Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/20 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 18 października 2018 r. nr LXXV/2129/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/20 oddalił skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 18 października 2018 r. nr LXXV/2129/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Winnicy Północnej - część I (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 w związku z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez uznanie, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia wniosków skargi o uchylenie lub zmianę zaskarżonej uchwały wobec dyspozycji art. 147 § 1 Ppsa w sytuacji, gdy zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, iż Sąd orzekając w danej sprawie obowiązany był dokonać oceny podniesionych zarzutów oraz wniosków oraz wyjść poza nie w granicach ocenianej sprawy,

b) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały praw nabytych poprzednika prawnego skarżącej wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2018 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak dostrzeżenia nadużycia władztwa planistycznego powodującego naruszenie prawa własności strony skarżącej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady równości, w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 upzp poprzez brak dostrzeżenia przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały w szczególności wynikającej z dysponowania w dniu uchwalenia skarżonej uchwały ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2018 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz faktu, iż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2018 r. rozpoczęte zostały roboty budowlane w znacznym stopniu ich zaawansowania,

b) art. 10 ust 1 pkt 1 upzp poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowania wynikającego w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu tj. nieruchomości z przeznaczeniem na cele zabudowy wielorodzinnej.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozpraw

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

4.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wzorcowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżącej - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W szczególności została szczegółowo wyjaśniona relacja pomiędzy ustaleniami planu a treścią powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2018 r. Okoliczność, że ustalenia w tym zakresie nie są zbieżne z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

4.5. W dalszej kolejności przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że punktem wyjścia dla oceny tego zarzutu skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

4.6. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, iż kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie miało charakteru dowolnego i było uzasadnione zachowaniem charakteru terenu jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art.. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Wyważenie interesów mieszkańców terenu o symbolu 14.MN, w tym potrzeb tamtejszej wspólnoty w chwili uchwalania planu, czyli interesu społecznego, nad planowanym interesem inwestorów, było uzasadnione w świetle przeważającego zagospodarowania przedmiotowego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto ustalenia planu były podyktowane dostosowaniem do ustaleń Studium, w którym obszar objęty obowiązującym planem Winnicy Północnej część I znajduje się wg struktury funkcjonalnej – przeznaczenie terenu w studium w jednostce M2 (a ściślej M2.12), czyli w granicach terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie sposób bowiem uznać, że w tym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierna ingerencja w prawo własności. Studium w żaden sposób nie pogorszyło aktualnej sytuacji skarżącej i nie wprowadziło dodatkowych ograniczeń w stosunku do aktualnego statusu planistycznego działek skarżącej. Wskazać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącą naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele budownictwa jednorodzinnego z uwagi na treść uprzednio wydanych zgód budowlanych.

4.7. Z powołanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów w żaden sposób nie wynika konieczność dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 upzp). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2378/17). Wbrew przekonaniu skarżącej, postanowienia planu nie wpłynęły w jakimkolwiek stopniu na realizację uprawnień wynikających z wydanej przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca posiada zatem prawną możliwość zrealizowania inwestycji zgodnie z uzyskanymi uprzednio pozwoleniami na budowę. Bezzasadnie kwestionuje się zatem w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane.

4.8. W świetle powyższego brak jest podstaw, aby zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej treść art. 147 § 1 Ppsa nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej, a wyłącznie do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji dokonał oceny legalności planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżącej. Prawidłowo uczynił przedmiotem sądowej kontroli plan miejscowy w tej jego części tekstowej oraz rysunkowej, które odnoszą się wyłącznie do sytuacji prawnej nieruchomości należącej do skarżącej. Wynikające natomiast z art. 134 § 1 Ppsa niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości niebędące własnością podmiotu skarżącego, ponieważ byłoby to sprzeczne z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że prawomocnymi wyrokami z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3260/18 oraz z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1463/19 WSA w Warszawie oddalił skargi na ww. plan miejscowy. Zważywszy zatem, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Sąd, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury uchwalania uchwały, która prawomocnie została uznana za legalną.

4.9. Zarzut naruszenia art. 10 ust 1 pkt 1 upzp i kwestionowanie ustaleń studium nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą dotyczącą oceny legalności planu miejscowego, jest więc oczywiście bezzasadny.

4.10. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.