Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1329/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Zarząd Województwa D., pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm., dalej jako u.z.p.p.r.) funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa D. na lata 2007- 2013 (dalej jako Instytucja Zarządzająca, Zarząd Województwa, organ odwoławczy lub w skrócie IZ), utrzymał w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej (dalej jako organ I instancji lub w skrócie DIP) z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], określającej obowiązek zwrotu przez "A" Sp. z o.o. w S. (dalej jako Beneficjent, Spółka, strona skarżąca) kwoty 1.200.086,50 zł, wraz z należnymi odsetkami, otrzymanej w formie refundacji na podstawie przedłożonych wniosków o płatność w ramach projektu nr [...] pn. "[...]", realizowanego w Działaniu 1.1. RPO WD 2007-2013 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej jako RPO WD 2007-2013). Decyzję powyższą wydano na podstawie art. 60 lit. b) oraz art. 70 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25, ze zm., dalej jako Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, (Dz. Urz. UE.L.347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s.320 ze zm.) oraz na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 12 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej jako u.f.p.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. , dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1392).

Wzmiankowana decyzja organu I instancji została poprzedzona oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy z dnia [...] października 2011 r. o dofinansowanie projektu nr [...]" (dalej jako umowa o dofinansowanie), doręczonym Spółce w dniu 24 lutego 2015 r., oraz wezwaniem Beneficjenta do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie przedmiotem projektu była budowa hotelu [...] z częścią basenowo-rehabilitacyjną i połączenie go za pomocą łącznika z Hotelem [...], zaś celem realizowanej inwestycji była rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa ([...]) związana z poszerzeniem bazy noclegowej o 65% i dywersyfikacją produkcji poprzez wprowadzenie dodatkowo nowych usług w postaci udostępnienia części rekreacyjno - rehabilitacyjnej wraz z basenem, zawierającej zestaw specjalistycznych sprzętów i urządzeń służących poprawie zdrowia fizycznego. Przystępując do konkursu Beneficjent w treści wniosku o dofinansowanie zapewnił, iż zarówno stabilność finansowa, jak i instytucjonalna, wynikające z realizacji projektu, zostaną zagwarantowane przez Beneficjenta przynajmniej na czas realizacji i okres trwałości projektu. Wśród wskaźników realizacji celów projektu Wnioskodawca dla wskaźników produktu wskazał 81 zakupionych środków trwałych/wartości niematerialnych i prawnych służących realizacji projektu oraz 1.844,00 m2 całkowitej powierzchni wybudowanych/zmodernizowanych budynków służących wdrożeniu projektu. Natomiast w zakresie wskaźników rezultatu projektu Beneficjent deklarował: Liczbę utworzonych miejsc pracy w MŚP - 14 etatów, w tym kobiet - 7 etatów; Zmianę efektywności energetycznej - 50%; Liczbę nowych produktów i wytworzonych technologii wprowadzonych na rynek - 6 szt.; Liczbę nowych produktów/usług świadczonych przez przedsiębiorstwo z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych - 6 szt. W dniu [...] października 2011 r. Beneficjent podpisał z DIP umowę o dofinansowanie przedmiotowego projektu, w której zobowiązał się do rozpoczęcia realizacji projektu od dnia 1 grudnia 2010 r. oraz (zgodnie już z późniejszymi aneksami) zakończenia jego realizacji rzeczowej w dniu 27 czerwca 2014r. i finansowej w dniu 30 czerwca 2014 r.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej z dniem 30 czerwca 2014 r. Beneficjent obowiązany był wykazać, iż zrealizował projekt zgodnie z założonym celem, osiągnął założone wskaźniki produktu i rezultatu oraz dokonał końcowego rozliczenia finansowego projektu, tj. dokonał poprawnego rozliczenia płatności końcowej. Tymczasem, jak na to zwrócono uwagę, na spotkaniu w siedzibie DIP, które odbyło się w dniu 5 sierpnia 2014 r. Beneficjent poinformował przedstawicieli DIP o problemach związanych z realizacją powyższego projektu i zamiarze wnioskowania o kolejne wydłużenie terminu jego realizacji, po czym pismem z dnia 2 września 2014 r. wystąpił z wnioskiem o wydłużenie okresu realizacji projektu do dnia 15 października 2014 r.

W ocenie Zarządu Województwa wniosek ten został złożony niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, gdyż stosownie do § 16 ust. 3 tej umowy w przypadku zaistnienia okoliczności mogących opóźnić termin zakończenia finansowej realizacji projektu, Beneficjent zobowiązany był nie później niż 35 dni przed dniem upływu tego terminu tj. w tym przypadku do dnia 26 maja 2014 r., wystąpić z pisemnym wnioskiem o wydłużenie okresu realizacji projektu do DIP, zaś wniosek ten został złożony dopiero w dniu 2 września 2014 r. Organ odwoławczy nadmienił, że ewentualne przedłużenie terminu realizacji projektu, pomimo opóźnienia w złożeniu wniosku, rozpatrywane jest przez DIP indywidualnie w każdym przypadku, jednakże w niniejszej sprawie wniosek ten zasadnie nie został jednak rozpatrzony przez DIP z powodu ujawnienia w wyniku kontroli doraźnej niezgodności robót wynikających z protokołów odbioru ze stanem rzeczywistym i skierowaniem w dniu [...] grudnia 2014 r. zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej dla [...] o możliwości popełnienia przez Beneficjenta przestępstwa z art. 297 § 1 k.k.

W przekonaniu IZ w przedmiotowej sprawie nie pozostaje przy tym sporne, iż Beneficjent nie zrealizował celu projektu, nie osiągnął wskaźników produktu i rezultatu oraz nie zakończył rzeczowej i finansowej realizacji projektu w określonym w umowie o dofinansowanie terminie, co zgodnie z zapisami § 18 ust. 1 pkt 9 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu stanowiło dla DIP przesłankę do rozwiązania tejże umowy o dofinansowanie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że złożone przez Beneficjenta wraz z wnioskiem o płatność nr [...]protokoły odbioru częściowego robót z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r., jako dokumenty mające potwierdzić prawidłowość poniesionego wydatku przedstawionego do refundacji tj. faktyczne wykonanie robót, w świetle przeprowadzonej kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu oraz wizji lokalnej, dokumentów oraz wyjaśnień Beneficjenta potwierdzają nieprawdę. Powyższe okoliczności, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 9 umowy, również dały podstawę i potwierdzają słuszność podjętej przez DIP decyzji o rozwiązaniu z Beneficjentem umowy o dofinansowanie.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano w pierwszej kolejności, iż zasady realizacji programów z udziałem dofinansowania ze środków europejskich wymagają, aby Beneficjent wykazał, że jest zdolny do sfinansowania projektu z udziałem własnych środków w całości przed przystąpieniem do realizacji projektu, natomiast co do zasady wypłacenie środków następuje w formie refundacji, poniesionych kosztów kwalifikowalnych w części objętej dofinansowaniem, na podstawie zapłaconych już faktur. W przedmiotowej sprawie Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu, zobowiązał się do zapewnienia finansowania całości projektu (§ 2 ust. 6). Tym samym finansowa realizacja projektu nie powinna być uzależniona od terminowej wypłaty dofinansowania ze środków RPO WD, dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem Beneficjenta, iż organ podjął kroki, które doprowadziły do nieuzasadnionych, dotkliwych dla strony opóźnień w dokonywaniu płatności pośrednich.

Odpowiadając na zarzut dotyczący kierowania przez DIP do Spółki nieuzasadnionych i pozaumownych żądań w zakresie wyjaśnienia niespójności do wniosku o płatność nr [...], które doprowadziły do opóźnień w dokonywaniu płatności pośrednich, stwierdzono, że kilkakrotne wysyłanie przez DIP pism zawierających uwagi do tego samego wniosku o płatność było konsekwencją składania nowych wyjaśnień przez Beneficjenta, dostarczania niespójnych dokumentów oraz zmianą zestawień zakupionych materiałów budowlanych i materiałów ujętych w kosztorysie. W opinii organu odwoławczego wszystkie dokumenty żądane na etapie weryfikacji wniosków o płatność były zasadne, ponieważ miały służyć potwierdzeniu kwalifikowalności wydatków oraz prawidłowej realizacji projektu. Dodatkowo zauważono, że zgodnie z § 6 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz z zapisami Wytycznych dla Wnioskodawców dla schematu 1.1.Dla: "Przekazanie płatności pośrednich następuje w terminie do 60 dni, licząc od dnia przedłożenia przez Beneficjenta do DIP poprawnego i prawidłowo złożonego wniosku Beneficjenta o płatność, z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 umowy, jednak nie wcześniej niż po wniesieniu przez Beneficjenta prawidłowo ustanowionego zabezpieczenia oraz dostępności środków na rachunku bankowym DIP". Zapis ten wyraźnie wskazuje, że termin 60 dni należy liczyć od dnia przedłożenia przez Beneficjenta poprawnego i prawidłowego wniosku o płatność, nie zaś od przedłożenia wniosku o płatność wymagającego poprawy i złożenia wyjaśnień przez Beneficjenta. Natomiast zgodnie z zapisami § 7 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie wniosek o płatność może być uznany za poprawny (tym samym zatwierdzony) tylko w sytuacji kiedy zostaną przez Beneficjent przedłożone wszystkie dokumenty potwierdzające prawidłową realizację projektu wymagane przez DIP.

Zarząd Województwa kategorycznie nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, które zmierzało do przerzucenia odpowiedzialności za niezrealizowanie projektu w terminie na organ I instancji, ponieważ DIP kilkakrotnie zgadzała się na wydłużenie okresu realizacji projektu, gdyż pierwotny terminu zakończenia okresu realizacji projektu przypadający na 30 listopada 2012 r. ostatecznie wydłużono do 30 czerwca 2014 r., czyli o ponad półtora roku. Wskazano przy tym, iż Beneficjent dopiero w dniu 2 września 2014 r. złożył jeszcze jeden wniosek o wydłużenie okresu realizacji projektu do 15 października 2015 r. (wraz z uzasadnieniem) oraz przedłożył zaktualizowany wniosek o dofinansowanie, czyli postąpił niezgodnie z zapisami § 16 ust. 3 umowy o dofinansowanie. DIP nie zgodziła się na kolejne wydłużenie okresu realizacji projektu i w konsekwencji rozwiązała umowę o dofinansowanie. W tym kontekście podkreślono fakt, że tylko i wyłącznie Beneficjent odpowiada za prawidłową realizację projektu i wskaźników w terminie, ponieważ podpisując umowę o dofinansowanie wziął na siebie obowiązek jej realizacji. Beneficjent w przedmiotowym przypadku obowiązku tego nie dotrzymał. Fakt ewentualnego nieprawidłowego działania po stronie wykonawcy nie powoduje zwolnienia Beneficjenta od odpowiedzialności, bowiem stosownie do art. 474 kodeksu cywilnego "Dłużnik odpowiedzialny jest jak za własne działanie lub zaniechanie działania i zaniechania osób, z których pomocą zobowiązanie wykonywał, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza".

Odnosząc się z kolei do zarzutu Beneficjenta dotyczącego bezpodstawnego wstrzymania przez DIP rozpatrzenia przesłanego przez Stronę harmonogramu płatności w okresie realizacji projektu wskazano, że w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w Wytycznych dla schematu 1.1.Dla Beneficjent zostanie pisemnie poinformowany o przyczynie wstrzymania płatności i zobligowany do usunięcia zaistniałej przesłanki i złożenia wyjaśnień. Środki dotacji rozwojowej zostaną przekazane Beneficjentowi po usunięciu przesłanki, która doprowadziła do wstrzymania płatności lub zaakceptowaniu przez DIP wyjaśnień złożonych przez Beneficjenta oraz pod warunkiem dostępności środków na rachunku bankowym DIP. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyższe potwierdził słuszność zastosowanych przez DIP działań w zakresie wstrzymania weryfikacji wniosku o płatność pośrednią z uwagi na zaistnienie przesłanek dających podstawę do wstrzymania przekazania dofinansowania Beneficjentowi ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w realizowaniu postanowień umowy o dofinansowanie projektu. Przypomniano w tym zakresie, iż DIP pismem z dnia 12 lutego 2013 r. poinformowała Beneficjenta o wstrzymaniu rozpatrzenia przesłanego przez Stronę w dniu 8 lutego 2013 r. harmonogramu płatności w okresie realizacji projektu do momentu zakończenia wszczętej w dniu [...] stycznia 2013 r. kontroli doraźnej rzeczowo-finansowej na miejscu realizacji projektu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w momencie wszczęcia kontroli doraźnej cała dokumentacja projektu przekazywana jest zespołowi kontrolującemu, zatem nie ma możliwości dokonania w tym samym czasie weryfikacji wniosku o płatność. Natomiast jeśli Beneficjent wnioskuje o dokonanie zmian w projekcie musi liczyć się z tym, że jeśli mają one wpływ na dany wniosek o płatność to weryfikacja tego drugiego zostanie wstrzymana do czasu sprawdzenia i akceptacji wnioskowanych zmian. Jest to działanie korzystne dla Beneficjenta, ponieważ pozwala na uznanie danego wydatku za kwalifikowalny lub pozwala na zakwalifikowanie większej kwoty dla danego wydatku np. w wyniku przeniesień oszczędności między wydatkami. Z technicznego punktu widzenia nie jest możliwe rozliczanie wniosku o płatność i sprawdzanie zmian do niego jednocześnie, ponieważ nie można określić czy rozliczane wnioskiem o płatność wydatki są kwalifikowalne, do czasu akceptacji zmian we wniosku o dofinansowanie.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż "bezpodstawne jest zarazem skierowanie przez organ do Prokuratury Rejonowej dla [...] zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez stronę przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. oraz powoływanie się na tę okoliczność jako uzasadnienie dla wstrzymania weryfikacji zmian w projekcie (...) organ odwoławczy podkreślił, że źródłem wstrzymania weryfikacji zmian w projekcie były czynności kontroli doraźnej, podjęte ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w realizowaniu postanowień umowy o dofinansowanie projektu, nie zaś czynności toczące się w sprawie przed Prokuraturą Rejonową dla [...].

W odniesieniu do zarzutu Beneficjenta, iż "organ stwarzał stronie trudności w ustanowieniu zabezpieczenia (...)" organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z § 10 ust. 5 umowy o dofinansowanie, Beneficjent ma do wyboru szereg możliwych form dla dodatkowego zabezpieczenia do zaliczki. To z jakiej formy chce skorzystać Beneficjent zależy od niego samego. Co więcej Beneficjent po odrzuceniu jednej formy zabezpieczenia zaliczki może przedłożyć inne dodatkowe zabezpieczenie. Nadmieniono również, że DIP wypłacając Beneficjentowi zaliczkę musi posiadać takie zabezpieczenie, z którego będzie mogła faktycznie skorzystać w przypadku nieprawidłowej realizacji projektu. Wszystkie wymogi jakie powinno spełniać dodatkowe zabezpieczenie zostały wskazane w dokumencie Szczegółowe zasady zabezpieczenia wypłaty zaliczki beneficjentom priorytetu 1, działanie 1.1 i 1.2 RPO WD na lata 2007-2013, który był dostępny na stronie internetowej DIP. W przekonaniu Zarządu Województwa trudno zgodzić się z argumentacją Beneficjenta, że zaliczka nie została przyznana Spółce ze względu na wewnętrzne przepisy organu, których Beneficjent nie znał, gdyż zgodnie z zapisami § 9 ust. 1 pkt. 4 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do stosowania się do wytycznych i informacji zamieszczonych m.in. na stronie internetowej DIP.

Odpowiadając z kolei na zarzut, iż opóźnienie w podpisaniu umowy kredytowej spowodowała przeciągająca się procedura podpisywania aneksu do umowy o dofinansowanie, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z informacjami wskazanymi przez Stronę w piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r., pismo Banku dotyczące umowy kredytowej datowane jest na dzień [...] czerwca 2013 r., natomiast aneks do umowy o dofinansowanie wydłużający okres realizacji projektu (co było warunkiem przyznania kredytu) został podpisany w dniu [...] lipca 2013 r., czyli dwa tygodnie od pisma wystosowanego przez bank. Sama umowa kredytowa została podpisana w dniu [...] sierpnia 2013 r., czyli ponad półtorej miesiąca po podpisaniu aneksu. Co więcej Beneficjent wbrew zapisom umowy o dofinansowanie (§ 9 ust. 1 pkt 10 i pkt 11) nie przedłożył w wymaganym terminie stosownych dokumentów. Kopie umowy kredytowej i umowy o przelew wierzytelności potwierdzone za zgodność z oryginałem zostały przedłożona do DIP dopiero w dniu 31 października 2013 r., po wcześniejszym pisemnym wezwaniu DIP. Wcześniej zostały przesłane do DIP umowy tylko w wersji elektronicznej, natomiast jedynie na podstawie dokumentów w formie elektronicznej nie jest możliwa akceptacja tak ważnych zmian w projekcie (dot. przekazywania refundacji z cedowanej wierzytelności). W dniu [...] października 2013 r. (bazując na przesłanej wcześniej wersji elektronicznej dokumentów) została wydana Beneficjentowi zgoda warunkowa, w której został wskazany zakres zmian jakich należy dokonać w umowie o przelew wierzytelności, aby DIP wyraziła zgodę na cesję. Stosowne dokumenty Beneficjent dostarczył w dniu 26 listopada 2013 r. Dopiero wtedy było możliwe przygotowanie aneksu do umowy o dofinansowanie. Stosowny aneks oraz akceptacja i potwierdzenie przyjęcia do wiadomości przelewu wierzytelności zostały wydane przez DIP w dniu [...] grudnia 2013 r. Podsumowując ten wątek IZ stwierdziła, że to Beneficjent spowodował znaczne opóźnienie w podpisaniu aneksu do umowy o dofinansowanie dot. przelewu wierzytelności przez nieterminowe dostarczanie dokumentów i tym samym uznał zarzut Beneficjenta w tym zakresie za bezzasadny. Podkreślono w tym kontekście, iż ani przedmiot projektu, ani sposób jego realizacji, jak również termin rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu nie został Beneficjentowi narzucony. Beneficjent sam przygotował wniosek o dofinansowanie i określił cele i rezultaty, które zamierza osiągnąć w wyniku realizacji projektu i dobrowolnie podpisał umowę o dofinansowanie. Ponadto jako podmiot gospodarczy powinien był dokonać rzetelnej oceny swoich możliwości wykonania założeń projektu w określonym terminie. Beneficjent nie był również pozbawiony możliwości rozwiązania umowy z Instytucją Pośredniczącą na wstępnym etapie projektu, jeżeli faktycznie zachodziły okoliczności powodujące znaczne trudności ze sfinansowaniem i wykonaniem projektu przez Beneficjenta.

W uzasadnieniu swojej decyzji Zarząd Województwa odniósł się również do przedłożonego w toku postępowania odwoławczego pisma Beneficjenta z dnia [...] października 2015 r. stwierdzając, że podniesione w tym piśmie argumenty oraz załączona dokumentacja są powtórzeniem argumentów wskazanych w odwołaniu z dnia [...] września 2015 r., za wyjątkiem kwestii egzekucji prowadzonej w trybie cywilnym. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją wydanej decyzji o zwrocie środków będzie ewentualne prowadzenie egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz.1619 ze zm.). Zaznaczono jednakże, że zarówno ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i uregulowania k.p.c. zawierają w przedmiotowym względzie tożsame zapisy. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 pkt 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zgodnie z art. 831 § 1 pkt 2a k.p.c. nie podlegają egzekucji "środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...), chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te byłyby przeznaczone." Zdaniem organu odwoławczego treść tych przepisów świadczy o tym, że ustawodawca przewidział wyjątek od generalnej zasady wyłączenia spod egzekucji środków dofinansowania przekazanych przez UE.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy stwierdził, że Beneficjent, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie doprowadził do zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu, w terminie wynikającym z zawartej umowy o dofinansowanie z dnia [...] października 2011 r., przy czym środki zostały wydatkowane przez Beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem dofinansowanie przyznane zostało Stronie przez DIP na osiągnięcie konkretnego - wyraźnie sprecyzowanego w dokumentacji projektowej celu, który bezsprzecznie nie został przez Stronę osiągnięty. Zasadniczy cel projektu w postaci budowy Hotelu [...] z częścią basenowo-rehabilitacyjną oraz łącznikiem do istniejącego Hotelu [...] nie został osiągnięty, czyli środki przeznaczone na realizację przedmiotowego projektu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem rozumianym jako określenie z góry celu, któremu ma służyć dany projekt.

W ocenie Zarządu Województwa Beneficjent nie ma racji wskazując, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenie przez organ I instancji art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1788/12, w którym zaprezentowano stanowisko, że "umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. Instytucja Wdrażająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie projektu", czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 614/12, iż "Osiągnięcie celu projektu następuje bowiem poprzez osiągnięcie planowanych wskaźników produktu oraz rezultatów. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że owe wskaźniki rezultatu nie zostały Beneficjentowi narzucone. To Beneficjent na etapie tworzenia projektu i wypełniania wniosku o dofinansowanie określił, że deklaruje i konstruuje wskaźniki, które zamierza osiągnąć realizując cel projektu".

Organ odwoławczy wskazał, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., dotyczą prawidłowego wykorzystania środków znajdujących się w budżecie środków europejskich i obejmują regulacje tworzące system pozyskiwania i wykorzystywania bezzwrotnych środków zagranicznych. Pod pojęciem procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji i termin, od którego nalicza się odsetki rozumieć należy zasady wydatkowania środków pochodzących z dofinansowania wraz z procedurami związanymi z realizacją programów operacyjnych finansowanych z tych środków i z przyznaniem dofinansowania. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że procedury określone w art. 184 ust. 1 u.f.p., do których naruszenia odwołuje się ustawodawca w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych, w tym także więc określone w procedurach danego programu operacyjnego. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy odnieść zarówno do obowiązujących Beneficjenta wymogów i zasad wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego, jak również wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zatem naruszenie przez Beneficjenta, czy to procedur usankcjonowanych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, czy to przepisu prawa materialnego, bądź procesowego, spowoduje zaistnienie przesłanki zwrotu środków sformułowanej przez ustawodawcę w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co obliguje z kolei instytucję przyznającą środki finansowe w formie dofinansowania do uruchomienia procesu odzyskania tych środków.

Organ odwoławczy podkreślił, że wykorzystanie środków przez Beneficjenta, który otrzymał dofinansowanie ze środków publicznych, ze środków RPO WD 2007-2013 musi być zgodne z procedurą. Powyższe wynika a contrario z brzmienia przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie IZ w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przez Stronę procedury określającej obowiązek zakończenia realizacji projektu przez Beneficjenta w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Zauważono w tym zakresie, iż dnia [...] czerwca 2014 r. w siedzibie DIP odbyło się spotkanie z Beneficjentem, na którym została poruszona m.in. kwestia stanu zaawansowania realizacji projektu. Beneficjent poinformował, że inwestycja nie została jeszcze zakończona, jednak jest na ukończeniu, nie przedstawił jednak żadnych dokumentów lub zdjęć, które powyższe twierdzenie by udowodniły. Podkreślono także, iż projekt nie został zrealizowany nawet w terminie do dnia 15 października 2014 r., co potwierdza sam pełnomocnik Beneficjenta pisząc w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., że "projekt objęty wskazaną wyżej umową jest niemalże na ukończeniu".

Zdaniem organu odwoławczego, istotne naruszenie przez Beneficjenta procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 umowy, a polegające na niedoprowadzeniu do zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w terminie odpowiednio do dnia 27 czerwca 2014 r. i do dnia 30 czerwca 2014 r. (termin wynikający z aneksu do umowy nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.) oraz niezłożenie w terminie wniosku o płatność końcową (naruszenie § 7 ust. 10 umowy o dofinansowanie i zapisów Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007 – 2013) stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Zarząd Województwa z powyższych przyczyn uznał, iż nie można też w niniejszej sprawie dopatrzyć się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., czy też przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego, zaś DIP przeprowadził logiczną analizę zapisów umowy z dnia [...] października 2011 r. oraz zasad kwalifikowalności wydatków, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez DIP art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz oparcie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Zdaniem IZ organ I instancji zapewnił pełną realizację zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. w procesie administracyjnym tj. od chwili wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, co powoduje, że nie można zgodzić się zarzutem Beneficjenta dotyczącym naruszenia zasady udzielania informacji art. 9 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieudzielenie Beneficjentowi informacji niezbędnych do prawidłowej współpracy stron.

Zagadnienie, czy opisane w decyzji naruszenia miały cechy szkody (realnej lub potencjalnej), organ odwoławczy rozpatrzył w powiązaniu z legalną definicją nieprawidłowości w rozumieniu przepisów wspólnotowych, w tym zwłaszcza zawartą w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowiącą, iż nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej przez finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Komisji Europejskiej wyrażonym w dokumencie z posiedzenia Komitetu Doradczego ds. Koordynacji w Zakresie Nadużyć Finansowych (CoCoLaF) z dnia 11 kwietnia 2002 r. "Wymogi powiadamiania o nieprawidłowościach: praktyczne ustalenia", z uwagi na fakt, że do zapewnienia odpowiedniego stosowania prawa wspólnotowego niezbędne są przepisy prawa krajowego, nieprawidłowość występuje także w przypadku naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa krajowego. Dotyczy to również przypadków gdy przepisy prawa krajowego są bardziej restrykcyjne niż przepisy prawa wspólnotowego. Aby więc mieć do czynienia z nieprawidłowością muszą zatem wystąpić łącznie trzy podstawowe elementy: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, szkoda w budżecie ogólnym UE. Za naruszenie prawa uznaje się każde naruszenia, bez konieczności ustalania stopnia tego naruszenia (istotne, nieistotne). Aby zatem wynikiem naruszenia prawa była nieprawidłowość, naruszenie to musi skutkować uszczerbkiem dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, w tym budżetów zarządzanych przez UE dot. funduszy strukturalnych, poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem.

Organ odwoławczy analizują pod tym kątem badaną sprawę stwierdził, iż bez wątpienia doszło do naruszenia przez Beneficjenta przepisów prawa, a w szczególności przepisów obowiązujących w ramach systemu realizacji RPO WD 2007-2013, tj.: "Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007-2013", Uszczegółowienia RPO WD (w wersji dokumentu aktualnej na dzień ogłoszenia przez DIP naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach podschematu 1.1.Dla) oraz umowy o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wraz z jej późniejszymi zmianami.

Drugim elementem pojęcia nieprawidłowości jest działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego. Zgodnie z art. 27 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1828/2006 przez podmiot gospodarczy rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z Funduszy, z wyjątkiem Państwa Członkowskiego podczas wykonywania uprawnień władzy publicznej. Bezsprzecznie w ocenie Zarządu Województwa w omawianym przypadku Beneficjent, prowadzący działalność gospodarczą, spełnił także tę przesłankę.

Trzecim elementem składającym się na uznanie zaistnienia nieprawidłowości jest szkoda. Odwołując się do ogólnych reguł prawa cywilnego organ odwoławczy podał, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej jest określona, zgodnie z definicją nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, na dwa sposoby, jako szkoda rzeczywista (środki, które zostały już nieprawidłowo wypłacone beneficjentowi) lub szkoda potencjalna (środki, które mogłyby zostać nieprawidłowo wypłacone beneficjentowi, gdyby nieprawidłowość nie została wykryta). Naruszenie obowiązujących Stronę procedur (wynikających z Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007-2013 - Podschemat 1.1.Dl.a, Ramowego Planu Realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, Uszczegółowienia RPO WD oraz umowy o dofinansowanie realizacji projektu nr [...]), poprzez niezakończenie realizacji rzeczowej i finansowej projektu oraz nieosiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu w wynikającym z umowy terminie, jest nieprawidłowością, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 312 z 23.12.1995, s. 1) z chwilą wyrządzenia szkody. Taka szkoda powstaje z chwilą przekazania nienależnych środków z budżetu do Beneficjenta. Zarząd Województwa zwrócił uwagę, iż w literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie "szkoda" użyte w omawianej definicji oznacza uszczerbek finansowy dokonany w budżecie Unii lub w budżetach zarządzanych przez Unię, albo uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone. Faktyczne wystąpienie szkody nie jest przesłanką konieczną do zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości, wystarczy bowiem sama możliwość jej wystąpienia. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może polegać albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym uwzględnianym w tym celu kryterium jest ocena ryzyka, na jakie były narażone środki budżetu UE. W świetle przesłanek nakładania korekty finansowej uznać można, że ryzyko to odnoszone jest do prawdopodobieństwa wydatkowania środków UE z naruszeniem prawa, czyli do występowania nieprawidłowości w toku ich wydatkowania (art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95) - naruszenie prawa krajowego lub wspólnotowego mające skutek finansowy powstaje więc wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia środki UE zostały lub mogłyby zostać nieprawidłowo wypłacone. Przywołując treść wyroku ETS w sprawie Irlandia przeciwko Komisji (Wyrok ETS z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. 1-8027) Zarząd Województwa wskazał, że nawet nieprawidłowości, które nie mają żadnego konkretnego wpływu finansowego i jako takie nie mogą zostać wyrażone liczbowo, powinny mimo wszystko być traktowane jako poważnie szkodzące interesom finansowym UE. W przedmiotowej sprawie powstała szkoda ma jednak wymierny i mierzalny charakter, ponieważ budżet UE doznał uszczerbku w postaci wypłacenia Beneficjentowi na realizację projektu, którego tenże nie zrealizował w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, tj. do dnia 30 czerwca 2014 r., kwoty w wysokości 1.200.086,50 zł wraz z utraconymi odsetkami za czas dysponowania tą kwotą przez Beneficjenta.

Podsumowując rozważania Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że Beneficjent w ramach projektu pn. "[...]" pomimo ciążącego na nim i wynikającego m.in. z umowy o dofinansowanie, Ramowego Planu Realizacji RPO WD na lata 2007-2013, Wytycznych dla Wnioskodawców, Uszczegółowienia RPO WD, obowiązku - nie doprowadził do zakończenia rzeczowego i finansowego realizacji tego projektu, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r., tj. w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie z dnia [...] października 2011 r., a tym samym wypełniona została przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jak również z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W skardze do tut. Sądu na powyżej omówioną decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

1) art. 207 ust 1 pkt 2 ust. 1 u.f.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanej dotacji;

2) art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r., poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji;

3) art. 7 k.p.a., tj. zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 8 k.p.a., tj. zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez jego niezastosowanie;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w stosunku do decyzji organu I instancji;

6) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego oraz prawidłowe ustalenie norm materialnoprawnych obligowało organ II instancji do jej uchylenia;

7) art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do naruszeń, które powodują lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu;

8) art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez nierozważenie charakteru i wagi naruszeń i w konsekwencji nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu całości wypłaconej dotacji;

9) opinii KE wyrażonej w sprawozdaniu z 20-ego posiedzenia COCOF w dniach 24-25 września 2008 r. wskazującej, że każdy przypadek naruszenia trwałości projektu należy traktować indywidualnie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż organ II instancji wadliwie rozważył materiał dowodowy zebrany w sprawie i utrzymał w mocy decyzję nieodpowiadającą prawu, gdyż nałożenie obowiązku zwrotu przyznanej dotacji nie ma podstawy prawnej, zaś umowa zawarta między stronami nie powinna zostać wypowiedziana przez organ.

Zdaniem strony skarżącej na instytucji zarządzającej, jako posługującej się wzorcem umowy i specjalizującej się w zasadach wykorzystywania środków, spoczywa obowiązek precyzyjnego sformułowania zapisów umowy, w szczególności w kontekście określania obowiązków beneficjenta, których niedopełnienie obwarowane jest surowymi sankcjami, włącznie z obowiązkiem zwrotu całego otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Oczywiście beneficjent ma obowiązek osiągnąć wszystkie założone przez siebie w projekcie cele aczkolwiek przy ocenie osiągnięcia celów projektu nie sposób abstrahować od przyczyn ich nieosiągnięcia. Jeżeli beneficjent prawidłowo wykonywał umowę, a niemożliwość osiągnięcia celów projektu była spowodowana czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od niego, na które nie miał wpływu, to nie można w takim wypadku mówić o nienależytym wykonaniu zobowiązania z jego strony.

Spółka uważa, że w jej przypadku "projekt ten był na finiszu i tak bardzo zaawansowany, iż nie można mówić o nieosiągnięciu celu, a ewentualnie o niezadawalającym zrealizowaniu celów na dzień 27 i 30 czerwca 2014 r. tj. zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu. Cel został osiągnięty: obiekt został wybudowany, ale z powodu licznych opóźnień spowodowanych przez organ I instancji oraz odmowę zrobienia poprawek budowlanych przez generalnego wykonawcę - wskutek jego zejścia z budowy w chwili, kiedy jego firma znalazła się w upadłości - cel ten został osiągnięty w stopniu, w jakim pozwalały na ten moment obiektywne i zewnętrzne okoliczności - niezależne od beneficjenta."

Strona skarżąca twierdziła także, iż "Instytucja Zarządzająca jest tylko pośrednikiem przekazującym środki z UE. Właścicielem tych środków jest od momentu podpisania umowy unijnej beneficjent. Funkcja drugiej strony umowy polega jedynie na właściwym przekazaniu tego daru i jest wyraźnie określona przez przepisy unijne i krajowe w umowie."

W przekonaniu Spółki "nieprawidłowości spowodowane przez organ przekazujący dotację, brak staranności i wiedzy organu jest kluczowy w tej sprawie. Wszelkiego rodzaju pozaumowne wstrzymania opóźniają termin realizacji umowy i przenoszą odpowiedzialność za jej nieterminowe zrealizowanie na organ współfinansujący."

Strona skarżąca podniosła także, że nie zgadza się z argumentacją organu odwoławczego, iż:

1) to beneficjent ma zapewnić 100% środków na realizację inwestycji i być uniezależnionym od wypłat współfinansującej instytucji pośredniczącej w postaci tzw. płatności pośrednich, zaliczki czy płatności końcowej, twierdząc, że tutaj jest fundamentalne niezrozumienie współfinansowania przez organ II instancji, do jakiego jest powołana instytucja pośrednicząca i do jakiej zobowiązuje się darczyńca (zarzuciła niezrozumienie idei współfinansowania wbrew woli darczyńcy),

2) pomimo wieloletnich opóźnień, które spowodowała druga strona umowy, tj. DIP, beneficjent miał zakończyć projekt na czas i osiągnąć wskaźniki, podnosząc, że "coś, co się wykonuje w ciągu roku na budowie nie można zrobić w 6 miesięcy" (powoływała się na "kawalkadę wstrzymań i opóźnień" spowodowanych przez organ I instancji),

3) płatność końcowa miała być rozliczona do 30 czerwca 2014 r., skoro jej zdaniem płatność ta wynosi 5% całości dofinansowania i ma być zgodnie z wytycznymi rozliczana dopiero po kontroli końcowej realizacji projektu - czyli po terminie 30 czerwca,

4) prawo polskie, w tym wytyczne do konkursu i strony internetowe, na które organ II instancji się powołuje i które organ I instancji (DIP) ma możliwość w każdym momencie zmienić w Internecie, są nadrzędne wobec podpisanej umowy i prawa wspólnotowego,

5) przepisy prawa krajowego, dotyczące zajęć komorniczych, są nadrzędne wobec prawa wspólnotowego (zarzucono, że organ II instancji wykazał się brakiem nie tylko znajomości unijnego prawa, ale również szeregu przepisów krajowych w tym zakresie),

6) organ I instancji ma prawo wstrzymywać płatności pośrednie na wiele lat wbrew prawu unijnemu, które w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 mówi o przekazywaniu środków unijnych "bez zbędnych wstrzymań", woli darczyńcy, podpisanej umowie, przepisom prawa polskiego i wytycznym dla beneficjenta,

7) zejście z budowy generalnego wykonawcy w połowie czerwca 2014 r. z powodu upadłości jego firmy i zaniechanie przez niego dokończenia naszej budowy nie było przypadkiem losowym i siłą wyższą, oraz, że strona powinna była 35 dni wcześniej to zdarzenie losowe przewidzieć i o tym poinformować organ I instancji,

8) ze względów proceduralnych można pominąć rozważenie stanowiska strony z dnia [...] października 2015 r. jako zbędne w tym postępowaniu,

9) wbrew opinii KE wyrażonej w sprawozdaniu z 20-ego posiedzenia COCOF w dniach 24-25 wrzesień 2008 r. twierdzącej, ze każdy przypadek naruszenia trwałości projektu należy traktować indywidualnie można zlekceważyć stanowisko strony i nie podjął nawet polemiki ze stroną w sprawach oczywistych.

W dalszej części skargi Spółka zarzuciła, iż w jej sprawie organ odwoławczy "rozpatruje "sam na siebie" i ma interes prawny w zatuszowaniu nieprawidłowości i skandalicznych nadużyć prawa przez organ I instancji o jakich organ II instancji wiedział, współuczestniczył i akceptował", jak również "bulwersująca" jest sprawa akceptowania list beneficjentów przez organ II instancji podnoszona przez Spółkę w skargach do organu II instancji.

Podniesiono w skardze też, iż osiągnięcie określonych wskaźników jest niewątpliwie celem umowy o dofinansowanie, a beneficjent bierze na siebie odpowiedzialność za ich nieosiągnięcie zbliżoną do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Jednakże zdaniem skarżącej, przesłanką wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta, jest brak współdziałania, brak staranności i wiedzy właściwej instytucji w realizacji umowy. Pamiętać przy tym należy, że część odpowiedzialności za projekt spoczywa również na samej jednostce podpisującej umowę o dofinansowanie. To ona, bowiem, przyznając pozytywną ocenę projektowi wnioskodawcy stwierdza, że cele projektu są realne do osiągnięcia. Jeżeli zatem wskutek czynników zewnętrznych lub zaniechania instytucji i jej braku staranności i błędnego działania Beneficjent nie osiągnął celów obligatoryjnych umowy, to nie można mu z tego tytułu przypisywać odpowiedzialności. Dodano także, iż to organowi, jako stronie, winno również zależeć na realizacji umowy przez beneficjenta, którego projekt i cel wybrał, jako zasługujący na dofinansowanie, bo wpisywał się w cele polityki regionalnej oraz unijnej.

Zarzucono również, iż z uwagi na stosowanie do umów o dofinansowanie przepisów prawa cywilnego to instytucja pośrednicząca naruszyła ciążący na niej obowiązek lojalności kontraktowej i przyczyniła się w znacznym stopniu do nieukończenia projektu w terminie, a natomiast wypowiedzenie umowy przez Instytucję Pośredniczącą w realiach niniejszej sprawy, gdzie została przez nią wypłacona jedynie i to ze znacznym opóźnieniem 1/3 dotacji (1,2 milion zł), a wielomilionowy projekt (10 milionów zł) jest niemal ukończony, można by klasyfikować jako nadużycie prawa podmiotowego.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż z punktu widzenia instytucji, jako podmiotu pośredniczącego w przekazywaniu dotacji, kluczowa powinna być ocena czy projekt przyczynił się ostatecznie do osiągnięcia celu publicznego założonego w danym programie.

Zdaniem Spółki definicja nieprawidłowości zawarta w art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wskazuje, że niezależnie od zbadania czy naruszenie przepisów nastąpiło, należy określić czy miało ono lub mogło mieć wpływ na budżet unijny. Ponadto, nawet, jeżeli taka nieprawidłowość zostanie stwierdzona to nakładając korektę finansową należy za każdym razem, w myśl art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, uwzględniać jej charakter i wagę. Spółka zatem uważa, że w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie dotacji nie została poprzedzona rzetelną i bezstronną oceną materiału dowodowego i okoliczności faktycznych.

Na zakończenie strona skarżąca wskazała, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji do zarzutów stawianych w piśmie z dnia 16 października 2015 r., w którym podniesiono szereg argumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niezasadność wstrzymania wypłaty dotacji w związku ze wszczętą przeciwko niej egzekucją komorniczą. Zdaniem Spółki organ II instancji nie zapoznał się z argumentami podnoszonymi przez skarżącą we wskazanym powyżej piśmie, bowiem, co jednoznacznie wynika z treści pisma, zarzut Beneficjenta nie odnosił się do ewentualnej egzekucji komorniczej, jako konsekwencji wydanej w niniejszej sprawie decyzji o zwrocie środków, lecz do egzekucji komorniczych prowadzonych w stosunku do Beneficjenta na etapie rozpatrywania wniosków o wypłatę.

Instytucja Zarządzająca w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie twierdząc, że w jej ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postawione jej zarzuty są w całości chybione i stanowią przejaw polemiki strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia z jego treścią.

Zdaniem Zarządu Województwa lektura skargi pozostawia nieodparte wrażenie, że strona skarżąca przedstawia w niej okoliczności faktyczne w sposób wybiórczy, wyrwany z kontekstu chronologii zdarzeń i nadaje im określoną, korzystną dla siebie rangę, co znacząco wypacza prawdziwy obraz okoliczności faktycznych, które doprowadziły do rozwiązania umowy o dofinansowanie i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przekazanego dofinansowania, a które zostały szczegółowo opisane w skarżonej decyzji.

W przekonaniu organu odwoławczego stanowisko Spółki można sprowadzić do stwierdzenia, że odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu w terminie określonym w umowie ponosi wyłącznie instytucja udzielająca dofinansowania. Instytucję tę strona obarcza winą za wszelkie niepowodzenia, które pojawiły się w toku realizacji projektu. W ocenie IZ takie konstatacje są całkowicie nieuprawnione, gdyż strona skarżąca, jako beneficjent, była traktowana przez organ na równi z innymi beneficjentami, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 26 u.z.p.p.r., zaś prezentowana przez nią postawa wskazuje na całkowite niezrozumienie pozycji organu i jej jako beneficjenta oraz ról - a zatem praw i obowiązków przyjętych na siebie poprzez zawarcie umowy o dofinansowanie.

W tym kontekście wskazano, że skarżąca pomija m.in. fakt, że projekt, wraz z jego celami, wskaźnikami oraz datami realizacji został przygotowany i zadeklarowany przez skarżącą. Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie musiała być, bądź co najmniej powinna była być, świadoma przyjętych na siebie obowiązków. Nie do zaakceptowania jest obecne stanowisko strony, że skoro organ ocenił jej projekt pozytywnie, to oznacza, że oceniał "że cele projektu są realne do osiągnięcia" (str. 16 skargi), bowiem pozytywna ocena projektu to jedynie wyrażenie akceptacji dla projektu z uwagi na zgodność jego celu z celami programu, w ramach którego udzielane jest dofinansowanie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów, iż organ bezpodstawnie rozwiązał umowę o dofinansowanie, albowiem wbrew ustaleniom organu na dzień 27 i 30 czerwca 2014 r., tj. na daty zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu, "projekt był na finiszu" i nie można mówić o jego niezrealizowaniu, a jedynie o niezadowalającym zrealizowaniu celów, a ponadto projekt został zrealizowany w takim stopniu, na jaki pozwalały w danym momencie obiektywne i zewnętrzne okoliczności, na co przytaczano fakt ogłoszenia upadłości przez generalnego wykonawcę i jego odmowę wykonania poprawek budowlanych, Instytucja Zarządzająca wskazała, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pojęcia zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu zostały zdefiniowane w umowie, zaś Beneficjent nie wykazał, aby na dzień 30 czerwca 2014 r. zrealizował projekt zgodnie z założonym celem, osiągnął wskaźniki produktu i rezultatu i aby dokonał końcowego rozliczenia finansowego projektu. Organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że na spotkaniu stron, które miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2014 r., beneficjent informował o problemach z realizacją projektu i planowanym wnioskowaniem o przedłużenie obowiązywania umowy, jednakże wniosek o wydłużenie okresie realizacji projektu beneficjent złożył dopiero w dniu 2 września 2014 r.

Zdaniem IZ organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zgodnie z § 16 ust. 3 umowy, wniosek ten został złożony po terminie i nie uwzględnił go. Co prawda w przypadku przekroczenia terminu umownego DIP ma prawo rozpatrzyć wniosek, lecz w przypadku skarżącej odmówił temu, z uwagi na wyniki przeprowadzonej kontroli doraźnej wskazującej na niezgodność dokumentacji przedstawianej przez beneficjenta z rzeczywistym stanem oraz w związku ze skierowaniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa w związku z realizowanym projektem. W konsekwencji zatem, o ile terminy zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu były niemożliwe dla Beneficjenta do sprostania, winien był w odpowiednim czasie złożyć wniosek o ich zmianę, czego nie uczynił, niedopełniając tym samym swoich obowiązków umownych. Tym zaś zaniechaniem spowodował ziszczenie się podstawy prawnej do rozwiązania umowy o dofinansowanie, dlatego też obarczanie obecnie odpowiedzialnością za rozwiązanie umowy instytucji udzielającej dofinansowania jest całkowicie chybione i bezpodstawne.

Ustosunkowując się do zarzutów, iż za niezrealizowanie projektu w terminie odpowiada instytucja udzielająca dofinansowania organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonej przez Spółkę okoliczności nieprzekazywania należnych środków finansowych beneficjentowi, których był on właścicielem od momentu podpisania umowy. W tym zakresie wskazano, iż wyrażona w art. 80 rozporządzenia 1083/2006 zasada niepodzielności płatności nie ma charakteru absolutnego, gdyż zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego prezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. I CSK 741/13, "nie dotyczy przypadków uzasadnionych, kiedy to potrącenie wynika np. ze stwierdzonej nieprawidłowości w realizacji projektu, niezrealizowania projektu w pełnym zakresie lub w wymaganym terminie zgodnie z umową o dofinansowanie, z przedłożenia do rozliczenia faktur uwzględniających wydatki niekwalifikowane bądź w sytuacji, gdy stwierdzony został błąd systemowy (błąd całego systemu zarządzania i kontroli w odniesieniu nie tylko do tej operacji)". W tym kontekście podniesiono, że strona skarżąca wychodzi z błędnego założenia, że jest właścicielem środków przyznanego dofinansowania od daty zawarcia umowy, a instytucja udzielająca dofinansowania ma za zadanie jedynie środki te wypłacać. Dodano, że takimi stwierdzeniami strona dowodzi całkowitego braku znajomości umowy o dofinansowanie, którą podpisała, a także reguł dofinansowania zawartych w dokumentach programowych składających się na reguły konkursu oraz w przepisach prawa. Strona dodatkowo pomija publiczny charakter przekazywanych środków.

Odnośnie zarzucanych organom naruszeń przepisów prawa podniesiono, że Spółka nie wskazuje na czym naruszenia przepisów prawa przez organ miałyby polegać, a opisuje wskazane przepisy w taki sposób, który uniemożliwia polemikę z jej argumentacją.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące zwłoki w realizacji wniosków o płatność wskazano, że analizę tego zagadnienia przeprowadził organ w rozstrzygnięciu skargi na działalność DIP z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]), znajdującej się w aktach sprawy. Z rozstrzygnięcia tego jasno wynika, że skarżąca jako beneficjent nie wywiązywała się ze swoich obowiązków umownych, związanych z przygotowywaniem wniosków o płatność należycie, wielokrotnie była wzywana na ich uzupełnienie bądź o korektę, a dodatkowo wielokrotnie domagała się aneksowania umowy z różnych przyczyn, co również powodowało wstrzymywanie procedur związanych z realizacją wniosków o płatność. Podkreślono tutaj, że strona prezentując skrajnie żądaniową postawę wobec organu - instytucji udzielającej dofinansowania, jednocześnie całkowicie bagatelizowała swoje obowiązki w zakresie współdziałania przy wypłacaniu dofinansowania. Jej wnioski o płatność nie spełniały wymagań stawianych w dokumentach programowych, które strona winna była znać i stosować. Wielokrotnie, w przeciwieństwie do innych beneficjentów, skarżąca nie wypełniała swoich obowiązków, lecz polemizowała z nimi. Jako przykład braku woli podporządkowania się regułom konkursu obowiązującym wszystkich beneficjentów wskazano polemikę Spółki z umownie określonym obowiązkiem zapewnienia finansowania całego projektu. Zdaniem IZ skarżąca w tej kwestii opiera swoje twierdzenia o wadliwe założenie, że umowa o dofinansowanie to umowa darowizny, co jest bardzo mylne, gdyż pomimo, iż umowa o dofinansowanie to umowa o charakterze cywilnoprawnym, lecz ma ona odmienny od darowizny charakter. Umowa o dofinansowanie to umowa, na podstawie której przekazywane są publiczne środki finansowe na realizację określonego projektu. Celem wspólnym obu stron umowy jest realizacja celu umowy, który wpisuje się w cel programu w ramach którego wydatkowane są środki. Projekt, a w tym jego cele formułuje wnioskodawca pretendujący o środki publiczne i w przypadku wybrania przez instytucję jego projektu do dofinansowania ma obowiązek zrealizować projekt zgodnie ze złożonym przez siebie wnioskiem i osiągnąć deklarowane przez siebie cele i rezultaty. Organ zaś mając nadrzędny obowiązek dbałości o prawidłowość wydatkowania środków publicznych, stoi na straży ich wydatkowania zgodnie z przepisami prawa i regułami programu. W ramach swoich obowiązków, zgodnie z umową, a wbrew przekonaniu skarżącej, ma ona obowiązek dysponować funduszami pozwalającymi na niezakłóconą realizację projektu, niezależnie od terminów przekazywania dofinansowania przez organ. Także wbrew twierdzeniu skarżącej nie wszystkie projekty opierają się na zaliczkowym przekazywaniu dofinansowania.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska, zaś Sąd postanowił oddalić wniosek strony skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania uzasadniany złożonymi przez nią wnioskami do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezydenta RP o wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu całości dofinansowania przyznanego w ramach RPO WD 2007-2013 w kwocie 1.200.086,50 zł wraz z odsetkami.

Na wstępie należy wskazać, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, że za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w jej art. 184, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wydanej po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt. 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Z kolei z art. 98 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 wynika, że Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Z kolei po myśli art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jako "nieprawidłowość" rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu będącego beneficjentem środków, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W związku z powyższym, elementem nieprawidłowości jest wystąpienie szkody (realnej lub potencjalnej) w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Szkoda potencjalna ma miejsce wtedy, gdy zostanie wykryte naruszenie prawa przez beneficjenta, prowadzące do wystąpienia szkody, w wyniku czego nie uzyska on konkretnej kwoty środków finansowych. Powstaje ona niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego. Tym samym do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest nawet konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia.

Zgodnie z powyższym stwierdzić należy, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie dwie następujące przesłanki:

- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych określonych m.in. w umowie o dofinansowanie,

- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 917/13).

Dla realizacji skutku w postaci spowodowania szkody wystarczy tylko wykazanie, że określone nieprawidłowości, powstałe wskutek zachowania beneficjenta mogły jedynie (choć nie musiały) narazić ogólny budżet Unii Europejskiej na uszczerbek, co jest kategorią znacznie szerszą od utraconych korzyści, o których mowa w art. 363 § 2 kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 84/13 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 703/13).

Przedstawione powyżej rozważania przeczą zatem generalnie tezom zarzutu strony skarżącej odnoszących się do podstawy normatywnej zastosowania korekt finansowych. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu, że do nałożenia korekty finansowej nie jest wymagane wystąpienie konkretnej szkody finansowej i udowodnienie jej wystąpienia, gdyż wystarczającym jest już wykazanie naruszenia prawa, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych. Wystąpienie zatem szkody potencjalnej, obok oczywiście pozostałych przesłanek nieprawidłowości, jest wystarczające, aby można było mówić o nieprawidłowości skutkującej nałożeniem korekty finansowej.

Przechodząc do dalszej części rozważań warto przywołać pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13, wedle którego: "Podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.". Pogląd ten został podtrzymany w wyroku NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2109/14, w którym akcentowano jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał, że wynika to ze specyfiki ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełnym zakresie poglądy te podziela i się do nich odwołuje. Tym samym Sąd stoi na stanowisku, że naruszenie procedur wynikających z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono (określonych w innych, przywołanych w umowie aktach), stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie naruszenie tych procedur stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca, że DIP na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy o dofinansowanie projektu złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, które zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 24 lutego 2015 r., a następnie pismem doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015 r. wezwał Beneficjenta do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Poza sporem zatem powinno pozostawać, że przedmiotowa umowa z dnia [...] października 2011 r. o dofinansowanie projektu przestała zatem obowiązywać i wiązać jej strony. Po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez organ I instancji postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W ocenie Sądu postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, że Beneficjent nie zakwestionował pod katem formalnoprawnym rozwiązania umowy na żadnym etapie postępowania, a czynność tę – co istotne – poprzedziło stwierdzenie organu de facto sprowadzające się do zakwestionowania prawidłowości realizacji postanowień umownych.

W tych okolicznościach należy wskazać, co całkowicie pominął Beneficjent, że oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez DIP miało charakter materialnoprawny. Jeśli zatem strona skarżąca chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, to mogła wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego, czego jednakże nie uczyniła. W zamian tego Spółka wadliwie usiłowała zwalczać niekorzystne dla niej konsekwencji rozwiązania umowy o dofinansowanie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji określającej obowiązek zwrotu kwoty otrzymanej w ramach projektu, a następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez zgłaszanie licznych zarzutów i oskarżeń odnoszących się do przeprowadzenia konkursu i wyboru jego beneficjentów, a w dalszej kolejności samej realizacji przez DIP przedmiotowej umowy o dofinansowanie. Tymczasem do kompetencji sądów administracyjnych nie należy ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym te podmioty stosunkiem cywilnoprawnym. Wskazanie okoliczności odnoszących się do treści umowy i faktu jej rozwiązania ma w sprawie jedynie znaczenie w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Na skutek rozwiązania umowy, skarżący przestał bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utracił status beneficjenta tego Programu.

Przedmiotem przeprowadzanej obecnie przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli nie jest jednak i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności, gdyż podstawą do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 207 ust. 1 u.f.p., natomiast rozwiązanie umowy było jedynie zdarzeniem prawnym, będącym jednym z elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej, który nie miał na nią decydującego wpływu. Jak już wcześniej była o tym mowa rozwiązanie umowy może rodzić jedynie skutki cywilnoprawne, szczególnie w zakresie niemożności ubiegania się o wypłatę pozostałej kwoty płatności, nie przesądza zaś bezpośrednio o konieczności zwrotu środków już pobranych, a tym bardziej zakresu tego zwrotu. Przesłanką ich zwrotu jest bowiem decyzja administracyjna, wydana na podstawie przywołanego wyżej art. 207 ust. 1 u.f.p., przy zaistnieniu przesłanek do jej wydania, a jednocześnie niezależna od kwestii wzajemnych rozliczeń stron rozwiązanej umowy.

Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać trzeba, iż przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała nieprawidłowości w ustaleniach organów co do istnienia przesłanek stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt i pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., gdyż doszło do naruszenia przez stronę skarżącą procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie, w Ramowym Planie Realizacji RPO WD na lata 2007-2013, w Wytycznych dla Wnioskodawców oraz w Uszczegółowieniu RPO WD, czego konsekwencją było niewywiązanie się z obowiązku doprowadzenia do rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji projektu w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r., tj. w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie z dnia [...] października 2011 r., z uwzględnieniem zmian dokonanych w późniejszych aneksach do tej umowy. W stanie faktycznym sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa umowa o dofinansowanie nie została, zgodnie z jej postanowieniami, w pełni zrealizowana. Za zasadne należy uznać stanowisko Zarządu Województwa, iż doszło w sprawie do:

1) niedotrzymania terminu rzeczowej i finansowej realizacji projektu, ustalonych odpowiednio na dzień 27 i 30 czerwca 2014 r., skoro do dnia 2 grudnia 2015 r. projekt nie został zrealizowany (cytat z pisma pełnomocnika skarżącej do DIP-u z dnia 2 grudnia 2015 r. "projekt objęty wskazaną wyżej umową jest niemalże gotowy"),

2) niezłożenia w umownym terminie wniosku o przedłużenie terminów rzeczowej i finansowej realizacji projektu, choć uprzednio Spółka korzystała z tego uprawnienia umownego i procedura zmiany terminów była jej znana,

3) nieosiągnięcia celu projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu,

4) sprzeczności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o płatność nr [...] z rzeczywistym stanem realizacji inwestycji, ponieważ złożone protokoły odbioru prac potwierdzały wykonanie robót, które w rzeczywistości na daty tych protokołów nie zostały wykonane.

Zupełnie niezrozumiałe są zatem argumenty strony skarżącej negujące niepodważalne fakty i okoliczności, skoro sama na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. przyznała, że "ostatnie prace budowlane zakończyły się w okresie wrzesień- październik 2014 r., po czym skończyły się środki, a umowa kredytu została wypowiedziana".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest zatem podstaw do postawienia organowi zasadnych zarzutów co do naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu strona skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumienia art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, w których ramach mieści się m. in. naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów, finansowanych ze środków europejskich, o czym przesądza art. 184 ust. 1 u.f.p. Z regulacji tej wynika bowiem, że procedury realizacji projektów mogą mieć źródło nie tylko w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ale również w umowach zawartych między stronami, tj. beneficjentem oraz instytucją zarządzającą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przywołany wyżej przepis wiąże pojęcie nieprawidłowości ze skutkiem w postaci szkody, jednakże poprzez tę szkodę, jak była już o tym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, rozumie się nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Takie zdefiniowanie nieprawidłowości sprawia, że niezrealizowanie celów projektu musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. W niniejszej sprawie w tych więc kategoriach należało potraktować nieosiągnięcie celów projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu.

Jak wynika, przywoływanego wielokrotnie art. 207 ust. 1 u.f.p., naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich skutkuje koniecznością zwrotu pobranych środków. Powołany przepis stanowi podstawę wydania decyzji, zobowiązującej do zwrotu niewłaściwie wydatkowanych kwot dotacji. Ustawodawca krajowy, formułujący przedmiotowy obowiązek nie tworzy jednak żadnego kryterium, w oparciu o które orzekający w tej sprawie organ byłby zobowiązany do dostosowania wysokości kwoty określonej do zwrotu, do zakresu zakwestionowanych prac czy wysokości poniesionej szkody. Zgodnie jednak z art. 98 ust. 2 zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 dokonywane przez państwo członkowskie korekty polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego, a w myśl zdania trzeciego tego przepisu państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W niniejszej sprawie organy, oceniając skutki naruszenia procedur przy realizacji przez stronę skarżącą projektu, zróżnicowały wynikające z tego szkody na szkody realne, w postaci pobranych środków, oraz potencjalne, obejmując kwotę dotacji, która nie trafiła jeszcze do Spółki. Orzekając zaś odnośnie środków pobranych, zobligowano stronę skarżącą do zwrotu całości tychże środków, co w świetle niezrealizowania celów projektu, było w pełni zasadne. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na cześć wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Stanowisko Zarządu Województwa w tym zakresie zostało przekonująco uzasadnione.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skarżącej, jakoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji godziło w ogólne zasady postępowania administracyjnego, nakazujące organowi uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenia tego postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, o których mowa w art. 7 i art. 8 k.p.a. Zasady te nie stoją bowiem na przeszkodzie podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanowiskiem strony, dotyczą zaś jedynie sposobu prowadzenia postępowania, tj. takiego jego ukształtowania, które zapewni stronie możliwość nie tylko zaznajomienia się z oceną sprawy przez organ ją prowadzący, ale również sposobem dojścia do powziętych konkluzji, co ma służyć właściwemu zrozumieniu i ewentualnemu zaakceptowaniu rozstrzygnięcia lub podjęcia z nim merytorycznej polemiki, z wykorzystaniem odpowiednich środków prawnych (środków odwoławczych). W niniejszym przypadku stwierdzić należy, że organ uczynił zadość temu wymaganiu, a zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Nie sposób podzielić również zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. To sporządzone w niniejszej sprawie odpowiada bowiem wymogom określonym w tym przepisie, wskazuje też na motywy, którymi organ się kierował przy wydaniu decyzji, jak również wbrew stanowisku strony skarżącej odnosi się do wszystkich podniesionych w granicach tej sprawy zarzutów Spółki. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowała się do licznych kwestii zgłaszanych przez stronę skarżącą, w tym do:

1) kierowania przez DIP do Spółki nieuzasadnionych i pozaumownych żądań w zakresie wyjaśnienia niespójności do wniosku o płatność nr [...] przerzucenia odpowiedzialności za niezrealizowanie projektu w terminie na organ I instancji,

2) wstrzymania przez DIP rozpatrzenia przesłanego przez Spółkę harmonogramu płatności w okresie realizacji projektu,

3) skierowania przez organ do Prokuratury Rejonowej dla [...] zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez stronę przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. oraz powoływania się na tę okoliczność jako uzasadnienie dla wstrzymania weryfikacji zmian w projekcie,

4) stwarzania stronie przez organ trudności w ustanowieniu zabezpieczenia,

5) opóźnienia w podpisaniu umowy kredytowej spowodowanej przeciągająca się procedurą podpisywania aneksu do umowy o dofinansowanie,

6) ustosunkowania się do podniesionych w piśmie Beneficjenta z dnia 16 października 2015 r. argumentów oraz załączonej dokumentacji.

Odnośnie tego ostatniego punktu zwrócić należy uwagę, iż IZ właściwie ocenił, że większość podnoszonych argumentów ma charakter wtórnych w odniesieniu do argumentacji wskazanej w odwołaniu z dnia 1 września 2015 r., za wyjątkiem kwestii egzekucji prowadzonej w trybie cywilnym, przy czym rację ma tutaj Spółka wskazując, iż jej zarzut nie odnosił się do ewentualnej egzekucji komorniczej, jako konsekwencji wydanej w niniejszej sprawie decyzji o zwrocie środków, lecz do egzekucji komorniczych prowadzonych w stosunku do Beneficjenta na etapie rozpatrywania wniosków o wypłatę. Naruszenie to nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż odnosiło się do kwestii, która w świetle powyższych rozważań była obojętna dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.