Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 446/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skargi H. G. i R.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu zaadaptowanej na sklep poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., (dalej – DWINB), w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej PINB), z dnia [...] r. nr [...] nakazującą H.G. i R. G. jako właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. - doprowadzenie do stanu poprzedniego części tego obiektu, zaadaptowanej na sklep, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy, również od strony klatki schodowej, oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone przez zobowiązanych reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Dz. Z. B. M. W.-K. pozwolenia na adaptację bramy w budynku wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we W. przy ulicy T.[...]. Zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości lokal użytkowy przebudowany z części bramy od właściciela budynku Gminy W. nabyli w dniu [...] r. H. i R. G. W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wszczął, zainicjowane wnioskami mieszkańców budynku przy ul. T. [...] we W., postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy bramy w przedmiotowym budynku. Organ nadzoru budowlanego postępowanie zakończył decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazującą W. M. nieruchomości przy ul. T. [...] oraz współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. - tj. Gminie W., H.G., R.G., B.G. i Z.H., doprowadzenie wspólnej ściany budynków przy ul. T. [...] i [...] do stanu poprzedniego, istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi, poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr[...]. Również w dniu [...] r. zapadła decyzja nr[...] , którą PINB zobowiązał H. i R.G. do doprowadzenia części budynku wielorodzinnego przy ul. T.[...] we W. do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnątrz lokalu użytkowego, stolarki oraz elementów wyposażenia lokalu wraz z wewnętrznymi instalacjami.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały oprotestowane odwołaniami. DWINB w postępowaniu odwoławczym uchylił decyzję nr [...] oraz decyzję nr [...] i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, czyniąc to odpowiednio decyzjami z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r. nr[...] . Następnie decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...] została zaskarżona przez W. M. przy ul. T. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11) uchylił zaskarżoną decyzję. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru budowlanego wynikała w ocenie Sądu z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz wydania w postępowaniu związanym z adaptacją bramy w budynku nr [...] i przejścia pomiędzy budynkami nr [...] i [...] jednej decyzji, co z kolei uznane zostało za naruszenie przepisów procedury administracyjnej.

Po powrocie sprawy do organu administracyjnego PINB dla miasta W. w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą nakazał H. i R. G. - jako właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, od frontu, budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. - doprowadzenie do stanu poprzedniego części tego obiektu, zaadaptowanej na sklep, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy, również od strony klatki schodowej, oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej. W podstawie rozstrzygnięcia organ przyjął art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 243 z 2010 roku, poz. 1623 ze zm.) Odnośnie stanu faktycznego sprawy odwołano się do ustaleń wynikających z oględzin na przedmiotowej nieruchomości, gdzie odnotowano przebudowę części bramy na lokal użytkowy, który składa się z trzech pomieszczeń; pomieszczenia biurowego, pomieszczenia socjalnego oraz pomieszczenia higienicznosanitarnego. Następnie szczegółowo opisano stan powstałego na skutek przebudowy lokalu, podając przy tym zrealizowanie robót w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą Dz. Z. B. M. W. – K. plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na adaptację bramy budynku mieszkalnego przy ulicy T. [...] we W. - na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi.

W uzasadnieniu decyzji PINB przeanalizował także zasadność swojej interwencji wynikający z postępowania związanego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zauważono bowiem, że Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r., nr[...]. Wobec złożenia odwołań od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody D. i orzekając merytorycznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., (sygn. akt SA/Wa2/09) uchylił decyzję centralnego organu nadzoru budowlanego. Badając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 23 lipca 2009 r. wydał decyzję nr[...] , którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...]([...]).

Eliminacja z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniała w ocenie PINB przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdzie przewidziano nałożenie na inwestora lub właściciela obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwołał się jednak do faktu, że w toku postępowania przedłożono opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącą adaptacji bramy budynku mieszkalnego przy ulicy T. [...] we W., A. W. A. Z., która jednoznacznie wskazuje, że "adaptacja" nie spełniała wymagań przepisów pożarowych zawartych w ówczesnych przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - na podstawie której wydano pozwolenie na "adaptację" bramy na sklep, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 z 1980 r., poz. 62 ze zm.). W § 31 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazano, że "dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku od strony wejść do klatek schodowych ". Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U., nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.) w przepisach techniczno-budowlanych zawartych w rozdziale pierwszym "bezpieczeństwo pożarowe" w § 208 ust. 1 pkt 2 wskazują, że stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia:

1) przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności:

a) zasady oceny zagrożenia wybuchem i wyznaczenia stref zagrożenia wybuchem,

b) warunki wyposażenia budynków lub ich części w instalacje sygnalizacyjno -alarmowe i stałe urządzenia gaśnicze,

c) zasady przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego,

d) wymagania dotyczące dróg pożarowych.

Wobec powyższych zapisów PINB przyjął, że zastosowanie winny mieć także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124 z 2009 r., poz. 1030). W § 12 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia postanowiono, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości a w przypadku gdy krótszy bok ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i 5-25 m od pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą a ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych.

Oceniając stan faktyczny sprawy w kontekście obowiązujących regulacji organ I instancji zauważył, że przedmiotowy budynek stanowi element zwartej zabudowy ulicznej ulicy T. i droga utwardzona przy tym budynku stanowi jedynie ulica T. Od strony podwórza istnieje zabudowa oficynowa przy budynku nr [...] i budynku nr[...], która w najwęższym miejscu zbliżenia obiektów (oficyn) do siebie wynosi 12,0 m. Brak jest również bezpośredniego dojazdu od strony podwórza i utwardzonej nawierzchni. Wobec powyższego drogę pożarową może stanowić jedynie ulica T. (zaopatrzenia w wodę), a ewakuację ludzi może zapewnić jedynie bezpośrednie wyjście bramą na stronę ulicy T., która przebudowana została na sklep. W związku z przebudową bramy w budynku przy ulicy T. [...] na sklep, nie ma możliwości doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ze względu na to, że brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego ze względu na niemożliwość spełnienia warunków ochrony pożarowej ludzi i mienia. Dojazd do budynku od strony wejść do klatek schodowych musiałby odbywać się do budynku od strony podwórza, ze względu na to, że wejście do klatki schodowej budynku nr [...] odbywa się drzwiami wejściowymi od strony podwórza. Od strony podwórza brak jest możliwości dojazdu dla "pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej" ze względu na zwartą zabudowę uliczną (istnieją jedynie przejścia bramowe w budynkach w tej zabudowie np. w budynku nr[...]), w związku z czym brak jest możliwości dojazdu od strony podwórza (gdzie istnieje obecnie dojście do klatki schodowej budynku nr[...]). Drogę pożarową może stanowić utwardzona ulica T. na której brak przeszkód (obiektów i zieleni). Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż wobec braku możliwości doprowadzenia części obiektu do stanu zgodnego z prawem konieczne było wydanie wskazanego w sentencji decyzji nakazu doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego.

H. i R. G. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie środka odwoławczego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów procedury administracyjnej, ustawy zasadniczej i ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wskazując na brak konieczności szczegółowego uzasadniania odwołania jego treść ograniczono do zanegowania możliwości pozbawienia przez organ administracyjny własności nieruchomości.

DWINB utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr [...] wskazał na tryb naprawczy prowadzony przez PINB dla miasta W. wynikający z art. 51 ustawy Prawo budowlane i podał, że w przypadku braku możliwości naprawy organ winien nakazać w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Odnosząc się do faktu adaptacji części bramy budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we W. na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę (później wyeliminowaną), potwierdzono konieczność wdrożenia procedury naprawczej polegającej na weryfikacji wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Zwrócono jednakże uwagę na ustalenia poczynione w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, z których wynika, że inwestycja narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, zarówno obowiązujące w czasie prowadzenia robót budowlanych, jak i obowiązujące obecnie, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanej adaptacji do stanu zgodnego z przepisami. Zasadność wydanego nakazu uzasadniono także treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11) potwierdzającego słuszność wyboru obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Oceniając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy niemożliwość doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem uzasadnił ustaleniami wynikającymi z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dnia 2 lutego 2010 r., w której stwierdzono jednoznacznie, że w konsekwencji dokonanej adaptacji budynek nr [...] pozbawiony został dostępu do dróg pożarowych i zaopatrzenia w wodę, co stoi w sprzeczności zarówno z § 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 obowiązującego w dacie wydania przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. decyzji nr [...] z dnia [...] r. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - zgodnie z którym, dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku, od strony wejść do klatek schodowych (w niniejszym przypadku - ulica T.) - jak i § 12 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w związku z § 208 ust. 2 pkt 1 również obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w myśl którego z kolei droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów, przy czym pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Dodatkowo DWINB podzielił pogląd organu I instancji, że budynek przy ul. T. [...] stanowi element zwartej zabudowy, przy której jedyną utwardzona drogą jest ulica T. Do budynku nr [...] brak dodatkowo dojazdu od strony podwórza, gdzie istnieje zabudowa oficynowa. Rolę drogi przeciwpożarowej w niniejszym przypadku może zatem pełnić wyłącznie ulica T. - stąd niezbędnym jest bezpośrednie wyjście z budynku na ulicę. Będąca przedmiotem rozpoznania inwestycja wyjścia takego mieszkańców budynku nr [...] pozbawiła, co w świetle przytoczonych wyżej przepisów uznać należy za niedopuszczalne oraz w pełni uzasadniające nakaz likwidacji spornej adaptacji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyjaśniono także prawidłowość ustalenia przez PINB dla miasta W. adresata nakazu zawartego w decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB podniesiono zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej poprzez nakazanie skarżącym likwidacji samodzielnego lokalu użytkowego stanowiącego ich własność, gdy zgodnie z ustawą zasadniczą - której wszystkie inne są podporządkowane- prawo własności może być ograniczone tylko na mocy ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięcie w postępowaniu prowadzonym przez oba organy, konstytucyjnej zasady ochrony własności, której na podstawie ustawy Prawo budowlane, nie można być pozbawionym; art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuprawnione uznanie, iż nie istnieje inwestor inwestycji, którym jest i była Gmina W. Skarżący podnieśli także istnienie zagadnienia prawnego wymagającego wykładni i wyjaśnienia Sądu, polegającego na wyjaśnieniu: "Czy można pod pozorem nakazania przywrócenia stanu poprzedniego zostać pozbawionym prawa własności samodzielnego lokalu użytkowego, dla którego prowadzona jest księga wieczysta na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane? Czy możliwe jest pozbawianie kogokolwiek własności bez wyraźnego ustawowego umocowania?".

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zaś DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 319/12) uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia [...] r., nr[...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakceptował wynikający z przepisów prawa materialnego tryb prowadzonego postępowania kwestionując przy tym argumentację uzasadniającą przyjętą podstawę prawną decyzji. Analizując cel postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego wskazano na konieczność dążenia do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, a nakaz rozbiórki wydawany jest tylko wówczas, gdy organ stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a w szczególności analiza treści wskazanych przez organ przepisów prawa, nie pozwala przyjąć, że w sprawie jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięcie stanu zgodnego z prawem jest nakazanie rozbiórki. Zdaniem Sądu wadliwość takiego wywodu, z punktu widzenia stanowiących jego podstawę przepisów prawa, wynika wprost z zestawienia treści wskazanych przez organ przepisów. Sąd wskazując rozporządzenie obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w czasie prowadzenia postępowania naprawczego odniósł się do ustaleń organu dotyczących przepisów przeciwpożarowych. Nie podzielając zawartego w akcie administracyjnym stanowiska Sąd ocenił wniosek organu o niezbędności zapewnienia bezpośredniego wyjścia z budynku mieszkalnego na ulicę stanowiącą drogę pożarową za sprzeczny z przyjętymi zasadami wykładni przepisów prawa administracyjnego i nieznajdujący oparcia w przepisach wskazanych przez organ. Z kolei ustalenie organu odwoławczego, że wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem uznano za przedwczesne.

Na skutek skarg kasacyjnych od wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 3040), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Na uzasadnienie wyroku wskazano na zasadność podniesionego w skargach kasacyjnych zarzutu pominięcia przez Sąd I instancji związania prawomocnym wyrokiem z 5 dnia maja 2011 r., (sygn. akt II SA/Wr 50/11), w którym wypowiedziano się jednoznacznie, co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych gdy chodzi o wybicie przejścia między budynkami. Sąd orzekający w sprawie II SA/Wr 50/11 doszedł do przekonania, że naruszono przepisy bezwzględnie obowiązujące - przepisy przeciwpożarowe. W wyroku tym przesądzono, że z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych nie można doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych przy zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd II instancji uznał, że należało uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, lecz Sąd I instancji dostrzegając wydanie wyroku II SA/Wr 50/11 nie odniósł się do wyrażonego w nim poglądu prawnego odnośnie sprzeczności z przepisami przeciwpożarowymi wykonanych robót budowlanych polegających na adaptacji przejścia bramnego. Stan taki został uznany za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za uzasadniony uznano także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a to § 12 ust. 2, 4 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030). Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia wyjścia z obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-6, powinny mieć połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tych obiektach. Sąd II instancji uznał, że wskazane regulacje znajdują zastosowanie w sprawie, gdyż budynek przy ul. T. [...] we W. mieści się w dyspozycji przepisu art. 12 § 1 pkt 1-6 rozporządzenia, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony. Jednoznacznie zanegowano prawidłowość stanowisku Sądu I instancji, jakoby powołanie przez organ odwoławczy przepisy nie pozwalały na wyprowadzenie w realiach kontrolowanej sprawy wniosku, że "wyjście z budynku musi być bezpośrednio na ulicę", to zaś prowadzić ma do wniosku, że zastosowanie konstrukcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na regulację zawartą w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdzie użyto określenia "w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio" i na ust. 8, gdzie podano, że "Dojścia do budynków, o których mowa w ust. 4 i 7, mogą być prowadzone przez budynek, o ile nie przebiegają one w obrębie strefy pożarowej, do której ma być zapewniony dostęp z drogi pożarowej". Zdaniem Sądu z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej, jednoznacznie wynika, że dojście winno przebiegać bezpośrednio przez zaadaptowane przejście bramne budynku przy ul. T. [...] we W. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał na do błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Zanegowano również słuszność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o konieczności uzgodnienia przed orzeczeniem ewentualnego nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Argumentując ten pogląd wskazano na brak uzależnienia nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego od uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), (dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r., (sygn. akt II OSK 3040/12) uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2012 r., (sygn. akt II SA/Wr 319/12). Konieczność taka wynika z treści art. 190 p.p.s.a., gdzie wskazano, że sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. i Sąd działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się natomiast do związania tutejszego Sądu wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać trzeba, w ślad za wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., że możliwość stosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego względem części obiektu zaadaptowanego na sklep na nieruchomości przy ul. T. [...] we W. warunkowana była w zasadzie już treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11). Przypomnieć należy, że zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja poprzedzona została uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] r., nr[...] . Szczególnie istotny jest również fakt, iż Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [... ([...]), stwierdził nieważność tej decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego względem przedmiotowych robót musiało zatem znaleźć oparcie w przepisach art. 50-52 Prawa budowlanego dotyczących przypadków innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego tj. dotyczących robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w zależności od ustaleń jakie poczyni organ administracyjny w toku postępowania kończy się nakazem wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zaś w skrajnym przypadku organ wydaje nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ administracyjny korzysta z wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnienia wówczas, gdy inwestor nie wykonuje zaleceń organu w trakcie postępowania, lub też wówczas, gdy pomimo aktywnego czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu i np. wykonywania nakazu związanego z przedłożeniem stosownych dokumentów czy opracowań, organ nadzoru budowlanego stwierdzi niemożliwość sfinalizowania postępowania innym nakazem jak przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Dzieje się tak wówczas, gdy zrealizowana inwestycja stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a owa sprzeczność nie daje się usunąć. Analizując na tle ogólnych uwag związanych z przepisami Prawa budowlanego stan faktyczny sprawy, zauważyć trzeba, że PINB dla miasta W. wskazując na niemożliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w inny sposób jak tylko wydanie nakazu przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego, oparł się na opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A. W. A. Z., w której podano sprzeczność inwestycji z przepisami pożarowymi obowiązującymi w czasie wykonania robót oraz sprzeczność z obecnie obowiązującymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zapisy przywołanego rozporządzenia stanowią, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości a w przypadku gdy krótszy bok ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i 5-25 m od pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą a ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, (§ 12 ust. 1 pkt 4). Organ nadzoru budowlanego nie poprzestał na przytoczeniu zasad wynikających z przywołanego rozporządzenia ale w ramach uzasadnienia decyzji przeprowadził szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy zwracając uwagę na zabudowę ulicy T. we W., wykluczając przy tym inną lokalizację drogi przeciwpożarowej jak poprzez bramę zabudowaną przedmiotową inwestycją. Zdaje się zatem, że ewentualność doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem np. poprzez wykonanie określonych robót została jednoznacznie wykluczona.

Szczególnie w tym miejscu podkreślić należy, że stanowisko PINB dla miasta W. nie tylko zostało zaaprobowane przez DWINB poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, ale także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11), przesądził ostatecznie tą kwestię podając, że z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych nie można doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Związanie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy przez pryzmat art. 190 p.p.s.a. ocenić jako szczególnie silne, tym bardziej że obecnie Sąd nie tylko jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r., ale także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r., gdzie wskazano na pominięcie poglądu prawnego odnośnie sprzeczności wykonanych robót z przepisami przeciwpożarowymi wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. Należy zatem wskazać, że ponad wszelką wątpliwość zrealizowana inwestycja nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem ze względu na sprzeczność z przepisami przeciwpożarowymi, co ostatecznie zostało przesądzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego wydany nakaz doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego jest prawidłowy.

Odnosząc się do zagadnienia objętego skargą, a dotyczącego nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku na właściciela, a nie na inwestora stwierdzić przyjdzie, że skarżona decyzja również w tym względzie nie narusza prawa. Organ decyzyjny wydając nakaz w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego kieruje go do podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy, a mianowicie inwestora, właściciela lub zarządcy. Organ wskazując jeden z podmiotów wymienionych we wskazanym przepisie bierze pod uwagę istniejący stan faktyczny, a w niniejszym przypadku inwestor Dz.Z.B.M. W. K. w chwili wydawania decyzji nie istniał. Przyjąć zatem trzeba, że również w tym względzie decyzje prawa nie naruszają. DWINB zresztą w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym rozpoznał tą sprawę, zaś zajęte stanowisko znalazło uznanie składu orzekającego.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a zarzuty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.