Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1159/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,  art. 61,  art. 105,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88  ust. 2 w związku z  art. 83  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 517/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości przy ul. [...] w K. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę: [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 517/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów na nieruchomości położonej przy ul. [...] w K..

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, dalej "ustawa") naliczył A. B. - dzierżawcy nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] - karę pieniężną z tytułu usunięcia z tej nieruchomości, bez zezwolenia właściwego organu i bez zgody właściciela działki, 8 świerków i 2 m² krzewów (grabu) - w wysokości 13.829 zł.

Na skutek odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło bez zawiadomienia wszystkich stron postępowania. Ponadto A. B., nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, czym uniemożliwiono jej wzięcie w nich czynnego udziału i naruszono art. 10 k.p.a. Nie wyjaśniono także istotnych w sprawie okoliczności, nie ustalono wieku wyciętych drzew, ich obwodów, osób które dokonały wycinki i innych okoliczności mających istotny wpływ na ustalenie kary pieniężnej bądź na brak możliwości jej wymierzenia. Rozstrzygnięcie oparto jedynie na oświadczeniu właścicielki nieruchomości – M. M. złożonym podczas wizji, jednak bez poinformowania świadka o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Ponadto korespondencję w sprawie kierowano do pełnomocnika M. M., pomimo braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że po przesłuchaniu świadków oraz po ponownej analizie zebranych w sprawie dowodów, w tym w szczególności informacji Policji o braku podstaw do skierowania wniosku o ukaranie za wycięcie drzew, brak jest dostatecznych dowodów do stwierdzenia, że wycinki drzew dokonano, do wskazania sprawcy tego czynu i ilości ewentualnie wyciętych drzew.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. M. zarzucając naruszenie art. 88 ustawy o ochronie przyrody przez niezasadne umorzenie postępowania pomimo, że zachodziły przesłanki do nałożenia na władającego gruntem (dzierżawcę) kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów k.p.a. przez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania i nie zebranie pełnego materiału w sprawie, jak również pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii w celu ustalenia ilości i powierzchni wyciętych drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 art. 84 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że w celu naliczenia kary administracyjnej za wycięcie drzew lub krzewów bez wymaganego przepisami ustawy zezwolenia organ obowiązany jest ustalić: sprawcę dokonanej wycinki, ilość wyciętych drzew lub krzewów ich gatunki, obwód i wiek wyciętych drzew lub powierzchnię krzewów. Ustalenia te nie mogą opierać się jedynie na domniemaniach lub przypuszczeniach. Organ naliczając karę za usunięcie drzew bez zezwolenia obowiązany jest przedstawić dokumenty, na podstawie których można ustalić istotne dla sprawy okoliczności. Końcowe rozstrzygnięcie powinno być poparte dowodami, że drzewa i krzewy zostały istotnie usunięte, oraz wskazującymi osobę - podmiot, który dokonał tego wycięcia. Organ winien też wykazać związek przyczynowy pomiędzy działaniem podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew było dokonane na skutek wykroczenia popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności.

W ocenie Kolegium prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdziły ponad wszelką wątpliwość jakie drzewa i w jakiej ilości zostały usunięte z nieruchomości położonej w K. na działce nr [...], a zwłaszcza kto dokonał ich usunięcia. Wobec braku jednoznacznych dowodów potwierdzających fakt dokonania usunięcia drzew przez A. B., zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie. Wskazano jednocześnie, że wobec braku możliwości ustalenia sprawcy usunięcia drzew, zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologii nie może być uwzględniony.

Od decyzji z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. M. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne umorzenie postępowania, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody przez niewymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia oraz art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca wskazała, że domagała się wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia A. B. kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Występowały zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania decyzji merytorycznej, orzekającej o istocie sprawy. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy występuje strona formalnie zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustalaniu okoliczności faktycznych, nie znajduje uzasadniania w przepisach k.p.a. i prowadzi do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej żądanie nałożenia na A. B. kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie było w niniejszej sprawie bezzasadne. Analiza przepisów art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia może ponieść tylko posiadacz nieruchomości. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w dacie wycięcia drzew posiadaczem nieruchomości, na podstawie umowy dzierżawy, była A. B., a zatem istniały podstawy do naliczenia i pobrania przez właściwy organ od niej opłaty za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Ponadto, błędne jest twierdzenie organu, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz zgromadzony materiał nie potwierdziły ponad wszelką wątpliwość, jakie drzewa zostały usunięte w jakiej ilości oraz kto dokonał ich usunięcia. Kwestie te ustalił organ I instancji już na etapie podejmowania decyzji z dnia 24 października 2005 r. Na podstawie zeznań świadków L. M. i M. M. oraz na podstawie wizji lokalnej, ustalono fakt wycinki drzew przez dzierżawcę, miejsce ich wycięcia i wiek. Skarżąca wskazała, że skoro został ustalony posiadacz nieruchomości - a tylko on może ponieść odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia – to za wadliwą należy uznać odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność ilości i powierzchni usuniętych drzew.

Według skarżącej organy nie dokonały wnikliwej analizy dowodów. Jeżeli organ uznał zeznania pełnomocnika właścicielki nieruchomości za niewiarygodne, opierające się na przypuszczeniach wysnutych z przypadkowych rozmów, to powinien przeprowadzić dodatkowe dowody. Ponadto przy ocenie dowodów organy pominęły dokumentację fotograficzną nie podając przyczyny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając decyzję I i II instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Doktryna i orzecznictwo wiążą bezprzedmiotowość postępowania z przyczynami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym.

Przedmiot sprawy administracyjnej wyznacza materialnoprawny stosunek administracyjny, zaś organ administracji winien go określić w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o podjętym postępowaniu (pomimo wskazań Kolegium w decyzji kasacyjnej) i tym samym nie określił jego zakresu przedmiotowego, czym uchybił art. 61 § 4 k.p.a. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy decyzji administracyjnych można jednak ustalić, że jego przedmiotem była sprawa wycinki drzew i krzewów na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawą decyzji podjętych w niniejszej sprawie były zatem przepisy ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W art. 83 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez kompetentny organ na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Z legalnym usunięciem drzew lub krzewów ustawodawca związał obowiązek uiszczenia przez posiadacza nieruchomości stosownej opłaty. W art. 88 ust. 1 ustawy ustalono natomiast sankcję za nielegalne usunięcie drzew lub krzewów. Zgodnie z przywołanym przepisem kompetentny organ (wójt, burmistrz lub prezydent) wymierza administracyjną karę pieniężną, między innymi, za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia ( art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Skoro zatem z zabranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania była sprawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu wycinki drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, to ocena przesłanek umorzenia postępowania powinna być oceniana również w kontekście przywołanych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, że jeżeli w wyniku czynności wyjaśniających, organ stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Jeżeli jednak istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez wydanie decyzji administracyjnej, na wniosek lub z urzędu, postępowanie administracyjne nie może być umorzone.

Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie nie wykazały w sposób oczywisty braku podstaw prawnych i faktycznych do jej merytorycznego załatwienia, a postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 77, 80, 81 k.p.a. Umarzając postępowanie organy powinny były wykazać, że obiektywnie ustalony stan faktyczny nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby w ogóle nie doszło do wycięcia drzew i krzewów ewentualnie wycięto by drzewa i krzewy dla usunięcia których nie jest wymagalne zezwolenie lub w ogóle brak byłoby podmiotu, na którego można byłoby nałożyć karę administracyjną.

Powyższych okoliczności nie dało się jednak stwierdzić w sposób oczywisty na podstawie oświadczeń stron i wstępnych ustaleń organu. Wymagały one bowiem wszechstronnie i wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w k.p.a.

Zdaniem Sądu na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że bezsprzecznie na przedmiotowej nieruchomości doszło do usunięcia co najmniej jednego drzewa, co potwierdza znajdująca się w aktach fotografia na której widoczny jest pozostały po jego usunięciu pieniek. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko organu I instancji o braku wystarczających podstaw do stwierdzenia, ze wycinki drzew dokonano. Organ zobligowany był do podjęcia czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie, czy na wycięcie tego drzewa wymagane było pozwolenie. Odrębną kwestią było również wyjaśnienie czy dokonano również wycinki innych drzew i krzewów na które wymagane było pozwolenie.

Ponadto, pomimo wyraźnego zarzutu organu odwoławczego w decyzji kasacyjnej, organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, czym niewątpliwie naruszył art. 61 § 1 i § 4 oraz art. 10 k.p.a.

W sprawie, zdaniem Sądu, przede wszystkim naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek pełnego zebrania materiału dowodowego. Ciężar dowodu obciąża organ i nie może być przerzucony na stronę. W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, jednak jak słusznie zarzuciło Kolegium w decyzji kasacyjnej, nie umożliwił stronie postępowania – A. B., czynnego w nich udziału, czym naruszył art. 10 i 79 k.p.a. Ponadto, w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec przedstawionych uchybień organy nie mogły więc skutecznie powoływać się na dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 20 października 2005 r. Można więc uznać, że praktycznie dowód ten nie został przeprowadzony. Po wydaniu decyzji kasacyjnej dowód ten należało zatem powtórzyć, zapewniając wszystkim stronom czynny w nim udział. Podczas oględzin wyjaśnienia i udokumentowania (rysunkami, szkicami lub w razie potrzeby dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez organ) wymagało gdzie rosły usunięte drzewa i krzewy oraz innych istotnych okoliczności (np. aktualny stan tych miejsc).

Organ I instancji przeprowadził również rozprawę administracyjną podczas której przesłuchał w charakterze świadków Z. K. oraz Ł. M.. Przesłuchując Z. K. organ nie wyjaśnił, jaki jest jego związek ze sprawą. Ł. M. natomiast w zasadniczych kwestiach - stwierdzenie faktu wycięcia drzew - odwoływał się do wypowiedzi i informacji uzyskanych od innych osób. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest dlaczego nie podjęto czynności zmierzających do przesłuchania również tych osób. Należało zatem rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania osób nie będących bezpośrednio zaangażowanych w sprawę, jak np. sąsiadów, lub innych osób, które przebywały na nieruchomości i dobrze ją znały. Przepis art. 77 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Lektura protokołu z rozprawy wskazuje, że przesłuchano również L. M. - pełnomocnika M. M. oraz J. B. - pełnomocnika A. B.. Nie jest jednak jasne w jakim charakterze wypowiadał się w sprawie L. M., gdyż z wezwania z dnia 22 lutego 2006 r. wynika, że został wezwany "jako pełnomocnik M. M. w charakterze świadka do osobistego złożenia zeznań", a z protokołu z rozprawy wynika wręcz, że wypowiadał się w charakterze strony. Również J. B. jako pełnomocnik A. B. wypowiadał się w charakterze strony. Sąd wskazał, że k.p.a. dopuszcza przesłuchanie strony jako środek dowodowy posiłkowy, jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w art. 86 k.p.a. Dowód ten dopuszczany jest w ostateczności, jeżeli z braku innych środków dowodowych, organ nie możne ustalić stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie, nie zostało zaś wykazane, aby organ wyczerpał możliwości skorzystania z innych środków dowodowych, na podstawie których można byłoby obiektywnie ustalić rzeczywisty stan sprawy. Ponadto, z istoty swojej, zastosowanie tego środka dowodnego wymaga osobistego udziału strony.

Sąd zauważył również, że w postępowaniu I-instancyjnym doszło do naruszenia art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a., gdyż z akt nie wynika aby przed przeprowadzeniem rozprawy organ wezwał strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów. Zaniechanie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wyjaśnienie sprawy. Organ naruszył również art. 92 k.p.a. nakładający obowiązek wyznaczenia terminu rozprawy tak, aby doręczenie wezwań, nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą, co, szczególnie w odniesieniu do pełnomocnika strony postępowania, prowadzi, do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i może uniemożliwiać bądź utrudniać stronie obronę jej praw.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zgodził się z podnoszonym w skardze zarzutem, w ślad za tezą wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r. sygn. IV SA 3334/87, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Nie można tak załatwić sprawy także wówczas, gdy okoliczności prawne i faktyczne, podnoszone przez sam organ, wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał również, że organ I instancji naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienie podjętej przez niego decyzji, w żadnej mierze nie spełnia podstawowych wymogów kryteriów uzasadnienia faktycznego i prawnego jakie organ obowiązany jest zawrzeć w decyzji. Z obowiązku dochowania tych wymogów nie zwalnia go również umarzenie postępowanie, gdyż organ szczególnie staranie winien wykazać, że stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie zebranego materiału nie pozwala na zastosowanie przepisu prawa materialnego, a tym samym na podjęcie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy.

Z kolei organ odwoławczy nie sprostał, zdaniem Sądu, wymaganiom wynikającym z art. 15, 138 oraz 140 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie jest więc związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, choć musi się do nich odnieść. Przede wszystkim obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.). Organ odwoławczy powinien ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji i zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile działania te będą się mieścić w graniach zakreślonych w art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ocenił w należyty sposób postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i pomimo istotnych uchybień i braków tego postępowania utrzymał decyzję I-instancyjną w mocy. Tym samym naruszył również wyliczone wyżej dyrektywy proceduralne.

Sąd wskazał, że z uwagi na stwierdzone istotne braki postępowania dowodowego, nie jest możliwa należyta sądowa kontrola podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi, przede wszystkim odnoszących się naruszenia art. 88 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.), uchylił obie decyzje.

Od wyroku z dnia 29 marca 2007 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi M. M., względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem przepisu art. 7, 10, 77 § 1 oraz 15, 80, 81, 105 § 1 i 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm sformułowanych w tych przepisach, obarczając podjęte rozstrzygnięcie wadliwością obligującą do uwzględnienia skargi.

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2, w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne ich zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że nie zgadza się z zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku argumentacją Sądu. Jak wykazano w zaskarżonej decyzji z dnia [...], przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza generalny obowiązek uzyskania zezwolenia organów gminy na usunięcie drzew i krzewów, chyba że zezwolenie to dotyczy drzew lub krzewów wymienionych w przepisie art. 83 ust. 6 ustawy. Zezwolenie to może być wydane na wniosek posiadacza nieruchomości, który ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1 i 2). Natomiast za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, wójt burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężna (art. 88 ust. 1 pkt 2).

Wobec tego w celu naliczenia kary administracyjnej za wycięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, organ obowiązany jest ustalić sprawcę dokonanej wycinki, ilość wyciętych drzew lub krzewów, ich gatunki i wiek oraz obwód wyciętych drzew lub powierzchnię wyciętych krzewów. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności w sposób jednoznaczny, organ winien nałożyć karę administracyjną na sprawcę usunięcia drzew lub krzewów, przy czym, aby mógł naliczyć karę wymienione wyżej warunki spełnione muszą zostać łącznie. Brak jednoznacznego ustalenia chociażby jednego z nich uniemożliwia naliczenie kary, a tym samym postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż usunięcie drzew i krzewów na terenie przedmiotowej nieruchomości zostało niewątpliwie dokonane, jak też nie zostało wydane stosowne zezwolenie. Stąd organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie na wniosek, działającego w imieniu właścicielki nieruchomości – M. M., L. M., który pismem z dnia 27 września 2005 r. poinformował Urząd Gminy w K. o wycięciu na działce nr [...] w K. drzew gatunku grab i świerk. W piśmie tym wskazał, iż wycięte drzewa miały powyżej 8 lat oraz, że usunięcia dokonano na zlecenie A. B. – dzierżawcy nieruchomości, dołączając jednocześnie dokumentację fotograficzną ukazującą prawdopodobne miejsca, w których drzewa te rosły. Ilość wyciętych drzew nie została jednak poparta jednoznacznym materiałem dowodowym.

Wnoszący skargę kasacyjną zgodził się z Sądem w kwestii, że organ I instancji nie dopełnił formalności związanych z prawidłowym zawiadomienie stron o przeprowadzeniu rozprawy, zgodnie z przepisem art. 92 K.p.a., czy też nie dopełnił formalności wynikających z przepisu art. 90 § 2 K.p.a. Jednakże w trakcie rozprawy strony nie wniosły o ewentualne jej odroczenie z uwagi na konieczność przedłożenia określonych dowodów czy dokumentów w sprawie, mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Natomiast składane wyjaśnienia opierały się jedynie na przypuszczeniach i domniemaniu. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 9 marca 2006 r. świadek Ł. M. stwierdził, iż "od tenisistów obecnych na korcie dowiedziałem się, że graby wycięte zostały aby lepiej chodziło się po piłkę. Nie wiem kto wycinał, bo było to między czerwcem a sierpniem i nie było mnie w Polsce." Zatem strona wskazała jedynie ogólnie i zdawkowo, w sposób nie poparty żadnymi konkretnymi informacjami, jak też dowodami, o wycięciu grabów w celu wygodniejszego przemieszczania się wokół kortu przez osoby przebywające na korcie. Natomiast z wyjaśnienia pełnomocnika M. M. wynika, iż swoje przypuszczenia dotyczące ewentualnego sprawcy wycięcia drzew wywiódł z rozmowy szwagra z J. B., który zapewnił, iż na miejsce wyciętych drzew posadzi się ich więcej niż zostało wyciętych (str. 5 i 6 protokołu z rozprawy). J. B. - pełnomocnik A. B. definitywnie z kolei zaprzeczył, iż usunięcia drzew dokonała A. B.. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, przesłuchanie osób przypadkowych, czy też innych "osób nie będących bezpośrednio zaangażowanych w sprawę, jak np. sąsiadów..." nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia sprawcy dokonanej wycinki, co potwierdza przesłuchanie Zbigniewa Karusa - osoby wykonującej czynności pielęgnacyjne zieleni.

Jak wynika z powyższego organ administracji stan faktyczny ustalił "z wysokim prawdopodobieństwem" na podstawie domniemania niektórych faktów głównie w zakresie ustalenia osoby sprawcy, natomiast w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia osoba sprawcy (podmiotu) ma znaczenie kluczowe. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie można było w sposób bezsporny ustalić sprawcy usunięcia drzew i krzewów, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W związku powyższym, bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje wyjaśnienie kwestii ilości usuniętych drzew i powierzchnia usuniętych krzewów oraz ich gatunki. Również wadliwe zawiadomienie stron o rozprawie, czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania pozostają bez wpływu na jego wynik.

Uwzględniając powyższe, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę nie naruszyło przepisów art. 7, 10, 77 §1 oraz 15, 80, 81, 105 § 1 i 138 K.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał uzupełniającego postępowania i mógł stanowić podstawę do jego umorzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2, w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne ich zastosowanie. Temu zdaniu nie tylko że nie towarzyszy żadna argumentacja, wskazanie dowodów, ale co więcej — skarga kasacyjna dokonuje wykładni powyższych przepisów identycznej ze stanowiskiem Sądu: wycięcie drzewa starszego niż 5 lat wymaga zezwolenia administracyjnego, pod rygorem wymierzenia kary administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej można nawet znaleźć jeszcze dalej idące stwierdzenie: "Należy zgodzić się z Sądem, że organ I instancji nie dopełnił formalności związanych z prawidłowym zawiadomienie stron o przeprowadzeniu rozprawy, zgodnie z przepisem art. 92 Kpa, czy też nie dopełnił formalności wynikających z przepisu art. 90 § 2 Kpa."

W tej sytuacji pozostaje jedynie odnotować dla porządku, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, co oczywiście musi powodować oddalenie w tym zakresie skargi kasacyjnej (art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zarzuca ponadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem przepisu art. 7, 10, 77 § 1 oraz 15, 80, 81, 105 § 1 i 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm sformułowanych w tych przepisach, obarczając podjęte rozstrzygnięcie wadliwością obligującą do uwzględnienia skargi. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełniającego postępowania i mógł stanowić podstawę do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia, wymaganego przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Krytycznie ocenia sąd dalszy ciąg skargi kasacyjnej: "Organ pierwszej instancji zasadnie wszczął na wniosek L. M., który w imieniu M. M. - właścicielki nieruchomości - pismem z dnia 27 września 2005 r. poinformował Urząd Gminy w K. o wycięciu na działce nr [...] w K. drzew gatunku grab i świerk." Traktowanie M. M. jako strony, na której wniosek prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia A. B. kary za samowolne wycięcie drzew — nie ma oparcia w prawie przedmiotowym. Postępowanie na wniosek toczy się w sprawie zgody na wycięcie drzewa, natomiast kara wymierzana jest z urzędu. M. M. poinformowała organ o faktach, które w jej ocenie powinny uzasadnić wymierzenie kary, ale ta kara nie ma być jej wymierzona, ani na jej rzecz Postępowanie administracyjne nie miało za przedmiot konfliktu interesów administracyjno-prawnych M. M. i A. B.. M. M. nie była wnioskodawczynią w rozumieniu art. 61 K.p.a., nie miała interesu prawnego w wymierzeniu kary, nie była więc stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sąd I. instancji ma rację, że umorzenie nie może nastąpić, jeśli stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i spełnia znamiona hipotezy normy prawnej (art.105 K.p.a.). Jednak Sąd I. instancji nie wziął pod uwagę, że kontrolował postępowanie wszczęte z urzędu, a nie na wniosek. M. M. nie jest stroną w rozumieniu ustawy (art. 28 k.p.a.), a skoro nie jest stroną to nie jest to postępowanie na wniosek tylko postępowanie z urzędu i dlatego niestwierdziwszy sprawcy organ nie miał innej możliwości, niż tylko umorzyć postępowanie.

Sąd I. instancji nie wziął ponadto pod uwagę, że organ nie umorzył "postępowania w sprawie wycięcia drzew", lecz sprawę "wymierzenia A. B. kary za wycięcie drzew". Organ administracji prawidłowo postąpił zakreślając w ten sposób zakres i skutki umorzenia postępowania administracyjnego. W szczególności decyzja taka nie stanowi przeszkody dla wszczęcia innego postępowania w przypadku, gdyby znalazł się sprawca wycinki.

Sąd prawidłowo stwierdził, że w decyzjach organu I i II instancji nie spełniono wymogów art. 107 § 3 K.p.a. o czym łatwo się przekonać porównując obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej z lakonicznym uzasadnieniem decyzji. Jednakże tego rodzaju naruszenie procedury administracyjnej nie mogło być wystarczającym powodem uchylenia decyzji, skoro art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzależnia uchylenie decyzji od takich uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Tymczasem nawet poprawne uzasadnienie w niniejszej sprawie, nie doprowadziłoby do zmiany sentencji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).