Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 840/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 2 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1-3 art. 134 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 126 art. 156-159 art. 107 par. 3 art. 124 par. 1 i 2 art. 35 ust. 1 art. 7 art. 75 par. 1 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5 art. 29 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 531/16 w sprawie ze skargi A. P.-T. i P. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 531/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę APT i P.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, decyzją z [..] Starosta Pucki wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w miejscowości H., położonej w granicach obszaru Natura 2000 Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Zatoka Pucka i Półwysep H.ski (PLH 220032), objętego zgłoszeniem APT i P.T. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z 21 lipca 2016 r., Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Puckiego

w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

a w pozostałym zakresie decyzję z [..] utrzymał w mocy.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej P.T. wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji, zarzucając:

na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z treścią art. 59 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym

w szczególności poprzez zignorowanie przesłanek wskazanych w tym ostatnim przepisie, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż zamiar budowy budynku jednorodzinnego na działce [..] w H.u wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. zasad wyrażonych w art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. zasady równości obywateli, praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów

i nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie przez WSA argumentacji przytaczanej przez skarżących co do odległości od siedlisk, braku konieczności uzyskiwania opinii o wpływie na środowisko; nie zbadanie przez Sąd czy organ zebrał materiał dowodowy zgodnie z procedurą administracyjną

i w sposób wyczerpujący;

2. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż postanowienie z dnia [..] pomimo wadliwej podstawy prawnej nie było nieważne i podanie niewłaściwej podstawy prawnej nie miało wpływu na wynik sprawy, jak również nie zbadanie konstrukcji tego postanowienia;

3. art. 7 i 32 Konstytucji RP, art. 7 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a.

w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 96 i 97 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy przez zaakceptowanie zwrócenia się przez Wojewodę Pomorskiego w dniu [..], rozpoznającego odwołanie od sprzeciwu, o wydanie opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w zakresie oddziaływania zamiaru budowy domu jednorodzinnego przez skarżących na działce [..] w H.u, opinii mającej dotyczyć kluczowej dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej - konieczności uzyskania opinii o oddziaływaniu inwestycji na teren NATURA 2000, czynienia ustaleń na podstawie pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - organu nieuprawnionego do wydawania opinii w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane oraz zaniechanie dokonania własnych ustaleń przez organ w zakresie oddziaływania na teren NATURA 2000

w stopniu znaczącym.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością sformułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), opisanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego wadliwości postanowienia z [..], gdyż przyznanie w tym zakresie racji skarżącemu kasacyjnie oznaczałoby wniesienie przez organ sprzeciwu po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy

z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wedle stanu prawnego obowiązującego na datę wydania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, opublikowanego

w Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – t.j.), co podnosi kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Postanowieniem tym Starosta Pucki nałożył na P.T.

i APT obowiązek uzupełnienia, w terminie 21 dni, dokonanego zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..]

w H.u, w zakresie ujętym i szczegółowo opisanym w punktach 1-14 tego postanowienia.

Zarzucając, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł takich wad postanowienia

z [..], które skutkowały jego nieważnością, nie zauważa jednak autor skargi kasacyjnej, że zgodnie z treścią art. 126 k.p.a. (którego naruszenie zawiera omawiany zarzut), przepisy art. 156-159 k.p.a. dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, mają odpowiednie zastosowanie jedynie do postanowień, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie, gdyż postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy, podjęte na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, jest niezaskarżalne, o czym zgłaszający zostali prawidłowo pouczeni przez Starostę Puckiego. Nie można zatem mówić o nieważności takiego postanowienia w rozumieniu art. 156 i nast. k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zgodność z prawem wezwania inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia podlega administracyjnej kontroli instancyjnej przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonego zamiaru budowy, a następnie, w razie wniesienia skargi na decyzję organu II instancji, podlega również kontroli sądowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd pierwszej instancji

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował stanowisko organu, że zgłoszenie dokonane przez skarżących wymagało uzupełnienia. Słusznie Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że zgłaszający - mimo, że w piśmie datowanym na [..] zakwestionowali zasadność postanowienia z [..] w zakresie pkt 1, 3, 4-7, 9-11 oraz 13 i 14 - w ostatnim dniu zakreślonego im terminu, tj. [..], złożyli brakujące dokumenty, do których byli wzywani, wykonując tym samym obowiązek opisany w pkt 2, 6 i 10 postanowienia z [..] Przedłożyli mianowicie projekt zagospodarowania wód opadowych z projektem zbiornika na wody deszczowe o pojemności 6 m3, potwierdzone kserokopie geotechnicznych warunków posadowienia oraz rysunki architektoniczne wprowadzające na płaskich dachach tarasy w celu doprowadzenia do zgodności z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już z tego tylko powodu nie można przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia było wadliwe.

Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji zaakceptował również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, że zgłoszony obiekt budowlany został zaprojektowany na gruncie stanowiącym las VI kategorii, a co za tym idzie "w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wykorzystanie w sposób inny niż leśny tego rodzaju gruntu może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Inwestorzy zostali zatem prawidłowo wezwani do przedłożenia takiej decyzji" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Z przedstawionym wyżej poglądem Sądu Wojewódzkiego, a także z argumentacją zaprezentowaną w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego, autor skargi kasacyjnej nie podejmuje nawet polemiki, ograniczając się do stwierdzenia, że

w postanowieniu z [..] nie wskazano podstawy prawnej do żądania od inwestorów złożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania leśnego. To prawda, że postanowienie nie wyjaśniało w sposób szczegółowy powodów, dla których organ uznał, że przedłożenie decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania leśnego jest konieczne, ani też nie powoływało przepisu, z którego wynikałby obowiązek posiadania przez inwestora tego rodzaju decyzji (organ wskazał jedynie, że "działka nr [..] o powierzchni 898 m2 jest w ewidencji gruntów lasem VI kategorii"), jednak okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy wobec przedstawionego wyżej poglądu wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w skardze kasacyjnej niezakwestionowanego, że wezwanie do uzupełnienia tego braku było prawidłowe.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej kierując wobec postanowienia z [..] zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 124 § 1 i 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Już z brzmienia art. 124 § 2 k.p.a. wynika, że art. 107 § 3 k.p.a. (określający elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji) nie będzie miał zastosowania do postanowienia z 4 stycznia 2016 r., gdyż jest ono niezaskarżalne, nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego ani też nie zostało wydane na skutek zażalenia. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że postanowienie to zawiera wszystkie części składowe, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a., przy czym jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, podstawę prawną nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia stanowić powinien art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane,

a nie wskazany w postanowieniu art. 30 ust. 2. Tego rodzaju uchybienie, podnoszone

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako argumentacja mająca przemawiać za wadliwością postanowienia z [..], również nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż samo wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia znajduje umocowanie w przepisach prawa, a konkretnie w powołanym wyżej art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, na co zwracał już uwagę organ II instancji w decyzji z [..], kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy niezbędnych sprawdzeń, jakich powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis ten

w stanie faktycznym sprawy nie miał w ogóle zastosowania (gdyż inwestorzy nie składali wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowanie toczyło się

w oparciu o złożone przez nich zgłoszenie), a ze skargi kasacyjnej nie wynika, w czym kasator upatruje jego naruszenia.

Podsumowując, nie są zasadne zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w jej uzasadnieniu, że postanowienie z [..] zobowiązujące inwestorów do uzupełnienia braków zgłoszenia, nie przerwało biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Słusznie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia w terminie ustawowym, gdyż jego bieg - stosownie do treści art. 30 ust. 5d tej ustawy - przerwało nałożenie obowiązków

w postanowieniu z [..]

Jeśli chodzi o zarzut opisany w petitum skargi kasacyjnej w pkt 1 i 3 w ramach podstawy kasacyjnej opartej o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w rozważaniach argumentację skarżących, którzy powoływali się zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze, na zmianę analiz środowiskowych, z których – ich zdaniem – wynikał brak konieczności uzyskiwania oceny o wpływie planowanej inwestycji na obszar siedlisk chronionych w granicach obszaru Natura 2000, na którym położona jest działka nr [..]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera także wyraźnego odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących braku podstaw oparcia wniesionego sprzeciwu na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (RDOŚ), zawartej

w piśmie z [..]

Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji zawierającego ocenę zasadności przedstawionych wyżej argumentów, nie mógł jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok mimo wadliwie sporządzonego

w omawianym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu.

Jak wynika z przytoczonych przez Sąd Wojewódzki ustaleń organu II instancji, które przyjęte zostały jako podstawa rozważań i wniosków końcowych zaprezentowanych w wyroku z 7 grudnia 2016 r., w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Pomorski zwrócił się do RDOŚ w Gdańsku o wyjaśnienie, czy przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Potrzeba zajęcia stanowiska przez RDOŚ wynikała z tego, że

w innym postępowaniu administracyjnym organ ten nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na tej samej działce, która objęta została zgłoszeniem, oznaczonej nr [..] w H.u. W piśmie z [..], stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody, RDOŚ podkreślił, że opinię

o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 może wydać jedynie w trybie art. 96-97 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (stan prawny na datę podjęcia decyzji - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. RDOŚ wskazał jednocześnie, że postanowieniem z [..] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z dwoma lokali mieszkalnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [..] w H.u. Na datę sporządzania pisma, toczyło się postępowanie

w sprawie uzgodnienia warunków realizacji tej inwestycji. Na podstawie analizy kopii projektowanego budynku, nadesłanego przez Wojewodę Pomorskiego, RDOŚ przyjął, że inwestycja jest tożsama z obiektem, którego dotyczyło postanowienie z [..] i w związku z tym "należałoby oczekiwać podobnego rozstrzygnięcia co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000". RDOŚ odniósł się także do twierdzeń skarżącego, który podnosił, że wobec nowych opracowań, jakie powstały od czasu wydania ww. postanowienia, planowane przedsięwzięcie nie wymaga już przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ wyjaśnił, że materiał, do którego nawiązuje P.T. "to dokumentacja projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 Zatoka Pucka

i Półwysep H.ski PLH 220032, który opracowany został na zlecenie Urzędu Morskiego w Gdyni przez zespół autorski pod kierownictwem dr Lidii Kruk-Dowgiałło (aktualizacja opracowania czerwiec 2015)", na który organ powoływał się w postanowieniu z [..] W piśmie wskazano również istniejące zagrożenia dla siedliska przyrodniczego 2180 i podkreślono, że dokumentacja projektu planu "nie wskazuje na brak konieczności wykonywania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000." W załączeniu RDOŚ przedłożył postanowienie z [..], z którego wynika, że na terenie działki nr [..] położone jest siedlisko przyrodnicze o kodzie 2180 – lasy mieszane

i bory na wydmach nadmorskich, stanowiące przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 Zatoka Pucka i Półwysep H.ski. Zagrożeniem dla tego siedliska są m.in. ścieżki, szlaki piesze i rowerowe, których funkcjonowanie przyczynia się do degradacji runa także poza ścieżkami oraz ułatwia wkraczanie do zbiorowiska leśnego gatunków terenów otwartych. Kolejnym zidentyfikowanym zagrożeniem dla tego siedliska jest wydeptywanie i nadmierne użytkowanie terenu, a także turystyka piesza.

W postanowieniu podniesiono, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 100 m i żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowania ani przekształcona, a realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do przekształcenia części płatu siedliska przyrodniczego, powodować będzie jego degradację oraz wpłynąć może na obniżenie ogólnej oceny stanu zachowania. Rozważania przedstawione w postanowieniu zakończone zostały stwierdzeniem, że "tutejszy organ ma podstawy, aby przypuszczać, że planowane przedsięwzięcie może w sposób znaczący wpłynąć na przedmiot ochrony ww. obszaru Natura 2000".

Stosownie do treści art. 59 ust. 2 ustawy środowiskowej, realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.

Bezspornym w sprawie jest, że realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który objęty został zgłoszeniem, nie należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 59 ust. 1 (mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1). Jednak z uwagi na fakt, że planowana przez inwestorów inwestycja położona jest na obszarze Natura 2000, organ zobowiązany był rozważyć, czy nie zachodzi jeden z dwóch ww. przypadków wymienionych w art. 59 ust. 2 ustawy środowiskowej. Obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności związany jest

z kolei z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wedle którego pozwolenia na budowę wymagają te przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy środowiskowej. W stosunku do takich przedsięwzięć ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co dotyczy także wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a tej ustawy).

Koncentrując się - w zawartych w zaskarżonym wyroku rozważaniach - na wyjaśnieniu braku podstaw do zastosowania w stanie sprawy art. 96 i nast. ustawy środowiskowej, co wyłącza tym samym zaistnienie sytuacji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie odniósł się jednak Sąd pierwszej instancji do drugiego wymienionego w art. 59 ust. 2 przypadku, kiedy to realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na ten obszar, a nie jest bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynika z tej ochrony (art. 59 ust. 2 pkt 1). Tymczasem z dowodów zgromadzonych w sprawie przez organy wynika, że właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.

Jak powiedziano już wyżej, z uwagi na treść art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego

w zw. z art. 59 ustawy środowiskowej, organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane były do ustalenia, czy objęte zgłoszeniem przedsięwzięcie, położone na obszarze Natura 2000 i w bezpośredniej bliskości siedliska przyrodniczego o kodzie 2180, może znacząco oddziaływać na obszar podlegający ochronie. W tym celu, stosownie do treści art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., organ winien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi były dokumenty w postaci pisma RDOŚ z [..] oraz załączonego do niego postanowienia z [..] Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewoda Pomorski bez naruszenia art. 136 k.p.a. (zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), prawidłowo przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające zwracając się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w Gdańsku i uzyskując stanowisko tego organu w piśmie z [..] co do istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie prawidłowe działanie organu odwoławczego nie naruszało także w żaden sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a., tym bardziej, że organ I instancji, mimo wadliwie sformułowanej sentencji decyzji wnoszącej sprzeciw, skorygowanej przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z [..], również za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego oceniając, że budynek określony w zgłoszeniu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że

w piśmie z 31 maja 2016 r. RDOŚ wyraził opinię, do której nie był uprawniony, gdyż procedura opisana w art. 96 i nast. ustawy środowiskowej nie miała w sprawie zastosowania, a co za tym idzie organ odwoławczy winien był bazować na własnych ustaleniach, których nie poczynił. Z pisma z [..] wynika bowiem wyraźnie, że sam RDOŚ wyłączył możliwość wypowiadania się w sprawie w oparciu o powołane wyżej przepisy, a jedynie naświetlił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związane z nałożeniem w postanowieniu z [..] obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się ustalenia, na podstawie których Wojewoda Pomorski uznał, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000,

a co za tym idzie, także pozwolenia na budowę. Organ powołał się w tym zakresie na tę samą formę, bryłę budynku i jego usytuowanie na działce, jak w przypadku obiektu, wobec którego nałożony został obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej

w postanowieniu z [..] Nie chodzi przy tym o to, czy inwestycja, której dotyczyło postanowienie oraz przedsięwzięcie, objęte zgłoszeniem, są pod każdym względem tożsame, gdyż istotą uznania, że budynek planowany na działce nr [..]

w H.u może znacząco oddziaływać na obszar chroniony, jest taki sam rodzaj

i charakter inwestycji oraz jego lokalizacja. Z uwagi na zidentyfikowane w projekcie planu ochrony zagrożenia dla siedliska przyrodniczego 2180, wymienione

w postanowieniu z [..] i powtórzone w piśmie RDOŚ z [..], bez znaczenia pozostaje więc podnoszona przez kasatora okoliczność, że

w postępowaniu toczącym się od 2014 r. wniosek dotyczył budynku z innym zagospodarowaniem wnętrz, mającego powstać z inicjatywy Fundacji "Nie troszczcie się" z siedzibą w Warszawie, co ma przemawiać za brakiem tożsamości obu obiektów. Sam skarżący kasacyjnie przyznał zresztą na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 lutego 2019 r., że w sprawie chodziło o ten sam zamiar inwestycyjny na działce nr [..] oraz że po uzyskaniu decyzji środowiskowej pozwolenie na budowę zostało udzielone.

Odnosząc się natomiast do przytoczonego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. , sygn. akt II OSK 1300/10, którego obszerne fragmenty uzasadnienia zacytowano, zauważyć należy, że został on wydany w innych okolicznościach faktycznych i prawnych, gdyż postępowanie

w sprawie II OSK 1300/10 toczyło się na podstawie przepisów art. 96 i nast. ustawy środowiskowej, które w niniejszym postępowaniu nie miały zastosowania.

Jak powiedziano już wyżej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących i nie przeprowadził rozważań kwalifikujących stan sprawy jako przypadek, o jakim mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, czym naruszył niewątpliwie art. 141 § 4 p.p.s.a., określający elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Skarga kasacyjna nie wykazała jednak, aby uchybienie temu przepisowi miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ostatecznie, za zgodne z prawem należy uznać stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wedle którego Sąd uznał wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego za prawidłowe, gdyż zgłoszenie dotyczyło budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd nie miał zatem podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a.

Nie można także za zasadny uznać zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowania). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16).

Naruszenia powyższego przepisu upatruje skarżący kasacyjnie w tym, że Sąd Wojewódzki "nie dostrzegł wadliwości działania Wojewody Pomorskiego przy wydawaniu decyzji z dnia [..], nie dokonując nawet analizy działań organu pod względem legalizmu". W stanie sprawy nie możemy jednak mówić o takim uchybieniu przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż kontrolowana decyzja nie zawierała przypisywanych jej przez kasatora wad. Nie można także uznać, że Sąd "nie dokonał analizy działań organu pod względem legalizmu", gdyż przeprowadził kontrolę objętej skargą decyzji, wyprowadzając na jej podstawie prawidłowy końcowy wniosek. Natomiast niewątpliwe pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań co do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących nie było na tyle istotne, aby miało wpływ na wynik sprawy, co zostało już wykazane wyżej.

Z tych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to:

- art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 zarzutów sformułowanych w ramach tej podstawy kasacyjnej) oraz

- art. 15, 136, 138 k.p.a. w zw. z art. 96 i 97 ustawy środowiskowej, art. 30 Prawa budowlanego oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 zarzutów j.w.).

Dodatkowo wskazać należy, że art. 30 Prawa budowlanego oraz art. 96 i 97 ustawy środowiskowej są bardzo rozbudowanymi przepisami. Art. 30 Prawa budowlanego zawiera ustępy od 1-7, w ramach których ustawodawca zamieścił punkty. Podobnie jest w przypadku art. 96 (3 ustępy) i art. 97 (ustępy 1-11) ustawy środowiskowej. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał, o które jednostki redakcyjne będące przepisami procesowymi chodzi, nie ma możliwości, aby Naczelny Sąd Administracyjny, poza przedstawionymi wyżej rozważaniami bazującymi na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, merytorycznie odniósł się do zasadności tak sformułowanych zarzutów, opartych na podstawie kasacyjnej

z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 7 Konstytucji RP (wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) oraz art. 32 Konstytucji (statuującego zasadę równości i zakaz dyskryminacji). Zarzut ten nie został zresztą szerzej uargumentowany, a z treści skargi kasacyjnej trudno dociec, w czym konkretnie jej autor upatruje uchybienie przez Sąd zasadom konstytucyjnym wymienionym

w powyższych przepisach.

Z tych samych, omówionych już wyżej przyczyn, nie można za zasadne uznać zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ustawy środowiskowej. W okolicznościach sprawy słusznie bowiem zaakceptował Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, zgodnie

z którym inwestycja objęta zgłoszeniem wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, a w związku z tym objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Sytuacja taka uprawniała więc organ do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.