Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 13/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 86
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. N. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARMiR) w Opolu z dnia 2 listopada 2016 r., nr [...], którą organ uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z/s w [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr [...], ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej (pkt 1), oraz ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 81.636,74 zł, przyznanych na mocy decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r., nr [...] (pkt 2).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 19 lipca 2007 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z/s w [...] z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 109, poz. 750, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2007 r. Do wniosku załączono m.in. zaświadczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej w skrócie: KRUS) Placówka Terenowa w [...] z dnia 6 lipca 2007 r., znak: [...], z treści którego wynikało, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do nadal w zakresie emerytalno-rentowym, wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2008 r., nr [...], organ przyznał skarżącemu rentę strukturalną od maja 2008 r. do września 2015 r. w wysokości 954,44 zł. Decyzja ta w kolejnych latach była zmieniana w związku z waloryzacjami kwoty najniższej emerytury.

W dniu 30 września 2015 r., przy piśmie znak: [...] Kierownik Placówki Terenowej KRUS w [...] przekazał do organu pierwszej instancji decyzję Prezesa KRUS z dnia 24 września 2015 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników od 1 kwietnia 1998 r. do 28 lutego 2006 r. dla skarżącego. Decyzja ta została wydana w związku z zatrudnieniem skarżącego w powyższym okresie w A Sp. z o.o. w [...] na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 13 czerwca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...], organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn zm.; na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia z 2007 r. - stwierdził, że decyzja z dnia 13 czerwca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżący w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres krótszy niż 5 lat, a więc nie spełniał warunków do jej przyznania.

Zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu z tytułu renty strukturalnej.

Następnie decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z/s w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 101.307,64 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.; na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), zwanej dalej ustawą, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, podał zestawienie wyliczonych i wypłaconych stronie kwot renty strukturalnej oraz przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji. Następnie wyjaśnił, że z ostatecznej decyzji, wydanej po wznowieniu postępowania, wynika, że decyzja o przyznaniu prawa do renty strukturalnej wydana została na rzecz skarżącego z naruszeniem prawa, co oznacza, iż płatności wypłacone stronie w okresie od maja 2008 r. były nienależne. Organ stwierdził również, że w sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141, s. 18, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, s. 65, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009, a także art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, ponieważ w niniejszej sprawie płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Natomiast okoliczności mające wpływ na zmianę decyzji o przyznaniu renty strukturalnej wyszły na jaw już po wydaniu decyzji w tym zakresie. Organ uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania również art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę. W ocenie organu, skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej, przedstawiając aktualne zaświadczenie z KRUS dotyczące okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników wiedział, że w okresie 10 lat poprzedzających datę złożenia wniosku wykonywał pracę zarobkową na czas nieokreślony w firmie A, co skutkowało nieposiadaniem minimum okresu 5 lat podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Brak poinformowania o tym fakcie jest zaniedbaniem strony, stanowiąc jednocześnie istotną okoliczność, która musi być brana pod uwagę przez organ wydający decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, gdyż powoduje ustanie ubezpieczenia społecznego rolników. Powyższe zachowanie strony wskazuje, że nie działała ona w dobrej wierze. Organ wskazał też, że decyzja została stronie doręczona przed upływem 10 lat od dnia wypłaty środków, zatem ustalenie kwoty do zwrotu jest w pełni zasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że opłacał składki rolnicze od początku powstania takiego obowiązku, czyli od 1 lipca 1977 r., a KRUS w [...] wydał w 2008 r. zaświadczenie o opłacaniu składek za ostatnie co najmniej 10 lat. Natomiast po 7 latach, tj. w 2015 r. wydał inne zaświadczenie, stwierdzając, że w latach 1998-2006 składki te nie były opłacane. Skarżący podniósł, że działał w dobrej wierze i nie jest to niedbalstwo z jego strony, lecz ze strony pracowników KRUS, którzy nienależycie wykonują swoje obowiązki. Ponadto, zdaniem skarżącego, gdyby działał w złej wierze, to przy składaniu wniosku o emeryturę rolniczą w 2016 r. zataiłby okres pracy w firmie A i nikt by się o tym nie dowiedział.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 81.636,74 zł, przyznanych na mocy decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał się na przepisy art. 29 ustawy oraz § 4 rozporządzenia z 2007 r., a także przepisy rozporządzeń unijnych nr 796/2004, nr 1122/2009, nr 65/2011 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227, s. 69, z późn. zm.), mających zastosowanie w poszczególnych latach wypłacania renty strukturalnej. Organ wyjaśnił również, że w odniesieniu do przedawnienia dla płatności wypłaconych w latach 2010-2015 stosowane są przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2988/95, który stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Analizując powyższe regulacje prawne organ zauważył, że niewątpliwie płatności, jakie skarżący otrzymał na mocy decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r. są płatnościami nienależnymi w rozumieniu art. 29 ustawy. Takie stanowisko jest podyktowane tym, że w sprawie o przyznanie renty strukturalnej zapadła w wyniku postępowania wznowieniowego decyzja z dnia 29 grudnia 2015 r., mocą której stwierdzono, iż decyzja organu pierwszej instancji z 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Skoro zatem skarżący nie posiadał uprawnienia do otrzymania renty strukturalnej, to przyjąć trzeba, że strona utraciła uprawnienie do całości uzyskanych z tegoż tytułu płatności. Tym samym płatności pobrane na mocy decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r. i zrealizowane na rachunek bankowy skarżącego są wypłacone bez podstawy prawnej, a więc są kwotami nienależnymi. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy nie zgodził się ze sposobem wyliczenia łącznej kwoty do zwrotu, ponieważ nie zaistniał obowiązek zwrotu płatności w latach 2008-2009. W tym zakresie organ wyjaśnił, że ogólna (generalna) zasada, zawarta w art. 29 ustawy, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została w postaci przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych. Dla płatności zrealizowanych w okresie od lipca 2008 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 796/2004. Z kolei, dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014 r. stosuje się przepisy odpowiednio - art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy - art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Natomiast dla płatności zrealizowanych w roku 2015 należy stosować art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej nie wynika z pomyłki organów ARiMR, a jest konsekwencją wyjścia na jaw - już po wydaniu decyzji przyznającej płatność - nowych okoliczności faktycznych (skarżący w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres krótszy niż 5 lat). Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o jakiej mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, organ odwoławczy argumentował, że stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zasługuje na aprobatę. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r. Natomiast dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu nr 65/2011 - zastosowanie ma art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W przepisie tym wskazano m.in., że w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Stąd, zdaniem organu odwoławczego, doszło do przerwania okresu przedawnienia w dniu 29 grudnia 2015 r. Analiza przesłanki przedawnienia, a co za tym idzie ocena działania skarżącego pod kątem wystąpienia dobrej wiary dotyczyć może tylko i wyłącznie płatności zrealizowanych w okresie od lipca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., a więc środków wypłaconych w trakcie obowiązywania regulacji rozporządzenia nr 796/2004, co do których upłynął już czteroletni okres pomiędzy wypłatą płatności a zawiadomieniem o jej nienależnym charakterze. Organ wskazał, że od lipca 2008 r. do 31 grudnia 2009 na rzecz skarżącego zrealizowano nienależne płatności w łącznej wysokości 19.670,90 zł. Zdaniem organu, o tę kwotę należało pomniejszyć łączną kwotę wyliczonych nienależnie pobranych płatności, ponieważ organ odwoławczy w sposób odmienny niż organ pierwszej instancji ocenił działania skarżącego, które doprowadziły do powstania konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności i stwierdził, że posiadają one znamiona dobrej wiary. Za takim podejściem do omawianej problematyki przemawiają okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącego zaświadczenia Placówki Terenowej KRUS w [...] z dnia 6 lipca 2007 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie bez znaczenia jest też stopień skomplikowania regulacji prawnych związanych z ubezpieczeniem społecznym w przypadku rolników podejmujących zatrudnienie. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, organ przyjął, że popełniony przez skarżącego błąd może zostać usprawiedliwiony. W tej sytuacji usprawiedliwione jest błędne przeświadczenie skarżącego, że renta strukturalna mu się należy, a działaniom skarżącego zmierzającym do otrzymania renty strukturalnej nie można przypisać złej wiary. Tym samym kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 81.636,74 zł i stanowi sumę płatności, jakie skarżący otrzymał z tytułu wypłacanej renty strukturalnej w okresie od stycznia 2010 r. do końca okresu jej pobierania, tj. września 2015 r.

W skardze na powyższą decyzję J. N. zarzucił organowi popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów rozporządzeń Komisji Unii Europejskiej. Na tej podstawie wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości i przyznanie prawa pomocy. W motywach skargi podniósł, że został wprowadzony w błąd co do możliwości nabycia renty strukturalnej, zaś po wielu latach został zobowiązany do jej zwrotu. Zdaniem skarżącego, przepisy wskazane w decyzji nie zostały właściwie zastosowane. Skarżący podał, że jest osobą schorowaną, utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, które w całości przeznacza na leczenie, opiekę i podstawowe potrzeby dnia codziennego. Nie posiada jakichkolwiek oszczędności i nie jest w stanie samodzielnie się reprezentować. Nawet dojazd do fachowego pełnomocnika jest w zasadzie niemożliwy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. referendarz sądowy ustanowił dla skarżącego radcę prawnego oraz zwolnił skarżącego od kosztów sądowych w całości.

W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2017 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu podtrzymał treść skargi, wskazując dodatkowo na naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia 29 grudnia 2015 r. eliminuje z obiegu prawnego decyzję z dnia 13 czerwca 2008 r., oraz na naruszenie przepisów o przedawnieniu, tj. art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009. Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji, cofnął wniosek o uchylenie pkt 1 kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz domagał się zasądzenia nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4.428 zł, zgodnie z załączonym zestawieniem. W uzasadnieniu pisma przedstawił ciężką sytuację zdrowotną skarżącego i brak możliwości zrozumienia przez niego znaczenia swoich czynności. Podał, że wszelkie pisma pochodzące od skarżącego są wynikiem pomocy rodziny i podkreślił, że zły stan zdrowia skarżącego spowodował, iż nie kwestionował on niekorzystnych dla siebie decyzji. Ponadto w sytuacji, gdy decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. nie uchylono decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r., to decyzja taka nie stanowiła podstawy do naliczenia kwoty rzekomo nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Poza tym, przedawnieniu uległy płatności, które nastąpiły przed dniem 4 kwietnia 2012 r., natomiast organ odwoławczy dokonał korekty jedynie co do lat 2008 i 2009.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z/s w [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r. i ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 81.636,74 zł.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy skarżący spełnił warunki zwolnienia go ze zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Fakt, że skarżący pobrał w okresie od lipca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. płatności z tytułu renty strukturalnej na łączną sumę 19.670,90 zł, a w stosunku do spornego okresu od stycznia 2010 r. do września 2015 r. w kwocie 81.636,74 zł, nie jest kwestionowany.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej nadal ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., nadal zwanego rozporządzeniem z 2007 r.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2007 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku oraz wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej - rentę tę przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:

1) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty;

2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym", przez okres co najmniej 5 lat;

3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną:

a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu,

b) nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników;

4) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

5) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim - co najmniej 1 ha, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa;

6) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z/s w [...] z dnia 13 czerwca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej na okres od maja 2008 r. do września 2015 r. została uznana ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...], za wydaną z naruszeniem prawa. Powyższe, jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, ma ten skutek, że dotychczas wypłacone świadczenia należy uznać za wypłacone bez podstawy prawnej. Dodać należy, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy i w tym postępowaniu nie jest oceniana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji podjętej w nadzwyczajnym trybie postępowania, ale ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Wyjaśnić również trzeba, że w krajowym porządku prawnym obowiązek zwrotu pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387, z późn.zm.). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (ust. 2 pkt 1); wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 2 pkt 2); wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji (ust. 2 pkt 3); wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej (ust. 2 pkt 4). Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej (ust. 3).

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy ostateczną decyzją uznano, że przyznanie skarżącemu pomocy w postaci renty strukturalnej nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż nie zostały spełnione warunki do jej nabycia, zasadnie organy Agencji zakwalifikowały wypłacone środki jako nienależne, a zatem podlegające zwrotowi.

Podkreślenia również wymaga, że obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowiącego, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (ust. 4 zdanie pierwsze). Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 5 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działa w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wypłata przyznanej skarżącemu renty strukturalnej nie była wynikiem błędu czy też pomyłki organu ją przyznającego. Na zaistnienie tej okoliczności nie wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy.

W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, że rozporządzeniem nr 1122/2009 uchylono z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenie nr 796/2004. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1008/15 (dostępnym jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pomimo uchylenia rozporządzenia nr 796/2004 ma nadal ono zastosowanie w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych i okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Artykuł 86 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi bowiem, że rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych i okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Z kolei ust. 2 tej regulacji przewiduje, że odesłania do rozporządzenia nr 796/2004 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia nr 1122/2009 i odczytuje z tabelą korelacji zawartą w załączniku II. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego stanowił (i powinien był stanowić) wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa do żądania zwrotu nienależnego świadczenia z tytułu renty strukturalnej. Tym samym, skoro przyznana skarżącemu decyzją z dnia 13 czerwca 2008 r. renta strukturalna dotyczyła okresu premiowego, który rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2010 r., to w sprawie należało uwzględnić przepisy rozporządzenia nr 796/2004. W tej sytuacji zastosowanie przez organ dla płatności zrealizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 r. do grudnia 2014 r. odpowiednio przepisów - art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy - art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zaś dla zrealizowanych w roku 2015 - art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, nie znajdowało uzasadnienia.

Poza powyższym wyjaśnienia również wymaga, że pojęcie "dobrej wiary", do którego odwołuje się art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a które nie zostało w tym akcie zdefiniowane, stanowi tzw. klauzulę generalną w prawie, której istota wyraża się w możliwości uwzględnienia w ocenie sprawy różnych okoliczności faktycznych właściwych jedynie dla tej sprawy. To, czy w określonej sytuacji występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest natomiast ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że one nie istnieją, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwione. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara zatem występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

W ocenie Sądu, skarżący składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej pozostawał w dobrej wierze, a za takim podejściem przemawiają okoliczności związane z uzyskaniem przez producenta zaświadczenia Placówki Terenowej KRUS w [...] z dnia 6 lipca 2007 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Ponadto słusznie zauważył organ odwoławczy, że okoliczności przedmiotowej sprawy uprawniają do przyjęcia, iż popełniony przez skarżącego błąd jest usprawiedliwiony poziomem skomplikowania przepisów związanych z ubezpieczeniem społecznym w przypadku rolników podejmujących zatrudnienie. Wobec powyższego, należało zgodzić się z organem odwoławczym, że błędne przeświadczenie skarżącego, iż renta strukturalna jest mu należna jest usprawiedliwione, a działaniom strony zmierzającym do otrzymania tej płatności nie można przypisać złej wiary.

Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego, wszczęcie postępowania w kwestii nienależnie pobranych płatności nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, przy czym prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest postępowaniem niezależnym i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1251/13).

Reasumując, w kontrolowanej sprawie za okres od stycznia 2010 r. do września 2015 r. nie ustalono, czy doszło do spełnienia przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu należności, o których mowa w przepisach art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Z tych przyczyn Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując oceny zasadności żądania zwrotu wypłaconej renty strukturalnej, organ uwzględni, że wypłata środków skarżącemu dotyczyła okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. oraz dokona oceny, czy w sprawie zasadne jest przyjęcie dobrej wiary skarżącego również w odniesieniu do pozostałych okresów płatności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.