Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 261 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wniosku o ustalenie linii brzegu potoku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z póżn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Starosty S., działającego w imieniu Skarbu Państwa, o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2021 r. znak: [...]. o zwrocie podania ww. Starosty o ustalenie linii brzegu potoku B. na działkach ew. nr [...] oraz [...], obręb S., gm. S., pow. s..

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Infrastruktury.

Pismem z [...] września 2020 r., znak: [...], Starosta S., działający w imieniu Skarbu Państwa (dalej także "wnioskodawca" lub "skarżący"), wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z wnioskiem o ustalenie linii brzegu potoku B. na działkach ew. nr [...] oraz [...], obręb S., gm. S., pow. s.. Przedmiotowy wniosek wpłynął do Ministra Klimatu i Środowiska w dniu 7 października 2020 r. W okresie od 6 października 2020 r. do 13 listopada 2020 r, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 941), ministrem kierującym działem administracji rządowej gospodarka wodna był Minister Klimatu i Środowiska. Obecnie, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. z 2021 r. poz. 937) ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej jest Minister Infrastruktury.

Minister ten wskazał, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ bada kwestie formalne związane ze złożeniem przedmiotowego wniosku, bowiem wszczęcie postępowania uzależnione jest od spełnienia warunków formalnoprawnych.

Pismem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], ID: [...], Minister Infrastruktury wezwał Starostę S. do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 30 dni od otrzymania wezwania oraz do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji, na odpowiedni rachunek bankowy Urzędu Miasta [...], zgodnie z pkt 53 części I załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020, poz. 1546 z późn. zm.). Starosta S. został w ww. wezwaniu pouczony, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie wskazanych braków formalnych w terminie 30 dni od daty jego otrzymania spowoduje pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo poinformowano, że nieuiszczenie opłaty skarbowej w wyznaczonym terminie skutkować będzie zwrotem podania do wnioskodawcy zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta S., pismem z dnia 9 lutego 2021 r. (data wpływu: 15 lutego 2021 r.), uzupełnił braki we wniosku poprzez określenie stanu prawnego wszystkich nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu, przez załączenie wypisów z ewidencji gruntów i budynków dla działki ew. nr [...], obręb S. i przesłanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tej regulacji potoku B.. Jednocześnie wnioskodawca nie załączył potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji, wyjaśniając, że działając jako statio fisci Skarbu Państwa jest zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej.

Z uwagi na brak wniesienia przedmiotowej opłaty w wyznaczonym terminie, Minister Infrastruktury działając w oparciu o art. 261 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego, a także art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej, postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...], zwrócił wniosek Starosty S. z [...] września 2020 r.

Starosta, z zachowaniem ustawowego terminu, wystąpił do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem o zwrocie podania. W uzasadnieniu wniosku Starosta S. podniósł, że reprezentując Skarb Państwa jest zwolniony od opłaty skarbowej, wywodząc to stanowisko z zapisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zarządzaniu mieniem państwowym. Wnioskodawca powołał się również na orzecznictwo dotyczące obowiązku uiszczania opłaty skarbowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz organów działających jako stationes fisci Skarbu Państwa.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury stwierdził, że w jej okolicznościach faktycznych i prawnych był obowiązany wydać postanowienie o zwrocie podania, zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji wynika z pkt 53 części I załącznika do ustawy o opłacie skarbowej. Przepis art. 7 pkt. 3 ww. ustawy przewiduje co prawda zwolnienie z opłaty skarbowej dla jednostek samorządu terytorialnego, jednakże Starosta składając wniosek o ustalenie linii brzegu występuje w niniejszej sprawie w imieniu Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej także "u.g.n."). Zwolnienia z danin publicznych (podatków, opłat lub innych danin) nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a ich katalog zawarty jest wyłącznie w ustawach (art. 217 Konstytucji RP).

Ustosunkowując się do przywołanego przez wnioskodawcę fragmentu uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt [...]), Minister zauważył, że dotyczy ono przekazania do rozpoznania powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego: "Czy pełnomocnikiem procesowym Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji może być pracownik tego Zakładu, który nie legitymuje się statusem radcy prawnego (art. 87 § 1 i 2 KPC)?". Tym samym nie można przyjąć, że fragment dotyczący udziału pełnomocnika organu w sprawie i jego zwolnienia z opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowym może mieć zastosowanie dla oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, tj. obowiązku wnioskodawcy uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a.

Z uwagi na powyższe ustalenia Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw, by uchylić własne postanowienie o zwrocie podania Starosty o ustalenie linii brzegu potoku B. na działkach ew. nr [...] oraz [...], obręb S., gm. S., pow. s..

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Starosta S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz brak wyjaśnienia dlaczego stanowisko skarżącego zostało uznane za bezzasadne,

2. art. 138 § 1 pkt. 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] maja 2021 r., w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie jest obarczone tymi samymi wadami, co postanowienie, które zostało zaskarżone, a naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, przemawiały za uchyleniem ww. postanowienia w całości,

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1933), poprzez brak uwzględnienia przez organ, iż Skarb Państwa nie ma możliwości samodzielnego działania (z uwagi na brak organów), a w konsekwencji wszystkie czynności realizuje poprzez właściwe podmioty (w tym także poprzez właściwych starostów), co nie wyklucza objęcia ww. podmiotów zwolnieniem od obowiązku wniesienia opłaty skarbowej i równocześnie stanowiło przyczynę, z której ustawodawca nie wymienił Skarbu Państwa w katalogu zawartym w art. 7 ustawy o opłacie skarbowej,

2. art. 7 ustawy o opłacie skarbowej poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i uznanie, że skarżący nie pozostaje zwolniony z obowiązku wniesienia opłaty skarbowej, podczas gdy w ocenie skarżącego podnoszone w toku korespondencji prowadzonej z organem argumenty jednoznacznie przemawiały za uznaniem, że ww. obowiązek nie obciąża skarżącego.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] maja 2021 r. o zwrocie wniosku. W skardze wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że domaganie się od Starosty S. działającego imieniem Skarbu Państwa wniesienia opłaty skarbowej związanej ze złożonym wnioskiem o ustalenie linii brzegowej nie pozostaje właściwe. W art. 7 ustawy o opłacie skarbowej wymieniono podmioty, które są zwolnione z obowiązku jej wnoszenia. Nie stanowi okoliczności spornej, że wśród tych podmiotów nie wymieniono Skarbu Państwa, niemniej w ocenie skarżącego powyższe nie oznacza, iż Skarb Państwa nie może skorzystać z przedmiotowego zwolnienia. Skarb Państwa nie ma możliwości, aby działać samodzielnie, a w jego imieniu określone działania i czynności podejmują inne (określone ustawowo) podmioty. Kwestie związane ze sposobem reprezentacji Skarbu Państwa reguluje ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Równocześnie jak wyjaśnia się na gruncie doktryny: "Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną nieposiadającą organów (zob. uwagi do art. 1 pkt 5). Wyjątkowość Skarbu Państwa jako szczególnej osoby prawnej wyraża się w tym, że m.in. Skarb Państwa nie posiada organów w rozumieniu art. 38 k.c." (A. Daszkiewicz [w:] Zasady zarządzania mieniem państwowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 6.) Powyższe powoduje, iż Skarb Państwa nie został wyposażony w zdolność działania inaczej, niż poprzez właściwe podmioty - w niniejszej sprawie natomiast zważywszy na treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentantem Skarbu Państwa pozostawać będzie Starosta.

Skarżący powołuje się ponadto na poglądy orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że nawet w sytuacjach, w których za Skarb Państwa działa starosta, to nie staje się on organem Skarbu Państwa: "Nie jest kwestionowane to, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa jako szczególnego rodzaju państwowa osoba prawna, której osobowość prawna wynika bezpośrednio z ustawy (art. 33 i 34 k.c.). Skarb Państwa jako osoba prawna wykonuje przy pomocy swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci), niemających osobowości prawnej, zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione cech władczego działania publicznoprawnego (imperium). Chodzi tu więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. W takich wypadkach Skarb Państwa - zgodnie z art. 34 k.c. - jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Skarb Państwa istnieje tak długo, jak długo istnieje samo państwo, a jego powstanie nie jest związane z wpisem w żadnym rejestrze. (...) "prawami gospodarowania nieruchomościami, które zostały przykładowo wskazane w art. 23 ust. 1 u.g.n., są m.in. czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności, w tym wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Wymienione przepisy zawierają domniemanie kompetencji starosty w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Generalną zasadą jest więc reprezentowanie Skarbu Państwa w tych sprawach przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), a wyjątki od tej zasady mogą wynikać jedynie z przepisu ustawy (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III CIP 30/08, OSNC 2009, nr 6, poz. 79). To, że starosta reprezentuje Skarb Państwa, nie oznacza, iż można go uznać za organ państwowej jednostki organizacyjnej, jednakże starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa (uchwała SN z 25.02.2016 r., III CZP 109/15, OSNC 2017, nr 2, poz. 16). Analogiczną argumentację powołuje się na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Należy zwrócić uwagę, że chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale organem powiatu lub gminy (jeśli uprawnienia starosty wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu). Mimo to jest on statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno w postępowaniu cywilnym (także w postępowaniu sądowym dotyczącym roszczeń majątkowych podlegających zaspokojeniu przez Skarb Państwa), jak i w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok SA w Gdańsku z 9.11.1999 r., I ACa 240/99, OSAG 2000/2, poz. 3; wyrok NSA z 17.05.2006 r., I OSK 888/05, LEX nr 236577; wyrok SN z 2.07.2004 r., II CK 405/03, LEX nr 174135; postanowienie SN z 9.08.2000 r. I CKN 843/00, LEX nr 52651)." (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 11). Podejmowanie działań w imieniu Skarbu Państwa, nie pozbawia zatem związku z właściwą jednostką samorządu terytorialnego, równocześnie natomiast rzeczona konstatacja powoduje, że wymienienie przez ustawodawcę Skarbu Państwa, jako podmiotu korzystającego ze zwolnienia pozostawałoby całkowicie nieracjonalne - skoro zwolnienie (stosownie do regulacji wskazanej w art. 7 ustawy o opłacie skarbowej) przysługuje poszczególnym podmiotom reprezentującym Skarb Państwa. Nie może, zatem stanowić okoliczności przemawiającej za odmową uwzględnienia stanowiska skarżącego fakt, iż w art. 7 ustawy o opłacie skarbowej nie wymieniono Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego ujęcie Skarbu Państwa w enumeratywnym katalogu wskazanym w ww. regulacji pozostawałoby sprzeczne z samą koncepcją Skarbu Państwa, który działania podejmuje zawsze poprzez określone jednostki.

Dalej skarżący podnosi, że w przypadku zwolnienia, które miałoby przysługiwać w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa: "Jak już wspomniano w samej ustawie w art. 7 zawarte są wyłącznie zwolnienia podmiotowe. Załącznik przewiduje też zwolnienia przedmiotowe z opłaty skarbowej. Zwolnienia mają charakter bezwarunkowy i generalny, dotyczą wszystkich przedmiotów opodatkowania, z wyjątkiem zwolnień określonych w pkt 4 i 6, które dotyczą tylko określonej grupy czynności podmiotów zwolnionych." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 199/12). Zdaniem skarżącego nadinterpretacją pozostaje zatem uznanie, że zwolnienie od obowiązku wniesienia opłaty skarbowej dotyczy jedynie określonego zakresu spraw. W konsekwencji nie sposób uznać, iż Starosta reprezentując powiat korzystałby ze zwolnienia, natomiast w sytuacji, w której działa w imieniu Skarbu Państwa ww. zwolnienie nie miałoby mu przysługiwać. Ustawodawca w żaden sposób nie wskazał, że jeżeli działania podejmowane są w imieniu Skarbu Państwa to zwolnienie nie jest należne, co więcej w ocenie skarżącego tego typu działanie pozostawałoby wysoce nieracjonalne bowiem środki pochodzące z opłaty skarbowej trafiają do budżetu państwa.

Na taką zbieżność powołuje się na gruncie doktryny prawa, celem wyjaśnienia dlaczego niektóre z podmiotów korzystają ze zwolnienia w zakresie obowiązku wnoszenia opłat skarbowych: "Za wyłączenia z opłaty skarbowej należy też uznać dwa przypadki przewidziane wart. 7 u.o.s., chociaż w przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "zwolnienie". Wyłączenia te obejmują wszystkie jednostki budżetowe i jednostki samorządu terytorialnego. Wskazane wyłączenia, analogiczne do rozwiązań przyjętych w podatku od czynności cywilnoprawnych, podyktowane są tym, że obciążenie wymienionych podmiotów opłatą skarbową byłoby całkowicie pozbawione sensu. Nie mieściłoby się ono bowiem w ogóle w ekonomicznych założeniach opłaty skarbowej. Jednocześnie w przypadku obciążenia opłatą skarbową gminy, do której wpływają dochody z tej opłaty, pojawiłby się paradoks polegający na tożsamości podmiotu czynnego i biernego omawianej daniny publicznej." (P. Czerski, 4. Wyłączenia z opłaty skarbowej [w:] Źródła finansowania samorządu terytorialnego, red. A. Hanusz, Warszawa 2015.). Niewątpliwie natomiast w niniejszej sprawie – w przekonaniu skarżącego – uwzględniając stanowisko reprezentowane przez organ należałoby dojść do wniosku, że akceptowana pozostaje sytuacja, w której Skarb Państwa dokonuje wniesienia opłaty na rzecz Skarbu Państwa.

W skardze podniesiono, że powyższe twierdzenia nie zostały w sposób właściwy przeanalizowane przez Ministra, co skutkowało wydaniem postanowienia o zwrocie podania. Organ nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w pierwotnym postanowieniu, naruszając tym samym nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a., ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zaś doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że choć ustawa o opłacie skarbowej zawiera wyłączenia oraz zwolnienia z opodatkowania, to jednak skarżący nie mieści się w żadnym z wymienionych w ustawie katalogów. W szczególności Starosta reprezentujący Skarb Państwa nie został wymieniony w art. 7 ustawy o opłacie skarbowej. Poza tym, na podstawie art. 220 ust. 5 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, minister właściwy do praw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, ustala linię brzegu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest Starosta, wykonujący zadania, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 11 ustawy). Interpretując zatem przepisy stwierdzić należy, że zwolnienie od opodatkowania odnosi się, w zakresie przedmiotu rozpatrywanej sprawy, jedynie do jednostek samorządu terytorialnego, do którego to katalogu nie należy starosta. Pomimo więc, że Starosta S. w niniejszej sprawie występuje, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, to nie korzysta on ze zwolnienia od kosztów wskazanych w ustawie o opłacie skarbowej.

W świetle powyższej argumentacji Minister nie zgadza się z twierdzeniami skarżącego, jakoby nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że niemożliwe jest wydanie innego orzeczenia w sprawie, niż to, które zapadło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury oraz otrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z [...] maja 2021 r, naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżone postanowienia zostały wydane na podstawie przepisów art. 261 § 1 i § 2 k.p.a. W myśl § 1, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Natomiast § 2 stanowi, że jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana.

Minister Infrastruktury uznał, że wniosek Starosty S. z [...] września 2020 r., znak: [...], którym to organ powiatowy, działający w imieniu Skarbu Państwa, zwrócił się o wydanie decyzji ustalającej linię brzegu potoku B. na działkach ew. nr [...] oraz [...], obręb S., gm. S., pow. s., podlega opłacie skarbowej w wysokości 10 zł, zgodnie z pkt 53 części I załącznika do ustawy o opłacie skarbowej. Dlatego też wezwał wnioskodawcę do uiszczenia ww. opłaty w wyznaczonym terminie, z pouczeniem, że jej niezapłacenie w tym terminie spowoduje zwrot podania.

Skarżący uważa natomiast, że działając za Skarb Państwa, jako organ samorządu terytorialnego, jest zwolniony z powyższego obowiązku wobec treści art. 7 pkt 2 i 3 ustawy o opłacie skarbowej.

Istota sporu w kontrolowanym przypadku sprowadza się zatem do kwestii obowiązku poniesienia przez Starostę S. opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji ustalającej linię brzegu potoku B. na działkach ew. nr [...] oraz [...], obręb S..

Przepisy art. 7 pkt 2 i pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej ustanawiają wyłączenia podmiotowe spod obowiązku uiszczenia tej opłaty, które obejmują jednostki budżetowe oraz jednostki samorządu terytorialnego. Rację ma Minister wskazując, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z uwagi na przedmiot wspomnianej regulacji ustawowej, postanowienia art. 7 ww. ustawy mające charakter wyjątku, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Niemniej w ocenie tutejszego Sądu, Minister Infrastruktury koncentrując się na wskazanych wyłączeniach przede wszystkim pominął istotę i cel obowiązku ponoszenia opłaty skarbowej wynikający z przepisów wskazanej ustawy.

Trzeba przypomnieć, że już ustawa z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej ukształtowała opłatę skarbową jako typową opłatę administracyjną, tj. opłatę za czynności urzędowe organów administracji publicznej. O ile ustawa z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej uznawana jest za pierwszy etap reformy opłaty skarbowej, to drugi dokonał się wprowadzeniem obowiązującej ustawy z 16 listopada 2006 r. Tenże drugi etap obejmował ograniczenie przedmiotu opłaty skarbowej wyłącznie do czynności wykonywanych przez organy administracji publicznej oraz zapewnienie ekwiwalentności tej opłaty, tj. "ściślejsze powiązanie jej wysokości z pracochłonnością i kosztami, które powstają po stronie organu administracji publicznej, który wykonuje czynności podlegające opłacie skarbowej" (zob. uzasadnienie do projektu rządowego ustawy – V kadencja, druk sejm. nr 737, s. 1). Nie można jednak zapominać, że w aktualnym stanie prawnym wpływy z opłaty skarbowej stanowią w całości dochód własny gmin. Oznacza to w gruncie rzeczy, że opłata skarbowa zasila wyłącznie budżety gminne, choć czynności podlegające takiej opłacie wykonują także inne organy, np. administracji powiatowej lub państwowej. Obecnie trudno zatem mówić o ekwiwalentności opłaty skarbowej. Zmianie nie uległa natomiast zasada, zgodnie z którą, opłata skarbowa nie powinna obciążać budżetów samorządu terytorialnego i budżetu Państwa. Stąd już w ustawie o opłacie skarbowej z 31 stycznia 1989 r. zamieszczone zostało szeroko ujęte wyłączenie spod obowiązku jej uiszczania, zgodnie z którym, jednostki budżetowe zostały zwolnione od opłaty skarbowej określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. m.in. w postępowaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej od podań (żądań, odwołań, zażaleń) a także czynności urzędowych podejmowanych na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano wówczas, że powyższe zwolnienie odnoszące się do jednostek budżetowych jest pochodną ich finansowania z budżetu państwa (tak NSA w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 394/93). Sąd Naczelny stwierdził jedynie, że z tego powodu brak jest podstaw, aby ze wskazanego zwolnienia korzystał zakład budżetowy – nie będący w rzeczy samej jednostką budżetową – a pokrywający swoje koszty z dochodów własnych. Także w literaturze panował zgodny pogląd, że omawiane zwolnienie obejmuje jednostki budżetowe z uwagi na charakter tych podmiotów finansowanych przecież z budżetu państwa bądź budżetów samorządowych (zob. M. Waluga, Ustawa o opłacie skarbowej. Komentarz, [w:] Biblioteka podatkowa, Opublikowano: LexisNexis 2001)

W kolejno uchwalanych wersjach ustawy o opłacie skarbowej, wskutek postępujących zmian w strukturze ustrojowej państwa (nowa organizacja jednostek samorządu terytorialnego), dokonano koniecznego wyodrębnienia podmiotowego tego rodzaju zwolnienia, poprzez określenie, że przedmiotowy obowiązek nie dotyczy zarówno jednostek budżetowych, jak i jednostek samorządu terytorialnego.

Z przedstawionych powodów stwierdzić przyjdzie, że celem zwolnień przewidzianych w art. 7 pkt. 2 i pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, jest zachowanie dotychczasowej zasady, wedle której opłata skarbowa nie powinna – przynajmniej bezpośrednio – obciążać budżetu Państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Analizując obowiązek poniesienia opłaty skarbowej z tego punktu widzenia, Sąd miał na uwadze również to, że wniosek Starosty S., którego zwrotu dokonał Minister Infrastruktury, został złożony w oparciu o przepis art. 220 ustawy - Prawo wodne. Stosownie do art. 220 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Odpowiednio do dyspozycji ust. 6 art. 220 powołanej ustawy, podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposób zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu,

2) odpowiednią:

a) zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000,

b) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, a w przypadku jej braku - inne dostępne materiały,

- z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii.

Nie jest sporne, że skarżący przedłożył w wyznaczonym terminie wszystkie dokumenty wymagane ww. przepisami ustawy - Prawo wodne, niezbędne do prawidłowego rozpoznania złożonego wniosku. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że powyższy wniosek i wydanie decyzji ustalającej linię brzegową potoku B. stało się konieczne z uwagi na potrzebę wydzielenia działki zajętej pod pas drogi powiatowej, w związku z podaniem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Wskazywane we wniosku Starosty działki gruntu stanowią własność Skarbu Państwa, a podanie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości zainicjowało podjęcie przez Starostę S. postępowania w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wystąpienie z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o wydanie decyzji ustalającej linię brzegu potoku B., który rozpatrywany jest w trybie art. 220 Prawa wodnego, było wynikiem prowadzonego przez Starostę S. na podstawie przepisów u.g.n. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym postępowaniu Starosta realizował natomiast zadanie z zakresu administracji rządowej, działając za Skarb Państwa.

Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 9 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W myśl art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się, że fakt, iż starosta reprezentuje Skarb Państwa w sferze materialnoprawnej nie oznacza, że można go uznać za organ państwowej jednostki organizacyjnej (zob. uchwałę SN z dnia 27 kwietnia 2001r., III CZP 12/01, OSNC 2001, nr 10, poz. 150). Skarb Państwa jako osoba prawna nie ma bowiem organów ani siedziby, ani statutu. Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami występuje w pozycji tzw. statio fisci Skarbu Państwa, wówczas gdy podejmuje czynności cywilnoprawne (np. umowa sprzedaży, darowizny, zamiany) w odniesieniu do nieruchomości skarbowych. Działa zaś jako właściwy "organ" wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - gdy wydaje decyzje administracyjne w odniesieniu do tych nieruchomości (np. decyzję o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, o wywłaszczeniu lub zwrocie nieruchomości) (por. S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Opubl.: LexisNexis 2012).

W art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym wskazano zarazem, że organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

Tym samym, realizując zadania z zakresu administracji rządowej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta choć działa w imieniu Skarbu Państwa, to występuje w nim przede wszystkim jako organ administracji publicznej. W tym kontekście słusznie zwraca uwagę skarżący, że chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale nadal pozostaje organem powiatu. Podejmowanie działań w imieniu Skarbu Państwa, nie pozbawia zatem tego organu związku z właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Jest tak dlatego, że organ ten może występować w podwójnej roli – jako organ, ale też jako kierownik jednostki będącej aparatem pomocniczym organu. W szczególności dotyczy to jednostek samorządu terytorialnego, gdzie organ wykonawczy tej osoby prawnej jest jednocześnie podmiotem odpowiedzialnym za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, znajdującym się na obszarze danej jednostki.

Przedstawione uwagi nie są pozbawione znaczenia jeśli chodzi o kwestie obowiązku ponoszenia opłat tak w sprawach cywilnoprawnych, jak i w procedurze administracyjnoprawnej. Skarb Państwa, a więc i jego statio fisci został wprost zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat sądowych w sprawach cywilnych na mocy art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 755 ze zm.), albowiem opłaty te stanowią dochód Skarbu Państwa. Jak już wcześniej wspomniano, w analizowanej ustawie o opłacie skarbowej zwolnieniem takim objęto natomiast zarówno jednostki budżetowe, a więc podmioty, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego, których finansowanie oparte jest na budżecie danej gminy, powiatu czy województwa. W konsekwencji, w sprawach, w których do działania zobowiązani są bądź to kierownicy wskazanych jednostek, bądź ich organy wykonawcze (co ma miejsce w przypadku jednostek samorządu terytorialnego), wszelkie koszty związane z ich czynnościami w postępowaniu administracyjnym są de facto ponoszone z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie inaczej jest w sytuacji, gdy za Skarb Państwa działa starosta, którego działalność finansowa jest z budżetu danej jednostki organizacyjnej - czyli powiatu, posiadającego osobowość prawną (notabene budżetu zasilanego odpowiednią subwencją ze Skarbu Państwa wynikającą z realizacji powierzonych zadań z zakresu administracji rządowej).

Nie sposób zatem zaprzeczyć, że uznanie obowiązku Starosty S. do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmierzałoby w gruncie rzeczy do obciążenia tą opłatą budżetu jednostki samorządu terytorialnego (a pośrednio także Skarbu Państwa), co należy uznać za sprzeczne tak z istotą i celem regulacji ustawy o opłacie skarbowej, jak i dyspozycją art. 7 pkt 2 i 3 tej ustawy.

Niejako na marginesie warto przy tym odnotować, że pomimo, iż sprawa wydania decyzji ustalającej linię brzegu potoku B. jest sprawą załatwianą w oparciu o przepisy Prawa wodnego, to jednak jest ona ściśle związana z postępowaniem prowadzonym przez Starostę S. w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. W tym postępowaniu podanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podlega zwolnieniu z opłaty skarbowej na mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o opłacie skarbowej (dokonanie czynności urzędowej w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega opłacie skarbowej). W rezultacie wniosek rozpoznawany przez Starostę jest zwolniony z przedmiotowego obowiązku. Przyjmując zaś pogląd Ministra Infrastruktury, Starosta podejmując czynności uzasadnione koniecznością prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania, działając za Skarb Państwa, z takiego zwolnienia skorzystać by nie mógł, co prowadziłoby jedynie do dodatkowego obciążenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Również z tej przyczyny stanowisko Ministra uznać trzeba za nieracjonalne i pozbawione oparcia w przepisach ustawy o opłacie skarbowej.

Abstrahując od zaprezentowanej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postanowienia Ministra Infrastruktury są wadliwe także z innych istotnych powodów.

Nie uszło bowiem uwadze Sądu, że Minister podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu podania Starosty S. całkowicie pominął dyspozycję art. 261 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności:

1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony;

2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity;

3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą.

O ile nie ma wątpliwości, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w pkt 2 i pkt 3, to organ centralny w ogóle nie rozważył i nie odniósł się do przesłanki określonej w pkt 1 powołanego § 4 art. 261 k.p.a. Tymczasem, zastosowanie art. 261 § 4 k.p.a. może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl.: LEX/el. 2022). W wyroku z 16 grudnia 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 1688/96, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie o załatwieniu podania, pomimo nieuiszczenia należności, może być wydane również z urzędu. Jeżeli strona nie uiściła opłaty, przed wydaniem postanowienia o zwrocie podania, organ powinien ocenić, czy spełniona jest przesłanka z art. 261 § 4. Okoliczności wyszczególnione w art. 261 § 4 nie są podstawą do zwolnienia od opłaty, ale ich ujawnienie zobowiązuje organ do załatwienia podania, pomimo niewniesienia opłaty. Ewentualne zastosowanie art. 261 § 4 pkt 1 jedynie odsuwa w czasie spełnienie obowiązku uiszczenia wymaganych prawem opłat (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 315/09, CBOSA). Niewpłacone dobrowolnie należności podlegają wówczas ściągnięciu od strony w trybie egzekucji administracyjnej. Organ powinien więc wydać niezaskarżalne postanowienie o załatwieniu podania, pomimo nieuiszczenia opłaty (zob. M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Opubl.: Wyd.UW-M 2021).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć za organem, że Starosta S. nie był zwolniony z obowiązku poniesienia opłaty skarbowej od złożonego podania, którego to poglądu Sąd nie podziela, to przed wydaniem postanowienia o zwrocie podania Minister powinien był ocenić, czy względy społeczne przemawiają za niezwłocznym załatwieniem wniosku Starosty, pomimo nieuiszczenia żądanej przez organ opłaty skarbowej. Szczególnie w sytuacji, w której organ powiatowy działa w imieniu Skarbu Państwa, ale także w dobrze pojętym interesie strony, który zwróciła się do niego z wnioskiem o dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] maja 2021 r.

Przy ponownej kontroli wniosku Starosty S. z 30 września 2020 r. Minister Infrastruktury będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).