Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 982/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r. nr 1783/RR/2021 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr 1783/RR/2021 Zarząd Województwa Śląskiego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 15 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z 27 stycznia 2021 r. zobowiązującą T Sp. z o.o. (dalej: Beneficjent) do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...]) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w tym:

1. środków Europejskiego Funduszu Społecznego w kwocie [...] zł (słownie: [...]) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 30 lipca 2019 r.

oraz

2. środków budżetu krajowego w kwocie [...]zł (słownie: [...]) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 30 lipca 2019 r.

Dofinansowanie w ww. wysokości stanowiło płatność ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków budżetu krajowego, otrzymane przez Beneficjenta zostało na podstawie umowy nr [...] z 3 sierpnia 2018 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.

Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst . j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818; dalej: ustawa o zasadach realizacji).

Rozstrzygnięcie sprawy miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 3 sierpnia 2018 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ, Zarząd Województwa, organ) a Beneficjentem umowa nr [...]o dofinansowanie projektu pn. "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: umowa o dofinansowanie).

Projekt pn. "[...]" zakładał poprawę dostępności do usług opiekuńczych nad dziećmi do 3 roku życia poprzez zwiększenie o 15 liczby miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 na terenie województwa śląskiego. Pierwotny okres realizacji projektu został przewidziany od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2020 r.

Beneficjent 11 września 2018 r. po raz pierwszy zwrócił się z prośbą o przesunięcie terminu realizacji projektu na okres od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2021 r. Uzasadnił ją tym, że w okresie lipiec - sierpień zaplanowana była adaptacja lokalu pod żłobek. Jednakże w związku z podpisaniem umowy o dofinansowanie w miesiącu sierpniu, Beneficjent nie mógł rozpocząć zaplanowanych prac. Cały proces adaptacji i przygotowania pomieszczeń zajmuje ok. 2 miesiące, w związku z tym żłobek nie zacząłby przyjmować dzieci wraz z rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Brak podpisanej umowy o dofinansowanie uniemożliwił również rozpoczęcie rekrutacji do żłobka, która była przewidziana na miesiące lipiec - sierpień. W związku z tym zaproponował, aby rozpoczęcie realizacji projektu nastąpiło od 01 marca 2019 r. Beneficjent podniósł także, że na adaptację ma zaplanowane jedynie 2 miesiące. Nie mogą to być miesiące zimowe, w których wykonywanie prac wykończeniowych jest utrudnione ze względu na aurę. Marzec jest optymalnym miesiącem na rozpoczęcie prac remontowych, które zakończyłyby się z końcem kwietnia. W tym czasie rozpoczęlibyśmy już również działania rekrutacyjne, tak aby od maja 2019 r. rozpocząć opiekę w żłobku.

IZ wystąpiła o złożenie skorygowanego w przedmiotowym zakresie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z zaktualizowanym "Harmonogramem składania wniosków o płatność" w terminie do 5 dni kalendarzowych od otrzymania pisma. Beneficjent złożył zmodyfikowany wniosek o dofinansowanie projektu 8 października 2018 r. Następnie 10 października 2018 r. do IZ wpłynęło oświadczenie Beneficjenta, że zakres zmian wprowadzonych w ww. wniosku dotyczy jedynie terminu jego realizacji oraz został złożony "Harmonogram składania wniosków o płatność". W odpowiedzi IZ wyraziła zgodę na zmianę okresu realizacji projektu od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2021 r., zatwierdzając zaktualizowany wniosek o dofinansowanie projektu.

Pismem z 29 marca 2019 r. Beneficjent ponownie zawnioskował o zmianę terminu realizacji przedsięwzięcia, tym razem na okres od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r.

Jako uzasadnienie proponowanej zmiany wskazał brak odpowiedniego lokalu, który mógłby zostać przeznaczony na żłobek. Miejsce do opieki nad dziećmi do lat 3 musi posiadać pozwolenia, m.in. z Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej i Straży Pożarnej. Żaden dotychczas znaleziony budynek nie spełniał stawianych wymagań. Aby jak najszybciej znaleźć lokal, który będzie nadawał się do adaptacji pod żłobek skierował dodatkowe osoby do poszukiwania budynków w terenie. Po zmianie okresu realizacji projekt byłby realizowany w terminie 1 maja 2019 – 30 kwietnia 2021 r.

IZ przyjęła do wiadomości propozycję zmiany terminu realizacji projektu. Zgodnie z art. 52a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione w przypadku, gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. W ocenie IZ proponowane przez Beneficjenta zmiany dokonane w projekcie spełniają ww. warunek. W związku z powyższym wezwano Beneficjenta do dostarczenia zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie projektu. Został on przedłożony 16 maja 2019 r., a następnie zatwierdzony przez IZ pismem z 31 maja 2019 r.

Beneficjent w dniu 6 czerwca 2019 r przedstawił wniosek o dofinansowanie nr [...] (ww. wersja wniosku obowiązywała do momentu rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu), w którym w pkt. B.2 wskazał, że w okresie od maja 2019 r. do końca czerwca 2019 r. zostanie zaadaptowany i wyposażony budynek pod nowy żłobek oraz zapewniona zostanie się możliwość pobytu i funkcjonowania w żłobku 15 dzieciom. W tym czasie matki opiekujące się dziećmi będą mogły powrócić do pracy, szukać jej lub znaleźć odpowiednią.

We wniosku przewidziano realizację trzech zadań. W zadaniu nr 1 pn. "Adaptacja i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka" wskazano cyt. "W R. nie ma odpowiednich pomieszczeń, które można byłoby wykorzystać na potrzeby żłobka dla 15 dzieci, niezbędnym jest wynajęcie odpowiedniego budynku (budynek powinien być dostosowany do potrzeb osób z niepełnosprawnością), jego dostosowanie i wyposażenie. Wokół budynku musi znajdować się również ogród o powierzchni co najmniej 40 m2, w którym będzie można zainstalować plac zabaw z bezpieczną nawierzchnią i ogrodzeniem. (...) Po zaadaptowaniu pomieszczeń odbędą się odbiory sanepidu i p. pożarowe, a żłobek zostanie zgłoszony do rejestru prowadzonego przez Urząd Gminy. W czerwcu 2019 r. zostanie zatrudniona również firma sprzątająca, gdyż niezbędnym będzie gruntowne posprzątanie całego budynku po przeprowadzeniu adaptacji. Projekt będzie realizowany zgodnie z Wykazem dopuszczalnych stawek dla towarów i usług "Taryfikator" określonym w załączniku nr 9 do niniejszego Regulaminu oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. poz. 925). Termin realizacji: adaptacja i zakup wyposażenia zostanie przeprowadzona od maja do czerwca 2019 r., tak by żłobki mogły zacząć funkcjonować od maja (sic!). Okres realizacji obejmuje współfinansowanie fazy przygotowawczej trwającej 2 miesiące, służącej przygotowaniu bazy lokalowej niezbędnej do uruchomienia przedmiotowych miejsc (...)." Beneficjent wskazał także, że realizacja ww. zadania będzie przebiegała w okresie od 1 maja do 30 czerwca 2019 r. W zadaniu nr 2 pn. “Bieżące funkcjonowanie żłobka dla 15 dzieci", (realizacja w okresie od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. wskazano działania właściwe dla utworzenia żłobka dla 15 dzieci z R., z godzinami otwarcia dostosowanymi do potrzeb ich rodziców. Z kolei w ramach zadania nr 3 pn. “Zajęcia dodatkowe dla 15 dzieci", którego czas realizacji wskazano analogicznie do zadania nr 2, przewidziano organizację w żłobku zajęć z logopedą, z rytmiki oraz z języka angielskiego.

Jednocześnie Beneficjent został wezwany do przedłożenia zaktualizowanego Harmonogramu składania wniosków o płatność oraz wniosku o płatność nr [...] uwzględniającego zmianę okresu rozliczeniowego w terminie 7 dni roboczych od dnia zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie. W dniu 22 lipca 2019 r. zatwierdzony został zaliczkowy wniosek o płatność, na podstawie którego wypłacono pierwszą transzę dofinansowania w wysokości [...] zł. Środki wpłynęły na konto projektu 30 lipca 2019 r.

Zgodnie z "Harmonogramem składania wniosków o płatność". Beneficjent powinien do 30 października 2019 r. złożyć drugi wniosek o płatność za okres od 3 maja 2019 r. do 16 października 2019 r., rozliczając otrzymaną zaliczkę.

Wniosek został złożony 17 grudnia 2019 r. Powinien on obejmować rozliczenie wydatków w wysokości [...]zł oraz zawierać wniosek o wypłatę kolejnej transzy dofinansowania w kwocie [...] zł. Tymczasem Beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki w łącznej kwocie [...]zł i nie wnioskował o przekazanie kolejnej transzy zaliczki (rozliczane w ramach dofinansowania wydatki nie stanowiły co najmniej 70% dotychczas otrzymanych środków). Złożony wniosek o płatność rozliczał wyłącznie wydatki poniesione na wynajem lokalu, w którym planowane było otwarcie żłobka oraz opłaty za media za czerwiec i lipiec 2019 r. Według IZ wskazywało to na to, że Beneficjent pomimo dwukrotnej zmiany okresu realizacji projektu, nie realizował projektu zgodnie z zakresem i terminami przyjętymi we wniosku o dofinansowanie projektu.

Z uwagi na fakt, iż wg stanu na dzień ostatniego dnia okresu rozliczeniowego drugiego wniosku o płatność (tj. 16 października 2019 r.) Beneficjent nadal nie uzyskał wpisu do rejestru żłobków oraz nie rozpoczął bieżącego funkcjonowania miejsc żłobkowych, które zaplanowane było na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r., IZ w piśmie z 20 stycznia 2020 r. wezwała Beneficjenta do złożenia szczegółowych wyjaśnień na temat stanu realizacji projektu oraz przedstawienia przewidywanego terminu uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych oraz rozpoczęcia bieżącego funkcjonowania placówki.

W dniu 16 kwietnia 2020 r. Beneficjent przedłożył dokument pn. "Formularz zgłoszenia zmian w projekcie wymagających wyrażenia zgody Instytucji", w którym zwrócił się z prośbą o możliwość przesunięcia zaoszczędzonych środków w wysokości [...] zł przeznaczonych na wynajem lokalu, na dodatkowe wyposażenie lokalu, zakup sprzętu oraz pokrycie kosztów projektu architektonicznego.

Jednocześnie Beneficjent pismem z 20 kwietnia 2020 r. przedłożył wraz z wyjaśnieniami uzupełnienie wniosku o płatność nr [...] (będące odpowiedzią na wezwanie z 20 stycznia 2020 r.). Wyjaśniając przyczyny opóźnienia w zakresie realizacji projektu wskazał m.in. na zmiany kadrowe w swojej firmie oraz problemy mające związek z pracami remontowymi/adaptacyjnymi lokalu, spowodowane brakiem odpowiednich zezwoleń i odbiorów. Nie podał jednak dokładnego terminu rozpoczęcia funkcjonowania placówki i sprawowania opieki nad dziećmi, nie przedstawił żadnych postępów realizacji projektu ani harmonogramu konkretnych działań celem wprowadzenia planu naprawczego.

W terminie do 29 stycznia 2020 r. Beneficjent był zobowiązany do złożenia kolejnego (trzeciego) wniosku o płatność za okres od 17 października 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. Wniosek o płatność w tym terminie nie został złożony, natomiast Beneficjent 27 kwietnia 2020 r. ponownie zawnioskował o zmianę harmonogramu składania wniosków o płatność. IZ w piśmie z 7 maja 2020 r. nie wyraziła na to zgody i zobowiązała Beneficjenta do złożenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących stopnia zaawansowania działań projektowych, terminu zakończenia prac adaptacyjnych oraz wskazania terminu rozpoczęcia bieżącego funkcjonowania żłobka, a także okresu, w jakim będzie świadczona opieka nad dziećmi.

W odpowiedzi z 4 maja 2020 r. Beneficjent poinformował, że żłobek oczekuje na odbiory ze strony Straży Pożarnej i Sanepidu, przedłużające się z powodu pandemii Covid-19. W związku z tym placówka nadal nie pełni opieki nad dziećmi i nie prowadzi żadnym form wsparcia.

Pismem z 11 maja 2020 r. dotyczącym kolejnej aktualizacji "Harmonogramu składania wniosków o płatność" IZ odrzuciła propozycję Beneficjenta w zakresie zmiany okresu rozliczeniowego od 17 października 2019 r. do 1 maja 2020 r., jednocześnie wzywając do bezzwłocznego jego złożenia.

Wniosek o płatność został złożony 15 maja 2020 r. Beneficjent rozliczył w nim koszt modernizacji pomieszczeń oraz koszt wynajmu lokalu i mediów za okres od sierpnia 2019 r. do lutego 2020 r. w wysokości [...] zł. W treści wniosku o płatność Beneficjent wskazał, że w okresie sprawozdawczym uzyskał pozwolenie na budowę i przeprowadził remont lokalu, niemniej z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju w związku z Covid-19, nie uzyskał odbiorów oraz wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych.

Następnie pismem z 12 maja 2020 r. (wpływ 21 maja 2020 r.) poinformował, że prace w lokalu zostały ukończone, jednak ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju brak jest możliwości uzyskania odbiorów lokalu, w związku z zaangażowaniem służb sanitarnych w zakresie przeciwdziałania rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Dodatkowo, 5 czerwca 2020 r. Beneficjent za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) potwierdził powyższą informację.

Z uwagi na fakt, że projekt powinien być realizowany w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r., a w dalszym ciągu pozostawał w początkowej fazie realizacji, IZ pismem z 15 czerwca 2020 r. wszczęła procedurę rozwiązania umowy zgodnie z jej § 34 ust. 1 pkt 3.

W dniu 22 lipca 2020 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 34 ust. 1 pkt 3 tejże umowy, tj. w trybie natychmiastowym.

Beneficjent został poinformowany o rozwiązaniu umowy oraz wezwany do zwrotu wypłaconego dofinansowanie w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania, tj. 30 lipca 2019 r. do dnia zwrotu, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania.

Beneficjent zwrócił 19 sierpnia 2020 r. środki w wysokości [...] zł. Zostały one zakwalifikowane jako zwrot części należności głównej w wysokości [...]zł oraz zapłatę części należnych odsetek w wysokości [...] zł. Do zwrotu pozostała kwota należności głównej w wysokości [...]zł wraz z odsetkami. Beneficjent nie dokonał zwrotu pozostałej części należności.

Z uwagi na fakt, że Beneficjent nie dokonał zwrotu całości środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, Zarząd Województwa uchwałą nr [...] z 23 września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez Beneficjenta.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, że Beneficjent nie realizował projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, nie składał wniosków o płatność w ustalonych terminach, nie informował IZ o problemach w realizacji projektu, oraz nie przedstawiał w wyznaczonych terminach wyjaśnień na wezwanie IZ. Powyższe stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. tj. zapisów § 3 ust. 4 i ust 5, § 4 ust. 1, § 12 ust.2, § 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu.

Według IZ wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: Rozporządzenie 1303/2013). Naruszenie ww. przepisów wspólnotowych oraz wytycznych krajowych wpisuje się w dyspozycję normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako "wykorzystane z naruszeniem procedur" w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Zarząd Województwa wydał 27 stycznia 2021 r. decyzję nr [...], zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Od tej decyzji Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne przyjęcie, że w trakcie realizacji Projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013. W konsekwencji tego naruszenia błędnym było wszczęcie i prowadzenia postępowania w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w sprawie zwrotu udzielonego dofinansowania, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawie w pierwszej kolejności powinno zostać rozważone przeprowadzenie postępowania naprawczego i dokonanie ewentualnej korekty. Błędnym było też uznanie, że Beneficjent naruszył warunki realizacji Projektu określone w umowie, podczas gdy do zarzucanych Beneficjentowi uchybień doszło z przyczyn od niego niezależnych i mających charakter obiektywny, a zatem nie mogą one być uznane za obciążające Beneficjenta naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Beneficjent zarzucił także naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 polegające na błędnym uznaniu, że udzielone dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w umowie.

Mając powyższe na uwadze Beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W ocenie Beneficjenta IZ dokonała dowolnej, nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności dokonała dowolnej i błędnej oceny przyczyn opóźnień w realizacji Projektu odrzucając wyjaśnienia w tym zakresie. IZ w błędny sposób oceniła wpływ jaki miał wybuch pandemii koronawirusa SARS-Cov-2 w marcu 2020 r. na całą gospodarkę oraz na możliwości realizacji projektu w wydłużonym terminie. W związku z pandemią w marcu 2020 r. ogłoszono całkowite zamknięcie wszystkich branż gospodarki (tzw. twardy lockdown), a wszystkie służby państwowe były skoncentrowane na organizowaniu przeciwdziałania rozprzestrzeniania się koronawirusa. Zdaniem Beneficjenta, kiedy państwowe publiczne służby cierpiały na całkowity brak środków zabezpieczających i dezynfekujących, były częściowo skoszarowane na wypadek konieczności walki z wirusem, twierdzenie organu, że nie było przeszkód, żeby Straż Pożarna czy Sanepid dokonały odbiorów żłobka w tym czasie może świadczyć o nieuwzględnieniu sytuacji faktycznej panującej w kraju w tamtym czasie.

Beneficjent wskazuje dalej, że opóźnienia w realizacji projektu spowodowane były okolicznościami zewnętrznymi, od niego niezależnymi. Zostały one szczegółowo przedstawione we wcześniejszej korespondencji i nie zostały przez IZ ocenione w należyty sposób - co skutkowało oparciem decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Wbrew twierdzeniom IZ, Beneficjent składając wniosek o dofinansowanie oraz zawierając umowę, nie miał obowiązku przewidywać wszystkich hipotetycznych i mogących się zdarzyć opóźnień i trudności w realizacji projektu. Przy przygotowaniu założeń projektu i harmonogramu jego realizacji Beneficjent działał z należytą starannością, ale i tak wystąpiły okoliczności zewnętrzne (braki kadrowe, pandemia SARS-CoV-2 i związane z tym ograniczenia), których na czas przygotowywania harmonogramu Spółka nie mogła przewidzieć.

Poza tym zarzucane przez Iż uchybienia w realizacji projektu nie dotyczą kwestii materialnych (jakościowo istotnych), a tym samym mogły być usunięte w toku postępowania naprawczego.

Beneficjent zwrócił też uwagę, że IZ nie wskazała w decyzji jakie konkretnie obowiązki określone w umowie zostały przez niego naruszone, uzasadniające prowadzenie postępowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

IZ w decyzji nie wskazała także na czym miałaby polegać szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem, w jakiej wysokości ta szkoda miałaby wystąpić oraz nie wykazano związku przyczynowego między zachowaniem Beneficjenta w powstaniem szkody w budżecie UE.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania naprawczego IZ wskazała, że Beneficjent realizując projekt powinien przygotować analizę ryzyka, aby uniknąć nieprzewidzianych sytuacji. Jeżeli jednak z jakiegoś powodu analiza ryzyka nie została wykonana lub w projekcie wystąpiły nieprzewidziane zdarzenia, Beneficjent jak najszybciej powinien przygotować plan naprawczy. Zgodnie z "Instrukcją wypełniania i przekazywania wniosków o płatność w ramach Lokalnego systemu Informatycznego 2014 dla Beneficjentów RPO WSL 2014-2020 w części dotyczącej współfinansowania z EPS" w punkcie D.2. Problemy napotykane w trakcie realizacji projektu oraz podjęte środki zaradcze Beneficjent jest zobowiązany do opisania problemów związanych z realizacją zadań w projekcie oraz przedstawić jakie zostały podjęte działania naprawcze. W poprawnie skonstruowanym planie naprawczym Beneficjent powinien wskazać instytucję i partnerów którzy odpowiadają za realizację projektu oraz przedstawić powody dla których musi przygotować plan naprawczy. Następnie powinien przedstawić stan faktyczny zaawansowania projektu - odnosząc go do już zrealizowanych działań. W dalszej kolejności ma przygotować szczegółowy opis przyczyn opóźnienia i podjętych działań naprawczych. W planie naprawczym Beneficjent powinien opisać warianty i ścieżki dalszej realizacji projektu, ocenić szanse ich realizacji i wskazać potencjalne zagrożenia.

Beneficjent nie przedstawił wyjaśnień na temat stanu realizacji projektu oraz szczegółowego harmonogramu działań w celu wprowadzenia działań naprawczych wraz z planem osiągnięcia celu projektu.

Zgodnie z założeniami projektu Beneficjent miał w ciągu dwóch pierwszych miesięcy jego realizacji czyli w maju i czerwcu 2019 r. wykonać zadanie nr 1 polegające na adaptacji i wyposażeniu pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że Beneficjent od maja 2019 r. do maja 2020 r (13 miesięcy) tego zadania nie zrealizował. W kolejnych wersjach wniosku o dofinansowanie projektu, jak i w korespondencji kierowanej do IZ Beneficjent podkreślał, iż proces adaptacji i przygotowania pomieszczeń wynosi ok. 2 miesiące. Zmiany okresu realizacji projektu każdorazowo dotyczyły przesunięcia daty początkowej, nigdy zaś modyfikacji okresu realizowania zadania polegającego na adaptacji i remoncie placówki. Fakt otrzymania pozwolenia na budowę i prowadzenia prac adaptacyjnych został zgłoszony do IZ dopiero we wniosku o płatność za okres rozliczeniowy od 17 października 2019 r. do 1 maja 2020 r. W ocenie IZ taki stan rzeczy potwierdza nieprawidłowości w przygotowaniu założeń projektowych i brak aktywności Beneficjenta we wprowadzaniu skutecznych działań naprawczych, umożliwiających prawidłowe kontynuowanie zadań projektowych.

Realizacja kolejnych zadań w projekcie - zadania nr 2 polegającego na bieżącym funkcjonowaniu żłobka dla 15 dzieci przez okres 22 miesięcy oraz zadania nr 3 polegającego na organizacji dodatkowych zajęć dla 15 dzieci (zadanie nr 2 oraz zadanie nr 3 miały być realizowane równocześnie), uwarunkowana wykonaniem zadania nr 1 - które nie zostało zrealizowane, nie została nawet rozpoczęta.

Na tej podstawie IZ uznała, że Beneficjent już na etapie aplikowania o środki w sposób nienależyty opracował założenia projektowe. Brak staranności w tym zakresie na wstępnym etapie realizacji projektu spowodował, że koniecznym (w ocenie Beneficjenta) stało się przesuwanie okresów realizacji zadań projektowych.

Wobec braku widocznego postępu rzeczowego i postępu finansowego oraz dodatkowo brak jakichkolwiek działań Beneficjenta w zakresie wyjaśnienia przyczyn zaistniałego stanu rzeczy w połączeniu z brakiem wiążących propozycji wdrożenia planu naprawczego oraz uchylaniem się od obowiązku terminowego składania dokumentów na wezwanie IZ uzasadnione było wdrożenie procedury rozwiązania umowy o dofinansowanie. Tym samym zarzut Beneficjenta o braku przeprowadzenia postępowania naprawczego jest chybiony.

Za nieuzasadniony IZ uznała zarzut Beneficjenta co do błędnej oceny przyczyn opóźnień w realizacji projektu, które w ocenie Beneficjenta były od niego niezależne i miały charakter obiektywny, a co za tym idzie nie mogą być uznane za obciążające Beneficjenta. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Beneficjent w ramach projektu przewidział realizację trzech zadań: adaptację i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka (zadanie nr 1), bieżące funkcjonowanie żłobka dla 15 dzieci (zadanie nr 2), zajęcia dodatkowe dla 15 dzieci (zadanie nr 3). Zadanie nr 1 miało być realizowane od 1 maja 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., termin na realizację zadań 2 i 3 był przewidziany od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. W piśmie z 7 lipca 2020 r. Beneficjent uzasadniał brak realizacji działań w projekcie w zakresie zadania nr 2 m.in. niemożnością skutecznego odbioru lokalu przez służby sanitarne oraz Straż Pożarną w wyniku wprowadzonego stanu epidemii i skupieniu się ww. instytucji na przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Natomiast według IZ na stan realizacji projektu przedstawiony przez Beneficjenta nie miał żadnego wpływu na obowiązujący od 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego oraz ogłoszony 20 marca 2020 r. stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Beneficjent odpowiadał za kształt realizowanego projektu, opracował jego założenia, określił termin jego realizacji i formy działań. Od samego początku posiadał wiedzę dotyczącą wielkości nakładów i zaangażowania środków - nie tylko finansowych - potrzebnych do pozyskania lokalu i uruchomienia działalności żłobka. Od czasu podpisania umowy o dofinansowanie projektu czyli od 3 sierpnia 2018 r. do dnia 20 marca 2020 r. czyli oficjalnego wprowadzenia w kraju stanu epidemii dysponował wystarczającą ilością czasu (ponad rok i siedem miesięcy) aby znaleźć właściwy lokal do prowadzenia żłobka oraz wyremontować i zaadaptować go na potrzeby projektu. Beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie projektu 3 sierpnia 2018 r., jednak nie podejmował od tego czasu działań zmierzających do pozyskania lokalu właściwego do realizacji zadań w projekcie. Dodatkowo, w korespondencji kierowanej do IZ przekazywane były przez Beneficjenta informacje sugerujące, że dysponuje odpowiednim lokalem, a trudność stanowi tylko zimowy termin realizacji prac remontowo - adaptacyjnych. Z kolei informacje zawarte w piśmie z 29 marca 2019 r. na których Beneficjent oparł prośbę o przesunięcie terminu realizacji projektu, wskazywały na brak odpowiedniego lokalu, który miałby zostać przeznaczony na żłobek, a także na zaangażowanie dodatkowych osób w poszukiwanie odpowiedniego budynku.

Powyższe dowodzi braku zaangażowania Beneficjenta we właściwą realizację projektu już od samego początku, co doprowadziło do sytuacji braku lokalu nadającego się do prowadzenia żłobka, a w konsekwencji do niemożności realizacji pozostałych działań w projekcie. W efekcie po trzynastu miesiącach oraz po dwukrotnej zmianie okresu realizacji projektu od deklarowanego rozpoczęcia realizacji zadania nr 2, czyli bieżącego funkcjonowania żłobka. Beneficjent nie uruchomił wsparcia w zakresie przewidzianym we wniosku o dofinansowanie projektu.

W ocenie IZ nieuzasadnionym był zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 polegający na błędnym uznaniu, że udzielone dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie. Zawierając przedmiotową umowę Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie, zgodnie z obowiązującymi zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur (w tym umowy o dofinansowanie) i przepisów prawa, jak również zobowiązał się do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku o dofinansowanie w sposób, który zapewni osiągnięcie i trzymanie wskazanych tam celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Ponadto, zgodnie § 19 ust. 1 ww. umowy zobowiązał się do niezwłocznego informowania o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji. Ciążący na Beneficjencie obowiązek terminowego składania wniosków o płatność wskazany został w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu.

Beneficjent był zobowiązany do terminowego składania wniosków o płatność. Terminy składania wniosków o płatność są określone w każdorazowo w Harmonogramie składania wniosków o płatność, zwanymi inaczej harmonogramami płatności. Beneficjent składa drugi i kolejne wnioski opłatność, zgodnie harmonogramem płatności w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego. Zgodnie z harmonogramem płatności drugi wniosek o płatność za okres od 3 maja 2019 r. do 16 października 2019 r. Beneficjent zobowiązany był złożyć do 30 października 2019 r., natomiast wniosek został złożony dopiero 17 grudnia 2019 r. czyli 7 tygodni po terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie. Przedmiotowym wnioskiem Beneficjent powinien rozliczać wydatki w wysokości [...], tymczasem przedstawiono do rozliczenia wydatki w łącznej kwocie [...] zł, które zostały poniesione na wynajem lokalu, w którym planowane było otwarcie żłobka oraz opłaty za media za czerwiec i lipiec 2019 r. Faktycznie Beneficjent nie prowadził żadnej formy wsparcia, ponieważ - jak wskazuje analiza wyjaśnień składanych w związku z weryfikacją wniosku o płatność ([...]) - nie uzyskano na tym etapie wpisu do rejestru żłobków oraz nie rozpoczęto bieżącego funkcjonowania miejsc żłobkowych, które planowano na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r.

Nie bez znaczenia jest i to, że wyjaśnienia składane na wezwanie IZ również przedstawione zostały niemal 3 miesiące po wskazanym terminie - termin na złożenie uzupełnienia do ww. wniosku wraz z wyjaśnieniami przypadał na 27 stycznia 2020 r., natomiast Beneficjent przedłożył stosowne dokumenty 20 kwietnia 2020 r.

Trzeci wniosek o płatność nr [...] za okres rozliczeniowy od 17 października 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. także został złożony po wyznaczonym terminie. Beneficjent zobowiązany był do złożenia ww. wniosku do 29 stycznia 2020 r., a złożył go 15 maja 2020 r. W treści ww. wniosku wskazał, że uzyskano pozwolenie na budowę i przeprowadzono remont lokalu, niemniej z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju w związku z C0VID-19, jeszcze nie uzyskano odbiorów oraz wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych.

IZ podkreśliła, że uzyskanie pozwolenia na budowę oraz wpis do rejestru żłobków powinno nastąpić przed dniem 15 stycznia 2020 r. Tymczasem Beneficjent, co wskazuje w piśmie z dnia 20 kwietnia 2020 r., nie posiadał wówczas potencjału kadrowego umożliwiającego mu terminową i rzetelną realizację obowiązków umownych, w szczególności nie zapewnił architekta oraz ekipy remontowo-budowlanej, której zadaniem była adaptacja lokalu. Zatrudniony kierownik odpowiedzialny za przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu uzyskania pozwolenia na budowę, nie był w stanie podołać tym obowiązkom, a koordynator projektu, w wyniku poważnych problemów zdrowotnych nie był w stanie sprostać wszystkim obowiązkom w określonych terminach.

Powyższe okoliczności potwierdzają fakt, że pomimo dwukrotnej zmiany okresu realizacji projektu, nie realizowano projektu zgodnie z zakresem i terminami, przyjętymi we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent do czerwca 2020 r. nie uzyskał wpisu do rejestru żłobków, co powodowało istotne ryzyko niezrealizowania celu projektu i nieosiągnięcia założonych wskaźników. Beneficjent w czerwcu 2020 r. nadal pozostawał w początkowej fazie realizacji projektu, której realizacja zgodnie z wnioskiem dofinansowanie powinna zakończyć się do 30 czerwca 2019 r.

Podnoszone okoliczności w postaci wielotygodniowych opóźnień w przekazywaniu dokumentów i wyjaśnień, potwierdzają fakt systematycznego zaniedbywania przez Beneficjenta obowiązku terminowego przedkładania do IZ istotnych dokumentów związanych z realizacją projektu (wnioski o płatność, wyjaśnienia), co stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia § 3 ust. 5 oraz § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie

Beneficjent we wniosku o dofinansowanie projektu przewidział realizację trzech zadań: adaptację i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka (zadanie nr 1), bieżące funkcjonowanie żłobka dla 15 dzieci (zadanie nr 2), zajęcia dodatkowe dla 15 dzieci (zadanie nr 3). Analiza dokumentów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że żadne z powyższych zadań nie zostało zrealizowane. Niewykonanie ani jednego z zadań wskazanych w projekcie oznacza jednocześnie brak realizacji celów i wskaźników całego przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie, co z kolei stanowi bezpośrednią przesłankę do uznania wszystkich poniesionych wydatków za niekwalifikowalne

IZ na podstawie analizy dokumentacji stwierdziła naruszenie przez Beneficjenta § 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie, na podstawie którego zobowiązany był do niezwłocznego informowania o problemach w realizacji projektu. Pomimo trudności, z jakimi Beneficjent miał do czynienia od samego początku realizacji projektu (związanym m.in. z pozyskaniem lokalu, a później z jego remontem i adaptacją) o fakcie tym poinformował dopiero w drugim wniosku o płatność, czyli niemal rok i cztery miesiące od podpisania umowy o dofinansowanie. Analiza ww. informacji wskazuje, że Beneficjent chciał utworzyć miejsca opieki nad dziećmi w budynku nieprzystosowanym, wymagającym gruntownej przebudowy, generującym problemy organizacyjne.

Naruszenie powyższych postanowień umowy o dofinasowanie traktowane jest jako nieprawidłowość skutkująca uznaniem wydatku za niekwalifikowalny lub obowiązkiem zwrotu przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi od dnia przekazania dofinansowania. Beneficjent podejmując się realizacji projektu powinien mieć świadomość, iż nie wywiązanie się z określonych zapisami umowy powinności może mieć konsekwencje w postaci rozwiązania umowy o dofinansowanie i konieczności zwrotu dofinansowania, co ma miejsce w tym przypadku.

Stwierdzone nieprawidłowości doprowadziły do realizacji projektu z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Zgodnie z zapisami § 34 ust.1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, IZ może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym w przypadku, gdy Beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku początkowej daty okresu realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z niniejszą umową.

Ponadto na podstawie § 28 ust. 1 pkt 3 ww. umowy w przypadku nieosiągnięcia celu projektu (wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku) - IZ może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celów projektu. Wydatki niekwalifikowalne obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich. Stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez IZ.

Beneficjent w ciągu trzynastu miesięcy od momentu przypadającego na termin rozpoczęcia realizacji projektu nie zrealizował ani jednego zadania w projekcie - nie zaadaptował i nie wyposażył pomieszczeń żłobkowych, nie zapewnił funkcjonowania żłobka ani nie zorganizował dodatkowych zajęć. Brak realizacji zadań projektowych miało swoje wymierne skutki w postaci braku realizacji celów projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu, co stanowi podstawę do żądania przez IZ całości dofinansowania wypłaconego zaliczkowo na ich realizację.

Możliwość finansowania wydatków ze środków europejskich, jest uzależniona od postępowania zgodnego z procedurami wskazanymi w umowie o dofinansowanie. Przystępując do umowy Beneficjent przyjął je do wiadomości i wyraził zgodę na konieczność ich stosowania. Zapisy umowy o dofinansowanie precyzyjnie określają kwestie związane z realizacją projektu, odpowiedzialnością Beneficjenta, harmonogramem rozliczeń, a także przypadki, w których następuje rozwiązanie umowy. Przedmiotowa umowa została rozwiązana wskutek niezrealizowania projektu zgodnie z jej postanowieniami.

Odnosząc się do zarzutu braku wykazania przez IZ na czym miałaby polegać szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem, opierając się utrwalonym orzecznictwem sądowym w zakresie stwierdzania i odzyskiwania nieprawidłowości (w tym TSUE) IZ wskazała, że stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej wymaga kumulatywnego zaistnienia trzech powyżej wskazanych przesłanek. Szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, może mieć - jak zostało to już opisane - wymiar realny lub potencjalny. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość. Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez Beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Powstaje ona niejako automatycznie, gdy Beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego. W niniejszym przypadku wystąpiła szkoda realna.

Według IZ naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie, których dopuścił się Beneficjent, spełniają wszystkie przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z faktem, że Beneficjent:

- nie realizował projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, nie przedstawiał w wymaganym terminie wniosków o płatność oraz wyjaśnień w powyższym zakresie (działanie lub zaniechanie);

- naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 3 ust. 4, § 3 ust. 5 § 4 ust. 1, § 12 ust. 2, § 19 ust. 1 (naruszenie procedur);

- doprowadził do niekorzystnego gospodarowania środkami (szkoda dla budżetu UE).

Wobec powyższego należy uznać za nieprawidłowość podlegającą zwrotowi kwotę w łącznej wysokości [...] zł (stanowiącą transzę dofinansowania wypłaconą na podstawie zaliczkowego wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 maja 2019 r. do 2 maja 2019 r. W dniu 19 sierpnia 2020 r. na konto IZ wpłynęła kwota [...]zł (zwrot środków z tytułu rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu), która została zakwalifikowana zgodnie z art. 55 § 2 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 z póżn. zm., dalej: o.p.) jako zwrot części należności głównej w wysokości [...] zł oraz zapłata części należnych odsetek w wysokości [...]zł.

Uwzględniając powyższe, zwrotowi podlega pozostała kwota należności głównej w wysokości [...]zł stanowiąca różnicę wypłaconej transzy dofinansowania wraz z odsetkami naliczanymi do dnia zwrotu części należności oraz odsetkami naliczanymi od niezwróconej kwoty.

Wskazana kwota została wyliczona w następujący sposób:

[...] zł - kwota należności głównej (transza zaliczkowa w wysokości [...]zł z dnia 30 lipca 2019 r.);

[...]zł - kwota odsetek wg stanu na dzień dokonania zwrotu części należności (tj. 19 sierpnia 2020 r.);

[...]zł - kwota zwrotu części należności (wpłata Beneficjenta z 19 sierpnia 2020 r.);

[...]zł - kwota należności głównej wraz z odsetkami do 19 sierpnia 2020 r.

([...]zł);

[...]zł - kwota odsetek pokryta wpłatą zgodnie z art. 55 § 2 o.p.;

[...]zł - kwota należności głównej pokryta wpłatą;

7. [...]zł - kwota należności głównej niepokryta wpłatą ([...]zł).

Zwrotowi podlega kwota w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych naliczanymi do dnia zwrotu części należności oraz odsetkami naliczanymi od niezwróconej kwoty, liczonymi od dnia przekazania transzy, tj. 30 lipca 2019 r.

Wnosząc skargę Beneficjent zarzucił skarżonej decyzji:

1.Błędne przyjęcie, że w trakcie realizacji Projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013,

2.Błędne uznanie, że Beneficjent naruszył warunki realizacji Projektu określone w Umowie, podczas gdy do zarzucanych Beneficjentowi uchybień doszło z przyczyn od niej niezależnych i mających charakter obiektywny, a zatem nie mogą one być uznane za naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., obciążających Beneficjenta;

3.Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 polegające na błędnym uznaniu, że udzielone dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w Umowie;

4. Błędne wydanie decyzji w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zobowiązującej do zwrotu udzielonego dofinansowania, podczas gdy postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;

5.Błędne zobowiązanie Beneficjenta, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., do zwrotu udzielonego dofinansowania w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawie w pierwszej kolejności powinno zostać rozważone przeprowadzenie postępowania naprawczego i dokonanie ewentualnej korekty - co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie jako przedwczesnego.

Mając powyższe na uwadze Beneficjent wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa z 9 czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania, względnie jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji z 27 stycznia 2021 r. Beneficjent domagał się także zasądzenia od Zarządu Województwa na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

Według Beneficjenta IZ dokonała dowolnej, nieswobodnej oceny dowodów, w szczególności zaś dowolnej i błędnej oceny przyczyn opóźnień w realizacji Projektu całkowicie odrzucając udzielone wyjaśnienia w tym zakresie. IZ w całkowicie błędny sposób oceniła też wpływ, jaki miał wybuch pandemii koronawirusa SARS-CoV-2 w marcu 2020 r. na całą gospodarkę oraz na możliwości realizacji Projektu w wydłużonym terminie. W związku z pandemią bowiem w marcu 2020 r. ogłoszono całkowite zamknięcie wszystkich branż gospodarki (tzw. twardy lockdown), a wszystkie służby państwowe były skoncentrowane na organizowaniu przeciwdziałania rozprzestrzeniania się koronawirusa. W tych okolicznościach, kiedy państwowe publiczne służby cierpiały na całkowity brak środków zabezpieczających i dezynfekujących, były częściowo skoszarowane na wypadek konieczności walki z wirusem twierdzenie organu, że nie było przeszkód, żeby Straż Pożarna czy Sanepid dokonały odbiorów żłobka w tym czasie może świadczyć o nieuwzględnieniu sytuacji faktycznej panującej w kraju w tamtym czasie.

W ocenie Beneficjenta prawidłowe ustalenie przyczyn opóźnień w realizacji Projektu ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Przyjęcie, że do opóźnień doszło z przyczyn obiektywnych, przez Beneficjenta niezawinionych prowadzić może do uznania, że nie doszło do wykorzystania dofinansowania w sposób niezgodny z procedurami, tj. nie została spełniona przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a tym samym Beneficjent nie jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania, wobec czego postępowanie powinno zostać umorzone.

Beneficjent podniósł również, że składając wniosek o dofinansowanie oraz zawierając umowę o dofinansowanie nie ma obowiązku przewidywać wszystkich hipotetycznych i mogących się zdarzyć opóźnień i trudności w realizacji projektu. W niniejszej sprawie Beneficjent przy przygotowaniu założeń projektu i harmonogramu jego realizacji działała z należytą starannością. Nie uchroniło go to jednak od wystąpienia okoliczności zewnętrznych (braki kadrowe, pandemia SARS-CoV-2 i związane z tym ograniczenia), których na czas przygotowywania harmonogramu Beneficjent mógł przewidzieć.

Zarzucane Beneficjentowi uchybienia w realizacji projektu nie dotyczą kwestii materialnych (jakościowo istotnych), a tym samym mogły być usunięte w toku postępowania naprawczego. Odstępstwa niedotyczące istotnych warunków realizacji projektu nie stanowią naruszeń w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 i nie stanowią naruszenia procedur uzasadniającego żądanie zwrotu dofinansowania. Właściwym i proporcjonalnym sposobem zarządzania tego typu uchybieniami jest zobowiązanie Beneficjenta do złożenia stosownych wyjaśnień oraz określenia planu naprawczego, a dopiero w razie bezskuteczności tych działań - wszczynanie najdalej idących kroków. Tymczasem z niezrozumiałych przyczyn IZ zaniechała podjęcia z Beneficjentem rozmów dotyczących ew. czynności naprawczych w Projekcie, w zamian wypowiadając umowę o dofinansowanie i wszczynając postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania. Nie przeprowadzono także kontroli, o której mowa w art. 23 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa").

Ponadto IZ nie wskazała w zaskarżonej decyzji jakie konkretnie obowiązki określone w Umowie zostały przez nią naruszone, uzasadniając prowadzenie postępowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

IZ w decyzji nie wskazała także na czym miałaby polegać szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem, w jakiej wysokości ta szkoda miałaby wystąpić oraz nie wykazano związku przyczynowego między zachowaniem Beneficjenta w powstaniem szkody w budżecie UE. Wszystkie te kwestie, jako okoliczności faktyczne, wymagają udowodnienia i uzasadnienia w decyzji.

W odpowiedzi na skargę IZ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazała, że podnoszone przez Beneficjenta zarzuty, w tym ich uzasadnienie jest całkowitym powtórzeniem treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powoływanie się przez Beneficjenta na wybuch pandemii jako okoliczność, która winna być przez IZ uwzględniona w toku postępowania, jako okoliczność zewnętrzna, niezależna od Beneficjenta, która miałaby uzasadniać jego opóźnienie w realizacji projektu jest całkowicie chybiona. Zgodnie z założeniami projektu Beneficjent miał w ciągu dwóch pierwszych miesięcy jego realizacji czyli w maju i czerwcu 2019 r. wykonać zadanie nr 1 polegające na adaptacji i wyposażeniu pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka - tymczasem od maja 2019 r. do maja 2020 r (13 miesięcy) tego zadania nie zrealizował. Na powyższe nie mogła zatem w ogóle mieć wpływ pandemia, która wybuchła w marcu 2020 r., a która to wydaje się, że stanowi główny argument uzasadniający zarzuty określone w skardze.

Nieprawidłowości w przygotowaniu założeń projektowych i brak aktywności Beneficjenta we wprowadzaniu skutecznych działań naprawczych, umożliwiających prawidłowe kontynuowanie zadań projektowych nie można tłumaczyć wybuchem pandemii, która z powyższym nie miała w ogóle związku. Beneficjent odpowiadał za kształt realizowanego projektu, opracował jego założenia, określił termin jego realizacji i formy działań. Od samego początku posiadał wiedzę dotyczącą wielkości nakładów i zaangażowania środków - nie tylko finansowych - potrzebnych do pozyskania lokalu i uruchomienia działalności żłobka. Beneficjent od czasu podpisania umowy o dofinansowanie projektu czyli od 3 sierpnia 2018 r. do dnia 20 marca 2020 r. czyli oficjalnego wprowadzenia w kraju stanu epidemii dysponował wystarczającą ilością czasu (ponad rok i siedem miesięcy), aby znaleźć właściwy lokal do prowadzenia żłobka oraz wyremontować i zaadaptować go na potrzeby projektu.

Realizacja kolejnych zadań w projekcie - zadania nr 2 polegającego na bieżącym funkcjonowaniu żłobka dla 15 dzieci przez okres 22 miesięcy oraz zadania nr 3 polegającego na organizacji dodatkowych zajęć dla 15 dzieci (zadanie nr 2 oraz zadanie nr 3 miały być realizowane równocześnie), uwarunkowana wykonaniem zadania nr 1 - które nie zostało zrealizowane, nie została nawet rozpoczęta.

Zatem zarzut błędnej/dowolnej oceny dowodów, błędnego sposobu oceniania wybuchu pandemii na możliwość realizacji projektu w wydłużonym terminie, a także braku uznawania, że do zarzucanych Beneficjentowi uchybień doszło z przyczyn niezależnych i mających charakter obiektywny w ocenie IZ uznać należy za całkowicie nietrafiony.

Jednocześnie IZ podkreśliła, że to na Beneficjencie, a nie na Organie leży obowiązek (w jego własnym dobrze pojętym interesie) przedstawiania wyjaśnień na temat stanu realizacji projektu oraz ewentualnie szczegółowego harmonogramu w celu wprowadzenia działań naprawczych wraz z planem osiągnięcia celu projektu, zgodnie z "Instrukcją wypełniania i przekazywania wniosków o płatność w ramach Lokalnego systemu Informatycznego 2014 dla Beneficjentów RPO WSL 2014-2020". Nie sposób wymagać od IZ czynności leżących po stronie Beneficjenta, który napisał sam projekt, dobrowolnie złożył wniosek o jego dofinansowanie, dostaje jako wsparcie konkretne dofinansowanie opiewające na setki tysięcy złotych, które ma wydatkować zgodnie ze szczegółowo opisanymi procedurami.

Nieuzasadnionym jest w ocenie IZ twierdzenie Beneficjenta, że nadużywa ona pozycji dominującej w relacji wynikającej z umowy, podejmuje działania nieproporcjonalne do wagi zarzucanych uchybień, ignoruje zasady zaufania i podejmuje działania ofensywne w miejsce działań wspierających uznać należy za całkowicie chybiony i oderwany od realiów realizacji projektów unijnych. Wobec braku widocznego postępu rzeczowego i finansowego oraz dodatkowo braku jakichkolwiek działań Beneficjenta w zakresie wyjaśnienia przyczyn zaistniałego stanu rzeczy w połączeniu z brakiem wiążących propozycji wdrożenia planu naprawczego oraz uchylaniem się od obowiązku terminowego składania dokumentów na wezwanie IZ miała podstawy do wdrożenia procedury rozwiązania umowy o dofinansowanie. Działania IZ oparte były o przepisy prawa i cechowały się dbałością o prawidłowe wydatkowanie środków unijnych.

Odnosząc się do zarzutu Beneficjenta, iż IZ nie wskazała w decyzji jakie konkretne obowiązki określone w umowie zostały przez niego naruszone, IZ odwołała się do strony 27 decyzji, w której wyraźnie je wymienia.

Co do zarzutu braku wskazania przez IZ na czym miałaby polegać szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym Beneficjentowi dofinansowaniem, w jakiej wysokości ta szkoda miałaby wystąpić oraz braku wykazania związku przyczynowego między zachowaniem Beneficjenta a powstaniem szkody w budżecie UE, IZ wskazała, że naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie, których dopuścił się Beneficjent spełniają wszystkie przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 . Chodzi o to, że Beneficjent:

- nie realizował projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, nie przedstawiał w wymaganym terminie wniosków o płatność oraz wyjaśnień w powyższym zakresie (działanie lub zaniechanie);

- naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 3 ust. 4, § 3 ust. 5 § 4 ust. 1, § 12 ust. 2, § 19 ust. 1 (naruszenie procedur);

- doprowadził do niekorzystnego gospodarowania środkami (szkoda dla budżetu UE).

Wobec tego IZ była zobowiązana do wydania decyzji w trybie art. 207, a także do zobowiązania Beneficjenta do zwrotu udzielonego dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji, Beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, koordynatora EWT, wspólny sekretariat, krajowego kontrolera, a także instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz inne podmioty, uprawnione do przeprowadzania kontroli lub audytu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11.

IZ jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jego zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p, albo w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b ufp w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy o zasadach realizacji. Realizując zatem ww. zadania, instytucja zarządzająca korzysta z instrumentów prawnych zawartych w u.f.p. Jak stanowi przy tym art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej są środkami publicznymi, przy czym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, co wynika z art. 60 pkt 6 u.f.p..

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest decyzja z dnia 9 czerwca 2021 r., w której IZ zobowiązała Beneficjenta do zwrotu finansowania w łącznej kwocie [...]zł (słownie: [...]) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych otrzymanego na podstawie umowy nr [...]z 3 sierpnia 2018 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 z uwagi na naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Umowa została rozwiązana, jednakże Beneficjent nie zwrócił środków.

Według IZ Beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., stąd też w sprawie zastosowanie znalazła norma art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami powstał spór co do tego, czy słusznie IZ rozwiązała umowę o dofinasowanie ze względu na naruszenie przez Beneficjenta procedur określonych w umowie o dofinansowanie.

W ocenie Sądu IZ dopełniła wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a ustalony stan faktyczny Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własny. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zatem dokonując kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne przedstawione w części historycznej uzasadnienia tej decyzji, stwierdzając już w tym miejscu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. IZ w sposób wszechstronny i prawidłowy zgromadziła materiał dowodowy w sprawie, następie przeprowadziła ocenę wszystkich dowodów łącznie. Dokonane ustalenia są przekonywujące i poparte odpowiednią argumentacją. Tym samym nieuzasadnionym jest postawiony IZ zarzut dokonywania dowolnej oceny dowodów.

W rozpatrywanej sprawie nie może zostać podkreślone, że to Beneficjent opracował założenia i harmonogram realizacji projektu i przedstawił go do zaakceptowania IZ. Został on przyjęty do realizacji, o czym świadczy podpisanie umowy o dofinansowanie. Za wykonanie projektu odpowiedzialny jest co do istoty Beneficjent i pojawiających się trudności i problemów z tym związanych nie może przerzucać na IZ. Przystępując do realizacji jakiekolwiek przedsięwzięcia należy liczyć się z możliwością powstania utrudnień, co w przypadku realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych nie może być rozumiane jako przyzwolenie na przyjęcie postawy biernej i oczekującej na wsparcie, pomoc i wyrozumiałość ze strony podmiotu finansującego to zadanie. Zresztą podnoszone przez Beneficjenta trudności w realizacji projekt nie mają charaktery nadzwyczajnego, bo za takie nie można przecież uznać problemów z zatrudnieniem personelu o odpowiednich kwalifikacjach czy konieczności przeprowadzenia przedsięwzięcia (tutaj adaptacji pomieszczeń) zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagającymi uzyskania stosownych zezwoleń. Nie mogą być one - jak wnioskuje Beneficjent – zakwalifikowane jako przez niego niezawinione.

Nie sposób również nie zauważyć, że opóźnienia w realizacji projektu nie są wyłącznie konsekwencją wprowadzenia ograniczeń w funkcjonowaniu organów związanych z epidemią COVID-19, zgodnie z oczekiwaniem Beneficjenta. Powstały one znacznie wcześniej, a na ich pojawienie się ograniczenia i wprowadzane rygory związane ze zwalczaniem epidemii COVID-19 nie miały wpływu. Zauważyć tutaj należy, że według założeń projektu Beneficjent w ciągu dwóch pierwszych miesięcy - czyli w maju i czerwcu 2019 r. miał wykonać zadanie nr 1 polegające na adaptacji i wyposażeniu pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka - tymczasem od maja 2019 r. do maja 2020 r (13 miesięcy) tego zadania nie zrealizował i w tym czasie nie była ogłoszona epidemia COVID-19.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut, że IZ nie wskazała w zaskarżonej decyzji jakie konkretnie obowiązki określone w Umowie zostały przez nią naruszone, uzasadniając prowadzenie postępowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W sposób szczegółowy na stronach 27-30 decyzji wskazała stwierdzone uchybienia w realizacji umowy o dofinansowanie przez Beneficjenta.

Chybiony jest także zarzut o braku udzielonej przez IZ informacji do tego, na czym miałaby szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem. Przedmiotowa informacja została Beneficjentowi udzielona w treści decyzji na stronach 30-31.

Jak stwierdza NSA, wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 4/19). Szkoda powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego - wystarczy sama możliwość jego wystąpienia (por. Wyrok WSA w Łodzi z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 937/15). Przy ocenie nieprawidłowości szkoda nie musi być konkretną stratą finansową. Wystarczy samo tylko wykazanie, że określone nieprawidłowości, powstałe wskutek zachowania się beneficjenta, mogły jedynie (choć wcale nie musiały) narazić ogólny budżet UE na uszczerbek, nawet bliżej niewykazany ("potencjalny") (Wyrok WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 249/19). Zatem w rozpatrywanej sprawie wobec nie wykonania postanowień umowy o dofinansowanie może być oceniane w kategoriach wyrządzenia szkody w budżecie UE.

Stąd też przyjęta przez Beneficjenta wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i sformułowane na tej podstawie stanowisko co do braku podstaw do wydania decyzji orzekającej o zwrocie kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za uprawnione uznał rozstrzygnięcie podjęte przez IZ w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy tym, za inne procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p, uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 486/16, wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13).

Zaznaczyć należy, że użyte pojęcie "procedury" ma szerokie znaczenie, co jest uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. W doktrynie podnosi się, że ustawodawca posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny (określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926). Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 u.f.p. jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. Można sformułować dalej idący wniosek, a mianowicie że jest to celowy zabieg ustawodawcy zmierzający do powstania sytuacji, w której to każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (por. W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170). Tak określonemu założeniu odpowiada ugruntowany już orzecznictwie sądów administracyjnych szeroki zakres znaczeniowy "procedury", obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13; por. W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych (w:) W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, Teza 6). Wobec tego przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18; wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1016/18; por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., I GSK 1384/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/OI 37/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

Wobec powyższego zgodzić się należy z IZ co do tego, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. utożsamiać należy z naruszeniem umowy o dofinansowanie, w tym przez niezrealizowanie projektu objętego taką umową w zakresie realizacji przez Beneficjenta:

- realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust. 1),

- do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie wskazanych tam celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (§ 3 ust. 4),

- do przedstawienia na wezwanie IZ dokumentów/oświadczeń związanych z realizacją projektu (§ 3 ust. 5);

- złożenia wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności o którym mowa w § 10 ust. 1, w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego (...)(§ 12 ust. 2).

- niezwłocznego informowania IZ o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji (§ 19 ust 1 pkt 1).

W przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy, IZ wszczyna procedurę odzyskania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz u.f.p., w szczególności gdy na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest: ), 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., (...). Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie).

IZ może rozwiązać umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy Beneficjent ze swojej winy nie rozpoczął realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku początkowej daty okresu realizacji projektu, zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową (§ 34 ust. 1 pkt. 3 umowy o dofinansowanie).

W przypadku rozwiązania umowy Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całości lub części otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dofinansowania w terminie wskazanym przez IZ (§ 36 ust. 1 umowy o dofinansowanie).

Warto w tym miejscu także zwrócić uwagę, że w art. 184 u.f.p. ustawodawca abstrahuje od tego, jaki charakter prawny powinny mieć owe procedury, natomiast kluczowe znaczenie ma tu określenie, zgodnie z którym procedury te obowiązują przy wykorzystaniu środków finansowych. W niniejszej sprawie procedury, których naruszenie stanowiło podstawę do orzeczenia o obowiązku zwrotu dofinansowania zawarte zostały w postanowieniach umowy o dofinansowaniu projektu. Warto w tym miejscu przywołać pogląd NSA wyrażony w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1378/21., z którego wynika, że art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zakresie w jakim przepisy te przewidują obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym w szczególności przewidzianych w umowie o dofinansowanie, stanowi konsekwencję naruszenia zasady pacta sunt servanda.

Wobec tego IZ orzekająca w sprawie w sposób uprawniony uznała, że doszło do naruszenia procedur zawartych w Umowie o dofinansowanie. Zasadnie również przyjęła, że na skutek naruszenia wskazanych postanowień Umowy, mogło dojść do powstania szkody w budżecie UE (art. 2 pkt 26 rozporządzenia nr 1303/2013). Stwierdzenie naruszenia procedur określonych w Umowie implikowało zaś konieczność wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje bowiem po stronie organu konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/18) i to wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zawiera jednoznaczne unormowanie w tym zakresie i IZ nie ma możliwości niezastosowania ww. regulacji i odstąpienia od przewidzianych w niej zasad naliczania odsetek.

Należy przy tym podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże zawarcie umowy wiąże się nie tylko z nabyciem przez beneficjenta odpowiednich uprawnień, ale także nakłada na beneficjenta szereg obowiązków, które beneficjent zobowiązał się przestrzegać, w tym obowiązki związane z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 873/18).

Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że Beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. Beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, w tym wypadku projekt pn. "[...]" zakładał w szczególności poprawę dostępności do usług opiekuńczych nad dziećmi do 3 roku życia poprzez zwiększenie o 15 liczby miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 na terenie województwa śląskiego.

Tymczasem, mimo że Beneficjent zawarł skutecznie umowę o dofinansowanie, nie zrealizował w ramach projektu zadań, nie osiągnął żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz nie celu projektu.

Skoro nie budzi wątpliwości, że Beneficjent nie wypełnił określonych w Umowie o dofinansowanie obowiązków, jakie przyjął do realizacji podpisując Umowę to tym samym zasadnie IZ przyjęła, że naruszył obowiązujące go procedury i w sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.. Skutkowało to obowiązkiem wydania decyzji o zwrocie środków, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 207 u.f.p., skoro Beneficjent, mimo wezwania w trybie art. 207 ust., 8 pkt 1 u.f.p., nie zwrócił wszystkich wymagalnych należności.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że zasadnie Beneficjent wezwany został przez IZ do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.) a następnie po bezskutecznym upływie tego terminu wydano decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Z powyższych też powodów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia ani w niepodważonym stanie faktycznym sprawy, ani też w racjach prawnych, a tym samym zaistniała podstawa do uznania, że stanowisko IZ nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

-----------------------

4/5