Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1231/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 179/07 w sprawie ze skargi S. A. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1231 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez [...] S.A. w Poznaniu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2006 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek J. J. postępowania, decyzją z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej zachodniej od osiedla P. do ulicy [...] zadanie III od komory P5/5 do komory J1/5 w P., na odcinku działki nr [...] obr. [...] w P., stanowiącej własność wnioskodawcy, nie określając daty jej wydania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że kwalifikowaną wadą kontrolowanej decyzji jest rażące naruszenie, obowiązującego w dacie wydania spornego rozstrzygnięcia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził jednocześnie istnienie w obrocie prawnym decyzji Zarządu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] maja 1978 r. znak: [...], wydanej na wniosek inwestora a zezwalającej na wejście na (...) nieruchomości położone w P.", które zostały objęte sporną inwestycją w tym na działkę nr [...],

Po rozpoznaniu wniosku Spółki SA [...] P, następcy prawnego ówczesnego inwestora magistrali cieplnej, o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w omawianej sprawie, kwalifikowaną wadą decyzji organu wojewódzkiego jest rażące naruszenie, obowiązującego w dacie jej wydania, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, że nie dysponuje oryginałem decyzji, a jedynie uwierzytelnieniem z dnia 3 lutego 1978 r., odpisu tego aktu administracyjnego, który nie zawiera daty. Na podstawie tego odpisu organ doszedł do przekonania, że decyzja o pozwoleniu na budowę była pozbawiona daty, okoliczność ta stanowi, zdaniem organu, wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Sądu wniosła S.A. [...] podnosząc, że zaskarżoną decyzję wydano nie na podstawie oryginału lub oryginalnej kopii decyzji - pozwolenia na budowę nr [...] lecz na podstawie niewiarygodnego odpisu decyzji, który nie zawierał daty wydania tej decyzji - pozwolenia na budowę i błędnie ustalonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego daty uwierzytelnienia odpisu tej decyzji tj. 3.2.1978 r. a nie 3.2.1972 r. jak faktycznie wynika z daty uwierzytelnienia odpisu tej decyzji. Skarżący dodatkowo podniósł, że unieważnienie decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa winno nastąpić po przedstawieniu przez wnioskodawcę lub organ administracyjny wydający sporną decyzję jej oryginału lub jej oryginalnej kopii. Zdaniem strony skarżącej orzekanie o unieważnieniu decyzji po 28 latach na podstawie niewiarygodnego odpisu decyzji i nie zawierającego daty wydania decyzji jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga S.A. [...] P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r oraz z dnia [...] listopada 2006r. naruszają prawo.

Przedmiotowe decyzje organów obu instancji naruszają - zdaniem Sądu -przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej na odcinku działki nr [...] obr. [...] ul. [...] w P., zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął swoje rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy błędnie go ponadto oceniając. Organ nie odniósł się do decyzji Zarządu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] maja 1978 r., znak: [...], wydanej na wniosek inwestora, a zezwalającej na zajęcie działki nr [...], nie odniósł się do znaczenia i wpływu tej decyzji na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jej związku z wydanym pozwoleniem na budowę magistrali cieplnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zawarty w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. warunek może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał zezwolenie organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1974r. Nr 10 poz. 64).

W niniejszej sprawie inwestor legitymował się takim zezwoleniem, niemniej jednak istnieją w sprawie wątpliwości dotyczące daty rozpoczęcia inwestycji i daty wydania pozwolenia na budowę w zestawieniu z datą wydanego pozwolenia na zajęcie nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt sprawy (zawiadomienie Zakładu Inwestycji Komunalnych z [...] kwietnia 1978r. i protokół przejęcia do eksploatacji inwestycji z dnia [...].02.1980r.) oraz oświadczeń uczestnika postępowania J. J. na rozprawie sądowej rozpoczęcie inwestycji na działce nr [...] obr. [...], ul. [...] w P. mogło nastąpić już w kwietniu 1978r., a więc przed uzyskaniem zezwolenia na zajęcie nieruchomości i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ustalenie daty zezwolenia na zajęcie nieruchomości, daty wydania pozwolenia na budowę oraz daty faktycznego rozpoczęcia inwestycji ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd wskazał, że brak daty orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy takie orzeczenie wprowadzone zostało do obrotu prawnego, czyli doręczone stronom postępowania jest niewątpliwym uchybieniem art. 107 § 1 k.p.a. Stwierdzić jednak należy, że o ile wskazana przez organ wada stanowi o naruszeniu prawa to zarówno jej ciężar, jak i charakter nie są takie, aby uznać, że decyzja rażąco narusza prawo i wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Sąd nie podzielił w tej sytuacji stanowiska organu, że skoro decyzja jest pozbawiona daty to okoliczność ta jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Zdaniem Sądu, organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dotarcia do oryginału decyzji i dokładnego ustalenia daty wydania pozwolenia na budowę magistrali cieplnej.

Wskazane wyżej wątpliwości wymagają w ocenie Sadu ponownych ustaleń zgodnie z wymogami, art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a.

Zważywszy na powyższe uchybienia uznając, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a polegające na dokonaniu błędnej subsumcji w/w przepisów oraz błędnej ocenie prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt l "c" i art. 151 p.p.s.a. a polegające na nieuwzględnieniu wszystkich podstaw stanowiących o nieważności decyzji Wojewody P. - Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich - Biuro Planowania Przestrzennego w P. o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej od osiedla Pi. do ul. [...] zadanie III od komory P5/5 do komory J1/5 na odcinku działki nr [...] obr. [...] w P. o sygnaturze [...] ("decyzja o pozwoleniu na budowę") prowadzące do niezasadnego uwzględnienia skargi [...] P. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r.;

3. naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 21 ust. 3 i 4, art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) a polegające na nieuwzględnieniu wszystkich przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, a które stanowiły dodatkowe podstawy stanowiące o prawidłowości decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji pełnomocnik występujący w imieniu J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego pod regulacje prawne zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., gdyż błędnie ocenił, że GINB nie podjął wszelkich kroków niezbędnych, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wnoszący kasację wskazał, iż GINB z urzędu składał liczne wnioski o udostępnienie dalszego materiału dowodowego do odpowiednich organów oraz uczestników postępowania, przy czym żadna ze stron w trakcie procesu nie powoływała dalszych środków dowodowych .

W celu ostatecznego i definitywnego ustalenia daty wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, GINB pismem z dnia [...] lutego 2006r. zwrócił się ponownie do Wydziału Rozwoju Regionalnego W. Urzędu Wojewódzkiego. W tej sprawie Wydział odpowiedział pismem nr [...] z dnia [...] marca 2006r., że ustalenie daty wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożliwe ze względu na zachowany jedynie jej odpis, który jest przechowywany w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P.. Zdaniem wnoszącego kasację GINB dwukrotnie zwracał się do odpowiednich organów celem uzupełnienia dowodów tym samym należy przyjąć, iż GINB podjął wszelkie starania celem ustalenia całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Tym samym, WSA błędnie ocenił, że art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zostały naruszone przez GINB.

Zdaniem wnoszącego kasację postępowanie prowadzone przez GINB było prawidłowe, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na bezsporne ustalenie:

- daty uzyskania pozwolenia na zajęcie nieruchomości - [...] maja 1978r. (wniosek o wydanie niniejszej decyzji został złożony dnia [...] kwietnia 1978r.);

- daty wydania zezwolenia na budowę: nawet pomimo braku wyraźnego wpisu daty na odpisie decyzji, jej wydanie nastąpiło w ustalonym ponad wszelką wątpliwość przedziale czasowym pomiędzy [...] stycznia 1978r. będącym datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę a [...] lutego 1978r, datą sporządzenia odpisu przedmiotowej decyzji;

- daty rozpoczęcia inwestycji - kwiecień 1978 r. Data ta wynika z zawiadomienia

Zakładu Inwestycji Komunalnych i protokołu przejęcia do eksploatacji inwestycji z

dnia [...] lutego 1980 r.

W ocenie wnoszącego kasację zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala ponad wszelką wątpliwość na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tej racji, że decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości i budowę na niej magistrali cieplnej została wydana co najmniej 3,5 miesiąca po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości powinna zostać załączona do wniosku o pozwolenie na budowę.

Autor kasacji podkreślił, iż odpis decyzji o pozwoleniu na budowę jest zaopatrzony w datę, która stanowi dowód wydania pozwolenia na budowę w określonym przedziale czasowym czyli między [...] stycznia 1978r., kiedy to wniesiono wniosek o pozwolenie na budowę (co jest bezsporne) a datą [...] lutego 1978 kiedy to dokonano uwierzytelnienia odpisu. Bezspornym jest również, iż rozpoczęcie inwestycji nastąpiło w kwietniu 1978r. a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na zajęcie nieruchomości, więc tym bardziej przed wydaniem pozwolenia na zajęcie nieruchomości, co również stanowi rażące naruszenie prawa.

Treść decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje, iż organ wydający przedmiotową decyzję miał świadomość braków w dostarczonych dokumentach oraz pomimo niekompletnego wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wydał rzeczoną decyzję mając na uwadze, że w toku inwestycji wymagane prawem zezwolenie na wejście na nieruchomość zostanie wydane. Wskazuje na to wzmianka w samej decyzji o następującej treści "niniejsze pozwolenie nie jest równoznaczne z decyzją udzielającą zezwolenia na czasowe zajęcie terenu".

Taki stan rzeczy stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji przytoczone argumenty wskazują, że decyzja nie była dotknięta, żadną z wad wymienionych w wyroku WSA, a tym samym WSA naruszył art. 145 §1 pkt 1c oraz art. 151 p.p.s. poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję GINB, która na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzała nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto autor kasacji wskazał, iż WSA nie uwzględnił pozostałych podstaw uznania nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które powinien był wziąć pod uwagę na mocy art. 134 ppsa.

Przede wszystkim WSA powinien był uwzględnić naruszenie postanowień art. 21 ust 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzja Wojewody P. - Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich - Biuro Planowania Przestrzennego w P. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej [...] z Osiedla P. do ul. [...] w P. na odcinku nr [...] obr. [...] o sygnaturze [...] została wydana [...] czerwca 1976 r. na rzecz poprzednika prawnego inwestora - Zarządu Inwestycji Przemysłowych przy Miejskim Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P.. Zarządzeniem Wojewody P. nr [...] wydanym w dniu [...] listopada 1976 r. został utworzony inwestor - Zakład Inwestycji Komunalnych przy Wojewódzkim Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Decyzja o pozwoleniu na budowę wyraźnie odnosi się do w/w decyzji z [...] czerwca 1976 r. Oznacza to, że ówczesny inwestor, a obecnie właściciel magistrali [...] P. SA, nie uzyskał w ustawowo określonym czasie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane ani nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto odpis decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej wykonany [...] stycznia 1978 r. czyli w 2 dni po złożeniu wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na budowę różni się treścią od odpisu tej samej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej wykonanym jednakże w dniu [...] sierpnia 1977 r. w części, w której mowa o utracie ważności tej decyzji na podstawie art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z 1974 r. W odpisie z dnia [...] stycznia 1978r. wzmianka o momencie utraty ważności przedmiotowej decyzji została wyraźnie pominięta.

Nadto wnoszący kasację zaznaczył, że pomimo, iż w niektórych przypadkach wymienionych u ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.1974.38.229) oraz w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 1975.8.48.) dopuszcza się łączne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, takie łączne wydanie obu decyzji nie jest dopuszczalne w przypadku, gdy inwestor nie dysponuje terenem na cele budowlane.

Ponadto Sąd powinien był wziąć pod uwagę następujące przepisy t.j. art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wnoszący kasację wskazał też, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. nie przewidywał przebiegu magistrali cieplnej przez działki prywatne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy , iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto też zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu.

Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony.

Stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia administracyjnego okoliczności faktyczne, ustalone przez organ, nie pozostają zatem obojętne dla postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w ramach przeprowadzanej kontroli sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób ocenione. Wbrew więc odmiennym wywodom kasacji ani Sąd, ani też strona nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń, które stanowiłyby następnie podstawę orzekania przez Sąd.

Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy , iż w przedmiotowej sprawie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ustaleń w sprawie i to wyczerpujących winien dokonać organ, a nie Sąd kontrolujący określoną decyzję administracyjną.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na to, iż zawarty w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229) warunek może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał zezwolenie organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz.64). W niniejszej sprawie inwestor legitymował się takim zezwoleniem, niemniej jednak istnieją w sprawie wątpliwości dotyczące daty rozpoczęcia inwestycji i daty wydania pozwolenia na budowę w zestawieniu z datą wydanego pozwolenia na zajęcie nieruchomości. Wniesiona skarga kasacyjna również tego stanowiska nie kwestionuje.

Podkreślenia wymaga, że uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego oraz uzyskanie lub posiadanie uprawnienia do wejścia na cudzą nieruchomość w celu wykonania określonych robót budowlanych to odrębne kategorie prawne, regulowane odrębnymi aktami normatywnymi. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego to kategoria prawa budowlanego. Istotą pozwolenia na budowę jest - według art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn zm.) - udzielenie uprawnienia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych w celu realizacji danej inwestycji, określonej w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przy czym - w myśl art. 29 ust. 5 prawa budowlanego - warunkiem udzielenia tego pozwolenia jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Uzyskanie zaś prawa do dysponowania nieruchomością to - w zależności od sytuacji - zagadnienie albo prawa cywilnego, albo prawa wywłaszczeniowego.

W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) "organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Przepis ten uprawniał - w zakresie w nim określonym - do dysponowania nieruchomościami do celów związanych z budową, stanowiąc przesłankę przewidzianą w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego do wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

Treść kontrolowanej decyzji tak organu I, jak i II instancji wskazuje, że organ do wszystkich złożonych do akt sprawy dokumentów ani się nie odniósł, ani też nie poddał ich analizie w celu ustalenia stanu faktycznego i to przy uwzględnieniu wymogów o jakich mowa nie tylko w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego ustawy z dnia 24 października 1974 r., ale i art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na konieczność dokonania właściwych i wyczerpujących w sprawie ustaleń zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku.

Uchybienie przez organ administracji wskazanym w zaskarżonym wyroku przepisom postępowania powoduje, iż nie jest też trafny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 21 ust. 3 i 4, art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Dopiero bowiem dokonanie należytych w sprawie ustaleń pozwoli na stwierdzenie, jakie normy prawne i w jakim zakresie winny mieć w sprawie zastosowanie. Przytoczone we wniesionej kasacji ustalenia i rozważania odnoszące się do norm prawnych mających w sprawie zastosowanie są o tyle przedwczesne, że to organ administracji, a nie strona skarżąca winna przedstawić uzasadnienie spełniające dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., w żadnym zaś razie sąd administracyjny nie może zastępować organu i dokonywać samodzielnych ustaleń w sprawie.

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, iż zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 p.p.s.a. nie jest również zasadny albowiem zaskarżone orzeczenie Sądu nie narusza prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 3, art. 21 ust. 3 i 4, art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazać należy, iż przepis art. 134 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może on przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba że stwierdzi, naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Ponadto wskazać trzeba, iż przepis art. 134 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego. Uczestnik postępowania wnoszący kasację powiązał zaś naruszenie powyższego przepisu z szeregiem uregulowań prawnomaterialnych. Stwierdzić trzeba, iż powyższa konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.