Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 40/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 18/17 w sprawie ze skargi R.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 18/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Główny Policji, dalej jako "KGP" rozkazem personalnym z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dalej jako "KWP", z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zwalniający R.S. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] marca 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], dalej jako "KPP" skierował do KWP wniosek personalny o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia ze służby w Policji mł. asp. R.S. - dzielnicowego Rewiru [...] w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in. na: okoliczności związane z dwukrotnym ukaraniem wymienionego karą nagany, opinię służbową z dnia [...] lipca 2015 r., ukaranie karą ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, uzyskanie informacji, że wymieniony pomimo braku pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą wykonywał funkcję kuratora Sądu Rejonowego w O., długotrwałe absencję wymienionego w okresie od września 2009 r. do marca 2016 r. w wymiarze 442 dni, pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., w którym wskazano na potrzebę zmiany dzielnicowego.

KPP stwierdził, że zachowanie wymienionego uniemożliwia kontynuowanie przez niego służby w Policji bez uszczerbku dla tej instytucji, jej dobrego imienia oraz innych funkcjonariuszy. Wymieniony swoim postępowaniem narusza obowiązujący porządek prawny oraz inne normy i zasady współżycia społecznego, przez co świadomie dezorganizuje funkcjonowanie grupy zawodowej, wywołując zakłócenia w postrzeganiu Policji w lokalnym społeczeństwie, nie przejawia gotowości podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w formacji uzbrojonej o strukturze hierarchicznej jaką jest Policja.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów [...], poproszony o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie poinformował, że materiały postępowania przygotowawczego, włączone do postępowania, nie dają podstaw do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.

Po uwzględnieniu całości materiałów zgromadzonych w sprawie, KWP rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił wymienionego z dniem [...] sierpnia 2016 r. ze służby w Policji. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu KWP wskazał na wymierzone policjantowi kary dyscyplinarne oraz opinię służbową o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, wszczęte postępowanie dyscyplinarne oraz przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Stwierdził, że sytuacja związana z częstą nieobecnością policjanta w służbie wpływa bardzo negatywnie na wizerunek Policji w lokalnym środowisku. KWP uznał, że postawa wymienionego uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów, rozumianych również jako jej dobre imię i wiarygodność oraz realizację przez wymienionego podstawowych zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. policjant wniósł odwołanie.

KGP uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2016 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Ponadto organ zauważył, że zwolniony policjant zwracał się do KPP o zgodę na wykonywanie zajęcia zarobkowego jako społeczny kurator Sądu Rodzinnego i Nieletnich w O. czternastokrotnie, od stycznia 2014 r., do marca 2015 r., jednakże wszystkie raporty zostały rozpatrzone odmownie. Pomimo tego policjant wykonywał funkcję kuratora społecznego, również po ukaraniu kara dyscyplinarną. Organ w żaden sposób nie zakwestionował zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, jak też nie podważał tego, iż okres przebywania na zwolnieniach był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie, badając jedynie wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.

KGP wskazał, że sytuacja wymienionego policjanta wpływała negatywnie na organizację służby w Komisariacie oraz że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Nadto w ocenie organu policjant lekceważy przełożonych oraz całą formację Policji, jej zasady i obowiązujące w niej normy prawne, godzi w zasadę hierarchiczności, a także wskazuje na brak umiejętności podporządkowania obowiązującej w Policji szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w formacji uzbrojonej. Zachowanie policjanta świadczy o tym, że przedkłada on swoje prywatne interesy i dążenia ponad dobro służby. KGP nie dopatrzył się żadnych uchybień w działaniu organu I instancji.

Rozkaz personalny KGP z dnia [...] października 2016 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R.S. do WSA w Warszawie.

Zaskarżając decyzję w całości pełnomocnik skarżącego zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka odwołania skarżącego ze służby w Policji w postaci "ważnego interesu służby"; 2) art. 62 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ryczałt przyznawany kuratorowi społecznemu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych stanowi zarobek, co doprowadziło do uznania, że skarżący wykonując czynności społecznego kuratora sądowego, wykonywał zajęcie zarobkowe poza służbą, a w konsekwencji przedkłada swoje prywatne interesy i dążenia ponad dobro służby.

Pełnomocnik strony podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego; 2) art. 10 § 1 k.p.a., przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji; 3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dowolnym i błędnym przyjęciem, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota problemu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że "ważny interes służby" musi być rozważany z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów regulujących zarówno cel i sposób funkcjonowania Policji, jak również status funkcjonariuszy tej formacji. Może obejmować różne sytuacje faktyczne, gdy potrzeba ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby, a nie jest możliwe rozwiązanie z nim stosunku służbowego na innych podstawach ustawowych. Przy czym ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko liczne przywileje ale też zwiększone obowiązki a nawet pewne ograniczenia wolności osobistych. Co prawda wszystkim policjantom przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawa o Policji dopuszcza możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Osiągnięciu tego celu ma służyć między innymi instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Potrzeba skorzystania z omawianej instytucji może w konsekwencji zachodzić również w przypadkach stale powtarzających się nieobecności policjanta w służbie, gdyż takie sytuacje niewątpliwie mają negatywny wpływ na organizację i efektywność działania Policji, a w szczególności jednostki, w której dany policjant powinien wykonywać obowiązki służbowe. Sytuacje takie powodują konieczność nagłych zmian organizacyjnych, zmiany grafików służby, obciążania pozostałych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami. Zachodzą zatem uzasadnione podstawy do rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Powyższe stanowisko ugruntowane jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie WSA, wbrew odmiennym zapatrywaniom strony skarżącej, organy Policji dostatecznie wykazały, że w przypadku zwolnionego policjanta taka właśnie sytuacja szczególna zachodziła i w związku z tym uzasadnione było rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika bowiem, że bezpośrednią przyczyną zwolnienia był brak dyspozycyjności spowodowany długotrwałą absencją w służbie, niska ocena pracy funkcjonariusza oraz niestosowanie się do rygorów służby.

W toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wykazano, iż skarżący w latach 2013 - 2016 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich ponad 500 dni, z czego od początku 2016 r. do dnia rozwiązania stosunku służbowego służby nie pełnił w ogóle. Sąd I instancji wskazał, że niezdolność policjanta do planowanej służby burzy określony porządek rzeczy i o ile ten stan nie ma znacznego rozmiaru, doraźnie jest możliwy do zaakceptowania. Sytuacja ulega jednak diametralnej zmianie, gdy absencja policjanta osiąga znaczne rozmiary, bowiem wykonywanie jego zadań spoczywa na barkach innych funkcjonariuszy, kosztem nadgodzin pracy i ograniczenia czasu odpoczynku po służbie. Policjant przebywający długotrwale na zwolnieniach lekarskich nie jest dyspozycyjny, blokuje etat w jednostce uniemożliwiając jego obsadzenie funkcjonariuszem gwarantującym należyte wykonywanie zadań służbowych. Chodzi tu o bezwzględny obowiązek zapewnienia jak najbardziej efektywnego realizowania funkcji publicznych dla dobra Policji, Państwa i jego społeczeństwa.

Sąd wziął pod uwagę fakt, iż w opinii służbowej z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący został oceniony jako funkcjonariusz niewywiązujący się z obowiązków służbowych, jak również okoliczność, iż Wójt Gminy [...] zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w [...] o zmianę dzielnicowego z powodu licznych skarg mieszkańców Gminy, sołtysów oraz radnych na praktycznie stale nieczynny punkt przyjęć interesantów. W opinii WSA również społeczna aktywność policjanta zasadnie nie spotkała się z akceptacją przełożonych. Przy czym nie ma w niniejszej sprawie większego znaczenia, czy sprawowanie funkcji kuratora sądowego jest zajęciem zarobkowych, czy też nie, natomiast istotne jest to, iż działalność społeczna funkcjonariusza Policji nie może odbywać się kosztem wykonywania zadań służbowych.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było w pełni uzasadnione. Co do opinii związku zawodowego, Sąd podniósł, że nie ma ona charakteru wiążącego, zatem nie wykluczała możliwości zwolnienia policjanta ze służby na przyjętej podstawie, natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł R.S. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia, 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 c powołanej ustawy ze względu na błędne przyjęcie, że w stosunku do decyzji wydanych przez organ II, jak i I instancji, nie zaszły okoliczności uzasadniające ich uchylenie, podczas gdy zdaniem skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia:

a) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu oraz poprzez uwzględnienie przy wydawanej decyzji wyłącznie negatywnych okoliczności dotyczących R.S., w postaci niskiej oceny pracy funkcjonariusza oraz niestosowania się do rygorów służby (ustalenie to nastąpiło pomimo niezakończenia toczących się postępowań dyscyplinarnych), przy jednoczesnym pominięciu opinii NSZZ Policjantów, a z której wynikało, że w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz pominięciu pozytywnych opinii, pochwał dotyczących skarżącego zawartych w pismach ze szkół, a które znajdują się w jego aktach sprawy, które to uchybie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniono podczas wydawania rozstrzygnięcia dotyczącego skarżącego okoliczności przemawiających za pozostawieniem go w służbie,

b) art. 10 § 1 k.p.a poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co nie było możliwe z uwagi na stan zdrowia skarżącego i w konsekwencji uniemożliwiło mu powoływanie dowodów, ustosunkowanie się do zgromadzonych przez organ dowodów, a w szczególności wykazanie, że w macierzystej jednostce skarżącego inni funkcjonariusze przebywali dłuższy okres czasu na zwolnieniu lekarskim, co z kolei prowadzi do wniosku, że podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służy w Policji skarżącego miało charakter dowolny oraz arbitralny, ponadto uniemożliwiło wykazanie, że pismo Wójta Gminy [...] z dnia 1 stycznia 2016 roku nie odnosiło się do absencji skarżącego związanej z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, lecz było związane z dyslokacją służby, która uniemożliwiła skarżącemu pełnienie dyżurów, które to naruszenie w efekcie doprowadziło również do naruszenia art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a.

Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

2) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka odwołania skarżącego ze służby w Policji w postaci "ważnego interesu służby",

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że według prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Po 921/16 ryczałt, który uzyskiwał skarżący z tytułu pełnienia funkcji kuratora nie stanowił zarobku. Oznacza to, że wykonywanie funkcji kuratora bez zgody przełożonego służbowego nie może być uznane za naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto z opinii NSZZ Policjantów wynika, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, to uchybienie przez organy normom zawartym w tych przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego może nastąpić z uwagi na ważny interes służby. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego Policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały ustalone, a skarga kasacyjna nie wykazuje zdarzeń czy okoliczności wymagających przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z oceną prawną organów zaaprobowaną przez Sąd I instancji.

Przyjmuje się, że według przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta może być uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji. Ponadto za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby może przemawiać jedna realnie istniejąca przyczyna lub szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, które ustawodawca powierzył tej formacji. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnienia ze służby (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Zatem nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Cechą, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz jest dyspozycyjność. W momencie kiedy funkcjonariusz traci tą cechę, gdyż z powodu częstych zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza.

Nie oznacza to jednak, że każda absencja chorobowa funkcjonariusza uzasadnia jego zwolnienie z powołaniem się na ważny interes służby. Ocena zasadności zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga, o czym była mowa wcześniej, indywidualnej oceny i jest każdorazowo uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie absencja chorobowa skarżącego była częsta, wyniosła od września 2009 r. do marca 2016 r. 442 dni, przy czym skarżący przez 3 kolejne lata korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie poprzedzającym bezpośrednio okres Świąt Bożego Narodzenia powracając do służby pod koniec I kwartału. Absencja skarżącego była powodem licznych skarg mieszkańców, co znalazło wyraz w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 11 stycznia 2016 r. (karta 40 akt administracyjnych) w którym zwrócił się on o zmianę dzielnicowego.

Skarżący mimo zdolności do służby przestał być przydatny ponieważ utracił walor dyspozycyjności. Organ w okolicznościach niniejszej sprawy miał uzasadnione powody aby przypuszczać, że sytuacja nie ulegnie zmianie. Organ mógł uznać, że z jego punktu widzenia pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który przestał być dyspozycyjny i efektywny byłoby działaniem ze szkodą dla dobra służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie mimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postawa wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i dobro Policji oceniane przez pryzmat zadań tej formacji. Istotne znaczenie ma także konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki i efektywnego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby musi górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza.

Niewątpliwa długotrwała absencja chorobowa skarżącego stanowiła wystarczającą podstawę do rozwiązana stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oceny legalności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby nie podważają inne okoliczności oraz zdarzenia, które były i są przedmiotem sporów prawnych pomiędzy skarżącym a organami Policji, takie jak spór o to czy pełnienie funkcji kuratora bez zgody przełożonego służbowego może być uznane za naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, czy też spór w przedmiocie zaniechania podjęcia przez skarżącego czynności służbowej powiadomienia sądu rodzinnego o demoralizacji nieletniego.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie powołanego przepisu mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.