Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 299/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
article: art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia, WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy Wójta Gminy 1) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2) orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Tomaszów Lubelski zarządzeniem Nr 1 z dnia 12 lutego 2007r. w sprawie powołania zastępcy Wójta Gminy Tomaszów Lubelski powołał W. K. na stanowisko Zastępcy Wójta z dniem 15 lutego 2007r.

Wojewoda Lubelski pismem z dnia 4 lipca 2008r. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż zarządzenie doręczono w dniu 18 marca 2008r., a zatem nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia ze względu na upływ terminu jednego roku od jego podjęcia.

W ocenie organu nadzoru zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich - załącznik Nr 3 tabela II wykaz II pkt 3 (Dz. U. Nr 146 poz.1223, z późn. zm.; dalej rozporządzenie w sprawach wynagradzania pracowników samorządowych). Z treści powołanych przepisów wynika, iż na stanowisku zastępcy wójta zatrudniona może być osoba legitymująca się wyższym wykształceniem. Wójt Gminy Tomaszów Lubelski zaskarżonym zarządzeniem powołał na stanowisko zastępcy wójta osobę ze średnim wykształceniem ekonomicznym o specjalności administracyjnej. Organ nadzoru wskazał, że wprawdzie Wójt Gminy Tomaszów Lubelski poinformował, iż W. K. w roku bieżącym podejmie studia na [Uniwersytecie] Wydział Zamiejscowy [...] w T. L., jednak w ocenie Wojewody fakt ten nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Fakt naruszenia wskazanych przez organ przepisów jest zatem bezsporny, gdyż W. K. nie spełnia wymogu posiadania wyższego wykształcenia ustanowionego przepisami ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania.

Organ nadzoru nie podzielił również argumentacji Wójta Gminy Tomaszów Lubelski, iż za pozostawieniem W. K. na stanowisku zastępcy wójta przemawia jego długoletnie doświadczenie w administracji samorządowej oraz fakt zamiaru podjęcia studiów w najbliższym czasie. W ocenie Wojewody prawodawca nie przewiduje żadnych odstępstw od wymogów ustalonych powołanymi przepisami w stosunku do osób zatrudnionych na stanowisku zastępcy wójta.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tomaszów Lubelski wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Wójt zgodził się z podniesionym przez organ nadzoru zarzutem naruszenia zaskarżonym zarządzeniem wskazanych w skardze przepisów prawa, ze względu na brak wymaganego prawem wykształcenia wyższego osoby powołanej na stanowisko Zastępcy Wójta. W ocenie organu skarga Wojewody Lubelskiego nie zasługuje jednak na uwzględnienie ze względu na szczególne okoliczności występujące w sprawie. Organ podniósł, iż powołany na stanowisko Zastępcy Wójta W. K. był długoletnim pracownikiem administracji państwowej, a następnie samorządowej oraz wieloletnim Wójtem Gminy. W tym czasie dał się poznać jako dobry organizator i gospodarz gminy. Swoją aktywnością i zaangażowaniem przyczynił się do rozwoju gminy i pozyskania środków unijnych. Posiada również zaświadczenie o przeszkoleniu z zakresu funkcjonowania administracji samorządowej oraz jest upoważniony do dokumentów poufnych i tajnych. Ponadto W. K. rozpoczął studia na [Uniwersytecie] Wydziale Administracji, ale liczne obowiązki i duże zaangażowanie w pracę zawodową nie pozwoliły jemu na ich ukończenie. Brak wykształcenia W. K. zobowiązał się uzupełnić o czym świadczy w ocenie organu podjęcie studiów na Wydziale Zamiejscowym w T. L. [Uniwersytetu]. O powołaniu W. K. na stanowisko Zastępcy Wójta pomimo braku wykształcenia wyższego zadecydowały posiadana przez niego wiedza i doświadczenie w pracy zawodowej.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2008r. Wójt Gminy Tomaszów Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc iż W. K. rozpoczął studia, czego dowodzi załączone do pisma zaświadczenie z Wydziału Zamiejscowego w T. L. [Uniwersytetu].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Z treści art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku samorządowym może być osoba, która spełnia łącznie wymagania określone w ust. 1, ust. 3 pkt 2 i 3 oraz ust. 4, to jest: jest obywatelem polskim, posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku, ukończyła 18 rok życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku, nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne, cieszy się nieposzlakowaną opinią, posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy na stanowiskach lub w służbach wymienionych w ust. 4 pkt 1 oraz posiada wykształcenie wyższe. Treść przepisów ustawy jest jednoznaczna i nie pozostawia żadnej swobody organowi zatrudniającemu pracownika samorządowego na stanowisku kierowniczym. Oznacza to, że brak któregokolwiek z wyżej wymienionych ustawowych wymagań skutkuje niedopuszczalnością powołania danej osoby na kierownicze stanowisko urzędnicze w administracji samorządowej, nawet jeśli osoba ta spełnia pozostałe wymagania. Tak restrykcyjna wykładnia powyższych przepisów jest uzasadniona szczególnym charakterem funkcji wykonywanych przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze.

Ratio legis ustawowo określonych wysokich wymogów kwalifikacyjnych osób zajmujących najwyższe stanowiska kierownicze w organach jednostek samorządu terytorialnego tkwi przede wszystkim w szczególnym charakterze zadań wykonywanych przez te jednostki. Są to zadania publiczne, a więc służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Wykonywanie tych zadań wiąże się z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych. Biorąc pod uwagę takie czynniki jak lawinowy przyrost regulacji prawnych, skomplikowanie spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymagania stawiane przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, w tym zwłaszcza z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, uchwalonego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001r., trzeba stwierdzić, że wysokie wymagania kwalifikacyjne są uzasadnione dążeniem do zagwarantowania należytego poziomu pracy administracji samorządowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 2005r., K. 25/04, OTK-A 2005, nr 1, poz. 6 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2008r., OSK 887/08, niepubl.).

Ustawa o pracownikach samorządowych nie wskazuje, które ze stanowisk w administracji samorządowej są stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu ustawy. Czyni to przytaczane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Dołączony do rozporządzenia Załącznik Nr 3 zawiera Wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych i stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, zaszeregowanie do kategorii wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku funkcyjnego. Z treści punktu II.3 Tabeli II zawartej w Załączniku Nr 3 wynika bez żadnych wątpliwości, że zastępca wójta jest zaliczany do kierowniczych stanowisk urzędniczych, a do wymagań na to stanowisko zalicza się posiadanie wyższego wykształcenia.

Okolicznością niesporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest fakt, iż powołany zaskarżonym zarządzeniem na stawisko Zastępcy Wójta Tomaszów Lubelski W. K. nie posiada wyższego wykształcenia. Fakt ten potwierdził w odpowiedzi na skardze Wójt Gminy Tomaszów Lubelski. W ocenie tego organu, za powołaniem W. K. na stanowisko Zastępcy Wójta, pomimo braku wykształcenia wyższego, przemawiały jego wiedza oraz doświadczenie życiowe, w tym zdobyte na stanowisku Wójta Gminy.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie może wpłynąć na ocenę zaskarżonego zarządzenia jako niezgodnego z prawem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej ma za kryterium zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Jak wywiedziono wyżej, treść przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych jest jasna i nie pozwala na żadne odstępstwa od wskazanych tam wymogów w zakresie kwalifikacji osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze w administracji samorządowej. Podnoszone przez Wójta argumenty nie opierają się na przepisach prawa, lecz mają charakter celowościowy, wobec czego nie mogą być uwzględnione przez Sąd sprawujący kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony przez Wójta Gminy argument, iż W. K. podjął studia na Wydziale Zamiejscowym w T. L. . [Uniwersytetu], celem uzupełnienia wymogu wykształcenia wyższego. Podstawową zasadą sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej jest zasada tempus regit actum, która oznacza, że sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Nie ma żadnych wątpliwości, że w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia – tj. 12 lutego 2007r. – W. K. nie posiadał wymaganego prawem wykształcenia wyższego. Ponadto – sam fakt podjęcia studiów nie oznacza spełnienie tego wymogu, gdyż taki wymóg może być spełniony dopiero po ukończeniu studiów i uzyskaniu tytułu zawodowego licencjata lub magistra.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem. Niezgodność ta ma przy tym charakter istotny, dlatego uzasadniałaby w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) stwierdzenie nieważności zakwestionowanego skargą aktu. Jednakże art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady uniemożliwia stwierdzenie nieważności zarządzenia organu gminy, jeśli od jego podjęcia upłynął jeden rok. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte dnia 12 lutego 2007r. W skardze organ nadzoru podniósł, iż zarządzenie doręczono mu w dniu 18 marca 2008r., a zatem nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia ze względu na upływ terminu jednego roku od jego podjęcia. W świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Treść cytowanego przepisu budzi wątpliwości, jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje wyrażany w orzecznictwie i literaturze pogląd, iż nawet w razie przedłożenia uchwały lub aktu z przekroczeniem terminu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może nastąpić najpóźniej w terminie rocznym o daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2006 r., I OSK 55/06; ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 131 oraz P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, [red. P. Chmielnicki], Warszawa 2007, s. 672). Termin roczny nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ale zaskarżone zarządzenie nie ma takiego charakteru.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 94 ust. 2 Sąd mógł orzec jedynie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie w punkcie 2 sentencji wyroku oparto na art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.