Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1960/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 2245/19 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] sierpnia 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 2245/19 oddalił skargę A.B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] sierpnia 2019 r, nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [..] marca 2007 r., nr [..] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 27 maja 1990 r. mienia państwowego, obejmującego nieruchomość położoną przy ul. [..] w C., o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [..] jako działka nr [..], [..], o powierzchni [..] ha. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem [..] marca 2007 r.

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. A.B. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją.

Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 w związku z art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a. Podała, że o ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego dowiedziała się w dniu 25 października 2012 r., a ostatecznie w dniu 7 listopada 2012 r. kiedy przekazano jej odpis wyroku Sądu Rejonowego w Lubinie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt: I C 424/12, wraz z uzasadnieniem, o uzgodnieniu treści księgi wieczystej nr [..] z rzeczywistym stanem prawnym. W tych samych terminach wnioskodawczyni dowiedziała się w sposób ostateczny i miarodajny o tym, że rzekome zrzeczenie się przez spadkodawczynię działki nr [..] (obecnie część działki nr [..], [..]) na rzecz Skarbu Państwa nie miało miejsca. Tym samym, w ocenie wnioskodawczyni, w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności nieznane organowi w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, a brak informacji o tych okolicznościach pozbawił wnioskodawczynię uczestnictwa w postępowaniu, co wypełnia odpowiednio przesłanki wznowienia postępowania uregulowane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo, w przypadku stwierdzenia, że od doręczenia kwestionowanej decyzji upłynęło pięć lat, wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [..] marca 2013 r., nr [..], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W wyniku zażalenia A.B., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r., nr [..], uchyliła ww. postanowienie Wojewody w całości i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [..] stycznia 2014 r., nr [..], uznając pierwszeństwo zastosowania trybu stwierdzenia nieważności, jako wywołującego skutki dalej idące, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania komunalizacyjnego na czas trwania postępowania o stwierdzenie nieważności.

Na ww. postanowienie A.B. wniosła zażalenie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..], uchyliła je, uzasadniając, że organ wojewódzki dokonał zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania na etapie tzw. czynności wstępnych, które nie należą do postępowania administracyjnego. Zdaniem Komisji po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ zobowiązany był jedynie do ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie oraz czy powołano się w nim na przesłanki wskazane w art. 145 k.p.a. Po otrzymaniu odpowiedzi, iż wolą wnoszącego jest doprowadzenie do wznowienia postępowania oraz jednocześnie do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda Dolnośląski powinien podjąć odpowiednie czynności, tj. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia.

Wojewoda Dolnośląski, ponownie rozpatrując sprawę, w postanowieniu z dnia [..] stycznia 2019 r. wskazał, że w przypadku instytucji wznowienia postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Organ wskazał, iż A.B. o okoliczności prawnej, stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2011 r., tj. w dniu doręczenia jej pisma Urzędu Miasta i Gminy w C. z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [..], w którym poinformowano ją, przytaczając datę i numer kwestionowanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, że na mocy tej decyzji Gmina C. nabyła z mocy prawa własność działki nr [..] położonej w obrębie miasta C. W świetle powyższego, według Wojewody, zaprezentowanego przez stronę stanowiska, jakoby o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się ona dopiero w dniu 25 października 2012 r., nie można uznać za wiarygodne. Wojewoda wskazał, że zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] marca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, uchylonym postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] lipca 2013 r., nr [..], wnioskodawczyni wyjaśniła od kiedy posiadła wiedzę o nowych okolicznościach, dających podstawę do wznowienia postępowania, tj. od dnia 25 października 2012 r. kiedy Sąd Rejonowy w Lubinie ogłosił wyrok o sygn. akt I C 424/12. Nową okolicznością miała być wiedza o nieistnieniu dowodu w postaci zrzeczenia się przez J.D. (spadkodawczynię wnioskodawczyni) działki nr [..] (wchodzącej w skład działki nr [..]) obręb [..] miasta C. na rzecz Skarbu Państwa. Z załączonego natomiast do akt sprawy pisma wnioskodawczyni z dnia 10 stycznia 2011 r., skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy C., w opinii Wojewody wynika, że wiedzę taką miała już wcześniej - na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia 2 listopada 2010 r., nr [..], w którym poinformowano ją, iż że brak jest w zasobach archiwum ewidencji gruntów aktu zrzeczenia z dnia [..] grudnia 1978 r. Tym samym, według Wojewody Dolnośląskiego, z uwagi na fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] marca 2007 r., nr [..], został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, należało odmówić wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [..] stycznia 2019 r. wniosła A.B., żądając jego uchylenia w całości i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia kwestionowanego postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2019 r., nr [..], utrzymała w mocy powołane postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] stycznia 2019 r., uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wy dania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Komisji, w kontrolowanej sprawie bezsprzeczna jest ostateczność kwestionowanej decyzji z dnia [..] marca 2007 r., nr [..]. Nie budzi też wątpliwości, że A.B. w dostateczny sposób skonkretyzowała treść wniosku o wznowienie postępowania, tj. wskazała podstawę wznowieniową oraz okoliczności, na których oparła swój wniosek, a mianowicie niezawiniony brak udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). Następnie Komisja wskazała, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, przy czym informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Zatem według Komisji zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy.

Według Komisji, z akt sprawy wynika, że o fakcie wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [..] marca 2007 r. A.B. dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2011 r., tj. z chwilą doręczenia jej pisma Burmistrza Gminy C. z dnia 21 stycznia 2011 r., z treści którego wynika, iż Wojewoda Dolnośląski, na podstawie ww. decyzji, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę C. mienia państwowego, obejmującego nieruchomość położoną przy ulicy [..] w C. o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [..] jako działka nr [..], [..], o powierzchni [..] ha. Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. A.B. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją. Tym samym, w ocenie Komisji, przedmiotowy wniosek złożony został z naruszeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jednocześnie Komisja podkreśliła, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi, bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę na postanowienie Komisji z dnia 30 sierpnia 2019 r. wniosła A.B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia 15 stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda Dolnośląski prawidłowo odmówił w niniejszej sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie utrzymała to postanowienie w mocy. Sąd wyjaśnił, że w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ustawodawca postanowił w art. 148 § 2 k.p.a., że złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W odniesieniu zaś do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że o decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] marca 2007 r. nr [..], skarżąca dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2011 r., tj. z chwilą doręczenia jej pisma Burmistrza Gminy C. z dnia 21 stycznia 2011 r., z treści którego wynika, iż Wojewoda Dolnośląski, na podstawie powołanej decyzji z [..] marca 2007 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę C. mienia państwowego, obejmującego nieruchomość położoną przy ulicy [..] w C. o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [..] jako działka nr [..], [..], o powierzchni [..] ha. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 22 listopada 2012 r. nie został zatem złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Za trafne Sąd uznał również ustalenia organu, co do niezachowania terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z powołaniem się na nowe dowody, tj. na dowody potwierdzające, że zrzeczenie się przez spadkodawczynię wnioskodawczyni działki nr [..] (obecnie część działki nr [..], [..]) nie miało miejsca. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni taką wiedzę posiadała już w dniu 2 listopada 2010 r., w którym to dniu pismem Starostwa Powiatowego w P. z nr [..] poinformowano ją, że brak jest w zasobach archiwum ewidencji gruntów aktu zrzeczenia z dnia [..] grudnia 1978 r. Sąd podkreślił, że w art. 148 § 1 k.p.a. chodzi o dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie o dzień, w którym strona dowiedziała się, że dana okoliczność może stanowić podstawę wznowienia. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.B. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy (poprzez wnioskowanie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając "naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego", tj.:

1) art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów, tj.

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z treści w/w przepisów, poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasad proceduralnych, w tym w szczególności zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że skarżąca o fakcie wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [..] marca 2007 r. dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2011 r., tj. z chwilą doręczenia jej pisma Burmistrza Gminy C. z dnia 21 stycznia 2011 r. podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że o przedmiotowej decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 25 października 2012 r., a ostatecznie w dniu przekazania jej odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Lubinie, sygn. akt I C 424/12 wraz z uzasadnieniem, tj. 7 listopada 2012 r.;

b) art. 147 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, podczas gdy z materiału dowodowego należy wyciągnąć wnioski przeciwne.

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 147 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I stopnia i zaaprobowanie błędnego założenia, że skarżąca nie dochowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

2) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji publicznej, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony postępowania w osobie A.B. oraz poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo stwierdziły, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny i w konsekwencji przyjęcie ustaleń organu co do niezachowania terminu za trafne;

4) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na dochowanie przez skarżącą ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji i organu, skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości wykazała, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zatem ponownie, że skarżąca o zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] marca 2007 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. spornej działki, dowiedziała się w dniu 25 października 2012 r., a ostatecznie w dniu doręczenia jej odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Lubinie, sygn. akt: IC 424/12 wraz z uzasadnieniem, tj. dnia 7 listopada 2012 r. Dopiero bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Lubinie z dnia 25 października 2012 r. wynika, że działka nr 1346 była własnością spadkodawczyni wnioskodawczyni, tj. J.D. W konsekwencji powyższego skarżąca, składając wniosek o wznowienie postępowania, w sposób bezsprzeczny wykazała datę, od której winien rozpocząć bieg miesięczny termin do złożenia przez nią podania o wznowienie postępowania i tym samym należy uznać że wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na obie ustawowe podstawy kasacyjne nie precyzuje, do której z podstaw zalicza wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa. Analiza skargi kasacyjnej wykazuje, że w istocie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania albo przepisów o charakterze materialno-procesowym (jak art. 28 k.p.a.), a w szczególności strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 134 p.p.s.a. (precyzując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 147 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy prowadzącym w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. przyjęcia przez organy obydwu instancji oraz Sąd I instancji, że skarżąca o fakcie wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [..] marca 2007 r. dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2011 r., tj. z chwilą doręczenia jej pisma Burmistrza Gminy C. z dnia 21 stycznia 2011 r. podczas gdy – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że o przedmiotowej decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 25 października 2012 r., a ostatecznie w dniu przekazania jej odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Lubinie, sygn. akt I C 424/12 wraz z uzasadnieniem, tj. 7 listopada 2012 r., co z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby – po pierwsze - sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając tzw. postępowanie wznowieniowe, tj. postępowanie w zakresie ustalenia przez organ, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] marca 2007 r., nr [..], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku, tj. w zakresie twierdzenia, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa, jakich miały dopuścić się organy, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Wymóg ten został wprawdzie w skardze kasacyjnej spełniony, jednakże wskazując na przytoczone wyżej przepisy k.p.a. strona skarżąca w sposób wyraźny wskazała, że naruszenia tych przepisów upatruje w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy prowadzącym w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, który oddalił skargę dopuszczalne jest za pomocą zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., których naruszenia przez organy dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.

Prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje również w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podnosząc, że w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Poprzez takie działanie, które zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie doszło w sprawie do naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Również ten zarzut nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

W zakresie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. aktualne pozostają uwagi zaprezentowane w odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. należałoby ocenić jako nieskuteczny, skoro Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, jednakże uwzględniając zarzut czwarty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. stosowanego przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w pierwszej kolejności prawidłowość oddalenia skargi, która – w przekonaniu strony skarżącej – powinna była być uwzględniona, a zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, do których należy zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. przepisów określających kompetencje sądu I instancji w fazie orzekania, wymagają powiązania z przepisami, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. W ramach tego powiązania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje w pierwszej kolejności na art. 3 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu zatem do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten jest przepisem ogólnym zawierającym normę o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter kompetencyjny, a także ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (poza wskazanymi wyżej przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.) z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Norma zawarta w art. 28 k.p.a. stanowiąc, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" dotyka kwestii legitymacji procesowej. Nie jest to norma regulująca wymogi procesowe w zakresie ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, a zatem poprzez "niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, skutkujących wadliwym przyjęciem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego terminu" organ nie mógł naruszyć tej normy. Podkreślić przy tym należy, od przyczyną odmowy wznowienia postępowania administracyjnego było złożenie wniosku po terminie wynikającym z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie brak legitymacji wnioskodawczyni do złożenia tego wniosku.

Z kolei art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim odnosi się do niego zarzut skargi kasacyjnej stanowi, że "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w sprawie pominięto słuszny interes wnioskodawczyni na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy, co miało doprowadzić organy, a następnie Sąd I instancji, do wadliwej konkluzji o złożeniu wniosku o wznowienie postępowania po terminie. W realiach niniejszej sprawy tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Obowiązek organu uwzględniania "interesu społecznego i słusznego interesu strony" w odniesieniu do kwestii stanu faktycznego sprawy skierowany jest na "podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", co nie może być rozumiane jako zautomatyzowana konieczność wyprowadzania wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada wyważania interesów, ściśle powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, nie stanowi dyrektywy nakazującej dokonywanie oceny faktów istotnych dla sprawy w sposób wskazywany przez stronę. Należy przy tym podkreślić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że argumentacja zawarta w tym uzasadnieniu koncentruje się na wykładni użytego w art. 148 § 2 k.p.a. zwrotu "strona dowiedziała się o decyzji" i będącej konsekwencją tej wykładni ocenie stanu faktycznego sprawy, w której – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - nie uwzględniono jej słusznego interesu. Tymczasem o ile zasada wyważania interesów znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku różnego rodzaju luzów decyzyjnych, których również nie można wykluczyć na etapie wykładni przepisów prawa, to powoływanie się w tym zakresie na nią w ramach skargi kasacyjnej mogłoby odnieść skutek, gdyby jednocześnie podniesiony został zarzut błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a. Zarzutu takiego w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "błędnym sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny i w konsekwencji przyjęciu ustaleń organu co do niezachowania terminu za trafne".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że sporządzenie uzasadnienie wyroku jest czynnością następującą po wydaniu orzeczenia rozstrzygającego sprawę, a zatem konsekwencją uzasadnienia nie mogą być ustalenia w zakresie stanu faktycznego. To uzasadnienie właśnie jest "konsekwencją" rozpoznania sprawy, a zatem również ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Niezależnie jednak od powyższego, należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutem bezskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.