Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 878/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. [...] (PINB) z [...] marca 2021r. nakładającą na Z. D. oraz A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych naprawczych przy wspólnej ścianie nośnej oddzielającej rozbudowane części pawilonów przy ul. [...] i [...] we [...] zgodnie z wariantem nr [...] ekspertyzy technicznej z [...] października 2020r.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Ostatecznym postanowieniem PINB z [...] stycznia 2002r. (znak [...]), w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego, wstrzymano A. S. wykonywanie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie pawilonu. Prawomocną zaś decyzją z [...] stycznia 2002 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego PINB nakazał Z. D. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę (przesunięcie ściany wewnętrznej poprzecznej).

W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB wydał decyzję orzekającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...] we [...], obowiązek ten nakładając na Z. D. oraz A. S., właścicielki sąsiednich nieruchomości (działek [...] i [...]) oddzielonych przedmiotową ścianą. Decyzja ta została uchylona przez WINB w części dotyczącej podstawy prawnej. Decyzją z [...] marca 2019r. WINB orzekł bowiem o obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i utrzymał w mocy w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019r. (sygn. akt IISA/Bd 417/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższe decyzje organów obu instancji w zakresie nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych w odniesieniu do A. S..

W dniu [...] kwietnia 2019r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia dotyczących poprzecznej ściany wewnętrznej oddzielającej rozbudowane części pawilonów na działkach [...] na nieruchomościach przy ul. [...] i [...] we [...].

W toku tego postępowania organy nadzoru budowlanego (PINB postanowieniem z [...] maja 2019r. i WINB postanowieniem z [...] czerwca 2019r.) zobowiązały Z. D. oraz A. S. do wykonania ekspertyzy technicznej odnoście wspólnej ściany oddzielającej pawilony na działkach [...] Ekspertyza została sporządzona [...] października 2020r. przez dr inż. J. S. po dokonaniu w dniu [...] września 2020r. wizji lokalnej. W ekspertyzie wskazano, że w trakcie nadbudowy pawilonów ściana piętra (oddzielająca pawilony na działkach [...]) została przesunięta (w stosunku do założeń projektowych) i znalazła się poza obrysem ściany partery oraz piwnicy – a tym samym obciąża płyty kanałowe stropu nad parterem. Ustalono także, że ściana ta została obciążona belką dźwigającą konstrukcję dachu. Z ekspertyzy tej wynika, że nośność stropu nad parterem przy pełnym normowym obciążeniu jest niewystraczająca i grozi ścięciem płyty stropowej. Z dołączonej zaś dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizji lokalnej wynika, że pojawiły się pęknięcia: jedno - bezpośrednio pod belką żelbetonową stanowiącą wsparcie konstrukcji dachowej oraz drugie – na styku ściany posadowionej pierwotnie oraz ściany nadbudowanej. Bezpieczne użytkowanie nadbudowanych części budynków na obu sąsiadujących działkach wymaga wykonania prac naprawczych. Autor ekspertyzy zaproponował dwa alternatywne rozwiązania techniczne. A. S. oraz Z. D. w toku postępowania zaprezentowały rozbieżne stanowiska co do wyboru jednego z wariantów opisanych w ekspertyzie.

W oparciu o powyższą ekspertyzę PINB w dniu [...] marca 20201r. wydał decyzję nakładając (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) na Z. D. oraz A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu prętami stalowymi ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi częściami pawilonów usytuowanych na działce [...] i działce [...] we [...] oraz podparcie żelbetonowej belki dachowej słupem stalowym celem odciążenia stropów i ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi częściami pawilonów – według wariantu nr [...] ekspertyzy technicznej z [...] października 2020r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że dokonał wyboru 1 wariantu wykonania prac budowlanych naprawczych – uznając, że jest on mniej skomplikowany i wymaga niższych nakładów. Organ wyjaśnił nadto, że istniejące zagrożenie uniemożliwia oddanie do użytkowania nadbudowanych części segmentów i jak najszybsze usunięcie zagrożenia leży w interesie obu stron postępowania. Organ powołał również art. 52 Prawa budowlanego – podnosząc, że obowiązek wykonania robót może nałożyć na inwestora ewentualnie właściciela nieruchomości. Wobec tego, że nałożony obowiązek dotyczy ściany wspólnej między działkami [...] zasadne, zdaniem organu, jest wydanie decyzji w stosunku do właścicieli obu tych działek.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu wobec niej tych przepisów oraz niezastosowaniu przepisu at. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odwołująca uznała, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją decyzji z [...] stycznia 2019r. (w odwołaniu błędnie wskazano datę wydania decyzji) nakładającej obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych w odniesieniu do wspólnej ściany poprzecznej, a w wyroku z 28 sierpnia 2019r. tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o konieczności wyłączenia jej z postępowania naprawczego prowadzonego wobec Z. D. – jako inwestora prac budowlanych wykonanych w warunkach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem odwołującej się organ nadzoru budowalnego powinien skupić się na kwestii wykonania prac w odstępstwie od warunków pozwolenia na budowę, a nie wszczynać kolejnego postepowania w przedmiocie zaistnienia wątpliwości dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W wyniku rozpoznania odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i na wstępie wyjaśnił, że w oparciu o art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 ze zm.) w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2019r.

WINB wyjaśnił następnie, że powołany w odwołaniu wyrok WSA w Bydgoszczy dotyczy innego postępowania administracyjnego, w toku którego wydano najpierw decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie (wskutek nie wykonania nałożonego na inwestora obowiązku) postanowienie o zaniechaniu prac budowlanych odnośnie wspólnej ściany poprzecznej – w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Obecnie zastosowany tryb naprawczy, w ocenie WINB, ma oparcie w przepisach prawa, a zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny (w oparciu o ekspertyzę techniczną). WINB zaakceptował też wybór wariantu wykonania prac budowlanych naprawczych. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu odwołania WINB powołał się zaś na art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali i wyjaśnił, że części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną. W tej sytuacji zarówno Z. D., jak i A. S. odpowiadają w takim samym stopniu za wspólną ścianę, więc naprawa i doprowadzenie do stanu bezpiecznego jest obowiązkiem wspólnym.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję A. S. (dalej powoływana jako "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędne zastosowanie,

- art. 51 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego,

- art. 7, 8 i 77 k.p.a.

Formułując te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca ponowiła argumentację prezentowaną w odwołaniu i podkreśliła, że organy poniosły całkowitą klęskę w swoim działaniu. Przez wiele lat nie były bowiem w stanie wyegzekwować od Z. D. (inwestora) doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z warunkami pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja z 2002r. pozostaje nadal w obrocie prawnym i powinna zostać wykonana przez inwestorkę. Dla Skarżącej niezrozumiałe jest wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych celem doprowadzenia przedmiotowej ściany do zgodności z dokumentacja projektową, a następnie wydawanie kolejnej decyzji nakładającej obowiązek wykonania prac naprawczych tym razem pod pozorem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa. Organy pominęły przy tym fakt, że zagrożenie powstało tylko z tego względu, że nie została wykonana decyzja z 2002r.

W odpowiedzi na skargę WINB w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Z. D. w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021r. wniosła o "podtrzymanie" zaskarżonej decyzji WINB. Podniosła, że przedmiotowa ściana jest wspólna, a stan zagrożenia nie powstał wskutek jej posadowienia tylko poprzez wykonanie przez Skarżącą dalszych prac budowlanych i oparcie na tej ścianie konstrukcji dachowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 7 lipca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja WINB, która utrzymała w mocy decyzję PINB M. [...] nakazującej Skarżącej oraz Z. D. (jako właścicielom sąsiadujących działek nr [...]) wykonania określonych robót budowlanych celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa dla mienia lub ludzi.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b.") w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2019r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw-Dz. U. z 2020r., poz. 471 ze zm.). Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dla porządku zauważyć należy, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy odnosi się do robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, ale zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2). Odnośnie tej normy wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., dodać należy, że w judykaturze przyjmuje się, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź, że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1100/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie wymaga jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, uznając za wystarczające racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 959/18, dostępny j.w.).

Z przywołanych przepisów wynika, że art. 51 p.b. stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Przepis art. 51 stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b., także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 p.b. (tj. bez potrzeby uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych). Niewątpliwie celem postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego przepisu jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Postępowanie to nie jest zatem ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, skoro tej dotyczą postanowienia art. 48 i art. 49b, a jedynie na eliminację zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest więc uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 p.b., a więc gdy bezspornym jest, że wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. jest uzasadnione, skoro wystąpił jeden z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania określanego jako naprawcze. Jak słusznie podkreślono w orzecznictwie, należy przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 p.b, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.

Rozstrzygnięcie objęte niniejszą skargą dotyczy wykonania robót budowlanych w obrębie ściany poprzecznej między rozbudowanymi częściami pawilonów usytuowanych na działkach nr [...] celem wyeliminowania wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego – w tym czynności kontrolnych oraz ekspertyzy technicznej uprawnione było ustalenie, że wykonanie w ramach nadbudowy ściany poprzecznej z uskokiem oraz oparcie punktowe na ścianie belki żelbetonowej dachu stanowi zagrożenie dla nośności płyty stropowej parteru. Nałożony w tym zakresie obowiązek nie budzi zdaniem Sądu zastrzeżeń.

Organy I i II instancji prawidłowo zatem przyjęły, że ziściła się przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Treść ekspertyzy technicznej i dołączona do nich dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że w trakcie wizji lokalnej budynków przy ul. [...] i [...] we [...] zaobserwowano pęknięcia bezpośrednio pod belką żelbetonową stanowiąca podparcie dla konstrukcji dachowej oraz na styku ściany pierwotnie wybudowanej i nadbudowanej z przemieszczeniem. Skonstatowano też, że wszystkie stwierdzone uszkodzenia wynikają z niewłaściwego wykonawstwa (zastosowania różnych materiałów w obrębie tej samej ściany, niewłaściwej grubości spoin, oparcia punktowego na słabej ścianie belki żelbetonowej dachu bez wykonania choćby "poduszki" betonowej rozkładającej obciążenie na większą powierzchnię ściany) i stanowią zagrożenie dla nośności stropu nad parterem. Organy zasadnie zatem przyjęły, że istnieje niebezpieczeństwo ścięcia płyty stropowej. Przywołane ustalenia dawały organom nadzoru budowlanego wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że roboty budowlane obejmujące budowę ściany rozdzielającej pawilony posadowione na działkach sąsiadujących nr [...], wykonywane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Co za tym idzie skutkowały one koniecznością niezwłocznego wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. i interwencji organów nadzoru budowlanego.

Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 , art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz przepisów procesowych.

Skarżąca nie kwestionuje wystąpienia możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jednakże (jak wynika to z treści uzasadnienia skargi) kwestionuje możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w stosunku do niej w sytuacji, gdy nie jest ona inwestorem ściany poprzecznej będącej przedmiotem postępowania i w sytuacji, w której już w 2002r. wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych wykonanych w sposób odbiegających od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie decyzję zobowiązującą inwestora do doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego możliwe jest prowadzenie dwóch postępowań na innych podstawach prawnych. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 p.b. normują różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przepisy art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 nie określają ile razy w danej sprawie organ może wydać rozstrzygnięcie na podstawie tych regulacji. W ocenie Sądu z brzmienia ww. norm wynika, że w każdym przypadku, kiedy będą miały miejsce okoliczności określone w pkt 1-4 art. 50 p.b. możliwe będzie nałożenie określonych obowiązków (bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót w sytuacji określonej w art. 51 ust. 7 p.b.). W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 p.b., odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz. Należy mieć jednak na uwadze, że proces budowlany jest procesem dynamicznym, a zatem okoliczności faktyczne mogą ulegać zmianie. Możliwe jest zatem wydanie decyzji nakładającej stosowne obowiązki, jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy p.b., niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem (taki pogląd zaprezentował NSA w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17 – dostępny na stronie jw.).

Dostrzec trzeba, że we wcześniejszym postępowaniu wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. - z uwagi na wybudowanie ściany poprzecznej w trakcie nadbudowy pawilonów w warunkach odstępstwa od dokumentacji projektowej. Z rozstrzygnięć wydanych w 2002r. i 2019r. wynika, że w tym postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowalnego badały tylko i wyłącznie przyczynę wstrzymania robót z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Tymczasem, obecnie kontrolowane postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepis art.50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (art. 51 ust.7 p.b.). Oznacza to, że nie można mówić o tożsamości spraw, ani o wydaniu kolejnej decyzji kończącej postępowanie naprawcze prowadzone w zakresie badania odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Prowadzenie postępowania w przedmiocie oceny czy zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., nie może być utożsamiane z postępowaniem w sprawie badania, czy zachodzą podstawy do wstrzymania robót z uwagi na inną przesłankę np. z pkt 2. W sytuacji, gdy od wydania rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora obowiązek doprowadzenia ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z dokumentacją projektową minęło ponad 18 lat i doszło do zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia interwencja organów nadzoru budowlanego była w pełni zasadna.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 52 p.b. Organy nadzoru budowlanego adresatem nałożonych obowiązków uczyniły zarówno Skarżącą oraz Z. D. – jako właścicieli sąsiadujących ze sobą działek nr [...] wspólnie użytkujących ścianę poprzeczną będąca przedmiotem zaskarżonych decyzji. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Wykonanie robót budowlanych naprawczych (czy to w wariancie 1 przyjętym w zaskarżonej decyzji, czy też 2 opracowanym w ekspertyzie technicznej) wymaga bowiem prawem do dysponowania także nieruchomością należąca do Skarżącej. W takiej sytuacji wnioski organów obu instancji, co do konieczności rozszerzenia (poza osobą inwestora) kręgu adresatów zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

Co prawda zgodzić należy się ze Skarżącą, że powołane przepisy ustawy o własności lokali nie mają w sprawie zastosowania, jednakże organowi odwoławczemu można zarzucić co najwyżej nietrafność przyjętej argumentacji. Powołanie się na definicję wspólnej nieruchomości zawartą w ww. ustawie nie skutkowało naruszeniem art. 52 p.b. i nie wpłynęło na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu należało odnieść się natomiast do art. 154 k.c., zgodnie z którym domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Stosownie zaś do treści art. 154 § 2 k.c. korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania. Oczywiście przepisy te regulują wyłącznie kwestie związane z użytkowaniem wymienionych w nim urządzeń przez sąsiadów oraz ponoszenia kosztów ich utrzymania i nie rozstrzygają kwestii własnościowych. Te bowiem rozwiązywane są na podstawie reguł ogólnych, dotyczących własności rzeczy oraz części składowych. Nie można jednak pominąć tego, że w świetle ww. art. 154 k.c. – w sytuacji posadowienia ściany w linii rozgraniczającej działki – każdy z sąsiadujących właścicieli tych działek ma prawo korzystania ze "wspólnej" ściany jako elementów składowych obu nieruchomości. Taka ściana nie jest w sensie cywilistycznym przedmiotem współwłasności, ale w sytuacji, gdy ściana rozdziela pawilony posadowione na dwóch sąsiadujących działkach (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) to istnieje domniemanie wspólności prawa korzystania z niej zarówno przez Skarżącą, jak i uczestniczkę postępowania (Z. D.).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 i 2 p.b. jednakże nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać to naruszenie i w tej sytuacji nie sposób odnieść się do tej części skargi.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. Janiszewska-Ziołek J. Brzezińska K. Korycka