Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1098/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Małgorzata Harasiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 22/21 w sprawie ze skargi P. K. N. O.S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz P. K. N. O. S.A. w P. 8117 (osiem tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 22/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [A] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2017 r., w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej - [A] S.A. - 18 168 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W trakcie kontroli pasa drogowego ul. Ch. w P., przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r., stwierdzono umieszczenie dwustronnej reklamy o treści "[A]", której najdalej wysunięty element znajdował się w pasie drogowym tej ulicy.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta P.a wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742 477,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi częścią reklamy o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] września 2000r. do [...] listopada 2014 r. (tj. 5 191 dni).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchyliło wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742 477,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi częścią reklamy o powierzchni [...] w okresie od [...] r. do [...] r. (tj. 5 191 dni).

SKO uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi częścią reklamy o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] r. do [...] r. (tj. 5 082 dni).

Decyzja ta również została uchylona przez SKO, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] lutego 2017 r. uchyliło także kolejną decyzję organu pierwszej instancji, z dnia [...] grudnia 2016 r., ponownie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta P.a wydał decyzję o wymierzeniu spółce kary pieniężnej w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi częścią reklamy o powierzchni [...] m2 w okresie od [...] r. do [...] r. (tj. 5 082 dni).

Decyzję tę SKO utrzymało w mocy - decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. - wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1444, dalej u.d.p.), § 10 a ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 ze zm., dalej: rozporządzenie), poz. 3 załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta P.a z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P.a (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 100, poz. 2457 ze zm.),

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1943/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15 przesądzono fakt wydzielenia i zajęcia spornego pasa drogowego. Zdaniem WSA błędnie jednak przyjęto, że zbudowany przez spółkę pylon - maszt i znajdująca się na nim treść stanowią reklamę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1338/18, uchylił zaskarżony wyrok, wskazując na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą - wbrew stanowisku Sądu I instancji - w myśl art. 4 pkt 23 u.p.d. "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo".

NSA orzekając wskazanym wyrokiem z 8 września 2020 r. za zasadne uznał w części zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 13 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi) i braku zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi), bez uzasadnienia takiego poglądu, co uniemożliwia spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do wskazanych wyżej zarzutów skargi, co stanowi istotne uchybienie w zakresie konstrukcji i treści tegoż uzasadnienia.

W tej sytuacji NSA stwierdził, że odniesienie się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej spółki byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z 22 lutego 2021 r. - uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - podniósł, że działał w granicach związania na mocy art. 190 p.p.s.a., i zobowiązany był do dokonania ponownej kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej ale tylko w zakresie wyznaczonym przez NSA tj. w zakresie uwzględnionych zarzutów kasacyjnych.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji - przywołując unormowanie art. 190 p.p.s.a. oraz przytaczając stanowisko NSA, wyrażone w wyroku o sygn. akt II GSK 1338/18, w kwestii pojęcia reklamy i oceny umieszczonych na maszcie treści - stwierdził, że poza rozważaniami pozostają zarzuty skargi negujące stanowisko organu, że sporny obiekt stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. WSA wskazał też, że w świetle stanowiska zaprezentowanego przez NSA do rozpoznania pozostały zarzuty sformułowane w skardze w punktach 2.2, 2.4, 2.5 i 2.6. tj. zarzuty naruszenia: art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego masztu informacyjnego Spółki, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. Ch. obejmował całą działkę ew. nr [...], podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część masztu informacyjnego Spółki znajdująca się na skraju działki ew. nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania (pkt 2.2); art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego ul. Ch. w dacie wykonania masztu informacyjnego spółki, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2.4); art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. Ch. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P., oraz że przedmiotowy maszt informacyjny stanowi reklamę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2.5); art. 8 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł znacznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., IIGSK 1305/14), co należało uznać za niedopuszczalne i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach WSA stwierdził, że organy nie ustaliły faktycznych granic pasa drogowego ul. Ch. w dacie wykonania masztu reklamowego spółki ([...] września 2000 r.) Wg Sądu w aktach sprawy brak dowodów, że na wskazany dzień, ustalony przez organ jako dzień zajęcia pasa drogi przez stronę, na reklamę, sporny pas gruntu był użytkowany jako droga i spełniał warunki techniczne jakim winna odpowiadać droga gminna. Dowodu takiego - jak oceniono - nie stanowi uchwała Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 1999 r. (k.35 Tom I akt administracyjnych) którą wyznaczono strefy Miasta P.a., w których będzie pobierana opłata za umieszczenie obiektu handlowego, usługowego lub reklamy w pasie dróg w wymienionych strefach miasta. Ponadto z załącznika do uchwały wynika, że jako drogę gminną zakwalifikowano ul. Ch. w P., opisaną jako droga zakładową i w dodatku uchwała ta nie odnosi się do działki ewidencyjnej nr [...], którą wskazuje się w zaskarżonej decyzji jako pas drogi. Brak jest też w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi. Wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy (k.143 Tom I akt adm.) dotyczy stanu prawnego działki nr [...] na dzień [...] [...] września 2016 r., a więc około 16 lat później. Nie może więc stanowić dowodu, iż sporna działka nr [...] stanowiła pas drogi w rozumieniu przepisów u.p.d. w 2000 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. - przez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary znacznie wzrósł w stosunku do wcześniejszych opłat - Sąd wskazał, że nie wiadomo czy nastąpiło to z przyczyn leżących po stronie organu czy po stronie strony i zobowiązał organ do rozważenia tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji - wobec sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego - uznał, że z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Wyjaśnił jednak, że organ zobowiązany będzie ocenić czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy, czy w czasie orzekania o tej karze czyn nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. WSA wskazał też na zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, iż nie został dokładne zbadany stan sprawy, w szczególności nie ustalono faktycznych granic pasa drogowego ul. Ch. w dacie wykonania masztu reklamowego spółki ([...] września 2000r.), że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. Ch. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki ew. nr [...] z obrębu [...] w P. oraz nie wykazano, iż strona samowolnie zajęła pas drogowy;

II. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organ dopuścił się naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, wydając najpierw decyzję zezwalającą na użytkowanie obiektu, nie kwestionując, wykonania obiektu zgodnie z projektem a następnie poprzez wszczęcie i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę zajęcia pasa drogowego;

III. przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 sierpnia 2004 r. w związku z art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz w związku z Uchwałą nr [...] Rady Miasta P.a z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na terenie miasta P.a - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów stanowiących podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia nieobowiązujących w dniu orzekania w sprawie.

Wobec powyższego podstawie art. 176 w zw. z art. 188 i art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a. skarżące kasacyjnie SKO wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów wg norm prawem przepisanych od organu na rzecz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu.

Przypomnienia wymaga przy tym, że skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie do przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale także ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw kasacyjnych ani domniemywać na czym polega naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach. To uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Uzasadnienie wniesionego środka zaskarżenia ma za zadanie wykazanie trafności/zasadności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r.)

Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada stawianym jej wymogom.

Za wadliwie skonstruowany uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego o naruszeniu prawa materialnego. Nieprawidłowe jest też formułowanie pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. - bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Powyższe uchybienia nie wykluczają jednak możliwości oceny podstaw kasacyjnych.

Istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej stanowi zaś brak uzasadnienia podstaw kasacyjnych, w sposób poddający się kontroli, na czym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnej - polega wadliwość zaskarżonego wyroku.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacji - przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie powiązano z poszczególnymi podstawami kasacyjnymi. Brak spójności między wywodami uzasadnienia a zarzutami naruszenia konkretnych przepisów prawa co najmniej utrudnia ich ocenę.

Skład orzekający uznał, że usprawiedliwienia nie znajduje zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, iż nie został dokładnie zbadany stan sprawy, w szczególności nie ustalono faktycznych granic pasa drogowego ul. Ch. w dacie wykonania masztu reklamowego spółki ([...] września 2000r.).

Poza sporem w myśl powołanych przepisów k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.) a ocena dowodów dokonywana jest w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.).

Przypomnienia wymaga jednak, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji - stwierdzając brak ustaleń faktycznych w tej, stanowiącej istotę sporu kwestii - jednoznacznie wskazał, że dowodu na powyższe okoliczności faktyczne nie stanowi uchwała Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 1999 r., gdyż wyznaczono nią jedynie strefy Miasta P.a, w których będzie pobierana opłata za umieszczenie obiektu handlowego, usługowego lub reklamy w pasie dróg w wymienionych strefach miasta. Wyjaśnił przy tym, że z załącznika do uchwały wynika jedynie, że jako drogę gminną zakwalifikowano ul. Ch. w P. - opisaną jako droga zakładowa - i w dodatku uchwała ta, nie odnosi się do działki ewidencyjnej nr [...], którą wskazuje się w zaskarżonej decyzji jako pas drogi. WSA wskazał też na brak w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi i zarzucił, że wypis z rejestru gruntów, znajdujący się w aktach sprawy, dotyczy stanu prawnego działki nr [...] na dzień [...] września 2016 r., a więc około 16 lat później – przez co nie może stanowić dowodu, iż sporna działka nr [...] stanowiła pas drogi w rozumieniu przepisów u.p.d. w 2000 r.

Analiza treści powołanych dowodów uzasadnia tymczasem przyjęcie, że nie ma podstaw by stanowisko Sądu pierwszej instancji podważyć, szczególnie że Sąd ten ocenę swą wsparł trafną tezą, że za zgodne z prawdą przyjmuje się tylko takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny.

Przytoczonych motywów zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna w istocie nie podważa. W uzasadnieniu stawianego Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. brak bowiem jakichkolwiek argumentów, co do tego z jakich względów dokonana przez WSA ocena wymienionych dowodów jest błędna, przekracza granice swobody, czy też jakich innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy Sąd wadliwie nie wziął pod uwagę kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych sprawy, dokonanych przez organy.

Skarżące kasacyjnie SKO - negując przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji - przywołuje wyroki WSA w Warszawie, w tym wydany w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 2290/15, w uzasadnieniu którego - jak twierdzi - przesądzono fakt wydzielenia i zajęcia pasa drogowego, potwierdzono samowolność zajęcia przez część "masztu reklamowego" pasa drogi gminnej ul. Ch., działka [...].

Tymczasem podkreślenia wymaga, że - jak wynika z pisemnych motywów powoływanego już wyroku II GSK 1338/18 - sąd kasacyjny, uprzednio orzekając w sprawie, nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, zawartego w uzasadnieniu kontrolowanego wówczas orzeczenia, że ustalenia faktyczne co do faktu zajęcia pasa drogowego w rozpatrywanym przypadku przesądza wyrok VI SA/Wa 2290/15.

NSA uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji m.in. z powodu nieodniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. - zmierzających do podważenia poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Skoro sąd kasacyjny za zasady uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to znaczy, że naruszenie tego przepisu postępowania uznano za mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tym samym WSA, ponownie orzekając w sprawie, zobowiązany był - na mocy art. 190 p.p.s.a. - do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie.

Nie można też nie zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. ani też art. 190 powołanej ustawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej - wydając najpierw decyzję zezwalającą na użytkowanie obiektu, nie kwestionując, wykonania obiektu zgodnie z projektem a następnie poprzez wszczęcie i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę zajęcia pasa drogowego.

W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że organ rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany będzie tę kwestię – związaną z zasadnością wszczęcia i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę zajęcia pasa drogowego - rozważyć.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za skuteczne oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 sierpnia 2004 r. w związku z art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz w związku z Uchwałą nr [...] Rady Miasta P.a z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na terenie miasta P.a - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów stanowiących podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia nieobowiązujących w dniu orzekania w sprawie.

Przepis art. 11 ust. 1 stanowił, że zakład główny, oddział oraz inne stałe miejsce wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej powinny być oznaczone na zewnątrz. Powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z zarzutem wadliwego zastosowania art. 4 pkt 23 u.d.p. - zawierającego definicję reklamy - świadczy o tym, że skarżące kasacyjnie SKO zmierza do podważenia stanowiska WSA, że sporny obiekt umieszczony (ewentualnie) w pasie drogowym bez zezwolenia jest reklamą. Ku temu zdają się zmierzać wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu trzeba zauważyć, że z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że kwestii oceny spornego obiektu, jako reklamy, Sąd pierwszej instancji nie rozważał - wskazując na związanie wykładnią prawa, a to art. 4 pkt 23 u.d.p., dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).

Poza sporem zaś w myśl art. 190 p.p.s.a., zdanie drugie, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślenia wymaga też, że Sąd pierwszej instancji - uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, przesądzając jedynie, że organ powinien ocenić czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy, czy czyn ten w dacie orzekania o karze nadal stanowi naruszenie prawa WSA wskazał też na zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje okażą się względniejsze dla stron.

W tym stanie rzeczy, zarzut wadliwego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p jest chybiony.

Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w postaci wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej spółki, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1797).