Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1922/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przydziale tymczasowej kwatery - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji odmówiono stronie – K. S.- zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...]przy ul. [...] w W .

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, Pan K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Rozpoznając ww. środek odwoławczy Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr z 2013 r., poz. 267), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ ustalił, ze Pan K. S. będąc funkcjonariuszem Komendy [...] Policji otrzymał na podstawie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. przydział tymczasowej kwatery usytuowanej w W. przy ul. [...] m. [...].

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji. W związku z tym faktem decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji zobowiązał Pana K. S. do opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...]przy ul. [...] w W. i przekazania jej dysponentowi.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. zainteresowany wystąpił o zmianę decyzji nr [...] w trybie art.155 K.p.a. w części dotyczącej przydziału tymczasowej kwatery i ustalenia, że wnioskodawca na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymał przydział lokalu mieszkalnego.

Po przeanalizowaniu zaistniałego stanu faktycznego organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż brak jest możliwości prawnych do uwzględnienia wniosku strony, gdyż po pierwsze przedmiotowy lokal stanowi własność m. W., a po drugie wobec zainteresowanego prowadzone jest postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanej kwatery.

Organ odwoławczy wskazał, że tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji na podstawie porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m.st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji, którego kontynuacją jest porozumienie z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność m.st. Warszawy z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji. Tym samym wszelkie kwestie związane z przydziałem, bądź opróżnieniem rozstrzygane są na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

Zgodnie z § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia - tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia.

Zainteresowany wniosek o przydział tymczasowej kwatery złożył w dniu [...] lutego 2006 r. Realizacja wniosku nastąpiła poprzez przydział tymczasowej kwatery usytuowanej przy ul. [...] m. [...] w W., na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Przedmiotowa decyzja wyraźne określa status przydzielonego mieszkania oraz warunki przydziału, a mianowicie "Na zakwaterowanie wymienionego funkcjonariusza przeznaczona została tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W . Przydział tymczasowej kwatery następuje na czas pełnienia służby w Komendzie [...] Policji [...]". Ww. odebrał decyzję i nie wniósł od niej odwołania, co oznacza, że stała się ona ostateczna.

W myśl obowiązujących przepisów oraz zgodnie z treścią decyzji z chwilą zwolnienia ze służby funkcjonariusz zobowiązany jest do jej opróżnienia. Pan K. S. nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, dlatego też zostało przeprowadzone postępowanie i decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2013 r. zobowiązano ww. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami do opróżnienia zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W.i przekazania jej dysponentowi.

Organ podkreślił też, iż zgodnie z art. 155 Kpa - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi decyzji prawidłowych.

W myśl obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 KPA uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 6) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawa do załatwiania sprawy, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji ma przemawiając interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 KPA nakazującą uwzględnianie z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 KPA skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutek ex nunc. Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 KPA nie wywoływałaby skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu (sygn. akt II SA/Kr 694/13).

Zaznaczył, że pojęcia "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" mają charakter zwrotów niedookreślonych (nieostrych), tzn. gdy pewne elementy sytuacji faktycznej lub pewne elementy sytuacji faktycznej lub pewne elementy dyspozycji nie są bezpośrednio i wyczerpująco ustalone - lecz pozostawione ocenie stosującego prawo.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować.

Opierając się powyższych rozważaniach organ orzekający stwierdził, że brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny przede wszystkim naruszałaby postanowienia porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m.st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji a także przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.

Zgodnie z § 1 powołanego porozumienia właściciel ([...]) przekazuje do dyspozycji Dysponenta ([...]) lokale mieszkalne wymienione w załączniku (przedmiotowy lokal znajduje się pod poz. [...]załącznika). Lokale te Dysponent będzie przeznaczał wyłącznie na tymczasowe kwatery dla wskazanych przez siebie funkcjonariuszy.

Ponadto zmiana decyzji przydziałowej, o którą wnosi zainteresowany, spowodowałaby, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzyma przydział lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, co jest sprzeczne ze wskazanym porozumieniem zawartym na czas określony, tym samym byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast art. 97 ust. 5 wskazuje, że przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej.

Jak wynika z powyższego prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w oparciu o administracyjną decyzję o przydziale. W tym miejscu podkreślił, iż powołany przepis art. 88 ustawy o Policji jest funkcjonalnie powiązany z treścią regulacji art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów.

Zainteresowany będąc funkcjonariuszem Komendy [...]Policji złożył zarówno wniosek o przydział tymczasowej kwatery, jak i wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Wniosek o przydział lokalu nie mógł być zrealizowany z uwagi na brak zasobu mieszkaniowego o statusie lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji dysponował tylko tymczasowymi kwaterami i dlatego też w ramach tymczasowego zakwaterowania ww. otrzymał przedmiotową kwaterę i na przyjęcie jej wyraził zgodę.

Organ zauważył, że na dzień złożenia wniosku o zmianę decyzji Pan K. S. jest emerytem i Komendant Główny Policji nie jest właściwy do przydziału lokalu mieszkalnego. W myśl dyspozycji zawartej w § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. - w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty.

Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny i prawny, organ ponownie rozpatrujący sprawę stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania wniosku skarżącego za zasadny i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - orzeczono utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji w Warszawie nr [...] z dnia [...]czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...]przy ul. [...]w W. skargę wywiódł do tutejszego Sądu K. S. zarzucają jej:

1. Obrazę przepisów postępowania, tj. art. 155 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, która miała wpływ na treść wydanej decyzji poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez uznanie, że obowiązujące przepisy prawa, w tym Porozumienie Miasta Stołecznego Warszawy z Komendantem Głównym Policji, z dnia 4 sierpnia 2009 r. uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego, a zmiana decyzji nr [...], dnia [...] sierpnia 2010 r. spowodowałaby, że strona na podstawie przedmiotowej decyzji otrzymałaby przydział lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, co jest sprzeczne ze wskazanym Porozumieniem.

2. Obrazę przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W .

W uzasadnieniu skargi strona stwierdził, iż podtrzymuję wszystkie argumenty zawarte zarówno we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, że nabył prawo poprzez przydział kwatery tymczasowej nr [...], położonej w W., przy ul. [...]. Powołana zaś wyżej decyzja została wydana z naruszeniem przepisów resortowych, ponieważ - jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej skarżący miał otrzymać przydział służbowego lokalu mieszkalnego. Składając przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraził zgodę na dokonanie przedmiotowej zmiany tejże decyzji, za którą przemawia także słuszny interes strony (wnioskodawcy), a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, spełniona została również przesłanka wystąpienia interesu społecznego, albowiem Komendant Główny Policji, przydzielając funkcjonariuszowi w służbie stałej kwaterę tymczasową w lokalu nr [...]przy ul. [...], w W. zrealizował uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami resortowymi. Zarówno w interesie strony (wnioskodawcy), jak i interesie społecznym leży, aby naruszony porządek prawny, poprzez przydział mojej osobie lokalu służbowego o charakterze tymczasowym w miejsce lokalu mieszkalnego na stałe, został przywrócony. Co do zasady, tryb zmiany decyzji ostatecznej określony przepisem art. 155 k.p.a. jest przewidziany m.in. do korygowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jeśli to naruszenie prawa nie ma postaci kwalifikowanej. Taka forma "naprawiania" aktów administracyjnych nie jest sprzeczna z interesem społecznym.

Skarżący podniósł też, że nie można było przydzielić tymczasowej kwatery w sytuacji, gdy zajmowany przez wnioskodawcę lokal spełnia wymagania dla służbowego "lokalu mieszkalnego", za najem którego strona (wnioskodawca) uiszcza opłaty i czynsz, a z mocy ustawy jest uprawniona do lokalu mieszkalnego. Przepisy resortowe nie przewidują bowiem przydziału kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi służby stałej w miejscu pełnienia służby. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ K. S., w momencie przydziału tymczasowej kwatery nr [...], położonej w W., przy ul. [...]był funkcjonariuszem w służbie stałej, a miejscem pełnienia służby była Komenda [...]Policji – [...].

Strona nie zgadzam się ze stwierdzeniem Organu jakoby w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji przesłanki te zostały spełnione i nic nie stoi na przeszkodzie by dokonać wnioskowanej zmiany przedmiotowej decyzji.

Podkreślił również, że za przydzielony lokal ponosił i nadal ponosi opłaty, i ma zawartą umowę najmu, co w przypadku kwatery tymczasowej nie miałoby miejsca, gdyż wszystkie koszty utrzymania przedmiotowego lokalu ponosiłaby Komenda Główna Policji jako jednostka obsługująca Komendanta Głównego Policji

Skarżący dodał też, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej pozostaje w gestii uznania organu orzekającego. Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym, decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Podkreślenia według skarżącego wymagał ponadto fakt, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.

Zwrócił uwagę, że użycie w przepisie art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, iż dla zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wystarczają tylko racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony. W orzecznictwie pojawił się też pogląd odmienny, iż nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem (przykładowo wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, publik. LEX nr 745219). Pojęcie "interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. W doktrynie podkreśla się, iż "W demokratycznym i praworządnym państwie administracja opiera wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. (...) Szczególnie zaś pojęcie "interesu społecznego" nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. Z uznaniowymi decyzjami administracji musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna. Oznacza to między innymi, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa - podlega kontroli sądowej" - M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2009 (komentarz do art. 7 k.p.a.).

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia interesu społecznego także została spełniona, albowiem organ Policji przydzielając skarżącemu - funkcjonariuszowi w służbie stałej - kwaterę tymczasową w lokalu przy ul. [...] zrealizował uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami resortowymi. Zarówno w interesie strony, jak i interesie społecznym leży, aby naruszony porządek prawny poprzez przydział skarżącemu lokalu służbowego o charakterze tymczasowym w miejsce lokalu mieszkalnego na stałe, został przywrócony. Co do zasady, tryb zmiany decyzji ostatecznej określony przepisem art. 155 k.p.a. jest przewidziany m.in. do korygowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jeśli to naruszenie prawa nie ma postaci kwalifikowanej. Taka forma "naprawiania" aktów administracyjnych nie jest sprzeczna z interesem społecznym. W analizowanym przypadku nie może być mowy o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. obarczonej kwalifikowaną wadą prawną, albowiem w obrocie prawnym ta decyzja cały czas pozostaje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 155 k.p.a. przez pryzmat stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tym bowiem trybie toczyło się niniejsze postępowanie, zgodnie z jasną i czytelną wolą strony wyrażoną we wniosku je inicjującym. Zarówno więc organy Policji, jak i tutejszy Sąd były związane wskazaną przez stronę podstawą prawną wniosku. Mogły zatem badać materię wniosku jedynie przez pryzmat ram procesowych wyznaczonych normą art. 155 K.p.a.

Podkreślenia wymagała również okoliczność, iż ww. przepis, wprowadził nadzwyczajny tryb weryfikacji prawomocnych decyzji administracyjnych. Regulacja ta stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji. Jak więc każdy wyjątek od reguły, omawiana norma winna być interpretowana wyłącznie w sposób ścisły, a wręcz zawężający – nigdy zaś w sposób rozszerzający.

W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek:

- istnienie decyzji ostatecznej,

- faktu ze za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

- zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji,

- brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Dodatkową przesłanką w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest więc uzależnienie weryfikacji decyzji w tym trybie od zgody strony. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Jak jednak podkreśla NSA, wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (wyr. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15).

Wyżej powołana norma prawna wprowadza możliwość uchylenia lub zmiany istniejącej już decyzji ale tyko w ściśle określonych warunkach. Przede wszystkim organ, badając taką decyzję pod kątem jej ewentualnej zmiany czy uchylenia, może brać pod uwagę wyłącznie stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili wydawania tej decyzji. Nie istnieje zaś możliwość, aby przy badaniu przesłanek zastosowania omawianego przepisu, odnosić się do nowych okoliczności, tj. takich, których istnienia organ nie stwierdził ustalając stan faktyczny.

Taka wykładnia art. 155 k.p.a. wynika wprost z jego treści. Ustawodawca zawarł w nim bowiem sformułowanie, iż uchylenie lub zmiana decyzji jest dopuszczalna m.in. gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Kwestię ingerencji w prawomocną decyzję z powodu pojawienia się nowych okoliczności faktycznych, regulują zaś przepisy dotyczące wznowienia postępowania (art.145 i nast. k.p.a.). Biorąc więc pod uwagę to, iż ustawodawca w swej działalności kieruje się racjonalnością, za sprzeczne z tą zasadą uznać należałoby sytuację, gdy te same przesłanki miałyby być podstawą do prowadzenia dwóch różnych postępowań.

Powyższe rozważania pozostają w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 586/06 przesądził, że: "konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia czy zmiany decyzji ostatecznej i czy ewentualnie uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem".

W realiach faktycznych niniejszej sprawy zachodziła również konieczność przywołania tezy (odzwierciedlającej ugruntowane poglądy judykatury w tym zakresie) zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1494/14, zgodnie z którą: "wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że są to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się".

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż organ prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Okolicznością niesporną w sprawie było bowiem to, że Komendant Główny Policji dysponował spornym lokalem na mocy "Porozumienia w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m.st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji" z dnia 4 sierpnia 2009 r. i "Porozumienia w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji" z dnia 7 marca 2013 r. W treści obydwu ww. porozumień, właściciel lokali (w tym m.in. lokalu, którego dotyczy niniejsze postępowanie), wyraził zgodę na ich udostępnienie Policji jedynie na cele kwater tymczasowych. Po stronie dysponenta tymi lokalami, tj. Komendanta Głównego Policji nie istniała więc możliwość zmiany przeznaczenia tych lokali. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ich właściciela. Skoro zaś Konstytucja RP gwarantuje niewzruszone prawo własności, to wola właściciela lokalu, którego dotyczy niniejszy spór, ma pierwszeństwo nad interesem strony, upatrywanym w chwili obecnej na zamieszkiwaniu w spornym lokalu pomimo nie pełnienia już przez stronę czynnej służby w Policji.

Inaczej rzecz ujmując, za zmianą proponowaną przez wnioskodawcę, nie przemawiał interes społeczny. W interesie społecznym nie leży bowiem dyskredytowanie konstytucyjnych gwarancji dotyczących prawa własności. Uwzględnienie więc wniosku skarżącego, prowadziłoby do sprzeczności z szeroko rozumianym interesem społecznym. Nadto sprzeciwiałyby się temu przepisy Konstytucji RP stanowiące gwarancję poszanowania prawa własności.

Dodatkowo zwrócić należało uwagę na to, że skoro zmiana w trybie przepisu art. 155 K.p.a. możliwa jest wyłącznie w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydawania kwestionowanej decyzji, a tym momencie sporny lokal miał charakter kwatery tymczasowej, to brak jest możliwości zmiany decyzji przydziałowej przez przydzielenie lokalu mieszkalnego. Sporny lokal nie posiadał bowiem w momencie przydzielania go wnioskodawcy statusu lokalu mieszkalnego, jak też nie posiada go w chwili obecnej.

Nadto, pamiętać należy o tym, że pomiędzy stanem faktycznym istniejącym w chwili wydawania skarżonej decyzji, a decyzji mającej być przedmiotem zmiany w trybie art. 155 K.p.a., istniały jeszcze inne różnice. Mianowicie w momencie odmowy zmiany decyzji przydziałowej w trybie art. 155 K.p.a. wnioskodawca nie pełnił już czynnej służby w Policji. Stąd więc Komendant Główny Policji nie był organem właściwym w sprawach przydziału lokali mieszkalnych. Nadto, wobec strony została już wydana decyzja o opróżnieniu spornego lokalu. Powyższe dodatkowo wiec potwierdza prawidłowość stanowiska organu wyrażonego w skarżonym rozstrzygnięciu.

W realiach niniejszej sprawy zgodzić należy się również z organem, że za uwzględnieniem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie nie przemawia nie tylko interes prawny wnioskodawcy, ale nawet interes faktyczny. Skoro bowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się, to w chwili obecnej w sytuacji gdy wydana już została wobec wnioskodawcy decyzja o opróżnieniu spornego lokalu, ewentualna zmiana decyzji przydziałowej zaistniała po wydaniu decyzji o opróżnieniu lokalu, nie zmieniałaby sytuacji skarżącego.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, oraz pamiętając o tym, że w trybie art. 155 K.p.a. nie było dopuszczalne badanie samego prawa wnioskodawcy do lokalu mieszkalnego, jak i tego czy organ wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów ustawy o Policji regulujących materię zamieszkiwania policjantów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).