Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 268/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 28 września 2021 r. nr XXXV/222/2021 w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 ust. 2 w zakresie słów: " i dorośli...), osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej". 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 268/22

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Koninie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę Nr XXXV/222/2021 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 28 września 2021 roku w sprawie w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe w całości.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach, a w konsekwencji brak podstawy prawnej do podjęcia Uchwały Nr XXXV/222/2021 i naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXXV/222/2021 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 28 września 2021 roku w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Miejska w Golinie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust 1 i ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372,) w dniu 28 września 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXV/222/2021 w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania uchwały o takiej treści.

Wskazano, iż brak jest obowiązującej ustawy o tytule "o samorządzie terytorialnym'' podanej w podstawie prawnej ww. uchwały i oczywistym jest, że chodzi o ustawę o samorządzie gminnym, na co wskazuje numer publikatora.

Zauważono, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 7 Konstytucji zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Na podstawie art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W dalszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Rada Miejska w Golinie zaskarżoną uchwałę podjęła na podstawie art. 7 ust 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, natomiast ust. 2 pkt 15 tego przepisu stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 jako ogólne przepisy kompetencyjne wskazują wyłącznie na pozycję rady jako organu gminy, nie zawierają natomiast norm o charakterze delegacyjnym, a tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania podjętej uchwały. Treść ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, będących ogólnymi przepisami kompetencyjnymi, przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne przekażą radzie gminy określoną materię do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego, to wówczas rada gminy będzie uprawniona do jego uchwalenia.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 roku (sygn. akt III SA 2622/00), w którym Sąd odniósł się do art. 18 u.s.g., stwierdzając, że ma on charakter ogólnej normy kompetencyjnej oraz że gmina wyłącznie na jego podstawie nie może wydawać aktów prawa miejscowego. Uchwały wydane na tej podstawie są, w ocenie sądu, niezgodne z prawem - co wynika jednoznacznie z art. 94 Konstytucji. Uprawnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego musi wynikać z przepisu szczególnego. Powyższe potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 131/19), w którym wskazano, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może samodzielnie stanowić delegacji do stanowienia prawa, a wydawanie aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym) na terenie gminy musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego.

Wymóg istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego przez lokalnego prawodawcę w świetle przepisów art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji RP oznacza, że upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowi więc samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał. Stanowi on jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy; ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno- ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na tle wykładni art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., za utrwalone uznać należy stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał. Stanowi on jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy; ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Brak wskazania podstawy prawnej lub pełnej podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroku NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. II OSK 2306/12, z 17 lutego 2016 r. sygn. II FSK 3595/13)

W tym przypadku okoliczności takie nie zachodzą bowiem brak jest ustawy z której wynikałaby kompetencja rady gminy do uchwalenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za szczególne osiągnięcia naukowe.

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej, czy też, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bez istnienia takiej ustawowej delegacji.

Zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, co implikuje stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Rada Miejska w Golinie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała odnosząc się do zarzutu wskazania prawidłowej podstawy prawnej, iż nawet sam Prokurator wskazał, iż Dziennik ustaw został prawidłowo powołany (dotyczył ustawy o samorządzie gminnym).

Wydanie uchwały nie stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Działanie Rady Miejskiej w Golinie było zgodne z prawem. Między innymi art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz.1915, zwanej dalej u.s.o.) dopuszcza wydanie uchwały o takiej treści.

W uchwale przewidziano nagrody między innymi dla uczniów. Kwestie związane z pomocą materialną dla uczniów regulują przepisy rozdziału 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty. Zgodnie z art. 90t ust. 4 tej ustawy, określanie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach zostało powierzone wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2021 r., II SA/Ol 355/21.

Organ podejmując uchwałę, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 90t ust. 4 u.s.o. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ol 273/21.

Podjęta uchwała dotyczy szerokiego kręgu osób. Ustanawiając nagrody również dla laureatów konkursów przedmiotowych (a więc dla uczniów) należy wskazać, iż jest zgodna z art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. Ustalono szczegółowe warunki wsparcia, formę i zakres tej pomocy, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Rada gminy wprowadziła kryterium, które jest wymienione w ustawie - jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, czy wyniki sportowe, powinno stanowić podstawę wsparcia uzdolnionego ucznia. Nie naruszyła zatem granic upoważnienie ustawowego.

Akt prawa miejscowego zawierał niezbędne warunki przyznania nagrody, nie wykraczając poza normy ustawowe.

Zaskarżona uchwała nie godzi w art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania równych i podobnych oraz dopuszczającej wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest to uzasadnione. Dokonanie osiągnięcia przez konkretną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej związane było z poniesieniem przez nich nakładu finansowego i umysłowego, a niniejsza nagroda stanowi wyraz wdzięczności i uznania burmistrza za włożoną pracę.

Wskazano, że uchwała nie godzi w art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady praworządności, oznaczające że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Golinie stanowi wyraz realizacji zadania własnego gminy określonego w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej poprzez wsparcie obywateli w rozwoju swoich talentów.

Ugruntowane jest w orzecznictwie, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2022 r., I SA/Gd 1013/21). Zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego obowiązującego przepisu, a tym samym nie istnieją żadne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Nadto należy mieć na względzie domniemanie kompetencji rady gminy. Artykuł 18 ust. 1 u.s.g. statuuje właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy". Tym samym rada gminy posiadała kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia zasad przyznania nagrody, gdyż nie należała ona do właściwości organu wykonawczego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była uchwała Nr XXXV/222/2021 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 28 września 2021 roku w sprawie w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie edukacji publicznej – a więc materii nie mającej charakteru wewnętrznego, a także mieszczącej się w zakresie zadań własnych gminy (art.7 ust.1 pkt 8 u.s.g.) i należącej do wyłącznej właściwości gminy (art.18 ust.2 pkt 14 a u.s.g.) oraz zawierająca normy abstrakcyjne i generalne stanowi akt prawa miejscowego. Nie była to zresztą kwestia sporna pomiędzy stronami. Tym samym uchwała ta bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z [...] maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Golinie podjęła uchwałę z dnia 28 września 2021 r., nr XXXV/222/2021 w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza Goliny za szczególne osiągnięcia naukowe. Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Prokurator zarzucił, że powołane podstawy prawne nie zawierają delegacji dla Rady Miejskiej do podjęcia tego typu uchwały. Ponadto wskazał, że nie ma podstaw prawnych do podjęcia takiej uchwały.

W pierwszej kolejności Sąd podziela pogląd Prokuratora, że art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały przez Radę Gminy. Artykuł 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego, ani też do podejmowania uchwał, a jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy. Ponieważ ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Sąd orzekający podziela także pogląd, że brak wskazania podstawy prawnej lub pełnej podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroki: NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12; z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Brak wskazania podstawy prawnej podjęcia uchwały, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, nie może skutkować przyjęciem, że jest to naruszenie w stopniu istotnym, o ile podejmując uchwałę rada posiadała upoważnienie ustawowe do uregulowania tej kwestii w formie aktu prawa miejscowego.

Należy wskazać, że błędnie Prokurator uznał, że w ogóle nie istnieje podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie ustanowienia zasad i trybu przyznawania nagród Burmistrza za szczególne osiągnięcia naukowe. Istnieje bowiem podstawa prawna mocująca do podjęcia takiej uchwały. Jest to art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2021 r., poz.1915, dalej jako u.s.o.).

Zgodnie z art. 90t ust. 1 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Przy czym w przypadku przyjęcia któregoś z wyżej wymienionych programów, rada gminy określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (art. 90t ust. 4 u.s.o.). Zatem dopóki rada gminy nie przyjmie lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. nie stanowi delegacji ustawowej dla rady gminy do stanowienia przepisów w przedmiocie udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Tak więc podstawa prawna do podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia zasad i trybu przyznawania nagród w postaci art. 90t ust. 4 u.s.o. aktualizuje się dopiero w momencie uprzedniego przyjęcia uchwały programowej. W przypadku braku takiej uchwały, należy uznać, że ww. podstawa prawna nie może być zastosowana, a tym samym jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały (tak także NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. I OSK 379/18, publ. LEX nr 2514149).

Stanowisko takie wyrażono także w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 02 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Ol 961/20 (publ. LEX nr 3123695) trafnie wyjaśniono, że wprowadzenie uchwały, o której mowa w ust. 4 art. 90t u.s.o., musi być poprzedzone uchwałą programową podjęte na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powyższe wynika z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego to jest "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że wyżej opisany program wyrównywania szans został przez gminę określony w formie uchwały. Organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu przekazał bowiem uchwałę z dnia 22 marca 2018 r., nr L/284/2018 w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu Gminy Golina. Uchwała została podjęta na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o.

Podsumowując, należy wskazać, że mimo niewskazania w zaskarżonej uchwale właściwej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, taka podstawa istnieje i organ spełnił przesłanki z art. 90t ust. 1 w zw. z art. 90t ust. 4 u.s.o., co stworzyło kompetencję do jej podjęcia.

Należy jednak wskazać, że kompetencja ta – jak wynika wprost z treści art.90 ust.1 pkt 2 i ust.4 u.s.o. - do podjęcia takiej uchwały obejmuje jedynie udzielanie pomocy dzieciom i młodzieży, a więc jest ograniczona podmiotowo. Tymczasem, jak wynika z § ust.2 zaskarżonej uchwały laureatami nagród mogą być osoby fizyczne (dzieci, młodzież i dorośli), osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej posiadające związek Gminą Golina poprzez miejsce zamieszkania, miejsce dokonań naukowych lub miejsce pracy.

W świetle wcześniejszych wywodów słuszny jest więc zarzut skargi, że brak było podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie osób fizycznych niebędących dziećmi i młodzieżą, tj. dorosłych, a także wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. A contrario wynika to jednoznacznie z treści art.90 ust.1 i 4 u.s.o., który daje kompetencję do podjęcia takiej uchwały jedynie wobec dzieci i młodzieży.

Reasumując, w ocenie Sądu istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie osób fizycznych w postaci dzieci i młodzieży. Natomiast brak było podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie osób fizycznych niebędących dziećmi i młodzieżą, tj. dorosłych, a także wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "i dorośli (...), osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Należy mieć bowiem na względzie, że na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tu w drodze analogii także innego aktu prawa miejscowego), skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p., a także wobec innych uchwał stanowiących prawo miejscowe.

Analogicznie jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art.151 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.