Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 808/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 7 i ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "E." sp. z o. o. z siedzibą w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 462/13 w sprawie ze skargi "E." sp. z o. o. z siedzibą w Lesznie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej części działek oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 462/13 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej części działek, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Starosta Górowski, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 7 i ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej: u.g.r.l) ustalił dla "E." Sp. z o.o.(dalej: Spółka) opłatę w kwocie 86.403,26 zł za wyłączenie z produkcji rolnej części działek nr [...] o łącznej powierzchni 0,1647 ha, stanowiących użytki rolne klasy RIIIb, położone w miejscowości S., gmina N.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] w obrębie S., gmina N. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem R - tereny rolnicze - uprawy polowe. Według zapisów w operacie ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni 11,15 ha sklasyfikowana jest w użytkach: grunty orne Rlllb - 2,28 ha, grunty orne RIVa - 0,66 ha, grunty orne RIVb - 1,78 ha, grunty orne RV - 4,17 ha, grunty orne RVI - 1,1448 ha, pastwiska trwałe PsV - 0,07 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione Lz - 0,03 ha, użytki kopalne K - 0,0352 ha i nieużytki N - 0,98 ha, natomiast działka nr [...] o powierzchni 12,39 ha stanowi grunty orne Rlllb - 0,84 ha, grunty orne RIVb - 7,58 ha oraz grunty orne RV- 3,99 ha. Grunty stanowiące część działek nr [...], jak uzasadnia Starosta Górowski, zostały wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, co zostało ustalone na podstawie posiadanej mapy glebowo rolniczej.

W wyniku przeprowadzonych, z udziałem strony, w dniu 22 czerwca 2012 r. oględzin nieruchomości oraz dokonanego przez uprawnionego geodetę pomiaru stwierdzono, że Spółka dokonała faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych Rlllb, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie: w działce nr [...] - o powierzchni 0,1412 ha (przy całkowitej powierzchni działki 11,15 ha) oraz w działce nr [...] - o powierzchni 0,0235 ha (przy całkowitej powierzchni działki 12,39 ha). Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty organ doszedł do przekonania, że wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych o powierzchni 0,1647 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne kl. IIIb, stanowiących część działek nr [...], położonych w obrębie Siciny, gmina Niechlów, zostało dokonane niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w świetle art. 28 ust. 1 u.g.r.l. stanowi podstawę do ustalenia stronie opłaty w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 86.403,26 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, złożyła Spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Górowskiego. W uzasadnieniu organ uznał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że właścicielem działek nr [...] w obrębie S. jest R. M., będący jednocześnie udziałowcem "E." Sp. z o.o. z siedzibą w L., która uzyskała koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego położonego na terenie części działki nr [...].

Organ podkreślił, że istnienie ostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji nie jest równoznaczne z zezwoleniem na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, które to zezwolenie może zostać wydane wyłącznie po spełnieniu się warunków przewidzianych u.g.r.l. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych (określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne) może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96 - ONSA 1997/3/105). Natomiast żaden przepis u.g.r.l. nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Stanowisko to potwierdza, zawarty również w decyzjach koncesyjnych, przepis art. 16 ust. 6 (obowiązującej w dniu wydania ww. koncesji) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

W rozpatrywanej sprawie fakt eksploatacji kruszywa przez Spółkę z części działek nr [...] potwierdziły przeprowadzone w dniu 22 czerwca 2012 r., z udziałem R. M., oględziny opisanej nieruchomości. Zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, organ I instancji prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję do Spółki "E." Sp. z o.o. z siedzibą w L., jako do sprawcy samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, będącego niewątpliwie stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Natomiast z art. 4 pkt 13 cyt. u.g.r.l. (słownika ustawowego) wynika, że na gruncie tej ustawy przez "opłatę roczną" (o której nie ma mowy w art. 28 ust. 1) należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Podkreślenia zatem wymaga, że decyzją wydawaną na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.l. nie udziela się zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz nie ustala się należności ani opłaty rocznej, jak to ma miejsce w przypadkach podlegających pod regulację art. 11 ust. 1 - 2 i art. 28 ust. 2 u.g.r.l.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 u.g.r.l. wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalną zasadę ustalania sankcji ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia.

Sąd I instancji podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na części działek nr [...] w obrębie S. Gmina N. doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez wydania uprzednio decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a odpowiada za to skarżąca spółka, prowadząca tam działalność w postaci wydobywania kruszywa.

Zdaniem Sądu I instancji nie budzi także wątpliwości ustalenie przez organy sprawcy tego wyłączenia. Pomiaru wyłączonej powierzchni dokonała właściwa osoba reprezentująca wiedzę specjalną, która w swojej opinii wbrew zarzutom skargi, podała sposób i metodę tego wyliczenia. W związku z powyższym wysokość naliczonej należności ustalono zgodnie z omówionymi przepisami art. 28 § 1 u.g.r.l. i przy zastosowaniu właściwego sposobu i metody. Wbrew także zarzutom skargi, organ I instancji zasadnie zwrócił się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., po uprzednim przeprowadzeniu oględzin w dniu 22 czerwca 2012 r. z udziałem tego biegłego i reprezentanta strony skarżącej, który nie zakwestionował ustaleń zawartych w protokole oględzin. R. M. nie kwestionował wyłączenia z produkcji rolnej opisanych obszarów i osoby, która dopuściła się tego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że regulacja prawna korzystania z opinii biegłego jest w kodeksie postępowania administracyjnego opisana bardzo ogólnie. Unormowana jest jedynie kwestia przypadku, w którym należy powołać biegłego oraz zdolność do występowania w charakterze biegłego. Z tego też względu Sąd I instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej, że organ I instancji nie powołał formalnie biegłego w niniejszej sprawie, albowiem przepisy K.p.a. takiego formalnego powołania nie wymagają. Przepis art. 84 § 1 K.p.a. wymaga tylko tego, aby organ "zwrócił się" do takiego biegłego, co w sprawie nastąpiło. Ponadto wbrew zarzutom skargi organ I instancji zawiadomił stronę pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. o terminie i miejscu oględzin działek oraz dokonaniu pomiaru przez uprawnionego geodetę. O zebraniu wszystkich materiałów strona skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 27 września 2012 r. z pouczeniem o możliwości składania własnych wyjaśnień i dokumentów. Pracę biegłego w toku oględzin kontrolowali na bieżąco pracownicy organu, wobec czego nie może dziwić brak zastrzeżeń do jego opinii pisemnej. Tej opinii nie podważyła też w toku postępowania strona skarżąca. Skarga nie precyzuje, dlaczego Skarżący uważa, że biegły ten był osobą nieupoważnioną. Organ odwoławczy samodzielnie i bezstronnie ocenił całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyciągnął właściwe wnioski. Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnych błędów w tej ocenie i podzielił wnioski końcowe zawarte w skarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów zawartych w skardze,

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez :

- uznanie, że Skarżąca jest odpowiedzialna za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pomimo braku potwierdzenia tych okoliczności przez R. M. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2012 r.,

- uznanie, że biegły pomimo braku formalnego powołania i umocowania był uprawniony do wykonywania czynności na gruncie niniejszego postępowania,

- brak weryfikacji okoliczności ustalonych przez biegłego w wyniku przeprowadzonych czynności,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, pomimo istnienia ku temu podstaw,

d. art. 28 K.p.a. – poprzez nieustalenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania,

e. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § K.p.a. – poprzez wykorzystanie wiadomości specjalnych bez powołania biegłego oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego,

f. art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

g. art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niepoznanie i nierozpatrzenie sprawy po raz drugi w całości przez organ II instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do skierowania decyzji administracyjnej naliczającej opłatę tytułem niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej do podmiotu niebędącego stroną w niniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł: o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis wskazano jako samodzielną podstawę zaskarżenia, jak i w powiązaniu z art. 7 K.p.a., zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Sąd ocenił stanowisko Skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Z przytoczonych powyżej powodów także próba podważenia za pomocą powołanego przepisu ustaleń biegłego nie mogła przynieść oczekiwanego skutku.

Nie mógł odnieść także oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i wskazana jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 837/09, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1162/09). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. z innymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma też argumentacji odnośnie naruszenia tego przepisu jako samodzielnej podstawy zaskarżenia ani w powiązaniu z innymi przepisami.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w całości. Świadczy o tym uzasadnienie decyzji organ odwoławczego, w którym przedstawiono i oceniono wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy ustalił, że wymienione działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. są przeznaczone na cele rolne. Oceniony został cały materiał dowodowy oraz dokonano wykładni przepisów u.g.r.l. mających zastosowanie w sprawie. Odniesiono się także do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, to wskazać należy w pierwszej kolejności, że powołany w zarzucie skargi art. 77 K.p.a. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech paragrafów, które dotyczą różnych zagadnień. Autor skargi kasacyjnej nie zadał jednak sobie trudu wskazania precyzyjnego, jaki przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Sądząc jednak po argumentacji skargi, można przypuszczać, że autorowi chodziło o naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przedstawiony zarzut jest także niezasadny. Skarżący usiłuje wykazać, że organy bezkrytycznie podeszły do sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Nie wskazuje jednak konkretnych zarzutów przeciwko ustaleniom poczynionym przez biegłego i zaaprobowanych przez organy. Kwestionowana opinia biegłego z dnia 20 września 2012 r. zawiera opis metodologii pracy biegłego. Wskazano w niej, jakim odbiornikiem dokonano pomiarów oraz poinformowano, że wyniki tych pomiarów naniesiono na mapę ewidencyjną prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Górze, w tym samym układzie odniesienia, przedstawiając kształt działek, numerację działek oraz oznaczenie klas bonitacyjnych gruntów.

Z kolei zarzucając naruszenie art. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § K.p.a., Skarżący podnosi, że wykorzystano wiadomości specjalne biegłego bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Rację ma skarżący o tyle, że istotnie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, co jest uchybieniem procedurze, które nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem powołanie biegłego było świadomym aktem organu, co wynika z treści uzasadniania decyzji. Zatem niewyrażenie woli przez organ o wydaniu stosowanego postanowienia w przedmiocie powołania biegłego jest nieistotnym przeoczeniem organu.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, wskazać należy, że według art. 28 ust. 1 u.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcę wyłączenia obciąża się opłatą w wysokości dwukrotnej należności. Zastosowany w kontrolowanej sprawie art. 28 ust. 1 u.g.r.l. przewiduje sankcję za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów, określonych w omawianej ustawie. Sankcję tę stanowi opłata w wysokości dwukrotnej należności, którą zgodnie z definicją z art. 4 pkt 12 ww. ustawy, jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zaś zostało w art. 4 pkt 11 ww. ustawy i według tej definicji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy wyłączenie z produkcji szczegółowo określonych w tym przepisie gruntów rolnych i leśnych, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Decyzję taką wydaje się na wniosek. Zatem faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ww. ustawy, narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Treść art. 11 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Wskazana regulacja nakładająca obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na trwałą zmianę sposobu użytkowania ma na celu zapobiegnięcie dokonywaniu samowolnych zmian gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co jest objęte celem ustawy określonym w art. 3 ust. 1 ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy, wskazać należy, że Skarżąca uzyskała koncesje z dnia [...].03.2008 r. i z dnia [...].05.2009 r. na wydobywanie kruszywa na terenie działki nr [...] obręb S., gmina N. W postanowieniach tych koncesji zawarto stwierdzenia, że wydanie koncesji nie zwalnia z obowiązku przestrzegania innych ustaw. Postanowienia te były zgodne z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, który stanowił, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Wskazać też należy, że w sprawie nie ma informacji, by inny podmiot niż Skarżąca mógł wydobywać kruszywo. Nie ma też danych od innych podmiotów ani od organów ściągania, które mogłyby sugerować, że to inny podmiot niż Skarżąca był sprawcą wyłączenia w/w gruntu z produkcji rolnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.