Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 672/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 4 pkt. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 459/08 w sprawie ze skargi M. L. na czynność Starosty B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 459/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na czynność Starosty Bialskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżoną czynność - pismo z dnia [...] października 2008 r. [...] i poprzedzającą ją czynność - pismo Starosty Bialskiego z dnia [...] września 2008 r. [...] oraz zasądził od Starosty Bialskiego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. M. L. zwrócił się do Starosty Bialskiego o zwrot zawyżonej opłaty w kwocie 470 zł pobranej w związku

z zarejestrowaniem w dniu [...] grudnia 2005 r. pojazdu marki [...].

W ocenie wnioskodawcy pobranie przez organ opłaty - na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310) - w wysokości 500 zł było niezgodne z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), gdyż ukryty podatek zawarty w cenie karty pojazdu dyskryminuje pojazdy sprowadzane z krajów należących do Unii Europejskiej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Zdaniem wnioskodawcy koszt wydania karty pojazdu wynosi 30 zł., a zatem żądanie zwrotu kwoty 470 zł. jest uzasadnione.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Bialski w piśmie z dnia [...] września 2008 r. wyjaśnił, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu części opłaty oraz do swobodnego określenia jej wysokości, natomiast wnioskodawca na mocy art. 417¹ § 1 Kodeksu cywilnego może dochodzić od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych. Wymienione pismo doręczono wnioskodawcy w dniu

7 października 2008 r.

W dniu 9 października 2008 r. wnioskodawca złożył do Starosty Bialskiego wniosek o wydanie decyzji w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. W odpowiedzi z dnia 13 października 2008 r. organ odmówił wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Pismo to doręczono wnioskodawcy w dniu 17 października 2008 r.

W związku z powyższym M. L. w skardze wniesionej w dniu 6 listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie., zakwestionował w/w czynności Starosty Bialskiego i wniósł o wydanie orzeczenia nakazującego organowi zwrot opłaty pobranej w nieprawidłowej wysokości.

Starosta Bialski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że dochodzenie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, ONSA i WSA 2008/2/21).

Następnie ustalił, że zaskarżone pismo Starosty Bialskiego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] informujące skarżącego, że organ nie ma podstawy do zwrotu części opłaty, ani też do swobodnego określenia jej wysokości, zostało skarżącemu doręczone w dniu 7 października 2008 r., a zatem złożony przez niego w dniu 9 października 2008 r. wniosek o wydanie decyzji w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które Starosta odpowiedział pismem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], wskazując, że w tej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga wniesiona do Sądu w dniu 6 listopada 2008 r., została złożona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny jej zasadności Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym, w ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. przez rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r.

w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). Nowe rozporządzenie w § 1 stanowi, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł.

Sąd pierwszej instancji, wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 (OTK – A 2006/1/3) orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Ponadto, określił, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia tracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w tej sprawie przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie § 1 cyt. rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność zarówno z Konstytucją jak i ustawą, to pomimo odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach rzeczą organu było uznanie, że skarżący ma prawo do zwrotu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z wydaniem karty (drukiem, dystrybucją). Wysokość pobranej opłaty powinna bowiem, wynikać z uzasadnionych kosztów łączących się z nakładem pracy urzędu.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone pismo Starosty Bialskiego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] informujące, że organ powiatu nie ma podstaw do zwrotu części opłaty, ani też do swobodnego określenia jej wysokości, podlegało uchyleniu na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie Starosta Bialski trafnie stwierdził, że nie ma podstawy do załatwienia sprawy zwrotu opłaty w drodze decyzji administracyjnej, to jednak jego pismo z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] tylko formalnie dotyczyło odmowy wydania decyzji w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. W istocie oznaczało ono, że nie widzi on możliwości zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Do takiego wniosku upoważnia zamieszczone w końcowej części tegoż pisma sformułowanie, że nadal aktualne jest stanowisko organu wyrażone we wcześniejszym piśmie z dnia [...] września 2008 r. Nr [...].

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchyleniu podlegało także pismo Starosty Bialskiego z dnia 13 października 2008 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ uwzględniając powyższe rozważania określi kwotę nadpłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie, posiłkując się uwagami poczynionymi w tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta Bielski i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

a) art. 190 ust. 1,3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483), przez naruszenie wyrokiem reguły powszechności i ostateczności obowiązywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w zakresie skutków jakie wynikają ze stwierdzenia niezgodności aktu prawnego z Konstytucją, terminu utraty mocy przepisu, a w szczególności uznania zachowania organu zgodnego z obowiązującym prawem za czynność prawnie wadliwą, jak również wykorzystanie argumentu o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją do uchylenia czynności (pisma Starosty Bialskiego), która to czynność nie jest wymieniona w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji;

b) naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo

o ruchu drogowym, polegające na uznaniu Starosty Bialskiego,

z pominięciem kompetencji Ministra do spraw transportu za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu /zwrotu opłaty/, bez wskazania przy tym przepisu prawa na podstawie którego Starosta może tych czynności dokonać ,co stanowi naruszenie właściwości rzeczowej Ministra jako podmiotu wyłącznie właściwego do załatwienia sprawy na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo

o ruchu drogowym ;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a):

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie przez Sąd granic sprawy objętej skargą na czynność organu, która dotyczyła jedynie żądania zbadania legalności odmowy wydania decyzji w sprawie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu;

b) art. 135 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego - nieodniesienie się i nieobjęcie wyrokiem czynności Starosty Bialskiego zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], którym odmówił on zwrotu części uiszczonej przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu .

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w tej sprawie przyjął, że orzeczenie Trybunału stanowi podstawę do uchylenia czynności organu w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Pominął natomiast, że w tym przepisie wymieniono sytuacje i przypadki na które wpływ ma fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Z przepisu tego nie wynika, aby wyrok Trybunału był podstawą uchylenia czynności organu, skoro uchylenia dokonuje się w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Tryb i zasady uchylania pism w sensie istnienia procedur administracyjnych o których wspomina Konstytucja w powołanym przepisie poza możliwością zaskarżenia ich do sądu administracyjnego nie istnieją, co w ocenie wnoszącego skargę wyklucza możliwość wzruszenia czynności niewymienionych

w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Zdaniem kasatora w tej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie do jakiej daty obowiązywał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm),

uchylony przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) ze względu na niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, który orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie autora skargo kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, pominął powszechność mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie terminu i skutków prawnych. Nie wziął również pod uwagę faktu, że obowiązek uiszczenia opłat i jej wysokość wynika bezpośrednio z przepisów prawa i organ administracji dokonujący poboru opłaty wydając kartę pojazdu nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania o wysokości opłaty, a jedynie do jej pobrania.

Podkreślił, że mimo uznania w/w rozporządzenia za niezgodne z Konstytucją, przepis ten obowiązywał do 1 maja 2006 r, i stanowił normę prawną do której stosowania organy samorządu były zobowiązane. W związku z tym roszczenie M. L. o zwrot części tej opłaty pobranej zgodnie z prawem jest nieuzasadnione niezależnie od tego, czy opiera on je na przepisach kodeksu cywilnego czy przepisach prawa administracyjnego.

Ponadto, w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji pominął, regulacje zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, a nie organ wydający kartę. Ustawodawca wskazał również formę w jakiej to ma nastąpić.

W takim przypadku określenie przez Starostę Bialskiego wysokości opłat za kartę pojazdu byłoby działaniem bez podstawy prawnej i naruszeniem art. 77 ust.4 pkt 2 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W praktyce, nie jest bowiem możliwe, aby organ rejestrujący wydając kartę pojazdu, zamiast działać na podstawie przepisów ustawowych i wykonawczych, analizował, jakie są koszty druku i dystrybucji wydawanych kart pojazdu. Ustawodawca w tym celu świadomie rozdzielił kompetencje organów na stanowiące i wykonawcze.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, przy określaniu kwoty nadpłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie, w których odwołano się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kasator zarzucił, iż wskazania te z nim nie korespondują, gdyż poszarzają możliwy zakres kosztów w stosunku do tych, jakie za celowe uznał Trybunał.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania nie podał przepisu prawa na podstawie , którego organ powinien naliczyć i zwrócić nadpłatę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania kasator podniósł, że skarga nie obejmowała procesem zaskarżenia czynności organu z dnia [...] września 2008 r., gdyż czynność ta ma charakter odrębny od pozostałych, zaś skarżący nie wnosił o jej uchylenie.

Zdaniem kasatora, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo również uznał, że skarga dotyczy nie tyle żądania wydania decyzji w tej sprawie, co zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Tak więc uchylając dwie ostatnie czynności Starosty, w tym nie zaskarżone pismo Starosty z dnia [...] września .2008 r., wyszedł poza granice sprawy do czego nie jest uprawniony. Naruszył w ten sposób art. 135 P.p.s.a. Natomiast w przypadku uznania, że Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zastosowania art. 135 P.p.s.a, w ocenie autora skargi kasacyjnej powinien odnieść się również do czynności Starosty Bielskiego tj. pisma z dnia [...] lutego 2006 r., które rozstrzyga w sprawie zwrotu opłaty odmiennie niż to przyjęto w wyroku.

M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej odrzucenie (oddalenie) oraz zasądzenie na jego rzecz od Starosty Bielskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Okoliczność, iż wyrok nie odpowiada intencjom i oczekiwaniom Starosty Bialskiego nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowych ustaleń i rozważył całokształt materiału zgromadzonego w tej sprawie, a uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie i jedynie do polemiki z prawidłowymi ustaleniami Sądu pierwszej instancji i zawiera różne interpretacje prawne.

Zdaniem M. L. dokonując opłaty za kartę pojazdu, która powinna zawierać jedynie koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu, zmuszony został de facto do zapłaty daniny publicznej na pokrycie kosztów innych czynności organów administracji, co pozwoliło na zapewnienie powiatowi dodatkowych źródeł dochodów przeznaczonych na wykonywanie innych zadań. Mając na uwadze regulacje prawne w tym powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że nie ciążył na nim obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wysokość ta została ustalona w rozporządzeniu z wyraźnym przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Doprowadziło to do sytuacji, w której uiścił on opłatę niewspółmiernie przekraczającą koszty wytworzenia i dystrybucji karty pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 powołanej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wskazane przez skarżącego podstawy skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania i stwierdzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, ale nadto wymagane jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 5/04 LEX nr 256825 oraz wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. I OSK 957/09 niepubl. ).

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że Sąd nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W orzecznictwie wskazuje się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze i nie jest przy tym skrępowany podniesionymi w niej zarzutami, żądaniami i wnioskami. (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, niepubl.). Sąd administracyjny jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Przy czym pojęcie "sprawy" o którym mowa w tym przepisie ma znaczenie materialne, a nie procesowe (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006).

Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. I FSK 1592/07 LEX nr 470990 stwierdził, że pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przepis art. 134 (i 135) P.p.s.a., pozwala przyjąć, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest chybiony, gdyż granice rozpoznania skargi M. L. przez Sąd pierwszej instancji wyznaczało nie tylko kryterium legalności zaskarżonej czynności Starosty Bielskiego, ale całokształt prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można zatem przypisać cech wadliwości rozstrzygnięciu Sądu pierwszej Instancji, jeżeli uchylało ono pismo – czynność Starosty Bielskiego z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], jaki również pismo – czynność z dnia [...] września2008 r. Nr [...].

Zasadność powyższego stwierdzenia uzasadnia również art. 135 P.p.s.a. zgodnie, z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przechodząc, z kolei do rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenie wskazanego powyżej przepisu ustawy, przez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do pisma Starosty Bialskiego z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], w którym odmówił on M. L. zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu wyjaśnić należy, że sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, publ. OSP 2007/3/25). A zatem istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów (czynności) organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczności udzielenia ochrony prawnej skarżącemu nie można sprowadzić, do konieczności zakwestionowania każdego powtórzenia przez organ administracji swojego stanowisko w sprawie, jeżeli tylko przybrało ono formę pisemną.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenie prawa materialnego, przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 OTK-A 2006/1/3 orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz określił, że powołany przepis rozporządzenia utraci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Ponadto Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE.C 2008/64/15) Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna stwierdził, że opłata, o której mowa w § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE.

W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie C-314/08 Filipiak zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne. Przy czym, zauważyć należy, iż badanie zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, oparte jest na modelu kontroli rozproszonej, gdzie do każdego sądu, rozstrzygającego w sprawie indywidualnej zależy rozważenie kolizji norm prawa krajowego z prawem wspólnotowym.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP stwierdzić należy, że sprowadza się on do zakwestionowania uprawnienia sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym zagadnieniu temu poświęcono wiele miejsca (por. m.in. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, LEX nr 46038, uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2000 OPK 20-22/00, ONSA 2001/3/104 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSA i WSA z 2006 r. nr 2, poz. 39). Ponadto pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1, s 136, ale również w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. I OSK 1270/08 (niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający pogląd ten w pełni podziela, stwierdzając zasadność jego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznanej sprawie.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08 LEX nr 518241 stwierdził, że to uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z funkcją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 Konstytucji RP. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.

W związku z powyższym, przyjąć należy, iż skoro sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, które w jego ocenie są niezgodne

z Konstytucja lub ustawą, to tym bardziej jest upoważniony do odmowy zastosowania takiego przepisu w sytuacji, gdy domniemanie jego konstytucyjności zostało już podważone przez Trybunał Konstytucyjny (argumentum a maiori ad minus).

A zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o art. 178 ust.1 Konstytucji RP odmówił zastosowania § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), było prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przypomnieć należy, że stosownie do treści tego przepisu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji konstrukcja odmowy zastosowania § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm), odnosi się do rozstrzygnięcia w tej sprawie i nie ma znaczenia porównywalnego z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o wyeliminowaniu niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawnego. Orzeczenie sądu administracyjnego nie mogło wywrzeć takiego skutku. Jest ono oceniane na innej płaszczyźnie niż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne.

Ponadto stwierdzić należy, iż mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd administracyjny był uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu w rozstrzyganej sprawie. Tego rodzaju prospektywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na kompetencję sądu administracyjnego wywodzone z art. 178 Konstytucji RP.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest niezasadny, albowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące omawianego przepisu rozporządzenia nie miało wpływu na rozstrzygniecie w tej sprawie.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Uzasadniając ten zarzut kasator wskazał, że Sąd pierwszej instancji wbrew brzmieniu tego przepisu orzekł o obowiązku naliczenia i zwrócenia nadpłaty opłaty za kartę pojazdu, w sytuacji gdy nie wynika on z żadnego przepisu prawa.

W związku z powyższym, podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, ONSA i WSA 2008/2/21, jak również we wcześniejszym postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. I OSK 573/07, LEX nr 360321 wyraził pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty będąca przedmiotem zaskarżonych do sądu czynności organów rejestracyjnych, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niekonstytucyjny. Żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a zatem skarżący, którego dotyczy czynność organu ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał uprawnienie skarżącego do zwrotu pobranej w nieprawidłowej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o art. 184 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddaleniu.