Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1849/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. R. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. R. wnioskiem z [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu [...] maja 2017 r.) wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił M. R. wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że jego służba przed 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, a zakończenie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego wynikało z likwidacji i transformacji struktur związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Podał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba wnioskodawcy po 12 września 1989 r. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w związku z powyższym zarówno jego postawa, osiągnięcia, jak również charter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały stwierdzenia, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwoliłby na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Nie zostały zatem w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania organ ustalił, że M. R. pełnił służbę w okresie od [...] grudnia 1987 r. do [...] stycznia 2006 r., tj. przez 18 lat, 1 miesiąc i 10 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od [...] grudnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 2 lata i 8 miesięcy.

Zdaniem Ministra skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata i 8 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Ponadto jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) M. R. w podaniu do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1987 r. wskazał: "Proszę o przyjęcie mnie do służby w organach Milicji Obywatelskiej. Prośbę swą motywuję tym, że chciałbym poprzez swoją pracę umacniać ład i porządek w kraju, a także zdobyć w przyszłości wykształcenie wyższe oficerskie. Chcę nadmienić, że ukończyłem Liceum Ogólnokształcące i chciałbym o ile to możliwe pracować w Służbie Bezpieczeństwa".

Ponadto w ankiecie osobowej z [...] lipca 1987 r. M. R. stwierdził: "Zbyt późno zorientowałem się, że praca w MSW jest ciekawa i godna prawdziwego obywatela PRL. Będąc a raczej odbywając zasadniczą służbę wojskową zdecydowałem, że po wyjściu z wojska zgłoszę swoją chęć do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, aby poprzez nabyte umiejętności poprzez kursy, szkołę [...], a później może oficerską dbać o porządek i ład w życiu codziennym. (...) Zawsze chciałem i chcę nadal swoim przykładem pomóc Ojczyźnie i ludziom i dlatego postanowiłem pracować w Służbie Bezpieczeństwa, zgodnie z moimi marzeniami i ambicjami.(...) Mam nadzieję, że w Służbie Bezpieczeństwa moje marzenia zrealizują się." Organ uznał zatem, że służba M. R. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyletni okres jej pełnienia – trwałą.

Wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy dowodzi również, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ zaznaczył, że jej ocena powinna być każdorazowo dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i zaangażowania.

W związku z tym do dokonania oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. wzięto pod uwagę pismo Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r. oraz stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawartego w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz w "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] listopada 2017 r.

Komendant Główny Policji stwierdził, że M. R. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Także Komendant Wojewódzki Policji w [...] w stanowisku z [...] listopada 2017 r. podał, że M. R. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W dokumentacji zawarto również informacje o otrzymanych w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. Z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby wnioskodawca został odznaczony orderem, czy odznaczeniem państwowym, czy też odznaką/medalem resortowym po 12 września 1989 r. Ponadto w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział M. R. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Zdaniem organu przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie została spełniona. Z nadesłanych materiałów wynika, że wnioskodawca właściwie wywiązywał się z obowiązków służbowych, nie został odznaczony żadnym medalem/orderem, czy odznaczeniem resortowym, co pozwala na stwierdzenie, iż w służbie nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Wnioskodawca zatem nie wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju.

Minister stwierdził, że przebieg służby M. R. nie wskazuje, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wskazał, że aby rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W związku z tym, że w przypadku wnioskodawcy przesłanki przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione, tym samym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a zatem organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto organ podkreślił, że z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN wynika, że M. R. w okresie od [...] grudnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa w [...], a także był słuchaczem Wyższej Szkoły [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w [...]. Wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r. nr [...], a także zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c tej ustawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Zaznaczył, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niezdefiniowane, o wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Jego zdaniem pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę okresu służby po [...] stycznia 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. W ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, wprowadzono do art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, tj. "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się wielokrotnie, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie powyższych klauzul generalnych. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje zatem w sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego.

W ocenie skarżącego spełnia oba warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ jego służba przed 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 2 lata, 1 miesiąc i 15 dni w stosunku do całości służby 18 lat, 1 miesiąca i 10 dni, co stanowi zaledwie około 11,8% łącznego okresu jego służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. Zaznaczył, że w Służbie Bezpieczeństwa pracował w okresie od [...] grudnia do 1987 r. do [...] stycznia 1990 r., gdyż od [...] stycznia 1990 r, był tak jak i inni w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wskazał, że choćby liczyć do [...] lipca 1990 r. to i tak jest to poniżej 15%. Ponadto pomijany jest fakt, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego ([...] sierpnia 1988 r.) polegała na studiowaniu w Wyższej Szkole [...] w [...]. Sugerowanie zatem, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całości służby była zbyt duża jest nadużyciem i świadczy o niezrozumieniu istoty sprawy. Stwierdził, że mógł służyć w Policji jeszcze kilkanaście lat, ale uniemożliwiła to choroba nowotworowa.

Skarżący wskazał, że z opinii Komendanta Głównego Policji wynika, że po 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach osobowych, tj.wszelkiego rodzaju opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie aż do stopnia [...] Policji i stanowiska służbowe włącznie z Dyżurnym Komendy Miejskiej Policji w [...], który to niejednokrotnie pod nieobecność Komendanta brał na siebie odpowiedzialność organizowania służby w podległej jednostce. Minister nie dopatrzył się dokumentów potwierdzających zdarzenia, w których mógł uczestniczyć z narażaniem zdrowia czy życia. Nie ujawnił jednak dokumentów wskazujących, że odmówił kiedykolwiek wykonania wydanego zgodnie z prawem polecenia służbowego, bądź rozkazu powołując się na obawę utraty zdrowia, czy życia swojego lub swoich najbliższych. Podkreślił, że w służbie w Policji po 1990 r. doznał uszczerbku na zdrowiu i Wojewódzka Komisja Lekarska przyznała mu na stałe II grupę inwalidzką. Podał, że zarówno regulacje ustawowe dotyczące służb mundurowych, rota przysięgi, zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto zwrócił uwagę, że IPN Wydział Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu nigdy nie wszczął wobec niego żadnego postępowania, nikt nigdy nie oskarżył go o to, że został w jakikolwiek sposób pokrzywdzony w wyniku jego niegodnych działań, czy też jakichkolwiek czynności związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (wyczerpująco tę kwestię wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w istocie stwierdził, iż dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku wszystkie wskazane elementy muszą wystąpić kumulatywnie. Tym samym organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu drugiego z powołanych wyroków, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela kwalifikacji organu, że służba M. R. przed 31 lipca 1990 r. nie mogła zostać potraktowana jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu, okres 2 lat i 8 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby, wynoszącego blisko 19 lat, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi ok. 15% ogólnego stażu jego służby. Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejm [...] Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. j.w.), który podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestię tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Organ tych kwestii nie wyjaśnił. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] grudnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r. Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Przechodząc do dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oceny rzetelności służby M. R. po 12 września 1989 r. należy stwierdzić, iż jest ona pobieżna i nie uwzględnia szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii, a przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r. oraz stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz w "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] listopada 2017 r., z których wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Odnosząc się do tej kwestii Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczył się do stwierdzenia, że potwierdzają to informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, brak wszczętych postępowań karnych i karno-skarbowych, orzeczonych kar dyscyplinarnych, przyznane awanse i podwyżki dodatku służbowego. Ponadto "brak jest dokumentów", że skarżący pełnił "służbę z narażeniem zdrowia i życia" oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Organ nie odniósł się w także żaden sposób do tego, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przyznano mu II grupę inwalidzką, w związku z trwałą niezdolnością do służby. Oznacza to, że pełniona służba miała wymierny wpływ na zdrowie skarżącego. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby, w tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne awanse, nagrody i wyróżnienia.

Wyjaśnienia także wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy przez pewien czas, z reguły na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwagę nie sposób zaakceptować poglądu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozstrzygnięcie respektujące dyrektywy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 K.p.a. Dokonanie wybiórczej oceny materiału aktowego sprawy naraża organ na słuszny zarzut arbitralności i wydanie decyzji wykraczającej poza ramy uznania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. R., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.