Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 10/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art 16, art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej P. F. Z. sprawy ze skarg R. K., L. K., D. K., E. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę E. W. oddala, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], III. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: 1. skarżących R. i L. K. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz na rzecz L. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 2. na rzecz D. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 października 2012 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: "Inspektor Powiatowy"), którą organ ten umorzył w całości postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, w sprawie warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanym na działce nr [...] położonej w T. przy ul. O. [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w efekcie stosunkowo rozbudowanego ciągu postępowań odnoszących się do wyżej wymienionej inwestycji na działce [...].

W tym miejscu trzeba w celach porządkowych podkreślić, że wydając niniejszy wyrok Sąd kontrolował legalność decyzji kończących (umorzeniem) postępowanie naprawcze z art. 51 Prawa budowlanego odnoszące się do zrealizowanego warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanym na działce nr [...]. To wstępne zastrzeżenie jest istotne, albowiem akta sprawy prowadzone były przez organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób stosunkowo nieprzejrzysty - włączano do nich dokumentację wielu postępowań i to w sposób utrudniający ustalenie granic pomiędzy tymi postępowaniami. Zwrócił na to zresztą uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10 (krytycznie oceniając taką praktykę prowadzenia akt).

Z akt sprawy wynika, że równolegle prowadzone były przez różne organy administracji postępowania dotyczące odpowiednio:

– pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego na działce [...] na budynek mieszkalny (zob. m.in. k. 65-66, 74, 122, 136, 146, 149, 157 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I oraz k. 640 akt administracyjnych znajdujących się w tomie IV);

– zmiany sposobu użytkowania części warsztatu złotniczego na działce [...] na budynek mieszkalny (k. 75 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I);

– nakazania R.K. zamurowania cegłą szklaną okien i drzwi w ścianie szczytowej budynku na działce przy ul. O. [...] (zob. m.in. k. 9-10, 15, 21-22, 31, 51-53, 56 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Dodatkowo w aktach sprawy zebrano dokumentację dotyczącą szeregu innych postępowań nadzwyczajnych odnoszących się mniej lub bardziej bezpośrednio do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., sygn. [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu branży złotniczej.

Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej znaczenie mają przede wszystkim następujące fakty.

Decyzją ostateczną z dnia 30 stycznia 1989 r., nr [...] Naczelnik Gminy T. udzielił R.K. pozwolenia na budowę obejmującego warsztat branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem na działce położonej w T. przy ul. O. nr [...].

Decyzją z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] Starosta Poznański po rozpatrzeniu wniosku R.K. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanego na działce nr [...], położonej w T. przy ul. O. [...] (k. 27 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Decyzją z dnia 11 lipca 2001 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia 30 stycznia 1989 r. udzielającej R.K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szamba (k. 105 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Decyzją ostateczną z dnia 10 października 2001 r., sygn. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań R.G. i R.K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. [...] (k. 111 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. IV SA 3792/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2001 r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddalił skargę (k. 130 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. IV SA 3985/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2001 r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddalił skargę (k. 134 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Pismem z dnia 19 grudnia 2003 r., sygn. [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił R.K. i R.G. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) postępowania administracyjnego "w stosunku do warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanych na działce położonej w T. przy ul. O. [...]". W piśmie tym wskazano, iż wszczęcie postępowania jest skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. IV SA 3792/01 (k. 143 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I)

W odpowiedzi na powyższe pismo R. G. i R.K. pismem z dnia 2 stycznia 2004 r. skierowanym do Inspektora Powiatowego Nadzoru zakwestionowali zasadność wszczęcia powyższego postępowania (k. 153 akt administracyjnych znajdujących się w tomie I).

Następnie kilkukrotnie Inspektor Powiatowy zawiadamiał R.G. i R.K. o konieczności przeprowadzenia wizji lokalnej budynku warsztatu złotniczego wraz z częścią socjalną i mieszkalną zlokalizowanego przy ul. O. [...] w T.. Zainteresowani podważali jednak konieczność przeprowadzenia oględzin, natomiast pismem z dnia 3 września 2004 r. R.K. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skargą na działalność Inspektora Powiatowego kwestionując zasadność prowadzenia przez ten organ postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Przed przedstawieniem dalszego biegu postępowania naprawczego w odniesieniu do warsztatu złotniczego na działce [...] sprawy należy zaznaczyć, że równolegle i niezależnie od postępowania w sprawie zgodności z prawem przedmiotowego warsztatu złotniczego toczyły się jeszcze:

– postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego warsztatu;

– postępowanie wznowieniowe w tym zakresie;

– postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego na działce [...].

Decyzją z dnia 25 października 2004 r., nr [...] Inspektor Powiatowy stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym na parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze zrealizowanego na działce nr [...] położonej w T. w zakresie dotyczącym pomieszczeń warsztatu branży złotniczej. Jednak decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołań R.K., R.G., U.S. i L.Z., uchylił decyzję z dnia 25 października 2004 r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Inspektor Powiatowy, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowiego w sprawie pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym, zlokalizowanym na parterze oraz pomieszczeniami mieszkalnymi zlokalizowanymi na piętrze, przy ul. O. [...] w T. stwierdził, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmówił uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia 1 marca 2005 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołania R.K. i R.G., uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 12 stycznia 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Inspektor Powiatowy ponownie stwierdził, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmówił uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., sygn. [...] z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna.

Z kolei decyzją z dnia 6 marca 2009 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki, po wszczęciu postępowania na żądanie R.K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 2 czerwca 2005 r., nr [...]. Decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R.K. i L.K. od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 6 marca 2009 r., nr [...] uchylił tę decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 27 października 2009 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2005 r. Jednak decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań R.K. i L.K. oraz D.K. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. [...] Inspektor Wojewódzki po raz trzeci odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2005 r. Decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1540/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K., natomiast wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

W dniu 15 września 2010 r. R.K. złożył skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego w sprawie zgodności z prawem zrealizowanego warsztatu złotniczego. Zarzucił naruszenie art. 51, 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270) i wniósł o zobowiązanie Inspektora Powiatowego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Inspektora Powiatowego do zakończenia w terminie 2 (dwóch) miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy obiektu budowlanego – warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w T. przy ul. O. wszczętego z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Inspektor Powiatowy. W jej motywach zwrócił przede wszystkim uwagę, że Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 (w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), a nie dostrzegł, że w obrocie pozostaje pozwolenie na użytkowanie spornego warsztatu złotniczego z dnia z dnia 18 maja 1999 r. nr [...].

Oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2453/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił Inspektorowi Powiatowemu między innymi uwagę, że Sąd Wojewódzki rozpoznawał sprawę tylko w zakresie wystąpienia bezczynności organu, natomiast nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego, w tym wskazanego w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zauważył też, że nie został przesądzony sposób zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 19 grudnia 2003 r.

Wykonując zobowiązanie wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10 Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanym na działce nr [...] w T. przy ul. O.. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że poza sporem pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, która została wydana przez Naczelnika Gminy T. w 1989 r. z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzenia nieważności dokonał Wojewoda Wielkopolski decyzją w dniu 11 lipca 2001 r. [...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Ostatecznie tę kwestię rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku IV SA 3792/01 oraz IV SA 3985/01. Zdaniem Inspektora Powiatowego utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, a także stanowisko doktryny stanowi, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów jako osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że w sytuacji wtórnego wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie administracyjne określone w art. 51 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia jego stanu technicznego oraz założonego przeznaczenia obiektu.

Jednocześnie Inspektor Powiatowy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności. Starosta Poznański decyzją z dnia 18 maja 1999 r. nr [...] udzielił inwestorowi - R.K. pozwolenia na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami na piętrze, zrealizowanego na działce nr [...], położonej w T. przy ul. O.. Decyzja ta stała się ostateczna. Zdaniem organu art. 51 Prawa budowlanego stosować należy do obiektów, które nie posiadają decyzji pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie inwestor w momencie zakończenia robót otrzymał decyzję pozwolenia na użytkowanie. Wykluczało to prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja zezwalająca na użytkowanie do czasu jej uchylenia miała moc wiążącą zarówno dla organów administracji, jak i każdoczesnych właścicieli nieruchomości. Zaznaczyć należy, że pozwolenie na użytkowanie posiada moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę oraz obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wskazując na powyższe Inspektor Powiatowy wyraził przekonanie, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, dopóki nie zostało uchylone pozwolenie na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r., było przedwczesne. Zdaniem organu możliwości merytorycznego załatwienia sprawy nie otworzył też dodany przez ustawodawcę art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę nie powoduje automatycznie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na użytkowanie. Ta ostatnia decyzja, jako pozostająca w obrocie, objęta jest ochroną z art. 16 K.p.a. Jej adresat musi mieć pewność, co do trwałości wydanej decyzji, a jedynie w ściśle określonych przypadkach można wzruszyć decyzję, wznawiając postępowanie w przedmiocie i uchylając ją.

Inspektor Powiatowy zaznaczył, że w dniu 2 czerwca 2005 r., decyzją [...] stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia 18 maja 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, ale jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia jej stronie. Oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze pozostaje w mocy.

Mając to wszystko na względzie Inspektor Powiatowy doszedł do przekonania, że dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest niezasadne. Aby móc prowadzić postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego, czy też dostosować obiekt do zgodności z przepisami, udzielone pozwolenie na użytkowanie powinno zostać wycofane z obiegu. Dopiero w takiej sytuacji zasadne byłoby prowadzenie postępowania mającego "naprawić" stan niezgodności z prawem. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który posiada decyzję pozwolenia na użytkowanie było przedwczesne i przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania istniała już przed wszczęciem postępowania

Od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 20 lipca 2012 r. umarzającej postępowanie odwołali się R.K. (k. 97 akt administracyjnych II instancji), D.K. (k. 114 akt administracyjnych II instancji) oraz L.K. (k. 124 akt administracyjnych II instancji). We wszystkich wniesionych odwołaniach (miały one odmienną treść) odwołujący skoncentrowali się na zakwestionowaniu możliwości umorzenia postępowania z art. 51 Prawa budowlanego warsztatu złotniczego na działce nr [...] w sytuacji, gdy wyeliminowane z obrotu zostało pozwolenie na jego budowę. Zwrócili uwagę, że w tej kwestii wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SAB/Po 60/10, wykluczając możliwość umorzenia postępowania naprawczego.

Decyzją z dnia 25 października 2012 r. nr [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r. była przedmiotem nadzwyczajnego wznowieniowego postępowania administracyjnego, które jednak Inspektor Powiatowy zakończył decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. znak: [...], stwierdzając, że decyzja z 18 maja 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 26; ze zm.) oraz odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r. oraz decyzja z dnia 2 czerwca 2005 r. pozostają w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki podkreślił, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie której inwestor może korzystać z warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanym na działce nr [...].

Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Powiatowego, że gdy obiekt budowlany został na mocy decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie oddany do użytkowania, organy nadzoru budowlanego nie mają prawnej możliwości wszcząć i prowadzić w stosunku do tego obiektu postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie takiej tezy Inspektor Wojewódzki powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 887/10)

W tej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - ziściły się przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie administracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach skarżących, Inspektor Wojewódzki wskazał, że w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2453/11, wydanym w wyniku wniesienia przez Inspektora Powiatowego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści.

Od decyzji z dnia 25 października 2012 r. skargi wnieśli R.K., L.K., D.K. i E.K.. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

R.K. zarzucił przy tym naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie związane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (skarżący zaznaczył, że ten ostatni przepis nie daje podstaw do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania);

3. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez odstąpienie przez Inspektora Wojewódzkiego od obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (skarżący przypomniał, że organ prowadził postępowanie w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę);

4. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty;

5. art. 105 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania przy braku wystąpienia strony w tym zakresie, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, przy sprzeciwie pozostałych stron oraz w sprzeczności z interesem społecznym;

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazanie niewłaściwej i niepełnej podstawy materialnoprawnej, nienależyte i niepełne wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję;

7. art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Inspektora Wojewódzkiego do orzeczeń sądowych wydanych w sprawie i nie uwzględnienie, że sąd wykluczył możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie;

8. art. 170 P.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się Inspektora Wojewódzkiego wydanym orzeczeniom sądowym;

9. art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu przeglądu akt sprawy i czynnego udziału w postępowaniu;

10. art. 111 K.p.a. poprzez brak uzupełnienia uzasadnienia decyzji, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu kontroli rozstrzygnięcia decyzji (skarżący zwrócił również uwagę na brak postanowienia o odmowie uwzględnienia jego żądania).

W uzasadnieniu skargi R.K. zaakcentował, że decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. Inspektor Powiatowy stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego została wydana z naruszeniem prawa. To tym bardziej - zdaniem skarżącego - przemawia za tym, że obiekt pozbawiony wtórnie pozwolenia na budowę wymaga postępowania naprawczego. R.K. w uzasadnieniu skargi argumentował następnie, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organy uchylają się od przeprowadzenia takiego postępowania powołując się na pozwolenie na użytkowanie, które zostało wydane ewidentnie z naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii kolizji, jaka według organu zachodzi pomiędzy prowadzonym postępowaniem naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego a istniejącym w obrocie pozwoleniem na użytkowanie, skarżący - powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwłaszcza wyrok z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10) - wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zastępuje wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i nie eliminuje konieczności uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który został zrealizowany w oparciu o uchylone pozwolenie.

L.K. we wniesionej skardze podniosła tylko część zarzutów podniesionych przez R.K., to jest zarzuty wymienione wyżej w punktach od 3-8. W obszernej argumentacji skargi również zwróciła uwagę na fakt, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do warsztatu złotniczego na działce nr [...] nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej przyjęcie takiego stanowiska jest niedopuszczalne w świetle wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10. Dodatkowo L.K., podobnie jak R.K., powołała się na pogląd wyrażony w wyroku wyrok z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10.

Z kolei D.K. i E.K. zarzucili naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. podkreślając, że organ odwoławczy ma nie tylko charakter organu kontrolnego, ale jest obowiązany także rozpoznać sprawę merytorycznie i wyjaśnić sporne kwestie. Poza tym wskazali na naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, polegające na umorzeniu postępowania i nie doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem D.K. i E.K. naruszono również art. 153 P.p.s.a., poprzez nie wykonanie wyroków wydanych w sprawie oraz uchybiono art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. wydając decyzję z pominięciem przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi skarżący skoncentrował się na wykazaniu, że pozostające w obrocie pozwolenie na użytkowanie nie stanowi przeszkody ani nie uniemożliwia prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. D.K. i E.K. powołali się przy tym szerzej na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwłaszcza wyrok z dnia 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09).

W odpowiedziach na skargi R.K., L.K. oraz D.K. i E.K. Inspektor Wojewódzki wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi R.K., L.K. oraz D.K. zasługują na uwzględnienie, jednak z nieco innych przyczyn, aniżeli przedstawiają skarżący w skargach. Z kolei skarga E.K. podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego po jej stronie (wyjaśnienie kwestii braku legitymacji skargowej tej osoby zostanie przedstawione w końcowej części uzasadnienia).

Przed przedstawieniem motywów wyroku należy poczynić dwie uwagi porządkujące.

Po pierwsze, skargi R.K., L.K. oraz D.K. i E.K. (występujących łącznie) zostały złożone odrębnie i wstępnie zarejestrowane pod różnymi sygnaturami (odpowiednio II SA/Po 10/13, II SA/Po 68/13 oraz II SA/Po 11/13). Postanowieniami z dnia 15 marca 2013 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r. skargi L.K. oraz D.K. i E.K. zostały dołączone do sprawy II SA/Po 10/13 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, gdyż mogły być objęte jedną skargą.

Po drugie, Sąd podkreśla, że wszystkie skargi zostały złożone w terminie. R.K. i L.K. otrzymali zaskarżoną decyzję tego samego dnia - tj. 29 października 2012 r. (k. 150e i 150a akt administracyjnych II instancji). Z kolei D.K. (występujący ze skargą wspólnie z małżonką) odebrał ją 12 listopada 2012 r. (k. 150c akt administracyjnych II instancji). R.K. złożył skargę w organie osobiście dnia 3 grudnia 2012 r. (k. 16 akt sądowych), L.K. 10 stycznia 2013 r., natomiast D.K. wraz z E.K. - 6 grudnia 2012 r. Choć z powyższego wynika, że skargi R.K. i L.K. zostały złożone po upływie terminu 30 dniowego od ich doręczenia, to jednak należy mieć na względzie, że osoby te wystąpiły z żądaniem uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. Postanowienie w tym względzie otrzymali później (zob. dowody doręczenia na k. 168b i 168c akt administracyjnych II instancji), stąd - uwzględniając treść art. 111 § 2 K.p.a. - termin do złożenia skargi przez te osoby upłynął dopiero 11 stycznia 2013 r. Należy zatem przyjąć, że termin do złożenia skarg został zachowany.

Przechodząc do oceny sprawy w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zasadnicze okoliczności faktyczne są w niej bezsporne.

Naczelnik Gminy T. w dniu 30 stycznia 1989 r. decyzją nr [...] udzielił R.K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem na działce nr [...] położonej w T. przy ul. O.. Następnie, na wniosek inwestora, Starosta Poznański decyzją z dnia 18 maja 1999 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym na parterze i pomieszczeniem mieszkalnym na piętrze. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna.

Z kolei decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia 30 stycznia 1989 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia 10 października 2001 r. nr [...]. Skargi na tę ostatnią decyzję złożone przez R.K. i R.G. zostały oddalone w dniu 30 czerwca 2003 r.

Z powodu wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie na użytkowanie obiektu na działce [...] z dnia 18 maja 1999 r. nr [...] stała się przedmiotem postępowania wznowieniowego, które zakończyło się 2 czerwca 2005 r. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Organ ten stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 26, ze zm.) oraz odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od doręczenia stronie.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego wobec przedmiotowego warsztatu złotniczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm., obecnie ustawa publ.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) w pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że spór pomiędzy skarżącymi i organami w niniejszej sprawie w istocie oscyluje wokół jednego, spornego zagadnienia prawnego: czy wobec niewątpliwego pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 18 maja 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanego na działce nr [...], możliwe jest przeprowadzenie przez organy w stosunku do tego obiektu postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego (z uwagi na pozbawienie obiektu pozwolenia na budowę)?

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga podejścia do niej z innej perspektywy, aniżeli czynią to organ administracji jak i skarżący. Należy przede wszystkim zastanowić się, jakie jest zarzewie sporu wynikłego w tej sprawie między skarżącymi a organem (sporu znajdującego - jak wskazano wyżej - odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Praprzyczyną wszczęcia przez Inspektora Powiatowego postępowania z art. 51 Prawa budowlanego było niewątpliwie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego w 1989 r. dla inwestycji obejmującej warsztat branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem na działce nr [...]. Inwestycja ta została jednak na podstawie jeszcze ważnego pozwolenia zrealizowana, a inwestor 18 maja 1999 r. otrzymał pozwolenie na użytkowanie, które stało się ostateczne.

Jak wyżej wskazano, wobec pozwolenia na użytkowanie (po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę) przeprowadzono jedynie postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się 2 czerwca 2005 r. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Organ ten stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 26, ze zm.) oraz odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od doręczenia stronie.

Oznacza to, że wobec decyzji o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie organy zastosowały różne tryby nadzwyczajne, oparte na różnych przesłankach. W efekcie doprowadziło do kuriozalnej sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego uchylają się od przeprowadzenia postępowania naprawczego wobec obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę rażąco naruszającego prawo, powołując się na istniejące w obrocie pozwolenie na użytkowanie, wydane w oparciu o to właśnie pozwolenie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że orany nadzoru budowlanego nienależycie oceniły skutki prawne faktu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego w 1989 r. dla inwestycji obejmującej warsztat branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem na działce nr [...]. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 przesądzono, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie warsztatu złotniczego na działce [...] z dnia 18 maja 1999 r. wydano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Pomimo istnienia bezpośredniej zależności zachodzącej pomiędzy unieważnionym pozwoleniem na budowę a pozwoleniem na użytkowanie, organy nawet nie rozważyły czy wobec tego drugiego mogą ewentualnie zachodzić przesłanki nieważności. Trzeba mieć na względzie, że nawet fakt, iż decyzja ma przymiot ostateczności i jest wiążąca, nie uzasadnia całkowicie bezrefleksyjnego opierania się na niej, zwłaszcza jeżeli na tle całokształtu okoliczności sprawy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja taka może być obciążona wadami kwalifikowanymi.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organów prowadzących postępowanie naprawcze w sprawie obiektu na działce [...] było w pierwszej kolejności zainicjowanie z urzędu postępowania w celu rozważenia w prawidłowym trybie (art. 156 i nast. K.p.a., a nie art. 145 § 1 i nast.) czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu, o ile w systemie prawa istnieją oczywiście uzasadnione racje przemawiające za tym, aby nie bagatelizować skutków istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, chociażby utraciła ona oparcie w istniejącym wcześniej pozwoleniu na budowę (zob. zwłaszcza powołany wyżej wyrok II OSK 2012/11), to jednak należy uczynić w tym względzie bardzo istotne i generalne zastrzeżenie: odwoływanie się przez organy do zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) i wywodzenie z wydanego pozwolenia na użytkowanie określonych skutków prawnych wymaga uprzedniego upewnienia się przez nie czy pozwolenie to nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi. Trzeba też pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji (A), która stanowi oparcie dla innej decyzji (B), nie może spotykać się z bierną postawą organów administracji. W takim przypadku obowiązkiem organów administracji, które kierują się zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), jest wystąpienie do właściwego organu o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wobec decyzji zależnej (B), w celu zweryfikowania czy i ona nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Istotne jest też podkreślenie, że postępowanie nieważnościowe może i powinno być w takich przypadkach wszczęte z urzędu.

W niniejszej sprawie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest podstawą do zainicjowania postępowania nieważnościowego, nie zaś - co w tezie uchwały wyraźnie podkreślono - postępowania wznowieniowego. Takiego postępowania nieważnościowego nie zainicjowano.

Natomiast dla analizowanej sprawy nie ma znaczenia fakt, że bezskutecznie przeprowadzono postępowanie wznowieniowe wobec pozwolenia na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r. i że decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zdecydował się go uchylić. Decyzja w postępowaniu wznowieniowym była bowiem wydana w oparciu o inne, aniżeli nieważnościowe, przesłanki (w postępowaniu wznowieniowym organ nie bierze pod uwagę przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.). Podkreślenia wymaga też, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do wyeliminowania pozwolenia na użytkowanie z obrotu prawnego wyłącznie z powodu upływu limitów czasowych dla uchylenia decyzji (właściwych tylko dla trybu wznowieniowego).

Potrzeby zainicjowania w sprawie postępowania nieważnościowego wobec pozwolenia na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r. (w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego je wydano) nie podważa również fakt, że wobec pozwolenia na użytkowanie postępowanie nieważnościowe już raz zostało przeprowadzone na wniosek U.Z. i L.Z. (k. 40 akt administracyjnych I instancji, w tomie I). Postępowanie to zakończyło się bowiem decyzją z dnia 9 grudnia 1999 r. nr [...]. Została ona więc wydana przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, co miało miejsce 11 lipca 2001 r. Stąd kwalifikowana wadliwość pozwolenia na budowę nie była i nie mogła być wówczas brana przez organ pod uwagę. Na marginesie trzeba dopowiedzieć, że w świetle uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 18), nic nie stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z powodu późniejszego wystąpienia przesłanki nieważności, jeżeli dana decyzja nie była dotychczas pod tym kątem weryfikowana.

Warto także w tym miejscu zwrócić uwagę na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym kwestia skutków unieważnienia pozwolenia na budowę wobec wydanego na jego podstawie pozwolenie na użytkowanie rozważana jest w świetle powołanej wyżej uchwały I OPS 2/12. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2416/11 Sąd stwierdził, że organy (nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego - uw. WSA) "winny wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (...) nie może to pozostać bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono. (...) Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (...) może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (...). Stanowisko to winien wziąć pod uwagę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozstrzygając sprawę i to mimo wyrażanego wcześniej stanowiska sądów o przesłankach do wznowienia".

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wyrażone przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego była przedwczesna. W pierwszej kolejności obowiązkiem organów było bowiem zainicjowanie postępowania nieważnościowego w celu zweryfikowania - w tym właściwym do tego trybie - czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r. również nie jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na marginesie Sąd zauważa też, że do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego obowiązany był zwłaszcza Inspektor Wojewódzki, który jest w tej sprawie organem właściwym.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarg Sąd stwierdza, że ich rozpoznawanie - wobec przedstawionych wyżej motywów wyroku - stało się w znacznej części bezprzedmiotowe. Wszystkie stawiane przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i 77, art. 104 § 2, art. 105 § 2, art. 107 § 3 K.p.a., a w przypadku D.K. także art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a.), wiążą się z generalnym zarzutem uchylenia się przez organy nadzoru budowlanego od wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Jak można wnioskować ze złożonych odwołań, skarżący domagali się zwłaszcza uwzględnienia przez organy w toku postępowania administracyjnego argumentacji wynikającej z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiającej za dopuszczalnością postępowania naprawczego, chociażby w obrocie pozostawała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem, z przyczyn wymienionych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, rozstrzyganie sporu zaistniałego w niniejszej sprawie pomiędzy stronami było przedwczesne wobec faktu, że nie zainicjowano postępowania w sprawie ewentualnych przesłanek nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r.

Zupełnie niezasadne są natomiast zarzuty naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Wszyscy skarżący wskazując na ten przepis wywodzą, że w świetle wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, a także wyroku z dnia 30 października 2012 r., II SAB/Po 13/12 umorzenie postępowania w sprawie było wykluczone. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić z całą stanowczością, że powoływane przez skarżących orzeczenia wydane zostały w wyniku skarg na bezczynność, a w tego typu sprawach sąd nie może przesądzać o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, do którego wydania zobowiązuje w danym przypadku organ. Na tę kwestię zresztą bardzo wyraźnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11, w którym oddalono skargę od wyroku II SAB/Po 60/10.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 170 P.p.s.a. (podniesionego przez L.K. i R.K.) Sąd stwierdza, że zarzut ten jest nieadekwatny do niniejszej sprawy. Art. 170 P.p.s.a., stanowi, iż "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przepis ten wprowadza tzw. prawomocność materialną i dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść w orzeczeniu sądowym. Instytucję tę należy odróżnić, od instytucji związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku, które wiążą sąd i organy w danej sprawie (o czy mowa wyżej - art. 153 P.p.s.a.). Jak wskazano, art. 170 P.p.s.a. dotyczy skutków prawomocnych wyroków wobec innych sądów i organów, jednak chodzi o skutki rozstrzygnięć, a nie wskazania i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu (ta wiąże w danej sprawie – art. 153 P.p.s.a.). Dlatego, nie można powołując się na art. 170 P.p.s.a. - twierdzić o wiążącej mocy wskazań zawartych uzasadnieniu w wyroku względem innych spraw.

Odnosząc się wreszcie do podniesionego przez R.K. zarzutu naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. Sąd stwierdza, że nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z tym przepisem "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". R.K. twierdzi, że pomimo jego żądania przedłożenia do wzglądu akt postępowania legalizacyjnego nie wydano postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a., które mógłby zaskarżyć. Nie przesądzając o tym czy takie zdarzenie miało miejsce czy też nie, Sąd zauważa, że skarżący w żadnym stopniu nie wykazał, a nie sposób tego ustalić na podstawie przebiegu postępowania, w jaki sposób kwestionowane przez niego działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło ograniczająco na jego czynny udział w postępowaniu, zwłaszcza o jakich okolicznościach sprawy nie mógł się dowiedzieć, a które były istotne dla sprawy. Podkreślić przy tym należy, że R.K. wniósł skutecznie odwołanie od decyzji i miał dodatkowo możliwość zapoznania się z aktami w organie odwoławczym. Ponadto z jego pism wynika, że posiada on obszerną wiedzę na temat przebiegu sprawy i zebranej dokumentacji.

Wreszcie nie było podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 111 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że R.K. wystąpił w tym trybie o uzupełnienie decyzji w zakresie treści jej uzasadnienia, a postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. organ odmówił takiego uzupełnienia. W ocenie Sądu odmowa ta była zasadna, albowiem art. 111 § 1 K.p.a. wyklucza możliwość uzupełniania decyzji administracyjnych w tym trybie poza elementy w tym przepisie wyraźnie wymienione (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach).

Odnosząc się natomiast do kwestii skargi E.K. stwierdzić należy, że skarżąca ta, choć występuje ze skargą wspólnie z mężem będącym osobą uprawnioną (D.K.) nie ma legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), gdyż sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego. Z wykazu właścicieli i władających z dnia 20 maja 2009 r. (k. 323 akt administracyjnych I instancji, tom II) odnoszącego się do nieruchomości sąsiadujących z działką [...], wynika, że właścicielem działki nr [...] jest jedynie D.K. (zob. też wypis z rejestru gruntów z dnia 6 czerwca 2012 r. na k. 698 akt administracyjnych I instancji, tom IV). Nie ma natomiast znaczenia fakt, że budowę domu mieszkalnego na działce [...] D.K. prowadził mąż wraz z nią (na co wskazuje on w piśmie z dnia 13 marca 2012 r. na k. 638 akt administracyjnych I instancji, tom IV), skoro dom ten znajduje się na nieruchomości należącej wyłącznie do D.K.. Dodać też należy, że decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 14 marca 2008 r. nr [...] wydana została także wyłącznie na rzecz D.K. (k. 629 akt administracyjnych I instancji, tom IV). Co więcej, interes prawny E.K. w odniesieniu do postępowania w sprawie obiektu na działce [...] zakwestionowany został już raz przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z dnia 30 września 2009 r. nr [...]-A (k. 332 akt administracyjnych I instancji, tom. II).

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie inicjując z urzędu postępowania mającego na celu zweryfikowanie legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 maja 1999 r., nr [...] w trybie nieważnościowym (z powodu stwierdzenia stwierdzenie nieważności uprzedniego pozwolenia na budowę), a w konsekwencji przedwcześnie przyjmując, że jej pozostawanie w obrocie prawnym stanowi przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego dla warsztatu złotniczego na działce [...].

Z tych powodów Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. W kosztach postępowania i wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 200 oraz odpowiednio art. 152 P.p.s.a.

Z kolei skarga E.K. została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. z powodu braku po stronie skarżącej legitymacji skargowej.