Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Szepietowie z dnia 22 listopada 2017 r. nr XXIX/212/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo 1. stwierdza nieważność § 1, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 4, § 9 ust. 2, § 11 pkt 1, § 12 pkt 1 lit. c, § 17 ust. 3 i 4, § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Szepietowie (dalej: "Rada") podjęła w dniu 22 listopada

2017 r. uchwałę nr XXIX/212/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Szepietowo, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2017, poz. 1289 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Szepietowo stanowi załącznik do ww. uchwały (dalej: "Regulamin").

W treści § 1 Regulaminu Rada wskazała, że określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Szepietowo, dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru (w tym tektury, opakowań, gazet, czasopism itd.), metalu, tworzywa sztucznego, szkła, b) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym także odpadów zielonych z ogrodów i parków, c) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania powstających w gospodarstwach domowych: przeterminowanych leków i chemikaliów (farby, rozpuszczalniki, oleje odpadowe itd.), zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlano-remontowych

i rozbiórkowych, zużytych opon, popiołu i żużlu z palenisk domowych, d) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, e) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami

i warsztatami naprawczymi.

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2016-2022 (Uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr XXXII/280/16 z dnia 19 grudnia 2016 r.);

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Brzmienie § 2 ust. 4 pkt 2 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do: postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie

z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2016, poz. 1987 ze zm.); zaś brzmienie pkt 3, że do uprzątania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, zgodnie z wymogami ustawy

z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Wedle § 4 ust. 1 Regulaminu, mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i nieodprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego; 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji; zaś naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; 2) napraw pojazdu nie związanych z naprawami blacharsko-lakierniczymi, wymianą oleju i innych płynów samochodowych; 3) nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (ust. 2).

W treści § 9 ust. 2 Regulaminu wskazano natomiast, że do pojemników na odpady selektywne zabrania się wrzucać (gromadzić) śniegu, lodu, gruzu, popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych.

W treści § 11 Regulaminu uregulowano rodzaje i pojemność worków

i pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i dysponujących lokalami, ustalając w pkt 1, że pojemność worków i pojemników winna wynosić od 60 do 1100 litrów.

W treści § 12 Regulaminu określono rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, ustalając

w pkt 1 lit. c, że w szkołach mają to być zestawy pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki minimum opakowań ze szkła, papieru i tworzyw sztucznych w tym metali, o pojemności 120 litrów - 240 litrów, oznakowane zgodnie z § 13 pkt 2-4.

Wedle § 17 ust. 3 wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy. Psy ras uznawanych za agresywne, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne - na smyczy

i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe; 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W ust. 4 tego przepisu wskazano natomiast, że ww. ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

W treści § 19 ust. 2 Regulaminu wskazano, że deratyzację na terenie nieruchomości, o których mowa w ust. 1, za wyjątkiem właścicieli budynków jednorodzinnych, przeprowadzają ich właściciele na własny koszt w następujących terminach: 1) dwa razy w roku kalendarzowym: a) deratyzację wiosenną w terminie od dnia 1-15 kwietnia, b) deratyzację jesienną w terminie od dnia 15-30 października; 2) dodatkowo niezwłocznie w każdym przypadku masowego pojawienia się gryzoni. Z kolei w ust. 3 tego przepisu wskazano, że obowiązek deratyzacji w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, powinien być realizowany w miarę potrzeb.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Wysokiem Mazowieckiem, zaskarżając ją w części obejmującej: § 1, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 4, § 9 ust. 2, § 11 pkt 1, § 12 pkt 1 lit. c., § 17 ust. 3 i 4 oraz § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu, zarzucając jej:

1. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506; dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010; dalej: u.c.p.g.") oraz przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu, przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo;

- nałożenie w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Regulaminu, na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci utrzymania w należytej czystości wszystkich nieruchomości; postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z zasadami przewidzianymi w u.o.; uprzątania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację, przez określenie w § 4 Regulaminu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, że: mycie pojazdów samochodowych jest możliwe pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i nieodprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego oraz dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, napraw pojazdu nie związanych z naprawami blacharsko-lakierniczymi, wymianą oleju i innych płynów samochodowych i nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;

- wprowadzenie w § 9 ust. 2 Regulaminu zakazu gromadzenia

w pojemnikach na odpady: śniegu, lodu, gruzu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej;

- zapisy określające w § 11 pkt 1 i w § 12 pkt 1 lit. c. Regulaminu nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów segregowanych na terenie gminy;

- nałożenie w § 17 ust. 3 i 4 Regulaminu dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną w nałożonym kagańcu oraz przez dopuszczenie zwolnienia psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;

- wskazanie w § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu, że deratyzację na terenie nieruchomości, o których mowa w ust. 1, za wyjątkiem właścicieli budynków jednorodzinnych, przeprowadzają ich właściciele na własny koszt we wskazanych terminach, zaś obowiązek deratyzacji w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, powinien być realizowany w miarę potrzeb.

2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez pominięcie

w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, w powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały

w zaskarżonej części, precyzując w uzasadnieniu podniesione zarzuty.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 20201 r. Rada poinformowała, że

w najbliższym czasie podejmie działania zmierzające do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo zgodnego

z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała w części uwzględnieniu, a w części oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XXIX/212/17 Rady Miejskiej

w Szepietowie z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g

(w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku

i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów wskazanego przepisu. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku

z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy

z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy

z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym

w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika ponadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide:

I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne

z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne, za wyjątkiem zarzutu opisanego w pkt 2 skargi.

Przede wszystkim rację ma Prokurator, że § 1 Regulaminu dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym wskazano szczegółowy zakres regulacji, jakiego dotyczy Regulamin, powtarzając i modyfikując zasady utrzymania czystości i porządku określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W tym miejscu reasumując wcześniejsze rozważania Sądu, podkreślić należy, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podustawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej, mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z dnia 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne

i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został wprawdzie pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej jednak, przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, że kontrolowana uchwała ich nie spełnia. Powtórzenie zatem przez Radę w omawianym postanowieniu Regulaminu, zasad utrzymania czystości i porządku określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dlatego też przyjąć należy, co trafnie zarzuca Prokurator, że spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia.

Z przekroczeniem ustawowej delegacji podjęty został także § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Regulaminu, w którym nałożono na właściciela nieruchomości dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem w należytej czystości wszystkich nieruchomości; postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (pkt 2) oraz uprzątania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych, zgodnie

z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji. Powyższy zapis Regulaminu nie ma umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., co więcej wkracza w materię określoną innymi ustawami. Z uwagi zatem na niedozwoloną modyfikację materii ustawowej, Sąd stwierdził nieważność powyższego zapisu uchwały w zakwestionowanym zakresie.

Zasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., poprzez uregulowania zawarte w § 4 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że omawiany przepis ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy

w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna reguluje zatem kwestie pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów w tym zakresie. Co więcej jak słusznie podnosi Prokurator zakwestionowany przepis Regulaminu zawiera w swej treści sformułowania zbyt ogólne i niedookreślone, a zatem utrudniające zachowanie warunków wskazanych w omawianym zapisie. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na mycie pojazdów przy użyciu "środków ulegających biodegradacji"; czynność ta będzie dokonywana na "wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości", narusza sformułowany w § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Powyższe odnieść należy także do warunku w postaci "niezanieczyszczania środowiska". Ponadto wymienione w kwestionowanym § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu warunki wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi poprzez dopuszczenie "napraw pojazdu nie związanych z naprawami blacharsko – lakierniczymi, wymianą oleju i innych płynów samochodowych" może powodować wątpliwości interpretacyjne, a takich unormowań akty prawa miejscowego nie powinny zawierać. Za przekroczenie delegacji ustawowej należy również uznać zapis wskazujący, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się "pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości". Jak słusznie podniósł Prokurator, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zezwala na wprowadzanie zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, w szczególności dotyczącą stosunków sąsiedzkich. Te ostatnie są bowiem regulowane prawem cywilnym (art. 144 k.c.), a zatem przepisy u.c.p.g. nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia

28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 9 ust 2 Regulaminu, w którym Rada Miejska zakazała gromadzenia w pojemnikach na odpady śniegu, lodu, gruzu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej wskazać należy, że postanowienia te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.(por. wyrok NSA

z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyroki WS A w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt

II SA/Łd 176/15). Ponadto zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne regulują inne akty prawne, w tym m.in. ustawa o odpadach.

Z przekroczeniem ustawowej delegacji podjęty został także § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 lit. c Regulaminu, w którym zawarto zapisy dotyczące pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Trafnie wskazał Prokurator, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

W niniejszej sprawie Rada Miejska dopuściła się również przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 3 Regulaminu, poprzez nałożenie na mieszkańców utrzymujących zwierzęta domowe generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywne lub w inny sposób zagrażający otoczeniu w nałożonym kagańcu, przez dopuszczenie zwolnienie psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu i w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Przede wszystkim kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wynikający z zapisu § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto wadliwość uregulowania zawartego w § 17 Regulaminu polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne również w kagańcu na terenach ogólnodostępnych, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia

i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje (tak m.in.: wyrok WS A w Gdańsku z dnia

12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 43/19, LEX nr 2684645; wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 04 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 69/19, LEX nr 2719216; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 727/19, LEX nr 2735760).

Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy,

tj. sytuacji psa w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość stosowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy bez kagańca. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. Trudności interpretacyjne budzi także pojęcie "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi", jako że jest to pojęcie nieostre, w żaden sposób niezdefiniowane. Za niezasadny uznać należy również wymóg, aby psy ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. Tak daleko idące ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę wprowadzenia regulaminu, a nadto jego celowość budzi wątpliwości. Umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być bowiem powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą. Powyższe uwagi w całości należy odnieść także do § 17 ust. 4 Regulaminu.

Rada Miejska wyszła także poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprowadzając w § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu zapis dotyczący obowiązku właścicieli w zakresie deratyzacji. Artykuł 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. stanowi, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Rada Miejska, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g, nie mogła wskazać podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu ustawy nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje zatem aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Wyżej wymieniona regulacja ustawowa zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Nałożone w § 19 obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g (por. wyroki: NSA

z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3026/16, WSA w Łodzi: z 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 89/18 i z 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15; WSA

w Poznaniu: z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13 i z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 145/11 - dostępne w CBOSA).

W konsekwencji powyższych ustaleń za prawidłowe uznać należy stanowisko Prokuratora, że Rada wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia. Jak już wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono

w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad Techniki Prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane,

a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Natomiast sąd oddalił skargę w pozostałej części, co do zarzutu niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niezabezpieczonych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Obowiązek wprowadzenia regulacji, której brak Prokurator zarzuca jako niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc nieobowiązującym na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Sąd zauważa, że termin ten w dacie sporządzania skargi upłynął, jednakże co istotne w sprawie Prokurator nie wskazał w jaki sposób zaniechanie powyższe miałoby mieć wpływ i na którą część treści zaskarżonej uchwały czy też na jej całość. W konsekwencji nie wskazał, w jaki sposób miałoby to prowadzić do stwierdzenia jej nieważności

(w całości, w części, w odniesieniu do których regulacji Regulaminu). Zdaniem sądu, nie zwalnia to oczywiście Rady – pod zarzutem bezczynności (zaniechania uchwałodawczego) od wywiązania się z obowiązku wynikającego z aktualnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Dlatego w tym zakresie orzeczono jak

w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowane w odpowiedzi na skargę działania zmierzające do podjęcia przez Radę Miejską w Szepietowie uchwały

w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szepietowo, zgodnej z obowiązującym stanem prawnym nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia

12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13 oraz wyrok NSA z dnia 27 września

2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt

I SA/Gl 18/14, CBOSA).

Z wyżej wskazanych względów orzeczono jak w sentencji.