Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 746/14 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. B. na rzecz [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 746/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] Burmistrz Polanowa, działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej Uioś) i § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] (Inwestor, Spółka) z dnia 30 listopada 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny objętej prawem własności nieruchomości gruntowej (kopaliny pospolitej) ze złoża piaskowo-żwirowego "[...]" położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina Polanów, powiat koszaliński - ustalił warunki realizacji i eksploatacji projektowanej inwestycji. W decyzji tej określono (między innymi), że: maksymalny zasięg wyrobisk nie powinien przekraczać pow. około 60 ha, maksymalna głębokość każdego z wyrobisk (A i B) nie powinna przekraczać 15 m, dla ochrony obiektów i terenów przyległych należy wyznaczyć pasy ochronne o szerokości odpowiadającej normie górniczej PN-G-02100:2013-12P, należy ograniczyć dodatkowo propagację hałasu w kierunku miejscowości [...] po wschodniej stronie pola A poprzez wykonanie wału ziemnego o wysokości 7 m, po rozpoczęciu eksploatacji złoża zaleca się wykonanie sprawdzających pomiarów poziomu hałasu w środowisku ze szczególnym uwzględnieniem terenów zabudowy mieszkaniowej w miejscowości [...], należy ograniczać emisje zanieczyszczeń pochodzących z silników spalinowych, należy zapewnić prowadzenie robót górniczych w sposób pozwalający na uniknięcie zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego odpadami stałymi i ciekłymi, należy właściwie magazynować odpady oraz przekazywać je w pierwszej kolejności do odzysku, segregować odpady niebezpieczne, należy opracować projekt monitoringu wód podziemnych i powierzchniowych dla eksploatacji tego złoża, a po zakończeniu eksploatacji wyrobiska należy teren zrekultywować w kierunku wykonania zbiornika wodnego oraz w kierunku odtworzenia użytków rolnych. Ponadto organ I instancji nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Jak dalej sąd wojewódzki przywołał w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny pospolitej ze złoża piaskowo-żwirowego "[...]". SKO w Koszalinie po rozpoznaniu od tej decyzji odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Polanowa i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Polanowa ustalił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. R. B. odwołał się od tej decyzji, a SKO w Koszalinie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Polanowa i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że uzasadnienie uchylonej decyzji nie spełniało wymogów zawartych w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś.

Następnie organ I instancji wskazał, że zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Szczecinie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Koszalinie o zmianę zakresu raportu. RDOŚ w Szczecinie poinformował, że określił dla przedmiotowej inwestycji zakres raportu i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, natomiast kwestię, czy nowe dowody mają wpływ na zakres raportu rozważy organ wydający decyzję środowiskową. PPIS w Koszalinie wskazał, że wydał już opinię sanitarną określającą zakres raportu i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w opinii z dnia 21 stycznia 2011 r. W związku z powyższym Burmistrz Polanowa uznał za nieuzasadnione wprowadzanie zmian zakresu raportu oraz zmian w raporcie oraz zawiadomił strony o zakończeniu postępowania.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. pełnomocnik R. B. wniósł uwagi kwestionujące wyjaśnienia inwestora i raport, a także ponownie domagał się przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu hydrologii i ornitologii.

Organ I instancji w swej decyzji podkreślił, że przedłożony i uzupełniony, a następnie przedstawiony w jednolitej formie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, został wykonany w sposób wyczerpujący i zgodny z art. 66 Uioś, z uwzględnieniem wytycznych RDOŚ w Szczecinie. Organ ten wskazał dalej, że planowane przedsięwzięcie polega na wydobyciu piasku z zasobów kruszywa piaskowo-żwirowego w dwóch polach złożowych A i B, wydobywanie piasku, także spod wody, nie doprowadzi do zanieczyszczenia wód podziemnych, a wręcz przeciwnie umożliwi proces usuwający zanieczyszczenia nawozami rolniczymi. Wyrobiska stanowić będą zagłębienia bezodpływowe. Wody opadowe będą wsiąkały w piaszczysty spąg, korzystnie zwiększając dotychczasową infiltrację wody do gruntu. Droga dojazdowa do szosy oraz plac postojowy, realizowane w ramach przedmiotowej inwestycji, posiadać będą własną kanalizację deszczową wyposażoną w zestaw oczyszczający. Układ ten w pełni zabezpiecza przed dostawaniem się substancji szkodliwych do wód płynących. Organ zaznaczył także, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza granicami obszarów objętych programem Natura 2000. W ocenie organu I instancji, charakterystyka przedsięwzięcia w raporcie została opisana wnikliwie i w sposób nie budzący zastrzeżeń. Zdaniem tegoż organu raport szczegółowo opisuje też warianty realizacji przedsięwzięcia oraz analizuje możliwe konflikty społeczne.

R. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.), poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nie rozpoznanie wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków − ornitologów J. W. i R. R. oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu hydrologii i ornitologii,

- art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 1 Uioś, poprzez brak w raporcie kompletnego opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz brak oceny i analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś, poprzez zawarcie w raporcie oddziaływania na środowisko jedynie dwóch wariantów planowanej inwestycji - wariantu realizacji inwestycji i wariantu niepodejmowania inwestycji, podczas gdy wariant "zerowy", czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś poprzez brak informacji o tym, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

- naruszenie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dyrektywa Ptasia), tj. art. 4 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 1, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji narażenie na zanieczyszczenia, pogorszenie warunków oraz zakłócenia naturalnych siedlisk gatunków występujących w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, tj. bielika zwyczajnego, żurawia, lerki, gęsiorka, błotniaka stawowego, derkacza, świergotka łąkowego, kszyka.

Jednocześnie, na podstawie art. 142 K.p.a. R. B. zaskarżył opinię PPIS w Koszalinie z dnia 4 stycznia 2012 r. i postanowienie RDOŚ w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2011 r., zarzucając naruszenie art. 77 ust. 5 Uioś poprzez brak rozważenia ewentualnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza na faunę - żerowiska i stanowiska lęgowe ptaków, w tym ptaków objętych Dyrektywą Ptasią, znajdujących się na terenie planowanej inwestycji lub w strefie jej oddziaływania, a także brak rozważenia ewentualnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na ryzyko spadku wód gruntowych i wyschnięcie studni.

SKO w Koszalinie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2, art. 64, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73-75 i "art. 84-8" Uioś, oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Polanowa.

Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się nie wskazał, jakie konkretnie zagrożenia dla jego nieruchomości niesie planowana inwestycja. Należałoby bliżej określić na czym owo oddziaływanie polega (oddziaływanie może być korzystne, niekorzystne lub obojętne). Skarżący nie przedłożył dowodów wskazujących, że przedmiotowa decyzja wywoła realne zagrożenie dla jego nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że raport jest kompletny i wiarygodny. Zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 ust. 1 Uioś. Organ odwoławczy wskazał też, że rozważył szereg ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium wyjaśniło dalej, że orzekając uprzednio i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia miało przede wszystkim na celu dokonanie przez organ I instancji merytorycznej oceny ustaleń raportu i pełne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, cały materiał dowodowy, w szczególności raport, w sposób wyczerpujący odnosi się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium nie uznało zasadności zarzutu odwołania naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a., a przede wszystkim nie przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych świadków, uznając że przeprowadzania takich środków dowodów w postępowaniu odwoławczym należy do rzadkości.

Nadto Kolegium wskazało, że organ był związany treścią zaskarżonego postanowienia RDOŚ z dnia 30 grudnia 2011 r., któremu nie można postawić zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

R. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył decyzję SKO w Koszalinie do WSA w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie wskazał, jakie konkretnie zagrożenia dla jego nieruchomości niesie planowana inwestycja oraz naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., kwestionując, że:

- w raporcie w sposób wyczerpujący wyjaśniono zagadnienia związane z bytowaniem ptactwa, obszarami lęgowymi i żerowiskami, a więc nie ma potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ornitologa,

- w raporcie wyczerpująco wyjaśniono wpływ inwestycji na poziom wód gruntowych w odniesieniu do studni, jak i zapewnienia wód dla lasów, w tym stanowiących otulinę Koszalina, podczas gdy w raporcie biegły opiera się na przypuszczeniach, nie popartych żadnymi badaniami czy wynikami, a nadto w sytuacji, gdy biegły opiera swoją opinię na niepełnym, a w części nieaktualnym materiale hydrologicznym,

- nie ma potrzeby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków ornitologów J. W. i R. R.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś, poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie, że w raporcie oddziaływania na środowisko zawarto jedynie dwa warianty planowanej inwestycji – wariant realizacji inwestycji i wariant niepodejmowania inwestycji, a także naruszenie Dyrektywy Ptasiej poprzez jej niezastosowanie i przyjęcie, że dyrektywa ta nie ma bezpośredniego zastosowania w polskim porządku prawnym, pomimo obowiązywania zasady bezpośredniości skutku dyrektyw, niezależnie od transponowania jej do krajowego porządku prawnego bądź nieprawidłowego transponowania i art. 4 ust 4 w zw. z art. 4 ust. 1 tej Dyrektywy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania – inwestor – w piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, podkreślając, że raport jest kompletny i we wszystkich aspektach ocenia wpływ inwestycji na środowisko.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Szczecinie uznał, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ odwoławczy musi ponownie ocenić całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do "nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych". Zrekapitulowano zasady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , eksponując konieczność dokonania oceny sporządzonego raportu.

Konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie sądu pierwszej instancji, potwierdza, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył zarzutów odwołania i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Nie uzasadniono w sposób zrozumiały dla strony powodów, odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ornitologa i hydrologa, nie odniesiono się także do innych wniosków zgłaszanych przez odwołującego się, w części związane z kwestionowaniem ustaleń zawartych w raporcie.

SKO w Koszalinie nie dokonało także merytorycznej oceny i analizy aktów organów współdziałających w aspekcie zarzutów stawianych im przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadziła sąd wojewódzki do wniosku, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawę merytorycznie, nawet gdyby doszedł do identycznych wniosków, jak organ I instancji, to powinien wskazać dowody na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konsekwencji uznano, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 15 K.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a Uioś, w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji także nie odpowiada wymogom tej ustawy.

Ponadto WSA w Szczecinie zwrócił uwagę na nieczytelne i niepełne rozważania organu odwoławczego w kwestii posiadania przez odwołującego się przymiotu strony w tym postępowaniu.

Dostrzeżone wady i uchybienia proceduralne organu odwoławczego, które – jak oceniono – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, co miało czynić zbędnym dokonanie merytorycznej oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konkluzji sąd wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie SKO w Koszalinie obowiązane będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza pod kątem spełnienia wymogów z art. 66 ust. 1 Uioś oraz sanować pozostałe wykazane przez ten sąd uchybienia postępowania oraz należycie uzasadnić orzeczenie, wyjaśniając wszelkie wątpliwości strony w sprawie, z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. oraz z art. 85 Uioś.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – [...], zaskarżyła w całości ww. wyrok i temuż orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że rozważania organu odwoławczego w kwestii posiadania przez odwołującego się przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym są nieczytelne i niepełne;

2. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez uznanie, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie wszystkich jej aspektów;

3. art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów odwołania i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia;

4. art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś poprzez uznanie, że decyzja SKO w Koszalinie nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego – organ odwoławczy rozpatrzył zarówno przedłożony przez uczestnika postępowania raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak i inne dowody zebrane w toku postępowania. Wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego organ odwoławczy rozpatrzył zgłoszone w toku postępowania uwagi do raportu i wnioski dowodowe, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych ornitologa i hydrologa oraz dowodu z dokumentów, uznając je za bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi R. B. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego uzasadnienie wydanego wyroku w sposób wnikliwy analizuje okoliczności niniejszej sprawy, stosując adekwatne przepisy prawa i uzasadniając ich zastosowanie poprzez poczynioną wykładnię.

W dniu 16 stycznia 2017 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek pełnomocnika R. B. o rychłe rozpoznanie skargi oraz wyznaczenie rozprawy w sprawie z uwagi na wskazane w nim okoliczności, tj. wydanej przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego decyzji, w oparciu o którą następnie Okręgowy Urząd Górniczy w Poznaniu wydał decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego "[...]".

Dalej podnosi, że w efekcie powyższego w marcu 2016 r. inwestor rozpoczął działalność określoną koncesją. Wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy argumentowane z uwagi na fakt, że decyzja koncesyjna po upływie roku od dnia jej wydania wywołuje nieodwracalne skutki prawne, a strona chce uchronić się przed tym faktem, a jednocześnie wyrządzeniem jej szkody, której naprawienia będzie musiała się domagać w odrębnym postępowaniu, a nadto zapobiec szkodzie środowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

A. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że skarga kasacyjna inwestora została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym, jako mające być naruszonymi przez WSA w Szczecinie, wskazano nie przepisy Ppsa, ale przepisy art. 28 K.p.a., art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b Uioś. Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami Ppsa, czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Ppsa nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów (por. M. Niezgódka-Medek, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, s. 752). Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie [...] kwestionuje wyrok WSA w Szczecinie poprzez zastosowanie przez ten sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i wadliwe doszukanie się przez ten sąd naruszenia ze strony SKO w Koszalinie przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, sąd wojewódzki orzekał stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wedle którego – w przypadku zaskarżenia decyzji administracyjnej, sąd uwzględniając skargę – uchyla tę decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie innych – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia.

B. WSA w Szczecinie uchylając zaskarżoną decyzję, doszedł do wniosku, że SKO w Koszalinie uchyliło się od rzetelnego, ponownego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy, do czego było zobowiązane z mocy konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a.) Do takiego wniosku sąd wojewódzki doprowadził wywód, w którym sąd ten stwierdził m. in. brak prawidłowego odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania, wniosków dowodowych skarżącego składanych w toku postępowania, braku rozważenia przez organ odwoławczy ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, braku dokonania merytorycznej analizy aktów podjętych w toku postępowania przez organy współdziałające z organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu okoliczności, że akty te nie są zaskarżalne, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek należytej i wnikliwej ich oceny. W dalszej części motywów zaskarżonego wyroku wywodzono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w Koszalinie nie odpowiadać ma wymogom z art. 107 § 1 K.p.a., ani z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś. Niepełne i nieczytelne w ocenie sądu a quo miały być rozważania organu odwoławczego odnośnie posiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a istotnym elementem oceny tego przymiotu winno być ustalenie, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia lub w zasięgu jego oddziaływania. Te wszystkie uchybienia organu odwoławczego dały asumpt sądowi pierwszej instancji – jak to w pkt. A wskazano uprzednio – do stwierdzenia dopuszczenia się przez organ odwoławczy uchybień proceduralnych, które w ocenie sądu pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To miało obligować ten sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zarazem czynić miało zbędnym dokonanie merytorycznej oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach kontrolowanej sprawy, wniosek WSA w Szczecinie odnośnie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, jakich miało się dopuścić SKO w Koszalinie oraz ich skutków w kontekście uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, nie jest zasadny.

C. Nie jest trafny zarzut sądu wojewódzkiego odnośnie do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 K.p.a. poprzez "nieczytelne i niepełne" rozważania organu odwoławczego odnośnie posiadania przez odwołującego się przymiotu strony. Niesporne jest, że Kolegium rozpoznało odwołanie R. B., stwierdzając jednoznacznie, że działka należąca do odwołującego się graniczy z działką nr [...], "bez wątpienia zatem znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji". To, że organ odwoławczy wywodził w części swych motywów rozstrzygnięcia, że w odwołaniu strona "wskazuje różne okoliczności, które nie mogą mieć wpływu na działkę znajdującą się w jego władaniu", a w efekcie "stwierdzenie to stawia pod znakiem zapytania zasadność wniesionego odwołania", skoro nie wskazano w odwołaniu konkretnych zagrożeń, jakie stawia planowana inwestycja dla nieruchomości należącej do R. B., oraz to, że Kolegium oczekiwało od odwołującego się przedłożenia dowodów wskazujących, że decyzja (organu I instancji – uwaga Sądu) wywoła realne zagrożenie dla jego nieruchomości, w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku, który wyciągnął sąd wojewódzki, jakoby niejasny miał być dla organu odwoławczego status odwołującego się, a w konsekwencji zasadnym okazać się miał zarzut naruszenia przez Kolegium art. 28 K.p.a. Cyt. przepis organ odwoławczy wszak przywołał w uzasadnieniu swej decyzji, a przede wszystkim rozpoznał wniesione przez R. B. odwołanie.

Niesporne jest, co trafnie przywołał WSA w Szczecinie w uzasadnieniu swego wyroku (s. 20), że odwołanie przysługuje stronie postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.). Skoro więc Kolegium rozpoznało odwołanie R. B., to nie miało – wbrew temu co stwierdził sąd pierwszej instancji – wątpliwości, że wnoszący odwołanie był stroną w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Stwierdzenia zawarte w motywach decyzji organu odwoławczego wskazują raczej na to, że Kolegium analizując wywody odwołania, uznało iż odwołujący się nie wskazał w nim realnych zagrożeń dla stanu swej nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanego przedsięwzięcia, które miałoby jej przynieść. To w istocie prowadziło organ odwoławczy do stwierdzenia nieskuteczności wniesionego odwołania, nie zaś zakwestionowania statusu R. B. w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań. Przeczą przyjętemu przez sąd a quo powyższemu wywodowi ponadto inne okoliczności, na które sąd ten nie zwrócił baczniejszej uwagi. Nie jest sporne w świetle analizy akt sprawy, że R. B. w istocie od początkowej fazy postępowania był traktowany jako strona postępowania prowadzonego przez Burmistrza Polanowa (por. np. wykaz stron postępowania – k. 2 tom. I akt administracyjnych, decyzja organu I instancji z dnia 19 czerwca 2012 r. – k. 78, tom. V akt administracyjnych). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że skuteczny okazał się zarzut nietrafnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 K.p.a.

D. Zarzuty odnośnie wadliwego wywodzenia przez sąd wojewódzki stwierdzenia przezeń naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez uznanie, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów odwołania i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, oraz naruszenia przepisów art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś poprzez uznanie, że decyzja SKO w Koszalinie nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia – podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają one ze sobą w związku.

Zasadnie WSA w Szczecinie w części wstępnej swych wywodów eksponuje obowiązki organu odwoławczego mające swe źródła w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak zasadne stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, jakoby Kolegium w istocie uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja, która zapadła w postępowaniu odwoławczym została wydana m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i sprowadzała się do "utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji", czyli oznaczała pełną aprobatę dla rozstrzygnięcia podjętego przez Burmistrza Polanowa, który ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja organu odwoławczego nie była decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, nietrafne jest przeto utożsamianie przez sąd wojewódzki obowiązków właściwego organu, które wynikają z dyspozycji art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś względem dodatkowych składników uzasadnienia decyzji odwoławczej. Z przepisu art. 85 ust. 2 Uioś (ab initio) wynika jednoznacznie, że oprócz wymagań wynikających z przepisów K.p.a., uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać tam wskazane dodatkowe elementy, które zresztą przywołał w wyroku sąd wojewódzki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te elementy posiada decyzja Burmistrza Polanowa wydana w I instancji, jako decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Nietrafne przeto było wywodzenie w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, że zaskarżona decyzja Kolegium nie zawiera elementów wskazanych w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś, skoro organ odwoławczy ograniczył się w swym rozstrzygnięciu do orzeczenia po myśli art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – tj. do utrzymania w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez organ gminy.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest rozstrzygnięciem merytorycznym, należy do numerus clausus rozstrzygnięć podejmowanych przez organ II instancji. Jest to niewątpliwie rozstrzygnięcie merytoryczne. Z tego względu nie było trafne wywodzenie, że Kolegium naruszyło – wydając tego typu decyzję – przepis art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Nie jest także w tym aspekcie zasadne, aby stwierdzić, że Kolegium winno dokonywać całościowo własnych i samodzielnych ustaleń, analiz i oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej prowadzone jest przez właściwy organ na podstawie i w trybie przepisów Uioś, nie ma zatem co do reguły obowiązku, aby organ odwoławczy w istocie powtarzał czynności wyjaśniające organu I instancji, jeżeli czynności te uznaje za przeprowadzone prawidłowo i w sposób procesowo poprawny. Za stwierdzeniem tym przemawia wykładnia systemowa przepisów K.p.a. dotyczących reguł przeprowadzania postępowania odwoławczego. Z art. 136 K.p.a. wynika wszak dopuszczalność prowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", co wskazuje, że nie jest rolą organu odwoławczego prowadzenie po raz pierwszy niezbędnych czynności dowodowych. Organ odwoławczy nie może wyręczać I instancji administracyjnej w jego obowiązku, mającego swe źródło w zasadzie prawy materialnej (art. 7 K.p.a.), prawidłowego zebrania dowodów, tak aby uznać, że sprawa została w niezbędnym zakresie wyjaśniona. W przeciwnym razie organ odwoławczy winien skorzystać z możliwości, jakie daje przepis art. 138 § 2 K.p.a. i wydać decyzję kasacyjną połączoną ze zwrotem sprawy organowi I instancji. SKO w Koszalinie wydawało już taką decyzję w granicach sprawy (decyzja z dnia [...] lutego 2013 r.), wywodząc iż uzasadnienie uprzednio wydanej decyzji Burmistrza Polanowa – korzystnej dla inwestora – nie spełniało wówczas wymogów z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś. Podejmując z kolei zaskarżoną decyzję SKO w Koszalinie uznało, że materiał dowodowy jest już zupełny i nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. WSA w Szczecinie uchylając z kolei ostatnio wydaną decyzję Kolegium nie wskazywał na potrzebę prowadzenia postępowania w trybie art. 136 K.p.a., ani na zasadność rozważenia wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (vide wytyczne dla Kolegium zawarte na s. 20 uzasadnienia skarżonego wyroku), co prowadzi do wniosku, że zasadne są zarzuty wadliwego dopatrzenia się przez ten sąd naruszeń przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy jednoczesnym uchyleniu się od dokonania oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

E. Wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, w ocenie orzekającego Sądu, Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji – w stopniu wystarczającym dla podjęcia przez sąd administracyjny oceny braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – do zarzutów odwołującego się. W decyzji tej oceniono przedłożony w toku postępowania przed Burmistrzem Polanowa raport oddziaływania na środowisko jako dokument kompletny i wiarygodny, spełniający wymogi zawarte w art. 66 Uioś. Stwierdzono w decyzji SKO w Koszalinie, że przeanalizowano szereg ustaleń tego raportu, odpowiedzi biegłych (autorów raportu – uwaga Sądu) udzielanych na pytania uczestników rozprawy administracyjnej i uznano, że raport ten w sposób wyczerpujący odnosi się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Za wyczerpujące uznał organ odwoławczy wyjaśnienia zagadnień związanych z bytowaniem ptactwa, obszarami lęgowymi i żerowiskami, wpływ inwestycji na poziom wód gruntowych, jak również zapewnienia wód dla lasów ochronnych. Kolegium oceniło także jako nietrafne – w świetle żądań R. B. – zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a., gdy idzie o żądania strony przeprowadzenia dodatkowych środków dowodowych z zeznań świadków i oględzin. W konsekwencji uznano zarzuty negujące przydatność przedłożonego raportu za nietrafne. Ocenę tę podziela orzekający w sprawie Sąd.

Jak wynika z obszernego materiału aktowego, postępowanie przed Burmistrzem Polanowa doprowadziło do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy, pozwalającego temu organowi na wydanie decyzji środowiskowej. Z wypisu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar planowanego przedsięwzięcia został określony jako obszar eksploatacji surowców mineralnych. (zał. 4 i 5 do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej – k. 1 tom I akt administracyjnych). W decyzji organu I instancji wyczerpująco zrekapitulowano wszystkie czynności procesowe, jakie podejmował ten organ w związku z procedowaniem w sprawie oraz podejmowaniem czynności w ramach udziału społeczeństwa. W sprawie przeprowadzono – z udziałem autorów raportu oddziaływania na środowisko – otwartą rozprawę administracyjną, której przebieg obszernie udokumentowano w aktach sprawy. Burmistrz Polanowa, we współdziałaniu z RDOŚ w Szczecinie oraz PPIS w Koszalinie, ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Taki raport został przez inwestora przedstawiony, został on sporządzony przez L. J. – biegłego z listy Ministra Środowiska, w zakresie aneksu przez dra W. S. Trafnie oceniono ten raport jako spełniający wymogi z art. 66 Uioś. W judykaturze wskazuje się nawet, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń może nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 844/16, LEX nr 2169204). Takiego dowodu R. B. w toku postępowania nie przedstawił.

Sąd w tym składzie aprobuje i przyjmuje jako własny pogląd, wedle którego raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 Uioś, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14, LEX nr 1990884). W tym aspekcie nietrafny jest zarzut zawarty w skardze R. B. dyskwalifikujący przedłożony wraz z aneksem przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na specyfikę tego przedsięwzięcia – wydobywanie kopalin w oznaczonym miejscu – za alternatywne warianty realizacji przedsięwzięcia uznać wypadnie analizowane w raporcie (s. 34-37) warianty nie podejmowania przedsięwzięcia w ogóle, jak i polegające na większym lub mniejszym – od zakładanego i uznanego za optymalne – wydobyciu kopaliny. Z tego względu nie jest zasadny zarzut skargi odnośnie do naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś.

Za nietrafny przy tym uznać wypadnie zarzut skargi odnośnie do naruszenia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U.UE.L.2010.20.7 - tzw. Dyrektywa ptasia) poprzez jej niezastosowanie, a w szczególności wobec niezastosowania art. 4 ust. 4 tej Dyrektywy. SKO w Koszalinie wyraziło pogląd o braku możliwości bezpośredniego stosowania dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady, nadto wywiodło iż chybiony jest zarzut niezastosowania Dyrektywy ptasiej, bowiem warunki bytowania dzikiego ptactwa nie dotyczą interesu prawnego strony skarżącej. Niezależnie od tego, subiektywnego poglądu Kolegium – w ocenie Sądu – nie doszło do uchybienia, poprzez ustalenie środowiskowych warunków, wskazanego w skardze przepisu art. 4 ust. 4 Dyrektywy ptasiej. Cyt. przepis nakłada na państwa członkowskie, w odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, tj. obszarów naturalnych siedlisk gatunków wymienionych w załączniku I tej Dyrektywy, jak i obszarów wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, a w szczególności terenów podmokłych, obowiązek podjęcia "właściwych kroków" w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Zgodnie z cyt. przepisem państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony. Podjęcie "właściwych kroków" oraz dążenie do uniknięcia pogorszenia warunków naturalnych nie może, w przekonaniu Sądu, być sprowadzane do zaniechania jakiegokolwiek przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić zmiany w oznaczonych obszarach, które – jak wynika z treści raportu – nie występują na obszarze planowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary podmokłe, wykluczone zostało występowanie na obszarze przedsięwzięcia stanowisk orła bielika i żurawia, przeanalizowany został potencjalny wpływ na ptaki, w tym aspekcie wykazano, że eksploatacja złoża nie doprowadzi do utraty lub zawężenia terytorium żerowiskowego. Niezależnie od tych uwag wypadnie zauważyć, że Dyrektywa ptasia została implementowana do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), z akt sprawy nie wynika, aby przedsięwzięcie ingerowało w obszary tzw. Natura 2000.

W decyzji organu I instancji – w ocenie orzekającego Sądu – obszernie, szczegółowo i przekonująco poddano analizie wpływ przedsięwzięcia na środowisko naturalne oraz sposoby minimalizujące to oddziaływanie, jakie winien podjąć inwestor. Z akt sprawy wynika, ze interes indywidualny odwołującego się był uwzględniany w toku postępowania, czego efektem były miedzy innymi obowiązki nałożone na inwestora w decyzji środowiskowej. Negatywna ocena przedsięwzięcia z punktu widzenia interesów odwołującego się, nie mogła stać na przeszkodzie w wydaniu decyzji środowiskowej, skoro inwestor spełniał wszystkie wymogi wynikające z przepisów Uioś. Te okoliczności przekonują, że trafnie co do reguły, SKO w Koszalinie uznało, że decyzja organu I instancji wobec zarzutów odwołania, winna zostać utrzymana w mocy.

F. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, z jakich względów sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 K.p.a. (s. 19 wyroku). Umknęło uwadze sądu pierwszej instancji, że z mocy art. 140 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przez organami pierwszej instancji. Cyt. przepis art. 107 § 1 K.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej, zgodnie z nim decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane powyżej elementy dadzą się wyodrębnić w zaskarżonej decyzji Kolegium. Przekonanie sądu wojewódzkiego, że brakuje któregoś z wymienionych tu elementów nie zostało bliżej wyłuszczone. Z kontekstu motywów wyroku w tej części i powiązania w nich zarzutu naruszenia wskazanego art. 107 § 1 K.p.a. z przepisem art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś wynikałoby, że sąd wojewódzki dostrzegał niedostatki zaskarżonej decyzji, gdy idzie o jej uzasadnienie. O uzasadnieniu faktycznym i prawnym oraz jego wymogach odnośnie decyzji administracyjnej mowa jest w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie decyzja odwoławcza nie może być pozbawiona uzasadnienia, co wynika z treści art. 107 § 4 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji organu odwoławczego w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia musi zawierać wszystkie te elementy, które powinna zawierać decyzja środowiskowa na podstawie art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Uioś.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do części uzasadnienia pod względem prawnym, istotnie nie wypełnia wszystkich wymogów stawianych temu składnikowi decyzji przez przepis art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności brak jest "przytoczenia przepisów prawa", które zostały przez Kolegium wskazane w podstawie prawnej. Nie oznacza to jednak w sytuacji, w której – co raz jeszcze Sąd pragnie podkreślić – SKO w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, że dostrzeżone niewątpliwe niedostatki decyzji odwoławczej prowadzić mają do wniosku o ziszczeniu się dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i konieczności jej uchylenia. W szczególności Sąd nie podziela stwierdzenia sądu wojewódzkiego, że stwierdzone przezeń uchybienia organu odwoławczego – w przeważającym stopniu nie podzielane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego – czynić miały zbędnym dokonanie merytorycznej oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeciwnie, analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że nawet dostrzegalne potknięcia organu odwoławczego, gdy idzie o formułowanie treści swych wywodów czy brak przytoczenia w poprawny sposób przepisów prawa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogły mieć "istotnego wpływu na wynik sprawy", co czyniło z kolei nietrafnym wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

F. W świetle poprzednich wywodów przyjdzie uznać, że nie było zasadne stanowisko WSA w Szczecinie, jakoby dostrzeżone przez ten sąd uchybienia organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie poczynione uprzednio uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a uznając ją za nieuzasadnioną – oddalił ją (art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.