Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 478/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B., M. B., T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. B., M. B., T. B. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta K., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowy i udzielił E. i R. M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części pomieszczenia usługowego na parterze budynku mieszkalno – usługowego na sklep spożywczy.

Inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na wykonanie prac budowlanych po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...], w sprawie [...]. Postanowieniem tym sąd wydzielił E. i R. M. z nieruchomości położonej w K. przy ul. A 2 lokal użytkowy położony na parterze w szczycie budynku od strony hotelu, stanowiący część sklepu z komputerami o pow.24,958 m. Sąd zobowiązał też T. B., M. B., T. B., Cz. L., U. W. i H. T. do wydania E. i R. M. lokalu użytkowego opisanego w pkt 1. postanowienia w terminie do 30 listopada 2002r., zaś inwestorów do wykonania prac adaptacyjnych opisanego pomieszczenia poprzez wybudowanie ściany oddzielającej lokal opisany w p.1. od sklepu z komputerami mieszczącego się w lokalu obok, wstawienie drzwi od strony ul. A oraz przeprowadzenie instalacji elektrycznej i wodno – kanalizacyjnej oddzielnie dla tego lokalu. Postępowanie w sprawie toczyło się z udziałem stron i uczestników niniejszego postępowania, współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A

Decyzja opisana na wstępie została wydana po uchyleniu przez Wojewodę [...] pierwszej , również pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W toku ponownego rozpatrywania wniosku o pozwolenie budowę organ zwrócił się w trybie art. 106 k.p.a. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. o uzgodnienie projektu. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił projekt, stwierdzając w uzasadnieniu, iż inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z 2003r.). Postanowienie to nie zostało doręczone ani skarżącym ,ani – za wyjątkiem inwestorów- pozostałym współwłaścicielom nieruchomości T. B., M. B., T. B., Cz. L., U. W. i H. T..

Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie przebudowy lokalu, polegających na braku schematu instalacji elektrycznej zgodnej z warunkami przyłączenia, braku opisu stanu technicznego budynku pod kątem możliwości wykonania projektowych robót budowlanych, braku szkicu biegłego H. G. dotyczących wydzielenia lokalu o pow. 24, 958 m. Jednocześnie organ określił termin usunięcia braków do dnia 9 grudnia 2004r..

M. i T. B. zgłosili zastrzeżenia do usytuowania sanitariatów w adoptowanym pomieszczeniu. Podnieśli zarzut, iż usytuowanie łazienki na stronie południowo- zachodniej, zgodnie z obecnym planem może wpłynąć na podział lokalu przy zniesieniu współwłasności. Podkreślili również, że postanowienie Sądu Rejonowego w K. nie wyszczególnia wykonania łazienki wśród prac niezbędnych do adaptacji lokalu. Zgłosili też zastrzeżenia co do ważności uprawnień projektanta inż. Z. Sz..

W grudniu 2004r. inwestorzy złożyli projekt techniczny instalacji elektrycznych wewnętrznych, aneks projektu budowlanego w zakresie instalacji wod – kan, wentylacji i c.o. uwzględniający zmianę usytuowania węzła sanitarnego, opinię biegłego H.G. dotyczącą wydzielenia lokalu, uaktualnione uprawnienia inż. Z. Sz..

W uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji z dnia [...] organ wskazał, iż inwestor spełnił przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji, przede wszystkim zastosował się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez jego uczestników T., M. i T. B. dotyczących zmiany usytuowania łazienki w przedmiotowym budynku. Odnosząc się do wniosków wymienionych wyżej uczestników o przeprowadzenie rozprawy, wydanie decyzji negatywnej, ewentualnie zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zniesienia współwłasności, zdaniem organu brak było podstaw do ich uwzględnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. B., M. B. i T. B. podnosząc, iż wnioskodawcy – E. i R. M. nie są wyłącznymi właścicielami wydzielonej im do używania części lokalu znajdującego się w budynku położonym w K. przy ul. A 2, w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] w sprawie [...], wobec czego nie mogli ubiegać się o pozwolenie na przebudowę części budynku bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W odwołaniu zarzucono także organowi niezasadną odmowę przeprowadzenia rozprawy, brak ustaleń co do bezpieczeństwa projektowanych robót budowlanych dla konstrukcji budynku oraz pominięcie w rozstrzygnięciu orzeczenia o niezbędności wejścia do lokalu skarżących, w związku z zakresem planowanych robót. W konsekwencji odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podtrzymali również wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ wskazał, iż skarżący mają rację twierdząc, że podział nieruchomości quoad usum nie znosi więzi wynikającej ze współwłasności, a jedynie jest wyrazem wewnętrznego określenia przez współwłaścicieli sposobu i zakresu korzystania z całości lub części rzeczy wspólnej. Zdaniem jednak organu dokonanie przedmiotowego podziału mocą orzeczenia sądu, skutkuje na gruncie prawa budowlanego uzyskaniem przez współposiadacza legitymacji do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. W ocenie Wojewody [...] nie zachodziła konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. Za niezasadny organ uznał także zarzut nieustalenia wpływu planowanej przebudowy budynku na jego konstrukcję, odwołując się w tym zakresie do projektu adaptacji pomieszczenia, którego autor wykluczył istnienie zagrożenia dla jego trwałości. Organ zaznaczył też, iż podniesiona w odwołaniu kwestia wejścia inwestorów na część nieruchomości, z której korzystają skarżący może być rozstrzygnięta jedynie w odrębnym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 47 Prawa budowlanego.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli T. B., M. B. i T. B. podnosząc w niej zarzut:

1. rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, polegający na udzieleniu zezwolenia na budowę osobom nieuprawnionym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. rażącego naruszenia art. 47 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestor nie ma obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli na wejście do sąsiedniego lokalu, uzgodnienia sposobu korzystania z niego oraz rekompensaty wynikającej z takiego korzystania;

3. zarzut naruszenia przepisów procesowych polegający na nieuwzględnieniu wniosku o zwieszenie postępowania wobec toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności

4. pominięcia wniosku z dnia 20 grudnia 2004 r. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wobec tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono raz jeszcze, iż wnioskodawcy nie byli uprawnieni do uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku bez zgody współwłaścicieli, bowiem postanowienie o wydzieleniu części lokalu do użytkowania nie jest tożsame z tytułem własności tej części. Jak zaznaczyli skarżący, organ administracji nie był związany orzeczeniem Sądu w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę, bowiem wyłączna kompetencja w tym zakresie należy do organu nadzoru budowlanego. Wnoszący skargę podnieśli również, iż Wojewoda nie odniósł się do kwestii charakteru projektowanych robót adaptacyjnych i czy faktycznie mają mieć one jedynie charakter tymczasowy, jak określił to Sąd Rejonowy w K. w postanowieniu z dnia [...] Wskazali, iż sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości jest w toku od roku 2000.

Skarżący rozszerzając zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego wskazali także, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie doręczono im pisemnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również jego postanowienia, na które stronom służyło zażalenie. Skarżący podali, że nie jest im znana treść oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też forma w jakiej zostało ono złożone. Raz jeszcze zaznaczyli, iż w niniejszej sprawie organ winien przeprowadzić rozprawę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do szczegółowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę i może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami skargi. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami i zarzutami skargi.

W ramach rak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, iż skarga podlega uwzględnieniu pomimo niezasadności podniesionych w niej zarzutów.

Nietrafny jest pogląd, iż H. i R. M., inwestorzy, nie wykazali się tytułem prawnym do konkretnej części nieruchomości i prawem do dysponowania nią zna cele budowlane. Inwestorzy są współwłaścicielami nieruchomości na cele budowlane. Współwłasność nie została zniesiona, nie doszło do trwałego wydzielenia części nieruchomości. Inwestorzy wystąpili do sądu, aby poprzez wniosek o podział quo ad usum uzyskać zgodę na wydzielenie lokalu i przeprowadzenie prac niezbędnych do uzyskania podziału. Skarżący, będący współwłaścicielami nieruchomości nie wyrażali zgody na wydanie inwestorom spornej części do wyłącznego użytkowania, pozostali współwłaściciele nie zajęli stanowiska w sprawie wydzielenia części nieruchomości.. Nie sposób podzielić poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...], iż orzeczenie sądu nie zastępuje zgody współwłaścicieli na wykonanie prac budowlanych niezbędnych do dokonania podziału nieruchomości do użytkowania. Nie generalizując stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie właśnie orzeczenie Sadu Rejonowego w K. z [...], określające sposób podziału i zakres prac budowlanych, niezbędnych do realizacji zamierzenia wywiera ten sam skutek, co wyrażenie zgody na ww roboty budowlane. W przeciwnym razie orzeczenie sądu pozostawałoby orzeczeniem blankietowym, bowiem inwestorzy musieliby się liczyć z dalszym sprzeciwem skarżących, który to sprzeciw podlegał już ocenie sądu i nie został przez sąd uwzględniony. Tymczasem w sprawie o pozwolenie budowlane sąd jest związany ustaleniami sądu cywilnego, który przesądza o podz9iale quo ad usum. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących, iż dokonany podział nie uwzględnia rzeczywistych proporcji udziałów poszczególnych współwłaścicieli nie może odnieść skutku w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Reasumując stwierdzić trzeba, iż wbrew twierdzeniu skarżących inwestorzy wykazali się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 47 prawa budowlanego poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie wejścia na część nieruchomości przeznaczoną do wyłącznego korzystania przez skarżących. Te kwestie bowiem, jak i kwestie ewentualnego odszkodowania za szkody spowodowane wykonywaniem prac, określonych w postanowieniu Sądu Rejonowego i pozwoleniu na budowę stanowić mogą przedmiot odrębnego postępowania, nie są rozstrzygane w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Wynika to wprost z regulacji zawartej w art. 47 prawa budowlanego. Przepis ten obliguje inwestora do uzyskania zgody właściciela nieruchomości (współwłaściciela) na wejście oraz do uzgodnienia przewidywanego sposobu i terminu korzystania z nieruchomości (jej części) przed przystąpieniem do robót. Przystąpić do robót można zaś po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również systematyka prawa budowlanego wskazuje, iż uzyskanie zgody w trybie art. 47 prawa budowlanego jest już innym etapem postępowania, przepis ten zamieszczono bowiem poza rozdziałem piątym , poświęconym postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych.

Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia w sprawie o zniesienie współwłasności w sytuacji, gdy pozwani występują o pozwolenie na budowę, którego celem jest realizacja podziału quo ad usum, a więc podziału o charakterze tymczasowym.. Jak już wskazał Sąd Rejonowy w K. w uzasadnieniu swego orzeczenia, podział ten nie musi przesądzać o ostatecznym podziale nieruchomości.

Co do zarzutu pominięcia wniosku o przeprowadzenie rozprawy, przepis art. 89 §1 k.p.a. określa przesłanki, obligujące organ do jej przeprowadzenia. Rozprawę organ winien wyznaczyć, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego, przeprowadzenia rozprawy wymaga przepis prawa, zachodzi potrzeba uwzględnienia interesów stron, jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych lub świadków albo w drodze oględzin.. Taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem wniosek o rozprawę został złożony w dniu 20 grudnia 2004r., gdy materiał dowodowy w sprawie został już zebrany, stanowiska stron i uczestników zostały sprecyzowane w pismach procesowych, interesy stron były przedmiotem rozważań w toku sprawy o podział quo ad usum, której to sprawy rozstrzygnięcie stanowi podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Tak więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie . Niemniej, z uwagi na to, iż sąd nie jest związany zarzutami ani granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) podnieść należy z urzędu uchybienia, które przesadzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uchybienie to związane jest z naruszeniem uprawnienia stron do czynnego udziału w postępowaniu, naruszeniem uprawnienia do zaskarżania podejmowanych w toku postępowania decyzji (art.8, 10 §1 k.p.a.) Otóż organ I instancji zwrócił się w trybie art. 106 §1 k.p.a. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. o uzgodnienie projektu. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił projekt, stwierdzając w uzasadnieniu, iż inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z 2003r.). Postanowienie to nie zostało doręczone ani skarżącym ,ani – za wyjątkiem inwestorów- pozostałym współwłaścicielom nieruchomości T. B., M. B., T. B., Cz. L., U. W. i H. T.. Tymczasem stosownie do art. 106 §5 k.p.a. na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia służy zażalenie. Skoro zaś uczestnicy postępowania nie otrzymali postanowienia o uzgodnieniu, nie stało się ono ostateczne. Tylko zaś ostateczne uzgodnienie może stanowić podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Oznacza to, iż organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzgodnienia, co stanowi naruszenie ww art. 35 prawa budowlanego. Należy też podnieść, iż ani z wniosku organu o uzgodnienie inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków , ani z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. nie wynika , z jakich przyczyn budowa wymagała uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Uniemożliwia to sądowi odniesienie się do zarzutu podniesionego już po zamknięciu rozprawy przez inwestorów, iż uzgodnienie w takiej formie w ogóle nie było wymagane.

Stwierdzone wyżej uchybienia stanowią naruszenie zarówno norm prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt. 1 "a" p.p.s.a.), gdyż wbrew wymogom art. 35 prawa budowlanego doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzgodnienia (ostatecznego), jak i do naruszenia norm procesowych (art. 145 §2 pkt. 1 "c" p.p.s.a.) polegającego na niedoręczeniu zaskarżalnego postanowienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zatem winien wyjaśnić, czy uzgodnienie z A w S. jest wymagane w trybie art. 106 k.p.a., czy tez w innej formie i doręczy w razie konieczności wydania takich postanowień jego odpisy wszystkim uczestnikom.

Sąd z urzędu stwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszania przepisów k.p.a. o doręczeniach. Przepis art. 40 k.p.a. stanowi, iż pisma doręcza się stronie, jeżeli w sprawie występuje więcej niż jedna strona, pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu strony wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Z regulacji tej wynika, iż każda ze stron i uczestników winna otrzymywać akty i pisma organu. Nieprawidłowym jest zatem doręczanie pism i powiadamianie jednym pismem adresatów zamieszkujących pod wspólnym adresem, np. małżonków czy rodzeństwa. Każda z tych osób, o ile jest stroną czy uczestnikiem postępowania, winna otrzymać odrębne powiadomienie, wezwanie, odpis orzeczenia itp. Zaniechanie tego obowiązku stanowi uchybienie, mogące skutkować istotnymi zarzutami procesowymi. W rozpoznawanej sprawie tak się nie stało. Wadliwe doręczenia nie spowodowały ujemnych skutków procesowych o tyle, że skarżący i inwestorzy, pomimo nieprawidłowych powiadomień, brali czynny udział w postępowaniu. Należy jednak w przyszłości doręczać pisma bądź pełnomocnikom, bądź każdej ze stron, niezależnie od wspólnego adresu, więzów pokrewieństwa czy powinowactwa.

Z uwagi na wykazane we wcześniejszej części uzasadnienia uchybienie polegające na niedoręczeniu skarżącym zaskarżalnego postanowienia, co skutkowało wydaniem przedwczesnej decyzji, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt.1 a i c oraz art. 135 p.p.s.a..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z mocy art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czadu uprawomocnienia się orzeczenia