Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1336/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 152, art. 200, art. 206
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. w W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (uzupełniony pismem z dnia [...] lutego 2007 r.) o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. L., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Inwestycji ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., a także Uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...], zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. K. w rej. ul. L. o powierzchni 8,64 m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji - na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r., nadając temu rozstrzygnięciu, zamieszczonemu w pkt 2 decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę (pkt 4 -7 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi wygasła w dniu 31 stycznia 2007 r.

Natomiast rozpatrując wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie, organ pierwszej instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. W tym względzie wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 - 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), jak również na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ pierwszoinstancyjny uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy K. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2170 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. K. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosić będzie 70 km/h. Tymczasem w wyżej powołanej opinii stwierdzono, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, iż umieszczona reklama znajduje się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni i odległość ta jest mniejsza niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Jednocześnie - mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony - organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie.

Od powyższej decyzji spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO), zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołania podniosła m. in., iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji ZDM, w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, a to w związku z niezłożeniem w przewidzianym prawem terminie przez Prezydenta [...] W. H. G.-W. oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). W świetle ww. przepisu, niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest wystarczającym warunkiem do wygaśnięcia mandatu Prezydenta z mocy prawa. Zdaniem spółki, mandat ten wygasł w dniu 28 grudnia 2006 r., a więc przed dniem wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji wygasło też w tym czasie ww. upoważnienie do zarządzania drogami przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM, obejmujące wydanie i podpisanie decyzji w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności spółka zakwestionowała nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podnosząc m.in., iż organ nie wykazał okoliczności uzasadniających konieczność tego orzeczenia, zwłaszcza, że tą samą decyzją wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. Zatem pozytywnie ocenił to urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wskazał jednak podstaw w zakresie odmowy zezwolenia na jego funkcjonowanie po dniu 8 marca 2007 r. Organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego decyzji do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od 1 lutego do 8 marca 2007 r., jak również nie są poparte odpowiednią analizą ruchu drogowego rejonie ul. K. i ul. L. w W. Strona podważa też wiarygodność wyników ww. badań i ekspertyz.

W pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych w stosunku do odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców.

Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lutego do 8 marca 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to - stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej i - jak wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast udzielenie zezwolenia na lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego w tej kwestii pozostawił właściwemu zarządcy drogi. Okres objęty w sprawie zgodą na zajęcie pasa drogowego nie został ustalony bezpodstawnie - miał on bowiem chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. Dlatego w tej części decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana jako korzystna dla strony, a także częściowo zgodna z jej wnioskiem.

Natomiast umorzenie postępowania w pozostałej części uzasadnia okoliczność, iż wniosek spółki dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] marca 2007 r., a odwołanie od niej wpłynęło do tego organu 6 kwietnia 2007 r., zaś do SKO w W. zostało przekazane w dniu 23 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła C. Sp. z o.o. W skardze spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze został również zawarty wniosek o wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła w szczególności, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skarżąca uznała, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Według skarżącej, sam upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem co do zasady weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wskazanym treścią odwołania. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżąca nadal jest zainteresowana oceną (przez organ odwoławczy) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r.

Spółka podkreśliła również, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych zezwoleń, a więc nie stanowi inwestycji planowanej, lecz już istniejącą. Oznacza to, iż nadal istnieje względem niego potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie objętym wnioskiem inwestora o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi. Stan ten nie uległ zmianie wobec rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, które faktycznie nastąpiło po upływie wnioskowanego terminu zajęcia. Skarżąca jest zainteresowana rozpoznaniem tego wniosku i oceną decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. W istocie bowiem jego pozytywne rozpoznanie oznacza "zalegalizowanie" przedmiotowego nośnika w pasie drogi w okresie objętym wnioskiem. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi w objętym wnioskiem okresie i implikuje możliwością nałożenia (...) kary pieniężnej" za jego zajęcie bez zezwolenia od 9 marca 2007 r.

W konkluzji skarżąca wskazała, iż weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powinna dotyczyć oceny zgodności z prawem nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 9 marca 2007 r. W tym zakresie aktualne pozostają zarzuty strony podniesione w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, iż utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji, wynika z zasady nieorzekania na niekorzyść odwołującej się strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Akcentowany w odwołaniu strony skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej ww. zarzut wadliwości upoważnienia do jej wydania przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM jest bezpodstawny w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07. Mianowicie w wyroku tym TK stwierdził m.in., że art. 26 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze (...), na którym to przepisie zarzut ten został oparty, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji.

Jeżeli chodzi natomiast o skargę, gdzie wzmiankowany zarzut nie został już powtórzony, to jej argumentację zasadniczo wyczerpują zarzuty pod adresem tej części zaskarżonej decyzji, w której organ na zasadzie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Skoro jednak w części wstępnej skargi "na decyzję z dnia [...] maja 2007 roku (...)" wyraźnie podkreślono zaskarżenie tej decyzji w całości, Sąd obowiązany jest odnieść się w swoim orzeczeniu do całości objętego nią rozstrzygnięcia, mimo że w uzasadnieniu skargi nie sprecyzowano żadnych konkretnych zarzutów podważających to rozstrzygniecie w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, co do wydania stronie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego do 8 marca 2007 r. oraz ustalenia warunków tego zajęcia i opłaty z tego tytułu.

Wymaga podkreślenia, iż jest to rozstrzygniecie korzystne dla strony (aczkolwiek nieuwzględniające jej żądania w całości), co zdaje się potwierdzać zauważony wyżej brak konkretnych zarzutów skargi na jego tle. Analizując zaskarżoną decyzję w tej części rozstrzygnięcia Sąd miał zatem przed wszystkim na uwadze, że stosownie do przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z unormowaniem tym koresponduje treść przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wymienione przepisy realizują na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zasadę zakazu reformationis in peius - czyli zakazu pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie. Zważywszy, że w sprawie brak jest podstaw - w ocenie Sądu - do postawienia u zaskarżonej w tej części decyzji zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności, Sąd obowiązany był w tej części skargę oddalić.

Niezależnie od szerokiego ujęcia zakresu skargi, skarżąca spółka kwestionuje przede wszystkim zasadność umorzenia postępowania odwoławczego "w pozostałej części", czyli co do odmowy zezwolenia na lokalizację reklamy od 9 marca 2007 r. i nadania rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu w tej części rygoru natychmiastowej wykonalności. Na tym też koncentruje argumentację skargi, akcentując wadliwość tego rozstrzygnięcia wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Podkreśla, że nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego co do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. i rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ww. zapatrywaniom skargi nie sposób odmówić słuszności.

Umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio postępowanie, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Umorzenie jest wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania; może nastąpić w pierwszej jak i drugiej instancji. Jeżeli chodzi o drugą instancję, czyli umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, to należy mieć na uwadze, że podlega on rygorom z art. 138 k.p.a., którego przepisy regulują zakres decyzji odwoławczej. Rozpatrując odwołanie organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na ich podstawie. Stosownie do tych przepisów, wniesienie odwołania obliguje ten organ do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) - albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skoro przepisy art. 138 k.p.a. stanowią wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, to działający w ich oparciu organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odwoławczego na innej podstawie niż ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak natomiast stało się w sprawie niniejszej, kiedy to w sentencji zaskarżonej decyzji organ posłużył się wprawdzie sformułowaniem "w pozostałej części umorzyć postępowanie odwoławcze", jednak jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podał art. 105 k.p.a., w uzasadnieniu zaś przytoczył treść § 1 tego przepisu. Wskazuje to, że w istocie art. 105 § 1 k.p.a. stanowił prawną płaszczyznę działania organu odwoławczego w tym zakresie, a nie wzmiankowany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie został wymieniony. Tymczasem art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy umorzenia postępowania co do jego istoty, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, a w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Umorzenie postępowania odwoławczego natomiast może mieć oparcie wyłącznie w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką tego umorzenia też jest bezprzedmiotowość, jednak odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, 8. wyd., W-wa 2006, str. 615).

W świetle powyższych uwag, należy uznać, iż organ bezpodstawnie ustalił w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w zakresie jaki wynika z treści zaskarżonej decyzji i w konsekwencji, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., je umorzył.

O zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, skarżąca spółka wystąpiła w trybie i na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. We wniosku z 15 stycznia 2007 r., który wpłynął do organu 19 stycznia 2007 r. wskazała wnioskowany termin zajęcia od 1 lutego do 30 kwietnia 2007 r. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzyć w przewidywanej przepisami k.p.a. formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Organ I instancji rozpoznał sprawę decyzją nieprawomocną z dnia [...] marca 2007 r. Zachowując termin zaskarżenia skarżąca odwołała się bowiem od tej decyzji do SKO (odwołanie wpłynęło do organu dnia 6 kwietnia 2007 r. a więc przed upływem wnioskowanego okresu zajęcia pasa określonego przez stronę na dzień 30 kwietnia tego roku). Zatem organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji (z zastrzeżeniem rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a.), przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

W administracyjnym toku instancji, który związany jest z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zapisaną wprost w art. 15 k.p.a., każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie; po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego - po raz drugi przez organ odwoławczy. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego fakt, że w międzyczasie - to jest miedzy wniesieniem odwołania a datą decyzji odwoławczej, upłynął okres planowanego (określonego we wniosku strony) zajęcia przedmiotowego pasa drogowego nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym, skoro strona składając odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, popiera odwołanie, a z drugiej strony ma prawo domagać się w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w drugiej instancji. Temu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu tego rozpoznania i rozstrzygnięcia, od którego to obowiązku nie może się uchylić.

Jak m.in. wynika z wyroku NSA z 17 kwietnia 1985 r. SA/Wr 111/85, w: ONSA 1985/1/21, jeżeli strona nie cofnęła odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. W świetle tego wyroku, dopiero należycie uzewnętrzniony przez stronę zamiar trwałej rezygnacji z dochodzenia określonych praw w sprawie administracyjnej mógłby zostać poprawnie uznany za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

Analogicznie, istnienie nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia spornego pasa drogi. Jak wzmiankowano strona ma prawo domagać się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w administracyjnym toku instancji, nie wycofała się z żądania zakreślonego wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie, a jej interes w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogi do 30 kwietnia 2007 r. a więc ponad to, na co zezwolił organ w pierwszej instancji, wynika również z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na co skarżąca spółka zwraca uwagę w skardze. Umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, skutkiem pozostawienia w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej, przesądza bowiem o zajmowaniu spornego odcinka pasa w okresie od 9 marca do 30 kwietnia 2007 r. bez zezwolenia, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu - w sytuacji, gdy sprawa tego zajęcia nie została rozpoznana w dwóch instancjach decyzją ostateczną co do istoty, gdyż organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze, ustalając jego bezprzedmiotowość. Dowodzi to dodatkowo bezpodstawności tego ustalenia.

Skoro w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy, organ odwoławczy (SKO) z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a., bezpodstawnie umarzając postępowanie odwoławcze, strona została pozbawiona w ten sposób uprawnień do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez obie instancje. Wskazane wyżej uchybienia zasadom i przepisom postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze, gdyż miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając odwoławcze rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie wniosku strony o zezwolenie zajęcia pasa drogowego na okres od 8 marca do 30 kwietnia 20007 r. W następstwie tego wyroku SKO obowiązane będzie rozpatrzyć odwołanie, podejmując rozstrzygniecie na zasadzie przepisów ww. art. 138 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze; oddalił natomiast skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o przepisy art. 200 i nast. p.p.s.a. Sąd zasądził zwrot jedynie połowy wpisu, gdyż okres zawarty w pozytywnym rozstrzygnięciu tj. pkt 1 wyroku i okres, którego dotyczy pkt 3 są zbliżone czasowo (art. 206 p.p.s.a.).