Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G., utrzymało w mocy decyzję od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 października 2017 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. "A" Sp. z o.o. zwróciła się do Zarządu Dróg i Zieleni o wyrażenie opinii na temat umieszczenia reklamy przy ulicy H. [...] w S.

Podczas kontroli w dniu 9 maja 2016 r. pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni stwierdzili zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S. w postaci umieszczenia reklamy na ścianie budynku o pow. 1,92 m2 (0,80 m x 1,20 m) x 2 strony reklamy.

Zarząd Dróg i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pismem z dnia 9 maja 2016 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W odpowiedzi na wniosek spółki dotyczący wydania opinii, Zarząd Dróg i Zieleni, w piśmie z dnia 11 maja 2016 r. poinformował spółkę, że opinia na temat wyglądu architektonicznego reklamy należy do kompetencji Biura Konserwatora Zabytków w S.

Ostateczną decyzją z dnia 5 lipca 2016 r., Konserwator Zabytków Miasta nakazał "A" Sp. z o.o. likwidację neonu w kształcie kieliszka przylegającego bezpośrednio do kasetonu reklamowego. W dniu 6 lipca 2016 r. "A" Sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S. reklamy na ścianie budynku w terminie od 6 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. Prezydent Miasta odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. H. na wysokości posesji nr [...] w S. w celu umieszczenia reklamy w terminie od 6 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Wskutek odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że Prezydent Miasta błędnie zinterpretował wniosek spółki, gdyż podmiot ten wnosił o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a nie wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. Prezydent Miasta orzekł o przywróceniu przez "A" Sp. z o.o. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy o treści "(...)" o całkowitej powierzchni reklamowej 1,92 m2 (dwie strony reklamy) umieszczonej na elewacji budynku w pasie drogowym drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części informującej o wysokości opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy.

Spółka wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 127/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta udzielił spółce zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S. w okresie od 11 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Decyzja, wobec braku złożenia odwołania, stała się decyzją ostateczną.

Ostateczną decyzją z dnia 25 września 2017 r. Prezydent Miasta udzielił spółce zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta, decyzją z dnia 3 października 2017 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 11.808 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S. bez zezwolenia, w okresie od 9 maja 2016 r. do 9 stycznia 2017 r.

Strona wniosła odwołanie, domagając się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ, odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych podniósł, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Decyzje te nie są tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy, wynika niejako z uprzedniej decyzji, tj. zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych do jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 tej ustawy, jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Organ II instancji stwierdził, że legalne umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga uzyskania przez właściciela reklamy dwóch decyzji administracyjnych (zezwoleń), a mianowicie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, bowiem spółka w dniach od 9 maja 2016 r. do 9 stycznia 2017 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi umieściła reklamę w pasie drogowym drogi publicznej ulicy H. na wysokości posesji nr [...] w S.

Odwołująca nie neguje faktu umieszczenia w tych dniach reklamy oraz tego, że jest jej właścicielem, ale podnosi inne okoliczności, które nie mogą wpłynąć na zasadność wymierzenia kary pieniężnej. Organ podkreślił, że dopóki wnioskodawca nie uzyska zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, to nie jest uprawniony do zajęcia pasa bez obawy uiszczenia kary pieniężnej.

Zdaniem organu odwoławczego, w celu uniknięcia kary pieniężnej spółka powinna zdemontować sporną reklamę, a następnie oczekiwać na uzyskanie właściwego zezwolenia. Natomiast podnoszona w odwołaniu opieszałość, czy też przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia nie legalizuje umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym.

Ponadto, w ocenie Kolegium, całkowicie niezasadny jest zarzut zastosowania przez organ I instancji najwyższej z dopuszczalnych wysokości kar w wysokości 10-krotności stawki za zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi w sposób jednoznaczny o wysokości kary, nie pozostawiając organowi swobody w ustaleniu jej wysokości, a więc w zakwestionowanej decyzji określono prawidłową wysokość kary pieniężnej.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że w okresie od dnia 9 maja 2016 r. (data pierwszej kontroli oraz sporządzenia notatki urzędowej) do dnia 9 stycznia 2017 r. (data ostatniej kontroli oraz sporządzenia notatki urzędowej) spółka nie posiadała właściwych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na reklamę. Dopiero od dnia 11 stycznia 2017 r. spółka uzyskała zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, co wynika z załączonej do odwołania decyzji z dnia 16 stycznia 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego z dnia 24 stycznia 2018 r. naruszenie przepisów postepowania, w szczególności art. 35 § 3, art. 7 b, art. 8, art. 9, art. 12, art. 66 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Tymczasem organ odwoławczy postępowanie sprowadził do krótkiego opisu stanu faktycznego i zacytowania dwóch przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe działanie w sposób rażący narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Organ nie odniósł się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, tj. celowej przewlekłości postępowania przez organem I instancji, konieczności uzyskania przez stronę dwóch rozstrzygnięć - decyzji o lokalizacji oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego, o czym skarżąca dowiedziała się z dopiero z zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, w opisie stanu faktycznego organ pominął okoliczność, że w dniu 6 maja 2016 r. złożyła podanie do organu I instancji. Jeśli zgodnie z twierdzeniem organu odwoławczego postępowanie wymagało dwóch oddzielnych decyzji, to na podstawie art. 66 k.p.a. organ winien dokonać rozdzielenia podań i poinformować stronę o stanie faktycznym i prawnym postępowania.

Końcowo, skarżąca dodała, że genezą niniejszej sprawy jest niechęć Prezydenta Miasta do spółki i jej prokurenta. Skarżąca podkreśliła, że organ prowadzi wobec niej liczne postępowania, kontrole, skutkujące nałożeniem kar. Ponadto organ nałożył na skarżącą już wcześniej karę za zajęcie pasa drogowego przy ul. H. Organ II instancji uchylił tę decyzję. Tym samym, w jej ocenie, niezrozumiałe jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, w skrócie "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w kwocie 11.808 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Wymaga odnotowania, że działania organów administracji podejmowane w sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 127/17. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2016 r. w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2016 r.

Dlatego też zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć więc należy, że Sąd, analizując treść zgromadzonej w aktach dokumentacji, w tym zwłaszcza treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 9 maja 2016 r. oraz kierowanych do skarżącej pism organu I instancji z dnia 11 maja 2016 r. i z dnia 6 czerwca 2016 r., stwierdził, że trudno jest jednoznacznie ustalić, w jakim przedmiocie prowadzone było postępowanie administracyjne wszczęte przez Prezydenta Miasta pismem z dnia 9 maja 2016 r. W treści wspomnianych pism organ I instancji odwoływał się bowiem nie do instytucji przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W realiach rozpatrywanej sprawy nie wiadomo, czy istotą postępowania było przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, czy też nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, w ocenie Sądu, wobec zainicjowania w dniu 6 lipca 2016 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, decyzja wydana przez organ I instancji w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego była aktem przedwczesnym, a przez to wadliwym.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, w pierwszym etapie organ winien ustalić prawidłowy przedmiot postępowania zainicjowanego w dniu 9 maja 2016 r. mając na uwadze podnoszone przez skarżącą okoliczności i podejmowane czynności o charakterze legalizacyjnym. W dalszej kolejności organ winien odpowiedzieć na pytanie, czy i jakie przepisy oraz ewentualnie zawarte w nich normy odnoszą się do ustalonego stanu faktycznego. Po ustaleniu znaczenia normy prawnej organ winien dokonać subsumpcji, czyli podciągnięcia ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną. Finalnym etapem winno być podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 127/17 oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego wyrażone w przepisach ustawy o drogach publicznych do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w przepisie art. 39 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się. Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku – lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanej w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie wymagane jest na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (art. 40 ust.2 pkt 3 ww. ustawy).

Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, słupa oświetlenia ulicznego, rynny budynku, czy też znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 740/08; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 40 ust. 3 i 6 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego.

W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, bądź też o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).

Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są: zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. Istotny jest zatem sam fakt niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego, bez względu na to, czy strona miała świadomość bezprawności działania.

Zdaniem Sądu, treść ww. przepisu ustawy jest jasna, a przewidziana w nim decyzja dotycząca kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Skoro ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, to oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Zatem ma tu miejsce pełne związanie organu administracji.

Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Powtórzyć należy, że dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również nie ma on możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę zgromadzonych dowodów, świadczących o fakcie zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy, w okresie od dnia 9 maja 2016 r. (data pierwszej kontroli oraz sporządzenia notatki urzędowej) do dnia 9 stycznia 2017 r. (data ostatniej kontroli oraz sporządzenia notatki urzędowej) skarżąca nie posiadała właściwych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na reklamę. Dopiero od dnia 11 stycznia 2017 r. spółka uzyskała zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Ponadto w zakwestionowanej decyzji prawidłowo określono wysokość kary pieniężnej, tj. zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie S. (Dz.U. Woj. Pom. z dnia 7 lipca 2014 r. poz. 2327 ze zm.) oraz uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 13 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie S. (Dz.U. Woj. Pom. z dnia 13 marca 2017 r. poz. 935 ze zm.).

Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji wskazano wszystkie okoliczności mające wpływ na zasadność określenia kary pieniężnej. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostało wszczęte na wniosek skarżącej, przy czym jest to odrębne postępowanie od postępowania w sprawie określenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia, które jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Ponadto w postępowaniu w sprawie określenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia nie można kontrolować decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub też badać terminowości załatwienia tej sprawy.

Skarżąca, podnosząc zarzut przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia pomija, że do czasu uzyskania właściwego zezwolenia nie powinna zajmować pasa drogowego, tzn. powinna powstrzymać się z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym do czasu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia. Zajmowanie pasa drogowego w trakcie toczącego się postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego nie może skutkować wyłączeniem zastosowania przepisów o administracyjnej karze pieniężnej.

W realiach niniejszej sprawy organ dochował należytej staranności w zakresie wyczerpującego poinformowania stronę o konsekwencjach, wynikających z zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Natomiast okoliczność złożenia wniosku o wydanie opinii w kwestii umieszczenia reklamy pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Dróg i Zieleni poinformował skarżącą o konieczności uzyskania opinii na temat wyglądu architektonicznego reklamy, wydanej przez Konserwatora Zabytków Miasta.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że już w dniu 6 lipca 2016 r. złożyła prawidłowy wniosek o zajęcie pasa drogowego wraz z wymaganymi załącznikami, w tym pozytywną opinię Konserwatora Zabytków, podkreślenia wymaga, iż z treści decyzji Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 5 lipca 2016 r., wynikał nakaz likwidacji neonu w kształcie kieliszka, przylegającego bezpośrednio do kasetonu reklamowego. Trudno zatem przyjąć, iż jej treść należało utożsamiać z pozytywną opinią dla spółki co do wyglądu architektonicznego reklamy.

Nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącej, że nie było żadnych przeszkód do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to i tak skarżąca nie mogła legalnie umieścić reklamy w pasie drogowym. Dopóki bowiem wnioskodawca nie uzyska zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, to nie jest uprawniony do zajęcia pasa bez obawy uiszczenia kary pieniężnej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że to na stronie spoczywał obowiązek zabezpieczenia swoich interesów, a więc w celu uniknięcia kary pieniężnej spółka winna zdemontować sporną reklamę, a następnie oczekiwać na uzyskanie właściwego zezwolenia. Natomiast podnoszona opieszałość, czy też przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia spółce zezwolenia nie legalizuje umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym. Kwestia oceny prawidłowości postępowania w sprawie udzielenia spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymyka się spod kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Podsumowując, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.