Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 86/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36(4) ust. 1 i ust. 10, art. 36(5), art. 36(6), art. 36(8) ust. 1, ust. 11 i ust. 14 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 233
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego (w skrócie: Komisja Odwoławcza) uchwałą z dnia [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. – o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233, ze zm. – dalej urp) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. A. (dalej skarżąca, egzaminowana, zdająca) od uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w W. (dalej Komisja Egzaminacyjna) w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Do wydania powyższej uchwały doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Skarżąca przystąpił do egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną, która uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdziła, że egzaminowany uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca uzyskał następujące oceny z poszczególnych części egzaminu: z zadania z zakresu prawa karnego otrzymał ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa gospodarczego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną, zaś z zadania z zakresu zasad wykonywania zawodu lub zasad etyki ocenę dostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 urp, Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że egzaminowana uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i wydanie uchwały stwierdzającej uzyskanie przez nią pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w 2016r. Zaskarżonej decyzji zdająca zarzuciła:

-naruszenie przepisów art. 365 ust. 2 w związku z art. 36 4 ust. 1 i 8 upr poprzez dokonanie oceny jej pracy z części czwarte egzaminu, tj. z zakresu prawa administracyjnego, poprzez egzaminatorów niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie o radcach prawnych oraz wystawienie cząstkowej oceny niedostatecznej, co skutkowało oceną negatywną z czwartej części egzaminu radcowskiego, a w konsekwencji negatywnym wynikiem z całego egzaminu radcowskiego;

- naruszenie art. 364 ust. 10 urp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wystawieniu z części czwartej egzaminu, tj. z zakresu prawa administracyjnego, przez egzaminatorów cząstkowej oceny negatywnej z pominięciem możliwości stopniowania ocen (obniżania oceny na skutek wytknięcia zdającemu uchybień), z zastosowaniem 5-stopniowej skali ocen.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że w jej ocenie egzaminatorzy konsekwentnie pomijają wszelkie pozytywne aspekty skargi, lub nadają im mniejszą wagę, dla wykazania, iż ich ocena nie jest dowolną, nie przeciwstawiają wagi wytkniętego uchybienia walorom i znaczeniu pozostałych podniesionych zarzutów. W szczególności - jej zdaniem - już sam bezsporny fakt trafnego zaskarżenia decyzji organu I i II instancji przy jednoczesnym dochowaniu wszystkich wymagań formalnych skargi, powinien wykluczać ocenę negatywną, która niweczy cały egzamin i stwierdza brak kwalifikacji do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Komisja Odwoławcza po rozpatrzeniu odwołania powołaną powyżej uchwałą z dnia [...] października 2016 r. utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej.

W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podniósł, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt. II GSK 392/11 i z dnia 19 marca 2013r. sygn. akt II GSK 2333/11, że obowiązkiem Komisji Odwoławczej jest ponowna ostateczna ocena propozycji rozwiązania zadania egzaminacyjnego z zakwestionowanej przez zdającego części egzaminu w kontekście zarzutów i argumentacji odwołania. Organ wskazał przy tym, że oceny słuszności zarzutów zdającej i zasadności odwołania w zakresie tej części egzaminu radcowskiego należy dokonać w świetle celu tego egzaminu, określonego w art. 364 ust.1 urp. Podniosła również, że zadaniem zdającego było zauważenie następujących uchybień organu, a mianowicie:

1. naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 oraz art. 10 § 1 a także art. 79 § 1 kpa, poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi jednej ze stron zawiadomienia o dopuszczeniu dowodu z oględzin budynku oraz o terminie jego przeprowadzenia, przez co uniemożliwiono mu udział w tych oględzinach, co stanowiło zarazem naruszenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci składania wyjaśnień, co do przebiegu granicy, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania,

2. naruszenie przez organ I instancji przepisów o postępowaniu dowodowym, a mianowicie art. 77 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego sprawy, w postaci nieustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. oraz odległości całej ściany od granicy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie w postaci protokołu oględzin zawiera jedynie schematyczny rysunek bez naniesienia na nim odległości od granicy a także bez opisu, czy organ ustalał prawidłowy przebieg granicy na podstawie mapy geodezyjnej, a jeżeli tak to, na jakiej podstawie dokonał takiego ustalenia. Nadto powyższe naruszenia doprowadziły do złamania przez organ zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, w myśl, której organ prowadząc postępowanie stoi na straży praworządności i urzędu podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego,

3. naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. Kpa, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że naruszała ona przepisy w takim stopniu, który nakazywał jej uchylenie,

4. naruszenie przez organ I oraz przez organ odwoławczy prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, albowiem z ze sprawy nie wynika, aby ewentualne niezachowanie wymaganej odległości budynku od granicy było następstwem niewłaściwego jego użytkowania, a w takim razie właściwym przepisem prawa materialnego jest art.51 ust. 1 pkt. 2 i 3 cyt. ustawy.

Komisja Odwoławcza wskazała także, że mając na uwadze ustawowy podział ocen, na ocenę negatywną oraz skalę ocen pozytywnych, jej zdaniem, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako rozwiązanie zadania egzaminacyjnego, aby mogła uzyskać ocenę pozytywna powinna zawierać, co najmniej łącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli wskazany wyżej zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 kpa, polegającego na niezawiadomieniu pełnomocnika stron o dopuszczeniu dowodu z oględzin budynku. Zarzuty te powinny być prawidłowo skonstruowane, czyli powinny co najmniej zwięźle wskazywać istotę tego naruszenia prawa, oraz wpływ tego naruszenia na wynik postępowania. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna była zawierać wniosek o uchylenie, co najmniej, zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ppsa. Skarga powinna być także poprawnie sformułowana. Komisja Odwoławcze uznała również, że oparcie skargi wyłącznie na jednym zarzucie, czyli naruszenia prawa postępowania lub prawa materialnego, nie może być wystarczające na pozytywną ocenę z tej części egzaminu radcowskiego, gdyż naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest następstwem naruszenia przepisów prawa postępowania, bo gdyby nawet organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, to i tak zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane, było błędne. Z kolei naruszenie prawa postępowania było tego rodzaju, że nawet zastosowanie właściwej normy materialno-prawnej, w postaci ar. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 cyt. ustawy, nie mogłoby zmienić oceny, że zaskarżona decyzja jest obarczona błędami nakazującymi jej uchylenie. A zatem dopiero skarga zawierająca, co najmniej te dwa zarzuty uzasadnia tezę, że zdający jest wystarczająco przygotowany do prawidłowego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Rozpatrując zatem w powyższym kontekście zarzuty zdającej podniesione w odwołaniu, zdaniem Komisji Odwoławczej, nie zasługiwały one na uwzględnienie. Ocena trafności zarzutów oraz ponowna ocena sporządzonej przez zdającą skargi, wskazuje na to, że nie są one zasadne a zawartość merytoryczna skargi nie daje podstawy do stwierdzenia, że sporządzona skarga zasługuje na ocenę dostateczną. Zdająca zaproponowała bowiem, jako rozwiązanie zadania wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sama propozycja skargi jest trafna, jednakże skarga jest obciążona licznymi istotnymi wadami, które uniemożliwiają jej uznanie, jako zasługującej na ocenę dostateczną.

Komisja Odwoławcza oceniła, że zarzut podniesiony przez zdającą, dokonania przez egzaminatorów błędnej oceny zadania z prawa administracyjnego jest nieuzasadniony. Egzaminatorzy dokonali bowiem prawidłowej oceny rozwiązania przez zdającą zadania z prawa administracyjnego. Trafnie ocenili oni, że zdająca nie dostrzegła istoty problemu i nie potrafiła go zidentyfikować i postawić prawidłowych wniosków i zarzutów. Przykładowo organ wskazał, podzielając w tym zakresie stanowisko egzaminatorów, że dotyczy to chociażby wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez wskazania pełnej podstawy prawnej tego żądania (tylko podano art. 145 p.p.s.a.) i co więcej bez określenia konkretnej przesłanki tego żądania (wyłącznie art. 156 k.p.a.). Nie podano też podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei wniosek ewentualny nie zawiera w ogóle podstawy prawnej, a żądanie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie jest w ogóle znany procedurze sądowoadministracyjnej. Natomiast żądanie zwrotu kosztów postępowania nie tylko nie zawiera podstawy prawnej, lecz nie wskazuje od kogo i na rzecz kogo i wyraźnie nie wskazuje na koszty zastępstwa prawnego. Z kolei wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie tylko nie zawiera podstawy prawnej, lecz błędnie dotyczy organu pierwszej instancji i nie zawiera uzasadnienia. Również wniosek o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność przebiegu granicy nie wskazuje, że skarżący taki dokument posiada. Komisja Odwoławcza zauważyła również, że trafnie egzaminatorzy zauważyli, iż zarzuty skargi nie zostały zredagowane prawidłowo. Zdająca redagując konkretny zarzut skargi, wskazała cały przepis prawa jako naruszony mimo, że przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Nadto uzasadnienie skargi jest niezwykle lakoniczne. W uzasadnieniu zdająca w sposób niewystarczający uzasadniła zarzut naruszenia prawa materialnego. To samo dotyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których nawet nie twierdzi, że miały one istotny wpływ na wynik postępowania.

Komisja Odwoławcza zauważyła również, że co prawda praca zdającej zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli wskazany wyżej zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 40 k.p.a., polegającego na niezawiadomieniu pełnomocnika stron o dopuszczeniu dowodu z oględzin budynku, jednakże jak trafnie stwierdzili egzaminatorzy zarzuty te nie są prawidłowo skonstruowane, czyli nie zawierają zwięzłego przedstawienia istoty tego naruszenia prawa, oraz wpływu tego naruszenia na wynik postępowania. Co więcej praca zdającej - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie zawiera wniosku o uchylenie, co najmniej, zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Reasumując Komisja Odwoławcza wskazał, że to wszystko wskazuje na poprawność oceny egzaminatorów, którzy stosownie do wartości merytorycznej rozwiązania zadania postawili ocenę niedostateczną. Ocena ta jest słuszna, adekwatna i sprawiedliwa, ponieważ niezupełna poprawność formalna skargi, przy jej częściowo błędności merytorycznej, nie może stanowić podstawy do wystawienia oceny dostatecznej. Nie może także zaważyć na ocenie dostatecznej to, że mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniłby skargę nawet gdyby nie zawierała ona prawidłowych zarzutów i wniosków. Sprzeciwia się temu cel egzaminu radcowskiego.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2016r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie zaskarżając uchwałę Komisji Odwoławczej w całości i zarzucając jej :

- naruszenie przepisów art. 365 ust. 2 w zw. z art. 364 ust. 1 i ust. 8 ustawy o radcach prawnych poprzez dokonanie oceny mojej pracy z części czwartej egzaminu, to jest z zakresu prawa administracyjnego, przez egzaminatorów niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie o radcach prawnych oraz wystawienie cząstkowej oceny niedostatecznej (2,0) co skutkowało oceną negatywną z czwartej części egzaminu radcowskiego, a w konsekwencji negatywnym wynikiem z całego egzaminu radcowskiego;

— naruszenie art. 364 ust. 10 ustaw o radcach prawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wystawieniu z części czwartej egzaminu, to jest z zakresu prawa administracyjnego, przez egzaminatorów, cząstkowej oceny negatywnej, z pominięciem możliwości stopniowania oceny (obniżania oceny na skutek wytkniętych zdającemu uchybień), z zastosowaniem 5 stopniowej skali ocen.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisji Egzaminacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła stawiane zarzuty jednocześnie podkreślając, że sam bezsporny fakt trafnego zaskarżenia decyzji organu I i II instancji przy jednoczesnym dochowaniu wszystkich wymagań formalnych skargi, powinno wykluczać ocenę negatywną, która niweczy cały egzamin i stwierdza brak kwalifikacji do wykonywania zawodu radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Na wstępie należy pokreślić rolę sądu administracyjnego, który nie jest trzecią komisją egzaminacyjną ani nie jest rodzajem superarbitra, gdyż nie zastępuje organów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w ich kompetencjach oceny zakwestionowanej pracy, lecz jedynie bada czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w art. od 36 do 369 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 poz.233).

Zgodnie art. 364 ust. 1 urp, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu (zdającego) do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zasady i sposób oceny wiedzy zdającego określono w art. 365. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu radcowskiego stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. (art. 366 urp).

Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 366 ust. 2 ustawy), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (komisji odwoławczej) w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały (art. 368 ust. 1 urp). Natomiast od uchwały komisji odwoławczej służy skarga do sądu administracyjnego (art. 368 ust. 11 urp).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 392/11 oraz z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 489/11), postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu kpa, tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych.

Zgodnie z art. 368 ust. 14 pkt 4 urp Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia m.in. tryb i sposób działania komisji odwoławczej. W oparciu o tę delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej lI stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz.U. z 2016 poz. 100).

Zgodnie z § 5 ust. 3 tegoż rozporządzenia przewodniczący lub członek komisji odwoławczej, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Głosowanie jest jawne. W pierwszej kolejności komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu radcowskiego, która została zakwestionowana w odwołaniu, następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego o wyniku egzaminu radcowskiego. Odwołanie od uchwały pierwszoinstancyjnej jest więc zawsze przedmiotem opinii dotyczącej zasadności zarzutów odwołania, którą sporządza wyznaczony członek komisji, ale jej przyjęcie jest wynikiem głosowania wszystkich członków, poprzedzonego dyskusją. Tryb ten gwarantuje pełne rozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania i należytą ich ocenę.

W niniejszej sprawie egzaminatorzy oceniający prace skarżącej z prawa administracyjnego wystawili oceny cząstkowe niedostateczne, w wyniku czego średnia arytmetyczna z wystawionych ocen cząstkowych była oceną negatywną.

Z art. 365 ust. 2 urp wynika ponadto, że oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują dwaj egzaminatorzy, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym powyżej przepisie, pozwala na wystawienie oceny pozytywnej z danej części egzaminu radcowskiego.

W wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1929/12 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny analizując relację przepisów art. 365 ust. 2 oraz 364 ust. 10 ustawy o radcach skonstatował, że: "W zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu wynik ten powinien być jeden, pozytywny albo negatywny, przy czym tylko spełnienie wszystkich ustawowych kryteriów zaproponowanego rozwiązania uprawnia oceniających do przejścia do skali ocen pozytywnych (od celującej do dostatecznej)".

Tytułem wyjaśnienie należy dodać, na co wskazano już we wstępie uzasadnienia wyroku, że Sąd nie jest kolejną komisją egzaminacyjną, która ocenia pracę skarżącej. Zadaniem Sądu jest kontrola prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia w świetle obowiązującego stanu prawnego, w tym czy ocena dokonana przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia nie ma cech dowolności, uwzględniając kryteria z art. 365 ust. 2 urp, wytyczające merytoryczne granice oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I GSK 1421/05, www.orzeczenia.nas.gov.pl).

Analiza pracy egzaminacyjnej skarżącej oraz uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, pozwala stwierdzić, że Komisja Egzaminacyjna, oceniając ponownie pracę skarżącej nie wykroczyła poza granice określone w przywołanym przepisie. Zaskarżona uchwała zawiera merytoryczną ocenę pracy egzaminacyjnej skarżącej, zgodną z opiniami dwóch egzaminatorów, którzy wystawili oceny cząstkowe niedostateczne. W uchwale zostały wskazane prawidłowe elementy pracy skarżącej, jak również błędy w niej zawarte, których charakter przesądził o ocenie niedostatecznej.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia słusznie wskazała, że biorąc pod uwagę materię kazusu w oparciu, o który zdający był zobowiązany do przygotowania pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego to skarga administracyjna, która winna być sporządzona przez egzaminowanego, jako rozwiązanie zadania egzaminacyjnego, aby mogła uzyskać ocenę pozytywną powinna zawierać, co najmniej łączne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (naruszenie art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy –Prawo budowlane) oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 40 § 2 k.p.a., polegającego na niezawiadomieniu pełnomocnika stron o dopuszczeniu dowodu z oględzin budynku). Zarzuty te winny być prawidłowo skonstruowane czyli winny co najmniej zwięźle wskazywać istotę tego naruszenia prawa, oraz wpływ tego naruszenia na wynik postępowania. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego winna również zawierać wniosek o uchylenie, co najmniej zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit i p.p.s.a. Skarga winna być również poprawna pod względem formalnym. A zatem oparcie skargi wyłącznie na jednym zarzucie, czyli naruszeniu prawa postępowania lub prawa materialnego, nie może być wystarczające na uzyskanie pozytywnej oceny z tej części egzaminu radcowskiego. Słusznie bowiem zauważył organ, że naruszenie przepisu prawa materialnego nie jest następstwem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż gdyby nawet organ przeprowadził, w przedstawionym kazusie, postępowanie w sposób prawidłowy, to i tak zastosowanie art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane, było błędne. Również naruszenie prawa postępowania było tego rodzaju, że nawet zastosowanie właściwej normy materialno-prawnej, w postaci art. 51 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy –Prawo budowlane, nie mogłoby zmienić oceny, że zaskarżona decyzja jest obarczona błędami nakazującymi jej uchylenie. Z tych względów słusznie organy przyjęły, że dopiero skarga zawierająca, co najmniej te dwa zarzuty uzasadnia tezę, że zdający jest wystarczająco przygotowany do prawidłowego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Komisja Odwoławcza zauważyła przy tym, że co prawda praca egzaminowanej zawiera zarzut naruszenia art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy-Prawa budowlanego oraz zarzut naruszenia art. 40 k.p.a. jednakże zarzuty te nie są prawidłowo skonstruowane, czyli nie zawierają zwięzłego przedstawienia istoty tych naruszeń prawa, oraz wpływu tego naruszenia na wynik postępowania.

Komisja podniosła także, że zdająca zaproponowała, jako rozwiązanie zadania wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co należy uznać za propozycję trafną. Jednakże sporządzona przez nią skarga, jest obarczona licznymi wadami, które uniemożliwiają przyjęcie, że skarżąca winna otrzymać z tej części egzaminu ocenę dostateczną. Komisja analizując prace skarżącej m. in. wskazała, że zdająca nie dostrzegła istoty problemu i nie potrafiła go zidentyfikować i postawić prawidłowych wniosków oraz zarzutów, gdyż:

- wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie zawierał wskazania pełnej podstawy prawnej tego żądania a co więcej nie określał i nie wskazywał on konkretnej przesłanki tego żądania o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem w kontekście rozwiązywanego przez skarżąca zadania właściwe było wniesienie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

- skarżąca w pracy nie podała podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji a zawarty w pracy wniosek ewentualny nie zawiera w ogóle podstawy prawnej a nadto żądanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie jest znane procedurze sądowoadministracyjnej.

-żądanie zwrotu kosztów postępowania nie tylko nie zawiera podstawy prawnej, ale również nie wskazuje od kogo i na czyją rzecz mają być one zasądzone.

- wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zawiera podstawy prawnej tego żądania a nadto dotyczy on błędnie organu I instancji i nie zawiera żadnego uzasadnienia.

-wniosek o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność przebiegu granicy nie wskazuje aby skarżący posiadał taki dokument;

- zarzuty nie zostały prawidłowo zredagowane, gdyż skarżąca redagując konkretny zarzut skargi, wskazywała na cały przepis prawa jako naruszony mimo, że dany przepis składał się z kilku jednostek redakcyjnych;

- w treści uzasadnienia w sposób niewystarczający zostały uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania przy czym skarżąca w treści uzasadnienia nie twierdzi i nie wskazuje by miały one istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazane w pracy egzaminacyjnej przez zdającą zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie wskazują na czym konkretnie miało polegać naruszenie tego prawa tj. na błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu (II zarzut podniesiony w pracy egzaminacyjnej). Z kolei podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania miały charakter ogólny, bez odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego rozwiązywanego przez skarżąca zadania.

Należy zatem podzielić stanowisko Komisji Odwoławczej, że od fachowego pełnomocnika wymagany jest profesjonalizm oraz podwyższona staranność w działaniu. Oznacza to iż wymogi formalne skargi, zarzuty i ich uzasadnienie oraz wnioski winny być sformułowane w sposób prawidłowy i wyczerpujący w interesie strony, którą pełnomocnik reprezentuje.

Powyższe, zdaniem Sądu, powoduje, iż sporządzona przez skarżącą praca egzaminacyjna z zakresu prawa administracyjnego słusznie nie została oceniona na ocenę pozytywną. Sąd nie podzielił zdania skarżącej, iż to, że sporządzona przez nią skarga mogłaby mieć wpływ na uchylenie przez sąd zaskarżonych decyzji, powinna doprowadzić do wystawienia oceny pozytywnej. Podnieś należy w tym miejscu, iż celem egzaminu zawodowego jakim jest egzamin radcowski jest sprawdzenie przygotowania do samodzielnego i prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie tylko ustalenie, że sporządzona przez skarżącą na egzaminie skarga mogłaby mieć wpływ na uchylenie przez sąd zaskarżonych decyzji.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja Odwoławcza w sposób staranny i wnikliwy zbadała wszystkie istotne okoliczności sprawy. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2333/11, zgodnie z którym nie narusza normy art. 107 § 3 kpa nie odniesienie się do wszystkich argumentów odwołania, jeżeli wskazane i objaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności przesądzają o trafności decyzji.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Komisja Odwoławcza uczyniła zadość obowiązkowi przedstawienia wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia uchwały, realizując tym samym dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa w związku z art. 368 urp.

Wbrew stanowisku skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu uchwały w pełni wynika, dlaczego z zadania z prawa administracyjnego skarżąca otrzymała ocenę niedostateczną. Zaskarżona uchwała zawiera dokładne wskazania mankamentów pracy ze wskazanej wyżej dziedziny prawa. Opisane wyżej uchybienia pracy skarżącej słusznie dostrzeżone przez obie Komisje egzaminacyjne uniemożliwiły wystawienie oceny pozytywnej.

Porównanie obu podjętych w sprawie uchwał wskazuje, że wydając uchwałę na skutek odwołania, organ dokonał ponownej całościowej analizy zakwestionowanej przez skarżącą oceny jej pracy z egzaminu z prawa administracyjnego. W szczególności przedstawiona argumentacja prawna jest jej integralną częścią i stanowi szczegółowe odniesienie do przedstawionych przez egzaminowanego zarzutów. Uzasadnienie prawne – zgodnie z art. 107 § 3 kpa, wskazuje wprost na zastosowane przepisy prawa, które zostały przyjęte za podstawę prawną rozstrzygnięcia i zawiera wyjaśnienie dlaczego te przepisy mają zastosowanie. Powyższe świadczy o tym, że w przedmiotowym postępowaniu zachowana została zasada dwuinstancyjności postepowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, należy również podzielić argumentację Komisji Odwoławczej, co do istotnych uchybień pracy egzaminacyjnej i ich oceny. Wnioski Komisji II Stopnia (pokrywające się w istocie z wnioskami egzaminatorów Komisji Egzaminacyjnej) zostały bowiem wyciągnięte po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie i właściwie uzasadnione.

Innymi słowy, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie postepowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu – na mocy art. 151 ppsa skargę należało oddalić.