Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 791/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" H. R. Spółka Jawna na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 290) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego z wydzielonymi lokalami garażowymi oznaczonymi numerami od [...] do [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] (działka nr [...],[...], obręb [...]) w zakresie lokalu garażowego numer [...] oraz zobowiązał "[...]" H. R. spółkę jawną – inwestora przedmiotowych robót budowlanych do przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne następujących dokumentów:

- zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności, budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016r.), a także obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz terenu objętego robotami przed dostępem "osób trzecich".

W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający podał m.in., że postępowanie w sprawie opisanych w osnowie decyzji robót budowlanych zostało wszczęte w związku z otrzymaniem pisemnego zawiadomienia o nieprawidłowościach dotyczących realizacji tych robót.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skierowane do uprawnionych podmiotów w dniu [...] lipca 2015 r., poprzedzone było czynnością kontrolną dokonaną w dniu [...] lipca 2015 r., której przebieg udokumentowano protokolarnie.

Z ustaleń opisanych w treści protokołu wynika, że przy ul. [...][...] we [...] znajduje się nieruchomość zabudowana 3 budynkami parterowymi, garażowymi. Obiekty kryte są dachami jednospadowymi, z pokryciem papowym, wykonane są w technologii tradycyjnej, murowanej. Obiekty garażowe usytuowane są wzdłuż granic: zachodniej, północnej i południowej - przedmiotowej nieruchomości. Wzdłuż południowej granicy nieruchomości znajduje się budynek z siedmioma lokalami garażowymi o nr [...] do [...]. Garaż nr [...] znajduje się na zachodnim skraju tego budynku, wykonany jest w technologii tradycyjnej, murowanej, kryty jest stropodachem z pokryciem papowym. Przedmiotowy garaż jest wyższy od pozostałych segmentów w rzeczonym budynku o ok. 50 cm. Jego wymiary zewnętrzne wynoszą: 4,54 m x 6,30m. Wysokość natomiast wynosi od poziomu płyty fundamentowej - od frontu - 3,1 m i od zaplecza 3,25m. Obiekt posiada nową metalową bramę garażową – podnoszoną o wymiarach 3,0 m x 2,5 m, instalację, nowe obróbki blacharskie, orynnowanie i tynki zewnętrzne. Stwierdzono też, że teren przed wjazdem do garażu jest niewyrównany i obniżony w stosunku do wjazdu do garażu o ok. 20 cm.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w toku postępowania (w dniu [...] września 2015 r.) przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których potwierdzono ustalenia faktyczne dokonane w czasie wcześniejszej czynności kontrolnej. Uczestniczący w czynności oględzin pełnomocnik właściciela garażu oświadczył, że inwestorem robót wykonywanych w jego obrębie jest spółka "[...] H. R. Sp. j.", która w 2014 roku, po zakupie garażu rozpoczęła roboty budowlane "związane z naprawą" istniejącego garażu nr [...]. W zakresie wykonanych robót było rozebranie ścian i stropodachu z ich odbudową, odkopanie i podlanie fundamentów, wykonanie nowych izolacji oraz posadzki, wykonanie nowych ścian wewnętrznych na styku garaży nr [...] i [...], a także doprowadzenie nowej instalacji elektrycznej. Do wykonania pozostało: utwardzenie terenu i wykonanie nowego podjazdu do garażu oraz doprowadzenie zasilania do wewnętrznej instalacji elektrycznej. Pełnomocnik nie posiadał wiedzy na temat tego czy ww. roboty wykonywane były pod nadzorem osoby uprawnionej, nie udostępnił również wnętrza lokalu do oględzin. Poinformował natomiast, że przedmiotowe roboty wykonano po dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] oraz przedłożył do protokołu potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę z naniesionym aktualnym obrysem przedmiotowego budynku garażowego oraz wypis z kartoteki budynku.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uzyskał od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej akta archiwalne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, po analizie których ustalił, że inwestor nie uzyskał stosownych zezwoleń na wykonanie robót budowlanych w zakresie stwierdzonym w czasie dokonywanych czynności kontrolnych i wyjaśniających. Organ orzekający wyjaśnił, że w udostępnionych aktach archiwalnych znajduje się zgłoszenie zamiaru wykonania przez spółkę "[...] H. R. Sp. j." robót remontowych przedmiotowego garażu, dokonane w dniu [...] marca 2014 r., z tym że nie obejmuje ono wyburzenia ścian i stropodachu z ich odbudową w nowej lokalizacji, ani też wykonania robót w obrębie fundamentów. Organ dodatkowo wskazał, że z przedłożonej przez pełnomocnika inwestora mapy geodezyjnej z naniesionym aktualnym obrysem budynku wynika, że obiekt został rozbudowany w kierunku wschodnim, natomiast podczas oględzin ustalono również, że przedmiotowy obiekt garażowy jest aktualnie wyższy od pierwotnej bryły budynku o ok. 50 cm.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przedstawił mającą zastosowanie w sprawie regulację zawartą w ustawie – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, odwołując się do przepisów art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 i pkt 8 oraz art. 48 ust. 1.

W tym kontekście organ wskazał, że wykonane w obrębie przedmiotowego obiektu garażowego roboty budowlane polegały nie tylko na jego częściowej rozbiórce i odbudowie, ale także na rozbudowie, a to oznacza, że przed przystąpieniem do ich realizowania inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę, udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od tego nakazu, ustalając procedurę legalizacyjną, której przesłanki określone zostały w przepisie art. 48 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Z jego treści wynika, że wyjątek od nakazu rozbiórki dotyczy sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt w obecnym stanie narusza przepisy techniczno-budowlane, dotyczące usytuowania obiektu (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) oraz sposobu odprowadzenia z jego dachu wód opadowych (§ 28 ust. 2 - w omawianym przypadku wody opadowe odprowadzono na teren własny utwardzony).

W ocenie organu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości nie można wykluczyć możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem zatem w rozpatrywanym przypadku przedwczesnym byłoby nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu garażowego posadowionego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] – i należy umożliwić inwestorowi jego zalegalizowanie.

Wyjaśnić bowiem należy, iż nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, bądź inwestor nie przedłoży w wyznaczonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów (określonych w sentencji niniejszego postanowienia), przy czym legalizacja samowoli budowlanej jest oczywiście uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora.

Pierwszym etapem procedury legalizacyjnej jest wydanie postanowienia, a warunkiem jej skuteczności jest przedłożenie przez inwestora - w wyznaczonym terminie (trzech miesięcy od dnia kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne) wymaganych dokumentów, określonych w rozstrzygnięciu postanowienia.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający poinformował o formalno- i materialnoprawnych skutkach wykonania postanowienia oraz niewykonania nakazu w nim orzeczonego.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez "[...] H. R. Sp. j.", reprezentowaną przez pełnomocnika, który w zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie rozważenie przez ten organ zastosowania w sprawie przepisu art. 132 kpa, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie wskazanych w zażaleniu przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Ponadto wyjaśnił w szczegółowy sposób, powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej, istotne w sprawie okoliczności prawne.

Z przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia argumentacji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę przyjętą w sprawie przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przyjął prawidłową kwalifikację dla przedmiotowych robót budowlanych, uznając je za rozbudowę obiektu garażowego, ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, w tym zasadnie uznał, że inwestor przystępując do wykonania robót nie dysponował wymaganym dla tych robót pozwoleniem na budowę, udzielonym w formie decyzji przez uprawniony organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W zakończeniu uzasadnienia – odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ orzekający wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie stanowią remontu. Z treści wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt lI SA/Bd 352/13, wynika, że zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest czymś rodzajowo różnym od nadbudowy, będącej jednym z rodzajów budowy, polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Wskazał również, iż niewykazanie przez organ pierwszej instancji w jaki sposób rzeczony budynek garażowy narusza przepisy techniczno-budowlane (§ 12 oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie ma znaczenia, bowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, iż możliwe jest wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że organ nadzoru budowlanego I stopnia zatrudnia osoby wykwalifikowane i wyspecjalizowane, posiadające wiedzę w zakresie prawa budowlanego, dlatego też brak jest podstaw do podważenia oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącej tego jakie roboty zostały wykonane.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez organ drugiej instancji zakwestionowała "[...]" H. R. Sp. j. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

I. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na bezzasadnym przyjęciu, że skarżący doprowadził do rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego w postaci lokalu garażowego o nr [...] przy ul. [...][...] we [...], a także doprowadził do wyburzenia ścian i stropodachu oraz wykonał roboty w obrębie fundamentów przedmiotowego garażu, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania tego nie potwierdza, a w rzeczywistości doszło do remontu garażu zgodnego ze zgłoszeniem i dołączonym do niego zakresem prac budowlanych,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, 76, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, polegające na braku wskazania na jakich dowodach oparł się organ zarówno I jak i II instancji, a jakim odmówił wiary, a także poczynieniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego bez dokonania jakichkolwiek czynności w zakresie weryfikacji ich prawdziwości,

2. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na braku analizy ustalonego stanu faktycznego w kontekście skutków wydania skarżonego postanowienia,

3. art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na braku możliwości wypowiedzenie się przez skarżącego co do dołączonych na etapie odwoławczym postępowania, nowych dowodów w postaci ortofotomapy [...] z lat 2006, 2009, 2012, 2014 oraz 2015 wskazujących lokale garażowe przy ul. [...][...] we [...] przed wydaniem postanowienia, a także braku dokonania adnotacji w aktach sprawy wskazującej na przyczynę odstąpienie od tej zasady,

4. art. 84 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznaniowe stwierdzenie, że mimo nie posiadania wiedzy specjalnej, którą dysponuje biegły, że ortofotomapy [...] z lat 2006, 2009, 2012, 2014 oraz 2015 wskazują na jednolitą wysokość lokali garażowych nr [...] i [...] do roku 2014 r., podczas gdy na podstawie załączonych do akt materiałów nie jest możliwe takie stwierdzenie bez dysponowania wiedzą specjalistyczną biegłego i nie uzyskanie przez organ opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne, który mógłby ustalić czy na podstawie ortofotomapy [...] z lat 2006, 2009, 2012, 2014 oraz 2015 można uznać że lokale garażowe nr [...] i [...] mają jednolitą wysokość, a w następstwie przeprowadzenia przez skarżącego remontu doszło do jego podwyższenia, co miałoby wynikać z ortofotomapy z roku 2015,

5. art. 86 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie przesłuchanie strony postępowania - skarżącego mimo wyczerpania środków dowodowych i niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

6. art. 124 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak sporządzenia wystarczającego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...], w szczególności w zakresie braku prawidłowego uzasadnienie faktycznego oraz prawnego, braku wyjaśniania podstawy prawnej postanowienia oraz argumentów, którymi kierował się organ administracji publicznej, a także braku jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do argumentów zawartych w zażaleniu skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prowadzony przez skarżącego remont budynku garażowego jednostanowiskowego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] w zakresie lokalu garażowego nr [...] stanowi roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy remont ten stanowi wyjątek od tej zasady z uwagi na zastosowanie art. 29 ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane, z którego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych,

2. art. 29 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że remont budynku garażowego jednostanowiskowego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] w zakresie lokalu garażowego nr [...] prowadzony przez skarżącego stanowi roboty budowlane, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy taki remont wymaga tylko i wyłącznie zgłoszenia budowy obiektów lub wykonania robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę,

3. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane prowadzone w budynku garażowym jednostanowiskowym na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] w zakresie lokalu garażowego nr [...] wymagają pozwolenia na budowę i tym samym zachodzą warunki do wstrzymania prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy roboty budowlane stanowiące remont, prowadzone w przedmiotowym garażu zostały w sposób prawidłowy zgłoszone w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...], a zakres zgłoszonych robót w całości obejmuje faktycznie przeprowadzone dotychczas i planowane w przyszłości roboty budowlane.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, w której wykorzystano poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej, stanowiąca rozwinięcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty skargi i powołanie w niej twierdzenia nie zawierają podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego z wydzielonymi lokalami garażowymi o numerach [...] do [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] (działka nr [...],[...], obręb [...]) w zakresie lokalu garażowego nr [...] oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie oznaczonym w postanowieniu i wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz terenu objętego robotami przed dostępem "osób trzecich".

Organy właściwe instancyjnie orzekały w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie stosując przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym - stosownie do treści tego przepisu - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowych robót kwalifikacji – zdaniem Sądu właściwej – wynika, że roboty te nie należą do objętych regulacją art. 29 ustawy – Prawo budowlane, a inwestor nie mógł skorzystać z ustanowionego tym przepisem przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że przed ich realizowaniem powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania przedmiotowych robót budowlanych jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej.

Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie (w tym oględziny nieruchomości udokumentowane protokolarnie, analiza archiwalnych dokumentów uzyskanych od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor przystępując do realizacji przedmiotowych robót nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako remont przedmiotowego garażu, dokonane [...] marca 2014 r. nie obejmowało robót faktycznie zrealizowanych przez inwestora polegających na wyburzeniu ścian i stropodachu i ich odbudowę w zmienionym usytuowaniu (potwierdzona dokumentem geodezyjnym rozbudowa garażu w kierunku wschodnim i zmiana lokalizacji ściany szczytowej) oraz wykonania robót w obrębie fundamentów i zwiększenia o ok. 50 cm wysokości lokalu garażowego (stwierdzonej podczas oględzin i na podstawie ortofotomap z podanych roczników).

Należy też wyjaśnić, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek.

W ocenie Sądu – uwzględniając przedstawione wcześniej okoliczności ustalone w rozpoznawanej sprawie-właściwy organ nadzoru budowlanego po podjęciu czynności wymaganych przepisem art. 7 i art. 77 § 1 kpa (w tym oględzin zainwestowanej nieruchomości) prawidłowo zainicjował tryb wskazany w przepisach art. 48-49 ustawy - Prawo budowlane umożliwiając skarżącemu jako inwestorowi samowolnemu legalizację zrealizowanych w ten sposób robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 tego samego artykułu stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Jednocześnie w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego; przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, w tym przede wszystkim dokonanej samowolnie rozbudowy przedmiotowego lokalu garażowego nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii naruszenia przy realizowaniu robót przepisów techniczno-budowlanych, stwierdzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Organ ten w uzasadnieniu postanowienia poprzedzającego postanowienie zaskarżone ograniczył swoją argumentację związaną z tym zarzutem do wskazania, że obecnie przedmiotowy lokal garażowy narusza normy odległościowe określone w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną – powołując przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazanie na niewłaściwy sposób odprowadzania z dachu tego obiektu wód opadowych na teren własny, ale utwardzony z powołaniem się na przepis § 28 ust. 2 tego rozporządzenia.

Naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 kpa przez organ odwoławczy w omawianym powyżej zakresie nie miało zasadniczego znaczenia dla dokonywanej w sprawie oceny legalności zaskarżonego postanowienia i nie mogło zdeterminować kierunku orzeczenia.

W uznaniu Sądu nie zasługiwały też na akceptację zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, wyprowadzone z twierdzenia, że objęte postępowaniem i zaskarżonym orzeczeniem roboty budowlane stanowią remont. Zdaniem Sądu – wypowiedzianym już wcześniej w uzasadnieniu – przedmiotowe roboty budowlane nie odpowiadają zakresowi robót wskazanemu w ustawowej definicji remontu, a przyjęta przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym ich kwalifikacja jako rozbudowy jest prawidłowa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadny jest też zarzut naruszenia skonkretyzowanych w skardze przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe.

Wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania w sprawie zbędne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego na powołaną okoliczność. Niezależnie od tego, że wbrew zarzutom pełnomocnika strony skarżącej aktualna wysokość przedmiotowego garażu została ustalona nie tylko na podstawie ortofotomapy ze wskazanych roczników, ale podczas czynności oględzin, to istotne jest – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby, posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych nie wymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim.

Sąd oceniając materiał zebrany w sprawie nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego są uprawnione do orzekania na podstawie stwierdzonych faktów i dokonanych ustaleń. Należy też zwrócić uwagę, że w czynnościach oględzin uczestniczył aktywnie pełnomocnik inwestora.

Zdaniem Sądu organy właściwe instancyjnie zadośćuczyniły też zasadzie zawartej w art. 8 kpa i nie dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych opisując je szczegółowo w uzasadnieniach podjętych orzeczeń w kontekście obowiązujących regulacji ustawowych i wykonawczych.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w sposób wymagający ich wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.