Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 188/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi U.B. i K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących U.B. i K.B. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589), na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, z usługami w jednym z nich, z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] , obr. [...], w rejonie ulic [...] w K. , w realizowanym zespole mieszkaniowym z częścią usługowo -handlową pod nazwą "[...]". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 -Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej wyznaczone na mapie w skali 1:1000 stanowią integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej nieruchomości wpłynął w dniu 16 lipca 2003 r. Wniosek został zmodyfikowany w dniu 9 lipca 2004 r. w związku z wydaniem decyzji w sprawie zniesienia i podziału działek objętych wnioskiem. Organ ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ww. ustawy tj.: opinię ZDiK z dnia 23 marca 2004 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię ZDiK z dnia 5 lipca 2004 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. w zakresie zadań rządowych, postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia 27 maja 2004 r. w zakresie zadań samorządowych o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto uzyskano opinie WGK i OŚ UMK z dnia 4 marca 2004 r. w zakresie komunikacji i WGK i OŚ UMK z dnia 22 stycznia 2004 r. w zakresie ochrony zieleni. W dniu 7 lipca 2004 r. przedmiotowa inwestycja była opiniowana przez Miejską Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną. Organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Następnie organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych przez strony w toku postępowania. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem działań podejmowanych przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. W kwestii zarzutów odnoszących się do gabarytów, charakteru planowanej zabudowy oraz nadmiernej intensywności zabudowy wskazał, że na terenie, którego dotyczy niniejszy wniosek, z dniem 1 stycznia 2003 r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, póz. 1588). Załącznik nr 1 do niniejszej decyzji wskazuje konkretne przepisy, na podstawie których ustalono warunki zabudowy, w tym m.in. maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, linię zabudowy i maksymalną szerokość elewacji frontowej.

W kwestii podniesionego przez strony zarzutu odnośnie charakteru terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jako działki pod zabudowę jednorodzinną, która w planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona do "gęstej zabudowy", wyjaśnił, że na skutek utraty z dniem 1 stycznia 2003 r. mocy wiążącej planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. wszelkie ustalenia odnośnie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania przestały obowiązywać. Podkreślił przy tym, że nie ustala się decyzją o warunkach zabudowy tych parametrów, o których stanowi m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., o których stanowi m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy prawne dotyczące warunków technicznych, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, póz. 690 ze zmian.), dotyczące m.in. odległości projektowanych obiektów budowlanych od granic działki oraz sposobu zagospodarowania terenu. Parametry te zostaną określone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla wydania decyzji pozostaje również kwestia hipotetycznego spadku ceny mieszkań w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów odnoszących się do braku zieleni i możliwego wzmożenia hałasu i ruchu samochodów, a przez to zanieczyszczenia środowiska organ wyjaśnił, że te okoliczności były badane w postępowaniu. Uzyskano opinie i uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisami odrębnymi. Celem pełnego zbadania sprawy zebrano dodatkowy materiał dowodowy w postaci opinii w zakresie obsługi komunikacyjnej, ochrony zieleni, ochrony przyrody. Materiał ten został uwzględniony w treści warunków zabudowy. Podał również, że inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odniesieniu do żądania przeprowadzenia rozprawy oraz oględzin (wizji w lokalnej), organ wskazał, że nie ma przepisu, który nakazywałby przeprowadzenie rozprawy oraz oględzin w terenie w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oceniając zasadność przeprowadzenia tych czynności w kontekście art. 89 kpa organ stwierdził, że nie zachodzą określone w nim przesłanki.

Wreszcie organ stwierdził, że strony postępowania miały zapewniony udział w postępowaniu, jak również, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w związku toczącym się postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w innej sprawie, która dotyczy terenu planowanej inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami : K.B. i U.B.M.W. i J.W. , K.S. , M.M. , R.W. , J.O. , K.M. , E.K. , T.M. i J.M. , C.B. i J.B. i, W.I.Z. i R.Z. , B.C. , W.S. i E.K. .

K.B. i U.B. wskazali, że "działki sąsiednie" to działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, a nie działki objęte terenem którego dotyczy wniosek, w tym budynek "A" będący aktualnie w budowie. W związku z powyższym, warunki dotyczące wysokości budynków zostały określone błędnie, albowiem w obrębie obszaru otaczającego teren inwestycji, pośród ok. stu budynków jedynie dwa mają więcej niż 5 kondygnacji i są to budynki mieszkalne dziewięciopiętrowe z lat 70-tych, położone znacznej odległości od terenu inwestycji. Taki stan rzeczy spowoduje naruszenie ładu przestrzennego. Zakwestionowali również prawidłowość ustalenia szerokości elewacji frontowej od ulicy [...] wskazując, że uciążliwości wynikające z nadmiernej gęstości zabudowy przemawiaj a zaznaniem, że decyzja została wydana z naruszaniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się opisali także niedogodności jakie, wiążą się ze zrealizowanym już przez inwestora budynkiem "A". Nadto podnieśli, że decyzja nie określa sposobu zaopatrzenia budynków mieszkalnych w energię cieplną i energię elektryczną, a właściciele nieruchomości sąsiednich nie wyrazili zgody na przeprowadzenie przez swoje nieruchomości ciągów instalacyjnych. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących się organ nie wyjaśnił faktu, że na terenie objętym wnioskiem realizowany jest już budynek objęty inną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i pozwoleniem na budowę, a także drugi budynek co skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sprawy zakończonej ww. decyzjami. Na koniec zarzucili, że zapisy decyzji są niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Dotyczy to zwłaszcza posługiwania się oznaczeniami budynków "A" i "D" bez wyjaśnienia których obiektów dotyczą wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 33 % oraz powierzchni biologicznie czynnej na 30% i niesprecyzowania jak zostały one wyliczone. Na koniec zarzucili także, że decyzja została wydana z naruszaniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ nie przeprowadził rozprawy i oględzin terenu, a także wydał decyzję przed rozpoznaniem zażaleń stron na odmowę zawieszenie postępowania.

M.W. i J.W . podnieśli te same argumenty odnośnie nieprawidłowości w ustaleniu wysokości górnej krawędzi attyki elewacji frontowej, braku określenia sposobu zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną inwestycji, wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki, na której realizowana jest inwestycja w oparciu o inną decyzję, oraz niewyjaśnienie w odniesieniu do jakich obiektów używa się symboli budynek "A" i "D". Nadto wskazali, że w poprzednich postępowaniach dotyczących terenu inwestycji zostali pominięci mieszkańcy budynku przy ul. [...].

K.S. podniósł, że w załączniku nr 1 decyzji str. 4 pkt f podano, że wjazd z ul.[...] należy połączyć z istniejącym wjazdem bramowym do zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej po stronie północnej; przebudowa należy objąć oba wjazdy. Zdaniem odwołującego się taki zapis narusza prawo własności do obiektów i przyległych działek należących do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...], których jest współwłaścicielem. Nie wyrażał zgody na połączenie wjazdu z [...]. Ponadto w decyzji ustalono warunki zabudowy dotyczące budowy trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, podczas gdy na załączonej do decyzji mapie ewidencji gruntów i budynków przewidziana jest budowa czterech obiektów nie licząc budynku już wybudowanego. Wskazał, że budynki są za duże i za wysokie w stosunku do budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Ich wybudowanie nie tylko zaciemni budynki w bliskim sąsiedztwie, ale także zaburzy harmonię architektury w okolicy. Podkreślił, że inwestor realizuje już drugi budynek jako samowolę budowlaną.

M.M. podniosła, że inwestycja spowoduje nadmierne zacienienie okolicznych budynków, stąd konieczne jest ustalenie na nowo gabarytów projektowanych budynków, ich wysokości i wzajemnej odległości w odniesieniu do istniejących budynków. Zdaniem odwołującej się zburzony zostanie ład przestrzenny, a nadmierne zagęszczenie zabudowy skutkować będzie pogorszeniem się warunków życia w tej okolicy. Zawnioskowała, aby od strony ul. []...] uliczki wewnętrzne miały ślepe zakończenia co przeciwdziałać będzie nadmiernemu ruchowi samochodów i emisji spalin. Domagała się również, by "[...]" zadbała o zaopatrzenie budynków w energię cieplną na cywilizowanych zasadach, gdyż ogrzewanie ogromnego obiektu przez kontenerową kotłownię olejową powoduje wypuszczanie spalin wprost do ich okien.

R.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji określono w sposób niezgodny z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - gdyż nie wzięto pod uwagę innej zabudowy na działkach sąsiednich. Poza wymienionym w decyzji "sześciokondygnacyjnym budynkiem realizowanym na wnioskowym terenie" brak w bliższym i dalszym sąsiedztwie istniejących obiektów tak wysokich. Są natomiast budynki jedno - lub najwyżej pięciokondygnacyjne. Nie zastosowano zapisu z § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia tj. nie ustalono średniej wysokość] występującej na obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującego się dopuszczenie w wysokości wnioskowanej zabudowy do 20 m, a nawet do 25 m w nawiązaniu do realizowanego i objętego tą decyzją, a nie istniejącego, w dodatku pojedynczego obiektu, stanowi ewidentne naruszenie obowiązującego prawa. Nadto w pkt. 4a załącznika nr 1 zapisano, że planowane jest przyłączenie wnioskowanej inwestycji do miejskiej sieci c.o. Aktualnie brak jest możliwości podłączenia obiektów planowanych na wnioskowanym terenie do miejskiej sieci ciepłowniczej. Zrealizowany przez [...] w pierwszym etapie zespół mieszkaniowy, pomimo starań, nie jest zasilany z miejskiej sieci, a z lokalnej kotłowni olejowej. Skutki użytkowania takiej kotłowni są bardzo uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich posesji. Lakonicznie opisana w decyzji kwestia zaopatrzenia dostawy ciepła spowoduje postawienie przez inwestora kolejnej zatruwającej środowisko kotłowni olejowej.

J.O. wskazała, że na terenie inwestycji został już wybudowany jeden budynek i w dalszym ciągu trwają prace budowlane. Ponownie podniesiony został zarzut ocieplania wybudowanego już budynku za pomocą kotłowni z niskim kominem, który powoduje zanieczyszczenie środowiska i uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich budynków. Podkreśliła, że zarówno w poprzednim postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak i obecnie uwagi i zastrzeżenia stron nie zostały przez organ rozpatrzone. Odwołująca domagała się takiego ustalenia wewnętrznej komunikacji, aby ul. [...] nie zostały połączone drogą wewnętrzną, zaprojektowania terenów zielonych w wydzielonej strefie między budynkami "A" i "B", zlikwidowania kontenera grzewczego w istniejącym budynku i dostawy energii cieplnej do nowych budynków, skutecznego zabezpieczenia akustycznego zastosowanego również na budynkach przy ul. [...], zmniejszenia gabarytów projektowanych budynków. Wskazała również na prowadzone aktualnie bez pozwolenia na budowę prace budowlane.

K.M. poniósł, że mieszka na parterze i realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie zacienieniem jego lokalu i obniżeniem jego komfortu.

E.K. wskazała, że niepokój budzi realizacja wysokiej zabudowy mieszkaniowej ograniczającej dopływ światła do południowej elewacji budynku, gabaryty projektowanych budynków, intensywność zabudowy oraz brak zieleni.

T.M. i J.M. oraz C.B. i J.B. podnieśli, że organ nie uwzględnił istniejącej linii zabudowy. Nadto brak przedstawienia na załączniku nr 2 lokalizacji projektowanych i zrealizowanego budynku "B" nie pozwala na ustosunkowanie się do prawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Zdaniem odwołujących się błędnie określono wysokość nowych budynków, dostosowując je do wysokości oprotestowanego, obecnie realizowanego budynku "A". W związku z tym domagali się obniżenia ich wysokości. Wskazali również, iż realizowana obecnie inwestycja spowodowała podwyższenie terenu wokół budynku i zmianę spływu wód opadowych i zażądali aby przy tej inwestycji wysokość terenu pozostała bez zmian. C.B. i J.B. dodatkowo podnieśli, że do chwili wniesienia odwołania nie odebrali decyzji "w sposób formalny".

W. I.-Z. i R.Z. podkreślili, że mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja jest już realizowana. Domagali się braku połączenia drogą wewnętrzną ul. [...], stworzenia strefy zieleni między budynkiem "A" i "B", objęcia decyzją zaopatrzenia w energie cieplną, zabezpieczenia akustycznego mieszkań przy ul. [...] ustalenie gabarytów budynków w taki sposób, aby nie zacieniały dostępu do światła dziennego.

B.C. podniosła, że projektowane budynki są zbyt duże i wysokie co powoduje ograniczenia w dostępie do światła dziennego sąsiednich budynków. Wyraziła swoje obawy związane ze zwiększonym ruchem pojazdów i zanieczyszczeniem powietrza oraz hałasu, co wpłynie na pogorszenie się jakości

życia mieszkańców i spadek wartości mieszkań.

W.S. wyraził swój sprzeciw wobec inwestycji wskazując, że obniży ona komfort mieszkania w zakupionym przez niego lokalu.

E.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy na nowo. Wskazała, że dokonując zakupu mieszkania przy ul. [...] kierowała się ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, w którym wskazano, że na tym terenie obowiązuje zabudowa jednorodzinna. Utrata mocy planu miejscowego nie może skutkować - zdaniem skarżącej - tak drastyczną zmianą zagospodarowania działek. Wskazała, że gabaryty projektowanych budynków ograniczają dostęp do światła dziennego. Ponadto zwiększony ruch drogowy spowoduje uciążliwości w postaci zwiększonego hałasu i zanieczyszczenia. Powyższe skutkować będzie obniżeniem wartości zakupionego mieszkania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , "po rozpatrzeniu odwołań B.C. W.S. E.K. W.I.-Z. R.Z. E.K. T i J., M. , C i J.B. K.M. J.O. R.W. M.M. M. i J.W. , oraz K.S. ", na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja organu l instancji została opracowana przez osobę posiadającą wymagane ustawą wymagania, warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały łącznie spełnione, decyzja spełnia wymagania zawarte w art. 54 w związku z art. 64.

Organ odwołał się do treści art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że wszystkie elementy, których ustalenie konieczne jest w toku prowadzonego postępowania, by w konsekwencji dokonać ich określenia w wydanej decyzji o warunkach zabudowy - istnieją. Co za tym idzie, spełniony w sprawie jest wymóg, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto przedmiotowa decyzja oprócz przedstawionego wyżej problemu warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawiera także wyjaśnienia w zakresie realizacji warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu. Omawia też sposób realizacji warunków w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz komunikacji.

Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących samowoli budowlanej na terenie objętym decyzją Kolegium wyjaśniło, iż organem właściwym do rozpatrywania tej sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W przedmiocie włączenia do akt sprawy akt postępowań dotyczących poprzedniego etapu Kolegium wskazało, iż przedmiotowa sprawa jest odrębnym i niezależnym od pozostałych postępowaniem administracyjnym, w związku z czym nie ma konieczności włączania jako dowodu akt innych postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Zdaniem Kolegium warunki zaopatrzenia w media zostały wystarczająco określone w decyzji.

W kwestii podwyższenia terenu i zalewania działek sąsiednich organ odwoławczy wskazał, iż nie może to być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Problematykę tę reguluje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 r., nr 115 póz. 1229 ze zm).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli U.B. i K.B. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów: art. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ustawy w zw. z art. 106 kpa; § 4-7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7-12, art. 77, art. 106 oraz art. 107 w zw. z art. 140 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podnieśli, że nie zostali ujęci w decyzji jako strony postępowania, jak również mimo wniesionego odwołania nie zostali wymienieni w decyzji Kolegium jako odwołujący się, mimo, że środek zaskarżenia został przez nich wniesiony w terminie. Powyższy fakt skutkował tym, że podniesione przez nich zarzuty nie zostały rozpatrzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że pominięcie skarżących przy wpisywaniu w zaskarżonej decyzji osób odwołujących się było wynikiem zwykłej omyłki pisarskiej i nie wpłynęło to na fakt rozpatrzenia przez Kolegium wszystkich zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zarzuty skargi są częściowo uzasadnione.

W pierwszej kolejności rację należy przyznać skarżącym co do tego, że ich odwołanie nie zostało rozpatrzone. Wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę nie sposób przyjąć, że pominięcie w decyzji z dnia 11 stycznia 2005 r. danych skarżących było li tylko wynikiem oczywistej omyłki. Kolegium bowiem nie odniosło się do zindywidualizowanych zarzutów poszczególnych odwołań, a w uzasadnieniu jego decyzji nie można doszukać się nawiązań do odwołania U. i K.B. . Nierozpoznanie odwołania w opisanej sytuacji jest równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu odwoławczym, a to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę wznowieniową.

Powyższe uchybienie nie jest jedyną wadą zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej granicach, w tym ustosunkowanie się do zarzutów stron. Decyzja aprobująca decyzję pierwszoinstancyjną, wydana w wyniku rozpoznania odwołań, winna przekonywać o braku zasadności zarzutów przez odniesienie się do konkretów sprawy i wyjaśnienie znaczenia zastosowanych przepisów prawa. Ogólnikowe wskazanie, że wbrew zarzutom odwołań, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wymogu tego nie spełnia i narusza przepisy art. 107 § 3, oraz art. 8 i 9 kpa. Nie chodzi przy tym tylko o to, że motywy rozstrzygnięcia nie są należycie ujawniane, ale przede wszystkim o to, czy organ rozstrzygnięcie to podjął na tle należycie wyjaśnionych okoliczności sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium Odwoławcze tylko do części zarzutów odwołań odniosło się w wystarczającym zakresie. I tak słusznie Kolegium stwierdziło, że sprawa ewentualnej samowoli budowlanej inwestora, kwestia zagrożenia zacienienia lokali w domach nr [...], oraz ewentualne problemy z podwyższeniem terenu i zalewaniem działek nie należą do jego kompetencji, a także że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od przewidywanej zmiany wartości nieruchomości sąsiednich. Tak jak stwierdził to organ, każdy, w granicach ustaw, ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w tym także do wprowadzenia zgodnych z prawem rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Słusznie też stwierdził organ, że co do zasady w sprawie spełnione zostały wymagania określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy. Z analizy bowiem bezspornie wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, oraz że teren ma dostęp do drogi publicznej.

Już jednak dalsze zarzuty organ odwoławczy skwitował ogólną uwagą, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Tymczasem powtarzające się uwagi stron na temat zbyt wielkiego gabarytu zamierzonej inwestycji, zbyt gęstej zabudowy, braku zabezpieczenia dostawy ciepła wymagały szczegółowego wyjaśnienia, zwłaszcza w świetle materiału zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.)). Dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, że sporządzenie tej analizy zasadnie powierza się osobom legitymującym się wiedzą specjalną.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten poddał analizę ocenie, nie uczynił tego także tego organ odwoławczy. Stwierdzić zaś należy, że ocena ta nie została opracowana w sposób pozwalający – bez uzupełnień – na wydanie na jej podstawie decyzji.

Po pierwsze zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Co do zasady więc wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, w szczególności wówczas, kiedy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – obszar ten nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest "wydłużony" w jednym kierunku. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił, a Kolegium uchybienia tego nie dostrzegło.

Po wtóre wskazać trzeba, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/05). Tymczasem w części wstępnej analizy wymieniono tylko te działki, które stanowią najbliższe otoczenie terenu inwestycji, w ogóle zaś nie wymieniono numerów działek, które uwzględniono w charakterystyce terenu i opisie jego funkcji, a przede wszystkim tych, które uwzględniono przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy. W części opisującej zaś gabaryt zabudowy "w obszarze analizowanym" wymieniono obiekty znajdujące się poza tym obszarem (np. Akademia Pedagogiczna, 11- kondygnacyjne domy mieszkalne).

Lektura przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest matematyczne obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. Każdy z wymaganych parametrów musi zaś wynikać jednoznacznie z dokładnej analizy odnoszącej się do konkretnych działek.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1 ). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Organ I instancji ustalił ten wskaźnik na podstawie § 5 ust. 1 nie dostrzegając, że w analizie nie zawarto matematycznego wyliczenia średniej z obszaru, a jedynie podano, bez odniesienia się do konkretnych działek, że w obszarze "wskaźnik jest zróżnicowany i wynosi od 22% do 43 %".

Podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Przeprowadzona w sprawie analiza nie zawiera wyliczenia średniej dla obszaru, a jedynie, bez odniesienia się do konkretnych działek podaje, że w obszarze wskaźnik ten kształtuje się "między 9,5m. a 31 m". Analiza nie zawiera więc dostatecznych danych pozwalających na uznanie, że przyjęta przez organ wartość wskaźnika jest prawidłowa. Nie została należycie wyliczona średnia, ani nie przedstawiono podstawy do zastosowania wyjątku. W tych warunkach ustalenie przez organ wartości tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia nie miało oparcia w analizie, a błędu tego Kolegium nie dostrzegło.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie wysokość tę ustalono zaś, powołując się zresztą na przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie krawędzi budynku, który jeszcze nie istnieje, a co więcej znajduje się w zakreślonym przez inwestora terenie inwestycji, a nie na działce sąsiedniej. Dopuszczono też "lokalne podniesienie", choć w analizie uzasadnienia dla takowego nie ma. W analizie zresztą podano jedynie ogólne dane dotyczące wysokości krawędzi na działkach po północnej stronie terenu inwestycji i wysokość budynku realizowanego, ale nie skonkretyzowano wyniku analizy: jaka powinna być i dlaczego wysokość planowanych obiektów.

Zwrócić należy też uwagę, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus poza określonymi przepisami granicami. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający taką ich zmianę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1485/05). Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, podobnie jak szerokość elewacji frontowej jako parametry decydujące o gabarycie nowej zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488) ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Określenia szerokości "od ok. 31 m do ok. 21 m, wysokości "od ok. 20 m do ok. 25 m" wprowadzają czynnik niepewności i niedostatecznie zakreślają granice dozwolonej swobody inwestora.

Wobec takiej treści analizy i opartego na niej rozstrzygnięcia organu I instancji, zwłaszcza w kontekście zarzutów stron dotyczących gabarytów planowanych obiektów obowiązkiem organu odwoławczego było szczegółowe zbadanie sprawy i ewentualne uzupełnienie materiału pod kątem przyjętych przez organ wskaźników zabudowy. W ramach tego badania należało także wyjaśnić dopuszczalność przyjęcia do porównań obiektu, który pozostawał jeszcze w budowie i który znajdował się na terenie inwestycji, a nie na działce "sąsiedniej".

Zgodnie z art. ust. 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jest to jeden z warunków koniecznych i dlatego jego spełnienie musi być w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wykazane. W załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji codo zaopatrzenia w energię elektryczną podano, że "przyłączenie do sieci dystrybucyjnej jest możliwe na warunkach określonych przez dysponenta sieci, oraz że budowa stacji transformatorowej i sieci energetycznej nie jest objęta niniejszą decyzją". Co do zaopatrzenia w ciepło podano, że "przyłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej jest możliwe na warunkach określonych przez dysponenta sieci, oraz że budowa sieci cieplnej nie jest objęta niniejszą decyzją".

Organ odwoławczy, w nawiązaniu do podnoszonych w odwołaniach zarzutów dotyczących mediów stwierdził jedynie, że ustalone przez organ I instancji w tym zakresie warunki są wystarczające. Nie podjął przy tym próby wyjaśnienia, czy cytowane zapisy oznaczają, że sieci istnieją i można się do nich podłączyć, czy też sieci są projektowane. Takie wątpliwości zaś rodzą się nie tylko w związku z użytymi w decyzji sformułowaniami, ale także w związku z pochodzącymi od stron informacjami, że zrealizowany już przez inwestora budynek nie mógł być do sieci grzewczej podłączony, a ponadto w związku z niejednoznaczną treścią pism dostawców mediów : [...] z dnia 4 czerwca 2003 r. i Zakładu Energetycznego [...]z dnia 11 czerwca 2003 r.

Opisane powyżej uchybienia prowadzić muszą do uchylenia zaskarżonej decyzji. W istocie bowiem organ odwoławczy generalnie uchylił się od dokładnego zbadania sprawy, a niedostatecznie wyjaśnione kwestie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organ rozważy możliwość wyjaśnienia wskazanych problemów we własnym zakresie i w zależności od tej analizy podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.