Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 37/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi D. Ł. i B. Ł. na przewlekłość w postępowaniu prowadzonym na wniosek przez Wojewodę P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SAB/Bk 37/12

UZASADNIENIE

Decyzją z [...].03.2009 r. znak [...] Starosta B. udzielił Burmistrzowi Ł. pozwolenia na przebudowę drogi gminnej nr 106575B w Ł. S., na odcinku od drogi powiatowej nr 1525B do drogi powiatowej nr 2347B, na kilkunastu działkach szczegółowo wymienionych w decyzji.

Wobec powyższej decyzji toczyły się nadzwyczajne postępowania administracyjne: o wznowienie oraz o stwierdzenie jej nieważności. Postępowania nieważnościowe miały następujący przebieg:

- na skutek wniosku D. i B. Ł. z 27.04.2009 r. Wojewoda P. wydał w dniu [...].06.2009 r. decyzję znak [...] odmawiającą wskazanym podmiotom wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodząc, że nie wykazali swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę, jak wymaga tego art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a w konsekwencji nie posiadali przymiotu strony. Nie mogą więc skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tego pozwolenia. Rozstrzygnięcie Wojewody nie zostało zaskarżone;

- pismem z 11.01.2010 r. D. i B. Ł. powtórnie wnieśli o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. Wywodzili, że przedmiotowe pozwolenie zostało skierowane do osób nieżyjących w dniu jego wydania (M. L. i E. Ł.), stąd było dotknięte kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.

Powołując się na powyższy wniosek Wojewoda P. zawiadomieniem z 23.02.2010 r. wszczął – zaznaczając jednocześnie, że z urzędu - postępowanie oznaczone jako [...] o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. Wskazał, że postępowanie to obejmuje pozwolenie "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania w stosunku do właścicieli działek o numerze ewidencyjnym [...]" (k. 41 akt administracyjnych).

W tym postępowaniu Wojewoda wydał w dniu [...].04.2010 r. decyzję, którą nie stwierdził nieważności pozwolenia na budowę. Została ona uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].07.2010 r. ze wskazaniem, że w postępowaniu nie ustalono jednoznacznie, czy toczy się ono na wniosek czy z urzędu, nieprawidłowo określono jego przedmiot jako "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania", podczas gdy sprawa prowadzona na podstawie art. 156 k.p.a. ma za przedmiot zawsze całość kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Zdaniem GINB nie ustalono również prawidłowo kręgu stron postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z [...].03.2011 r. oznaczoną nowym numerem [...] (k. 201) ze wskazaniem, że dotyczy postępowania wszczętego z urzędu, Wojewoda P. po raz kolejny nie stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast pod pierwotną sygnaturą sprawy nieważnościowej tj. [...] wskazany organ wydał decyzję z [...].03.2011 r. (k. 192), którą odmówił wszczęcia postępowania na wniosek D. i B. Ł. z 11.01.2010 r. Wywodził, że wnioskodawcy nie powinni być stroną postępowania zakończonego rozstrzygnięciem Starosty B. nr 274 z [...].03.2009 r. o pozwoleniu na budowę, bowiem nie posiadali w nim interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazał również, że jeśli postępowanie zakończone pozwoleniem na budowę toczyło się z udziałem osób nieżyjących, to okoliczność ta może być rozważana jako przesłanka wznowienia postępowania.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji złożonego przez D. i B. Ł. – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji wskazując, że w jego ocenie działki wnioskodawców o numerach [...] i [...] graniczą bezpośrednio z przebudowywaną drogą gminną, zakres prac w ramach przebudowy może powodować ograniczenia w sytuowaniu obiektów na tych działkach, stąd ich właściciele powinni być uznani za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i nieważnościowego.

W postępowaniu ponownym, toczącym się po wydaniu powyższej decyzji kasacyjnej, prowadzonym na wniosek D. i B. Ł., Wojewoda P. wystosował do stron zawiadomienie, w tym także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z 28.06.2011 r., k. 242). Następnie powtórzył zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. oraz poinformował o przedłużeniu się postępowania i wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy na dzień 18.08.2011 r. (pismo z 15.07.2011 r., k. 283).

Decyzją z [...].08.2011 r. Wojewoda P. umorzył postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek wskazując, że wnioskodawcy tj. D. i B. Ł. nie posiadają przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę i w konsekwencji w sprawie nieważnościowej. Wskazał również, że okoliczność ewentualnego skierowania pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. do osób nieżyjących może być rozpoznawana wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia, jak również że nie zachodzą inne przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanego pozwolenia z art. 156 k.p.a.

Na skutek odwołania D. i B. Ł. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].10.2011 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. Wywiódł, że w jego ocenie wnioskodawcy i jednocześnie odwołujący się posiadają przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę i obecnie prowadzonego postępowania nieważnościowego wobec tego pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda powinien również ustalić czy osoby wskazane jako następcy prawni zmarłych stron postępowania są w stanie udokumentować to następstwo, bowiem w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego na tę okoliczność.

W po raz kolejny prowadzonym w I instancji postępowaniu Wojewoda P. wezwał osoby wskazane jako następcy prawni zmarłych M. L. i E. Ł. do udokumentowania następstwa (pisma z 08.11.2011 r., k. 443-445). Wystosował również wobec ustalonych stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 35 i 36 k.p.a. o przedłużeniu postępowania i wyznaczeniu terminu jego zakończenia na dzień 27.12.2011 r. (k. 455).

Następnie decyzją z [...].12.2011 r. (k. 511) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. nr [...] z [...].03.2009 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi. Argumentował, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, bowiem ich prawo własności nie zostanie naruszone czy uszczuplone realizacją przebudowy drogi oraz że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedstawił również stanowisko o braku podstaw do stwierdzania nieważności pozwolenia z uwagi na skierowanie go do osób nieżyjących w dniu jego wydania, skoro – jak wskazał – okoliczność ta może być podstawą wznowienia postępowania.

W dniu 14.11.2011 r. do Wojewody P. wpłynęło pismo D. i B. Ł. zatytułowane "Skarga", w którym wskazano jako podstawę jej wniesienia przepisy art. 227 i 229 k.p.a. Wywodzono, że Wojewoda P. prowadził postępowanie nieważnościowe pomijając wielokrotne wskazania GINB co do sposobu jego zakończenia oraz uchylając się od właściwego rozpoznania sprawy, co wywołało jej przewlekłość. Wskazano w niej również zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego) poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.) poprzez dowolną ocenę dowodów i błędne ustalenie kręgu stron postępowania.

Wojewoda P. ustosunkował się do powyższej skargi pismem z 12.12.2011 r. (k. 503), natomiast skarżący złożyli wniosek z 04.01.2012 r. wskazując, że skarga powinna zostać rozpoznana decyzją lub w trybie art. 238 k.p.a., co nie nastąpiło. Następnie złożyli pismo z 02.02.2012 r. zatytułowane "Odwołanie", w którym zakwestionowali sposób jej rozpatrzenia (k. 568). Przedmiotowe pismo zostało rozpoznane postanowieniem GINB z [...].03.2012 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że skarga z 14.11.2011 r. została rozpoznana w trybie Działu VIII k.p.a. jako tzw. skarga obywatelska na działanie organu. Przepisy tego Działu nie przewidują wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. Taka decyzja nie została wydana i nie było podstaw do wniesienia odwołania. Środek zaskarżenia złożony przez D. i B. Ł. był zatem niedopuszczalny.

D. i B. Ł. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.2009 r. Wskazali, że przewlekłość dotyczy postępowań Wojewody zakończonych decyzjami z: [...].03.2011 r. znak [...] niestwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę, z [...].03.2011 r. znak [...] niestwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę oraz z [...].08.2011 r. znak [...] umarzającej postępowanie nieważnościowe. W punktach 1 i 2 skargi wywiedziono, że działanie Wojewody P. dezorientowało strony. Nadto organ nagminnie nie uwzględniał wytycznych GINB, co od ponad roku uniemożliwia merytoryczne zakończenie postępowania oraz wbrew obowiązkowi nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W punkcie 3. skargi zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 35 i 36 k.p.a. poprzez długotrwałe i niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Zdaniem skarżących mimo tak długotrwale prowadzonego postępowania odmówiono im, wbrew prawu, przymiotu strony postępowania, mimo że posiadanie takiego przymiotu po ich stronie jest, w ich ocenie, oczywiste. Odmienne ustalenie organu stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 prawa budowlanego. Również wady nieważności zdaniem skarżących tkwią w niedostrzeżeniu prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę wobec osób nieżyjących, co ustalono niewątpliwie w trakcie postępowania. Końcowo wnieśli o zobowiązanie Wojewody P. do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi z [...].03.2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarga opisana wyżej została potraktowana jako wniesiona co do trzech postępowań nieważnościowych dotyczących decyzji z [...].03.2009 r. – dwóch wszczętych z urzędu (zarejestrowano skargi w tym przedmiocie jako II SAB/Bk 35/12 i II SAB/Bk 36/12) oraz postępowania wszczętego na wniosek (zarejestrowaną ją jako II SAB/Bk 37/12). Stwierdzając omyłkowe rozdzielenie skargi co do postępowań nieważnościowych wszczętych z urzędu na dwie sprawy – postanowieniem z 06.09.2012 r. wydanym na rozprawie tutejszy sąd na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 51 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą II SAB/Bk 35/12 (k. 109). Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek z 11.01.2010 r. została rozpoznana niniejszym wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 37/12, a więc zgodnie z jej pierwotną rejestracją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznana w sprawie niniejszej skarga D. i B. Ł. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.2009 r., wszczętego na wniosek skarżących z 11.01.2010 r., podlega oddaleniu.

Przede wszystkim sąd ocenił, że skarga spełnia warunek formalny z art. 52 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., bowiem została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Ta przesłanka w przypadku kwestionowania przewlekłości jest spełniona poprzez złożenie przez skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie składali pisma zatytułowanego wprost jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy. Wnieśli natomiast pismo z 10.11.2011 r. zatytułowane jako "Skarga wraz z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 227, 229 k.p.a.", w którego treści zarzucili Wojewodzie "uchylanie się od właściwego rozpoznania sprawy administracyjnej" oraz wskazali na "konieczność wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 52 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (k. 453 akt administracyjnych). Złożyli również "Odwołanie" od sposobu rozpatrzenia przez Wojewodę powyższej skargi, w którym powtórzyli zarzuty w niej zawarte dotyczące konieczności prowadzenia postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który to przepis traktuje o bezczynności i przewlekłości postępowania. Zdaniem składu orzekającego należy uznać, że powyższe pisma świadczą o zamiarze poddania kontroli przewlekłego, jak w nich stwierdzono, prowadzenia postępowania przez Wojewodę i co najmniej w tej części powinny zostać załatwione jako zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Poza tym pismo zatytułowane "Odwołanie" zostało skierowane do GINB, a więc organu wyższego stopnia wobec Wojewody w sprawach architektoniczno – budowlanych, co jest zgodne z wymaganiem art. 37 k.p.a. Jeśli więc potraktować wymienione pisma przynajmniej w części jako zażalenia, to już sam fakt ich złożenia świadczy o wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Powyższego wniosku nie zmienia sposób załatwienia zarówno "Skargi" z 10.11.2011 r., jak i "Odwołania" z 02.02.2012 r. tj. odpowiednio – pismem Wojewody z 12.12.2011 r. i postanowieniem GINB z [...].03.2012 r. Skład orzekający podziela bowiem tę linię orzecznictwa, zgodnie z którą złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie wszczyna ono odrębnego postępowania administracyjnego, a sposób jego załatwienia, który jest czynnością nadzorczą i nie wymaga formy decyzji czy postanowienia, nie może być skarżony do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2259/10, postanowienie NSA z 20.01.2011 r., I OSK 33/11, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Również zdaniem składu orzekającego sposób załatwienia przez organ wyższego stopnia przedmiotowego zażalenia nie ma wpływu na dopuszczalność późniejszego skarżenia przewlekłości postępowania. Dlatego też należało ocenić, że warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który w sprawie niniejszej sprowadzał się do obowiązku złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, wymagany przez art. 52 § 1 p.p.s.a., został spełniony.

Skład orzekający stwierdził natomiast brak podstaw do uznania, że Wojewoda P., prowadząc na wniosek postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r., czynił to w sposób przewlekły.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwala się pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Zdaniem sądu przewlekłość postępowania o wyżej scharakteryzowanych cechach w sprawie niniejszej nie miała miejsca, choć niewątpliwie działaniom obydwu organów administracji architektoniczno – budowlanej (I i II instancji) można zarzucić wiele nieprawidłowości. Jedynie na marginesie wskazać można prowadzenie po raz wtóry postępowania nieważnościowego dotyczącego tej samej decyzji z inicjatywy stron, których pierwszy wniosek został rozpoznany negatywnie decyzją Wojewody P. z [...].06.2009r. odmawiającą wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Zastrzeżenia budzi również dwutorowe prowadzenie postępowania nieważnościowego: z urzędu i na wniosek - co do tego samego spornego pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r., skoro – jak trafnie stwierdził GINB w decyzji z [...].07.2010 r. – "sprawa o nieważność na podstawie art. 156 k.p.a." obejmuje zawsze całość decyzji kontrolowanej i powinna być prowadzona jako jedno postępowanie. Niezależnie jednak od poprawności merytorycznej działania Wojewody, fakt złożenia dwóch skarg na przewlekłość, w dwóch postępowania, determinował ich oddzielne rozpoznanie.

Odnośnie przewlekłości zaskarżonej w sprawie niniejszej o sygnaturze II SAB/Bk 37/12, a dotyczącej postępowania nieważnościowego prowadzonego na wniosek stron, to wskazać należy następującą okoliczność. Między datą złożenia przez D. i B. Ł. powtórnego wniosku na podstawie art. 156 k.p.a., a datą wydania przez Wojewodę P. pierwszej decyzji rozpoznającej ten wniosek tj. między odpowiednio 13.01.2010 r. a [...].03.2011 r., faktycznie minął ponad rok. Zdaniem sądu z akt administracyjnych można wyczytać, że – mimo wpływu powyższego wniosku - zamiarem organu I instancji w tym czasie było prowadzenie postępowania nieważnościowego wyłącznie z urzędu "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania w stosunku do właścicieli działek o nr ewid. [...]". Świadczy o tym treść zawiadomienia z 23.02.2010 r. (k. 41). Wskazano w nim, iż "po rozpatrzeniu wniosku (...) zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Starosty B. dnia [...].03.2009 r.". Zgromadzono w nim materiał dowodowy (akta sprawy o pozwolenie na budowę, wypisy z ewidencji gruntów, k. 27, 38, 61), wykonano obowiązki informacyjne z art. 10 k.p.a. (k. 62), a następnie wydano decyzję kończącą to postępowanie, w której nie stwierdzono nieważności pozwolenia na budowę (k. 74, decyzja z [...].04.2010 r.). Postępowanie toczyło się pod numerem [...]. Jednoznaczne wskazywanie przez organ, że sprawie nadano bieg z urzędu można uznać za działanie uzasadnione, bowiem z uwagi na decyzję rozpoznającą pierwszy wniosek skarżących z [...].04.2009 r. (o odmowie wszczęcia) – brak było podstaw do nadania biegu kolejnemu wnioskowi z inicjatywy tych samych stron. Zwłaszcza że we wniosku z 11.01.2010 r. wprost wskazano, że jego autorom chodzi o nieprawidłowe przyznanie przymiotu stron osobom nieżyjącym, a więc o okoliczność niezwiązaną wprost z ich udziałem w postępowaniu (k. 26). Stąd ich wniosek należało potraktować jako impuls do wszczęcia postępowania z urzędu.

Problem powstał po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...].07.2010 r. (k. 101 ) uchylającej decyzję z [...].04.2010 r. i przekazującej sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania. Zdaniem GINB nie ustalono jednoznacznie, czy postępowanie oznaczone jako [...] toczy się z urzędu czy na wniosek (zdaniem sądu organ I instancji wprost wskazywał, że toczy się z urzędu), co według GINB należało sprecyzować jednocześnie ustalając również właściwy jego zakres. Z treści uzasadnienia GINB wynika, że zalecił on także prowadzenie postępowania pod kątem wszystkich wad wymienionych w art. 156 k.p.a., jak również że nie wykluczał możliwości prowadzenia tego postępowania na wniosek (wskazał możliwe sposoby jego zakończenia gdyby uznać, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony). Zauważyć w tym miejscu należy, że zwłaszcza ostatnie zalecenia mogły zdezorientować organ I instancji. W obrocie prawnym funkcjonowała bowiem decyzja z [...].06.2009 r. odmawiająca wszczęcia postępowania z inicjatywy skarżących Ł., co – jak już wyżej zauważono – uzasadniało prowadzenie obecnie postępowania wyłącznie z urzędu.

Jak wynika z analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę po wydaniu powyższej decyzji GINB – przez dłuższy czas wykonywał on czynności wyraźnie wskazując, że następują one w postępowaniu wszczętym z urzędu (vide przykładowo zawiadomienia i pisma procesowe na k. 107, 125, 137, 170, 172, 181). Natomiast nadal oznaczał to postępowanie jako prowadzone wobec pozwolenia na budowę "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania w stosunku do właścicieli działek o nr ewid. [...]". W takiej też sytuacji procesowej, częściowo spowodowanej nie w pełni trafnymi zaleceniami GINB, Wojewoda zdecydował o wydaniu decyzji z [...].03.2011 r. odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego prowadzonego również na wniosek.

Zdaniem sądu wydawanie ostatnio wskazanej decyzji było zbędne skoro doszło po decyzji GINB z [...].07.2010 r. do jednoznacznego określenia, że postępowanie toczyło się z urzędu. Należało je natomiast prowadzić co do wszystkich przesłanek z art. 156 k.p.a., a nie tylko w zakresie "części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania w stosunku do właścicieli działek nr [...]". Mając jednak na uwadze konstrukcję przyjętą przez organ I instancji – o konieczności wydania dwóch decyzji: w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem i z urzędu (niezależnie od jej merytorycznej poprawności niepodlegającej ocenie w niniejszym postępowaniu), którą to konstrukcję można uznać za powodowaną nadmierną i nieuzasadnioną ostrożnością procesową, częściowo wywołaną zaleceniami GINB – brak jest podstaw do uznania, że do dnia wydania decyzji z [...].03.2011 r. miała miejsce przewlekłość postępowania prowadzonego na wniosek. Takie postępowanie przed tą datą faktycznie się nie toczyło, bowiem analiza akt jednoznacznie dowodzi, że pierwszą podjętą w nim czynnością była przedmiotowa decyzja, gdyż wszystkie poprzednie oznaczano jako wykonywane w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Mając jednak na uwadze, że skarga złożona w sprawie niniejszej obejmuje również postępowanie nieważnościowe powadzone na wniosek z 11.01.2010 r. – to w zaistniałej sytuacji przewlekłość może być przedmiotem oceny wyłącznie po dacie [...].03.2011 r. Jak się bowiem okazało, GINB zaakceptował powyższą dwutorowość i rozpoznał odwołanie zarówno od decyzji z [...].03.2011 r., jak i od decyzji z [...].03.2011 r., uchylając w dniu [...].05.2011 r. tę ostatnią i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a tym samym akceptując prowadzenie postępowania nieważnościowego również na wniosek.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie widzi jednak podstaw do stwierdzania przewlekłości po dacie [...].05.2012 r. W postępowaniu wówczas prowadzonym czynności wykonywano w odstępach zaledwie miesiąca (28.06.2011 r. i 15.07.2011 r. – obydwa zawiadomienia w trybie art. 10 , 61 i 36 k.p.a.), a następnie wydano [...].08.2011 r. decyzję umarzającą postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem z 11.01.2010 r. Została ona ponownie uchylona przez GINB w dniu [...].10.2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po której to dacie podjęto działania mające na celu realizację zaleceń GINB, które to działania również następowały w krótkim odstępie czasowym (vide wezwanie do wykazania następstwa prawnego z 08.11.201 r., k. 443 – 445 oraz zawiadomienie w trybie art. 35, 36 k.p.a. z 21.11.2011 r., 455) oraz wprost zmierzały do wykonania przedmiotowych zaleceń. Nie były więc czynnościami pozornymi, zbędnymi z punktu widzenia Wojewody, skoro wynikały z treści uzasadnienia decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. W konsekwencji decyzją z [...].12.2011 r. Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Jeszcze raz należy podkreślić, że wszystkie czynności, które nastąpiły po wydaniu decyzji kasatoryjnej GINB z [...].05.2011 r., a również ich przebieg nie można uznać za nadmiernie i w sposób nieuzasadniony przedłużający postępowanie. W skardze nie wskazano żadnych argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie innego stanowiska.

Skarżący sformułowali również żądanie "spowodowania wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu", a także zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. Ustosunkowując się do tych zarzutów jeszcze raz powtórzyć należy, że kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie nieważnościowe, wszczęte z urzędu i obejmujące pozwolenie na budowę z [...].03.2009 r. "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania w stosunku do właścicieli działek nr ewid. [...]" zostało ostatecznie zakończone decyzją z [...].05.2011 r., którą skarżący w sprawie niniejszej mogli zaskarżyć do WSA w Warszawie. Jej merytoryczna poprawność, jak również legalność decyzji Wojewody P. z [...].03.2011 r. nie może być przedmiotem oceny w sprawie niniejszej ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego. W konsekwencji brak jest podstaw do rozważania merytorycznych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyżej wskazanych, bowiem ich zastosowanie nie było przedmiotem oceny w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.