Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 640/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90, 91, 93, 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, 16 ust. 1, 17 pkt 10, 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6, 8, par. 7, par. 12 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w N. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi PGR N. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w N. podjęła w dniu [...] roku uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar wsi N. Rada Gminy w treści uchwały stwierdziła zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi N. W części graficznej, stanowiącej załącznik graficzny do uchwały, Rada Gminy określiła granice obszaru objętego planem miejscowym. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył w całości Wojewoda [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 16 ust. 1 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 7, § 8 pkt 2 oraz § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W konkluzji wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie strony skarżącej naruszone zostały zasady i tryb uchwalania aktu planistycznego, bowiem załączniki graficzne do przedmiotowej uchwały nie spełniają wymogu dokumentu planistycznego. Brak jest w legendzie rysunku Nr 1 objaśnień, wyrys studium na tym rysunku jest nieczytelny. Na rysunku Nr 2 nieczytelny jest podkład mapowy i niektóre oznaczenia na tejże mapie. Granice terenów objętych wyniesieniami na rysunku Nr 2 są niezgodne z granicami wyznaczonymi na ogólnym rysunku planu.

Ponadto, występuje rozbieżność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną projektu planu, co stanowi naruszenie § 8 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym projekt rysunku planu powinien być zgodny z tekstem projektu planu. Na rysunku planu nie wyznaczono terenu o symbolu "1.17.Re", o którym stanowi § 59 ust. 6 planu. Z kolei na rysunku Nr 1 wyznaczono teren o symbolu "1.02.W" z objaśnieniem jako wody w rzekach, natomiast w § 4 ust. 1 pkt 10 tekstu planu teren ten zdefiniowano jako wody stojące.

Stosownie do regulacji § 7 pkt 1 rozporządzenia, projekt rysunku planu powinien zawierać wyrys ze studium z oznaczeniem granic obszaru objętego planem. Tymczasem na rysunku Nr 2 brak jest linii rozgraniczających pomiędzy terenami o symbolach "1.11.MNu" i "1.18.ZP".

Rysunki planu nie spełniają także wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustawa mówi, że dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000 wyłącznie w celu przeznaczania gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Stąd załączniki graficzne do projektu planu powinny być sporządzone na mapach w skali 1:1.000, a zostały sporządzone w skali 1:5.000.

Dalej strona skarżąca wskazała, że ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem "1.05.R" nie ustanawiają całkowitego zakazu zabudowy, bowiem w niniejszym planie nieprawidłowo zostało zdefiniowane pojecie "zakaz zabudowy". Naruszono zapis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, dlatego zakaz zabudowy z jednoczesnym utrzymaniem istniejących obiektów i zakazem zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy, faktycznie nie jest zakazem zabudowy. Definicja utrzymania obiektów dopuszcza wykonywanie na istniejących obiektach budowlanych remontów, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Dla w/w terenów brak jest oznaczenia wskaźników zabudowy, co stanowi uchybienie § 4 pkt 6 powołanego rozporządzenia oraz naruszenie art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zapis § 21 tekstu planu jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w szczególności z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszcza się, bowiem zabudowę w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki na działkach o szerokości 16 m lub mniejszej.

Plan, w ocenie strony skarżącej, narusza także zasady uchwalania planu określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla budynków zlokalizowanych na terenach oznaczonych symbolami "1.10.U", "1.13.U" i "1.16.NOs" nie podano geometrii dachów, dla terenów "1.10.U" i "1.13.U" nie określono ilości miejsc parkingowych. Dla terenu "1.06.Up" przewidziano rozbudowę istniejących budynków, ale w ustaleniach szczegółowych nie doprecyzowano wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. W tekście planu zawarto wzajemnie wykluczające się ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem "1.03.Re". W § 59 ust. 1 ustalono parametry i wskaźniki zabudowy, natomiast w § 59 ust. 5 ustanowiono zakaz zabudowy na tym terenie. W planie nie zawarto szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości na terenach oznaczonych jako "U" i "Up". Dla terenu "Re" i "MNu" plan określił szerokość drogi obsługującej teren zamiast szerokość frontu działki.

Do dokumentacji prac planistycznych nie załączono prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, pomimo tego, że taki obowiązek wynika z § 12 pkt 8 powoływanego uprzednio rozporządzenia.

Nadto, przepis art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że projekt planu winien być wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tryb opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określają przepisy art. 46 i art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dokumentacja planistyczna załączona do planu nie zawiera informacji na temat przeprowadzenia tej procedury. Brak właściwego trybu sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że rzekomo nieczytelne mapy zostały w takiej postaci uzyskane z państwowego zbioru geodezyjnego. Podmiot ten wydając takie mapy uznał, że są one wystarczająco czytelne dla celów planistycznych. Tekst rysunków pozwala odnieść ustalenie terenu dla poszczególnych nieruchomości w zakresie umożliwiającym określenie przeznaczenia i pozostałych ustaleń planu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy organ wskazał, że zapis dotyczący zakazu zabudowy jest wypełnieniem ustawowego obowiązku wprowadzenia takiego zakazu na obszarze planu, której część graficzną sporządzono na mapie w skali 1:5.000. Podkreślił przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zakaz zabudowy" dlatego opracowując plan organ wyszedł z założenia, że zakaz zabudowy, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zakaz związany z tworzeniem nowych form zagospodarowania.

Wskazanie w planie zakazu zabudowy na terenach posiadających mapy w państwowym zasobie geodezyjnym wyłącznie w skali 1:5.000 spowoduje, że na tych terenach nie tylko, że nie będzie można budować nowych obiektów budowlanych ale też nie będzie możliwa przebudowa już istniejących dróg, linii energetycznych, sieci wodociągowych itp. Nadto wątpliwa stanie się możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków czy odbudowa obiektów, które mogą ulec katastrofie budowlanej. Dlatego też mając na względzie racjonalność stanowienia prawa przez ustawodawcę powyższe względy spowodowały wprowadzenie pojęcia zakazu zabudowy bez sprecyzowania na tym etapie tegoż pojęcia. Ponadto uwzględniając fakt, że potrzeby przeprowadzenia remontu, odbudowy istniejących obiektów, czy też prowadzenia nowych inwestycji są wyjątkowo rzadkie nie istniała – zdaniem Wójta – potrzeba ustalania wszystkich parametrów jak dla nowej zabudowy. Wprowadzono jedynie ograniczenie w zakresie nie powiększania istniejącego wskaźnika intensywności zabudowy. Według Wójta, pojęcie "budowy" zdefiniowane przepisami Prawa budowlanego nie ma nic wspólnego z pojęciem "zakaz zabudowy" użytym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsze z tych pojęć zostało określone w ustawie je powołującej, natomiast drugie z nich takiej regulacji ustawowej (określenia znaczenia) nie uzyskało; stąd przekonanie, że ustawodawca w sposób świadomy i zamierzony pozostawił możliwość takiego zapisu w ustaleniach przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zawarty w § 21 zapis o dopuszczalności zabudowy w granicy lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy jest wynikiem błędu redakcyjnego (wyrażenie "mniejszej niż" zostało omyłkowo zawarte). Pozostała część zapisu jest zgodna z treścią § 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W treści uchwały określono minimalną szerokość działki w linii rozgraniczającej drogi obsługującej tą działkę. Jest to ustalenie szerokości frontu działki, które to pojęcie jest niczym innym jak częścią działki budowlanej, która przylega do dróg, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę.

W odniesieniu do braku określenia geometrii dachów organ wyjaśnił, że wprowadzono jedynie ograniczenia co do utrzymania istniejących budynków oraz maksymalnej wysokości 9 m. Zdaniem organu, ustalenie wysokości maksymalnej budynku pośrednio ustala geometrię dachu.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została przygotowana, ale nie została załączona do dokumentów przesłanych stronie skarżącej, gdyż nie podlegały one procedurze opiniowania.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu nie uwzględnienia przy sporządzaniu planu przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wskazał, że przy sporządzaniu planu uwzględniono wymagania art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 46 i art. 54 w zw. z art. 58 pkt 3 i art. 55 ust. 3 tej ustawy. Informacja o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania podana została do publicznej wiadomości, spełniając kryteria ustawowe. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ukazało się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, w Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie. W terminie do dnia 30 listopada 2006 roku zbierano wnioski do planu, które następnie rozpatrzono w dniu 20 grudnia 2006 roku. Ponadto projekt poddany został uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Wojewodą poprzez wydział ochrony środowiska Urzędu Wojewódzkiego i Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 roku, sygn. akt I OSK 572/05, Lex Nr 196722 i inne), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały. Sąd jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie do regulacji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi N." oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. Żadna z powyższych uchwał nie precyzuje ani też szczegółowo nie określa, jakim aktem przyjęto przywołane jedynie ogólnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie zostało również załączone do dokumentacji planistycznej, przekazanej tak organowi nadzoru, jak i sądowi administracyjnemu, kontrolującemu legalność zaskarżonej uchwały. Nie ulega zaś wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium, w którym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe uwagi zamyka treść przepisu art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jednoznacznie wskazuje, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym istotne dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie, iż projekt planu uwzględnia ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro wszakże zarzuty organu nadzoru w tej materii nie zostały sformułowane, te podniesione w skardze dotyczą natomiast merytorycznych zapisów zaskarżonej uchwały, odstąpiono od badania zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tej samej przyczyny nie analizowano szczegółowo procedury planistycznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, związanych z wadliwością poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż są one zasadne, powodując konieczność wyeliminowania miejscowego planu z obrotu prawnego w całości.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Szczegółowe wymagania, dotyczące projektu precyzuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w sposób wadliwy sporządzone zostały jej załączniki graficzne. Badanie dokumentów map załączonych do akt potwierdziło, iż rysunki są nieczytelne. Na rysunku Nr 1 legenda mapy nie zawiera wszystkich oznaczeń. Wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy zawarty na rysunku Nr 1 jest nieczytelny, zatem nie spełnia swojej funkcji. Granice terenów wyniesień na rysunku Nr 2 nie korelują z granicami na rysunku Nr 1. Na rysunku Nr 2 nie naniesiono linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami "1.11.MNu" i "1.18.ZP". Uchybienie to narusza zapis § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien m. in. zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.

Okoliczność wskazana przez organ w odpowiedzi na skargę, iż mapy w takiej postaci zostały uzyskane z państwowego zbioru geodezyjnego, nie stanowi wytłumaczenia, ani nie konwaliduje uchybień w tym zakresie.

Faktem pozostają również zasadnicze rozbieżności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu. W zakresie opisanych w skardze teren zdefiniowany w § 59 ust. 6 uchwały jako teren oznaczony symbolem "1.17.Re" nie został wyznaczony na mapie. W odniesieniu do terenu o symbolu "1.02.W" doszło do rozbieżności w zakresie czy woda na tym terenie ma charakter stojący, czy jest to woda w rzece.

Powyższe wadliwości świadczą wobec tego niewątpliwie o naruszeniu dyspozycji § 8 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

W ocenie Sądu, podzielić należy również zarzuty organu nadzoru, iż rysunek planu, sporządzony w skali 1:5.000 nie spełnia generalnych wymogów, określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skali map, na których sporządza się plan miejscowy. Zgodnie z przywołanym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowane map w skali 1:5.000. W rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia dla zastosowanej skali 1:5.000 albowiem ustalony na określonych obszarach zakaz zabudowy faktycznie nim nie jest. Trudno bowiem za zakaz zabudowy uznać możliwość wykonywania w istniejących obiektach budowlanych m.in. rozbudowy, nadbudowy i odbudowy a do takiej konkluzji skłania porównanie definicji, zawartych w § 4 pkt 17 i 23 zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Gminy, dopatrujące się uzasadnienia dla tego rodzaju rozwiązania planistycznego we względach celowościowych, nie ma oparcia w przepisach prawa, stanowiąc de facto ich obejście. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "zakazu zabudowy". Leksykalne brzmienie tego sformułowania nie pozostawia wątpliwości: pod pojęciem zakazu rozumieć należy "zabronienie komuś czegoś" (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej Warszawa 1969, str. 967); pojęcia "zabudowy" nie można natomiast wykładać w oderwaniu od definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowa oznacza zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego rozbudowę, odbudowę oraz nadbudowę. Również leksykalne określenie pojęcia zabudowy oznacza zresztą wznoszenie na jakimś terenie budowli, ich części lub zespołów (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej Warszawa 1969, str. 969).

Trafne jest również stanowisko organu nadzoru, co do sprzeczności regulacji, zawartej w § 21 części tekstowej planu z przepisem § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie więc od intencji organu stanowiącego, wprowadzenie rozwiązania wprost sprzecznego z przepisami prawa nie można usprawiedliwić "omyłką pisarską", skutkującą jedynie "pominięciem" części regulacji miejscowej.

Zdaniem Wojewody, organ dla części terenów nie określił geometrii dachów. Analiza tekstu planu nakazuje zgodzić się z tym zarzutem. Zaniechanie określenia tych parametrów stanowi uchybienie treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi bowiem, że w planie obowiązkowo określa się m. in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy czym ustalenia w tym zakresie powinny w szczególności zawierać określenie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 6 rozporządzenia). Analogicznie, w odniesieniu do określonych terenów, organ zaniechał ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, czym naruszył przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż owe uchybienia dotyczą rysunków planu oraz znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się – również z powyższej przyczyny – stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Zważywszy przy tym na stwierdzone wady, dotyczące treści zaskarżonej uchwały, odstąpiono od szczegółowego badania prawidłowości przeprowadzonej procedury strategicznego oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Faktem jest wszakże, iż zgodnie z treścią art. 46 pkt 3 powołanej ustawy, projekty m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Informacje zawarte w treści odpowiedzi na skargę zdają się wskazywać, iż procedura taka została przeprowadzona, jednakże do dokumentacji planistycznej, przedłożonej organowi nadzoru oraz nadesłanej do kontroli sądowej nie załączono wszystkich jej elementów (w tym m.in. prognozy oddziaływania na środowisko). Dotyczy to również zarzutu niesporządzenia prognozy skutków finansowych projektu – informacje zawarte w dokumentacji planistycznej wskazują na fakt jej sporządzenia, a jedynie nieprzedłożenia organowi nadzoru. Zważywszy wszakże na to, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozostaje, jak wskazano, w związku z jej wadliwością merytoryczną, odstąpiono od żądana załączenia tejże dokumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

K.O.