Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1218/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 134 ust. 3, 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. Z. i Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. Z. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Z. M. jako jej pełnomocnik - na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę Ł. prawa własności nieruchomości nr ewid. [...] o pow. 0,0395 ha, położonej w Ł. obręb 1- Ł..

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] września 2016 r., Starosta Ł. udzielił Gminie Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi łączącej ulicę [...] z ulicą P. w Ł." oraz zatwierdził podział nieruchomości, w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji ww. inwestycji. W wyniku dokonanego podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obręb 1 - Ł. nr [...] o pow. 0,4502 ha, powstała m. in. działka nr [...] o pow. 0,0395 ha, która przeszła na własność Gminy Ł..

Następnie Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), dalej jako "specustawa drogowa".

W celu określenia wartości, będącego przedmiotem postępowania, nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r.

W związku z tym, że w księdze wieczystej KW nr LU [...]/8 dla działki oznaczonej dawniej nr [...] jako jej właściciel wpisana była Gmina Ł., a nie wnioskodawczynie, organ zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Po złożeniu przez wnioskodawczynie stosownych wniosków wieczystoksięgowych i po założeniu księgi wieczystej [...], w której zostały one wymienione jako współwłaścicielki spornej nieruchomości, Starosta Ł. podjął zawieszone postępowanie i następnie decyzją z dnia [...] maja 2017r., ustalił na rzecz B. Z. oraz Z. M. odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę Ł. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu 1 - Ł. nr [...], w łącznej wysokości [...] zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżące wskazywały szereg nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Zarzucały, że rzeczoznawca majątkowy błędnie uwzględnił, jako przykład transakcji sprzedaży nieruchomość znajdującą się na terenie wiejskim, w miejscowości C. K. gm. J.. Do takiego rodzaju nieruchomości tj. działek wiejskich, które nie mają dostępu do uzbrojenia, bez otoczenia zabudowy, nie można zaliczyć będącej przedmiotem postępowania działki nr [...] usytuowanej w mieście Ł., w środku O. "[...]", wśród zabudowy bloków mieszkalnych, z dostępem do wszystkich mediów i infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących, dokonanie przez biegłego wyceny nieruchomości, dla której przyjęto jako wariant nieruchomości porównawczych rynek nieruchomości drogowych jest niekorzystny, a przyjęta metoda wyceny rażąco krzywdząca i niesprawiedliwa.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.

Jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał przepisy art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4a i ust. 4f, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a także art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (....) dalej jako "u.g.n.", z których wynika, że za przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej nieruchomość przysługuje odszkodowanie, a ustalenie wysokości takiego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wskazał, że operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" oraz zgodnie z przepisami art. 135, 134, 154 u.g.n., których treść Wojewoda przytoczył. Wojewoda stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny było prawo własności nieruchomości gruntowej przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną, to przy szacowaniu wartości nieruchomości zastosowanie miały przepisy § 36 rozporządzenia.

Wojewoda ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w południowo-zachodniej części Ł., w odległości ok. 1 km od centrum, w sąsiedztwie niezabudowanych terenów zielonych i rolnych. Okolica jest przeciętnie rozwinięta pod względem handlowo-usługowym. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi łączącej ulicę [...] z ulicą P. w Ł." działka nr [...] stanowiła nieruchomość niezabudowaną i nieuzbrojoną, porośniętą samosiewnymi nasadzeniami.

W świetle obowiązujących w dacie wyceny działki ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. I etap, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 1998 r. Nr [...], poz. 47, ze zm.), działka w przeważającej części stanowi tereny zieleni urządzonej, oznaczonej, zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbolem ZP oraz teren obsługi komunikacji, oznaczony symbolem KS.

Określając aktualny sposób użytkowania nieruchomości, biegły objął więc analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu podobnym do działki wycenianej, zaś ze względu na cel wywłaszczenia - rynek nieruchomości drogowych. Okresem badania objęto 2 lata wstecz od daty wyceny, od [...].11.2014 r. do [...].11.2016 r.

Dokonując analizy transakcji sprzedaży nieruchomości dla potrzeb wyceny nieruchomości w pierwszym wariancie biegły stwierdził, że na terenie Gminy Ł. w bezpośrednim sąsiedztwie nie zanotowano transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń publiczną. Do porównań wzięto transakcje sprzedaży nieruchomości położonych w granicach miasta Ł., które w większości swojego obszaru wyłączone są z prawa zabudowy. Jak wynika z przedłożonych Wojewodzie wyjaśnień w sprawie (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) biegły dokonując wyboru nieruchomości do porównań wziął pod uwagę przede wszystkim treść przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, dotyczących zasad kształtowania i zagospodarowania analizowanego terenu, a mianowicie: zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy kubaturowej za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury towarzyszących ciągom komunikacyjnym, zakaz przekształcania naturalnej rzeźby terenu oraz zakaz grodzenia terenu.

Analizie poddano 16 transakcji, które zdaniem biegłego spełniały kryteria podobieństwa przyjęte nieruchomości wycenianej, przy czym wobec braku transakcji nieruchomości o przeznaczeniu identycznym, biegły wziął pod uwagę działki o następującym przeznaczeniu: pasmo łąk "[...]", uprawy polowe, zadrzewienia, uprawy polowe, chronione zbocze doliny [...], tzw. [...] oraz tereny rolne. Analiza wykazała, że ceny tego typu nieruchomości wynoszą od [...] zł/m2 do

[...] zł/m2 co daje średnią cenę za tego rodzaju nieruchomości w wysokości [...] zł/m2.

Jak wyjaśnił biegły, ceny transakcyjne sprzedaży ww. nieruchomości niezabudowanych wprawdzie znacząco odbiegają od siebie cenowo, powyższy wynik spowodowany był jednak koniecznością przyjęcia przez biegłego do porównań nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, ze względu na brak występujących na rynku nieruchomości identycznych.

W tym miejscu wskazać należy, że nie można zgodzić się z podnoszonym przez skarżące w odwołaniu od decyzji zarzutem, że przyjęcie przez biegłego do porównań rynku nieruchomości drogowych było dla skarżącej wariantem niekorzystnym.

Dokonując oceny poziomu cen transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy ustalił, że jest on zdecydowanie mniej korzystny od cen nieruchomości drogowych, dlatego też w sporządzonym operacie szacunkowym dokonywał szczegółowego opisu przeprowadzonych badań na tychże nieruchomościach.

W związku z faktem, iż przedmiotowa działka (stosownie do zapisów miejscowego planu) posiada przeznaczenie pod zieleń parkową i parkingi, a cel wywłaszczenia spowodował zwiększenie jej wartości, do porównania biegły przyjął transakcje nieruchomościami o alternatywnym przeznaczeniu, tj. rynek nieruchomości drogowych, co odpowiada dyspozycji przepisu § 36 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Biegły ustalił, iż na terenie powiatu zanotowano w omawianym okresie dwie transakcje nieruchomościami drogowymi w 2013 r. i jedną transakcję w 2015 r. Mając na uwadze małą liczbę transakcji, które można by było wykorzystać do sporządzenia wyceny biegły rozszerzył obszar rynku o sąsiednie powiaty: lubartowski, świdnicki oraz lubelski ziemski. Na podstawie utworzonego zbioru 11 transakcji nieruchomości drogowych bieg ustalił, iż przy obserwowanych cenach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 uzyskano średnią ce [...] zł/m2. Ze względu na stagnację na badanym rynku, nie dokonano aktualizacji cen względu na upływ czasu (operat szacunkowy str. 11 - 14). Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa cena jest o wiele wyższa, niż cena uzyskana za nieruchomości o podobnym przeznaczeniu do działki wycenianej.

Rzeczoznawca majątkowy, dla określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, która polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości by przedmiotem transakcji sprzedaży. Jako nieruchomości reprezentatywne rozumie nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do rodzaju i przeznaczenia. Biegły ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja (50%), otoczenie, rodzaj gruntów przyległych (30%) oraz uzbrojenie - dostęp infrastruktury technicznej (20%). Analiza nie wykazała wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na cenę jednostkową - operat szacunkowy.

Określona wartość nieruchomości w przeliczeniu na jednostkę porównawczą - [...] zł/m2 mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne przyjęte do zbioru stanowiącego podstawę wyceny (14,12 - [...] zł/m2).

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wartość nieruchomości określono według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według aktualnego poziomu cen. Obliczona średnia arytmetyczna w wysokości [...] zł/m2 z przyjętego w wycenie zbioru kilkunastu cen transakcyjnych gruntów podobnych została skorygowana przez sumę współczynników korygujących wagi cech rynkowych i ostatecznie wyniosła [...] zł/m2 (operat szacunkowy str. 18,19). Ostatecznie wartość rynkowa nieruchomości nr [...] o pow. 0,0395 ha wyniosła [...] zł.

Sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wycenie nieruchomości nie można więc zarzucić istotnego naruszenia prawa, skoro przyjęte przez niego wyliczenia oparte zostały na metodach i technikach dopuszczonych obowiązującymi przepisami prawa.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż nie można uznać, iż sporządzona przez biegłego z wycena nieruchomości jest wadliwa z powodu przyjęcia do podlegającego analizie zbioru nieruchomości drogowych, działki położonej w [...], gmina J., w terenie wiejskim, wśród działek rolnych w dużej odległości od infrastruktury technicznej.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśnił bowiem, że "rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest bardzo specyficzny i w znaczący sposób różni się od rynków nieruchomości o innym przeznaczeniu. (...) Na podstawie analizy stwierdził, że nieruchomości położone na terenach podmiejskich lub wiejskich mogą osiągać ceny nawet wyższe, niż te położone w obszarze niewielkiego miasta, jak to miało miejsce w przypadku działek położonych w [...] (pozycja 1 w tabeli na stronie 14 operatu), czy w [...] (pozycja 4). Na tej podstawie uznał, że samo przeznaczenie nieruchomości jako drogowe pozwala uznać ją jako podobną do wycenianej, obserwując nietypowy rynek nieruchomości drogowych. Analiza nie wykazała, że analogicznie do rynków obrotu nieruchomościami o innym przeznaczeniu, działki położone w terenach wiejskich osiągają znacznie niższe ceny, dlatego jako obszar badania cen przyjął cały teren powiatów, bez względu na położenie na terenie wiejskim i miejskim".

Powyższe wyjaśnienia, w ocenie Wojewody, w pełni uzasadniają przyjęty przez biegłego do wyceny zbiór transakcji nieruchomości drogowych, obejmujący m.in. kwestionowaną nieruchomość, położoną na terenie wiejskim w [...]. Wojewoda dodatkowo wskazał, że działka nr [...], dla której sporządzana jest wycena, nie odbiega skrajnie pod względem przeznaczenia od działki w [...]. Nie można bowiem pominąć faktu, że analizowany teren jest terenem wyłączonym z zabudowy, na którym powierzchnia biologicznie czynna wynosi aż 95%. Przedstawione cechy stanowią jedne z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Nie można więc utożsamiać ww. nieruchomości z nieruchomościami, dla których przewidziana jest jakakolwiek zabudowa mieszkaniowa. Nie ma przy tym także znaczenia, że dla niewielkiej części terenu, zgodnie z ustaleniami planu, przewidziana jest funkcja Ks czyli parkingów. Słusznie podkreślił biegły w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., że o wartości niezabudowanej nieruchomości decyduje jej przeznaczenie w planie zagospodarowania, w szczególności przewidziana dla nieruchomości możliwość zabudowy, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID powoduje, że jest ona mało atrakcyjna dla potencjalnych nabywców ze względu na praktyczny brak możliwości wykorzystania jej w celach innych niż rolne.

W tej sytuacji drugorzędne znaczenie dla wyceny działek ma także położenie nieruchomości w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego, punktów handlowo - usługowych, szkoły i szpitala. Sama bowiem działka, choć położona jest w centrum Ł. wśród terenów mieszkaniowych z pełną infrastrukturą techniczną, nie tworzy wspólnego kompleksu zabudowy mieszkaniowej O. [...].

Dodać także wypada, że obok wybranej przez biegłego do zbioru, a następnie do porównania nieruchomości stanowiącej teren rolny, w procesie wyceny została uwzględniona także wartość działki położonej w centrum Ł., wśród terenów mieszkaniowych z pełną infrastrukturą techniczną, a zatem nieruchomość o znacznie większych walorach zagospodarowania, niż wyceniana. Poza tym końcowa cena nieruchomości została odpowiednio skorygowana stanowiąc element logicznej i spójnej całości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dokonania zaniżonej wyceny działki i nieadekwatnie do położenia i jej usytuowania jej oraz niewzięcia pod uwagę sprzedaży działek leżących na terenie miasta Ł. i O. "[...]", zbywanych przetargami w cenach kształtujących się od [...] zł plus VAT za 1 ar Wojewoda wskazał, że przedmiotowe transakcje mogłyby stanowić element wyceny wówczas gdyby ich ceny nie odbiegały o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (§ 5 rozporządzenia).

Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przytoczone przez skarżącą przetargi dotyczą nieruchomości zbywanych przez Urząd w Ł., istotnie różniących się od wycenianej pod względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, których wartość może być wyższa, niż działki wycenianej. Skoro nieruchomości te nie spełniają warunków podobieństwa do wycenianej, analizie nie podlegała także rozbieżność cenowa transakcji sprzedaży, o której mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia.

Z załączonych do odwołania ofert przetargowych wynika, że przedmiotem organizowanych przez Burmistrza Miasta Ł. przetargów były nieruchomości o przeznaczeniu w miejscowym planie pod usługi handlu i gastronomii (działka nr [...]), przemysł i składy z funkcją uzupełniającą rzemiosło (działki nr 71 i [...]), zieleń izolacyjną, ulice dojazdowe, zabudową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami (działki nr [...], [...] i [...]), a zatem o przeznaczeniu odbiegającym od przeznaczenia wycenianej działki nr [...].

Do rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, dotyczącej wypłaty odszkodowania za szkodę wynikłą z władczej ingerencji państwa w sferę prawa własności nie można było zastosować przedstawionych przez skarżącą w pismach z dnia 7 i [...] września 2017 r. rozstrzygnięć Sądu Rejonowego w Ś.. Jakkolwiek w wyniku tej ingerencji powstają skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako element wywłaszczenia ma charakter roszczenia publicznoprawnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2306/14, z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1083/14 oraz z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK , 21/16).

Wojewoda wskazał również, że B. Z. w trakcie postępowania przed organem I instancji nie wniosła o powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy, w związku z niezwłocznym wydaniem nieruchomości, nie późniejszym niż 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid bądź doręczenia postanowienia o nadaniu takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika bowiem, by była właścicielka uzewnętrzniła w sposób wyraźny wolę wydania nieruchomości w terminie 30 dniowym liczonym od dnia doręczenia jej zawiadomienia o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiast wykonalności, która stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. Fizyczne przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] lutego 2017 r., tj. z chwilą zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o terminie rozpoczęcia budowlanych, a zatem już po upływie 30-dniowego terminu liczonego nie tylko od doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji, ale i od dnia w którym uzyskała walor ostateczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. Z. i Z. M., reprezentowana przez B. Z., domagały się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu, dotyczące zaniżonej wyceny ich nieruchomości.

Wskazały, że nieruchomość ta położona jest w środku osiedla "[...]", w bliskim sąsiedztwie szkoły, szpitala powiatowego, bloków mieszkalnych, budynkiem "Fitnes", a także miasteczka rowerowego, supermarketu, restauracji, baru, gabinetów lekarskich i innych obiektów usługowych i mieszkalnych, a więc jest to położenie atrakcyjne, podwyższające wartość ich działki, zaś plan miejscowy dopuszcza jej przeznaczenie pod parking (symbol KS-1, KS-2).

Zdaniem skarżących, biegły nie powinien opierać wyceny na rynku nieruchomości drogowych, gdyż jest to dla skarżących niekorzystne. R. ten obejmuje bowiem wyłącznie nieruchomości wiejskie, a więc inne, niż ich działka, pozbawione dostępu do infrastruktury technicznej, której działki przeznaczone pod drogi nie posiadają. Porównywanie działek skarżących z działkami rolno-wiejskimi jest dla nich krzywdzące i niezrozumiałe.

Dodatkowo podniosły, że działki na terenie Ł. są zbywane w przetargach po ok. [...] zł za ar.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.

Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy specustawy drogowej i u.g.n.

Przepis art. 12 ust. 4 a specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości, które na skutek decyzji o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. (ust.4 f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). W związku z tym, że art. 18 specustawy stanowi przepis szczególny, "odpowiednie" stosowanie przepisów u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania, o czym stanowi przytoczony art. 12 ust. 5 – oznacza, że odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości (wyceny) i wypłacenia odszkodowania, w więc zastosowanie mają w szczególności przepisy art. 130 ust. 2, art. 134, a także art. 149 - 159 u.g.n., w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze tj. przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z kolei to, w jaki sposób należy ustalać wartość nieruchomości wywłaszczonej (czy przejętej pod drogę w trybie specustawy drogowej), określa art. 134 u.g.n.

Przepis ten stanowi, że:

1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W przytoczonym przepisie w ust. 3 i 4 - ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści" zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowi nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższe oznacza, że jeżeli w procesie wyceny zostanie ustalone, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania, to powinno się korzystnie dla osoby, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2015 r. II SA/Bd 1262/14).

Stosownie natomiast do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi więc zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest więc niezbędnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości.

Zarzuty skarżących w niniejszej sprawie dotyczą właśnie takiego operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S..

Skarżące podnoszą, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości skarżących, nie powinien porównywać tej nieruchomości z nieruchomościami drogowymi, które nie są zainwestowane i mają charakter wiejski, a nie – jak działka skarżących – miejski, z dostępem do infrastruktury i w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i usługowych.

Zarzuty te nie są zasadne.

Podstawę prawną usprawiedliwiającą przyjęcie - przy dokonywaniu wyceny spornej nieruchomości w niniejszej sprawie - nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowych, stanowił przytoczony wyżej przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Jak wynika z operatu oraz wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w pismach z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] września 2017 r., udzielonych w związku z uwagami skarżących oraz organu odwoławczego, rzeczoznawca w pierwszej kolejności badał, jak kształtują się ceny nieruchomości podobnych do spornej nieruchomości skarżących, przy czym jako kryterium podobieństwa przyjął przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca ustalił, że nieruchomość ta leży w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZP, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania wszelkiej zabudowy kubaturowej za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury towarzyszących ciągom komunikacyjnym, zakaz przekształcania naturalnej rzeźby terenu oraz zakaz grodzenia terenu. Brak możliwości zabudowy w ocenie rzeczoznawcy, jest najważniejszą cechą nieruchomości, mogącą wpływać na jej wartość. Rzeczoznawca na podstawie 16 transakcji nieruchomościami bez prawa zabudowy stwierdził, że ceny takich nieruchomości wynoszą średnio [...] zł/m i są znacznie niższe od cen nieruchomości drogowych.

W związku z powyższym, rzeczoznawca miał podstawy z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., by ustalić wartość spornej nieruchomości w sposób alternatywny, a więc z uwzględnieniem nieruchomości wywłaszczonych (przejętych) na taki sam cel, jak nieruchomość skarżących, czyli z uwzględnieniem nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca przeprowadził analizę i na jej podstawie okazało się, że ceny takich nieruchomości są wyższe od cen nieruchomości, które w planie miejscowym położone są w obszarze bez prawa do zabudowy (wynoszą średnio [...] zł). Rzeczoznawca zastosował zatem zasadę korzyści, ustalając wartość spornej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości przejętych pod drogi.

Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że rozszerzył obszar badania cen tych nieruchomości poza powiat [...] na powiaty sąsiednie: [...], gdyż w powiecie łęczyńskim w ostatnich latach zanotowano tylko dwie transakcje.

Rzeczoznawca podkreślił, że w przypadku nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe, położenie tych nieruchomości ma znaczenie drugorzędne. Nie jest więc cechą istotną to, czy mają one charakter wiejski czy miejski. Z tego względu należało uwzględnić w wycenie również nieruchomość położoną w [...], gminie J., co kwestionowały skarżące ze względu na najniższą cenę zbycia tej nieruchomości.

Rzeczoznawca odniósł się również szczegółowo w odrębnym piśmie (k. 48 akt admin.) do zarzutów skarżących dotyczących nieuwzględnienia w operacie wskazanych przez skarżące nieruchomości, objętych przetargami. Wyjaśnił w pierwszej kolejności, że ceny ofertowe wskazane w ogłoszeniach o przetargu, które wskazały skarżące, nie były cenami transakcyjnymi, za które faktycznie nieruchomości te zostały zbyte, a poza tym przetargi dotyczyły nieruchomości o innym przeznaczeniu w planie miejscowym, niż działek skarżących oraz o innym celu zbycia.

Reasumując, słusznie organy rozpatrujące niniejszą sprawę uznały, że rzeczoznawca był uprawniony do dokonania wyceny spornej nieruchomości nie na podstawie jej aktualnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia w planie miejscowym, ale na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, niezależnie od tego, czy nieruchomości te miały charakter miejski, czy wiejski. Rzeczoznawca sporządzając operat związany był zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.) i reguły te prawidłowo zastosował. Rzeczoznawca odniósł się przy tym wyczerpująco do wątpliwości skarżących, a więc w tej sytuacji nie ma podstaw do zakwestionowania poprawności sporządzonego przez niego operatu. Biegły wyjaśnił, dlaczego wybrał takie, a nie inne nieruchomości do porównania oraz wskazał, jakie kryteria brał pod uwagę przy doborze tych nieruchomości. Treść operatu nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego poprawności i zawartości, co pozwalało organowi uznać ten operat za wiarygodny, dający podstawę do ustalenia odszkodowania.

Podkreślić przy tym należy, że operat (opinia) rzeczoznawcy podlega ocenie przez organ w ograniczonym zakresie. Dokonując tej oceny, organ nie kontroluje bowiem merytorycznej zawartości opinii (operatu), a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki. Organ zobowiązany jest więc sprawdzić wyłącznie to, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Oceny takiej organ w niniejszej sprawie dokonał, nie można więc organowi zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest natomiast możliwe w zasadzie wyłącznie przez innego biegłego bądź przez właściwą organizacja rzeczoznawców. Wynika to wprost z art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...).Takich opinii natomiast skarżące w niniejszej sprawie nie przedstawiły.

W związku z powyższym zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnie także organ uznał, że nie było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%, zgodnie z art. 12 ust. 1e specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia (...) 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (...). Skarżące nie spełniły bowiem przesłanek z tego przepisu. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego powiększenie słusznego odszkodowania o 5% przewidziane w przytoczonym przepisie, było bowiem znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Ustawodawca zdecydował się na tego rodzaju "premię" czy też "zachętę" dla dotychczasowego właściciela z tytułu wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Za wydanie nieruchomości nie można jednak uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Były właściciel powinien przedstawić jakikolwiek dokument, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie, (zob. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. I SA/Wa 1038/13).

Z tych względów Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.).