Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 854/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. R. i J. R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r.,

([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071

ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. -

utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., ([...]) stwierdzającą

wykonanie obowiązku złożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej

na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r.,

([...]) o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z

projektowaną autostradą [...] odcinek węzeł [...]-węzeł .. (działki nr [...].)

Organ wskazał, że pismem 21 grudnia 2004 r. inwestor zawiadomił o

zakończeniu robót budowlanych, które przyjęto bez sprzeciwu. Decyzją z dnia [...]

lipca 2008 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji z dnia [...] października 2001 r. o

pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ wojewódzki decyzją z dnia [...]

sierpnia 2010 r. ([...]) nałożył na GDDKiA obowiązek złożenia dokumentacji

powykonawczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy uchylił powyższą

decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 1 września 2011r.,

sygn. akt VII SA/Wa 951/11 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.

W wykonaniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ

odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie terminu wykonania

obowiązku i wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy

zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r.,

sygn. akt VII SA/Wa 558/12 oddalił skargę GDDKiA na ww. decyzję.

Inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą. W konsekwencji zapadła

decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ podkreślił, że prawidłowość decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz decyzji z dnia [...]

stycznia 2012 r. była kontrolowana w powołanych wyrokach. W wyroku z dnia 1

września 2011 r. Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność zastosowania art. 51

ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zobowiązanie inwestora do "sporządzenia dokumentacji

powykonawczej", natomiast w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r. Sąd podzielił te

ustalenia i ocenę prawną.

Stwierdził, że z art. 51 ust. 3 P.b. wynika, iż wykonanie obowiązków

nałożonych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obliguje organ do stwierdzenia

wykonania obowiązku.

Ponownie podkreślił, że czynności nakazane decyzją z dnia [...] sierpnia 2010

r. były dwukrotnie oceniane przez WSA i jako takie nie podlegają ponownej kontroli,

zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. był niezasadny.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutami co do sposobu

prowadzenia postępowania, skoro organ wojewódzki dokładnie wyjaśnił stan

faktyczny i prawny, a stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i J. R. i wnosząc o

uchylenie decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

-art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów

odwołania;

-art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust.

3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż

została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na

podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń

faktycznych i uznanie, że w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 951/11 Sąd jednoznacznie

wskazał na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, pomimo

iż wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy;

- art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez uznanie, wbrew stanowisku

Sądu w wyroku z dnia 1 września 2011 r., którym organ był związany, iż decyzja z

dnia [...]sierpnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału

dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji

błędne uznanie, że inwestor prawidłowo wykonał nałożony obowiązek, a więc

dokumentacja powykonawcza umożliwia ustalenie, czy przebudowę przeprowadzono

zgodnie z prawem;

-art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że inwestor wykonał obowiązek

przedłożenia dokumentacji powykonawczej;

- art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że przedłożenie

dokumentacji powykonawczej, bez względu na to, czy doprowadzono obiekt do stanu

zgodnego z prawem, obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie

obowiązku.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich

podnoszonych argumentów, w tym do zarzutu, ze w sprawie winien mieć

zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, czym naruszył art. 107 § 3 kpa, jak i art. 11 kpa.

Skarżący wskazali, iż decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana w

oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. GINB

nakładając obowiązek złożenia dokumentacji powykonawczej nie wskazał na żaden

przepis prawa, wprost powołał fragment uzasadnienia ww. wyroku z dnia 1 września

2011 r., gdzie wskazano, iż dokumentacja powykonawcza powinna być sporządzona

na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i ma służyć do oceny, czy roboty budowlane

zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Organ nie mógł zatem

stwierdzić wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż przepis

ten znajduje zastosowanie o do art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zaskarżona decyzja została

więc wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżących organ II instancji błędnie ustalił, że inwestor wykonał

obowiązek, gdyż obszar objęty decyzją z dnia [...] lipca 2000r. o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu dla spornej przebudowy pokrywa się częściowo z

obszarem objętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ([...])

o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...]

czerwca 1998 r. oraz terenem objętym wydaną na jej podstawie decyzją Wojewody

[...] z dnia [...] października 2001 r. ([...]). Powyższe prowadzi do wniosku, że

organ winien nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych decyzją nr

[...] w zakresie nieobjętym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Dokumentacja

nie przedstawia jednak wskazanych okoliczności, gdyż odzwierciedla jedynie

aktualny stan faktyczny, co nie jest równoznaczne z doprowadzeniem inwestycji do

stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych

kwestii, w tym do dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 30 lipca 2012 r., czym

naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nadto organ nie wyjaśnił, czy inwestycję doprowadzono do stanu zgodnego z

prawem przyjmując, że przez samo sporządzenie dokumentacji powykonawczej

inwestycja będzie zgodna z prawem, pomimo że Sąd wskazał, iż dokumentacja

powinna posłużyć do oceny, czy roboty wykonano zgodnie z prawem.

Według skarżących, nie ma możliwości zalegalizowania w oparciu o ww.

dokumentację robót wykonanych na podstawie unieważnionej decyzji z dnia [...]

października 2001 r., a zwłaszcza wykonanych poza terenem przeznaczonym pod

budowę skrzyżowania autostrady [...] z ul. [...] określonym w załączniku

graficznym nr 4.3.1, do decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji

autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Są to

fragmenty dróg dojazdowych do południowego i północnego pasa technologicznego

autostrady [...] i zasadnicza część drogi dojazdowej do osiedla domków przy ul.

[...] i [...]. Do wykonania w tym miejscu robót nie uprawniała wygasła

z dniem [...] lipca 2001 r., a następnie unieważniona decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. o

warunkach zabudowy, pozorująca zmianę ustaleń zawartych w ww. decyzji z dnia [...]

stycznia 1998 r. Wykonanych w tym miejscu robót budowlanych nie sankcjonuje

także brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przebudowane

skrzyżowanie nie jest obecnie objęte ani decyzją o warunkach zabudowy, ani planem

zagospodarowania przestrzennego, a jedynie - w części - decyzją lokalizacyjną nr

[...]. Organ winien zatem nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych

decyzją nr [...], w zakresie nieobjętym decyzją nr [...] z dnia [...]. 10. 2001 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia

prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217),

dalej ppsa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i

poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zostały wydane z

naruszeniem art. 170 ppsa.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne

wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy

państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., nakłada również na

inne sądy, jak i inne organy obowiązek przyjmowania, iż dana kwestia prawna

kształtuje się tak, jak ustalono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w

kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już

ono ponownie badane.

Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że związanie prawomocnym

orzeczeniem sądu odnosi się - co do zasady - tylko do rozstrzygnięcia zawartego w

sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy

kierować się treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może

rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob.

wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt I FSK 62/12, LEX nr 1295098).

W związku z powyższym wskazać należy, że co do dalszego toku

postępowania legalizacyjnego - po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...]

października 2008r. o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. -

wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w

wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 951/11). Sąd wskazał

bowiem, że w omawianej sytuacji inwestor nie dysponuje żadną dokumentacją

projektową zrealizowanego obiektu, a skoro tak, to należało zobowiązać inwestora

do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa

budowlanego, to jest sporządzenia dokumentacji projektowej.

W tym miejscu podkreślić należy, że pomimo powołania w uzasadnieniu

powyższego wyroku pkt 1 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego - w niezastosowaniu

którego skarżący upatrywali, oprócz naruszenia art. 170 ppsa., również

kwalifikowanego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - Sąd

niewątpliwie miał na uwadze pkt 2 tego przepisu, skoro wskazał jednoznacznie, że

należy wezwać inwestora do sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Podstawy

do dokonania takich czynności nie mógł stanowić jednoznaczny w swej treści art. 51

ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym zakresie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w

W-wie w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12 stwierdzając, iż

"nastąpiła tu oczywista omyłka winno być art. 51 ust. 1 pkt 2".

W związku z powyższym kwestia ta nie mogła podlegać kolejnej weryfikacji,

jak tego domagali się skarżący.

Niemniej uszło uwadze organów, że w wyroku z dnia 1 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż dopiero sporządzenie

dokumentacji powykonawczej pozwoli na ocenę, czy sporne roboty budowlane

wykonano zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Sąd podał przy tym, że

niestwierdzenie naruszenia prawa winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o

art. 51 ust. 3 cyt. ustawy, a stwierdzenie takich naruszeń będzie skutkowało

koniecznością wydania stosownych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia obiektu do

stanu zgodnego z prawem.

Wbrew przytoczonym, jednoznacznym wskazaniom Sądu, takiej oceny

dokumentacji powykonawczej organy jednak nie przeprowadziły w niniejszej sprawie

stwierdzając jedynie, że wobec jej przedstawienia należało wydać decyzję w oparciu

o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Doszło zatem do naruszenia art. 170 ppsa

w opisanym zakresie.

Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem

zbadanie, na podstawie złożonej do akt dokumentacji powykonawczej, czy

przebudowę ul. [...] w Z., na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...]

odcinek węzeł [...]-węzeł [...] wykonano zgodnie z przepisami prawa, czy też

należy podjąć inne, stosowne rozstrzygnięcia. Pomocny winien być w tym względzie

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II

OSK 165/10 (LEX nr 952971), w uzasadnieniu, którego - odnośnie zakończenia

legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego -

wskazano, że wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać zgodnie z

uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym

wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem. Zatem gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż

w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności

lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na

podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skarżących, że samo przedłożenie

dokumentacji powykonawczej, bez uprzedniego zbadania, czy inwestycja odpowiada

przepisom prawa, nie uprawniało organów do wydania decyzji stwierdzającej

wykonanie obowiązku, wbrew stanowisku Sądów zawartych w powyższych

orzeczeniach.

Odmiennie należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi.

Przede wszystkim, jak już wyjaśniono wyżej, pomimo wskazania przez Sąd w

uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2011 r. na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa

budowlanego, Sąd mógł mieć na uwadze tylko art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

budowlanego, zważywszy przy tym, że o kwestii tej przesądził Sąd w wyroku z dnia

13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12. Na marginesie zatem tylko wskazać

trzeba, że stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie,

bowiem treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania

nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub

jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W petitum skargi wskazano również na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.

104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez

utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została wydana bez

podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na podstawie art. 51

ust. 1 pkt 2 ustawy.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu samej

skargi, skoro decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydano na podstawie art. 51 ust. 1

pkt 2 Prawa budowlanego, którą następnie utrzymał w mocy Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż rozstrzygnął

reformatoryjnie tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje

te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w

powoływanym, również przez skarżących, wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt

VII SA/Wa 558/12.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił

zaskarżoną i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1

pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.