Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 611/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 lutego 2022 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie pkt 2; II. umarza postępowanie w zakresie pkt 3 wniosku strony z dnia 3 lutego 2022r.; III. stwierdza bezczynność Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3; IV. stwierdza, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; V. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. K. jest bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...]r.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia [...]r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących zagadnień:

1. Kto jest właścicielem budynków użytkowanych przez Ochotnicze Straże Pożarne w R., G., C., O., G.?

2. Kto odpowiada za nadzór nad budynkami użytkowanymi przez Ochotnicze Straże Pożarne w R., G., C., O., G.?

3. W związku z biernością Wójta Gminy R. na powzięte informacje w zakresie prywatnych spotkań, zwłaszcza w godzinach nocnych w ww. budynkach skarżący wnosił o informacje dotyczące kosztów mediów (wody w m³ i PLN, energii elektrycznej w KWh i PLN, gazu w m³ i PLN) w budynku OSP R. w latach 2018 – 2021, oraz w tym samym zakresie przedmiotowym i czasowym w budynkach OSP G., C., O., G. (formułując pytania dotyczące każdego budynku i czasokresu w odrębnym podpunkcie).

4. Dokumentację dotyczącą umowy na świadczenie opieki medycznej przez CUPRUM -MED, w tym kopii zawartej umowy, dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego.

5. Dokumentację dotyczącą ostatniej umowy na świadczenie opieki medycznej na rzecz MCZ, w tym kopię zawartej umowy, dokumentację dotyczącą postępowania przetargowego.

6. Kto powołuje dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych (Centrum Kultury Gminy R., Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., Szkoły Podstawowej im. [...]w R., Szkoły Podstawowej im.[...], Przedszkola Gminnego w R., Przedszkola Gminnego w C., Żłobka Gminnego w R.)?

7. Jaki podmiot finansuje gminne jednostki organizacyjne (Centrum Kultury Gminy R., Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R., Szkołę Podstawową im. [...]w R., Szkołę Podstawową im.[...], Przedszkole Gminne w R., Przedszkole Gminne w Ch., Żłobek Gminny w R.)?

Pismem z dnia [...]r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi wskazując, że właścicielem opisanych w pytaniu pierwszym budynków, użytkowanych przez jednostki OSP, jest Gmina R.. W odniesieniu do pytania oznaczonego nr 2 organ wskazał, że nie jest to informacja publiczna. W zakresie pytania nr 3, powołując się "na art. 64 ust. 2" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2174 ze zm., dalej: u.d.i.p.), organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Pouczając, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Nadto na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 3 kwietnia 2022 r.

W odniesie do zapytań ujętych w pkt 4-5 organ przesłał w załączeniu kopie umów wraz z niezbędną dokumentacją, w zakresie zapytania oznaczonego w pkt 6 wskazał, że nie jest to informacja publiczna, zaś w kwestii zapytania oznaczonego nr 7 wyjaśnił, że zapytania winny być kierowane do poszczególnych jednostek organizacyjnych Gminy.

Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawę do dostępie do informacji publicznej, wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania oznaczonego nr 2 lub wydania stosownej decyzji. Wyjaśnił, że słowo nadzór, zgodnie z potocznym (słownikowym) rozumieniem, oznacza kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś. Wyłożył również pojęcie "sprawy publicznej", o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzając, że obejmuje ono działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Niewątpliwe dysponowanie nieruchomościami lub gruntami stanowiącymi własność Gminy/Skarbu Państwa jest informacją publiczną, co potwierdza powołane w piśmie orzecznictwo sądu administracyjnego. Skarżący twierdził, że bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie oznacza jedynie braku jakiejkolwiek reakcji, ale brak działania zgodnego z ustawą, co oznacza, że organ pozostaje bezczynny.

W odpowiedzi na argumentację strony organ pismem z dnia 24 marca 2022 r. wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r.

W dniu 18 maja 2022 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniania na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji publicznej, w zakreślonym ustawowo terminie.

Strona wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przywołał okoliczności faktyczne sprawy ograniczając skargę do pkt 2 i 3 wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. Zwracał uwagę, że w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. organ podtrzymał pogląd zwarty w odpowiedzi z dnia 17 lutego 2022 r., co do pytania oznaczonego nr 2, nie odnosząc się do pytania nr 3. Skarżący stwierdzał, że przedmiotem jego wniosku jest informacja publiczna, zaś prawo do niej wywodził z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Informacje żądane przez stronę dotyczą działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący przywołał poglądy judykatury w przedmiocie objęcia zakresem informacji publicznej danych o podmiotach sprawujących nadzór. Podobna kwalifikacja odnosi się do danych o kosztach mediów w budynkach OSP wskazanych we wniosku i w podanych tam okresach, dotyczy ona bowiem majątku jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego i sposobu gospodarowania tym majątkiem. Organ w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. potwierdził, że budynki te stanowią własność Gminy, a tym samym zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych koszty ich utrzymania są informacją publiczną. Nie przeczy temu organ wydłużając termin udostępnienia ww. informacji. Dalej strona wywodziła, że zagadnienia wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, co wiąże się z obowiązkiem jej udostępnienia w terminie 14 dni, nie dłużej niż dwa miesiące w przypadku przedłużenia terminu.

W opinii skarżącego organ jest bezczynny, gdyż nie udostępnił pełnej treści żądanych informacji, nie wydał decyzji odmawiającej ich udostępnienia. W sprawie wystosowano jedynie pismo wskazujące, że kwestie ujęte w pkt 2 nie stanowią informacji publicznej, podtrzymując ten pogląd w kolejnym piśmie, pisma te nie mają cech decyzji. Pomimo przedłużenia terminu, co do informacji ujętych w pkt 3 do dnia 3 kwietnia 2022 r., do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych danych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 17 lutego 2022 r. wezwał stronę do wskazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Do dnia dzisiejszego strona nie wykazała tej okoliczności, zatem jej wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Zatem nie sposób uznać, aby organ pozostawał w bezczynności. Po dokonaniu dokładnej analizy wnioskowanych informacji organ stwierdził, że mają one charakter informacji przetworzonej, wymagającej przygotowania wg wskazanych przez stronę kryteriów, co obszernie uzasadniono odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy i poglądów judykatury. Organ wskazał również, że strona w 2021 r. skierowała do organu dwadzieścia siedem wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a większość zawierała obszerny zakres żądanych informacji obejmujących okres co najmniej dwóch lat. Przywołując cel udostępnienia informacji publicznych organ wywodził, że częstotliwość i zakres wniosków skarżącego utrudnia funkcjonowanie organu, co powoduje, że postawa strony godzi w cel regulacji. Postępowanie skarżącego organ ocenił jako nadużywanie prawa do informacji publicznej i kierowanie się wartościami innymi niż troska o dobro publiczne. Nadto w opinii organu żądania strony służą wyłącznie indywidualnemu interesowi skarżącego. W dalszych wywodach organ wyjaśniał znaczenie pojęcia "nadużycia prawa do informacji" odnajdując takie cechy w postępowaniu strony. Zaznaczał, że w przeważnej mierze składne przez stronę wnioski dotyczą bądź informacji, które są bezspornie i powszechnie znane w gminie lub można je uzyskać ze stron internetowych gminy, w tym w BIP. Działalność skarżącego ma na celu zaburzenie sprawności funkcjonowania organu i bezpodstawne podważanie zaufania do niego. Końcowo, licznie przywołując poglądy orzecznictwa, organ wskazał, że informacje publiczne winny dotyczyć sprawy publicznej, takiego waloru nie mają informacje zmierzające do zaspokojenia prywatnych potrzeb skarżącego.

W dniu 1 czerwca 2022 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r., oceniając, że jest informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2022 r. strona podała, że w dniu 3 czerwca 2022 r. doręczono jej opisaną decyzję z dnia [...]r., co nastąpiło cztery miesiące po wpływie wniosku i dwa tygodnie po wniesieniu skargi. Skarżący zarzucał także nieprawdę podaną w odpowiedzi na skargę, gdyż w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. nie wystosowano wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe świadczy o braku właściwej organizacji pracy organu.

Odnosząc się do twierdzeń organu, że za każdy razem udzielał stronie wyczerpujących informacji w przedmiocie składanych wniosków skarżący wskazał na stwierdzane orzeczeniami sądów bezczynności organu w tym zakresie oraz prowadzenie wskazanych w piśmie spraw odnoszących się do bezczynności organu administracji. Skarżący wskazywał nadto, że posiada wiedzę o postępowaniach ze skargi innych podmiotów, w których stwierdzono bezczynność organu. Zaznaczał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że przesłanka nadużycia prawa nie mieści się w ustawowym katalogu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Za bezzasadne uznał również twierdzenia organu, że wnioskowane informacje dotyczą indywidualnego interesu skarżącego. Powołując się na załączone pismo organu z dnia [...]r. wskazał na zwiększenie zużycia mediów w jednym z budynków OSP, co dowodzi eskalacji nadużyć w dysponowaniu mieniem publicznym. Podkreślał, że wielokrotnie podnosił problematykę kosztów utrzymania budynków należących do gminy, co organ ignorował. Wzrost cen nośników energii uzasadnia niezwłoczne wdrożenie i przestrzeganie regulaminu użytkowania budynków publicznych utrzymywanych ze środków publicznych. Nadto organ posiada wnioskowane informacje ponieważ rokrocznie rozlicza utrzymanie nieruchomości, co potwierdza powołane pismo strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Obszar badania tych zagadnień wymaga zatem ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do takich działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na te wątpliwości, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę.

Zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku (organ administracji) jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Zgodność poglądów stron i jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu zwalnia Sąd od szerszego uzasadnienia tego poglądu.

Sporne i wymagające uwagi jest natomiast pytanie, czy wniosek ujęty w pkt 2 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. dotyczy informacji publicznej. W tym miejscu jedynie na marginesie zaznaczenia wymaga, że wątpliwości tych nie ma w odniesieniu do wniosku ujętego w pkt 3 ww. pisma, w tym zakresie spór dotyczy kwalifikacji informacji oraz trybu postępowania organu, co zostanie omówione w dalszej części rozważań Sądu. Pozostając zatem w kręgu problematyki związanej z oceną wniosku strony opisanego w pkt 2 zapytania z dnia 3 lutego 2022 r. na wstępie przywołać trzeba regulację art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem: każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tą ogólną i niedookreśloną definicję uzupełnia zapis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. będący przepisem o otwartym charakterze, wskazane w nim dane nie tworzą bowiem katalogu zamkniętego. Niezwykle istotne jest także postrzeganie przywołanych regulacji prawnych w kontekście art. 61 Konstytucji, z którego wypływa uprawnienie do informacji publicznej mające charakter wolności i prawa politycznego. Zapis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3).

Z przywołanych regulacji wynika, ze prawo do informacji publicznej winno być pojmowane niezwykle szeroko, a ograniczenie do jej dostępu traktowane jako wyjątek od zasady udostępniania. Taki sposób postrzegania przepisów regulujących tę materię (przywołanych w rozważaniach Sądu) widoczny jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podjęły one próbę zdefiniowana tego pojęcia jednolicie przyjmując, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Przekładając te uwagi na grunt spornego w sprawie wniosku nie sposób odnaleźć uzasadnienia dla uznania, że wniosek strony dotyczący wskazania podmiotu, który odpowiada za nadzór nad budynkami użytkowanymi przez wskazane w zapytaniu OSP nie dotyczy sprawy publicznej. Z odpowiedzi udzielonej Stronie na pytanie ujęte w pkt 1 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. wskazano, że właścicielem tych obiektów jest Gmina R., zatem podmiot publiczny. Niewątpliwie zatem pytanie ujęte w pkt 2 pisma dotyczy majątku publicznego, zarzadzania tym majątkiem, co powoduje, że automatycznie wszelkie informacje odnoszące się do tych zasobów mają status informacji publicznej.

Sąd dostrzega inny aspekt tej sprawy, co jednak nie wpływa na ocenę rozpoznawanej sprawy. Otóż lektura pisma strony w tym zakresie składnia do konstatacji, że pewne wątpliwości mógł wzbudzić sposób sformułowania zapytania i ustalenia zakresu pojęcia "nadzór" użytego w pytaniu. Jednakże postępowanie organu nie wskazywało aby ta właśnie okoliczność miała dla niego znaczenie, choć powinna. Nie podjął on bowiem żadnych kroków celem wyjaśnienia tej kwestii, a takie postępowanie winno być wdrożone jeśli intencja (zakres wniosku) wnioskodawcy nie jest dla adresata jasna. W przypadku wystąpienia takich wątpliwości tak, co do istoty, zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. W sprawach z zakresu informacji publicznej nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Natomiast przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 58/11 oraz z dnia 27 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 154/12, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Uzupełniając opisane rozważania o kwestie procesowe podkreślenia wymaga, że wezwanie strony o wskazanie zakresu nieprecyzyjnego wniosku nie może być formułowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), ten akt – poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 u.d.i.p. - nie ma zastosowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwanie winno opisać zakres niejasności domagając się precyzyjnego dookreślenia wniosku, zaś brak właściwej reakcji strony będzie skutkował uznaniem, że żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co winno być stronie zakomunikowane w precyzyjny, jasny i zrozumiały sposób.

Jak wskazano organ takich czynności nie wdrożył stwierdzając, że "pytanie nie stanowi informacji publicznej". Zarówno w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek strony, jak i w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił swojego punktu widzenia, nie wskazał na jakiekolwiek powody wykluczające kwestie poruszane we wniosku strony z katalogu informacji publicznej lub uznające, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast sformułowanie jakim posłużył się organ w odpowiedzi udzielonej Stronie w dniu [....]r. jest nieczytelne i istotnie budzi uzasadnione wątpliwości, co do intencji organu. To zaś stwierdzenie, przy braku wdrożenia czynności zmierzających do zbadania intencji wniosku strony, powoduje, że organ nie wywiązał się z nałożonych przepisami prawa obowiązków w zakresie udzielenia czytelnej i zgodnej z prawem oraz okolicznościami sprawy odpowiedzi na pismo strony. Przy czym, co istotne, pytanie odnosiło się do kwestii, które nie leżą poza granicami informacji publicznej, zasadniczo bowiem dotyczą majątku publicznego.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje właściwych prawem przewidzianych czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu (dokonania właściwej czynności), mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (podjęcia czynności). Innymi słowy bezczynność organu ma miejsce także w sytuacji, gdy organ błędnie zakłada, że udzielona przez niego odpowiedź jest prawidłowa, podczas gdy okoliczności sprawy prowadzą do odmiennych wniosków.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w zakresie wniosku ujętego w pkt 2 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. okoliczności takie zaistniały. Organ nie podjął bowiem właściwych czynności udzielając stronie odpowiedzi, która jest niejednoznaczna i budzi istotne wątpliwości, co do intencji organu. Trudno z niej wyczytać, czy zapytanie strony nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też nie dotyczy informacji publicznych – tak jak to odczytała strona. Zaniechano przy tym ustalenia rzeczywistego zakresu żądania skarżącego, które zasadniczo odnosi się do nieruchomości stanowiących własność organu władzy publicznej.

Wobec tego konieczne stało się stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. oraz zobowiązanie go do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobowiązany do oceny ,czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W zakreślonym prawem terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) udzielił stronie odpowiedzi błędnie zakładając jej prawidłowość. Wadliwość postępowania organu wynikała zatem z odmiennej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Do rozważania pozostała zatem awizowana na wstępie problematyka dotycząca wniosku strony opisanego pod pkt 3 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. w tym względzie zachowują aktualność poczynione na wcześniejszym etapie wywody Sądu dotyczące bezczynności i zakresu stosowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Nadto dodać trzeba, że w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek w tym przedmiocie może być załatwiony poprzez: udostępnienie informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu, w terminie czternastu dni lub w uzasadnionym przypadku w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku - w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), odmowę jej udostępnienia, co winno przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co zachodzi m.in. w sytuacji braku spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub ograniczenia dostępu do informacji stosownie do art. 5 u.d.i.p., wydania decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.

W zakresie wniosku strony będącego przedmiotem rozważań organ podjął następujące czynności, po pierwsze w piśmie z dnia [...]r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. (mylnie powołany jako art. 64 ust. 2 k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., "wezwał organ do uzupełnienia braków formalnych we wniosku, poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego". Zastrzegając, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Po drugie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 3 kwietnia 2022 r.

Do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 18 maja 2022 r. nie podjął żadnych czynności w przedmiocie żądania strony, w tym czasie nie wydał też decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Akt taki został wydany dopiero w dniu 1 czerwca 2022 r. i doręczony stronie w dniu 3 czerwca 2022r. Już zatem tylko ta okoliczność uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w odniesieniu do omawianego wniosku strony. Wydanie w tej sprawie decyzji w dniu 1 czerwca 2022 r., co winno być efektem braku wykazania przez wnioskodawcę okoliczności wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uchybiło tak terminom ustawowym jak i wyznaczonym przez organ w tej sprawie. Powyższe pomimo zakończenia postępowania w tej sprawie i wydania decyzji obligowało Sąd do oceny, czy doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony. Stan ten ma miejsce jeśli zobowiązany do tego organ nie zakończył postepowania w sposób przewidziany prawem w terminie określonym ustawowo.

Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu ani status organu ani samych informacji nie budzi zastrzeżeń. Nie jest także wątpliwe, że załatwienie sprawy nastąpiło z chybieniem terminów wyznaczonych prawem, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony, kwestia zaś merytorycznej poprawności decyzji wykracza poza granice niniejszego postępowania.

W jego zakresie pozostaje natomiast jeszcze jedna kwesta, która jak się zdaje (co prawda błędnie) legła u podstaw milczenia organu. Jak bowiem wynika z akt sprawy w tym zakresie zastosował on przepis art. 64 § 2 k.p.a., co nie znajduje prawnego uzasadnienia. Nadto w sposób zupełnie nieuzasadniony - także na gruncie procedury administracyjnej – po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego dla strony, do dnia wniesienia skargi, nie podjął żadnych dalszych czynności. Słowem można odnieść wrażenie, że rygor pozostawienia bez rozpoznania organ potraktował dosłownie. Błąd ten został naprawiony już po upływie terminów na rozpoznanie sprawy i po wniesieniu skargi. Okoliczność ta – wyłącznie edukacyjnie - wymaga wskazania, że na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której jednak należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. Wnoszącemu podanie przysługuje bowiem ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 2).

Powracając na grunt ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba wskazać, że zastosowany przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wynikający z niego rygor nie znajdą w tym przypadku zastosowania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, dostępny w CBOSA).

W tych okolicznościach po bezskutecznym wezwaniu strony do wykazania okoliczności podanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ był obligowany do załatwienia wniosku strony w sposób zgodny z wymogami ustawy, tj. w zakreślonym przez prawo terminie 14 dni (przedłużonym do dnia 3 kwietnia 2022 r.) winien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Uchybienie wskazanym terminom skutkowało koniecznością stwierdzenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku ujętego w pkt 3 pisma z dnia 3 lutego 2022 r., co znajduje umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Fakt wydania w tym względzie decyzji powoduje, że zbędne stało się zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku strony w tym zakresie i na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. obligowało Sąd do umorzenia postępowania w tym zakresie. Jak wskazano wydany akt jako leżący poza granicami tej sprawy podlega zaskarżeniu, a w konsekwencji kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził aby i w tym zakresie bezczynność organu nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Uwagi Sądu poczynione na wcześniejszym etapie rozważań znajdą tu pełne zastosowanie. W tym miejscu dość powiedzieć, że uchybienie organu wynikało z błędnej wykładni, a nie ze złej woli.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści rozważań.

Końcowo odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę trzeba wskazać, że z treści wniosku strony nie wynikają okoliczności przez organ wskazywane a dotyczące działania przez stronę w interesie prywatnym. Organ nie wskazał z resztą na żadne okoliczności uzasadniające ten fakt. Brak również podstaw do formułowania na gruncie tej sprawy zarzutu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, sama podana ilość wniosków, jak należy się domyślać, dotycząca różnych zagadnień ze sfery działania organu nie może przesądzać o takiej kwalifikacji.

Jako oczywiście nieuzasadniony należy ocenić wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania. Niezależnie od wyniku sprawy trzeba wskazać na zapis art. 200 p.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu (podkreśl. Sądu), który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak podstaw prawnych do formułowania takiego żądania przez organ w postępowaniu przed sądem I instancji.

Przywołany przepis w powiązaniu z art. 205 § 1 p.p.s.a. ma natomiast zastosowanie do wniosku strony, o czym Sąd orzekł w sentencji orzeczenia zasądzając na jej rzecz zwrot kosztów postępowania.

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji umarzając postępowanie w zakresie pkt 3 wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r. oraz zobowiązując do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w zakresie pkt 2 ww. wniosku.