Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 523/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi I.S. i L.S. na uchwałę Rady Gminy w Górnie z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 28 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim w części tekstowej i graficznej ustala przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 przez działkę położoną w miejscowości R., gmina Górno oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]/8; II. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Górno solidarnie na rzecz I. S. i L. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 29 września 2014 r. Rada Gminy w Górnie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Górno, podjęła uchwałę nr LIII/419/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Górno "Radlin" (dalej też jako "uchwała", "Plan").

Zgodnie z § 28 ust. 1 tej uchwały, wyznacza się tereny dróg wewnętrznych, oznaczone na rysunku planu symbolami 2.KDW.1, 2.KDW.2, 2.KDW.3, 2.KDW.4, 2.KDW.5, 2.KDW.6 z podstawowym przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne o przekroju jednojezdniowym wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz siecią infrastruktury odwodnienia i oświetlenia. W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem obowiązują dopuszczenia jak dla terenów oznaczonych symbolem 1.KDW ustalone w § 27 ust. 2 niniejszej uchwały (§ 28 ust. 2 uchwały). W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 obowiązują zakazy jak dla terenów oznaczonych symbolem 1.KDW ustalone w § 27 ust. 3 niniejszej uchwały

(§ 28 ust. 3 uchwały). Szerokość terenów wyznaczonych w ust. 1, w liniach rozgraniczających - 8 m z poszerzeniami w rejonie zakrętów i skrzyżowań - zgodnie z rysunkiem planu. Tereny dróg 2.KDW.1, 2.KDW.4 i 2.KDW.6 zakończone placem do zawracania zgodnie z rysunkiem planu (§ 28 ust. 4 uchwały). Pozostałe ogólne zasady jak w § 4 niniejszej uchwały (§ 28 ust. 5 uchwały). Z kolei w § 4 ust. 6 pkt 3 lit. g uchwały postanowiono, żeby zachować nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczającej dla dróg: 2.KDW - 7 m, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej.

Skargę na powyższą uchwałę wywiedli I. S. i L. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przywoływana dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie ich prawa własności wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący w związku z tymi zarzutami wnieśli o stwierdzenie nieważności § 28 ww. uchwały Rady Gminy w Górnie z dnia 29 września 2014 r. numer LIII/419/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie Górno w sołectwie Radlin, dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Działka ta położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Górno sołectwo Radlin przyjętym uchwałą nr LIII/419/2014 r. z dnia 29 września 2014 r. (teren oznaczony symbolem 4.MN.12 i 2.KDW.6). Wskazali, że postanowienia uchwały godzą w ich prawo własności, gdyż stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przyjęte we wskazanych zapisach uchwały zasady, zdaniem skarżących, wprowadzają ograniczenia w warunkach zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem 2.KDW.6. Ograniczenia te polegają na ustaleniu przeprowadzenia przez ich działkę drogi wewnętrznej. Ustalenia zaskarżonej uchwały oddziałują zatem na wykonywanie przez nich prawa własności jako właścicieli nieruchomości objętej planem. Podnieśli, że naruszenie ich interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, albowiem Rada Gminy w Górnie, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyjaśnili następnie, że ustalenia planu miejscowego mają dla nich charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich poprzez bezprawny zabór ich własności. Do takiego wniosku prowadzi analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem droga przebiega tylko przez działkę skarżących granice działki nr [...] nie są naruszone. Działka skarżących nr [...] o powierzchni 1214 m2 posiada 1/4 udziału części działki numer [...] o powierzchni 477 m2 stanowiącej drogę dojazdową. W opinii skarżących, tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów, o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przedstawili stanowisko wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasady równości wobec prawa, ochrony prawa własności i granic władztwa planistycznego gminy. Wyjaśnili, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Plan miejscowy musi zapewniać balans między tymi dyrektywami, a wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności wskazuje, w jaki sposób należy równoważyć wartości, które chroni plan miejscowy.

Zarzucili, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania działki stanowiącej ich własność. Zgodnie z § 28 zaskarżonej uchwały nakazano wyznaczenie terenu drogi wewnętrznej 2.KDW.6 o przekroju jednojezdniowym, wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz siecią infrastruktury odwodnienia i oświetlenia o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m z poszerzeniami w rejonie zakrętów i skrzyżowań - zgodnie z rysunkiem planu - przechodzącej w całości przez ich działkę, a co za tym idzie, ograniczono skarżącym możliwość użytkowania i zagospodarowania ich nieruchomości poprzez bezprawny zabór ich własności. Zdaniem skarżących, zostali oni pozbawieni władztwa nad częścią swojej nieruchomości, która jest ich własnością. Kwestionowane zapisy uchwały nadmiernie chronią interes publiczny, skutkując nieprzestrzeganiem wartości konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz przede wszystkim zasady ochrony własności z art. 21 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności, upoważniając gminę w ramach zdań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej “u.p.z.p."). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uchwalając plan miejscowy, Rada Gminy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod nowe drogi publiczne lub wewnętrzne, które będą stanowić obsługę komunikacyjną dla wyznaczonych w planie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Działka nr ewid. [...] położona w miejscowości Radlin zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Górno, uchwalonym uchwalą Rady Gminy w Górnie z dnia 5 września 1991 r. Nr XII/70/91 (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z 1991 roku Nr 13, poz. 179), który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., była przeznaczona pod teren zabudowy letniskowej, tak jak wiele innych działek w tym rejonie tzw. przysiółka Radlin-Ogrodzenie. Jednocześnie wielu właścicieli działek w tym rejonie nie posiadało dojazdów do najbliższej drogi publicznej lub posiadło je w ograniczonym zakresie. Zaskarżony plan miejscowy zmienił przeznaczenie tych działek, w tym również działki nr [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, porządkując jednocześnie projektowany układ komunikacyjnych do tych terenów. Reasumując, organ zauważył, że zaproponowany układ dróg publicznych i wewnętrznych ma na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Planowane rozwiązania, poza poprawą stanu istniejącego, mają również zasadnicze zadanie wykreowania nowego układu dróg publicznych i wewnętrznych dla obszarów jeszcze niezurbanizowanych, a wyznaczonych pod funkcje mieszkaniowe. Projektowane drogi publiczne i wewnętrzne dojazdowe zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w przemyślny sposób i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem miejscowym. Na terenie działki nr [...]/8, posiadającej powierzchnię 1214 m2, miejscowy plan przewiduje w jej północnej części drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2.KDW.6. o szerokości 8,0 m, która ma tworzyć układ komunikacyjny, łącznie z drogą wewnętrzną 3.KDW.9. do najbliższej projektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 1.KDD.10. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem 4.MN.4. Pozostały teren działki nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Z ustaleń planu nie wynika, jak wyjaśnił organ, aby skarżący nie mogli na swojej działce wybudować np.: budynku mieszkalnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem naruszenia prawa własności, a w szczególności jego istoty, gdyż skarżący nadal posiadają możliwość realizowania swojego prawa właścicielskiego poprzez zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami planu miejscowego.

Niezrozumiałym i nieuzasadnionym, w ocenie organu, jest wniosek skarżących o uchylenie w całości § 28 miejscowego planu, który dotyczy dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 2.KDW.1. 2.KDW.2. 2.KDW.3. 2.KDW.4. 2.KDW.5. i 2.KDW.6., w sytuacji, gdy zakres planu miejscowego na terenie działki nr [...]dotyczy wyłącznie drogi oznaczonej symbolem 2.KDW.6. Jednocześnie, rozważając zasadność wyznaczenia w planie miejscowym drogi wewnętrznej, należy mieć zdaniem organu na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego, przy czym zgodnie z art. 2 pkt. 4 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym", należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektyzowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Cele, które mają być realizowane poprzez przyjmowanie rozwiązań planistycznych, to nie tylko cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt. 1-10 u.g.n., warunkujące następnie wywłaszczenie oznaczonych w planie miejscowym nieruchomości, ale też inne cele wyznaczone przez Radę Gminy w ramach władztwa planistycznego, których realizacja staje się dopiero możliwa po uzyskaniu przez gminę tytułu prawnego do określonych nieruchomości. Wskazane okoliczności, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych), co ingeruje we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności. W takich przypadkach, jak dalej wyjaśnił organ, przeznaczenie gruntów stanowiących własność prywatną na cele służące "zobiektywizowanym potrzebom społeczeństwa lub lokalnych społeczności" wymaga wskazania okoliczności świadczących o priorytecie interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości, co do których w planie przewidziano określone ograniczenia. Droga wewnętrzna 2.KDW.6. oraz inne drogi wewnętrzne w tym planie będą służyć lokalnej społeczności. Takie ustalenia planistyczne zapewniają możliwość podziału nieruchomości objętych planem na działki budowlane, zapewniając im właściwą obsługę komunikacyjną. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz zapewnienie warunków dla gminnego budownictwa mieszkaniowego. Przyjęte przez gminę rozwiązania nie stanowią przykładu nadużycia władztwa planistycznego, gdyż zastosowane konstrukcje mają swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach terenowych i prawnych.

Jak wskazał organ, w orzecznictwie funkcjonuje ugruntowany pogląd, że nie można gminie zarzucić arbitralności w przyjęciu zaskarżonych rozwiązań planistycznych, skoro dąży ona do zachowania ładu przestrzennego, m.in. przez takie kształtowanie przestrzeni, które zapewni każdej działce budowlanej, istniejącej bądź nowopowstałej, bezpośredni dostęp do drogi. Ponadto ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Starosty Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Górno zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie drogi gminnej w miejscowości Radlin", działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]/18 i [...]/17. Działka nr [...]/17 na mocy powyższej decyzji została stała się własnością Gminy Górno z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2020 r. skarżący, uzupełniając stanowisko zajete w skardze, wskazali, że organ nie dokonał oceny rozwiązań wariantowych w zakresie projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6. Rozważania takie nie wynikają z akt administracyjnych sprawy. Brak jest w uzasadnieniu uchwały rozważań organu dotyczących oceny innych rozwiązań lokalizacji drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6. Podnieśli, że dokonując wydzielenia działki nr 295 na etapie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ naruszył przepisy art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie została zapewniona droga dojazdowa do działki nr [...]. W ocenie skarżących, organ zdając sobie sprawę z popełnionego błędu, aktualnie próbuje go naprawić poprzez doprowadzenie aż dwóch dróg wewnętrznych do tej samej działki. W konsekwencji właściciel działki nr [...] uzyskał możliwość podziału swojej działki na cztery części bez konieczności wydzielenia na swoim gruncie drogi wewnętrznej - dojazdowej do tych działek. Z kolei działka nr [...] jest cztery razy większa od działki skarżących, a w wyniku aktualnego ukształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki nr [...] znacznie wzrośnie, albowiem nie ma konieczności wydzielenia dróg na tej działce.

Skarżący podnieśli także, że gmina Górno w rzeczywistości ma możliwość wydzielenia dróg po swoim terenie bez konieczności naruszania prawa własności skarżących. Skarżący przedstawili przykładowe kierunki wydzielenia dróg. Skarżący wskazali również, że można zmniejszyć udział w drodze gminy przez udział wszystkich działek wzdłuż drogi do jej wykonania. Ponadto zauważyli, że istnieje droga, którą już dzisiaj dojeżdżają do swoich posesji właściciele działek nr [...] itd. Ponadto właściciel działki nr [...] także może ze swojego terenu wydzielić drogę dojazdową. Aktualnie natomiast droga wewnętrzna ma być poprowadzona wyłącznie po działce skarżących, pomimo tego, że wszystkie działki charakteryzują się takimi samymi cechami. Dodatkowo za zasadnością proponowanego przez skarżących podziału przemawiają ślady użytkowania terenu przez samochody właścicieli działek sąsiednich, co pokazuje ortofotomapa z nałożoną ewidencją (załącznik do pisma). Z kolei działka skarżących jest zarośnięta drzewami. Zdaniem skarżących, gmina Górno, chcąc naprawić swoje poprzednie uchybienia, pozbawia skarżących przeważającej części ich działki (ponad 60% powierzchni), jednocześnie ograniczając sposób zabudowy pozostałej części. Wcześniej skarżącym w drodze specustawy "zabrano’’ łącznie ok. 200 m2, za które do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymali żadnego odszkodowania. Skarżący nie zgadzają się z argumentem organu jakoby za takim umiejscowieniem drogi wewnętrznej przemawiały społeczne aspekty sprawy. Skarżący zauważyli, że są jedynymi właścicielami działki na terenie Gminy Górno, która ponosi ogromne straty w wyniku przeprowadzenia drogi wewnętrznej przez działkę skarżących nr [...]/8. Skarżący są też jedynymi właścicielami działek na terenie sołectwa Radlin, którzy nie zamieszkują na swojej działce. Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nigdy nie zwrócił się do skarżących o zaakceptowanie tego planu lub o zrównoważenie strat, jakie zostaną im wyrządzone wskutek takiego działania. Skarżący nie zgodzili się z takim rozumieniem interesu społecznego. Zaskarżona uchwała, w opinii skarżących, w obecnej formie w zasadzie wymyka się kontroli sądowej w zakresie merytorycznej oceny zaprojektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6, ponieważ brak jest szczegółowego uzasadnienia przemawiającego za wskazanym rozwiązaniem projektowym. Podnieśli, że wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jednakże jest ono lakoniczne i ma charakter ogólny. Odnosi się przede wszystkim do obowiązujących przepisów i wymagań. Przedmiotowy plan obejmuje relatywnie niewielki obszar, co ułatwiało sporządzenie bardziej szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia prawidłową kontrolę zasadności lub niezasadności przyjętego w planie usytuowania drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6. Zdaniem skarżących, są możliwe inne propozycje lokalizacji drogi wewnętrznej, co skarżący przedstawili na mapach załączonych do pisma. Tym samym organ powinien wziąć pod uwagę i ocenić alternatywne propozycje przedkładane przez skarżących i ewentualnie je uwzględnić lub szczegółowo uzasadnić.

Końcowo strona podniosła, że o naruszeniu posiadanego przez skarżących interesu prawnego, mającego swe oparcie w przepisie art.140 k.c. (prawo własności) świadczy zaprojektowanie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 w całości na terenie nieruchomości należącej do skarżących nr [...]/8, z pominięciem wariantów alternatywnych. Skarżona uchwała wprowadzając tego typu postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżących, narusza ich interes prawny, gdyż niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności (art. 140 k.c.), a które jak to podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Wnieśli o przeprowadzenie w sprawie rozprawy, uzasadniając podstawy swojego żądania.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie w dniu 30 marca 2021 r., na której pełnomocnik skarżących poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga I. S. i L. S. a zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący wywiedli swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid. [...] położonej na terenie sołectwa Radlin, gm. Górno, której to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały. Treść księgi wieczystej nr [...], wskazywanej w skardze potwierdza, że I. S. i L. S. są właścicielami ww. nieruchomości.

Zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy w Górnie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Radlin, w takiej części, w jakiej wprowadza ustalenia, że przez działkę skarżących zostanie przeprowadzona droga wewnętrzna – teren oznaczony symbolem 2.KDW.6.

Ocenę zasadności tej skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."). Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z dnia z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17).

Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (numer ewidencyjny działki w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego) stanowiąca własność skarżących przeznaczona została w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2.KDW.6. Wedle stanowiska organu, droga ma na celu umożliwienie obsługi komunikacyjnej działek przeznaczonych pod funkcje mieszkaniowe. Organ podkreślił – choć takich wyjaśnień dotyczących ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – że zaprojektowana droga będzie tworzyć układ komunikacyjny łącznie z drogą wewnętrzną 3.KDW.9 do najbliższej projektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 1.KDD.10 dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem 4.MN.4. Nadto organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że pozostały teren działki skarżących przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jednakże powyższe argumenty, zgłoszone zresztą dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, nie mogą same w sobie skutecznie przekonywać o zasadności istotnego ograniczenia prawa własności skarżących.

Po pierwsze, przewidziana w § 28 ust. 4 Planu najmniejsza szerokość drogi 2.KDW.6, którą w liniach rozgraniczających Gmina ustaliła na 8,00 m i nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od strony tej drogi na 7 m, powodują znaczne ograniczenie zakresu i sposobu zabudowy działki skarżących, gdyż istotnie ograniczają możliwość racjonalnego zagospodarowania tej nieruchomości, która przecież położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Po drugie, nie mogły prowadzić do oddalenia skargi te argumenty organu, które dotyczą umożliwienia dostępu do działek położonych przy drodze wewnętrznej oznaczonej symbolem 3.KDW.9, skoro przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 wyłącznie przez działkę skarżących dla skomunikowania z drogą 3.KDW.9 nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem zważywszy na powierzchnię działek sąsiednich, ich lokalizację i układ komunikacyjny na tych działkach. Oczywiście w zakresie władztwa planistycznego mieści się prawo organu gminy do ustalenia układu komunikacyjnego dróg na terenie gminy bez konieczności uwzględnienia wariantów poprowadzenia dróg wnioskowanych przez właścicieli nieruchomości, na których ten układ jest planowany. Niemniej w tej sprawie nie sposób nie dostrzegać, że działki sąsiadujące z działką skarżących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały miały znacznie większą powierzchnię od działki skarżących i ustalony w analizowanym Planie układ dróg wewnętrznych na tych działkach nie został tak przyjęty, że właściciele tych nieruchomości zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swojego prawa w stopniu na tyle znacznym, jak ma to miejsce w przypadku skarżących odnośnie spornej działki. Przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3.KDW.9 zostało ustalone w Planie na terenie działki nr 1942, która na datę uchwalenia Planu stanowiła jeden zwarty obszar o znacznej powierzchni. Nie zostało wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu uchwały, ani w żadnym innym dokumencie związanym z jej podjęciem, dlaczego droga wewnętrzna oznaczona w Planie symbolem 2.KDW.6 wraz z drogą wewnętrzną oznaczoną symbolem nr 3.KDW.9 nie mogły zostać zaplanowane w innym układzie, a konkretnie, że droga wewnętrzna oznaczona symbolem 2.KDW.6 - na odcinku łączącym ją z drogą 3.KDW.9 - mogła zostać zaplanowana wyłącznie po działce skarżących. Takim uzasadnieniem nie może być okoliczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], skoro działka ta zgodnie z Planem ma dostęp do drogi oznaczonej symbolem nr 1.KDX.5.

Po trzecie, nie bez wpływu na ocenę zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności przy wyznaczaniu drogi wewnętrznej na działce skarżących ma kwestia zaplanowania drogi publicznej przechodzącej przez część działki skarżących prowadzącej do drogi oznaczonej symbolem 1.KDX.5. Nieprzekraczalna linia zabudowy od tej drogi wzdłuż wschodniej granicy działki na całej jej długości również ogranicza zakres swobodnego dysponowania nieruchomością przez skarżących np. na cele zabudowy jednorodzinnej.

Po czwarte, droga oznaczona symbolem 2.KDW.6, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). To z kolei oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. nr poz. 518 z późn. zm.), a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16). Nie można wówczas uniknąć zarzutu, że ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W efekcie ustalenie w Planie - w § 28 uchwały - przebiegu drogi oznaczonej symbolem 2.KDW.6 nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego odnośnie działki nr [...]/8. W ocenie Sądu, powody znacznej ingerencji kwestionowanymi zapisami Planu w prawo własności skarżących, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właścicieli możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Z tych wszystkich przyczyn, w ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy w Górnie, tym bardziej, że w uzasadnieniu uchwały jak również w dokumentacji planistycznej zabrakło wyjaśnienia motywów przyjęcia takich ustaleń, które ingerują w objęte ochroną konstytucyjną prawo własności.

Sąd nie miał zatem w tej sprawie żadnych wątpliwości, że organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkowało uwzględnieniem skargi (zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze) i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczeniem jak w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w części, którą zaskarżony został § 28 uchwały w zakresie ustaleń Planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami pozostałymi poza terenem drogi wewnętrznej 2.KDW.6, skoro skarżący nie wykazali, aby posiadali interes prawny do zaskarżenia uchwały w tej części, a tym bardziej aby doszło do naruszenia takiego interesu.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a złożył się na nie wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.