Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2263/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 230/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] października 2012 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz A. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 230/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. Wójta Gminy T. (dalej zwanego organem I instancji) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającej na wniosek P. S. (dalej zwanego inwestorem) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z konieczną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] – [...], gm. T.

Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w postępowaniu wznowionym na wniosek skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...], to jest działki sąsiedniej względem tej, dla której ustalono warunki zabudowy. Skarżący we wniosku tym powoływał się na brak udziału bez własnej winy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz wskazywał na wystąpienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Podnosił także, że w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor planował realizację innej inwestycji niż ta, dla której została wydana ta decyzja.

Na skutek tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 oraz 145a k.p.a. Stwierdził ponadto, że brak jest przesłanek do uznania skarżącego za stronę toczącego się wówczas postępowania, gdyż jak wynika z załącznika graficznego do wniosku inwestora, planowany budynek został zlokalizowany około 10 m od granicy z działką, której właścicielem jest skarżący. Przyjął, że charakter planowanej inwestycji (budynek gospodarczy) nie będzie w żaden sposób oddziaływać na tereny sąsiednich nieruchomości (nie będzie wytwarzać emisji substancji, hałasu, ciepła, wibracji lub pola elektromagnetycznego, które mogłyby przenikać na tereny sąsiednich działek oraz że inwestycja nie będzie usytuowana w granicy nieruchomości sąsiednich). Dlatego też, powołując się na treść art. 28 k.p.a. uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony z uwagi na brak interesu materialno-prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że był związany wnioskiem inwestora i nie mógł ustalić warunków zabudowy dla inwestycji innej niż w nim wskazana, a decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z przepisami prawa, po przeprowadzeniu stosownej analizy urbanistycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podniosło, że co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są wnioskodawcy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Zauważyło, że stronami takiego postępowania mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jednakże w każdym takim przypadku decydują o tym konkretne okoliczności, czy dana osoba ma interes prawny, by uczestniczyć w takim postępowaniu. Oceniło, że biorąc pod uwagę funkcję terenów objętych analizą urbanistyczną, przedmiot inwestycji i miejsce jej ulokowania na działce inwestora - planowana inwestycja nie będzie wykraczać poza teren działki inwestora i wkraczać tym samym na teren skarżącego. Stwierdziło, że skoro planowana inwestycja o ustalonych cechach i funkcji nie będzie oddziaływać na teren skarżącego to nie narusza ona jego interesu prawnego. Dodało, że bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje kwestia dotycząca sposobu użytkowania budynku gospodarczego, dla którego ustalono warunki zabudowy, gdyż okoliczności dotyczące zmiany sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu nie wiążą się z postępowaniem w sprawie warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako u.p.z.p.) oraz szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), przede wszystkim poprzez niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej terenu;

2) przepisów postępowania administracyjnego, to jest: art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącego podnoszonych w odwołaniu i w toku postępowania administracyjnego, dotyczących błędnego przyjęcia, że w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, błędnie określonej wielkości powierzchni zabudowy, błędnie ustalonej linii nowej zabudowy, zaniechania ustalenia średniej szerokości elewacji frontowych, a nadto zarzucił wadliwą konstrukcję uzasadnienia.

Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł natomiast, że charakter planowanej inwestycji znacznie odbiega od zagospodarowania działek sąsiednich. Zauważył, że inwestor dokonał samowolnego oraz istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdził, że budynek gospodarczy nie odpowiada w istocie definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem tak duży obiekt nie może być wykorzystywany jako gospodarczy. Dodał, że planowana inwestycja z przeznaczeniem jako baza dla pojazdów ciężarowych nie wpisuje się w charakter obecnej zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Podał też, że hałas spowodowany pracą samochodów ciężarowych oraz wjazdy i wyjazdy do posesji inwestora zarówno w dzień, jak i w nocy, zakłócają normalne funkcjonowanie mieszkańców działki skarżącego. Ocenił, że źródłem jego interesu prawnego w niniejszej sprawie są zakłócanie spokoju i porządku publicznego, które stanowi wykroczenie z art. 51 § 1 k.w. oraz ograniczenie w korzystaniu z własnej nieruchomości, które stanowi naruszenie art. 144 k.c.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji w pierwszej kolejności zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Podał, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania najpierw bada się wystąpienie w sprawie przesłanek wznowienia postępowania, a dopiero w razie stwierdzenia ich wystąpienia, możliwe jest przejście do kolejnej fazy (etapu) postępowania, to jest rozpoznania istoty sprawy (co do meritum). Wskazał, że jeżeli właściwy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a., to wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżący jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zdaniem skarżącego, organ bez jego winy, pozbawił go udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a nadto wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, bowiem inwestor planował realizację innej inwestycji niż ta, dla której zostały ustalone warunki zabudowy. Dodał, że w toku postępowania skarżący wywodził, że w wybudowanym budynku gospodarczym inwestor prowadzi działalność gospodarczą, której uciążliwość znacznie wykracza poza granice działki.

W odniesieniu do pierwszej z powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia Sąd I instancji wskazał, że normą prawną określającą status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy jest art. 28 k.p.a. Przyjął więc, że rzeczą organów administracji było przede wszystkim ustalenie, czy skarżący miał interes prawny w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, to znaczy, czy planowana inwestycja, w kształcie wskazanym we wniosku inwestora, wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, tj. stwarza taką uciążliwość, która może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Ocenił, że w tym zakresie organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia miał nie przekraczać granic działki inwestora.

Zauważył, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła budowy budynku gospodarczego, który miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi ogrodniczych, jachtu i łódki żeglarskiej. Podniósł, że w toku postępowania skarżący nie podważył w żaden sposób tych ustaleń, nie wykazał także, aby realizacja planowanej inwestycji, w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy, zakłócała korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Wywiódł, że faktyczne wykorzystywanie budynku gospodarczego, będącego przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Podkreślił, że organ był związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, który kształtował charakter i przeznaczenie inwestycji, a realizacja planowanej inwestycji jest zdarzeniem jakie nastąpiło po wydaniu tej decyzji i nie ma znaczenia dla oceny jej bytu prawnego. Ocenił, że udział skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wynikał także z potrzeby ochrony jego praw majątkowych, gwarantowanych art. 140 k.c. Zauważył bowiem, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby postępowanie to dotyczyło bezpośrednio korzystania i rozporządzania przedmiotem własności skarżącego, a więc również zakłóceń w tym korzystaniu ponad przeciętną miarę, o którym mowa w art. 144 k.c. Skonstatował, że brak u skarżącego przymiotu strony oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej bez merytorycznego badania istoty sprawy, gdyż podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony.

Tytułem wyjaśnienia Sąd I instancji podał, że zarzuty skarżącego odnoszą się w zasadzie do użytkowania istniejącego już budynku, a ta kwestia, podobnie jak i realizacja zamierzenia budowlanego niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że w zakresie odstępstw od projektu budowlanego, czy samowolnej zmiany sposobu korzystania z budynku lub działki, skarżącemu przysługują inne uprawnienia procesowe, a zarzuty te nie mogą odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie, pomimo że projektowana zabudowa nie odpowiada istniejącej, sąsiedniej zabudowie, a stanowi w istocie bazę pojazdów ciężarowych;

- art. 63 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw osób trzecich; ocenił, że prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja taka, określając dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, wkracza lub może wkraczać w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji; stwierdził, że treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oznacza jedynie, że wnioskodawca decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności;

- niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez całkowicie niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji, podczas gdy z uwagi na potencjalne oraz rzeczywiste skutki tej decyzji należy uznać, że dopuszczona inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego w szczególności emitując hałas oraz wibracje, a także niszcząc wspólną drogę dojazdową do nieruchomości;

- niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie przeprowadzonej przez nie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. i nie uwzględnił rzeczywistych cech i funkcji, jakie ma spełniać budynek gospodarczy na działce inwestora;

- niezastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie nieprawidłowego określenia granic obszaru objętego analizą urbanistyczną,

- niezastosowanie § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, zwłaszcza że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że całkowicie pominięto linię dotychczas istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

- niezastosowanie § 2 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie pominięcia w analizie urbanistycznej danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki;

- niezastosowanie § 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie odstąpienia od ustalenia i wskazania w analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

- niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie pominięcia w nich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nieuwzględnienie protestów właścicieli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania nieruchomości inwestora;

- § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w następstwie którego Sąd I instancji zaniechał kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie uznania przez organy, że zaprojektowana przez inwestora inwestycja budowlana, polegająca na budowie budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną, będzie kontynuacją zastanej funkcji terenu, podczas gdy planowana inwestycja i zlokalizowany na niej budynek uniemożliwiają na tej działce lokalizację budynku mieszkalnego;

2) przepisów postępowania, to jest:

a) art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy:

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy skarżący posiada interes prawny do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji , ponieważ realizacja tej inwestycji wykazała, że oddziałuje ona w uciążliwy sposób na nieruchomość skarżącego;

- art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie dotychczasowych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w postępowaniach, w których skarżący był stroną, to jest: decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...], z której została wyodrębniona działka nr [...], stanowiąca własność inwestora, dla której ustalono warunki zabudowy dla spornego budynku oraz postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania wydanego w kontrolowanej sprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyrażającą się w całkowitym braku argumentacji Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze co do niespełnienia przez inwestora warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenia przez organy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, w których wskazano na nieuprawnioną ocenę Sądu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Taki pogląd skarżący sformułował w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji: art. 63 ust. 2 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Nie wszystkie te zarzuty mają jednak usprawiedliwione podstawy.

Nie sposób bowiem podzielić dokonanej przez skarżącego wykładni art. 63 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżący ocenił bowiem, że prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja taka, określając dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, wkracza lub może wkraczać w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich i dlatego też, dla jej podjęcia wymagana jest zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Uszło jednak uwadze skarżącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. W świetle tych argumentów za chybiony uznać należy pogląd skarżącego o konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić także należy, że samo sąsiedztwo z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie zawsze oznacza, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony w tym postępowaniu. W postępowaniu tym, wobec braku odmiennej regulacji w przepisach u.p.z.p., legitymacja procesowa strony ustalana jest bowiem w oparciu o art. 28 k.p.a., w świetle którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy jednak od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 854/12 oraz wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2331/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał jednak właściwej oceny w zakresie posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Rezultat przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznać należy więc za nieprawidłowy. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, że wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, który nie zawierał żądnych parametrów tego budynku, został przez inwestora uzupełniony pismem, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2011 r. W piśmie tym inwestor wniósł zaś o ustalenie następujących parametrów planowanego budynku: wysokość kalenicy – do 7 m, wysokość okapu – do 4,5 m, spadku dachu - do 30 stopni, szerokość elewacji frontowej - od 9 m do 14 m. Takie też parametry zostały następnie ustalone w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wbrew natomiast twierdzeniom Sądu I instancji, z żadnego dokumentu przedłożonego przez inwestora przed wydaniem tej decyzji nie wynika, że planowany budynek (o tak dużych rozmiarach) miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi ogrodniczych, jachtu i łódki żeglarskiej. Takiej informacji nie zawierają bowiem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną. W tych okolicznościach, za nieuprawnione uznać należy pominięcie, przy ustalaniu zasięgu oddziaływania spornej inwestycji, parametrów planowanego budynku. Bez uwzględnienia tych parametrów nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. To zaś uprawnionym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie spotkać można pogląd, że z punktu widzenia procesu decyzyjnego, wojewódzki sąd administracyjny, rekonstruując stosowane przez organy normy postępowania (k.p.a., Ordynacji podatkowej, itp.), traktuje te przepisy jako "normy materialnoprawne" (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 272). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem, że wskazane w podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu przepisy k.p.a., mające w istocie charakter procesowy (formalny), mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy potraktowane jako przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się także względami ekonomii procesowej, skorzystał więc w warunkach niniejszej sprawy z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 p.p.s.a., to jest stwierdzając jedynie naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Pozostałe bowiem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W kontrolowanej sprawie nie doszło przecież do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji, gdyż organy administracji publicznej obu instancji uznały, że skarżący nie był stroną tego postępowania, a więc nie mógł skutecznie domagać się jego wznowienia. W tych okolicznościach, za chybione uznać należy te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zaniechania przez Sąd I instancji kontroli decyzji organów obu instancji w zakresie wystąpienia w niniejszej sprawie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym i tych dotyczących analizy urbanistycznej. Zarzuty te mogłyby podlegać ocenie jedynie wówczas, gdyby doszło do ponownego rozpatrzenia przez organy sprawy ustalenia warunków zabudowy, z czym jednak nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia przez organy braku przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś bezzasadnym czyni także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Całkowicie niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te nie znajdują bowiem zastosowania w sprawach ustalania warunków zabudowy, w których stosuje się przepisy u.p.z.p. i aktów wykonawczych do tej ustawy.

Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Sądu I instancji stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji. Jak już bowiem podano, bez uwzględnienia parametrów spornego budynku gospodarczego nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Pominięcie zaś tych parametrów przy ocenie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji stanowi naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku na temat kryteriów, jakimi należy kierować się przy ocenie posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.