Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prywatnego [...] "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 roku wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prywatnego [...] "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B wydał w dniu 22 maja 2014 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej "ufp", uchwały nr XXXIV/218/2013 Rady Powiatu w Białogardzie z dnia 24 maja 2013 r. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "Kpa", w której:

-nakazał Prywatnemu [...] [...] "S" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B, dalej "spółce", prowadzącej Prywatne [...] "S" dla Dorosłych w B zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. w wysokości [...] zł;

-nakazał spółce zwrot odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości od dnia 8 sierpnia 2013 r. do dnia jej zwrotu z zaznaczeniem, że odsetki naliczane są jak od zaległości podatkowych;

- wskazał, że zwrot dotacji wraz z odsetkami ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto Starostwa Powiatowego w B;

- podał, że zwrot dotacji raz z odsetkami nieziszczony w terminie podlega przymusowego ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Starosta przytoczył treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 254, poz. 2572 ze zm.), dalej "uso" i podał, że spółka przedstawiła dniu 26 września 2012 r., tj. zgodnie z terminem ustawowym, planowaną liczbę uczniów. Wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIV/218/2013 Rady Powiatu w B z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych szkoły niepubliczne o uprawnieniach publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, otrzymają na każdego ucznia dotację z budżetu powiatu w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu Bego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku, gdy powiat B nie prowadzi tego typu i rodzaju szkół publicznych, podstawa do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat, prowadzący takie szkoły. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. Powiat poinformował spółkę, że dotacja miesięczna na każdego ucznia ustalona została na poziomie 165,13 zł. Wskazana kwota ustalona została w części opisowej uchwały nr XXIX/190/2012 z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu B na rok 2013, w której zaznaczono, że dotowanie szkół niepublicznych do czasu ostatecznego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia odbywać się będzie w oparciu o dotacje obowiązujące w 2012 r. i wynosić będzie 165,13 zł. Spółka otrzymywała dotację w wysokości 165,13 zł na jednego ucznia od dnia 1 stycznia 2013 r. Starosta podał, że w Powiecie B brak jest tego typu szkoły, a ościenne powiaty także takiej szkoły nie prowadzą. Starosta podał, że zwrócono się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z pytaniem jak naliczyć dotację, gdy najbliższe powiaty nie prowadzą tego typu szkół i co należy rozumieć jako najbliższy powiat? Z odpowiedzi RIO z dnia 22 kwietnia 2013 r. wynikało, że pojęcie "najbliższy powiat" nie należy rozumieć jako "sąsiadujący", a należy poszukiwać szkoły danego typu i rodzaju na terenie kraju. Z takim samym pytaniem zwrócono się do RIO pismem z dnia 11 czerwca 2013 r., i otrzymano taką samą odpowiedź z RIO z dnia 3 lipca 2013 r. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. otrzymano informację z Powiatu W o wysokości wydatków bieżących w 2013 r. na jednego ucznia w szkole publicznej tego samego typu. Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 18 lipca 2013 r. zatwierdził obowiązującą w roku 2013 wysokość dotacji na jednego ucznia w wysokości 103,38 zł, o czym zawiadomił spółkę. Starosta podał, że ustalając wysokość tej dotacji kierowano się art. 90 ust. 3 uso oraz informacją uzyskaną od Powiatu Wągrowieckiego. Starosta wskazał, że różnica pomiędzy stawką wypłacaną a stawką należną w 2013 r. wyniosła 61,75 zł na ucznia. Wypłacona w nadmiernej wysokości dotacja dotyczyła 55 uczniów uczęszczających do szkoły w styczniu 2013 r., 52 uczniów w lutym 2013 r., 50 uczniów w marcu 2013 r., 53 uczniów w kwietniu 2013 r., 55 uczniów w maju 2013 r., 56 uczniów w czerwcu 2013 r. Łączna ilość uczniów, na którą wypłacona została dotacja w nadmiernej wysokości wynosi 321 uczniów. Starosta podał, że Zarząd Powiatu związany był art. 90 ust. 3 uso i uchwałą nr XXXIV/218/2013. Wskazał, że dotacja ma roczny charakter, ale wypłacana jest w 12 miesięcznych częściach. W związku z niemożnością ustalenia wysokości dotacji na początku roku budżetowego do czasu ustalenia prawidłowej stawki wypłacana jest dotacja w wysokości stawki obowiązującej w roku poprzednim. Praktyka taka została uznana za prawidłową przez Regionalną Izbę Obrachunkowa w Szczecinie. Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 3 uso i § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/218/2013, rola Powiatu przy ustalaniu wysokości dotacji w istocie ogranicza się do wykonania matematycznej operacji opartej na parametrze wysokości wydatków budżetowych w szkole tego samego typu i rodzaju. Parametr ten może ulec zmianie w trakcie roku budżetowego i w związku z tym zachodzi konieczność zmiany wysokości dotacji. W przypadku gdy wydatki bieżące w szkole tego samego typu i rodzaju ulegają zmniejszeniu to dotacja dotychczasowa była wypłacona w nadmiernej wysokości, co powoduje obowiązek jej zwrotu, zaś w przypadku gdy ww. wydatki bieżące ulegają zwiększeniu to organ ma obowiązek wypłacić niewypłaconą część dotacji. W tej ostatniej sytuacji nie dochodzi do ustalenia stawki z datą wsteczną, gdyż zmiana dokonuje się w danym roku budżetowym, w którym roczna dotacja jest wypłacana, a konstrukcja art. 90 ust. 3 uso w praktyce uniemożliwia ustalenie stawki dotacji przed rozpoczęciem roku budżetowego. Zdaniem Starosty, odwołanie się przez ustawodawcę do zmiennego w roku budżetowym parametru wydatków bieżących wskazuje, że zmienna może być również stawka dotacji. Nie zmienia tego również fakt, że w uchwale budżetowej ustalona została stawka dotacji. Z brzmienia części opisowej uchwały budżetowej na 2013 rok wynikało, ze dotacja ustalona jest w wysokości dotacji z roku ubiegłego i tylko do czasu ustalenia wydatków bieżących w szkole tego samego i rodzaju w danym roku. Wysokość dotacji ustalona w uchwale budżetowej nie jest zatem oparta na art. 90 ust. 3 uso i stanowi jedynie plan, który może ulec zmianie. Na poparcie swoich twierdzeń Starosta przywołał wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 351/2010. Rada Powiatu w uchwale budżetowej ustaliła ogólną kwotę przeznaczoną na dotację dla szkół niepublicznych oraz informacyjnie w objaśnieniach wskazała stawkę, wcześniej ustaloną przez Zarząd Powiatu, która miała być wypłacana do momentu ustalenia właściwej stawki dla roku 2013. Wynika to z art. 12 w zw. z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym. Według Starosty, żaden przepis nie upoważnia Rady Powiatu do ustalania wysokości stawek dotacji dla szkół niepublicznych, a zawarta w objaśnieniach do uchwały budżetowej informacja o stosowaniu stawek z roku poprzedniego ma jedynie charakter informacyjny i nie może stanowić podstawy roszczenia. Dodatkowo przesądza o tym art. 51 ufp, zgodnie z którym zamieszczenie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Starosta podkreślił, że zarząd powiatu nie może w sposób dowolny ustalić na dany rok dotacji, gdyż kwestię tę reguluje art. 90 ust. 3 uso. Starosta wskazał, że dotacja została należna spółce dotacja została ustalona na podstawie § 4 ust. 2-7 ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 i złożonych przez spółkę oświadczeń dotyczących ilości uczniów z osiągniętą 50% frekwencją w poszczególnych miesiącach. Oświadczenie przekazane za lipiec 2013 r. miesiąc maj i korekta ilości uczniów w zw. z 50% frekwencją w miesiącu czerwcu zostały wyliczone już w oparciu o nowe obowiązujące stawki. Różnica pomiędzy dotacją pobraną według stawki ustalonej w uchwale budżetowej, a dotacją obliczoną według stawki ustanowionej przez zarząd w dniu 18 lipca 2013 r. z uwzględnieniem frekwencji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp. Dotacja przekazana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu wraz odsetkami w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności otrzymania dotacji w nadmiernej wysokości. W przedmiotowej sprawie spółka otrzymała informację o zmianie stawki w dniu 23 lipca 2013 r., tj. zwrot dotacji powinien nastąpić do dnia 7 sierpnia 2013 r. Starosta podał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp, dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ufp w zw. z § 3, 4 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 przez uznanie, że w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości;

- naruszenie ww. uchwały nr XXIX/190/2012, tj. budżetu na 2013 r. w zakresie dotyczącym rozdziału 80123 "Licea Profilowane" przez uznanie, że ustalona przez Zarząd Powiatu w dniu 18 lipca 2013 r. stawka dotacji na jednego ucznia szkoły spółki w kwocie 103,38 zł obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r.;

- art. 8 Kpa przez ustalenie przez Zarząd Powiatu stawki dotacji na jednego ucznia w kwocie 103,88 zł dopiero w dniu 18 lipca 2013 r., tj. po wydatkowaniu i rozliczeniu przez spółkę kwot dotacji w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. w oparciu o stawkę dotacji w wysokości 165,13 zł;

- art. 67 ufp przez jego niezastosowanie;

- art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 2 i 3 Kpa przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Zdaniem spółki, wypłacona jej w przedmiotowym okresie dotacja nie była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, gdyż otrzymała ona ją w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Określenie przez Zarząd Powiatu wysokości stawki dotacji dopiero w dniu 18 lipca 2013 r. powoduje, że ma ona zastosowanie na przyszłość i nie może dotyczyć okresu wcześniejszego. Według spółki, organ naruszył konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wydało w dniu 11 lipca 2014r. decyzję, w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i wskazał, że w niniejszej sytuacji nie można mówić o ustaleniu stawki dotacji z mocą wsteczną, gdyż zmiana dokonuje się w ramach danego roku budżetowego. Konstrukcja art. 90 ust. 3 uso w praktyce uniemożliwia ustalenie stawki dotacji przed rozpoczęciem roku budżetowego. Odwołanie się przez ustawodawcę do zmiennego w roku budżetowym parametru wydatków bieżących wskazuje, ze zmienna może być również stawka dotacji. Uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych szkół działających na terenie gminy, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ma charakter przepisu prawa miejscowego. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza aktów prawa miejscowego, w tym ustawy budżetowej na 2013 r. Organ odwoławczy podał, że zarówno on jak i organ pierwszej instancji nie mogą kwestionować postanowień aktu prawa miejscowego niezależnie od jego ewentualnych wad. Ocena poprawności tych aktów nie należy do kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że istnieje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 67 ufp, organ odwoławczy podał, że spółka jego nie uzasadniła.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ufp w zw. z § 3, 4 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 przez uznanie, że w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości;

- naruszenie ww. uchwały nr XXIX/190/2012, tj. budżetu na 2013 r. w zakresie dotyczącym rozdziału 80123 "Licea Profilowane" przez uznanie, że ustalona przez Zarząd Powiatu w dniu 18 lipca 2013 r. stawka dotacji na jednego ucznia szkoły spółki w kwocie 103,38 zł obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r.;

- art. 8 Kpa przez ustalenie przez Zarząd Powiatu stawki dotacji na jednego ucznia w kwocie 103,38 zł dopiero w dniu 18 maja 2013 r., tj. po wydatkowaniu i rozliczeniu przez spółkę kwot dotacji w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. w oparciu o stawkę dotacji w wysokości 165,13 zł.

Zdaniem spółki, wypłacona jej w przedmiotowym okresie dotacja nie była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, gdyż otrzymała ona ją w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Określenie przez Zarząd Powiatu wysokości stawki dotacji dopiero w dniu 18 lipca 2013 r. powoduje, że ma ona zastosowanie na przyszłość i nie może dotyczyć okresu wcześniejszego. Według spółki, organ naruszył konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Skarżąca podała, że dochowała wszystkich warunków formalnych związanych z otrzymaniem dotacji. Zarząd Powiatu, ustalając stawkę w dniu 18 lipca 2013 r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2013 r. naruszył uchwałę budżetową na 2013 r. Skarżąca wskazała, że skoro zgodnie z art. 90 ust. 3 uso podstawę do ustalenia wysokości dotacji stanowi kwota ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na ucznia to organ powinien w postępowaniu ustalić i wskazać w treści zaskarżonej decyzji czy przyjęte do obliczania kwoty wydatków budżetowych na szkoły publiczne typu i rodzaju mają swoją podstawę w budżecie oraz jego korektach w 2013 r. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby zmiany wydatków bieżących na szkoły publiczne znalazły odzwierciedlenie w budżecie Powiatu na 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r., Sąd przeprowadził dowód na wniosek pełnomocnika spółki z wyroku Sądu Rejonowego w B Wydział I Cywilny z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I C 809/13 do sprawy I SA/Sz 1118/14.

Sąd wskazał, co następuje:

Spór w sprawie dotyczy zwrotu pobranej dotacji oświatowej przez spółkę za określone miesiące roku 2013.

Zdaniem organu, spółce wypłacono części należnej dotacji w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2013 r. w nadmiernej wysokości. Organ wskazał, że w przedmiotowych miesiącach wypłacono spółce części należnej dotacji, przyjmując do jej obliczenia stawkę należną na jednego ucznia według danych za 2012 r., tj. w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu B wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia za 2012 r. Po ustaleniu aktualnych danych na rok 2013, organ powiadomił spółkę w dniu 29 maja 2013 r. o mniejszej stawce dotacji przypadającej na jednego ucznia na rok 2013, począwszy od 1 stycznia 2013 r., co skutkowało ustaleniem, że spółce wypłacono część dotacji w wysokości nadmiernej.

Według spółki, dotacja wypłacono została prawidłowo i została przez nią już wydatkowana na realizację zadań szkoły. Zdaniem spółki, nowe stawki dotacji nie mogły wejść w życie od 1 stycznia 2013 r., gdyż byłoby to działanie niedozwolone, naruszające zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę ochrony praw nabytych.

Spółka nie zakwestionowała możliwości ustalenia stawki dotacji w mniejszej wysokości w ciągu roku kalendarzowego, lecz jedynie wejście w życie nowej stawki z początkiem roku. Z akt nie wynika, żeby spółka skarżyła uchwały Rady Powiatu nr XXXIV/218/2013, czy też czynności materialnotechniczne Zarządu Powiatu, ustalające jej stawkę dotacji na 2013 r. z 20 listopada 2012 r. i z 18 lipca 2013 r. (skargi takie nie zostały również zarejestrowane w rep.SA WSA w Szczecinie).

Wskazać należy, że na podstawie art. 67 upf, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Kwestia zwrotu pobranej dotacji musi być rozważona w oparciu o zasady ogólne Kpa.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp, Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust.5).

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust.6).

Powyższe oznacza, że w postępowaniu administracyjnym o zwrocie dotacji należy ustalić czy pobrana dotacja przez skarżącą była w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Sądu, uchwały Rady Powiatu B z dnia 24 maja 2013 r. nr XXXIV/218/2013 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 2542), dalej "uchwała nr XXXIV/218/2013" i z dnia 21 grudnia 2012 r. nr XXIX/193/2012 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 658), dalej "uchwała nr XXIX/193/2012", wydane w trybie art. 90 ust. 4 uso określały jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Rada Powiatu w obu tych uchwałach wskazała, że sposób obliczenia przedmiotowej dotacji określa art. 90 uso, zaś § 2 ust. 3 ww. uchwał zawierał powtórzenie regulacji z art. 90 ust. 3 uso (w brzmieniu tej ustawy na dzień 1 stycznia 2013 r. nadanym przez ustawę z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw- Dz. U. z 2012 r., poz. 979), który stanowi, że "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Oznacza to, że rada powiatu określa tryb czyli sposób liczenia dotacji, zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje ustalenia wysokości tej dotacji (dotacja jest jedna, lecz wypłaca w częściach), w praktyce jest to wysokość stawki dotacji, tj. kwoty przypadającej na ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia danej szkoły niepublicznej. Przypadająca do wypłaty miesięczna część dotacji jest więc matematycznym działaniem, tj. stawka dotacji x ilość uczniów w danej szkole, uprawnionych do jej otrzymania.

Jak wyżej wskazano, sposób liczenia dotacji w obu uchwałach był zgodny z art. 90 ust. 3 uso, powoływanie się więc przez organ wykonawczy na datę wejścia w życie uchwały nr XXXIV/218/2013 przy wskazaniu stawki dotacji na 2013 r., a co za tym idzie jako podstawę do zwrotu pobranej dotacji jest nieprawidłowy.

To na organie wykonawczym ciąży obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację.

W niniejszej sprawie, organ wykonawczy powiatu już w końcu 2012 r. zawiadomił skarżącą o wysokości przypadającej stawki dotacji na 2013 r. Stawka ta była podstawą do planowania działalności szkoły prowadzonej przez skarżącą.

O ile możliwość zmiany, w tym jej obniżenia, stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy Powiatu należy uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej w stosunku do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki jest, zdaniem Sądu, nieprawidłowe.

Gdyby uznać punkt widzenia w tej sprawie Zarządu Powiatu za właściwy, należałoby uznać za prawidłowe takie postępowanie organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie pod jego koniec lub nawet po jego zakończeniu albo kilka lat o zakończeniu danego roku i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji.

W ocenie Sądu, choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że Zarząd Powiatu może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ wykonawczy Powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu Powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 uso dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej.

Pomimo, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, działania Zarządu Powiatu podjęte w celu ustalenia wysokości wydatków na ucznia w szkole publicznej tego samego rodzaju i typu na terenie najbliższego powiatu, nie sposób uznać za prawidłowe i poczynione w odpowiednim czasie. Definicja "najbliższego powiatu" w rozumieniu art. 90 ust. 3 uso zawarta jest w § 2 pkt 4 uchwały nr XXXIV/218/2013, jak i uchwały nr XXIX/193/2012, jest nim powiat mający najbliżej siedzibę Powiatu B i prowadzący szkołę danego typu i rodzaju. Niezrozumiałym jest, wobec tego kierowanie pism o wyjaśnienie tej kwestii do RIO w Szczecinie. Kwestia ta wyjaśniana była już w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, rozumienie tego pojęcia znajduje się także w komentarzu do ustawy o systemie oświaty, np. ustawa o systemie oświaty. Komentarz. M. Pilich, wydawnictwo LEX 2013. W przypadku dalszych wątpliwości można było skorzystać z wiedzy osób zatrudnionych przez Powiat do obsługi prawnej. Fakt, że na terenie Powiatu B nie znajduje się szkoła publiczna tego samego typu i rodzaju jak szkoła prowadzona przez skarżącą, znany był już co najmniej Zarządowi Powiatu 2012 r. (było to już znane organowi co najmniej od 30 września 2012 r.- termin z art. 90 ust. 3 uso, o czym świadczy też zawiadomienie organu z dnia 20 listopada 2012 r. o wysokości stawek na 2013 r.). Był więc czas na poszukiwanie powiatu, na terenie którego działa taka szkoła publiczna. Zarząd Powiatu mógł wystąpić do 16 wojewódzkich kuratorów oświaty (dane dostępne na www.bip.men.gov.pl) o wskazanie, gdzie znajdują się szkoły publiczne o poszukiwanym typie i rodzaju, bądź też skorzystać z danych publikowanych na stronie Centrum Informatycznego Edukacji (www. cie.men.gov.pl), dotyczących wykazu szkół i placówek oświatowych według województw lub typów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. "Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15)" (A. Wróbel i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8).

Sąd podzielił pogląd Sądu Najwyższego, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)." (wyr. SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej płatności naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

W ocenie Sądu, przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez spółkę w wysokości nadmiernej, gdyż została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącego szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej część dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany).

Bezsporne było, że ze swojej strony skarżąca dochowała ciążących na niej obowiązków w postaci zgłaszania liczby uczniów.

Odnośnie wyroku Sądu Rejonowego w B Wydział I Cywilny z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I C 809/13, wskazać należy, że miał znacznie dla sprawy o sygn. akt I SA/Sz 1118/14.

Według Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy wypłacona skarżącej dotacja przedmiotowym okresie była nadmierna jedynie w zakresie ilości uczniów uprawnionych do jej otrzymania, a następnie zakończyć postępowanie administracyjne orzeczeniem o zwrocie pobranej dotacji lub o jego umorzeniu.

W przypadku uznania, że skarżącą pobrała dotację w wysokości nadmiernej, organ administracji powinien w prawidłowy sposób wskazać termin naliczenia odsetek zgodnie z art. 252 ust. 1 i 6 ufp.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).