Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2082/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9, art. 10 par. 1 pkt 3, art. 11 par. 1 pkt 5, art. 18 par. 5, art. 20 par. 5, art. 383 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 13 par. 2, art. 363 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1311
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 254/16 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 8 września 2015 r. nr X/56/2015 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 254/16, po uwzględnieniu, w trybie art. 179a p.p.s.a., skargi kasacyjnej S. S. od wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 254/16, oddalającego skargę na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 8 września 2015 r. nr X/56/2015 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w pkt 1 uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 254/16, w pkt 2 oddalił skargę; w pkt III zasądził na rzecz skarżącego 180 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Krasnystaw w dniu 8 września 2015 r. podjęła uchwałę Nr X/56/2015 na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – S. S..

S. S. w skardze na powyższą uchwałę zarzucił naruszenie przepisów art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że miejscem jego stałego zamieszkania w dniu wyborów samorządowych nie było Miasto Krasnystaw, a w konsekwencji naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu, iż w dniu wyborów samorządowych, tj. 16 listopada 2014 r., nie posiadał prawa wybieralności do Rady Miasta Krasnystaw, z uwagi na brak posiadania miejsca zamieszkania w Krasnymstawie w sytuacji, gdy takie prawo posiadał. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że aktywność zawodowa i społeczna radnego wiąże się z ciągłym przebywaniem w Krasnymstawie, tu prowadzi działalność gospodarczą, jest członkiem stowarzyszeń zrzeszających lokalnych przedsiębiorców. Do Krasnegostawu przeprowadził się na stałe w 2014 r. Pomimo zameldowania w lokalu przy ul. Głowackiego nie mieszkał pod tym adresem. Począwszy od października 2014 r. do końca lipca 2015 r. mieszkał przy ul. [...] w Krasnymstawie, gdzie koncentrowała się jego aktywność w czasie wolnym od pracy, gdzie nocował, odpoczywał, spotykał się ze znajomymi. Skarżący jednocześnie wskazał, że jego pobyt i nocowanie z uwagi na system jego pracy miały różnoczasowy charakter. Skarżący od 1 sierpnia 2015 r. mieszka przy ul. [...] w Krasnymstawie w związku z czym to Krasnystaw jest jego centrum życiowym i głównym ośrodkiem działalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krasnystaw wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – Burmistrz Krasnegostawu ustalił, że S. S. nie zamieszkuje na terenie Miasta Krasnystaw i w związku z tym skreślił go z prowadzonego przez Miasto rejestru wyborców. Skargę S. S. na tę decyzję Sąd Rejonowy w Krasnymstawie oddalił postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. (sygn. akt I Ns 681/15) uznając, że decyzja Burmistrza o skreśleniu S. S. z rejestru wyborców jest słuszna i ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd uznał, że w rzeczywistości miejsce stałego pobytu S. S. znajduje się w miejscowości D., gmina Izbica, gdzie koncentruje się jego życie rodzinne i osobiste. Wynika to w szczególności z wyjaśnień samego zainteresowanego, który przyznał przed Sądem, że nie zamieszkuje w Krasnymstawie pod adresem wskazanym jako adres jego stałego pobytu, a fakt spędzania przez niego znacznej części czasu w Krasnymstawie wiąże się z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, sytuacje zaś, gdy nocuje on w Krasnymstawie w użyczanym mu pokoju, mają charakter incydentalny.

W ocenie organu z twierdzeń skarżącego wynika, że w jego świadomości faktycznym miejscem jego zamieszkania była miejscowość D., w której ma swój dom. Ponadto S. S. wskazał, że w przedmiotowym lokalu zamieszkiwał sam bez rodziny, co także potwierdza, że nie było to jego rzeczywiste miejsce zamieszkania. Załączona przez pozwanego umowa użyczenia jednoznacznie potwierdza, że dotyczy ona wyłącznie jego osoby. Nielogiczne byłoby także uznanie, że osoba, która do koncentracji swoich interesów życiowych, rodzinnych potrzebowała domu lub co najmniej mieszkania, nagle przed dniem wyborów samorządowych swoje potrzeby mieszkaniowe mogła ograniczyć do 17 m2, z których mogła korzystać w użyczonym lokalu, tym bardziej że jak przedstawił to skarżący "ma zwykłą rodzinę i żyje normalnie z żoną".

Rada Miasta wyjaśniła, że powyższe stwierdzenia skarżącego obalają także jego argumenty, że radni mogli zostać wprowadzeni w błąd, co do jego miejsca zamieszkania, gdyż a contrario z powołanych oświadczeń skarżącego klarownie i jasno wynika, że jego miejscem zamieszkania były D., a zatem nie mógł jednocześnie mieć miejsca zamieszkania w Krasnymstawie. Poza tym jak słusznie wskazał skarżący, miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejscem zameldowania. Instytucja zameldowania służy bowiem wyłącznie do rejestracji danych o miejscu pobytu osób, ma charakter porządkowy, ewidencyjny i nie wiąże się z nią nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków przez osobę podlegającą zameldowaniu. Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.

Organ w kwestii stałego miejsca zamieszkania skarżącego w Krasnymstawie stwierdził, że w tym przypadku nie zachodzą jednocześnie dwie przesłanki faktyczne, świadczące o danym miejscu zamieszkania. Są to przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości, stanowiące tzw. czynnik zewnętrzny, tzw. corpus oraz zamiar (wola) stałego pobytu w tej miejscowości, tzw. animus. Tylko łączne występowanie obu tych czynników decyduje o miejscu zamieszkania w danej miejscowości. Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że pobytowi skarżącego w Krasnymstawie brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, powiązań rodzinnych. Jego najbliższa rodzina nie zamieszkuje w Krasnymstawie ale w miejscowości D., gmina Izbica. Tam też składa deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obecne zamieszkanie skarżącego w Krasnymstawie nie ma znaczenia w sprawie, gdyż uchwała Rady Miasta Krasnystaw ma charakter deklaratoryjny stwierdzający faktyczne wystąpienie okoliczności uzasadniających wygaszenie mandatu, a na dzień wyborów oraz do dnia 1 sierpnia 2015 r. skarżący faktycznie nie miał miejsca zamieszkania na terenie Miasta Krasnystaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie wykazał, że na dzień wyborów samorządowych, w których został wybrany radnym Rady Miasta w Krasnymstawie zamieszkiwał w Krasnymstawie, zaś uchwała Rady Miasta podjęta została zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a/ Kodeksu wyborczego.

S. S. w skardze kasacyjnej do powyższego wyroku zrzucił:

– na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o rozprawie wyznaczonej na dzień 31 maja 2016 r. co w konsekwencji spowodowało, iż nie uczestniczył on w przedmiotowej rozprawie, wobec czego skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw;

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 67 § 5 w zw. z art. art. 93 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi skarżącego na adres wskazany przez niego w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2015 r., jako adres dla doręczeń pisma zawierającego zawiadomienie o terminie rozprawy, wyznaczonym na dzień 31 maja 2016 r.;

2. art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a, poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego, w szczególności z 7-dniowym wyprzedzeniem, o wyznaczonej na dzień 31 maja 2016 r. rozprawie, a następnie odbyciu w tym dniu rozprawy;

3. art. 109 p.p.s.a. oraz § 46 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, poprzez błędne sprawdzenie obecności stron po wywołaniu sprawy, uznanie zawiadomienia o terminie rozprawy za skutecznie doręczoną, a w konsekwencji niestwierdzenie nieprawidłowości w zawiadomieniu skarżącego o terminie rozprawy i nieodroczenie rozprawy, podczas gdy wyznaczona na dzień 31 maja 2016 r. rozprawa powinna ulec odroczeniu wobec braku uczestnictwa skarżącego w rozprawie na skutek niezawiadomienia jej pełnomocnika o terminie rozprawy;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w zw. z art. 25 k.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż miejscem zamieszkania/stałego zamieszkania skarżącego w dniu wyborów samorządowych nie było Miasto Krasnystaw, a w konsekwencji naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu, iż w dniu wyborów samorządowych (które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r.), skarżący nie posiadał prawa wybieralności do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miasta Krasnystaw, z uwagi na brak posiadania miejsca zamieszkania w mieście Krasnystaw, w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje uznać, iż skarżący takie prawo posiadał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa art. 179a p.p.s.a., uzasadniające uchylenie wyroku z dnia 31 maja 2016 r. i ponowne rozpoznanie skargi.

Zdaniem Sądu w sprawie zaistniała nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., z uwagi na brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 31 maja 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego wskazujący przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłanką utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze zawartej w art. 10 Kodeksu wyborczego.

W odniesieniu do wyborów do rady gminy prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a/).

Definicję "stałego zamieszkiwania" wprowadza art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego – jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego wskazanie adresu.

Adres określa się przez podanie w gminach, które uzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony. Nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 9b ust. 2 obowiązującej do dnia 15 marca 2015 r. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. i art. 26 ust. 1b ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności).

Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. O miejscu zamieszkiwania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą, czy rodziną. Z uwagi na to, że zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny prawidłowo Rada Miasta Krasnystaw dla oceny miejsca stałego pobytu nie kierowała się wyłącznie oświadczeniem skarżącego. Uwzględniono także okoliczności zewnętrzne świadczące o tym, czy skarżący zamierzał stale przebywać. Ocena ta dokonana została w oparciu o dokumenty, oświadczenia, które można było zweryfikować.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13 – Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w danej miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpatrując druga przesłankę decydującą o stałym miejscu zamieszkania, tj. zamiaru przebywania, należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus nie może być oceniony tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań – które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszę temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że także "codzienne czynności faktyczne i prawne" (praca, życie rodzinne, działalność społeczna) mają w jego przypadku miejsce i potwierdzają fakt zamieszkiwania w Krasnymstawie. Organ zasadnie uznał, że pobytowi skarżącego w Krasnymstawie brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, czy też powiązań rodzinnych. Jego najbliższa rodzina (żona, syn) nie zamieszkuje w Krasnymstawie, ale w swoim domu w miejscowości D., gmina Izbica. Tam też składa deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Żona skarżącego nie była wpisana do rejestru wyborców miasta Krasnystaw. Natomiast skarżący w Krasnymstawie prowadzi działalność gospodarczą i pobyt w tej miejscowości jest związany tylko i wyłącznie z wykonywaną pracą zawodową. Pomimo wskazania jako miejsca stałego pobytu lokalu przy ul. Głowackiego 4/56 w Krasnymstawie oraz zameldowania się w tym lokalu, skarżący w żadnym z dokumentów składanych w Urzędzie Miasta Krasnystaw nie wskazał powyższego adresu, jako adresu zamieszkania. W dokumentach składanych do Urzędu Miasta wskazuje adres prowadzenia swojej działalności gospodarczej. Nawet w oświadczeniu majątkowym z dnia 23 kwietnia 2015 r. nie wskazał faktu zamieszkiwania przy ul. Głowackiego 4/56 i nie wykazał żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Sąd Rejonowy w Krasnymstawie w postanowieniu o sygn. akt I Ns 681/15 z dnia 10 lipca 2015 r., oddalając skargę na decyzję o skreśleniu z rejestru wyborców, uznał, że w rzeczywistości miejsce stałego pobytu skarżącego znajduje się w miejscowości D., gmina Izbica, gdzie koncentruje się jego życie rodzinne i osobiste, a fakt spędzania przez niego znacznej części czasu w Krasnymstawie wiąże się z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest to, że obecnie skarżący zamieszkuje w Krasnymstawie przy ul. [...] 4/4, gdyż uchwała Rady Miasta Krasnystaw ma charakter deklaratoryjny stwierdzający faktyczne wystąpienie okoliczności uzasadniających wygaszenie mandatu, a na dzień wyborów oraz do dnia 1 sierpnia 2015 r. skarżący faktycznie nie zamieszkiwał w rozumieniu art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 11, poz. 112 ze zm.).

Reasumując, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że na dzień wyborów samorządowych, w których został wybrany radnym Rady Miasta w Krasnymstawie zamieszkiwał w Krasnymstawie, zaś uchwała Rady Miasta podjęta została zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a/ Kodeksu wyborczego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

S. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w części, tj. w pkt II oddalającym skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż miejscem zamieszkania/stałego zamieszkania skarżącego w dniu wyborów samorządowych nie było Miasto Krasnystaw, a w konsekwencji naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w przyjęciu, iż w dniu wyborów samorządowych (16 listopada 2014 r.), skarżący nie posiadał prawa wybieralności do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miasta Krasnystaw, z uwagi na brak posiadania miejsca zamieszkania w mieście Krasnystaw, w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje uznać, iż skarżący takie prawo posiadał.

W uzasadnieniu podkreślono, że art. 25 k.c. definiuje miejsce zamieszkania osoby fizycznej jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Na fakt zamieszkiwania składają się zatem dwa czynniki: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Przebywanie to czynnik zewnętrzny (corpus); faktyczny i trwały, ale niekoniecznie ciągły. Cecha trwałości związana jest z zamiarem stałego pobytu, tj. nie tymczasowego, nie okazyjnego. Decydujące znaczenie ma ustalenie, by przebywanie w danym miejscu nosiło cechy założenia tam ośrodka, centrum osobistych i majątkowych interesów danej osoby. Animus z kolei to dokonany przez osobę fizyczną wybór miejsca przebywania na stałe. Jak podnosi się w doktrynie zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy, że zamiar taki wynika dostatecznie z zachowania człowieka. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność rodzinną i zawodową. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości.

Nie ulega wątpliwości, iż samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Ustawodawca nie wiąże dla potrzeb określenia praw wyborczych, oceny stałego zamieszkania z zameldowaniem. Konstytucja nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania. Jednakże niejednokrotnie zameldowanie stanowić będzie cenną wskazówkę przy ocenie istnienia przesłanek art. 25.

Dalej podkreślono, że można uznać osobę za stale zamieszkałą, w rozumieniu przepisów Kodeksu wyborczego, w miejscu niebędącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśni przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykaże, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa. W przypadkach bardziej skomplikowanych stanów faktycznych, wynikających z powiązania poszczególnych sfer ludzkiej działalności z różnymi miejscowościami, postuluje się -- w imię realizacji zasady jednego miejsca zamieszkania, przyjętej w art. 28 -- wskazanie jako miejsca zamieszkania tej miejscowości, z którą dana osoba jest najściślej związana, uwzględniając w ramach dokonywanej oceny całokształt okoliczności konkretnego przypadku, nie wyłączając adresu zameldowania.

O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum.

Skarżący w 2014 r. podjął starania aby jeszcze mocniej związać się z Krasnymstawem, Od października 2014 r. mieszkał i dalej mieszka w tym mieście i w nim koncentruje się jego aktywność zawodowa, koleżeńska, społeczna a także w znacznej części rodzinna. Całokształt działań skarżącego w jego ocenie daje podstawę do uznania, że to właśnie Krasnystaw był jego miejscem zamieszkania od października 2014 r. i jest nim nadal, co znajduje potwierdzenie nie tylko w oświadczeniach obcych mu osób (stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie), które potwierdzają, iż w tym okresie skarżący zajmował lokal przy pl. [...] 3/2, ale też w wielości inicjatyw których jest on współtwórcą lub uczestnikiem mającym na celu dobro i rozwój Krasnegostawu (zainicjował Zespół do Spraw Dziedzictwa Kulturowego Krasnegostawu, brał udział w zespole Chmielakowym, współorganizował kilka imprez charytatywnych "Dla Kacperka", organizował "I Zawody w pływaniu na butelkach PET – 2014") oraz fakt posiadania miejsca pracy na terenie miasta. Tu także mieszka większość bliskich skarżącemu osób z którymi jest on związany od najmłodszych lat. Zatem dokonując porównania Krasnegostawu i miejscowości D., biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności oraz analizując je poprzez pryzmat zachowania skarżącego, oczywiste jest, iż miejscowością z którą S. S. jest najściślej związany jest miasto Krasnystaw.

W zaistniałym stanie faktycznym występują obie przesłanki warunkujące uznanie tego właśnie miasta za miejsce zamieszkania skarżącego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę i negując stanowisko skarżącego niejako powielił naruszenia przepisów dokonane uprzednio przez Radę Miasta, tj. dopuścił się naruszenia zarówno przepisów dotyczących miejsca zamieszkania (art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25 k.c.) co implikowało także naruszenie przepisów Kodeksu wyborczego regulujących prawo wybieralności, tj. art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 poprzez uznanie, że w dniu wyborów samorządowych (16 listopada 2014 r.), skarżący nie posiadał prawa wybieralności do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miasta Krasnystaw.

Rada Miasta Krasnystaw w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że Uchwała Rady Miasta z 8 września 2015 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Krasnystaw S. S. z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów (16 listopada 2014 r.) – podjęta została zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. W szczególności Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego trafnie ocenił, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy wykazana została okoliczność niezamieszkiwania skarżącego na stałe w obszarze gminy Krasnystaw w dniu wyborów, tj. 16 listopada 2014 r., a co za tym idzie nieposiadania przez niego biernego prawa wyborczego, stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku m.in. nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W rozpoznawanej więc sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wobec skarżącego wymagało ustalenia, czy w dniu 16 listopada 2014 r. posiadał on prawo wybieralności do Rady Miasta Krasnystaw, zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 i art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego.

Z regulacji wymienionych przepisów wynika, że jednym z podstawowych warunków, jakie ma spełniać kandydat na radnego w danej gminie, jest stałe zamieszkiwanie na terenie tej gminy.

Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego prawidłowo wskazał, że o miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują dwie przesłanki: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Jednocześnie w sposób właściwy wyjaśnił, że na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności związanej nie tylko z pracą ale również z rodziną, natomiast rozpatrując zamiar przebywania w oznaczonej miejscowości należy mieć na uwadze nie tylko wewnętrzne przekonanie danej osoby, czy jej zapewnienia, ale również to, aby wystąpiły konkretne i sprawdzalne zachowania będące wyrazem deklarowanego zamiaru.

Sąd Wojewódzki uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy słusznie zaakceptował stanowisko Rady Miasta, zgodnie z którym pobyt skarżącego w Krasnymstawie wiązał się zasadniczo z prowadzoną działalnością gospodarczą, natomiast w tym mieście nie koncentrowało się jego życie rodzinne, gdyż żona i syn zamieszkiwali we wspólnym domu w D.ch (gmina Izbica).

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego należy zaznaczyć, że trudno było traktować miasto Krasnystaw jako miejsce stałego zamieszkiwania skarżącego skoro żona oraz dziecko w wieku szkolnym zamieszkiwali w innej miejscowości, natomiast skarżący w spornym czasie nie dysponował w Krasnymstawie żadnym lokalem, w którym mógłby na stałe przebywać, a w lokalu gdzie został zameldowany faktycznie nie zamieszkiwał.

Oczywiście różne sfery działalności danej osoby mogą być powiązane z różnymi miejscami, jednak zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 k.c. – można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Zasadnie więc w analizowanym przypadku główne centrum życiowe powiązano z miejscem gdzie skarżący ma dom i gdzie zamieszkuje jego żona oraz dziecko, nad którym skarżący sprawuje opiekę i władzę rodzicielską, a nie miejscem, w którym koncentruje się jego aktywność zawodowa, społeczna czy towarzyska.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu miejsca zamieszkania istotną rolę ma czynnik życia rodzinnego, zaś fakt przebywania w innej miejscowości w związku z wykonywaną pracą zawodową bądź inną działalnością nie może mieć decydującego znaczenia, jeżeli nie idzie za tym koncentracja życia rodzinnego (v. M. Rulka, "Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego", ZNSA Nr 4/2017, s. 45-46 i powołane tam orzeczenia WSA i NSA).

Ponadto zaakcentować należy, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną Uchwałę miała obowiązek uwzględnić postanowienie Sądu Rejonowego z 10 lipca 2015 r. oddalające skargę S. S., co skutkowało tym, że ostateczna i prawomocna stała się decyzja o jego skreśleniu ze stałego rejestru wyborców z powodu ustalonego niezamieszkiwania na stałe na obszarze gminy Krasnystaw, gdzie był zameldowany.

Zgodnie z art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego, stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Według § 5 art. 18 – rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności.

Decyzja Burmistrza Miasta Krasnystaw z dnia 29 czerwca 2015 r. o skreśleniu skarżącego ze stałego rejestru wyborców potwierdziła, że był on nieprawidłowo ujęty w rejestrze wyborców w związku z niezamieszkiwaniem na stałe na obszarze tej gminy.

W rezultacie należało przyjąć, że wiążąca moc postanowienia Sądu Rejonowego oraz decyzji obejmuje ustalenie co do faktu, iż skarżący był nieprawidłowo ujęty w rejestrze wyborców i został z niego wykreślony, a zatem nie miał w tym czasie prawa wybieralności.

Zgodnie z art. 363 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. postanowienie orzekające co do istoty sprawy staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. Stosownie do art. 20 § 5 Kodeksu wyborczego od omawianego postanowienia sądu nie przysługiwał środek prawny, a zatem ma ono powagę rzeczy osądzonej w tym zakresie, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia oraz jest skuteczne erga omnes – z uwagi na istotę rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. wymienione postanowienie Sądu Rejonowego jako orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Okoliczność ta miała więc istotne znaczenie zarówno dla Rady Miasta przy podejmowaniu kwestionowanej Uchwały, jak też dla WSA przy rozpoznawaniu skargi.

Tymczasem ten aspekt sprawy został przez stronę skarżącą pominięty.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.