Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 611/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. Sp. kom. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

Wójt Gminy G. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb K., gmina G.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli L. i P. K., S. i R. K. oraz M. Z. i A. A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że odwołanie Sylwii i R. K. zasługuje na uwzględnienie i decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ze względu na błędy procesowe, tj. naruszenie art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. polegające na nieprawidłowym ograniczeniu kręgu stron postępowania, które to naruszenie dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczono przy tym, że nie chodzi o ograniczenie praw wszystkich podmiotów, które mogłyby być stronami niniejszego postępowania, a nie były, tylko chodzi o odwołujących: L. i P. K. (współwłaścicieli działki nr [...]w m. R.) oraz S. i R. K. (współwłaścicieli działki nr [...] w K.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał właścicieli działek przylegających bezpośrednio do działki nr [...], na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Tymczasem, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach katalog stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Dla ustalenia zaś, czy dany podmiot ma w takim postępowaniu interes prawny i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma bowiem znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. O istnieniu interesu prawnego świadczy już sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość. Rzeczą oczywistą jest, że nie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji i w każdych okolicznościach faktycznych, przymiot strony będzie posiadać. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma zasięg oddziaływania planowanej inwestycji względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

W toczącym się postępowaniu L. i P. K. oraz S. i R. K. wystąpili do Wójta o uznanie ich za strony toczącego się postępowania. Organ pierwszej instancji (pismo z [...] maja 2019 r.), w oparciu o przedłożony przez inwestora aneks nr 3 do raportu oraz postanowienie RDOŚ w B., nie uznał ich za strony postępowania, ponieważ zdaniem autora opracowania, planowane kurniki nie będą oddziaływać ponadnormatywnie w zakresie odorów (które nie są normowane prawnie) na najbliższą zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo, analiza aerosanitarna przedmiotowej fermy nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych norm najbardziej uciążliwych substancji odorotwórczych tj. siarkowodoru i amoniaku. Ponadto działki nie będą narażone na ponadnormatywny hałas i nie znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. W wyniku realizacji przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone standardy środowiska w zakresie hałasu.

Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. Podniesiono, że na działce nr [...] wybudowany jest budynek mieszkalny i gospodarczy. W uzupełnieniu do raportu wykonane obliczenia w zakresie emisji zanieczyszczeń w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na tej działce wykazały, że najwyższa wartość stężeń średniorocznych:

- pył PM-1 0 wynosi 1,136 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 23 ug/m3,

pył PM 2,5 wynosi 0,337 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 11 ug/m3,

dwutlenku siarki wynosi 3,054 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 18 ug/m3,

dwutlenku azotu wynosi 0,318 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 31 ug/m3,

amoniaku wynosi 2,205 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 45 ug/m3.

Najwyższa częstość przekroczeń dla stężeń jednogodzinnych występuje w punkcie: "dom mieszkalny", na wysokości 1,96 m, wynosi 0,00 % i nie przekracza dopuszczalnej 0,2 %. siarkowodoru wynosi 0,0067 ug/m3 i nie przekracza wartości dyspozycyjnej 4,5 ug/m3, tlenku węgla wynosi 14,320 ug/m3 - brak przekroczeń stężeń jednogodzinnych. Analiza powyższych danych wskazuje, że oddziaływania tych substancji obejmują działkę nr [...]. To oznacza, zdaniem Kolegium, że S. i R. K. powinni być uznani za strony w przedmiotowym postępowaniu.

Stwierdzając pominięcie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uczestnictwa podmiotów, którym przysługiwał status stron postępowania - współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie potencjalnego oddziaływania przedmiotowych kurników – Kolegium stwierdziło, że nie miało możliwości wydania innej niż kasacyjna decyzji. Podniesiono jednocześnie, że Kolegium podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzono przy tym, że ustalenie stron postępowania nie mogło zostać uzupełnione przed organem odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Zdaniem Kolegium nie da się ustalić czy strefa oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia obejmuje również działkę nr [...]oddaloną (w linii prostej) ok. 540 m od granic działki nr [...]. Skoro jednak współwłaściciele tej działki stwierdzili, że oddziaływanie planowanej inwestycji obejmuje swym zasięgiem ich nieruchomość, co będzie skutkowało ograniczeniem wykonywania przez nich prawa własności, to w związku z powyższym zachodzi konieczność przeanalizowania przez organ pierwszej instancji zaznaczonych na mapach izolinii stężeń poszczególnych substancji i ponownego zajęcia stanowiska związanego z uznaniem (lub nie) L. i P. K. za strony postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien rozważyć czy wszystkie uprawnione strony zostały prawidłowo ustalone.

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła E. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w G. i zarzuciła naruszenie:

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez ich niewłaściwe zastosowanie i następnie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie krąg stron postępowania powinien zostać ustalony na podstawie art. 28 K.pa., podczas gdy w świetle art. 74 ust. 3a ustawy, krąg stron postępowania został ściśle określony i wymieniony w treści tego przepisu, wobec czego artykuł ten stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a.;

- art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznania, że organ pierwszej instancji naruszył te przepisy i nie zapewnił udziału w postępowaniu stronom, tj. L. i P. K. oraz S. i R. K., podczas gdy w myśl art. 74 ust. 3a ustawy, nie są oni stronami postępowania;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksami oraz opiniami i uzgodnieniami wynika, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia ogranicza się do terenu działki nr [...], a planowane przedsięwzięcie nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska oraz znaczącego oddziaływania na terenach sąsiadujących, a zatem przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób dowolny a nie swobodny, a w konsekwencji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało rozpoznanie sprawy z pominięciem zasady obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że pojęcie strony z art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 74 ust. 3a ustawy. Interes prawny dotyczy obecnie tylko podmiotów wymienionych w art. 74 ust. 3a ustawy i przez pryzmat tego przepisu należało oceniać, czy odwołujący mają interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zarzucono, że przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo jest nieaktualne w stosunku do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej spółki zarówno L. i P. K. jak i S. i R. K. nie mogą zostać uznani za strony postępowania, bowiem nie spełniają kryteriów określonych w art. 74 ust. 3a ustawy. Działki tych podmiotów nie przylegają bezpośrednio do działki o nr [...], na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także na działkach tych nie zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska ani nie znajdują się one w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Wskazano, że w odniesieniu do działki nr [...] w raporcie oraz w przedłożonych aneksach do tego raportu stwierdzono jednoznacznie, iż planowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem stanowiącym własność inwestora. W związku z powyższym działka [...] nie będzie narażona na ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji do powietrza oraz innych oddziaływań na środowisko. W aneksie nr 3 ponownie przeanalizowano oddziaływanie przedsięwzięcia w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza z uwzględnieniem domu mieszkalnego położonego na działce [...]. W tym celu ponownie wykonano obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu. Dokonano ich za pomocą programu OPERAT FB (Licencja [...]) określając jednocześnie dodatkowy punkt obliczeń - dom mieszkalny na działce [...]. Zakres i metodykę obliczeń przyjęto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., nr 16, poz. 87). Obliczenia wykonano dla poziomu terenu oraz wysokości zmieniających się co 1 m dla budynku mieszkalnego na działce [...]. Wyniki obliczeń zawarto na wydrukach załączonych do niniejszego aneksu. Obliczenia wykazały, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczeń standardów jakości środowiska na działce [...]. Z obliczeń propagacji hałasu zamieszczonych w raporcie (na mapach w załączniku 9) wynika jednoznacznie, że na działce [...] nie nastąpi przekroczenie standardów jakości środowiska w zakresie hałasu. W aneksie nr 3 dodano punkty obliczeniowe zlokalizowane na granicy obszaru budowlanego działki [...]. W analizie odniesiono się także do działki [...], ponieważ została ona wymieniona w piśmie Wójta Gminy G. z [...] marca 2019 r. W przedłożonej już w raporcie analizie akustycznej (zamieszczonej w załączniku 9) punkt obliczeniowy usytuowany został na granicy działki [...]. Prognozowany poziom hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotowe przedsięwzięcie nie obejmuje swoim zasięgiem terenów chronionych akustycznie. Izofony określające zasięg hałasu o wartości 50 dB w porze dnia oraz 40 dB w porze nocy wykreślone w programie CadnaA nie wkraczają swoim zasięgiem na teren działki nr [...], a także działkę nr [...], co jednoznacznie dowodzi, że nie będzie występować tam przekroczenie standardów jakości środowiska. Przedmiotowe działki nie będą narażone na ponadnormatywny hałas i nie znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W wyniku realizacji przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska w zakresie hałasu.

Podniesiono, że w toku postępowania organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w G. zaopiniował planowane przedsięwzięcie pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nadto wskazano, że wszystkie rodzaje powstających odpadów będą gromadzone w szczelnych pojemnikach i przekazywane specjalistycznym firmom posiadającym stosowne zezwolenia na podstawie zawartych umów. Zwierzęta padłe i ubite z konieczności magazynowane będą w plastikowym, szczelnym pojemniku z pokrywami, zabezpieczonych przed dostępem czynników atmosferycznych i zwierząt. Odpady przekazywane będą specjalistycznej firmie posiadającej stosowne decyzje, która będzie odbierała padłe ptaki własnym transportem, po zgłoszeniu telefonicznym. Zarówno wody z mycia kurników jak i odchody zwierzęce przekazywane będą do biogazowni na podstawie umowy. Alternatywnie inwestor planuje zbywanie powstającego obornika kurzego do pieczarkarni w celu wykorzystania go jako podłoże do pieczarek lub jako nawóz naturalny do nawożenia gospodarstw zainteresowanych rolników. Odpady z diagnozowania, leczenia i profilaktyki weterynaryjnej będą bezpośrednio zabierane przez weterynarza opiekującego się stadem drobiu. Ścieki bytowe odprowadzane będą z instalacji kanalizacyjnej pomieszczeń sterówek do jednego wspólnego zbiornika bezodpływowego o pojemności 10 m3 oraz z części socjalnej przy kotłowni do zbiornika bezodpływowego o pojemności 10 m3, skąd w miarę potrzeby wywożone będą przez firmę zewnętrzną do oczyszczalni ścieków.

Z powyższego wynika, że wszelkie oddziaływania zamkną się w granicach terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny. Żaden z wymienionych powyżej czynników związanych z realizacją i eksploatacją planowanego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływał ponadnormatywnie na tereny sąsiednie, w tym na działki nr [...] i [...]. Działki nie znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. L. i P. K. oraz S. i R. K. nie wykazali, aby ich działki spełniły kryteria określone w art. 74 ust. 3a ustawy, pozwalające na uznanie ich za strony postępowania. Ich twierdzenia dotyczące oddziaływania planowanego przedsięwzięcia stoją w sprzeczności z materiałem dowodowym i danymi zawartymi w dokumentacji sprawy, tj. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksami przedłożonymi w sprawie oraz wyrażonymi opiniami i uzgodnieniami organów uczestniczących w postępowaniu, z których to jednoznacznie wynika, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia ogranicza się do terenu własności inwestora, tj. działki nr ewid. [...]. Wiąże się to bezpośrednio w zarzutem naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., bowiem dając wiarę twierdzeniom odwołujących, SKO pominęło ww. dowody znajdujące się aktach sprawy, jednoznacznie stwierdzające, że planowane przedsięwzięcie nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska oraz znaczącego oddziaływania na terenach sąsiadujących. Przeprowadzenie postępowania w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem wymienionych przepisów doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, zasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. Przyjęcie przez SKO, że organ pierwszej instancji wadliwie określił krąg stron postępowania i w konsekwencji, wbrew powołanym przepisom art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. nie zapewnił udziału w postępowaniu L. i P. K. oraz S. i R. K., było konsekwencją uchybień dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. i art. 74 ust. 3a ustawy oraz błędów dotyczących postępowania dowodowego.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywiódł, że bezspornie art. 509 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) w pkt 8c z dniem 1 stycznia 2018 r. dokonał zmiany w art. 74 ustawy precyzując w ust. 3a kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro wniosek inwestora wszczynający postępowanie został złożony [...] czerwca 2018 r., to w niniejszej sprawie podstawą określenia stron postępowania jest art. 74 ust. 3a - zawężający krąg stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (art. 28 K.p.a.). Wprawdzie Kolegium w kwestionowanej decyzji nie odniosło się do powyższych zmian legislacyjnych, nie oznacza to jednak, że S. i R. K., nie przysługuje status strony postępowania. Nie jest sporne w sprawie, że są oni współwłaścicielami nieruchomości - działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr 41 i budynkiem gospodarczym - oddalonej ok. 6 m od działki inwestora (dz. nr [...]), która nie przylega bezpośrednio do działki inwestora. Nie jest także kwestionowane, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na tę nieruchomość w taki sposób, że zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska. Nie mniej jednak, zdaniem Kolegium, za uznaniem S. i R. K. za strony postępowania przemawiają następujące argumenty. Brak definicji legalnej pojęcia "znaczące oddziaływanie", o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy, oznacza że należy je interpretować w sposób potoczny lub posiłkując się (jak to uczyniło Kolegium) dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (sprzed wprowadzenia definicji strony), zgodnie z którym stronami były podmioty, którym przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, na które dane przedsięwzięcie mogło oddziaływać. To oznacza, że znaczące oddziaływanie, należy rozumieć szeroko, jako wpływ na korzystanie z innych nieruchomości oraz na środowisko. Nie powinno ono być utożsamiane wyłącznie z oddziaływaniem ponadnormatywnym. Skoro nie istnieją określone kryteria, czy wytyczne w tym zakresie, to do organu wydającego decyzję środowiskową należy określenie, czy dane oddziaływanie będzie miało charakter znaczący. Podobnie, zdaniem Kolegium, sprawa wygląda, jeżeli chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy. Chodzi tu o wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, tj. ograniczenia w korzystaniu z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Takim ograniczeniem może być w szczególności emisja odorów. Organ podniósł, że jakkolwiek z uzupełnienia do sporządzonego raportu wynika, że normy akustyczne i emisji zanieczyszczeń nie zostaną w przypadku nieruchomości (działki o nr [...]) przekroczone, jedynie wartości stężeń jednogodzinnych dotyczących amoniaku zostaną przekroczone, będą jednak dotrzymane dopuszczalne wartości rocznej częstości ich przekroczeń, niemniej jednak niewątpliwie nieruchomość ta znajduje się w bardzo bliskiej odległości od planowanej inwestycji, a sam fakt, że normy te podlegały badaniu w toku postępowania w stosunku do tej nieruchomości, świadczy o tym, że znajduje się ona w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. To oznacza, że S. i R. K. posiadają interes prawny, a jako strony postępowania winni mieć możliwość wykazywania choćby tego, czy ustalenia w zakresie przekroczenia bądź braku przekroczenia norm zostały dokonane prawidłowo. Skoro przyjmowane dane odnośnie poziomu hałasu i emisji zanieczyszczeń wynikają z hipotetycznych założeń, to również przemawia za dopuszczeniem współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym do udziału w sprawie chociażby w celu zapewnienia im możliwości kwestionowania prawidłowości ustaleń w tej części. Niestety takiej możliwości im nie zapewniono. Nadto zauważono, że na inwestora został nałożony obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, w ramach której należy przeprowadzić kontrolne pomiary hałasu w porze dnia na granicy najbliższego terenu objętego ochroną akustyczną. Terenem tym jest niewątpliwie teren nieruchomości (dz. nr [...]) będącej współwłasnością S. i R. K. Wskazano, że celem dokonania oceny, czy ww. mają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, konieczne było ustalenie do jakiej nieruchomości przysługuje im prawo rzeczowe, jakie jest jej aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tej nieruchomości lub może wprowadzić ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Tymczasem takich ustaleń i takiej oceny, z wyjątkiem ustaleń związanych z przekroczeniem standardów jakości środowiska organ pierwszej instancji w najmniejszym stopniu nie uczynił. Końcowo podkreślono, że wbrew twierdzeniom spółki, Kolegium w kwestionowanej decyzji nigdzie nie wskazało, że L. i P. K. powinni być uznani za strony w toczącym się przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia [...] czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide: wyrok z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).

Kontrolując – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem sądu, zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania toczącego się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Kwestię statusu strony w takim postępowaniu reguluje przepis art. 74 ust. 3a ustawy. Stanowi on, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem".

Taka treść przedmiotowego przepisu została ustalona przez przepis art. 509 pkt. 8 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. [...]6) i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Wcześniej, tj. przed tą zmianą, w art. 74, jak również w innych przepisach ustawy, brak było definicji strony postępowania środowiskowego, wobec tego ustalenia w tym względzie przebiegały na podstawie art. 28 K.p.a.

Bez wątpienia regulacja art. 74 ust. 3a ustawy stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć. Podkreślić przy tym należy, że z przepisu art. 28 K.p.a. wynika, iż przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Zdaniem sądu szczegółowa regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a ustawy nie wyłącza stosowania art. 28 K.p.a. W postępowaniu środowiskowym przymiot strony musi być powiązany z interesem prawnym lub obowiązkiem określonego podmiotu. Postępowanie środowiskowe nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym.

Zdaniem sądu regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a ustawy, daje wskazówki jak istnienie interesu prawnego ustalać. Jest to regulacja podobna do tej zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji na gruncie ustawy – Prawo budowlane jest art. 3 pkt 20 definiujący obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W doktrynie przyjęto, że postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide: W. Piątek, A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 P.b.). W orzecznictwie prezentowana jest teza, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (vide wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2018 r., II SA/Bk 173/18 i powołane tam orzecznictwo, pub. CBOSA).

Na gruncie ustawy środowiskowej stroną tego postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Od strony podmiotowej przepis ten wyznacza stronę postępowania środowiskowego w szerszy sposób niż czyni to art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem stroną jest podmiot któremu przysługuje każde prawo rzeczowe do nieruchomości. Z kolei od strony przedmiotowej dotyczącej tego co należy rozumieć przez obszar na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie ustawodawca posłużył się trzema przesłankami. Zgodnie z tą regulacją przedsięwzięcie oddziaływać będzie na: działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być ono realizowane; działki na których zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; działki położone w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Na gruncie prawa budowlanego ustawodawca definiując obszar oddziaływania obiektu posłużył się tylko przesłanką ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu. Jak już wywiedziono powyżej na gruncie tej ustawy w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że interes prawny zawiera element potencjalności, co oznacza że stroną może być podmiot, na nieruchomość którego obiekt projektowany może oddziaływać.

Przechodząc do przesłanek z art. 74 ust. 3a ustawy, podnieść należy, że mają one charakter rozłączony, wystąpienie którejkolwiek z nich uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Pierwsza przesłanka nie zawiera zwrotów wymagających interpretacji. Wnika z niej, że stroną postępowania środowiskowego jest podmiot któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Druga przesłanka dotycząca przekroczenia standardów jakości środowiska powinna być weryfikowalna w oparciu o fachową dokumentację dotycząca przedsięwzięcia w szczególności w oparciu o raport. Z kolei już trzecia przesłanka zawiera zwrot szacunkowy "znaczne oddziaływanie przedsięwzięcia", który wymaga objaśnienia. Wyraz "znaczny" znaczy tyle, co "dość duży pod względem liczby, ilości, natężenia". Nie jest to zatem wielkość, którą można określić ani jako "małą" ani jako "średnią" (skoro średni to taki, który jest pośrodku małego i dużego). Będzie to wielkość powyżej tej, która określana jest jako "średnia". Ale ponad czymś co jest "znaczne" jest jeszcze coś, co może być określone mianem "wielkie" czy "ogromne". W odniesieniu do nieostrej nazwy "znaczny" interpretator musi ustalić jej pasy nieostrości ze względu na pewne kryterium, które umożliwi kwalifikowanie "znacznego oddziaływania przedsięwzięcia" jako mieszczących się w zakresie nazwy "znaczny" albo nie (vide: A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w procedurze administracyjnej aspekt teoretycznoprawny i orzeczniczy, s. 14). Zdaniem sądu takim kryterium umożliwiającym kwalifikowanie oddziaływania przedsięwzięcia jako znacznego jest ustalenie, że przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Przesłanka możliwości ograniczenia w zagospodarowaniu jest analogiczna do przesłanki wskazanej definicji obszaru oddziaływania zawartej w ustawie – Prawo budowlane. Dlatego też w ocenie sądu stwierdzić można, że interes prawny ustalany w oparciu o treść art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy także zawiera element potencjalności, co oznacza że stroną może być podmiot na nieruchomość którego przedsięwzięcie może oddziaływać. Oznacza to, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na podstawie tej przesłanki istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny (ponadnormatywny) wpływ przedsięwzięcia na działki znajdujące się w otoczeniu (wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez to przedsięwzięcie oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy przedsięwzięcia i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze powinny być uznane za stronę postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt sprawy niniejszej istotnie stwierdzić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji bazował tylko i wyłącznie na treści art. 28 K.p.a. Brak powołania się na przepis art. 74 ust. 3a ustawy, nie stanowi jednak w ocenie sądu uchybienia, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Regulację tę jak wykazano powyżej, identycznie jak w art. 28 K.p.a., należy odnieść do sytuacji potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, a dotyczące rodzaju przedsięwzięcia oraz położenia działki nr [...] w stosunku do terenu inwestycji i jej przeznaczenie stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że działka ta znajduje się w zasięgu możliwego oddziaływania planowego przedsięwzięcia. W konsekwencji współwłaściciele tej działki S. i R. K. powinni być stronami przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do powyższego bezsporne w sprawie jest, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki inwestora nr [...] (art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy). Nie jest także sporne, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na działkę nr [...] w taki sposób, że zostałyby przekroczone standardy środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy). Powyższe wynika przede wszystkim z przedłożonego raportu wraz z aneksami. Bezspornym również pozostaje jednak i to, że działka [...] znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy). Działka nr [...] położona jest w odległości zaledwie 6 m. Oddziela ją od terenu inwestycji jedynie droga. Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Z kolei przedsięwzięcie ma polegać na budowie 7 kurników w każdym ma być 59.820 stanowisk dla brojlerów a planowana ferma drobiu będzie posiadać obsadę na poziomie 1674,96 DJP. Zdaniem sądu wielkość przedsięwzięcia i jego rodzaj oraz położenie działki nr [...] i jej mieszkalne przeznaczenie uzasadnia stwierdzenie, że przedsięwzięcie ograniczy korzystanie z tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy takim ograniczeniem może być emisja odorów. Zasadnie zatem w sprawie stwierdzono, że współwłaściciele działki nr [...] powinni być stronami przedmiotowego postępowania. Wbrew temu co wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku tych współwłaścicieli okoliczności faktyczne sprawy nie wymagają dodatkowych ustaleń.

Dodatkowych ustaleń jak słusznie stwierdził organ odwoławczy wymaga kwestia dotycząca tego czy przedmiotowe przedsięwzięcie oddziałuje na działkę nr [...] a w konsekwencji zajęcie stanowiska dotyczącego przyznania lub nie statusu strony L. i P. K. Oprócz właścicieli tych dwóch działek organ powinien rozważyć czy ustalono wszystkie strony postępowania. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowane przedsięwzięcie będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa rzeczowego, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, pub. CBOSA). Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide: wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, pub. CBOSA).

Uchybienie polegające na braku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2008 r., VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

Powyższe świadczy o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym za bezzasadne uznać należy zarzuty sprzeciwu skoncentrowane wokół wykazania braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi