Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 103/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie WSA: Alina Dominiak Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz B. i J. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta, wskazując jako podstawę prawną art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) po rozpatrzeniu wniosku B. T. z dnia [...] odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu działki nr 226/2 położonej w K. przy ul. [...].

W odwołaniu od w/w decyzji B. i J. T. wskazali, iż dojazd - droga poprzez teren posesji nr [...] i [...] zaprojektowany w związku z budową osiedla [...] został zlikwidowany o czym informował odwołujących Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w E.; tym samym problem dojazdu - drogi oznaczonej jako działka 226/2 przestał istnieć. Nadto odwołujący podnieśli, iż według posiadanych dokumentów są właścicielami jednej działki o nr 226 mającej powierzchnię [...] m2.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027), § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, iż bezsprzecznie w 1977 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa nastąpił podział działki nr 226, czego skutkiem było wprowadzenie zmian do ewidencji, w postaci działek nowoutworzonych: 226/1, 226/2 oraz 226/3. Obecnie zaś aktualizacja danych ewidencyjnych, po przeprowadzeniu połączenia działek, może nastąpić na wniosek stron, po dostarczeniu przez nie dokumentacji, wykonanej przez uprawnionego geodetę, stanowiącej dowód zaistniałych zmian faktycznych; taka bowiem dokumentacja świadczyć może o powinności wykreślenia z ewidencji w/w działki. Do tego czasu wprowadzenie żądanej zmiany jest zaś niemożliwe. W świetle bowiem § 46 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Co istotne, dokumenty na które powołują się odwołujący, a pochodzące z lat 1977 - 1978 nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa; decyzja wydana przez Starostę jest więc niewadliwa i nie narusza prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i J. T. w uzupełnieniu okoliczności podnoszonych na etapie postępowania przed organami administracji wskazali, iż decyzją z [...] nr [...] uaktualniającą plan zagospodarowania przestrzennego w/w droga - dojazd znajdująca się na działce 226/2 została zlikwidowana. Na działce oznaczonej nr 226/2 znajduje się zaś od 1975 r. budynek garażowo - gospodarczy, na którego lokalizację wydano stosowne pozwolenie na budowę. Co istotne, wszystkie dokumenty potwierdzające racje skarżących zostały organowi I instancji dostarczone; skarżący nie byli zaś właścicielami dwóch działek. J. T. od 1960 r. był bowiem użytkownikiem wieczystym działki nr 226 o powierzchni [...] m2. W obecnym stanie zasadnym jest zaś wykreślenie z ewidencji drogi oznaczonej jako działka 226/2 i nieodpłatne jej scalenie z działką o nr 226/6.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie ze skargi B. i J. T. Podstawę rozstrzygnięcia stanowią bowiem okoliczności, które, oprócz tych, częściowo zasadnie podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Dla kompleksowej oceny postępowania organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego podstawowego znaczenia nabiera treść § 46 ust. 2 pkt 1- 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W świetle tych przepisów dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Samej zaś aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

Nie bez znaczenia jest również to, iż sprawa w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym organ funkcjonalnie i rzeczowo właściwy do rozstrzygania w w/w przedmiocie winien stosować się do kanonów postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Jednym z takich kanonów jest bez wątpienia zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 w/w aktu normatywnego, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Co oczywiste, zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą stanowi przesłankę warunkującą trafne zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego. W świetle bowiem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei prawidłowość i rzetelność prowadzonego postępowania winna znaleźć również odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanego przez organ aktu administracyjnego - w tym przypadku - decyzji administracyjnej.

Uchylenie zaś przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie.

Zwrócić należy bowiem uwagę, iż we wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wskazano, iż decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w E. z [...] dojazd wytyczony przez posesję nr [...] i [...] został zlikwidowany. Z treści przedmiotowego wniosku wynikało zaś, iż intencją wnioskodawczyni była de facto zmiana rodzaju użytków znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym 226/2. Dotychczas bowiem w prowadzonej przez Starostę ewidencji w odniesieniu do działki o nr 226/2 jako rodzaj użytków figurowało oznaczenie -dr- - czyli tereny komunikacyjne - drogi - zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ I instancji w następstwie wszczęcia postępowania nie przeprowadził jednak prawidłowego postępowania dowodowego. W żaden bowiem sposób nie odniesiono się do wskazywanej przez B. T. decyzji administracyjnej pochodzącej z roku [...], a wydanej przez upoważniony podmiot w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. nr 36, poz. 214) i odnoszącej się do w/w dojazdu.

Obowiązkiem zaś organu w świetle cytowanych wyżej przepisów k.p.a. jak i podniesionych przez stronę postępowania okoliczności było ustalenie czy dana decyzja została w rzeczywistości wydana i jakie skutki pociąga jej ewentualne funkcjonowanie w obrocie prawnym. Konstatacja taka wypływa nadto pośrednio z treści § 46 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia gdzie mówi się o -ostatecznych decyzjach administracyjnych- jako podstawie do dokonania aktualizacji z urzędu. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia pominął w ogóle tę kwestię powołując się na generalny brak dokumentów w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Podniósł również, iż wnioskodawczyni nie przedłożyła stosownych dokumentów geodezyjnych, stanowiących podstawę do dokonania odpowiednich wpisów do prowadzonej ewidencji. Tym samym w ocenie organu -brak dodatkowych dowodów w przedmiocie sprawy- był podstawą do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

Z takim stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić. Organ administracji publicznej jest bowiem dysponentem prowadzonego postępowania. Przepisy k.p.a. obligują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny dowodów. Organ nie może zaś przerzucać obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego na stronę, takie postępowanie stanowi w istocie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zwrócić należy nadto uwagę, iż wydany przez Starostę akt administracyjny zawiera błędną sentencję, co stanowi z kolei naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. W sentencji decyzji z dnia [...] wskazano bowiem, iż -odmawia się aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków [...] polegającej na wykreśleniu działki nr 226/2 położonej w K, przy ul. [...] -. W świetle treści wniosku B. T. sentencja wydanego rozstrzygnięcia winna mieć inne brzmienie odnoszące się wprost do zmiany rodzaju użytków, a nie do wykreślenia z ewidencji działki jako całości.

Nadto w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób błędny oznaczono numery działek posiadanych przez małżonków T. (winno być odpowiednio nr 226/6 i 226/2 zamiast niewłaściwie oznaczonych nr 262/2 i 262/6).

Błędy proceduralne popełnione na etapie postępowania przed organem I instancji zostały jednocześnie powielone przez organ odwoławczy.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została w pełny sposób zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jak i kontrolne.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy dysponował obszerniejszym materiałem dowodowym.

Do wniesionego odwołania strony dołączyły bowiem kserokopie dokumentów potwierdzających zasadność ich wniosku. Istotnym jest, iż do akt załączono pismo Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w E. potwierdzające wydanie wyżej opisanej decyzji z dnia [...] uaktualniającej plan zagospodarowania terenów inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących. Nadto małżonkowie T. przedstawili kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] dotyczącą budowy budynku gospodarczego z garażem na działce nr 226 przy ul. [...] w K.

Co istotne, fakt wybudowania tego budynku wynika również z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 30 listopada 2006 r. (vide: wypis w aktach administracyjnych); w części -Budynki- widnieje bowiem wskazanie jednokondygnacyjnej zabudowy o powierzchni [...] m2; wskazanie to odnosi się jednak do działki 226/2, która w ewidencji w dalszym ciągu figuruje jako droga.

Nie można tym samym uniknąć stwierdzenia, iż wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej organ II instancji nie poczynił w tej materii żadnych czynności, nie dostrzegł błędów popełnionych na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i decyzję Starosty utrzymał w mocy, dopuszczając się identycznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się bowiem do podnoszonych przez odwołujących okoliczności, zwłaszcza do istotnego dla sprawy faktu wydania decyzji nr [...] z [...]. Organ odwoławczy jedynie ogólnikowo powołał się na treść § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz wskazał, iż znajdujące się w aktach dokumenty nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Taka konstatacja jest jednak nieuprawniona mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych przez małżonków T. dokumentów jak i fakt powoływania się odwołujących na skutki prawne wspomnianej decyzji nr [...].

W sprawie należało zaś dokonać kompleksowej oceny materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienia jak i oceny okoliczności podnoszonych przez małżonków T.

W tym stanie naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego i dowodowego spowodowało konieczność wyeliminowania decyzji organu I i II instancji z obrotu prawnego.

Sąd stwierdza bowiem naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy administracyjnej mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło.

Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 cytowanej ustawy.

W dalszym toku postępowania organy administracji uwzględnią wskazane przez Sąd kanony prawidłowego postępowania dowodowego, stanowiącego podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Przede wszystkim ustalą w związku z twierdzeniami skarżących, czy na mocy decyzji z dnia [...] nr [...] nastąpiła zmiana podlegająca ujawnieniu w ewidencji z urzędu.