Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2385/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 181/14 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Lublinie z dnia [...] 2013r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - zwanej dalej "prawo budowlane") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn zm., dalej jako "k.p.a."), zatwierdził inwestorom D. i B. S. projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], przy ul. [...] - o zewnętrzną klatkę schodową, a także zezwolił inwestorom na przebudowę istniejącej zewnętrznej klatki schodowej oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w dniu 12 czerwca 2012 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przez inwestorów w budynku mieszkalnym na wskazanej wyżej nieruchomości. W dniu 4 lipca 2012 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny podczas których stwierdzili, że do lokalu mieszkalnego znajdującego się na pierwszym piętrze budynku wykonano schody zewnętrzne o konstrukcji żelbetowej. Inwestycja ta została zrealizowana w 1997r. we własnym zakresie, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ prace zostały wykonane bez odpowiedniego nadzoru oraz pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, zaistniały wątpliwości odnośnie stanu technicznego dobudowanej do budynku zewnętrznej klatki schodowej. Z tego względu organ postanowieniem z dnia [...] 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową. W odpowiedzi przedłożono ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnionego inżyniera budownictwa, z której wynikało, że schody nie spełniają wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z uwagi na niezgodną szerokość biegów schodowych z obowiązującymi przepisami, co rodzi konieczność opracowania dokumentacji technicznej dotyczącej przebudowy schodów zewnętrznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie tej stwierdzono również, iż prace związane z wykonaniem schodów nie zostały zakończone, ze względu na brak barierki przy oknie na poziomie spocznika, pomiędzy parterem a piętrem. W takich okolicznościach inwestor został zobowiązany do przedstawienia odpowiednich dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i dokumenty takie zostały dostarczone, co w procesie legalizacyjnym pozwoliło organowi na wydanie wskazanej na wstępie decyzji i nałożenie na inwestorów określonych w niej obowiązków.

Po rozpoznaniu odwołania B. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, w tym to, że inwestycja była realizowana w 1997 r. i nie została zakończona oraz, że miała miejsce bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie było niewadliwe, gdyż zmierzało do legalizacji samowoli budowlanej, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów dało podstawę do zastosowania art. 48 ust. 5 prawa budowlanego w sytuacji, kiedy budowa - w świetle tych dokumentów - nie została ukończona. Rok budowy obiektu ustalony został przez organ I instancji podczas przesłuchania stron postępowania administracyjnego, z których sporządzono stosowne protokoły będące dokumentami urzędowymi. W ocenie organu odwoławczego nie może tego ustalenia zmienić, późniejsze i przemyślane przez stronę wskazywanie innej, korzystniejszej dla niej wersji dotyczącej czasu realizacji inwestycji.

W skardze z dnia 24 stycznia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest § 52 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez brak jego zastosowania w sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego, to jest:

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ czynności w kierunku bezspornego ustalenia daty zakończenia inwestycji oraz poprzez jednostronność postępowania wyjaśniającego bez uwzględnienia jej słusznego interesu;

- art. 8 k.p.a., poprzez jednostronną interpretację wątpliwości w sprawie wyłącznie na jej niekorzyść;

- art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do zbadania poprawności działań podjętych przez organ I instancji;

- art. 10 k.p.a., poprzez brak wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie inwestycja polegająca na wybudowaniu zewnętrznej klatki schodowej została zrealizowana w roku 1993. Ustalenie daty realizacji inwestycji ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w razie przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana w 1993 r. zastosowanie do niej będzie miała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z jej zapisami wybudowane schody spełniały wymagania techniczne i nie ma potrzeby ich przebudowy, a organ I instancji winien zalegalizować samowolę budowlaną. Skarżąca powołała się na fakt sprzecznych oświadczeń, co do daty wybudowania schodów (zewnętrznej klatki schodowej), składanych w trakcie przeprowadzanych oględzin przez strony oraz uczestników postępowania administracyjnego. Wskazała, że wraz z mężem złożyła zeznania pod wpływem sugestii pracownika prowadzącego postępowanie, który wprowadził ich w błąd i zastraszył. W ocenie skarżącej postępowanie odnośnie ustalenia daty wybudowania schodów zostało przeprowadzone wadliwie, czym naruszono przywołane w zarzutach skargi ogólne zasady postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zwrócił uwagę, że skarga powiela zarzuty odwołania, do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Lu 181/14 skargę jako niezasadną oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezsporną jest kwestia dobudowy do istniejącego już budynku mieszkalnego schodów zewnętrznych w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zwrócił uwagę, że w omawianym przypadku na zrealizowanie tego rodzaju inwestycji pozwolenie na budowę wymagane było zarówno na podstawie obecnie obowiązującego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako "prawo budowlane"), jak też na podstawie nieobowiązującego już art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Nadto zwrócił uwagę, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w odniesieniu do obiektów budowlanych, które powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej (lub wobec których wszczęto postępowanie administracyjne przed tą datą), na mocy przepisów art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie ma zastosowania przepis art. 48 tej ustawy, mają natomiast zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jeżeli zaś inwestycja miała miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r., wówczas stosuje się reguły przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym przepis art. 48 tej ustawy. W ocenie sądu organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja została zrealizowana w 1997 r., choć nie została zakończona, z uwagi na brak barierki przy oknie na poziomie spocznika, pomiędzy parterem a piętrem. Ustalenia w tym zakresie zostały należycie udokumentowane, ocenione i uzasadnione zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zawarte w skardze zarzuty nie są zasadne. W świetle tych niewadliwych ustaleń uzasadnione było stosowanie reguł legalizacji określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym przepis art. 48 tej ustawy. Tym samym nie był również uzasadniony zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, gdyż w tej sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Jako niezasadny Sąd uznał zarzut błędnych ustaleń okoliczności faktycznych w zakresie dotyczącym daty wykonanych robót budowlanych oraz faktu ich niezakończenia wskazując, że okoliczności te wynikają z treści protokołów przesłuchania oraz protokołu oględzin. Sąd zwrócił uwagę, że inwestor, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. został wezwany do przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową (k. 39 akt administracyjnych). Inwestor spełnił ten obowiązek przedkładając w dniu 22 października 2012 r. ocenę techniczną (k. 45-57 akt adm.), którą następnie uzupełniono w dniu 21 listopada 2012 r. (k. 66-68 akt adm.) i w dniu 20 grudnia 2012 r. (k. 79-88). Z przełożonej opinii wynika, że będące przedmiotem postępowania schody nie spełniają warunków Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z uwagi na niezgodną szerokość biegów schodowych z przepisami oraz koniecznością opracowania dokumentacji technicznej dotyczącej przebudowy schodów zewnętrznych, zgodnie z obowiązującym prawem. W opinii tej stwierdzono również, iż prace związane z wykonaniem przedmiotowych schodów nie zostały zakończone, a w ostatnim z uzupełnień znalazło się odnotowane oświadczenie inwestora odnośnie okresu realizacji inwestycji wskazujące na 1993r., co w okolicznościach tej sprawy wskazuje, że trafnie organy obu instancji ustaleń w tym zakresie dokonały na podstawie innych wiarygodnych dowodów, a przede wszystkim pierwotnych wyjaśnień samej skarżącej. Sąd zwrócił również uwagę, że z przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2012r. oględzin wynika, że inwestycja nie została ukończona, gdyż przy schodach stanowiących zewnętrzną klatkę schodową stwierdzono brak balustrady na drugim spoczniku na odcinku 0,4 m (protokół oględzin - k. 8 akt adm.). Dlatego jako nieprawdziwy Sąd uznał zarzut, że okoliczność braku barierki organ przyjął wyłącznie na podstawie sporządzonej opinii technicznej. Sąd stwierdził również, że wydanie decyzji na podstawie art.49 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego było prawidłowe w sytuacji, kiedy inwestycja nie była zakończona, a dopuszczalna szerokość użytkowa schodów, które zostały samowolnie wybudowane i podlegają legalizacji jest zbyt mała. Dlatego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem winny zostać one przebudowane w taki sposób, aby odpowiadały wymogom wynikającym z § 68 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak więc organ nie mógł dokonać legalizacji takiego stanu, bez nałożenia na inwestora określonych decyzją obowiązków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego skarżąca w ogóle nawet nie próbowała wykazać, a w prowadzonym postępowaniu brała aktywny udział. Sąd nie dopatrzył się też innego rodzaju naruszeń prawa przez organy prowadzące postępowanie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżającej wyrok Sądu pierwszej instancji skarżąca B.S. zarzuciła:

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegającego na nieuprawnionym, wolnym od wątpliwości przyjęciu, iż budowa zewnętrznej klatki schodowej nastąpiła w 1997 r., zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów,

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, a mianowicie:

a) § 52 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. "Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki", polegającego na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne winny prowadzić do przyjęcia, iż budowa zewnętrznej klatki schodowej nastąpiła w 1993 r.,

b) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającego na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne winny prowadzić do przyjęcia, iż budowa zewnętrznej klatki schodowej nastąpiła w 1993 r., co zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyłącza możliwość zastosowania wskazanego przepisu,

c) § 68 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającego na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne winny prowadzić do przyjęcia, iż budowa zewnętrznej klatki schodowej nastąpiła w 1993 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że WSA w Lublinie kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie zauważył, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a wyjaśnienie kiedy inwestycja została wykonana, opiera się jedynie na niekorzystnej dla skarżącej fragmentarycznej analizie materiału dowodowego. Ponadto uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, a następnie uznanie kwestionowanych przez skarżącą okoliczności za udowodnione, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 10 § 2 k.p.a. stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania. Wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło stronę możliwości odniesienia się nie tylko, co do zebranych dowodów, ale również, co do braku podjęcia inicjatywy w ich zebraniu. Poprzez wskazane wyżej uchybienia doszło również do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Inne bowiem obowiązywały akty wykonawcze regulujące kwestie szerokości schodów w roku 1993 a inne w roku 1997.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu prawidłowej oceny zastosowanych lub poddanych wykładni przepisów prawa materialnego. Jednak w tej sprawie całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania w związku z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., polegający na nieuprawnionym, wolnym od wątpliwości przyjęciu, iż budowa zewnętrznej klatki schodowej nastąpiła w 1997 r. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy oceny stanu faktycznego. W oparciu o protokoły przesłuchania w charakterze stron, w tym również skarżących oraz protokoły oględzin ustalono datę rozbudowy budynku o klatkę schodową. Sąd I instancji prawidłowo również ocenił stanowisko organów odmawiające wiarygodności późniejszym oświadczeniom inwestorów w zakresie daty realizacji inwestycji. Nie sposób nie zauważyć, że wskazanie przez skarżącą wcześniejszej daty budowy klatki schodowej miało na celu umożliwienie jej legalizacji w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych. Okoliczności te nie znalazły jednak potwierdzenia w zebranym przez organy materiale dowodowym.

Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczył zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, że wskazana regulacja dotycząca samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji znajduje zastosowanie zasadniczo do stanów faktycznych zaistniałych pod jej rządami. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów odnosi się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), których to zastosowania domagała się skarżąca, przyjmując jako zasadę, że wówczas znalazłyby również zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem badanie zgodności zrealizowanej samowolnie rozbudowy budynku o klatkę schodową, musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, LEX nr 597928). Wprawdzie powołane orzecznictwo dotyczyło kwestii zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji budowlanej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak należy zauważyć, że rozważania poczynione w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajdują również zastosowanie w stosunku do przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) dopuszcza się legalizację samowoli budowlanej w przypadku zarówno zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi. Wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy aktualnie obowiązujących przepisów, uzasadniona jest możliwością doprowadzenia obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w chwili wydawania przez organ w tym zakresie decyzji. Nie sposób przyjąć, aby legalizowany obiekt budowlany mógł nie spełniać wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, które dostosowywane są do zmieniających się możliwości technicznych oraz stale podnoszonych standardów bezpieczeństwa. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której legalnie wybudowany obiekt, musiałby spełniać wymogi wynikające z aktualnego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, byłby legalizowany w oparciu o korzystniejsze, ale już nie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Taka sytuacja byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszyscy są nie tylko równi wobec prawa, ale mają również prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucja RP).

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Powołane rozporządzenie zawiera wprost przepisy, które wyjątkowo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 330), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio. Taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. (Tak w powołanym wyroku TK).

W związku z tymi uwagami należy stwierdzić, iż istnienie budynku, który został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą, także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów w zakresie szerokości schodów dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, bezpieczniejszych rozwiązań technicznych.

Zwrócić należy również uwagę, że także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane wyróżnić można dwa zasadniczo różne okresy obowiązywania odmiennych regulacji w zakresie samowoli budowlanej. Pierwszy to okres obowiązywania pierwotnej treści art. 48, tj. okres od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r., gdy nie była przewidziana możliwość legalizacji, z tym że nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Drugi to okres obowiązywania znowelizowanej treści art. 48, tj. okres po dniu 11 lipca 2003 r., gdy wprowadzono możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Na mocy przejściowych przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej do postępowań o samowolę budowlaną wszczętych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy znowelizowane, dające możliwość legalizacji obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W rozpoznawanej sprawie zarówno z treści protokołu oględzin z dnia 04 lipca 2012r. (k-8), jak i opinii technicznej z października 2012r. (k-56) jednoznacznie wynika, że schody są niekompletne, ponieważ nie posiadają balustrady na poziomie spocznika pomiędzy parterem i piętrem, wobec czego organy prawidłowo przyjęły, że rozbudowa budynku o zewnętrzną klatkę schodową nie została zakończona. Wyklucza to tym samym możliwość zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że w aneksie z grudnia 2012r. autor opinii technicznej stwierdził, że barierka została już zamontowana na spoczniku, bowiem zakończenie rozbudowy w 2012r. pozostaje bez wpływu na zastosowane w sprawie przepisy dotyczące legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.