Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 232/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4 pkt. 1 i art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 90 poz 999
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2091/14 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz T. S. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2014 r. Jednocześnie Sąd postanowił o zasądzeniu od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] lipca 2014 r. T. S. wystosowała do Ministra Skarbu Państwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie z powództwa X przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] sierpnia 2006 r. oraz decyzji trybunału arbitrażowego wydanej w sprawie z powództwa X przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] lutego 2009 r., w formie elektronicznej lub wydruku.

Minister Skarbu Państwa pismem z [...] lipca 2014 r. zwrócił się do inwestora (X zamieszkałego poza granicami Polski) z pytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie orzeczeń trybunału arbitrażowego wnioskodawcy. Minister zawiadomił o złożonym wniosku o udostępnienie orzeczeń i wezwał do wskazania fragmentów przedmiotowych orzeczeń mogących stanowić jedno z ograniczeń przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) w terminie instrukcyjnym do dnia 31 sierpnia 2014 r. Ponadto Minister wezwał inwestora do wzięcia udziału w tym postępowaniu jako strona, w oparciu o art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a.

X do dnia wydania decyzji administracyjnej nie powiadomił Ministra Skarbu Państwa o swoim stanowisku w sprawie, jak i też nie skontaktował się z organem prowadzącym postępowanie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2014 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, tj. X.

T. S. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem X odmawiając przyjęcia korespondencji zrezygnował "w sposób wyraźny i w pełni świadomy" z przysługującego mu prawa do prywatności. Jednocześnie w ocenie wnioskodawczyni Minister Skarbu Państwa nie mógł całkowicie odmówić dostępu do treści wnioskowanych orzeczeń trybunału arbitrażowego, powinien bowiem udostępnić przedmiotowe orzeczenia z ewentualnym wyłączeniem fragmentów zawierających dane, których ujawnienie naruszyłoby prywatność.

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2014 r., na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.

Organ wskazał, że w ostatecznym wyroku częściowym w przedmiocie jurysdykcji, odpowiedzialności i kosztów postępowania z [...] sierpnia 2006 r. trybunał arbitrażowy zawarł szczegółowe informacje na temat inwestycji X w polskie spółki prawa handlowego oraz informacje na temat działań gospodarczych podejmowanych przez polskie i niemieckie spółki prawa handlowego, których był właścicielem. Ponadto, wyrok zawiera informacje dotyczące działań gospodarczych innych polskich spółek — kontrahentów ww. podmiotów zależnych od X. Zarządzenie nr [...] trybunału arbitrażowego z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z powództwa X przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej zawiera natomiast informacje faktyczne dotyczące przyczyn umorzenia postępowania.

Minister Skarbu Państwa potwierdził, że przedmiotowe orzeczenia trybunału arbitrażowego zawierają w swojej treści elementy stanowiące informację publiczną, ponieważ dotyczą w pewnej części praw majątkowych Skarbu Państwa, jak też informację dotyczącą działań władczych podejmowanych przez polskie sądy i organy administracji wobec polskich i niemieckich spółek prawa handlowego, których właścicielem był X. Niemniej zawarte są tam również dane dotyczące podmiotów prawa prywatnego, które nie są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, ponieważ nie obejmuje ich katalog podmiotów przewidziany w art. 4 u.d.i.p. W ocenie Ministra Skarbu Państwa nie sposób przypisać statusu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. tym informacjom zawartym w przedmiotowym wyroku częściowym trybunału arbitrażowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., które dotyczą szeregu umów oraz wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółkami prawa handlowego, których właścicielem jest X, a ich kontrahentami, gdyż są to informacje o operacjach gospodarczych podmiotów prywatnych i nie dotyczą spraw publicznych, a wyłącznie jednostkowych interesów majątkowych podmiotów prywatnych.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, że mając na względzie treść art. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak też art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, określających możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy, organ stwierdził, iż informacje zawarte we wnioskowanych orzeczeniach odnoszą się do sfery prywatności (sfery działalności zawodowej i gospodarczej) X jako osoby fizycznej. X był stroną postępowania arbitrażowego jako inwestor, tj. właściciel swoich spółek prawa handlowego. Jednocześnie w ramach niniejszego postępowania nie wyraził zgody na rezygnację z przysługującego mu prawa prywatności (rezygnacji z przysługującego mu prawa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i nie wyraził zgody na udostępnienie wnioskowanych orzeczeń. W ocenie Ministra Skarbu Państwa brak zajęcia stanowiska przez osobę fizyczną jako stronę postępowania nie może zostać poczytane jako domniemana rezygnacja z przysługującego jej prawa do prywatności.

Z tych względów Minister Skarbu Państwa odmówił wnioskodawczyni udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednocześnie organ zaznaczył, iż oba orzeczenia trybunału arbitrażowego, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stanowią integralną całość i nie mogą zostać udostępnione w częściach.

W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2014 r. T. S. podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust 2, art. 10, art. 13 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za usprawiedliwioną.

Sąd podkreślił, że umowa między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji sporządzona w Warszawie w dniu 10 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 27, poz. 116) w art. 11 ust. 3 zezwala inwestorowi oraz państwu będącemu stroną Traktatu uzgodnienie rozpatrzenia sporu w postępowaniu arbitrażowym. Przepis art. 32 ust. 5 Regulaminu Arbitrażowego UNCITRAL w wersji z 1976 r. mającej zastosowanie

w sprawie do wyroku Trybunału Arbitrażowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. stanowi tylko, że wyrok może zostać podany do wiadomości publicznej wyłącznie za zgodą obu stron. Powyższego zapisu, w ocenie Sądu, nie można utożsamiać

ze sformułowaniem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej

w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jak też nie można akceptować poglądu,

iż stanowi wprost, samodzielną podstawę do ograniczenia dostępu do przedmiotowego orzeczenia. Sąd podkreślił, że dobrowolność arbitrażu gospodarczego polega na tym, iż zapis na sąd polubowny jest normalną umową cywilnoprawną, którą strony mogą swobodnie zawrzeć negocjując jej warunki. Kompetencja sądu arbitrażowego do rozpoznawania sporu wynika z umowy między stronami. Sądy arbitrażowe mogą być sądami powołanymi przez same strony i wówczas określane są jako sądy ad hoc, lub funkcjonować jako sądy instytucjonalne, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przy izbie handlowej jako sądy arbitrażowe stałe. Istnieją w każdym systemie prawnym procedury umożliwiające sądom państwowym pewną kontrolę nad orzeczeniami arbitrażowymi. Przede wszystkim sąd państwowy, jeżeli strona przegrana orzeczenia arbitrażowego nie wykona, stwierdza prawomocność takiego orzeczenia oraz nadaje orzeczeniu klauzulę wykonalności. Najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrok jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Skoro tak, to w sprawie o udostępnienie treści wyroku arbitrażowego znajduje zastosowanie wskazana ustawa określająca zasady i tryb dostępu do informacji posiadających walor informacji publicznych.

Sąd zaznaczył, że aby móc zbadać prawidłowość podjętej przez organ decyzji odmownej, w tym w szczególności ocenić, czy żądana informacja (w całości czy też w części) spełnia przesłanki do uznania jej za wymagającą ochrony prywatności osoby fizycznej, czy też z uwagi na podstawę ograniczenia dostępu (tajemnicę przedsiębiorcy), powinien dysponować całością akt postępowania przed organem, w tym także kopią przedmiotowego wyroku i zarządzenia Trybunału Arbitrażowego. Sąd podkreślił, że Minister Skarbu Państwa wraz z odpowiedzią na skargę przesłał całość akt postępowania. Natomiast na wezwanie Sądu zawierające zapewnienie, że wyrok i zarządzenie Trybunału Arbitrażowego nie zostaną ujawnione stronie skarżącej, Minister nie przesłał kopii przedmiotowych dokumentów. Poinformował jedynie, iż nie posiada tłumaczeń ww. orzeczeń wydanych w języku angielskim, zaś nieudostępnianie przez Sąd żądanych dokumentów stronie nie ma oparcia w przepisach prawa.

Odnosząc się do wątpliwości organu Sąd wskazał, że ww. dokumenty przekazane w języku angielskim, tak i ich tłumaczenia nie byłyby udostępniane stronie skarżącej (lecz przechowywane poza aktami głównymi). Zaniechanie przez Sąd analizy materiałów źródłowych, stanowiących podstawę wyłączenia informacji publicznej z dostępu, czyniłoby kontrolę sądową iluzoryczną. Dlatego Sąd podkreślił, że stanowisko organu uniemożliwia zbadanie, czy w istocie przedmiotowe orzeczenia zawierają informacje stanowiące tajemnicę prawnie chronioną, a tym samym dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 12a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm, dalej: p.p.s.a.) akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Oznacza to, że co do zasady w każdej sprawie sądowoadministracyjnej umożliwia się stronom przeglądanie akt. Zastosowanie w sprawie znajdują zatem ogólne postanowienia powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące dostępu do akt sądowych sprawy. Udostępnia się je wszystkim stronom postępowania. Regulacja ta nie dotyczy jednak tych części akt sprawy, w których znajdują się informacje żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. W tym właśnie języku funkcjonują wszystkie organy państwowe, wydawane są akty prawne, toczy się życie publiczne. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), a jej rozwinięciem przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowiący, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych, jednakże - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt II SA 4033/01 - pomocna w wyjaśnieniu tej kwestii może być uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r., sygn. akt W 7/96 dotycząca unormowań dekretu z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 324). Zgodnie z przyjętym w tej uchwale stanowiskiem czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej (inne podmioty prowadzące postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji w języku polskim). Oznacza to, że czynności procesowe powinny być dokonywane w języku polskim. Organ administracji publicznej (inny podmiot wykonujący zadania publiczne) ma obowiązek dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, co oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym tłumaczeniami dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Nie zmienia to faktu, że dowodem będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie.

Wynik badania dokumentu powinien być jednoznaczny, gdyż dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy i w jakim zakresie przeprowadzony dowód wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie obowiązkowi wykonywania czynności urzędowych w języku polskim stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Minister Skarbu Państwa jako podmiot wykonujący zadania publiczne powinien był prowadzić postępowanie administracyjne - zakończone zaskarżoną decyzją - w języku polskim. Wymóg ten dotyczy całego postępowania, w tym także postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), którego kluczowymi elementami były przedmiotowe orzeczenia Trybunału Arbitrażowego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do m.in. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wyjątkami określonymi w pkt 1 i 2. Przy czym – zdaniem Sądu - pod pojęciem stosowania przepisów k.p.a. do decyzji nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, a także postępowanie dowodowe, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Sądu, brak w sprawie przetłumaczonych orzeczeń Trybunału Arbitrażowego objętych żądaniem, niezależnie od tego, iż wskazuje na naruszenie przez organ powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwia zweryfikowanie stanowiska organu odnośnie do odmowy udostępnienia żądanych informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy zaskarżona decyzja, z uwagi na brak ww. dokumentów, nie poddaje się kontroli Sądu. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że zgodnie art. 17 ust. 1 Regulaminu Arbitrażowego UNCITRAL w wersji z 1976 r. (który odpowiada brzmieniu art. 19 ust. 1 ww. Regulaminu w wersji z 2010 r.) zespół orzekający ustala język, w którym będzie prowadzone postępowanie, co oznacza, iż dopuszczalne jest wydawanie orzeczeń w sprawach, w których stroną jest Rzeczypospolita Polska w języku innym, niż język polski. W niniejszym postępowaniu, toczącym się zgodnie z regulacjami ww. ustawy o języku polskim obowiązuje język polski jako język urzędowy.

Konkludując, Sąd stwierdził, że podstawą uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć były wskazane powyżej wadliwości o charakterze formalnoprawnym, które uniemożliwiły dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Z tego też względu Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi.

O uchyleniu wydanych w sprawie decyzji Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Skarbu Państwa podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mógł dokonać czynności urzędowej na podstawie nieprzetłumaczonego odpisu wyroku trybunału arbitrażowego, który był sporządzony w języku angielskim, podczas gdy:

- z przepisów nakładających na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim nie wynika bezwzględny zakaz dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego, jako dowodu w postępowaniu administracyjnym,

- przepisy nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim są normami na tyle ogólnymi, że nie mogą być uznane za przepisy regulujące wymogi formalne dokumentów w postępowaniu administracyjnym,

- przeprowadzenie dowodu z nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jest dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

- dowodem jest treść dokumentu obcojęzycznego a nie jego tłumaczenie,

- obowiązek prowadzenia postępowania w języku polskim nie oznacza wyłącznie obowiązku rozumowania w kategoriach języka polskiego,

- fakt, że dokument jest w języku obcym nie oznacza, że organ nie może samodzielnie rozumieć jego treści w stopniu umożliwiającym załatwienie sprawy administracyjnej,

- konieczność przetłumaczenia wyroku arbitrażowego na język polski spowoduje wydłużenie postępowania i wzrost jego kosztów;

2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 3 umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w Warszawie dnia 10 listopada 1989 r. w zw. z art. 32 ust. 5 Zasad postępowania arbitrażowego Komisji Narodów Zjednoczonych ds. międzynarodowego prawa handlowego w wersji z 1976 r. (Zasad arbitrażowych UNCITRAL) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalone w trybie przewidzianym umową międzynarodową przez Rzeczpospolitą Polską oraz [...] jako strony postępowania arbitrażowego zasady postępowania nie mają wpływu na zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy:

- ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego i kreuje prawa dla stron postępowania arbitrażowego (państwa i inwestora),

- Rzeczpospolita Polska jako strona postępowania arbitrażowego zaciągnęła zobowiązania co do trybu prowadzenia postępowania arbitrażowego i zachowania w tajemnicy części wyroku, chyba że obie strony postępowania arbitrażowego wyrażą wprost zgodę na jego upublicznienie,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny jest organem Rzeczypospolitej Polskiej i powinien mieć na względzie zobowiązania międzynarodowe zaciągnięte przez państwo polskie w trakcie rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej,

- zasada poufności postępowania arbitrażowego wynika z decyzji Rzeczypospolitej Polskiej o związaniu się Zasadami arbitrażowymi UNCITRAL, która została podjęta na podstawie normy zawartej w traktacie międzynarodowym (normy prawa powszechnie obowiązującego - hard law),

- klauzule umowne dotyczące postępowań arbitrażowych, w tym wyboru trybu postępowania, są powszechnie przyjęte w obrocie międzynarodowym;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości i uznaniu, że organ administracji nie uzasadnił decyzji czego skutkiem miała być niemożność poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej, podczas gdy organ administracji w zaskarżonej decyzji wskazał zastosowane przepisy procedury i prawa materialnego oraz wyjaśnił względy faktyczne przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej, czym wypełnił dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do niej:

a) przy jednoczesnym braku precyzyjnego wskazania co do dalszego postępowania, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku powinny zostać zamieszczone wskazania co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy mające na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych w zakresie:

- podmiotu, którego powinny obciążać koszty tłumaczenia wyroku trybunału arbitrażowego,

- sposobu wezwania strony postępowania do zajęcia konkretnego stanowiska w zakresie określenia treści wyroku trybunału arbitrażowego stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy,

- wskazanie jakie dodatkowe elementy powinny zostać przez organ ujęte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej,

- czy w świetle oceny prawnej Sądu, w szczególności obowiązku dokonywania czynności urzędowych w języku polskim, organ administracji ma obowiązek udostępnienia wnioskowanych wyroków wyłącznie w polskiej wersji językowej;

b) przy braku odniesienia się w zakresie ponoszonych przez organ administracji w toku postępowania wątpliwości prawnych odnoszących się do konfliktu pomiędzy przepisami u.d.i.p., a wskazanym przez Sąd obowiązkiem przekazania wnioskowanych wyroków i ich przechowywania w sejfie poza aktami sprawy (sądowoadministracyjnej i administracyjnej), co skutkuje brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku właściwego sposobu postępowania organu administracji w sytuacji konfliktu prawa strony do przeglądania akt sprawy a udostępnieniem jej przez Sąd dokumentów będących przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (co mogłoby prowadzić do zniweczenia sensu prowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej);

3) art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wezwaniu organu do przedłożenia dokumentu, który nie był włączony do akt sprawy administracyjnej i jednocześnie wyłączenie go z akt postępowania sądowego bez wyraźnej podstawy prawnej ("zamknięcie w sejfie i nieudostępnianie stronom postępowania"), podczas gdy w demokratycznym państwie prawnym również działania sądu administracyjnego powinny mieć jasne oparcie w przepisach prawa, co może budzić wątpliwości co do możliwego naruszenia praw stron postępowania sądowoadministracyjnego do dostępu do akt postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź też rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.). Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że art. 54 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym na dzień złożenia skargi stanowił, iż organ, którego działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Środkiem dyscyplinującym organ do wykonania tego obowiązku jest zagrożenie ukaraniem grzywną.

Jak podkreśla się w doktrynie, przez pojęcie akt sprawy należy rozumieć nie tylko akta postępowania przeprowadzonego przez organ, ale i akta pozostałych postępowań administracyjnych w danej sprawie. W rezultacie akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta te powinny być kompletne i uporządkowane. Powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w prawie. (...) Okoliczność, iż akta postępowań administracyjnych mają być kompletne i uporządkowane pozytywnie wpływa na efektywność i sprawność postępowania sądowoadministracyjnego. Niespełnienie powyższych wymagań skutkuje tym, że sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. (por. Jagielska/Wiktorowska/Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 330) Obowiązek powyższy jest bezwarunkowy. Oznacza to, że organ nie może - zasłaniając się tajemnicą dokumentu - nadesłać niepełne akta sprawy. Oznaczone odpowiednią klauzulą tajemnicy chronionej dokumenty - jako materiał dowodowy podlegający ocenie organu, a następnie kontrolowany przez sąd - nie podlega innym w tym zakresie regułom, z zastrzeżeniem możliwości ich nieudostępniania, czy ograniczonego obiegu, z uwagi na zapewnienie ochrony tajemnicy. Powyższe wyraźnie wynika z przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167 ze zm.) zawierających szereg instrumentów, które pozwalają na zachowanie oznaczonych informacji w tajemnicy. Co więcej, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1777/15 (CBOSA), informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że pomimo dwukrotnego wezwania organu do nadesłania dokumentów, których udostępnienia w trybie informacji publicznej zażądała strona, organ wskazanych dokumentów nie nadesłał powołując się na brak przepisów wyłączających prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy. Jak już wskazano, nadanie odpowiedniej klauzuli wynikającej z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, oznacza, że informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Bezpodstawne były zatem obawy Ministra, powołującego się na brak regulacji związanych z gwarancją ochrony informacji wynikających z dokumentów przekazanych sądowi.

Na tym tle pozostawał jeszcze do rozważenia ten aspekt przedstawionego zagadnienia, którego istota związana jest z wymogiem procedowania przez organ i obowiązkiem przedłożenia sądowi dokumentów w języku polskim. W tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne posługiwanie się przez organ w postępowaniu administracyjnym dokumentem obcojęzycznym. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Wskazać zatem trzeba, że w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o języku polskim, język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Minister Skarbu Państwa był bezspornie konstytucyjnym organem państwa. Był zatem obowiązany wykonywać swe urzędowe czynności w języku polskim. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że czynności urzędowe, o jakich mowa w powołanym przepisie, to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym również analizowanie materiału dowodowego. Badanie w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego treści dokumentu obcojęzycznego jest czynnością urzędową. Czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Nie zmienia to faktu, że dowodem w sprawie będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2966/13 wraz z powołanym tam orzecznictwem)

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt nie tylko nieprzedstawienia przez organ Sądowi dokumentów, których udostępnienia domagała się wnioskodawczyni, ale również brak dokonania tłumaczenia tych dokumentów na język polski w toku prowadzonego postępowania. Postępowanie z wniosku T. S. zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ w oparciu o obcojęzyczne i nieprzetłumaczone na język polski dokumenty ustalił, że zawierają one informacje, które obejmują sferę prywatności (działalności zawodowej i gospodarczej) i w oparciu o tak dokonane ustalenia odmówił uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim. W tym zatem zakresie Sąd I instancji nie naruszył art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 75 § 1 k.p.a.

Nie można powyższego uchybienia usprawiedliwić, jak czyni to organ, okolicznością, że dokumenty, których dotyczył wniosek o udostępnienie, zostały sporządzone w języku angielskim w ramach postępowania prowadzonego przez Trybunał Arbitrażowy. Dokumenty te były bowiem źródłem informacji, których udostępnienia domagała się strona składając wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem były one kluczowym dowodem w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W powyższych okolicznościach posługiwanie się wskazanymi dokumentami bez ich urzędowego przetłumaczenia na język polski należało uznać za sprzeczne z prawem. Z tych powodów na akceptację nie zasługują również twierdzenia o wydaniu zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 3 Umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w Warszawie dnia 10 listopada 1989 r. w zw. z art. 32 ust. 5 Zasad arbitrażowych UNCITRAL, należy przede wszystkim wskazać, że nie budzi wątpliwości, iż powoływana umowa międzynarodowa będąc ratyfikowana i potwierdzona przez Prezydenta umożliwia przedłożenie do rozstrzygnięcia sporu międzynarodowemu trybunałowi arbitrażowemu. Nie budzi również wątpliwości, że Regulamin Arbitrażowy UNCITRAL wydany jako akt odrębny, wykonawczy, na dzień rozstrzygania przedmiotowego sporu, w art. 32 ust. 5 przewidywał, iż wyrok może zostać podany do wiadomości publicznej wyłącznie za zgodą obu stron. Regulacja ta, z racji swej pozycji w systemie prawa, nie będąc aktem prawnym o mocy równej umowie międzynarodowej, nie może jednak wyłączyć reguł ustawowych określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy więc zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/14 (CBOSA), iż art. 32 ust. 5 Regulaminu Arbitrażowego nie można utożsamiać ze sformułowaniem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zastrzeżenie zatem przez strony poufności wyroku w trybie ww. Regulaminu pozostaje bez wpływu na możliwość realizacji korzystania przez każdego z prawa do informacji sformułowanego w art. 61 Konstytucji RP.

Końcowo, należy uznać za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Uchybienia, jakich dopuściły się organy zostały szeroko wyjaśnione, czyniąc właściwą i czytelną podstawę dla dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.