Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2093/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 1-4a i pkt 8, art 25 par 1, art 32, art 149 par 1, art 183 par 1, par 2 pkt 1 i 2, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 49 par 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 1 ust 1, art6, art 4 ust 1 pkt 5, art 5, art 14 ust 2, art 16, art 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 3 pkt 25, art 16,17,9c ust 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art 22, art 5, art 74 ust 1 i 2, art 31 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 33/13 w sprawie ze skargi L. D. i H. D. na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 33/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę L. D. i H. D. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. do rozpatrzenia wniosku skarżących L. D. i H. D. z dnia 24 września 2011 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzając także, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od Spółki na rzecz skarżących kwotę 374 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 24 września 2011 r., nazwanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", L. i H. małżonkowie D. zwrócili się do [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. m. in. o udostępnienie – w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położone w K.

Wobec braku odpowiedzi ze strony Spółki, strona dwukrotnie monitowała o udzielenie odpowiedzi, najpierw pismem z dnia 13 marca 2012 r., a następnie pismem z dnia 17 maja 2012 r.

Pismem z dnia 4 października 2012 r. [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. poinformowała zainteresowanych, że przez działkę nr [...] przebiega linia [...], pobudowana w latach 50-tych, a przez działkę nr [...] przebiega linia [...], pobudowana w latach 60-tych dwudziestego wieku. Przepraszając za długi okres oczekiwania, wskazano, że jest duża ilość spraw wpływających do Spółki, które dotyczą roszczeń z tytułu posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomościach należących do osób trzecich.

L. D. i H. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, której przedmiotem uczynili bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 24 września 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wykazali, na jakiej podstawie domagają się od spółki prawa handlowego udostępnienia informacji. Żądanie udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii nie mieści się w kategorii pojęciowej "informacja publiczna", bowiem dokumentacja taka objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, zaś decyzjami dysponują organy administracji, które je wydały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla przyjęcia dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też skarga w niniejszej sprawie jest – zdaniem Sądu – dopuszczalna.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Spółki w zakresie udostępnienia skarżącym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku. Koniecznym zatem jest ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji, czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajdowało uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Sąd wyjaśnił, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie (art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze powołanej ustawy). Sąd przy tym zaznaczył, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące sfery faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów.

Zdaniem WSA w Poznaniu, dokumenty (kserokopie decyzji) żądane przez skarżących posiadają walor informacji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa Spółki (i jej prawnych poprzedników). Zarazem – w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – żądanie zostało dostatecznie sprecyzowane. We wniosku z dnia 24 września 2011 r. skarżący wnieśli o przekazanie im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, przebiegających przez działki nr [...] i [...] w K. Tym samym zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został dostatecznie uszczegółowiony, tak co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego wymienionych decyzji.

Sąd podniósł, że żądana przez skarżących informacja publiczna (kserokopie decyzji) nie może być uznana za tzw. informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaś w orzecznictwie sądowym jest zwykle utożsamiane z informacją publiczną, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków oraz na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów. W ocenie Sądu, takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, sporządzenie kopii określonych dokumentów (decyzji administracyjnych) znajdujących się w zasobach, choćby archiwalnych, danego podmiotu nie powinno być kwalifikowane jako żądanie dotyczące udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do takich dokumentów należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

WSA w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami obowiązanymi do udzielenia informacji publicznej na podstawie powołanej ustawy są nie tylko szeroko rozumiane "władze publiczne", ale także "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty, które nie mają statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach.

Sąd stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości Państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy również zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Szeroki krąg uprawnień przypisanych takim przedsiębiorstwom i ich przedstawicielom, w zestawieniu z brzmieniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), w którym mowa o polityce energetycznej i bezpieczeństwie energetycznym Państwa, a także rola, jakie przedsiębiorstwa te odgrywają w systemie gospodarczym kraju, muszą prowadzić do wniosku, że wykonują one zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobowiązane do przekazywania odnośnych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, można już uznać za utrwalony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Spółka jest podmiotem obowiązanym do udzielania określonych informacji publicznych. W świetle art. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu, przysługuje – co do zasady – prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1), a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego (ust. 2). Skoro, jak to już wyżej wskazano, żądana informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej, to tym samym – w ocenie Sądu – brak podstaw do badania na mocy art. 3 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej szczególnego interesu publicznego po stronie skarżących.

Rozpoznając sprawę, Sąd wziął również pod uwagę, że w skardze zarzucono bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., a więc w istocie zakwestionowano działanie Oddziału Spółki. W tym względzie Sąd powołał się na pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że Oddział [...] S.A. z siedzibą w G. ma zdolność sądową, w rozumieniu art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podmiotem wykonującym zadania publiczne jest także Oddział Spółki. Przepis powyższy jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do zadań Spółki należy m. in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. W konsekwencji – w ocenie Sądu – Spółka oraz jej Oddział wykonują zadania publiczne.

WSA w Poznaniu uznał więc, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a Spółka (jej Oddział) jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do formacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Spółka [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. do dnia wydania wyroku nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 24 września 2011 r. w żadnej z form prawem przewidzianych. Tak więc podmiot ten dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W opinii Sądu, działanie Spółki wyczerpywało przesłanki rażącego naruszenia prawa, a to z tego względu, że jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżących informacji publicznej, to zważywszy na bardzo długi czas nieudzielania żadnych informacji, bo od dnia 24 września 2011 r. do dnia 4 października 2012 r. nie było jakiejkolwiek informacji od pomiotu zobowiązanego. Ponadto, jeśli zważyć na już wcześniejsze wyroki WSA w Poznaniu, wydawane w sprawach wobec tego podmiotu, to Sąd przyjął, że dalsze podtrzymywanie stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wskazuje na rażące nieprzestrzeganie obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, jak również miała ona charakter kwalifikowany. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Kwestionując powyższy wyrok, autor skargi kasacyjnej postawił w pierwszej kolejności zarzut nieważności postępowania, wywodzony z treści art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań władzy publicznej, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym, tym bardziej więc podmiotem takim nie może być jej Oddział w K. Przyjęta zatem przez Sąd I instancji interpretacja przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej i ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób nieprawidłowy czyni ze Spółki podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, przydając jej w tym względzie zdolność sądową, jaką posiadają organy administracji publicznej.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w związku z art. 52 § 1, 2, 3 i 4 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej złożeniem, jakie przysługują w przypadku wnoszenia skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie postawiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, a także art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że Spółka winna udostępnić żądane dokumenty stronie skarżącej, kiedy dokumenty te stanowią akta sprawy administracyjnej i to właściwy organ administracji powinien je udostępnić na skierowany do niego, nie zaś do Spółki, wniosek, jako że informacje, których udostępnienia domagają się skarżący, są informacjami handlowymi i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a więc dostęp do nich nie jest powszechny i podlega ograniczeniu, czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku.

Najdalej idącymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednakże nie można uznać trafności tych zarzutów.

Pierwszy – wywodzony z faktu nieodrzucenia przez Sąd I instancji skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej bez uprzedniego wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa – nie jest zasadny, bowiem w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 18 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1557/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie doszło więc do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o drugi z tych zarzutów, wszak i ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji "organu". W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji "organu", zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadminitracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty tam katalog – jak wskazuje się w doktrynie – nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część określonej spółki prawa handlowego, powołaną przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, która z mocy prawa objęta jest obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji publicznej od [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., a następnie złożyli skargę na bezczynność tej jednostki do WSA w Poznaniu. Wobec tak sprecyzowanego żądania, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym ich skargą, przymiot strony przeciwnej przysługiwał zatem temu konkretnie Oddziałowi Spółki [...] S.A. W związku z powyższym, bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Tym samym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do formacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest więc zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Jak już zostało zaznaczone, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. [...] S.A. z siedzibą w G. (w tym jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, dysponujący 82% akcji, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze Spółek. Posiada więc pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% posiadanych akcji w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245).

Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87).

Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest Spółka [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. LEX nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno Spółka [...], jak i poszczególne jej oddziały.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje zatem to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została im wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku skarżących z dnia 24 września 2011 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działkach skarżących, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizują swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżących, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżących wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na ww. działkach, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji Spółka w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć jeszcze zastosowania. Wprawdzie [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, ale kwestia ta może być co najwyżej powodem odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem – jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu – takiej decyzji w sprawie nie wydano. WSA w Poznaniu rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie – może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Nie rozpatrując wniosku skarżących tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała więc w bezczynności, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.