Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2845/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 377/14 w sprawie ze skargi M. O. i T. O. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 4 lutego 2014 r. nr ...znak: ... w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 377/14 oddalił skargę M. O. i T. O. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 4 lutego 2014r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014r. nr ... Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. T. z dnia 6 lipca 2010r. nr ..., który na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 3, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nałożył na T. O. oraz M. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ... w miejscowości R. przy ulicy W. ..., w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 31 sierpnia 2010r.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przeprowadzone w dniu 3 grudnia 2002r. przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji oględziny działki nr ewid. ... położonej w R. przy ul. K. ... (obecnie ul. W. ...), stanowiącej własność M. i T. O. wykazały, że na tej działce znajduje się między innymi budynek mieszkalny parterowy, murowany. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek ten zaprojektowany został jako gospodarczy, na realizację którego wydane zostało przez Naczelnika Gminy R. pozwolenie na budowę z dnia 24 kwietnia 1975r. nr ..., w którym inwestor był zobowiązany do zgłoszenia po zakończeniu budowy budynku do odbioru. Inwestor nie okazał zgłoszenia zakończenia budowy, jak również podjęte przez organ I instancji działania, dotyczące uzyskania takowego dokumentu z innych organów nie przyniosły rezultatu. Stwierdzono ponadto dobudowanie przez inwestora w 1975r. ganku murowanego o wymiarach 2,60x3,00m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z korespondencji M. i T. O. oraz ustaleń organu I instancji wynikało, iż sporny budynek od daty wybudowania jest użytkowany jako mieszkalny. Powyższe potwierdził T. O. po zapoznaniu się z aktami sprawy, na którą to okoliczność została sporządzona notatka służbowa. Obecnie budynek ten jest użytkowany, bez zgody właściwego organu, jako mieszkalny.

Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, organ nadzoru budowlanego I instancji, mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) uznał, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. i wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 6 lipca 2010r., nałożył na T. O. i M. O., obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 31 sierpnia 2010r.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz wydanego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko w kwestii dotyczącej konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jak również, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w 2010r. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 71 ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W sprawach dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zastosowanie ma przepis art. 71a Prawa budowlanego, jednak z uwagi na fakt, że samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w latach 1974-1975, a postępowanie zostało wszczęte w 2003r. i nie zostało zakończone do chwili obecnej, w sprawie niniejszej nie ma zastosowania ww. przepis art. 71a ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej przed dniem wejściem w życie ustawy (tj. przed 31 maja 2004r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2004r. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 (w brzmieniu przed 31 maja 2004r.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 71 tej ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził zatem, że organ I instancji po ustaleniu, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w latach 1974-1975, a więc pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane, znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, prawidłowo obrał tryb postępowania, o jakim mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego, organ drugiej instancji stwierdził, że art. 50 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio w sprawach dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Oznacza to, że przepis ten stanowi postawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania, które nie zostały zakończone. Nie pozostawia zatem wątpliwości, że może on mieć zastosowanie tylko do robót budowlanych związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone. Za taką wykładnią przemawia art. 51 ust. 7 ustawy, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tymczasem z analizy akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek roboty budowlane były prowadzone przez inwestora w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Co więcej z akt organu I instancji wynika, że roboty budowlane zostały zakończone w latach 1974-1975. W takim przypadku, czyli w stosunku do robót już wykonanych, zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót, w oparciu o art. 50 ustawy.

Wobec niemożliwości zastosowania w omawianym przypadku art. 50 ust. 3, zgodnie z którym, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 81c ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, tj. na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Zdaniem Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., z powyższego przepisu wynika, że organ może nałożyć na stronę określone zobowiązanie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istnienie powyższych wątpliwości może wynikać bezpośrednio z oględzin obiektu budowlanego, gdy np. istnieją określone zmiany w elementach budowlanych, tj. spękania, zbytnie zawilgocenie, wyraźne ugięcia belek, stropów itp. Uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją również, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 48, 49, 50, 51, 66 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Art. 81c ust. 2 ustawy nie jest bowiem samoistną podstawą prawną postanowienia dowodowego i wiąże się z określonym trybem postępowania odpowiednim dla rodzaju nieprawidłowości budowlanych.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego toczącego się postępowania. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ będzie rozstrzygał merytorycznie - co do istoty sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie M. O. i T. O. zarzucili rażące naruszenie prawa, dóbr osobistych i przewlekłość postępowania, wskazując na niezgodne z prawem działanie urzędników państwowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zwrócił uwagę, że w polskim systemie prawnym obowiązuje ogólna zasada, że organy administracji publicznej rozpatrując sprawę administracyjną, stosują przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007r., sygn. akt P 28/2006, publ. OTK-A 2007/9/109). Według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji organ administracji stosuje przepisy prawa procesowego i ustrojowego. Natomiast przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia zdarzenia wywołującego skutki prawne. Ustawodawca może uregulować w przepisach przejściowych sytuacje, w których, mimo obowiązywania nowego prawa należy zastosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu I instancji taka też sytuacja, związana z powinnością stosowania przepisów dotychczasowych (czyli ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r.) ma miejsce w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Wynika to z postanowienia organu I instancji, jak i uzasadnienia postanowienia organu II instancji, choć tenże organ nieprecyzyjnie i omyłkowo, co wynika z treści postanowienia, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie budzi również wątpliwości, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego samowolnych działań inwestora, również w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezależnie od tego z czyjej inicjatywy wiedzę tę organ uzyska i niezależnie od tego, kiedy samowola taka zaistniała, obliguje organ do wszczęcia stosownego postępowania, wyjaśnienia i ustalenia niezbędnych okoliczności, a następnie wydania rozstrzygnięć mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od braku współdziałania ze strony właściciela obiektu. W ocenie Sądu, wskazany przez organ na tym etapie tryb postępowania wydaje się być dla skarżących obiektywnie korzystniejszy, niż wynikający z aktualnego, na dzień wydania postanowienia art. 71a ustawy Prawo budowlane (wprowadzonego przepisem art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane). Na ten przepis, jako mogący mieć w sprawie zastosowanie w związku z art. 81c ustawy Prawo budowlane, wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 62/06, uprzednio rozpatrujący skargę M. O. i T. O. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 18 listopada 2005r., nr ..., co ma moc wiążącą w sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że w motywach powołanego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazano, że okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, szczególnie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania co powodowało, że na tamtym etapie postępowania nie można było wykluczyć zastosowania trybu z art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Natomiast postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ po wydaniu powołanego wyroku doprowadziło do jednoznacznych ustaleń, zarówno co do sposobu, jak i terminu zmiany sposobu użytkowania obiektu, wynikających ze stanowiska samych skarżących, zawartego w ich licznych pismach, jak również z szeregu postępowań związanych z przedmiotowym obiektem, w tym również o charakterze egzekucyjnym, determinujących tryb mający w sprawie zastosowanie, tak jak przyjęły to organy obu instancji, zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu dotychczasowym, czyli art. 71 ust. 3 przed dniem 31 maja 2004 r.

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 (w brzmieniu przed 31 maja 2004 r.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 3 tej ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu, wobec braku możliwości zastosowania art. 50 ust. 3, organ zasadnie zastosował art. 81 c ust. 2 ustawy. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy, mający charakter dowodowy, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości takie istnieją w stosunku do przedmiotowego obiektu. Zgromadzone przez organ dokumenty, jak i oświadczenia skarżących, potwierdzają ustalenie, że skarżący w 1975r. wybudowali budynek gospodarczy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy R. z dnia 24 kwietnia 1975r. Następnie do istniejącego budynku dobudowali ganek murowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotne jest, że dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania legalnie wzniesionego obiektu budowlanego - gospodarczego, który obecnie użytkowany jest jako mieszkalny. Jak oświadczył skarżący na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku z dnia 20 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Łd 62/06, budynek gospodarczy od wielu lat użytkowany jest w okresie letnim jako budynek mieszkalny. Z powyższych ustaleń, potwierdzonych w powołanym uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2006r. wynika, że sporny obiekt jest użytkowany jako budynek mieszalny. Wobec powyższego nie można mieć wątpliwości, że skarżący dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania opisanego obiektu i ustalenie to zasadnie stało się podstawą reakcji organu nadzoru budowlanego, którą Sąd ocenił jako prawidłową.

Sąd podkreślił także, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter szczególny, a więc znajduje zastosowanie gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli o charakterze kwalifikowanym, co do stanu obiektu budowlanego. Stąd organ obowiązany jest wykazać istnienie tychże uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wykazał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu, a więc samowolnie wykonane w tym zakresie roboty budowlane, prowadzone były z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem istnieje podstawa do ingerencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Wątpliwości te pogłębiają działania skarżących, uniemożliwiających dokonanie przez organ stosownych oględzin i ocen co do stanu technicznego, niezbędnych dla prawidłowego zakończenia postępowania. Budynek został zaprojektowany jako budynek gospodarczy, co oznacza chociażby spełnienie innych wymogów technicznych niż w przypadku budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt ludzi. Tym samym uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego znajdują potwierdzenie w okolicznościach sprawy.

Sąd podkreślił przy tym, że kwestionowane postanowienie, o charakterze incydentalnym, dowodowym nie przesądza końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli M. O. i T. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego miał prawo nałożyć na skarżących obowiązek przedstawienia oceny technicznej użytkowanego przez nich budynku, szczegółowo opisanego w postanowieniu organu nakładającym ten obowiązek.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 września 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną M. O. wobec tego, że skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku z dnia 24 czerwca 2014r.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że ani uzasadnienie zaskarżonych postanowień, ani uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierają jakichkolwiek merytorycznych wskazań, o jakie wątpliwości związane z jakością robót budowlanych lub stanem technicznym obiektu budowlanego chodzi. Podstawę nałożenia obowiązku organy wywodzą z niemożności zastosowania w omawianym przypadku art. 50 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego z uwagi na to, że roboty dotyczące zmiany sposobu użytkowania zostały zakończone. Sąd w zaskarżonym wyroku taką argumentację bezkrytycznie akceptuje, wbrew wyraźnie sprecyzowanej treści przepisu art. 81c ust. 2, który jako jedyne przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych wymienia wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te nie mogą wynikać z domniemań, lecz z rzeczowej i obiektywnej oceny stanu budynku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zanim organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję o konieczności wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, powinien w ramach swoich kompetencji, bez przerzucania na stroną kosztów ustalenia stanu technicznego budynku, sam dokonać takiej oceny w sposób fachowy i rzetelny. Przepis art. 81c ust. 2 nie może być nadużywany, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przedmiotowy budynek nie jest skomplikowaną konstrukcją budowlaną lecz prostym tradycyjnym budynkiem, którego oceny co do spełniania warunków do zamieszkiwania ludzi powinien bez problemu dokonać inspektor nadzoru budowlanego we własnym zakresie przy wykorzystaniu jego wiedzy i doświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia, określone w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego. Naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ miał prawo nałożyć na niego obowiązek przedstawienia oceny technicznej użytkowanego przez nich budynku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Umieszczenie omawianego przepisu w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", obejmującym przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i ma zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ nadzoru budowlanego żąda dostarczenia dokumentów, określonych w art. 81c. Takie też stanowisko wyraził Sąd I instancji, stwierdzając, że przepis ten powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ma charakter dowody, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania i, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie zawiera on tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań, w których może być zastosowany. Takiego wyłączenia nie zawiera również prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do żądania od uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dopiero po złożeniu tych dokumentów oraz w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego może kontynuować postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że potrzeba podjęcia działań w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego musi być oparte na analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga dokładnego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej podnosi się, że uzasadnienie postanowienia organu, jak i zaskarżonego wyroku nie zawiera merytorycznych wskazań, co do potrzeby zastosowania tego przepisu, a ceny spełnienia warunków do zamieszkania ludzi w przedmiotowym budynku, który nie jest skomplikowaną konstrukcją budowlaną, lecz tradycyjnym budynkiem, powinien dokonać inspektor nadzoru budowlanego we własnym zakresie przy wykorzystaniu swojej wiedzy i doświadczenia, bez potrzeby obciążania strony dodatkowymi kosztami.

Już Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu wyroku okoliczność, która wynika z akt administracyjnych, że działania skarżących, uniemożliwiają dokonanie przez inspektorów nadzoru budowlanego stosownych oględzin i ocen co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, niezbędnych dla prawidłowego zakończenia postępowania. M. O. i T. O., pomimo kilkakrotnie wyznaczanych terminów nie dopuszczali bowiem inspektorów do dokonania tych czynności. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że organ wykazał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, wskazując że zmiana sposobu użytkowania obiektu, a więc samowolnie wykonane w tym zakresie roboty budowlane, prowadzone były z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem istnieje podstawa do ingerencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Budynek został zaprojektowany jako budynek gospodarczy, co oznacza spełnienie innych wymogów technicznych niż w przypadku budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt ludzi. Tym samym uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego znajdują potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 może umożliwić przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego za nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.