Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2020 r.; sygn. akt I SA/Rz 526/20 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków przeznaczonych na realizację projektu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 526/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek Gminy A o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków przeznaczonych na realizację projektu.

Sąd I instancji wskazał, że Gmina A w uzasadnieniu swojego wniosku zaznaczyła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczne szkody w jej budżecie, a ponadto uniemożliwi jej uzyskanie pomocy ze środków europejskich i pozbawi ją prawa do dysponowania swoimi funduszami przez czas trwania postępowania. W dalszej części uzasadnienia wniosku zacytowano stanowiska doktryny i orzecznictwa, odnośnie znaczenia ustawowych przesłanek wstrzymania.

W ocenie WSA skarżąca nie uprawdopodobniła, że nieudzielenie jej ochrony tymczasowej może pociągnąć za sobą skutki, w postaci wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania po jej stronie trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to przede wszystkim z tego, że argumenty przytoczone na poparcie jej twierdzeń odnoszą się jedynie do pewnego, w istocie wąskiego fragmentu jej działalności i jako takie nie mogą rzutować na ogólną ocenę jej sytuacji. Jako szkody znacznych rozmiarów nie można bowiem, w ocenie Sądu, zakwalifikować konieczności dokonania odpowiednich przesunięć budżetowych czy też uszczuplenia będących w dyspozycji skarżącej środków o sumę, na która opiewa zaskarżona decyzja. Kwota ta bowiem (59 598 zł) nie stanowi istotnej części pozostających w jej dyspozycji środków, tak więc konieczność jej zwrotu nie wpłynie w sposób znaczący na stan jej finansów.

Nadto Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżona decyzja dotyczy obowiązku o charakterze pieniężnym, tak więc jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie się wiązało z odzyskaniem wydatkowanych czy też wyegzekwowanych na jej podstawie środków. Tak więc konieczność zwrotu 59 598 zł nie może być utożsamiana z trwałą zmianą rzeczywistości, na która skarżąca się powołuje. W tym wypadku, zdaniem WSA, nie można też w jakikolwiek sposób mówić o zagrożeniu utraty przedmiotu świadczenia. Powyższe skutkowało oddaleniem wniosku skarżącej Gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Rzeszowie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie zostało przez skarżącą uprawdopodobnione, iż wykonanie zaskarżonej decyzji pociąga za sobą nieodwracalne skutki lub wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, w sytuacji gdy Sąd z urzędu winien przeprowadzić analizę materiału dowodowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w niniejszym przepisie;

2. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej, w sytuacji gdy skarżąca we wniosku wskazała, iż utrzymanie stanu wykonalności zaskarżonej decyzji nie tylko uniemożliwi skarżącej korzystanie z pomocy ze środków pochodzących z funduszy europejskich, ale również pozbawi skarżącą dysponowania tymi funduszami.

3. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiocie oddalenia wniosku skarżącej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisu wskazuje na możliwość wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a nie rozstrzygnięcia o oddaleniu wniosku.

4. art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wezwania skarżącą do uzupełnienia braku formalnego, polegającego na uzupełnieniu przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności przemawiających za zasadnością twierdzeń skarżącej, a w konsekwencji za uwzględnieniem wniosku w sytuacji uznania przez WSA konieczności ich podania we wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo).

Poza tym – jak wskazywano już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności (59 598 zł). Okoliczności ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęte kontrolą postanowienie Sądu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i nie podważa go argumentacja zażalenia.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Gmina nie uprawdopodobniła, że nieudzielenie jej ochrony tymczasowej może pociągnąć za sobą skutki, w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania po jej stronie trudnych do odwrócenia skutków. Gmina nie wykazała swojej sytuacji majątkowej i materialnej, nie przedłożyła żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonych twierdzeń, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na skarżącą (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena, gołosłownego w istocie wniosku, była wykluczona. Zażalenie, powołujące analogiczne co wniosek, jak też niczym niepoparte twierdzenia, nie pozwala na podważenie prawidłowej oceny Sądu I instancji w tym zakresie. Trudno bowiem uznać, że ogólne twierdzenia skarżącej, że "na skutek wykonania zaskarżonej decyzji zostanie jej wyrządzona przede wszystkim szkoda majątkowa w zakresie uszczuplenia budżetu Gminy" oraz, że "zwrot wskazanej kwoty wymusiłby konieczność dokonywania zmian w budżecie Gminy i poszukiwania środków do zwrotu kosztem innych zaplanowanych zadań w budżecie Gminy do zrealizowania" stanowią uprawdopodobnienie wystąpienia w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca tak we wniosku, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skarżącej, brak wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie obligował WSA do wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wskazanie okoliczności przemawiających za zasadnością twierdzeń skarżącej. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do uprawdopodobnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uprawdopodobnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2013 r. o sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r. o sygn. akt I OZ 744/14; z 19 marca 2014 r. o sygn. akt I FZ 74/14; z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt I FZ 482/14; z 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r. o sygn. akt II GZ 769/17, z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, WSA nie naruszył również art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Z tego względu za prawidłową należy uznać ocenę WSA, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy w aspekcie okoliczności mających związek ze złożonym wnioskiem o wstrzymanie również nie dała uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia.

Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.