Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 682/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp.j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 691/17 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 691/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. j. w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

A. Sp. j. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w zakresie, w którym Organ postanowił oddalić w całości odwołanie Skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r. dotyczące rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 01 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego podstawowych zasad rządzących tym postępowaniem:

a) art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, iż Skarżąca w postępowaniu konkursowym działała, w tym wypełniała formularz oferty, w uzasadnionym zaufaniu do stanowiska w zakresie wydawania decyzji zezwalających na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego, prezentowanym przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego;

b) art. 8 § 2 k.p.a. - zasady uprawnionych oczekiwań - poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, iż Skarżąca w postępowaniu konkursowym działała w oparciu o doświadczenia zebrane w poprzednim postępowaniu konkursowym, w którym brała udział, a w którym złożyła analogiczne oświadczenia i nie spotkało się to z reakcją organu w postaci uznania, iż Skarżąca podała nieprawdziwe informacje;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyciągniecie wobec Skarżącej negatywnych konsekwencji prawnych ze stosowania się do utartych w tym względzie poglądów i praktyki skutkowało oddaleniem jej skargi (która ze względu na naruszenie wskazanych przepisów postępowania winna być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania w niniejszej sprawie materiału dowodowego przez Organ, braku rozważenia przez Organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez Organ zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dowodów w postaci pisma Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) oraz twierdzeń Skarżącej co do przebiegu innych, analogicznych postępowań konkursowych toczących się z jej udziałem, w konsekwencji czego Organ błędnie przyjął, iż Skarżąca udzieliła nieprawdziwych informacji w postępowaniu konkursowym, co doprowadziło do wydania wadliwej Decyzji o oddaleniu odwołania Skarżącej, którą to Decyzję WSA w Poznaniu winien był uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a czego nie uczynił, pomijając naruszenie Organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi Skarżącej;

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na takiej budowie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jego kontrolę przez NSA, a w stosunku do Skarżącej stwarza rzeczywistą trudność argumentacji zarzutów kasacyjnych ze względu na fakt, że do części zarzutów odniósł się pobieżnie, tj. w rozważaniach dotyczących zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieuwzględnienia stanowiska Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017 r. i pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia [...] czerwca 2017 r., WSA w Poznaniu nie wyjaśnił spornej kwestii możliwości uzyskania więcej niż jednej decyzji zezwalającej na korzystanie z danego aparatu rtg, a przede wszystkim tego, na jakiej podstawie wbrew nieuwzględnionym i pominiętym stanowiskom, przyjmuje pogląd o możliwości wydania więcej niż jednego zezwolenia w przedmiocie danego aparatu rentgenowskiego, dlaczego w tym zakresie przychyla się do stanowiska Organu i dlaczego nie dostrzega wpływu pominiętego dowodu na ocenę działania Skarżącej jako podania nieprawdziwych informacji;

4. prawa materialnego, tj. przepisów: § 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1146, tj., dalej jako "Rozporządzenie") i przepisu ppkt 1.1. (w ramach pkt 4 Oceniany warunek, 3 Kategoria - Sposób wykonywania umowy, 2 Kryterium - Kompleksowość) pkt 1 Przedmiot postępowania: Świadczenia ogólnostomatologiczne w Tabeli nr 1 - LECZENIE STOMATOLOGICZNE określonej w załączniku nr 7 wskazanym w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1372, dalej jako "Rozporządzenie nr 2") - poprzez błędną wykładnię pojęcia "podwykonawcy", a co za tym idzie, błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu braku posiadania przez Skarżącą cechy "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, iż skarżąca przekazała w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe, co miałoby uzasadniać odrzucenie jej oferty;

5. prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o

świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej jako: "Ustawa") - poprzez uznanie, że przepis ów znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy Skarżąca nie zawarła w swojej ofercie informacji nieprawdziwych i ze względu na obowiązujące dyrektywy wykładni nie można było tych informacji uznać za nieprawdziwe, a nadto nawet przy założeniu, że informacje te okazałyby się nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy, przepis ten nie znalazłby zastosowania ze względu na okoliczność, iż podanie nieprawdziwych informacji przez Skarżącą nie byłoby działaniem celowym, a jedynie podyktowanym zaufaniem skarżącej do władzy publicznej - w wyniku którego to naruszenia uznano, iż odrzucenie oferty skarżącej jest uzasadnione.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w której sformułowane zostały zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, to jest art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy zasadniczo przez ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto – w ramach podstawy sformułowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia skierowanych do organu przepisów k.p.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazanego jako samodzielna podstawa kasacyjna.

W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, którego dotyczy sformułowany zarzut realizuje powyższe wymagania.

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wyjaśnił okoliczności, które wprost zostały wymienione w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej (dotyczącym omawianego zarzutu) jako potraktowane pobieżnie lub niewyjaśnione. Wyjaśnił dlaczego uznał za niemające znaczenia dla oceny, czy w odniesieniu do jednego aparatu RTG może być wydane więcej niż jedno zezwolenie stanowiska zawarte w tym zakresie w pismach Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2017 r. oraz Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z [...] czerwca 2017 r. Wyjaśnienie to polegało na wskazaniu, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Okoliczność, czy wyjaśnienie to jest przekonujące i prawidłowe nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest uzasadniony. Ewentualna wadliwość stanowiska sądu nie może być zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko sądu może być kwestionowane z powołaniem się na zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu wyroku do okoliczności, którą skarżąca wskazała w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, a wcześniej w uzasadnieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, a mianowicie do tego, że poprzednio nie odrzucano jej oferty kiedy uczestniczyła w innych postępowaniach konkursowych, udzielając takich samych odpowiedzi w takich samych stanach faktycznych. Jednak – jak wcześniej wyjaśniono - prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz tylko do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawiany w skardze kasacyjnej sposób, jako dotyczący naruszenia przepisu postępowania, może być skuteczny jedynie, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie nie przestawiła w tym zakresie przekonujących argumentów. Wbrew jej argumentacji dotyczącej niemożności wywiedzenia rozumowania Sądu we wskazanym zakresie z uzasadnienia wyroku i niemożności odniesienia się do tego rozumowania, w treści uzasadnienia wyroku przedstawione zostały na tyle jasno faktyczne i prawne przesłanki orzeczenia, że sporządzający skargę kasacyjną mógł odczytać prawidłowo stanowisko Sądu pierwszej instancji co do istotnych kwestii i adekwatnie do tego stanowiska sformułować skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku jest bez wątpienia wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że ze względu na ich sformułowanie i wzajemne powiązania, celowe jest odniesienie się do tych zarzutów z uwzględnieniem tych wzajemnych powiązań.

Formułując zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach skarżąca podnosiła, że przepis ten, w konkretnych stanie faktycznym dotyczącym skarżącej, został niewłaściwe zastosowany. Przy czym u podstaw tego niewłaściwego zastosowania miała leżeć błędna wykładnia pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwe zastosowanie – na tle przepisów wykonawczych do ustawy – kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że skarżąca przekazała w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe. Uchybienie to związane było z naruszeniem przepisów k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz stosowania niektórych zasad procedury administracyjnej.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Według art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarg kasacyjnych nie podważają oceny Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem stanowisko organu, że oferta skarżącej zawierała nieprawdziwe informacje, co sprawiało, że konieczne było jej odrzucenie.

Z niekwestionowanego w tej części stanu faktycznego wynika, że w postępowaniu konkursowym, skarżąca w złożonej ofercie udzieliła twierdzących odpowiedzi na sformułowane w Formularzu Ofertowym, w części VIII – "Ankiety", w punkcie 2.4.2. (STM_1 Sprzęt i aparatura medyczna) pytanie dotyczące "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń". Ponadto w odpowiedziach na pytanie zawarte w punkcie 1.1.2. STM_1 skarżąca zadeklarowała "realizację świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", co oznaczało że świadczenia te skarżąca będzie wykonywała samodzielnie. Powyższe okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. Niesporne jest również, że udzielenie twierdzącej odpowiedzi na wyżej wskazane pytanie ankietowe oznaczało samodzielność wykonywania świadczeń.

Prawidłowe jest, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, że prawdziwość zawartych w ofercie skarżącej informacji co do dysponowania aparatem RTG (posiadania tego aparatu) należało oceniać z uwzględnieniem przepisów Prawa atomowego, przewidujących obowiązek uzyskania zezwolenia dla prowadzenia działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, jak też uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich (art. 4 ust. 1 pkt 5 i 6 Prawa atomowego). Wydane konkretnej jednostce organizacyjnej (podmiotowi), na podstawie art. 5 ust. 3, 4 i 7a Prawa atomowego zezwolenie, stanowiąc podstawę podjęcia działalności związanej z narażeniem, dowodzi, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, spełnienia przez tę jednostkę – i tylko przez nią – wymaganych prawem warunków wykonywania takiej działalności, określa również warunki, w jakich wykonuje się tę działalność (art. 5 ust. 7b Prawa atomowego). Wskazane wymagania wynikające z przepisów Prawa atomowego muszą być uwzględniane w ofertach wykonawców świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli jednym z wymogów konkursowych lub okolicznością wpływającą na punktację rankingową jest legitymowanie się sprzętem medycznym (aparaturą medyczną) wytwarzającym promieniowanie jonizujące (np. aparatów RTG) i realizowanie tych świadczeń przy wykorzystaniu tego sprzętu.

Wskazać należy również na okoliczność, że w przypadku wymogu dysponowania aparatem cyfrowym RTG niezbędne było, w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa atomowego, wykazanie się przez oferentkę nie tylko tytułem do posiadania aparatu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz oprócz tego zezwoleniem właściwego organu na wykonywanie działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu aparatury wytwarzającej promieniowanie jonizujące. Ustalone zostało, że skarżąca takiego zezwolenia nie posiadała i nie mogła w związku z tym, samodzielnie (to jest bez udziału podwykonawców) realizować świadczeń stomatologicznej opieki zdrowotnej przy jego wykorzystaniu.

Z tych powodów zawarte przez oferentkę w Formularzu Ofertowym informacje dotyczące sprzętu i aparatury medycznej w zakresie "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń", a także deklaracja "realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", musiały zostać ocenione jako nieprawdziwe, co nakładało na komisję konkursową obowiązek odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Nieposiadanie przez oferentkę zezwolenia (wydanej na siebie decyzji), o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa atomowego powoduje, że nie jest usprawiedliwiony podnoszony w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwego zastosowania kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich. Dodać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni wyżej wymienionego pojęcia oraz prawidłowo zaakceptował zastosowanie kryterium "samodzielności" rozumianego jako realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela wynikającej z zarzutu sformułowanego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej oraz rozwiniętej w uzasadnieniu tego zarzutu tezy, że informacje zawarte w ofertach nie mogły stanowić informacji nieprawdziwych w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ ewentualne udzielenie takich informacji nie było działaniem celowym, lecz pod wpływem błędu usprawiedliwionego okolicznościami (wywołanym uwzględnieniem stanowiska autorytetów w danej dziedzinie i wcześniejszych doświadczeń). W związku z tym podkreślić należy, że pojęcia prawdziwości albo nieprawdziwości informacji należą w typowych warunkach (pomijając szersze, niezwiązane ze sprawą, rozważania) do kategorii pojęć obiektywnych. W związku z tym ich ocena na tle art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie zależy od subiektywnego przekonania oferentów co do prawdziwości informacji ani od usprawiedliwienia przyczyn podania konkretnych informacji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli treść informacji może wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik. Takiego rodzaju obiektywnie nieprawdziwe informacje mogące wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik zostały bez wątpienia przedstawione przez oferentkę w rozpoznawanej sprawie.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty sformułowane punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą w pierwszej kolejności braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego przez organ, braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pisma Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz twierdzeń oferentki co do przebiegu zakończonych pomyślnie dla niej wcześniejszych postępowań konkursowych, w których skarżąca, oferując świadczenia stomatologiczne, oświadczała, że będzie je wykonywała samodzielnie, mimo że nie posiadała zezwolenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa atomowego (nie była adresatką odpowiednich decyzji). W ten sposób skarżąca kasacyjnie zarzucała, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił i zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.

Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione i nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora WOW NFZ wynika, że organ nie pominął w ocenie materiału dowodowego treści pisma Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2017 r. Organ natomiast dokonał własnej oceny okoliczności, do których odnosiło się to pismo, a w szczególności możliwości używania aparatu RTG przez różne osoby pod warunkiem, że są, w rozumieniu art. 3 pkt 29 Prawa atomowego, pracownikami podmiotu, który uzyskał zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG, a także możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. Ocena organu została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, który w ramach swojego stanowiska odniósł się nie tylko do pisma Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, ale także do pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z [...] czerwca 2017 r. dotyczącego możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w stosunku do jednego aparatu RTG nie może być wydane więcej niż jedno zezwolenie, gdyż obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Ponadto z zawartej w art. 3 pkt 29 Prawa atomowego definicji pracownika nie można wywodzić uprawnienia skarżącej do samodzielnego korzystania z urządzenia. Skarżąca nie jest bowiem pracownikiem podmiotu mającego uprawnienia do wykonywania zdjęć RTG, nie mogła zatem na tej podstawie wykonywać usługi tego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko. Przepisy art. 4 i 5 Prawa atomowego dotyczą zezwoleń na wykonywanie działalności związanej z narażeniem albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie takie może być wydane w stosunku do konkretnej jednostki organizacyjnej (podmiotu), jeżeli spełnia określone wymagania. W odniesieniu do aparatów RTG zezwolenie na ich uruchamianie i stosowanie dotyczy prowadzenia działalności związanej z narażeniem przy wykorzystaniu tych aparatów. Taka działalność przy wykorzystaniu jednego urządzenia może być prowadzona przez kilka podmiotów. Nie ma żadnych przeszkód, aby każdy z tych podmiotów uzyskał zezwolenie, o ile spełnia określone wymagania. Zezwolenie dotyczy nie tylko dopuszczenia do uruchamiania i stosowania aparatu, ze względu na spełnianie przez ten aparat odpowiednich wymagań, lecz dotyczy przede wszystkim działalności prowadzonej przez określony podmiot, ze względu na spełnianie właśnie przez ten podmiot określonych warunków. Z tego względu nie można prowadzić działalności związanej z narażeniem korzystając z zezwolenia innego podmiotu, choćby ta działalność miała być prowadzona z wykorzystaniem tego samego urządzenia. Natomiast różne podmioty mogą prowadzić własną działalność z wykorzystaniem tego samego urządzenia, o ile każdy z nich posiada własne zezwolenie. Z przepisów Prawa atomowego nie wynika, aby uzyskanie takich zezwoleń przez kilka podmiotów nie było możliwe.

Odnosząc się do kwestii możliwości korzystania z aparatu RTG przez pracownika należy stwierdzić, że wprawdzie z przepisu art. 3 pkt 29 Prawa atomowego wynika, że pracownikiem jest także osoba wykonującą działalność na własny rachunek, jednak nie można z tego przepisu wywodzić wniosku, że w każdej sytuacji wykonujący działalność na własny rachunek może korzystać z dostępnego aparatu RTG. Jest to możliwe tylko wtedy, kiedy osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje czynności przy wykorzystaniu aparatu RTG na rzecz podmiotu mającego zezwolenie na uruchamianie i stosowanie tego aparatu. W takiej sytuacji osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje umowę wiążącą ją z podmiotem mającym zezwolenie, nie będąc pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Wówczas odpowiedzialność za uruchomienie i stosowanie aparatu RTG zgodnie z zezwoleniem obciąża podmiot posiadający zezwolenie.

Wprawdzie – tak jak przedstawiono w zarzutach skargi kasacyjnej – organ rzeczywiście w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z [...] czerwca 2017 r. Jednakże pismo to odnosi się tylko do braku możliwości – w ocenie autora pisma - wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu rentgenowskiego. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji tego pominięcia, przy równoczesnym własnym odniesieniu się do tego pisma nie może być przyczyną skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro te same okoliczności zostały ocenione w ramach analizy przez organ stanowiska przedstawionego w piśmie Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2017 r., to nie można stwierdzić aby omawiane pominięcie miało wpływ na wynik sprawy.

Także wyniki wcześniejszych postępowań konkursowych z udziałem skarżącej nie mogły wpłynąć na ocenę weryfikacji jej oferty w kontrolowanym konkursie. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie wydane w konkretnej indywidualnej sprawie. Warunki, w jakich były ogłaszane i przeprowadzane inne konkursy w przedmiocie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych opieki stomatologicznej nie mogą determinować kryteriów oceny ofert w kolejnych postępowaniach ani rozumienia lub stosowania tych kryteriów, jeżeli okaże się, że wcześniejsza praktyka była błędna. Ewentualne naruszenie przepisów w innych postępowaniach konkursowych nie może w konkretnej, kontrolowanej przez sąd sprawie, usprawiedliwiać zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej, nie może również uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. W postępowaniach konkursowych możliwa jest zmienność warunków i wymagań wobec oferentów wynikająca z potrzeb ogłaszającego konkurs lub z potrzeby udoskonalania mechanizmów zapewniających realizację między innymi zasad przejrzystości, sprawiedliwości i konkurencyjności tych postępowań. W związku z tym utrwalona praktyka rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. nie chroni przed usprawiedliwionym (z uzasadnionej przyczyny) wprowadzeniem takich zmian w rozumieniu i stosowaniu reguł konkursowych, które umożliwiają prawidłową realizację zasad przeprowadzania konkursów. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania o organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.