Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2086/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13h ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 372/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013

r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 372/13, oddalił skargę A. K. na decyzję

Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr

[...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za

przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd I instancji przyjął na podstawie ustaleń organów, że w dniu [...] r.

o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. - B. o numerze

rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej [...] kg,

poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) -

J., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3

ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r.

Nr 19, poz. 115 ze zm.). Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis

ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę

kontrolną nr [...] zainstalowaną w pasie drogowym wyżej

wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

Na podstawie zapisu ewidencyjnego ER, dokumentacji fotograficznej,

oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...] r., w którym wskazano

kierującego i pisma z dnia [...] r. K. T. S. Sp. z o.o.,

organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd po drodze krajowej [...] w [...] r., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w

art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.

Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Decyzją z dnia [...] r. organ

nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 za wykonywanie przejazdu

bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że nie wniósł

opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów

specjalnych uzyskanej na infolinii v.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr

[...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. Powołał się na art. 5 ust. 1, art. 13 i art. 13k ustawy o drogach

publicznych i bezsporny stan faktyczny. Uznał, że kontrolowany pojazd

samochodowy w dniu [...]r. poruszał się po drodze wymienionej w

rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych

lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek

opłaty elektronicznej i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została

uiszczona opłata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez

skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania

administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie

przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca

nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary

pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach

publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem przepisy tej

ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

powszechnie obowiązującego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w W.. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

całości, ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu

Drogowego z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1 poprzez

błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem

jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r., nr

[...] 2) przepisów postępowania administracyjnego przy

wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107

kodeksu postępowania administracyjnego i w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie

dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez

organy obu instancji, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez organ II

instancji informacji uzyskanych od K. T. S. Sp. z o.o.,

dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie się do zgromadzonego materiału

dowodowego w I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wniósł o

odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi.

Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst

jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako " p.p.s.a."), oddalił

skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji powołał się na bezsporny stan

faktyczny i fakt, że w pojeździe nie było zamontowanego urządzenia V. a opłata

elektroniczna o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie

została uiszczona. Sąd uznał, że z uwagi na to, iż odpowiedzialność administracyjna

jest odpowiedzialnością obiektywną, która nie zależy od winy strony, wymierzenie

kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych było zasadne. Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie

przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej

za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku

nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie obowiązek posiadania urządzenia

do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, stąd

też inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do

nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem

odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był

kierujący pojazdem - skarżący.

W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd

bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość

przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o

których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

marca 2011 r. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca określił bowiem jedynie

najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka, za jaki pobiera się opłatę

elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z

przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i

przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka

od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych

po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze

skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to

mamy do czynienia z tym samym przejazdem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że ponieważ incydent

rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy przejazdu pod pierwszą bramownicą, to

oznacza, iż organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę za przejazd po drodze

krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż jak ustalono bezspornie w

niniejszej sprawie skarżący poruszał się po drodze płatnej pojazdem powyżej 3,5 t

bez urządzenia v. i w konsekwencji nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd

po drodze krajowej.

A. K. zaskarżył wyrok WSA w W. [...] r. w sprawie o

sygn. akt VI SA/Wa 372/13, w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w

całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o

zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa

materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty, co narusza wynikającą z

Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do

państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1

lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich

granice i nie uchylił wszystkich decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego,

dotyczących przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej

opłaty elektronicznej w tym samym dniu, przez tego samego kierowcę, pomimo że

zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, z uwagi na brak w zgromadzonym

materiale dowodowym pełnej dokumentacji dotyczącej dziennej liczby popełnionych

naruszeń, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oparł swe

rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej przez skarżącego, która to

jest niepełna i nie przedstawia w sposób dostateczny zaistniałego w sprawie stanu

faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez

niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który

została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego

przez skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu

po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

p.p.s.a. są uzasadnione.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz.

461).