Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 771/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35-38
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje J. Z. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r., J. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) o skorzystanie z uprawnień do wyłączenia stosowania wobec jego osoby art. 15c, 22a i 24a ww. ustawy i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ, powołują się na art. 36 K.p.a., poinformował J. Z., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] września 2017 r.

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z dnia [...] maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2009 r. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku wydania przez ZER MSW na podstawie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), decyzji o zmianie wysokości świadczenia, w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, jej kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem wraz z poświadczoną kopią Informacji IPN o przebiegu służby, zostaną bezzwłocznie przekazane na potrzeby prowadzonego w Ministerstwie postępowania w trybie art. 8a ww. ustawy.

Następnie przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wydanych przez ZER MSW w na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez J. Z. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Organ, pismami datowanymi na [...] września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r., powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Organ poinformował wnioskodawcę, że wystąpił o stosowne informacje do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do [...] kwietnia 2018 r.

J. Z. w piśmie z dnia [...] września 2017 r., powołując się na art. 36 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 01.06.2017 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania oraz wniósł o wydanie decyzji zgodnej ze złożonym przez niego wnioskiem.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę o dotychczasowym przebiegu postępowania oraz czynnościach podjętych w sprawie. W konkluzji stwierdził, iż nie dopuścił się uchybień polegających na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, lecz podjął wszystkie konieczne czynności by uzyskać kompletny materiał dowodowy.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby J. Z. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby od dnia [...] września 1989 r. (w załączeniu).

Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Organ w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W celu realizacji uprawnień z art. 10 i art. 81 K.p.a. wnioskodawca może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

J. Z. w odpowiedzi na powyższą informację, w piśmie dnia [...] marca 2018 r. podtrzymał złożony wniosek oraz wniósł o przeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów, w tym również przesłuchanie jego przełożonych na okoliczność rzetelnego pełnienia przez niego obowiązków służbowych.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował J. Z. , że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] września 2018 r.

W dniu [...] listopada 2018 r. J. Z. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W skardze wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ, działając z rażącym naruszeniem prawa, dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego postępowania;

2) orzeczenie, iż w stosunku do skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i przyznanie mu uprawnienia określonego w tym przepisie, tj. wyłączenie w stosunku do niego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a przedmiotowej ustawy, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w tym w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

3) ewentualnie o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów;

5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, na który składa się opłata od skargi oraz koszty przesyłki poleconej zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (tj. 5,20 zł).

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, iż mimo, że organ zakreślił kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2018 r., to do dnia wniesienia skargi nie dostał żadnej informacji o stanie sprawy, ani decyzji merytorycznej. Nie zostały też w żaden sposób rozpatrzone zgłoszone przez niego wnioski dowodowe.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie działania organu noszą znamiona przewlekłości, która następnie przerodziła się w bezczynność. Mimo, iż wniosek złożył [...] kwietnia 2017 r. do dnia złożenia skargi nie rozstrzygnięto jego sprawy. Od dnia [...] października 2017 r. otrzymuje natomiast zmniejszone świadczenie emerytalne mimo, iż znaczna część jego służby przypada po 1990 r. Uchylanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy, wobec spełnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalny funkcjonariuszy Policji, wpływa na jego obecną sytuację finansową i utrzymuje stan niepewności prawnej.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że od dnia [...] kwietnia 2017 r. organ był w posiadaniu informacji, iż zostanie objęty przepisami znowelizowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i jego emerytura od dnia [...] października 2017 r. ulegnie zmniejszeniu. Organ posiadał także dokumenty, na podstawie których należy ustalić istotne okoliczności do wydania decyzji w sprawie lub informacje, które organy państwowe dysponują takimi dokumentami. Ponadto, we wniosku o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne, skarżący precyzyjnie wskazał dokładne okresy jego służby przed 1990 r., tj. 4 lata i 1 miesiąc, wraz z konkretnymi formacjami, w których służył, datami oraz opisem obowiązków służbowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za niecelowe i nieracjonalne należałoby uznać występowanie z wnioskiem przez skarżącego, w sytuacji, jeżeli nie znalazłby się w gronie osób dotkniętych skutkami ww. ustawy. Fakt jego uprzedniej krótkotrwałej służby w organach bezpieczeństwa państwa, musiał bowiem skutkować wydaniem decyzji o zmniejszeniu świadczeń emerytalnych i rentowych.

Ze względu na powyższe, zasłanianie się przez organ nieznajomością obowiązujących przepisów prawa, która ma w dodatku usprawiedliwiać przewlekłość postępowania, wzbudza sprzeciw skarżącego. Ponadto, od [...] września 2018 r., kiedy to organ założył, iż zostanie rozpoznana sprawa, nie zostały podjęte żadne czynności, co z kolei nosi znamiona bezczynności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w sposób nieefektywny, czynności wykonywane są w dużym odstępie. Teoretycznie organ nie jest bezczynny, ale przy dokonaniu staranności wymaganej przez naczelne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego powinien załatwić sprawę w terminie krótszym, nie pozostawiając strony w stanie niepewności co do rozstrzygnięcia wniosku.

Ponadto, żądanie skarżącego, oprócz stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, sprowadza się do orzeczenia, iż w stosunku do skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i przyznanie mu uprawnienia określonego w tym przepisie, gdyż sąd na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie jest władny ocenić zasadność tego żądania.

Wniosek ewentualny w tym zakresie dotyczy natomiast zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.

Wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, skarżący uzasadnił natomiast dotkliwością skutków finansowych nierozpoznania sprawy w terminie. Zaznaczył, iż na mocy decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r,, numer [...] obecnie otrzymuje świadczenia emerytalne w ustawowej wysokości 2069,02 zł, mimo iż sam tylko okres pracy cywilnej (5 lat 7 miesięcy i 7 dni) oraz służby w Policji (23 lata 7 miesięcy 9 dni), bez uwzględnienia okresu służby w organach bezpieczeństwa państwa, uprawniałby go do pobierania świadczenia w wysokości 4754,46 zł. Przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wysokość przysługującego mu świadczenia opiewała natomiast na kwotę 5247,75 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł natomiast o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.

Na wstępie organ poinformował, że w sprawie została wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy) organ podniósł, iż wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Organ zaznaczył jednocześnie, że do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Jednocześnie organ zakwestionował żądanie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

Podkreślił też, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi stwierdzając, że sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.

Takie samo stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1815/17 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odrzucając skargi.

Organ przywołał też sygnatury spraw ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Wskazał też, że w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 108/18 oraz II SA/WA 408/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowania sądowoadministracyjne wskazując, że Sąd Okręgowy w [...] Sekcja [...] Wydziału [...] skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne w kwestii, czy art. 1 i art. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są zgodne z Konstytucją RP (sygn. akt [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi J. Z. uczynił "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a.

W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Wskazać należy, iż podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw.

Zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć również należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) prowadzone było w sposób przewlekły.

Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Pierwszą reakcją organu na przedmiotowy wniosek było pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. - do dnia [...] września 2017 r. Jednocześnie (pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r.) organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w piśmie z [...] maja 2017 r. Przy kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wydanych przez ZER MSW w na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez J. Z. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Kolejną czynnością organu było wystąpienie w dniu [...] września 2017 r. do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2018 r.

Przy piśmie z [...] listopada 2017 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby J. Z.

Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Organ w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mimo to nie wydał decyzji w sprawie, lecz kolejnym pismem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do [...] września 2018 r., który to termin także nie został dochowany. Do dnia wniesienia przez J. Z. skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji mimo, że od stycznia 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r., po wniesieniu skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres prawie 20 miesięcy.

Jak już wskazano powyżej, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), tj. 20 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji pomimo skierowanego do organu ponaglenia. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji.

Sąd nie mógł przyznać skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, gdyż sprawa niniejsza nie podlegała opłacie sądowej, a koszty przesyłki poleconej zawierającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieszczą się w pojęciu niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, o których mowa w art. 205 § 1 P.p.s.a.

Stanowisko takie wynika z językowej wykładni przepisu art. 205 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.