Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 811/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N. G. i P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości G., w gminie G., oznaczonych ewidencyjnie jako: obręb G., arkusz mapy [...] działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; obręb G., arkusz mapy 3, działki nr [...], [...], [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; obręb G., arkusz mapy [...] działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] października 1997 r., znak [...]

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Starosta [...] umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości G., w gminie G., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...], [...], [...], [...], oraz [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli N. G. i P. G..

Następnie Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w spawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] grudnia 1996 r. D. G. i Z. G., właściciele nieruchomości, obejmującej m.in. działki nr [...], zawarli ze spółką S. W. (dalej jako: "inwestor"), umowę, na mocy której D. G. i Z. G. wyrazili zgodę na wybudowanie na swoich nieruchomościach, obejmujących między innymi działki nr [...], gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu. Strony ustaliły również, że na poczet odszkodowania właściciele nieruchomości otrzymają kwotę w wysokości [...] zł (w tym za działki nr [...] kwotę [...]zł), płatną w przeciągu 3 miesięcy od daty podpisania umowy, co stanowi 100% należnego odszkodowania, obliczonego zgodnie z powierzchnią zajętego gruntu, określoną w niniejszej umowie oraz strukturą zasiewów (upraw). W przypadku gdy wypłacona kwota wyniesie 100% należnego odszkodowania, a zakres szkód przekroczy wyznaczony pas gruntu, wówczas właścicielom miało zostać wypłacone odszkodowanie uzupełniające.

Na podstawie zawartej umowy D. G. i Z. G. w dniu [...] stycznia 1997 r. przekazem pocztowym wypłacono kwotę [...]zł na poczet ostatecznego odszkodowania za zajęcie nieruchomości (w tym za działki nr [...] kwotę [...]zł). Jednocześnie w dniu 09 października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wydał decyzję, mocą której zezwolił na zajęcie nieruchomości, obejmującej m.in. działki nr [...], w celu przeprowadzenia gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

W dniu [...] grudnia 1997 r. rzeczoznawca majątkowy, powołany przez inwestora, przeprowadził wizję terenową zniszczeń zasiewów i upraw, między innymi dla działek nr [...] Sporządzony protokół dodatkowy z ww. wizji terenowej został również podpisany przez Z. G.. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, stronie wypłacono kwotę [...]zł (w tym za działki nr [...] kwotę [...]zł). W dniu [...] sierpnia 1998 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził kolejną wizję terenową, mającą na celu ustalenie odszkodowania końcowego. Protokół z przedmiotowej wizji nie został podpisany przez właścicieli nieruchomości, ponieważ Z. G. podniósł, że wyliczona kwota odszkodowania jest zbyt niska i nieprawidłowo wykonano rekultywację. Właściciele przyjęli jednak kwotę [...]zł w dniu [...] września 1998 r (w tym kwotę [...]zł za działkę nr [...] i [...] zł za działkę nr [...]). Dodatkowo, na podstawie zgłoszenia właściciela, 16 czerwca 1999 r. przyznano Z. G. kwotę [...]zł tytułem zniszczonej uprawy ziemniaków na nieruchomości, obejmującej działkę nr [...].

Jak podkreślił Wojewoda współwłaściciele nieruchomości otrzymali zatem łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę [...]zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie za utrudnienia związane z uprawą. Równocześnie od 1999 r. do dnia dzisiejszego D. G. i Z. G. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania. Po wypłacie ostatniej części odszkodowania współwłaściciele nieruchomości, obejmującej działki nr [...], nie kwestionowali również wysokości należnego im odszkodowania.

Na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 2003 r., rep. A nr [...], D. G. i Z. G. przekazali w drodze darowizny N. G. i P. G. własność nieruchomości, obejmującej działki nr [...], a następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. D. G. i Z. G. zawarli umowę cesji wierzytelności z P. G., przenosząc na niego prawo do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [...] Z kolei na mocy umowy z [...] stycznia 2017 r. P. G. przeniósł na N. G. udział w wysokości [...] części ww. wierzytelności.

Przechodząc do działki nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że na działce powyższe nie znajduje się gazociąg ani żadne urządzenie towarzyszące, a zatem nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do działki nr [...] wskazano, że w dniu [...] grudnia 1996 r. T. Ś. i Ł. Ś., właściciele nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], zawarli ze spółką S. W., na mocy której T. S. i Ł. Ś. wyrazili zgodę na wybudowanie gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu. Strony ustaliły również, że na poczet odszkodowania właściciele nieruchomości otrzymają kwotę w wysokości [...] zł, płatną w przeciągu 3 miesięcy od daty podpisania umowy, co stanowi 100% należnego odszkodowania, obliczonego zgodnie z powierzchnią zajętego gruntu, określoną w niniejszej umowie oraz strukturą zasiewów (upraw). W przypadku gdy wypłacona kwota wyniesie 100% należnego odszkodowania, a zakres szkód przekroczy wyznaczony pas gruntu, wówczas właścicielom miało zostać wypłacone odszkodowanie uzupełniające. Na podstawie ww. umowy Ł. Ś. i T. Ś. przekazem pocztowym wypłacono należną kwotę.

W dniu [...] października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wydał decyzję, mocą której zezwolił na zajęcie nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], w celu przeprowadzenia gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, a decyzja powyższa została utrzymana decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 1997 r.

W dniu [...] sierpnia 1998 r. rzeczoznawca majątkowy, powołany przez inwestora, przeprowadził wizję terenową, mającą na celu ustalenie odszkodowania końcowego. Protokół z przedmiotowej wizji nie został podpisany przez właścicieli nieruchomości, ponieważ T. Ś. podniósł, że wyliczona kwota odszkodowania jest zbyt niska i nieprawidłowo wykonano rekultywację. Ustalona kwota odszkodowania wyniosła [...] zł. Dodatkowo, na wniosek właściciela nieruchomości - T. Ś. – w dniu [...] czerwca 1999 r. przyznane zostało odszkodowanie w wysokości [...] zł za zmniejszenie plonów jęczmienia jarego o 30%. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika zatem, że T. Ś. i Ł. Ś. otrzymali łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę [...]zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu, wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie z tytułu utrudnień związanych z uprawą. Od 1999 roku do dnia dzisiejszego Ł. Ś. i T. Ś. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania.

Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] oraz [...]. Starosta [...] w toku prowadzonego postępowania pozyskał dokument zgłoszenia zmian danych ewidencji gruntów i budynków z [...] marca 2008 r., podpisany przez T. Ś..

Na mocy aktu notarialnego z [...] maja 2008 r., rep. A nr [...], T. Ś. zawarł z N. G. i P. G. umowę sprzedaży nieruchomości, obejmującej działkę nr [...].

Przechodząc do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że w dniu [...] grudnia 1996 r. I. T. i Z. T., właściciele nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], zawarli ze spółką S. W. umowę na mocy której wyrazili zgodę na wybudowanie na swojej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu. Strony ustaliły również, że na poczet odszkodowania właściciele nieruchomości otrzymają kwotę w wysokości [...] zł, płatną w przeciągu 3 miesięcy od daty podpisania umowy, co stanowi 100% należnego odszkodowania, obliczonego zgodnie z powierzchnią zajętego gruntu, określoną w niniejszej umowie oraz strukturą zasiewów (upraw). W przypadku gdy wypłacona kwota wyniesie 100% należnego odszkodowania, a zakres szkód przekroczy wyznaczony pas gruntu, wówczas właścicielom miało zostać wypłacone odszkodowanie uzupełniające.

Starosta [...] nie uzyskał informacji, czy w odniesieniu do nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] zapadła również decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

W dniu [...] lipca 1998 r. rzeczoznawca majątkowy, powołany przez inwestora, przeprowadził wizję terenową, mającą na celu ustalenie odszkodowania końcowego. Sporządzony protokół został podpisany zarówno przez właściciela nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] - Z. T., jak i inwestora. Końcowe odszkodowanie zostało wyliczone na kwotę [...]zł. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika zatem, że I. T. i Z. T. otrzymali łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę [...]zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu, wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie z tytułu utrudnień związanych z uprawą.

Od 1999 roku do dnia dzisiejszego I. T. i Z. T. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania.

Na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 2000 r., rep. A nr [...], I. T. i Z. T. zawarli z P. G. umowę sprzedaży nieruchomości, obejmującej działkę nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda podniósł, że w dniu [...] maja 2017 r. N. G. i P. G. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn., dalej: "u.g.n." lub "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Wnioskodawcy powołali się na fakt, iż nigdy nie została wydana odrębna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G., dotycząca ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Powyższy wniosek stanowił rozszerzenie wniosku z [...] stycznia 2017 r., który dotyczył nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], należącej do P. G. i N. G.. W sprawie dotyczącej działki nr [...] Starosta [...] wydał decyzję z [...] maja 2017 r., znak [...], od której N. G. i P. G. wnieśli odwołanie. Wojewoda ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r., umorzył postępowanie w sprawie.

Starosta [...] w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję administracyjną znak [...], umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji odwołali się N. G. i P. G., a Wojewoda, rozpatrując ww. odwołanie, decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Oceniając prawidłowość decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r.") "zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac". Na podstawie ust. 2 natomiast "właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia terenu osobom i jednostkom zobowiązanym do wykonania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1". Art. 74 regulował z kolei kwestię odszkodowania wskazując, że "właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań, określonych w art. 67, 70 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 72.", a odszkodowanie ustalał, w braku porozumienia stron, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. znalazły swoje odpowiedniki w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw", zaś ust. 4 stanowi, że "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Z kolei w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W przedmiotowej sprawie podstawą dochodzonego roszczenia powinien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w którym ustawodawca stwierdził, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do sytuacji polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wobec powyższego dopuszcza się możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n. Właściciele nieruchomości mogą zatem dochodzić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 70 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r.

Następnie Wojewoda wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów należy stwierdzić, że D. G. i Z. G. otrzymali tytułem odszkodowania łączną kwotę [...]zł, Ł. Ś. i T. Ś. otrzymali tytułem odszkodowania łączną kwotę [...]zł. Z kolei I. T. i Z. T. otrzymali tytułem odszkodowania łączną kwotę [...]zł. Wojewoda przeanalizował również zakres przyznanego odszkodowania stwierdzając, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, iż wypłacone odszkodowanie w odniesieniu do nieruchomości, obejmujących działki nr [...], [...], [...] (obecnie [...]) i [...], stanowi realizację dyspozycji zawartych w przepisach, zarówno ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., jak i u.g.n. Wypłacono odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości pasa gruntu wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie za trwałe zajęcie gruntu oraz utrudnienia związane z uprawą.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. G. i P. G. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 i art. 11 K.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy do powtórzenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji i do uznania tych ustaleń za trafne oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w oparciu o informacje zebrane przez organ I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu jest ustalenie prawdy materialnej i przeprowadzenie dowodów w sposób pozwalający na wyjaśnienie sprawy; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, mimo że nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia, a sprawa winna być merytorycznie rozstrzygnięta; 105 § 1 k.p.a. poprzez powtórzenie błędu organu I instancji, polegającego na przyjęciu za podstawę umorzenia postępowania okoliczności me tyto tycznych, które to okoliczności powinny być zbadane przez organ i powinny stanowić podstawę decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę; art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124, art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 3, art. 130, u i 132 i art. 134 u.g.n. poprzez niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za częściowe wywłaszczenie gruntów i uznanie za wystarczające wypłaty jakichś bliżej nieokreślonych kwot za uiszczenie upraw, wypłaconych bez wskazania podstawy prawnej oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym uznaniu, że poprzednikom prawnym skarżących zostały wypłacone odszkodowania za utratę wartości częściowo wywłaszczonych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 06 lutego 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] wniósł o oddalenie skargi argumentując, że wypłacone kwoty odszkodowania w pełni pokryły wyrządzone szkody, a umowa cesji nie została zawarta we właściwej formie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji umorzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości G., w gminie G., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...], [...], [...], [...], oraz [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli N. G. i P. G..

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną w niniejszej sprawie pozostaje, że roszczenie skarżących zostało oparte na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n. Jak trafnie przyjęły bowiem organy właściciele nieruchomości mogą dochodzić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 70 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., co w ocenie wnioskodawców miało miejsce w niniejszej sprawie.

Kwestią odrębną, która nie została jednakże oceniona przez organy administracji publicznej – jedynie częściowo w decyzji organu I instancji, pozostaje, czy skarżący mogli skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania. Z okoliczności faktycznych sprawy, również nie zakwestionowanych przez strony, wynika, że w dacie ograniczenie własności nie byli oni właścicielami jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem.

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15, Baza NSA), że jedynie następcy prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej są uprawnieni do żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Taki pogląd prawy jest w orzecznictwie ugruntowany. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 290/11, Baza NSA, podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (tu: po wybudowaniu gazociągu). Przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowi rodzaj sukcesji pod tytułem szczególnym i powoduje, jak twierdzą skarżący, przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, ale tylko w sferze cywilnoprawnej, nie dotyczy to zaś sfery publicznoprawnej i istniejących w jej ramach uprawnień i obowiązków. Mechanizm następstwa prawnego pod tytułem szczególnym nie powoduje bowiem przejścia praw i obowiązków publicznoprawnych. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zaś, aby wraz z przejściem prawa własności nieruchomości na nowego właściciela przechodziły prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym m.in. uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu czasowego ograniczenia prawa własności (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1106/17; z dnia z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 9/18, z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1210/17, Baza NSA).

Wyżej prezentowany pogląd w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Sfera praw publicznoprawnych jakie przysługują nabywcy nieruchomości pod tytułem szczególnym nie dotyczą odszkodowań od organów administracji jakie przysługiwały czy też mogły przysługiwać byłemu właścicielowi - zbywcy, gdyż te roszczenia mają ścisły związek z jego osobą. Nabywca nieruchomości pod tytułem szczególnym (jest nim także beneficjent umowy darowizny, choćby darczyńcami były osoby po których dziedziczy z ustawy) nie wstępuje w pełną sferę publicznoprawnych uprawnień swojego poprzednika prawnego. Naturalnym ograniczeniem tej sfery są uprawnienia do odszkodowania. Chociaż w aspekcie administracyjnym nie można przyjąć, iż odszkodowanie ma taką samą konotację jak odszkodowanie ustalane na gruncie prawa cywilnego, to jednak zawsze stanowi ekwiwalent pieniężny za doznane ograniczenie lub realny uszczerbek w sferze materialnej i jeżeli nie jest przyznawane z urzędu, to także od woli danego podmiotu, jego osobistego poczucia czy czynność dokonana przez organ administracji ogranicza go lub czyni mu szkodę, zależy czy odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone lub przynajmniej czy w tej sprawie będzie się toczyło postępowanie administracyjne tj. czy wystąpi z takim żądaniem Jeżeli poprzednik prawny skarżącego (zbywca nieruchomości) nie starał się o zapłatę odszkodowania za realizację gazociągu biegnącego przez jego nieruchomość, to nabywca tej nieruchomości nie nabywa jednocześnie roszczeń o zapłatę odszkodowania, do którego nie poczuwał się zbywca.

Przenosząc niniejsze rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że nabywając własność nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz [...], skarżący nie nabyli więc uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania, a postępowanie w powyższym zakresie powinno zostać umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość – złożenie wniosku przez osoby nieuprawnione. W powyższym zakresie wydana decyzja była więc prawidłowa.

Sąd wskazuje, że skutek w postaci nabycia uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania nie mógł również nastąpić w odniesieniu do umowy darowizny z dnia [...] lipca 2003 r., mocą której D. G. i Z. G. przekazali skarżącym własność nieruchomości, obejmującej działki nr [...] Skutek powyższy nastąpił jednakże w ocenie Sądu w dniu [...] stycznia 2017 r., kiedy to zawarto umowę cesji.

W tym miejscu należy zauważyć, że roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Cechą każdego odszkodowania jest bowiem jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Mając na względzie treść art. 509 ustawy Kodeks Cywilny, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią, przyjąć należy, że zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 Kodeksu cywilnego jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 Kodeksu cywilnego przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela.

Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również u.g.n. nie wprowadziły żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Mając powyższe na względzie oraz nie zgadzając się z argumentami – co warte podkreślenia, bliżej nie sprecyzowanymi – co do wadliwości zawartej umowy cesji, wskazać należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej było w niniejszej sprawie ustalenie, czy wniosek o ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości G. działki nr [...] był zasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą dochodzonego roszczenia mógł być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w którym ustawodawca stwierdził, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do sytuacji polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wobec powyższego dopuszcza się możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n. Właściciele nieruchomości mogą zatem dochodzić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 70 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r.

Okolicznością bezsporną pozostaje, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wydano decyzji administracyjnej – ani pod rządami ustawy a 1985 r., ani pod rządami u.g.n., ustalającej odszkodowanie z tytuły zajęcia gruntu. Organy administracji stoją przy tym na stanowisku, że wypłacone już przez inwestora, a uczestnika obecnego postępowania, kwoty zaspokoiły w pełni roszczenia skarżących.

Sąd zwraca jednak uwagę, że analiza akt sprawy wskazuje, że inwestor niewątpliwie, w grudniu 1996 r. zobowiązał się do wypłaty odszkodowania. Na podstawie powyższej umowy D. G. i Z. G. otrzymali w dniu [...] stycznia 1997 r. przekazem pocztowym kwotę [...]zł na poczet ostatecznego odszkodowania za zajęcie nieruchomości (w tym za działki nr [...] kwotę [...]zł), a następnie, na podstawie przeprowadzonej wizji terenowej zniszczeń zasiewów i upraw, między innymi dla działek nr [...], wypłacono im kwotę [...]zł (w tym za działki nr [...] kwotę [...]zł). W dniu [...] sierpnia 1998 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził kolejną wizję terenową, mającą na celu ustalenie odszkodowania końcowego. Protokół z przedmiotowej wizji, co jednak niezwykle istotne, nie został podpisany przez właścicieli nieruchomości, ponieważ Z. G. podniósł, że wyliczona kwota odszkodowania jest zbyt niska i nieprawidłowo wykonano rekultywację. Właściciele przyjęli kwotę [...]zł w dniu [...] września 1998 r. (w tym kwotę [...]zł za działkę nr [...] i [...] zł za działkę nr [...]), jak również w dniu [...] czerwca 1999 r. przyznano Z. G. kwotę [...]zł tytułem zniszczonej uprawy ziemniaków na nieruchomości, obejmującej działkę nr [...].

Dotychczasowi współwłaściciele niewątpliwie uzyskali zatem kwoty w wysokości [...] zł. Jednakże analiza akt sprawy wskazuje, że na żadnym etapie dotychczasowi właściciele działek nie oświadczyli, aby wypłacone na ich rzecz kwoty zaspokajały ich roszczenia. Co więcej, konsekwentnie kwestionowali oni wysokość wypłacanych im kwot, argumentując, że są one zbyt niskie oraz odmawiając podpisu pod poszczególnymi protokołami. W tych okolicznościach faktycznych przyjęcie przez organ, że odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, jest przedwczesne. Wymagałoby bowiem oszacowania, czy wypłacana kwoty odpowiadały rzeczywiście kwotom, które dotychczasowi właściciele uzyskaliby w przypadku wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość odszkodowania. Inny sposób argumentacji mógłby prowadzić do wniosku, że nawet przyjęcie symbolicznej kwoty odszkodowania od inwestora zamykałby drogę dochodzenia odszkodowania.

Konsekwentnie brak ustalenia, czy wypłacone kwoty faktycznie wyczerpywały straty poniesione przez dotychczasowych właścicieli, stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 li. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).