Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1640/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 2, art. 34 ust. 1 pkt 3 i 7, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżących M.G. i J.G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 lipca 2012 r., doprecyzowanym pismem z 5 października 2012 r., M. G. i J. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Zarządu [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu.

W § 1 zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy orzekł, że z wykazu nr [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] lutego 1997 r. wykreśla się lokal oznaczony nr [...] przy ul. [...].

Uchwała ta podjęta została w następującym stanie sprawy.

Lokal mieszkalny nr [...] przy u. [...] w W., składający się z czterech pokoi i kuchni (o pow. użytkowej 127,94 m2) jest współwynajmowany przez T. B., M. G. i J. G. Uprawnienia ww. do zajmowanego lokalu - których źródłem były zróżnicowane zdarzenia prawne – określiły ostatecznie umowy najmu, zawarte w dniach [...] lipca 2004 r. i [...] października 2004 r. T. B. była w przeszłości najemcą jednego pokoju w tym lokalu z prawem używalności pomieszczeń wspólnych, na podstawie nakazu z 1951 r. Natomiast w najem pozostałych 3 pokoi wstąpiła na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) M. i J. małż. G. w najem 3 pokoi (z używalnością części wspólnych) wstąpili na podstawie art. 30 ust. 1 tej ustawy.

T. B. wraz z mężem J. B. (obecnie nieżyjącym) oraz M. i J. małż. G. 15 listopada 2004 r. złożyli wniosek (ankietę) o wykup przedmiotowego lokalu.

W dniu 8 lutego 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął kwestionowaną przez skarżących uchwałę o skreśleniu tego lokalu z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. W uzasadnieniu do uchwały organ stwierdził, że ww. lokal został przeznaczony do sprzedaży, kiedy sytuacja mieszkaniowa miasta i wynikająca z niej polityka była inna. Wskazał także, że możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowym, przewidziana w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", mimo braku konkretnych ustawowych zastrzeżeń w tej mierze, winna być w każdym przypadku poprzedzona szczegółową analizą w ramach zasad racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, w tym pod kątem skutków trwałej utraty własności danego lokalu. Następnie organ podkreślił, że mając na uwadze ilość osób oczekujących na najem, w tym o średniej powierzchni, do sprzedaży tego typu lokali należy podchodzić z dużą starannością. Powołał się również na wytyczne Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], adresowanym do burmistrzów dzielnic wskazujące, że sprzedaż lokali ma być efektem przemyślanej uporządkowanej koncepcji gospodarowania nieruchomościami, a nie jedynie rezultatem chaotycznych decyzji podejmowanych ze względu na oczekiwanie najemców.

W tym stanie rzeczy pismem z 16 maja 2012 r. M. i J. G. wezwali Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] lutego 2012 r.

Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odrzucił to wezwanie, podnosząc, że sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 u.g.n. nie podlegają trybowi postępowania administracyjnego.

W skardze na uchwałę z [...] lutego 2012 r. skarżący zarzucili jej naruszenie: art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w zakresie naruszenia ich praw, jako najemców lokalu nr [...] przy ul. [...]; art. 34 ust. 7 u.g.n. w zakresie pozbawienia ich jako najemców prawa pierwokupu lokalu; art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. co do przetargowej formy zbycia przedmiotowej nieruchomości; art. 68 ust. 1 pkt 2 i art. 73 u.g.n. oraz § 10 uchwały nr [...]Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w zakresie nieudzielenia bonifikaty najemcy ubiegającemu się o nabycie lokalu; a ponadto art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP w zakresie naruszenia ogólnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni

o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ podniósł, że sprzedaż majątku trwałego stanowiącego własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium a nie imperium i powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12, które zdaniem organu wydane zostało w analogicznej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Na wstępie wyjaśnić należy, ze Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do braku kognicji sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących uchwał podejmowanych w przedmiocie wykreślenia lokalu mieszkalnego należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy, wbrew temu co twierdzi organ, do spraw z zakresu administracji publicznej. Zważyć bowiem należy, że podejmowanie decyzji o tym czy określona nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się jej wyzbyć, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi gminną własność podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, stanowiąc, że jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To zaś prowadzić musi do wniosku, że skarga na uchwałę podejmowaną w przedmiocie wykreślenia określonego lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie tej skargi odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11, Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały o innym zakresie przedmiotowym (odmowy sprzedaży lokalu, a nie jego przeznaczenia do zbycia bądź wyłączenia z tego przeznaczenia), a więc wydanej w oparciu o innym stan faktyczny i prawny sprawy. Zatem powoływanie się na to orzeczenie, jako wydane w identycznym stanie faktyczno- prawnym, jest nieuprawnione.

W niniejszej sprawie spełnione zostały przy tym wszystkie pozostałe przesłanki, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkujące dopuszczalność skargi. Kwestionowana uchwała bowiem narusza interes prawny skarżących jako najemców lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, wynikający z ustanowionego w art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 u.g.n. prawa pierwszeństwa, które było już przewidziane w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), w oparciu o które to przepisy została wydana uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży (mieszczących się m.in. w budynku przy ul. [...]) wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Skarga poprzedzona została także wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został termin do jej wniesienia.

Przechodząc zatem do oceny legalności kwestionowanej uchwały przede wszystkim zauważyć należy, że o zgodności z prawem określonego aktu z zakresu administracji publicznej decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, ale również dochowanie procedury przy jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, mającej charakter normy konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Procedura podejmowania decyzji o przeznaczeniu określonego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały uregulowana była w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akcie prawa miejscowego - uchwale Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dz.Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przepisy ww. aktów normatywnych wprawdzie nie zawierają unormowania wskazującego expressis verbis tryb w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego może zmienić swoją pierwotną decyzję o zamiarze zbycia lokalu, jednakże nie oznacza to, że takiej możliwości jest on w ogóle pozbawiony, ale również nie oznacza, że w tym zakresie może działać w sposób dowolny. W działaniu organów administracji publicznej nie znajduje wszak zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. W tej sytuacji podstawą prawną do zmiany decyzji o przeznaczeniu lokali mieszkalnych do sprzedaży, określającą jednocześnie tryb jej dokonywania, są przepisy regulujące proces decydowania o przeznaczeniu do sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to przede wszystkim konieczność zachowania procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r.

W ust. 1 zd. pierwsze § 7 ww. uchwały Rady W., ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej. Wymóg ten uważa się za spełniony, w myśl zd. drugiego tego przepisu, w przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku zarządu dzielnicy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi o obowiązku poinformowania Prezydenta W. przez zarządy dzielnicy o sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości ww. wykazu. W myśl z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że zarząd dzielnicy sporządzając wykaz lokali przeznaczonych do zbycia zobowiązany jest uzyskać w tym przedmiocie opinię rady dzielnicy, a ponadto wykaz taki winien on w odpowiedniej formie opublikować. Te same zasady winny zatem być zachowane przy dokonywaniu zmiany uprzednio sporządzonych i opublikowanych wykazów. Nie do zaakceptowania jest bowiem w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów - wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Dla oceny skutków naruszenia wymogu uzyskania przez organ orzekający samorządu terytorialnego opinii innego organu jednostki samorządowej, w toku procedowania oznaczonej sprawy, odwołać się należy do konsekwencji jakie na gruncie procedury administracyjnej wiąże z takim uchybieniem kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jest to więc niewątpliwie kwalifikowana (a tym samym istotna) wada prawna postępowania administracyjnego. Prowadzi ona wszak do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tak też należy kwalifikować taką wadę w procesie wydawania aktu (uchwały) z zakresu administracji publicznej, w procedurze uregulowanej ustawą samorządową i aktami prawa miejscowego, mimo że do tego typu aktów nie mają wprost zastosowania przepisy kodeksu.

Nie może być także akceptowana sytuacja, w której określony akt władzy publicznej podlega promulgacji, w ściśle określonej przepisami prawa formie i trybie, natomiast jego zmiana dokonywana już jest bez podania tego faktu do publicznej wiadomości. Taki stan rzeczy bowiem mógłby powodować brak pewności prawnej, spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży (a więc zamiaru uszczuplenia o ten lokal gminnych zasobów mieszkaniowych), mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony, a więc gmina może w nim nadal realizować swoje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (w sposób nietrwały).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przekazanych do sądu akt, nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady Dzielnicy [...] o zasadności wykreślenia lokalu nr [...] przy ul. [...] z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do zbycia, na podstawie uchwały z dnia [...] października 1997 r. nr [...]. Takiej opinii, ani wniosku o wyrażenie opinii akta te bowiem nie zawierają. Przy czym nie sposób uznać, by wymóg ten został dopełniony na zasadach określonych w zd. drugim ust. 1 § 7 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., a więc jako konsekwencja braku odpowiedzi Rady Dzielnicy w terminie 14 dni od wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Zarząd. Wyklucza wszak taką możliwość zestawienie daty wystąpienia Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy [...] do Zarządu Dzielnicy o zmianę uchwały z 1997 r. ([...] lutego 2012 r.) oraz daty podjęcia kwestionowanej uchwały ([...] lutego 2012 r.).

Z akt nie wynika również by uchwała z [...] lutego 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu, czego wymaga dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 1 u.g.n.

Powyższe prowadzić musi do wniosku, że w toku procedowania przez Zarząd Dzielnicy [...] uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] października 1997 r. organ ten naruszył art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., a naruszenie unormowanej w tych przepisach procedury, poprzez jej niezastosowanie w procesie zmiany ww. uchwały, było na tyle istotne, że prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności podjętego w takich warunkach aktu. Oznacza bowiem w rzeczywistości działanie organu władzy publicznej poza obowiązującą go procedurą, co ze względu na ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, jest niedopuszczalne.

Stwierdzenie zaś ww. wady prawnej zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej uchwały, gdyż te podlegałyby ocenie w sytuacji, gdyby sama uchwała podjęta została w prawidłowo przeprowadzonej procedurze uchwałodawczej. Skoro zaś doszło do istotnego jej naruszenia, to odnoszenie się obecnie merytorycznie do podjętej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu uchwały i ocena zasadności zmiany przez Zarząd uchwały z 1997 r. o zakwalifikowaniu przedmiotowego lokalu do sprzedaży, byłoby przedwczesne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.