Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1366/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 51 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. C., M. C. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania otworu drzwiowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1366/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem wspólnej skargi L. C., M. C. i M. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] września 2013 r. nr: [...]. Powyższym rozstrzygnięciem uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i umorzono w całości postępowanie w sprawie wykonania otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej, w poziomie piwnic, pomiędzy kamienicami nr 16 a 17 przy ul. [...] w [...].

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267; dalej: K.p.a.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek skarżących PINB przeprowadzili w dniu 1 sierpnia 2012 r. kontrolę w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego, zlokalizowanego w ścianie piwnic pomiędzy budynkiem nr 16 a budynkiem nr 17, przy ul. [...] w [...]. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości istniejącego otworu drzwiowego w ścianie, poprzez wykonanie nowego nadproża na wysokości większej niż istniało wcześniej. Jak ustalono, na wykonanie w/w robót budowlanych wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestorzy – J. i A. C. nie dopełnili.

Wobec uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonania prac, działając na postawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.; dalej: P.b.), PINB zobowiązał inwestorów do dostarczenia orzeczenia o prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją otworu drzwiowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] WINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i jednocześnie zobowiązał inwestorów do dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe.

Po dostarczeniu ekspertyzy przez zobowiązanych, PINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy kamienicami nr 16 a 17 przy ul. [...] w [...], w poziomie piwnic, z powodu bezprzedmiotowości postępowania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z przedłożoną ekspertyzą roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zastosowane materiały są dobrej jakości, a zamontowane nadproże z belek stalowych jest wystarczające do przeniesienia wszystkich obciążeń na nie działających. Obecny stan techniczny konstrukcji ściany nie stwarza zagrożeń bezpieczeństwa zdrowia i życia osób przebywających w obiekcie, a sam budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowo określonym terminie odwołanie wniosła M. K. twierdząc ogólnikowo, że decyzja ta jest niezgodna z P.b., natomiast M. C. i L. C. wnieśli o uzupełnienie rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 K.p.a. w zakresie wykazania materialnej bezprzedmiotowości postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku M. C. i L. C., organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku, gdyż rozstrzygnięcie decyzji jest pełne, zgodne z przepisami powołanymi w podstawie prawnej, odpowiada merytorycznie zakresowi rozstrzyganej sprawy i nie wymaga uzupełnienia – decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. WINB uchylił w całości powyższą decyzję PINB i umorzył postępowanie administracyjne w całości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania nie narusza prawa i nie ma podstaw do uwzględnienia złożonego odwołania. Reformacji wymagała jedynie sentencja decyzji z uwagi na konieczność wskazania granic umarzanego postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a.

Wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane objęte postępowaniem zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. bez wymaganego prawem pozwolenia. Niemniej jak wykazało postępowanie, pomimo popełnionej samowoli roboty te zostały wykonane prawidłowo, nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych i nie stanowią zagrożenia. Organ nadzoru uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Nie zachodzi również konieczność podejmowania ingerencji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zasadnym zatem było zakończenie prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu w całości. Podkreślono, że przyczyną bezprzedmiotowości był brak podstaw prawnych do dalszego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podkreślono ponadto, że kwestie związane z brakiem tytułu prawnego do wykonania kwestionowanych robót budowlanych oraz niewyrażeniem zgody przez właścicieli obiektu nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego i nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności należą do sfery spraw cywilnoprawnych, rozstrzyganych przez sądy powszechne.

Z zachowaniem terminu na wniesienie skargi M. K., L. C. i M. C. wnieśli o uzupełnienie decyzji organu odwoławczego, "w zakresie rozstrzygnięcia co do zasadniczej podstawy prawnej jaką jest tytuł właścicielski i tytuł inwestorski w przedmiotowej samowoli budowlanej" oraz o "stwierdzenie faktycznej odmowy przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego i ograniczenia się do analizy akt pierwszej instancji". Ponadto skarżący wskazali na "ograniczanie się do oceny robót budowlanych, które zostały wykonane na podstawie poświadczenia nieprawdy".

Postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] organ odwoławczy odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] września 2013 r. co do rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie zachodzą okoliczności i sytuacja, w której organ byłby zobligowany lub uprawniony do uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, gdyż żądania zawarte w złożonym wniosku sprowadzają się w istocie do krytyki wydanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postępowania. Nie stanowią natomiast podstawy do uzupełnienia decyzji.

Wspólną skargę na powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. K., L. C. i M. C., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie niezgodności z prawem.

Przeprowadzonemu postępowaniu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, a także naruszenia prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie wyjaśniły tytułu prawnego, na podstawie którego inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazali nieprawdziwe ich zdaniem twierdzenia dotyczące istnienia otworu drzwiowego. Podniesiono, że wnioski dowodowe kierowane do organów co do powyższych okoliczności nie zostały uwzględnione, a oni sami nie mogli uczestniczyć w postępowaniu dowodowym. Zarzucono ograniczenie przedmiotu postępowania do robót budowlanych związanych z samym otworem drzwiowym, wskazując m.in. przepisy art. 47 § 2 k.c. oraz ar. 62 P.b. Nie ustalono ponadto jakiego rodzaju prace i roboty faktycznie zostały wykonane oraz ich kwalifikacji względem przepisów P.b. – czy była to "budowa, roboty budowlane czy przebudowa". Legalizując popełnioną samowolę budowlaną organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszeń przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., jak również konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności oraz zasad współżycia społecznego. Wskazano ponadto na naruszenia przepisów K.p.a. związane z wydanymi w sprawie postanowieniami nakładającymi na inwestorów obowiązek sporządzenia stosownych ocen lub ekspertyz wykonanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rzeczą drugorzędną na obecnym etapie postępowania jest okoliczność, czy roboty te polegały na zwiększeniu wysokości istniejącego otworu drzwiowego, czy jak wskazują skarżący, na wybiciu nowego otworu drzwiowego, bowiem nie ma to wpływu na kwalifikację tych robót w aspekcie przepisów P.b. jako inną niż "przebudowa". Zgodnie z definicją "robót budowlanych" zawartą w art. 3 pkt 7 P.b., pod pojęciem tym rozumie się budowę (tj. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zarówno zmiana parametrów istniejącego otworu drzwiowego jak i wykonanie nowego otworu drzwiowego stanowi w rozumieniu przepisów w/w ustawy przebudowę obiektu i wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonały rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego i jest ona prawidłowa. Prawidłowo również za podstawę prowadzonego postępowania przyjęto przepisy art. 51 P.b. Nieprawidłowo jednak organy obu instancji wywiodły, że z powyższego przepisu nie wynika powinność do zbadania przez nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakim winien legitymować się inwestor. Sąd nie podziela takiego stanowiska.

Obowiązujące przepisy ustawy P.b. wyszczególniają trzy rodzaje postępowań naprawczych prowadzonych w sprawach dokonanych samowoli budowlanych. Procedura określona w art. 48 ma zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś art. 49b reguluje procedurę legalizacji w przypadku obiektów, których budowa wymagała dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 – 30 P.b. Do pozostałych robót budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania przez inwestora zgłoszenia, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie ma procedura naprawcza określona w art. 50 - 51 P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis art. 50 ust. 1 P.b. określa zakres przedmiotowy spraw, do których w/w procedura legalizacyjna ma zastosowanie i stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., taką przesłankę stanowi wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W odróżnieniu od postępowań określonych przepisami art. 48 i art. 49b P.b., w których ustawodawca wprost zobowiązał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uregulowania takiego nie zawiera art. 51 powyższej ustawy. Nie oznacza to jednak, że rozpatrujący sprawę organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku ani uprawnień do badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, jakim winien legitymować się inwestor. Przeciwnie, obowiązek taki wynika z przepisu art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Tytuł ten w rozumieniu podmiotowym w prawie budowlanym został określony w art. 3 pkt 11, w ramach wyjaśnienia definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Edward Radziszewski, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, (wydanie II), ISBN: 83-7334-584-1, komentarz do art. 4). Zgodnie z w/w przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W pozostałych przepisach P.b. ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania tego prawa przez inwestora, lecz wymaga przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji publicznej, po złożeniu przez inwestora takiego oświadczenia, ma obowiązek uznać, że wymóg określony w art. 4 P.b. został spełniony, gdyż inwestor swoim oświadczeniem wykazał, że ma prawo do terenu na cele budowlane. Oświadczenie powyższe składa się na urzędowym formularzu i pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co w istocie przenosi odpowiedzialność za jego treść na osobę, która je złożyła. Wprowadzenie obowiązku złożenia oświadczenia miało na celu uproszczenie proceduralne polegające na tym, iż inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 powyższej ustawy, przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie P.b. możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. W innych zaś sprawach wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nie może polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku złożenia takiego oświadczenia (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto powinność ta wynika również z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 65/12 oraz wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniach w/w wyroków stanowisko, gdyż odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno – budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań w/w ustawy znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie) niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej wykładni dokonały w istocie rozpatrujące sprawę organy administracji i Sąd takiego poglądu nie akceptuje. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 P.b. organy winny badać czy w ramach zrealizowanych samowolnie robót budowlanych inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do wykonania tych robót, a dopiero w razie odpowiedzi twierdzącej uprawnione są do rozstrzygania o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Sam fakt realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi nie może przesądzać o tym, że nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż zdaniem Sądu negatywnymi przesłankami zastosowania w/w przepisu jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzenie wykonania robót w sposób umożliwiający ich legalizację (poprzez uznanie, że pomimo dokonanej samowoli wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi lub stwierdzenie, że roboty te można doprowadzić do zgodności z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Dopiero po stwierdzeniu, że inwestor takim prawem dysponował oraz uznaniu, iż nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, organ nadzoru może rozważyć umorzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że poprzez przyjęcie, iż przepisy art. 50-51 P.b. nie obligują do zbadania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego i naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaniechanie zbadania powyższej kwestii stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), i w ocenie Sądu naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co obligowało do ich uchylenia.

Sąd nie mógł podzielić zarzutu naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego, bo nie mają one możliwości stosowania tych zasad w rozstrzyganych sprawach. Decyzje administracyjne mają się opierać na przepisach prawa, a w przepisach prawa budowlanego nie ma klauzuli odpowiadającej art. 5 Kodeksu cywilnego. Jak wynika z wyżej przytoczonej ustawowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w określonych sytuacjach wystarczającym może być tytuł prawny wynikający ze stosunków obligacyjnych. Zależy to w sposób oczywisty od treści zobowiązania łączącego np. właściciela z najemcą. Najem nie jest prawem rzeczowym tylko obligacyjnym. W przypadku najmu jego przedmiotem może być część budynku lub lokalu, jeśli taka jest wola stron stosunku zobowiązaniowego (umowy).

Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie doszukał się naruszenia art. 62 P.b. Przepisy powyższego artykułu regulują system kontroli, spoczywających na właścicielu lub zarządcy, których celem jest zapewnienie utrzymania obiektu budowlanego w stanie odpowiadającym wymaganiom przewidzianym w art. 61 P.b. Stanowią realizację ustawowego obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, przy czym chodzi tu o wpływ eksploatacji i zużycia obiektu na bezpieczeństwo jego użytkowania. Nie mają zaś zastosowania w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż w takich przypadkach zastosowanie mają, jak wskazano wyżej, przepisy art. 50-51 P.b. Ponadto niezrozumiałym dla Sądu jest zarzut "ograniczenia przedmiotu postępowania" na poparcie czego skarżący przywołali art. 62 P.b., jako że zakres wykonanych przez inwestora prac, wykazany w postępowaniu dowodowym, determinuje przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przepis ten nie stanowił i nie powinien stanowić podstawy rozstrzygania niniejszej sprawy.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego, jak wykazano powyżej, orzekały na podstawie prawidłowo przyjętych przepisów P.b. jednakże dokonały błędnej ich wykładni, co zdaniem Sądu nie stanowi samo przez siebie o naruszeniu zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, gdyż kwestia będąca przedmiotem rozważań Sądu, związana z posiadaniem przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości budziła poprzednio wątpliwości w judykaturze. Tym bardziej po lekturze akt administracyjnych Sąd nie stwierdził naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz art. 9 K.p.a. zobowiązującego do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach sprawy.

W przypadku uprawomocnienia się wyroku organ I instancji w pierwszej kolejności winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dokonanej samowoli budowlanej. W razie sporu co do prawa, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. i zobowiązania inwestora, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie wykaże prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru będzie uprawniony do nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Konieczne również będzie precyzyjne ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych, tj. czy dokonano zwiększenia wymiarów istniejącego otworu drzwiowego czy też jak wskazują skarżący, dokonano wybicia nowego otworu drzwiowego, ze wskazaniem dowodów, na których oparto powyższe ustalenie stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.