Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 706/05 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 706/05 po rozpoznaniu skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę oraz zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo-gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego w części dotyczącej pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo-gospodarczego i w tej części stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że wydając zaskarżoną decyzję organ nadzorczy miał na uwadze, że budynek mieszkalny wraz z budynkiem garażowym nie stanowią integralnej i spójnej całości architektonicznej a ponadto wydanie pozwolenia w tym przypadku wobec usytuowania inwestycji na granicy z działką sąsiednią bez zachowania odległości określonej w ( 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.

Skargę od powyższej decyzji wniosła S. Z. podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec zakończenia budowy i oddania inwestycji do użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Sąd pierwszej instancji powołał się na to, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ orzekający o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami w tym techniczno-budowlanymi zaś zgodnie z art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń w wymienionym zakresie, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje

Sygn. akt II OSK 982/06

decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika według Sądu, że inwestorka dysponowała decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne. Pozwolenie natomiast wydano na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku garażowo-gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego, a więc zamierzenie inwestycyjne w decyzji o pozwoleniu na budowę zostało określone w sposób szerszy niż w decyzji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym robót budowlanych w obrębie budynku garażowo-gospodarczego. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła bowiem wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne. Sąd podzielił przy tym zasadność stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję, iż budynek garażowo-gospodarczy jest budynkiem odrębnym od budynku mieszkalnego, mimo że budynki te ze sobą graniczą. Także udzielenie pozwolenia na budowę w granicy z działką sąsiednią, bez zachowania odległości określonych w ust. 4 ( 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu. Zrealizowanie natomiast decyzji na podstawie pozwolenia na budowę nie może być traktowane jako wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, jak to przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Z. zastępowana przez radcę prawnego Z. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1/ art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędne uznanie, że przepisy te zostały naruszone kwestionowaną decyzją,

2/ ( 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 przy

Sygn. akt II OSK 982/06

wydawaniu kwestionowanej decyzji nie miał zastosowania ( 12 ust. 6 a jedynie ( 12 ust. 4 tego rozporządzenia,

3/ art. 156 ( 1 kpa przez uznanie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż projekt zagospodarowania działki spełniał wymogi istniejącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro decyzja ta nie wymieniała odrębnie obiektu garażowo-gospodarczego i nie zostały ustalone specjalne wymagania dla tego obiektu. Ponadto skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. był taki, że nie była już wymagana zgoda sąsiada na budowę przy granicy, co jednak nie oznaczało, że nie mogło być wydane pozwolenie na nadbudowę budynku istniejącego w granicy. Nie wystąpiło więc naruszenie rażące przepisów prawa. Budynek mieszkalny wraz z garażem stanowią spójną całość architektoniczną i użytkową, w praktyce jest to jeden obiekt. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zgodności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem, nie opisywała szczegółowo parametrów inwestycji, jej usytuowania czy formy architektonicznej, nie rozstrzygała o odległości między budynkami sąsiednimi i innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określenie w tej decyzji inwestycji jako nadbudowy budynku mieszkalnego spełniało swoje cele również w odniesieniu do budynku garażowego związanego integralnie z budynkiem mieszkalnym i była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej do tego Sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, iż zaistniała przesłanka do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa wobec tego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczyła wyłącznie budynku mieszkalnego a nie obejmowała

Sygn. akt II OSK 982/06

również budynku garażowego, który stanowi odrębny obiekt budowlany a ponadto nadbudowa budynku garażowego jest realizowana w granicy z nieruchomością sąsiednią, a więc wbrew uregulowaniu zawartemu w przepisie ( 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewidującemu zachowanie wskazanych odległości budowy od granicy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie, skoro budynek mieszkalny jest połączony z budynkiem garażowym, stanowiąc jako jedna całość własność tego samego właściciela nieruchomości, we wspólnej ścianie istnieje trwałe przejście służące do poruszania się osób po całości zabudowy, a także objęte kwestionowaną decyzją pomieszczenia służą powiększeniu części mieszkalnej zabudowy, nie można zasadnie twierdzić, że nie budzi wątpliwości, iż budynek mieszkalny i garażowy to całkowicie odrębne obiekty budowlane nie stanowiącej spójnej architektonicznie całości, z czego ma wynikać, że wobec tego, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie obejmowała zmiany konstrukcji dachu budynku gospodarczego w celu utworzenia powierzchni możliwej do wykorzystania na cele mieszkalne, zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż pozwolenie na budowę w części dotyczącej budynku garażowego nie było poprzedzone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie przedmiotu sprawy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozbudowy budynku mieszkalnego, który faktycznie łączy się z budynkiem garażowym /poprzez przyleganie do siebie a także umiejscowienie przejścia pomiędzy poszczególnymi częściami zabudowy/, nie pozwala na tak kategoryczne, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że są to dwa całkowicie odrębne architektonicznie obiekty, a warunki zabudowy ustalone decyzją organu gminy mogą być odczytywane tylko w ten sposób, iż dotyczą tylko tego, który już przed wydaniem tej decyzji, w całości był przeznaczony pod funkcję mieszkaniową. Faktycznie bowiem także ta część zabudowy, która przed wydaniem decyzji była przewidziana jako garaż, także służyła prawidłowemu użytkowaniu zabudowy mieszkalnej na działce inwestora. Ustalenie w

Sygn. akt II OSK 982/06

art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga natomiast w pełni jednoznacznego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, a więc została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że występuje całkowity i niewątpliwy brak korelacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ma więc w tym zakresie podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się następnie do podniesionej w sprawie kwestii nie zachowania wymogu usytuowania objętej kwestionowaną decyzją zabudowy w odpowiedniej odległości od granicy, należy także stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielające zasadność zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe. Jak to słusznie podnosi inwestor, istotą rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji jest taka zmiana konstrukcji dachu garażu, która w pewnym tylko zakresie podwyższa już istniejący na granicy z działką sąsiednią budynek. Brak jest w przepisach prawa całkowitego zakazu realizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Oczywiste jest też, że taka zabudowa, czy też nadbudowa istniejącej już zabudowy, musi uwzględniać słuszne interesy właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. W tym zakresie zarówno organ administracji publicznej orzekający w sprawie, jak też Sąd pierwszej instancji nie dokonał jakichkolwiek ocen, konstatując wyłącznie, że sam fakt pozwolenia na nadbudowę w granicy działki już sam w sobie stanowi podstawę do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Takie wnioskowanie nie może jednak być uznane za prawidłowe, chociażby z tej przyczyny, że sprawa budowy na granicy jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc należącej z natury rzeczy do prawa cywilnego. Wymagane jest w związku z tym bardzo szczegółowe wyjaśnienie, czy konkretne usytuowanie zabudowy powoduje, że pozwolenie na budowę nie jest możliwe do zaakceptowania w świetle obowiązującego porządku prawnego, zaś stwierdzenie jedynie, że jest to budowa w granicy, jest niewystarczające.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.