Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił wydaną w przedmiocie reformy rolnej decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. A. B. wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomość wchodząca w skład dawnego majątku M., położonego w gminie [...], powiat [...], uprzedniej własności W. T., w części obejmującej współczesne działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) dalej: "dekret PKWN".

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że ww. nieruchomości wchodzące w skład majątku M. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wszystkie bowiem objęte żądaniem działki miały charakter rolniczy i gospodarczy lub były ściśle związane z gospodarką rolną oraz istniała możliwość wykorzystania ich na cele reformy rolnej. Powierzchnia całego majątku przekraczała zaś ustalony w ww. przepisie normatyw.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. wniosła od niego odwołanie zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86, art. 105 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 260 ze zm.) dalej: "Kpa", i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, oceniając, że skarżąca nie jest osoba legitymowaną do wszczęcia postępowanie w prawie podpadania nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku w M. pod przepisy dekretu PKWN.

Minister podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że nie została ona wymieniona w żadnym ze złożonych do akt postanowień spadkowych po zmarłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Znajdująca się natomiast w aktach sprawy umowa cywilnoprawna sprzedaży praw spadkowych z [...] czerwca 2013 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, Repertorium A Nr [...], nie uprawnia A. B. do wszczęcia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) dalej: "rozporządzenie MRiRR", postępowania które dotyczy majątku M., stanowiącego dawną własność W. T.

Tryb przewidziany § 5 rozporządzenia MRiRR był i nadal jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, ze jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna być wyłączona spod działania tego przepisu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu. Zdaniem organu umowa cywilna, mocą której spadkobierczyni sprzedała Skarżącej przysługującą jej część spadku, nie uprawnia A. B. do występowania w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR. W dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] czerwca 2013 r. spadkobierczyni dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie przysługiwało prawo własności, ponieważ prawo to zostało dawnemu właścicielowi odjęte w wyniku nacjonalizacji. W tej dacie spadkobierczyni dawnego właściciela przysługiwało jedynie - wynikające ze spadkobrania - uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od ich poprzednika prawnego. Sukcesja ta wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. kodeksu cywilnego) i z mocy wyraźnego brzmienia art. 30 § 4 Kpa jest skuteczna na gruncie prawa administracyjnego. Takiej skuteczności nie ma natomiast umowa cywilnoprawna, co wynika z tego, iż strony stosunku administracyjnego nie są równorzędnymi podmiotami. Zdaniem Ministra sukcesja uniwersalna w prawie cywilnym nie powoduje przejścia na sukcesora praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Tym samym zakres uprawnień nabywcy spadku warunkowany jest treścią konkretnej normy prawnej wyrażonej w odrębnych przepisach, a w ramach przepisów o reformie rolnej tego rodzaju normy brak. Podkreślił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie można przyjąć, że bezwzględnie należy zrównać zakres uprawnień nabywcy spadku z prawami spadkobiercy. W konsekwencji, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 87/17, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 597/17 i 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/17, konkludował, że nabycie części spadku od spadkobiercy dawnego właściciela nie uprawnia owego nabywcy do występowania w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR. Możliwość byłych właścicieli i współwłaścicieli do złożenia wniosków na podstawie ww. przepisu i uczestniczenia na prawach strony we wszczętym na jego podstawie postępowaniu wyraża uprawnienie reprywatyzacyjne, o którym nie może być mowy w odniesieniu do nabywcy spadku. Chodzi bowiem o osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przyjęcie odmiennej interpretacji przeczyłoby idei powrotu nieruchomości do byłych właścicieli.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny, w sposób tendencyjny i wybiórczy, jak również niewyprowadzanie z niego oczywistych wniosków, w szczególności zaś w zakresie umocowania osoby składającej wniosek;

2. art. 28, art.105 § 1 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym, iż nie jest stroną, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia w całości postępowania, podczas gdy interes prawny Skarżącej wynika z faktu, że jest spadkobiercą a dodatkowo pełnomocnikiem;

3. art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały oraz w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie po przeszło 16 miesiącach prowadzenia postępowania wyłącznie w oparciu o kryteria formalne związane z rzekomym brakiem interesu prawnego po stronie Skarżącej;

4. art. 8 w zw. z art. 9 Kpa poprzez niepoinformowanie stron postępowania o zamiarze jego umorzenia przez organ odwoławczy, podczas gdy zgodnie z zasadą udzielania informacji wyrażoną w art. 9 Kpa organ powinien o powyższym zamiarze poinformować uczestników postępowania, tak by mogli oni wypowiedzieć się w powyższym zakresie;

5. art. 8 w zw. z art.127 Kpa poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania przez Ministra i zaniechania przez organ oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania pojęcia przez organ odwoławczy rozważań nad jej meritum zawężając rozważania organu do kwestii formalnych związanych z interesem prawnym Skarżącej;

6. art.107 § 3 Kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie i ogranicza się do uzasadnienia stanowiska organu w zakresie braku interesu prawnego Skarżącej pomijając odniesienie się do zarzutów stron postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w uzasadnieniu skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca wydaną z wniosku A. B. w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem. Powodem umorzenia postepowania, było zaś uznanie, że nabywcy spadku (tu udziału w spadku) po byłym właścicielu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej nie przysługuje w sprawie przymiot strony.

Kluczowe zatem dla oceny legalności tej decyzji było ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia i udziału w takim postępowaniu, a więc jego stron. Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 Kpa, stanowiącym, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Wymaga zatem stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być bowiem rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej i jak podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie charakteryzuje się ona następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225, wyroki NSA: z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2084/12, Lex nr 1450872; z 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12, Lex nr 2122446).

Jeśli chodzi o strony postępowania w sprawie o ustalenie, czy dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przez szereg lat w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że taki status przysługuje właścicielowi przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości lub jego następcy prawnemu oraz podmiotowi, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Wskazywano wręcz, że taki określony krąg stron postępowania nie jest sporny (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1229/20, Lex nr 3110113). Pogląd ów skład orzekający w sprawie akceptuje. Odnotować jedynie należy, że w ostatnim czasie w kilku orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (aktualnie nieprawomocnych) pojawił się pogląd zawężający krąg osób mających przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR, wyłącznie do byłych właścicieli (współwłaścicieli) przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości, uzasadniany osobistym charakterem uprawnienia do inicjowania tego rodzaju postępowania (vide wyroki: z 16 maja 2019 r. I SA/Wa 1339/18, Lex nr 2865804; z 18 lipca 2019 r. I SAWa 339/19, Lex nr 3013433). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w przywołanych przez Ministra wyrokach z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 597/17 (Lex nr 2475614) oraz z 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/17 (Lex nr 2531783), gdzie wprawdzie nie kwestionowano uprawnienia spadkobiercy byłego właściciela do udziału w takim postępowaniu i możliwości jego inicjowania, ale podważano legitymację osoby, która ów spadek od spadkobiercy w drodze umowy cywilnoprawnej nabyła. Zauważyć jednakowoż wypada, że pierwszy z tych wyroków został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 988/18 (Lex nr 3106426), a pogląd sądu pierwszej instancji w nim wyrażony oceniono jako błędny. W motywach owego wyroku sąd kasacyjny zwracał uwagę, że ustawodawca wyposażony w swobodę kształtowania prawa podmiotowego, nie zdecydował się wskazać podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania ustalenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie wskazanego przepisu dekretu. W tej sytuacji prawnej kwestię podmiotu uprawnionego należy rozważać w kontekście i w powiązaniu z dokonanym uprzednio wywłaszczeniem i jego skutkami. Dekret PKWN dotyczył zaś nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Przejście to następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania w ty względzie decyzji przez organ administracji publicznej. Jednakże w trakcie stosowania przepisów dekretu i realizacji reformy rolnej mogło dochodzić i często dochodziło do różnych nieprawidłowości, skutkujących wadliwą nacjonalizacją nieruchomości, albowiem niejednokrotnie nie spełniały one z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Przepis § 5 rozporządzenia MRiRR miał zaś założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości. Na tym właśnie tle – jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny "pozostawała do rozważenia kwestia podmiotu uprawnionego do zwrócenia się o wydanie orzeczenia w trybie § 5 rozporządzenia, w sytuacji, gdy z uprawnienia tego nie skorzystał ówczesny właściciel przejętej nieruchomości, tylko jego spadkobierczyni, która następnie dokonała zbycia udziałów spadku przekazując pełnię uprawnień osobie trzeciej. W tym zaś kontekście celowym jest przeanalizowanie przepisów Kodeksu cywilnego obejmujących uprawnienie do zbycia spadku, a więc art. 922 § 1 k.c. oraz art. 1051 k.c. i 1053 k.c. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Jak stanowi art. 1051 k.c. spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego. Zgodnie zaś z art. 1053 k.c. nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Nie sposób wykluczyć, by tak ustalona sukcesja uniwersalna następująca w prawie cywilnym nie mogła rodzić skutków prawnych w zakresie sukcesji określonych praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Sukcesję taką powinny regulować przepisy prawa publicznego. [...] W zakresie ujętej w § 5 rozporządzenia problematyki związanej z następstwami przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, ustawodawca jednak pominął kwestię określenia podmiotu mogącego zwrócić się o wydanie orzeczenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, nie dokonał specyfikacji, a tym samym zawężenia kręgu podmiotów mogących wystąpić z takim wnioskiem.".

Podzielając tę argumentację i przenosząc ją na kanwę rozpoznawanej sprawy zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że w sytuacji nabycia przez nią udziału w spadku po pierwotnym właścicielu przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości (która to okoliczność w sprawie jest niesporna), jako osoba wchodząca w ogół jego praw i obowiązków, analogicznie jak ów spadkobierca, ma ona legitymację nie tylko do udziału w postępowaniu zmierzającym do zbadania prawidłowości owego przejęcia, ale także jego inicjowania. Okolicznością relewantną prawnie w takim przypadku nie jest bowiem kontraktowe przejście na nabywcę uprawnień do spadku lecz wejście przez nabywcę w całość uprawnień i obowiązków spadkowych przynależnych spadkobiercy. Zatem to nie sposób nabycia tych uprawnień, ale ich charakter jest rozstrzygający dla możliwości uznania, iż nabywca spadku (udziału spadkowego) ma interes prawny na gruncie § 5 rozporządzenia MRiRR (por. wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zaś pozwalało jej na podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, zważywszy na przynależną jej legitymację do wszczęcia w trybie § 5 ww. rozporządzenia postępowania, wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Wojewody [...], Minister winien był rozpoznać merytorycznie. Kwestionując zatem jej przymiot strony i uchylając tę decyzję oraz umarzając z tego powodu zainicjowane przez nią postępowanie jako bezprzedmiotowe, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy przepisy procedury administracyjnej, tj . art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 Kpa, co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podnoszona z kolei w skardze kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania, nie determinuje oceny legalności wydanego w nim aktu je kończącego (decyzji). Środkiem jej zwalczania (dopóki istnieje) jest przewidziana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.) skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania, a nie skarga na akt jaki w tym postępowaniu został wydany. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania, upatrywany w rzekomym błędnym ustaleniu, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca działała wyłączenie własnym imieniu, podczas gdy reprezentować miała także innych uczestników postępowania. W aktach brak bowiem dowodów na tę okoliczność, a treść wniosku inicjującego postepowanie jak i odwołanie w żadnym miejscu nie zawierają jakichkolwiek informacji wskazujących by czynności te podejmowała ona także w imieniu innych osób.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, w której wydana została w dniu [...] listopada 2019 r. przez Wojewodę [...] decyzja stwierdzająca, że określone w niej nieruchomości nie podlegają pod działanie dekretu PKWN, od której skarżąca skutecznie wniosła odwołanie.