Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1015/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 227/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 227/09 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zasadność stanowiska o bezprzedmiotowości zakończonego powyższą decyzją postępowania w sprawie o zwrot na rzecz M. P. działki nr [...] obr. [...] j. ew. [...] m. Kraków odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...] obr. [...] b. dz. adm. [...]. Na gruncie tej sprawy wiąże się z to z koniecznością ustalenia, czy sprawa zakończona zaskarżoną decyzją jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r., nr [...], na którą skarga M. P. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 lutego 2005 r., II SA/Kr 1321/01.

Jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji decyzja ponownie rozstrzygająca już rozstrzygniętą sprawę administracyjną jest obarczoną istotna wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rzeczy osądzonej, zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Przez podstawę prawną rozstrzygnięcia należy rozumieć normę prawną podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w określonym stanie faktycznym. Tożsamość tego elementu sprawy administracyjnej, to tożsamość normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia.

Na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie wiążące się z odpowiedzią na pytanie, czy każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy oraz - w dalszej kolejności - w jakim ewentualnie zakresie zmiany przepisów prawnych nie uzasadniają twierdzenia o zmianie norm w nich zakodowanych.

W ocenie Sądu nie każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy. Nie może decydować w tej kwestii forma wyrażenia normy, czyli jednostka redakcyjna tekstu prawnego, jaką jest przepis prawa. Decydujące powinno być kryterium treści normy w dotychczasowym i w zmienionym stanie prawnym. Jeżeli treść normy nie ulega zmianie, to nawet w przypadku zmiany sposobu jej wysłowienia w przepisach prawnych, nie można mówić o nowej podstawie prawnej. Oznacza to, że tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga analizy obowiązującego porządku prawnego z punktu widzenia zachowania w nim (lub nie) ciągłości normy prawnej stanowiącej podstawę wcześniejszego rozstrzygnięcia, a nie może wyłącznie ograniczać się do porównania literalnego brzmienia przepisów prawnych. Zatem, nie wszystkie zmiany dokonywane przez ustawodawcę w tekście prawnym są tożsame z modyfikacją norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Nawet modyfikacja dotychczasowej normy prawnej nie musi być równoznaczna ze zmianą podstawy prawnej dotychczasowego rozstrzygnięcia, jeżeli modyfikacja ta nie dotyczy istoty zakazu lub nakazu określonego zachowania stanowiącego treść normy prawnej.

Zasadnicze jest rozstrzygnięcie kwestii, czy zmiana przepisu art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) spowodowała taką zmianę stanu prawnego będącego podstawą decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r., znak: [...], która uzasadnia wniosek o zaistnieniu nowej sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu nową decyzją administracyjną. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości w świetle zebranej dokumentacji tożsamość niniejszej sprawy w zakresie podmiotowym i w kwestii stanu faktycznego w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r. Wnioskodawczynią zwrotu nieruchomości jest w dalszym ciągu M. P., a przedmiotem jej żądania jest nieruchomość odpowiadająca działce nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...] [...] nabytej przez Skarb Państwa od poprzedniczki wnioskodawczyni, tj. od H. P.-K. na mocy umowy sprzedaży zawartej w oparciu o art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1983 r. Rep. [...]. Działka nr [...] stanowi obecnie część działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków (działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków). Nadal również Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Zmiana przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jej brzmienia w chwili podejmowania decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r., w zakresie dotyczącym podstaw zwrotu wywłaszczanych nieruchomości polegała na modyfikacji art. 137 ust. 1 w ten sposób, że jego dotychczasowe brzmienie: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany" zastąpiono brzmieniem: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

W ocenie Sądu I instancji regulacja powyższa zarówno w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jaki i wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r., wskazuje, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, powinien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej.

Zatem nowelizacja art. 137 ust. 1 u.g.n. nie dotyczyła istoty przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości a zatem treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W dalszym ciągu podstawą zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie z dniem 22 września 2004 r. ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana z zachowaniem zasady ciągłości regulacji prawnej, stąd ostateczne decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane pod rządami przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wiążą erga omnes, również po wejściu w życie nowej regulacji. Zmiana art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dotyczy kwestii ram czasowych, po upływie których zostaje spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczenowej. Nowelizacja ta nie wprowadza nowego porządku, odmiennego od poprzedniego. Treść znowelizowanego art. 137 zachowała wszystkie elementy konstrukcyjne dotychczasowego roszczenia o zwrot nieruchomości, w tym pozostawienie jako materialnoprawnej jego podstawy przesłanki zbędności nieruchomości na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Na gruncie znowelizowanej ustawy tak samo ukształtowano przedmiot roszczenia o zwrot nieruchomości. Mamy więc do czynienia z kontynuacją normy zawartej w dotychczasowym przepisie art. 137 powołanej ustawy. Poza tożsamością konstrukcji i przedmiotu roszczenia, dodatkową okolicznością świadczącą o ciągłości regulacji jest brak jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Szczegółową analizę problematyki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w tym ostatnim aspekcie przedstawiono w glosie T. Kiełkowskiego i T. Wosia do wyroku SN z 6 lipca 2001 r., III RN 116/00 (Samorząd Terytorialny z 2005 r., nr 9, s. 59) oraz publikacji T. Wosia, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości (W-wa 2004 r., s. 248-254). W takim kierunku wypowiedział się również WSA w Krakowie w wyroku z 30 września 2008 r II SA/Kr 618/08 oraz w wyroku z 12 maja 2005 r., II SA/Kr 2031/01.

W konsekwencji uznano, że żaden elementów sprawy administracyjnej rozstrzygniętej prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r., nie uległ zmianie w stopniu prowadzącym do zaistnienia nowej sprawy administracyjnej. Nie nastąpiła również zmiana w zakresie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, której zaistnienie w przedmiotowej sprawie determinowało treść rozstrzygnięcia. Nadal bowiem - w stosunku do stanu z 2001 r. - wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani gminy. Kwestia wzruszenia czynności wniesienia aportu w postaci własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa do [...] Fundacji [...] była przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie, a na skutek apelacji także przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie. Sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie. Organ administracyjny nie ma więc już możliwości przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa własności wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że konsekwencja umowy cywilnoprawnej polegająca na tym, że w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości nieruchomość ta nie stanowi już własności Skarbu Państwa lub gminy, ma takie znaczenie w sprawie o zwrot nieruchomości, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie, wydać pozytywnej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości (wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., I OSK 917/07, por. też: wyrok NSA z 17 października 2006 r., I OSK 1375/06, Lex nr 281307, wyrok NSA z 6 lutego 2003 r., I SA 2061/01, Lex nr 137817). Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 29 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05 materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Kwestia niewładania wywłaszczona nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę ma tylko to znaczenie, że do czasu przejęcia jej we władanie organ nie może wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Zatem w sytuacji odzyskania własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę strona będzie mogła ponownie starać się o zwrot nieruchomości, gdyż wówczas można by mówić o takiej zmianie stanu faktycznego, który uzasadniałby wniosek o zaistnieniu nowej sprawy administracyjnej.

W konsekwencji - w aktualnym stanie faktycznym i prawnym - wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na skutek ponownego wniosku M. P. z 12 marca 2007 r. o zwrot działki nr [...] obr. [...] b. gm. kat. [...] o pow. [...] m2 byłoby równoznaczne z ponownym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r. i jako takie byłoby obarczone wadą skutkująca stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania wszczętego na wniosek M. P. z dnia 12 marca 2007 r. było uzasadnione.

Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej stanowi art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca bowiem brała udział w postępowaniu, doręczano jej wszystkie wydawane w tym postępowaniu akty administracyjne, a zaskarżona decyzja nie jest wynikiem nowych ustaleń faktycznych i prawnych, a w konsekwencji nowego - w stosunku do poprzednich decyzji - postępowania wyjaśniającego, lecz jest rezultatem wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy, a odmiennej od wykładni przeprowadzonej przez skarżącą. W tym stanie rzeczy podnoszony przez skarżącą zarzut uniemożliwienia jej przez organ wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienie to w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Stanowisko strony pozostaje bowiem niezmienione od chwili zainicjowania postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, a z treści wydawanych w sprawie decyzji wynika, że było przez organy administracji analizowane.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony w całości przez M. P. W skardze kasacyjnej zarzucono temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię zmiany treści i niezastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zmienionego wprowadzoną 22 września 2004 r. ustawą (Dz. U. Nr 261, poz. 2603) w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § l pkt. l lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie można zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. nr i niezastosowanie tego przepisu.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. l85 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 227/09; 2) zasądzenie kosztów postępowania w sądach administracyjnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii braku możliwości organu administracyjnego do przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa własności wywłaszczonej nieruchomości ze względu na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w Krakowie jest błędne i oparte na pominięciu rzeczywistego stanu tej kwestii, z jednej strony z dokumentów zawartych w aktach sprawy, a ponadto znanego temu Sądowi z urzędu. Wypowiadając się w tej kwestii, nie Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie cywilne prowadzone z powództwa J. W. zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 4 grudnia 2007 r., I ACa 475/07 nie ma żadnego związku ze sprawą prowadzonego na wniosek M. P. postępowania o zwrot nieruchomości.

Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wyroku WSA w Krakowie z 20 marca 2008 r., II SA/Kr 835/07 uchylającego postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2007 r. [...] zawieszające z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości na rzecz J. P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia zgodności z prawem umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...], które było przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. przy udziale J. P. w charakterze interwenienta ubocznego oraz z 8 lipca 2008 r., II SA/Kr 49/08 uchylającego zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. [...] zawieszające z powodów jak wyżej postępowanie o zwrot innych wywłaszczonych nieruchomości na rzecz J. P. W uzasadnieniu podkreślono, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art.97 §l pkt.4 kpa jest możliwe tylko wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznie stwierdził że taka zależność nie zachodzi pomiędzy sprawą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a sprawą z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu państwa oraz [...] Fundacji [...] w K. w likwidacji o stwierdzenie nieważności umowy z [...] września 1998 r. Rep. [...].

Sąd Apelacyjny w Krakowie postanowieniem z 4 grudnia 2007 r., I ACa 475/07 odmówił interwenientom ubocznym, J. P. oraz M. i M. S. dopuszczenia do udziału w sprawie i odrzucił ich apelacje. Podkreślił, że interwencję uboczną może wnieść osoba, która ma interes prawny w tym, aby sprawa została rozstrzygnięta na korzyść jednej ze stron (art. 76 kpc), stwierdzając równocześnie, że J. P. oraz M. i M. S. nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy na korzyść którejkolwiek ze stron. Powództwo J. W. dotyczyło stwierdzenia nieważności umowy wniesienia tytułem wkładu oraz darowizny przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...] przez Skarb Państwa - Wojewodę Małopolskiego na rzecz [...] Fundacji [...] w K. aktem notarialnym z [...] września 1998 r. Rep. [...]. Ewentualne uwzględnienie powództwa i stwierdzenie nieważności w/w umowy w zakresie żądanym pozwem nie miałoby wpływu na sytuację prawną interwenientów ubocznych. Można jedynie mówić o pewnym podobieństwie sytuacji prawnej powoda J. W. i interwenientów ubocznych J. P. oraz M. i M. S.

W świetle powyższego uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 20 marca 2008 r., II SA/Kr 835/07 oraz w związku z tym, że sytuacja M. P. w przedmiotowej sprawie jest analogiczna z sytuacją interwenientów ubocznych, J. P. oraz M. i M. S., należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo ustalono, że organ administracyjny nie ma już możliwości przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania własności wywłaszczonej nieruchomości o numerze działki nr [...] obr.[...] b. dz. adm. [...]. Istotne jest bowiem, że przedmiotem sprawy rozpatrywanej z powództwa cywilnego nie jest ocena całej umowy z [...] września 1998 r., lecz tylko stwierdzenie nieważności tej części umowy, która dotyczyła interesu prawnego powoda tj. w części przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...]. Ani uwzględnienie, ani też oddalenie tego powództwa nie wpłynie w żaden sposób na rozstrzygnięcie kwestii zwrotu nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem prowadzonym z wniosku M. P..

Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko w kwestii braku możliwości przedsięwzięcia przez organy administracyjne czynności zmierzających do odzyskania własności wywłaszczonej nieruchomości o numerze działki nr [...] obr.[...] b. dz. adm. [...] jest ponadto sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 28 lutego 2005 r. 1235/01, z 28 czerwca 2006 r. 1233/01, z 28 grudnia 2006 r. II SA/Kr 703/03, z 15 stycznia 2007 r. II SA/Kr 1232/01, z 18 maja 2007 r. II SA/Kr 104/05 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05, z 10 lipca 2008 r. I OSK 557/07 i z 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07.

We wszystkich uzasadnieniach tych wyroków dotyczących nieruchomości wywłaszczonych na niezrealizowany cel budowy szpitala im. [...] w Krakowie-[...] wyrażona jest, aczkolwiek w różnej formie, zasada sformułowana w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05, oddalającym skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2005 r., II SA/Kr 1235/01, oraz w dwóch kolejnych wyrokach tego Sądu: z 10 lipca 2008 r., I OSK 557/07 i z 6 listopada 2008 r., I OSK 1477/07:

• zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest jej zbędność na cel wywłaszczenia;

• kwestia władania nieruchomością nie stanowi takiego materialnoprawnego wymogu;

• podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej;

• to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie;

• Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości;

• to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi;

• do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa.

Z powyższych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, organy administracyjne nie zastosowały się dotychczas do żadnego.

Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w kwestii nowelizacji art. 137 ust. l u.g.n., a sprowadzające się do stwierdzenia, że ta nowelizacja nie dotyczyła istoty przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, jest błędne i stanowi naruszenie tego przepisu prawa. Zbędność nieruchomości uznana przez Sąd jako stały porządek istniejący zarówno przed jak i po nowelizacji art. 137 u.g.n. wyrażana jest zarówno przed jak i po nowelizacji przez dwie niezależne od siebie przesłanki, które w pkt 1 i pkt. 2 art. 137 stanowią w istocie o treści tego przepisu prawa. Potwierdza to powszechnie traktująca ten problem literaturą której przykładem jest publikacja T. Wosia "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, wyd.3, W-wa 2007 r., str. 258-259), gdzie autor stwierdza jednoznacznie, że w art. 137 ust. l ustawodawca po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).

W obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można uznać nieruchomość za zbędną. Jak z powyższego wynika, istota zbędności wynika z dwóch odrębnych norm prawnych i stanowią o niej określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat.

Ponadto w brzmieniu sprzed nowelizacji punkt 2 art. 137 u.g.n. stanowił normę prawną zupełnie inną od normy prawnej jaką ten punkt stanowi w chwili obecnej po jego znowelizowaniu. Przesłankę zbędności nie stanowił upływ 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel nie został zrealizowany, lecz utrata: mocy aktu administracyjnego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i braku realizacji celu. Zmiana art. 37 ust. l pkt. 2 u.g.n. wprowadza więc, nowy porządek, odmienny od poprzedniego. Materialnoprawną podstawą normy prawnej sprzed nowelizacji była utrata mocy aktu administracyjnego (decyzja lokalizacyjna lub wz i zt), a materialnoprawną podstawą normy prawnej po nowelizacji jest upływ czasu (10 lat).

Nie można do niniejszej sprawy odnosić analizy problematyki zwrotu nieruchomości w aspekcie braku jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego i przytaczanych w tym względzie glosy T. Kiełkowskiego i T. Wosia do wyroku Sądu Najwyższego z 6 lipca 2001 r., III RN 116/00, publikacji T. Wosia "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości (LexisNexis, wyd.2, W-wa 2004 r., s. 248-254) oraz wyroków WSA w Krakowie z 30 września 2008 r., II SA/Kr 618/08 oraz z 12 maja 2005 r., II SA/Kr 2031/01. Przytoczone publikacje i wyroki dotyczą kwestii, czy w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. ostateczne decyzje administracyjne wydane pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw przewidujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są nadal wiążące czy też przestają obowiązywać i nic nie stoi na przeszkodzie w ponownym orzekaniu o zwrocie w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Poruszana tam problematyka w sposób zasadniczy odbiega zarówno co do stanu prawnego jak i faktycznego od stanu przedmiotowej sprawy i w żaden sposób nie należy jej odnosić do nowelizacji art. 137 ust. l pkt. 2 u.g.n.

T. Woś w przytaczanej publikacji "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", s. 317 stwierdza, że na powstanie nowej, odrębnej sprawy administracyjnej ma wpływ wyraźny przepis prawa materialnego, który z wprowadzoną zmianą przepisu dotyczącego zmiany okoliczności faktycznych wiąże upoważnienie do podjęcia decyzji stosowania prawa. To upoważnienie w zasadzie nie ma nic wspólnego z upoważnieniem uprzednio zrealizowanym, stanowiącym podstawę wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. Przykładowo, nową sprawę w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. kreuje upływ dziesięciu lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczenia nieruchomości i nic nie stoi na przeszkodzie w ponownym orzekaniu mimo uprzedniej, ostatecznej decyzji wydanej bez uwzględnienia kryterium upływu dziesięciu lat. Powyższe należy niewątpliwie odnieść do przedmiotowej sprawy.

Jeszcze jeden z elementów sprawy administracyjnej rozstrzygniętej prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r. nr [...] uległ zmianie w stopniu prowadzącym do zaistnienia nowej sprawy administracyjnej. Tym elementem jest inny stan faktyczny sprawy, który należy brać pod uwagę po zmianie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Stan ten istniał już co prawda w chwili wydawania w/w ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego, ale istniejący wówczas stan prawny nie wymagał jego uwzględnienia. Obecnie przy rozpatrywaniu tej sprawy należy niewątpliwie uwzględnić fakt, że cel, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany w ciągu dziesięciu lat od chwili, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jest to niewątpliwie zmiana stanu faktycznego przy rozpatrywaniu sprawy, z której to zmiany wynikają odmienne od rozpatrywanych uprzednio prawa stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tożsamość sprawy administracyjnej sprowadza ponadto, w sposób nieuzasadniony, do tożsamości rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast przedmiotową sprawę należy niewątpliwie odnieść do tożsamości roszczenia. Sprawa wniesiona przez M. P. wnioskiem z 12 marca 2007 roku nie jest tożsama ze sprawą wniesioną przez wnioskodawczynię wnioskiem z 26 stycznia 2001 roku i zakończoną decyzją z [...] marca 2001 roku. Podstawą wniosku z 26 stycznia 2001 r. był art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. l u.g.n., który stanowił: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany."

Ustawą z 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, zmieniono treść art. 137 ust. 1, nadając mu nowe brzmienie: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak z powyższego wynika, brak jest tożsamości roszczeń – rozpatrywanego i rozstrzygniętego ostateczną decyzją z [...] marca 2001 r. Podstawy prawne obydwu przedmiotowych roszczeń są różne. O tożsamości sprawy można mówić jedynie wtedy, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie, bez żadnych wątpliwości, uległ zasadniczej zmianie, w sposób mogący mieć decydujący wpływ na wynik sprawy, stan prawny stanowiący podstawę wniosku. Bez żadnych wątpliwości nie można więc mówić o tożsamości przedmiotowej sprawy.

Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie zobowiązanie organów administracji państwowej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Praktycznie zobowiązanie to sprowadza się do zawiadomienia strony przez organ prowadzący postępowanie administracyjne o zakończeniu postępowania dowodowego. Odstąpienie przez organ administracyjny od powyższego obowiązku oznacza naruszenie prawa strony w jej uprawnieniu do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda Małopolski nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwiając jej tym samym wypowiedzenie się w tej sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia. W tej sprawie ma to szczególne znaczenie, zważywszy na to, że Wojewoda Małopolski dwukrotnie zawiadamiał, zawiadomieniem Nr [...] z [...] lipca 2008 r. i zawiadomieniem Nr [...] z [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu terminu załatwienia odwołania ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji prowadzenia postępowania bez zachowania wymaganych terminów trudno stronie z własnej inicjatywy ocenić, czy organ zakończył postępowanie dowodowe i kiedy zamierza podjąć rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut błędnej wykładni zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zmienionego nowelą z 28 listopada 2003 r. w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest zasadny.

Nie ulega wątpliwości, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniu. Stosownie do zawartego w nim unormowania, stan ten zachodzi, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w punkcie 1) albo w punkcie 2) powołanego przepisu. Zmianę tego ostatniego punktu, wprowadzoną ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami należy ocenić jako istotną (zmieniającą stan prawny sprawy), ponieważ wprowadzono nią nową (odmienną od poprzedniej) przesłankę, której spełnienie nakazuje uznać, że nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniu. Wniosek ten znajduje pełne uzasadnienie w zwykłym zestawieniu treści art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. sprzed i po nowelizacji. Tym samym nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2001 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem M. P. z 12 marca 2007 roku.

W tym stanie rzeczy niezbędnym jest dokonanie oceny wszystkich aspektów istniejącego stanu faktycznego sprawy w świetle nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.