Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28   w zw. z art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 830/12 w sprawie ze skargi K. W., G. W., A. K., M. K., J. Z., J. Z., H. C., M. C., M. R., M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 27 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 830/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W., G. W., A. K., M. K., J. Z., J. Z., H. C., M. C., M. R., M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] znak [...] w części dotyczącej wniosku skarżących K. W., G. W., A. K., M. K., J. Z., J. Z., H. C., M. C., M. R., M. R.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w miejscowości Jedlińsk przy ul. [...], na części działki nr ew. [...]. Postanowienie to jest kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w przedmiotowej sprawie. Zapadło ono w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. (VII SA/Wa 416/11), który uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], znak [...].

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. i G. W., M. i M. R., B. i Z. G., H. i M. C., J. i J. Z., M. i A. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w miejscowości Jedlińsk przy ul. [...] na części działki nr ew. [...] – powołując w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o: uchyleniu ww. postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku B. i Z. G. i umorzeniu w tej części postępowania organu I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z sentencji postanowienia organu I instancji wynika, że Wojewoda rozpatrzył wniosek B. i Z. G., którego wnioskodawcy nie złożyli ponownie. Zauważył, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku B. i Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku z 1 czerwca 2012 r. nie wpłynął kolejny wniosek ww. osób. Dlatego też w ocenie organu zachodzi konieczność umorzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku B. i Z. G..

Odnosząc się do kwestii przymiotu strony pozostałych wnioskodawców, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a., gdy żądnie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podniósł także, że organ administracji rozpatrując wniosek zawierający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w myśl art. 157 § 2 k.p.a. ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przywołał treść art. 28 k.p.a. wskazując, iż podstawą ustalenia w sprawie, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, jest wzajemna relacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, iż K. i G. W., M. i M. R., H. i M. C., J. i J. Z. oraz M. i A. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. Wskazał, że w ocenie skarżących (którzy podnoszą iż przysługuje im przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Radomskiego) na prawidłową ocenę obszaru oddziaływania spornej stacji bazowej ma fakt usytuowania w sąsiedztwie również innych stacji co prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm promieniowania elekromagnetycznego oraz ma wpływ na ich gospodarstwa domowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę dokument "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymagania sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" nie określał obszaru, na którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, dokument podawał jedynie wysokość, na której emitowane jest promieniowanie z poszczególnych anten. W związku z powyższym niemożliwe było określenie nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji oraz ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego też zaszła konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania mającego na celu ustalenie obszaru, na którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, a tym samym ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości i określenia, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 1 czerwca 2011 r. (VII SA/Wa 416/11) wskazał, iż pismem z 29 marca 2012 r., znak: [...] wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o przekazanie przedłożonych organowi ochrony środowiska wyników pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności, z których wynikałby obszar, w którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2. Podniósł, że z uzyskanej pismem z 13 kwietnia 2012 r. odpowiedzi wynika, iż organ ten posiada dwa sprawozdania (wykonane przez akredytowane Laboratorium Badawcze [...] w Warszawie) z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych w czerwcu 2009 r. i w marcu 2010 r. dla celów ochrony środowiska, dotyczących stacji bazowej P. nr [...] zlokalizowanej w miejscowości Jedlińsk przy ul. [...] na działce nr ew. [...], z których wynika, że w obu przypadkach wykonane pomiary natężenia pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności przy ww. stacji bazowej nie wykazały przekroczenia poziomów dopuszczalnych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883).

Organ oceniając powyższą informację udzieloną przez właściwy organ ochrony środowiska, uznał ją za wiarygodną wskazując, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń co do przekroczenia dopuszczalnych stężeń pól elektromagnetycznych, które jest spowodowane działalnością większej ilości nadajników niż sporna stacja bazowa.

Konkludując organ stwierdził, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i tym samym nie przysługuje im przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zarówno postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., jak i postanowienia Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a., prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, jak również niezastosowanie się organu do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11.

Uzasadniając skarżący wskazali, że ustalenie obszaru oddziaływania powinno być dokonane na etapie prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, natomiast brak takiego ustalenia przez poprzednie organy nie może pozbawiać ich przymiotu strony. W ocenie skarżących organ nadzoru budowlanego sam powinien dokonać takich ustaleń, jak i zająć prawidłowe stanowisko, że realizacja stacji P. w połączeniu z istniejącą w pobliżu już od kilku lat stacją bazową innego operatora spowoduje ponadnormatywną emisję pól elektromagnetycznych w obrębie nieruchomości skarżących. Skarżący wskazali także, że oparcie orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie na podstawie pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest niezasadne, ponieważ zawiera ono jedynie powierzchowną informację. Brak jest w nim bowiem konkretnych informacji o natężeniu pola elektromagnetycznego na obszarze nieruchomości skarżących, jak i brak jest informacji czy pomiary te uwzględniają pola elektromagnetyczne pochodzące od istniejącej już w pobliżu innej stacji bazowej (kumulowanie się pól elektromagnetycznych na obszarze nieruchomości skarżących). Powyższe powoduje, że organy orzekające nie zastosowały się do wytycznych sądu administracyjnego.

Nadto skarżący zauważyli, że ich nieruchomości znajdują się pomiędzy dwoma stacjami bazowymi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśnił, że skarżący kwestionując powyższe pomiary, nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego promieniowania elektromagnetycznego w obszarze oddziaływania ich nieruchomości. Natomiast sam fakt sąsiedztwa spornej stacji bazowej nie może w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przesądzać o uznaniu skarżących za stronę postępowania. Powołując się na wyrok NSA z 14 października 2010 r. (II OSK 1572/09) organ podniósł, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w miejscowości Jedlińsk przy ul. [...] na części działki nr ew. [...] z powodu uznania, że wnioski o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożyły osoby niebędące stroną postępowania.

Wyżej wymienione postanowienia zostały wydane w rezultacie ponownego rozpoznania wniosków skarżących wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11, na podstawie którego Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r., którymi odmówiono wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty Radomskiego o pozwoleniu na budowę ww. stacji bazowej telefonii cyfrowej w m. Jedlińsk.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów do których wystąpili skarżący, będzie poczynienie stosownych ustaleń ocen, które dadzą odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawcy powinni brać udział w postępowaniu zwykłym, a przez to czy mają legitymację do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zagadnieniem prawnym bowiem w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących na obecnym etapie postępowania administracyjnego jest wyłącznie ustalenie przysługującego im ewentualnego interesu prawnego, który uprawniałby do uznania ich za strony postępowania nadzorczego. Sąd wyeksponował, że jeżeli na obecnym etapie postępowania organy nie ustaliły obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, to w takim przypadku powinny wszcząć postępowanie z wniosku skarżących celem ustalenia ich przymiotu strony poprzez wyjaśnienie, czy na ich nieruchomościach występuje promieniowanie powyżej 0,1 W/m2. W przypadku zaś ustalenia, że takie promieniowanie występuje i może mieć wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania ich nieruchomości, organ winien ocenić w tym kontekście interes skarżących do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

Niezależnie od powyższych wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r., Sąd zauważył, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, z którego wynika, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego norma szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., a w razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, wyrok NSA z 10 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 433/09, Lex nr 596817).

Zatem to, że wnoszący wniosek o uruchomienie postępowania nieważnościowego nie byli stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w m. Jedlińsk, nie uzasadnia samo w sobie tego, by nie uznać ich legitymacji do uruchomienia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. dot. ww. inwestycji w sytuacji, gdy swój interes prawny w weryfikacji ww. decyzji wywodzą z obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego, które może mieć wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców.

Z pism stron skarżących składanych w toku postępowania wynika, że swój interes prawny co do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodzą z oddziaływania zamierzonej budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej w sąsiedztwie ich nieruchomości, w sytuacji gdy w pobliżu funkcjonuje już stacja innego operatora co będzie prowadzić do kumulacji pól elektromagnetycznych i przekraczania dopuszczalnych norm promieniowania na ich nieruchomości.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Treść określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wypełnia bowiem przepis art. 28 k.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy wbrew wytycznym zawartym w przywoływanym wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. nie ustaliły, czy na nieruchomościach skarżących może wystąpić promieniowanie powyżej dopuszczalnej normy 0,1 W/m2. Nie można za takowe ustalenia uznać pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w Radomiu z 13 kwietnia 2012 r., że w jego posiadaniu znajdują się dwa sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych w czerwcu 2009 r. i w marcu 2010 r. dla celów ochrony środowiska dotyczących stacji bazowej P. zlokalizowanej w Jedlińsku na działce nr ew. [...]. Z powyższych sprawozdań ma wynikać, że wykonane pomiary natężenia pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności przy ww. stacji nie wykazały przekroczenia poziomów dopuszczalnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W ocenie organów te wyniki, jako wykonane przez Laboratorium Badawcze [...], posiadające stosowną akredytację są wiarygodne, a skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do takiej kwalifikacji przedmiotowych sprawozdań, bowiem zawarte w nich dane i pomiary dotyczą jedynie wartości norm promieniowania emitowanego przez planowaną stację P., a nie ustalono tych wartości wynikających z kumulowania się pól elektromagnetycznych, spowodowanej funkcjonowaniem dwóch urządzeń (stacji telefonii cyfrowej). Brak ustalenia tych danych przez organy stanowi naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako takie samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonych postanowień.

Niezależnie od powyższego zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Zbadanie przez organy legitymacji procesowej skarżących wymaga wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego (nieważnościowego) i w toku takiego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie prawa materialnego odnoszących się do praw skarżących w związku z planowaną inwestycją telekomunikacyjną w zakresie oddziaływania na nieruchomości skarżących (czy oddziałuje i jak na te nieruchomości).

Nie przesądzając wyniku postępowania (jeżeli się okaże, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na nieruchomości skarżących, to organ może umorzyć wszczęte postępowanie) dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku nieważnościowego skarżących niezbędne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. i rozstrzygnięcie go stosownie do uregulowań k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów w postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy – wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11 nakazującym ustalenie czy na nieruchomościach skarżących może wystąpić promieniowanie powyżej dopuszczalnej normy 0,1 W/m2 – nie wyjaśniły przedmiotowej kwestii, gdyż za takie wyjaśnienia nie można uznać pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 kwietnia 2012 r. stwierdzającego, że jest on w posiadaniu dwóch sprawozdań z pomiarów elektromagnetycznych, z których wynika, że wykonane pomiary natężenia pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności przy stacji P. sieci [...] nr [...] nie wykazały przekroczenia poziomów dopuszczalnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883),

podczas gdy

organy korzystając z wyżej wymienionych dokumentów spełniły zadość obowiązkowi wynikającemu z wytycznych Sądu, zawartych w wyroku, o którym mowa powyżej, to jest w sposób dostateczny i wyczerpujący wyjaśniły kwestię promieniowania pola elektromagnetycznego emitowanego przez urządzenie P. sieci [...] nr [...], zaś nie miały obowiązku ustalać wartości pól elektromagnetycznych wynikających z kumulowania się dwóch pól elektromagnetycznych, wynikających z funkcjonowania dwóch urządzeń stacji telefonii cyfrowej;

2) art. 61a § 1 k.p.a w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać czy skarżący posiadają interes prawny, a więc również czy posiadają przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem czy są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania,

podczas gdy

w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego, a więc również nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

podczas gdy

naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 153 "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Wskazania w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11 były precyzyjne, nakładające na organ przy rozpoznaniu sprawy ustalenia, czy na nieruchomości występuje promieniowanie powyżej 0,1 W/m2. Jest to podstawowy element stanu faktycznego, który występuje przy ustaleniu interesu pranego w sprawie. Według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] będącej przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Dla ustalenia obszaru obiektu nie ma podstaw do nie uwzględnienia następstw faktycznych i prawnych udzielonego pozwolenia w zakresie kumulacji promieniowania powyżej 0,1 W/m2. Pominięcie okoliczności faktycznej kumulacji promieniowania przez udzielenie następnego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] stanowi naruszenie przepisów prawa. Określenie obszaru oddziaływania obiektu bez uwzględnienie oceny prawnej i wskazanie zawartego w wyroku z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11 jest naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywód w podstawie skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 153 nie jest zasadny. Wyprowadza wbrew przepisom prawa argumentację co do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu stanowiącą obejście prawa. Przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie obszaru oddziaływania obiektu nie można pominąć następstw prawnych kumulacji dwóch pól elektromagnetycznych, wynikających z funkcjonowania dwóch stacji telefonii cyfrowej. Zastany stan faktyczny przy rozpoznawaniu odrębnej sprawy indywidualnej jest elementem, który organ obowiązany jest uwzględnić.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Artykuł 61a § 1 wyznacza przesłanki dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania, oparte na aspekcie podmiotowym i aspekcie przedmiotowym. W sprawie oparto odmowę wszczęcia postępowania na aspekcie podmiotowym, odmawiając żądającym stwierdzenia nieważności decyzji przymiotu strony. Odmowa przyznania jednostce statusu strony, a w następstwie odmowa przyznania jej ochrony prawnej może nastąpić tylko w przypadkach, gdy przepisy obowiązujące nie dają podstaw prawnych do jej udzielenia. Odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa, przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej, wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przyjęta regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia przesłankę przyznania statusu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie stanu faktycznego czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga podjęcia czynności procesowych, które mogą być dokonane w toku czynności postępowania, przy zapewnieniu udziału i ochrony prawnej jednostce. Podejmowanie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym przesądzających o przyznaniu jednostce statusu strony stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Artykuł 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania ale tylko w razie gdy w sposób oczywisty, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wykluczone jest wyprowadzenie interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania w sprawie. Taki stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z [...] sierpnia 2008 r. nr 1589/09 zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarówno przez ograniczenie zakresu ustaleń stanu faktycznego wskazanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/11, jak i art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez prowadzenie ustaleń interesu prawnego w sprawie poza przewidzianymi przepisami prawa procesowego formami prawnymi czynności procesowych, gwarantującymi udział jednostki domagającej się udzielenia ochrony prawnej naruszonego interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.