Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1017/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 7, 77, 80, art. 107 par 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Cedry Wielkie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2280/17 w sprawie ze skargi Gminy Cedry Wielkie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2017 r. nr DAP-WN-727-107/2017/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2280/17 oddalił skargę Gminy Cedry Wielkie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 października 2017 r. nr DAP-WN-727-107/2017/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Gdański decyzją z 5 kwietnia 1991 r. nr G-VI-8223/21/31/91 stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Cedry Wielkie własności szeregu nieruchomości, w tym również nieruchomości obręb Kieżmark, karta mapy nr 2, dz. nr 287, nr 290, nr 292 i nr 293, zapisanej w KW nr 7306 jako własność Skarbu Państwa - Urząd Gminy - zasób dróg gminnych, zinwentaryzowane w grupie I, karta inwentaryzacyjna nr 103.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewody Gdańskiego, w części dotyczącej działek nr 287/1 (powstałej z działki nr 287), nr 290/1 (powstałej z działki nr 290), nr 293/1 (powstałej z działki nr 293)

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 kwietnia 2017 r. nr 172 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Cedry Wielkie własności szeregu nieruchomości, w części dotyczącej działek nr 287/1 (powstałej z działki nr 287), nr 290/1 (powstałej z działki nr 290), nr 293/1 (powstałej z działki nr 293).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy Cedry Wielkie o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 19 października 2017 r. nr DAP-WN-727-107/2017/WWP utrzymał w mocy decyzję z 18 kwietnia 2017 r.

Organ uznał, że działki nr 287/1, nr 290/1, nr 293/1, obr. Kieżmark, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), stanowiły fragment drogi krajowej nr 7, a zatem nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy, ponieważ nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dlatego też, decyzja Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r. stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Cedry Wielkie własności szeregu nieruchomości, w części dotyczącej działek nr 287/1 nr 290/1, nr 293/1, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w związku z czym organ uznał, że zachodziła konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, we wskazanym zakresie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ uznał, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., które stałyby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności omawianej decyzji komunalizacyjnej.

Organ odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter kasacyjny, dlatego nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach będących przedmiotem postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą na stwierdzeniu nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Cedry Wielkie na powyższą decyzję. Zaznaczył, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Istotą takiego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Sąd I instancji przyjął, że bezsporne jest, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., działki o numerach: 287, 290 i 293 obr. Kieżmark, figurowały jako użytek "dr" - drogi i stanowiły własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem GDDKiA Oddział w Gdańsku z 22 listopada 2016 r. według stanu na dzień 27 maja 1990 r., niewyodrębnione wówczas części działek o numerach: 287, 290, 293, położone w obr. ewid. Kieżmark, gm. Cedry Wielkie, stanowiły fragment pasa drogowego drogi krajowej. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski z 1986 r. poz. 16), wskazana droga wymieniona była w załączniku do tej uchwały jako droga krajowa nr 7.

Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność zaświadczenia GDDKiA Oddział w Gdańsku z 22 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze, że niewydzielone wówczas części działek nr 287, nr 290 i nr 293 w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiły fragment drogi krajowej nr 7 oraz że zarząd nad drogami krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, stwierdził, że działki te nie należały do Gminy Cedry Wielkie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) na dzień 27 maja 1990 r. zarząd nad drogami krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych nie wskazuje bezpośrednio, że zarząd drogi uzyskuje z mocy prawa trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tego względu, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że decyzja Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r. w opisanej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu, że o ile most w Kieżmarku bez wątpienia wchodzi w skład drogi krajowej nr 7, o tyle grunty znajdujące się bezpośrednio pod tym mostem i obok niego w skład tej drogi już nie wchodzą, wyjaśnił, że stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Oznacza to, że części działek zlokalizowane pod mostem stanowią drogę krajową nr 7 w dacie komunalizacji. Tereny te, w dacie komunalizacji, zarządzane były przez terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w dacie komunalizacji omawiane działki w zakresie wykraczającym poza obrys dotychczasowego mostu nie mogły stanowić części drogi krajowej nr 7. Jednakże Sąd wyjaśnił, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 października 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r. ma charakter kasacyjny, dlatego nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach będących przedmiotem postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą stwierdzeniu nieważności. Decyzja ta nie może nakazać organowi rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym postępowanie będące przedmiotem decyzji nadzorczej. Oznacza to, że organ w postępowaniu nadzorczym nie może nakazać dokonania podziału działek 287/1, nr 290/1, nr 293/1 i komunalizacji tych części nowopowstałych działek, których powierzchnia wykracza poza obrys mostu drogowego. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego.

Na koniec Sąd I instancji podkreślił, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy i w sposób prawidłowy została dokonana jego ocena. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz znaczenie poszczególnych okoliczności. Obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu, szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym. Obie decyzje zawierają analizę przepisów prawa, wskazują podstawę rozstrzygnięcia i w sposób szczegółowy wskazują przyczyny będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Cedry Wielkie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953), nieobowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez niego niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego przyjęcia, że omawiane działki o nr 287/1, nr 290/1 i nr 293/1 nie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, a w konsekwencji że nie podlegały one komunalizacji z mocy prawa;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w wyniku oparcia istotnych dla sprawy ustaleń wyłącznie na zaświadczeniu wydanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku 22 listopada 2016 r., w konsekwencji czego Sąd I instancji przyjął, że działki o nr 287/1, nr 290/1 i nr 293/1 w dacie komunalizacji stanowiły fragment drogi krajowej nr 7, co stanowiło przesłankę wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wskazując na treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Sąd I instancji powołał się na brzmienie tego przepisu, które weszło w życie dopiero 9 grudnia 2003 r. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przepis, wówczas art. 4 ust. 1 pkt 1, miał inne brzmienie. Ustawodawca definiując pas drogowy nie odwoływał się do gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, ale wskazywał że jest to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu. Wojewoda Gdański wydając decyzję komunalizacyjną słusznie więc przyjął, że o ile sam most w Kieżmarku wchodzi w skład drogi krajowej nr 7, to już grunty znajdujące się bezpośrednio pod tym mostem i obok niego w skład tej drogi nie wchodzą. Oznacza to, że omawiane działki nie mogły stanowić drogi krajowej w dacie wydania decyzji i mogły podlegać komunalizacji. Skoro Sąd I instancji przyznał, że części działek w zakresie wykraczającym poza obrys dotychczasowego mostu nie mogły stanowić części drogi krajowej nr 7, to mogły zostać skomunalizowane. Zatem, całe działki objęte decyzją Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r. mogły zostać skomunalizowane. W konsekwencji nie można przyjąć, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro przedmiotowe działki nie wchodziły w skład drogi krajowej, to zarządu nad nimi nie mógł sprawować terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, ale podstawowego i podlegały one komunalizacji z mocy prawa.

Wnosząca skargę kasacyjną Gmina podkreśliła, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji całkowicie pominął argumenty podnoszone w uzasadnieniu skarg, nie wyjaśnił dlaczego uznał podniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne i nie dokonał żadnych własnych ustaleń w kwestii ustalenia statusu prawnego wywłaszczonych działek i powiązanej z tym kwestii ustalenia zarządcy drogi, opierając się wyłącznie na ustaleniach organu administracji. Uznane przez Sąd za prawidłowe ustalenia organu, że decyzja Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r. rażąco narusza prawo, są wadliwe ponieważ opierają się wyłącznie na treści zaświadczenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 22 listopada 2016 r., z którego wynika, że niewyodrębnione wówczas części działek nr 287, nr 290 i nr 293 stanowiły fragment pasa drogowego drogi krajowej nr 7. Tymczasem obowiązkiem Sądu I instancji, jak i organu administracji otrzymujących takie zaświadczenie, było zweryfikowanie jego treści. Zaświadczenie zostało wydane przez podmiot, który złożył wniosek o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, niewątpliwie ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej i będzie płatnikiem odszkodowania za powyższe działki. Z tego względu wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała ustalenia Sądu I instancji, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy i w sposób prawidłowy została dokonana jego ocena. Organ powinien był ocenić przedstawiony dowód pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia dalszych dowodów. Sąd nie uczynił przedmiotem swojego rozpoznania kwestii, na podstawie jakich dokumentów źródłowych GDDKiA Oddział w Gdańsku wydała zaświadczenie. Czynności takich nie przeprowadził również organ administracji publicznej. Z kolei uchwała Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. Nr 192 nie wymieniała działek nr 287, nr 290 i nr 293 jako należących do drogi krajowej nr 7, ale określała wyłącznie przebieg drogi krajowej nr 7 pomiędzy poszczególnymi miastami. W rezultacie brak jest jakichkolwiek podstaw do zaliczenia działek nr 287/1, nr 290/1 i 293/1, znajdujących się pod mostem w Kiezmarku oraz obok niego, do drogi krajowej nr 7. Most jest konstrukcją posadowioną na wysokich filarach i umożliwia normalny ruch pojazdów, w tym także pojazdów rolniczych, bezpośrednio pod nim. Organ administracji w toku postępowania nie odniósł się do powyższych argumentów, a Sąd uznał, błędnie powołując art. 4 ust. 1 w wersji nieobowiązującej w dacie komunalizacji, że te twierdzenia nie zasługują na uwzględnienie.

Wnosząca skargę kasacyjną powołała też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1485/16, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i pomiędzy tymi samymi stronami postępowania, i który był korzystny dla Gminy Cedry Wielkie. Uchylono decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oparte wyłącznie na zaświadczeniu GDDKiA.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zaskarżony wyrok oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 października 2017 r. zostały wydane na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ i przyjęcia tych ustaleń przez Sąd I instancji. Omawiane działki pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej szczebla podstawowego i jako takie podlegały komunalizacji. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji, że wskazane działki nie mogły być przedmiotem komunalizacji i organ prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że toczące się w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe ma charakter jedynie kontrolny, a więc jego istotą nie było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale zbadanie, czy organ na gruncie obowiązujących wówczas przepisów mógł podjąć rozstrzygnięcie określonej treści. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący braku ustalenia na jakich dokumentach źródłowych oparte zostało zaświadczenie GDDKiA z 22 listopada 2016 r. jest nieuzasadniony. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Organ wydając zaświadczenie stwierdza jedynie to, co jest mu wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie będące urzędowym dokumentem korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała skutecznie treści zaświadczenia.

Ponadto podniesiono, że skarżąca kasacyjnie pomija charakter decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 października 2017 r., która jest decyzją kasacyjną i nie można w jej ramach dokonać podziału działek gruntu. Wskutek stwierdzenia nieważności sprawa ta powinna wrócić do ponownego rozpatrzenia, to jest do postępowania głównego.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1017/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tej sprawie.

Z tego względu, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1017/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Skarżąca kasacyjnie Gmina w zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podniosła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku oparcia istotnych dla sprawy ustaleń wyłącznie na zaświadczeniu wydanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku 22 listopada 2016 r., w konsekwencji czego Sąd I instancji przyjął, że działki o nr 287/1, nr 290/1 i nr 293/1 w dacie komunalizacji stanowiły fragment drogi krajowej nr 7, co z kolei stanowiło przesłankę wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy zatem jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Bezsporne jest, że na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., działki nr 287, nr 290 i nr 293, obr. Kieżmark, figurowały jako użytek "dr" - drogi i stanowiły własność Skarbu Państwa. Bezsporne jest także, że droga krajowa nr 7 przebiega na części działek nr 287/1 (powstałej z działki nr 287), nr 290/1 (powstałej z działki nr 290), nr 293(1 (powstałej z działki nr 293).

Stawiając zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania przez oparcie istotnych dla sprawy ustaleń wyłącznie na zaświadczeniu, skarżąca kasacyjnie Gmina na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła jednak żadnego innego dowodu, którym można byłoby podważyć moc dowodową zaświadczenia GDDKiA Oddział w Gdańsku z 22 listopada 2016 r. Skarżąca kasacyjnie na poparcie swojego stanowiska odwołuje się wyłącznie do argumentacji, którą podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego, a wskazującej, że o ile most w Kieżmarku wchodzi w skład drogi krajowej nr 7, o tyle grunty znajdujące się bezpośrednio pod tym mostem i obok niego w skład tej drogi już nie wchodzą. Kwestionuje przy tym oparcie zaskarżonego wyroku na normie prawa materialnego nie obowiązującej w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej oraz niezastosowaniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W odniesieniu do wskazania przez Sąd I instancji normy prawnej z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych według brzmienia nie obowiązującego jeszcze w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, trzeba przyznać rację skarżącej kasacyjnie Gminie, że odwoływanie się do definicji pasa drogowego w tym brzmieniu jest wadliwe. Przepis art. 4 został znowelizowany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz.U z 2003 r. poz. 1953) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 9 grudnia 2003 r.

Zauważenia przy tym wymaga, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w ówczesnym art. 4 pkt 1 tej ustawy była jednolita definicja "drogi lub pasa drogowego", przez które to pojęcie rozumiano "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Wprowadzenie odrębnej definicji drogi i pasa drogowego nastąpiło dopiero na mocy art. 4 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do rządowego projektu tej ustawy (https://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1933.htm) możemy przeczytać, że "Zmiana ta porządkuje słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Jedną z istotnych zmian jest rozdzielenie pojęcia «droga» i «pas drogowy». Pierwsze z nich ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu)". Uzasadnienie to nie pozwala zatem na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ograniczenie przestrzennych granic dróg publicznych do gruntu pod budowlą.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że skoro w poprzednio obowiązującym stanie prawnym pasem drogowym był również teren, a konkretnie pas terenu, w którego ciągu znajduje się obiekt inżynierski (...), to jest obiekt mostowy, który znowu oznaczał budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi (art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych), wskazane uchybienie Sądu I instancji nie ma żadnego wpływu na prawidłowość przyjętych ustaleń, że części działek zlokalizowane pod mostem, w dacie komunalizacji, stanowiły drogę krajową nr 7, a co za tym idzie uchybienie Sądu I instancji nie ma wpływu na wynik sprawy.

Przedstawiona zaś w skardze kasacyjnej koncepcja, że częścią drogi krajowej jest wprawdzie most, ale już grunt pod tym mostem w skład drogi nie wchodzi, oznaczałaby konieczność funkcjonowania w polskim porządku prawnym nowego pojęcia nieruchomości przestrzennej, które umożliwiłoby ustanowienie odrębnej własności obiektów budowlanych realizowanych nad czy pod powierzchnią gruntu (mosty, wiadukty, tunele, itp.). Niezależnie od tego, że w istocie w praktyce często powstają problemy z ustaleniem stanu prawnego obiektów budowlanych zrealizowanych nad (mosty, wiadukty, napowietrzne ciągi komunikacyjne) czy pod powierzchnią (tunele) nieruchomości gruntowej przez inwestora, który nie jest jej właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, to jednak w polskim porządku prawnym pojęcie trójwymiarowej nieruchomości (działki powietrznej) jeszcze nie funkcjonuje (D. Felcenloben, Czasowo-przestrzenne obiekty ewidencyjne w wielowymiarowym katastrze nieruchomości – perspektywa zmian istniejącego modelu, Acta Sci. Pol., Geodesia et Descriptio Terrarum 12 (1) 2013, 5-18).

Jeszcze innym zagadnieniem jest zaś problematyka dotycząca podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu mostowego zlokalizowanego "w ciągu dróg". W takim przypadku na znaczeniu traci okoliczność, na czyim gruncie taki obiekt się znajduje. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg obiekt inżynierski jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego obiektu inżynierskiego jest zarządca drogi, w ciągu której obiekt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, skoro w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie GDDKiA Oddział w Gdańsku z 22 listopada 2016 r., zgodnie z którym, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., niewyodrębnione wówczas części działek o numerach 287, 290, 293, położone w obr. ewid. Kieżmark, gm. Cedry Wielkie, stanowiły fragment pasa drogowego drogi krajowej, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaświadczenie będące urzędowym dokumentem korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że jakkolwiek domniemania mogą być obalone, to jednak zaświadczenie jest wiarogodnym środkiem dowodowym. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W rozumieniu przepisów K.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem przez organ w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego). Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z ówcześnie obowiązującą uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski z 1986r. Nr 3 poz. 16), ww. droga wymieniona była w załączniku do tej uchwały jako droga krajowa nr 7. W myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. poz. 60 ze zm.), na dzień 27 maja 1990 r., zarząd nad drogami krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Drogi krajowe nie należały więc do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W świetle powyższego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, że został on prawidłowo oceniony, a ustalenia organu administracyjnego nie zostały skutecznie podważone. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, co właściwie zaaprobował Sąd I instancji, że decyzja Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r., stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Cedry Wielkie własności szeregu nieruchomości, w części dotyczącej działek: nr 287/1 (powstałej z działki nr 287), nr 290/1 (powstałej z działki nr 290) i nr 293(1 (powstałej z działki nr 293), obr. Kieżmark, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w związku z czym zaszła konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego, we wskazanym zakresie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zasadnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie komunalizacji działki te w zakresie wykraczającym poza obrys mostu nie mogły stanowić części drogi krajowej nr 7. Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy i wyraźnie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez Gminę w toku postępowania nadzorczego, a dotyczących tego, że zaskarżona decyzja dotyczy całej powierzchni działek nr 287/1, nr 290/1, nr 293/1 i obejmuje łącznie aż 0,4275 ha, tymczasem bezpośrednio pod mostem w Kieżmarku działki te zajmują powierzchnię prawie dwukrotnie mniejszą, tj. ok. 0,2600 ha, pozostała powierzchnia tych działek wychodzi poza obrys mostu, a także do okoliczności dotyczących planowanej realizacji w miejscowości Kieżmark budowy drogi S7, która zakłada wybudowanie, obok istniejącego mostu, nowego mostu, który będzie przebiegał na działkach objętych zaskarżoną decyzją, ale w zakresie znajdującym się poza obrysem dotychczasowego mostu, co oznacza, że dopiero realizacja inwestycji polegającej na budowie nowego mostu spowoduje zajęcie pozostałej powierzchni działek nr 287/1, nr 290/1, nr 293/1, pod drogę S7.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ze względu na kasacyjny charakter decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 października 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z 5 kwietnia 1991 r., nie może ona rozstrzygać o prawach lub obowiązkach będących przedmiotem postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą stwierdzeniu nieważności. Decyzja ta nie może nakazać organowi rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym postępowanie będące przedmiotem decyzji nadzorczej. Oznacza to, że organ w postępowaniu nadzorczym nie może nakazać dokonania podziału działek 287/1, nr 290/1, nr 293/1 i komunalizacji tych części nowopowstałych działek których powierzchnia wykracza poza obrys mostu drogowego. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego, w toku którego okoliczności podnoszone przez Gminę, a dotyczące zakresu przestrzennego mienia podlegającego komunalizacji, będą musiały być wzięte pod uwagę. Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego niezastosowanie stwierdzić należy, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie Gminy pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji, że działki o numerach: 287/1, 290/1 i 293/1, obręb Kieżmark, nie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, a w konsekwencji, że nie podlegały komunalizacji z mocy prawa. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który został postawiony formalnie niepoprawnie, ponieważ został sformułowany wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w szczególności w braku wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów podniesionych w skardze i braku dokonania przez Sąd I instancji własnych ustaleń w kwestii ustalenia statusu prawnego wywłaszczonych działek i powiązanej z tym kwestii ustalenia zarządcy drogi. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wskazać należy, że Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji publicznej i nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych. W odniesieniu zaś do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przypomnieć należy, że zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, koniecznym jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/14. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.