Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1990/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 860 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1806/10 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1806/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lipca 2007 r., nr [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego [...] czerwca 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. skontrolowali pojazd marki M. o nr rej. [...]. Ustalono, że pojazdem tym był wykonywany międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie B. (Polska) – D. K. (Słowacja) w imieniu i na rzecz P. H.-U. "M.-W." s.c. M. K., G. K., ul. [...], [...] D. Podczas kontroli kierujący nie okazał licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy (okazał wypis z licencji udzielonej innemu niż wspólnicy podmiotowi i wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy). Nie okazał wykresówek dokumentujących jego czas pracy, przerwy i odpoczynek w dniach [...] maja – [...] maja 2007 r. lub dokumentu potwierdzającego niekierowanie pojazdem w tym czasie. Nie okazał też zaświadczeń potwierdzających badania lekarskie i psychologiczne, uprawniających do kierowania pojazdem.

Wymienione wyżej ustalenia utrwalono w formie pisemnej protokołem kontroli drogowej z [...] czerwca 2007 r., nr [...].

Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z [...] lipca 2007 r. na podstawie ustaleń potwierdzonych protokołem kontroli z [...] czerwca 2007 r. oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej: u.t.d. nałożył łącznie na obu wspólników spółki cywilnej "M.-W." karę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł za naruszenia wskazane w tej decyzji. Decyzja ta nie została zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym.

Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. w oparciu o ten sam protokół kontroli decyzją z [...] lipca 2007 r. nałożył na G. K., wspólnika spółki cywilnej "M.-W.", karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji odrębną decyzją ukarał taką samą karą 8.000,00 zł drugiego wspólnika również za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji stwierdzone tym samym protokołem z [...] czerwca 2007 r.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu zwrócił przede wszystkim uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony – na podstawie protokołu kontroli z [...] czerwca 2007 r. – za dwa naruszenia prawa nałożył jedną decyzją na obu wspólników łącznie karę pieniężną, natomiast z drugiej strony za trzecie naruszenie prawa, dwiema odrębnymi decyzjami, nałożył kary pieniężne na każdego wspólnika z osobna.

W odpowiedzi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wykonywał przewóz międzynarodowy opisany w protokole kontroli drogowej, nie posiadając odpowiedniej licencji. Licencji nie posiadał także drugi wspólnik. Te ustalenia stanu faktycznego Sąd uznał za bezsporne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji działanie organów Inspekcji Transportu Drogowego polegające na wszczęciu i prowadzeniu trzech postępowań (spraw) administracyjnych na podstawie ustaleń dokonanych podczas jednej kontroli drogowej, wobec dwóch wspólników spółki cywilnej było wadliwe.

W ocenie Sądu wadliwość polegała przede wszystkim na wszczęciu dwóch spraw o naruszenie przez wspólników wymagania polegającego na posiadaniu odpowiedniej licencji i wydaniu dwóch odrębnych decyzji o nałożeniu na każdego ze wspólników kary pieniężnej w wysokości po 8.000,00 zł. Tym samym, maksymalna wysokość kar pieniężnych, określona w art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. na 15.000,00 zł za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej została przekroczona, ponieważ łącznie na dwóch wspólników wyniosła 17.000,00 zł (dwie decyzje za brak licencji i jedna decyzja wspólna za inne naruszenia).

Prezentowane przez organy rozumienie odpowiedzialności administracyjnej wspólników spółki cywilnej narusza art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Jest więc błędne. Liczba decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może być zdeterminowana liczbą wspólników spółki cywilnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń, naruszenia powinny być objęte jedną sprawa administracyjną, załatwioną jedną decyzją administracyjną, określającą karę, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia.

Jeżeli zatem przewóz drogowy jest wykonywany przez wspólników, kara pieniężna za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, którego dopuścili się wspólnicy wykonujący przewóz (w ramach wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego), powinna podlegać ograniczeniom stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. niezależnie od liczby naruszeń. Zarówno naruszenia prawa, jak i wymierzona za nie kara, powinny znaleźć się w jednej decyzji administracyjnej adresowanej do obu wspólników spółki cywilnej. Przedsiębiorcami są bowiem wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka.

Formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organom zastosować się do wyroku i podjąć działania mające na celu ograniczenie wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu drogowego skargą kasacyjną zaskarżył ten wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów.

Wnoszący skargę kasacyjną pod adresem wyroku sformułował następujące zarzuty:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, ustalenia jednej kontroli drogowej stały się podstawą wszczęcia trzech spraw administracyjnych, w tym, w stosunku do każdego z osobna wspólnika spółki cywilnej w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię zaprezentowaną przez skład orzekający, że ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] stały się podstawą do nałożenia kar pieniężnych w kwocie 8.000,00 zł na obydwu wspólników za brak licencji oraz kary w kwocie 1.000,00 zł za pozostałe stwierdzone w toku kontroli naruszenia na obydwu wspólników spółki cywilnej; tym samym górna granica kary określona w art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. została przekroczona.

W uzasadnieniu zarzutów wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że obaj wspólnicy wykonujący transport drogowy powinni posiadać stosowną licencję na wykonywanie tego transportu. G. K. nie posiadał takiej licencji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wspólników spółki cywilnej należy traktować jako odrębne podmioty gospodarcze (przedsiębiorców). Oznacza to, że dwie kary pieniężne nałożone osobno na dwóch wspólników nie podlegają ograniczeniu z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., ponieważ przepis ten ogranicza wysokość nakładania kary tylko na jeden podmiot naruszający przepisy u.t.d. Wspólnicy spółki cywilnej są zaś pojedynczymi, odrębnymi względem siebie wzajemnie i spółki, podmiotami. Wobec tego, nałożone na nich osobno kary nie sumują się, gdyż zostały nałożone na odrębne podmioty.

W takiej sytuacji, górna granica kary określona w wymienionym przepisie nie została przekroczona.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co na stępuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania uzasadnione są poglądem według którego wspólników spółki cywilnej należy traktować jako odrębne podmioty gospodarcze (przedsiębiorców) i dlatego dwie kary pieniężne nałożone osobno na dwóch wspólników nie podlegają ograniczeniu przewidzianemu w art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Przepis ten ogranicza bowiem wysokość nałożonej kary tylko w stosunku do jednego podmiotu naruszającego przepisy u.t.d.

Niewątpliwie wnoszący skargę kasacyjną ma rację twierdząc, że podmiotami wykonującymi transport drogowy są wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś spółka będąca odrębnym podmiotem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak wyprowadzonego stąd wniosku, że tych wspólników należy traktować jako podmioty działające odrębnie, ponoszące odrębnie, niezależnie od siebie odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków związanych z przewozem drogowym (art. 92 ust. 1 – 4 u.t.d.). W ten bowiem sposób wnoszący skargę kasacyjną nie bierze w ogóle pod uwagę współdziałania wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników. Nie są to więc przewozy wykonywane przez każdego ze wspólników z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11). Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników dwóch kar pieniężnych – każda w pełnej wysokości za określone naruszenie, jako że kary nakładane na każdego ze wspólników z osobna nie są sumowane i nie podlegają ograniczeniu przewidzianemu w art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ogranicza wysokość nakładanych kar za jeden przewóz i za naruszenia stwierdzone podczas kontroli (jednej) tego przewozu. Powiedziano zaś, że jedna kontrola obejmowała jeden przewóz wykonywany wspólnie przez obu wspólników. Tylko więc za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli dotyczącej jednego tylko przewozu mogą być nałożone kary stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz i ponoszących z tego tytułu odpowiedzialność przewidzianą w art. 92 u.t.d.

W rozpatrywanej sprawie nie została więc przekroczona określona w art. 92 ust. 2 ustawy maksymalna wysokość sumy kar nałożonych podczas jednej kontroli. Organ błędnie jednak interpretuje określone w tym przepisie zasady nakładania kar za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Z tego względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie mogą być uznane za uzasadnione.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.