Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 264/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, art. 147, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 74, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1460/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M.R. Ł. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ) z [...] kwietnia 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. w Ł. (dalej: NZOZ) kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożone zostały dwie oferty, w tym oferta NZOZ. Komisja konkursowa w dniu 17 kwietnia 2009 r. ogłosiła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrana została oferta Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego [...] w P. (dalej: Szpital), jako najkorzystniejsza.

Od powyższego rozstrzygnięcia NZOZ złożył na podstawie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.s.o.z.) odwołanie, w którym wskazał, że doznał uszczerbku na skutek nie wybrania jego oferty jako najkorzystniejszej. W ocenie NZOZ doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 u.s.o.z. bowiem dokonano wyboru oferty, która nie była najkorzystniejsza. NZOZ wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach dokonywanej oceny ofert z podaniem uzasadnienia dokonanej punktacji.

Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że oferenci przystępujący do ww. konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinni spełnić wymaganie określone przez Prezesa NFZ, wskazane w zarządzeniach nr 76/2008/DSOZ; 84/2008/DSOZ oraz 86/2008/DSOZ. Jak dalej wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora NFZ, oferta NZOZ po części jawnej, w trakcie której zostały uzupełnione jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Oznacza to, że oferta NZOZ została poddana ocenie według określonych kryteriów, tj. jakości, kompleksowości, ciągłości i ceny – określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do zarządzenia nr 86/2008/DSOZ.

Jak stwierdził Sąd I instancji, organ szczegółowo wykazał w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jaką ilość punktów uzyskała każda z ofert w ramach poszczególnych kryteriów. Reasumując podał, że na 70 możliwych punktów oferta NZOZ jako druga w konkursie z wynikiem 66 punktów, nie została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniobiorców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa nie naruszała zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania. Z tych powodów organ uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 u.s.o.z.

Od decyzji Dyrektora Oddziału NFZ zostało wniesione odwołanie do Prezesa NFZ przez NZOZ na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 152 u.s.o.z. W odwołaniu domagano się niezwłocznego wyznaczenia terminu do zapoznania się z dokumentacją postępowania. NZOZ zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 u.s.o.z. twierdząc, że w postępowaniu konkursowym nie dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej.

Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału NFZ, uznając zarzuty NZOZ, wskazujące na naruszenie art. 134 i art. 148 pkt 1 u.s.o.z., za niezasadne. Zdaniem Prezesa NFZ, w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom i zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 13 § 1 k.p.a. oferenci, w tym NZOZ, ,mieli zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem konkursu ofert zostały oferentom udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Podając punktację uzyskaną przez NZOZ i Szpital w ramach poszczególnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez Komisję konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę Szpitala, gdyż uzyskała największą liczbę punktów. Końcowo Prezes NFZ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego NZOZ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. NZOZ zarzucił Prezesowi NFZ naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 73 w związku z art. 74, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes NFZ nie udostępnił NZOZ pełnych akt sprawy, tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez Szpital oraz jego oferty.

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 132 ust. 3, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5, art. 148 pkt 1 i pkt 2 u.s.o.z., a także art. 134 ust. 1 u.s.o.z. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Prezentując uzasadnienie skargi, Sąd I instancji podał, że według strony skarżącej uniemożliwienie jej zapoznania się z ofertą Szpitala oraz ze szczegółowym uzasadnieniem przyznanej mu punktacji pozbawiło ją skutecznego prowadzenia postępowania oraz ochrony jej praw. Strona skarżąca odwołała się też do utrwalonego orzecznictwa sądowego, z którego wynika, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że odmowa skarżącemu wglądu do oferty konkurencyjnej, złożonej przez Szpital, nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa, bowiem postępowanie konkursowe i zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że świadczeniobiorcy składają konkurencyjne wobec siebie oferty, zawierające często informacje poufne, stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, posiadające wartość gospodarczą i w związku z tym pozostali oferenci nie mają do nich dostępu i wglądu.

Uchylając decyzję Prezesa NFZ oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału NFZ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w pierwszej kolejności omówił przepisy działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zatytułowanego "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" wskazując, że to postępowanie przebiega w dwóch fazach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Sąd w tym miejscu wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSA i WSA 2007/4/101, w którym stwierdzono, że "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy". Podzielając ten pogląd, Sąd I instancji przyjął, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Przywołując treść art. 152 ust. 1 u.s.o.z., który stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.s.o.z. Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie "uszczerbku interesu prawnego", odwołując się do piśmiennictwa i judykatury wypracowanych na tle ustawy o zamówieniach publicznych, w których pojęcie to oznacza, że istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy (por. M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III). Sąd wskazał też na pogląd zaprezentowany przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03, cytując następujący fragment tego orzeczenia: "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku, gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzuconego naruszenia (...)".

Przechodząc na grunt ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Sąd I instancji uznał, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. W takim ujęciu doznanie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do którego obowiązków należy zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie tego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak dalej zaznaczył Sąd I instancji, obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 u.s.o.z.), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 u.s.o.z.). Spełnienie tych standardów przez NFZ, w możliwie najwyższym stopniu stanowi gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie wynikiem wyboru możliwie najlepszej oferty. Kontrola zachowania tych standardów we wcześniejszej fazie postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli tego postępowania. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Sąd I instancji podkreślił, że nie chodzi o to, aby w postępowaniu administracyjnym ponowić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, a także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego, rozumianego jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie organ podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami obu oferentów (oferty wybranej i oferty skarżącego).Oznacza to, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze szczegółami punktacji. Sąd zatem przyjął, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracyjny. W tym miejscu Sąd odwołał się do orzecznictwa, z którego wynika, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w konkursie musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1640/08, wyrok WSA z 10 września 2008 r. sygn. VII SA/Wa 821/08 wyrok WSA z 7 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 262/08).

W ocenie Sądu I instancji, organ naruszył art. 73 k.p.a. ponieważ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym oferty złożonej przez konkurencyjnego świadczeniodawcę) pomimo, iż składał w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ naruszył art. 74 § 2 k.p.a. ponieważ w kwestii odmowy akt sprawy nie wydał postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Skarżący został w ten sposób bezpodstawnie pozbawiony prawa do obrony jego interesów. Nadto, jak podkreślił Sąd I instancji, w skardze skarżący przedstawił szereg zarzutów, lecz jak wyjaśnił, nie był w stanie ich uzasadnić, skoro nie miał wglądu do akt sprawy.

Dodatkowo w decyzjach wydanych w rozpoznawanej sprawie organ szczegółowo przedstawił punktację jaką otrzymały oferta wybrana oraz oferta strony skarżącej, omówił też – w odniesieniu do skarżącego – tę część punktacji, która zdecydowała o wyborze oferty konkurencyjnej. Brak odniesienia się organu do punktacji przyznanej ofercie wybranej w sytuacji, kiedy odmówiono udostępnienia akt stronie skarżącej oznacza według Sądu I instancji, że nie miała ona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez Komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ też nie wyjaśnił dlaczego przeprowadził kontrolę prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie tylko u strony skarżącej, o czym zresztą dowiedziała się ona z odpowiedzi na skargę.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał aby, rozpoznając ponownie sprawę, organy ustaliły i wyjaśniły z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów przyznane uczestnikom konkursu, a także czy przyznanie punktów ofercie konkurencyjnej nastąpiło bez uchybień zasadom postępowania, tj. przepisom proceduralnym prowadzącym do osiągnięcia opisanych wyżej celów ustawy i Konstytucji RP. W decyzji kończącej sprawę organ powinien w taki sposób uzasadnić dokonane przez siebie oceny – stosownie do treści art. 11 k.p.a. –aby żaden z oferentów nie miał wątpliwości dlaczego wybrana została nie jego lecz inna oferta i że wybór nastąpił z poszanowaniem zasad postępowania.

Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. została wniesiona na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wymienionej ustawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że w związku z tą decyzją doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Według stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, niezasadna jest ocena Sądu I instancji przeprowadzenia przez organ postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie czy zasady postępowania konkursowego, na jakich dokonano wyboru oferty konkursowej w stosunku do odwołującej się strony nie naruszały prawa w takim stopniu, że interes prawny tej strony doznał uszczerbku. Nietrafna też jest ocena Sądu I instancji, że organ nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko u jednego oferenta. Chybione, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien wydać postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia pełnych akt sprawy.

Jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej, Fundusz dokonał wnikliwej oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 u.s.o.z. i szczegółowo odniósł się do oceny przejrzystości zasad prowadzenia postępowania konkursowego, w szczególności wyceny punktowej złożonych ofert. Zaznaczono też, że kontrolę w toku postępowania konkursowego Komisja konkursowa przeprowadza na zasadzie prawa wyboru świadczeniodawcy. Obowiązujące prawo nie nakłada obowiązku i nie wymaga by przeprowadzono kontrolę u wszystkich oferentów, co jednoznacznie wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

W kwestii dotyczącej wydania postanowienia odmawiającego udostępnienia pełnych akt sprawy wyjaśniono, że wniosek strony dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających dane wrażliwe (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które wprawdzie były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, jednakże w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, bowiem nie dotyczyły kwestii kontroli czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszone zostały zasady tego postępowania, skutkujące uszczerbkiem interesu prawnego odwołującej się strony. Wobec tego żądane dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej wskazano na błędną wykładnię art. 152 ust. 1 u.s.o.z., polegającą na przyjęciu, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo że art. 152 ust. 1 i art. 154 u.s.o.z. jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującej się strony oraz ograniczają granicę zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu, a także zakres postępowania odwoławczego do zbadania, czy w toku postępowania konkursowego nie doznał uszczerbku interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego. Natomiast jest postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności równego traktowania stron.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi NZOZ F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, czyli zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem ustalenie normy prawa materialnego będzie miało znaczenie przy odpowiedzi na pytanie czy zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 152 ust. 1 u.s.o.z. przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym.

Powołany przepis stanowi, że "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że tylko naruszenie przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, czyli zawartymi w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę wnoszenia środków odwoławczych oraz skargi. Niewątpliwie podstawowe zasady tego postępowania zawarte zostały w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Należą do nich: obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania nie wymaga głębszej interpretacji bowiem, stosownie do art. 134 ust. 2 u.s.o.z., polega ona na tym, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane były świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Szerszego omówienia wymaga natomiast zasada takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji. Zasadne w tej materii będzie sięgnięcie do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy.

Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 u.s.o.z. stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy zasada opisana w art. 147 u.s.o.z. stanowiącym, że kryteria oceny ofert i warunku wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Analiza przedstawionych powyżej zasad w nawiązaniu do tych, które zostały wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. prowadzi do wniosku, że służą one stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia.

W rozumieniu art. 152 ust. 1 u.s.o.z. wnoszący środki odwoławcze i skargę winien wykazać, że organ naruszył zasady prowadzenia postępowania uniemożliwiając świadczeniodawcy uczciwą rywalizację w ramach postępowania konkursowego.

Powyżej przedstawione zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, których naruszenie może być podstawą wnoszonych środków odwoławczych oraz skargi, zakreślają jednocześnie ramy postępowania dowodowego. Przywołać w tym miejscu należy art. 6 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten zawiera konstytucyjną zasadę praworządności i należy do norm określających ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady, administracja może działać tylko w formach wyznaczonych przepisami prawa. Formy te wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie normy procesowe.

Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych jako nieuzasadniony zarzut Sądu I instancji prowadzenia postępowania przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez to, iż organy nie wyjaśniły pełnego stanu faktycznego sprawy, gdyż strona pozbawiona wglądu do akt nie mogła sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nieprecyzyjne jest twierdzenie Sądu I instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy.

Z akt sprawy wynika, że były one udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej z tym, że w aktach tych nie znajdowała się oferta Szpitala. Nie sposób też zgodzić się z poglądem, że niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zachodzi wtedy, gdy strona skarżąca nie może sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Przede wszystkim, stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Problem sprowadza się mianowicie do tego, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej.

Odpowiadając na to pytanie należy stwierdzić, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie.

Warto jednak zwrócić uwagę, że wykazanie naruszenia niektórych zasad nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład można podać zasady wynikające z art. 174 u.s.o.z. Wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania, nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Nietrafnie Sąd I instancji zarzucił Prezesowi NFZ, że nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko jednego oferenta, tzn. NZOZ. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), Komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa. Dodać należy, że to uprawnienie nie może być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, mieści się bowiem w granicach swobodnego wyboru Komisji konkursowej.

Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Nie podzielam stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 marca 2011 r., o sygnaturze II GSK 264/10, że odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy nie miała wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Uważam, że odmowa ta, narusza zasadę jawności akt sprawy administracyjnej będącej jedną z podstawowych zasad tego postępowania i miała wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarga kasacyjna powinna być oddalona. Oznacza to, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.

Odmowa powyższa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była uzasadniona i wynikała z treści przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Podkreślam, że w mojej ocenie – Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Nie odniósł się też Sąd do treści art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Sąd o ile odniósł się do wyżej cytowanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to błędnie powołał etapy postępowania. Argumentacja Sądu w powiązaniu z treścią tej ustawy, dotyczy etapu zawarcia umowy ze świadczeniodawcami. W mojej ocenie jest to inny etap postępowania i do niego mają zastosowanie inne przepisy a wiec przepisy Kodeksu cywilnego o czym mowa w art. 155 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.) w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy.

Niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 cytowanej powyżej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. O ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi o pozbawienie strony prawa do pełnej obrony. Na odmowę udostępnienia akt wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Przepis zaś art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje taką odmowę, ale dotyczy ona ochrony tajemnicy państwowej, a to w niniejszej sprawie nie występuje.

Podkreślić należy, że akta których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzula poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro z akt sprawy nie wynika, że nadana została klauzula poufności, nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił Sąd w niniejszej sprawie w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.

Reasumując, należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione w świetle powyższych wywodów. Bezpodstawnie pozbawiono stronę prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.