Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 615/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 31,art. 32 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 kwietnia 2013 r. Z. F., działając jako rolnik, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej w skrócie zwanego Kierownikiem lub organem pierwszej instancji) z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. Kierownik przyznał Z. F. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 14.208,00 zł, do powierzchni 16,30 ha.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej w skrócie zwany Dyrektorem lub organem odwoławczym) uchylił decyzję Kierownika w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, że organ pierwszej instancji niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy.

Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. Kierownik przyznał Z. F. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 10.986,00 zł, do powierzchni 16,30 ha.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 328/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. F. od decyzji Dyrektora z dnia 22 grudnia 2014 roku.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji, weryfikując wniosek strony ustalił, iż stwierdzona i uprawniona powierzchnia do płatności rolnośrodowiskowej z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wyniosła 16,30 ha i była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej, tj. 18,53 ha, przy czym ustalenia tego organ dokonał w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie rolnika. WSA uznał, że organy obu instancji nie miały obowiązku ponownego przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym w 2014 r. kontroli na miejscu w zakresie sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2013 r. Z kolei w zakresie pomiarów dokonanych samodzielnie przez stronę co do dwóch działek rolnych, Sąd przypomniał, że odbiegają one od wielkości wskazanych we wniosku o płatności. W związku z powyższym WSA stwierdził, że Kierownik, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wyniki kontroli na miejscu, prawidłowo ustalił, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły nieprawidłowości skutkujące stwierdzeniem zawyżenia powierzchni deklarowanej działek rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej o 13,6810%. W konsekwencji, na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zmniejszono płatność o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Sąd wskazał ponadto, że wobec stwierdzenia podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020, organ zasadnie nałożył na tę działkę sankcję w wysokości 50%, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 2318/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej pomocy ustawodawca przewidział kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza raport. Kontrole na miejscu nie wymagały zawiadomienia, ani udziału w nich producenta, natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone. Prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane zwykle wtedy, gdy jego obecność jest potrzebna do przeprowadzenia kontroli.

W ocenie NSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie dokonano w wystarczający sposób oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. WSA jedynie ogólnikowo odniósł się do wywodów Z. F. prezentowanych w zakresie potrzeby przeprowadzenia powtórnego pomiaru nieruchomości, wobec zaistniałych w tym zakresie rozbieżności stanowisk strony i organu. Zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku wskazano, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, jednakże Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób strona miałaby zakwestionować przeprowadzony przez organ pomiar działek i uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy, inaczej niż to uczynił skarżący Z. F. wskazując własne (lub wykonane na jego zlecenie) pomiary. NSA skonstatował dalej, że nawet gdy wyniki pomiarów przeprowadzonych przez stronę odbiegają od wielkości wskazanych we wniosku o płatności, to jednak różnią się także od pomiarów dokonanych przez organ, a kwestia wielkości tych różnic może mieć potencjalnie istotne znaczenie w zakresie oceny, czy płatność powinna zostać pomniejszona i w jakim zakresie. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy w sytuacji gdy beneficjent podnosi wątpliwości co do prawidłowości uzyskanych wyników pierwszego pomiaru i przedstawia własne dowody w tym zakresie, to organ może w świetle art. 78 k.p.a. odmówić uwzględnienia wniosków dowodowych strony uznając, że przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy odzwierciedlały wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli. Podkreślić należy, że to organ uważał, iż okoliczności sprawy są wyjaśnione w sposób wynikający z raportu z kontroli, natomiast strona zgłaszając wnioski dowodowe, zmierzała do udowodnienia, iż stan faktyczny sprawy jest inny niż to wynika z raportu z kontroli. Raport z czynności kontrolnych jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej na określone działania, przepisy nie stanowią jednak, że jest to jedyny środek dowodowy, a wręcz przeciwnie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju zobowiązuje organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie III SA/Gd 867/11 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora i zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy dla organu podstawowe znaczenie miał dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonej na działkach rolnych skarżącego, której wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych. Wartości w/w dowodu nie sposób nie docenić. Nie oznacza to jednak dopuszczalności - niejako automatycznego - przyjęcia dowodu tego rodzaju przez organ, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu.

Z uwagi na zakwestionowanie przez organ w toku kontroli na miejscu powierzchni działek rolnych B, G, I oraz C, objętych realizowanym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, obowiązkiem organu było przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej powierzchni tychże działek. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wynikach pomiarów dokonanych w toku czynności kontrolnych było niewystarczające w sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2014 r., jak i poprzednio wydanej decyzji tego organu z dnia 20 lutego 2014 r., wskazywał na dokonane przez siebie pomiary działek rolnych przy wykorzystaniu urządzeń pomiarowych. Wyniki tychże pomiarów były inne niż w raporcie z kontroli. Obowiązkiem organu było dopuszczenie pomiarów dokonanych przez skarżącego jako dowodu w sprawie i porównanie ich wyników z wynikami pomiarów wykonanych w toku kontroli na miejscu, a następnie dokonanie ponownych pomiarów działek rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym realizowanym przez skarżącego. Skarżący wskazywał przy tym na wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w toku czynności kontrolnych pomiarów. Odmowa przeprowadzenia ponownych pomiarów, jedynie z powołaniem się na nieprzydatność pomiarów przedstawionych przez skarżącego do aktualizacji danych LPIS, nie jest uzasadniona. Istotna jest bowiem okoliczność odmiennych wyników pomiarów dokonanych przez skarżącego. Zaniechanie w tym zakresie tych dowodów Sąd ocenił jako naruszenie art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

WSA stwierdził, że konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących prawidłowości pomiaru działek B, G oraz I (pod kątem zadeklarowania większej powierzchni działki), działki C (pod kątem zadeklarowania mniejszej powierzchni działki) zadeklarowanych do płatności i ocen kwalifikowalności ich powierzchni. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie miało istotne znaczenie dla właściwych ustaleń (na podstawie prawidłowej powierzchni działki) co do spełnienia wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji przyznania płatności rolnośrodowiskowej w prawidłowej wysokości. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem, mając na względzie dyspozycję art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu 8 czerwca 2018 roku Dyrektor wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję Kierownika z dnia 24 lipca 2014 roku.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zauważył, że mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego, Dyrektor przeanalizował ponownie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym poprawność wyznaczenia powierzchni PEG, wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 02-03.12.2013 r. oraz materiał złożony przez stronę w postępowaniu odwoławczym. Organ zauważył, że dokonano ponownej weryfikacji całego procesu kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w szczególności zastosowania kodu DR 13+ na działkach rolnych B, G i I, położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie ww. kodu było prawidłowe, a odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] wyłączono powierzchnie w jej północno - wschodniej części oraz wschodniej części.

Na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono wyłączenia w centralnej części działki i w części w której sąsiaduje z działką rolną H oraz od strony działki ewidencyjnej nr [...]. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] wykluczono teren w jego północnej części. Organ podał, że wszystkie wykluczone tereny na poszczególnych działkach ewidencyjnych są terenami zadrzewionymi i zakrzewionymi oraz pokryte są roślinnością leśną (drzewa, krzewy oraz runo leśne). Dalej Dyrektor zauważył, że dokonano analizy pomiaru działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i zdaniem organu, stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu powierzchnia (5,46 ha) została ustalona prawidłowo i prawidłowo zastosowano kod DR 13- dla działki rolnej.

Odnośnie pomiarów dostarczonych przez stronę organ podkreślił, że ustalenie tych powierzchni należy datować na sierpień 2014 roku. Tymczasem sprawa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dotyczy 2013 roku. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedstawione przez stronę pomiary dla działek [...] i [...], obrazują powierzchnię gruntu rolnego, który jednocześnie nie odzwierciedla szkiców na załącznikach graficznych załączonych do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Ponadto pomiary dokonane przez stronę obejmują obszary, które inspektorzy terenowi podczas kontroli uznali za nieużytkowane rolniczo oraz obszary niedeklarowane na załącznikach graficznych.

Jednocześnie podkreślono, że na wydruku pomiaru działki rolnej I, w części północnej działki, pomiar obejmuje powierzchnię niedeklarowaną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Ponadto na wydruku pomiaru działki rolnej G, pomiar obejmuje powierzchnię działki rolnej H, zaznaczoną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013.

Organ odwoławczy wskazał również, że w dniu 18 kwietnia 2018 r. dokonał ponownych oględzin na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], stwierdzając, iż powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,52 ha, zaś dla działki nr [...] wynosi 5,05 ha i są zgodne z powierzchnią deklarowanych działek rolnych na rok 2017. Natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w roku 2013 nie jest tożsama z powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku 2017 r. (tj. na działce [...] w 2013 roku zadeklarowana powierzchnia przez stronę wynosiła 0,59 ha, zaś 2017 roku zadeklarowana powierzchnia wyniosła 0,52 ha, na działce [...] strona zadeklarowała w 2013 powierzchnię 4,48 ha, a w 2017 powierzchnię 5,05 ha).

Podsumowując Dyrektor stwierdził, że za prawidłową uznaje powierzchnię ustaloną na podstawie pomiarów z kontroli na miejscu oraz widoczną w systemie ZSZiK ortofotomapę z 30 maja 2013 r., która obrazuje sposób użytkowania przedmiotowych działek w roku 2013.

Odnośnie zarzutów skarżącego o niepoinformowaniu go o czynnościach kontrolnych organ wskazał, że protokół z czynności kontrolnych został odebrany osobiście przez Z. F. w dniu kontroli, tj. 11 grudnia 2013 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto w raporcie z czynności kontrolnych wskazano, że dnia 2 grudnia 2013 r. inspektor terenowy poinformował osobiście stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Organ wskazał przy tym, że skarżący nie skorzystał z prawa do zgłoszenia zastrzeżeń przed podpisaniem raportu, nie kwestionując tym samym wyników czynności kontrolnych weryfikujących powierzchnię poszczególnych działek rolnych. Organ przyjął zatem, że strona zaakceptowała raport, w którym stwierdzono powierzchnie działek rolnych mniejsze od zadeklarowanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku Z. F. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 78, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem strony Dyrektor wydał decyzję wbrew treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 roku, która była dla organu wiążąca. Organ nie poczynił ustaleń zgodnie z zaleceniami Sądu, a materiał dowodowy nie został uzupełniony zgodnie z żądaniem strony.

Skarżący ponownie wskazał, że nie był poinformowany o kontroli przeprowadzonej na nieruchomościach jak również o nieprawidłowościach stwierdzonych podczas kontroli. W ocenie skarżącego organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów oraz bezpodstawnie nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu z powtórnego pomiaru nieruchomości przy udziale strony.

Zdaniem wnoszącego skargę organ odwoławczy wydał swoją decyzję bez wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu i bez odniesienia się w uzasadnianiu decyzji, do formułowanych przez skarżącego wniosków dowodowych, które nie zostały rozpatrzone w toku postępowania. Wprawdzie organ w decyzji odwołał się do oględzin na działkach, które miały miejsce w dniu 18 kwietnia 2018 roku, ale dotyczyły one deklarowanych działek rolnych na rok 2017, a nie miały nic wspólnego z wyjaśnieniem rozbieżności w pomiarach na rok 2013. Strona zwróciła uwagę, że nikt nie próbował konfrontować pomiarów inspektorów z pomiarami skarżącego, ani na gruncie wyjaśniać tych rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 173), pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika, w drodze decyzji administracyjnej przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia:

1. zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów:

1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone;

2) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne;

3) Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone;

4) Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000;

5) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000;

6) Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie;

7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;

8) Pakiet 8. Ochrona gleb i wód;

9) Pakiet 9. Strefy buforowe.

2. Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Mając na uwadze § 11 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do:

1. działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8;

2. krów, klaczy, loch lub matek owiec ras wymienionych w ust. 4 w załącznika nr 4 do rozporządzenia objętych programem ochrony zasobów genetycznych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;

3. miedz śródpolnych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9.

Zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z § 25 rozporządzenia, agencja udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, materiał graficzny z oznaczeniem, co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz z oznaczeniem granic położonych na obszarze jego gospodarstwa rolnego:

1) rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, parków narodowych i obszarów Natura 2000 utworzonych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz obszarów, o których mowa w art. 33 ust. 2 tej ustawy,

2) obszarów szczególnie narażonych - nie później niż do dnia 14 marca roku następującego po roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

2. Rolnik zaznacza na materiale graficznym:

1) granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1,

2) część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5,

3) miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr A do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 - a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

3. Jeżeli rolnik równocześnie nie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to na materiale graficznym zaznacza również:

1) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa;

2) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

a) drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

b) rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

c) oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2.

4. W przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub zwiększenia obszaru gruntów, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia:

1. Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub

2) zwierząt ras lokalnych lub

3) miedz śródpolnych

- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

2. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia w ramach pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wysokość zmniejszenia wynosi 50%.

W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009), należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), państwa członkowskie ustanawiają system kontroli, który zapewnia przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami przyznawania pomocy.

Zgodnie z art.10 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia:

1. Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zwanego dalej ZSZIK.

2. Sprawdzanie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności.

Powyższe przepisy, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie były kwestionowane przez stronę skarżącą.

Przechodząc do oceny postawionych przez stronę zarzutów należy zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa była poddana kontroli sądów administracyjnych, w następstwie której doszło do uchylenia decyzji Dyrektora z 22 grudnia 2014 roku na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 13 grudnia 2017 roku.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej w skrócie zwana p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływana jako CBOSA).

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazując na wytyczne, co do dalszego sposobu postępowania wskazał, że organ winien wyjaśnić wątpliwości dotyczących prawidłowości pomiaru działek B, G oraz I (pod kątem zadeklarowania większej powierzchni działki), działki C (pod kątem zadeklarowania mniejszej powierzchni działki) zadeklarowanych do płatności i ocen kwalifikowalności ich powierzchni. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie miało istotne znaczenie dla właściwych ustaleń (na podstawie prawidłowej powierzchni działki) co do spełnienia wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji przyznania płatności rolnośrodowiskowej w prawidłowej wysokości. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji całego procesu kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni do dopłat. W szczególności sprawdzeniu poddano prawidłowość zastosowania kodu DR 13+ w odniesieniu do działek rolnych B, G i I, położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Dyrektor analizując powtórnie materiał dowodowy uznał, że zastosowanie tego kodu było prawidłowe. Organ wskazał w treści decyzji, jakie części tych działek zostały wyłączone, jako nie kwalifikujące się do dopłat oraz określił przyczynę wyłączenia tj. fakt zadrzewienia, zakrzewienia i pokrycia gruntów roślinnością leśną. W oparciu o zebrany materiał dowodowy przeprowadzono także analizę pomiaru działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Dyrektor stwierdził, że powierzchnia tej działki, w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu została ustalona w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy, realizując zalecenia Sądu, w dniu 18 kwietnia 2018 r. dokonał ponownych oględzin na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,52 ha, zaś dla działki nr [...] wynosi 5,05 ha i są zgodne z powierzchnią deklarowanych działek rolnych na rok 2017 (odpowiednio B1 0,52 ha i G1 5,05 ha). Natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w roku 2013 nie jest tożsama z powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku 2017 r. (tj. na działce [...] w 2013 roku zadeklarowana powierzchnia przez stronę wynosiła 0,59 ha, zaś 2017 roku zadeklarowana powierzchnia wyniosła 0,52 ha, na działce [...] strona zadeklarowała w 2013 powierzchnię 4,48 ha, a w 2017 powierzchnię 5,05 ha). Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 10,46 ha, na której strona zadeklarowała w roku 2017, działki rolne z oznaczeniem H i I o powierzchni odpowiednio 5,80 ha i 4,52 ha.

W wyniku ponownej analizy zebranych w sprawie dowodów Dyrektor uznał, że stwierdzona powierzchnia działek rolnych wynosiła: działki B - 0,52 ha, działki C - 5,46 ha, działki D - 0,88 ha, działki G - 3,83 ha, a działki I - 5,61 ha. To zdaniem organu prowadzi do wniosku, że w czasie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli na miejscu, prawidłowo ustalono powierzchnię gruntów kwalifikujących się do dopłat.

W ocenie Sądu, wbrew podniesionym zarzutom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. Przeprowadzona przez organ powtórna analiza materiału dowodowego odpowiadała standardom wyznaczonym przez przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena dowodów nie była dowolna, lecz została poparta stosowną argumentacją wskazującą, jakie przyczyny legły u podstaw stwierdzenia, że zebrane przez organy dowody odzwierciedlały rzeczywisty stan rzeczy. Sąd zwraca uwagę, że ponownie oceniono legalność przeprowadzonej kontroli na miejscu. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił, że kontrolerzy dokonali pomiarów działek beneficjenta odpowiednim i sprawnym urządzeniem pomiarowym, a wyniki tej kontroli zostały w sposób należyty ujęte w treści protokołu. Zwrócono się również do Biura Kontroli na Miejscu celem wyjaśnienia przebiegu czynności kontrolnych. Przy ocenie zebranych dowodów wzięto również pod rozwagę panujące podczas kontroli warunki atmosferyczne i stwierdzono, że nie wystąpiły żadne czynniki pogodowe, które mogłyby zakłócać dokonywane pomiary działek. Organ wskazał także na te przyczyny (zadrzewienie i zakrzewienie), które decydowały o wykluczeniu z płatności części powierzchni gruntów. Organ odwoławczy dokonał także powtórnych oględzin działek nr [...], [...], [...] wskazując przy tym, że wyniki z dokonanych oględzin mogą być uwzględnione w sprawie dopłat za 2017 rok, natomiast nie powinny zostać uwzględnione, przy ustalaniu stanu faktycznego za rok 2013.

Organ dokonując powtórnej oceny materiału dowodowego odniósł się również do dowodów przedstawionych przez stronę i wskazał z jakiej przyczyny, pomiary dokonane przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy poczynionych ustaleń faktycznych. Sąd za prawidłowe uznaje stwierdzenie, że przeprowadzone przez skarżącego pomiary nie mogły stanowić wiarygodnego źródła ustaleń, albowiem przeprowadzone zostały po ponad roku od daty kontroli i obejmowały tereny wykluczone z uwagi na ich nieużytkowanie rolne oraz tereny niezadeklarowane na załącznikach graficznych do wniosku.

Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na poczynienie miarodajnych ustaleń, będących podstawą do wydania zaskrzonej decyzji. Przekonanie strony o wadliwości pomiarów dokonanych przez organy administracyjne nie świadczy jednak o tym, że działały one w tym zakresie wadliwie, a przeprowadzone pomiary gruntów nie odpowiadały rzeczywistym powierzchniom kwalifikującym się do dopłat. Sąd wskazuje przy tym, że wprawdzie organ odwoławczy nie wydał formalnych postanowień dowodowych, to jednak z treści zaskarżonej decyzji wynika, że odniesiono się do dowodu z przeprowadzonych oględzin, a także ortofotomapy z 30 maja 2013 roku.

W treści skargi strona podniosła zarzut odnoszący się do legalności przeprowadzonej kontroli na miejscu, kwestionując podawaną przez organ okoliczność, że o kontroli tej została powiadomiona.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność, na obecnym etapie postępowania, nie może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Należy mieć bowiem na względzie, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 18 maja 2017 roku stwierdził, że podstawą do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych nie może być okoliczność, że skarżący nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych w terenie. NSA wyraźnie zaznaczył, że kontrole na miejscu nie wymagały zawiadomienia, ani udziału w nich producenta, natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone. Prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane zwykle wtedy, gdy jego obecność jest potrzebna do przeprowadzenia kontroli.

Kwestia ewentualnego braku udziału skarżącego w prowadzonej kontroli na miejscu i wpływu tej okoliczności na wydane w sprawie rozstrzygnięcie została zatem prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym, Sąd w niniejszym postępowaniu, mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a., nie jest władny ponownie rozstrzygać tej kwestii i w tym zakresie odnosić się do podniesionego przez stronę zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogą skutecznie podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji orzeczono o jej oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).