Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 723/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a,c,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1,  art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego użytkowanego jako usługowy o funkcji żłobka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał A.P. (zwana dalej jako: strona, skarżąca, strona skarżąca) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy P. [...] we W., użytkowanego jako lokal usługowy o funkcji żłobka pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku ze skargami poruszającymi kwestię zmiany sposobu użytkowania przywołanego lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji żłobka, a także zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z jego przebudową przeprowadzono czynności kontrolne. W dniu [...] r. stwierdzono, iż w przedmiotowym lokalu prowadzony jest lokal o funkcji żłobka. Stan lokalu (układ pomieszczeń oraz ich aranżacja) nie zmienił się w stosunku do kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu [...] roku. W przedmiotowym lokalu istniały pomieszczenia przeznaczone na pobyt dzieci do lat trzech.

Na podstawie poczynionych ustaleń, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania niniejszego lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji żłobka i włączył do materiału dowodowego m.in. decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., wnoszącą sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W przedmiotowej decyzji wskazano, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku wielorodzinnym na żłobek narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym niedopuszczalne jest prowadzenie rzeczonej działalności w tym obiekcie. Niniejszy budynek znajduje się bowiem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "U", dla którego zgodnie z § 16 ust. 1 planu ustalono przeznaczenie takie jak: zieleń parkowa, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, obiekty hotelowe, place zabaw, handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomia, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne, obiekty do parkowania, skwery, drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi rowerowe, ciągi pieszo-rowerowe, stacje transformatorowe, obiekty infrastruktury wodociągowej, obiekty infrastruktury kanalizacyjnej. Jednocześnie w myśl § 16 ust. 2 pkt 1 planu biura i usługi drobne dopuszczono wyłącznie jako towarzyszące zieleni parkowej, krytym urządzeniom sportowym oraz terenowym urządzeniom sportowym. Również w kategoriach przeznaczenia terenu określonego w § 4 planu brak jest wymienionej funkcji żłobka, czy opieki nad dziećmi.

Nadto organ zauważył, że budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na terenie działki nr [...], AM-[...] obręb P. został wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r., w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]r. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał istnienia lokali o funkcji usługowej przeznaczonej na placówki oświatowe i opiekuńcze w tejże zabudowie.

W tak kształtujących się okolicznościach organ I instancji uznał, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na żłobek w budynku wielorodzinnym przy ulicy P. [...], pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdzeniem prowadzenia rzeczonej działalności w ww. lokalu były dla organu ustalenia dokonane w toku kontroli z dnia [...] r. (potwierdzające istnienie lokalu o funkcji żłobka), wpis działalności do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonych przez Gminę, a także informacje dostępne na stronie internetowej prowadzonej działalności. Organ nadmienił, iż także w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. okazano projekt technologiczny sporządzony przez architekta dotyczący przystosowania pomieszczeń mieszkalnych na potrzeby żłobka. Przedstawione w ww. opracowaniu aranżacje wnętrz odpowiadały stanowi faktycznemu stwierdzonemu zarówno w dniu [...] roku, jak i [...].

Zdaniem organu stwierdzona w toku postepowania zmiana sposobu użytkowania obligowała do wydania decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, to jest nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W niniejszym przypadku legalnym sposobem użytkowania ww. lokalu jest funkcja mieszkalna. Jednocześnie organ wskazał, że przywołana norma prawa budowlanego nie przewiduje określenia terminu na wykonanie wskazanego w sentencji nakazu, co oznacza, że obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po tym jak rzeczona decyzja stanie się ostateczna tzn. w czasie niezbędnym do jej wykonania.

Odwołanie od opisanej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez dokonanie jego błędnej wykładni i w rezultacie błędne zastosowanie; polegające na przyjęciu, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania niniejszego lokalu mieszkalnego, gdy tymczasem sposób użytkowania lokalu nie doprowadził do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

- art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że wniesienie w dniu [...] r. w drodze decyzji nr [...] przez Prezydenta W. sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr[...] w sposób automatyczny obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego bez ustalenia po pierwsze, iż rzeczywiści doszło do zmiany przeznaczenia, po drugie zaś bez podjęcia próby legalizacji rzekomej zmiany, tym bardziej, że o sposobie użytkowania przez skarżącą lokalu nr [...] organ nadzoru budowlanego posiadał wiedzę od [...] r., tj. od momentu wpływu do organu skarg, zweryfikowanych w toku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli;

- § 1 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (dalej zwanym "rozporządzeniem"), przez jego błędne niezastosowanie i w rezultacie niewłaściwe uznanie, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z lokalem usługowym o funkcji żłobka, gdy tymczasem funkcja omawianego lokalu nie uległa zmianie, co wynika z przywołanych przepisów i została potwierdzona w załączonym do niniejszego odwołania stanowisku Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r.;

- art. 107 § 1 i 2 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia które ze wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego warunków uległy zmianie i w konsekwencji stały u podstaw stwierdzenia, że skarżąca samowolnie zmieniła sposób użytkowania lokalu nr [...];

- art. 6, 7, 8 § 1 i 2, 77 § i 80 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., tj. m.in. opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. oraz opinii sanitarnej PPIS z dnia [...] r., jak również prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę praworządności oraz niepogłębiający, lecz podważający zaufanie do organów państwa;

- art. 12 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.

Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż w realiach badanej sprawy organ zasadnie zastosował art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. wniesiony został sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżąca zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na żłobek z uwagi na brak takiej możliwości w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte jedynie na jednej z przesłanek art. 71 a ust. 4 ust. Prawa budowlanego, a organ I instancji nie zakwestionował ani nie podniósł jakoby strona dokonała zmiany użytkowania lokalu, co doprowadziło do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość bądź układ obciążeń.

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stanowiskiem strony skarżącej, iż organ nie był automatycznie zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego wskutek wniesienia przez Prezydenta W. sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OSK 785/10) decyzja, o której mowa w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach, tj. zaistnieniu przewidzianych prawem przesłanek. Tak też stało się w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na zarzut, iż organ I instancji nie podjął próby legalizacji zmiany sposobu użytkowania wskazano w decyzji odwoławczej, że na gruncie przedmiotowej sprawy, w piśmie Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r. jednoznacznie wskazano, że działalność usługowa o funkcji żłobka w rejonie ulic K.i P. we W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W.) nie jest dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ I instancji nie mógł zastosować wskazanej procedury legalizacyjnej, gdyż już na obecnym etapie posiada wiedzę, że strona nie byłaby w stanie ziścić warunku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek fakt, iż strona byłaby w stanie wykazać, iż zgodnie z § 1 Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, znajduje się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tych przepisach, to jednak w świetle wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji nr [...] przez organ architektoniczno-budowlany, powyższe nie legalizuje dalszego użytkowania lokalu przez stronę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 71 a ust. 4 i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez dokonanie jego błędnej wykładni i w rezultacie błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu mieszkalnego, gdy tymczasem sposób użytkowania lokalu nie doprowadził do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że wniesienie w dniu [...] r. w drodze decyzji nr [...] przez Prezydenta W. sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w sposób automatyczny obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego bez ustalenia po pierwsze, iż rzeczywiście doszło do zmiany przeznaczenia, po drugie zaś bez podjęcia próby legalizacji rzekomej zmiany, tym bardziej, że o sposobie użytkowania przez skarżącą lokalu nr [...] organ nadzoru budowlanego posiadał wiedzę od [...] r., tj. od momentu wpływu do organu I instancji skarg, zweryfikowanych w toku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli;

- błędy w ustaleniu stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż badanie zgodności sposobu użytkowania lokalu nr [...] powinno odbywać się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. , gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżąca zakupiła samodzielny lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wybudowany w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne i bezpośrednio po jego zakupie uzyskała stosowne opinie umożliwiające prowadzenie żłobka, co oznacza, że zgodność sposobu użytkowania należy oceniać przez pryzmat funkcji mieszkalnej, a nie następczo wprowadzonej miejscowym planem - funkcji usługowej;

- § 1 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. przez jego błędne niezastosowanie i w rezultacie niewłaściwe uznanie, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z lokalem usługowym o funkcji żłobka, gdy tymczasem pierwotna funkcja omawianego lokalu nie uległa zmianie, co wynika z przywołanych przepisów i została potwierdzona w stanowiskach: Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. oraz Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] r.;

- art. 107 § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu i ograniczenie się wyłącznie do faktu wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu oraz wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji organu II instancji, w której organ jednoznacznie stwierdził, iż "organ nie kwestionuje ani nie podnosi jakoby strona dokonała zmiany użytkowania lokalu, co doprowadziło do podjęcia działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość bądź układ obciążeń", co samo w sobie czyni rozstrzygnięcie organu wadliwym i naruszającym podstawowe zasady postępowania administracyjnego;

- art. 6, 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80 i 136 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r., tj. m.in. opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. oraz opinii sanitarnej PPIS z dnia [...] r., jak również prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający zasadę praworządności oraz nie pogłębiający, lecz podważający zaufanie do organów państwa.

Rozwijając w uzasadnieniu podniesione zarzuty skarżąca podniosła, że zupełnie niezrozumiałe jest uznanie, że podstawą wydania skarżonej decyzji jest wyłącznie okoliczność wniesienia w drodze decyzji nr [...] sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu. Tym samym naruszeniem prawa było ze strony organu odwoławczego poprzestanie na samym fakcie wniesienia sprzeciwu i odstąpieniu od ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Skarżąca nadmieniła przy tym, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadzi jednocześnie do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż podjęta przez nią działalność nie zmienia sposobu użytkowania zakupionego przez lokalu, bowiem jej podjęcie nie zmieniło warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nadto przed podjęciem działalności uzyskała pozytywną opinię Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej potwierdzającą spełnienie przez lokal nr [...] wymagań określonych w § 1 ust. 2 rozporządzenia, oraz opinię sanitarną wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r. stwierdzającą, że żłobek znajdujący się w lokalu nr [...] spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w § 1 ust. 1, § 2 i § 3 rozporządzenia. Jest to okoliczność istotna dla sprawy, bowiem jak wynika z pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r. skierowanego do Ministra Pracy i Polityki Społecznej - "spełnienie warunków polegających na zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, potwierdzonych pozytywna opinią Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego, oznacza, że nie zachodzi konieczność dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego".

Podobne stanowisko do przedstawionego wyżej zajęło Ministerstwo Infrastruktury (stanowisko z dnia [...] r. nr [...]), które i została ona następnie zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 785/10).

Uwzględniając powyższe strona wskazała, że działała w zaufaniu do organów administracji publicznej i podjęła wszelkie kroki, które umożliwiły jej rozpoczęcie działalności w zakupionym przez siebie na ten cel lokalu nr [...], a zaistniała zmienność poglądów organu nie może powodować dla niej negatywnych następstw. Stanowi to bowiem naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów państwa. W tym kontekście strona podniosła, iż działanie organu stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 i art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Dalej strona pokazała, że nie bez uwagi należy pozostawić również fakt, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w lokalu nr [...] prowadzony jest żłobek przeznaczony dla nie więcej niż 15 dzieci. Tym samym skarżąca prowadzi działalność na niewielką skalę, co jest istotną okolicznością, bowiem ma ona znaczenie dla stwierdzenia, czy podjęta działalność powoduje, czy nie zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. W tym zakresie strona – na potwierdzenie swoich racji – przywołała również stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują, iż skala prowadzonej działalności związanej z prowadzeniem żłobka odpowiadająca skali prowadzenia działalności przez skarżącą nie pozwala na uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń organu co do niezgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona wskazał, iż mylnie organ II instancji przyjął, że w realiach badanej sprawy nie mógł zastosować wskazanej procedury legalizacyjnej, gdyż prowadzona przez skarżącą działalność wpisuje się w legalną funkcję należącego do niej lokalu mieszkalnego, a nie funkcję wprowadzoną następczo w planie.

Wreszcie rozwijając zarzuty naruszenia wskazanych w petitum przepisów procesowych skarżąca podniosła, że organy zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego pomijając dokumenty wskazane przez stronę, a organ II instancji nie wyjaśnił w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. dlaczego nie wziął ich pod uwagę chociaż wnioskowała o to strona w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych przez organy architektoniczno-budowlane rozstrzygnięć Sąd uznał, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednakże z innych powodów niż te wskazane w skardze.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (nr [...]) nakazująca skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] we W., użytkowanego jako lokal usługowy o funkcji żłobka pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Materialnoprawną podstawę wydania niniejszej decyzji stanowiła norma wyrażona w przepisie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl której w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Prawidłowe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części – niezależnie od przesłanek, dla których wydane zostało takie orzeczenie – wymaga zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, określanego również mianem osnowy, które będzie sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Tym samym jak podkreśla się w orzecznictwie "rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie u.p.e.a. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017, sygn. akt II SA/Rz 843/17, CBOSA). Nieodłącznym więc elementem każdej decyzji administracyjnej jest zawarcie w niej rozstrzygnięcia, które będzie sformułowane w sposób precyzyjny i jasny.

Sąd w realiach niniejszej sprawy uznał, że nieprawidłowo została sformułowana osnowa decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] we W., użytkowanego jako lokal usługowy o funkcji żłobka pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". W ocenie sądu przywołany kształt rozstrzygnięcia narusza art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 9 i art. 11 i 107 § 1 k.p.a. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej uzasadnienia nie wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Nadto w warunkach rozpoznawanej sprawy może ono budzić problemy interpretacyjne, w przypadku konieczności zastosowania procedury egzekucji administracyjnej. Trzeba także wskazać, iż organ musi mieć na względzie fakt, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego posiada tylko kompetencje do orzekania w zakresie wykazanej i niezalegalizowanenej zmiany sposobu użytkowania, a nie szerzej. Zatem decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 454/13, CBOSA) .

Mając zatem na względzie to co powiedziono oraz fakt, iż zacytowana sentencja decyzji jest niejasna, a organy obu instancji nie wskazały zakresu wymaganych prac Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa obligującego do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji. Rzeczą bowiem organów właściwych instancyjnie do podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków było w niniejszej sprawie skonkretyzowanie w decyzji zakazów lub nakazów w sposób jasny, klarowany i jednoznaczny. A contrario obowiązek sformułowany enigmatycznie, w sposób niedookreślony, niezrozumiały dla osoby zobowiązanej i uniemożliwiający prawidłowe wykonanie decyzji – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - należy uznać za nałożony wadliwie.

Niezależnie od przesłanek wydanego wyroku Sąd chce nadmienić, iż nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów co do braku podstaw do przyjęcia, iż skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] we W. W tym kontekście wskazać trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Przyjęta na gruncie prawa budowalnego definicja opiera się na przykładowym wskazaniu tych okoliczności, które należy uwzględniać dokonując oceny czy w sprawie miała miejsce taka zmiana. Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SOK 530/14) zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z prowadzeniem żłobka, co w sprawie jest bezsporne, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie w jakim odrębne przepisy tego wymagają. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. 2016, poz.157 ze zm) żłobek może być prowadzony w lokalu, który spełnia wymagania lokalowe i sanitarne zawarte w przepisach wydanych na podstawie ust. 3, a zatem w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy. Nadto zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia w dacie wydania zaskarżonej decyzji lokal, w którym ma być prowadzony żłobek musi znajdować się w budynku lub jego części, które spełniają wymagania określone w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz wymagania ochrony przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II, określone w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, z tym że dopuszcza się spełnienie tych wymagań także w sposób określony w art. 6a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 736 i 1169). Dalej dopuszczono prowadzenie żłobka w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, które nie spełniają wymagań określonych w ust. 1, jeżeli lokal ten m.in. posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim - inne drzwi lub okno umożliwiające wyjście, w bezpieczny sposób, osób wykonujących pracę w żłobku, bezpośrednio w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku (§ 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Prowadzenie żłobka wymaga także opinii powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego (§ 5 cyt. rozporządzenia), podczas gdy pomieszczenia w lokalu mieszkalnym przed dopuszczeniem do użytkowania nie podlegają takim uzgodnieniom i nie wymagają także dwóch wyjść. Nie może także budzić wątpliwości, iż uruchomienie żłobka w budynku mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania takiego obiektu do celów prowadzonej działalności przez zapewnienie odpowiedniego zaplecza socjalnego, sanitarnego, gastronomicznego i w tym zakresie dostosowanie także instalacji i urządzeń oraz dostawy mediów. Wiąże się to bowiem chociażby z odprowadzaniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych.

Wreszcie należy wskazać, iż ze względu na bezpieczeństwo pożarowe budynki, w których prowadzone są żłobki charakteryzują się odrębną kategorią zagrożenia dla ludzi z uwagi na to, iż przeznaczone są do użytku przez ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się (por. § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. z 2015, poz. 1422 ze zm.). Podjęcie w lokalu działalności w zakresie prowadzenia żłobka wymaga, aby lokal ten spełniał wymagania przewidziane dla kategorii zagrożenia ZLII.

Tym samym wbrew twierdzeniom strony skarżącej w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania, wymagającej zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowalnej, którego rzeczą jest m.in. dokonanie oceny czy planowana zmiana nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, a także nie powoduje niedopuszczalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków oraz warunków zdrowotno-sanitarnych, czy też wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z powyższych okoliczności organ zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu, co też miało miejsce w realiach niniejszej sprawy. Decyzją bowiem z dnia [...] r. Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego z uwagi na niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K.i P. we W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Zgodnie z jego postanowieniami przedmiotowy lokal usytuowany jest w budynku na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "U", dla którego zgodnie z § 16 ust. 1 ustalono przeznaczenie w sposób dość kazuistyczny, ale niewątpliwie wykluczający możność prowadzenia żłobka. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem na terenie tym lokalny prawodawca dopuścił: zieleń parkową, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, obiekty hotelowe, place zabaw, handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne, obiekty do parkowania, skwery, drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi rowerowe, ciągi pieszo-rowerowe, stacje transformatorowe, obiekty infrastruktury wodociągowej, obiekty infrastruktury kanalizacyjnej, przy czym biura i usługi drobne dopuszczono wyłącznie jako towarzyszące zieleni parkowej, krytym urządzeniom sportowym oraz terenowym urządzeniom sportowym (§ 16 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Tym samym przyjęte przez prawodawcę przeznaczenie uniemożliwia prowadzenie żłobka, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje koniecznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Brak zgodności z planem miejscowym wyklucza także możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej.

Konkludując Sąd uznał, że niewłaściwe i sprzeczne z wymogami prawa procesowego oraz materialnego sformułowanie osnowy decyzji w niniejszej sprawie stanowiło przesłankę uzasadniającą – w ocenie Sądu – wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co też orzeczono w pkt. I sentencji wyroku kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa procesowego jak i materialnego uwzględniając stanowisko Sądu.