Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3327/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D., G. D., J. D., K. D., R. D., S. D., W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 283/19 w sprawie ze skargi D. D., G. D., J. D., K. D., R. D., S. D., W. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 stycznia 2019 r. nr NWXIV.7581.3.54.2018 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 lipca 2019 r., II SA/Gl 283/19, oddalił skargę D. D., G. D., J. D., K. D., R. D., S. D., W. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z 23 stycznia 2019 r. nr NWXIV.7581.3.54.2018 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Mikołowskiego z 23 października 2018 r. znak: MNS.6821.2.10.2013.UK/UF w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] położone w T., objęte księgą wieczystą nr [...].

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie całości i uwzględnienie skargi, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) przez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Gliwicach, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeźenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji zaniechały w szczególności wyjaśnienia, czy na nieruchomości, co do których odmówiono skarżącym prawa do zwrotu, tj. na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] na pewno został zrealizowany cel wywłaszczenia (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

(b) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie, natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż zakończył badanie okoliczności sprawy w momencie ustalenia rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym na podstawie opracowania K. W. "[...]" oraz na podstawie planszy studialnej "Miasto [...]", co oznaczało potwierdzenie tezy organu lecz było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

(c) organ administracji publicznej bezpodstawne uznał, że wystarczającym doprecyzowaniem celu wywłaszczenia, jakim miała być realizacja narodowych planów gospodarczych, jest ustalenie, że na nieruchomości zrealizowany został teren przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego,

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez oba organy administracji, i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagali się tego skarżący (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi);

3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że pominięto fakt, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomościach, mimo że fakt ten wynika bezpośrednio z oznaczenia poszczególnych nieruchomości, m.in. w księdze wieczystej, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób odpowiednio wnikliwy, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia na działkach objętych niniejszym postępowaniem;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził NSA w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanom naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia ewentualnego uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia nie była w ogóle kontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to:

1. art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości to niemożliwy jest zwrot niewykorzystanej części, podczas gdy:

(a) z treści art. 137 ust. 2 u.g.n. nie wynika zakaz zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości, dopuszczalny jest zatem zwrot części nieruchomości wywłaszczonej jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia jedynie w części,

(b) wykładania art. 137 ust. 2 u.g.n. w sposób jasny wskazuje, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część,

(c) wykładania taka prowadzi do naruszenia prawa do zwrotu części wywłaszczonej, a niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym również prawa własności;

2. art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie kreują one po stronie skarżących roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia określony w decyzji z 23 stycznia 1956 r., podczas gdy:

(a) przedmiotowy stan faktyczny nie uprawniał do odmowy zwrotu nieruchomości, a w szczególności tych obszarów, które nie zostały wykorzystane w ogóle, gdyż nawet w takiej sytuacji na organie nadal spoczywał obowiązek zbadania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach,

(b) okoliczność, że na nieruchomości zrealizowana została inna inwestycja niż ta, która miała być celem wywłaszczenia, nie może stanowić przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż jedyną podstawą odmowy zwrotu jest realizacja celu wywłaszczenia,

(c) nawet w przypadku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i uznania, że konkretny cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, w każdym przypadku zwrotowi podlega jej niezagospodarowana zgodnie z tym celem pozostała jej część;

3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu ww. regulacji przy dokonywaniu subsumcji i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy (ewentualny) zwrot części nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia (a z całą pewnością cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na każdej z tych działek i na pełnym ich obszarze) jest niemożliwy pomimo, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach (w ciągu 7 lat nie rozpoczęto realizacji, a w ciągu 10 lat od wydania przedmiotowego orzeczenia celu nie zrealizowano), których upływ nakłada obowiązek zwrotu części niewykorzystanych nieruchomości, co doprowadziło WSA do naruszenia art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość należąca uprzednio do P. D. mimo jej braku wykorzystania (na pełnym obszarze) nie podlega zwrotowi;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności;

5. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 toku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/ 94 – Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece – dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

6. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.

Zarządzeniem z 26 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób, które Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest ocenić krytycznie, i nie chodzi w tym przypadku o kwestię ich zasadności, co retorycznej poprawności. Budowanie zarzutów powinno odbyć się w nawiązaniu do rzeczywistych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wówczas możliwe jest prowadzenie argumentacji względem stanu faktycznego i prawnego przyjętego przez Sąd I instancji, a w konsekwencji możliwa jest weryfikacja zasadności podnoszonych argumentów. Nie spełnia takiego warunku poprawności argumentacja, która bazuje na wyjściowych założeniach odmiennych, niż przyjęte w zaskarżonym wyroku, a taką właśnie wadą dotknięty jest szereg postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Należy też zwrócić uwagę, że obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji kontrolował decyzję dotyczącą odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji z 23 stycznia 1956. Sąd I instancji podzielił stawisko organów, że wywłaszczenie zostało dokonane w celu budowy osiedla mieszkaniowego w ramach budowy miasta T. Za prawidłowo wykazane uznał również, że cel ten został zrealizowany, albowiem teren został wykorzystany, zabudowa mieszkaniowa została zrealizowana wokół terenów zielonych i wypoczynkowych. Działki położone są między blokami, zajęte są pod infrastrukturę osiedla, do jakiej zaliczono park, zatoki postojowe, chodniki, dojścia do budynków mieszkalnych, plac zabaw, teren zielony z ławkami, oświetleniem, drzewami, skrzynkami energetycznymi, a zagospodarowanie to zostało zrealizowane przed 22 września 2004 r., wobec czego zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest zasadny. Sąd I instancji ocenił, że możliwości dowodowe w sprawie zostały wyczerpane, a skarżący nie zaoferowali konkurencyjnych dowodów.

Mając na uwadze stanowisko Sądu I instancji, zarzuty podniesione w skardze nie zostały adekwatnie postawione i nie opierają się na rzeczowych argumentach.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego. Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni postawiony pod adresem art. 137 ust. 2 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, aby Sąd I instancji przyjął, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Taka kwestia w sprawie nie zaistniała, wobec czego przepis ten w aspekcie tej zawartej w nim normy nie był przez Sąd I instancji analizowany i poddany czynnościom interpretacyjnym, a teza tak sformułowana jak przedstawia to skarga kasacyjna, nie została przez Sąd I instancji postawiona. Natomiast zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie.

Nie poddaje się rzeczowemu rozpoznaniu zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Zarzut błędnej wykładni musi odnosić się do czynności interpretacyjnych podjętych przez Sąd I instancji, powinien być zatem skierowany pod adresem zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych. Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni powinien określać naruszone dyrektywy interpretacyjne (I lub II stopnia), wskazywać jakie dyrektywy powinny być przez Sąd I instancji zastosowane, a w konsekwencji jaka norma prawna, odmienna od przyjętej przez Sąd I instancji, powinna być prawidłowo ustalona w procesie interpretacyjnym. Takiej argumentacji zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera, wobec czego nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Argumentacja zastosowana w skardze kasacyjnej wskazuje natomiast, że przedmiotem zarzutu jest raczej niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, albowiem skarżący stoją na stanowisku, że w okolicznościach sprawy nieruchomość w części nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, wobec czego zachodziła podstawa do jej zwrotu w tej części. Zastosowanie prawa materialnego jest kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może zatem być rozstrzygnięta po uprzedniej weryfikacji zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., warunkiem ich skuteczności jest wykazanie, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku kwestionowania ustaleń faktycznych konieczne zatem jest, aby wskazać, jakie dowody zostały pominięte i jakie okoliczności istotne dla sprawy z nich wynikają, albo też jakie dowody zostały wadliwie ocenione, na czym polega błąd w ustaleniach faktycznych, jaka powinna być prawidłowa ocena określonych dowodów. Zarzuty powinny być względnie konkretne, albowiem tylko wówczas jest możliwe dokonanie oceny, czy ewentualne wadliwości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka weryfikacja nie jest możliwa w oparciu o skargę kasacyjną.

Sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut, że organy zaniechały ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, postawiono zarzut, że w postępowaniu wyjaśniającym popełniły wiele błędów, że nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Zarzuty te nie zostały jednak w żadnej mierze skonkretyzowane. Nie wskazano na ani jeden dowód, który podważa ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego w ramach miasta T., a w zakresie objętym decyzją została zagospodarowana w sposób opisany przez Sąd I instancji. Fałszywa jest teza postawiona w skardze kasacyjnej, że organy, mimo nieustalenia celu wywłaszczenia, uznały, że został on zrealizowany. Ustalono zarówno cel wywłaszczenia, jak i ustalono stan faktyczny zagospodarowania działek. Cel wywłaszczenia został ustalony w oparciu o szereg dowodów opisanych w decyzjach, w skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden argument, który mógłby to ustalenie podważyć. Nie jest zatem prawdą, że cel wywłaszczenia ustalono wyłącznie na podstawie planszy studialnej "Miasto [...]" i opracowania z 1960 r., wskazano w decyzjach na uchwałę w sprawie rozbudowy miasta i plany generalny oraz ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta (dane dokumentów planistycznych odtworzono zaś na podstawie zapisów na oryginale rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta – Perspektywa 1980). Wskazano też na zezwolenie PKPG z 16 marca 1955 r. na nabycie gruntów pod budowę osiedla mieszkaniowego, obejmujące wywłaszczone tereny, oraz poprzedzające je wstępne zaświadczenie lokalizacyjne z 1954 r. wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego na osiedlu "B" i "C" wraz z mapami, które to dokumenty znajdują się aktach wywłaszczeniowych sprawy Sa.III/28-51/55. Natomiast ze względu na brak oryginalnego dokumentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą z 1955 r. oraz rysunku planu, ustaleń co do jego treści dokonano na podstawie opracowania projektanta generalnego miasta prof. K. W. pt. "[...]", które zostało opublikowane w roku 1960 i zawiera rysunki oraz dokumentację fotograficzną, w tym właśnie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych. Nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej, dlaczego opracowanie to, pochodzące z epoki i wykonane przez osobę kompetentną w przedmiotowej kwestii, nie zasługuje na wiarygodność, nie wykazano, że nie zawiera ono treści, na jakie powołano się w wydanych decyzjach. Natomiast zdjęcia lotnicze terenu z lat 1973, 1978 i 1981 potwierdziły, że stan faktyczny powstały na gruncie odpowiada zamierzeniom planistycznym, albowiem łączą je cechy wspólne wskazujące na realizacje zamierzeń planistycznych. Stan faktyczny z daty postępowania ustalono natomiast w oparciu o oględziny działek, skarżący nie dostarczyli żadnych materiałów, w tym zdjęć, które mogłyby wynik tych oględzin podważyć.

Nie jest przy tym wadą oparcie się na materiałach archiwalnych, skoro akt wywłaszczenia miał miejsce w roku 1956, to sięgnięcie do materiałów archiwalnych w celu określenia celu wywłaszczenia jest uzasadnione. Natomiast skoro decyzja o wywłaszczeniu celu tego wywłaszczenia nie precyzowała, to konieczna była jego rekonstrukcja w oparciu o wszelkie materiały, jakie mogły się przyczynić do jego ustalenia. Wskazane przez organy materiały dowodowe, w połączeniu z podmiotem, na wniosek którego wywłaszczenia dokonano potwierdzają, że celem tym była budowa osiedla w ramach tworzonego miasta T. Jest to określenie celu dostatecznie precyzyjne.

Analogicznie wygląda sprawa ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni uznaje stanowisko, że cel pod postacią osiedla mieszkaniowego, realizowanego nadto w ramach planowo powstającego nowego miasta, obejmuje szereg zróżnicowanych form zagospodarowania terenu, od zabudowy kubaturowej o różnym przeznaczeniu, przez budowę infrastruktury technicznej, po organizację terenów zielonych i realizację małej architektury. Istnienie tego rodzaju form zagospodarowania wywłaszczonego terenu zostało potwierdzone. Skarżący nie skonkretyzował, które z zebranych dowodów zostały w tym zakresie wadliwie ocenione lub jaki dowód został pominięty. Nie jest prawdą, że został zagospodarowany tylko fragment działki nr [...], a pozostały teren jest niezagospodarowany. Skoro znajdują się na nim takie elementy infrastruktury miejskiej, jak teren zielony czy miejsca parkingowe, to stanowisko, że zagospodarowanie mieści się w celu wywłaszczenia i go realizuje, jest uprawnione. Zarzuty pod adresem postępowania dowodowego i naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 107 § 3 czy art. 134 § 1 p.p.s.a. Podobnie jak w przypadku wyżej przedstawionych zarzutów, nie został on skonkretyzowany, skarga kasacyjna ogranicza się do arbitralnie postawionych tez, które nie znajdują potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i w aktach sprawy. Nie wiadomo w konsekwencji co miałoby poświadczać, że Sąd I instancji dokonał wybiórczego i sprzecznego z materiałem sprawy przedstawienia stanu faktycznego, do jakich zarzutów i argumentów skargi się nie odniósł. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku natomiast zawiera wszystkie wymagane elementy, rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia.

Ponieważ nie odniosły skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych w sprawie, nie podlegają także uwzględnieniu zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Skoro w sprawie cel wywłaszczenia na wywłaszczonych działkach został zrealizowany, to organy nie miały podstaw do orzeczenia o ich zwrocie w całości bądź w części.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 17 Karty Praw Podstawowych, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. i 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sprawa nie dotyczy prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością, albowiem nieruchomość nie jest własnością skarżących, nie dotyczy też pozbawienia własności, organy nie orzekały w przedmiocie wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie jest decyzją wydawaną w oparciu o uznanie administracyjne, w związku z czym nie znajduje zastosowania zasada z art. 7 k.p.a. uwzględniania słusznego interesu strony. Takie ważenia interesu społecznego i interesu strony może mieć miejsce w przypadku decyzji uznaniowych, z tego też względu tytuł powołanego w skardze kasacyjnej artykuł dotyczy właśnie zasady proporcjonalności a władzy dyskrecjonalnej administracji, wydane w sprawie decyzje nie zostały wydane w ramach takich uprawnień dyskrecjonalnych.

Skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź c) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., przepisy te nie zostały naruszone.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.