Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1096/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22a; art 39
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013r. sprawy ze skargi Powiatu [...] - [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] – Zespołu Szkół im. [...] w [...] z dnia 22 września 2010 r., przekazanego za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] pismem z dnia 30 września 2010 r., które wpłynęło do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, w dniu [...] października 2010 r. Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją wydaną w I instancji zobowiązano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 13 999,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 3 grudnia 2008 r. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał niekwalifikowaność wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu (w kwocie 7 999,97 zł) oraz pracownika obsługi finansowej projektu (w kwocie 5 999,98 zł). Powodem uznania ww. wydatków za niekwalifikowane były zastrzeżenia wykryte podczas kontroli projektu dotyczące formy rozliczenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji w projekcie. Zespół kontrolujący zakwestionował fakt zawarcia dwóch umów zlecenia: 1) na pełnienie funkcji koordynatora projektu z dyrektorem szkoły, Z. W. oraz 2) na prowadzenie obsługi finansowej projektu z Główną Księgową szkoły, L. G. – z uwagi na pokrywanie się w obydwu przypadkach zadań w ramach stosunku pracy z zadaniami w ramach stosunku cywilnoprawnego. Na tej podstawie WUP w [...] zażądał od Odwołującego zwrotu środków.

W odwołaniu od ww. decyzji Powiat [...] – Zespół Szkół im. [...] w [...] zarzucił organowi I instancji:

1. błędne zastosowanie przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2 UFP poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wykorzystane przez Odwołującego z naruszeniem art. 208 UFP;

2. naruszenie przepisów art. 26 ust. 6 w związku z art. 5 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

3. rażące naruszenie przepisów art. 6-9, art. 11, art. 75 kpa.

Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki zapoznała się z dokumentacją przekazaną w przedmiotowej sprawie i na tej podstawie poczyniła następujące ustalenia.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Dyrektor szkoły m.in. dopuszcza do użytku w danej szkole zaproponowany przez nauczyciela program nauczania (art. 22 a ww. ustawy), reprezentuje szkołę na zewnątrz (art. 39 ust. 1 pkt 1), sprawuje nadzór pedagogiczny (art. 39 ust. 1 pkt 2), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (art. 39 ust. 1 pkt 5), decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły (art. 39 ust. 3 pkt 1).

Zgodnie z postanowieniami Statutu Zespołu Szkół im. [...] w [...] (ZS) do zadań Dyrektora szkoły należy: ustalenie organizacji pracy szkoły, zwłaszcza rozkładu zajęć lekcyjnych (rozdz. III § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. f), kierowanie działalnością ZS i reprezentowanie ZS na zewnątrz (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2), dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym ZS oraz ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 5). Ponadto, Dyrektor ZS jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami i w tym zakresie do niego należy nawiązywanie i rozwiązywanie umów o pracę (stosunku pracy) (rozdz. III § 4 pkt 1), a także zatwierdza wydatki ze wszystkich źródeł finansowania (rozdz. VIII § 7).

Natomiast zakres zadań wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 sierpnia 2008 r. na pełnienie koordynatora projektu obejmuje całościowe zarządzanie projektem, tj.: organizację spotkań z personelem; zawieranie umów z personelem obsługującym projekt; sprawdzanie, ocenę i zatwierdzanie programów autorskich, materiałów dydaktycznych poszczególnych trenerów; kontrolę i nadzór prowadzonych zajęć; kontrolę i nadzór wydatków – analizę dokumentacji finansowej; podpisywanie dokumentacji pedagogicznej, kadrowej, finansowej i sprawozdawczej.

Podkreślono również, że zgodnie z art. 54 ust. 1 UFP do zadań głównego księgowego należy m.in.: prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, jak również kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Zgodnie z rozdz. VIII § 5 Statutu Zespołu Szkół im. [...] w [...] (ZS) za prowadzenie rachunkowości i gospodarki finansowej odpowiada główny księgowy.

Natomiast zakres obowiązków wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 września 2008 r. z L. G. obejmował obsługę finansową projektu.

W ocenie organu odwoławczego z powyższego jasno wynika, że w obydwu przypadkach zakres zadań powierzonych na podstawie umów zlecenia jest tożsamy z zakresem zadań wynikających ze stosunku pracy, jaki łączy Z. W. i L. G.b z Odwołującym. Zadania przewidziane dla koordynatora projektu są tożsame z zadaniami przypisanymi dla Dyrektora szkoły. Podobnie, zadanie polegające na obsłudze finansowej projektu realizowanego przez Odwołującego stanowi ten sam rodzaj zadania, jaki jest określony dla Głównego Księgowego Odwołującego.

Projekt w okresie jego realizacji, tj. w okresie od 1 września 2008n r. do 31 grudnia 2009 r. był w istocie "włączony" w system i organizację pracy szkoły. Zakres i specyfika projektu nie pozwala bowiem na wyraźne wyodrębnienie projektu z bieżącego funkcjonowania szkoły. Oznacza to, że Z. W. jako Dyrektor szkoły zarządzał jednocześnie projektem (jako koordynator projektu), natomiast L. G. jako Główna Księgowa szkoły obsługiwała wszystkie wydatki ponoszone przez szkołę, a więc również wydatki ponoszone w ramach projektu.

Organ II instancji przypomniał, że judykatura wielokrotnie wypowiadała poglądy, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju, co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych, nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych. Zawarte w takim zakresie uzgodnienia są w sferze prawa pracy – niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w nadanej im formie umów cywilnoprawnych – automatycznie nieważne z mocy art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

W przypadku, gdy zakres czynności określonych w umowie cywilnoprawnej jest taki sam, jak zakres czynności wynikających z umowy o pracę, umowa cywilnoprawna stanowi w istocie uzupełnienie umowy o pracę. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 kwietnia 1994 r. (sygn. akt I PZP 13/94, opubl. OSNP 1994/3/39).

Podkreślono również, że nie jest umową zlecenia umowa zawarta z pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, której treścią jest wykonywanie przez pracownika tego samego rodzaju pracy poza normalnym czasem pracy, za odrębnym wynagrodzeniem. Umowa taka stanowi rozszerzenie umowy o pracę, mimo że została nazwana przez strony umową zlecenia. W konsekwencji pracownikowi zatrudnionemu poza normalnym czasem pracy przysługuje dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, przewidziany w art. 134 kp.

Zwrócono uwagę także na to, iż zawieranie z własnym pracownikiem dodatkowej (drugiej) umowy o pracę za normalnym wynagrodzeniem judykatura dopuszcza tylko wyjątkowo, gdy chodzi o rodzaj pracy wyraźnie inny niż uzgodniony w podstawowym czasie pracy (wyr. SN z dnia 14 lutegi 2002 r., I PKN 876/00, Prawo Pracy 2002/7-8/51).

Zawarcie umowy cywilnoprawnej obok umowy o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty tymi umowami jest taki sam, a wymiar czasu pracy przekracza jeden etat w okresie rozliczeniowym, skutkuje więc uznaniem, że zawarta w tych okolicznościach umowa cywilnoprawna stanowi uzupełnienie umowy o pracę w zakresie obowiązku wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych.

Wobec powyższego zawarcie przez Beneficjenta dodatkowych umów zlecenia na potrzeby realizacji projektu z własnym pracownikiem na warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest naruszeniem zasad prawa pracy.

Podkreślono jednocześnie, że nie budzi wątpliwości fakt powierzenia funkcji koordynatora projektu Dyrektorowi szkoły oraz obsługi finansowej projektu Głównej Księgowej szkoły, lecz podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia ww. funkcji w projekcie.

Zgodnie z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Z uwagi więc na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu i pracownika obsługi finansowej projektu (umowy zlecenia) pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów Kodeksu pracy), podmiot będący stroną umowy właściwie zakwalifikował wydatki poniesione na ww. wynagrodzenia za niekwalifikowane z uwagi na nie spełnianie warunku określonego w rozdziale 3.1. pkt 1 lit. g Wytycznych.

Tym samym wydatki wypełniły dyspozycję normy art. 211 ust. 1 pkt 2 UFP mówiącą, iż w przypadku gdy środki (...) przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji (...) są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 UFP (...) podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W takim przypadku, zgodnie z art. 211 ust. 4 UFP, podmiot będący stroną umowy wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Odnosząc się do zarzutu Odwołującego, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 26 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 5 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdzono, iż powyżej przytoczony przepis prawa nie istnieje.

W odniesieniu do zarzutu Odwołującego, iż decyzja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] rażąco narusza przepisy art. 6-9, art. 11 oraz art. 75 kpa poprzez niewskazanie przez organ I instancji procedur, o których mowa w art. 211 UFP, których naruszenia dopuścił się Odwołujący, IZ PO KL nie stwierdziła naruszenia ww. przepisów w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości Powiat [...] – Zespół Szkół im. [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący podniósł następujące zarzuty:

1) błędne zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (UFP) poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wykorzystane przez skarżącego z naruszeniem art. 208 UFP,

2) naruszenie przepisów art. 6,7,8,9,11,75 kpa,

3) błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w szczególności jej art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1 przez uznanie, że zakres obowiązków wynikających z umowy zlecenia na pełnienie przez Z. W. funkcji koordynatora projektu jest tożsamy z zakresem obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół im. [...],

4) błędną wykładnię i zastosowanie art. 54 ust. 1 UFP poprzez przyjęcie, iż zakres obowiązków wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 września 2008 r. z L. G. jest tożsamy z zakresem zadań Głównego Księgowego Zespołu Szkół im. prof. [...] w [...],

5) błędną wykładnię art. 18 § 2 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż zawarte umowy cywilnoprawne ze Z. W. i L. G. są nieważne z mocy tegoż przepisu prawa.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do podnoszonego parokrotnie zarzutu, iż WUP w [...] przy braku jasno sprecyzowanych procedur i warunków realizacji projektu przed jego wdrożeniem w dacie podpisania umowy oraz braku precyzyjnych i jednoznacznych odpowiedzi na pytania i wątpliwości w trakcie realizacji – zarówno oceniając wniosek, jak i podpisując umowę o dofinansowanie projektu akceptował formę umów cywilnoprawnych dla zatrudnienia koordynatora i specjalisty ds. finansowych, jako podstawę wydatkowania środków z dofinansowania na wynagrodzenie odpowiednio Z. W. i L. G..

WUP dysponował dokumentami dot. zatrudnienia Z. W. na stanowisku Dyrektora ZS i L. G. na stanowisku Głównej Księgowej.

Z pełną świadomością wyżej wskazanej okoliczności Instytucja pośrednicząca pozytywnie zweryfikowała i zatwierdziła do wypłaty kolejne wnioski o płatności.

Pomimo braku precyzyjnie określonych pisemnie warunków realizacji projektu przedstawiciele ZS w [...] uczestnicząc w szkoleniach organizowanych przez WUP oraz w trakcie kontaktów z tą jednostką w czasie realizacji projektu, nigdy nie zostali nawet ustnie poinformowani o jakichkolwiek przeszkodach w pełnieniu funkcji koordynatora projektu przez Dyrektora szkoły lub funkcji specjalisty ds. finansowych przez Główną Księgową szkoły realizującej ten projekt. Wręcz przeciwnie, uzyskiwali informację, iż wskazanym jest by te kluczowe funkcje powierzyć tym osobom, gdyż ich znajomość problematyki stanowić będzie gwarancję prawidłowej realizacji projektu.

Zaznaczono, iż mimo, że projekt obejmował rozpoczęcie realizacji od 1 września 2008 r., umowa została podpisana przez WUP dopiero 17 listopada 2008 r. z przyczyn leżących wyłącznie po jego stronie. Ustne polecenia zobowiązywały skarżącego do rozpoczęcia realizacji projektu zgodnie z harmonogramem zawartym we wniosku i z zapewnieniem pełnej akceptacji wniosku pod względem finansowania ze środków z dotacji. Sprawującą nadzór nad realizacją projektu ze strony WUP była K. M., która w ramach swoich obowiązków udzielała przedstawicielom Beneficjenta wskazówek i sprawdzała wszystkie dokumenty. Także ona nie wnosiła uwag dot. przedmiotu skargi.

Podkreślono, że kolejne wnioski Beneficjenta o płatność zawierają pełne informacje, także odnośnie wydatków poniesionych na zapłatę rachunków z tytułu umów zlecenia dla koordynatora i pracownika ds. finansowych i były akceptowane przez WUP bez zastrzeżeń.

Wskazano również, że WUP zmienił swoją ocenę odnośnie kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenia koordynatora projektu i specjalisty ds. finansowych dopiero na etapie kontroli zrealizowanego projektu przeprowadzonej w 2010 r.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją zarówno I instancji, jak II instancji odnośnie tożsamości zadań wykonywanych przez Z. W., jako Dyrektora szkoły i jako koordynatora projektu oraz L. G.b, Główną Księgową szkoły.

W przedmiotowym projekcie zarówno formalnie, jak i faktycznie występowało wyraźne rozgraniczenie zadań wykonywanych w ramach podstawowego stosunku pracy i czasu pracy w szkole od zadań wykonywanych w ramach dodatkowego zatrudnienia na warunkach umów cywilnoprawnych poza czasem pracy etatowej.

Umowy zawarte w ramach projektu przewidywały całkowicie inne stanowiska oraz inne zakresy obowiązków.

W żadnym zakresie objęte umową cywilnoprawną czynności koordynatora nie pokrywały się z zakresem obowiązków Dyrektora szkoły. W zawartej umowie zlecenia brak jest też elementu stałości jaki charakteryzuje stosunek pracy, tj. trwała więź łącząca pracodawcę i pracownika. Zleceniobiorca miał za zadanie wykonać jednorazowo zespół czynności powtarzających się w różnych odstępach czasowych w celu realizacji projektu.

Umowa zlecenia zawarta pomiędzy Powiatem [...] – reprezentowanym przez Zarząd a Z. W. – jako Zleceniobiorcą dotyczyła wykonania konkretnej usługi w zakresie koordynowania projektu przez okres od 1 sierpnia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r., a nie pełnienia pracy jako takiej w ramach istniejącego stosunku pracy na stanowisku Dyrektora szkoły. Zawarta umowa zlecenia nie ma znamion podporządkowania służbowego, tak jak miałoby to miejsce w umowie o pracę.

Jeśli chodzi o L. G., to dokonywała ona osobiście i w czasie wolnym od pracy zawodowej wszystkich księgowań oraz rozliczeń wydatków zgodnie z harmonogramem projektu. Do obowiązków ww. wykonywanych na stanowisku Głównego Księgowego w ZS należy koordynowanie pracy dwóch podległych pracowników przy pomocy których wykonywane są zadania określone ustawą o finansach publicznych i ustawą o rachunkowości.

Zadania zlecone przez Zleceniodawcę w żadnym wypadku nie pokrywały się z zakresem czynności wynikającym ze stosunku pracy. Etatowy zakres obowiązków i odpowiedzialność Głównego Księgowego określa ustawa o finansach publicznych (art. 45 pkt 1), której przepisy nie wskazują aby obowiązkiem księgowej było rozliczenie projektów unijnych. W ramach umowy zlecenia dotyczącej obsługi finansowej projektu L. G. jako Zleceniobiorca wykonywała szereg czynności związanych tylko i wyłącznie z projektem.

Zdaniem skarżącej przytoczone w zaskarżonej decyzji orzecznictwo SN zostało błędnie zastosowane do przedmiotu sprawy, gdyż brak jakichkolwiek podstaw do uznania pracy koordynatora i specjalisty ds. finansowych związanej z projektem z pracą Dyrektora i Głównego Księgowego wykonywaną w godzinach nadliczbowych, jako zadania tożsame z ich obowiązkami z tytułu umów o pracę w szkole.

W ocenie skarżącej brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż projekt w okresie jego realizacji i od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. był "włączony" w system i organizację pracy szkoły zarówno z ww. przyczyn, jak i ze względu na fakt, że wszystkie zadania z projektu były wykonywane poza godzinami pracy pracowników szkoły i czasem obowiązkowych zajęć lekcyjnych uczniów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 106/11, po rozpoznaniu skargi Powiatu [...] – Zespołu Szkół im. [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną w powyższy wyrok wniósł Minister Rozwoju Regionalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej NSA) zauważył, iż z treści art. 39 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie można wywieść, że o zakresie faktycznie wykonywanych przez dyrektora szkoły lub placówki obowiązków decyduje źródło finansowania nie zaś wyłącznie charakter tych obowiązków. Omawiane przepisy określają obowiązki dyrektora rodzajowo i brak podstaw by przyjąć, że obowiązek realizowania projektu unijnego – co do zasady - nie mieści się w ustawowych obowiązkach dyrektora. Należy przy tym mieć na względzie, że zwrot "projekt" został zdefiniowany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 5 pkt 9 tej ustawy projekt oznacza przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą.

Zdaniem NSA poprzestanie na stwierdzeniu, że żaden przepis prawa, w szczególności wskazane, nie nakłada na dyrektora szkoły lub placówki expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem projektu dofinansowywanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach umowy o pracę jest wynikiem wadliwego odkodowania ww. przepisów.

NSA stwierdził, że WSA – rozstrzygając kwestię kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu – winien zwrócić uwagę, że czynione w sprawie ustalenia muszą mieć na względzie treść realizowanego przedsięwzięcia i ocenę na ile projekt ten wpisuje się w zadania statutowe szkoły. Wskazał, że zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły. Na tym tle szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Zadaniem NSA Sąd I instancji - błędnie kierując się tylko tym, że zastosowane w sprawie regulacje literalnie nie nakładają na dyrektora szkoły obowiązku wdrażania projektu – wadliwie, jako prawidłowe przyjął ustalenie, że umowa o pracę takiego obowiązku nie przewiduje.

NSA wskazał, że Sąd I instancji powinien jednoznacznie wypowiedzieć się czy w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. czy art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2099/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej organu.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ocena czy organ zasadnie uznał niekwalifikowaność wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu oraz pracownika obsługi finansowej projektu ze względu na fakt, że koordynatorem projektu na podstawie umowy zlecenia jest dyrektor szkoły – Z. W. oraz, że prowadzeniem obsługi finansowej projektu zajmowała się na podstawie umowy zlecenia Główna Księgowa szkoły – L. G..

Zdaniem organu w obydwu przypadkach zdania w ramach stosunku pracy pokrywały się z zadaniami w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Należy zgodzić się z tym stanowiskiem.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Dyrektor szkoły m.in. dopuszcza do użytku w danej szkole zaproponowany przez nauczyciela program nauczania (art. 22 a ww. ustawy), reprezentuje szkołę na zewnątrz (art. 39 ust. 1 pkt 1), sprawuje nadzór pedagogiczny (art. 39 ust. 1 pkt 2), dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (art. 39 ust. 1 pkt 5), decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły (art. 39 ust. 3 pkt 1).

Natomiast postanowienia Statutu Zespołu Szkół im. [...] w [...] (ZS) wskazują, że do zadań Dyrektora szkoły należy: ustalenie organizacji pracy szkoły, zwłaszcza rozkładu zajęć lekcyjnych (rozdz. III § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. f), kierowanie działalnością ZS i reprezentowanie ZS na zewnątrz (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2), dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym ZS oraz ponoszenie odpowiedzialności za ich prawidłowe wykorzystanie (rozdz. III § 3 ust. 2 pkt 5). Ponadto, Dyrektor ZS jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami i w tym zakresie do niego należy nawiązywanie i rozwiązywanie umów o pracę (stosunku pracy) (rozdz. III § 4 pkt 1), a także zatwierdza wydatki ze wszystkich źródeł finansowania (rozdz. VIII § 7).

Natomiast zakres zadań wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu 1 sierpnia 2008 r. na pełnienie koordynatora projektu obejmuje całościowe zarządzanie projektem, tj.: organizację spotkań z personelem; zawieranie umów z personelem obsługującym projekt; sprawdzanie, ocenę i zatwierdzanie programów autorskich, materiałów dydaktycznych poszczególnych trenerów; kontrolę i nadzór prowadzonych zajęć; kontrolę i nadzór wydatków – analizę dokumentacji finansowej; podpisywanie dokumentacji pedagogicznej, kadrowej, finansowej i sprawozdawczej.

Powyższe zapisy ustawy jak i statutu szkoły wskazują, że jakakolwiek prowadzona działalność w szkole jest zawsze prowadzona pod kierownictwem dyrektora i nie ma możliwość, aby dyrektor nie miał w niej udziału czy to pod względem nadzorczym lub koordynacyjnym.

Należy również zauważyć, iż dyrektor ponosi odpowiedzialność za dysponowanie i prawidłowe wykorzystanie środków będących w posiadaniu placówki. Dlatego podjęcie decyzji o przystąpieniu do realizacji projektu wiązało się z objęciem tych działań kierownictwem dyrektora, ponieważ ponosi on odpowiedzialność za nie pod względem formalnym, jak i merytorycznym.

Podobna sytuacja ma miejsce, co do L. G. - głównego księgowego szkoły, która była odpowiedzialna z obsługę finansową projektu

Należy wskazać, ze zgodnie z art. 53 ust 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, do zadań głównego księgowego należy m.in.: prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, jak również kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Natomiast zgodnie z rozdz. VIII § 5 Statutu Zespołu Szkół im. [...] (ZS) za prowadzenie rachunkowości i gospodarki finansowej odpowiada główny księgowy.

Powyższe oznacza, że wszystkie operacje finansowe w szkole musiały zostać zaakceptowane przez głównego księgowego. Żaden wydatek w ramach projektu nie mógł zostać dokonany bez udziału głównego księgowego. Każdy wydatek i koszt wymagał zaksięgowania przez głównego księgowego. Reasumując nie jest możliwa realizacja jakiegokolwiek projektu bez udziału głównego księgowego, jego zakres obowiązków w zakresie rachunkowości jest tak szeroki, że obejmuje wszystkie zadania realizowane przez szkołę i finansowane z dowolnych źródeł finansowych.

Taka kwalifikacja obowiązków ww. osób prowadzi do wniosku, że zawarcie umów zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest naruszeniem prawa pracy.

Należy zauważyć, że zgodnie z pkt 3.1 ppkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wydatki są kwalifikowane, jeżeli są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. W niniejszym sprawie zakwestionowanie podstawy prawnej wydatków poniesionych na wynagrodzenia koordynatora projektu i pracownika obsługi finansowej oznacza ich niekwalifikowalność, a tym samym wydatki te zostały dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 UFP.

W związku z powyższym organ był zobowiązany do wydania decyzji o zwrocie dotacji, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jednolity ze zm.) orzekł jak w sentencji.