Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. pkt 13, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 5, ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant st. specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r. nr XXXVIII/406/09 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 573/17

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r., nr XXXVII/406/09 w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

1. art. 4 ust. 1 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 296) poprzez umieszczenie w § 2, § 3 i § 4 regulaminu cmentarza komunalnego (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały) regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;

2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) – dalej: ustawa o cmentarzach, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 2 ust. 2, ust. 3, § 3, §4, § 5 ust. 3, §6 ust. 4, ust. 6, §8, § 9, § 10 regulaminu materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich Zarządcę Cmentarza, a nadto na wskazaniu zakresu działań, uprawnień i upoważnień przysługujących Zarządcy Cmentarza;

3. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., poprzez wprowadzenie w regulaminie w § 5 ust. 2 zakazów, które to zakazy przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie, a dotycząca materii uregulowanej w innych aktach prawnych, obejmującą:

- zakaz wprowadzania zwierząt – art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzenia psów określony w § 5 ust. 2 pkt d regulaminu, bez zastrzeżeń dotyczących możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem;

- zakaz spożywania alkoholu – art. 431 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

- zakaz dewastowania pomników i grobów – art. 124 § 1 ustawy kodeks wykroczeń;

- zakaz wysypywania odpadów poza miejscami wyznaczonymi – art. 145 ustawy kodeks wykroczeń, a w pewnych sytuacjach może znaleźć również zastosowanie przepis art. 262 ustawy Kodeks karny;

- zakaz przebywania dzieci do lat 13 bez opieki osób dorosłych – art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP;

- zakaz jazdy wszelkimi pojazdami mechanicznymi – ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym;

4. art. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez:

- dokonanie w § 7 ust. 1-3 regulaminu modyfikacji art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach dotyczącego zasad wykorzystania grobu do ponownego pochówku oraz ingerencję w nabyte prawa stron do dłuższego niż 20 letni okres gospodarowania grobem;

- dokonanie w § 6 ust. 5 regulaminu modyfikacji art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach dotyczącego przyjmowania zwłok do pochowania;

- uregulowanie w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej cmentarza i wykonawców prac ujętych odpowiednio w § 5 ust. 5 oraz § 8 ust. 2 regulaminu.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Rada Miejska w Wieluniu przesłała do Sądu pismo Burmistrza Wielunia kierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 22 czerwca 2017 r., z treści którego wynika, iż w ocenie Burmistrza Wielunia wniesiona skarga jest zasadna. W piśmie tym Burmistrz Wielunia oświadczył nadto, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Wieluniu będzie wnioskował o uchylenie przedmiotowej uchwały oraz przedstawi nowy projekt uchwały dotyczący regulaminu cmentarza komunalnego prowadzonego przez Gminę Wieluń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego w Sieradzu sprawie uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 września 2009 r., nr XXXVII/406/09 w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Wieluniu (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2009 r. Nr 325 poz. 2701), w tym wprowadzająca regulamin cmentarza komunalnego, stanowiącego załącznik do uchwały (§ 1) oraz przenosząca na organ wykonawczy Gminy Wieluń – Burmistrza Wielunia, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) – dalej: u.g.k. uprawnienie organu stanowiącego Gminy, do ustalania wysokości cen i opłat, oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (§ 2 uchwały). Zaskarżonemu aktu strona skarżąca – Prokurator Okręgowy w Sieradzu zarzuca istotne naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa, skutkujące w ocenie strony skarżącej koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W kontekście podniesionych w skardze zarzutów oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań koniecznym zdaniem Sądu, jest odniesienie się do kwestii posiadania przez Radę Miejską w Wieluniu kompetencji do uchwalenia regulaminu prowadzonego przez Gminę cmentarza komunalnego, a co za tym idzie możliwości zaliczenia tego regulaminu do aktu prawa miejscowego wydanych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym co wynika z pkt 13 powołanego przepisu sprawy dotyczące cmentarzy gminnych, należy do zadań własnych gminy. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Przy czym, co istotne akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).Podkreślenia również wymaga treść art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, co w ocenie Sądu jest istotną okolicznością w kwestii dotyczącej ustalania organu gminy właściwego do wydania regulaminu cmentarza komunalnego.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rady miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Z przywołanych regulacji ustawy o cmentarzach nie wynika wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia regulaminu mającego obowiązywać na cmentarzu komunalnym. Skoro zatem ustawa o cmentarzach nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, który wyłączałby domniemanie właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.) to uznać należy, że organem właściwym do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych jest właściwa rada gminy. Natomiast treść art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którą utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie tymi cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, jest w ocenie Sądu niewystarczająca do pozbawienia rady gminy upoważnienia do wydawania, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. aktów regulaminowych będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (podobnie wyrok NSA z 6 października 2009 r., I OSK 252/09, www.cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, mając na uwadze fakt, iż uchwalony przez Radę Miejską w Wieluniu regulamin korzystania z cmentarza komunalnego w Wieluniu ma charakter zewnętrzny, abstrakcyjny, skierowany do generalnie określonego kręgu adresatów (zarówno korzystających z usług cmentarza komunalnego, jak i osób odwiedzających groby pochowanych tam zmarłych) pozwala na zaliczenie tego aktu do aktów prawa miejscowego. Konsekwencją powyższego, dla dochowania warunków jego obowiązywania, koniecznym była publikacja przedmiotowej uchwały, stosownie do wymogu art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 296), co jak wcześniej wskazano nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 4 listopada 2009 r. Nr 325 poz. 2701.

Dalej Sąd odniósł się do zasadności poszczególnych zarzutów skargi.

1.Odnośnie zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (zarzuty z pkt 1 i pkt 2 skargi).

Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi, co do naruszenia w/w przepisów poprzez zamieszczenie w treści regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego regulacji § 4 pkt 1- 2, § 5 pkt 3, § 6 pkt 6, § 8 pkt 1. Powyżej wskazane regulacje dotyczące: godzin otwarcia cmentarza, umieszczania na terenie cmentarza obiektów małej architektury czy nasadzeń, w sposób utrudniający korzystania z cmentarza innym osobom, czy też konieczności uzyskania zgody zarządcy na wykonywanie na terenie cmentarza szeroko rozumianych prac budowlano - kamieniarskich, w ocenie Sądu mieszczą się w zakresie pojęcia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", do których niewątpliwe zaliczany jest cmentarz komunalny, a co za tym idzie Rada Miejska w Wieluniu była uprawniona do stanowienia przepisów w zakresie regulaminu obowiązującego na terenie cmentarza komunalnego przez nią prowadzonego. Tym samym, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie doszło w powyższym zakresie do wkroczenia przez organ stanowiący Gminy Wieluń w kompetencję jej organu wykonawczego – Burmistrza Wielunia. Podkreślenia wymaga nadto, iż powołany przez stronę skarżącą przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odnosi się do terminów wejścia w życie aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. W niniejszej sprawie żadna z regulacji zakwestionowanego regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Wieluniu (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały) nie odnosi się do kwestii terminu wejścia w życie jego postanowień. Natomiast z uwagi na zewnętrzny, abstrakcyjny charakter zakwestionowanych postanowień regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego, pozwalający na zaliczenie tego aktu do aktów prawa miejscowego, wymagał, co już wcześniej wykazano publikacji we właściwym dzienniku urzędowym.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów skargi w powyższym zakresie, w ocenie Sądu za zasadny uznać należało zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez zamieszczenie w regulaminie korzystania z cmentarza komunalnego treści § 2, w którym organ stanowiący stwierdza, iż: właścicielem cmentarza komunalnego jest Gmina Wieluń (pkt 1); cmentarzem administruje wybrany przez Burmistrza Wielunia zarządca (pkt 2); oraz określa godziny urzędowania zarządcy cmentarza (pkt 3.). W ocenie Sądu regulacje zawarte w § 2 pkt 2 – 3 regulaminu stanowią regulacje o charakterze wewnętrznego urzędowania i pozostają w kompetencji Burmistrza Wielunia, jako podmiotu zarządzającego i wykonującego zadania związane z utrzymaniem cmentarza komunalnego, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Natomiast treść § 2 pkt 1 regulaminu wskazująca właściciela cmentarza komunalnego, posiada jedynie, na co słusznie wskazuje strona skarżąca, walor informacyjny, któremu nie można nadać statusu prawa miejscowego. Ponadto, co istotne kwestie właścicielskie odnośnie cmentarzy komunalnych reguluje art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, iż zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Z tych samych przyczyn za naruszającą prawo Sąd uznał także treść § 3 regulaminu, który nakłada obowiązek uzyskania zgody na pochówek bądź dochówek do istniejącego grobu, odpowiednio zarządcy cmentarza (pkt 1), bądź dysponenta grobu i zarządcy cmentarza (pkt 2), jak również wskazuje podmiot właściwy do ustalania rodzaju i typów grobów na cmentarzu komunalnym w Wieluniu. Również treść § 4 pkt 3 oraz § 6 pkt 4 regulaminu regulujące w sposób konkretny dni oraz przedział czasowy, w których: możliwe jest wykonywanie prac kamieniarskich na terenie cmentarza oraz organizowanie uroczystości pogrzebowych stanowią zdaniem Sądu uprawnienie zarządcy cmentarza (Burmistrza Wielunia bądź podmiotu przez niego wybranego do sprawowania tego zarządu), a co za tym idzie są to regulacje o charakterze wewnętrznym, nie stanowiące przepisów prawa miejscowego. Tym samym nie podlegają publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Za regulację o charakterze wewnętrznym i pozostającą w gestii zarządcy cmentarza uznać należy również treść §10 regulaminu, z którego wynika, że wnioski dotyczące funkcjonowania cmentarza komunalnego przyjmuje i rozpatruje zarządca cmentarza, a organem właściwym do rozpatrywania skarg na zarządcę jest Burmistrz Wielunia.

2. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 3 u.s.g. (zarzut pkt 3 skargi) polegającym na wprowadzeniu w § 5 pkt 2 regulaminu zakazów przekraczających delegację ustawową zawartą w powołanym art. 40 ust. 3 u.s.g., a uregulowanych w innych aktach prawnych rangi ustawowej, Sąd stwierdził, iż niewątpliwie kwestionowany przez skarżącą zapis (jak również § 8 pkt 2-4 i § 9 regulaminu) zawierają powtórzenia materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a co jest sprzeczne z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przepis ten zabrania bowiem powtarzania w aktach prawa miejscowego (uchwałach, zarządzeniach) przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do ponownego normowania materii uregulowanych w przepisach obowiązującego prawa, gdyż interpretacja powtórzonego przepisu, dokonywana w kontekście uchwały, w której przepis powtórzono mogłaby w istocie doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, skutkującej uznaniem, iż dana norma prawa powszechnie obowiązującego, stanowi jedynie normę prawa miejscowego. Naruszenie tego zakazu w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia w kompetencję ustawodawcy krajowego, a uchwała zawierająca takie unormowania winna zostać uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takie powtórzenia (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., III SA/Wr 2572/02; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2005 r., III SA/Wr204/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2016 r., II SA/Go 1040/15 – www.cbois.nbsa.,gov.pl). Jednakże w ocenie Sądu, zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Trzeba mieć bowiem na uwadze dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r.; II OSK 933/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2016 r., III SA/Łd 587/16).

Sąd nie neguje, co do zasady poglądu, iż powtarzanie w aktach samorządowych zapisów innych aktów normatywnych narusza prawo, niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie nie można, zdaniem Sądu przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Prokuratora zapisów. W ocenie Sądu fakt, iż regulamin cmentarza komunalnego winien kompleksowo regulować zasady obowiązujące na jego terenie, jak również charakteru tego miejsca uznać należy, iż powtórzenia zapisów ustawowych, co do zakazu spożywania alkoholu (art. 431 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.); zakazu dewastowania pomników (art. 262 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.; art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, tekst jedn.: Dz.U. z 2015r. poz. 1094 ze zm.); zakazu wysypywania odpadów poza miejscami wyznaczonymi (art. 145 Kodeksu wykroczeń), które mają charakter porządkowy i informujący, nie naruszają w sposób istotny wskazanego przez stronę skarżąca przepisu prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż dokonując omawianych powtórzeń zapisów ustawowych Rada Miejska w Wieluniu nie dokonała ich nieuprawnionej modyfikacji, a zatem nie ma w tym przypadku obawy, że powtórzenia te mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wypaczenie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały tworzeniu regulacji ustawowych w tym zakresie.

Za zasadny natomiast uznać należało zarzut skargi, co do istotnego naruszenia art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie w jakim regulamin cmentarza komunalnego w Wieluniu zakazuje wprowadzania na teren cmentarza zwierząt, bez uwzględnienia wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.) prawa osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym.

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sieradzu przedstawione w niniejszej skardze, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 3 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 13 lat, bez opieki osoby dorosłej oraz przebywania na terenie cmentarza osób w stanie nietrzeźwym. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji RP, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP ustawowego upoważnienia.

Zasadnym w ocenie Sądu jest również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez: dokonanie w § 7 ust. 1-3 regulaminu modyfikacji art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach dotyczącego zasad wykorzystania grobu do ponownego pochówku oraz ingerencję w nabyte prawa stron do dłuższego niż 20 letni okres gospodarowania grobem; oraz dokonanie w § 6 ust. 5 regulaminu modyfikacji art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach dotyczącego przyjmowania zwłok do pochowania (pkt 4 wniesionej skargi). Jak słusznie bowiem wskazuje strona skarżąca określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawowe ograniczenia nie mają zastosowania do grobów murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok. Tym samym w ocenie Sądu Rada Gminy Wielunia regulując w § regulaminu 7 kwestię możliwości ponownego pochówku oraz opłaty z tytułu "przedłużenia ważności grobu", nie wyłączając z powyższego zakresu grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok dokonała nieuprawnionej modyfikacji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tych samych przyczyn za zasadny Sąd uznał zarzut odnoszący się do ustalonych zasad przyjmowania zwłok do pochowania. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca kwestia ta jest regulowana przez art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy o cmentarzach, a wprowadzone przez Radę regulację po pierwsze w sposób nieuprawniony modyfikują treść powyższych przepisów, a po drugie stanowią powtórzenie przepisów uregulowanych już w drodze ustawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zakres wadliwości, jaką dotknięty jest zakwestionowany regulamin cmentarza komunalnego w Wieluniu, przesądza o konieczności wyeliminowania go z porządku prawnego, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w części i stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Natomiast, co do kwestii przeniesienia na organ wykonawczy Gminy Wieluń – Burmistrza Wielunia, przysługującego uprawnienia Rady Miejskiej w Wieluniu do ustalania wysokości cen i opłat, oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego wskazać należy, iż stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g). Natomiast w myśl art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Na marginesie podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażono stanowisko, że kompetencje organów samorządowych z art. 4 u.g.k. mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepisy art. 4 ust, 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1564/13, www.cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Wieluniu powierzając Burmistrzowi Wielunia przysługujące jej uprawnienie określania wysokości cen i opłat za korzystanie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wchodzącej w skład mienia komunalnego Gminy ( w tej sytuacji z cmentarza komunalnego) działała na podstawie ustawowego upoważnienia, o którym mowa w powołanym wcześniej art. 4 ust. 2 u.g.k. Tym samym uznać należy, iż treść § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia przepisów obowiązującego prawa, a co za tym idzie skarga w powyższym zakresie podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność w zakresie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.