Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1037/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1; art. 149 par. 1 a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. o dostępie do informacji publicznej (dot. orzeczeń z lat 2011-2014) 1. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w P. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 18 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w P. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie [...] w [...] zwróciło się do Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, wydanych w latach 2011-2014.

Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] w piśmie z dnia 5 marca 2015 r. poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie mogą być udostępniane. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, orzeczenie sądu lekarskiego doręcza się stronom. Natomiast na podstawie art. 112 pkt 1 tej ustawy, w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania karnego w tym również przepis art. 156 kpk, określający sposób realizacji prawa do wglądu do akt postępowania osób uprawnionych. Przepisy ustawy o izbach lekarskich, w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami kodeksu postępowania karnego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoduje to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do informacji zawartych w aktach postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów. Z uwagi na szczególny tryb udostępniania informacji, organ przyjął, że wniosek nie podlega regulacjom zawartym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szczegółowe regulacje nie pozwalają na udostępnienie wnioskowanych informacji.

Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego, Okręgowej Izby Lekarskiej w [...].

Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wniosło o:

1) zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] do prawidłowego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych- w terminie 14 dni,

2) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego przesłania) na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem podanego spisu kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodność z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie udzielania informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) dalej u.d.i.p., stanowi generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego aktu prawnego. Reguluje ona udostępnienie informacji publicznej, jak i odmowę udostępnienia informacji, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803).

Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, Lex Polonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357).

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże w takim przypadku powinien poinformować wnioskodawcę na piśmie, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. W świetle utrwalonego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana.

W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy wniosek o wydanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, wydanych w latach 2011-2014 stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających przymiot informacji publicznych. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, nie są jednak środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728).

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji.

W ocenienie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], jako organ samorządu zawodowego lekarzy zajmujący się prowadzeniem spraw dotyczących odpowiedzialności zawodowej członków tej korporacji zawodowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich – Dz. U. z 2015 r., poz. 651 ze zm.).

Orzeczenia Okręgowego Sądu Lekarskiego stanowią, zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy, informację o sprawach publicznych. Jest to bowiem (zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) - rodzaj dokumentów urzędowych, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia, że cytowany powyżej przepis nie wylicza wprost orzeczeń sądu lekarskiego. Uznać bowiem należy, że dokonane wyliczenie jest jedynie przykładowe, natomiast nie istnieje odrębna regulacja ustawowa, która wyłączałaby przedmiotowe orzeczenia z zakresu informacji publicznej. Nie można przychylić się do twierdzenia organu zawartego w piśmie z dnia 5 marca 2015 r., zgodnie z którym art. 89 ust. 5 w związku z art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, są przepisami szczególnymi (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), które wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wspomniane przepisy ustawy o izbach lekarskich, regulują bowiem jedynie kwestię udostępnienia informacji stronom postępowania, nie wykluczają zatem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak zatem przesłanek do tego, aby w szczególny sposób wyodrębniać (pod względem dostępu do informacji publicznej) orzeczenia sądów lekarskich od orzeczeń sądów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.

Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że orzeczenia sądu winny być udostępniane osobom trzecim na ich wniosek w trybie u.d.i.p., chyba że są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych, bądź w inny sposób funkcjonują w obiegu publicznym po ich zanonimizowaniu. Informacja o treści orzeczenia jest, dla osoby niewystępującej jako strona postępowania, informacją publiczną (por. wyrok sygn. akt II SAB/Wa 718/13 z dnia 18.03.2014 r. LEX nr 1468059; wyrok sygn. akt II SA/Gd 185/13 z dnia 05.06.2013 LEX nr 1330731). Kwestia udostępnienia orzeczeń sądu może być uzależniona od ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy czy innych tajemnic ustawowo chronionych (por. wyrok II SAB/Kr 92/07 LEX nr 505400; wyrok II SAB/Wa 83/04 LEX nr 158993; wyrok II SAB/Wa 58/04 LEX nr 158991).

Wniosek o udostępnienie orzeczeń Sądu Lekarskiego w [...] z lat 2011 – 2014, dotyczy informacji publicznej, zatem mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Wobec wskazanego powyżej stanu faktycznego sprawy, działający w sprawie organ powinien dokonać analizy tego, czy żądane informacje należą do zakresu informacji prostej czy też przetworzonej.

W momencie stwierdzenia przez organ, że żądane informacje należą do kategorii informacji przetworzonych, organ powinien wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Następnie w sytuacji braku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, prawidłową reakcją organu winna być ponowna analiza tego, czy żądane informacje należą do zakresu informacji prostej bądź też przetworzonej. W momencie podtrzymania przez organ opinii w przedmiocie uznania żądanych informacji za informacje przetworzone, organ powinien sam ocenić czy udostępnienie żądanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W przypadku stwierdzenia przez organ braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, kolejnym etapem postępowania powinno być wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 18 lutego 2015 r.

Okręgowy Sąd Lekarski pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Zatem milcząc wobec wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Okręgowy Sąd Lekarski, Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] w dacie wniesienia skargi do Sądu, pozostawał w bezczynności.

Wobec braku wymaganej przepisami prawa reakcji organu na przedmiotowy wniosek, orzekający w sprawie skargi na bezczynność Sąd, na tym etapie postępowania nie ma podstaw by przesądzić, czy żądane informacje - kserokopie orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego wydanych w latach 2011-2014 - należy zakwalifikować do informacji prostych czy też przetworzonych. Byłoby to bowiem naruszenie zasady sądowej kontroli postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał więc Okręgowy Sąd Lekarski do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności, powodujące zwłokę organu, czy też stopień przekroczenia terminów nie noszą znamion lekceważenia wnioskodawcy. Świadczą raczej o mylnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie organu w niniejszej sprawie nie uzasadnia również, wymierzenia grzywny.

W ocenie Sądu zwrot kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (art. 205 § 2 ppsa), a w konsekwencji także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w niniejszej sprawie nie przysługuje. Radca prawny reprezentujący Stowarzyszenie jest bowiem jednocześnie osobą fizyczną uprawnioną do jego reprezentacji. To, że prezes Stowarzyszenia posiada specjalistyczną wiedzę i uprawnienia, które wykorzystuje w celu usprawnienia czy też uproszczenia podejmowanych przez siebie czynności, nie może powodować, że Stowarzyszenie ponosić będzie dodatkowe niezbędne koszty do celowego dochodzenia praw. Ta sama osoba mogłaby bowiem reprezentować Stowarzyszenie jako jej prezes. Tym bardziej, że w toku postępowania przez wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje przymus radcowsko-adwokacki i strona może samodzielnie podejmować wszelkie czynności w toku postępowania.

Fakt, że skargę podpisał P. P. będący Prezesem Stowarzyszenia, jako radca prawny i dołączył pełnomocnictwo udzielone przez członka zarządu, nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż skarżące Stowarzyszenie było reprezentowane przez radcę prawnego i poniosło wynagrodzenie radcy prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.03.2016 r. sygn. akt I OZ 273/16).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.