Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. i W. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz E. P. i W. P. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 20 listopada 2018 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego "budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z indywidualnymi garażami i infrastrukturą techniczną, obejmującą instalacje wewnętrzne: elektryczną, gazową, wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i technologii kotłowni oraz drogę wewnętrzną, miejsca postojowe, dojścia do budynków, wiaty śmietnikowe, małą architekturę, oświetlenie na działce, zbiorniki retencyjne dla odprowadzania wód opadowych i ukształtowanie terenu na dz. nr ew[...] w m. C. gm. W.". Decyzję tę poprzedziło postanowienie z 19 września 2018 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, którym Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w 23 punktach. W treści uzasadnienia ww. decyzji, organ l instancji stwierdził, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w punktach 11 i 13 postanowienia - dotyczących ilości kondygnacji nadziemnych, konieczności zaprojektowania drogi pożarowej oraz projektowanych wiat i placu zabaw. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor: [...] sp. z o.o. s.k. Decyzją z 23 września 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z 20 listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Ponownie analizując sprawę, Starosta [...] postanowieniem z 8 października 2019 r. wezwał inwestora do odniesienia się do kwestii wskazanych w decyzji Wojewody z 23 września 2019 r. i do dokonania stosownych uzupełnień. Ponadto wobec pozostających do usunięcia wątpliwości organu l instancji, na podstawie art. 50 kpa, wezwaniem z 8 października 2019 r. zobowiązał inwestora do wyjaśnienia rozbieżności w zakresie ilości kondygnacji projektowanych budynków oraz ujednolicenia dokumentacji w tym zakresie, wyznaczając termin 7 dni od daty otrzymania pisma. Pismami z 21 października 2019 r. oraz 8 listopada 2019 r. inwestor odpowiedział na ww. postanowienie i wezwanie. Ponadto, 14 listopada 2019 r., organ l instancji utrwalił w formie adnotacji informację o rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Wydziału Gminnego Zarządu Dróg w W., z której wynika, że spółka [...] nie uzyskała decyzji na budowę zjazdu z drogi gminnej publicznej na teren działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, gdyż droga publiczna nie posiada odpowiednich parametrów. W tych okolicznościach, Starosta [...], postanowieniem z 14 listopada 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej, bądź decyzję na lokalizację zjazdu, która wykaże, że przewidywana lokalizacja zjazdu na projekcie zagospodarowania terenu jest zgodna z wolą zarządcy drogi. Jako podstawę żądania wskazano art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" i określono termin na uzupełnienie - 30 dni od daty otrzymania postanowienia. 10 grudnia 2019 r. inwestor wystąpił z podaniem o zmianę postanowienia Starosty [...] z 14 listopada 2019 r., w zakresie terminu uzupełnienia, uzasadniając podanie niemożnością uzyskania uzgodnienia w wyznaczonym przez organ terminie. Organ l instancji przychylił się do wniosku i postanowieniem z 12 grudnia 2019 r. wyznaczył nowy termin uzupełnienia - do 31 maja 2020 r. Po upływie terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków - decyzją nr [...], znak: [...] z 10 czerwca 2020 r., Starosta [...] - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp.z.o.o. s.k. zarzucając naruszenie: art. 15zzr ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 maja 2020 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że termin do usunięcia przez inwestora nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji upłynął bezskutecznie z dniem 31 maja 2020 r., podczas gdy w okresie od dnia 14 marca do 23 maja 2020 r. termin ten był zawieszony, w związku z czym upływa on dopiero z dniem 10 sierpnia 2020 r.; art. 35 ust. 3 pb poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo iż nie została spełniona przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. nie doszło do bezskutecznego upływu terminu na usunięcie przez inwestora nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji.

Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] sp.z.o.o. obejmującego budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z indywidualnymi garażami i infrastrukturą techniczną, obejmującą instalacje wewnętrzne: elektryczną, gazową, wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i technologii kotłowni oraz drogę wewnętrzną, miejsca postojowe, dojścia do budynków, wiaty śmietnikowe, małą architekturę, oświetlenie na działce, zbiorniki retencyjne dla odprowadzania wód opadowych i ukształtowanie terenu na działce nr ewid.[...] w miejscowości C., gmina W.. W uzasadnieniu organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że organ l instancji, postanowieniem z 12 grudnia 2019 r. przedłużył termin, wyznaczony wskutek zastosowania art. 35 ust. 3 pb, do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, do 31 maja 2020 r. Zawieszenie biegu terminów, w tym dotyczących wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 pb nastąpiło na mocy art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z uwzględnieniem późniejszych zmian wynikających z ustawy o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oraz ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 która w art. 73 pkt 46 dokonała zmian w ww. Specustawie COVID. Na podstawie tych przepisów, zawieszenie terminu do usunięcia nieprawidłowości, miało miejsce w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Wyliczenie terminu w orzeczeniach WSA w Łodzi i WSA w Białymstoku, wskazanych przez inwestora, nie uwzględniają jednego faktu. A mianowicie sądy te nie zwróciły uwagi, że co prawda przepis wprost odwołuje się do okresu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, a stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca, ale nie da się pominąć tego, że w ustawie osobny przepis przewiduje konkretne daty obowiązywania postanowień ustawy. l tak: ustawę z 31 marca 2020 r. w omawianym zakresie, stosuje się od dnia jej wejścia w życie. Co prawda mowa jest o "ogłoszeniu stanu epidemii lub epidemicznego", jednak, w kontekście wyraźnego przepisu wskazującego na daty wejścia w życie ustawy i poszczególnych przepisów, należy zastosować art. 101 tej ustawy, który wskazuje, że ustawa wchodzi w życie w dniu ogłoszenia, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, gdzie podane są inne, w tym wsteczne, terminy wejścia w życie poszczególnych przepisów. Nie wymieniono tam art. 15 zzr -15 zzt. W konsekwencji, w przypadku terminów wyznaczonych, stosownie do okoliczności, do określonej daty, takich jak termin wyznaczony przez organ l instancji w niniejszej sprawie, organ ten powinien doliczyć stronie czas zawieszenia, do daty określonej w postanowieniu wydanym przed okresem zawieszenia. Oznacza to, że skoro organ wyznaczył stronie postanowieniem z 12 grudnia, termin 31 maja, to powinien z automatu przedłużyć czas oczekiwania na wywiązanie się z obowiązku odpowiedzi na wezwanie, o okres zawieszenia. Zawieszenie obejmowało 54 dni (ostatni dzień marca, kiedy to ustawa weszła w życie, trzydzieści dni kwietnia i dwadzieścia trzy dni maja), a więc termin upływał 24 lipca 2020 r. Ewentualnie organ powinien poinformować stronę z urzędu, że wskutek zawieszenia terminu i odliczenia okresu zawieszenia, wyznacza dodatkowy termin, który powinien być dostosowany do okoliczności (jednak nie krótszy, niż wynikający z doliczenia do wyznaczonej wcześniej daty, okresu zawieszenia). Tak więc, co prawda sposób wyliczenia terminu przez odwołującego jest błędny, bo nie jest to 10 sierpnia tylko 24 lipca, ale nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja Starosty wydana 10 czerwca, została wydana przedwcześnie. Organ ten w ogóle nie odniósł się do kwestii wyżej cytowanych przepisów i ich wpływu na sprawę. W trakcie postępowania odwoławczego, organ 24 listopada 2020 r. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz analizy nasłonecznienia projektowanego placu zabaw. Odwołujący dołączył uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu, wynikającego z planowanej inwestycji, przyległego do pasa drogowego z Gminnym Zarządem Dróg Publicznych w W.. Ponadto projektant wprowadził korekty w czterech egzemplarzach projektu budowlanego, polegające na: uzupełnieniu analizy dotyczącej § 13 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie o analizę nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci skutkiem czego zmianie uległa lokalizacja placu zabaw (przesunięcie z odległości 17,0 m od granicy działki nr [...] na odległość 6,0 m od tej granicy) - na projekcie zagospodarowania terenu oraz na dołączeniu zaświadczenia projektanta przynależności do właściwej Izby, aktualnego na dzień wprowadzania zmian w projekcie. Powyższe zmiany nie wpłynęły na zakres obszaru oddziaływania całej inwestycji. Następnie Wojewoda 20 stycznia 2021 r. wezwał odwołującego do uzupełniania akt sprawy, poprzez wprowadzenie do projektu zagospodarowania terenu nowych informacji wynikających z warunków uzgodnienia z 31 grudnia 2020 r., wydanych przez zarządcę drogi - co inwestor wykonał, i co potwierdzone zostało protokołem z 1 lutego 2021 r. Uzupełniona dokumentacja budowlana pozwoliła stwierdzić Wojewodzie, że czyni ona zadość wymaganiom sformułowanym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ich postanowieniach i rozstrzygnięciach. Do projektu budowlanego dołączono projekt wiat oraz wyjaśniono, że plac zabaw zostanie zaprojektowany według odrębnego opracowania w trybie zgłoszenia. Niewątpliwe plac zabaw jest zgodnie z art. 3 pkt 4 pb - obiektem małej architektury. Budowa takich obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 pb). W przypadku, gdy usytuowane są one w miejscach publicznych, konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 4 pb). Ustawa pb nie zawiera jednakże ustawowej definicji: miejsca publicznego. Zatem, pojęcie: miejsce publiczne należy rozumieć w taki sposób, w jaki rozumie się go w języku potocznym. Według Słownika Języka Polskiego pod red. prof. dr M. S. (PWN Warszawa 1979), pojęcie publiczny oznacza: dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny. W niniejszym przypadku, jako że przedmiotowy plac zabaw będzie obiektem powszechnie dostępnym dla przyszłych mieszkańców zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - należy uznać, że teren budowy tych budynków -jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 pb. Zaprojektowanie placu zabaw wynika z wymogów określonych w § 40 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jak wyraźnie wskazano - dotyczą zespołów budynków wielorodzinnych. Z tej też przyczyny konieczne jest odniesienie się do tej kwestii we wniosku, czy plac zabaw jest realizowany tym wnioskiem, czy też w trybie zgłoszenia, co ustawa Prawo budowlane wyraźne dopuszcza. Inwestor stosowną informację zawarł we wniosku. Organ II instancji wyjaśnia, że ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych (m.in. placu zabaw dla dzieci). Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 pb, zgodnie z którym budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej; drugi tryb natomiast - w art. 30 ust. 1 a pb: Inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust.1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych w trybie art. 30 ust. 1 pkt 4 pb, wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 4 pb). Skoro w sprawie budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych pb unormowało obowiązki Inwestora, umożliwiając wybór spośród dwóch ww. alternatywnych procedur - to nie ma podstaw do pozbawiania Inwestora tego prawa. Wskazać również należy, że ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., reguluje powyższe w art. 29 ust. 1 pkt 28, który brzmi: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Do takiego zgłoszenia należy dołączyć m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 2a pkt 5 pb). Odnosząc się do wątpliwości dotyczących ilości i rodzaju kondygnacji w każdym z projektowanych budynków, skutkującej zaliczeniem ich do odpowiedniej grupy wysokości, Wojewoda zauważa, co następuje. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy czterech budynków, posadowionych w odmiennych uwarunkowaniach gruntowych. W związku z tym, organ II instancji musi ocenić każdy z budynków osobno, w oparciu o rzędne terenu dla poszczególnych budynków, aby stwierdzić, czy sporna kondygnacja w każdym z nich jest podziemną, czy też nadziemną. Analiza dokumentacji projektowej pozwala na ustalenie, że została ona uzupełniona w sposób kompletny: określono rzędne przylegającego terenu wszystkich narożników budynków, oznaczonych od 1 do 4 na pzt (str. 9, tom l) oraz na ich elewacjach (pismo o uzupełnieniu z 18 października 2019 r. - str. 105 do 110 akt sprawy organu l instancji). Dopiero wskazanie rzędnych terenu pozwoliło organowi odwoławczemu na jednoznaczną ocenę spornych kondygnacji. Badając budynki w powyższym zakresie, Wojewoda oparł się na definicji trzech pojęć zawartych w wt, w §8 ust. 1 i §3 pkt 17 i 18. Zgodnie z §8 ust. 1 wt, do budynków grupy wysokości niskie (N) zalicza się obiekty do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Natomiast §3 pkt 17 wt, definiuje pojęcie: kondygnacji podziemnej, jako: kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Nowelizacja obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. zniosła wymóg, aby taka kondygnacja była zagłębiona poniżej poziomu przylegającego terenu ze wszystkich stron. Takie stanowisko jest zgodne z załączonym do projektu uzasadnieniem Ministra Infrastruktury do tej nowelizacji (str. 90-93, tom l), który jasno stwierdza, że: wprowadzona zmiana miała na celu uwzględnienie specyficznych warunków projektowania, w szczególności w terenach górskich, jak również rozwiewa wątpliwości interpretacyjne dotyczące np.: garaży posiadających z jednej strony wjazd zagłębiony poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie jego wysokości w świetle - który będzie definiowany jako kondygnacja podziemna. Powyższa interpretacja znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. II SA/Ol 115/19 z 9 maja 2019 r., w którym czytamy, że: W§3pkt 17 rozporządzenia technicznego zdefiniowano pojęcie kondygnacji podziemnej, która pozostaje zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie wysokości mierzonej w świetle, a także każda kondygnacja jaka znajduje się poniżej tej kondygnacji. Przepisy w tym brzmieniu obowiązują od 1 stycznia 2018 r., czyli w dacie w jakiej złożono wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, zaś poprzednia definicja kondygnacji podziemnej wymagała dla jej uznania zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy mierzonej w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Nie dostrzeżono tej istotnej zmiany definicji pojęcia. Z ww. przepisów wynika, że dla uznania za kondygnację podziemną obecnie nie wymaga się aby ta znajdowała się z każdej strony co najmniej w połowie poniżej poziomu terenu a dokonana modyfikacja skutkuje tym, że projektowana przez skarżącego kondygnacja garażu musi być uznana za kondygnację podziemną, (...). Zgodnie z §3 pkt 18 wt, przez: kondygnację nadziemną należy rozumieć: każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną. W przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna opada w kierunku południowo-wschodnim ze spadkiem 3,5% w części południowej, ok. 17,0% w części centralnej i ok. 9,0% w części północnej. Z określonych na pzt i elewacjach (str. 9 tom l i str. 107 akt l instancji), rzędnych terenu wynika, że elewacja północno-zachodnia (od strony głównego wejścia do obiektu) budynku oznaczonego nr 1 zagłębiona jest od 251,32 m do 251,11 m poziomu przylegającego do niej terenu, a połowa wysokości kondygnacji piwnic w świetle (gdzie zaplanowano garaże) znajduje się na poziomie 250,79 m. Dwie elewacje boczne: północno-wschodnią - zagłębiono od 251,32 m do 249,83 m, natomiast południowo-zachodnią - na poziomie od 251,11 m do 249,83 m. Prowadzi to do wniosku, że kondygnacja piwnic budynku nr 1 jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, bardziej niż w połowie jej wysokości w świetle (250,79 m), na całej długości elewacji północno-zachodniej oraz częściowo od strony elewacji północno-wschodniej i południowo-zachodniej. Wynika z tego, że kondygnacja piwnic jest kondygnacją podziemną, a cztery kondygnacje powyżej - to kondygnacje nadziemne. Opierając się na definicji zawartej w §8 ust. 1 wt, organ odwoławczy stwierdził, że budynek nr [...] zalicza się do budynków grupy niskie (N). Badając analogicznie budynek nr 2 (str. 9 tom l i str. 108 akt l instancji), ustalono, że elewacja północno-zachodnia przedmiotowego budynku zagłębiona jest od 246,99 m do 247,50 m poziomu przylegającego do niej terenu, a połowa wysokości kondygnacji piwnic w świetle znajduje się na poziomie 246,67 m. Elewację północno-wschodnią - zagłębiono od 247,50 m do 245,71 m, natomiast południowo-zachodnią - na poziomie od 246,99 m do 245,71 m. Oznacza to, że kondygnacja piwnic budynku jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, bardziej niż w połowie jej wysokości w świetle (246,67 m) na całej długości elewacji północno- zachodniej oraz częściowo od strony elewacji północno-wschodniej i południowo-zachodniej. Wynika z tego, że kondygnacja piwnic jest kondygnacją podziemną, a cztery kondygnacje powyżej - to kondygnacje nadziemne. Opierając się na ww. definicji, organ II instancji ocenił, że budynek nr 2 również zalicza się do budynków niskich. Analiza budynku nr 3 (str. 9 tom l i str. 109 akt l instancji) wykazała, że posiada on elewację północno-zachodnia zagłębioną od 242,73 m do 242,63 m poziomu przylegającego do niej terenu, a połowa wysokości kondygnacji piwnic w świetle znajduje się na poziomie 242,41 m. Elewację północno-wschodnią -zagłębiono od 242,63 m do 241,45 m, natomiast południowo-zachodnią - na poziomie od 242,73 m do 241,45 m. Prowadzi to do wniosku, że wysokość kondygnacji piwnic w świetle tego budynku jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, bardziej niż w połowie jej wysokości w świetle (242,41) na całej długości elewacji północno-zachodniej oraz częściowo od strony elewacji północno-wschodniej i południowo-zachodniej. Wynika z tego, że kondygnacja piwnic jest kondygnacją podziemną, a cztery kondygnacje powyżej - to kondygnacje nadziemne. Zgodnie z definicją zawartą w §8 ust. 1 wt, Wojewoda stwierdził, że budynek nr 3 jest budynkiem niskim. Poddając analizie budynek nr 4 (str. 9 tom l i str. 110 akt l instancji), ustalono, że elewacja północno-zachodnia budynku zagłębiona jest od 241,80 m do 241,68 m poziomu przylegającego do niej terenu, a połowa wysokości kondygnacji piwnic w świetle znajduje się na poziomie 241,48 m. Elewację północno-wschodnią - zagłębiono od 241,68 m do 240,52 m, natomiast południowo-zachodnią - na poziomie od 241,80 m do 240,52 m. Wskazuje to, że kondygnacja piwnic budynku jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, bardziej niż w połowie jej wysokości w świetle (241,48) na całej długości elewacji północno-zachodniej oraz częściowo od strony elewacji północno-wschodniej i południowo-zachodniej. Wynika z tego, że kondygnacja piwnic jest kondygnacją podziemną, a cztery kondygnacje powyżej - to kondygnacje nadziemne. Opierając się na definicji zawartej w §8 ust. 1 wt, organ odwoławczy stwierdził, że budynek nr 4 również zalicza się do budynków grupy niskie. Powyższy materiał dowodowy pozwolił organowi II instancji na ocenę poszczególnych kondygnacji pod kątem zapisów §3 ust. 17 wt i na jednoznaczne stwierdzenie, że każdy z czterech projektowanych budynków kwalifikuje się jako niski, gdyż posiada cztery kondygnacje nadziemne, co jest zgodne z §8 ust. 1 wt. Kondygnacje najniższe, mieszczące garaże, znajdujące się we wszystkich projektowanych budynkach - są kondygnacjami podziemnymi w myśl §3 pkt 17 wt, gdyż od strony północno-zachodniej (gdzie zlokalizowane są główne wejścia do budynków) na całej długości elewacji frontowych (oraz na ponad połowie obwodu) są zagłębione poniżej przylegającego terenu bardziej, niż wymagana połowa wysokości kondygnacji w świetle; zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami i orzecznictwem. Z uwagi na ukształtowanie terenu (opisane powyżej), fakt, że ściana kondygnacji garaży z bramami wjazdowymi znajduje się w całości ponad poziomem terenu, nie przesądza, że kondygnacja ta nie jest kondygnacją podziemną (jak twierdzi odwołujący).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących szczegółów umowy, zawartej pomiędzy inwestorem, a Gminnym Zarządem Dróg w W., Wojewoda ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Tylko strony zawierające umowę - składające oświadczenie woli powodujące bezpośrednio wywołanie określonego skutku prawnego - mają prawo ingerować w jej treść i taka umowa nie jest wymaganym elementem projektu budowlanego. Jeśli Inwestor zawiera cywilno-prawną umowę, co do realizacji jakichś odcinków komunikacji, musi się oczywiście liczyć z konsekwencją w postaci oczekiwania jej wykonania przez drugą stronę i podjęcia w tym celu kroków prawnych. Natomiast nie jest to aspekt decydujący o ocenie projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany. Podkreślić należy, że 31 grudnia 2020 r., Inwestor uzyskał z Gminnym Zarządem Dróg w W. (znak: [...]) uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu pod warunkiem rozbudowy drogi gminnej nr [...] K, zgodnie z zawartą umową. Jak wynika z dokumentów, działka inwestycyjna przylega bezpośrednio do ww. drogi publicznej. Bezzasadny jest argument, że dla przedmiotowej inwestycji należy doprowadzić drogę pożarową. Reguluje to Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zwanego pwd, w §12 ust. 1. Każdy z czterech projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych ma identyczne parametry: wysokość równą 13,88 m; powierzchnię użytkową wynoszącą 946,79 m2; posiada cztery kondygnacje nadziemne i jedną podziemną; zalicza się do budynków niskich (N); o kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV; przewidywana liczba osób na kondygnacji dostępnej z jednej drogi ewakuacyjnej wynosi 10 osób; przewidywana gęstość obciążenia ogniowego w garażach zakwalifikowanych do PM wynosi Qd<500 MJ/m2; nie występuje pomieszczenie zagrożone wybuchem. Na liście obiektów budowlanych, wymienionych w §12 ust. 1 pwd, do których należy doprowadzić drogę pożarową, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej - brak jest budynków niskich, zawierających strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają zarzuty odnoszące się do braku przepustowości drogi, nasilenia ruchu samochodowego spowodowanego inwestycją. Zwiększona w przyszłości ilość pojazdów korzystająca z istniejącego układu komunikacyjnego, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Inwestor zadeklarował bowiem wywiązanie się z umowy (opisanej powyżej), zawartej z Gminnym Zarządem Dróg w W. - który, jako zarządca drogi publicznej - najlepiej zna realia użytkowania przedmiotowej drogi i odpowiednio do tego sformułował w umowie warunki do spełnienia przez inwestora. Uciążliwości dla mieszkańców, spowodowane realizacją robót budowlanych, zapewne wystąpią, jest to bowiem nieodłączny efekt wykonywania robót budowlanych. Zadaniem kierownika budowy będzie takie zorganizowanie placu budowy i harmonogramu robót, aby uciążliwości dla mieszkańców okolicznych budynków były jak najmniejsze. Każda inwestycja w okresie jej powstawania powoduje pewne niedogodności dla okolicznych mieszkańców. Są to jednak utrudnienia czasowe, występujące tylko w okresie prowadzenia prac budowlanych. Nie mają one wpływu na ocenę zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa. Odpowiadając na wskazany problem dostępności do mediów, Wojewoda informuje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Inwestor uzyskał bowiem warunki przyłączenia do sieci: gazowej, elektro-energetycznej oraz wody i kanalizacji sanitarnej (str. 34-49, tom I). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 pb). W omawianej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, ponieważ działka nr [...] w m. C., gm. W., objęta planowaną inwestycją, znajduje się w obszarze, na którym obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar "B" (Dz.U.2016.2931); zmieniona uchwałą nr [...] z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U.2017.7775); zwana dalej mpzp. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 pb, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Natomiast przepisy art. 5 ww. ustawy nakazują, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania - projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 pb, obejmuje w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; lub w przypadku jego braku warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ analizuje projekt budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu/ o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wymaganiami ochrony środowiska, kompletności oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero, gdy inwestor i projektowana inwestycja spełni przewidziane prawem wymogi, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza projektu w zakresie opisanym w art. 35 pb pozwala na stwierdzenie, że został on opracowany zgodnie z przepisami. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2018.1935) m.in.: wszystkie strony i arkusze projektu zostały ponumerowane, zgodnie ze spisem zawartości; projekt sporządzono w czytelnej technice graficznej i oprawiono w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 7, tom l projektu). Działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym w mpzp, symbolem 10 MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podstawowym przeznaczeniem terenów MW jest: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie wielorodzinnej i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe, gospodarcze, b) zieleń urządzona, c) obiekty i urządzenia sportu i rekreacji (np. place zabaw, boiska itp.), d) nie wydzielone na rysunku planu drogi dojazdowe i wewnętrzne, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe zgodnie z § 15 pkt 5, e) obiekty małej architektury, f) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) usług wbudowanych w budynki wielorodzinne, lokalizowanych w parterach budynków; 2) zabudowy usługowej wolnostojącej, w tym zabudowy usług z zakresu oświaty, kultury i zdrowia, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; 3) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej; 4) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. f; 5) garaży podziemnych (§ 24 ust. 1, 2, 3). Oznacza to, że omawiana inwestycja, dotycząca budowy zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości C., gmina W., jest zgodna z ustalonym w mpzp przeznaczeniem terenu. Zaprojektowano cztery budynki mieszkalne wielorodzinne oznaczone: 1, 2, 3, 4; posiadające po 10 lokali mieszkalnych. Parametry każdego z budynków są takie same, tj.: kubatura równa 3 757,78 m3; powierzchnia zabudowy 244,17 m2; długość 19,44 m; szerokość 12,56 m. Każdy z budynków o wysokości 13,88 m i o dachu płaskim; posiada cztery kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnację podziemną, co jest zgodne z wymogami określonymi w § 24 ust. 5 pkt 9a oraz pkt 8 mpzp, które brzmią: wysokość budynków nie może przekraczać 16 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim; a: maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych nie może przekraczać 5 kondygnacji. Zastosowano jednolitą geometrię dachu (dach płaski o nachyleniu połaci 2°) dla całego zespołu projektowanej zabudowy wielorodzinnej; czym spełniono zapis pkt 11, § 24 ust. 5 mpzp, który ustala: dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków usługowych należy stosować dachy dwuspadowe i wielospadowe o nachyleniu połaci od 35° do 45° lub dachy płaskie, z zastrzeżeniem stosowania jednolitej geometrii dachów dla zespołów zabudowy wielorodzinnej. Kolorystyka budynku - stonowana, utrzymana w tonacji jasnej: okładzina kamienna z granitu lub piaskowca oraz jasnobeżowe tynki i okładziny powyżej - jest zgodna z § 24 ust. 5 pkt 15 mpzp. Dla inwestycji przewidziano 45 miejsc postojowych w granicach terenu objętego inwestycją: 24 w budynkach (po 6 miejsc w każdym, w kondygnacjach podziemnych); 17 poza budynkami oraz dodatkowo 4 miejsca przeznaczone dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (po jednym przy każdym z budynków). Pozostaje to w zgodzie z zasadami przyjętymi dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW w § 15 pkt 5a mpzp: minimalny wskaźnik parkingowy - 1 miejsce na 1 mieszkanie. Pozostawiono 2261,64 m2 powierzchni biologicznie czynnej, stanowiącej 41,67% powierzchni działki inwestycyjnej, oraz 3 166,36 m2 powierzchni zainwestowania, stanowiącej 58,33% działki; co nie narusza obowiązków określonych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenie 10 MW w § 24 ust. 5 pkt 2, 3 mpzp, który ustala: 2) wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 60%; 3) wskaźnik terenu biologicznie czynnego, nie może być niższy niż 40%. Omawiana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Budynki mieszkalne nie są zaliczane do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania. Analiza zgromadzonych akt sprawy, w tym projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. planem miejscowym, a także wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 pb). Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 pb). Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pb (str. 7, tom l projektu). Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego poszczególnych budynków (str. 4, tomy: II, III, IV, V), jej autor - dr. inż. arch. Z. W., posiadający przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej; który złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, jak wynika to z art. 20 ust. 4 pb - określił, że inwestycja zalicza się do drugiej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. Ocena geotechnicznych warunków posadowienia obiektów, została wykonana na podstawie dokumentacji, obejmującej: opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego oraz projekt geotechniczny, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w zakresie m.in. ustalania warunków geologiczno-inżynierskich, znajdującej się w projekcie (str. 50-73, tom l). Opracowanie jest obszerne i wnikliwe, w szczególności odnosi się do: budowy geologicznej, warunków wodnych, charakterystyki warunków geotechnicznych. Dokumentacja geotechniczna została sporządzona zgodnie z § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U.2012.463). Projektant, a także sprawdzający, legitymujący się stosownymi uprawnieniami oraz wpisem do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pb. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pb, określony prawidłowo przez projektanta, obejmuje działkę inwestycyjną nr [...] oraz działkę nr [...] w m. C., gm. W..

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. P. i W. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu poprzednim poprzez przyjęcie, iż

obszar oddziaływania można wyznaczyć z pominięciem prawa cywilnego,

2/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy PB w brzmieniu poprzednim poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie błędnego kręgu stron;

3/ art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 2 PB poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo braku pozytywnych uzgodnień z zarządcą drogi co jest wynikiem pominięcia warunku zawieszającego (nie spełnionego) udzielenia uzgodnień, art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 i 35 ust. 4 PB poprzez wydanie decyzji nie spełniającej wymogu udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projekt budowlanego,

4/ art. 7, art. 8, art. 15 w zw. z art. 136 § 2, art. 28, art. 77, art. 80, art. 84, 86 K.p.a. poprzez: przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa, naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia i dokonania ustaleń i oceny w zakresie znacznie zmienionego projektu budowlanego,

5/ art. 7,77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie co ma istotny wpływ na wynik sprawy, przeprowadzenie postępowania z nieprawidłowym ustaleniem kręgu stron, akceptację dla naruszeń prawa w zakresie ustalenia kręgu stron.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla czterech budynków w zabudowie wielomieszkaniowej. Skarżący zarzucają, że niezgodnie z prawem inwestor uzgodnienie zjazdu z drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji uzyskał warunkowo tj. pod warunkiem rozbudowy drogi (jej poszerzeniem) także po terenach należącym do osób fizycznych, które nie są stronami niniejszego postępowania. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności. W jej ocenie, dopatrując się wadliwości decyzji organu I instancji organ odwoławczy powinien decyzje tę uchylić do ponownego rozpatrzenia a nie orzekać reformacyjnie. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 5 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust 4 przesądza, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przytoczona wyżej regulacja przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń) oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stwierdzenie, iż projekt budowalny ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie sądu organ prawidłowej kontroli, o której mowa wyżej nie przeprowadził.

Podstawową kwestia, jaką z zaistniałym stanie faktycznym należało rozstrzygnąć jest odpowiedź na pytanie, czy inwestycja polegająca na budowie 4 budynków w zabudowie wielomieszkaniowej może być realizowana bez prawnie zagwarantowanej możliwości budowy zjazdu z drogi publicznej. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy (zdanie pierwsze), stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797, art. 33 ust 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 694/16, LEX nr 2409498, wskazał, że celem regulacji art. 33 ust. 1 p.b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, projektowany zjazd z działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym na drogę publiczną ma być zlokalizowany przy drodze nr [...]). Uzgodnienie tego zjazdu z zarządcą drogi jest warunkowe. Warunkiem tym jest rozbudowa tej drogi poprzez jej poszerzenie do 3,5 m. - zgodnie z umową, jaką inwestor zawarł z Gminą W. (§ pkt 2 ust 1 umowy). Zjazd ten na być zatem realizowany w rozumieniu prawnym, na dalszym etapie inwestycyjnym. W ocenie sądu takie etapowanie inwestycji, narusza przepis art. 33 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem mówić o samodzielności budynków w zabudowie wielomieszkaniowej do których na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, w rozumieniu prawnym, brak jest zjazdu z drogi publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż co prawda działka, na której ma być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne przylega do drogi publicznej, to trzeba rozróżniać kwestie samej lokalizacji działki przy drodze publicznej od kwestii dostępności tej działki do drogi publicznej poprzez możliwości budowy do niej zjazdu.

Na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego kwestia zjazdu nie jest prawnie obojętna. Rozbudowa drogi poprzedzić musi postępowanie administracyjne mające na celu udzielenie zgody na tą przebudowę, to zaś kwestia, która finalnie może być zakończona w różny sposób. Nie jest wykluczone, że inwestor nie uzyska prawnej zgody na tą przebudowę drogi, mimo zawartej umowy z gminą np. na skutek uwzględnienia skargi na decyzję wydaną w tej sprawie przez sąd. W takiej sytuacji należało by uznać, że warunek uzgodnienia nie ziścił się, a zatem inwestycja objęta ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę nie ma prawnie zagwarantowanego zjazdu na drogę publiczna (dostępu do drogi publicznej), mimo że w projekcie budowlanym taki zjazd zatwierdzono. Podkreślić należy, iż zgodnie z definicja zamieszczona § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten we fragmencie, w którym mowa o dostępności działki do drogi publicznej należy wykładać nie jako przyleganie do drogi publicznej (dana działka może przylegać np. do autostrady która z całą pewnością jest drogą publiczną, co jednak nie oznacza ma do niej dostęp) ale jako dostęp w rozumieniu prawnym poprzez możliwość lokalizacji zjazdu z działki do drogi publicznej. Z możliwością taką jest związany wymóg uzyskania zezwolenie na lokalizację zjazdu (art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) i podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Jak wynika bowiem z art. 35 ust 3 tej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Obowiązkiem organu wynikającym z art. 35 ust 1 ust 1 pkt 3 ustawy, jest zatem okoliczność tą zweryfikować. Brak

prawidłowego uzgodnienia zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczna oznacza, że projekt budowlany jest niekompletny, co winien

dostrzec organ architektoniczno-budowlany i wezwać inwestora do uzupełnienia projektu o prawidłowe uzgodnienie tj. uzgodnienie

bezwarunkowe, czego jednak organ nie uczynił. Przytoczyć w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020

r. II OSK 2391/19 wydany w analogicznej sprawie (do projektu budowlanego zezwolenie na zjazd był wydany warunkowo) w którym

wskazano, iż "budynek usługowo-biurowy nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w sytuacji, gdy nie jest on skomunikowany z drogą

publiczną przez system wjazdów i wyjazdów (zjazdów) stanowiących drogę dojazdową do budynku. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że

wprawdzie pozwolenie na budowę nie obejmuje zagadnień lokalizacji zjazdu na drogę publiczną lub z niej, ale należy mieć na

względzie, że Prawo budowlane nie narusza postanowień innych aktów prawnych w tym ustawy o drogach publicznych oraz że wraz z innymi

ustawami tworzy komplementarny system prawny. Kwestia zjazdu z drogi publicznej i połączenie inwestycji z drogą publiczną mogą być

oceniane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście zdolności

projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że Skarżąca,

składając wniosek o wydanie pozwolenia na wybudowanie spornego budynku, nie spełniła wymogu wynikającego z decyzji o warunkach

zabudowy wydanej dla planowanej inwestycji." (por. też wyrok WSA w Krakowie a dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr [...]).

W pozostałym zakresie zarzuty skargi są niezasadne. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności

postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformacyjnej a nie kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2

K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej

instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny

wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji

przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to

niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn.

akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego

nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą

skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia

naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z

dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z

nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia

rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny charakter. Powinnością organu odwoławczego jest uzupełnienie

materiału dowodowego, jeżeli taką konieczność stwierdzi a także przeprowadzenie prawnej ocenę ustalonego stanu faktycznego, która

może niż inna, niż ocena organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie polega na tym, że organ

odwoławczy albo utrzymuje decyzję w mocy albo ją uchyla do ponownego rozpatrzenia, ale na tym, że sprawa jest dwukrotnie (w razie

wniesienia odwołania) rozpatrywana merytorycznie. W tym stanie rzeczy zarzut, że organ odwoławczy zastępuje organ I instancji w

ustaleniach dotyczących ilości kondygnacji projektowanych budynków i kwestii ewentualnej konieczności a w zasadzie braku tej

konieczności projektowania dla inwestycji drogi przeciwpożarowej są bezzasadne. Ustalenia organu II instancji są w ocenie sądu w tym

zakresie jak najbardziej prawidłowe a uzasadnieni decyzji jasne i szczegółowe.

Bezzasadny jest także zarzut, ze nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu. Prawdą jest, że z umowy zawartej między

inwestorem a Gminą W. o przebudowę drogi -[...] wynika, że przebudowa ta ma się odbywać na podstawie decyzji tzw. ZRID

(§ 1 pkt 2 umowy). Prawdą też jest, że przebudowa tej drogi na się odbywać po także działkach należących do osób trzecich co do

których gmina zobowiązała się zapłacić odszkodowania (§ 15 pkt 1 umowy). Tym niemniej kwestia ta może być rozważana jedynie w

odrębnym postępowaniu administracyjnym (ewentualnym sądowym) i nie dotyczy kwestii procedowanych w postepowaniu niniejszym. Ponadto

w orzecznictwie powszechnym jest podgląd, że strona, która brała udział w postępowaniu nie może skutecznie składać zarzutu, że inny

podmiot, który także miał przymiot strony tego postępowania został przez organ administracji niesłusznie pominięty (por. wyroki

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, z dnia 5 czerwca 2006 r.,sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17

czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn.

akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja

2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10). Pogląd ten podziela także sąd w składzie

rozpoznającym niniejszą sprawę.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt 1 sentencji

wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawę

rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z

dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV

(Dz.U. 2020.875).