Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 515/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...]; 2. nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Adminis- tracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat B. K. prowadzącej indywidualną Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. D 22/26 p. 505 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ), po rozpatrzeniu wniosku G. Ś. z dnia [...], Prezydent Miasta S. odmówił wydania warunków zabudowy dla zabudowy w postaci inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego o wymiarach 10 m x 12 m na działce nr [...] położonej w S. przy ul. A 114.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] wpłynął wniosek G. Ś. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Wniosek został złożony w terminie ważności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego uchwałą Nr IV/21/94 Rady Miejskiej w S. ( Dz.Urz. Woj. S. Nr 19, poz. 65 z dnia 20 października 1994r.). Ponieważ plan ten - zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązywał jedynie do dnia 31 grudnia 2003r., czyli 2 dni, nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy na jego podstawie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje delegacji, na podstawie której możliwa byłaby kontynuacja wszczętego postępowania, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy plan utracił ważność, a wniosek wpłynął jeszcze w terminie jego obowiązywania. Wobec powyższego wniosek mógł być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] sąsiaduje z działkami niezabudowanymi. Są to działki użytkowane rolniczo. Ponieważ żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana, pierwszy z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie jest spełniony podczas, gdy tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. Ś. podniósł, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji na w/w działce został złożony w terminie ważności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., na podstawie którego przedmiotowa działka Nr [...] przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe. Wobec czego, zdaniem odwołującego się, powołanie się przez organ I instancji na nową ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadne, gdyż poprzednia ustawa nie regulowała kwestii, z jakim wyprzedzeniem powinien być złożony wniosek.

W konsekwencji strona wniosła o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w oparciu o ustawę obowiązującą w dacie jego złożenia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w myśl art. 86 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust., 1 jeżeli na terenie tym obowiązuje plan miejscowy sporządzony przed dniem 1 stycznia 1995r. Nie stosuje się wtedy art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała bowiem, że działka objęta wnioskiem nie jest zabudowana i na sąsiednich działkach nie ma żadnej zabudowy. Jednak pozostałe wymagania dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nadal pozostawały aktualne, a więc m.in. wykonanie analizy włącznie z wizją terenową, cały proces uzgadniania projektu decyzji z organami administracji publicznej zgodnie z art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 2 w/w ustawy. Tego trybu postępowania, wymaganego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, organ nie mógł wykonać w terminie 2 dni, jakie pozostawały do dnia utraty ważności planu miejscowego miasta S.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnej klauzuli dającej podstawy do prowadzenia postępowania w sytuacjach, w której znalazł się m.in. wniosek G. Ś.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzje administracyjne powinny być wydawane w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie ich wydania. W sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. utracił moc obowiązującą, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wszczęte i prowadzone w 2003r. na jego podstawie, a kontynuowane w 2004r. powinno uwzględniać fakt wygaśnięcia planu.

Z tego też względu decyzja kończąca postępowanie nie może za podstawę prawną przyjmować nieobowiązującego w chwili jej wydania planu miejscowego. Kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna odbywać się w trybie przewidzianym ustawą, to jest w sytuacji braku planu - na podstawie odrębnych przepisów prawa i po przeprowadzeniu wymaganej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i nie naruszył prawa w tym względzie. Jedynym mankamentem, jaki należy organowi pierwszej instancji wytknąć, to uchybienie terminu do wydania decyzji przewidzianego w k.p.a. zwłaszcza, że decyzja odmowna nie podlegała procesowi uzgadniania z właściwymi organami, co jednak nie mogło mieć wpływu na istotę rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję G. Ś. podniósł, iż w dniu [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej w nim inwestycji. Decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] została mu doręczona dopiero w dniu 2 kwietnia 2004r. Odmowne załatwienie wniosku trwało więc ponad 3 miesiące. Zdaniem skarżącego, z uwagi na to, że ustawa o planowaniu przestrzennym nie zabrania kontynuacji wszczętego postępowania, przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpatrzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r. i na podstawie którego działka nr [...] przy ul. A w S. przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe.

Strona podała nadto, że w czasie rozpatrywania wniosku poniosła koszty związane z przygotowaniem inwestycji, dokonała uzgodnień dotyczących infrastruktury. Dodatkowym zaś czynnikiem powodującym, iż była przekonana o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku była decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ulicy A, stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej Nr 480 w S., na odcinku od skrzyżowania z ulicą B do skrzyżowania z ulicą C, przy którym usytuowana jest przedmiotowa działka, w zakresie obejmującym: przebudowę nawierzchni jezdni, budowę kanalizacji deszczowej, budowę chodników i ścieżki rowerowej, budowę zatoki autobusowej i miejsc postojowych oraz budowę oświetlenia ulicznego oraz to, że w ulicy tej przebiega wodociąg oraz kanalizacja sanitarna.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanymi w niniejszej sprawie w dniu 22 września 2004r. i 24 maja 2005r. skarżący został zwolniony od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych oraz ustanowiono dla niego adwokata z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podobnego rodzaju unormowanie zawarte jest w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Jednocześnie - stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność rozstrzygnięć tego organu, tj. ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w sposób, o którym mowa wyżej, co skutkuje ich uchyleniem.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), ( art. 89 ) oraz wydane w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 61 ust. 6 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ).

G. Ś. w dniu [...] wystąpił z wnioskiem z ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ul. A 114, gdyż stosownie do obowiązujących przepisów wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ) oraz wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę musi być poprzedzony wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (...).

W tym miejscu należy podnieść, iż wymienione wyżej zastrzeżenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż art. 50 ust. 1 dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast art. 86 zawarty w Rozdziale 7-ym ustawy, obejmującym przepisy przejściowe i końcowe określa, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się.

W niniejszej sprawie jest okolicznością poza sporem, iż przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...], a więc w dacie, gdy obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr IV/21/94 Rady Miejskiej w S. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. S. nr 19, poz. 65, przewidujący dla przedmiotowego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jednakże stosownie do treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r.

Należy więc stwierdzić, iż z uwagi na datę złożenia przedmiotowego wniosku organ nie miał możliwości załatwienia go w oparciu o obowiązujący jedynie do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dlatego też rozpatrując wniosek zobowiązany był zastosować unormowanie przewidziane w art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Artykuł 61 wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pozbawionych planu miejscowego (poza inwestycjami celu publicznego). Wydanie pozytywnej decyzji uzależnione jest od spełnienia łącznie przesłanek określonych w punktach 1-5 tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestią sporną spełnienie przez skarżącego ustawowych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

Przyczyny, dla których wydana przez organ decyzja rozpatrująca złożony wniosek, jest odmowna, wynika z tego, iż - w ocenie organów obu instancji - G. Ś. nie spełnia warunku określonego w punkcie 1-szym tego artykułu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przepisie tym ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Dla rozstrzygnięcia istotne będzie, co należy rozumieć pod pojęciem "działka sąsiednia", gdyż znaczenie wąskie obejmie jedynie działkę (działki) graniczące, tzn. oparte na wspólnej granicy, z działką objętą wnioskiem, natomiast znaczenie szersze pozwala przyjąć, iż sąsiedztwo to obszar tworzący urbanistyczną całość.

Sąd, w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, przychyla się do szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa, zaprezentowanego w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof.Z. Niewiadomskiego ( Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2005, 2. wyd., s. 493 - 504 ).

Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ratio legis art. 61, w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest bowiem utrzymanie ładu przestrzennego, a wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeby zachowania tego ładu. Celem komentowanego przepisu nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną ( por. opracowanie j/w , s. 494-5 ).

Dlatego też, w ocenie Sądu, przeprowadzona w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada wskazanemu wyżej rozumieniu unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1. Obejmuje ona bowiem jedynie działki usytuowane po tej samej stronie drogi, co działka skarżącego, podczas gdy powinna obejmować również działki usytuowane po jej przeciwległej stronie, gdyż są one dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdują się w sąsiedztwie działki objętej przedmiotowym wnioskiem. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działki nią objęte są użytkowane rolniczo lub stanowią nieużytki, nie są zabudowane, choć jednocześnie w ulicy, przy której się znajdują, biegną sieci: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, energetyczna, telefoniczna i gazu ziemnego.

Wynika to zapewne między innymi z faktu, iż obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania terenu przewidywał ten rejon pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym bardziej więc wąskie rozumienie "dobrego sąsiedztwa" może - w ocenie Sądu - prowadzić do znacznego rygoryzmu co do możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego. Jednocześnie przyjęte przez organ rozumienie "dobrego sąsiedztwa" przez ograniczenie go do działek usytuowanych po jednej stronie drogi, może w większym stopniu ograniczać wolność zabudowy i bezpodstawnie zawęzić możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym w wielu przypadkach blokować proces inwestycyjny.

Organy administracji nie wyjaśniły ponadto, dlaczego do analizy przyjęto obszar w niej określony ( usytuowany po jednej stronie drogi publicznej ), skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ) nie wprowadzają tego rodzaju ograniczeń ( § 3 ust. 1 i 2 ).

Należy zwrócić także uwagę, iż decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7-10.

Sąd stwierdza również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się między innymi na wizję terenu, podczas gdy w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, iż była ona przeprowadzona.

Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego, iż zarzuty zgłoszone przez G. Ś. zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu, z przyczyn, o których była mowa wyżej, nie można uznać za skuteczne.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy są także podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące poniesienia przez niego określonych kosztów związanych z planowaną inwestycją, albowiem ocena prawidłowości decyzji odbywa się jedynie z punktu widzenia jej legalności, a nie zasad słuszności. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji, choć okoliczność ta i tak nie miała wpływu na treść wyroku.

Jednakże mając na uwadze omówione naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, którego dopuściły się organy obu instancji, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd uchylił przedmiotowe decyzje.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej przez adwokata ustanowionego z urzędu, orzeczono w oparciu o § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 a przy zastosowaniu § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z dnia 28 września 2002r. ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.)

Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. za bezprzedmiotowe.