Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 k ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 457/15 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GDIT lub organ) z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł (trzech tysięcy złotych) na R.B. (dalej: skarżący, strona).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263

ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie dróg płatnych), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej utd).

Podstawą faktyczną decyzji GDIT było ustalenie poczynione w drodze kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 17 września 2013 r. na odcinku drogi krajowej nr 81 w Z., że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów kierowanego przez skarżącego przekraczała 3,5 tony, co obligowało do posiadania urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (viaBox). Ten odcinek drogi krajowej został wyszczególniony w załączniku do rozporządzenia w sprawie dróg płatnych.

Skarżący w skardze na decyzję GIDT wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił decyzji GITD naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3

w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej

mimo, że przy wjeździe na drogę płatną z drogi wojewódzkiej nr 938 nie było oznakowania tabliczką T-34 przy znaku kierunku i miejscowości, wskazującą obowiązek dokonania opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Podnosił też, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej (drogi krajowej) tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi,

w tym również brak tabliczki T-34 pod znakiem kierunku i miejscowości w chwili wjazdu na drogę krajową nr 81 na odcinku węzeł Skoczów z drogi wojewódzkiej nr 938 uniemożliwił mu zorientowanie się, czy poruszanie się tą drogą rodzi obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Zauważył, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż fakt braku usytuowania znaku informującego o wjeździe na drogę płatną (T-34) przy wjeździe na tę drogę spowodował brak możliwości wyboru innej, nie obciążonej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, drogi publicznej. W ocenie Sądu I instancji brak ustaleń GIDT co do tego zarzutu skarżącego stanowił istotne naruszenie art. 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12 wskazując, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg,

na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku

i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację,

na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej, znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw

do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej

za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną.

Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości zjazdu z drogi płatnej niezwłocznie po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 o wjeździe

na taką drogę, to nie miał też możliwości realizacji przejazdu w sposób zgodny

z prawem. Jeżeli bowiem znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy też konsekwentnie przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r., nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viaBox – jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem – stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej. Organ administracyjny wobec twierdzenia skarżącego o braku możliwości zachowania zgodnego z prawem winien bądź argument ten odeprzeć, wykazując niezgodność podawanych przez niego faktów z rzeczywistością, bądź

w razie ich potwierdzenia – odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej z powyższego tytułu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną

od omówionego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił temu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.- zwanej dalej udp), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego

z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 udp uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;

3) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie znaków drogowych), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;

4) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera

w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

5) naruszenie prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych znaków drogowych) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest takie usytuowanie znaku T-34, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie znaków drogowych, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny niż tam wskazany, w szczególności przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej;

6) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się

z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego co do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem, podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia na drodze krajowej nr 81 znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że miernikiem oceny powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów, a brak stosownego oznakowania wjazdu na odcinek drogi objęty opłatą elektroniczną oraz brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.

Podnosząc te zarzuty. GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz

o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawowego, jakim jest przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej ww. przepisu, błędnie powołując się

na art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego. Prokonstytucyjna wykładnia prawa nie może prowadzić do tworzenia nowej normy prawnej - uzupełniania lub poprawiania prawodawcy (wskazał na wyroki NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt: II FSK 1964/11, II FSK 1566/11). Kwestionował też dokonaną przez sąd ocenę znaku drogowego z tabliczką T-34 jako znaku zakazu poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Podnosił, że przyjęcie zaproponowanej przez Sąd I instancji wykładni prowadziłoby do wniosku, że delegacja ustawowa określona w art. 13ha ust. 6 udp nie ma istotnego znaczenia, bo obowiązek uiszczenia na danej drodze krajowej opłaty elektronicznej jest kreowany przez ustawienie znaku T-34, nie zaś przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. GIDT kwestionuje sposób poboru opłat elektronicznych zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, uzależniający obowiązek uiszczenia opłaty od ustawienia znaku drogowego

w sposób umożliwiający wypełnienie przedmiotowego obowiązku przez podmiot

do tego zobowiązany. Zauważył przy tym, że w świetle obowiązujących norm regulujących oznaczanie płatnych odcinków dróg krajowych (opłata elektroniczna) nie istnieje możliwość wyboru przez kierującego bezpłatnej drogi alternatywnej,

po dokonaniu wjazdu na drogę objętą opłatą elektroniczną, bez narażenia się

na odpowiedzialność za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej,

w sytuacji jeżeli kierujący pojazdem nie posiada w pojeździe urządzenia viabox służącego do naliczania i uiszczania opłat. Każdorazowy wjazd na taką drogę skutkuje powstaniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podmiot korzystający z dróg publicznych już przed rozpoczęciem przejazdu winien "z góry" założyć jakimi drogami będzie się poruszać. Tylko na tym etapie, czyli przed wjazdem na drogę płatną, może dokonać wyboru, czy będzie poruszać się drogą płatną, czy też wybierze bezpłatną drogę alternatywną.

R. B. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu

pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika,

że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, oraz oceny prawidłowości dokonania przez organ ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do tego, że Sąd I instancji wadliwie interpretuje przepisy art. 13 k ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w związku z § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znaków drogowych i § 1 pkt 1 rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych znaków drogowych przyjmując, że dla zastosowania sankcji administracyjnej za przejazd odcinkiem drogi, na której wymagana jest płatność elektroniczna, konieczne jest umieszczenie znaku T-34 informujące o takim odcinku drogi w ten sposób, by korzystający z dróg miał możliwość wybrania drogi niepłatnej przed wjazdem na odcinek drogi podlegający opłacie elektronicznej.

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyraził pogląd, iż kwestia nałożenia kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest powiązana z prawidłowym oznakowaniem drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia bowiem użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną

a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji, zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną

pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych

w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych

w załączniku numer 2 do rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie w sprawie znaków drogowych wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku,

z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków drogowych wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków

i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 124, poz. 705). Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków

i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. (Dz. U. nr 220, poz. 2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (załącznik nr 1 pkt 6.3.7.9.). Zmiana ta weszła w życie w dniu 30 czerwca 2011 r. co oznacza, że wprowadzenie znaku T-34 zostało zsynchronizowane z wejściem w życie, w dniu 1 lipca 2011 r., rozporządzenia w sprawie dróg płatnych. Pozwoliło to więc na dostosowanie przez zarządcę drogi jej oznakowania (w tym poprzez umieszczenie znaku T-34) do funkcjonowania systemu pobierania opłat elektronicznych.

Z regulacji tych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Warto przy tym zauważyć, że znak (tabliczka) T-34 wskazujący pobór opłaty elektronicznej umieszcza się zgodnie z pkt 6.3.7.9 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znaków drogowych pod znakiem z numerem autostrady, drogi ekspresowej lub innej drogi krajowej (znaki E-15), a te z kolei zgodnie z pkt 6.3.7.8 lit b załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znaków drogowych umieszcza się na tablicach przeddrogowskazowych, drogowskazach tablicowych i drogowskazach w kształcie strzały do miejscowości.

W konsekwencji należy uznać, że w funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera w istocie nie tylko informację ale też zakaz poruszania się po drodze krajowej wymagającej uiszczenia opłaty elektronicznej, bez uiszczenia takiej opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Przedstawiany w tym zakresie pogląd był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,

w szczególności w wyrokach: z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12, z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12, z 30.03.2017 r. sygn. akt. II GSK 1934/15). Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnościąza nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu kary pieniężnej. Wprawdzie prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie

do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej

i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej. Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów

i zakazów. Należy zauważyć, że art. 5 prawa o ruchu drogowym określa hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Przepis ten wskazuje bowiem, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli (tzw. służby ruchu), sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania, niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe (ust.1). Z ust. 2 i 3 tego przepisu wynika natomiast, iż polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli mają pierwszeństwo przed sygnałami świetlnymi i znakami drogowymi, a sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed znakami drogowymi regulującymi pierwszeństwo przejazdu. Analizując powyższą regulację, należy dojść zatem do wniosku,

że w pierwszej kolejności kierowca powinien stosować polecenia kierującego ruchem, w drugiej kolejności (gdy nie ma podmiotu uprawnionego do wydawania poleceń), należy podporządkować się sygnalizacji świetlnej, której ustawa wyznaczyła rolę nadrzędną w stosunku do znaków drogowych. Dopiero w sytuacji, kiedy ruch nie jest kierowany ręcznie ani za pomocą sygnalizacji świetlnej, najważniejszą rolę odgrywają znaki drogowe, zwłaszcza regulujące pierwszeństwo przejazdu. Ostatnią pozycję co do ważności dyrektyw zajmują przepisy ogólne zawarte w ustawie. Taką interpretację wyznacza wykładnia logiczna omawianego przepisu, mimo że ustawodawca nie wyraził swojej woli wprost, a więc tak, jak to miało miejsce w art. 5 kodeksu drogowego obowiązującego do 31 grudnia 1997 r. (W. Kotowski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. III - ABC, komentarz do art. 5). Hierarchia ta stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Nie ma zatem wątpliwości, że zgodnie

z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywiedzioną

z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego) użytkownicy drogi muszą mieć zaufanie do prawidłowego oznakowania drogi. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie

z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać,

że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Samo tylko zaistnienie obiektywnego stanu faktycznego polegającego na poruszaniu się drogą publiczną wymagającą uiszczenia opłaty elektronicznej przez pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t bez jej uiszczenia nie jest wystarczające do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jeżeli nie oznakowano dróg w taki sposób w szczególności tabliczka T-34, że kierujący pojazdem miał możliwość po zobaczeniu takiego oznaczenia zrezygnowania

z wjazdu na odcinek drogi podlegający opłacie elektronicznej.

Tym samym należało uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię. Z tych samych przyczyn pozbawione są usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znaków drogowych i § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 pkt 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znaków drogowych poprzez ich błędną wykładnię. Nie może być przy tym mowy o błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znaków drogowych (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej), gdyż przepis ten określający oznaczenia odpowiednich kategorii dróg i znaczenie tabliczki T-34, nie był w istocie stosowany przez Sąd I instancji

a stanowił tylko uzupełniająco przedmiot wykładni zasadniczych przepisów mających zastosowanie w sprawie, to jest art. 13 k ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W świetle wyżej przedstawionej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego ustalenie, czy przed wjazdem na płatny elektronicznie odcinek drogi było odpowiednie oznakowanie umożliwiające zrezygnowanie z wjazdu na drogę płatną, było konieczne dla nałożenia kary za przejazd bez takiej opłaty. Z protokołu kontroli nie wynika, czy drogi były odpowiednio oznakowane. Nie ma na nim żadnej wzmianki na ten temat. Kierujący pojazdem w piśmie z 19 września 2013 r. wyraźnie stwierdził, że wjechał na drogę płatną w miejscu, gdzie brak było właściwego oznakowania o wjeździe

na płatny odcinek drogi. Okoliczność ta powinna więc być poddana analizie jako istotna okoliczność sprawy. Tymczasem jako jedyny dowód na prawidłowe oznakowanie przedstawiono informację pisemną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, że droga krajowa nr 81 na przedmiotowym odcinku była właściwie oznakowanaZ informacji tej wynikało jedynie, że został zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu w ciągu tej drogi i nastąpiło wprowadzenie tej organizacji ruchu – montaż w terenie przez wykonawcę w terminie 23.11.2011

do 23.11.2011 r.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego, która była też przyjęta przez Sąd I instancji, trafnie Sąd ten uznał, że taka ogólna informacja nie stanowiła wystarczającego dowodu na to, że znak T-34 został umieszczony

w sposób umożliwiający zrezygnowanie z wjazdu na płatny odcinek drogi. Przecież ogólna informacja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyła ustawienia znaków w listopadzie 2011 r., a nie rzeczywistego stanu znaków w dacie dokonania przedmiotowej kontroli. Dotyczyła poza tym oznakowania drogi 81, a nie tego, czy na drodze, z której wjeżdżał na drogę płatną R. B. było odpowiednie oznakowanie umożliwiające rezygnację z wjazdu na drogę płatną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pożądaną sytuacją byłoby umieszczenie w protokole stwierdzającym naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej informacji o istnieniu oznakowania umożliwiającego zrezygnowanie

z wjazdu na drogę płatną, co dawałoby naruszającemu ten obowiązek możliwość zakwestionowania takiego stanu faktycznego, a organowi GIDT w przypadku kwestionowania przez kierującego możliwość niezwłocznego udowodnienia istnienia takiego oznakowania.

Wobec powyższego na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.