Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 386/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4,  art.15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17 pkt 8 i pkt 9art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta R. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta R. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę uchwałę wniósł, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), K.G. właściciel nieruchomości składającej się z trzech działek ewidencyjnych położonych w obszarze objętym planem.

Skarga została poprzedzona pisemnym wezwaniem z dnia [...] skierowanym do Rady Miasta R., w którym skarżący domagał się usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą wskazując, że uchwała ta narusza szereg przepisów prawa. W szczególności podniósł naruszenie uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. i ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 41 ust. 1 i art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.) oraz § 4 ust. 6 i ust 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1578).

W obszernym uzasadnieniu skargi K.G. rozwinął zarzuty sformułowane w wezwaniu skierowanym do Rady Miasta R. Zarzucił, że:

1) w zaskarżonym planie ustalony został zbyt szeroki wachlarz możliwości zagospodarowania terenu ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej oznaczonego w planie symbolem 1 MNZ, co w jego ocenie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. ,

2) w planie bez podstawy prawnej przewidziano minimalną wielkość nowo wydzielanych działek w jednostce 1 MNZ,

3) wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany planu miejscowego był niezgodny z obowiązującym w tej dacie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., co narusza art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 4 u.p.z.p.,

4) tekst planu nie jest jednoznacznie powiązany z rysunkiem planu (tekst odwołuje się do oznaczeń na rysunku planu, których tam nie ma), co powoduje, że nie spełnia on w wymogów aktu prawa miejscowego,

5) w planie nie zostały prawidłowo określone tereny o dopuszczalnym poziomie hałasu, a ustalenia te stoją w kolizji z art. 114 Prawa ochrony środowiska,

6) zmiana planu miejscowego dokonana została z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w jej ówczesnym brzmieniu), bowiem nie została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko odpowiadająca wymogom przewidzianym w tym przepisie,

7) uchwalona zmiana planu zaliczyła północną część należącej do skarżącego działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i przydomową oczyszczalnią ścieków do terenu o symbolu 5 ZL – teren lasów i zadrzewień, a obszar drugiej jego działki nr [...] został częściowo zaliczony do terenów o symbolu 9 ZI – teren zieleni izolacyjnej i częściowo do terenu przeznaczonego pod lokalizacje wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co koliduje z normą wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazującą respektowanie w planowaniu przestrzennym prawa własności oraz narusza art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji R.P.,

8) zmiana przeznaczenia terenów z zieleni łęgowej i niskiej zaliczanych do użytków rolnych klasy IV i V oraz terenów leśnych na teren rozmieszczenia obiektów handlowych wymagała uzyskania zgody przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne przed sporządzeniem projektu planu, której organ nie uzyskał,

9) rysunek planu nie wskazuje na tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, o jakim jest mowa w § 5 ust. 4 tekstu planu,

10) plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000 mimo braku spełnienia przesłanki o jakiej mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez co został naruszony także art. 16 ust. 1 u.p.z.p.,

11) zaskarżona uchwała nie została poprzedzona uchwałą stwierdzającą zgodność planu z obowiązującym studium, a stwierdzenie tej zgodności nastąpiło w tej samej uchwale, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W końcowej części uzasadnienia skargi K.G. podniósł, że władze miasta planują przeznaczyć [...]% jego nieruchomości, na której mieszka wraz z rodziną, pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego oraz jego strefę ochronną. Nie jest to inwestycja celu publicznego uzasadniająca ingerencję w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie władze odrzuciły kompromisowe rozwiązanie polegające na zlokalizowaniu terenu przyszłego supermarketu poza terenem jego działki z zagwarantowaniem w planie odpowiednich zabezpieczeń okolicznych mieszkańców przed hałasem i szkodliwymi immisjami. Z udzielonej mu odpowiedzi Wiceprezydenta Miasta wynika wprost, że wariant uwzględniający warunki zdrowia i życia mieszkańców nie wchodzi w grę, gdyż jest sprzeczny z interesem inwestora. Ustalenia planu stawiają go w sytuacji przymusowej, nie może bowiem zagospodarować należącego do niego terenu nawet rekreacyjnie, a nikt poza inwestorem nie kupi działki na której można zbudować supermarket, bowiem jest ona za mała do realizacji tego celu. W przypadku, jeśli nie sprzeda działki, zmuszony będzie zaś utrzymywać na niej zieleń izolacyjną. W trakcie prac nad planem władze miasta, wskazały, że jego działka nr [...] nie nadaje się na cele mieszkaniowe z uwagi na niekorzystne warunki topoklimatyczne, stanowisku temu przeczą jednak ustalenia opracowania ekofizjograficznego.

W bardzo obszernej ( 20 str.) odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. zastępowana przez radcę prawnego G.S. (działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta R.) wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając pierwsze z żądań Rada podniosła brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego bądź jego uprawnienia. Zdaniem organu podniesione w skardze okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego i nie wynika z nich, ze zaskarżona uchwała naruszyła jego własną indywidualną sytuację prawną, a kwestionowane zapisy planu doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożyły na niego pewne obowiązki. Rada wskazała, że konsekwencją uchwalenia zmiany planu miejscowego była zmiana przeznaczenia gruntów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, jak również gruntów wchodzących w skład jego nieruchomości. Zmiana ta jednak w żaden negatywny sposób nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego, a w szczególności ustalenia planu w żaden sposób nie uniemożliwiają mu korzystania z jego nieruchomości w dotychczasowy sposób, a nadto wprowadzona zmiana rozszerza możliwości korzystania z tej nieruchomości.

Uzasadniając swoje drugie żądanie (oddalenia skargi) Rada Miasta R. wskazała, że w toku uchwalania planu została zachowana procedura przewidziana przepisami u.p.z.p., a przeznaczenie terenów wokół nieruchomości skarżącego, jak i jego nieruchomości, znajduje swoje racjonalne i uargumentowane uzasadnienie. Mieści się ono także w dopuszczalnych granicach przewidzianych dla możliwości stanowienia przez radę gminy o przeznaczeniu gruntów znajdujących się na terenie miasta. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi organ stanowiący gminy wskazał, że:

1) nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w stosunku do terenów oznaczonych w planie symbolem 1MNZ, przeznaczenie w planie terenów ma bowiem na ogół charakter wielofunkcyjny, a zatem brak jest podstaw do uznania, że dopuszczenie przez plan różnego sposobu użytkowania w ramach jednego obszaru stanowi naruszenie prawa,

2) nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, jest to bowiem wskaźnik urbanistyczny, o jakim mowa w § 6 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U. Nr 118, poz. 717 ze zm.),

3) żaden przepis u.p.z.p nie zabrania prowadzenia równoległej procedury zmiany studium i planu dotyczącego tego samego terenu, co powoduje brak podstaw do postawienia zarzutu naruszenia w toku procedury planistycznej art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 4 (winno być pkt 4 – przyp. Sąd ) u.p.z.p., ponadto zgodność planu ze studium została stwierdzona po wcześniejszym uchwaleniu zmian w studium,

4) na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 u.p.z.p. bowiem konstrukcja uchwalonej zmiany planu odpowiada wymogom aktu prawa miejscowego, co prawda istnieje niewielka rozbieżność między tekstem planu, a legendą rysunku planu, jednak należy ją traktować jako oczywista omyłkę pisarską nie mająca wpływu na ważność planu,

5) zaskarżona uchwała nie narusza także art. 114 Prawa ochrony środowiska, bowiem art. 113 ust. 2 pkt 1 (winno być art. 114 ust. 2 – przyp. Sąd) tej ustawy stanowi, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu, a nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej uchwale przeważa teren przeznaczony pod zabudowę usługową, w granicach tych terenów poziom hałasu nie może przekraczać 65 dB w ciągu dnia i 55 dB w porze nocnej ( § 5 pkt 7 planu),

6) uchwalona zmiana planu miejscowego jest zgodna także, wbrew twierdzeniom skarżącego, z art. 41 Prawa ochrony środowiska oraz art. 17 u.p.z.p. w szczególności do publicznego wglądu została wyłożona wraz z projektem planu prognoza oddziaływania na środowisko zmienianego planu wraz z aneksem w którym zamieszczono opis zmiany planu oraz analizę oddziaływania tej zmiany planu na środowisko, nadto przepisy prawa nie wprowadzają obligatoryjności sporządzania nowych prognoz w przypadkach zmiany planu,

7) zaskarżona uchwała nie narusza także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji, bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła organy gminy do ingerencji w prawo własności, a stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i wreszcie obszar oznaczony w planie jako 4UC jest w [...] % własnością gminy, a pozostałych [...] właścicieli gruntów (poza skarżącym) nie wskazuje na naruszenie ich praw,

8) gmina uzyskała także wymaganą art. 17 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodę Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia objętych zmiana planu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

9) uchwala nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 (omyłkowo w odpowiedzi na skargę wskazano art. 17 ust. 2 pkt 7 – przyp. Sąd) ) u.p.z.p. oraz § 4 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zakresie oznaczenia terenów zagrożonych powodzią przepisy te dotyczą bowiem tekstu planu i nie zawierają wymogu oznaczenia obszaru zalewowego na rysunku planu, obszar ten został zresztą dostatecznie opisany bowiem jego granice pokrywają się z granicami terenów oznaczonych jako 4UC,

10) sporządzenie rysunku planu w skali 1: 2000 jest zgodne z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., bowiem powierzchnia objęta zmianą planu to duży obszar wynoszący [...] ha,

11) przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazuje w jakiej formie rada winna stwierdzić zgodność planu miejscowego ze studium, a w szczególności, że ma ono przybrać formę odrębnej uchwały i nie może stanowić części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wskazała, że skarżący może korzystać ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy, bowiem jego dom jest posadowiony na działce [...], zaś przeznaczenie terenu o którym pisze w skardze dotyczy drugiej jego działki nr [...]. W punkcie 7 odpowiedzi na skargę Rada wskazała ponadto, że w poprzednio obowiązującym planie działki skarżącego były położone odpowiednio: działka nr [...] – na terenach zieleni łęgowej i niskiej ( CZŁ), działka nr [...] – częściowo na terenach zieleni lęgowej i niskiej oraz częściowo na terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (CMNZ), a działka nr [...] w przeważającej części na terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej i częściowo terenach zieleni łęgowej i niskiej. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego w wyniku zmiany planu będzie on miał większe niż dotychczas możliwości zagospodarowania swoich dwóch działek.

W 14 stronicowym piśmie z dnia [...] autorstwa pełnomocnika skarżącego (ustanowionego już po wniesieniu skargi) radcy prawnego B.D. skarżący podtrzymał skargę i ustosunkował się do odpowiedzi udzielonej przez Radę Miasta R. Dodatkowo zarzucił i szeroko uzasadnił naruszenie zaskarżoną uchwałą szeregu przepisów, a to:

- art. 2 Konstytucji R.P. poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku,

- art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez błędną jego wykładnię uwzględniającą stanowiska jedynie niektórych właścicieli działek znajdujących się na terenach przeznaczonych pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zainteresowanych i ich zbyciem z pominięciem interesu skarżącego domagającego się wyłączenia jego działek z obszaru planowanej inwestycji,

- art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez naruszenie prymatu własności prywatnej ograniczanej jedynie ustawą,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazującego gminnemu planiście uwzględnienie prawa własności, a co zatem idzie naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P w związku z art. 140 k.c. poprzez ograniczenia skarżącego w swobodzie dysponowania jego gruntami i ich zagospodarowania,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na utożsamianiu terminu "interes publiczny" z interesami wąskiej grupy członków wspólnoty samorządowej i inwestora zainteresowanych powstaniem na wskazanym w uchwale obszarze wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (z uwagi na chęć sprzedaży inwestorowi działek lub z innych powodów), a co zatem idzie błędnym przyjęciu zaistnienia przesłanki konieczności ustanowienia ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności.

We omawianym piśmie w pierwszym rzędzie zakwestionowane zostało stanowisko Rady Miasta dotyczące braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego. Skarżący powołując się na liczne publikacje podniósł, że pojęcie interesu prawnego definiowane jest w doktrynie przez pryzmat związku zachodzącego między indywidualną sferą prawnie zagwarantowanych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Interes ten winien wynikać z indywidualnych uprawnień skarżącego bądź jego praw jako członka wspólnoty mieszkańców. Podkreśla się jednocześnie, że pojęcie interesu prawnego w zakresie zaskarżania uchwał samorządu gminnego jest niewątpliwie szersze od pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednakże interes ten nie istnieje, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki skarżącego oparte na konkretnej normie prawnej. Skarżący musi także wykazać istnienie związku miedzy jego prawnie zagwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że zaskarżona uchwała narusza właśnie interes prawny lub uprawnienia skarżącego, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka wspólnoty samorządowej. Zaskarżony akt winien zatem realnie wywoływać negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Tym samym skoro zaskarżony plan wprowadza zmiany do poprzednio obowiązującego planu w zakresie przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącego i kształtuje w ten sposób na nowo sposób wykonywania prawa własności nieruchomości to wkracza w sferę interesu prawnego właściciela, a co zatem idzie może naruszać jego interes prawny. Możliwość naruszenia interesu prawnego będzie miała miejsce także wtedy, gdy plan wprowadza zmiany w stosunku do nieruchomości sąsiednich, jeśli powoduje to zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego.

W dalszej części pisma procesowego z dnia [...] skarżący rozwinął i szeroko uzasadnił zarzuty naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów Konstytucji i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności wskazał, że świadomy jest iż prawo własności nie jest ius infinitum i może ono podlegać ograniczeniom. Ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności mogą być m.in. wprowadzone poprzez uchwalenie planu miejscowego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewiduje jednak żadnych szczególnych warunków wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności ma ona bowiem charakter proceduralny oraz techniczny. Nakłada ona jednocześnie na gminnego planistę obowiązek poszanowania prawa własności, a zatem wprowadzając ograniczenia, jak i zmiany w sposobie korzystania z prawa własności winien on działać w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi określającymi warunki wprowadzania dopuszczalnych ograniczeń w wykonywaniu praw podmiotowych wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w odniesieniu do wykonywania prawa własności z art. 64 Konstytucji. W tym kontekście skarżący zarzucił, że zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych planem nie wynikała z realizacji rzeczywistego interesu publicznego czy celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Zmiana ta naruszała również wymóg równej ochrony prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowiąca stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. akt prawa miejscowego została podjęta w oparciu o przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nie ulega wątpliwości, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący wezwał także Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa, nie uzyskał jednak pisemnej odpowiedzi organu. Skarga została wreszcie wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Wobec powyższego skoro spełnia ona także inne wymogi formalne określone przepisami p.p.s.a. należało uznać jej dopuszczalność. Radzie Miasta R. przyjdzie wyjaśnić jednocześnie, że brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej uchwałą zaskarżoną w trybie art. 101 u.s.g. skutkuje oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi. Ustalenie posiadania czy też braku interesu prawnego oraz kwestia jego ewentualnego naruszenia wymaga bowiem merytorycznego rozpoznania skargi. Ustalenie czy wnoszący skargę miał interes prawny i czy został on naruszony zaskarżonym aktem następuje zatem w wyroku, a nie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Poza sporem pozostaje kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wprowadzającej zmiany w planie miejscowym. K.G. jest bowiem, jak wynika z dołączonych do skargi odpisów z ksiąg wieczystych, współwłaścicielem działki nr [...] oraz właścicielem działek nr [...] i [...], a wszystkie trzy działki w całości znajdują się w obszarze objętym planem. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza także interes prawny skarżącego. Uchwała ta zmienia bowiem nie tylko zasadniczo dotychczasowe przeznaczenie znacznej części terenu działki nr [...], ale także zezwala na lokalizację hipermarketu wraz z towarzyszącymi mu parkingami, stacjami paliw oraz urządzeniami infrastruktury technicznej w bliskim sąsiedztwie domu mieszkalnego skarżącego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie części jego nieruchomości oznaczonej w poprzednim planie jako tereny zieleni łęgowej i niskiej. Tym samym dotychczasowy sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości zostanie w znacznym stopniu zakłócony. Zauważyć należy, że przed zmianą planu miejscowego ta ostatnio wskazana północna część nieruchomości skarżącego wchodziła w skład terenów stanowiących "obszar węzłowy w strukturze przyrodniczej miasta tworząc korytarz ekologiczny o randze krajowej łączący zlewnie [...] i [...]" (por. opracowanie ekofizjograficzne z 2003 r. sporządzone w toku prac planistycznych nad projektem planu miejscowego przyjętego uchwalą Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...]). W tej sytuacji podniesiona przez Radę Gminy okoliczność, że w wyniku wprowadzonej zmiany planu skarżący będzie miał znacznie większą niż dotychczas możliwość korzystania z części swojej nieruchomości, nie może pozwalać na akceptację tezy o braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego. Nie można zgodzić się także z poglądem, że skarżący w wyniku zmiany planu będzie mógł zbyć z zyskiem część swojej nieruchomości. Przyznać należy rację skarżącemu, że inwestor wcale nie musi być zainteresowany wykupem jego gruntów , a jeśli nawet tak to będzie mógł narzucić mu cenę kupna. Ponadto to skarżący, aby w sposób spokojny korzystać ze swojej nieruchomości winien zorganizować na swoim gruncie pas ochronny dla terenów przyszłych inwestycji. Podkreślić należy także, ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 431/08, [w:] LEX Nr 490093, że nie można zawężać legitymacji do zaskarżania aktów prawa miejscowego do tych tylko uchwał, które wywołują negatywne skutki w interesach prawnych w momencie ich uchwalenia. Przytoczyć należy także w tym miejscu pogląd zamieszczony w innym wyroku tego sądu, a powołany w piśmie procesowym skarżącego, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących ( por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, [w:] ONSA 1996, z. 3, poz. 125).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów prawa postawionych w skardze osobiście sporządzonej przez K.G. W ocenie Sądu część tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w tekście planu szerokiego wachlarza możliwości zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem 1MNZ. W tej kwestii należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko organu zajęte w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu nie naruszają przepisów prawa także wprowadzone w planie ustalenia dotyczące minimalnej wielkości nowo wydzielanych działek. W świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej bezpodstawny był także zarzut naruszenia art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem Prezydent Miasta R. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów położonych w obszarze objętym planem i zgodę taką uzyskał. W ocenie Sądu również brak podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność projektu planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jedynie zamieszczenie stwierdzenia o istnieniu takiej zgodności w osnowie uchwały w sprawie planu miejscowego nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Za zasadne należało natomiast uznać zarzuty braku pełnego powiązania tekstu planu z rysunkiem planu: w części dotyczącej zgodności oznaczeń terenów ZL i WS zamieszczonych w § 4 ust. 1 tekstu planu z legendą rysunku planu oraz w braku oznaczenia na rysunku planu terenów zalewowych wskazanych w § 5 ust. 4 uchwały. Zasadny jest także zarzut sporządzenia rysunku planu w niewłaściwej skali, a zatem z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe braki – zdaniem Sądu - nie przesądzają jednak o ważności kontrolowanej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, aczkolwiek zasługują one na wytknięcie dowodząc braku staranności w toku prac nad uchwałą.

W ocenie Sądu przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz systematyka wewnętrzna przepisów zamieszczonych w tej ustawie wskazuje, że w dacie sporządzenia projektu planu miejscowego winno obowiązywać już studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z uwagi jednak, że kontrolowana uchwała dotyczy stosunkowo niewielkiego obszaru miasta R. dopuszczalne było – w ocenie Sądu - równoległe prowadzenie prac nad zmianą obowiązującego studium z pracami dotyczącymi zmiany planu miejscowego, zwłaszcza, że uchwała w sprawie zmiany studium podjęta została ponad [...] przed uchwałą zmieniającą plan miejscowy. Równoległe prowadzenie prac nad zmianą planu miejscowego i prac nad zmianą studium z pewnością odbiega jednak od standardów, które winny obowiązywać w toku prac planistycznych.

Nie do odparcia jest zarzut dotyczący naruszenia w toku prac planistycznych przepisu art. 41 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzonej procedury planistycznej). Przepis ten nakazuje sporządzenie przez organ opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 (w pkt 1 tego ustępu wskazane zostały m.in. projekty planów zagospodarowania przestrzennego) prognozy oddziaływania na środowisko. Tym samym wbrew twierdzeniom Rady Miasta R. także projekt zmiany planu miejscowego wymagał sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko odpowiadającej wymogom wynikającym z art. 41 ust. 2 i 2a Prawa ochrony środowiska. Wymogów tych nie spełniał z całą pewnością wyłożony, zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. do publicznego wglądu wraz z projektem zmiany planu, jednostronicowy dokument zawierający "opis przeprowadzonej zmiany planu" oraz "analizę oddziaływania zmiany planu na środowisko" stanowiący aneks do prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w [...] w toku prac nad planem uchwalonym [...]. Podkreślić należy też, że zmiana planu nie polegała na drobnej jego korekcie lecz dotyczyła obszaru o powierzchni [...] ha stanowiącego, jak wspomniano wyżej "obszar węzłowy w strukturze przyrodniczej miasta".

Zgodzić należy się także ze skarżącym, że § 5 ust. 7 uchwały zawierający ustalenia dotyczące ochrony przed hałasem narusza przepis art. 114 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dopuszczalne poziomy hałasu w ciągu dnia i w porze nocnej przewidziane w planie dla terenów 4 UC stoją bowiem w kolizji z odnoszącymi się do zabudowy wielorodzinnej przepisami zamieszczonymi w tabeli nr 1 załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu ( Dz. U. Nr 120, poz. 826). Jak wynika z rysunku planu tereny oznaczone symbolem 4 UC graniczą bowiem w południowo wschodniej części bezpośrednio z terenami 1MNZ (działka nr [...]).

Wreszcie odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości podjęta została z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia wolności i praw obywatelskich są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Tym samym skoro ograniczenia wprowadzone w korzystaniu przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności nie wynikały z konieczności realizacji żadnych ze wskazanych w tym przepisie celów i nie leżały w interesie publicznym zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. to należało uznać, że wprowadzone one zostały z naruszeniem zasady proporcjonalności. Rozwiązania przyjęte w planie, a w szczególności odnoszące się do działki nr [...] przewidzianej w całości do zabudowy, naruszają także wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwala nie stoi jednak w kolizji z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Sąd obowiązany był także zbadać, czy zaskarżona uchwała rady gminy, narusza prawo nie tylko w zakresie omówionych zarzutów skargi, ale czy jest zgodna z innymi obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami, a w szerszej perspektywie z całym porządkiem prawnym. Dokonując z urzędu takiej kontroli Sąd stwierdził niezgodność z prawem § 7 uchwały, w którym ustalona została zerowa stawka procentowa służąca naliczaniu jednorazowej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ta regulacja normatywna według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 13 u.p.z.p.. bowiem nie ulega wątpliwości, co zresztą przyznał wprost organ w odpowiedzi na skargę, że stawka opłaty dotyczy obszaru dla którego przewiduje się znaczny wzrost wartości nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały. Rozstrzygniecie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 202 § 1 i 2, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).