Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1339/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. C, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2099/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu z siedzibą w Warszawie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 04 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2099/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiej Izby [...] z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2008 r.) Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej Główny Inspektor) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], którym w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu żądania Ogólnopolskiej Izby [...] z siedzibą w W. (dalej Izba), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2007 r.), umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie niezgodności wyrobów wprowadzanych przez Firmę [...] SA z siedzibą w T., z zasadniczymi wymaganiami w zakresie wtórnego przetwórstwa materiałowego oraz odzysku energii.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Uzasadniając istnienie celów statutowych Izba wskazała, że kształtuje i upowszechnia zasady etyki w działalności gospodarczej, a przede wszystkim opracowuje i doskonali normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu, w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka i zasadę zrównoważonego rozwoju. Jako zasadnicze zadania podała reprezentowanie interesów zrzeszonych w Izbie członków i działanie na rzecz ochrony środowiska przez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami.

Z dokumentów przedstawionych przez Izbę nie wynika, że cele statutowe tej organizacji, skupiającej podmioty zajmujące się recyklingiem odpadów, są powiązane merytorycznie z postępowaniem, w którym ustala się, czy opakowania produkowane przez Firmę o obecnej nazwie [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa (dalej [...] SA) są zgodne z wymogami, czy też należy nie dopuścić do ich dalszej produkcji. Izba, reprezentując interesy gospodarcze zrzeszonych niej firm recyklingowych, w ocenie organu nie wykazała, że działa w interesie społecznym. Przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnienie interesu społecznego Izby sprowadza się przede wszystkim do ponownego wymienienia zarzutów odnoszących się do prowadzonego przez Małopolskiego WIOŚ postępowania i decyzji w sprawie niezgodności z zasadniczymi wymaganiami wyrobów firmy pod obecną nazwą [...] Sp. z o.o. Sp. k., a załączona opinia prawna dotyczy obowiązków prawnych związanych z wykorzystaniem opakowań i postępowania z odpadami opakowaniowymi i w żaden sposób nie potwierdza działania Izby w interesie społecznym. Twierdzenie, że interes społeczny Izby w żądaniu wszczęcia postępowania polega na zapewnieniu przestrzegania obowiązującego prawa, w szczególności przepisów ustawy o systemie oceny zgodności przez organy postępowania administracyjnego, powołane do jego stosowania i podmioty obrotu gospodarczego, w dziedzinie objętej działaniem Izby, organ ocenił w świetle dokumentu "Apel do przedsiębiorców" z dnia 10 sierpnia 2006 r. (dalej Apel), przedstawionego przez Izbę w pierwotnym wniosku o wszczęcie postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w maju 2008 r. Z dokumentu tego wynika w istocie troska o koszty, jakie mogą ponosić krajowi recyklerzy w razie poddawania recyklingowi opakowań PET z etykietami PCV. Zalecenia i wytyczne przywołane w Apelu nie stanowią punktu odniesienia dla oceny spełniania przez opakowania wymogów określonych ustawą z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Izba nie potwierdziła, że za żądaniem wszczęcia postępowania przemawia interes społeczny, ale tylko partykularny, ekonomiczny interes wąskiej grupy przedsiębiorców. Uznanie, że działanie Izby podjęto w interesie społecznym, byłoby równorzędne z postawieniem interesu Izby ponad interesami stron postępowania. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Odnosząc się do wniosku Izby o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 157 § 2 k.p.a., organ wskazał, że podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania na żądanie Izby, w sprawie nieważności decyzji, zawartej w postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2008 r., był art. 31 § 2 k.p.a. Wynikało to z faktu, że treść skargi z 8 maja 2008 r., złożonej w trybie art. 221 i 227 k.p.a., wskazywała na składanie przez Izbę wniosku o stwierdzenie nieważności owej decyzji Małopolskiego WIOŚ, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 k.p.a.). Pismem z 1 lipca 2008 r. Izba potwierdziła, że intencją skargi jest zainicjowanie wszczęcia ww postępowania. Wniosek składany przez organizację społeczną mógł być rozpatrzony tylko w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie wskazywanego przez Izbę art. 235 § 1 k.p.a., może zostać uwzględnione, gdy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 235 § 2 k.p.a.). Gdy Izba nie jest stroną postępowania w sprawie niezgodności z zasadniczymi wymaganiami wyrobów wprowadzanych przez [...] SA, co umożliwiałoby jej na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WIOŚ w Krakowie z [...] grudnia 2007 r., kwestia zaistnienia przesłanek wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., pozostawiona jest wyłącznie organowi administracyjnemu, który wszczyna je z urzędu tylko, gdy uzna, że są do tego podstawy.

W wyniku rozpoznania skargi Izby na postanowienie z [...] października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem z [...] października 2008 r. był art. 31 k.p.a. Wprawdzie w toku postępowania, Izba domagała się ewentualnego wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego WIOŚ z [...] grudnia 2007 r. z urzędu przez organ w oparciu skargę Skarżącej, wniesioną w trybie art. 235 k.p.a., należy wskazać, że trybów tych nie należy łączyć i utożsamiać, inne są bowiem podstawy i przesłanki wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 k.p.a., a inne w oparciu o art. 235 k.p.a. Każdy z nich wymaga odrębnego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ rozstrzygał żądanie Skarżącej w zakresie wszczęcia postępowania jedynie w oparciu o art. 31 k.p.a., i tylko takim zakresie Sąd obligowany był dokonać kontroli zgodności z prawem wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Z regulacji art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten może mieć zastosowanie tylko, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby" – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby lub która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przedmiotem postępowania, umorzonego decyzją z [...] grudnia 2007 r. było określenie, czy opakowania jednostkowe – butelki PET z etykietą PCV, spełniają zasadnicze wymagania, o których mowa w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2087 ze zm.) w zakresie recyklingu materiałowego i odzysku energii. W uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. Izba wskazała postanowienie § 1 pkt 3 statutu, zgodnie z którym Izba kształtuje i upowszechnia zasady etyki działalności gospodarczej, a przede wszystkim opracowuje i doskonali normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym w szczególności w zakresie gospodarki odpadami i recyklingu w celu racjonalnej gospodarki, mając na względzie wymogi ochrony środowiska naturalnego człowieka oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Wskazano, że zgodnie z § 2 pkt 1 ppkt 1 i 2 statutu, do podstawowych zadań Izby należy szczególności: 1. Reprezentowanie interesów zrzeszonych w Izbie członków i samorządu gospodarczego wobec administracji publicznej; 2. działanie na rzecz ochrony środowiska przez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystywania, wypracowanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami. Wskazując na cel społeczny, Skarżąca argumentowała, że kwestionowana przez nią decyzja z [...] grudnia 2007 r. w sposób rażący narusza prawo, co z kolei w jej ocenie godzi w interes społeczny. Opiera się ona na opinii biegłego, która w sposób szczątkowy wypowiada się o zgodności spornych opakowań. Z Apelu wynika, że etykiety PCV i OPS, umieszczane na powierzchni opakowań PET, są poważną barierą w procesie recyklingu i dyskwalifikują pod względem jakościowym uzyskany produkt. Brak skutecznej technologii przemysłowych, pozwalających na wyeliminowanie zanieczyszczeń PCV i OPS z recyklatu PET. Jedyną metodą jest ręczna separacja – mało wydajna i bardzo kosztowna w skali przemysłowej. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, możliwość żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r., wynika z celów statutowych Izby. Może ją ona wywodzić z celu określonego w § 2 pkt 1 ppkt 1 statutu. Zakres tego umocowania jest tak szeroki, że odnosi się do każdego rodzaju interesów, jakim legitymować się mogą członkowie Izby – zarówno do interesu prawnego, jak i faktycznego. Przedsiębiorcy zrzeszeni w Izbie, prowadzący działalność m.in. związaną z recyklingiem odpadów, mają interes faktyczny (a nie prawny, jak wskazuje Skarżąca), w kwestionowaniu ww decyzji, bowiem jej rozstrzygnięcie może mieć wpływ na ich sytuację ekonomiczną. W ocenie Sądu, organ słusznie wskazał, że Skarżąca nie wykazała, że za prowadzeniem postępowania przemawiać ma interes społeczny. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca ograniczyła się do przedstawienia wad prawnych, które w jej ocenie zawiera decyzja z [...] grudnia 2007 r. i przedłożyła Apel. O tym, czy decyzja rzeczywiście zawiera wady i czy są to wady rażące, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności, decyduje organ w toku postępowania nieważnościowego i w tym zakresie wydaje stosowną decyzję. Organizacja społeczna, domagająca się wszczęcia postępowania w sprawie, winna wskazać, dlaczego uważa, że przeprowadzenie tego postępowania jest uzasadnione względami ochrony interesu społecznego, a nie grupy zrzeszonej w niej przedsiębiorców. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja winna wykazać dopuszczalność żądania i zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można stawiać go ponad interesem strony. Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł, że przedstawiona przez Skarżącą argumentacja świadczy, że działa ona w interesie ekonomicznym przedsiębiorców zajmujących się recyklingiem; nie wskazuje na zamiar ochrony przez Izbę interesu społecznego. Niesłusznym jest zarzut, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy postanowieniem, gdy przepis ten jako szczególny wobec art. 31 § 1 i 2 k.p.a., przewiduje dla odmowy wszczęcia postępowania decyzji. W ocenie Sądu, art. 31 § 2 k.p.a. należy uważać za przepis szczególny, który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o żądanie organizacji społecznej, skierowane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wbrew zarzutom skargi, organ orzekający słusznie rozstrzygnął niniejszą sprawę postanowieniem. Za nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia Sąd uznał zarzut niepowołania w sentencji zaskarżonego postanowienia art. 127 § 3 k.p.a. Skoro z treści postanowienia wynika, że zostało ono wydane na skutek rozpoznania wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, nie budzi wątpliwości, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyclingu z siedzibą w Warszawie. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 31 § 1 i 2, art. 75 § 2 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego sprawie materiału dowodowego, będącą wynikiem braku skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkujący przyjęciem, że Skarżący nie działa w interesie społecznym, lecz wyłącznie w interesie ekonomicznym zrzeszonych członków;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska granic uznania administracyjnego, w zakresie zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a., polegającego na uznaniu, że Skarżący nie działa w interesie społecznym.

W oparciu o owe zarzuty Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że postępowania w nadzwyczajnych trybach (w tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), w zakresie wszczęcia postępowania, oparte są na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności (art. 147, art. 157 § 2, art. 154, art. 155 k.p.a.), lecz z ograniczeniem na rzecz zasady skargowości. Jeżeli przepis szczególny wprowadza zasadę skargowości, to należy przyjąć, że tylko strona rozporządza tym prawem, nie można zatem w tych granicach wyprowadzać prawa podmiotu na prawach strony (B. Adamiak w części II glosy aprobującej do wyroku NSA z 10.11.2005 r. II GSK 125/05, OSP 1/07/9 s. 55). Art. 157 § 2 k.p.a. nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu zasadę skargowości (jak to ma miejsce w przypadku uregulowanym w art. 147 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony), bowiem ustawodawca wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).

Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł, że w przypadku, gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno zastać wszczęte z urzędu (wyrok WSA w Warszawie z 16.6.2009 r. VII SA/Wa 549/09). Taka właśnie sytuacja – dotycząca zaskarżonego postanowienia - miała miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skoro Główny Inspektor orzekał jedynie o żądaniu Skarżącej w zakresie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a., to Sąd I instancji zobligowany był dokonać kontroli zgodności z prawem tylko w tym zakresie. Pominięcie kontroli niezastosowania przez organ art. 157 § 2 k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok dotknięty jest także wadliwością ustaleń stanu faktycznego. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że cele statutowe określone w § 2 pkt 1 ppkt 1 statutu Izby, przemawiają za uznaniem, że Izba może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r., bowiem jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). Niezasadnie – podobnie jak organ – Sąd pominął cel statutowy, zawarty w § 2 pkt 1 ppkt 2 statutu, wskazujący, że do podstawowych zadań Izby należy w szczególności: 2) działanie na rzecz ochrony środowiska przez: dążenie do tworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów, ogólnopolską edukację społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami (k. 104 akt administracyjnych).

Wyrok dotknięty jest sprzecznością istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego sprawie materiału dowodowego, będącą wynikiem nie skontrolowania, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkiem czego było nie ustalenie, że Skarżąca działa w interesie społecznym, lecz wyłącznie w interesie ekonomicznym zrzeszonych w Izbie członków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, w ślad za organem, że Izba wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. jedynie z uwagi na interes faktyczny, przejawiający się w ochronie sytuacji ekonomicznej członków Izby a Izba działa w interesie ekonomicznym przedsiębiorców zajmujących się recyklingiem, a to pozwala na przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za uwzględnieniem wniosku Izby o wszczęcie postępowania w sprawie. Tak poczynione ustalenia są wadliwe, a takie rozumienie normy wywiedzionej z art. 31 § 1 k.p.a. jest błędne. W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony, niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia interes społeczny w rozumienia art. 31 § 1 k.p.a. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.5.2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51).

W rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny uznał, że za uwzględnieniem żądania Izby nie przemawiał interes społeczny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., błędu tego nie wskazał. Działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zwłaszcza w zakresie recyklingu opakowań i odpadów opakowaniowych istnieje szczególnie ważny aspekt społeczny, ekonomiczny i ekologiczny. Wskazuje się, że problem zagospodarowania tak dużej ilości odpadów opakowaniowych polega przede wszystkim na ograniczonych możliwościach ich ponownego przetwórstwa, późniejszego racjonalnego wykorzystania uzyskiwanych w efekcie takiego działania surowców wtórnych – głównie z uwagi na brak odpowiedniego zaplecza technicznego (na skutek wysokich kosztów takich technologii), jak i niedostatecznych rozwiązań logistycznych. Warunkiem odzysku i recyklingu tego typu odpadów jest zapewnienie ich wstępnej segregacji wg rodzaju materiału, z którego zostały wykonane, oczyszczenie ich z pozostałości umieszczonych w środku produktów, bowiem obecność takich zanieczyszczeń utrudnia w znacznym stopniu przetwórstwo i podwyższa – i tak już wysokie - koszty (przykładowo: S. Jakowski "Preferencje użytkowników oraz wymagania, jakie powinno spełniać nowoczesne opakowanie" Opakowanie 9/2000/13-14; M. Górski, K. Rynkiewicz "Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Komentarz" ABC Wolters Kluwer 2009 s. 15, 19-20). W niniejszej sprawie Izba powoływała się na negatywne skutki zanieczyszczeń odpadów opakowaniowych, umieszczonych na zewnątrz produktów.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 statutu, Izba działa na rzecz środowiska przez dążenie do wytworzenia ogólnopolskich systemów pozyskiwania odpadów do powtórnego wykorzystania, wypracowywanie sposobów finansowania selektywnej zbiórki odpadów. W przeciwieństwie do stanu faktycznego w sprawie II OSK 815/08, Izba ani jej członkowie nie prowadzą działalności konkurencyjnej wobec uczestnika [...] SA. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał za trafny wywód organu, że przedstawiona przez Izbę argumentacja świadczy, że działa ona w interesie ekonomicznym przedsiębiorców zajmujących się recyklingiem i nie wskazuje ona na zamiar ochrony przez Izbę interesu społecznego. Taka ocena jest dowolna – w interesie społecznym jest dążenie do stworzenia powszechnego systemu recyklingu odpadów opakowaniowych i oparcia go na takich zasadach, które uczynią możliwy odzysk i recykling odpadów opakowaniowych. W interesie społecznym jest bowiem, by taka działalność mogła odbywać się na masową skalę, przy możliwie najniższych kosztach ekonomicznych i społecznych. Argumentacja Izby, zarówno we wniosku z dnia 8 maja 2008 r., jak i toku postępowania, wskazywała na te aspekty i na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa decyzją z [...] grudnia 2007 r. Także zagadnienie kontroli decyzji z [...] grudnia 2007 r. w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. przemawiało za uznaniem, że za uwzględnieniem wniosku Izby przemawia interes społeczny.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. ma jedynie aspekt proceduralny (Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 13 ust. 2, art. 41 ust. I art. 41c ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (w wówczas obowiązującym brzmieniu - j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 204 poz. 2087 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie niezgodności wyrobów z zasadniczymi wymaganiami w zakresie przetwórstwa materiałowego oraz odzysku energii. Ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie wpłynie na prawa bądź obowiązki uczestnika postępowania.

Zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.