Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1514/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 1290 poz 1 art. 28 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej.
article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1101/18 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. O. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 22 września 2011 r. nr [...], Dyrektor OR ARiMR przyznał skarżącemu S. pomoc finansową w wysokości 75.000,00 zł, z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W pkt. 4 lit. lit. h) pouczenia do ww. decyzji skarżący został zobowiązany do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki, decyzja została doręczona zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") pod wskazanym adresem w dniu 26 września 2011 r. E. O. (bratowej), o czym świadczy podpis na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru.

Decyzją z 2 października 2017 r. [...] Dyrektor OR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, w wysokości 75.000,00 zł, w związku z naruszeniem przepisu § 18 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, tj. uzupełnienia wykształcenia w terminie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Wyjaśnił, że ww. termin upływał 26 września 2014 r. Ponadto zauważył, że zgodnie z § 19 rozporządzenia wykonawczego Beneficjent powinien przedłożyć w Agencji Pkt 6) dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 6 ust 3, z tym ze w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Dodał, że w przypadku skarżącego dokumenty należało przedłożyć do 25 listopada 2014 r.

Wskazał następnie, że data widniejąca na świadectwie potwierdzającym uzyskanie przez stronę kwalifikacji w zawodzie wykracza poza okres 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, a zatem beneficjentowi służy sankcja z tytułu nieuzupełnienia wykształcenia w terminie wynikającym z rozporządzenia wykonawczego, w wysokości 100% wypłaconej kwoty premii. Nadmienił również, że data widniejąca na świadectwie potwierdzającym uzyskanie kwalifikacji zawodowych wykracza poza okres czasu możliwy do zakwalifikowania jako siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.

Decyzją z 18 kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie rolnik z 5 października 2015 r. został złożony przez stronę wraz z uzupełnieniem odwołania do organu odwoławczego dopiero 6 marca 2018 r. Wskazał, że tym samym skarżący nie uzupełnił wykształcenia w wymaganym terminie, tj. do dnia 26 września 2014 r., co narusza przepis § 18 ust. 1 pkt. 6) rozporządzenia wykonawczego i co w świetle przepisu § 20 ust. 3 pkt 1) rozporządzenia wykonawczego skutku je zwrotem 100% kwoty pomocy.

W zakresie podniesionego w odwołaniu przez stronę zarzutu o nieuwzględnienie przez organ I instancji wystąpienia siły wyższej, wskazano, że stosownie do art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r. s. 15, dalej jako: "rozporządzenie nr 1974/2006") przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Organ II instancji zauważył, że biorąc pod uwagę, iż strona podjęła naukę z dniem 2 września 2013 r., (tj. z dniem rozpoczęcia kursu) i nie przedstawiła dowodów wskazujących, iż od tego dnia nie mogła dokonać czynności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, należy uznać, że co najmniej od tego dnia mogła dokonać tej czynności. Zatem, ww. 10-cio dniowy termin na zgłoszenie przez stronę lub upoważnioną przez niego osobę mijał z dniem 12 września 2013 r. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, przedłożone w dniu 6 marca 2018 r. wraz z uzupełnieniem odwołania dokumenty, ze względu na uchybienie terminu ich wniesienia przez stronę, nie stanowią podstawy uchylenia decyzji organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, ze względu na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu nowych okoliczności w sprawie, tj. zaświadczenia z KRUS z 17 października 2017 r., o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, w tym jako domownik, mającego potwierdzić posiadanie co najmniej 3-letniego stażu pracy w rolnictwie, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy Prezes ARiMR zauważył, że skarżący ubezpieczył się "wstecznie", tj. 11 października 2017 r. złożył w KRUS nowe dowody, w następstwie otrzymania 4 października 2017 r. decyzji nr 50/17 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolników, w związku z naruszeniem przepisu § 18 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Zaznaczył, że decyzja Prezesa KRUS została wydana po upływie wszelkich terminów na składanie wyjaśnień przez stronę i po wydaniu decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zdaniem Prezesa ARiMR, ubezpieczenie się skarżącego w KRUS jako domownik w dodatkowo wskazanym okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 15 czerwca 2011 r., decyzją Prezesa KRUS z 17 października 2017 r., nie zmienia faktu, że składając wniosek o przyznanie pomocy, strona nie podlegała ubezpieczeniu rolników jako domownik w okresie co najmniej 3 lat i nie potwierdziła 3-letnicgo stażu pracy w rolnictwie, natomiast zobowiązała się do uzupełnienia wykształcenia w ciągu 3 lat. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, przedstawione wraz z odwołaniem zaświadczenie z KRUS z 17 października 2017 r., nie może być brane pod uwagę jako argument w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi S. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr 249/17/18..

Sąd I Instancji przychylił się do stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312/1 z 23 grudnia 1995 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") zgodnie z którym:

"Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".

W przypadku działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który niewątpliwie jest "programem wieloletnim", okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia ww. programu. Będzie to zatem data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (tj. data upływu terminu przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu) stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej - Dz. Urz. UE L 209 z 11.8.2005, str. 1 ze zm.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 458/17 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 402/16).

Sąd podkreślił, że do dnia ostatecznego zakończenia programu w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia prawne powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało bowiem skierowane do strony pismem z 12 lipca 2017 r. (k. 788 akt adm.), zaś poprzedzająca je informacja o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności 23 maja 2017 r. (k. 782 akt adm.). Przyjmując nawet, że pismem, które mogłoby skutkować przerwaniem terminu przedawnienia jest wezwanie strony do nadesłania uzupełnień i wyjaśnień, wskazać należy, że również i ono zostało wydane po ww. terminie, tj. 30 września 2016 r. (k. 710 akt adm.).

Sąd I instancji uznał, że okres przedawnienia w stosunku do skarżącego upłynął z dniem 30 czerwca 2016 r., którą to okoliczność organ II instancji zobligowany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 501, dalej jako: "rozporządzenie zmieniające") zmieniono treść m.in. § 22 rozporządzenia wykonawczego dotyczącego innych niż wymienione w rozporządzeniu nr 1974/2006 kategorii siły wyższej i wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany. Dodano pkt 2, zgodnie z którym za siłę wyższą lub wyjątkową okoliczność uznać również należy: "niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6".

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwana dalej "Agencją", w terminie 45 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (19 kwietnia 2014 r.), zobowiązana była przekazać informację o zmianie przepisów w zakresie, o którym mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, beneficjentom, którzy są zobowiązani na podstawie decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do zwrotu pomocy finansowej przyznanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" lub wobec których wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w związku z niespełnieniem warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wymienionego w § 1, oraz pozostałym beneficjentom, którzy są zobowiązani do uzupełnienia wykształcenia zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wymienionego w § 1.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że organ I instancji, wykonując dyspozycję § 4 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, wystosował do strony pismo z 9 maja 2014 r. informujące o rozszerzeniu katalogu zdarzeń kwalifikowanych jako siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy, nie jest wymagany (k. 420 akt adm.). Powyższe pismo zawierało w swej treści również wskazanie terminu na zgłoszenie ww. okoliczności zgodnie z § ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Istotnym jest jednak fakt, że pismo to zostało skierowane na niewłaściwy adres. Zgodnie bowiem z treścią ww. pisma zostało wysłane na adres: Werbkowice, ul;. Mikołaja Reja 9 (adres podany przez stronę we wniosku o przyznanie pomocy). Organ nie wziął jednak pod uwagę dokonania przez skarżącego aktualizacji jego danych adresowych. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy dokumentami skarżący przedłożył w organie I instancji m.in.: wniosek o płatność (k. 244 akt adm.), kserokopię dowodu osobistego (k. 268 akt adm.), zaświadczenie z KRUS z 4 stycznia 2012 r. (k. 266 akt adm.) oraz potwierdzenie zameldowania na pobyt stały z 1 grudnia 2011 r. (k. 264 akt adm.), z których to dokumentów wynika, że strona miała inne miejsce zamieszkania niż adres wskazany przez organ I instancji w piśmie z 9 maja 2014 r. Organ miał zatem wiedzę o zmianie miejsca zamieszkania strony już od stycznia 2012 roku, a pomimo to błędnie skierował przesyłkę na adres nieaktualny. Nadmienić w tym miejscu należy, że dopiero pismo z 30 września 2016 r. (k. 710 akt adm.) zostało skierowane przez organ na adres właściwy. Przyczyn powyższego organy w treści swych decyzji nie wyjaśniły. W tej sytuacji twierdzenia organu II instancji o prawidłowym doręczeniu skarżącemu pisma z 9 maja 2014 r. i rozpoczęciu 10 dniowego biegu terminu na zgłoszenie zdarzeń kwalifikowanych jako siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności uznać należało za nietrafne. Nie rozstrzygając w tym zakresie kwestii tego kto faktycznie odebrał przedmiotową przesyłkę, należy podkreślić, iż w sytuacji błędnego zaadresowania ww. korespondencji przez organ, powyższe nie ma istotnego znaczenia, bowiem skierowanie ww. przesyłki na niewłaściwy adres powoduje, że strona nie powinna ponosić negatywnych skutków związanych z upływem terminu na zgłoszenie okoliczności wymienionych w zmienionej treści § 22 rozporządzenia wykonawczego, który to termin w istocie wobec strony nie rozpoczął biegu.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wydając decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności należy jednak brać pod uwagę również cel tej pomocy oraz sposób jej wykorzystania przez beneficjenta. Stwierdził, że celem udzielonej pomocy było między innymi uzyskanie stosownego wykształcenia umożliwiającego we właściwy sposób prowadzenie gospodarstwa rolnego, co skarżącemu udało się, choć z opóźnieniem wynikającym z przyczyn wskazanych w uzupełnieniu odwołania jak i w skardze. Strona rozpoczęła naukę w Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Zamościu w 2012 r., jednakże z uwagi na ww. okoliczności przerwała ją i rozpoczęła ponownie (w najbliższym możliwie terminie), tj. w kolejnym naborze, który miał miejsce w II połowie 2013 roku. Rozpoczęty ponownie kurs strona ukończyła bez przerywania nauki i zdała wymagane egzaminy, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest młodym rolnikiem indywidualnym. Wsparcie otrzymane z tytułu realizacji operacji w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" PROW 2007-2013 zainwestował, zgodnie z biznesplanem tej operacji. Skarżący nieprzerwanie prowadzi produkcję rolną w korzystającym ze wsparcia gospodarstwie. Dochował on również wszystkich zobowiązań związanych z udzielonym wsparciem za wyjątkiem opóźnienia w uzyskaniu dyplomu zawodowego, do czego doszło ewidentnie z przyczyn przez stronę niezawinionych.

Jednocześnie, jak uznał Sąd I instancji podkreślenia wymaga podnoszony przez stronę fakt, że strona spełnia warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych również z innego tytułu. W przypadku skarżącego, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, mając ukończone Liceum Ogólnokształcące w Hrubieszowie (zgodnie ze świadectwem ukończenia z dnia 24 kwietnia 2009 r.), czyli posiadając wykształcenie średnie inne niż rolnicze, udokumentował on również ponad 3-lelni okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik - do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Informację taką strona przedłożyła w dniu 18 października 2017 r., przy czym zgodnie z pismem z dnia 1 lutego 2018 r., Kierownik Placówki Terenowej w Hrubieszowie KRUS potwierdził informacje zawarte w zaświadczeniu. Sąd zgodził się z zacytowanym przez Prezesa ARiMR stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że to na moment składania wniosku o pomoc rolnik deklaruje posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych lub też przy ich braku podejmuje zobowiązanie do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1976/15). W sytuacji wydania przez organy decyzji przyznającej stronie pomoc finansową z zobowiązaniem do wypełnienia konkretnych wymienionych w decyzji warunków powyższa okoliczność, wskazana na etapie odwołania, automatycznie nie może być zatem podstawą do uznania racji skarżącej. Jednakże fakt, iż strona również i z tego tytułu spełnia warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych, biorąc pod uwagę również okoliczności wskazane wcześniej, nie powinien być przez organ pomijany na etapie domagania się zwrotu przyznanych skarżącemu środków. Jednocześnie WSA podniósł, że organ II instancji, opierając się na ustaleniach dokonanych przez Dyrektora OR i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie wyjaśnił kwestii długości trwania kursu kwalifikacyjnego, w którym uczestniczył skarżący. W sytuacji istnienia wątpliwości w zakresie czasu wymaganego do uzyskania stosownego tytułu zawodowego, co również mogło mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku zwrotu pomocy, ww. kwestię należało precyzyjnie ustalić. W decyzji organu I instancji wskazano, że kursy kwalifikacyjne trwają jeden rok (2 semestry), zaś z dokumentów przedłożonych przez stronę wynika, że kurs rozpoczęty w 2013 r. trwał prawie 2 lata. Fakt istnienia ww. nieścisłości mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykluczone, że okres trwania przedmiotowego kursu zmienił się w kolejnym naborze (2012/2013, 2013/2015). Powyższe należałoby natomiast ocenić pod kątem ewentualnego wystąpienia kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, wskazanej § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. niezależnej od beneficjenta okoliczności wynikającej z cyklu nauczania. Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Prezes ARiMR powinien uwzględnić przedstawione wyżej uwagi, w szczególności podnoszony przez stronę zarzut przedawnienia oraz okoliczności związane z sytuacją życiową skarżącego, a także fakt, że strona ostatecznie dopełniła warunku wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi z dwóch niezależnych od siebie tytułów.

W skardze kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 3 ust, 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 312/1 z 23.12,1995), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95/ w zw. z art. 28 ust. 1 rozporządzenia rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz UE L 209 z dnia 11.8.2005) polegającą na przyjęciu, iż okres przedawnienia dla nieprawidłowości wynikających z realizacji działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013 biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu tj, do dnia 30 czerwca 2016 r., podczas gdy nieprawidłowości powstałe przy realizacji ww, programu przedawniają się z upływem czterech lat od czasu ich powstania a każdy akt właściwego organu władzy, o którym został rolnik powiadomiony, przerywa okres przedawnienia, który od tego momentu biegnie na nowo i kończy się najpóźniej w dniu w którym mija okres odpowiadający podwójnemu okresowi przedawnienia co oznacza, iż w przedmiotowej sprawie bieg okresu przedawnienia dla nieprawidłowości która wystąpiła w dniu 26 września 2014 r. (tj, data upływ terminu na uzupełnienie wykształcenia) został przerwany w dniu 12 lipca 2017 r. zawiadomieniem Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 1/17 o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności przez Pana S. O. a zatem na dzień wydawania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie uległ on przedawnieniu a data 30 czerwca 2016 r. stanowi jedynie ostateczny termin na przedłożenie przez państwo członkowskie do Komisji UE dokumentów służących do rozliczenia wydatków poniesionych przez agencje płatniczą.

W oparciu o powyższy zarzut wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) ppsa w zw. z art. 188 ppsa, wnoszę o:

2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjenta w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zasadny zarzut, ale mimo to nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Dokonując oceny zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że podstawy na których można oprzeć powyższe zarzuty, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust, 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 polegającą na przyjęciu, iż okres przedawnienia dla nieprawidłowości wynikających z realizacji działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013 biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu tj, do dnia 30 czerwca 2016 r., podczas gdy nieprawidłowości powstałe przy realizacji ww, programu przedawniają się z upływem czterech lat od czasu ich powstania a każdy akt właściwego organu władzy, o którym został rolnik powiadomiony, przerywa okres przedawnienia, który od tego momentu biegnie na nowo i kończy się najpóźniej w dniu w którym mija okres odpowiadający podwójnemu okresowi przedawnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1". Przepis art. 3 ust.1 tego rozporządzenia przewiduje, jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis wyznacza ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Mając na uwadze powyższe unormowania wskazać należy, że w zakresie rozważanej kwestii i interpretacji art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 15 czerwca 2017 r. C-436/15 (pub. www.eur-lex.europa.eu; LEX nr 2304659). TSUE odpowiadał m.in. na pytanie – kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", czyli takiego jak projekt rozpatrywany w niniejszej sprawie. TSUE wywiódł – w punkcie 62 – (...) że w celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane, bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być, bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z 11 czerwca 2015 r., Pfeifer &Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24). Pnadto – w punkcie 63 – TSUE wskazał, że ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". W efekcie TSUE orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95. Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. (...).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. Wynika z nich, wyłącznie, że końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu. Z powyższego przepisu nie wynika natomiast, jak uznał Sąd I instancji, że z dniem zamknięcia programu następuje przedawnienie wszelkich zobowiązań z nim związanych. Tym samym zarzut skargi należało uznać za zasadny.

Pomimo zasadności zarzuty skargi kasacyjnej brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzje wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Prezes ARiMR powinien uwzględnić nie tylko zarzut przedawnienia. Podkreślił bowiem, że również winny zostać okoliczności związane z sytuacją życiową skarżącego, a także fakt, że strona ostatecznie dopełniła warunku wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi z dwóch niezależnych od siebie tytułów. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, jak i zalecenia co do dalszego postępowania nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt. 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).