Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1171/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II instancji i I w części
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt II i III poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z [...] lipca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P. i R. R. P. F. z siedzibą w B. (dalej określany jako Strona lub Skarżący) od punktu II decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływana jako udp) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz.Urz.Woj. [...] . Nr [...], poz. [...]ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt II.II.22 i orzekło w tym zakresie: "22. B./Pl. K. B [...] dz. [...] obr. [...] ("słup z szybą") będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m2 (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 30 dni (dni zajęcia) = 289,44 zł;", w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenie słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach na okres od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r. jest rozpatrywana przez Kolegium po raz kolejny. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł w pkt I o umorzeniu postępowania w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych w pasach drogowych ul. F./O. B [...] , C. S./G. B [...] , M. B [...] z tego względu, że ww. słupy reklamowe są zlokalizowane poza pasem drogowym. W pkt II tejże decyzji organ udzielił natomiast Stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymienionych ulic w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych i ustalił opłatę za umieszczenie ww. słupów reklamowych w łącznej wysokości 8 714,52 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący, zaskarżając ją w części, tj. w pkt II, ustalającym powierzchnię słupów reklamowych oraz wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

art. 8 § 1 i § 2 kpa polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawny, w którym stosowana była oferta z 24.06.2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B.;

art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszelkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, zaś konsekwencją braku uzasadnienia w tym zakresie jest pozbawienie Skarżącego możliwości odniesienia się do przyczyn odstąpienia w odwołaniu;

art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu niniejszego przepisu jako podstawy prawnej skarżonej decyzji, podczas gdy właściwą podstawa prawną decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 udp, zaś art. 39 ust. 1 i ust. 3 są podstawa prawną decyzji lokalizacyjnej.

Nadto Strona zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu, że słup reklamowy na skrzyżowaniu ulic B./Pl. K. B [...] umieszczony jest w granicach drogi powiatowej, podczas gdy słup ten znajduje się w granicach drogi gminnej, zaś kwalifikowanie jej jako drogi powiatowej skutkowało podwyższeniem kwoty opłaty za umieszczenie w pasie drogowym słupa reklamowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu odwołania Strona wskazała, że od kilku lat występowała z wnioskami o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym w ww. lokalizacjach reklamy. Każdorazowo, do października 2018 r., takie zezwolenia były udzielane w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a opłaty ustalane na podstawie powierzchni 2 m2 określonej przez Stronę. Odstąpienie od dotychczasowej praktyki w zakresie ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego bez wykazania zaistnienia przyczyny uzasadniającej takie odstępstwo przesądza zaś o tym, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 kpa. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy m.in. w sprawie II SA/Bd 718/19 w wyroku z 19.12.2019 r. wskazał, że "w sytuacji, gdy to organ I instancji odstąpił od własnej utrwalonej praktyki, czemu nie zaprzecza, winien szczegółowo wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Dopiero odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu administracji, stwarza stronie możliwość poznania przyczyn, jak wynika z twierdzeń strony, znacząco niekorzystnej dla niej zmiany, i daje możliwość jej zakwestionowania w trybie odwoławczym". W treści uzasadnienia decyzji brak jest natomiast odniesienia się do tej kwestii. Powołując się na ten sam wyrok, Strona podniosła, że nieprawidłowym jest przywołanie w podstawie prawnej skarżonej decyzji art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę, wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19.12.2019 r., II SA/Bd 718/19, rozpoznał skargę na wydaną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] , orzekającą merytorycznie w przedmiocie udzielenia Stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

SKO zaznaczyło, że odwołanie należało rozpatrzeć w stosunku do całości punktu II skarżonej decyzji, wskazane przez Stronę poszczególne jego elementy (powierzchnia słupów reklamowych i wysokość należnej opłaty) nie mogą bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Organ odwoławczy wskazał, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w nim reklamy opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp). Dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rada Miasta B. podjęła stosowną uchwałę nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z pkt 3 załącznika do tejże uchwały wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi: gminnych - 1,20 zł/m2, powiatowych: 1,60 zł/m2, wojewódzkich - 2,00 zł/m2 i krajowych - 2,80 zł/m2.

Ponownie rozpatrując sprawę i realizując wskazania zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 718/19, pismem z 19.05.2020 r. organ I instancji wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku z 22.10.2018 r. o szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500 na podstawie § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, na wypadek wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupa reklamowego na podstawie art. 40 ust. 2 udp. Jednocześnie wskazano, że Strona powinna jednoznacznie określić, czy wniosek dotyczy zlokalizowania ww. słupów reklamowych w pasach drogowych na podstawie art. 39 ust. 3 udp, czy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych na podstawie art. 40 ust. 2 udp. Dodatkowo, odwołując się do wskazówek WSA w Bydgoszczy zawartych w cyt. wyroku, organ wezwał Stronę do określenia wielkości w m2 zajęcia pasa drogowego dla każdego ze słupów oraz podania historii i podstaw umieszczenia słupów reklamowych, a także od kiedy słupy zajmują pasy drogowe i na jakiej podstawie.

W odpowiedzi na wezwanie Strona przedłożyła żądane plany sytuacyjne. Nadto w piśmie z 17.06.2020 r. Strona wskazała, że dysponuje ostateczną decyzją organu I instancji nr [...] z [...] .03.2019 r. zezwalającą na lokalizację słupów reklamowych w oparciu o art. 39 ust. 3 udp, w związku z tym przedmiotowy wniosek obejmuje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych na podstawie art. 40 ust. 2 udp. Strona wskazała, że z uwagi na długotrwałą współpracę trudno jest określić w sposób precyzyjny moment, w którym słupy zostały umieszczone w pasach drogowych. Strona podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku i pismach uzupełniających, że zajęcie pasa drogowego dla każdego słupa objętego przedmiotowym wnioskiem zajmuje w rzucie pionowym 2 m2.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pomiędzy organem I instancji a Stroną jest przede wszystkim wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat Strona na terenie miasta B. miała zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występowała do Prezydenta Miasta B. o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 udp. Organ I instancji, wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2.

SKO podkreśliło, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wszczyna nowe postępowanie administracyjne. W konsekwencji zarzuty Strony i prezentowana argumentacja, że przez kilkanaście lat organ, wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2 nie może zasługiwać na uwzględnienie. Rozpatrując tę kwestię w kontekście wyrażonej w art. 8 § 2 kpa zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że nie może ona znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika bowiem jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Argumentacja Strony zaprezentowana w odwołaniu prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa, wydając korzystne decyzje dla Strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było usankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 kpa jest niedopuszczalne.

Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził również WSA w Bydgoszczy w cyt. wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19, który w uzasadnieniu wskazał, że jeżeli dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] .06.2019 r., nr [...], wskazując, że w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 kpa) organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można skutecznie domagać się zatem nie znajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien Skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa, organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że odstąpienie od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej słupów i należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego było związane z wykonaniem 18.09.2018 r. pomiaru powierzchni reklamowej na słupach, która wykazała istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez Stronę powierzchnią miejsc reklamowych na słupach a faktyczną ich powierzchnią wynikającą z pomiaru. Organ dokonał powyższej czynności w ramach porządkowania pasów drogowych. Takie uzasadnienie zmiany dotychczasowej praktyki w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za zajęcie pasów drogowych w ocenie organu odwoławczego, w świetle wywodu co do charakteru wydawanej decyzji, jest wyczerpujące. Powyższe potwierdza przy tym, że taki sposób liczenia opłaty (zgodnie z faktyczną powierzchnią reklamową słupów, a nie "w oderwaniu" od niej, z powołaniem na nieobowiązującą już umowę) stanowi o zachowaniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wszystkich podmiotów będących w takiej samej jak Strona sytuacji faktycznej i prawnej.

Za przyjęciem na gruncie niniejszej sprawy niejako "z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m2 nie mogą również przemawiać wcześniejsze ustalenia Strony z Prezydentem Miasta B. i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. Kwestia wielkości powierzchni reklamowej jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom ani ustaleniom umownym. Pomijając powyższe, umowa, na którą powołuje się Strona, obowiązywała do 31.12.2016 r. i nie ma jej już w obrocie prawnym. Ten pogląd podzielił również WSA Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19, podkreślając, że konsekwentnie przywoływana przez Skarżącego umowa z 1.12.2016 r. nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie SKO nie można także podzielić stanowiska Strony, że, biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2 m2 powierzchni reklamy był właściwy. Cytowany przez Stronę wyrok NSA z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, potwierdza prawidłowość pomiarów dokonanych przez organ I instancji. Sąd wskazuje, że "Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 udp, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje.". Z tego jednoznacznie wynika, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe. Nie ma znaczenia, że w danej chwili nie są one wszystkie widoczne dla jednego użytkownika.

Do zwrotu "powierzchnia reklamy" użytego w art. 40 ust. 6 udp jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego odniósł się również WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19, wskazując, że za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 udp należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.

Przechodząc do oceny prawidłowości wykonanych przez organ pomiarów słupów reklamowych, wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin 18.09.2018 r. dwóch typów słupów reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym ul. K., J., a Skarżący na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego, zasadniczo nie zakwestionował sposobu dokonywania pomiaru, odwołując się jedynie do ustalonej praktyki uwzględniania 2 m2 powierzchni reklamowej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Strona dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". Słupy te różnią się między sobą wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej. "Słupy z szybą" są identyczne jak słup zlokalizowany w pasie drogowym R./J., którego dokonano pomiaru 18.09.2018 r. Pozostałe słupy reklamowe objęte skarżoną decyzją określane jako "słupy" są również identyczne jak drugi ze słupów zlokalizowanych w pasie drogowym J./K., który również mierzono 18.09.2018 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał za zbędne dokonywanie pomiarów każdego słupa reklamowego osobno i za wystarczające dla możliwości wydania decyzji i ustalenia powierzchni reklamy, a w konsekwencji należnej opłaty przyjął pomiary wykonane 18.09.2018 r. dwóch typów słupów reklamowych, zlokalizowanych w pasie drogowym R./K.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 udp, za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w nim reklamy opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2. Słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej.

Zaskarżone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy i ustalona z tego tytułu opłata (pkt II decyzji) dotyczy słupów reklamowych, które w listopadzie 2018 r., podobnie jak w poprzednich miesiącach, były zlokalizowane w pasach drogowych, z czego 2 słupy reklamowe to słupy "z szybą", a pozostałe 21 "słupów" to słupy typowe. Miesiąc listopad ma 30 dni, zatem w celu ustalenia należnej opłaty należało powierzchnię reklamową pomnożyć przez 30. Jednocześnie, stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej zostały określone w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. i są one uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowym zostaje zajęty. W sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji w szczegółowy sposób przedstawił sposób ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazując na określoną lokalizację poszczególnych słupów reklamowych, kategorię drogi, której pas drogowy jest zajmowany oraz powierzchnię reklamową konkretnych słupów reklamowych. W konsekwencji organ I instancji zrealizował wytyczne WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19, indywidualizując w odniesieniu do każdej lokalizacji słupa reklamowego konkretną powierzchnię reklamową i należną opłatę. W ocenie Kolegium dokonane obliczenia są prawidłowe.

W odwołaniu Strona zakwestionowała zakwalifikowanie przez organ I instancji lokalizacji słupa B [...] jako umieszczonego w pasie drogowym drogi powiatowej, podczas gdy słup ten znajduje się w granicy drogi gminnej. Do zarzutu tego organ I instancji szczegółowo odniósł się w piśmie przewodnim z 31.08.2020 r. przekazującym akta sprawy. Wyjaśniono w nim, że zgodnie z art. 2 ust. 1 udp, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

drogi krajowe;

drogi wojewódzkie;

drogi powiatowe;

drogi gminne.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Ustalenia poczynione przez organ I instancji co do kategorii drogi w niniejszej sprawie odzwierciedla m.in. załączona do akt dokumentacja fotograficzna wykonana przez służby drogowe organu 4.10.2018 r. jeszcze przed prowadzonymi w tym miejscu robotami drogowymi i wskazuje, że odległość od krawędzi jezdni do słupa reklamowego wynosi 4,10 m, zaś długość pasa drogowego ul. B. w miejscu umieszczenia słupa do krawędzi jezdni wynosi 8,37 m. Okoliczność tę potwierdza również mapa ewidencyjna, na podstawie której Miejska Pracownia Geodezyjna na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej naniosła słup reklamowy, murek widoczny na zdjęciu jak i granicę rodzaju nawierzchni chodnika.

W dniu 27 lipca 2020 r. (po wniesieniu odwołania przez Stronę na gruncie sprawy [...] ) ponownie dokonano weryfikacji umieszczenia słupa reklamowego w przedmiotowym pasie drogowym i z uwagi na brak punktów odniesienia (jak w przypadku roku 2018) w terenie, m.in. w postaci krawędzi jezdni, odniesiono się do stałego elementu, jakim jest studnia teletechniczna zlokalizowana w odległości 4,4 m od rzeczonego słupa. Studnia ta jest również naniesiona przez miejską Pracownię Geodezyjną na mapę ewidencyjną ogólnie dostępną po geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Lokalizacja słupa wraz z odległościami od studzienki telekomunikacyjnej została zweryfikowana w naniesioną na załączoną przez organ mapę nr 2. Na tej podstawie precyzyjnie i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości można ustalić granicę kategorii drogi, w której umieszczony jest słup reklamowy B [...] i pas ten stanowi kategorię drogi powiatowej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta B. w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii drogi powiatowej lub gminnej oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych lub gminnych.

Powyższe wyjaśnienia w ocenie SKO są wyczerpujące i jednoznacznie wskazują na niezasadność podniesionego przez Stronę zarzutu w odwołaniu. W punkcie II skarżonej decyzji organ dokonał prawidłowej kwalifikacji kategorii pasa drogowego, w którym umieszczony jest słup reklamowy B [...] , jako drogi powiatowej, podobnie w punkcie II.II.22 organ przyjął prawidłową stawkę opłaty za zajęcie tego pasa drogowego, błędnie jedynie wskazując, że jest to droga gminna. Błąd ten został wyeliminowany przez organ odwoławczy, który w tym zakresie orzekł merytorycznie o zmianie zaskarżonej decyzji.

Nie jest uzasadniony zarzut Strony naruszenia przez organ I instancji art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu niniejszego przepisu jako podstawy prawnej skarżonej decyzji, podczas gdy właściwą podstawa prawną decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 udp, zaś art. 39 ust. 1 i ust. 3 są podstawą prawną decyzji lokalizacyjnej. Podstawę prawną do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego stanowi bowiem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 udp. Wydając stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o ile w obrocie prawnym pozostaje wydana uprzednio decyzja lokalizacyjna, organ zobligowany jest ponownie ustalić, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp, a zatem stosuje ten przepis i stanowi on podstawę wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 14.07.2009 r., II GSK 1097/08).

W świetle powyższego SKO uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy udzielił Stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanych pasów drogowych, właściwie ustalił powierzchnię reklamową oraz lokalizacje słupów w pasach drogowych poszczególnych kategorii dróg, a w konsekwencji w sposób prawidłowy obliczył należną opłatę z tytułu zajęcia pasów drogowych przez ww. słupy reklamowe w okresie od 1.11.2018 r. do 30.11.2018 r., z tego względu należało zasadniczo utrzymać w mocy zaskarżoną w części, tj. w punkcie II, decyzję. Uchylenie tejże decyzji i orzeczenie merytoryczne obejmuje wyłącznie jej punkt II.II.22, w którym organ, mimo zastosowania właściwej stawki z tytułu opłaty, nieprawidłowo wskazał, że słup reklamowy B./Pl. K. B [...] ("słup z szybą") jest umieszczony w pasie drogowym drogi gminnej, a nie powiatowej.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem Skarżącego, tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z 24.06.2013 r. stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z 1.12.2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2011 r.;

art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez:

nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, że zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., będącą integralną częścią umowy z 1.12.2013 r., zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy;

nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w ww. umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek Skarżącego;

niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie za organem I instancji, że w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 udp, nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną;

art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z 24.06.2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zawierającą braki w uzasadnieniu w kluczowym dla sprawy zakresie i tym samym zaakceptował pozbawienie możliwości zakwestionowania przez Skarżącego przyczyn odstąpienia w odwołaniu i faktycznego skorzystania z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym;

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że SKO słusznie zauważyło, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym kilkudziesięciu słupów reklamowych w opisanych lokalizacjach. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał, ustalając wysokość opłaty w oparciu o z góry przyjętą powierzchnię 2 m2. Kluczowym przy tym jest, że od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym.

W kontekście wadliwego ustalenia powierzchni słupów, a w konsekwencji opłaty za zajęcie pasa, kluczowe są zapisy umowy z 1.12.2013 r., której załącznik nr 2 stanowi oferta dzierżawcy z 24.06.2013 r. (por. § 1 ust 4). Umowa dzierżawy zawarta została na czas określony do 31.12.2016 r., zaś zgodnie z ofertą, będącą integralną częścią umowy, po zakończeniu czasu związania umową słupy będą stanowić własność firmy R. i obowiązywać je będą takie same zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego jak dla pozostałych słupów R., tj. przypadających na słup 2 m2. Istotnym jest, że organ I instancji ten zapis bez zastrzeżeń respektował, skoro po zakończeniu okresu obowiązywania umowy słupy objęte umową traktował jako własność Skarżącego. Ponadto, praktycznie do października 2018 r., kiedy to organ diametralnie zmienił sposób załatwiania spraw z udziałem Skarżącego, taka sytuacja - niekwestionowania uzgodnień zawartych w umowie - miała miejsce także w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

Organ I instancji w ramach wyjaśnienia odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej podnosi, że miało to miejsce w związku z wykonaniem pomiarów w ramach porządkowania słupów drogowych, co organ odwoławczy uznał za wyczerpujące wyjaśnienie. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ I instancji miał pełną świadomość, że rzeczywista powierzchnia reklamowa jest większa, zaś deklarowane przez Skarżącego powierzchnie są wynikiem negocjacji z organem, których ustalenia realizowane były przez wiele lat w ramach współpracy z organem I instancji. W związku z tym praktyka organu I instancji przy określaniu powierzchni słupów wynikała ze świadomego działania organu, realizowanego przez lata, dlatego wykonanie pomiarów przy okazji porządkowania pasów drogowych nie może uzasadniać odstąpienia od wieloletniej praktyki.

Przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji i SKO zważyć należy gospodarczy skutek wydanych decyzji. Na etapie ustalania warunków umowy wymiany słupów jednym z kluczowych elementów oferty była umowna, ściśle określona wielkość zgłaszanej comiesięcznie zajętej powierzchni reklamowej słupa, na którą organ wyraził zgodę. Warunki umowy były wielokrotnie negocjowane, lecz zapis w tym zakresie jasno i jednoznacznie został przedstawiony w ofercie jako ważny i decydujący o ostatecznej cenie zlecenia. W przypadku braku akceptacji Skarżący nie zawarłby takiej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie m.in. art. 40 udp. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (zasadniczo nieistotne w sprawie, o czym niżej). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp).

W kontekście treści uzasadnień decyzji organów obu instancji w zakresie wyjaśnienia ich podstawy prawnej zauważyć należy, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu, podejmowana na podstawie art. 40 udp, stanowi odmienną decyzję od tej, której podstawą jest art. 39 ust. 3 udp, tj. decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (szerzej: np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19). Organy obu instancji w podstawie materialnoprawnej wydanej decyzji podały oba z wymienionych wyżej przepisów. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że całokształt kontrolowanego postępowania dowodzi, że załatwiona została sprawa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40 udp), co przekonująco wyjaśniło Kolegium. Świadczy o tym zarówno treść wniosku i zawarte w nim żądanie, jak i rozstrzygnięcie w zakresie opłat za zajęcie (w decyzjach obu instancji myląco "za umieszczenie") pasa drogowego, w oparciu o art. 40 ust. 6 udp

Stwierdzić jednak należy, że akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania na wniosek Skarżącego decyzji zezwalającej na lokalizację (na podstawie art. 39 ust. 3 udp) w pasie drogowym wymienionych we wniosku słupów, w aktach sprawy brak jest bowiem ww. decyzji. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji ww. słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...] z [...] .03.2019 r. o zezwoleniu stronie na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie.

Ponadto, Sądowi z urzędu jest znana praktyka organu I instancji polegająca na wydawaniu decyzji lokalizacyjnych (art. 39 ust. 3 udp) jedynie na okres 1 miesiąca, co wynikało z treści wniosków składanych przez Skarżącego. Budzi to dodatkowe wątpliwości co do tego, czy w związku z tym decyzja ta obowiązywała w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Powyższe stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 udp zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

Co się zaś tyczy argumentacji skargi, Sąd uznał ją za całkowicie niezasadną. Spór skoncentrował się na tym, czy organy prawidłowo wyliczyły powierzchnię reklamową urządzeń, których dysponentem jest Skarżący, i w konsekwencji – czy prawidłowo ustalono opłatę za zajęcie pasów drogowych. Organy uznały, że sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących dwóch typów urządzeń (słup reklamowy oraz słup reklamowy "z szybą"), jak i sposób wyliczenia łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń uzależniony jest od stwierdzonej powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2011 r. Skarżący oczekuje zaś ustalenia powierzchni reklamy na zasadach dotychczasowych (do 2018 r.), tj. według rzutu pionowego - 2 m².

W tym miejscu wskazać trzeba, że stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie tymczasem został wydany 19.12.2019 r. wyrok sygn. akt II SA/Bd 718/19 (na treść którego powołuje się również Skarżący), w uzasadnieniu którego wprost stwierdzono, że "Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.". Należy zatem stwierdzić, że czynnikiem iloczynu kształtującego kwotę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu opisanym w art. 40 ust. 2 pkt 3 udp jest powierzchnia reklamy. Zgodnie z legalną definicją powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 udp, pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Tym samym należy w pełni zgodzić się z treścią ww. wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19.

Jak bezspornie wynika z niekwestionowanego protokołu z oględzin słupów reklamowych (słupa reklamowego oraz słupa reklamowego "z szybą"), którymi dysponuje Skarżący, a także towarzyszącego mu materiału dowodowego w postaci notatek służbowych i oświadczeń pracowników ZDiKMP w B., powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami, wynosi 6,03 m², zaś powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m². Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...] wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi dla dróg gminnych - 1,20 zł/m², powiatowych - 1,60 zł/m², wojewódzkich - 2,00 zł/m² i krajowych - 2,80 zł/m².

Biorąc pod uwagę powyższe czynniki wraz z liczbą dni zajęcia, na jakie wydano zezwolenie, organ prawidłowo doszedł do wniosku, że kwota opłaty za zajęcie pasów drogowych za przedmiotowe słupy reklamowe kształtuje się na poziomie 8 714,52 zł. Jest to okoliczność zasadniczo bezsporna, wynikająca z obliczeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potwierdza, że ww. kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 40 ust. 6 udp w zw. z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...].

Odnosząc się zaś do podstawowego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ art. 8 § 2 kpa ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym") Sąd stwierdził, że nie był on zasadny. W tym zakresie również wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w cyt. wyroku w sprawie II SA/Bd 718/19, wskazując, że "(...) organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw.". Również ten pogląd, stosownie do treści art. 153 ppsa wiąże Sąd (i również organy administracji). Dodatkowo wskazać można, że organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i art. 7 kpa), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 kpa w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Argumentacja Skarżącego w zakresie naruszenia art. 8 § 2 kpa prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa, wydając korzystne decyzje dla strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie nie występuje zmiana sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 kpa jest niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że konsekwentnie przywoływana przez Skarżącego umowa z 1.12.2013 r., która obowiązywała do 31.12.2016 r., nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Zauważyć też w tym kontekście należy, że w art. 40 ust. 1 in fine udp ustawodawca przewiduje sytuację uwalniającą wnioskodawcę od konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. w przypadku zawarcia z zarządcą drogi umowy w najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 2 udp), w tym w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 22 ust. 2a udp) i przede wszystkim – w kontekście tablic i urządzeń reklamowych - odpłatnej umowy cywilnoprawnej (art. 22 ust. 2c). Przepis ten przewiduje dwa (wykluczające się) tryby udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił (i jak wynika z jego stanowiska – konsekwentnie występował od 2013 r.) w trybie administracyjnym o zgodę (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Skarżący nie wykazał jednocześnie, że aktualnie łączy go z zarządem dróg umowa w rozumieniu ww. przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez Skarżącego na umowę z 1.12.2013 r., albowiem, po pierwsze, wygasła ona z dniem 31.12.2016 r., a po drugie, w zakresie zaś w jakim reguluje ona kwestię zasad opłat za zajęcie pasa drogowego po zakończeniu czasu związania tą umową, kształtuje stosunek niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a które to przepisy z kolei wiążą organ rozstrzygający w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Końcowo wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło już kilkanaście spraw ze skarg Skarżącego na decyzje organów w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nich reklam. Większość zaskarżonych decyzji oraz decyzji I instancji podejmowanych w tego typu sprawach była uchylana z tego względu, że Sąd dopatrywał się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa kierowanego wobec skarżonych decyzji, wskazując, że organ odwoławczy - dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu - zasadniczo dokonuje właściwej oceny co do konieczności zmiany dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, jako niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zasłużył nadto na uwzględnienie zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W decyzji I instancji Prezydent Miasta B. wyczerpująco wyjaśnił powód odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni zajęcia pasa drogowego (i w konsekwencji opłat za to zajęcie). Argumentację tę prawidłowo potwierdził też organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionego odwołania.

O ile zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 ppsa) doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa (za wyjątkiem pkt I decyzji organu I instancji, który jako niezaskarżony nie podlegał kontroli sądowo administracyjnej), o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącego wpisu w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy zweryfikują, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z 17.10.2018 r. we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi dołączą to rozstrzygnięcie do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenią, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.