Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2225/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i § 2, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 57/12 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg J. W. na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę:

1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Podlaskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r.,

2) stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność Wojewody Podlaskiego i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzył grzywnę w wysokości 1.000 zł

4) w pozostałym zakresie oddalił skargę

i w punkcie 5 rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wniesione przez J. W. skargi dotyczyły postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania "w celu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ ten przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Wojewodzie Podlaskiemu, który decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania "w sprawie stwierdzenia nieważności" decyzji Starosty Hajnowskiego. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została wydana po wniesieniu przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 3 marca 2010 r. skargi na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. Wobec wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (II SAB/Bk 10/10) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. (II OSK 107/11) oddalił wniesioną przez skarżącą od powyższego postanowienia skargę kasacyjną.

Decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2010 r. została następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie tego rozstrzygnięcia Wojewoda Podlaski, realizując zalecenia organu odwoławczego, wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia w jakim terminie uzyskała informację o podstawach wznowienia, a po uzyskaniu jej pisemnych wyjaśnień w tym przedmiocie poinformował, że wniosek rozpozna po zwróceniu mu akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczył Wojewodzie Podlaskiemu 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r.

W dalszym toku sprawy Wojewoda poinformował skarżącą, że w dniu 7 lutego 2011 r. przekazał zwrócone mu przez organ odwoławczy akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz że z uwagi na brak akt rozpozna wniosek dopiero po ich zwrocie.

W powyższych okolicznościach skarżąca w dniu [...] maja 2011 r. wystąpiła z kolejną w sprawie skargą na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku z dnia 18 grudnia 2008 r., żądając zobowiązania Wojewody Podlaskiego do wydania rozstrzygnięcia. Skarga ta została zarejestrowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pod sygnaturą II SAB/Bk 57/12.

W odpowiedzi organ wnosił o jej oddalenie, wskazując na konieczność przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu z dnia 8 lipca 2010 r. wydanego w innej sprawie o sygnaturze akt II SAB/Bk 6/10.

W tym samym czasie skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z odrębną skargą, żądając stwierdzenia przewlekłości postępowania w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. i określenia, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W jej uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wprawdzie organ od daty otrzymania jej wniosku z [...] grudnia 2008 r. podejmował wiele czynności administracyjnych, ale były to czynności pozorne, bowiem wydane akty administracyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Powyższa skarga z dnia [...] maja 2011 r. została zarejestrowana przez Sąd pod sygnaturą II SAB/Bk 53/13 jako odrębna skarga na przewlekłość postępowania.

W toku prowadzonych początkowo oddzielnie dwóch postępowań sądowoadministracyjnych z wyżej opisanych skarg J. W., Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując na art. 61 a kpa "po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] grudnia 2008 r. (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. (...)", a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy to postanowienie.

Wobec załatwienia sprawy przez Wojewodę Podlaskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 28/11 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, wskazując na jego bezprzedmiotowość.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1953/12 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, odwołując się do tezy swojego orzeczenia z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1360/12 wyraził pogląd, że wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., odniósł się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie dokonał oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, a także rozważył możliwość wymierzenia organowi grzywny.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kierując się powyższymi zaleceniami, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia odrębnie zarejestrowane skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Charakteryzując pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" Sąd I instancji odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administarcyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12 i wyjaśnił, że oznacza ono prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdził, że zakwalifikowanie postępowania organu jako przewlekłego wymaga, jak wskazuje doktryna, gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238). Z kolei bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Wskazując na powyższe rozróżnienie obu form niesprawności organu w prowadzeniu postępowania Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podlaski dopuścił się bezczynności. Po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] marca 2010 r. organ ten nie podejmował w zasadzie żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. Stwierdził, że nie dysponowanie aktami sprawy nie usprawiedliwia braku działania organu. Niezbędne dokumenty organ może bowiem uzyskać przez ich wypożyczenie na pewien okres, bądź ich skopiowanie. Brak akt stanowi zatem przeszkodę w prowadzeniu postępowania, ale jest to przeszkoda w pełni usuwalna przy dołożeniu odpowiedniej staranności. Wskazał, że organ uchybił nie tylko przepisom regulującym terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 kpa), ale również naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa i zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa ustanowioną w art. 8 kpa. Uwzględniając długi okres rozpoznawania wniosku i bierną postawę organu przyjął, że stwierdzona w sprawie bezczynność miała charakter rażący.

Umarzając postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji Sąd I instancji wskazał na wydane w toku rozpoznawanej sprawy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że z punktu widzenia oceny stanu bezczynności organu nie ma znaczenia sposób zakończenia postępowania. Rozstrzygnięcie organu załatwiające sprawę (także formalnie kończące postępowanie) może być poddane kontroli. W ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest natomiast możliwe uzyskanie określonego sposobu załatwienia sprawy satysfakcjonującego wnioskodawczynię. Środki określone w art. 149 p.p.s.a. służą bowiem jedynie "wymuszeniu" załatwienia sprawy i zakończenia postępowania. Wydanie postanowienia z [...] listopada 2011 r. czyniło zatem bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji, mając na uwadze, że skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji, przesądzenia o rażącym naruszeniu prawa w rozpoznaniu jej wniosku i wymierzenia grzywny w ramach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania uznał, że zasadnym jest oddalenie skargi "w pozostałym zakresie". Wyjaśnił, że wynikający z akt sprawy sposób rozpoznawania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazuje, że organ w istocie nie podejmował żadnych czynności, a nie że podejmował czynności pozorne uzasadniające długotrwałe prowadzenie postępowania.

Wymierzając przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a grzywnę Sąd przyjął, że jej wysokość w kwocie 1.000 zł jest adekwatna do długotrwałości rozpoznania wniosku i pozostałych okoliczności sprawy.

W skardze kasacyjnej, J. W., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła o jego uchylenie w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach 1, 3 i 4 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,

b) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedokonanie wymiaru sprawiedliwości w wyniku zaniechania funkcji kontrolnej,

c) art. 3 § 2 pkt 8, art. 149, art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 § 2 kpa oraz art. 6,7,8 kpa i art. 61a kpa.

Uzasadniając łącznie wszystkie wskazane wyżej podstawy skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji Wojewoda Podlaski nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. We wniosku tym domagała się bowiem wznowienia postępowania, a zatem wydane w dniu 3 listopada 2011 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z [...] listopada 2004 r. nie mogło być uznane za załatwienie sprawy. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że organ nie mógł "zmienić intencji" skarżącej. "Intencją skarżącej było wznowienie postępowania, a nie wszczęcie, bowiem kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odmienne procedury w tym zakresie. Wszczęcie postępowania reguluje przepis art. 61 kpa. Natomiast wznowienie postępowania regulują przepisy Rozdziału 12, art. 145– 152 kpa co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w zakresie pkt. 1 sentencji wyroku". Ponadto Sąd nie zwrócił też uwagi, że załatwienie sprawy nie mogło nastąpić postanowieniem lecz stosownie do art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) decyzją. Skarżąca argumentowała, że powyższe "oznacza naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. przez zaniechanie funkcji kontrolnej Sądu, czego wynikiem jest niedokonanie wymiaru sprawiedliwości". Zarzuciła też, że "sentencja wyroku jak również treść uzasadnienia skarżonego wyroku zawiera sprzeczności i nie korespondują wzajemnie ze sobą". Z wywodów skarżącej wynika, że owej sprzeczności skarżąca upatruje w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, a punktem 1 wyroku w którym umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, a ponadto, że wydane w sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. stanowiło przeszkodę do ponownego umorzenia postępowania w sprawie. Wskazując na powołane w punkcie "a" skargi kasacyjnej przepisy art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżąca podniosła, że "sprawując kontrolę działania Wojewody Podlaskiego Sąd nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej i osądzenia sprawy sprawiedliwie". Ponadto stwierdziła, że wymierzenie grzywny w wysokości jednego tysiąca złotych jest nieadekwatne do ponad 5 letniego okresu przewlekłości i nie jest czynnikiem motywującym urzędnika zajmującego się sprawą do szybkości działania i rozstrzygania w oparciu o przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany w następstwie połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia odrębnie wniesionych skarg na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił zakres pojęciowy i rozumienie terminów "bezczynności" i "przewlekłości", nawiązując do wypracowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów definiujących te określenia. W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji należy jednak zaakcentować, że zakres przedmiotowy przewlekłości postępowania jest zasadniczo szerszy niż pojęcie bezczynności organu. O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas. W wykładni pojęcia "przewlekłości postępowania" pomocna może być definicja ujęta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) z której wynika, że jest to stan w którym postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy takim rozumieniu przewlekłości kontrola sprawności toku postępowania przeprowadzana przez sąd administracyjny w celu zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a musi obejmować również ocenę przeprowadzanych działań organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że "w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania sądy administracyjne będą mogły w większym stopniu niż jest to w przypadku skarg na bezczynność wnikać w sens czynności podejmowanych przez organ, a powodujących przekroczenie terminów z art. 139 o.p". (odpowiednik art. 35 kpa – uwaga Sądu) oraz że "przedmiotem badania stanie się celowość czy efektywność działań dokonywanych w ramach prowadzonego postępowania – to, czy podejmowane w nim czynności mają rzeczywiste uzasadnienie w jego przedmiocie" (por. Filipczuk H., Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach podatkowych, Monitor Podatkowy 2011, nr 1). Odróżniając zatem te dwie postacie niesprawności postępowania prowadzonego przez organ należy zauważyć, że obie skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość zmierzają do osiągnięcia podobnego rezultatu tj. uzyskania zobowiązania organu do wykonania czynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., przesądzenia o charakterze naruszenia (rażące lub nie), wymierzenia grzywny. Obie też w przypadku ich uwzględnienia, w szczególności stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowią wymagany prejudykat umożliwiający stronie dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 1 § 3 kodeksu cywilnego za szkodę spowodowaną niewydaniem orzeczenia lub decyzji i stanowią jedną z przesłanek odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego wobec Skarbu Państwa za zaniechanie stosownie do art. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173). Tożsamość środków, jakie może wykorzystać sąd administracyjny w ramach skarg na bezczynność i przewlekłość powoduje, że bez względu na oznaczenie przez stronę skargi i podniesienia w niej zarzutów bezczynności lub przewlekłości, bądź obu tych stanów zamiennie czy też łącznie, sąd administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, w każdym przypadku ocenia postępowanie z punktu widzenia prawidłowości toku podejmowanych czynności, ich celowości, czasu jego trwania, kontroluje czy organ pozostaje w bezczynności czy też postępowanie prowadzone jest przewlekle ponad wymagany dla wyjaśnienia sprawy okres. Podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczone, że w jednym postępowaniu organ dopuści się też obu form opieszałości. Powyższe wskazuje jednak, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest w istocie jedno zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i analogicznie jedno rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu prawa i ewentualnie o grzywnie. Pożądanym przez stronę rezultatem wniesionych skarg zarzucających oddzielnie bezczynność i przewlekłość, bądź łącznie będzie zawsze zobowiązanie do wydania aktu ze wskazaniem, że jego niewydanie spowodowane było rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie w sprawie grzywny. Z powyższego wynika, że w przypadku zastosowania środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a na skutek wniesionej skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania z punktu widzenia interesów strony nie ma istotnego znaczenia czy sąd administracyjny określoną wadliwość organu prawidłowo przyporządkował do bezczynności, czy przewlekłości. Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności badania sprawy pod kątem obydwu rodzajów opieszałości organu w prowadzeniu sprawy. Uznanie, że organ prowadzi postępowanie przewlekle i pozostaje w bezczynności znajduje jedynie wyraz w rozstrzygnięciu o rażącym naruszeniu prawa, a dodatkowo może mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie podnosi zarzutów, które w jakikolwiek sposób odnosiłyby się do wadliwej kwalifikacji stanu niesprawności organu w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i sprzecznych z podanym zakresem zaskarżenia wyroku (w całości) wniosków skargi (o uchylenie punktu 1,3 i 4), skarżąca kwestionuje zasadność oddalenia skargi co do przewlekłości postępowania i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji ale z tego względu, że wydane przez organ postanowienie z dnia [...]3 listopada 2011 r. nie odpowiada jej oczekiwaniom i narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania (art. 149 kpa, art. 151 kpa) oraz art. 61a kpa. W odniesieniu do powyższej argumentacji należy zatem wyjaśnić, że skarga przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a nie jest środkiem prawnym mogącym skutkować kontrolą sądową prawidłowości decyzji lub postanowienia załatwiającego sprawę. Tryb przewidziany w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a nie umożliwia sądowi administracyjnemu w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość ani uchylenia aktu wydanego przez organ w wyniku załatwienia sprawy, ani nawet oceny, że jest on wadliwy z punktu widzenia przepisów prawa. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji prawidłowość postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. pozostawała poza zakresem jego kontroli. Dla uznania, że dany akt lub czynność jest tym aktem lub czynnością załatwiającą sprawę w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a wystarczające jest ustalenie, że został on wydany jako finalna czynność organu w postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość. Jego legalność tj. zgodność z przepisami prawa może być oczywiście kontrolowana, ale nie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą zmierzającą do zastosowania środków określonych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego, uwzględnieniu nie mogły podlegać zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego czy art. 61 a kpa stanowiącego podstawę prawną postanowienia organu "odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności" wydanego w następstwie "rozpoznania wniosku J. W. z dnia [...] grudnia 2008 r.". Wyjaśnić też trzeba, że prawidłowość kwalifikacji wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. z punktu widzenia intencji skarżącej w uruchomieniu określonego rodzaju postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. także nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie. Kontrola tej czynności organu mogła mieć miejsce jedynie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

Niezasadne są także pozostałe argumenty skarżącej mające uzasadniać łącznie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w punktach a, b i c. Podnoszona sprzeczność w stanowisku Sądu I instancji co do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu, że organ pozostawał w bezczynności w rzeczywistości nie występuje. Wręcz przeciwnie, tylko takie stwierdzenie w uzasadnieniu i ustalenie, że organ pozostawał w bezczynności i po wniesieniu skargi załatwił sprawę postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uprawniało Sąd do umorzenia postępowania. W przeciwnym wypadku, czyli w sytuacji uznania, że organ nie dopuścił się ani przewlekłości, ani bezczynności prawidłowe byłoby bowiem oddalenie skargi, co istotne nie tylko w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia ale również w odniesieniu do pozostałych środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że umorzenie postępowania ze skargi na bezczynność spowodowane załatwieniem sprawy przez organ jest możliwe jedynie w przypadku uprzedniego ustalenia, że organ zanim załatwił sprawę pozostawał w bezczynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. I FSK 1191/11, Lex nr 964574 i z dnia 19 stycznia 2012 r. I FSK 1838/11 Lex nr 1103907). Jest to podstawowa przesłanka warunkująca umorzenie postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłość w zakresie zobowiązania do wydania aktu jednocześnie też uprawniająca Sąd do zastosowania pozostałych środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. W konsekwencji, to właśnie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. skutkowało obowiązkiem Sądu I instancji rozstrzygania o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności i umożliwiło wymierzenie grzywny. Taki też był powód uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszego postanowienia Sądu I instancji umarzającego postępowanie w sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko skarżącej, że wydane w sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. (II OSK 1953/12) uniemożliwiało Sądowi I instancji umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie II SANB/Bk 28/11 odnosiło się do całości sprawy, a nie wyłącznie do jednego ze środków określonych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Powodem jego uchylenia był brak orzeczenia przez Sąd I instancji o charakterze stwierdzonej bezczynności i nierozważenie możliwości wymierzenia organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny polecił też, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zbadał czy charakter stwierdzonych naruszeń świadczy o bezczynności czy o przewlekłości prowadzonego postępowania. Realizując powyższe wskazania Sąd prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, stwierdził przy tym że miała ona charakter rażący i wymierzył grzywnę. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok odpowiada jednej z podstaw odpowiedzialności za szkodę spowodowaną niewydaniem orzeczenia lub decyzji, o której mowa w art. 417 1 § 3 kodeksu cywilnego oraz wypełnia dyspozycję art. 6 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia skarżącej o nieadekwatności wymierzonej grzywny, wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., nie mogły zostać zweryfikowane.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.