Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 624/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1-10 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta L. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta L.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 64 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, arbitralność przyjętego rozwiązania i w konsekwencji nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenie przepisu § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w związku z art. 94 Konstytucji RP przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim właścicieli budynków mieszkaniowych wielorodzinnych pozbawia się możliwości sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy na ścianach tych budynków i w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w tym przepisie zaskarżonej uchwały uregulowano zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych innych niż szyldy w strefie zamieszkania - M. W tej strefie zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały (mapa) skarżąca Spółdzielnia posiada swoje zasoby mieszkaniowe tzn. budynki wielomieszkalne, do których skarżącej przysługuje prawo własności. Budynki usytuowane są na gruntach do których prawo własności przysługuje Gminie Miejskiej L., skarżąca Spółdzielnia jest ich użytkownikiem wieczystym. Na ścianach budynków zamieszczane są tablice i urządzenia reklamowe.

Naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy polega na wyeliminowaniu możliwości sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy na ścianach budynków mieszkalnych, wielorodzinnych znajdujących się w zasobach Spółdzielni położonych w strefie zamieszkania - § 13 ust. 3 uchwały.

W ocenie Spółdzielni jest to nieuzasadnione ograniczenie prawa własności mimo tego, że zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy uchwała może wprowadzać zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem szyldów. Cytowany przepis ustawy chociaż przyznaje kompetencję organom gminy, to jednak może być stosowany bez uwzględnienia innych przepisów prawa. Stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może rozporządzać swoim prawem własności i korzystać z niego w granicach zakreślonych przepisami prawa. Musi zatem również liczyć się z ograniczeniami, w tym wynikającymi z aktów prawa miejscowego. Tego założenia strona skarżąca nie podważa. Trzeba jednak mieć na uwadze, że władztwo planistyczne w znacznej mierze opiera się na uznaniowości organu. Ale nie może polegać na pełnej arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. Wymaga wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Nie można kategorycznie wypowiedzieć się o prymacie któregoś z tych interesów: można jednak uzasadnić dokonanie wyboru.

Naruszenie jest o tyle oczywiste, że uchwała dopuszcza umieszczanie tablic i urządzeń reklamowych np. na galeriach handlowych czy też stanowiących miejską informację przestrzenną. Natomiast Spółdzielnia w świetle uchwały została takiego prawa w strefie zamieszkania pozbawiona całkowicie, gdy chodzi o komercyjne wykorzystanie ścian budynków. Udostępnianie ścian budynków mieszkalnych na zasadach komercyjnych np. dla reklamodawców to jedna z postaci działalności Spółdzielni prowadzona na podstawie umów zawieranych np. z przedsiębiorcami reklamującymi swoje usługi. Taka działalność Spółdzielni była i pozostaje zgodna z art. 1 ust. 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 1222). Co więcej, w świetle najnowszego orzecznictwa Sądu Najwyższego spółdzielnie mieszkaniowe również traktowane są jako przedsiębiorcy już nie tylko w relacjach "na zewnątrz" czyli z kontrahentami, ale także wobec własnych członków - por. uchwała Sądu Najwyższego z 09 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 69/16. Katalog okoliczności, które organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę korzystając z władztwa publicznego jest otwarty skoro ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy użył wyrażenia: "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza". A zatem uchwała godzi nie tylko w prawo własności, ale również w prawo swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej skoro. Spółdzielnia będzie zmuszona do wypowiedzenia dotychczas zawartych umów oraz zostanie pozbawiona prawa do zawierania kolejnych, których przedmiotem jest odpłatne udostępnienie ścian budynków mieszkalnych znajdujących się w zasobach Spółdzielni. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. 2016 r. poz. 1829) organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.

W związku z powyższym zdaniem Spółdzielni, uchwałę należy ocenić także przez pryzmat zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. Trybunał Konstytucyjny opowiedział się jednoznacznie za zastosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (np. sprawa o sygn. K 27/00 - wyrok z 07 lutego 2001 r.). Tym bardziej więc można ten wzorzec odnosić do takich aktów władztwa planistycznego jak uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] r. Uchwała zawierająca obecną treść § 13 ust. 3 stanowi zatem naruszenie:

– art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczanie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

– art. 64 Konstytucji: 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Także w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - druk Sejmowy nr 1525 z 28 czerwca 2013 r. czytamy, że krajobraz jest częścią środowiska, zatem również jego ochrona ma rangę konstytucyjną. Państwo jest zatem uprawnione do wdrożenia rozwiązań które zapewni realizację tego celu, nawet wówczas gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich - o ile tylko spełniony będzie wymóg proporcjonalności rozwiązań (str. 12 uzasadnienia). Zdaniem Spółdzielni rozwiązania przyjęte w uchwale nie odpowiadają wymogowi proporcjonalności rozwiązań ponieważ one całkowicie zabraniają instalowania tablic i urządzeń reklamowych na ścianach budynków w strefach zamieszkania. Gdyby wchodziło w rachubę uregulowanie np. wymiarów czy kolorystyki tablic i urządzeń reklamowych w sposób adekwatny do otoczenia, to z pewnością można by mówić o rozwiązaniach mieszczących się w granicach proporcjonalności. Wreszcie zgodnie z art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z 20 października 2000 r., której Polska jest sygnatariuszem (Dz. U. 2006 Nr 14 poz. 98, obowiązująca od 01 stycznia 2005 r.) każda strona Konwencji została zobowiązana do jej wdrożenia z uwzględnieniem własnych zasad konstytucyjnych. Konwencja legła u podstaw uchwalenia ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015 poz. 774). Jedną z takich zasad jest zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji i słusznie projektodawca odwołał się do niej w projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. A skoro tak, to również organy administracji samorządowej powinny ją uwzględnić w toku stanowienia prawa miejscowego na podstawie w/w ustawy.

Naruszenie przepisu § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: - ten zarzut jest konsekwencją i rozwinięciem zarzutu wyżej uzasadnionego. Tok prac nad zaskarżoną uchwałą obejmował uprzednie podjęcie uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] r. nr [...] w sprawie przygotowania uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta L.. Sporządzono uzasadnienia do projektów tej uchwały jak i uchwały zaskarżonej. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały podano, że jej celem jest uporządkowanie przestrzeni publicznej i wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Ma stanowić podstawę do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców oraz do poprawy wizerunku miasta. Z samym celem strona skarżąca się zgadza. Jednakże jak wyżej wskazano, planowanie przestrzenne wymaga wyważenia interesów - publicznego: w tym społeczności lokalnych, którą tworzą także członkowie spółdzielni oraz indywidualnego. Brak podstaw normatywnych do przyznania nadrzędności któremukolwiek z wymienionych interesów. Wybór któregoś z nich wymaga zatem skrupulatnego uzasadnienia. Nie można poprzestać na pewnej tezie bez wykazania jej zasadności lub co najmniej bez argumentacji za takim czy innym unormowaniem. Odnosi się to także do przepisów prawa miejscowego i zasadności ich uchwalania, do czego sensu stricte nawiązuje ten zarzut skargi. W rezultacie oznacza to poszukiwanie rozwiązań, które w sposób optymalny zapobiegną konfliktowi potrzeb publicznych i uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie jednostki planistycznej. Stąd też uważa się między innymi, że gmina już na wstępie prac planistycznych powinna brać pod uwagę wielowariantowość ustaleń planu, aby były one jak najmniej konfliktogenne (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 588/10). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma nawet wzmianki o tym dlaczego tak dalece ogranicza się prawo własności. Wskazuje się jedynie na podział miasta na strefy. Podobnie w uzasadnieniu projektu uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] r. nr [...] w sprawie przygotowania uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta L. wspomina się o tym, że przygotowanie uchwały jest niezwykle ważne dla L. bowiem pozwoli na uporządkowanie przestrzeni publicznej i ochronę krajobrazu kulturowego. W uzasadnieniach obydwu uchwał brakuje zatem jakichkolwiek rozważań na temat wyważenia interesu prywatnego z publicznym. Apriorycznie przyjęto prymat interesu publicznego. A przecież uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Nadanie władztwa planistycznego gminie uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. To samo należy odnieść do rozwiązań porządkujących wizerunek i krajobraz miasta. Uzasadnienie uchwały powinno zatem zawierać argumentację przemawiającą za proponowanymi rozwiązaniami. Nie wystarczy jedynie powołać się na cel projektowanej uchwały. Równie istotne jest wykazanie motywów przemawiających za wprowadzanymi ograniczeniami, tym bardziej, że ze dotyczą one konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W tym przypadku przywołane przepisy rozporządzenia wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064). Stosownie zatem do przepisów wprowadzających zasady techniki prawodawczej rzeczą organu było należyte umotywowanie uchwały.

W uzasadnieniu interesu prawnego skarżąca Spółdzielnia podnosi, że podobnie jak plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtującym prawa lub obowiązki właściciela, tak i uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] r. również ma taki wpływ na sferę praw i obowiązków właścicielskich. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.. Skarżąca posiada w swoich zasobach wielomieszkalne budynki rodzinne, których ściany były udostępniane reklamodawcom. Ingerencja władzy w tym przypadku narusza zakres przyznanych organowi kompetencji. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to zgodnie z powszechnym orzecznictwem sądów administracyjnych należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza interes prawny tego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwała została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a mianowicie o art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Celem sporządzenia "uchwały krajobrazowej" było uporządkowanie przestrzeni publicznej, a w szczególności wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała stanowi podstawę do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców oraz do poprawy wizerunku miasta.

Podjęcie przedmiotowej uchwały ma tym większe znaczenie, że po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nastąpiła w 2015 r. na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), nie można już ustalać w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jedynym aktem prawnym, który może zawierać te zasady i warunki jest właśnie uchwała w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W "uchwale krajobrazowej" określono różne regulacje, dla różnych obszarów miasta L., wydzielonych jako strefy, których granice wskazano jednoznacznie na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Każda strefa obejmuje tereny wyróżniające ją od innych terenów formą i funkcją zabudowy lub sposobem zagospodarowania terenu.

Wyodrębniono następujące strefy:

1) Rynku, oznaczoną symbolem A;

2) centrum, oznaczoną symbolem C;

3) Starego L. i Kombinatu, oznaczoną symbolem B;

4) zamieszkania, oznaczoną symbolem M;

5) aktywności gospodarczej (usługi, handel wielkopowierzchniowy, przemysł), oznaczoną symbolem AG;

6) sportu i lotniska, oznaczoną symbolem S;

7) zieleni, oznaczoną symbolem Z;

8) cmentarza, oznaczona symbolem ZC;

9) głównych ciągów komunikacji, oznaczoną symbolem K;

10)infrastruktury technicznej, oznaczoną symbolem IT.

Korzystając z uprawnień, o których mowa w art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w § 7 ust. 1 określono zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy w strefach A, B, C, M, Z, ZC, IT, K. Wyjaśnić należy, że dopuszczenie sytuowania w/w reklam na budynkach handlowych i usługowych w strefach C oraz M (na w/w zasadach) wynika z utrwalonej praktyki marketingowej w branży handlowej i usługowej (m. in. prowadzonych akcji promocyjnych produktów lub usług) w tego typu obiektach i jest związane z prowadzoną w nich działalnością. Budynki te wyróżniają się w krajobrazie miasta gabarytami, formą i kolorystyką, poprzez np. standaryzację obiektów różnych sieci handlowych. Dopuszczone reklamy wpisują się w indywidualny charakter tych obiektów. W strefie M, w której przeważają budynki mieszkaniowe, znajdują się również obiekty handlowo-usługowe (typu "[...]" lub "[...]"), dlatego też w "uchwale krajobrazowej" uwzględniono możliwość kontynuacji ich dotychczasowej praktyki marketingowej.

Podkreślenia wymaga, że budynki mieszkalne są odmiennym typem zabudowy, a ich funkcjonowanie nie jest powiązane z żadną akcją reklamową. Tworzą one zespoły zabudowy i krajobraz typowy dla stref zamieszkania, a ewentualne usługi lub handel, mieszczące się w tych budynkach mogą mieć szyldy, które stanowią wystarczającą informację o prowadzonej działalności.

Odnośnie miejskiej informacji przestrzennej wyjaśnić należy, że stanowi ona niezbędny element informacji przestrzennej w mieście i jest dopuszczona na całym obszarze miasta na zasadach określonych w przepisach "uchwały krajobrazowej".

Wymienione powyżej dopuszczalne formy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy na budynkach handlowych lub usługowych lub jako miejska informacja przestrzenna są uzasadnione funkcją obiektów, a w przypadku miejskiej informacji przestrzennej - informacyjną funkcją samych tablic i urządzeń reklamowych (np. tablic ze wskazaniem ważnych obiektów w mieście).

Zaznaczyć należy, że zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy na budynkach mieszkalnych nie wykracza poza zakres ustawowy, o którym mowa w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakaz ten ma na celu uporządkowanie przestrzeni miejskiej oraz poprawę estetyki w obszarach zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Strona skarżąca wykazała naruszenie uchwałą jej interesu prawnego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Przepisy art. 37a ust. 1-10 przywołanej ustawy stanowią:

1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

4. Uchwala, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.

5. Uchwala, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.

6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.

8. Uchwala, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.

9. Uchwala, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów malej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

W odpowiedzi na skargę organ zasadnie wskazał, że spełniono wymagania art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1) informacja o podjęciu uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do przygotowania uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta L. została podana do publicznej wiadomości poprzez:

a) zamieszczenie ogłoszenia w prasie w dniu 29 października 2015 r.,

b) zamieszczenie obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego i na stronie internetowej Urzędu Miasta (BIP),

2) projekt "uchwały krajobrazowej" podlegał opiniowaniu i uzgodnieniom:

a) przez Marszałka Województwa D. został zaopiniowany pozytywnie - w dniu 22 lutego 2016 r., a następnie z uwagi na ponowne skierowanie do opiniowania ze względu na wprowadzone zmiany w projekcie uchwały - w dniu 20 stycznia 2017 r.,

b) przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. został zaopiniowany pozytywnie w dniu 25 lutego 2016 r., a następnie z uwagi na ponowne skierowanie do opiniowania ze względu na wprowadzone zmiany w projekcie uchwały - w dniu 18 stycznia 2017 r.,

c) przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Oddział w L. został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., a następnie z uwagi na ponowne skierowanie do uzgodnienia ze względu na wprowadzone zmiany w projekcie uchwały - w dniu 7 marca 2017 r.,

d) Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w L. nie zajęła stanowiska w terminie miesiąca od daty otrzymania projektu uchwały do zaopiniowania,

3) projekt "uchwały krajobrazowej" był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu:

a) pierwszy raz - w dniach od 1 czerwca 2016 r. do 29 czerwca 2016 r. i umożliwiono zainteresowanym składanie uwag do projektu uchwały do dnia 13 lipca 2016 r.,

b) drugi raz - po zmianie projektu uchwały, w dniach od 28 marca 2017 r. do 27 kwietnia 2017 r. i umożliwiono zainteresowanym składanie uwag do projektu uchwały do dnia 11 maja 2017 r.,

4) do projektu uchwały złożone zostały uwagi, które po ich doprecyzowaniu zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta L.:

a) zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r.,

b) zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r.

Część uwag została uwzględniona.

Rada Miejska w L. podzieliła stanowisko Prezydenta Miasta i nie uwzględniła uwag, które odrzucił Prezydent Miasta L.. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wnosiła uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu "uchwały krajobrazowej", co oczywiście nie wpływa na możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazane wyżej okoliczności w sposób dostateczny dowodzą, że podejmując zaskarżoną uchwałę krajobrazową Rada Miejska w L. wypełniła wszystkie uwarunkowania ustawowe. Wbrew zarzutom skargi zarówno uzasadnienie uchwały intencyjnej jak i uchwały skarżonej wskazują na szczególny charakter tego aktu i intencje jego wydania. Zasadnie zatem wskazywano tam na cel uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała miała zmierzać do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców oraz do poprawy wizerunku miasta. Z tego względu zasadny był podział miasta na strefy i określenie tych stref, gdzie obowiązuje zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z określonymi wyjątkami. Jeśli chodzi o te ostatnie, to Sąd podziela stanowisko Rady Miejskiej w L., zajęte w odpowiedzi na skargę, że dopuszczenie sytuowania reklam na budynkach handlowych i usługowych w strefach C oraz M wynikać może z utrwalonej praktyki marketingowej w branży handlowej i usługowej w tego typu obiektach i jest związane z prowadzoną w nich działalnością. Z tego też powodu budynki te wyróżniają się w krajobrazie miasta gabarytami, formą architektoniczną i kolorystyką i dlatego dopuszczone reklamy na takich budynkach wpisują się w te parametry i ich charakter. Z tego punktu widzenia nawet reklamy na takich budynkach położonych w strefie zabudowy mieszkalnej nie kolidują z opisanymi kryteriami. Natomiast budynki mieszkalne jako takie są zupełnie innym typem zabudowy, a ich funkcja mieszkalna nie wiąże się z żadną akcją reklamową. Budynki takie tworzą zespoły zabudowy i krajobraz typowy dla stref zamieszkania i odpoczynku, co ewidentnie kłóciłoby się z tablicami i urządzeniami reklamowymi, chociażby pod względem estetyki obszarów zamieszkania. W związku z powyższym Sąd nie podziela zarzutu skargi, że uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, co miałoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do § 13 ust. 3.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi sprowadzającego się do naruszenia uchwałą prawa własności strony skarżącej i w konsekwencji nadużycia władztwa planistycznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP). W tej części rozważań należy skorzystać odpowiednio z poglądów wypracowanych na bazie przepisów o planowaniu przestrzennym.

W bogatej w tej materii judykaturze podkreśla się, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 157/08 - Orzeczenia.nsa.gov.pl). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zaskarżona uchwała nie narusza istoty prawa własności strony skarżącej, a zróżnicowanie budynków handlowych i usługowych oraz budynków mieszkalnych w kwestii możliwości umieszczanie na nich reklam miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej podstawą prawną uchwały reklamowej – Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).