Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 793/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi B. Z., A. M. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił na wniosek Spółki "N." S.A. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w J. Gmina P. w granicach wyznaczonych linią w kolorze pomarańczowym i oznaczonych literami ABCDEF; GHIJKL; MNOP na mapie w skali 1: 1000 stanowiącej integralną część niniejszej decyzji (zał. nr 1).

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. Z., A. M., E. i W. N., M. S., B. M., M. J., M. G. oraz B. Z.

W odwołaniach podniesiono, że budowa nowych segmentów stworzy place budowy bezpośrednio sąsiadujące z istniejącymi segmentami, spowoduje zniszczenie roślinności w ogródkach przydomowych, stworzy ingerencję w dachy istniejących segmentów (a w jednym przypadku - w oszklony taras budynku państwa Z.), obniży wartość nieruchomości, na których znajdują się segmenty. Ponadto podniesiono, że dla identycznej inwestycji zostało już wydane przez organ I instancji postanowienie zawieszające postępowanie ze względu na przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wskazano na zapisy ww. postanowienia, a m.in. na zapis, że planowane budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej na działkach nr ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstałyby poza nieprzekraczalną linią zabudowy od projektowanej ul. [...], dla której wydzielono już rezerwę terenu szerokości 20 metrów. Ponadto podniesiono, że linia zabudowy nie została określona zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną przez budynki znajdujące się przy ul. [...], a więc że została wskazana niezgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Podniesiono też, że w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzonej w niniejszej sprawie jako dominanta wysokościowa został przywołany budynek przy zbiegu ul. [...] i [...], którego wybudowanie ograniczyło możliwość przyzwoitego zaplanowania węzła komunikacyjnego u zbiegu ulic [...] i [...]. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2009r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem B. Z. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. art. 59 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż B. Z. nie ma żadnych praw - jak wynika z wykazu właścicieli i władających gruntów wykonanym na podstawie wypisu z ewidencji gruntów (wykaz znajduje się w aktach sprawy) - do nieruchomości stanowiących teren przedmiotowej inwestycji i nieruchomości sąsiednich. Stąd postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem tej osoby należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w pozostałych odwołaniach organ uznał, że są one niezasadne.

Organ wskazał, iż do pisma A. M. i J. Z. złożonego w sprawie przed organem I instancji została załączona pierwsza strona postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2007 r. o zawieszeniu postępowania wywołanego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] oraz budynku jednorodzinnego wolno stojącego oraz zespołu sześciu budynków w zabudowie atrialnej z garażami na działce nr ew. [...], na okres 12 miesięcy, który to okres już upłynął. Postanowienie dotyczyło zatem częściowo innej sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2006 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części J. Wskazano też, że planowane budynki jednorodzinne na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z projektem miejscowego planu powstałyby poza nieprzekraczalną linią zabudowy od projektowanej ulicy "[...]", dla której wydzielono już rezerwę terenu szerokości 20 m. W decyzji organu I instancji wskazano jednak, iż "w związku z powstającym projektem budowy i urządzenia ulicy [...] (dawnej [...]) zmieniono przebieg linii rozgraniczających pas drogowy (ni. in. przesunięto południową linię rozgraniczającą na północ) co pokazano kolorem zielonym na załączniku graficznym do analizy". W ocenie zatem organu zarzut dotyczący kwestii kolizji planowanej zabudowy z liniami rozgraniczającymi ul. [...] (d. [...]) ustalonymi w projekcie miejscowego planu, należy uznać - wobec ww. wyjaśnień organu I instancji za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) -poprzez niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, organ wskazał, iż w omawianym przypadku, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wskazano, że: "zgodnie z § 4 ust. 4 ww rozporządzenia "linię zabudowy usytuowano tak, aby mogły powstać budynki -segmenty powtarzalne w zabudowie szeregowej o gabarytach budynków istniejących na działkach sąsiednich oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do 5. Linia ta przebiega w odległości 5 do 7 m od nowej linii rozgraniczającej ulicy [...] oznaczonej kolorem zielonym".

Ponadto ustalono (zgodnie z § 7 i 8 ww. rozporządzenia) wysokość nowej zabudowy oraz kąt nachylenia połaci dachowych nowych budynków jako kontynuację parametrów tych wskaźników dla budynków sąsiednich (przyległych). Wskazana w analizie dominanta wysokościowa (budynek przy zbiegu ul. [...] i ul. [...]) nie stanowiła podstawy do ustalenia wysokości dla wnioskowanej zabudowy, gdyż wysokość ta ma być dostosowana do wysokości budynków przyległych (istniejące segmenty stron odwołujących się).

Zatem zarzuty naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, a co za tym idzie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu utraty wartości rynkowej nieruchomości, na których stoją budynki, do których mają być dobudowane wnioskowane segmenty, organ wskazał, na możliwość zaspokojenia ewentualnych roszczeń w trybie art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne zniszczenie zieleni na sąsiednich działkach w związku z prowadzoną budową winno być zrekompensowane przez inwestora, realizującego przedmiotową inwestycję. Zarzut ten jest przedwczesny na etapie ustalania warunków zabudowy danej inwestycji. Zabezpieczenie budowy na czas wykonywania obiektu budowlanego należy do inwestora realizującego budowę; odpowiednie zapisy winny się znaleźć w pozwoleniu na budowę (ew. uprzedniej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118zpóźn. zm.).

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie B. Z., A. M. i J. Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucono brak staranności i obiektywizmu w rozpatrywaniu odwołań właścicieli działek położonych w J. Gmina P. O braku staranności zdaniem skarżących świadczy:

1. umorzenie odwołania B. Z. jako osoby nie będącej stroną w sprawie, podczas gdy aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2007 roku Repertorium [...] został on obdarowany przez rodziców nieruchomością przy ul. [...], działka [...]. Akt jest w posiadaniu Urzędu Gminy czego dowodem są pisma urzędowe kierowane do skarżącego.

2. niedbałe potraktowanie zarzutu dotyczącego przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W ocenie skarżących, w sytuacji gdy odległości od drogi poszczególnych budynków są różne, należało rozpatrywać każde odwołanie odrębnie.

3. zlekceważenie wniosku o dokonanie wizji lokalnej.

4. brak odniesienia do odwołania w duchu prawa, a nie tylko jego litery.

Zarzucając organowi odwoławczemu brak obiektywizmu skarżący wskazali na:

1. oparcie decyzji głównie na wyjaśnieniach wnioskodawcy, lub organu pierwszej instancji,

2. kompletne pominięcie totalnego bałaganu decyzyjnego w Urzędzie Gminy.

W piśmie procesowym z dnia 8 września 2009r. J. Z. działając w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2008r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z 2003r. ze zm. zwana w dalszej części "ustawą") decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest przez właściwy organ po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jest oczywiste, że uzgodnienie może nastąpić wówczas, gdy istnieją propozycje pewnych rozwiązań. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści.

Z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy zwracał się do jakichkolwiek organów wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy o uzgodnienie jej treści. Tymczasem w ocenie Sądu na organie ciążył taki obowiązek. Z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2007r. Nr [...] wynika bowiem między innymi, że działki mające być objęte inwestycją położone są w granicach W. Zgodnie z art.53 ust. 4 pkt. 8 w zw. z art. 60 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny. W świetle art. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody Dz. U Nr 92, poz. 880 z 2004r. ze zm.) ustawa ta określa cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Cele ochrony przyrody są realizowane między innymi przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody. Tym samym orzekające w sprawie organy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowane były wystąpić do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o wyrażenie stanowiska w niniejszej sprawie, mając na uwadze treści art. 53 ust. 4 pkt. 8 oraz 53 ust. 5 c ustawy. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu świadczącego o tym, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji wystąpił do w/w organu o uzgodnienie treści zaskarżonej decyzji.

Analiza akt sprawy wskazuje także na brak uzgodnienia treści kwestionowanej w skardze decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi. Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja przylega do trzech dróg wewnętrznych oraz ulicy [...]. Ulica [...] stanowiąca działkę nr [...] zgodnie z oświadczeniem skarżącego J. Z., złożonego do protokołu z rozprawy w dniu 8 września 2009r. jest droga powiatową. Kwestia kategorii tej drogi winna być jednak na etapie postępowania administracyjnego wyjaśniona i zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 organ I instancji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany był zwrócić się do właściwego zarządcy drogi o uzgodnienie jej treści, lub w sytuacji gdyby okazało się, że jest to droga gminna, organ I instancji jako zarządca drogi winien był zawrzeć stosowne w tym zakresie uzgodnienie w treści decyzji. Uzgodnienie to w niniejszej sprawie ma zaś zdaniem Sądu istotne znaczenie z uwagi na wyznaczony dla inwestycji przebieg linii rozgraniczających, które znajdują się w obszarze ul. [...].

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń przepisów art. 53 ust. 4 pkt. 8 i 9 ustawy należy także wskazać, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 ustawy - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie, lub na terenie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. W celu dokonania właściwej analizy, organy orzekające w sprawie winne uwzględnić zabudowę znajdującą się na specjalnie w tym celu wyznaczonym "obszarze analizowanym", który tworzy urbanistyczną całość, pozwalając organowi dokonać, jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Wskazać należy, iż planowana inwestycja dotyczy budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w J. Gmina P. Zarówno z decyzji organu I instancji, jak i załączonej do niej mapy wynika, iż granice inwestycji wyznaczono linią w kolorze pomarańczowym i oznaczono literami ABCDEF; GHIJKL; MNOP. Powyższe wskazuje, iż inwestycja ta składa się z 3 części / etapów. Takie oznaczenie granic inwestycji uzasadniało konieczność określenia obszaru analizowanego dla poszczególnych części tj. odrębnie dla terenu oznaczonego literami ABCDEF; GHIJKL; MNOP. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa jednak w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wskazać należy, iż ani z treści przedłożonego przez inwestora wniosku ani decyzji nie wynika z której sąsiadującej z planowaną inwestycją drogi (ul. [...], czy też ul. [...], [...], i ulicy bez nazwy) znajdował się będzie dojazd. Front działek nie został ponadto oznaczony na załączonej do decyzji organu I instancji mapie (część graficzna). Powyższe prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie obszar analizowanego terenu, wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym powyżej przepisem. Świadczy o tym także treść uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz pkt. 2.2 Załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji pt."Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu", z którego wynika, iż " cyt. do odmierzenia odległości granic analizowanego obszaru przyjęto dłuższe boki działek od ul. [...] (dawna [...]) mimo, że fronty budynków oraz wjazdy na działki będą lokalizowane od strony ulic dojazdowych : bez nazwy, [...] i [...]". Powyższe wskazuje na niezgodne z przepisami rozporządzenia określenie obszaru analizowanego terenu.

Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i dlatego nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy na obiekt o projektowanej funkcji. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), geometrię dachu ( §8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Wszystkie w/w wielkości winne być jednak określone w sposób rzetelny, nie budzący żadnych wątpliwości określone w oparciu o wyniki właściwie sporządzonej analizy. Niedopuszczalnym jest przy tym tak jak uczynił to organ I instancji w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, określenie tych wielkości w sposób nieprecyzyjny poprzez posłużenie się sformułowaniem "około".

Reasumując należy uznać, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenia wymagań prawa materialnego -przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia.

W ocenie jednak Sądu naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia, w zakresie niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego, co do zasady można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego, jednak Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce.

Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei brak w decyzji wymaganych uzgodnień stanowi naruszanie prawa materialnego mające w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd za nieuzasadnione uznał także orzeczenie organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem B. Z. Organ przyjął bowiem, iż B. Z. nie legitymuje się prawem do żadnej nieruchomości stanowiących teren przedmiotowej inwestycji i nieruchomości sąsiednich. Rozstrzygnięcie w tej mierze oparł, jak wynika z uzasadnienia decyzji na wykazie właścicieli i władających gruntów wykonanym na podstawie danych z ewidencji gruntów. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie, jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zarówno w odwołaniu, jak i w skardze B. Z. wskazywał, iż jest właścicielem działki nr [...], czyli działki objętej inwestycją. Organ odwoławczy badając interes prawny skarżącego oprał się zaś o dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji tj. wykaz stron postępowania. W aktach administracyjnych sprawy w tym w wykazie właścicieli i władających gruntów z dnia 15 maja 2008r i 18 marca 2008r. (dokument oznaczony jako zał 2 lub 2.) nie ma jednak informacji dotyczącej działki nr [...]. Dokument ten nie mógł zatem stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania w zakresie odwołania wniesionego przez B. Z. Powyższe prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a zobowiązujących organ do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podnieść przy tym należy, iż w skardze strona skarżąca podniosła, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2007r. Rep. [...] jest właścicielem w/w działki. Akt ten jest zaś w posiadaniu organu I instancji. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż przy zachowaniu minimalnej staranności organ odwoławczy mógł bez trudu ustalić interes prawny strony skarżącej, w drodze zwrócenia się w oparciu o art. 136 k.p.a do organu I instancji, czy też skarżącego o nadesłanie stosownych dokumentów.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 w/w ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Miasta i Gminy P. winien dokonać stosownych uzgodnień oraz właściwie wyznaczyć obszar analizowany i sporządzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu. Ponadto zobowiązany jest do rzetelnego określenia wszystkich stron postępowania administracyjnego.