Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1975/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8 oraz pkt 11 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1529/13 w sprawie ze skargi M. S., W. S. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II SA/Bd 1529/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. i W. S.(dalej: skarżący) na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, działając na podstawie art.49b ust.1, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: ustawa lub ustawa – Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorowi i jednocześnie współwłaścicielowi nieruchomości przy [...] w B. – M. S. (dalej również jako: inwestor, skarżąca) rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego bez zgłoszenia właściwemu organowi w miejscu po istniejącym budynku gospodarczym na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...], przy [...] w B.

Na podstawie oświadczenia współwłaściciela ww. nieruchomości – D. K. - organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajdował się budynek gospodarczy, który w roku 2009 został przez D. K. rozebrany. Na tym samym miejscu, na przełomie października i listopada 2009 r. inny współwłaściciel nieruchomości - skarżąca M. S., odbudowała zburzony wcześniej obiekt budowlany, co potwierdza oświadczenie robotników realizujących odbudowę z dnia 18 grudnia 2009 r. Odbudowany budynek gospodarczy o wymiarach: szerokość 3,00 - 3,50 m, długość 6,18 m, jest użytkowany przez skarżącą, o czym świadczą m. in. decyzje określające wysokość podatku od nieruchomości. Oględziny w terenie przeprowadzone przez organ nadzoru budowalnego w dniu 14 listopada 2012 r. w ramach których dokonano pomiarów kontrolnych obiektu również wykazały, iż na terenie nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy o podanych powyżej wymiarach.

PINB ustalił ponadto, że inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia odbudowy budynku gospodarczego, czym naruszył art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Spowodowało to podjęcie przez organ nadzoru budowalnego czynności w przedmiocie legalizacji samowolnej odbudowy przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 49b ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne, PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oceniając przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej organ I instancji ustalił, że właścicielami działki oznaczonej numerem ewid. [...] obręb [...] są: M. S. , W. S. oraz D. K. PINB stwierdził także, że oświadczenie z dnia 25 marca 2013 r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez skarżącą nie zawiera zgody pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Skarżąca w dniu 12 lipca 2013 r. przedstawiła nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierające oświadczenie, iż prawo to wynika z tytułu współwłasności, co potwierdzają: umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 14 września 2000 r. i oświadczenie robotników realizujących odbudowę (na okoliczność wyrażenia zgody przez D. K. na odbudowę obiektu) z 18 grudnia 2009 r. Zdaniem organu, z ww. dokumentów nie wynika jednak, by inwestor posiadał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy ocenie takiej organ uwzględnił treść pisma D. K. z dnia 30 lipca 2013 r., w którym ww. stwierdził, że przedmiotowej zgody nie udzielił ani Państwu Słomko, ani najętym przez skarżącą pracownikom, co miałoby wynikać ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii oświadczenia robotników z dnia 18 grudnia 2009 r., na które powołuje się skarżąca.

Mając powyższe na uwadze, w związku z niespełnieniem przez inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu gospodarczego i nakazał inwestorowi decyzji rozbiórkę budynku gospodarczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie celem przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz procesu legalizacji, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz świadka na okoliczność wyrażenia zgody przez D. K. na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.

Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z [...] października 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie dawały podstawy do legalizacji samowolnie odbudowanego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożone oświadczenie organ uznał za niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz.1127 ze zm.). Działka nr [...] przy ul. [...] w B. stanowi współwłasność D. K. i W. ., co oznacza, że stosowne oświadczenie powinien podpisać każdy z jej współwłaścicieli. Oświadczenie złożone przez inwestora nie zawierało zaś zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy potwierdził ponadto, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, iż wykonanych przez skarżącą robót budowalnych nie można zakwalifikować jako remontu częściowo rozebranego budynku gospodarczego. Ustalenie, że rozebrana została część obiektu (dwie ściany i dach), zaś pozostałe ściany budynku stanowią: część ogrodzenia murowanego i ściana przyległego budynku nakazywało uznać, że w niniejszym przypadku miała miejsce odbudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że w wyniku dokonanej odbudowy doszło do zmiany powierzchni zabudowy budynku gospodarczego. Według ustaleń organu I-instancji sporny budynek posiada wymiany 3,00 m x 6,17m, zatem powierzchnia zabudowy wynosi 18,51 m². Ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy dotyczących stawek podatku od nieruchomości za lata 2002-2010 wynika zaś, że w tym okresie uiszczany był podatek za budynek gospodarczy o powierzchni 12 m².

Oddalając skargę skarżących na decyzję z [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy, stwierdzony na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, został prawidłowo wyjaśniony, zaś organy nadzoru budowlanego wydały rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej charakteru wykonanych robót (remont czy odbudowa) Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone dowody stanowiły wystarczającą podstawę do zakwalifikowania wykonanych robót jako odbudowy, co zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie jest bezsporne, że wszelkie roboty budowlane związane z przedmiotowym obiektem zostały wykonane bez zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz bez pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż jedną ścianę obiektu, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi istniejący budynek murowany gospodarczy, a drugą - murowane ogrodzenie. Dwie pozostałe ściany były zniszczone przez uczestnika. W ramach likwidacji zniszczeń wykonano roboty budowlane polegające na odbudowie rozebranych, istniejących wcześniej ścian murowanych obiektu budowlanego i zastąpiono je w części płytami OSB na drewnianych stelażach. Ustalono, że nowopowstały obiekt ma inne wymiary niż zabudowa uprzednio istniejąca w tym miejscu, kubatura odbudowanego obiektu jest większa od powierzchni obiektu rozebranego. Zdaniem Sądu, zarówno jednak w przypadku ustalenia, że w miejscu istniejącego obecnie obiektu był usytuowany wcześniej obiekt budowlany o innej powierzchni, jak również w przypadku ustalenia, że wcześniej istniejąca zabudowa miała te same rozmiary co nowopowstała, zakres wykonanych robót budowlanych należałoby i tak zakwalifikować jako odbudowę lub budowę. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2011 r., który, jak zauważył Sąd, został bez zastrzeżeń podpisany przez skarżącą w odniesieniu do opisu obiektu i jego powierzchni, stwierdzono, że obiekt ma wymiary poniżej 25 m². Odbudowano go w 2009 r. po uprzednim zniszczeniu.

Kwestionując stanowisko skarżącej, że wykonane roboty budowalne były remontem, Sąd I instancji uznał, że nawet gdyby przyjąć, że obiekt stanowi dokładne powielenie poprzedniej powierzchni i powstał w wyniku usunięcia zniszczeń, to i tak zakres wykonanych robót przesądził o tym, że nie można ich uznać za remont. Przeprowadzone roboty stanowiły albo budowę nowego obiektu, albo odbudowę obiektu wcześniej istniejącego w tym miejscu. Nie ma bowiem zasadniczych przeszkód w powiązaniu pojęcia odbudowy z odtworzeniem obiektu budowlanego (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 693/10). Zasadnicza różnica między remontem a odbudową wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o charakterze remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje. Odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", stanowi w ocenie Sądu, odbudowę.

Sąd przyjął, że o odbudowie obiektu, nie remoncie, przesądzało również to, że prace budowalne nie polegały jedynie na wymianie dotychczasowych elementów obiektu na nowe z użyciem innych materiałów, lecz na wykonaniu nowych ścian i zadaszenia, tworząc obiekt kubaturowy - po uprzednim rozebraniu dwóch ścian jako pozostałości po zabudowie, w postaci budynku gospodarczego. Nie doprowadziły zatem do odtworzenia stanu pierwotnego, bowiem polegały na rozebraniu obiektu budowlanego, a następnie wykonaniu nowego obiektu, którego usytuowanie, tak jak to przyjęły organy, pokrywa się z usytuowaniem istniejącego wcześniej w tym miejscu obiektu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zaskarżonym wyroku zauważono, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (wyrok WSA w Lublinie z 16 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 550/12). Nie stanowi również remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Rozebranie określonych (zużytych) fragmentów obiektu wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane (wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1483/10). Konieczną cechą remontu w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane jest to, by roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1868/10). Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane oznaczają odbudowę obiektu budowlanego (wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 281/11, LEX nr 1169354). Nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku, stawiając w ich miejsce nowe i traktując to jako odtworzenie pierwotnego stanu; takie działania inwestora jest odbudową (ew. przebudową) mieszczącą się w definicji budowy.

Z powołanych względów Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organy słusznie uznały, iż wykonane przez inwestora roboty nie stanowiły remontu uprzednio istniejącego obiektu budowlanego, lecz należało je zakwalifikować do inwestycji polegającej na budowie rozumianej jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Potraktowanie przedmiotowej inwestycji jako budowy oznaczało zaś, że stanowiła ona roboty budowlane polegające na odbudowie istniejącego obiektu budowlanego, które w momencie realizacji inwestycji nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Zamiar realizacji inwestycji podlegał jednakże obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy). Skoro inwestor nie dokonał zgłoszenia, to doszło do samowoli budowlanej objętej regulacją art. 49b ustawy - Prawo budowlane.

Sąd zauważył, iż w ramach badania, czy istniały podstawy do zalegalizowania przeprowadzonych robót na skarżącą został nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi stosownych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro obowiązków tych skarżąca nie wykonała organy obu instancji, przyjmując prawidłowo za podstawę wydanych decyzji przepis art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zasadnie, zdaniem Sądu, nakazały rozbiórkę obiektu. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które przy robotach polegających na remoncie nie wymagają wykazania się uprawnieniami do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OSP 2/10).

Odnosząc się do innej spornej kwestii, dotyczącej złożenia przez inwestora wymaganego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd wskazał, że, co do zasady, organy nie mają obecnie kompetencji do tego, by badać prawdziwość oświadczenia inwestorów w zakresie ich uprawnień do terenu inwestycji. Na mocy zmian wprowadzonych do ustawy – Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r., nałożony na inwestora dotychczasowy obowiązek udowadniania stosownymi dokumentami tytułu prawnego do terenu inwestycji zastąpiony został obowiązkiem złożenia oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka zasada, jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, doznaje jednak wyłomu w przypadkach, gdy ujawnia się wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości będącej terenem inwestycji, przy czym ujawnione wątpliwości rzutują na prawdziwość oświadczenia inwestora. W ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie zastrzeżenia co do skuteczności wykazania się przez skarżącą prawem do władania na cele budowlane nieruchomością zgłosił współwłaściciel, to organy były upoważnione do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego terenu inwestycji i oceny skuteczności wykazanego przez skarżącą w oświadczeniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd przypomniał, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowalne, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. ustawa rozumie tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jedną z odmian prawa własności jest współwłasność, charakteryzująca się tym, iż własność tej samej rzeczy przysługuje kilku osobom.

Nieruchomość na której powstał obiekt stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności ocenia się według prawa cywilnego, które przyjmuje, iż każdy z współwłaścicieli może samodzielnie rozporządzać swoim udziałem we współwłasności, zaś do czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną potrzeba jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Odwołując się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska co do tego, iż budowa obiektu budowlanego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd Sąd I instancji wyraził pogląd, iż zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi być niewątpliwa. W rozpatrywanej sprawie na wzniesienie spornego obiektu nie wyraził zgody współwłaściciel nieruchomości. Ustalono ponadto, że skarżąca nie dysponuje postanowieniem sądu powszechnego o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością. Podział quoad usum (do wyłącznego korzystania) wymaga bądź orzeczenia sądu bądź umowy między współwłaścicielami. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do samodzielnego prowadzenia ustaleń w kwestii podziału gruntu quoad usum, umożliwiającego poszczególnym współwłaścicielom na samodzielne rozporządzanie fizycznie wydzieloną do odrębnego korzystania częścią nieruchomości. Podział quoad usum rodzi skutki jedynie w sferze obligacyjnej a nie zmienia stosunków własnościowych. Prawo współwłasności w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest tożsame z prawem własności.

Z powołanych względów Sąd podzielił zapatrywanie organów, iż skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym przedstawione przez nią dokumenty - oświadczenie pracowników wykonujących roboty z 18 grudnia 2009 r. czy też umowa nabycia udziałów we współwłasności - nie stanowiły wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., ocena zebranych dowodów nie narusza regulacji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jako niemające wpływu na wynik sprawy Sąd ocenił zarzuty naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 61 § 1 k.c., gdyż oświadczenie o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinno zostać złożone organowi, a nie osobom trzecim w stosunku do współwłaścicieli.

Skargę kasacyjną od wyroku z 25 lutego 2014 r. złożyli M. S. i W. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegającej na przyjęciu przez Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; skarżący wskazali, że decyzje organów nadzoru budowlanego zapadły bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co spowodowało brak dokonania prawnej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych pod kątem sprawdzenia, czy stanowiły one odbudowę czy remont obiektu,

ewentualnie,

naruszenie art. 3 pkt 6 i 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ocenę zastosowania prawa materialnego przez WINB polegającego na wadliwym zakwalifikowaniu robót budowlanych polegających na remoncie jako odbudowy, czyli przyjęciu, iż wymiana zniszczonych elementów budynku, tj. jednej ściany oraz dachu, przy zastosowaniu innych wyrobów budowlanych stanowi odbudowę, a przez to niezastosowanie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego;

2) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej polegającej na przyjęciu przez Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie przyjęcia:

- iż D. K. nie wyraził zgody na dysponowanie przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane oraz

- określenia powierzchni budynku gospodarczego sprzed i po jego zniszczeniu,

a przez to naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów z uwagi na:

a) nieuwzględnienie następujących dowodów, znajdujących się w aktach sprawy, z których wyraźnie wynika prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane:

- umowy sprzedaży z 14 września 2000 r. zawartej w formie aktu notarialnego z której wynika, że D. K. – zgodnie z ustalonym sposobem korzystania – nabył prawo do samodzielnego użytkowania jedynie części nieruchomości; strona podniosła, że budynek gospodarczy użytkowała jedynie skarżąca, zatem tylko ona miała prawo do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- oświadczenia z 18 grudnia 2009 r. złożonego przez osoby wykonujące remont, z którego wynika, iż D. K. wyraził zgodę na prace budowlane,

b) nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o przesłuchanie świadków oraz skarżących na okoliczność ustnego wyrażenia przez D. K. zgody na odtworzenie części budynku gospodarczego w zakresie, w jakim został on przez niego zniszczony,

c) mapek geodezyjnych z 14 czerwca 2012 r. na których widać pozostałą po wyburzeniu przez D. K. część obiektu budowlanego, tj. boczną oraz tylną ścianę oraz cały obiekt – po jego uzupełnieniu o ścianę, dach i uchylną bramę, które znajdują się w tym samym miejscu, w którym znajdowały się elementy zniszczone,

3) art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 199, art. 206 i art. 209 k.c. (umowa quoad ad usum):

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowalne w sytuacji, gdy współwłaściciel D. K., poprzez nabycie udziału w przedmiotowej nieruchomości, wstąpił w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika, czyli również ustalony wcześniej podział do używania,

- poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być jedynie dokument, a nie również ustne oświadczenie oraz, iż z prawa do wyłącznego korzystania z określonej części nieruchomości nie wynika prawo współwłaściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że współwłaściciel nie może samodzielnie dokonywać czynności zachowawczych polegających na naprawieniu uszkodzonych elementów obiektu budowlanego,

4) art. 3 pkt 11, art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że samowolne zniszczenie części budynku gospodarczego dokonane przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, za które wymierzono karę grzywny, nie zawiera w sobie zgody tego współwłaściciela na jego odbudowanie, w rozumieniu braku konieczności przedstawienia dodatkowej zgody D. K. na dysponowanie przez skarżącą nieruchomością na cele związane z odbudowaniem zniszczonej części budynku;

5) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki całego obiektu, również w sytuacji, gdy w ramach samowoli budowlanej odbudowana została jedynie jego określona część;

6) art. 61 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie, gdyż odwołanie oświadczenia woli, które ma być złożone innej osobie jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, z czego wynika, iż D. K. nie mógł skutecznie odwołać uprzednio udzielonej zgody na dysponowanie przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej sformułowanymi przez skarżących.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze charakteru i kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przez skarżących bez zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] przy [...] w B., pod drugie, wykazania przez skarżących w postępowaniu legalizacyjnym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

W odniesieniu do pierwszej z zaznaczonych powyżej kwestii należało stwierdzić, że zarzuty w ramach których skarżący kwestionują stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia rodzaju wykonanych robót oraz kwalifikację prawną tych robót, tj. dotyczące naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 6 i 8 ustawy – Prawo budowlane, nie stanowią uzasadnionych podstaw kasacyjnych.

Podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji, że wykonane roboty budowlane stanowiły odbudowę zburzonego wcześniej obiektu budowlanego stanowiło ustalenie, że roboty te polegały na wykonaniu krytego blachą dachu oraz dwóch zniszczonych wcześniej ścian obiektu, którego pozostałe dwie ściany stanowiły: istniejący murowany budynek gospodarczy oraz murowane ogrodzenie. W świetle ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, nowy obiekt (budynek gospodarczy) nie pokrywa się wymiarami z uprzednio istniejącą w tym miejscu zabudową. Obecna kubatura jest większa od powierzchni obiektu zajmowanej uprzednio. Ustaleń tych, w ocenie sądu kasacyjnego, nie udało się skarżącym kasacyjnie skutecznie zakwestionować.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, co miałoby wynikać ze stwierdzenia przez Sąd, że "usytuowanie nowego obiektu pokrywa się z usytuowaniem istniejącego wcześniej w tym miejscu obiektu", a następnie, że wykonany przez inwestora obiekt jest większy niż istniejący poprzednio. Ocena sądu kasacyjnego wynika z faktu niezasadnego utożsamiania przez skarżących pojęcia "usytuowanie" z wielkością obiektu, pomimo tego, że parametry brane pod uwagę przy określaniu ww. właściwości obiektu budowlanego są inne w przypadku ustalania jego usytuowania, inne zaś przy określaniu jego kubatury, rozumianej jako, najprościej ujmując, pojemność (objętość) budynku.

Nie budzi ponadto zastrzeżeń sądu kasacyjnego sposób przyjęcia ustaleń odnoszących się do powierzchni wyburzonego oraz nowowybudowanego obiektu. Skarżący kwestionują ustalenie, iż doszło do zmiany powierzchni użytkowej budynku, jako przyjęte ich zdaniem nieprawidłowo w oparciu o decyzje w sprawie podatku od nieruchomości za lata 2002-2010 wynikające z deklaracji złożonych przez nieżyjącego męża skarżącej, a nie materiały zgromadzone w zasobie geodezyjno-kartograficznym, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.). W odniesieniu do tych zarzutów zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. także wymiaru podatków, zaś obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków obciąża właścicieli nieruchomości (art. 22 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy). Z tych względów kwestionowanie przyjętych w sprawie ustaleń odnoszących się do powierzchni użytkowej budynku przed jego zburzeniem w oparciu o dane wynikające z decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości nie mogło zostać uznane za działanie skuteczne.

Prawidłowość przyjęcia ustaleń dotyczących powierzchni budynku, którego nakaz rozbiórki orzeczono na mocy decyzji organu I instnacji, skarżący podważają zarzucając Sądowi I instancji, iż nie zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, na podstawie czego stwierdził, że aktualna powierzchnia tego budynku wynosi 18,51 m2. Zarzuty te są niezasadne, gdyż przyjęte przez organ odwoławczy dane przedmiotowego budynku wynikają bezpośrednio z dokonanych przez organ I instancji pomiarów budynku, wskazujących, iż ma on wymiary 3,00 m x 6,17 m. Pomiarów budynku dokonano w trakcie oględzin budynku w dniu 20 lipca 2011 r. oraz 14 listopada 2012 r. Parametry budynku wskazane w zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy są zgodne z danymi wynikającymi z protokołów oględzin przeprowadzonych w powyżej wskazanych terminach oraz szkicem do protokołu z 14 listopada 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjęte przez organy oraz Sąd I instancji ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy w zakresie rodzaju wykonanych przez inwestorów robót budowlanych doprowadziły do prawidłowego uznania, że roboty te nie stanowiły remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, lecz odbudowę, o której stanowi art. 3 pkt 6 tejże ustawy. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż definicja legalna pojęcia remontu zakłada dokonanie prac budowlanych w obiekcie istniejącym, zatem pojęcia tego nie można odnosić do okoliczności ustalonych w rozpoznawanej sprawie wskazujących na to, że w wyniku wyburzenia w 2009 r. przez uczestnika postępowania dwóch ścian unicestwiony został w istocie obiekt budowlany, którego pozostałe ściany stanowił inny murowany budynek gospodarczy oraz murowane ogrodzenie. Wykonanie przez stronę w takich warunkach nowych ścian i zadaszenia, w wyniku czego powstał obiekt kubaturowy – budynek gospodarczy o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny zasadnie zakwalifikowane zostało jako odtworzenie właściwe wiążące się z pojęciem odbudowy. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się brak podstaw do uznania, że mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Remont, w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa (wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11).

Stanowisko strony skarżącej, w świetle którego przeprowadzone roboty budowlane nie stanowiły odbudowy, skoro sprowadzały się do uzupełnienia obiektu budowlanego o brakującą ścianę, dach oraz uchylną bramę nie zasługuje na akceptację także w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmującego, iż rozebranie obiektu i wybudowanie w jego miejscu obiektu o innej powierzchni i kubaturze, nawet przy pozostawieniu jego części w postaci np. jednej ściany, stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 25 marca 2015 r., II OSK 2048/13).

W konsekwencji stwierdzenia, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła robót budowlanych zakwalifikowanych jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, stwierdzić należało, że nie doszło także do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wyłączającego konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, a zatem odnoszącego się w swej dyspozycji do innej instytucji niż zidentyfikowana w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym. W warunkach rozpoznawanej sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie uznano, że skutkiem niedokonania zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie doszło do samowoli budowlanej objętej regulacją art. 49b ustawy – Prawo budowalne.

Niezasadnym okazał się przy tym zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki całego budynku, również w sytuacji, gdy w ramach samowoli budowlanej odbudowana została jedynie jego określona część. Błędna wykładnia zakłada mylne zrozumienie treści przepisu. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd I instancji dokonał interpretacji art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej.

Kolejna zasadnicza kwestia sporna w sprawie dotyczy okoliczności związanych z przyjętym przez Sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego ustaleniem, że skarżąca nie wykazała w postępowaniu zamierzającym do legalizacji samowoli budowlanej, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowiło jednej z warunków zalegalizowania przeprowadzonych robót budowlanych (art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49bust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).

Wbrew zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uchybienia art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami k.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci umowy sprzedaży z 14 września 2000 r. oraz oświadczenia z 18 grudnia 2009 r. złożonego przez osoby wykonujące na zlecenie skarżącej prace budowalne. Do dokumentów tych bezpośrednio nawiązuje organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę wskazując, że analiza ich treści kazała stwierdzić, że z przedstawionych przez stronę dowodów nie wynika prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza motywów zaskarżonego wyroku również świadczy o tym, że dokonując oceny stanu faktycznego przyjętego przez organy Sąd I instancji odnotował fakt, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie obejmuje dokumenty, o których mowa w skardze kasacyjnej.

Nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o przesłuchanie świadków i skarżących na okoliczność "ustnego wyrażenia przez D. K. zgody na odtworzenie części budynku gospodarczego, w zakresie, w jakim został on przez niego zniszczony" nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ze względu na podtrzymywane przez D. K. w toku postępowania stanowisko, w którym odmawia on wyrażenia zgody na legalizację samowoli budowlanej skarżącej, brak było podstaw do przyjęcia, że przeprowadzenie tych dowodów przyniesie oczekiwany przez skarżących skutek, tj. doprowadzi do akceptacji przez D. K. przeprowadzonych przez skarżącą robót.

Skarżący kasacyjnie wskazują także na naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 199, art. 206 i art. 209 k.c.

Jak wskazał Sąd I instancji, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawa Prawo budowlane rozumie tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności – z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - ocenia się zaś według przepisów prawa cywilnego.

Zgodnie z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W judykaturze przyjmuje się, że ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15).

Skarżąca kasacyjnie nie przestawiła kontrargumentów wobec przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w świetle którego, budowa obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd.

Wynikająca z powołanego przez skarżących art. 206 k.c. zasada stanowiąca, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli może ulec odpowiedniej modyfikacji w drodze umowy zawartej między współwłaścicielami albo w drodze orzeczenia sądowego.

W sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca nie dysponuje postanowieniem sądu powszechnego o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (str. 17 uzasadnienie wyroku Sądu I instancji). Na brak umowy o podziale nieruchomości wskazuje zaś strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 12 skargi kasacyjnej).

Nieskuteczne okazały się zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z umowy sprzedaży z dnia 14 września 2000 r. zawartej w formie aktu notarialnego, z której wynika, że uczestnik postępowania – D. K. – zgodnie z ustalonym sposobem korzystania nabył prawo do samodzielnego użytkowania części nieruchomości, nieobejmującej będącego przedmiotem postępowania budynku gospodarczego. O ile skarżąca ma rację twierdząc, że z umowy tej wynika, że na mocy tej umowy D. K. nabył lokale mieszkalne oznaczone numerami porządkowymi 1 i 3 położonymi w B. przy [...] oraz prawa z nim związane, zaś zgodnie z ustalonym sposobem korzystania z nieruchomości użytkuje samodzielnie części nieruchomości oznaczone na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do umowy numerami 1,4,5,6,7,9 i wiatę, to ustalenie to nie jest równoważne stwierdzeniu, że z umowy tej wynika prawo M.S. do wyłącznego korzystania z nieruchomości na której skarżąca wykonała roboty budowalne w warunkach samowoli budowalnej.

Nie można skutecznie twierdzić, iż generalnie podział quoad usum wyłącza obowiązek uzyskania zgody jednego ze współwłaścicieli od pozostałych współwłaścicieli na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych z obiektem przydzielonym do wyłącznego korzystania.

Pogłębione rozważania dotyczące znaczenia podziału quad usum dla określenia uprawnień właścicielskich z zakresie zarządu rzeczą wspólną Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08, do których skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne się odwołać. We wskazanym wyroku Sąd przypomniał, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. Warszawa 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k. c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu ) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną ) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu.

Do skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie konieczności uzyskania przez skarżącą zgody współwłaściciela na wykonanie robót budowlanych nie mogła też doprowadzić argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na to, że brak konieczności legitymowania się zgodą tegoż współwłaściciela na wykonanie tych robót wynika z faktu, iż każdy ze współwłaścicieli może dokonywać czynności zachowawczych, tj. zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Skarżąca wyjaśniła, że skoro zgodnie z art. 209 k.c. podjęła jedynie czynności w celu zapobieżenia zniszczeniu całości obiektu, to była w pełni uprawniona do samodzielnego wykonania remontu. Przyjmując taką optykę przy wykazywaniu swoich racji skarżąca pomija to, że samodzielne wykonywanie czynności zachowawczych przez współwłaściciela jest dopuszczalne w takim zakresie, jaki daje się pogodzić z korzyścią i interesem wszystkich współwłaścicieli. Nie będzie zatem czynnością zachowawczą działanie współwłaściciela w celu zachowania jedynie jego udziału we współwłasności. Ponadto przyjmuje się, że sprzeciw współwłaścicieli rzeczy wspólnej czynność mającą na celu ochronę wspólnego prawa (art. 209 k.c.) może ubezskutecznić (wyrok SN z 30 października 2013 r., II CSK 673/12, OSP 2014/7-8/72). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadnicze wątpliwości budzić może to, czy działanie skarżącej można uznać za czynność zachowawczą w celu zachowania wspólnego prawa, a nawet gdyby tak przyjąć, sprzeciw wyrażany przez współwłaściciela czynność tę ubezskutecznia.

Podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być jedynie dokument (nie zaś oświadczenie złożone ustnie) nie jest zharmonizowana z uzasadnieniem tego zarzutu kasacyjnego, z którego wynika, że skarżąca kwestionuje w istocie nie formę dowodową w zakresie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz formę, w jakiej dla celów dowodowych wyrażona powinna być zgoda współwłaściciela na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Z żadnego fragmentu wyroku Sądu czy kontrolowanych przez ten Sąd decyzji nie wynika, aby przyjęta została przez organy lub Sąd teza o konieczności wykazania zgody współwłaściciela wyłącznie w formie dokumentu. W sytuacji, gdy podstawy faktycznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie stanowiła odmowa uznania przez organy skuteczności wyrażonej ustnie zgody współwłaściciela, a wręcz przeciwnie – podstawę taką stanowiło stwierdzenie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie obejmuje składane w toku postępowania przez D. K. oświadczenia o niewyrażaniu zgody na przeprowadzenie przez skarżącą robót budowlanych, zarzut ten należało uznać za całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią też zarzuty naruszenia art. 3 pkt 11, art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane rozumiane przez skarżących jako wyłączające konieczność uzyskania przez inwestora zgody współwłaściciela na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele związane z odbudowaniem zniszczonego przez tego współwłaściciela obiektu budowalnego. Sposób interpretacji tych przepisów dokonany w skardze kasacyjnej nie zasługuje na aprobatę, gdyż zakłada w sposób nieuprawniony, niewynikający z treści powołanych przepisów, iż samowola budowlana dokonana przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości legitymuje podejmowanie przez innego ze współwłaścicieli działań zmierzających do przywrócenia stanu pierwotnego z pominięciem określonych ustawą warunków legalnego prowadzenia prac budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo też uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 k.c., gdyż dyspozycja tego przepisu odnosząca się do warunków skutecznego złożenia oświadczenia woli innej osobie wskazuje na brak możliwości jego zastosowania w stosunku do oświadczenie o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane składanego organowi administracji publicznej. Podzielając to stanowisko, zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, tożsamy ze zgłoszonym Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.