Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2053/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 153, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 5, art. 18, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., P. D., B. B., E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2247/12 w sprawie ze skargi M. D., P. D., B. B., E. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2247/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D., P. D., B. B i E. B na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie III i IV etapu obwodnicy miasta E. Zgodnie z treścią ww. decyzji inwestycja obejmowała również działkę nr [...] o pow. 2,0120 ha., położoną w obrębie 2 miasta E.. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. D., P. D., E. B. i B. B. (dalej: "skarżący") w łącznej wysokości 444486 zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość. Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r., uchylił decyzję Wojewody z [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie zbadał pierwotnego przeznaczenia nieruchomości, z której wydzielono nieruchomość drogową, które jest jednym z głównych kryteriów doboru nieruchomości porównawczych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących w łącznej wysokości 1 017427,95 zł za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Od w/w decyzji Wojewody odwołanie złożyli skarżący, wskazując na przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny nieruchomości z rynku regionalnego niewłaściwego rodzaju w stosunku do nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżących, cena nieruchomości porównawczych rażąco odbiega od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Ponadto zarzucono, iż transakcje nieruchomościami porównawczymi nie spełniają przesłanek nieruchomości podobnej pod względem położenia, stanu prawnego przeznaczenia, sposobu korzystania i innych cech wpływających na ich wartość.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] (powinno być: [...]) września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej "specustawa"), art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n") oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu 22 czerwca 2012. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceniana nieruchomość jest ugorowana, porośnięta roślinnością trawiastą oraz kępami młodych olch, krzakami dzikiego bzu i mirabelkami. Roślinność ta nie przedstawia większej wartości. Działka znajduje się w peryferyjnej strefie miasta w odległości ok. 200 m od strefy zabudowanej. W pobliżu przebiega linia energetyczna. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta E., przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze określonym jako teren leżący w granicach administracyjnych miasta, przez który przebiegać będzie planowana obwodnica miasta, predysponowany do zabudowy z prowadzeniem funkcji związanej z obsługą obwodnicy, w tym dopuszczenie możliwości realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m². Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się w granicach administracyjnych miasta na terenie, przez który przebiegać będzie obwodnica miasta, tym samym przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentacji planistycznych jest tożsame z celem wywłaszczenia. Stąd też nie będzie miała zastosowania tzw. "zasada korzyści''. W związku z powyższym, analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii zlokalizowanych na terenach miast i w strefach podmiejskich, na obszarach o różnym stopniu intensywności zabudowy lub obszarach przeznaczonych pod zabudowę, tj. na terenie województwa [...], na którym zlokalizowana jest szacowana nieruchomość oraz północna część sąsiedniego województwa [...]. Biegły stwierdził, iż na lokalnym rynku obejmującym powiat ełcki w ostatnich dwóch latach zanotowano zaledwie cztery transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryteria wolnorynkowe. Dwie z tych działek położone były na obszarze o dużej atrakcyjności, w pobliżu jeziora. Stwierdzono zatem, iż ze względu na znaczną różnicę cech lokalizacyjnych nieruchomości objętych tymi transakcjami w stosunku do nieruchomości szacowanej, nie spełniają one kryteriów podobieństwa. Natomiast, mała ilość transakcji o zróżnicowanych cechach lokalizacyjnych z lokalnego rynku nieruchomości nie może stanowić podstawy szacowania analizowanego obiektu. Stąd też biegły rozszerzył analizowany rynek na obszar całego województwa [...] oraz północną część województwa [...]. Na tym obszarze odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Podstawowym kryterium wyodrębnienia obszaru badanego rynku była dostępność danych dotyczących transakcji rynkowych oraz spójność w odniesieniu do cen transakcyjnych przyjętego segmentu rynku nieruchomości. Cechy rynkowe, które uwzględnione zostały przy dokonywaniu porównań, wytypowano na podstawie analizy rynku i dostępności danych. Zdaniem organu, taki sposób postępowania zapewnia, że wybrane cechy odzwierciedlają charakter lokalnego rynku i posiadają wymiar lokalny, a nie uniwersalny, nie zawsze odpowiadający specyfice rynku lokalnego. Biegły ustalił, iż na wartość tego rodzaju nieruchomości wpływ ma lokalizacja (waga 58 %), intensywność zabudowy na obszarze lokalizacji (waga 7 %), natężenie procesów urbanistycznych – wielkość miasta (waga 16 %), powierzchnia nieruchomości (waga 29 %). Na tej podstawie, do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje nieruchomościami drogowymi z obszaru województwa [...].

W ocenie organu, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami nabywanymi na cele drogowe. Odpowiadając zaś na zarzuty odwołania, organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w operacie szacunkowym, że w związku z małą ilością transakcji drogowych do badania został przyjęty rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz północnej części woj. [...], gdyż obszar ten stanowi spójny regionalny rynek nieruchomości drogowych. Głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych oraz w miarę możliwości bliska odległość położenia w stosunku do szacowanej na przyjętym obszarze rynku. Spowodowało to, że wybrane do porównania transakcje reprezentują w odniesieniu do wybranych atrybutów podobieństwo w stosunku do analizowanej nieruchomości, a określona na ich podstawie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości odpowiada uwarunkowaniom rynkowym regionalnego rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze miast i w strefach podmiejskich. Wybrane transakcje porównawcze, pomimo różnic cen transakcyjnych, stanowią wyznacznik wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przejętej na budowę drogi krajowej.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 i 138 § 2 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 26 ust. 1 i 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i art. 157 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W uzasadnieniu skarżący w całości podtrzymali argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących, organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych przez nich zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia wartości 1 m² gruntu celem ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Podnieśli, iż na terenie miasta E. od lipca 2010 r. w strefie pośredniej i peryferyjnej zanotowano sześć transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi i jedną transakcję pod ciąg pieszy. Ceny za metr kwadratowy zawierały się w przedziale od 96,67 zł do 254,73 zł za m². W tym samym okresie, biegły na terenie miasta E. ustalił jedynie dwie transakcje.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

W ocenie Sądu, rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym - uwzględniając przepisy art. 18 specustawy, art. 4 pkt 17, art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia - prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię wyceny stwierdził, że w związku z małą ilością transakcji drogowych do badania został przyjęty rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz północnej części woj, [...], gdyż obszar ten stanowi spójny regionalny rynek nieruchomości drogowych. Biegły wskazał na stronie 11 operatu, iż na obszarze miasta E. wystąpiły trzy sytuacje pozyskania przez Gminę Miasto E. działek pod rozbudowę ulicy na zasadzie zamiany z osobami fizycznymi i Skarbem Państwa. Podniósł, że rozliczenia z tytułu zamiany odbywały się na podstawie sporządzonych operatów szacunkowych, ale bez rozliczeń finansowych, zatem czynności te nie obejmują kryteriów transakcji wolnorynkowych i nie mogą stanowić odnośnika do szacowania analizowanej nieruchomości. Określone do celów zamiany wartości gruntów mieściły się w przedziale 106 – 114 zł za m. kw. Zauważył, że jedna z zaistniałych na terenie miasta E. transakcji obejmująca działkę, którą zindywidualizował, nabyta została za cenę 154 zł za m. kw., ale z uwagi na lokalizację, tak jak i działki będące przedmiotem zamiany, w bliskiej odległości na obszarze o dużej atrakcyjności inwestycyjnej – w pobliżu jeziora, a zatem z uwagi na znaczną różnicę cech lokalizacyjnych w stosunku do nieruchomości szacowanej, stanowi podstawę do pominięcia tej transakcji w operacie. Przyjętym przez biegłego głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych oraz w miarę możliwości bliska odległość położenia w stosunku do szacowanej na przyjętym obszarze rynku. Spowodowało to, że wybrane do porównania transakcje reprezentują w odniesieniu do wybranych atrybutów podobieństwo w stosunku do analizowanej, a określona na ich podstawie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości, odpowiada uwarunkowaniom rynkowym regionalnego rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, zlokalizowanych na obszarze miast i w strefach podmiejskich. Wybrane transakcje porównawcze, pomimo różnic cen transakcyjnych, stanowią wyznacznik wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przejętej na budowę drogi krajowej.

Zdaniem Sądu, organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a., organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie, w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić jego motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Sąd zauważył, iż operat będący podstawą wydania zaskarżonych decyzji jest trzecim operatem sporządzonym na zlecenie organu, a to w związku z uzasadnionym kwestionowaniem przez strony poprzednio dokonanych wycen. O sporządzeniu operatu, wysokości wyceny zawiadomiono skarżących pismem z 4 lipca 2012 r., pouczając o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie. Skarżący E. i B. B. zarzucili rażące zaniżenie wyceny i nie wyrazili zgody na wskazaną wysokość odszkodowania. Podnieśli, że nie otrzymali odpowiedzi na wcześniejsze uwagi do wyceny, mimo że sporządzono nowy operat. Nie przedstawili też kontroperatu, czy przeciwdowodu z opinii rzeczoznawców majątkowych, który podważyłby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu.

WSA uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, Sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 K.p.a. Natomiast zgodnie z art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z powyższego przepisu wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Sąd podkreślił, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. Tymczasem, samo powołanie poszczególnych cen nieruchomości, które w opinii skarżących wystąpiły w obrocie nieruchomościami oraz przywołanie warunków zawarcia tych transakcji, bez podania źródła wiedzy o nich, przy jednoczesnej klarownej, i wystarczającej analizie zawartej w operacie szacunkowym, Sąd uznał za dalece niewystarczające, aby zgłoszony dowód został uznany. Określając wartość nieruchomości organ zobowiązany był natomiast określić, czym się kierował dokonując oceny przedłożonych dowodów, co też w niniejszej sprawie uczynił w sposób przejrzysty.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących, iż ustalone odszkodowanie jest zaniżone, uznając, że w niniejszej sprawie biegły szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób określił wartość wycenianej nieruchomości. Sąd wskazał, że kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżących. Odszkodowanie zostało ustalone przy stosowaniu przepisów, których konstytucyjność nie została podważona. Uzyskanie przez inne osoby wyższego odszkodowania nie dowodzi nierównego traktowania obywateli. Ustalenie wartości każdej nieruchomości następuje indywidualnie, na podstawie odrębnego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównywanych. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. D., P. D., B. B. i E. B., reprezentowani przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 22 czerwca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych celem ustalenia przysługującemu Skarżącym odszkodowania, wskazując podobieństwo cech lokalizacyjnych oraz bliską odległość położenia w stosunku do szacowania na przyjętym obszarze rynku nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało błędne ustalenie ceny metra kwadratowego nieruchomości Skarżących;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 22 czerwca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zostały przyjęte przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości z rynku regionalnego niewłaściwego rodzaju i na niewłaściwym obszarze rynku w stosunku do nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi;

3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust.1 u.g.n w związku z art. 12 ust. 5, art. 18 i art. 23 specustawy, polegające na wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem nieodpowiadającym wartości tych praw;

4. art. 157 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie weryfikacji prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 22 czerwca 2012 r., pomimo podniesienia przez Strony istotnych zastrzeżeń formalnych i merytorycznych pod jego adresem w toku postępowania przed organami obydwu instancji;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na:

a) zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 157 u.g.n.,

b) naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

c) naruszeniu art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952r. do Konwencji z 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 134 ust. 2 u.g.n poprzez uznanie związania organu ustaleniami operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez błędne

przyjęcie, że decyzja Ministra Transpotru, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, szczególnie naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. adresowaną do M. D., P. D., E. B. i B. B. (dalej: "skarżący) orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 1 017427,95 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,0120 ha., położonej w obrębie 2 miasta E..

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Stanowisko skarżących o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, nie jest trafna.

Analizę spornego zagadnienia rozpocząć trzeba od uwagi, że art. 7 K.p.a. w brzmieniu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) określa zasadę prawdy obiektywnej, wskazując, że organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten przewiduje aktywność stron w postępowaniu oraz ważenie interesów: społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Art. 77 § 1 K.p.a. określa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zaś art. 80 K.p.a. normuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego bądź własnością Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) obowiązują także - w zakresie ustalenia wartości nieruchomości - przepisy art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przepisy specustawy drogowej, która w art. 12 ust. 5 - w zakresie ustalania wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość odsyła do odpowiednich przepisów u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Szczególne znaczenie w orzekaniu w sprawach odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi mają przepisy u.g.n., określające wartość nieruchomości (rozdz. 1: przepisy art. 149-159). Nadto, obowiązują, wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Przypomnieć należy, że mający podstawowe znaczenie w analizowanych tu sprawach § 36 rozporządzenia został zmieniony na mocy rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985).

Z uwagi na eksponowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy i Sąd, zgodności z prawem operatu szacunkowego należy uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem, weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega w zasadzie prawidłowość sporządzenia operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Uwzględniając powyższe, nie można zgodzić się z zarzutem niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów określających zasady oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Zarzut ten nie uwzględnia relacji między zakresem przeprowadzanego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 80 K.p.a. a zakresem oceny treści opinii rzeczoznawcy majątkowego występującego w charakterze biegłego, o którym mowa w art. 84 K.p.a., powołanego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych. Jak już podkreślano, szczególne znaczenie ma w tym ostatnim zakresie art. 157 u.g.n., który w skardze kasacyjnej został odrębnie wymieniony w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem, pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierzył organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu można zatem mówić o sformalizowanej prawnie opinii rzeczoznawcy majątkowego wydanej w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, która nie poddaje się weryfikacji organu na zasadach ogólnych.

W nawiązaniu do powyższych uwag, należy przypomnieć, że skarżący nie przedstawili własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości, ani nie skorzystali z możliwości weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., którą to kwestię przekonywująco wyjaśnił zarówno organ, jak i Sąd. Przypomnieć w tym miejscu warto, że operat uznany za prawidłowy, był trzecim operatem zleconym przez organ w tej sprawie, a także, że w toku postępowania organ, jak również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, oraz skarżący – występowali o wyjaśnienia wątpliwości wiążących się z kolejno opracowywanymi operatami. W aktach są wyjaśnienia rzeczoznawców i odpowiedzi organu w formie odrębnych pism (m. in. k.- 72, k.- 74, k.- 134), nadto uznać należy, że zgłaszane wątpliwości i pytania ze strony skarżących i organów, były powodem sporządzenia drugiego i trzeciego operatu.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oceny oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów. Zatem, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. nie jest usprawiedliwiony.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). W skardze kasacyjnej nie wykazano związku przyczynowego między obrazą wskazanego art. 141 § 4 P.p.s.a. a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a. w orzecznictwie i doktrynie formułuje się także takie stanowisko, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, a które nie (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r. , sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 9).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy skonstatować, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera jasne stwierdzenie, iż Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu, organy dokonały oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz oceniły jego wartość dowodową (czyli w takim zakresie, w jakim są kompetentne) zgodnie z kryterium określonym w art. 80 K.p.a. Wobec tego, zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można było uznać za trafny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., jako niemający charakteru samoistnego, będzie rozpatrzony łącznie z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.

Dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazują na art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzania, oraz na art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia podniesionych zarzutów, sprowadzają się one do tezy o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych celem ustalenia przysługującego skarżącym odszkodowania; chodzi o niewłaściwy rodzaj i niewłaściwy obszar rynku w stosunku do nieruchomości wycenianej, w konsekwencji czego, nieprawidłowo ustalono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Na wstępie należy przypomnieć, że w myśl art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy; w tym zakresie niezbędna jest wiedza specjalna. Zgodnie jednak ze wskazanym przepisem, przy wyborze tym rzeczoznawca winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustalić należy na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodać należy, iż rzeczoznawca powinien uzasadnić przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości, a w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

W świetle powyższej regulacji wskazać należy, że WSA w Warszawie, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał, iż rzeczoznawca uzasadnił przyjętą metodologię wyceny nieruchomości, a organ określił, czym się kierował, dokonując oceny operatu. Rzeczoznawca uzasadnił zarówno przyjęcie do badań obszaru rynku regionalnego (z uwagi na małą liczbę transakcji drogowych na rynku lokalnym), jak i przyjęcie podejścia porównawczego, oraz w konsekwencji wybranych transakcji porównawczych. Uwzględnił też określone w obowiązującym studium dla obszaru, na którym leży przedmiotowa nieruchomość, przeznaczenie terenu. Trafnie również Sąd I instancji podniósł, że wybór do porównania nieruchomości podobnych jest istotą zastosowanego w sprawie podejścia porównawczego. Oba zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Do tej weryfikacji zaś w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na okoliczności opisane powyżej. W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości.

Kolejne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust.1 u.g.n w zw. z art. 12 ust. 5, art. 18, art. 23 specustawy sprowadzają się do stanowiska, że ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazano na znaczenie pojęcia "słusznego odszkodowania", które w świetle poglądów Trybunału Konstytucyjnego uznać można za odpowiadające treści odszkodowania sprawiedliwego, tzn. ekwiwalentnego, a więc umożliwiające odtworzenie przejętej przez państwo nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie uszczegółowiono jednak pod tym kątem argumentacji na rzecz wniosku, że odszkodowanie w niniejszej sprawie nie odpowiada wskazanym wymogom. Natomiast połączono wyżej przytoczone zasady dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z po raz kolejny podniesioną kwestią dodatkowej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. Zdaniem skarżących, to organ winien zlecić innemu rzeczoznawcy dokonanie nowej wyceny, lub skorzystać z możliwości weryfikacji sporządzonego operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Jak już była o tym mowa, wg Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, że wobec braku wątpliwości po stronie organu, nie było podstaw do podejmowania czynności zmierzających do pozyskania nowych opinii czy operatu. Nic nie stało natomiast na przeszkodzie, aby starania w tym zakresie podjęli skarżący.

W skardze kasacyjnej zawarto również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie zasady ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Również te zarzuty uznać należy za niezasadne. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), każda zaś osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu). Należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), w którym wyjaśniono, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. W orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny.

Jak już wyżej stwierdzono, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd I instancji zasadnie stanął na stanowisku, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym, prawidłowo uznając, że został on sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi art.128-135 u.g.n. i art. 18 specustawy. W konsekwencji nie można więc uznać aby odszkodowanie ustalone za przedmiotową nieruchomość naruszało zasadę słusznego odszkodowania wynikającą z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, co czyni zarzut w powyższym zakresie nieusprawiedliwionym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.