Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 876/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 - 82
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marek Stojanowski – spr., Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 472/06 w sprawie ze skargi J. i J. K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 472/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta G., pismem z dnia 7 grudnia 2004 r., na podstawie art. 77 ust. 3 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), wypowiedział J. K. i J. K. wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w G. przy ul. [...], nr działki [...], o powierzchni [...] m2 , w udziale [...] w kwocie [...] zł. Jednocześnie Prezydent Miasta G. przedłożył ofertę nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w kwocie 1. 709,16 zł. Wartość w/w działki gruntu ustalił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z maja 2004 r. na kwotę 89.019,00 zł. Organ wskazał, iż nowa wysokość opłaty obowiązuje od 1 stycznia 2005 r., a termin płatności upływa 31 marca 2005 r.

Wnioskiem z dnia 14 października 2005 r. J. i J. K. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadnione.

Kolejnym pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. J. i J. K. S. podnieśli zarzut nieprzedstawienia przez organ podstawy prawnej i faktycznej, w oparciu o którą nastąpił tak wysoki wzrost opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu, z 225.00 zł na ponad 1.700,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. orzeczeniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 78, art. 79 ust. 3 i art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oddaliło wniosek strony, wskazując, że nie jest możliwe jej merytoryczne rozpoznanie, bowiem wniosek został złożony po upływie terminu przewidzianego przepisami art. 78 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem użytkownik wieczysty może złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia. W niniejszej sprawie termin przewidziany na złożenie wniosku upłynął w dniu 21 stycznia 2005 r., natomiast faktycznie dokonano tego w dniu 14 października 2005 r. Kolegium podniosło, iż strona nie składała wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Natomiast złożenie wniosku z uchybieniem ustawowego terminu uzasadnia jego oddalenie.

J. i J. K. S. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w uzasadnieniu podając, że byli ciężko chorzy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona, wskazując, że złożenie takiego wniosku powinno nastąpić nie później, niż w terminie siedmiu dni, liczonym od dnia złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.

J. i J. K. S. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 472/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz.2603), użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Sąd podkreślił, że w związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 5 grudnia 1990 r. ustanowienie użytkowania wieczystego nie następuje już w drodze decyzji administracyjnej. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i wynika ono z umowy, która rodzi stosunek cywilno-prawny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że oddalenie wniosku przez Kolegium kończy rozpoznanie typowo cywilno-prawnego sporu w jego "formie" administracyjnej, a strona może w terminie 14 dni, od dnia doręczenia orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Wówczas rozstrzygnięcie podjęte przed organem administracji traci moc, a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew, przy czym sąd powszechny nie będzie związany postępowaniem prowadzonym przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, że w niniejszej sprawie, zarówno uzasadnienie orzeczenia Kolegium, jak i uzasadnienie wniosku skarżących o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wskazuje, że J. i J. K. S. sprzeciwiają się tej części orzeczenia, które było przesłanką oddalenia wniosku, co oznacza, iż orzeczenie upada, stosowanie do treści art. 80 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, przy czym orzeczenie traci moc, nawet, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi J. i J. K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], sygn. akt [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie orzeczenia rozstrzygającego skargę co do istoty w sytuacji, gdy skargę należało odrzucić jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Samorządowe kolegium odwoławcze może zatem zastosować przepisy art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego i wydać w tym zakresie stosowne postanowienie, jednak na postanowienie kolegium w tej sprawie nie służy zażalenie, stosownie do art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym postanowienie kolegium nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego.

Podniesiono, że z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż od orzeczenia kolegium w sprawach aktualizacji opłaty rocznej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sadu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z przepisu tego wynika expressis verbis, że ustawodawca zadecydował o otwarciu drogi sądowej przed sądem powszechnym dla rozstrzygnięcia sporu o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Spór ten jest typowym sporem cywilnoprawnym dotyczącym należności pieniężnej o charakterze cywilnym, a zatem sprawy dotyczące wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego należą do właściwości sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie droga sądowa przed wojewódzkim sądem administracyjnym była niedopuszczalna.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., Sąd pierwszej instancji powinien odrzucić skargę jako niedopuszczalną, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. i J. K. S. wnieśli o jej oddalenie, stwierdzając, że błędna jest ocena o niedopuszczalności drogi sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym, gdyż właśnie ten Sąd jest Sądem, który stwierdza zgodność podjętych decyzji w zakresie zgodności z prawem, w tym także postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a odmienna interpretacja jest zaprzeczeniem idei sądownictwa administracyjnego, które ma stać na straży praw obywatelskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a zatem może wziąć pod uwagę tylko te naruszenia prawa jakie zostały wskazane w skardze i rozpoznać je tylko w ramach podniesionych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zarzuciło wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku naruszenie przepisów ppsa, jednakże tylko w aspekcie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a wobec tego tylko w takim aspekcie jego skarga kasacyjna mogła być rozpoznana.

Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 78 - 82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wynika z nich, że kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji tej opłaty ocenia sąd powszechny. Art. 78 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć od wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie zasadności aktualizacji, zaś zgodnie z art. 80 ust. 1, od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy.

Z przedstawionych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wyciągnęło wniosek, że wszelkie sprawy w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegają kognicji sądu powszechnego co oznacza, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna.

Jednakże należy podkreślić, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1, służy od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale sprzeciw do sądu powszechnego, o czym wspomniano wyżej. Jak wynika z omawianych przepisów orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Można zatem przyjąć, że jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum. Jednak w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Analogicznie jak i w przypadku postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy (art. 104 kpa), kiedy różne wnioski stron powodują wydanie rozstrzygnięć co do różnych kwestii procesowych.

Takie właśnie postępowanie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem jej była nie zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dokonanie tej oceny. Ponieważ do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, m.in. o terminach (art. 79 ust 7), zatem przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu również. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, jak stanowi art. 59 § 1 kpa. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, którym to postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie służy na nie zażalenie z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze zażalenie nie służy, w myśl zasad wynikających z k.p.a. Inaczej mówiąc, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie służy na nie zażalenie, właśnie dlatego staje się postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do nich właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas, gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny.

W kontekście powyższych rozważań trafnym jest twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał podstaw do odrzucenia skargi, ale do jej rozpoznania, działał bowiem w sprawie należącej do jego właściwości.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ppsa.