Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 843/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 2, § 5 pkt 3 w odniesieniu do wyjątku chowu i hodowli zwierząt, § 5 pkt 4 w zakresie minimalnej szerokości 10 m, § 10 pkt 2b, pkt 3b oraz pkt 4 w zakresie dopuszczenia narożnych ścięć dla terenu oznaczonego symbolem KDW zgodnie z rysunkiem planu, § 11 pkt 1, § 12 pkt 12 w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW oraz § 13 pkt 3; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Rady Gminy M. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 września 2016 r. A Spółka z o.o. siedzibą M. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. (publ. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia [...] poz. [...]). W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że ustalenia obowiązującego od dnia 28 czerwca 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą wyłącznie jednej działki ewidencyjnej o nr [...] położonej w miejscowości S. gm. M., która stanowi jej własność. Spółka jako właściciel nieruchomości posiada zatem interes prawny, który został naruszony ustaleniami uchwalonego planu miejscowego. Zapisy zaskarżonej uchwały, zdaniem strony, uniemożliwiają zagospodarowanie i zabudowę należącej do Spółki nieruchomości w sposób objęty wnioskiem z dnia 9 listopada 2015 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu, w skład której wchodzą: sześć kurników o powierzchni hodowlanej każdy o pow. około 2.800 m² oraz obiekty towarzyszące wraz z infrastrukturą. Zdaniem strony podjęcie przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] ma charakter prewencyjny i w sposób nieuzasadniony oraz sprzeczny z prawem uniemożliwia Spółce na działce nr [...] realizację inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu. Naruszenie uprawnienia Spółki wiąże się z naruszeniem porządku prawnego, zarówno w sensie proceduralnym (tryb sporządzenia planu), jak i materialnym (zasady sporządzania planu). W toku procedury sporządzania planu miejscowego Spółka wyrażała kilkukrotnie swoje stanowisko poprzez złożenie wniosków, udział w dyskusji publicznej oraz poprzez złożenie uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Organy planistyczne nie uwzględniły jednak argumentów Spółki ani odnoszących się do ustaleń projektu, ani dotyczących wad proceduralnych prowadzonego postępowania legislacyjnego i uchwaliły plan miejscowy w kształcie sprzecznym z wyraźnie wyartykułowanym stanowiskiem. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3, 3a, 6, 9, 10 i 12, art. 17 pkt 4, 5, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wskazała, że od strony proceduralnej, w toku czynności sporządzania projektu planu Wójt Gminy M. zaniechał sporządzenia prognozy skutków finansowych, naruszając tym samym art. 17 pkt 5 i następne ustawy. Ponadto, wyłożył projekt planu na okres krótszy niż minimum 21 dni, wskazane w art. 17 pkt 9 ustawy. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu trwało 22 dni kalendarzowe (od dnia 22 marca do dnia 12 kwietnia 2016 r.), jednak dni kalendarzowe obejmują także dni, w których Urząd Gminy w M. nie funkcjonuje (tj. soboty, niedziele i święta - w tym poniedziałek wielkanocny). W istocie wyłożenie trwało więc zaledwie 15 dni, w których zainteresowani mogli się zapoznać z projektem. Wójt nie wydał ponadto ani rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia wniosków, ani rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, czym naruszył art. 17 pkt 4 i pkt 11 ustawy. Dodatkowo Wójt sporządził i przedstawił radnym Rady Gminy M. uzasadnienie projektu uchwały, które zawiera nieprawdziwe fakty, czym uniemożliwił radnym przy głosowaniu w dniu [...]podjęcie świadomej decyzji, zgodnej ze stanem rzeczywistym odnoszącym się zarówno do treści projektu uchwały, jak i sposobu w jaki został przeprowadzony tryb jej sporządzania, naruszając tym samym art. 15 ust 1 ustawy. Strona zarzuciła także naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Spółki kwalifikującą się jako nadużycie prawa stanowiące przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy. Z uwagi na okoliczność, iż obszar objęty projektem planu został podzielony na 2 tereny oznaczone symbolami P/U i KDW (§ 3 i § 12) strona skarżąca wskazała, że przeznaczenie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]pod drogę wewnętrzną narusza ustalenia obowiązującego dla Gminy M. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który to dokument zobowiązuje radę gminy do ustalenia przeznaczenia całej nieruchomości na funkcje produkcyjno-usługową, składową i magazynową. Działka nr [...]posiada możliwość obsługi komunikacyjnej z przyległych dróg od strony zachodniej i północnej - z tego względu wyznaczanie na nieruchomości prywatnej, należącej do Spółki A, terenu drogi wewnętrznej nie jest uzasadnione (droga ta nie będzie miała nigdy cechy ogólnej dostępności), jest niecelowe, wkracza bezpodstawnie w prawo właściciela do zagospodarowania jego nieruchomości, w tym do urządzenia dojazdów do budynków, w sposób najbardziej racjonalny i ekonomicznie uzasadniony, pozbawia go możliwości wykorzystania swej nieruchomości zgodnie z potrzebami, a ponadto znacząco obniża jej wartość. Strona skarżąca zarzuciła, że § 4 ust. 5 kwestionowanego planu miejscowego wskazuje na wyjątek od zasad wydzielania nowych działek budowlanych mimo, iż plan takich zasad nie zawiera. W § 5 pkt 2 planu z kolei wprowadzono "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z dopuszczeniem inwestycji celu publicznego", jednak zdaniem strony skarżącej wprowadzenie takiego zakazu nie jest niczym podyktowane, zwłaszcza, że działka nr [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od zabudowy, z którą funkcja przemysłowa mogłaby kolidować czy też negatywnie na nią oddziaływać. Ponadto, możliwe do wprowadzenia rozwiązania technologiczne mogą zniwelować, a nawet skutecznie wyeliminować negatywne oddziaływanie przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na nieruchomości sąsiednie. Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby procedury planistycznej w żaden sposób nie wskazuje przy tym na negatywne oddziaływanie rozwiązań przewidzianych w projekcie planu, nie uzasadnia, ani nawet nie rozważa celowości wprowadzenia ograniczenia zamieszczonego w § 5 pkt 2 projektu planu. W § 5 pkt 3 planu wyłączono możliwość lokalizowania na obszarze planu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt, co w opinii strony skarżącej jest nieuzasadnionym zapisem i stanowi działanie skierowane przeciwko niej. Działka nr [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od zabudowy, z którą projektowana ferma drobiu mogłaby kolidować czy też negatywnie na nią oddziaływać. Co więcej, zakaz chowu i hodowli zwierząt na nieruchomości Spółki oznacza w istocie zakaz możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności wiążącej się z produkcją wszelkich zwierząt. Wprowadzenie takiego ograniczenia jest nieracjonalne i sprzeczne z funkcją rolniczą gminy M. i terenów obecnie wykorzystywanych na cele rolnicze, w tym hodowlane. Funkcja produkcyjno-usługowa w swej istocie winna być skorelowana z charakterem gminy, która jest gminą wiejską. Niemożność wykorzystania terenu pod funkcję produkcyjno-usługowa związaną z chowem i hodowlą zwierząt ograniczy zdaniem strony w sposób istotny wartość nieruchomości i jej znaczenie dla gminy M.. W odniesieniu do § 5 pkt 4 planu, którym wprowadzono nakaz realizacji zieleni izolacyjnej o szerokości min. 10 m., strona stwierdziła, że ustalenie to nie jest uzasadnione, jest niecelowe, wkracza bezpodstawnie w prawo właściciela do zagospodarowania jego nieruchomości, w tym do uzyskania prawa do urządzenia zjazdu z drogi, dojazdów do budynków, w sposób najbardziej racjonalny i ekonomicznie uzasadniony, pozbawia go możliwości wykorzystania swej nieruchomości zgodnie z potrzebami, a ponadto znacząco obniża jej wartość. Zapis § 6 planu zdaniem Spółki wskazuje na zaniechanie ustalania zasad kształtowania krajobrazu, które są obligatoryjnymi ustaleniami planu miejscowego. Z kolei zapis § 11 pkt 1 planu wprowadzający zakaz lokalizacji ferm hodowlanych wykracza poza zakres władztwa planistycznego przyznanego radzie gminy, a ponadto świadczy ewidentnie o prewencyjnym charakterze planu, który w istocie ma na celu szykanę Spółki i jej wspólników. Wprowadzona w § 12 pkt 12 planu zasada obsługi komunikacyjnej działki nr [...]poprzez wyznaczoną na terenie drogę wewnętrzną KDW jest z kolei nieracjonalna z uwagi na istniejącą możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej z przyległych do nieruchomości dróg od strony zachodniej i północnej. Ponadto, § 14 pkt 9 planu w sposób całkowicie bezpodstawny, niezasadny i sprzeczny z uwagami Spółki uniemożliwia lokalizację elektrowni wiatrowej o mocy mniejszej i równej 100 kW mimo, iż ograniczenia w tym zakresie nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. ani z wymogów ochrony środowiska. Zapis § 16 planu, którego mocą ustalono stawkę procentową tzw. "renty planistycznej" dla terenu drogi wewnętrznej, wskazuje, zdaniem Spółki, na brak analizy potencjalnych skutków finansowych oraz brak oceny możliwości wzrostu wartości tej nieruchomości. Strona zakwestionowała dodatkowo naniesione na rysunek planu nieprzekraczalne linie zabudowy, które w sposób znaczący ograniczają możliwości inwestycyjne na nieruchomości. Wyznaczone pasy wolne od zabudowy o szerokości 10 m od strony północnej i wschodniej oraz 25 m od strony zachodniej w niczym nieuzasadniony, bezprawny i nadmierny sposób ingerują w prawo własności Spółki. Spółka wniosła na tej podstawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że prace dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzone były zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy M. zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie instytucje i organy właściwe do jego uzgadniania i opiniowania, zamieścił również obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Procedurę planistyczną przeprowadził zgodnie z przepisami art. 15 -20 ustawy. W dniu [...] Rada Gminy M. uchwaliła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M., stwierdzając w § 1 ust. 1, że nie ona narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Integralną częścią uchwały jest część graficzna, rozstrzygnięcie Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M. oraz rozstrzygnięcie Rady Gminy M. o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Po przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym Wojewoda [...]nie stwierdził wadliwości przedmiotowej uchwały. Organ podniósł, że sporządził prognozę skutków finansowych i była ona przedstawiana radnym gminy przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy Wójt Gminy M. wyłożył do publicznego wglądu projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid [...] od dnia 22 marca do dnia 12 kwietnia 2016r, czyli przez okres 22 dni. Organ zamieścił ponadto informację w biuletynie informacji publicznej Gminy M. o obwieszczeniu o wyłożeniu projektu planu. Dokonał wywieszenia informacji na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w M., Urzędu Gminy w S. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach: B., D., G., S., Z., O. i S. Termin o którym mowa w tym przepisie został w sprawie zachowany. Rada Gminy w dniu [...]przyjęła ponadto rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...]. Rozstrzygnięcie to jest załącznikiem nr 2 do Uchwały Nr [...]. Wniosków do planu miejscowego natomiast nie było, poza złożonymi przez skarżącą z tym zastrzeżeniem że nie jest to osoba fizyczna. Radni uchwalając przedmiotową uchwałę byli całkowicie świadomi, posiadali pełną wiedzę o projekcie uchwały, którą otrzymali na posiedzeniach stałych Komisji Rady Gminy M.. Odbyła się również publiczna debata z udziałem pełnomocnika skarżącej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że ustalenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko miało na celu ochronę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w sąsiedztwie obszaru opracowania. Audyt krajobrazowy, w którym określa się zasady ochrony krajobrazu do uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzany jest przez Marszałka Województwa. Obecnie brak jest obowiązującego audytu krajobrazowego dla województwa łódzkiego, zatem w § 6 projektu planu wskazano, że nie ma potrzeby określania zasad ochrony krajobrazu. W § 12 pkt 12 planu ustalono dla terenu P/U obsługę komunikacyjną z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KDW, lub poprzez istniejącą drogę zlokalizowaną poza granicą opracowania planu, zatem twierdzenie skarżącej jest nieprawdziwe, że w planie wprowadzono obsługę komunikacyjną działki nr [...] wyłącznie poprzez drogę wewnętrzną KDW. Ponadto, zdaniem organu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego można wprowadzać tereny dróg wewnętrznych. Uniemożliwienie lokalizacji elektrowni wiatrowych związane jest z kolei z istniejącą zabudową mieszkaniową w sąsiedztwie obszaru planu, wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej miało na celu ochronę sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej przed działalnością realizowaną na terenie opracowania oraz stanowiło kontynuację ustalonej zieleni izolacyjnej w miejscowym planie, który obowiązuje w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił, że linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu dotyczą lokalizacji wyłącznie budynków, natomiast nie dotyczą pozostałych obiektów budowlanych, które można lokalizować poza liniami zabudowy z zachowaniem przepisów odrębnych. Wobec powyższego cały teren P/U, wyznaczony w planie, może być zagospodarowany pod działalność zakładu lub przedsiębiorstwa a poza liniami zabudowy mogą być lokalizowane np. budowle lub urządzenia, dojścia, zakładu. Powierzchnia wyznaczona poprzez linie zabudowy stanowi ponad 80% powierzchni całego terenu P/U. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid [...] został sporządzony zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] oraz zgodnie z polityką przestrzenną Gminy M. określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Procedura sporządzenia miejscowego planu przebiegła zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku prac nad projektem uchwały poinformowano poprzez ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu, o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, a także umożliwiono składanie wniosków i uwag do projektu planu przez każdego zainteresowanego, które następnie zostały rozstrzygnięte przez Wójta, a także przez Radę Gminy M. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Ingerencja w prawo własności w przedmiotowym postępowaniu w sposób proporcjonalny ważyła interes publiczny, politykę przestrzenną gminy, obowiązujące przepisy, z uprawnieniami właścicielskimi. Organ w sposób wnikliwy rozważył interes indywidualny z interesem publicznym.

W piśmie z dnia 18 maja 2017 r. strona skarżąca podtrzymując zarzut naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu dodatkowo wskazała, że wójt nie dokonał rozpatrzenia wniosków ani uwag w terminie 21 dni złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zdaniem strony skarżącej postanowienia zaskarżonego aktu naruszają zasady jego sporządzania i to w sposób istotny, bowiem określony w planie parametr maksymalnej wysokości zabudowy dotyczy jedynie budynków (§12 pkt 5 i 9). Strona wniosła o skontrolowanie, czy prognoza skutków finansowych została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego oraz czy ekofizjografia i prognoza środowiskowa zostały opatrzone datami i podpisami. Podniosła brak uprawnienia do wprowadzenia w § 11 pkt 2 uchwały nakazu uzgadniania z lotnictwem "wszelkiej projektowanej zabudowy o wysokości równej lub większej niż 50 m.n.p.m.". Strona zarzuciła dodatkowo braku uregulowania obligatoryjnej kwestii dotyczącej sposobu realizacji miejsc parkingowych dla osób posiadających kartę parkingową. Zdaniem strony skarżącej niektóre z przepisów planu nie spełniają ponadto wynikającego z zasady praworządności państwa nakazu konstruowania przepisów w sposób jednoznaczny i konkretny (zasad określoności prawa i przyzwoitej legislacji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi A Spółki z o.o. z/s w Z. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina M.

Podstawę skargi stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Strona skarżąca uczyniła zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi dnia 25 lipca 2016 r., zaś organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r., załączając uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia i interesu prawnego wniesionego przez A spółka z o.o. w M..

Ponadto, stwierdzić należy, że skarga została złożona do sądu z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności należało ocenić, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny do domagania się kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Wyjaśnić trzeba, że strona niewątpliwie posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swą regulacją teren nieruchomości – dz. nr [...], stanowiącej własność Spółki.

W dalszej kolejności zbadać należało zaskarżoną uchwałę pod kątem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu, zarzuty dotyczące ich naruszenia znalazły się bowiem w treści skargi.

Warto zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby do naruszenia nie doszło. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

W niniejszej sprawie strona skarżąca powołuje naruszenie art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3, 3a, 6, 9, 10 i 12, art. 17 pkt 4, 5, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uszczegóławia naruszenie tych przepisów wskazując, że Wójt Gminy M. zaniechał sporządzenia prognozy skutków finansowych, naruszając tym samym art. 17 pkt 5 i następne ustawy. Wójt nie dokonał rozpatrzenia wniosków ani uwag w terminie 21 dni złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, prognoza skutków finansowych nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, a ekofizjografia i prognoza środowiskowa nie zostały opatrzone datami i podpisami. Ponadto, zdaniem strony skarżącej Wójt Gminy M. wyłożył projekt planu na okres krótszy niż minimum 21 dni, wskazane w art. 17 pkt 9 ustawy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów rację przyznać należy stronie skarżącej, że w aktach sprawy brakuje udokumentowania rozstrzygnięcia organu w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych na skutek ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. Na tle rozpoznawanej sprawy naruszenia tego nie można jednak uznać za istotne. Jedynym wnioskiem jaki wpłynął do organu był wniosek z dnia 5 stycznia 2016 r. pochodzący od Spółki. We wniosku tym Spółka wnosiła o przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem, zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., na funkcję produkcyjno-usługową, składową i magazynową (P). Takie właśnie przeznaczenie terenu zostało przewidziane w opracowanym miejscowym planie. Formalne potwierdzenie rozpatrzenia wniosku w żaden sposób nie wpłynęłoby na zmianę przyjętych w planie ustaleń, zatem jego brak nie może stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu.

Pozostałe zarzuty nie znajdują z kolei potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z akt sprawy wynika bowiem, że prognoza skutków finansowych została sporządzona w 2016 r. (plik nr 23 akt adm.) i opatrzona jest podpisem skarbnika gminy tj. podmiotu, który zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych winien legitymować się wykształceniem ekonomicznym. Wyjaśnienia też wymaga, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). W powołanym przez stronę skarżącą wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1587/13 sąd ten nie wykluczył możliwości sporządzenia takiego opracowania przez samą gminę, podkreślając jedynie, że w sytuacji zlecenia tego zadania ustawowego podmiotowi trzeciemu należy to zadanie zlecić osobie bezstronnej i z odpowiednimi uprawnieniami. Ponadto, stawiając zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu na skutek nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż gdyby nie stanowiła rzetelnej analizy ekonomicznej do uchwalenia planu by nie doszło. Strona skarżąca takiego naruszenia jednak nie wykazała. Stanowisko strony skarżącej nie może zatem podważyć prawidłowości sporządzonej prognozy skutków finansowych.

Dodatkowo w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, prognoza oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne nie zostały opatrzone podpisem. Brak ten nie może jednak rzutować na ocenę zaskarżonego planu z punktu widzenia zasad jego sporządzania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, opracowania te zostały wykonane w 2016 r. przez firmę B Sp. z o.o. z/s w P. (reprezentowaną przez mgr inż. arch. J. H. ) w ramach zlecenia przez Gminę M. przygotowania dokumentacji formalno-prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...](umowa z dnia [...]). Podkreślenia wymaga przy tym, że ani prognoza oddziaływania na środowisko ani też opracowanie ekofizjograficzne, choć mogą wpływać na kształt planu miejscowego, to nie mają charakteru normatywnego, a nawet nie są wiążące dla gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1019/11, Lex nr 1145819). Co istotne, strona nie wyjaśniła wpływu tego braku na treść zaskarżonej uchwały pod kątem istotnego naruszenia zasad jego uchwalania. W takiej sytuacji, zarzut braku podpisu na wspomnianych opracowaniach nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wskazać ponadto należy, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony w dniu 22 marca do 12 kwietnia 2016 r. (przy czym obwieszczono o tym wyłożeniu w dniu 15 marca 2016 r. tj. na 7 dni przed wyłożeniem projektu m.p.z.p. i zorganizowano w tym czasie tj. w dniu 7 kwietnia 2016 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami). Projekt został wyłożony na 22 dni kalendarzowe, przy czym ustawodawca nie wskazuje w art. 17 pkt 11 ustawy ani w żadnym innym przepisie, że mają to być dni pracujące. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w K.p.a. oraz K.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu (por. wyroki NSA: z 02.04.2014 r., II OSK 2636/12; z 27.08.2014 r., II OSK 1176/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, wbrew opinii strony skarżącej Wójt rozpatrzył przedłożone w sprawie uwagi dotyczące projektu planu i przedstawił radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Przypomnieć należy, że co do zasady gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niezawarcie w zaskarżonym planie niektórych obligatoryjnych elementów należy zauważyć, że wyliczenie "obowiązkowych" elementów m.p.z.p. zawiera tylko art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zarazem sąd w niniejszym składzie w pełni podziela sposób rozumienia "obowiązkowości" tych elementów, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie obligatoryjne elementy planu z pkt 1, 6, 9, 10, 12 zostały w planie uwzględnione. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu (pkt 3 i 3a ust. 2 art. 15) organ planistyczny nie podjął ustaleń ze względu na brak potrzeby ich określenia w granicach obszaru objętego planem. Jest to działanie uprawnione, skoro plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

Niezasadny okazał się też zarzut braku uregulowania kwestii realizacji miejsc parkingowych dla osób posiadających kartę parkingową.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Jak wynika z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) uzewnętrzniona w planie ilość miejsc parkingowych powinna być określona w relacji do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zawarte w tych dwóch przepisach regulacje prawne nie zostały przez organ naruszone przy uchwalaniu analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 938/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 627/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba zatem w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc.

Ponadto, określenie w § 12 pkt 5 i 9 maksymalnej wysokości portierni, budynków produkcyjnych, usługowych, gospodarczych i garaży z pominięciem innych obiektów budowlanych nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała przewiduje bowiem na terenie objętym planem sytuowanie jedynie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Rada gminy miała zatem w zaskarżonej uchwale prawo a nawet obowiązek ustalić stawkę procentową tej opłaty, która w niniejszej sprawie przybrała maksymalną wysokość wskazaną w tym przepisie (30%).

Co więcej, wbrew opinii strony skarżącej, zaskarżony plan reguluje zasady i warunki wydzielania nowych działek budowlanych, co ma miejsce w § 10 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały.

Ujęty z kolei w § 11 pkt 2 uchwały nakaz uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. w celu uzgodnienia lokalizacji i ustalenia oznakowania przeszkodowego tych obiektów wprost wynika z pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. z dnia 23 grudnia 2015 r. dotyczącego umieszczenia w treści planu takiego zapisu i stanowiącego jednocześnie realizację jednego z obowiązków wójta wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego "przyzwoitej legislacji" sąd nie zauważył, aby regulacja kwestionowanych postanowień planu była niejasna i nieprecyzyjna, to zaś, że podlegają one wykładni w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej nie może stanowić o ich wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały. Należy odróżnić wymagania dotyczące określoności przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego) od możliwych czy dopuszczalnych sposobów jego interpretacji. Zdaniem sądu możliwość wysunięcia powoływanych przez stronę skarżącą "okapów gzymsów i schodów" poza nieprzekraczalne linie zabudowy, o której mowa w § 4 pkt 2 uchwały, została określona na odległość nie większą niż 1,5 m, natomiast użyte w § 4 pkt 3 uchwały pojęcie należy odczytywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 3 pkt 4 i 9).

W przedmiotowej sprawie nie sposób zatem stwierdzić, aby w toku procedowania nad zaskarżonym aktem doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, wskazane przez stronę skarżącą przepisy nie zostały naruszone. Strona skarżąca nie precyzuje z kolei w jakim zakresie uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera nieprawdziwe informacje, trudno też na tle takiej argumentacji zarzucić zaskarżonej uchwale naruszenie zasad i trybu sporządzania m.p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 1 ustawy.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przypomnieć należy, że gminie przysługuje prawo kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, z jednej strony uwzględnia się prawo własności, a z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa i inne. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1694/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W planie określa się między innymi zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Rozważenia w przedmiotowej sprawie wymagało zatem, czy sposób określenia zagospodarowania wspomnianej działki nie narusza granic władztwa planistycznego gminy poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.

Zarzucając przekroczenie tzw. władztwa planistycznego strona skarżąca powołała naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wskazując na nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Spółki poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie na mocy zaskarżonej uchwały część działki skarżących tj. pas o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m wzdłuż północnej granicy działki nr [...], została przeznaczona pod drogę wewnętrzną KDW.

Podkreślić w tym miejscu należy, że planowana droga nie jest drogą publiczną, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31.02.2013 r. II OSK 2518/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje ważna z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne, nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, zaś w przypadku ustaleń planu, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi wewnętrzne, takie wątpliwości istnieją. Interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest przy tym lepiej chroniony niż interes prawny właściciela nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Gdy ta ostatnia jest w sposób nieograniczony połączona z systemem dróg publicznych, właściciel nieruchomości musi nie tylko godzić się na powszechne korzystanie z jego nieruchomości, ale także utrzymywać nieruchomość swoim kosztem jako drogę (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 182/16, Lex nr 2099503). Natomiast w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, w razie urządzenia drogi publicznej właściciel otrzyma odszkodowanie za utratę własności.

Uwzględniając powyższe oceny wymagała zatem okoliczność, czy droga określona w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia nie będzie pełniła roli drogi publicznej i czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki, nadto czy strona skarżąca nie będzie zmuszona do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05, dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości www.ms.gov.pl).

Warto w tym miejscu podkreślić, że z odpowiedzi na skargę, jak i z odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie przyjętego przez Radę Gminy M. rozwiązania w postaci przeznaczenia części działki Spółki pod drogę wewnętrzną. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W niniejszej sprawie organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności takiego przeznaczenia nieruchomości skarżących. Nie wskazał wobec tego konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to też w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie. Zauważyć ponadto należy, że teren działki strony skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – wzdłuż całej granicy północnej poprzez teren działki nr 106 oraz wzdłuż całej granicy zachodniej poprzez działkę nr 117/1 – obie działki oznaczone zostały w planie jako drogi (dr). Przeznaczenia części działki skarżących pod drogę wewnętrzną nie sposób zatem uzasadnić konicznością stworzenia dla niej dostępu do drogi publicznej, czy też do jej części po jej ewentualnym podziale.

Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że na skutek uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działki należącej do skarżących. Przedmiotowa działka zmieniła w części przeznaczenie w stosunku do faktycznego jej wykorzystywania, a zatem nie budzi wątpliwości, że na skutek zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z tej nieruchomości. Zważywszy na funkcję jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżących uznać należało, że rada gminy uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej działki strony skarżącej przeznaczonej pod drogę wewnętrzną przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ingerencja w jej prawo własności, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca i nieuzasadniona. Tym samym rada gminy naruszyła powołaną wyżej konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Przeznaczając w miejscowym planie część nieruchomości strony skarżącej pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem KDW Rada Gminy M. dopuściła się bezprawnego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 2, § 10 pkt 2b, pkt 3b i pkt 4 w zakresie dopuszczenia narożnych ścięć dla terenu oznaczonego symbolem KDW zgodnie z rysunkiem planu, § 12 pkt 12 w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW oraz § 13 pkt 3.

Za naruszające granice władztwa planistycznego, bowiem przyjęte w sposób nieuzasadniony, sąd uznał także przeznaczenie części działki strony skarżącej pod pas zieleni izolacyjnej o minimalnej szerokości 10 m. Co prawda tworzenie pasów izolacyjnych, zwłaszcza wzdłuż granic poszczególnych obszarów sąsiadujących z zespołami zabudowy mieszkaniowej, przewiduje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 2013 r. (rozdz. III.3.1.9.2.e), zatem wspomniany zapis zaskarżonej uchwały pozostawałby co do zasady w zgodzie z polityką przestrzenną gminy i lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego, jednakże ustalenie jego określonej szerokości minimalnej 10 m nie znajduje uzasadnienia ani w wyjaśnieniach organu ani w zgromadzonym materiale planistycznym. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego do załączonej uchwały, pas zieleni izolacyjnej został przewidziany wzdłuż całej wschodniej granicy działki nr [...], sąsiadującą zresztą z drogą KDD, a nie jak twierdzi organ z zabudową mieszkaniową. Materiał przedłożony sądowi nie potwierdza też stanowiska organu, aby przyjęte w takim kształcie rozwiązanie stanowiło kontynuację zieleni izolacyjnej obowiązującej w bezpośrednim sąsiedztwie działki strony skarżącej. Nie sposób zatem przyjąć, aby rada gminy uzasadniła w sposób należyty, dlaczego przyjęty został wariant przeznaczenia terenu działki strony skarżącej pod zieleń izolacyjną w takim a nie innym kształcie, podczas gdy ustalenia organu planistycznego nie mogą razić dowolnością, a każde istotne ograniczenie prawa własności wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Stąd koniecznym stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 4 w odniesieniu do minimalnej szerokości 10 m.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący wprowadzenia w § 5 pkt 3 uchwały w ramach dopuszczonej lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zakazu chowu i hodowli zwierząt, a w § 11 pkt 1 uchwały zakazu lokalizacji ferm hodowlanych, w szczególności drobiu oraz zwierząt futerkowych.

Polskiemu prawu znane są regulacje wprowadzające, tudzież przewidujące możliwość wprowadzenia zakazów utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Ustawodawca czyni to jednak każdorazowo w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do możliwości ustanowienia lub obowiązywania takiego zakazu. W tym kontekście wypada przede wszystkim wskazać na art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zawierający upoważnienie dla rady gminy do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich", w tym "zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy wymaga szczególnego podkreślenia, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę expressis verbis do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej (tak też: wyroki WSA w Gdańsku - z 07.03.2012 r., II SA/Gd 767/11 oraz z 18.04.2012 r., II SA/Gd 812/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc już z tego względu nie może ono posłużyć do legitymizacji kwestionowanego tu postanowienia Planu. Nie ulega wątpliwości z kolei, że teren przeznaczony w zaskarżonej uchwale dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz z zabudową usługową, nie został wyłączony z produkcji rolniczej i zgodnie z zapisami Studium (rozdz. III.3.1.9.2) ma służyć m.in. obsłudze rolnictwa w sposób niepowodujący uciążliwości w stosunku do otoczenia.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu zawierającego upoważnienie do wprowadzenia całkowitego zakazu hodowli zwierząt.

Niezależnie od braku podstawy ustawowej, wprowadzenie analizowanego zakazu do Planu nie zostało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należycie uzasadnione, zwłaszcza w świetle konstytucyjnego wymogu proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Znamienne, że w tym zakresie odpowiedź na skargę ogranicza się jedynie do uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który to zapis nie budzi zdaniem sądu wątpliwości i podyktowany był zresztą wiążącymi organ planistyczny ustaleniami Studium (rozdz. III.3.1.9.2.b). Z tych też względów sąd stwierdził, że postanowienie § 5 pkt 3 w odniesieniu do wyjątku chowu i hodowli zwierząt oraz § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące stronie skarżącej prawo własności nieruchomości, wykraczającą poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący zakazu lokalizacji elektrowni wiatrowych zawarty w § 14 pkt 9 zaskarżonej uchwały. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż na terenie objętym zapisami miejscowego planu Rada gminy zezwoliła na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych wyłączając jedynie elektrownie wiatrowe. Rada gminy wyjaśniła jednocześnie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że rozwiązanie to podyktowane było istniejącą w bliskim otoczeniu zabudową mieszkaniową. W ocenie sądu takie wyważenie interesu właścicieli nieruchomości z interesem społecznym mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy wskazanego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnego prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. W przedmiotowej sprawie § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy tj. wyznaczenie na rysunku planu linii określającej minimalną odległość od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w jakiej można sytuować budynki. Ograniczenie przyjęte dotyczy zatem jedynie budynków, a nie wszystkich obiektów budowlanych, które mogą być realizowane poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy i zgodnie z przepisami odrębnymi. Co więcej, planowane budynki mogą być realizowane na powierzchni obejmującej ponad 80% terenu działki strony skarżącej. Opisane wyżej rozwiązanie nie oznacza, zdaniem sądu, nadmiernego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z tych wszystkich opisanych wyżej względów sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała w części narusza interes prawny skarżącej Spółki. Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 2, § 5 pkt 3 w odniesieniu do wyjątku chowu i hodowli zwierząt, § 5 pkt 4 w zakresie minimalnej szerokości 10 m, § 10 pkt 2b, pkt 3b oraz pkt 4 w zakresie dopuszczenia narożnych ścięć dla terenu oznaczonego symbolem KDW zgodnie z rysunkiem planu, § 11 pkt 1, § 12 pkt 12 w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych poprzez teren drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW oraz § 13 pkt 3 (pkt 1 wyroku).

W pozostałej części sąd uznał skargę za bezzasadną, oddalając ją w tym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

ms