Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1046/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 59g
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2017r., nr [...] (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) ustalił dla C. sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. (dalej: Spółka C. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł związaną z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbudowie parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark 13, obręb Ł.) poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku, o powierzchni użytkowej 177,01m2 i kubaturze 547 m3. W podstawie prawnej organ powołał przepisy art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust, 1, art. 59 g ust.) i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Określono, że zobowiązany inwestor ma obowiązek wnieść ww. opłatę legalizacyjną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że sprawa dotycząca przedmiotowego budynku została zainicjowana pismem pełnomocnika M. W. z dnia 11 czerwca 2012 r. Dnia 31 sierpnia 2012r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w P.. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek dwukondygnacyjny w którym wykonana została zabudowa podcieni poprzez postawienie dwóch ścian oraz wmontowanie stolarki okiennej i drzwiowej w otworach pomiędzy słupami, wykonano dodatkowe ściany działowe, które spowodowały powstanie nowych pomieszczeń, w części parteru znajduje się kasyno. Roboty wykonano w 2012 rok, a ich inwestorem była Spółka C..

W toku postępowania ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. (nr sprawy [...]) zgłoszony został sprzeciw od zgłoszonego przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie lokali usługowych nr [...] usytuowanych w przyziemiu budynku przy ul. [...] w P.. Decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. (znak [...]), na wniosek C. Sp.k. Sp. z o. o., ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...] w P. określającą linię zabudowy bez zmian w odległości 15 m od frontowej granicy terenu z ul. [...], dopuszczającą zmianę sposobu użytkowania części parteru budynku o łącznej powierzchni użytkowej ok. 1700 m2 na lokale użytkowe (o funkcji: mała gastronomia, bar, kasyno, usługi finansowe, handel, sale konferencyjne), określającą pełne potrzeby parkingowe w odniesieniu do nowych funkcji. Postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. (nr sprawy [...]) odmówiono sprostowania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. w zakresie usunięcia sformułowania "rozbudowa".

W dniu 4 sierpnia 2015 r. ze sprawy o sygn. [...], dotyczącej przebudowy parteru ze zmianą sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul [...] w P., wydzielono nową sprawę o sygn. [...], dotyczącą rozbudowy ww. budynku – zabudowy podcieni. Po analizie zebranego materiału i wyników z przeprowadzonych kontroli PINB stwierdził, że zabudowa podcieni oraz przebudowa parteru przedmiotowego budynku zostały wykonane na podstawie projektu z czerwca 2012 r., załączonego do zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2012 r. zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych stanowiących rozbudowę parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb Ł.) poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku. PINB stwierdził, iż zabudowa podcieni stanowi rozbudowę budynku na podstawie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, spowodowała bowiem zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku, tj. jego kubatury, poprzez zwiększenie kubatury budynku zamkniętej i przekrytej o kubaturę części budynku dotychczas nie zamkniętej do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekrytej. W związku z tym kubatura części budynku dotychczas nie zamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekryta, stała się kubaturą budynku zamkniętą i przekrytą. Zostały zabudowane dotychczas nieprzesłonięte i ogólnodostępne przestrzenie, powiększając budynek oraz lokale użytkowe o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń (lokali użytkowych), zmniejszając tym samym ogólnodostępną powierzchnię ruchu. PINB podniósł, że podobnie przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. S.K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe, przewidzianej do realizacji na działce położonej przy ul. [...] w P..

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której to inwestor robót nie uzyskał. Roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku poprzez zabudowę podcieni nie są zwolnione z tego obowiązku przez art. 29 ust. 1. W przedmiotowej sprawie zaistniał zatem stan faktyczny określony w art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie rozbudowano parter obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z czym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą przewidzianą w ww. przepisie.

W ramach tej procedury PINB postanowieniem nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. wstrzymał inwestorowi – Spółce C. - prowadzenie robót budowlanych stanowiących rozbudowę parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P., a także nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów: czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego omawianej rozbudowy uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych i rzeczoznawcą ds. BHP, opracowanego oraz sprawdzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i wykazujące się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego wraz z ważnymi w dniu sporządzenia i sprawdzenia ww. projektu zaświadczeniami potwierdzającymi przynależności powyższych osób do właściwych izb samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...), zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono, aby zabudowa arkad stanowiąca rozbudowę parteru przedmiotowego obiektu naruszała przepisy techniczno-budowlane, co potwierdza przedłożona w toku postępowania o sygn. [...] "Ekspertyza techniczna" opracowana w grudniu 2015 r. Ustalono również, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast Prezydent Miasta P. decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2012 r. (nr sprawy [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...] w P., dopuszczające m.in. zmianę sposobu użytkowania części parteru budynku o łącznej powierzchni użytkowej ok. 1700 m2 na lokale użytkowe (o funkcji: mała gastronomia, bar, kasyno, usługi finansowe, handel, sale konferencyjne). Nie stwierdzono, aby wykonane roboty naruszały ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 29 sierpnia 2012 r. Ustalono, że zarząd wspólną nieruchomością został ustanowiony na rzecz C. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. (karty akt 368-388), a Spółka ta podlegała dalszym przekształceniom, zgodnie z art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 j.t.). W myśl art. 553 tej ustawy spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Wspólnicy spółki przekształcanej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej. W związku z powyższym PINB uznał, że obowiązki należy nakładać na spółkę C. P. Spółka z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w P., przekształconej ze spółki C. P. Spółka z o.o. S.K.A.

Dalej organ wyjaśnił, że przedłożenie dokumentów, wskazanych w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] 2016 r., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. Stwierdzono, iż przedłożony projekt spełnia wymagania określone w art. 49 Prawa budowlanego i posiada wymagane uzgodnienia.

Z kolei warunkiem uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z przepisem art. 59f ust. 1 opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), natomiast kategorię obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do XVII kategorii obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdzie określono współczynnik kategorii obiektu jako k = 15,0, a współczynnik wielkości obiektu jako w = 1,0 (kubatura zabudowanej części podcieni wynosi 547 m3 - zgodnie z projektem przedłożonym we wrześniu 2016 r.) . W tej sytuacji wielkość opłaty legalizacyjnej wynosi: 50 x 500 zł x 15,0 x 1,0 = 375.000 zł.

Spółka C. wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB podnosząc, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i nn. Prawa budowlanego, zasadnym natomiast byłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51. Uzasadnieniem dla takiego rozwiązania jest potrzeba odmiennego traktowania inwestora, który dopuścił się jedynie nieznacznych uchybień przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ w swoich rozważaniach pominął fakt, że inwestor dokonał w niniejszej sprawie zgłoszenia prac budowlanych. Inwestor nie działał zatem z zamiarem dokonania samowoli budowlanej, a jedynym jego uchybieniem było dokonanie prac w oparciu o zgłoszenie, a nie o pozwolenie na budowę. Wybór tego trybu przez inwestora nie był wynikiem zamierzonego, świadomego działania mającego na celu obejście prawa, a jedynie braku dostatecznego rozeznania w przepisach prawa budowlanego pracownika Skarżącej dokonującego zgłoszenia. Ponadto inwestor zlecił wykonanie projektu budowlanego, dokonał uzgodnienia projektu z miejskim konserwatorem zabytków (co w niniejszej sprawie jest kluczowe z uwagi na charakter obiektu) i uzyskał na planowaną inwestycje zgodę konserwatora (pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 maja 2012 roku, nr [...] ), uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, inwestycja została wykonania w projektowanej lokalizacji, zgodnie z projektem, inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, inwestor niezwłocznie wykonał też wszystkie obowiązki nałożonego na niego przez organy administracji publicznej (w szczególności wykonał w zakreślonym terminie obowiązki, o których mowa w postanowieniu nr [...] oraz postanowieniu nr [...]), inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, nie narusza interesu społecznego ani interesu prywatnego. Inwestor dopełnił wszelkich czynności wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, z tym tylko wyjątkiem, że na skutek zwykłej omyłki nie uzyskał pozwolenia na budowę. Gdyby inwestor złożył w czasie właściwym wniosek o pozwolenie na budowę, to takie pozwolenie z całą pewnością uzyskałby. W ocenie skarżącej zakres wykonanych prac nie zmienił kluczowych i charakterystycznych parametrów obiektu (takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, liczba kondygnacji itp.), co przemawia za przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie rozbudową obiektów. W wyniku przebudowy arkad kubatura pierwotnie zaprojektowana i wykonana pozostała bez zmian, to samo dot. powierzchni zabudowy. W tym zakresie ocena dokonana przez organ i instancji jest błędna i powinna zostać zweryfikowana przez organ II instancji. Jednocześnie Spółka wskazała, że nie miała możliwości wcześniejszego kwestionowania przyjęcia przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśniła ponadto, że złożyła do Wojewody W. wniosek, o który mowa w art. 49 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., Nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., powoływana dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB dla Miasta P..

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WWINB wyjaśnił, że kwestią kluczową dla oceny prawidłowości wydanego przez PINB rozstrzygnięcia jest prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite w kwestii oceny, czy zabudowa podcieni w budynku stanowi jego rozbudowę czy też jedynie przebudowę. W wyroku z dnia 27 listopada 2015r. sygn. II OSK 793/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zabudowa podcieni nie powoduje zmiany kubatury obiektu ani jego powierzchni. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie został już wydany wyrok sądu administracyjnego dotyczący kwalifikacji wykonanych robót w związku ze staraniami Inwestora o uzyskanie warunków zabudowy dla wykonanych robót. W wydanym przez WSA w Poznaniu wyroku z dnia 25 września 2013r. (IV SA/Po 640/13) Sąd wskazał, iż "zasadniczy spór ogniskuje się natomiast wokół kwestii czy wyszczególnione przez Spółkę we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne roboty budowlane polegające na zabudowie podcieni stanowi rozbudowę (jak twierdzą organy) czy "tylko" przebudowę (jak chce Skarżąca) przedmiotowego budynku". Po dokonaniu analizy powyższej kwestii Sąd jednoznacznie wskazał w wyroku, iż zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3pkt 6 Prawa budowlanego.

WWINB powołując przepisy art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że związanie oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednim przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia (Woś Tadeusz (red. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,. Wyd. VI- LEX; wyrok NSA z dnia 22 września 1999r. I SA 2019/98). Pojęcie organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, obejmuje nie tylko organ rozpatrujący sprawę, ale także organ współdziałający w procesie decyzyjnym. Ponadto skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2016r. sygn. II SA/Bk 442/16; wovw.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w wyroku z dnia 25 września 2013r. WSA w Poznaniu badając prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla robót będących jednocześnie przedmiotem niniejszej sprawy wskazał, iż stanowią one rozbudowę, to także organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami i kwalifikacją wykonanych robót dokonaną przez sąd.

Ponieważ wykonanie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowo-usługowego nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty budowlane będące przedmiotem niniejszej sprawy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 prawa budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2016r. PINB nałożył na Spółkę [...] obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia. Inwestor przedłożył w PINB projekt budowlany rozbudowy parteru budynku poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku. W projekcie wskazano, iż obiekt należy do kategorii XVII. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego PINB prawidłowo wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej. WWINB ocenił, że projekt budowlany jest kompletny i wykonany prawidłowo przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym PINB prawidłowo, zgodnie z art. 59f prawa budowlanego w związku z art. 49 ust. 2 tejże ustawy, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł, obliczając ją zgodnie ze wzorem Z- s x k x w x 50. Ustalenie opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że na inwestorze nie ciąży przymus uiszczenia ustalonej opłaty, jednak musi on liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 prawa budowlanego.

W skardze wniesionej do WSA w Poznaniu Spółka C. zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że organ administracji publicznej wydający postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu administracyjnego wydanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego organ administracji publicznej nałożył na Skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej związanej z "samowolnym wykonaniem robót budowlanych", podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie postanowienia WWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

Kwestionując uznanie przez WWINB, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 153 p.p.s.a. Spółka podniosła, że użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, iż chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyr. NSA z 5.7.2013 r., I OSK 345/12, Legalis; wyr. NSA z 3.4.2008 r., I FSK 1466/06, Legalis). Zatem nie budzi wątpliwości, że nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) pomiędzy postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowaniem w przedmiocie legalizacji "samowoli budowlanej", nawet jeśli oba te postępowania dotyczą tego samego przedsięwzięcia budowlanego. Zupełnie inne są cel, przedmiot i uwarunkowania postępowania o uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a inne postępowania legalizacyjnego (sanacyjnego) prowadzonego w oparciu o przepisy art 48 i nn. Prawa budowlanego. Jest to zatem sytuacja całkowicie odmienna od sytuacji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 roku (II OSK 1633/07) - w wyroku tym NSA wyraził pogląd, że "postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca .1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego i na podstawie art. 135 p.p.s.a.". Gdyby organ administracji publicznej nie przyjął, iż jest w niniejszej sprawie związany oceną prawną dokonaną w wyroku z dnia 25 września 2013 roku, musiałby dokonać samodzielnej oceny, czy w sprawie niniejszej mamy do czynienia z "rozbudową" czy też jedynie "przebudową" obiektu budowlanego, a w konsekwencji samodzielnie ustalić, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 czy też art. 50 Prawa budowlanego.

Spółka podniosła, że w kontekście wydanego w ostatnim czasie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanego w treści uzasadnienia postanowienia WINB (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 roku, II OSK [...]), w którym wskazano, że zabudowa podcieni nie powoduje zmiany kubatury obiektu ani jego powierzchni (elementy charakterystyczne dla "rozbudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), kwalifikacja prawna zrealizowanej przez Skarżącą inwestycji powinna, być odmienna od tej, którą przyjął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 września 2013 roku. W ocenie Skarżącej zakres wykonanych prac nie zmienił kluczowych i charakterystycznych parametrów obiektu (takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, liczba kondygnacji itp.), co przemawia za przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie rozbudową obiektu. W wyniku przebudowy arkad kubatura pierwotnie zaprojektowana i wykonana pozostała bez zmian, to samo dot. powierzchni zabudowy. Nie zmieniła się wysokość i szerokość budynku oraz liczba kondygnacji. W tym zakresie ocena dokonana przez organ i instancji była błędna i powinna zostać zweryfikowana przez organ II instancji. Organy administracji publicznej uchyliły się jednak od dokonania samodzielnej oceny charakteru prac budowlanych dokonanych przez Skarżącą, zasłaniając się związaniem ocena prawną i subsumcją dokonaną uprzednio przez WSA w Poznaniu w innej sprawie. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kończąc Skarżąca podniosła, ze dopełniła wszelkich czynności wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, z tym tylko wyjątkiem, że na skutek zwykłej omyłki (która w okolicznościach sprawy była usprawiedliwiona - w przypadku, gdyby obiekt nie miał charakteru zabytkowego, przeprowadzenie prac w tym samym zakresie wymagałoby jedynie zgłoszenia prac), nie uzyskała pozwolenia na budowę. Byłoby zatem rażąco niesprawiedliwie traktowanie takiego inwestora w sposób tożsamy z podmiotem, który celowo i z premedytacją dopuszcza się samowoli budowlanej, bądź też narusza przepisy prawa budowlanego w sposób rażący.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2018 r. skarżąca Spółka w uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w skardze przedłożyła opinię prawną - ekspertyzę, dot. kwalifikacji prawnej robót budowlanych przeprowadzonych przez Skarżącą i wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu na okoliczność tego, że rozbudowa podcieni budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego, Spółka wniosła o potraktowanie przedłożonej opinii jako uzupełnienie stanowiska przedstawionego w skardze.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i zawarte w niej stanowisko, rozwinięte w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2018 r.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – M. W. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organów, że organy dokonały samodzielnie ustaleń że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł, w ramach postępowania zmierzającego do zalegalizowania zrealizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji - wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbudowie parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark 13, obręb Ł.) poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku, o powierzchni użytkowej 177,01m2 i kubaturze 547 m3. Opłata ta została nałożona na Inwestora – Spółkę C..

Tytułem wstępu wskazać należy, iż opłata legalizacyjna podlega regulacji zawartej w przepisie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) - dalej Prawo budowlane, który stanowi, iż organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 1) Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust 2).

Przedmiotową opłatę organ nadzoru budowlanego nakłada w trakcie procesu legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, tj. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy organ ten uzna, że obiekt będący przedmiotem samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych, a co za tym idzie nadaje się do legalizacji. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego. Samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, jak się przyjmuje, ma charakter incydentalny (por. wyrok NSA 14 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1812/07), uzależnia możliwość legalizacji obiektu od uiszczenia opłaty i jest jedynie jednym z warunków, które inwestor, właściciel lub zarządca terenu na którym obiekt jest posadowiony, obowiązany jest spełnić by obiekt zalegalizować. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego kończy proces legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej uregulowany jest w art. 59f ustawy który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust 1). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. (ust 2).

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, nie jest ograniczony jedynie do kontroli, czy opłata została nałożona w prawidłowej wysokości - co w istocie sprowadzałoby się do kontroli, czy organ właściwie zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania (kategoria obiektu), czy poprawnie ustalił współczynnik jego wielkości, czy prawidłowo wyliczył wysokość opłaty. Kontrola postępowania w ramach którego wydane zostało postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej obejmuje także badanie w szerszym aspekcie - czy opłatę nałożono legalnie - tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami - we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów. Jeżeli w ocenie sądu, dany obiekt budowlany powinien być legalizowany w innym trybie, niż tryb określony w art. 48-49a ustawy Prawo budowlane, tj. na podstawie art. 49b (opłata legalizacyjna jest ustalana na innych zasadach), czy w oparciu o regulację zawartą w art. 51 ww. ustawy (brak podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej), stwierdzona w tym zakresie wadliwość musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń wydanych w tym przedmiocie. Podobnie kontroli sądu podlega, czy opłatę legalizacyjną nałożono na osobę faktycznie zobowiązaną do jej uiszczenia, lub czy nałożona została na wszystkie podmioty, które powinny ponosić jej koszty. W razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, następnym etapem postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu.

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą Spółkę robót budowlanych uznając, iż stanowiły one rozbudowę budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark [...], obręb Ł.). W tym zakresie skarżąca Spółka zarzuciła organom nadzoru budowlanego wadliwą kwalifikację robót budowalnych, które powinny zostać uznane za przebudowę, jak i brak dokonania przez organy własnej kwalifikacji robót i przyjęcie, że organy związane są ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. (znak [...]), którą na jej wniosek ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...] w P., przy czym jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, roboty w wyniku których zabudowano podcienia, zakwalifikowane zostały jako rozbudowa. Wymieniona decyzja utrzymana została w mocy przez SKO w P. decyzją z dnia [...] 2013r. ([...]), a WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13, oddalił skargę Spółki C. Sp. z o.o. S.K.A. Wyrok uprawomocnił się, bowiem żadna ze stron nie wniosła od niego skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zatem do pierwszego z zarzutów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, iż roboty budowlane w wyniku których doszło do zabudowy podcieni w parterze budynku, co z kolei spowodowało powstanie nowych i zamkniętych powierzchni użytkowych budynku, stanowiły jego rozbudowę.

Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowa" w języku prawnym oraz niewypracowania jak dotychczas w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku judykatury i doktryny zasadnym jest uwzględnienie znaczenia tego pojęcia w języku polskim. Przez "rozbudowę" rozumie się powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów". Wobec tego skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 521/10). Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, których to zmiana oznacza "rozbudowę" jest wymieniona w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego "kubatura obiektu". Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia. Wprawdzie w § 3 pkt 24 rozporządzenia o warunkach technicznych zdefiniowano pojęcie "kubatura brutto budynku" lecz nie ma podstaw prawnych aby utożsamiać je z ustawowym pojęciem "kubatura". Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r.). W tej sytuacji, w opinii Sądu, pojęcie "kubatura" należy rozumieć według potocznego znaczenia tego słowa. Dla odkodowania znaczenia tego pojęcia pomocne będzie zapoznanie się z Polską Normą nr PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (publ. ASLAN – Wydawnictwa elektroniczne www.alsan.com.pl), która dotyczy określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych na potrzeby opracowywania wymagań technicznych dotyczących przestrzennego kształtowania budynku i jego otoczenia (np. w projektowaniu, czynnościach związanych z zakupem lub w odpowiednich przepisach budowlanych, opracowywania dokumentacji technicznej związanej z funkcjonowaniem budynków. Norma definiuje wskaźniki kubaturowe (3.2) – tj. wskaźniki określające wielkości poszczególnych rodzajów kubatur (np. kubatury netto) oraz zależności między nimi (np. kubatura całkowita/kubatura netto). Norma określa również zasady obliczeń kubatury brutto budynku i kubatury netto budynku. Kubatura brutto budynku obliczana jest jako objętość przestrzeni utworzonej przez powierzchnie zewnętrzne elementów ograniczających. Kubatura netto budynku jest obliczana jako objętość utworzona przez powierzchnie wewnętrzne elementów ograniczających. Wnęki i pilastry wykonane dla celów konstrukcyjnych lub estetycznych, wyprofilowania i inne drugorzędne elementy (np. schody zewnętrzne, zewnętrzne rampy i pochylnie, zadaszenia, markizy, poziome osłony przeciwsłoneczne, wysunięte części dachu, kominy dachowe, urządzenia uliczne) nie są uwzględniane. Kubatura brutto budynków lub części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron, jeśli nie jest obliczana zgodnie z 5.2.1.4, jest iloczynem całkowitej powierzchni kondygnacji (zgodnie z 5.1.3.1a) i odpowiedniej wysokości. (5.2.2.1). Co prawda Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Zatem pojęciu "kubatura" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (podobnie wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z dnia 24 listopada 2016 r.: sygn. akt II OSK 933/15, sygn. akt II OSK 1293/15, sygn. akt II OSK 1062/15, sygn. akt II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13 oraz z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07).

Reasumując, tak w świetle potocznego znaczenia jak i w oparciu o Polską Normę, przez "rozbudowę" należy zatem rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Jak wynika z zestawienia parametrów budynku zawartych w Projekcie budowlanym rozbudowy parteru budynku poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą użytkowania tej części budynku (opatrzonym datą wrzesień 2016 r.) w wyniku wykonanych robót budowlanych znacząco wzrosła kubatura parteru budynku – z 5.078 m3 do 5.625 m3. Z tych względów robót budowlanych dokonanych przez skarżącą Spółkę nie można uznać za przebudowę. Przebudowa nie powoduje zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, Jeśli prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę - zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Gl 747/16, LEX nr 2187750.

Z kolei odnosząc się do zarzutu braku dokonania przez organy nadzoru budowlanego własnej kwalifikacji robót budowlanych w pierwszej kolejności wskazać należy, że argument w postaci mocy wiążącej wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13 pojawił się dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, bowiem PINB dla Miasta P. dokonał w własnym zakresie oceny charakteru robót budowlanych polegających na zabudowie podcieni w budynku przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark [...] obręb Ł.) i ich kwalifikacji. Powyższe wynika z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji w którym stwierdzono, że zabudowa podcieni stanowi rozbudowę budynku na podstawie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, spowodowała bowiem zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku, tj. jego kubatury, poprzez zwiększenie kubatury budynku zamkniętej i przekrytej o kubaturę części budynku dotychczas nie zamkniętej do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekrytej. W związku z tym kubatura części budynku dotychczas nie zamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekryta, stała się kubaturą budynku zamkniętą i przekrytą. Zostały zabudowane dotychczas nieprzesłonięte i ogólnodostępne przestrzenie, powiększając budynek oraz lokale użytkowe o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń (lokali użytkowych), zmniejszając tym samym ogólnodostępną powierzchnię ruchu. PINB jedynie podniósł, że podobnie przyjął również WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. S.K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie organu I instancji zaskarżonym postanowieniem WWINB zostało utrzymane w mocy, zatem przyjąć należy, że także w zakresie dokonanej przez PINB kwalifikacji robót.

Odnosząc się do opisanego zarzutu skargi zauważyć również należy, że organy nadzoru budowlanego związane były treścią decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2012 r. (znak [...]), którą na wniosek skarżącej Spółki ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...] w P.. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. wydana została już po zgłoszeniu przez ten sam organ sprzeciwu od dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących m.in. zabudowę podcieni (sprzeciw z12 lipca 2012 r.). Wcześniej, bo już 11 czerwca 2012 r., PINB poinformowany został o przedmiotowych robotach w budynku przy ul. [...] w P. i w dniu 31 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę w sprawie ich legalności. Z protokołu kontroli wynika, że inwestycja została zrealizowana. Nie budziło wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13, że warunki zabudowy ustalone zostały na potrzeby postępowania legalizacyjnego i stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, mając na uwadze zestawienie dat kolejnych czynności Inwestora oraz organów (architektoniczno-budowlanego oraz nadzoru budowlanego): zgłoszenie robót – 25 czerwca 2012 r., sprzeciw – 12 lipca 2012 r., wniosek o wydanie warunków zabudowy – 19 maja 2012 r., decyzja ustalająca warunki zabudowy – 29 sierpnia 2012 r. Należy w tym miejscu również zaznaczyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne poprzedzające nakaz rozbiórki tego konkretnego obiektu. Co więcej, w wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem PINB nr [...] ([...]) Spółka przedłożyła organowi decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2012 r., której treść – co do rodzaju inwestycji – jest zgodna z przyjętą przez PINB kwalifikacją robót w wymienionym postanowieniu nr [...]. W tych uwarunkowaniach przyjęte przez WWINB stanowisko o związaniu treścią wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13 jest uprawnione.

Sąd podzielił stanowisko WWINB, że skoro w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2013r. sygn. akt IV SA/Po 640/13, WSA w Poznaniu badając prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla robót będących jednocześnie przedmiotem niniejszej sprawy przyjął, iż stanowią one rozbudowę, to także organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami i kwalifikacją wykonanych robót dokonaną przez sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. to dwa odrębne przepisy, których funkcja i zakres oddziaływania są zupełnie inne. Jak wskazał J.P. T. w komentarzu do art. 153 p.p.s.a. (lex/el) "Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie". Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21 X 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2012, s. 435; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011 r., s. 477-477). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż w rozstrzyganej sprawie WWINB prawidłowo zastosował art. 170 p.p.s.a. uznając się za związany prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13. Zarzuty skargi są zatem niezasadne.

Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono prawidłowo, stosując odpowiednio art. 59g Prawa budowlanego, co Sąd zweryfikował choć skarżący w tej kwestii nie wskazuje na uchybienia. Prawidłowo również określono adresata obowiązków, mając na uwadze przekształcenia, jakim Spółka podlegała na przestrzeni od 2012 roku.

Uwzględniając przytoczone okoliczności i ich oceny prawne, Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co przesądza o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.