Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3169/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 66/17 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz B. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 66/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji o zwolnieniu ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania B. S. z [...] czerwca 2017 r., w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", złożył komisarzowi B. S. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w [...] Dziale Kontroli Wewnętrznej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji określono rodzaj umowy o pracę (na czas nieokreślony) wymiar czasu pracy, proponowane stanowisko służbowe, wynagrodzenie i wysokość dodatków. Równocześnie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od [...] czerwca 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona B. S. [...] maja 2017r.

B. S. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o skierowanie go jako funkcjonariusza celno-skarbowego do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej lub umożliwienie mu odpracowania w służbie w 2017 r. 2 miesięcy i 5 dni brakujących do spełnienia przez niego warunku 5 lat wykonywania czynności o charakterze policyjnym, co pozwoliłby mu nabyć uprawnienia do emerytury. W dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Następnie złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie jego odwołania z [...] czerwca 2017 r. od propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Wyjaśnił, że przedstawiona mu propozycja zatrudnienia jest w swojej istocie i skutku prawnym decyzją o zwolnieniu ze służby. W jego ocenie odwołanie powinno być przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z ogólną właściwością na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Wskazał, że propozycja zatrudnienia nie zawierała żadnego pouczenia o terminie i trybie wniesienia środka odwoławczego.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z [...] września 2017 r. poinformował, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. Z tego względu wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

B. S. w dniu [...] września 2018 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania, jakie złożył od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej mu [...] maja 2017 r. W skardze wniósł o uznanie, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie postępowania z odwołaniem oraz nakazanie organowi przekazania odwołania do Szefa KAS.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, jako nieuprawnionej w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W jego ocenie propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Osoba, do której skierowana jest propozycja zachowuje bowiem niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia, a złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. Wskazał ponadto, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a. W sprawie propozycji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się te przepisy, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi formalne skargi i uznał ją za dopuszczalną. Wyjaśnił, że sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudniania. Zauważył jednak, że złożona w niniejszej sprawie skarga B. S. jest skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy więc zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia. Zdaniem Sądu I instancji, pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, a zatem w tym zakresie Dyrektor występuje jako organ administracji. Powołał art. 276 ust. 6 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) wskazując, że przepis ten wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Uznał się zatem za właściwy do rozpoznania wniesionej skargi.

W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 K.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Sąd Wojewódzki podniósł, że przekazanie odwołania organowi II instancji umożliwi rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Stwierdził ponadto, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącego z [...] czerwca 2017 r. Stwierdził, że z obowiązku przekazania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uważa, że przedstawiona skarżącemu propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji nie jest bowiem uprawiony do badania dopuszczalności odwołania.

Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, gdyż przepisy dotyczące ustania stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w związku z reformą tej Służby są niejednolicie wykładane przez sądy administracyjne.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego H. D., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z ust. 3, art. 169 ust. 4 i 6, art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1 i 3, art. 174 ust. 3 Przepisy wprowadzające oraz w związku z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., skutkująca mylnym uznaniem, że propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], określająca funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej warunki zatrudniani w korpusie służby cywilnej, którą funkcjonariusz przyjął, stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, od której służy odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., które zgodnie z art. 133 K.p.a. podlega przesłaniu z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni, od dnia jego otrzymania, jeżeli w tym terminie organ nie wyda nowej decyzji – podczas gdy przyjęta przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz jest ofertą pracy, w sprawie której nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w związku z czym organ nie pozostawał w bezczynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. z powodu nieprzekazania odwołania, bowiem nie było nim skierowane do organu pismo funkcjonariusza z [...] czerwca 2017 r., które Sąd uznał za odwołanie;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. oraz art. 133 K.p.a. i uwzględnienie skargi wskutek błędnego uznania, że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ złożona B. S. propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, którą skarżący przyjął, stanowi akt z zakresu administracji – podczas gdy skarga podlegała odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako niedopuszczalna z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem przyjęta przez skarżącego propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak i nie stanowi odwołania skierowane do organu pismo skarżącego z [...] czerwca 2017 r.; w związku z tym organ nie pozostawał w bezczynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. z powodu nieprzesłania tego pisma organowi odwoławczemu w trybie art. 133 K.p.a. jak i nie jest zobowiązany do jego przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt przez Sąd.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S., reprezentowany przez adwokata A. O., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik B. S. uzupełnił stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi przez Sąd I instancji z powodu jej niedopuszczalności. Skarżący kasacyjnie niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie opiera na twierdzeniu, że propozycja zatrudnienia złożona przez organ skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analizując charakter prawny tej propozycji należy wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło 1 marca 2017 r. – art. 1 Przepisów wprowadzających), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odesłanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł - z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1 - 3 Przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 - 3 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko w orzecznictwie , że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), gdyż jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18).

Tym niemniej, taka kwalifikacja charakteru prawnego złożonej propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w nieprzekazaniu odwołania przez organ I instancji organowi odwoławczemu. Autor skargi kasacyjnej w znacznej części uzasadnienia skargi kasacyjnej niejako zapomina, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącej, a nie propozycja zatrudnienia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że propozycja jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., ale że to przesłanie odwołania jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Z tych powodów rozważania Sądu I instancji odnoszące się do zakwalifikowania przedmiotowej propozycji jako decyzji o zwolnieniu ze służby nie mogą mieć znaczenia w sprawie o bezczynność organu. Sąd natomiast prawidłowo zakwalifikował bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1 - 3 (art. 3 § 2 P.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.pa., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7-dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - art. 133 K.p.a. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 K.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach K.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16). Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.). Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nieprzekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania z [...] czerwca 2017 r. od w propozycji pracy z [...] maja 2017 r., której skutek prawny – w jego ocenie - jest taki jak decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Wobec tego skarżący odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej. Organ I instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przesłanie go wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Nie czyniąc tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uprawniony był zatem do zobowiązania organu do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez B. S. odwołania Szefowi KAS. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stanowisko Sądu I instancji zasadza się na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 K.p.a., art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 169 ust. 4 i 6 Przepisów wprowadzających w związku z art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a. i w związku z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji z oczywistych względów nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a. Jeśli chodzi zaś o art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie orzekał o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Tym samym nie mógł tego przepisu naruszyć.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1, art. 171 ust. 1 i 3 i art. 174 Przepisów wprowadzających zauważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a.