Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 759/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2004 nr 163 poz 1712
law: Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1154/08 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1154/08, oddalił skargę A. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 pkt 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr 30 w przedmiocie zwolnienia A. Ż. ze służby w Biurze Ochrony Rządu w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż Szef Biura Ochrony Rządu rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], z dniem [...] maja 2007 r. zwolnił A. Ż. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do dyspozycji Szefa BOR w związku z przewidywanym mianowaniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub zwolnieniem ze służby. Powyższe rozstrzygnięcie nastąpiło stosownie do dyspozycji art. 26 ust. 1 cyt. ustawy w związku z planowanym wprowadzeniem nowej struktury organizacyjnej Biura Ochrony Rządu. Szef Biura Ochrony Rządu w uzasadnieniu tego rozkazu wskazał, że zgodnie z posiadanymi przez funkcjonariusza kwalifikacjami rozważona zostanie możliwość mianowania go na stanowisko służbowe w nowej strukturze organizacyjnej BOR lub w przypadku jej braku, zwolnienia ze służby w BOR. Na skutek niezłożenia przez oficera odwołania rozkaz ten stał się ostateczny.

Szef Biura Ochrony Rządu wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zwolnienie A. Ż. ze służby w Biurze Ochrony Rządu w trybie art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, czyli z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, zwolnił A. Ż. ze służby w Biurze Ochrony Rządu z dniem [...] maja 2008 r.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r., A. Ż. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji, w części dotyczącej ustalenia początkowego terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR, a także o uzupełnienie decyzji co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], odmówił uzupełnienia decyzji, a postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], odmówił wyjaśnienia treści decyzji.

Następnie po rozpoznaniu wniosku A. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu stwierdził, iż przepis ten wskazuje obligatoryjną przesłankę rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem pozostającym nieprzerwanie w dyspozycji Szefa BOR przez określony czas. Termin zwolnienia ze służby w tym trybie związany jest wprost z innym rozstrzygnięciem administracyjnym, dotyczącym przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR. Taka konstrukcja analizowanego przepisu skutecznie wyklucza możliwość pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu ponad okres dwunastu miesięcy pozostawania w dyspozycji. Zdaniem organu, trafność tej tezy potwierdza art. 26 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, wprowadzając ograniczenie czasowe pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji. Jednoczenie wskazał, iż przedstawiony pogląd znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1594/07 oraz z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1690/06, a także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 921/06 i z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 928/07.

W sprawie jest niesporne, że A. Ż., na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego Szefa BOR z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], został przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR z dniem [...] maja 2007 r. i stosownie do treści art. 35 ust 1 pkt 9 ustawy o BOR, jego stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, czyli w tym przypadku z dniem [...] maja 2008 r. Z uwagi na powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzuty oficera co do błędnego ustalenia początkowego i końcowego terminu pozostawania w dyspozycji, a co za tym idzie określenia błędnej daty zakończenia stosunku służbowego w decyzji nr [...], uznał za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu oficera dotyczącego niezrealizowania celu przeniesienia do dyspozycji Szefa BOR i zaniechania mianowania go na stanowisko służbowe, pomimo istnienia możliwości etatowych, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że sprawa przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR, a także ewentualnego mianowania go na stanowisko służbowe nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Podniósł, iż zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, Szef BOR kieruje Biurem Ochrony Rządu i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jego zadań, miedzy innymi poprzez prowadzenie polityki kadrowej. Jednym z elementów prowadzenia takiej polityki jest, wynikająca z art. 25 przytoczonej ustawy, właściwość Szefa BOR do wydawania decyzji w zakresie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Korzystanie z powyższych uprawnień wymaga od Szefa BOR analizy możliwości etatowych, ale przede wszystkim uwzględnienia potrzeb służby w tym zakresie. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Szef BOR dokonał przedmiotowej analizy, o powyższym powiadomił A. Ż. telefonicznie, gdyż odmówił on osobistego stawienia się na rozmowę kadrową w tej sprawie. Fakt ten potwierdza notatka Dyrektora Zarządu Kadr i Szkolenia BOR z dnia [...] lutego 2008 r.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie wymogów formalnych do objęcia stanowiska służbowego umożliwia mianowanie, ale nie nakłada na organ takiego obowiązku. Skoro Szef BOR nie uznał, aby w interesie służby było mianowanie oficera na jedno z wakujących stanowisk, to sam fakt występowania możliwości etatowych nie może stanowić dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podstawy do kwestionowania stanowiska Szefa BOR w tym zakresie. Podkreślił, iż Szef Biura Ochrony Rządu uwzględnił wniosek oficera z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umożliwił mu zapoznanie się z wykazem nieobsadzonych stanowisk służbowych w Biurze Ochrony Rządu.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wystąpienia przez Szefa BOR z wnioskiem o zwolnienie oficera ze służby w związku ze zbliżającym się upływem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji jednoznacznie wskazuje, że uznał on, iż brak potrzeb lub możliwości mianowania na stanowisko służbowe nie ulegnie zmianie do zakończenia tego okresu. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby umożliwiającej podjęcie stosowych czynności technicznych i finansowych z tym związanych, nie może być przez oficera odbierane jako przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w BOR, a także nieuwzględnienia jego dotychczasowej drogi zawodowej i posiadanego wykształcenia, organ wskazał, że upływ dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR powoduje w istocie rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa, a wydana w tej sprawie decyzja ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie zaistnienie takowego wygaśnięcia i wskazującej prawidłowo jego termin. Przedstawiony pogląd znajduje poparcie w powołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 130 § 1 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 1 pkt 9 i art. 37 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał wcześniej podnoszone argumenty i wskazał, że termin rozwiązania stosunku służbowego, określony na dzień 31 maja 2008 r., jest błędny i rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. W ocenie skarżącego został on zwolniony ze stanowiska w dniu [...] czerwca 2007 r., tj. z upływem terminu do zaskarżenia rozkazu personalnego Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], doręczonego w dniu 21 maja 2007 r. Rozkazowi o zwolnieniu ze stanowiska z dniem [...] maja 2007 r. i przeniesieniu do dyspozycji nie został bowiem nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegał on wykonaniu. Stąd przeniesienie do dyspozycji mogło nastąpić dopiero od dnia [...] czerwca 2007 r., który był jednocześnie pierwszym dniem pozostawania w dyspozycji Szefa BOR.

Jednocześnie skarżący podniósł, iż zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, tylko funkcjonariusza zwolnionego można przenieść do dyspozycji, a nie zwalnianego, jak miało to miejsce w jego przypadku.

Skarżący zarzucił również, iż pomimo istnienia możliwości nie mianowano go na stanowisko służbowe, a przy zwalnianiu go ze służby naruszono procedurę administracyjną.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu A. Ż. ze służby w Biurze Ochrony Rządu stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

Zauważył, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy skarżący pozostawał w dyspozycji Szefa BOR przez okres 12 miesięcy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. ustawy o BOR, funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR, jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż dwanaście miesięcy.

W sprawie jest niesporne, że Szef BOR rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], z dniem [...] maja 2007 r. zwolnił skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do dyspozycji Szefa BOR. Rozkaz ten został skarżącemu doręczony w dniu [...] maja 2007 r. i nie został zaskarżony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut skarżącego, iż jego przeniesienie do dyspozycji nastąpiło z dniem uprawomocnienia się rozkazu personalnego, tj. z dniem 5 czerwca 2007 r., nie jest zatem zasadny.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że redakcja cyt. art. 26 ust. 1 ustawy o BOR wskazuje, że zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji muszą zaistnieć jednocześnie. Użyty w tym przepisie zwrot "może być" należy interpretować w odniesieniu do czasownika "zwolniony" (z dotychczas zajmowanego stanowiska) i "przeniesiony" (do dyspozycji Szefa BOR). Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wystąpienia nieuregulowanej prawem przerwy, swoistego zawieszenia w pełnieniu służby przez funkcjonariusza. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, konstrukcja przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu zakłada zatem możliwość jednoczesnego dokonania czynności zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR.

W związku z powyższym Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że dwunastomiesięczny okres pozostawania skarżącego w dyspozycji, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, rozpoczął swój bieg od dnia 31 maja 2007 r. i zakończył się z dniem 31 maja 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 K.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.

Podkreślił, że w art. 35 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy o BOR chodzi w istocie o wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa, a fakt ten jest następnie przedmiotem decyzji wydawanej przez właściwy organ. O ile zatem decyzja (o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o BOR) o przeniesieniu danej osoby do dyspozycji Szefa BOR ma charakter konstytutywny, gdyż kształtuje zakres praw i obowiązków funkcjonariusza, o tyle użyty w art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy zwrot "zwalnia się z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji", przemawia za uznaniem, że decyzja o zwolnieniu ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1690/06, niepubl.).

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie poza jego oceną pozostaje kwestia niemianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji. Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że tego rodzaju uchybienia mogłyby doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdyby mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. Ż. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) przez błędną jego wykładnię;

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zaskarżone decyzje nie mogą być oceniane w oderwaniu od rozkazu personalnego Szefa BOR z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Szefa BOR z dniem [...] maja 2007 r.

Zdaniem skarżącego, skoro przedmiotową decyzją został przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR z dniem [...] maja 2007 r., to zgodnie z art. 57§ 1 K.p.a. ten dzień nie jest uwzględniany przy obliczaniu terminu, czyli bieg terminu dwunastu miesięcy pozostawania w dyspozycji przełożonego rozpoczął się w dniu [...] czerwca 2007 r. i zgodnie z art. 57 § 3 K.p.a. upłynął w dniu [...] czerwca 2008 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej zwolnienie skarżącego ze służby powinno zatem, nastąpić z dniem [...] czerwca 2008 r., a nie z dniem [...] maja 2008 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tej okoliczności nie zbadał, mimo że zgodnie z art. 134 P.p.s.a powinien zbadać legalność zaskarżonej decyzji niezależnie od granic skargi.

Zdaniem kasatora, Sąd pierwszej instancji, nie zbadał również poprawności postępowania organu, w trakcie 12 miesięcy pozostawania skarżącego w dyspozycji przełożonego, a jest to okoliczność, która miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeniesienie skarżącego do dyspozycji przełożonego nastąpiło w związku z zamiarem mianowania go na inne stanowisko służbowe po reorganizacji BOR. Miało to być stanowisko zgodne z jego kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym. Jednakże, przez okres 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji nie zostało mu zaproponowane żadne stanowisko służbowe. Podjęcie zatem decyzji o zwolnieniu go ze służby stanowi "ominięcie" art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o BOR. Autor skargi kasacyjnej uważa zatem, że dopiero nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji mianowania na inne stanowisko służbowe przez okres 12 miesięcy pozostawania w dyspozycji mogło stanowić przesłankę zwolnienia go ze służby.

Ponadto skarżący zakwestionował pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznający postępowanie w sprawie przeniesienia go do dyspozycji przełożonego za zakończone ostateczną decyzją i nie mające wpływu na postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Te dwa postępowania są bowiem z sobą nierozerwalnie związane. Nie można zatem ograniczyć się, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, do kontroli prawidłowości decyzji o zwolnieniu ze służby do ustalenia faktu pozostawania przez niego w dyspozycji przełożonego przez okres 12 miesięcy, bez zbadania prawidłowości postępowania organu w tym okresie. Skoro w tym czasie organ obowiązany był do przedstawienia mu propozycji mianowania na inne stanowisko służbowe, a tego nie uczynił, to fakt ten rzutował na ocenę prawidłowości decyzji.

Wątpliwości skarżącego podniesione wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wzbudził również fakt pozostawienia przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia 11 lipca 2008 r. daty zwolnienia go ze służby z dniem 31 maja 2008 r. Decyzja organu pierwszej instancji z 8 dnia kwietnia 2008 r., nie posiadała bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak zatem zmiany w decyzji drugoinstancyjnej daty zwolnienia narusza zasadę zakazu retroaktywności decyzji administracyjnej. Z treści art. 35 ust 1 pkt 9 ustawy o BOR wynika obligatoryjność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR. Treść tego przepisu nie zwalnia jednak organu drugiej instancji z obowiązku zachowania zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i w przypadku braku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji data zwolnienia funkcjonariusza ze służby po rozpoznaniu odwołania powinna być zmieniona w sposób zgodny z zakazem retroaktywności decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie kasator wskazał na naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu że bieg terminu dwunastu miesięcy pozostawania w dyspozycji przełożonego rozpoczął się w dniu 1 czerwca 2007 r. i upłynął w dniu 1 czerwca 2008 r. A zatem zwolnienie skarżącego ze służby powinno nastąpić z tą datą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zauważyć należy, iż przepis ten określa funkcje sądów administracyjnych oraz rodzaj sprawowanej przez nie kontroli. Z kolei przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a zatem unormowań tych nie naruszył.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż przepis ten wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, nakładając obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi w granicach sprawy administracyjnej. Oznacza to, że o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r. I FSK 56/06, Lex nr 280385). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Zauważyć należy, że treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje, iż kasator zamierzał zakwestionować jego zdaniem nieprawidłowe ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji, a mianowicie upływ dwunastomiesięcznego okresu pozostawania przez skarżącego w dyspozycji przełożonego, a w konsekwencji termin w jakim nastąpiło zwolnienie go ze służby w BOR. Tymczasem kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organ nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tych względów zarzut jego naruszenia uznać należy za nietrafiony.

Uzasadnionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.). W ocenie autora skargi kasacyjnej w sytuacji przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego w związku z planowanym mianowaniem go na inne stanowisko służbowe, zwolnienie ze służby na podstawie powołanego przepisu może nastąpić dopiero po uprzedniej odmowie przyjęcia przez niego propozycji przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w BOR. W świetle art. 26 ust. 1 cyt. ustawy funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR, jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Z kolei w myśl ust. 3 art. 26 tej ustawy okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż dwanaście miesięcy.

Wbrew stanowisku kasatora analiza art. 35 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy o Biurze Ochrony Rządu wskazuje wyłącznie na jedną przesłankę dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza BOR na tej podstawie, a mianowicie zakończenie dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Istota sprawy sprowadzała się zatem do sprawdzenia, czy przesłanka określona w art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR została w tym przypadku spełniona. W ocenie Sądu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że skoro skarżący rozkazem personalnym Szefa BOR z dnia 18 maja 2007 r. został z dniem 31 maja 2007 r. zwolniony ze stanowiska i przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR w związku z przewidywanym mianowaniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub zwolnieniem ze służby i nie został w tym okresie na takie stanowisko mianowany, to zasadnym było wydanie decyzji o zwolnieniu go ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, którym był dzień 31 maja 2008 r. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.

Natomiast odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątpliwości dotyczącej wykonalności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu stwierdzić należy, że zawarta w tym przepisie regulacja materialnoprawna nakładająca obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w BOR "z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji" ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby następuje bowiem z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Regulacja ta odpowiada bowiem sytuacji, o której mowa w art. 130 § 3 pkt 2 K.p.a. A zatem art. 130 § 1 i 2 K.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.