Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1521/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/20 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę na stronie 7 (siódmej) w wersie 3 (trzecim) i 2 (drugim) od dołu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia", słowa "[...] października 2017 r." zastępuje słowami "[...] stycznia 2020 r. (prezentata Starostwa w [...])"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1133/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lipca 2020 r. nr WS-VI.7534.1.19.2020.ŁG w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 23 marca 2020 r. nr 1 (dalej decyzja nr 1) Starosta [...] (dalej Starosta) na podstawie art. 73 ust. 1 ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź ustawa z 1998 r.], art. 104, art. 107 kpa odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz K. B. (dalej skarżąca) - odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0154 ha, położoną w jednostce ewidencyjnej B. - obszar wiejski obręb J., zajętą pod drogę publiczną powiatową [...] relacji "od dr. [...] – [...] - granica województwa - ([...])", ul. [...] obecnie nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że operatem pomiarowym przyjętym dnia 15 października 1975 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej PODGIK) za nr 269-2-969/75 działkę nr [...] położoną w J. podzielono na [działki] nr [...] i [...]. Operatem nr P.1213.2014.2782 przyjętym do PODGIK działkę nr [...] o pow. 0,0187 ha podzielono na nr [...] o pow. 0,0095 ha i [...] o pow. 0,0154 ha. Projekt podziału nieruchomości wykonano dla potrzeb uregulowania stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę w trybie art. 73 pwur.

Decyzją z 26 października 2016 r. WS-IY.7533.1.354.2013.DC (dalej decyzja z 26 października 2016 r.) Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) stwierdził że dnia 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B. - obszar wiejski, obręb J. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0154 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. B., zajętej pod drogę powiatową [...] relacji "od dr. [...] – [...] - granica województwa - ([...])", ul. [...] w J. (obecnie nr [...]). W dniu wydania ww. decyzji w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - Wydział V Ksiąg Wieczystych jako właściciel gruntu zajętego pod drogę nadal figurowała K. B. W odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0196 ha toczy się w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim postępowanie nr WS-IV.7533.1.61. 2020.DC o uregulowanie stanu prawnego tej parceli w związku z zajęciem pod drogę publiczną - ul. [...] w J. na podstawie art. 73 pwur - do chwili obecnej rozstrzygnięcie w sprawie nie wydano. Mając na uwadze historię podziału działki nr [...] i [...] zdefiniowano obszar zajęty z nieruchomości skarżącej pod ul. [...] w J. jako działka nr [...] o pow. 0,0154 ha. Kwestię zajęcia działki nr [...] położonej w J. gm. B. pod pas drogi publicznej - ul. [...] rozstrzygnął Wojewoda Małopolski na podstawie art. 73 pwur, dlatego wniosek o ustalenie odszkodowania należało rozpoznać także na podstawie tego unormowania. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 i 4 pwur nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Jak statuuje art. 73 pwur ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r.; brak prawa własności co do tej nieruchomości ww. podmiotom w tej dacie; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpi właściciel nieruchomości w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wszystkie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Bezspornym jest że przedmiotowa parcela została zajęta pod drogę publiczną w trybie art. 73, co w drodze deklaratoryjnej decyzji potwierdził Wojewoda stwierdzając że z dniem 1 stycznia 1999 r. [własność nieruchomości] przeszła na rzecz Powiatu [...]. Właścicielka nieruchomości wystąpiła z roszczeniem odszkodowawczym za powyższe. Jej wniosek z datą wpływu: 29 stycznia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] nie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Konstrukcja art. 73 ust. 4 pwur przewiduje wygaśnięcie roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, co oznacza że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Termin ten jest zawitym terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Określenie ram czasowych do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.

W odwołaniu K. B. wniosła o uchylenie decyzji nr 1.

Wojewoda Małopolski decyzją z 23 lipca 2020 r. nr WS-VI.7534.1.19. 2020.ŁG (dalej decyzja z 23 lipca 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję nr 1. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącej z 27 stycznia 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za m.in. działkę będącą przedmiotem niniejszej decyzji, złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 pwur. Skoro stwierdzono uchybienie terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez skarżącą, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość. Faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia brak wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Termin określony w art. 73 ust. 4 pwur jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. NSA w wyroku z 29.3.2011 r. I OSK 791/10 podkreślił że termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość dopuszczają przepisy określające dany termin (także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14.10.1996 r. OPS 19/96). Ustawa z 1998 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu, o jakim mowa w jej art. 73 ust. 4. Nie ma znaczenia, z jakich przyczyn uprawniona w stosownym czasie nie złożyła wniosku. Skutku w postaci wygaśnięcia przedmiotowego roszczenia nie eliminuje w szczególności fakt niewydania decyzji przewidzianej w art. 73 ust. 1 pwur, bowiem bieg omawianego terminu - na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji (a poprzednio Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15.9.2009 r. P 33/07) - nie został powiązany ani z faktem, ani datą wydania takiej deklaratoryjnej decyzji. W wyroku z 5.8.2010 r. II SA/GI 303/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził między innymi, że określony w art. 73 ust. 4 pwur termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest (...) terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Terminu prawa materialnego nie można w szczególności przywrócić nawet w przypadkach, gdy do jego uchybienia doszło bez winy strony. Zdaniem Sądu nie ma na to wpływu także okoliczność, że (...) skarżący nie posiadali wiedzy o pozbawieniu ich z mocy prawa własności nieruchomości. Analiza treści obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi zatem do wniosku, że niezależnie od zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, termin do złożenia wniosku w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może zostać przywrócony. Przepisy normujące przedmiotową materię nie przewidują również sytuacji, w której wniosek dotyczący odszkodowania mógłby zostać złożony w późniejszym terminie niż wskazany w powołanej wyżej ustawie tj. po 31 grudnia 2005 r.

W uzasadnieniu wyroku z 15.9.2009 r. P 33/07 [OTK-A 2009/8/123, dalej wyrok P 33/07] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 73 przepisów wprowadzających wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19.5.2011 r. K 20/09 [OTK-A 2011/4/35, dalej wyrok K 20/09], w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję - zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. P 33/07 (przedstawionymi powyżej). Była to ponadto jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu (...).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. B. domagając się przyznania odszkodowania za nieruchomość (k. 2-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 11-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 1133/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy [z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy] reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Art. 73 ust. 2 pwur stanowi, że odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. "Odszkodowanie [, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie] ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." (art. 73 ust. 4 pwur).

Organy administracyjne orzekające w sprawie słusznie wskazały, że termin wskazany w art. 73 ust. 4 pwur wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, że zgłoszenie wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa.

Ocena zgodności art. 73 ust. 4 pwur z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z 20. 7.2004 r. SK 11/02 orzekł, że art. 73 ust. 4 pwur jest zgodny z Konstytucją RP (OTK-A 2004/7/66 [dalej wyrok SK 11/02]). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19.5.2011 r. K 20/09 orzekł, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15.9.2009 r. P 33/07 (OTK-A 2009/8/ 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli.

Fakt badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z prawem przepisów prawa będących podstawą wydanych w sprawie decyzji ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą organy administracyjne i sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne obowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, obowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z 17.6.2009 r. II OSK 1750/07, Lex 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 7.12.2009 r. I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (ONSAiWSA 2010/2/16).

Mając powyższe na uwadze, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przepisów Konstytucji RP, wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekły, że przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z "23 października 2017" [winno być "29 stycznia 2020 r."] r. nie został złożony w ustawowym terminie, co wyklucza ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Sąd I instancji zgodził się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur, pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18.2.2014 r. II SA/Kr 1383/13, Lex 1502312). Brak wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 r., nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie, gdyż żaden przepis ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania takiej decyzji przez wojewodę. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody (wyroki NSA z: 5.2.2010 r. I OSK 526/09; 15.5.2014 r. I OSK 2730/12; 30. 6.2016 r. I OSK 691/16). Na realizację w ustawowym terminie prawa skarżącej do odszkodowania przez złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania nie miała wpływu data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę.

Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, z jakich przyczyn skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. W szczególności nie ma żadnego prawnego znaczenia to, czy skarżąca wiedziała czy nie wiedziała o fakcie wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna. Skuteczne roszczenie o wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym skarżącej wygasło. Aspekty cywilnoprawne są w sprawie administracyjnej bez znaczenia. Sąd administracyjny jest związany przepisami prawa administracyjnego i ocenia legalność wydawanych w sprawie przez organy administracji decyzji. Decyzje zostały wydane na podstawie przepisów, które organy obu instancji zastosowały prawidłowo (k. 44, 53-60 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła K. B., reprezentowana przez adw. R. S., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1133/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego: art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa także w przypadku, gdy o przejęciu ich nieruchomości na cele publiczne dowiedzieli się po 31 grudnia 2005 r., a wcześniej nie zostali poinformowani o dokonanym wywłaszczeniu i w konsekwencji tego uznanie, że skarżąca mogła złożyć wniosek o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 r.;

II. przepisów postępowania, jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa oraz w zw. z art. 7, 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 pwur przez oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, tj. błędnej oceny niedopełnienia przez organ obowiązku poinformowania skarżącej jako zainteresowanej o postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia jej nieruchomości, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona możliwości wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., a w konsekwencji tego pozbawiona została słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i w piśmie pełnomocnika stanowiąc[ym] uzupełnienie skargi, co spowodowało wadliwą i niepełną kontrolę działalności administracji publicznej;

względnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wcześniejszych:

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 73 ust. 4 pwur w zw. z art. 104 § 1 oraz w zw. z art. 105 § 1 kpa przez oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, mimo błędnego niezastosowania przez organ art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym w przypadku ustalenia przez organ, że doszło do uchybienia przez uprawnionego do otrzymania odszkodowania terminu do złożenia stosownego wniosku, postępowanie w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz podlega umorzeniu, a nie merytorycznemu rozpoznania przez odmowę uwzględnienia żądania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 ppsa; k. 75-77v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut materialnoprawny, przeto należało go rozpoznać w pierwszej kolejności.

Zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) przez błędną ich wykładnię okazał się nieusprawiedliwiony.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie pomija to, że art. 73 ust. 4 pwur był przedmiotem kontroli trzema wyrokami Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrokiem z 20 lipca 2004 r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Wyrokiem z 15.9.2009 r. P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".

Ponadto postanowił: "na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie [co do wzorców kontroli z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji] ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.".

Wyrokiem z 19.5.2011 r. K 20/09, OTK-A 2011/4/35 Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji".

Trybunał - powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (np. wyrok NSA z 16.9.2010 r. I OSK 1490/09).

Rozwiązanie takie nie sprzeciwia się normie zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przynajmniej z kilku powodów: 1) ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego; 2) realizacja roszczenia odszkodowawczego zwykle jest uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est; 3) wprowadzenie terminu zawitego służy zapewnieniu pewności obrotu i uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego, a także jest wyrazem dbałości o równowagę budżetową.

W związku z powyższym, oraz z uwagi na fakt, że omawiana regulacja służy realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego, Trybunał uznał, że kontrolowany mechanizm odszkodowawczy odpowiada konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania.

Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mechanizm odszkodowawczy zakładał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przejście własności nastąpiło zatem na mocy ustawy i tylko z tym faktem, tzn. wyrządzeniem uszczerbku przez odjęcie własności, ustawodawca związał bieg terminów określonych w art. 73 pwur.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał w szczególności, że kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 miał na sytuację prawną byłych właścicieli. Trybunał ten konsekwentnie uznawał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszyły indywidualnych praw własności. Trybunał Konstytucyjny między innymi podkreślał, że postanowienia ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. Trybunał stwierdza, że Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

[...] Zaskarżone przepisy ustawowe stanowiły odpowiedź na problem wynikający z praktyk władz państwowych stosowanych w kontekście budowy dróg publicznych w Polsce w minionych dekadach. Przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Ich zakres obowiązywania wydaje się być zdefiniowany z wystarczającą precyzją, by uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, że ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania.

Ustawa z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowiła, od 2000 r., że do sytuacji dawnych właścicieli zastosowanie powinny znaleźć powszechnie obowiązujące przepisy prawne regulujące wypłatę odszkodowań w kontekście wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Tym samym właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania.

[...] Decyzja administracyjna organu pierwszej instancji dotycząca odszkodowania mogła zostać zaskarżona do odwoławczego organu administracyjnego, a od tej decyzji dostępne było odwołanie do sądu administracyjnego. Skarżący skorzystali z tych środków prawnych. Tym samym skarżący mieli wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania.

Trybunał stwierdził, że ramy proceduralne dostępne w sprawach skarżących były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności.

[...] Trybunał jest zdania, że tymczasowy zakres stosowania systemu prawnego stworzonego w ustawie z 1998 r. - Przepisy przejściowe wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma podstawowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy osoby, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Art. 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r.

Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań.

Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. Nie można zatem przyjąć, że okres ten był tak krótki, że niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, że skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania.

Trybunał jest zdania, że uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych przekonujących argumentów na uzasadnienie niepodjęcia w okresie pięciu lat kroków w celu ustalenia swej sytuacji prawnej wynikającej z ustawy z 1998 r. oraz podjęcia działań odpowiednich w tej sytuacji poprzez wniesienie o odszkodowanie w sposób przewidzianych w przepisach wskazanej ustawy. Skarżący nie mogą zwłaszcza twierdzić, że w konkretnych okolicznościach swych spraw nie mogli się dowiedzieć o brzmieniu przepisów prawnych obowiązujących w ich sytuacji, lub że decyzje organów administracyjnych były nierozsądne lub nieprzewidywalne w świetle tej legislacji. Należy dalej wskazać, że przepisy szczególne przyjęte w ustawie z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem Trybunału fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. Trybunał nadto uznaje, że konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych.

Trybunał przywiązuje również wagę do okoliczności, że zgodnie z ustaloną praktyką polskich sądów wydanie decyzji potwierdzającej wywłaszczenie ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r. nie było już koniecznym warunkiem prawnym dla dochodzenia odszkodowania przez byłych właścicieli.

W świetle materiałów będących w posiadaniu Trybunału i w zakresie, w jakim sprawa należy do jego jurysdykcji, Trybunał nie stwierdza żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach (decyzja ETPCz z 3.6.2014 r. 33081/11, w sprawie ze skargi M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruślińskiego i Powodzińskiej przeciwko Polsce).

Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennych rezultatów wykładni art. 73 ust. 1 i ust. 4 pwur w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, niźli zaprezentowane w wyroku II SA/Kr 1133/20.

Sprzeczne z doświadczeniem życiowym jest twierdzenie skarżącej, że o przejęciu jej nieruchomości na cele publiczne skarżąca dowiedziała się po 31 grudnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że "Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest w pełni aprobowane w demokratycznym państwie prawnym (wyroki z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5 oraz z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78, punkt 7 in fine uzasadnienia). Odwołując się do swych wcześniejszych wypowiedzi na gruncie art. 73 przepisów wprowadzających, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w warunkach takich jak w niniejszej sprawie, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie odpowiada konstytucyjnemu nakazowi wyważenia między ochroną praw podmiotowych wywłaszczonego a ochroną interesu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie (zob. cytowany wyrok o sygn. P 33/07, punkt 2 in fine uzasadnienia; cytowany wyrok o sygn. SK 11/02, punkt 3 in fine uzasadnienia). Ponadto, odwołanie się do omawianej zasady należy uznać za uzasadnione w świetle cywilnoprawnego charakteru stosunku odszkodowawczego, który powstaje wskutek wyrządzenia uszczerbku przez odjęcie własności." (cz. IV p. 2.2.1 uzasadnienia wyroku K 20/09). Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną ze swej istoty było łatwe do dostrzeżenia przez nieograniczoną grupę osób, korzystających z drogi i przez właściciela nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie pragnie wykazać, że na przejmującym nieruchomość pod drogę ciążył obowiązek powiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i podjęciu czynności prawnych i faktycznych, właściwych dla uregulowań ustaw wywłaszczeniowych. Tymczasem, jak trafnie wskazuje Trybunał, przepisy ustawy z 1998 r. dotyczą jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości (faktycznego wywłaszczenia, nie zaś wywłaszczenia realizowanego w trybie jednej z ustaw wywłaszczeniowych). Z tej przyczyny oczekiwania skarżącej kasacyjnie nie były uprawnione.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), należało z uwagi na ich charakter rozpoznać łącznie.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6). Z tej przyczyny dwakroć podniesiony jako norma odniesienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 74 ust. 4 pwur (pkt II.a i II.c petitum skargi kasacyjnej) nie mógł być skutecznie podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 74 ust. 4 pwur wyżej - przy analizowaniu punktu I petitum skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do powyższych rozważań.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 kpa postawiony został niestarannie. Art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów, zaś art. 10 z trzech paragrafów - każdy o różnorodnej treści normatywnej. W pkt II.a petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie został dookreślony paragraf art. 8 ani art. 10 kpa, który skarżąca kasacyjnie miała na uwadze podnosząc ów zarzut. W tej części zarzut II.a petitum skargi kasacyjnej nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 9 w zw. z art. 28 kpa. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) ani pojęcia strony postępowania (art. 28 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).Jednakże autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego postępowania w którym skarżąca była stroną, w którym ów obowiązek z art. 9 kpa miałby zostać spełniony, przed upływem terminu zawitego (przed dniem 31 grudnia 2005 r.), i ów obowiązek przez organ wobec skarżącej nie został wypełniony. Prawa skarżącej jako strony (art. 28 kpa) w kontrolowanym postępowaniu nie zostały naruszone.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i jako takie nie mogą być ze sobą w związku.

Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Kr 1133/20 nie miała miejsca.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 746, nb 22).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 104 § 1 oraz w zw. z art. 105 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w wypadku upływu terminu z art. 73 ust. 4 pwur, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (np. wyrok NSA z 16.9.2010 r. I OSK 1490/09, aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w cz. IV pkt 2.2.1 uzasadnienia wyroku K 20/09). Skutki umorzenia postępowania bądź odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania rodzą w istocie te same skutki dla strony, przeto ewentualne umorzenie postępowania nie stanowiłoby istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Skoro Sąd I instancji trafnie nie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) ani nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), to Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).

O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa oddalono skargę kasacyjną.

O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia orzeknie - na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 ppsa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.