Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2119/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., A. L. i R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 105/19 w sprawie ze skargi J. J., A. L. i R. L. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – oddalił skargę J.J., A. L. i R.L. (Skarżący) na decyzję Wojewody Ł. (Wojewoda) z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z wymienionymi niżej przepisami k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo następujących naruszeń przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego tj, art. 7, art. 77, art. 80 a także art. 107 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organy wszelkich możliwych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, czego konsekwencją był brak należytego wyjaśnienia istotnej dla sprawy i kwestionowanej przez Skarżących okoliczności zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej i dowolne przyjęcie, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu na tą okoliczność;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z wymienionymi niżej przepisami k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo następujących naruszeń przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego tj, art, 7, art. 77, art. 80 a także art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnianie stanu faktycznego oraz błędną ocenę dowodów (dowolną) w tym dowodu z zeznań świadków E. G. i R. G., co doprowadziło w szczególności do nieprawidłowego przyjęcia, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia polegający na budowie zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego w P.podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczy żądania zwrotu części nieruchomości położonej w m. O. obr. [...] oznaczonej starym numerem działki [...], której według aktualnej ewidencji gruntów odpowiada część dz. nr [...]o pow, 0,1191 ha stanowiącej własność Gminy O., dla której w Sądzie Rejonowym w O. V Wydziale Ksiąg Wieczystych urządzona jest KW nr PT [...] na której nie zrealizowano jakichkolwiek prac i nie była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia;

3. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a przez błędną ocenę zarzutów skargi w zakresie kwestionowania ustaleń faktycznych będących podstawą decyzji;

4. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, jeżeli w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż w przedmiotowej sprawie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a organy rozpoznające przedmiotową sprawę nie wyjaśniły w sposób należyty tej okoliczności i w sposób zupełnie dowolny przyjęły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, mimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę istotną dla sprawy okoliczność.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Ani organ ani żaden z uczestników postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego sporu.

Skarżący wystąpili z wnioskiem o zwrot części nieruchomości położonej w m. O., w obr. [...] oznaczonej m.in. starym numerem [...] m.in. w zakresie dz. nr [...], której własność odjęta została ich poprzednikowi prawnemu decyzją z [...] marca 1978 r. na potrzeby Zjednoczonych [...], pod budowę zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego w P.", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd [...] w P. z dn. [...] listopada 1977 r.

Organy obu instancji uznały, że na spornej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia polegający na budowie zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego w P., co wyłączało możliwość uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki.

Skarżący kwestionując stanowisko Sądu Wojewódzkiego zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania polegające na zaakceptowaniu wadliwie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Podkreślili, że w sprawie w sposób dowolny przyjęto, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony oraz dokonano dowolnej oceny dowodów w tym dowodów z zeznań E. G. i R. R.

Skarżący podnosili, że nie została wyjaśniona podstawowa, fundamentalna kwestia, to jest kiedy rzekomo cel wywłaszczenia został zrealizowany i na podstawie jakich dokumentów poczynione zostały te ustalenia. Podkreślali, że z opinii geodezyjnej wynika, iż umiejscowione na planie realizacyjnym obiekty w tym części budynków nie zostały zrealizowane na działce [...], bowiem dokonano odstępstw od planu realizacyjnego w ten sposób, że na działce będącej przedmiotem postępowania nie zrealizowano celu wywłaszczenia i nie była ona wykorzystywana zgodnie z jego celem. Przewidziany na działce fragment budynku nie zostało bowiem zrealizowany zgodnie z planem realizacyjnym.

Skarżący zwrócili również uwagę, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego to jest art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (tekst obowiązujący na datę wydania zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji : Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n.") uznając, że przepis ten ma zastosowanie wtedy, jeżeli w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody.

Odnosząc się do tych zarzutów zwrócić należy uwagę, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzone zostały liczne dowody w postaci dokumentów (w tym decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1978 r., decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 1977 r., pismo Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] lutego 1980 r., decyzja z [...] września 1980 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O., opinia geodezyjna z [...] stycznia 2017 r., plan realizacyjny zagospodarowania tymczasowego zaplecza PPB w O.). Przesłuchani zostali świadkowie, w tym E. G., R.G., R. K., W. B. Przeprowadzono również oględziny spornej nieruchomości [...] kwietnia 2015 r. oraz wizję lokalną [...] listopada 2014 r. i [...]lutego 2012 r.

Skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty O. (Starosta) wnosili jedynie o przeprowadzenie dowodu z opinii przedstawiającej aktualną wycenę nieruchomości. Natomiast ani w skardze ani też w skardze kasacyjnej nie zostały wskazane żadne ewentualne dodatkowe środki dowodowe.

W tej sytuacji zarzuty dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie podjęły wszelkich możliwych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy są niezasadne.

Niezasadne są również zarzuty zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów poczynionych - jak twierdzą Skarżący – bez uwzględnienia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy obu instancji odniosły się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, oceniły je i na ich podstawie uznały, że realizacja celu wywłaszczeni została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący odmiennie oceniają zgromadzone w sprawie dowody, zarzucając Sądowi, że zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione w sposób dowolny a nie swobodny.

Ustosunkowując się do tego stanowiska Skarżących podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie postępowania cywilnego, zgodnie z którym normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r., II UKN 685/98, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655, cytat za "Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz", pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2006 r., Tom I, str. 541).

W cytowanym wyżej opracowaniu wskazano że swobodna ocena dowodów odpowiadać musi pewnym warunkom określonym przez prawo procesowe (czynnik ustawowy). Oznacza to po pierwsze, że sąd może oprzeć swoje przekonanie jedynie na dowodach prawidłowo przeprowadzonych, z zachowaniem wymagań dotyczących źródeł dowodzenia oraz zasady bezpośredniości. Po drugie, ocena dowodów musi być dokonana na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd musi ocenić wszystkie przeprowadzone dowody oraz uwzględnić wszelkie towarzyszące im okoliczności (np. zachowania świadka, autentyczność dokumentu, źródła informacji), które mogą mieć znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności tych dowodów. Po trzecie, sąd zobowiązany jest przeprowadzić selekcję dowodów, to jest dokonać wyboru tych, na których się oparł i ewentualnie odrzucić inne, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wiąże się z to z obowiązkiem należytego uzasadnienie orzeczenia (opr. cit. str. 541).

Rozważania te dotyczą dokonywania oceny przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, jednak odnieść je można również do badania przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy organy prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zatem skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymaga wykazania, że zaakceptował on ustalenia faktyczne dokonane na podstawie nieprzewidzianych przez ustawę środków dowodowych, bez uwzględnienia przez organy wszystkich przeprowadzonych dowodów i towarzyszących im okoliczności i bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń a jakie uznały za niewiarygodne. Postanowienie takiego zarzutu wymaga również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.

Skarżący kasacyjnie nie wskazali by ustalenia faktyczne dokonane zostały na podstawie środków dowodowych nie przewidzianych przez ustawę. Nie wskazali również, jakie dowody zostały przez Sąd pominięte. Skarżący kwestionując ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd za podstawę orzekania wywodząc, że fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia wynika z pisma z [...] lutego 1980 r., zeznań świadka E. G. i opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2017 r.

W prawie nie ma sporu co do tego, że pismo z pisma z [...] lutego 1980 r. dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej od poprzednika prawnego Skarżących. Sąd pierwszej instancji uznał, że ze wskazanego w tym piśmie faktu wybudowania na nieruchomości magazynów oznaczonych nr i [...] i [...], budynku socjalnego oznaczonego nr [...] i przetwórni oznaczonej nr [...] oraz ogrodzenia całego terenu wynika, że na terenie nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Skarżący podnoszą natomiast, że skoro budynki wybudowane zostały wyłącznie w stanie surowym oraz bez pozwolenia na budowę to uznać należy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Skarżący pomijają jednak, że Sąd uznając, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany powołał się również na pismo Zastępcy Dyrektora ds. Techniki P. Kombinatu Budowlanego z [...] lipca 1979 r., z którego wynika, że na wywłaszczonym terenie wykonano ogrodzenie oraz poniesiono koszty związane z zagospodarowaniem nieruchomości oraz przywołaną w decyzji z [...] stycznia 1984 r. dokumentację geodezyjną sporządzoną przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-kartograficzne w Ł. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zrealizowanie celu wywłaszczenia potwierdzają inne dowody zgromadzone w sprawie takie jak decyzja z [...] września 1980 r. o oddaniu w użytkowanie Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. nieruchomości położonej w O. przy ul. R. w której wskazano zostało, że rozliczenie istniejących budynków i ogrodzenia stanowiących własność P. Kombinatu Budowlanego w P. baza w O. winno nastąpić bezpośrednio między przykazującym a przejmującym. To ostatnie stwierdzenie potwierdza wprost, że przed [...] września 1980 r. zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była budowa zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego w P.

Przywoływany przez Skarżących świadek E. G. wskazał, że w latach 70- tych i 80-tych przejeżdżał koło działki będącej przedmiotem postępowania i widział budynki i magazyny, które istnieją do dnia dzisiejszego. Jak wynika z jego zeznań, budynki i i magazyny były ogrodzone. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że Skarżący zarzucając Sądowi zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych pomijają przywołany wyżej fragment zeznań świadka skupiając się na zacytowaniu fragmentu, z którego wynika, że w ostatnich latach na fragmencie nieruchomości, który nigdy nie był zabudowany posadowiono maszt telefonii komórkowej.

Świadek R. G., zatrudniony w latach 1980-1982 w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. potwierdził fakt ogrodzenia nieruchomości oraz fakt posadowienia na niej budynku i szop.

Zeznania świadka R. G. Skarżący kwestionują z uwagi na fakt, że nie był on w stanie określić gdzie znajduje się działka nr [...]. Sąd kasacyjny podziela pogląd organu zgodnie z którym sam fakt, że świadek nie znał numeru działki, która miała dopiero zostać ujawniona w ewidencji i wydzielona została w toku prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości nie oznacza, że jego zeznania są niewiarygodne.

Wybudowanie przez P. Przedsiębiorstwo Budowlane zaplecza składającego się z budynku socjalno-administracyjnego, magazynu, wiaty i ogrodzeń przed 1980 r. potwierdził również świadek R. K. w toku przesłuchania [...] kwietnia 2015 r.

Odnosząc się do opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2017 r. zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że na działce objętej żądaniem zwrotu nie ma budynków. Wyjaśnił jednak, że cała nieruchomość była przeznaczona pod zaplecze P. Przedsiębiorstwa Budowlanego. Zatem sam fakt, że na części wywłaszczonej działki nie wybudowano żadnego budynku nie może oznaczać, że ta część nieruchomości stała się zbędna dla celu wywłaszczenia z uwagi na jego niezrealizowanie.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że fakt ogrodzenia całej nieruchomości a następnie jej zabudowania budynkami stanowiącymi tymczasowe zaplecze P. Przedsiębiorstwa Budowlanego oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości, w tym na objętej żądaniem Skarżących części obecnej działki [...]. Zaplecze dla przedsiębiorstwa budowlanego rozumieć należy bowiem jako pewną całość nie ograniczoną jedynie do kilku konkretnych budynków. W jej skład wchodzi również przestrzeń pomiędzy tymi budynkami, która służyć może do komunikacji czy też czasowego składowania materiałów.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 listopada 2017 r. I OSK 1603/17 wydanego w sprawie dotyczącej zwrotu dwóch innych działek Skarżących objętych decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1978 r. a dotyczące kwestii wpływu uzyskania pozwolenia na budowę na ocenę, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku z 10 listopada 2017 r., który skład obecnie orzekający podziela i przyjmuje za własny, "rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczące zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, dla oceny zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. na cel jej nabycia, nie są zasadne, ponieważ z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 u.g.n. odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nierozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również na niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11)".

Podobnie nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości późniejsze jej wykorzystanie czy też rozporządzenie nią po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że kwestia czy nieruchomość wywłaszczona, na której zrealizowano już cel wywłaszczenia i przeznaczono na inny cel może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia a w konsekwencji podlegającą zwrotowi była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Sąd konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 roku, P 12/11 wskazał, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)..

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił następnie, że w szczególności to, iż wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości obiekt stał się zbędny podmiotowi, który go zrealizował i podmiot ten chce się wyzbyć tej nieruchomości, nie może być utożsamiany ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości tak, że nieruchomość była wykorzystywana na inny cel, to nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Trybunał przywołał w uzasadnieniu swojego stanowiska pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 roku (sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296), w której uznano, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie mogła zostać uznana za zbędną. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot był wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana. W konsekwencji "użycie" wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powodowało, iż wygasał obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. Mógł on korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń wynikających z wywłaszczeniowej drogi nabycia nieruchomości.

Stanowisko to podzielane jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 roku, I OSK 2496/18, 10 lipca 2019 roku,I OSK 2455/17, 22 marca 2019 r., I OSK 1274/17). W orzecznictwie podkreśla się bowiem na co zwrócił uwagę zresztą Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu, że z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. Zatem podmiot, który nabył nieruchomość na skutek wywłaszczenia, zrealizował cel wywłaszczenia może nieruchomością dowolnie rozporządzać.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Normę tę można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że art. 137 ust. 1 i ust. 2 ma zastosowanie tylko wtedy, gdy w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Sąd wyjaśnił jedynie, że pojęcie zaplecza obejmuje nie tylko budynki, dojazd i dojście do nich, ale również wolną od zabudowy powierzchnia działki, które ma zapewniać możliwość składowania, magazynowania, stanowić przestrzeń do postoju lub choćby manewrowania pojazdów, a nawet przestrzeń socjalną dla pracowników. W konsekwencji uznał, że brak naniesień budowlanych nie świadczy zatem o jej niewykorzystywaniu w roli części zaplecza. Natomiast fakt ogrodzenia całości wywłaszczonej nieruchomości, w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczył o tym, że cała dawna działka nr [...] pełniła funkcję zaplecza. Sąd kasacyjny podziela powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz, 1842 ze zm.).