Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2664/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 870/14 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 870/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. B. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. poz. 662) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż S. B. ur. [...] lipca 1928 r., w okresie od 20 stycznia 1959 r. do 31 stycznia 1987 r. pracowała na pełnym etacie w J. w J. (obecnie: P. J. S.A.), zaś od 20 sierpnia 1987 r. do 31 grudnia 1988r. na 1/2 etatu jako pakowacz oraz operator urządzeń dozujących na W. W dniu 8 stycznia 2001 r. S. B. badana była w J. Ośrodku Medycyny Pracy w J., który wydał orzeczenie lekarskie znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego (poz. 3 w/w wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu tego orzeczenia podano: "Dokumentacja lekarska z okresu zatrudnienia - brak wpisów o występowaniu napadów duszności w czasie pracy (również poza nią); częste infekcje górnych dróg oddechowych. Rozpoznanie astmy oskrzelowej ustalono dopiero w 2000 r. podczas leczenia szpitalnego. Od 1994 r. była leczona z powodu przewlekłego spastycznego nieżytu oskrzeli. Nie można powiązać przyczynowo obecnie występującego u badanej schorzenia - astmy oskrzelowej z poprzednią pracą w J. gdyż brak danych o występowaniu objawów chorobowych typowych dla tej choroby w czasie ekspozycji na różnorodne alergeny występujące w czasie pracy". W trybie odwoławczym S. B. była badana w Instytucie Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu 19 października 2001 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej: astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego (poz. 3 w/w wykazu chorób zawodowych). Na podstawie powyższych orzeczeń Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania S. B. od powyższej decyzji Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2002r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - po rozpatrzeniu skargi S. B. na opisaną wyżej decyzję - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] grudnia 2001 r., gdyż organy prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie jednej jednostki chorobowej, tj. astmy oskrzelowej, natomiast - zgodnie z żądaniem zainteresowanej powinny objąć postępowaniem także sprawę drugiej jednostki chorobowej: przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. wszczął postępowanie w kierunku drugiej jednostki chorobowej: przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEVi) poniżej 50% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej były przypadki stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych (poz. 5 w/g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.).

W dniu 25 kwietnia 2005r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Oddział w J. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej opisanej wyżej choroby zawodowej (poz. 5 w/g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.).

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. umorzył postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej z poz. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., wskazując, że sprawa powinna toczyć się wg przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294).

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S. B. i P. S.A.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 sierpnia

2006 r., sygn. akt III SA/Wr 440/05 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, uznając, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. powinien ponownie rozpatrzyć sprawę kontynuując prowadzenie postępowania administracyjnego odnośnie dwóch jednostek chorobowych: astmy oskrzelowej i przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli i zakończyć je wydaniem merytorycznej decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu uchylił decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w J. w piśmie z dnia 8 marca

2007 r. podtrzymał treść wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia 17 czerwca 2005 r., nr [...] oraz orzeczenia lekarskiego z dnia 17 czerwca 2005 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych u S. B.: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 4 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.) oraz przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych (...) - poz. 3 ww. wykazu chorób zawodowych.

Na podstawie ww. orzeczenia lekarskiego i po przeprowadzeniu oceny środowiska pracy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. B..

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu skargi S. B. - wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 577/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd podniósł, że biorąc pod uwagę kwestionowanie przez skarżącą orzeczenia lekarskiego, a także fakt, że w sprawie wszczęto ponowne postępowanie orzeczniczo-lekarskie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r., organ I instancji powinien był skierować skarżącą na ponowne badania lekarskie przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia, czego nie uczynił. Takie kroki podjął dopiero organ lI instancji, kierując do skarżącej pismo z dnia 18 czerwca 2007 r. a następnie kolejne pisma z 20 lipca 2007 r., 22 sierpnia 2007 r. (...) Sąd podzielił pogląd skarżącej, która nie odpowiadała na powyższe pisma, że wskazana wada postępowania I instancji nie mogła być naprawiona w postępowaniu przed organami II instancji. Organ ten mógł zlecić badania uzupełniające, ale nie badania ponowne w trybie określonym w powołanym § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. Nadto Sąd wskazał, że w orzeczeniu lekarskim z dnia 17 czerwca 2005 r. nr [...] wprowadzono kryterium negatywnego upływu czasu od ustania narażenia zawodowego oraz nieprecyzyjne kryterium niewystępowania przekroczenia normatywów higienicznych, których nie zawiera rozporządzenie z 1983 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r., przez placówkę diagnostyczno- orzeczniczą l stopnia na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach (poz. 3 wykazu chorób zawodowych). W trybie odwoławczym wobec nie zgłoszenia się S. B. w wyznaczanych dwukrotnie terminach - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał opinię uzupełniającą z dnia 2 maja 2013r. Organ I instancji - mając na uwadze szereg zarzutów zgłoszonych przez S. B. do opinii uzupełniającej Instytutu oraz jednoznaczne wskazanie, że "ze względu na wiek oraz stan zdrowia" nie jest w stanie poza miejscem zamieszkania zgłosić się na badania - zwrócił się pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. zgodnie z sugestią strony do ww. Instytutu o wydelegowanie uprawnionego lekarza i wykonanie badań w J. lub ew. wydanie orzeczenia zaocznego na podstawie dokumentacji medycznej. W odpowiedzi z dnia 1 lipca 2013 r. ww. jednostka orzecznicza wskazała, że: "nie istnieje możliwość wydania orzeczeń zaocznych na podstawie dokumentacji medycznej (...) jak również nie jest możliwe wydelegowanie lekarza i wykonania badań w J.." Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w L. z zapytaniem czy "istnieje możliwość wydania orzeczeń na podstawie dokumentach medycznej lub wydelegowanie lekarza uprawnionego i wykonanie badań w J. w trybie odwoławczym w kierunku chorób zawodowych rozpatrywanych w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. u S. B.. W odpowiedzi z dnia 16 września 2013 r. ww. jednostka orzecznicza poinformowała, że: "nie ma możliwości oddelegowania lekarza orzecznika z Instytutu do J. celem przeprowadzenia badania pacjenta i żadne przepisy tego nie regulują." Jednocześnie Instytut wskazał, że: "możemy ewentualnie podjąć się wydania orzeczenia na podstawie dokumentacji medycznej (...)". Instytut Medycyny Pracy w L. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 14 listopada 2013 r. o braku podstaw do rozpoznania u S. B. choroby zawodowej: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach: astmy oskrzelowej (poz. 3).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J., na podstawie orzeczeń lekarskich oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. B. choroby zawodowej: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych).

Od powyższej decyzji S. B. złożyła odwołanie.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie - jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia - dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku S. B. ww. kryteria nie zostały spełnione. Dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych: Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w J. i Instytut Medycyny Pracy w L., były zgodne co do faktu, iż według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3). Ww. jednostki medyczne podkreślają, że w przypadku astmy istotne jest wykazanie pojawienia się objawów astmatycznych w bezpośrednim związku czasowym z ekspozycją na alergen lub z narażeniem na czynnik drażniący. Wiedza dotycząca patomechanizmu astmy oskrzelowej a priori wyklucza możliwość jej wystąpienia bez korelacji czasowej z ekspozycją na czynniki drażniące lub alergizujące. Pojawienie się natomiast objawów astmy w pewnym odstępie czasowym od ustania narażenia zawodowego jednoznacznie wyklucza możliwość stwierdzenia, że choroba została spowodowana czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy i równocześnie wyklucza możliwość rozpoznania astmy zawodowej. Dla celów orzeczniczych konieczne jest wykazanie czynnika, który wywołał astmę pochodzenia zawodowego oraz udowodnienie zależności czasowej między narażeniem na potencjalny czynnik sprawczy a pojawieniem się pierwszych ataków duszności bądź ich ekwiwalentów. Jednostki orzecznicze wskazują że niewątpliwie współistniejące częste infekcje górnych dróg oddechowych, stwierdzona śluzowo-ropna plwocina z patogenną florą bakteryjną wskazuje na dominujący udział czynników infekcyjnych w powstaniu astmy oskrzelowej. Organ podkreślił, że rozpoznanie choroby zawodowej może nastąpić jedynie w drodze orzeczenia lekarskiego wydanego przez upoważnioną placówkę diagnostyczno-orzeczniczą w zakresie chorób zawodowych. Oceny narażenia i ustalenia związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem zawodowym a rozpoznanym schorzeniem, dokonuje lekarz orzecznik dysponujący wiedzą specjalistyczną, która pozwala na ocenę prawdopodobieństwa, że środowisko pracy leży u podstaw rozpoznanej jednostki chorobowej. Odnosząc się do kwestii dotyczącej powiązania dolegliwości zdrowotnych S. B. z wykonywaną pracą zawodową tj. związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami środowiska pracy, w którym występowały czynniki chorobotwórcze, organ stwierdził, że czym innym jest domniemanie zawodowej etiologii choroby będącej normalnym następstwem warunków pracy, a czym innym wyraźne wykluczenie takiego związku przez uprawnione jednostki orzecznicze, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim wypadku wszelkie domniemania są niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2012 r., sygn. akt II OSK 145/12). W przedmiotowym postępowaniu lekarze orzecznicy po analizie dokumentacji medycznej i na podstawie wykonanych badań kategorycznie wykluczyli zawodową etiologię astmy oskrzelowej. Organ podkreślił, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie zostały poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia odwołującej się (orzeczenie DWOMP) oraz analizą zgromadzonej dokumentacji (orzeczenie zaoczne IMP), są obiektywne, przekonujące oraz wyczerpująco uzasadnione i wyjaśniają wszelkie wątpliwości. Mając na uwadze wątpliwości strony dotyczące przyczyn istniejących dolegliwości zdrowotnych, organ zauważył, że ustawodawca nie nakłada na jednostki orzecznicze obowiązku wyjaśnienia przyczyn powstania określonej choroby po wykluczeniu jej przyczyn zawodowych. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w opinii lekarskiej wydanej przez uprawnioną jednostkę medyczną. O wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego przy tym nie decyduje obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołującej się dotyczącym naruszenia reguły dwuinstancyjności rozpoznania choroby zawodowej przez jednostki służby zdrowia, organ I instancji w trybie § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. skierował odwołującą się na powtórne badania do jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy w L.. Instytut ten wydał w trybie zaocznym orzeczenie lekarskie z dnia 14 listopada 2013 r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno- wytwórczymi w płucach: astmy oskrzelowej (poz. 3). Placówką medyczną I stopnia diagnostycznego w przedmiotowej sprawie jest Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w J., który wydał orzeczenie lekarskie z dnia 10 listopada 2009r., stąd zarzut braku dwukrotnego rozpoznania sprawy choroby zawodowej przez upoważnione jednostki medyczne jest chybiony. Organ powołując się na przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. stwierdził, że orzeczenie lekarskie nie zawsze musi być wydane na podstawie badania pacjenta. Winno ono być natomiast poprzedzone oceną zdrowia osoby zainteresowanej stwierdzeniem choroby zawodowej. Z tych przyczyn w ocenie organu II instancji, w przypadku braku możliwości poddania się przez S.B. bezpośrednim badaniom w jednostce orzeczniczej II stopnia z powodów zdrowotnych, wydane zaocznie orzeczenie lekarskie na podstawie dokumentacji, która przedstawia ocenę stanu zdrowia pacjentki, czyni zadość wymaganiom prawodawcy stawianym orzeczeniu lekarskiemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję S. B. wniosła o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, uznanie choroby zawodowej oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji przy wydaniu decyzji, opierając się wyłącznie na rażąco wadliwych tzw. orzeczeniach lekarskich, nie dokonał należytej ich oceny, a wręcz nie dokonał żadnej ich oceny, rażąco naruszając przez to przepisy obowiązującej procedury. W ocenie skarżącej w ewidentny sposób została naruszona reguła dwuinstancyjności rozpoznania choroby zawodowej przez jednostki służby zdrowia, gdyż po wydaniu negatywnego orzeczenia lekarskiego w niższej instancji służy prawo do ponownego badania w wyższej instytucji - instytucie naukowo-badawczym. To prawo do dwukrotnego rozpoznania choroby zawodowej zostało naruszone. Skarżąca zarzuciła przy tym, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do posiadanej w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej, a przedłożonej przez skarżącą. Zdaniem skarżącej nie jest właściwe, że organ, pomimo wniosku skarżącej z odwołaniem się do przepisu art. 84 § 1 k.p.a., nie powołuje biegłego lub biegłych. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniem art. 7, 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270), dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że podstawę materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294, ze zm.), a to zgodnie z przepisem § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 3 września 2002 r. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Stosownie do § 7 ust. 1 i ust. 4 powołanego rozporządzenia jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. W/wyżej jednostki organizacyjne w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia, po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego, wydają orzeczenia lekarskie w sprawie choroby zawodowej, które wraz z posiadaną dokumentacją przesyłają właściwemu inspektorowi sanitarnemu. Orzeczenia lekarskie wydane przez powyższe placówki wiążą inspektorów sanitarnych, którzy nie są uprawnieni do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia, inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA./Wr 577/08. Rozpoznając sprawę ponownie w dniu 10 listopada 2009 r. organy uzyskały orzeczenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w J. Nr [...], w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno- wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu tegoż orzeczenia przedmiotowa jednostka medyczna, stwierdziła m. in. "(...) w oparciu o całość obrazu, w tym dane o przebiegu choroby, ujemne wyniki testów skórnych z potencjalnymi alergenami środowiska pracy, brak danych o występowaniu objawów chorobowych w czasie ekspozycji na różne alergeny w czasie pracy, nie można powiązać przyczynowo występującego u badanej schorzenia tj. astmy oskrzelowej z pracą wykonywaną w J. Brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego astmy oskrzelowej rozpoznanej u badanej w kilka lat po ustaniu zatrudnienia z pracą zawodową (...)". Choć orzeczenie to zostało zakwestionowane przez skarżącą, to skarżąca odmówiła stawienia się do jednostek orzeczniczych II stopnia celem poddania się ponownym badaniom. Pomimo, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. umożliwił odwołującej się wykonanie ponownych badań w dogodnym dla niej terminie, skarżąca konsekwentnie - powołując się na swój podeszły wiek (82 lata) - odmawiała przybycia do Instytutu w celu przeprowadzenia badań. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wyrażając zgody na przyjazd do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jak i przyjazd do Instytutu Medycyny Pracy w L. uniemożliwiła przeprowadzenie ponownych badań w jednostce orzeczniczej II-go stopnia, sama dobrowolnie zrezygnowała z przysługującego Jej prawa do ponownego badania, co czyni niezasadny zarzut, iż w sprawie naruszona została przez organ reguła dwuinstancyjności rozpoznania choroby zawodowej przez jednostki służby zdrowia. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy były uprawnione oprzeć się na orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej I instancji i orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w L. z dnia 14 listopada 2013r., Nr [...], uzupełnionym stanowiskiem Instytutu zawartym w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., skoro przedmiotowe orzeczenia Instytutu, jako jednostki orzeczniczej Il-go stopnia wydane zostały w wyniku analizy m. in. dokumentacji medycznej i karty narażenia zawodowego. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, wskazując, że stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest jej lekarskie rozpoznanie jedynie przez właściwe jednostki orzecznicze. W tej zaś sprawie uprawnione jednostki orzecznicze zgodnie orzekły, że do rozpoznania opisanej wyżej choroby zawodowej nie było podstaw, wydając opisane wyżej orzeczenia, które mają moc opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w L. z dnia 14 listopada 2013r., Nr [...], wraz z wydanym do niej uzupełnieniem, sporządzone zostało w oparciu o informację o zagrożeniach zawodowych, wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, wyniki wcześniejszych przeprowadzonych badań klinicznych, a także w oparciu o przesłaną do Instytutu przez skarżącą i organy dokumentację medyczną/lekarską. Orzeczenie to zawiera szczegółowe uzasadnienie, odniesienie się do uwag /zastrzeżeń/ zgłoszonych przez skarżącą co pozwala na stwierdzenie, że spełnia warunki do uznania go za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Orzeczenia te w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia były wiążące dla organów inspekcji sanitarnej. Zasadniczym dowodem w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze, które stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu tej choroby. Sąd podkreślił, że orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę decyzji organów, wykluczyły u skarżącej rozpoznanie przedmiotowej choroby zawodowej. Organy orzekające związane treścią tych opinii lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie miały podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącej był inny niż przyjęty przez lekarzy orzeczników. Podniesiono, że pierwsze dolegliwości wystąpiły u skarżącej około 1992 roku, czyli 4 lata po ustaniu narażenia zawodowego. Pierwsze zaś badanie spirometryczne (dostępne w zgromadzonej w związku z postępowaniem dokumentacji lekarskiej), które wykazało zaburzenia wentylacyjne płuc typu obturacyjno-restrykcyjnego miało miejsce w 1995 r., a więc 7 lat po ustaniu narażenia zawodowego. Jak zaś stwierdził ww Instytut, z medycznego punktu widzenia nieprawdopodobne jest wystąpienie pierwszych objawów chorobowych astmy, czy przewlekłego zapalenia oskrzeli dopiero po wielu latach od ustania narażenia na czynniki potencjalnie wywołujące przytoczone jednostki chorobowe. Istotne jest przy tym, że obie w/w jednostki orzecznicze zgodnie stwierdziły, że ustalone okoliczności sprawy, w myśl definicji choroby zawodowej, nie pozwalają na bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem uznanie związku przyczynowo - skutkowego między stwierdzoną u skarżącej chorobą a warunkami pracy. Sąd podzielił stanowisko organów, iż sama praca wykonywana w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. Niezbędne jest bowiem kliniczne rozpoznanie choroby zawodowej, odpowiadające definicji choroby zawodowej zamieszczonej w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., a takie rozpoznanie choroby nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej przedmiotowej choroby zawodowej i nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych m.in. w art. 7, 77 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu związku przyczynowego pomiędzy schorzeniami a warunkami środowiska pracy, w którym występowały czynniki chorobotwórcze, Sąd stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowym czym innym jest domniemanie zawodowej etiologii choroby będącej normalnym następstwem warunków pracy, dopuszczalne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a czym innym wyraźne wykluczenie takiego związku przez uprawnione jednostki orzecznicze, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim wypadku wszelkie domniemania są niedopuszczalne. W przedmiotowym postępowaniu lekarze orzecznicy po analizie dokumentacji medycznej (obie jednostki orzecznicze) i na podstawie wykonanych badań skarżącej (jednostka orzecznicza I stopnia), nie stwierdzili zmian charakterystycznych dla przedmiotowej choroby zawodowej. Sąd wskazał, że skarżąca wprawdzie kwestionuje ww. opinie - orzeczenia, jednak nie przedstawiła dowodów podważających zasadność wydanych orzeczeń lekarskich, co uzasadnia stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia ich niewiarygodności lub nierzetelności. W skardze kasacyjnej S. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364); 2) przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie choroby zawodowej u S. B. bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn pominięcia tej dokumentacji oraz zaledwie ogólnikowe wskazanie, że w odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, a tym samym przyjęcie, iż uprawnione do stwierdzenia choroby zawodowej organy administracji publicznej nie mają obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, że mogą uchylić się od wszechstronnego działania mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a tym samym także do ustalenia fikcyjnego, a więc niezgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego, że mogą nie uwzględniać ze szkodą dla S. B. (mającej obecnie ponad 87 lat) pełnego w sprawie materiału dowodowego, że mogą przekraczać granice swobodnej oceny dowodów, które mają wszelakie cechy dowolnych ocen i w oczywisty sposób są sprzeczne z zawartym w aktach tej sprawy materiałem dowodowym, że pomimo czysto iluzorycznego postępowania administracyjnego wydane decyzje są zgodne z prawem mimo, że jako nacechowane dowolnością (czysto sprawozdawcze decyzje administracyjne) nie mają faktycznie zarówno uzasadnienia faktycznego, jak też prawnego, że przedmiotowe organy administracji publicznej, zajmujące się ta sprawą od roku 2001, których decyzje, jako niezgodne z prawem, wielokrotnie były uchylane, że mogą wskutek swej przewlekłości nie wydawać decyzji administracyjnej nawet przez okres 5 lat mimo, że są obowiązane jeśli nie do niezwłocznego załatwiania spraw, to niewątpliwie nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 8 stycznia 2001 r. (art. 35 k.p.a.), a z pewnością wskazane tutaj jedynie w ogromnym uproszczeniu i w zarysie uchybienia organów miały istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku uszło uwadze, że podobnie jak organy państwowej Inspekcji Sanitarnej w swych decyzjach wadliwie zinterpretował oraz niewłaściwie zastosował przepisy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364) stanowiącego, że chorobami zawodowymi są choroby wykazane w dołączonym do niego załączniku, które zostały uwarunkowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Sąd pominął, że w ust. 2 tego rozporządzenia nakazano, że dla oceny działania czynnika szkodliwego dla zdrowia należy brać pod uwagę rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego oraz sposób wykonywania pracy i do tych przesłanek się nie odniósł. Sądowi umknęło, że liczne substancje chemiczne swój wpływ ujawniają dopiero po dłuższym czasie, działaniom szkodliwych czynników zawodowych S. B. była poddana w okresie całego zatrudnienia w otaczającym ją środowisku pracy. Podniesiono, że zaskarżone decyzje opierają się wyłącznie na opiniach lekarskich, które nie były poddane prawem wymaganej weryfikacji. W ocenie skarżącej lekarze wystawiający swoje opinie nie są umocowani do orzekania o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia danej jednostki chorobowej za chorobę zawodową, która nie jest pojęciem medycznym, lecz prawnym i tym samym nie do kompetencji lekarza, ale inspektora sanitarnego należy dokonanie jej kwalifikacji prawnej. Zaskarżone decyzje rażąco naruszają art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały podjęte na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy nie wzięły pod uwagę, że w karcie wypisowej [...] z dnia 28 września 2001 r. zostało stwierdzone, iż "do objawów o charakterze zapalenia tchawicy i oskrzeli dołączyły się duszności wysiłkowe i nocne, że również podczas obserwacji wystąpiły objawy przewlekłego zapalenia oskrzeli z gorączką i nasileniem objawów bronchospastycznych", a w zaświadczeniu lekarskim [...] z dnia 8 stycznia 2001 r. zostało podkreślone, że "od 1994 r. była leczona z powodu spastycznego nieżytu oskrzeli" oraz, że w opinii lekarskiej o nr rej.: [...] z dnia 19 października 2001 r. również jest podkreślone, że "do objawów zapalenia tchawicy i oskrzeli od roku 1993 dołączyły się (czyli, że wystąpiły później) duszności wysiłkowe i nocne". W ocenie skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowody dawał zatem podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżone decyzje w zestawieniu ze zgromadzonym do sprawy materiałem są wewnętrznie niespójne i nielogiczne. Podniesiono, że stosownie do art. 75 k.p.a. dowodem w sprawie są nie tylko dokumenty (opinie lekarskie), ale także i opinie biegłych (art. 78 k.p.a.). Opinie lekarskie zwane orzeczeniami są dowodami w sprawie, a tym samym, jak każdy dowód muszą podlegać ocenie. Skoro nie zostały takiej ocenie poddane przez właściwe do tego organy, to tym samym są niewiarygodne. Zarzucono, że w sprawie, mimo wniosku skarżącej, nie został powołany dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Organy administracji państwowej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym przy udziale, a nie bez udziału biegłego) oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony zgodnie z art. 7 k.p.a. Organy w swoich decyzjach nie uczyniły nawet próby zdefiniowania pojęcia choroby zawodowej. Stwierdzono, że zaskarżone decyzje, wbrew treści art. 9 k.p.a. w zw. z art. 5 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz postanowieniami art. 2 Konstytucji R.P., w istocie niczego nie wyjaśniają i nie pogłębiają zaufania obywateli do organów państwa; nie przeprowadzono celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy rozprawy (art. 89 § 2 w zw. z art. 90 § 2 pkt 2 i art. 95 § 2 k.p.a.); nie sporządzono protokołu (art. 84 § 1 k.p.a.) z wysłuchania biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), którego wyjaśnienia mogły przyczynić się do dokonania w sprawie prawidłowych ustaleń (art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a.); nie uwzględniono, ani nie odniesiono się do powołanych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy orzeczeń sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów. Zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie.

W niniejszej sprawie w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącej wskazał jedynie ogólnikowo, że zarzuca naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ) nie precyzując zarzutów odnośnie konkretnego przepisu prawa / numer artykułu, paragraf, ustęp /. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zawarł zdanie o treści: "Niewątpliwie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku uszło uwadze, że podobnie jak organy państwowej Inspekcji Sanitarnej w swych decyzjach wadliwie zinterpretował oraz niewłaściwie zastosował przepisy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364)". Powyższe zdanie Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował oraz niewłaściwie zastosował przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364).

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2 ).

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa strona winna wskazać jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa.

Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Strona skarżąca, zarzucając naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez jego błędną wykładnię, nie wskazała w czym wyraża się błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka jej zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Już z tego względu tak postawiony zarzut kasacyjny nie może odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych podkreślić należy, iż tryb orzekania w sprawie chorób zawodowych nie pozostawia organom orzekającym pełnej swobody, nakłada określone obowiązki tak na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jednostki medyczne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych. Jak stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 7 ust. 1- 3, tj. orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej ( § 7 ust. 4 rozporządzenia ). Jednostki te po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego przesyłają orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją właściwemu inspektorowi sanitarnemu - § 8 ust. 1. Kopię zaś orzeczenia przesyła się zainteresowanemu pracownikowi oraz jednostce organizacyjnej lub osobie wymienionej w § 3 ust. 1, która zgłosiła podejrzenie o chorobę zawodową - § 8 ust. 2 rozporządzenia. Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej ( § 9 ust. 1 rozporządzenia ). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w rozporządzeniu wykonawczym i organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 1998r., I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150, z dnia 23 lipca 2003r., I SA 108/03, LEX nr 160259, z dnia 24 maja 2001r., SA 1801/00,LEX nr 77663, z dnia 2 czerwca 1998r., I SA 225/98, LEX nr 45827). Przypomnieć należy, iż zaskarżony wyrok jak i zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja wydane zostały po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 577/08, decyzji organów obu instancji. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy wykonały zalecenia zawarte w powyższym wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy uzyskały orzeczenia: - orzeczenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w J. Nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r. stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - astma oskrzelowa (poz. 3 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych) oraz - orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w L. z dnia 14 listopada 2013r., Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzupełnione w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżąca nie wyraziła zgody na przyjazd do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i do Instytutu Medycyny Pracy w L. (z uwagi na stan zdrowia), to tym samym nie mogły być przeprowadzone badania w Instytucie i w tych okolicznościach organy były uprawnione oprzeć się na orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej I instancji i orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w L., jako jednostki orzeczniczej Il-go stopnia, wydanym w oparciu o informację o zagrożeniach zawodowych, wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, wyniki wcześniejszych przeprowadzonych badań klinicznych oraz przesłaną do Instytutu przez skarżącą i organy dokumentację medyczną. Orzeczenie to zawiera szczegółowe uzasadnienie, a także odnosi się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji trafnie podkreślił, iż organ decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności orzeczenia lekarskiego (orzeczeń lekarskich) i nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę decyzji organów inspekcji sanitarnej. jednoznacznie wykluczyły u skarżącej rozpoznanie przedmiotowej choroby zawodowej wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Organy, nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika / byłego pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może ( z urzędu lub na wniosek stron ) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed Sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenia lekarskie, którymi dysponowały organy obu instancji, zawierają elementy merytoryczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba podkreślić, że o wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego nie decyduje tylko obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych i doszedł do prawidłowego wniosku, że organy administracji publicznej wyjaśniły należycie okoliczności istotne dla rozpatrzenia tej sprawy. Orzeczenia lekarskie zawierają logiczne, zrozumiałe uzasadnienie, umożliwiające jego ocenę przez osoby i organy nie posiadające wiedzy medycznej oraz uwzględniają uwagi zgłoszone przez skarżącą, a więc spełniają warunki opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a. ) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł sentencji.