Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3113/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi V. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016, nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego V. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 187 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r., poz. 1650, sprostowanie Dz. U. z 2014 r., poz. 463 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania [...], dalej "skarżący", "cudzoziemiec", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r. Nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu ds. cudzoziemców, utrzymał je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

10.11.2015 r. [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, określając jako cel pobytu kontynuację nauki w Policealnej Szkole Zawodowej [...] w [...] na kierunku technik informatyk.

Decyzją z dnia [...].02.2015 r. Nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda [...] odmówił udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że wnioskujący uczęszcza nieregularnie na zajęcia, nie zaliczył jednego semestru i wszczęto wobec niego postępowanie o skreślenie z listy studentów. Zdaniem organu I instancji cudzoziemiec nie traktuje nauki poważnie, a kontynuacja nauki jest zdeterminowana jedynie chęcią legalizacji swojego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zbyt mała ilość zajęć oraz niska intensywność zajęć (co 2 tygodnie w weekendy) jest niewystarczająca do uznania, iż okoliczność odbywania nauki przez skarżącego uzasadnia jego pobyt w naszym kraju przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Odwołanie złożył skarżący zarzucając nietrafność podjętej decyzji oraz wskazując, że chwilowe problemy cudzoziemca z niezaliczeniem semestru wynikają z faktu, iż kierunek na którym studiuje cudzoziemiec jest: "wymagającym kierunkiem technicznym". Poza tym ilość zajęć w ww. Szkole jest identyczna jak w innych placówkach nauczania, tyle, że odbywa się w weekendy, dlatego też system, w którym cudzoziemiec odbywa naukę nie może stanowić okoliczności dla odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Ponadto skarżący w dniu 29.02.2016 r. podjął w tej samej szkole naukę na kierunku technik masażysta. Do przedmiotowego odwołania dołączono umowę z dnia [...].02.2015 r. o świadczenie usług edukacyjnych nr [...], zawartą między w Policealną Szkołą Zawodową [...] w [...] a panem [...], na podjęcie nauki w ww. Szkole na kierunku technik masażysta w systemie weekendowym. Nauka ma trwać 24 miesiące.

Szef Urzędu do spraw cudzoziemców ponownie rozpoznając sprawę uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dniu złożenia przedmiotowego wniosku skarżący przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy ważnego do dnia [...].11.2015 r. udzielonego mu przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...].11.2014 r. w związku z podjęciem nauki w Policealnej Szkole Zawodowej [...] w [...].

Według art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 — można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Zgodnie z art. 187 pkt 1 lit. a zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę.

Stosownie do postanowień art. 188 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 ww. ustawy cudzoziemiec, o którym mowa w art. 187 pkt lit. a jest obowiązany posiadać:

• ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

• wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów nauki, utrzymania i powrotu;

• zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie minimalnej wysokości środków finansowych, jakie będzie musiał posiadać cudzoziemiec, który zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę, oraz dokumentów mogących potwierdzić możliwość uzyskania takich środków (Dz. U. z 2014 r. poz. 676 z późn. zm.) cudzoziemiec, cudzoziemiec, który zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę, zwany dalej "cudzoziemcem", musi posiadać środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wysokości co najmniej 635 zł na każdy miesiąc pobytu:

1) przez okres 12 miesięcy lub

2) przez cały okres pobytu, jeżeli okres pobytu jest krótszy niż określony w pkt 1 - albo równowartość tej kwoty w walutach obcych.

Dodatkowo zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, cudzoziemiec musi posiadać bilet powrotny lub środki finansowe na pokrycie kosztów podróży powrotnej do państwa pochodzenia lub zamieszkania albo kosztów tranzytu do państwa trzeciego, które udzieli pozwolenia na wjazd, w wysokości stanowiącej równowartość biletu na podstawie, którego cudzoziemiec przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie mniejsze jednak niż:

1) 200 zł, jeżeli przybył z państwa sąsiadującego z Rzecząpospolitą Polską,

2) 500 zł, jeżeli przybył z państwa członkowskiego Unii Europejskiej innego niż określone w pkt 1,

3) 2.500 zł, jeżeli przybył z państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej - albo równowartość tych kwot w walutach obcych.

Stosownie do § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, dokumentami, które mogą potwierdzać możliwość uzyskania przez cudzoziemca środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz podróży powrotnej do państwa pochodzenia lub zamieszkania albo kosztów tranzytu do państwa trzeciego, które udzieli pozwolenia na wjazd, w wysokości, o której mowa w § 2 i § 3, są:

1) czek podróżny;

2) zaświadczenie o wysokości limitu na karcie kredytowej wydane przez bank, który wystawił kartę kredytową;

3) zaświadczenie o posiadaniu środków płatniczych w banku lub spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

4) dokument potwierdzający przyznanie stypendium krajowego lub zagranicznego;

5) zaświadczenie o zatrudnieniu i wysokości zarobków.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

W dniu 03.08.2016 r. pełnomocnik cudzoziemca dołączył do akt sprawy m.in.:

• wydaną w dniu [...].04.2016 r., przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca, o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, w której stwierdzono, iż brak jest możliwości pozyskania pracowników dla podmiotu [...] na stanowisku kurier, na podstawie umowy zlecenia, z proponowanym wymiarem czasu pracy 15 h/tyg. za wynagrodzeniem brutto 15 zł za godzinę, w okresie od dnia [...].06.2016 r. do dnia [...].5.2017 r.;

• zezwolenie typu A nr [...] na pracę pana [...], na rzecz [...], [...]-[...] [...][...], wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...].07.2016 r. z okresem ważności od dnia [...].07.2016 r. do dnia [...].07.2017 r., w charakterze kuriera, na podstawie umowy zlecenia, z wynagrodzeniem brutto nie niższym niż 15 zł na godzinę;

• umowę zlecenie zawartą w dniu [...].04.2016 r. przez pana [...] z [...], [...] [...][...] na okres od dnia [...].06.2016 r. do dnia [...].05.2019 r., na stanowisku kurier, za wynagrodzeniem 15 zł na godzinę brutto miesięcznie, w wymiarze czasu pracy nie mniejszym niż 60 godzin w miesiącu;

• aneks z dnia [...].04.2016 r. do umowę zlecenie zawartej w dniu [...].04.2016 r. przez pana [...] z [...], [...]-[...] [...][...], wprowadzający zmianę w oznaczeniu okresu ważności umowy na następujący: "Umowa zostaje zawarta na okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r."

• polisę ubezpieczeniową cudzoziemca "[...]" ważną do dnia [...].09.2016 r.;

• 3 egzemplarze wypełnionego załącznika Nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia pobyt czasowy.

Organ stwierdził, że zasadnicza konstrukcja podstawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy została zdefiniowana w art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Jest to pierwszy przepis Rozdziału 1 Działu V ustawy o cudzoziemcach, stanowiącego źródło wspólnej regulacji materialnoprawnej i proceduralnej dotyczącej instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. Ma on takie znaczenie, że stanowi źródło wspólnych elementów dla hipotez norm prawa materialnego, które będą dekodowane z przepisów zawartych w poszczególnych rozdziałach, w których to ustawodawca zdecydował się wyszczególnić rodzaje zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na określony cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przykładowo: w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji — Rozdział 3; w celu kształcenia się na studiach - Rozdział 6). Z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynikają zatem zasadnicze wnioski. Po pierwsze, decyzja udzielająca to zezwolenie co do zasady jest decyzją związaną, a zatem taką, której treść wprost determinują przepisy prawa materialnego, a tylko wyjątkowo - w przypadkach określonych w tymże art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jest decyzją uznaniową. Po drugie, udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy musi nastąpić na żądanie cudzoziemca, który będzie beneficjentem zezwolenia. Po trzecie zaś, co istotne z punktu widzenia tej sprawy, okoliczność ujawniona w toku postępowania powinna nie tylko odpowiadać okoliczności hipotetycznej określonej w jednym z rozdziałów 2-11 Działu V ustawy o cudzoziemcach, ale również samodzielnie uzasadniać pobyt cudzoziemca, którego dotyczy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. Jest to, wzorowany na art. 53 ust. 1 in fine ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), wymóg zasadniczy, wynikający z przepisu o charakterze ogólnym, który doznaje tylko jednego ograniczenia, a mianowicie w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu. Zgodnie bowiem z art. 181 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, można także udzielić, gdy okoliczności ubiegania się o to zezwolenie nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ma to takie znaczenie, że każda inna okoliczność, która odpowiada okoliczności hipotetycznej określonej w którymkolwiek z pozostałych rozdziałów Działu V ustawy o cudzoziemcach, w tym w Rozdziale 11 (Zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności), musi mieć taki indywidualny kształt, który będzie implikował, iż dalszy pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio związany z tą okolicznością (z realizacją celu pobytu), będzie trwał przez okres przynajmniej minimalnie przekraczający 3 miesiące. Innymi słowy, na realizację wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonego celu pobytu (ujętego abstrakcyjnie w przepisach prawa materialnego, przykładowo: "nauka", i jednocześnie ujętego konkretnie poprzez ujawnioną okoliczność faktyczną, przykładowo: "nauka w Policealnej Szkole Zawodowej [...] w [...]) cudzoziemiec musi w perspektywie okresu, na jaki zezwolenie może być udzielone, poświęcić okres czasu, który będzie przekraczał 3 miesiące.

Ujętym abstrakcyjnie celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była nauka, co też odpowiada podstawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikające z art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Organ administracji miał zatem obowiązek tak ukształtować postępowanie wyjaśniające, aby w jego wyniku uzyskać wiedzę odnośnie faktów, które zaś pozwolą na sformułowanie oceny, czy in concreto ta okoliczność faktyczna implikuje konieczność dalszego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie też postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone. W jego wyniku uzyskano wiedzę, że zajęcia w Policealnej Szkoły Zawodowej [...] w [...], do której cudzoziemiec uczęszczał - odbywają się średnio 4 dni w miesiącu. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców taki kształt ujawnionych okoliczności faktycznych wskazuje na to, że aby realizować cel pobytu w postaci nauki w tej szkole cudzoziemiec nie będzie musiał przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, bądź nauka jako cel pobytu została przez cudzoziemca zaniechana. Przyjmując bowiem nawet najdłuższy okres czasu, na jaki zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach może być udzielony, tj. okres 1 roku (art. 190 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), łączna ilość dni, w których bezpośrednio realizuje ona celu pobytu, z pewnością nie przekroczy ogólnej liczby 90-ciu. W konsekwencji - nie mając podstaw do kwestionowania tego, że cudzoziemiec rzeczywiście był uczeniem w Policealnej Szkoły Zawodowej [...] w [...] - podnieść należy za Wojewodą [...], że in concreto okoliczność, która jest podstawą ubiegania się przez niego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie uzasadnia jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. W konsekwencji doszło do realizacji hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełniał on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

W dniu 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o przekwalifikowanie podstawy wnioskowanego zezwolenia na nowe okoliczności tj. pobyt czasowy i pracę pana [...] w [...], [...]-[...] [...] w okresie od dnia [...].06.2016 r. do dnia [...].05.2019 r., na stanowisku kurier, za wynagrodzeniem 15 zł na godzinę brutto miesięcznie, w wymiarze czasu pracy nie mniejszym niż 60 godzin w miesiącu

Mając na uwadze powyższe, organ wyjaśnił że podjęcie pracy przez cudzoziemca może uzasadniać udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Powyższa okoliczność stanowi jednak nową podstawę materialnoprawną wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Organ wskazał, iż zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielane na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach jest odrębną instytucją niż zezwolenie na pobyt czasowy udzielane na podstawie art. 187 pkt 1 lit a, bowiem zawiera w sobie zarówno elementy zezwolenia pobytowego, jak również elementy zezwolenia na pracę dopuszczającego cudzoziemca do polskiego rynku pracy. To dopuszczenie do rynku pracy może być ograniczone do konkretnego pracodawcy, stanowiska, wynagrodzenia etc. w sytuacji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawie o cudzoziemcach. W takiej sytuacji decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zawiera elementy zezwolenia na pracę, które nie mogą być oderwane od zezwolenia pobytowego.

Ponadto organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpatrzenia odwołania na podstawie przesłanek, wskazanych przez cudzoziemca we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W niniejszym przypadku była to nauka. Tak istotna zmiana stanu faktycznego sprawy w trakcie postępowania odwoławczego nie może zostać uwzględniona przez organ II instancji, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 629/04, w którym stwierdzono, iż: "Z użytego w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ".

Z powody deklarowanej przez pełnomocnika skarżącego zmiany kwalifikacji prawnej charakteru pobytu cudzoziemca na terenie Polski nie jest zasadne badanie czy w przedmiotowej sprawie zachodzą pozostałe okoliczności określone w art. 187 pkt 1 lit. a oraz art. 188 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ ustalenia te nie miałyby wpływu na rodzaj niniejszego rozstrzygnięcia. Jest to jednocześnie podyktowane koniecznością poszanowania kodeksowej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Takie też stanowisko zostało zaakceptowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w przedmiocie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1232/11, niepubl.). Wydaje się, że ma ono analogiczne uzasadnienie na gruncie przepisów nowej ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców materiał dowodowy sprawy jest zebrany w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia kwestii udzielenia panu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa proceduralnego, czy materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem możliwe przychylenie się do zawartego w odwołaniu wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie stronie wnioskowanego zezwolenia. Ustalenia dokonane przez organ II instancji potwierdzając zasadność wydanej przez Wojewodę [...] decyzji.

W związku z powyższymi ustaleniami Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za zasadne stwierdzenie, iż wobec strony zachodzi przesłanka określona w art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Podkreślił, iż z konstrukcji cytowanego wyżej przepisu art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie nie jest oparte na uznaniu organu administracji publicznej, organ jest bowiem zobowiązany do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w przypadku zaistnienia określonych w nim okoliczności.

W związku z powyższymi ustaleniami Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody [...] na korzyść strony i postanowił jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej i niepełnej oceny zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego to jest całkowite pominięcie materiału dowodowego złożonego w toku postępowania przed Organem II instancji,

II. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do postawionych zarzutów w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy, przepis ten gwarantuje stronie prawo do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. art. 98 ust. 1 oraz art. 100 ust 1 pkt 1) Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650, dalej jako "Ustawa"), podczas gdy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego, nie dawała podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie,

IV. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie przez Organ, że Skarżący nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 114 ust 1 Ustawy, podczas gdy, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że Skarżący spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 114 ust 1 Ustawy.

Mając na względzie, art. 54 § 3 p.p.s.a wniesiono o uchylenie w drodze samokontroli decyzji obu instancji i przekazanie sprawę do rozpoznania organowi I instancji a w razie nie uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a, o uchylenie obu decyzji przez sąd i na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącego, które były niezbędne do celowego dochodzenia niniejszej sprawy, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania i wskazano, że skarżący dokonał modyfikacji wniosku o udzielenie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy powołując się na nowe okoliczności sprawy, których celem pobytu jest praca, załączając ww. komplet dokumentów potwierdzających wskazaną okoliczność. Powinno to doprowadzić do rozpoznania zmienionego wniosku a z uwagi na instancyjność postępowania do uchylenia decyzji organu I instancji i rozpoznania przez ten organ złożonych w toku postępowania przez skarżącego nowych dowodów.

Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów złożonych przez Skarżącego w toku postępowania w II instancji i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Wnioskodawca nie zmienił całkowicie żądania, a jedynie w postępowaniu odwoławczym oparł podstawę wniosku na innej okoliczności jaką jest praca, popierając modyfikację wniosku niezbędnymi dokumentami. Organ odwoławczy nie mógł pominąć takiej zmiany stanu faktycznego sprawy, opierając się w swojej decyzji jedynie na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania przed Organem I instancji. Organ obowiązany był podjąć postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wypełnienia przez Skarżącego nowych przesłanek umożliwiających uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana podmiotowa ani przedmiotowa sprawy. Podmiotem zarówno w postępowaniu w I jak i w II instancji nadal pozostaje [...], a przedmiotem sprawy jest udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przekwalifikowanie wniosku na pobyt czasowy ze względu na kontynuowanie nauki, na pobyt czasowy ze względu na pracę, jest jedynie zmianą okoliczności faktycznych powodujących konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia nowych dowodów. Ponadto Organ II instancji powołał się na zasadę szybkości postępowania odmawiając badania pozostałych okoliczności w sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem nie można pominąć ustalenia stanu faktycznego w oparciu o nowe okoliczności sprawy, kierując się jedynie zasadą szybkości postępowania. Podstawową zasadą jest bowiem zasada praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). [...] dokonując zmiany kwalifikacji wniosku oraz uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu, załączył wszystkie niezbędne dokumenty wymagane do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ nie powinien zasłaniać się zasadą szybkości i jednocześnie naruszać inne fundamentalne zasady postępowania administracyjnego.

Organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 98 ust 1 oraz art. 100 ust 1 pkt 1) Ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, z uwagi na fakt, że z chwilą zmiany kwalifikacji prawnej udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed organem II instancji, Cudzoziemiec załączył wszystkie wymagane dokumenty oraz wypełnił w całości przesłanki niezbędne do wydania pozytywnej decyzji w jego sprawie. Prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego nie dawała podstaw do zastosowania art. 98 ust 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust 1 pkt 1) k.p.a. Organ błędnie przyjął, że zmiana podstawy faktycznej wniosku powinna skutkować złożeniem nowego wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej Taki wniosek jednak nie mógł zostać skutecznie wniesiony ze względu na to, że przedmiotowej sprawie postępowanie już się toczy i nie może być wszczęte kolejne (lis pendens). W sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie. Skarżący, w konsekwencji zmiany podstawy faktycznej, zmienił wyłącznie podstawę prawną wniosku, nie zmieniły się jednak jego prawa i obowiązki z tym związane jak również nie doszło do zmiany właściwego organu administracji.

W związku ze zmianą podstawy faktycznej wniosku, w interesie obywatela była zmiana podstawy prawnej, a powinnością organu administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a., jest działanie uwzględniające słuszny interes obywatela.

Skarżący wypełnił przesłanki do udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, określone w art. 114 ust 1 Ustawy. W toku postępowania przed Organem II Instancji, Skarżący złożył dowody wskazujące, że posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie. Ponadto Cudzoziemiec ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania, a podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Jednocześnie, wysokość wynagrodzenia, która jest określona w posiadanej przez cudzoziemca umowie z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, będącej podstawą wykonywania pracy, zawartej w formie pisemnej, nie jest niższa niż wysokość wynagrodzenia pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej zawarte za nieuzasadnione i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, w tym przypadku przepisów obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do tego czy możliwe było w trakcie toczącego się postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dokonać zmiany wniosku i w miejsce żądania udzielania tej zgody z uwagi na naukę żądać udzielenia tej zgody z powodu wykonywania pracy.

Rozpoznając tę sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji naruszył art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w stopniu mogącym mień wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania określa jego przedmiot a w razie wątpliwości sprecyzowanie należy do strony a nie do oceny organu. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90). Obowiązkiem organu jest więc określenie podstawy wniosku. W przypadku gdy postępowanie toczy się w trybie wnioskowym to strona tego postępowania jest dysponentem tego postępowania. W związku z tym zasadniczym obowiązkiem organu jest precyzyjne ustalenie treści tego wniosku, co wynika z zasady dyspozycyjności. Organ nie może bowiem decydować co jest objęte treścią wniosku gdyż tym wnioskiem jest związany. Cofnięcie pierwotnego wniosku skutkuje, co do zasady umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., chyba że zachodzi wyjątek o jakim mowa w art. 105 § 2 K.p.a. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne stanowi więc podstawę do dalszego jego prowadzenia. Z kolei postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozpoznanie sprawy przez organ wyższego stopnia nad organem który wydał decyzję jako organ I instancji. Oznacza to rozpoznanie tej samej sprawy jeszcze raz, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Zdaniem Sądu, w przypadku postępowań które, tak jak ta, są wszczynane na wniosek, podmiot ten ma prawo zmodyfikować poprzedni wniosek, do czasu zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2034/13, wyroki WSA w Warszawie: z 18 marca 2013r., sygn. akt II SA(WA 1926/12 i z 5 lutego 2013r., sygn. akt II SA8WA 1892/12, postanowienie NSA z 4 marca 2014 r., sygn.. akt II OW 157/13 – wszystkie w internetowej bazie CBOSA).

Jak wskazuje NSA w wyżej powołanym wyroku to rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania i to wyłącznie strona jest władna do jego zmiany.

Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, który ubiegał się o wydanie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy zmodyfikował swój pierwotny wniosek działając jednak w granicach tej samej ustawy o cudzoziemcach, a więc podstawy materialnej zmieniając jedynie podstawę faktyczną żądania, co oznacza że organ II instancji rozpoznał sprawę z wniosku który nie był już przez skarżącego popierany. Co prawda pełnomocnik skarżącego nie złożył wprost oświadczenia w zakresie złożonego wcześniej odwołania lecz, w ocenie sądu, wobec modyfikacji żądania organ w sposób nieuprawniony, rozpoznał sprawę, która nie była już objęta pierwotnym wnioskiem. Jeżeli organ miał wątpliwości co do skuteczności odwołania i podstawy żądania mógł przecież te wątpliwości rozwiać poprzez wezwanie pełnomocnika skarżącego do wypowiedzenia się w tej kwestii.

Sąd nie podziela wywodów zawartych w decyzji organu II instancji, że skarżący powinien złożyć kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Obie sprawy dotyczą udzielenia zgody a pobyt czasowy, prowadzone są na podstawie przepisów tej samej ustawy o cudzoziemcach, w obu do rozpoznania wniosku był właściwy ten spam podmiot. Zmiana podstawy faktycznej żądania jest w ocenie Sądu dopuszczalna, zgodnie z zasadą quod lege non prohibitum, licitum est – czego prawo nie zakazuje, jest dozwolone. Także wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada uwzględniania interesu strony przemawia za uwzględnieniem zmodyfikowanego wniosku.

Czyni to zasadnymi naruszenie przez organ art. 7, 61 § 1,77 § 1, 80 i 107 § 3 i 15 K.p.a.

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego w skardze wobec nie rozpoznania ostatecznego wniosku jest przedwczesna. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia zmodyfikowanego żądania skarżącego przez 2 różne organy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozpozna wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy ze względu na deklarowaną przez skarżącego pracę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1800).