Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 234/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 1  pkt 3 i 2,  art. 7,  art. 61  par. 4,  art. 77  par. 1,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152, 200 i 205  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skarg O. K. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej O. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku O. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu ([...] %) położonego w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) z jednoczesnym przejęciem na własność Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 13 maja 2003 r. Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do opisanej wyżej części [...] %..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do części [...] %.

Pismem z dnia 29 października 2012 r. O. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. W ocenie skarżącej wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 127 § 3 Kpa, art. 156 § 1 Kpa oraz 157 i nast. Kpa, a także stosowne orzecznictwo sadowoadministracyjne i podkreślił, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. stanowi działkę ewidencyjną [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym wybudowanym przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w latach [...]. Działka nr [...] powstała z dawnych działek nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...]. Obie działki zostały skomunalizowane i stanowią własność W.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w dniu [...] grudnia 1941 r. wszyscy członkowie Spółdzielni ustanowili odrębną własność lokali aktem notarialnym z wpisem do księgi wieczystej, na podstawie przepisów Rozporządzenia RP z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94 poz. 848). Lokal nr [...] miał urządzoną księgę wieczystą nr hip [...] lokal [...]". Wspólne części budynku pozostawały we współwłasności właścicieli lokali. Taki stan istniał do dnia 21 listopada 1945 r., tj. do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntowa) na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem". Grunt przy ul. [...] przeszedł na własność Gminy W., natomiast budynek, a także każde z mieszkań stanowiących odrębną nieruchomość pozostały przy Spółdzielni i odpowiednio przy każdym z jej członków. Budynek i lokale mieszkalne zostały wyłączone na podstawie art. 5 dekretu.

Kolegium zaznaczyło, że Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1960 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz Spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W wykonaniu tego orzeczenia zawarto akt notarialny z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...].

Dalej Kolegium wskazało, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228) i uchwały Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. Nr 311 w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (M.P. Nr 71, poz. 406 ze zm.) uznano, że Spółdzielnia nie podlega tzw. publicznej gospodarce lokalami. Organ odwoławczy w tym miejscu przytoczył treść § 12 ust. 1. tej uchwały z którego wynika, że jeżeli spółdzielnie budownictwa mieszkaniowego w budynkach wybudowanych przez nie przed dniem 21 listopada 1945 r. przewłaszczyły na odrębną własność członków część lokali, właściciele tych lokali mogą do dnia 31 grudnia 1973 r. przenieść na spółdzielnię własność tych lokali w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu. Przepis ten dotyczy budynków wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w załączniku tym została wymieniona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" oraz budynek przy ul. [...] (obecnie nr [...]).

Ponadto Kolegium wskazało, że materiał dowodowy wskazuje, że przepis § 12 w/w uchwały został wykonany z wyjątkiem lokalu nr [...]. Lokal ten był własnością J. D., która zmarła przed wejściem w życie powyższej uchwały, a jej spadkobiercy nie dokonali przeniesienia własności lokalu mieszkalnego nr [...] na Spółdzielnię do dnia 31 grudnia 1973 r. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 3 uchwały lokale mieszkalne, które nie zostaną przewłaszczone na rzecz spółdzielni w czasie określonym w ust. 1 i 2, przejdą na własność Państwa wskutek odmowy ich właścicielom prawa wieczystego użytkowania gruntu i zostaną przekazane spółdzielni za zapłatą ich równowartości. A zatem zdaniem Kolegium lokal nr [...] jest własnością Skarbu Państwa. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium kwestia wyłączenia spod publicznej gospodarki lokalami w domach spółdzielni mieszkaniowych nie była jest istotna dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Podsumowując Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu ([...] %) położonego w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) z jednoczesnym przejęciem na własność Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego nr [...].

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wnieśli O. K. oraz J. Z., przy czym skarga J. Z. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 235/13. W skargach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r.

J. Z. w swojej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 ust. 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż: a) decyzja dotycząca przejęcia na własność Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego stanowiącego współwłasność osób fizycznych, może być skierowana tylko do niektórych współwłaścicieli i nie jest przez to rażąco wadliwa i może pozostać w obrocie prawnym, b) możliwe jest wydanie decyzji dot. przejęcia lokalu na własność Skarbu Państwa po uchyleniu i po utracie mocy przepisów stanowiących o podstawie takiego przejęcia, c) skutecznym jest wydanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla wpisanych do KW współużykowników wieczystych danego gruntu, d) decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] została wydana przez właściwy organ mimo, że uchwała Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...] grudnia 1965 r. jej wykonanie powierzyła Ministrowi Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej w W. (§ 19 uchwały); 2) art. 107 Kpa poprzez brak w decyzji właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w szczególności w kwestiach przedstawionych w pkt 1 powyżej; 3) art. 77 § 1 i 80 Kpa przez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych a szczególności rozpoznania wniosku dekretowego Spółdzielni i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w 1960 r.; 4) naruszenie art. 6 Kpa ustanawiającego obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 5) art. 7 Kpa ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej; 6) art. 8 Kpa, z którego treści wynika obowiązek pogłębiania przez organy administracji zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Nadto skarżący podniósł zarzut niewłaściwości orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie dotyczącej przejęcia nieruchomości lokalowej na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym dla prowadzenia procedury nadzorczej. Organem takim powinien być właściwy Minister. Skarżący podniósł także, że gdyby jednak przyjąć właściwość organu, to zaskarżona decyzja nr [...] jest rażąco nieważna poprzez swą niewykonalność, niewłaściwe określenie podmiotowe (w decyzji tej pominięto współwłaścicielkę T. Z.), brak podstawy prawnej, ze względu na uchylenie obowiązywania uchwały Rady Ministrów Nr [...].

Skarżący dodał, że uchwala Rady Ministrów Nr [...] w § 12 ustalała pewną spójną sekwencję czasową działań. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu nieprzewłaszczone lokale mieszkalne przejdą na własność Skarbu Państwa wskutek odmowy ich właścicielom prawa wieczystego użytkowania gruntu i zostaną przekazane spółdzielni za zapłatą ich równowartości. Zdaniem skarżącego, nie można było odmówić prawa użytkowania wieczystego gruntu osobie, która już to prawo skutecznie nabyła. Ponadto w ocenie skarżącego skoro w 1989 r. uchwała ta nie obowiązywała, to nie można jej stosować.

Z kolei O. K. w uzasadnieniu skargi wskazała, że organ odwoławczy przyjął, że nielegalność zastosowanego prawa - uchwały Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1965 r. Nr [...] pozostaje bez związku z legalnością wydanej w oparciu o to prawo decyzji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było organem właściwym w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa do wydania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że w decyzja z 1989 r. w zakresie odmawiającym przyznania prawa użytkowania wieczystego do wskazanego w tej decyzji udziału była wydana na podstawie art. 7 dekretu i dotyczy gruntu zawierającego się w obecnych działkach nr [...] i [...], które są własnością komunalną (decyzje komunalizacyjne Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] i z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...]). Sąd zauważa, że w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r., sygn. OPK 9/96 (ONSA 19971/7) przyjęto, że sprawy objęte dekretem, w takim zakresie, w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy, stanowią zadanie własne gminy. W uchwale tej NSA wskazał, że przemawia za tym nie tylko zasada domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, a takimi były sprawy wynikające z dekretu. NSA stwierdził, że uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu (imperium) wynikało z uprawnień właścicielskich gminy wobec gruntu będącego jej własnością (dominium). Wychodząc z tych przesłanek, w uzasadnieniu powołanej uchwały wyrażono pogląd, który należy podzielić, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe zarówno w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez organy gminy w ramach ich zadań własnych, jak i w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych wydanych przed reformą administracyjną (przed dniem 27 maja 1990 r.) przez właściwe wówczas organy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia należy obecnie do zadań własnych gminy.

Jeżeli natomiast chodzi o tę część decyzji która orzeka o przejęciu na własność Państwa lokalu nr [...] Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. również było organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że w części dotyczącej przejęcia wskazanego wyżej lokalu kwestionowana decyzja z 1989 r. została wydana na podstawie § 12 ust. 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 1965 r. w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Sprawy o których mowa w § 12 ust. 3 uchwały nie miały swojego odpowiednika w przepisach obowiązujących w momencie wydania zaskarżonej decyzji przez SKO w W. Najpierw na mocy przepisu art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84 ze zm.), uchwała Nr [...] jako akt wykonawczy zachowała moc, a następnie – wobec braku sporządzenia przez Radę Ministrów projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 241 ust. 6 Konstytucji RP z 1997 r. – po dniu 17 października 1999 r. przestała być źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a jej przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej jakiegokolwiek działania. Z przepisu art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) wynikało zaś, że z dniem [...] marca 2001 r. uchwała Nr [...] Rady Ministrów utraciła moc obowiązującą. Skoro zatem decyzję z 1989 r. wydał kierownik wydziału – terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w dzielnicy (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego – Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), to obecnie nad organem wykonawczym w dzielnicy W. jako jednostki pomocniczej Miasta W. organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] jest obarczona wadami nieważności z art. 156 § 1 Kpa.

Po pierwsze należało wskazać, że decyzja ta, w zakresie w jakim została wydana na podstawie art. 7 dekretu, jest obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że J. D. zostało przyznane, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] prawo własności czasowej (późniejsze prawo użytkowania wieczystego) stosownie do jej udziału we współwłasności nieruchomości przy ul. [...]. Decyzja ta została wykonana, ponieważ na jej podstawie został zawarty akt notarialny Rep. nr [...] w dniu [...] grudnia 1960 r. Jak wynika z skróconego odpisu z Kw nr [...] z dnia [...] października 1988 r. dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w dziale II tej księgi J. D. została ujawniona jako użytkownik wieczysty do [...] %. Wobec tego następna decyzja wydana w 1989 r. tym razem odmawiająca spadkobiercom J. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do [...] % części we współwłasności tej samej nieruchomości dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Nie można pominąć i tego, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] została wydana, jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 7 dekretu, w warunkach wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z przepisów art. 7 ust. 1 dekretu wynikało, że załatwienie sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego było możliwe tylko na wniosek, pochodzący od określonych osób - dotychczasowego właściciela gruntu, prawnego następcy właściciela, będącego w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentującej, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownika gruntu. Tymczasem w niniejszej sprawie, poza wnioskiem dekretowym Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej "[...]" z odpowiedzialnością i udziałami w W. z lutego 1949 r., który został załatwiony decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...], nie było złożonego innego wniosku w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu. Znajdujące się w aktach sprawy pismo Izby Skarbowej w W. z dnia 7 czerwca 1986 r. zawierające żądanie dokonania odmowy prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom po J. D. nie powołuje się na przepis art. 7 dekretu, a Izba Skarbowa nie należała do grona podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1, mogących skutecznie zainicjować postępowanie dekretowe. Za wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu nie można też uznać pisma Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w W. z dnia 10 kwietnia 1989 r., ponieważ w piśmie tym Spółdzielnia domagała się przesłania Spółdzielni odpisu decyzji orzekającej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego w stosunku do części nieruchomości przypadającej po zmarłej J. D. W kwestionowanej decyzji z 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie powołał się na żaden wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Wobec tego należało uznać, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] została wydana z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rażąco naruszonym przepisem był przepis art. 7 ust. 1 dekretu, z którego jasno wynika, że postępowanie dekretowe mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek strony.

Po drugie nie można pominąć i tego, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...], w zakresie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 12 ust. 3 uchwały Nr [...], jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej.

Akty normatywne podustawowe podlegają kontroli sądów, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którego sędziowie są związani tylko przepisami konstytucji i ustaw (art. 178 Konstytucji RP z 1997 r.). W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1988 r., sygn. akt III AZP 14/87 /OSNCP (1989/3/ 39) Sąd Najwyższy stwierdził, że sąd administracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny organ administracji państwowej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził też, że uprawnienia sądów do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą nie kolidują z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Do Trybunału Konstytucyjnego należy bowiem rozstrzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu normatywnego, sądy zaś nie stosują go tylko w rozpoznawanej sprawie.

W praktyce sądowa kontrola aktów podstawowych polegała najczęściej na badaniu, czy akt prawny stanowiący o obowiązkach określonych podmiotów ma podstawę ustawową, a zwłaszcza czy jest zgodny z delegacją zawartą w ustawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 1983 r., II SA 1904/82; III SA 1343/87; 20 lipca 1981 r., SA 805/81; 26 maja 1981 r., SA 811/81; 6 lutego 1981 r., SA 819/80).

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że sądowa kontrola normatywnych aktów podustawowych obejmuje nie tylko ich zgodność z ustawą, ale także z Konstytucją. Kontrola taka polega na badaniu istnienia ustawowej podstawy (zgodności z ewentualną delegacją ustawową). Konieczność ścisłego interpretowania przepisów zawierających upoważnienie do podustawowej regulacji praw i obowiązków obywateli jest jednoznacznie przyjęta w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Już w postanowieniu TK z dnia 17 sierpnia 1988 r., Uw 3/87 (Orzecznictwo TK 1988 str. 154) stwierdzono, że Sejm, upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym; w szczególności zatem, żadne domniemanie lub wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego, nie mogą wchodzić w rachubę. W postanowieniu z dnia 20 stycznia 1988 r., Uw 6/87 (Orzecznictwo TK 1988 str. 139) Trybunał Konstytucyjny uznał, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej jest niemożliwe.

Z tego punktu widzenia oceny wymagała zgodność omawianej decyzji z 1989 r. w zakresie dotyczącym podstawy prawnej przejęcia lokalu nr [...] na własność Państwa z ustawą i Konstytucją PRL z dnia 22 lipca 1952 r.

Zacząć należało od tego, że uchwała Nr [...] została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 2 przewidywał, że przepisy niniejszej ustawy nie mają zastosowania do budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, które zostały ze środków państwowych odbudowane lub naprawione lub które nie mogą być spółdzielniom zwrócone ze względu na potrzeby publiczne, jeżeli te budynki zostaną przez Radę Ministrów zakwalifikowane za podlegające przejęciu na własność Państwa. Rada Ministrów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie ustali wykazy budynków podlegających przejęciu na własność Państwa, warunki i tryb ich przejęcia oraz zasady rozliczeń między Państwem a spółdzielniami budownictwa mieszkaniowego z tego tytułu.

Tymczasem przepis § 12 ust. 1 uchwały Nr [...] stanowił, że jeżeli spółdzielnie budownictwa mieszkaniowego w budynkach wybudowanych przez nie przed dniem 21 listopada 1945 r. przewłaszczyły na odrębną własność członków część lokali, właściciele tych lokali mogą do dnia 31 grudnia 1973 r. przenieść na spółdzielnię własność tych lokali w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu. Przepis ten dotyczy budynków wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2. Z przepisu § 12 ust. 3 wynikało zaś, że lokale mieszkalne, które nie zostaną przewłaszczone na rzecz spółdzielni w czasie określonym w ust. 1, przejdą na własność Państwa wskutek odmowy ich właścicielom prawa wieczystego użytkowania gruntu i zostaną przekazane spółdzielni za zapłatą ich równowartości.

Z porównania zakresu upoważnienia ustawowego z treścią § 12 ust. 1 i 3 uchwały Nr [...] wynika, że wskazane wyżej przepisy tej uchwały zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. Po pierwsze upoważnienie nie dotyczyło wszystkich budynków spółdzielczych, ale jedynie budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, które zostały ze środków państwowych odbudowane lub naprawione lub które nie mogą być spółdzielniom zwrócone ze względu na potrzeby publiczne, natomiast § 12 ust. 1 dotyczy wszystkich budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, ale tylko tych wybudowanych przed dniem 21 listopada 1945 r. Po drugie przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 1957 r. dawał Radzie Ministrów kompetencję do ustalenia wykazu budynków podlegających przejęciu na własność Państwa oraz określenia warunków i trybu ich przejęcia oraz zasad rozliczeń między Państwem, a spółdzielniami budownictwa mieszkaniowego z tego tytułu. Tymczasem przepis § 12 ust. 1 uchwały Nr [...] nie dotyczy wzajemnych praw i obowiązków w relacji Państwo – spółdzielnie, ale wprowadza inną regulację - kreującą stosunek właściciele lokali – spółdzielnie. Przepis ten nakładał bowiem na właścicieli lokali stanowiących odrębną własność obowiązek przeniesienia w wyznaczonym terminie prawa własności na rzecz spółdzielni w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu. Z kolei Przepis § 12 ust. 3 uchwały Nr [...] określa skutki prawne braku w terminie przewłaszczenia przez właścicieli swych lokali jako nieruchomości odrębnych od gruntu, czy budynku (art. XIX Przepisów wprowadzających Kodeks cywilny, art. 46 i art. 135 K.c.).

W tej sytuacji uchwała Nr [...], jeżeli chodzi o regulację z § 12 ust. 1 i 3, została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, a także była niezgodna z przepisami art. 4 ust. 2 i 3, art. 13 i art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r.

Wobec tego Sąd uznał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] orzekając w decyzji z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] o przejściu na własność Państwa lokalu nr [...] wydał kwestionowaną decyzję bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., orzekając w obu instancjach administracyjnych, błędnie uznało, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] nie zawiera żadnej z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 Kpa, to doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wyjaśniło aktualnego stanu prawnego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1997 r. wynika, że dla lokalu nr [...] była prowadzona księga pod nazwą "Nr [...]". Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z kartoteki lokalu nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wynika stan prawny lokalu, ani też numer księgi wieczystej. Wobec tego nie zostało wyjaśnione, kto był właścicielem tego lokalu w dniu wydania przez SKO w W. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a zatem nie wiadomo kto winien być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r. Niewyjaśnienie tego zagadnienia świadczy o tym, że obie wydane w sprawie decyzje SKO w W. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, co do tkwiących w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] wad nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa. Organ nadzoru wyjaśni stan prawny lokalu nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...] i w zależności od poczynionych ustaleń zapewni właścicielowi lokalu udział w postępowaniu nadzorczym. SKO w W. wyjaśni też, czy istnieją przeszkody do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1989 r., o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej O. K. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu J. Z. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).