Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2641/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt1 i 2 art 151 art 174 pkt 1 i 2 art 183 § 1 i 2 art 134 § 1 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 § 1 art 62 art 127 § 3 art 156 § 1 pkt 2 i 5 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 27 ust 1 i 2 art 31 a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/12 w sprawie ze skargi O.D. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O.D. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., dalej: jako "u.p.i.s.") w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."); 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1, 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył O.D., który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i skierowanie jej do właściwego Ministra celem rozstrzygnięcia merytorycznego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że objęta wnioskiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. 107 § 1, § 3 k.p.a. oraz art. 268 a k.p.a. i art. 31 u.p.i.s.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że merytoryczną podstawą podjęcia przez organ powyższej decyzji był przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zaznaczył, że przepis ten jest szczególnym przepisem wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (vide art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.s. nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy inspekcji sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia – po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym wskazał, iż decyzja z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.s. nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych. Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli. Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 u.p.i.s. służą ochronie zdrowia ludzkiego. Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia. Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Organ dodał, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a., gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 u.p.i.s., a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 u.p.i.s. istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03 w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień 2 października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich. Organ zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał O.D. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Ponadto, wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez O.D., który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażącą obrazę art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności postępowania mimo zgłoszenia żądania strony a nadto poprzez brak uzasadnienia ww. okoliczności w zaskarżonej decyzji, 2) obrazę prawa a to art. 16 § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez wnikliwej i precyzyjnej oceny odwołania od decyzji pierwotnej a do zasady nie odniesienie się do treści zarzutów odwołania w tym wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania i skierowania sprawy do właściwego ministra, 3) obrazę prawa a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez faktyczne odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania poprzez pominięcie okoliczności prawnych i faktycznych sprawy zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. oddalił skargę wskazując, iż podstawą materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd decyzji był art. 27 ust. 2 u.p.i.s., decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ zastosował również art. 31 a ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd I instancji podniósł, że instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada daje podstawę do stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewskazania w decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania, Sąd I instancji wskazał, że charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez GIS. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 u.p.i.s. indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które - ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu". W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Z powyższych względów Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie skarżącego w komparycji decyzji. Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja organu z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części aktu administracyjnego można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "tajfun" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., Sąd zauważył, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Jednakże Sąd I instancji podkreślił, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja organu z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P.B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Dodatkowo zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Odnosząc się do kwestii właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 u.p.i.s. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Sąd podzielił stanowisko organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Zdaniem Sądu I instancji w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

dla zdrowia i życia ludzkiego. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Sąd podkreślił, że z treści przepisu art. 27 u.p.i.s. wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez organ na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a u.p.i.s.) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Sąd I instancji uznał, iż twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji uznał, że zastosowanie przez organ art. 27 ust. 2 u.p.i.s., mimo, że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że organ mógł zastosować art. 31 a u.p.i.s. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju to w ocenie Sądu I instancji organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a u.p.i.s. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r., nie narusza przepisów postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Akta administracyjne sprawy zawierają wyniki badań próbek dopalaczy pobranych z ze sklepu "[...]" ul. K. w Zakopanym należącego do skarżącego wykonane przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. J.S. w Krakowie Zakład Toksykologii Sądowej. Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. Badania przeprowadzone przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. J.S. w Krakowie wykazały, że w produktach tych znajdują się między innymi śladowe ilości syntetycznego kannabinoidu AM- 694, JWH-81, JWH-XXX, JWH-019 – substancji kontrolowanej przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do tej ustawy, a także MDPV,MPBP,MPPP, 4-MEC- katytony o działaniu psychoaktywnym, stymulującym ośrodkowy układ nerwowy podobnie jak amfetamina. Wykazano także jednoznacznie, że substancje te powodują działanie psychoaktywne i zgodnie z art. 4 pkt 27 ww. ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego wytwarzanie i produkcja są zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, a organ mógł w sposób bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływ na ludzki organizm. Tym niemniej w ocenie Sądu I instancji nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej obszerniejsze uzasadnienie. W kwestii podniesionego w skardze zarzutu rażącej obrazy art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności postępowania mimo zgłoszenia żądania strony, Sąd I instancji wskazał, iż rzeczywiście w odwołaniu znalazło się żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. ewentualnie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności, może jedynie uchylić tę decyzję i przekazać do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego. Rozpoznanie więc wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez skarżącego, w miejsce inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności było czynnością korzystniejszą dla samego skarżącego ze względu na zakres możliwej kontroli w trybie zwykłym odwoławczym. Sąd I instancji zauważył, iż z mocy art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest ten sam organ. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną w dwóch pismach od powyższego wyroku złożył O.D. reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników. W pierwszej z nich wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. oraz art. 107 i art. 109 k.p.a. oraz art. 263a k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. i jej nie uwzględnieniu oraz nie stwierdzeniu nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. podczas, gdy decyzje te, a w szczególności decyzja z dnia [...] października 2010 r.:

- wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego (art. 27 ust. 2 u.p.i.s.) poprzez błędną subsumpcję istniejącego na dzień wydawania decyzji stanu faktycznego pod wynikającą z wymienionego przepisu normę prawną, sprowadzającą się do przyjęcia, że naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. higienicznych i zdrowotnych, w konkretnym przypadku skarżącego spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi - oraz procesowego -poprzez pryzmat błędnie dokonanej przez Sąd I instancji oceny wymagań formalnych decyzji administracyjnej w świetle art. 107, art. 109 § 1 i 268a k.p.a., która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była ważna, co z kolei poskutkowało oddaleniem skargi;

- była niewykonalna a jej niewykonalność ma charakter trwały, albowiem jej sentencja sprowadzająca się do nakazu zaprzestania działalności obiektów służących do produkcji, obrotu hurtowego lub detalicznego środków określonych w pkt 1 decyzji oraz do "wycofania wyrobu o nazwie *Tajfun* określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszelkich wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi" jest całkowicie nieprecyzyjna i tym samym stwarza możliwość różnej interpretacji, co w efekcie uniemożliwia wykonanie obowiązku określonego w skarżonych decyzjach, która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była ważna, co z kolei poskutkowało oddaleniem skargi;

- dotknięta była szeregiem wad skutkujących jej nieważnością, które w kontekście wymogów formalnych stawianych poprzez pryzmat brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 109 § 1 k.p.a., a także art. 268a k.p.a. przejawiały się w:

˂ braku wskazania strony postępowania, co w istocie poskutkowało wydaniem aktu niezindywidualizowanego;

˂ doręczeniu decyzji w formie "faksu", a tym samym braku podpisu z imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji, co poskutkowało "wydaniem" aktu w niedopuszczalnej formie;

˂ wskazaniu w sentencji decyzji obowiązku nałożonego na stronę określonego w nazbyt ogólnikowy sposób, co w istocie poprzez umożliwienie nazbyt szerokiej interpretacji wskazanego obowiązku uniemożliwia jego wykonanie;

˂ braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego w kontekście konkretnego przypadku skarżącego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

˂ braku upoważnienia do wydania decyzji przez pracownika GIS w formie pisemnej;

która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była ważna, co z kolei poskutkowało oddaleniem skargi;

a ponadto, wobec braku przyjęcia podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonych decyzji, na braku ewentualnego uchylenia skarżonych decyzji i nakazania organom administracji publicznej zmiany decyzji poprzez ograniczenie wskazanych w sentencji decyzji obowiązków nałożonych na skarżącego jedynie do wycofania z obrotu substancji szkodliwych (gdyby takowe zostały w istocie ujawnione), a to wobec braku faktycznych podstaw do formułowania radykalnego wniosku sprowadzającego się do "nakazania zaprzestania działalności";

która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była ważna, co z kolei poskutkowało oddaleniem skargi;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na:

˂ wydaniu orzeczenia w dacie według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania, a nie w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r., a to poprzez powołanie w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia jako podstawy prawnej sankcjonującej trafność skarżonych decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzającej sankcje za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu tzw. "środków zastępczych", podczas gdy przepis ten wszedł w życie 27 listopada 2010 r. ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czyli po dacie wydania zaskarżonej decyzji;

˂ oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a to poprzez wskazanie, że na kanwie stanu faktycznego będącego podstawą wydania skarżonych decyzji dochodziło do "znacznej liczby śmiertelnych zatruć", podczas gdy próżno w materiale dowodowym - czy też gdziekolwiek - znaleźć tego typu potwierdzone informacje;

która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była ważna, co z kolei poskutkowało oddaleniem skargi;

- art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie rozstrzygnięcie wszystkich kluczowych zagadnień ważkich dla przedmiotowej sprawy, w granicach sprawy, w oderwaniu od zarzutów stawianych przez skarżącego, a to poprzez brak odniesienia się i wykazania, że substancje, którymi w ramach prowadzonej działalności i w ramach dokonanego przez organy postępowania dowodowego stwarzały zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz poprzez brak wskazania powyższej oceny w uzasadnieniu wyroku, a ponadto poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście wykazania istnienia przesłanek do podciągnięcia stanu faktycznego wynikającego ze sprawy pod normę prawną z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz - z ostrożności - brak inicjatywy w celu wykazania istnienia upoważnienia dla osoby wydającej skarżoną decyzję na piśmie, która to obraza miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem poskutkowała uznaniem skarżonych decyzji za ważne i finalnie doprowadziła do oddalenia skargi;

oraz naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego przez Sąd I Instancji stanu faktycznego w istocie doszło do realizacji przesłanki wymienionej w tym przepisie, a sprowadzającej się do przyjęcia, że naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. higienicznych i zdrowotnych, w konkretnym przypadku skarżącego spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, podczas gdy próżno w zgromadzonym materiale dowodowym szukać potwierdzenia na podobną okoliczność, zwłaszcza, że w kontekście zabezpieczonych w lokalu skarżącego materiałów i wykonanych na ich podstawie ekspertyz wynika jedynie, że cześć wyrobów, którymi handlował skarżący zawierała śladową ilość substancji niedozwolonych w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii co samo w sobie nie jest wystarczającą podstawą do przypuszczeń, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych czy zdrowotnych, które skutkować by mogły spowodowaniem bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, które to uchybienie poskutkowało uznaniem skarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. za ważne, a tym samym poskutkowało oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W drugim piśmie zawierającym skargę kasacyjną również zaskarżono wyrok w całości zarzucając mu rażące naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. przy czym Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., mimo, że były ku temu przesłanki m.in. ilość towaru posiadającego w sobie śladowe ilości substancji zakazanych stanowiła nieznaczny procent wobec całości skonfiskowanego towaru znajdującego się w sklepie skarżącego a nadto nie ustalono, czy te "śladowe ilości substancji zakazanych" miały jakikolwiek wpływ na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wówczas gdy w toku postępowania sądowego:

a) nie ustalono ani nie wskazano na jakiej podstawie Sąd uznał, że P.B. w chwili wydawania decyzji z dnia [...] października 2010 r. był uprawniony do wydania przedmiotowego orzeczenie, wówczas gdy pełnił on funkcję zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego, zaś ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do określonych czynności wykonanych w ramach niniejszej sprawy uprawnienie nadaje Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, a nadto podpis na decyzji doręczonej pośrednio skarżącemu jest nieczytelny i nie ma pewności, że rzeczywiście P.B. podpisał ww. dokument;

b) błędnie przyjęto, że ww. decyzja była aktem zbliżonym do kategorii aktów o charakterze generalnym, albowiem albo akt prawny ma charakter indywidualny jak miało to miejsce w niniejszej sprawie albo charakter generalny. Brak oznaczenia strony postępowania, jest błędem formalnym, zaś organ administracji nie mógł liczyć na to, że chociażby przypadkowo decyzja dotrze do domniemanego adresata. Sąd wadliwie i sprzecznie z dotychczasowym orzecznictwem przyjął, że adresat decyzji może być dorozumiany;

c) doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.i.s. poprzez przyjęcie, że Główny

Inspektor Sanitarny miał prawo zamknąć sklep skarżącego, wówczas gdy z opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie wynika, iż tylko znikoma ilość towaru znajdującego się w posiadaniu skarżącego mogła narazić ewentualnych odbiorców na ryzyko zagrożenia utraty zdrowia, przy czym organ nie wykazał jak wysokie było ryzyko, ani nie zastosował najmniej restrykcyjnego ośrodka wynikającego z ustawy a to wycofania środka z obrotu - a rzeczywiście dokonał administracyjnej likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Sanitarnego kosztów postępowania wg norm przepisanych; zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia opłaty od skargi.

Obydwa pisma zawierające skargę kasacyjną zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Określając zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd I instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany). Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513).

Do Sądu zaskarżona została decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W razie złożenia, w terminie do złożenia środka odwoławczego, jednocześnie środka odwoławczego z zawartym w nim wnioskiem o stwierdzenie nieważności należy przyznać pierwszeństwo środkowi zwykłemu. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. i art. 109 oraz art. 268a k.p.a. Naruszenia ww. przepisów skarżący upatruje w uchyleniu się przez Sąd I instancji od obowiązku stwierdzenia nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Argumentacja ww. zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. w szczególności jej tryb wydania i doręczenia nie miały oparcia w obowiązujących na dzień jej wydania przepisach tj. w art. 27 ust. 2 i art. 31a ust. 1 u.p.i.s.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotne są dwie kwestie. Najpierw zbadania wymaga, czy w przepisach art. 27 ust. 1 i 2 i art. 31a ust. 1 u.p.i.s. zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 tej ustawy do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 27 ust. 1 u.p.i.s. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 31a ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego, w tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. Tadeusz Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. Małgorzata Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. Borkowski op. cit. s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 2 z decyzją tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 omawianej ustawy, jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami administracyjnymi (art. 12 u.p.i.s.), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, ONSA i wsa 2012/4/64). Nadto zaznaczyć należy, że spełniony jest jeszcze jeden wymóg traktowania omawianego stosunku prawnego jako sprawy administracyjnej. Sprawa ta załatwiana jest w formie władczej w stosunku do zewnętrznego, wobec organu, adresata.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej co do braku skonkretyzowania adresata co w istocie skutkowało wydaniem aktu niezindywidualizowanego wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System (...)", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System (...)", s. 155).

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.p.i.s., była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżący został bowiem oznaczony jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji pod numerem [...]. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: Barbara Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 k.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącego, zajmującego się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez niego z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącego.

Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 k.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie Tajfun, odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 u.p.i.s., w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit. s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i u.p.i.s. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s., to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej i są rozstrzygane na podstawie przepisów u.p.i.s.. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 u.p.i.s. oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine u.p.i.s. oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, art. 37 ust. 1 u.p.i.s. stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek u.p.i.s. nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, według których decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz niewykonalności decyzji o charakterze trwałym i nieusuwalnym w związku z niezrozumiałym określeniem nakazu wycofania produktów.

Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważnością aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego. Należy, w tym miejscu podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja z dnia [...] października 2010r. została podpisana przez P.B. będącego wówczas zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych. Wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącego, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, również było naruszeniem procesowym niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 k.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji. Bezzasadne są więc twierdzenia o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.i.s. co mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd I instancji w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. także w/w wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10). Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji co do możliwości zastosowania przez organ art. 31a ust. 1 u.p.i.s. Z zebranego materiału dowodowego niezbicie wynika, że zagrożenie sanitarne dotyczyło wielu podmiotów prowadzących działalność na terenie całego kraju. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji przez Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Niewątpliwie koniecznym było podjęcia działań o charakterze pilnym, które objęły teren całego kraju. Dlatego należy uznać, że organ ten w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a ust. 1 u.p.i.s.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że zakwestionowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowił także przepis art. 31a u.p.i.s. Z powyższych względów nie można również uznać, że organ zastosował przepis art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 tej ustawy bez ustalenia jakichkolwiek przesłanek określonych w tych przepisach oraz poprzez zastosowanie tych przepisów mimo braku okoliczności faktycznych wypełniających hipotezę tych przepisów. W niniejszej sprawie organy ustaliły, iż w związku z informacjami o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi w związku z używaniem tzw. "dopalaczy" organ był zobowiązany do podjęcia natychmiastowych działań.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącego nastąpiła poprzez doręczenie jej decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Odmienny pogląd Sądu I instancji w tym zakresie stanowił uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd trafnie odnotował przecież, że indywidualizacja adresata nastąpiła na podstawie dołączonego do decyzji rozdzielnika.

Skomentowania wymaga również wypowiedź Sądu I instancji o tym, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W związku z tym warto zauważyć, że kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe, w tym także organy administracji publicznej, na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych (por. K. Ziemski, op. cit. s. 109). Omawiana cecha nie odnosi się do zasięgu terytorialnego obowiązywania aktu. W doktrynie odnotowuje się istnienie aktów generalnych administracyjnych, które nie są aktami normatywnymi (abstrakcyjno-generalnymi), ale nie są także aktami (decyzjami lub postanowieniami) administracyjnymi (indywidualnymi i konkretnymi). Przypisywane tym aktom generalnym cechy: w niektórych wypadkach brak charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (obowiązywanie najczęściej wewnątrz systemu organów administracji publicznej), w innych przypadkach brak charakteru władczego (rola niewiążących interpretacji w procesie stosowania prawa), nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako szczególnych aktów administracyjnych załatwiających indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. Wojciech Chróścielewski "Akt administracyjny generalny", Wydawnictwo UŁ, 1994, s. 105; Barbara Jaworska-Dębska [w:] "Prawo administracyjne(...)", pod red. M. Stahl, s. 461). Odnotowując zaś występowanie w klasyfikacjach doktrynalnych aktów generalnych stosowania prawa, tworzących następne normy powszechnie obowiązujące (patrz: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", LEX 2012, s. 294; Barbara Jaworska-Dębska, op. cit. s. 462), stwierdzić należy, że decyzji wydawanych na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., nie można zaliczyć do tak rozumianych aktów generalnych. Podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ww. ustawy wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, op. cit. s. 295).

Częściowo uzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji własnych ustaleń polegających na stwierdzeniu, iż na kanwie stanu faktycznego będącego podstawą wydania skarżonych decyzji dochodziło do "znacznej liczby śmiertelnych zatruć", jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Natomiast całkowicie nieuzasadniona jest argumentacja podniesiona w ramach ww. zarzutu, iż Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania, a nie w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012 r., poprzez powołanie w uzasadnieniu wyroku jako podstawy prawnej sankcjonującej trafność skarżonych decyzji art. 44b Ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który wszedł w życie w dniu 27 listopada 2010 r. na mocy Ustawy z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396).

Sąd I instancji faktycznie wskazał na dyspozycję art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz jedynie w odniesieniu do wyników badań próbek produktów przeprowadzonych przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. J.S. w Krakowie. Z badań tych wynika, że w przebadanych produktach znajdują się śladowe ilości substancji kontrolowanej przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii. Wykazano, iż substancje te powodują działanie psychoaktywne i zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego wytwarzanie i produkcja są zabronione na terytorium RP na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody Sądu I instancji są trafne i pozwoliły Sądowi I instancji na stwierdzenie, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, gdyż organ mógł w sposób bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływu na ludzki organizm, jednakże Sąd I instancji uznał, iż nie wpływa to na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W tym miejscu stwierdzić należy, iż rzeczywiście ogólnikowa ocena badań laboratoryjnych przez organ może budzić wątpliwości, jednakże w skardze kasacyjnej nie sformułowano odpowiedniego zarzutu w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., zatem okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy.

Nie można zgodzić się także z argumentacją skargi kasacyjnej, iż skoro w momencie wydawania decyzji handel tzw. "środkami zastępczymi" był całkowicie legalny to nakaz sprowadzający się do zaprzestania prowadzenia działalności w ogóle również tymi środkami, które nie charakteryzowały się działaniem podobnym do wyrobu "Tajfun" jest sam w sobie zbyt daleko idący i całkowicie pozbawiony podstaw prawnych i faktycznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ograniczając bowiem kwestie do brzmienia art. 27 ust. 2 u.p.i.s. to w obliczu braku zakazu handlu "środkami zastępczymi" w najdalej idącej sytuacji uprawnionym było ograniczanie wydania decyzji do wycofania z obrotu tych środków, które w istocie stwarzały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, przy równoczesnym umożliwieniu handlu pozostałymi substancjami.

Bowiem podkreślić należy, iż sprawa wycofania produktu z obrotu, na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., w dalszym ciągu jest instytucją materialnego prawa administracyjnego, mimo wejścia w życie noweli z dnia z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej. Funkcjonuje niezależnie od art. 27c ust. 2 u.p.i.s. dodanego na mocy art. 2 noweli oraz art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dodanego na podstawie art. 1 pkt 8 noweli. Ponadto stan faktyczny (art. 27 ust. 1 oraz art. 27 ust. 2 u.p.i.s.) – naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych skutkujące bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi – w dalszym ciągu nie jest przedmiotem regulacji ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b i art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W wyniku noweli ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nastąpiło natomiast wzmocnienie poglądu o odrębności postępowania sanitarnego wobec postępowania unormowanego w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Według art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do środka zastępczego nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Tym samym stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji przepis art. 27 ust. 1 i 2 stanowi odrębną regulację do podejmowania działań przez organy sanitarne.

Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.