Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1245/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 43/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 43/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] maja 2010 r. ustalił na wniosek inwestora M. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. Działka ta znajduje się w obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich zaś obszarów warunki zabudowy można ustalić wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), po uzgodnieniu z właściwymi organami, zgodnie z art. 53. ust. 4. ustawy oraz w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, iż zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższego przepisu, dotyczącego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, nie stosuje się w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Po drugie – teren ma dostęp do drogi publicznej – warunek został spełniony, ponieważ inwestor przedłożył akt notarialny świadczący o służebności gruntowej. Po trzecie – istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po czwarte – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji organ wskazał, że w planowana inwestycja zrealizowana w sposób zaproponowany przez inwestora spełnia warunki i wymagania kształtowania zabudowy określone w ustawie o planowaniu oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] Sp. z o.o. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. Obie odwołujące się strony podniosły, że w zespole zlokalizowanym przy ul. [...] znajdują się budynki o uporządkowanym charakterze z wyraźnie rozgraniczoną strefą usługowo - biurową i strefą mieszkalną. W budynku nr [...], gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, usługi i biura znajdują się na pierwszych trzech kondygnacjach, pozostałe kondygnacje mają funkcję mieszkalną. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego lokalu znajdują się wyłącznie lokale biurowo-usługowe mające odrębne i niezależne (tylko dla funkcji biurowej) reprezentacyjne wejścia, ochronę, komunikację (windy, korytarze, klatki schodowe). Spółka wskazała, iż jako właściciel 10 lokali (o pow. 947m2 z całkowitej powierzchni biurowej 2035 m2) nie może zgodzić na wprowadzenie w tej części budynku funkcji mieszkalnej i w konsekwencji nie wyrazi zgody na dysponowanie nieruchomością - ciągami komunikacyjnymi (klatki schodowe, windy, korytarze) w części biurowej dla funkcji mieszkalnej, gdyż spowoduje to obniżenie standardu lokali biurowych i może spowodować odstąpienie od umów najmu klientów wynajmujących lokale biurowe.

Decyzją z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odmowę warunków zabudowy można wydać jedynie na skutek niespełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Jeśli wniosek dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ poniósł, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Ocenie takiej nie podlegają natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Ocena legalności może dotyczyć tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie przyszłej i niepewnej możliwości jej wykorzystywania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta została wydana przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej Prezydent wydał swoją decyzję z wyłączeniem zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy inwestycja nie odpowiada funkcji lokali sąsiednich.

Skarżąca podkreśliła, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego sprowadza się do faktycznego przekształcenia konkretnej nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Takich warunków nie spełnia planowana inwestycja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną. Sąd ten podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego w niniejszej sprawie sprowadza się do faktycznego przekształcenia konkretnej nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji (z lokalu użytkowego na lokal mieszkalny). W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Sąd I instancji zaprezentował stanowisko, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, określona w art.61 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy musi mieć zastosowanie w każdej sprawie, której przedmiotem jest wniosek inwestora o zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Przepis ten nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej i literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowe i funkcjonalnej. A zatem badaniu przez organy administracji winna być poddawana kwestia kontynuacji funkcji. Warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku nie mogą zostać wydane z pominięciem warunku "dobrego sąsiedztwa", czego w ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie rozważyły. Takich warunków nie spełnia planowana inwestycja, ponieważ w zespole budynków zlokalizowanych przy ul. [...] znajdują się budynki o uporządkowanym charakterze z wyraźnie rozgraniczoną sferą usługowo-biurową i mieszkalną. W budynku nr [...] lokale przeznaczone na usługi i biura znajdują się na pierwszych trzech kondygnacjach. Pozostałe kondygnacje mają funkcję mieszkalną. Lokal nr [...] znajduje się na 2 piętrze, które ma charakter usługowo-biurowy, w konsekwencji w jego sąsiedztwie znajdują się wyłącznie lokale o tym samym przeznaczeniu. Zdaniem Sądu I instancji zmiana sposobu użytkowania lokalu z biurowego na mieszkalny nie tylko zaburzy istniejący ład przestrzenny, ale również może spowodować obniżenie standardu lokali biurowych. W przekonaniu tego Sądu utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości sąsiadujących oraz odczuwalna uciążliwość inwestycji wchodzą w zakres zasady dobrego sąsiedztwa. Szczególnie istotne jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących, natomiast planowana zmiana funkcji lokalu nr [...] nie odpowiada takim wymogom.. Jej wprowadzenie mogłoby zakłócić w sposób znaczący stosunki miejscowe panujące w budynku, stanowić zarzewie konfliktów sąsiedzkich przy wykonywaniu swoich praw przez właścicieli innych nieruchomości, tym samym w sposób ewidentny, w ocenie Sądu I instancji, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia jednego z warunków - sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa - powoduje zaś konieczność wydania decyzji odmownej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor M. B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] z funkcji biurowej na mieszkalną nie stanowić będzie kontynuacji funkcji zabudowy, gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż zmiana taka stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy, co uzasadniało wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Zarzucono także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego w postaci art. 106 § 4, art. 141 §4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w którym w sposób nieuprawniony przyjęto, iż zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z funkcji biurowej na funkcję mieszkaniową mogłaby zakłócić w sposób znaczący stosunki miejscowe panujące w budynku, co mogłoby stanowić zarzewie konfliktów sąsiedzkich, gdy powyższe okoliczności nie stanowiły okoliczności powszechnie znanej, ani nie zostały w jakikolwiek sposób wykazane i udowodnione w toku postępowania, a zatem przyjęte zostały w sposób nieuprawniony w zaskarżonym wyroku za udowodnione.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w ramach budynku, w którym usytuowany jest lokal stanowiący przedmiot postępowania, znajdują się na wyższych kondygnacjach lokale o charakterze mieszkalnym. Powyższe oznacza, że w ramach jednego obiektu budowlanego koegzystują już lokale o funkcjach usługowych i mieszkalnych. A skoro tak, to przyjąć należy, iż lokal nr [...] kontynuować będzie funkcję realizowaną już w ramach tego samego budynku. Sama okoliczność, że na kondygnacji, na której znajduje się ten lokal, nie ma żadnych innych lokali realizujących funkcję mieszkalną sam w sobie nie może stanowić argumentu uzasadniającego odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno doprowadzić Sąd do wniosku, że funkcja ta jest kontynuowana, a samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem było uzasadnione.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał, że z zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie dane lub dowody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, iż tak wnioskowana zmiana mogłaby zakłócić w sposób znaczący stosunki miejscowe panujące w budynku, co mogłoby stanowić zarzewie konfliktów sąsiedzkich przy wykonywaniu swoich praw przez właścicieli nieruchomości. Taki wniosek nie jest oparty na zasadach doświadczenia życiowego, a zatem nie może być traktowany w kategoriach faktów powszechnie znanych (naruszenie art. 106 § 4 P.p.s.a.), a nadto nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a.). W konsekwencji uznać należy, iż z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. doszło do uwzględnienia wniesionej skargi, gdy winna zostać ona na podstawie art. 151 tej ustawy oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej uwzględnienie, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowo uznał, że planowana zmiana funkcji lokalu [...] nie odpowiada wymogom dostosowania funkcji projektowanego obiektu do istniejącej w budynku funkcji obiektów istniejących.

Odpowiedz na skargę kasacyjną wniosła także oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., wnosząc o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższa sytuacja tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli ( por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r. II GSK 174/11 LEX nr 1137904 i z dnia 5 kwietnia 2012r.I FSK 1002/11 LEX nr 1166035 ). Zaskarżony wyrok spełnia powyższe wymogi. Zasadny jest jedynie zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji nazbyt kategorycznie zaprezentował stanowisko, jakoby w sprawie brak było spełnienia warunku kontynuacji funkcji w zakresie planowanej inwestycji. Należy ocenić, że w tym zakresie Sąd I instancji wykroczył poza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i zastąpił organ administracji w rozstrzyganiu istotnych kwestii tak natury faktycznej (ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) jak i prawnych. Uniemożliwił także zastosowanie przepisu art. 80 k.p.a. w toku ponownego rozpoznania sprawy. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany zajętym w sprawie stanowiskiem Sądu I instancji, nie mógłby bowiem samodzielnie dokonać oceny całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nie mógłby dokonać oceny materiału dowodowego dotyczącego kwestii, czy planowana inwestycja wpisuje się swoją funkcją w istniejący sposób użytkowania obiektu, gdyż musiałby ocenę tej części materiału dowodowego przyjąć za Sądem I instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż formułując zalecenia dla organu administracji, w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sformułował je w sposób uniemożliwiający organowi administracji ich wykonanie tak, aby nie prowadziło to w konsekwencji do naruszenia przez ten organ przepisów k.p.a.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania jego wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku odpowiedniej argumentacji w uzasadnieniu skargi

Powyższa konstatacja ogranicza skuteczność samego zarzutu, niemniej nie zmienia konkluzji co do naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji. Z tego powodu, w toku wynikającego z oddalenia skargi kasacyjnej ponownego rozpoznawania skargi, organ administracji nie weźmie pod uwagę tych fragmentów końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, które przesądzają o nieistnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zmianą sposobu użytkowania lokalu z usługowego na mieszkalny a istniejącym zagospodarowaniem poszczególnych lokali w budynku. Te kwestie organ administracji zbada, ustali i oceni na gruncie ponownego rozpoznania odwołania, wykorzystując ocenę prawną wynikającą z rozważań Sądu I instancji i wskazówki zamieszczonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku NSA.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 106 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. są niezasadne.

Stosownie do treści art. 106 § 4 P.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony. Przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Przepis ten nie służy bowiem do analizy dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, gdyż do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena przestrzegania prawa przez organ administracji publicznej m.in. przy stosowaniu przepisów postępowania. Oznacza to, że przepis ten nie może stanowić podstawy do kwestionowania przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Natomiast w świetle art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a więc m.in. art. 233 § 1 K.p.c. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, iż przepis ten miałby zastosowanie dopiero wówczas, gdyby sąd administracyjny dopuścił uzupełniający dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania co do wszystkich przesłanek wskazanych w przepisie prawa materialnego. Trafnie uznając, iż kwestia ta dotychczas nie została wyjaśniona, a jej wpływ na ważność decyzji nie została należycie oceniona Sąd I instancji zasadnie uchylił obie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazania wymaga, że przedmiotowe w sprawie postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy następuje na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na realizacji obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że decyzja administracyjna o ustaleniu warunków zabudowy będzie wymagana wyłącznie dla robót budowlanych powodujących zmianę sposobu użytkowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub części nawet wtedy gdy nie wymagają pozwolenia budowlanego. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu w tej konkretnej sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie podlega badaniu i rozważeniu zasada dobrego sąsiedztwa. Skład orzekający w przedmiocie skargi kasacyjnej powyższe stanowisko podziela. Stąd też zasadnie uznał Sąd I instancji, że naruszony został przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasada dobrego sąsiedztwa będzie przejawiać się w konieczności dostosowania nowego sposobu użytkowania budynku do tego użytkowania, które charakteryzuje dotychczasową zabudowę na konkretnym obszarze. Stąd całkowicie odmienny jest zakres stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w przypadku ustalania warunków zabudowy dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Zastosowanie art. 61 ust. 1 do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu znajduje jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe.

Zdaniem składu orzekającego NSA wykładnia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego chybiony.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygając zgodnie z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.