Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/12 w sprawie ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1266/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku oraz orzekł o kosztach.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. M. i W. M., Zarząd Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budowie wjazdu od ul. H., przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] (inwestycja zasadnicza) oraz nr ew. [...] z obr. [...], położonych w Warszawie przy ul. B. W decyzji tej ustalono wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na maksymalnie 35%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 9 m, wysokość głównej kalenicy - do 9 m, szerokość elewacji frontowej - zgodnie z odległościami od granic działki określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, geometrię dachu - dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia do 40°.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i S. R. podnosząc, iż planowany budynek "odbiega wielkością od sąsiednich budynków", ustalono dlań zawyżone parametry zabudowy - jedyna działka zabudowana w ponad 50% to budynek usługowo-mieszkalny, a realizacja proponowanego wjazdu spowoduje zniszczenie istniejącego pasa zieleni.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

M. M. i W. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem WSA, Kolegium mając za podstawę zgromadzony materiał sprawy, powinien zbadać, czy ustalenie poszczególnych parametrów nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia, a w razie przeciwnego wniosku dokonać rozstrzygnięcia reformatoryjnego (...). Wyjaśnienia będzie wymagała kwestia związana z frontem działki, gdyż od właściwego ustalenia frontu działki inwestycyjnej zależy szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy i przyjęte granice obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. i S. R. od decyzji Zarządu Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.: 1) uchyliło pkt 1.1 pierwszy tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "linia zabudowy od strony Ul. H. - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. 172"; 2) dokonało korekty załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczenia przebiegu linii zabudowy od strony ul. H., stosownie do treści pkt 1.1 decyzji w brzmieniu nadanym przez pkt 1.1. niniejszej decyzji; 3) uchyliło pkt 1.1 drugi tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 30%"; 4) uchyliło pkt 1.1 czwarty tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "układ połaci dachowych równoległy lub prostopadły do ulicy (dopuszczalny dach wielospadowy), o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-40°; wysokości głównej kalenicy maksymalnie 9 m"; 5) uchyliło pkt 1.1 piąty tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "szerokość elewacji frontowej - w granicach 9,6-14,4 m"; 6) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia; należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie, główny wjazd na teren planowanej inwestycji ma odbywać się od ul. H., a zatem to część owego terenu przylegającego do wymienionej ulicy stanowić będzie "front działki" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Zdaniem Kolegium, granice obszaru objętego analizą wyznaczone zostały w sposób prawidłowy, tj. zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. W świetle ponownej analizy przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w szczególności - pisma RWE Stoen Operator Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2010 r. (L. dz. [...]), z którego wynika, że przyłącze energetyczne dla budynku mieszkalnego istniejącego już na terenie planowanej inwestycji zostało wykonane i odebrane, jak również umowy z dnia 11 kwietnia 2008 r. o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej owego budynku, który to budynek planowany jest do rozbiórki, nie budzi wątpliwości, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zakresie zaopatrzenia planowanego budynku w energię elektryczną, został spełniony.

W ocenie Kolegium brak jest jednak możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia: 1) linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. H., 2) wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 35%, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) geometrii dachu, dopuszczający jej realizację w sposób de facto całkowicie dowolny.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się - w myśl ust. 3 wymienionego paragrafu - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W myśl zaś ust. 4 tego paragrafu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Kolegium o ile ustalona przez organ pierwszej instancji linia zabudowy od ul. B. pozostaje w zgodzie z przytoczonymi przepisami, to linia zabudowy od ul. H. nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest także podstaw do uznania, że została ustalona zgodnie z którąś z dwóch zasad wymienionych powyżej. Kolegium postanowiło zmienić zaskarżoną decyzję w tej części i wyznaczyć linię zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. H. - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...], stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, inne bowiem wyznaczenie owej linii, tj. w sposób zakreślony w ust. 3 i 4 wymienionego paragrafu, praktycznie uniemożliwiłoby realizację jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na działce objętej wnioskiem M. M. i W. M.

Ponadto wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 3 ust. 1. Z analizy obszarowej, średni wskaźnik dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi około 24%, a dla działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi 25% i 30%. W granicach obszaru analizowanego znajduje się nadto jedna działka ze wskaźnikiem na poziomie 58% i jedna na poziomie 36%. Powyższe, zdaniem Kolegium, nie daje podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie 35%, tak, jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji. Zważywszy na fakt, iż wartość rzeczonego wskaźnika, obliczona na podstawie danych zawartych we wniosku inwestorów (413 m² - powierzchnia działki, 120 m² - powierzchnia zabudowy), wynosi 29,06%, również w tym zakresie Kolegium postanowiło zmienić zaskarżoną decyzję i ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie maksymalnie 30%, stosownie do dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz zgodnie z treścią wspomnianego wniosku.

Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 3 ust. 1. Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia (...) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W sprawie niniejszej doszło do takiego nieprecyzyjnego, dopuszczającego daleko idącą dowolność, ustalenia dotyczącego szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Kolegium postanowiło wyznaczyć dopuszczalną szerokość elewacji frontowej (tj. elewacji zwróconej do ul. H.), jako średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, tj. stosownie do postanowień § 6 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium dokonało analizy szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wskazując, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku zawierać się powinna w granicach 9,6 - 14,4 m. Ponadto wskazało, że stosownie do § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z części graficznej analizy obszarowej wynika, że kąt nachylenia połaci dachowych budynków występujących na obszarze analizowanym jest zróżnicowany, jednakże w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki z połaciami dachowymi o kącie nachylenia zawierającym się w granicach 30-40º Zdaniem Kolegium, dopuszczenie możliwości realizacji budynku z dachem wielospadowym o kącie nachylenia "do 40º", z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości realizacji dachu płaskiego, nie jest możliwe. Wobec powyższego Kolegium zmieniło zaskarżoną decyzję i ustaliło, że "układ połaci dachowych równoległy lub prostopadły do ulicy (dopuszczalny dach wielospadowy), o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-40°; wysokość głównej kalenicy - maksymalnie 9 m".

Odnosząc się do podniesionej przez odwołujących się kwestii ewentualnych szkód w roślinności, które może wywołać realizacja planowanej inwestycji, Kolegium wskazało, że wykracza to poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niebezpieczeństwo powstania takiej szkody nie może też stać się samoistną podstawą odmowy ustalenia takich warunków.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. i W. M., zarzucając jej naruszenie interesu prawnego strony - inwestora z uwagi na uniemożliwienie uzyskania im warunków zabudowy. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem linii zabudowy od strony ul. H. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...]. Wskazali, że działka o nr ew. [...] to 4-ta działka za działką objętą inwestycją leżącą w odległości 55 metrów. SKO nie wzięło zaś pod uwagę najbliżej (21 m między elewacjami) usytuowanego budynku na działce [...] róg H. P. i B. K., który jest zrównany elewacją od ul. H. P. z granicą działki skarżących, a kolejny budynek od ul. H. P. na działce [...] wysunięty jest poza granicę działki skarżących (odległość między granicami działek wynosi 35 metrów. Zaznaczyli, że na sąsiadującej z działką [...] (nieruchomości, 5-ta z kolei działka od naszej, wzdłuż ul H. P., elewacja zrównana jest z granicą ich działki. W myśl §3 i § 4 ust.4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, która zdaniem skarżących, powinna umożliwiać realizację planowanej inwestycji. Cofnięcie linii zabudowy o 4 m od granicy działki, przy jednoczesnym usytuowaniu elewacji w odległości 1,50 m od granicy z sąsiadem, pozostawi pas na zabudowę węższy, niż 6 m, bez możliwości zaprojektowania okien w ścianie południowej, co powoduje bardzo niekorzystny dla inwestora układ domu. Nadto linia zabudowy określona w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została ustalona właściwie w myśl § 4 w/w rozporządzenia i zgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi w opinii pozytywnej WIR, z dnia [...] stycznia 2011 r.

Ponadto zdaniem skarżących przyjęty przez SKO wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako max 30%, jest niezasadny i narusza przepisy prawa budowlanego. 30 % powierzchni zabudowy tj. 123,9 m² pow. zabudowy przy jednoczesnym ustaleniu 5,90 mb frontu daje 21 mb długości "budynku" zamiast planowanej przez inwestora dł. 14,5 mb. Tymczasem działka inwestycyjna jest długa i wąska, dlatego też przyjęty procent zabudowy o powierzchni działki w 5 % zdaje się być właściwym dla tak małej działki i zgodny z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. Nr 164 poz. 1588).

Skarżący zakwestionowali także ustalenia SKO dotyczące szerokości elewacji frontowej w granicach 9,6 - 14,4 m, wskazując, że są to wysokości niefunkcjonalne bowiem zgodnie z tymi ustaleniami nowy budynek miałby od 56,64 m2 (obecny, do rozbiórki ma ponad 54 m² zabudowy) do 84,96 m². Jednocześnie skarżący podkreślili, że front działki zawsze był i jest od strony ul. B. K., do której działka przylega i posiada główne wejście, zgodnie z adresem. Tymczasem Kolegium narzuciło front działki i wyznaczyło szerokość elewacji frontowej od ul. H. P., co jest dla skarżących krzywdzące.

Z powyższych względów wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że podstawową kwestią, do ustalenia której zobowiązał Sąd w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1294/11) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było właściwe ustalenie frontu działki inwestycyjnej. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pod pojęciem "front działki"; należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), dalej ustawa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu, pomimo zobowiązania organu do ustalenia gdzie w niniejszej sprawie znajduje się front działki, organ nie przeprowadził w tym zakresie rzetelnej analizy akt sprawy, ani nie wystąpił do wnioskodawców o ewentualne wyjaśnienie przedmiotowej kwestii, przyjmując w sposób nieuprawniony, iż znajduje się on od strony ul. H. P. Tymczasem już we wniosku wszczynającym postępowanie skarżący wskazali, że działka [...] na terenie której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest przy ul. B. K., w skardze podkreślono, że to od tej ulicy znajduje się front działki i zlokalizowane jest główne wejście. Z uwagi na ukształtowanie działki (długi prostokąt) skarżący w celu jej optymalnego zagospodarowania planują wybudować jedynie wjazd od ul. H. P., co jednak jak podkreślono na rozprawie nie ma wpływu na to, że front działki i główne wejście zlokalizowane jest od ul. B. K.

W ocenie Sądu błędne ustalenia przez organ odwoławczy frontu działki doprowadziło w do niewłaściwego ustalenia linii zabudowy od strony ul. H. P. co z kolei przyczyniło się do wprowadzenia przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją zmian w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej i mogło mieć wpływ na określenie pozostałych wskaźników. Powyższe prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Nadto w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u. p. z. p. oraz dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Brak podpisu takiej osoby lub brak dowodu potwierdzającego jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów stanowi przesłankę stanowiąca podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu dokonując w zaskarżonej decyzji zmian w zakresie ustalenia frontu działki oraz analogicznie nowych wskaźników zabudowy organ wydał praktycznie nową decyzję, co uzasadniało konieczność sporządzenia jej projektu przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. Na marginesie Sąd wskazał, że okoliczność gdy organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uzna, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji błędnie określił front działki, co z kolei prowadzi do wniosku, że w sprawie błędnie wyznaczono obszar analizowany, a w konsekwencji błędnie ustalono wskaźniki planowanej inwestycji określone w rozporządzeniu, winien wydać decyzję kasatoryjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy istnieje konieczność wydania zupełnie nowej decyzji wydanie jej przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a) oraz jak wskazano powyżej art. 60 ust. 4 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wniosek skarżących, w zakresie ustalenia, iż front działki znajduje się od ul. B. K. i w oparciu o powyższe dokonać ponownie oceny sprawy w zakresie m.in ustalenie dopuszczalności tak jak domagają się tego skarżący lokalizacji budynku w granicy działki [...] od strony ul. H. P.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego P. L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że Kolegium bezpodstawnie, bez dokonania w tym zakresie odpowiednich ustaleń, ustaliło, że front działki, na której ma zostać zrealizowana planowana przez stronę skarżącą inwestycja budowlana znajduje się od strony ul. H. P.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że Kolegium nie dokonało prawidłowej ceny sprawy w zakresie ustalenia dopuszczalności tak jak domagają się tego skarżący lokalizacji budynku w granicy działki [...] od strony ul. H. P., w sytuacji, gdy poprzez ustalenie w uchylonej przez WSA decyzji linii zabudowy od strony rzeczonej ulicy ocena taka została faktycznie dokonana;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, bez wskazania, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie drugiemu z wymienionych przepisów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie wystarczających wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, w szczególności - nie wskazaniu, czy sporządzenie projektu decyzji drugoinstancyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać w całości powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, również w zakresie oceny istnienia interesu prawnego po stronie odwołujących, zachowania terminu do złożenia odwołania czy ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wykraczających poza kwestie o charakterze architektoniczno-urbanistycznym, a nadto nie wskazaniu, czy organ rozpatrujący odwołanie związany jest treścią przedłożonego projektu decyzji, czy też uprawniony jest do dokonania w nim zmian, a jeśli tak, to w jakim zakresie zmian takich może dokonać. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji, gdy główny wjazd na działkę odbywa się lub ma się odbywać z jednej drogi, a wejście na tę działkę - z innej drogi, frontem działki w rozumieniu wskazanego przepisu może być jej część przylegająca do drogi, z której możliwe jest jedynie wejście na działkę, a nie jej część przylegająca do drogi, z której możliwy jest i będzie w przyszłości zarówno wjazd, jak wejście na jej teren;

- § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że frontem działki, na której ma zostać zrealizowana planowana przez stronę skarżącą inwestycja budowlana, jest jej część przylegająca do drogi, z której odbywa się wyłącznie wejście na tę działkę (tj. do ul. B. K.), zamiast prawidłowego uznania, że frontem owej działki jest jej część przylegająca do drogi, z której odbywa się lub ma się odbywać wjazd, a co za tym idzie - możliwe jest również wejście na jej teren (tj. do ul. H. P.);

- § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że linia planowanej zabudowy od strony ul. H. P. ustalona została w sposób niewłaściwy, w sytuacji, gdy została ustalona w oparciu o przywołane przepisy, a WSA nie wykazał, że ustalenie takie dokonane zostało z naruszeniem przywołanych przepisów;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że Kolegium dokonało nieuprawnionej modyfikacji ustalonego decyzją organu pierwszej instancji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, w sytuacji, gdy Kolegium jedynie dostosowało ustalenia decyzji w tym zakresie do treści rozpatrywanego wniosku inwestorów, a działanie takie znajdowało oparcie w przywołanym przepisie;

- art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że sporządzenie projektu decyzji drugoinstancyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów;

- art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nie znajdującym oparcia w owym przepisie wskazaniu, że projekt decyzji organu odwoławczego (SKO w Warszawie), wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmieniającej w części decyzję organu pierwszej instancji w zakresie parametrów planowanej inwestycji, wydanej w oparciu o sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów analizę urbanistyczną obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, również powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., ewentualne o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz w obu przypadkach o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg ten, zdaniem Kolegium, dotyczy jedynie decyzji organu pierwszej instancji wydawanej w tego rodzaju sprawach. W ocenie Kolegium stanowisko WSA, iż w sytuacji każdorazowej ingerencji organu wyższego stopnia, działającego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w treść decyzji organu pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie - w szczególności w zakresie parametrów planowanej inwestycji, ustalonych w oparciu o projekt sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, tj. osobę, której udział w postępowaniu sprowadza się do roli biegłego z zakresu urbanistyki lub architektury - konieczne byłoby powierzenie takiej osobie sporządzenia projektu decyzji drugoinstancyjnej, którą zmiany takie zostałyby wprowadzone, ewentualnie - uzyskanie akceptacji takiej osoby na wprowadzenie do decyzji takiej zmiany nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Przytoczony przepis mówi tylko o jednym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie o wielu tego rodzaju projektach. Nadto nie wynika z niego zakaz ingerencji przez organ działający w sprawie w treść przygotowanego w tym trybie projektu decyzji. Poza tym to tylko projekt, a nie decyzja, do "zatwierdzenia" niejako której w niezmienionym kształcie i treści zobligowany byłby organ właściwy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 513/08, Lex nr 562896), podkreślając, że osoby o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, bowiem organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji I instancji oraz analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to kompetencją właściwego organu.

Zdaniem Kolegium zarówno decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszej sprawie, jak i uchylona decyzja Kolegium zmieniająca w części ową decyzję, oparte zostały na nie budzących wątpliwości – co pośrednio potwierdził WSA wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1294/11) uchylając pierwszą wydaną w toku niniejszej sprawy, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Kolegium - wynikach analizy urbanistycznej, opracowanej przez osobę wpisaną na listę prowadzoną przez Mazowiecką Okręgową Izbę Architektów. Zmiany, które Kolegium wprowadziło do decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w przywołanym wyroku, oparte były na wynikach analizy urbanistycznej. Kolegium w żadnym zakresie nie wykroczyło poza owe wyniki, wyciągnęło z nich jedynie wnioski odmienne od wysnutych przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że gdyby przyjąć, że konieczne jest jednak powierzenie sporządzenia projektu decyzji drugoinstancyjnej przynajmniej w zakresie parametrów planowanej inwestycji choć, z wyroku WSA wynika, że projekt taki powinien obejmować całą decyzję; sam zresztą przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mówi o projekcie decyzji, a nie jej części), WSA, uchylając decyzję Kolegium, powinien wyraźnie określić, w jakiej części obowiązek taki istnieje. Zasadnym wydawałoby się również określenie, czy Kolegium zobligowane byłoby do oparcia swej decyzji na projekcie niezgodnym z obowiązującym prawem, czy też mogłoby dokonać w takim projekcie zmian, doprowadzając go do stanu zgodności z prawem, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, czym różniłoby się wprowadzenie takich "dostosowawczych" zmian od sanacji decyzji pierwszej instancji dokonanej przez SKO uchyloną decyzją. Skarżony wyrok żadnych wskazań w tym zakresie nie zawiera, a zatem WSA w sposób rażący uchybił swym obowiązkom wynikającym z art. 141 § 4 ustawy. Konieczność ich wyartykułowania jest szczególnie istotna zwłaszcza w świetle wskazań tego samego sądu zawartych w wydanym wcześniej w tej samej sprawie, przywołanym i cytowanym wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2011 r.

Kolegium podkreśliło, że w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do uznania, że § 4 obliguje do wyznaczenia linii zabudowy wyłącznie od tak zdefiniowanego frontu działki. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1311/09; WSA w Warszawie, wyrok z dnia 17 marca 2011 r., IV SA/Wa 243/11). W ocenie Kolegium linie zabudowy powinny być wyznaczane nie tylko od strony frontu działki, lecz również od każdej innej jej strony, jeśli działka ta przylega do innych jeszcze pasów drogowych. Konieczność taka dotyczy zwłaszcza tak zwanych działek narożnych, położonych przy skrzyżowaniu dwóch dróg. Nie może budzić wątpliwości, że na etapie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest wyznaczenie obszaru dopuszczalnej zabudowy od strony każdej z graniczących z terenem inwestycji dróg, a nie tylko od jednej z nich, przylegającej do frontu działki.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium zakwestionowanie przez WSA samego faktu wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. H., bez próby wykazania, że linia ta została przez Kolegium wyznaczona w sposób nieprawidłowy, nie może zasługiwać na aprobatę. Nadto, to do organu administracji właściwego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy ustalenie, w oparciu o zgromadzony, nie budzący wątpliwości co do zgodności ze stanem faktycznym materiał dowodowy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, która część działki wskazanej we wniosku inwestora stanowi jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Jedynie w razie wątpliwości co do prawidłowości takich ustaleń konieczne staje się przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, w ramach których możliwe jest uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od inwestora. W niniejszej sprawie wątpliwości takie się nie pojawiły; w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należało stwierdzić, że frontem działki wskazanej jako teren inwestycji jest jej część przylegająca do ul. H. P., z tej ulicy ma odbywać się główny (i zarazem jedyny) wjazd na teren działki, co oznacza również, że możliwe będzie wejście z tej ulicy na rzeczoną działkę. Tymczasem z ul. B. możliwe jest i będzie tylko wejście na teren inwestycji. Nawet jeśli zatem wejście to wskazane zostanie jako główne, to w sytuacji, w której z jednej ulicy możliwe będzie tylko wejście (główne), z drugiej ulicy zaś - i wjazd (jedyny) i wejście (dodatkowe), to nie może budzić wątpliwości, że za front działki uznać należało jej część przylegającą do ul. H. P. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż we wniosku z dnia 30 grudnia 2010 r. inwestorzy wskazali, że dojazd do planowanej inwestycji odbywać się ma z ul. H. P. Jednocześnie kształt działki (wąski pas, zwrócony dłuższym bokiem równolegle do ul. H. P.) wskazywał na to, że z ul. B. K. możliwe jest co najwyżej wejście na teren planowanej inwestycji. Trafność owych ustaleń potwierdziła M. M., oświadczając w toku rozprawy przed WSA, że "wejście na teren działki objętej inwestycją było i jest od ulicy B. K. Działka nie posiada urządzonego wjazdu od tej ulicy. Wjazd odbywać się ma od ulicy H. P. Front domu i główne wejście jest od ulicy B. K.".

WSA nie zakwestionował w jakikolwiek sposób prawidłowości ustaleń Kolegium w tym zakresie, ograniczając się jedynie do uznania, że wskazanie zawarte przez inwestora dopiero w skardze na decyzję kończącą postępowanie w sprawie powinno być wiążące dla organów orzekających w tej sprawie, nie wyjaśniając przy tym, jak miałoby to nastąpić już po zakończeniu procedowania przez owe organy.

W świetle powyższego zatem zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. uznać należy za całkowicie nietrafiony. SKO podjęło wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy, uzasadnienie zaś uchylonej przez WSA decyzji spełniało wszelkie wymagania wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium podniosło, że jeżeli uchyla się zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. to należałoby dokładnie wskazać powody naruszenia tych przepisów. Tymczasem argumentacja Sądu w tym zakresie została zawarta w kilku wierszach uzasadnienia, sformułowanych bardzo ogólnikowo i lakonicznie. Z tych kilku zdań uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywnioskować dlaczego uchylono tylko zaskarżoną decyzję, a pozostawiono w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji, czy z tego wynika, że jest ona zgodna z prawem (prawidłowa), a wadliwa jest tylko zaskarżona decyzja.

Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. H. P., Kolegium stwierdziło, iż de facto ustosunkowało się - negatywnie - do wniosku inwestorów w zakresie lokalizacji budynku w granicy działki o nr ew. [...] od strony tej ulicy. A zatem, stwierdzenie Sądu, że Kolegium wniosku w tej części nie rozpatrzyło z jednoczesną sugestią, że powinno to uczynić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uznać za błędne. WSA wykazał się w tym zakresie niekonsekwencją - z jednej strony zakwestionował dokonane przez Kolegium ustalenie w zakresie odległości planowanej zabudowy od pasa drogowego ul. H. P., z drugiej strony zaś - nałożyło na Kolegium obowiązek rozpatrzenia wniosku inwestorów w zakresie odległości planowanej zabudowy od pasa drogowego ul. H. P. (w tym przypadku - oceny, czy możliwe jest usytuowanie planowanego budynku w granicy działki).

Kolegium podkreśliło, że ustalenie, z której strony działki znajduje się jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, ma natomiast zasadnicze znaczenie dla określenia przebiegu granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej. Gdyby przyjąć w ślad za twierdzeniem inwestorów zawartym w uwzględnionej obecnie przez WSA skardze, że front działki o nr ew. [...] znajduje się od strony ul. B. K., to i tak konieczne byłoby przesunięcie granic obszaru analizowanego poza jedno z minimów wskazanych w powołanym przepisie (trzykrotność szerokości frontu działki), ponieważ taka trzykrotność nie spełniałaby drugiego wskazanego w tym przepisie minimum, tj. 50 m.

Nadto, § 3 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie do analizy obszaru większego, a zatem w niniejszej sprawie obszar taki pokrywał się z obszarem faktycznie poddanym analizie, przy ustalaniu granic którego przyjęto jako punkt odniesienia długość boku działki zwróconego do ul. H. P. WSA w skarżonym wyroku w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że granice obszaru poddanego analizie wyznaczone zostały w sposób nieprawidłowy, ponieważ jako punkt odniesienia został przyjęty "niewłaściwy" bok terenu planowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że skutkiem przyjęcia, że frontem działki, na terenie której ma zostać zrealizowana planowana przez stronę skarżącą inwestycja budowlana, jest jej bok zwrócony w stronę ul. B. K., byłoby zmniejszenie obszaru analizy, a w dalszej konsekwencji - "wypadnięcie" z niego działki o nr ew. [...], której zabudowa posłużyła Kolegium do ustalenia linii zabudowy od tej ulicy. W sytuacji takiej przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Kolegium zmuszone będzie odwołać się w tym względzie do linii zabudowy istniejącej obecnie na działkach o nr ew. [...], czego skutkiem będzie wprowadzenie jeszcze większych ograniczeń w zabudowie działki o nr ew. [...]. Uchylając zatem decyzję Kolegium WSA działał ewidentnie na niekorzyść skarżących.

Kolegium podniosło, że jeśli nie liczyć linii zabudowy od ul. H. P. - Kolegium dokonało nowych ustaleń w zakresie trzech parametrów planowanej inwestycji, a mianowicie: wskaźnika powierzchni zabudowy, przy czym wskaźnik ten ustalony został w oparciu o wyjątek zawarty w § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz zgodnie z treścią wniosku inwestorów (wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy o omawianym wskaźniku na poziomie 29,06%) WSA nie zakwestionował prawidłowości owych ustaleń, nie wyjaśnił również, w jaki sposób zmiana granic obszaru analizowanego mogłaby wpłynąć na wynik postępowania w tej części i przy odwołaniu się do wyjątku, o którym mowa w przywołanym przepisie. W przypadku geometrii dachu i wysokości głównej kalenicy budynku Kolegium również odwołało się do wyjątku, o którym mowa § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako punkt odniesienia przyjmując zabudowę istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej zabudowy; również i w tym przypadku WSA nie zakwestionował prawidłowości owych ustaleń, nie wyjaśnił również, w jaki sposób zmiana granic obszaru analizowanego mogłaby wpłynąć na wynik postępowania w tej części i przy odwołaniu się do rzeczonego wyjątku. Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że to drugi przypadek w okolicznościach niniejszej sprawy, dla którego mogłoby mieć znaczenie ustalenie, z której strony działki przebiega jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia i jedyny zarazem, w którym zmiana granic obszaru analizowanego mogłaby wpłynąć na wartość ustalonego przez Kolegium parametru; w sytuacji jednak, gdy istnienie takiego wpływu nie jest pewne, uchylenie decyzji Kolegium ustalającej szerokość elewacji frontowej w sposób maksymalnie korzystny dla inwestorów z tego tylko względu uznać należy za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. M. i W. M. podnieśli, że stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa zostały wielokrotnie przeanalizowane w toku postępowania, a zatem argumenty organu są nie do przyjęcia i nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i oceny ich zastosowania. Nie naruszył również przepisów postępowania, w tym wskazał wytyczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu przede wszystkim z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale także i z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał kontroli legalności decyzji organu II instancji.

Przemawia za tym brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji tego, iż organ I instancji nie określił szerokości elewacji frontowej – stosownie do wymogów określonych w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Za wyznaczenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej nie może być uznane zawarte w rozstrzygnięciu decyzji sformułowanie: "szerokość elewacji frontowej – zgodnie z odległościami od granic działki określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Nadto Sąd pierwszej instancji zarzucając, że w wyniku błędnego ustalenia frontu działki organ odwoławczy błędnie ustalił linię zabudowy od strony ul. H. P. w istocie nie rozważał kwestii ustalenia linii zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował materiału dowodowego sprawy i nie wypowiedział się, czy prawidłowo ustalił linię zabudowy organ I instancji, a nieprawidłowo uczynił to organ odwoławczy i jakie okoliczności oraz obowiązujące przepisy prawa przemawiają za stanowiskiem Sądu. Przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie twierdzenia Sądu pierwszej instancji są gołosłowne.

Nadto należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie drogi publiczne znajdują się po dwu stronach działki: ul. B. K. i ul. H. P. W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy linia zabudowy w okolicznościach tej sprawy ( m.in. przy uwzględnieniu wielkości powierzchni działki, jej kształtu ) winna być określona tylko od strony jednej z tych dróg publicznych czy też od strony obu dróg publicznych. Takiej oceny przez Sąd pierwszej instancji okoliczności sprawy dotyczących linii zabudowy zabrakło.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał też porównania reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ocenił, czy rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach mieszczą się w granicach tej analizy, czy też nie znajdują w niej oparcia.

Zważyć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są warunki określone w art. 138 § 2 k.p.a.

A zatem, organ II instancji w granicach dozwolonym prawem i przysługujących mu kompetencji ma prawo orzec co do istoty sprawy.

Jednocześnie zauważyć należy, iż art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p.", ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstaw do wysnucia takich wniosków, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji i sformułowania takich wytycznych, jakie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak stanowi art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Z przepisu tego jak i pozostałych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby warunkiem wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej było uzyskanie przez ten organ projektu decyzji, o jakim mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (orzekanie co do istoty sprawy) nie ma obowiązku uzyskania przed wydaniem decyzji projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzonego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W tym stanie prawnym wytyczne sformułowane w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są sprzeczne z prawem i nie mogą zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie mógł nakazać organowi II instancji, aby jeszcze raz został sporządzany projekt decyzji.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniom, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Gdyby przyjąć pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności sporządzenia - przed wydaniem decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy - nowego projektu decyzji, to konsekwencją takiego stanowiska byłaby także konieczność ponowienia określonego postępowania - sporządzenie nowego projektu decyzji wiązałoby się z tym, że ten projekt musiałby uzyskać stosowne uzgodnienia, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Uchybienia, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wyrok Sądu pierwszej instancji, przede wszystkim ze względu na naruszenie przepisów postępowania, nie przesądzając czy w postępowaniu administracyjnym w II instancji zapadła prawidłowa decyzja czy też obarczona wadami. Sąd pierwszej instancji winien jeszcze raz ocenić zaskarżoną decyzję mając na uwadze zarówno treść rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 21 lutego 2011 r., jak i uwzględniając okoliczność, że w tej sprawie wydany był wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem tym z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. uznając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i wskazując, że obowiązkiem Kolegium było dokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Tym razem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zmienia stanowisko i wręcz nakazuje organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zastanowić się jak daleko jest związany powyższym wyrokiem ( art. 153 p.p.s.a.). Podkreślić należy, iż zarówno w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 jak i w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1266/12 mamy do czynienia z tą samą decyzją organu I instancji, tj. decyzją z dnia 21 lutego 2011 r., nr 5/U/2011 ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zaznaczyć należy, iż nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący określania frontu działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że front działki zawsze jest tam gdzie jest zlokalizowany wjazd.

Takiego stanowiska nie można zaakceptować. Mogą bowiem zdarzać się różne sytuacje faktyczne powodujące, iż nie do obrony jest takie rozumienie przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jakie zaprezentował w niniejszej sprawie organ odwoławczy.

Zauważyć należy, iż zarówno organ II instancji i Sąd pierwszej instancji jak i skarżący przytaczają prawidłową definicję frontu działki, przy czym wyciągają z niej odmienne wnioski.

Jak stanowi przepis § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Skoro w przepisie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o głównym wjeździe lub wejściu na działkę, to oznacza, że prawodawca dopuszcza istnienie sytuacji, gdy:

- po pierwsze, określona działka posiada więcej niż jeden wjazd, więcej niż jedno wejście;

- po drugie, określona działka posiada wejście i wjazd usytuowane z różnych stron działki.

Mogą zatem zdarzyć się sytuacje, gdy działka będzie posiadała z jednej strony działki wejście, a z innej strony wjazd. Takie sytuacje nie należą do rzadkości w przypadku działek o małej powierzchni bądź nieregularnym kształcie czy też działek położonych przy więcej niż jednej drodze publicznej. Może się też zdarzyć, że zarządca drogi zezwoli na wykonanie zjazdu z innej drogi publicznej niż ta droga, od strony której inwestor planuje wejście do budynku.

Interpretując i stosując § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia należy rozważać okoliczności danej sprawy. Inwestor, o ile nie będzie to stanowiło naruszenia przepisów obowiązującego prawa, może zlokalizować wjazd i wejście na działkę z różnych stron tej działki. Wówczas organ winien należycie rozważyć - mając na uwadze okoliczności sprawy, przepisy prawa i interes inwestora - z której strony działki znajdować się będzie główny wjazd lub wejście na działkę w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, a tym samym i front działki. W sytuacji, gdy działka ma niewielkie rozmiary czy nieregularny kształt, bądź jest położona przy więcej niż jednej drodze publicznej, inwestor może zlecić wykonanie projektu czy też zakupić gotowy projekt budynku z wjazdem na działkę od innej strony niż wejście na działkę. Z reguły wejście na działkę lokalizowane jest z tej samej strony działki, gdzie ma znajdować się wejście do budynku, a zatem i front budynku. Natomiast wjazd na działkę lokalizowany jest zarówno z tej strony działki, gdzie znajduje się wejście do budynku, jak i z innej strony np. z boku budynku, gdzie planuje się wjazd do garażu.

Narzucanie inwestorom, z której ma być front działki i tym samym front budynku może stanowić duże utrudnienie w zagospodarowaniu działki i nieuzasadnioną, a czasami niedopuszczalną ingerencję w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do głównego wjazd lub wejścia na działkę, to winien zażądać wyjaśnień od inwestorów i ocenić całokształt okoliczności sprawy.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazywali, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja położona jest od ulicy B. K. w Warszawie, a wjazd ma być zlokalizowany od ulicy H. P.

Także z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że tylko budowa wjazdu ma być od strony ul. H. P., zaś inwestycja zasadnicza - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem ma być od strony ulicy B. K.

Treść decyzji pierwszoinstancyjnej powinna skłonić organ II instancji do wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy, w tym m.in. wielkości tej działki, trudne warunki do jej zabudowy, i należytej oceny sytuacji mogącej "wymuszać" front działki i front budynku (wejście na działkę i wejście do budynku) z innej strony działki niż wjazd na działkę.

Zauważyć należy, iż właściwe ustalenie frontu działki wpływa nie tylko na interesy inwestora, ale i determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia.

W niniejszej jednak sprawie – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - przyjęcie przez organ II instancji frontu działki od ul. H. P. nie oznacza, że błędnie wyznaczono obszar analizowany.

Podkreślić należy, iż obszar analizowany wyznaczył nie organ odwoławczy, lecz organ I instancji, który za front działki uznał tę stronę działki, która położona jest od ul. B. K. Od strony ul. B. K. działka inwestorów jest szersza, co oznacza, iż przyjęcie do wyznaczenia obszaru analizowanego szerszego frontu działki jest korzystne dla inwestorów. Im bowiem szerszy jest front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tym większy jest analizowany obszar, tym większa jest możliwość odniesienia się do innych jeszcze zabudowań w otoczeniu tejże działki.

Przypomnieć też należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. A zatem, z samego tego faktu, że organ II instancji przyjął z innej strony działki jej front, niż uczynił to organ I instancji, nie wynika, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dotknięta wadami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a.