Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Prądnik - Biały w Krakowie na uchwałę Nr XVIII/199/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabierzów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 21 ust. 1 pkt 1 - w zakresie słów "oraz zwalniania ich ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych", § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 21 ust. 2 i 3 uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...] w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVIII/199/20 Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabierzów w części, tj. § 21 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i § 21 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabierzów (dalej: Regulamin).

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 31 ust.3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady proporcjonalności zakresu upoważnienia ustawowego, polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób dalej idący niż przewidział i upoważnił do tego radę gminu ustawodawca, poprzez wprowadzenie zakazu:

- zwalnianie psów ze smyczy w miejscach publicznych;

- wprowadzania psów na tereny, do pomieszczeń i obiektów, których właściciele czy podmioty zarządzające wprowadziły ten zakaz;

- wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,

- utrzymywanie zwierząt domowych w budynkach wielolokalowych, w mieszkaniach, w ilościach stwarzających uciążliwość dla zamieszkujących w nich ludzi.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i § 21 ust. 2 Regulaminu oraz na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2, 2a pkt 1, 3-5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą stanowić podstawy nałożenia w drodze uchwały ogólnego zakazu zwalniania psów ze smyczy w miejscach publicznych, wprowadzanie psów na tereny, do pomieszczeń i obiektów, których właściciele czy podmioty zarządzające wprowadziły ten zakaz oraz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz zakazu utrzymywania zwierząt domowych w budynkach wielolokalowych, w mieszkaniach, w ilościach stwarzających uciążliwość dla zamieszkujących w nich ludzi.

Prokurator podkreślił, że nakładanie obowiązków i zakazów na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, co do zasady, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Prokuratora bezprawny jest zakaz dotyczący zwalniania psów ze smyczy (§ 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu). Analizowany przepis uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków oraz nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Przywołał w tym kontekście na treść art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazując, że chodzi w nim o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga trzymania psa na terenie prywatnej nieruchomości (nawet nieogrodzonej) na smyczy. Chodzi o przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa doskonale poznał jego psychikę i uzyskał bezwzględne posłuszeństwo, pozwalające na przywołanie psa, które umożliwia przebywanie i poruszanie się z psem bez smyczy. Sytuacji takich nie dopuszcza zaskarżony akt. Przywołał również art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, w sprzeczności z którym pozostaje analizowany zakaz.

Prokurator przywołał również wyrok z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. akt II OSK 3039/15, w którym NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Trzeba też mieć świadomość, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie jest bezwzględnym gwarantem bezpieczeństwa. Trudno natomiast z kolei wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W przywołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Zdaniem Prokuratora, w przedmiotowej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa w § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej i wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej.

Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zwrócił uwagę, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren (w tym obiekt użyteczności publicznej), lecz do kompetencji Rady Gminy należy ustalenie sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, żeby ich pobyt na tym terenie nie był obarczony uciążliwością oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie takiego zakazu jest daleko idące i w istocie może ograniczać swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych, co powoduje, iż Rada Gminy normuje zagadnienia wykraczające poza materię ustawową.

W ocenie Prokuratora również § 21 ust. 2 Regulaminu jest niezgodny z prawem, albowiem ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi o określeniu przez gminę wymagań w zakresie utrzymania zwierząt w miejscach publicznych. Uzasadnioną wątpliwość w tym kontekście budzi zapis Regulaminu stanowiący zakaz utrzymywania zwierząt w mieszkaniach w ilościach stwarzających uciążliwość dla zamieszkujących w budynku ludzi. Zapis ten jest nieprecyzyjny. Dotyczyć on może w tym kształcie nieruchomości prywatnych nie stanowiących własności gminy, np. nieruchomości lokalowych (stanowiących odrębną nieruchomość) położonych w budynku wielomieszkalnym. Samo powyższe winno dyskwalifikować go do pozostania w obrocie prawnym, bowiem brak jest podstaw do regulowania w drodze uchwały rady gminy ilości zwierząt utrzymywanych na terenie prywatnych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w ramach procedury legislacyjnej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach projekt tej uchwały został zaopiniowany pozytywnie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. .

W ocenie organu § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym zabrania się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do piaskownic oraz zwalniania ich ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych nie narusza prawa. Celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu było zabezpieczenie użytkowników przestrzeni publicznej przed niebezpieczeństwami, jakie może stanowić zwierzę pozostawione bez nadzoru właściciela. Wskazane piaskownice niewątpliwie mogą zostać przy tym zanieczyszczone przez pozostawione zwierzę, co nie tylko stanowi zagrożenie dla zdrowia użytkowników piaskownic (głównie dzieci), ale równocześnie w praktyce nie jest usuwane przez właścicieli. Ponadto wolno puszczone zwierzę to z jednej strony zagrożenie kojarzone z pogryzieniem, ale z drugiej strony także możliwe zagrożenie spłoszeniem np. przez sygnał pojazdu uprzywilejowanego lub wskutek innego nieprzewidywanego zdarzenia, oddziałującego na zachowanie zwierzęcia zwolnionego ze smyczy. W takiej sytuacji zapanowanie nad zwierzęciem wolno puszczonym może być w istocie niewykonalne, zaś owo spłoszone zwierzę może wtargnąć na jezdnię, ścieżkę rowerową lub w inny sposób zagrozić bezpieczeństwu w komunikacji lub własnemu, jak i innych użytkowników przestrzeni publicznej. Wskazany przepis ma w tej perspektywie na celu także ochronę samych zwierząt. Regulacja zakazująca zwalnianie psów ze smyczy w miejscach publicznych służy więc realizacji wyżej opisanych wartości, z których nadrzędną jest bezpieczeństwo ludzi. W szczególności osoba małoletnia, ale także osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa zwolnionego ze smyczy i bez kagańca, a w tym kontekście aspekty takie jak cechy osobnicze zwierzęcia nie zmieniają tego stanu rzeczy. W ocenie organu zakaz zwalniania psa ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych jest środkiem adekwatnym i wyważonym, zgodnym z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i absolutnie nie może być rozważany w kategoriach niehumanitarnego traktowania tudzież ograniczenia uprawnień właściciela psa.

Treść art. 4 ust. ust. 2 pkt 6 wyżej cytowanej ustawy, nakazuje uwzględnienie zapewnienia ochrony przed zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądowe.

Odnosząc się do § 21 ust. 1 pkt 2 i 3, organ wskazał, że wypełniają one delegacje ustawową w zakresie ochrony przed uciążliwościami. Mają one na celu ustanowienie w akcie prawa miejscowego zasad, na które mogą powołać się właściciele i zarządcy nieruchomości ustanawiający zakazy wprowadzania zwierząt. Nie jest to bezwzględny zakaz wprowadzania zwierząt, a wyłącznie odnoszący się do miejsc, w których ustanowili go zarządcy nieruchomości. W ocenie organu to zarządca pomieszczeń i obiektów powinien mieć zapewnioną możliwość decydowania, czy w jego obiekcie mogą znaleźć się zwierzęta oraz na jakich zasadach.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 21 ust. 2 Regulaminu, organ wskazał, że wprowadzenie tego zapisu sprowadza się zarówno do osiągnięcia celu w postaci ochrony ludzi, jak i dbałości o dobrostan zwierząt, albowiem w przypadku gdy są one utrzymywane na zbyt małej przestrzeni doznają cierpienia. Ponadto zapis ten dotyczy nieruchomości wielolokalowych, co nie oznacza, że są one publiczne, ale zawierają w sobie element współużytkowania, jak np. klatki schodowe, piwnice, strychy, pralnie itp. Stąd też zasadne jest wprowadzenie regulacji pozwalającej na ustalenie zasad korzystania z lokalu, jeśli zamieszkiwanie w nim oddziałuje na przestrzeń wspólną lub sąsiedztwo. Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych w budynkach wielorodzinnych zobowiązani są do niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących nieruchomość uciążliwości spowodowanych przez zwierzęta. Ponadto utrzymywanie zwierząt w ograniczonej przestrzeni w nadmiernych ilościach stwarza z kolei warunki nieodpowiadające wymogom higieniczno-sanitarnym co potencjalnie wpływa na powstanie realnych uciążliwości i zagrożeń dla ludzi. Przeciwdziałanie takim zjawiskom uznać należy za właściwe i akceptowane w judykaturze wypełnienie delegacji ustawowej. W ocenie organu, nie można uznać, że przedmiotowy zapis wbrew twierdzeniu skarżącego jest nieprecyzyjny, albowiem jego istota sprowadza się do określenia kategorii budynków, w których zabrania się utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w takich ilościach, które stwarzają uciążliwości dla ludzi zamieszkujących w tych budynkach. Nie do końca zrozumiałe jest również odniesienie przez skarżącego wspomnianego zapisu Regulaminu do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który dotyczy całkowicie innej materii. Zaskarżony przepis nie przekracza zatem normy kompetencyjnej, a równocześnie ma na celu ochronę przed uciążliwością dla ludzi zamieszkujących w budynkach wielolokalowych oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Koresponduje z tym przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Niewątpliwie jednak katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia tego rodzaju mogą dotyczyć np. przepisów wyznaczających kompetencje organów, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu, czy też przepisów prawa materialnego determinujących treść aktu.

Skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza legalności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zabierzów stanowiącego treść uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 29 maja 2020 r. Nr XVIII/199/20, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 2020 r. poz. 3919, musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, określonego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.), a co za tym idzie, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest chociażby to, że nie mogą normować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu.

Zaznaczyć trzeba również, że legislacja administracyjna ma "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna - zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Osiągnięcie wskazanych celów jest możliwe, jeśli przy tworzeniu prawa miejscowego, stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące, uwzględnia się zasady prawidłowej legislacji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.

Upoważnienie do podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1888, t.j.: dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: regulamin). Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6).

Zauważyć trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinien być wykładany z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1 i 2 pkt 13 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wykładnia systemowa prowadzi do stanowiska, że upoważnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje kompetencję do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach publicznych, w tym terenach do wspólnego użytku. A contrario więc, norma tak rozumiana nie obejmuje miejsc i terenów prywatnych (por. komentarz do art. 4, P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz [w:] P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007).

W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę właściwa jest również taka interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20, LEX nr 3064572, zgodnie z którą: "W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie".

Zakwestionowany w skardze § 21 Regulaminu ma następujące brzmienie:

"1. Zabrania się:

1) wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do piaskownic oraz zwalniania ich ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych;

2) wprowadzania psów i innych zwierząt na tereny, do pomieszczeń i obiektów, których właściciele, czy też podmioty zarządzające wprowadziły ten zakaz. Zakaz ten nie dotyczy osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psów - przewodników;

3) wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Zakaz ten nie dotyczy osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psów - przewodników.

2. W budynkach wielolokalowych zabrania się utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w ilościach stwarzających uciążliwości dla zamieszkujących w nich ludzi.

3. W budynkach wielolokalowych zabrania się utrzymywania zwierząt w pomieszczeniach wspólnego użytku, w szczególności prowadzenia hodowli psów lub kotów, chyba że właściciel nieruchomości postanowił inaczej."

Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania zaskarżonego § 21 ust. 1 pkt 1 w takim zakresie, w jakim przepis ten formułuje zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do piaskownic. Tak sformułowana norma nie formułuje generalnego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na określone tereny, ale zabrania jedynie korzystania z określonego urządzenia. Piaskownica stanowi zwykle element urządzenia placu zabaw, parku, czy skweru. Za ograniczeniem prawa do korzystania z piaskownic przez zakaz wprowadzania do nich psów i innych zwierząt domowych niewątpliwie przemawiają względy higieniczno-sanitarne. Ograniczenie to cele wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. i nie może być uznane za nieproporcjonalne, biorąc pod uwagę wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym zakresie skarga nie była zasadna i podlegała oddaleniu.

W pozostałym natomiast zakresie skarga była zasadna. Zdaniem Sądu istotnie naruszają prawo przepisy: § 21 ust. 1 pkt 1 w części obejmującej zakaz zwalniania psów i innych zwierząt domowych ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych, jak też § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 21 ust. 2 Regulaminu. Sąd uznał ponadto, wykraczając poza zarzuty sformułowane w skardze, że istotnie narusza prawo także § 21 ust. 3 Regulaminu.

Po pierwsze, w zakresie zakazu zwalniania psów ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych (§ 21 ust. 1 pkt 1 in fine) Rada Gminy Zabierzów nie dostrzegła zbieżności regulowanej materii z materią uregulowaną w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 638). Przepis ustawowy nie wprowadza generalnego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis § 21 ust. 1 pkt 1 in fine Regulaminu wkracza w zakres materii uregulowanej ustawowo, ustanawiając zakaz dalej idący. Przepis ten wprowadza ponadto kolejne, obok pojęć ustawowych "miejsca publicznego" oraz "terenu przeznaczonego do wspólnego użytku", pojęcie "miejsca publicznie dostępnego", co ujemnie wpływa na komunikatywność tekstu prawnego i również z tego powodu musi być oceniony negatywnie.

Po drugie, § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, jako że dotyczy terenów, pomieszczeń i obiektów, których właściciele, czy też podmioty zarządzające wprowadziły zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt, nie zaś miejsc publicznych, czy terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd zaznacza, że rolą regulaminu nie jest legitymizowanie zasad korzystania z nieruchomości wprowadzanych przez właścicieli czy zarządców określonych obiektów czy terenów. Kompetencja rady gminy ogranicza się wyłącznie do miejsc publicznych (w tym terenów przeznaczonych do wspólnego użytku). Przywołany przepis dotyczy ponadto psów i "innych zwierząt", nie zaś tylko zwierząt domowych, które objęte są zakresem upoważnienia uregulowanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Po trzecie, również obowiązek sformułowany w § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, jako że odnosi się do zwierząt w ogólności, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 upoważniał Radę Gminy wyłącznie do regulowania sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, jak też ze względu na objęcie nim wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Jak wskazano powyżej, art. 3 ust. 4 pkt 6 u.p.c.g. nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania generalnych zakazów wprowadzania zwierząt do określonych kategorii obiektów, zwłaszcza jeśli przyjęta kategoria pojęciowa ma bardzo szeroki zakres. Pojęcie obiektu użyteczności publicznej może być bowiem interpretowane bardzo szeroko. Jak wskazano w orzecznictwie, o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Przyjmując takie kryterium, do obiektów użyteczności publicznej można zaliczyć np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki, zieleńce gminne, dworce, przystanki itp. (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2019 r., II SA/Kr 907/19, nieprawom., orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak sformułowany zakaz prowadziłby do niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym ograniczenia praw osób trzymających zwierzęta, w tym ograniczałby wolność przemieszczania się.

Po czwarte, Sąd uznał, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego § 21 ust. 2 Regulaminu określający zakaz utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w ilościach stwarzających uciążliwości dla zamieszkujących w nich ludzi, skoro nie odnosi się on ani do miejsc publicznych ani do terenów wspólnego użytku. Taki zakaz należy ocenić jako nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, uwarunkowaną przy tym niesprecyzowanym i ocennym kryterium ilości zwierząt stwarzających uciążliwości dla ludzi zamieszkujących w budynkach wielolokalowych tudzież w znajdujących się tam mieszkaniach. Oczywistym jest przy tym, że ilość zwierząt trzymanych w mieszkaniu może, ale nie musi przesądzać o uciążliwościach dla pozostałych mieszkańców.

Po piąte, konsekwentnie należało również dostrzec wadliwość w § 21 ust. 3 Regulaminu, który nie został objęty skargą Prokuratora, jednak i ten przepis nie odnosi się do miejsc publicznych ani do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a do budynków wielolokalowych, co do których sposób korzystania z pomieszczeń wspólnego użytku określają ich właściciele, zarządcy, spółdzielnie, czy inne podmioty uprawnione. Budynek wielolokalowy, zakładając, że jest budynkiem mieszkalnym, nie jest miejscem publicznym, ani terenem przeznaczonym do wspólnego użytku w rozumieniu ustawy, nawet wówczas, gdy jego właścicielem lub zarządcą jest podmiot publiczny, w szczególności gmina. Zauważyć należy wreszcie, nawiązując do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że uprawnienia właścicieli lub zarządców wynikające z prawa własności nie potrzebują "wzmocnienia" w postaci postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku odnoszących się do sposobu korzystania z pomieszczeń wspólnego użytku.

Dostrzegając zatem istotne naruszenia prawa w § 21 ust. 1 pkt 1 in fine, pkt 2 i 3 oraz w § 21 ust. 2 i 3 uchwały należało w tym zakresie stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.