Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 317/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytulem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 31 marca 2015 r., nr [...]., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], zobowiązujące do przedłożenia oceny stanu technicznego przeprowadzonych robót budowlanych, oraz uchylające wskazane postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku i wyznaczające nowy termin do dnia 31 lipca 2015 r.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W 2007 r. A. U. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy parkingu samochodowego przy ul. B. róg K. w G., graniczącego z działką nr [...] należącą do wnioskodawcy.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 25 października 2007 r. oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalił:

- na pasie drogowym ul. B. (działka nr [...]), stanowiącym drogę gminną będącą własnością Gminy, T. A. wykonał przebudowę chodnika i drogi wykonując parking z 10 miejscami parkingowymi. Parking w kształcie trapezu o 15,00 m x 29,50 m, położony jest w odległości około 15m od krawędzi ul. K., zaś dłuższym bokiem styka się z krawędzią jezdni ul. B.,

- inwestor wykonał po stronie wskazanych miejsc parkingowych chodnik o szerokości 2,00 m wzdłuż ul. K. w odległości 4,70 m od krawędzi jej jezdni i wzdłuż ul. B. na całej długości miejsc parkingowych, aż do działki nr [...] stanowiącej dojazd do posesji przy ul. B. 1 a-h.

Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte około 15 października 2007 r. Zamiar wykonania powyższych robót budowlanych T. A. zgłosił pismem z dnia 21 września 2007 r. przesłanym listem poleconym (wpływ do urzędu – 16 października 2007 r.).

Decyzją z dnia 25 października 2007 r., nr [...], organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przebudowy chodnika i budowy 10 miejsc postojowych w pasie drogowym ulicy B., objętej zgłoszeniem T. A. z dnia 16 października 2007 r. Powodem wniesienia sprzeciwu był fakt, że zgłoszenia robót budowlanych dokonano po terminie ich rozpoczęcia, co naruszało przepis art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na samowolne przeprowadzenie robót budowlanych po wniesieniu sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ pierwszej instancji zastosował przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał T. A. - inwestora samowolnie wykonanej budowy miejsc postojowych i przebudowie chodnika w pasie drogowym ulicy B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G. bez wymaganego zgłoszenia, do przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia:

1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmujących odpowiednie rysunki inwentaryzujące przedmiotowy obiekt wraz z wymaganym uzgodnieniem Zarządu Dróg i Zieleni oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywanych robót budowlanych pod względem zgodności ze sztuką budowlaną oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

3. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec nieprzedłożenia przez T. A. w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia z dnia 4 kwietnia 2008 r., organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia 24 września 2008 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wykonanej budowy miejsc postojowych i chodnika w ciągu ul. B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G., bez wymaganego zgłoszenia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia 28 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty polegały na przebudowie istniejącego chodnika i wykonaniu w tym miejscu 10 miejsc parkingowych, zatem stanowiły przebudowę istniejącej drogi. Natomiast fakt zgłoszenia sprzeciwu decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 25 października 2007r. w sprawie zgłoszenia przebudowy chodnika i budowy 10 miejsc postojowych w pasie drogowym ulicy B. w G., nakładał na organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji, w związku z wątpliwościami co do jakości robót budowlanych w ciągu ulicy B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G., polegających na budowie miejsc postojowych i przebudowie chodnika, bez dokonania zgłoszenia tych robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r. stwierdził konieczność nałożenia na podstawie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej. Przedłożona ocena techniczna winna zawierać inwentaryzację wszystkich wykonanych samowolnie robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego chodnika w ciągu ulicy B. i wykonaniu w tym miejscu 10 miejsc parkingowych oraz stanowić winna opis i ocenę prawidłowości wszystkich wykonanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosownymi przepisami, sporządzone przez osobę uprawnioną.

Rozpatrując zażalenie T. A. na wskazane postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. utrzymał je w mocy, jedynie uchylając w części odnoszącej się do terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczając nowy termin do dnia 31 lipca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z samowolną przebudową istniejącej drogi organ procedował w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w celu zbadania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Ponieważ zrealizowane przez T. A. roboty budowlane w ciągu ulicy B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G., polegające na budowie miejsc postojowych i przebudowie chodnika, bez dokonania zgłoszenia tych robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej zostały zakończone, brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia o ich wstrzymaniu. W konsekwencji, mając na uwadze przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do przedmiotowych robót właściwe było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51, tj. albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wyjaśniono, że wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien był dokonać analizy:

1. czy powoduje ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

2. czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych i przebudowie chodnika w ciągu ulicy B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G., zostały wykonane samowolnie. Stwierdzono, że z samego faktu samowolnego wykonania robót budowlanych powstają uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ich wykonania. W tym stanie rzeczy, aby móc dokonać oceny, czy wykonane roboty nie stanowią zagrożenia, niezbędnym jest przedłożenie ich oceny technicznej. Wobec tego uzasadnione jest zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, że znajdujący się w aktach sprawy pierwszej instancji "Projekt drogowy miejsc postojowych" z 2008 r. zrealizowany przez A., nie stanowi ekspertyzy technicznej i nie spełnia jej wymogów, a jest jedynie załącznikiem graficznym do uzgodnienia projektowanych miejsc postojowych przy ul. B. z Zarządem Dróg i Zieleni.

Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że przedłożenie niniejszej ekspertyzy jest niezbędne w celu zakończenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych w ciągu ulicy B. na działce nr [...] obręb O. (1) w G., polegających na budowie miejsc postojowych i przebudowie chodnika. Natomiast z powodu upływu wyznaczonego do przedłożenia ekspertyzy terminu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2015 r.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie treści art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych, pomimo niezaistnienia uzasadnionych wątpliwości warunkujących dopuszczalność wyrażenia przez organ takiego żądania;

2/ obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niewskazanie przesłanek, faktów ani dowodów, na których oparł się organ wydając zaskarżone postanowienie a także poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia co zaś godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i daje wyraz dowolności w wydaniu postanowienia poprzez jego niedostateczne i niepełne uzasadnienie;

3/ obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego;

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Uzasadniając skargę podkreślono przede wszystkim wyjątkowy charakter regulacji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, której zastosowanie winno być szczegółowo uzasadnione wątpliwościami co do jakości wyrobów lub robót budowlanych. Nałożenie na stronę ww. obowiązku winno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac czy też rodzaju materiałów, które użyto i dopiero wówczas, gdy ustalenia te zrodzą istotne wątpliwości, można wziąć pod rozwagę zastosowanie tego środka. W zaistniałej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącego do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej, wskazał, że "z samego faktu samowolnego wykonania robót budowlanych powstają uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ich wykonania". Podkreślono, że organ określając "uzasadnione wątpliwości" ograniczył się jedynie do faktu niezgłoszenia robót budowlanych przez T. A. Stanowisku takiemu wyraźnie przeciwstawia się orzecznictwo, które daje wyraz konieczności zawężania katalogu sytuacji stanowiących egzemplifikację "uzasadnionych wątpliwości", o których art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto według sądów organ powinien swoje wątpliwości konkretyzować, zwłaszcza wskazując na rzeczywiste nieprawidłowości obiektu budowlanego. Samo podejrzenie, nieoparte na konkretnych spostrzeżeniach, nie przesądza o istnieniu wątpliwości o kwalifikowanym charakterze. Zaznaczono, że pojawieniu się wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót przeczy fakt odbioru tych prac przez Zarząd Dróg i Zieleni (stwierdzony protokołem z dnia 19 września 2008 r.). Nadto, od czasu wybudowania tychże miejsc parkingowych tj. od 2008 r. żaden z użytkowników ogólnodostępnych miejsc parkingowych nie zgłaszał zastrzeżeń co do ich funkcjonalności czy bezpieczeństwa.

W konsekwencji skarżący podkreślił, że naruszono również przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie szczegółowo stanu faktycznego sprawy i niezebranie dowodów, które potwierdziłyby wątpliwości co do stanu technicznego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W toku postępowania sądowego skarżący przedłożył pismo Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 22 czerwca 2015 r. zawierające oświadczenie, że przedmiotowe prace zostały wykonane zgodnie z uzgodnieniem Nr [...] z dnia 21 lipca 2008 r. i projektem technicznym oraz prawidłowo pod względem technicznym, co potwierdza protokół z dnia 19 września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia organów administracji obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wszystkich samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w ciągu ulicy B. w G., pod kątem bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosowanymi przepisami. Jak wynika z ustaleń organu zaskarżone postanowienie podjęto w toku postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zmierzającego do usunięcia skutków stwierdzonej samowoli budowlanej innej, niż określona w art. 48 i art. 49b tej ustawy.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla jego kompleksowej wykładni należy jednak wskazać na całokształt przepisów wynikających z art. 81c. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. (wszystkie podkreślenia sądu)

Natomiast zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W art. 81c ustawy Prawo budowlane zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami tej ustawy.

Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2, przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków.

Zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy, co wynika także z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008 (Lexis.pl nr 2475082) stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (podobnie wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2805/2002, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Usuwanie skutków niniejszej samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, podlega trybowi określonemu w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W procedurze naprawczej organ nadzoru budowlanego ma niewątpliwie uprawnienia do podjęcia czynności dowodowych zmierzających do poczynienia ustaleń faktycznych co do możliwości zalegalizowania samowoli, w tym co do zgodności z przepisami stanu technicznego wykonanych robót. Tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowanie okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, organ będzie mógł wydać decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji winno być jednak poprzedzone ustaleniami faktycznymi, które częstokroć mają charakter specjalistyczny.

W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do samowolnie zrealizowanej inwestycji polegającej na przebudowie chodnika i drogi poprzez budowę miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. B., obejmującej działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy, organ nadzoru podjął inicjatywę dowodową zmierzającą do ustalenia, czy wykonane samowolnie roboty budowlane ze względów na warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa spełniają przesłanki zgodności z prawem. Celem bowiem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy podjąć, by zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem.

Materiał dowodowy odnoszący się do wskazanych okoliczności organ mógł pozyskać drogą postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mimo, co do zasady, oficjalności postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), to jednak na sprawcy samowoli wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane również ciąży obowiązek wykazania zgodności z przepisami samowolnie wykonanego obiektu budowlanego czy wykonanych robót budowlanych, a charakter niezbędnych informacji wymaga oceny osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.

Sąd nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. W ujawnionych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego zasadnie odwołały się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu zweryfikowania stanu technicznego przebudowanej drogi i miejsc parkingowych. Zmierzając bowiem do legalizacji wykonanych mimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były sprecyzować sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Na zmianę tego stanowiska nie mogła wpłynąć ocena wykonanych przez skarżącego robót dokonana przez Zarząd Dróg i Zieleni, czyli zarządcy drogi publicznej. Nie jest to bowiem podmiot uprawniony do przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Na istnienie uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji samowoli budowlanej zwrócił też uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 949/13 (LEX nr 1406839) i sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Niemniej stwierdzić należy, że uzasadnione wątpliwości, w tym przypadku co do jakości wykonanych robót budowlanych, powinny być zaakcentowane silniej na tle konkretnego stanu faktycznego, organ jednak nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że to samowola budowlana uzasadnia konieczność nałożenia obowiązku, o którym mowa w omawianym przepisie.

Jednakże waga uchybień mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tkwi w innej kwestii. Obowiązek skonkretyzowany w postanowieniu skierowano bowiem do podmiotu, w stosunku do którego nie zweryfikowano, czy posiada on faktyczne możliwości podjęcia i wykonania ewentualnych obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli czy dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane.

Prawo budowlane w art. 81c ust. 2 w związku z ust. 1 przewiduje jednoznacznie, że właściwe organy mogą żądać przedłożenia opinii technicznych bądź ekspertyz od uczestników procesu budowlanego, a więc podmiotów wymienionych w art. 17, w tym od inwestora, a także od właściciela i zarządcy obiektu budowlanego.

W przypadku samodzielnego postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu stroną postępowania administracyjnego może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i wyłącznie dyspozycja wskazanych przepisów kształtuje wówczas krąg adresatów postanowienia kończącego. Jednak w sytuacji, gdy postanowienie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydawane jest w toku toczącego się postępowania, w tym przypadku naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, to krąg potencjalnych adresatów obowiązku przedłożenia opinii technicznej bądź ekspertyzy należy ustalać z uwzględnieniem dyspozycji art. 52 tej ustawy. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zarówno wybór adresata obowiązków naprawczych, jak i obowiązków dowodowych określonych w art. 81c ust. 2 należy do organu, przy czym decydujące pozostają wówczas ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie oraz stanu prawnego nieruchomości, na której zrealizowano roboty budowlane.

Wyjaśnić należy, że działka nr [...] (droga publiczna), na której zrealizowano przedmiotową inwestycję, jest bezspornie własnością Gminy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący prawidłowo został uznany przez organ nadzoru budowlanego za inwestora samowolnie zrealizowanej inwestycji, co zresztą potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie. Niewątpliwie wykonując przedmiotową inwestycję posiadał uprawnienia do wykonywania tam robót budowlanych, czyli dysponował wskazaną nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, na co wskazuje treść pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego centrum handlowego obejmującego budowę miejsc postojowych w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi. Skarżący nie był jednak i nie jest właścicielem tej nieruchomości, a zatem w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogły zaistnieć zmiany. To przede wszystkim nakładało na organ nadzoru budowlanego obowiązek zweryfikowania tytułu skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury naprawczej. W przypadku bowiem, gdy tak określony inwestor, w szczególności po zrealizowaniu inwestycji, traci jakikolwiek tytuł prawny do danej nieruchomości, możliwość legalnego wykonania przez niego określonych czynności na takiej nieruchomości, w tym przedłożenie opinii technicznej bądź ekspertyzy wiążącej się z koniecznością udostępnienia nieruchomości dla jej sporządzenia, czy dalej idąc - konieczność nałożenia jakichkolwiek obowiązków lub czynności zmierzających do uzyskania stanu zgodnego z prawem - staje się bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Nie ma przy tym żadnej podstawy prawnej, aby zobowiązany nie posiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości bez zgody właściciela mógł dokonywać jakichkolwiek czynności na nieruchomości bądź w odniesieniu do niej.

Z tego powodu uznać należało, że nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego na inwestora, którego uprawnień do nieruchomości na dzień rozstrzygania o tym obowiązku dowodowym nie zweryfikowano, było przedwczesne. Zobowiązać do przedłożenia ekspertyzy bądź opinii technicznej można tylko podmiot uprawniony do wykonania obowiązków naprawczych, czyli podmiot, który jest posiadaczem i zarządcą nieruchomości, a na inwestora tylko wówczas, gdy aktualnie posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych przyczyn sąd uznał, że o ile mogła zaistnieć w przedmiotowej sprawie potrzeba zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i potwierdzenia stanu technicznego wykonanych samowolnie robót budowlanych, celem wydania właściwej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to adresata obowiązku przedłożenia opinii technicznej określono przedwcześnie, a tym samym wadliwie. Brak ustaleń w tym przedmiocie narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadząc w rezultacie do naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawioną ocenę prawną oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do celowości wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz oznaczenia jego adresata.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. A. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w wysokości 240 zł i zwrot wydatku – opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.