Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 365/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 38, § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 671/16 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 671/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w punkcie drugim, zasądził od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. S. J. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w wysokości 14 042,88 zł.

W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wysokości 15 318,00 zł.

W dniu [...] maja 2012 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 15 264,00 zł.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości 13 059,20 zł.

W dniu [...] maja 2014 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W dniu [...] lipca 2014 r. w gospodarstwie rolnym S. J. przeprowadzona została kontrola na miejscu w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Z raportu z czynności kontrolnych wynikało, że na działce tej zamiast zadeklarowanego we wniosku w plonie głównym sadu wiśni znajduje się trawa. Ponadto stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem El, tj. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu (dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014r.)", oraz nieprawidłowość oznaczoną symbolem E7 tj. "nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 roku)".

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy tę decyzję.

W dniu [...] listopada 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 22.655,48 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2015 r., działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 996), art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 2011 r., s. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011), art. 20 ust. 4 i 5, art. art. 28, 28a ust. 7, art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), § 39 ust. 2 pkt 2, § 45, § 46, § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 22 655,48 zł.

Organ wskazał, że przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia było niewskazanie decyzji, na podstawie których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. J.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: ppsa), przede wszystkim zaznaczył, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009 -2013. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2014 skarżący dokonał zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie przestrzegał wymogów ustanowionych dla realizowanego wariantu.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, uregulowana została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie (akapit drugi) tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd I instancji uznał, że wskazane regulacje mają jednak charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych.

Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

W świetle powyższego WSA stwierdził, że zarówno ustawa jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, a jego przepis § 38 ust. 1 stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m. in., jeżeli zostanie stwierdzone zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nieprzestrzeganie wymogów ustanowionych dla realizowanego wariantu, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ustalono, że nieprawidłowości zaistniały w roku 2014. Nie wskazano natomiast dowodów – poza deklaracjami strony - aby istniała one w latach 2009-2013. Skoro zaś samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, to należy zwrócić uwagę na okoliczność, że szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis w zaskarżonej decyzji nie został poddany analizie.

Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m. in. o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, WSA zaznaczył, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Sąd podzielił pogląd, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której nie dokonano.

Wobec powyższego WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ppsa, wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 141 § 4 oraz art. 151 ppsa, w zw. z art. 7, 8, 11, 107 § 1 i § 3 kpa poprzez to, że Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nie mając ku temu podstaw; Sąd nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności przyjął, że organ nie dokonał analizy podstaw wydania rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił przesłanek zasadności rozstrzygnięcia mimo, że w uzasadnieniu organ wyraźnie wskazał, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009 r. jest niedopuszczalna, zatem w sytuacji gdy nawet jeśliby przyjąć, że organy zastosowały błędny przepis to i tak stwierdzone przez sąd naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pominął przy tym ustalenie, że decydujące znaczenie dla organu ma fakt niewywiązania się beneficjenta ze zobowiązania, przez zaprzestanie realizacji zobowiązania na całej deklarowanej powierzchni przez wszystkie lata. W konsekwencji organ zobligowany był do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu płatności rolno środowiskowej za lata 2010 - 2013 i zmniejszenie płatności za rok 2014, kiedy zostały stwierdzone uchybienia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 ppsa, przez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na praktycznym braku uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, tym samym doszło do pozbawienia strony jak i organu administracji publicznej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co czyni uzasadnienie wadliwym;

3. art. 216, 231, 233 ppsa w zw. z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga dotyczyła wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji organu drugiej instancji ustalającej w sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, która to decyzja dotyczyła sprawy z zakresu rolnictwa i dla której ustawodawca określił wpis stały, a nie stosunkowy (§ 2 ust. 3 pkt 6 ww. rozporządzenia).

II. Na podstawie na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ppsa wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 ppsa, w zw. z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/20011 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) i § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 38 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ze zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r., ustanawiającym obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej również w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe do działki rolnej objętej zmniejszeniem, przy tym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia mają zastosowane do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że ocenie i zmniejszeniu podlega rok, w którym wykryto uchybienie, nie zaś cały okres niewywiązania się beneficjenta ze zobowiązania, w ten sposób Sąd odniósł rozważania do § 38 rozporządzenia, uznając przez niewłaściwe zastosowanie, że organy administracji nie zastosowały normy § 39 rozporządzenia, w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi samodzielną podstawę odzyskiwania płatności za lata poprzednie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie;

2. art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który jest normą ogólną skierowany do Państwa Członkowskiego i należy go interpretować łącznie z przepisem art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie, w jakim Sąd uznał, że jedynie w przepisach krajowych mogą zostać określone przesłanki zwrotu przyznanej płatności, w sytuacji gdy właśnie przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nakazuje zwrot płatności za lata ubiegłe w razie stwierdzenia niespełnienia określonych wymogów i kryteriów, przy czym przepis ten w tym zakresie nie jest skierowany do ustawodawstwa państwa członkowskiego tylko stanowi o tym, że jeśli wystąpi niespełnienie wymogów lub kryteriów określonych w przepisach krajowych to w tej części należy odzyskać płatność równą zastosowanemu zmniejszeniu w roku stwierdzenia nieprawidłowości również za lata poprzednie;

3. § 38 ust. 2 rozporządzenia o płatnościach rolnośrodowiskowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że przepis ten stanowił jedną z podstaw zwrotu pomocy przyznanej za lata poprzedzające stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na niedozwolonej zmianie zobowiązania w toku realizacji programu wieloletniego, w sytuacji gdy podstawą zwrotu może być jedynie przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określa jedynie wysokość sankcji nałożonej w roku stwierdzenia nieprawidłowości, która stanowi zmniejszenie i jako taka powinna zostać odzyskania za lata ubiegłe na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku oraz wobec postawionych Sądowi I instancji zarzutów istota sporu dotyczy prawidłowości podstawy prawnej wydanych w rozpoznawanym przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji - uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ppsa - uznał, że art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może być samoistną podstawą rozstrzygnięcia, bowiem przepis ten stanowi normę kompetencyjną upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, a szczegółowe przypadki zwrotu tej płatności reguluje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który to przepis w kontrolowanych decyzjach nie został poddany analizie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Wprawdzie rozporządzenie to - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 w art. 5 - regulującym "Odzyskiwanie płatności" - w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieptrzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 powołanej ustawy).

Art. 28 w ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

Wobec powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem, że ani art. 5 ust. 1 ani też art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 samoistnie nie pozwalają na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że ustalanie tych kwot realizowane jest na zasadach określonych w powołanym krajowym akcie wykonawczym.

Wbrew zarzutowi z pkt II.3 skargi kasacyjnej Sąd I instancji z treści § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wywiódł, że przepis ten stanowił jedną z podstaw zwrotu pomocy przyznanej za lata poprzedzające stwierdzenie nieprawidłowości. Jak wynika z treści pisemnych motywów rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał jedynie, że sankcje o których mowa w § 38 krajowego aktu wykonawczego możliwe są do stosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienia ze strony rolnika. Odnośnie zaś do § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Sąd I instancji stwierdził, że regulacje w tym przepisie zawarte dotyczą kwestii zwrotu płatności nienależnych.

Brzmienie powołanych przepisów, tj. § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie wskazuje na zasadność stanowiska prezentowanego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy - skoro art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności a odnośnie naruszenia warunków płatności nie rozważono jako podstawy rozstrzygnięcia regulacji zawartych w § 39 rozporządzenia krajowego - Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

Przychylić należy się przy tym do poglądu, że uchybienie polegające na naruszeniu wymogu minimalnej obsady drzew - zgodnie z warunkami otrzymania płatności w wariancie 2.9 i 2.10 - wymaga rozważenia zakwalifikowania tego naruszenia na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia jako doprecyzowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1101/15).

W omawianym zarzucie, sformułowanym w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie art. 133 § 1 i art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i to w związku z art. 141 § 4 ppsa. Należy zatem wyjaśnić, że za wadliwe uznać trzeba powoływanie w jednym zarzucie szeregu przepisów, regulujących w istocie różne materie, bez jednoznacznego wskazania na czym ma polegać naruszenie każdego z tych przepisów osobno. Taka konstrukcja zarzutu w istocie uniemożliwia merytoryczną ocenę prawidłowości zastosowania poszczególnych przepisów.

Analogicznie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt I.1 skargi kasacyjnej. Trzeba jednak zauważyć, że - wbrew wywodom tam zawartym - Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku nie przyjął, że organ nie dokonał analizy podstaw wydania rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił przesłanek zasadności rozstrzygnięcia. Jak już wskazano, podstawą uchylenia kontrolowanych decyzji było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz brak rozważenia zasadności zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. Sąd I instancji wskazał natomiast na niezasadne odwoływanie się w sprawie do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Powyższe nie legło jednak u podstaw orzeczenia.

Odnośnie do podstaw kasacyjnych sformułowanych w pkt. I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należy, że zmierzają one do podważenia prawidłowości orzeczenia o kosztach postępowania.

Bezsprzecznie zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odnośnie orzeczenia o kosztach postępowania ograniczył się do wskazania art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Należy jednak mieć na względzie, że art. 141 § 4 ppsa jest przepisem prawa procesowego a zarzut naruszenia takich przepisów może być skuteczna podstawą skargi kasacyjnej wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanym przypadku organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wobec braków uzasadniania w tym zakresie został pozbawiony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Z drugiej strony jednak, organ polemizuje z wysokością pobranego w sprawie wpisu, który - jak wynika z akt sprawy ustalono i pobrano w kwocie 680 zł i w takiej kwocie orzeczono o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Powyższe świadczy o tym, że mimo braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie organ nie został pozbawiony możliwości wdania się w spór. Zarzut wadliwości uzasadnienia wyroku nie mógł zatem odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Dodać też wypada, że uchybienie wymogom uzasadnienia nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przepis ten określa bowiem katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy sąd - kontrolując zaskarżony akt - stwierdzi wskazane tym przepisem naruszenia prawa.

Nie ulega kwestii, że wobec uwzględnienia skargi orzekając o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wzięto pod uwagę uiszczony przez niego wpis (680 zł). Prawidłowości pobranego wpisu - jako poniesionego kosztu niezbędnego do celowego dochodzenia prawa - nie podważa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 216, 231 i 233 ppsa. Z dwóch pierwszych przepisów odpowiednio wynika mianowicie, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia, przy czym wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, w innych sprawach zaś pobiera się wpis stały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro decyzja będąca przedmiotem skargi ustala kwotę nienależnie pobranych płatności i nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu tej kwoty, to znaczy, że orzeczono o zobowiązaniu mającym wartość pieniężną. Powyższego nie podważa regulacja zawarta w z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi bowiem, że wpis stały w sprawach skarg z zakresu rolnictwa i leśnictwa wynosi 200 zł - ale tylko w sprawach nieobjętych wpisem stosunkowym.

Zupełnie niezrozumiały i przez to nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 233 ppsa, zawierającego upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w formie rozporządzenia uszczegółowiającego materię wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.