Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1032/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 88z ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemce S. Z. do ewidencji oświadczeń I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy wpisu oświadczenia z [...] sierpnia 2020 r. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemce S. Z. do ewidencji oświadczeń; II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu oświadczenia, o którym mowa w pkt I wyroku, do ewidencji oświadczeń; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] – Urzędu Pracy [...] (dalej: organ) w sprawie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemce S. Z. do ewidencji oświadczeń.

Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Urząd Pracy [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Urzędu Pracy [...] do załatwienia sprawy, wyznaczając 3-dniowy termin jej załatwienia; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 5 000 zł.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że 3 sierpnia 2020 r. wystąpiła do Urzędu Pracy [...] o zarejestrowanie oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemce S. Z. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy [(Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) – dalej w skrócie: u.o.p.z.] w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia. Wobec tego, zdaniem spółki termin na wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń upłynął bezskutecznie 12 sierpnia 2020 r. Załatwienia sprawy nie spowodowało również – jak podała spółka – złożenie ponaglenia pismem z 13 sierpnia 2020 r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W ocenie spółki do chwili obecnej, pomimo upływu terminów wskazanych powyżej, organ nie dokonał wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co niewątpliwie wskazuje, że Urząd Pracy [...] dopuścił się bezczynności, co powoduje przewlekłość w działaniu organu.

Uzasadniając zaś potrzebę przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł skarżąca podała, że przewlekłość działania organu powoduje, że kandydaci do pracy częstokroć korzystają z innych ofert pracy, gdyż w innych urzędach pracy oświadczenia rejestrowane są na bieżąco. Powoduje to – jak wskazano - wymierne szkody dla spółki, bo po zarejestrowaniu oświadczenia okazuje się, że kandydat pracuje na rzecz innego podmiotu. Dotychczas spółka oczekiwała na zarejestrowanie oświadczeń około 1,5 miesiąca i w tym czasie połowa kandydatów do pracy nie podjęła zatrudnienia z uwagi na podjęcie zatrudnienia w innych podmiotach.

Prezydent [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i połączenie sprawy z innymi sprawami jednocześnie przekazanymi, gdyż mogłyby być objęte jedną skargą.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wniosek o zarejestrowanie wpłynął do organu w 3 sierpnia 2020 r. drogą elektroniczną za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. W ocenie organu, zarzuty skarżącej odnośnie bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w związku z wprowadzonym w Polsce stanem epidemii spowodowanej COVID-19 w myśl ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), powiatowym urzędom pracy, w tym Urzędowi Pracy [...] powierzono szereg nowych zadań w ramach Tarczy Antykryzysowej. Zadania te, według zaleceń Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej winny być załatwiane priorytetowo. Organ podkreślił, że w ramach ww. zadań, od początku kwietnia 2020 r. do dnia dzisiejszego do Urzędu Pracy [...] wpłynęło 175 520 wniosków (stan na dzień 14 września 2020 r.). W związku z kryzysem wywołanym epidemią COVID-19 o 27 % wzrósł odsetek osób bezrobotnych na [...] rynku pracy. Z uwagi na powyższe – jak wyjaśnił organ - funkcjonowanie całego Urzędu Pracy [...] wymagało gruntownego przeorganizowania. Zespół rozpatrujący oświadczenia, jak i większość komórek organizacyjnych Urzędu Pracy musi działać w znacznie okrojonym składzie z tytułu oddelegowania pracowników do realizacji zadań związanych z Tarczą Antykryzysową oraz rejestracją osób bezrobotnych, mimo wykonywania obowiązków pracowniczych do późnych godzin wieczornych oraz w soboty. Jednocześnie, wskazano że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie oświadczenia objętego skargą, w Urzędzie Pracy [...] nastąpił znaczący wzrost ilości wpływających oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W czerwcu 2020 r. wpłynęły 9 004 oświadczenia, czyli o 24 % więcej niż w maju, kiedy to otrzymano 6 758 oświadczeń. Natomiast w lipcu 2020 r. wpłynęło 9 026 oświadczeń. Konieczność zmian organizacyjnych, ilość wpływających wniosków w ramach Tarczy Antykryzysowej oraz ilości składanych oświadczeń, zaowocowały zaległościami względem terminów rozpatrywania oświadczeń, których organ nie był w stanie załatwić w terminach ustawowych.

Organ zaznaczył, że sprawa objęta skargą została zakończona wydaniem [...] września 2020 r. decyzji o odmowie wpisania oświadczenia do ewidencji, w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem zasadnym jest oddalenie przedmiotowej skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie Sąd zaznacza, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwinięcie wymienionej zasady stanowi art. 35 § 1-3 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 35 k.p.a., określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w mim ustanowione. Taką odrębną regulację posiada właśnie ustawa o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, która w art. 88z ust. 4 stanowi, że w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń lub starosta (Prezydent [...]) odmawia wpisu oświadczenia do ewidencji w drodze decyzji nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Powyższe unormowanie miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię bezczynności zarzucanej organowi. Po analizie akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że wniosek o zarejestrowanie oświadczenia w ewidencji oświadczeń wpłynął do organu 3 sierpnia 2020 r. Zatem – stosownie do przepisu szczególnego, tj. art. 88z ust. 4 u.o.p.z. - termin do wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń upływał z dniem 12 sierpnia 2020 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomić skarżącą o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że organ nie wpisał oświadczenia do ewidencji oświadczeń w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia i nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co stanowiło naruszenie ww. przepisów. Zauważyć również trzeba, że organ w tym czasie nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, tj. nie wzywał strony np. do uzupełnienia braków formalnych oświadczenia czy też innych braków, które uniemożliwiały nadanie dalszego biegu sprawie, a także nie informował skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, które ewentualnie uzasadniałyby załatwienie sprawy w terminie 30 dni od wpływu oświadczenia. Co prawda organ wezwał pismem z 10 września 2020 r. spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie wątpliwości dotyczących rzeczywistego zapotrzebowania na liczną grupę pracowników i możliwości powierzenia im pracy w lokalu siedziby spółki, jednakże czynności te zostały podjęte już po upływie terminów wynikających z przepisu szczególnego (art. 88z ust. 4 u.o.p.z.), a zatem powyższe nie ma wpływu na ocenę, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy. Takie działanie organu - w ocenie składu orzekającego - pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w sprawie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemce do ewidencji oświadczeń należało uznać za uzasadniony.

Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie - decyzja z [...] września 2020 r.), w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, konieczne jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego decyzji stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy, co miało miejsce zgodnie z punktem I wyroku.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki NSA z: 21 listopada 2018r. sygn. akt II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z 11 października 2013 r. II SAB/Po 69/13).

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 3 sierpnia 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu oświadczenia do zarejestrowania do dnia wydania decyzji odmawiającej wnioskowanego wpisu oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co nastąpiło [...] września 2020 r., czyli przed wydaniem wyroku w sprawie. Zestawienie dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje, jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, albowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 88z ust. 4 u.o.p.z. w związku z art. 35 § 4 k.p.a., albowiem organ wydał negatywną decyzję dopiero po upływie 1,5 miesiąca od dnia wpływu oświadczenia do organu. Jednakże okoliczności sprawy, w tym znaczny wpływ spraw związanych z realizacją zadań w zakresie Tarczy Antykryzysowej, czy też związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, co spowodowało, że sprawami rejestrowania oświadczeń organ zajmował się w okrojonym składzie, jak również fakt, że organ zakończył postępowanie w terminie trzech tygodni od złożenia skargi, nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd w punkcie III sentencji wyroku stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych powodów Sąd nie znalazł także podstaw, aby przyznać od organu na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. i wymierzyć organowi grzywnę, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie w punkcie IV wyroku (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że sprawa została przez organ rozpoznana, a nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie, w związku z brakami kadrowymi i zwiększonym wpływem spraw do organu.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł) określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 180 ze zm.) – punkt V wyroku.