Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3066/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F.-S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 947/13 w sprawie ze skargi M. F.-S. i P. S. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S. i M. F.-S. solidarnie na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 947/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę P. S. i M. F.-S. (dalej również: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy Gowarczów wystąpił do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych (dalej: RDLP) w Radomiu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...], w obrębie [...][...].

Dyrektor RDLP w Radomiu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony, ponieważ dla przedmiotowej inwestycji brak jest uzasadnienia lokalizacji na gruntach leśnych. Organ uznał także, że budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego na gruntach leśnych wymaga przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, w tym przypadku grunt, na którym planowana jest inwestycja w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele rolne i leśne.

Na powyższe postanowienie wpłynęło do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP) zażalenie M. F. – S. i P. S.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia DGLP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej Upzp) oraz art. 3, art. 4, art. 6 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm., dalej Uol) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyższego stopnia uznał, że nie ma podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na gruntach leśnych.

Na powyższe postanowienie DGLP do WSA w Warszawie wnieśli skargę M. F. – S. i P. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana inwestycja będąc zabudową zagrodową nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu leśnego. Skarżący wywodzili, że zamierzają prowadzić gospodarkę leśną i do tego celu konieczna jest wnioskowana przez nich zabudowa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że nie było podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej. W ocenie tegoż sądu właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Działalność leśna w zakresie urządzania lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną. Odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych to starosta zobowiązany jest do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej, m. in. do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, legalizacji pozyskanego drewna. W związku z powyższym sąd I instancji uznał, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie musi prowadzić w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu. Do takiej działalności na obszarze leśnym o pow. ok. 7 ha nie jest − zdaniem tegoż sądu − konieczna budowa budynków (w tym budynku mieszkalnego).

Skargą kasacyjną, reprezentowani przez pełnomocnika, skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości i zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 4 Upzp poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie − dokonane przez skarżony organ oraz przez sąd l instancji − polegające na przyjęciu, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej, do której nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, należy rozumieć wyłącznie zabudowę zagrodową pozostającą w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co tym samym wyklucza, aby zabudowa zagrodowa, do której nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, mogła być związana z prowadzeniem gospodarstwa o innym charakterze, w tym gospodarstwa leśnego, a co skutkowało błędnym przyjęciem przez DGLP oraz sąd l instancji, że zabudowa zagrodowa objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy może być związana wyłącznie z gospodarką rolną, a nie z gospodarką leśną i w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp sprowadzającym się do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej;

b. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozp. MI z 2002), poprzez jego niezastosowanie przez DGLP oraz przez sąd l instancji w sytuacji, gdy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczył zabudowy zagrodowej polegającej na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz na budowie niezbędnej infrastruktury i w związku z tym należało dokonać oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy z zastosowaniem wyżej wymienionego przepisu, który definiuje pojęcie zabudowy zagrodowej;

c. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 Uol poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie − dokonane przez organy administracji obu instancji oraz przez sąd l instancji − polegające na przyjęciu, że nie można uznać budynków i budowli za wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, jeżeli właściciel będący osobą fizyczną nie prowadzi całokształtu gospodarki leśnej, a gospodarka leśna prowadzona jest w lesie o powierzchni ok. 7 ha oraz na błędnym przyjęciu, iż budynki i budowle muszą być niezbędne dla prowadzenia gospodarki leśnej oraz wyłącznie wykorzystywane dla prowadzenia takiej gospodarki, aby można było uznać grunty zajęte pod te budynki i budowle za lasy;

d. art. 9 ust. 1 i art. 19 ust. 3 Uol poprzez ich niezastosowanie przez DGLP oraz przez sąd l instancji, choć prawidłowa ocena obowiązków i zadań w ramach gospodarki leśnej ciążących na skarżących jako właścicielach lasu o powierzchni do 10 ha, powinna być dokonana z uwzględnieniem ww. przepisów;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnieniu wyroku sądu l instancji poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących, że organy obu instancji nie uzasadniły należycie swoich postanowień, w szczególności w zakresie oceny prawnej opierając się jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż rozmiar prac w zakresie gospodarki leśnej na obszarze ok. 7 ha wynikający tylko z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu nie uzasadnia konieczności wybudowania budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej, co uniemożliwia skontrolowanie, jakimi przesłankami kierował się sąd l instancji akceptując powyższą ocenę organów obu instancji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz zasądzenie na ich rzecz od organu administracji kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 4 Upzp oraz zastosowanie § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002, uzasadniało uznanie inwestycji planowanej przez skarżących za zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem leśnym, co z kolei uzasadniało dokonanie oceny, czy budynki i budowle są wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej w rozumieniu art. 3 pkt 2 Uol. Dalej wskazano, że mimo bardzo mocno akcentowanych przez skarżących zarzutów, iż organy obu instancji nie uzasadniły należycie swoich postanowień, w szczególności w zakresie oceny prawnej, opierając się jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że rozmiar prac na obszarze 7 ha wynikający tylko z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu nie uzasadnia konieczności wybudowania budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej, sąd l instancji nie odniósł się do tych zarzutów w sposób należyty.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, wskazując m. in. że wywody skargi kasacyjnej dot. gospodarstwa leśnego nie mają praktycznego znaczenia, gdyż grunty leśne skarżących nie tworzą gospodarstwa leśnego, lecz wchodzą w skład ich gospodarstwa rolnego. Nie jest trafne stosowanie definicji zabudowy zagrodowej użytej w przepisie § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002 w zakresie sprawy dotyczącej zagospodarowania przestrzennego. Przyznając, że przepisy Uol nie określają minimalnej powierzchni lasu, dla której można w nim sytuować budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej przy zachowaniu statusu lasu, to jednak nie oznacza to dopuszczalności wznoszenia takich budowli w każdym lesie na działkach o pow. przekraczającej 0,10 ha. Ocena potrzeby wzniesienia budowli winna podlegać obiektywnej ocenie przez organ ochrony gruntów leśnych na podstawie charakteru i zakresu prac do wykonania, w innym przypadku niweczona byłaby potrzeba ochrony takich gruntów. Maksymalny zakres prac w lesie należącym do skarżących określony decyzją starosty, wynikający z przepisów Uol, nie wymaga budowy budynku z częścią mieszkalną. Co się tyczy uzasadnienia wyroku, to odpowiadać ma on prawu.

Podczas rozprawy pełnomocnicy prezentowali tożsamą argumentację z zawartą w pismach procesowych stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z argumentacją sądu I instancji odnośnie zaakceptowanych przez niego motywów odmowy dokonania uzgodnienia przez organy współdziałające przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, z jakich powodów sąd I instancji zaaprobował odmowę uzgodnienia zabudowy zagrodowej na gruncie o kategorii użytku Ls. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi IV SA/Wa 947/13 postawić nie można. Uznanie uzasadnienia skarżonego wyroku za niewystarczające, czy nienależyte w ocenie skarżących, gdy idzie o ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów w skardze, jeszcze nie dowodzi takiego naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym wypada, że sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 Ppsa). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania tego zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono co do reguły powyższym warunkom. Z motywów w nim zawartych wynikają powody nieuwzględnienia skargi, nadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sposób dostateczny wyjaśniona została podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd wskazał bowiem, na jakich przepisach się oparł podejmując rozstrzygnięcie. To, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej istnienia takiego wpływu nie wykazano. Zdaniem Sądu uzasadnienie skarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, zaaprobowanie motywów skarżonego postanowienia organu zażaleniowego nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Dodatkowo zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002, w tym aspekcie zasadnie wskazano w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, że nie znajduje uzasadnienia zastosowanie cyt. przepisu w sprawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, że: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: ... zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Sąd w tym składzie podziela prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06 (LEX nr 352065) pogląd, wedle którego pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002, nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 Upzp. W obszernych motywach cyt. wyroku wyjaśniono, iż nie ma żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowanie, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 118/06 podkreślił również, że zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Także i ten wywód należy w warunkach przedmiotowej sprawy podzielić.

Pogląd, zgodnie z którym definicja "zabudowy zagrodowej" przyjęta w przepisie § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002 nie znajduje zastosowania w sprawie ustalania warunków zabudowy prezentowany jest zresztą konsekwentnie w judykaturze. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 (LEX nr 477263) wywiedziono, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. W powyższym wyroku opowiedziano się za tym, że skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi", (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2002, s. 1211, 1220). Utrwalony jest zatem w orzecznictwie pogląd, wedle którego w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozp. MI z 2002 nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). Te poglądy akceptuje w całej rozciągłości Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co czyni zarzut kasacyjny niezastosowania przepisu § 3 pkt 3 rozp. MI z 2002 za nietrafny.

W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp. Niesporne jest, że skarżący ubiegali się o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako zabudowa zagrodowa polegająca na budowie budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej. Celem takiej decyzji jest uzyskanie przez inwestora informacji o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania danego terenu, skoro nie uchwalono dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wydania warunków zabudowy określono w art. 61 ust. 1 Upzp. Cyt przepis określa, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 Upzp przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cyt. przepis stanowi o swoistym uprzywilejowaniu w procesie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, skoro nie musi ona spełniać warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikającego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Trafnie co do reguły sąd wojewódzki przyjął, że w przypadku gdy zabudowa zagrodowa powstaje w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie leśnego, projektowana zabudowa może być związana wyłącznie z gospodarką rolną, a nie leśną (s. 3 uzasadnienia skarżonego wyroku).

Skoro konstrukcja zawarta w przepisie art. 61 ust. 4 Upzp ma charakter wyjątkowy, wykładnia cyt. przepisu wymaga zastosowania reguły ścieśniającej, z tego względu dostrzec należy, iż w cyt. przepisie konstruując odpowiednie porównywanie powierzchni wyraźnie wskazano, że ma ona dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Zgodzić przeto należy się z tym stwierdzeniem sądu wojewódzkiego, wedle którego przepisy Uol nie przewidują lokalizowania zabudowy zagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na gruntach leśnych. W istocie skarżący kasacyjnie chcą skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 Upzp, skoro są właścicielami gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, ale lokalizując zabudowę na gruntach o przeznaczeniu leśnym wywodzą, że w rzeczywistości ich zamiarem jest dążenie do zrealizowania "gospodarstwa leśnego". W ocenie Sądu nie jest trafna argumentacja skarżących kasacyjnie, wedle której zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 Upzp miałaby być związana z prowadzeniem "gospodarstwa leśnego".

Nie naruszono także przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp, który stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 Upzp), przez co decyzję tę wydaje się po uzgodnieniu m. in. z "organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami". Nie jest kwestionowane, że planowaną zabudowę zagrodową skarżący kasacyjnie jako inwestorzy zaplanowali na gruntach wykorzystywanych na cele leśne. Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał przeto uzgodnieniu z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych. Właściwość tę określa przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej Uogrl). Co do reguły organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Taki właśnie organ wydał postanowienie jako organ I instancji, to że było ono negatywne z punktu widzenia inwestorów rozstrzygnięcie, nie narusza przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp, który ma charakter stricte przepisu kompetencyjnego.

W świetle powyższych uwag nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 Uol poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 9 ust. 1 i art. 19 ust. 3 Uol. Pierwsze z tych przepisów mają charakter definicyjny stanowiąc odpowiednio, że: "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: ... związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne" (art. 3 pkt 2 Uol), oraz "Użyte w ustawie określenia oznaczają:... gospodarka leśna - działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu" (art. 6 ust. 1 pkt 1 Uol). Z lektury skarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki kwestionował charakter leśny działek przeznaczonych pod planowaną przez inwestorów inwestycję, ani to, że ich zamiarem jest prowadzenie gospodarki leśnej. Nie naruszono także przepisu art. 9 ust. 1 Uol, zgodnie z którym "W celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do: 1) wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów; 2) zapobiegania, wykrywania i zwalczania nadmiernie pojawiających i rozprzestrzeniających się organizmów szkodliwych; 3) ochrony gleby i wód leśnych" oraz art. 19 ust. 3 Uol, wedle którego "Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów". Żaden z tych przepisów nie stanowi per se przesłanki do pozytywnego uzgodnienia przez organ właściwy do spraw ochrony gruntów leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Umknęło uwadze Autorowi skargi kasacyjnej, ale również sądu I instancji, że skoro kontroli podlegały postanowienia wydane przez organy właściwe do spraw ochrony gruntów leśnych, to materialnoprawnych przesłanek podjętych rozstrzygnięć należało poszukiwać na gruncie przepisów Uogrl. Ponieważ uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., to wymogów procesowych podjętych postanowień należało poszukiwać na gruncie przepisów Kodeksu. Tych kwestii w skardze kasacyjnej nie podjęto, związanie zaś jej podstawami nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na samodzielne konstruowanie zarzutów kasacyjnych.

Ubocznie wypada zauważyć, że w samych przepisach Uol dopuszczalne jest "odlesienie" gruntu leśnego i przeznaczenie go na cele rolnicze. Przepis art. 13 ust. 2 Uol stanowi bowiem, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Rzecz jednak w tym, że następuje to, w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, w drodze decyzji starosty, podjętej na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 3 pkt 2 Uol).

Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 Ppsa.