Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1226/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 oraz art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 37 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Gminy Rąbino z dnia 25 kwietnia 2006 r. nr XXXVII/182/06 w przedmiocie zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Rąbino I. stwierdza nieważność § 4 ust. 3, § 8, § 9, § 12, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 2, § 21 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I. nie podlega wykonaniu .


UZASADNIENIE

Rada Gminy R. w dniu [...] r. – wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę XXXVII/182/06 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Rąbino.

Prokurator Rejonowy w B. działając na podstawie art. 8, 13 § 1, 50 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, opublikowaną

w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] r. Nr 81, poz.1421.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, że w części dotyczącej postanowień zawartych w § 4 ust. 3, § 8, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1 i 4, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 oraz

§ 21 wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 4, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) polegającym na:

- wyrażeniu przez Radę Gminy R. zgody na odstąpienie przez Wójta od obowiązku zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu,

w wypadkach, które nie zostały uwzględnione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami

- wyrażeniu zgody na udzielenie przez Wójta, przy zbywaniu nieruchomości, bonifikaty od ustalonej ceny z jednoczesnym wskazaniem w sposób generalny stawki procentowej bonifikaty,

- ustaleniu wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości sprzedawanej lub oddawanej w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej pomimo braku kompetencji ustawowej po stronie Rady Gminy do wydawania aktów

o charakterze generalnym oraz zmianie oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny takiej nieruchomości i ustaleniu w sposób generalny stopy procentowej innej niż wskazana w art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku kompetencji ustawowej po stronie Rady Gminy do wydania aktów o charakterze generalnym.

Poza tym w skardze Prokurator zarzucił naruszenie § 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów a 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) polegającym na powtórzeniu w zaskarżonej uchwale przepisów ustaw.

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł na podstawie art. 145

§ 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 3, § 8, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1 i 4 § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 oraz § 21.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 21 uchwały Rada Gminy R. wyraziła zgodę na oddawanie nieruchomości przez wójta w użytkowanie, dzierżawę lub najem bez przetargu w przypadku:

- umów zawieranych na okres nie dłuższy niż trzy lata,

- gdy w okresie wywieszenia wykazu gruntów przeznaczonych do wydzierżawienia lub najmu lub bezpośrednio po tym okresie, zostanie złożony tylko jeden wniosek o dzierżawę lub najem gruntu,

- przedłużania umowy dzierżawy lub najmu z dotychczasowym dzierżawcą lub najemcą,

- zawierania umów w celu uregulowania stanu prawnego władania ogródkami

przydomowymi, gruntami pod garażami i budynkami gospodarczymi.

W ocenie Prokuratora wskazany przepis pozostaje w sprzeczności z treścią art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 37 ust. 4 u.g.n. pozostaje w ścisłym związku z przepisami poprzedzającymi, określającymi przypadki kiedy dopuszczalne jest odstąpienie od przetargowej formy zawierania umów sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Przypadki

te odnoszą się również do zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony, zaś ich zaistnienie jest warunkiem koniecznym dla wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie

od zawarcia takich umów w formie przetargu. Taki pogląd wyrażono również

w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że warunki określone

w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być spełnione także w przypadku, gdy gmina chce wydzierżawić nieruchomość na okres nie krótszy niż 3 lata. Ponadto zdanie drugie art. 37 ust. 4 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, a odmienna interpretacja tego przepisu, a więc możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, niezależnie od okoliczności zawartych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., czyniłaby w ogóle zbędnym odwołanie do ustępu pierwszego (zob. wyrok NSA z dnia 21.10.2008r.,

I OSK 558/08, LEX nr 511535; wyrok WSA w Opolu z dnia 29.07.2009r., lI SA/Op 182/09, "Wspólnota" 2009/35/44; uchwała NSA z dnia 27.07.2009r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009/5/85).

Natomiast w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy R. wskazała, że przy wykupie przez najemcę lokalu mieszkalnego obniża się jego cenę o 80%,

w sytuacji gdy w myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej zgodnie

z przepisami ceny, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z treści tego przepisu wynika wprost, że organem uprawnionym do udzielenia bonifikat jest organ, który zgodnie z przepisami ustawy reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami tj. wójt. Z inicjatywy tego organu i na jego wniosek przedstawiony w konkretnej, indywidualnej sprawie, rada gminy może podjąć uchwałę wyrażającą zgodę na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości. Artykuł 68 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter indywidualny i nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, nie skonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem, ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 ustawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23.09.2008r. lI SA/Go 360/08, LEX nr 519114 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28.08.2008r. II Sa/BK 489/08, LEX nr 519118). Wynika z tego, że na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielania i wysokość. Nie jest jednak możliwe ustalenie przez radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu

o wysokości obniżki. Udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim jest wójt, za zgodą rady. Organ uprawniony do wyrażenia zgody działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty, co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym

o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2007r., I OSK 1747/06).

Ustalenia zawarte w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowią zatem niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego.

Następnymi przepisami zaskarżonej uchwały, niezgodnymi z przepisami ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami są § 9 ust. 2, § 12 ust. 4 i § 17 ust. 2, z których wynika, że pierwsza rata ceny nieruchomości rozłożonej na raty wynosi minimum 10% wartości nieruchomości. Uchwalenie przepisów o tej treści stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej i jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Określenie wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta jako organu gospodarującego mieniem jednostki (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.05.2008r., II SA/Wr 139/08, LEX nr 519139), w którym orzeczono, że rada gminy nie posiada uprawnień do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu w trybie bezprzetargowym - nawet jeśli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Rada nie ma też uprawnień do ustalania terminu płatności rat.

Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi nadto do wniosku, że wydano ją

z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z § 137 załącznika

do wskazanego rozporządzenia wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, a w § 4 ust. 3, § 8, § 15 ust. 1 powtórzono wprost zapisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie zasady określonej

w § 137 stanowi przede wszystkim nieuprawnioną ingerencję prawodawcy miejscowego w kompetencję zastrzeżoną wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że przeniesione na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Naruszenie tego zakazu

i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Zwłaszcza sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko

w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07.l2.2006 r., lI SA/Go 471/06; wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25.03.2003 r., lI SA/Wr 2572/02).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie

i wskazała, że nie podziela stanowiska skarżącego, że przedmiotowa uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie jedynie z naruszeniem prawa, które nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Rada wskazała, że orzecznictwo za istotne naruszenie prawa przyjmuje naruszenia prawa takie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały, podjęcie uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97,

Ow SS 1998/3/79 z dnia 8.02.1996 r. , SA/Gd 327/95, Ow SS 1996, nr 3, poz. 90).

W ocenie Rady stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa,

co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Do takiego naruszenia prawa nie doszło w przedmiotowej sprawie. Nastąpiło jedynie nieistotne naruszenie prawa, nie dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie do wskazania przez Sąd w wyroku, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa.

W szczególności, zdaniem organu, § 21 zaskarżonej uchwały nie pozostaje

w istotnej sprzeczności z treścią art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami. Skarżący twierdzi, że art. 37 ust. 4 u.g.n. pozostaje w ścisłym związku z przepisami poprzedzającymi, które określają przypadki dopuszczalności odstąpienia od przetargowej formy zawierania umów sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia z powodu błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. Jak twierdzi organ wykładnia językowa art. 37 ust. 4 u.g.n. nie jest jednoznaczna, gdyż zdanie drugie ust. 4 nie zawiera normy nakazującej stosować ust. 1. Dlatego dopuszczalne jest wyrażenie w drodze uchwały zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata, nie tylko

w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Artykuł 37 ust. 4 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 37 ust. 1 do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, na czas nieoznaczony, wprowadzając obowiązek stosowania trybu przetargowego zawierania takich umów. Równocześnie ustawodawca w tym samym przepisie przyznaje organowi stanowiącemu prawo odstąpienia od powyższej zasady, poprzez podjęcie stosownej uchwały. Zatem przepis ten zawiera sprzeczne ze sobą regulacje. Zdaniem organu

w tym stanie wywieść należało, że zgoda rady jest wymagana w przypadkach innych niż wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Z orzecznictwa wynika, że treść omawianego przepisu jest niejasna i budzi wątpliwości.

Organ stwierdził nadto, że w przedmiotowej sprawie nie ma istotnej sprzeczności między treścią § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a treścią art. 68 ust. 1 u.g.n. Jest to istotne, ponieważ ustalenie przez radę w uchwale 80% bonifikaty faktycznie nie ogranicza w sposób istotny kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta) i jest tylko zabiegiem proceduralnym mającym na celu równe traktowanie potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych. Uwaga ta odnosi się odpowiednio do ustalenia wysokości pierwszej raty (10%) przy spłacie nabytej nieruchomości gminnej w ratach.

Natomiast w kwestii naruszenia w treści zaskarżonej uchwały przepisu § 137 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3, § 8 i § 15 ust. 1 uchwały zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że takie naruszenie nastąpiło, jednak z treści § 137 rozporządzenia nie wynika wprost,

że zapisy te podlegają uchyleniu z mocy prawa.

Na rozprawie w dniu [...] r. Prokurator popierając skargę zmodyfikował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 uchwały, ponieważ pkt 1 i 2 stanowią powtórzenie art. 13 ust. 2a u.g.n. zaś pkt 3 powtórzenie art. 14 ust. 5 u.g.n. Nadto § 8 uchwały, gdyż ust. 1 to w istocie powtórzenie art. 37 ust. 2 u.g.n., a ust. 2 i 3 jest sprzeczny z art. 37 ust. 3, ponieważ zwolnienie drogą uchwały z obowiązku zbycia drogą przetargu następuje

w konkretnym przypadku spełniającym wszystkie przesłanki, a nie w drodze generalnego zwolnienia, nadto § 9 uchwały gdyż ust. 1 jest powtórzeniem art. 70 ust. 2 zdanie 1 u.g.n. zaś ust. 2 stanowiący o wysokości raty jest wkroczeniem

w kompetencje organu wykonawczego, a ust. 3 i 4 poprzez ograniczenie sposobu zabezpieczenia hipoteką, wkracza w kompetencje organu wykonawczego, zaś wysokość oprocentowania, to powtórzenie art. 70 ust. 2 zd. 2 u.g.n. Nadto stwierdzenie nieważności całego § 12 gdyż, ust. 1 i 2 dotyczy wysokości bonifikaty, co może odbywać się na wniosek organu wykonawczego, a nie w sposób generalny jak postanowiła rada, a ust. 4 określający wysokość pierwszej raty stanowi wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego, ust. 5 jest powtórzeniem ustawy w zakresie oprocentowania i w sposobie zabezpieczenia wkracza w kompetencje organu wykonawczego. Nadto § 15 ust. 1 i 2, ponieważ ust. 1 jest powtórzeniem

art. 68 ust. 2 u.g.n., ust. 2 powtarza art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n. Co do § 17 ust. 2 uchwały, to narusza on kompetencje organu wykonawczego związane z ustaleniem wysokości wpłaty pierwszej raty, gdyż pkt 1 tego paragrafu jest powtórzeniem regulacji zawartej w u.g.n., zaś pkt 2, 3, 4 swoim zakresem obejmują umowy użytkowania, najmu, dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, a odstąpienie od przetargu jest sprzeczne z art. 37 ust. 4 u.g.n.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] r. Prokurator oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone na rozprawie, tak co do zasady jak i rozszerzenia granic zaskarżenia. W kwestii rozszerzenia zarzutów co do § 9, 12 i 15

Prokurator stwierdził, że przedmiotowa uchwała, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym. Niektóre z nich, wskazane w skardze i w piśmie, rażąco naruszają prawo tj. art. 94 i 169 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 87 określa zaś, co jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a także prawa miejscowego. W myśl art. 94 organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie oznacza całkowitej swobody i musi być powiązane z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii zawartej w ustawach oraz

w przepisach wykonawczych.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej gospodarowania nieruchomościami podstawę prawną stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a kompetencje gminnych organów - stanowiącego

i wykonawczego - określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym wniosek o stwierdzenie nieważności całego § 9 zamiast wskazanego w skardze wyłącznie ust. 2 uzasadniony jest tym, że ust. 1, jest powtórzeniem treści art. 70 ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

co narusza art. 94 Konstytucji RP i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zaś ust. 3, 4 i 5 w zakresie ograniczenia sposobu zabezpieczenia rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nieruchomości (ustanowienie hipoteki) oraz ciężaru kosztów ustanowienia hipoteki i zawarcia aktu notarialnego, stanowią wkroczenie przez organ stanowiący w kompetencje organu wykonawczego, do którego zadań w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy gospodarowanie mieniem gminnym, a zatem i ustalanie treści konkretnych umów z nabywcami.

Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" ma szeroki zakres, pozwalający wójtowi na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych dotyczących mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, zastrzeżonych do kompetencji rady, wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach w zakresie działania gminy" trzeba rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ kolegialny i wieloosobowy jest uprawniony do działań związanych ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Rada nie może jednak dokonywać czynności, należących do sfery wykonawczej, ponieważ naruszałoby to konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).

Przepis dotyczący wysokości oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny jest powtórzeniem regulacji ustawowej z art. 70 ust. 3 u.g.n. Tym samym naruszono art. 94 Konstytucji RP i § 137 "Zasad techniki prawodawczej,

Wniosek o stwierdzenie nieważności całego § 12 zamiast wskazanych

w skardze ust. 1 i 4 wynika z oceny pozostałych zapisów uchwały. Naruszenie wskazane w skardze w odniesieniu do ust.1, jest aktualne z tego samego powodu jak wskazany w skardze, także wobec ust. 2. Aktualne jest więc uzasadnienie zawarte

w skardze.

Odnośnie ust. 3 i 5, to stanowiąc o płatności ratalnej przez okres nie dłuższy niż 10 lat oraz o wysokości oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny powielają materię ustawową - art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n., naruszając art. 94 Konstytucji RP i § 137 "Zasad techniki prawodawczej", Organ stanowiący gminy określając sposób zabezpieczenia rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nieruchomości, naruszył kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego, do którego zadań zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy gospodarowanie mieniem gminy, w tym ustalanie treści konkretnych umów

z nabywcami lokali. Narusza to konstytucyjną zasadę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).

Wniosek o stwierdzenie nieważności obok zakwestionowanego w skardze

§ 15 ust. 1, także jego ust. 2, jest uzasadniony uchwaleniem przez radę gminy normy dotyczącej materii uregulowanej w przepisie ustawowym, a mianowicie

w art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n. Narusza to art. 94 Konstytucji RP i § 137 "Zasad techniki prawodawczej".

Natomiast zmiana dotycząca § 17 uchwały sprowadza się tylko do sprostowania omyłki pisarskiej, jaka zaistniała w pkt. II skargi. W skardze wskazano

§ 17 ust. 1 jako naruszający prawo ale z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, jednoznacznie wynika, że zakwestionowano ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana w kontekście zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora Rejonowego w B. dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że uchwała ta w istotny sposób narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności niektórych, zawartych w niej przepisów

W przeciwnym razie w obrocie prawnym, pozostałaby uchwała wadliwa, wykraczająca poza przyznane radzie gminy, w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje do uchwalania zasad gospodarowania nieruchomościami.

Przechodząc do omówienia stwierdzonych naruszeń prawa w kontrolowanej uchwale i mając na uwadze treść przepisów stanowiących jej podstawę prawną,

tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzić należało, że przepisy te stanowią upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Z treści upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a powołanej ustawy wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał

w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony,

o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30

ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiącej że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Stąd też przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić

do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Oznacza to, że rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy. Dlatego określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie. Uchwalanie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi gminny zasób nieruchomości. Zasady takie określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Trafnie stwierdzono w skardze, że zaskarżoną uchwałę wydano z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z § 137 załącznika do tego rozporządzenia wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustawowych,

a w § 4 ust. 3, § 8, § 9, § 15 ust. 1 i 2 powtórzono zapisy ustawy z dnia

21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadę określoną w § 137 naruszono przede wszystkim przez nieuprawnione wejście przez organ stanowiący gminy w kompetencję należącą tylko do ustawodawcy. Może to powodować jak wskazuje skarżący u adresatów norm przekonanie, że przeniesione do prawa miejscowego przepisy prawa powszechnie obowiązującego, są tylko normami prawa miejscowego i obowiązują wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Naruszenie tego rodzaju zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Nie można tym bardziej dokonywać zmian w przepisach ustawowych i regulować niektóre kwestie w sposób odmienny niż w ustawie. Dotyczy to także przepisów wykonawczych wydanych na postawie upoważnienia ustawowego.

Zasadne jest stanowisko Prokuratora w kwestii naruszenia § 9, § 12, § 17

ust. 2. Uchwalenie tych przepisów stanowiło naruszenie kompetencji rady gminy

w sferze wykonawczej i jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, ponieważ określenie wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej

w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta jako organu gospodarującego mieniem gminy.

Natomiast w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy R. wskazała, że przy wykupie przez najemcę lokalu mieszkalnego obniża się jego cenę o 80%,

w sytuacji gdy w myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej zgodnie

z przepisami ceny, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Jednak z treści art. 68 ust.1 u.g.n. wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikat jest organ, który zgodnie z przepisami ustawy reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami, a mianowicie wójt. Z inicjatywy tego organu i na podstawie jego wniosku złożonego

w indywidualnej sprawie, rada gminy może podjąć uchwałę o zgodzie na bonifikatę od ustalonej ceny nieruchomości. Artykuł 68 ust. 1 u.g.n. dotyczy konkretnej sytuacji i nie stanowi podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym. Na udzielenie zindywidualizowanej bonifikaty rada może wyrazić zgodę i kontrolować zasadność jej udzielania i wysokość. Nie ma jednak podstaw do ustalenie przez radę sztywnych

stałych stawek bonifikaty na podstawie przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielną decyzję o wysokości obniżki. Udzielić bonifikaty może jedynie wójt, za zgodą rady. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi mieć charakter indywidualny, i nie może być aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym, ponieważ do tego wymagane jest upoważnienie ustawowe, co trafnie podkreśla dotychczasowe orzecznictwo.

Podejmując uchwałę nr XXXVII/182/06 naruszono prawo również przez to,

że § 21 jest sprzeczny z treścią art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.

o gospodarce nieruchomościami, który należy brać pod uwagę łącznie z przepisami poprzedzającymi, stanowiącymi o dopuszczalności odstąpienia od przetargowej formy zawierania umów sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Ma to również zastosowanie do zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wystąpienie określonych

w przepisach sytuacji jest konieczną przesłankę wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od zawarcia takich umów w formie przetargu. Poza tym, jak wskazano

w skardze, art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. nie jest samodzielną podstawą

do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Odmienna wykładnia wskazanego przepisu, tj. możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, niezależnie od okoliczności zawartych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., czyniłaby zbędne odwołanie do ust.1,

co podkreślono w orzecznictwie.

Reasumując, ze względu na to, że wskazane w sentencji wyroku przepisy zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny, stwierdzenie ich nieważności było zasadne.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.