Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2725/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 86 ust. 1 pkt 2, art. 86 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 127 §1 i 3, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2550/16 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz K.K. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. VI SA/Wa 2550/16 oddalił skargę K.K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Radę Nadzorczą Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...] z siedzibą w R. odmówiła zatwierdzenia K.K. na stanowisku prezesa zarządu tej Kasy. Komisja uznała, że wskazana osoba nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową tj. nie spełnia wymagania, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm., dalej: ustawa o s.k.o.k.).

Pismem z 6 kwietnia 2016 r. K.K. wniósł o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF oraz o uchylenie tej decyzji.

Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z [...] października 2016 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdziła niedopuszczalność wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komisja uznała, że w świetle art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wyłącznie Kasa, która wniosła o wyrażenie zgody na zatwierdzenie prezesa zarządu. Na tym podmiocie spoczywa bowiem obowiązek wynikający z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. Kasa dysponuje także interesem prawnym, który może być zrealizowany poprzez dokonanie zatwierdzenia, a polega na możliwości uzyskania prawa do zajmowania przez określoną osobę stanowiska prezesa zarządu. Zdaniem organu, za stronę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy - a co za tym idzie również w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia tej sprawy - nie można uznać osoby, do której to zatwierdzenie ma się odnosić. Interes kandydata wyraża się jedynie w zainteresowaniu rozstrzygnięciem, które da kasie możliwość kontynuowania z nim stosunku prawnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo potraktował pismo K.K. z 6 kwietnia 2016 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na zawarte w nim żądanie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2015 r.

Sąd pierwszej instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie był on również podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał m.in., że przepisy ustawy o s.k.o.k. stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przyznają interes prawny Kasie Krajowej, która jest zobligowana inicjować i uczestniczyć w postępowaniu o zatwierdzenie członków zarządu, w tym prezesa zarządu (art. 86 ust. 2 pkt 2), gdyż powinna posiadać zarząd, a także prezesa zarządu spełniającego wymagania ustawowe (art. 51 ust. 3 pkt 4). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na tle tych uregulowań brak podstaw, żeby interes prawny łączyć z osobą kandydata do zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu. Zainteresowanie kandydata rozstrzygnięciem sprawy jest wyrazem interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie istnieje przepis prawa materialnego, który zainteresowanie to przekładałby na jego udział w postępowaniu administracyjnym przed organem i stanowił podstawę skutecznego żądania od organu stosownych czynności. Kandydat nie może żądać od organu zatwierdzenia zgodnie z wnioskiem, ani sam go przed organem motywować, gdyż powołane przepisy tę rolę przyznały Kasie Krajowej, która ma dopełnić starań, żeby osiągnąć legalizację swych organów - przedstawiając do zatwierdzenia kandydata dającego rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą. Sam kandydat ustalenia takiej rękojmi przed organem nie może dochodzić, gdyż czyni to za niego Kasa Krajowa posiadająca w tym postępowaniu przyznany jej przez powołane przepisy interes prawny. WSA zaznaczył, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. odnosi się wprost do sytuacji prawnej strony i nie może być pochodną interesu prawnego innego podmiotu.

Skargę kasacyjną wywiódł K.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. w związku z art. 21 ust. 1 tej ustawy na skutek przyjęcia, że wniosek o zatwierdzenie prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej może złożyć Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa oraz że zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie dotyczy interesu prawnego piastuna tej funkcji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) "art. 144 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." - na skutek niezastosowania oraz art. 151 p.p.s.a. - na skutek zastosowania, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem "art. 133 k.p.a." w związku z art. 48 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 21 ze zm.), art. 2 i art. 86 ust. 7 ustawy s.k.o.k., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek wydania wyroku na podstawie akt innej sprawy, niż rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona oświadczyła, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że w świetle art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. w związku z art. 21 ust. 1 tej ustawy Kasa Krajowa nie może inicjować postępowania o zatwierdzenie członka zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej. Zgodnie z powołanymi przepisami z wnioskiem o zatwierdzenie prezesa zarządu kasy, na pełnionym przez niego stanowisku występuje rada nadzorcza danej kasy.

Zdaniem strony, nie wyłącza to istnienia interesu prawnego członka zarządu, którego prawo do sprawowania funkcji prezesa zarządu jest rozstrzygane. Jego interes prawny wynika z art. 48 § 1 i 2 Prawa spółdzielczego oraz z art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k. Na mocy powołanych przepisów mandat związany z pełnioną przez niego funkcją wygaśnie po uprawomocnieniu się wydanej w tej sprawie decyzji. Wówczas wygasną też jego prawa do reprezentowania spółdzielni, kierowania jej sprawami, do wynagrodzenia oraz do objęcia ubezpieczeniami społecznymi i zdrowotnymi.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że nie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą zatwierdzenia go na stanowisku prezesa zarządu kasy, lecz o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem SKOK [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja KNF nie została mu doręczona, dlatego nie rozpoczął biegu termin do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było więc bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać uchylone przez WSA jako wydane z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem KNF dotyczącym K.K., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do żądania R.M.

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. sygn. VI SA/Wa 2550/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2017 r. w ten sposób, że w wierszu 23 na stronie 7 w miejsce słów "R.M." wpisał "K.K.".

Pismem z 25 lipca 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania. Przy redagowaniu zarzutów w petitum skargi kasacyjnej nie uniknięto pewnych niedokładności, czego przykładem jest powołanie art. 144 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy wskazana ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób oczywisty, że strona zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto, w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powołał art. 133 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, pomimo, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem niedewolutywnym, a motywy przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 134 k.p.a. Dostrzeżone mankamenty środka odwoławczego nie uniemożliwiły jednak zrozumienia istoty zarzutów postawionych zaskarżonemu wyrokowi i ich merytorycznej oceny.

Zarzuty te zmierzały przede wszystkim do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia przyjął, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny legitymujący do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego odmawiającą zatwierdzenia go na stanowisku prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej oraz do udziału w tym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem WSA nie można się zgodzić.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od wykazania interesu prawnego w danej sprawie. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04).

Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest więc kategorią materialnoprawną. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem" (por. wyrok z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 4000/01).

Kwestia interesu prawnego legitymującego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony bywa niejednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z rozbieżnością prezentowanych poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 września 2014 r. sygn. II GPS 1/14 opowiedział się przeciwko zawężającej interpretacji pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skład powiększony zwrócił uwagę, że interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

Kompleksowa analiza uregulowań kształtujących sytuację prawną skarżącego w obecnie rozpatrywanej sprawie prowadzi do wniosku, że dysponuje on interesem prawnym do poddania weryfikacji decyzji administracyjnej stwierdzającej niespełnienie przez niego wymagania stawianego członkom zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej w art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o s.k.o.k. powołanie prezesa zarządu kasy następuje za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego, na wniosek rady nadzorczej kasy, a Komisja Nadzoru Finansowego, zgodnie z ust. 2, odmawia wyrażenia zgody na powołanie osoby, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) była ona prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego; 2) spowodowała udokumentowane straty w miejscu pracy albo w związku z pełnieniem funkcji członka organu osoby prawnej; 3) został wobec niej orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek oraz pełnienia funkcji reprezentanta lub pełnomocnika przedsiębiorcy, członka rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej w spółce akcyjnej, spółce z ograniczoną odpowiedzialnością lub w spółdzielni; 4) nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4, który to przepis stanowi z kolei, że członkowie zarządu kasy powinni dawać rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, przy czym co najmniej dwóch członków zarządu musi posiadać co najmniej wykształcenie średnie oraz kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą.

Na mocy art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k., kasy zobligowane zostały, w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wystąpić do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskami o zatwierdzenie prezesów zarządów, zaś z art. 86 ust. 4 tej ustawy wynika, że do decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy art. 21 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 86 ust. 7 ustawy o skok, w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w przewidzianych terminach lub po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego osoby, której wniosek taki dotyczy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa.

Powołany art. 86, który stanowi podstawę prawną decyzji KNF z [...] grudnia 2015 r., normuje stany przejściowe, odnosi się bowiem do sytuacji, które zaistniały w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy o s.k.o.k. i są objęte zakresem nowej regulacji. Ustawą o s.k.o.k. z 5 listopada 2009 r. wprowadzono szereg zmian merytorycznych, zmierzających m.in. do wprowadzenia publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOKach poprzez przesunięcie uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego oraz do uzależnienia wyboru osób kierujących kasami od spełnienia jednolitych kryteriów określonych przez nadzór finansowy (druk sejmowy nr 1876, Sejm RP VI kadencji).

W praktyce legislacyjnej ustawodawca niejednokrotnie zmuszony jest zmieniać dotychczasowe przepisy w trakcie trwania stosunków prawnych nimi regulowanych. W takiej sytuacji, często ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga zastosowania przez prawodawcę rozwiązań służących łagodzeniu skutków ingerencji w funkcjonujący system prawny tak, by zapewnić właściwy poziom ochrony wartości leżących u podstaw zasad ochrony praw nabytych i pewności prawa. I tak, w przypadku omawianych uregulowań ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie radykalnego rozwiązania polegającego na wygaśnięciu mandatów dotychczasowych prezesów zarządów kas wraz z wejściem w życie nowej ustawy. Przewidział procedurę łagodzenia skutków wprowadzenia zmian, pozwalając na dostosowanie stanów istniejących do rozwiązań przyjętych w ustawie - z zachowaniem ochrony interesu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a także osób piastujących dotychczas funkcje prezesów zarządów tych kas.

W orzecznictwie dostrzega się, że unormowania prawne ustanawiające przesłanki pozytywne, od spełnienia których uzależnione jest powołanie na określone stanowisko, czy urząd lub do pełnienia określonej funkcji oraz ustanawiające przesłanki negatywne, których zaistnienie stanowi przeszkodę dokonania takiego powołania czy też wyboru - w tym również, tak jak na gruncie art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, podstawę wydania podejmowanej w ramach prewencyjnych uprawnień nadzorczych KNF decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie lub decyzji o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy - mają to do siebie, że stanowiąc zespół pożądanych z punktu widzenia ustawodawcy warunków i wymogów koniecznych do zajmowania danego stanowiska, pełnienia urzędu, czy też sprawowania funkcji, bezpośrednio odnoszą się do konkretnych osób, które o nie aplikują. Stąd też, ocena spełniania zarówno warunków oraz wymogów o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, może być dokonywana tylko i wyłącznie w odniesieniu do tychże osób. Pomimo bowiem tego, że formalnie adresatem decyzji KNF jest kasa - jako strona postępowania administracyjnego - to jednak treść rozstrzygnięcia kształtuje bezpośrednio sytuację osoby fizycznej - kandydata na stanowisko członka zarządu lub prezesa kasy (por. wyrok z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1898/15).

Odpowiedź na pytanie, czy wpływ ten ogranicza się do sytuacji faktycznej, czy również kształtuje status prawny wymaga całościowej analizy okoliczności sprawy. W obecnie rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z prezesem zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, który pełnił tę funkcję od 1999 r. i podlegał ocenie Komisji Nadzoru Finansowego w trybie przewidzianym w powołanych przepisach przejściowych. Powodem odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącego stanowiska prezesa zarządu kasy było stwierdzenie przez organ nadzoru, że nie daje on rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą (art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.). Oznacza to, że organ ocenił negatywnie kwalifikacje osoby przedstawionej do zatwierdzenia, pomimo że jej kwalifikacje uznawane były wcześniej za wystarczające. Mamy tu zatem do czynienia z pewną degradacją w zakresie indywidualnych uprawnień (nabytych kwalifikacji).

Zauważyć też trzeba, że władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru nad rynkiem finansowym polegające na stwierdzeniu, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia nie daje rękojmi, o której mowa w art. 18 ust.4 ustawy o s.k.o.k., wykracza poza sferę jedynie interesu faktycznego tej osoby, skoro powoduje że z mocy prawa wygasa przyznany jej mandat prezesa zarządu (art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k.), a jednocześnie wyłącza tę osobę z kręgu podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o powołanie na prezesa zarządu jakiejkolwiek spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.k.o.k.). W szerszej perspektywie, prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k. może stać się także podstawą negatywnej oceny kandydata do pełnienia kluczowych funkcji w działalności towarzystw ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych oraz banków - z uwagi na stosowane analogiczne warunki i kryteria ich oceny określone w art. 48 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej; wcześniej art. 27 ust. 2 pkt 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej oraz w art. 22aa ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 22b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe. Podobnie, w kontekście art. 14 ust. 2 i art. 22 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. UE. L. 2013.176.338),stanowić może prawną przeszkodę do bycia akcjonariuszem lub udziałowcem instytucji kredytowej.

Wątpliwości dotyczące zakresu związania organu jego własną decyzją w innych postępowaniach, jak również możliwości odmiennej oceny prawnej tych samych okoliczności faktycznych, podnoszone na poparcie tezy, że oddziaływanie decyzji KNF, o której mowa w art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k., nie dotyczy sytuacji prawnej osoby przedstawionej do zatwierdzenia, mogą stracić na znaczeniu w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie art. 8 § 2 k.p.a. w brzmieniu ukształtowanym wspomnianą nowelizacją organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. To uregulowanie może wręcz zachęcać do przyjmowania w praktyce ustaleń co do kwalifikacji danej osoby jako rozstrzygnięć uniwersalnych.

Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności i uregulowań ustawowych decyzja stwierdzająca niespełnienie przez prezesa zarządu kasy wymagania, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k. wywołuje wobec tej osoby daleko idące skutki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za umożliwieniem właśnie tej osobie spowodowania weryfikacji decyzji i uczestniczenia w postępowaniu przemawia jej interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. To z kolei uzasadnia prawną możliwość skorzystania przez taką osobę z koniecznych instrumentów ochrony prawnej.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z 20 września 2019 r. sygn. akt II GSK 1407/18 co do tego, że interes prawny osoby ocenianej przez KNF na wniosek podmiotu wnioskującego można wywodzić również z tzw. prawa refleksowego.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał w powołanym orzeczeniu, że legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym może być nie tylko podmiot, który w razie merytorycznego zakończenia sprawy będzie adresatem decyzji rozstrzygającej wprost o jego prawach lub obowiązkach, ale także podmiot, na którego prawa lub obowiązki wydana decyzja będzie oddziaływać pośrednio, wskutek jego powiązania z sytuacją prawną adresata decyzji (por. Z. R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013, z. 1 , s. 19-35).

Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. też J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich. Wolters Kluwer, 2016, s. 69-70 oraz A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010).

Z tych względów, na tle art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1844), które nie różnią się w omawianym zakresie w sposób zasadniczy od uregulowań zawartych w ustawie o s.k.o.k., NSA przyjął, że od chwili wszczęcia postępowania w sprawie zgody organu nadzoru na powołanie prezesa zarządu wchodzi w grę ochrona przez skarżącego swojego interesu prawnego, który został zagrożony decyzją odmowną. Istotą i celem interesu prawnego skarżącego jest doprowadzenie do pozytywnego sfinalizowania wszczętego postępowania administracyjnego, gdyż po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez KNF osoby, której wniosek dotyczy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa.

Przenosząc ten sposób rozumowania na grunt analogicznych uregulowań ustawy o s.k.o.k. należy zauważyć, że interes prawny osoby przedstawionej Komisji Nadzoru Finansowego do wyrażenia zgody na powołanie na prezesa zarządu kasy, legitymujący do spowodowania ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją odmowną w tym przedmiocie, może być skutecznie wywodzony również ze wspomnianej ochrony prawa refleksowego, mającego podstawy w art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 4 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k.

Rozpatrując wskazane zagadnienie należy dodatkowo pamiętać, iż jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do procesu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed organem kierującym się obowiązującym prawem. Co do zasady, w stosunkach administracyjnoprawnych konstytucyjne prawo do sądu realizowane będzie również poprzez prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które ze względu na swoistą konstrukcję procedury poprzedza możliwość przeniesienia sporu na drogę sądową (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane - materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16 – 18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29; por. też M. Wyrzykowski: Zasady podstawowe polskiej konstytucji , W. Sokolewicz (red.) , Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998, s. 81).

Omawiany problem należy rozważyć biorąc pod uwagę brzmienie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jeśli ustawa zawiera tego rodzaju zakazy, to podlegają one uchyleniu jako sprzeczne z konstytucyjnym prawem obywatela do sądu wyrażonym w art. 45 i art. 77 Konstytucji. Na prawo do sądu składają się trzy nierozerwalnie połączone ze sobą elementy – prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej i prawo do orzeczenia sądowego (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., s. 75 oraz J. Boć red., Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., s. 139). Prawo to w stosunkach administracyjnoprawnych, będzie skorelowane z prawem dostępu do postępowania administracyjnego, odpowiedniej procedury i uzyskania rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu jako strona zasadnicze znaczenie ma właśnie prawo dostępu do procedury, a więc możliwość wszczęcia, czy też uczestniczenia w już wszczętym postępowaniu administracyjnym (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16 – 18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29).

Ewentualny brak dostępu do procedury administracyjnej poprzez możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykluczyłby także zainicjowanie sądowej kontroli kwestii prawidłowości decyzji organu rozstrzygającej, czy daje on rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k., co - jak wspomniano - ma wpływ na jego sytuację prawną, w tym na prawo do wyboru i wykonywania przez niego zawodu w rozumieniu art. 65 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (por. L. Garlicki i S. Jarosz-Żukowska. Art. 65. W: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r. oraz T. Zieliński, Prawo do pracy – problem konstytucyjny, PiP 2003, nr 1, s. 9 i 12).

W orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że zapewnienie prawa do poddania kontroli decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest szczególnie istotne, gdy organ wydał władcze rozstrzygnięcie stosując kryterium nieostre, pozostawiające pewien luz decyzyjny charakterystyczny dla uznania administracyjnego. Sytuacja taka nie może być bowiem postrzegana jako orzekanie w warunkach dowolności. Nie powinno więc umknąć uwadze, że w rozpatrywanej sprawie wskazana w decyzji KNF przesłanka odmowy zatwierdzenia prezesa zarządu dotyczy niespełnienia wymagania z art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k., które zawiera aż dwa pojęcia niedookreślone – "ostrożnego" i "stabilnego" zarządzania kasą.

Żaden przepis wprost nie ogranicza ani też nie wyłącza prawa osoby, której dotyczyła decyzja KNF rozstrzygająca w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k. do zaskarżenia tej decyzji. Tym bardziej nie można wywodzić takich ograniczeń w drodze nieuprawnionej, zawężającej wykładni interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw, nie można stosować automatyzmu wynikającego z tego, że kasa zobligowana do wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskiem o zatwierdzenie prezesa zarządu, dysponuje własnym interesem prawnym legitymującym ją do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, wynikającym z art. art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. Ewentualne ograniczenia tego rodzaju należy stosować szczególnie ostrożnie mając na względzie powołane przepisy Konstytucji RP.

Uzupełniając powyższe rozważania zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 14 grudnia 2015 r. Ts 252/14 wskazał na wadliwość założenia, jakoby wydanie przez KNF decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, ze względu na niespełnienie przesłanki rękojmi prowadzenia zakładu ubezpieczeń w sposób należyty - w postępowaniu, którego stroną było Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK - wykluczało sformułowanie w związku z tą decyzją skargi także przez samego kandydata na członka zarządu (OTK-B 2015/6/621, LEX nr 2015954). Trybunał stwierdził w tym orzeczeniu, że dla legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej decydujące znaczenie ma związek zakwestionowanych przepisów i wydanego na ich podstawie orzeczenia ze sferą wolności i praw danego podmiotu, nie zaś wyłącznie potraktowanie go jako formalnego adresata wydanego rozstrzygnięcia.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego odmawiająca zatwierdzenia osoby wskazanej we wniosku spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej ze względu na niespełnianie warunku rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania (art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.) kształtuje nie tylko sytuację prawną tej kasy, ale również sferę wolności i praw osoby przedstawionej do zatwierdzenia. Osoba ta ma więc interes prawny legitymujący ją do zaskarżenia dotyczącej jej decyzji i udziału w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Interes ten jest bezpośredni, konkretny, realny i znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie trafnie zauważa, że w rozważaniach co do tego właśnie, kluczowego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia WSA błędnie powołał art. 86 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 4 ustawy o s.k.o.k. Wskazane przepisy odnoszą się do Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, podczas gdy rozpatrywana sprawa dotyczy Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej [...]. Z uwagi jednak na analogiczny - w omawianym zakresie - kształt uregulowań dotyczących Kasy Krajowej i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje aktualne na gruncie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 4 tej ustawy. Było to na tyle czytelne i zrozumiałe, że nie przeszkodziło skarżącemu kasacyjnie w sformułowaniu zarzutów podważających merytorycznie zasadność zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu administracji, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia jako prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie posiada legitymacji do występowania w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia jest spełnienie przez nią ustawowych warunków określonych w art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo że strona wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, podkreślenia przede wszystkim wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zastosowania instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wobec innych podmiotów niż organizacje społeczne (art. 31 k.p.a.). Nie przewiduje też uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu poza przypadkiem, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Podmiot legitymowany może natomiast zaskarżyć wydaną w wyniku tego postępowania decyzję - w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 i 3 k.p.a.) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że pismo K.K. z 6 kwietnia 2016 r. zawierało wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] grudnia 2015 r. oraz żądanie uchylenia tej decyzji. Biorąc pod uwagę oba te żądania organ przyjął, że intencją wnioskodawcy jest skorzystanie ze środka procesowego, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonym postanowieniu, organ rozstrzygnął kwestię legitymacji K. K. do występowania w postępowaniu prawidłowo twierdząc, że ocena w tym zakresie warunkuje przystąpienie do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy z jego udziałem w świetle art. 127 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. Postanowienie to podlegało zaskarżeniu. Procesowe gwarancje ochrony praw strony nie zostały więc naruszone. Z powołanych względów omawiany zarzut okazał się nieusprawiedliwiony.

Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogło doprowadzić też powołanie w jego uzasadnieniu imienia i nazwiska R.M. Omyłka ta stała się przedmiotem sprostowania w trybie art. 156 §1 i 2 p.p.s.a. Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2017 r. VI SA/Wa 2550/16 strony nie wniosły zażalenia pomimo uprawnienia wynikającego z art. 194 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany będzie ustalić czy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] grudnia 2015 r., czy też nie podtrzymuje takiego żądania i domaga się zapewnienia mu udziału w postępowaniu uruchomionym z inicjatywy SKOK [...], co skutkowałoby umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie na mocy art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 137 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. W zakresie oceny interesu prawnego wnioskodawcy organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.