Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 728/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 77 § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3504/14 w sprawie ze skargi Spółki A Oddział w Polsce z siedzibą w [...] (obecnie Spółka B Oddział w Polsce z siedzibą w [...]) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Spółki B Oddział w Polsce z siedzibą w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3504/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę Spółki A Oddział w Polsce z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie zmiany koncesji nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...]. Ponadto WSA stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej 1257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Minister Środowiska udzielił skarżącej koncesji nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...], położonym na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w województwie [...].

Powyższa koncesja została następnie zmieniona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r.

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., uzupełnionym w dniach 6 i 11 września 2013 r., a następnie w dniu 18 listopada 2013 r. oraz w dniu 10 lutego 2014 r., skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o zmianę koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze części bloku koncesyjnego nr [...]. W przedmiotowym wniosku strona skarżąca wystąpiła o dokonanie zmiany polegającej na przedłużeniu okresu obowiązywania wspomnianej koncesji nr [...] do dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wnioskowane przedłużenie okresu ważności ma na celu umożliwienie skarżącej spółce wykonania nowych prac sejsmicznych i grawimetrycznych w II etapie koncesji oraz zrealizowanie robót wiertniczych zaplanowanych w jej etapie III. Skarżąca spółka wniosła ponadto o zmniejszenie obszaru koncesji z [...] km2 do [...] km2.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Minister Środowiska zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego postępowania o informacje dotyczące zamiaru sprzedaży przez koncern X swojej spółki zależnej - Spółki A, której zagranicznym oddziałem jest skarżąca, a także o informacje dotyczące aktualnego stanu prawnego skarżącej.

W piśmie z 7 kwietnia 2014 r. skarżąca potwierdziła powyższe informacje. Wskazała, że stroną umowy zobowiązującej do przeniesienia własności akcji Spółki A jest Spółka C, będąca spółką zależną Spółki D. Ponadto 9 kwietnia 2014 r. do Ministerstwa Środowiska wpłynęło pismo Spółki A z informacją o aktywnej współpracy tej spółki z Spółką D w celu sfinalizowania wspomnianej transakcji.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Minister Środowiska odmówił zmiany koncesji nr [...], wskazując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia m.in. art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: Pr.g.g.) oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: usdg). Minister Środowiska wskazał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż nabywcą Spółki A ma być fundusz inwestycyjny Spółka D z siedzibą w [...], którego głównym udziałowcem jest rosyjskie konsorcjum Y. Analiza historyczna modelu działalności gospodarczej prowadzonej przez założycieli konsorcjum Y pozwala zauważyć, że środki finansowe, które stały się podstawą działalności tego funduszu pochodzą z transakcji sprzedaży w 2013 r. rosyjskiemu, kontrolowanemu przez państwo, koncernowi Z spółki T, w której udziały posiadał niegdyś brytyjski koncern energetyczny BP. Okoliczność ta oraz powszechnie znane bliskie powiązania przewodniczącego rady dyrektorów funduszu Spółki D, M. F., z najwyższymi władzami Rosji rodzą uzasadnione obawy, że podobna sytuacja może w przyszłości mieć miejsce również w przypadku Spółki A. Zdaniem Ministra Środowiska, zmiana właściciela Spółki A a w konsekwencji skarżącej, będącej podmiotem praw wynikających ze wskazanej koncesji, stwarza zatem zagrożenie dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa, co w świetle art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg i art. 29 ust. 1 Pr.g.g. stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej zmiany koncesji. Definicja legalna interesu publicznego zawarta w usdg obejmuje swym zakresem bezpieczeństwo energetyczne państwa, a skutki ewentualnego braku bezpieczeństwa w tej dziedzinie godzą w funkcjonowanie państwa jako całości. Minister zwrócił uwagę, że z przedmiotową koncesją wiąże się tzw. prawo pierwszeństwa do ubiegania się o koncesję eksploatacyjną w trybie bezprzetargowym. W przypadku gdy, dany podmiot nie zechce ubiegać się o koncesję wydobywczą, może - powołując się na prawo pierwszeństwa - przez kilka lat blokować innym podmiotom możliwość eksploatacji złoża, ze szkodą dla polityki energetycznej państwa. W ocenie Ministra Środowiska, posiadanie takich uprawnień przez podmiot, który nie daje rękojmi ich właściwego wykorzystania mogłoby doprowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Minister zaznaczył, że wspomniane zagrożenie nie musi się urzeczywistnić, jednak już samo prawdopodobieństwo jego wystąpienia każe zabezpieczyć się przed jego ewentualnymi konsekwencjami, do których należałoby w tym wypadku zaliczyć utratę przez Polskę kontroli nad złożami o charakterze strategicznym, które mogą zostać odkryte na obszarze objętym dotychczasową koncesją.

Zdaniem Ministra Środowiska, przedłużenie koncesji stałoby ponadto w sprzeczności z ustawowym nakazem racjonalnej gospodarki złożami kopalin i prowadziłoby do nieuzasadnionego blokowania obszaru koncesyjnego, który mógłby zostać efektywniej wykorzystany przez innego przedsiębiorcę.

Zgodnie z wnioskiem skarżącej, przedłużenie koncesji sprowadzałoby się w istocie do zapewnienia skarżącej możliwości wykonywania robót geologicznych etapu III poza pierwotnie ustalonym czasem trwania koncesji. Natomiast dodatkowe roboty geologiczne, które skarżąca planowała wykonać po przedłużeniu koncesji mają charakter symboliczny lub opcjonalny i nie przyczynią się do lepszego rozpoznania części bloku koncesyjnego.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Środowiska. Stwierdziła w szczególności, że nie ma zagrożenia bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego w Polsce z powodów związanych z Spółką D lub jej właścicielami.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Stwierdził w szczególności, że wprawdzie nie są mu znane szczegóły związków przewodniczącego rady dyrektorów Spółki D z osobami zajmującymi najwyższe stanowiska we władzach Federacji Rosyjskiej, jednak istnienie tych związków jest szeroko raportowane przez światową prasę i ogólnodostępne publikacje, a sam przewodniczący bywa określany terminami takimi, jak "rosyjski oligarcha". Zdaniem Ministra Środowiska, zastosowanie w niniejszej sprawie klauzuli określonej w art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg oraz w art. 29 ust. 1 Pr.g.g. jest uzasadnione, ponieważ realne jest zagrożenie dla bezpieczeństwa i interesu publicznego, przejawiające się w tym, że kontrola nad skarżącą, posiadającą koncesje węglowodorowe w Polsce, przechodzi w ręce osób i kapitału mających powiązania z władzami Federacji Rosyjskiej oraz mających za sobą historię sprzedaży zakupionych firm zaangażowanych w eksploatację węglowodorów rosyjskiemu koncernowi państwowemu. Minister uznał przy tym, że realne zagrożenie to takie, które w ocenie rozsądnie myślącej osoby może się wydarzyć, nawet jeśli z różnych przyczyn się nie zmaterializuje. Zdaniem Ministra Środowiska, wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa unijnego, w tym zasady proporcjonalności. Minister podtrzymał również stanowisko, że skarżąca nie daje rękojmi dalszego wykonywania koncesji w zgodzie z polskimi interesami, zwłaszcza w kontekście przyszłych zmian właścicielskich.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Ministra Środowiska. Zarzuciła w szczególności, że Minister Środowiska: 1) nie ustalił rzekomych związków potencjalnego nabywcy skarżącej, to jest Spółki C, z kapitałem rosyjskim oraz osobami pochodzącymi z tego kraju oraz charakteru i znaczenia tych związków dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, 2) nie ustalił charakteru rzekomych powiązań M. F. oraz innych niewskazanych w decyzji osób zasiadających we władzach grupy Spółka D z najwyższymi władzami Rosji i znaczenia tych powiązań dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, 3) oparł się na dowodach w postaci publikacji prasowych i zaniechał przeprowadzenia innych wiarygodnych dowodów na okoliczność rzekomych powiązań Spółki C, jej władz oraz podmiotów sprawujących nad nią kontrolę korporacyjną. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie było podstaw do odmowy przedłużenia koncesji z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub interesu publicznego, a zaskarżona decyzja została oparta na arbitralnych i niedostatecznie uzasadnionych przesłankach.

WSA uwzględnił skargę.

Zdaniem WSA, przy wydawaniu decyzji Minister Środowiska naruszył przepisy postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) z uwagi na: 1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, 2) przeprowadzenie wadliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, 3) niewskazanie dowodów, na podstawie których Minister Środowiska dokonał ustaleń faktycznych w zakresie rzekomych powiązań Spółki C z "kapitałem rosyjskim" oraz osobami pochodzącymi z Federacji Rosyjskiej, jak również powiązań M. F. i innych osób wchodzących w skład kierownictwa funduszu Spółka D z najwyższymi władzami Federacji Rosyjskiej. Postępowanie Ministra Środowiska w niniejszej sprawie naruszało również zasadę zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa (art. 8 kpa), bowiem Minister nie wyjaśnił w pełni wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie WSA, w konsekwencji wspomnianych uchybień Minister Środowiska dokonał niepełnych i nieprecyzyjnych ustaleń w zakresie rzeczywistego zaistnienia przesłanek zastosowania art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg.

WSA podzielił stanowisko skarżącej, że nie sposób uznać, iż ogólnikowe wzmianki o powiązaniach osób zarządzających funduszem Spółka D oraz kapitału stanowiącego podstawę działalności tego funduszu z władzami Federacji Rosyjskiej, bez jednoczesnego wskazania stosownych i zarazem konkretnych dowodów w tym zakresie, może być podstawą do postawienia tezy, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanych przez Ministra Środowiska przepisów, to jest art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego. Zdaniem WSA, Minister Środowiska przeprowadzając w analizę powiązań kapitałowych między Spółką C, grupą Spółka D oraz konsorcjum Y oparł się w znacznym stopniu na nieudowodnionych i arbitralnych założeniach, zaś odnosząc się do kwestii związanych z kierownictwem funduszu Spółka D organ stwierdził - bez przywołania konkretnych materiałów dowodowych i niesprecyzowania źródeł swoich informacji - że osoby zasiadające w kierownictwie grupy Spółka D są określane jako "rosyjscy oligarchowie". Minister nie wyjaśnił również na czym polegają powiązania M. F. (przewodniczącego rady dyrektorów Spółka D) z "najwyższymi władzami Rosji", mimo że uznał, iż powiązania te są "powszechnie znane".

WSA podkreślił jednak, że ma pełną świadomość ogromnej trudności w "przełożeniu" pewnej wiedzy, czasem sprawiającej wrażenie oczywistej, czy też powszechnie znanej, na konkretny materiał dowodowy. WSA stwierdził jednak, że nie może przejść do porządku dziennego nad tak poważnymi uchybieniami, jakich dopuścił się Minister Środowiska w niniejszej sprawie, tym bardziej, że Minister mógł zarówno samodzielnie uzyskać bardziej szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące grupy Spółka D i związanych z nią podmiotów, jak i miał również możliwość zwrócenia się do innych, stosownych organów państwowych (m.in. organów powołanych do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa państwa) w celu uzyskania bardziej konkretnych informacji związanych z niniejszą sprawą. WSA ocenił przy tym, że powołane przez Ministra Środowiska okoliczności, dotyczące potencjalnego nabywcy Spółki A oraz jego ewentualnych powiązań z podmiotami rosyjskimi, czy też władzami Federacji Rosyjskiej, nie mogą być uznane za fakty powszechnie znane w rozumieniu art. 77 § 4 kpa.

WSA uznał ponadto, że Minister Środowiska naruszył art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg przez zastosowanie pozaustawowego kryterium odmowy zmiany koncesji z uwagi na brak rękojmi dalszego właściwego wykonywania koncesji zgodnie z interesem państwa polskiego, co jednocześnie w sposób istotny naruszało zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 i art. 7 in principio kpa oraz w art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem WSA, dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją nie stanowi przesłanki warunkującej uzyskanie koncesji. Wymaganie dawania takiej rękojmi należy traktować jako jeden z warunków uzyskania koncesji, lecz wyłącznie w przypadku, w którym znajdzie zastosowanie art. 52 ust. 1 usdg.

W ocenie WSA, Minister Środowiska dopuścił się również ewidentnego naruszenia art. 27 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) w zw. z art. 6 kpa i art. 75 § 1 kpa z uwagi na uchybienie obowiązkowi posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi na język polski dokumentami stanowiącymi podstawę rozstrzygania organów administracji publicznej. Wskazując na powiązania członków władz funduszy Spółka D z władzami Federacji Rosyjskiej, Minister Środowiska powołał się bowiem na znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty (materiały prasowe i analizy) w języku angielskim, które w toku całego postępowania nie zostały przetłumaczone na język polski, pomimo że dowody te posłużyły jako podstawa rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany koncesji.

WSA zobowiązał Ministra Środowiska, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonał pogłębionej analizy całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w tym przede wszystkim szczegółowo odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącą, uwzględniając stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.

Minister Środowiska złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że na etapie postępowania przed WSA zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania przed WSA. Ponadto Minister wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 usdg oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że Minister Środowiska zastosował pozaustawowe kryterium tj. "rękojmię prawidłowego wykonywania koncesji", jako przesłankę odmowy zmiany koncesji, podczas gdy wyraźnie w podstawie prawnej decyzji wskazał przesłanki odmowy zmiany koncesji, a mianowicie: "zagrożenie bezpieczeństwa państwa" oraz "działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z ochroną środowiska, w tym racjonalną gospodarką złożami kopalin"; zaistnienie powyższych przesłanek obligowało Ministra Środowiska do wydania decyzji o odmowie zmiany koncesji, a na jej treść nie miało wpływu inne pozaustawowe kryterium;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przez uwzględnienie skargi, mimo że WSA powinien był skargę oddalić, albowiem Minister Środowiska nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i prawidłowo go ocenił, dochodząc do uzasadnionego i zgodnego z zasadami logiki wniosku, że zmiana koncesji mogłaby stwarzać zagrożenie dla interesu publicznego w kontekście bezpieczeństwa państwa oraz racjonalnej gospodarki złożami kopalin; WSA nie dokonał zatem prawidłowej oceny legalności decyzji, nie wykazał również wpływu zarzucanych organowi naruszeń na treść zaskarżonych decyzji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy o języku polskim przez uwzględnienie skargi, mimo że WSA powinien był skargę oddalić, albowiem nawet jeśli Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów w zakresie dotyczącym części materiałów dowodowych, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej konkretnej sprawy, bowiem zarówno organ, jak i pełnomocnik skarżącej znali język obcy, a pełnomocnik skarżącej zapoznał się z treścią całego materiału dowodowego, co potwierdza treść zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ oraz skarga do WSA; w związku z powyższym naruszenie ww. przepisów przez brak sporządzenia przez organ tłumaczenia przysięgłego części materiału dowodowego nie miało istotnego wpływu na treść decyzji; tłumaczenie części materiału dowodowego na potrzeby postępowania dowodowego nie doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści niż zaskarżone decyzje;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 usdg oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 Pr.g.g. przez bezzasadne przyjęcie, że organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego, w szczególności powiązań kapitałowo-korporacyjnych podmiotu, który miał się stać większościowym udziałowcem Spółki A, której spółką zależną jest skarżąca, z Federacją Rosyjską, które to okoliczności uzasadniały odmowę zmiany koncesji z uwagi na ochronę interesu publicznego związanego z bezpieczeństwem państwa rozumianym jako bezpieczeństwo energetyczne państwa;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 Pr.g.g., polegające na tym, że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić, ponieważ z akt sprawy wynika, że decyzja koncesyjna, o zmianę której wystąpiła skarżąca, wygasła z mocy prawa z uwagi na upływ czasu, na jaki została udzielona, w związku z czym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji WSA powinien był umorzyć postępowanie sądowe; naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich prawidłowe zastosowanie spowodowałoby wydanie orzeczenia o innej treści, tj. postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Argumentacja na poparcie postawionych zarzutów została zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 stycznia 2016 r., Minister Środowiska podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych, jednocześnie dodatkowo je uzasadniając.

Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Środowiska podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, zaś pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. o sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. o sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. o sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. o sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. o sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 459/06 – treść wskazanych, a także powoływanych w dalszej części uzasadnienia orzeczeń jest dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Środowiska na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 usdg oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że organ koncesyjny zastosował pozaustawowe kryterium tj. "rękojmię prawidłowego wykonywania koncesji", jako przesłankę odmowy zmiany koncesji, podczas gdy organ koncesyjny wyraźnie w podstawie prawnej decyzji wskazał przesłanki odmowy zmiany koncesji, a mianowicie: "zagrożenie bezpieczeństwa państwa" oraz "działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z ochroną środowiska, w tym racjonalną gospodarką złożami kopalin." Zaistnienie powyższych przesłanek obligowało organ koncesyjny do wydania decyzji o odmowie zmiany koncesji, a na jej treść nie miało wpływu inne pozaustawowe kryterium.

Nawiązując do podanych wyżej wymogów dotyczących precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa (por. H. Knysiak-Sudyka "Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyd. z 2016 r., s. 210 i nast.). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana była przedstawić jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok NSA z 7 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1462/10). Błędna wykładnia prawa opiera się bowiem na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją, jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas, stosownie do art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez sąd pierwszej instancji i jakie powinno być rozumienie prawidłowe (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II FSK 3561/14).

Zgodnie z art. 56 ust.1 pkt 2 i 4 usdg organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli oraz w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

Z kolei, zgodnie z art. 29 ust. 1 Pr.g.g. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przytoczonych przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że organ koncesyjny zastosował pozaustawowe kryterium tj. "rękojmię prawidłowego wykonywania koncesji", jako przesłankę odmowy zmiany koncesji.

W uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej nie przedstawiono prawidłowej, w ocenie Ministra Środowiska, wykładni wskazanych przepisów koncentrując się na wykazaniu, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji odnoszą się wyłącznie do weryfikacji i omówienia ustawowych przesłanek uzasadniających odmowę zmiany koncesji określonych w art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg (zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli) i art. 29 ust. 1 Pr.g.g. (działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin). Z tego Minister Środowiska wywodzi, że brak było podstaw do wniosku wyprowadzonego przez WSA, iż organ zastosował dodatkowe pozaustawowe kryterium w postaci "braku rękojmi prawidłowego wykonania koncesji".

W skardze kasacyjnej Minister Środowiska faktycznie nie zarzuca zatem błędnej wykładni, lecz błędne zrozumienie przez WSA jego intencji, bowiem zaprzecza, aby w wydanych decyzjach odmawiając zmiany koncesji zastosował przesłankę "braku rękojmi prawidłowego wykonania koncesji" jako przesłankę z art. art.29 ust. 1 Pr.g.g. Tym samym organ nie zwalcza przyjętej przez WSA wykładni wskazanych przepisów, gdyż WSA takiej wykładni nie dokonywał, nie przedstawia też własnej, w jego ocenie prawidłowej wykładni, w istocie kwestionuje tylko mylne - jego zdaniem - zrozumienie przez WSA intencji organu w zastosowaniu prawa materialnego. Tego rodzaju błędne odczytanie intencji organu nie może jednak zostać skutecznie zwalczone zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni dokonanej przez WSA, lecz organ powinien sformułować stosowny zarzut naruszenia prawa procesowego, co ma ten skutek, że postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnić nie może.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w tym zakresie Minister Środowiska jako najdalej idący stawia zarzut uchybienia treści art. 134 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 Pr.g.g. Zdaniem Ministra Środowiska, koncesja, o której zmianę przez przedłużenie okresu jej obowiązywania wnioskowała skarżąca, w chwili orzekania przez WSA już wygasła, bowiem okres jej obowiązywania upłynął w dniu 24 kwietnia 2014 r. WSA powinien z urzędu uwzględnić tę okoliczność i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie koncesji.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje - właśnie postępowanie sądowe. Postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu dokonanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i odbywa się według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy – istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie zmiany koncesji postępowanie sądowe zmierza do wykonania kontroli prawidłowości działania organów administracji przy wdawaniu tej decyzji, a nie do udzielenia samej koncesji (przyznania uprawnienia). Decyzja w przedmiocie odmowy przedłużenia koncesji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem wyroku (np. w trybie autokontroli). W rezultacie postępowanie to nie staje się bezprzedmiotowe, jeśli skarga strony jest dalej podtrzymywana, gdyż kontrola sądowa ma doprowadzić do stwierdzenia, czy działanie organu i wydana decyzja o odmowie zmiany koncesji były zgodne z prawem.

W konsekwencji ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że WSA błędnie ocenił przeprowadzone przez Ministra Środowiska postępowanie dowodowe. Zdaniem Ministra Środowiska, materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym został właściwie ustalony oraz rozpatrzony w sposób wyczerpujący i prawidłowo oceniony, co doprowadziło do uzasadnionych wniosków, że zmiana koncesji mogłaby stwarzać zagrożenie dla interesu publicznego pod kątem bezpieczeństwa państwa oraz racjonalnej gospodarki złożami kopalin.

W tym miejscu przypomnieć należy, że WSA zakwestionował kompletność – a w konsekwencji możliwość dokonania wyczerpującej oceny takiego niekompletnego materiału dowodowego, w kontekście stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że przedłużenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego stwarza zagrożenie dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa, co zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 2 usdg oraz art. 29 ust. 1 Pr.g.g. jest podstawą wydania decyzji odmownej, ponadto przedłużenie koncesji stałoby w sprzeczności z ustawowym nakazem racjonalnej gospodarki złożami kopalin.

W zakresie stwarzania zagrożenia dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa Minister Środowiska powoływał się w decyzjach na planowane zmiany właścicielskie w posiadającej koncesję Spółce A Oddział w Polsce. Koncern X zamierzał sprzedać swoją spółkę zależną - Spółkę A, której zagranicznym oddziałem jest skarżąca, funduszowi inwestycyjnemu Spółka D z siedzibą w [...], którego z kolei głównym udziałowcem jest rosyjskie konsorcjum Y (bezpośrednim nabywcą akcji Spółki A ma być Spółka C, będąca spółką zależną Spółki D). Podał, że analiza historyczna modelu działalności gospodarczej prowadzonej przez założycieli konsorcjum Y pozwala zauważyć, że środki finansowe, które stały się podstawą finansową działalności tego funduszu pochodzą z transakcji sprzedaży w 2013 r. rosyjskiemu, kontrolowanemu przez państwo, koncernowi Z spółki T., w której udziały posiadał niegdyś koncern energetyczny BP. Zdaniem Ministra Środowiska, powyższa okoliczność oraz powszechnie znane bliskie powiązania przewodniczącego rady dyrektorów funduszu Spółka D M. F. z najwyższymi władzami Rosji rodzą uzasadnione obawy, że podobna sytuacja może mieć w przyszłości również miejsce w przypadku Spółki A. Stan rzeczy, w którym koncesja mogłaby się znaleźć w posiadaniu jednego z rosyjskich koncernów gazowych, stwarzałoby realne zagrożenie dla interesu publicznego i bezpieczeństwa kraju, w szczególności dla jego bezpieczeństwa energetycznego.

Skarżąca kwestionowała zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, zrzucając niewskazanie na jakiej podstawie dokonano ustaleń faktycznych w zakresie rzekomych powiązań Spółki C z "kapitałem rosyjskim" oraz osobami pochodzącymi z Federacji Rosyjskiej, powiązań M. F. i innych osób wchodzących w skład kierownictwa funduszu Spółka D z najwyższymi władzami Federacji Rosyjskiej, ustalenia rzekomych powiązań kapitału lub osób zaangażowanych w działalność grupy Spółka D z transakcją sprzedaży spółki T., czy rzekomych powiązań Spółki C, jej władz oraz podmiotów sprawujących nad nią kontrolę korporacyjną, a także znaczenia wszystkich wskazywanych w decyzjach powiązań dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Środowiska podkreślił, że w przypadku oceny przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa państwa organ koncesyjny ma niezwykle trudną materię do wykazania, w szczególności w formie dokumentów urzędowych. Kwestionując stanowisko WSA zobowiązujące go do przedstawienia "stosownych i konkretnych" dowodów w zakresie powiązań osób zarządzających funduszem Spółka D z władzami Federacji Rosyjskiej – wskazał, że w przeciwieństwie do artykułów, doniesień, czy opinii, którymi się posłużył – nie jest to możliwe, co jest oczywistym dla każdej osoby posiadającej doświadczenie życiowe. Jednocześnie organ nie mógł zignorować znanych mu z urzędu informacji dotyczących zmiany właściciela strony w związku z podpisaniem umowy zobowiązującej do sprzedaży akcji na rzecz podmiotu o powiązaniach kapitałowo – korporacyjnych z Federacją Rosyjską, potwierdzonych publicznie w różnych środkach masowego przekazu. WSA nie zauważył, że organ w swojej decyzji powoływał się głównie na fakty powszechnie znane mu z urzędu, wynikające z monitorowania spółek z sektora energetycznego. W toku czynności wyjaśniających organ posiadł informacje na temat faktu sprzedaży spółki T. koncernowi Z, faktu założenia funduszu Spółka D ze środków finansowych pozyskanych z tej ostatniej transakcji , jak również faktu zajmowania przez M. F. czołowego miejsca na liście najbogatszych Rosjan, zwanych powszechnie rosyjskimi oligarchami. Fakty te, zgodnie z art. 77 § 4 kpa, nie wymagały przeprowadzenia dowodu i zostały zakomunikowane stronie. Większość tych informacji została zamieszczona na stronach internetowych funduszu Spółka D oraz w komunikatach na stronie internetowej X. Wszystkie te fakty był więc znane stronie.

Uzasadniając, z kolei zarzut związany z brakiem tłumaczenia na język polski części materiału dowodowego kasator podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy nie miało to istotnego wpływu na wynik postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji na treść zaskarżonej decyzji. Żadne prawa strony, gwarantowane przez kpa, nie zostały naruszone, strona była informowana o zebranym materiale dowodowym, pełnomocnik strony zapoznał się z nim, a z uwagi na znajomość języka angielskiego miał on wiedzę o treści materiałów, na co jednoznacznie wskazują zarzuty formułowane w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do WSA. Nie było przy tym przez Ministra Środowiska kwestionowane, że wynikający z ustawy o języku polskim wymóg dokonywania czynności dowodowych w języku polskim obliguje organ do tłumaczenia na język polski dokumentów obcojęzycznych, przyjętych w poczet materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tego ostatniego zarzutu, który jest o tyle ważki, że w istocie niemal wszystkie znajdujące się w aktach administracyjnych dowody dotyczące powiązań kapitałowych i osobowych funduszu Spółka D z władzami Federacji Rosyjskiej są dokumentami sporządzonymi w języku angielskim. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie WSA podkreślił, że badanie treści dokumentu powinno zostać przeprowadzone w języku polskim, który jest językiem postępowania. Dopiero wówczas można powiedzieć, że czynność procesowa polegająca na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu została przeprowadzona prawidłowo. Ocena prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń nie może polegać na dochodzeniu, czy treść obcojęzycznego dokumentu była kwestionowana czy też nie przez stronę postępowania. Wynik badania treści dokumentu w postaci jego tłumaczenia powinien być jednoznaczny, gdyż dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy i jakim zakresie dowód ten wpływa na wynik sprawy.

Bezzasadne są twierdzenia Ministra Środowiska, że skoro z podnoszonych w sprawie argumentów można wywnioskować, iż pełnomocnik skarżącej zna język angielski, to nieprzetłumaczenie tych dokumentów na język polski pozostaje uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy. Takie rozumowanie pomija konieczność poddawania się treści rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej i to zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. W konsekwencji uznać należy, że uchybienie dokonywania czynności urzędowych w języku polskim stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. również wyrok NSA z 9 maja 2007r. o sygn. akt I GSK 1414/06).

Nie można też zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej powołującą się na to, że w zasadzie większość materiału, na którym oparł się organ odmawiając przedłużenia koncesji, stanowią fakty znane organowi z urzędu, które zostały zakomunikowane stronie. W tym miejscu podkreślić należy, że to nie tylko fakty dotyczące zamiaru nabycia Spółki A przez Spółkę C (ta okoliczność była przyznana przez stronę), lecz także informacje na temat faktu sprzedaży spółki T. koncernowi Z, faktu założenia funduszu Spółka D ze środków finansowych pozyskanych z tej ostatniej transakcji, jak również powiązań M. F. oraz innych niewskazanych osób zasiadających we władzach grupy Spółka D z najwyższymi władzami Rosji posłużyły w zaskarżonej decyzji do uzasadnienia spełnienia się przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa państwa, a okoliczności te były kwestionowane przez stronę.

Zgodnie z treścią art. 77 § 4 kpa nie wymagają dowodu nie tylko fakty powszechnie znane, ale także fakty znane organowi z urzędu. "Fakty znane z urzędu są to fakty znane organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowanego stanowiska. (...) Fakty znane z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nie znane." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 6, C.H. BECK, str. 394-396 oraz podane tam orzecznictwo). W komentarzach do art. 77 kpa podaje się przykłady orzeczeń NSA dotyczących powoływania się w postępowaniu administracyjnym na fakty znane organowi z urzędu: w wyroku NSA we Wrocławiu z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1091/92 (publ. LexPolonica nr 299575), stwierdzono, że "warunek zakomunikowania stronie znanego organowi z urzędu faktu (art. 77 § 4 k.p.a.) wyczerpania limitu punktów sprzedaży (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.) spełnia też doręczenie stronie notatki służbowej wyjaśniającej stan prawny dotyczący ustalenia limitu oraz zawierającej wyciąg z rejestru udzielonych i nadal aktualnych zezwoleń"; oraz wyrok NSA w Warszawie z 9 lutego 1990 r., II SA 1379/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że "w sprawach, w których jedną z podstaw odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyczerpanie limitu punktów sprzedaży ustalonego dla danego terenu, do spełnienia warunku zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) konieczne jest zamieszczenie w aktach sprawy - przed wydaniem decyzji ostatecznej - danych dotyczących liczby takich punktów sprzedaży faktycznie funkcjonujących na danym terenie na podstawie nadal aktualnych zezwoleń".

W doktrynie postępowania cywilnego podkreśla się też, że fakty znane z urzędu mogą mieć znaczenie tylko pomocnicze: "Fakty znane urzędowo to takie, które mogą mieć wpływ przede wszystkim na dokonanie lub niedokonanie określonej czynności procesowej, nigdy natomiast nie można im przypisać takiego znaczenia, aby na podstawie ich treści sąd mógł rozstrzygnąć o danej sprawie (stosunku prawnym)" (por. Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Tom I pod redakcją K. Piaseckiego, Wydawnictwo C.H. Beck 1996, str. 778).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając to co wyżej powiedziano, z konstrukcji instytucji "faktów znanych organowi z urzędu", będącej ułatwieniem dowodowym, wynika, że aby możliwe było powołanie się na takie fakty ze skutkiem procesowym dla prowadzonej sprawy konieczne jest nie tylko gołosłowne stwierdzenie kierowane do strony, że pewne okoliczności są znane organowi z urzędu, ale również co najmniej adekwatne uprawdopodobnienie w aktach sprawy tych prawotwórczych okoliczności. Za fakty znane organowi z urzędu, tak samo jak fakty powszechnie znane, mogą być uznane tylko takie fakty, które odpowiadają rzeczywistości, w konsekwencji muszą dać się one zweryfikować. Podsumowując - nie można zatem przyjąć, żeby wszystkie istotne okoliczności, na których oparto decyzję, kwestionowane przez stronę, mogły zostać uznane za fakty znane organowi z urzędu, bez jakiegokolwiek ich uprawdopodobnienia, ani też, że warunek zakomunikowania ich stronie spełnia umieszczenie w aktach nieprzetłumaczonych z języka obcego dokumentów, analiz lub wydruków ze stron internetowych.

Nie jest także trafna argumentacja skargi kasacyjnej, dotycząca niewykazania przez WSA wpływu zarzucanych organowi uchybień w zakresie wadliwego gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA oprócz szczegółowego wskazania, które okoliczności powinny zostać wykazane przez organ ze względu na zakreślony zastosowanymi przepisami prawa materialnego zakres koniecznego postępowania dowodowego, to podkreślił również, że:

- sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie kontroluje zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych,

- uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełniają wymagań z art. 107 § 3 kpa, albowiem nie zawierają wyjaśnień odnośnie do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

W tej sytuacji należało uznać, że uchybienia poczynione w toku postępowania przez Ministra Środowiska uniemożliwiły WSA pełne i prawidłowe dokonanie kontroli legalności obu spornych decyzji. Słusznie zatem WSA podkreślił, że nieprzeprowadzenie przez Ministra Środowiska szczegółowej i wszechstronnej analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności mogło mieć istotne znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy, albowiem okoliczności te mogły świadczyć o braku jakichkolwiek przeciwwskazań do uwzględnienie wniosku strony.

W rezultacie zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania przez bezzasadne przyjęcie, że Minister Środowiska nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył materiału dowodowego nie mogły zostać uznane za zasadne.

Z tych przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego (240 zł), polegającego na sporządzeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną i uczestnictwie w rozprawie przed NSA.