Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1318/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 199 par. 1, art. 122 par. 3
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P.-F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1630/18 w sprawie ze skargi M. P.-F. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/18 oddalił skargę M. P.-F. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2491, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2014 r., którym nałożono na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym syna I. F. Grzywna została nałożona zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, ze zm.; dalej zwanej ustawą), przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy i brak zgody szczepionego lub jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Podkreślił przy tym, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie działał w sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie był Wojewoda Kujawsko-Pomorski.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Powołał § 5 rozporządzenia i wyjaśnił, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wskazał również, że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślił, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Mając to na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Wskazał następnie, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, co powoduje, że słuszne było w tych warunkach wydanie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie zdaniem organu, wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadami celowości oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na w/w postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., bowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny, zdaniem Sądu, jest zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a. Ograniczona do kwoty 500 zł pozostaje zbieżna z celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a jednocześnie jej wysokość nie jest na tyle znaczna, by mogła negatywnie wpłynąć na możliwość prawidłowego funkcjonowania skarżącej.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązaną obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Tę ocenę Sąd oparł na uznaniu, że małoletni nie został poddany obowiązkowym szczepieniom według obowiązującego kalendarza szczepień.

Następnie odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że istota zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą względem kwestionowanego rozstrzygnięcia nie koresponduje z przedmiotem sprawy, której ramy prawne są ściśle wyznaczone przez przepisy Rozdziału 2 Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Argumentował, że alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Podkreślił przy tym, że zasadniczo wszystkie zarzuty skargi koncentrują się na kwestiach o charakterze faktycznym lub prawnym, których Sąd nie mógł poddać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu. Dotyczą one między innymi akcentowania braku aktualnego badania kwalifikacyjnego syna skarżącej wpływającego na wykazywany brak wymagalności obowiązku szczepienia, podważania prawnego charakter programu szczepień ochronnych, czy wskazywania na systemowe wady przyjętego w Polsce modelu zwalczania chorób epidemicznych i ich niekonstytucyjność. W konsekwencji powyższego Sąd zaznaczył, że poruszone przez organ zagadnienia nie mogły determinować oceny prawidłowości badanego postanowienia Wojewody i nie mieściły się w zakresie przedmiotowym sprawy, w ramach której orzekał. Zmieszczenie ich w uzasadnieniu postanowienia, zdaniem Sądu, było niewłaściwe. Wadliwości tej Sąd nie postrzegał jednakże jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie budziło wątpliwości to, że kontrola instancyjna postanowienia Wojewody, przybierając nadmiernie rozbudowany zakres, obejmowała zbadanie przez Ministra Zdrowia istnienia przesłanek prawnych zastosowanego środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym, co obejmowało również zasadność rozważenia, czy wysokość grzywny wymierzonej skarżącej nie pozostaje nadmiernie dolegliwa (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 18 u.p.a.e.).

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

- art. 17 § 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło siódmy rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (WZW typu B, błonica, tężec, krztusiec);

- art. 17 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi Nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

2. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem Sąd I instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlegała dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Tego rodzaju kwestia mogła zostać podniesiona przez zobowiązaną w ramach zarzutów, a nie stosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Zestawienie naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i "5" przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy również zauważyć, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92). Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2140/17, LEX nr 2740801). Należy zatem zastrzec, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., w tym nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1), czy brak jego wymagalności (art. 33 § 1 pkt 2) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5), czy niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6), ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca kasacyjnie w pkt 1 zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie. Z kolei w pkt 2 zarzuca brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego na dokonanie szczepienia. Natomiast w pkt 3 zarzuca niewykonalność obowiązku z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego, które powinno poprzedzać szczepienie a w konsekwencji zarzuca niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku.

Prawidłowo skonstruowane zażalenie, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny prawidłowości wydanego postanowienia w wyniku rozpoznania zażalenia, musi zawierać inne niż wymienione w art. 33 pkt 1 do 10 u.p.e.a. przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Ma zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącej kasacyjnie skutków procesowych.

Niezasadny tym samym jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych i zasad (...) poprzez przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę prawną nałożenia obowiązku szczepienia dziecka oraz przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badań kwalifikacyjnych obowiązek szczepienia jest wykonalny. Należy jedynie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych, wynikające z sytuacji epidemiologicznej kraju lub z konieczności dostosowania do programów międzynarodowych, mając na względzie ich skuteczne wykonywanie oraz zapewnienie objęcia ochroną zdrowotną osób, których szczególne narażenie na zakażenie wynika z sytuacji epidemiologicznej. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08, CBOIS). Podsumowując, należy stwierdzić, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1,2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. Komunikat wskazuje jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc w szczególności zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku syna skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Jednocześnie obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 ustawy). Z powyższych regulacji wprost wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne, o jakim mowa w 17 ust. 2 ustawy jest integralnym i niezbędnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego.. Ma ono na celu ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie, a w konsekwencji określenie jaką szczepionką (chodzi tu o nazwę preparatu oraz dawkę) dziecko może być zaszczepione. Badanie to jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Tego przepisu nie można więc odczytywać, że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Powyższe oznacza, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Inaczej rzecz ujmując odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2435/17, LEX nr 2497047).

Okoliczności niewykonalności nałożonego obowiązku skarżąca kasacyjnie wydaje się upatrywać w tym, że syn skarżącej (który podlega owym szczepieniom ochronnym) nie miał przeprowadzonych aktualnych badań kwalifikacyjnych, co wykluczało jego poddanie szczepieniu ochronnemu. Tym samym skuteczne egzekwowanie tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było w tej sytuacji możliwe. Bezzasadność tego zarzutu wynika z powołanego już art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej regulacji nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nich udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15, wyroki NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 oraz sygn. akt II OSK 43/18).

W niniejszej sprawie, co nie zostało skutecznie podważone, nie poddano dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, co było równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, a tym samym stanowiło podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Przechodząc do rozpoznania kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dokonując wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego przepis ten wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Zatem na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych, które zagwarantują wszystkim obywatelom ochronę zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten chroni wolność człowieka, nakazując szanowanie wolności i praw innych osób oraz zakazując zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje. Wolność człowieka nie zostaje naruszona w ten sposób, że ustawodawca wprowadzania obowiązkowe szczepienia ochronne. Wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa innych osób, w tym prawo do życia w społeczeństwie wolnym od tych chorób zakaźnych, którym zapobiegają szczepienia. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, to prawo (ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) nakazuje poddanie się szczepieniom ochronnym. Tym samym skoro prawo nakazuje poddanie się takim szczepieniom, to podejmowanie w trybie egzekucyjnym działań zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierającym zasadę proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia jest oczywisty i chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale także o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi. Zatem konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki.

Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.).

Sąd nie znalazł również podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie skarżącej kasacyjnie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). W tej sytuacji brak było również podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, wobec czego nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie uchylając zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.