Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4921/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 14 ust 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 852
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 z późn. zm.).
article: art. 415, 422, 425, 426, 427, 428
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1130/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych I. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność ust. 12 pkt 1 w zakresie słów "palić papierosów, pić napojów alkoholowych", ust. 13 w zakresie słów: "oraz jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej", ust. 15 w zakresie słów: " ,odpowiada także za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach" oraz ust. 17, ust. 19, ust. 27 i ust. 28 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1130/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R. (zwanej dalej w skrócie Regulaminem) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ust. 12 pkt 3 oraz ust. 23 i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji odniósł się do postanowień ust. 10 pkt 3, ust. 12 pkt 1 i pkt 3 ust. 15, ust. 17, ust. 27 i ust. 28 Regulaminu podnosząc, że gmina nie musi posiadać konkretnego, ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g. Nie sposób oczekiwać, że w jakiejkolwiek ustawie znajdzie się upoważnienie do wprowadzenia zakazu wnoszenia i żucia gumy na terenie płyty głównej hali sportowej (ust. 10 pkt 3 Regulaminu). Wynika to m. in. z konieczności zapewnienia bezpiecznego korzystania z hali. Reguły racjonalnego rozumowania nakazują dopatrywać się związku pomiędzy wnoszeniem i żuciem gumy, kończącym się wyrzucaniem zżutej gumy m. in. na płytę hali, a bezpieczeństwem osób poruszających się na tej płycie.

W podobny sposób Sąd ocenił zarzuty Wojewody dotyczące braku delegacji ustawowej dla regulacji zawartych np. w ust. 27 i 28 Regulaminu. Z Regulaminu wynika, że hale sportowe mogą być wynajmowane. Najem jest kwestią umowy cywilnoprawnej, podlegającej zasadzie wolności kontraktowej. Zawarcie takiej umowy wymaga określenia jej stron wraz z danymi pozwalającymi na ich identyfikację. Postanowienia zawarte w ust. 27 i 28 Regulaminu dotyczą trybu korzystania z hali sportowej (m. in. na podstawie wynajmu) i niewątpliwie mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Kontrolując uchwałę pod kątem przekroczenia przez gminę delegacji ustawowej w zakresie ust. 9, ust. 12 pkt 1-3, ust. 13, ust. 17, ust. 23 Regulaminu Sąd podkreślił, że zarzuty Wojewody nie są zasadne. Przede wszystkim organ nie ustalił szczegółowych relacji treściowych pomiędzy kwestionowanym postanowieniem Regulaminu a przeciwstawianymi im przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W skrajnych przypadkach Wojewoda stwierdza jedynie, że kwestia objęta określonym postanowieniem Regulaminu jest uregulowana we wskazanej ustawie, bez podania konkretnego przepisu tej ustawy. W ramach zarzutu dotyczącego ust. 12 pkt 1 Regulaminu organ podniósł, że kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Zarzut dotyczący ust. 13 Regulaminu został oparty na stwierdzeniu, że kwestie w nim zawarte reguluje Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości stanowisko, że samo ogólne powołanie ustawy bądź konkretnego jej przepisu związanego w jakiś sposób z materią objętą kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu nie wyczerpuje przesłanki istotnego naruszenia prawa (art. 91 u.s.g.) dającej podstawę do stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Za szczególnie błędne Sąd uznał przeciwstawienie określonych postanowień Regulaminu przepisom ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821) dalej w skrócie jako K.w. na uzasadnienie zarzutów braku delegacji ustawowej lub przekroczenia delegacji ustawowej. Nie uwzględniono bowiem tego, że Kodeks wykroczeń reguluje odpowiedzialność za wykroczenia czyli odpowiedzialność, której podlegają osoby w wieku powyżej 17 lat, za czyny społecznie szkodliwe, zabronione przez ustawę i zawinione przez sprawcę (art. 1 ust. 1 i 2 i art. 8 K.w.). Już choćby ze względu na minimum wieku adresatów norm zawartych w Kodeksie wykroczeń brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że określone, kwestionowane postanowienia Regulaminu stanowią powtórzenie albo niedozwoloną modyfikację przeciwstawionych im przepisów Kodeksu wykroczeń. Pomijając już to, że Regulamin nie aspiruje do roli aktu wprowadzającego odpowiedzialność za wykroczenia, a więc pod względem materialnoprawnym nie wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie wykroczeń.

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia ust. 17 Regulaminu, jako że polega on na imputowaniu gminie bezpodstawnej ingerencji w sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, uregulowanych na poziomie ustaw (art. 415 K.c.) drogą postanowienia informującego jedynie o ponoszeniu odpowiedzialności materialnej za wyrządzone szkody zgodnie z określonymi przepisami Kodeksu cywilnego.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut przekroczenia przez gminę delegacji ustawowej w przypadku ust. 12 pkt 3 Regulaminu, w zakresie dotyczącym zakazu wprowadzania psów i ust. 23, który stanowi, że osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu hali sportowej, niezależnie od ewentualnego skierowania sprawy na drogę postępowania w sprawach o wykroczenie. To pierwsze postanowienie generalnie zakazujące wprowadzania psów (i innych zwierząt) do hali sportowej nie bierze pod uwagę, a więc narusza przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 426). Według art. 20a ust. 1 pkt 1 tej ustawy osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności budynków i ich otoczenia przeznaczonych m. in. na potrzeby sportu i turystyki.

Zdaniem Sądu także postanowienie określone w ust. 23 Regulaminu poprzez nieprecyzyjne sformułowanie, mówiące o "usuwaniu (osób) z terenu hali sportowej" jest niezgodne z prawem, bowiem dopuszcza niejako używanie w tym celu siły fizycznej przez osoby bliżej nieokreślone, zatem również nie posiadające takich kompetencji. Można mu zarzucić sprzeczność z przepisami ustaw, określających sytuacje i osoby uprawnione do stosowania przymusu bezpośredniego (przede wszystkim funkcjonariuszy określonych służb mundurowych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie uznanie, że ust. 13 Regulaminu w odniesieniu do sformułowania "jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej", ust. 15, ust. 17 i ust. 19 Regulaminu regulujących kwestie ponoszenia odpowiedzialności przez wymienione w nich osoby i administratora obiektu mieszczą się w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wyżej wymienione postanowienia Regulaminu mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej ze wskazanego przepisu, podczas gdy stanowią one o przekroczeniu tego upoważnienia ustawowego, istotnie naruszając prawo, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;

b) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ogranicza on kompetencji stanowienia prawa miejscowego do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, tak jak stanowi to art. 40 ust. 3 tej ustawy (str. 14 uzasadnienia), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że uwzględniając hierarchię źródeł prawa wyrażoną w art. 87 Konstytucji RP, a także zasadę legalizmu z art. 7 i 94 Konstytucji RP (działanie na podstawie i w granicach prawa) wykluczone jest stanowienie norm aktów prawa miejscowego w ramach delegacji ustawowej w zakresie, w jakim obowiązują przepisy powszechnie obowiązujące lub w sposób sprzeczny z tymi przepisami, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i § 135, § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej w skrócie r.z.t.p. i uznania, że postanowienia ust. 9, ust. 10 pkt 3, ust. 12 pkt 1 i 2, ust. 13, ust. 15, ust. 17 i ust. 19 Regulaminu mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, pomimo że w tym samym zakresie wypowiedział się ustawodawca w: art. 50a § 1 i 1a, art. 51 § 1, 82 § 1 pkt 1, art. 105, art. 145 K.w., art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277), art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852, z późn. zm.), art. 5 ust. 1 pkt 9), 10) i 11) ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1446 z późn. zm.), art. 59 ust. 1 ustaw z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1870 z późn. zm.) oraz art. 415, art. 422, art. 425, art. 426, art. 427, art. 428 i in. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) zwanej dalej w skrócie K.c. co oznacza, że materie objęte ww. ustaleniami Regulaminu zostały w sposób wyczerpujący uregulowane na poziomie aktów rangi ustawowej, a wprowadzenie do uchwały ww. ustaleń (kwestionowanych w skardze zwykłej) stanowi nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów regulacji ustawowych przywołanych powyżej, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa;

c) art. 5 ust. 1 lit. a, b, c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1) zwanego dalej w skrócie RODO poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obowiązek przedstawienia nieokreślonemu podmiotowi w niedookreślonym celu na podstawie ust. 27 Regulaminu takich danych, jak: imię i nazwisko osoby wynajmującej, aktualny adres jej zamieszkania, numer jej dowodu osobistego, numer jej telefonu kontaktowego i ich dalsze przetwarzanie nie jest zgodne z prawem, rzetelne i przejrzyste dla osoby której dane dotyczą, co narusza zasadę "zgodności z prawem, rzetelności i przejrzystości", nie jest zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach, co narusza zasadę "ograniczenia celu" i jednocześnie nie można uznać, aby było adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (zbierane), co narusza zasadę "minimalizacji danych", w konsekwencji czego ust. 27 Regulaminu nie jest zgodny z powołanymi przepisami i jednocześnie nie określa trybu korzystania z hali sportowej wykraczając poza upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 91 ust.1 u.s.g.;

d) art. 6 ust. 1 lit. b RODO poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do określenia w ust. 27 Regulaminu zakresu danych niezbędnych do zawarcia umowy, przez co dotyczy określenia trybu korzystania z hali sportowej, podczas gdy ust. 27 Regulaminu nie wskazuje celu przetwarzania (zbierania) danych, a postanowienie, że dane powinna przedstawić "osoba indywidualna wynajmująca pomieszczenia sportowe" wskazuje wręcz, że zebranie danych następuje po zawarciu umowy najmu pomieszczenia sportowego (w czasie jej trwania), w konsekwencji czego ust. 27 Regulaminu nie jest zgodny z powołanym przepisem i nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.;

e) art. 5 ust. 1 lit. c RODO poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przekazanie w podaniu, gdy nie jest jeszcze pewne zawarcie umowy najmu, na podstawie ust. 28 Regulaminu takich danych jak: imienia i nazwiska przedstawiciela wynajmującego, osoby odpowiedzialnej za grupę korzystającą z hali wraz z numerem telefonu kontaktowego, nie jest adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (zbierane) na tym etapie, co narusza zasadę "minimalizacji danych" oraz art. 6 ust. 1 lit. b RODO poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do określenia w ust. 28 Regulaminu zakresu danych osobowych niezbędnych do zawarcia umowy, pomimo że ust. 28 Regulaminu nie odnosi się do zawarcia umowy, lecz etapu jeszcze wcześniejszego wystąpienia z podaniem, a ponadto wskazany przepis RODO stanowi samoistną podstawę przetwarzania danych osobowych, nie stanowiąc jednocześnie podstawy do formułowania w tym zakresie wypowiedzi w akcie prawa miejscowego, przez co ust. 28 Regulaminu nie jest zgodny z powołanym przepisem i nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;

f) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia zawarte w następujących postanowieniach Regulaminu: ust. 9 (zakaz wstępu osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub które są pod działaniem środków odurzających), ust. 10 pkt 3 (zakaz wnoszenia i żucia gumy), ust. 12 pkt 1 (wprowadzenie zakazu palenia papierosów, zakazu spożywania alkoholu i zakazu stosowania środków odurzających), ust. 12 pkt 2 (zakaz wnoszenia i używania sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych), ust. 13 w odniesieniu do sformułowania "jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej", ust. 15 (nałożenie obowiązku na prowadzącego zajęcia (opiekuna grupy) zapoznania swoich podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu, odpowiada także za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach), ust. 17 (uregulowanie kwestii odpowiedzialności materialnej osób niszczących sprzęt, urządzenia hali sportowej, dewastujących obiekt za wyrządzenie szkody zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu cywilnego), ust. 19 (uregulowanie kwestii braku ponoszenia odpowiedzialności przez administratora obiektu za wartościowe przedmioty pozostawione w szatniach), ust. 27 (nałożenie na osoby indywidualne wynajmujące pomieszczenia sportowe obowiązku podania następujących danych: imienia i nazwiska, aktualnego adresu zamieszkania, numeru dowodu osobistego, numeru telefonu kontaktowego, szczegółowego terminu wynajmu) i ust. 28 (kwestia zwrócenia się przez kluby, instytucje i zakłady pracy z podaniem, w którym należy szczegółowo zaznaczyć: imię i nazwisko przedstawiciela wynajmującego, pełną nazwę wynajmującego, adres klubu, instytucji czy zakładu pracy, szczegółowy termin wynajmu, podać konkretny dzień lub dni tygodnia, w których odbywać się będą .zajęcia oraz godziny tych zajęć, wyznaczyć osobę odpowiedzialną za grupę korzystającą z hali wraz z numerem telefonu kontaktowego), mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., podczas gdy naruszają one zasadę legalizmu z art. 7 i 94 Konstytucji RP (działania organów na podstawie i w granicach prawa), co stanowi o istotnym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dokonania pełnej kontroli zaskarżonej uchwały bez względu na zarzuty i wnioski zawarte w skardze, oceny w zakresie zgodności uchwały z prawem, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. oraz w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegającej na niezbadaniu przez Sąd pierwszej instancji kwestii zawartych w ust. 15 Regulaminu dotyczących braku delegacji dla Rady Gminy R. do regulowania w uchwale obowiązku nałożonego na prowadzącego zajęcia (opiekuna grupy) dotyczącego kwestii zapoznania podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu oraz kwestii ponoszenia odpowiedzialności przez tego opiekuna za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach oraz polegające na niezbadaniu kwestii zawartych w ust. 19 Regulaminu dotyczących braku upoważnienia dla Rady do zawarcia w uchwale ustaleń dotyczących nieponoszenia przez administratora obiektu odpowiedzialnością za pozostawione w szatniach przedmioty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi zwykłej w tej części;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz w związku z art. 6 ust. 1 lit. b RODO poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały i błędne ustalenie treści ust. 27 i 28 Regulaminu, tj. że postanowienia te dotyczą zawarcia umowy, co wymaga określenia stron wraz z danymi pozwalającymi na ich identyfikację w sytuacji, gdy ust. 27 Regulaminu nie wskazuje celu przetwarzania czy zbierania danych, a postanowienie, że dane powinna przedstawić "osoba indywidualna wynajmująca pomieszczenia sportowe" wskazuje, że zebranie danych następuje już po zawarciu umowy najmu pomieszczenia sportowego (w czasie jej trwania), zaś ust. 28 Regulaminu określa dane przekazywane w podaniu o najem, na podstawie którego dopiero zostanie podjęta decyzja o zawarciu umowy (podanie służy podjęciu decyzji o zawarciu umowy), co oznacza, że zebranie danych następuje na etapie wcześniejszym niż zawarcie umowy lub w celu jej zawarcia, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody Mazowieckiego i rozpoznanie skargi w tej części; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody Mazowieckiego i przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Uzasadnionymi są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 lit. a, b, c RODO oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 lit. b RODO. Zarzuty te dotyczą ust. 27 i 28 Regulaminu. Zgodnie z jego ust. 27 osoba indywidulana wynajmująca pomieszczenia sportowe powinna przedstawić następujące dane: 1) imię i nazwisko osoby wynajmującej, 2) aktualny adres zamieszkania, 3) numer dowodu osobistego, 4) numer telefonu kontaktowego, 5) szczegółowy termin wynajmu (należy podać konkretny dzień lub dni tygodnia, w których odbywać się będą zajęcia oraz godziny tych zajęć). Ust. 28 Regulaminu stanowi zaś, że kluby, instytucje czy zakłady pracy powinny zwrócić się z podaniem, w którym należy szczegółowo zaznaczyć: 1) imię i nazwisko przedstawiciela wynajmującego, 2) pełną nazwę wynajmującego, 3) adres klubu, instytucji czy zakładu pracy, 4) szczegółowy termin wynajmu, 5) konkretny dzień lub dni tygodnia, w których odbywać się będą zajęcia oraz godziny tych zajęć, 6) wyznaczyć osobę odpowiedzialną za grupę korzystającą z hali wraz z numerem telefonu komórkowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ww. przepisy dotyczą trybu korzystania z hal sportowych na podstawie umowy najmu i mieszczą się w zasadach korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie nietrafne. Przytoczone przepisy Regulaminu nie dotyczą zawierania umów, ale nakładają obowiązek na podmioty najmujące pomieszczenia hal sportowych podania określonych danych osobowych dotyczących aktualnego adresu zamieszkania, numeru dowodu osobistego, numeru telefonu, itp. Jedynie można domyślać się, że dane te osoba najmująca przekazuje podmiotom wynajmującym, tzn. dyrektorom szkół publicznych prowadzonych przez Gminę R. zarządzającym takimi halami sportowymi.

Art. 5 ust. 1 RODO reguluje zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych, które mają postać norm prawnych (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2378/20, LEX nr 3179403). Przepis art. 5 RODO statuuje katalog podstawowych zasad dotyczących przetwarzania danych osobowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a RODO dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość"). Zawarta w tym przepisie zasada przejrzystości przetwarzania danych osobowych obejmuje także ich zbieranie (zgodnie z art. 4 pkt 2 RODO pod pojęciem przetwarzania danych osobowych rozumie się również ich zbieranie). Wyjaśnienie tej zasady zawarto w motywie nr 39 preambuły do RODO, zgodnie z którym zasada przejrzystości wymaga, by wszelkie informacje i wszelkie komunikaty związane z przetwarzaniem danych osobowych były łatwo dostępne i zrozumiałe oraz sformułowane jasnym i prostym językiem. Zasada ta dotyczy w szczególności informowania osób, których dane dotyczą o tożsamości administratora i celach przetwarzania oraz innych informacji mających zapewnić m.in. przejrzystość przetwarzania w stosunku do osób, których sprawa dotyczy, a także prawa takich osób do uzyskania potwierdzenia i informacji o przetwarzanych danych osobowych ich dotyczących. Ponadto dane osobowe powinny być adekwatne, stosowne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, dla których są one przetwarzane. Skutkiem wprowadzenia art. 5 ust. 1 lit. a RODO jest rozszerzenie obowiązków informacyjnych, określonych przepisami art. 12–15 RODO (tak też w doktrynie, por. P. Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, opubl. WKP 2022, teza nr 10 do art. 5).

Zakwestionowany w skardze kasacyjnej ust. 27 i 28 Regulaminu nie zawierają żadnego z obowiązków informacyjnych objętych art. 12-15 RODO, a także nie zawierają informacji o tym, w jakim celu te dane są zbierane. Nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku, gdy ktokolwiek zawiera umowę najmu pomieszczeń hali sportowej, to w samej umowie precyzyjne dane identyfikujące osobę najemcy są zawarte, jak i dane dotyczące przedmiotu najmu (np. okresu najmu danej sali sportowej). Nie ma więc potrzeby odrębnego przekazywania tych danych, skoro są one zawarte w umowach najmu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji Regulamin nie określa treści umów najmu lub sposobów ich zawierania.

Art. 5 ust. 1 lit. b RODO zawiera w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych zasadę celowości (ograniczenia celu). Zgodnie z tą zasadą cel, dla realizacji którego dane są gromadzone, powinien być wyraźny, konkretny i łatwy do rozpoznania.

Jak podnosi się w doktrynie, niezgodne z omawianym wymogiem byłoby np. zbieranie danych dla realizacji bliżej nieoznaczonych celów jak również gromadzenie danych bez wskazania celu z nastawieniem, że kiedyś dane mogą się przydać (P. Fajgielski, Komentarz ... op. cit., teza nr 11 do art. 5). Potwierdza to motyw 39 preambuły do RODO, zgodnie z którym konkretne cele przetwarzania danych osobowych powinny być wyraźne, uzasadnione i określone w momencie ich zbierania.

Jak zaś wynika z treści ust. 27 i 28 Regulaminu, całkowicie pominięto określenie celu gromadzenia wskazanych w tych przepisach danych osobowych. Celu podawania tych danych nie wyjaśnia Gmina R. także w odpowiedzi na skargę kasacyjną podając, że tylko poprzez przekazanie takich danych można zweryfikować dostępność hali sportowej, a do udostępnienia obiektu niezbędnych jest podanie. Jest to sprzeczne z ust. 26 Regulaminu który stanowi, że wynajmu hali sportowej dokonuje się nie na podstawie podania, ale na podstawie umowy. Jeżeli w danym terminie hala sportowa jest lub będzie wynajmowana bądź też będzie wykorzystywana przez jednostkę samorządową dysponującą halą, to nie nastąpi zawarcie umowy najmu z kolejnym zainteresowanym podmiotem. Ponadto treść ustępów 27 i 28 Regulaminu wskazuje na podanie danych osobowych przez wynajmującego, a wynajmującym jest podmiot zobowiązujący się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony (art. 659 K.c.). Nawet gdyby przyjąć, że ust. 27 i 28 Regulaminu dotyczy w istocie najemcy, to i tak dana osoba staje się najemcą nie z dniem złożenia podania, ale z dniem zawarcia umowy najmu. Ponadto należy stwierdzić, że zarówno w ust. 27 jak i ust. 28 Regulaminu nie określono zasad przetwarzania takich danych osobowych w przypadku, gdy złożone podanie je zawierające nie spowoduje zawarcia umowy najmu.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 lit. c RODO zawierającego zasadę adekwatności (minimalizacji danych) jako jedną z zasad przetwarzania danych osobowych. Zgodnie z tym przepisem dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Nie powinno budzić wątpliwości, że dla zawarcia umowy najmu hali sportowej nie ma potrzeby odrębnego przekazywania danych objętych ust. 27 lub 28 Regulaminu. Określenie "adekwatne" jest synonimem takich wyrażeń jak: odpowiednie, zgodne, proporcjonalne, nienadmierne. Tym samym adekwatność należy rozumieć jako konieczność zachowania odpowiednich proporcji zakresu danych do celów przetwarzania i przetwarzanie tylko takich danych, które są potrzebne dla realizacji określonych celów, to znaczy chodzi o to, że powołany art. 5 ust. 1 lit. c RODO nakazuje ograniczenie przetwarzania (w tym zbierania) tylko takich danych osobowych, bez których nie da się osiągnąć celu (M. Błażewski, Zasady ochrony danych osobowych, [w:] Środki prawne ochrony danych osobowych, M. Błażewski, J. Behr, Wrocław 2018, s. 83-85; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2014/20, LEX nr 3265660; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 18 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 832/19, LEX nr 2865883). Wymóg składania podań objęty ust. 27 i 28 Regulaminu nie jest niezbędny do zawarcia umów najmu hali sportowej.

Zasadnym jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 lit. b RODO polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do określenia w ust. 27 Regulaminu zakresu danych niezbędnych do zawarcia umowy, przez co dotyczy określenia trybu korzystania z hali sportowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b RODO przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w takim zakresie, w jakim spełniony jest co najmniej warunek, zgodnie z którym przetwarzanie jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą przed zawarciem umowy (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1282/19, LEX nr 3014179).

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że dane osobowe objęte ust. 27 i 28 Regulaminu nie są niezbędne do wykonania zawartej umowy najmu, to znaczy do realizacji obowiązków każdej ze stron takiej umowy.

Przetwarzanie danych osobowych, objęte art. 6 ust. 1 lit. b RODO może także dotyczy przypadku, gdy jest ono niezbędne do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą przed zawarciem umowy. Jak podnosi się w doktrynie, do skorzystania z tej możliwości konieczne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: 1) musi chodzić o podjęcie działań przed zawarciem umowy, 2) musi chodzić o podjęcie działań na żądanie podmiotu danych oraz 3) przetwarzanie musi być niezbędne dla zrealizowania tych działań (D. Lubasz, W. Chomiczewski, [w:] RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, pod red. E. Bielak-Jomaa i D. Lubasza, opubl. w WKP 2018, teza nr 10 do art. 6). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptującego wyżej zaprezentowany pogląd w doktrynie, zakres danych osobowych objętych ust. 27 i 28 Regulaminu przekracza kryterium niezbędności do zawarcia umowy najmu. Co najwyżej można wskazać, że jedynie kwestia zapytania przez podmiot zewnętrzny wobec wynajmującego o termin najmu hali sportowej mogłaby być uznana za niezbędna do przygotowania do zawarcia umowy najmu. Nie jest na tym etapie niezbędnym podawanie numeru dowodu osobistego, aktualnego adresu zamieszkania, czy osoby odpowiedzialnej za grupę korzystającą z hali sportowej, ponieważ te dane nie są niezbędne do samego ustalenia możliwości zawarcia umowy najmu.

Tym samym w zakresie niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 lit. a, b i c RODO oraz niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 lit. b RODO trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a tym samym wydanie w tym zakresie zaskarżonego Regulaminu z naruszeniem, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie jest natomiast zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że treść ust. 9 Regulaminu narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu wykroczeń, art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lub art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z ust. 9 Regulaminu do hali sportowej nie mogą wchodzić osoby, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub które są pod działaniem środków odurzających. Art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi zaś, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Tym samym art. 14 ust. 2a ww. ustawy nie obejmuje zakazu wchodzenia do miejsc publicznych osób, których stan wskazuje na spożycie alkoholu. Art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii penalizuje posiadanie środków odurzających lub substancji psychotropowych, co także nie jest objęte regulacją ust. 9 Regulaminu. Mający powyższe należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zakres regulacji objętej ust. 9 Regulaminu określa zasady korzystania z budynku użyteczności publicznej i nie stanowi powtórzenia treści przepisów ustawowych. Także żaden ze wskazanych przez stronę skarżąca kasacyjnie przepisów Kodeksu wykroczeń nie reguluje samego zakazu wchodzenia do hali sportowej osoby, której stan wskazuje na spożycie alkoholu lub które są pod działaniem środków odurzających.

Natomiast w tym zakresie zasadnym jest zarzut powtórzenia regulacji ustawowych poprzez objęcie treścią ust. 12 pkt 1 Regulaminu zakazu picia napojów alkoholowych. Zgodnie z tym przepisem przebywającym na terenie hali sportowej nie wolno pić napojów alkoholowych. Przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, a takim miejscem jest hala sportowa stanowiąca obiekt użyteczności publicznej.

Nie jest zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji w zakresie uznania, że ust. 10 pkt 3 Regulaminu nie stanowi powtórzenia przepisów ustawowych. Zgodnie z ust. 10 pkt 3 tego Regulaminu obowiązkiem osób korzystających z hali sportowej jest to, że na terenie płyty głównej obowiązuje zakaz wnoszenia i życia gumy. Pomijając niezbyt precyzyjne zredagowanie tego zakazu zawierającego wadę stylistyczno-składniową (in extenso "Obowiązkiem osób korzystających z hali sportowej jest na terenie płyty głównej obowiązuje zakaz wnoszenia i życia gumy"), to jednak ten zakaz jest czytelny i nie stanowi powtórzenia przepisu ustawowego. Zakazu wnoszenia i żucia gumy na płycie głównej hali sportowej nie zawiera ani art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani też art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ani też art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych lub powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym nie stanowiło w okolicznościach tej sprawy istotnego naruszenia prawa wprowadzenie tego zakazu jako jednej z form określenia zasad korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

Stosownie do ust. 12 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu przebywającym na terenie hali sportowej nie wolno palić papierosów, pić napojów alkoholowych, stosować środków odurzających oraz wnosić i używać sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych. Kwestia niezgodnego z prawem zamieszczenia zakazu picia napojów alkoholowych została już omówiona.

W stosunku do pozostałych zakazów należy stwierdzić, że trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, iż zakaz palenia papierosów w obiektach hal sportowych wprost wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1446 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych w pomieszczeniach obiektów sportowych, w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci oraz w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. Hale sportowe przy szkołach podstawowych stanowią zarówno obiekty sportowe, jak i pomieszczenia dostępne do użytku publicznego. Tym samym w tym zakresie niewątpliwie ust. 12 pkt 1 Regulaminu zawiera powtórzenie regulacji ustawowej.

Wbrew twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, ust. 12 pkt 1 Regulaminu w zakresie zawierającym zakaz stosowania środków odurzających nie stanowi naruszenia prawa i nie zawiera powtórzenia regulacji ustawowych. Przywołany przez stronę skarżąca kasacyjnie art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi bowiem, że każdy, kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Tym samym przepis ten penalizuje posiadanie środków odurzających lub substancji psychotropowych, natomiast ust. 12 pkt 1 Regulaminu wprowadza zakaz stosowania środków odurzających. Żaden ze wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów ustawowych nie zawiera zakazu stosowania środków odurzających, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie ma kompetencji w okolicznościach tej sprawy do orzekania w zakresie przekraczającym tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej. Tym samym należy stwierdzić, że ust. 12 pkt 1 Regulaminu w zakresie wprowadzenia zakazu stosowania na terenie hal sportowych ośrodków odurzających nie stanowi naruszenia prawa.

Nie stanowił naruszenia prawa treść ust. 12 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym przebywającym na terenie hali sportowej nie wolno wnosić i używać sprzętu niesportowego, materiałów i narzędzi niebezpiecznych. Dopuszczalności wprowadzenia zakazu wnoszenia i użytkowania sprzętu niesportowego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje natomiast podnosi, że zakaz wnoszenia materiałów i narzędzi niebezpiecznych wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1870, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, kto wnosi lub posiada na imprezie masowej broń, w rozumieniu ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839 z późn. zm.), wyroby pirotechniczne, materiały pożarowo niebezpieczne lub inne niebezpieczne przedmioty lub materiały wybuchowe, podlega grzywnie nie mniejszej niż 180 stawek dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Przepis ten zawiera penalizację wnoszenia określonych tym przepisem przedmiotów na imprezę masową, a sam fakt korzystania z hali sportowej nie stanowi imprezy masowej. Definicję imprezy masowej zawiera art. 3 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a masowej imprezy sportowej art. 3 pkt 3 tej ustawy. Nie każde wynajęcie hali sportowej spełnia wymagania imprez masowych lub sportowych imprez masowych.

Tym samym wprowadzenie w ust. 12 pkt 2 Regulaminu zakazu w zakresie wnoszenia materiałów i narzędzi niebezpiecznych nie stanowi naruszenia prawa, a zarazem stanowi określenie zasad korzystania z hali sportowej. Nie można również uznać, że tak wprowadzony w ust. 12 pkt 2 zakaz stanowi powtórzenie art. 50 § 1 lub 1a K.w. Zgodnie z art. 50a § 1 K.w. kto w miejscu publicznym posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot, a okoliczności jego posiadania wskazują na zamiar użycia go w celu popełnienia przestępstwa, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny nie niższej niż 3000 zł. Jednym ze znamion czynu opisanego w art. 50a § 1 ww. ustawy jest ustalenie zamiaru użycia niebezpiecznego narzędzia w celu popełnienia przestępstwa w miejscu publicznym, a tym samym sam zakaz wnoszenia materiałów i narzędzi niebezpiecznych nie stanowi powtórzenia treści art. 50a § 1 K.w. Art. 50a § 1a K.w. penalizuje zachowanie uczestnika przejazdu zorganizowanej grupy uczestników masowej imprezy sportowej, który posiada nóż, maczetę lub inny podobnie niebezpieczny przedmiot lub wyroby pirotechniczne. Także i ten przepis nie został powtórzony w ust. 12 pkt 2 Regulaminu.

Należy przy tym podnieść, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu wykroczeń mają odmienny zakres regulacji niż zaskarżony skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Regulamin korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R.. Kodeks wykroczeń sankcjonuje określone naruszenia prawa, natomiast zaskarżony akt prawa miejscowego nie wprowadza sankcji, ale określone zakazy związane z korzystaniem z hal sportowych. Tym samym przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu wykroczeń nie stanowią w tej sprawie adekwatnego wzorca kontroli przepisów Regulaminu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 453/11, LEX nr 1219035).

Zasadnym są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jako dopuszczającą wprowadzenie regulacji informującej o ponoszeniu odpowiedzialności materialnej za szkody wyrządzone zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że regulacja dotycząca zasad ponoszenia odpowiedzialności cywilnoprawnej określona została w art. 415 oraz art. 422, art. 425, art. 426, art. 427, art. 428 K.c. Skoro tak, to nie znajduje podstaw zamieszczenie takiej regulacji w ust. 17 i ust. 19 Regulaminu. Należy przy tym stwierdzić, że regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy prawne skierowane do osób korzystających z takiego obiektu, a nie powtarzać lub informować o regulacji, która znajduje się w innej ustawie. Może to rodzić przekonanie, że przynajmniej częściowo zasady ponoszenia odpowiedzialności są samoistnie uregulowane właśnie w akcie prawa miejscowego. Także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej nie mogą być objęte regulacją aktu prawa miejscowego obejmującego ustalenie zasad korzystania z obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 990/20, LEX nr 3113119; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 328/18, LEX nr 2511280; prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 731/13, LEX nr 1407671). Tym samym ust. 17 i ust. 19 Regulaminu, jako regulująca zasady ponoszenia odpowiedzialności cywilnej za niszczenie sprzętu, urządzeń hali sportowej, dewastację obiektu lub za przedmioty wartościowe poprzez powtórzenie przepisów ustawowych w istotny sposób narusza prawo.

Także ust. 13 Regulaminu stanowiący, że w czasie zawodów (zajęć) organizator jest zobowiązany przestrzegać przepisów regulaminu oraz jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej zawiera treść sugerującą, że wyłączona jest odpowiedzialność podmiotu będącego właścicielem hali sportowej za zapewnienie bezpieczeństwa podczas korzystania z tej hali. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prowadziłoby to do wyłączenia odpowiedzialności Gminy R. za zapewnienie bezpieczeństwa w zakresie korzystania z obiektu haki sportowej stanowiącej jej własność. Wprawdzie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pozwala na ustalenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ale nie zawiera delegacji do odrębnego uregulowania odpowiedzialności za bezpieczeństwo związane z korzystaniem z takich obiektów i urządzeń. Tym samym przepis ten w zakresie słów: "oraz jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej" jako powtarzający przepisy ustawy w istotny sposób narusza prawo. Pozostały fragment ust. 13 Regulaminu zobowiązujący organizatora do przestrzegania Regulaminu w czasie zajęć lub zawodów nie narusza prawa.

Także treść ust. 15 Regulaminu w takim zakresie, w jakim nakłada na prowadzącego zajęcia (opiekuna grupy) obowiązek odpowiedzialności za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach, wkracza w regulację art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestia ewentualnego umownego określenia obowiązków najemcy lub też obowiązków pracowniczych wynikających z korzystania z hali sportowej przez pracowników szkoły podstawowej lub innej jednostki samorządowej pozostaje poza zakresem tej sprawy. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa obowiązek nałożony na prowadzącego zajęcia (opiekuna grupy) zapoznania podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. polegający na niezbadaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii zawartych w ust. 15 Regulaminu dotyczących braku delegacji dla rady gminy do regulowania w uchwale obowiązku nałożonego na prowadzącego zajęcia (opiekuna grupy) dotyczącego kwestii zapoznania podopiecznych z regulaminem oraz zasadami korzystania z obiektu oraz kwestii ponoszenia odpowiedzialności przez tego opiekuna za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W tej sprawie rozstrzyganie w granicach sprawy obejmowało obowiązek przeprowadzenia kontroli całej zaskarżonej uchwały, a w szczególności wypowiedzenia się co do wprost sformułowanych zarzutów skargi. Jednym z takich zarzutów był zarzut naruszenia prawa poprzez uregulowanie w ust. 15 Regulaminu obowiązków. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził w zakresie tego zarzutu kontroli zaskarżonej uchwały, a tym samym rozstrzygając w granicach tej sprawy pominął kontrolą jej fragmentu. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie pominął kontrolę zarzutu dotyczącego ust. 15 Regulaminu i nie wyjaśnił dlaczego przepis ten nie narusza prawa. Brak w tym zakresie wyjaśnienia stanowiska Sądu stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednakże w związku z niekwestionowanie stanu faktycznego sprawy i objęciem skargą kasacyjną zarzutu naruszenia prawa materialnego w ust. 15 Regulaminu, Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zaskarżony wyrok w tym zakresie stwierdzając, że fragment ust. 15 obejmująca słowa: " , odpowiada także za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach" w istotnym zakresie narusza prawo, z pozostała część tego przepisu nie jest obarczona taką wadą.

Pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów w postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały i zastosował środek znany ustawie, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, z w pozostałym zakresie skargę oddalił. Nie został także naruszony art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na akt prawa miejscowego. Art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych i wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżając naruszenie tych przepisów nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie podważać merytorycznego stanowiska zajętego w konkretnej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jest niezasadny. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, LEX nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 135, § 137 w związku z § 143 r.z.t.p. Zgodnie z § 143 w związku z § 137 r.z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście organu samorządu terytorialnego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynymi normami prawa obowiązującego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości danego organu samorządu.

Zawarte w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej powtórzenia w akcie prawa miejscowego regulacji ustaw nie służyło ani czytelności ani też dodatkowemu informowaniu o treści regulacji ustawowych. Zgodnie z § 135 r.z.t.p. w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Przywołany § 134 pkt 1 i pkt 2 r.z.t.p. stanowi zaś, że podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683). Żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacja wydawaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP każde działanie organu władzy publicznej, a do takich zalicza się organy stanowiące gmin musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Należy zgodzić się ze stroną skarżąca kasacyjnie, że te wyżej wymienione przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy Regulaminu korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R., które nie dotyczą zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej lub które są uregulowane w obowiązujących przepisach rangi ustawowej, naruszają także art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego w punkcie pierwszym stwierdził nieważność ust. 12 pkt 1 w zakresie słów "palić papierosów, pić napojów alkoholowych", ust. 13 w zakresie słów: "oraz jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa korzystających z hali sportowej", ust. 15 w zakresie słów: " , odpowiada także za stan czystości i porządku w szatniach i pomieszczeniach sanitarnych hali po każdych zajęciach", ust. 17, ust. 19, ust. 27 i ust. 28 zaskarżonej uchwały zawierającej Regulamin korzystania z hal sportowych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę R..

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pozostałym zakresie skargę kasacyjną. W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.