Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 977/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit.  a-c i  art. 135, 200, 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika ds. Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówiono R. K. (dalej skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G.P. Uzasadniając decyzję organ powołał się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") i podniósł między innymi, iż akta sprawy, w szczególności orzeczenie o niepełnosprawności G.P. wskazuje, iż brak jest ustalenia od kiedy powstała jej niepełnosprawność, natomiast ustalony znaczny jej stopień datuje się od dnia 6 marca 2015 r. Z tego powodu nie można stwierdzić, czy została spełniona główna przesłanka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia, jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała stanowisko organu wskazując na konieczność sprawowania przez prawie siedem lat całodobowej opieki na niepełnosprawną matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz treść wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania zaznaczyło, że zgodnie z normami art. 17 ust 1 i 1b pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

"1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt. 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia." (cytat).

Z przedłożonych akt sprawy wynika, iż w dniu 13 kwietnia 2015 roku do OPS w C. wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad G.P. (ur. [...] r.). Na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] roku (nr [...]) między innymi ustalono, że G.P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] roku. Zatem brak ustaleń, aby niepełnosprawność matki skarżącej (która jest wdową) powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia. Ustawodawca założył w ustawie o świadczeniach rodzinnych, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznaje się w uzależnieniu od orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest między innymi data, z którą ta niepełnosprawność powstała. Zważyć także należy, iż bezspornie środki budżetowe na świadczenia rodzinne muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych. Jednakże społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania nie ustosunkowało się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K/38/13.

W skardze z dnia 15 września 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Pierwszym zarzutem uczyniono naruszenie prawa procesowego, zwłaszcza art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się fragment o wydatkowaniu i marnotrawieniu środków publicznych, co nie było przedmiotem postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji Organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się wyłącznie na przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP w zakresie różnicowania prawa do świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wskazanego w spornym przepisie wieku, wpływa na uprawnienia skarżącej do uzyskania świadczenia rodzinnego z tytułu sprawowanej opieki. Powyższe ustalenia, rozważenie wszelkich okoliczności sprawy w świetle norm ustawowych wykładanych z uwzględnieniem treści powyższego wyroku TK i wyjaśnienie ich stronie w uzasadnianiu decyzji zgodnym z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., było zdaniem pełnomocnika skarżącej niezbędne dla prawidłowego, zgodnego z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (w tym zasadą legalności, prawdy obiektywnej, przekonywania, informowania), rozstrzygnięcia przez organy administracji niniejszej sprawy, co może mieć istotny wpływ na jej wynik. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że przedłożone przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej matki, nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, a z orzeczenia tego wynika jedynie, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2015 r., co oznacza, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten wynika z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (ust. 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 2). Istotnym dla sprawy problemem jest zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Zagadnienie to jest tym bardziej istotne, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją RP danego przepisu. Oznacza to, że ta okoliczność przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie może zostać pominięta. Trybunał wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie budzi wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). W ocenie pełnomocnika skarżącej, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie jest jednolite (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15, w którym ustalono, że strona nie powinna być traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunków, ale tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić kiedy ona powstała). Inne orzeczenia sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach także potwierdzają powyższy pogląd. Wymienić w tym miejscu wypada wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, wyrok WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 - wszystkie są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOS).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak ta kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 1403/08, publ. CBOS), jak również nie pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na przywołany zakres uprawnień sądów administracyjnych.

W tym zakresie uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola jej legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zatem obie decyzje organów orzekających powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na wstępie rozważań przyjdzie zauważyć, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1 i 1a oraz 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny.

W treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z dnia [...] r. podano, że "nie da się ustalić" od kiedy ona istnieje, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. oraz, że wymaga ona m.in. "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki" oraz "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

Zebrany w tym zakresie materiał dowodowy jest niepełny, albowiem nie zawiera dokumentów odtwarzających sytuację faktyczną skarżącej i jej matki, w odniesieniu do jej zaangażowania w pracę czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na sprawowanie opieki nad matką mimo, iż w odwołaniu skarżąca podnosiła okoliczność już siedmioletniej konieczności opieki nad swoją matką, która jest wdową od 1983 r.

Przypomnieć należy, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie składu orzekającego, rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustalenie celu niepodejmowania zatrudnienia, rezygnacji z niego przez, okresu trwania takiego stanu i jego podłoża (przyczyny, źródła). Innymi słowy organ ma za zadanie ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia (czy też podjęcia pracy) przez skarżącą wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad matką, i od kiedy ten stan się datuje.

Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem ani organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką i od kiedy, wszak rozpatrzenie objętego skargą wniosku musi być ocenione nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. Rolą organów było zatem wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności. Dopiero ich ocena w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie norm określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80 K.p.a.). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednocześnie za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" (por. NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 412/11, publ. CBOS).

W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności - przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z tego powodu uchylone zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. obie decyzje organów administracji.

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, przykładowo w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA//Łd 424/15, WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 764/15 (dostępne w CBOS), jak również w wyrokach powołanych w skardze przez pełnomocnika skarżącej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tychże Sądów. W uzasadnieniach powołanych wyroków wskazano, że rozważając skutki orzeczenia TK dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach opowiedziały się za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Dalej stwierdzono, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu. W konsekwencji Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w przytoczonym powyżej przepisie warunków, ale tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić kiedy ona powstała. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zaprezentowany powyżej pogląd prawny oraz wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przewidzianą w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione i omówione argumenty, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) w związku z art. 135 oraz art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.