Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 583/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 134; art. 147; art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2  pkt 5;  art. 24;  art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi P.M. i H.R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 1 ustęp 4 punkt 1,2,3,4 oraz w ustępie 5 punkt 1, 2, 3, 4, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

II SA/Po 583/07

UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w § 1 ust. 7 pkt 1, 2, 3 lit. a, b, c Rada Miasta P. odrzuciła zarzuty, wniesione przez P.M., H.R. i A. A. spółka z o.o. z siedzibą w P., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. - wschód w sprawie nie wyrażenia zgody na: zmianę przeznaczenia terenu objętego planem na cele przemysłowe, na projektowany układ drogowy na obszarze objętym planem, a w szczególności na zaprojektowanie ul. P. i ul. J. jako jednokierunkowych oraz zakazu umieszczania reklam.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. w sprawie o sygn. [...] na skutek skarg wniesionych przez wymienionych na uchwałę w przedmiocie odrzucenia zarzutów - stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. W ocenie Sądu, kwestionowany projekt zagospodarowania przestrzennego naruszył obowiązek poszanowania prawa własności w zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza możliwość swobodnego korzystania z tego prawa, bowiem ustalił – na oznaczonym terenie – preferencyjne zasady wyłącznie dla jednego właściciela – zakładu V. Spółka z o.o., przeznaczając ten teren pod lokalizację zakładu, mimo że jest tam prowadzona także działalność handlowo-usługowa (salon sprzedaży samochodów i usługi w zakresie naprawy samochodów). Zapisy planu były podporządkowane wyłącznie interesom i potrzebom rozwoju Spółki V. ograniczając drastycznie możliwość zbycia tychże nieruchomości innemu podmiotowi niż Spółka V. Dodatkowo Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutów nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie podpisał zastępca Prezydenta, co uniemożliwiało stwierdzenie, czy jest ono stanowiskiem Rady, czy też zarządu. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przyznaje kompetencje do załatwienia sprawy uchwałą wyłącznie radzie gminy. Rada nie mogła scedować na żaden inny organ gminy tego uprawnienia.

W dalszym toku procedury planistycznej, między innymi P.M. i H.R. (współwłaściciele działek oznaczonych w projekcie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. - Wschód część [...] numerami [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w rejonie [...]) wnieśli zarzuty do projektu planu stwierdzając, że narusza ich interes prawny przez niedopuszczalne ograniczenie uprawnień właścicielskich polegające na:

1. ustaleniu minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki w wysokości 20 %,

2. ograniczeniu prawa zbycia nieruchomości,

3. ograniczeniu możliwości rozbudowy nieruchomości,

4. ustaleniu na 50 % maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy nieruchomości,

5. niejednoznacznemu zapisowi planu w kwestii możliwości wyjazdów i zjazdów na ul. P. z ul. W.,

6. ustaleniu 20 % stawki renty planistycznej,

7. ustaleniu minimalnej powierzchni działek na 2000 m2,

8. wprowadzeniu konieczności zastosowania zasad akustyki budowlanej w istniejącej i projektowanej zabudowie o charakterze usługowym i działalności gospodarczej.

Rada Miasta P. w § 1 ust. 4 i 5 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odrzuciła zarzuty powołane wyżej w punktach 1 - 6. W uzasadnieniu stwierdziła, że ustalenie minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej ma za zadanie uniemożliwić całkowite utwardzenie terenu dla zachowania odpowiednich warunków środowiskowych i walorów estetycznych. Ustaloną w planie 20 % skalę udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu uznała za niską wskazując, iż na przedmiotowym terenie dopuszcza się 50 % wskaźnik zabudowy, a pozostałe 30 % powierzchni nieruchomości można wykorzystać na cele dróg dojazdowych, parkingów, placów do nawracania i na chodniki. Zachowanie 20 % minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej miało umożliwić odprowadzenie wód deszczowych. Ustalenie tego wymogu było również istotne dla właścicieli terenu, gdyż miało na celu zdjęcie z nich obowiązku zbierania wody deszczowej i odprowadzania jej do kanalizacji. Rada Miasta stwierdziła także, że plan miejscowy w żaden sposób nie ogranicza prawa zbycia nieruchomości. Po uchwaleniu planu właściciele mogą w taki sam sposób jak dotychczas dysponować swoją własnością. Podkreślono też, że w projekcie planu przeznaczono teren, na którym znajduje się nieruchomość P.M. i H. R., pod działalność usługową i gospodarczą, a zatem zachowano jej aktualne przeznaczenie. W konsekwencji uznano, że plan nie stanowi przeszkody do ubiegania się o zgodę na rozbudowę obiektów. Także proponowany w projekcie zapis odnoszący się do 50 % powierzchni zabudowy nieruchomości nie wykluczał możliwości rozbudowy istniejących dotychczas obiektów. W ocenie Rady Miasta plan określał maksymalny procent zabudowy w odniesieniu do terenu, a nie w odniesieniu do działki geodezyjnej. Zatem jeśli nieruchomość składa się z kilku działek geodezyjnych, to dopuszczalny procent zabudowy obowiązywał dla terenu całej nieruchomości, a maksymalna powierzchnia obiektów budowlanych zależała od powierzchni nieruchomości, którą dysponują inwestorzy. Powierzchnia nieruchomości, którą władają wynosi około 8.200 m2, co umożliwia realizację hali magazynowej o powierzchni około 4.100 m2. Nie sposób zatem uznać, że kwestionowane ustalenie planu ograniczało właścicielom rozbudowę obiektów gospodarczych. Wskazany w projekcie planu procent zabudowy był wynikiem przeznaczenia obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, na cele usługowo-gospodarcze. Wskaźnik 50 % dla tego typu przeznaczenia terenu należy uznać za wysoki, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ustalenie na przedmiotowym terenie niewysokiego 20 % wskaźnika dla zapewnienia minimum terenu biologicznie czynnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opłaty planistycznej Rada Miasta stwierdziła, że żądanie całkowitej rezygnacji z opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu nie ma podstawy prawnej. Z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że ustalenie stawki w planie miejscowym jest obligatoryjne. Ponadto Prezydent Miasta w wyniku protestów i zarzutów do projektu planu zdecydował o obniżeniu stawki opłaty planistycznej z 20 % na 1 %, zatem stawka została określona na minimalnym poziomie. Rada Miasta stwierdziła również, że nie zachodzi podnoszona w zarzucie nieprecyzyjność zapisów planu dotyczących obsługi komunikacyjnej. W projekcie planu zaprojektowano skrzyżowanie ul. P. z ul. W. Geometria układu komunikacyjnego została tak zaprojektowana, aby umożliwić wjazd z ul. W. na ul. P. oraz wjazd z ul. P. na ul. W. Zgodnie z zapisem planu, na ul. W. ([...]) przewidywano dodatkowy pas ruchu na jezdni północnej dla prawych skrętów na skrzyżowaniu z ul. P. . W projekcie planu nie ma zapisu, że ul. P. ma charakter ulicy jednokierunkowej. Oznacza to, że zapewniony został wjazd z ul. W. na P. na prawy skręt, a także wyjazd z ul. P. na ul. W. na prawy skręt. W konkluzji Rada Miasta wskazała, że zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności.

P.M. (pod sygnaturą akt II SA/Po 71/06) i H.R. (pod sygnaturą akt II SA/Po 72/06) wnieśli skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów, domagając się jej uchylenia ewentualnie stwierdzenia nieważności. W ocenie skarżących uzasadnienie uchwały nie rozwiało ich wątpliwości co do pojęć "teren" i "działka". Wyjaśnienie, że w projekcie planu procent dopuszczalnej zabudowy odnosi się do "terenu", a zatem przy nieruchomości składającej się z kilku działek procent zabudowy odnosi się do "terenu całej nieruchomości", a nie poszczególnych działek pomija, iż określenia "teren", "działka" i "nieruchomość" nie są tożsame, a ich zamienne używanie w uchwale i jej uzasadnieniu wywołuje niekorzystne skutki dla właścicieli nieruchomości. Z żadnej definicji legalnej, ani z definicji zawartej w projekcie planu, nie wynika jakoby sformułowanie "teren" oznaczało wszystkie działki geodezyjnie stanowiące własność jednego podmiotu. Skarżący wskazali także, że działka ewidencyjna stanowi najmniejszą jednostkę powierzchniową nieruchomości gruntowej, ale gdy zostanie dla niej założona księga wieczysta działka staje się nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, nawet wtedy gdy władający jest właścicielem jeszcze innych nieruchomości z nią graniczących lub niegraniczących. Jedna nieruchomość składająca się z kilku działek to taka, której działki zostały wpisane do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. O liczbie nieruchomości decyduje liczba ksiąg wieczystych. Graniczące ze sobą działki gruntu będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości. Skarżący przypomnieli, że ich zarzuty do projektu planu dotyczyły ustalenia za niskiego jak na potrzeby właścicieli nieruchomości procentu zabudowy. Tymczasem uzasadnienie uchwały sprowadziło się do konkluzji, że im większa jest powierzchnia nieruchomości, którą dysponuje inwestor tym większa dopuszczalna powierzchnia obiektów budowlanych. Z treści uchwały nie wynika, jakoby procent zabudowy odnosił się do nieruchomości, a nie działki. Próba wyjaśnienia tego w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów pomija, że działki geodezyjne, pomimo iż stanowią własność tego samego podmiotu, to są odrębnymi nieruchomościami. W ocenie skarżących, tak istotne ustalenia planu jak określenie procentu zabudowy, powinny być sformułowane bardzo precyzyjnie. Ma to zasadnicze znaczenie dla właścicieli nieruchomości, bowiem umożliwia właścicielowi podjęcie decyzji, na której z sąsiadujących działek usytuuje obiekt budowlany, na której parking, ciągi komunikacyjne, a na której wymaganą przepisami uchwały zieleń – co może być konieczne chociażby ze względów logistycznych lub komunikacyjnych. Zdaniem skarżących kwestionowany zapis uchwały w sposób szczególnie rażący narusza uprawnienia właścicielskie w połączeniu z ustaleniem 20 % minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu "działki" (działka geodezyjna). Jeżeli uchwałodawca ustalał procent zabudowy dla "terenu", to cokolwiek by to sformułowanie oznaczało, powinien również inne wskaźniki, w tym udział zieleni odnieść do takiej samej kategorii. Ustalenie dopuszczalnych norm dla terenu, działki, a ponadto także dla nieruchomości wprowadza chaos terminologiczny, którego następstwem jest ograniczenie uprawnień właścicielskich.

Z kolei odrzucając zarzut skarżących do projektu planu dotyczący obsługi komunikacyjnej terenu, w szczególności ul. P. Rada Miasta wskazała, że w projekcie planu nie ma zapisu, iż ul. P. jest jednokierunkowa. Skarżący podnieśli, że w § 10 pkt 11 uchwały wskazano, iż obsługa komunikacyjna terenu [...] odbywać się będzie zjazdem z ulicy P. Brak natomiast zapisu o zjeździe z ul. W. W projekcie planu brak jednoznacznego zapisu, że ul. P., która ma zapewnić obsługę terenu [...] jest ulicą dwukierunkową, z której można zarówno zjechać na ul. W., jak i wjechać na nią z ul. W. Zdaniem skarżących stwierdzenie o braku zapisu o tym, że ul. P. jest jednokierunkowa jest niewystarczające i nie rozstrzyga ono wątpliwości do projektu planu. Ponadto tzw. ulice "bez wylotu" także są dwukierunkowe – a nie oznacza to, że są w stanie zapewnić obsługę komunikacyjną. W konkluzji skarżący stwierdzili, że zaproponowane w projekcie planu rozwiązania komunikacyjne ograniczają korzystanie z ich działek. Zmiana planu miejscowego nie może bowiem doprowadzić do takich sytuacji, w których właściciele nieruchomości nie będą mogli z nich korzystać z uwagi na brak dojazdu lub wjazdu.

W skardze wskazano również, że Rada Miasta w ogóle nie ustosunkowała się do zgłoszonych zarzutów co do zapisu o konieczności zastosowania zasad akustyki budowlanej nie tylko w projektowanej ale i istniejącej zabudowie oraz do zarzutu ograniczenia prawa własności przez ustalenie minimalnej powierzchni działek na 2000 m2. Skarżący podnieśli, że gdyby nawet znalazł się inny niż fabryka V. nabywca jednej z działek skarżących (będącej odrębną nieruchomością), a której powierzchnia jest mniejsza niż 2000 m2, to nie uzyska on zgody na zabudowę handlowo-usługową, właśnie z uwagi na zapis projektu planu zawarty w § 10 pkt 3. Ich zdaniem w ten sposób Rada Miasta wskazuje dotychczasowym właścicielom potencjalnego nabywcę ich nieruchomości, jakim jest fabryka V. i jednocześnie wprowadza ograniczenia w przysługującym mu prawie własności.

Skarżący podnieśli, że z uzasadnienia uchwały w żaden sposób nie wynika, jaki szczególny cel społeczny, interes publiczny, czy jakikolwiek inny powód przyświecał Miastu w ograniczeniu uprawnień właścicieli nieruchomości objętych planem. Rada Miasta wyjaśniła, iż ingerencja planistyczna w prawo własności nie prowadzi do odjęcia tego prawa, bo określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Jednakże organ całkowicie pominął fakt, że naruszenie prawa własności nie polega jedynie na jej odjęciu, ale także na wskazywanym ograniczeniu korzystania z nieruchomości czy na ograniczeniu swobodnego nią rozporządzania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. zarządzono połączenie spraw toczących się pod sygnaturami [...] i [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą [...]. Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skarg podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi P.M. i H. R. Od orzeczenia skarżący wnieśli skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając podniesione zarzuty uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podzielił stanowisko skarżących, iż wątpliwości interpretacyjne związane z użyciem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęć: "działka", "teren" i "nieruchomość", jako nie dające się usunąć w drodze wykładni, prowadzą zarówno do naruszenia interesu prawnego skarżących, jak też naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Na jego podstawie dochodzi do wiążącego podmioty administrujące i podmioty administrowane ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Ustalenia planu są tym bardziej istotne, że bezpośrednio na ich podstawie (w aktualnym stanie prawnym) wydawane są pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapisy planów nie mogą być zbyt ogólne, a ich interpretacja nie może przysparzać wątpliwości. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. wschód część C zastosowano natomiast siatkę pojęciową dającą możliwość różnorodnej, dającej odmienne rezultaty, wykładni ustaleń tego planu, co mogłoby doprowadzić do naruszenia prawa, w tym naruszenia interesów prawnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się na obszarze objętym planem. Sąd wskazał w szczególności, że w projekcie planu (§ 5 i § 10) określono dopuszczalny procent zabudowy odnosząc ten wymóg do "terenu" oraz "nieruchomości", a także minimalny udział zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu "działki". Wątpliwości dotyczące interpretacji tych pojęć potęguje fakt, że sformułowania planu nadają terminowi "teren" inne znaczenie, niż przyjęte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (każdy dowolnie określony fragment powierzchni ziemskiej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawodawca używa tego pojęcia w znaczeniu potocznym, niedopuszczalne jest inne rozumienie tego pojęcia w akcie o randze niższej niż ustawa (§ 149 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych). Powyższe wskazuje, że tym bardziej niedopuszczalne jest wprowadzenie do aktu podustawowego określonego pojęcia i późniejsze dokonywanie jego interpretacji na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie zarzutów do projektu planu przez organ stanowiący, w sposób zupełnie odmienny od przyjętego w ustawie. Innymi słowy, interpretacja planu miejscowego dokonana przez pełnomocnika Rady Miasta nie mogła zastąpić części tekstowej planu w zakresie wykładni jego ustaleń. Zgodnie z wykładnią organu gminy, "terenem" w rozumieniu projektu planu miejscowego są wszystkie działki geodezyjne stanowiące własność jednego podmiotu, co w żaden sposób nie odpowiada znaczeniu tego pojęcia przyjętemu w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie pojęcia "teren" do projektu planu miejscowego, kształtującego sposób wykonywania prawa własności spowodowało powstanie chaosu pojęciowego, który jako nie podlegający jednoznacznej wykładni godzi w interesy prawne skarżących i narusza porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jedynie w części.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że rozpoczęte prace nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego kończy się i uchwala pod rządami nowej ustawy tylko wówczas, gdy przed dniem jej wejścia w życie (11 lipca 2003 r.) postępowanie planistyczne nie zostało doprowadzone do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jeżeli przed tym terminem procedura planistyczna została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia (jak w niniejszej sprawie), kontynuację prac nad planem prowadzi się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. (por. wyroki z dnia 29 grudnia 2005 r. o sygn. akt II OSK 360/05 oraz II OSK 376/05). Oznacza to, że skarżący byli uprawnieni do skorzystania z uprawnienia do wniesienia zarzutów na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzuty w pierwszej kolejności rozpatruje wójt (burmistrz, prezydent). Może je w ramach swojej kompetencji uwzględnić, natomiast zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu przedstawia radzie gminy. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu przedstawionych zarzutów rada rozstrzyga w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 ustawy). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 ustawy).

Skorzystanie z możliwości wniesienia zarzutów na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wytycza ramy postępowania w sprawie. Dotyczy to zarówno postępowania planistycznego jak i sądowego (wyrok z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4645/2003, publ. Lex Polonica nr 36986). Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący wnieśli osiem zarzutów do projektu planu. Dwa z nich: przeciw ustaleniu minimalnej powierzchni działek – 2000 m2 oraz przeciw konieczności zastosowania zasad akustyki budowlanej w istniejącej i projektowanej zabudowie (usługowej i gospodarczej) zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie były przedmiotem zaskarżonej uchwały. Podnoszone w skardze zarzuty co do ich nie uwzględnienia i nie rozpatrzenia przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale, należy zatem uznać za chybione. Rada nie może rozpatrywać zarzutów do projektu planu, które nie zostały przekazane przez Prezydenta. Co więcej, podjęcie przez Radę uchwały w przedmiocie zarzutu co do ustalenia przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uprzednio Prezydent w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy uwzględnił wniesiony zarzut w projekcie planu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2124/99, publ. ONSA 2002/1 poz. 33).

Zarzuty do projektu planu miejscowego P.M.i H. R. dotyczyły jego szczegółowych zapisów (postanowień). Wszystkie wskazane naruszenia interesu prawnego skarżących polegały na niedopuszczalnym – ich zdaniem – ograniczeniu sfery przysługujących im uprawnień właścicielskich, co w efekcie stanowiło naruszenie obowiązującego porządku prawnego (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Sam fakt naruszenia interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest, w myśl art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu. Naruszenie interesu prawnego otwiera dopiero drogę do merytorycznej oceny zasadności zarzutu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia (wnoszących zarzuty) jest związane z jednoczesnym, obiektywnym naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procedury). Obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut mieści się w dopuszczalnych prawem granicach, to jest w ramach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego (obejmującego ustalanie przeznaczenia i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy). Odrzucenie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa, jeżeli rada gminy działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego (wyrok z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1324/2003, publ. Lex Polonica nr 371592 oraz Gazeta Prawna 2004/254 s. 10).

Mając na względzie powyższe, należało rozważyć czy zapisy projektu planu zagospodarowania przestrzennego będące przedmiotem zarzutów P.M. i H. R. prowadziły do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Projekt planu co do zasady może ingerować w prawo własności wnoszących zarzuty. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji), to nie jest prawem bezwzględnym i nie podlegającym ograniczeniom. Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności i jest dokonywane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości). Ustawą ograniczającą prawo własności, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego jest między innymi ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to nieskuteczność powoływania się właściciela nieruchomości objętej projektem planu miejscowego na przysługującą mu ochronę z art. 21 i art. 64 Konstytucji. Jeżeli rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności, czyniąc to na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności - ograniczenia te mieszczą się w granicach ustawy, pozostając w zgodzie z zapisami Konstytucji.

Skarżący wskazali, iż są współwłaścicielami kilku działek (z których najmniejsza ma 424 m2, kolejna 480 m2, 664 m2, 1034 m2) o łącznej powierzchni ponad 10.000 m2 położonych na terenie przeznaczonym w planie na usługi i działalność gospodarczą "U/G", a nie – jak w poprzednim projekcie planu – na przemysł. W myśl § 10 ust. 1 aktualnego projektu planu, przeznaczeniem podstawowym dla terenów objętych symbolem "U/G" jest działalność usługowa i gospodarcza, w tym możliwość realizowania obiektów warsztatowych, administracyjno-socjalnych oraz powierzchni logistycznych. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano w § 10 ust. 2 projektu planu urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, parkingi naziemne, w tym wielopoziomowe. Zagospodarowanie przez skarżących ich działek odpowiada temu przeznaczeniu, gdyż prowadzą tam działalność handlową (salon samochodowy) i serwisową.

Wbrew stanowisku skarżących nie można stwierdzić, że ustalenie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wskaźników odnoszących się do jego obszaru (50 % maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy <§ 10 ust. 4> i ustalonego na 20 % minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej <§ 10 ust. 5>) nadmiernie ogranicza prawa właścicielskie skarżących, nawet gdyby ich przyszłym zamiarem miało być zbycie części posiadanego terenu czy rozbudowa istniejących nieruchomości. Badając uchwałę o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie może kontrolować poglądów organów planistycznych (wyrok z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 472/2002, LexPolonica nr 359523). Sprawdza jedynie czy ustalenia projektu planu objęte zarzutami naruszają konkretne normy prawne. Przyczyny wprowadzenia do projektu planu wskaźników o określonej wysokości, dotyczących maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy i minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej zostały przez Radę odpowiednio uzasadnione w zaskarżonej uchwale. Ich ustalenie mieściło się w zakresie władztwa planistycznego gminy (miasta).

Kontrola przez Sąd uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ma szczególny charakter. Wynika to z faktu, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (por. art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrok z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, publ. OSNP 2001/20/606) i wyraża wiążące adresatów normy generalne i abstrakcyjne. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż sądy administracyjne są uprawnione i obowiązane do badania z urzędu zgodności z Konstytucją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z istoty niezawisłości sędziowskiej i podległości jedynie Konstytucji i ustawom (wyrok z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt III RN 208/99, publ. w OSNAPiUS 2001/4 poz. 103 oraz Glosa nr 2001/5 str. 46). Stanowisko to jest istotne także z punktu widzenia kontroli uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu planu. Prowadzi bowiem do przekonania, że skoro sąd administracyjny może oceniać konstytucyjność obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej powinien oceniać konstytucyjności postanowień projektu planu objętych zarzutami. Przez spełnienie wymogu konstytucyjności postanowień projektu planu należy rozumieć nie tylko ich zgodność z normami wyższego rzędu, ale także spełnienie koniecznych wymagań stawianych w państwie prawa aktowi normatywnemu (jakim jest plan miejscowy – art. 7 ustawy). Jednym z takich wymagań jest wymóg określoności tekstu prawnego wynikający z zasady przyzwoitej legislacji. Przyjmuje się, iż w państwie prawa zagadnienia o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw powinny zostać uregulowane w sposób jednoznaczny, tak aby wykluczyć ewentualne rozbieżności podczas stosowania prawa. Regulacje dotyczące wolności i praw konstytucyjnych, które nie spełniają wymogu określoności, stanowią niedopuszczalną formę ingerencji w sferę tych praw (wyrok TK z dnia 29 maja 2007, sygn. akt P 20/06, publ. OTK-A 2007/6/52). W jednym z wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że każda regulacja prawna, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, musi spełniać wymóg dostatecznej określoności. Trybunał rozumiał przez to precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok z dnia 27 lutego 2007, sygn. akt P 22/06, publ. OTK-A 2007/2/12).

W skardze podniesiono zarzut, że w projekcie planu (§ 5 i § 10) nie zadbano należycie o doprecyzowanie pojęć "działka", "teren" i "nieruchomość", co w przypadku inwestorów prowadzących działalność gospodarczą na kilku działkach, może powodować trudności interpretacyjne i w konsekwencji prowadzić do naruszenia prawa własności, skoro wątpliwości te mogą być usunięte w drodze wykładni przepisów planu. Skarżący wskazali przede wszystkim (co podnieśli również w piśmie zawierającym zarzuty do projektu planu), że ustalenie maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy na poziomie 50 % - w odniesieniu do "terenu", przy równoczesnym ustaleniu minimalnego udziału zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu "działki" na poziomie 20 % godzi w ich uprawnienia właścicielskie poprzez ich nieuzasadnione ograniczenie. Powyższy zarzut należy uznać za uzasadniony. Nie kwestionując uprawnienia gminy (miasta) do wprowadzenia w projekcie planu wskaźników (wymogów) dotyczących zagospodarowania obszaru objętego planem, należy stwierdzić, że ich odniesienie do różnych i nieostrych pojęć może prowadzić jednak do znacznego ograniczenia uprawnień skarżących w zakresie zagospodarowania działek, w szczególności, że dysponują oni kilkoma mniejszymi działkami, z których każda jest odrębną nieruchomością. Trafnie wskazano w skardze, że dwie graniczące ze sobą działki stanowiące własność tej samej osoby, ale objęte oddzielnymi księgami wieczystymi, są odrębnymi nieruchomościami (wyrok z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, publ. OSNC 2004/12/201). Biorąc to pod uwagę nie można dokonać jednoznacznej interpretacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego i ustalić czy wskaźnik dotyczący maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy "terenu" dotyczy jednej czy kilku działek oraz czy muszą to być działki będące własnością jednej osoby. Natomiast wyjaśnienia Rady Miasta, iż "terenem" w rozumieniu projektu planu miejscowego są wszystkie działki geodezyjne stanowiące własność jednego podmiotu, nie odpowiadają znaczeniu tego pojęcia przyjętemu w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą być akceptowane. Co więcej, niedopuszczalne jest odrzucenie zarzutów do projektu planu, a następnie (dopiero) wskazywanie w uzasadnieniu uchwały znaczenia pojęć użytych w jego zapisach, których dwuznaczność spowodowała właśnie potrzebę wniesienia zarzutów. W takim przypadku należało dokonać stosownej korekty projektu planu. Należy wskazać, że nawet najbardziej staranne uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów nie koryguje projektu planu. Nie może być także traktowane jako wiążąca wykładnia autentyczna rady gminy (miasta). Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania wobec określonych podmiotów oraz ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro rozwiązania projektu planu ingerują w prawo własności innych podmiotów, to uzasadnienie musi określać jakie przepisy czy reguły zadecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań, a co przesądziło o niemożności przyjęcia innych, alternatywnych rozwiązań (wyrok z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 200/01, publ. Lex Polonica nr 359521). Uzupełniając powyższe należy także wskazać, że w aktualnym stanie prawnym na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty administrujące i administrowane ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w planie cel. W szczególności, jeżeli na danym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę wydawane jest bezpośrednio w oparciu o ustalenia planu, bez potrzeby ubiegania się przez inwestora o decyzję lokalizacyjną. Ustalenia miejscowych planów nie mogą być zatem zbyt ogólne, ponieważ prowadziłoby to do powstania inwestycji sprzecznych z ideą ładu przestrzennego. Z tych samych względów wykładnia planu miejscowego nie może przysparzać wątpliwości.

Chybiony jest zarzut skarżących, jakoby zaprojektowane w § 10 projektu planu rozwiązania techniczne nadmiernie ograniczały korzystanie w dotychczasowy sposób z terenu ich działalności gospodarczej, prowadzonej przy ul. P. Wbrew twierdzeniom skarżących, w § 10 pkt 11 projektu planu nie wskazano, iż obsługa komunikacyjna terenu [...] odbywać się będzie zjazdem z ulicy P. W punkcie 2 ust. 11 § 10 projektu planu, co do terenu [...], mowa jest bowiem o obsłudze komunikacyjnej "zjazdami" z ulicy P. . Analiza części graficznej projektu planu (k. 105 akt sądowych) w połączeniu z zapisem § 10 ust. 11 pkt 1 pozwala zgodzić się z twierdzeniem Rady Miasta P. przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż "geometria układu komunikacyjnego została tak zaprojektowana - promienie łuków - aby umożliwić wjazd z ul. W. na ul. P. oraz wyjazd z ul. P. na ul. W. W projekcie planu nie ma zapisu, że ul. P. ma charakter ulicy jednokierunkowej". Skarżący nie kwestionowali stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, iż ul. W. jest ulicą klasy głównej ruchu przyśpieszonego, przez co wymaga ograniczonej akcesji. Poza tym żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości zachowania dotychczasowych rozwiązań komunikacyjnych. Przedmiotowy teren znajduje się w granicach miasta i każdy właściciel powinien liczyć się z możliwością zmian przebiegu dróg komunikacyjnych.

Kwestionowanie wysokości stawki renty planistycznej (20 %, a następnie 1 %) jest pozbawione podstaw. Takie uprawnienie wynika wyraźnie z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ustalenie stawki procentowej jest obligatoryjne i być określone na poziomie zerowym.

Wbrew wytycznym zawartym w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2004 r. sygn. [...] uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. o odrzuceniu zarzutów podpisał zastępca Prezydenta Miasta P., a nie Przewodniczący Rady. Zmusiło to Sąd – w rozpoznawanej sprawie – do badania, czy Radzie Miasta P. rzeczywiście przedłożono do głosowania projekt uchwały o odrzuceniu zarzutów wraz z uzasadnieniem. Potwierdzenie tego faktu znajduje się w protokole nr [...] sesji Rady Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. na str. [...] (k. 115 akt sądowych). W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia fakt podpisania uzasadnienia przez zastępcę Prezydenta Miasta. Ani bowiem przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały regulacji w zakresie trybu sporządzania i podpisywania uzasadnień uchwał rad gmin. Nie ma też podstaw do zastosowania przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W tej sytuacji należy przyjąć, że faktem prawotwórczym jest podjęcie uchwały przez dokonanie różnego rodzaju czynności, które reguluje ustawa o samorządzie gminnym, statut gminy i regulamin rady (wyrok z dnia 15 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 371/04, niepubl.). Czynności te, określone jako konwencjonalne, w szczególności głosowanie radnych, składają się na proces kreowania uchwał. Do procesu tego nie należą natomiast formy utrwalania uchwał, w szczególności ich ogłaszanie. Obojętne było, w jaki sposób utrwalono uzasadnienie uchwały. Jednakże celem uniknięcia wątpliwości co do podmiotu sporządzającego uzasadnienie uchwały (a nie jego projekt), należy posługiwać się egzemplarzami uzasadnienia uchwały podpisanymi przez podmiot uprawniony do reprezentowania rady gminy.

Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 4 pkt 1,2,3,4 oraz w ust. 5 pkt 1,2,3,4.

Orzeczenie o wykonalności zaskarżonego aktu oraz kosztach postępowania oparto na art. 152 i art. 200 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

/-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska