Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 242/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53, art. 54, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. i B. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących D. i B. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) działając, na podstawie:

- art, 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9) ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U,2018.1945 j.t. ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.),

- art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 pkt 3a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2086 j.t. ze zm.) dalej u.d.p.,

- § 9 ust. 1 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1643 j.t.) oraz

- art. 106 Ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t. ze zm.),

po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrza Miasta [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] przy ul. [...], postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren obejmujący działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb: [...]) w [...] przy ul. [...] od strony północnej przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i nie istnieje do niego zjazd z [...], a tym samym nie posiada on bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Od strony zachodniej teren obejmujący działki nr ew. [...] i nr ew. [...] przylega do działki nr ew. [...], na której urządzona jest droga wewnętrzna. Droga wewnętrzna włączona jest do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi lokalnej ul. [...]. Długość drogi wewnętrznej pomiędzy drogą krajową nr [...], a ul. [...] wynosi ok. 260 m, co ustalono w oparciu o wydruk ze strony internetowej www.gnoglomans.qov.pl (mający charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie).

W oparciu o prowadzony Bank Danych Drogowych organ ustalił, że do działki, na której urządzona jest droga wewnętrzna istnieje bezpośredni zjazd z [...]. Istniejący zjazd posiada nawierzchnię gruntową i nie może w sposób bezpieczny i zgodny z obowiązującymi przepisami zapewnić właściwej obsługi komunikacyjnej. Działka nr ew. [...] obecnie jest zabudowana nieużytkowanym budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni [...], a działka nr ew. [...] nie jest zabudowana. Planowana inwestycja polega na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ wskazał na przepis art: 35 ust, 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wprowadzono w pkt 4c) zapis dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o następującej treści: "obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. [...]".

Zdaniem organu powyższe pozostaje w zgodzie z ograniczoną dostępnością drogi krajowej nr [...] wynikającą z treści § 9 ust. 1 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1643 j.t.). Jednakże istotnym w sprawie jest fakt, iż teren działek nr [...] i nr ew. [...] graniczy z drogą krajową nr [...] i przylega do drogi wewnętrznej połączonej z [...] poprzez zjazd. Zjazd zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Odległość budynku przeznaczonego do przebudowy zlokalizowanego ok. 10 m od krawędzi jezdni [...] do ul. [...] (wskazanej w projekcie decyzji jako jedyna droga publiczna dla jego obsługi komunikacyjnej) wzdłuż drogi wewnętrznej wynosi ok. 250 m. W ocenie organu bezspornym jest, iż dla potrzeb dojazdu do działek nr ew. [...] i nr ew. [...] wykorzystywany będzie zjazd na drogę wewnętrzną z [...].

GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] zgodnie z Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 34 z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona została do dróg klasy technicznej GP - główna ruchu przyspieszonego. Drogi tej klasy z uwagi na prowadzony ruch tranzytowy oraz z uwagi na wysokie prędkości miarodajne pojazdów i duży udział w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich, podlegają ograniczeniu w dostępności dla obsługi terenów przyległych. Jednakże w zakresie wskazanych przepisów szczególnych zwrócić należy uwagę na przepis art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, jest fakt, że teren planowanej inwestycji posiada "...dostęp do drogi publicznej...".

Organ stwierdził, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14) u.p.z.p, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: "...bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej...". W świetle zaś art. 4 pkt 8 u.d.p., połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu, na lokalizację którego zezwolenia udziela zarządca drogi - stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. Przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądowo - administracyjnego wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej - w rozumieniu przywołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt. 2 ) u.p.z.p. - należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny. Jak bowiem wskazał WSA w Krakowie w Wyroku z dnia 16.05.2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 221/13: "...Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną...". Tym samym, aby spełnić warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, musi on istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości.

Zdaniem organu wobec celu cytowanego przepisu jakim jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, niedopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której obsługa komunikacyjna ma odbywać się przez projektowany zjazd z drogi publicznej (w sytuacji braku takiego zjazdu), gdyż wskazany zapis w projekcie decyzji nie zapewnia przedmiotowej nieruchomości (a tym samym planowanej inwestycji) dostępu do drogi, co jest niezgodne z w/w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że mając na uwadze opisany wyżej stan faktyczny, stwierdzić należy, że uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia będzie możliwe, po przebudowie istniejącego zjazdu z [...] na drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr ew. [...] do parametrów określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019,1643 j.t.) po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi przez właściciela działki.

GDDKiA nie wnosi uwag do linii zabudowy wskazanej w projekcie decyzji spełniającej dyspozycję art. 43 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Państwo D. i B. R. (inwestorzy) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. zaskarżyli w całości, mając na uwadze naruszenie przez organ powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj.

1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i tym samym uznanie, iż nieruchomość złożona z działek o nr [...] oraz [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, tj. na dzień [...] listopada 2019 r. Pomimo faktu, że organ wyraźnie posiadał wiedzę wynikającą z wniosku skarżących, iż obsługa komunikacyjna wskazanych działek odbywać się będzie "z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. [...]" to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał jednak, iż bezspornie dla potrzeb dojazdu do przedmiotowych działek wykorzystywany będzie zjazd na drogę wewnętrzną z [...]. Tym samym organ dokonał ustaleń sprzecznych ze Stanowiskiem strony oraz niepopartych zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ dokonał bowiem samodzielnych założeń dotyczących przyszłych działań strony postępowania, jedynie w oparciu o okoliczność, iż odległość budynku przeznaczonego do przebudowy od krawędzi jezdni drogi nr [...] wynosi 10 metrów, podczas gdy dostęp do drogi publicznej wzdłuż drogi wewnętrznej wymaga pokonania przez skarżących około 250 metrów. Działanie to jednak pozostaje całkowicie nieuprawnione, albowiem dostęp do drogi publicznej z wykorzystaniem tejże drogi wewnętrznej (zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]) jest rozwiązaniem całkowicie możliwym i w świetle złożonego wniosku jedynym oczekiwanym przez skarżących, mając na względzie między innymi bezpieczeństwo swoje i innych uczestników ruchu drogowego,

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i wyprowadzenie wniosków sprzecznych z treścią tychże przepisów. Mając bowiem na uwadze, iż jedną z przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy jest fakt. że teren planowanej inwestycji winien posiadać dostęp do drogi publicznej organ błędnie uznał, że w przypadku nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej przesłanka ta zrealizowana może zostać jedynie poprzez zjazd z przedmiotowej drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym organ pominął całkowicie przypadek, w którym dana nieruchomość posiada także odrębny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując wykładni wskazanych przepisów organ wydaje sie uczynił to w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego badanej sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, a w szczególności gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]) stwierdzić należy, że przesłanka w tymże przepisie określona została w rzeczywistości spełniona i przez skarżących udowodniona.

Mając na uwadze postawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia GDDKiA z dnia [...] listopada 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie obarczone jest istotną wadą. wobec której nie może się ono ostać w obrocie prawnym. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającej organ ustalił, iż nieruchomość złożona z działek o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] może posiadać dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu z drogi krajowej nr [...], zauważyć jednak należy, że jednocześnie dostęp ten zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...], która łączy się z gminną drogą publiczną, tj. ul. [...]. Mając jednak na uwadze jedynie okoliczność, iż odległość budynku przeznaczonego do przebudowy od krawędzi jezdni drogi nr [...] wynosi 10 m, podczas gdy dostęp do drogi publicznej wzdłuż drogi wewnętrznej wymaga pokonania 250 m to organ odmówił dokonania uzgodnienia w oparciu o własne założenie, iż "w ocenie organu bezspornym jest, iż dla potrzeb dojazdu do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] wykorzystywany będzie zjazd na drogę wewnętrzną z [...]".

Tym samym, zdaniem skarżących, organ dokonał ustaleń sprzecznych ze stanowiskiem strony oraz niepopartych zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dalszej kolejności całkowicie błędne pozostaje założenie, iż nieruchomość złożona z działek o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, tj. na dzień [...] listopada 2019 r. albowiem organ posiadał wiedzę wynikającą z wniosku skarżących, iż obsługa komunikacyjna tychże działek odbywać się będzie "z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzna zlokalizowaną na działce nr ew. [...]". Swoim działaniem organ niewątpliwie naruszył zasady obowiązujące w ramach postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w: toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przede wszystkim jednak jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ zdaje się pominął okoliczność dostępu do działek o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] poprzez dojazd do nich z gminnej drogi publicznej. Choć fakt ten wyraźnie został zaakcentowany przez skarżących to organ pozostał głuchy na wskazane argumenty i okoliczności faktyczne. Jak podkreśla się zaś w dorobku orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Konkludując, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkowało wyciągnięciem przez organ wniosku, iż działki o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej.

Skarżący podnieśli, że w dalszej kolejności organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, wyprowadzając wniosek, iż w przypadku nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej przesłanka dostępu do drogi publicznej może zostać urzeczywistniona jedynie poprzez zjazd z przedmiotowej drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym organ pominął całkowicie przypadek, w którym dana nieruchomość posiada także odrębny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokładnie zaś taką sytuacją organ miał do czynienia na kanwie niniejszej sprawy. Jak stanowi bowiem art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki o nr ew:. [...] oraz nr ew. [...] zlokalizowane przy granicy z inną drogą publiczną nie muszą zostać zaopatrzone w zjazd, jeśli dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest w sposób prawny i faktyczny w sposób odmienny. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należ) jako pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. W sprawie rozstrzygniętej postanowieniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 roku wydaje się całkowicie pominięta owa, realna możliwość wykorzystywania drogi wewnętrznej oraz wymienionej na wstępie drogi gminnej. Naczelny Sąd Administracyjny wspomniane zagadnienie komentował wielokrotnie, uznając miedzy innymi w treści wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 roku (sygn. akt: II OSK 1434/17), iż "dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wy maga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną".

Zdaniem strony prowadząc polemikę z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad należy także wprost przywołać treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2016 roku (sygn. akt: II SA/Gd 324/16), w treści którego podkreślone zostało, iż "położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce między innymi w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu czy bezpośrednio z autostrady. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę." To właśnie zważywszy na tożsame okoliczności skarżący zmierzali do wykazania dostępu do drogi publicznej dla działek o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] przy wykorzystaniu wspomnianej drogi wewnętrznej.

Skarżący podsumowując stwierdzili, że dokonując wykładni przywołanych przepisów organ wydaje się uczynił to w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego badanej sprawy. Zgodnie z art, 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwie jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, a w szczególności gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]) stwierdzić należy, że przesłanka w tymże przepisie określona została w rzeczywistości spełniona. Zasadne staje się więc uchylenie postanowienia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r., co pozwoli później na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działek o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] w [...] przy ul. [...].

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący wnieśli pismo nawiązujące do odpowiedzi na skargę, w którym podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie GDDKiA z dnia [...] listopada 2019 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż dnia [...] marca 2019 r. wpłynął do GDDKiA Oddział w [...] wniosek z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrza Miasta [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] przy ul. [...].

Analizując wniosek organ ustalił, że teren obejmujący działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] przy ul. [...] od strony północnej przylega do pasa drogowego drogi krajowej [...] (ul. [...]). Do ww. działek nie istnieje zjazd z [...]. Od strony wschodniej działka nr ew. [...] przylega do działki nr [...] - na której urządzona jest droga wewnętrzna. Do drogi tej istnieje bezpośredni zjazd indywidualny z [...]. Istniejący zjazd indywidualny jest w złym stanie technicznym. Teren obejmujący działki o numerze ewidencyjnym gruntów nr ew. [...] oraz nr ew. [...] jest zabudowany budynkiem mieszkalnym. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wprowadzono w pkt 4c) zapis dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o następującej treści:

"obsługa komunikacyjna - z drogi krajowej [...] poprzez zjazd na działkę nr ew. [...] lub drogę wewnętrzną - działka nr ew. [...]".

Z uwagi na to, iż droga krajowa nr [...] zgodnie z Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 34 z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona została do dróg klasy technicznej GP, organ uzgadniający wskazał obsługę komunikacyjną inwestycji w brzmieniu:

"Obsługa komunikacyjna działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] z drogi krajowej [...] powinna odbywać się poprzez zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr ew. [...]) po jego niezwłocznej przebudowie. Inwestor celem przebudowy istniejącego zjazdu do działki nr ew. [...] zobowiązany jest zgodnie z art. 29 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wystąpić do zarządcy drogi krajowej, którym jest GDDKiA celem przeprowadzenia postępowania na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi krajowej [...]."

Biorąc powyższe pod uwagę organ dnia [...] marca 2019 r. wydał postanowienie, którym odmówił uzgodnienia złożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Strona złożyła wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. zostało wydane przez Organ II instancji - Centralę GDDKiA postanowienie, w którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu [...] listopada 2019 r. wpłynął do GDDKiA Oddział w [...] nowy wniosek z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrza Miasta [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) dla tej samej jak wyżej inwestycji - polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] przy ul. [...].

W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wprowadzono jednak w pkt 4c) zapis dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o następującej treści:

"obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną - na działce nr ew. [...]".

GDGKiA rozpatrując ww. projekt decyzji o warunkach zabudowy (dotyczący wniosku z dnia [...] listopada 2019 r.) powołując się na art: 35 ust, 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Organ stwierdził, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wprowadzono w pkt 4c) zapis dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o następującej treści: "obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. [...]".

Zdaniem organu powyższe pozostaje w zgodzie z ograniczoną dostępnością drogi krajowej nr [...] wynikającą z treści § 9 ust. 1 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1643 j.t.).

Jednakże GDDKiA stwierdził, że istotnym w sprawie jest fakt, iż teren działek nr [...] i nr ew. [...] graniczy z drogą krajową nr [...] i przylega do drogi wewnętrznej połączonej z [...] poprzez zjazd. Zjazd zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Odległość budynku przeznaczonego do przebudowy zlokalizowanego ok. 10 m od krawędzi jezdni [...] do ul. [...] (wskazanej w projekcie decyzji jako jedyna droga publiczna dla jego obsługi komunikacyjnej) wzdłuż drogi wewnętrznej wynosi ok. 250 m. W ocenie organu bezspornym jest, iż dla potrzeb dojazdu do działek nr ew. [...] i nr ew. [...] wykorzystywany będzie zjazd na drogę wewnętrzną z [...].

Zdaniem organu wobec celu cytowanego przepisu jakim jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, niedopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której obsługa komunikacyjna ma odbywać się przez projektowany zjazd z drogi publicznej (w sytuacji braku takiego zjazdu), gdyż wskazany zapis w projekcie decyzji nie zapewnia przedmiotowej nieruchomości (a tym samym planowanej inwestycji) dostępu do drogi, co jest niezgodne z w/w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że mając na uwadze opisany wyżej stan faktyczny, stwierdzić należy, iż uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia będzie możliwe, po przebudowie istniejącego zjazdu z [...] na drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr ew. [...] do parametrów określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019,1643 j.t.) po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi przez właściciela działki.

W konsekwencji powyższego w dniu [...] listopada 2019 r. GDDKiA ponownie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżących.

Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organu.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora (por. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r. o sygn. akt II SA/Gd 336/18).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Wnioskowana przez skarżącego inwestycja była przedmiotem uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Przypomnieć należy jeszcze raz, że przedmiotem niniejszego postępowania był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi, w którym przewidziano, że obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej planowanej inwestycji ma się odbywać - z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną - na działce nr ew. [...].

W tej sytuacji GDDKiA otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem, zdaniem Sądu organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie pominął istotne przepisy obowiązujące w sprawie, które w części zostały przywołane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9. oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana tak, jakby wniosek strony i projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zostały zmienione w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dlatego też, zdaniem Sądu rację mają skarżący, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, gdyż organ de facto orzekł na podstawie innego ustalenia co do dostępu do drogi z planowanej inwestycji.

Organ będąc zobowiązanym do wypowiedzenia się co do warunków zabudowy zawartych w przedstawionym mu projekcie decyzji, wprawdzie wypowiedział się, że zapis zawarty w pkt 4c) projektu decyzji, dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji "pozostaje w zgodzie z ograniczoną dostępnością drogi krajowej nr [...] wynikającą z treści § 9 ust. 1 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", jednakże (wbrew powyższemu) następnie odmówił uzgodnienia, gdyż doszedł do przekonania (abstrahując od treści projektu decyzji i wniosku strony), że dojazd do inwestycji będzie inny niż wnioskuje strona skarżąca.

Z tych zasadniczych względów na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.