Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2077/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1624/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1624/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nakazującej inwestorowi - [...] sp. z o.o. siedzibą w [...] obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki urządzenia reklamowego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...] znajduje się urządzenie reklamowe o podstawie dającej się wpisać w trapez równoramienny o długości ramion: 3,10 m x 2,45 m x 1,00 m. Inwestorem jest ww. spółka. Następnie podał, iż – ponownie rozpoznając sprawę – postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzone przy budowie przedmiotowego urządzenia reklamowego roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w jego treści dokumentów, w wyznaczonym terminie. W związku z tym, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, organ pierwszej instancji nakazał, m.in. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. rozbiórkę omawianego urządzenia reklamowego. Zażalenie na ww. decyzję wniósł inwestor.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ ten wskazał, że omawiane urządzenie budowlane stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ww. ustawy. W związku z tym, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem legalizacyjnym, zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor, zarzucając naruszenie: art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy; art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 80 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 136 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało prawidłowo, ze wskazaniem właściwych przepisów prawa, zakwalifikowane jako obiekt budowlany na wzniesienie którego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś obiekt ten powstał w warunkach samowoli, zasadnie przeprowadzono postępowanie opisane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odpowiadało przepisom prawa, wskazanej podstawie prawnej. To zaś, że inwestor nie przełożył opisanych tam dokumentów musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Sąd w pełni podzielił przywołane przez organ stopnia wojewódzkiego poglądy ugruntowanego orzecznictwa na tle analogicznych inwestycji - urządzeń reklamowych. Zaś zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu wykonanie takiego urządzenia reklamowego, jak w sprawie niniejszej, posiada cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Należy również wziąć pod uwagę, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Zdaniem Sądu, nie ma również racji skarżąca Spółka, że nawet gdyby uznać, iż przedmiot postępowania nie jest obiektem małej architektury i jest budowlą z uwagi na swoje trwałe związanie z gruntem, to zastosowanie winien znaleźć przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie dotyczy bowiem wykonania nowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się także naruszenia wskazanych przez Spółkę przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, gdy tymczasem organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki, co doprowadziło między innymi do stwierdzenia, iż przedmiotowa tablica jest trwale związana z gruntem oraz prowadził postępowanie ukierunkowane z góry na wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej, jak również w sposób powodujący obniżenie zaufania do władzy publicznej, poprzez dokonanie niczym nieuzasadnionej i całkowicie dowolnej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję, która jednak w rzeczywistości po raz pierwszy precyzyjnie określała tablicę reklamową i zawierała po raz pierwszy stosowne uzasadnienie, a więc pozbawiła skarżącego prawa do dochodzenia i rozpoznania jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienie;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, iż organ odwoławczy zasadnie nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, mimo iż było to konieczne w związku z wydaniem decyzji w pierwszej instancji w odniesieniu do bliżej nieokreślonej tablicy reklamowej i bez umotywowania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nadto poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy zasadnie nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, a które to uchybienia doprowadziły do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne pominięcie faktu, iż wydana w drugiej instancji decyzja była decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, jak również błędne uznanie, że strona skarżąca niesłusznie twierdziła, iż doszło w tej decyzji do nakazania rozbiórki tablicy reklamowej, której to tablicy organ pierwszej instancji nie nakazał skutecznie rozebrać, z uwagi na brak jej precyzyjnego określenia, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd , mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia;

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i pominięcie faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a przede wszystkim brak uznania, że organ nie wskazał faktów, jakie ustalił i dowodów na jakich się oparł, a także nie wskazał argumentów na poparcie zastosowanej wykładni zastosowanych przepisów ustawy Prawo budowlane, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia;

6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i brak uznania, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał dowolnej i rozszerzającej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji działał bez podstawy prawnej i wykraczając poza granice prawa, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia;

7/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi odnoszących się do naruszeń przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. (zarzut oznaczony w skardze nr II. 4.), a w konsekwencji niedopuszczalne ograniczenie rozpoznania sprawy do zakresu węższego, niż zakreślony skargą, a które to uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, mimo istniejących podstaw do jej uwzględnienia, które jednak nie zostały rozważone przez Sąd pierwszej instancji;

8/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedostatecznie wyjaśniające podstawę prawną wyroku, jak również nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skarżącej podjęcia merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu oraz uniemożliwienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania oceny prawidłowości dokonanej wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w zarzutach skarżącej;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez:

- błędne uznanie, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest obiektem małej architektury i konieczne było uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, mimo iż zasadne było w świetle okoliczności niniejszej sprawy uznanie, iż tablica ta jest niewielkim obiektem, a co za tym idzie obiektem małej architektury, niewymagającym pozwolenia na budowę.

2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez:

- błędne uznanie, że przedmiotowa tablica pozostaje trwale związana z gruntem, w związku z czym jest budowlą, a więc obiektem budowlanym, zaś jej montaż stanowi roboty budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że przedmiotowa tablica w ogóle nie pozostaje związana z gruntem;

3/ art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez:

- uznanie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do tablic reklamowych będących budowlami, mimo iż brak jest jakichkolwiek podstaw do takiego zawężania jego zastosowania;

- uznanie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie tablic reklamowych instalowanych na już istniejących obiektach, mimo iż brak jest jakichkolwiek podstaw do takiego zawężania jego zastosowania;

4/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego bezpodstawne zastosowanie, poprzez:

- uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw;

- stwierdzenie, że organ zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowej tablicy, mimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Jednocześnie Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto obszerne wywody na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte o obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w istocie kwestionują zaliczenie przedmiotowego urządzenia reklamowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej Spółki przedmiotowa tablica reklamowa winna być zaliczona do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy (wskazano również art. 29 ust. 1 pkt 22 omawianego aktu) jak też, do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Przechodząc do oceny tego zarzutu odnoszącego się do kwalifikacji spornego urządzenia reklamowego należy mieć na względzie, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest budowlą.

Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy wolno stojący nośnik reklamowy o podstawie dającej wpisać się w trapez o długości ramion 3,10 m x 2,45 m x 1m posadowiony na fundamencie wykonanym z bloczków betonowych zamkniętych w ramie, sięgający wraz z wysokością konstrukcji wsporczej do wysokości ponad 5 m (dokładnie 5,10 m – przypomnienie Sądu), którego obciążenie z pionowych elementów konstrukcyjnych nośnych urządzenia reklamowego przenoszone jest na grunt za pośrednictwem wskazanych wyżej bloczków betonowych, a którego pionowe elementy konstrukcyjne wykonane zostały z profila stalowego zamkniętego a następnie do pionowych elementów konstrukcyjnych przyspawane zostały poziome elementy ze stali kątowej usztywnione stężeniami poprzecznymi ze stali kątowej, gdzie przymocowane są tablice reklamowe, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czy też można taką reklamę zakwalifikować jako obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy albo chociażby jako urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tejże ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sporne urządzenie reklamowe posadowione na fundamencie z bloczków betonowych oraz wysokości ponad 5 m, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament w postaci bloczków betonowych zamkniętych w ramie z kątowników stalowych, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sam fakt, że fundament jest prefabrykowany nie oznacza, że posadowione na nim urządzenie nie jest trwale związane z gruntem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09; z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3338/14, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd powyższy jest w pełni akceptowany w tej sprawie przez skład rozpoznający przedmiotową sprawę.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m.in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Za oczywisty uznać należy zatem fakt powstania obiektu, a w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Bez znaczenia jest natomiast to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem nie ma wątpliwości w tej sprawie, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji. Właściwie również przyjęto w zaskarżonym orzeczeniu, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Skoro w tej sprawie doszło do budowy nośnika reklamowego, a więc nie mogło mieć miejsce jego instalowanie o czym stanowi ww. norma prawa materialnego, bowiem nie ulega wątpliwości, że wykonanie takich robót budowlanych w określonym miejscu nie spełnia hipotezy z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1078/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powyższego brak jest także podstaw, aby sporny nośnik reklamowy można było zakwalifikować jako obiekt małej architektury, jak sugeruje skarżąca Spółka. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie definicja z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Z tych też względów z całą pewnością nie można zgodzić się z twierdzeniem, że urządzenie reklamowe, takie jak w tej sprawie, jest obiektem małej architektury. O tym z jakim urządzeniem reklamowym mamy do czynienia w danej sprawie, decyduje zatem organ architektoniczno-budowlany, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy analizując więc konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, mający przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też doprowadzenie do powstania szkód na osobie lub mieniu, słusznie stwierdziły, że taki wolno stojący obiekt wymagał trwałego związania z gruntem. Może się bowiem zdarzyć, że związanie z gruntem wykonane przez inwestora jest niewystarczające i może doprowadzić do niebezpieczeństwa powstania szkody na osobie lub mieniu. Tym samym brak trwałego związania z gruntem może dotyczyć jedynie lekkich urządzeń o małych gabarytach, do których sporny nośnik reklamowy, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie należy.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że realizacja spornego nośnika reklamowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], o tak znacznych wymiarach i bezsprzecznie związanego z gruntem, wymagała pozwolenia na budowę. Argumenty skargi kasacyjnej przedstawione na poparcie odmiennego stanowiska, jako chybione nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego także i ten fakt, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony a uczyniono to w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to wątpliwości nie może budzić to, iż zasadnie wszczęto procedurę legalizacyjną wynikającą z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie organ wstrzymał postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową przedmiotowego nośnika reklamowego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, jednak inwestor we wskazanym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, zwracając się nawet o jego przedłużenie. Wskazać w tym miejscu informacyjnie należy, iż na etapie wniosku o przedłużenie terminu przedstawienia wymaganych w tej sprawie dokumentów (patrz: pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r.) skarżąca Spółka nie kwestionowała nałożonego obowiązku, a więc i popełnionej samowoli, lecz jedynie jej zdaniem kontestowała krótki termin wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków, zaś aktualnie kwestionuje wszystko co związane jest z tą sprawą. Natomiast brak przedłużenia terminu nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bo Spółka i tak nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. obowiązków, mimo rocznego oczekiwania organu aż do marca 2015 r. na jego wykonanie.

Zatem nie jest sporne w takim przypadku, że organy nadzoru budowlanego wobec nielegitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wydane postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] skutecznie doręczone stronie, zobowiązujące inwestora w oparciu o ww. przepisy do przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, w określonym terminie, jak obrazują to akta sprawy nie zostało wykonane w tym terminie. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a tak było w przedmiotowym postępowaniu, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Zatem, wobec niewykonania obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię, jak i nieprawidłowe zastosowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 136, art. 138 § 2, art. 139 k.p.a. poprzez wydanie na niekorzyść strony skarżącej przez organ drugiej instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości decyzji, która w rzeczywistości po raz pierwszy precyzyjnie określała tablicę reklamową, co pozbawiło skarżącą Spółkę prawa do odwołania i rozpoznania jej sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, stwierdzić należy, że jest on oczywiście niezasadny.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z analizy akt tej sprawy wynika, że trafnie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a., skoro decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie było potrzeby uzupełniania postępowania czy też wyjaśniania jakichkolwiek elementów stanu faktycznego niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję nie narusza zasady z art. 139 k.p.a. (zakazu orzekania na niekorzyść). Niespornym jest, że do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej sprawie zupełnie chybiony pozostaje zarzut wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji "na niekorzyść odwołującego się". Taką bowiem decyzją nie jest nigdy decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją skarżoną organ odwoławczy podtrzymał jedynie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i nie orzekł o żadnych innych obowiązkach i uprawnieniach. Jego rozstrzygnięcie nie pogorszyło więc sytuacji skarżącej Spółki w stosunku do tej wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji. To bowiem decyzja organu pierwszej instancji (a nie oczekiwanie strony), stanowi punkt odniesienia dla oceny decyzji organu odwoławczego pod katem zakazu określonego przepisem art. 139 k.p.a. Z kolei decyzja pierwszoinstancyjna bardzo precyzyjnie oznaczała przedmiot rozbiórki, a więc jakiej tablicy reklamowej dotyczy przedmiotowy nakaz. Odmienne stanowisko skarżącej Spółki wyrażane w skardze kasacyjnej nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a więc jest całkowicie gołosłowne.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 i art. 134 p.p.s.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W rozpoznawanej sprawie z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia, a więc chybiony jest zarzut obrazy art. 133 § 1 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Nie jest sporne, że normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, nie pomijając żadnego z istotnych elementów tej sprawy i po ustaleniu, że w ramach niniejszego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, również i tych wskazanych w skardze kasacyjnej, zaś przepisy ustawy Prawo budowlane zostały prawidłowo zastosowane, zatem zobowiązany był w tych okolicznościach sprawy, do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a., a więc oddalenia wniesionej skargi jako niezasługującej na uwzględnienie. Jedynie informacyjnie zauważyć trzeba, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczyć trzeba, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Natomiast motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi. Tym samym nie można skutecznie powoływać się w tej sprawie na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać jednoznacznie trzeba, iż wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jako chybione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dlatego też, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za całkowicie nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.