Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 955/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2 zd. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz P. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania P. R. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 r..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania listy imion i nazwisk osób niebędących pracownikami Urzędu Gminy D., z którymi urząd zawarł umowy zlecenia od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. z powołaniem się na ochronę danych osobowych.

Dalej organ wskazał, iż wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji poddając w wątpliwość ustalenia organu i kwestionując jego rozstrzygnięcie.

Następnie organ wskazał, iż wnioskodawca domagał się udzielenia konkretnej informacji publicznej, a mianowicie danych osobowych osób, z którymi gmina zawarła umowy zlecenia. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, polegająca na udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 - art. 1 ust.1). Organ wyjaśnił, iż precyzując to pojęcie należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, nie wymagając równocześnie w ust 2, od osoby wykonującej to prawo, wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną dot. treści przedmiotowych umów zlecenia, odmówił natomiast udostępnienia danych osobowych zleceniobiorców właśnie ze względu na powyżej wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Dlatego w ocenie organu w niniejszej sprawie, w odniesieniu do wyżej wskazanych kwestii objętych zarzutami odwołania, konieczne jest ustalenie relacji, w jakiej pozostają wobec siebie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Organ podniósł, iż dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Unormowanie takie ustawodawca zamieścił w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. W konsekwencji "informacje niejawne", "inne tajemnice ustawowo chronione", "prywatność osoby fizycznej" i "tajemnica przedsiębiorcy" nie powinny być traktowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako pojęcia pokrywające się lub zazębiające treściowo.

Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych znajduje się w rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym: "Zabezpieczenie danych osobowych". Z treści znajdujących się w tym rozdziale przepisów art. 36 ust. ł i art. 37 wynika, że "administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem", a "do przetwarzania danych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie nadane przez administratora danych".

Z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek zachowania w tajemnicy danych osobowych ciążący na "osobach, które zostały upoważnione do przetwarzania danych" jest unormowaniem, które nie określa charakteru prawnego danych osobowych jako danych objętych tajemnicą ustawową, a ma walor regulacji dotyczącej sposobu zachowania się osób, które "technicznie" dokonują przetwarzania tych danych z upoważnienia administratora danych osobowych. Tajemnica ta nie została powiązana z wykonywaniem określonych zawodów, a upoważnienie do przetwarzania danych może zostać nadane nie tylko pracownikom administratora, i ale także innym osobom podlegającym administratorowi. Nie można zatem kwalifikować jej jako tajemnicy zawodowej danych osobowych. Tajemnicę, o jakiej stanowi art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych kwalifikuje się jako swojego rodzaju tajemnicę pracowniczą, zakazującą udostępniania danych osobowych osobom nieupoważnionym, która nie ma waloru tajemnicy ustawowo chronionej stanowiącej przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej

Należy zatem przyjąć, że w ustawie o ochronie danych osobowych nie zakwalifikowano od strony przedmiotowej danych osobowych jako tajemnicy chronionej ustawowo w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W realiach niniejszej spraw zastosowanie regulacji ustawy o ochronie danych osobowych do udostępniania informacji publicznej należało zatem rozważyć nie w nawiązaniu do treści art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w kontekście przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej wymienionej w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym podstaw - jak to już wyżej zasygnalizowano - aby przyjmować jako założenie wyjściowe dla prowadzonej analizy, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Organ podkreślił, iż dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje, gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej, z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnieniedanych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. I OSK 1845/11).

Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt. 4, jest udostępnienie informacji publicznej".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w .zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ wskazał, iż kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę zlecenia, a w konsekwencji powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy takich danych osobowych tych osób, jak ich imię i nazwisko ponieważ udostępnienie tych danych nie narusza i eh prawa do prywatności.

W ocenie Kolegium autorzy umów podpisanych z urzędem nie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy wykładni powyższych pojęć użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy posiłkować się treścią art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego, tj. treścią przepisów, które w polskim systemie prawa definiują, pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi napytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Umowy zlecenia zawierane przez Urząd Gminy z określonymi podmiotami nie czyniły z tych osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz i ponad wszelką wątpliwość nie przysługiwał im z tytułu wykonania umowy zlecenia jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P.R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prowadzi do uznania, iż imiona i nazwiska w umowach zawieranych przez organ władzy publicznej nie podlegają udostępnieniu,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa"), poprzez prowadzenie postępowanie w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji,

- art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine Kpa, w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 140 Kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na orzecznictwo i doktrynę podniósł, że imiona i nazwiska w umowach winny być udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Przed dokonaniem oceny czy w przedmiotowej sprawie organ zasadnie czy też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej należy ocenić czy Wójt Gminy D.jest organem obowiązanym do udzielenia informacji oraz czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy D. w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie ).

Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit. b).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje, a dotyczące zawartych przez Wójta umów cywilnoprawnych mają charakter informacji publicznej, z tej to przede wszystkim przyczyny, że dotyczą niewątpliwie dysponowania przez organ majątkiem publicznym, a konkretnie dysponowania środkami publicznymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 903/12; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że po pierwsze wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie Wójt Gminy D. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Zatem na gruncie niniejszej sprawy rozważenia wymagało natomiast czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji w zakresie ujawnienia imion i nazwisk podmiotów, z którymi podmiot ten zawarł umowy cywilnoprawne tj. umowy zlecenia.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 5 ust. 2 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii w pierwszej kolejności wymaga ustalenia relacji, w jakiej pozostają wobec siebie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Unormowanie takie ustawodawca zamieścił w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami należy mieć na uwadze treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Niewątpliwie ochrona prawna do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Dane osobowe takie jakie imię i nazwisko należą do sfery prywatnej i dodatkowo są chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2003 r., nr 101, poz. 926 ze zm.).

W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, iż skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych. Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje, gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej, z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. (...) Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym miejscu odnieść należy się do kwestii "pełnienia funkcji publicznych". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".

W stanowisku judykatury wskazuje się, że osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to : "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. II SAB/Ka 144/03; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12).

Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 Kodeksu karnego "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

W tym miejscu zauważyć należy, iż przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy Kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie zawierając w decyzji odmownej wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 Kpa).

W przedmiotowej sprawie decyzje obu instancji zawierają wady nie dające się do zaakceptowania z punktu widzenia art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Organ po poczynieniu wywodów natury ogólnej, z którymi Sąd się zgada w całej rozciągłości lakonicznie stwierdził, że autorzy umów podpisanych z urzędem nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że umowy zlecenia zawierane przez Urząd Gminy w D. z określonymi podmiotami nie czyniły z tych osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz i ponad wszelką wątpliwość nie przysługiwał im z tytułu wykonania umowy zlecenia jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej).

Organ formułując powyższe twierdzenie nie wskazał żadnych dowodów na ich poparcie. Z uzasadnienia nie wynika czy organ dokonał analizy tych umów zleceń, a brak powyższych umów w aktach administracyjnych uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Same ogólnikowe twierdzenia bez poparcia ich konkretnymi dowodami czy danymi nie może prowadzić do uznania, że decyzja jest uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom określonym przez przepisy Kpa.

W ocenie Sądu dopiero szczegółowa analiza zakresu zawartych umów cywilnoprawnych pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy osoby, z którymi zawierane były umowy zlecenia nie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji".

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ w oparciu o analizę zawartych umów zlecenie i mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, ustali czy osoby z którymi zawarto umowy zlecenia nie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji". Dokonując powyższej oceny organ nie powinien kierować się wyłącznie faktem, iż osoby te były zatrudnione na podstawie umowy zlecenia ale faktem zakresu przedmiotowego tych umów tzn. do czego zobowiązane były strony umowy. Dopiero powyższa analiza pozwoli na ustalenie czy podmioty te pełniły funkcje usługowe, techniczne czy też wykonywały zadania pozwalające na uznanie, iż w tym zakresie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji". Następnie organ w zależności od poczynionych ustaleń podejmie działania odpowiadające przepisom ustawy o dostępnie o informacji publicznej pamiętając przy tym, iż w razie ponownej decyzji odmownej organ winien dąć wyraz swoim ustaleniom w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.