Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust.3, art. 137, art. 141 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, art. 77, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skarg G. L. i R. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie: orzekającym o odmowie zwrotu nieruchomości w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0485 ha (pkt II decyzji Starosty [...] w L. z dnia 26 lipca 2019 r., nr [...]); II. oddala skargę R. T. w pozostałym zakresie; III. oddala w całości skargę G. L.; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. T., reprezentowanego przez ad K. oraz odwołania G. L., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. - podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej byłą własność B. T., oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 31, ark. 6).

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane, ustalono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położony w dzielnicy "[...]" cz. IV o powierzchni 9 ha 2766 m2, którym objęto nieruchomość stanowiącą własność B. T., oznaczoną dawnym nr [...] o pow. 1608 m2, położoną w L. przy ul. [...]. Zarządzenie wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W wyniku podziału B. T. zachował na własność działkę nr [...] o pow. 750 m2, położoną przy ul. [...], zabudowaną domem mieszkalnym, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 26 października 1978 r., natomiast pełnoletniemu synowi R. B. T. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 1980 r., nadano na własność działkę oznaczoną nr [...] o pow. 367 m2, położoną w L. przy ul. [...] w os. S. IV. Za pozostałą część objętej podziałem nieruchomości o pow. 491 m2, decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 października 1984 r. ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł, w tym za grunt [...] zł oraz za drzewa, krzewy i uprawy [...] zł.

W dniu 21 października 2015 r. do Prezydenta Miasta L. wpłynął wniosek R. T. o zwrot części przejętej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], która jego zdaniem pozostaje niezagospodarowana.

Legitymacja wnioskodawców do wystąpienia z ww. wnioskiem została ustalona na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 czerwca 2015 r. Rep. A Nr [...], w myśl którego spadek po B. T. nabyli żona J. T. i syn R. B. T. po [...] cz. oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 czerwca 2015 r., Rep A Nr [...], zgodnie z którym spadek po J. T. nabył w całości syn R. B. T..

Wobec ustalenia, że objęty wnioskiem o zwrot grunt wchodzi w skład ewidencyjnej działki nr [...] stanowiącej własność G. L., będącej stroną postępowania, Wojewoda postanowieniem z dnia 13 listopada 2015 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy i wyznaczył do tego Starostę L., zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. Starosta L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

W celu ustalenia przeznaczenia przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu w dacie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta L. tj. w dniu 4 lipca 1978r., organ I instancji wystąpił do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o przesłanie planu realizacyjnego, obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie jej przejęcia.

W odpowiedzi Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. stwierdził, iż nie posiada planu realizacyjnego obejmującego dawną działkę nr [...], zaś Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował, że przedmiotowy teren w dniu 20 lipca 1978 r. objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 18 czerwca 1975 r. (Dz. Urz. WRN z dnia 15 września 1975 r., Nr 10, poz. 65 i Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 17 stycznia 1985 r. Nr 1. poz. 2), załączając kopie fragmentów tekstu i rysunku ww. planu. Zgodnie z tym planem objęty wnioskiem o zwrot teren przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "113 ZP".

W dniu 11 marca 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny spornej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że teren ten jest ogólnodostępny, uporządkowany, porośnięty wykoszoną trawą. Niewielka część tego terenu od strony północnej zajęta jest pod ogrodzony, urządzony plac zabaw. Działka niemal w całości stanowi obszar wyrównany, jedynie wzdłuż jej wschodniej granicy biegnie zagłębienie terenu, w tej części działki porastają drzewa. Na nieruchomości (poza placem zabaw) znajduje się również prowizoryczna bramka do gry w piłkę nożną.

W związku z tym, decyzją z dnia 4 maja 2016 r. organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, uznając, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia tj. pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, a zatem uznał, że przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostały spełnione.

W odwołaniu R. T. stwierdził, że trudno zgodzić się z oceną organu, bowiem terenu porośniętego wykoszoną trawą i drzewami oraz znajdującą się tam prowizoryczną bramką do gry w piłkę nożną nie można uznać za zagospodarowany, pomimo upływu 37 lat, co wypełnia dyspozycję art. 137 ust. 1 i 2 u. g. n. Odpowiedź na powyższe odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., który podzielił stanowisko organu, że teren został zagospodarowany zgodnie z celem przejęcia tj. pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej i tereny zabaw dla dzieci. Teren ten został wyrównany i uporządkowany, posiano trawę, która jest koszona i pielęgnowana, a także zasadzono drzewa i umiejscowiono bramkę do gry w piłkę nożną, zaś na części urządzono ogrodowy plac zabaw. Na dowód powyższego załączono fotografie wykonane podczas oględzin nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję organu odwoławczego R. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 829/16 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. W ocenie WSA, postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości zawiera istotne braki, bowiem protokół z oględzin zawiera zbyt ogólny opis stanu zagospodarowania działki, a organy rozpatrujące sprawę w żaden sposób nie odniosły się do fotografii złożonych do akt przez wnioskodawcę.

Następnie wniesiona przez G. L. skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1276/17. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że poczynione ustalenia w przedmiotowej sprawie odnoszą się jedynie do aktualnego zagospodarowania działki, natomiast nie ustalono rzeczywistej daty aktualnego urządzenia nieruchomości. Jest to istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z uwagi na podniesioną przez Sąd okoliczność, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli realizacja tego celu nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r.

Dodatkowo NSA wytknął, że organy nie poczyniły dokładnych ustaleń, co do różnic w zakresie zagospodarowania poszczególnych części działki, bowiem na fotografiach złożonych przez wnioskodawcę do akt sprawy widoczna jest tablica reklamowa, której istnienie zdaje się wykluczać użytkowanie tej części terenu zgodnie z funkcją rekreacyjną.

Mając na uwadze wyroki sadów obu instancji, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zlecił uprawnionemu geodecie C. K. sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej, która została zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu 15.11.2018 r. pod nr [...], dotyczącą wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wchodzącej obszar aktualnej działki nr [...]. W piśmie z dnia 17 maja 2019 r. geodeta poinformował, że działce rozliczeniowej nr [...] b odpowiadać będzie projektowana działka ewidencyjna nr [...], a działce rozliczeniowej 61c projektowana działka ewidencyjna nr [...]. Pozostała część działki nr [...] otrzyma projektowany nr [...].

Następnie w dniu 3 grudnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem geodety, podczas których stwierdzono, że objęty winsokiem o zwrot teren stanowi obszar ogólnodostępny, położony wewnątrz osiedla mieszkaniowego. Część nieruchomości oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...]d 2 o pow. 130 m2 znajduje się w ogrodzeniu placu zabaw. W obszarze tym ustawiono ławkę, kosz na śmieci, teren porasta trawa, stanowi on funkcjonalną część placu zabaw. Z kolei na terenie oznaczonym w dokumentacji nr [...] b o pow. 29 m2, który również znajduje się w ogrodzeniu placu zabaw, w jego narożniku, nie ustawiono żadnych urządzeń, a teren jest nierówny i nie nosi widocznych śladów użytkowania, na podłożu znajdują się kamienie oraz betonowy bloczek wielkości 20 x 20 cm, co świadczy o tym, że ta część placu zabaw nie jest użytkowana przez korzystających z placu. Kolejna wyodrębniona geodezyjnie część nieruchomości oznaczona jako projektowana działka nr [...] d 1 stanowi teren o pow. 485 m2 porośnięty trawą, wyrównany, aktualnie, już po dniu złożenia wniosku o zwrot, w tej części nieruchomości zlokalizowana została siłownia zewnętrzna oraz ławki, stolik i kosz na śmieci. Organ ustalił także, że na ostatniej z projektowanych działek tj. na działce nr [...]c o pow. 106 m2, teren jest nierówny, porośnięty nieuporządkowaną roślinnością, w zagłębieniu znajdują się śmiecie i kamienie, niewielka jego część wzdłuż wschodniej granicy została zajęta pod ogrodzenie sąsiedniej posesji.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 4 grudnia 2018 r. przedstawiciel G. L. podtrzymywał stanowisko, że działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż jest ogólnodostępna, porośnięta wykoszoną trawą, znajdują się na niej urządzenia o funkcji rekreacyjnej. Wyjaśnił, że baner reklamowy widoczny na fotografii złożonej do akt sprawy przez wnioskodawcę, został ustawiony na nieruchomości bez wiedzy i zgody G. L. przez nieustalone osoby. Natomiast pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że działka porośnięta jest przypadkową roślinnością, w części zaśmiecona, a posadowienie na niej urządzenia tj. zewnętrzna siłownia oraz ławki znajdujące się poza ogrodzeniem placu zabaw, nastąpiło już po złożeniu wniosku o zwrot. Ponadto wskazał, że teren oznaczony w dokumentacji geodezyjnej nr [...] b i [...] c jest zakamieniony, nierówny i z całą pewnością nie stanowi funkcjonalnej części terenu rekreacyjnego, ani jego strefy bezpieczeństwa.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. poinformował, że przedmiotowy teren znajduje się w utrzymaniu Wydziału od 2013 r., jednocześnie stwierdził, że w grudniu 2016 r. na przedmiotowym terenie wybudowano siłownię zewnętrzną.

G. L. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. ponownie przedstawiła swoje stanowisko, że cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez urządzenie zieleni oraz terenu zabaw dla dzieci, wskazała, że nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających fakt umieszczenia przez nią baneru reklamowego na spornej działce, natomiast z dostępnej dokumentacji (zestawień majątku, faktur) wynika, że plac zabaw istniał już w 2002 r., zaś w późniejszym okresie (2008 - 2013) plac ten był doposażony, a w 2016 r. urządzono na nim siłownię zewnętrzną.

Do akt postępowania włączono zdjęcia lotnicze spornej nieruchomości z lat 1997, 1998 i 2003 oraz ortofotomapy z lat 2005, 2008, 2009 i 2014 oraz zdjęcie wykonane w 2011 r. Analiza fotografii z 1997 r. i 1998 r. prowadzi do wniosku, że sporna nieruchomość była wówczas terenem ogólnodostępnym, bez urządzeń rekreacyjnych, porośnięta drzewami wzdłuż wschodniej granicy działki. Natomiast na zdjęciach lotniczych terenu z lat 2003 oraz 2009 i 2014 widoczne są już urządzenia zabawowe dla dzieci ustawione w północnej części nieruchomości oraz bramka do piłki nożnej w miejscu, w którym znajduje się do dnia dzisiejszego (k. 229, 230, 120 i 121). Teren wzdłuż wschodniej granicy działki jest zadrzewiony. Na fotografii sporządzonej w 2011 r. (k. 122) działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi obszar wyrównany, porośnięty trawą, na którym znajduje się bramka do gry w piłkę nożną oraz urządzenia zabawowe, na których bawią się dzieci, a wzdłuż wschodniej granicy rosną drzewa i niska roślinność.

W związku z tym, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 26 lipca 2019 r., organ I instancji orzekł zwrot nieruchomości w części oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0029 ha i nr [...] o pow. 0,0106 ha na rzecz R. B. T. oraz odmówił zwrotu nieruchomości w części wskazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako nr [...] d 1 o pow. 0,0485 ha i nr 61d 2 o pow. 0,0130 ha.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli - G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. oraz R. T., reprezentowany przez ad K..

G. L. domagała się uchylenia decyzji Starosty L. w punkcie I oraz w punktach od III do VIII, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wnosząc o włączenie w poczet materiału dowodowego dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 3 grudnia 2018 r. Jej zdaniem, Starosta L. błędnie orzekł zwrot części nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i [...] przyjmując, że do dnia dzisiejszego nie zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Gmina podniosła, że projektowana działka nr [...] (61 b) znajduje się w ogrodzeniu placu zabaw i położona jest w jego narożniku, natomiast projektowana działka nr [...] (61 c) porośnięta jest kilkunastoletnimi drzewami. Zdaniem skarżącego cały teren został wykorzystany i zagospodarowany jako teren rekreacyjny i plac zabaw, a zagospodarowanie to nastąpiło już przed 2003 r., co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: [...], świadczy o niemożności uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Gmina zarzuciła ponadto, że decyzja nie zawiera orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości.

Natomiast R. T. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że projektowane działki nr [...] d 1 o pow. 0,0485 ha i nr [...] d 2 o pow. 0,0130 ha zostały zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia tj. pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, zabaw dla dzieci, w sytuacji gdy w chwili składania wniosku o zwrot ta część nieruchomości pozostawała niezagospodarowana. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że na działce objętej postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim było urządzenie zieleni o funkcji rekreacyjnej i terenu zabaw dla dzieci oraz naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych i lakonicznych zagadnień w zakresie analizy celu wywłaszczenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie II i orzeczenie o zwrocie nieruchomości w częściach wskazanych w dokumentacji geodezyjnej jako działki nr [...] d 1 i [...] d 2.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko i ustalenia tego organu.

W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 136 u.g.n., który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części nieruchomości, jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wskazując, że z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. na on zastosowanie również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ przytoczył również przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., który określa, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazał, że zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Mając na względzie przewidziane w powyższych przepisach przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...], było przeznaczenie jej pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej i tereny zabaw dla dzieci, co wprost wynika z Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego O. S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 18 czerwca 1975 r., zgodnie z którym teren był przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "[...] ZP".

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji co do tego, że do chwili obecnej w znacznej części nieruchomość wykorzystywana jest właśnie jako teren zielony, rekreacyjny (do gry w piłkę) z placem zabaw dla dzieci. Urządzenie terenu zielonego, rekreacyjnego i zabaw dla dzieci zrealizowano bowiem na działkach oznaczonych w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] d 1 o pow. 0.0485 ha i nr [...] d 2 o pow. 0,0130 ha, poprzez ustawienie na nich urządzeń zabawowych dla dzieci, ławki i kosza na śmieci oraz ogrodzenie terenu placu zabaw, jak również ustawienie bramki do gry w piłkę nożną. Powyższe ustalenia potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym dokumentacja fotograficzna z lat 1997-2003 oraz ortofotomapy z lat 2005-2014. Realizację celu wywłaszczenia na tych działkach potwierdzają również oględziny przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzone w dniu 11 marca 2016 r. oraz w dniu 3 grudnia 2018r., jak również fotografie wykonane podczas tych oględzin załączone przez G. L.. Należy zatem uznać, że na działkach tych zrealizowano cel wywłaszczenia, a co za tym idzie nie można ich uznać za zbędne. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w świetle wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P [...], terminy określone w art. 137 u.g.n. w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania wobec ustalenia, że nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Natomiast część nieruchomości oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0029 i nr [...] o pow. 0,0106 ha jest niezagospodarowana, co potwierdziły oględziny, podczas których ustalono, że teren jest niezagospodarowany, nierówny i zakamieniony, brak jest na nim śladów użytkowania. Stan ten potwierdza również załączona dokumentacja fotograficzna złożona do akt sprawy przez wnioskodawcę w 2016 r. Projektowana działka nr [...] (w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] b) znajduje się wprawdzie w ogrodzeniu placu zabaw, jednak jej stan tj. zakamienienie i nierówność wyklucza możliwość uznania jej za funkcjonalną część placu zabaw dla dzieci. Działka ta znajduje się w oddaleniu od urządzeń zabawowych, nie nosi żadnych śladów użytkowania, jej stan uniemożliwia jej wykorzystanie na cele rekreacyjne i wypoczynkowe. Podobnie na obszarze działki nr [...] (w dokumentacji oznaczony nr 61c) brak jest śladów użytkowania, teren ten jest nierówny, zakamieniony, zaśmiecony, porośnięty nieuporządkowaną roślinnością. Stan tej działki również nie pozwala na stwierdzenie, że pełni ona funkcje rekreacyjną, parkową i teren placu zabaw dla dzieci. Powyższe ustalenia potwierdza dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że teren ten pozostaje w stanie niezmienionym od ponad 20 lat.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że sposób zagospodarowania części objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości (działki oznaczone w dokumentacji geodezyjnej nr [...] d 1 i [...]d 2) oraz sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość jej zwrotu, natomiast w części projektowanych działek nr [...] i nr [...] nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zatem w tym zakresie podlega zwrotowi.

Odnosząc się do zarzutu G. L. o braku w decyzji organu I instancji orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości, organ odwoławczy uznał go za niezasadny.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości - art. 136 u.g.n., zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej - art. 140 u.g.n. oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu - art. 140 ust. 2-4. art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu - art. 136 ust. 5 u.g.n. Już z tego tylko powodu, że ww. przepis wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności - bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń - organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. Brak jest do tego podstaw także i z innej przyczyny. Zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Ustawa nie daje organowi administracji żadnego instrumentu, którym mógłby posłużyć się rozstrzygając w zakresie "stosownego zabezpieczenia". Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej organowi administracji do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości, gdyż przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 u.g.n., jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy (wyroki NSA: z dnia 5.02.2015 r., sygn. akt I OSK 2169/13; z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13). Nie było zatem podstaw do wydawania przez organy rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w zakresie zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy L. .

W związku z powyższym, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Lu 159/20, R. T., reprezentowany przez adwokata D. K., domagał się uchylenia decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. w pkt. II, tj. części odmawiającej zwrotu na rzecz skarżącego oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako działki nr [...]d 1 o pow. 0,0485 ha i nr [...]d 2 o pow. 0,0130 ha, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że część dawnej działki nr [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w zakresie działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej nr [...] d 1 i nr [...] d 2 poprzez urządzenie na jej terenie zieloni miejskiej, miejsca rekreacji i zabaw dla dzieci, w sytuacji gdy teren przedmiotowej działki w chwili składania wniosku o jej zwrot pozostawał niezagospodarowany;

2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności zdjęć lotniczych oraz oględzin, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na terenie działek oznaczonych numerami [...] d 1 i [...]d 2 został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było posadowienie tam zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej i terenu zabaw dla dzieci.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych podczas rozpatrywania wniosku w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ocena, czy na nieruchomości tej zrealizowany został cel wywłaszczenia powinna być dokonywana na chwilę złożenia wniosku. NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK [...] wskazał, że "tylko konkretne stwierdzenie braku przesłanek do zwrotu nieruchomości poparte dokumentami i stanem faktycznym na gruncie, świadczącym o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, daje podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Natomiast ustawowa definicja pojęcia niezbędności nieruchomości na cel określony w decyzji i o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości z uwagi na cel określony właśnie w decyzji o wywłaszczeniu, powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot (por. wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 553/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01).

Zdaniem skarżącego, w sprawie niniejszej ocena przesłanek zwrotu nieruchomości (w zaskarżonym zakresie) nie została przez organ dokonania w sposób prawidłowy. Wnioskodawca złożył wniosek o zwrot nieruchomości w dniu 21 października 2015 r. i z materiału dowodowego nie wynika, aby na ten dzień nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organy powołały się na zdjęcia lotnicze, na których w 2014 r. widoczne są jedynie urządzenia zabawowe w północnej części nieruchomości, jednak brak jest na nich ogrodzenia placu zabaw, którego istnienie stwierdzono dopiero w protokole oględzin z dnia 11 marca 2016 r. Na podstawie tych zdjęć nie można wysnuć wniosku, aby widoczne na nich urządzenie, określane przez organy jako bramka do gry w piłkę nożną, rzeczywiście była takim urządzeniem. Zdjęcia te są bowiem na tyle niewyraźne i niedokładne, że nie można jednoznacznie stwierdzić, co przedstawiają. Posadowienie bramki do gry w piłkę nożną wynika jednoznacznie dopiero z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 11 marca 2016 r., przy czym brak w aktach informacji kto, kiedy i w jakim celu ustawił tę bramkę, w szczególności nie zostało stwierdzone, aby bramka powstała z inicjatywy G. L.; zdaniem skarżącego oznacza to, że Gmina przed dniem złożenia wniosku nie podejmowała żadnych działań mających na celu przystosowania nieruchomości do funkcji, jaką miała spełniać, tj. zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej i terenu zabaw dla dzieci.

O braku wykorzystania spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia świadczy również to, że (jak wynika ze zdjęć) na jej terenie ustawiony został baner reklamowy. Wprawdzie Gmina podnosi, że miało to miejsce bez jej zgody i wiedzy, to jednak w przekonaniu skarżącego, gdyby działka była faktycznie wykorzystywana jako zieleń parkowa o funkcji rekreacyjnej i teren zabaw dla dzieci, to pojawienie się na niej wielkiej reklamy byłoby niemożliwe. Fakt, że baner pojawił się bez zgody i wiedzy Gminy świadczy jedynie o braku faktycznego zagospodarowania i użytkowania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący podkreślił, że taki pogląd wyraził wprost NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1276/17), stwierdzając, że "zobrazowane na zdjęciu miejsce i sposób umieszczenia urządzeń reklamowych zdaje się wykluczać użytkowanie terenu zgodnie z tą funkcją ".

Skarżący wskazał również na stanowisko sądów administracyjnych o konieczności wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia, przytoczył wyrok tut. Sądu z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 593/08, zgodnie z którym, "przedmiotem badania organu wydającego decyzję o zwrocie nieruchomości winno być jedynie ustalenie, czy cel zrealizowany na gruncie to ten sam cel, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu, czy też cel inny (nawet bardzo zbliżony). Ustawa nie dopuszcza w żadnym z przepisów odmowy zwrotu, jeśli cel zrealizowany na gruncie nie jest tym samym celem co określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tego wymaga także konstytucyjna zasada ochrony własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji".

W konsekwencji skarżący podniósł, że materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. To, że nieruchomość porośnięta jest trawą i w nielicznych miejscach drzewami, nie przesądza o zagospodarowaniu tego terenu pod zieleń parkową, która powinna mieć strukturę uporządkowaną, nie zaś przypadkową, czy samoczynną. "W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej, czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, LEX Nr 1228992, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, LEX Nr 1398417). Niewątpliwie trawa samosiejka porastająca niezagospodarowaną nieruchomość nie stanowi takiego elementu struktury zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej; to samo dotyczy "prowizorycznej bramki do gry w piłkę", która nie stanowi zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej, ani terenu zabaw dla dzieci.

Skarżący zarzucił w konsekwencji, że organ błędnie dokonał wykładni rozszerzającej "celu wywłaszczenia" przyjmując, że nieruchomość porośnięta trawą, na której znajdują się urządzenia (siłownia zewnętrzna i ławki) ustawione tam po dacie złożenia wniosku o zwrot, stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Organy obu instancji pominęły, że roślinność powinna mieć strukturę uporządkowaną i zaplanowaną, z nie przypadkową i zaniedbaną, bez jakichkolwiek nasadzeń lub śladów innych działań świadczących o zagospodarowaniu terenu, poza tym trudno uznać za obiekt sportowy połamaną, zdezelowaną bramkę, której istnienie stwierdzono dopiero podczas oględzin z dnia 11 marca 2016 r. i która znajdowała się na tym terenie zupełnie przypadkiem. W związku z tym organ powinien zwrócić skarżącemu tę część nieruchomości.

Odrębną skargę, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Lu 158/20, wniosła również G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., domagając się uchylenia w całości decyzji Wojewody oraz uchylenia decyzji Starosty L. w części orzekającej zwrot projektowanej działki [...] i [...], tj. w pkt I oraz od III do VIII, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.

W ocenie G. L., przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowanie przestrzennego. Jest to obszar ogólnodostępny, położony wewnątrz osiedla mieszkaniowego, znajduje się na nim plac zabaw, siłownia zewnętrzna i funkcjonalnie związana z nimi zieleń osiedlowa. Część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] (61 b) znajduje się w ogrodzeniu placu zabaw i położona jest w jego narożniku, natomiast projektowana działka nr [...] ([...] c) porośnięta jest kilkunastoletnimi drzewami.

Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w 2003 r. na działce nr [...] istniały już urządzenia zabawowe dla dzieci oraz prowizoryczna bramka do piłki nożnej, a w kolejnych latach nieruchomość była doposażana w urządzenia rekreacyjne oraz ławki, czy kosze na śmieci, dając możliwość biernego i czynnego odpoczynku oraz poczucie ładu i harmonii. W świetle wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P [...], nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, jeśli realizacja tego celu nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta L. poinformował, że plac zabaw na spornej nieruchomości istniał już w 2002 r., co potwierdza faktura VAT nr [...] z dnia 29 października 2002 r. na dostawę i montaż m.in. ławek. W związku z tym Starosta L. w oparciu o materiału fotogrametryczne prawidłowo ustalił, że w 2003 r. na nieruchomości istniały już urządzenia zabawowe dla dzieci oraz prowizoryczna bramka do piłki nożnej, a w kolejnych latach nieruchomość była doposażana.

G. L. wyraziła również pogląd, że za zieleń parkową należy uznać tereny niezabudowane wewnątrz miast, zajęte pod zaplanowane i utrzymane lub naturalne zespoły roślinne. Stanowią bowiem one ogólnodostępną przestrzeń o funkcji wypoczynkowej i rekreacyjnej, przez co wpływają na poprawę warunków życia w mieście. Zieleń znajdująca się na terenie spornych działek stanowi więc realizację celu wywłaszczenia. Chociaż teren oznaczony w dokumentacji nr [...] c porośnięty jest roślinnością, to jednak oddziela część rekreacyjną od osiedla oraz stanowi punkt, gdzie styka się roślinność zadbana i uporządkowana z tą naturalną, odzwierciedlającą prawdziwy krajobraz parkowy stworzony przez przyrodę. Stanowi to teren spójny, dający możliwość wypoczynku i rekreacji dla każdego. Również fakt ustawienia baneru reklamowego przez nieustalone osoby potwierdza, że obszar jest ogólnodostępny. Teren zadrzewiony na obrzeżach nieruchomości stanowi jedną całość z terenem zagospodarowanym pod urządzenia zabawowe i siłownie. Obszar działki nr [...] b znajduje się w ogrodzeniu placu zabaw oraz stanowi część zieleni parkowej o charakterze samokształcącym się przez krajobraz, dającej dzieciom i osobom tam przebywającym poczucie spokoju i harmonii z przyrodą, co bez wątpienie wpływa na zachowanie funkcji wypoczynkowej. Podobnie gdy chodzi o działkę nr [...] c, gdzie taki obszar zieleni o funkcji rekreacyjnej przekłada się pozytywnie na warunki bioklimatyczne, zarówno dla najbliższego otoczenia, jak i miasta. Drzewa zapewniają ciszę i spokój, tworząc barierę przed wiatrem i w dalszej części miejsce przyjazne do rekreacji. Ponadto teren jest utrzymywany i pielęgnowany przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L., zaś samo przygotowanie terenu poprzez jego uporządkowanie, posadzenie trawy, jej pielęgnowanie i koszenie oraz nasadzenie drzew jest już oznaką zrealizowania celu wywłaszczenia poprzez stworzenie warunków do rekreacji. Tereny zielone przekładają się pozytywnie na warunki bioklimatyczne, zarówno dla najbliższego otoczenia, jak i w skali miasta oraz na retencję wodną na terenach zurbanizowanych i przewietrzanie. Ogólnodostępny teren zielony znajdujący się na projektowanych działkach nr [...] b i [...] c (odpowiednio działki nr ewid. [...] i [...]) jest funkcjonalnie związany z istniejącym na pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] placem zabaw i siłownią zewnętrzną i stanowi jej integralną część. Wyposażenie placu zabaw, czy siłowni powinno mieć wyznaczoną strefę bezpieczeństwa, czyli obszar wokół urządzeń, w którym nie mogą znajdować się żadne przeszkody i inne urządzenia, nie jest więc możliwe sytuowanie elementów pełniących funkcje rekreacyjne w narożniku działki w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia i wieloletnich drzew. Dobrze zagospodarowane i zaprojektowane tereny zieleni są miejscem spotkań i rekreacji, zapewniają miejsce do wypoczynku na świeżym powietrzu, różnej aktywności fizycznej i rekreacji dla najmłodszych, redukując poziom stresu podczas ćwiczeń i zabaw. Zieleń zapewnia ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, czy tłumi hałas powstający od pobliskich szlaków komunikacyjnych, ma wpływ na termiczne i dynamiczne ruchy powietrza, stanowi instrument wymiany gazowej, redukując dwutlenek węgla oraz wpływa na mikroklimat miasta modyfikując wilgotność gleby i powietrza. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi a zurbanizowanymi wpływa na standard życia mieszkańców. Należy podkreślić, że realizacji takiego celu wywłaszczenia nie niweczy incydentalnie stwierdzony w toku postępowania przypadek czasowego obniżenia standardu pielęgnacji urządzonej zieleni na projektowanym do zwrotu gruncie, który mógł wynikać z okresowego braku środków pieniężnych na realizację powyższych zadań. Dlatego stwierdzenie, że stan zieleni na projektowanej do zwrotu działce ma charakter nieuporządkowany, teren jest zaśmiecony może prowadzić do błędnego stwierdzenia braku realizacji na nim celu wywłaszczenia. Zdaniem Gminy L. nawet gdyby przyjąć, że zieleń znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości czasowo nie była wystarczająco pielęgnowana, to okoliczność ta nie przesądza o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie sposób też uznać, że każdy niezabudowany, niezajęty przez urządzenia zabawowe lub nasadzenia fragment działki należałoby wykluczyć z infrastruktury terenów rekreacyjnych. Odniesienie się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu projektowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów może prowadzić do całkowicie błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu. Zieleń parkowa o funkcji rekreacyjnej została zorganizowana przez wyrównanie i uporządkowanie terenu, posianie trawy i jej pielęgnowanie, a także nasadzenie drzew. Dodatkowo na części nieruchomości zorganizowano urządzenia zabawowe i rekreacyjne, pozostała część porasta trawą lub nasadzonymi drzewami. Ponadto w dniu 21 sierpnia 2018 r., pracownik Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędem Miasta L. przeprowadził wizję terenową wywłaszczonej nieruchomości i stwierdził, że nie ma niej obecnie baneru reklamowego, a nieruchomość jest w stanie zadbanym, z wykoszoną, wypielęgnowaną trawą, zagrabionymi liśćmi pod drzewami i krzewami, bez oznak zaśmiecenia. W ocenie Gminy L. przestrzeń ta jest wykorzystywana do celów rekreacyjnych, może służyć do organizacji np. pikników, gier i zabaw, a więc niezagospodarowanie tych terenów w urządzenia rekreacyjne, nie może wykluczać możliwości korzystania z nich i spełniania swojego celu. Przedstawione argumenty, zdaniem G. L., świadczą o realizacji celu wywłaszczania i przemawiają za odmową zwrotu spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 23 czerwca 2020 r., Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." o łącznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu obu spraw i prowadzeniu ich pod jedną sygn. akt II SA/Lu 158/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Gminy L. podlega oddaleniu, natomiast skarga R. T. w części podlega uwzględnieniu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarówno organy, jak i Sąd rozpatrujący niniejsze skargi są związane wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Lu 829/16 i I OSK 1276/17). Związanie wynika z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (..) było przedmiotom zaskarżenia, a także sądy (...).

Tak więc Sąd I instancji uznał za ustalone to, że "na części spornej nieruchomości zorganizowano ogrodzony plac zabaw ("niewielka część terenu od strony północnej zajęta jest pod ogrodzony plac zabaw"), natomiast nie opisano szczegółów pozostałej nieruchomości. Przypominając, że zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci – Sąd stwierdził, że zgodzić należy się organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale tylko częściowo. W przypadku ustalenia, że część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na teren zabaw dla dzieci, istnieje podstawa do domowy zwrotu tej części nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko. Wyjaśnił jednak ponadto, że "terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: 1) nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też 2) nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy" (...). Następnie NSA "odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy zauważył, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy odnoszą się wyłącznie do aktualnego zagospodarowania działki. Nie podjęto natomiast dochodzenia odnośnie rzeczywistej daty aktualnego urządzenia nieruchomości. Nie zbadano zatem, czy terminy określone przepisem art. 137ust.1 u.g.n. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny rację przyznać należało sądowi I instancji, iż przedwczesne było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości. Stanowisko kontrolowanego sądu należy uznać za słuszne także z tego względu, iż organy nie poczyniły dokładniejszych ustaleń co do różnic w zakresie zagospodarowania poszczególnych części działki oraz wielkości powierzchni objętych odmiennym przeznaczeniem. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wyraźnie wynika, że na części znajduje się ogrodzony plac zabaw dla dzieci, pozostały obszar porośnięty jest trawą".

Mając na uwadze wskazania sądów, organ rozpatrując ponownie sprawę przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kiedy i w jaki sposób zostały zagospodarowane poszczególne części spornej nieruchomości.

Na podstawie nowych dowodów ustalił – co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron – że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona jako projektowana działka nr [...] (północna część działki nr ewid. [...]) została urządzona przez Gminę L. pod plac zabaw już w 2002 r. – wskazuje na to "karta środka trwałego z dnia 27 listopada 2002 r. – ławki na plac zabaw ul. [...], 2 szt." (k.176 akt admin.), potwierdzają to także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 2003 r. (k.229 i 230 akt admin.). Skoro zatem plac zabaw istniał już w 2002 r., a więc przed 22 września 2004 r., to w świetle stanowiska NSA, dla oceny zbędności tej działki nie były istotne terminy z art. 137 u.g.n. (7 i 10 lat liczone od dnia wywłaszczenia), lecz wyłącznie to, że w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, była ona zagospodarowana w tej części zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc w tym zakresie organ prawidłowo odmówił zwrotu.

Zasadnie również organ stwierdził, że podlega zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako projektowane działki nr [...] b i nr [...] c. Działki te nigdy nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia – nie ma i nie było na nim urządzonego placu zabaw, a wbrew stanowisku skarżącej Gminy L. tego terenu nie można potraktować za "zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej". Podczas dwukrotnych oględzin oraz na podstawie dokumentacji fotograficznej stwierdzono, że teren działki nr [...] b jest nierówny i nie nosi widocznych śladów użytkowania, na podłożu znajdują się kamienie oraz betonowy bloczek wielkości 20 x 20 cm, również teren projektowanej działki nr [...]c o jest nierówny, porośnięty nieuporządkowaną roślinnością, a w zagłębieniu znajdują się śmiecie i kamienie – stan tych działek nie pozwala na przyjęcie, że są one funkcjonalnie związane z placem zabaw, ani że pełnią funkcje rekreacyjne, czy zieleni parkowej.

Sąd podziela wprawdzie wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że "w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć, inne niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2999/15). Należy jednak podkreślić, że traktowanie terenów zieleni jako realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego jest możliwe tylko wówczas, gdy cel ten został sformułowany ogólnie i nie da się na podstawie dokumentów określić, jakie było szczegółowe przeznaczenie terenów. Podstawową, dominującą zasadą oceny realizacji celu wywłaszczenia jest jego ścisła interpretacja. "Cel wywłaszczenia, którego nieosiągnięcie jest podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12).

W niniejszej sprawie szczegółowym celem wywłaszczenia w ramach ogólnego celu określonego jako "budownictwo jednorodzinne w dzielnicy "[...]"" była "zieleń parkowa o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci", co wynika jednoznacznie z ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego O. S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 18 czerwca 1975 r., i jest bezsporne. W związku z tym nie można uznać, że pozostawienie wolnej zielonej przestrzeni, nawet zadrzewionej i porośniętej trawą, za realizację tak sformułowanego celu wywłaszczenia. Nie chodzi bowiem w takim przypadku o "zielone plomby" w osiedlu mieszkaniowym, ale o zieleń wyraźnie ukształtowaną, zorganizowaną w sposób świadomy, celowy, według pewnej koncepcji i podlegającą stałemu nadzorowi i bieżącej, systematycznej pielęgnacji. Takie bowiem cechy wyróżniają "park", czy "zieleń parkową" od innych terenów zielonych, natomiast takich cech nie posiadają tereny działek projektowanych nr [...] b i nr [...] c. Są to obszary nieuporządkowane, co widać wyraźnie na zdjęciach. Brak przy tym podstaw do przyjęcia, że drzewa zostały posadzone przez G. L. (jej poprzednika prawnego) celowo, zgodnie z przyjętą koncepcją, czy projektem. Brak również podstaw do uznania, że teren jest utrzymywany i pielęgnowany przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. co najmniej od czasu złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot. Jakkolwiek rzeczywiście na obszarach miast pożądane są tereny zielone, to jednak nie można automatycznie przyjmować, że skoro celem wywłaszczenia było urządzenie terenów zielonych (parku, zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej), to pozostawienie niezagospodarowanych w sposób planowy terenów, nawet zadrzewionych, porośniętych samosiejkami, trawą, bez śladów pielęgnacji, można potraktować jako realizację tak sformułowanego ściśle celu wywłaszczenia. Ponadto należy podkreślić, że inaczej należy oceniać pozostawienie wywłaszczonych nieruchomości jako terenów zielonych uzupełniających zabudowę osiedli w sytuacji, gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla wielomieszkaniowego (bloków), a inaczej, gdy celem wywłaszczenia jest stworzenie terenu wypoczynku i rekreacji (obejmującego zieleń parkową, urządzenia do zabawy dla dzieci) w obszarze osiedla domów jednorodzinnych. Wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (słuszny) pogląd, że wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego nieruchomości, pozostawione jako tereny zielone należy traktować jako realizację ogólnego celu wywłaszczenia opiera się na założeniu, że takie tereny zapewniają mieszkańcom takiego osiedla w minimalnym zakresie potrzebę rekreacji i wypoczynku, której z oczywistych względów na terenie takiego osiedla nie mogliby zaspokoić bez takich terenów. Możliwość taką posiadają natomiast mieszkańcy osiedli domów jednorodzinnych, gdyż niemal na każdej nieruchomości znajdują się różnej wielkości tereny zielone, pozostawione do zagospodarowania przez ich właścicieli. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia odmiennie kwalifikować pozostawienie terenów zielone w osiedlach wielorodzinnych, a inaczej w osiedlach jednorodzinnych, tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nieruchomości położonej w obszarze osiedla zabudowy jednorodzinnej został określony ściśle jako zieleń parkowa, czy tereny rekreacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 29 stycznia 2010 r., II SA/Wr 629/09, że skoro cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie, ściśle, to jeśli w decyzji administracyjnej został wskazany cel przejęcia jako "park osiedlowy", to nie można interpretować przeznaczenia nieruchomości pod zieleń izolacyjną, nieuporządkowaną zieleń leśną (...) jako wykorzystanie zgodnie z określeniem "park osiedlowy".

W związku z powyższym, Sąd nie uwzględnił zarzutów G. L. co do wykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia działek o projektowanych nr [...] b i [...] c, uznając, że zwrot tych działek poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym) jest zasadny.

Nadal natomiast istnieją wątpliwości co do zrealizowania celu wywłaszczenia na pozostałej części działki nr ewid. [...], tj. na działkach projektowanych nr [...] i nr [...] Działki te niewątpliwie usytuowane są obok wyraźnie urządzonego placu zabaw na działce projektowanej nr [...], który - jak wyżej wskazano – istniał już w 2002 r. i w świetle stanowiska NSA, wyrażonego w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., I OSK 1276/17, którym organy i obecnie Sąd są związane, jako powstały przed dniem 22 września 2004 r., oznacza realizację celu wywłaszczenia niezależnie od tego, że miało to miejsce po upływie 10 lat od wywłaszczenia dokonanego w 1978 r. Oznacza to, że działka zajęta pod ten plac zabaw ([...]) nie podlega zwrotowi. W związku natomiast z tym, że projektowane działki nr [...] d1 i nr [...] d2 są przedłużeniem tej działki, uzasadnione jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy uzupełnianie przez G. L. tego placu zabaw o kolejne urządzenia i powiększanie w związku z tym jego obszaru w późniejszych latach może/powinno być potraktowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Z akt wynika bezspornie, że Gmina stopniowo i systematycznie wyposażała istniejący plac zabaw – świadczą o tym zgromadzone w sprawie dokumenty wymienione w piśmie Prezydenta Miasta L. z dnia 24 sierpnia 2018r. (k.192) i załączone do akt (zestawienie majątku, faktury, k. 168-190). Konsekwencją instalowania kolejnych urządzeń było systematyczne powiększanie się wykorzystywanego przez użytkowników placu przestrzeni wokół centralnej części placu, bezspornie istniejącej co najmniej już w 2002 r. To z kolei wywoływało potrzebę zapewnienia użytkownikom placu zabaw nowych urządzeń rekreacyjnych i wypoczynkowych na obszarze dalszej (środkowej) części nieruchomości, tj. na projektowanej działce nr [...] d2, bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] obejmującej centralną część placu zabaw. Na działce tej ([...]d2) G. L. usytuowała ławkę, kosz na śmieci, teren wyrównała i obsiała trawą, a także usytuowała na niej ogrodzenie poszerzając obszar placu zabaw w kierunku południowym. W odniesieniu do placu zabaw, czy terenów rekreacyjnych niewątpliwie trudno jest oceniać jakie są ich granice, gdyż wynika to ze specyfiki takiego właśnie sposobu korzystania z nieruchomości. Nierzadko nie jest możliwe ścisłe uchwycenie granic terenu jeszcze wykorzystywanego rekreacyjnie, czy stanowiącego część placu zabaw, gdyż przecież takie tereny nie obejmują wyłącznie określonych urządzeń i obiektów, ale często także znaczną przestrzeń pozwalającą dzieciom swobodnie pobiegać, a dorosłym opiekunom przemieszczać się. W przypadku oceny realizacji takiego celu wywłaszczenia trudne jest ostre, jednoznaczne wyodrębnienie granic terenów zagospodarowanych i niezagospodarowanych zgodnie z tym celem. Trudność wynika także z tego, że często już w trakcie użytkowania tych terenów sposób jego zagospodarowywania ulega samoistnym zmianom i przeobrażeniom przez samych użytkowników i powodując przesuwanie się ich granic na dalsze tereny, często jeszcze niewyposażone w specjalistyczne urządzenia, ale jednak funkcjonalnie związane z dotychczas zajętym terenem. Dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie dają podstawę do przyjęcia, że taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do projektowanej działki nr [...] obejmującej środkową część wywłaszczonej nieruchomości, przylegającej do działki nr projektowany [...] (zajętej w 2002 r. pod centralną część placu zabaw) i znajdującej się obecnie w ogrodzeniu tego placu – jak wyżej wskazano- na działce tej usytuowano następnie ławkę, kosz na śmieci, zagospodarowano trawę. Wprawdzie takie wyraźne wyodrębnienie tej działki jako części ogrodzonego placu zabaw nastąpiło już po 22 września 2004 r., ale należy uznać, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo, przyleganie do użytkowanego co najmniej od 2002 r. placu zabaw, już od początku wiązał się on funkcjonalnie z tym placem zabaw, pomimo braku na nim początkowo urządzeń. Skoro centralna część placu niewątpliwie istniała przed dniem 22 września 2004.r, a w związku z jego użytkowaniem i instalowaniem nowych urządzeń powiększał się w kolejnych latach jego obszar, zdaniem Sądu uznać należy, że teren działki projektowanej nr [...] d 2, stanowiący niewielki pasek przylegający bezpośrednio do działki nr [...] został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadnia odmowę jego zwrotu.

Natomiast – wbrew stanowisku organów obu instancji - inaczej należy potraktować zagospodarowanie działki o projektowanym nr [...].

Bezspornie G. L. w 2016 r. (a więc już po złożeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – 21 października 2015 r.) na tej działce, znajdującej się już poza obszarem ogrodzonego placu zabaw, stanowiącej południową część wywłaszczonej nieruchomości, urządziła siłownię zewnętrzną, ławki, stolik, kosze na śmieci, co bez wątpienia stanowi urządzenie rekreacyjne.

Z akt wynika jednak, że działka ta nigdy wcześniej nie była i nie jest wykorzystywana jako plac zabaw, nie można też uznać, że była z nim funkcjonalnie związana, gdyż jest od jego centralnej części znacznie oddalona. Obecnie Gmina pozostawiła tę część wywłaszczonej nieruchomości poza obszarem ogrodzonego placu zabaw, co sugeruje, że ta działka nigdy nie była przez nią traktowana jako związana z użytkowanym placem zabaw.

Rację ma skarżący R. T., że zgromadzony materiał dowodowy nie daje również podstaw do przyjęcia, że została ona zagospodarowana na cele rekreacyjne. Organy obu instancji w sposób nieuzasadniony przyjęły, że skoro na tej działce już w 1997 r. znajdowała się bramka do piłki nożnej, a obecnie tj. w 2016 r. urządzono na niej siłownię wraz z ławkami, stolikiem i koszami na śmieci), to cel wywłaszczenia został zrealizowany. Słusznie podnosi skarżący, że data usytuowania tej bramki nie jest jednoznaczna – zdjęcia lotnicze są bowiem nieczytelne i nie da się z całą pewnością stwierdzić, że widniejące na nich zarysy jakichś urządzeń to bramki do piłki nożnej. Niemniej jednak na zdjęciu z 2011 r. (k. 122) uwidoczniona jest taka bramka usytuowana w tym samym miejscu, co urządzenia na fotoplanie z 2014 r. (k. 121) i ortofotomapie z 2009 r. (k.120), co sugeruje, że te urządzenia to właśnie bramka do piłki nożnej. Nawet więc gdyby przyjąć, że bramka znajdowała się na spornej działce nr [...] już w 1997 r., to i tak zdaniem Sądu, nie można uznać, że w ten sposób cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przede wszystkim nie wiadomo kto tę bramkę zainstalował – brak dowodów potwierdzających, że dokonał tego poprzednik prawny Gminy L., czy sama Gmina. Poza tym bramka została określona jako prowizoryczna (czego nie zakwestionowała żadna ze stron), co świadczy o tym, że nikt o nią nie dbał od wielu lat i ze względu na jej stan trudno uznać, że spełnia ona prawidłowo swoje funkcje. Ponadto poza szkieletem bramki nie było wcześniej żadnych innych oznak urządzonego boiska, które można by potraktować za urządzenie rekreacyjne. Dodatkowo na tej części wywłaszczonej nieruchomości znajdował się również baner reklamowy, co - jak oceniał NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku – "zdaje się wykluczać użytkowanie terenu zgodnie z funkcją rekreacyjną". G. L. oświadczyła, że nie wie kto i kiedy zamontował ten baner, co wprawdzie oznacza, że jej celem nie było gospodarcze (a więc nie rekreacyjne) korzystanie z tego terenu, co jednak nie oznacza, że cel (rekreacyjny) wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wyżej wskazano, cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został określony ściśle, a zatem za jego realizację nie można uznać pozostawienia nieruchomości bez wyraźnych cech celowego zagospodarowania, nawet wówczas, gdy faktycznie nieruchomość jako obszar ogólnodostępny i otwarty mogła być, bądź jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla w celach wypoczynkowych, czy sportowych. To bowiem nie mieszkańcy mają zrealizować cel wywłaszczenia, lecz podmiot, który przejął nieruchomość na własność. To na nim spoczywa obowiązek takiego zorganizowania powierzchni zajętej nieruchomości, by nie budziło wątpliwości, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia jej przez państwo. Samo faktyczne korzystanie z terenu wywłaszczonej nieruchomości przez mieszkańców osiedla nawet na cele zgodne z celem wywłaszczenia (rekreacyjne, terenów zieleni) nie oznacza więc, że cel ten został zrealizowany. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zwrotowi na rzecz byłego właściciela powinna podlegać także działka o projektowanym nr [...] d 1.

Niezasadny jest zarzut Gminy L. o braku orzeczenia przez organ I instancji o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na jej rzecz w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił szczegółową wykładnię art. 141 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 – zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu – podlegają stosownemu zabezpieczeniu, a jeżeli polega ono na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. NSA stwierdził, że przez sformułowanie "stosowne" zabezpieczenia wierzytelności, należy rozumieć wszelkie prawem przewidziane "formy" tego zabezpieczenia, zaś wymienienie tylko hipoteki, ma miejsce dla podkreślenia znaczenia decyzji o zwrocie nieruchomości przy korzystaniu z tej formy zabezpieczenia. NSA stwierdził jednak, że żaden z przepisów ustawy nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Artykuł 142 ust. 1 u.g.n. określa jedynie organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej – art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu – art. 140 ust. 2–4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu – art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że. przepis ten wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych, nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności – bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń – stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. Brak jest do tego podstaw także dlatego, że zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą kompetencji organów administracji publicznej; poza tym rozstrzygnięcie co do zabezpieczenia wierzytelności w decyzji nie byłoby możliwe w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje zatem podstawy materialnoprawnej właściwemu staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Wbrew zarzutom Gminy L., nie było więc podstaw do orzekania przez organy o zabezpieczeniu jej roszczeń odszkodowawczych.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ art. 7, 7 i 107 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie orzekającym o odmowie zwrotu nieruchomości w części wskazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] d 1, oddalając skargę R. T. w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną; Sąd oddalił również w całości skargę Gminy L. o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania.