Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 403/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 204/13 w sprawie ze skargi H. D. i C. D. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 204/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku H. D. i C. D. z dnia 2 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

H. D. i C. D. wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwali [...] S.A. w G. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w [...] (działka nr [...] ) oraz do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali udostępnienia im kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych usytuowanych na ich działce.

Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. H. D. i C. D. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w G., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im informacji publicznej zawartej we wniosku i nie załatwiła ich wniosku w sposób przewidziany w ustawie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący stwierdzili również, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu u.d.i.p.. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowej informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne, tj. zadania władzy publicznej i dysponuje majątkiem publicznym. O realizacji zadań publicznych można mówić tylko w przypadku sprzedawcy świadczącego usługę kompleksową, jakim jest [...] S.A. Z przepisów prawa energetycznego nie wynika, aby przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem realizującym zadania publiczne. Jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego, która nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej takiej działalności. [...] S.A. jako operator systemu dystrybucyjnego dostarcza jedynie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej, a ponadto nie dysponuje majątkiem publicznym, co oznacza, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku H. D. i C. D. z dnia 2 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informację publiczną. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych (między innymi treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających). Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Z powyższego wynika zatem, że żądane przez skarżących decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o sprawach publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udzielenia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Kategoria "osób lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne" jest inna niż ta obejmująca "osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym". Nie jest ona również tożsama z kategorią "osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą".

W świetle bowiem art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w G. - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) podkreślił bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak przewidywanych potrzeb energetycznych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 stwierdził, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Określenia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu.

Zdaniem WSA w Gdańsku rozdział usług sprzedaży i usług dystrybucji energii elektrycznej przewidziany w znowelizowanej ustawie - Prawo energetyczne pozostaje bez wpływu na ocenę dotyczącą wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Są zatem determinantą działania organów państwa nie tylko na polu gospodarczym, lecz także politycznym, ekologicznymi i społecznym.

WSA w Gdańsku podkreślił również, że budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zatem przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w G., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p.

Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną, to [...] S.A. zobowiązana była do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. Okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, nie wyłącza ich prawa do udzielenia im informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza z tego tytułu żadnych ograniczeń w prawie do uzyskania informacji publicznej. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związanych z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie przepisów omawianej ustawy. Również możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminach przewidzianych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. udzieleniem żądanej informacji publicznej albo wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź decyzji o umorzeniu postępowania albo zawiadomieniem, że informacji tej nie posiada. Spółka skierowanego do niej wniosku nie załatwiła jednak w taki sposób. Na żądanie udostępnienia informacji publicznej nie udzieliła skarżącym żadnej odpowiedzi. Z tych względów skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną. Przy takiej bezczynności doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa. Spółka - po otrzymaniu wystąpienia z dnia 2 stycznia 2012 r., skierowała do skarżących pisma z dnia 9 lutego i 4 kwietnia 2012 r., jednakże nie zawierały one odpowiedzi na ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stan prawnej bezczynności Spółki w tym zakresie trwa zatem od stycznia 2012 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 bądź na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżących; jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania tych informacji.

Konstytucja RP ustala krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, jednak wyłącznie w powiązaniu z działalnością podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej mógłby dotyczyć tylko takich działań [...] S.A., które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Tym samym nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, Spółka nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy WSA w Gdańsku naruszył więc przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Wyrok ten został bowiem wydany przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. Po wydaniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpił rozdział usług sprzedaży i usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. Tylko w tym zakresie realizowany jest obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. Natomiast [...] S.A. w G. prowadzi odrębną działalność, dostarcza bowiem energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie daje podstaw do traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. To, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem przedsiębiorstwom energetycznym zadań publicznych. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać jedynie przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to zastosowanie u.d.i.p. i istnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej istniałoby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. Tylko działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone, bowiem art. 5 u.d.i.p. stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie powinno być wątpliwości, że z tych przyczyn nie można udostępnić żądanych informacji. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia żądali skarżący. Sąd, stwierdzając że w sprawie żądana informacja stanowi informację publiczną, bez analizy czy zachodził jeden z przypadków określonych w art. 5 u.d.i.p., dopuścił się naruszenia tego przepisu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji naruszył również art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Zdaniem Spółki niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności organu, a tym samym te akta mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. H. D. i C. D. wystąpili o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez H. D. i C. D. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawców, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że [...] S.A. objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku H. D. i C. D. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku H. D. i C. D. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika H. D. i C. D. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik uczestników postępowania nie brał bowiem udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. Pismo tegoż pełnomocnika z dnia 3 lutego 2014 r. nie kwalifikuje się do uznania go za odpowiedź na skargę kasacyjną. Ponadto H. D. i C. D. nie wykazali, aby w postępowaniu kasacyjnym ponieśli koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).