Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 192/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 63 § 2, art. 77 § 1 i 3, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1165/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 192 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w całości i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. w N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowo -handlowego na działce nr ew. [...] położonej w B. przy ul. B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B. (zwana dalej Spółdzielnią). Zdaniem Spółdzielni inwestor nie złożył wymaganego prawem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakres decyzji był niezgodny z wnioskiem, a inwestor bez zgody właściciela budynku zabudował rampę i bezprawnie powiększył powierzchnię lokalu użytkowego. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia także wymagań w zakresie formy projektu budowlanego ze względu na brak: daty opracowania, imion i nazwisk na stronie tytułowej osób sprawdzających projekt, numeracji i inwentaryzacji obiektu budowlanego przed opracowaniem projektu. Nie może on również stanowić integralnej części zaskarżonej decyzji, ponieważ jest w całości sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2007 r., jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. Zdaniem Wojewody udzielone pozwolenie na budowę wykracza poza wniosek inwestora, który był dla organu wiążący, czym rażąco naruszono art. 63 § 2 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Nadto decyzja ta rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane upoważniało go do prowadzenia robót budowlanych wyłącznie w obrębie lokalu. Również przedłożony projekt budowlany zawierał znacznie szerszy zakres niż jego tytuł i wniosek inwestora. Oprócz robót budowlanych w obrębie lokalu i wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane projekt obejmował również roboty ingerujące w fundamenty budynku, elementy zewnętrzne budynku oraz zabudowę rampy, co stanowiło o rozbudowie budynku. Starosta nie zobowiązał inwestora do zmiany wniosku i uzupełnienia oświadczenia ani do doprowadzenia projektu do zgodności z wnioskiem, ale wydał decyzję na zakres robót zawarty w projekcie, co doprowadziło do niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora.

Na skutek odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r.

Jak wskazał organ odwoławczy, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7- 9 K.p.a. pismem z dnia 10 lutego 2012 r. wezwał inwestora do przesłania dokumentu potwierdzającego posiadanie, w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 25 kwietnia 2007 r. bądź obecnie prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. W odpowiedzi pismem z dnia 24 lutego 2012 r. Spółka przesłała m.in. kserokopię pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 20 lipca 2006 r., będące odpowiedzią na pismo [...] Sp. z o. o. z dnia 18 lipca 2006 r. W piśmie tym Spółka poinformowała Spółdzielnię, że jest "zainteresowana zakupem własnościowego prawa do lokalu pomieszczeń handlowo-usługowych w obiekcie przy ul. B". ... "W związku z tym, że zakup lokalu oraz jego urządzenie wymaga zaangażowania poważnych funduszy" zwróciła się z prośbą o "zaakceptowanie i zapewnienie w formie pisemnej, że Spółdzielnia wyraża zgodę na zmiany, jakich inwestor chce dokonać w obrębie obiektu". Ponadto, w piśmie tym inwestor szczegółowo wskazał, jakie prace zamierza wykonać m.in. "zabudowanie rampy, utwardzenie placu pod śmietniki, wyłożenie kostką podjazdu pod rampę i drogi dojazdowej, wybudowanie zewnętrznych schodów i wejścia z zewnątrz do piwnic w celu wykorzystania ich na handel i usługi, wyburzenie części ścian wewnątrz budynku i zastąpienie ich filarami, pogłębienie piwnic, wymiana okien i drzwi, zamontowanie windy towarowej. W odpowiedzi na powyższe, Spółdzielnia pismem z dnia 20 lipca 2006 r. oświadczyła, że "po zapoznaniu się z wykazem zmian wewnątrz i na zewnątrz powyższego lokalu - wyrażamy zgodę na planowane przez Was przedsięwzięcia remontowe, modernizacyjne i organizacyjne". Nadto organ odwoławczy stwierdził, że inwestor posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego będącego pawilonem handlowym przy ul. B. w B. obejmującego parter budynku o pow. 410 m2 oraz do piwnic o pow. użytkowej 249,70 m2 (akt notarialny z dnia 17 sierpnia 2006 r.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z dokumentacji projektowej wynika, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje przebudowę i modernizację budynku usługowo- handlowego, w szczególności podbicie ław fundamentowych, obudowę rampy, zabudowę części otworów, wymianę okien, wyburzenie części ścian wewnętrznych i zastąpienie ich kolumnami, wykonanie schodów zewnętrznych do piwnicy oraz pogłębienie piwnicy.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, że skoro inwestor posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, to w tym zakresie był uprawniony do przeprowadzania prac budowlanym. Odnośnie z kolei części prac wykraczających poza obrębem lokalu należącego do inwestora uzyskał on zgodę Spółdzielni wyrażoną "w piśmie z dnia 20 lutego 2008 r.". Ponadto w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2010 r. (sygn. akt I C 479/10), w którym ustalono, iż przed nabyciem własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego inwestor uzyskał zgodę Spółdzielni na planowane prace budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W aktach tych znajduje się również pismo Spółdzielni z dnia 19 października 2006 r., w którym stwierdzono, że "po zapoznaniu się ze szczegółami planowanego zabudowania rampy przeładunkowej Zarząd podejmie stosowną decyzję". W treści tego pisma wyrażono ponadto aprobatę, co do pozostałych elementów inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Spółdzielnia pismem z dnia 20 lipca 2006 r. wyraziła zgodę na wykonanie prac budowlanych zatwierdzonych przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nawiązując do wykazu prac przedstawionych przez inwestora. Oświadczenie to zostało złożone przez uprawnione do działania w imieniu Spółdzielni osoby, co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego. Z kolei pismo z dnia 19 października 2006 r., podpisane wyłącznie przez Prezesa Zarządu, w którym Spółdzielnia cofnęła zgodę udzieloną na zabudowę rampy, organ odwoławczy nie uznał za jej oświadczenie woli wobec wadliwego sposobu reprezentacji. Tym samym zachowała aktualność zgoda Spółdzielni udzielona pismem z dnia 20 lipca 2006 r.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, iż pomimo niedołączenia przez inwestora do wniosku prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, czym organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, brak ten ze względu na posiadaną zgodę Spółdzielni, brak powyższego oświadczenia nie był na tyle rażący, aby wywołał on skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Organ również zauważył, iż zarzut nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bądź brak wymaganej zgody podniesiony został już po wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo iż Spółdzielni doręczono decyzję o pozwoleniu na budowę i nie wniosła ona odwołania. Nadto w piśmie z dnia 16 października 2008 r. Spółdzielnia oświadczyła, że zarząd Spółdzielni dokonał kontroli stanu prawnego, przeprowadzonych prac adaptacyjnych i modernizacyjnych Supermarketu i stwierdził, że inwestor spełniła wszystkie warunki wymagane prawem przy projektowaniu i realizacji ww. robót budowlanych. Oświadczenie to nie pozostawia wątpliwości, iż Spółdzielnia nie tylko wyraziła zgodę na realizację spornej inwestycji, lecz również po wydaniu przedmiotowego pozwolenia nie wnosiła zastrzeżeń do zakresu wykonanych prac budowlanych. Późniejsze ich podnoszenie pozostaje z kolei w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu.

Badając kwestię rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o pozwolenie na budowę (dotyczącym lokalu usługowo- handlowego), a decyzją Starosty Lubelskiego (dotyczącą budynku usługowo- handlowego), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał tej rozbieżności za rażąco naruszającą prawo. Jak wskazał, załącznikiem do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest projekt budowlany, który w przedmiotowej sprawie ujawniał prace budowlane obejmujące swoim zakresem budynek, a nie tylko lokal należący do inwestora.

Nadto sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce (uchwała Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003 r. Nr XVI/149/2003, Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 22, poz. 600). Decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubelskiego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Spółdzielni czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i pominięcie zawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego i zobowiązaniu do wypowiedzenia się w zakresie materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza pisma z dnia 20 lipca 2006 r. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i wadliwe ustalenie, iż stwierdzone uchybienia przy wydaniu pozwolenia na budowę nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a zgromadzony przez niego materiał dowodowy został należycie oceniony. Wnioski z niego wypływające dały podstawę do ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji podzielił. Wbrew zarzutom skargi, inwestor uzyskał zgodę Spółdzielni na planowane prace budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2007 r. Zgoda ta wynika z treści pisma Spółdzielni z dnia 20 lipca 2006 r. będącego odpowiedzią na pismo Spółki z dnia 18 lipca 2006 r. Treść tych oświadczeń woli należy odczytywać łącznie. Pismo z dnia 18 lipca 2006 r. precyzowało zakres proponowanych robót budowlanych, w tym robót wykraczających poza obręb lokalu użytkowego. Na taki wprost sprecyzowany zakres robót Spółdzielnia wyraziła jednoznaczną zgodę w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r. Pismo to jest oświadczeniem woli Spółdzielni, o czym świadczą prawidłowo złożone podpisy dwóch członków zarządu. Jak stwierdzono w nim "po zapoznaniu się z wykazem zmian wewnątrz i na zewnątrz powyższego lokalu – wyrażamy zgodę na planowane przez Was przedsięwzięcia remontowe, modernizacyjne i organizacyjne". Zważywszy zaś na treść pisma Spółki z dnia 18 lipca 2006 r., w którym wskazywano na zamiar wykonania enumeratywnie wymienionych prac budowlanych np. zabudowa rampy, wybudowanie zewnętrznych schodów, wyburzenie części ścian wewnątrz budynku i zastąpienie ich filarami, należało uznać, że obie strony tych oświadczeń były świadomie, co do ich treści i zakresu tej umownej regulacji. Twierdzenie skarżącej, iż było to oświadczenie "intencyjne" nie znajduje uzasadnienia. Jedyny warunek, jaki wynikał z treści pisma skarżącej z dnia 20 lipca 2006 r. dotyczył zakupu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego w Pawilonie Handlowym w B. przy ulicy B. przez [...]. Oznacza to, że skarżąca wyrażała zgodę na wskazane roboty budowlane w przypadku zakupu przez Spółkę prawa do lokalu użytkowego. Do zakupu tego prawa doszło w dniu 17 sierpnia 2006 r., czego dowodem jest załączony akt notarialny z tej daty.

Prawidłowo również organ uznał, iż zaakceptowanie przez Spółdzielnię decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. jest potwierdzeniem zgody wyrażonej na roboty budowlane w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r. Decyzja ta została doręczona Spółdzielni w dniu 21 maja 2007 r., a Spółdzielnia nie odwołała się od niej, co daje podstawę do uznania, że zgoda nie została odwołana.

Sąd pierwszej instancji podzielił również ocenę organu, iż treść pisma z dnia 19 października 2006 r. nie jest dowodem na odwołanie udzielonej zgody. Pismo to nie jest, bowiem oświadczeniem woli Spółdzielni, gdyż jest podpisane przez jednego członka Zarządu, tj. Prezesa, co jest niezgodne ze sposobem reprezentacji ujawnionym w rejestrze. Nie rodzi, zatem skutku prawnego. Wbrew twierdzeniom Spółdzielni, nie wykazywała ona także, aby Prezes Zarządu został umocowany do jej jednoosobowego reprezentowania w czynnościach prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą Spółdzielni lub jej wyodrębnionej organizacyjnie i gospodarczo jednostki lub do czynności określonego rodzaju czy też czynności szczególnych w myśl art. 55 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.). Przedstawione przez Spółdzielnię i dopuszczone przez Sąd, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) dowody w postaci wyciągu ze statutu, wyciągu z protokołu nr 4/2004 z posiedzenia Rady Nadzorczej Spółdzielni i Zarządu z dnia 21 maja 2004r., uchwały Rady Nadzorczej nr 14/2004 z tej samej daty i wyciągu z Regulaminu Zarządu nie dają podstawy do uznania, aby Prezes Spółdzielni posiadał umocowanie do jednoosobowej reprezentacji w analizowanym zakresie zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził też, że treść pisma z dnia 19 października 2006r. nie zawiera żadnego odwołania zgody Spółdzielni z dnia 20 lipca 2006 r. Z jego treści, jak też z treści pism przedstawianych przez Spółkę przy piśmie procesowym z 10 sierpnia 2012 r., dopuszczanych jako dowody (art. 106 § 3 P.p.s.a.) wynika, że strony korespondowały ze sobą odnośnie poszczególnych robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę, jak i innymi pozwoleniami na budowę oraz miały wiedzę, że istnieje możliwość cofnięcia zgody, ale będzie to świadome, jasne i czytelne działanie (pismo skarżącej z dnia 19 czerwca 2009 r.). Nadto, Sąd zauważył, że oświadczenie skarżącej ze zgodą na roboty budowlane z dnia 20 lipca 2006 r. jest czynnością cywilnoprawną czynioną przez podmiot gospodarczy posiadający szeroki przedmiot działania, czyli podmiot świadomie poruszający się w obrocie gospodarczym, z pełną odpowiedzialnością za własne działanie. Obecnie zaś podnoszone twierdzenia skarżącej, że pismo z dnia 20 lipca 2006 r. nie zawiera takiej zgody lub że pismo z 19 października 2006 r. jest odwołaniem tej zgody jest tylko polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że pomimo, iż wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na przebudowę i modernizację zawierał jedynie oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci ograniczonego prawa rzeczowego, bez przywołania zgody Spółdzielni z dnia 20 lipca 2006 r., to jednak inwestor posiadał stosowną zgodę uprawnionego podmiotu, czyli Spółdzielni. Oznacza to, że Starosta Lubelski, wydając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ale naruszenia tego nie można uznać za rażące. W rzeczywistości istniała zgoda Spółdzielni jako wieczystego użytkownika nieruchomości, na wykonanie prac budowlanych objętych zakresem zatwierdzonego projektu budowlanego i zakresem pozwolenia na rozbudowę i przebudowę. Z tych też przyczyn, Sąd podzielił sformułowaną na tym tle przez organ odwoławczy ocenę okoliczności niniejszej sprawy.

Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niezgodny z rzeczywistością pozostaje zarzut, iż w postępowaniu drugoinstancyjnym skarżąca była pozbawiona prawa do czynnego udziału w sprawie i nie mogła odnieść się do treści pisma z dnia 20 lipca 2006 r. Pomimo bowiem, iż organ odwoławczy nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co narusza prawo strony do czynnego udziału w nim (art. 10 K.p.a.), to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca mogła się wypowiedzieć, co do treści swojego pisma z dnia 20 lipca 2006 r. i zrobiła to. Po zapoznaniu się z tym pismem nie przedstawiła jednak w postępowaniu administracyjnym innych dowodów, poza pismem z dnia 19 października 2006 r. Natomiast zgłoszone przed Sądem wnioski dowodowe odnosiły się do sposobu reprezentacji Spółdzielni w piśmie z dnia 19 października 2006 r., czyli były uzupełnieniem dowodu zgłoszonego w sprawie przez samą skarżącą. Jako nieuprawniony ocenił także Sąd zarzut, że organ oparł swoje ustalenia, co do posiadania zgody na roboty budowlane na wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z 30 grudnia 2010 r. (sygn. IC 479/10). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż jego ustalenia są tożsame z ustaleniami tegoż wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organu, iż w decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. nie doszło do przekroczenia zakresu rozstrzygania i rażącego naruszenia art. 63 § 2 K.p.a. Wniosek inwestora z dnia 25 kwietnia 2007 r. zawierał załącznik w postaci projektu budowlanego, przez co w rzeczywistości zawierał w sobie element żądania zatwierdzenia tego projektu. Wnioskowane pozwolenie miało dotyczyć zakresu robót wskazanych właśnie w załączonym projekcie. Zatem zakres żądania Spółki należało oceniać łącznie z treścią tegoż projektu. Skoro zaś roboty budowlane objęte projektem odnoszą się nie tylko do lokalu użytkowego, ale także do zewnętrznych części budynku, jak np. schody zewnętrzne czy rampa, to wydając pozytywne rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt i udzielające pozwolenia na rozbudowę i przebudowę organ określił te roboty jako odnoszące się do budynku usługowo- handlowego, a nie tylko do lokalu użytkowego.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował również ocenę organu odwoławczego, iż decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007r. nie naruszała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003 r. nr XVI/ 149/2003). Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania ustaleń organu, że ww. decyzja nie narusza pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w tym "art. 7 § 77 i 107 § 3" K.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, jak też nie naruszył przepisów prawa materialnego, w tym art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób wpływający na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w oparciu o "art. 151 K.p.a".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B., zaskarżając go w całości i zarzucają mu rażące naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 107 § 3 oraz art. 151 K.p.a. poprzez pominięcie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ustalenie, że istniejące i stwierdzone przez organy administracyjne oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybienia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są naruszeniem prawa, ale naruszenia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa stanowiącego uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca wniosła o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł rażących naruszeń art. 63 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie Spółdzielnia nie była traktowana jako strona postępowania, co wynika już z treści decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] maja 2007 r. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż strona skarżąca nie odwołała się od tej decyzji.

Zdaniem skarżącej w postępowaniu odwoławczym istniała możliwość wyjaśnienia, czy Prezes Zarządu Spółdzielni był uprawniony do uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli o udzieleniu inwestorowi zgody na zabudowę rampy i innych elementów inwestycji, czy też zaistniała potrzeba wezwania Spółdzielni do uzupełnienia braków tego oświadczenia.

Także ustalenie Sądu, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jednocześnie zawierał element zatwierdzenia tego projektu jest ustaleniem dowolnym, niemającym uzasadnienia w przepisach ani w materiale dowodowym w sytuacji, kiedy do wniosku nie była dołączona jednoznaczna zgoda Spółdzielni na wykonanie robót budowlanych poza lokalem użytkowym.

Nadto skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu, że projektu budowlanego był niezgodny z wymaganiami ustawowymi, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc przedmiotowe postępowanie, naruszył art. 10 § 1 K.p.a. i zasadę równości stron postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Wskazując na powyższe, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 3 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po pierwsze, zauważyć trzeba, iż formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, obowiązkiem autora pozostaje również wykazanie kwalifikowanego związku przyczynowego pomiędzy zgłaszanymi uchybieniami, a ich możliwym wpływie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Mówiąc wprost, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną pozostaje wykazanie, iż gdyby podnoszone uchybienie nie miało w sprawie miejsca wyrok Sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Brak w tym zakresie jakichkolwiek rozważań sprowadzać będzie sam zarzut do nieuzasadnionej polemiki z twierdzeniami Sądu. To z kolei zawsze powodować będzie, iż skierowany przeciw zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzut będzie pozostawać bezskuteczny.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż charakter nieuprawnionej polemiki miały twierdzenia strony odnośnie nie zapewnienia jej udziału w kontrolowanym w sprawie postępowaniu nieważnościowym. Pomimo, iż w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wykazywał, dlaczego stanowisko strony skarżącej, o ile co do zasady usprawiedliwione wobec uchybienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego normie art. 10 K.p.a., to jednak nie mogło stanowić podstawy do wydania wyroku uchylającego kontrolowaną w sprawie decyzję. Autor kasacji zupełnie te rozważania pomija, ograniczając się w tym zakresie do powtórzenia twierdzeń zawartych w skardze. Słuszna i aktualna pozostaje przy tym uwaga poczyniona przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Spółdzielnia mogła wypowiedzieć się, co do pisma z dnia 20 lipca 2006 r. i zrobiła to. To z kolei w zasadzie wykluczało skuteczność podejmowania jakichkolwiek prób wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy odnośnie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., także na etapie postępowania kasacyjnego.

Za równie bezskuteczną uznać należało argumentację kasacji dotyczącą pominięcia "przymiotu strony w całym postępowaniu administracyjnym w I instancji". Po pierwsze brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po drugie, również w tym przypadku autor kasacji w żaden sposób nie podważył trafności twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż zachowanie praw Spółdzielni mogło zostać zrealizowane w drodze wniesienia odwołania od decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, a którą to decyzję doręczono stronie skarżącej.

Analizując z kolei powyższy zarzut kasacji w kontekście kwestionowania ustalonego stanu faktycznego, wyjaśnić trzeba, iż to właśnie w postępowaniu odwoławczym organ wykazał, iż w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor posiadał stosowną zgodę Spółdzielni na planowane roboty budowlane istnienia, której zresztą nie negowano. Natomiast twierdzenia autora kasacji odnoszące się do możliwości skutecznego uchylenia się od oświadczenia woli w przedmiocie udzielenie tej zgody na etapie odwoławczym, pomijają nieważnościowy tryb tego postępowania. W postępowaniu tym analiza, czy badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa dokonywana jest w stanie faktycznym sprawy, aktualnym na dzień wydania tejże decyzji. Skoro, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował stosowną zgodą na wykonanie wszystkich robót budowlanych, to bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawały formułowane w rozpoznawanej kasacji twierdzenia odnośnie ewentualnej możliwości odwołania tejże zgody na etapie odwoławczego postępowania nieważnościowego. Postępowanie to nie jest, bowiem instancyjną kontynuacją postępowania prowadzonego w tzw. trybie zwykłym.

Przechodząc z kolei do trzeciego aspektu rozpoznawanego zarzutu, podzielić należało wyrażony przez Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym pogląd zgodnie, z którym elementem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jako załącznikiem jest projekt budowlany. Skoro zaś w projekcie przyjęto założenia inwestycyjne dotyczące także zewnętrznych części budynku, a w zatwierdzającej go decyzji z dnia [...] maja 2007 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego to przy wydaniu tej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym formułowanego w uzasadnieniu kasacji naruszenia art. 63 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się w końcu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu kasacji, iż "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu skarżącej formułowanego już na etapie skargi", że wniosek inwestora o pozwoleniu na przebudowę zawierał załącznik w postaci projektu budowlanego, który obarczony był wadami, stwierdzić trzeba, iż brak sformułowania w tym zakresie stosownego zarzutu naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej wykluczał możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.