Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1492/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Barbara Adamiak del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1149/14 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1149/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że kolejną, trzecią w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Burmistrz Gminy i Miasta S. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M.P. (dalej: inwestor), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków magazynowych, wagi najazdowej i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...]. Organ I instancji ustalił warunki zabudowy w oparciu o obszar analizowany wyznaczony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) i stwierdzając, że na obszarze tym dominuje zabudowa zagrodowa i usługowa, dokonał wyznaczenia gabarytów i wysokości nowej zabudowy.

W wyniku rozpatrzenia kolejnego odwołania J.Z. (dalej: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jeden z wyjątków od konieczności łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia przepis art. 61 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jeśli zatem nie ma niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Analizując materiał dowodowy Kolegium uznało, że organ I instancji niepotrzebnie przeprowadził analizę urbanistyczną w pełnym zakresie określonym w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem w przypadku planowanej inwestycji zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, zaś powierzchnia gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność inwestora i związanego z tą zabudową, wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie S. Grunty rolne stanowiące własność inwestora obejmują powierzchnię [...] ha, dzierżawi on ponadto grunty o powierzchni [...] ha oraz użytkuje na podstawie umowy ustnej grunty o powierzchni [...] ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi natomiast [...] ha. W tej sytuacji zbędne było poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa na obszarze analizowanym zarówno w celu przesądzenia, czy co do zasady tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie, jak i w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy na podstawie parametrów zabudowy występującej w obszarze zabudowanym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno w takiej sytuacji nastąpić zgodnie z propozycją inwestora – o ile warunki te nie będą naruszały przepisów szczególnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podniósł zarzuty naruszenia: 1/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie; 2/ art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że inwestor będzie prowadził na terenie objętym wnioskiem wyłącznie działalność rolniczą; 3/ § 3, 5 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, 8, 9 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez częściowe pominięcie oraz brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; 4/ art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz jego niekompletną ocenę, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prawdą jest, że rozmiar gospodarstwa rolnego inwestora znacznie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, jednakże powołanie się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymaga szczególnej analizy możliwości jego zastosowania, gdyż przepis ten o charakterze odstępstwa nie może być interpretowany rozszerzająco. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi dotyczyć zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tymczasem, według skarżącego, planowana inwestycja związana jest z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest świadczenie usług transportowych. Na powyższe wskazuje usytuowanie inwestycji na działce mającej bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej i objęcie wnioskiem urządzenia w postaci wagi samochodowej. Skarżący wskazał ponadto na liczne nieprawidłowości występujące przy ustalaniu wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Podnosząc takie argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, zauważył, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo stwierdziło, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który uprawnia do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że warunkiem tego odstąpienia jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym.

Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Powyższe ustalenie wystarczyło Kolegium do przyjęcia, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wprawdzie braki odnoszące się do wykazania, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem rolnym, lecz nie stanowi to uchybienia, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekając na podstawie akt sprawy, ma bowiem na względzie całokształt materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, który podlega ocenie niezależnie od powołania się na niego przez organ w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że planowana zabudowa ma charakter zagrodowy, gdy tymczasem terenem inwestycji uczyniono wyłącznie działkę o nr ewid. [...], która jest działką niezabudowaną. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, na jakiej podstawie przyjęło, że budowa budynków magazynowych i wagi najazdowej mieści się w kategorii zabudowy zagrodowej. Sąd wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Sąd podkreślił jednocześnie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. W warunkach niniejszej sprawy - jak wynika z ewidencji gruntów - inwestor jest również właścicielem sąsiedniej działki o nr ewid. [...], oznaczonej jako RM - zabudowa zagrodowa. Jest to działka zabudowana, na której znajduje się zarówno budynek o charakterze mieszkalnym, jak i gospodarczym. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że jeśli przyjąć, że aby mówić o istnieniu zabudowy zagrodowej musi istnieć funkcjonalne połączenie budynków o wielu przeznaczeniach (mieszkalnego, gospodarskiego, inwentarskiego), to dwa budynki magazynowe, waga najazdowa i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe mogą stanowić element uzupełniający zabudowę zagrodową, usytuowaną na działce bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma być realizowana nowa inwestycja.

Sąd wskazał następnie, że z uwagi na brak na gruncie u.p.z.p. definicji "gospodarstwa rolnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 553 k.c., w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (np. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08). Dlatego też inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego może wnioskować o wydanie decyzji dla jednej działki ewidencyjnej, stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego - jako do funkcjonalnej całości - posiada tytuł prawny. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, Sąd uznał, że aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych.

Reasumując zaś stwierdził, że uprawnione jest stanowisko, że planowana na działce o nr ewid. [...] inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, znajdującej się na działce o nr ewid. [...], co w konsekwencji stanowi podstawę do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Wskazał, że nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno wiązać się z koniecznością wykazania, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo zarzutów skargi, brak jest podstaw do zakwestionowania, że planowane magazyny będą służyć przechowywaniu produktów pochodzących z własnego gospodarstwa rolnego, a także twierdzenia, że waga najazdowa będzie służyć celom innym niż ważenie pojazdów, stanowiących własność rolnika, którymi dokonuje przewozu wyprodukowanych plonów. Także zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie transportu towarów, nie oznacza, że projektowane obiekty nie będą służyły do prowadzenia działalności rolniczej. Na chwilę obecną są to jedynie przypuszczenia wyrażone przez skarżącego, którym zaprzecza inwestor, wyjaśniając na rozprawie dlaczego taką działalność zarejestrował.

Na zakończenie Sąd dodał, że w sytuacji gdy podzielił stanowisko Kolegium o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa i ustalania parametrów oraz wskaźników zabudowy, zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości przy ich określeniu przez organ I instancji należy uznać za bezprzedmiotowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, 113 § 1 i 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i na niezastosowaniu środków procesowych w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do uchybienia zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji do utrwalenia uchybień procesowych powstałych w postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8, 90 § 2 pkt 1 i 92 k.p.a., naruszonych m.in. wskutek:

– przeprowadzenia rozpraw administracyjnych, pomimo wadliwego zawiadomienia stron postępowania o terminie i miejscu rozprawy z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz wyznaczenia terminów rozpraw w dniach 12 września i 3 października 2013 r. w taki sposób, że wezwanie dla pełnomocnika skarżącego zostało doręczone w okresie krótszym niż 7 dni przed rozprawą oraz niewyznaczenia nowego terminu rozprawy;

– pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego na etapie postępowania przed organem administracyjnym,

– zaniechania wyjaśnienia, czy zrealizowanie inwestycji w zakresie wybudowania wagi najazdowej może mieć wpływ na budynek mieszkalny usytuowany na sąsiedniej działce;

– zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jaki jest cel gospodarczy planowanej inwestycji, zwłaszcza zaś zaniechania rozważenia, czy wybudowanie wagi najazdowej nie zmienia celu gospodarczego z działalności rolniczej na działalność usługową, a następnie oparcia swoich konkluzji w tym zakresie wyłącznie na przypuszczeniach organu administracyjnego;

– zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza zasad ochrony środowiska w stopniu wymuszającym określenie w decyzji środków ochronnych;

2/ prawa materialnego, tj.:

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, pomimo że nie zachodzi w sprawie wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymagań zasady dobrego sąsiedztwa;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, pomimo że planowana inwestycja nie ma charakteru związanego z zabudową zagrodową istniejącą na sąsiednich działkach ani z działalnością rolniczą, a przynajmniej związek ten nie został wykazanych w postępowaniu administracyjnym;

– art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji należytej ochrony interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji;

– art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 4 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. przez niezastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez organ analizy wpływu inwestycji na środowisko, pomimo obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego za rażące uznał uchybienie w zakresie prawidłowego zawiadomienia stron o terminie i miejscu rozpraw administracyjnych. Stwierdził, że doprowadziło ono do pozbawienia skarżącego możliwości uczestnictwa w czynnościach procesowych, które ostatecznie przesądziły o wyniku sprawy. W tych okolicznościach trudno ocenić te czynności za bezstronne i wykluczyć, że wynik postępowania dowodowego mógł być inny, gdyby w czynnościach tych uczestniczył skarżący i mógł zadawać pytania bezpośrednio inwestorowi. Dodał, że mimo rażącego uchybienia we wskazanym zakresie organ - pomimo wniosku skarżącego - nie wyznaczył rozprawy administracyjnej.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego zauważył, że Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącego, co utrwaliło skutek wynikający z niedopuszczenia go przez organ do udziału w rozprawach administracyjnych i jest nie do zaakceptowania w świetle gwarancji procesowych określonych w art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a., będących nośnikiem wartości konstytucyjnych.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził ponadto, że kolejną istotną kwestią jest zaniechanie dokonania dokładnej analizy przeznaczenia planowanej inwestycji. Organ administracyjny nie ustalił celu tej inwestycji za pomocą konkretnych środków dowodowych, a jego wywody mają w tym zakresie wyłącznie walor przypuszczeń. Należy postawić natomiast pytanie, czy wybudowanie wagi najazdowej w celu - jak przyjął Sąd - ważenia samochodów transportujących plony nie zmienia w istocie charakteru działalności rolniczej na działalność pozarolniczą - usługową oraz jaki jest faktyczny cel planowanej inwestycji skoro powierzchnia magazynów przekracza co najmniej 2 razy ilość uzyskiwanych plonów. W tym zakresie pominięto fakt prowadzenia przez inwestora działalności w zakresie transportu.

Pełnomocnik skarżącego zauważył, że powyższe kwestie mają zasadnicze znaczenie, bowiem jeśli planowana inwestycja nie ma związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym inwestora to nie można powoływać się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W jego ocenie, w warunkach niniejszej sprawy nie jest prawidłowy wniosek, że planowana inwestycja może być uznana za taką, która wchodziłaby w skład zabudowy zagrodowej. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa jest po prostu siedliskiem, funkcjonalnie zorganizowanym w ramach jednego podwórka zabudowaniem o charakterze gospodarczym i mieszkaniowym służącym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 210/14, w którym Sąd ten wskazał, że wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może być rozumiany w sposób rozszerzający, skoro regulacja ta ma walor wyjątku od zasady, stwierdził, że tylko kompleks urządzeń i zabudowań znajdujących się w bliskiej odległości może tworzyć zabudowę zagrodową, zaś na działce objętej inwestycją nie znajdują się żadne zabudowania. Pełnomocnik skarżącego dodał, że mimo że Sąd zauważył braki postępowania we wskazanym zakresie to z niewyjaśnionych przyczyn je zbagatelizował.

Na zakończenie, pełnomocnik skarżącego wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia i oceny rozmiarów, w jakich planowana inwestycja może wpływać na stan środowiska. W ogóle nie rozważano tego problemu, a przytoczone w podstawach kasacyjnych przepisy wyrażają obowiązek badania tego wpływu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia podstaw kasacyjnych i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. To autor skargi kasacyjnej powinien bowiem przytoczyć podstawy kasacyjnych i ich uzasadnienie (zob. art. 176 p.p.s.a.). Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona. Podkreślić jednocześnie należy, że podniesione w ich ramach zarzuty oraz ich uzasadnienie w dużej mierze sformułowane zostały w sposób dość ogólny, a to ogranicza ich rozpoznanie. Jak bowiem wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie jest uprawniony do konkretyzowania podniesionych zarzutów i rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej.

W warunkach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz powiązanych z nim zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia okoliczności istotnych z punku widzenia przesłanek, określonych w tym przepisie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt-ach 1-5, w tym określonego w pkt-cie 1 warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wyjątek od tej zasady ustanawia przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., według którego warunku tzw. dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wyjątek ten umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne na takie ukształtowanie przestrzeni, które pozwala na zorganizowanie prawidłowej gospodarki rolnej. Nie budzi jednak wątpliwości, że stanowiąc odstępstwo od reguły, wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., musi być interpretowany ściśle.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy u.p.z.p. nie definiują ani pojęcia "gospodarstwa rolnego" ani pojęcia "zabudowy zagrodowej", dlatego też posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych dla zrekonstruowania ich znaczenia należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, i z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonego przepisu nie wynika, aby wchodzące w skład gospodarstwa rolnego elementy nie mogły być przestrzennie rozproszone. Dla ich kwalifikacji istotne jest bowiem to, czy stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Ma to przełożenie także przy rozumieniu pojęcia "zabudowa zagrodowa". Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, jak błędnie przyjmuje pełnomocnik skarżącego, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10 i WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, i powołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. W konsekwencji dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, planowanej na działce sąsiadującej z działką z istniejącą zabudową zagrodowej i to niezależnie od tego, czy działka inwestycyjna jest już zabudowana, czy też nie. Zarzut błędnej wykładani art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznać należy tym samym za błędny.

W dalszej kolejności ocenić należy zatem, czy w warunkach niniejszej sprawy został on prawidłowo zastosowany. Na wstępie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Ustalić wypada zatem, czy planowana inwestycja – polegająca na budowie dwóch budynków magazynowych, wagi najazdowej i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa związana z tym gospodarstwem rolnym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na niezabudowanej działce, sąsiadującej z zabudowaną działką inwestora, na której - w ramach zabudowy zagrodowej - znajdują się już budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i budynek składowy (k. 5, k. 214 akt administracyjnych). Budynki magazynowe, jak oświadczył uczestnik postępowania służyć mają do magazynowania płodów rolnych (k. 35, k. 46 akt administracyjnych), w związku z tym celem wykorzystywana będzie też waga najazdowa (k. 45 akt administracyjnych). W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wskazana inwestycja może być zakwalifikowana jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnych. W świetle powyższego wskazać należy, że wprawdzie stwierdzenie organów obu instancji co do związku planowanej inwestycji z działalnością rolniczą inwestora (k. 220, k. 222, k. 241 akt administracyjnych) nie zostało szerzej uzasadnione w uzasadnieniach podjętych decyzji, lecz wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można w przedstawionych okolicznościach stwierdzić, że związek ten nie został wykazany w postępowaniu administracyjnym. Wskazane okoliczności wynikają bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego (oświadczenie inwestora - k. 35 akt administracyjnych, protokół rozprawy - k. 43-46 akt administracyjnych) i - co wymaga podkreślenia - stwierdzenie tego związku przez organy nie było kwestionowane przez inwestora, co jak przyjąć należy pieczętuje poczynione ustalenia. W konsekwencji przyjąć należy, że taki jest właśnie cel planowanej inwestycji i dla tego też rodzaju inwestycji wydane zostały warunki zabudowy. W tych okolicznościach - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - stanowisko co do innego rzeczywistego celu tej inwestycji uznać należy wyłącznie za niedające się potwierdzić na tym etapie przypuszczenie. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy brak jest podstaw do zakwestionowania, że planowane magazyny będą służyć przechowywaniu produktów pochodzących z własnego gospodarstwa rolnego inwestora, a także twierdzenia, że waga najazdowa będzie służyć celom innym niż ważenie pojazdów, którymi dokonuje on przewozu wyprodukowanych plonów. W konsekwencji brak jest również podstaw do twierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy waga najazdowa nie stanowi obiektu związanego z gospodarstwem rolnym inwestora i że jej budowa mogłaby zaprzeczyć deklarowanemu celowi planowanej inwestycji. Podzielając stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, stwierdzić zatem należy, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający do ustalenia, że w warunkach niniejszej sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnej oceny legalności działalności organów administracyjnych w zakresie wyjaśnienia okoliczności faktycznych we wskazanym przedmiocie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznać należy tym samym za nietrafione.

W tym miejscu zasadne jest jednocześnie odniesienie się do zarzutu dotyczącego uchybień w zakresie prawidłowego zorganizowania rozpraw administracyjnych w toku postępowania przed organem I instancji. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie rozprawy wyznaczone były trzykrotnie, lecz odbyła się ostatecznie tylko jedna z nich - w dniu [...] sierpnia 2013 r. Prawdą jest, że jedno z wezwań na tą rozprawę doręczono skarżącemu z pominięciem jego pełnomocnika, prawdą też jest, że w dwóch pozostałych przypadkach termin rozpraw, które ostatecznie nie doszły do skutku, został wyznaczony z naruszeniem art. 92 k.p.a, ale też strona skarżąca wnosiła o przesunięcie terminu rozprawy. Pomimo tego, nie można stwierdzić, że miało to wpływ na wynik niniejszej sprawy. Po pierwsze, zauważyć należy, że skarżący brał czynny udział w rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2013 r. Po drugie, wskazać należy, że przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne wyłącznie w przypadkach określonych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a., a w warunkach niniejszej sprawy co stwierdziło już SKO w pierwszej decyzji kasacyjnej jej przeprowadzenie nie było niezbędne i pouczyło jednocześnie strony o możliwości składania wyjaśnień i prezentowania swoich stanowisk w formie pisemnej lub do protokołu przed organem w toku całego postępowania. Obligatoryjne nie było więc również uwzględnienie wniosków skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Po trzecie, pomimo wskazanego prawa ani w toku postępowania administracyjnego - poza rozprawą ani w toku postępowania sądowego skarżący ani jego pełnomocnik nie powołali się na okoliczności, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Niezrozumiałe jest natomiast stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącego, co utrwaliło skutek wynikający z niedopuszczenia go przez organ do udziału w rozprawach administracyjnych. W aktach sądowych brak bowiem tego rodzaju wniosków skarżącego i rozstrzygnięć sądowych w tym zakresie. W świetle powyższego, zarzut naruszenia przepisów postępowania we wskazanym zakresie uznać należy za nieuzasadniony.

W konsekwencji uznania słuszności zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym, określonego w pkt-cie 1, warunku dobrego sąsiedztwa.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji należytej ochrony interesów osób trzecich. Podkreślić należy, że wskazany zarzut nie został bliżej uzasadniony w skardze kasacyjnej, dlatego też w tych okolicznościach stwierdzić można jedynie, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określone zostały w pkt-cie 6 decyzji o warunkach zabudowy. Trudno natomiast wnioskować z samego powołania się w podstawie kasacyjnej na przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, co konkretnie stanowiło w ocenie pełnomocnika skarżącego przedmiot ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do konkretyzowania podstaw skargi kasacyjnej, dlatego też wskazany zarzut nie może być przedmiotem głębszej analizy. Nie może być tym samym uznany za uzasadniony, a ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania na tym etapie postępowania.

Na zakończenie odnieść należy się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie ochrony środowiska. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty naruszenia przytoczonych w podstawie kasacyjnej przepisów nie znalazły głębszego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowią one w istocie jedynie niepopartą żadnymi argumentami polemikę ze stwierdzeniem organu I instancji co do tego, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał skąd płynie jego przekonanie o obowiązku wydania w warunkach niniejszej sprawy tego rodzaju decyzji. Zauważyć należy, że z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wynika wprawdzie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz stosownie do art. 71 ust. 2 u.p.z.p. uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych: 1/ przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2/ przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Pełnomocnik skarżącego nie wykazał jednak w żaden sposób, aby planowana inwestycja mieściła się w kategorii tych przedsięwzięć. Tym samym podniesione w tym zakresie zarzuty uznać należy za gołosłowne.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, okazały się nieusprawiedliwione. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.