Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 849/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 952/10 w sprawie ze skargi D. D. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od D. D. S. A. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 638 /sześćset trzydzieści osiem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w poniżej opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] marca 2007 r., zatwierdził projekt podziału działek nr: [...] z obrębu [...] na działki nr: [...] oraz na działki nr: [...] przeznaczone pod drogę gminną, które z mocy prawa stały się własnością m.st. Warszawy.

Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. Spółka D. D. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wizji w terenie w związku z koniecznością określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem oszacowano w operacie szacunkowym na kwotę 12.517.752 zł, zaś po jej podziale na kwotę 12.602.693 zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 84.941 zł.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. nr XX/284/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zastosowano stawkę 50% różnicy wartości przed i po podziale nieruchomości. Przy zastosowaniu tej stawki do kwoty 84.941 zł. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 42.470,50 zł.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 42 470,50 zł. z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanych działek z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m.kw., spowodowanej ich podziałem i zobowiązał do wniesienia opłaty Spółkę Akcyjną D. D. z siedzibą w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że podstawę prawną do ustalania opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zawiera art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na wskazaną w tym przepisie stawkę 30%, Kolegium podniosło, iż z mocy art. 98a ust. 1a zd. 2 do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W dniu 21 marca 2007 r., w którym decyzja z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzająca przedmiotowy podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. nr XX/284/2000 przewidująca stawkę 50% (ustaloną zgodnie z brzmieniem wymienionego przepisu w chwili podejmowania tej uchwały). Z powołanego wyżej przepisu art. 98a ust. 1 tej ustawy, w ocenie Kolegium, jednoznacznie wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Dowodem potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości, stosownie do postanowień art. 146 ust. 1a powołanej ustawy, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 marca 2009 r. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano w operacie szacunkowym na kwotę 12.517.752 zł, zaś po jej podziale na kwotę 12.602.693 zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 84.941 zł, co przy zastosowaniu stawki 50 % daje kwotę 42.470,50 zł.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. D. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału, pomimo braku przesłanek do zastosowania wymienionych przepisów; art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 powołanej ustawy oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w sprawie, art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości obejmującej działki o nr [...], podczas gdy przedmiotowe działki zostały wydzielone w przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej, co spowodowało w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty za działki gruntu podlegające wyłączeniu przy ustalaniu wartości nieruchomości; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo błędów w ustaleniach biegłego, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania analizy opinii biegłego i jej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że ocena legalności wydanych decyzji uzależniona jest od zajęcia stanowiska w kwestii możliwości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie uchwały Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r., nr XX/284/2000. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając zaskarżoną decyzję ustaliło i uznało, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 21 marca 2007 r., a wobec tego konieczne było wydanie decyzji na podstawie uchwały Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia 31 marca 2000 r., nr XX/284/2000 przewidującej stawkę 50%. Przedstawione stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie jest trafne, gdyż po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r., w której dokonano zmiany maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a więc od dnia 22 października 2007 r., nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie uchwały określającej stawkę przekraczającą 30%. Uchwała taka nie spełniałaby bowiem warunków wynikających z art. 98a ust. 1 ustawy. Potwierdzenie zasadności tego stanowiska, zdaniem Sądu, wynika zarówno z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r., jak również braku odpowiednich przepisów przejściowych, z których ewentualnie mogłaby wynikać konieczność dalszego stosowania przepisów dotychczasowych, a więc także uchwał przekraczających aktualną stawkę. Sąd ponadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 19/06), w którym orzeczono, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sąd zwrócił uwagę, że następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także niezgodność z Konstytucją przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie wadliwego przepisu upoważniającego. Skoro bowiem uchwały organów samorządowych, wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania, zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), to uchwały te, analogicznie jak rozporządzenia, muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Stwierdzona niezgodność przepisu upoważniającego z Konstytucją ma bezpośredni wpływ na dalsze obowiązywanie wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego Zatem uchwała Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia 31 marca 2000 r., nie mogła być uwzględniona przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie tylko dlatego, iż nie spełniała warunków określonych w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z uwagi na niezgodność z Konstytucją tej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie dotyczącym prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w którym potwierdzono fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie dokonanego podziału, Sąd wskazał, że istotne w tym zakresie były także postanowienia art. 98a ust. 3 ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę wykorzystując opinię rzeczoznawcy majątkowego R. T. z dnia 30 marca 2009 r. Z opinii tej wynika między innymi, iż przedmiotem wyceny nie objęto gruntów stanowiących działki nr [...], co stanowi wypełnienie dyspozycji art. 98a ust. 3 ustawy.

Nadto ustalono w opinii, w odniesieniu do działek nr [...], iż wartość metra kwadratowego nieruchomości, w zakresie dotyczącym tych działek, przed i po podziale wyniosła 424 zł. Oznacza to, iż ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w następstwie dokonanego podziału, nie było następstwem ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...], które zostały przeznaczone w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., jako "rezerwa terenu po Trasę Olszynki Grochowskiej". Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją skarżąca nie przedstawiła operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, a także nie kwestionowała prawidłowości opinii po doręczeniu tej stronie zawiadomienia z dnia 24 lutego 2009 r. Zarzuty w tym zakresie nie zostały w szczególności zawarte w piśmie skarżącej z dnia 12 maja 2009 r. Skoro zatem ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pozostaje co do zasady w kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 ustawy, to w przedmiotowej sprawie administracyjnej i w okolicznościach tej sprawy, organy obu instancji nie miały obowiązku wystąpienia do wymienionej organizacji o dokonanie oceny sporządzonego operatu. Jeżeli skarżąca uznała, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi istotne zastrzeżenia, to mogła także przedstawić stosowną opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca nie złożyła w toku postępowania administracyjnego opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzonej na jej zlecenie. Opinia tej organizacji nie została także przedstawiona w toku postępowania sądowego.

Podsumowując Sąd stwierdził, iż zarzuty skarżącej okazały się zasadne, ale wyłącznie w zakresie dotyczącym naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Według Sądu organ nie naruszył również przepisów wymienionych w pkt 2 - 4 skargi. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego: art.98 a ust.1 zd.2 oraz art. 98 a ust.1 a zd.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) przepisów postępowania: art.1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3§1, art. 145§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.(poprzez jego zastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. ( przez jego niezastosowanie).

Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa ( art.7 Konstytucji RP i art.6 k.p.a.), skarżący wywodził, że niezależnie od oceny prawnej aktu prawa miejscowego organ administracji publicznej stosujący prawo, nie jest władny zakwestionować jego mocy obowiązującej. Tak w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było władne zakwestionować obowiązywania aktu prawa miejscowego – uchwały nr XX/284/2000 Rady Gminy Warszawa- Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. Uchwała ta w chwili orzekania przez organ I instancji i w chwili orzekania przez Kolegium była obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie zakwestionowano jej ani w trybie nadzoru, ani w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kolegium wskazało, ze skoro istnieje tryb wzruszania aktów prawa miejscowego przez właściwe organy i to w każdym czasie, tryb ten nie został zastosowany do przedmiotowej uchwały, to działanie wbrew takiej uchwale stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dlatego organy obu instancji zobligowane były – stosownie do art. 98 a ust.1 zd.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnić stawkę opłaty adiacenckiej określoną w tej uchwale.

W skardze kasacyjnej zwrócono też uwagę, że adresatem art.98 a ust.1 zd.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rada gminy, a nie jej organ wykonawczy, który już tego powodu nie może naruszyć postanowień uchwały. Według skarżącego kasacyjnie organu, skoro uchwała rady gminy w niniejszej sprawie była podjęta na podstawie przepisu przewidującego w dacie jej uchwalania stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50 %, to nie jest ona sprzeczna z prawem. Zmieniając wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustawodawca w żadnym przepisie nie uregulował kwestii obowiązywania uchwał wydanych na podstawie wcześniej obowiązującego przepisu, przewidującego stawkę opłaty w wysokości 50%. Tym samym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że wprowadzenie nowego brzmienia przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że uchwała wydana na podstawie jej wcześniejszego brzmienia utraciła moc prawną.

Autor skargi kasacyjnej, przytaczając treść art.3 §1 p.p.s.a. i art. 1§ i §2 ustawy p.u.s.a., zarzucił Sądowi I instancji, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji nie została przeprowadzona z należytą starannością.

Odpowiedź na skargą kasacyjną wniosła S. A. D. D., żądając jej odrzucenia lub oddalenia oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej uzasadniano brakiem legitymacji skargowej organu administracji publicznej, albowiem przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną nie dotyczy interesu prawnego organu., działającego w ramach przyznanych mu kompetencji. Spółka prezentuje stanowisko, że w sytuacji, w której organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. W ocenie Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą kasacyjną, gdyż orzekało, jako organ administracji w niniejszej sprawie dlatego skarga kasacyjna powinna być odrzucona na podstawie art.180 p.p.s.a. w zw. z art. 50 §1 i § 2 p.p.s.a.

Drugim powodem uzasadniającym odrzucenie skargi kasacyjnej jest jej wniesienie przez podmiot nienależycie umocowany, skoro została podpisana przez wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który nie jest organem Kolegium. Pełnomocnik Spółki zwrócił także uwagę, że decyzja organu odwoławczego z dnia 5 marca 2010 r. została wydana, gdy uchwała Rady Gminy z dnia 31 marca 2000 r., będąca podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej już nie obowiązywała. Z dniem 13 marca 2008 r. uchwała ta utraciła moc na mocy §3 uchwały nr XXII/745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ( Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 876).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, ponieważ posiada usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i na uchybienie przepisom postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, czyli naruszenia art. 1 §1 i §2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1, art. 145 §1 pkt 1 lit.a i art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, że art.1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wyznacza ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Również art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, ponad to, co wynika z art.1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Określa jedynie kognicję sądu administracyjnego i nakazuje mu stosować środki przewidziane w ustawie, lecz nie wskazuje tych środków, ani przesłanek ich stosowania. Jako taki przepis ten nie może stanowić skutecznego środka do podważenia wyroku sądu, gdyż nie można go naruszyć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, przez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji bez należytej staranności.

Trafne są natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego: art.98 a ust.1 zd.2 oraz art.98 a ust.1 a zd.2 przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwała rady gminy uchwalona na podstawie, obowiązującego w dacie jej podjęcia, art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przewidująca 50 % stawkę opłaty adiacenckiej mogła stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę adicencką w sytuacji, gdy w wyniku zmiany przepisów nastąpiła zmiana stawki opłaty adiacenkiej do 30 %, a Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. , sygn. akt SK 19/06 ( publ. OTK-A 2007/4/37) stwierdził niezgodność tego przepisu z Konstytucją. Sąd I instancji, po przeprowadzeniu analizy zmian przepisów dotyczących ustalania opłat adiacenckich i w oparciu o wymieniony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaprezentował pogląd, że następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także niezgodność z Konstytucją przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie wadliwego przepisu upoważniającego. A zatem akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są obowiązujące w polskim prawodawstwie kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa ( reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc nie tylko na skutek derogacji, czyli przez wydanie aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania, lecz także poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał na podstawie ustawy dotychczasowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tymi regułami kierował się Sąd I instancji orzekając w sprawie, przyjmując, że zachowanie mocy obowiązującej aktu wykonawczego musi wyraźnie wynikać z przepisu uchylającego lub zmieniającego ustawę, na podstawie której akt został wydany. Nie negując wyżej opisanych zasad stosowania reguł walidacyjnych przydatność ich zastosowania należy odnieść do konkretnej sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Rozważania dotyczące powyżej kwestii rozpocząć należy od analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, (publ. OTK-A 2007/4/37), na który też powołuje się Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego wyroku w skardze konstytucyjnej eksponowano, że zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że zmiana art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2004 r., nr 141, poz. 1492 ). Zgodnie z art.1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust.4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art.1 pkt 62 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości (...)." Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art.98 nie zawierał już ust.4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Błędnie zatem przyjął Sąd I instancji, że przepis art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony. Kolejna nowelizacja art.98, będąca konsekwencją omawianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2007 r., Nr 173 poz.1218) polegała na dodaniu art.98 ust.1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art.98 a ust.1 ustawodawca nadal utrzymał dotychczasową treść uprawniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości.

Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30 % w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nie można uznać, że z dniem 22 września 2004 r. " odpadła" podstawa prawna upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowaej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Upoważnienie to znalazło się bowiem, w dodanym z dniem 22 września 2004 r., art.98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z zachowaniem ciągłości czasowej ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08, publ. www.nsa.gov.pl; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. I OSK 1036/09, publ. Lex nr 594848; z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1341/10, publ. Lex nr 787110; z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. I OSK 171/10, publ. Lex nr 745139; z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 401/10, publ. Lex nr 746155).

Uchwała Rady Gminy Warszawa – Białołęka z 31 marca 2000 r. znajdowała się w obrocie prawnym i obowiązywała na długo przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości decyzją z dnia 6 marca 2007 r., która stała się ostateczna 21 marca 2007 r. W tej dacie obowiązywał art. 98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujący 50 % stawkę opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 98 a ust.1a istotne, dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy w dacie, w której stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, a nie, jak podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obowiązywanie uchwały w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez D. D. S.A. i uznając ją za niezasadną z przyczyn wyżej opisanych orzekł o jej oddaleniu.

Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten wniosek za niezasadny. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu wyroku z uzasadnieniem. Uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej ma strona postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art.32 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z tych powodów nie można podzielić prezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Nietrafnie także w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że jest złożona przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji organu, czyli wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będącego radcą prawnym. Istotnie z art. 4 ust.1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2001 r. , Nr 79, poz. 856 ze zm.) wynika, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego reprezentuje kolegium, lecz nie oznacza to, że wiceprezes kolegium nie może występować w imieniu tego organu na podstawie stosownego pełnomocnictwa. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Do skargi kasacyjnej Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie załączył pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezesa Kolegium. Nie można zatem uznać, że osoba nieuprawniona wniosła skargę kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.