Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1217/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek I. U. postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] [...] w S. oraz ustalono warunki użytkowania tych obiektów - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił historię postępowania administracyjnego związanego z kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją.

Analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., będącą przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wskazał, że została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Jako nie mający znaczenia prawnego w niniejszej sprawie organ ocenił fakt stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1993 r. czyli decyzji w oparciu, o którą wydana została przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Zagadnienie to stanowiło bowiem przedmiot postępowania wznowieniowego, które zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowiło podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji.

Dokonując oceny istnienia w kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru stwierdził, że wskazując wyżej wymienioną podstawę prawną decyzji Starosta [...] przytoczył dwa wykluczające się przepisy.

Jako podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazał bowiem art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Przy czym o ile art. 59 ust. 2 tej ustawy mógł stanowić podstawę do sformułowania takiego rozstrzygnięcia, o tyle art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczył sytuacji "niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem", a przewidziano w nim dodatkowe uprawnienie organu do określenia w wydanym pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania tych robót.

Dodatkowo ustalone przez Starostę [...] w części analizowanej decyzji warunki użytkowania szop, wynikały z mocy prawa to jednak powtórzenie w decyzji obowiązku wynikającego z mocy prawa nie zostało ocenione jako przesłanka nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego organ uznał, że choć podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji została częściowo wadliwie określona, to jednak brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Podobnie podstawy takiej nie stanowiło powtórzenie obowiązków wynikających z mocy prawa.

Organ stwierdził jednak rażące naruszenie art. 58 Prawa budowlanego, który stanowił, że właściciel - w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1 - jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3, tzn. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag (w stosunku do zakończenia budowy obiektu budowlanego i zamiaru przystąpienia do jego użytkowania) ze strony organów wymienionych w art. 56 czyli: Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej.

Niewykonanie któregokolwiek z wymienionych obowiązków określonych w art. 58 Prawa budowlanego, powinno skutkować odmową wydania pozwolenia na użytkowanie, co wynikało z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Obydwie szopy były obiektami, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i obowiązkiem inwestorów było dołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag wspomnianych organów administracji publicznej.

Skoro inwestorzy do wniosku z dnia 20 maja 1999 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączyli oświadczenia, o jakim mowa w art. 58 Prawa budowlanego, a mimo tego decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Starosta [...] rozpatrzył wniosek pozytywnie, to w ocenie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Zalegalizowano bowiem samowolnie wybudowane obiekty budowlane, pomimo niespełnienia przez inwestorów wszystkich wymogów ustawowych, co ma charakter rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

T. D. wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, jakoby decyzja Starosty [...] z dnia [...].06.1999r., wydana została częściowo bez podstawy prawnej, ponieważ błędne powołanie w decyzji przepisu, nie oznacza braku podstawy prawnej. Jak twierdził skarżący, o braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa, pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej.

W jego ocenie błędne były także argumenty, iż podstawą do stwierdzenia nieważności był brak stanowisk organów wymienionych w art. 58 Prawa budowlanego z 1994r. Dołączenie do wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowisk organów wymienionych w art. 58 Prawa budowlanego z 1994r. nie było konieczne, gdyż budynki gospodarcze, na które wydane było pozwolenie na użytkowanie, były budynkami służącymi do obsługi jego małego gospodarstwa rolnego, w szczególności do przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych. Budynki te nie stwarzają żadnych zagrożeń dla środowiska a także nie stwarzają niebezpieczeństwa. Poza tym brak stanowisk tych organów mógł być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania T. D., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2010r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.1999r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że określone w art. 156 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Po przeanalizowaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].06.1999r., udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że T. D. około roku 1980 wybudował, na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] [...], dwie szopy z żelbetowych elementów ogrodzeniowych, z dachem drewnianym, pokrytym płytami azbestowo-cementowymi, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samowolnie wybudowane szopy, zostały usytuowane częściowo na drodze ogólnodostępnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...].03.1993r., na podstawie art. 40, 42, 54 i 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, nakazał zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop, przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie.

W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów: dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania gruntem, aktualnej mapy sytuacyjnej, ekspertyzy architektoniczno-konstrukcyjnej, określającej możliwość zalegalizowania przedmiotowych obiektów.

W dniu 20.04.1998r.T. i U. D. zakupili działkę nr [...] o obszarze 0,12 ha (na której w części zostały zlokalizowane szopy) od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wynikało z Aktu Notarialnego Repertorium A numer [...] sporządzonego w dniu [...].04.1998r.

W dniu 24.05.1999r. T. D. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o pozwolenie na użytkowanie, załączając jednocześnie (m.in.) wypisy z rejestru gruntów, dokumentację techniczną opracowaną w 1999r. z opisem technicznym i inwentaryzacją.

W dniu 11.06.1999r., dokonano oględzin szop na działce nr [...] i [...] i stwierdzono ich zdatność do użytkowania.

Decyzją z dnia [...].06.1999r., Starosta [...] udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...] i [...] w S. ul. [...] [...].

Podstawę prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowił art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.).

Bezspornym było że samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu dwóch szop gospodarczych, powstała przed dniem 1 stycznia 1995r. Z brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynikało, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. nie stosuje się art. 48 tej ustawy, w takich przypadkach zastosowanie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. - jeżeli należałoby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Jednak w przypadku braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., zachodziła konieczność legalizacji takiego obiektu, co w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy) było niewykonalne, gdyż takiej możliwości ta ustawa nie przewidywała.

Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowo administracyjne. W wyroku z dnia 21.09.2005r., sygn. akt SA/Wa 244/05, LEX nr 194702, WSA w Warszawie stwierdził, że "do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29.10.2008r., sygn. akt II OSK 1174/07, a także w wyroku z dnia 30.01.2009r., sygn. akt II OSK 29/08.

Zatem w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop gospodarczych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.

Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., dotyczące pozwolenia na użytkowanie mają zastosowanie tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych w czasie obowiązywania tej ustawy, a więc od dnia 1 stycznia 1995r.

Skoro przedmiotowe szopy zostały wybudowane około 1980r. to w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] z dnia [...].06.1999r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, narusza w sposób rażący przywołane w niej przepisy, a także przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co wypełniło przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

W tych okolicznościach organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2010r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.1999r., jednakże z przyczyn innych niż wskazał to organ I instancji.

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2010r. którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999r.

Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Skarżący twierdził, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył całość dokumentów które wymagała ustawa Prawo budowlane z 1974r. a także dokumenty zgodne z decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przy czym ani ustawa Prawo budowlane z 1974r. ani przepisy wykonawcze nie wymagały aby osoby fizyczne dołączały oświadczenia "organów o braku sprzeciwu lub uwag". W związku z tym decyzja organu I instancji wskazywała przyczynę "rażącego naruszenia prawa" która w Prawie budowlanym z 1974r. nie istniała.

Wprawdzie Starosta w [...] wydając pozwolenie na użytkowanie w podstawie prawnej błędnie powołał się na przepisy Prawa budowlanego z 1994r. zamiast z 1974r., ale przeprowadził postępowanie w całości zgodnie z procedurą wymaganą ustawą Prawo budowlane z 1974.

Według art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. "podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Po przeprowadzeniu oględzin, Starosta stwierdził zdatność do użytku tych obiektów. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także zastosowana procedura były więc zgodne z wymogami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., mimo powołania się w decyzji na ustawę z 1994r.

Nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop, które zostały wybudowane około 30 lat temu bez pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności).

Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Celem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było zweryfikowanie ostatecznej decyzji w zakresie istnienia wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będąca skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym.

Sytuacja taka zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Mając na uwadze tak sformułowany zakres postępowania nieważnościowego prawidłowe było ustalenie przez organ nadzorczy, że w stanie faktycznym sprawy kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] [...] w S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej, aczkolwiek uzasadnienie takiego stwierdzenia w decyzji organu I instancji nie było prawidłowe, co stwierdził organ odwoławczy we własnej decyzji.

Z poglądem takim Sąd się zgadza, dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść skutku.

Jednocześnie zawarta w decyzji organu odwoławczego argumentacja w zakresie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nie była zdaniem Sądu pełna i należało ją rozszerzyć.

W tym kontekście trzeba wskazać na tok postępowania związany z kwestionowaną decyzją. Wynikał on z materiału dowodnego zgromadzonego w sprawie, został również częściowo przytoczony przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji. Znaczenie prawne dla oceny kwestionowanej decyzji miał również fakt, iż w szerokim ujęciu w sprawie niniejszej wydawane były już wyroki sądów administracyjnych.

Dlatego należy przypomnieć, że przedmiotowe szopy zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.

Decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał T. D. zalegalizowanie samowolnie wybudowanych szop na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie w terminie do [...].05.1993 r., po uprzednim przedłożeniu określonych w decyzji dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1993 r. w/w organ ustalił nowy termin dostarczenia dokumentów wymaganych do legalizacji szop - do dnia 20.04.1994 r.

Ponieważ T. D. w wyznaczonym terminie nie przedstawił żądanych dokumentów, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] maja 1994 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał rozbiórkę dwóch szop.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 39 prawa budowlanego odmówiono inwestorowi przedłużenia terminu wykonania rozbiórki tych obiektów.

Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. na wniosek T. D. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki dwu szop.

Postępowanie zostało wznowione ponieważ, jak wynikało z uzasadnienia postanowienia, inwestor uzyskał tytuł prawny do nieruchomości, na której szopy zostały wybudowane (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1998 r.).

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. wydaną na podstawie art.155 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. nakazującą rozbiórkę szop.

W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt wznowienia postępowania w tej sprawie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 1999 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał T. D. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie szop w terminie do [...].04.1999 r. zobowiązując inwestora do wcześniejszego przedłożenia określonych w decyzji dokumentów.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] [...] w S. oraz ustalił warunki użytkowania tych obiektów.

Z wniosku I. U. toczyło się postępowanie nieważnościowe co do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. nakazującą rozbiórkę szop.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 1999 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. powołano art.155 kpa zamiast art.151 kpa, co należy uznać jako oczywistą pomyłkę, która nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r. i z dnia [...] marca 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nakazanie rozbiórki przedmiotowych szop było prawnie uzasadnione, gdyż wybudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowane zaś zostały na drodze ogólnodostępnej (nr ewid.[...]) powodując tym samym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla rolników korzystających z tej drogi.

Ponadto, brak było przesłanek z art.145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Tytuł prawny do nieruchomości inwestor uzyskał w 1998 r. a decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów została wydana w 1994 r., nie można więc mówić, że w dniu wydania decyzji o rozbiórce istniały nowe okoliczności w postaci uzyskania tytułu prawnego do działki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 300/00, dokonał oceny prawnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. m. in. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 1999r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994r. o nakazie rozbiórki przedmiotowych szop.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 5 kpa.

Uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w cztery lata po wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r., nie mogło być uznane za spełnienie przesłanki z art.145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody", o których mowa w tym przepisie, muszą istnieć w dniu wydania decyzji a więc w dniu [...] maja 1994 r. Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1999 r., niezależnie od powołanej podstawy prawnej, została wydana z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż brak było do jej wydania przesłanek z art.151, jak i z art.155 kpa.

Należy również zauważyć, iż prowadzone było postępowanie nieważnościowe wobec decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 1999 r. wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., którą organ nakazał uzyskanie pozwolenia na użytkowanie szop w terminie do 30.04.1999 r. zobowiązując inwestora do wcześniejszego przedłożenia określonych dokumentów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność ww. decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2004r. sygn. 7/IV SA3245/02 – skargę na tę decyzję oddalił

Oprócz tych postępowań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. nakazującej rozbiórkę dwóch samowolnie wybudowanych szop na działce nr ewid.[...] w [...] - decyzją z dnia [...].08.2004r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zdaniem organu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 maja 1994 r. została wydana zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania art. 37 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe szopy wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, usytuowane zostały na drodze ogólnodostępnej oznaczonej nr [...], powodując tym samym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla rolników korzystających z tej drogi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] listopada 2004r. uchylił tę decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1994r.

W ocenie organu II instancji obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków i w tym kierunku szły działania organu.

Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanych budynków w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., z uzasadnieniem wskazującym na to, iż podstawą takiego rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez inwestora wszystkich dokumentów wskazanych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].03.1993r. należało uznać za rażące naruszenie wskazanego w podstawie prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1994r. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 1786/04 oddalając skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...].05.1994r. stwierdził, że obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków.

Wskazany wyżej tok postępowania i wydawane w przedmiotowej sprawie decyzje powodowały, iż ocenie należało poddać nie tylko osnowę kwestionowanej decyzji, ale decyzję - jako akt administracyjny wydany w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych składających się z szeregu następujących po sobie, rozstrzygnięć organów, tworzących całość łącznie z ich uzasadnieniem.

Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, co do której podnoszony jest zarzut nieważności, ale nie można tego badania oderwać od kontekstu faktyczno- prawnego w jakim decyzja zapadła.

Rażące naruszenie prawa następuje bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akty wydany przez organ praworządnego prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z sytuacją faktyczno-prawną w jakiej zastosowano konkretny przepis prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W ocenie Sądu kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zapadła z pogwałceniem przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej wydania to jest ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994r. W szczególności wskazanych jako podstawa prawa tej decyzji przepisów art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W stanie faktycznym sprawy - biorąc także pod uwagę wydane wcześniej decyzje organów, nie było podstaw faktycznych do wydania pozwolenia na użytkowanie, co spełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

Starosta [...] tylko dlatego udzielił pozwolenia na użytkowanie, gdyż wcześniej postępowanie został wznowione, co z kolei zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 300/00.

Wprawdzie w wyroku tym Sąd dokonywał oceny prawnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. ale w uzasadnieniu wskazał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania co do decyzji nakazującej rozbiórkę.

Zatem skoro wiadomo było, iż postępowanie wznowieniowe nie powinno się toczyć, to zapadłe potem w tym postępowaniu decyzje wydane zostały z naruszaniem prawa, albowiem doprowadziły do zaakceptowania stanu niewykonania nakazu rozbiórki prawomocnego od 5 lat.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja mimo niepełnego uzasadnienia jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.