Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 700/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 roku sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 700/20

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. B. L. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - dz. nr 59/1 i przejęciu na własność Skarbu Państwa od Ł. i K. H. na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) bez odszkodowania wymienione w tej decyzji grunty pod drogę, położone w Z. - dz. nr [...] o powierzchni 147m˛ dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Wnioskodawczyni przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt XI Ns 1125/03 oraz postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt XI Ns 1325/07, z których wynika, że jest jedyną spadkobierczynią po zmarłych- K. i Ł. H..

Zdaniem wnioskodawczyni wydzielona działka nr [...] nie stanowiła drogi do posesji i nie była wykorzystywana w tym celu przez właścicieli działek nr [...], ponieważ korzystali oni z bramy wjazdowej od ulicy [...]. Właściciele działki nr [...] mają zaś swobodny dostęp do swojej nieruchomości od strony ul. [...]. Zgodnie z informacją Urzędu Gminy L. z dnia [...] października 1988 r. w sprawie możliwości podziału działki nr [...], z nieruchomości można było wydzielić działkę o charakterze mieszkalnym, co wykluczyło możliwość wydzielenia działki pod drogę.

W przekonaniu strony, przejęcie działki nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nastąpiło sprzecznie z celem ustawy, którym była budowa ulic, jak również nie spełniało żadnego z celów określonych w art. 12 ust. 2 ustawy. Wnioskodawczyni podniosła także, że wbrew regulacji art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa bez słusznego odszkodowania. Wskazano przy tym, że właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r. znak: [...] w części orzekającej o braku odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa od K. H. i jego żony Ł. H. gruntów wydzielonych pod drogę tj. działki nr [...] o pow. 147m˛.

W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że art. 12 ust. 5 cyt. ustawy nie był precyzyjny, ponieważ nie zawierał w swoim brzmieniu sformułowania "budowę nowych ulic", czy "ulic stanowiących drogi publiczne", zatem treść tego przepisu wymagała interpretacji, który to fakt nie pozwala na stwierdzenie, że można ten przepis naruszyć w stopniu rażącym. Niedopuszczalne jest bowiem stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o normę prawną niejednoznaczną i wymagającą interpretacji.

Zdaniem Kolegium, nie są także istotne późniejsze działania lub zaniechania organów administracji publicznej, w tym realizacja celu na jaki wydzielono działkę, ponieważ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji co do zasady ocenia się dany akt na dzień jego wydania.

SKO w T. w składzie wydającym decyzję z dnia [...] marca 2020r. znak: [...] uznało jednak, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] rażąco narusza prawo w zakresie w jakim orzeczono o braku odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa od K. H. i jego żony Ł. H. gruntów wydzielonych pod drogę tj. działki nr [...] o pow. 147m˛. Nie ma bowiem znaczenia, czy właściciele zrzekli się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy nie. W tym miejscu przytoczono wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 705/05, który zapadł na tle art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz aktualnego przy ocenie art. 12 ust. 5, gdzie stwierdzono, że "skoro art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewiduje możliwości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie są istotne rozważania dotyczące możliwości zrzeczenia się przez uprawnionego korzystania z tego prawa".

Z taką sytuacją w ocenie Kolegium mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ nie ma znaczenia, czy właściciele nieruchomości zrzekli się ustalenia odszkodowania za przejęty grunt pod drogę, czy nie, a organ orzekając o przejęciu gruntu działki nr [...] na rzecz Państwa bez odszkodowania naruszył wprost art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. i z tej przyczyny, w tej części, zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż rażąco narusza prawo, stojąc w sprzeczności z praworządnym państwem.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. B. L. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż w jej ocenie decyzja Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99), bowiem wydzielenie drogi pod ulicę w niniejszym przypadku nie było konieczne i nie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sam fakt podziału nieruchomości, ani pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani zresztą obecnie, nie pociągał za sobą automatycznie konieczności wydzielenia działek pod drogi.

Kluczowym zdaniem skarżącej jest zatem ustalenie, co przewidywał obowiązujący w dacie decyzji plan zagospodarowania przestrzennego i czy według tego planu miało nastąpić wydzielenie gruntów pod drogi. Wskazano, że działka nr [...] nie stanowiła drogi do posesji. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2019 r., a więc wydanego ponad 30 lat od momentu wydania decyzji, działka ta została oznaczona symbolem B - a więc jako tereny mieszkaniowe i nie była wykorzystywana przez właścicieli działek [...] jako droga dojazdowa do posesji, albowiem korzystali oni z bramy wjazdowej od ulicy [...], właściciele działki nr [...] mają natomiast swobodny dostęp do nieruchomości od strony ulicy [...]. Zgodnie z informacją Urzędu Gminy L. o możliwości podziału nieruchomości z dnia [...] maja 1988 r., wydzielić można było tylko działkę o charakterze mieszkalnym, co wykluczało możliwość wydzielenia działki pod drogę.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, iż przejęcie działki nr [...] o powierzchni 147 m˛ dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nastąpiło sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszając art. 12 ust. 1 ustawy, jak również nie spełniało żadnego z celów określonych w art. 12 ust. 2 ustawy, tym samym naruszając art. 12 ust. 2 ustawy.

Ponadto, strona skarżąca stanęła na stanowisku, że w przypadku, gdy dana decyzja narusza obowiązujące prawo w sposób rażący, to stwierdzenie nieważności winno dotyczyć całej decyzji, a nie tylko jej części.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...].

Kolegium nie zgodziło się z argumentacją podnoszoną we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazującym jakoby działka nr [...] była zbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], zwłaszcza działki nr [...], bowiem o ile działka nr 59/4 i działka nr [...], jako sąsiadujące z działkami drogowymi stanowiącymi odpowiednio ulicę F. i ulicę T., potencjalnie miałyby zapewniony inny dostęp do układu drogowego, niż przez działkę nr [...], to należy jednak zauważyć, że działka nr [...] nie sąsiaduje z inną potencjalną drogą niż ta, którą stanowi działka nr [...]. Skoro w wyniku podziału działki nr [...] powstała także i działka nr [...] to koniecznym dla zatwierdzenia w ogóle podziału było zapewnienie jej dostępu do drogi, co już było wystarczającym powodem do wydzielenia działki nr [...]. Poza tym, z działki nr [...] mogły "korzystać" także działki nr 59/6 i nr [...]. Jeśli właściciele poszczególnych działek faktycznie w inny sposób zapewniali potem skomunikowanie swoich nieruchomości z układem drogowym, jak to jest podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności, to w ocenie Kolegium nie ma to wpływu na prawną konieczność zapewnienia nowo wydzielanym działkom właściwego i prawidłowego skomunikowania w świetle wskazanych przepisów, żeby można było w ogóle zatwierdzić podział nieruchomości, a temu właśnie celowi służyło wydzielenie ulicy stanowiącej działkę nr [...]. Ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W przekonaniu Kolegium, podział dokonany decyzją Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] był także zgodny z informacją Urzędu Gminy L. "o możliwości podziału nieruchomości" z dnia [...] października 1988 r., gdzie odnosząc się do przygotowywanego podziału działki nr [...] podkreślono, że nieruchomość ta w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne. Zasygnalizowano zatem, że "wydzielić należy działkę o charakterze mieszkalnym". Wydzielenie ulicy (nie drogi publicznej), która ma zapewnić komunikację pozostałym wydzielanym działkom, wpisuje się przy tym w charakter mieszkaniowy (budownictwo jednorodzinne) terenu zapisany w planie ogólnym.

Ponadto wskazano, że kolejnym z aspektów przedmiotowej sprawy jest kwestia dopuszczalności zrzeczenia się lub innej formy uregulowania odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości przed wydaniem decyzji podziałowej. Zagadnienie to na przestrzeni lat było przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa, jednak Kolegium wskazało na stanowisko dotyczące tej materii zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, gdzie zaakcentowano, że co do zasady, "nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem, a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna".

Mając na uwadze powyższy wyrok Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17 stwierdził, że wprawdzie w wielu orzeczeniach sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny przyjmowały, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę, która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości - z mocy prawa - stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, to - w świetle treści wyżej przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego - pogląd ten w ocenie Kolegium winien ulec weryfikacji, ponieważ organ nie może kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami, rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

W ocenie Kolegium, w składzie obecnie rozpoznającym przedmiotową sprawę, brak jest przekonujących podstaw do stwierdzenia, że zawarcie w decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] informacji o braku odszkodowania, "zgodnie ze złożonym wnioskiem przez zainteresowanych", za przejęcie na własność Skarbu Państwa od K. H. i jego żony Ł. H. gruntów wydzielonych pod drogę tj. działki nr [...] o pow. 147m˛, mogło stanowić kwalifikowaną wadę tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj., że rażąco w tej części narusza ona prawo.

Jeśli bowiem, co do zasady, dopuszczalne było i jest, zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki przejmowane przez podmiot publicznoprawny przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co zdaniem Kolegium potwierdza przytoczone powyżej najnowsze orzecznictwo Sądów, to w istocie brak jest podstaw do orzekania o prawie do tego odszkodowania w sentencji decyzji podziałowej, w inny sposób, niż poprzez umieszczenie wzmianki o uprzednim uregulowaniu tej kwestii, skoro sprawa odszkodowania została wcześniej ustalona w sposób cywilistyczny przez zainteresowanych.

Kolegium wskazało również, że Wójt Gminy L. w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odnosząc się w pewnym zakresie do meritum przedmiotowej sprawy zauważył, że zaskarżona decyzja nie odbiega w swej treści od decyzji wydawanych w tamtym czasie przez terenowe organy administracji państwowej na podstawie powołanych w niej przepisów. Zaznaczono także, że normą było wtedy przejmowanie na własność Skarbu Państwa części nieruchomości, które właściciel wskazywał jako drogi, gdy nie było innej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu. Co więcej, normą było także oświadczanie właścicieli nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, jak to prawdopodobnie było w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono także fakt, że nie odszukano całości teczki zawierającej kompletne akta przedmiotowej sprawy, co wynika zapewne z faktu, że od wydania decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] upłynęło ponad 31 lat. W tym kontekście powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702), gdzie m.in. stwierdzono, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności, jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Z powyższych względów Trybunał uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Pomimo ww. wyroku TK, nie doszło do zmiany art. 156 § 2 kpa, we wskazanym zakresie, lecz w ocenie Kolegium nie zmienia to jednak faktu, że niekonstytucyjność tego przepisu została stwierdzona. W przedmiotowej sprawie od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 31 lat i jak ustalono, brak jest także całości akt sprawy dotyczących postępowania poprzedzającego jej wydanie.

Stwierdzone trudności w dotarciu do akt sprawy, jak i faktyczny upływ ponad 31 lat od jej wydania, uprawdopodabniają zdaniem organu ocenę, że od wydania przedmiotowej decyzji istotnie nastąpił znaczny upływ czasu, jednak powyższe nie jest przesądzającym argumentem w sprawie, lecz w świetle orzeczonej niekonstytucyjności art. 156 § 2 kpa we wskazanym zakresie nie można jednak tej kwestii całkowicie pominąć.

SKO w T. nie dostrzegło również, by w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] zachodziła inna przesłanka z art. 156 § 1 kpa, która skutkowałaby jej nieważnością.

W skardze do Sądu B. L. zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) oraz art. 6, 10, 29 oraz 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r. (znak: G-8464-101/89) w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od K. H. i jego żony Ł. H. gruntów wydzielonych pod drogę tj. działki nr [...] o powierzchni 147 m˛. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 12 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), który w ówczesnym stanie prawnym przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.

Skarżąca wskazała, że działka nr [...] nie stanowiła drogi do posesji; zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2019 r., a więc wydanego ponad 30 lat od momentu wydania decyzji, działka ta została oznaczona symbolem B - a więc jako tereny mieszkaniowe i nie była wykorzystywana przez właścicieli działek [...] jako droga dojazdowa do posesji, albowiem korzystali oni z bramy wjazdowej od ulicy [...]. Zauważyła również, że właścicielami działek [...] są te same osoby, a działki te stanowią zintegrowaną całość gospodarczą, ergo odrębny dojazd drogą do działki [...] przez działkę 59/5 jest całkowicie zbędny. Właściciele działki [...] mają swobodny dostęp do nieruchomości od strony ulicy [...]. Zgodnie z informacją Urzędu Gminy L. o możliwości podziału nieruchomości z dnia [...] maja 1988 roku, wydzielić można było działkę o charakterze mieszkalnym, co wykluczało możliwość wydzielenia działki pod drogę.

Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, iż przejęcie działki nr [...] o powierzchni 147 m˛ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nastąpiło sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z celem ustawy, którym była budowa ulic, jak również nie spełniało żadnego z celów określonych w art. 12 ust. 2 ustawy.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dopuszczalne jest wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczenie to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej), a słuszne odszkodowanie - to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność.

Wbrew obowiązującemu przepisowi prawa, działka nr [...] w ocenie skarżącej została przejęta na własność Skarbu bez słusznego odszkodowania, co jej zdaniem rażąco naruszało art. 12 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz.99) w jego ówczesnym brzmieniu, co w całości dyskwalifikuje decyzję Naczelnika Gminy L.. Własność działek przeznaczonych pod drogi publiczne przechodzi na rzecz gminy w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Dopiero w tym momencie powstaje roszczenie o odszkodowanie. Tego odszkodowania były właściciel nieruchomości nie może się skutecznie zrzec przed wydaniem decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości, czyli przed przejściem własności gruntu na rzecz gminy. Szeroko wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt, I OSK 238/07, LEX nr 578071, a wcześniej NSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, LEX nr 81734.

Stwierdzić należy zdaniem skarżącej, że wszelkie wcześniejsze postanowienia umów (porozumień, uzgodnień) mają charakter deklaracji, czy ewentualnie umów przedwstępnych. Również w wyroku z dnia [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 705/05 Sąd stwierdził, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro stwierdza kategorycznie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem, to nie może być podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, którym przesądza się, że odszkodowanie nie zostanie ustalone. 2. Skoro art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewiduje możliwości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie są istotne rozważania dotyczące możliwości zrzeczenia się przez uprawnionego korzystania z tego prawa.

Ponadto, w ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie przesłuchało wnioskodawczyni co do okoliczności wskazanych we wniosku mimo, że dowód taki był wskazany. Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło okoliczności - dwóch różnych sygnatur informacji urzędu oraz wydanej decyzji. Również nie została wyjaśniona okoliczność, że wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1989 r. stanowi o tym, że projekt podziału działki nr [...] wskazuje decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. , a nie [...] lutego 1989 r.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oparte na art. 156 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek (art. 157 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że omawiane postępowanie jest prowadzone przeciwko decyzji administracyjnej, a wady prowadzące do nieważności danego aktu zostały wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych podstawach niż wymienione w tym przepisie. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że wady stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności, w przeciwieństwie do wad wskazanych w art. 145- art. 145b k.p.a. mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ocenie podlega więc sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/15, dostępny w CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, Art. 156, Nb.6).

Jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Co więcej, o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W tych okolicznościach nawet decyzja wadliwa a nie nosząca cech wady kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa nie może być usunięta z obrotu prawnego.

Zgodnie z obowiązującym na dzień podziału nieruchomości art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stają się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, pomniejszonym o należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie nie mogło być większe, niż wysokość odszkodowania.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek i skoro był zgodny z tym wnioskiem i nie naruszał w oczywisty sposób normy prawnej określonej w podstawie rozstrzygnięcia nie ma mowy o naruszeniu prawa, a tym bardziej rażącym naruszeniu. W wyniku podziału działki nr [...], powstała działka nr [...], stąd konieczne dla zatwierdzenia podziału było zapewnienie do niej dostępu, a to nastąpiło w wyniku wydzielenia działki nr [...]. Poza tym z działki nr [...] mogły korzystać także działki nr 59/6 i nr [...]. To, że właściciele poszczególnych działek faktycznie w inny sposób zapewniali skomunikowanie swoich nieruchomości z układem drogowym na co zwraca uwagę skarżąca, nie ma wpływu na prawną konieczność zapewnienia nowo wydzielanym działkom właściwego dostępu do nieruchomości. Ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Sprawa podziału nieruchomości na wniosek nie była sprawą o wywłaszczenie nieruchomości lecz tylko realizowała skutki określone w ustawie, gdy wskutek podziału wydzielono grunty pod budowę ulic. W takim przypadku, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stają się ostateczne lub prawomocne. W konsekwencji, nie pozostaje też przedmiotem oceny decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia [...] kwietnia 1985 r. z punktu widzenia rażącego naruszeniem prawa, faktyczny sposób wykorzystania drogi czy brak potrzeby korzystania z niej, w sytuacji gdy sąsiednie działki, mając wspólnego właściciela nie byli zainteresowani korzystaniem z wydzielonej drogi.

Podlegająca podziałowi działka nr [...] znajdowała się w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Nie można zatem stwierdzić, że wydzielenie ulicy nastąpiło wbrew postanowieniom planu, skoro ulica miała zapewnić komunikację z pozostałymi wydzielanymi działkami, na których realizowana była funkcja określona w planie.

W tych okolicznościach nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji z [...] lutego 1989r. w zakresie zatwierdzenia projektu podziału jako decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną.

Kolejnym zagadnieniem było przejęcie działki wydzielonej pod drogę bez odszkodowania i ocena skutków tego zapisu w świetle podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Taki zapis świadczył o zrzeczeniu się przed wydaniem decyzji podziałowej lub innej formie uregulowania odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, kwestionujące stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem, a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna".

Tę linię orzecznictwa kontynuował Naczelny Sąd Administracyjny czego przykładem jest wyrok tego Sądu z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK31/17 w którym stwierdził on, że wprawdzie w wielu orzeczeniach sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny przyjmowały, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę ( która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości - z mocy prawa - stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego), powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, to - w świetle treści wyżej przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego - pogląd także w ocenie Sądu winien ulec weryfikacji. Słusznie w konsekwencji (za cytowanym stanowiskiem) organ uznaje, że nie może kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

Skoro organ w decyzji z [...] lutego 1989r. przyjął, że przejęcie własności nieruchomości drogowej nastąpi na własność Państwa bez odszkodowania oznacza to, że odpowiadało to woli właściciela, ponadto, podział odbył się na wniosek a decyzja podziałowa (jak wynika z pieczęci prawomocności ) uprawomocniła się [...] lutego 1989 r. a więc jej ustaleń nie kwestionowano. Biorąc pod uwagę, że ten zapis odnosi się do kwestii cywilnoprawnej, to okoliczności takie jak- kiedy ustalono i w jaki sposób ustalono ten aspekt sprawy nie może stanowić o podstawie do stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie zatem Kolegium uznało, że brak jest przekonujących podstaw do stwierdzenia, że zawarcie w decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...] informacji o braku odszkodowania, "zgodnie ze złożonym wnioskiem przez zainteresowanych", za przejęcie na własność Skarbu Państwa od K. H. i jego żony Ł. H. gruntów wydzielonych pod drogę tj. działki nr [...] o pow. 147m˛, mogło stanowić kwalifikowaną wadę tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj., że rażąco w tej części narusza ona prawo. Co do zasady dopuszczalne było i jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki przejmowane przez podmiot publicznoprawny przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W takim przypadku brak jest podstaw do orzekania o prawie do odszkodowania w sentencji decyzji podziałowej. Skoro treść decyzji odzwierciedla stanowisko strony, gdyż sprawę rozstrzygnięto na jej wniosek to stwierdzenie o przejęciu nieruchomości bez odszkodowania świadczy rezygnacji z odszkodowania. Sprawa odszkodowania została zatem wcześniej ustalona w sposób cywilistyczny przez zainteresowanych a wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie pozostają we właściwości organu administracji.

Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło okoliczności dotyczących - dwóch różnych sygnatur informacji urzędu oraz wydanej decyzji oraz, że również nie została wyjaśniona okoliczność, że wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1989 r. stanowi o tym, że projekt podziału działki nr [...] wskazuje decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r., a nie [...] lutego 1989 r.

W ocenie Sądu nie są to okoliczności, które wpływałyby na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczą samej decyzji, która jest oceniana z punktu widzenia zgłoszonej podstawy nieważności. Należy jednak przyjąć, że rozbieżność w datach wynika z faktu, że zamiast wskazać datę dzienną wydania decyzji, wpisano datę jej "prawomocności", co wynika z treści pieczątki umieszczonej na decyzji. Co zaś dotyczy różnej daty informacji i daty decyzji, to również nie budzi ta okoliczność uzasadnionych wątpliwości, gdyż są to dwa różne dokumenty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.