Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1718/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1837/17 w sprawie ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1837/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę C. B. i E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1984 r. ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 51540 m2.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawą prawną wydania kontrolowanej w sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy przeprowadziły postępowanie, z którego prawidłowo wywiodły, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 156 k.p.a. Zasadnie stwierdziły, że ewentualne błędy rachunkowe w opinii biegłego mogły być kontrolowane w toku postępowania odwoławczego od przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w [...] Decyzja ta nie została jednak zaskarżona. Sąd podkreślił, że w takim stanie rzeczy brak jest podstaw, aby organ nadzorczy miał oceniać zasadność i poprawność wyliczonego odszkodowania i po 30 latach eliminować tę decyzję z obrotu prawnego. Ponadto zdaniem Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli C. B. i E. B., zaskarżając go w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie zawierał on lub nie zawierał wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczaniu (rozdziału 3) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do art. 22 tej ustawy oraz, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

2. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...] nie istniał lub co najmniej wątpliwy był obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym, jak również przez uznanie, że brak rozprawy administracyjnej, z uwagi na brak istnienia wolnego rynku nieruchomości, nie mógł mieć wpływu na wysokość odszkodowania;

3. zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1983 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty osób fizycznych przejęte na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy [...] oraz § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P z 1982 r. Nr 23, poz. 205) przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że po 33 latach od daty wydania decyzji nie jest możliwa jej weryfikacja w trybie nadzoru, podczas gdy taka możliwość istnieje w oparciu o ww. przepisy, jak również skutkującym: a) wyliczeniem odszkodowania w zaniżonej wysokości - o kwotę 22 072 zł; b) przyjęciem, że stawka szacunkowa 1 ha gruntów, wyrażająca wartość gruntów w kwintalach żyta - w przypadku rowów wynosiła 400 kwintali, podczas gdy faktycznie stawka ta wynosiła 200 kwintali;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy w [...] nie doszło do rażącego naruszenia wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w zw. z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty osób fizycznych przejęte na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy [...] - polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo że organ nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...], obarczonej wadą nieważności w zw. z oczywistym naruszeniem ww. przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, choć znajduje się w Rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" tej ustawy, to reguluje wyłącznie zasady wypłaty odszkodowania. Podkreślono, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynikał również w sposób niebudzący wątpliwości z wydanego 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117), które - w odniesieniu do trybu postępowania w sprawach odszkodowania - wprost i jednoznacznie odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi było de facto wywłaszczeniem, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być zastosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego zawarte w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zaznaczono, że ustalenie odszkodowania z tytułu nieruchomości bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej poza zarzutem naruszenia tzw. przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie zarzuca się naruszenia innych przepisów postępowania. Zatem nie jest kwestionowany stan faktyczny przyjęty przez organy administracji za podstawę orzekania i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Wobec tego także Naczelny Sąd Administracyjny oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, za podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia przyjął ten stan faktyczny. Ocena zasadności skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przy wydaniu decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość doszło do rżącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować by miało stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazują na rażące naruszenie prawa na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze braku przeprowadzenia rozprawy podczas postępowania odszkodowawczego, po wtóre przez zaniżenie odszkodowania.

W tym miejscu należy podkreślić, że z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w postępowaniu odszkodowawczym nie przeprowadzono rozprawy. Ponadto nie budzi wątpliwości, że w decyzji z [...] maja 1984 r. ustalono odszkodowanie w kwocie 9.431.809 złotych (przed denominacją). Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie dwóch opinii sporządzonych przez biegłego W. S., w zakresie odszkodowania za grunty i za pozostałe składniki majątkowe. Nie budzi też wątpliwości, że w opinii dotyczącej wartości gruntów biegły popełnił oczywisty błąd rachunkowy. W pozycji rowy i nieużytki ustalił: "Rowy-N = 0.0810 ha x 400 g/ha x 1750 zł/g = 5.670 zł". Oczywistym jest, że wynik ten powinien wynieść. 56.700 zł. Był to zatem rezultat niezapisania w wyniku działania jednego zera. Przy czym taka wysokość odszkodowania za rowy i nieużytki byłaby zawyżona, ponieważ biegły przyjął błędnie wartość jednego hektara jako równowartość 400 kwintali żyta zamiast 200 kwintali żyta. Zatem odszkodowanie za rowy i nieużytki o pow. 0,081 ha powinno wynieść 28.300 zł. Z tą okolicznością zgadzają się też skarżący. W rezultacie łącznie odszkodowanie powinno wynieść 9.454.561 zł (przed denominacją), w tym za grunty 8.992.760 zł (przed denominacją). Zatem odszkodowanie ustalono w kwocie mniejszej o 22.760 zł (przed denominacją). Kwota o którą obniżono odszkodowanie wynosiła 0.24% całego odszkodowania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i biorąc w szczególności pod uwagę wskazane wyżej okoliczności należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione. Przypomnieć bowiem trzeba, że podstawę prawną kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, to jest decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1984 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność skarżących tj. część działki nr [...] o łącznej powierzchni 5,1540 ha, stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). W art. 9 ust. 1 ww. ustawy postanowiono, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu, ustawodawca przewidział natomiast, iż prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie jednak uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczej nieruchomości.

W ocenie skarżących, przedstawiona wyżej regulacja prawna świadczyła o tym, że w takiej sytuacji jak przedmiotowa, ustalenie wysokości odszkodowania musiało być ustalane w drodze przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisu art. 22, zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zatem zdaniem skarżących należało przeprowadzić rozprawę.

Natomiast zdaniem Sądu pierwszej instancji i organów administracji przejmowanie terenów - w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury, przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem po przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w obowiązujących tabelach. Ponadto Sąd podkreślał również, że zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast postępowanie wywłaszczeniowe było uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego tej ustawy (w tym art. 22) a te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełnić decyzja wywłaszczeniowa a nie odszkodowawcza, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie odszkodowawczej nie należało zatem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego. Zatem nie miał też zastosowania wymóg z art. 22 ustawy 12 marca 1958 r. tj. przeprowadzenia rozprawy.

Jak z powyższego zatem wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - nie jest rzeczą oczywistą. Pewne racje bowiem przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r., mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (vide: Stefan Mizera i Walenty Ramus - "Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1978, str. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie, a przez to przyspieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy gruntowej z 1958 r. w ogólności a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowania". (tak między innymi w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 533/17, w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 1750/16, w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2040/16).

Dla rozpoznawanej zaś sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wyjaśniono wprawdzie to ostatnie pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco - w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. W rezultacie zatem należało uznać, że prawidłowo organ II instancji Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 800/13, z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14). W związku z tym brak rozprawy, czy też brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Dlatego też, o ile można by w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale tylko w przypadku gdy postępowanie było prowadzone w trybie zwykłym, jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko rażące naruszenia prawa stanowi przesłankę w postępowaniu nadzorczym.

W odniesieniu do odszkodowania za inne składniki niż grunty Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko organów administracji i Sądu, że na dzień dzisiejszy jest ono nieweryfikowalne. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z tym stanowiskiem jednak w skardze kasacyjnej nie podają dlaczego uważają, że odszkodowanie w tym zakresie zostało ustalone nieprawidłowo i w jaki sposób po ponad trzydziestu latach należałoby je zweryfikować.

Słusznie też Sąd pierwszej instancji stwierdził za Ministrem, że wskazane wyżej błędy rachunkowe w opinii nie uzasadniają uznania, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powtórzyć tu należy, że skarżący jako właściciele nieruchomości sami złożyli wniosek o jej przejęcie, ponieważ chcieli mieć środki na budowę nowej zagrody i nie kwestionowali orzeczenia – w tym wysokości przyznanego im odszkodowania. Nie sposób zatem uznać, że nawet w sytuacji, gdy wyliczenia zawierają błędy rachunkowe, powodujące obniżenie należnego odszkodowania o 0,24 %, decyzja rażąco narusza prawo. Powyższe uchybienia mogły być kontrolowane w toku postępowania odwoławczego, jednak właściciele nie zaskarżyli przedmiotowej decyzji. Nie można zgodzić się z argumentami przedstawionymi w skardze, że ówczesne uwarunkowania polityczno-społeczne (w maju 1984 r.) uniemożliwiały złożenie odwołania od decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali również, że wskazane wyżej niewielkie uszczuplenie odszkodowania spowodowało skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa – tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 12 maja 2015 r., a więc ponad trzydzieści lat od wydania decyzji (z 22 maja 1984 r.) zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 (Dz. U 2015.702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Odnosząc się do przytoczonego przez autora skargi kasacyjnej orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że trzy z czterech przytoczonych wyroków WSA zostały uchylone ponieważ Naczelny Sąd administracyjny nie podzielił wyrażonego w nich stanowiska, prezentowanego również przez skarżących w niniejszej sprawie. Czwarty z tych wyroków jest prawomocny, bowiem nie był przedmiotem zaskarżenia do NSA. Natomiast przytoczone w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA wydane zostały w diametralnie odmiennych od niniejszej sprawy stanach faktycznych. Sprawy te dotyczyły bowiem odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

W rezultacie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w zw. z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty osób fizycznych przejęte na własność Państwa. Dlatego trefnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, ponieważ nie zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.