Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 614/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
law: Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
article: art. 145 § 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Prezes AMW") decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty A. M. świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] lipca 2020 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...].07.2020 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie z informacją, że będąc funkcjonariuszem Policji Pani A. M. otrzymała pomoc finansową.

Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie nr [...] z dnia [...].09.2020 r. poinformował, że Pani A. M. otrzymała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Do pisma załączona została decyzja nr [...] z dnia [...].09.2013 r., z której wynika, że Pani A. M. otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 9 004,00 zł (słownie: dziewięć tysięcy cztery złote).

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Dyrektor AMW"), w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r., powołując przepisy art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (dz. U. z 1992 r., poz. 19).

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, zarzucając jednocześnie skarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 21 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz zasad wyrażonych w art. 6, 7, 7a § 1, 8 i 81a k.p.a. Mając na względzie powyższe strona, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora.

Rozpoznając odwołanie Prezes stwierdził, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to, jak stanowi art. 21 ust.2 jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania;

1. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby,

2. przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej,

3. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Ustawodawca na gruncie przepisów art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu zastrzegł, realizację prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowcach służby kontraktowej w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Natomiast treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania we wszystkich formach, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Wskazany ustęp 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzysta z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W rozpatrywanej sprawie Pani A. M. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Policji i otrzymała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w ocenie organu w praktyce do wykładni przepisu art. 21ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że od 01.01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Odnosząc się do treści odwołania w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych, Organ wskazuje, że ustawa o zakwaterowaniu i ustawa o Policji mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa powyższe, tj. cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu i o Policji stanowią podstawę uznania, że otrzymanie pomocy finansowej przez Panią A. M. , która była funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła;

1. naruszanie określonych art. 2, art.7, art. 32 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa także zasady równości wobec prawa, z której wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być z jakiejkolwiek przyczyny w życiu dyskryminowany.

2. naruszenie art. 6 kpa zasady praworządności - polegającej na tym, że organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy.

3. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 polegającej na zaniechaniu przez organ dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony przez to, że organ w swojej decyzji uwzględniał jedynie interes społeczny, nazywając go publicznym, poprzez stosowanie niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań i na tej podstawie w sposób dowolny dokonał rozszerzania interpretacji przepisów, których brak jest w regulacji ustawowej, przez co działał z wyraźnym pokrzywdzeniem strony.

4. naruszenie zasady określonej w art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organów, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego.

5. naruszenie art. 21 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z poźn. zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego, nie wynika zakaz udzielenia pomocy byłemu funkcjonariuszowi Policji, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki wynikającej z ustawy o zakwaterowaniu.

W uzasadnieniu, strona podnosi, że organ naruszył podstawowe zasady konstytucyjne, w wyniku błędnej, rozszerzającej interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) i w efekcie, odmawiając wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi, który w czasie pełnienia służby w Policji pobrał pomoc finansową na uzyskanie lokalu, zastosował przepis nie mający odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Podkreśla, że mimo, iż przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu... jest jasny i stanowi zamknięty katalog negatywnych przesłanek, na podstawie których organ może odmówić prawa do zakwaterowania, odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji.

W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo I OSK 1139/12; I OSK 1139/12; I OSK 2922/15; I OSK 1418/18; I OSK 1480/18; IISA/Wa 1793/19; IISA/Wa 2043/19, które stanowi o jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 2021, poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pomoc finansowa udzielona stronie skarżącej przez Państwo (tj. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w czasie pełnienia służby w Policji, wyklucza następnie możliwość nabycia prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia przez skarżącego jako żołnierza zawodowej służby wojskowej.

W ocenie tut. Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Konsekwentnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Organ I instancji wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a wskutek owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając decyzje, dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia obydwu decyzji.

Przechodząc do szczegółów oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

W ocenie Sądu, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Policji i jako funkcjonariusz Policji otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji, jak uznały organy obu instancji, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadzać się miała w praktyce do wykładni przepisów art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy - zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż "(...) niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r." - uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli - jak stwierdził organ odwoławczy - "także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym".

Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest - analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo strony skarżącej do lokalu mieszkalnego, jako policjanta, zostało już zrealizowane. To, z kolei, spowodowało, iż Prezes AMW przyjął ostatecznie, że skoro na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, to uznać należy, iż charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzeby związane z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, oznaczają, że należy przyjąć, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.

W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji, uznały, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że z uwagi na fakt, iż prawo strony do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.

Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że organy obydwu instancji, odmawiając uwzględnienia wniosku w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej- dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 cyt. ustawy.

Sąd uznał wprawdzie, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), albowiem tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentuma rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. m.in. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie należy również pomijać poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie należy całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Ponadto, dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające, rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, że oczywistym też jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, również uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Warto ponadto, wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji.

Sąd nie zgodził się z sugestią Prezesa AMW, że jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez stronę (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strony, pozostającej wówczas w służbie w Policji, która to pomoc rzekomo nie może być ponownie udzielona w innej służbie.

Otóż, zdaniem Sądu, należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał przede wszystkim, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Sąd pominie w tym miejscu już sam fakt tego, iż - wbrew sugestiom organu odwoławczego - w ogóle zachodzi poważna wątpliwość, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej wskazanych wyżej przepisów cyt. ustawy rodzi jakiekolwiek zagrożenie dla przywołanych przez Prezesa AMW wartości konstytucyjnych.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy przyznania spornego świadczenia wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu wywiedzionego w spornych decyzjach (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 13 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3690/21, wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, czy też wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).

W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek strony organ, zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i - w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie - kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego złożony w trybie przepisu art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku, zasądzając jednocześnie od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego sumę pieniężną tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.).