Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2850/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 649/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. z dnia [...] .kwietnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 649/17 ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. z dnia [...] lutego 2017 r., II. zasądził od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie Sieć [...], wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (złożonym drogą elektroniczną) zwróciło się do [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- skanów wszystkich umów na obsługę lub doradztwo prawne (stałe i doraźne) wykonywanych w 2014 r. oraz 2016 r.;

- wszystkich faktur, wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym Spółki, w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów;

- jeżeli w roku 2015 lub 2016 nastąpiła zmiana podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji w jakim trybie został wyłoniony poprzedni i nowy wykonawca, co zdecydowało o zmianie trybu udzielenia zamówienia (o ile taki miał miejsce) oraz jakie były kryteria udzielenia zamówienia wobec poprzedniego i nowego wykonawcy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówiła udzielenia informacji publicznej. Spółka powołując się na treść art. 16 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej uznała, że żądane dokumenty nie zawierają treści podlegających ujawnieniu w trybie wspomnianej ustawy.

Argumentując swoje stanowisko, Spółka wskazała, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powołanej ustawy przedmiotem informacji publicznej jest treść dokumentów urzędowych, a takiego waloru nie posiada umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z przedsiębiorcą prowadzącym kancelarię prawną. [...] Spółka z o.o. w M. wykonuje inwestycje bez udziału środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego, a nadto została utworzona na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a zatem nie wykonuje zadań publicznych, gdyż została utworzona poza sferą użyteczności publicznej. Ponadto, prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na tajemnicę przedsiębiorcy, co wynika z treści art. 5 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Spółki nawet gdyby przyjąć, że żądane umowy i faktury zawierają informacje publiczne - nie podlegają one ujawnieniu, gdyż z jednej strony stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa prowadzonego przez kontrahenta Spółki, z drugiej także objęte są tajemnicą handlową Spółki [...], jak wszelkie informacje dotyczące konkretnych kontrahentów oraz wysokości ponoszonych na ich rzecz świadczeń stanowiących koszt działalności operacyjnej Spółki.

Końcowo Spółka wskazała na treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e powołanej ustawy, w myśl którego informacją publiczną jest wyłącznie informacja o majątku komunalnej spółki prawa handlowego pochodzącym z zadysponowania majątkiem gminnym, a także o dochodach i stratach takiej spółki, dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrycia strat. Wyjaśniła także, że wszystkie te informacje są dostępne w aktach Spółki prowadzonych przez Sąd Gospodarczy dla Krajowego Rejestru Sądowego.

Kwestionując podjętą decyzję Stowarzyszenie [...] zwróciło się do [...] Spółki z o.o. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. Ponadto, wnioskodawca zarzucił Spółce naruszenie art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione, jako zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe zastosowanie.

W ocenie Stowarzyszenia, [...] Spółka z o.o. jest spółką komunalną, a zatem stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie powołanej ustawy.

Ponadto, Stowarzyszenie zarzuciło, że Spółka odgórnie przyjęła, że udostępnienie wnioskowanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem wnioskodawcy, informacja o stronie umowy, czyli o tym, kto świadczy usługi prawne na rzecz Spółki nie może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, podobnie jak kwota na jaką opiewa umowa oraz informacja o przedmiocie umowy.

Rozpoznając wniosek decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 16 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, [...] Spółka z o.o. uznała, że nie jest możliwa realizacja wniosku, gdyż żądane dokumenty nie zawierają treści podlegających ujawnieniu w trybie wspomnianej ustawy.

Zdaniem adresata wniosku, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. nie wykonuje zadań publicznych, gdyż została utworzona poza sferą użyteczności publicznej. Środki niezbędne do pokrywania bieżących kosztów funkcjonowania i tzw. kosztów operacyjnych pozyskuje z działalności własnej, zaś inwestycje realizowane są ze środków zewnętrznych – bez angażowania środków publicznych.

W ocenie Spółki żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka podniosła, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja o majątku komunalnej spółki prawa handlowego pochodzącego z zadysponowania majątkiem gminnym, a także o dochodach i stratach takiej spółki, dysponowaniu takimi dochodami i sposobie pokrycia strat. Zdaniem Spółki, tylko w tym zakresie Spółka ma obowiązek udostępniania informacji. W powołanym zakresie nie mieści się udzielanie informacji o treści konkretnych umów zawartych przez Spółkę na potrzeby jej bieżącej operacyjnej działalności oraz funkcjonowania w realiach rynkowych i o treści dokumentów służących do księgowania zdarzeń gospodarczych.

Zdaniem Spółki, wnioskodawca zbyt intensywnie dokonał interpretacji postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej podnosząc, że skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy przedmiotem informacji publicznej jest treść dokumentów urzędowych, to nie stanowi takiego przedmiotu treść innych dokumentów, w tym związanych z funkcjonowaniem Spółki, jak umowa zawarta pomiędzy spółką prawa handlowego a przedsiębiorcą prowadzącym kancelarię prawną oraz wystawione na tej podstawie faktury.

Ponownie Spółka podkreśliła, że odmowa udostępnienia żądanych wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. danych następuje wskutek przyjęcia, że treść dokumentów, których ujawnienia domaga się wnioskodawca nie jest w ogóle przedmiotem informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśniła, że w poprzednim piśmie jedynie dodatkowo powołano się na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to może być brane pod uwagę jednak tylko wówczas, gdyby przyjąć, że żądane umowy i faktury zawierają informacje publiczne, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyła Skarżąca, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji.

Wydanym decyzjom Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej, a także art. 4 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której zobowiązana jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czyli nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym prawa do informacji oraz poprzez uznanie, że spółka będąca własnością gminy może w subiektywnie wybranym zakresie być wyłączona z zakresu prawa do informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżąca podała, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wyszczególnić trzy kategorie spółek prawa handlowego, będących podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej:.

- jednoosobowe spółki Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- spółki handlowe zobowiązane w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne,

- spółki handlowe, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ma pozycje dominującą (B. Wilk, Spółka prawa handlowego jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, "Rejent", nr 8 (292), sierpień 2015, s. 99-120).

Zdaniem Skarżącej, w odniesieniu do [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. (będącej spółką, w której 100 % udziałów posiada Gmina M., co wynika z KRS) znajdzie zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p, który stanowi o tym, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zatem jest to pierwsza z kategorii wymienionych powyżej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p mieści się tzw. jednoosobowa spółka prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Spółka taka bowiem jest osobą prawną samorządu terytorialnego.

W dalszej części skargi Stowarzyszenie odniosło się do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy, oraz podkreśliło, że w świetle konstytucyjnego prawa do informacji, znajdującego rozwinięcie w regulacji ustawowej - tj. przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość uzyskania informacji w przedmiocie działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujących środkami publicznymi ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego.

Wskazano, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stąd zarówno orzecznictwo, jak i doktryna odwołują się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Skarżąca stwierdziła, iż z uwagi na fakt, że objęcie dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy determinowane jest jedynie wolą takiego podmiotu, to też organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również sąd rozpatrujący sprawę winien dokonać szczegółowej analizy konieczności zastosowania takiej klauzuli. W przypadku uznania jej bezzasadności, takie zastrzeżenie uznaje się za nieskuteczne.

Zdaniem Stowarzyszenia, argumentacja przyjęta przez Spółkę nie była obiektywnym zważeniem racji, a przyjęciem obrony interesu podmiotu będącego przedsiębiorcą.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. wniosła o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 7 września 2017 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów wskazanych w piśmie pełnomocnika Spółki z dnia [...] sierpnia 2017 r. w tym z uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r. z załącznikami i uzasadnieniem, umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz protokołu z sesji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1164), zwanej dalej "ustawą". Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje między innymi, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wnioskującemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Organ orzekający wydając decyzję odmowną uznał bowiem, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym, ani mieniem Skarbu Państwa, zaś żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy dokumentów związanych z funkcjonowaniem Spółki.

Sąd wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., jako komunalna spółka prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Gmina M., co potwierdza wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego oraz utworzona na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w sprawie zgody na utworzenie przez Gminę M. spółki z o.o., jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Sąd wskazał, że istota sporu przy ocenie spełnienia zakresu podmiotowego sprowadza się do tego, czy będąca adresatem wniosku Spółka z o.o. wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Sąd wyjaśnił, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie.

Z dołączonej do akt sprawy uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wynika, że utworzenie przez Gminę M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością następuje w celu przygotowania i realizacji zadania dotyczącego budowy i zarządzania terenem amfiteatru i tzw. Galerii [...] w M.. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, [...] Spółka z o.o. realizuje tak rozumiane zadania publiczne. Na powyższy wniosek nie mają wpływu przedstawione przez pełnomocnika Spółki dokumenty, w tym uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w sprawie odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu oddania nieruchomości w użytkowanie oraz umowa spółki z o.o.

Ponadto, Sąd podkreślił, że skoro, jak wynika z odpisu z KRS, jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina Międzyzdroje, która zaangażowała w Spółce środki publiczne, to nie można uznać, że majątek Spółki nie zachował charakteru "majątku publicznego".

Badając z kolei, czy w sprawie zaistniały przesłanki przedmiotowe warunkujące uznanie, że zakresem wniosku objęto informacje, które powinny być uznane za z informację publiczną, Sąd wskazał, że takową jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust.1), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, który zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. W szczególności informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5) w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a), innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), a także majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/15, publ. LEX nr 2303830).

Dodatkowo, Sąd zauważył, że informację publiczną stanowi treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 27/10).

W świetle powyższego, wbrew stanowisku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M., Sąd stwierdził, że oczekiwane przez Skarżącą informacje dotyczące majątku publicznego obejmowały swym zakresem dane o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z powołanym wyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Skarżącą oraz stanowiska Spółki wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącego hipotetycznego przyjęcia, że gdyby żądane umowy i faktury zawierały informację publiczną – nie podlegałyby one jednak ujawnieniu z uwagi na przepis art. 5 ust. 2 ustawy (ograniczający prawo do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), gdyż z jednej strony stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa prowadzonego przez kontrahenta Spółki, zaś z drugiej objęte są tajemnicą handlową Spółki, Sąd wyjaśnił, że umowa zawarta z podmiotem świadczącym określone usługi finansowane ze środków publicznych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a zgoda podmiotu, który zawarł umowę na udostępnienie jej treści nie ma znaczenia, chyba że dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd podkreślił, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy". W orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej przywoływanej jako: "z.n.k."), a pojęcia te pokrywają się zakresowo, przy jednoczesnym wskazaniu, że tajemnica przedsiębiorcy, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stosownie do art. 11 ust. 4 z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Sąd wskazał, że co do zasady treść umowy zawartej z przedsiębiorcą i finansowanej ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, chyba że umowa ta zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z.n.k., przy czym przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa należy interpretować ściśle, a ich wskazanie należy do obowiązków podmiotu, który je powołuje.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, określony podmiot, w tym osoba prawna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 33/16).

Ponadto, Sąd wskazał, że nie jest uzasadnione stanowisko, iż w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, czyli że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Art. 5 ust. 2 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych, nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 603/15). Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez przedsiębiorcę ewentualne zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13)

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii, uniemożliwia kontrolę Sądu co do prawidłowości kwalifikacji przez Spółkę wnioskowanej informacji z punktu widzenia art. 5 ust. 2 ustawy, w sytuacji, gdy podstawę odmowy udzielenia wnioskowanych danych stanowiło nie przyznanie im przez Spółkę waloru informacji publicznej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że dostrzeżone nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonych decyzji, obligowały Sąd do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego.

Końcowo, Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenia skargi w całości a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne uznanie, że została wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania i odmawia udostępnienia tejże informacji, powołując się na przesłanki wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast nie ma zastosowania do sytuacji, gdy adresat wniosku nie udziela informacji, gdyż uznaje się za nieuprawniony do jej udzielenia lub istnieje spór co do charakteru żądanej informacji, a w ocenie organu nie jest ona informacją publiczną;

- art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną subsumpcję i zastosowanie do Spółki, mimo że Spółka ta nie należy do kategorii władzy publicznej i utworzona została wyraźnie poza sferą użyteczności publicznej, zatem nie realizuje zadań publicznych, a tylko takie podmioty są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że przedmiotem informacji publicznej jest treść także innych dokumentów, oprócz dokumentów urzędowych, podczas gdy przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wyraźnie ogranicza udostępnianie dokumentów do dokumentów urzędowych;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że przedmiotem informacji publicznej jest wszelka informacja o majątku jednostek wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5, podczas gdy przepis ten ogranicza informację jedynie do majątku tych podmiotów pochodzącego z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach;

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie przez Sąd, po uznaniu iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną a adresat do jej udostępniania, czy prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co było możliwe bez konieczności przekazywania organowi sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na sam charakter wnioskowanych do udostępnienia informacji oraz charakter podmiotów - stron umów, których udostępnienia domagał się skarżący.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi Spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodrzucenie wniesionej skargi na decyzję, mimo że skarga była niedopuszczalna i przedwczesna, ponieważ nie została wydana żadna decyzja administracyjna podlegająca zaskarżeniu, a organ jedynie poinformował skarżącego zwykłym pismem o braku podmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej oraz braku charakteru informacji publicznej żądanych do udostępnienia informacji;

- art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w wyniku stwierdzenia, iż nieprawidłowości przy ich wydaniu obligują Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, podczas gdy pisma organu z dnia [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. nie były decyzjami, zatem Sąd nie był władny ich uchylać z uwagi na brak substratu do uchylenia, wobec czego miał obowiązek uznać skargę za nieuzasadnioną i ją oddalić;

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie dyspozycji tych przepisów i nierozważenie przez Sąd I instancji oraz nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu prezentowanego w toku postępowania, iż wnioskowana przez skarżącego informacja objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co było możliwe bez konieczności przekazywania organowi sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na sam charakter wnioskowanych do udostępnienia informacji oraz charakter podmiotów - stron umów, których udostępnienia domagał się skarżący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 6 września 2019 r., nadesłanym drogą elektroniczną, Fundacja [...] w [...] zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. dopuścił Fundację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji przedmiotem rozpoznania uczynił decyzje w przedmiocie informacji publicznej wydane przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w M.

Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym uznania Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywiodło bowiem Sąd instancji stwierdził, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie bezsporne jest, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., jest komunalną spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Gmina M. Nadto spółka ta została utworzona przez Gminę M. w celu przygotowania i realizacji zadania dotyczącego budowy i zarządzania terenem amfiteatru i tzw. Galerii [...] w M. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że Spółka realizuje zadania publiczne.

Już tylko powyższa okoliczność świadczy o tym, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dysponuje ona majątkiem publicznym. Wykonywania zadań publicznych w rozumieniu komentowanej ustawy nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując te podmioty do finansowania zadań z własnych środków. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zaprzecza tezie, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto z uwagi na fakt, że wyłącznym udziałowcem spółki jest Gmina M., to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względów celowościowych zasadne jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również prawidłowo zakwalifikował Sąd informacje objęte wnioskiem jako informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis ten stanowi bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Z kolei, przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: organizacji (lit b), organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit d) oraz majątku, którym dysponują (lit f). Ponadto, przepis art. 6 ust. 5 lit. d tej ustawy wskazuje, że udostepnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o: majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c oraz pożytkach, z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie zaś do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e tej ustawy walor taki mają również informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C. H. Beck 2015 r., s. 87). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Na tym tle uznać należy, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Objęte wnioskiem w niniejszej sprawie informacje związane z umowami na obsługę i doradztwo prawne komunalnej osoby prawnej dotyczą zaś wydatkowania środków publicznych przez podmiot wykonujący zadania publiczne. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Łd 938/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności.

Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony również wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoływała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 766/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sądowi I instancji nie można również skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zasadnie tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I GSK 111/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Formuła tak sporządzonego uzasadnienia z całą pewnością wyjaśnia wyczerpująco i precyzyjnie podstawę zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.

Niezależnie od tego wyjaśnić należy, że Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie wyjaśniono wyczerpująco wskazanych szczegółowo kwestii dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy, co uniemożliwiało przeprowadzenie przez Sąd kontroli prawidłowości kwalifikacji przez Spółkę wnioskowanej informacji z punktu widzenia art. 5 ust. 2 ustawy, jako że podstawę odmowy udzielenia wnioskowanych danych stanowiło nieprzyznanie im przez Spółkę waloru informacji publicznej. Ustalenie to nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W tej zaś sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, konieczne było uchylenie decyzji, skutkiem czego sprawa będzie przez organ ponownie rozpoznawana. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza również prawa materialnego - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonanie ustaleń należy bowiem do organów prowadzących postępowanie. Dopiero po wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności może zostać podjęte rozstrzygnięcie. W tym zakresie sąd administracyjny nie może zastąpić organów. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane również ustalenia Sądu I instancji dotyczące kwalifikacji podjętych przez organ rozstrzygnięć jako decyzji. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela, jako że z treści tych rozstrzygnięć wprost wynika, że zostały one podjęte na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano w nich również na przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Z kolei z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w tym zakresie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem odnieść skutku. Z tego samego powodu nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodrzucenie skargi ani też art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.