Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2857/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 5, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 423/15 w sprawie ze skargi Gminy Sosnowiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Sosnowiec kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 423/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uchylił zaskarżony akt i orzekł, iż nie podlega on wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Miejska w S., na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz. U. 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.), odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 18 lutego 2015 r. do 17 lutego 2016 r. opracowanych przez [...] sp. z o.o. jako sprzecznych z art. 1, art. 21 ust. 1, art. 20 ust. 4 pkt 3 i art. 20 ust. 4 pkt 1 wyżej przywołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. b, § 6 pkt 1 lit. a i b, § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2006 r. Nr 127, poz. 886).

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność ww. uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako sprzecznej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W uzasadnieniu Wojewoda Śląski omówił nieprawidłowości, jakimi jego zdaniem, obarczona jest ww. uchwała. Wskazał, że jedyną przesłanką uprawniającą radę gminy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami.

Rada Miejska w S., uznając blankietowy charakter przepisu art. 24 ust. 5 ustawy, w § 1 kwestionowanej uchwały enumeratywnie wskazała przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, których naruszenie przez wnioskodawcę upoważnia Radę do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzeniu taryf.

W punkcie 1 "Merytorycznego uzasadnienia do projektu uchwały" wyjaśniono, że "poniesienie kosztów zakupu sieci uwzględnione w taryfach w zaproponowanej wysokości, w opinii Rady nie pozwala uznać tych kosztów za celowe". Rada Miejska w S. uznała zatem, że przedkładając wniosek taryfowy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne określiło koszty wynikające z zakupu sieci, uwzględnione w taryfach bez zachowania należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonywania zadań wynikających z ustaw. Nie wyjaśniła jednak na czym ta niezgodność polegała. Organ nadzoru jest natomiast w posiadaniu pisma [...] sp. z o.o. w S., w którym przedsiębiorstwo odnosi się do wszystkich sformułowanych przez Radę Miejską w S. zarzutów, będących podstawą odrzucenia taryf. Z wyjaśnień Prezesa zarządu spółki wynika również, iż wszystkie fakty podane w piśmie zarządu spółki są doskonale znane organom Miasta S. W związku z powyższym, jak zaznaczono, zachodzi pytanie, czy przed podjęciem uchwały o odrzuceniu taryf Rada Miejska w S. brała pod uwagę wszystkie wyjaśnienia spółki. Dalej wskazano, że organ nadzoru stoi na stanowisku, iż podjęcie uchwały w sprawie odrzucenia taryf powinno być uzasadnione w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, że naruszenia przepisów, dające prawo do podjęcia uchwały, na podstawie art. 24 ust. 5 w istocie miały miejsce. W przypadku zarzutu zawartego w punkcie 1 uzasadnienia takiej pewności nie ma, gdyż Rada sformułowała zarzut w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy.

Podobne zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą punktu 2 uzasadnienia, zgodnie z którym został naruszony § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, poprzez naruszenie zasady, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający ochronę przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Jako przykład podano, że wzrost cen w stosunku do obecnie stosowanych wynosi: 33,19% dla ceny 1 m³ dostarczanej wody, 27,83% dla ceny 1 m³ odprowadzanych ścieków.

Rada Miejska w S. uznała, że podane wzrosty stawek są nieuzasadnione, nie podając jednak żadnych argumentów potwierdzających tę tezę, uznając najprawdopodobniej, że sama skala wzrostów o tym przesądza. Rada nie odniosła się również do wyjaśnień przedsiębiorstwa, w którym są podane konkretne argumenty, które w przekonaniu przedsiębiorstwa uzasadniają wzrost stawek.

Kolejny zarzut Rady Miejskiej w S., stanowiący w przekonaniu Rady naruszenie przepisu art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, sprowadza się do uznania, iż przy zakupie wody od [...] S.A. przyjęto niewłaściwą cenę wody. Z wyjaśnień zawartych w piśmie zarządu [...] wynika jednak, iż nie miało to miejsca. Rada Miejska w S. nie odniosła się do wyjaśnień przedsiębiorstwa, które były jej znane.

Ostatni z zarzutów Rady Miejskiej w S. dotyczy niezgodności Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy. Jak stwierdza Rada koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy, czyli koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1 nie zostały prawidłowo określone. W opinii Rady Miejskiej w S. naruszenie polega na błędnej kalkulacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy, które powinny być kalkulowane w oparciu o wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Z wyjaśnień nadesłanych jednak przez [...] sp. z o.o. w S. wynika, że złożyło ono w dniu 1 października 2014 r. wniosek o zatwierdzenie przez Radę "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2014-2016" i do dnia 2 stycznia 2015 r. Rada nie podjęła stosownej uchwały, co oznacza, że na mocy art. 21 ust. 6 ustawy przedłożony plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf.

Reasumując powyższe rozważania organ nadzoru stanął na stanowisku, iż uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Rada, w opinii organu nadzoru, nie wykazała, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem, zaś zarzuty przedstawione w uzasadnieniu są ogólnikowe i nie odnoszą się do tej, konkretnej sprawy. Wojewoda Śląski podkreślił, że w swych rozważaniach oparł się na wyjaśnieniach uzyskanych od [...] sp. z o.o. w S., a zawartych w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r., uznając, że wszystkie fakty i wyjaśnienia w piśmie zawarte są doskonale znane Radzie Miasta S. Organ nadzoru analizował również protokół z sesji Rady Miasta S. jednakże z jego treści nie wynika, by Rada w trakcie obrad szerzej omawiała naruszenia prawa w treści taryfy przedstawionej przez ww. spółkę. Tym samym przedmiotową uchwałę należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina S. domagając się jego uchylenie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 9, art. 10 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym; art. 91 ust. 1 i ust. 4 powyższej ustawy; art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 1, art. 21 ust. 1, art. 20 ust. 4 pkt 3, art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy oraz w zw. z § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. b, § 6 pkt 1 lit. a i b, § 8 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. oraz art. 24 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację. Dodatkowo zaakcentował, że fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego 2 dni po wydaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może stanowić przyczyny jego uchylenia oraz rażącego naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że formułując w osnowie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuty w stosunku do poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały Wojewoda Śląski uznał ją za sprzeczną z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak wskazał jedyną przesłanką uprawniającą radę gminy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf jest ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. Odmawiając zatwierdzenia taryf rada musi zatem wykazać jakie przepisy zostały naruszone i na czym naruszenie to polegało. Zdaniem Wojewody analiza zarówno samej uchwały enumeratywnie wyliczającej naruszone, wg Rady Miejskiej w S. przy sporządzaniu taryf, normy, jak też opisowe "Merytoryczne uzasadnienie do projektu uchwały" nie wskazują w sposób dostateczny przesłanek odmowy zatwierdzenia taryf. Innymi słowy organ nadzoru nie zarzuca Radzie, iż uchwała nie posiada uzasadnienia, lecz że jest ono niewystarczające. Zdaniem Wojewody nie jest przekonujące twierdzenie zawarte w uzasadnieniu, iż poniesienie kosztów zakupu sieci uwzględnione w taryfach w zaproponowanej wysokości, w opinii Rady nie pozwala uznać tych kosztów za celowe. Organ nadzoru uważa, że zarzut dotyczący niecelowości kosztów przedstawionych przez przedsiębiorstwo powinien zostać sformułowany w oparciu o wszystkie przedłożone przez przedsiębiorstwo materiały i wyjaśnienia. Organ nadzoru jest w posiadaniu pisma [...] sp. z o.o. w S., w którym spółka odnosi się do wszystkich sformułowanych przez Radę Miejską w S. zarzutów, będących podstawą odrzucenia taryf. Podobne zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą punktu 2 uzasadnienia, zgodnie z którym został naruszony § 3 pkt 1 lit. b wyżej przywołanego rozporządzenia, poprzez naruszenie zasady, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający ochronę przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Wzrost cen w taryfach w stosunku do obecnie stosowanych wynosi zaś 33,19% dla ceny 1 m³ dostarczanej wody i 27,83% dla ceny 1 m³ odprowadzanych ścieków. W ocenie organu nadzoru w analizowanym przepisie kluczowe znaczenie ma słowo "nieuzasadniony". Rada Miejska w S. uznała, że podane wzrosty stawek są nieuzasadnione, nie podając argumentów potwierdzających tę tezę. Kolejny zarzut Rady Miejskiej w S. wobec spółki, sprowadza się do uznania, iż przy zakupie wody od [...] S.A. przyjęto niewłaściwą cenę wody. Z wyjaśnień zawartych w piśmie zarządu [...] sp. z o.o. w S. wynika jednak, iż nie miało to miejsca.

Ostatni z zarzutów Rady Miejskiej w S. dotyczy niezgodności Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody z wyjaśnień nadesłanych przez [...] sp. z o.o. w S. wynika, że złożyło ono wniosek o zatwierdzenie przez Radę "Wieloletniego plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2014 - 2016" i do dnia 2 stycznia 2015 r. Rada nie podjęła stosownej uchwały, co oznacza, że przedłożony plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf.

Reasumując organ nadzoru stanął na stanowisku, iż uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Rada nie wykazała bowiem, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem, zaś zarzuty przedstawione w uzasadnieniu są ogólnikowe, i nie odnoszą się do tej konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty ogólnikowości nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Merytoryczne uzasadnienie projektu uchwały, opierające się w znacznej mierze na zawartej w aktach, obszernej i wyczerpującej "Weryfikacji" wniosku sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zawierają bowiem zarzuty konkretnie sformułowane, operujące liczbami i wyliczeniami. To czy zarzuty te są trafne czy też nie, stanowi odrębną kwestię, jednak nie można zarzucić im (zwłaszcza w odniesieniu do ceny 1 m³ wody) ogólnikowości. Wojewoda nie podważył natomiast skutecznie zarzutów tych co do meritum. Bowiem poza twierdzeniem o ogólnikowości i nieprzystawaniu do okoliczności sprawy zakwestionował zarzuty Rady w stosunku do przedłożonych taryf opierając się jednostronnie jedynie na piśmie, które ze spółki [...] otrzymał i zawartych tam wyjaśnieniach. Wojewoda wskazał bowiem, iż: "organ nadzoru jest w posiadaniu pisma [...] sp. z o.o. w S., w którym Przedsiębiorstwo odnosi się do wszystkich sformułowanych przez Radę Miejską w S. zarzutów, będących podstawą odrzucenia taryf. Z wyjaśnień Prezesa Zarządu Spółki wynika również, iż wszystkie fakty podane w piśmie Zarządu Spółki są doskonale znane organom Miasta S."; "z wyjaśnień zawartych w piśmie Zarządu [...] sp. z o.o. w S. wynika, iż nie miało to miejsca. Rada Miejska w S. nie odniosła się do wyjaśnień Przedsiębiorstwa, które były jej znane"; "z wyjaśnień nadesłanych przez [...] sp. z o.o. w S. wynika, że złożyło ono w dniu 1.10.2014 roku wniosek o zatwierdzenie przez Radę Gminy S. "wieloletniego plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2014 - 2016". Wojewoda stwierdził nadto w konkluzji, iż: "organ nadzoru w swych rozważaniach oparł się na wyjaśnieniach uzyskanych od [...] Sp. z o.o. w S. i zawartych w piśmie z dnia 5 lutego 2015 roku, uznając, że wszystkie fakty i wyjaśnienia w piśmie zawarte są doskonale znane Radzie Miasta S.".

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż zgodnie z wyżej przytoczonymi fragmentami uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski sformułował rozstrzygnięcie, przyjmując jako przesądzające wyjaśnienia nadesłane do niego przez spółkę [...] w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r., którego to pisma nie ma w aktach sprawy. Nadto zostało ono sporządzone już po wydaniu przez Radę inkryminowanej uchwały i jak wynika ze skargi nieudostępnione Radzie przez organ nadzoru celem ewentualnego ustosunkowania się. Nieznane są też powody, dla których organ nadzoru uznał, że fakty podawane przez spółkę były Radzie znane, albowiem teza ta nie wynika z materiału dowodowego. Brak też jakichkolwiek dowodów na to by organ nadzoru podjął próbę weryfikacji owych zawartych w piśmie wyjaśnień. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia cytowane wyżej twierdzenie, iż Wojewoda w swych rozważaniach oparł się na wyjaśnieniach uzyskanych od przedsiębiorstwa sugeruje wręcz, iż bez potrzeby ich weryfikacji uznał je za przesądzające.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie musiało zostać w całości wyeliminowane z obrotu prawnego. Bowiem wskazane przez organ nadzoru zarzuty wobec uchwały Rady Miejskiej nie podważają skutecznie dokonanej przez Radę oceny co do niezgodności taryf z prawem i opierają się na dowodzie, którego organ nie zweryfikował i nie skonfrontował z dowodami zebranymi przez Radę (np. w postaci sporządzonej przez rzeczoznawcę weryfikacji). Gołosłowne są też twierdzenia, iż Rada wiedziała o argumentach spółki, lecz ich nie rozważyła. Uchybienia te nie pozwalają na kontrolę prawidłowości kierujących organem nadzoru motywów i poprawności podjętego przezeń rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, w szczególności:

przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z przepisem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała z dnia [...] stycznia 2015 r. nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa;

2. przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie zarzutu istotnego naruszenia prawa wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym w postaci braku merytorycznego uzasadnienia przez Radę Miejską w S., iż taryfa została sporządzona niezgodnie z prawem,

b) uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Pismem z dnia 12 października 2015 r. Gmina S. wniosła o oddalenie wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stanowisko to potrzymał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego artykułu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała nie uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć w pierwszej kolejności należy, iż zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten jest sprawowany z punktu widzenia legalności.

Kompetencje wojewody zostały określone m.in. w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 powołanej ustawy - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przepisu powyższego, co jest niesporne, nie można interpretować rozszerzająco, prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawnie gwarantowanej zasady samodzielności gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego – co wynika ze wskazanego wyżej art. 91 ust. 3 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków opracowanych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. nie zawiera w istocie takiego wymaganego prawem uzasadniania faktycznego i prawnego z którego wynikałoby jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega naruszenie, a więc z czym należy wiązać niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podstawę prawną kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], o odmowie zatwierdzenia przedmiotowych taryf, stanowił przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określający, iż rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Niezgodność z prawem o jakiej wyżej mowa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to sprzeczność z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem.

Podejmując zakwestionowaną uchwałę w oparciu o ww. normę Rada Miejska w S. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia 18 lutego 2015 r. do 17 lutego 2016 r. opracowanych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. jako sprzecznych z art. 1, art. 21 ust.1, art. 20 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również sprzecznych z § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. b, § 6 pkt 1 lit. a i b oraz § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawę określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zasadnie Sąd pierwszej instancji pokreślił, iż merytoryczne uzasadnienie projektu uchwały, opierało się w znacznej mierze na wykonanej na potrzeby tego postępowania obszernej i wyczerpującej "WERYFIKACJI" prawidłowości wniosku spółki o zatwierdzenie taryf, opracowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym to opracowaniu zamieszczono konkretne zarzuty wobec wniosku, ze wskazaniem wymaganych danych i wyliczeń. Tak więc uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. podjęta została po weryfikacji wniosku i na podstawie wniosków z tej weryfikacji – co odzwierciedlają akta sprawy.

Natomiast Wojewoda Śląski wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została niezgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż w opinii organu nadzoru Rada Miejska w S. nie wykazała, że taryfa sporządzona została niezgodnie z prawem, zaś zarzuty przedstawione w uzasadnieniu są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnej sprawy.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Wojewoda Śląski w motywach wydanego aktu nadzoru nie podważył skutecznie zarzutów Rady co do meritum wobec zgłoszonego wniosku o zatwierdzenie taryf, albowiem nie wykazał na czym polega przywoływany brak niezgodności z prawem przedstawionej taryfy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby skutecznie zakwestionować stanowisko Rady Miejskiej w S. wyrażone w uchwale z dnia [...] stycznia 2015 r. niezbędne było, z uwagi na charakter tej sprawy, precyzyjnie omówienie przywołanych tam naruszeń prawa i skonfrontowanie ich z materiałem, który pozwolił na podjęcie takiej treści uchwały. Nie jest bowiem wystarczające posłużenie się twierdzeniami o braku odniesienia się do twierdzeń Spółki, ogólnikowości czy też wskazywanie na przesłanki nieprzystawania podniesionych argumentów do okoliczności sprawy w szczególności, że nie można, jak słusznie przyznał to Sąd pierwszej instancji, mówić o ogólnikowości podniesionych przez Radę argumentów, zwłaszcza tych co do kwestii ceny 1 m³ wody czy też bez odniesienia się do materiału sprawy w oparciu o który wysnuto wnioski zawarte w przedmiotowej uchwale.

Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż organ nadzoru zakwestionował uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. w istocie wyłącznie na podstawie pisma wyjaśniającego [...] sp. z o.o. z dnia 5 lutego 2015 r., którego to pisma jak właściwie przyznał Sąd nie było w aktach sprawy, nie zostało ono udostępnione Radzie, a nieznane są powody dla których organ nadzoru uznał, że fakty podawane przez ww. spółkę były znane Radzie, skoro nie wynika to z lektury akt. To wyjaśnienia Spółki zamieszczone we wspomnianym wyżej piśmie, stanowiły przesłankę podjęcia spornego rozstrzygnięcia nadzorczego, a brak odniesienia się do tego pisma przez Radę, jak prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji, sugeruje wręcz, iż Wojewoda bez potrzeby ich weryfikacji uznał je za przesądzające. Stanowisko to wydaje się potwierdzać również to, iż wyjaśnienia Rady, w ramach postępowania nadzorczego, kierowane do Wojewody Śląskiego opracowane w dniu 27 lutego 2015 r. przekazane zostały jeden dzień po wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego (z dnia [...] lutego 2015 r. - przypomnienie Sądu), a poza tym organ nadzoru nie zażądał od Rady Miejskiej przedstawienia przywołanej wyżej "WERYFIKACJI" prawidłowości wniosku [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie taryf, opracowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, w oparciu o którą przyjęto sporną uchwałę z dnia [...] stycznia 2015 r.

Tak więc argumentacja Wojewody Śląskiego w zaskarżonym akcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowiła wymaganego prawem uzasadniania faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego z którego wynikałoby jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega naruszenie, a więc w konsekwencji z czym wiąże się, jak uznano, niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę, może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, jak również sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Takie stanowisko organu nadzoru musi wynikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie czy akt ten, biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) – może pozostać w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia jest obowiązkiem organu nadzoru. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych czy też niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań.

Mając powyższe rozważania na uwadze przyjąć należy, że przesłanki na podstawie których organ nadzoru zakwestionował przedmiotową uchwałę, a więc nie wypowiadając się w istocie co do meritum, nakazywały Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie stanowiska, że organ nadzoru w tej sprawie nie wykazał, iż podjęta uchwała przez Radę Miejską w S. w dniu [...] stycznia 2015 r. wydana została z istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z przepisem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała z dnia [...] stycznia 2015 r. nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 148 P.p.s.a. i tym samym uchylił zaskarżony akt, albowiem słusznie uznano, że wydany on został z naruszeniem prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 148 P.p.s.a. nie dotyczy każdego uchybienia obowiązującym przepisom prawa, ale tylko takiego, w wyniku którego organ nadzoru mylnie uznał, że akt lub zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym jego ingerencję. Z takim właśnie naruszeniem mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż organ nadzoru nie wykazał, w sposób wymagany prawem, zasadności dokonanej ingerencji w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nadzoru brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd normy art. 151 P.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi Gminy S..

Nie można również skutecznie zarzucić kwestionowanemu wyrokowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczącego uzasadnienia wyroku. Przepis ten wymienia elementy jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Nie budzi wątpliwości, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w razie kontroli instancyjnej – prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej, nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrok został wydany po gruntowanej analizie akt sprawy. Motywy wyroku mają zatem przekonać o słuszności rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, którą złożyła Gmina S., konfrontując je z ustaleniami organu nadzoru i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można uznać, iż uchybienie wymogom formalnym wyroku w opisanym zakresie nastąpiło poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro obowiązkiem Sądu było odniesienie się do zarzutów skargi wniesionej przez Gminę S. i dokonanie w ich kontekście oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego i takiej oceny dokonano w tej sprawie, prawidłowo wskazując na wadliwość stanowiska organu nadzoru.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.