Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2892/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono w części decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, na działce ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Orzeczenie uchylono w części, gdzie ustalono wskaźnik zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz w części pkt 2.4, w zakresie określenia sposobu zagospodarowania wód opadowych. W tej części ustalono:

- wskaźnik zabudowy do powierzchni działki od 0,48 do 0,56,

- szerokość elewacji frontowej 13 m ± 20%,

- konieczność odprowadzenia wód opadowych do istniejącego kanału ogólnospławnego Ø 0,40 m. w ul. [...] w maksymalnej ilości nieprzekraczającej ilości obliczonej dla działki nr [...], przy założonym średnim współczynniku spływu i|i = 0,3; większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym, umieszczonym w obrysie budynku i zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ ścieków deszczowych do wskazanych wartości.

W pozostałej części utrzymano decyzję organu I. instancji w mocy.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy było prowadzone wobec wniosku p. M.O.. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] marca 2017 r., przeniesiono decyzję z [...] sierpnia 2016 r., na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej "Inwestorem".

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- od decyzji organu I. instancji odwołanie, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, zwana dalej "Wspólnotą",

- decyzją z [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy uchylił decyzję o warunkach zabudowy w części ustalającej wskaźnik zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej; w tej części orzekł o ustaleniu wskaźnika zabudowy do powierzchni działki od 0,48 do 0,56 oraz szerokości elewacji frontowej 13 m ± 20%, a w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy,

- prawomocnym wyrokiem z 29 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3255/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego, wobec skargi Wspólnoty,

- przywołano przyczyny, dla których zmieniono decyzje organu I. instancji w kwestii wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wywodząc, że pozostałe parametry zabudowy ustalono prawidłowo,

- przywołano art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wskazując, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie; w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3255/16, Sąd stwierdził m.in.: "Prawodawca, ustanawiając instytucję decyzji o warunkach zabudowy jaku wstępny etap legalizacji procesu inwestycyjnego, zakreślił w sposób jednoznaczny, jakie kwestie mają być przedmiotem analizy a następnie rozstrzygania w danym postępowaniu. Wiążąc normatywnie możliwość ustalenia warunków zabudowy z istnieniem stosowanej dla danego rodzaju inwestycji infrastruktury (z uwzględnieniem możliwości jej realizacji w przyszłości, w ramach konkretnej umowy) przesądził, że zagadnienie to ma być przedmiotem stosownej analizy przed wydaniem decyzji. Ocena w tym zakresie nie ma w istocie dotyczyć samego istnienia na danym terenie jakiejkolwiek infrastruktury lecz, czy jest ona wystarczająca, proporcjonalna do zamierzenia opisanego we wniosku. Dlatego też stosowną analizę, a następnie projekt decyzji, opracowuje osoba, dysponująca stosowną wiedzą (...). Wprawdzie (...) to inwestor określa zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury dla planowanej inwestycji (...). Dane te mają być jednak zweryfikowane przez organ, dysponujący w danym zakresie specjalistyczną wiedzą. Efektem tego jest określenie w decyzji warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. (...) warunki zabudowy mogą być ustalone tylko, gdy istnieje konieczna infrastruktura bądź jej realizacja zostanie zagwarantowana. (...) ocena, czy istniejąca infrastruktura jest wystarczająca, musi być w szeregu przypadków dokonywana przy uwzględnieniu stanowiska gestora konkretnych mediów. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku dokonania samodzielnej weryfikacji, w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych, czy istniejąca infrastruktura jest faktycznie wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia, zakreślonego przez inwestora, a odpowiadającego cechom zakreślonym w decyzją (np. gdy chodzi o intensywność zabudowy). (...) nie może mieć istotnego znaczenia w sprawie to, że inwestor sformułował we wniosku określone deklaracje, zaś w decyzji I. instancji wskazano że wody opadowe będą odprowadzane na warunkach zakreślonych w piśmie MPWiK. To decyzja o warunkach zabudowy musi bowiem w sposób jednoznaczny określać warunki, na jakich określone przedsięwzięcie może być zrealizowane, tak aby były spełnione wymagania prawa, podlegające weryfikacji na danym etapie legalizacji procesu inwestycyjnego. (...) Organ obowiązany jest natomiast:

- zakreślić bezpośrednio w treści decyzji, jakie rozwiązania muszą być zastosowane dla usunięcia problemu nadmiaru wód, gdy mogą one pozostawać w związku z kształtowaniem ładu przestrzennego, co do form zagospodarowania czy funkcji terenu objętego wnioskiem (np. realizacja na jego fragmencie zbiornika retencyjnego, wykonanie zielonych czy żwirowych dachów); pozostaje to wówczas w zakresie jego kompetencji rzeczowej,

- albo gdyby miałyby być zastosowane środki, nie wpływające na ukształtowanie przestrzeni (inne rozwiązania techniczne - np. studnie chłonne), zakreślić warunki odprowadzania wód opadowych do gestora sieci, wyłącznie przez określenie ich maksymalnej ilości; wymaganie to będzie musiało być uwzględnione przy określaniu rozwiązań technicznych, przy sporządzaniu projektu budowlanego. "; uchylając uprzednią decyzję Sąd też wskazał: "rozpoznając ponownie sprawę organ oceni zgromadzony materiał dowodowy, w tym stanowisko osoby dysponującej stosowną wiedzą, zajęte w analizie urbanistycznej, jak również dodatkowe dowody przedłożone na etapie niniejszego postępowania przed Sądem - opinie geodety, także w kontekście ewentualnej konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, bądź zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I. instancji, o ile wymagane byłoby wyłącznie uzupełnienie analizy urbanistycznej, przez osobę dysponującą stosowną wiedzą (wobec treści art. 136 K.p.a.). Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły innych, niż wskazana wyżej, wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenie kwestionowanej decyzji.",

- mając na uwadze powyższe wskazania w pierwszej kolejności oceniono stanowiska dysponującej stosowną wiedzą osoby, zajęte w analizie urbanistycznej,

- ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zagospodarowania obszaru (sporządzonej 23 maja 2016 r.) wynika, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej; wnioskodawca przedstawił wstępne zapewnienia gestorów mediów w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, energii elektrycznej, ciepła; w ocenie osoby sporządzającej analizę istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia; organ odwoławczy ocenił również opinię w sprawie istniejących warunków terenowych, sporządzoną 17 sierpnia 2016 r., przez geodetę uprawnionego (p. J.M.) dla działek ew. nr [...] i [...]; wynika z niej m.in., że na terenie działki ew. nr [...] nie ma możliwości budowy, na jej powierzchni, zbiorników retencyjnych, które łagodziłyby skutki następstw gwałtownych opadów deszczu; zapoznano się także z analizą techniczną z 12 czerwca 2017 r., dotyczącą odprowadzania ścieków deszczowych z projektowanego budynku z garażem podziemnym na terenie działki nr [...], sporządzoną przez mgr inż. T.D.,

- mając na uwadze załączone do akt sprawy opinie i analizy techniczne, a także uwzględniając warunki określone w piśmie MPWiK z 5 stycznia 2016 r. uznano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej; uwzględniając stanowisko, wyrażone w o sygn. akt IV SA/Wa 3255/16, a także wskazane opinie i analizy techniczne uznano, że zgromadzony w materiał dowodowy pozwala na podjęcie orzeczenia reformatoryjnego; w szczególności przedstawione opinie i analizy techniczne mogą stanowić podstawę dla określenia warunków odprowadzania wód opadowych do gestora sieci, wyłącznie przez określenie ich maksymalnej ilości z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uwzględnienia tego wymagania, przy określaniu rozwiązań technicznych w projekcie budowlanym; w warunkach niniejszej sprawy - mając na uwadze warunki określone przez gestora sieci - wody opadowe powinny być odprowadzane do istniejącego kanału ogólnospławnego Ø 0,40 m w ul. [...], w maksymalnej ilości nieprzekraczającej obliczoną dla działki ew. nr [...], przy założonym średnim współczynniku spływu iIi = 0,3; większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym, umieszczonym w obrysie budynku i zaopatrzonym w urządzenie, ograniczające przepływ ścieków deszczowych do wskazanej wartości; szczegółowe rozwiązania techniczne zostaną uwzględnione przy sporządzaniu projektu budowlanego,

- takie określenie warunków zagospodarowania wód opadowych, spełnienia wymagania prawa, podlegające weryfikacji na danym etapie legalizacji procesu inwestycyjnego, na co zwrócono uwagę w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3255/16.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 10 § 1, art. 32 i 40 § 2 K.p.a. Upatrywano go w pominięciu pełnomocnika Wspólnoty na etapie ponownie prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania odwoławczego (wobec uchylenia poprzedniej decyzji tego organu na mocy wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3255/16) Tym samym pozbawiono Wspólnotę możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 29 listopada 2016 r. Wspólnota ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania "w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]". Dalej w dokumencie pełnomocnictwa stwierdzono, że uprawnia ono do "działania w każdej instancji ...". 2 grudnia 2016 r (data wysłania pisma listem poleconym) pełnomocnik Wspólnoty wywiódł skargę do sądu administracyjnego, wysyłając ją za pośrednictwem organu odwoławczego. Do skargi dołączono pełnomocnictwo (wraz z uchwałą o powołaniu Zarządu Wspólnoty). W piśmie z 15 grudnia 2016 r. organ II. instancji - odnosząc się do skargi pełnomocnika Wspólnoty - wniósł o jej oddalenie. Po uchyleniu przez Sąd decyzji z [...] listopada 2016 r. organ II. instancji, rozpoznając ponownie sprawę, pominął jednak - w toku postępowania – pełnomocnika, ustanowionego przez Wspólnotę. Uchybił tym zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 K.p.a.). Zgodnie z art. 32 K p a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Nie ulega wątpliwości, że najpóźniej 15 grudnia 2016 r. (data odpowiedzi na skargę administracyjną) organ był już zawiadomiony o fakcie ustanowienia przez Wspólnotę pełnomocnika oraz o zakresie czynności, do których jest on umocowany. Pomimo tego, wszelkie pisma w toku dalszego postępowania, z wyjątkiem wspomnianej odpowiedzi na skargę, były wysyłane - z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. - bezpośrednio do Wspólnoty, zamiast do jej pełnomocnika. W ten sposób pozbawiono ją prawa do należytej ochrony swoich praw. W trakcie postępowania nie tylko dokonano bowiem ponownej oceny, już zgromadzonych dowodów, ale przeprowadzono nowe. Stały się one podstawą rozstrzygnięcia, a co do nich pełnomocnik nie mógł się wypowiedzieć - zająć stanowiska (art. 10 K.p.a., w zw. z art. 81 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wskazano, że - aby pełnomocnictwo było skuteczne - musi być doręczone organowi. Oznacza to, że musi on mieć wiedzę o tym, że strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu, stwierdzającego ustanowienie pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione - informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, w myśl art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta - zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) - musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie - np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA o sygn. akt II GSK 599/08 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż konkretnej sprawy (tak np. wyroki NSA o sygn. akt: II FSK 990/06 1217/06, i I GSK 700/06 – dostępne w CBOSA). Organ musi dysponować dokumentem, by ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony.

Pełnomocnictwo udzielone przez Wspólnotę adwokatowi R.M. zostało załączone jedynie do skargi na decyzję z [...] listopada 2016 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik ten nie złożył jednak dokumentu pełnomocnictwa do akt administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również pełnomocnictwa takiego nie załączyła sama Wspólnota, prawidłowo zawiadomiona o ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

W takcie rozprawy (k. 55-56) pełnomocnik Wspólnoty ponownie podnosił, że pełnomocnictwo przedłożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, składając skargę w sprawie rozpatrzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 3255/16. Odpowiedź na skargę została wówczas skierowana do Pełnomocnika.

Pełnomocnik uczestników postępowania wnosił o oddalenie skargi, Wspólnota nie wykazała bowiem, aby ewentualne naruszenie art. 10 K.p.a. miało wpływ wynik sprawy.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona, gdyż nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie nie narusza bowiem prawa.

Trafne jest stanowisko organu, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (co do meritum sprawy), oraz w odpowiedzi na skargę (odnośnie ograniczenia zapewnienia Wspólnocie udziału w postępowaniu), w tym - sformułowana tam - argumentacja prawna. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn:

- jak trafnie odnotowano w odpowiedzi na skargę, warunkiem uznania, że pełnomocnik został skutecznie ustanowiony w określonym postępowaniu administracyjnym, jest przedłużenie pełnomocnictwa do akt danej sprawy; w rozpatrywanym przypadku zdarzenie takie nie miało miejsce; pełnomocnictwo zostało załączone do skargi na decyzję z [...] listopada 2016 r., a potem - wraz z nią oraz aktami administracyjnymi - przekazane do sądu administracyjnego a następnie włączone do akt sądowoadministracyjnych; organ odwoławczy, pracując w ramach stosownego postępowania sądowoadministracyjnego (zainicjowanego wniesieniem skargi na decyzję z [...] listopada 2016 r.), prawidłowo przesłał odpowiedź na skargę na ręce powołanego pełnomocnika; został on bowiem w danym postępowaniu ustanowiony, o czym organ powziął wiadomość z treści dokumentu, załączonego do skargi; z jego treści wynikała wprawdzie także wola Wspólnoty, aby dana osoba była jej pełnomocnikiem w toku postępowania administracyjnego; nie została ona jednak uzewnętrzniania przez pełnomocnika Wspólnoty - poprzez złożenie stosownego dokumentu do akt administracyjnych danej sprawy, w myśl art. 33 §. 3 K.p.a.; w takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, po wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3255/16, organ administracji prawidłowo doręczał pisma Wspólnocie nie zaś pełnomocnikowi,

- o ile nawet uznać, jakoby w danym przypadku pisma w postępowaniu administracyjnym należało doręczać na ręce pełnomocnika Wspólnoty, należy wskazać, że samo uchybienie temu wymaganiu nie mogło pociągać bezpośrednio negatywnych skutków – w pierwszym rzędzie nie prowadziło do uchybienia terminom procesowym; Wspólnota miała też realnie możliwość przekazywania stosownych pism pełnomocnikowi, tak aby podjął on stosowne czynności o ile mocodawca uważał to za stosowne, bądź samodzielnie ocenił. czy jest to konieczne; z treści doręczonych Wspólnocie pism nie wynikało, aby ich kopie były także przesyłane do pełnomocnika – miała więc wiedzę, że nie była w postępowaniu reprezentowana przez profesjonalistę; nie można więc uznać, aby zaszły przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co należałoby uwzględnić bez oceny, jakie skutki mogło powodować to naruszenie, wobec treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit. b. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- w końcu wypada wskazać, że inne ewentualne naruszenie przepisów postępowania, co do ograniczenia możliwości udziału w postępowaniu stronie, może być uwzględnione, jako podstawa uchylenie zaskarżonego aktu, tylko w razie wykazania, że określono zdarzenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); nawet na etapie skargi pełnomocnik Wspólnoty nie wskazał, jakie istotne kwestie mógłby podjąć w sprawie, co do meritum, o ile umożliwiono by mu w niej udział doręczając bezpośrednio korespondencję.

Z kolei, kontrolując z urzędu zaskarżony akt, Sąd uznał, że - orzekając w danej sprawie – nie naruszono przepisów prawa materialnego. Prawidłowość orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, z uwzględnieniem wydania decyzji reformatoryjnej z [...] listopada 2016 r., została generalnie oceniona w wyroku w sygn. akt IV SA/Wa 3255/16. Wskazano tam, że jedyną wadą zaskarżonej wówczas decyzji był brak rozważenia i określenia stosownych warunków, co do kwestii zagospodarowania wód opadowych (wniosek taki wynika jednoznacznie ze wskazania w końcowej części orzeczenia, że Sąd nie dopatrzył się "innych" wadliwości). Przy tym Sąd sformułował w danym zakresie stosowne wytyczne. Uwzględnił je organ odwoławczy, który określił stosowne warunki, konkretyzując je w stopniu, wymaganym na etapie ustalenie warunków zabudowy.

Sąd nie spostrzegł więc z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.