Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2679/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

S. B. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 10 sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] przy [...] w [...] z [...] stycznia 1955 r. (zwanej dalej: "decyzją z 1955 r.") i utrzymanego nią w mocy orzeczenia [...] w [...] z 15 listopada 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...] (obecnie przy ul. [...] w [...]), o pow. 8585 m2, stanowiącej własność J. B. (zwanego dalej: "orzeczeniem z 1954 r.").

S. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 10 sierpnia 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że stronami postępowania nadzorczego byli następcy prawni byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. S. B. i W. B. oraz Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego (właściciel wywłaszczonej nieruchomości).

Dalej organ podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. była weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Decyzja z 1955 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z 1954 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania, oceniano kwestionowane rozstrzygnięcia.

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m. in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Zezwolenie na nabycie nieruchomości wydawano na podstawie opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2 dekretu). Z akt archiwalnych wynika, że [...] w [...] wydała opinię z [...] października 1951 r., nr [...], w której wskazano, iż m. in. przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne z [...] października 1951 r., nr [...]. Celem nabycia nieruchomości była budowa placu ćwiczeń dla [...] w [...]. W oparciu zaś o ww. opinię, po rozpoznaniu wniosku Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego z [...] marca 1952 r., nr [...], Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] października 1951 r. zezwolenie na nabycie nieruchomości (nr [...]). Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo uzyskaniem zezwolenia Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z [...] marca 1952 r., nr [...] zezwalającego na zgłoszenie wniosku. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że inwestorem (wykonawcą narodowych planów gospodarczych) nie mógł być Urząd Bezpieczeństwa ani Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego z uwagi na zbrodniczą działalność tych jednostek organ wskazał, że w art. 2 dekretu z 1949 r. przyjęto formalne kryteria kwalifikowania jednostek organizacyjnych jako wykonawców narodowych planów gospodarczych. Prawo występowania o wywłaszczenie nieruchomości przysługiwało według tych kryteriów m. in. "władzom i urzędom państwowym" (art. 2 pkt 1). Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego według ówczesnych przepisów stanowiło urząd państwowy, a zatem mogło występować o wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z jego działalnością. Organ ma przy tym świadomość, że urząd ten i podległe mu jednostki (zwłaszcza Urzędy Bezpieczeństwa Publicznego) zajmowały się m. in. zwalczaniem polskich organizacji niepodległościowych i opozycji demokratycznej. Negatywna ocena moralna działalności tych jednostek nie może jednak przysłonić faktu, że ocena legalności orzeczeń wywłaszczeniowych następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. Zarówno zaś w dniu wydania zezwolenia w trybie art. 5 dekretu, jak i w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego miało status wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 2 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, [...] w [...] skierowała do właścicieli wezwanie z [...] lipca 1952 r., nr [...] wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Wezwanie to, zgodnie z adnotacją umieszczoną na odwrocie pisma, zostało ogłoszone podczas sesji sołtysów 18 lipca 1952 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń w budynku [...] w [...] w dniach od 18 lipca 1952 r. do 2 sierpnia 1952 r. Niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 3 dekretu, do wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie z 8 października 1952 r. załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym zezwolenie z 8 kwietnia 1952 r., nr [...], dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu - wezwanie z 17 lipca 1952 r., mapę sytuacyjną, rejestr pomiarowy przedmiotowych nieruchomości oraz zaświadczenie z [...] w [...] z 6 września 1952 r., nr [...] stwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej i nie jest prowadzony dla niej zbiór dokumentów. Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

Stosownie do art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i ust. 2 dekretu, odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej; obwieszczeniem z [...] października 1952 r., nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń [...] od 12 listopada 1952 r. do 15 grudnia 1952 r.) organ poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 1954 r., nr [...] w [...] organ poinformował o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Informowanie stron w drodze obwieszczenia było dopuszczalne z uwagi na dużą liczbę nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym (łącznie stanowiły one obszar ok. 70 ha). Wprawdzie nie zachował się egzemplarz zawiadomienia opatrzony adnotacją o jego wywieszeniu na tablicy ogłoszeń, lecz nie sposób uznać, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że do jego wywieszenia nie doszło. Ogłoszono bowiem w sposób prawidłowy zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Natomiast niekompletność akt archiwalnych po upływie ponad 60 lat od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że określone dokumenty nie zostały sporządzone. Takie domniemanie jest bowiem sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu, orzeczenie z [...] listopada 1954 r., nr [...] zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia przez oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu oraz wskazano podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie. Orzeczenie zapadło też po przeprowadzeniu rozprawy 28 września 1954 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu. Następnie z akt archiwalnych zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, iż pismem z 20 grudnia 1954 r. J. B. - właściciel wywłaszczonej nieruchomości - złożył odwołanie od ww. orzeczenia z 1954 r.

Decyzją z 10 stycznia 1955 r. [...] przy [...] w [...] utrzymała w mocy ww. orzeczenie z 1954 r. Powyższa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem od dnia wydania orzeczenia z 1954 r. nie uległy zmianie okoliczności mające wpływ na legalność przedmiotowego wywłaszczenia. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od ww. orzeczenia z 1954 r., w szczególności do kwestii określenia powierzchni wywłaszczonego gruntu.

W przedmiotowej decyzji z 1955 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a.

Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowych rozstrzygnięć, Minister stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

S. B. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi nadzoru bądź stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) przepisów postępowania przez:

- pozbawienie jej właściwego uzasadnienia prawnego (art. 140 w zw. z art. 107 K.p.a.),

- wydanie decyzji niemającej oparcia w przepisach prawa (art. 6 K.p.a.),

- nieodniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie prawy,

- art. 8 K.p.a. przez wskazywanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa, które ewidentnie nie odpowiadają ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. przez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się organ, a w szczególności z jakiego powodu pominął w orzeczeniu kwestię dotyczącą żądania strony dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie zgromadził, a zwłaszcza nie ocenił w sposób wszechstronny materiału dowodowego, poczynił błędne ustalenia stanu faktycznego, które doprowadziły do błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ocen i stwierdzeń;

2) prawa materialnego:

- art. 1 dekretu z 1949 r. wobec przyjęcia , że do nabycia/przejęcia nieruchomości mają zastosowanie przepisy tego dekretu, co stanowi rażące naruszenie prawa wobec faktu wcześniejszego zajęcia nieruchomości i zrealizowania na niej inwestycji budowlanej wbrew i pomimo braku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości chociaż taka zgoda miała być postawą prawną objęcia nieruchomości. Nabycie zatem nieruchomości nie mogło nastąpić w trybie przepisów dekretu, lecz na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Organ utrzymuje, że decyzja z 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z 1954 r. zostały wydane na podstawie dekretu, nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co stanowi rażące naruszenie prawa wobec tego, gdyż została ona zajęta na cele inwestycyjne dla [...] w [...]., a zatem urzędu, który został powołany do walki z organizacjami niepodległościowymi, a jego celem była ochrona ustroju "ludowo - demokratycznego", a nie realizacja narodowych planów gospodarczych,

- art. 2 dekretu na skutek niesłusznego przyjęcia, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło być wszczęte na wniosek [...] w [...], co stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem urząd ten nie powinien być uznawany za urząd państwowy i w wykonawcę narodowych planów gospodarczych, o którym mowa w art. 2 pkt. 2 dekretu, ponieważ w jego kompetencjach nie była realizacja narodowych planów gospodarczych, lecz zbrodnicza działalność - walka z organizacjami niepodległościowymi i ochrona ustroju "ludowo - demokratycznego", dlatego błędne i niezrozumiałe jest stwierdzenie Ministra, że w oparciu o art. 2 przyjęto formalne kryteria kwalifikowania jednostek Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego jako jednostek organizacyjnych wykonujących narodowe plany gospodarcze. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, zaprezentowane przez Ministra, że ocena legalności orzeczeń wywłaszczeniowych następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczeń wywłaszczeniowych - ocena legalności następuje obecnie i pod kątem obecnych norm należy je oceniać,

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 28 dekretu na skutek nietrafnego przyjęcia, że wymóg wskazania ceny nabycia nieruchomości, określonej na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej prezydium wojewódzkiej rady narodowej jest spełniony w przypadku, gdy w wezwaniu skierowanym do jej właściciela nie oznaczono konkretnej ceny, a jedynie stwierdzono, że cena zostanie określona na podstawie 28 dekretu i zatwierdzona przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego oraz nie została oznaczona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Wezwanie skierowane do właścicieli nieruchomości przez [...] z powiadomieniem, iż cena zbycia nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i ogłoszenie wezwania podczas sesji sołtysów 18 lipca 1952 r. i jego ogłoszenie w formie obwieszczenia w budynku Prezydium Rady Narodowej Gminy [...] w [...] miało charakter jedynie iluzoryczny, gdyż w efekcie nigdy cena nabycia nieruchomości nie została nigdzie i nigdy określona, a działania ówczesnych służb miały charakter pozorny. Naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu miało charakter rażącego naruszenia prawa chociaż takiego naruszenia nie dopatruje się organ.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. i [...] sierpnia 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 140 w zw. z art. 107, art. 6, art. 8, art. 11, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy prawa, a także innych naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym miejscu zauważyć też trzeba, że nie można było zarzucić Ministrowi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze art. 1, art. 2 i art. 8 ust. 2 w zw. z art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [(Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej: "dekretem"]. Organ w postępowaniu nieważnościowym przepisów tych nie stosował, jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zatem wydając w postępowaniu nadzwyczajnym zaskarżoną decyzję nie mógł ich naruszyć. Z argumentacji skarg jednak wynika, że zamiarem skarżącego było wskazanie na rażące naruszenie przepisów dekretu, ale w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 1955 r. i orzeczenie z 1954 r. Oznacza to, że względem postępowania nieważnościowego skarżący mógł jedynie zarzucić Ministrowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami dekretu (rażąco naruszonymi - według skarżącego – w postępowaniu prowadzonym przez Ministra). W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej w stanie sprawy nieruchomości - korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie może być domniemywane.

Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych przez Ministra decyzji wynika, iż dokonano oceny decyzji z 1955 r. i orzeczenia z 1954 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". Z brzemienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akty były regulacje dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia, organ oceniał wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej. Mając za podstawę powyższą regulację prawną i ustalenia dokonane przez Ministra odnośnie decyzji z 1955 r. i orzeczenia z 1954 r. pod względem zgodności z przepisami dekretu z 1949 r., a nadto treść skargi, Sąd stwierdził brak podstaw do zakwestionowania wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego – za nieważnością decyzji z 1955 r. i orzeczenia z 1954 r. opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu ich z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu z analizy treści orzeczenia z 1954 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, jak i dokumentacji wywłaszczeniowej, nie można wywieść tezy, że orzeczenie to rażąco narusza wskazane przez skarżącego przepisy dekretu z 1949 r., tj. art. 1, art. 2 i art. 8 ust. 2 w zw. z art. 28 dekretu. Po pierwsze, stosownie do art. 1 dekretu z 1949 r., nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. W niniejszej sprawie niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzały:

1) opinia Prezydium Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r., w której wskazano m. in., że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych;

2) wniosek Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego z 22 marca 1952 r. do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, uzupełniony pismem z 27 marca 1952 r., o wyrażenie zgody na nabycie terenu przeznaczonego na plac ćwiczeń; wniosek Departamentu Inwestycji z 7 kwietnia 1952 r. do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego – jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod plac ćwiczeń nieruchomości położonych w [...], gm. [...], pow. [...] o łącznej powierzchni ca 71,5 ha;

3) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 8 kwietnia 1952 r., skierowane do Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego – jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie wyżej opisanej nieruchomości;

4) wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w [...] z 8 października 1952 r., skierowany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], o wywłaszczenie nieruchomości. We wniosku tym podano, że na wymienionych nieruchomościach zostanie przeprowadzona budowa obiektu wojskowego, która została rozpoczęta w roku bieżącym na mocy orzeczenia Prezydium PRN w [...] z [...] lipca 1952 r.

Celem nabycia nieruchomości była więc budowa obiektu wojskowego, placu ćwiczeń dla [...] w [...], która wchodziła w skład struktur Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego. Planowana budowa została też zatwierdzona w planie budownictwa na rok 1952 i miała być kontynuowana w latach następnych. Zaś z notatki z 8 kwietnia 1952 r., na którą powołuje się skarżący w skardze, jedynie wynika, że na terenie po północnej stronie szosy [...] – [...] są wybudowane koszary K.B.W.; M.O.N. wyraziło zgodę na korzystanie z placu ćwiczeń W.P., pozostała konieczność wybudowania też strzelnicy, czyli nadal obiektu dla wojska; teren został już zajęty oraz użytkowany i wymaga uregulowania prawnego. Skarżący nie wykazał, że chodzi o tożsamy teren i inwestycję objęte wywłaszczeniem, nadto w notatce jest mowa tylko o użytkowaniu, nie zaś nabyciu własności i wyraźnie stwierdzono, że uregulowanie prawne nastąpi. W świetle powyższego inwestycja objęta przedmiotową dokumentacją spełniała przesłanki wskazane w art. 1 dekretu 1949 r.

Po drugie, prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu – zgodnie z art. 2 dekretu – służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności: 1) władzom i urzędom państwowym, 2) zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorcom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom, 3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadały udział wynoszący ponad 50 % kapitału zakładowego, 4) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 5) centralom spółdzielni i centralom spółdzielczo-państwowym, 6) spółdzielniom. Skarżący wywiódł, że inwestorem (wykonawcą narodowych planów gospodarczych) nie mogło być Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego czy podległy mu Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w [...], z uwagi na zbrodniczą działalność tych jednostek. Niemniej, w tej kwestii Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swoją argumentację Ministra, że w art. 2 dekretu zawarto jedynie formalne kryteria kwalifikowania danego podmiotu do wykonawców narodowych planów gospodarczych. Prawo występowania o wywłaszczenie nieruchomości, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, przysługiwało według tych kryteriów m. in. "władzom i urzędom państwowym" (art. 2 pkt 1). Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego według ówczesnych przepisów stanowiło urząd państwowy, a zatem mogło występować o wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z jego działalnością. Organ też zauważył, że ma przy tym świadomość, że urząd ten i podległe mu jednostki, zwłaszcza Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego zajmował się m. in. zwalczaniem polskich organizacji niepodległościowych i opozycji demokratycznej. Niemniej współcześnie prezentowana, negatywna ocena moralna działalności urzędu, jego jednostek nie może przysłonić faktu, że ocena legalności orzeczeń wywłaszczeniowych następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. W dniu wydania zezwolenia w trybie art. 5 dekretu, jak i w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego miało – z racji brzmienia art. 2 dekretu - możliwość nabywania nieruchomości jako, że miało status urzędu państwowego i wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Po trzecie, w myśl art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie przepisów art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. [...].; ust. 2 - w przypadku, nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 (gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego wraz z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu), wezwanie powinno zawierać dodatkowo wyrażenie gotowości zawarcia umowy za nieruchomość zamienną; ust. 3 – tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście); ust. 4 - jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia; ust. 5 - wywłaszczenie, przewidziane w ust. 4, może polegać na odjęciu prawa własności lub odjęciu, ustanowieniu bądź ograniczeniu praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości. Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Minister wskazał, że pismem z 17 lipca 1952 r. [...] w [...] - w oparciu o zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego - wystąpiła do właścicieli nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia z wezwaniem do zawarcia umowy kupna za cenę, która miała zostać określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a następnie zatwierdzona przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego. W wezwaniu wskazano również możliwość uzyskania nieruchomości zamiennej na wniosek właściciela wywłaszczanej nieruchomości, w wypadku gdy takowe nieruchomości zostaną przekazane do dyspozycji [...] w [...] przez prezydium właściwej rady narodowej. [...] powołała się na § 2 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17.11.1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084), przewidujący, że przedmiotowe wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych do zawarcia umowy kupna za cenę, która miała być ustalona przez wykonującego narodowe plany gospodarcze, zgodnie z przepisem art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a następnie zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez władzę. Istotnie w wezwaniu, jak wskazuje skarżący, nie podano konkretnie ustalonej ceny. Niemniej zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazującym że brak w ofercie wskazania konkretnej ceny, nie może być - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt 1 OPS 2/08, publ. ONSAiWSA 2008/5/76) - rozważane w kategoriach rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z 1949r. i prowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W przedmiotowym wezwaniu wyrażono gotowość przejęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Skoro przedmiotem wywłaszczenia była jedynie część nieruchomości stanowiących własność J. B., gdyż wywłaszczono tylko 8585 m², to oznacza, że wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego, za które należała się nieruchomość zamienna. Wezwanie to zostało ogłoszone podczas sesji sołtysów 18 lipca 1952 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń w budynku Prezydium Rady Narodowej Gminy [...] w [...] w dniach od 18 lipca 1952 r. do 2 sierpnia 1952 r.

Powyższe dowodzi, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r., w tym tych zarzucanych przez skarżącego, tj. art. 1, art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 28. Mając za podstawę powyższe regulacje dekretu z 1949 r. należy podkreślić, że organ ustalenia czynione w postępowaniu nieważnościowym w tego rodzaju sprawach, tj. sięgających kilkadziesiąt lat wstecz, opiera wyłącznie na zachowanej archiwalnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego kończącego się aktem administracyjnym, w tym przypadku orzeczeniem z 1954 r. i decyzją z 1955 r. Inaczej ujmując, i to w kontekście procesowych zarzutów skargi, że istotą postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2405/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 i art. 140 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew argumentacji skarżącego organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy. Ustalone stanowisko uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W świetle powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1955 r. i orzeczenia z 1954 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, że tak kwalifikowaną wadą nie są dotknięte badane akty, dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciami objętymi decyzją z 1955 r. i orzeczeniem z 1954 r., jak również brak podstaw do przyjęcia, że doszło do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 K.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1955 r. i orzeczenia z 1954 r. Przedstawiona ocena prawna dała podstawy do uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, tym samym nieuwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.