Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 871/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, ust. 2, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: Art. 70
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 871/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 grudnia 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.), Sędziowie WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r., sprawy ze skargi Wojewody, na zarządzenie Wójta Gminy R, z dnia 25 listopada 2010r. Nr [...], w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012r.

W dniu 25 listopada 2010r. Wójt Gminy R wydał, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 15 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.), zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Zgodnie z ust. 1 tego zarządzenia, z dniem jego doręczenia J. B. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Z kolei zgodnie z ust. 2 zarządzenia, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.

Pismem z dnia 10 maja 2012r. Wojewoda wniósł skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy R, domagając się stwierdzenia jego niezgodności z prawem. Na podstawie twierdzeń J. B. zawartych w treści złożonej przez nią skargi z dnia 30 grudnia 2011r. organ nadzoru ustalił, że pracowała ona na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Stosunek pracy z J. B. został nawiązany w 1978r., na podstawie umowy o pracę. Zdaniem Wojewody, skoro podstawą nawiązania stosunku pracy była rzeczona umowa o pracę, a ten stosunek pracy w trakcie jego trwania nie przekształcił się w stosunek pracy z powołania, to brak podstaw prawnych do jego rozwiązania w trybie przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisu art. 70 Kodeksu pracy, poprzez odwołanie osoby ze stanowiska kierowniczego. Tryb rozwiązania stosunku pracy określony tym przepisem dotyczy bowiem wyłącznie tej formy nawiązania stosunku pracy jaką jest powołanie, o którym mowa w Kodeksie pracy.

Organ nadzoru zauważył przy tym, że wprawdzie ustawa z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.) w art. 15 przewiduje, iż z dyrektorem instytucji kultury stosunek pracy nawiązuje się w trybie powołania zaś rozwiązuje w trybie odwołania, ale skarżący podziela pogląd utrwalony również w orzecznictwie, że powołanie dyrektora instytucji kultury, o którym mowa w w/w przepisie jest powołaniem w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Równocześnie Wojewoda uważa, iż nie ma podstaw aby twierdzić, że J. B. świadczyła pracę na podstawie powołania. Stosunek pracy z powołania może być bowiem nawiązany tylko w przypadkach wyraźnie określonych w przepisach odrębnych względem Kodeksu pracy.

W ocenie skarżącego, art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem stosunek pracy J. B. został nawiązany w 1978r. na podstawie umowy o pracę, a więc przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, a ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, z których treści można byłoby wywodzić, iż forma zatrudnienia w tym przypadku uległa zmianie. Skoro więc brak wyraźnego przepisu przejściowego w w/w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to zdaniem organu nadzoru, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, zawarty w niej przepis art. 15 ma zastosowanie do stosunków pracy nawiązanych od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 27 grudnia 1991r. W związku z powyższym Wojewoda uważa, iż zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności przepisy art. 68-72 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 91 z późn. zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.).

Dodatkowo organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1362/10 celem wykazania swojej legitymacji do złożenia skargi. Z treści w/w wyroku wynika bowiem, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody, zaś powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody.

Wojewoda odniósł się również do dwóch uchwał Rady Gminy R z dnia 27 października 1992r. Nr [...] w sprawie utworzenia GOK i Nr [...] w sprawie nadania statutu GOK, na które powołała się J. B. w swojej skardze wskazując, iż Wojewoda stwierdził nieważność tych uchwał. Z kolei Gmina twierdzi, że te rozstrzygnięcia nadzorcze nigdy nie zostały jej doręczone. Odnośnie tej kwestii organ nadzoru, z uwagi na upływ czasu i brak dostępu do pełnej dokumentacji, nie był w stanie dokonać przesądzających ustaleń na okoliczność, czy wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność w/w uchwal zostały doręczone Gminie, a więc czy wywołały skutki prawne polegające na delegalizacji w/w uchwał. Wojewoda uważa jednak, iż badanie tej kwestii jest o tyle niecelowe, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż instytucja kultury, która miała być utworzona na podstawie uchwały Nr [...], istniała już przed podjęciem w/w uchwały i na mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 41 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zachowała uprawnienie do dalszego działania także po wejściu w życie tej ustawy. Tym samym w/w uchwała jest, zdaniem skarżącego, co najwyżej bezprzedmiotowa, a w każdym razie nie ma decydującego znaczenia dla istnienia samej instytucji. Z kolei uchwała Nr [...] przyjmująca treść statutu utraciła swoją aktualność z tego względu, że dotyczyła ona nadania statutu GOK a statut ten otrzymał nowe brzmienie uchwałą Rady Gminy R z dnia 6 lipca 2000r. Nr [...]. Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę, iż § 2 uchwały Nr [...] nie mógł stanowić podstawy przekształcenia formy zatrudnienia J. B. z umowy o pracę na powołanie, gdyż stosownie do art. 68 § 1 Kodeksu pracy podstawą nawiązania stosunku pracy w takiej formie może być tylko przepis o charakterze ustawowym, a nie decyzja organu Gminy wyrażona w w/w uchwale. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż z okoliczności faktycznych wynika, że J. B. nie wyrażała zgody na powołanie ją na stanowisko Dyrektora, a tylko z takiej zgody można by domniemywać wolę pracownika rozwiązania w drodze porozumienia stron wcześniej nawiązanej umowy o pracę. Organ nadzoru nie wystąpił jednak ze skargą w przedmiocie § 2 w/w uchwały, gdyż jego zdaniem, kwestionowanie tego przepisu nie ma znaczenia dla wykazania niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Wystarczającą bowiem podstawą wykazania tej niezgodności z prawem są przywołane wcześniej argumenty dotyczące braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia w przepisach powszechnie obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt Gminy R powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2250/11, zgodnie z którym, gdy odwołanie dyrektora instytucji kultury jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy, decyzja organu samorządu w tej sprawie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej lecz jest jednostronną czynnością w ramach stosunku pracy i uprawnionym do jej kontroli jest sąd pracy. Wójt Gminy R stwierdził również, iż odrzucenie skargi Wojewody jest tym bardziej uzasadnione, że J. B. wniosła do sądu pracy pozew o przywrócenie do pracy i w chwili obecnej przedmiotem rozpatrzenia przed Sądem Najwyższym jest jej kasacja od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 września 2011r., sygn. akt [...].

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Wójt Gminy R podniósł, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że wejście w życie ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie uprawniało samorządu terytorialnego, który był według tej ustawy "organizatorem", do innego niż umowa o pracę usytuowania dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, poprzez jego "powołanie". Wójt Gminy R nie zgodził się również z twierdzeniem, iż brak przepisu przejściowego, mówiącego, że należy dostosować zasady organizacyjne istniejących gminnych jednostek kultury do nowych przepisów, nie przesądza, że taka nowa organizacja ośrodków kultury nie może być wprowadzona i że nie może być kierownik instytucji kultury "powołany" w miejsce "zatrudnienia", wolą swego "organizatora".

Zdaniem Wójta Gminy R, Wojewoda nie udowodnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało doręczone Wójtowi R w zakresie unieważnienia uchwały Rady Gminy w R z dnia 27 października 1992r. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w R z siedzibą w R. Poza tym organ nadzoru potwierdził, że w obrocie prawnym istnieje uchwała Rady Gminy w R z dnia 6 lipca 2000r. Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w R z siedzibą w R, którą zmieniono tylko § 1 z czego należy przyjąć, że obowiązuje nadal zapis § 2 uchwały Nr [...], który brzmi: "Powołuje się Dyrektora Ośrodka Panią J. B.". Wójt Gminy R stwierdził, iż J. B. tego zapisu uchwały nie kwestionowała przez okres 18 lat. Należy więc przyjąć, że w sposób dorozumienia akceptowała fakt powołania jej na to stanowisko.

Wójt Gminy R uważa ponadto, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że brak jest "ustawowego" przepisu nakazującego, by na stanowisko kierownika placówki kulturalnej jaką jest Gminny Ośrodek Kultury "powoływać", a nie "zatrudniać" pracownika, gdyż takim ustawowym upoważnieniem jest właśnie powołany przez Wojewodę art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody z dnia 4 czerwca 2012r., wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy R z dnia 25 listopada 2010r. sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, wydane, na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.), art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu zakwestionowane w skardze zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie niniejszej skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru.

Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012r., sygn. VIII SA/Wa 133/12, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie aktu odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Tego rodzaju odwołanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej - o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). W brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. art. 15 ust. 7 przewiduje, że "w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy". W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i zasad powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołującego skutki także w sferze prawa pracy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., II OSK 2526/11).

Za nietrafny uznać zatem należy pogląd prezentowany przez organ w niniejszej sprawie, że akt odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zaskarżone zarządzenie stanowi bowiem równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 7 ust. 1 pkt 9 należy przyjąć, iż sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". Jedną zaś z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46).

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń j.s.t.). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów j.s.t. jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. Trafnie zauważa skarżący, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia art. 70 Kodeksu pracy, nie mógł stanowić podstawy jego wydania, albowiem nie było podstaw do odwołania J. B. czyli rozwiązania z nią stosunku pracy z powołania, skoro J. B. pracowała na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w R na podstawie umowy o pracę. Podstawą nawiązania stosunku pracy była umowa o pracę, w trakcie jego trwania nie doszło do przekształcenia go w stosunek pracy z powołania, brak zatem było podstaw prawnych do jego rozwiązania w trybie przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisu art. 70 Kodeksu pracy, poprzez odwołanie osoby ze stanowiska kierowniczego. Tryb rozwiązania stosunku pracy określony tym przepisem dotyczy bowiem wyłącznie tej formy nawiązania stosunku pracy jaką jest powołanie. Wprawdzie art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, iż z dyrektorem instytucji kultury stosunek pracy nawiązuje się w trybie powołania zaś rozwiązuje w trybie odwołania, ale J. B. nie świadczyła pracy na podstawie powołania, lecz na podstawie stosunku pracy nawiązanego w 1978r. na podstawie umowy o pracę. Do nawiązania stosunku pracy doszło przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, w ustawie brak wyraźnego przepisu przejściowego, a zatem zawarty w niej przepis art. 15 ma zastosowanie do stosunków pracy nawiązanych od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 27 grudnia 1991r.

Trafnie zauważa skarżący, że § 2 uchwały Rady Gminy R z dnia 27 października 1992r. Nr [...] nie mógł stanowić podstawy przekształcenia formy zatrudnienia J. B. z umowy o pracę na powołanie, J. B. nie wyrażała bowiem zgody na powołanie ją na stanowisko Dyrektora, a tylko z takiej zgody można by domniemywać wolę pracownika rozwiązania w drodze porozumienia stron wcześniej nawiązanej umowy o pracę.

Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej argumenty należy uznać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane sprzecznie z prawem, naruszając art. 70 Kodeksu pracy przywołany w jego podstawie prawnej oraz art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co uznać należy za istotne naruszenie prawa, a więc wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Ponieważ jednak od podjęcia zaskarżonego zarządzenia upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, Sąd orzekł o jego niezgodności z prawem, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.