Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2963/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 268/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 268/17 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A. G. we wniosku z [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...],[...] o przyznanie pomocy w formie prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prawa do zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup posiłków.

Prezydent Miasta [...] decyzjami z [...] kwietnia 2016 r. przyznał A. G. prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2016 r. oraz pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2016 r. w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...]odmówił A. G. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Organ wskazał, że pracownik socjalny kilkakrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu z wnioskodawcą w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia jego aktualnej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej, a także podjęcia próby zawarcia kontraktu socjalnego, mającego na celu zmotywowanie klienta do uregulowania jego sytuacji bytowej - poprzez ubieganie się o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, że wnioskodawca składa od wielu lat wnioski o udzielenie pomocy, każdorazowo informuje organ o złym stanie zdrowia, a co za tym idzie o trudnościach w poszukiwaniu pracy. Organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] uchyliło wcześniejszą decyzję z [...] maja 2016 r. nr [...] rozpatrującą odmownie żądanie wnioskodawcy z powodu niepodpisania kontraktu socjalnego. Powodem uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", tj. brak informacji, czy wnioskodawca był przez organ pierwszej instancji informowany o skutkach prawnych odmowy podpisania kontraktu socjalnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podjął próbę skontaktowania się ze stroną w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. A. G. poinformował, że nie życzy sobie wizyt pracownika socjalnego w miejscu jego zamieszkania i domaga się, aby kontakt odbywał się wyłącznie w formie pisemnej. Z tego względu w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował stronę o terminie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, ustalając go na dzień [...] sierpnia 2016 r. W dniach [...] oraz [...] sierpnia 2016 r. nie zastano A. G. w jego mieszkaniu. Wobec powyższego, pismem z [...] września 2016 r. (doręczonym [...] września), organ poinformował wnioskodawcę, że w terminie 7 dni, powinien zgłosić się w siedzibie Ośrodka w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

A. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując brak kontaktu z organem. Przyznał, że kilkakrotnie był wzywany do skontaktowania się z pracownikiem socjalnym w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jednak nigdy nie podano mu podstawy prawnej nakazującej lub umożliwiającej przeprowadzenie wywiadu w sytuacji, gdy został on już raz przeprowadzony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i brak reakcji ze strony wnioskodawcy na wezwanie do ustalenia terminu wywiadu należy uznać za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji.

A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że organy obu instancji zasadnie uznały, że brak współdziałania ze strony skarżącego w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy przyznania zasiłku okresowego. Sąd uznał, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie prawem przewidziane działania w celu dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednak brak współdziałania A. G. w tym zakresie uniemożliwił organowi przeprowadzenie tej czynności. Nie mogła przy tym odnieść skutku argumentacja skarżącego o tym, że wobec przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. brak było podstaw do ponawiania tej czynności. Jednocześnie za niewystarczające – na potrzeby przyznania żądanej pomocy – Sąd I instancji uznał kierowane przez skarżącego pisma z [...] sierpnia oraz z [...] września 2016 r., stanowiące w istocie polemikę ze stanowiskiem organu, w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej od sierpnia 2013 r. (informacja na k. 21). Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu, a w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby taką aktualizację przeprowadzić przed upływem tego terminu, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, organy trafnie wskazały, że kluczowe dla ustalenia prawa do zasiłku okresowego miało ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. Z kolei stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (poza określonymi wyjątkami) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe zasady, w zestawieniu z treścią art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, obligowały organ pierwszej instancji do ponownej oceny sytuacji życiowej skarżącego przez pryzmat wymogów przyznania zasiłku okresowego określonych w art. 38 tej ustawy. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwiła organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej strony. Odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu skutkuje natomiast wydaniem decyzji odmownej z powodu niewykazania ustawowych przesłanek przyznania świadczenia.

A. G., reprezentowany przez adwokata M. S. ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 §1, art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które polegały na odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego uzasadnionej nieprzeprowadzeniem kolejnego wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy faktycznie wywiad środowiskowy został zaktualizowany w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc w miesiącu, w którym wniosek został złożony i którego zasiłek dotyczył, a także brakiem przeprowadzenia przez organ innych czynności umożliwiających wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony;

- art. 133 §1, art. 134 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, skutkujące przyjęciem, że strona nie współdziałała z organem, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga także prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175§ 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuca naruszenie art. 133 §1, art. 134 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej wskazuje na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wad postępowania administracyjnego i przyjęcie, że wywiad środowiskowy nie został zaktualizowany (zarzuty ujęte w pierwsze tiret) oraz oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny i co za tym idzie przyjęcie za organami, że strona nie współdziałała z organem, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi (zarzuty ujęte w drugie tiret).

Okoliczności dotyczące konieczności zaktualizowania wywiadu środowiskowego i współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej należą do ustaleń stanu faktycznego i nie mogą być kwestionowane w drodze zarzutów naruszenia wyłącznie przepisów P.p.s.a., do czego sprowadza się sposób sformułowania przez pełnomocnika skarżącego zarzutów w skardze kasacyjnej i zaprezentowana argumentacja. Chcąc postawić zarzut przyjęcia przez Sąd niewłaściwego stanu sprawy należało powiązać naruszenie art. 151 P.p.s.a. z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracji publicznej. Tak sformułowanych zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera.

Odnosząc się kolejno do zarzucanych naruszeń, wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie przepisów odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1085/17). A zatem mając na uwadze podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 133 §1 P.p.s.a. okoliczności nie można było podzielić jego zasadności.

Kolejno autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów (wyrok NSA z 21 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 391/16). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Natomiast art. 134 §1 P.p.s.a. nie może zostać naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, tj. przez błędne zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do okoliczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. i konieczności dokonania przez organ pomocowy ponownej oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania sądowego również nie może odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim Sąd I instancji nie mógł łącznie naruszyć przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., tak jak to zarzucono w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Pierwsza ze wspomnianych norm prawnych przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Druga zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi. Są to zatem przeciwstawne unormowania prawne. Oznacza to, że można jedynie zarzucać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie uwzględniając skargi pomimo występowania w toku postępowania administracyjnego uchybień prawa materialnego i procesowego, bądź też zarzucać naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał właściwej kontroli działalności administracji i w oparciu o właściwą podstawę prawną zastosował środek przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.