Wyrok NSA, sygn. akt I GNP 2/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 285 a par. 3, art. 285k par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 37 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a punkt (ii). art. 4 ust. 4
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Teza: W ramach skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o której mowa jest w art. 285a § 3 p.p.s.a., wnoszący taką skargę nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd w zaskarżonym tą skargą wyroku. Nie może też przyjmować w zakresie stawianych podstaw skargi dotyczących rażącego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej stanu faktycznego jaki uznaje za ustalony, zamiast stanu faktycznego przyjętego przez NSA jako podstawy faktycznej wyrokowania.

TEZY

W ramach skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o której mowa jest w art. 285a § 3 p.p.s.a., wnoszący taką skargę nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd w zaskarżonym tą skargą wyroku. Nie może też przyjmować w zakresie stawianych podstaw skargi dotyczących rażącego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej stanu faktycznego jaki uznaje za ustalony, zamiast stanu faktycznego przyjętego przez NSA jako podstawy faktycznej wyrokowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi (...) o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1830/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 403/19 w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę, 2. zasądza od (...) na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1830/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 403/19 w sprawie ze skargi (...) w (...) na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu w punkcie 1. uchylił zaskarżony wyrok; w punkcie 2. oddalił skargę; w punkcie 3. zasądził od (...) w (...) na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 460 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

(...) z siedzibą w (...) (dalej także jako "spółka", "skarżąca") złożyła w dniu (...)r. wniosek o dofinansowanie projektu "(...)", w ramach naboru nr (...), Oś priorytetowa I. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka; Działanie 1.3. Promowanie przedsiębiorczości; Typ projektu: Inkubatory przedsiębiorczości Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że spółka występuje w projekcie z partnerem, jakim jest Gmina (...) (dalej "Gmina", "Partner"). Jak wynikało z umowy o partnerstwie oraz aneksu do niej, Gmina udostępnia powierzchnię lokalową na potrzeby funkcjonowania inkubatora przedsiębiorczości, a także jest odpowiedzialna za obsługę techniczną tej nieruchomości. Przekazując dotację podmiotową na pokrycie kosztów bieżącej działalności jednostki, Gmina w swoim planie finansowym wyszczególniła koszty związane z bezpośrednią obsługą techniczną nieruchomości, w której będzie znajdował się inkubator przedsiębiorczości powstały w ramach projektu. Koszty te wynoszą 53.034 zł rocznie. Gmina ma również organizować wydarzenia prorozwojowe wspierające przedsiębiorczość. W ramach inkubatora przedsiębiorczości powstałego w ramach wniosku Gmina ponosi koszty niekwalifikowane. W konsekwencji, nie uczestniczy finansowo w ponoszeniu kosztów kwalifikowanych projektu.

Projekt uzyskał negatywną ocenę formalną. W ocenie Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej "Instytucja Zarządzająca") projekt nie spełnił kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, a to z tego względu, że złożone przez spółkę wyjaśnienia nie potwierdziły zasadności i konieczności realizacji projektu w partnerstwie. Regulamin konkursu w § 9 ust. 11 doprecyzowuje rolę partnera i warunki, które musi on spełniać w realizacji planowanego przedsięwzięcia: "Udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Udział partnerów w projekcie powinien być uzasadniony oraz przyczyniać się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię lub umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. Każdy partner musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu." Instytucja Zarządzająca oceniła, że udział Gminy w projekcie ma charakter symboliczny i nieznaczny. Orzekając na skutek protestu spółki, Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z (...) r. nie uwzględnił protestu.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Rz 403/19) uwzględnił skargę spółki. Sąd I instancji uznał, że trudno zgodzić się z Instytucją Zarządzającą, iż udział Partnera w projekcie jest nieznaczny i nieuzasadniony w kontekście wymogów, zawartych w regulaminie konkursu. Dopuszczalne jest, aby Partner wniósł tylko zasoby ludzkie, doświadczenie albo tylko potencjał technologiczny. Partnerem może być również podmiot, który wnosi jedynie wkład finansowy lub zapewnia odpowiedni potencjał organizacyjny niezbędny do realizacji projektu. Najważniejsze jest, aby podmioty tworzące partnerstwo wspólnie posiadały odpowiedni potencjał ludzki, techniczny i finansowy do realizacji danego przedsięwzięcia. Sformułowania zawarte w § 9 ust. 11 regulaminu konkursu mają charakter niedookreślony i nie wynika z nich bezpośrednio, w jakiej proporcji ma pozostawać wkład finansowy wniesiony przez partnera w stosunku do wkładu zaangażowanego przez wnioskodawcę. Z Regulaminu wynika jedynie, że udział partnera nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego.

Skargą kasacyjną Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając m.in. naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię

- art. 33 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") w związku z § 9 ust. 11 regulaminu konkursu, przez błędne przyjęcie, że udział partnera w projekcie jest nieznaczny;

- art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej przez błędne przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca nie oceniła całości dokumentów w zakresie spełnienia przez skarżącego kryteriów wyboru projektu;

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, która to okoliczność uniemożliwiła kontrolę instancyjną wyroku.

NSA w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wskazał między innymi, że spółka we wniosku o dofinansowanie nie umieściła zadań, które w ramach realizacji projektu miałby wykonywać partner. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca zobowiązany był przedstawić w pkt B.1 wniosku krótki opis identyfikujący przedmiot projektu, natomiast przedstawienie realizowanego zakresu rzeczowego projektu w podziale na poszczególne zadania powinno znaleźć odzwierciedlenie w pkt B.2 wniosku, który z kolei jest podstawą do przygotowania zestawienia wydatków w Tabeli wydatków D.3. Zgodnie z Instrukcją w pkt D.3 wniosku należało wykazać wszystkie wydatki, które będą ponoszone w ramach projektu i są uzasadnione oraz niezbędne do jego realizacji. W razie konieczności należało także podać dodatkowe informacje dot. kosztów niekwalifikowanych. Wnioskodawca w pkt B.2 wniosku nie ujął żadnych zadań, które miałby realizować partner. W pkt D.3 nie wykazał (zarówno po stronie wydatków kwalifikowalnych jak i niekwalifikowalnych) żadnych wydatków związanych z zadaniami realizowanymi przez partnera. W odniesieniu do partnera projektu - Gminy (...) nie założono zadań związanych z realizacją zakresu rzeczowego projektu polegającego na utworzeniu inkubatora przedsiębiorczości rozumianego zarówno jako inwestycja w środki trwałe jak również jako utworzenie jednostki prowadzącej kompleksowy program wsparcia początkującego przedsiębiorcy, zgodnie z definicją zawartą w Regulaminie konkursu. Podczas oceny formalnej wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie punktu D.3 wniosku o dofinansowanie, gdzie miał ująć koszty związane z zadaniami realizowanymi przez partnera. Powyższego nie wykonano. W konsekwencji element weryfikacji kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, nie został spełniony.

NSA podkreślił, że partner ma mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu, a planowane do realizacji przez niego zadania mają wynikać z zakresu rzeczowego projektu. Wspólna realizacja projektu, rozumianego jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia celu założonego we wniosku, powinna polegać na wniesieniu, przez partnerów projektu, zasobów odpowiednich do zakresu planowanych zadań. Opis zakresu rzeczowego pochodzi z części B wniosku o dofinansowanie pn. Opis projektu. W żadnym z punktów części B wniosku (w B.1 czy B.2) nie umieszczono opisu zadań, które realizować ma partner. Nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Tym samym udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów były wystarczające do wywiedzenia, że udział partnera (Gminy) w projekcie nie był znaczny. Nadto zasadny był także, w ocenie NSA, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku WSA nie zawiera w ogóle stanowiska dotyczącego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Stąd wyrok WSA został uchylony, a skarga oddalona.

Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, na podstawie art. 285a § 3 w zw. z art. 285f § 1 p.p.s.a. wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. wyroku NSA z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt I GNP 4/20 uznał, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, podlega odrzuceniu z uwagi na niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 285d i w art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. NSA stwierdził, że zgodnie z art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednym z wymogów skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest przytoczenie podstaw skargi oraz ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność wskazania jednej lub obu podstaw, o których mowa w art. 285d p.p.s.a., a więc na podaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem. Oceniając wniesioną skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA stwierdził, że skarga - z tej perspektywy - została wadliwie skonstruowana, gdyż nie spełnia wymogu określonego w art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a.

NSA wskazał, że w niniejszej sprawie zawodowy pełnomocnik w uzasadnieniu skargi napisał tylko, że powstałą szkodę uprawdopodabnia fakt, że w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania dofinansowania, o które ubiegała się w ramach naboru, i wymienił kwotę dofinansowania, wskazując, że kwota dofinansowania stanowi wysokość szkody.

NSA przypomniał, że w sprawie Instytucja Zarządzająca oceniła, że nie został wykazany znaczący charakteru udziału gminy (...), jako Partnera projektu, w jego realizacji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., I SA/Rz 403/19 orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji WSA przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Z kolei NSA, zaskarżonym niniejszą skargą wyrokiem z 8 listopada 2019 r., I GSK 1830/19, uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. NSA ocenił, że organ postąpił zgodnie z prawem oceniając negatywnie wniosek o dofinansowanie projektu, z powodu niespełnienia kryterium formalnego.

Dnia (...) r. Spółka ponownie wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wydanego przez NSA w dniu 8 listopada 2019 r. w sprawie I GSK 1830/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 403/19 w sprawie ze skargi (...) w (...)na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Na podstawie art. 285e pkt 2 i 3 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) w zw. z art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego funduszu społecznego, funduszu spójności, europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz europejskiego funduszu morskiego i rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące europejskiego funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego funduszu społecznego, funduszu spójności i europejskiego funduszu morskiego i rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ("Rozporządzenie"), polegające na jego rażąco błędnym zastosowaniu i uznaniu, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia oraz uznanie, że zasady te są przejrzyste oraz niedyskryminujące i sprowadzające się do uznania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne m.in. z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 Rozporządzenia nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;

2. rażące naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, przez zaniechanie przyznania skarżącej konstytucyjnych praw dotyczących w szczególności udziału w ramach realizowania konkursu - naboru rzekomo zgodnego z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) w zw. z art. 4 ust. 4 rozporządzenia i w konsekwencji do doprowadzenia do ich naruszenia, w tym rażącego naruszenia konstytucyjnego porządku prawnego w tym urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz doprowadzenia do ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (31 ust. 3 Konstytucji) oraz równości wobec prawa w tym w szczególności prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz faktu, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny - przez uznanie, że zasady Regulaminu są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznawania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;

3. rażące naruszenie art. 4 ust. 4 rozporządzenia przez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały wszelki okoliczności do uznania że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu naboru jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji, co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4, nakazującą Państwom Członkowskim aby: na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;

4. rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, przez jego niezastosowanie i uznanie, że właściwa instytucja przeprowadziła wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, gdy tymczasem okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie że wybór projektu został dokonany w oparciu o przejrzyste kryteria;

5. rażące naruszenie art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że właściwa instytucja nie miała obowiązku dokonania rozstrzygnięcia konkursu w ramach naboru zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej przy uwzględnieniu dyrektywy wynikającej z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia, co doprowadziło do rażąco błędnego zastosowania i uznania, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia przez uznanie, że zasady są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 rozporządzenia;

6. rażące naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia przez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, podane w regulaminie, spójne są z dyrektywą wynikającą z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia w zakresie w jakim rażąco błędnie zastosowano i uznano, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, że spełnione zostały przesłanki czy też idee wdrożenia przez uznanie, że zasady są przejrzyste oraz niedyskryminacyjne i w efekcie sprowadzają się do uznawania, że nabór wniosków w ramach zaskarżonego konkursu nie narusza ww. przepisu w zakresie zasady przejrzystości, gdy tymczasem brzmienie regulaminu jest nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji, co jest oczywiście sprzeczne z dyrektywną zawartą w art. 4 ust. 4 rozporządzenia;

7. rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/13 w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, przez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie spełnienia kryterium formalnego przy jednoczesnym uznaniu spełnienia tej przesłanki przez inny podmiot znajdujący się w analogicznej sytuacji, czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także zasadę proporcjonalności;

8. rażące naruszenie art. 125 ust. 1 rozporządzenia 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 lit. A rozporządzenia 1303/2013 przez dokonanie oceny projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które uzyskały pozytywną ocenę formalną spornego kryterium, w sytuacji, w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu;

9. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji przez brak uznania regulaminu konkursu za niezorganizowane źródło prawa i zastosowanie go jako podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego samodzielnie, zamiast łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego;

10. rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak również dokonania oceny merytorycznej projektu;

11. naruszenie art. 5 ust. 4 Traktatu o UE z Maastricht przez jego niezastosowanie.

Argumenty na poparcie swojego stanowiska zawarła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi organ przedstawił swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA nie zasługiwała na uwzględnienie.

Instytucja procesowa skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest szczególnego rodzaju nadzwyczajnym środkiem prawnym o charakterze procesowym, służącym zaskarżeniu prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem (por. L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009, s. 10-12; tak również Sąd Najwyższy w wyroku z 9 marca 2006 r., sygn. akt II BP 6/05, OSNP 2007/3-4, poz. 42).

Zgodnie z art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.

Naruszenie norm prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć więc konkretnej normy prawnej, która była stosowana w danej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy musi mieć charakter rażący (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt I FNP 3/16 i z 12 maja 2017 r., sygn. akt I GNP 1/17; CBOSA).

Pojęcie "niezgodność z prawem" nie zostało zdefiniowane w p.p.s.a., lecz z kontekstu przepisów regulujących ten środek prawny można wywieść, że skoro niezgodność ta ma wynikać z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, to nie może ona dotyczyć każdego naruszenia prawa, ale tyko takiego, które polega na oczywistej i rażącej obrazie prawa, mającej elementarny i kwalifikowany charakter, niewymagającej głębszej analizy prawniczej. Nie stanowi zatem o niezgodności z prawem wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, choćby a posteriori okazała się nieprawidłowa.

Wskazane w niej podstawy zaskarżenia w zaistniałych okolicznościach faktycznych są nieusprawiedliwione.

Mając zatem na względzie treść powołanego art. 285a § 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że co do zasady od orzeczeń NSA skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje, jedynym wyjątkiem w tej materii jest przypadek, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Zatem w podstawie zaskarżenia taką skargą można wskazać jako naruszone jedynie przepisy prawa Unii Europejskiej. Wskazać jeszcze raz należy, że nie może to być zwykle naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej, musi to być naruszenie rażące.

Dalej zauważyć należy, że nie wszystkie zarzuty skargi powołują jako naruszone przepisy prawa Unii Europejskiej. W złożonej skardze powołano też jako naruszone przepisy Konstytucji RP oraz przepisy krajowe rangi ustawowej. Wskazanie w podstawach jako naruszonych przepisów prawa krajowego czyni te podstawy zarzutami nieskutecznymi, jeśli zawarto w nich wyłącznie regulacje krajowe, albo częściowo nieskutecznymi, jeżeli w podstawie takiej zawarto oprócz prawa krajowego jeszcze przepisy prawa unijnego.

W oparciu o obowiązujące regulacje podstawę do rozważań na temat niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia mogą zatem stanowić jedynie podstawy, w których powołano jako naruszone przepisy prawa unijnego, a mianowicie art. 125 ust. 3 lit. a pkt (ii) oraz art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, a także art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej

Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które są niedyskryminacyjne i przejrzyste. W drugim zaś postanowiono, że Państwa członkowskie, na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań we współpracy z właściwymi partnerami, o których mowa w art. 5, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy. Natomiast w trzecim z artykułów wskazano, że zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

W konsekwencji powyższego rozważania co do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku NSA mogą dotyczyć wyłącznie wskazanych w podstawach jako naruszonych przepisów prawa Unii Europejskiej.

Przed przystąpieniem jednak do rozważenia rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w złożonej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA, należy przybliżyć okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku NSA, jak też winny być wzięte pod uwagę podczas oceny tego kwalifikowanego naruszenia prawa, wskazanego w rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

W uzasadnieniu do uchwały z dnia (...) r., dotyczącej nieuwzględnienia protestu organ podkreślił, że projekt nie spełnił kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu. Jest niezgodny z § 9 ust. 1 uchwały nr (...) Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia (...) r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I Osi priorytetowej, Działanie 1.3 Promowanie przedsiębiorczości, Typ projektu: Inkubatory przedsiębiorczości Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 - numer(...), (dalej: Regulaminu konkursu). Chodzi tu o niewykazanie w wymaganym zakresie znaczącego charakteru udziału Gminy, jako Partnera projektu w realizacji wniosku oraz nieprawidłowe uzupełnienie wniosku o dofinansowanie. W żadnym z punktów części B wniosku nie umieszczono opisu zadań, które realizować ma partner. Nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Z tych przyczyn uznano, że udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny.

Organ rozpoznający protest wskazał ponadto, że zadania związane z udostępnieniem nieruchomości, w której miałby znajdować się inkubator przedsiębiorczości i jej obsługa techniczna nie stanowią partnerstwa zgodnie z wymogami zawartymi w Regulaminie konkursu. Pod pojęciem "obsługa techniczna" kryją się koszty związane z bieżącym utrzymaniem nieruchomości należącej do Gminy, co wynika z aneksu do umowy partnerskiej (§ 3 pkt 3 ppkt 2). Dodatkowo strona w punkcie 4.2 Studium wykonalności zaznaczyła, że przez obsługę techniczną rozumie się ponoszenie kosztów związanych z eksploatacją budynku (własność gminy) w tym opłaty za media itp. Tym samym koszty związane z utrzymaniem nieruchomości, będącej w posiadaniu Partnera projektu, byłyby ponoszone także wówczas, gdyby projekt nie był realizowany. Koszty te nie mogą zostać potraktowane w całości, jako wkład Partnera w realizację projektu, gdyż należy je traktować, choćby w pewnej części, jako bieżące, związane z działalnością jednostki podległej Gminie, tj. Centrum Kultury Bibliotek Gminy (...). Nie są to wyłącznie koszty inwestycyjne związane z projektem, które określałyby finansowy wymiar zadań Partnera. Strona nie przedstawiła szczegółowych informacji dotyczących zadania. Nie opisała, w jaki sposób zadanie będzie realizowane, nie ujęła go w zakresie rzeczowym projektu, a jego koszt wykazała jedynie w oświadczeniu poświadczającym zabezpieczenie środków stwierdzającym, że Gmina przeznaczy kwotę 5.000 zł na organizację wydarzeń prorozwojowych, wspierających przedsiębiorczość w ramach inkubatora przedsiębiorczości, powstałego w ramach projektu. Tym samym udział partnera w realizacji projektu jest nieznaczny, w szczególności, jeśli weźmie się pod uwagę dysproporcję pomiędzy kosztami ponoszonymi przez lidera i partnera projektu. Wnioskodawca, jako lider projektu poniesie koszty realizacyjne projektu w wysokości 28.283.063 zł. Zatem koszty obsługi technicznej nieruchomości wynoszące 53.034 zł oraz koszty organizacji wydarzeń prorozwojowych, wspierających przedsiębiorczość w kwocie 5.000 zł, wskazują na nieznaczną rolę Partnera w projekcie, nieuzasadnioną w kontekście wymogów zawartych w § 9 ust. 11 Regulaminu konkursu. Przydzielone Gminie zadania nie zwiększają potencjału projektu w taki sposób by móc stwierdzić, że udział Partnera przyczynia się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze, niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie Spółki. Rola Gminy sprowadza się do posiadania nieruchomości, którą miała zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o partnerstwie udostępnić na rzecz realizacji projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny w ocenianym wyroku, w którym wyeliminował z obrotu prawnego orzeczenie WSA i oddalił skargę, bazował na przywołanych okolicznościach faktycznych.

Dokonując tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniosek został oceniony negatywnie z powodu niespełnienia kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu. Przyczyną niespełnienia tego kryterium była niezgodność zakresu rzeczowego ze szczegółowymi zasadami określonymi w § 9 ust. 11 Regulaminu konkursu, tj. niewykazanie znaczącego charakteru udziału Gminy (...), jako Partnera projektu, w jego realizacji. Regulamin konkursu w § 9 ust. 11 doprecyzowuje rolę partnera i warunki, które musi on spełniać w realizacji planowanego przedsięwzięcia: "Udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Udział partnerów w projekcie powinien być uzasadniony, oraz przyczyniać się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię lub umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. Każdy partner musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu." Z przedłożonej przez Wnioskodawcę Umowy o partnerstwie wraz z aneksem wynika, że partner udostępni powierzchnię lokalową na potrzeby funkcjonowania inkubatora przedsiębiorczości, a także będzie odpowiedzialny za realizację zadań dotyczących; "(...) obsługi technicznej nieruchomości, w której będzie się znajdować inkubator przedsiębiorczości powstały w ramach wniosku oraz organizacji wydarzeń prorozwojowych wspierających przedsiębiorczość w ramach inkubatora przedsiębiorczości powstałego w ramach wniosku."

Kontynuując motywację NSA stwierdził, że Spółka we wniosku o dofinansowanie nie umieściła zadań, które w ramach realizacji projektu miałby wykonywać partner. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu, Wnioskodawca zobowiązany był przedstawić w pkt B.1 wniosku krótki opis identyfikujący przedmiot projektu, natomiast przedstawienie realizowanego zakresu rzeczowego projektu w podziale na poszczególne zadania powinno znaleźć odzwierciedlenie w pkt B.2 wniosku, który z kolei jest podstawą do przygotowania zestawienia wydatków w Tabeli wydatków D.3. Zgodnie z Instrukcją w pkt D.3 wniosku należało wykazać wszystkie wydatki, które będą ponoszone w ramach projektu i są uzasadnione oraz niezbędne do jego realizacji. W razie konieczności należało także podać dodatkowe informacje dot. kosztów niekwalifikowanych.

Dalej zauważył, że wnioskodawca w pkt B.2 wniosku nie ujął żadnych zadań, które miałby realizować partner. W pkt D.3 nie wykazał (zarówno po stronie wydatków kwalifikowalnych jak i niekwalifikowalnych) żadnych wydatków związanych z zadaniami realizowanymi przez partnera. W odniesieniu do partnera projektu - Gminy (...) nie założono zadań związanych z realizacją zakresu rzeczowego projektu polegającego na utworzeniu inkubatora przedsiębiorczości rozumianego zarówno jako inwestycja w środki trwałe jak również jako utworzenie jednostki prowadzącej kompleksowy program wsparcia początkującego przedsiębiorcy, zgodnie z definicją zawartą w Regulaminie konkursu.

Odnotował także, że podczas oceny formalnej Wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie punktu D.3 wniosku o dofinansowanie, gdzie miał ująć koszty związane z zadaniami realizowanymi przez partnera. Powyższego nie wykonano. W konsekwencji element weryfikacji kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, nie został spełniony.

W konsekwencji powyższego NSA skonstatował, że w żadnym z punktów części B wniosku (w B.1 czy B.2) nie umieszczono opisu zadań, które realizować ma partner. Nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Tym samym udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny.

W złożonej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia skarżąca Spółka nie uwzględnia stanu faktycznego wynikającego z kwestionowanego wyroku NSA, przyjmuje zaś za podstawę faktyczną okoliczności jakie sama uznaje za ustalone. W skardze bowiem Spółka wprost stwierdza, że motywy wydania uchwały nieuwzględniającej protestu były zasadniczo zgodne z oceną projektu wydaną przez organ. Przy czym kwestionuje ustalenia faktyczne, wskazuje, że ocena ta oparta została przede wszystkim na błędnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym uznaniu, że Gmina nie realizuje żadnych zadań/czynności związanych z realizacją zakresu rzeczowego projektu polegającego na utworzeniu inkubatora przedsiębiorczości (por. s. 8 skargi). Dalej w skardze Spółka wywodzi, że dokonana przez organ formalna ocena udziału Partnera jako symboliczna czy tez nieznaczna jest błędna bowiem Gmina w ramach zawartej umowy, uczestniczyć będzie w projekcie w sposób umożliwiający jego realizację przez Spółkę – zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 6 regulaminu. Zadania te zostały sprecyzowane jasno i konkretnie jako: udostępnienie powierzchni lokalowej, obsługa techniczna ww. nieruchomości, organizacja wydarzeń prorozwojowych, Partner pokryje koszty własnego udziału w projekcie, które wynoszą 58.034,00 zł. Kontynuując zauważa, że nie sposób tak zdefiniowane zadania uznać jako nieprecyzyjne czy symboliczne, pozorne albo nieznaczne (por. s. 15 skargi).

Stwierdzić wobec powyższego jednoznacznie należy, że w ramach skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o której mowa jest w art. 285a § 3 p.p.s.a., wnoszący taką skargę nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd w zaskarżonym tą skargą wyroku. Nie może też przyjmować w zakresie stawianych podstaw skargi dotyczących rażącego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej stanu faktycznego jaki uznaje za ustalony, zamiast stanu faktycznego przyjętego przez NSA jako podstawy faktycznej wyrokowania.

W postępowaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące oceny dowodów, gdy zmierzają one jedynie do podważenia ustaleń faktycznych. Wnoszący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wszelkie zarzuty z zakresu prawa materialnego może opierać wyłącznie na faktach ustalonych przez organ lub sąd, a nie na stanie faktycznym przedstawionym przez skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I FNP 2/19, LEX nr 2688532). W postępowaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące oceny dowodów, gdy zmierzają one jedynie do podważenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I FNP 3/16, LEX nr 2290910). Podstawą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie mogą być zarzuty dotyczące w rzeczywistości ustalenia faktów lub oceny dowodów (por. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II FNP 10/12, LEX nr 1282231).

W świetle powyższego za wiążące NSA podczas oceny zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia należy przyjąć następujące okoliczności. Wnioskodawca w pkt B.2 wniosku nie ujął żadnych zadań, które miałby realizować partner. W pkt D.3 nie wykazał (zarówno po stronie wydatków kwalifikowalnych jak i niekwalifikowalnych) żadnych wydatków związanych z zadaniami realizowanymi przez partnera. W odniesieniu do partnera projektu - Gminy (...) nie założono zadań związanych z realizacją zakresu rzeczowego projektu polegającego na utworzeniu inkubatora przedsiębiorczości rozumianego zarówno jako inwestycja w środki trwałe jak również jako utworzenie jednostki prowadzącej kompleksowy program wsparcia początkującego przedsiębiorcy, zgodnie z definicją zawartą w Regulaminie konkursu. Podczas oceny formalnej Wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie punktu D.3 wniosku o dofinansowanie, gdzie miał ująć koszty związane z zadaniami realizowanymi przez partnera. Powyższego nie wykonano. W konsekwencji element weryfikacji kryterium formalnego standardowego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu, nie został spełniony. W związku z tym, że w żadnym z punktów części B wniosku (w B.1 czy B.2) nie umieszczono opisu zadań, które realizować ma partner, nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Tym samym udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny.

W ocenie NSA, wypada w sprawie podkreślić, że wnioskodawca jako lider projektu w punkcie B.2 pn. Opis zakresu rzeczowego projektu wskazał, że w ramach wniosku zostanie zrealizowane jedno zadanie pn. Zakup elementów infrastruktury inkubatora, a koszt jego realizacji, który wyniesie 28.263.063 zł jest równy wartości ogółem projektu, stanowiącej sumę kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych. A zatem koszty obsługi technicznej nieruchomości wynoszące 53.034, 00 zł oraz koszty organizacji wydarzeń prorozwojowych wspierających przedsiębiorczość w kwocie 5.000 zł ponoszone w okresie realizacji i trwałości projektu przez Partnera wprost wskazują na jego nieznaczną rolę w projekcie nieuzasadnioną w kontekście wymogów zawartych w § 9 ust. 11 Regulaminu konkursu. Zauważyć należy, że wskazane koszty nie są wprost kosztem, który odnosi się do zakresu rzeczowego projektu - Zakup elementów infrastruktury inkubatora. Poza tym istotne jest jeszcze to, że innych kosztów na etapie postępowania przed organem Spółka nie przedstawiła.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w celu wspólnej realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu albo umowie o partnerstwie.

Z powołanego przepisu wynika, że Instytucja Zarządzająca określa w jaki sposób i na jakich zasadach będzie możliwe realizowanie projektów partnerskich w konkursie ogłaszanym w ramach regionalnego programu operacyjnego, przez zapisy dokumentacji konkursowej, w szczególności zapisy Regulaminu konkursu.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wdrożeniowej "Przepis umożliwia wnioskodawcy zaangażowanie w realizację projektu innych podmiotów, których udział w przedsięwzięciu może przyczynić się do osiągnięcia celów projektu w wymiarze większym niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię albo umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia którego dotyczy projekt." W powyższym wyjaśnieniu zawarto zasadniczą wskazówkę interpretacyjną art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Udział partnera w projekcie powinien się łączyć z realizacją przez niego komplementarnego elementu przedsięwzięcia, który bez udziału partnera, ze szkodą dla celów projektu, nie zostałby zrealizowany. Udział partnera z punktu widzenia realizacji projektu, powinien więc być warunkiem niezbędnym osiągnięcia dodatkowego efektu (synergia). Trzymając się literalnego znaczenia słowa "partner" należy uznać, ze pozycja partnera, w relacji do beneficjenta – partnera wiodącego jest równorzędna i samodzielna w części projektu, za której realizację odpowiada.

Z § 9 ust. 1 Regulaminu konkursu wynika, że w ramach konkursu dopuszcza się realizację projektu partnerskiego w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej. Następnie w § 9 ust. 11 Regulaminu konkursu wskazano, że udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Udział partnerów w projekcie powinien być uzasadniony oraz przyczyniać się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię lub umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. Każdy partner musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania w realizacji projektu.

Synergia oznacza współpracę, co oznacza wspólne działania. Synergia to praca lub wysiłek, aby wykonać pewne bardzo złożone zadanie i osiągnąć w końcu sukces. Synergia jest momentem, w którym całość jest większą niż suma części, a więc mamy do czynienia z wyższą wydajnością lub większą efektywnością niż w przypadku działania osobno. Inaczej rzecz ujmując synergię można określić jako współdziałanie czynników, które pozwalają uzyskać efekt większy od sumy działań składowych. Jest to często ujmowane jako równanie 1 + 1 = 3 i więcej.

Przydzielone Gminie zadania nie zwiększają potencjału projektu w taki sposób by móc stwierdzić, że udział Partnera przyczynia się do osiągnięcia celów projektu w większym wymiarze, niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie Spółki. Rola Gminy sprowadza się do posiadania nieruchomości, którą miała zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o partnerstwie udostępnić na rzecz realizacji projektu. Nawet, gdyby dodać do tego obsługę techniczną nieruchomości oraz koszty organizacji wydarzeń prorozwojowych, to nie wywoła to efektu synergii, o którym mowa w § 9 ust. 11 Regulaminu konkursu. Poza tym w okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o partnerstwie w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Pozycja Gminy w realizacji projektu nie jest pozycją równorzędną i samodzielną w części projektu, za której realizację odpowiada.

W świetle powyższego, w ocenie NSA, zaskarżony skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wyrok nie narusza prawa. Zatem w okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa Unii Europejskiej wskazanych w podstawach zaskarżenia.

Mając na względzie przywołane w podstawach skargi przepisy Unii Europejskiej, a mianowicie art. 125 ust. 3 lit. a pkt (ii) oraz art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, a także art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i wynikające z nich reguły - tworzenia procedur wyboru i kryteriów, które są niedyskryminacyjne i przejrzyste, a także zasadę proporcjonalności, trzeba też uwzględnić stan faktyczny sprawy, z którego to wynika, że Spółka w żadnym z punktów części B wniosku (w B.1 czy B.2) nie umieściła opisu zadań, które realizować ma partner. Nie określono również wymiaru finansowego zadań partnera w punkcie D.3 wniosku o dofinansowanie. Braków tych na wezwanie organu również nie uzupełniła. Taki stan rzeczy skutkował tym, jak uznał organ, że udział partnera w realizacji projektu ma charakter symboliczny, nieznaczny, pozorny. Wniosek ze względu na niespełnienie kryterium formalnego pn. Kwalifikowalność zakresu rzeczowego projektu – zakres rzeczowy projektu jest zgodny ze szczegółowymi zasadami określonymi w regulaminie konkursu, ocenianego w systemie 0/1, został oceniony negatywnie, wszystkie bowiem kryteria formalne winny być ocenione pozytywnie.

W ocenie NSA określonych w Regulaminie konkursu reguł nie można uznać za dyskryminujące czy nieprzejrzyste, nie naruszają one także zasady proporcjonalności. Użycie do oceny projektów pojęć: symboliczny, nieznaczny, pozorny, ze względu na cele "projektów partnerskich" było w pełni uprawnione. Wskazane pojęcia posiadają konkretne znaczenie przydatne w eliminowaniu z dofinansowywania. partnerstwa tylko z nazwy, cechującego się udziałem partnera o charakterze symbolicznym, nieznacznym czy pozornym. W okolicznościach faktycznych sprawy porównanie dokonane przez organ wielkości udziału finansowego lidera projektu w realizacji projektu w wysokości 28.283.063 zł z udziałem Gminy - koszty obsługi technicznej nieruchomości wynoszące 53.034 zł oraz koszty organizacji wydarzeń prorozwojowych, wspierających przedsiębiorczość w kwocie 5.000 zł, uprawniało do stwierdzenia o nieznacznej roli Partnera w projekcie.

Wobec zaprezentowanych rozważań wskazane w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podstawy zaskarżenia należało uznać za nieusprawiedliwione. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza normy prawa Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a., oddalił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 285l p.p.s.a.