Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 41/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 , art. 2 , art. 3 ust. 2 , art. 5 ust. 1 i 2 , 16 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 , art 212
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 7 w zw. z art. 77 , art. 8 , art. 9 , art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a , c w zw. z art. 135 , 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 października 2014 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 107 § 1 i

§ 3, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia 1 września 2014 r. znak [...] o odmowie udostępnienia P.K. informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. P.K. zwrócił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z wnioskiem w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego) przeprowadzonych od 2011 roku w Restauracji [...] w N.

Decyzją znak [...] z dnia 26 czerwca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. (PPIS) odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie z uwagi na fakt, iż stanowią one prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjął on niezbędne działania w celu zachowania w ich w poufności.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż w wyniku analizy żądania wnioskodawcy stwierdził, że jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przy uwzględnieniu art. 5 u.d.i.p. oraz, że żądanie wnioskodawcy mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej określonej w art. 6 u.d.i.p.

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przepisem odrębnie regulującym ochronę informacji, którym jest art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten brzmi: "Uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem". Organ w uzasadnieniu wyjaśnił także, iż definicja tajemnicy prawnie chronionej kontrolowanego jest zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten brzmi "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

W wyniku odwołania wniesionego przez P.K. , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PPIS w N. powinien był wyjaśnić, czy żądane przez wnioskodawcę dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym, w ocenie organu II instancji, było bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. PPIS powinien był przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tymczasem w aktach brak było informacji w zakresie choćby ustalenia samych dokumentów kontroli (ile tych protokołów jest, kiedy zostały sporządzone, numer, znak, itp.), w których treść informacji w nich zawartych organ analizował pod względem zasadności wyłączenia. Brak ten uniemożliwia ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa".

W ocenie MPWIS, działanie organu I instancji zmierzające do ustalenia czy określone informacje zawarte w protokołach nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy były prawidłowe, jednakże stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa organ oparł jedynie na subiektywnym przekonaniu, nie zaś na analizie, wskazanych przez przedsiębiorcę, konkretnych informacji spełniających warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PPIS w N. decyzją z dnia

1 września 2014 r. znak [...] odmówił P.K. udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu podano, że organ I instancji zwrócił się pismem z dnia

28 sierpnia 2014 r. do firmy P.P.H.U. "[...]" Sp. z o.o. w N. o doprecyzowanie, które informacje zawarte w protokołach kontroli Restauracji [...] z dnia: 15 listopada 2011 r., 27 września 2012 r. i 15 maja 2013 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia

1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi przedsiębiorca poinformował, iż w protokołach z kontroli zawarte są dane dotyczące "zakresu działalności, liczby osób zatrudnionych do wykonywania zakresu prac" oraz ponadto "protokoły zawierają rozwiązania funkcjonalne i proceduralne działalność, źródło zaopatrzenia w surowce, znajdujące się wyposażenie w jednostce, jak również wdrożone procedury systemu HACCP, GHP" i które to informacje Spółka "uznaje za wartość gospodarczą, co do których musi być zachowana poufność".

Organ I instancji stwierdził dalej, iż jedynie dane zawarte w części I protokołu "zawierające m.in. czas i miejsce kontroli, dane pracowników stacji przeprowadzających kontrolę, dane przedsiębiorstwa, a także wskazane w części II przepisy prawa" nie korzystają z ochrony - nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ wskazał nadto, iż nie jest zasadne przekazywane jedynie tych informacji wnioskodawcy, ponieważ byłoby to zawężeniem granic wniosku w sposób nieuprawniony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył do MPWIS P.K. , wskazując, że z kontroli przeprowadzonej w restauracji powstał protokół wytworzony przez organ, którego treść jest informacją publiczną, oraz że organ I instancji nie wziął pod uwagę wskazań organu II instancji zawartych w decyzji uchylającej.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 29 października 2014 r., znak [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że językowa wykładania normy art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozwala stwierdzić, iż organowi nie wolno udostępniać informacji, dokumentów i innych danych przedsiębiorcy wtedy, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: 1) uzyskanie nastąpiło w trakcie prowadzonej kontroli przez inspektora sanitarnego oraz gdy 2) stanowią one tajemnicę prawnie chronioną. Zatem nie każda informacja będzie korzystała z przewidzianej w tym przepisie ochrony. Organ I instancji słusznie zauważył, że za tajemnicę prawnie chronioną należy uznać tajemnicę przedsiębiorcy oraz, że ustawa o PIS nie zawiera definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorcy", a w związku z tym należy odwołać się do normy art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13).

Organ II instancji wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym know-how produkcyjne i handlowe (zob. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2406/13). Jeżeli dana informacja ma dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną, którą należy chronić, to wówczas powinien on uprawdopodobnić, że jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Zatem uzasadnione jest twierdzenie, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie lub nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem zapewnienia tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione, w judykaturze i doktrynie utrwalony został także pogląd, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu organ władzy publicznej nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (zob. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2406/13 z dnia 4 kwietnia 2014 r.).

W ocenie MPWIS, organ I instancji, przyjmując zastrzeżenie Spółki co do wyłączenia jawności, dokonał prawidłowej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. PPIS przeprowadził postępowanie administracyjne z udziałem przedsiębiorcy, którego informacje mają być chronione, oraz dokonał oceny złożonego przez niego oświadczenia odnosząc go do treści posiadanych dokumentów. Z akt sprawy wynika bezspornie, że przedsiębiorca nie tylko, że nie zrezygnował z prawa do ochrony informacji, ale złożył pisemne oświadczenie wskazujące jednoznacznie, że informacje zawarte w protokołach stanowią dla niego wartość gospodarczą i powinny być chronione.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Krakowie P.K. , wskazując na naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 6, art. 7, art 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a, polegające na braku wykazania, które z informacji objętych protokołami kontroli nie mogą zostać upublicznione ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także przyjęcie, że protokoły zawierają zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa,

- art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, przytoczenie przepisów prawa i orzeczeń sądowych bez jakiegokolwiek wskazania przez organ, na jakich to dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się do stanu sprawy,

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i 2 K.p.a,, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej,

- art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę,

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w ten sposób, że organ l instancji, działając bez oparcia się na obowiązujących przepisach prawa odmówił decyzją administracyjną udostępnienia całej treści informacji publicznej pomimo, że spoczywał na nim obowiązek udostępnienia informacji, które nie zawierają danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa, a organ II instancji utrzymał tą decyzję odmowną w mocy,

- art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d,i.p., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli, którą przeprowadził, w zakresie nieobjętym tajemnicą przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skarżący podał, że na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

Zdaniem skarżącego niewystarczającym było jedynie powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnice tę należy oceniać. Organ powinien był przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji. Postępowanie to powinno przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, czego zdaniem skarżącego nie ma. W treści decyzji brak jest informacji w zakresie ustalenia samych dokumentów kontroli (ile tych protokołów jest, kiedy zostały sporządzone, numer, znak), które organ analizował pod względem zasadności wyłączenia. Brak ten uniemożliwia ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa".

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec uzasadnionych jej zarzutów, skargę należało uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II i organu I instancji - uchylić.

W kontrolowanej sprawie bezsprzecznie jest, że przedmiot wnioskowanej przez skarżącego informacji stanowi, co do zasady, informację publiczną. W myśl art. 1. ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782): " Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie"

W tym celu, aby m.in. zobrazować, uszczegółowić, zegzemplifikować pojęcie informacji publicznej, ustawodawca w treści art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podaje przykłady tego, co jest rozumiane przez niego jako informacja publiczna. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, że "1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (.....)

danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (.....)".

Treść i forma protokołów kontroli sanitarnej, tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego, sporządzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. - z kontroli przeprowadzonych od 2011 roku w Restauracji [...], ul. [...] w N. - stanowi zatem, w świetle powyżej przywołanej normy u.d.i.p., co do zasady, informację publiczną, z tym zastrzeżeniem, że zawarta w tych protokołach informacja publiczna może być merytorycznie sprzężona z danymi podlegającymi prawem określonej ochronie i nie podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej w skrócie u.d.i.p., jak również w trybie innych ustaw szczególnych.

Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie w jakim zakresie wnioskowana informacja publiczna może być udostępniona przez właściwy organ, a to z uwagi na prawem chronioną tajemnicę przedsiębiorcy, u którego była przeprowadzona kontrola, której dotyczą protokoły kontroli

Ustawodawca na gruncie u.d.i.p. przewidział, że inne ustawy mogą też zawierać regulacje dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, i w związku z tym, w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. postanowił, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Zarazem w ust. 1 art. 5 u.d.i.p., ustawodawca sformułował ograniczenia prawa do informacji publicznej stanowiąc, że " Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (utracił moc)

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw".

Jednocześnie, co należy podkreślić, ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera właściwe dla siebie regulacje ograniczające dostęp do uzyskanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacji, dokumentów i innych danych zawierających tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego.

Zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej: "zyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem".

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p.: "1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji".

Ustosunkowując się na tle powyższych stwierdzeń i przywołanych przepisów prawnych do realiów kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżone decyzje organu II i I instancji naruszają podniesione przez skarżącego zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy.

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji mają charakter generalny, ogólnikowy, nie wskazują z jakich powodów, z uwagi na jakiej kategorii tajemnicę/informację, poszczególne części protokołu/protokołów kontroli nie mogą zostać udostępnione wnioskującemu. Z uwagi na tę okoliczność trzeba przyznać rację skarżącemu, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu naruszającym art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W konsekwencji, zaskarżone decyzje organu I i II instancji nie poddają się, z uwagi na ogólnikowy, "blankietowy" wymiar swoich uzasadnień, nawiązujący do stanu orzecznictwa, a nie konkretów sprawy - merytorycznej kontroli Sądu, a także osądowi skarżącego z jakich konkretnie powodów, jakiego typu (przedmiotu) tajemnicy przedsiębiorcy, skarżący ma ograniczony dostęp do treści i formy protokołu/protokołów, które są stypizowane i odwrotnie jakiego typu informacje mu nie zostały udzielone z uwagi na te tajemnice.

Sąd zauważa, dostrzega przy tym pewne starania, wysiłki właściwych organów zmierzające do prawidłowego stosowania prawa, jednak właściwe w sprawie organy, nie wykazały z odpowiednim stopniem szczegółowości zakresu, miejsca i czasu starań przedsiębiorcy w przedmiocie działań w celu zachowania poufności przedmiotowych informacji, a także potencjalnie, w zbyt dużym zakresie, ustaliły obszar danych, informacji nie podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czym naruszyły prawo materialne w postaci art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. Tym samym w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy organy naruszyły - art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej; a także art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę. Zastosowane przez właściwe organy całkowite ograniczenie wnioskującemu dostępu do informacji publicznej w kontrolowanym przypadku nie było niezbędne, przydatne i proporcjonalne. W ten sposób zostało również podważone zaufanie wnioskującego do działania administracji publicznej.

Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji działając bez oparcia się na obowiązujących przepisach prawa odmówiły udostępnienia tego zakresu informacji publicznej, który nadawał się do udostępnienia bez naruszenia danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Do takich informacji niewątpliwie należy m.in. data przeprowadzenia kontroli, czas kontroli, informacja kto ją przeprowadził, organ powinien rozważyć w jakim stopniu, zgodnie z prawem, może udostępnić opis stanu faktycznego, stwierdzonych nieprawidłowości, termin ich usunięcia. To samo odpowiednio dotyczy arkusza oceny stanu sanitarnego.

Skład rozstrzygający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt OSK 2112/13, LEX nr 1456979, wypowiadając się o ochronie informacji na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003, Nr 153, poz. 150, dalej jako u.z.n.k.), stwierdził, że " Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa".

W przekonaniu składu rozstrzygającego niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, LEX nr 1505074. A zatem kontrolowane decyzje powinny zawierać wszechstronne wypowiedzi o formalnych i materialnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy objętej zakresem protokołu kontroli.

Właściwe organy, zdaniem Sądu, pominęły zarazem pierwszorzędną okoliczność, że w przypadku wydawania decyzji odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, organ powinien bezwzględnie rozważyć, czy w formie czynności materialno-technicznej nie powinien wraz z wydaniem decyzji i jej doręczeniem stronie/wnioskującemu udostępnić wnioskującemu zanonimizowanej - w prawidłowo ustalonym zakresie chronionym tajemnicą przedsiębiorcy - postaci protokołu/protokołów. W tym przypadku, treść decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinna korespondować z obrazem zanonimizowanej treści protokołu/protokołów kontroli. Tym samym wnioskujący ma możliwość zorientowania się w jakim zakresie następuje anonimizacja treści protokołu/protokołów, uzyskując jednocześnie zgodnie z prawem, te dane, które stanowią informacje publiczne, i które organ może udostępnić bez naruszenia granic dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w sposób nieuzasadniony treścią obowiązującego prawa, a więc błędnie, organ II instancji potraktował jako stronę postepowania przedsiębiorcę, którego dotyczy przedmiotowa kontrola, co wynika z rozdzielnika wydanej przez niego decyzji. Tego błędu nie uczynił organ I instancji. Pogląd, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej krąg stron wyznacza art. 28 k.p.a. uznać należy za nietrafny. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej wszczętych na wniosek nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają bowiem charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.

Sąd wyjaśnia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa - zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) - wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. , sygn. Akt I OSK 1860/12).

W związku z tym Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe "[...]" Sp. Z o.o. z siedzibą N. nie jest stroną postępowania, co powinny mieć na uwadze właściwe w sprawie organy administracyjne.

Z uwagi na powinność dochowania wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania zawartych w art. 15 K.p.a., Sąd uchylił, z uwagi na gwarancję prawa wnioskującego, decyzje organu II i I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy powinny się kierować wskazówkami Sądu zawartymi w uzasadnieniu.

Przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wydania wyroku o uchyleniu, w pkt I sentencji, wydanych w sprawie decyzji organu II i I instancji w związku z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 P.p.s.a.

O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.