Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 92/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 ust. 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Tomasz Smoleń / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności do zwrotu w kwocie 864,50 złotych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o ustaleniu M. P. ( dalej określanej jako Skarżąca) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW) w łącznej wysokości 864,57 zł.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej określany jako K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm.) – dalej określanej jako ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 28 ust. 1 i 3, art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2013 r, poz. 173) – dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, § 7 ust 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.) - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 2004 r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10.2012, str. 1), art.11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86)- określanej dalej jako ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 90, ze zm.) – dalej określane jako rozporządzenie nr 885/2006, art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1, ze zm.), art. 54 ust. 3 i art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 2013 r., s. 547) – dalej określane jako rozporządzenie nr 1306/2013, art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 1, ze zm.), art. 47 § 1, art. 56 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – dalej określana, jako Ordynacja podatkowa oraz Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 10 października 2014 r. (M.P. z 2014 r., poz. 905).

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał W. P. ( mężowi Skarżącej ) pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok w łącznej kwocie 864,57 zł.

Decyzja została podjęta przez córkę W. P. – M. K.

W toku postępowania wszczętego z powodu rozbieżności pomiędzy powierzchnią, do której przyznano płatność, organ ustalił, że W. P. zmarł w dniu 30 września 2009 r.

W dniu 5 listopada 2013 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji oświadczenie, że pobrała dopłatę unijną na dofinansowanie gospodarstwa rolnego za rok 2009, o którą wnioskował jej mąż. Wskazała, że mąż zmarł we wrześniu 2009 r., a przyznana dopłata została przelana na ich wspólny rachunek bankowy. Wskazała przy tym, że nie miała świadomości, że należy zgłosić śmierć męża.

Wobec powyższego organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia Skarżącej nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]

( kolejna decyzja w sprawie, pierwsza z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z przyczyn proceduralnych ) ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 864,57 zł.

W odwołaniu Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wskazała, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] jest spadkobiercą po W. P., i jako spadkobierczyni przysługują jej płatności po W. P., ponieważ grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności były w posiadaniu spadkodawcy, a ona spełniała warunki do przyznania przedmiotowej płatności. Podniosła również, że pobierając przyznane płatności działała w dobrej wierze, a dopłaty wykorzystane zostały zgodnie z przeznaczeniem.

Powyższych zarzutów nie podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranej jest art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał, że ustalona kwota przekracza kwotę określoną w art. 28 a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich - 100 Euro umożliwiająca odstąpienie od "odzyskania".

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że jako spadkobierczyni przysługiwało jej prawo do płatności, organ powołał art. 11 ust. 1 i 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i wskazał, że producentem, któremu nadano numer ewidencyjny był jej mąż. Na tej podstawie stwierdził, że tylko ten podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie płatności, niezależnie od tego, że dotyczą one gruntów rolnych wchodzących w skład majątku wspólnego współwłaścicieli lub małżonków i odnoszą skutek wobec pozostałych współwłaścicieli czy małżonka. W niniejszej sprawie w formularzu wniosku o przyznanie płatności zawierającym w części III rubryki na: imię i nazwisko, PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nieposiadających obywatelstwa polskiego, wpisano: W. P.

W świetle powyższego należało przyjąć, że osoba ta była wnioskodawcą oraz stroną indywidualnego postępowania administracyjnego. Również podpis w rubryce nr XI złożył W. P., ze wskazaniem daty 20 kwietnia 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego fakt, że wnioskodawca zmarł przed wydaniem decyzji oznaczało, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.). W związku z powyższym, postępowanie administracyjne z wniosku W. P. stało się bezprzedmiotowe, a środki finansowe przyznane na mocy tej decyzji stanowią płatności nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi na mocy art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skierowanie decyzji do zmarłej strony tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Nie ma znaczenia czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje czy też takiej wiedzy nie posiadał. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać decyzji, a jeżeli już doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013: w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który zgodnie z § 7 ust. 2 w/w powołanego rozporządzenia wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

W niniejszej sprawie Skarżąca takiego wniosku nie złożyła.

Organ stwierdził również, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 30 § 4 K.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: IIGSK 204/2009 ( wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, że z przepisu art. 22 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (który w swojej treści odpowiada przepisowi § 7 ust 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia, wynika, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależniony jest od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy powoduje, że postępowanie w sprawie przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe.

W skardze do Sądu Skarżąca zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uchybienie w ten sposób zasadzie prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. przez złamanie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz kultury prawnej, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 135 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu podniosła, że prawo do dopłat przysługuje jej jako spadkobiercy po zmarłym producencie rolnym. Pobierając dopłaty działała w dobrej wierze i wykorzystała je zgodnie z przeznaczeniem, nie wiedziała, że jest obowiązana poinformować organ o śmierci męża.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawdy obiektywnej wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, nie można w związku z tym mówić, że organy naruszyły zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Producent rolny – W. P. zmarł w dniu 30 września 2009 r. przed wydaniem decyzji rozpoznającej jego wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 r. – 8 października 2009 r. Przyznane płatności, z prowadzonego wspólnie z mężem rachunku bankowego pobrała żona – M. P. - Skarżąca.

( oświadczenie Skarżącej złożone do akt z dnia 5 listopada 2013 r.)

Ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania organ I instancji stwierdził, a organ odwoławczy to potwierdził, że Skarżąca pobrała kwotę bez podstawy prawnej, w związku z tym stanowi ona nienależnie pobrane świadczenie.

Skarżąca, próbując zwolnić się z powyższego obowiązku podniosła, że jest spadkobiercą po zmarłym producencie rolnym, pobierając dopłaty działała w dobre wierze i nieświadomości co do spoczywającego na niej obowiązku poinformowania organu o śmierci męża, ponadto przeznaczyła je na cel, w którym zostały przyznane.

W sporze rację należy przyznać organowi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis ten stanowi refleks rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zastąpionego następnie rozporządzeniem Nr 1306/2013.

Zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1306/2013:

1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:

a) kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze;

b) zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, jak również proporcjonalności takich środków;

c) zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywania i usuwania;

d) nakładania skutecznych, odstraszających oraz proporcjonalnych kar zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych;

e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

Z powyższego zatem wynika, że przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o wyżej powołany art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W dotychczasowym orzecznictwie istniał spór co do tego, czy art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno – materialny. W przypadku pierwszego stanowiska przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia ( wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ust. 2 ( aktualnie ust. 7 ) odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym przepisów dotyczących powstania zobowiązania podatkowego ma już charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat. ( wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12 ).

Powołanie powyższego orzecznictwa ma w obecnym stanie prawnym charakter wyłącznie historyczny.

Ustawą z dnia 14 stycznia 2014 r. ( Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. ( ustawa weszła w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. od 2 kwietnia 2014 r.)

Jednocześnie w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( druk sejmowy nr 2000 ) wskazano, że wprowadzenie tego przepisu było uzasadnione krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy jak również mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli w postępowaniu cywilnym.

W świetle obowiązującej treści przepisów nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

Do rozważenia pozostaje kwestia, czy pobrane przez Skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnym.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazuje na dwa rodzaje należności podlegające zwrotowi: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych oraz kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/2012).

W niniejszej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynika z braku podstawy prawnej – decyzja o przyznaniu dopłat zapadła względem męża Skarżącej.

Skarżąca w dniu 5 listopada 2013 r. oświadczyła, że pobrała dopłatę unijną na dofinansowanie gospodarstwa rolnego na 2009 r., o którą wnioskował jej mąż W. P. Z powyższego wynika, że zarówno decyzja jak i wypłata zostały dokonane już po śmierci wnioskodawcy, a Skarżąca pobierając dopłaty ze wspólnego konta nie miała do tego żadnej podstawy prawnej.

Nie ma racji Skarżąca twierdząc, że prawo do dopłat przysługiwało jej na podstawie stwierdzonego prawa do spadku po wnioskodawcy.

Zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013: w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli:

1) grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy;

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

9. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła, a określony w termin upłynął bezskutecznie.

Przewidziany tryb przyznawania dopłat na wypadek śmierci wnioskodawcy został uregulowany w sposób wyczerpujący. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym.

Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09 ).

W ocenie Sądu ustaleniu kwoty nienależnie pobranej nie stało również na przeszkodzie to, że decyzja o przyznaniu dopłat została wydana po śmierci wnioskodawcy. O ile Sąd zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 363/2013, że decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu, o tyle nie podziela stanowiska Sądu, że pobranych na jej podstawie dopłat nie można traktować jako nienależne, a jedynie jako pobrane bez podstawy prawnej środki publiczne podlegające zwrotowi w oparciu o przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia w sprawie cywilnej.

Wracając jeszcze raz do treści art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazać należy, że mowa jest w nim o nienależnie pobranym świadczeniu, które organ wypłacił pomimo braku obowiązku. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt pobrania przez Skarżąca dopłat oraz braku legitymowania się przez nią jakimkolwiek aktem dającym podstawę do takiej wypłaty.

W ocenie Sądu stanowiło to wystarczająca przesłankę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych dopłat.

Sąd pragnie również zwrócić uwagę na to, że wspomniana wcześniej nowelizacja ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzająca możliwość wydania decyzji, także w stosunku do osób niebędących stronami postępowania o przyznanie dopłat, została wprowadzona na tle rozbieżności orzeczniczych dotyczących w większości przypadków takiego samego stanu faktycznego, tj. właśnie pobrania dopłat przez osobę trzecią, w sytuacji, gdy decyzja o ich przyznaniu zapadła po śmierci wnioskodawcy. W uzasadnieniu rządowego projektu o zmianie znalazł się zapis: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał".

Wobec powyższego przyjąć należy, że art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi samodzielną podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranej dopłaty względem małżonka, także w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć.

Prawidłowo organ zwrócił również uwagę na przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w tym na art. 11 ust. 1, zgodnie z którym: wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję.

W decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny ( art. 12 ust. 1 wyżej powołanej ustawy).

2. Numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 1, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego.

Jedyną zatem prawidłową formą uznania przyznanych świadczeń za należne, było wystąpienie przez Skarżącą z wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania, w terminie 7 miesięcy od otwarcia spadku i nadania jej następnie numeru identyfikacyjnego.

Nie spełnienie powyższych wymogów nakazuje przyznać rację organowi, że pobrane przez nią świadczenie było nienależne i podlega zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Ponadto wysokość pobranej przez Skarżącą kwoty uniemożliwia odstąpienie od obowiązku jej "odzyskania".

Zgodnie z art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1, ze zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 90, ze zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 1, ze zm.).

Na podstawie art. 119 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, utraciły moc wskazane rozporządzenia, ale odesłania do nich traktuje się jak odesłania do rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku III do tego rozporządzenia (art. 119 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013).

Zgodnie z art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006, warunki określone w art. 32 ust. 6 lit. a) oraz w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 uznaje się za spełnione, jeśli kwota podlegająca zwrotowi przez beneficjenta w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach jednego programu pomocy nie przekracza sumy 100 EUR, nie licząc odsetek. Zgodnie z tabelą korelacji, dotychczas obowiązującemu art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, odpowiada aktualnie art. 54 i 56 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, że w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

a)w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów

odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony

(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w

ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc

odsetek; lub

(ii) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;

b)w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.

Pobrana przez Skarżącą kwota przewyższa wskazana wyżej dopuszczalną kwotę odstąpienia od odzyskania.

Prawidłowo został również określony termin naliczania odsetek na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że nie można postawić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa, co mając na uwadze orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.