Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2960/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i § 1a, art. 151, art. 184, art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2018 poz 155
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 82 poz 451
law: Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 8/17 w sprawie ze skargi P.W. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.W. na rzecz Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 8/17 oddalił skargę P.W. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 29 listopada 2016 r. P.W. zwrócił się do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną protokołów z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza oraz uchwał podjętych na tych posiedzeniach w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., podnosząc, że udostępnione na stronie internetowej Urzędu protokoły i uchwały nie stanowią prawidłowo udostępnionej informacji publicznej z uwagi na ich "zaczernienie", nadto powinny zostać one opublikowane w BIP.

W odpowiedzi z dnia 13 grudnia 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje zostały udostępnione w BIP i wskazał link do strony oraz poinformował, że udostępnione w BIP i na stronie internetowej Urzędu informacje podlegają ograniczeniom co do ich treści. W przypadku produktów podlegających opinii Prezesa wydawanej na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty składające wniosek o wydanie opinii złożyły wnioski o nieujawnianie danych dotyczących produktów, w przypadku wyrobów medycznych, informacje wychodziły poza zakres udostępnienia, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych, a w przypadku produktów, co do których postępowanie administracyjne było w toku i z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna wydawana w konkretnym postępowaniu stanowi informację publiczną, informacje wynikające z tego postępowania nie podlegają ujawnieniu.

P.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Zdaniem skarżącego, w przypadku zaczernienia i to w znacznej części, protokołów i uchwał udostępnionych przez organ zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji i wyjaśnienie podstaw częściowego jej nieudostępnienia. Nadto, zdaniem skarżącego, podane przez organ przyczyny wyłączenia informacji z jawności są niezgodne z przepisami o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P.W. stwierdził, że przedmiotem rozpoznania była skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w zakresie udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza oraz uchwał podjętych na tychże posiedzeniach w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. Natomiast poza tą kognicją Sądu pozostawała ocena treści zawartych w BIP-ie tego organu. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu zarzucającej prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, który przez stronę postępowania jest uznawany za nieprawidłowy (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/08).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że żądana informacja - protokoły z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza oraz uchwały z okresu od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. – została udostępniona przez Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na stronie BIP-u tego organu, znacznie wcześniej niż sporządzono i wniesiono do organu wniosek o jej udostępnienie, zaś udostępnienie informacji publicznej w BIP-ie zwalnia dany podmiot z obowiązku udostępnienia tej informacji na żądanie, co czyni bezzasadną skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 547/14; z dnia 23 września 2014 r., I OSK 34/14; z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 770/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r., II SAB/Wa 102/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SAB/Kr 137/12).

Zdaniem Sądu, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udostępnił w Biuletynie Informacji Publicznej protokoły i uchwał z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza, które odbyły się między innymi od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r., a co więcej wyjaśnił zasady anonimizacji (zaciemnienia) udostępnionych w BIP-ie informacji, wskazując na obowiązujące w tej materii szczególne uregulowania. Z uwagi na udostępnienie informacji publicznej poprzez ogłoszenie informacji w BIP-ie, organ nie miał zaś podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zakres anonimizacji protokołów i uchwał z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza dokonany w BIP-ie wynika ze szczególnej wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej regulacji (lex specialis), zawartej w ustawie o wyrobach medycznych.

Rozdział 12 ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych precyzuje dostęp do informacji zebranych przez organ w związku z realizacją tej ustawy. W art. 91 ustawy określono rodzaj informacji traktowanych jako informacje publiczne, wyłączone z zasady poufności. Regulacja zawarta w tym przepisie stanowi implementację art. 20 dyrektywy 93/42/EWG dotyczącej wyrobów medycznych, gdzie wyraźnie określono, które informacje nie są poufne. W zakresie wyrobów medycznych informację publiczną stanowią więc jedynie informacje wyszczególnione w art. 91 ustawy o wyrobach medycznych. Pozostałe informacje, posiadane przez organ w zakresie wyrobów medycznych, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ miał obowiązek dokonania odpowiedniej anonimizacji (tu zaciemnienia) dokumentów zawartych w BIP-ie w zakresie informacji uzyskanych w związku z realizacją ww. ustawy, które nie mieszczą się w treści art. 91 ustawy o wyrobach medycznych. Powyższe ustawowe wyłączenie niektórych informacji z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza zagadnienie wydawania w tym przedmiocie jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (niezależnie także od tego czy dane informacje zostały zamieszczone w BIP-e danego organu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o zmianę wyroku przez zobowiązanie Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej protokołów i uchwał z posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z 2012 i 2013 r. w części nieudostępnionej w BIP w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku z aktami sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania (opłaty sadowej za skargę, opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, opłaty za złożenie skargi kasacyjnej), w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym art. 5 ust. 1 i 2 w odniesieniu do części nieudostępnionej ("zaczernionej") w Biuletynie Informacji Publicznej, podczas gdy obowiązek taki ciążył na organie, gdyż informacja w tym zakresie nie została ujawniona w BIP, nie została też udostępniona skarżącemu w postaci czynności materialno-technicznej;

2) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że organ nie był zobowiązany do poinformowania, że w stosunku do określonych danych obowiązują odrębne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji publicznych, podczas gdy taki obowiązek na organie istniał;

3) art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 10 ust. 1, w związku z art. 7 ust. 13 ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych poprzez de facto uznanie, że obywatele nie mają możliwości kwestionowania błędnie udostępnionej (niepełnie udostępnionej) informacji publicznej, podczas gdy ujawnianie w BIP przez podmiot obowiązany tylko wybranych dokumentów lub tylko ich części przy jednoczesnym wyłączeniu z jawności istotnego ich zakresu (z powołaniem na dyspozycję art. 8 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) prowadzi do nieprawidłowej realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w ustawach odrębnych, a także do braku kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie realizacji przez podmioty zobowiązane obywatelskiego prawa do informacji publicznej;

4) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi przecież uzupełniający sposób udostępnienia informacji publicznej w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wyłączenie w takim przypadku jak niniejszy trybu wnioskowego w zakresie informacji nieudostępnionych w BIP byłoby niezgodne z powołanym powyżej art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

5) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez uznanie że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, podczas gdy sąd uznając, że organ nie był zobowiązany do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (pomimo, że skarżący twierdzi, że był zobowiązany taką decyzję wydać) powinien był dokonać analizy zaczernionych fragmentów protokołów i uchwał w kontekście podstawy ich zaczernienia - a więc skontrolować merytoryczne podstawy zaczernienia przez organ fragmentów uchwał i protokołów.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien był ją uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

2) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rażącą sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na uznaniu, że "W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż żądana informacja - udostępnienie protokołów z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza oraz uchwał podjętych na tychże posiedzeniach z okresu od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. - znacznie wcześniej została udostępniona przez Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na stronie BIP-u tego organu, niż sporządzono i wniesiono do organu wniosek o jej udostępnienie", podczas gdy z historii umieszczania danych na stronie BIP organu wynika, że wszystkie zaczernione protokoły i uchwały zostały umieszczone w dniu 7 grudnia 2016 r.:

- http://bip.urpl.gov.nl/pł/urz%C4%85d/komisje/komisja-ds-produkt%C3%B3w-z-pogranicza/2012,

- http://bip.urpl.gov.pl/pl/urz%C4%85d/komisje/komisja-ds-produkt%C3%B3w-z-pogranicza/2013;

3) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na uznaniu, że obywatel nie może występować z wnioskiem o udostępnienie zaczernionych w BIP-ie informacji, a złożenie przez niego takich wniosków nie może prowadzić do kontroli organów administracji, a co za tym idzie, sądy administracyjne nie są również uprawnione do kontrolowania nieudostępnionych informacji w BIP, które nie są udostępniane m.in. na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

4) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na uznaniu, że odmowa nieudostępnionych (zaczernionych) w BIP-ie informacji nie musi być dokonywana w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie nieudostępnionych (zaczernionych) informacji jest związany z nieudostępnieniem bądź niewłaściwym udostępnieniem informacji;

5) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarga skarżącego powinna była być uwzględniona.

Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał na orzeczenie w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 796/16, zapadłe w sprawie między tymi samymi podmiotami i podnoszone tam te same twierdzenia, z różnicą dotyczącą okresu, za jaki żądano przekazania uchwał i protokołów Komisji (w sprawie tej żądanie obejmowało okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do końca września 2016 r.).

Wskazano, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie jest rażąco wadliwe, ponieważ Sąd uznał, że żądana informacja została udostępniona w BIP i to znacznie wcześniej, niż wniesiono wniosek o jej udostępnienie, podczas gdy protokoły i uchwały nie były udostępnione w BIP do dnia 7 grudnia 2016 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli Sąd dopatrzyłby się, że protokoły i uchwały nie były udostępnione w BIP, miałby szansę dojść do tych samych wniosków, co Sąd w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 796/16.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów.

W ocenie skargi kasacyjnej nie można pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przed dokonaniem oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej kolejności wskazano na uchybienie przepisowi art. 151 p.p.s.a., wskazując na błędne oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia.

W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1 czy art. 150 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Jeżeli bowiem z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł on podstaw do uwzględnienia skargi, to nie można Sądowi skargę oddalającemu zarzucić naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., który właśnie w takim przypadku jest prawidłowo przez Sąd stosowany. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W ramach powołanego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej w zakresie uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania. Zarzucając Sądowi I instancji brak stwierdzenia "naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy" strona skarżąca kasacyjnie nie powołała ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek przepisów stosowanych w sprawie przed organem, których naruszeń w sprawie niezasadnie – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nie stwierdził Sąd I instancji.

Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien ją uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj: przepisów powołanych następnie kolejno w pkt 2, 3, 4, 5 w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Wskazane przepisy, których naruszenie zarzucił skarżący kasacyjnie nie były i nie mogły być stosowane przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Przepisy te, odnoszące się w istocie do postępowania przed sądem administracyjnym, nie mogły także stanowić podstawy skutecznych zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, jako przepisy, których naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w działaniu Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w trzech odrębnych zarzutach, uzasadniając je rażącą sprzecznością ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wskazać należy, że ustawa p.p.s.a. nie zawiera przepisu art. 1 § 2. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, a jego brzmienie, określające zakres zastosowania ustawy p.p.s.a. wskazuje, że nie mógł być on przedmiotem zarzutu "rażącej sprzeczności ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym". Nie mógł podlegać ocenie zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a., który z kolei jest podzielony na paragrafy i punkty (§ 1, § 2 pkt 1-9, § 2a, § 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w szczególności w rażącej sprzeczności ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z 106 § 5 p.p.s.a.

Należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie, na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art. 106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., w związku z artykułem 233 § 1 k.p.c. mógłby być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c., dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 (§ 3) i 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II FSK 2035/09; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe i jako takie nieskuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. nie można skutecznie kwestionować ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym skoro powyższe przepisy nie regulują kwestii oceny dowodów. Co więcej, także w tym zarzucie nie wskazano prawidłowo przepisu art. 233 § 1 k.p.c., wadliwie wskazując na naruszenie art. 233 k.p.c.

Wreszcie nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a przez ich niezastosowanie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Wprawdzie w odrębnym zarzucie wskazano na naruszenia art. 151 p.p.s.a., jednakże zarzut ten okazał się nieskuteczny z wyżej wskazanych powodów. Co więcej skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wskazując na przepisy art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. naruszenia tych przepisów upatruje w błędnym oddaleniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni pojęcia bezczynności organu, co mógłby zrobić stawiając zarzut naruszenia przez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też nie kwestionuje skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Nie można bowiem Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisu art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., jeżeli Sąd ten w wyniku niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych i przyjętego rozumienia bezczynności, stwierdził, że nie zachodziła bezczynność organu i skargę oddalił.

Powyższe wskazane w zarzucie przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynności" lub "rażącego naruszenia prawa", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższego przepisu, lecz błędną ocenę stanu i stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia o oddaleniu skargi. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę zachowania organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem w sprawach zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby wykazać naruszenie tych przepisów. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny zaistnienia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Jak wyżej już wskazywano, przepisy takie jak art. 149 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie, jednakże w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do rekonstrukcji tego zarzutu w oparciu o treść zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skupiającego się w istocie na powołaniu innego rozstrzygnięcia sądowego.

Oznacza to, że w sprawie nie zostały skutecznie podważone ani ustalenia faktyczne sprawy, ani ocena faktów dokonana przez organy a zaakceptowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć jako punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej ustalenia faktyczne sprawy oraz ocenę faktów dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji.

Nieskuteczne wobec tego musiały okazać się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te, zarówno naruszenia art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) oraz art. 7 ust. 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1718), a także naruszenia "art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 10 ust. 1" – jak należy sądzić dotyczących ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczą bowiem ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku, usiłuje zakwestionować prawidłowość udostępnienia informacji w sposób określony w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc w istocie wykracza poza ustalony stanem faktycznym zakres sprawy. Podnosi bowiem, że w stanie faktycznym sprawy, objęcie anonimizacją elementów informacji publicznej zamieszczonej Biuletynie Informacji Publicznej wymagało wydania decyzji administracyjnej (a brak taj decyzji miał naruszać treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i treść art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), a organ w tym właśnie stanie faktycznym był zobowiązany do poinformowania, że w stosunku do określonych danych obowiązują odrębne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji publicznych, czego nie czyniąc doprowadził do braku kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie realizacji przez podmioty zobowiązane obywatelskiego prawa do informacji publicznej. W odniesieniu do powyższego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy podkreślić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi istotny element stanu faktycznego sprawy podlegający ocenie przez jego adresata, a następnie sąd administracyjny. Ocena ta w niniejszej sprawie dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od oceny dokonanej przez skarżącego kasacyjnie. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie wskazuje, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji nieopublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej i jako taki wymagał procedowania w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy ocena tego wniosku dokonana przez Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że wniosek dotyczył informacji publicznej opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej (chociaż z ustawowymi ograniczeniami) i konkluzji o niedopuszczalności dokonywania za pośrednictwem trybu wnioskowego kontroli prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej w takiej właśnie sytuacji, tj. gdy w Biuletynie tym opublikowane zostały objęte wnioskiem informacje publiczne (również w sposób ograniczony). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego mogą być podważane w drodze zarzutów podnoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Bezskuteczność tych zarzutów – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia jako punkt odniesienia w kontroli instancyjnej stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może bowiem przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie jednak należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można z kolei kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami, które winny być w tym zakresie zastosowane w sprawie badania bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono. Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie okazały się nieuzasadnione, to oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy nie mogły osiągnąć skutku. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej – a taka ocena stanu faktycznego przyjęta przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie – to poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcę w ustawowym terminie w formie zwykłego pisma wyłącza stan bezczynności organu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) nie może być traktowany jako mechanizm kontroli prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej w sytuacji, gdy w Biuletynie tym opublikowane zostały objęte wnioskiem informacje publiczne, również w sposób ograniczony z podaniem podstawy tego ograniczenia.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania – poniesionych opłat sądowych, ani kosztów zastępstwa procesowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.