Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1542/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz wnoszącego sprzeciw J. B. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu J. B. (skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ I instancji orzekł o dokonaniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu M.:

1) w jednostce rejestrowej nr [...] wpisanej na rzecz skarżącego - zmienić powierzchnię działki nr 2285/1 z dotychczasowej: 3.0498 ha, w tym: RIVa-1.7474 ha, RV-0.1558 ha, ŁV-0.1869 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br- PsIV-0.3789 ha, Br-RIVa-0.1662 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha, na nową powierzchnię 3.1919 ha, w tym: RIVa-1.8564 ha, RV-0.1565 ha, ŁV-0.1870 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br-PsIV-0.3900 ha, Br-RIVa-0.1874 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha.

2) w jednostce rejestrowej nr [...] wpisanej na rzecz Gminy [...] - zmienić powierzchnię działki nr 2280 z dotychczasowej: 0.3497 ha, w tym: dr-0.3497 ha na nową powierzchnię 0.3481 ha, w tym: dr-0.3481 ha.

3) na mapie ewidencji gruntów i budynków obręb M. przyjąć przebieg granic działek nr: 2285/1 i 2280 zgodnie z aneksem do operatu opisowo-kartograficznego włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ I instancji orzekł o dokonaniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu M.:

1) w jednostce rejestrowej nr [...] wpisanej na rzecz skarżącego - zmienić powierzchnię działki nr 2285/1 z dotychczasowej: 3.0498 ha, w tym: RIVa-1.7474 ha, RV-0.1558 ha, ŁV-0.1869 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br- PsIV-0.3789 ha, Br-RIVa-0.1662 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha, na nową powierzchnię 3.2345 ha, w tym: RIVa-1.8728 ha, RV-0.1684 ha, ŁV-0.1870 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br-PsIV-0.3900 ha, Br-RIVa-0.1874 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha.

2) na mapie ewidencji gruntów i budynków obręb M. przyjąć przebieg granic działki nr 2285/1 z działką nr 2280 zgodnie z aneksem do operatu opisowo-kartograficznego włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2019 r. pod nr [...] w zakresie przedmiotowej granicy działki nr 2285/1 z działką nr 2280.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] organ I instancji orzekł o dokonaniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu M.:

1) w jednostce rejestrowej nr [...] wpisanej na rzecz skarżącego - zmienić powierzchnię działki nr 2285/1 z dotychczasowej: 3.0498 ha, w tym: RIVa-1.7474 ha, RV-0.1558 ha, ŁV-0.1869 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br- PsIV-0.3789 ha, Br-RIVa-0.1662 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha, na nową powierzchnię 3.2345 ha, w tym: RIVa-1.8728 ha, RV-0.1684 ha, ŁV-0.1870 ha, ŁVI-0.0097 ha, PsIV-0.1099 ha, PsVI-0.0736 ha, Br-PsIV-0.3986 ha, Br-RIVa-0.11931 ha, Lzr-RIVa-0.0755 ha, LsIV-0.0580 ha, LsV-0.0879 ha.

2) na mapie ewidencji gruntów i budynków obręb M. przyjąć przebieg granic działki nr 2285/1 z działką nr 2280 zgodnie z aneksem do operatu opisowo-kartograficznego włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2019 r. pod nr [...] w zakresie przedmiotowej granicy działki nr 2285/1 z działką nr 2280.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję części dotyczącej nowej powierzchni użytku gruntowego Br-RIVa w działce nr 2285/1 - wykazanej jako 0,11931 ha, orzekł o zmianie powierzchni użytku gruntowego Br-RIVa w działce nr 2285/1 na nową - 0,1931 ha i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Po rozpoznaniu skargi Z. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 441/20 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji była aktualizacja przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2285/1 stanowiącą własność skarżącego i działką nr 2280 - drogą należącą do Gminy [...]. W standardowym stanie faktycznym w sprawie tego rodzaju powinni brać udział właściciele sąsiadujących ze sobą działek, jednakże sprawa będąca przedmiotem kontroli Sądu jest dużo bardziej złożona. Efektem procedowania organów co do przebiegu granicy działek nr 2285/1 i 2280 było jej przesunięcie o kilka metrów w kierunku południowo - zachodnim, w miejsce gdzie według dotychczasowego stanu ewidencyjnego znajdują się działki nr 2282/2, 2272/6, 2274, 2275 i 2277. Okoliczność ta nie jest przez nikogo kwestionowana i jasno wynika z dokumentów zebranych w sprawie, a w szczególności z aneksu do operatu opisowo- kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Aneks ten był podstawą wydania kontrolowanych decyzji. Zmiana dotychczasowego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2285/1 i 2280 najlepiej zobrazowana jest na mapie uzupełniającej z dnia 5 kwietnia 2019 r. Oznacza to, że zmiana zapisów ewidencyjnych dokonana kontrolowaną decyzją oznacza ipso facto zmianę takich zapisów dla działek leżących po drugiej stronie działki nr 2280. Cała bowiem droga "przesuwa" się w kierunku południowo - zachodnim. W ocenie Sądu rację miał więc Z. P. podnosząc, że organ odwoławczy przeszedł do porządku dziennego nad zasadniczą kwestią prowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli działek nr 2277, 2275, 2274, 2272/6, 2272/5, 2272/2, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego braku skierowania do nich rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W szczególności organ odwoławczy przeszedł do porządku dziennego na brakiem rozważenia przez organ I instancji pisemnego wniosku współwłaścicieli działki nr 2275 z dnia 28 maja 2019 r. o dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Sąd wskazał, że istotne w sprawie jest także to, że już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ odwoławczy przesądził o tym, że skoro postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy granicy pomiędzy działką nr 2285/1 i drogą gminną oznaczoną jako działka nr 2280 położoną w M., to poprzez punkty graniczne nr 8123 i 6619g - dotyczy także granic działek nr 2284 i 2285/2. Stronami postępowania są zatem również wszyscy właściciele tych sąsiednich działek, zwłaszcza że według "wykazu współrzędnych punktów granicznych, punkty o skorygowanym położeniu" (operat [...]) - punkt graniczny nr 6619g ma "skorygowane" współrzędne, oraz że skoro organ decyduje o przyjęciu przebiegu granic działek nr 2285/1 i 2280 zgodnie z aneksem do operatu opisowo - kartograficznego włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] czerwca 2018 r. pod nr [...], to można przez to rozumieć, że rozstrzyga o wykazaniu granic nie tylko pomiędzy działkami 2285/1 i 2280, ale także o pozostałych granicach działki nr 2280, których operat ten dotyczy (leżących po jej drugiej stronie, m. in. działki nr 2277, 2275, 2274, 2272/6, 2272/5, 2272/2). Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia, że w kontrolowanej decyzji opisano jej przedmiot w najistotniejszej części jako zmianę powierzchni użytków działek nr 2285/1 oraz co do granicy pomiędzy działkami nr 2285/1 i 2280. W rzeczywistości ustalenie granic pomiędzy działkami oznacza "przeniesienie" w ewidencji gruntów i budynków działki nr 2280 na południowy - zachód, w głąb dotychczasowych działek nr 2272/2, 2272/5, 2272/6, 2274, 2275 i 2277. W związku z tym konieczność procedowania w tej sprawie z udziałem właścicieli ww. działek leżących po południowej stronie drogi 2280 jest oczywiste. Sąd wskazał, że osobną kwestią jest równoległe prowadzenie przez organy postępowania dotyczącego właśnie granicy pomiędzy działką nr 2280 i działkami leżącymi po południowej jej stronie. Z przyczyn wskazanych powyżej, konieczne będzie prowadzenie niniejszego postępowania i postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji, po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2020 r. decyzji kasacyjnej nr [...]- łącznie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h oraz art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (u.p.g.k.) – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie M., polegającej na dokonaniu zmiany granic działki nr 2285/1 z działką nr 2280, zgodnie z operatem włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2019 r. pod nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że w trakcie ponownie procedowanego postępowania organ uwzględnił przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, w której prawodawca zmienił dotychczasowe zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego, dokonywanej na podstawie materiałów zasobu, wskazując w nowym brzmieniu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h, że aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, m. in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Ponadto ustawodawca nie określił przepisów przejściowych dotyczących postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, tj. przed datą 31 lipca 2020 r. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ww. dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi operat nr [...]. Na podstawie tej dokumentacji nastąpiła aktualizacja danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji ujawnionych w ewidencji gruntów po modernizacji egib obrębu M. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1308/13 organ I instancji stwierdził, że załatwienie sprawy formie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia w przepisach prawa materialnego administracyjnego wyraźnie sformułowanej, dla konkretnego organu, normy kompetencyjnej, która upoważnia organ do załatwiania spraw indywidualnych formie decyzji. Skoro od dnia 31 lipca 2020 r. aktualizacja dokonywana na podstawie materiałów zasobu, następuje w drodze czynności materialno- technicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji w takiej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił, że z przepisu art. 105 k.p.a. wynika, że gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego ponieważ przepisy obecnie obowiązującego prawa wprost nakazują załatwienie sprawy w drodze czynności materialno- technicznej. Niezależnie od powyższego organ I instancji poinformował, że zmiany wynikające z ww. dokumentacji geodezyjnej zostały wprowadzone do operatu ewidencyjnego w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z aktualnymi przepisami art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k., zmianą nr [...] w dniu [...] lipca 2021 r. Zawiadomienia o dokonanych zmianach zostaną doręczone właściwym podmiotom, zgodnie z dyspozycją § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że dokonanie zmiany danych ewidencyjnych w drodze czynności materialno- technicznej nie ogranicza możliwości kwestionowania poprawności tych danych przez uprawnione podmioty – mogą one zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję wnioskiem o zmianę (sprostowanie) danych ewidencyjnych, przedstawiając dowody potwierdzające nieprawidłowość tych danych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzucił naruszenie:

1) art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy w sprawie nie doszło do "bezprzedmiotowości" wywołanej zmianą p.g. i k.;

2) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne zastosowanie reguły tempus regit actum i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, czyli przepisy ustawy znowelizowanej.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji administracyjnej, jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Jak wynika z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane są przepisami u.p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które z dniem 31 lipca 2021 r. zastąpiło poprzednio obowiązujące w tym przedmiocie rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 441/20 zawarł ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że równolegle z niniejszym postępowaniem, toczy się odrębne postępowanie dotyczące granicy pomiędzy działką 2280 i działkami leżącymi po południowej jej stronie i zalecił, że konieczne będzie prowadzenie niniejszego postępowania i postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji, po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2020 r. decyzji kasacyjnej nr [...] - łącznie. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 441/20 wydany został w dniu 25 listopada 2020 r., a więc po dacie 31 lipca 2020 r., kiedy to w życie weszła nowelizacja u.p.g.k., na którą powołuje się organ I instancji w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie. Nie można zatem uznać, że przepisy prawa uległy zmianie po wydaniu orzeczenia przez Sąd - wyrok ten pozostaje wiążący. Tymczasem organ I instancji nie połączył obu postępowań, tylko każde z osobna - umorzył. Organ zwrócił uwagę, że obydwa postępowania, do których odnosił się Sąd, prowadzone były przez organ I instancji "na wniosek" rożnych podmiotów. W postępowaniach tego rodzaju, to treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego i w konsekwencji determinuje zakres podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery uznaniowej organu administracji. Zresztą Sąd, wskazując wymóg łącznego prowadzenia obu postępowań, zwrócił uwagę "na konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy od początku z udziałem wszystkich zainteresowanych". Takich działań organ i instancji jednak nie przeprowadził. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z art. 6 i art. 7 k.p.a. jasno wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu odwoławczego, przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że organ I instancji w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. powołanych wcześniej art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wykazane wyżej uchybienia nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Okoliczność ta uzasadnia rezygnację z przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w ramach postępowania odwoławczego oraz przemawia za wydaniem decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nakazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wskazań Sądu oraz przedstawionych wyżej uwag organu.

W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości, zarzucając:

a) przyjęcie odwołania Z. P. mimo, że nie posiada on interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2021 r.

a w dalej idącym wypadku:

b) wadliwe przyjęcie, że zachodzi sytuacja konieczności realizacji wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2020 r., gdy tymczasem sytuacja taka nie występuje, albowiem zmianie uległy okoliczności faktyczne, oraz wadliwe przyjęcie, że istnieje możliwość łączenia postępowań administracyjnych z czynnościami tzw. materialno- technicznymi ewidencji gruntów, oraz niespójne merytorycznie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2021 r.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odrzucenie odwołania Z. P., względnie o oddalenie tegoż odwołania i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie tylko nie jest trafna, ale nie jest też należycie uzasadniona. Nie wskazano w części dyspozytywnej decyzji (a nie wstępnej opisowej): a) jakie postępowania należało połączyć, b) których zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2020 r. organ I instancji nie wykonał, c) dlaczego w/w zalecenie jest aktualne. Dopiero powyższe warunki po realizacji pozwalałby bez obawy omyłki ustalić, co organ odwoławczy miał ściśle na względzie wydając zaskarżoną decyzję. Skarżący wskazał, że istotnie przed laty złożył wniosek o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów co do poważnego i dość oczywistego błędu. Wniosek dotyczył wyłącznie stanu ewidencji na odcinku granicy działek nr 2280 i 2285/1 w miejscowości M. Po kilku uchyleniach decyzji przez organ odwoławczy, organ I instancji dokonał na tym odcinku aktualizacji operatu decyzją z dnia [...] października 2019 r., którą organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który zauważył, że decyzja dotyczyć będzie tylko właścicieli działek nr 2280 i 2285/1, ale - w ocenie Sądu - spowoduje zmianę stanu ewidencji też na dalszej części drogi numer 2280 i stąd należy zawezwać do udziału w sprawie wszystkich właścicieli gruntów sąsiednich. W toku ponownego postępowania okazało się, że zmiana granicy zgodnie z żądaniem skarżącego dokonana została w drodze czynności materialno- technicznej w toku modernizacji operatu ewidencji gruntów dla całej miejscowości M. i wobec powyższego wniosek skarżącego jest bezprzedmiotowy, ponieważ stan jakiego się domaga jest stanem aktualnej ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego, w tych okolicznościach zaskarżona decyzja organu I instancji była słuszna. Modernizacja ewidencji gruntów całej miejscowości jest zaskarżalna w innym trybie i nie ma możliwości połączyć różnych postępowań. Nie można łączyć czynności materialno-technicznej z postępowaniem na wniosek skarżącego, ponieważ można łączyć postępowania stricte administracyjne, a czynność materialno- techniczna nie jest postępowaniem, lecz działaniem w innym trybie na podstawie u.p.g.k. i przepisów wykonawczych. Dlatego też przedmiotem procedowania był wyłącznie wniosek skarżącego, który stał się bezprzedmiotowy, ponieważ nie istniał substrat przedmiotu "żądania" (zaskarżenia). W tych okolicznościach wytyczne Sądu z wyroku z dnia 25 listopada 2020 r. straciły aktualność, albowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Skarżący podniósł, że zasadą każdej procedury jest to, że po pierwsze, zawsze wiążą, jeżeli dotyczą wykładni prawa (a nie ustaleń faktycznych), po drugie zachowują aktualność w danym stanie faktycznym. Jeżeli stan faktyczny ulega zmianie, wytyczne odwoławcze nie wiążą. Dlatego też już samo uwzględnienie odwołania było błędem organu odwoławczego, albowiem nie miał on interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego tylko na wniosek skarżącego, i które to umorzenie nie wpływało na treść praw i obowiązków odwołującego się. W chwili obecnej obowiązuje stan faktyczny co do działek nr 2280 i 2285/1, powstały w drodze czynności materialno-technicznej bez związku z niniejszym postępowaniem. Jeżeli Z. P. dąży do zmiany stanu aktualnego, winien więc złożyć wniosek dotyczący zmiany operatu ewidencji gruntów, jaką uważa za słuszną. Skarżący stwierdził, że rola Z. P. w postępowaniu na wniosek skarżącego była i mogła być tylko pasywna: był oponentem zmiany i jedynie co mogło być przedmiotem jego wniosku to oddalenie żądania skarżącego. Umorzone postępowanie nie mogło się zakończyć zmianą aktualnej ewidencji na niekorzyść skarżącego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w jego treści.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Uwzględniając treść art. art. 64e p.p.s.a., Sąd przypomina, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba jednak pamiętać, że w zakresie terminu "okoliczności sprawy" mieszczą się nie tylko zagadnienia stanu faktycznego sprawy, lecz także zagadnienia prawne, które determinują obszar relewantnych faktów sprawy.

W teorii i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem wysoce ocennym. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części albo z tak poważnymi uchybieniami procesowymi, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. jest jednak wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe przesłanki nie są jedynymi, które decydują o legalności zastosowania kompetencji odwoławczej do orzekania kasatoryjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem pełne i wyczerpujące wskazanie przez organ odwoławczy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności prawnych i faktycznych, które muszą zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Braki lub pominięcia w zakresie powyższych wskazań powodują, że wykonanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. jest dotknięte wadliwością, co uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu przez sąd administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W dalszej kolejności należy uwzględnić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w bezpośrednim i nierozerwalnym związku merytorycznym i funkcjonalnym z treścią art. 138 § 2a k.p.a. Istnienie tego rodzaju związku oznacza, że Sąd rozpoznając sprzeciw bada także sposób wykonania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2a k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zmiany granic działki nr 2285/1 z działką nr 2280. Zaskarżona decyzja jest już trzecią decyzją kasatoryjną w przedmiotowej sprawie (poprzednie zostały wydane [...] października 2018 r. oraz [...] lipca 2019 r.). Jakkolwiek skarżony organ odwoławczy uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po raz kolejny decyzję organu pierwszej instancji odwołał się do konieczności uwzględnienia oceny prawnej i wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 441/20, w którym uchylono decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2020 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r., to jednak sposób wykonania kompetencji do orzekania kasatoryjnego okazał się wadliwy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze dlatego, że wbrew dyspozycji zdania pierwszego tego przepisu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ ten nie wyjaśnił w sposób pełny i wystarczający, jak zastosował w przedmiotowej sprawie przesłankę "naruszenia przepisów postępowania" przez organ pierwszej instancji, oraz, czy i w jakim zakresie naruszenie to uniemożliwiło organowi odwoławczemu ponowne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji. Przywołanie przepisów art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie jest w tym wypadku wystarczające. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że niemerytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (przez umorzenie postępowania w sprawie) było oczywiście wadliwe lub przedwczesne, to jego obowiązkiem było zawarcie w uzasadnieniu wydanej decyzji pełnych i wiążących wskazań co do zakresu konieczności uwzględnienia i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych w taki sposób, aby organ pierwszej instancji mógł bez zbędnej zwłoki przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy bez ryzyka powtórzenia błędnych ocen prawnych lub braków postępowania dowodowego. Możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wobec stwierdzenia określonych wad postępowania nie może być rozumiana jako upoważnienie organów nadzoru orzeczniczego do jedynie formalnej kontroli decyzji niższej instancji oraz do zdejmowania z tych pierwszych organów odpowiedzialności za prawidłowe, wnikliwe i szybkie załatwienie sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Powyższa wada zaskarżonej decyzji jest w sposób konieczny powiązana z naruszeniem dyspozycji zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowany organ odwoławczy wbrew prawnemu obowiązkowi nie wskazał bowiem w sposób pełny, jednoznaczny i wyczerpujący wskazań co do wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, które muszą zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które przesądzają o możliwości szybkiego, wnikliwego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazany wyżej obowiązek jest szczególnie aktualny, jeśli organ odwoławczy stwierdza, że organ pierwszej instancji wadliwe umorzył postępowanie w sprawie.

Po drugie, odnosząc powyższe oceny do szczegółowych treści uzasadnień decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, Sąd stwierdza, że skarżony organ odwoławczy nie przeprowadził pełnej oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji co do zagadnienia możliwości uwzględnienia wpływu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw na sposób i treść rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zajął pełnego i uzasadnionego stanowiska co do zagadnienia sposobu i konsekwencji połączenia do wspólnego rozpoznania przedmiotowej sprawy (z wniosku wnoszącego sprzeciw, ograniczonego jedynie do granicy między działką nr 2285/1 i działką drogową nr 2280) oraz sprawy wszczętej na wniosek Gminy [...] (dotyczącej także działek leżących po południowej stronie drogi gminnej nr 2280). Jakkolwiek Sąd Wojewódzki w cyt. wyżej prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2020 r. stwierdził, że postępowania te powinny być prowadzone łącznie, to jednak nie wyraził poglądu, że ich przedmiotem jest jedna sprawa administracyjna, która ma zostać rozstrzygnięta jedną decyzją. Pogląd ten byłby zresztą błędny, gdyż sprawy będące przedmiotem tych postępowań mają odrębny status (ze względu na odrębność podmiotową wnioskodawców), jednak podlegają one łącznemu rozpoznaniu z uwagi na tożsamość przedmiotową działki drogowej nr 2280. W związku z tym wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie, której dotyczy sprzeciw, wymagało w pierwszej kolejności sformułowania wskazań co do relacji ustaleń faktycznych i prawnych w obydwu sprawach (po uwzględnieniu treści akt administracyjnych obydwu spraw) oraz wytycznych co do kierunku dalszych działań organu pierwszej instancji w celu prawidłowego łącznego rozpoznania dwóch spraw, na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej już zgromadzonej w aktach spraw, w tym operatu technicznego przyjętego do zasobu pod poz. nr [...], operatu geodezyjnego przyjętego do zasobu pod poz. nr [...] oraz operatu technicznego przyjętego do zasobu pod poz. nr [...]. Organ odwoławczy musi zająć w tym zakresie jednoznaczne i pełne stanowisko, aby w ten sposób sprawa, której dotyczy sprzeciw, mogła zostać załatwiona przez organ pierwszej instancji szybko i wnikliwie bez dalszego powielania błędów lub bez nieakceptowalnej opieszałości. Trzeba bowiem pamiętać, że wniosek wnoszącego sprzeciw został złożony jeszcze w maju 2018 r., a organ odwoławczy skorzystał z kompetencji kasatoryjnej już po raz trzeci w przedmiotowej sprawie.

Nie negując wyjątkowej możliwości wydania po raz kolejny decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd kategorycznie stwierdza, że wydanie tego rodzaju decyzji w przedmiotowej sprawie będzie tylko wtedy legalne, gdy organ odwoławczy, zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.), wskaże w tej decyzji i szeroko wyjaśni wszystkie istotne w sprawie okoliczności prawne i faktyczne, które musi ustalić i rozważyć organ pierwszej instancji, określając dodatkowo wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie i które zostały poddane błędnej wykładni przez organ pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).