Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 194/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. spółki z o.o. w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 lipca 2010 r., znak:[...] na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także w oparciu o § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr "1" obr. [...], w punkcie 2 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr "2", "3’, "4", "5" obr. [...] z możliwością usytuowania w granicach nieruchomości "5", "1", "6" obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i drogową na działkach "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17" obr. [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] w K.. Załączniki: nr 1 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nr 2 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) oraz Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna), stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki "A" Sp. z o. o. z dnia 22 marca 2006 r. Część terenu planowanej inwestycji - działka nr "1" obr. [...] położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zgodnie z Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 21 listopada 2007r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr [...], poz. [...]). Zatem w odniesieniu do działki nr "1" obr. [...], nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało go umorzyć.

Pozostała część terenu inwestycji określona we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego ustalono kierując się potrzebą zbadania typologii położonej w sąsiedztwie zabudowy. Ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroki kontekst przestrzenny. Zgodnie ze wskazaną wyżej ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymogi ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, ochronę środowiska, gospodarowania wodami, ochronę dziedzictwa kulturowego, potrzeby interesu publicznego. Ład przestrzenny należy rozumieć natomiast jako ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość i uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, społeczno -gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. W świetle przytoczonych zapisów prawa nie można uznać by intencją ustawodawcy, w przypadku braku planu miejscowego, była ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego wyłącznie w pobliżu i w relacji do ulic, z pominięciem np. atrakcyjnych przyrodniczo, krajobrazowe i środowiskowo obszarów zielonych. Szczególnie jeśli obszary takie są przestrzennie jednoznacznie zdefiniowane i mają znaczenie nie tylko lokalne (w analizowanym obszarze), ale także szersze (w skali dzielnicy, miasta, ekosystemu). Linia zabudowy może kształtować się więc nie tylko względem dróg publicznych, ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego. Budynki mieszkalne obszaru analizowanego przy ul. [...] wspólnie określają czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego - doliny rzeki [...]. Jest to linia świadomie ukształtowana, nadrzędna pod względem urbanistycznym. Jako taka nie kształtuje jedynie jednej z cech lokalnej niewielkiej przestrzeni (np. nie określa jedynie odległości budynków od drogi publicznej czy też wewnętrznej drogi osiedlowej), lecz jednoznacznie definiuje zasięg dużych stref funkcjonalnych. Jest granicą pomiędzy strefą zabudowy, a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [...]. Każdą z tych stref można zaś opisać poprzez wiele podrzędnych parametrów i cech - w tym także poprzez liczne linie zabudowy wewnątrz obszarów zabudowanych. W ocenie organu, jej przekroczenie stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełniania istniejącego ładu przestrzennego, do czego zobowiązuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się więc poza istniejącymi liniami zabudowy. Dla inwestycji w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach nie ma możliwości realizacji zabudowy zgodnie z linią zabudowy utworzoną przez zurbanizowane tereny po obu stronach rzeki [...], które kształtują naturalny korytarz ekologiczny.

Ani w kontranalizach ani w innych złożonych przez inwestora dokumentach nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu, że wskazana w analizie organu linia zabudowy od strony rzeki [...] nie istnieje.

Organ przeanalizował kontekst przestrzenny obszaru lokalizacji projektowanego zamierzenia, analizę z pierwszego etapu postępowania, zbadał stan istniejący, aktualny na dzień tworzenia aneksu w zakresie linii zabudowy, funkcji zabudowy, parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz skonfrontowano wnioski i wyniki analizy z materiałami przedstawionymi przez inwestora. W wyniku powyższego ustalono, że jakkolwiek słusznym byłoby oparcie się o teorię zawartą w analizie widokowo - krajobrazowej, możliwości zabudowy działek nr "4", "3", "2", "5" obr [...] z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach "1", "6", "7", "8", "14", "19", obr. [...], położonych przy ul. [...] w K., autorstwa prof. nadzw. PK dr hab. inż. arch Z. M., we współpracy z dr inż. arch. U. F. i mgr Sztuki A. M., co zostało wykazane w w/w analizie, to jednak decyzja o warunkach zabudowy oparta jest o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konstruowana jest w oparciu o przepisy wykonawcze co nie zostało uwzględnione w w/w opracowaniu. Odnosząc się do analizy urbanistyczno -architektonicznej (wykonanej na zlecenie inwestora) autorstwa arch. R. K., organ stwierdził, że w zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [...],wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno -architektonicznej sporządzonej przez organ l instancji, w zakresie linii zabudowy wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej. W obszarze analizowanym po zbadaniu istniejącej zabudowy stwierdzono brak możliwości ustalenia parametrów zaproponowanych przez wnioskodawcę, gdyż przedstawiona kontranaliza nie uwzględnia istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny [...]. Propozycje zawarte w analizach dołączonych do akt sprawy przez inwestora są autorską wizją sposobu zabudowy działek objętych wnioskiem, przedstawione przy założeniu, że zabudowa na przedmiotowych działkach jest w ogóle dopuszczalna, a zabudowa sąsiedztwa stanowi jedynie ogólną wskazówkę dla architekta i inwestora w niewielkim stopniu ograniczającą zakres jego działań.

Ponadto wnioskowana inwestycja, nie jest zgodna z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, a w szczególności: z art. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie środowiska, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. i z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie.

Organ stwierdził w konkluzji uzasadnienia, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku, jak również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt.5 ustawy, gdyż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Planowane zamierzenie inwestycyjne stałoby także w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 9, z art. 54 pkt 2 lit. a tej ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła "A" sp. z o.o. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

l. art. 6 kpa poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe rozpoznanie i negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a w szczególności uchybienie:

- art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy występowaniu przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, wobec bezpodstawnych twierdzeń o niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, bez wskazania na czym miałaby polegać ta niezgodność i jakie chronione siedliska zwierząt i roślin, z którymi miałaby kolidować inwestycja, występują na wnioskowym terenie;

* § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez wykorzystanie analizy przewidzianej tym przepisem celem wyznaczenia linii zabudowy poza granicami działki objętej wnioskiem, podczas gdy analiza ta służy jedynie określeniu funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (a nie linii zabudowy),

* § 4 ust. 1 - 4 w związku z ust. 1 cyt. rozporządzenia w drodze wyznaczenia linii nowej-zabudowy poza terenem działki objętej wnioskiem podczas gdy analizowany przepis przewiduje alternatywne sposoby wyznaczania tej linii i przewiduje pewien zakres uznaniowości organu administracji tylko w zakresie wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem;

co w rezultacie doprowadziło kumulatywnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki, równoznacznego z zakazem zabudowy, w sytuacji gdy zarówno ustawa jak i rozporządzenie przewidują dla tego terenu nie tylko możliwość, lecz wręcz brak możliwości odmowy ustalenia wobec zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi,

II. naruszenie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności gospodarowania, wobec orzeczenia o zakazie zabudowy nieruchomości, bez wskazania konkretnych regulacji ustawowych na podstawie których takie ograniczenie (de facto wyłączenie) konstytucyjnego prawa strony do korzystania z nieruchomości byłoby dopuszczalne;

III. naruszenie art. 7 i art. 77 § kpa, poprzez bezpodstawne przyznanie prymatu

rzekomemu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie potencjalnych interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów strony odwołującej się, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 kpa, w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest przede wszystkim nie tylko rzeczywisty (prawnie chroniony), lecz także na tyle ważny, iż nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego w sytuacji zaistniałego ewentualnie konfliktu wartości,

IV. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie zamieszczenie w decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Strona odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie przez organ drugiej instancji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1pkt 1kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że równolegle toczy się inne postępowanie z wniosku inwestora obejmujące ten sam teren, jednakże inwestycje posiadają różne parametry, stąd nie można mówić o tożsamości spraw. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i rozważania prawne przedstawione przez organ l instancji. Odwołując się do zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego wskazało, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ograniczone jest do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Organ podkreślił, że Prezydent Miasta K. uwzględnił stanowisko wyrażone w zapadłym w toku sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 219/07 tj. dokonał wnikliwej oceny przesłanek z art. 61 cyt. ustawy, odniósł się do zawnioskowanych przez Inwestora dowodów (ekspertyz) i przeprowadził w części nie objętej wyrokiem postępowanie w sposób pozwalający - w ocenie Kolegium - na realizację zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania.

SKO uznało, że organ l instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do przedstawionych przez inwestora dowodów, w szczególności kontranalizy. W ocenie Kolegium przedłożony dowód nie odpowiada w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w niej jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach. Wyznaczenie linii zabudowy - tak jak zaproponowano w kontranalizie - zgodnie z przebiegiem ul. [...] w sposób ewidentny zaburzyłoby ład przestrzenny. Również pozostałe wskaźniki, jakie wynikają z kontranalizy w sposób istotny odbiegają od parametrów, które mogłyby stanowić rezultat ustaleń organu na podstawie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Kolegium podniosło, że przywołany przez organ l instancji przepis art. 38 ustawy prawo wodne w powiązaniu z dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 wprowadzają z jednej strony wprost ochronę wód jako integralną część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin (art. 38 ust. l ustawy prawo wodne). Niemniej ochronę tę podejmuje się poprzez pewne działania polegające na eliminowaniu i unikaniu zmian w ich stanie ekologicznym i chemicznym, tymczasem na terenie inwestycji oraz na terenach sąsiadujących z rzeką [...] nie została ustanowione formy ochrony i wprost żaden z przepisów ustawy prawo wodne czy też z zakresu ochrony przyrody nie formułuje zakazów z których wyprowadzić można niezgodność z przepisami odrębnymi. Jednakże powyższe uchybienie nie skutkuje, w ocenie Kolegium, potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nadto organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczności wystąpienia o uzgodnienia z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy bowiem obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła "A" sp. z o. o. z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 15 w związku z art. 138 § kpa , poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję Prezydenta;

II. naruszenie art. 61 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 Konstytucji, wobec:

- wyłączenia prawa zabudowy wnioskowanego terenu (co stanowi znaczące ograniczenie prawa własności), pomimo braku sprzeczności (planowanego zamierzenia) z przepisami odrębnymi;

- uznania prymatu zasady ładu przestrzennego nad zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa;

bezpodstawne przyznanie prymatu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów strony skarżącej, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 kpa, w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest na tyle ważny, iż nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego;

naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niezamieszczenie w decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i umorzenia postępowania (w zakresie części wniosku), której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588) oraz art.105 kpa.

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności

wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. '64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach l nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn.ll OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zgodnie zaś z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego wynika, że linia zabudowy w rozumieniu tego przepisu określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 8.07.2008 r. (sygn. II OSK 779/07, LEX nr 447869), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, "wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę". Sąd podziela również pogląd NSA (przedstawiony w wyroku z dnia 8.07. 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr 447867): "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy".

Celowym będzie również przytoczenie w całości stanowiska NSA przedstawionego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 1.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142, z którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza, że: "podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1.".

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna w niniejszej sprawie sporządzona została przez A. B. w dniu 30.06.2006 r. (k.81 przedłożonych akt administracyjnych). Przy analizie tej brak jest części graficznej. W części tekstowej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, między innymi działki nr "20", "21", "22" dostępne z tej samej drogi publicznej. Wskazano również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], do której dochodzi droga wewnętrzna - ul. [...] (we wniosku inwestor określił, że wjazd na teren inwestycji będzie się odbywał z ul. [...]). W analizie w punkcie 3. b, dotyczącym linii zabudowy, podano, że linie zabudowy kształtują się w relacji do kierunku ul. [...], przyszłej ul. [...], doliny rzeki [...], ul. [...] i drogi wewnętrznej biegnącej po działkach "23", "24". W najbliższym sąsiedztwie inwestycji linie zabudowy kształtuje istniejący budynek hotelu "[...]" (urbanista nie określił numeru działki na której się znajduje) i budynek na działce nr "21". Z kolei budynek znajdujący się na działce nr "20" zasadniczo buduje pierzeję ul. [...], a budynek znajdujący się na działce nr "25" określa pierzejowy sposób kształtowania zabudowy wzdłuż działki drogowej nr "26". W analizie podano również, że linię zabudowy kształtuje wschodnia ściana hotelu "[...]" i budynek przedszkola na działce nr "27", "28", "29" i "30".

Mapa zatytułowania "Załącznik graficzny do analizy urbanistyczno- architektonicznej" autorstwa A. B. (bez daty) znajduje się na k. 108 akt administracyjnych. Z porównania tego dokumentu z analizą z k.81 wynika, że nie zaznaczono na nim opisanych w części tekstowej analizy linii zabudowy, działki nr "27", "28", "30" znajdują się poza obszarem analizowanym, na mapie w ogóle nie jest zaznaczona działka nr "29". Nie został na niej również zaznaczony hotel "[...]".

W punkcie 3 a części tekstowej analizy, dotyczącym formy architektonicznej, zawarto uwagi ogólne - bez wskazania numerów działek, na których znajduje się omawiania w tym punkcie zabudowa.

W punkcie 3. c analizy, dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wymieniono działki "22", "31", "32", "20", "25", "33", "34", "35". Są to tylko niektóre z działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

W punkcie 3 d, dotyczącym szerokości elewacji frontowej, nie zostały wymienione numery działek wziętych do porównań.

W punkcie 3 e, dotyczącym wysokości, wymieniono jedynie działkę nr "21" (budynek nie ukończony).

Na karcie 239 akt administracyjnych znajduje się dokument zatytułowany "Aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 8.07.2009" sporządzony przez K. A. M., którego przedmiotem jest odniesienie się do kontranaliz, załączonych do akt sprawy przez inwestora.

Nadto, na karcie 242 akt administracyjnych znajduje się "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" z dnia 8.07.2009 r. sporządzona przez K. A. M. a na karcie 236 załącznik graficzny do tej analiz a na karcie 236 załącznik graficzny do tej analizy. Mapa ta nie zawiera skali. Pobieżne porównanie mapy przedłożonej przez inwestora (k.57), wykonanej w skali 1 : 500 z omawianym załącznikiem graficznym analizy (k.236), wydaje się wskazywać, że załącznik graficzny analizy został wykonany na mapie w skali 1 : 1 000. Tymczasem w części tekstowej analizy urbanista podał, że "obszar objęty analizą wyznaczono promieniem o długości 3x10=30 m od granicy terenu objętego wnioskiem". Mając na uwadze przybliżoną skalę mapy 1 : 1 000, z załącznika graficznego wynika, że promień ten wynosi około 150 m. Na stronie pierwszej części tekstowej analizy jako działki sąsiednie wymieniono jedynie działki nr "20", "21" i "22". W wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest działki nr "21", a działek zabudowanych przy ul. [...] jest znacznie więcej. W punkcie 3 a analizy, dotyczącym formy architektonicznej nie wymieniono żadnych numerów działek przyjętych do porównań. W punkcie 3 b analizy, dotyczącym linii zabudowy, wymieniono jedynie przyjęte do porównań działki nr "36", "21", "20", "37", "27", "38", "28", "29" i "39". Odniesiono się również do budynku hotelu "[...]", bez wskazania jednakże numeru działki, na której się znajduje. W obszarze analizowanym brak jest działek nr "21", "28" i "29". W punkcie 3 c analizy (wskaźnik powierzchni zabudowy) nie wymieniono wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

W punkcie 3 d (szerokość elewacji frontowej) wymieniono wyłącznie działkę "20". Również w punktach 3 e (wysokość górnej krawędzi frontowej) i 3 f (geometia dachu) wybiórczo odwołano się do kliku działek. Stwierdzić zatem należy, że wnioski urbanisty odnośnie intensywności zabudowy, wysokości i szerokości elewacji są niezwykle ogólne i brak w nich odniesienia do szczegółowych parametrów zabudowy działek sąsiednich, co powoduje, że przyjęta przez organ bez zastrzeżeń analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wadliwa.

Z kolei w wynikach analizy (k.243) urbanista stwierdził, że "planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku". Stanowisko to podzielił organ w wydanej decyzji.

W ocenie Sądu oparcie decyzji odmownej na konkluzji organu, że teren inwestycji znajduje się poza istniejącymi liniami zabudowy i nie ma możliwości realizacji zabudowy zgodnie z linią zabudowy utworzoną przez zurbanizowane tereny po obu stronach rzeki [...], które kształtują naturalny korytarz ekologiczny, jest sprzeczne z kryteriami określonymi w przepisie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym zostały oznaczone linie zabudowy wyznaczone przez istniejące budynki, tworzące zamknięte kwartały zabudowy. Zabieg taki, w świetle przepisu art.61 ustawy, jest niedopuszczalny. W nawiązaniu do wcześniej przedstawionych uwag ogólnych zauważyć należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Organy nie dokonały ustalenia, że ani jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w taki sposób, żeby niemożliwe było ustalenie wymagań dla projektowanej zabudowy. Ustaliły wręcz coś przeciwnego: w obszarze analizowanym na działce nr "37", "38" znajdują się budynku wielorodzinne, na działce nr "22" znajduje się hotel, a po przeciwnej stronie [...] na działkach nr "40", "41", "42", "43" znajdują się budynki wielorodzinne. Żaden przepis ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie wprowadza jako decydującego o możliwości zabudowy kryterium, by teren inwestycji znajdował się w wyznaczonym istniejącą zabudową kwartale urbanistycznym. Przepisy te nie określają również wymogu, by przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę przebiegało przez teren inwestycji. Dlatego też nie może stanowić uzasadnienia decyzji odmownej fakt, że linia zabudowy określona przez urbanistę jako wschodnia granica kwartału zabudowy nie przebiega przez teren inwestycji, zwłaszcza, że jest to linia dalszych, kolejnych linii zabudowy od strony ul. [...]. Tymczasem z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Skoro w przepisie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, to możliwa jest przecież sytuacja, w której istniejąca zabudowa znajduje się po jednej stronie tej drogi, a planowana inwestycja po przeciwnej. Podzielenie sposobu rozumowania organu oznaczałoby, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż linia zabudowy wyznaczona istniejąca zabudową nigdy nie przebiegałaby przez teren inwestycji znajdujący się po przeciwnej stronie drogi publicznej. Takiego sposobu rozumowania nie sposób zaakceptować, gdyż jest on sprzeczny z treścią art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Po dokonaniu ustalenia, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, rzeczą organu jest określenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia.

Na marginesie zauważyć należy, że na mapie znajdującej się na k.48 (dołączonej do wniosku) zaznaczono istniejącą w pobliżu inwestycji zabudowę. Treść dokumentu wskazuje na widoczną linię zabudowy od strony ul. [...]. Ewentualność takiego sposobu ustalenia linii zabudowy w ogóle nie była rozważana.

Nadto, w ocenie Sądu, odniesienie się przez organy do dowodów przedstawionych przez inwestora nie było wystarczające. Opracowania autorstwa prof. nadzw. PK dr hab. inż. aren Z. M., we współpracy z dr inż. arch. U. F. – B. i mgr sztuki A. M., nie stanowiły przecież analizy urbanistyczno - architektonicznej w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dokonana przez Kolegium ocena, że przedłożony dowód nie odpowiada w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w nich jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach, jest nieadekwatna do zawartości tego opracowania. Odnosząc się z kolei do analizy urbanistyczno - architektonicznej autorstwa arch. R. K. (k. 136) , organ stwierdził, że w zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [...], wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji. Konstatacja taka nie jest wystarczająca. Również stwierdzenie organu, że brak jest możliwości ustalenia parametrów zaproponowanych przez wnioskodawcę, gdyż przedstawiona kontranaliza nie uwzględnia istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny [...], nie jest wystarczające dla przyjęcia jako podstawy decyzji analizy sporządzonej na zlecenie organu. Wszak najistotniejszą sporną kwestią było rozważenie innej linii zabudowy niż wskazanej przez A. B. i K. A. M.. Z przyczyn wyżej wskazanych, odrzucenie możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] tylko z tego powodu, że organ wyznaczył linię zabudowy od strony rzeki [...], było wadliwe.

Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z naruszeniem § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te oparte zostały na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, a rozważenie zebranego materiału dowodowego nastąpiło z naruszeniem art.77 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, prawidłowe rozważenie całości zebranego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na wyżej przedstawionej wykładni przepisu art.61 ust.1 ustawy i § 4 rozporządzenia wykonawczego.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.