Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 953/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazwy ulic w miejscowości [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 953/17 w sprawie ze skargi Gminy K. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia [...] 2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazwy ulic w miejscowości K.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K., którą dokonała zmiany nazw ulic wskazując m.in., że: "§ 1. Zmienia się nazwę ulicy K. na ulicę K. (...), § 4. Zmienia się nazwę ulicy Z. na ulicę Z. (...), § 5. Zmienia się nazwę ulicy P. Z. na ulicę P. Z.(...)".

Następnie Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] dnia [...] 2017 r. dokonała zmiany w uchwale z dnia [...] 2017 r. [...] przez zmianę brzmienia nazwy ulicy określonej w § 5 uchwały z 31 maja 2017 r. z P. Z. na P. Z.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] 2017 r. Wojewoda K.-P. stwierdził nieważność § 1, § 4 i § 5 ww. uchwały z dnia [...] 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa.

Sąd i instancji wskazał, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Stosownie do powyższego wskazać należy, że podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej.

W ocenie Sądu I instancji, rację należy przyznać skarżącej Gminie, że dokonana uchwałą z dnia [...] 2017 r. zmiana nazw ulic sprostała wymogom powołanej ustawy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W jej uzasadnieniu wskazano ponadto imiona i nazwiska patronów ulic wraz ze wskazaniem ich zasług. Z treści uzasadnienia wynika, że wskazany w § 1 uchwały patron ulicy to pisarz polskiego oświecenia, autor bajek, satyr, komedii i tekstów publicystycznych – I. K. Wskazany natomiast w § 4 patron ulicy to T. Z. - harcmistrz, podporucznik Armii Krajowej, znany jako "Zośka". Rada wskazała ponadto, odnośnie nazwy P. Z., że nową nazwę nadaje się w celu upamiętnienia bitwy stoczonej przez Wojska Polskie z Wojskami Zakonu Krzyżackiego pod K. 10 października 1410 r. (§ 5 uchwały).

W ocenie Sądu I instancji, motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległo znaczenie spornych nazw ulic, a zatem osiągnięty został cel ustawy. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazw. Częścią integralną uchwały jest bowiem sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające powody podjętej uchwały przez kolegialny organ. Przedmiotowa uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady miejskiej, z którego wprost wynika, kto jest patronem ulic wymienionych w uchwale. Cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu został zatem spełniony. Również ze stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej wyrażonego w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że w wypadku ulicy o nazwie P. Z., nie będzie ona wymagała zmiany, o ile samorząd sprecyzuje w nowej uchwale w sposób nie budzący wątpliwości zakres rozumienia jej treści, tj. tak, aby nie podlegała ona normom art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przedstawiona przez Gminę propozycja uczczenia w K. jednej z ulic nazwą P. Z. na cześć tryumfu wojsk jagiellońskich w bitwie z Krzyżakami pod K. w dniu 10 października 1410 r. jest, zdaniem IPN, uzasadniona. Odnośnie pytania dotyczącego ulic J. K. i A. Z. - nazwy te należy usunąć z przestrzeni publicznej, dokonując w ten sposób jej dekomunizacji. W ocenie IPN, zaproponowane nazwy mogą upamiętniać wskazane przez Gminę postacie biskupa I. K., czy T. Z. "Zośkę".

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uzasadnienie uchwały nie koresponduje z zapisami zawartymi w uchwale. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu Wojewody, przepisy uchwały z dnia [...] 2017 r. (§ 1, § 4 oraz § 5) nie stanowią ominięcia celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, bowiem w istocie dokonują zmiany nazw wskazanych ulic. Ponadto, powoływanie się przez organ nadzoru na ekspertyzę Zespołu Ortograficzno-Onomastycznego nie mogło odnieść oczekiwanego przez organ skutku i nie ma w sprawie znaczenia. Wojewoda jest zobowiązany do oceny zgodności uchwały jedynie z prawem powszechnie obowiązującym (vide art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nawet jednak posłużenie się również imieniem patrona ulicy nie wyjaśniałoby, bez odwołania się do uzasadnienia uchwały, kto tymże patronem faktycznie jest. Jak wynika z Wikipedii, I. K. to również politolog marksistowski, działacz i propagandysta PZPR.

Zważywszy zatem, że przez podjęcie uchwały z dnia [...]2017 r. (zmienionej uchwałą z dnia [...]2017 r.) Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić, że Wojewoda stwierdzając nieważność jej § 1, § 4 i § 5, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]2017 r. nadużył swych uprawnień nadzorczych. Uznając w rezultacie, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda K.-P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

§ 1, § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2017 r. w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. przez przyjęcie, że zachowanie formalnych dotychczasowych nazw ulic wymienionych w powołanych przepisach przedmiotowej uchwały przy jednoczesnym zamieszczeniu w uzasadnieniu uchwały argumentacji wskazującej na zmiany znaczenia dotychczasowych nazw ulic nie wskazujących na propagowanie komunizmu, stanowi o zmianie dotychczasowych nazw ulic jak w § 1, § 4 i § 5 wymienionej uchwały,

art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744). przez przyjęcie, że w świetle powołanego przepisu zmiana nazwy ulicy może nastąpić przez formalne jej zachowanie w treści uchwały pod warunkiem, że organ uchwałodawczy zamieści w uzasadnieniu takiej uchwały argumentację wskazującą na to, że zmianie uległo znaczenie dotychczasowej nazwy ulicy na takie które nie propaguje komunizmu, albowiem według skarżącego art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy nie upoważnia organu gminy do zmiany nazwy ulicy przez fonnalne jej zachowanie w treści uchwały pod warunkiem, że organ uchwałodawczy zamieści w uzasadnieniu takiej uchwały argumentację wskazującą na to, że zmianie uległo znaczenie dotychczasowej nazwy ulicy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności § 1, § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2017 r. w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty kasacyjne nie pozostają w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracynej rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie nadzworcze Wojewody K.-P. z [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. Sąd przeprowadził ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, ust. 4 i art. 18 ust. 2 pkt 19 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. poz. 744). Artykuł 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji nadzorczej w formie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu gminnego. Zastosowanie sankcji nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru jest ingerencją w konstytucyjnie chronioną samodzielność w wykonywaniu zadań, w tym w zakresie w uchwałodawczą działalność. Wyłącza to dopuszczalność rozszerzającej interpretacji przepisów prawa wyznaczających granice interwencji nadzorczej.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1, § 4, § 5 uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulic w miejscowości K. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w miejscowości K. Powołana uchwała nie stanowi przepisu prawa `zorczego. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18 o znaczeniu prawnym uzasadnienia uchwały, zgodnie z którym jeżeli motywy dokonanej zmiany nazwy ulic wynikają z uzasadnienia uchwały, mają one charakter wystarczający dla oceny dokonanej zmiany. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie ulega znaczenie nazwy ulicy, a zatem osiągnięty jest cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W tym zakresie z regulacji § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) nie ma podstaw do wyprowadzenia sankcji nieważności uchwały, skoro z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie przypisanie nazwy do osoby lub zdarzenia historycznego, przeczące powiazaniu z propagowaniem komunizmu lub innego ustroju totalitarnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użytecznośći publicznej. Artykuł 6 ust. 1 powołanej ustawy nie reguluje podstaw prawnych rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenia nieważności uchwały, a reguluje ustawowy termin podjęcia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zmianie nazwy ulicy. Nie podjęcie uchwały w ustawowym terminie powoduje zastosowanie innego rodzaju środka nadzorczego, a mianowicie zarządzenia zastępczego. Według art. 6 ust. 3 tej ustawy, w czasie niewykonania obowiązku zmiany nazwy ulicy w ustawowym terminie, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę ulicy zgodnie z art. 1 tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ustawowy termin.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.