Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 687/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1-2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku sprawy ze skargi M. G. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] (znak: [...]) wydaną po rozpoznaniu wniosku L. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja powyższa wydana została po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy określonej w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 – dalej: "u.p.z.p."). Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz.1588 – dalej: "rozporządzenie"). Organ zauważył, iż szerokość frontu działki budowlanej stanowiącej teren inwestycji, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] (obręb 1454), położonej przy ul. D. [...] wynosi około 20 m. Trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wynosi zatem 60 m. Obszar analizowany winien być zatem wyznaczony w odległości minimum 60 m, od granicy działki objętej wnioskiem. W wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich - biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania - granica obszaru analizowanego została wyznaczona przez Prezydenta Miasta K. w nieco większej odległości, to jest w odległości od około 60 m do około 120 m wokół działki budowlanej numerem [...], obejmując zwarty obszar zabudowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy.

Dalej organ wyjaśnił, iż budynki położone na obszarze analizowanym tworzą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową. W obszarze analizowanym występują lokale usługowe zrealizowane jako samodzielne obiekty lub też wbudowane w budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. D. [...] oraz ul. D. [...]. Taki też lokal projektowany jest w budynku położonym przy ul. D. [...], to jest w budynku, w którym część parteru oraz część piętra tego budynku projektuje się przeznaczyć na cele usługowe (pokoje gościnne). Projektowany lokal usługowy kontynuuje istniejącą w obszarze analizowanym zasadę lokowania usług w budynku mieszkalnym. Przywołane budynki usługowe i mieszkalno-usługowy zlokalizowane przy ul. D. [...] oraz ul. D. [...] bezsprzecznie stanowią podstawę do uznania, iż dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne) spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Tym samym spełniony jest w wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta K. wyjaśnił jednocześnie, iż pozostałe parametry zabudowy, to jest linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków i geometria dachów i wysokość budynków nie były analizowane się ze względu na fakt, że nie ulegną one zmianie, ponieważ wniosek dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku. Ponadto stwierdzono, iż spełnione są pozostałe wymogi określone w rat. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do uwag wniesionych w toku postępowania przez M. G. organ wyjaśnił, iż uwzględnił w treści decyzji zapisy dotyczące powierzchni użytkowej przeznaczonej pod funkcję usługową oraz maksymalną liczbę łóżek w pokojach gościnnych. Ponadto ustalono minimalną wysokość zieleni izolacyjnej zimozielonej na 2 m, w celu odizolowania posesji M. G. od planowanej funkcji usługowej. W treści decyzji wprowadzono także wymóg zastosowania zabezpieczeń chroniących prywatność użytkowania nieruchomości sąsiednich oraz ograniczenia ewentualnych uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności usługowej.

Wskazano nadto, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie analizuje się szczegółowego położenia miejsc parkingowych. Lokalizacja miejsc postojowych zostanie sprecyzowana w projekcie budowlanym na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do wniosku, aby obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywała się poprzez zjazd publiczny organ wyjaśnił, że zasady obsługi komunikacyjnej opiniuje Zarząd Dróg Miejskich. Zapis odnoszący się do obsługi komunikacyjnej jest zgody z opinią tego organu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. G. oraz A. B. podnosząc, iż warunek kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze nie jest spełniony. W pobliżu działki nr [...] istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami (salon fryzjerski i solarium oraz warsztat mechaniki pojazdowej). Usługi te spełniają funkcję usług podstawowych służących mieszańcom osiedla oraz miasta. Planowane usługi pokoi gościnnych (w praktyce hostel lub hotel) spełniają funkcje usług ogólnomiejskich służących przede wszystkim osobom przyjezdnym. Ponadto budynek jednorodzinny, w którym 30% powierzchni całkowitej zostanie przeznaczony na usługi pokoi gościnnych traci charakter budynku jednorodzinnego, a staje się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Żaden budynek zlokalizowany w analizowanym obszarze takiej funkcji nie posiada.

Zarzucono także, iż planowana inwestycja może spowodować zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich i dlatego, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków dla ww. inwestycji nie powinna być wydana. Strona podniosła także wątpliwości co do przestrzegania wymogu, że dla działalności usługowej przeznaczone będzie 30% powierzchni całkowitej budynku jednorodzinnego; przestrzegania wymogu, że pokoje gościnne wyposażone będą w sumie w nieprzekraczalne 12 łóżek; przestrzegania wymogu, że na terenie posesji należy zabezpieczyć niezbędną ilość miejsc parkingowych dla obsługi komunikacyjnej pokoi gościnnych, przestrzegania wymogu ciszy nocnej od 22.00 do 6.00 rano kiedy goście pokoi gościnnych będą przyjeżdżali w nocy; przestrzegania zasady, że pokoje gościnne nie staną się tanimi pokojami "na godzinę" lub domem studenckim.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) w § 2 ustala następujący sposób zapisywania ustaleń w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy :

1. zabudowa mieszkaniowa w tym:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

2. zabudowa usługowa,

3. zabudowa zagrodowa w gospodarstwach , rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

4. zabudowa produkcyjna,

5. cmentarze,

6. drogi publiczne,

7. drogi wewnętrzne,

8. obiekty infrastruktury technicznej.

Z powyższego wynika, iż w zakresie zabudowy usługowej nie wprowadzono rozróżnienia na usługi podstawowe, użyteczności publicznej, administracji, oświaty, komercyjne. Wobec tego istniejąca w sąsiedztwie zabudowa usługowa (naprawa pojazdów, stacja LPG, zakład fryzjerski, solarium) stanowi podstawę do uznania kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego w poziomie parteru i pierwszego piętra na pokoje gościnne.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K., że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotność szerokości działki, której dotyczy wniosek jest uzasadnione przebiegiem istniejących dróg publicznych oraz przebiegiem geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w obszar analizowany. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w której realizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe i gospodarcze, to jednak punktowo występuje również zabudowa budynkami jednorodzinnymi z wbudowanymi w partery tych budynków lokalami usługowymi (działka nr [...] przy ul. D. [...], działka nr [...]przy ul. D. [...]). Dla uznania dobrego sąsiedztwa, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczające jest stwierdzenie, że w sąsiedztwie występuje chociażby jedna działka, której sposób zagospodarowania pozwala na uznanie kontynuacji funkcji zabudowy. Skoro na działkach przy ul. D. [...] i [...] występuje zabudowa usługowa, to taki stan zagospodarowania potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu, iż na terenie objętym inwestycją nie ma możliwości usytuowania wymaganej ilości miejsc parkingowych. W decyzji organu I instancji jako warunek realizacji inwestycji wpisano konieczność urządzenia minimum 6 miejsc parkingowym z zachowaniem wymaganych prawem odległości od granic sąsiednich nieruchomości oraz od okien pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Tym samym kwestia ta będzie przedmiotem oceny w następnym etapie postępowania, związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast wskazanie miejsca lokalizacji należy już do organów architektoniczno-budowlanych.

Zaznaczono, iż w zaskarżonej decyzji dla zabezpieczenia interesów osób trzecich wprowadzono szereg obostrzeń, które winny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym, a mianowicie: urządzenie zieleni izolacyjnej zimozielonej o zróżnicowanej wysokości od strony funkcjonującej na sąsiednich nieruchomościach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzenie rozwiązań technicznych zapewniających poszanowanie prywatności użytkowania sąsiednich nieruchomości oraz ograniczających ewentualne uciążliwości związane z prowadzoną działalnością usługową, prowadzona działalność nie może też powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zarówno w porze dnia jak i w nocy, okna w pokojach gościnnych i ciągach komunikacyjnych powinny być zabezpieczone przed możliwością obserwacji posesji przy ul. D. [...], należy też przewidzieć urządzenie strefy zieleni izolacyjnej o wysokości minimum 2 m od strony działki nr 186/2, funkcjonowanie tablic reklamowych nie może wprowadzać jakichkolwiek uciążliwości na teren sąsiedni (np. jaskrawe świecenie, rozproszenie światła na budynki sąsiednie i sąsiednie działki). W związku z powyższym zarzuty odnośnie naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej, na obecnym etapie postępowania, nie mogą zostać uwzględnione. Natomiast szczegółowa ocena w zakresie spełnienia wymagań, zabezpieczających prawnie chroniony interes osób trzecich, będzie miała miejsce w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły M. G. i A. B. ponosząc, iż nie zgadzają się z twierdzeniem, że warunek kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze jest spełniony, gdyż istniejące w sąsiedztwie usługi mają charakter usług podstawowych służących mieszańcom osiedla oraz miasta. Natomiast planowane usługi pokoi gościnnych (w praktyce hostel lub hotel) spełniają funkcje usług komercyjnych ogólnomiejskich służących przede wszystkim osobom przyjezdnym. Trudno więc mówić o kontynuacji funkcji. Ponadto budynek jednorodzinny, w którym 30% powierzchni całkowitej zostanie przeznaczone na usługi pokoi gościnnych traci charakter budynku jednorodzinnego, a staje się budynkiem zamieszkania zbiorowego

Zarzucono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim uzasadnieniu powołuje się na komercyjne lokale usługowe przy ul. Podkowińskiego, które są zlokalizowane w odległości aż około 500 m od działki nr 188/2 oraz działki nr 182/4, której dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących planowana inwestycja z uwagi na swój charakter może spowodować zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich i dlatego, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków dla tej inwestycji nie powinna być wydana.

Podniesiono także, iż załącznik nr 3, do decyzji nr [...], który jest opinią Zarządu Dróg Miejskich w K. w zakresie usytuowania parkingów oraz zjazdu z drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji zawiera niepodpisany przez nikogo plan usytuowania parkingów na terenie tej nieruchomości, przy czym 8 lub 9 miejsc parkingowych naniesionych na tym planie zagospodarowania są wkreślone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta kwestia sposobu parkowania w przypadku gdy każda z 12 nocujących w budynku nr 38 osób oraz obsługa hotelu przyjadą samochodami osobowymi lub ciężarowymi.

Wskazano, iż planowana działalność gospodarcza w przedmiotowym budynku wymaga przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, wymagany zgodnie z § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r.

W decyzji Prezydenta Miasta K. nie sprecyzowano także jednoznacznie na jakiej długości działki nr [...] od strony działki nr 188/2 (w decyzji nr 186/2) należy przewidzieć strefę zieleni izolacyjnej. Nie sprecyzowano także w jakich odstępach wykonane zostaną nasadzenia aby skutecznie izolować posesję przy ul. D. [...]. Nie określono także dokładnie na jakim etapie inwestycji mają zostać wykonane nasadzenia roślin zimozielonych o wysokości min. 2,0 m w momencie sadzenia.

Zarzucono, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie podano od jakiej powierzchni całkowitej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. [...] wyliczona została powierzchnia "do 90,m2" pod projektowaną funkcję usługową, którą tworzą pokoje noclegowe, korytarze, pomieszczenia sanitarne, pomieszczenia biurowe i socjalne oraz czy faktycznie projektowana powierzchnia usługowa stanowi 30% powierzchni całkowitej. Ponadto nie podano jednoznacznie jak mają być dokładnie zabezpieczone okna projektowanej części usługowej budynku przy ul. D. [...] przed możliwością obserwacji posesji skarżących przez gości hotelowych.

Zaznaczono, iż zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też powodu wszystkie zapisy w decyzji lokalizacyjnej nr [...] powinny być jednoznaczne i nie dające możliwości dowolnej ich interpretacji na etapie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zmieniających przeznaczenie części budynku jednorodzinnego przy ul. D. [...] na budynek zamieszkania zbiorowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezbędne z uwagi na brak na tym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a sprowadzają się one do konieczności zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Jak słusznie stwierdziły organy obu instancji dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, zbędna jest analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych zabudowy występującej w sąsiedztwie (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich), natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został sprecyzowane w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowią, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W § 3 ust. 2 tego rozporządzenia określono minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Powołane rozporządzenie nie wprowadza także obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem. Oznacza to, iż dopuszczalnym było wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób w jaki dokonał tego organ I instancji w rozpoznawanej sprawie. Organ ten wyjaśnił, iż w ten sposób analizie poddano obszar tworzący zwartą zabudowę. Analiza funkcji terenu wskazuje jednoznacznie, że jest to teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej. Na analizowanym terenie występują usługi w postaci salonu fryzjerskiego oraz warsztatu samochodowego.

Sąd podzielił ustalenie organów, iż zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych położonych w poziomie parteru i pierwszego piętra istniejącego przy ul. D. [...] w K., budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu ich przeznaczenia na pomieszczenia usługowe (pokoje gościnne) będzie kontynuowała funkcję zabudowy istniejącą w sąsiedztwie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zawierająca się w prawie własności wolność zagospodarowania terenu, na którą wskazuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i zasada wolności zagospodarowania terenu stanowiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doznaje ograniczenia jedynie w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Z kolei wynikająca z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ogólna zasada ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W orzecznictwie podkreśla się również, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, z 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, z 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1535/11, z 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt III OSK 305/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Innymi słowy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, względnie zakazu wprowadzania nowych funkcji do istniejącej zabudowy oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa, bądź zmiana dotychczasowego sposobu jej użytkowania są dopuszczalne, gdy można je pogodzić (to jest nie są sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (por. wyr. NSA z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r. IV SA/Wa 135/12 dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zmiana funkcji części przedmiotowego budynku na funkcję usługową polegającą na świadczeniu miejsc noclegowych jest sprzeczna z funkcją zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie. Skoro w sąsiedztwie występuje zabudowa usługowa (warsztat samochodowy) oraz mieszkalno-usługowa (zakład fryzjerski), to mając na uwadze uprawnienia właściciela w zagospodarowaniu należącego do niego terenu, uznać należy lokalizację usług noclegowych za uzupełniające zabudowę już istniejącą, tym bardziej, iż w wyniku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie dojdzie do zmiany jego parametrów architektonicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy aktów wykonawczych w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1589) nie przewidują rozróżnienia zabudowy usługowej z uwagi na rodzaj usługobiorców na, jak to określa strona skarżąca, usługi podstawowe i usługi ogólnomiejskie. Wprowadzenie takiego rozróżnienia w przedmiotowej sprawie stanowiłoby niedopuszczalną zwężająca interpretacje przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p., która naruszałaby właścicielskie uprawnienia terenu objętego planowaną inwestycją.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest także podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż budynek jednorodzinny w którym ponad 30% powierzchni zostanie przeznaczone na usługi pokoi gościnnych straci w świetle art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane charakter budynku jednorodzinnego i zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanie się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Nawet gdyby bowiem przyjąć, iż cały budynek przy ul. D. [...] zostanie przeznaczony pod świadczenie usług noclegowych to zdaniem Sądu taka zmiana funkcji, tego konkretnego obiektu, nie byłaby sprzeczna, to jest można byłoby ją pogodzić, z funkcją występująca dotychczas w jego otoczeniu. Stąd też zarzuty podnoszone w tym zakresie przez skarżących, nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów orzekających o warunkach zabudowy.

Zauważyć także należy, iż w postępowaniu lokalizacyjnym nie znajdą bezpośredniego zastosowania przywołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tych samych przyczyn za bezzasadny uznać należy także zarzut niewyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu jaka jest całkowita powierzchnia użytkowa budynku wnioskodawcy i jaki procent tej powierzchni stanowić będzie powierzchnia 90 m2, której dotyczy planowana zmiana sposobu użytkowania. Okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na ustalenie czy nowa funkcja budynku przy ul. D. [...] będzie zgodna z sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów.

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis ten nie znajduje zastosowanie na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jego adresatem jest bowiem organ architektoniczno-budowlany właściwy do przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Organem tym w świetle art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 jest starosta. Dopiero na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część właściwy organ architektoniczno-budowlany oceni czy inwestycja może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Zagadnienie to nie jest natomiast badane przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Również na etapie badania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części badana będzie kwestia lokalizacji miejsc parkingowych zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1422). W decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta K. określił liczbę miejsc parkingowych jakie winien zapewnić inwestor, oraz część działki na jakiej winny zostać one zlokalizowane, jednakże ocena lokalizacji tych miejsc parkingowych pod kątem spełnienia wymogów z powołanego § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. leży w gestii organu architektoniczno-budowlanego. Także na etapie badania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część badany będzie wymóg zapewniania dostatecznej ilości miejsc parkingowych – § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak jest podstawy prawnej do dokładnego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy na jakim terenie maja być zlokalizowane miejsca postojowe. W § 2 pkt 6 powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Z przepisu tego wynika konieczność ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych bez obowiązku określenia ich mniej lub bardziej dokładnego usytuowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Bezspornym jest, iż w rozpatrywanej sprawie, działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. D. poprzez istniejący zjazd. Zatem warunek ten został spełniony. Natomiast poza kognicją organów orzekających w sprawie warunków zabudowy pozostaje kwestia oceny czy istniejący zjazd spełnia wymagania techniczne określone w przepisach technicznych, to jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dopiero na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia wraz z zgłoszeniem stosowanych pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Do tych odrębnych przepisów zaliczyć należy przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, regulujące kwestię budowy lub przebudowy zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przebudowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach wymaga zgłoszenia. Stosownie do art. 72 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

Z powyższych regulacji wynika, iż to na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część właściwy organ oceni czy istniejący zjazd na drogę publiczną wymaga przebudowy i czy spełnione zostały warunki do jej wykonania.

Wbrew twierdzeniom skarżących w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie stwierdzono, iż strefa zieleni izolacyjna ma zostać zrealizowana od strony sąsiedniej działki [...] co oznacza, iż strefa ta dotyczy całej granicy terenu inwestycji z działką [...]. Ocena wykonanie warunków w tym zakresie nastąpi dopiero na etapie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część. Wówczas dopiero właściwy organ architektoniczno-budowlany zbada czy rozwiązanie przyjęte (gęstość, termin oraz rodzaj nasadzeń) przez inwestora spełnia warunki określone w decyzji w decyzji warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut niesprecyzowana sposobu zabezpieczenia okien w budynku przy ul. D. [...] przed możliwością wglądu przez osoby postronne na posesję przy ul D. [...]. Jak już wskazano wcześniej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, wynikająca z prawa własności swoboda zagospodarowania gruntu może być ograniczana celem ochrony interesu prawnego osób trzecich. Zatem wszelkie ograniczenia nakładane na inwestora z uwagi na ochronę interesów osób trzecich winny być wiązane z konkretną normą prawną prawa materialnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ winien wziąć pod uwagę ochronę osób trzecich przed takimi dolegliwościami jak pozbawienie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie lub zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ochrona ta wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. Brak jest natomiast przepisów, z których wynikałaby konieczność ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków uniemożliwiających "obserwację" sąsiedniej posesji. Jedynie ograniczenie dotyczące lokalizowana budynków wyposażonych w otwory okienne wobec granicy z sąsiednią działką budowlaną można znaleźć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te określają generalną zasadę, iż ściana budynku posiadająca otwory okienne lub drzwiowe nie może być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej (§ 12). Odległość ta może być większa z uwagi na konieczność zapewnienia stosownego nasłonecznia (§ 13 i 60) oraz ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273). Przepisy te są brane pod uwagę dopiero na etapie odrębnego postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (patrz wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 738/14 - dostępne w CBOSA), a ponadto nie regulują kwestii ograniczenia możliwości "obserwacji" sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu, ustalając ten nadmiernie obciążający inwestora warunek zamiany sposobu użytkowania, naruszono przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 1 lit. d. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Naruszenie to nie stanowiło przesłanki uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie została ona bowiem zaskarżona przez inwestora, co oznacza, że aprobuje on jej postanowienia. Niemiej żądania strony skarżącej o sprecyzowanie tego warunku nie mają uzasadnienia prawnego, bowiem doprowadziłyby do dalszego bezpodstawnego ograniczenia prawa inwestora do swobodnego zagospodarowania i użytkowania posiadanej przez niego nieruchomości.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także te zarzuty skarżących, które dotyczyły ewentualnych niedogodności związanych z potencjalnym niestosowaniem się przez inwestora w toku prowadzonej działalności usługowej do wymagań i warunków określonych w zaskarzonej decyzji. Oczywistym jawi się bowiem, że przesłanką oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być zdarzenia przyszłe i niepewne polegające na naruszaniu przez adresata jej postanowień.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.