Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 787/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1,2, art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Spółki A z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki A. z dnia [...] nr [...]. II. Zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącej D. M. kwotę [...] ([...] )tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. D. M. złożyła drogą elektroniczną w Spółka A. wniosek o udzielenie informacji publicznej – listy osób zatrudnionych w spółce obecnie, a także na koniec 2010, 2011, 2012 i 2014 roku.

W dniu 5 marca 2015 r. skarżąca została poinformowana, że termin udzielenia odpowiedzi został z przyczyn formalnych i technicznych przedłużony do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Spółka A odmówiła udostępnienia informacji we wskazanym we wniosku zakresie, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu spółka podniosła, że informacje, których udzielenia skarżąca się domagała podlegają ochronie przewidzianej przepisami ustawy o ochronie danych osobowych i stanowią dane wrażliwe, których przetworzenie dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to przepisy ustawy. Skarżąca została pouczona o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Spółki A naruszenie art. 61 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że spółka błędnie jako podstawę decyzji przywołała zarówno art. 5 § 1 jak i § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy jednostki redakcyjne dotyczą dwóch różnych, wykluczających się przyczyn odmowy udzielenia informacji. D. M. podniosła, że również wskazany jako podstawa wydania decyzji art. 221 § 5 Kodeksu pracy nie mógł w tej sprawie mieć zastosowania, skoro spółka na stronie internetowej publikuje dane swoich pracowników, których imiona, nazwiska i stanowiska skarżąca wymieniła w treści wniosku.

Pismem z dnia [...] r. Spółka A ponownie odmówiła udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 221 § 5 Kodeksu pracy i art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu spółka wskazała, że nie podziela poglądu skarżącej w przedmiocie podstaw prawnych odmowy udzielenia żądanych informacji. Spółka ponownie odwołała się do ustawy o ochronie danych osobowych oraz przepisów Kodeksu pracy podnosząc, że dane osobowe jej pracowników, nie pełniących funkcji publicznych, nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności.

D. M. wywiodła skargę na decyzję Spółki A do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o osobach zatrudnionych w spółce, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy powołanym do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym;

- art. 61 ust. Ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej.

Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że spółka odmawiając udzielenia informacji publicznej nie oceniła, czy biorąc pod uwagę rolę jaką pełni, zachodzi sytuacja ograniczenia prawa do prywatności i nie uzasadniła w sposób należyty przyczyn tej odmowy. Nadto skarżąca wskazała, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż dane o kontrahentach jednostek samorządu terytorialnego, wykonujących zlecenia na podstawie umów cywilnoprawnych podlegają ujawnieniu jako informacja publiczna. W ocenie skarżącej podobnie należy traktować dane pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji ją decyzji Spółki A z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Spółka A wniosła o oddalenie skargi wskazując, że uzasadnienie decyzji w sposób wyczerpujący określa przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej i podtrzymując stanowisko, iż dane pracowników spółki podlegają ochronie.

Swój udział w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie [...], które na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Stowarzyszenie poparło skargę wskazując, że ograniczenie prawa do informacji było nieuzsadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Tryb i zasady udzielania informacji publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014.782 ze zm.) – dalej u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.i.d.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.i.d.p.)

Art. 5 u.i.d.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji, na podstawie art. 17 ust. 1 u.i.d.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że Spółka A., której jedynym udziałowcem jest Gmina Miasto S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. Odmowa udzielenia informacji stosownie do art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. powinna przybrać postać decyzji. Biorąc pod uwagę fakt, iż pisma z dnia [...] r. i [..] r., zawierające odmowę udzielenia informacji publicznej zawierają oznaczenie podmiotu, który je sporządził, dane wnioskodawczyni, rozstrzygnięcie merytoryczne ze wskazaniem jego podstawy prawnej i uzasadnienie, a także pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, sąd uznał, że spełniają one wymagania stawiane decyzjom administracyjnym i zachodzą podstawy do ich merytorycznej oceny. Spółka odmawiając udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku powołała się na ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.i.d.p. oraz art. 221 § 5 Kodeksu pracy, przy czym uzasadnienie pisma z dnia 30 marca 2015 r. odwołuje się wyłącznie do konieczności ochrony danych osobowych pracowników zatrudnionych w spółce, bez wskazania jakie ustawowo chronione tajemnice spółka chce w ten sposób ochronić. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółka uznała, że wskazane przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej były prawidłowe, podobnie jak przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku, bowiem podjęcie decyzji wymagało zbadania, czy żądane informacje mogą zostać udzielone.

W ocenie sądu obie decyzje odmawiające udzielenia informacji publicznej zostały wydane z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ograniczenie udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.i.d.p. następuje z względu na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, a więc w takim przypadku, gdy informacja co do zasady stanowi informację publiczną, jednak nie może zostać udostępniona ze względu na to, że jest chroniona innymi przepisami np. stanowi informację niejawną. Odmowa udzielenia informacji o danych osobowych pracowników spółki na tej podstawie byłaby zatem możliwa w przypadku, gdyby tożsamość zatrudnionych w niej pracowników była chroniona na podstawie odrębnych przepisów, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazany przez spółkę jako podstawa odmowy udzielenia informacji publicznej art. 5 ust. 2 u.i.d.p. również został zastosowany nieprawidłowo, o ile bowiem ochrona prywatności może dotyczyć szeregowych pracowników spółki, o tyle jest ona wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Okoliczność ta nie została przez spółkę zbadana, skoro uznała ona, że ochronie podlegają dane osobowe wszystkich pracowników, a uzasadnienia obu decyzji o odmowie udostępnienia informacji w ogóle nie odnoszą się do przyczyn odmowy udostępnienia danych osobowych osób pełniących funkcje, które mogą zostać uznane za funkcje publiczne w związku z zarządzaniem spółką gospodarującą mieniem publicznym. W sytuacji, gdy wniosek dotyczył udostępnienia list osób zatrudnionych w spółce aktualnie oraz na koniec lat 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014, spółka winna w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a przypadku gdy zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. zbadać, czy ograniczenie dotyczy wszystkich pracowników spółki i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję odpowiadającą ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

Decyzja wydana przez spółkę prawa handlowego winna zostać podpisana zgodnie z ustalonymi i ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym zasadami reprezentacji. W niniejszej sprawie obie decyzje zostały podpisane przez S. J. - Członka Zarządu Dyrektora do Spraw Inwestycji i Rozwoju. Z zapisów zamieszczonych w Dziale 2 – Organ uprawniony do reprezentacji podmiotu odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, dotyczącego Spółki A wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji spółki jest zarząd. W przypadku zarządu wieloosobowego (co ma miejsce w tym przypadku) do składania oświadczeń woli w imieniu spółki uprawniony jest prezes zarządu samodzielnie lub dwóch członków zarządu łącznie lub członek zarządu łącznie z prokurentem lub dwóch prokurentów łącznie. Obie decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem zasad reprezentacji spółki, co również przesądza o tym, że zostały wydane z naruszeniem prawa.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. C w związku z art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.