Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 314/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 4 marca 2022 r., nr SKO.1961/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 4 marca 2022 r., nr SKO.1961/21, po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia 10 listopada 2021 r., odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem złożonym w dniu 8 listopada 2021 r. skarżący, zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S. S., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu znak: PZON.7110.1539.2021 z dnia 28 października 2021 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od dnia 16 września 2021 r.

Decyzją z dnia 10 listopada 2021r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: "u.ś.r.").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 4 marca 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymaga konieczności rezygnacji skarżącego z aktywności zawodowej, co stanowi inną negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 18 listopada 2021r., Kolegium uznało, że obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki nad matką, aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie organu, brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Organ zwrócił uwagę, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą matką nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy remontach w domu nie wymaga rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zdolności lokomocyjne osoby zaliczonej do znacznego stopnia niepełnosprawności mają znaczenie dla przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ, skarżący nie oponował.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym już wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).

O ile pierwsza z przesłanek była niewłaściwe zastosowana, o tyle Sąd podziela uwzględnienie - w okolicznościach niniejszej sprawy - zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskował skarżący, uregulowane w art. 17 u.ś.r., stanowi formę wsparcia dedykowaną nie osobie z niepełnosprawnościami, a jej opiekunowi. Zgodnie z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego, organ był uprawniony do badania zakresu koniecznej opieki oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W pierwszej kolejności, należy wyjaśnić, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Stanowisko Sądu znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, CBOSA). Wskazać również należy, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA).

Świadczenie pielęgnacyjne – co wymaga podkreślenia - ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Koniecznie zatem, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie zachodzi. Zatem obowiązkiem organu administracji przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest ustalenie czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Tym samym organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika jednak, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1472/21, CBOSA).

Powyższa interpretacja prawa materialnego wytyczyła zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Sąd nie kwestionuje, że S. S. – podopieczna skarżącego wymaga pomocy innej osoby w związku z niepełnosprawnością, jednakże w postępowaniu o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy badały czy aktualny zakres potrzeb i opieki, przy których zaspokojeniu wymaga pomocy drugiej osoby, w konsekwencji stwarza u skarżącego konieczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że organ we wskazanych wyżej ramach prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w ramach którego przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 18 listopada 2021 r. i szczegółowo ustalono jakie czynności matka skarżącego jest w stanie wykonywać sama w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga jej syn.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Podkreślić ponownie należy, że kwestią zasadniczą w sprawie, jest związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a niemożnością podejmowania z tego powodu zatrudnienia przez skarżącego, a nie weryfikowanie stanu zdrowia jego matki. Na tym tle ocena organu, która doprowadziła w konsekwencji do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest w ocenie Sądu prawidłowa.

Z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności, matka skarżącego samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez syna oraz sama wykonuje toaletę poranną. Skarżący natomiast w ramach sprawowanej opieki wykonuje takie czynności jak: sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, kontakt z placówkami służby zdrowia i dowóz, wykup i dozowanie leków, pomoc w wejściu i wyjściu z wanny, pranie, palenie w piecu i remonty w mieszkaniu.

Większość tych czynności to podstawowe czynności domowe, które wykonuje każda rodzina poza godzinami pracy. Co więcej większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego (sprzątanie, pranie, pomoc w kąpieli, zakupy, wykupienie recepty, wizyty lekarskie). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, wykupienie recept). Matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie własnego mieszkania o kulach lub w oparciu o chodzik, proste czynności higieny osobistej również wykonuje samodzielnie, ewentualnie z pomocą syna. Sąd, zwraca uwagę, że matka skarżącego nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu. Zakres samodzielności jego matki, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z powyższej analizy akt wynika, że pomiędzy zakresem opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie wynika, że skarżący musi całkowicie rezygnować z zatrudnienia, czy z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki.

Tym samym, niezasadny jest zarzut skarżącego, dotyczący nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie przez organ, że zdolności lokomocyjne osoby zaliczonej do znacznego stopnia niepełnosprawności mają znaczenie dla przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno organ jak i Sąd nie kwestionują stanu zdrowia matki skarżącego, który jest ustalony na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawnione jednak, jest uznanie skarżącego, że organ na podstawie zdolności lokomocyjnych matki skarżącego odmówił mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką. Z akt sprawy wynika, że organ nie uzależniał swojej oceny co do zakresu opieki skarżącego nad matką od jej zdolności lokomocyjnych, a miał w polu widzenia przede wszystkim, to że czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącego nie można uznać za opiekę całodobową o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność.

Przy czym, prawidłowość zaskarżonej decyzji nie jest determinowana powinnością sprawowania opieki nad matką nieustannie przez całą dobę ani też pozostawaniem skarżącego jako osoby bezrobotnej zarejestrowanej w PUP. Zdaniem Sądu, czynności opiekuńcze, które wykonuje skarżący mogą być wykonywane przez osobę, która podejmuje zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że ustalenia organów i ich ocena sprawy była prawidłowa i uzasadniała wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.