Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 273/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 6 pkt 3, art. 95c ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 111a
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...], przyznającą J. B. nagrodę roczną w wysokości 50%, 1/12 uposażenia otrzymanego w roku 2015.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego:

W dniu 20 lipca 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] sporządził negatywną opinię o strażaku J. B. za okres od 30 stycznia 2011 r. do 20 lipca 2015 r. We wnioskach końcowych opinii zaproponował przeniesienie ww. na niższe stanowisko lub zwolnienie ze służby.

Od powyższej opinii za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną z dnia 25 września 2015 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną opinię i polecił wydanie nowej z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnieniu okoliczności. W szczególności nakazał organowi wydającemu opinię dokonanie oceny wyłącznie w kontekście wykonywanych przez J. B. obowiązków służbowych i jej postawy w służbie. Podał, że w szczególności uzasadniając przyznane oceny w zakresie pkt V opinii, dotyczącej cech osobowości, umiejętności i predyspozycji, powinien, gdy ocena jest "poniżej przeciętnej", wskazać konkretne fakty poparte materiałem dowodowym zawartym w pkt VI opisowej oceny realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, określenie przydatności na obecnym stanowisku. Dokumenty te powinny bezsprzecznie i bez żadnych wątpliwości potwierdzać informacje zawarte w opinii.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniu 12 stycznia 2016 r. wydał nową opinię z uwzględnieniem wszystkich uwag zawartych w ww. decyzji.

J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 3 lutego 2016 r. wniosła odwołanie od powyższej opinii wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

[...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej pismem z dnia 4 marca 2016 r. poinformował skarżącą, że ponowna opinia z dnia 12 stycznia 2016 r. wydana została wskutek wniesionego przez nią odwołania, a od takiej opinii przepisy nie przewidują już możliwości wniesienia środka odwołania do wyższego przełożonego, wobec tego sprawa ostatecznie została zakończona.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 6 pkt 3 i art. 95c ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm. [obecnie Dz. U z 2016 r. poz. 603 - dopisek Sądu] - zwanej dalej ustawą), przyznał J. B. nagrodę roczną w wysokości 50%, 1/12 uposażenia otrzymanego w roku 2015. Organ pierwszej instancji obniżył nagrodę roczną, powołując się na negatywną okresową opinię służbową, stwierdzającą nieprzydatność odwołującej na zajmowanym stanowisku, sporządzaną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Wyjaśnił, że w myśl art. 95 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy negatywna opinia, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy, powoduje obniżenie nagrody rocznej nie mniej niż o 50%.

W odwołaniu do tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wywiodła, że rozstrzygnięcie wydane zostało przedwcześnie, gdyż opinia służbowa, na podstawie której wydano przedmiotową decyzję nie może być uznana za ostateczną. Podniosła, że art. 36a ust. 8 ustawy, zgodnie z którym opinia wydana wskutek odwołania jest opinią ostateczną, odnosi się do sytuacji wskazanej w art. 36a ust. 7 pkt 2 ustawy, tj. do przypadku, gdy wskutek uwzględnienia odwołania organ rozpoznający odwołanie sam wyda nową opinię. Podkreśliła, że od opinii służbowej wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wskutek uchylenia poprzedniej opinii przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, powinno przysługiwać odwołanie na zasadach ogólnych. Zaakcentowała, że jakiekolwiek inne działania pozbawiłyby odwołującą prawa do kontroli instancyjnej i powodowałyby, że nowo wydana opinia służbowa mogłaby cechować się zupełną dowolnością.

W wyniku rozpoznania odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organu uznał, że przedstawione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu, wydając decyzję pozbawiającą J. B. 50% nagrody rocznej, dysponował negatywną opinią służbową Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 12 stycznia 2016 r. Odnotował, że w omówionej opinii stwierdzającej nieprzydatność J. B. na zajmowanym stanowisku służbowym we wnioskach końcowych znajdował się zapis "przenieść na niższe stanowisko służbowe". Ponadto, zdaniem organu, powyższa opinia posiada walor ostateczności w rozumieniu art. 16 K.p.a, bowiem złożone od niej odwołanie, w świetle pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 4 marca 2016 r., nie zostało uwzględnione. Poza tym, w ocenie organu, niezaskarżalność kwestionowanej opinii wynika wprost z treści art. 36a ust. 8 ustawy, według którego opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna. Stąd decydujące znaczenie dla sprawy miał fakt wydania tej opinii i jej ostateczność, a te okoliczności obligowały organ do wydania decyzji o obniżeniu nagrody rocznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywodził, że pomimo, iż środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w ustawowej procedurze opiniodawczej przepisy tego aktu nie mają zastosowania. W konsekwencji odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Opinia nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Dlatego, w ocenie organu, od opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., wydanej wskutek wniesionego przez J. B. odwołania, nie ma możliwości wniesienia środka odwoławczego do wyższego przełożonego, w świetle omówionych przepisów.

W skardze na powyższą decyzję J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: naruszenie przepisu art. 95 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 8 ustawy w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, będące skutkiem błędnej wykładni. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego, skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez organy wykładnią przepisu art. 36a ust. 8 ustawy. W jej ocenie, przepis ten odnosi się do sytuacji wskazanej w art. 36a ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy, czyli do przypadku, gdy wskutek uwzględnienia odwołania organ rozpoznający odwołanie sam wyda nową opinię bądź utrzyma zaskarżoną opinię w mocy. Przypadek wskazany w art. 36a ust. 7 pkt 3 cyt. ustawy, gdy organ uchyla opinię w całości i poleca wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, stanowi w istocie sytuację analogiczną do uchylenia rozstrzygnięcia sądu, czy organu pierwszej instancji przez sąd lub organ drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zatem sprawa ponownie trafia do pierwszej instancji, a od wydanego rozstrzygnięcia przysługuje środek odwoławczy. Oznacza to, że od opinii wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wskutek uchylenia poprzedniej opinii, odwołanie przysługuje na zasadach ogólnych. Przeciwny tok rozumowania pozbawia bowiem skarżącą prawa do kontroli instancyjnej i powoduje, że nowowydana opinia może cechować się zupełną dowolnością, a nawet może nie uwzględniać okoliczności wskazanych przez Komendanta Wojewódzkiego. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ popada w sprzeczność wskazując w treści uzasadnienia, że przedmiotowa opinia posiada przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 K.p.a., bowiem odwołanie od tej opinii nie zostało rozpatrzone merytorycznie, lecz pozostawione bez rozpoznania. W konsekwencji istniejąca opinia z uwagi na przysługujące od niej odwołanie nie jest opinią ostateczną i nie jest wykonalna, stąd nie powinna wywoływać skutków prawnych określonych w innych przepisach szczególnych, w tym przewidzianych w treści art. 95 ust. 6 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania J. B. nagrody rocznej w wysokości 50%, 1/12 uposażenia otrzymanego w roku 2015.

Zasady ustalania i wypłaty nagrody rocznej funkcjonariuszom straży pożarnej regulują przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603, ze zm.), zwanej dalej także ustawą.

Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Natomiast w ust. 6 powołanego przepisu zawarto przesłanki zobowiązujące do obniżenia strażakowi nagrody rocznej. Podstawę prawną decyzji z dnia 2 marca 2011 r. stanowił art. 95 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym nagrodę roczną obniża się strażakowi nie mniej niż o 50% w przypadku otrzymania opinii służbowej, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Zauważyć należy, że art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy znajduje się w rozdziale 5 ustawy zatytułowanego "Służba w Państwowej Straży Pożarnej" i według tego przepisu strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. Jednocześnie przepisy stanowią, że funkcjonariusz straży pożarnej w związku z pełnioną nienagannie służbą nabywa z mocy samego prawa uprawnienie do nagrody rocznej wynoszącej jednokrotność jednomiesięcznego uposażenia. Zobowiązują również organ do obniżenia (art. 95 ust. 6 ustawy), a nawet pozbawienia nagrody (art. 95 ust. 7 ustawy) wobec zaistnienia wskazanych tam przesłanek, które niejako podważają ocenę nienagannej służby danego funkcjonariusza. Dodatkowo zgodnie z art. 95 ust. 9 ustawy nagrodę roczną wypłaca się do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda. Postanowienia ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ani też wydanego na jej podstawie rozporządzenia, nie regulują wprost w jakiej formie dokonuje się przyznania, obniżenia, bądź pozbawienia nagrody rocznej. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, nie powinno budzić wątpliwości, że wypłata nagrody rocznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast w sytuacji, gdy organ odmawia lub obniża nagrodę powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, w której znajdzie się uzasadnienie takiego stanu rzeczy. Jest to bowiem negatywne rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, co ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki strażaka.

Podkreślić należy, że załatwienie sprawy w drodze decyzji chroni interes prawny strażaka i umożliwia mu zarówno kontrolę instancyjną, jak i sądową, zasadności działania organów administracji w konkretnej sprawie.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie i poglądach doktryny wskazujących na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że jeśli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, str. 611 oraz glosa B. Adamiak i J. Jędrośki do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81).

W konsekwencji należy uznać, że obniżenie skarżącej nagrody rocznej na podstawie art. 95 ust. 6 pkt 3 ustawy wymagało rozstrzygnięcia w drodze decyzji, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji.

Przed przejściem do dalszych rozważań należy odnieść się do właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi J. B. dotyczącej kwestii przyznania nagrody rocznej, wobec brzemienia art. 111a ustawy. Na podstawie tego artykułu sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu, kognicję sądu administracyjnego przesądza fakt, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 111a ustawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego powstają wyłącznie w sytuacji niespełnienia przez organ obowiązku wypłaty należnego świadczenia, którego podstawę stanowi decyzja administracyjna ustanawiająca taki obowiązek (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1156/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Dodatkowo skarżąca na żadnym etapie postępowania nie domagała się wypłaty pieniężnej części nagrody rocznej. Wobec tego przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie kwestionowanie prawidłowości decyzji ustalającej kwotę nagrody rocznej w niższej wysokości, dlatego sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przyjdzie uznać, że jej rozstrzygnięcie ma bezpośrednie umocowanie w przepisach prawa. Organ pierwszej instancji był zobligowany, na podstawie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 95 ust. 6 pkt 3 ustawy, do obniżenia skarżącej nagrody rocznej, z uwagi na otrzymanie przez nią opinii służbowej z dnia 12 stycznia 2016 r., o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła odwołanie od opinii wydanej w dniu 20 lipca 2015 r. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] za okres od 30 stycznia 2011 r. do 20 lipca 2015 r. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną z dnia 25 września 2015 r., nr [...], uchylił w całości ww. opinię i polecił wydanie nowej z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnieniu okoliczności. Stosując się do wskazań Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniu 12 stycznia 2016 r. wydał ponownie opinię o nieprzydatności J. B. na zajmowanym stanowisku. W rubryce VIII przedmiotowej opinii we wnioskach końcowych organ zawarł stwierdzenie "przenieść na niższe stanowisko służbowe", "zwolnić ze służby". W ocenie organów, nowowydana opinia z dnia 12 stycznia 2016 r. jest ostateczna i nie można wnieść od niej odwołanie.

Wedle skarżącej, stanowisko powyższe jest chybione, gdyż wskutek uchylenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej poprzedniej opinii z dnia 20 lipca 2015 r. powinno jej przysługiwać odwołanie od opinii z dnia 12 stycznia 2016 r. na zasadach ogólnych, bowiem przepis art. 36a ust. 8 ustawy odnosi się jedynie do sytuacji wskazanej w art. 36a ust. 7 pkt 2 ustawy, czyli do przypadku, gdy wskutek uwzględnienia odwołania organ rozpoznający odwołanie sam wyda nową opinię bądź utrzyma zaskarżoną opinię w mocy. Przypadek wskazany w art. 36a ust. 7 pkt 3 ustawy, gdy organ uchyla opinię w całości i poleca wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności powoduje, że strona ma prawo do ponownego zakwestionowania tego aktu.

W ocenie Sądu, z zaprezentowaną przez skarżącą wykładnią przedmiotowego przepisu nie można się zgodzić. Na zasadzie art. 36a ustawy strażacy podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu. Strażak, który nie zgadza się z treścią wydanej opinii służbowej, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. W myśl art. 36a ust. 7 ustawy przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową lub też uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka (art. 36a ust. 8 ustawy). Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu oraz sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 80, poz. 562, ze zm.). Wskazać przy tym przyjdzie, że regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego strażaków nie zawierają żadnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Stąd, wbrew twierdzeniom skarżącej, mimo że zarówno w ustawie, jak i w rozporządzeniu środek do zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w procedurze opiniodawczej przepisy tego aktu nie mają zastosowania. Odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej na skutek wniesienia środka odwoławczego, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1296/12, opubl. w CBOSA). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OPS 2/11, Lex nr 1052438 oraz sygn. akt I OPS 3/11, Lex nr 1089623), wskazując, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Tym samym nie ma racji skarżąca, że wskutek uchylenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej poprzedniej opinii, przysługiwać powinno jej odwołanie na zasadach ogólnych od opinii z dnia 12 stycznia 2016 r. Nie można przychylić się do zaprezentowanej w skardze wykładni, że do przypadku o którym mowa w art. 36a ust. 7 pkt 3 ustawy, a więc gdy organ uchyla w całości i poleca wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, to wydana na skutek takiego rozstrzygnięcia opinia nie jest ostateczna. Przepis art. 36a ust. 8 ustawy ma bowiem zastosowanie do wszystkich przypadków wskazanych w art. 36a ust. 7 ustawy. Zdaniem Sądu, wydana w następstwie uchylenia i polecenia wydania nowej opinii, opinia z dnia 12 stycznia 2016 r. o nieprzydatności skarżącej na zajmowanym stanowisku, posiada walor ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Słusznie zatem [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej poinformował skarżącą, iż od spornej opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują możliwości wniesienia kolejnego odwołania. Nie można jednak tego pisma uznać, jak przyjmuje organ odwoławczy, jako akt rozpatrujący odwołanie skarżącej od opinii z dnia 12 stycznia 2016 r. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak odnotowano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania musi powodować uchylenie decyzji, a wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania dokonanych naruszeń na treść decyzji. Do kategorii powodującej uchylenie decyzji lub postanowienia zalicza się m.in. brak należytej staranności organu w wyjaśnieniu sprawy, rozstrzyganie bez znajomości jej stanu faktycznego lub materiału dowodowego. Uchybienia muszą także pozostawać w bezpośrednim związku z wydanym orzeczeniem, wymaga się również wykazania, że gdyby uchybienie nie wystąpiło, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zarówno organ w toku postępowania administracyjnego, jak i Sąd w przedmiotowym postępowaniu, nie był uprawniony do merytorycznej oceny treści przedmiotowej opinii służbowej wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Dla organu pierwszej instancji decydujące znacznie miał sam fakt wydania opinii i jej ostateczność, co zobowiązywało go do wydania decyzji o obniżeniu nagrody rocznej. Natomiast Sąd jest uprawniony do badania wyłącznie legalności działania administracji publicznej i w tym też ograniczonym zakresie mógł zweryfikować opinię stanowiącą podstawę wydania decyzji z dnia 18 lutego 2016 r. Ocena kryterium legalności wydanej opinii służbowej mogła tym samym polegać wyłącznie na ustaleniu, czy dane rozstrzygniecie zostało podjęte przez uprawniony do tego organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego oraz czy ewentualnie nie naruszono granic uznania administracyjnego. Zważyć przyjdzie, że w przywołanych kryteriach opinia służbowa odpowiada prawu, również z urzędu nie dostrzeżono w niej uchybień mogących spowodować utratę jej mocy. Przedmiotowa opinia została wydana zgodnie z przepisami ustawy, która w art. 36a ust. 1 ustanawia obowiązek okresowego opiniowania strażaków, przez przełożonego (art. 36a ust. 3 pkt 6 ustawy) i przepisami przywołanego wyżej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. Opinię sporządzono według załączonego do rozporządzenia wzoru, uwzględniono w niej kryteria określone w § 4 tego aktu prawnego, ze szczególnym uwzględnieniem § 4 pkt 1 i 2 (kryterium umiejętności zawodowych wymaganych na danym stanowisku oraz wywiązywanie się z obowiązków i realizacja zadań służbowych na danym stanowisku). Organ w opinii jednoznacznie określił nieprzydatność skarżącej na zajmowanym stanowisku, co jest jednym z celów opiniowania, zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 ustawy.

Konkludując należy stwierdzić, że skoro skarżąca uzyskała ostateczną opinię służbową o nieprzydatności na danym stanowisku, to organ był zobligowany, stosownie do brzmienia art. 95 ust. 6 pkt 3 ustawy, do obniżenia nagrody rocznej. Organy zatem nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania dających podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Dostrzec także przyjdzie, że organ obniżył nagrodę roczną o 50%, 1/12 uposażenia otrzymanego w roku 2015 r., czyli w najmniejszym dopuszczonym stopniu. Treść art. 95 ust. 6 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż nagrodę roczną obniża się strażakowi o co najmniej o 50%, czyli możliwe jest pozbawienie nagrody również o więcej niż o 50%. Organ zastosował minimum ustawowe, zatem nie musiał szczegółowo uzasadnić swojego stanowiska. Taka potrzeba istniałaby wyłącznie w przypadku obniżenia nagrody rocznej powyżej 50% wynagrodzenia.

Zważywszy na powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.