Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2307/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]" w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3347/15 w sprawie ze skargi I. K. i A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń wodnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3347/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. K. i A. K. uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń wodnych.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 16 września 2011 r. [...]" Sp. z o.o. w L. (dalej: [...]) o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielającej I. i A. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie spiętrzonych wód rz. B. dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej (dalej: [...]), jak również o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Lubelskiego stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie wód rz. B. dla potrzeb MEW, i jednocześnie odmówił nałożenia na właścicieli obowiązku usunięcia obiektu MEW. Z uwagi na odwołanie od powyższej decyzji złożone przez [...]", decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes KZGW zreformował przedmiotową decyzję, zobowiązując I. i A. K. do usunięcia urządzeń elektrowni wodnej w terminie do 31 marca 2012 r. W wyniku skargi złożonej na ww. decyzję, przez I. i A. K, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 864/12, uchylił ww. decyzję w części zobowiązującej I. i A. K. do usunięcia urządzeń MEW, stanowiących ich własność. W części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 1997 r., decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2011 r. stała się prawomocna.

Następnie po przeprowadzeniu ponownie postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku usunięcia urządzenia wodnego, zalecając dokonanie oceny sytuacji faktycznej pod kątem regulacji art. 139 ust. 1–5 Prawa wodnego i orzeczenie o losach urządzeń wodnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji zwrócono uwagę, że urządzenia MEW zlokalizowane są w przęśle jazowym, czyli w miejscu najbardziej newralgicznym z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych, i nie mogą pozostawać w tym miejscu bez nadzoru. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Marszałek Województwa Lubelskiego na podstawie art. 138 ust. 2, art. 139 ust. 4, art. 140 ust. 2 pkt 1a i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) odmówił nałożenia na I. K. i A. K. obowiązku usunięcia urządzeń MEW, zlokalizowanych w lewym przęśle jazu piętrzącego wody rz. [...] w km 32+225, i jednocześnie nie stwierdził niezbędności pozostawienia urządzeń MEW. W uzasadnieniu decyzji omówiono przebieg postępowania, w ramach którego zasięgnięto opinii Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie, w przedmiocie wpływu urządzeń MEW na kształtowanie zasobów wodnych. Z opinii tej wynika, że zabudowa światła jazu urządzeniami elektrowni nie powoduje zmniejszenia przepustowości urządzenia hydrotechnicznego i nie stanowi zagrożenia dla zbiornika Zemborzyce. W opinii zwrócono uwagę na zły stan techniczny zapory oraz pozostałych urządzeń hydrotechnicznych. Zdaniem organu pierwszej instancji, konieczność przeprowadzenia remontu jazu i wynikająca z tego potrzeba demontażu urządzeń elektrowni nie stanowi podstawy do orzeczenia o "niezbędności" jej likwidacji, z uwagi na kształtowanie zasobów wodnych. Według organu, nie mają również znaczenia uwagi MOSiR dotyczące braku dostępu do pomieszczeń elektrowni, bowiem stosownie do przepisu art. 123 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych urządzeń. Przedmiotowe urządzenia MEW służą wyłącznie do energetycznego wykorzystania wód, nie mają wpływu na sposób realizacji przepływu nienaruszalnego, który odbywa się klapą jazu, są obojętne dla kształtowania zasobów wodnych, zatem brak było podstaw do stwierdzenia konieczności ich pozostawienia.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej złożył [...]" w L.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes KZGW decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania skargi A. K. i I. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3/15 uchylił decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] października 2014 r. wskazując, że Prezes KZGW powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie losu urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie pozwolenie wodnoprawnego, zawarte w decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego, które w jego ocenie było błędne. Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się również, powzięte przez organ odwoławczy wątpliwości co do wpływu urządzeń MEW na kształtowanie zasobów wodnych. Zdaniem Sądu, wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2014 r., oraz nałożył na I. i A. K. obowiązek niezwłocznego usunięcia urządzeń wodnych oraz innych obiektów, znajdujących się w lewym prześle jazu zlokalizowanego w km 32+225 rzeki B., które były użytkowane do korzystania z wód do celów energetycznych. W uzasadnieniu decyzji Prezes KZGW wskazał, że przeprowadzenie remontu zapory czołowej z jazem zbiornika Zemborzyce w terminie do 30 listopada 2014 r. jest nakazane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r., zmienioną orzeczeniem ustalającym nowy termin wykonania prac – do 31 grudnia 2015 r. (decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r.), a zakres nakazanych prac obejmuje m.in. przywrócenie sprawności instalacji hydraulicznej i elektrycznej napędu zamknięć klapowych jazu, odnowienie powłoki antykorozyjnej na całości klap oraz wszystkich elementów układu napędowego zamknięć klap. Organ odwoławczy wskazał, że nakaz wykonania robót remontowych budowli piętrzących wynika z oceny stanu technicznego obiektów Zalewu Zemborzyckiego, wykonanej przez Ośrodek Technicznej Kontroli Zapór Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej za okres 2008–2013 r.; zły stan klap i napędu, zagrażający bezpieczeństwu budowli, potwierdzony został w "Ocenie rocznej stanu technicznego i bezpieczeństwa obiektów zbiornika wodnego Zalewu Zemborzyckiego w Lublinie", opracowanej w listopadzie 2014 r. Opracowany w kwietniu 2015 r. "Projekt wykonawczy remontu jazu", poprzedzony "Inwentaryzacją i oceną stanu technicznego jazu", przewiduje w pierwszym etapie prac wykonanie remontu prawego przęsła jazu, a w drugim etapie – przęsła lewego; prace remontowe mają być prowadzone pod osłoną zamknięć iglicowych, odcinających dopływ wody do remontowanego przęsła jazu, przy obniżonym poziomie piętrzenia; szczegółowy zakres prac został ustalony w odrębnych opracowaniach branżowych: budowlanym, wyposażenia technologicznego, części elektrycznej z automatyką, części teletechnicznej i sanitarnej oraz założeń technicznych dla systemu monitoringu. Dodatkowo Spółka ogłosiła przetarg na remont jazu, który miał być przeprowadzony w okresie od lipca do grudnia 2015 r.; realizacja tego remontu wymaga założenia zamknięć remontowych jazu oraz wyjęcia z wody klapy zainstalowanej w przęśle jazu; w przypadku lewego przęsła nie jest to możliwe, bowiem nad klapą znajduje się rura zasilająca w wodę MEW, i w pierwszej kolejności to ona wymaga demontażu. Próby zawarcia porozumienia z właścicielami, wykonania demontażu i ponownego montażu elementów MEW na koszt Spółki nie przyniosły rezultatu.

Organ odwoławczy podkreślił, że stan techniczny konstrukcji stalowej nośnej i mocowań do ściany filara jazu urządzeń MEW budzi wątpliwości, bowiem właściciel MEW nie poddaje obiektu okresowym kontrolom, wymaganych przepisami prawa budowlanego. Z oglądu obiektu – przeprowadzonego 30 kwietnia 2015 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie – wynika, że powierzchnie belek stalowych konstrukcji budowlanej nośnej urządzeń MEW są pokryte rdzą, a konstrukcje drewniane zawilgocone. Dodatkowo w dniu 2 maja 2015 r. kolejny raz miał miejsce pożar MEW, w następstwie czego Dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa Mieszkańców i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Lublina, wystosował pisma do Spółki, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie oraz Marszałka Województwa Lubelskiego o podjęcie działań, niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa jazu, stanowiącego element infrastruktury krytycznej. Zdaniem Prezesa KZGW z powyższych ustaleń wynika, że do wykonania remontu lewego przęsła jazu usunięcie urządzeń MEW jest niezbędne, natomiast przeprowadzenie remontu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości piętrzenia wód rzeki Bystrzycy i ochrony przed powodzią terenów położonych w dolinie tej rzeki, poniżej zbiornika Zemborzyckiego, w tym samego Lublina. Dlatego też utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2014 r., którą odmówiono nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń MEW nie było możliwe. Uwzględniając wskazania, zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3/15, po zebraniu dodatkowego materiału dowodowego, uznano konieczność natychmiastowej likwidacji urządzeń MEW, znajdujących się w lewym przęśle jazu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2015 r. wnieśli I. K. i A. Ki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3347/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Trafne są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, że przed wydaniem orzeczenia reformatoryjnego przez organ administracji, co miało miejsce z uwzględnieniem szeregu nowych dowodów zgromadzonych w sprawie, nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do nich. W istocie, jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, informacja dla stron o zgromadzeniu pełnej dokumentacji i możliwości zgłoszenia do niej uwag, datowana na dzień 19 sierpnia 2015 r., została doręczona skarżącym 4 września 2015 r. a więc dzień po wydaniu kwestionowanej decyzji. Wbrew stanowisku – zajętym w odpowiedzi na skargę – uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona bowiem, w tej sytuacji dopiero w postępowaniu przed Sądem zakwestionowała istotne w sprawie ustalenia i sformułowała polemikę z dokumentami. W takiej sytuacji nie było możliwa ocena przez Sąd, czy prawidłowe są ustalenia faktyczne organu w danej sprawie. Skutkowałoby to naruszaniem zasady wyłącznie kontroli legalności orzeczeń administracyjnych przez Sąd. Prowadziłoby do rozpatrzenia spawy, co do meritum, w zakresie w jakim winien to czynić organ administracji – ocena argumentacji obu stron wskazanie powodu uznania określonych twierdzeń za wiarygodne a zakwestionowania innych (wymagania odnośnie uzasadnienia orzeczenia art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a.). Brak umożliwienia zajęcia przez strony stanowiska w sprawie, odnośnie dokumentów które sam organ w uzasadnieniu określa, jako mające znaczenie dla określonego rozstrzygnięcia, skutkuje więc w danym przypadku również naruszeniem ogólnych reguł postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Wobec tego skoro skarżący, jako strony postępowania, nie mieli możliwości wypowiedzenia się, co do dowodów, na których organ oparł swoje ustalenia nie można uznać sprawy za prawidłowo wyjaśnioną, na etapie orzekania w instancji administracyjnej.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. wniósł [...]" Sp. z o.o. w L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż organ drugiej instancji naruszył ww. przepisy k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez WSA w Warszawie prawidłowo wydanej decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] września 2015 r.;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, pomimo że przedstawione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wyjaśnień organu drugiej instancji i Spółki, sformułowanych w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym, co w konsekwencji uniemożliwia efektywne przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczności, które Sąd pierwszej instancji uznał za przemawiające, za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 8) Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Do naruszenia tych przepisów zdaniem Sądu doszło przez fakt, że zawiadomienie organu o możliwości zapoznania się strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r.), zostało doręczone w dniu 4 września 2015 r., a więc dzień po wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2015 r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie była możliwa ocena przez Sąd, czy prawidłowe są ustalenia faktyczne organu w tej sprawie.

Powyższe okoliczności sprawy, związane z doręczeniem skarżącym zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przyjęte przez Sąd jako pewnik są całkowicie błędne, nieznajdujące odzwierciedlenia w przesłanych aktach sprawy, gdyż Sąd w tym zakresie oparł się wyłącznie na informacji skarżących, zawartej w skardze.

Jak wynika z akt sprawy, pismo KZGW z dnia 19 września 2015 r. – "zawiadomienie o prowadzeniu postępowania" (k. 27) informujące strony, że ze zgromadzonym materiałem dowodowym można się zapoznać w siedzibie KZGW w Warszawie w dniach 25–28 sierpnia 2015 r., po którym to terminie zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie, zostało doręczone I. K. i A. K. w dniu 21 sierpnia 2015 r., o czym świadczą załączone do ww. pisma zwrotne potwierdzenia odbioru.

Tak więc całkowicie bezpodstawnie, nie sprawdzając akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał zaskarżony wyrok, uchylając zaskarżoną decyzję, nie dokonując jej merytorycznej kontroli.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. są całkowicie uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.