Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 § 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2626/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IIV SA/Wa 2626/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: KPWKZ) zezwolił M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na usunięcie 33 drzew z terenu działki nr [...], obręb 6 w T. W decyzji określono, iż usunięte z terenu działki mogą zostać drzewa wskazane w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew.

Organ uzależnił zgodę od wykonania nasadzeń zamiennych 89 sztuk drzew, z których 39 sztuk o obwodzie pnia minimum 15 cm winno zostać posadzone na terenie nieruchomości, z której drzewa zostaną usunięte, natomiast 50 sztuk o wysokości 250 do 300 cm o obwodzie pnia 8-10 cm należy posadzić w granicach administracyjnych Miasta T. Naliczono także opłatę za usunięcie drzew w kwocie 904.787,05 zł, odraczając jej uiszczenie na okres lat 3 od dnia wydania decyzji (tj. do 31.03.2018 r.). Ustalono termin usunięcia drzew i wykonania nasadzeń zamiennych do dnia 1 czerwca 2016 r.

Jako podstawę prawną orzeczenia organ wskazał art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej: u.o.z.o.z.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, dalej: u.o.p.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał między innymi, iż pierwotny wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w S. obejmował 39 drzew zlokalizowanych na działce nr [...], obręb 6 w T., jednakże został przez wnioskodawcę zmodyfikowany poprzez cofnięcie (pismami z 22 stycznia 2015 r. i z 26 lutego 2015 r.) wniosku o zezwolenie na usunięcie sześciu konkretnie wskazanych drzew.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta Torunia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił decyzję KPWKZ z dnia [...] marca 2015 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji MKiDN wskazał, że podziela co do zasady stanowisko organu I instancji, że istnieją przesłanki do udzielenia zgody na wycinkę drzew. Ubytek ten zostanie zrekompensowany nasadzeniami młodych drzew na przedmiotowej działce, a także dodatkowymi nasadzeniami 50 sztuk drzew na innej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego konieczne jednak było z dwóch powodów uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszym rzędzie MKiDN wskazał, iż organ I instancji pominął zmianę zakresu przedmiotowego wniosku, gdyż wnioskodawca pismem z 10 sierpnia 2013 r. ubiegał się o wydanie zezwolenia na usunięcie 39 sztuk drzew, lecz zakres sprawy zmodyfikowano pismami z 22 stycznia 2015 r. i z 26 lutego 2015 r. poprzez rezygnację z usunięcia dwóch sosen zwyczajnych nr 23 i 33 oraz brzozy brodawkowatej nr 11, topoli czarnej nr 28, lipy drobnolistnej nr 30 i klonu zwyczajnego nr 39. Zaskarżoną decyzją organ I instancji rozstrzygnął sprawę w zakresie 33 drzew, natomiast nie zakończył postępowania w odniesieniu do 6 drzew, z których wycinki inwestor zrezygnował. Wycofanie żądania strony w tym zakresie winno skutkować umorzeniem postępowania w części wydania pozwolenia na usunięcie 6 wskazanych drzew z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ I instancji nie zaznaczył przy tym w orzeczeniu, że jest to decyzja rozstrzygająca sprawę w części, wydana na podstawie art. 104 § 2 K.p.a. Tym samym doszło do naruszenia art. 104 K.p.a.

Po drugie w ocenie MKiDN istotną wadą zaskarżonej decyzji jest brak sprecyzowania miejsca wykonania nasadzeń zamiennych, które warunkują odroczenie opłaty naliczonej z tytułu usunięcia 33 drzew.

Organ II instancji zauważył, że wprawdzie treść art. 84 ust. 4 u.o.p. nie wskazuje wprost na konieczność określenia miejsca kompensacji, to należy mieć na uwadze regulację zawartą w art. 83 ust. 3 u.o.p., stanowiącą, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zdaniem Ministra pojęcie "granice administracyjne miasta T." jest określeniem zbyt nieprecyzyjnym i niekonkretnym, aby uznać, że organ wydający pozwolenie zastosował się do powyższego przepisu i wskazał miejsce wykonania nasadzeń zamiennych. W sytuacji uzależnienia wydania zezwolenia od obowiązku posadzenia nowych roślin, podstawową kwestią, którą organ winien rozważyć i przeanalizować jest wykonalność tego obowiązku. Zatem organ chcąc skorzystać z dyspozycji przepisu art. 83 ust. 3 u.o.p., w następstwie zastosowania którego może odroczyć na okres 3 lat opłaty za ich usunięcie na podstawie art. 84 ust. 4, jest obowiązany sprawdzić, czy na konkretnej nieruchomości, o określonych warunkach siedliskowych, sposobie zagospodarowania i powierzchni, możliwe będzie wykonanie nałożonego obowiązku. Precyzyjne określenie miejsca realizacji obowiązku ma również znaczenie z uwagi na konieczność skontrolowania stanu zachowania i żywotności nasadzeń po 3 latach od posadzenia w ramach postępowania, w którym organ będzie rozstrzygał o umorzeniu bądź odmowie umorzenia opłaty za usunięcie drzew.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) wniosła M. sp. z o.o., zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie;

- art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości, w sytuacji, gdy wnioskodawca zmieni wniosek w ten sposób, że zmieni liczbę drzew, konieczne jest umorzenie postępowania w stosunku do pozostałych drzew; jak również poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie może w tym zakresie umorzyć postępowania I-instancyjnego, mimo jednoznacznego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje możliwość umorzenia postępowania I-instancyjnego przez organ II instancji również w części;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 84 ust. 4 oraz art. 83 ust. 3 u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sentencji decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew, gdy organ odracza termin uiszczenia opłaty za usunięcie, konieczne jest wskazanie dokładnego miejsca, w jakim wnioskodawca ma dokonać nasadzeń zastępczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek wskazania miejsca, dotyczy wyłącznie sytuacji, w których nakłada się obowiązek przesadzenia drzew, a nie zastąpienia ich innymi drzewami; co więcej, zaskarżona decyzja wskazywała miejsce dokonania nasadzeń zastępczych "w granicach administracyjnych miasta T.".

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IIV SA/Wa 2626/15 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a.

W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że procesową podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., co obligowało Sąd do kontroli zaskarżonego aktu w kontekście tego przepisu. Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że K.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

WSA w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organ stwierdził naruszenie zarówno przepisu procesowego tj. art. 104 K.p.a., jak też naruszenie art. 83 ust. 3 i 84 ust. 4 u.o.p. Sąd I instancji przyznał rację MKiDN, że wnioskodawca w toku postępowania ograniczył zakres swojego żądania rezygnując z wycinki 6 drzew, co opisano w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Tym samym należało w tym zakresie postępowanie umorzyć. Zdaniem WSA w Warszawie ta wadliwość nie wypełniała drugiego członu wymaganego do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przesłanki, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest bowiem konieczne wyjaśnianie czegokolwiek, gdyż kwestia cofnięcia żądania w zakresie owych 6 drzew jest bezsporna w sprawie, została jedynie niezauważona przez organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy we własnym zakresie stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. winien umorzyć postępowanie I instancji w części dotyczącej owych 6 drzew. Faktem jest, że takie rozstrzygnięcie procesowe może budzić wątpliwości co do prawidłowości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten wymaga bowiem uprzedniego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Dostrzeżono, że rozstrzygnięcie w sprawie 6 drzew nie zapadło przed organem I instancji, stąd nie było podstaw do jego uchylenia. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było jednak uzasadnione ze względu na brzmienie art. 138 § 2 K.p.a., a także zasadę szybkości, sprawności i ekonomiki postępowania administracyjnego. Chodzi w tym wypadku jedynie o procesowe zakończenie części sprawy, co nie wymagało dokonywania żadnych ustaleń lub wyjaśnień.

W kwestii naruszenia przepisów u.o.p. polegającego na braku sprecyzowania miejsca nasadzeń dodatkowych 50 drzew WSA w Warszawie uznał zarzut za nieuprawniony. Sąd podzielił stanowisko, że wprawdzie przepisy ustawy literalnie nie przewidują wymogu zamieszczenia w takim wypadku miejsca nasadzeń drzew w sytuacji gdy dokonuje się nasadzeń zamiennych, niemniej w judykaturze przyjmowano taką wykładnię art. 83 ust. 3 u.o.p., że miejsce wskazane na dokonanie nasadzeń dotyczyło nie tylko przesadzenia drzew, ale także dokonania nasadzenia nowych drzew. Co więcej organ I instancji nie kwestionował tego wymogu skoro wskazał miejsce posadzenia nowych drzew jako leżące "w granicach administracyjnych miasta T.". Spór w istocie zatem sprowadza się do stopnia szczegółowości opisu tego miejsca. Sąd I instancji uznał, że w każdym przypadku konieczne było wskazanie miejsca posadzenia drzew, w tym także jeżeli drzewa miały być przesadzone na zupełnie nową działkę lub na tej nowej działce miałby być posadzone młode sadzonki – również konieczne było wskazanie miejsca tych działań. W każdym bowiem wypadku organ musi mieć kontrolę w jaki sposób ulegnie przeobrażeniu stan zadrzewienia i zakrzewienia. Z tego względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, że konieczne było wskazanie miejsca w sposób precyzyjny.

Równocześnie Sąd I instancji stwierdził, że konieczność wskazania miejsca nasadzeń zamiennych nie mogła być powodem uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie będzie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że M. sp. z o.o. otrzymała zgodę na dokonanie nasadzeń zamiennych i zamieszczenie jedynie sprecyzowanego miejsca tych nasadzeń nie będzie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W miejsce bowiem ogólnego sformułowania w granicach administracyjnych miasta T. konieczne jest wskazanie konkretnych nieruchomości, na których zostaną posadzone dodatkowe 50 sztuk drzew. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie w części dotyczącej miejsca posadzenia owych 50 sztuk drzew dodatkowych. Zaniechanie tych czynności i uchylenie decyzji organu I instancji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z błędnym ustaleniem, że organ II instancji mógł wydać decyzję reformatoryjną, jeśli nawet z decyzji organu I instancji nie wynika, czy rozstrzyga ona sprawę administracyjną w części, czy w całości,

2. art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji, w związku z błędnym ustaleniem, że organ II instancji nie mógł wydać decyzji kasatoryjnej, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Organ wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji ustalił, że naruszenie przez organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w treści decyzji częściowego cofnięcia przez skarżącego wniosku w zakresie 6 drzew, prowadzi do sytuacji, w której organ II instancji powinien wydać decyzję reformatoryjną, gdyż w sprawie nie pozostało nic istotnego do wyjaśnienia. Jednocześnie Sąd dostrzegł słabość tej argumentacji wskazując, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga uprzedniego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części w jakiej sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ I instancji. Jednakowoż szybkość, sprawność i ekonomika postępowania, w ocenie Sądu I instancji, przesądzają o konieczności wydania decyzji reformatoryjnej. Zdaniem MKiDN wydanie przez organ II instancji decyzji w zakresie częściowo cofniętego przez skarżącą wniosku na etapie postępowania przed KPWKZ i nierozpoznanego przez organ I instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenia tej zasady nie można uzasadnić dążeniem do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów Minister zaznaczył, że Sąd I instancji uznał, że konieczność ustalenia nasadzeń zamiennych 50 drzew nie może stanowić powodu uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia, gdyż wyjaśnienie tej kwestii nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem kasatora z powyższego wynika, że to nie pracownicy lokalnego organu ochrony zabytków, ale organu centralnego powinni po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego ustalić ze skarżącą lokalizację 50 nasadzeń zamiennych w T. Abstrahując od tego, że organ lokalny, znając lepiej uwarunkowania miejscowe, jest szczególnie predestynowany do wskazania miejsc nasadzeń, niewątpliwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie II instancji odnoszącego się do dokładnego ustalenia miejsca nasadzeń i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi M. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazano, że w postępowaniu administracyjnym zasadą powinno być wydawanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnych, a nie kasatoryjnych. Ponadto spółka zaznaczyła, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób jednoznaczny daje podstawę do uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania w tym zakresie. Daje bowiem możliwość uchylenia decyzji w całości albo w części, a uchylając tę decyzję, organ II instancji może umorzyć postępowanie organu I instancji. W ocenie skarżącego oczywistym jest, że uchylenie i umorzenie może również nastąpić w części, zwłaszcza gdy - jak w niniejszym przypadku - cofnięcie wniosku w określonym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości. Wskazano też, że nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji konieczność dokładniejszego wskazania lokalizacji nasadzeń zamiennych. Jedyną czynnością konieczną do wykonania jest zadanie odpowiedniego pytania wnioskodawcy. Zdaniem spółki uszło uwadze Ministra, że o ile uznałby to za konieczne, mógł zlecić określone czynności dowodowe organowi I instancji zgodnie z art. 136 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zauważyć jednocześnie należy, iż z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała zaś w niniejszej sprawie.

Bezspornym w realiach niniejszej sprawy pozostaje, że pierwotny wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w S. dotyczył udzielenia zezwolenia na usunięcie 39 drzew indywidualnie wskazanych na załączonej do wniosku mapce sytuacyjno-wysokościowej z terenu działki nr [...], obręb 6 w T., a następnie został on przez wnioskodawcę zmodyfikowany w ten sposób, że pismami z dnia z 22 stycznia 2015 r. i z 26 lutego 2015 r. cofnął on wniosek co 6 również indywidualnie wskazanych drzew. Decyzją z dnia z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: KPWKZ) zezwolił na usunięcie z terenu przedmiotowej działki 33 indywidualnie określonych drzew wskazanych w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew. Okoliczności powyższe, to jest zakres pierwotnego wniosku, jego modyfikacje i zakres ostatecznego rozstrzygnięcia zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] była decyzją częściową, albowiem rozstrzygnęła ona jedynie w przedmiocie części wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w S. obejmującej zgodę na usunięcie 33 indywidualnie określonych drzew.

Kwestie dopuszczalności wydawania decyzji częściowych reguluje art. 104 K.p.a,, który w § 1 stanowi, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w § 2, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Co do zasady, organ administracji publicznej powinien zatem w decyzji rozstrzygnąć o sprawie administracyjnej w całości. Wydanie decyzji odnoszącej się do jakiejś części sprawy może jednakże mieć miejsce wtedy, gdy ustawodawca czyni ją sprawą złożoną, czyli zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy "przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić sprawy i rozstrzygać o nich kolejno" (por. Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teza 25 do art. 104 K.p.a., dostępny w serwisie LEX).

Niewątpliwie tego rodzaju sprawą, która może być rozstrzygnięta w części jest sprawa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, iż wprawdzie w dacie orzekania przez organy administracji prawodawca, odmiennie niż obecnie, w odpowiednich jednostkach redakcyjnych ustawy z dnia kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, dalej: u.o.p.) posługiwał się liczbą mnogą wskazując, ze zezwolenia wymaga usunięcie drzew lub krzewów (aktualnie usunięcie drzewa lub krzewu), to jednak z wymogów dotyczących wniosku o udzielenie zgody na zezwolenie określonych a art. 84 ust 4 pkt 3 do 6 i 8 u.o.p. oraz naliczania stawek opłat za usunięcie drzew określonych w art. 85 tej samej ustawy wynikało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu o zgodzie na usunięcie drzew dotyczyć musi poszczególnych, konkretnie wskazanych drzew, a nie tylko liczby i gatunków usuwanych drzew, bez zindywidualizowania podlegających usunięciu egzemplarzy. Stąd też uznać należy, iż zmiana brzmienia art. 83 ust. 1 w zakresie wprowadzenia zapisu o zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu w miejsce zapisu o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów wprowadzona z dniem 28 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw miała charakter porządkujący, a już przed tą zmianą każdorazowo zgoda dotyczyła konkretnych drzew, aczkolwiek jedna decyzja obejmować mogła szereg tego rodzaju rozstrzygnięć.

Podkreślana w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczność, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 K.p.a., iż jest to decyzja częściowa nie ma przy tym istotnego znaczenia prawnego, w sytuacji gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 K.p.a. w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 K.p.a., przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Dalej wskazać należy, iż z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy orzeka zawsze o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Skoro zaś organ I instancji wydał - do czego w realiach niniejszej sprawy był uprawniony - decyzję częściową, to rozpatrując odwołanie od tej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie był uprawniony do orzekania w zakresie nie objętym zaskarżoną decyzją, a więc przede wszystkim w zakresie cofniętego wniosku na usunięcie 6 indywidualnie wskazanych drzew.

Choć nie budzi bowiem wątpliwości, iż w tym zakresie organ I instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, to jednocześnie zauważyć należy, że nie było i nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych by nastąpiło to w drodze odrębnej decyzji, a brak takiego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] nie przesądza o wadliwości tej decyzji, a jedynie o tym, że KPWKZ pozostaje w bezczynności w procesowym załatwieniu cofniętego następnie wniosku strony o wydanie zezwolenie na usunięcie 6 drzew, które to uchybienie w działaniu organu I instancji nie może być jednakże weryfikowane w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie w odpowiednim postępowaniu służącym zwalczaniu bezczynności organu.

Co za tym idzie teza organu II instancji, jakoby decyzja KPWKZ z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] naruszała art. 104 K.p.a. musi być uznana za błędną. Tej wadliwości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zauważył jednakże orzekający w sprawie Sąd I instancji. Niemniej jeżeli rzekome naruszenie art. 104 K.p.a. stanowiłoby jedyną przesłankę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, to samodzielnie uzasadniałoby to uchylenie decyzji drugoinstancyjnej przez Sąd, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się wprost do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy nie tylko zatem nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, czy też ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej zaskarżoną decyzję, lecz także do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w zakresie w jakim organ ten nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w zakresie w jakim organ ten nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie stanowiłoby oczywiste i rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis wprost wymaga, by umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub w części poprzedzone było uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jak i przede wszystkim art. 15 K.p.a., albowiem wprost prowadziłoby do sytuacji, w której w sprawie orzekałaby jedynie jedna instancja administracyjna.

Stąd też uznać należy, iż wyrok Sądu I instancji, w którym wskazano, że organ odwoławczy winien we własnym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji w sprawie zezwolenia na usunięcie 6 drzew, co do których strona cofnęła wniosek wydanie takiego zezwolenia, mimo, że rozstrzygnięcie w sprawie tych 6 drzew nie zapadło przed organem I instancji i co za tym idzie nie było podstaw do jego uchylenia, zapadł odnośnie udzielonych organowi wytycznych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a., jednakże naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro zasadnym było uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z powodu innego niż wskazane przez Sąd I instancji naruszenia prawa procesowego, co powoduje, iż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Bezzasadny okazał się także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wynika zaś, iż wadliwości decyzji organu I instancji dopatruje się on w naruszeniu przepisów art. 84 ust. 4 w zw. z art. art. 83 ust. 3 u.o.p. polegającym na zbyt nieprecyzyjnym i niekonkretnym określeniu miejsce wykonania nasadzeń zamiennych poprzez wskazanie, że mają one w części obejmującej 50 sztuk drzew nastąpić w granicach administracyjnych Miasta T., podczas gdy w ocenie organu odwoławczego skorzystanie przez organ administracji z możliwości określonych w art. 83 ust. 3 w powiązaniu z art. 84 ust. 4 u.o.p. wymaga wskazania konkretnej nieruchomości oraz przeprowadzenia sprawdzenia, czy na konkretnej nieruchomości, o określonych warunkach siedliskowych, sposobie zagospodarowania i powierzchni, możliwe będzie wykonanie nałożonego obowiązku.

Taką wykładnię przepisów prawa materialnego zaakceptował Sąd I instancji i nie została ona zakwestionowana w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie stanowiska co do jej prawidłowości.

Jednocześnie zauważyć należy, iż tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał, by zostały w tym zakresie naruszone przez organ I instancji przepisy postępowania, a jeśli tak to jakie. Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji stanowi zaś zasadniczą przesłankę orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Pamiętać nadto trzeba, iż organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a choć ograniczenie powyższej kompetencji ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych, to jednak taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego, nawet z uwzględnieniem uwarunkowań miejscowych może nastąpić trybie art. 136 K.p.a. poprzez zlecenie przeprowadzenia tego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Co za tym idzie w pełni podzielić należy w tym zakresie stanowisko zajęte w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć wreszcie należy, iż jej autor w żaden sposób nie wskazał na czym polegać by miało naruszenie wskazywanego również jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 135 P.p.s.a. Przywołanie w skardze kasacyjnej tego przepisu jest przy tym o tyle niezrozumiałe, że regulacji tej – określającej przesłanki wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy - orzekający w sprawie Sąd I instancji w ogóle nie stosował. Również w tym zakresie skargę kasacyjną uznać zatem należy za oczywiście bezzasadną.

Podsumowując stwierdzić należy, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 104 § 2 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że WSA w Warszawie prawidłowo orzekł o uchyleniu jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z czym orzeczenie to mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia i ograniczy się do rozpoznania odwołania od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] jako decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w S. w części, w jakiej wniosek ten nie został cofnięty.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.