Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 735/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 1 i art. 17  ust. 1b, art.17 ust. 5  pkt 2  lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie – D.J. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 lutego 2022 r., znak: SKO-NP-4115-811/21, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez W. W., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., znak: SKO-NP-4115-811/21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) ,i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzją Wójta Gminy C. z dnia 15 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. W.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. Wójt Gminy C. odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ustalił, że osoba wymagająca opieki - matka skarżącej - pozostaje w związku małżeńskim oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. z dnia 15 stycznia 2014 r. Nr [...], które wydane zostało na stałe. Niepełnosprawność matki skarżącej powstała w wieku 41 lat. Oprócz małżonka, krewnymi w linii prostej zobowiązanych do alimentacji są tylko dzieci S. W. Syn M. S. prowadzi własne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną i nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Syn Ł. W. pracuje zawodowo, ma problemy zdrowotne i nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z kolei mąż – M. W. - z powodu pracy w gospodarstwie oraz zaburzeń psychicznych i leków "które zażywa", nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Skarżąca jako jedyna sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej w wyniku przebytych udarów jest osobą niepełnosprawną ruchowo. Porusza się z trudem przy pomocy laski oraz osoby podpierającej z drugiej strony, większość czasu spędza w pozycji siedzącej lub leżącej. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką zapewniając jej stałą pomoc w codziennym życiu całodobowo. Wykonuje wszystkie czynności higieniczne, zmienia pampersy, pierze, gotuje, przygotowuje posiłki, kontaktuje się z lekarzem, wykupuje leki (przeciwbólowe, nasercowe, uspakajające i nadciśnieniowe) oraz zawozi mamę na rehabilitację.. Skarżąca od 28 lutego 2009 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Po ukończeniu szkoły ukończyła staż w zakładzie fryzjerskim, jednak ze względu na stan zdrowia matki, nie mogła i nie może podjąć żadnego zatrudnienia.

Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a to fakt powstania u matki skarżącej niepełnosprawności w wieku 41-go roku życia oraz pozostawanie w związku małżeńskim.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną wykładnię: 1) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, 2) art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezasadne uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje córce, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał bowiem, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt l OSK 1614/16).

Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy organ podał, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ur. 11 grudnia 1967 r. powstała w stopniu znacznym w 2009 r. tj. gdy miała 41 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak podał organ odwoławczy w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. W oparciu o ustalenia organu pierwszej instancji wskazał, że S. W. w marcu 2020 r. przeszła zawał prawej półkuli mózgu, nadto doznała krwotoku do pnia mózgu, ponadto jest obciążona nadciśnieniem tętniczym, dyslipidemią z olbrzymią otyłością. W wyniku tych chorób ma lewostronny niedowład, porusza się z trudem przy pomocy laski - czworonóg oraz ze wsparciem podpierającej z drugiej strony. Większość czasu spędza w pozycji leżącej lub siedzącej, jest pampersowana. Ww. wymaga pomocy i opieki w czynnościach życia codziennego takich jak: utrzymanie higieny osobistej, zmiana pampersów, podawanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, karmienie, sprzątanie gotowanie, pomoc w poruszaniu się. Nadto nie jest w stanie wykonywać prac związanych z utrzymaniem czystości w mieszkaniu, a większość dnia spędza siedząc na krześle lub w łóżku. Wszystkie opisane wyżej czynności wykonuje mieszkająca z nią córka (skarżąca), która nadto organizuje i zawozi ją na wizyty lekarskie oraz rehabilitacje. Jak podała skarżąca opiekę tą sprawowała wespół z ojcem od 2009 r., a od kilku lat opieka ta spoczywa tylko na niej z uwagi na pracę ojca w gospodarstwie rolnym jak i jego pogarszający się stan zdrowia psychicznego (jest leczony psychiatrycznie od 20 lat). Skarżąca. zrezygnowała z wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym dnia 28 lutego 2009 r - miła wówczas 18 lat, nigdy nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W okresie od 24 października 2011 r. do 23 stycznia 2012 r. odbyła staż, na który została skierowania przez Powiatowy Urząd Pracy i uzyskała umiejętności wykonywania pracy w zawodzie fryzjera. Skarżąca nie jest jedynym dzieckiem wymagającej opieki. Ma ona jeszcze dwoje rodzeństwa w równym stopniu zobowiązanych do alimentacji matki: brat Ł. W. - mieszka razem matką jest kawalerem i pracuje, a kolejny brat - M. S. mieszka poza domem w odległości około 15 km, jest żonaty i nie pracuje.

Kolegium wyjaśniło, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Jak podało, nie budzi wątpliwości, że matka skarżącej wymaga pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Z akt sprawy wynika jednak, że nie tylko na skarżącej spoczywa obowiązek zapewniania opieki matce, a okoliczności sprawy wskazują, że w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych do jej alimentacji nie występują obiektywne okoliczności uniemożliwiające pozostałemu rodzeństwu współuczestniczenia w tej opiece. Niepełnosprawna mieszka z wraz dwojgiem dzieci skarżącą i synem, który jest kawalerem i pracuje. Nie ma więc przeszkód, aby po pracy przejął nad matka opieką, na przemian z drugim bratem, który co prawda jest żonaty, ale jest osobą bezrobotną. Nadto czynności takie jak: pomoc przy przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. To typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

Zdaniem Kolegium ww. zakres i rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką przy współuczestnictwie braci, czy też przy skorzystaniu z pomocy w formie usług opiekuńczych realizowanych w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, daje możliwość podjęci aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy (skarżąca posiada zawód fryzjera, którego wykonanie daje możliwość podjęcia pracy w różnych porach dnia), czy też pracy w gospodarstwie rolnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne przyjęcie, że córka niepełnosprawnej matki skarżącej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż opiekę nad matką mogą przejąć również w równym stopniu jej bracia;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej matki skarżącej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres czynności jakie wykonuje przy matce są typowymi czynnościami dnia codziennego, które wykonywane są na co dzień przez osoby pracujące zawodowo przed i po zakończeniu pracy;

3) art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Sprawa Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w N. z dnia 15 stycznia 2014 r., że niepełnosprawna matka pomimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności nie wymaga stałej opieki swojej córki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału

na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m. in., jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. z dnia 15 stycznia 2014 r. Nr [...], które wydane zostało na stałe. Niepełnosprawność matki skarżącej powstała zaś w wieku 41 lat.

W pełni zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za błędne uznać należało stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć bowiem pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji istotnie było nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony postawiony orzekającym w sprawie organom obydwu instancji - naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a i 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką przez skarżącą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna matka ma męża, na którym - jako spokrewnionym w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad żoną oraz brak posiadania przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przyznać należy, że Kolegium nie rozważało, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mniej jednak ten błąd Kolegium, działającego jako organ odwoławczy nie mógł zaważyć na prawidłowości podjętego przez nie rozstrzygnięcia, gdyż podjęło również prawidłowe rozstrzygnięcie, a ono ma decydujące znaczenie.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało więc rozważenie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zstępny w pierwszym stopniu może otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki zobowiązany w pierwszej kolejności do sprawowania opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia. Poza sporem natomiast jest fakt niepełnosprawności matki skarżącej oraz sprawowania opieki nad nią przez skarżącą.

Wskazać należy, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazana została negatywna przesłanka, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska.

Pierwsze z nich przyjmowało, że warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Drugie ze stanowisk wskazywało z kolei, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogły realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy uznawały w takiej sytuacji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej takiej opieki.

W związku z pojawiającą się rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia".

Powyższe wątpliwości zostały jednakże rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której w pkt 2 jednoznacznie stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W uzasadnieniu tej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia".

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że: "w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym". NSA w uchwale podkreślił również, że: "rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami".

W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjął, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.

Podkreślić również należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17; z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 116/17, z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem pogląd zaprezentowany w wyżej wskazanej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i organ pierwszej instancji prawidłowo wskazali na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro w niniejszej sprawie administracyjnej z takim stanem rzeczy nie mamy do czynienia, to zasadnie wskazały orzekające organy, że przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia było niedopuszczalne. Zarzut skarżącej w tym względzie nie jest więc uzasadniony, a podniesiona argumentacja na jego poparcie nie mogła być wobec wiążącej Sąd uchwały zatem uwzględniona.

Również z tegoż powodu pozostałe podniesione w skardze zarzuty - nieuwzględnienia przez organy okoliczności, że ojciec skarżącej, a mąż wymagającej opieki, obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną z powodu poważnych problemów zdrowotnych i zażywanych leków, jak wskazała skarżąca, nie mógł odnieść skutku. Zaistnienie bowiem negatywnej przesłanki z art. 17 art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądza, że z tego powodu świadczenie to nie mogłoby być skarżącej przyznane.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty skarżącej – naruszenia przez Kolegium - art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Sprawa Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w N. z dnia 15 stycznia 2014 r., że niepełnosprawna matka pomimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności nie wymaga stałej opieki swojej córki, jak i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres czynności jakie wykonuje przy matce są typowymi czynnościami dnia codziennego, które wykonywane są na co dzień przez osoby pracujące zawodowo przed i po zakończeniu pracy.

W odniesieniu do pierwszej z kwestii rzeczą organów nie jest zanegowanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nawet wraz ze stwierdzeniem, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej pomocy w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji, lecz ustalenie, czy rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie z zatrudnienia przez osobę żądającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma związek z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale nie jakakolwiek opieką, lecz taką , która wyklucza w ogóle zatrudnienie osoby wnioskującej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie każda bowiem osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności i wymagająca pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymaga takich czynności opiekuńczych, które by to zatrudnienie opiekuna zupełnie wykluczały.

W odniesieniu do drugiej kwestii w rozpoznawanej sprawie skarżąca, w ocenie Sądu, nie zdołała skutecznie wykazać również istnienia związku przyczynowo - skutkowego warunkującego przyznanie jej żądanego świadczenia. Trafna była ocena Kolegium charakteru i zakresu czynności opiekuńczych, wykonywanych przez skarżącą przy matce. Sytuacja zdrowotna matki skarżącej jest trudna, gdyż przeszła ona zawał prawej półkuli mózgu, nadto doznała krwotoku do pnia mózgu, jest obciążona nadciśnieniem tętniczym, dyslipidemią z olbrzymią otyłością. W wyniku tych chorób, jak wynika z ustaleń organów, ma lewostronny niedowład, porusza się z trudem przy pomocy laski - czworonóg oraz ze wsparciem podpierającej z drugiej strony. Większość czasu spędza w pozycji leżącej lub siedzącej, jest pampersowana. Ww. wymaga pomocy i opieki w czynnościach życia codziennego takich jak: utrzymanie higieny osobistej, zmiana pampersów, podawanie leków, przygotowanie i podanie posiłków, karmienie, sprzątanie gotowanie, pomoc w poruszaniu się. Nadto nie jest w stanie wykonywać prac związanych z utrzymaniem czystości w mieszkaniu, a większość dnia spędza siedząc na krześle lub w łóżku. Trafnie wskazało Kolegium, że czynności te nie są jednak tak absorbujące skarżącą, że w ogóle wykluczają jej zatrudnienie, nawet to w niewielkim wymiarze czasu pracy. Część z wykonywanych przez skarżącą czynności, to typowe czynności opiekuńcze dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo lub prowadzące gospodarstwo rolne, choćby takie jak: np. robienie zakupów, realizacja wypisanych recept, sprzątanie mieszkania, gotowanie, pranie, planowanie koniecznych wizyt lekarskich, pomoc w utrzymywaniu higieny, czy przygotowywanie posiłków. Przy odpowiednim zorganizowaniu większość z nich można wykonywać przed lub po powrocie z pracy zawodowej.

Wreszcie, zasadna jest również argumentacja organów obydwu instancji, że w przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji, a tak jest w tej sprawie, gdyż skarżąca ma dwoje braci – Ł., mieszkającego wraz z matką i M., który mieszka w odległości 15 km, jest żonaty i pracuje. Możliwe jest więc podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Co do zasady praca zawodowa nie jest obiektywną przeszkodą w wywiązaniu się z tego obowiązku alimentacyjnego wobec matki, gdyż jego realizacja nie musi polegać na osobistych staraniach. Może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki, stosownie do indywidualnych możliwości. Stosownie bowiem do treści art. 129 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak słusznie podniosło Kolegium, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Skarga nie mogła więc z powyższych przyczyn wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.