Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1182/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. R. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1182/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak:

[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. R. – B. (dalej: "wnioskodawczyni") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII), instalacjami zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem, ukształtowaniem terenu i zieleni, układem komunikacji wewnętrznej, na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działki nr [...] i [...] w obrębie ew. [...]) oraz na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...](w obrębie ew. [...]).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia

31 lipca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego (3 egz.) inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wnioskodawczyni. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Łd 710/16, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestor realizując inwestycję odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem dokonał zmiany rzędnej budynku. W efekcie doszło do podwyższenia budynku, czyli zmiany jego charakterystycznych parametrów, co - zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi jeden z przypadków odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę w stopniu istotnym. Podwyższenie budynku w podanej sytuacji skutkuje zastosowaniem rygoru opisanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, czyli nałożeniem obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt: II OSK 891/17, oddalił skargę kasacyjną wnioskodawczyni.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 36a ust 2 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor wnioskiem z dnia 5 października

2017 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku i jednocześnie przedłożył wymaganą i kompletną dokumentację budowlaną.

W wyniku złożonego wniosku przedstawiciele organu powiatowego w dniu 29 listopada 2017 r. przeprowadzili obowiązkową kontrolę przedmiotowej inwestycji. Ustalono zgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki. Stwierdzono, że budynek mieszkalny wielorodzinny został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Inwestor nie przystąpił jednak do użytkowania. Stwierdzono bowiem, że "roboty budowlane umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania zostały zakończone z wyjątkiem przebudowy części garażu - wykonano przebudowę wejścia do budynku zgodnie z decyzją PINB; pozostała do wykonania przebudowa garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 i wejście do pomieszczeń gospodarczych, przebudowa wentylacji mechanicznej w części przebudowanej - termin do dnia 31.12.2019 r.".

Następnie PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2018 r.

Pismem z dnia 9 maja 2018 r. wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę wniosku wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślając że w przedmiotowej sprawie organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, w tym instalacji sanitarnej, pomimo tego, że inwestor nie dysponował wymaganą decyzją o warunkach zabudowy.

W związku ze złożonym wnioskiem organ I instancji 11 czerwca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności żądanego rozstrzygnięcia., zawiadamiając strony o prawach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., z których w toku postępowania skorzystała wnioskodawczyni.

Po przeanalizowaniu sprawy [...] WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia PINB. Odwołanie od tej decyzji wniosła wnioskodawczyni. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a omawianej ustawy.

Z kolei wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie ulega wątpliwości, że właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w szczególności czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś w tym przypadku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

GINB podkreślił, że na gruncie art. 59 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. W przedmiotowej sprawie podczas obowiązkowej kontroli stwierdzono, że nie został zrealizowany cały zakres zamierzenia inwestycyjnego - pozostała do wykonania przebudowa garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 i wejście do pomieszczeń gospodarczych, przebudowa wentylacji mechanicznej w części przebudowanej. Niewykonanie wszystkich robót budowlanych nie oznacza jednak, że inwestor nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie, lecz zależy to od okoliczności danej sprawy a w szczególności czy pomimo tego, że obiekt może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a wykonany zakres robót umożliwia bezpieczne użytkowanie obiektu. Analizując akta przedmiotowej sprawy PINB uznał, że inwestycja pomimo niewykonania części robót budowlanych spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jednak konieczne jest wykonanie wskazanych robót. Jeżeli inwestor nie wykona ich w wyznaczonym terminie, organ na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., uchyli decyzję, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, tak jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności. W ocenie GINB decyzja organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. R. – B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (pominięcie treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 886/17),

- art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2017 r.,

- art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmowę stwierdzenia nieważności żądanej decyzji, pomimo tego, że dotyczy ona inwestycji wzniesionej częściowo bez wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy, na nieruchomości do której inwestor nie ma tytułu prawnego,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa przez wydanie zaskarżonej decyzji tuż przed uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w celu uchylenia się od konieczności jego uwzględnienia przy rozpatrzeniu sprawy, mimo że organ był informowany o treści wyroku i terminie jego uprawomocnienia.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawione wyżej zarzuty. Wskazała, że wbrew stanowisku organów, w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. PINB udzielił bowiem pozwolenia na użytkowanie mimo tego, że inwestor nie dysponował wymaganą decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto rażący charakter naruszenia prawa uwidocznia się w tym bardziej, że działka nr ew. [...] nie jest własnością inwestora, lecz członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Część inwestycji została zatem zrealizowana bezprawnie na działce, do której inwestor nie posiadał żadnego tytułu prawnego. Z tego powodu rozstrzygnięcie PINB nie może być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa. Nie do zaakceptowania jest również sytuacja, w której organ udziela pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie zapewnia prawidłowego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej.

Skarżąca podkreśliła, że pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji zostało wydane w oparciu o decyzję PINB z dnia [...] maja 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ całkowicie pominął jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt

II SA/Łd 886/17, który uchylił decyzję PINB z dnia [...] maja 2017 r. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 30 marca 2019 r. Podstawą jego wydania było ustalenie przez Sąd, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie obejmuje całego zamierzenia budowlanego, a jedynie jego fragmenty.

Równocześnie wskazała, że organ II instancji został poinformowany o treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie:

- stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie inwestycji, wyrok z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 657/18,

- odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji, wyrok z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 658/18,

- zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wyrok z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 886/17.

Skarżąca podkreśliła, że w dniu 26 lutego 2019 r. odbyła bezpośrednią rozmowę z pracownikiem GUNB, podczas której poinformowała o powyższych wyrokach oraz przedstawiła dokumenty z prowadzonej budowy. Jednocześnie w dniu 29 marca 2019 r. skarżąca otrzymała pismo GINB z dnia 20 marca 2019 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Nowy termin do załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 23 kwietnia 2019 r. GINB wydał jednak swoje rozstrzygnięcie w dniu 29 marca 2019 r., pomimo poinformowania go wcześniej o dacie prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przedmiotem weryfikacji w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] grudnia 2017 r., stąd też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r. nie miał wpływu na prowadzone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję [...] WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII), instalacjami zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem, ukształtowaniem terenu i zieleni, układem komunikacji wewnętrznej, na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działki nr [...] i [...] w obrębie ew. [...]) oraz na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] (w obrębie ew. [...]) oraz określającej termin zakończenia pozostałych robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2018 r.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2019 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Zasada zaufania obywateli do organów administracji wyrażona w art. 8 k.p.a. stanowi obecnie, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". W orzecznictwie i literaturze z zasady tej wywodzi się szereg gwarancji prawnych dla jednostki w relacji nie tylko z organem prowadzącym postępowanie, ale także z organami władzy w ogóle. Do gwarancji tych należą m.in.:

- wymóg zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowań oraz rozstrzygania spraw,

- wymóg działania w sposób zrozumiały dla uczestników,

- zakaz wyzyskiwania ich nieświadomości czy błędów,

- obowiązek wyjaśniania spraw w sposób wyczerpujący,

- obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść uczestników,

- konieczność zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej.

Realizacja zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa wymaga przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśniania okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnianie w treści decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy ( vide wyrok NSA z 10 sierpnia 1983r., I SA 367/83 ( ONSA 1983, Nr 2, poz.64).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wydając decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017r. organ nie wziął pod uwagę szeregu wadliwych działań organów , które naruszając art. 8 k.p.a doprowadziły do wydania kontrolowanego w ramach nadzoru rozstrzygnięcia.

Po pierwsze na uwagę zasługuje okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielając pozwolenia na użytkowanie decyzją Nr [...] miał świadomość, że poprzedzająca ją decyzja [...] WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2017r. utrzymująca w mocy decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] maja 2017r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny , na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego, choć była decyzją ostateczną to jednak nieprawomocną wobec zaskarżenia jej do WSA w [...]. Po drugie decyzja ta została z naruszeniem przepisów doręczona jedynie inwestorowi, zaś organ odwoławczy ponownie z naruszeniem art. 134 k.p.a stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od tej decyzji, pozbawiając ją prawa do podniesienia merytorycznych zarzutów wobec rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2017r. Wadliwe i naruszające zasady postępowania działania zarówno PINB w [...] jak [...] WINB potwierdził WSA w Łodzi w wyrokach 17 października 2018r. w sprawach sygn.akt II SA/Łd 657/18 oraz II SA/Łd 658/18. Mimo to orzeczenia te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB z [...] marca 2019r., który działając w warunkach automatyzmu stwierdził, że ocenia jedynie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. Podzielając co do zasady to stanowisko nie można jednak tracić z pola widzenia , że właśnie postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie dotknięte było wadami wskazanymi przez WSA w Łodzi w przywołanych wyżej wyrokach.

Organ odwoławczy prowadzący postępowanie nadzorcze nie odniósł się także do oceny decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. przez pryzmat uzasadnienia znanego mu wyroku WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019r. sygn.akt II SA/Łd 886/17, którym uchylona została zarówno decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2017r. Nr [...] jak i poprzedzając ją decyzji PINB Nr [...] z [...] maja 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

O ile samo uchylenie tych decyzji mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co zresztą potwierdza przywołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018r. sygn.akt II OSK 1637/16, o tyle zarzuty podniesione wobec decyzji z 18 sierpnia 2017r. przez Sąd w wyroku z 17 stycznia 2019r. winny być ocenione przez organ nadzorczy w świetle zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a wobec decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tym miejscu należy podkreślić, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016r. nastąpiło uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z dnia 8 września 2014r. Należy podzielić stanowisko WSA w Łodzi, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza z kolei, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego.

Skoro zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie obejmowało całego zamierzenia inwestycyjnego , bowiem prowadzono odrębne postępowanie w zakresie fragmentu instalacji sanitarnej , zrealizowanej na dz.nr [...], choć roboty związane z tą instalacją " są na tyle powiązane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym" , że należy je analizować łącznie ( uzasadnienie wyroku Sądu s.14), to rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze było ustalenie w oparciu o co udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami również na działce nr [...].

Na zakończenie organy prowadzące postępowanie nadzorcze winny przeanalizować sytuację w której inwestor nie posiadając żadnej dokumentacji projektowej zatwierdzonej przez organy ( uchylone pozwolenie na budowę oraz uchylone decyzje zatwierdzające projekt budowlany zamienny) legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie , w sytuacji w której procedura naprawcza nie została prawidłowo przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i ponownie dokonają oceny legalności decyzji PINB w [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017r., biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Konkludując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, a przede wszystkim zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów państwa, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust 1 i 3 oraz art. 55 ust 1 Prawa budowlanego , które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a