Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 49/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora A w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora A w W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Dyrektor A w W. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dyrektora A w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący K. R., reprezentowany przez radcę prawnego D. K., wywiódł w dniu [...] grudnia 2019 r. skargę na bezczynność Dyrektora A (dalej również jako organ, podmiot zobowiązany) w przedmiocie nierozpoznania wniosku z [...] listopada 2019 r., wniesionego przez platformę ePUAP, o udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora A za wrzesień i październik 2019 roku oraz o ilości podróży służbowych odbytych przez Dyrektora A w październiku 2019.

Zarzucając podmiotowi zobowiązanemu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz domagano się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego.

Jak zauważył autor skargi, zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął [...] grudnia 2019 r. Od tego czasu organ pozostawał w bezczynności. Wobec braku odpowiedzi w terminie ustawowym skarżący [...].12.2019 r. podjął próbę polubownego załatwienia sprawy. Skarżący poinformował podmiot, że termin na rozpatrzenie wniosku minął [...].12.2019 r. oraz poprosił o niezwłoczne przekazanie informacji, najpóźniej w terminie 3-dniowym tj. do [...].12.2019 r. Skarżący podkreślił, że wysokość wynagrodzenia brutto funkcjonariusza publicznego jest jawna i podlega udostępnieniu, zaś organ jest zobowiązany zareagować na wniosek.

Wobec zignorowania wniosku oraz braku odpowiedzi na dodatkowe pismo w sprawie skarżący w dniu [...].12.2019 r. wywiódł niniejszą skargę na bezczynność. Na dzień nadania skargi wniosek nie został rozpoznany, tj. nie podjęto stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji lub nie wydano decyzji o odmowie. Nie powiadomiono również o powodach opóźnienia oraz nie wskazano terminu w jakim informacja zostanie udostępniona.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podając, że po otrzymaniu informacji w elektronicznej skrzynce podawczej podjęto próbę odpowiedzi, jednakże wniosek nie zawierał żadnego adresu korespondencyjnego co uniemożliwiło wypełnienie obowiązku ustawowego. Nie zatrudniono bowiem profesjonalnego informatyka. W dniu [...] grudnia 2019 roku wpłynęła skarga na bezczynność, jednakże z uwagi na przerwę świąteczną nie udzielono odpowiedzi na skargę w ustawowo wyznaczonym terminie. W ocenie organu, wniosek skarżącego jest prawdopodobnie pretekstem do otrzymania kosztów zastępstwa procesowego oraz wymierzenia grzywny mającej wyłącznie charakter represyjny. Skarżący w swoich pismach procesowych nie wskazał naruszenia jakiegokolwiek interesu publicznego lub faktycznego, który by wystąpił w skutek braku informacji o wynagrodzeniu i podróżach służbowych. Wskazuje na to przede wszystkim brak adresu skarżącego w jego wniosku w tym choćby podania numeru telefonu kontaktowego lub poczty mailowej nie wspominając o adresie korespondencyjnym lub adresu zamieszkania. Zachodzi uzasadniona obawa, że skarżący nadużywa swoich uprawnień o czym licznie informują publikatory wskazując, że bardzo często żądane informacje publiczne służą wyłącznie "dokuczeniu" instytucjom samorządowym.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie udzielił pismem z dnia [...] lutego 2020 r. żądanej informacji bezpośrednio na ujawniony w skardze adres wnioskodawcy i jego pełnomocniczki procesowej i nigdy nie miał zamiaru odmowy udzielania odpowiedzi, wszakże brak adresu we wniosku uniemożliwił wykonanie tej czynności na samym początku sprawy.

W związku z odpowiedzią na skargę organu, skarżący w uzupełniającym piśmie procesowym zauważył, że pisma przychodzące poprzez ePUAP zawierają adres elektroniczny wnioskodawcy, zaś aby na nie odpowiedzieć wystarczy kliknąć "odpowiedz", a system automatycznie prowadzi przez dalsze kroki procesu odpowiedzi, sprowadzające się do wpisania treści odpowiedzi i kliknięcia "wyślij", zaś cały proces odpowiedzi trwa najwyżej kilkadziesiąt sekund. Podsumowując, do wysłania odpowiedzi nie jest potrzebny informatyk, ani osoba posiadająca szerszą wiedzę informatyczną.

W ocenie skarżącego zarzut, iż skarżący nadużywa swoich uprawnień jest całkowicie niezrozumiały i nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływanej jako "u.d.i.p."), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.

W myśl powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Wniosek został zaadresowany do jednostki organizacyjnej dysponującej majątkiem publicznym i wykonującej zadania publiczne z zakresu kultury. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym jednostkę o statusie instytucji kultury jest jej dyrektor (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 194). Przedmiotem żądanej informacji jest wynagrodzenie dyrektora wymienionej instytucji kultury oraz ilość odbytych podróży służbowych. Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wynika z orzecznictwa, tego rodzaju dane stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Nie jest to zresztą kwestia sporna między stronami.

Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności.

Bezczynność organu na gruncie powołanej u.d.i.p. publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje lub nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.

Skarżący w dniu [...] listopada 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie wiadomości mailowej, nadanej za pośrednictwem urzędowej platformy kontaktowej – to jest na adres skrzynki pocztowej organu za pośrednictwem platformy ePUAP. Strona skarżąca otrzymała zwrotne potwierdzenie w postaci urzędowego potwierdzenia przedłożenia wniosku. Strony nie mogą odpowiadać za ewentualne zaniedbania organu lub brak wiedzy w kwestii reguł funkcjonowania platformy służącej kontaktom w wersji cyfrowego przekazu. Tym samym strona, która skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na funkcjonujący już elektroniczny adres urzędowy miała prawo oczekiwać odpowiedzi w zasadniczym, 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niedotrzymanie tego terminu powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstał stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Po złożeniu skargi, organ pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2020 roku udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. ak: II OSK 468/13, CBOSA).

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, a przede wszystkim bezczynność nie była zamierzona. Wyjaśnienie organu nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniach organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też zamierzonym przedłużeniem postępowania.

Z tych racji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenie natomiast o kosztach (o których postanowiono w pkt. III) znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. Według art. 200 - w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Stosownie do art. 211 p.p.s.a. w związku z art. 212 § 1 p.p.s.a. , koszty sądowe obejmują między innymi opłaty sądowe, którymi są wpis i opłata kancelaryjna. W myśl zaś art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich, dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, zatem ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można wobec tego regułę komentowanego przepisu zastosować nie tylko w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, kierując się swobodnym uznaniem oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W orzecznictwie akcentuje się, że określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i w aspekcie istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach. "Uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (vide np. postanowienie NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I GZ 261/19; CBOIS).

Na tym tle, Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania jedynie w części tj. w zakresie poniesionych kosztów sądowych (uiszczonego od wniesionej przez radcę prawnego skargi wpisu w kwocie 100 zł). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części – dotyczącej wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, gdyż – abstrahując od kwestii, iż niezwłocznie po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi, wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, zaś skarga przy jej sporządzeniu nie wymagała szczególnego nakładu pracy, ani aktywności pełnomocnika – to trzeba podkreślić, jak wynika z danych w bazie CBOIS, że przed tutejszym Sądem, jak również przed innymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi w Polsce, zarejestrowano w bieżącym roku wiele spraw ze skarg na bezczynność, w których skarżący jest reprezentowany przez tego samego radcę prawnego. Skargi te stanowią powielenie zbieżnego stanu faktycznego i prawnego i to na tle formułowania przez skarżącego seryjnych wniosków wobec podmiotów. Tym samym, w ocenie Sądu, zaistniał "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a.

Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.