Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1299/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 240 poz 1754
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób  niepełnosprawnych.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2017 r., 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą w K. (zwana dalej Fundacją lub stroną skarżącą) wniosła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję tego Ministra z dnia

[...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – zwanej dalej u.d.i.p.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Fundacja zwróciła się do Ministra Zdrowia

z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii dokumentów złożonych bądź wytworzonych w trakcie postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...], [...], roztwór do wstrzykiwań, 5 pg/ml, 5 fiolek po 1 ml, w szczególności:

1. Wniosku o objęcie refundacją i ustalenie ceny,

2. Analiz dołączonych do wniosku przez wnioskodawcę,

3. Zlecenia Ministra Zdrowia do Agencji Oceny Technologii Medycznych

i Taryfikacji,

4. Wystąpienia MZ do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych oraz odpowiedzi wnioskodawcy na te wystąpienia,

5. Analizy weryfikacyjnej AOTMiT,

6. Prezentacji przedstawionej na posiedzeniu Rady [...],

7. Protokołu posiedzenia Rady [...],

8. Stanowiska Rady [...],

9. Rekomendacji Prezesa AOTMiT,

10. Protokołu ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej,

11. Nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą,

12. Uchwały Komisji Ekonomicznej,

13. Nagrania posiedzenia Komisji Ekonomicznej,

14. Dokumentów wytworzonych w trakcie ewentualnych negocjacji Ministra Zdrowia z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej,

15. Decyzji refundacyjnej z uzasadnieniem,

16. Ewentualnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumentów wytworzonych i decyzji podjętych w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Minister Zdrowia pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował Fundację

o przedłużeniu postępowania do dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na konieczność wystąpienia z zapytaniem do strony postępowania administracyjnego, tj., [...], o wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa, która potencjalnie może znajdować się w treści dokumentacji refundacyjnej.

Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister Zdrowia zwrócił się

do [...] (zwanego dalej stroną postępowania), z prośbą o wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorcy, która może być zawarta w dokumentacji refundacyjnej leku [...].

W odpowiedzi na powyższe strona postępowania w dniu 25 maja 2017 r. powiadomiła, że przychyla się częściowo do wniosku Fundacji, tj. w zakresie udostępnienia: wniosku o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu, wystąpienia Ministra Zdrowia do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych oraz odpowiedzi wnioskodawcy na te wystąpienia, decyzji refundacyjnej wraz z uzasadnieniem i przekazał je w postaci, które uznał za zapewniającą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Jednocześnie, w ww. piśmie strona postępowania uznała żądanie Fundacji udostępnienia pozostałych informacji, tj.: Protokołu ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej, Nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą, Uchwały Komisji Ekonomicznej, Nagrania posiedzenia Komisji Ekonomicznej, dokumentów wytworzonych w trakcie ewentualnych negocjacji Ministra Zdrowia z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej, za niezasadne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Minister przekazał stronie skarżącej dokumentację, która po uzyskaniu pisemnego stanowiska strony postępowania, podlega udostępnieniu, przy jednoczesnym zachowaniu ograniczeń wypływających z art. 5 u.d.i.p.

Również pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister Zdrowia poinformował Fundację, że analiza weryfikacyjna AOTMiT, stanowisko Rady [...], rekomendacja Prezesa AOTMiT zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji Oceny Technologii Medycznych – na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1138)

– Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji oraz że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostepnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Minister Zdrowia, po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w K. odmówił udostępnienia wskazanej w tym wniosku informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Jednakże prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ zaznaczył również, iż zgodnie z terminem "tajemnica przedsiębiorcy", którego wyjaśnienia należy szukać w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr. 153, poz. 1503, z późn. zm.), informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności, winny zostać nieujawnione do wiadomości publicznej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż strona postępowania administracyjnego, zastrzegła, iż pozostała dokumentacja – z wyłączeniem dokumentów udostępnionych- zebrana w ramach postępowania refundacyjnego dotyczącego ww. leku, stanowią dokumenty poufne, objęte tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym nie mogą zostać udostępnione osobom trzecim. Zatem w opinii organu, spełnienie przez informację, stanowiącą przedmiot wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o dostępie do informacji publicznej, przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, w jakim strona nie wyraziła zgody na udostępnienie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], wnosząc o udostepnienie kopii następujących dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Zdrowia tj.:

1. Zlecenia Ministra Zdrowia do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji,

2. Prezentacji przedstawionej na posiedzeniu Rady [...],

3. Protokołu ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej

4. Nagrania posiedzenia zespołu negocjacyjnego,

5. Uchwały Komisji Ekonomicznej.

6. Nagrania posiedzenia Komisji Ekonomicznej,

7. Dokumentów wytworzonych w trakcie ewentualnych negocjacji Ministra Zdrowia ze stroną postępowania po uchwale Komisji Ekonomicznej,

8. Ewentualnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzji podjętych w odpowiedzi na nie.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż nieudostępnienie dokumentacji dotyczącej wniosku o objęcie refundacją leku [...] oraz wszelkich dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Zdrowia (zarówno wytworzonych przez Ministerstwo Zdrowia, jak i inne organy i podmioty publiczne, lub też inne podmioty) stanowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy oraz wydaniem decyzji z przekroczeniem ustawowego terminu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku Fundacji z dnia [...] marca 2017 r.

Powołując wyroki Sądu Najwyższego Minister podkreślił, że strona postępowania w toku negocjacji zastrzegła na piśmie poufność informacji, powołując się na ich wrażliwość i wartość handlową, nadto informacje te nie zostały upublicznione, wobec czego Minister uznał, że wyczerpują przesłanki uznania je za "tajemnicę przedsiębiorcy", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Ponadto powołując się na art. 37 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1536 ze zm.) organ wskazał, że obowiązek publikacji w formie obwieszczenia, wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych niejako zwalnia go od konieczności udostępnienia innych danych związanych z postępowaniem w sprawie refundacji leków w trybie wnioskowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez przyjęcie, że dokumenty związane z przebiegiem procesu refundacyjnego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej, która podlega udostępnieniu.

Fundacja podkreśliła, że Minister udostępnił jej jedynie następujące dokumenty:

1. wniosek o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu (w części, ponieważ w jego treści dokonane zostały wyłączenia, z uwagi na objęcie części informacji tajemnicą ww. przedsiębiorcy),

2. wystąpienie Ministra Zdrowia do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych

3. odpowiedź wnioskodawcy na ww. wystąpienie (również w części, ponieważ dokonano zakreśleń, które nie budzą wątpliwości Fundacji),

4. decyzję refundacyjną wraz z uzasadnieniem.

Dalej strona skarżąca wskazała, że Minister, uzasadniając decyzję, oparł się wyłącznie na formalnym aspekcie stanowiska strony postępowania i nie przeprowadził badania skuteczności i zasadności objęcia wnioskowanych informacji "tajemnicą przedsiębiorcy", nie dokonał nadto obiektywnej oceny zasadności objęcia wnioskowanych przez Fundację informacji taką ochroną.

W ocenie Fundacji niewłaściwe jest również objęcie ww. ochroną informacji, których Fundacja się domagała, a które zostały określone przez stronę postępowania jako tajemnica przedsiębiorcy już po wpłynięciu wniosku Fundacji. Fundacja uznała nadto za niewiarygodne twierdzenia organu, wykazane dopiero w zaskarżonej decyzji, jakoby strona postępowania zastrzegła poufność wnioskowanych informacji już na etapie negocjacji.

Strona skarżąca nie zgodziła się nadto z objęciem ww. ochroną nie tylko informacji wytworzonych przez stronę postępowania, ale również informacji wytworzonych przez organ (o co wnioskowała strona postępowania).

Fundacja poddała nadto w wątpliwość prowadzenie przez organ jakiegokolwiek postępowania w zakresie badania zasadności zastrzeżenia wnioskowanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując, że w postępowaniu o udostępnienie takiego samego katalogu dokumentów w odniesieniu do procesów refundacyjnych innych leków, Minister każdorazowo dokonał innej kwalifikacji informacji jako objętych bądź nie objętych tajemnicą przedsiębiorcy, opierając się na życzeniach stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie przez sąd w trakcie takiej kontroli, że zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) - skutkuje uwzględnieniem skargi.

Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez niego wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od niego. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Zdrowia jest bowiem organem władzy publicznej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a dokumenty z postępowania o refundację leków, jako materiały

z realizacji zadań publicznych mieszczą się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnica przedsiębiorcy

w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.s.t.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503

z późn. zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do ust.

2 wskazanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom

i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r. sygn. akt. I OSK 678/11).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki niezbędne dla wydajna decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1. są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2. są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3. przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1 informacyjny - istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 542/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt li SA/Wa 1450/13, https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia żądanych przez Fundację danych.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że nie została spełniona formalna przesłanka pozwalająca uznać, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności uzyskanie stanowiska strony postępowania administracyjnego, tj., [...], wytwórcy leku wskazanego we wniosku z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie czy w dokumentacji refundacyjnej zawarta jest tajemnica przedsiębiorcy.

Wprawdzie Minister Zdrowia [...] maja 2017 r. o takie stanowisko wystąpił, jednakże w obu wydanych decyzjach, odnosząc się do stanowiska uczestnika, zawartego w jego piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wskazał, że uczestnik przychyla się częściowo do wniosku Fundacji, tj. w zakresie udostępnienia: wniosku o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu, wystąpienia Ministra Zdrowia do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych oraz odpowiedzi wnioskodawcy na te wystąpienia, decyzji refundacyjnej wraz z uzasadnieniem i przekazał je w postaci, które uznał za zapewniającą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Jednocześnie, w ww. piśmie strona postępowania uznała żądanie Fundacji udostępnienia pozostałych informacji, tj.: protokołu ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej, nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą, uchwały Komisji Ekonomicznej, nagrania posiedzenia Komisji Ekonomicznej, dokumentów wytworzonych w trakcie ewentualnych negocjacji Ministra Zdrowia z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej, za niezasadne. Również pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister Zdrowia poinformował Fundację, że analiza weryfikacyjna AOTMiT, stanowisko Rady [...], rekomendacja Prezesa AOTMiT zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji Oceny Technologii Medycznych – na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1138) – Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji oraz że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostepnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Tym samym organ niejako przyjął, że jest związany zastrzeżeniem uczestnika postępowania. Tymczasowe zastrzeżenie to nie może być traktowane jako wiążące dla organu, tym bardziej że dotyczyło też dokumentów wytworzonych przez organy państwowe, a w tym zakresie tylko organy władzy publicznej mogą decydować

o ich ujawnieniu, szczególnie w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co wynika z analizy akt sprawy, dostępnych również dla skarżącego, odpowiadając na pismo organu odnośnie pkt 10, 11, 12, 13 i 14 wniosku stwierdził, że dokumentami tymi nie dysponuje i dlatego

z ostrożności procesowej wnosi o zaczernienie danych osobowych uczestników postępowania oraz innych informacji dotyczących ceny zbytu oraz dotyczących instrumentu podziału ryzyka, o ile są w nim zawarte, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Nadto nawet, gdy dany dokument zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa nie oznacza to, że nie może on być ujawniony w całości. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia - wyjątkiem. Oznacza to zatem, że podmiot do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien mieć na względzie zasadę wywiedzioną przez orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle której celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez u.d.i.p. terminie. Zasadą jest udostępnianie informacji, a wyjątkiem jej odmowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. o sygn.. akt I OSK 1871/15, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r. o sygn.. akt II SAB/Łd 137/12) lub inaczej "normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winne być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 pażdziernika 2014 r. o sygn. akt I OSK 267/14), a zatem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zawsze powinien podejmować działania zmierzające do udostępnienia informacji, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej jest oparta na zasadzie jawności życia publicznego. Dlatego też organ powinien rozważyć w jakim zakresie żądane dokumenty mogą być udostępnione, a w jakim są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem

w rozpoznawanej sprawie brak jest informacji, aby taka analiza została przez Ministra Zdrowia dokonana.

Ponadto organ błędnie wywiódł z treści art. 37 ustawy z dnia 12 maja 2011 r.

o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1844 ze zm.), że obowiązek publikacji w formie obwieszczenia, wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych niejako zwalnia go od konieczności udostępniania danych związanych z postępowaniem w sprawie refundacji leków w trybie wnioskowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to zatem, że w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem nie wiadomo czy w dokumentach objętych wnioskiem, zawarta jest tajemnica przedsiębiorcy i w jakim zakresie oraz czy też tajemnica ta nie występuje.

Tym samym nieuprawnione jest stanowisko Ministra Zdrowia, który przyjął wyjaśnienia [...], wytwórcy leku wskazanego we wniosku z dnia

[...] marca 2017 r., skoro uczestnik postępowania dokumentów tych nie posiada,

a organ ze swojej strony nie odniósł się do nich. Postępowaniem tym organ naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy jedną

z przesłanek jest ustalenie, czy [...] wykazał wolę utajnienia (zachowania w poufności) danych zawartych w dokumentacji refundacyjnej. Kwestia ta jest kluczowa, bowiem brak spełnienia choćby jednej przesłanki wynikającej z art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorcy.

Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się

w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3076/12 w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na okoliczność wyłączającą jawność w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych, ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Kontrola sądu administracyjnego stałaby się

w takim przypadku "iluzoryczna". Z uwagi na możliwość kontroli sądowej zarówno

w odniesieniu do przesłanki materialnej jak i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa istotne jest, aby organ wyraźnie wskazywał, jakie elementy żądanej informacji podlegałyby utajnieniu z tej przyczyny (patrz wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13, I OSK 193/13 i I OSK 195/13).

Dodać należy, iż wspomniany art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone wartości takie jak: ochrona własności i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Tak więc stwierdzić należy, że Minister Zdrowia nie wykazał, w czym wyraża się tajemnica przedsiębiorcy zawarta we wnioskowanych dokumentach.

W istocie organ zaakceptował w całości stanowisko przedsiębiorcy, nie dokonując samodzielnie oceny wyłączenia jawności informacji. Uznać zatem należało, że w sprawie nie dokonano właściwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy,

o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia wskazał na interes przedsiębiorcy przy czym nie wyjaśnił na czym ten interes polega i jakie informacje zasługują na ochronę.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w całości, albo wykazać, że nie może ona zostać udostępniona, gdyż faktycznie korzysta z ochrony.

W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania,

a w szczególności art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 261 ze zm.), bowiem uzasadnienie nie spełnia zawartych w tym przepisie wymogów.

Ponadto wskazać należy, że w istocie nie wiadomo w jakim zakresie organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia żądanych dokumentów, bowiem jak wynika

z akt sprawy organ przed wydaniem decyzji udostępnił skarżącej część dokumentów, których żądała ona wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Organ zaś odmawiając stronie skarżącej udostępnienia żądanych dokumentów uczynił to w stosunku do wszystkich żądanych w tym wniosku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.