Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 76/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3, art. 16 ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta 1. stwierdza nieważność § 25 ust. 6 pkt 1 lit.b zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej M. B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 26 czerwca 2019 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr VII/82/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..]" (dalej jako "plan miejscowy" lub "uchwała"). Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; z 2019 r. poz. 60, poz. 235, poz. 730, poz. 1009, dalej jako "u.p.z.p."). Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2019 roku (poz. 3608). Dotychczas obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwalą Nr XXV/249/2004 r. Rady Miasta z dnia 27 października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..], utracił moc w części objętej ustaleniami planu przyjętego ww. uchwałą. Przedmiotowa uchwała została podjęta w wyniku realizacji uchwały XXX/283/2017 Rady Miasta z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..], której celem było uszczegółowienie sposobu zagospodarowania terenu.

2. M. B. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2019 r. nr VII/82/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] zaskarżyła ww. uchwałę w całości i wniosła na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zakresie, w jakim prognoza skutków finansowych uchwalenia planu sporządzona została przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym ani specjalistą do spraw prognozowania analizy finansowej, a przez architekta (mgr inż. architektury), co doprowadziło do ogólnikowych wniosków w postaci "nastąpi wpływ", "prognozuje się zwiększenie", bez żadnych konkretów, mierzalnych wartościami rynkowych cen i publicznych danin;

b) art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia realnej i skutecznej merytorycznej analizy i konsultacji z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, uzyskanie opinii jedynie w zakresie formalnym, a nie merytorycznym, tzn. w zakresie oddziaływania zmian zagospodarowania przestrzennego na środowisko, przede wszystkim w zakresie ochrony gatunków płazów, występujących w tym rejonie, tj. rzekotki drzewnej, której "przesiedlenie" do/w kierunku zbiorników retencyjnych ma zagwarantować przetrwanie gatunku, podczas gdy jest to niezgodne z zasadami ochrony zwierząt, bowiem z zaskarżonego planu wynika, iż woda winna być odsączana przez przepuszczeniem jej do zbiorników, co jednak nie gwarantuje przeprowadzenia odpowiedniego zakresu prac oczyszczających, co więcej – bez wskazania kto i w jakim ostatecznie zakresie poniesie odpowiedzialność za ewentualne nieprzeprowadzenie ww. prac.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.) oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez nieokreślenie w planie miejscowym warunków scalania i podziału nieruchomości;

b) art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na uzależnieniu podziału od wybudowania systemu kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi;

c) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) poprzez zmodyfikowanie i doprecyzowanie definicji ustawowej ilości kondygnacji prowadzącej do sprzeczności z definicją "kondygnacji" zawartą w ww. rozporządzeniu;

d) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy ustanowienia w § 25 ust. 6 pkt 1b zaskarżonego aktu zakazu parkowania, podczas gdy taki zakaz nie powinien zostać ustanowiony;

e) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że nie wszystkie oznaczenia zawarte w projekcie-rysunku zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 uchwały), stanowiącym integralną część uchwały, umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem także z uwagi na to, że nie ma w legendzie dołączonych wszystkich oznaczeń graficznych (tj. kolorystycznych – deseni), a co powinno być bezwzględnie przestrzegane, bowiem w projekcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca omówiła kolejno powyższe zarzuty, przedstawiając swoją argumentację. Wskazała, że prognoza finansowa została sporządzona przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. wynika, że prognozę skutków finansowych przygotować może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie Skarżącej znajdująca się w aktach planistycznych prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera wyników badań przyrodniczych, nieznane są zatem podstawy wnioskowania w zakresie oddziaływania na siedliska i gatunki, zwłaszcza płazów. Skarżąca wskazała, że nie przeprowadzono monitoringu środowiska przyrodniczego na obszarze planu. W konsekwencji uważa, że prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona wadliwie, wobec czego procedura uzgodnień z RDOŚ została przeprowadzona z istotnym naruszeniem procedury. Skarżąca podniosła również, że wprawdzie w § 17 uchwały wskazano, że w granicach opracowania planu nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, jednak zapis ten wynika z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a zatem w planie miejscowym zadecydowano jedynie o niewyznaczeniu obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości – nie ustalono natomiast obowiązkowego elementu planu, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Skarżąca stwierdziła także, że Rada ustala szczegółowe zasady podziału nieruchomości, gdy w planie przewidziano obszary scaleń i podziałów zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W myśl uchwały na terenie objętym planem, procedury scalania i podziału nie przewiduje się. Tym samym bezpodstawne jest w ocenie Skarżącej ustalenie w § 18 ust. 6, § 20 ust. 6, § 21 ust. 6, § 23 ust. 6, kk § 24 ust. 6 uchwały zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości. Natomiast dla terenów objętych planem, o których mowa w § 19, § 22, zasad takich ani warunków nie określono. Oznacza to zdaniem Skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów. Dodatkowo, w § 18 ust. 6, § 20 ust. 6, § 21 ust. 6, § 23 ust. 6, kk § 24 ust. 6 uchwały, ustalając parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i podziału, Rada posłużyła się pojęciem działki budowlanej. Tymczasem nie każda działka gruntu będzie w opinii Skarżącej stanowiła działkę budowlaną i na odwrót – działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu.

Dalej Skarżąca wskazała, że zmodyfikowanie i doprecyzowanie w § 3 ust. 1 pkt 4 i następnych punktach tego paragrafu uchwały definicji ustawowej ilości kondygnacji prowadzącej do sprzeczności z definicją kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kolejnych punktach § 3 ww. rozporządzenia umieszczono samodzielne definicje kondygnacji podziemnej oraz kondygnacji nadziemnej. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem sądów administracyjnych powtórzenia i modyfikacje stanowią istotne naruszenie prawa. Wskazano też w skardze, że wyeliminowanie z treści uchwały pojęcia "ilość kondygnacji" jest konieczne także ze względu na treść ustawowej definicji pojęcia "intensywność zabudowy". Definicja ta obejmuje powierzchnię całkowitą zabudowy, to jest kondygnacje nadziemne i podziemne, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ograniczenie liczby kondygnacji wyłącznie do tych nadziemnych może powodować wątpliwości co do sposobu wyliczenia intensywności zabudowy.

W ocenie Skarżącej nie ma podstawy prawnej do określenia zakazu parkowania na terenach ulic i przylegających do nich chodników w planie miejscowym. Podstawy do tego w szczególności nie stanowi art. 15 u.p.z.p. O konieczności zapewnienia na obszarze objętym ustaleniami planu odpowiedniej liczby miejsc do parkowania stanowi art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a w ślad za nim § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to jedyne przepisy na gruncie u.p.z.p. regulujące kwestie miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Kwestie postoju pojazdu uregulowane zostały w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w którym w artykułach od 46 do 50a określono zasady dotyczące zatrzymania i postoju pojazdów. Wprowadzanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zakazu parkowania stanowi zdaniem Skarżącej istotne naruszenie art. 10 ust. 10a Prawa o ruchu drogowym. Wobec tego za istotne naruszenie prawa należy uznać postanowienia przedmiotowej uchwały dotyczące zasad zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tj. § 25 ust. 6 pkt 1b. Regulacja ta jest przy tym sprzeczna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu.

Skarżąca wskazała też, że jest właścicielką działki nr [..], położonej w P. przy ulicy R., która jest objęta zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, co wystarczy zdaniem Skarżącej, by uznać, że interes prawny Skarżącej został naruszony.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i podniosła, że w skardze nie zostało wykazane, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia Skarżącej, zwłaszcza w kontekście treści zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odnoszących się do naruszenia procedury planistycznej. Jak wskazano, zaproponowana w planie geometria przeznaczenia terenów (w obrębie tej samej działki) wynikała z konieczności wytyczenia miejsca pod zbiorniki retencyjne, będące wynikiem analizy stosunków wodnych opracowanych przez osobę z odpowiednimi kompetencjami. To, oraz występowanie na przedmiotowym terenie płazów oraz infrastruktury elektroenergetycznej w postaci kabla 100 kV, doprowadziło do przyjęcia zaprezentowanych w planie rozwiązań. Plan założył też, zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości, likwidację wyznaczonych w zmienianym planie szeregu dróg, umożliwiając właścicielowi rozplanowanie zabudowy według potrzeb.

W odniesieniu do zarzutów skargi Rada Miasta wskazała, że nie jest trafny pogląd Skarżącej, zgodnie z którym jedynym podmiotem uprawnionym do sporządzenia oceny skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był rzeczoznawca majątkowy. W ocenie Rady podane w prognozie skutków finansowych dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie został przez organ naruszony, bowiem w procedurze planistycznej sporządzono prognozę skutków finansowych zgodną z zakresem wymaganym przez § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, jakkolwiek opracowanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, to jednak nic jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego. Również zarzut wadliwości sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, gdyż zarzuty, że prognoza oddziaływania na środowisko jest wadliwa, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem prognoza taka jest tylko załącznikiem do projektu planu, a nie załącznikiem uchwalonego planu miejscowego i w związku z tym nie ma charakteru normatywnego. Podobnie jak prognoza skutków finansowych, prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Zakres informacji, jakie powinny zostać zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę zaznaczono też, że ochrona gatunkowa jest ochroną obligatoryjną i niezależną od warunków, przeznaczenia lub funkcji danego terenu, a projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został zaopiniowany i uzgodniony przez liczne instytucje. Następnie wskazano, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeśli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Na dzień sporządzania planu miejscowego znaczną część terenu opracowania stanowiła jedna działka gruntu. Nadto przedmiotowy plan jest zdaniem Rady Miasta w istocie w zasadniczej części planem porządkującym, a nie zmieniającym dotychczasową strukturę przestrzenną, a zasadnicza zmiana polegała na zrezygnowaniu z wytyczania dróg wewnętrznych. Nie było zatem w ocenie Rady Miasta przesłanek, by dla działki tej ustalać warunki scalania i podziału nieruchomości. Dlatego w § 17 planu wskazano, że w granicach opracowania planu nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Skarżąca na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, na etapie dyskusji publicznej, nie wnosiła uwag w zakresie zagadnienia podziału i scalania nieruchomości.

Dalej Rada Miasta stwierdziła, że konieczność retencjonowania wód deszczowych (budowa zbiornika retencyjnego) została już wskazana w planie miejscowym obowiązującym poprzednio dla przedmiotowego terenu, w § 38 ust. 5 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miasta z dnia 27 października 2004 r. Mając zatem na uwadze okoliczność, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i może doznawać pewnych ograniczeń, w tym w szczególności poprzez wykonywane przez gminę władztwo planistyczne, a także kierując się względami bezpieczeństwa i koniecznością zabezpieczenia terenów sąsiednich przez zalaniem w przypadku wystąpienia chociażby deszczy nawalnych, organ uznał, że miał prawo zamieścić w planie zapis, który warunkował możliwość dokonywania podziałów nieruchomości (które będą pierwszym etapem prowadzenia inwestycji) od uprzedniego zapewnienia właściwej retencji wód opadowych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzono, że wyrażenie "ilość kondygnacji" nie stoi w sprzeczności z samą definicją "kondygnacji", o której mowa w przepisach prawa budowlanego. Skarżąca pojęcia te błędnie utożsamia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie definiuje pojęcia "ilość kondygnacji", a organ miał prawo doprecyzować to pojęcie w treści prawa miejscowego. Posłużenie się tym pojęciem należy powiązać z wysokością zabudowy, a nie z samą definicją "kondygnacji'’. Co istotne zdaniem Rady Miasta w planie nie pominięto ustaleń dotyczących kondygnacji podziemnych.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustanowienia w zaskarżonym planie zakazu parkowania wskazano, że jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zakres ustaleń powinien być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem

Przepis § 25 ust. 6 odnosi się wyraźnie do działki, która w całości stanowi drogę powiatową ul. R. Jest to droga zbiorcza, zatem zakaz parkowania na tym terenie w ocenie Rady Miasta spowoduje, że nie będzie dochodziło do spowolnienia w ruchu drogowym, zminimalizuje to również ryzyko kolizji drogowych. Wprowadzone rozwiązanie służy zatem według organu poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Niezasadne pozostają też zdaniem organu zarzuty skargi odnoszące się do części graficznej planu. Na rysunku zaznaczono granicę opracowania (wokół planu), przy czym na jego fragmencie zaznaczona jest granica administracyjna miasta, oznaczona linią przerywaną z kropkowaną. Na rysunku znajduje się również oznaczenie drogi rowerowej o randze gminnej, opisanej w tekście uchwały planu w paragrafach 5.1.pkt.15 oraz w konkretnych kartach terenu. Brak oznaczenia w legendzie spowodowany był według Rady Miasta techniczną usterką, natomiast nie powoduje to nieczytelności uchwały, albowiem zapisy dotyczące drogi są w każdym terenie, w którym ma być prowadzona – czy to w postaci drogi rowerowej, czy w postaci ciągu pieszo – rowerowego. Z kolei oznaczenie literowe ZR4 jest ustaleniem szczegółowym Studium, oznacza w treści uchwały studium – zbiornik retencyjny, który ma również oznaczenie graficzne w postaci mydełka bladoniebieskiego w oznaczeniach do studium jako zbiorniki retencyjne. Dostępny w publikatorze rysunek planu został pomniejszony ze względów technicznych, jednak oryginalny rysunek wykonany został w skali: 1:1 000, zgodnie z art. 16 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

4.1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została uchwała Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2019 r., nr VII/82/2019, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..]. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga na tą uchwałę wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

4.2. W ocenie Sądu, kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała, narusza interes prawny i uprawnienie skarżącej. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżąca jest właścicielką działki nr [..], położonej w P. przy ul. R., która to działka stanowi ok. 98% obszaru objętego kontrolowanym planem. Zgodnie z tym planem działka stanowiąca własność skarżącej została przeznaczona: w części na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w części na teren zabudowy usługowej, w części na teren spotu i rekreacji i w części na teren zieleni parkowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym. Wprowadzone kontrolowanym planem zmiany będą miały wpływ na wykonywanie przez skarżącą przysługującego jej prawa własności. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącej prawem własności nieruchomości objętej zapisami planu i negatywnym wpływem kontrolowanej uchwały na tę sferę jej prawa, polegającym na jego ograniczeniu.

W orzecznictwie ustalono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosowanie zaś do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

4.3. Stwierdzając tym samym dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi i przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd wskazuje na wstępie, że wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy zatem tylko tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, bowiem kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, LEX nr 1796083). Tym samym, kontroli Sądu poddana została zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w zakresie zmian wprowadzonych na terenie należącej do skarżącej działki nr [..].

Jednocześnie, Sąd wyjaśnia, że w u.s.g. brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie – regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności – zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl,).

4.4. W ocenie Sądu, jedynie § 25 ust. 6 pkt 1 lit. b kontrolowanego planu w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu.

W § 25 ust. 6 pkt 1 lit. b dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami 5.KDZ, wprowadzono wskaźnik zagospodarowania terenu w postaci zakazu parkowania.

Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu parkowania nie znajduje podstawy prawnej. Uregulowanie takie nie znajduje przede wszystkim uzasadnienia w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawy takiej nie stanowi również art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., który to przepis określa obowiązkowe i fakultatywne elementy miejscowego planu. Ponadto, kwestie dotyczące postoju pojazdu uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W ustawie tej, w art. od 46 do 50a, określono zasady dotyczące zatrzymania i postoju pojazdów, w tym uregulowano w jakich miejscach i w jakich warunkach zatrzymanie i postój pojazdu jest dozwolone, a także określono, kiedy zatrzymanie i postój pojazdu są zabronione. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 10a ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że to podmioty zarządzające drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych.

Z uwagi na powyższe, § 25 ust. 6 pkt 1 lit. b kontrolowanego planu w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu i jako taki musiał został wyeliminowany z porządku prawnego.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 25 ust. 6 pkt 1 lit. b kontrolowanego planu, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

4.5. Jednocześnie, w ocenie Sądu, kontrolowany plan nie został wydany z istotnym naruszeniem trybu i pozostałych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim, nie naruszono w sposób istotny trybu sporządzania planu poprzez sporządzenie w toku procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Z odesłania zawartego w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. który stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uprawnionymi do sporządzenia opracowania odnośnie skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych są rzeczoznawcy majątkowi. Ocena skutków finansowych uchwalania lub zmiany planu miejscowego wiąże się między innymi ze zmianami wartości nieruchomości związanymi z uchwaleniem planu określającego przeznaczenie poszczególnych nieruchomości lub ze zmianą tego przeznaczenia. Zmiany wartości nieruchomości szacowane są przez rzeczoznawców majątkowych dla potrzeb stosowania renty planistycznej, o której mowa w u.p.z.p., oraz dla potrzeb ustalenia odszkodowań i opłat. Wprowadzając wymóg sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez rzeczoznawcę majątkowego ustawodawca miał na celu zapewnienie sporządzania takiego opracowania przez osobę mającą odpowiednie umiejętności, wiedzę zawodową w zakresie sporządzania takich opracowań. Ma to stanowić gwarancję rzetelności sporządzenia takich opracowań. Sporządzenie prognozy skutków finansowych przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym stanowi naruszenie przepisów u.p.z.p., jednakże nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 637/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 17 pkt 5 oraz art. 37 ust. 11 u.p.z.p., sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalania planu miejscowego przez osobę niespełniającą wymogów okresowych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi naruszenia istotnego, skutkującego nieważność zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1859/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 665/14, fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącej, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1039/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opracowanie takiej prognozy /analizy ekonomicznej/ przez osoby nie będące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., lecz nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 888/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględnił przy tym, że sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego wykonana została przez mgr inż. arch. U. S. — uprawnionego projektanta w planowaniu przestrzennym, tj. zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 u.p.z.p.

Ponadto, sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza skutków finansowych spełnia wymogi określone w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

4.6. Również, sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu.

Obowiązek sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko wynika z treści art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie przy tym z treścią § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), dokument ten jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Nie stanowi on jednak załączników do uchwały w sprawie planu miejscowego, a także nie jest jej integralną częścią. Nie ma też charakteru normatywnego. Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2261/97, LEX nr 43830). Zakres informacji, jakie powinny zostać zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.). Podstawowym zatem celem prognozy jest wykazanie, jak dopuszczony przez plan miejscowy sposób zagospodarowania terenu przekształci środowisko. Prognoza nie jest więc dokumentem, w którym ustalany jest sposób zagospodarowania i przeznaczenie poszczególnych terenów (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3593/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarzuty, że prognoza oddziaływania na środowisko jest wadliwa, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1259/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od tego, Sąd wskazuje, że z opinii sporządzonej przez mgr M. M. wynika, że gatunki chronione herpetofauny stwierdzone na terenie projektu planu, niezależnie od przyjętych rozwiązań planistycznych, podlegają stałej ochronie prawnej. W świetle ustalonych warunków środowiskowych zarówno w prognozie jak i zapisach planu wskazuje się na konieczność opracowania inwentaryzacji herpetologicznej celem prowadzenia czynnej ochrony. Zwraca się również uwagę, że na etapie prognozy przedstawiony został zakres działań. Wskazano, że w celu zachowania warunków na terenach o funkcjach przyrodniczych, w granicy podjętego planu na etapie przygotowania projektu opracowane zostały zalecenia mające na celu ich zachowanie. Do najistotniejszych naIeżą: utrzymanie obszarów bezodpływowych w ich naturalnej granicy; wprowadzenie zapisów dotyczących terenu zieleni parkowej w ich granicy; wszystkie działania zmierzające do realizacji malej retencji na tym terenie muszą być związane z realizacją projektu retencji wodami opadowymi w oparciu o badania hydrogeologiczne i przyrodnicze; dla całości należy przeprowadzić bilans terenów, którego celem będzie ustalenie wymagań w zakresie ochrony przyrody, ewentualnych działań kompensacyjnych; wykonanie przeliczeń retencji, zlewni, powierzchni zbiorników, przepływów, piętrzenia, pojemności zbiorników; wykonanie nasadzeń roślinności zgodnej siedliskowo, lokalizacji i geometrii zbiorników; wprowadzenie zakazu makroniwelacji na terenie zieleni; organizowanie placów budów; magazynowanie mas ziemnych, odpadów i działań o podobnym charakterze mogących doprowadzić do zniszczenia; odwodnienia terenu; w przypadku wystąpienia w obliczeniach wysokich wahań wód piętrzenia, które mogą mieć istotny wpływ na batrachofaunę należy przewidzieć kanał ulgi. Natomiast na pozostałym terenie, z racji stałego użytkowania rolniczego (prowadzenie upraw ze stałą orką) nie stwierdzono korzystnych warunków siedliskowo-pobytowych dla zwierząt.

Nadto, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowiska, zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. został zaopiniowany bez uwag m.in. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (opinia z dnia 27 lutego 2018 r. i z dnia 4 października 2018 r.).

4.7. Przechodząc zaś do kontroli zasad sporządzania planu sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługujące im prawo własności, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym postanowieniami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.

4.8. W ocenie Sądu, kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym uzależniając podział nieruchomości od wybudowania systemu kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi, nie ustala przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącej z naruszeniem władztwa planistycznego gminy.

Uchwalenie planu nie spowodowało, że korzystanie z nieruchomości nie stało się niemożliwe oraz nie zostało ono ograniczone. Plan zaproponował to samo przeznaczenie o innej geometrii; tak aby tereny inwestycyjne bilansowały się względem ustaleń planu obowiązującego. Zaproponowana geometria przeznaczenia terenów (w obrębie tej samej działki) wynikała z konieczności wytyczenia miejsca pod zbiorniki retencyjne, będące wynikiem analizy stosunków wodnych opracowanych przez osobę z odpowiednimi kompetencjami. Ponadto, procedura planistyczna, w wyniku której doszło do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, zainicjowana została poprzez złożenie przez skarżącą w dniu 15 lutego 2017 r. wniosku o zmianę planu obejmującego przedmiotową działkę. We wniosku tym skarżąca zobowiązała się do przedstawienia koncepcji zagospodarowania wód opadowych z terenu działki oraz do opracowania analizy urbanistycznej wraz z opisem proponowanych we wniosku zmian. Przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem powyższych kwestii oraz występowania na terenie płazów i infrastruktury elektroenergetycznej w postaci kabla 100 kV. Plan założył również, zgodnie z wnioskiem skarżącej, likwidację wyznaczonych w zmienianym planie szeregu dróg, umożliwiając skarżącej rozplanowanie zabudowy według potrzeb.

Nadto, jak wynika z dokumentów planistycznych, zamieszczając w planie zapis o możliwości dokonywania podziału nieruchomości od uprzedniego zapewnienia właściwej retencji wód opadowych, Rada kierowała się względami bezpieczeństwa i koniecznością zabezpieczenia terenów sąsiednich przed zalaniem w przypadku wystąpienia deszczy nawalnych. Podkreślić bowiem należy, że głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu jest utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta. Rozwiązania przyjęte w planie, dotyczące gospodarowania wodami, w tym wodami opadowymi, były wynikiem szerokiej i wnikliwej analizy stosunków wodnych na terenie objętym pianom. Na etapie procedury planistycznej przedłożono opracowanie gospodarowania wodami opadowymi, w którym przedstawiono 3 warianty odprowadzenia wód opadowych i dla których zostały opracowane różne koncepcje projektu planu. Zapis, który pojawił się w planie miejscowym jest wynikiem dbałości o szeroko pojęty ład przestrzenny, środowisko przyrodnicze, zapewnienie bezpiecznych rozwiązań infrastrukturalnych (system odprowadzania i retencji wód opadowych), który niewątpliwie stanowi element ładu przestrzennego. Intencją planu miejscowego jest właściwa realizacja systemu odprowadzania wód i ich retencji. Szczególnie ważnym na tym terenie jest aby pierwszym etapem realizacji inwestycji było zapewnienie właściwej retencji. Dzięki takiemu zapisowi tereny sąsiednie nie będą okresowo zalewane, inwestowanie na terenie będzie bezpieczne zarówno dla inwestorów jak i środowiska i terenów sąsiednich, a podejmowane czynności będą prowadzone z poszanowaniem fauny. Ponadto, planując zagospodarowanie wód opadowych na terenie miasta P. organ miał na uwadze powódź, która miała miejsce w lipcu 2001 r. i która spowodowała znaczne straty. Doszło wówczas do zalania znacznej części dolnych tarasów miasta. To doświadczenie spowodowało, że szczególnego znaczenia nabrała konieczność retencjonowania wód opadowych, celem ich zatrzymania na górnych tarasach miasta. Podobne działania, na co słusznie zwróciła uwagę Rada Miasta, stale podejmuje się w sąsiednich gminach, w szczególności również na terenie sąsiedniego miasta G. Nadto, konieczność retencjonowania wód deszczowych (budowa zbiornika retencyjnego) została już wskazana w planie miejscowym obowiązującym poprzednio dla tego terenu, tj. w uchwale Rady Miasta nr XXV/249/2004 z dnia 27 października 2004 r. a uwagi wniesionego przez K. B. (byłego właściciela nieruchomości) do tego planu w tym zakresie nie zostały uwzględnione przez Burmistrza.

Przede wszystkim jednak, zapisy kontrolowanego planu spełniają określony w art. 15 ust. 1 i w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. warunek zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

W ocenie Sądu przeznaczenie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą mieści się w granicach ustaleń przewidzianych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 12 października 2016 r., nr XXVI/238/2016.

W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując rozwiązania planistyczne Rada Miasta władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o przeznaczeniu nieruchomości. Z pewnością wprowadzone ustalenia wpływają na sposób wykonywania prawa własności, jednak nie stanowi to o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności.

4.9. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zapis § 17 kontrolowanego planu, zgodnie z którym w granicach opracowania planu nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Niewątpliwie, przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. Jednakże, nie można usunąć uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przyjmuje się, że zarówno z wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jak i z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem jest obligatoryjne i w ogóle nie ma możliwości odstąpienia od nałożonego w tym przepisie obowiązku, bądź jest obligatoryjne tylko w przypadku wyznaczenia obszarów wymagających przeprowadzania tej procedury zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Za słusznością tego poglądu przemawiają bowiem argumenty natury systemowej i celowościowej, a także pragmatycznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] op.cit., s. 178). W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w ww. przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w ww. zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, lub tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 625/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/2011 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. W wyroku z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Z kolei, w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjasnił, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX). Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 539/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją, uzasadnioną szczególnym charakterem przedmiotowego terenu mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a wyjaśnienia Rady Miasta w tym zakresie Sąd uznał za wyczerpujące i wystarczające dla przyjęcia koncepcji przyjętej w zaskarżonej uchwale. Na dzień sporządzania planu miejscowego znaczną cześć terenu opracowania stanowiła jedna działka gruntu. Nadto przedmiotowy plan jest w istocie w zasadniczej części planem "porządkującym" a nie "zmieniającym" dotychczasową strukturę przestrzenną, a zasadnicza zmiana polegała na zrezygnowaniu z wytyczania dróg wewnętrznych. Brak było zatem przesłanek, by dla działki tej ustalać warunki scalania i podziału nieruchomości.

4.10. Jednocześnie, w ocenie Sądu, posłużenie się w § 18 ust. 6, § 20 ust. 6, § 21 ust. 6, § 23 ust. 6 i § 24 ust. 6 kontrolowanego planu przy ustaleniu zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu pojęciem działki budowlanej nie narusza prawa.

Stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Przy tym, jak ustalono w orzecznictwie, nie narusza prawa użycie zwrotu "działka budowlana" w przepisach planu dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jeżeli scalanie i podział odnoszą się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę, co miało też miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

4.11. Również, wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 4 kontrolowanego planu definicji "ilości kondygnacji" – nie narusza prawa.

Niewątpliwie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Z kolei, wbrew stanowisku skarżącej, ustalona w kontrolowanym planie definicja "ilości kondygnacji" nie została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Rozporządzenie to określa definicję kondygnacji, kondygnacji podziemnej i kondygnacji nadziemnej ale nie określa definicji "ilości kondygnacji".

4.12. Również, jako niezasadne, Sąd uznał zarzuty dotyczące części graficznej kontrolowanego planu.

Część graficzna kontrolowanego planu sporządzona została na mapie zasadniczej w skali 1:1000, tym samym spełnia wymóg określony w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Ponadto, rysunek planu spełnia wymogi określone w przepisach § 5 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.). Rysunek planu przedstawia bowiem obszar objęty planem miejscowym wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Rysunek planu zawiera także m.in.: 1) wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego planem miejscowym; 2) określenie skali rysunku planu w formie liczbowej i liniowej; 3) granice obszaru objętego planem; 4) granice administracyjne; 5) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Nadto, rysunek planu sporządzony został w czytelnej technice graficznej i przy jego sporządzeniu zastosowano nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu. Do rysunku planu dołączono objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Przy sporządzaniu rysunku planu zastosowano podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że na rysunku planu znajduje się również oznaczenie drogi rowerowej o randze gminnej, opisanej w tekście uchwały planu w paragrafach 5.1. pkt. 15, oraz w konkretnych kartach terenu. Brak oznaczenia w legendzie spowodowane zostało wyłącznie techniczną usterką, natomiast nie powoduje to nieczytelności uchwały, albowiem zapisy dotyczące drogi są w każdym terenie, w którym ma być prowadzona - czy to w postaci drogi rowerowej, czy w postaci ciągu pieszo — rowerowego. Z kolei, oznaczenie literowe ZR4 jest ustaleniem szczegółowym Studium, oznacza w treści uchwały studium - zbiornik retencyjny, który ma również, oznaczenie graficzne w postaci mydełka bladoniebieskiego w oznaczeniach do studium jako zbiorniki retencyjne.

Tym samym niezasadne są zarzuty skargi w pozostałym zakresie.

4.13. Mając, powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność § 25 ust. 6 pkt 1 lit.b zaskarżonej uchwały, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie 2, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając w punkcie 3 wyroku od organu na rzecz skarżącej kwotę 780 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).