Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 115, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 marca 2014 r., nr XXXVIII/294/14 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 26 marca 2014 r. podjęła - na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 842 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.) - uchwałę nr XXXVIII/294/14 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy, która została opublikowana w dniu 4 kwietnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. pod poz. 842.

Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 oraz w § 1 ust. 3 i 4, § 3 ust. 2 i 3, § 5 załącznika nr 1 do uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj:

- art. 2 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 912 – określanej dalej jako u.c.c.z.), polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie, poprzez uregulowanie w § 2 oraz załączniku nr 1 do uchwały w § 1 pkt 3 i 4 , § 3 ust. 2 i 3 materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarzy komunalnych - Zakład Komunalny Gminy, władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru, nadto powierzenie wykonania uchwały wójtowi Gminy;

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez umieszczenie w § 1 pkt 3 i 4 regulaminu cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie gminy regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, odnoszących się do danych administratora, czasu otwarcia biura, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;

- art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 5 pkt 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 5 zakazów określonego zachowania się stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego;

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej § 2 oraz § 1 ust. 3 i 4 , § 3 ust. 2 i 3, § 5 załącznik nr 1 do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł zastrzeżeń do skargi.

Na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały, w związku z tym, iż również w innych przepisach niewskazanych w skardze organ posługuje się sformułowaniem administrator. Ponadto rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2, § 3 ust. 2 słów: "a odpowiedzialność za ich prawidłowe wykonanie ponosi osoba zlecająca wykonanie pracy", § 4 ust. 2. i 3, § 7, § 8, § 9.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ).

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowiącego, iż administratorem cmentarzy komunalnych na terenie gminy jest Zakład Komunalny Gminy, zwany dalej "administratorem". Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z., do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16).

W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora oraz godziny funkcjonowania biura administratora tj. § 1 ust. 4, § 3 ust. 2 i 3, § 5 pkt 6, § 6 ust. 2 zd. 2 uchwały.

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). W kontekście powyższych uwag zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 5 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy zabroniła: "1) zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, 2) zaśmiecania terenu cmentarza, a zwłaszcza składowania śmieci pod drzewami, przy ogrodzeniach, wyrzucania za ogrodzenie i w innych nie przeznaczonych do tego miejscach, 2) niszczenia zieleni, 3) wprowadzania zwierząt, 4) niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, 5) palenia tytoniu, przyjmowania środków odurzających, spożywania napojów alkoholowych i przebywania w stanie nietrzeźwym, 6) wjazdu wszelkich pojazdów mechanicznych, za wyjątkiem pojazdów, które uzyskały zgodę administratora, 7) prowadzenia działalności handlowej, 9) samowolnego zagospodarowania wolnych miejsc".

Przy czym jak łatwo zauważyć organ dokonał wadliwej numeracji w tym przepisie, powtarzając dwukrotnie pkt 2, a po pkt 7 następuje pkt 9.

Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt. 1 powyższe kwestie reguluje art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 – określanej dalej jako k.w.). W odniesieniu do pkt 2 zakazującego zaśmiecania obowiązuje art. 145 § 1 k.w., a w zakresie pkt 2 zakazującego niszczenia zieleni obowiązuje art. 144 § 1 k.w. Natomiast zakaz niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków (§ 5 pkt 4 załącznika do uchwały) uregulowany jest w art. 288 § 1 i art. 262 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U z 2016 r. poz. 1137 ) i art. 124 § 1 k.w., a zakaz prowadzenia działalności handlowej powiela art. 603§ 1 k.w. Natomiast jeśli chodzi o zakaz wskazany w § 5 pkt 3 załącznika do uchwały, to zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. Ponadto wprowadzony zakaz nie uwzględnienia wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.) prawa osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym.

Jeśli zaś chodzi o zakaz spożywania środków odurzających wkracza on w materię już uregulowaną w art. 34 ust. 1 i art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2017 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 783 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, iż również delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania osobom w stanie nietrzeźwym. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14). Zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym jest sformułowaniem nieprecyzyjnym, zbyt ogólnikowym. Nie wiadomo czy chodzi o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwym wyrażonym określoną zawartością alkoholu w organizmie, czy też o widoczne objawy świadczące o stanie nietrzeźwości danej osoby. Nadto w pierwszym przypadku mogły by to wykazać jedynie przeprowadzone badania, do przeprowadzenia których musi być określona, wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi. Również u.s.g., jak i ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 – określana dalej jako u.w.t.p.a.) nie zawiera delegacji upoważniającej organ stanowiący gminy do wprowadzenia obowiązku poddania się takiemu badaniu czy też upoważnienia dla wskazanego organu do jego przeprowadzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 880/16). Gmina uprawniona jest natomiast do wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu w określonym miejscu, jednakże winna to uczynić na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., który stanowi delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Podobnie jest, jeśli chodzi o zakaz palenia, który gmina może ustalić w drodze odrębnej uchwały na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych ( t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 957).

Podkreślić należy, iż jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Podkreślić ponadto należy, iż § 1 ust. 2 załącznika do uchwały został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano w nim bowiem, iż cmentarze komunalne stanowią własność gminy. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego w odniesieniu do § 2 uchwały, stanowiącego, iż wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy, jako, iż jest on zgodny z art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy.

Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Zważyć bowiem należało, iż po stwierdzeniu nieważność § 2, § 3 ust. 2 słów: "a odpowiedzialność za ich prawidłowe wykonanie ponosi osoba zlecająca wykonanie pracy" oraz § 4 ust. 2. i 3, § 7, § 8, §9 przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz stwierdzeniu nieważności dodatkowych przepisów przez Sąd kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.

.