Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 439/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 4, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 7.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K., K. K. – Z. H.-U. "E." s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 668/11 w sprawie ze skargi T. K., K. K. – Z. H.-U. "E." s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę T. K. i K. K. – Z. H. – U. "E." s.c. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania następujący stan faktyczny: w dniu 9 lutego 2011 r. podczas kontroli drogowej pojazdu marki Scania, będącego w prawnej dyspozycji skarżących, stwierdzono samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego (tachografu) zainstalowanego w pojeździe. W jej rezultacie doszło do czasowego zafałszowania wskazań tego urządzenia co do przebytej przez pojazd drogi, wynikającej z dokonanego przez kierowcę wpisu na wykresówce i rzeczywiście zarejestrowanej na wykresie przebytej drogi w dniach 5, 6 i 9 lutego 2011 r.. W trakcie kontroli przesłuchany został w charakterze świadka kierowca, który zeznał, że nieprawidłowych wpisów w polach stanu początkowego i końcowego licznika dokonywał na polecenie pracodawcy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Ł. Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz lp. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do tej ustawy, karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.. Organ odwoławczy podkreślił, że działanie, jakiego dopuścili się skarżący stanowiło naruszenie przepisów prawa tak krajowego, jaki i przepisów prawa unijnego, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L 1985.370.8. dalej: rozporządzenie Nr 3821/85).

Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ w sposób prawidłowy i znajdował odzwierciedlenie w materiale dowodowy. Wskazując na treść przepisów rozporządzenia Nr 3821/85 oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz.U.UE.L 2006.102.1.), Sąd I instancji stwierdził, że otwarcie tachografu należało traktować jako samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego, której następstwem jest zmiana jego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Za prawidłowe, w ustalonym stanie sprawy, Sąd I instancji uznał nałożenia na skarżących kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w związku z wykonywaną przez nich działalnością gospodarczą. Nie podzielił zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, umożliwiającego uniknięcie odpowiedzialności przedsiębiorcy za powstałe naruszenia, jeśli powstały one wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Sąd stwierdził bowiem, że przedsiębiorca, stosownie do treści art. 10 ust. 2 rozporządzenia Nr 561/2006 ma obowiązek organizowania kierowcy pracy w taki sposób aby nie dochodziło do naruszeń, przeprowadzając w tym zakresie kontrole. Wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika w tej sprawie godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów prawa.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną T. K. i K. K. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samowolna decyzja kierowcy, co do sposobu wykonywania powierzonych mu obowiązków, przestrzegania bądź nieprzestrzegania przepisów prawa, pomimo stosownych pouczeń pracodawcy, nie stanowi okoliczności, których nie można było przewidzieć a tym samym nie uzasadnia zastosowania ww. przepisu;

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji, przejawiającą się niedostrzeżeniem przez Sąd, że w toku rozpoznawanej sprawy administracyjnej, organy obu instancji nie przeprowadziły rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a co za tym idzie nie dokonały ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, co miało istotny wpływ na treść decyzji wydanych w tym postępowaniu.

Podnosząc te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisany.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stan prawny sprawy, rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczają przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. Wówczas to przepis art. 92 ust.1 pkt 8 tej ustawy stanowił, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Dopełnieniem normy zawartej w przytoczonym przepisie przez wskazanie podmiotu "wykonującego przewóz drogowy" stanowiły m.in. przepisy art. 92a ust. 1 oraz w art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Pierwszy z wymienionych przepisów określał odpowiedzialność kierowcy za naruszenie m.in. zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Nr 3281/85. Orzekanie w tych sprawach następowało w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wskazywał na przedsiębiorcę, jako podmiot, na który w drodze decyzji zostaje nałożona kara administracyjna i który jest zobowiązany do jej uiszczenia.

Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że nieuprawniona ingerencja w pracę tachografu skutkowała, co do zasady, odpowiedzialnością zarówno kierowcy jak i przedsiębiorcy. Wniosek taki wypływa również z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiącego, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na niezależność odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika do tej ustawy od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1000/05). Z tego z kolei wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01. Trybunał stwierdził, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn., że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd Trybunału Konstytucyjnego zachowuje aktualność na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Ustawa przewiduje bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy. Istnieje możliwość zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08).

Wykładając przepis art. 93 ust.7 ustawy o transporcie drogowym Sąd I instancji przyjął, że w pojęciu zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć nie mieszczą się sytuacje związane ze "specyfiką spraw z zakresu transportu drogowego, polegającą na tym, że kierowca samodzielnie prowadzi pojazd – bez osobistego nadzoru kierowcy". Dla wykazania poprawności rozumienia omawianego przepisu Sąd I instancji odwołał się do treści art. 10 ust. 2 rozporządzenia Nr 561/2006 nakładającego na przedsiębiorstwa transportowe obowiązek wydawania odpowiednich poleceń kierowcom i przeprowadzania regularnych kontroli przestrzegania przepisów. Dodał nadto, że "okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za postępowanie kierowcy pojazdu".

Z treści uzasadnienia wyroku wynika więc, że według Sądu I instancji zasadą jest, że to podmiot wykonujący przewóz ponosi odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów, a jedynie w wyjątkowych okolicznościach, określonych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, które ma wykazać przedsiębiorca odpowiedzialność ta jest zniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym jest, z przyczyn powyżej podanych, prawidłowa. Zauważa także, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym polegało mylne zrozumienie treści przepisu, a podniósł jedynie takie argumenty, które należałoby powiązać ewentualnie z niezastosowaniem art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Taka postać naruszenia prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy stąd też odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przez jego niezastosowanie musi zostać poprzedzone oceną zarzutu postawionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor środka odwoławczego w omawianym punkcie skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść należy, że w ocenie skarżących istniały podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji, z powodu naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a.. Naruszenie to polegało na zaniechaniu podjęcia przez organ "działań z własnej inicjatywy zmierzających do wyjaśnienia podnoszonych przez przedsiębiorcę okoliczności, pomimo, że przepisy prawa wyraźnie nakładają na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" (uzasadnienie skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony. Z niespornego w tym zakresie stanu faktycznego wynika, że w trakcie kontroli drogowej kontrolujący przesłuchali w charakterze świadka kierowcę, który wyjaśniając powody "jazdy na otwartym tachografie" podał, że "nieprawidłowych wpisów w polach stanu początkowego i końcowego licznika dokonał na polecenie pracodawcy, który chciał uniknąć różnic lub braku kilometrów przy rozliczaniach z zakładem mięsnym, do którego dostarczane są zwierzęta". W aktach sprawy znajduje się także dołączone do odwołania oświadczenie kierowcy, pozostające w sprzeczności z treścią jego zeznań, w którym oświadcza, że "wpływał na zapisy wykresówek na własne ryzyko, jako, że żadne polecenie nie były mu w tym zakresie wydawane". Oceniając te dwa dowody organ odwoławczy przyjął, że to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności ze ewentualne skutki działania osób, którymi posługuje się przy wykonywani działalności gospodarczej i podkreślił, że kierowca "podpisał protokół bez zastrzeżeń" a skarżący nie przedstawili dowodów, które mogłyby obalić wiarygodność tego dokumentu. Odnosząc się natomiast do późniejszego oświadczenia kierowcy organ odwoławczy podniósł, że jazda na odkrytym tachografie powoduje ukrycie aktywności kierowcy polegającej na prowadzeniu pojazdu, a tym samym sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego jest, aby kierowca ukrywał z własnej inicjatywy aktywność, za którą należy mu się wynagrodzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalono istotne elementy stanu faktycznego sprawy niezbędne do jego subsumcji. W spornym aspekcie istnienia przesłanek do ewentualnego zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oceniono zgromadzony materiał dowodowy, a ocena ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej właściwym zarzutem.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc z treści art. 7 i 8 k.p.a. obowiązek podejmowania przez organ z urzędu czynności zmierzających do ustalenia istnienia zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, a które zwalniałyby go od odpowiedzialności za naruszenia przepisów dotyczących przewozów drogowych. Jak już bowiem wskazano okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, który wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu w postaci uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę subsumcji to za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.