Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 568/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 28 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2016 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. Z. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego (DOR, Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu [...] czerwca 2016 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014 – 2020) na rok 2016, w wariancie 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 11,84 ha.

Gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt. W dniu [...] czerwca 2016 r. pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej udali się do siedziby stada w miejscowości L. [...], [...] M., celem przeprowadzenia kontroli. Kontrola się nie odbyła, ponieważ skarżąca oświadczyła, że nie ma takiej możliwości, gdyż zwierzęta przebywają na wypasie wraz ze zwierzętami innych rolników. Pismem z [...] czerwca 2016 r. skarżąca poinformowała Powiatowego Inspektora Weterynarii w K. z/s w B., że z uwagi na trwający sezon pastwiskowy nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli, gdyż zwierzęta podlegające kontroli wraz ze zwierzętami innych producentów przebywają na wypasie, a termin spędu bydła planowany jest na [...] października 2016 r. i wówczas zaistnieje możliwość przeprowadzenia kontroli.

Z uwagi na powyższe Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. (pismo nr [...]) zawiadomił skarżącą o wyznaczonym na dzień [...] października 2016 r. terminie planowanej kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. W dniu [...] października 2016 r. pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej stawili się pod ww. adresem siedziby stada w celu przeprowadzenia kontroli, informując skarżącą o obowiązku pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych oraz o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych (nr [...]) w siedzibie stada ponownie brak było zwierząt, gdyż przebywały na wypasie. Tym samym inspektorzy uznali, iż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, wskazując jednocześnie jako powód odstąpienia od czynności kontrolnych, brak przygotowania zwierząt do kontroli.

Skarżąca zakwestionowała ustalenia kontrolerów, twierdząc, iż "zwierzęta były na wybiegu i można było dokonać spisu". Część posiadanych przez nią zwierząt (10 szt.) znajdowała się w pomieszczeniach w M. przy ul. [...], natomiast pozostała część w D. [...], połączona ze stadami innych rolników. Wskazała, że w celu skutecznego dokonania kontroli należałoby skontrolować ok. 400 szt. zwierząt, aby możliwe było zidentyfikowanie 41 szt. należących do niej. Ponadto poinformowała, iż oczekuje na duplikaty kolczyków utraconych podczas sezonu pastwiskowego.

Pismem z [...] listopada 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. poinformował Kierownika BP ARIMR w K., że zarzuty skarżącej są bezzasadne, gdyż w dniu kontroli zwierząt nie było pod adresem siedziby stada, natomiast w miejscu ich przebywania nie zostały one przygotowane do kontroli.

W piśmie z [...] maja 2017 r., skierowanym do Inspekcji Weterynaryjnej w K., skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do czynności kontrolnych, twierdząc, iż nie utrudniała przeprowadzenia kontroli. Oświadczyła, że zarówno w czerwcu, jak i w październiku 2016 r. inspektorzy mieli dostęp do zwierząt i bez przeszkód mogli przeprowadzić kontrolę. Podkreśliła, że posiada duże gospodarstwo, które prowadzi metodami ekologicznymi i zwierzęta w okresie od maja do października wypasane są na użytkach umiejscowionych w różnych częściach gospodarstwa, a przemieszczanie ich na duże odległości w celu umożliwienia kontroli mogłoby być dla nich szkodliwe. Z kolei w piśmie z [...] lipca 2017 r. do Kierownika BP ARiMR w K., skarżąca wniosła o odrzucenie i nieuwzględnienie protokołu w sprawie o przyznanie płatności na rok 2016, gdyż jej zdaniem pracownice Powiatowej Inspekcji Weterynarii nie podjęły jakichkolwiek czynności kontrolnych w gospodarstwie. Zdaniem skarżącej kontrola ta winna dotyczyć w głównej mierze dokumentacji, a weryfikacja oznakowania zwierząt kolczykami winna stanowić ostatni etap kontroli.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) Kierownik Biura odmówił skarżącej przyznania płatności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Skoro Inspektorzy Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej [...] października 2016 r. odstąpili od czynności kontrolnych w gospodarstwie, uznając, iż zwierzęta nie są przygotowane do kontroli, to organ na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze. zm., dalej: rozporządzenie 1306/2013) odmówił przyznania wnioskowanych płatności.

Od decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR we W. decyzją z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków osób obecnych podczas kontroli przeprowadzanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, które odbyło się [...] marca 2018 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Kierownik BP ARiMR w K. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż powodem odmowy przyznania pomocy było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu (art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013). Od decyzji tej skarżąca również wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji po przywołaniu przepisów wskazał, że różnica stanowisk skarżącej i organu orzekającego sprowadza się do odmiennej oceny okoliczności faktycznych dotyczących przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącej kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Argumentował organ, że poza sporem pozostaje fakt, że pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z/s siedzibą w B. dwukrotnie podjęli próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej (po raz pierwszy [...] czerwca 2016 r., a następnie [...] października 2016 r.). Niekwestionowany jest także fakt, że w tych dniach zwierzęta nie przebywały w pomieszczeniach gospodarskich, pod adresem zgłoszonym przez rolnika w bazie identyfikacji i rejestracji zwierząt jako siedziba stada. Jednak ocena tych zdarzeń przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności jest krańcowo odmienna od stanowiska skarżącej. Organ uznał, iż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, bowiem nie przygotowała do niej zwierząt, natomiast sama skarżąca stwierdziła, że zwierzęta były dostępne i inspektorzy mogli dokonać stosownych czynności kontrolnych.

Omówił organ II instancji rozbieżności, jakie występują pomiędzy twierdzeniami strony a dokumentami sporządzonymi przez Inspekcję Weterynaryjną i ostatecznie przyznał rację organowi I instancji. Wskazał organ odwoławczy, że w raporcie z czynności kontrolnych zamieszczono informację, iż zwierzęta nadal przebywały na wypasie, nie było ich pod adresem siedziby stada, i w związku z tym nie były przygotowane do kontroli. Natomiast w piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] listopada 2016 r., skierowanym do Kierownika BP ARiMR w K. stwierdzono, że w dniu kontroli bydła nie było pod adresem siedziby stada, zaś w miejscu przebywania stado nie zostało przygotowane do kontroli. Z kolei skarżąca w odwołaniu od kontroli stwierdziła, że zwierzęta były na wybiegu i można było dokonać spisu. Jednocześnie podała dwa miejsca przebywania zwierząt, twierdząc, że część zwierząt połączona jest w stadzie ze zwierzętami innych rolników i aby dokonać kontroli znajdujących się w jej posiadaniu 41 sztuk trzeba by dokonać kontroli wszystkich sztuk (378) i takim sposobem zidentyfikować jej sztuki. Powyższe rozbieżności zostały wyjaśnione w ramach przeprowadzonych dowodów z przesłuchania świadków w dniu [...] marca 2018 r. Z przesłuchania świadków wynika, że [...] października 2016 r., inspektorzy Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z/s w B. udali się do pomieszczeń inwentarskich położonych w miejscowości L. [...], celem przeprowadzenia kontroli przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt w gospodarstwie skarżącej. Fakt ten potwierdzili świadkowie E. H. i M. M. (inspektorki). Skarżąca była zawiadomiona o terminie przeprowadzenia kontroli [...] października 2016 r. o godz. 9.00 (zeznania G. C., pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...], doręczone skarżącej [...] października 2016 r.). W miejscu kontroli (L. [...]) inspektorzy stwierdzili, iż w pomieszczeniach inwentarskich brak jest zwierząt, które miały być przedmiotem kontroli. Na terenie posesji nie było też skarżącej (jako właścicielki stada), a osoba znajdująca się na terenie posesji udzieliła informacji, iż skarżąca przebywa w D. pod nr [...], w związku z czym inspektorzy udali się pod wskazany adres, gdzie przeprowadzili z nią rozmowę. Według zeznań E. H. i M. M. właścicielka stada nie była w stanie wskazać należących do niej sztuk, a ponadto poinformowała, że tylko nieliczne sztuki należące do niej znajdują się w pomieszczeniu inwentarskim, a pozostałe przebywają poza budynkami inwentarskimi wraz ze zwierzętami innych producentów. M. W. (świadek wnioskowany przez stronę) zeznał, iż osoby kontrolujące weszły na korytarz paszowy i po krótkim czasie, po rozmowie z mamą skarżącej, której przedstawiono jakieś dokumenty do podpisu opuściły budynek nie przeprowadzając kontroli. Według świadka w oborze znajdowało się ok 40 szt. bydła należącego do skarżącej oraz zwierzęta innych producentów łącznie ok. 60, 70 szt. bydła. Drugi świadek strony J. B. zeznał natomiast, że [...] października 2016 r. był obecny w chwili przyjazdu inspektorów PIW w D. w gospodarstwie pana Z. i widział jak panie z PIW wyszły z samochodu, popatrzyły przez bramę i odjechały, co trwało ok. 2-3 minuty. A. Z. oświadczył, iż [...] października 2016 r. był świadkiem pobytu inspektorów na posesji w D. [...], gdzie przygotował zwierzęta należące do skarżącej do kontroli. W oborze przebywało łącznie 140-160 szt., a osoby kontrolujące wyszły z pomieszczenia po ok. 5-10 min.

Organ II instancji wskazał na sprzeczności ww. zeznaniach. Zdaniem organu zupełnie niewiarygodne są zeznania J. B., który twierdził, że inspektorzy nie wchodzili na posesję w D., tylko zawrócili sprzed bramy i odjechali. Tymczasem inni świadkowie (A. Z., M. W.) zeznali, że widzieli osoby wewnątrz pomieszczeń gospodarskich, w tym podczas rozmowy ze skarżącą, która również potwierdziła ten fakt. Według zeznań M. W. w oborze w D. podczas próby kontroli przebywało ok. 60-70 szt. bydła, podczas gdy A. Z. twierdził, iż było tam 140-160 szt. Tak duża rozbieżność w zeznaniach znacznie obniża wiarygodność twierdzeń wymienionych osób, próbujących wykazać, iż zwierzęta należące do skarżącej przebywały w w D. [...] i były przygotowane do kontroli. Przeczą temu także zeznania E. H. i M. M., według których właścicielka stada twierdziła, że tylko nieliczne należące do niej sztuki znajdują się w oborze, a pozostałe przebywają poza pomieszczeniem razem ze zwierzętami innych rolników.

Organ II instancji dał wiarę twierdzeniom inspektorów kontrolujących (E. H., M. M.), gdyż przemawiały za tym również oświadczenia składane przez skarżącą podczas postępowania prowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odwołaniu dotyczącym protokołu z kontroli z [...] października 2016 r. skarżąca stwierdziła, że "zwierzęta były na wybiegu i można było dokonać spisu", podczas gdy M. W. i A. Z. twierdzili, że znajdowały się w pomieszczeniu i były przygotowane do kontroli. W tym samym piśmie skarżąca podniosła, że stado w D. [...] połączone jest ze stadem A. Z. i M. W., które liczą łącznie 378 szt. i w celu zidentyfikowania sztuk należących do niej trzeba by dokonać kontroli wszystkich sztuk. W pismach z [...] maja i [...] lipca 2017 r. skarżąca zakwestionowała ustalenia kontroli twierdząc, iż możliwe jest przeprowadzenie kontroli na pastwisku i nie jest konieczne w tym celu gromadzenie zwierząt w jednym miejscu. Także w piśmie odwoławczym z [...] czerwca 2018 r. skarżąca twierdziła, że w dniu kontroli w D., tymczasowym miejscu przebywania zwierząt, przebywała większość stada.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że [...] października 2016 r. zwierzęta należące do skarżącej nie przebywały w siedzibie stada w miejscowości L. [...]. Nie były także zgromadzone i przygotowane do kontroli na posesji nr [...] w D. Skarżąca natomiast została powiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. W piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii (nr [...]) podano datę i godzinę przeprowadzenia kontroli oraz wskazano numer siedziby stada [...], pod którym to numerem zgłoszona została przez skarżącą we wniosku o zarejestrowanie siedziby stada z [...] kwietnia 2007 r. siedziba stada zlokalizowana w gminie M., w miejscowości L. posesja nr [...]. Zgromadzony w aktach, opisany wyżej materiał dowodowy świadczy, że także w miejscowości D. [...] w dniu [...] października 2016 r. skarżąca nie zgromadziła wszystkich należących do niej zwierząt, które powinny znajdować się w kontrolowanej siedzibie stada.

Tym samym, zdaniem organu II instancji, zasadnym jest stwierdzenie Inspekcji Weterynaryjnej, iż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt, bowiem nie przygotowała i nie udostępniła zwierząt do kontroli. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż żaden przepis nie nakazuje zgromadzenia zwierząt w jednym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli, a więc nie można uznać, że brak zwierząt w siedzibie stada jest równoznaczny z uniemożliwieniem przeprowadzenia takiej kontroli. Nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie czynności kontrolnych rozproszonego w różnych miejscach i nieprzygotowanego do kontroli stada.

Dalej organ II instancji zaznaczył, że Kierownik BP ARiMR w K., odmawiając w zaskarżonej decyzji przyznania płatności, zastosował art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Wykładając znaczenie użytego w powołanym przepisie sformułowania "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli" – organ II instancji – przywołał wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie C - 536/09. Następnie wskazał, że przeprowadzenie kontroli zwierząt, polegającej m.in. na identyfikacji każdego zwierzęcia kontrolowanego stada poprzez odczyt koczyków z numerem identyfikacyjnym nie jest możliwe bez podjęcia przez właściciela stada działań polegających na udostępnieniu zwierząt w taki sposób, aby osoba kontrolująca mogła sprawnie dokonać lustracji zwierzęcia i odczytu numeru widniejącego na kolczyku. Zwierzęta powinny znajdować się w siedzibie stada, zgłoszonej przez rolnika w bazie Identyfikacji i rejestracji zwierząt prowadzonej przez ARiMR, tak aby inspektorzy kontrolujący mieli do nich dostęp i mogli rozpocząć działania kontrolne w planowanym terminie. Tymczasem w siedzibie stada skarżącej nie było zwierząt, a właścicielka stada była nieobecna, mimo wcześniejszego powiadomienia o planowanej kontroli.

Zdaniem organu II instancji, przyjęcie przez skarżącą stanowiska, że stado było udostępnione do kontroli, bo nikt nie zabraniał inspektorom dostępu do zwierząt, należy uznać - w sytuacji braku zwierząt w siedzibie stada, oraz niezgromadzenia wszystkich zwierząt stada w jednym miejscu i nieprzygotowania ich do kontroli – za zaniechanie uniemożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu.

Za nietrafiony organ uznał nadto argument skarżącej, iż na miejscu byli pracownicy, którzy mogli udzielić pomocy przy działaniach kontrolnych, lecz nikt się do nich nie zwrócił o udzielenie takiej pomocy, gdyż osoby dokonujące kontroli nie mogą zwracać się o pomoc w przeprowadzeniu kontroli do każdej napotkanej osoby, tym bardziej, że w sprawie sytuacja taka miała miejsce poza siedzibą kontrolowanego stada. Obowiązek podjęcia niezbędnych działań mających na celu zapewnienie sprawnego przeprowadzenia kontroli spoczywa na właścicielu stada lub na jego reprezentancie ( art 49 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 [dalej ustawa PROW], art. 38 ust. 9 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 31 ust. 12 i ust. 13 ustawy IRZ).

Odnosząc się do zarzutów strony kierowanych pod adresem kontrolujących, organ II instancji wskazał, iż termin kontroli w dniu [...] października 2016 r. został wyznaczony na prośbę skarżącej, zawartą w piśmie z [...] czerwca 2016 r., po nieudanej próbie przeprowadzenia kontroli [...] czerwca 2016 r. Brak możliwości przeprowadzenia kontroli w tym dniu skarżąca uzasadniała faktem, iż zwierzęta przebywały na pastwisku, gdzie pozostawać będą do [...] października 2016 r. Jednostka kontrolna uznała argumenty strony za zasadne i wyznaczyła nowy termin kontroli, a zatem należałoby oczekiwać, że strona powinna przygotować się do sprawnego przeprowadzenia kontroli. Tak się jednak nie stało. Tym samym – zdaniem organu II instancji - skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt, w związku z czym organy zasadnie zastosowały art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013.

W skardze z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017r. poz.562 ze zm., dalej: ustawa EFROW), polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto dokonaniu jego oceny w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, co doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i odmowie płatności z uwagi na zarzut uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, w sytuacji gdy wcześniejsze kontrole Agencji czy Inspekcji Weterynaryjnej były przeprowadzane w analogicznych okolicznościach jakie miały miejsce [...] października 2016 r., tj. zwierzęta nie przebywały w siedzibie stada i nie były zgromadzone w jednym miejscu, a podmioty kontrolujące nie miały w tym zakresie żadnych zastrzeżeń,

- art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ lI instancji stwierdził, że uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli, w konsekwencji czego należało jej odmówić wszystkich płatności, o które ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, przejawiające się w szczególności w tym, iż organ lI instancji nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn i nie wskazał powodów, dla których uznał, iż uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli, ograniczając się jedynie do subiektywnych, dowolnych ocen organu nie popartych zgromadzonymi w sprawie dowodami;

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 31 ust. 12 i ust. 13 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jednolity z 24 lutego 2017 r. Dz.U. z 2017 r. poz. 546; dalej jako: "ustawa IRZ"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepisy te regulują inny rodzaj kontroli niż kontrola w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, do której przeprowadzenia zostało wytypowane gospodarstwo, natomiast sposób przeprowadzenia kontroli w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm został w sposób wyczerpujący uregulowany w ustawie o płatnościach bezpośrednich, wobec czego przepisy ustawy IRZ nie powinny znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a w szczególności brak było podstaw do odstąpienia od przeprowadzenia kontroli przez osoby wykonujące czynności kontrolne,

- art. 31 ust. 12 ustawy IRZ poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przygotowanie zwierząt do kontroli powinno nastąpić przed przeprowadzeniem kontroli podczas gdy taki obowiązek nie wynika z tego przepisu, a prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że przygotowanie zwierząt do kontroli powinno mieć miejsce w trakcie jej przeprowadzania,

- art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 I (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE.L Nr 347, str. 549, ze. zm.; dalej jako: "rozporządzenie 1306/2013) polegające na błędnym uznaniu, że uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli wskutek czego organ II instancji odmówił przyznania jej wszystkich płatności, o które ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów normujących sposób przeprowadzenia kontroli powinna prowadzić do wniosku, że umożliwiła ona przeprowadzenie kontroli, wobec czego brak jest podstaw do odmowy przyznania jej płatności na podstawie tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca skarżącej przyznania zawnioskowanych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Podstawę odmowy przyznania płatności - a jednocześnie istotę sporu w sprawie - stanowiła okoliczność uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia w jej gospodarstwie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacji i rejestracji zwierząt. W ocenie organu II instancji pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. dwukrotnie podjęli próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej ([...] czerwca 2016 r. i [...] października 2016 r.), jednak w dniach tych zwierzęta nie przebywały w pomieszczeniach gospodarskich, pod adresem zgłoszonym przez skarżącą w bazie identyfikacji i rejestracji zwierząt jako siedziba stada, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli. Natomiast według skarżącej, nie uniemożliwiła ona przeprowadzenia kontroli, gdyż "zwierzęta były dostępne i inspektorzy mogli dokonać stosownych czynności kontrolujących".

W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko organów. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, co uzasadniało odmowę przyznania płatności. W sprawie organy słusznie uznały, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 przewiduje, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r. poz. 349, dalej: ustawa EFROW), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 415, dalej; rozporządzenie PRSK), ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze. zm., dalej: ustawa o płatnościach), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347 poz. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie 1306/2013).

Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy EFROW pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

W myśl art. 21 EFROW jeżeli warunkiem przyznania pomocy w pełnej wysokości jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów i norm, o których mowa w tytule VI rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia PRSK. 1. Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia PRSK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje:

1) użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi": a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej,

c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19.08.2016, str. 41), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014. Z kolei § 15 rozporządzenia PRSK stanowi, że wysokość płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za: 1 ) hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 lub 2) sztukę zwierzęcia i liczby zwierząt, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

2. Wysokość stawek płatności, o których mowa w ust. 1, dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia.

3. Przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 93 ust.1 rozporządzenia 1306/2013 przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów:

a) środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej;

b) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin;

c) dobrostan zwierząt.

Według art.96 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie korzystają, w stosownych przypadkach, z systemu zintegrowanego, ustanowionego w tytule V rozdział II, a w szczególności art. 68 ust. 1 lit. a), b), d), e) i f). Państwa członkowskie mogą korzystać z istniejących systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności. Systemy te, a zwłaszcza system identyfikacji i rejestracji zwierząt ustanowiony zgodnie z dyrektywą Rady 2008/71/WE(71) oraz rozporządzeniami (WE) nr 1760/2000 i (WE) nr 21/2004, muszą być zgodne z systemem zintegrowanym, o którym mowa w tytule V rozdział II niniejszego rozporządzenia.

2. W zależności od odnośnych wymogów, norm, aktów lub obszarów zasady wzajemnej zgodności, państwa członkowskie mogą zadecydować o przeprowadzaniu kontroli administracyjnych, w szczególności takich, które są już przewidziane w ramach systemów kontroli stosowanych dla odpowiedniego wymogu, normy, aktu lub obszaru zasady wzajemnej zgodności.

3. Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu w celu zweryfikowania, czy beneficjent wywiązuje się z obowiązków określonych w niniejszym tytule.

4. Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające przepisy dotyczące przeprowadzania kontroli mających na celu weryfikację zgodności z obowiązkami, o których mowa w niniejszym tytule, w tym przepisy umożliwiające uwzględnienie następujących czynników w analizie ryzyka:

a) udział rolnika w systemie doradztwa rolniczego przewidzianym w tytule III niniejszego rozporządzenia;

b) udział rolnika w systemie certyfikacji, jeżeli obejmuje on dane wymogi i normy.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 116 ust. 3.

A zatem dla uzyskania wnioskowanych przez stronę płatności niezbędne jest spełnienie także warunków wynikających z rozporządzenia 1306/2013 i aktów wykonawczych do niego, w tym przestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Zasady wzajemnej zgodności dotyczą m.in. obszaru związanego z dobrostanem zwierząt i zgodnie z zał. II do rozporządzenia 1306/2013 obejmują kwestie dotyczące identyfikacji i rejestracji zwierząt.

W sprawie właśnie do takiej kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A Identyfikacji i rejestracji zwierząt została wytypowana strona.

Kontrole (w tym na miejscu) w zakresie wymogów w ramach wzajemnej zgodności prowadzone są na warunkach i zasadach wynikających z: rozporządzenia 1306/2013, rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 do rozporządzenia 1306/2013 oraz ustawy o płatnościach (art. 49 ustawy EFROW odsyła do ustawy o płatnościach).

Ustawa o płatnościach, jak i rozporządzenie 1306/2013 przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. Stosownie do art. 58 ust. 2 rozporządzenia państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 59 rozporządzenia, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia).

Na gruncie prawa krajowego przepis art. 36 ustawy o płatnościach przewiduje, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 809/2014, jest właściwy do przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów wskazanych w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 13 (art. 38 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o płatnościach, Czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu, o której mowa w ust. 1, zwanej dalej "kontrolą wymogów", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1. Z kolei art. 38 ust. 8 przewiduje, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych w ramach kontroli wymogów mają prawo do:

1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego, w tym do pomieszczeń i miejsc związanych z utrzymywaniem lub przebywaniem zwierząt;

2) dostępu do zwierząt;

3) pobierania próbek do badań;

4) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

5) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;

6) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych (art. 38 ust. 8 ustawy).

W art. 38 ust. 9 ustawy o płatnościach przewidziano, że rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych.

Podkreślenia wymaga, że powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, sporządza raport zgodnie z art. 72 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014, a w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 99 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, w tym raporcie umieszcza również informację, o której mowa w art. 72 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, oraz termin usunięcia tej niezgodności, ustalony zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, i przekazuje ten raport kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodego rolnika, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw lub płatności związanych do zwierząt. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych powiatowemu lekarzowi weterynarii, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która wykonywała czynności kontrolne (art. 38 ust. 11 ustawy). Powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając zgłoszone zastrzeżenia, uzupełnia ustalenia zawarte w raporcie. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń powiatowy lekarz weterynarii, o którym mowa w ust. 1, przekazuje zgłoszone zastrzeżenia, wraz ze swoim stanowiskiem do tych zastrzeżeń i raportem, do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji.

Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymogi wskazane w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, do których kontroli jest właściwy powiatowy lekarz weterynarii, oraz rodzaj przeprowadzanych kontroli, z uwzględnieniem kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego przeprowadzania tych kontroli (art. 38 ust. 12 i 13).

Zarazem przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia stanowi, że jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, chyba że wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W sprawie – bezspornym jest jednak – że takie okoliczności nadzwyczajne nie wystąpiły.

W kwestii zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" należy odwołać się do wykładni zawartej w wyroku TSUE z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Wykładnia zawarta w wyroku pozostaje aktualna, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nadal nie zawierają odesłania do prawa krajowego dla nadania znaczenia ww. wyrażeniu. Jak stwierdził TSUE pojęcie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, że wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju oświadczenie i zobowiązanie zawarte są również w podpisanym przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca składając wniosek o przyznanie ww. płatności była świadoma ciążących na niej obowiązkach, w tym konieczności umożliwienia przeprowadzenia stosownych kontroli.

Jak wynika z akt, organy w sprawie podejmowały dwukrotną próbę przeprowadzenia kontroli, w czerwcu i październiku, strona była o dacie kontroli zawiadomiona, a wręcz data październikowej kontroli została dostosowana do twierdzeń strony, że wówczas zwierzęta będą już obecne po wypasie i kontrola będzie możliwa. W ocenie Sądu w pełni uzasadnione jest stanowisko organów, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli [...] października 2016 r., co wypełniło dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013.

Do takich wniosków wprost skłaniają zgromadzone w sprawie dowody. Z zapisów zawartych w raporcie z czynności kontrolnych wynika, że kontrola nie została przeprowadzona, gdyż skarżąca "nie przygotowała zwierząt do kontroli". Z dalszej treści wynika, że [...] czerwca 2016 r. pracownicy PIW w K. udali się pod adres siedziby stada tj. L. [...], [...] M. celem przeprowadzenia kontroli w obszarze A – zgodnie z harmonogramem kontroli CC na 2016 r. Skarżąca oświadczyła, że z uwagi na trwający sezon pastwiskowy jej zwierzęta w ilości 42 sztuk przebywają na wypasie wraz ze zwierzętami innych producentów, zatem nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli. Według oświadczenia skarżącej, planowany termin spędu bydła to [...] października 2016 r. (...). W dniu [...] października 2016 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie o kolejnym wyznaczonym terminie kontroli tj. [...] października 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. pracownicy PIW w K. ponownie udali się pod adres siedziby stada. Zwierzęta (jednak) nadal przebywały na wypasie nie było ich pod adresem siedziby stada, w związku z czym nie były przygotowane do kontroli. Z uwagi na to, że skarżąca nie wykonała obowiązku przygotowania do kontroli zwierząt, odstąpiono od wykonywania czynności kontrolnych. Skarżąca została poinformowana, że uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega. Skarżąca odmówiła złożenia podpisu w raporcie z kontroli (...).

W świetle przywołanych zapisów z czynności kontrolnych należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle treści (chociażby już) ww. dokumentu nie mogło być bowiem uznane za wiarygodne twierdzenie, iż "zwierzęta były dostępne i inspektorzy mogli dokonać stosownych czynności kontrolnych". Tym bardziej, iż wiarygodność ww. twierdzeń potwierdzają oświadczenia składane przez samą skarżącą w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. I tak w odwołaniu od kontroli z [...] października 2016 r. skarżąca stwierdziła, że "zwierzęta były na wybiegu i można było dokonać spisu". Podała nadto, że stado w D. [...] połączone jest ze stadem A. Z. i M. W., które liczy łącznie 378 sztuk i w celu zidentyfikowania sztuk należących do niej trzeba było dokonać kontroli wszystkich sztuk bydła. W pismach z [...] maja i [...] lipca 2017 r. skarżąca podważając ustalenia kontroli podała, że możliwie jest przeprowadzenie kontroli na pastwisku i nie jest konieczne (w tym celu) zgromadzenie zwierząt w jednym miejscu. Okoliczność ta została potwierdzona przez kolejne oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z [...] czerwca 2018 r., w którym przyznaje, że w dniu kontroli w D., tymczasowym miejscu przebywania zwierząt – jedynie – większość zwierząt tam przebywała.

W kontekście powyższego jako zasadne należy uznać zatem twierdzenie organu II instancji, iż w dniu kontroli tj: [...] października 2016 r. zwierzęta należące do skarżącej nie przebywały (wszystkie) w siedzibie stada tj. w miejscowości L. [...]. Nie były nadto zgromadzone (wszystkie) i przygotowane do kontroli na wskazanej posesji nr [...] w D.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). O wadze raportu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne. Stąd – co do zasady – przypisuje się mu wiarygodność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1626/14). Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy nie pozostają one w zasadzie w sprzeczności z twierdzeniami samej skarżącej, która wbrew temu próbuje dowieść, że "zwierzęta były jednak dostępne i inspektorzy mogli dokonać stosownych czynności kontrolnych".

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organy - już po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie - słusznie odmówiły wiarygodności twierdzeniom A. Z. i M. W., próbujących dowieść, że zwierzęta należące do skarżącej znajdowały się w pomieszczeniu w D. i były przygotowane do kontroli. Po pierwsze ich zeznania (wbrew zarzutom skargi) są wzajemnie sprzeczne (M. W. twierdził, że w oborze w D. podczas kontroli przebywało ok 60-70 sztuk bydła, zaś A. Z. twierdził, że 140-160 sztuk). Po wtóre zaś pozostają one w sprzeczności z ww. oświadczeniami samej skarżącej oraz z treścią raportu.

I nie sposób - w ocenie Sądu - uznać za skarżącą, aby samo stwierdzenie E. H. (kontrolującej), że w budynku w D. znajdowało się bydło, niwelowało ww. rozbieżności i tym samym nadawało im przymiot wiarygodności. Bezspornym jest bowiem, iż w budynku tym znajdowało się bydło. Aczkolwiek bezspornym jest również, że (bez względu na jego sporną ilość) nie zostało ono zgromadzone tam w całości. Skarżąca sama oświadczyła bowiem, że zwierzęta "przebywały częściowo w oborze, a częściowo na wypasie" (k. 4 skargi). Tymczasem w dniu zapowiedzianej przecież kontroli - wszystkie zwierzęta skarżącej wskazane we wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. - winny przebywać w miejscu kontroli. Słusznie bowiem organy przyjęły, że niemożliwym jest przeprowadzenie czynności kontrolnych rozproszonego w różnych miejscach stada. I skarżaca choć posiadała tego świadomość, nie podjęła żadnych czynności, aby przygotować zwierzęta do kontroli.

Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. dwukrotnie podjęli próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej ([...] czerwca 2016 r. i [...] października 2016 r.). Co więcej, drugi ze wskazanych terminów został zapowiedziany i wyznaczony z uwzględnieniem wniosku skarżącej, która podniosła, że nie istnieje możliwość skontrolowania jej stada, gdyż przebywa ona na wypasie. Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2016 r. oświadczyła bowiem, że "z uwagi na trwający sezon pastwiskowy nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli, gdyż jej bydło w ilości 42 sztuk wraz z bydłem innych producentów przebywa na wypasie". Ponadto skarżąca wskazała, że planowany termin spędu bydła to [...] października 2016 r. i "wówczas można przeprowadzić kontrolę". Zgodnie z sugestią skarżącej organy wyznaczyły zatem inny (dogodniejszy dla skarżącej) termin kontroli. W piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii podano datę i godzinę przeprowadzenia kontroli oraz wskazano numer siedziby stada [...], pod którym to numerem zgłoszona została przez skarżącą we "wniosku o zarejestrowaniu siedziby stada z [...] kwietnia 2007 r. siedziba zlokalizowana w gminie M., w miejscowości L. posesja nr [...]. Tymczasem w terminie tym skarżąca nie tylko nie była obecna w miejscu kontroli, lecz nie przygotowała również stada do kontroli oraz nie przekazała informacji o aktualnym miejscu jego przebywania. Nie podjęła zatem żadnych czynności mających na celu umożliwienie przeprowadzenie kontroli, do czego była niespornie zobowiązana i czego była świadoma. Słusznie zatem organy uznały, że zaniechała w istocie podjęcia działań umożliwiających przeprowadzenie kontroli. Nie sposób nadto zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż czas pomiędzy otrzymaniem zawiadomienia, a planowanym terminem przeprowadzenia kontroli był "zbyt krótki". Skoro bowiem skarżąca (po pierwszej kontroli) dookreśliła, że spęd zwierząt nastąpi po [...] października 2016 r., to przyjąć należy, że winna spodziewa się kontroli wraz z upływem wskazanego terminu.

Reasumując, w ocenie Sądu zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że kontrolujący nie mieli możliwości skutecznej kontroli zwierząt i do takiej sytuacji doprowadziła strona. Jak wyżej opisano, nie było wiadomo gdzie zwierzęta się znajdują (ani wszystkie zwierzęta nie przebywały w siedzibie stada w L., ani też nie były dostępne do kontroli w miejscu wypasu w D.), dodatkowo co istotne kwestia, gdzie i w jakiej ilości przebywały zwierzęta jest w sposób sprzeczny wskazywana przez samą stronę, jak również przesłuchanych świadków. Mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku TSUE, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że skarżąca niewątpliwie będąc powiadomioną o kontroli, znając zasady przyznawania płatności, zupełnie zignorowała kontrolę i uniemożliwiła jej przeprowadzenie. W brew zarzutom skargi strona nie wykazała się podstawową starannością, jakiej można oczekiwać od kontrolowanej znającej datę kontroli, tj. nie przygotowała zwierząt - w znaczeniu - ich dostępności dla kontrolujących w miejscu kontroli. Oczekiwanie dostępności zwierząt dla potrzeb dokonania kontroli, w żaden sposób nie wykracza poza racjonalne oczekiwania wobec kontrolowanej. Podkreślić również trzeba, że kontrolujący po przybyciu na kontrolę, nie uzyskali żadnej rzetelnej informacji o miejscu przebywania stada, a kontrolująca pomimo wiedzy o kontroli była nieobecna i nie zapewniła żadnego zastępstwa. Tym samym zasadnie uznały organy, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, co skutkować musiało odmową przyznania wnioskowanych płatności.

Z tych przyczyn nie zasługują także na podzielenie podniesione w skardze zarzuty niewyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienia przez organ odwoławczy całości materiału dowodowego, w tym chociażby wyjaśnień samej skarżącej. Co więcej organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do treści tych wyjaśnień, słusznie jednak uznając, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym. Zresztą oświadczenia skarżącej (co zdaje się uszło jej uwadze) są niespójne. Z jednej bowiem strony skarżąca wskazała, że nie uniemożliwiła przeprowadzenia kontroli, gdyż "zwierzęta były dostępne i inspektorzy mogli dokonać stosownych czynności kontrolujących". Z drugiej zaś strony wprost oświadczyła, że "z uwagi na trwający sezon pastwiskowy nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli, gdyż jej bydło w ilości 42 sztuk wraz z bydłem innych producentów przebywa na wypasie" (pisma z [...] czerwca 2016 r.). Dodatkowo stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo uwzględnił w sprawie dowód z przesłuchania świadków i wskazał, którym to zeznaniom i dlaczego dał wiarę, a którym nie. Tym samym nie sposób uznać, aby organ II instancji w toku prowadzonego postępowania naruszyły art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego. Nie doszło też do naruszenia art. 11 k.p.a. Okoliczność, że rozstrzygnięcie jest niesatysfakcjonujące dla skarżącej, nie oznacza że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz z naruszeniem ww. przepisów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia dalszych przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, że ustawa EFROW zawiera przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9, 10, 7 i 77 § 1 k.p.a. – zobowiązujących organ do udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej oraz do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, a także do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy EFROW jednoznacznie stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach uregulowanych tą ustawą, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa EFROW nakłada zatem na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża więc obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (w sprawie skarżąca) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Tymczasem - z akt sprawy - nie wynika, aby skarżąca wykazała w toku postępowania administracyjnego jakikolwiek dowód (poza jej oświadczeniami, które pozostają w sprzeczności z innymi dowodami) podważający treść raportu z czynności kontrolnych, wobec czego oraz w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 odmowa przyznania jej płatności była w pełni uzasadniona. Z treści wymienionego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które w niniejszej sprawie nie zaistniały i nie były w ogóle wskazywane, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W sytuacji uniemożliwienia tej kontroli jej następstwem – wbrew twierdzeniom skarżącej - musiało być odrzucenie wniosku, a co za tym idzie odmowa przyznania płatności (wnioskowanych przez skarżącą).

Odmienny pogląd uzasadniony był (jedynie) w okresie obowiązywania przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L nr 141 poz. 18 ze. zm.). Przepis ten brzmiał następująco: wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W okresie obowiązywania tego przepisu było utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu to uzasadniało to odmówieniem mu przyznania tylko tych płatności, których dotyczyła kontrola (por. wyroki NSA z 8 listopada 2013 r. w spr. II GSK 990/12 i z 18 maja 2017 r. w spr. II GSK 2256/15). Od dnia 1 stycznia 2014 r. obowiązuje jednak art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest nieco inna niż nieobowiązującego już art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Przede wszystkim w art. 59 ust. 7 nie ma już sformułowania znajdującego się w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 "których kontrola dotyczy". O ile z treści art. 23 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że odrzuca się wnioski o przyznanie tylko takiej pomocy których dotyczy kontrola to analiza treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. W tym ostatnim przepisie nie ma już bowiem mowy, że odmawia się przyznania tylko takiej pomocy, której dotyczyła kontrola. Analiza art. 59 ust. 7 wskazuje, że w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku. Taki pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 2 marca 2017 r. sygn.akt III SA/Lu 1209/16, WSA w Kielcach w wyroku z 17 listopada 2016 r. sygn.akt I SA/Ke 543/16 i z 17 listopada 2016 r. sygn.akt I SA/Ke 541/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn.akt I SA/Rz 276/18 i WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2018 r. sygn.akt III SA/Po 359/18. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Należy nadto podkreślić, że skarżąca powinna była liczyć się z konsekwencjami uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, gdyż została o tym prawidłowo pouczona i jak wynika z treści wniosku była świadoma ciążących na niej obowiązków.

W sprawie nie doszło zatem – w ocenie Sądu - do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nie narusza też prawa materialnego, w tym w szczególności wskazanego w skardze art. 31 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tj. z 24 lutego 2017 r. Dz. U. z 2017 r. poz. 546). Zgadza się Sąd ze stroną, że kontrola przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności nie jest przeprowadzana w trybie ustawy IRZ, a zastosowanie mają przepisy ustawy o płatnościach. Jednak powołanie się przez organy także na regulacje IRZ, mimo że wadliwe, to jednak nie miało wpływu na wynika sprawy i na prawidłowość decyzji. Przede wszystkim ocena "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli" dokonywana jest w kontekście wykładni wynikającej z wyroku TSUE i kwestia oczekiwań wobec strony i jej obowiązków w ramach kontroli wynika z tej wykładni, co zostało wcześniej omówione. Bez znaczenia pozostaje zatem polemika prowadzona przez stronę na gruncie art. 31 ust. 12 i 13 IRZ. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 9 ustawy o płatnościach rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - oddalił skargę.