Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2590/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
article: art. 401 ust. 7 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2251/16 w sprawie ze skargi J. C. na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. oddalił skargę J. C. (dalej "strona skarżąca") na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej "Fundusz") z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwróciła się do Funduszu o zwrot nienależnie wpłaconych kwot z tytułu opłat recyklingowych twierdząc, że art. 12 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 140 ze zm.; dalej "ustawa o recyklingu") jest niezgodny z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Fundusz poinformował stronę skarżącą, że opłaty recyklingowe, których dotyczy wniosek, zostały wniesione na podstawie obowiązującego w momencie ich uiszczania przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu. Stanowią one, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), przychód Funduszu, który – w myśl tej ustawy – jest wydatkowany na ściśle określony cel związany z ochroną środowiska. Fundusz nie nalicza opłaty recyklingowej, nie jest jej wierzycielem, nie ma też legitymacji do samodzielnego decydowania w sprawie zaniechania przyjmowania na swój rachunek wpływów z tego tytułu, jak i zwrotu już otrzymanych należnych kwot, bez dyspozycji ustawodawcy. Konkludując Fundusz stwierdził, że nie znajduje podstawy prawnej do dokonania zwrotu wniesionej opłaty recyklingowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. strona skarżąca wezwała Fundusz do usunięcia naruszenia prawa i zażądała zwrotu opłaty recyklingowej.

W odpowiedzi na to wezwanie Fundusz podał, że w piśmie z [...] marca 2016 r. odniósł się merytorycznie co do żądania strony dotyczącego zwrotu opłaty recyklingowej.

Strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt Funduszu podjęty w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zauważył, że w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Fundusz ustosunkował się merytorycznie do żądania strony, choć na wstępie stwierdził, iż nie jest uprawniony do rozpoznania wniosku strony. Fundusz wywiódł, że zwrot kwoty uiszczonej tytułem opłaty recyklingowej może być rozważany dopiero po stwierdzeniu istnienia bądź nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej przez wskazany do tego organ administracji publicznej, to jest starostę. W opinii Sądu, stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające, że Fundusz jest podmiotem administracyjnym o charakterze funkcjonalnym i jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej. NSA uznał też, że orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym, jako jego prawnej formy działania. W ocenie Sądu, pismo Funduszu z [...] marca 2016 r. należy więc potraktować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę, że strona skarżąca nie żąda zwrotu kwoty z powodu jej nadpłaty, ale twierdzi, że należność ta, jako niezgodna z przepisami prawa unijnego, nie powinna być w ogóle pobierana, o czym ma świadczyć fakt uchylenia przez ustawodawcę art. 12 ustawy o recyklingu. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem, gdyż – jego zdaniem – uchylenie art. 12 ustawy o recyklingu, nie przesądza samo w sobie o tym, że opłaty z tego tytułu były pobierane w sposób niezgodny z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji. W art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu dopuszczono możliwość zwrotu przez Fundusz opłaty recyklingowej, ale w przypadkach tam szczegółowo wymienionych, a nie co do zasady. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podzielić też należy zapatrywanie Funduszu o braku podstaw do twierdzenia, iż art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nakładający obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej był niezgodny z art. 5 ust. 4 dyrektywy w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem Sądu, Fundusz słusznie wywiódł, że powyższy przepis dyrektywy nie stoi w sprzeczności z możliwością ustanowienia przez ustawodawcę krajowego obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej. Sąd nie uwzględnił także zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 18 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. UE G Nr 83 s. 47) poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, związana z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu, ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r. W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji. Zdaniem Sądu, nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 30 i art. 110 Traktatu w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że opłata uiszczana przez przedsiębiorcę, który zgodnie z obowiązującymi do tego dnia przepisami nie mógł zapewnić sieci, zatem musiał ponosić koszty opłaty recyklingowej, dokonującego wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, wywołuje skutek równoważny do należności celnych i stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, a wobec tego jej stosowanie jest niezgodne z Traktatem, gdyż obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą wprowadzenia pojazdu na terytorium kraju, podobnie jak w przypadku należności celnych i opłata różnicuje towary na te nabywane w kraju i w innym kraju Unii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 110 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany Traktatem) - dawny art. 90 TWE oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w świetle art. 110 Traktatu, polegającej na uznaniu, że opłata recyklingowa pobierana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stoi w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 110 Traktatu, podczas gdy opłata ta w sposób oczywisty narusza zasadę niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku, gdyż w praktyce była nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, a nie była nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli był on tam już zarejestrowany;

2. art. 36 Traktatu (dawny art. 30 TWE) w zw. z art. 110 Traktatu (dawny art. 90 TWE) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 36 Traktatu pozwalający na wprowadzanie zakazów i ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie należy zastosować w przedmiotowej sprawie oraz dokonanie błędnej wykładni uznającej, iż dawny art. 30 TWE stanowi wyjątek od zasady niedyskryminacji wyrażonej w dawnym art. 90 TWE, podczas gdy art. 36 Traktatu nie odnosi się do zasady niedyskryminacji wyrażonej w art. 110 Traktatu;

3. art. 5 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (zwanej Dyrektywą wrakową) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa stanowiła niezasadne obciążenie przedsiębiorcy wprowadzającego używany pojazd, który nie podlegał obowiązkowi zapewniania sieci, według przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2016 r., kosztami przetwarzania pojazdów wycofanych z eksploatacji w postaci konieczności ponoszenia opłat recyklingowych w kwocie 500 zł od każdego pojazdu, podczas gdy producenci i importerzy tych pojazdów byli zwolnieniu z tej opłaty, ponosząc zdecydowanie mniejsze koszty recyklingu w postaci zapewniania sieci w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu;

4. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie pomimo wskazania przez ustawodawcę wprost w ww. przepisie, iż na wniosek podmiotu, który dokonał nienależnie lub w nadmiernej wysokości wpłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dokonuje zwrotu nadpłaconej kwoty na rachunek bankowy wskazany we wniosku lub w gotówce, w terminie dni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundusz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sąd nie dopatrzył się, aby w niniejszej sprawie występowały, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy pobierana na podstawie obowiązującego do 1 stycznia 2016 r. art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu opłata recyklingowa stanowiła opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych.

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd, o którym mowa w art. 10 (to jest wprowadzający pojazdy wydający kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym), jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, zwaną dalej "siecią", obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.

Przepis art. 12 ust. 1 stanowił wówczas, że wprowadzający pojazd, inny niż wymieniony w art. 10, nie zapewnia sieci. W odniesieniu do takiego wprowadzającego pojazd oraz do podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, zastosowanie miało unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, w myśl którego wprowadzający pojazd, który nie zapewnia sieci, oraz podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu, są obowiązani do wniesienia, na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju. Dowód wpłaty powinien zawierać określenie cech identyfikacyjnych pojazdu, o których mowa w art. 66 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd to przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub przedsiębiorca dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazd. Od 1 stycznia 2016 r. ilekroć w omawianej ustawie jest mowa o wprowadzającym pojazd – rozumie się przez to przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu.

Z zestawienia tych unormowań wynika, że wprowadzenie opłaty recyklingowej, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, następowało nie z uwagi na miejsce pochodzenia pojazdu, ale z uwagi na zróżnicowanie podmiotów, które wprowadzały pojazdy bądź je nabywały lub importowały. Opłata ta w swej istocie stanowiła zryczałtowany odpowiednik kosztów ponoszonych przez wprowadzających pojazdy wydających kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, związanych z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów. W ówczesnym stanie prawnym producenci i importerzy pojazdów nie byli co prawda zobowiązani do uiszczania opłaty recyklingowej, ale za to byli zobligowani do tworzenia sieci zbierania pojazdów. Natomiast podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty recyklingowej nie ponosiły kosztów związanych z tworzeniem sieci. Omawiana opłata recyklingowa nie stanowiła zatem opodatkowania przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych (na co zwracano uwagę w przywoływanym w motywach skargi kasacyjnej postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07), bowiem w istocie nie była związana z ich przywożeniem spoza kraju, lecz z faktem, że podmioty zobowiązane do jej wnoszenia nie ponosiły kosztów związanych z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów.

Z uwagi na powyższe przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie narusza art. 110 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawnego art. 90 TWE). Zarzut naruszenia art. 110 Traktatu oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie był w tej sytuacji uzasadniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 Traktatu (dawnego art. 30 TWE) w zw. z art. 100 Traktatu (dawnego art. 90 TWE) stwierdzić należy, że unormowanie zawarte w art. 36 Traktatu, dotyczące ograniczeń ilościowych, nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej jednak przywołanie tego przepisu przez Sąd I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 36 w zw. z art. 100 Traktatu nie mógł więc zostać uwzględniony.

Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 5 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r., bowiem przepis ten dotyczy dostarczania pojazdów wycofanych z eksploatacji do uprawnionych zakładów przetwarzania, a opłata recyklingowa, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, dotyczyła pojazdów rejestrowanych, a więc dopuszczanych do eksploatacji.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem, który dokonał nienależnie lub w nadmiernej wysokości wpłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by wpłacono za jeden pojazd więcej niż 500 zł, ani też by dokonano wpłaty od pojazdu historycznego albo od pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.