Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] , 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 §m 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku S.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec S.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S.K., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu – W.K., wnioskiem z 11 sierpnia 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że W.K., po którym beneficjentką renty rodzinnej jest S.K., został zwolniony ze służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...] listopada 1987 r. i po tej dacie nie podjął ponownie już służby. W związku z tym, że nie pełnił służby po 12 września 1989 r. nie zostały spełnione wymogi konieczne do zastosowania tego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, bowiem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Wyklucza to zatem możliwość zastosowania wobec beneficjentki renty rodzinnej wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera od dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Organ zaznaczył, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 organ stwierdził, ,że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

Minister wskazał, że wykonywanie obowiązków w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby, nie będzie przesądzał, że w danej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania organ ustalił, że W.K. pełnił służbę od [...] sierpnia 1952 r. do [...] listopada 1987 r., tj. przez okres 35 lat, 3 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] grudnia 1952 r. do [...] grudnia 1954 r., czyli przez okres 1 roku, 11 miesięcy i 24 dni.

Skoro W.K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 11 miesięcy i 24 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie dwuletniego okresu służby nie sposób scharakteryzować jako odpowiadającego wskazanej wyżej wykładni językowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że służba byłego funkcjonariusza była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością były funkcjonariusz przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Organ wyjaśnił, że były funkcjonariusz pełnił w okresie od [...] grudnia 1952 r. do [...] grudnia 1954 r., służbę w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co potwierdza informacja o przebiegu służby nr [...] z 11 kwietnia 2017 r., wydana przez IPN.

Minister podał, że odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec S.K. w związku z faktem, że W.K., został zwolniony ze służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...] listopada 1987 r. i po tej dacie nie podjął już ponownie służby. W związku z tym, że W.K. nie pełnił służby po 12 września 1989 r., nie zostały spełnione wymogi konieczne do zastosowania ww. przepisu ustawy, bowiem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Powyższe wyklucza zatem możliwość zastosowania wobec wnioskodawczyni, jako beneficjentki renty rodzinnej, zastosowania wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Prawidłowość powyższego wyroku potwierdzają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 219/18, 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 112/18 oraz 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2448/19.

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących negowania pełnienia służby przez zmarłego męża wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa Minister wyjaśnił, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie IPN. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa został ustalony przez IPN w oparciu o posiadane materiały źródłowe, wobec czego rolą organu nie jest weryfikowanie prawidłowości tego dokumentu. W związku z tym Minister nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego. Jeżeli zatem strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby W.K., wydaną przez IPN, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] - Wydział Ubezpieczeń Społecznych, zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym strona mogła zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym odmienną podstawę prawną i nie dotyczy ono ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

Odnosząc się do wskazanego przez stronę faktu współpracy i czynnego wspierania organizacji działających na rzecz niepodległego Państwa Polskiego organ podał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania we wskazanym przedmiocie jest Dyrektor Zakładu Emerytalno -Rentowego MSWiA.

W związku z powyższym Minister uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...].

Pismem z 20 sierpnia 2021 r. S.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że brak spełnienia jednego z kryteriów wskazanych w art. 8a pkt 1 i 2 ustawy wyłącza możliwość spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", a tym samym zastosowania względem niej dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna skutkować przyjęciem, że brak spełnienia ktoregoś z ww. kryteriów nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a w takim właśnie przypadku powinien organ przyjąć, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz 107 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na skutek zaniechania zgromadzenia dowodów na okoliczność jej postawy po 12 września 1989 r. i wadliwe przyjęcie, że organ nie miał możliwości zbadania wykonywania obowiązków po tej dacie, w sytuacji, gdy okoliczności takie mogły zostać udowodnione poprzez przesłuchanie świadków: jej, A.K. oraz K.K., na co zwracała uwagę, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wskazała, że przypadek jej męża, który był lekarzem i przez całą karierę (od [...] grudnia 1952 r. do [...] listopada 1987 r.) pracował w tym samym, wojskowym, a następnie policyjnym szpitalu w [...] (obecnie SP ZOZ MSWIA w [...]), należy uznać za "szczególnie uzasadniony". Brał on udział w Powstaniu Warszawskim, a bezpośrednio po jego upadku, został zesłany na roboty przymusowe na teren dawnej III Rzeszy (do [...]) od [...] września 1944 r. do końca wojny.

Zaznaczyła, że na samym początku swej kariery, W.K. został wcielony do [...] Pułku KBW [...] (do [...] maja 1955 r.), co stało się wyłączną przyczyną obniżenia jej renty rodzinnej. Służbę tę należy uznać za krótkotrwałą, bowiem trwała jedynie 1 rok, 11 miesięcy i 24 dni na tle okresu całej służby 35 lat, 3 miesięcy i 15 dni.

W dniu [...] listopada 1987 r. mąż został zwolniony ze służby. Niemniej jednak, w takim zakresie, do jakiego był zobowiązany, po 12 września 1989 r., rzetelnie wykonywał swe zadania i obowiązki, co można było ustalić przeprowadzając dowód z zeznań świadków (jej oraz dzieci). Tymczasem organ nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Zabiegi dokonane zaś w tym zakresie mają charakter pozorny i stanowią powtórzenie wadliwych wywodów pierwszego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącej nie ujawniono żadnych dowodów, aby ona, czy jej mąż uczestniczyli w bezprawnych działaniach policji politycznej. Co więcej okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że W.K. przez cały okres pracy zawodowej zajmował się ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego niezależnie od prezentowanych przez pacjenta poglądów politycznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd natomiast kontrolując decyzję uznaniową winien zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, że powyższy przepis nie może zostać zastosowany jeżeli nie zostaną kumulatywnie spełnione obie przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 powołanego artykułu. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, że funkcjonariusz po 12 września 1989 r. nie pełnił służby w resorcie podległym ministrowi spraw wewnętrznych i administracji.

Zatem w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż: "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).

Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1895/19 interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Powyższe oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezie normy prawnej.

Jak wynika z akt sprawy, W.K. pełnił służbę od [...] sierpnia 1952 r. do [...] listopada 1987 r. (35 lat, 3 miesiące i 15 dni). Przepis art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa nakazuje uznawać służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnioną w jednostkach organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostkach Milicji Obywatelskiej w okresie do [...] grudnia 1954 r. Były funkcjonariusz pełnił w okresie od [...] grudnia 1952 r. do [...] grudnia 1954 r., czyli przez okres 1 roku, 11 miesięcy i 24 dni, służbę w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu jest to okres skrajnie dysproporcjonalny w stosunku do służby pełnionej przez ponad 3 dekady poza aparatem ucisku totalitarnego państwa. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku, odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Nie taki bowiem cel przyświecał ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), gdyż z treści jej uzasadnienia wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej".

Przypomnieć należy, że zasada sprawiedliwości społecznej jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP i jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy. Oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określaniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, by państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że w "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s 243). Zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia jako podstawa noweli oznacza zatem nakaz formowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych prawa lub uwzględnia przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość.

W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby W.K., w tym krótkiego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa beneficjentki po zmarłym funkcjonariuszu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby W.K., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, ale i uwzględnić życiorys wymienionego i tragiczne losy jego rodziny. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.