Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. i Z. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 01 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] nakazującą Z. S. i J. S. rozbiórkę placu składowego o wym. od 38 m -42 m /35 m, położonego w m. S. , na dz. nr ewid. [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu [...].10.2020 r. wpłynęło do PINB podanie G. S.A. Oddział w P. "o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia w/s wstrzymania robót budowlanych w strefie kontrolowanej w m. S. dz. nr [...] i [...]".

W związku z powyższym w dniu 19.11.2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie przedmiotowych nieruchomości dz. nr [...] i [...]. Podczas kontroli ustalono, że właściciel nieruchomości zrealizował utwardzenie terenu o wym.

38 m,

40 m na

35 m. Grubość wylewki betonowej wg oświadczenia Z. S. wynosi ok. 10 cm. W części utwardzonego terenu stwierdzono kukurydzę zapakowaną w rękawy. W dniu kontroli nie były realizowane żadne roboty budowlane, zakończono utwardzenie terenu.

Postanowieniem z dnia 29.12.2020 r. (znak: [...]) PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniósł Gaz-System S.A. Oddział w P. podaniem z dnia [...].01.2021 r., a WWINB postanowieniem z dnia 23.02.2021 r. znak [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...].03.2021 r. PINB wezwał J. S. i Z. S. do złożenia wyjaśnień odnośnie zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Jednocześnie zwrócono się do Starosty [...] o informacje o odrolnieniu ww. działek, zaś do Burmistrza i Gminy O. o informację odnośnie zagospodarowania działek nr [...] i [...].

W piśmie z dnia [...].04.2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wskazał, że na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz załączył kopie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. terenu.

W piśmie z dnia [...].04.2021 r. Starosta O. poinformował, że działki nr [...] i [...] nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej.

PINB postanowieniem z dnia 18.05.2021 r. Nr [...] wstrzymał budowę placu składowego położonego w m. S. na dz. nr [...].

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli Zdzisław i J. S..

W dniu 23.06.2021 r. PINB wydał postanowienie prostujące znak PINB [...]

WWINB postanowieniem z dnia 29.07.2021 r., znak [...] po zapoznaniu się z zażaleniem, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł:

1. wstrzymuję J. S. i Z. S. prowadzenie robot budowlanych przy budowie placu składowego położonego w m. S. na dz. nr [...],

2. informuję J. S. i Z. S. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację

3. informuję J. S. i Z. S. o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego.

W dniu 08.10.2021 r. WWINB wydał postanowienie prostujące w zakresie nr działek, tj. zamiast działki nr [...] winno być: [...]

Decyzją z dnia 20.01.2022 r., PINB nakazał Z. S. i J. S. rozbiórkę placu składowego o wym. od 38 m - 42 m /35 m, położonego w m. S. , na dz. nr ewid. [...].

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, złożyli zobowiązani, podaniem z dnia 28.01.2022 r.

WWINB w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 ww. ustawy, który określa jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia oraz które można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.

Dalej podniesiono, że stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Mając jednak na uwadze, że działki nr [...] i [...] nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, zatem działki te nie są działkami budowlanymi, przez co ww. przepis nie ma zastosowania.

WWINB podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy (podobnie wyrok NSA z dnia 05.04.2016 r., sygn. akt II OSK. 1138/16). Wedle potocznego brzmienia "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel.

Zdaniem organu II instancji przedmiotowy plac stanowi teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Nie można mieć zatem wątpliwości, że takie utwardzenie betonem jest w istocie placem składowym.

Na konieczność uznania placu składowego za obiekt budowlany wskazuje, zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w którym pod pojęciem budowli wymienia się obiekty o podobnym charakterze tj. składowiska odpadów, przy czym wyliczenie obiektów nie ma charakteru zamkniętego.

Natomiast załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia wprost place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych.

Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane, określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi.

W ocenie WWINB plac składowy stanowi budowlę, która nie została zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego w niniejszym przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące kwalifikacji obiektu WWINB zauważył, że w odwołaniu wskazano, że utwardzony grunt pełni różne funkcje dostosowane do potrzeb, utwardzenie pod pojazd, czasowe składowanie, plac do nawracania. Niezależnie od funkcji również plac postojowy czy plac manewrowy, same w sobie stanowią w ocenie WWINB obiekt budowlany. Podkreślono, że z uwagi na wielkość utwardzonego placu, PINB prawidłowo uznał, że przedmiotowy plac jest obiektem budowlanym.

Zdaniem organu w związku z tym, że dla przedmiotowej inwestycji brak jest dokumentów potwierdzających jej legalność, prawidłowe było wobec samowolnego wykonania obiektu, prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Inwestorzy nie złożyli stosownego wniosku o legalizację. Wobec braku złożenia wniosku o legalizację przez inwestorów zastosowanie znajduje art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: nie złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Podkreślono, że PINB wydając postanowienie niejako otworzył drogę do możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (złożyć wniosek) lub z nich zrezygnować, a nie jest obowiązkiem. Wobec tego w zależności od wybranego rozwiązania przez stronę albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organ nakazuje rozbiórkę.

Zatem w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo umożliwił inwestorowi przystąpienie do procesu legalizacyjnego, a wobec braku złożenia wniosku o legalizację, PINB prawidłowo zastosował art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję WWINB wywiedli Zdzisław i J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie od WWINB na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz umorzenie postępowania administracyjnego (I instancji) na mocy przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a.

Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1) dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 199 4r. - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z art 2. pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicja działki budowlanej poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że działki ewidencyjne Strony skarżącej nr [...] i [...] nie można uznać za działki budowlane w myśl ww. przepisów z uwagi na okoliczność, że nie zostały wyłączone z produkcji rolnej;

b) art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawo budowlane poprzez uznanie, iż utwardzenie terenu na zabudowanych częściach działek rolnych mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o pozwolenie na budowę;

c) art. 48a i art. 49e pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż działki ewidencyjne Skarżących, na których doszło do utwardzenia gruntu, wymagały uprzedniego otrzymania pozwolenia na budowę, co wynikało z błędnego przekonania WWINB, iż nie wypełniają one definicji działki budowlanej, w konsekwencji czego niezasadnie uznano, iż skoro nie złożono wniosku o legalizację w wymaganym terminie, to należy nakazać rozbiórki utwardzonego terenu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wpłynęło na wynik sprawy, albowiem błędnie uznano, że konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w zakresie rozbiórki terenu utwardzonego, które to w rzeczywistości nie wymagało działania w oparciu o pozwolenie na budowę.

W ocenie skarżących w przypadku analizowanych działek nr [...] i [...] można uznać, iż stanowią one działki budowlane, ponieważ są zabudowane obiektami budowlanymi, które pod względem funkcjonalnym stanowią zorganizowaną całość. Działki te mają dostęp do drogi publicznej, wyposażone są w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na działkach oraz wielkość i cechy geometryczne umożliwiające zainwestowanie. W związku z powyższym, można uznać, iż "utwardzenie powierzchni gruntu" zostało zrealizowane jako uzupełnienie funkcjonalne istniejących na działkach obiektów budowlanych, na potrzeby prowadzonego przedsiębiorstwa o charakterze rolnym.

Skarżący wskazali, że roboty ziemne, polegające np. na wyrównaniu terenu, nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Tym samym prace tego rodzaju pozostają poza sferą reglamentacji prawnej Prawa Budowlanego. Prawidłowe rozróżnienie tych pojęć wymaga choćby przybliżonego sprecyzowania, co należy rozumieć przez utwardzenie gruntu. Będą to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. Istnieje jednak przepis szczegółowy (art. 29 ust. 1 pkt 19), który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000 [por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021].

Zdaniem skarżących grunty rolne zabudowane, spełniające zdefiniowane w przepisach prawa kryteria odnośnie działki budowlanej, stanowią w istocie działkę budowlaną, a zrealizowany plac utwardzony został wykonany w części zabudowanej działki oznaczonej symbolem B-RVI. Co więcej wskazać należy, że zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...] w dziale I-O "Oznaczenie nieruchomości", wskazano, że dla działki ewidencyjnej nr [...] wpisano sposób korzystania jako B: grunty rolne zabudowane.

Utwardzenie gruntu nie zostało zrealizowane celem wybudowania obiektu budowlanego o konkretnej, precyzyjnej i wyłącznej funkcji, lecz jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania w celu optymalizacji funkcji użytkowych i organizacji przedsiębiorstwa.

Skarżący wywodzą, że przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...] i [...], w myśl definicji wynikających z przepisów prawa, można uznać za działki budowlane, jako że stanowią zabudowane części działek rolnych i spełniają pozostałe kryteria definicji. Co za tym idzie, w związku z tym można przyjąć za zasadne, iż zrealizowane utwardzenie gruntu zostało wykonane w myśl przepisu art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawo Budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja WWINB z dnia[...] marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2022 r., nakazująca Z. S. i J. S. rozbiórkę placu składowego o wym. od 38 m -42 m /35 m, o grubości wylewki betonowej ok. 10 cm, położonego w m. S. , na dz. nr ewid. [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Wszczęcie kontrolowanego postępowania nastąpiło bowiem po tej dacie, a zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej jedynie do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj.u.p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z treścią art. 49e pkt 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis - nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację - odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z dnia [...].07.2021 r., WWINB wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy budowie placu składowego położonego w m. S. na dz. nr [...]. Jednocześnie pouczono strony o treści art. 48a ust. 1 u.p.b. oraz o konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizacje wynikających z powołanego art. 49e pkt 1 u.p.b.

Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym postanowienie o wstrzymaniu robót było ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz pozostawało w obrocie prawnym wobec niewyeliminowania go ani w zwykłym postepowaniu zażaleniowym, ani w postępowaniach nadzwyczajnych, czy w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie ulega też wątpliwości, iż skarżący nie złożyli wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od daty ostateczności postanowienia o wstrzymaniu, w konsekwencji czego powiatowy organ nadzoru budowlanego - działając na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. - wydał opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki elementów placu składowego.

W rozpoznawanej sprawie spornym natomiast jest, czy wykonane przez skarżących utwardzenie na przedmiotowej działce, stanowi funkcję służebną w stosunku do działki i powinno być zakwalifikowane wyłącznie jako roboty budowlane, czy też użytkowane jest jako plac składowo - transportowy i w konsekwencji powinno być zakwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego – placu składowego. Istota sporu sprowadza się również do kwalifikacji przedmiotowej działki jako działki rolnej lub budowlanej.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy, obiektem budowlanym jest m.in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli.

Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 19 ustawy, zwolniona z pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy). Nadto ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowalnych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy, określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13, pub. CBOSA).

Jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por.m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186).

Z brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. nie wynika przy tym jakim celom może służyć wykonanie utwardzenia oraz jakie może być jego przeznaczenie docelowe.

Zatem, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b.

Organy administracji zebrały materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wykonane na działce nr [...] utwardzenie o wym. 38 m, - 40 m na - 35 m., o grubości 10 cm nie jest tożsame z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Na utwardzonym terenie składowane są rękawy wypełnione kukurydzą. Utwardzenie to stanowi zatem budowlę - plac składowy funkcjonujący jako całość. Same rozmiary wykonanego utwardzenia, jego rozmieszczenie i sposób użytkowania przez skarżących nie pozwala uznać, że jest to "utwardzenie powierzchni gruntu" zrealizowane jako uzupełnienie funkcjonalne istniejących na działkach obiektów budowlanych, na potrzeby prowadzonego przedsiębiorstwa o charakterze rolnym.

W świetle powyższego zasadnie organy przyjęły, że trudno mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia w stosunku do działki rolnej.

Sąd nie zgadza się również ze stroną skarżąca, iż przedmiotowa działka stanowi działkę budowlaną.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Natomiast definicję działki rolnej znajdziemy w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 t.j.) wg której gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; (art.2 us.1, 3, 4 ustawy). Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Art. 4 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zatem w definicji tej mieści się każde ustalenie innego niż rolny czy leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym również ich zabudowa.

Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, zatem działka nie może obecnie stanowić działki budowlanej. Czynnikiem decydującym w świetle prawa, mającym główne znaczenie jest rodzaj działki na jakiej wykonano roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu. Ponieważ sporny obiekt powstał na działce rolno - leśnej, (co potwierdza treść wypisu z rejestru gruntów) - inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę.

Tym samym, zdaniem sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia jako placu składowego czyli budowli. Bezzasadne pozostają zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

PINB ustalił, że dla przedmiotowej inwestycji brak jest dokumentów potwierdzających jej legalność. Zatem wobec samowolnego wykonania obiektu prawidłowe było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. WWINB, uchylił postanowienie z [...] maja 2021 r. w całości i orzekł o wstrzymaniu J. i Z. S. prowadzenia robot budowlanych przy budowie placu składowego oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację.

Wobec braku złożenia wniosku o legalizację przez inwestorów zastosowanie znajduje art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Poza sporem jest, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która obejmowałaby wykonane przez skarżących utwardzenie. Skarżący nie dokonali również zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Z tych względów w niniejszej sprawie za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wybudowanie utwardzonego placu bez pozwolenia na budowę skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania i jego prowadzeniem w trybie art. 48 ustawy.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.