Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 254/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51, art. 49, art. 103,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 622/03 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od A. J. na rzecz B. i S. J. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2006r., Sygn. akt II SA/Kr 622/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę schodów prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w K. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 1996 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., nr [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu wniosku A. J., współwłaścicielki budynku przy ulicy [...] w K., odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę schodów prowadzących na poziom parteru budynku przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie wizji w terenie oraz przedłożonych dokumentów ustalono, że w 1995r. istniały betonowe stopnie na belce wspornikowej, prowadzące z terenu działki na taras, a w latach późniejszych wykończono je barierkami, nawierzchniami stopnic i podestu oraz daszkiem. Zatem, roboty te nie zostały zakończone przed 1995r. i dlatego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ podniósł ponadto, że z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że są one wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie powodują żadnego zagrożenie dla użytkowników, ani ich mienia. Podkreślił przy tym, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść wyroku Sądu Rodzinnego z dnia [...] maja 1992 r. w sprawie rozwodu małżonków A. i S. J., w którym wskazano, że po rozwodzie S. J. będzie użytkował wyłącznie suterynę domu wraz z pomieszczeniami w przyziemiu, zaś A. J. będzie użytkowała piętro domu wraz z przynależnościami, a cały parter domu strony będą użytkowały wspólnie. Zdaniem organu, lokalizacja wewnętrznej klatki schodowej budynku nie pozwala na taki podział jego użytkowania, a zatem schody zewnętrzne są jedyną drogą dostępu i ewakuacji dla użytkowników I piętra oraz zapewniają A. J. dojście do części wspólnej – parteru, zgodnie z wyrokiem Sądu Rodzinnego i bez naruszania strefy przyznanej S. J. Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są nowo-wzniesionym obiektem, lecz elementem budowli - domu dwurodzinnego, nie mogącym samodzielnie funkcjonować, a umożliwiającym jedynie użytkowanie części obiektu, jakimi są parter i I piętro budynku. Uwzględniając zaś prawo własności, stanowią one jedyne możliwe dojście do poziomu parteru i na piętro budynku. W sytuacji, gdy pierwotna klatka schodowa budynku nie spełnia swojej funkcji - nie jest dostępna dla użytkowników I piętra - rozbiórka przedmiotowych schodów zewnętrznych, uniemożliwiłaby użytkowanie części domu mieszkalnego zajmowanej przez wnioskodawczynię.

W odwołaniu od powyższej decyzji, A. J. - nie precyzując wniosków co do treści oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy - zarzuciła, że organ I instancji, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, winien był nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanych schodów zewnętrznych. Podkreśliła przy tym, że, w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia wyrok rozwodowy, określający sposób użytkowania domu przez byłych małżonków, gdyż organ zobowiązany jest do zbadania legalności inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 1996r., znak [...], Prezydent Miasta K. wstrzymał S. J. prowadzenie robót budowlanych przy budowie schodów zewnętrznych na taras budynku przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody M. z dnia [...] marca 1996r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996r., nr [...], Prezydent Miasta K. nakazał S. J. dostarczenie stosownych dokumentów, pozwalających na stwierdzenie, że przedmiotowe schody zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a po ich przedłożeniu - decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. - udzielił S. J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu posesji przy ul. [...]. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę M. - decyzją z dnia [...] września 1997r., znak: [...] - a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, nie jest kompletny.

Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1996r., nakazującej S. J. dostarczenie określonych dokumentów, w ocenie organu odwoławczego, prowadzenie postępowania nadzorczego, zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót - polegających na dobudowie schodów zewnętrznych - do stanu zgodnego z prawem, należało uznać za naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej. Podniósł przy tym, że w wyniku uchylenia przez Wojewodę M. decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na użytkowanie schodów zewnętrznych budynku przy ul. [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie została dotychczas załatwiona sprawa pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów, której rozstrzygnięcie pozostaje poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego i bezprzedmiotowym czyni prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, która w związku z reformą sądownictwa administracyjnego została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie – A. J. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła przy tym, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1996 r., nr [...], na której treść powołał się organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu, nie jest zarówno decyzją "legalizującą" budowę spornych schodów, jak również rozstrzygnięciem merytorycznym, kończącym postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji - wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1996r., zwrócił uwagę, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że prowadzenie postępowania administracyjnego - dotyczącego legalności budowy schodów zewnętrznych prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w K. - było bezprzedmiotowe, przez co naruszył art. 105 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zaś organ I instancji naruszył prawo materialne, poprzez zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzone naruszenia, zdaniem Sądu I instancji, miały wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając przytoczony stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą nałożenia na inwestora obowiązku w decyzji z dnia [...] kwietnia 1996r., mógł stanowić także podstawę do nakazania zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, przepis ten umożliwiał organowi nadzoru budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd, prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może nakładać obowiązek jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedłożonych dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 104 kpa) - istotą sprawy zaś, nie jest przedstawienie dokumentów, które stanowią element postępowania dowodowego.

Po drugie, w ocenie Sądu I instancji, zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie, była prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez inwestora – S. J. w warunkach samowoli, a dopiero następnie w kontekście tych ustaleń, organy mogły prawidłowo rozważyć o możliwości, bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Za nieprawidłowe w tym zakresie uznano stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są nowo-wzniesionym obiektem lecz elementem budowli - domu dwurodzinnego, nie mogącym samodzielnie funkcjonować, a umożliwiającym jedynie użytkowanie części obiektu, jakimi są parter i I piętro. Sąd zważył przy tym, że przez budowę należy rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 Prawa budowlanego), pod pojęciem którego, mimo braku definicji legalnej, rozumie się zmianę układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego, mogącą dotyczyć elementów konstrukcyjnych. W niniejszej sprawie, wybudowanie nowych schodów zewnętrznych, niewątpliwie miało skutkować faktyczną zmianą funkcjonowania przedmiotowego budynku, na dwa odrębne lokale mieszkalne z odrębnymi, samodzielnymi wejściami, co oznacza, że przedmiotowe schody stanowiły i stanowią część obiektu budowlanego. W tym stanie, zastosowanie winien mieć art. 48 ustawy Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakładał na organ obowiązek orzeczenia, w drodze decyzji, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem, organ I instancji, błędnie zastosował reguły z art. 51 powołanej ustawy, dotyczące tylko robót budowlanych innych, niż określone wart. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji przychylił się ponadto do poglądu skarżącej, że bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji pozostaje treść wyroku rozwodowego, określająca sposób korzystania ze wspólnego domu przez byłych małżonków. Orzeczenie to nie rodzi dla inwestora podstawy do dokonania podziału domu na dwa odrębne lokale mieszkalne i wykonania robót budowlanych zapewniających odrębne wejścia, w tym poprzez dobudowanie schodów. W tym stanie rzeczy, ocena o dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej, nie mogła budzić wątpliwości. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną wywiedli B. i S. J. - reprezentowani przez pełnomocnika, adwokata P. W.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, strony zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

Na tej podstawie, strony wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. J., względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony podniosły, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały całkowicie pominięte istotne okoliczności faktyczne sprawy. W pierwszej kolejności, wskazano na pominięcie przez Sąd faktu, że w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1997r., nr [...], udzielająca inwestorowi – S. J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu nieruchomości budynkowej, przy ul. [...] w K. Zgodnie zaś z art. 233 § 1 i 2 k.p.c., który – na mocy art. 106 § 5 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania sądowoadministracyjnego, sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Sąd ocenia na tej samej podstawie, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu, wbrew postanowieniu sądu.

Uwzględniając powyższe reguły dowodowe, strony wskazały, że powołana powyżej decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. wyrażała zgodę organu na użytkowanie spornych schodów. Rozstrzygnięcie to zostało co prawda uchylone przez Wojewodę M. - decyzją z dnia [...] września 1997r., nr [...] - jednakże tylko z powodu jego wydania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie kwestionował natomiast faktu, że sprawa dotyczy zezwolenia na użytkowanie spornych schodów zewnętrznych. Tym samym, w ocenie stron, przyjąć należy, że nigdy nie zostało podniesione w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi, iż schody te stanowią samowolę budowlaną. Podkreślono przy tym, że organy nadzoru budowlanego konsekwentnie traktują przedmiotowe schody, jako część składową nieruchomości budynkowej przy ul. [...] w K.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, zdaniem stron, nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowych schodów, jako samowoli budowlanej, gdyż dotychczas Prezydent Miasta K. nie rozstrzygnął sprawy pozwolenia na użytkowanie spornych schodów. Zatem, uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2006r. - rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego powinny zostać uznane za w pełni prawidłowe i jako takie utrzymane w mocy. Przychylono się w tym miejscu do poglądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Niezależnie od powyższych wywodów, strony zarzuciły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w zaskarżonym wyroku, nie wskazał, jak powinno przebiegać dalsze postępowanie w sprawie, przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołano przy tym pogląd, S. Hanauska (w:) W. Siedlecki (red.), System ..., s. 319, że "wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych ". Zdaniem stron wnoszących skargę kasacyjną, treść wspomnianych wskazań i oceny prawnej powinna ściśle odpowiadać ustaleniom dokonanym w toku narady nad orzeczeniem, gdyż naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądu), w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Podsumowując ten zarzut, strony - powołując wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., Sygn. akt FSK 2033/04 – stwierdziły, że uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wskazaną normę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za uprawnione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej i z uwzględnieniem wniosków sformułowanych w przedmiotowym środku odwoławczym.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej strony podniosły naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz

2) art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

Rozważając zgłoszone zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności, które uzasadniałyby naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany przepis reguluje zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który, zgodnie z art. 106 § 3 powołanej ustawy, obejmuje możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podnieść przy tym należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może dotyczyć tylko dokumentu nie znajdującego się w aktach administracyjnych, przekazanych sądowi przez organ administracji publicznej wraz ze skargą. Rozstrzygnięcie w kwestii konieczności przeprowadzenia dowodu z dokumentu pozostawiono zaś do uznania sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, dokument (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1997r., nr [...], udzielająca inwestorowi – S. J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu nieruchomości budynkowej, przy ul. [...] w K.), który według skarżących, został pominięty przez Sąd I instancji, przy ocenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, stanowił integralną część akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd wydając zaskarżony wyrok. Wobec powyższego, przyjąć należy, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był brany pod uwagę przez Sąd z urzędu, co wyklucza naruszenie art. 106 § 3 cytowanej ustawy. Brak prowadzenia przez Sąd I instancji dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, niezasadnym czyni także zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 5 tej ustawy, gdyż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym także powołanego przez strony art. 233 § 1 i 2 kpc, mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko w przypadku przeprowadzania uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Powołana przy tym zarzucie argumentacja, dotycząca pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jest jednak trafna w zestawieniu z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - przez Sąd I instancji - było rozważenie dopuszczalności zbiegu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornych schodów oraz postępowania w sprawie o nakazanie ich rozbiórki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wybudowanie spornych schodów zewnętrznych miało skutkować faktyczną zmianą funkcjonowania przedmiotowego budynku, na dwa lokale mieszkalne z odrębnymi, samodzielnymi wejściami, co oznacza, że przedmiotowe schody stanowią część obiektu budowlanego, co do których według stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku winien mieć zastosowanie wyłącznie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakładał na organ obowiązek wydania, w drodze decyzji, nakazu ich rozbiórki. Twierdzenie to stanowiło ponadto, zasadniczą przyczynę, uchylenia przez Sąd I instancji, decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r., wydanej przez Prezydenta Miasta K., nr [...], w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej, pozwalającej na stwierdzenie, że przedmiotowe schody zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Zatem decyzji wydanej w innym postępowaniu, przez inny organ niż w sprawie , której skarga skierowana do Sądu dotyczy.

Takie rozstrzygniecie Sądu I instancji, nie zostało jednak poparte wyczerpującymi argumentami, które w świetle art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winny zostać zawarte w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, w stopniu umożliwiającym ocenę poprawności dokonania przez Sąd subsumpcji stanu faktycznego sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W tym zakresie podnieść przede wszystkim należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja z dnia [...] lutego 2003r., nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umarzająca postępowanie przed tym organem w sprawie o nakazanie rozbiórki spornych schodów. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter jedynie procesowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czy sporne schody zostały dobudowane w warunkach samowoli budowlanej, obligującej organ do podjęcia działań nadzorczych mających na celu ich legalizację, ewentualnie orzeczenie ich rozbiórki. Uwzględniając zaś przyczynę podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, podstawowym zadaniem Sądu I instancji powinno być zbadanie, czy prowadzenie w sprawie postępowania o pozwolenie na użytkowanie tych schodów, bezprzedmiotowym czyni postępowanie o nakazanie ich rozbiórki. Przy czym organ I instancji zawarł niewłaściwe rozstrzygniecie o odmowie wydania decyzji zamiast o ewentualnej odmowie nakazania rozbiórki.

Natomiast Sąd I instancji, wykraczając znacznie poza ramy zaskarżenia, nie odniósł się w ogóle do kwestii dopuszczalności zbiegu, ewentualnie pierwszeństwa któregoś z wymienionych postępowań, przesądzając, że sporne schody podlegają wyłącznie reżimowi, określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uchylając zaś, poza decyzjami wydanymi w sprawie nakazu rozbiórki schodów, także decyzję podjętą przez inny organ w sprawie nakazania czynności określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie uzasadnił w dostateczny sposób zasadności skorzystania z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dopuszcza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, niż zaskarżona decyzja, ale w granicach danej sprawy.

Stwierdzone uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z ugruntowanym poglądem, wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 5 października 1998r., IV SA 1853/97, LEX nr 43780, który podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie wyklucza jednoczesnego prowadzenia postępowania w sprawie nakazu jego rozbiórki. W rozpatrywanej jednak sprawie, jednoznacznie nie wyjaśniono czy zostało zakończone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów. Przy czym w prawidłowej kolejności powinno najpierw zostać zakończone postępowanie w sprawie o rozbiórkę obiektu.

Mając jednak na uwadze powołane argumenty - uchylenie przez Sąd I instancji, prawomocnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r., wydanej przez inny organ - Prezydenta Miasta K., nr [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej, pozwalającej na stwierdzenie, że przedmiotowe schody zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, bez wyjaśnienia kwestii zakończenia postępowania w tym przedmiocie i wyjaśnienia podstaw zastosowania w tej sprawie art. 135 p. p.s.a – należało w tej części zarzuty skargi kasacyjnej uznać za zasadne.

Podnieść także należy, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki spornych schodów, wymaga uprzedniego rozważenia możliwość uwzględnieniem ich indywidualnych cech oraz przesłanek, o których mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy do dnia [...] maja 2001r. czyli wydania decyzji przez organ I instancji dotyczącej kwestii rozbiórki nie było prowadzone postępowanie w tym zakresie. Na uwadze można mieć także, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), przyjęte zostało nowe unormowanie w art. 48 ustawy Prawo budowlane, przewidujące w pierwotnym swoim brzmieniu nakładanie bezwzględnego obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Obecnie dopuszczona została procedura legalizacyjna w stosunku do obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia wymogów z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, do których należy należy:

1) stwierdzenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu;

2) stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenie, że istnieją warunki do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, następuje na podstawie odpowiednich zaświadczeń organów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W tym celu, organ nadzoru budowlanego nakłada na stronę obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto dokumentów wskazanych w art. 33 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tych dokumentów otwiera drogę do zalegalizowania budowy (art. 48 ust. 5), a w przypadku niespełnienia tego obowiązku organ nakłada obowiązek rozbiórki (art. 48 ust. 1 i ust. 4).

Jednak na względzie należy mieć przepis art. 103 powołanej ustawy Prawo budowlane.

Na gruncie zaś niniejszej sprawy jednoznaczne twierdzenie Sądu I instancji co do kwestii rozbiórki, nie poparte wskazaniami dla organów nadzoru budowlanego, co do dalszego postępowania, sugerować mogłoby, że w sprawie należy orzec bezwzględny nakaz rozbiórki spornych schodów. W tych okolicznościach, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając w części zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto zgodnie z art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.