Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 525/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] i [...] solidarnie na rzecz [...] S.A. z/s w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. i M. G. (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] marca 2018 roku w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący [...] listopada 2017 roku złożyli wniosek do Starosty C.(Starosta) o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obręb M., gmina P.

W trakcie postępowania ustalono, że linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 220 kV relacji P. – P. wybudowana została przez poprzednika prawnego uczestniczki postępowania czyli Zakłady Energetyczne Okręgu [...] z zachowaniem wszelkich wymogów formalno-prawnych w 1965 r., między innymi na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb M., będącej wówczas własnością A.G.W 1972 roku na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez kierownika Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] października 1972 roku jej właścicielami stali się J.G. i B. G. W dniu [...] marca 1998 r. na podstawie umowy dożywocia właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się Skarżący.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Starosta odmówił Skarżącym ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organy obu instancji uznały, że ograniczenie praw do nieruchomości zostało dokonane decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r. oraz decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r. wydanymi na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] należała wówczas do A. G. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. w art. 36 ust. 1 przewidywała prawo do odszkodowania za straty związane z przeprowadzaniem przez teren nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Odszkodowanie przysługiwało również za straty związane z koniecznością zapewnienia dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Drugi rodzaj odszkodowania wiązał się natomiast ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. W tym ostatnim przypadku ustalenie odszkodowania następowało w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, zaś roszczenie o to świadczenie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

Wniosek o ustalenie odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości złożono [...] listopada 2017 r., a zatem pod rządami obowiązującej obecnie u.g.n. Roszczenie to nie uległo przedawnieniu.

Organy ustaliły również, że pierwotnie nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] stanowiła własność A. G. Na podstawie aktu własności ziemi przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością J. G., syna J. i jego żony B. G. z d. K., córki A. i M. W akcie tym ustanowiono - z mocy prawa - prawo dożywocia na rzecz W.G.a, syna A. i F. i jego żony W. G. z d. B. Następnie aktem notarialnym zawarto umowę dożywocia, na mocy której J. i B. K. małżonkowie G. przenieśli na rzecz syna i synowej M. i R. małżonków G. własność całego gospodarstwa rolnego objętego księgami wieczystymi Kw numer [...], [...].

W ocenie organów obu instancji, zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zatem roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej.

Organy wskazały, że z roszczeniem odszkodowawczym nie wystąpił właściciel nieruchomości, którego prawa zostały ograniczone w momencie budowy linii elektroenergetycznej relacji P.-P.-K. ale osoby, które nabyły wywłaszczoną nieruchomość w drodze umów zawartych w formie aktów notarialnych po wybudowaniu linii elektroenergetycznych i które w związku z tym nie mają uprawnienia do żądania odszkodowania.

Organy obu instancji uznały, że skoro Skarżący nie byli osobami wywłaszczonymi, a przedmiotową nieruchomość nabyli w drodze umowy dożywocia, zawartej w formie aktu notarialnego nie mają uprawnienia do żądania

odszkodowania. Podkreśliły, że stanowisko to znajduje podstawę w treści art.128 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że roszczenia odszkodowawcze przysługują wyłącznie osobom, które zostały wywłaszczone.

Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że Skarżący nie posiadają legitymacji czynnej;

3. naruszenie 129 ust. 5 u.g.n. przez jego niezastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący nie mają legitymacji czynnej;

4. naruszenie art. 64 i 21 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia;

5. naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez generowanie braku zaufania obywateli do państwa i prawa pochodzącego od państwa jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania bezprawnych praktyk.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Skarżących nadesłał umowę dożywocia, akt zgonu J. G. i umowę cesji wierzytelności z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawartą pomiędzy B. G. a Skarżącymi. W umowie tej B. G. oświadczyła, że służy jej wobec P.S.A. wierzytelność z tytułu odszkodowania za szkody związane z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia i zajęciem nieruchomości położonej w M. dla której Sąd Rejonowy w T., VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] i wierzytelność tą przenosi tytułem darmym na Skarżących, (k. 19 - 24 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek jedynie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne.

Sąd wskazał, że nie było sporne między stronami, że ograniczenie praw do nieruchomości, poprzez wybudowanie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 220 KV relacji P.-P. K., nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r. Założenie linii elektroenergetycznej nastąpiło w 1963 r., gdy właścicielem nieruchomości był A. G. Jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma z [...] marca 1957 r. A. G. zamieszkały w M. nabył na podstawie dekretu z [...] kwietnia 1955 r. własność nieruchomości o obszarze 8,4877 ha zapisaną w KW M. t. IV kk. [...] M.parc. [...]i [...] (k. 23). A. G. ani inne osoby nie otrzymały odszkodowania za to ograniczenie praw do nieruchomości.

Jak wynika dalej z ustaleń organu na podstawie aktu własności ziemi, wystawionego przez Prezydium Rady Narodowej w C. [...] września 1972 r. znak [...], J. G. s. J. i jego żona B. G. c. A. i M. z d. K. stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości (działek) oznaczonych nr nr [...] i [...]o powierzchni 9.57,00 ha, położonych w M. – C. wraz z zabudowaniami w całości. W ww. akcie zapisano ponadto, że z tytułu nabycia ww. nieruchomości powstało (z mocy samego prawa) prawo dożywocia na rzecz W. G. imiona rodziców A., F. [...] i jego żony G. W. z d. B. imiona rodziców S., F. Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z 26 października 1972 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. u. nr 27 poz. 270).

Aktem notarialnym z [...] marca 1998 r., repertorium A nr [...]zawarto umowę dożywocia, na mocy której "§ 3 J.i B. K. małżonkowie G. przenoszą na rzecz syna i synowej M. i R. małżonków G. własność całego gospodarstwa rolnego objętego księgami wieczystymi Kw numer [...],[...]bliżej opisanego w § 1 tego aktu w zamian za dożywotne utrzymanie".

W chwili przejścia nieruchomości na Skarżących byli oni świadomi ograniczeń na nieruchomości. W umowie dożywocia nie wskazano na ograniczenia korzystania z nieruchomości, nie zawarto również rozstrzygnięć związanych z przeniesieniem roszczenia o odszkodowanie.

Sąd uznał za bezsporne, że stanowiący podstawę żądania Skarżących art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Sąd wyjaśnił, że kwestią sporną na obecnym etapie pozostaje ocena czy zasadnie odmówiono Skarżącym ustalenia prawa do odszkodowania za ograniczenie w wykonywaniu prawa własności na ich nieruchomości jak również, czy uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być osoba, która jako aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia odszkodowania, czy jedynie następca prawny wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

Sąd przypomniał, że decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej u.z.t.w.n.).

Wyjaśnił następnie, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. - a wcześniej także w art. 36 u.z.t.w.n. - brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to dominujące orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (tu: ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (zob. wyrok WSA z 25.10.2016 r., II SA/Łd 471/16, CBOSA).

Wobec powyższego jedynie na gruncie stanowiska o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania za wywłaszczenie można w ogóle sensownie rozważać, czy w związku ze zbyciem, przez poprzedniego właściciela, nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia przesyłowe założone (przeprowadzone) na mocy zezwolenia z art. 35 u.z.t.w.n, doszło do przeniesienia na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie związane z ograniczeniami wynikającymi z faktu zrealizowania tego zezwolenia. W ocenie Sądu brak dostatecznych podstaw do uznania takiego roszczenia za prawo związane z własnością nieruchomości w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm| Zatem roszczenie to nie dzieli losu prawnego nieruchomości (argumentum a contrario z art. 47 § 1 w zw. z art. 50 k.c.), co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje "automatycznie" przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za ww. wywłaszczenie. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia. Powyższy wniosek pozostaje spójny z prezentowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, w myśl którego roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługuje każdemu właścicielowi nieruchomości, i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości, chyba że z zawartej umowy wynika, że poprzedni właściciel nieruchomości scedował na rzecz jej nabywcy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej została ona zajęta pod urządzenia infrastruktury energetycznej (por. wyrok WSA z 19.10.2016 r., IV SA/Po 598/16, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo)."

Odnosząc się do przywołanego przez Skarżących wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015r., II SA/Po 180/15, Sąd wskazał, że zostało ono zakwestionowane przez NSA, który wyrokiem z dnia 23.08.2017r. (sygn. I OSK 2781/15 , CBOSA) wskazywany przez skarżących wyrok WSA uchylił uznając, że "jedynie wówczas gdyby skarżący byli następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej służyłoby im żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wobec osoby, do której skierowana została decyzja z dnia [...]r. wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy."

W ocenie Sądu pierwszej instancji również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie (tu: za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem / przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych), i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania (roszczenia).

Jak ustaliły organy Skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w chwili wywłaszczenia, stali się właścicielami nieruchomości kilkadziesiąt lat później w drodze umowy dożywocia, w której nie uregulowano kwestii roszczenia o odszkodowanie. Nie było to nabycie pod tytułem ogólnym. Za słuszne uznać należało stanowisko organów, że wraz z przeniesieniem własności nieruchomości w drodze umowy dożywocia nie doszło do przeniesienia roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje automatycznie przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie. Wywodzenie więc przez Skarżących prawa do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie jako aktualnych właścicieli nieruchomości nie było zasadne.

Umowa cesji zawarta między B. G. a Skarżącymi (k. 24 akt sądowych) została przedłożona na etapie postępowania sądowego (sporządzona po wniesieniu skargi w dniu [...] kwietnia 2018 r.). Zdaniem Sądu nie stanowiła dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i z tego względu Sąd nie przeprowadził dowodu z tej umowy (art. 106 § 3 p.p.s.a a contrario). Braki w materiale dowodowym uniemożliwiają bowiem odniesienie się do jej treści. Nadto została złożona i sporządzona po wniesieniu skargi.

Sąd wyjaśnił, że nawet przy przyjęciu zasadności wykazania uprawnień do złożenia wniosku przez osoby na rzecz których dokonano cesji wierzytelności o odszkodowanie niezbędne jest ustalenie, że cesja ta została dokonana przez osobę wywłaszczoną. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie była wyjaśniana.

Sąd zauważył, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że dokonująca cesji B. G. wraz z nieżyjącym już mężem J. G. nabyli nieruchomość na mocy aktu nadania ziemi z 1972 r., wraz z ograniczeniami. Z mocy prawa stali się właścicielami nieruchomości na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (t.j. Dz.U. Nr 27 poz. 250).

W akcie własności ziemi wskazano, że z tytułu nabycia działek nr [...] i [...] z mocy prawa powstało prawo dożywocia na rzecz W. G. ur. [...] stycznia 1913 r. s. A. i F., i jego żony W. G. z d. B. ur. [...] września 1921 r. c. S. i F. Uwzględniając treść przepisów ustawy z 26 października 1971 r. można było przyjąć w ocenie Sądu pierwszej instancji, że J. i B. G. stali się właścicielami spornej nieruchomości dopiero od 1972 r. Wcześniej władali nią jako posiadacze samoistni gdyż objęli te nieruchomości na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy o dożywocie zawartej z W. G. i W. G. i /lub z J.G. ur. [...] stycznia 1911 r. c. A. i F. (również wskazaną w akcie własności ziemi). Akt ten nie może więc stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że J. i B. G. przysługiwało prawo do odszkodowania za ograniczenie prawa własności dokonane w 1963 r. Prawo to nie przysługuje bowiem posiadaczom samoistnym. Z uwagi na formę nabycia własności nieruchomości przez B. i J. G. (z mocy prawa) z prawem własności nieruchomości nie nabyto prawa do roszczenia o odszkodowanie a tym samym wątpliwa staje się możliwość dokonania cesji tych praw.

Założenie linii elektroenergetycznej nastąpiło w 1963 r. gdy właścicielem nieruchomości był A. G. Jak wynika ze znajdującego się na k. 23 akt administracyjnych pisma z [...] marca 1957 r. A. G. zamieszkały w M. nabył na podstawie dekretu z [...] kwietnia 1955r. własność nieruchomości o obszarze 8.48.77 ha zapisanej w kw M. tom IV kk. [...] (M.) parc [...]i [...]. Przyjmując, że roszczenie o odszkodowanie nie zostało przez niego zrealizowane i przeszło na następców prawnych pod tytułem ogólnym konieczne było ustalenie czy Skarżący są spadkobiercami roszczenia przysługującego A.G. Z uwagi na tożsamość nazwisk nie można wykluczyć, że co najmniej jeden z nich R.G. s. J. i B. może być w gronie spadkobierców. Konieczne jest również ustalenie czy w dacie wywłaszczenia A.G. wskazany w piśmie z [...] marca 1957 r. żył i nadal był właścicielem nieruchomości. Do decyzji z [...] marca 1963 r. (k. 4 akt administracyjnych) nie dołączono wykazu stanowiącego załącznik ze wskazaniem właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Okoliczności tych nie można więc również zweryfikować.

Z uwagi na fakt, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, ze Skarżący mogą być następcami prawnymi A. G. (zbieżność nazwisk) i wtenczas na mocy sukcesji uniwersalnej prawo do żądania odszkodowania by nabyli w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie bez dokonania niezbędnych ustaleń; z naruszeniem przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego ( art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a) oraz zasad ogólnych (art. 9 k.p.a.), co powodowało konieczność jej uchylenia. Nie zostało bowiem dokładnie wyjaśnione kto był właścicielem nieruchomości w momencie założenia przewodów i czy skarżący są spadkobiercami roszczenia o odszkodowanie po właścicielu z daty ograniczenia prawa.

Uczestnik, P. SA zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną zarzucając mu ;

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p..s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać spadkobiercom osoby, w stosunku do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji gdy osoby te

prawo własności "wywłaszczonej" nieruchomości nabyły na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze spadkobrania;

2. przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 922 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie, art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., mające charakter administracyjnoprawny, przysługuje spadkobiercy osoby wywłaszczonej, w sytuacji gdy spadkobierca nabył prawo własności nieruchomości wywłaszczonej w drodze umowy cywilnoprawnej, a zatem dopuszczenie możliwości oderwania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie od prawa własności nieruchomości, podczas gdy w zaistniałej sytuacji składnikami spadku nie mogą być uprawnienia, które wynikają ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym, a ponadto prawo do odszkodowania powstaje dopiero w wyniku wydania przez starostę decyzji, o której mowa w tym przepisie;

3. przepisu art, 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 922 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przysługuje spadkobiercom osoby wywłaszczonej.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji spowodowane błędnym uznaniem, że organy administracji bezzasadnie nie wzięły pod uwagę, iż uczestnicy postępowania ad. 1 i 2 mogą być następcami prawnymi A. G. i w konsekwencji na mocy sukcesji uniwersalnej byliby uprawnieni do żądania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie spadkobrania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. o

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko powołując się dodatkowo na stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zarządzeniem z 15 grudnia 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

Wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zagadnienie to było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, zdaniem NSA, nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w

drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Skoro podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, ewentualnie jego następca prawny pod tytułem uniwersalnym, to czyni to zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że okoliczność, że Skarżący są potencjalnymi spadkobiercami właścicieli nieruchomości, w odniesieniu do których ograniczono ich prawa, wydanymi w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1963 r., nie może mieć znaczenia w sprawie, skoro Skarżący nie byli właścicielami tych nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, a nabyli je na podstawie odrębnej umowy o dożywocie kilkadziesiąt lat później. Prawidłowo wskazuje skarga kasacyjna, że przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń faktycznych organów i sądu pierwszej instancji, które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania, ograniczenie prawa własności nieruchomości nastąpiło w 1963 r. Skarżący nabyli prawo własności nieruchomości na podstawie umowy dożywocia zawartej w 1998 r. z osobami, które prawo własności tejże nieruchomości nabyły na podstawie aktu własności ziemi z 1972 r. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przywołane w akcie własności ziemi przepisy art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1972 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wskazują, że J. i B. G. weszli w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dożywocia zawartej bez zachowania formy prawem przewidzianej. Jednocześnie nabycie przez nich prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z 1971 r. oznacza, że osoby będące uprzednio jej właścicielami (i potencjalnymi spadkodawcami jednego ze Skarżących) utraciły to prawo, co oznacza, że nie mogło wejść ono w skład masy spadkowej.

W tych okolicznościach w drodze spadkobrania nie mogło przejść na spadkobierców roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 u.g.n.

W konsekwencji za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji konieczności uchylenia decyzji organu drugiej instancji z uwagi na brak ustalenia, czy Skarżący są następcami prawnymi A. G. Okoliczność ta, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, wobec bezspornego ustalenia, że Skarżący nabyli własność tych nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80, a także art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za zasadne.

Końcowo Sąd kasacyjny wskazuje, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji w której podmiot żądający wszczęcia postępowania i wydania decyzji kształtującej jego prawa i obowiązki nie ma przymiotu strony. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zatem co do zasady organ drugiej instancji rozpoznając wniesione odwołanie winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania odszkodowania i umorzyć postępowanie. Podzielić należy jednak stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. I OSK 3233/15 zgodnie z którym pomimo odrębności zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej i decyzji umarzającej postępowanie skutek obu decyzji w sferze praw podmiotów i obowiązków uczestników postępowania niemających przymiotu strony a żądających ustalenia odszkodowania jest taki sam.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).