Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 382/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 2, art 87
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1262/16 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1262/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] czerwca 2013 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę Miasto Łódź, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi, przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Łodzi działającego w imieniu miasta Łodzi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt. I SA/Wa 1544/15 stwierdził nieważność decyzji Komisji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. bowiem decyzja opatrzona była tylko dwoma podpisanymi

Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie (na podstawie opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy), że działka nr [...] stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] (po zmianie nazwy [...]) w Łodzi. Ustanowienie prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego potwierdzała również ostateczna decyzja Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z [...] grudnia 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Łódź, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przytoczył treść art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i wskazał, że organy obu instancji dokonały ustaleń, czy w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., sporna działka stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu na mocy powołanej ustawy była wyłączona z komunalizacji.

Sąd podkreślił, że komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa, i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi akta administracyjne wskazują, że ustalenia, które poczyniły organy w rozpatrywanej sprawie są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna działka, jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] w Łodzi, nie spełniała warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Skarżącej. Fakt pozostawania przedmiotowej działki w zarządzie (użytkowaniu) [...] potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty

Decydujące znaczenia w rozpatrywanej sprawie ma fakt wpisu do księgi wieczystej potwierdzającego istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz [...]. Zwrócono przy tym uwagę, że spór dotyczący prawidłowości wpisu prawa zarządu widniejącego w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne. Wojewoda Łódzki działał bowiem jako organ administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a przedmiotem sprawy było stwierdzenie, w świetle przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy, możliwości nabycia przez stronę skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leżało rozstrzyganie wskazanego wyżej sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c.). Sąd podkreślił przy tym, że takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia: 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1064/04; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 579/07; 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1823/11; 13 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 499/11).

Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, ze zm.), dalej powoływanej jako "u.k.w.h.", wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej i nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 u.k.w.h.) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 k.p.c.), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.

Zdaniem Sądu Wojewoda przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., trafnie zatem oparł się na wpisie zarządu zawartym w księdze wieczystej, istniejącym w dacie 27 maja 1990 r. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Skarżącej, ponieważ grunty państwowe oddane w zarząd [...], dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegały komunalizacji.

Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Obalenie przewidzianego w art. 3 u.k.w.h. domniemania jest bowiem możliwe tylko na drodze sądowej w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym kwestia ta jest przesłanką rozstrzygnięcia.

Miasto Łódź nie przedstawiło w toku postępowania administracyjnego ani też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego żadnego dowodu potwierdzającego, ustalone zostało w trybie postępowania cywilnego, że na dzień 27 maja 1990 r., stan prawny nieruchomości nie obejmował prawa zarządu dla [...]. Takiego dowodu nie stanowi dołączone do skargi pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2016 r. potwierdzające wniesienie zażalenie na odmowę sprostowania zaświadczenia nr [...].

Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji, ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. wskazuje wprost, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie wskazanego tym wpisem podmiotu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że w ustawodawstwie obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. i we wcześniejszych przepisach prawa prawo użytkowania i zarządu państwowych jednostek organizacyjnych potwierdzała decyzja administracyjna lub umowa cywilnoprawna, a nie zaświadczenie lub decyzja ustalająca opłaty za zarząd, stwierdzono, że nie można pominąć okoliczności, że podstawą wpisu prawa zarządu [...] było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) użytkowania w prawo zarządu. Podstawą prawną tegoż zaświadczenia nie był przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które rzeczywiście wymagały do ustanowienia prawa użytkowania lub zarządu wydania decyzji administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że niejednokrotnie zaświadczenie było dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości z mocy samego prawa. Tak było np. w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), czy nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich (art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 66, poz. 410 ze zm.).

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono, co do zasady, możliwość potwierdzenia na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.), nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94; uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94; postanowienie SN z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku istnienia niewątpliwego stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji późniejszego ujawnienia się sporu o prawo rzeczowe nabyte z mocy prawa, gdy ustawa nie przewidywała potwierdzenia tego zdarzenia decyzją administracyjną, właściwą drogą ustalenia tego prawa była droga procesu cywilnego.

Nie można zatem z góry wykluczyć, jeżeli chodzi o zastosowaną formę działania organu administracji, potwierdzenia stanu prawnego przedmiotowego gruntu, wynikającego z przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie zaświadczenia wydanego przez osobę upoważnioną w imieniu kierownika wydziału urzędu dzielnicowego jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami (art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych, Dz. U. Nr 41, poz. 185, ze zm., w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Sąd wskazał, że strona dołączyła do skargi dokumenty w postaci pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2016 r. oraz decyzji administracyjnych, nie zawarła jednak w skardze wniosku o dopuszczenie z nich dowodu. Sąd nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodu z tychże dokumentów z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści decyzji administracyjnych przedłożonych przez skarżącą nie wynika, by w odniesieniu do objętych nimi nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wpisane było prawo zarządu na rzecz zarządu [...] a jedynie, że znajdowały się one we władaniu tego podmiotu. Dodatkowo podkreślono, że nawet gdyby organ administracji uznał w innej decyzji administracyjnej, że nie jest związany wpisem do księgi wieczystej, co stanowiłoby naruszenie przywołanych wyżej przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz k.p.c., sąd rozpoznający sprawę stanowiskiem takim nie byłby związany.

Odnosząc się do argumentu, że odmienny pogląd co do oceny wpisu prawa zarządu w księdze wyrażony został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2263/14, I SA/Wa 2264/14 i 2265/14 Sąd zauważył, że dotyczyły one innej sprawy administracyjnej. Natomiast w odniesieniu do spraw administracyjnych dotyczących odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą nieruchomości położonych w Łodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się już kilkakrotnie uznając, że organy administracji związane są ujawnionym na dzień 27 maja 1990 r. wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej (por. wyroki z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 1738/15 i I SA/Wa 1739/15 oraz z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1768/15).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Łódź, opierając ją na:

1) podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

b) przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez akceptację stanowiska KKU o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...],

OSK

sygn,

06.02

1. sygn.

02.02

orzec PKP, z dni pods

nien

rzec;

nr 5

zwn pań. i u i (tj- -

wła.

196

2) podstawie naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

Wobec powyższego wnieniono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto pismem z dnia 19 lipca 2018 r. Miasto Łódź uzupełnieniło skargę kasacyjną. W piśmie tym skarżący kasacyjnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedminu sędziów z dnia 26 lutego 2018 r., zgodnie z którą pozostawanie nieruchomosci we wladaniu przedsziebiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w spoób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomosci (Dz. U. Nr 22, poz. 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta nalezała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administarcji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191.ze zm.). Skarżacy odwołując się do uzasadnienia uchwały wskazał, że NSA wyjaśnił, że nie jest możliwe – z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej – przyjecie w spoób dorozumiany dla PKP S.A., czy też dla [...] istnienie prawa zarządu w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Natmiast przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauwazyć, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami, wcześniej zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły tylko innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne, dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administtracyjny w składzie orzekajacym w niniejszej sprawie w pełni popirea stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16, I OSK 729/16. We wskazanych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Miasto Łódź były praktycznie tożsame, a skargi kasacyjne zostaly oddalone. Również zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane podobnie jak w powołanych sprawach.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo – odbiorczego lub umowy, jak również zarząd mógł powstac z mocy prawa na podstawie art. 87 ustawy powołanej wyżej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka nr [...], stanowiaca część dawnej działki nr [...], była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie [...] Ten stan prawny wynika z działu II odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...]. Nie budzi także wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z dnia 30 maja 1986 r., nr [...] wydanym przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście, stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie [...].

Natmiast według skarżącego kasacyjnie Miasta Łódź wymienione przedsiębiorstwo nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. Nie negując zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, czy stan prawny i faktyczny w tej sprawie ustalony pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe [...] legitymowało się tytułem prawnym do gruntu w postaci zarządu. Niezbędna jest w pierwszej kolejności ocena podstawowego w sprawie dokumentu, czyli wspomnainego zaświadczenia z dnia 30 maja 1986 r. nr [...]. Jak wynika z treści zaświadczenia podstawę prawną w nim powołaną stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99). Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli w dniu 30 maja 1986 r. "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było.

Opisane wyżej zaświadczenie nr [...] z dnia 30 maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu zarządu [...] w dziale II księgi wieczystej nieruchomości nr [...], z której wyodrębniona została następnie działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...].

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz [...] istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 790) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Odnosząc się zaś do dodatkowej argumentacji skarącego kasacyjnie zawartej w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., to należy stwierdzić, że zarówno sama uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżący odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego PKP S.A., dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych, stąd też wpis ten miał charakter archiwalnego wpisu. Zupełnie odmienna jest sytuacja w niniejszej sprawie, gdzie wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym dokonanym w czynnej ksiedze wieczystej i wpis ten nie został obalony. Dlatego też argumenty podnoszone w piśmie skarżacego kasacyjne są również niezasadne.

Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece są niezasadne. Wobec nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.