Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 879/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1, art. 6 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31, art. 91 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148 i art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Gniezna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasady i trybu powierzenia zarządzania gminnym zasobem nieruchomości; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, § 4 , § 5 uchwały Nr XXXIX/447/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 16 września 2009r. w sprawie: zasad i trybu powierzania "[...]" Spółce A [...] zarządzania gminnym zasobem nieruchomości II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w części określonej w punkcie I. /-/ E. Podrazik /-/B. Drzazga /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Orzeczeniem nadzorczym z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność uchwały Nr XXXIX/447/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 16 września 2009 r. w sprawie zasad i trybu powierzenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zarządzania gminnym zasobem nieruchomości. Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, co następuje.

W powyższej uchwale wskazano jako podstawę prawną przepis art.18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), a także uchwały Rady Miasta Gniezna z dnia 7 marca 1997 r. "w sprawie wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej" oraz "w sprawie przekształcania przedsiębiorstwa MPGKiM w Gnieźnie w Spółkę z o.o." W ocenie organu nadzoru żaden z powołanych przepisów, w tym w szczególności art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie dawał Radzie Miasta Gniezna - która jako organ władzy publicznej powinna, zgodnie z art. 7 i art. 163 Konstytucji RP, działać w na podstawie i w granicach prawa - podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem gospodarowanie mieniem komunalnym leży w wyłącznych kompetencjach organu wykonawczego gminy, a nie rady, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ zauważył również, iż art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi jednoznacznie, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Dalej organ wywiódł, iż przepis art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, który nie został powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały, przewiduje możliwość umownego powierzenia wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, zgodnie z brzmieniem przepisu "w drodze umowy na zasadach ogólnych". W konsekwencji organ stwierdził, w przypadku zawierania umów cywilnoprawnych powierzających odrębnym podmiotom wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jednostki samorządu terytorialnego dysponują co do zasady swobodą umów i mogą z niej korzystać, pod warunkiem, że będzie się to odbywać z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zdaniem organu nadzorczego Rada Miasta Gniezna nie miała żadnych kompetencji do wkraczania w zakres materii powierzonej przez przepisy prawa organowi wykonawczemu gminy i uregulowanej przez przepisy rangi ustawowej.

Skargę ma rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina Miasto Gniezno domagając się uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała miała na celu powierzenie zarządzania gminnym zasobem nieruchomości spółce prawa handlowego A Sp. z o.o., z pominięciem procedur określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Utworzenie spółki A nastąpiło na mocy uchwały Rady Miasta Gniezna z dnia 7 marca 1997 r. Nr XXV/216/97 w sprawie przekształcania przedsiębiorstwa komunalnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Gnieźnie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Natomiast zaskarżoną uchwałą nastąpiło jedynie powierzenie spółce przez Gminę zadań należących do kategorii zadań użyteczności publicznej i nie jest to udzieleniem zamówienia publicznego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej, gmina może wykonywać wszystkie swoje zadania zarówno poprzez własne jednostki organizacyjne, jak i zawierając w tym celu umowy z podmiotami zewnętrznymi. Wynika to z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ze wskazanym przepisem związane są przepisy art. 2 i 3 ust 1 oraz art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, które dają podstawę swobody wyboru prawnych form działalności prowadzonej przez gminę. Pierwszy ze wskazanych przepisów wskazuje, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Warunkiem, od którego ustawa uzależnia możliwość powołania tych podmiotów jest to, by przedmiotem ich działalności były wyłącznie zadania użyteczności publicznej – art. 10. W przepisie art. 3 wskazano natomiast, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub odpowiednio, przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stąd też, według skarżącej, gminy mogą wykonywać swoje zadania poprzez własne jednostki lub poprzez jednostki w stosunku do nich zewnętrzne, a więc od gmin niezależne.

Skarżąca podkreśliła, że prowadzenie gospodarki komunalnej przez gminy w formie powołanych przez nie spółek prawa handlowego traktować należy jako wykonywanie zadań poprzez własne jednostki organizacyjne, pomimo posiadania przez nie odrębnej od gminy osobowości prawnej. Skoro zatem prowadzenie zadań poprzez spółki prawa handlowego ustawodawca umieścił w art. 2 i nadał tym spółkom status jednostek organizacyjnych gminy, to zabieg taki legislacyjny musi się wiązać z uznaniem przez ustawodawcę, że w pewnych warunkach powołanie przez gminę spółki prawa handlowego w celu wykonywania określonych zadań nie jest powierzeniem tych zadań podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy cywilnoprawnej w rozumieniu art. 3. Utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego w celu wykonywania przez nią zadań na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej skutkuje tym, że podstawą do wykonywania przez taką spółkę powierzonych jej zadań nie jest umowa cywilnoprawna, lecz jest nim wprost uchwała rady gminy, tak jak w niniejszej sprawie.

Skarżąca powołała się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazując, iż orzecznictwo ETS stoi na stanowisku, że spółka powołana przez gminę, by mogła być uznana za podmiot w stosunku do niej wewnętrzny, nie może zostać poddana prawom rynku, który sprawia, że kontrola gminy staje się niepewna. Ponadto podała, że orzecznictwo NSA podkreśla rolę aktu, który powołuje do życia spółkę i jest podstawą jej dalszych działań na rzecz gminy, wyraźnie rozgraniczając sytuację, kiedy podstawą działań spółki w stosunku do gminy jest umowa cywilnoprawna od sytuacji, w której taką podstawę spółka znajduje w uchwale rady gminy.

W ocenie skarżącej spółka A spełniła wszystkie warunki, aby można było uznać ją za podmiot wewnętrzny w stosunku do Miasta Gniezna.

Podnosząc, iż rada jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta jest upoważniona do ustalania zasad i kryteriów gospodarowania mieniem gminnym, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem należy do właściwości wójta, skarżąca podważyła także twierdzenie Wojewody, iż gospodarowanie mieniem komunalnym leży w wyłącznych kompetencjach organu wykonawczego gminy, a nie rady gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podał, iż w jego ocenie Rada Miasta Gniezna nie posiadała kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru podkreślił, iż oceniając uchwałę Rady Miasta w sprawie zasad i trybu powierzenia spółce A Sp. z o.o. [...] zarządzania gminnym zasobem nieruchomości uwzględnił jedynie formalnoprawne podstawy jej podjęcia i w żaden sposób nie rozstrzygnął innych kwestii związanych z prowadzeniem przez Miasto Gniezno działalności komunalnej. Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje Radzie Miasta podstaw do zadecydowania i określenia na jakich zasadach w drodze umowy cywilnoprawnej organ wykonawczy powierzy spółce komunalnej zarządzanie gminnym zasobem nieruchomości, gdyż powołany przepis stanowi jedynie o tym, w jakich formach organizacyjnych gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w postaci zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Dalej organ podał, iż z uzasadnienia zakwestionowanej w trybie nadzorczym uchwały wynika, że Rada Miasta Gniezna podejmując dwie uchwały w dniu 7 marca 1997 r. wyraziła wolę prowadzenia gospodarki komunalnej w między innymi w formie spółki prawa handlowego. W pierwszej uchwale - Nr XXV 215/97 - Rada Miasta postanowiła, że gospodarowanie gminnymi zasobami lokalowymi będzie realizowane w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w drugiej zaś - Nr XXV 216/97 - powołała do życia spółkę A, która zakresem swego działania objęła w szczególności zarządzanie nieruchomościami (§ 9 aktu założycielskiego określającego przedmiot działania spółki). Organ nadzoru wskazał, iż kwestia zarządzania nieruchomościami Miasta Gniezna przez powyższą spółkę została przesądzona już w 1997 r., w momencie zawiązania spółki, a kolejna podjęta uchwała [objęta rozstrzygnięciem nadzorczym] poza ponownym zapisem o powierzeniu spółce A Sp. z o.o. zarządzania gminnym zasobem nieruchomości (§ 1 uchwały) zawiera także zapisy zobowiązujące Prezydenta Miasta Gniezna do zawarcia ze spółką A umowy powierzenia, ze szczegółowym określeniem jej warunków i okresu, na jaki ma być ona zawarta (§ 2 i 3 uchwały). W ocenie organu Rada Miasta zadecydowała o utworzeniu spółki komunalnej i określiła przedmiot jej działalności, pozostałe kwestie związane z tym faktem należą do kompetencji Prezydenta Miasta Gniezna, w tym także ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej ze spółką, gdyż żaden obowiązujący przepis prawa nie wskazuje Rady Miasta jako organu władnego do podjęcia uchwały, która w oczywisty sposób wkracza w kompetencje organu wykonawczego. Powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda stwierdził, iż to Prezydent Miasta ma kompetencje do w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Zawarcie umowy ze spółką w kwestii powierzenia jej zarządzania gminnym zasobem nieruchomości nie przekracza zakresu zwykłego zarządu i dlatego nie jest objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, powyższego nie może zmienić powoływanie się na ogólny przepis kompetencyjny art. 18 ust. 1, ani tym bardziej art. 7 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Stąd też w ocenie organu ani w uchwale, ani w skardze nie wskazano przepisu, który mógłby stanowić podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały, a kompetencje organu stanowiącego dotyczące prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego zostały wyczerpująco określone w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej i sprowadzają się do: wyboru sposobu prowadzenia i form tej gospodarki, postanowienia o wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru przyjęcie innej konstrukcji kompetencji do działania organu stanowiącego i organu wykonawczego w niniejszej sprawie stanowiłoby próbę obejścia prawa i uniknięcia przez organ wykonawczy gminy obowiązku zastosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności określonych w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej.

W kolejnym piśmie procesowym skarżąca dodatkowo zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie zasady legalizmu oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepowołanie w treści rozstrzygnięcia aktu nadzoru przepisów, które Wojewoda przywołał w uzasadnieniu; ponadto zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednakże orzeczenie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego jest tylko w części nietrafne, w tym zakresie, w jakim uchwała Rady Miasta Gniezna jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.) stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3). Gospodarka komunalna dotyczy wykonywanie zadań własnych gminy w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, którymi są w szczególności zadania określone w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. Do tych zadań należą między innymi sprawy gospodarki nieruchomościami (pkt 1), gminnego budownictwa mieszkaniowego (pkt 2) i utrzymywanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (pkt 15).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) gospodarka obejmuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W art. 2 tej ustawy określono, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą też powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Powyżej przytoczone przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej są ze sobą ściśle powiązane. Wypływa z nich wniosek, że dla wykonywania gospodarki komunalnej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne, to jest może wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), lub też za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej). W tym ostatnim wypadku gmina czyni to na zasadach ogólnych, a zatem na podstawie zawartych z podmiotami niepowiązanymi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przywołane unormowania prowadzą do wniosku, że co zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, a w konsekwencji wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. A to dlatego, że podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jednostce organizacyjnej jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania (powyższe poglądy zostały wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006/2/62, LEX Nr 180740). W powyższym wyroku NSA stwierdził, iż w relacjach pomiędzy gminą a utworzoną przez nią jednostką organizacyjną jest również miejsce na zawarcie umowy o realizację zamówienia publicznego na rzecz gminy, jednakże pod warunkiem, że mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia, które nie mieści się w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda nietrafnie uznał, że Rada Miasta Gniezna nie miała podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem gospodarowanie mieniem komunalnym leży w wyłącznych kompetencjach organu wykonawczego gminy, a nie rady. Organ nadzoru nie dostrzegł, że w zakwestionowanej uchwale Nr XXXIX/447/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 16 września 2009 r. wprawdzie jest mowa o "powierzeniu" A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] zarządzania gminnym zasobem nieruchomości, jednakże nie jest to w żadnym razie powierzenie wykonywania zadania własnego gminy podmiotowi zewnętrznemu w stosunku do Miasta Gniezna w trybie art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej. W istocie Rada Miasta w przedmiotowej uchwale, w § 1 ust. 1, 2 i 4 skonkretyzowała, dookreśliła przedmiot działania jednostki organizacyjnej - gminnej spółki prawa handlowego, który nie został uregulowany w uchwale Rady Miasta Gniezna Nr XXV/216/97. Mianowicie spółka A będzie prowadzić zarządzanie gminnym zasobem nieruchomości (ust. 1), w skład którego wchodzą komunalny zasób mieszkaniowy oraz komunalny zasób użytkowy, to jest lokale użytkowe, targowiska i hale (ust. 2). Wykonanie tych postanowień, tak jak i pozostałych zawartych w zakwestionowanej uchwale, Rada Gminy powierzyła Prezydentowi Miasta Gniezna (§ 4), jak i określiła datę, od której obowiązuje uchwała (§ 5).Należy podkreślić, iż uchwała Nr XXV/216/97 stanowi jedynie oświadczenie woli organu stanowiącego Miasta Gniezna o utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - ówcześnie pod firmą Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w Gnieźnie" w wyniku przekształcenia dotychczasowego przedsiębiorstwa komunalnego MPGKiM w Gnieźnie (§ 1 uchwały). Żaden z pozostałych zapisów tej uchwały (§ 2-5) nie określa zadań utworzonej spółki komunalnej; § 2 stanowi o wysokości kapitału zakładowego utworzonej jednostki; § 3 wskazuje na Miasto Gniezno jako jedynego udziałowca spółki, zaś pozostałe paragrafy określają tryb wykonania podjętej uchwały i zasady jej obowiązywania. Co oczywiste, również uchwała Nr XXV/215/97, jako dotycząca ogólnej materii dotyczącej wyboru i form prowadzenia gospodarki komunalnej przez Miasto Gniezno nie określa zadań jednostki organizacyjnej utworzonej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego MPGKiM w Gnieźnie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Ostatnia z wymienionych uchwał poza określeniem poszczególnych rodzajów gospodarki komunalnej (w § 1 ust. 1 pkt 5 wymieniono gospodarowanie gminnymi zasobami lokalowymi) wskazuje w § 2, iż gospodarka ta będzie prowadzona przez Miasto Gniezno oraz przez inne podmioty - na podstawie umowy cywilnoprawnej o powierzeniu wykonywania tych zadań. Z kolei § 3 ust. 1 tej uchwały stanowi, iż zadania gospodarki komunalnej o charakterze użyteczności publicznej, wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1- 6 prowadzone będą przez Miasto Gniezno w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością; w ust. 2 dopuszczono z kolei możliwość wykonywania zadań określonych w § 1 ust. 1 przez inne podmioty, określone w § 1 lit. b. W konsekwencji zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała Nr XXXIX/447/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 16 września 2009 r. w części dotyczącej § 1 ust. 1, 2 i 4 oraz § 5 została podjęta w granicach kompetencji Rady Miasta Gniezna i na podstawie przepisów prawa, w szczególności znalazła swoje uzasadnienie w treści art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Uchwała nr XXXIX/447/2009 z dnia 16 września 2009 r. w żadnej mierze nie jest tożsama z uchwałą Nr XXV/216/97; wręcz przeciwnie, zakwestionowana przez Wojewodę uchwała z 2009 r. stanowi swoiste dopełnienie uchwały z 1997 r., którą utworzono komunalną osobę prawną w wyniku przekształcenia dotychczasowego przedsiębiorstwa komunalnego w spółkę prawa handlowego bez określenia rodzaju i zakresu zadań tworzonej spółki komunalnej. W tej też części rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ nietrafnie ustalił faktyczny, rzeczywisty przedmiot zakwestionowanej uchwały, którym nie było powierzenie zarządzania gminnymi zasobami lokalowymi podmiotowi zewnętrznemu wobec Miasta Gniezna, a określenie zadań - powierzenie w znaczeniu wskazanie komunalnej spółki prawa handlowego i określenie jej zadań - jednostki organizacyjnej gminy (gminnej osoby prawnej) utworzonej w celu wykonywania określonych zadań własnych gminy. Przy tym organ nadzoru nietrafnie w odpowiedzi na skargę uznał, iż kwestia zarządzania nieruchomościami Miasta Gniezna przez powyższą spółkę została przesądzona już w 1997 r. i obecnie powinna być jedynie realizowana. Tymczasem wyżej przywołane uchwały z 1997 r. nie wymieniały zadań utworzonej uchwałą Nr XXV/216/97 Rady Miasta Gniezna, stąd też ich określenie w uchwale Nr XXXX/447/2009 było uprawnione, mieściło się w kompetencjach organu stanowiącego gminy, określonych w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej.

Co się tyczy stanowiska organu nadzoru, iż skoro Rada Miasta zadecydowała o utworzeniu spółki komunalnej i określiła przedmiot jej działalności, to pozostałe kwestie związane z tym faktem należą do kompetencji Prezydenta Miasta Gniezna, w tym także ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej ze spółką, stwierdzić należy, iż co do zasady organ nadzoru ma rację. Wyżej wspomniany art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej jasno określił kompetencje organu stanowiącego gminy w zakresie prowadzenia gospodarki komunalnej. Poza wyborem sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej organ stanowiący był uprawniony jedynie do postanowienia o wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd też zobowiązanie Prezydenta Miasta Gniezna przez Radę Miasta Gniezna Prezydenta do zawarcia umowy powierzenia z utworzoną komunalną spółką prawa handlowego, jak i szczegółowe określenie istotnych postanowień tej umowy (warunków i okresu obowiązywania umowy, a także daty i okoliczności jej rozwiązania - § 2 i 3 uchwały Nr XXXIX/447/2009) przekracza kompetencje określone w wyżej przywołanym przepisem art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, bowiem dotyczy kompetencji organu wykonawczego gminy. Należy dodać, iż art. 6, 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter przepisów ogólnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 października 2008 r., I SA/Go 713/08, LEX nr 514992, stąd też nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały określającej istotne elementy umowy cywilnoprawnej z podmiotem zewnętrznym w stosunku do gminy, do której zawarcia upoważniony jest organ wykonawczy gminy, jako reprezentujący ją na zewnątrz. Tym bardziej, że zgodnie z trafnie przywołanym przez organ nadzoru art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - wraz z art. 31 tej ustawy oraz art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do kompetencji wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W ocenie Sądu czym innym jest możliwość oddziaływania uchwałami przez radę gminy na działania organu wykonawczego w zakresie gospodarki komunalnej, a czym innym przesądzanie o treści umowy, która do swojego powstania wymaga dwustronnego oświadczenia woli (co do zasady organu wykonawczego reprezentującego gminę na zewnątrz - art. 31 ustawy o samorządzie gminnym - i podmiotu zewnętrznego wobec gminy). Warto także dla przykładu wskazać, że nawet uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy (w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania) nie powinna określać trybu czy formy zbycia nieruchomości i osoby nabywcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., II SA/Wr 306/08, LEX nr 519126).

Wobec istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym - uprawnione było stanowisko organu nadzoru co do stwierdzenia na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważności uchwały Nr XXXIX/447/2009 w zakresie odnoszącym się do § 2 i 3 tej uchwały. W tym miejscu jednak dodać należy, iż - jak już wyżej wspomniano - ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej z gminną osoba prawną w przedmiocie realizacji zadań własnych gminy (gospodarki komunalnej) mogłaby wchodzić w rachubę tylko w sytuacji, gdyby zlecenie realizacji zadania własnego gminy (najczęściej w formie zamówienia publicznego) nie mieściło się w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę organizacyjną. Wyeliminowanie przez Wojewodę tych wadliwych zapisów, które naruszały właściwość organów gminy, powoduje, że w pozostałym kształcie uchwała jest kompletna i może istnieć w obrocie prawnym.

Sąd także wskazuje, iż dostrzegł naruszenie przez organ nadzoru art. 10 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIX/447/2009 - pochodzące z tej samej daty, w której wydano rozstrzygnięcie nadzorcze (12 października 2009 r.) - zostało doręczone skarżącej Gminie tego samego dnia, którego doręczono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Takie działanie organu doprowadziło do wydania akt nadzorczego przed ewentualnym wypowiedzeniem się przez Gminę w sprawie, przed wskazaniem argumentów przemawiających za zgodnością z prawem zakwestionowanej uchwały i pozostawieniem jej w obrocie prawnym. Trzeba jednakże pamiętać, że wadliwość związana z zawiadomieniem gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie zawsze będzie powodowało wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie pomiędzy stronami sporne nie były okoliczności faktyczne, a treść opisanych uchwał z 1997 r. oraz uchwały objętej postępowaniem nadzorczym, [...] jedynie interpretacja zapisów uchwały Nr XXV/216/97 i uchwały Nr XXXIX/447/2009, wspomniane naruszenie nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ nadzoru dysponował uzasadnieniem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, zatem znał stanowisko Gminy, które zostało podtrzymane w sprawie. Wobec tego poglądy zaprezentowane przez Gminę w postępowaniu sądowym doprowadziłoby do zmiany stanowiska organu nadzoru i nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na koniec zauważyć również należy, iż pozostałe kwestie poruszane przez strony, jak zagadnienia dotyczące ustawy o zamówieniach publicznych (mimo, że leżały u podstaw podjęcia uchwały przez Radę Gminy w części, w której organ nadzoru trafnie zakwestionował tę uchwałę), w tym aspektów prawa unijnego, nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, stąd też zbędne było omawianie ich w uzasadnieniu.

Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, na podstawie art. 148 p.p.s.a. w pkt I wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej orzeczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego o nieważności § 1 ust. 1, 2 i 4, § 4 oraz § 5 uchwały Nr XXXIX/447/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 16 września 2009 r. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w części określonej w pkt I Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz