Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 474/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 roku, znak: [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, w związku z art. 16 ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - [...], zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 ze zm.) po ponownym, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...], rozpatrzeniu zażalenia M. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 22.08.2014 r., znak: [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 29.03.2012 r., znak: [...] wydanej dla realizacji: "budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się 24 lokali mieszkalnych z 15 miejscami parkingowymi w wielostanowiskowym garażu podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, co., gazową i elektryczną, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]", przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 30.05.2012 r., znak: [...] na rzecz "[...] S.C., ul. [...], [...], wydaną na rzecz: "[...]" s.c, ul. [...], [...] - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2014 r., znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt IISA/Kr [...], którym po rozpoznaniu skargi M. Z. oddalono skargę na postanowienie Wojewody z 29 października 2014 r., znak: [...], a także uchylił ww. postanowienie. Postanowieniem tym organ utrzymał w mocy, wydane w toku wznowionego postępowania, postanowienie Prezydenta Miasta K. z 21.08.2014 r., znak: [...] o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., Nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 29.03.2012 r., znak: [...] wydanej dla realizacji: "budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się 24 lokali mieszkalnych z 15 miejscami parkingowymi w wielostanowiskowym garażu podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wodnokanalizacyjną, co., gazową i elektryczną, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]", przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 30.05.2012 r., znak: [...] na rzecz "[...] S.C, ul. [...], [...], wydaną na rzecz: "[...]" s.c, ul. [...], [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżonym postanowieniem z 21.08.2014 r. Prezydent Miasta K. orzekł o wstrzymaniu wykonania nie tej decyzji, co do której wznowił postępowanie, a to stoi w sprzeczności z przepisami art. 152 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta K., w związku z wniesieniem przez Prokuratura Rejonowego dla [...], sprzeciwu od decyzji Prezydenta Miasta K., nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...], postanowieniem z 21.08.2014 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 29.03.2012 r., znak: [...]. wydanej dla realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Następnie, organ I instancji, działając na podstawie art. 152 k.p.a., zaskarżonym postanowieniem z 22.08.2014 r., wstrzymał wykonanie ostatecznej ww. decyzji Prezydenta Miasta K., Nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...] Organ odwoławczy podkreślił, że postanowieniem tym organ I instancji wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...], co do której wcześniej, postanowieniem z 21.08.2014 r., znak: [...] wznowił postępowanie. Na postanowienie to, w ustawowym terminie, zażalenie wniósł M. Z.. Zażalenie, wniesione za pośrednictwem organu I instancji, zostało następnie wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 133 k.p.a., przekazane do Wojewody.

Wojewoda wskazał, że analiza całości akt sprawy, przeprowadzona przez tutejszy organ, wykazała poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazał, że art. 145 § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione ".

Organ odwoławczy powołując treść art. 152 k.p.a. wskazał, iż zaistnienie ww. przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania ww. art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Zatem w sytuacji, gdy organ stwierdzi istnienie przesłanki, która w jego ocenie może w konsekwencji, w danej sprawie, doprowadzić do uchylenia decyzji, a jednocześnie nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania.

Przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146 k.p.a.: "§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." Pierwsza z nich ma charakter bezwzględny, jej wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Druga przesłanka może znaleźć natomiast zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy. Wtedy bowiem można stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową. Jednocześnie dodać należy, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest rozstrzygnięciem wydanym w toku postępowania i dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ wyda decyzję rozstrzygającą czy rzeczywiście prawo zostało naruszone, obecnie organ I instancji orzeka jedynie o wstrzymaniu wykonania decyzji w aspekcie prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji.

Wojewoda zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K., w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania wydanej decyzji z mocy prawa. Zgodnie jednak z art. 187 k.p.a. w przypadku wniesienia przez prokuratora sprzeciwu organ administracji publicznej, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. W piśmie z dnia 17.06.2014r. prokurator wnoszący sprzeciw wskazał, że dokument na podstawie którego wydano decyzję, oświadczenie ZIKiT o warunkach przyłączenia do dróg lądowych [...] z 15.02.2012r., został sfałszowany poprzez wykonie kopii technicznej przy użyciu kolorowej drukarki. Do sprzeciwu załączono także kserokopię pisma ZIKiT z dnia 10.01.2014 r. znak: [...] oraz "Opinię wydaną na podstawie ekspertyzy kryminalistycznej" z dnia 27.04.2014 r. Skoro zatem " Oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych znak: [...] z dnia 15.02.2012r., a więc dokument, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazał się fałszywy, zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, co uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ".

Podsumowując swoje rozważania, organ skonstatował, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 06.05.20l3 r., znak: [...], a zatem Prezydent Miasta K. był uprawiony do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. Z. - skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby rzetelne ustalenie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji,

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji, która została w całości wykonana, ponieważ obiekt będący przedmiotem tejże decyzji oddany został do użytkowania,

3. art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez brak uzasadnienie faktycznego i prawnego, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych przez Spółkę naruszeń przepisów prawa: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 152 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a., art. 9. w zw. z art. 8 k.p.a. i nie odniósł się do argumentów wskazanych w zażaleniu: "Organ I instancji wskazał podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt. 1 dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe i pkt. 2 - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Wskazano także, że w sprzeciwie Prokuratora, wskazane zostało, że dokument na podstawie, którego wydano decyzje zezwalająca na budowę - oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych znak: [...] z dnia 15.02.2012 roku, został sfałszowany. Jak podniósł Organ I instancji, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 32 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez Inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Tym samym, Organ I instancji ustalił, że skoro oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych okazało się fałszywe, to zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Nie można zgodzić się z takim uzasadnieniem; przede wszystkim, organ wbrew temu, co pisze w uzasadnieniu wstrzymał przedmiotową decyzję zbyt szybko, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wbrew dyspozycjom obowiązujących przepisów. Przede wszystkim odnieść należy się do samych podstaw wznowienia, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły, skoro zaś nie wystąpiły podstawy uprawniające organ do wznowienia postępowania, to tym bardziej nie mogą wystąpić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, a co za tym idzie nie może być mowy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji. Nie wystarczy samo domniemanie, iż jakieś okoliczności okazały się fałszywe, czy też domniemanie wydania decyzji w wyniku przestępstwa, fakt sfałszowania danych okoliczności i fakt popełnienia przestępstwa musi być udowodniony. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, iż aby wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki, tj.: 1) w decyzji ostatecznej organ administracji rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód; 2) sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa wart. 145 § 2 lub 3 k.p.a.), tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa; 3) gdy na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie.

Skarżący, powołując się na poglądy doktryny wskazał, że jeżeli jedna z powyżej wskazanych przesłanek nie zachodzi, to nie można mówić o zaistnieniu przyczyny wznowienia. Równocześnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w przepisie powołanym jako podstawa wznowienia: sfałszowanie oświadczenia nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu i nie zachodzą okoliczności, o których mowa wart. 145 § 2 lub 3 k.p.a., tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu nawet jest oczywiste, ale wznowienie nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Podsumowując swoje stanowisko skarżący wskazał, że w żadnej części uzasadnienia, zarówno postanowienia o wznowieniu, jak i postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, nie wskazano, jakie przestępstwo zostało popełnione, jakiego rodzaju karą jest zagrożone. Zarówno wznowienie postępowania, jak i wstrzymanie wykonania decyzji nie zawierają żadnego uzasadnienia prawnego, uzasadniającego wydanie przez organ I instancji obu postanowień. Sytuacja taka, powoduje naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powołanych na wstępie zażalenia. Wojewoda, nie odniósł się do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wskazanych w zażaleniu, co powoduje, że postanowienie Wojewody obarczone jest takimi samymi wadami, jak postanowienie I instancji i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dodatkowo, przed wydaniem skarżonego postanowienia, nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe, którego celem byłoby ustalenie, czy istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji, faktycznie nie podlegającej wykonaniu, z uwagi na fakt oddania budynku do użytkowania - w załączeniu dowody potwierdzające oddanie do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2015 r. i zaskarżone postanowienie.

W związku z powyższym w rozpoznawanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można wstrzymać po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w ramach tego postępowania innej decyzji ostatecznej, niż objętej postępowaniem wznowieniowym.

Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...] z dnia 6 maja 2013 r. znak: [...], co do której wcześniej, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. znak: [...] wznowił postępowanie. Kategoryczność tego stwierdzenia nie znajduje jednak uzasadnienia w treści postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu, jak i w treści postanowienia o wznowieniu postępowania.

Jak wynika z akt sprawy /k.2 akt [...] Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 maja 2013 r. nr [...] do sygn. [...] w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r., albowiem w jego ocenie dokument na podstawie którego ustalone istotne dla sprawy okoliczności (oświadczenie ZIKIT o warunkach przyłączenia do dróg lądowych), okazał się sfałszowany.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 21.08.2014 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją nr [...] z 06.05.2013 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 29.03.2012 r., znak: [...] Tak w każdym razie wskazuje sentencja tego postanowienia. Potwierdzałoby to wyżej przytoczone stanowisko Wojewody, gdyby nie fakt, że w uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent wskazał, że wznawia z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z 29.03.2012 r., znak: [...] Istnieje więc sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem.

Podobna sytuacja wystąpiła odnośnie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Prezydent Miasta K., jak wynika z sentencji, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 6 maja 2013 r. znak: [...] tj. decyzji dot. zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29 marca 2012 r., i w związku z tym organ wznowił postępowanie zakończone tą decyzją. Także argumentacja dotycząca uprawdopodobnienia powodów wstrzymania odnosi się do kwestii sfałszowania oświadczenia ZIKIT znak: [...] z dnia 15.02.2012r., a trzeba zauważyć, że oświadczenie to zostało powołane jako podstawa w decyzji nr [...] z 29.03.2012r., a nie w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013r.

Wobec takiego brzmienia obu wskazanych postanowień można odnieść wrażenie, że organ I instancji wznawia postępowanie i wstrzymuje wykonanie decyzji zmieniającej nr [...], uważając, że wznowienie dotyczy także decyzji pierwotnej. Bez względu na to, czy tak jest w istocie, wskazać należy, że takie stanowisko byłoby błędne.

Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach. Przepisy: 1) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36; 2) art. 40; 3) art. 36a p.b. - kreują odrębne sprawy administracyjne: sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawę zmiany pozwolenia na budowę. Są one odrębne zarówno w sensie materialnym, jak i w sensie procesowym - stanowią, każda z osobna, przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, potencjalnego toku instancji i wreszcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Pomiędzy decyzjami w tych sprawach istnieje oczywiście pewien związek, ale ich prawny byt jest niezależny. Wzruszenie decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie pozbawia mocy wiążącej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I odwrotnie, wzruszenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie musi automatycznie przesądzać o losach decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budow (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. II SA/Kr [...], LEX nr 2364694 ). "W wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Z powyższych przyczyn w postępowaniu ze skargi na decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, Sąd nie może kontrolować prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, która posiada walor ostateczności i uprawnia inwestora do prowadzenia zgodnych z nią robót budowlanych" (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Kr [...], LEX nr 2424055, oraz podobnie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018 r., II SA/Kr [...], LEX nr 2479767).

Z datą wydania decyzji o pozwoleniu zamiennym inwestor nie może samodzielnie, bez uzyskania nowej decyzji w trybie art. 36a, powrócić do poprzedniego projektu budowlanego, zawartego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Decyzja z art. 36a nie zapewnia rozwiązania alternatywnego do przewidzianego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, ale trwale zmienia pozwolenie na budowę w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego. Dla zniweczenia skutków wydanej w trybie art. 36a decyzji, konieczna byłaby zmiana decyzji przy zastosowaniu tej samej procedury (J. Wszołek, E. Deszczka, Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę – charakter prawny i wybrane zagadnienia praktyczne, M. Praw. 2016, nr [...], s. 25).

Z uwagi na szczególną więź przedmiotową pomiędzy tymi dwiema decyzjami, niekiedy ustanie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wpływa na byt prawny decyzji zmieniającej. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą to pozwolenie, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wprawdzie wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie skutkuje wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą to pozwolenie, jednak – jak wyżej wskazano – jeżeli we wznowionym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona, zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, określona w art. 145 § 1 pkt 8k.p.a. Natomiast w przypadku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę nie dojdzie do wzruszenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę – nawet w sytuacji, gdy na skutek wznowienia postępowania decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę zostanie uchylona. W wypadku uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na skutek wznowienia postępowania możliwe jest tylko przywrócenie pierwotnej wersji pozwolenia na budowę (J. Wszołek, E. Deszczka, Decyzja..., s. 25).

Jak widać z powyższych przytoczeń, wznowienie postępowania odnośnie decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę jest odrębnym postepowaniem jurysdykcyjnym od postępowania w sprawie wznowienia decyzji dotyczącej pozwolenia pierwotnego; tym samym takie wznowienie nie powoduje automatycznie wznowienia w sprawie pierwotnego pozwolenia. Wobec tego niezwykle istotne jest uzyskanie jasnego stanowiska organu I instancji, w której sprawie zostało wznowione postępowanie: czy w sprawie dotyczącej decyzji o zmianie pozwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2013r., czy w sprawie pierwotnej decyzji nr [...] z 29.03.2012r.

Taka konieczność istnieje zwłaszcza w świetle wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK [...], gdzie wskazano, że nie można wstrzymać po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w ramach tego postępowania innej decyzji ostatecznej, niż objętej postępowaniem wznowieniowym. Oznacza to bowiem, że jeśli wznowiono postępowanie w sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to można wstrzymać przy istnieniu przesłanek tylko wykonanie tej decyzji. Odwrotnie, gdy wznowienie dotyczy decyzji nr [...] z 29.03.2012r., postanowienie o wstrzymaniu mogłoby dotyczyć tylko tej decyzji, co jasno wyraził NSA we wskazanym orzeczeniu. Okoliczność zaś, że budzi wątpliwości, którego z omawianych postępowań dotyczy wznowienie, wynika choćby z wypowiedzi Wojewody w zaskarżonej decyzji, który twierdzi, że chodzi o postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji, podczas gdy NSA w wyroku za sądem I instancji przyjął, że wręcz przeciwnie, wznowienie dotyczyło decyzji pierwotnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że to stanowisko NSA nie jest wiążące, gdyż dotyczy ustaleń faktycznych, a nie wykładni prawa. W tej sytuacji organ, który wznowił postępowanie, musi klarownie zająć stanowisko w przedmiocie tego, które postępowanie jest wznowione i stosownie do tego orzec o wstrzymaniu decyzji, której ma dotyczyć wznowienie, o ile stwierdzi zaistnienie ku temu przesłanek, co należy odpowiednio uzasadnić. Stąd też koniecznym okazało się uchylenie postanowień organów obu instancji, aby Prezydent Miasta K. mógł usunąć powstałe sprzeczności, wyjaśnić zrodzone w ich wyniku wątpliwości i zająć właściwe stanowisko w kwestii wstrzymania tej decyzji, która kończy postępowanie będące przedmiotem wznowienia.

Reasumując, w opisanej sytuacji, to jest gdy nie wiadomo, czy wstrzymanie decyzji dotyczyło decyzji, odnośnie której wznowiono postępowanie, doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 § 1 i 11 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie można tylko wskazać, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, jak chce Wojewoda, że organ I instancji wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 6 maja 2013r., to w takiej sytuacji nie można by uznać, że organ odwoławczy uzasadnił podstawy wstrzymania tj. uprawdopodobnił je, a zatem dokonał rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia, wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy rzecz skwitował jednym zdaniem ( że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji), w sytuacji, gdy oświadczenie ZIKIT znak: [...] z dnia 15.02.2012r., na które się powołał, nie ma związku z decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, która zapadła według organu odwoławczego w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie. Oświadczenie to bowiem dotyczy pierwotnej decyzji nr [...] z 29.03.2012r., co wynika z jej treści.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz –poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do powyższych wskazań.