Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 maja 2008 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.O. kwotę 407,17 zł (czterysta siedem złotych siedemnaście gorszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Zielonki decyzją z 2 stycznia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w związku z art.1 i art. 104 § 1 k.p.a., ustalił wobec S. O. jednorazową opłatę w wysokości 27 145 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Owczary, składającej się z działek nr nr : "1" o pow. 0,08 ha, "2" o pow. 0,09 ha, "3" o pow. 0,08 ha, "4" o pow. 0,0162 ha i "5" o pow. 0,0096 ha. Orzekł także o terminie i sposobie uiszczenia powyższej opłaty.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości.

Na mocy Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXVIII/64/2005 z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr 12 w granicach administracyjnych miejscowości Owczary ( Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2005 r., Nr 577, poz. 4034) działki nr nr : "1", "2", "3", "4" i "5" zmieniły swoje przeznaczenie.

Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr nr : "1", "2", "3", "4" i "5" należały do terenów rolno - siedliskowych, a działka nr "4" dodatkowo położona była częściowo w terenach budowlanych.

Po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr "1", nr "2" i nr "3" położone są w terenach budowlanych, oznaczonych w planie symbolem [...] i [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej , obejmującej istniejącą i nową zabudowę, zaś działki nr "4" i nr "5" położone są w pasie drogi gminnej, oznaczonej w planie symbolem [...].

Aktem notarialnym z dnia 6 lipca 2007r., Rep. A Nr [...], S. O. zbył działki położone w miejscowości Owczary, gmina Zielonki nr nr : "1", "2", "3", "5" oraz udział wynoszący 1/4 część w działce nr "4", na rzecz P. W..

Wartość działek nr nr : "1", "2", "3", "5" oraz udziału wynoszącego 1/4 w działce nr "4" przed uchwaleniem planu została określona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 31 października 2007r. przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 66 835 zł, a po jego uchwaleniu na kwotę 202 562 zł, w związku z czym wzrost wartości nieruchomości wynosi 135 727 zł.

W art. 45 wymienionej wyżej uchwały Rada Gminy Zielonki ustaliła jednorazową opłatę w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 135 727 zł. daje kwotę 21 145 zł.

W dniu 10 grudnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, z udziałem biegłego sporządzającego operat do postępowania, na której wyjaśniono stronie wszelkie jej wątpliwości oraz kwestię odwołania.

Od decyzji organu pierwszej instancji S. O. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia oraz umorzenia opłaty.

Zarzucał, że sprzedając nieruchomość nie został poinformowany, iż będzie podlegał opłacie planistycznej, a dowiedział się o tym dopiero na rozprawie administracyjnej. Rzeczoznawca oszacował wartość działek na kwotę 202 562 zł., przewyższającą przychód jaki skarżący osiągnął z ich sprzedaży za kwotę 195 000 zł. i gdyby wcześniej wiedział o opłacie, mógłby sprzedać działki drożej.

Podnosił, że uzyskane pieniądze w dużej mierze przeznaczył na wyremontowanie starego domu swojej matki, aby nadawał się do zamieszkania przez jego rodzinę. Matka skarżącego wymaga opieki, wobec czego musiał on wraz z rodziną przeprowadzić się do niej. Dom jest stary i bez remontu nie można było w nim mieszkać.

Skarżący opisał również sytuację zarobkową i zdrowotną swojej rodziny.

Zaznaczał też, że [...] lipca 2001 r. darował aktem notarialnym na rzecz Gminy Zielonki działkę nr "6" o pow. 20a 72 m2, położoną w Owczarach, która została przeznaczona pod drogę dojazdową do działek będących własnością Gminy Zielonki.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 5 maja 2008 r., znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 3, 4 oraz 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób omówiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki pobrania tzw. renty planistycznej.

Wyjaśniło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Niespornym jest, że w Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miejscowości Owczary. W myśl tej uchwały stawka opłaty procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy ustalona została na poziomie 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość należy do obszaru objętego planem.

Niesporny jest też fakt zbycia części nieruchomości, objętej ustaleniami planu.

Zdaniem organu odwoławczego, argumentacja skarżącego co do braku wiedzy o obowiązku poniesienia renty planistycznej nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z § 7 umowy sprzedaży z [...] lipca 2007 r., stawających do tej czynności poinformowano o przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym o tzw. rencie planistycznej. Jeżeli nawet notariusz nie przedstawił szczegółowo sytuacji prawnej zbywającego, to do jego powinności należało wyjaśnienie sprawy przed przeznaczeniem środków uzyskanych ze sprzedaży na inne cele. Nadto, z § 1 pkt 3 tej umowy wyraźnie wynika, że skarżącemu znany był fakt uchwalenia w lipcu 2005 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Owczary, co w związku z pouczeniem o przepisach dotyczących renty planistycznej powinno było naprowadzać na prawdopodobieństwo jej poniesienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło dalej, że rzeczoznawca majątkowy trafnie i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego wskazał, iż samo wejście w życie planu nawet bez zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości przyczynia się z reguły do wzrostu wartości nieruchomości objętych planem. Niektóre przesłanki tego zjawiska, to m in. brak wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ograniczenia w sposobie zabudowy działek sąsiednich. Należy również zaznaczyć, że w momencie wejścia w życie nowego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, bowiem wcześniej nie było w ogóle określone w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego (działki miały charakter rolny). Oczywistym jest, że w takiej sytuacji po wejściu w życie nowego planu status prawny gruntów nim objętych istotnie zmienia się.

W sprawie nie chodzi więc o sam obowiązek uiszczenia renty planistycznej, ale o wysokość zobowiązania z tego tytułu, a konkretnie o ustalenie i obliczenie wzrostu wartości nieruchomości, a dokładniej części nieruchomości, która była przedmiotem obrotu. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać : czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę; czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli zaś strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Skarżący nie kwestionował ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, ani nie wskazał okoliczności mających podważać trafność przyjętych przez niego założeń. W ocenie Kolegium rzeczoznawca majątkowy trafnie przyjął, że w momencie wejścia w życie planu działki będące przedmiotem wyceny nie stanowiły odrębnej nieruchomości (odrębnych nieruchomości), a zatem wycenę przedmiotowych działek przyjęto jako część działki nr "6" o pow. 5300 m2.

Argumenty dotyczące sytuacji osobistej i majątkowej nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują innych przesłanek ustalenia wysokości tzw. renty planistycznej poza wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, wzrostem wartości nieruchomości z tym związanej oraz sprzedażą nieruchomości lub jej części. Niezależnie od tego osoba zobowiązana może starać się o umorzenie w całości lub w części nałożonej opłaty.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2008 r., znak [...], S. O. domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podnosił, że z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4,6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży oraz iż wzrost nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu miejscowego - jest nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinną, względnie drogi - a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego - wykorzystanie na cele rolne. Jego zdaniem niesłusznie przeznaczenie terenu po uchwaleniu planu miejscowego zestawia się z faktycznym sposobem wykorzystania terenu, a nie z przeznaczeniem terenu przed uchwaleniem planu miejscowego jako rolno - siedliskowy. O tym przeznaczeniu terenu przed uchwaleniem planu miejscowego jest zresztą mowa w decyzji organu pierwszej instancji, co rzeczoznawca majątkowy pominął w operacie szacunkowym. Ta pominięte kwestia jest istotna, albowiem skoro przeznaczenie terenu było rolno - siedliskowe, to można było wznosić na nim budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.

Skarżący nie kwestionował stwierdzeń organu drugiej instancji, że samo wejście w życie nowego planu zmieniło status prawny gruntów nim objętych. Wskazywał jednak, że bez planu miejscowego można było wznosić również inne budynki mieszkalne.

Podnosił dalej, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym oparł wycenę wartości przedmiotowych działek na podejściu porównawczym metodzie korygowania średniej ceny. Jak wynika z metodyki wyceny str. 4 - "Zgodnie z art. 151 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy". Takiego czasu skarżący nie miał, gdyż musiał w trybie nagłym zmienić miejsce zamieszkania. W konsekwencji sprzedał nieruchomość po niższej cenie niż to przyjął rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. I tego powodu należy już przyjąć, że wartość rynkowa nieruchomości została przez tego rzeczoznawcę zawyżona.

Z ostrożności procesowej skarżący zwrócił uwagę na to, że ustalając tę wartość rzeczoznawca majątkowy oparł się na cenach sprzedaży na terenie Gminy Zielonki działek mających niepełne uzbrojenie i ze względu na brak takiego uzbrojenia na przedmiotowych działkach obniżył wartości rynkowe jednego metra kwadratowego tych działek z 78,40 zł do 76,83 zł. Rzeczoznawca majątkowy przyjął więc, że niepełne uzbrojenie np. działki o powierzchni 800 m2 ma kosztować - 2,57 zł x 800 m2 = 1456 zł. Byłaby to niespotykana w realiach rynkowych okazja. Zdaniem skarżącego, biegły rzeczoznawca powinien ustalać wartość rynkową tej części działki z cenami sprzedaży takiej samej części działki, a nie z cenami sprzedaży działek stanowiących odrębne nieruchomości.

Skarżący zarzucał też, że skoro plan miejscowy obowiązuje od dnia 26 października 2005 r., to kolejnym błędem biegłego rzeczoznawcy jest ustalanie wartości rynkowej przedmiotowej części działki w oparciu o ceny sprzedaży wyodrębnionych działek w okresie od lutego 2006r. do lipca 2007r. zamiast z października 2005r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i miało za przedmiot pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązujący w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p. ) stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; opłata ta jest dochodem własnym gminy; wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Taka regulacja, przy braku przepisów wprowadzających uznaniowość w pobieraniu opłaty, względnie warunkujących jej ustalenie albo wysokość od spełnienia przesłanek innych niż wymienione w powyższym przepisie skutkowała niemożnością uwzględnienia przez organy obu instancji podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących darowizny dokonanej uprzednio na rzecz Gminy Zielonki, przyczyn sprzedaży nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007r., Rep. A Nr [...], celu na jaki wydatkowano z niej uzyskane środki oraz sytuacji życiowej - tym majątkowej i zdrowotnej, jego rodziny. Skarżąc nie mógł też skutecznie zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa.

Kolejny istotny w stanie faktycznym sprawy przepis, tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych należało stosować przepisy o gospodarce nieruchomościami ( art. 37 ust.11 u.p.z.p.). Takie przepisy zawarte były w dziale IV ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami ) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27.11.2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy.

Paragraf 50 rozporządzenia stanowił w ust. 1- 3, że :

" 1.Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

3. W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. "

Ustalenie renty planistycznej następowało po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzał na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ( art. 156 u.g.n. ). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowił więc dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma ona po uchwaleniu lub zmianie planu, a różnica tych wartości była podstawą określenia opłaty. W orzecznictwie podkreśla się trafnie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie renty planistycznej zarówno środka dowodowego jakim jest operat szacunkowy, jak i jego właściwej oceny przez organy administracji publicznej, nie tylko formalnej - pod katem zachowania przepisów prawa, ale także według zasad ogólnych wynikających z art. 80 k.p.a. ( tak NSA między innymi w wyrokach: z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006, zam. zb. LEX nr 281387; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/07, zam. zb. LEX nr 509157 ). Wskazuje się również słusznie, że operat rzeczoznawcy majątkowego powinien zawierać argumentację odnoszącej się do związku między wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu ( por. dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/07, zam. zb. LEX nr 509157 ).

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że w decyzji organu pierwszej instancji nie powołano i nie wyjaśniono istotnych przepisów dotyczących podstawowych zasad ustalenia wartości nieruchomości. Nie podano też jednoznacznie, czy dla określania wartości części zbywanej nieruchomości w celu ustalenia wzrostu jej wartości przyjęto do porównania przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też jej faktyczny sposób wykorzystywania.

To pierwsze podejście może sugerować ustalenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji o przynależności działek : nr "1", nr "2", nr "3", nr "4" i nr "5" do terenów rolno – siedliskowych oraz działki nr "4" dodatkowo w części na terenach budowlanych, w powiązaniu z dostępną w aktach sprawy informacją z daty 28 września 2007 r. ( k.24-25 akt organu pierwszej instancji ) o przeznaczeniu powyższych działek w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O ile Wójt Gminy Zielonki przyjmował ten pierwszy wariant, ustalenia przez niego poczynione nie są dostateczne dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Brak w nich bowiem nawiązania do konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - który w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie został powołany, jak również stosownych ustaleń z części szczegółowej oraz przepisów ogólnych tego aktu normatywnego. Takie pełne ustalenia mogły bowiem mieć istotny wpływ na ocenę kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zważywszy, że już poprzednio nieruchomość miała także charakter budowlany.

Na uwzględnienie przez organ pierwszej instancji faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu może zaś naprowadzać odwołanie się do operatu szacunkowego, w którym uwzględniono takie właśnie kryterium.

O ile Wójt Gminy Zielonki instancji przyjmował wariant drugi, należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Decyzja ustala bowiem rolno- siedliskowe i w pozostałości także budowlane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, natomiast rzeczoznawca majątkowy kwalifikuje ją rolną w dacie wejścia w życie Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXVIII/64/2005 z dnia 28 lipca 2005 r. ( pkt 7- str. 6 , pkt 10.2 - str. 13 elaboratu szacunkowego ). Takie stwierdzenie nie została zresztą uzasadnione. W elaboracie szacunkowym brak także danych co do wydania dla przedmiotowej nieruchomości obowiązującej w dacie wejścia w życie Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXVIII/64/2005 z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Owczary ( Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2005 r., Nr 577, poz. 4034) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co czyni dowolnym wybór tego kryterium faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości dowolnym. Tych koniecznych ustaleń nie poczynił też organ pierwszej instancji.

W decyzji Wójt Gminy Zielonki nie poddano analizie i ocenie operatu szacunkowego, który nie zawiera argumentacji odnoszącej się do związku między wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu.

Protokół rozprawy dnia 12 grudnia 2007 r. nie odzwierciedla wyjaśnień, jakich udzielał stronie rzeczoznawca majątkowy.

W świetle powyższego należy zaś uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a, art. 80 k..a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jest ona nadto wewnętrznie sprzeczna. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś prowadzą nie tylko do niewykazania wysokości należnej od skarżącego opłaty, ale także jednej z koniecznych podstaw do jej pobrania jaką stanowi wzrost wartości nieruchomości pozostający w bezpośrednim związku z uchwaleniem lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, tak wydana decyzja narusza zasady ogólne dotyczących pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 k.p.a.) oraz obowiązku wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy ( art. 11 k.p.a. ).

Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaakceptowało rozstrzygnięcie Wójta Gminy Zielonki bez poczynienia własnych ustaleń, pomimo ciążącego na organie drugiej instancji obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Nie dostrzegło przy tym wewnętrznych sprzeczności i dowolności jaka cechuje uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji oraz braków i dowolności w operacie szacunkowym. Nie zaprezentowało też własnej oceny prawnej, z przytoczeniem szeregu istotnych przepisów prawa. Nadto, nie można też podzielić poglądu prezentowanego przez organ drugiej instancji przy stosowaniu art. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., że uzasadnieniem dla pobrania renty planistycznej jest w istocie już samo wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nawet bez dokonanej w nim zmiany przeznaczenia zagospodarowania gruntów, przyczynia się do wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi określenie statusu prawnego gruntów – także sąsiednich, czy brak konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie należy stwierdzić, że wzrost wartości nieruchomości art. 36 ust. 4 u.p.z.p. musi pozostawać w bezpośrednim w związku przyczynowym ze zmianą przeznaczenia terenu w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako jego skutek. Wzrost wartości nieruchomości musi mieć charakter obiektywny, tj. związany ze zmianą w planie przeznaczenia terenu, nie zaś z innymi czynnikami, takimi jak : popyt-podaż, inflacja, wzrost zamożności społeczeństwa, dynamiczny rozwój budownictwa w niektórych miejscowościach, inne czynników makroekonomicznych, względnie podawane w zaskarżonej decyzji.

O ile Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazuje na uprawnienie skarżącego do kwestionowania sporządzonego przez rzeczoznawcę elaboratu szacunkowego, należy zauważyć, że żadnej z organów przed wydaniem decyzji nie informował S. O. o takiej możliwości i treści art. 157 ust. 1 u.g.n.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że także zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a, art. 80 k..a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem prowadzi do niewykazania jednej z koniecznych przesłanek pobrania renty planistycznej oraz ustalenia jej wysokości. Również ta decyzja narusza zasady ogólne z art. 6 k.p.a. i 11 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 1 p.p.s.a.