Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1014/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 roku sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 22 maja 2019 r., nr IX/79/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. K. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr IX/79/19 Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w O. , w rejonie ulic: [...] i [...], gmina Miłosław - Etap [...], ulica [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2019 r., poz. 5291, dalej w skrócie jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy) w zakresie części obejmującej § 9, § 10 pkt 2 i § 13 pkt 1 oraz § 14 pkt 4 lit. a.

Zaskarżonej części uchwały zarzucono bezprawne naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego związanych z korzystaniem z prawa własności należących do niego nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości O., gm. Miłosław oraz prowadzeniem na nich działalności gospodarczej, a wywodzących się z przepisów art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.), zwanej dalej k.c. oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, stanowiące naruszenie następujących przepisów prawa tj.: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.dalej u.p.z.p.). w zw. z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i ust. 3, art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995.36.175/1). art. 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 140 k.c.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 9, § 10 pkt 2 i § 13 pkt 1 oraz § 14 pkt 4 lit. a m.p.z.p. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w O. oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości O., gm. Miłosław, objętych zaskarżoną uchwałą. R. K. jest lekarzem weterynarii prowadzącym działalność gospodarczą o tym profilu, a także prowadzi działalność rolniczą będąc właścicielem gospodarstwa rolnego obejmującego wyżej wymienione działki gruntu położone w O. . Zgodnie z uchwałą Nr IX/79/19 Rady Miejskiej w Miłosławiu działki o nr ewid. [...], [...] i [...] objęte są zapisem [...], działki o nr ewid. [...], [...], [...] w części objęte są zapisem [...], a w pozostałej części zapisem "R", natomiast działka o nr ewid. [...] objęta jest w całości zapisem "R".

Skarżący podał, że § 13 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 oraz w zw. z § 2 pkt 9 m.p.z.p. formułuje bezwzględny zakaz zabudowy budynkami terenów oznaczonych symbolem "R". § 13 pkt 1 Planu miejscowego stanowi mianowicie, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R" ustala się zakaz lokalizacji zabudowy. § 2 pkt 9 tejże uchwały wskazuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie należy przez to rozumieć zabudowę budynkami, natomiast jej § 10 pkt 2 określa katalog obiektów, które mogą być lokalizowane na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ,.R". Wśród tych obiektów nie ma żadnych budynków, a zwłaszcza związanych z produkcją rolną. Z zestawienia przywołanych przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R", w tym na działkach skarżącego nie mogą być lokalizowane budynki związane z produkcją rolną. Ponadto § 14 pkt 4 lit. a m.p.z.p. stanowi, że na terenie objętym jej oddziaływaniem zakazuje się lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz elektrowni wiatrowych.

Zdaniem skarżącego formułowanie bezwzględnych zakazów zabudowy na tym terenie stanowi naruszenie wielu przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym Konstytucji RP. Tak sformułowany zakaz narusza art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1. art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i ust. 3, art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995.36.175/1). Zapisy m.p.z.p. zakazujące całkowicie realizowanie zabudowy, zwłaszcza na terenie stanowiącym obszar gospodarstwa rolnego od lat objętego zabudową budynkami przeznaczonymi na hodowlę zwierząt i gromadzenie paszy stanowią nadużycie władztwa planistycznego. Zapisy takie stoją na przeszkodzie nie tylko lokalizowaniu nowych budynków, ale także rozbudowie czy też remontu istniejących już na tym terenie budynków.

Przekroczenie omawianym przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granic władztwa planistycznego powoduje zdaniem skarżącego naruszenie również art. 21 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i jej art. 64 ust. 2 i ust. 3 stanowiącego, że własność oraz inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przekroczenie to prowadzi zarazem do naruszenia art. 140 k.c. W ocenie skarżącego decyzja o całkowitym zakazie zabudowy może być związana z obawą, że przedsięwzięcia realizowane przez skarżącego mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wywoływać immisje zapachowe.

Tymczasem ewentualne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości w granicach przeciętnej miary jest dopuszczalne, a za takie należy uznać oddziaływanie w stosunkach wiejskich, na terenach użytkowanych rolniczo wynikające z przetrzymywania niewielkiej ilości zwierząt inwentarskich czy też z prowadzenia lecznicy dla takich zwierząt. Skarżący zauważył, iż aktualne zapisy m.p.z.p. umożliwiają skarżącemu na terenach oznaczonych symbolem "R" prowadzenie wypasu nieograniczonej ilości zwierząt inwentarskich, których oddziaływanie zapachowe byłoby zdecydowanie większe, niż niewielkiej ilości takich zwierząt znajdujących się w budynkach przy lecznicy zwierząt inwentarskich, czy w gospodarstwie rolnym Pana R. K.. Jego zdaniem zastosowanie określonych rozwiązań technicznych może spowodować, że oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości wynikające z obecności zwierząt w budynkach można zlikwidować niemal do zera.

W związku z powyższym nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, iż kwestionowane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają m.in. Konstytucję RP, kodeks cywilny oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiając w sposób nieuprawniony realizowanie na nieruchomościach Pana R. K. objętych ich oddziaływaniem działalności gospodarczej o profilu weterynaryjnym wymagającym realizacji obiektów budowlanych do przetrzymywania dużych chorych zwierząt hodowlanych i gromadzenia dla nich paszy oraz rolniczym przewidującym hodowlę nawet stosunkowo niewielkiej ilości zwierząt, gdyż do 35 DJP, a także garażowania pojazdów i maszyn rolniczych co jednocześnie powoduje niedopuszczalne ograniczenie Pana R. K. w korzystaniu z prawa własności do tych nieruchomości.

Dalej skarżący podał, że na terenie objętym zapisem "R", a także [...] znajdują się budynki inwentarskie skarżącego, gdyż linia rozgraniczająca teren o przeznaczeniu rolniczym - "R" oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług - [...] przebiega przez istniejące budynki wykorzystywane na cele rolnicze.

Jeśli chodzi z kolei o zapis [...] skarżący wskazał, iż pozwala on na lokalizację na działce wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub mieszkalno- usługowego oraz jednego budynku gospodarczo-garażowego lub jednej wiaty. Poza tym zgodnie z § 9 pkt 2 lit. e m.p.z.p. na terenie objętym tym zapisem dopuszcza się przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków z zachowaniem parametrów i zasad jak dla nowej zabudowy. Sformułowanie to jest na tyle nieostre, że może budzić poważne wątpliwości co przez nie rozumieć, a tym samym jest ono niedopuszczalne. Skarżący zaznaczył, że § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie należy przez to rozumieć zabudowę budynkami, natomiast § 9 odnosi pojęcie zabudowy również do wiat, czego przykładem jest pierwsze zdanie § 9 (wprowadzenie) oraz § 9 pkt 1 lit. g., które jak już wyżej zostało wskazane nie są budynkami. Nieprecyzyjność wspomnianego przepisu pozwalająca również na takie jego rozumienie, które nie dopuszcza wykonania przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących budynków innych niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub mieszkalno-usługowy oraz jeden budynek gospodarczo-garażowy, a także przebudowy wiaty lub wiat powoduje konieczność jego wyeliminowania. Natomiast brak przepisu pozwalającego na realizowanie robót budowlanych związanych z istniejącymi budynkami o innych funkcjach np. o funkcji inwentarskiej, a także odnoszenie pojęcia "zabudowy" do wiat, pomimo wyżej opisanego zawężenia znaczenia tego pojęcia tylko do budynków powoduje, że stwierdzeniem nieważności powinien być objęty cały zapis § 9. Taki sam skutek powinno spowodować to, że na przedmiotowym terenie można realizować wyłącznie budynki mieszkalne lub mieszkalno-usługowe, a nie ma możliwości lokalizowania budynków wyłącznie usługowych. Tak jak zostało to wskazane na wstępie Pan R. K. prowadzi również działalność gospodarczą o profilu weterynaryjnym i planował na swoim gruncie pobudować również dużą lecznicę dla zwierząt przede wszystkim gospodarskich z możliwością ich dłuższego przetrzymywania w specjalnie do tego przeznaczonych budynkach oraz gromadzenia dla nich paszy w innych budynkach.

Skarżący podał, iż zapisy § 9 pkt 1 lit. e i lit. f tiret. 3 powodują, że brama projektowanego budynku garażowego może mieć maksymalnie wysokość 2,7 metra, gdy ciągnik rolniczy ma wysokość 3,3 m, co oznacza że skarżący nie może nawet na terenie objętym zapisem [...] zlokalizować garażu dla swojego sprzętu rolniczego. Zapis ten również w taki sposób uniemożliwia Panu R. K. zadbanie o swój majątek niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zwrócono też uwagę, że dla sąsiednich terenów w stosunku do terenu objętego m.p.z.p. obowiązuje uchwała nr XXV/189/20 Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 3 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w O. , w rejonie ulic: [...] i [...], gmina Miłosław - Etap [...], ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020r., poz. 5909). W tej uchwale w związku z sąsiedztwem wału przeciwpowodziowego z uwagi na zagrożenie zalaniem w przypadku jego uszkodzenia lub zniszczenia wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych bez zgody właściwego organu w odległości mniejszej, niż 50 metrów, przy czym w tak dużym zbliżeniu do wałów pozwolono na lokalizację budownictwa mieszkalnego, co świadczy o tym, że w przypadku przerwania wału zagrożone zostaje życie i zdrowie ludzi.

Na terenach należących do skarżącego, a objętych zaskarżoną uchwałą zakaz jakiejkolwiek zabudowy wprowadzono w odległości ponad 500 metrów od wału przeciwpowodziowego, co świadczy o nierównym traktowaniu przez organy władzy publicznej mieszkańców gminy, w dodatku iż skarżący chciał mieć możliwość zabudowy swoich nieruchomości opisanych w ww. uchwale zapisem "R" budynkami związanym z produkcją rolną, co oznacza, że w przypadku ewentualnej powodzi zagrożone byłoby jedynie mienie przechowywane w tych budynkach, ewentualnie zwierzęta gospodarskie lecz nie ludzie, których życie i zdrowie może być zagrożone w sytuacji powodzi na terenie, którego dotyczy uchwała. Poza tym skarżący i tak nie zamierzał lokalizować tego typu budynków nawet w odległości 50 m, lecz większej, ale chciał mieć możliwość zabudowy części swoich terenów, aby móc schronić w budynkach swój sprzęt rolniczy, gromadzić w nich płody rolne, czy też hodować lub czasowo przechowywać w związku z prowadzoną działalnością weterynaryjną niewielką ilość zwierząt gospodarskich.

W odczuciu skarżącego tereny, które są objęte oddziaływaniem wyżej wymienionych uchwał specjalne podzielono na 2 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, aby nie były widoczne wspomniane wyżej różnice w traktowaniu mieszkańców gminy w sposób krzywdzący skarżącego oraz po to, aby prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów należących do skarżącego rozpocząć wcześniej i w ten sposób wstrzymać mu możliwość realizacji inwestycji, które planował on zrealizować w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy.

Skarżący podał, że aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą wskazuje na kierunek zagospodarowania tego terenu jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz teren rolny. Oznacza to, że dopuszczenie w postanowieniach zaskarżonej uchwały możliwości lokalizowania na terenach Pana R. K. budynków związanych z produkcją rolną (inwentarskich, gospodarczo-garażowych), czy też związanych z jego działalnością weterynaryjną której profil polega przede wszystkim na leczeniu zwierząt gospodarskich nie naruszałoby ustaleń aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., gdyż byłoby zgodne z wyznaczonymi przez nie kierunkami zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 14 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały skarżący wskazał, że na terenie objętym jej obowiązywaniem zakazuje się lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz elektrowni wiatrowych. Zapis ten skutkuje zakazem lokalizowania jakichkolwiek elektrowni wiatrowych nawet o niewielkiej mocy. Wprowadzenie zakazu lokalizowania jakichkolwiek elektrowni wiatrowych, niezależnie od ich mocy na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia i z przyczyn opisanych wyżej również stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, gdyż władztwo to nie ma charakteru nieograniczonego i powinno uwzględniać m.in. prawo własności. Tak jak wyżej zostało to już wskazane, przede wszystkim gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, a więc ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawiane są ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego wspólnoty i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby rozwiązując potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszać prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Skarżący zamierzał na terenie swoich nieruchomości zlokalizować małą przydomową elektrownię wiatrową o mocy do 100 kW, co niewątpliwie należy uznać za pożądany kierunek zmian w zakresie pozyskiwania energii z ekologicznych źródeł.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miłosław wniosła o jej oddalenie przedstawiając następującą argumentację.

Zdaniem organu intencją Skarżącego jest uznanie, że Rada Miejska w Miłosławiu przekroczyła zakres swojego władztwa planistycznego, a tym samym sporządziła plan miejscowy z naruszeniem zasad jego sporządzania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przekroczenie władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie polega na ustanowieniu całkowitego zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolem "R". Nie jest to jednak zarzut prawdziwy, bowiem jak stanowi §10 pkt 2) m.p.z.p. dopuszcza się tam lokalizację budowli rolniczych.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie niezwykle istotna jest charakterystyka zabudowy wsi jaką jest O. . Art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że organ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obok oczywiście uwzględnienia prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni i interesu publicznego, bierze pod uwagę przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego. W O. przeważająca większość zabudowy to jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Zasadnym więc było ograniczenie możliwości zabudowy w jego okolicy ogromnych budynków rolniczych, które nie tylko zakłócałyby sam ład przestrzenny, ale przede wszystkim, z uwagi na prowadzenie w nich działalności rolniczej (chlewni), w sposób całkowicie naturalny byłyby źródłem immisji - odoru, hałasu etc., co godziłoby w prawo własności właścicieli otaczających je nieruchomości. Organ więc ważąc ograniczenie wykonywania prawa własności, z uwagi na charakterystykę zabudowy wsi O., dotychczasowy sposób użytkowania oraz ustalenia studium, działając w interesie publicznym, z uwzględnieniem wniosków i skarg mieszkańców, zdecydował się na objęcie działek oznaczonych jednostką planistyczną (R) zakazem zabudowy budynkami.

Organ podkreślił, że O. zamieszkuje ok. 2.500 mieszkańców, której to liczby nie przekraczają liczne miasta w Polsce. W ocenie Organu, zważywszy na charakter zabudowy O. oraz bardzo liczne protesty sprzeciwiające się budowie chlewni, zakaz zabudowy przedmiotowego gruntu był dopuszczalny. Dopuszczalność takiego wykonywania przez gminę władztwa przestrzennego dopuszczają sądy administracyjne [np. Wyrok NSA z 10.06.2020 r., II OSK 3850/19].

Zdaniem organu powołane w skardze przez R. K. liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy stanów faktycznych odmiennych niż w niniejszej sprawie.

W ocenie organu zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a władztwo planistyczne zrealizowane zostało z uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego. Uchwała nie narusza obowiązującego Studium. Chlewnia wraz z pobliską zabudową mieszkaniową niewątpliwie nie stworzyłyby harmonijnej całości, a przedmiotowa inwestycja doprowadziłaby do chaosu przestrzennego oraz licznych konfliktów społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.

Zaskarżona w omawianej sprawie uchwała należy do tej kategorii aktów i podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy ma legitymację skargową. Przepis ten konstruuje zatem legitymację skargową oraz zakres rozpoznania sprawy. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną prawną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do określonej nieruchomości. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Granice interesu prawnego strony skarżącej wyznaczają więc co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem.

W niniejszej sprawie zatem przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego – a więc tylko w zakresie, w jakim dotyczy zagospodarowania stanowiących własność skarżącego działek.

Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego. Interes ten wywiódł skarżący z prawa własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu gminy. Podejmując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego Rada Miejska w Miłosławiu działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową Uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że żaden z nich nie okazał się uzasadniony.

Zakaz zabudowy na terenach oznaczonych w planie "R" odnosi się wyłącznie, zgodnie z §13 pkt 1) w zw. z §1 pkt 9) zaskarżonej uchwały do lokalizacji budynków. Budynkami w myśl art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). są obiekty budowlane trwale związane z gruntem wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadające fundamenty i dach, natomiast budowle, jak stanowi przepis art. 3 pkt 3 tejże ustawy, rozumieć należy jako obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Słusznie wskazuje organ, że zabudowa na terenach oznaczonych symbolem "R" nie jest całkowicie zakazana. Z treści przywołanych wyżej zapisów planu wynika jasno, że zakazana jest zabudowa budynkami, a w pełni dopuszczalna lokalizacja budowli, w szczególności takich, które mają charakter rolniczy. Zdaniem skarżącego zakaz zabudowy stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, narusza konstytucję, prawo własności i prawo przedsiębiorców. Podkreślenia zatem wymaga, że ochrona prawa własności zawarta w Konstytucji i sprecyzowana w art. 140 k.c. nie ma charakteru nieograniczonego.

Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy (tutaj: Rada Miejska w Miłosławiu) posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że w § 10 uchwały dopuszczono rolniczy sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, w tym lokalizację budowli rolniczych do 10 m. Wprawdzie w słowniczku zawartym w § 2 nie zawarto definicji legalnej określenia "budowla rolnicza", jednak pojęcie to występuje w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 1997 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm. – dalej r.w.t.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie:

§ 3 Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowlach rolniczych - rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego.

Odczytując łącznie treść zapisów § 10. 2 lit. a z § 13. 1 nie można stwierdzić ich wzajemnej sprzeczności i niekonsekwencji, jak chce Skarżący, ponieważ może być z jednej strony dopuszczona lokalizacja budowli rolniczych a z drugiej zakaz zabudowy, rozumianej jako zakaz lokalizacji budynków. Należy także zauważyć, że sformułowany został w planie zakaz przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6.2), więc duża chlewnia już z tego względu nie mogłaby powstać.

Podnosząc zarzut co do § 9 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały Skarżący dostrzegł wątpliwości w zakresie pojęcia “istniejącego budynku". Wskazał, że na jego nieruchomości istnieje budynek inwentarski, a w planie dla tego terenu wprowadzono możliwość lokalizacji tylko budynków mieszkalnych, mieszkalno- usługowych i gospodarczo - garażowych.

Zgodnie z zapisem §9 pkt 2 lit. e uchwały na terenie objętym zapisem dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków z zachowaniem parametrów i zasad jak dla nowej zabudowy.

Budynek inwentarski nie jest budynkiem gospodarczym (w planie jest definicja budynku gospodarczo - garażowego- jest to budynek albo gospodarczy albo garażowy albo łączący obie te funkcje). Zgodnie z § 3 pkt 8 r.w.t.- Budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Określenie budynek inwentarski w rozporządzeniu jest osobno regulowany w dziale 3 rozdział 11 zatytułowany "Szczególne wymagania dotyczące pomieszczeń inwentarskich".

§ 109 [Wymóg bezpieczeństwa] Pomieszczenie przeznaczone dla inwentarza żywego powinno odpowiadać potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt oraz odpowiednich warunków pracy obsługi, a także powinno spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt, określone w dziale VI rozdziale 9.

§ 110 [Organizacja] W pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego należy zapewnić:

1)oświetlenie światłem dziennym lub sztucznym, przystosowane do gatunku i grupy zwierząt,

2)wymianę powietrza, wymaganą dla określonego gatunku i grupy zwierząt,

3)utrzymanie właściwej temperatury,

4)zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych,

5)odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych,

6)wyposażenie w instalacje i urządzenia elektryczne, dostosowane do przeznaczenia pomieszczeń,

oraz odpowiednie warunki do pracy obsługi.

§ 111 (uchylony)

§ 112 [Instalacje i urządzenia elektryczne] Dopuszcza się niewyposażenie pomieszczenia przeznaczonego dla inwentarza żywego, użytkowanego okresowo, w instalacje i urządzenia elektryczne.

Odpowiadając w tej sytuacji na wątpliwość skarżącego stwierdzić trzeba, że zgodnie z uregulowaniem m.p.z.p. nie będzie on mógł dokonać przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków inwentarskich, ponieważ plan nie przewiduje nowej zabudowy takimi budynkami, dopuszczając lokalizację jedynie budynków mieszkalnych, mieszkalno- usługowych i gospodarczo - garażowych. Nie jest więc możliwe zachowanie parametrów i zasad jak dla nowej zabudowy. Wiata natomiast nie jest budynkiem (raczej jest to lekka budowla), więc nie jest objęta omawianym zapisem. Zdaniem Sądu zapis ten jest jasny i nie można podzielić zarzutu skargi co do jego nieprecyzyjności.

W planie przewidziano, że powierzchnia 30 % budynku mieszkalnego może być przeznaczona na usługi (§ 9.2), przy braku możliwości lokalizacji samodzielnych budynków usługowych. Zapis ten nie wyłącza możliwości prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej o profilu weterynaryjnym. Na terenie [...] dopuszczone zostały usługi, więc zaplanowana lecznica może być prowadzona, o ile będzie zlokalizowana w budynku mieszkalno- usługowym (§. 9.1a).

Odnosząc się do zarzutu skargi co do wysokości bramy w budynku garażowym - w planie dla budynków gospodarczo- garażowych przewidziano 3,5 m wysokości przy dachu płaskim i 6 m przy dachu stromym. Skarżący natomiast stwierdził: “zapisy § 9 pkt 1 lit. e i lit. f tiret. 3 powodują, że brama projektowanego budynku garażowego może mieć maksymalnie wysokość 2,7 metra, gdy ciągnik rolniczy ma wysokość 3,3 m, co oznacza że skarżący nie może nawet na terenie objętym zapisem [...] zlokalizować garażu dla swojego sprzętu rolniczego". Wniosek taki nie ma oparcia w zapisie planu i nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd nie mógł uwzględnić argumentów skargi odnoszących się do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla innych terenów, a dotyczących odległości zabudowy od wałów przeciwpowodziowych. Zarzut ten jest niezasadny, bo zaskarżona uchwała może być oceniana tylko z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego, a inna uchwała nie jest przedmiotem skargi.

Zawarty w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych stanowi w ocenie sądu realizację ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miłosław, które w pkt 3.5 (strona 42) wskazuje: "zaopatrzenie w energię elektryczną i ciepło realizować należy poprzez istniejące sieci energetyczne z dopuszczeniem stosowania rozwiązań alternatywnych w postaci n.p. kolektorów słonecznych czy też paneli fotowoltaicznych. Nie przewiduje się możliwości lokalizacji i rozmieszczenia na przedmiotowym obszarze urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu".

Omawiany plan stanowi realizację cytowanego Studium, które określiło kierunek zagospodarowania oraz użytkowania przedmiotowego obszaru jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów rolnych, a także teren zabudowy produkcyjno – usługowej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego postanowienia planu nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów, a jednocześnie uwzględniają wymagania ochrony środowiska oraz interesy lokalnej społeczności. Rada gminy korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miała prawo wprowadzić określone ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, gdyż ich celem jest takie ukształtowanie ładu przestrzennego gminy, które umożliwi pogodzenie występujących na analizowanym terenie spornych interesów Skarżącego, zamierzającego zlokalizować na swojej nieruchomości chlewnię i mieszkającej w jej okolicy ludności. Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1598/12, dostępny w CBOSA). Sąd w kontrolowanej sprawie takich naruszeń nie stwierdził.

Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.