Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1392/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...[ grudnia 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ulicy S. (lok. Nr [...]) w W. przez nośnik reklamowy o powierzchni 18 m2. Do powyższego wniosku została załączona decyzja ZDM z dnia [...] września 2006 r. zezwalająca spółce na zajęcie w/w odcinka pasa drogowego na okres od dnia 17 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. (lok. Nr [...]) w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podnosząc, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi wygasła w dniu 31 grudnia 2006 r. wskazał w szczególności na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), jak również na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1440 pojazdów na godzinę. Tymczasem w wyżej powołanej opinii stwierdzono, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Organ wskazał również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,1 m i jest to odległość mniejsza od minimalnych odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto organ zwrócił uwagę na umieszczenie reklamy przez spółkę w obrębie trawnika, co przy wymianie treści reklamowych prowadzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO), wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej.

W pierwszej kolejności spółka podniosła zarzut niewskazania w uzasadnieniu motywów decyzji, przez co zostały naruszone zostały art. 7, 11 i 107 kpa. W ocenie odwołującej, bezpośrednią przyczyną odmownej decyzji nie było natężenie ruchu, lecz zmiana polityki organu co do zasad wydawania zezwoleń. Spółka argumentowała, że organ przy wydawaniu poprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musiał znać natężenie ruchu i wówczas nie stanowiło to przeszkody do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego. Natomiast ani z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia ani też z obserwacji spółki nie wynika, aby natężenie ruchu wzrosło w miesiącu styczniu czy lutym 2007 r.

W dalszej kolejności spółka wskazała na naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez wydanie decyzji, która osłabia zaufanie do organów państwa, jak również nie uwzględnia słusznego interesu strony. Według spółki, takie działanie organu narusza praworządność. Organ zmienił bowiem podejście do kwestii zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. Wcześniej wydawał takie zezwolenia, niemal automatycznie przedłużał okresy ich ważności. Dlatego spółka (której urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. i funkcjonowało nieprzerwanie w oparciu o kolejne zezwolenia do 31 grudnia 2006 r.) miała prawo spodziewać się przedłużenia zezwolenia. Tymczasem organ bez uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia reklamy. Nagła odmowa przedłużenia zezwolenia, bez udzielenia czasu stosownego do renegocjacji umów z kontrahentami czy też ich rozwiązania, pociąga za sobą straty spółki, wywołane utratą przychodu i koniecznością zapłaty odszkodowań. W praworządnym państwie organ powinien poinformować o zmianie swego stanowiska w kwestii zajęcia pasa drogowego oraz określić czas, w którym zainteresowane podmioty mogłyby się dostosować do tej zmiany.

Ponadto spółka wskazała, że należy zbadać kwestię umocowania (ważności mandatu) Prezydenta [...] W. ([...]). Podniosła również, że w/w decyzja odmowna została wydana w okresie prowadzenia przez Miasto z Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej rozmów na temat uregulowania zagadnień związanych z reklamą zewnętrzną, w tym lokalizacji urządzeń reklamowych w pasie drogowym. Rozmowy te nadal trwają; istnieje możliwość wypracowania satysfakcjonującego obie strony porozumienia w tej kwestii. W związku z tym pojawia się wątpliwość, czy decyzja tej treści (tj. decyzja odmowna) wydana z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania ZDM jest zgodna z wolą mocodawcy.

Spółka wskazała też, że rozpatrzenie wniosku, złożonego w dniu [...] grudnia 2006 r., nastąpiło po ponad dwóch miesiącach, co stanowi naruszenie art. 35 i 36 kpa.

W uzupełnieniu odwołania spółka (przy piśmie z dnia 14 marca 2007 r.) nadesłała sporządzoną w dniu 28 października 2005 r. w K. (Niemcy) "Ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość", podkreślając, iż wyniki badań niemieckich są odmienne od opinii, na którą powołał się organ pierwszej instancji. Wynika z nich bowiem, że ustawianie wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight nie ma wpływu na wypadkowość.

SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednakże nawet w razie zaistnienia tej przesłanki (tj. szczególnego przypadku) organ działa w sferze swobodnego uznania, co oznacza, że może wydać zezwolenie, ale nie jest do tego zobligowany.

Natomiast przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy ustanawia zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do takich obiektów należą obiekty o charakterze reklamowym bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, zdaniem organu, iż lokalizowanie urządzenia reklamowego w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od dobra chronionego wyż. cyt. przepisami, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem wartość oczywiście nadrzędna w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej spółki, dlatego decyzja pierwszoinstancyjna odmawiająca udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym odpowiada prawu.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170), organ uznał za nieuzasadnione podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że zarządca drogi nie ma obowiązku udowodnienia, iż reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Przeciwnie, konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przesuwa ciężar dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zatem w celu uzyskania przedmiotowego zezwolenia zainteresowany podmiot winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czyli że na skutek wydania zezwolenia nie ucierpi w/w dobro nadrzędne.

SKO podniosło, że spółka została powiadomiona o możliwości zapoznania z się z aktami sprawy pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. Natomiast w odniesieniu do przedłożonej przez spółkę ekspertyzy organ odwoławczy wskazał, iż dokument ten nie może być uznany za dowód w niniejszej sprawie, gdyż nie został podpisany przez jego autorów. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do zakwestionowania pełnomocnictwa do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/2007 (w orzeczeniu tym TK stwierdził m.in., że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806 /w świetle którego niezłożenie w terminie oświadczenia majątkowego jest wystarczającym warunkiem do wygaśnięcia mandatu Prezydenta z mocy prawa/ jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji).

Powyższą decyzję spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła organowi brak ustosunkowania się do wszystkich wskazanych w odwołaniu argumentów, co stanowi naruszenie art. 107 kpa. Zdaniem skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji skoncentrował się na dwóch kwestiach: obowiązku udowodnienia przez wnioskodawcę, że w danej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od ogólnej zasady i wyrażenie zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz na uznaniu, iż urządzenia reklamowe usytuowane w pasie drogowym stanowią zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Tymczasem zagadnienie wpływu reklam umieszczonych w pasie drogi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie jest jednoznaczne i wymaga pogłębionych badań. W tym kontekście skarżąca zwróciła uwagę na dokument znajdujący się w aktach innych spraw rozpatrywanych przez SKO (analogicznych do przedmiotowej sprawy), a mianowicie pismo Komendy [...] Policji, Wydział Ruchu Drogowego z dnia 21 września 2006 r. Według skarżącej, z w/w dokumentu wynika, iż w ostatnim okresie nastąpił wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego przynajmniej na niektórych ulicach, poprawa bezpieczeństwa nastąpiła przed podjęciem akcji usuwania reklam z pasa drogowego, a na wzrost tego bezpieczeństwa wpłynęła zmiana organizacji ruchu polegająca na zwiększeniu limitu prędkości.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem zarówno odwołania, jak i skargi nie jest polemika z poglądami organów, ale wydanie decyzji z naruszeniem szeregu przepisów kpa. Zdaniem spółki, organ odwoławczy oceniając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił kryterium słuszności ani też kryterium prawidłowości formalnej. Dlatego Sąd badając tę decyzję, powinien m.in. ocenić, czy została ona należycie uzasadniona, zważywszy w szczególności, że przez kilka lat organ wydając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie żądał wykazania braku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazała również na wydanie decyzji po upływie poprzedniego zezwolenia, co skutkować będzie obciążeniem strony opłatami karnymi.

Dodatkowo spółka podniosła, iż załączona do akt ekspertyza stanowi tłumaczenie z języka niemieckiego i z tego względu nie ma na niej podpisów. Jednocześnie zwróciła uwagę, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów również nie jest podpisana, a więc - zgodnie ze stanowiskiem organu w kwestii oceny dowodów – nie powinna być uwzględniona. Trudno też, zdaniem spółki, uznać za dowód powołane przez organ bliżej nieokreślone badania amerykańskie.

SKO w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, iż spółka – pomimo wystąpienia z wnioskiem o dalsze zajmowanie pasa drogowego - powinna liczyć się z konsekwencjami wskazanymi w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, przewidzianą w tym przepisie karę pieniężną. Przepis ten znajduje zastosowanie także wówczas, gdy do organu wpływa wniosek o udzielenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego w związku z upływem dotychczasowego zezwolenia.

Poza tym obowiązkiem organu jest ochrona interesu publicznego, dlatego samo powzięcie wątpliwości w kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego obliguje organ do odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast w razie wydania decyzji zezwalającej, organ – jako dysponent własności publicznej - jest obowiązany wykazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Przewidziana w powyższym przepisie zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – sąd administracyjny bada bowiem, jak już wzmiankowano, zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i objętego nią rozstrzygnięcia. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643 – podkreślając uznaniowy charakter decyzji z art. 39 ust. 3 ustawy - organ administrujący, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza wyżej przytoczony art. 39 ust. 3 ustawy. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (do których – zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy - należą reklamy), może bowiem nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia uregulowany jest w art. 40 ustawy, a z samej konstrukcji zezwolenia, jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu, w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że najistotniejszą kwestią jest tu określenie, w jakich warunkach może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, czyli obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, LEX nr 221949, przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym.

W świetle powyższego, jeżeli umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Decyzje wydawane w tym przedmiocie (będące - jak już wyżej wspomniano - decyzjami uznaniowymi) odzwierciedlają politykę miasta prowadzoną w zakresie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obejmuje ona m.in. działania miasta podejmowane w kwestii reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego. Jest ona też wyrazem ekspertyz i opinii przygotowywanych przez właściwe ciała doradcze itp. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw, tego rodzaju opracowania mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmującej całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i stanowią dla organu materiał pomocny w rozstrzygnięciu określonej kwestii faktycznej. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w takiej opinii/ ekspertyzie, lecz obowiązany jest sprawdzić z jakich przesłanek ona wynika.

Organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 77 kpa, zebrał w sprawie niniejszej niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony materiał dowodowy, obejmujący wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez analizę pozaspornych okoliczności usytuowania reklamy w pasie drogowym ul. S. (lok. Nr [...]), a także poprzez uwzględnienie charakterystyki reklamy, jej wymiarów oraz dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi wskazanym we wniosku.

W ocenie Sądu, organ drugiej instancji zasadnie podtrzymał ustalenia dowodowe decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż przedstawionej w niej metodzie zbierania materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wad. Organ pierwszej instancji w procesie konkretyzacji okoliczności faktycznych sprawy doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. (lok. Nr [...]) w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego.

Należy również zauważyć, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza NSA w przywołanym przez SKO wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170. W pkt 3 tezy w/w orzeczenia stwierdzono, co następuje: "Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,58 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.".

W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie wnioskowanej reklamy w objętym sporem pasie drogi będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane w sprawie decyzje zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji obejmują rozważania organu, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Podkreślić bowiem należy, iż reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym oddziaływaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może zatem przybierać różne formy, m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. – sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia zarządcy drogi, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym i stale się zwiększającym się nasileniu ruchu stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji organ administracji miał na uwadze przytoczone na wstępie uzasadnienia dane dotyczące natężenia ruchu w pasie drogi ul. S. (lok. Nr [...]) w W. w popołudniowym szczycie, tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, czasu tzw. fiksacji oraz dopuszczalny limit prędkości. Nie można więc zarzucić dowolności jego rozstrzygnięciu.

Ponadto nie sposób pominąć okoliczności, iż skarżąca w skierowanym do ZDM wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego" (stanowiącym de facto wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), nie tylko nie określiła terminu końcowego wnioskowanego zajęcia, ale również w żaden sposób nie uzasadniła przedmiotowego wniosku. Organ drugoinstancyjny trafnie więc podniósł, posiłkując się w tym zakresie w/w orzeczeniem NSA, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja w/w przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Innymi słowy, to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Natomiast ocena tych okoliczności należy wyłącznie do zarządcy drogi. W tej sytuacji, organ, mając za podstawę zebrane w sprawie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i podjętą na tym tle politykę radykalnego ograniczenia tego zagrożenia, miał prawo odmówić skarżącej zezwolenia na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego. Podjęta przez organ w trybie art. 39 ust. 3 ustawy decyzja, pomimo jej uznaniowego charakteru, doznaje jednak pewnego ograniczenia, co do sposobu rozstrzygnięcia, wynikającego z właściwości pasa drogowego i określonych w art. 4 pkt 21 ustawy celów jakim ma on służyć. Otóż lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty (bez potrzeby powoływania na tę okoliczność naukowych ekspertyz) powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, to z punktu widzenia właścicieli tych reklam, niecelowe byłoby lokalizowanie ich w takim miejscu.

Tymczasem na organie zarządzającym drogą ciąży ustawowy obowiązek jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy). Oznacza to, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. Zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy zawsze będzie zderzało się z interesem publicznym. Zdaniem Sądu, zgromadzone przez organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci w/w analiz i ekspertyz świadczą o wywiązywaniu się zarządcy drogi z obowiązków nałożonych na niego ustawą. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 31 grudnia 2006 r. co w kontekście możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, wtedy gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie budzi – w ocenie Sądu - wątpliwości.

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów tak pierwszej, jak i drugiej instancji naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. W ocenie Sądu nie są uprawnione zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczące niewskazania w uzasadnieniu motywów decyzji (art. 7, art. 11, art. 107 kpa) i naruszenia zasady zaufania do organów Państwa (art. 7 i art. 8 kpa). Również SKO w W. zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Faktem jest, że organ drugiej instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Nawiązując do argumentacji skarżącej o zaskoczeniu jej decyzją odmowną, należy zwrócić uwagę na fakt, iż pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. ZDM poinformował spółkę, że w sprawie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia terenu wskazanego we wniosku. Jednocześnie organ ten poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do nich w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, z której to możliwości spółka skorzystała (w dniu 10 stycznia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się przedstawiciel strony). Powyższe pismo ZDM w sposób niebudzący wątpliwości dawało do zrozumienia jakiego stanowiska można oczekiwać od organu. Spółka miała zatem czas na uregulowanie swoich zobowiązań z kontrahentami. Natomiast przyjęcie przez skarżącą założenia, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas, obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zarządca drogi wykazał bowiem, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególnie uzasadnione przypadki, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.