Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1494/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 28 ust 2, art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 106 par 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2285/10 w sprawie ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S. i P. S. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2285/10, oddalił skargę D. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i P. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zbiornika na ścieki wraz z lokalnymi podłączeniami, kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, gazu i energii elektrycznej do budynku zlokalizowanego na terenie posesji w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, że D. i P. S., osoby nie będące stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wnieśli o stwierdzenie jej nieważności zarzucając, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podważyli także prawidłowość wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

Wskutek odwołania inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Ł.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. została przez D. i P. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/09 oddalił skargę D. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. Zanim zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda Ł. po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzją Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008 r.

W wyniku rozpoznania odwołania D. i P. S. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Ł. w całości przekazując ponownie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak udokumentowania obszaru wzajemnego oddziaływania zarówno projektowanego obiektu A. W. na nieruchomość D. i P. S., jak i istniejącego budynku mieszkalnego D. i P. S. na nieruchomość A.W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił także organowi pierwszej instancji brak zbadania czy wnoszący o stwierdzenie nieważności posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wojewoda Ł. uwzględniając orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. przeprowadził ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Zdaniem Wojewody Ł. wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę D. i P. S. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania.

Organ pierwszej instancji ustalił, że D. i P. S. są właścicielami nieruchomości oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Ł. oraz właścicielami działki niezabudowanej o nr ew. [...] przy ul. [...]. Z projektu zagospodarowania działek na których znajduje się budynek mieszkalny D. i P. S. wynika, że istniejący budynek usytuowany został w odległości 4 m od granicy nieruchomości inwestora.

Projektowaną inwestycję usytuowano w odległości 4,3 m od granicy nieruchomości D. i P. S. oznaczonej nr ew. [...] i 3 m od granicy niezabudowanej nieruchomości D. i P. S. oznaczonej nr ew. [...]. Wojewoda Ł. stwierdził także, że projektowana inwestycja nie powoduje przesłaniania istniejącego budynku D. i P. S., w tym ograniczenia w dostępie światła dziennego do pomieszczeń na stały pobyt ludzi.

Zdaniem organu pierwszej instancji zarówno przedmiotowy budynek, jak i już istniejący budynek mieszkalny D. i P. S. zaprojektowano przy zachowaniu warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690, z późn. zm.).

Wojewoda Ł. podkreślił, że nieruchomość D. i P. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji uznał, że projektowany obiekt nie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości D. i P. S. powodując ograniczenia w ich zagospodarowaniu, a wnioskodawcy nie wskazali konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

W związku z powyższymi ustaleniami Wojewoda Ł. uznał, że D. i P. S. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. i P. S., decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Wojewoda Ł. zawiadomił o wszczęciu na wniosek D. i P. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008 r.

Ponieważ postępowanie zostało już wszczęte, to tym samym w ocenie organu odwoławczego wadliwa jest decyzja odmawiająca jego wszczęcia.

Organ odwoławczy wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt: II OKS 1058/07). Nie można bowiem odmówić wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...], znak: [...]; za błędne i je uchylił.

Organ II instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że projektowaną inwestycją jest budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, usytuowany przy ul. [...] w Ł. Z analizy charakteru inwestycji i jej przeznaczenia nie wynika, aby powodowała ona jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości na sąsiednich działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] należących do skarżących – D. i P. S. Wbrew twierdzeniom skarżących inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporny budynek dwukondygnacyjny jest usytuowany w odległości (w najbliższym miejscu) 3 m od granicy z nieruchomością nr ewid. [...] ścianą bez otworów okiennych, zaś ścianą z otworami okiennymi - w odległości - 4 m i 4,8 m od tej granicy (projekt zagospodarowania terenu i rzut parteru) oraz w odległości (w najbliższym miejscu) 4,3 m od granicy z nieruchomością nr ewid. [...] ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi.

Takie usytuowanie spełnia warunek określony w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z działką sąsiednią nie mniejszej niż 4 m w przypadku ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Ponadto analiza projektu tego budynku wskazuje, że nie narusza on postanowień § 13, 57 oraz 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczących umożliwienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w stosunku do działek sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, dotyczących wpływu projektowanej inwestycji na naturalny spływ wód opadowych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzuty za bezpodstawne podnosząc, że z analizy projektu budynku wynika, iż wody opadowe i roztopowe odprowadzane są powierzchniowo na tereny zielone wokół budynku, a analizowany projekt budowlany nie wskazuje, aby przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób zaburzała naturalny spływ wód opadowych i powierzchniowych.

Z uwagi na fakt, że sporna inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie jest objęta materią regulowaną ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 - tekst jedn.), nie emituje pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. 2003 Nr 192, poz. 1883) oraz nie obejmuje realizacji bazy i stacji paliw płynnych, rurociągu przesyłowego dalekosiężnego służącego do transportu ropy naftowej i produktów naftowych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) brak było podstaw, w ocenie organu odwoławczego do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w oparciu o inne, aniżeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ł.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów :

1) art. 7 k.p.a w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejawiające się w niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżący nie są stroną w sprawie pozwolenia na budowę, która bezpośrednio i w sposób sprzeczny z prawem oddziaływa na ich nieruchomości.

Skarżący zarzucili organowi, że oceniając zachowanie odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopatrzył się okien w dachu powstającego budynku z których co najmniej jedno znajduje się w odległości około 3 m od strony granicy z działką oznaczoną nr [...].

Skarżący zakwestionowali ustalenia organu z których wynika, że budowa projektowanej inwestycji nie wpływa na stan wód, w tym na naturalny spływ wód opadowych i roztopowych. Skarżący powołując się na zdjęcia załączone do odwołania z dnia [...] sierpnia 2010 r. podnoszą, że ze zdjęć wynika, iż z powodu znacznego podwyższenia terenu, powstałego podczas budowy zmieniony zostanie stan wód na danym terenie. Zdaniem skarżących o zmianie stanu wód na ich nieruchomości świadczą sporządzone na ich zlecenie opinie geologa i specjalisty z zakresu uprawy roślin ozdobnych, które załączyli do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/09. Wyrokiem tym oddalona została skarga D. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, iż mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie "konkretnych norm prawa materialnego", z których skarżący wywodzą swój interes prawny jako strona postępowania. W odpowiedzi na niniejsze pismo skarżący stwierdzili jedynie, iż są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, objętej pozwoleniem na budowę. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy, zatem zasadnie orzeczono o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Ł.".

Uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku sądowego Wojewoda Ł. uzupełnił materiał dowodowy o przedłożone przez skarżących akty notarialne, mapkę do celów lokalizacji nieruchomości oraz przekazane przez Urząd Miasta Ł. akta sprawy dotyczącej wybudowanego przez skarżących budynku mieszkalnego na działce sąsiadującej z działką inwestora A. W.

Ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda Ł. ustalił, że zaprojektowany budynek nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie powoduje przesłaniania budynku skarżących i ograniczenia w zagospodarowaniu ich sąsiednich nieruchomości.

Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali interes prawny pozwalający uznać ich za stronę postępowania, natomiast sami skarżący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego na przyznanie im przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie bacząc, iż pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu na wniosek D. i P. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008 r.

Wadliwość rozstrzygnięcia Wojewody Ł. została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który prawidłowo wskazał, że nie można odmówić wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w przypadku stwierdzenia w trakcie prowadzonego postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt: II OKS 1058/07).

Sąd podzielił stanowisko organów z którego wynika, że skarżący nie wykazali, że mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r.

Skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ograniczony został do działki inwestora. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/09 skarżący nie wskazali konkretnych norm prawa materialnego z których wywodzą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] skarżący przedstawiając zdjęcia powstającego budynku zarzucili naruszenie warunków technicznych poprzez zaprojektowanie ściany z otworami okiennymi usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki skarżących nr [...] oraz nieuwzględnienie zmiany przez inwestora naturalnego spływu wód opadowych co jest sprzeczne z art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy projektu budowlanego wynika, że zaprojektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, parterowym z poddaszem użytkowym.

Oceniając zachowanie odległości od granicy działek skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaniem Sądu prawidłowo ustalił, że sporny budynek dwukondygnacyjny jest usytuowany ścianą bez otworów okiennych w odległości (w najbliższym miejscu) 3 m od granicy z niezabudowaną nieruchomością skarżących nr ewid. [...] natomiast ścianą z otworami okiennymi - w odległości - 4 m i 4,8 m od tej granicy.

Zaprojektowany budynek od granicy z zabudowaną nieruchomością skarżących nr ewid. [...] posiada ścianę z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowaną w odległości (w najbliższym miejscu) 4,3 m od granicy.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 2 warunków technicznych według stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę odległość od granicy mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny usytuowania budynku dwukondygnacyjnego co oznacza, że wziął pod uwagę również okna znajdujące się na drugiej kondygnacji (poddaszu użytkowym). W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut skarżących, iż oceniając zachowanie odległości organ nie dopatrzył się okien w dachu powstającego budynku z których co najmniej jedno znajduje się w odległości około 3 m od strony granicy z działką oznaczoną nr [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wpływu projektowanej inwestycji na naturalny spływ wód opadowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zdaniem Sądu uznał bezpodstawność zarzutu podnosząc, iż z analizy projektu nie wynika aby przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób zaburzała naturalny spływ wód opadowych i powierzchniowych. Projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powierzchniowo na tereny zielone wokół budynku zaś obiekt nie jest klasyfikowany jako mogący pogorszyć stan środowiska naturalnego.

Sąd stwierdził, że ewentualne okoliczności powstałe w wyniku realizacji inwestycji, które nie były przewidziane w projekcie, nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. i P. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżący nie są stroną w przedmiotowej sprawie;

2) art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, argumentując, że wpływ inwestycji na stosunku wodne nie może zostać pominięty przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżący nie są stroną w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Wskazać następnie należy, że w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06, wyrok NSA z dnia 24 października 2012, sygn. akt II OSK 1158/11 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949 ).

Podkreślenia wymaga, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazywali na fakt naruszenia przez sporną inwestycję stosunków wodnych na gruntach do nich należących. W piśmie z dnia 12 maja 2009 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, skarżący wskazali, że sposób, w jaki zaprojektowano i posadowiono budynek narusza § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Skarżący podnieśli, że wskutek takiego usytuowania budynku odpływ wody na działkę skarżących następuje z wysokości 1 m. W odwołaniu od decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócili uwagę, że organ, podejmując decyzję, całkowicie pominął fakt zmiany przez inwestora, wskutek konieczności podwyższenia poziomu terenu wokół budynku, mającego na celu budowę drogi dojazdowej do garażu pod kątem przeciwnym do kąta spadku terenu oraz zakrycie fundamentów budynku, naturalnego spływu wód opadowych, co jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do WSA skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się z GINB, że budowa projektowanej inwestycji nie wpływa na stan wód, w tym na naturalny spływ wód opadowych i roztopowych. Skarżący podkreślili, że organ nie zapoznał się w stopniu wystarczającym z istniejącym stanem rzeczy, a swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na projekcie budynku, z którego wynika, że wody te powinny spływać na tereny zielone wokół budynku, nie naruszając praw osób trzecich. Wskazać także należy, że jakkolwiek skarżący dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego załączyli opinię dotyczącą lokalnych warunków gruntowo - wodnych oraz opinię o przyczynach uszkodzenia roślin ozdobnych, to Sąd nie powinien wyżej wskazanych opinii zupełnie pomijać, gdyż przedstawiając specyfikę terenu (teren podmokły), na której znajduje się sporna inwestycja i działki skarżących, stanowią one materiał pomocniczy, pozwalający na wyjaśnienie wątpliwości i dokonanie oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem warunków gruntowo – wodnych panujących na spornym terenie. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie oceniły prawidłowo wystąpienia uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w celu ustalenia czy skarżący powinni zostać uznani za stronę, ze względu na położenie należącej do nich nieruchomości w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie na sposób oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego decydujący wpływ miała ocena, że jeżeli usytuowanie projektowanego budynku odpowiada odległościom od granicy działki sąsiedniej określonym w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych /.../, to budynek ten nie oddziałuje na sąsiednią działkę. Tymczasem należy mieć na względzie, że samo zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu budowlanego od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze przesądza o wpływie bądź braku takiego wpływu inwestycji na otoczenie. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Dlatego w rozpoznawanej sprawie, ustalając obszar oddziaływania spornej inwestycji, nie można było pominąć faktu, że teren, na którym znajduje się działka inwestora oraz działki skarżących jest terenem podmokłym i w związku z tym samo zachowanie odległości budynku od granic działki nie wyklucza możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., wskazać należy, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem, co do zasady, postępowania dowodowego, które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. który nakazuje stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego do postępowania dowodowego określonego w § 3, czyli do przeprowadzenia dowodu z dokumentu, w sytuacji gdy Sąd I instancji w ogóle nie przeprowadzał dowodu z dokumentu należy uznać za niezasadny.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag powyżej poczynionych.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.