Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 361/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 361/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. Nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta i Gminy Ł. uchwałą Nr [..] z dnia [..] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w § 1 ust. 1 ustaliła opłatę za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych w wysokości 85 zł miesięcznie od jednego dziecka, a w § 1 ust. 2 postanowiła, że w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z rodziny, opłata stała za każde następne dziecko korzystające z przedszkola wynosi 70 zł miesięcznie. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Ł., w § 3 przyjęto, że traci moc uchwała [..] Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2001r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, a w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2005 r.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w Siedlcach zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Z tego względu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W pozostałym wymiarze Rada Miasta i Gminy Ł., zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenie.

Podkreślono w skardze, że wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotowym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych.

Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości, wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego, a także ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze miesięcznym i stałym. Sądy administracyjne są zgodne co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyroki NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09, z 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2012 r., II SA/Bd 86/11).

W ocenie skarżącego w § 1 zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji, a wysokość opłaty wynika jedynie z arbitralnej decyzji Rady. Nie jest ona zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości czy jakości świadczeń na jego rzecz. Jednocześnie Rada nie miała prawa ustalać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wykonania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r. nr 51, poz. 458) i to niezależnie od czasu korzystania przez dziecko z tych świadczeń. W związku z tym, jeśli nie zapewniono innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze ryczałtowym nie pozwala w żaden sposób na skontrolowanie przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług i możliwości pobierania za nie opłat, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. Konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę do jej podjęcia, mającą charakter istotnego naruszenia prawa, a pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ł., reprezentujący Radę Miasta i Gminy Ł., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały w postaci ustalenia przez radę gminy opłaty za świadczenia udzielone przez prowadzone przez gminę przedszkola publiczne ponad podstawę programową, która winna być realizowana nieodpłatnie, co wynika z zawartego w powołanym przepisie sformułowania "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Podniesiono, że oczywistym jest, że ustalona w uchwale opłata dotyczy wyłącznie świadczeń przekraczających zakres podstawy programowej. Zdaniem Burmistrza ustalenie przez Radę stałych, miesięcznych opłat o charakterze ryczałtowym, bez ich konkretyzacji, tj. bez odniesienia do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, nie narusza zasady ekwiwalentności.

Powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma, w ocenie organu, bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Zawiera on co prawda ogólną zasadę co do charakteru opłat, lecz dotyczy wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem zupełnie odmiennego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto posiada duży stopień uogólnienia.

Burmistrz podniósł, że kwestią ekwiwalentności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12. W jej uzasadnieniu NSA stwierdził, że konieczność respektowania zasady ekwiwalentności wynika z uznania, że zapłata za przedszkole nie jest rodzajem daniny publicznej. Obywatel po uiszczeniu podatku (daniny publicznej) nie może domagać się od organu publicznego świadczenia wzajemnego. Inaczej jest przy opłacie za świadczenie przedszkolne, gdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że świadczenie wzajemne w postaci świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, musi być zindywidualizowane, a wysokość i zasady naliczania opłat pozostawać muszą w zgodzie z zasadą ekwiwalentności. Ponadto, jak podkreślił NSA, "ani z omawianych przepisów ustawy o systemie oświaty, ani też z powołanych wcześniej norm konstytucyjnych, nie wynika, że opłata za świadczenie przedszkolne ma być ceną odpowiadającą – w całości, czy też w części wydatkom ponoszonym przez ten organ". Co więcej z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wprost wynika, że przedszkole publiczne ma zapewniać bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Również art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określa reguł, według których ma być ustalona opłata i nie nawiązuje przy ustaleniu jej wysokości do wysokości ponoszonych przez przedszkola kosztów na świadczone usługi opiekuńczo-wychowawcze (...). Przedszkola publiczne nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne. Są one placówkami oświatowymi, realizującymi funkcje zarówno opiekuńczo-wychowawcze, jak i edukacyjne (...).

Organ powołał się również na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12), zgodnie z którym gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono nim dłużej niż pięć godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać, za jakie konkretne zajęcia pobierają tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobiera opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podniesiono, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Sąd wyjaśnił, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że należy przyznać rację skarżącemu, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń, za którą ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, od jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Sąd podał, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie, rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu stanowiącego samorządu terytorialnego, uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie 85 zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy – niezależnie od tego czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice (opiekunowie prawni) i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług.

Zwrócono także uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego opłat przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/06 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku.

Dodatkowo podkreślono, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne co do zasady nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić co do charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej podlegają stosownej opłacie. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwala staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma miejsce. Użyte w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 – z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie – jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter – jako aktu prawa miejscowego – nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstawy programowej, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest zaś na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. To na organie spoczywał zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak, aby nie można było mu zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazano przy tym, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10. LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Ponadto zauważono, że charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego przesądza również o zakresie jej normatywnej treści wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w granicach wynikających z upoważnienia ustawowego do jego wydania – zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Powołany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do określania w uchwale wydawanej na jego podstawie zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Pomimo tego, o kwestii tej stanowi jednak § 6 zaskarżonej uchwały. Materia ta nie może być zaś przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie i w granicach wyznaczonych art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt

I OSK 1825/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń – jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano – powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta i Gminy Ł. reprezentowana przez radcę prawnego A.S. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz.2572 w brzmieniu wg stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty miesięcznej za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem bezpłatnego nauczania i wychowania prowadzonego przez te przedszkola w zakresie podstawy programowej, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, a także polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez określenie w § 6 zaskarżonej uchwały zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola.

W oparciu o powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach z dnia 28 grudnia 2012 roku na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. Nr [..] w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącego stanowisko Sądu I instancji jest niezasadne. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu wg stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola z uwzględnieniem art. 6 pkt 1." Przepis art. 6 pkt 1 ustawy (w brzmieniu wg stanu na dzień podjęcia uchwały) stanowi, że "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie i opiekę w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego".

Wskazano, że z literalnego brzmienia powyższych przepisów wynika, że Rada Miasta i Gminy Ł. posiada kompetencje do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne przekraczające zakres podstawy programowej. Świadczenia przedszkoli publicznych obejmujące nauczanie, wychowanie i opiekę w zakresie podstawy programowej są bowiem w świetle przedstawionych wyżej przepisów bezpłatne. Podniesiono, że jedyną przesłanką wskazaną w ww. przepisach ustalenia przez organ prowadzący opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jest, aby świadczenia te przekraczały zakres świadczeń objętych podstawą programową.

Rada Miasta i Gminy Ł. uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli wskazała jako podstawę prawną przepis art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty stanowiący delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten zawiera delegację wyłącznie do ustalenia przez radę gminy opłaty za świadczenia udzielane przez prowadzone przez gminę przedszkola publiczne ponad podstawę programową, która winna być realizowana nieodpłatnie. Powyższe wynika z zawartego w omawianym przepisie sformułowania: " z uwzględnieniem art. 6 pkt 1." Tym samym skoro Rada Miasta i Gminy powołując się na przepis art. 14 ust. 5 omawianej ustawy określa opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli to oczywistym jest, iż opłata ta ustalona jest wyłącznie za świadczenia przekraczające zakres podstawy programowej.

W ocenie skarżącego wskazanie w zaskarżonej uchwale w/w przepisu, w którym ustawodawca zawarł sformułowanie "z zastrzeżeniem art. 6 pkt 1" nie wymaga od gminy dalszych konkretyzacji w uchwale ani poprzez wskazanie w podstawie prawnej uchwały dodatkowo przepisu art. 6 pkt 1, ani też poprzez zamieszczenie w treści uchwały zapisu, że uchwalona opłata dotyczy świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne przekraczających zakres podstawy programowej. Zważywszy na wykonawczy charakter uchwały w stosunku do ustawy uchwała nie powinna w ocenie skarżącego powtarzać zapisów ustawowych, ale je wypełniać poprzez uchwalenie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w zakresie wykraczającym poza świadczenia objęte podstawą programową, do czego została upoważniona przez wskazany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 14 ust.5 omawianej ustawy. Tym samym w ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że zapis § 1 pkt 1 uchwały jest nieprecyzyjny i zbyt ogólny, uniemożliwiający rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona i w konsekwencji mogący prowadzić do objęcia odpłatnością świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. W ocenie skarżącego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty miesięcznej za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem bezpłatnego nauczania i wychowania prowadzonego przez te przedszkola bezpłatnie, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, jest błędna. Wprowadza bowiem dodatkowe przesłanki ich stosowania, nieprzewidziane przez ustawodawcę i w praktyce uniemożliwia pobieranie jakichkolwiek opłat przez Gminy za zajmowanie się dziećmi w przedszkolach ponad świadczenia z mocy prawa bezpłatne objęte podstawą programową.

Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 stwierdził, że nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzania stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie było by zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. "Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m.in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust.5 ustawy (k. 4 – 5 uzasadnienia)". Podniesiono, że pomimo wydania omawianego wyroku na tle nowego stanu prawnego to przedstawiony wyżej pogląd ma zastosowanie również w ocenie skarżącego do zasady ekwiwalentności pod rządami przepisów w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że uchwalona w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłata miesięczna w wysokości 85 zł. od jednego dziecka w żaden sposób nie pokrywała rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli udzielanych ponad podstawę programową. Pokrywała tylko niewielką ich część, miała w swej istocie charakter symboliczny. Rada Miasta i Gminy Ł. ustalając wysokość stawki nie kierowała się faktycznymi kosztami świadczeń, ale trudną sytuacją ekonomiczną społeczeństwa Miasta i Gminy. Dlatego też wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń było by bezcelowe i zbędne. NSA w cyt. wyroku jednoznacznie stwierdził, iż jeżeli opłaty pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielanych świadczeń (co ma miejsce w niniejszej sprawie) przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

W ocenie skarżącego brak jest również podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez określenie w § 6 zaskarżonej uchwały zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem takich przepisów. Zaskarżona uchwała nie zawiera § 6 dotyczącego zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola, zatem zarzut ten jest bezprzedmiotowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 w brzmieniu wg stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty miesięcznej za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem bezpłatnego nauczania i wychowania prowadzonego przez te przedszkola w zakresie podstawy programowej, że powinna była opłaty te różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, a także polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta i Gminy Ł. przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez określenie w § 6 zaskarżonej uchwały zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do – obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r. Nr 51, poz. 458). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozrządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61 poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. Nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Bez wątpienia taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swoich orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo (bezpłatnie) – zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko. Precyzyjne określenie przedmiotu uchwały wprowadzającej opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola było niezbędne. Nie wystarczyło ogólnikowe powołanie się w treści uchwały na bliżej niesprecyzowane "świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych". Określenie w statucie przedszkola, że podstawy programowe mają być realizowane przez 5 godzin dziennie, nie dowodziło, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie mógł być w ogóle wykonywany. W konsekwencji taki zapis statutowy nie oznaczał automatycznie, że wszystkie późniejsze zajęcia musiały być już płatne. W stanie prawnym, w jakim została podjęta kwestionowana uchwała istotny był nie tyle czas realizacji co charakter danej usługi. O dopuszczalności wprowadzenia opłat decydować musiało to, czy świadczenia rzeczywiście wykraczały poza omawiane minimum programu wychowania przedszkolnego, a nie to czy miały być one wykonywane później czy też w czasie 5-godzinnego pobytu dziecka w przedszkolu, czyli w przedziale czasowym przeznaczonym co do zasady na realizację takiego minimum programowego.

Z tych względów organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia w taki sposób, by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Niewątpliwie uchwała Rady Miasta i Gminy Ł. z dnia [..] lipca 2005 r. Nr [..] powyższych standardów nie spełnia. Wprowadzono nią opłatę stałą "za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych". Taki sposób określenia przedmiotu ustalonej opłaty był wadliwy. Nie wykluczał bowiem ustalania opłat za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć, bez względu na zakres wykonywanych świadczeń. Przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [..] lipca 2005 roku. Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami – co już wyżej sygnalizowano - udzielone przez ustawodawcę upoważnienie obejmowało wyłącznie wprowadzenie opłaty za świadczenia przekraczające minimum wychowania przedszkolnego, czyli odpłatność za kolejne godziny pobytu dziecka w przedszkolu mogła być ustalona, jeżeli nie były wówczas realizowane zajęcia wychowawcze objęte podstawą programową. To powinno zaś bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały, w której należało wskazać nie tyle okres, w jakim płatne zajęcia mają być wykonywane, lecz dokładnie określić za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie. Przedmiotowa uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego. Zakres takich zaś aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Ustalenie przez Radę Miasta i Gminy Ł. opłaty na sztywnym poziomie, bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty w zależności o charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług, stanowiło oczywiste i istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej omawianej uchwały, gdy się zważy, że postanowienia o charakterze merytorycznym zawarto w § 1 uchwały, a pozostałe paragrafy uchwały zawierają jedynie postanowienia dotyczące wykonania uchwały, uchylające poprzednią uchwałę i stanowiące o terminie wejścia w życie uchwały. Są to zatem postanowienia, których sens pozostawania w obrocie prawnym uzależniony jest od istnienia rozstrzygnięcia merytorycznego uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku pierwszej instancji na nieistniejący § 6 uchwały nie miało wpływu na treść wyroku, a zwłaszcza nie uzasadnia wniosku o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu z dnia podjęcia kwestionowanej uchwały. Istotna zmiana art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty po dniu 1 września 2010 r. w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), która spowodowała zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie uzasadnia również – jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną – odnoszenia aktualnych poglądów orzecznictwa do stanu prawnego sprzed dnia 1 września 2010 r., tj. stanu, w którym podjęto kwestionowaną uchwałę.