Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 58/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 1, art 145 par. 1 pkt 1 lit. c., art 135 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 73 par. 1, art. 75 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 2, par. 3 ust. 1, par. 2 pkt 2 i 3, par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 132 poz 889
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w  których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub  huragan w 2010 r.
article: art. 24 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Teza: 1. Na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny prawidłowości oszacowania szkód przez powołaną przez wojewodę komisję, o której mowa w przepisach w sprawie relizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności pod kątem zgodności z przepisami prawa, czy też prawidłowości formalnej bądź rachunkowej oraz obowiązek  procesowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę pod adresem protokołu oszacowania szkód, stanowiącego niewątpliwie podstawowy dowód w sprawie.

2. Z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. do jakiego odsyła § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż obliczenia obniżenia dochodu dokonuje się w oparciu o ustalenia dotyczące ilości produktu wyprodukowanego w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne oraz o średnią cenę sprzedaży otrzymaną w tym roku, a nie w oparciu cyt. "prognozowany plon z 1 ha w roku 2010" i "uzyskaną lub prognozowaną cenę sprzedaży w roku 2010". W miejsce kryteriów o charakterze pewnym jakimi nakazuje posługiwać się prawodawca, to jest uzyskanej produkcji i uzyskanej średniej ceny w przedmiotowym protokole wprowadzono bez podstawy prawnej kryteria o charakterze prognostycznym.

TEZY

1. Na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny prawidłowości oszacowania szkód przez powołaną przez wojewodę komisję, o której mowa w przepisach w sprawie relizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności pod kątem zgodności z przepisami prawa, czy też prawidłowości formalnej bądź rachunkowej oraz obowiązek  procesowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę pod adresem protokołu oszacowania szkód, stanowiącego niewątpliwie podstawowy dowód w sprawie.

2. Z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. do jakiego odsyła § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż obliczenia obniżenia dochodu dokonuje się w oparciu o ustalenia dotyczące ilości produktu wyprodukowanego w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne oraz o średnią cenę sprzedaży otrzymaną w tym roku, a nie w oparciu cyt. "prognozowany plon z 1 ha w roku 2010" i "uzyskaną lub prognozowaną cenę sprzedaży w roku 2010". W miejsce kryteriów o charakterze pewnym jakimi nakazuje posługiwać się prawodawca, to jest uzyskanej produkcji i uzyskanej średniej ceny w przedmiotowym protokole wprowadzono bez podstawy prawnej kryteria o charakterze prognostycznym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi V. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. V. C., działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. wniosła do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie jej zasiłku celowego w kwocie 1000 zł. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; że szkody spowodowane przez powódź zostały oszacowane przez powołaną przez wojewodę komisję; że szkody w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym; że w gospodarstwie rolnym nie było szkód w budynkach, budowlach, ciągnikach, maszynach i urządzeniach; że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,98 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni 4,44 ha; że nie zawarła umowy ubezpieczenia upraw rolnych; że nie otrzymała pomocy na podstawie przepisów odrębnych.

Akta postępowania administracyjnego organu I instancji przekazane sądowi wraz ze skargą nie zawierają dowodu przeprowadzenia przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jakichkolwiek czynności procesowych i ograniczają się do poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów w postaci: skierowanej do V. C. decyzji Wójta Gminy S. z dnia 10 lutego 2010 r. w przedmiocie podatków rolnego i od nieruchomości, informacji z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia społecznego KRUS Oddział Terenowy w O. W. oraz protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym położonym w P., a należącym do wnioskodawczyni, sporządzonego w dniu 30 lipca 2010 r. przez Zespół Komisji w gminie S. składzie J. K., H. J. i S. K..

W protokole tym wskazano, iż w gospodarstwie V. C. w roku 2010 powierzchnia uprawy wynosiła 4,4 ha, w tym 1,1 ha łąki trwałe i 3,2 ha żyto. Stopień szkód – utrata plonu odnośnie łąk wyniósł 60 %, zaś odnośnie żyta nie wystąpił. Protokół zawiera także wskazanie prognozowanego plonu z 1 ha w gospodarstwie w roku 2010 r., wskazanie uzyskanej lub prognozowanej ceny sprzedaży, wyliczenie kwoty obniżenia przychodu w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska oraz procentowe ustalenie strat w uprawach rolnych w gospodarstwie V. C. wyliczone na 25,8 % średniej rocznej produkcji. W protokole nie wskazano sposobu obliczenia oraz danych na podstawie, których obliczono średni plon i średnią cenę za okres poprzedzający oraz w roku 2010 r. Protokół opatrzony jest jedynie nieczytelnymi podpisami członków sporządzającej go Komisji.

Z akt sprawy nie wynika przy tym kiedy i przez kogo wskazane powyżej dokumenty zostały do nich złożone.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., doręczoną stronie 5 listopada 2010 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104, 107 i 108 k.p.a. i powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie 1000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej. Z dołączonego do wniosku o zasiłek celowy protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach produkcji rolnej sporządzonego w dniu 30 lipca 2010 r., przez Zespół Komisji w Gminie S. wynika, iż straty na terenie gospodarstwa wnioskodawczyni w uprawach rolnych wynoszą 25,8 % średniej rocznej produkcji, w związku z czym nie spełnia ona warunków udzielenia rodzinom rolniczym pomocy społecznej, o którą zawnioskowała.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się V. C..

W odwołaniu wnioskodawczyni domagała się uchylenia decyzji podnosząc, iż nie zgadza się z oszacowaniem jej strat w uprawach rolnych na 25,8 % średniej rocznej produkcji dokonanym w protokole z dnia 30 lipca 2010 r., albowiem ponowne obliczenie strat dokonane przez jednego z członków Komisji – H. J. w dniu 25 sierpnia 2010 r., skutkowało ustaleniem ich na poziomie 35 %, co miało skutkować wpisaniem jej na zbiorowa listę sporządzoną przez wyżej wymienionego oraz złożeniem wniosku w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej

Nadto odwołująca zakwestionowała wartość dowodową protokołu Komisji z dnia 30 lipca 2010 r. wskazując, że w protokole tym wpisano żyto, którego w ogóle nie uprawia, w miejsce pszenżyta oraz podnosząc, że olbrzymie straty w plonie i jakości pszenżyta ujawniły się dopiero po żniwach.

Nadto V. C. podniosła w odwołaniu, że nie otrzymała kopii protokołu ustalenia szkód oraz powołała się na rzekomo okazywany w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej będącemu jej pełnomocnikiem w postępowaniu ojcu, protokół oszacowania szkód z 14 września 2010 r.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] 2010 r., nr [...] wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109).

W motywach orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zgodnie z przepisami § 2 powyższego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników;

2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód;

3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Nadto organ II instancji wskazał, że pomocy udziela się na wniosek rolnika i na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję i przekazanego przez wojewodę.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy Kolegium podniosło, iż z protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę wynika, że w gospodarstwie położonym w P., którego właścicielem jest V. C. powódź miała miejsce od 20 maja do 15 czerwca 2010 r., a straty w uprawach rolnych wyniosły 25,8 % średniej rocznej produkcji, a zatem szkoda nie przekracza wymaganych rozporządzeniem 30 %.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż – co zdaniem Kolegium najistotniejsze w sprawie – V. C. złożyła podpis na protokole z komisyjnego szacowania strat w dniu 30 lipca 2010 r.

W świetle powyższego zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na uwzględnienie.

Po otrzymaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. powyższej decyzji V. C. w dniu 24 grudnia 2010 r. nadała w Urzędzie pocztowym S. pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w, w którym podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło sie w ogóle do zarzutów podnoszonych przez nią w odwołaniu, zakwestionowała autentyczność swojego podpisu złożonego na protokole z komisyjnego oszacowania strat z dnia 30 lipca 2010 r. i po raz kolejny powołała się na oszacowanie na 35 % strat w jej gospodarstwie przez jednego z członków komisji, co miało mieć jej zdaniem miejsce w dniu 25 sierpnia 2010 r. Podnosząc powyższe zarzuty V. C. wniosła o ponowne przeanalizowanie jej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wydanie pozytywnej dla niej decyzji.

Pismo to uznane zostało przez organ za skargę i przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, po raz kolejny podnosząc, iż skarżąca złożyła podpis na protokole oszacowania strat z dnia 30 lipca 2010 r., z którego to protokołu wynika, iż straty w uprawach rolnych w gospodarstwie skarżącej wyniosły 25,8 % średniej rocznej produkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż pismo V. C. z dnia 24 grudnia 2010 r., aczkolwiek nie zostało formalnie skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, lecz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., to jednak trafnie uznane zostało przez organ II instancji za skargę inicjującą postępowanie sądowoadministracyjne. Złożone ono bowiem zostało po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji i w terminie prawem przewidzianym do złożenia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, nadto spełnia wymogi formalne jakie przed skargą stawia art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań o charakterze merytorycznym wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza przepisy postępowania - to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto decyzje obu instancji naruszają przepisy postępowania - to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889 z 2010 r., dalej rozporządzenia rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r.) i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/2001(Dz. U. UE.L.06.358.3) w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) wskazano, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, będąc jednocześnie na podstawie ust. 2 tegoż artykułu uprawnioną do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji takowego programu, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej.

Z tak określonego upoważnienia ustawowego wynika, iż Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji odpowiednich rządowych programów pomocy społecznej, natomiast nie była uprawniona do modyfikowania ogólnych zasad postępowania uregulowanych w k.p.a., w tym określenia ograniczeń dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. I OSK 928/08).

Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

Przepisy przedmiotowego rozporządzenia zawierają regulację o charakterze mieszanym – materialno-procesowym. Regulują bowiem zarówno przesłanki materialne przyznania pomocy społecznej i jej wysokości (na przykład dotyczące podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy, warunków jej przyznawania i wysokości tejże pomocy w zależności od spełnienia przez uprawnionego określonych w rozporządzeniu kryteriów) jak i procesowe w zakresie wszczęcia postępowania i ustalenia stanu faktycznego. Do kategorii przepisów o charakterze procesowym zaliczyć w szczególności należy § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, iż pomoc jest udzielana w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Z powyższego wynika, iż przyznanie zasiłku z tytułu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. następuje w formie decyzji administracyjnej, albowiem art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (do jakich zaliczają się miedzy innymi zasiłki celowe) następuje w takiej właśnie formie.

Powyższe przesądza o tym, iż w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy społecznej z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi, obsunięcia się ziemi lub huraganu w 2010 r. zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego modyfikowane jedynie regulacjami rangi ustawowej zawartymi w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (art. 106 ust. 2 , ust. 4 – 6) i jednoznacznymi postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. dotyczącymi zagadnień takich jak na przykład. wyłączenie obligatoryjności przeprowadzania wywiadu środowiskowego w tego rodzaju sprawach (§ 3 ust. 2).

Dlatego też dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zapadły one z oczywistą obrazą art. 10 § 1 k.p.a. (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) i art. 81 k.p.a. ustanawiających zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę udziału stron w postępowaniu. Zgodnie art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Brak jest zaś w aktach sprawy dowodu by zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji przed wydaniem swoich decyzji pouczyły stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co uzasadnia zarzut, że organy naruszyły obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a.

Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. (i wynikającego także z art. 81 k.p.a.), polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia, a realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uniemożliwienie V. C. zapoznania się w czasie trwania postępowania z aktami sprawy uznać także należy za naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. stanowiącego (w jego ówczesnym brzmieniu), iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek lub odpisów.

Uchybienie powyższe jest przy tym o tyle istotne dla sprawy, że V. C. w składanych pismach procesowych (to jest w odwołaniu i skardze do sądu administracyjnego) konsekwentnie wskazywała, iż nie zgadza się z poczynionymi przez organy ustaleniami faktycznymi, chociażby w zakresie charakteru upraw w jej gospodarstwie i wysokości szkód oraz powoływała się na dowody, których w aktach sprawy brak w postaci bliżej nieokreślonego protokołu oszacowania z dnia 14 września 2010 r. oraz obliczenie szkód przez członka Komisji H. J. z dnia 25 sierpnia 2010 r. i sporządzenie przez niego bliżej nie ustalonej zbiorowej listy poszkodowanych powodzią, co w sposób oczywisty uzasadniało – co najmniej na etapie postępowania odwoławczego – umożliwienie jej zapoznania się z faktyczną zawartością akt sprawy, celem złożenia chociażby adekwatnych wniosków dowodowych. Uchybienie to stanowi jaskrawe naruszenie kardynalnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada wysłuchania stron.

Niezależnie od powyższej okoliczności – która sama w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazać należy, na szereg kolejnych naruszeń prawa procesowego jakich dopuściły się w niniejszej sprawie organy administracji wydając zaskarżone decyzje.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 grudnia 2010 r. zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obciąża także organ I instancji.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i z jakich przyczyn odmówił ustalenia określonych faktów zgodnie z twierdzeniami strony, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane)

Wymogom powyższym organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały.

Odnosząc się do decyzji organu odwoławczego wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów.

Podkreślić bowiem należy, iż w sytuacji gdy strona podnosi w odwołaniu określonej treści zarzuty, w tym kwestionuje wartość dowodową przeprowadzonych w sprawie dowodów i wskazuje na inne nieznane środki dowodowe obowiązkiem organu II instancji jest zarówno dokonanie własnej oceny sprawy i poczynienie własnych, samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, jak i odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Oby tych elementów zabrakło zaś w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 grudnia 2010 r.

Odnośnie konsekwentnego wskazywania przez stronę na przeprowadzenie w dniu 25 sierpnia 2010 r. przez jednego z członków komisji ponownego oszacowania strat w jej gospodarstwie rolnym, ustalenia ich wielkości na 35 % i sporządzenia bliżej nieustalonej zbiorczej listy poszkodowanych wskazać należy, iż należy, iż choć organ (zarówno I instancji jak i odwoławczy) nie ma obowiązku poszukiwania dowodów wskazywanych przez stronę i ich ewentualnego, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska procesowego, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099). Podkreślić w tym miejscu należy, iż wobec specyfiki postępowań o udzielenie pomocy społecznej w postępowaniach tych szczególnego znaczenia nabiera ciążący na organach administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Dla realizacji tegoż obowiązku koniecznym było – wobec treści odwołania złożonego przez stronę – uzyskanie przez organ odwoławczy stanowiska strony, czy wnosi ona o przeprowadzenie dowodów, a jeśli tak to jakich na okoliczności w odwołaniu tym podnoszone.

Podkreślić należy, iż bez istotnego znaczenia dla sprawy jest odkreślany przez Kolegium jako "kluczowy" fakt złożenia przez V. C. podpisu pod protokołem oszacowania strat z dnia 30 lipca 2010 r., w sytuacji gdy poza – w ocenie Sądu – gołosłownym zakwestionowaniem przez nią autentyczności tegoż podpisu podniosła ona pod adresem protokołu oszacowania strat z dnia 30 lipca 2010 r. szereg zastrzeżeń merytorycznych, do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, jak również nie dokonał wnikliwej oceny tegoż protokołu, jego wartości dowodowej i prawidłowości sporządzenia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie oszacowanie szkód w uprawach przez komisję, o którym mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia stanowi niezbędną przesłankę procesową, to jednak przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. nie ograniczają dopuszczalności przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne innych dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rada Ministrów mogła bowiem określić w rozporządzeniu wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych. Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów – w tym na przykład protokołu oszacowania byłoby zaś sprzeczne z art. 75 k.p.a. W ocenie Sądu choć oszacowanie przez powołaną przez wojewodę komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, szkód spowodowanych przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych jest konieczne (stanowi przesłankę procesową) w sprawie o udzielenie pomocy społecznej z tytułu szkód spowodowanych przez powódź w 2010 r., to jednak na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny prawidłowości tegoż oszacowania, w szczególności pod kątem zgodności z przepisami prawa, czy też prawidłowości formalnej bądź rachunkowej i procesowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę pod adresem tegoż protokołu oszacowania szkód, stanowiącego niewątpliwie podstawowy dowód w sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż przepisy zarówno ustawy o pomocy społecznej jak i przedmiotowego rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. nie wykluczają możliwość udowodnienia wysokości szkód w oparciu o inne dowody, niż protokół oszacowania szkód, względnie uzupełnienia bądź sprostowania tegoż protokołu przez komisję powołaną przez właściwego miejscowo wojewodę. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na, mający oparcie w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że także w sprawie wszczętej na wniosek, rzeczą organu jest z urzędu zebranie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ocena wiarygodności dowodów i rozpatrzenie całego materiału w celu wydania rozstrzygnięcia. Zasada prawdy obiektywnej ustala obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie wskazują przy tym, aby sytuacja organu była inna niż w pozostałych sprawach administracyjnych. Z regulacji zawartej w przywołanym § 2 pkt 2 należy bowiem wywieść, że szkody winny być oszacowane przez komisję, jednakże nie sposób przyjąć by wyłącznie ustalenia komisji zawarte w protokole oszacowania szkód mogły stanowić dowód zaistnienia szkód w określonej wysokości, co oznacza dopuszczenie także innych środków dowodowych na tą okoliczność.

Potrzeba dopuszczenia takowych innych środków, względnie uzupełnienia protokołu oszacowania sporządzonego w dniu 30 lipca 2010 r. jest przy tym szczególnie widoczna w realiach niniejszej sprawy, gdzie w następstwie wadliwego sporządzenia tego protokołu (o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia) do oszacowania wysokości szkody doszło nie na podstawie wysokości rzeczywistych strat, a w oparciu o prognozę takich strat bowiem czynności komisji dokonywane były – co konsekwentnie podnosi skarżąca - w czasie wegetacji upraw rolnych, a nie po zbiorach.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż przyjęcie (co zdają się sugerować organy administracji) iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody skutkowało by pozbawieniem strony możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej.

Niezależnie od braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu kolejnym uchybieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było niezareagowanie na naruszenie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przepisu § 4 ust, 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., który stanowi, że po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy to kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 2 pkt 2, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W niniejszej zaś sprawie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń co do średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym ograniczając się jedynie do recypowania do uzasadnienia swojej decyzji obliczenia średniej wysokości szkód dokonanego przez Zespół Komisji w protokole z dnia 30 lipca 2010 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż o tym co winien zawierać protokół oszacowania szkód przesądza § 6 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22 poz. 121 z 2009 r. ze zm.), do którego to aktu prawnego odsyła § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem protokół oszacowania szkód zawiera:

1) imiona i nazwiska członków komisji;

2) datę oszacowania szkód, o których mowa w § 2 pkt 2;

3) adres i miejsce zamieszkania producenta rolnego albo adres i miejsce położenia gospodarstwa rolnego lub prowadzenia działu specjalnego produkcji rolnej;

4) informacje o zakresie i wysokości szkód w uprawach, zwierzętach gospodarskich, rybach lub środkach trwałych;

5) informacje o kosztach nieponiesionych w związku z wystąpieniem szkód;

6) informacje o kwotach uzyskanego odszkodowania z tytułu ubezpieczenia upraw rolnych, zwierząt gospodarskich, ryb lub środków trwałych;

6a) informacje o średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej:

a. z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo

b. z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji

- ustalonej na podstawie danych rachunkowych lub dokumentów potwierdzających wielkość prowadzonej produkcji rolnej w tym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, a w przypadku braku takich danych lub dokumentów - na podstawie danych o średniej wielkości produkcji rolnej publikowanych przez jednostki doradztwa rolniczego, urzędy statystyczne lub Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - Państwowy Instytut Badawczy;

7) czytelne podpisy członków komisji oraz producenta rolnego.

Jednocześnie § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. stanowi, że wojewodowie przekażą, w terminie do dnia 15 września 2010 r., właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje, o których mowa w § 2 pkt 2, wraz z kwotą obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1857/2006.

Przywołany w tym przepisie art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych stanowi zaś, że obniżenie dochodu wylicza się przez odjęcie wyniku pomnożenia ilości produktu wyprodukowanego w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne przez średnią cenę sprzedaży otrzymaną w tym roku, od wyniku pomnożenia średniej rocznej ilości wyprodukowanej w okresie ubiegłych trzech lat (lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej) przez otrzymaną średnią cenę sprzedaży, przy czym kwota w ten sposób kwalifikująca się do pomocy może zostać zwiększona w wyniku innych kosztów poniesionych przez rolnika z powodu niezebrania plonów w wyniku niekorzystnego zjawiska.

Analiza treści przywołanych powyżej regulacji nie pozwala na przyjęcie by do kompetencji komisji należało obliczanie średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w wymiarze procentowym, albowiem kompetencje te ograniczają się jedynie do przekazania właściwemu do orzekania w przedmiocie pomocy społecznej organowi informacji o zakresie i wysokości szkód w uprawach, zwierzętach gospodarskich, rybach lub środkach trwałych, informacji o kosztach nieponiesionych w związku z wystąpieniem szkód i informacje o średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w latach poprzedzających wystąpienie szkody z tytułu niekorzystnego zjawiska klimatycznego, a odpowiedniego wyliczenia procentowej wysokości średniej szkody winien dokonać samodzielnie organ administracji.

Nadto, co bardziej istotne porównanie treści przytoczonych powyżej przepisów, w tym w szczególności art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ze znajdującym się w aktach sprawy protokołem oszacowania z dnia 30 lipca 2010 r. pozwala na stwierdzenie, że nie odpowiada on wymogom określonym w tych przepisach. Z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. do jakiego odsyła § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż obliczenia obniżenia dochodu dokonuje się w oparciu o ustalenia dotyczące ilości produktu wyprodukowanego w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne oraz o średnią cenę sprzedaży otrzymaną w tym roku, a nie w oparciu cyt. "prognozowany plon z 1 ha w roku 2010" i "uzyskaną lub prognozowaną cenę sprzedaży w roku 2010", jak uczyniono to w protokole z dnia 30 lipca 2010 r. W miejsce kryteriów o charakterze pewnym jakimi nakazuje posługiwać się prawodawca, to jest uzyskanej produkcji i uzyskanej średniej ceny w przedmiotowym protokole wprowadzono zatem bez podstawy prawnej kryteria o charakterze prognostycznym. Z protokołu nie wynika przy tym, co jest kolejnym uchybieniem formalnym, czy wskazane w nim ceny sprzedaży są cenami uzyskanymi czy też prognozowanymi.

Niezależnie od powyższych rozważań zauważyć należy, iż także wskazany w § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dna 13 lipca 2010 r. termin w jakim wojewodowie winni przekazać właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód, to jest do 15 września 2010 r., wskazuje pośrednio, iż szkody te winny być oszacowane w oparciu o wysokość rzeczywistych strat, czyli nie w okresie wegetacji lecz po zbiorach.

Kolejnych istotnym uchybieniem w sposobie sporządzenia przedmiotowego protokołu, skutkującym jego ograniczoną przydatnością dowodową, której to wadliwości nie zauważyły, i co za tym idzie nie wyeliminowały – na przykład poprzez zażądanie jego uzupełnienia – organy administracji obu instancji orzekające w sprawie, jest brak wskazania sposobu obliczenia dochodowości gospodarstwa skarżącej w latach poprzedzających powódź w roku 2010.

Zauważyć bowiem należy, iż w § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dna 13 lipca 2010 r. wskazano, iż warunkiem przyznania świadczenia z pomocy społecznej określonego w tym rozporządzeniu jest okoliczność, iż szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten ustanowił zatem dwa różne sposoby obliczania produkcji z lat poprzedzających klęskę żywiołową. Tak samo określone zostały metody obliczania średniej rocznej produkcji rolnej w latach poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody w § 6 ust. 3 pkt 6a lit. a i b. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określającym obligatoryjną zawartość protokołu oszacowania, gdzie dodatkowo wskazano nadto, że ustalenia powyższych wielkości dokonuje się na podstawie danych rachunkowych lub dokumentów potwierdzających wielkość prowadzonej produkcji rolnej w tym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, a w przypadku braku takich danych lub dokumentów - na podstawie danych o średniej wielkości produkcji rolnej publikowanych przez jednostki doradztwa rolniczego, urzędy statystyczne lub Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - Państwowy Instytut Badawczy.

W świetle powyższych regulacji oczywistym jawi się w ocenie Sądu, iż stanowiący kluczowy dowód w sprawie protokół oszacowania winien zawierać wskazanie jaką metodę obliczenia produkcyjności gospodarstwa w latach poprzedzających powódź, osunięcie się ziemi bądź huragan komisja przyjęła i w oparciu o jakie dokumenty wielkość tą ustaliła, albowiem jest to niezbędne dla oceny formalnej prawidłowości dokonanego oszacowania, zarówno przez organy administracji, jak i przez stronę, a także ewentualnie przez orzekający w sprawie sąd.

Informacji takowych w przedmiotowym protokole z dnia 30 lipca 2010 r. brak, mimo że na stronie 4 protokołu znajdują się odpowiednie rubryki, których jednakże nie wypełniono.

Gwoli kompleksowego wyjaśnienia sprawy wskazać wreszcie należy, iż kolejnym uchybieniem proceduralnym zaistniałym przy sporządzaniu przedmiotowego protokołu oszacowania strat, aczkolwiek o niewątpliwie niższym ciężarze gatunkowym i nie mającym istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było naruszenie § 6 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa polegające na braku czytelnych podpisów członków komisji na protokole.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przez organy wskazanych powyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Organ winien umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu oraz przedsięwziąć starania celem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa do świadczenia pomocy społecznej wnioskowanego przez stronę, w tym przede wszystkim wielkości szkód spowodowanych przez powódź w stosunku do średniej rocznej produkcji z lat poprzedzających niekorzystne zdarzenie klimatyczne. Dla poczynienia powyższych ustaleń organy winny wykorzystać wszelkie aktualnie dostępne środki dowodowe (w tym zarówno zeznania świadków, jak i wszelkie dostępne dokumenty urzędowe i prywatne) pamiętając, iż rolą organu administracji jest dążyć do uzyskania najszerszych, możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie, przy czym niedopuszczalne jest przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne, w szczególności przyjmując a priori pierwszeństwo dokumentów nad zeznaniami świadków i stron. W szczególności organ winien podjąć próbę procesowego zweryfikowania twierdzeń strony co do ponownego oszacowania wielkości szkód w jej gospodarstwie rolnym w sierpniu 2010 r., wyników tegoż oszacowania i rzekomo sporządzonych w związku z nim dokumentów powoływanych przez skarżącą.

W oparciu o kompletny materiał dowodowy organ winien ustalić w sposób precyzyjny stan faktyczny sprawy pamiętając, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, zaś ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie musi odpowiadać zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić przytoczeniem treści przeprowadzonych w sprawie dowodów, jak również o tym by nie zastępować koniecznych własnych ustaleń wynikających z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. przytoczeniem obliczeń zrealizowanych przez inne podmioty.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny nadto tak prowadzić postępowanie by uniknąć generowania wielomiesięcznych okresów bezczynności jak miało to miejsce w dotąd prowadzonym postępowaniu, gdzie pomiędzy wpływem wniosku do organu, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w I instancji upłynęło ponad 3 miesiące, w toku których nie przeprowadzono żadnych czynności procesowych.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

/-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik