Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2917/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2 i 6, art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 685/13 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 685/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, wnioskiem z dnia 1 października 2012 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 do działek nr 263/1 i 262/1 położonych w miejscowości K., w celu dojazdu do działki nr 263/3. Działki 263/1 i 262/1, będące własnością Gminy K., położone były przy drodze krajowej nr 15 zaliczanej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem "GP". Zgodnie ze stanem faktycznym były częścią chodnika zlokalizowanego wzdłuż drogi krajowej. Zjazd indywidualny z drogi krajowej, poprzez działki nr 263/1 i 262/1, wskazany we wniosku, miałby zapewnić dojazd do działki przyległej, o nr 263/3, stanowiącej własność osoby prywatnej. Organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ wskazał na możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach nr 861, 860, 859 i 248/3, tak jak ma to miejsce w przypadku pozostałych nieruchomości sąsiadujących. Powołując się na bezpieczeństwo ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) (dalej: "ustawa o drogach publicznych") w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 i 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. znak IRO.5544.23.2011.2012 z dnia 1 października 2012 r., w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 do działek nr 263/1 i 262/1 położonych w miejscowości K. w celu dojazdu do działki nr 263/3 - nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 do działek nr 263/1 i 262/1 położonych w miejscowości K. w celu dojazdu do działki nr 263/3.

Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpił E. N. – właściciel działki nr.263/3 .

W uzasadnieniu swojego żądania podniósł, iż w myśl art. 28 k.p.a. jest stroną w prowadzonym przez GDDKiA postępowaniu. Dodał, że jego działka od kilku lat nie ma dojazdu do żadnej drogi. Decyzja, którą wydał organ jest krzywdząca i nie może się z nią zgodzić, bowiem uzyskał zapewnienie poprzedniego wójta przy przekazywaniu części działek pod budowę chodnika, że będzie mógł korzystać ze wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr 15. Rzeczywistość okazała się inna. Dodał, iż zjazd nie spowoduje wzrostu zagrożenia, albowiem korzystanie z niego będzie sporadyczne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, GDDKiA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 do działek nr 263/1 i nr 262/1 położonych w miejscowości K. w celu dojazdu do działki nr 263/3 - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zasadne jest umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem E. N. o ponowne rozpoznanie sprawy, z uwagi na to, iż wnoszący ten wniosek nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 do działek nr 263/1 i nr 262/1 położonych w m. K. w celu dojazdu do działki nr 263/3. Wskazując na definicję pojęcia strony postępowania administracyjnego, wiążącą określony podmiot z interesem prawnym (art. 28 k.p.a.) o charakterze materialnoprawnym, GDDKiA wskazał, iż dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest istnienie normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Jednocześnie interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, tj. z sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie, bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Organ powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu, stroną postępowania jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Tymczasem działki nr 263/1 i nr 262/1, które bezpośrednio przylegają do drogi krajowej nr 15 stanowią, własność gminy K., a zjazd indywidualny z drogi krajowej do działek nr 263/1 i nr 262/1 ma jedynie zapewnić dojazd do działki nr 263/3 stanowiącej własność osoby prywatnej - E. N.. W tych okolicznościach, z uwagi na fakt, iż E. N. nie jest właścicielem, ani użytkownikiem działek nr 263/1 i nr 262/1, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi krajowej nr 15. Wskazując na to, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., normujący umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie decyzji, w sytuacji gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe organ podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym występuje, jeśli podmiotowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym brak przymiotu strony, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego. W przedmiotowej sprawie skarżący ma interes faktyczny, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym i nie daje legitymacji procesowej do zwrócenia się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego na jego wniosek.

Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. E. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję GDDKiA z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...]

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa poprzez:

1) odmowę przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu;

2) nie przestrzeganie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasad ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w art. 7-10), takich jak: zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli, zasada informowania stron, zasada uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym.

Powołując się na powyższe, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz ponowne przeprowadzenie postępowania.

Skarżący podniósł, iż jego działka nie posiada dojazdu, a ustanowienie służebności przejazdu nie jest możliwe, gdyż działka, przez którą miałaby przebiegać służebność jest wąska i połowa działki byłaby wyłączona z produkcji. Przed przekazaniem Gminie działek pod chodnik była możliwość zjazdu. Wójt wykupując części działek przylegających do drogi pod budowę chodnika zobowiązał się, że dostęp do drogi zostanie zachowany, dlatego też Wójt Gminy K., jako właściciel działki przylegającej bezpośrednio do pasa drogi, wystąpił z wnioskiem w niniejszej sprawie. Zakwestionował stanowisko GDDKiA o braku istnienia u skarżącego przymiotu strony, wskazując, iż organ po wniesieniu wniosku w niniejszej sprawie przez Wójta winien był ustalić czy w postępowaniu powinny brać udział inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o jego wszczęciu. W ocenie skarżącego, organ nie wywiązał się z tych obowiązków.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 685/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wobec tego, iż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, należy ich poszukiwać w treści art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga wniosku strony, to jest osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu podlega umorzeniu (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2012 r. w sprawie II GSK 1051/11 (LEX nr 1244454), z dnia 19 września 2012 r. w sprawie II GSK 1038/11 (LEX nr 1218379) i z dnia 19 września 2012 r. w sprawie II GSK 1039/11 (LEX nr 1218380). Z art. 28 k.p.a. wynika zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. I OSK 1559/06 (LEX nr 385385) stwierdził, że: "Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Interes prawny w ujęciu art. 28 k.p.a., rozumiany w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tym samym nie wypełnia przesłanek z art. 28 k.p.a. sytuacja, gdy strona jest zainteresowana rozstrzygnięciem, ale brak jest podstawy prawnej, na której mogłaby opierać swoje roszczenie. Sytuacja taka świadczy o istnieniu interesu faktycznego, który jest pojęciem odmiennym od interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem GDDKiA, iż skarżący nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony. WSA w Warszawie wyjaśnił, że materialną podstawą żądania budowy lub przebudowy zjazdu jest art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec takiej treści przepisu stanowiącego podstawę do żądania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu krąg podmiotów posiadających legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, jak i brania udziału w postępowaniu obejmuje jedynie właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1343/11 (LEX nr 1125549); wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 1113/11 (LEX nr 1114228); wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 610/11 (LEX nr 1153224)).

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej jest bezsporne i wynika niewątpliwie z akt administracyjnych, iż działka nr 263/3, której właścicielem jest skarżący, nie jest przyległa do drogi, zaś do drogi przylegają działki nr 263/1 i 262/1, które są własnością Gminy K.. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Gminę K.. Wobec tego, iż skarżący nie jest właścicielem, ani zarządcą działek przylegających do drogi krajowej nr 15, z której do działek wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie miałby być zlokalizowany zjazd, trafna jest ocena organu wyrażona w zaskarżonej decyzji o braku u skarżącego przymiotu strony w niniejszej sprawie. Interes prawny w tym postępowaniu posiada bowiem Gmina K.i, zaś odnośnie skarżącego możemy mówić jedynie o interesie faktycznym. Sąd I instancji wskazał, że interes faktyczny nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Tym samym formułowane przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że wbrew tym zarzutom organ nie był zobowiązany do informowania skarżącego o toczącym się postępowaniu i nie dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów, jak również innych przepisów prawa materialnego ani postępowania. Prawidłowe ustalenie braku po stronie skarżącego istnienia przymiotu strony trafnie doprowadziło do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. N., reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie ma przedmiotu strony, twierdząc, że interes prawny niezbędny do uznania osoby za stronę w prowadzonym postępowaniu posiada tylko Gmina K., podczas gdy skarżący faktycznie ma interes prawny wynikający z przepisów materialnych kodeksu cywilnego, z art. 140 i z art. 144 k.c.;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, wobec niedostrzeżenia przez Sąd tego, że przez uznaniową negatywną decyzję wydaną przy ułomnym, niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego w istocie pozbawiono skarżącego prawa do korzystania i czerpania korzyści z jego nieruchomości rolnej;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10 k.p.a. przez nieinformowanie skarżącego o czynnościach, o treści dokumentów w sprawie, w szczególności o treści wniosku Gminy K. inicjującym postępowanie: czy Gmina przedstawiła dokładny stan faktyczny, czy opisała dlaczego występuje w sprawie zjazdu, czy Gmina przedstawiła jej zobowiązania wobec skarżącego co do zorganizowania zjazdu i czy przedstawiła to, że zjazd z drogi krajowej to jedyny realny dojazd do działki skarżącego,

- przez niezapewnienie skarżącemu udziału w kolejnych etapach postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W badanej skardze kasacyjnej wywiedziono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art.28 K.p.a. opierając się w jej uzasadnieniu na argumentacji materialno prawnej sprowadzającej się do twierdzenia, że dywagacje Sądu I instancji o braku występowania u E. N. przymiotu strony, a wywodzone z normy prawa materialnego, są wadliwe. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej nie oznacza związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie podstawami skargi kasacyjnej (patrz m.in. wyrok NSA z 9.09.2014 sygn. akt I OSK 2947/13). Uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej tworzy całość argumentacji zarzutów, a tym samym wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do analizy postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jako zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jawił się zarzut błędnej odmowy przyznania E. N. przymiotu strony postępowania.

Zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo co prawda badały materię występowania po stronie E. N. interesu prawnego w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu, odnosząc się do treści art.29 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460.j.t.). Jednakże przy dokonywaniu wykładni w/powołanej normy prawnej błędnie odkodowano znaczenie pojęcia "droga".

Zgodnie z generalną zasadą dokonywania wykładni przepisów prawa, dla wyjaśnienia znaczenia sformułowań użytych w danym akcie prawnym, należy przede wszystkim odnosić się do treści tego aktu. Ustawodawca kierując się kryterium racjonalizmu, winien bowiem w jednym akcie prawnym prezentować jeden sposób rozumienia danego sformułowania, jakim się posługiwał.

Stąd więc, dla ustalenia zakresu podmiotowego normy art.29 ustawy o drogach publicznych, należało odnieść się do przepisu art.4pkt 2 powyższej ustawy zawierającego przedstawienie sposobu rozumienia pojęcia "droga", a także do przepisu art.4 pkt.6 tej samej ustawy zgodnie z którym chodnik, jest częścią drogi, z tym, że przeznaczoną dla ruchu pieszych.

Z powołanych przepisów wynika więc wprost konkluzja, iż pojęcia "droga", nie sposób odkodowywać w sposób wąski, jako budowli służącej dla ruchu kołowego. Pamiętać należy o tym, ze w skład drogi wchodzi również chodnik służący dla ruchu pieszych (wyrok NSA z 7.06.2001r. sygn. akt II SA 1219/00).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy podkreślenia wymagała okoliczność, ze niespornym było, iż działka E. N. o nr.263/3, graniczy bezpośrednio z działkami o nr.262/1 i 263/1.

Poza sporem pozostawała też okoliczność, ze w/w działki 262/1 i 263/1 zostały przeznaczone na chodnik wzdłuż drogi krajowej nr.15 .

Stąd więc, skoro na powyższych dwóch działkach powstał chodnik, to tym samym uznać należało, ze w myśl ustawy o drogach publicznych stały się one częścią drogi krajowej nr.15. Tym samym, skoro działka nr.263/3 stanowiąca własność E. N., graniczy z działkami stanowiącymi chodnik (a więc część drogi), to jest to równoznaczne z tym, ze sporna działka E. N. stanowi nieruchomość przyległą do drogi. Właścicielowi działki nr.263/3 – zgodnie z normą art.29 ustawy o drogach publicznych, przysługuje więc przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym budowy omawianego zjazdu z przedmiotowej drogi.

Wobec powyższego, organ będzie zobligowany do tego, aby rozpoznać wniosek E. N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2012r. przyjmując, ze E. N. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art.188 p.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisów art.200, 203 pkt.1 i 205 par.2 p.p.s.a.