Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 83/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 94 par. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]; 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej G. z siedzibą w W. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po uprzednim wezwaniu w dniu 26 października 2011 r. Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 15 grudnia 2011r. skargę na uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ze zm. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części obejmującej: działki nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] domagając się orzeczenia o niezgodności z prawem tej uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] W. Jest to nieruchomość budowlana, położona bezpośrednio przy drodze publicznej i posiadająca pełne zaopatrzenie w media z sieci miejskich. Sąsiaduje ona z zabudową mieszkaniową, usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy. Jest to teren uporządkowany, oczekujący na planowane rozpoczęcie budowy. Na nieruchomości tej Skarżąca przygotowuje inwestycję w postaci zespołu budynków jednorodzinnych.

Ponadto wskazano, iż decyzja Skarżącej o nabyciu w/w nieruchomości i realizacji inwestycji została podjęta na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. (uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002r. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie oznaczonym MN/Z, dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe terenu na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz przeznaczenie podstawowe równorzędne na cele zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i ochrony istniejących wartościowych drzew i krzewów. Plan ten obowiązuje na tym terenie również obecnie, jednakże uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rada W. przystąpiła do sporządzania nowego planu, włączając dz. nr [...] i [...] w obręb projektowanego planu K., który jest w przygotowaniu.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, stanowi zaś, iż projekt planu miejscowego sporządza się "zgodnie z zapisami studium", oraz uchwala się "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Z ustawy zatem wynika, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] z obr. [...] będzie musiał być zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Tymczasem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. działki Skarżącej oznaczono jako "ZL - teren zieleni leśnej", dla której ustala się:

- zakaz zabudowy,

- zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lasu lub planami ochrony,

- określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów,

- możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Podniesiono, iż przed uchwaleniem tego Studium, na omawianym obszarze obowiązywał miejscowy plan i ogólny W. - uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie MU-14 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych (ustalenie ogólne nr 1) wskazanym do objęcia planem miejscowym (teren B1 w ustaleniu ogólnym nr 4). Następnie, w Planie zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nieruchomość Skarżącej znalazła się na terenie MU - strefa mieszkaniowo- usługowa", w sąsiedztwie, ale poza granicami terenu zieleni miejskiej. Ustalenia te zrealizowano w powołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego W. z roku 2002, obowiązującym do dnia dzisiejszego.

Aktualne ustalenia Studium powodują, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. będzie musiał zmienić przeznaczenie terenu z budowlanego, na leśny. Zmiana statusu prawnego nieruchomości, dokonana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., narusza zatem interes prawny Skarżącej, przez nadmierną i nieusprawiedliwioną ingerencję w jej prawo własności. Podkreślono przy tym, iż obecne prawo zabudowy działek nr [...] i [...] nie ma charakteru "hipotetycznego", ani "potencjalnego" - jest to prawo realnie wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. W tej sytuacji, legalną podstawą przekształcenia statusu nieruchomości w Studium z budowlanej, na objętą zakazem budowy, mogłoby być tylko ustanowienie dla terenu specjalnych regulacji ochronnych (np. z zakresu ochrony przyrody lub ochrony środowiska), albo istotna zmiana stanu faktycznego (np. zarośnięcie lasem). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Działki nr [...] i [...] nie są pokryte zielenią leśną; jest to teren inwestycyjny przygotowany pod zabudowę. Nieruchomość nie została również objęta żadnymi przepisami ochronnymi, uzasadniającymi zmianę dotychczasowego przeznaczenia tego terenu.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wywodzi, że pozbawienie jej prawa zabudowy przez Studium, uchwalone zaledwie 4 lata po uchwaleniu planu miejscowego W., jest nieuzasadnione i prowadzi do bezprawnego nadużycia władztwa planistycznego przez Radę W. Stanowi to zaś naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz prawa własności prywatnej. Jak również art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 tej ustawy, przez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz dotychczasowego stanu prawnego gruntu, a także art. 10 ust. 2 pkt 2, przez bezpodstawne wyłączenie w Studium spod zabudowy terenu dotychczas budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż na dzień jej złożenia żaden atrybut przysługującego Skarżącej prawa własności nie został naruszony. Działki skarżącej nr[...] i [...] w obrębie [...] położone są na terenie, na którym obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu P., wprowadzony uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. ( Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z przedmiotowym planem działki Skarżącej znajdują się na terenie o przeznaczeniu podstawowym - mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności oraz tereny zieleni. W świetle zatem powyższych przepisów obowiązującego prawa miejscowego działki Skarżącej są działkami budowlanymi.

Niczym nieuzasadnione zatem pozostaje twierdzenie Skarżącej, iż została ona pozbawiona prawa zabudowy. Organ wskazuje, iż zgodnie z art. 9 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717) " studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi jedynie wewnętrzny akt planistyczny określający politykę przestrzenną gminy. Postanowienia studium kierowane są do organów gminy i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej obywateli. Postanowienia studium nie kreują ani ich bezpośrednich uprawnień ani ograniczeń. Treść studium determinuje co prawda ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jako akt nienormatywny stanowi jedynie jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, studium określa natomiast politykę przestrzenną miasta oraz kreuje kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdza, iż po pierwsze - na dzień złożenia skargi brak jest związku między zaskarżoną uchwałą a prawnie gwarantowaną sytuacją Skarżącej — na dzień złożenia skargi nie jest ona bowiem pozbawiona prawa zabudowy (w świetle obowiązującego miejscowego planu działki Skarżącej położone są na obszarze MN/Z o przeznaczeniu podstawowym - mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności oraz tereny zieleni. Po drugie - w świetle ugruntowanego orzecznictwa podkreślającego konieczność wykazania się skarżącego indywidualnym, konkretnym i realnym interesem prawnym istniejącym w dacie złożenia skargi, stwierdzić należy, iż wszelkie rozważania Skarżącej na temat dopiero przygotowywanego planu K. pozostają bez związku ze sprawą (w dniu [...] lipca 2010 r. podjęta została uchwała Rady W. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K.).

Stwierdzenie Skarżącej, iż "nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. będzie musiał zmienić przeznaczenie terenu z budowlanego na leśny", jest stwierdzeniem zdecydowanie zbyt daleko idącym i dotyczącym ewentualnej i potencjalnej możliwości zagrożenia jego interesu, co nie jest wystarczającą przesłanką do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

W obowiązującym Studium będącym przedmiotem skargi, zasięgi wydzieleń terenów należy, traktować orientacyjnie. Są one wytycznymi do miejscowych planów w których powinny zostać uszczegółowione zgodnie ze stanem istniejącym (w tym stanem prawnym). Studium swoimi ustaleniami wskazuje na konieczność podejmowania wszelkich działań planistycznych decydujących o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania terenu zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, szczególnie jeśli chodzi o grunty zadrzewione, zakrzewione i użytki leśne. W wielu przypadkach dane w ewidencji gruntów są niezgodne ze stanem faktycznym. W takim przypadku organ wprowadza zmianę w operacie ewidencji gruntów, jeśli jest to uzasadnione, czyli w sytuacji gdy dotychczasowy wpis użytku gruntowego w ewidencji jest nieaktualny. Należy przy tym zauważyć, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne i odwrotnie odbywa się na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sporządzany dla K. plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać wpisy dotyczące użytków gruntowych z ewidencji gruntów. Takie dane powinna zawierać inwentaryzacja urbanistyczna wykonana do projektu mpzp. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. poz. 1266 ze zmianami) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. W ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Skoro zatem działki Skarżącej są przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną i w rzeczywistości nie są zalesione, to w świetle postanowień ustawowych rokowania, bo tylko takimi kategoriami operować można na obecnym etapie, co do zmiany ich przeznaczenia w nowym planie są znikome.

Reasumując zatem, to przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy o lasach będą w pierwszej kolejności determinowały ewentualny plan K. Rozważania jednak na temat możliwego kształtu przyszłego planu pozostawić należy na marginesie niniejszej skargi. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje mpzp rejonu W. ustalający przeznaczenie terenów oraz określający sposoby ich zagospodarowania i warunki zabudowy, dopóty ustalenia zaskarżonego studium nie mogą i nie naruszają w żaden sposób interesu prawnego Skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem zaistnienia związku między ustaleniami studium a jej własną indywidualną sytuacją prawną, a związek taki musi już obecnie tj. w dacie złożenia skargi " a nie w przyszłości (kilkuletnia procedura uchwalania planów), i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2012r. pełnomocnik Skarżącej odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, wskazując m.in, iż oceniając sytuację prawną Skarżącej należy przyjąć zgodnie z ustawą, że skoro Rada W. przystąpiła do sporządzania planu miejscowego na wskazanym terenie, to plan ten zostanie uchwalony; odstąpienie od uchwalenia planu nie jest wykluczone, ale jest niezwykle mało prawdopodobne. Obowiązywanie zaskarżonych ustaleń Studium na terenie nieruchomości Skarżącej skutkuje obowiązkiem ich uwzględnienia w sporządzanym aktualnie planie miejscowym, co prowadzi do pozbawienia Skarżącej prawa zabudowy. Naruszenie interesu prawnego Skarżącej ustaleniami Studium jest zatem bezpośrednie i realne w dacie wniesienia skargi. Należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem skargi nie są zarzuty do projektu planu miejscowego, ani do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, ale ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Ustalenia tej uchwały nie stanowią jedynie "zagrożenia" dla interesu prawnego Skarżącej, gdyż już obecnie wprowadzają obowiązek wyłączenia nieruchomości Skarżącej w planie miejscowym z obszaru zabudowy i przeznaczenia w tym planie na cele zieleni leśnej.

Nie można się zgodzić z przypuszczeniami organu, że nowy plan pozostawi działki Skarżącej, jako teren budowlany. Wskazują na to:

1) ustawowy nakaz uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń Studium, wynikający z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przeznaczenie na cele budowlane nieruchomości znajdującej się w Studium w obrębie obszaru zieleni leśnej prowadziłoby do naruszenia tego przepisu; jest to konkretny przepis prawa materialnego, wskazujący, iż oznaczenie nieruchomości Skarżącej w Studium, jako terenu zieleni leśnej narusza jej interes prawny, przez to, że zobowiązuje organy gminy do takiego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) ustalenia Studium w rejonie nieruchomości Skarżącej mają charakter oczywisty i nie budzący wątpliwości - teren zieleni leśnej został doprowadzony bezpośrednio do ulicy [...], zajmując w całości teren przewidziany we wcześniej uchwalonym planie miejscowym W. pod zabudowę;

3) nieruchomość Skarżącej celowo objęto granicami projektowanego planu K.; jednocześnie - wyłączono tę nieruchomość z granic sporządzanego na nowo planu W., regulującego zagospodarowanie terenów zabudowy;

4) zmiana dotychczasowych granic mpzp W.j i mpzp K. wskazuje na to, że w konsekwencji obowiązujących ustaleń Studium, władze W. postanowiły rozszerzyć zasięg terenu sąsiedniej zieleni leśnej aż do ul. [...], na teren Skarżącej, dotychczas jeszcze nie zabudowany.

Wskazano także, iż Skarżąca nie twierdzi, iż "została pozbawiona prawa zabudowy)". Przeciwnie, w skardze podniesiono, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. z 2002 r., Skarżąca prawo zabudowy posiada. Uchwalenie w 2006 r. (a więc zaledwie 4 lata po wejściu w życie planu miejscowego) nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., zmieniło sytuację prawną Skarżącej w ten sposób, że obecny plan stał się niezgodny ze Studium i zgodnie z ustawą, powinien zostać zmieniony. W konsekwencji tego, Rada W. zdecydowała o przystąpieniu do uchwalania nowych planów zagospodarowania przestrzennego tego rejonu, zaliczając nieruchomość Skarżącej do terenów zielonych w północnej części K. Treść Studium, w świetle powołanego wyżej art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obliguje organy W. do pozbawienia Skarżącej prawa zabudowy w planie miejscowym. Wobec powyższego, niezasadne jest stanowisko organu, iż "na dzień złożenia skargi brak jest związku między zaskarżoną uchwałą, a prawnie gwarantowaną sytuacją Skarżącej", ani jej zarzuty skargi są "stwierdzeniem zdecydowanie zbyt daleko idącym i dotyczącym ewentualnej i potencjalnej możliwości zagrożenia jego interesu".

Nietrafne w ocenie strony Skarżącej są także wywody organu dotyczące możliwości przyjęcia w planie miejscowym innych rozwiązań, niż ustalone w studium. Studium jest oczywiście aktem planistycznym o charakterze kierunkowym i znacznie większej skali, niż mpzp, co uniemożliwia jego pełne odwzorowanie na rysunku i w przepisach planu miejscowego. Dopuszczalne rozbieżności między studium, a planem należy jednak badać w odniesieniu do konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie trzeba uwzględnić, że rozbieżność między dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym a Studium ma charakter zasadniczy dotyczy zamierzonej zmiany terenu budowlanego na teren leśny objęty zakazem zabudowy. Rysunek Studium nie pozostawia wątpliwości, że teren leśny powiększa się, doprowadzając bezpośrednio do ulicy [...], w taki sposób, że południowo-zachodnia strona tej ulicy stanowi granicę zieleni leśnej; w tej sytuacji, wprowadzenie enklawy terenu budowlanego na nieruchomości Skarżącej byłoby ze Studium niezgodne, naruszając tym samym art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiony zaś przez organ argument klasyfikacji gruntu Skarżącej nie wskazuje na możliwość odstąpienia w planie od zgodności ze studium z tego powodu; zazwyczaj ten sam organ posługuje się argumentem przeciwnym, że klasyfikacja gruntu określa jego stan faktyczny, nie wpływa na jego przeznaczenie w planie miejscowym i nie przesądza o prawie zabudowy.

Podtrzymano także w pełni argumentację zawartą w skardze, iż nieruchomość Skarżącej uzyskała prawo zabudowy na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po upływie 4 lat od uchwalenia tego planu, Rada W. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w które na nieruchomości Skarżącej wprowadziło przeznaczenie leśne z zakazem zabudowy. Stało się tak, pomimo, że nieruchomość ta nie jest porośnięta lasem, nie została sklasyfikowana, jako leśna (nie zmienił się jej stan faktyczny), jak również nie została objęta żadnymi ustaleniami ochronnymi z zakresu ochrony przyrody (nie zmienił się jej stan prawny). Objęcie w Studium działek budowlanych Skarżącej granicami terenu zieleni leśnej nie znajduje więc uzasadnienia.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2012r. Organ przedłożył załącznik do protokołu w którym wskazano m.in., iż Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza w art. 9 ust. 5, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono sporządzane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W wyroku z dnia 04.11.2010 r. sygn. akt II SA/Gd 625/10 WSA w Gdańsku wyjaśnił rolę Studium w obowiązującym systemie prawnym, stwierdzając, że jest to "akt prawa wewnętrznego, którego postanowienia są kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej." oraz,, Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium jest znacznie trudniejsza." W wyroku z dnia 04.09.2001 r. sygn. akt II SA 1410/01 NSA stwierdził, że: "1. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.", tym samym uznając, że to osoba skarżąca musi wykazać naruszenie konkretnego interesu prawnego, zaskarżoną uchwałą. Poza tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługują środki zaskarżenia, i wówczas skarżący mają zapewnioną ochronę prawną, w przypadku gdyby doszło do naruszenia władztwa planistycznego i interesu prawnego. Sam natomiast fakt przyjęcia pewnych koncepcji urbanistycznych w Studium, nie wpływa bezpośrednio na sytuacje osoby posiadającej nieruchomość na obszarze objętym Studium, bowiem może ona swobodnie zagospodarowywać nieruchomość w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która nie jest powiązana bezpośrednio ze Studium lub w oparciu o dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do sprawy zieleni organ wskazał, iż znajduje się ona w katalogu zadań własnych gminy, określonym w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 08.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz U. z 2001 r. Nr 142 poz 1591 ze zm.).Tym samym gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo wyznaczać w studium i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tereny przeznaczone pod zieleń publiczną. Z koncepcją tą zgodził się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15.09.2011 sygn. akt IV SA/Wa 884/11, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 05.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2591/11. W wyroku WSA stwierdzono, że art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazują uwzględnić w planowaniu przestrzennym wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczenia terenów ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest definiowane w ustawie z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Oznacza on taki rozwój społeczny i gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Sam fakt uchwalenia Studium nie powoduje dla skarżącej skutków w postaci ograniczenia w sposobie użytkowania działki. Uchwalenie Studium, nie oznacza, że plan dla tego terenu musi zostać uchwalony i że w ogóle zostanie uchwalony. Gdyby jednak do tego doszło i Rada W. uchwaliłaby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, wówczas skarżąca nie jest pozbawiona ochrony prawnej. Przysługują jej bowiem roszczenia z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród których znajduje się również żądanie wykupu nieruchomości, odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Studium nie przewiduje tego typu ochrony prawnej, bowiem nie wywołuje ono skutków prawnych, bezpośrednio w sferze własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę na wstępie należy zaznaczy, iż możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego wywoływała wątpliwości w orzecznictwie z tego powodu, iż żaden przepis w sposób pozytywny nie przewidywał skargi na taki akt, nie będący przecież aktem prawa miejscowego, jak również żaden przepis wyraźnie nie zakazywał sądowej kontroli uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, jednak, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (vide uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07). Wobec powyższego uchwała w sprawie studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywiedziona zatem może być z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu - każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem także na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analogiczne stanowisko zostało zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/06) oraz z dnia 12 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV S.A/Wa 545/04).

Skoro uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, należy uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za dopuszczalną.

Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi) może przejść do oceny tego, czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, a następnie czy ów interes został naruszony. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa.

Z akt postępowania wynika, że Skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę uchwały [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy B.

Kolejną zatem kwestią, którą musi zbadać Sąd, to ustalenie, czy skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały oraz, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa własności do działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...].

Do ustalenia postaje zatem, czy zapis studium bezpośrednio i realnie naruszył interes prawny skarżącej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ).

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: C)SNPz2004 r., nr 7, poz. 114).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka w sposób właściwy i jednocześnie przekonujący wykazała, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a jego prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...].

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. działki Skarżącej oznaczono jako "ZL - teren zieleni leśnej", dla której ustala się:

- zakaz zabudowy,

- zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lasu lub planami ochrony,

- określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów,

- możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Przed uchwaleniem tego Studium, na omawianym obszarze obowiązywał miejscowy plan i ogólny W. - uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie MU-14 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych (ustalenie ogólne nr 1) wskazanym do objęcia planem miejscowym (teren B1 w ustaleniu ogólnym nr 4). Następnie, w Planie zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nieruchomość Skarżącej znalazła się na terenie MU - strefa mieszkańiowo- usługowa", w sąsiedztwie, ale poza granicami terenu zieleni miejskiej. Ustalenia te zrealizowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. (uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002r. Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie oznaczonym MN/Z, dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe terenu na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz przeznaczenie podstawowe równorzędne na cele zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i ochrony istniejących wartościowych drzew i krzewów. Plan ten obowiązuje na tym terenie również obecnie, jednakże uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rada W. przystąpiła do sporządzania nowego planu, włączając dz. nr [...] i [...] w obręb projektowanego planu K., który jest w przygotowaniu.

Jak wynika ze skargi działki należące do Skarżącej są to nieruchomości budowlane, położone bezpośrednio przy drodze publicznej i posiadające pełne zaopatrzenie w media z sieci miejskich. Sąsiaduje ona z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy oraz z zabudową jednorodzinną. Jest to teren uporządkowany, oczekujący na planowane rozpoczęcie budowy. Na nieruchomości tej Skarżąca przygotowuje obecnie inwestycję w postaci zespołu budynków jednorodzinnych. Ponadto wskazano, iż decyzja Skarżącej o nabyciu nieruchomości i realizacji inwestycji została podjęta na podstawie przepisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż jeżeli skarżąca ma nieruchomości położone w obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, a to jest wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Gdybyśmy uznali, że strona może skarżyć dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (tak jak wskazuje organ) w sytuacji gdy z woli ustawodawcy plan musi być zgodny ze studium, to brak możliwości zaskarżenia studium wręcz naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 roku, syg. akt II OSK 350/10, Lex nr 597554).

Organ uchwalając studium winien mieć na uwadze między innymi zapis art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na niego obowiązek uwzględniania uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

W sytuacji zatem gdy działki skarżącej zostały przeznaczone do zabudowy, co wynika z obowiązującego na tym terenie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. (uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002r., jak i poprzednio obowiązujących planów- organ uchwalając studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu winien był uwzględnić powyższe przeznaczenie, jak również kwestię związaną z jej uzbrojeniem, czego nie uczynił. Świadczy to więc o tym, iż organ przekroczył zakres "władztwa planistycznego".

Tym samym zaskarżona uchwała w zakresie działek skarżącej w ocenie Sądu jest niezgodna z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Nie ulega wątpliwości, iż warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, iż Rada w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego" nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą o oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem Studium, jak również zgodne z przepisami prawa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu proponowana w Studium zmiana przeznaczenia terenu na którym znajdują się działki skarżącej nie została poddana właściwiej analizie. Rada nie przedstawiła argumentacji jakimi przesłankami się kierowała przyjmując ten sposób zagospodarowania działek skarżącej, zwłaszcza że te dwa sposoby zagospodarowania wzajemnie się wykluczają- tereny leśne bez prawa zabudowy i teren pod budowę jednorodzinną. Podniesiona przez pełnomocnika organu na rozprawie okoliczność, iż o zmianie przeznaczenia działki z budowlanej na leśną zadecydowało jej położenie w otoczeniu terenów działek leśnych, powoduje, że nie sposób odeprzeć zarzutu arbitralności i dowolności przyjętego rozwiązania, tym bardziej, iż w świetle art. 14 ust. 2 ustawy o Lasach z dnia 28 września 1991 r. do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności:

1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych;

2) lotne piaski i wydmy piaszczyste;

3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska;

4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie.

2a. Wielkość zalesień, ich rozmieszczenie oraz sposób realizacji określa krajowy program zwiększania lesistości opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, zatwierdzony przez Radę Ministrów.

3. Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Już z literalnej wykładni powyższego przepisu można wywieść, iż do zalesienia winne być zatem przeznaczane grunty, które cechuje nieprzydatność do

innego zagospodarowania, co Rada winna wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu takich gruntów.

Ponadto jak podnosi strona Skarżąca działki nr [...] i [...] nie są pokryte zielenią leśną; jest to teren inwestycyjny przygotowany pod zabudowę. Nieruchomość nie została również objęta żadnymi przepisami ochronnymi, uzasadniającymi zmianę dotychczasowego przeznaczenia tego terenu.

Z tych też względów, jak wskazano powyżej w ocenie Sądu w odniesieniu do należących do Skarżącej działek gruntu doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, poprzez przekroczenie "władztwa planistycznego" polegające na nieuwzględnieniu dotychczasowego ich przeznaczenia i uzbrojenia co stanowi naruszenia art. 10 ust.1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 94 § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.