Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1394/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.20 pkt.8, art.40 ust.12 i 13, art.40d ust.2,art.4 pkt6 i22,art.39
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.200,145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 4182 (cztery tysiące sto osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ", "SKO") po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako "Skarżący", "Strona") od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w wysokości 18 800.88 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr [...] w dniach od 24.04.2018 r. do 04.06.2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o pow. 23,56 nr – utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...].08.2018 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o :

1. wymierzeniu kary pieniężnej Skarżącemu za zajęcia pasa drogowego - drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Nr [...] w dniach od 24.04.2018 r. do 04.06.2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o pow. 23,56 m2;

2. ustaleniu kary pieniężnej w wysokości 18 800.88 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni ogródka, ustalonej opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz 1298, dalej jako "k.p.a."), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm., dalej jako "udp"), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w sprawie ogródka gastronomicznego umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...] lipca 2018 r. wydano decyzję nr [...] nakładającą karę za okres od dnia 26 marca 2018 r. do 23 kwietnia 2018 r. Ogródek pozostawał nadal w pasie drogowym.

W dniu [...] maja 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej nr [...], podczas której stwierdzono dalsze funkcjonowanie w nim ogródka gastronomicznego bez wymaganego zezwolenia. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 17, 22 maja, 01, 04 czerwca 2018 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie ogródka. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklam.

Skarżący w ustawowym terminie złożył odwołanie od decyzji I instancji, w którym zarzucił naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem. czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego;

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie Stronie możliwości działania w postępowaniu tj. niezawiadomienie Strony o przeprowadzeniu dowodów z oględzin, co uniemożliwiało stronie działanie w postępowaniu, w szczególności strona nie mogła wziąć udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wszystkich elementów, w tym niewskazanie w sposób wyczerpujący dowodów, na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej nałożenia kary.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Rozpatrując odwołanie SKO wskazało, że materialno prawną podstawę nałożenia na Skarżącego kary za stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z którego wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winy sprawcy czy jego świadomości co do zajęcia pasa drogowego.

Organ wyjaśnił ,że definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, czy zieleń przydrożna (por. art. 4 pkt 6 i pkt 22 u.d.p.). Natomiast granicę pasa drogowego wyznacza granica działki drogowej, w której był umieszczony ogródek gastronomiczny. Wynika to zdaniem organu jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym ogródkiem. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowany był ogródek oznaczona nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowi drogę publiczną (wojewódzką). Niewątpliwie zatem zdaniem SKO doszło do zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie a fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w W. w dniach 11, 17, 22 maja, 01, 04 czerwca 2018 r. potwierdzają: protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

W odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w dniach 24 kwietnia -10 maja 2018r., 12-16, 18-21, 23-31 maja 2018 r., 02 - 03 czerwca 2018 r. poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego Kolegium wyjaśniło, że, mimo braku zdjęć z ww. dat, doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że ogródek był przez cały ww. okres umiejscowiony w pasie drogowym. W trakcie kolejnych kontroli nie stwierdzono śladów świadczących o tym, że był on demontowany a następnie ponownie montowany. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z ww. przyczyn organ I instancji zasadnie uznał ciągłość posadowienia ww. ogródka.

Jak zauważył organ - zgodnie z § 1 pkt 4 uchwały Nr XXXl/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27.05.2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, oraz załącznikiem nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004. poz. 14, wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez ogródki gastronomiczne i piwne wynosi 1.90 zł.

W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od dnia 24 kwietnia 2018 r. do 04 czerwca 2018 r. przez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego bez wymaganej zgody zarządcy drogi wynosi 18 800,88 zł.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione warunki odstąpienia od wymierzenia kary. W szczególności nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro ogródek dotyczy prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej.

W ocenie Kolegium niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, bowiem dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja zdjęciowa wraz z protokołem kontroli z dnia [...] maja 2018 r., z którego wynika powierzchnia ogródka. Organ jest uprawniony do korzystania ze środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a. które miał prawo wykorzystać w postępowaniu o wszczęciu którego strona została prawidłowo powiadomiona.

Reasumując organ wskazał, że w analizowanej sprawie całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że ogródek gastronomiczny funkcjonował w pasie drogowym. Powyższe potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa. na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa. a zatem bez wątpienia doszło do zajęcia pasa drogowego.

Na ww. decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy decyzję tą należało uchylić w całości ze względu na dokonane przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

- art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowadnia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wszystkich jego elementów, w tym niewskazanie w sposób wyczerpujący dowodów, na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów Skarżący wskazał w szczególności na brak właściwego udokumentowania przez organ okresu zajmowania pasa drogowego, brak jego udziału w podejmowanych przez organ czynnościach dowodowych, ze względu na niepowiadomienie Skarżącego, jak również na brak dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego pod działalność Skarżącego (ogródek piwny), zwłaszcza w sytuacji, gdy z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że w pasie drogowym została usytuowana reklama, a nie ogródek piwny.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie prowadzony przez Skarżącego ogródek piwny zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni był usytuowany oraz przez jaki okres.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego sprawy, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że ustanowiona w przepisach kpa zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19). Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem organów z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony skarżącej niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma bowiem pewności co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej. Wskazać należy, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali przedmiot zajmujący pas drogowy. Dokumentacja załączona do akt sprawy wskazuje ponadto, że przedmiotem zajęcia jest reklama (lub jej nośnik), a nie prowadzony przez Skarżącego ogródek piwny, stanowiący przedmiot postępowania w sprawie.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich jest bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Ponadto, jak wspomniano powyżej, na mapie został naniesiony inny obiekt (reklama lub jej nośnik), nie stanowiący przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić fakt, że w sprawie dotyczącej nałożenia na Skarżącego kary za umieszczenie przedmiotowej reklamy za poprzedni okres (tj. w dniach 26 marca - 24 kwietnia 2018 r.), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19, uchylając wyrok tut. Sądu o sygn. akt VI SA/Wa 726/19 oddalający skargę, uchylił także decyzje orzekających w sprawie organów administracji obu instancji, ze względu na brak w materiale dowodowym sprawy niezbędnych urzędowych dokumentów geodezyjnych.

Ponadto w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i nie w pełni udokumentowanych czynności przedprocesowych, - zdaniem Sądu - należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 kpa, wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 kpa bezwzględnie sporządzenia protokołu. Wskazać bowiem trzeba, iż w świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. ,zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z dnia [...] czerwca 2018r.

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania właściwego rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna zatem zostać poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. Ponadto nie może budzić wątpliwości okres, za jaki została obliczona wysokość kary pieniężnej, w związku z czym musi on zostać należycie udokumentowany przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz.1800 ze zm).