Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1271/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24 a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 161 § 1 pkt 3, art. 147 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/18 w sprawie ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 lipca 2017 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wa 657/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 lipca 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 złotych; 4. przyznał skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych.

W uzasadnieniu wyroku podano, że przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 26 lipca 2017 r. Wskazano, że objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje sprawę sądowoadministracyjną. W związku z tym w przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Wskazano, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W świetle powyższego WSA przyjął należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazano, że został spełniony wymóg formalny skargi w postaci ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Podano, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej jako: u.o.z.e.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c u.o.z.e. stanowią przepisy tej ustawy, nie wskazując terminów załatwienia spraw. Zatem WSA przyjął, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Wskazano, wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 1 sierpnia 2017 r., zaś pierwszą reakcją organu było pismo z 1 września 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do 6 kwietnia 2018 r. Jednocześnie (pismem z dnia 1 września 2017 r.) organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedzi na powyższe Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w dniu 29 września 2017 r. Kolejną czynnością organu było wystąpienie w dniu 11 stycznia 2018 r. do Szefa ABW oraz do IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Odpowiedź na powyższe pisma wpłynęła z IPN w dniu 7 marca 2018 r., a od Szefa ABW w dniu 11 kwietnia 2018 r. Pismem z 15 maja 2018 r. organ ponownie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do dnia 20 lipca 2018 r. W dniu 20 lipca 2018 r. do Ministra wpłynęło od Szefa ABW pismo informujące o zakończeniu kwerendy archiwalnej i podtrzymaniu jako ostatecznego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. Od tego momentu organ nie podejmował już żadnych czynności w sprawie. W związku z tym wskazano, że pierwsze czynności w sprawie podjęte zostały przez organ po upływie miesiąca od daty złożenia przez skarżącego wniosku, a kolejne po upływie trzech miesięcy. Po uzyskaniu kolejnych informacji w sprawie z IPN i od Szefa ABW, organ dopiero po upływie miesiąca poinformował skarżącego o nowym terminie rozpoznania sprawy, którego w istocie nie dotrzymał. Poza tym uczynił to po złożeniu przez skarżącego do akt sprawy kolejnego ponaglenia, co miało miejsce w dniu 10 maja 2018 r. W zasadzie od tego czasu do dnia wydania decyzji z dnia 5 października 2018 r., czyli przez okres niemal 5 miesięcy, Minister nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie podejmował również żadnych działań ponaglających w celu uzyskania od Szefa ABW ostatecznej informacji o wyniku kwerendy archiwalnej. Wskazano, że łącznie od momentu złożenia przez skarżącego wniosku do dnia wydania przez organ decyzji upłynęło ponad 14 miesięcy. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany i nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Podano, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W związku z tym stwierdzono, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Podniesiono, że nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., czy art. 12 k.p.a., ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Podano, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego materiału dowodowego, lecz czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu 5 października 2018 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wyrokowania. Zatem Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, stwierdzając jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazano, że uprawnienie Sądu do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Wskazano, że grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a ustalając jej wysokość Sąd wziął pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Określając wysokość grzywny, poza oceną stopnia rażącej przewlekłości postępowania, Sąd wziął również pod uwagę pozycję Ministra w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Natomiast przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji, pomimo kierowanych do organu ponagleń. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2018 r. Nr 883/kadr/18). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474).

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 26 lipca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 26 lipca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (1 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanej decyzji, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (29 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 7 marca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego organ uzyskał w dniu 11 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 20 lipca 2018 r.

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, a podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podniesiono, że w chwili wniesienia wniosku przez skarżącego organ nie dysponował materiałem dowodowym i w tym zakresie jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie. Organ nie mógł procedować wniosku skarżącego do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego. W związku z powyższym trudno mówić o przewlekłości organu przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego z dnia 26 lipca 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, która została wydana przez organ emerytalno-rentowy w dniu 1 czerwca 2017 r., a wiedzę o niej organ uzyskał w dniu 29 września 2017 r. Zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie wniosek został złożony przedwcześnie. Wskazano, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie) oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy było uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto podano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a u.o.z.e. Zatem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W związku ze stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podkreślono, że Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Ocena ta powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Natomiast w związku z wymierzeniem Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznaniem od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podniesiono, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasądzenie sumy pieniężnej z kolei jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a dotyczy znacznej ilości spraw. Ponadto odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 417' § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że stronie należy się swoiste zadośćuczynienie za obniżone świadczenie emerytalne, gdy nie jest oczywistym w sprawie, czy stronie w ogóle zostanie przywrócone świadczenie emerytalne w poprzedniej wysokości, gdyż decyzje wydawane na podstawie art. 8 a u.o.z.e. są decyzjami uznaniowymi i nie nakładają na organ obowiązku przywrócenia wobec wnioskodawcy świadczenia emerytalnego w poprzedniej wysokości. Ponadto podniesiono, że ustawodawca wprowadził pełną swobodę określając jedynie górną granicę grzywny i sumy pieniężnej. W związku z tym koniecznym jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, jak i sumy pieniężnej, ale i uzasadnienie ich wysokości i miarkowania ich do stopnia zawinienia organu. Wskazując ponownie, że skarżący wniósł wniosek przedwcześnie, to ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłości bez orzekania o wymierzeniu grzywny i przyznaniu sumy pieniężnej byłoby wystarczające.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie wniosku organu w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania w całości.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podnieść należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Zatem zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w tego rodzaju sprawie oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący kasacyjnie upatruje zaś naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu wniosku, w sytuacji gdy w chwili zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż w dniu 5 października 2018 r. wydał stosowną decyzję administracyjną. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). Zatem sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. Także w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21, dostępna w Internecie) wskazano, że "Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zawsze jednak następuje po dniu skutecznego wniesienia skargi do tego sądu. Za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny". Należy ponadto zauważyć, że ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) dokonano nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a., zmieniając jego brzmienie. Jak wskazuje się w doktrynie, na skutek tej nowelizacji ustawodawca rozstrzygnął spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące tego, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769-770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 P.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39–42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15-16). W przedmiotowej sprawie decyzja organu została wydana w dniu 5 października 2018 r., a zatem już po wniesieniu skargi z dnia 14 września 2018 r. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego, pomimo że na dzień orzekania przez Sąd I instancji postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.

Ponadto należy wskazać, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny i kompetencyjny, a w związku z tym zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, co w tej sprawie nie ma miejsca. Zatem zarzucając wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych powołanym przepisem, autor skargi kasacyjnej winien powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których naruszenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopuścił się Sąd I instancji, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania takiego powiązania nie zawiera. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie wyjaśnia – poza wskazaniem, że na dzień orzekania organ nie pozostaje już w przewlekłości - podstaw prawnych do uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Także w tym przypadku skarżący kasacyjnie, zarzucając błędną ocenę przewlekłości prowadzenia postępowania organu przez Sąd I instancji, co przełożyło się na treść rozstrzygnięcia i uznania przez Sąd I instalacji, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, czyli w tym wypadku przepisów k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy i wykazać, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem organ wskazał jedynie, że działanie organu nie wynikała ze złej woli, czy z lekceważenia strony, lecz z konieczności podjęcia szeregu czynności celem zebrania materiału dowodowego. Z kolei w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej przywołał jedynie kilka wyroków sadów administracyjnych oraz wskazał na dużą ilości spraw, która wpłynęła do organu. Przytoczona argumentacja, odwołująca się wyłącznie do okoliczności faktycznych, a nie prawnych, w żaden sposób nie podważa prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który powołał się ma naruszenie przepisów art. 12, 35 i 36 k.p.a. i wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że doszło do naruszenia tych przepisów, wskazując przede wszystkim na długie okresy bezczynności organu pomiędzy poszczególnymi działaniami podjętymi w sprawie. W tej sytuacji ocena Sądu I instancji, że przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie narusza art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Natomiast naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. także jest nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona wyjaśnić należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może zatem wymierzyć grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca określił jedynie górną granicę grzywny, która może wymierzyć sąd. Skoro skarżący nie wykazał skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania, to zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, której wysokość została ustalona w granicach ustawowo wskazanych granicach. W związku z tym zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny.

Natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a., wskazując na fakultatywność wymierzenia organowi grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Należy zatem podnieść, że konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Jednakże Sąd I instancji uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, wskazując na brak dołożenia należytej staranności przez organ w takim zorganizowaniu postępowania, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także na pozycję Ministra w systemie organów Państwa i jego roli w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Ponadto Sąd podkreślił w motywach wyroku znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania sprawy (łącznie ponad 14 miesięcy) oraz obniżone skarżącemu świadczenie emerytalne. Motywy Sądu I instancji spełniają wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej wymierzenia wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.

Podobnie należy ocenić nieskuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w z. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy – jak podniósł skarżący - przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Należy wyjaśnić, że na tle art. 149 § 2 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się różne poglądy odnośnie do charakteru sumy pieniężnej. Wskazuje się, że "przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1201/21). Podnosi się także, że brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r., II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 304/2; 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Wskazuje się także, że "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; 27 maja 2020 r., II OSK 2324/19). Podkreśla się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2591/20). W przedmiotowej sprawie, do momentu złożenia skargi na przewlekłość postępowania, postępowanie przed organem toczyło się ponad rok i zakończyło się wydaniem decyzji dopiero po wniesieniu skargi. Jeśli zatem zważy się, że przedmiotem sprawy jest wysokość świadczeń emerytalno-rentowych, to takie zachowanie organu wymaga zrekompensowania stronie niedogodności związanych z nieuzasadnionymi okolicznościami sprawy oczekiwaniem na wydanie decyzji, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. W związku z tym zasądzona kwota 1000 zł nie jest suma nadmierną, w stosunku do możliwości, jakimi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. dysponował Sąd I instancji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.