Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] odmówił W. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca, J. S.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji - po przytoczeniu stosownych przepisów i przedstawieniu stanu faktycznego - stwierdził, że miesięczny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby, nad którą sprawowana jest opieka wyniósł 2012,51 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 670,84 zł i jest wyższe od kryterium uprawniającego do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynoszącego 623,00 zł o 47,84 zł.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że brak jest również spełnienia przesłanek określonych w treści art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stwierdza: w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

W obecnym okresie zasiłkowym 2012/2013 najniższy zasiłek rodzinny wynosi 77,00 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie uprawniający do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynosi: 623,00 zł natomiast miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł: 670,84 zł. Przekroczenie wynosi 47,84 zł i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77,00 zł. Jednakże w poprzednim okresie zasiłkowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwałby, ponieważ na podstawie dostarczonych dokumentów o wysokości dochodów za 2010 r. miesięczny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby nad którą sprawowana jest opieka w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 650,05 zł (poprzednie kryterium dochodowe 583,00 zł). Przekroczenie wynosi 67,05 zł i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, że J. S. został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia 15 września 2010 r., a więc w okresie aktywności zawodowej wnioskodawcy, który następnie był zarejestrowany w SUP do dnia 14 grudnia 2012 r. W związku z tym uznano, że W. S. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. Wobec tego orzeczono o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołał się W. S. podnosząc, że decyzja ta jest sprzeczna z decyzją z dnia [...] 2013 r. przyznającą mu bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Odwołujący się wyjaśnił, że opiekuje się ojcem od dnia 1 kwietnia 2012 r., tj. od ustania zatrudnienia w A S.A., gdzie odmówił przedłużenia umowy, ponieważ musiał opiekować się ojcem oraz mamą. Stwierdził także, że zarejestrował się w urzędzie pracy w celu posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, a przy kolejnej odmowie pracy w urzędzie pracy został poinformowany o możliwości ubiegania się o świadczenie z MOPS. Podniósł także, że wraz z rodzicami znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ponieważ rodzice ponoszą bardzo duże koszty na leczenie i utrzymanie mieszkania, oraz koszty rehabilitacji ojca. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1a, art. 16a ust. 1-3, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz § 1 i § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012, poz. 959).

W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tak zwanego "luzu decyzyjnego", ani możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego. Decyzje te mają charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobligowany do przyznawania świadczeń wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 294/11).

Kolegium przytoczyło treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa i wskazała, że z akt sprawy wynika, że ojciec W. S., J. S. orzeczeniem Lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 września 2010 r. Nr akt: [...] został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji.

Ze zgromadzonego materiału wynika także, że W. S. pozostawał w ostatnim zatrudnieniu w A S.A. w okresie od dnia 3 listopada 2005 r. do dnia 31 marca 2012 r. Stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na który był zawarty - art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy. Następnie odwołujący był zarejestrowany w urzędzie pracy do dnia 14 grudnia 2012r. Utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła na wniosek W. S.

Nadto odwołujący się od grudnia 2012 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne dla osoby z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieką nad ojcem J. S., w kwocie 520,00 zł miesięcznie bezterminowo od dnia 14 grudnia 2012 r. (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. znak: [...]).

W ocenie Kolegium odmowa przyznania W. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego przez organ pierwszej instancji była uzasadniona.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył dochód określony w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego winno być ustalone na podstawie dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym 2011, tj. kwoty 24.150,17 zł.

Kolegium dokonało ponownego przeliczenia dochodu rodziny W. S. i J. S. w następujący sposób: Rodzina W. S. 0,00 zł (dochód utracony). Rodzina J. S.: H. S.: dochód brutto wykazany w oświadczeniu w wysokości 8697,38 zł został pomniejszony o należy podatek 335,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 0,00 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 782,54 zł, co dało kwotę w wysokości: 7576,84 zł, J. S.: dochód brutto wykazany w oświadczeniu w wysokości 18191,58 zł został pomniejszony o należy podatek 1309,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 0,00 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 1637,20 zł, oraz powiększony o dochód nieopodatkowany w wysokości 1327,95 zł, co dało kwotę w wysokości: 16573,33 zł. Zatem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki wyniósł 24.150,17 zł i został podzielony przez 12, aby uzyskać miesięczny dochód w wysokości 2012,51 zł, a ten przez ilość osób w rodzinie (3), co dało wynik 670,84 zł.

Ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych stanowiące 623,00 zł o kwotę 47,84 zł, co powoduje odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium zbadało także przesłankę wynikającą z art. 16a ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że w obecnym okresie zasiłkowym 2012/2013 najniższy zasiłek rodzinny wynosi 77,00 zł. W niniejszej sprawie miesięczny dochód na osobę w rodzinie uprawniający do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynosi: 623,00 zł natomiast miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł: 670,84 zł. Przekroczenie wynosi 47,84 zł i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77,00 zł. Jednakże w poprzednim okresie zasiłkowym specjalny zasiłek opiekuńczy w ogóle nie przysługiwał.

Podniesiono także, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Kolegium stwierdziło także, że W. S. nie zrezygnował z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ zatrudnienie to ustało w wyniku upływu czasu, na jaki została zawarta umowa o pracę, a nie na wniosek odwołującego się.

Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opartym na innych przesłankach, aniżeli specjalny zasiłek opiekuńczy. Nadto stwierdzono, że jedną z przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stwierdzenie zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych cyt: "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A więc słusznie stwierdził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że cyt.: świadczenie pielęgnacyjne będzie przysługiwało osobie zarówno faktycznie rezygnującej z pracy, jak również osobie, która nie pracowała, nie podejmuje, nie poszukuje pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki (...)".

W związku z powyższym podniesiono, że nie są spełnione przesłanki z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zależy od swobodnego uznania organu, ale zgodnie z wyżej wskazanym przepisem art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest możliwe tylko wtedy, gdy są spełnione wszystkie warunki określone w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S.

Skarżący zarzucił zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 16a ust. 1 i ust. 3 ustawy świadczeniach rodzinnych. Skarżący wyjaśnił, że sprawuje opiekę nad ojcem od dnia 1 kwietnia 2012 r., tj. od chwili ustania zatrudnienia w A SA, gdzie odmówił przedłużenia umowy z powodu opieki nad ojcem oraz matką. Następnie zarejestrował się w urzędzie pracy, po odmowie podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad rodzicami złożył stosowne dokumenty do MOPS, gdzie otrzymał bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne.

Dalej skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium dotyczące przekroczonego kryterium dochodowego i wskazał, że przepis art. 16 a ustawy został wprowadzony dopiero na mocy przepisów z dniem 11 stycznia 2013 r. niemniej jednak nie można uznać, że art. 16a ust. 3 ustawy przez cały okres zasiłkowy 2013/2014 jest przepisem martwym i nie można go zastosować w wyjątkowych sytuacjach. Podkreślił, że w poprzednim okresie zasiłkowym był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnego od kryterium dochodowego, lecz w aktualnym stanie prawnym rolę tego świadczenia pełni specjalny zasiłek opiekuńczy.

Na koniec stwierdził, że interpretacja wspomnianego przepisu, zastosowana przez Kolegium narusza przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też interes społeczny i słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 30 sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały sformułowane w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem zasiłek specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.

Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, że zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów; c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że prawidłowe jest ustalenie Kolegium, że w sprawie zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego przez skarżąca świadczenia. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio". Kwota o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy to kwota 623 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959).

Z art. 3 pkt 2a ustawy wynika, że dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustaw). Wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został przez skarżącego złożony w dniu 27 maja 2013 r., a zatem trafnie uwzględniono dochód z roku 2011.

Zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się - w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia - dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Z trafnych ustaleń organu opartych na zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na dochód "rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki" składają się: dochód skarżącego W. S. (0 zł), dochód J. S. (16573,33) i dochód H. S. (7576,84 zł). Przeciętny miesięczny dochód rodziny w 2011 roku wyniósł więc 8050,05 zł netto, czyli 670,84 na osobę i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 623,00 zł o 47,84 zł na osobę. Zaistniała zatem po stronie skarżącego negatywna przesłanka, która uniemożliwiała przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.

Organ rozważał również treść art. 16a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje" i trafnie przyjął, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, skoro został wprowadzony dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r. Należy zwrócić uwagę, że cytowany wyżej przepis posługuje się zwrotem "...specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym", a nie zwrotem "...specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwałby w poprzednim okresie zasiłkowym".

Powyższe okoliczności uniemożliwiały przyznanie skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem zaskarżona decyzja odmawiająca tego świadczenia jest zgodna z prawem.

W kontrolowanej sprawie organy rozważały również kwestię spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby legitymującej się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 września 2010 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu z dnia 15 września 2010 r. wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Podkreślić należy, że w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ust. 1. Przytoczony powyżej przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia.

Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy).

Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.

Ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego.

Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a ustawy o s świadczeniach rodzinnych, bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013r. , sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA z dnia 27 listopada 2013r., IV SA/Po 965/13).

Te generalne uwagi poczynione na tle podobieństw instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą jednak abstrahować również od różnic w zakresie ich regulacji. Otóż o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które mogłoby być w tym znaczeniu rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Skoro jednak ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Należy też podkreślić, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/2006). Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. II SA/Go 516/13).

Jako dodatkową przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie podały okoliczność, że skarżący występujący z wnioskiem nie zrezygnował z zatrudnienia, bowiem jego stosunek pracy został rozwiązany z dniem 31 marca 2012 r. w wyniku upływu czasu, na jaku była zawarta umowa o pracę, a nie na wniosek skarżącego.

W świetle brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, z powyższym stanowiskiem organów administracji nie można się zgodzić. Skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne od dnia 14 grudnia 2012 r. w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Po dniu 1 stycznia 2013 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisów o specjalnym zasiłku opiekuńczym skarżący pozostawał osobą niepracującą (status osoby bezrobotnej utracił na mocy decyzji Prezydenta Miasta N z dnia [...] 2012 r.). Należy jednakże mieć na uwadze, że z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 września 2010 r. wynika, że przynajmniej od tego dnia J. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność tę należy mieć na uwadze w kontekście przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza znaczny stopień niepełnosprawności. W ocenie Sądu wymóg legitymowania się takim orzeczeniem należy rozumieć jako wymóg potwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności, gdzie wprawdzie istotne znaczenie ma data powstania znacznego stopnia niepełnosprawności, a nie data potwierdzenia powstania tego stopnia niepełnosprawności, tj. data wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże niewątpliwie potwierdzenie stopnia niepełnosprawności z istoty rzeczy może mieć miejsce po powstaniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższa odpowiada celowi świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy i eliminuje takie rozumienie art. 16a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym niekwestionowany fakt ciągłości niepełnosprawności o znacznym stopniu nie mógłby być uwzględniany przez organy w innych postępowaniach dotyczących świadczeń rodzinnych. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych, gdyż z najpóźniejszego znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy został rozwiązany ze skarżącym z dniem 31 marca 2012 r., a zdarzenie to pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skoro ojciec skarżącego legitymuje się takim orzeczeniem od dnia 15 września 2010 r. Okoliczność niewystępowania o kontynuowanie stosunku pracy zawartego na czas określony w sytuacji, gdy w dniu wygaśnięcia tego stosunku istnieje już konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powinna być rozumiana jak ukierunkowana tym celem rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Takie świadome działanie oznacza niekontynuowanie pracy równoznaczne z rezygnacją z niej, a nie jej niepodejmowanie.

Częściowo wadliwa wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, skoro ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego świadczenie nie mogło być skarżącemu przyznane.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.