Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 278/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S.W. i K.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. nr LXXXII/1075/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wywiąże". skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 7 października 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXXXII/1075/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wyciąże". Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 28 listopada 2009r. Skargę na w/w uchwałę skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. W. i K. W., reprezentowani przez radcę prawnego S. K.. Ze względu na naruszenie interesu prawnego przez wejście w życie przedmiotowej uchwały skarżący S. W. i K. W. zwrócili się pismem z dnia 17 listopada 2009r. do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia interesu pranego.

Skarżący w złożonej skardze wnieśli o uchylenie (!) § 41 w/w uchwały, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela.

2/ art. 8 KPA poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

3/ art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości,

4/ art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez zastosowani niewłaściwej skali załącznika graficznego do uchwały

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w granicach plany miejscowego "Wyciążę" składającej się z działki nr "1" obr. [...] w K.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako R – tj. tereny rolne. Zgodnie z § 41 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady ogrody. Przeznaczenie dopuszczalne tych terenów to drogi dojazdowe do pól, ścieżki piesze i rowerowe oraz szlaki turystyczne po istniejących drogach polnych, sieci infrastruktury technicznej.

Dalej w skardze podniesiono, iż treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wyciąże" uniemożliwia skarżącym realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu domów jednorodzinnych.

W ocenie skarżących podkreślenia wymaga, że na teren działki stanowiącej własność skarżących została wydana decyzja o Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 9 listopada 2009r. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn "zespołów domów jednorodzinnych na działkach nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11" obr. [...] wraz z wjazdem z działki nr "12" obr. [...] przy ul. [...] w K.. Ponadto skarżący powołują się na niedozwolone zaskakiwanie obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, co według skarżących jest niezgodne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa, w tym miejscu przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1993r. (sygn. SA/Wr 301/93).

Wskazano również w skardze naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zdaniem strony skarżącej z powyższego przepisu wynika, że plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000. Skarżący stwierdzają, że przepis ten jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, tymczasem część graficzna została sporządzona w skali 1:2000. Według skarżących ta informacja o powodach wyboru takiej skali powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały, co nie zostało wykonane.

Wskazano, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z powyższym zapisem koresponduje naruszony w wyniku uchwalenia i wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa zapis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Zdaniem skarżącej, z powyższego przepisu wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które ściśle związane z prawem własności nieruchomości. Przedmiotowe uprawnienie może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Ponadto, wskazano, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która nie określa hierarchii tych wartości ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi.

W ocenie skarżącej ograniczenia te nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest jednak zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.

Wskazano, iż z wyżej przedstawionym twierdzeniem koresponduje teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005r. (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A rok 2005, Nr 6, póz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu." Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2005 roku TK zawarł adekwatną do przedmiotowej sytuacji tezę: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na to, że model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej rada, której dotyczy powyższy wniosek, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, ingerowałaby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości obowiązywania uchwalonego planu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomimo możliwości znajdującej umocowanie w prawie nie złożyli wniosków do przedmiotowego planu, jak również Skarżący nie złożyli uwag do projektu planu, pozbawiając tym samym organ sporządzający plan możliwości odniesienia się do prezentowanej przez nich oceny ustaleń planistycznych. W tym miejscu powołują wyrok NSA z 8 kwietnia 2010r. (sygn. akt: II OSK 123/10)

W zakresie zarzutu ograniczenia prawa własności w zakresie przez Skarżących wskazanym, strona przeciwna stwierdza że mieści się to w granicach dopuszczalnych prawem, gdyż zapisy plany zagospodarowania przestrzennego, stanowiące akt prawa miejscowego, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ stwierdza nadto że kwestionowane w skardze ustalenia nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym, albowiem art. 64 ust.3 Konstytucji RP stanowi, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Do takich ustawa należy m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która (art.6 ust.2) zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie oraz, w świetle której (art.6 ust.1) ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, powołując orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 20 czerwca 2008 sygn. akt: II OSK 1932/07).

Ponadto strona przeciwna podnosi, że nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy – jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy na rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże, jak zaznaczono – w granicach określonych w art. 140 Kodeksu Cywilnego, jednocześnie strona przeciwna przychyla się do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997r. sygn. III CZP 36/97) iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeśli nie przewidują to jest ona zakazana.

W dalszej części odpowiedzi na skargę strona przeciwna konkluduje, że uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granicę korzystania z praw własności. Zatem zmiana zakresu korzystania z wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Należy również zaznaczyć, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony Skarżącej. Skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owe prawo zbywać.

Nadto strona przeciwna stwierdziła, iż ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium oraz zbioru odpowiednich przepisów prawa.

Dodatkowo organ powołał się w tym fragmencie odpowiedzi na skargę na wyrok NSA z dnia 18 maja 2001r. (sygn. akt. II SA/Kr 376/01).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), strona przeciwna ocenia go jako nie trafny. W swej argumentacji podaje, że przepisy KPA generalnie nie mają zastosowania do kwestii planistycznych, które to zostały kompleksowo unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle wspomnianej ustawy procedura planistyczna stanowi sui generis postępowania legislacyjnego zmierzającego do kreacji aktu prawa miejscowego, podczas gdy KPA takich postępowań nie normują.

Ponadto strona przeciwna nie zgadza się z zarzutami zaskakiwania obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, niezgodnymi z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa poprzez zmianę ustalonego kierunku polityki przestrzennej gminy, co podnosi strona Skarżąca. Według strony przeciwnej polityki gminy jest zmienna w tym zakresie. Nieruchomości będące własnością Skarżących, według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, będącego zapisem polityki przestrzennej gminy, leży w wyznaczonej kategorii terenów otwartych ZO w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Rolne przeznaczenie tej działki w planie miejscowym, jest jak najbardziej zgodne z polityką przestrzenną gminy i kierunkami jej rozwoju. Wedle argumentów strony przeciwnej nie jest to nowe przeznaczenie, ani wprowadzenie w błąd obywateli zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, bo jedyną zapowiedzią przyszłego stanu prawnego w świetle obowiązującego prawa jest obowiązujące studium, a to ze względu na ustawowy wymóg zgodności planu miejscowego z jego zapisami.

Wedle stanowiska strony przeciwnej zarzut naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysuwany przez stronę Skarżącą jest chybiony. Strona przeciwna argumentuje swoje stanowisko tym iż art. 16 ust. 1 w/w ustawy niewątpliwie dopuszcza sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:2000. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że skala dopuszczalna jest m.in. gdy sporządzany jest dla znacznych obszarów, ale jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni. Plan miejscowy "Wyciąże" obejmuje 281,66 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi planami i sporządzanymi w Krakowie planami (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru po powierzchni 5,75 ha; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] sporządzony w skali 1:2000 dla obszaru o powierzchni 102 ha) pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Podkreśli tu należy, że sens regulacji art. 16 ust. 1 ustawy polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Skala w jakiej sporządzono rysunek planu "Wyciąże", w pełnym stopniu zapewnia jego czytelność i w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do delegalizacji zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXII/1075/09 z dnia 7 października 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Wywiąże".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXII/1075/09 z dnia 7 października 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wywiąże".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wywiąże" oraz właściwości organów.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, to są one całkowicie bezpodstawne. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr "1’ obr. [...] w K.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako R – tereny rolne. Zgodnie z § 41 przedmiotowej uchwały, podstawowym przeznaczeniem tego terenu są grunty orne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje drogi dojazdowe do pól, ścieżki piesze i rowerowe oraz szlaki turystyczne po istniejących drogach polnych, sieci infrastruktury technicznej. Ustalono również zasady zabudowy i zagospodarowania terenów R polegające na utrzymaniu dotychczasowego sposobu rolniczego wykorzystania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów dotyczących ich ochrony, dopuszczono rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 22 ust.2 tego planu; w pozostałym zakresie obowiązuje zakaz nowej zabudowy. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu uniemożliwia stronie skarżącej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności.

Podkreślić jednak należy, iż zaskarżone zapisy planu są w pełni zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przedmiotowa działka nr "1" jest zgodnie ze: strukturą przestrzenną kierunki i zasady rozwoju (mapa K 1) oznaczona jako ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna); środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) oznaczona jako tereny otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w strefie zwiększenia lesistości oraz w granicach obszaru zagrożonego wodą stuletnia Q1%; infrastrukturą techniczną (mapa K 4) m.in. w obszarze wymagającym rozwiązania podstopień; planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi (mapa K 5) oznaczona jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki strony skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r.

Również pozostałe zarzuty skargi (dotyczące naruszenia art.140 k.c.) nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Przeznaczenie nieruchomości, której współwłaścicielami są skarżący na tereny pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Zwłaszcza że działka nr "1’ obr. [...] nie przylega bezpośrednio do obszarów przeznaczonych pod zabudowę, lecz wspólnie z innymi nieruchomościami tworzy spójny i jednolity obszar wolny od zabudowy i przeznaczony na cele rolnicze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych."

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażony w cyt. wyżej wyroku NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), to jednak "przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat" (w przedmiotowej sprawie od 2003r.). Jak wynika z akt postępowania planistycznego zmierzającego do uchwalenia zaskarżonego planu skarżący nie występowali w toku tego postępowania z wnioskami lub uwagami do projektu planu, ani nie uczestniczyli organizowanych publicznych dyskusjach nad projektem planu, a więc nie przejawiali wcześniej na tym polu żadnej aktywności.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącego to organ planistyczny prawidłowo wskazał, że art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni.

Organ planistyczny wskazał, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 281 ha. Jako uzasadnioną należy przyjąć okoliczność, iż wielkość tego obszaru – 281,66 ha oraz jego charakter (znacząca część obszaru planu – ok. 130 ha to działki o przeznaczeniu rolniczym) wyznaczone uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziły o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). W wyniku analizy części graficznej zaskarżonego planu Sąd uznał, że jest ona w wysokim stopniu czytelna, a więc sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełnia swoje zadanie regulacyjne i jej zastosowanie było działaniem w pełni dopuszczalnym.

Całkowicie bezzasadne są zarzuty naruszenia art.7 i art.8 k.p.a., gdyż jest to postępowanie planistyczne (stanowiące prawo miejscowe), a nie administracyjne, które toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i ma na celu załatwienie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały z dnia 7 października 2009r. Rady Miasta Krakowa Nr LXXXII/1075/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wywiąże" oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.