Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1809/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 43 ust. 1, art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 6,  art. 8, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. E. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 155/11 w sprawie ze skargi T. E. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz E. Spółki z o.o. w K. (dawniej: T. E. Spółki z o.o. w K.) kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. E. Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zmiany projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] listopada 2006 r. (decyzja SMP) Prezes UKE wyznaczył skarżącą jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym i nałożył na nią szereg obowiązków regulacyjnych, w tym przedstawienie i zatwierdzenie Oferty Ramowej o treści zgodnej z załącznikiem nr 1 do decyzji SMP. Decyzja ta nie jest ostateczna.

W wyniku rozpoznania wniosku spółki, decyzją z [...] listopada 2007 r., Prezes UKE zmienił projekt Oferty Ramowej i zatwierdził projekt w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do decyzji z [...] listopada 2007 r.

Decyzją z [...] października 2008 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ uchylił decyzję z [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej pkt 2.9, 9.3.1., 16.1, 16.3, 10.1 załącznika nr 1 do wskazanej decyzji oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie.

Skarżąca wniosła skargę do WSA w W. z wnioskiem o uchylenie decyzji z [...] października 2008 r. w całości oraz o uchylenie decyzji z [...] listopada 2007 r. w części utrzymanej w mocy. Postanowieniem WSA w W. z 26 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2509/08 skarga ta została odrzucona, z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego.

Postanowieniem z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 632/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

W wyniku rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

Sąd I instancji przypomniał zasady związania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyrokiem NSA na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zmienił się stan prawny w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85 poz. 716; dalej ustawa o zmianie p.t.). W nowych przepisach zawarto m.in. definicję legalną obowiązku regulacyjnego. Jednakże, antycypując dokonane zmiany, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne powołanie się na definicję zawartą w znowelizowanym art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800 ze zm.; dalej p.t.) w procesie wykładni przepisów tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. WSA podkreślił, że w następstwie nowelizacji nie uległy zmianom jednostki redakcyjne art. 42 i 43 p.t., z czego wynika, że omawiana zmiana legislacyjna miała wyłącznie na celu dookreślenie pojęcia obowiązku regulacyjnego, nie zaś zmianę kwalifikacji (charakteru prawnego) któregokolwiek z nich. Sąd I instancji uznał, że NSA uwzględnił zmieniony stan prawny.

Następnie WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie miał również zastosowanie art. 269 § 1 p.p.s.a. z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt II GPS 1/09, w której wyjaśniono, że sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o zmianie p.t. Stanowisko to ma moc ogólnie wiążącą, co oznacza, że dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych powinny je respektować.

W rozpoznawanej sprawie nie zmienił się natomiast stan faktyczny, który został przypomniany przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle p.t. prawo własności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, czy, precyzyjniej określając, możliwość wykonywania tego prawa doznaje ograniczeń, jednak skarżąca nie jest pozbawiona prawa do wynagrodzenia, ponieważ stosownie do Oferty Ramowej wynagrodzenie jest jej zagwarantowane.

W ocenie WSA, trafne jest twierdzenie Prezesa UKE, iż właściwym rozwiązaniem jest postanowienie Oferty Ramowej, które reguluje pobieranie opłat od chwili rozpoczęcia emisji w oparciu o udostępnioną infrastrukturę, czyli od momentu realnego wykorzystania przez Przedsiębiorcę Korzystającego dostępu i rozpoczęcia świadczenia usług, co równolegle wiąże się z ponoszeniem przez skarżącą kosztów.

Sąd I instancji zgodził się z oceną Prezesa UKE, że decyzja SMP nakłada na T. E. obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia przez skarżącą dostępu do jej infrastruktury, służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym, co wynika zarówno z art. 34 p.t., jak i z zawartych w Ofercie Ramowej definicji pojęcia Infrastruktury i Obiektu.

W ocenie Sądu I instancji, trafne jest stanowisko Prezes UKE, iż przywołane definicje Infrastruktury oraz Obiektu powinny być rozważane w kontekście całokształtu obowiązującego w Polsce porządku prawnego (w tym art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej k.c.), charakteru ofert ramowych oraz celów ustawy p.t..

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 p.t. przez dokonanie zmiany w treści Oferty Ramowej, polegającej na zmianie definicji siły wyższej, należało uznać za niezasadny, gdyż wprowadzona w Ofercie Ramowej definicja Siły Wyższej odpowiada ujmowanemu w orzecznictwie i doktrynie jej znaczeniu, co Prezes UKE wyraźnie udokumentował. Sąd nie potwierdza oceny skarżącej, iż ingerencja Prezesa UKE, poprzez przyjęcie w zasadzie tożsamej definicji siły wyższej, była bezzasadna.

Zdaniem WSA naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa nie zasługuje na uznanie. Sąd wskazał, że postępowanie spełnia wymogi określone w art. 8 k.p.a., a zaskarżone decyzje są przejawem działania organu zmierzającym do urzeczywistnienia zasady zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ to interes społeczny był jedną z istotnych przesłanek wydania decyzji. Prezes UKE ustalił w wystarczającym stopniu okoliczności faktyczne sprawy, które znajdują wyraz głównie w obszernym materiale zgromadzonym w sprawie, a także w wyjaśnieniach składanych w toku postępowania przez skarżącą oraz uczestników postępowania.

WSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. poprzez naruszenie zasady równego traktowania (niedyskryminacji w traktowaniu) przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez niesymetryczne uregulowanie w treści Oferty Ramowej zakresu odpowiedzialności T. E. i Przedsiębiorców Korzystających nie znajduje oparcia w postanowieniach Oferty Ramowej (pkt 4.6) i jest niezasadny. Sąd wskazał, iż Prezes UKE mając na uwadze uzasadnione interesy obu stron, wprowadził do Oferty Ramowej jasne i zgodne z regułami prawa powszechnie obowiązującego zasady odpowiedzialności, które ustalają je w sposób jednakowy dla Skarżącej i Przedsiębiorcy Korzystającego. Powyższe uregulowania w tym zakresie zostały oparte na ogólnych przepisach prawa cywilnego.

Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 i 2 p.t. poprzez wprowadzenie możliwości udostępnienia przez Przedsiębiorcę Korzystającego osobom trzecim całości lub jakiejkolwiek części Przedmiotu Dostępu, ma charakter ogólnikowy i jest niezasadny wobec brzmienia pkt 18.1 Oferty Ramowej (postanowienia końcowe), który stanowi, iż: "Żadna ze Stron nie może przenieść praw lub obowiązków wynikających z Umowy na rzecz osób trzecich, bez uprzedniej pisemnej zgody drugiej Strony".

Sąd uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wprowadzenie do decyzji z [...] października 2008 r. zmian pogarszających sytuację T. E. w porównaniu do treści decyzji z [...] listopada 2007 r., ponieważ art. 139 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się w przypadkach wymienionych w tym przepisie (rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego), a w sprawie racjonalnym było ułatwienie możliwości Przedsiębiorcom Korzystającym świadczenia usług uregulowanych w Ofercie Ramowej również w przypadku nowej lokalizacji, co nie powinno być traktowane jako pogorszenie sytuacji skarżącej.

WSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego wprowadzenia do treści Oferty Ramowej usług dostępu do Infrastruktury służącej do emisji cyfrowej, gdyż: nieuregulowanie w formie odrębnej ustawy (o cyfryzacji) zagadnień emisji cyfrowej nie oznacza, że kwestie te nie mogły być objęte regulacją Oferty Ramowej; decyzją SMP Prezes UKE nałożył na skarżącą obowiązek w zakresie dostępu, który nie jest ograniczony ze względu na technologie dostępu. Nadto, skarżąca już obecnie posiada infrastrukturę, dzięki której możliwe jest świadczenie usługi naziemnej cyfrowej transmisji programów telewizyjnych i radiowych. Aby rynek tych usług mógł się rozwijać, zdaniem Prezesa UKE, musi być zapewniony innym przedsiębiorcom dostęp do infrastruktury T. E., poprzez uregulowanie tej kwestii w Ofercie Ramowej.

Zarzut naruszenia art. 1 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zasad procedury rozpatrywania Wniosków o Dostęp, Sąd uznał za niezasadny, wskazując, że postępowanie w przedmiocie Oferty Ramowej zostało przeprowadzone z pełnym poszanowaniem powyższych zasad. Strony były w toku postępowania wielokrotnie wzywane do zajmowania stanowisk odnośnie szeregu kwestii, były też na bieżąco informowane o stanowiskach innych stron, do których miały możliwość się odnieść i z którego to prawa korzystały. Prezes UKE zebrał pełen materiał dowodowy, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do przyjęcia zbyt krótkich terminów usuwania awarii.

W piśmie procesowym z [...] marca 2011 r. skarżąca podniosła również, że z art. 7(3) Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L nr 108 poz. 33; dalej dyrektywa ramowa) oraz art. 8(4) Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (Dz. Urz. UE L nr 108 poz. 7 ze zm.; dalej dyrektywa o dostępie), a także art. 18 p.t. w zw. z art. 15 p.t., będących odpowiednikiem powołanych przepisów dyrektyw UE, wynika, że w sprawie nałożenia obowiązku regulacyjnego dotyczącego dostępu telekomunikacyjnego obligatoryjne jest przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego. Treść wspomnianych przepisów, a zwłaszcza art. 15 -20 p.t. jest jasna, jednakże należy pamiętać, że postępowanie konsolidacyjne dotyczy obowiązków regulacyjnych – co stwierdziła wprost sama skarżąca. Tymczasem przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja podjęta na podstawie art. 43 ust. 1 p.t., która – zgodnie z powołaną wyżej uchwałą NSA – nie ma charakteru regulacyjnego. W tym stanie rzeczy żądanie, by jej wydanie było poprzedzone postępowaniem konsolidacyjnym, jest nieuzasadnione.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.;

1. art. 18 oraz art. 15 p.t. w zw. z art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie oraz art. 7 dyrektywy ramowej, poprzez uznanie, iż Prezes UKE nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego oraz konsultacyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi;

2. art. 40 ust. 1 p.t. w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez uznanie, iż wprowadzenie do treści Oferty Ramowej zapisu uniemożliwiającego naliczanie opłat od momentu udostępnienia infrastruktury przez T. E. tj. od momentu w którym T. E. rozpoczyna ponoszenie kosztów związanych ze świadczeniem usługi Przedsiębiorcy Korzystającemu nie stanowi naruszenia

przepisów;

3. art. 43. ust 1 p.t. polegający na przyjęciu możliwości zmiany przedłożonego przez T. E. projektu Oferty Ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych i telewizyjnych poprzez rozszerzenie przedmiotu świadczeń dostępowych o dostęp do posiadanych przez T. E. infrastruktury oraz obiektów pomimo, iż zakres Oferty Ramowej wynikający z treści Decyzji SMP ograniczony był do infrastruktury telekomunikacyjnej będącej własnością operatora T. E.;

4. art. 43 ust. 1 p.t. poprzez dokonanie nieuzasadnionej zmiany w treści Oferty Ramowej polegającym na zmianie definicji siły wyższej;

5. art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c p.t. poprzez przyjęcie dopuszczalności uregulowania naruszającego zasady równego traktowania (niedyskryminacji w traktowaniu) przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez niesymetryczne uregulowanie w treści Oferty Ramowej zakresu odpowiedzialności T. E. i Przedsiębiorców Korzystających;

6. art. 42 ust. 1 i 2 p.t. poprzez dopuszczenie wprowadzenia możliwości udostępnienia przez Przedsiębiorcę Korzystającego osobom trzecim całości lub jakiejkolwiek części Przedmiotu Dostępu.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie,tj.

7. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 oraz art. 15 p.t. w zw. z art. 8 ust. dyrektywy o dostępie oraz art. 7 dyrektywy ramowej, poprzez uznanie, iż Prezes UKE nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego oraz konsultacyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi;

8. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 p.t. w związku art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 1 p.t. w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c, polegającym na wprowadzeniu do treści Oferty Ramowej zapisu uniemożliwiającego naliczanie opłat od momentu udostępnienia infrastruktury przez T. E., tj. od momentu w którym T. E. rozpoczyna ponoszenie kosztów związanych ze świadczeniem usługi Przedsiębiorcy Korzystającemu nie stanowi naruszenia przepisów;

9. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 p.t. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 1 p.t., polegającym na rozszerzeniu przedmiotu świadczeń dostępowych o dostęp do posiadanych przez T. E. infrastruktury oraz obiektów pomimo, iż zakres Oferty Ramowej wynikający z treści Decyzji SMP ograniczony był do infrastruktury telekomunikacyjnej będącej własnością operatora TP;

10. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 p.t. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 43 ust. 1 p.t., polegającym na dokonaniu nieuzasadnionej zmiany w treści oferty ramowej polegającym na zmianie definicji siły wyższej;

11. art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 p.t. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 1 i 2 p.t. polegającym na dopuszczeniu wprowadzenia możliwości udostępnienia przez Przedsiębiorcę Korzystającego osobom trzecim całości lub jakiejkolwiek części Przedmiotu Dostępu;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem przepisów:

a) art. 6 i 8 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasad proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa;

b) art. 139 k.p.a. polegającym na wprowadzeniu do decyzji II instancji zmian pogarszających sytuacje T. E. w porównaniu do treści decyzji I instancji;

c) art. 7 i 77 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego wprowadzenia do treści Oferty Ramowej usług Dostępu do Infrastruktury służącej do emisji cyfrowej;

d) art. 7 i 77 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zasad procedury rozpatrywania Wniosków o Dostęp;

e) art. 7 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do przyjęcia zbyt krótkich terminów usuwania awarii;

13. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu do skargi kasacyjnej skarżąca wskazała szczegółową argumentacje na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się uzasadniona z przyczyn procesowych, tj. przede wszystkim z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż nie poddaje się on kontroli.

Na wstępie dalszych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jedną z form sprawowania tej kontroli jest rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wniesienie zatem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi wszczęcie sądowego postępowania kontrolnego, które – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – prowadzone jest co prawda w granicach danej sprawy, jednakże sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że skarga stanowi minimalny zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny badając skargę, powinien odnieść się co najmniej do zarzutów skargi, oceniając ich zasadność lub bezzasadność. Tego wymogu nie spełnia zaskarżony wyrok, gdyż WSA rozpoznając skargę, nie zajął się badaniem zasadności zarzutów, lecz jedynie poparł prezentowane przez organ stanowisko.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie do treści Oferty Ramowej zapisu uniemożliwiającego naliczanie opłat od momentu udostępnienia infrastruktury przez T. E., tj. od momentu w którym T. E. rozpoczyna ponoszenie kosztów związanych ze świadczeniem usługi Przedsiębiorcy Korzystającemu, WSA powołał się na art. 1 ust. 2 p.t. Jednakże w stanowisku zajętym przez Sąd brak jest jakichkolwiek rozważań – w szczególności w kontekście powołanego w skardze art. 64 Konstytucji – dotyczących tego, w jaki sposób z zawartej w przywołanym przez Sąd przepisie zasady wspierania rozwoju skutecznej konkurencji i zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności ceny i jakości usług telekomunikacyjnych wywiódł, że strona skarżąca ma bez wynagrodzenia świadczyć na rzecz innego podmiotu gospodarczego usługi (w szerokim znaczeniu tego słowa) związane z przyłączeniem jego do swojej infrastruktury i możliwości przyszłego korzystania z niej. Podobnie również nie zostało wyjaśnione, dlaczego strona skarżąca nie ma prawa do wynagrodzenia za faktyczne korzystanie z jej mienia przez inny podmiot, dopóki ten podmiot sam nie będzie otrzymywał wynagrodzenia od osób trzecich za to, że świadczy im konkurencyjne wobec strony skarżącej usługi z wykorzystaniem jej mienia.

Konsekwentnie Sąd również nie odniósł się do podniesionych w ramach tego zarzutu dalszych stwierdzeń. W pierwszym rzędzie o hipotetyczności założenia organu, że strona skarżąca będzie przedłużała rozpoczęcie świadczenia usług przez przedsiębiorcę korzystającego, bez wskazania faktów i dowodów uzasadniających takie podejrzenie. Drugą podniesioną kwestią było obciążenie strony skarżącej kosztami wynikającymi z opóźnienia wydawania przedsiębiorcy korzystającemu odpowiednich zezwoleń. Ponadto, strona skarżąca podniosła także, że sposób ukształtowania przez organ stosunków pomiędzy nią, a przedsiębiorcą korzystającym jest uprzywilejowaniem tego ostatniego, co stanowi wypaczenie istoty konkurencji, którą jest uczciwe współzawodnictwo przedsiębiorców na określonym rynku na równych zasadach.

Do wszystkich tych zagadnień Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, przyjmując jedynie, że trafne jest stanowisko organu, "iż szybki rozwój technologii w telekomunikacji, powodujący wzrost zapotrzebowania na świadczone usługi wymusza na rynku bardzo duże zapotrzebowanie na infrastrukturę telekomunikacyjną której pozyskanie może być osiągnięte poprzez m.in. optymalne i racjonalne wykorzystanie dostępu do istniejącej infrastruktury poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych i odpowiednie jej zagospodarowanie". Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia: czy i na ile osiągnięcie tego celu ma być realizowane z majątku operatora o znaczącej pozycji rynkowej na zasadach nieodpłatności, w czym upatruje ona naruszenie art. 40 ust.1 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k.c., nie została przez Sąd w jakikolwiek sposób rozważona. Tym samym, wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej zajętego stanowiska (i rozstrzygnięcia) w kontekście przepisów przywołanych przez stronę skarżącą jako wzorzec kontroli.

Podobna sytuacja zachodzi w przypadku drugiego zarzutu skargi, który sprowadzał się do tego, że – zdaniem strony skarżącej – kształtowanie przez organ regulacyjny oferty ramowej stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 p.t. może dotyczyć tylko majątku stanowiącego własność operatora o znaczącej pozycji. Z tego założenia strona skarżąca wywiodła, że niedopuszczalne było następujące stanowisko organu: "Podana przez TPE definicja jest zgodna z definicją zawartą w PT w art. 2 pkt 8, ale w ocenie Prezesa UKE zapis: "będące własnością T.E" niepotrzebnie ogranicza jej zakres. Dlatego, zapis ten został usunięty." Jednocześnie strona wskazała, iż wprowadzone przez Prezesa UKE zmiany nie zostały w żaden sposób skorelowane z normami Kodeksu cywilnego, a w szczególności nie zostało uwzględnione, że część infrastruktury jest wyłącznie w jej posiadaniu, które może utracić.

Jedynym śladem, jaki można odnaleźć w uzasadnieniu wyroku odnośnie do tej kwestii jest stwierdzenie: "Za trafne należy też uznać stanowisko Prezes UKE, iż przywołane definicje Infrastruktury oraz Obiektu powinny być rozważane w kontekście całokształtu obowiązującego w Polsce porządku prawnego (w tym art. 336 k.c.), charakteru ofert ramowych oraz celów ustawy Pt", co trudno uznać za merytoryczne ustosunkowanie się Sądu do podniesionego w skardze problemu. Nie wiadomo też co Sąd miał na myśli i czemu miało służyć przywołanie art. 336 k.c., zgodnie z którym: "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Oznacza to, że również w tym przypadku Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia – art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnosząc jako trzeci zarzut skargi naruszenie art. 43 ust. 1 p.t., strona skarżąca wskazała, że zgodnie z samym stanowiskiem organu jego ingerencja w mechanizmy rynkowe, a zatem i w treść przedłożonej oferty, powinny być ograniczone do niezbędnego minimum. Z tego względu, jej zdaniem, sprzeczne z postanowieniami ww. przepisu była zmiana zaproponowanej przez nią definicji siły wyższej, skoro organ nie wykazał, że nie odpowiada ona przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji. Tymczasem Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny, w ogóle nie wypowiadając się w tej kwestii i nie oceniając postawionego zarzutu, jak też zgodności z prawem i wskazanymi w decyzji potrzebami rynku zaproponowanej przez stronę definicji, lecz samą zgodność z prawem definicji wprowadzonej przez organ, choć nie o taką kontrolę zwracała się strona do Sądu.

Sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty oznaczone numerami 4 i 5, dotyczące naruszenia zasad proporcjonalności i pogłębiania zaufania do organów Państwa, zostały objęte jednym uzasadnieniem. Zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia tych zasad (art. 6 i art. 8 k.p.a oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. "c" p.t.), ponieważ odpowiedzialność T. E. wobec przedsiębiorcy korzystającego obejmuje w każdym przypadku całość poniesionej przez PK szkody (Iucrum cessans i damnum emergens), podczas gdy odpowiedzialność tego przedsiębiorcy wobec T. E. – przy uwzględnieniu punktu 9.3. Oferty ramowej – została w dwóch przypadkach ograniczona jedynie do kary umownej. Jak podnosi strona skarżąca, jest to szczególnie nieuzasadnione w przypadku spowodowania przez przedsiębiorcę korzystającego przerwy w świadczeniu usług przez T. E. na rzecz innych podmiotów, mogących domagać się odszkodowania w wysokości przewyższającej kary umowne, jakie przypadną stronie skarżącej.

Ustosunkowując się do tych zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do konkretnie podniesionych kwestii, a jedynie wyraził pogląd, z którego wynika, że jeżeli interes społeczny był jedną z istotniejszych przesłanek wydania decyzji, to tym samym postępowanie spełnia wymogi określone w art. 8 k.p.a., a zaskarżone decyzje są przejawem działania organu zmierzającym do urzeczywistnienia zasady zaufania obywateli do organów państwa. Pomimo zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA nie wyjaśnił, z czego wyprowadził, iż jeśli interes społeczny jest przesłanką wydania decyzji, to tym samym nie ma naruszenia ani art. 6, ani art. 8 k.p.a.

Pomimo nieustosunkowania się do podanych przez stronę skarżącą konkretnych przykładów, które jej zdaniem świadczą o nierównym traktowaniu przez organ przedsiębiorców, Sąd stwierdził, że odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. "c" p.t. "należy zgodzić się z Prezesem UKE, że zarzut ten nie znajduje oparcia w postanowieniach Oferty Ramowej (pkt 4.6) i jest niezasadny", choć strona skarżąca wskazywała również na pkt 9.3. Jednocześnie Sąd (bez ustosunkowania się do przywołanych przykładów) przyjął, że Prezes UKE "wprowadził do Oferty Ramowej jasne i zgodne z regułami prawa powszechnie obowiązującego zasady odpowiedzialności, które ustalają je w sposób jednakowy dla Skarżącej i PK. Powyższe uregulowania w tym zakresie zostały oparte na ogólnych przepisach prawa cywilnego", jednakże – wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie wyjaśnił, jakie ogólne przepisy prawa cywilnego mają tu zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony natomiast uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 42 ust. 1 i 2 p.t. (pkt 6 i 11 petitum skargi kasacyjnej), który to zarzut został przeniesiony ze skargi do skargi kasacyjnej in extenso, nawet bez jego redakcyjnej korekty. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkowując się do tego samego zarzutu, wskazał, że zarzut ten "jest niezasadny wobec brzmienia pkt 18.1 Oferty Ramowej (postanowienia końcowe), który stanowi, iż: "żadna ze Stron nie może przenieść praw lub obowiązków wynikających z Umowy na rzecz osób trzecich, bez uprzedniej pisemnej zgody drugiej Strony"". W tej sytuacji – tj. wobec nieodniesienia się strony skarżącej do rzeczywistego stanowiska Sądu, który zasadnie wskazuje, że wymóg uzyskania pisemnej zgody T. E. na przeniesienie uprawnienia do dostępu do jej infrastruktury innych podmiotów niż przedsiębiorca korzystający, dostatecznie zabezpiecza jej interesy – należało uznać za nieuzasadniony w postępowaniu kasacyjnym. Zgodzić się też należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że już w samej skardze zarzut ten został sformułowany w sposób ogólnikowy, a poza tym niejasno został on zredagowany.

Zasadnie jednak strona skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał w żaden sposób zaistnienia przesłanek do zmiany decyzji zgodnie z art. 139 k.p.a.

W skardze wniesionej do WSA strona skarżąca podniosła, że "Prezes UKE rozszerzając w pkt 2.9 OR (pkt II.1 Decyzji II) możliwości modyfikacji warunków dostępu również o możliwość dostępu w nowych lokalizacjach ukształtował na nowo uprawnienia oraz obowiązki T. E., jako strony postępowania", co oznacza dalsze ograniczenie jej prawa własności. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii nie zostało natomiast dostatecznie wyjaśnione. Sąd bowiem przyznaje, że zgodnie z tym przepisem na skutek rozpoznania środka odwoławczego orzeczenie może być niekorzystne dla strony odwołującej się w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu prawnego, jednakże pomija, że owo naruszenie musi zawierać zaskarżona decyzja.

Z tego względu, w kontekście art. 139 k.p.a., prawnego wyjaśnienia wymagało następujące stanowisko Sądu: "należy podzielić ocenę organu, iż racjonalne było ułatwienie możliwości Przedsiębiorcom Korzystającym świadczenia usług uregulowanych w Ofercie Ramowej również w przypadku nowej lokalizacji, co nie powinno być jednak traktowane – również w ocenie Sądu – jako pogorszenie sytuacji skarżącej". W szczególności, czy fakt, iż racjonalne (zdaniem Sądu) jest umożliwienie świadczenia usług przez przedsiębiorców korzystających w nowych lokalizacjach operatora o znaczącej pozycji rynkowej jest naruszeniem prawa przez zaskarżoną decyzję, która tego nie przewidywała, czy też naruszeniem interesu społecznego. Oddzielnie należało również wyjaśnić, na czym polega rażący charakter tego naruszenia. Ponieważ jednak Sąd do tych kwestii w ogóle się nie odniósł, to należy przyjąć, że również i w tym przypadku wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny merytorycznie nie rozpoznał skargi i nie przeprowadził kontroli zaskarżonych decyzji choćby tylko w granicach wyznaczonych przez samą skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd poświęcił więcej uwagi rozstrzygniętemu już zagadnieniu zakresu kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach dotyczących prawa telekomunikacyjnego, niż zarzutom skargi. W miejsce oceny, czy w sprawie zachodzą zarzucone w skardze naruszenia prawa telekomunikacyjnego, Sąd przede wszystkim oceniał trafność przyjętych przez organ w zaskarżonych decyzjach rozwiązań lub podzielał bądź zgadzał się z jego poglądami, które dotyczyły przede wszystkim prowadzonej przez niego polityki rynkowej. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę nie tyle z powodu nietrafności podniesionych w niej zarzutów, co z powodu swego poparcia dla prowadzonej przez organ strategii regulacji rynku.

Z tego względu, tj. wobec braku merytorycznego rozpoznania skargi, zaskarżony wyrok nie poddaje się jakiejkolwiek merytorycznej kontroli instancyjnej, a zatem rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stało się przedwczesne. Dotyczy to zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie decyzji z powodu naruszeń przepisów postępowania może mieć miejsce wówczas, gdy takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jeżeli więc Sąd nie ocenił kwestii materialno-prawnych – czyli nie ustalił materialno-prawnego wzorca, według którego należało badać zgodność z prawem zaskarżonych decyzji – to nie można ustalić czy ewentualne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, w zaistniałej sytuacji, nie może odnieść się do zarzutów związanych z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie sposób ocenić, czy uchybienie tym przepisom (jeśli miało miejsce) mogło istotnie wpłynąć na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem rozpoznać wszystkie zarzuty skargi w kontekście zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, bez względu na to, czy działania organu są w ocenie Sądu słuszne z punktu widzenia prowadzonej przez organ polityki rynkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, winien również mieć na względzie skutki spowodowane wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 14 października 2011 r. w sprawie VI ACa 750/11 oraz stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 30 lipca 2010 r. – SG-Greffe (2010) D/11933.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.