Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1070/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt.13
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11a ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 30 marca 2021 r., nr XXV/189/2021 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lidzbark Warmiński na rok 2021" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Lidzbarku Warmińskim podjęła w dniu 30 marca 2021 uchwałę nr XXV/189/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lidzbark Warmiński na 2021 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego dnia 14.04.2021r. pod poz. 2021.1380).

Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim zaskarżył powyższy akt, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: § 2 pkt od 1) do 8).

W treści skargi Prokurator zarzucił, naruszenie:

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283) w zakresie zawartej w § 2 pkt od 1) do 8) regulacji, iż:

§2 Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje:

1) opiekę nad zwierzętami bezdomnymi;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami,

3) odławianie bezdomnych zwierząt,

4) ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację psów i kotów;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów,

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz bezdomnych,

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Jak zauważał Prokurator, jako podstawę prawną swojego działania Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późno zm.) i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638).

Prokurator zaznaczał dalej, że jako akt prawa miejscowego uchwała Rady Gminy w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lidzbark Warmiński na 2021 r. winna zawierać pełny zakres regulacji określony w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres. Jak zaznaczał Prokurator wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartych w przepisie upoważniającym tj. art. 11a ust. 1 ustawy, stanowią istotne naruszenie prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady Gminy. Jednocześnie Rada Gminy nie może stanowić aktów prawa miejscowego stosując powtórzenie przepisów ustawowych w uchwale. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podstawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Prokurator wywiódł dalej, że wykluczone jest, by akt prawny powtarzający przepisy innego aktu służył wykonaniu tego drugiego.

W odpowiedzi na skargę Gmina uznała ją za niezasadną i wniosła o jej oddalenie.

Jak wskazała Gmina uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w jej art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Gmina wskazała dalej, że zakaz powtarzania przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego - wynikający bezpośrednio z przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - nie ma charakteru bezwzględnego. Zakaz ten nie oznacza, że każde powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego automatycznie uznaje się za istotne naruszenie prawa. Nie bez znaczenia w tej kwestii pozostaje charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota.

Gmina podkreślała, że kwestionowany w skardze przepis stanowi dosłowne powtórzenie przepisu art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Nie doszło jednak do sytuacji w której treść uchwały powtarzałyby przepisy

ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania czy też w sposób dezinformujący lub zmieniający intencje prawodawcy. Podniesiono wreszcie, że z treści art. 91 ust.1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. A contrario w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nieuprawnione jest twierdzenie, że każde powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego automatycznie uznaje się za istotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowo administracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, konkludując, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że "Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie natomiast z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowy sformułowany przez Prokuratora zarzut dotyczy naruszenia w procesie stanowienia uchwały z dnia 30 marca 2021 zasad techniki prawodawczej tj. § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 2 pkt od 1) do 8) załącznika do uchwały treści art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W tym kontekście wskazać należy że z porównania brzmienia kwestionowanego przepisu załącznika do uchwały z regulacją ustawową wynika, że istotnie doszło do powtórzenia treści niektórych punktów wyliczenia zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Nie ma jednak racji Prokurator wskazując na dosłowne powielenie całego wyliczenia. W treści § 2 załącznika do uchwały z 30 marca 2021 r., który co do zasady powiela ośmiopunktowy katalog z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wprowadzono jednak korekty w brzmieniu poszczególnych punktów. Wskazać należy zatem że art. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obejmuje w szczególności; zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Załącznik do uchwały rady gminy w § 2 ust. 1 wskazuje natomiast, że "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje opiekę nad zwierzętami bezdomnymi". Kolejna istotna odmienność dotyczy pkt. 4 § 2 załącznika do uchwały. Lokalny prawodawca wskazał w nim na "ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację psów i kotów". W treści art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy wskazano na "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Pozostała cześć wyliczenia zawartego w § 2 załącznika do uchwały jest co do zasady tożsama z treścią art. 11a ust. 2 (drobna odmienność redakcyjna dotyczy pkt. 2 gdzie w uchwale wskazano: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, również ich dokarmianie", a w ustawie "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;". Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała powtarza, fragmenty, a nie całość wyliczenia art. 11a ust. 2 ustawy.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności kwestie wymienione w art. 11a ust. 2 tj. jego punktach od 1 do 8. Istotne jest tu uczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie, że katalog z art. 11a § 2 ma charakter przykładowy. Zakres spraw objętych programem może mieć charakter szerszy niż wynikający z wyliczenia zawartego w art. 11 a ust. 2 ustawy. Tym samym nie jest przesądzone, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmować musi zadania dokładnie odpowiadające tym z katalogu ustawowego. Dopuszczalne jest bowiem rozszerzenie tego katalogu lub taka modyfikacja poszczególnych zadań która poszerza ich zakres. Ustawodawca wskazał bowiem, że program obejmować musi "w szczególności" zadania wymienione w art. 11 a ust. 2. Katalog ten formułuje minimalny zakres zadań. Gmina ma zatem relatywnie dużą swobodę w redagowaniu tych części programu które wskazują jego zakres. Istotne jest by nie był on węższy od wyliczenia ustawowego lub z nim sprzeczny.

Powielenie w treści załącznika do uchwały rady gminy postanowień art. 11a ust. 2 nie może być traktowane w kategoriach prostego powtórzenia treści ustawy. Zabieg ten stanowi swoistą decyzję lokalnego prawodawcy o ustaleniu zakresu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ten sposób organ uchwałodawczy gminy wskazuje, czy poprzestaje na swoistym minimum wynikającym z ustawy czy rozszerza zakres opieki nad zwierzętami. Proste odesłanie do treści ustawy nie jest zatem możliwe w przypadku wprowadzania drobnych korekt co do zakresu programu wynikającego z art. 11a ust. 2 ustawy. Z jednej bowiem strony organ uchwałodawczy wykazać winien, że wprowadzona regulacja odpowiada wymogom z art. 11 a ustawy z drugiej zaś wprowadzenie nawet najdrobniejszych uzupełnień co do zakresu programu opieki nad zwierzętami wymaga wskazania na jego zakres, a więc sformułowania wyliczenia czego program dotyczy.

Podnieść należy wreszcie, że co do zasady fakt powtarzania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego może doprowadzać do naruszenia istoty tego aktu w konkretnych sytuacjach, jednak z uwagi na zróżnicowany charakter normatywny programu w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, który zawiera normy o charakterze mieszanym, nie można uznać za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 od pkt 1 do 8 kontrolowanego Programu. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, i pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym skargę, przedmiotowy Program ma zróżnicowany charakter normatywny, gdzie z jednej strony uchwała określona jako Program musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 168/16, dostępne CBOSA). Specyficzny charakter tego aktu, zmusza zatem do spojrzenia na ewentualne uchybienia techniki prawodawczej w sposób zbilansowany. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie nie tylko czy § 2 od pkt 1 do 8 kontrolowanego Programu powtarzający brzmienie ustawy jest błędem, ale również, czy brak tej jednostki redakcyjnej wpłynąłby w sposób pozytywny na treść aktu prawa miejscowego.

Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do § 2 pkt od 1 do 8 Programu nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji. Sygnalizowane wcześniej rozbieżności w treści wyliczenia sformułowanego w § 2 załącznika do uchwały i art. 11a ust 2 ustawy były dopuszczalne. Wyliczenie sformułowane w art. 11 a ust. 2 nie ma bowiem charakteru wyczerpującego.

Na koniec zaznaczyć należy, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). WSA w Poznaniu w wyroku z 18 lutego 2016 r. (Wyrok WSA w Poznaniu z 18.02.2016 r., III SA/Po 1007/15, LEX nr 2021398.) słusznie zauważył jednak, że w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa. Sąd zastrzegł dopiero w dalszej kolejności, że nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tekst jedn.: ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Naruszenie zasad techniki prawodawczej oceniać należy zatem nie tyle formalistycznie, przez pryzmat samego odstępstwa od reguł prawidłowej legislacji, co przez skutki tych naruszeń dla możliwości stosowania obciążonego nimi aktu, ewentualnie jego zgodności z aktami wyższego rzędu. Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie – jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.