Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2476/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 14 poz. 84
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe.
journal: Dz.Urz. MSW 1974 nr 6 poz. 20 ze zm.
article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Z zakresu delegacji zawartej w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ oraz treści zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy /Dz.Urz. MSW nr 6 poz. 20 ze zm./, które w par. 1 stwierdza, że "określa zasady oraz tryb przydziału i opróżnienia" mieszkań funkcyjnych w tym resorcie, wynika zupełne i wyczerpujące uregulowanie tych spraw. Wyłącza to możliwość stosowania przez organy właściwe w tych sprawach tego rodzaju mieszkań funkcyjnych - choćby uzupełniająco - przepisów prawa lokalowego w zakresie objętym treścią art. 63 ust. 5 tej ustawy.

2. Decyzja organu administracji państwowej o cofnięciu przydziału mieszkania funkcyjnego funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej z tytułu podnajmu w całości takiego mieszkania nie ma oparcia prawnego w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ ani w wydanym na podstawie art. 63 ust. 5 tej ustawy zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r.

TEZY

1. Z zakresu delegacji zawartej w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ oraz treści zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy /Dz.Urz. MSW nr 6 poz. 20 ze zm./, które w par. 1 stwierdza, że "określa zasady oraz tryb przydziału i opróżnienia" mieszkań funkcyjnych w tym resorcie, wynika zupełne i wyczerpujące uregulowanie tych spraw. Wyłącza to możliwość stosowania przez organy właściwe w tych sprawach tego rodzaju mieszkań funkcyjnych - choćby uzupełniająco - przepisów prawa lokalowego w zakresie objętym treścią art. 63 ust. 5 tej ustawy.

2. Decyzja organu administracji państwowej o cofnięciu przydziału mieszkania funkcyjnego funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej z tytułu podnajmu w całości takiego mieszkania nie ma oparcia prawnego w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ ani w wydanym na podstawie art. 63 ust. 5 tej ustawy zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojciecha S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 maja 1981 r. nr 28/81 w przedmiocie cofnięcia przydziału i nakazu opróżnienia mieszkania funkcyjnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji dyrektora Zarządu Administracyjno-Gospodarczego MSW z dnia 9 marca 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Wojciech S. jest najemcą mieszkania funkcyjnego nr 89 w budynku przy ul. D. nr 54 w W., na mocy przydziału nr 321/76 z dnia 13 października 1976 r. dokonanego przez Zarząd Administracyjno-Gospodarczy MSW. Decyzją dyrektora tego Zarządu z dnia 9 marca 1981 r. nr G. VI-610/81, wydaną z powołaniem się na par. 11 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy /Dz.Urz. MSW nr 6 poz. 20 ze zm./ oraz art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, cofnięto Wojciechowi S. przydział wymienionego mieszkania funkcyjnego i wezwano do jego opróżnienia i przeniesienia się wraz z osobami jego prawa reprezentującymi do lokalu nr 3 przy ul. H. nr 19 w W. W uzasadnieniu podano, że w okresie od 30 października 1977 r. do końca 1980 r. Wojciech S. oddawał lokal w podnajem osobom trzecim, natomiast sam zamieszkiwał wraz z żoną i dzieckiem w lokalu nr 3 przy ul. H. nr 19 w W., którego najemcą jest matka żony - Czesława P. W wyniku postępowania odwoławczego dyrektor Departamentu Inwestycji MSW wydał w dniu 19 maja 1981 r., na podstawie par. 12 ust. 1 cyt. zarządzenia, decyzję nr 28/81 utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy z uzasadnieniem podobnym do poprzedniego. Decyzję tę Wojciech S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na względy osobiste i rodzinne i twierdząc, że podnajemcy przesyłali pieniądze "samorzutnie", albowiem "nigdy nie było mowy z tymi ludźmi o jakimkolwiek wynajmowaniu mieszkania", sam zaś był w tym czasie zmuszony "do dosłownego włóczęgostwa", gdyż nie mógł mieszkać z żoną u teściowej ze względu na konflikty z nią. Wyjaśnia ponadto, że gdy udało mu się "wyprowadzić nieproszonych gości" i mógł skorzystać z mieszkania, cofnięto na nie przydział. W odpowiedzi na skargę zastępca dyrektora Departamentu Inwestycji MSW wyjaśnił ponownie okoliczności sprawy i wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uznać należy prawdziwość danych zawartych w piśmie z dnia 19 grudnia 1980 r., że w okresie od października 1977 r. do - co najmniej - dnia 28 listopada 1979 r. Wojciech S. faktycznie nie zajmował i podnajmował osobom trzecim przydzielone mu mieszkanie funkcyjne. Nie można bowiem dać wiary informacjom skarżącego, zawartym w odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i powtórzonym w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podnajemcy przysyłali pieniądze "samorzutnie", ponieważ wyjaśnieniom takim zaprzecza brak reakcji skarżącego na fakt otrzymania pieniędzy od osób mieszkających w lokalu, którego był najemcą, a także fakt przyjęcia do wiadomości treści pisma podnajemczyni, Małgorzaty W., do Zarządu Administracyjno-Gospodarczego MSW z dnia 28 listopada 1980 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem.

Nie wdając się w dalszą ocenę wyjaśnień skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do rozważenia prawnych aspektów rozpatrywanej sprawy, wynikających z faktu podnajmu mieszkania funkcyjnego przez funkcjonariusza MSW, to jest do zakresu określonego art. 196 par. 1 Kpa. Kwestią zasadniczą jest tu możliwość zastosowania art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, co przyjęto za podstawę prawną decyzji organów obu instancji. Przepis art. 63 ust. 5 prawa lokalowego głosi, że "zasady przydziału i opróżniania mieszkań" przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej "regulują odrębne przepisy". W ramach tej delegacji Minister spraw Wewnętrznych wydał w dniu 15 listopada 1974 r. zarządzenie nr 82 w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Z porównania zakresu delegacji ustawowej z zakresem jej wykonania należy wyciągnąć wniosek, że "zasady przydziału i opróżnienia mieszkań" funkcyjnych w tym resorcie zostały w całości i w sposób wyczerpujący uregulowane cytowanym zarządzeniem. Wskazuje na to zdanie otwierające par. 1: "Zarządzenie niniejsze określa zasady oraz tryb przydziału i opróżniania mieszkań (...)". Wypełnienie zatem delegacji z art. 63 ust. 5 prawa lokalowego skutkuje wyłączanie stosowania tych przepisów ustawy, które bezpośrednio dotyczą zagadnień objętych tą delegacją, a w tym m.in. stosowania art. 43 prawa lokalowego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./. Wprawdzie treść tego rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawach objętych art. 63 ust. 5 prawa lokalowego, jednak fakt, iż uregulowano tam szczegółowo zasady cofania przydziału mieszkań funkcyjnych /par. 20 i nast./, a także nie wymieniono art. 43 prawa lokalowego wśród innych przepisów tej ustawy mających odpowiednie zastosowanie do takich mieszkań /par. 25 ust. 2/, wskazują jednoznacznie, że do mieszkań funkcyjnych nie ma zastosowania art. 43 prawa lokalowego. Przyjmując zatem, że wyłącznie przepisy cytowanego zarządzenia nr 82 mogą mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawą decyzji o cofnięciu przydziału mieszkania nie mogą być ogólne przepisy kompetencyjne, a takie właśnie przepisy powołano w decyzji organu I instancji /par. 11 ust. 1 pkt 1 zarządzenia/ i w decyzji organu II instancji /par. 12 ust. 1 zarządzenia/. Stwierdzić przy tym należy, że cytowane zarządzenie w ogóle nie zawiera przepisu stwarzającego podstawę do cofnięcia przydziału mieszkania funkcyjnego. Wprawdzie w par. 20 ust. 1 stwierdza się, że mieszkanie takie "nie może być podnajmowane w całości ani w części", jest to jednak lex imperfecta, gdyż w żadnym innym przepisie nie określa się sankcji za jego naruszenie. Nie może do takich wypadków mieć zastosowania par. 18, gdyż okoliczności uzasadniające decyzję o opróżnieniu lokalu wymienione są tam enumeratywnie. Nie można również skarżącego uznać za osobę, która utraciła prawo do mieszkania funkcyjnego, gdyż wśród osób uprawnionych, wymienionych w par. 4, mieści się również osoba skarżącego. Został on wprawdzie w lutym 1981 r. zwolniony ze służby, jak to podano w odpowiedzi na skargę, jednak od marca 1981 r. jest emerytem MSW, a więc spełnia warunek określony w par. 4 pkt 2 zarządzenia.

W świetle powyższego Naczelnego Sądu Administracyjny uznał, że na gruncie przepisów omawianego zarządzenia nr 82 brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o cofnięciu przydziału mieszkania funkcyjnego z powodu podnajmu i faktycznego niezajmowania tego mieszkania przez uprawnionego, przy czym - z powodów wyżej omówionych - podstawy takiej nie może stanowić art. 43 prawa lokalowego.

Gdyby nawet przyjąć, że skarżący utracił uprawnienia do mieszkania funkcyjnego, to par. 17 cyt. zarządzenia co do dalszych uprawnień lokalowych rozstrzyga sprawę jednoznacznie.

Oceniając zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, co odpowiada przepisowi art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ich nieważność zgodnie z art. 207 par. 1 i par. 3 Kpa.

Dodać należy, że organ rozstrzygający nie mógł nakazać przeniesienia się Wojciecha S. do lokalu nr 3 przy ul. H. nr 19, mimo że zamieszkuje tam jego żona i - jak można domniemywać - faktycznie mieszkał skarżący. Lokal ten bowiem nie pozostaje w dyspozycji organu orzekającego w sprawie, co decyzję w tym zakresie czyniło bezskuteczną. Najemcą tego lokalu jest wprawdzie osoba bliska żonie skarżącego, jest to jednak - jak wyjaśniono na rozprawie - jej przybrana matka, a zatem dla skarżącego osoba obca.