Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2227/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M., T. J.-O., K. B., T. C.-B., B. M., Z. S., P. D., M. F., E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Spółdzielni mieszkaniowo-budowlanej "[...]" w W. na realizację inwestycji:

▪ przebudowa układu wewnątrzosiedlowego polegającą na połączeniu drogowym projektowanej inwestycji z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż przy ul. [...] róg [...] w rejonie ul. [...] w W. na działkach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] .

▪ przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. [...] w W. na działkach nr ew.[...], [...],[...],[...]z obrębu [...],

▪ przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego wraz ze śmietnikiem przy ul. [...] w W. na dz. nr ew. [...], [...] z obrębu [...].

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Pismem z 21 marca 2011 r. mieszkańcy budynków mieszkalnych wielorodzinnych w W. przy ul. [...], [...], [...], [...], ul. [...], ul. [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r.

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie wskazane Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1718/12 oddalił skargę na ww. postanowienie GINB z [...] maja 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2648/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz postanowienie GINB z [...] maja 2012 r. jak i postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie i organów, że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej, z której wyodrębniono lokale, udzielanego zarządcy tej nieruchomości oraz tym samym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia na budowę osoba, która jest współużytkownikiem wieczystym (współwłaścicielem) tej nieruchomości wspólnej.

W ocenie NSA, jeżeli inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Taka wykładnia jest uzasadniona chociażby argumentacją z większego na mniejsze. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 P.b. chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele W celu zagwarantowania, aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że art. 28 ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości.

Od tej zasady mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej, a więc także zarządu nieruchomością wspólną sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Dopuszczalna jest wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony) część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego.

Jednakże może to dotyczyć tylko tych sytuacji, w których niewątpliwie spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień. Jeżeli kwestią sporną jest to czy te granice zostały przekroczone, to współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej muszą być stroną postępowania. Nie można bowiem o tym czy spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień, czy też z naruszeniem praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) nieruchomości wspólnej te granice przekroczyła, rozstrzygać bez udziału podmiotów, których praw rozstrzygnięcie dotyczy.

W ocenie Sądu Kasacyjnego, kwestia tego, czy Spółdzielnia mogła dysponować nieruchomością na cele budowlane wymaga, aby osoby, których najbardziej ta kwestia dotyczy, czyi współużytkownicy wieczyści nieruchomości wspólnej, były stroną postępowania, w którym o tym rozstrzygano, a więc postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym także powinni mieć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przede wszystkim po to, aby sprawdzić, czy w ogóle naruszono prawo decydując, że spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swego uprawnienia lub po to, aby sprawdzić, czy w razie naruszenia prawa, miało ono charakter rażący. Byli więc legitymowani do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]. Legitymacja ta wynikała zarówno z art. 28 ust. 2 P.b., jak i z art. 28 k.p.a.

III.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...].

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M., B. M., T. J.-O., E. D., A. D., K. B., T. C.-B., H. K., Z. S., M.F., I. F., E. M., GINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Zdaniem organu podstawowym zagadnieniem występującym w sprawie jest to, czy Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" sprawując "zarząd powierzony" w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, miała prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew.:

- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w celu przebudowy układu wewnątrzosiedlowego polegającej na połączeniu drogowym projektowanej inwestycji z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż. przy ul. [...] róg [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], w celu przebudowy wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. [...] w W.;

- [...], [...] z obrębu [...] w celu przebudowy wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego wraz ze śmietnikiem przy ul. [...] w W..

Organ przybliżył istotę postępowania nieważnościowego oraz wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji budowlanej) przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z projektu budowlanego wynika, że w dacie jego sporządzania na odcinku ulicy o projektowanym pikietażu [...] – [...] teren jest nieurządzony, na części znajduje się zniszczony chodnik. Na odcinku [...] – [...] znajduje się ciąg pieszo-jezdny o szerokości 3m i nawierzchni z betonowej kostki brukowej. Następnie przechodzi w ciąg pieszo jezdny o szerokości 4m i nawierzchni bitumicznej w obudowie z krawężnika (zob. Projekt budowlany, Tom 1b, Projekt drogowy, Opis techniczny, II stan istniejący, 1. Zagospodarowanie terenu, str. 4).

Na odcinku o pikietażu [...] – [...] zaplanowano jezdnię o szerokości 5,0 m o nawierzchni z betonowej kostki brukowej. Przy granicy z działką o nr ew. [...] zaplanowano parking na 11 miejsc postojowych. Przy zatoce postojowej dla samochodów zaplanowano chodnik o szerokości 2 m. Poza zatoką w stronę południową chodnik będzie zlokalizowany przy jezdni i będzie miał szerokość 1,5 m. Po stronie szkoły nowy chodnik o szerokości 1,5 m zaplanowano na odcinku od schodków do szkoły do punktu o pik. [...]. Chodnik będzie odsunięty od jezdni na szerokość 2,30 m. W tym pasie zaplanowano wykonanie ramp dla niepełnosprawnych, ustawienie latarni i urządzenie zieleni. W punkcie o pik. [...] oś jezdni skręca pod kątem 92° w kierunku wschodnim. Zmienia się też szerokość jezdni na 4 m, w tym opaska bezpieczeństwa 0,5 m przy ogrodzeniu szkoły. Na długości od rogu ogrodzenia do przejścia dla pieszych należy ustawić barierkę. Na odcinku o pik. [...] – [...] ulica staje się ciągiem pieszo-jezdnym o szerokości 4,50 m, z wydzielonymi pasami ruchu kołowego 3,0 m i pieszego 1,5 m. Na odcinku o pik. [...] – [...] zaplanowano jezdnię o szerokości 5,0 m z wydzielonym pasem dla ruchu pieszego szerokości 1,5 m. Zatoka postojowa na 2x6 miejsc. Przy skrajnych miejscach zostanie wykonany chodnik dla zapewnienia wygodnego wysiadania i zabezpieczenia zieleni przed wydeptywaniem. Przebudowie ulegnie wejście do budynku i śmietnika oraz lokalu usługowego ([...]). Zostaną wykonane schody terenowe i rampy zjazdowe dla osób niepełnosprawnych (zob. Projekt budowlany, Tom 1b, Projekt drogowy, Opis techniczny, III Rozwiązania projektowej 3. Projektowane elementy pasa drogowego do przebudowy, str. 7-9).

GINB dokonując porównania zakres projektowanych robót z istniejącym stanem zagospodarowania stwierdził, że projektowane roboty są budową, a nie przebudową. Jednakowoż bez wpływu na ważność pozwolenia na budowę pozostaje kwestia, że w kontrolowanym pozwoleniu na budowę projektowana inwestycja została określona jako "przebudowa". Sama okoliczność, że roboty budowlane zostały nazwane "przebudową" a nie "budową" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b. (według stanu na dzień wydania decyzji budowlanej), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek z 21 września 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę obejmował działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało tylko działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Spółdzielnia nie złożyła zatem oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i [...] czym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Wskazane naruszenie nie ma jednak zdaniem GINB charakteru rażącego, nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor swój tytuł prawny do działek o nr ew. [...] i [...] wywodzi z użytkowania wieczystego, tak jak swoje prawo do dysponowania pozostałymi nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane.

Z wnioskiem i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane inwestor przedłożył pismo z 17 listopada 2010 r., z którego wynika, że "Zarząd SMB [...] oświadcza, że reprezentuje wszystkich użytkowników wieczystych niżej wymienionych działek z obrębu: [...]: Nr działek: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Oświadczenie dotyczy wniosku o pozwolenie na budowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo - parkingowego ulicy [...] w W. z dnia 21.09.2010 r.".

Mając na uwadze powyższe, GINB uznał za konieczne dokonanie oceny, czy Spółdzielnia posiadała na dzień wydania kontrolowanej decyzji prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], uwzględniając charakter spornej inwestycji, rodzaj inwestora (spółdzielnię mieszkaniową) oraz stanowisko sądów administracyjnych.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 P.b., pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Na dzień wydania decyzji budowlanej:

- działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] objęte były KW nr [...], a użytkownikiem wieczystym ww. działek była Spółdzielnia;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia" oraz współwłaściciele 54 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownika mi wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 37 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 29 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 25 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 33 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

- działka o nr ew. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 49 wyodrębnionych - do dnia wydania kontrolowanej decyzji - lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ew. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym. Pozostałe lokale mieszkalne nie były wyodrębnione.

Biorąc pod uwagę, że w dacie wydawania spornego pozwolenia na budowę działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] były w użytkowaniu wieczystym inwestora, nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia posiadała prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Przechodząc od oceny prawa inwestora do dysponowania działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] na cele budowlane i mając na uwadze przedmiot spornego pozwolenia oraz zarzuty podnoszone przez Skarżących, GINB wskazał na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Wskazany art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych był wielokrotnie przed miotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych.

GINB podkreślił, że na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, w orzecznictwie sądów administracyjnych występowała rozbieżność co do oceny istnienia uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku, gdy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę występowała spółdzielnia, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jako jednostka zarządzająca nieruchomością wspólną, w sytuacji, w której sprawowała ona zarząd powierzony, po wyodrębnieniu własności części lokali zlokalizowanych w budynku wielomieszkaniowym.

Niektóre sądy zajmowały w tym względzie stanowisko pozytywne, przyjmując, że spółdzielnia mieszkaniowa w zakresie sprawowanego zarządu uprawniona była do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1666/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 629/10; wyrok WSA w Olsztynie z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/OI 295/11 i II SA/Ol 293/11).

Prezentowane było także stanowisko odmienne, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługiwało tylko podmiotowi upoważnionemu do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z tym stanowiskiem, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie dawał spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1683/08 i II OSK 1684/08; wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 912/07 i II SA/Gl 913/07; wyrok WSA w Szczecinie z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1163/11, z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1151/11 i sygn. akt lI SA/Sz 1165/11 oraz z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1153/11).

Jak dalej wskazał GINB, dopiero później podjęta została uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, w której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Następnie NSA w składzie 7 sędziów podjął uchwałę z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15, której teza stanowi powtórzenie tezy uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12.

Innymi słowy, na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, z uwagi na niejednoznaczność art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dopuszczalne były dwie rozbieżne interpretacje.

W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie brak jest jednej z podstawowych przesłanek "rażącego naruszenia prawa" - oczywistości tego naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną - przepisem jednoznacznym, precyzyjnym.

GINB wyjaśnił również, że inwestor przedłożył decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] ustalającą dla Spółdzielni warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie układu drogowo-parkingowego, ciągów pieszo-jezdnych, infrastruktury nadziemnej i podziemnej, połączenia drogowego projektowanej inwestycji (decyzja o nr [...]) z miejskim układem komunikacyjnym i wewnątrzosiedlowym wraz z przebudową (modernizacją) tego układu i dostosowaniu do wymogów dróg p.poż. przy ul. [...] róg [...] obejmując również zasięg ulicy [...] - inwestycja planowana na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] (dla infrastruktury) oraz nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie jw. (dla połączenia drogowego projektowane inwestycji z miejskim układem komunikacyjnym) na terenie Dzielnicy [...], zmienionej decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...], w ten sposób, że warunki zabudowy objęły również działkę o nr ew. [...] w obrębie [...].

W analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała zdaniem GINB, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy (pierwotnej i zmieniającej).

W szczególności parametry spornej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza zatwierdzonych rozwiązań projektowych prowadzi do stwierdzenia, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (oba akty w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej).

Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia technicznego odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej.

Z projektu budowlanego wynika, że projektowany śmietnik został usytuowany w odległości 10 m od najbliższego budynku oraz ponad 3 m od granic z sąsiednimi działkami (zob. Projekt budowlany Projekt zagospodarowania działki, Część architektoniczna, część konstrukcyjna, Plan BIOZ, rys. 1 Plan sytuacyjno-wysokościowy).

Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 P.b.

GINB nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skutkującego uchyleniem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r.

V.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. M., T. J.-O., K. B., T. C.-B., B. M., Z. S., P. D., I. F., M. F., E. M., kwestionując ją w całości i zrzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 oraz pkt 7a P.b. w związku z art. 199 k.c.

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b.

3. art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali,

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 199 k.c. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali,

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

6. art. 124 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący zwrócili uwagę, że pomimo tego, że po pięciu latach postepowania z powołaniem się na kilka uchwał NSA zostali w końcu uznani za stronę postepowania, to jednak organy w dalszym ciągu nie będą uznawały prawa własności skarżących, gdyż w przeszłości niektóre sądy miały mieć wątpliwości czy prawo własności na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię mieszkaniową ma jakiekolwiek znaczenie. To, że NSA rozstrzygnął, że prawo własności nie może być na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej pustą atrapą w ocenie GINB nie ma znaczenia. Liczyć się ma nie materialna treść prawa a jedynie to czy ktoś w innych sprawach miał kontrowersję co do jego treści.

Naruszenie prawa strony do udziału w postepowaniu jest uznawane bez żadnych kontrowersji za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że chodzi o stronę postepowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. a zatem każdego zainteresowanego, ale o kręgu już i tak ustawowo zawężonym do podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 P.b. np. właścicieli lub użytkowników wieczystych.

Stanowisko GINB oraz Wojewody prowadzi do faktycznego dalszego nieuprawnionego zawężenia kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jeszcze dalej idącego niż art. 28 ust. 2 P.b., który już sam w sobie stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a.

Nie bez znaczenia jest, że skarżący wyrażali to stanowisko od początku postępowania, tj. jeszcze przed pojawieniem się uchwał NSA rozstrzygających to zagadnienie.

GINB pomija także to, że rolą organu administracji, również w świetle art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. było wyjaśnienie zagadnienia przymiotu strony jeśli organ dostrzegłby owe "rozbieżności". Skarżący nie mogli ustosunkowywać się do rzekomych "rozbieżności", gdyż o postępowaniu nie byli w ogóle informowani.

GINB nie wyjaśnia przy tym, w jaki inny sposób niż przed organem administracji w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący mieliby mieć zachowaną możliwość ochrony swoich praw, którą dotychczas ograny administracji całkowicie wyłączyły - bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Choćby dla przykładu skarżący nie mieli możliwości skorzystania z jakiejkolwiek procedury wewnątrzspółdzielczej, gdyż żadna nie została zainicjowana. Działania Zarządu spółdzielni odbywały się w całkowitej tajemnicy.

Z nieznanych przyczyn GINB w ogóle me odniósł się do podnoszonej w odwołaniu od decyzji Wojewody kwestii ustalonego braku oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewody wynika, że organ ten dostrzegł, że Prezydent [...] wydając decyzję nie dysponował oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda dostrzega, że tym samym doszło do niewątpliwego oczywistego naruszenia normy art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Z zupełnie niezrozumiałych przyczyn organ administracji I instancji pominął jednak charakter oraz literalną treść unormowania art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. przyjmując, że jest to przepis mało istotny, którego naruszenie nie powoduje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Tymczasem norma art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. ustanawia katalog zamknięty dokumentacji, warunek sine qua non, bez którego nie może dojść do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W doktrynie wskazuje się, że naruszenie ww. unormowania skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno być ocenione jako wydanie tego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa. Do tego zarzutu GINB się nie odniósł.

Z treści pisemnego uzasadnienia decyzji GINB wynika również a contrario, że przyznaje on, że parametry spornej inwestycji naruszają m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy, lecz w ocenie GINB nie w sposób rażący.

Lakoniczne wskazania GINB uniemożliwiaj skarżącym wyjaśnienie, które z parametrów inwestycji zdaniem GINB przekraczają m.in. linie zabudowy oraz dlaczego te przekroczenia nie są rażące.

Wydając zaskarżoną decyzję GINB nie zastosował si do własnych wcześniejszych wytycznych w sprawie nakazujących zweryfikowanie listy uczestników postępowania oraz dokonanie doręczeń zgodnie z aktualnym stanem.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

VII.

Prawomocnym postanowieniem z 15 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/ 21 tutejszy Sąd odrzucił skargę I. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Na wstępie należy wyjaśnić, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa, czy też uchwały sądu ostatniej instancji wyjaśniającej wątpliwości prawne występujące w orzecznictwie) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem podstawa prawna wynika z wniosku inicjującego postępowanie), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

IX.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 648/13, którym zarówno orzekające organy jak i tutejszy Sąd były związane.

Oceniając zatem to, czy organy wywiązały się ze wskazań zawartych w powołanym orzeczeniu, Sąd wskazuje, że nie stwierdza w tym zakresie naruszeń.

Trafnie zauważa GINB, że wydany w przedmiotowej sprawie wyrok NSA dotyczy wyłącznie kwestii oceny przymiotu strony, nie zaś meritum sprawy, jak błędnie sugeruje to skarga. Sposób rozumienia przymiotu strony został w sprawie zakwestionowany przez NSA, zaś w ponownym postępowaniu administracyjnym organy w pełni zastosowały się do wytycznych sformułowanych w tym względzie, zapewniając w postepowaniu nieważnościowym udział wszystkim podmiotom zainteresowanym (współwłaścicielom działek inwestycyjnych).

W wyroku NSA nie zostały wyrażone wskazania, które odnosiłyby się do merytorycznej oceny sprawy. Oceniając sprawę ponownie organy powinny jednak były, co notabene wykonały, uwzględnić interes prawny wnioskodawców i innych uczestników postępowania oraz dokonać jego oceny przez pryzmat uchwał NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 oraz z 19 października 2015 r. sygn. II OPS 2/15. Przy ocenie merytorycznej, dotychczas nieprzeprowadzonej, należało odnieść ją do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji budowlanej z 2011 roku.

X.

Oceniając meritum sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania o pozwoleniu na budowę), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W sprawie nie może być zdaniem Sądu sporu co do tego, że przeprowadzona przez Prezydenta [...] kontrola projektu spełnia wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b., zatem brak jest podstaw by w tym obszarze dopatrywać się naruszenia prawa. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione, które załączyły do akt niezbędne dokumenty potwierdzające ich uprawnienia budowlane (patrz dokumentacja projektowa), jest także kompletny, posiada niezbędne opinie oraz instrukcję BIOZ. Jak wskazano, projekt został także sprawdzony przez osobę uprawnioną. Sąd w tym zakresie nie stwierdza jakichkolwiek naruszeń.

Podnoszony w sprawie problem niezgodności lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnika) został precyzyjnie wyjaśniony przez GINB. Zgodnie z powołanym § 23 ust. 1 rozporządzenia technicznego, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką.

Trafnie wskazuje organ odwoławczy, odwołując się do projektu budowlanego, że projektowany śmietnik został usytuowany w odległości 10 m od najbliższego budynku oraz ponad 3 m od granic z sąsiednimi działkami. Sąd tę ocenę podziela.

Obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę to ciąg komunikacyjny, który nie powoduje żadnego przesłaniania innych obiektów i został zaprojektowany zgodnie z przepisami, w szczególności jeżeli chodzi o jego szerokość, umożliwiającą traktowanie go jako ciągu komunikacyjnego.

Sąd nie ma podstaw by kwestionować także stanowisko GINB wskazujące na uchybienie w zakresie zdefiniowania robót budowlanych jakie miały zostać wykonane na podstawie decyzji Prezydenta [...] (przebudowa czy budowa).

Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z kolei art. 3 pkt 6 P.b. definiował budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

GINB prawidłowo i przede wszystkim wyczerpująco opisał, dlaczego roboty budowlane jakie zatwierdzono decyzją Prezydenta [...] powinny były zostać zakwalifikowane jako budowa (co najmniej rozbudowa) dotychczasowego ciągu komunikacyjnego, a nie jego przebudowa. Wynika to ze szczegółowo opisanego charakteru zaprojektowanych robót, które nie mieszczą się w pojęciu przebudowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 7a P.b.

Choć powyższa kwalifikacja robót budowlanych przez organ stopnia powiatowego stanowiła naruszenie prawa (nawet w warstwie nazewnictwa projekt powinien być bowiem zgodny z zamierzeniem), to jednak słusznie wskazał GINB, że sama okoliczność, że roboty budowlane zostały nazwane "przebudową" a nie "budową" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. Sąd podziela argumentację, zgodnie z którą to nie nazwa inwestycji a jej zakres sprecyzowany w projekcie podlega zatwierdzeniu. Bez względu zatem na to, jak dana inwestycja została nazwana, zatwierdzeniu podlegały konkretne rozwiązania projektowe, zatem Sąd nie stwierdza rażącego naruszenia prawa poprzez nazwanie inwestycji przebudową a nie budową czy rozbudową obiektu.

Nie można również podzielić pojawiającej się w pismach stron argumentacji, że wykonany obiekt powoduje zagrożenie dla dzieci korzystających ze szkoły. Jak wskazał GINB, na odcinku o pikietażu [...] – [...] zaplanowano jezdnię o szerokości 5,0 m o nawierzchni z betonowej kostki brukowej. Przy granicy z działką o nr ew. [...] zaplanowano parking na 11 miejsc postojowych. Przy zatoce postojowej dla samochodów zaplanowano chodnik o szerokości 2 m. Poza zatoką w stronę południową chodnik będzie zlokalizowany przy jezdni i będzie miał szerokość 1,5 m. Po stronie szkoły nowy chodnik o szerokości 1,5 m zaplanowano na odcinku od schodków do szkoły do punktu o pikietażu [...]. Chodnik będzie odsunięty od jezdni na szerokość 2,30 m. W tym pasie zaplanowano wykonanie ramp dla niepełnosprawnych, ustawienie latarni i urządzenie zieleni. W punkcie o pikietażu [...] oś jezdni skręca pod kątem 92° w kierunku wschodnim. Zmienia się też szerokość jezdni na 4 m, w tym opaska bezpieczeństwa 0,5 m przy ogrodzeniu szkoły. Na długości od rogu ogrodzenia do przejścia dla pieszych należy ustawić barierkę. Na odcinku o pik. [...] – [...] ulica staje się ciągiem pieszo-jezdnym o szerokości 4,50 m, z wydzielonymi pasami ruchu kołowego 3,0 m i pieszego 1,5 m. Na odcinku o pik. [...] – [...] zaplanowano jezdnię o szerokości 5,0 m z wydzielonym pasem dla ruchu pieszego szerokości 1,5 m.

W ocenie Sądu to właśnie nowo zaprojektowane rozwiązania zapewniają bezpieczeństwo użytkowników drogi, w tym korzystających ze szkoły dzieci i ich opiekunów, uniemożliwiając nagłe wtargnięcie na jezdnię.

Sąd nie podziela również zarzutów dotyczących w istocie naruszenia obowiązku sprawdzenia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego niewątpliwie została poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, zmienionej w toku postępowania budowlanego w celu zapewnienia zgodności planowanej inwestycji z warunkami zagospodarowania przestrzennego. Analiza projektu, w szczególności przebiegu drogi oraz decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że nie wykroczono w żadnym miejscu poza to, co zostało określone w "decyzji lokalizacyjnej". Projekt budowlany "konsumuje" dokładnie to, co zostało wcześniej przewidziane w decyzji lokalizującej inwestycję.

Użyte natomiast przez GINB sformułowanie "w szczególności parametry spornej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do nieprzekraczalnej linii zabudowy" jest niczym innym jak tylko wypowiedzią co do braku rażącego naruszenia prawa, jakie badane jest w postępowaniu nadzwyczajnym.

Nadinterpretacją wypowiedzi organu jest wskazywanie przez skarżących, że GINB nie wskazywał w zaskarżonej decyzji naruszeń linii nieprzekraczalnej, które nie mają charakteru rażącego. Organ w żadnym miejscu nie stwierdza, że parametry nieprzekraczalnej linii zabudowy zostały w ogóle naruszone. Użyty zwrot o treści "nie narusza w sposób rażący ustaleń co do co do nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie może być rozumiany w ten sposób, że jakieś przekroczenia istnieją, jednakże nie mają charakteru rażącego, co uniemożliwia ich ocenę z uwagi na wskazane przez Skarżących niewskazanie owych naruszeń. Tam, gdzie organ stwierdza istnienie uchybienia, jednakże nie kwalifikuje go jako rażącego, wyraźnie na to podkreśla (por. np. kwestię nazwy inwestycji - przebudowa, czy niezłożenie oświadczenia o prawie dysponowania wszystkimi nieruchomościami wskazanymi w decyzji na cele budowlane).

XI.

Sąd nie podziela również zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do kwestii legitymowania się przez Spółdzielnię prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy wskazać, że zarzut tej materii dotyczący, prezentowany jest w skardze w dwóch odsłonach rodzajowych, wzajemnie powiązanych i wzajemnie również ocenionych przez GINB.

Skarżący podkreślają, że Spółdzielnia w ogóle nie złożyła co do części działek oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co ma stanowić bezwzględnie o rażącym naruszeniu prawa. Chodzi w tym przypadku o działki nr ew. [...] i [...].

Należy zatem wyjaśnić, że we wniosku z 21 września 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę sprecyzowano teren inwestycji do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaś złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało tylko działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Słusznie zatem wskazuje GINB, że Spółdzielnia nie złożyła oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i [...] co stanowi niewątpliwe naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. w ówczesnym brzmieniu.

Należy jednakże podzielić argumentację organu, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym. W dacie orzekania przez Prezydenta [...], Spółdzielnia swój tytuł prawny do działek o nr ew. [...] i [...] wywodziła z użytkowania wieczystego. W aktach sprawy znajduje się nadto pismo z 17 listopada 2010 r., z którego wynika, że "Zarząd SMB [...] oświadcza, że reprezentuje wszystkich użytkowników wieczystych niżej wymienionych działek z obrębu: [...]: Nr działek: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Oświadczenie dotyczy wniosku o pozwolenie na budowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo - parkingowego ulicy [...] w W. z dnia 21.09.2010 r.".

Jakkolwiek więc konieczne jest złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, to jednakże nie zawsze uchybienie w tym zakresie, wbrew temu co twierdzi skarga, oznacza automatyczne przyjęcie istnienia wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa. Tak w dacie orzekania jak i obecnie inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a wystarczające jest, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Jego istota ma więc zastępować, co do zasady, wcześniej obowiązujący nakaz wykazania prawa do nieruchomości. Jakkolwiek więc art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest jasny i klarowny oraz nie wymaga skomplikowanej wykładni, to jednak w niniejszej sprawie brak złożenia oświadczenia co do 2 działek i jednoczesne wymienienie w piśmie z 17 listopada 2010 r. wszystkich działek objętych inwestycją, w tym nr ewid. [...] i [...] wraz z podaniem podstawy władania i przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru inwestycji, tj. osiedlowego ciągu drogowego na nieruchomościach wspólnych, nie uzasadnia twierdzenia, że mamy do czynienia z takimi skutkami społeczno-gospodarczymi, które są nie do pogodzenia w państwie prawa. Jedynie zaś tego rodzaju uchybienie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej.

Szczególnego w tym kontekście podkreślenia wymaga także i to (jako swego rodzaju argument uzupełniający), że w dacie wydawania decyzji budowlanej w orzecznictwie istniały wątpliwości, co do zakresu upoważnienia Spółdzielni wynikającego ze sprawowanego zarządu powierzonego.

Z powołanego przez organ art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

W kontekście powyższego Sąd podziela uwagi organu, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych był wielokrotnie oceniany w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych, niejednokrotnie wzajemnie się wykluczających. W orzecznictwie spotkać bowiem było można judykaty (szeroko powołane w decyzji GINB) z jednej strony wskazujące na istnienie uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (a więc i do oświadczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej o posiadaniu stosownego prawa), w sytuacji, gdy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę występowała właśnie spółdzielnia i na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jako jednostka zarządzająca nieruchomością wspólną, w której sprawowała ona zarząd powierzony, po wyodrębnieniu własności części lokali zlokalizowanych w budynku wielomieszkaniowym. Z drugiej strony prezentowane było stanowisko, że spółdzielnia mieszkaniowa nie ma takiego uprawnienia i dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, wymagało szczególnego upoważnienia.

Niewątpliwie więc na tle sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną i wynikających z tego uprawnień, istniała wyraźnie zarysowana rozbieżność. Sądy odmiennie bowiem rozstrzygały w podobnych sprawach, w których spółdzielnia powoływała się na swoje prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wywodząc takie uprawnienie je z faktu sprawowania zarządu powierzonego.

Dopiero zatem dwie uchwały NSA (uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 oraz uchwała 7 sędziów z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15) wyjaśniły występujące w orzecznictwie wątpliwości przesądzając ostatecznie, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Słusznie zatem wskazuje GINB, że w dacie rozstrzygania sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy, z uwagi na niejednoznaczność rozumienia uprawnienia z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dopuszczalne były dwie rozbieżne interpretacje co do władztwa spółdzielni mieszkaniowej. W konsekwencji, skoro przepis był rozbieżnie rozumiany, brak jest podstawowej przesłanki rażącego naruszenia prawa tj. oczywistości istniejącego naruszenia i jasności stosowanego przepisu. Tam bowiem, gdzie normę prawną można odczytywać w różny sposób, nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa przez akt administracyjny, a przez to brak jest podstawowej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie do innych, mających kumulatywne zastosowanie, przesłanek warunkujących wystąpienie rażącego naruszenia prawa, Sąd pobocznie wyjaśnia, że uznanie przez organ, że w ramach zarządu powierzonego spółdzielnia mogła dysponować budowlanie nieruchomościami, których była współużytkownikiem wieczystym wraz z innymi osobami (które wydzieliły odrębną własność lokali mieszkalnych, nabywając stosowy udział w użytkowaniu wieczystym), nie mogłoby zostać również potraktowane jako rażące naruszenie prawa także wówczas, gdyby przyjąć, że z zarządu powierzonego takiego uprawnienia jednak wywodzić nie można. Podkreślenia w tym miejscu wymaga charakter spornej inwestycji, która nie jest budowaną "od zera" na gruntach wspólnych siecią dróg lokalnych, a wyłącznie rozbudową wewnątrzosiedlowego, już istniejącego, układu komunikacyjnego, wraz z budową parkingów, a więc ulepszeniem korzystania z sieci połączeń drogowych na terenie zarządzanym przez spółdzielnię. W tym przypadku nie zaistniałaby wada rażącego naruszenia prawa ze względu na brak przesłanki skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Co istotne, z uwagi na treść obydwu uchwał NSA nie jest oczywiste, czy nawet teraz zamierzenie inwestycyjne takie jak występujące w niniejszej sprawie, nie zostałoby uznane jako związane z pozostającą w zakresie dyspozycji spółdzielni mieszkaniowej "eksploatacją bądź utrzymaniem" zarządzanej nieruchomości wspólnej. W sprawie chodzi bowiem w istocie o rozbudowę lokalnego układu komunikacyjnego, który już tam istniał.

Z tych też powodów Sąd nie uznaje, aby w sprawie zaistniały przesłanki unieważnienia decyzji. Nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. Wobec rozbieżnego w tamtym czasie orzecznictwa organ mógł przyjąć, że Spółdzielnia dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Odnosząc się zaś do podkreślanego w skardze pozbawienia prawa własności jak i uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu budowlanym, w którym Skarżący mogliby przedstawić własne stanowisko, wskazać wypada, że powyższa okoliczność mogłaby stanowić ewentualną przesłankę żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopuszczalne jest wnioskowanie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie.

W konsekwencji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organy nadzorcze w sposób prawidłowy przeprowadziły ponowne postępowanie, przedstawiając jasny wywód i ocenę prawną z uwzględnieniem charakteru postępowania nieważnościowego. Trudno więc mówić o naruszeniu przepisów postępowania.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.