Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 284/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3a, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 15 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 183 § 1, § 2 pkt 1, art. 187 § 1, art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 353 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 24 lit. b
journal: Dz.U. 2007 nr 80 poz 542
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bk 456/07 w sprawie ze skargi S. Ośrodka Wychowawczego[...] w R. na czynność Zarządu Powiatu S. w przedmiocie dotacji postanawia: 1. Rozprawę odroczyć, 2. Na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy obliczenie wysokości i przekazanie dotacji placówce niepublicznej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?"


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Bk 456/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi S. Ośrodka Wychowawczego [...] w R. (dalej: "S. Ośrodek Wychowawczy" albo "Ośrodek") stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. S. Ośrodek Wychowawczy wezwał Zarząd Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przyznaniu Ośrodkowi dotacji na wychowanka w wysokości niezgodnej z art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a więc zaniżonej, nieodpowiadającej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie Zarząd Powiatu S. stwierdził, iż S. Ośrodek Wychowawczy nie posiada legitymacji do wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotacji dla tegoż Ośrodka.

S. Ośrodek Wychowawczy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka za miesiące styczeń – czerwiec 2007 r., zarzucając Zarządowi naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię.

Zaskarżając czynności Zarządu Powiatu S. Ośrodek wniósł o uznanie bezskuteczności czynności obliczenia i przyznania dotacji na rzecz skarżącego oraz o zobowiązanie organu do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz Ośrodka, poprzez skorygowanie i uzupełnienie jej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając przedmiotową skargę, w pierwszej kolejności rozważył kwestię legitymacji Ośrodka do jej wniesienia. Sąd pierwszej instancji podał, iż Zarząd Powiatu S. kwestionując w odpowiedzi na skargę uprawnienia Ośrodka do wniesienia skargi wskazał, że umowę o udzielenie dotacji z dnia [...] stycznia 2006 r. zawarło z nim T. S. I. [...] z siedzibą w W. a nie S. Ośrodek Wychowawczy w R. Ponadto, powołując się na statut Ośrodka, wskazał, że wszystkie sprawy związane z egzystencją i działalnością Ośrodka wymagają potwierdzenia I.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wywiódł, że w art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty ustawodawca wprowadził obligatoryjne dofinansowanie niepublicznych placówek, które realizują zadania opiekuńcze i wychowawcze oraz wspomagają realizację obowiązku szkolnego. Poza sporem, zdaniem Sądu I instancji, pozostawał fakt, że S. Ośrodek Wychowawczy w R. [...] jest niepubliczną placówką oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, uprawnioną do otrzymywania na każdego wychowanka dotacji z budżetu Powiatu S. Powyższe, w ocenie Sądu, potwierdza treść Statutu S. Ośrodka Wychowawczego w R. T. S. I. [...] z siedzibą w W., jest natomiast właścicielem wspomnianej placówki niepublicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie powinno budzić wątpliwości, że Ośrodek, jako podmiot uprawniony do otrzymania dotacji, miał interes prawny we wniesieniu skargi na czynności związane z jej przyznaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na kolejną w niniejszej sprawie kwestię sporną (ustalenia wysokości otrzymywanej przez Ośrodek dotacji), uznał, że jeżeli chodzi o dotację przyznaną stronie za okres od stycznia do maja 2007 r., to w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty przy obliczaniu wysokości dotacji, ustawodawca wyraźnie odwołał się do wydatków bieżących tj. teraźniejszych, przypadających na chwilę obecną (Słownik PWN CD 2000), a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przyznawana jest dotacja a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim. Jednoznaczne brzmienie wspomnianego przepisu nie pozwalało, w ocenie Sądu I instancji, na jego odmienną interpretację.

Z treści odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że za miesiące styczeń - marzec 2007 r. dotacja została udzielona w oparciu o planowaną kwotę [...] zł. Natomiast od miesiąca kwietnia 2007 r. dotację udzielano po skorygowaniu uchwały budżetowej na podstawie wyliczonej w oparciu o wykonanie na dzień 31 grudnia 2006 r. wysokości średnich miesięcznych wydatków bieżących wykazanych w 2006 r. w M. Ośrodku Wychowawczym "P." w G. w kwocie [...] zł (pismo Starostwa Powiatowego w M. z dnia 15 stycznia 2007 r.). Powyższe, zdaniem Sądu, potwierdzało słuszność zarzutu o nieprawidłowym naliczeniu i wypłacie dotacji dla niepublicznej placówki, jaką jest S. Ośrodek Wychowawczy. Sąd wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić interpretację wskazanego przepisu dokonaną przez Sąd i wypłacić dotację, za miesiące styczeń - maj 2007 r. w wysokości odpowiadającej średnim bieżącym wydatkom ponoszonym w 2007 r. na wychowanka w podobnej placówce publicznej tj. w MOW "P." w G.

Jeżeli zaś chodzi o dotację przyznaną Ośrodkowi za czerwiec 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z brzmieniem znowelizowanego ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 542) przepisu art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, od miesiąca czerwca 2007 r. obliczenie dotacji otrzymywanych przez placówki niepubliczne rządzi się nowymi zasadami, wynikającymi z cytowanego znowelizowanego uregulowania art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, które na mocy art. 10 ustawy zmieniającej, weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło w dniu 9 maja 2007 r. Wobec powyższego Sąd nie uznał również twierdzenia organu, iż charakter omawianej zmiany nakazywał przyjąć, iż fakt jej dokonania w trakcie roku budżetowego przesądzał, że odnosi się ona do dotacji udzielanych w 2008 r.

Od powyższego wyroku Zarząd Powiatu S. wniósł skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie w całości przedmiotowego orzeczenia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na:

1) przyjęciu, iż użyte w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty pojęcie "wydatków bieżących" odnosić się może wyłącznie do "wydatków teraźniejszych przypadających na chwilę obecną", a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przeznaczona jest wspomniana dotacja dla placówki niepublicznej, a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim, który to wniosek zdaniem skarżącego można wyprowadzić z treści art. 165a ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), tj. naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty;

2) przyjęciu, iż zmiana art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 542), w jej art. 1 pkt 24 lit. b określająca wysokość należnej dotacji jako "nie niższą niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego", jako że obowiązuje od dnia 24 maja 2007 r. ma zastosowanie do dotacji już przysługujących, a nie do dotacji przysługujących od 2008 r., o co wnosił Zarząd Powiatu S., tj. naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 24 lit. b ustawy o zmianie tej ustawy;

3) przyjęciu, iż zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uprawnienie do wniesienia skargi może być przyznane każdemu, kto ma w tym interes prawny, bez uwzględnienia zależności podmiotowych, jakim podlega wnoszący skargę S. Ośrodek Wychowawczy i wynikających z tego ograniczeń o charakterze organizacyjnym, mających swe źródło w Statucie Ośrodka - w jego § 14 rozpatrywanym w kontekście bycia stroną umowy z dnia [...] stycznia 2006 r. o udzielenie dotacji, tj. naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a.;

4) przyjęciu, iż niniejszą sprawę wbrew treści art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty można rozpatrywać jako skargę na czynności Zarządu Powiatu, zamiast na będącą w istocie czynność Rady Powiatu, polegającą na faktycznym ustaleniu wysokości dotacji w uchwale budżetowej i w uchwałach zmieniających budżet Powiatu S., w zależności od wystąpienia okoliczności wpływających na zmianę wysokości dotacji, tj. naruszeniu art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Powiatu S. zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż rozpoznał kwestię wysokości przypadającej skarżącej dotacji za miesiące styczeń – czerwiec 2007 r. wyłącznie poprzez odniesienie się do słownikowego znaczenia pojęcia słowa "bieżący", podał, że zgodnie z art. 165a ust. 2, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych, przez wydatki bieżące rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które w odniesieniu do średnich wydatków bieżących można określić dopiero po zamknięciu okresu, za który określa się te wydatki. Zdaniem organu, nic nie wskazuje na to, by ustawa o systemie oświaty przyjmowała odmienne rozumienie "wydatków bieżących".

Nadto wnoszący skargę kasacyjną, odnosząc się do twierdzenia Sądu, iż od miesiąca czerwca 2007 r. obliczanie dotacji rządzi się nowymi zasadami, wynikającymi ze znowelizowanego uregulowania art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty stwierdził, że na przeszkodzie w uznaniu takiej interpretacji stoi umieszczenie przez ustawodawcę obowiązku przedstawienia najpierw planowanej liczby wychowanków do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a dopiero po spełnieniu tego wymogu możliwe jest otrzymanie dotacji w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Taka sytuacja może zaś mieć miejsce wyłącznie w stosunku do dotacji przyznawanych począwszy od roku 2008. Literalne przyjęcie, że także w stosunku do tego zapisu obowiązuje wymóg wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, powodowałoby zdaniem strony skarżącej niemożliwym do wykonania całej dyspozycji przepisu art. 90 ust. 3a w roku 2007.

Zarząd Powiatu uznał również, że brak zgody T. S., jako podmiotu akceptującego wysokość dotacji, na wniesienie skargi, której celem było doprowadzenie do zmiany wysokości tej dotacji, stało na przeszkodzie do uznania interesu prawnego S. Ośrodka Wychowawczego we wniesieniu skargi.

Skarżący stwierdził także, że Sąd wadliwie skierował swoje rozstrzygnięcie do Zarządu Powiatu S., stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako czynności Zarządu Powiatu, podczas gdy faktycznie czynność obliczenia i przyznania dotacji była czynnością Rady Powiatu. Czynność ta dokonała się w uchwale budżetowej. Umowa o przyznanie dotacji z dnia [...] stycznia 2006 r. została zawarta, o czym stanowił jej § 2, na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie budżetu Powiatu S. na rok 2006 r. Zdaniem organu, nawet gdyby przypisać Zarządowi Powiatu kompetencję do technicznych kwestii samego przekazywania dotacji, to faktyczna czynność obliczenia i przyznania dotacji była czynnością Rady Powiatu S., a nie Zarządu Powiatu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ośrodek Wychowawczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że podniesione przez Zarząd Powiatu S. zarzuty są niezasadne.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym działające przez swoich pełnomocników strony zgodnie oświadczyły, iż umowa z dnia [...] stycznia 2007 r. zawarta z udziałem T. S. – I. [...] z siedzibą w W. nie wiązała w 2007 r. Ponadto S. Ośrodek Wychowawczy w R. poprzez swego pełnomocnika wyjaśnił, że obliczenie i wypłata dotacji nie miała innej materialnej formy niż przelewy bankowe. Tak rozumiane czynności były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, mimo obowiązywania ogólnej reguły związania granicami skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przyczyn nieważności postępowania, wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jest niedopuszczalność drogi sądowej (przed sądem administracyjnym). Jak z tego wynika, niezależnie od granic skargi kasacyjnej Sąd II instancji obowiązany jest rozważyć, między innymi okolicznościami mogącymi powodować nieważność postępowania, czy sprawa może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej konieczne byłoby zastosowanie art. 189 p.p.s.a., to jest uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Działając w tak określonym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które powinno być rozstrzygnięte w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

2. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w punktach 1 – 7 oraz na bezczynność organów (pkt 8). Wobec tego uznanie, że akt lub czynność organu administracji publicznej może być przedmiotem zaskarżenia, zależne jest od zakwalifikowania do jednej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

3. W art. 90 ustawy o systemie oświaty ustawodawca reguluje udzielanie dotacji różnego rodzaju niepublicznym szkołom i placówkom wychowawczym. Generalną zasadą jest, że placówki takie otrzymują dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Poszczególne jednostki redakcyjne art. 90 ustawy o systemie oświaty zawierają regulacje, z których wynika, jakie placówki niepubliczne otrzymują dotacje. Ustawodawca określa też wysokość dotacji i pewne warunki, od których spełnienia uzależnione jest otrzymanie dotacji. W art. 90 ust. 3a, w brzmieniu objętym tekstem jednolitym zamieszczonym w Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, stwierdzono, że "Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 542), przepis uzyskał brzmienie "Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji".

Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a - 3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji". Z art. 90 ust. 3c omawianej ustawy wynika, że dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca.

4. Mechanizm udzielania dotacji placówkom wymienionym w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty nie odbiega od tego jaki dotyczy innych niepublicznych szkół i placówek wychowawczych. Dlatego uprawnione jest odnoszenie do wykładni i stosowania tego przepisu poglądów wypracowanych na tle całości artykułu lub innych niż ust. 3a jego jednostek redakcyjnych.

Z samej ustawy o systemie oświaty wynika, że wysokość dotacji jest dokładnie określona przez ustawodawcę. Tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Otrzymanie dotacji wiąże się z obowiązkiem przedstawienia przez placówkę niepubliczną danych wskazanych w ustawie oraz uchwale jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

5. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących obliczania wysokości i przekazywania dotacji placówkom niepublicznym nie jest obfite. Do wykładni i stosowania art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty odnoszą się dwa wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 320/07 i II GSK 319/07 (niepublikowane) zapadłe w sprawach o stanach faktycznych zbliżonych do stanu niniejszej sprawy i z udziałem tych samych stron. W obu tych sprawach Sąd wyraził pogląd, że czynności organu powiatu, podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W wyroku NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05 (niepublikowanym) uznano, że odmowa przyznania dotacji, która przybrała materialną formę pisma, stanowiła akt z zakresu administracji publicznej. We wszystkich tych przypadkach Sądy nie przedstawiły szerszego wywodu na poparcie kwalifikacji czynności czy aktu jako zaskarżalnego do sądu administracyjnego. W sprawach o sygnaturach akt II GSK 319/07 i II GSK 320/07 przyjęto, że dotacje dla niepublicznych placówek oświatowych są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Jak się wydaje, Sąd stanął na stanowisku, że obliczenie i przekazanie przewidzianej w budżecie powiatu dotacji placówce niepublicznej w wysokości ustalonej ustawą o systemie oświaty i w trybie określonym uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest elementem transferu środków pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest kwestionowany pogląd, że transfer środków budżetowych należy do sfery stosunków publicznoprawnych. Akceptacja takiego założenia pozwala na przyjęcie, że obliczenie i przekazanie dotacji placówce niepublicznej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.

6. W sprawach dotyczących rozstrzygania sporów kompetencyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym nie następuje w formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie k.p.a. (por. postanowienia z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 53/04, niepublikowane; z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 145/04, LEX nr 171204). W orzeczeniach tych nie zawarto jednoznacznych wskazówek co do charakteru prawnego działań podejmowanych we wskazanym zakresie. Jako utrwalony należy uznać pogląd, że spory na tym tle nie stanowią kończonych decyzjami administracyjnymi spraw, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że w sprawie o sygn. akt OW 53/04 wyrażono stanowisko, że przepisy zawarte w art. 90 ust. 2 - 4 ustawy o systemie oświaty nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących dotacji w postępowaniu administracyjnym. W sprawie o sygn. akt OW 145/04 uzasadnienie postanowienia wydaje się wskazywać, że za ostatni etap działań w sferze administracyjnoprawnej uznano podjęcie uchwały w trybie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

7. Stanowisko sprowadzające się do uznania, że spory o przyznanie dotacji na podstawie poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 90 ustawy o systemie oświaty są sprawami cywilnymi, niepodlegającymi rozpoznaniu przez sądy administracyjne, prezentowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. niepublikowane, prawomocne: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1761/07; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 903/07). Chociaż orzeczenia te nie zostały poddane kontroli instancyjnej, nie można poprzestać na stwierdzeniu, że nie mogą konkurować z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pochodzą bowiem z niedawnego okresu a wyrażane w nich poglądy znajdują silne wsparcie w nowej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego powoływanej w uzasadnieniach.

W wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 277299, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "Z art. 90 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty wynika norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym". Przede wszystkim Sąd Najwyższy przyjął, że przepisy ustawy budżetowej (i odpowiednio, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego - uchwały budżetowej) zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są organy i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu. Dla nich bowiem (por. art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) zamieszczenie w budżecie określonej kwoty wydatków stanowi nieprzekraczalny limit. Jest oczywiste, że tak określone normy budżetowe - nieskonkretyzowane, adresowane tylko do organów państwa, nie zaś do innych podmiotów, ściślej do beneficjentów transferów budżetowych - nie mogą tych ostatnich uprawniać do otrzymania z budżetu jakichkolwiek środków finansowych; zatem normy wynikające z ustawy budżetowej nie mogą być źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa cywilnego. Z tych właśnie względów, zarówno w świetle dawnego, jak i obecnego stanu prawnego, wyłączona została prawna dopuszczalność roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich oraz roszczeń tych osób wobec państwa z racji zamieszczenia w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele (art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych). Odrębnie natomiast należy ocenić sytuację, w której roszczenie o dotację na rzecz określonego podmiotu jest już ustalone, czy to w drodze porozumienia, aktu administracyjnego, czy też ex lege. Jednostki redakcyjne ustawy o systemie oświaty stanowią dostateczną podstawę prawną roszczenia. Wspomniane przepisy określają bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem a kto wierzycielem. Również wysokość należnej dotacji została precyzyjnie ustalona przez samego ustawodawcę. Przedstawienie informacji o planowanej liczbie uczniów nie jest oświadczeniem woli, lecz wiedzy podmiotu występującego o dotację. Tego rodzaju czynnościom w nauce administracji przypisuje się charakter tzw. czynności materialno - technicznych, to znaczy takich, które same w sobie nie są czynnościami prawnymi, jakkolwiek rodzą skutki prawne, w postaci powstania praw lub obowiązków, czy to po stronie jednostki podległej władzy publicznej, czy to samego organu administracji. W ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania o przyznaniu dotacji w żaden sposób organom państwowym lub samorządowym; ich działalność nie jest koncesjonowana ani objęta systemem zezwoleń. Co więcej, nawet gdyby art. 90 ustawy o systemie oświaty nakładał na organy państwowe bądź samorządowe obowiązek orzekania w przedmiocie dotacji dla szkół lub placówek decyzją administracyjną, to i tak, w braku możliwości dochodzenia na drodze administracyjnej, roszczenia o dotację przyznaną i niewypłaconą lub wypłaconą w wysokości niższej niż należna, droga sądowa musiałaby być otwarta. W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, zauważono, że nawet z przepisów prawa publicznego mogą wynikać takie stosunki prawne, których istota jest zbliżona do stosunków cywilnoprawnych.

Przedstawiony pogląd znajduje poparcie w wynikającej z art. 177 Konstytucji RP zasadzie domniemania właściwości sądów powszechnych i fakcie, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje drogi administracyjnej czy sądowoadministracyjnej dla dochodzenia dotacji. Nie można przyjąć, by konstytucyjnie chronione prawo do sądu oznaczało konieczność kontynuowania wszczętego postępowania przed sądem niewłaściwym.

Również w postanowieniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07, LEX nr 345569, podtrzymano pogląd wyrażony w omawianym wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r. przyjmując, że roszczenie o wypłatę dotacji ma charakter cywilnoprawny i nadaje się do potrącenia. Tym samym Sąd Najwyższy odstąpił od wcześniejszej linii orzecznictwa opartej na założeniu, że w całym przebiegu transferu środków budżetowych, w tym dotacji, występują wyłącznie elementy publicznoprawne.

8. W ocenie Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących wypłaty dotacji dla niepublicznych placówek wychowawczych zachodziłaby jedynie wtedy, gdyby uznać, że obliczenie i wypłata dotacji następuje w formie aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden z innych przypadków zaskarżalnych aktów nie może być brany pod uwagę.

W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty lub czynności, które:

a) nie mają charakteru decyzji ani postanowienia,

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,

c) muszą mieć charakter publicznoprawny,

d) dotyczą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

(por. J. P. Tarno, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 29 - 30). Forma aktu lub czynności nie jest wymieniana jako przesłanka zaskarżalności. Nie może być więc przeszkodą do zaliczenia do wskazanej kategorii aktu lub czynności brak jednoznacznego odzwierciedlenia stanowiska organu administracji publicznej w formie pisma skierowanego do określonego podmiotu. Istotne jest, by wola organu została należycie wyrażona na zewnątrz. Dokonanie przelewu środków pieniężnych w określonej wysokości wyraża wolę organu w sposób dostateczny. Oznacza, że zdaniem organu taka właśnie kwota jest należna beneficjentowi dotacji.

W ocenie Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne nie wzbudza wątpliwości, że w przypadku obliczania i przekazania dotacji zachodzą przesłanki wymienione pod lit. a), b) i d). Przedstawiany do rozstrzygnięcia problem odnosi się natomiast do przesłanki wymienionej pod lit. c), to jest tego, czy akt lub czynność ma charakter publicznoprawny. Właśnie w tej kwestii występuje rozbieżność poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, której tłem jest nowa linia orzecznictwa Sądu Najwyższego.