Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 112/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 , art. 13 ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1, par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi C. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Sopotu do rozpoznania wniosku C. C. z dnia 1 czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do żądania zawartego w punktach 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Gminy Miasta Sopotu na rzecz skarżącego C. C. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2022 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Sopotu C. C. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. przesłanie kopii następującej dokumentacji:

a) wszystkich ofert wraz z załącznikami złożonych w przetargu pisemnym nieograniczonym na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Sopotu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej pod numerem [...];

b) załączników do ogłoszenia o wyżej wskazanym przetargu;

c) umowy dzierżawy nr [...] zawartej 25 kwietnia 2016 r. pomiędzy Gminą Miasta Sopotu jako wydzierżawiającym a J. K. oraz J. J. działającymi w ramach spółki cywilnej pod firmą [...] S.C. NIP: [...] jako dzierżawcą wraz ze wszystkimi załącznikami;

d) protokołu zdawczo - odbiorczego sporządzonego przy wydaniu gruntu dzierżawcy;

2. udzielenie następujących informacji:

a) czy Gmina Miasta Sopotu dokonała weryfikacji sposobu przebudowy kempingu przez dzierżawcę zgodnie z umową oraz ogłoszeniem o przetargu (w zakresie podniesienia jego walorów estetycznych w oparciu o wytyczne Biura Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu stanowiących załącznik nr 2 do ogłoszenia o przetargu), a jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli przedmiotowa weryfikacja została udokumentowana, wnioskodawca zawnioskował o przesłanie kopii tej dokumentacji;

b) czy Gmina dokonuje weryfikacji poziomu dopuszczalnego emitowania do środowiska hałasu zgodnie z przepisami wynikającymi z położenia gruntu w strefie uzdrowiskowej? Jeżeli tak, to jak często? Jeżeli przedmiotowa weryfikacja została udokumentowana wnioskodawca zawnioskował o przesłanie kopii tej dokumentacji;

c) czy Gmina Miasta Sopotu dokonała weryfikacji realizacji przez dzierżawcę obowiązku rozbudowy / przebudowy kempingu zgodnie z zapisami § 6 ust. 12 umowy? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli przedmiotowa weryfikacja została udokumentowana, wnioskodawca zawnioskował o przesłanie kopii tej dokumentacji;

d) w jaki sposób Gmina Miasta Sopotu weryfikuje okres funkcjonowania kempingu?

e) czy dzierżawca płaci czynsz dzierżawny w terminie wynikającym z umowy? Jeżeli dzierżawca dopuścił się zwłoki w terminie płatności, wnioskodawca zawnioskował o wskazanie, za jaki okres oraz kiedy zobowiązanie zostało spełnione;

f) czy Gmina Miasta Sopotu dokonywała kontroli gruntu? Jeżeli tak, to kiedy oraz ile razy taka kontrola miała miejsce? Jeżeli przedmiotowa kontrola została udokumentowana, wnioskodawca zawnioskował o przesłanie kopii tej dokumentacji;

g) czy umowa była zmieniana lub uzupełniania od czasu jej zawarcia? Jeżeli tak, wnioskodawca zawnioskował o przesłanie kopii aneksów.

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał przesłanie informacji oraz kopii dokumentacji na adres pocztowy wnioskodawcy.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej Prezydent Miasta Sopotu w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. znak K.K.1431.01.2022 wskazał, że:

Ad. 1a

oferta nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; w tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 3212/15;

Ad. 1b

udostępnia ogłoszenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Sopocie odnośnie przetargu pisemnego nieograniczonego na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Sopotu przy ul. [...] z przeznaczeniem pod kemping po uprzedniej jego przebudowie wraz z załącznikami;

Ad. 1c

udostępnia zanonimizowaną kopię umowy dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 25 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami;

Ad. 1d

protokół zdawczo-odbiorczy jest dokumentem wewnętrznym, nie podlegającym udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

Ad. 2a

Gmina Miasta Sopotu reprezentowana przez Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w Sopocie na bieżąco kontrolowała modernizację w tym przebudowę / rozbudowę kempingu pod względem zgodności z ofertą przetargową stanowiącą załącznik do ww. umowy. Dokumentacja powstała w wyniku kontroli wspominanej inwestycji ma charakter wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

Ad. 2b

Gmina Miasta Sopotu, dokonuje pomiaru poziomu hałasu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawo unijne dyrektywą 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie oceny i kontroli poziomu hałasu w środowisku nałożyło na państwa członkowskie obowiązek sporządzania strategicznych map hałasu, który zaimplementowano do prawa polskiego ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Zarządzający drogą sporządza co 5 lat mapę akustyczną terenu, na którym eksploatacja obiektu może powodować przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Realizując obowiązki wynikające z powyższych przepisów Gmina Miasta Sopotu cyklicznie opracowuje mapy akustyczne (obecnie strategiczne mapy hałasu) dla dróg, po których przejeżdża ponad 3 mln. pojazdów rocznie, to jest [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], fragmentem ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Elementem opracowania są pomiary akustyczne źródeł hałasu drogowego oraz pomiary kalibracyjne na terenie Sopotu;

Ad. 2c

odpowiedź na 2 c) została udzielona w pkt 2 a) wraz z dokumentacją;

Ad. 2d

kemping został wydzierżawiony na okres 15 lat do dnia 30 września 2031 r. i funkcjonuje przez 12 miesięcy w roku. Obiekt znajduje się w bliskim sąsiedztwie siedziby MOSiR , co pozwala na codzienną obserwację terenu;

Ad. 2e

organ przedstawił zestawienie z rozbiciem na miesiące od maja 2016 r. do maja 2022 r. ze wskazaniem 21 płatności w terminie oraz pozostałych jako płatności po terminie (z jednoczesnym wskazaniem daty zapłaty);

Ad. 2f

w imieniu Gminy Miasta Sopotu kontrole są przeprowadzane cyklicznie (udokumentowane); oprócz tego odbywają się kontrole bez sporządzania dodatkowych notatek. Notatki służbowe wykonane w tej sprawie są dokumentami wewnętrznymi, nie podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

Ad. 2g

umowa była zmieniana dwukrotnie. W załączeniu organ przedstawił 2 aneksy do umowy dzierżawy.

W dniu 22 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Prezydenta Miasta Sopotu skarga C. C. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Prezydentowi Miasta Sopotu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż dokumenty, do których odwołuje się udostępniona informacja publiczna nie stanowią informacji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do kompletnego załatwienia wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r., w szczególności do przedstawienia kopii wnioskowanych dokumentów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w dniu 1 czerwca 2022 r. skarżący skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie prowadzonego przez organ postępowania przetargowego dotyczącego wieloletniej dzierżawy gruntu z przeznaczeniem na kemping. Przedmiotem wniosku było udzielenie informacji oraz przesłanie kopii dokumentów dotyczących postępowania przetargowego, jego przebiegu oraz kontrolowania przez organ realizacji postanowień umowy dzierżawy zawartej z podmiotem, który wygrał postępowanie przetargowe. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie informacji oraz kopii dokumentacji na adres pocztowy skarżącego.

Skarżący wskazał dalej, że celem postępowania przetargowego było wyłonienie osoby, która zawrze z organem umowę dzierżawy gruntu z przeznaczeniem pod kemping po uprzedniej jego przebudowie. Zgodnie z treścią ogłoszenia składana oferta powinna była zawierać m. in.:

- oferowaną miesięczną stawkę czynszu dzierżawnego;

- dokumenty poświadczające doświadczenie w prowadzeniu, zarządzaniu bądź świadczeniu usług o charakterze podobnym do wynikającego z warunków przetargowych;

- projekt zagospodarowania kempingu;

- koncepcję architektoniczną zawierającą elewacje obiektów, określenie rodzaju materiałów elewacyjnych i ich kolorystykę.

Treść ogłoszenia o przetargu wskazywała także na określone oczekiwania organu względem składanych ofert, przewidując m. in. funkcjonowanie:

- pola namiotowego;

- miejsc na kampery;

- domki kempingowe całoroczne;

- miejsce przeznaczone dla potrzeb miłośników sportów wodnych;

- inne obiekty usługowe związane z działalnością kempingu;

- dwa budynki, w których znajdą się sanitariaty;

- obiekt, w którym będzie mieścić się stołówka z kuchnią, świetlica, recepcja.

Postępowanie przetargowe zostało zakończone poprzez wyłonienie oferenta w osobie spółki cywilnej [...] Spółka cywilna, z którą organ 25 kwietnia 2016 r. zawarł umowę dzierżawy nr [...].

Skarżący podniósł, że w dniu 14 czerwca 2022 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na złożony wniosek. Organ wyraził stanowisko, że dokumenty zgromadzone przez organ w trakcie postępowania (w szczególności złożone oferty) oraz dokumenty wytworzone w trakcie kontroli realizacji obowiązków przez podmiot, który przedmiotowe postępowanie wygrał, nie stanowią informacji publicznej. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została skarżącemu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r.

Skarżący wskazał, że żądana dokumentacja stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że umowa wprost odnosi się do treści oferty złożonej przez tenże podmiot. Zgodnie z treścią § 6 pkt 12 umowy zgodnie z treścią oferty dzierżawca zobowiązany jest: (...)". W ocenie skarżącego, skoro umowa, która jest informacją publiczną, odnosi się wprost do treści złożonej oferty, to taka oferta także stanowi informację publiczną, bowiem bezpośrednio dotyczy spraw publicznych, tj. w przedmiotowej sytuacji sposobu i warunków gospodarowania nieruchomością należącą do organu. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym jeżeli adresowane do organu pismo podmiotu prywatnego, z uwagi jego treść i charakter, zawiera informacje odnoszące się do szeroko rozumianego gospodarowania mieniem komunalnym, to dokument ten może stanowić informację publiczną. Natomiast inna korespondencja adresowana do organu przez takie podmioty zawierająca informacje, które nie odnoszą się wprost do mienia publicznego, nie powinna być traktowana w kategorii informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.

W ocenie skarżącego, przy ocenie zasadności niniejszej skargi należy odnieść się do relacji: (i) treści ogłoszenia o przetargu w zakresie, w jakim nakłada on na potencjalnego zwycięzcę przetargu określone zobowiązania dotyczące rewitalizacji nieruchomości będącej przedmiotem przetargu oraz sposobu wykorzystania nieruchomości (np. przestrzegania poziomu dopuszczalnego emitowania do środowiska hałasu) oraz (ii) treści umowy, która wprost odwołuje się w tym zakresie do oferty. Z uwagi na fakt, że każdy ze wskazanych trzech dokumentów bezpośrednio odnosi się do spraw publicznych (to jest sposobu gospodarowania mieniem organu), wszystkie oferty złożone w postępowaniu przetargowym stanowią informację publiczną.

Skarżący podniósł dalej, ze organ odmówił udostępnienia skarżącemu dokumentacji wytworzonej przez organ w wyniku wykonania umowy podnosząc, że dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżącego ocena organu jest błędna, bowiem skarżący domaga się udostępnienia dokumentów, które wskazują: (i) czy organ w ogóle w jakikolwiek sposób kontroluje prawidłową realizację umowy przez dzierżawcę oraz (ii) czy dzierżawca wykonuje wszystkie swoje obowiązki przewidziane umową. Z uwagi na fakt, że, jak wskazano wyżej, przedmiotem umowy jest nieruchomość należąca do organu, a więc stanowiąca dobro publiczne, to wszelkie informacje na temat sposobu jej wykorzystania stanowią informację publiczną. Podkreślić należy fakt, że nieruchomość ma spełniać określone cele publiczne (zapewnienia w Sopocie bazy turystyczno - noclegowej na odpowiednio wysokim poziomie). Tak więc tym bardziej sposób jej zagospodarowania oraz wyniki kontroli wykonania obowiązków przez dzierżawcę nieruchomości stanowią informację publiczną bowiem wprost odnoszą się do spraw publicznych.

Na zasadność wniosku skarżącego w tym zakresie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 7 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3195/21), w którym wskazano, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym. W przedmiotowej sprawie co prawda podmiot publiczny nie prowadzi bezpośrednio procesu inwestycyjnego, jednakże ten proces inwestycyjny prowadzony jest na podstawie wytycznych organu oraz fizycznie na majątku publicznym w postaci nieruchomości należącej do organu, co, zgodnie z cytowanym orzeczeniem, czyni dokumentację związaną z umową informacją publiczną.

Wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej który stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych przez podmioty, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji, treść sprawozdań z kontroli gospodarowania mieniem publicznym może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej co do samej zasady.

W ocenie skarżącego dokumentacja powstała w zakresie kontroli niewątpliwie posiada charakter dokumentu wewnętrznego, gdyż nie jest ona skierowana do podmiotów zewnętrznych. Jednakże nie można mieć wątpliwości, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, ponieważ została wytworzona przez podmiot uprawniony (organ) w ramach realizacji powierzonych mu zadań i służy do celów określonych w przepisach prawa. Dokumenty urzędowe, nawet gdyby miały charakter wewnętrzny, nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy, a o ich udostępnieniu decyduje ich treść. Analogicznie, przyjąć należy, iż protokół zdawczo-odbiorczy mieści się w kategorii, o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument ten stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy, a więc zawierający treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez pracownika organu, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu.

Skarżący wskazał, że artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o sposobie gospodarowania mieniem publicznym przez organ, które służyć ma, w tym konkretnym przypadku, zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczeństwa w postaci możliwości wypoczynku oraz aktywnego spędzania czasu.

W związku z powyższym przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest w ocenie skarżącego zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 14 czerwca 2022 r. na adres skarżącego została przekazana odpowiedź na wniosek w sprawie udzielenia informacji publicznej na temat przetargu nieograniczonego na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Sopotu przy ul. [...] z przeznaczeniem pod kemping po uprzedniej jego przebudowie. Odpowiedź została udzielona w terminie oraz w zakresie, który stanowi informację publiczną.

Prezydent Miasta Sopotu wskazał, że część dokumentacji, o którą wystąpił skarżący, to jest:

- dokumentacja powstała w wyniku kontroli wspomnianej inwestycji;

- dokumentacja powstała w wyniku kontroli gruntu;

- protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony przy wydaniu gruntu dzierżawcy

to dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (organ wskazał w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 257/20). Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokumenty takie jak notatka z kontroli inwestycji, gruntu czy też protokół zdawczo-odbiorczy nie są doniosłymi dokumentami, stanowiącymi asumpt do podejmowania działań lub wytyczającymi kierunki takiego działania, a przede wszystkim jak wskazują liczne orzeczenia sądów administracyjnych, nie są wyrazem stanowiska organów. Stąd należało uznać, że nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu skarżącemu w trybie ustawy.

Organ nie udostępnił również ofert złożonych we wspomnianym przetargu. Zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2017 r., (sygn. akt I OSK 3212/15) oferta nie ma charakteru dokumentu urzędowego, podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu organu mają bowiem walor dokumentów urzędowych. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Oferta w zamówieniu czy też konkursie ogłoszonym przez organ jest jedynie dokumentem prywatnym skierowanym do władzy publicznej, a fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego, a więc informacje w nim zawarte nie nabierają cech informacji publicznej. Rozumując w tym kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził (orzeczenie w sprawie sygn. akt II SAB/Po 97/19), że oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia, które nie zostały wybrane w trybie konkursowym, nie stają się przez to alternatywnie dostępne dla innych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Poznaniu argumentował, że w przeciwnym razie, nakład środków podmiotu prywatnego poświęcony na opracowanie określonej oferty, stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody przedsiębiorcy.

W uzupełnieniu powyższych argumentów Prezydent Miasta Sopotu dodał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Zdaniem organu nie można w niniejszej sprawie zarzucać organowi bezczynności. O bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Co ważne, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedstawienia kopii wnioskowanych dokumentów, nie precyzując jakie dokumenty dotyczą jego wniosku, bowiem otrzymał już kopię umowy dzierżawy wraz z załącznikami i aneksami do umowy, a przy okazji rozpatrywania swojego kolejnego wniosku otrzymał kopię oferty wykonawcy. Jednak sformułowany wniosek w skardze sugeruje, jakby nie otrzymał żadnego z dokumentów. Z kolei w uzasadnieniu skarżący nie wspomina o tym, że jego wniosek obejmował dostęp do ofert nie wybranych w postępowaniu co, jak wskazano powyżej, nie stanowi naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dopuszczalność skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest kwestionowana ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w piśmiennictwie. Przyjmuje się też, że dopuszczalność takiej skargi zachodzi również wtedy, gdy strona - wbrew stanowisku organu - uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2020 r.; sygn. akt II SAB/Ke 30/20).

Na wstępie wskazać należy, że jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej;

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Prezydent Miasta Sopotu jako organ wykonawczy gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie przedstawienia dokumentacji wskazanej w punktach: 1 lit. a, 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f ww. wniosku skarżącego dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. - odmawiającą informacjom żądanym przez skarżącego charakteru informacji publicznej (z powołaniem się na brak waloru dokumentu urzędowego – co do żądania zawartego w pkt 1 lit. a, względnie z powołaniem się na walor dokumentu wewnętrznego – co do żądań zawartych w punktach 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f) - pozostaje w bezczynności.

Rozważając powyższe należy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że analiza powołanego przepisu wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania czy też prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e/ i f/ u.d.i.p.); informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, a w szczególności treści orzeczeń sądów powszechnych czy treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret trzeci i lit. c/ u.d.i.p.) czy też informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p.)

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r. w pkt 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f dokumentacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro informacje (jak i stosowna dokumentacja) dotyczą realizacji zadań związanych z szeroko rozumianym gospodarowaniem mieniem komunalnym, winny podlegać udostępnieniu stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Należy mieć bowiem na uwadze, że informacje odnoszące się do majątku komunalnego (nieruchomości komunalnych), zasad jego nabywania i zasad dysponowania nim, w tym dokumenty obrazujące stan składników tego majątku w danym momencie (na przykład protokół zdawczo – odbiorczy), informacje potwierdzające stanowiska organu oraz działania podejmowane wobec składników tego majątku (w tym protokoły z przeprowadzanych kontroli, protokoły z weryfikacji zamierzeń inwestycyjnych związanych z danymi składnikami majątkowymi) mają charakter informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności i jawności działania podmiotów władzy publicznej w zakresie wykonywania funkcji publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, koniecznym jest bowiem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat zasad działania i sposobu załatwiania spraw indywidulanych. W orzecznictwie sądowym argumentując takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 213/14).

Skarżący miał zatem w ocenie Sądu podstawy prawne do tego, ażeby uzyskać stosowne informacje oraz żądaną dokumentację. Skoro przedmiotowy wniosek dotyczył informacji będących informacją publiczną i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tych informacji, to organ miał obowiązek ich udostępnienia w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w zakresie, w jakim znajduje się w ich posiadaniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że Prezydent Miasta Sopotu nie sprostał tym obowiązkom, bowiem nie udostępnił wnioskowanych informacji i związanej z żądaniami wniosku dokumentacji.

W konsekwencji argumentacja organu nie mogła uwolnić go od zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej określonej w pkt 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w dniu wniesienia niniejszej skargi Prezydent Miasta Sopotu pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania normy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakresie żądania zawartego w pkt 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku).

W konsekwencji rozpoznając ponownie wniosek w tym zakresie, organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawione powyżej rozważania, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Natomiast jeśli chodzi o udostępnienie ofert podmiotów innych niż wykonawca (o których mowa w punkcie 1 lit. a) złożonego przez skarżącego w dniu 1 czerwca 2022 r. wniosku) to nie sposób kwalifikować tych ofert jako informacji publicznej. Oferty, co oczywiste, pochodzą bowiem od osób prywatnych; nie są więc dokumentami wytworzonymi przez organ w ramach jego działalności, które mogłyby zostać udostępnione co do zasady w ramach postępowania na podstawie przepisów u.d.i.p. (zob. w tym zakresie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r.; sygn. akt I OSK 3070/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 lutego 2022 r.; sygn. akt II SAB/Sz 46/21). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Należy racjonalnie założyć, że oferty z złącznikami złożone w przetargu na dzierżawę ww. nieruchomości takich danych nie zawierają. Skoro zatem Prezydent Miasta Sopotu w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że oferta ta nie stanowi dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można przyjąć, że organ pozostaje - we wskazanym zakresie - w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z tym Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).

Czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd oceniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek reakcji, ale w przeważającej jego części udzielił odpowiedzi zgodnie z wymogami u.d.i.p. Okoliczności sprawy nie wskazują natomiast na to, aby bezczynność organu w zakresie żądań określonych w pkt 1 lit. d, 2 lit. a, 2 lit. c oraz 2 lit. f wniosku była wynikiem celowego działania, a raczej efektem pozostawania organu w mylnym przekonaniu o braku obowiązku udostępniania informacji w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od Gminy Miasta Sopotu 100 zł uiszczone przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).