Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do wydania aktu kończącego postępowanie z wniosku J. D. zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 października 2021 r. J. D. za pośrednictwem operatora pocztowego (wpływ do organu 11 października 2021 r. ) wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 16 lutego 2022 r., które wpłynęło do organu 25 lutego 2022 r, Skarżący złożył ponaglenie.

Pismem z dnia 17 marca 2022 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

W dniu 31 marca 2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. [...] akt administracyjnych) Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Wojewody wnosząc o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) i w zw. z art. 36 § 1 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, zatem sprzeczny ze wskazanymi przepisami oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się zwłoki i pomimo wniosków ze strony skarżącego stan przewlekłości trwa nadal. Powyższe wynika z faktu, że od września 2021 r. do lutego 2022 r. organ nie wykonał, żadnej czynności, w tym nie wezwał skarżącego do poprawy wniosku lub złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Skarżący wskazał, iż brak decyzji w niniejszej sprawie wpływa negatywnie na jego życie zawodowe i osobiste. Skarżący wyjaśnił, iż nie może rozwijać się zawodowo jak również podróżować poza granice Polski, tym samym nie może również odwiedzić swojej rodziny przebywającej za granicą.

Skarżący wyjaśnił, iż celem obrony swoich praw musiał skorzystać z pomocy prawnika i tym samym ponieść koszty również na etapie przedsądowym.

Dlatego biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym poniesione dotychczas koszty, utracony zarobek, utrudnienia oraz cierpienia doznane przez Skarżącego, które odczuwa na skutek przedłużającego się postępowania, Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, co w ocenie Skarżącego nie tylko będzie stanowiło pewnego rodzaju zadośćuczynienie i odszkodowanie, ale również powinno ograniczyć w przyszłości podobne sytuacje bezczynności i przewlekłości w działaniach organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odrzucenie w części żądania przyznania sumy pieniężnej.

Organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy.

Organ wskazał, iż do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Wniosek został bowiem złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej, a zatem po jego złożeniu wymagane jest osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim. Do dnia złożenia skargi cudzoziemiec nie stawił się w urzędzie, a zatem termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu.

Organ wskazał, iż w sprawie nastąpiło wprawdzie osobiste stawiennictwo w dniu 14 kwietnia 2022 r. a braki formalne wniosku zostały uzupełnione w tym samym dniu, to Cudzoziemiec nie złożył jednak dokumentów, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W ocenie organu z uwagi na powyższe bieg terminu na załatwienie przedmiotowego postępowania nie rozpoczął się.

Ponadto organ podniósł, iż w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 100c ustawy, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłość polegającej na braku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku organ wyjaśnił, że liczba wniosków składanych do Wojewody jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Organ podniósł, iż niezwłocznie po wniesieniu ponaglenia sprawa została skierowana do weryfikacji merytorycznej, w wyniku której pismem i dnia 17 lutego 2022 r. poinformowano Skarżącego o stwierdzonych brakach formalnych i dowodowych wniosku.

Ustosunkowując się do żądania przyznania od Wojewody sumy pieniężnej organ na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wniósł o odrzucenie skargi we wskazanym zakresie. Z ostrożności procesowej w przypadku rozpatrywania przez Sąd wniosku w tym zakresie Organ podniósł, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniony nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie.

Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, iż dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania przed organem weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach).

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż w dacie złożenia wniosku przez Skarżącego przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały unormowania art. 112a, a więc od dnia złożenia wniosku do dnia wejścia w życie omawianej nowelizacji obowiązywały ogólne normy k.p.a.. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji na nowo może mieć ewentualnie znaczenie przy orzekaniu o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, a nie przy ocenie czy organ prowadził postępowanie przewlekle.

Ponadto Sąd miał na uwadze, iż de facto wprowadzenie omawianej nowelizacji zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyło całkowicie stosowania przepisów k.p.a..

W ocenie organu przed nastąpieniem zdarzenia skutkującego rozpoczęciem biegu 60 dniowego terminu do wydania decyzji nie wiążą go żadne terminy. Taka interpretacja sprzeczna byłaby całkowicie z zasadą szybkości postępowania obowiązującą w państwie prawa.

W ocenie sądu wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji.

Wejście w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach skutkuje wyłącznie wyraźnym odróżnieniem fazy formalnej postępowania tj. badania wniosku pod względem formalnym od dalszego etapu postępowania obejmującego podjęcie przez organ czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu na mocy obecnie obowiązujących przepisów wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku.

Z powyższych względów Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażane w dotychczasowych orzeczeniach, a znajdujące oparcie w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej CBOSA), iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje - w toku - wszczętego już postępowania.

Wobec powyższego pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, CBOSA).

Mając to na uwadze wskazać należy, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami (art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach).

Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która to przewlekłość przejawiała się w opieszałości organu w wezwaniu Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Zatem skoro organ przewlekle prowadził postępowanie już w pierwszej fazie postępowania, to powyższe musi prowadzić do uznania, iż całe postępowania prowadzone było przewlekle.

Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 11 października 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym przede wszystkim obowiązek wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Natomiast w niniejszej sprawie organ, co wynika z karty weryfikacyjnej, oceny formalnej wniosku dokonał dopiero w dniu 17 marca 2022 r., a więc po upływie 5 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku do organu. Ponadto należy mieć na uwadze, iż weryfikacja wniosku nastąpiła dopiero po złożeniu ponaglenia przez Skarżącego.

Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłości. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Ponadto odnosząc się do stanowiska organ, iż art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) doprowadził czasowo do tego, że w okresie wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W ocenie Sądu organ dochodząc do powyższych wniosków nie wziął pod uwagę zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy, a co za tym idzie nie uwzględnił faktu, iż przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w postępowaniach prowadzonych z wniosku obywatela USA, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na sam tytuł ww. aktu "Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Sam tytuł ustawy wskazuje kto jest adresatem norm wysłowionych w niej. Po drugie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy Ukraińcom stanowi: "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie.

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż jej adresatami są co do zasady obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuch 24 lutego 2022 r.

Warto w tym miejscu odwołać się również do uzasadnienia projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX. kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069). Projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa o pomocy Ukraińcom jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy).

Dalej, godzi się zauważyć, że ustawa o pomocy Ukraińcom jest ustawą szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.c. "W zakresie nieuregulowanym projektem ustawy do zezwolenia na pobyt czasowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy o cudzoziemcach (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy). Ten zamysł projektodawcy znalazł wreszcie swoje odzwierciedlenie w akcie normatywnym. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Regulacje dotyczące pobytu Ukraińców w Polsce w związku z wojną wybuchła w Ukrainie stanowią więc wyjątek od przepisów uregulowanych w ustawie o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze jeszcze raz należy podkreślić, iż ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

W tym stanie rzeczy przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mają zastosowania w odniesieniu do Skarżącego.

Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze, iż w większości przepisów omawianej ustawy ustawodawca wskazuje na "obywatela Ukrainy", a w przepisie 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy użył sformułowania "cudzoziemiec", to jednakże Sąd miał również na względzie treść art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w którym ustawodawca odwolał się do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy.

W powołanej decyzji wykonawczej stwierdza się, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Z powyższych względów w ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do wszystkich cudzoziemców, to w tym zakresie dałby temu wyraz odwołując się choćby do definicji zawartej w ustawie o cudzoziemcach.

Dokonując powyższej interpretacji Sąd miał przy tym na uwadze uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 2147, dostępny pod adresem: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?documentId=D01E3E7FD76D2705C125881B0072F445), na mocy którego dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy komentowany art. 100c.

W uzasadnieniu tym czytamy, iż " Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia.

Ponad dwutygodniowy okres obowiązywania ww. ustawy przyniósł doświadczenia wskazujące na potrzebę doprecyzowania niektórych jej przepisów, a także uzupełnienia kwestii pominiętych w obowiązującej ustawie.".

Warto również odnotować, iż ma mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.).

Uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o cudzoziemcach wskazano, iż "Sytuacja wojny w Ukrainie uniemożliwia przyjmowanie wniosków wizowych zarówno od obywateli Ukrainy, jak i obywateli innych państw rezydujących w Ukrainie (emigracja dobrowolna lub wymuszona), a perspektywa wznowienia tej działalności jest niepewna zarówno co do okresu, jak i zakresu. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa uregulowała kwestie wjazdu i pobytu obywateli Ukrainy i ich małżonków, a także członków rodziny posiadaczy Karty Polaka. Zgodnie z jej postanowieniami osoby takie mają prawo do legalnego pobytu do 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. (prawo legalnego pobytu nie będzie potwierdzane żadnym dokumentem pobytowym - zezwoleniem na pobyt/kartą pobytu). W okresie legalnego pobytu osoby te mogą wykonywać pracę bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, mogą także zakładać działalność gospodarczą na zasadach obowiązujących obywateli polskich. W terminie między 9. a 18. miesiącem legalnego pobytu osoby te mogą złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy - na okres 3 lat liczony od dnia wydania decyzji. Dodatkowo ustawa ta przedłużyła do 31 grudnia 2022 r. okres ważności wiz wydanych wszystkim obywatelom Ukrainy, jeżeli ich ważność upłynęłaby począwszy od 24 lutego 2022 r. na przestrzeni tego roku. Przedłużenie ważności wiz, a także na analogicznej zasadzie zezwoleń na pobyt czasowy i kart pobytu obywateli Ukrainy nie powoduje wydania nowych dokumentów i nie uprawnia ich posiadaczy do przekraczania granicy (zarówno w podróżach z państw trzecich do Polski, jak i w podróżach z Polski do państw będących w strefie Schengen). Powyższe stanowi realne utrudnienie możliwości funkcjonowania tych osób w Polsce, zwłaszcza, gdy wykonują one zawody wymagające podróżowania.".

Co istotne w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wprost wskazano, iż "W odniesieniu do obywateli innych państw trzecich (w szczególności obywateli Białorusi), zarówno tych, którzy przyjechali do Polski z Ukrainy, gdzie mieszkali, jak i tych, którzy już przebywają w Polsce i posiadają stosowne wizy, ustawa ta nie zawiera żadnych regulacji, choć osoby te w przeszłości, aby przyjechać do Polski, ubiegały się o wizy właśnie w urzędach konsularnych w Ukrainie.".

Natomiast uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśniono, iż "Mając na uwadze aktualny napływ cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej oraz przewidywany wzrost liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zaproponowano odrębny tryb postępowania stanowiący podstawę do nieprzeprowadzania przesłuchania wnioskodawcy w przypadku gdy cudzoziemiec występuje z kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej tj. w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy.".

Nowelizacja ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, iż ustawodawca chce przyśpieszyć procedury rezygnując tym samym z niektórych rozwiązań dowodowych. Tym bardziej nie można uznać, iż wprowadzenie art. 100c do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy służyć ma zawieszeniu terminów w sprawach wszystkich cudzoziemców.

Ponadto dokonując interpretacji omawianej regulacji art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy pamiętać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r..

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 24 lutego do dnia 24 sierpnia 2023 r. pobyt obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przebywa na terytorium RP legalnie. W tym okresie, stosownie do art. 22 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd przy tym miał na uwadze, iż na mocy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy terminy w sprawach wymienionych w tym przepisie nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu do dnia 31 grudnia 2022 r., a więc w okresie krótszym niż legalny pobyt, to jednakże należy pamiętać, że na mocy art. 42 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 tej ustawy jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.

Tym samym, to właśnie w odniesieniu do obywateli Ukrainy, o których mowa wyżej znajduje zastosowanie regulacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

W tym miejscu wskazać należy, iż inna interpretacja powyższych przepisów byłaby nieracjonalna, ponieważ pozbawiałaby możliwości uzyskania przez innych cudzoziemców możliwości uzyskania dokumentów legalizujących ich pobyt w Polsce.

Z tych też względów w ocenie Sądu należy uznać, iż art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy postępowań prowadzonych z wniosku osób, które na mocy przepisów szczególnych mają zagwarantowany legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 31 grudnia 2022 r.

Powyższej wykładni przepisów nie sprzeciwia się również brzmienie art. 38 ust. 7 zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, obywatel Ukrainy składa nie wcześniej niż po upływie 9 miesięcy od dnia wjazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, a nie później niż w okresie 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 r. Wniosek złożony przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu wojewoda pozostawia bez rozpoznania.

Powyższy przepis potwierdza, iż celem omawianych zmian jest wstrzymanie wniosków jak i postępowań osób przebywających w Polsce, na mocy szczególnych regulacji, legalnie. Komentowane regulacje spowodują, że organy i tak już znacznie obciążone, nie zostaną zablokowane wnioskami tych osób, a jednocześnie pozwolą na rozpoznanie, w rozsądnym terminie, wniosków osób nie posiadających takich gwarancji.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż użycie w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęcia "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Z tych tez względów, jeszcze raz należy wskazać, iż art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje zastosowania do Skarżącego, który jest obywatelem USA.

Z akt sprawy, a w szczególności z daty złożenia wniosku, jednoznacznie wynika, iż Skarżący nie przypyl na terytorium RP z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie.

Z tego względu w niniejszej sprawie organ winien rozpoznać sprawę na zasadach określonych w ustawy o cudzoziemcach i k.p.a.

Mając powyższe na uwadze oraz wobec braku zakończenia postępowania do dnia wydania wyroku, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w przedmiocie wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczając powyższy termin miał na uwadze, iż treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach jak również okoliczność, iż dokonana w dniu 14 kwietnia 2022 r. weryfikacja wniosku Skarżącego, po jego uzupełnieniu, wykazała, że jest on kompletny, a więc pozwalający na jego merytoryczna ocenę.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA).

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd uwzględnił, że stwierdzona przewlekłość Wojewody nie trwała szczególnie długo, a ponadto w jej przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco opieszale. Na powyższą ocenę miała również wpływ argumentacja organu o problemach kadrowych. Wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę konflikt zbrojny i związany z tym wzrost cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Poleskiej.

Powyższe okoliczności Sąd wziął również pod uwagę rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Ponadto trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA).

Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał Skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.

Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz argumentację Skarżącego uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego jest nieuzasadnione.

W tym miejscu odnosząc się do argumentacji Skarżącego o braku możliwości wyjazdu wskazać należy, iż z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wynika, że w dniu składania wniosku Skarżący przebywał na terytorium RP w ramach ruchu bezwizowego.

Wobec powyższego wskazać należy, iż na mocy art. 15z1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 2095) w przypadku cudzoziemca, który w dniu, od którego po raz pierwszy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ruchu bezwizowego jego pobyt na tym terytorium uważa się za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z tych wiz, dokumentów lub ruchu bezwizowego, do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni.

Natomiast w odniesieniu do utraconych zarobków wskazać należy, iż art. 15z1 ust. 3 w/w ustawy stwierdza iż, cudzoziemcy, o których mowa w ust. 1, są uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu uznawanego za legalny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli posiadają oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy wpisane do ewidencji oświadczeń na podstawie art.88z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym oświadczenie, które zgodnie z art. 15zzq ust. 3 umożliwia wykonywanie pracy w okresie lub okresach nieobjętych oświadczeniem.

Z tych też względów Sąd skargę w części obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej oddalił (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a..

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 złotych .