Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 343/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  61 par. 1, 77 par. 1, 104, 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności funkcjonariusza Służby Więziennej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu na rzecz W. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. W. M. wezwał Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Opolu do zapłaty kwot wynikających z załączonych wniosków w sprawie wypłaty równoważnika za przejazd na koszt jednostki organizacyjnej Służby Więziennej w latach 2005 - 2009, dopłaty do wypoczynku w latach 2005 - 2009, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2008 - 2009. Kolejnym pismem, z dnia 8 czerwca 2009 r., W. M. ponowił wcześniejsze wezwanie, domagając się jednocześnie wypłaty ekwiwalentu za lata 2005 - 2009 za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za umundurowanie oraz odprawy należnej po zwolnieniu - z dniem 31 marca 2009 r. - ze służby.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w O., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a także na podstawie art. 3, art. 10, art. 27 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 32, art. 58, art. 62, art. 69 ust. 3, art. 72, art. 79, art. 88, art. 96, art. 110 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 września 1997 roku w sprawie określenia rodzaju świadczeń socjalnych i bytowych dla funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz członków ich rodzin (Dz. U. Nr 120, poz. 764) w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, odmówił wypłacenia W. M. uposażenia oraz innych należności finansowych za okres od 13 października 2005 r. do 31 marca 2009 r., tj. uposażenia, urlopu wypoczynkowego i tym samym ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, dopłaty do wypoczynku, równoważnika pieniężnego za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zryczałtowanego równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny za przejazd na koszt Aresztu Śledczego w O. środkami publicznego transportu zbiorowego w kwocie odpowiadającej cenie biletów na przejazd w drugiej klasie pociągu pośpiesznego na odległość 500 km i z powrotem, z uwzględnieniem posiadanych uprawnień do przejazdów ulgowych osób uprawnionych. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że z dniem 30 listopada 2003 r., na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz został zwolniony i tym samym wygasło jego prawo do uposażenia oraz innych należności pieniężnych. W wyniku rozwiązania stosunku służbowego otrzymał należności związane ze zwolnieniem ze służby i uzyskał status emeryta Służby Więziennej, z którego korzystał do dnia 31 marca 2009 r. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1209/04 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 65/08, z dniem 13 października 2005 r. W. M. został mianowany na stanowisko starszego inspektora w kierownictwie w Areszcie Śledczym w O. z prawem do uposażenia z dniem podjęcia służby lub przedstawienia dokumentu stwierdzającego niezdolność do służby z powodu choroby. Decyzja w sprawie mianowania została doręczona w dniu 2 października 2008 roku. Funkcjonariusz stawił się w dniu 3 października 2008 r. w Areszcie Śledczym w O. około godziny 8:40 i został poinformowany o obowiązującym rozkładzie czasu służby, jednak do dnia 31 marca 2009 r., czyli do dnia zwolnienia ze służby, nie stawił się o wyznaczonej godzinie w celu podjęcia służby. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ wywodził, że z tytułu służby - zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej - funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. W okresie od 13 października 2005 r. do dnia 31 marca 2009 r. nie istniał żaden element stosunku służbowego, który uprawniałby do stwierdzenia, że W. M. pełnił służbę w Służbie Więziennej, zatem należało odmówić wypłaty uposażenia. Zgodnie z art. 79 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, natomiast stosownie do art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje ekwiwalent za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlop zaległy. Funkcjonariuszowi, który posiada prawo do urlopu wypoczynkowego, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 września 1997 r. w sprawie określenia rodzaju świadczeń socjalnych i bytowych dla funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz członków ich rodzin przysługuje raz w roku dopłata do wypoczynku. Jak wynika z ustawy, z tytułu służby w Służbie Więziennej przysługuje urlop wypoczynkowy. Urlop ten jest swojego rodzaju bonifikatą dla funkcjonariusza za okres faktycznie pełnionej służby, którego istotą i celem jest gwarancja odpoczynku oraz regeneracja sił funkcjonariusza, jest świadczeniem majątkowym, które polega na zwolnieniu funkcjonariusza z obowiązku świadczenia służby w celu wypoczynku przy jednoczesnym zapewnieniu mu za ten czas wynagrodzenia. Od 13 października 2005 r. do 31 marca 2009 r. W. M. nie pełnił służby oraz nie przedstawił dokumentu stwierdzającego niezdolność do służby z powodu choroby, dlatego nie przysługuje mu urlop wypoczynkowy za ten okres, a co za tym idzie, nie przysługuje mu również ekwiwalent za urlop wypoczynkowy oraz dopłata do wypoczynku. Stosownie do art. 69 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz otrzymuje bezpłatne umundurowanie oraz wyposażenie specjalne dla poszczególnych rodzajów służb, a w zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania wypłacany jest mu równoważnik pieniężny. W okresie objętym wnioskiem funkcjonariusz nie pełnił służby i nie był zobowiązany do noszenia przepisowego umundurowania oraz dokonywania jego czyszczenia chemicznego, co w konsekwencji powoduje, że nie jest uprawniony do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Dalej organ argumentował, że bezsporna okoliczność niepełnienia przez W. M. służby powoduje, iż nie jest on także uprawniony do otrzymania innych należności, tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za przejazd na koszt Aresztu Śledczego w O. środkami publicznego transportu zbiorowego. Na koniec organ podkreślił, że podstawowym elementem stosunku służbowego jest obowiązek świadczenia przez funkcjonariusza służby, a więc wykonywania określonych zadań służbowych. Natomiast podstawowym prawem funkcjonariusza jest otrzymywanie adekwatnego do wykonywanych zadań służbowych uposażenia oraz innych świadczeń o charakterze materialnym, przynależnych w związku z pełnieniem służby. Zdaniem organu, przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że dopuszczalne jest uzyskanie praw wynikających ze stosunku służbowego bez konieczności ponoszenia jakichkolwiek obowiązków służbowych.

Powyższą decyzję zaskarżył W. M., który stwierdził, że nie zgadza się z jej treścią, bowiem nie został dopuszczony do służby, mimo występowania z takim wnioskiem w dniu 9 i 20 października 2008 r. Zarzucił, że nie wskazano mu w decyzji personalnej Nr [...] i Nr [...] miejsca pełnienia służby i terminu jej rozpoczęcia. Podkreślił, że zgłosił się do służby w dniu 3 października 2008 r., a w dniu 27 października 2008 r. komisja lekarska przyznała mu III grupę inwalidzką.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powtórzył ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, dodając, że decyzją personalną Nr [...] z dnia 29 września 2008 r. W. M. został mianowany na stanowisko starszego inspektora w kierownictwie w Areszcie Śledczym w O., co w sposób jednoznaczny wskazuje na stanowisko, miejsce pełnienia służby i termin rozpoczęcia służby. W decyzji zawarto również informację o prawie do uposażenia z dniem podjęcia służby lub przedstawienia dokumentu stwierdzającego niezdolność do służby z powodu choroby. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy za zasadną uznał argumentację organu pierwszej instancji, iż w okresie: 13 październik 2005 r. - 31 marzec 2009 r. nie istniał żaden element stosunku służbowego, który pozwalałby na uznanie, że w tym czasie W. M. pełnił służbę w Służbie Więziennej, stąd nie przysługiwało mu uposażenie. Odwołując się do treści art. 79, art. 110 ust. 1 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 września 1997 r. w sprawie określenia rodzaju świadczeń socjalnych i bytowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz członków ich rodzin, wskazał, że funkcjonariuszowi, który nabył prawo do urlopu wypoczynkowego przysługuje raz w roku świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku, przy czym urlop otrzymuje się z tytułu służby, której W. M. nie pełnił. Dlatego też nie przysługuje mu dopłata do wypoczynku. W dalszej części uzasadnienia, odnoszącej się do pozostałych świadczeń pieniężnych, organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji. Ostatecznie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej i że z uwagi na wymogi dotyczące stosunku służbowego funkcjonariusza, wypłata W. M. uposażenia oraz innych żądanych należności finansowych nie jest możliwa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik W. M., który domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o Służbie Więziennej, w szczególności poprzez pominięcie treści art. 45 ustawy i tym samym przyjęcie, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje uposażenie ani inne świadczenia za czas niezgodnego z prawem zwolnienia ze służby, tj. art. 45 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy. Uzasadniając skargę podał, że na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2005 r., uchylającego decyzje o zwolnieniu W. M. ze służby oraz wyroku WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2008 r., uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...], W. M. został przywrócony do służby w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie skarżącego, organy decyzyjne obu instancji pominęły celowo treść art. 45 ustawy, który jest kluczowy do rozstrzygnięcia dochodzonego roszczenia w postaci uposażenia. Nie rozstrzygnęły kwestii będącej podstawą żądania skarżącego, a mianowicie, "czy funkcjonariuszowi służby więziennej, który powraca do służby w wyniku orzeczenia sądowego przysługuje uposażenie za czas pozostawania poza służbą, jeżeli stan taki jest następstwem bezprawnego działania organu zatrudniającego". Innymi słowy, brak jest odniesienia w kwestii, która ma stanowić odszkodowanie dla funkcjonariusza za okres pozostawania bez pracy. Nie powinno być wątpliwości, że sytuację taką przewidział ustawodawca, zamieszczając stosowną dyrektywę w art. 45 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącego, bezspornym w sprawie winno pozostawać, że stawił się do służby w dniu 3 października 2008 r. i kilka godzin czekał na przybycie kadrowej, po czym zgodnie z poleceniem poddał się badaniom lekarskim przed Wojewódzką Komisją Lekarską MSWiA w O. we wskazanym terminie. Orzeczenie zapadło 22 stycznia 2009 r. Ponadto w skardze podniesiono, że skarżący zwracał się z wnioskiem do Dyrektora Aresztu Śledczego w O., by wydając decyzję o minowaniu go na stanowisko służbowe uwzględnił także inne, przysługujące mu jako funkcjonariuszowi uposażenie wraz z dodatkami stałymi oraz inne świadczenia pieniężne, tj. równoważnik za niewykorzystany urlop, równoważnik za umundurowanie, zwrot kosztów przejazdu dla 3 osób na wypoczynek, równoważnik za remont mieszkania. Skoro skarżący został przywrócony do służby w myśl art. 45 ust. 1 ustawy, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji personalnych, stał się funkcjonariuszem, zatem przysługiwały mu w/w świadczenia pieniężne. Żądania skarżącego pozostały bez odpowiedzi, a należne uposażenie nie zostało wypłacone do tej pory. Dalej w skardze wywodzono, że należy zwrócić uwagę na zapis art. 45 ust. 5 ustawy, który legitymuje W. M. do ubiegania się o świadczenia, o które wnosi. Na koniec zwrócono uwagę, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej chronią wynagrodzenia funkcjonariuszy, którzy m.in. zostali przywróceni do służby po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby, przyznając im prawo do uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z tym że w tej szczególnej sytuacji istnieje ograniczenie wypłaty należności za okres nieprzekraczający 6 miesięcy, a w związku z powyższym niezawarcie w zaskarżonej decyzji elementów, których domagał się skarżący świadczy o naruszeniu przepisów ustawy i wydaniu wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyraził pogląd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodał, że kierował się treścią wyroków: WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1758/08), NSA w Warszawie (sygn. akt I OSK 1298/05) oraz Sądu Najwyższego (sygn. akt I PK 144/05).

W trakcie rozpraw sądowych pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądanie skargi i wywody w niej zawarte, podkreślając, że organy nie odniosły się w decyzjach do art. 45 ust. 4 ustawy i nie rozstrzygnęły, czy okres pozostawania poza służbą winien być zaliczony do okresu służby, który rodziłby po stronie skarżącego prawo do świadczeń wynikających z tytułu pełnienia służby. Uważa też, że w niniejszej sprawie powinno zapaść rozstrzygnięcie stanowiące odpowiedź na wnioski z dnia 2 lipca i 27 sierpnia 2008 r. Z kolei skarżący oświadczył, że jego pismo z dnia 8 czerwca 2009 r. spowodowane było brakiem rozliczenia go za okres ponownego mianowania i zwolnienia, tj. od 13 października 2005 r. do 31 marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącego, a które zdeterminowały sposób rozstrzygnięcia.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego stała się sprawa związana z przyznaniem uposażenia i innych należności finansowych funkcjonariuszowi Służby Więziennej za okres od mianowania go na stanowisko służbowe na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą, do dnia ponownego zwolnienia go z tej służby.

Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, że każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Obowiązek w tym zakresie płynie głównie z treści art. 7 K.p.a., nakazującego organom decyzyjnym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także z treści art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie natomiast do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, dlatego w sprawach prowadzonych na wniosek strony, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, należy precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym treść żądania podmiotu wnioskującego wszczęcie postępowania administracyjnego, tak, by podjęte rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszone żądanie. Uwaga ta wydaje się konieczna, gdyż - w ocenie Sądu - rozstrzygające w niniejszej sprawie organy administracji, wbrew wymogom art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśniły w sposób dostateczny, jakich konkretnie świadczeń domagał się W. M. Z materiału dokumentacyjnego nadesłanego do Sądu wynika, że przedmiotowe postępowanie wszczęło pismo skarżącego z dnia 15 kwietnia 2009 r., uzupełnione następnie pismem z dnia 8 czerwca 2009 r., wzywające do wypłaty równoważnika za przejazd na koszt jednostki organizacyjnej Służby Więziennej w latach 2005 - 2009, dopłaty do wypoczynku w latach 2005 - 2009, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2008 - 2009, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za umundurowanie za lata 2005 - 2009 oraz odprawy należnej po zwolnieniu - z dniem 31 marca 2009 r. - ze służby. Wskazanymi pismami W. M. nie domagał się wypłaty uposażenia, a skarżony organ, pomimo wezwania Sądu, nie nadesłał wniosku strony w tym zakresie ani też nie złożył żadnych wyjaśnień. Nie została także wytłumaczona kwestia objęcia rozstrzygnięciem organów sprawy równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2005 - 2007 (przesłane wnioski dotyczyły roku 2008 i 2009). Marginalnie odnotować także należy, że organy decyzyjne przemilczały sposób załatwienia żądania dotyczącego odprawy. Przedstawionych wątpliwości nie wyjaśnił sam skarżący, co więcej, raczej je spotęgował twierdząc, że występował o dokonanie rozliczenia odnośnie wszystkich przysługujących mu świadczeń za cały okres od ponownego mianowania do zwolnienia, tj. od 13 października 2005 r. do 31 marca 2009 r., utrzymywał nawet, że składał także żądanie wypłaty za ten okres uposażenia, lecz nie posiada kopii składanych do organu wniosków, a akta nadesłane do Sądu są niekompletne. Natomiast w skardze pełnomocnik żądał przyznania uposażenia i innych świadczeń za czas niezgodnego z prawem zwolnienia ze służby. W zaistniałej sytuacji, wobec braku odwołania się przez organ pierwszej i drugiej instancji do konkretnych wniosków skarżącego, które dotyczyłyby także uposażenia i równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2005 - 2007, trudno zakładać, że zakres rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pokrywa się w całości z przedstawionymi organowi żądaniami skarżącego. Jest to o tyle istotne, że rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 i art. 104 K.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażających się w powinności działania na podstawie przepisów prawa, przestrzegania zasady praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 6 - 9 K.p.a.).

Poza powiedzianym dotychczas wytknąć należy organom decyzyjnym, że dla odmownego załatwienia żądań skarżącego dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, dopłaty do wypoczynku, równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypłaty równoważnika za przejazd na koszt Aresztu Śledczego w O., nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że funkcjonariusz nie pełnił służby od 13 października 2005 r. do 31 marca 2009 r. W okresie tym W. M. nie wykonywał czynności służbowych, lecz - jak twierdzi - zgłaszał się do służby, lecz nie został do niej dopuszczony. Zdaniem Sądu, wyświetlenia wymaga, czy skarżący, zgodnie z wymogiem ust. 2 art. 45 ustawy zgłosił się niezwłocznie do służby po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2005 r., w wyniku którego został on włączony do służby (stosunek służbowy został reaktywowany z mocy prawa). Istotnym jest zatem, czy w wymaganym terminie rzeczywiście był gotów do pełnienia służby, tj. zgłosił taką gotowość, pozostawał w dyspozycji przełożonych oraz był faktycznie zdolny - z uwagi na stan zdrowia - do wykonywania obowiązków służbowych. Odnośnie ostatniego wymogu zaznaczenia wymaga, że w przesłanych aktach nie znalazły się stosowne dokumenty (orzeczenia lekarskie właściwych komisji orzeczniczych) pozwalające na określenie, czy i w jakich okresach skarżący był zdolny do pełnienia służby, jednak już z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 65/08, wynika, że "w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 2007 r. Okręgowa Komisja Lekarska w K. wypowiedziała się co do daty, od której niezdolność do służby u skarżącego wystąpiła, ustalając, iż niezdolność ta datuje się od 14 września 2006 r.". We wskazanym wyroku Sąd zauważył także, że "wprawdzie poprzednim orzeczeniem lekarskim z dnia 14 października 2003 r. skarżący został uznany za niezdolnego do służby, jednak orzeczona niezdolność miała charakter czasowy, tj. do września 2005 r." W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że dla prawidłowej oceny, czy skarżący nabył prawo do żądanych świadczeń finansowych należało w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia pod kątem pozostawania funkcjonariusza w stanie gotowości do pełnienia służby (w tym podanie ewentualnych przeszkód jej faktycznego wykonywania), a w dalszej kolejności - w zależności od poczynionych wcześniej ustaleń - należało zająć stanowisko co do prawnych możliwości ich wypłacenia. Dodatkowo podnieść należy, że z lektury akt oraz treści podjętych decyzji trudno dociec jakie były faktyczne powody braku kontynuacji przez skarżącego reaktywowanego stosunku służbowego po doręczeniu decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia 29 września 2008 r. w sprawie mianowania. W tej mierze stanowisko organów obu instancji jest niejasne. W wydanych rozstrzygnięciach znalazło się stwierdzenie o stawieniu się W. M. w Areszcie i poinformowaniu go o rozkładzie czasu służby, co może sugerować, że został do niej dopuszczony. Z drugiej jednak strony, skarżący w odwołaniu wskazywał, że do służby nie został dopuszczony, pomimo dwukrotnego pisemnego występowania z takim wnioskiem. Ten wątek sprawy nie został poruszony w zaskarżonej decyzji, co świadczy o braku dochowania przez organ odwoławczy wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Podsumowując dotychczasowe wywody stwierdzić trzeba, że oceniane przez Sąd rozstrzygnięcia podjęte zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych, czym naruszono przepis art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a nadto nie spełniają one warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji (faktyczne i prawne), stanowiące jej obowiązkowy składnik. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Zauważyć dodatkowo przyjdzie, że wprawdzie odwołanie - co do zasady - nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 K.p.a.), jeśli jednak w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, publ. GAP 1987 r. nr 21, str. 40, oraz z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, niepubl.). Omawiana kwestia ma istotne znaczenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest zadaniem obarczającym Sąd ustosunkowywanie się do żądań, wniosków czy zarzutów zawartych w odwołaniu. Należy to do obowiązków organu odwoławczego, którego Sąd nie może wyręczać.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 K.p.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa "wraca" do organu pierwszej instancji, który przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, po czym dokona ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, w tym także rozpatrzy argumenty strony wynikające z odwołania oraz wyda decyzję z prawidłowym jej uzasadnieniem.

Końcowo, wyjaśnienia wymaga, że z racji związania granicami zaskarżonej sprawy (por. art. 134 P.p.s.a.) Sąd nie był kompetentny do zajęcia stanowiska co do większości zarzutów jakie znalazły się w skardze, a które nie dotyczyły przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz rozliczeń finansowych "za czas pozostawania poza służbą, jeżeli stan taki jest następstwem bezprawnego działania organu zatrudniającego".