Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 658/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: § 2 ust. 1, § 11
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 8, art. 9, art. 15, art. 44 § 4, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2016 uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmawiającą przyznania C. M. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") płatności ekologicznej rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2016 oraz nakładającą na wnioskodawcę sankcję w wysokości 3.461,04 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek C. M. o przyznanie płatności o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2016 - Wniosek w drugim roku zobowiązania. We wniosku o przyznanie płatności ekologicznej zadeklarowano powierzchnię w ramach poszczególnych wariantów/pakietów: Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji 4,37 ha.

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016 został poddany kontroli kryteriów kwalifikowalności, w myśl art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549). Kontrolę przeprowadzono w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.

W dniach 30 września 2016 r. do 10 października 2016 r., w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w Zakresie Kwalifikowalności Powierzchni przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR (protokół z czynności kontrolnych Nr [...]).

Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych Nr [...], przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła następujące nieprawidłowości, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności:

• na działce rolnej B1A o powierzchni deklarowanej 3,04 ha, położonej na działce ewidencyjnej o numerze 171/2, 171/1, 169 - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR7 Nie stwierdzono deklarowanej uprawy/upraw. Stwierdzona uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana; DR52 Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR49 Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego; DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. W związku z kodem nieprawidłowości DR7 stwierdzona uprawa w kontroli na miejscu to łąka trwała;

• na działce rolnej C1A o powierzchni deklarowanej 0,73 ha, położonej na działce ewidencyjnej o numerze 182 - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR7 Nie stwierdzono deklarowanej uprawy/upraw. Stwierdzona uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana; DR52 Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. W związku z kodem nieprawidłowości DR7 stwierdzona uprawa w kontroli na miejscu to łąka, ściernisko;

• na działce rolnej G1A o powierzchni deklarowanej 0,60 ha, położonej na działce ewidencyjnej o numerze 95 - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR7 Nie stwierdzono deklarowanej uprawy/upraw. Stwierdzona uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana; DR50 Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku; W związku z kodem nieprawidłowości DR7 stwierdzona uprawa w kontroli na miejscu to ugór.

Ponadto przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności ekologicznej (w ramach postępowania administracyjnego), w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) oraz wynikami z kontroli na miejscu - kody DR53, DR52, DR50 wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki rolnej G położonej na działce ewidencyjnej 95 położonej w województwie lubelskim, powiat bialski, gmina J., obręb ewidencyjny W.

Powierzchnia PEG dla działki rolnej wyniosła 0,57 ha.

Jak wskazał organ na podstawie § 11 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna w wariancie 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji przysługuje do upraw wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Uprawy stwierdzone podczas kontroli na miejscu (nr raportu z czynności kontrolnych [...]), tj.: "łąka" oraz "ugór" zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia nie są dopuszczalne w wariancie 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w 2016 roku.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi 100,00%.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/20143, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Z tych też względów odmówiono przyznania płatności ekologicznej w ramach Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji i wymierzono karę w wysokości 3.461,04 zł. Kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, która została określona w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego i wynosi 792,00 zł. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 27, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy, art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Wnioskodawcy odmówiono również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego albowiem zgodnie z 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego należności takie przyznaje się rolnikowi, który spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że kontrola na miejscu miała doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie, a protokół z kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie stanowi dokument urzędowy, co powoduje, iż organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ podkreślił przy tym, że w wyniku ponownej weryfikacji w/w Raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni Nr [...] stwierdzono, że wszystkie czynności kontrolne zostały wykonane prawidłowo, a ustalenia zawarte w protokole z kontroli odzwierciedlają stan faktyczny zadeklarowanych upraw i zostały udokumentowane fotograficznie. Inspektorzy Terenowi w składzie: M. B., T. S. potwierdzili też ten fakt w notatce służbowej z dnia [...].10.2017 r., w której odnieśli się do raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni, w nawiązaniu do powyższego wyniki kontroli zostały podtrzymane. Ww. notatce służbowej inspektorów terenowych czytamy, cyt: "Z całą pewnością na działce B/B 1/B1a nie stwierdzono koniczyny białej ani też pozostałości po takiej uprawie. Stan darni wskazywał na trwały użytek zielony - łąka, i nie odbiegał wyglądem i sposobem użytkowania od działek przylegających A/Al i H/HI. Działki były skoszone w podobnym terminie, uprawa ich nie różniła się. Na działce rolnej C/Cl/Cl a nie stwierdzono uprawy koniczyny białej ani też pozostałości po takiej uprawie. Stan darni wskazywał na trwały użytek zielony - łąka i nie odbiegał wyglądem i sposobem użytkowania od działek deklarowanych jako trwały użytek zielony. Na działce rolnej G/G1/G1a nie stwierdzono uprawy koniczyny czerwonej ani też pozostałości po takiej uprawie, na działce stwierdzono ugór co przedstawiają wykonane fotografie".

Decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została zaskarżona przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze wskazano, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działki rolnej B1A wyniosła 2,9764 ha i mieści się w tolerancji błędu tj. poniżej 3% i nie podlega sankcjom.

Zdaniem skarżącego również powierzchnia działki rolnej G1A mieści się w tolerancji błędu i nie podlega sankcjom.

Jak podniósł skarżący na działce C1a posiana została mieszanka traw z motylkowymi, w związku z czym, nie jest możliwe, żeby wystąpiło ściernisko, a na działkach B1A i G1A odpowiednio koniczyna biała i koniczyna czerwona.

Skarżący podkreślił, że w prowadzonym przez niego gospodarstwie w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzona została kontrola ekologiczna, która w pełni wykazały prawidłowość produkcji ekologicznej.

Odnosząc się do ustaleń kontrolerów skarżący podniósł, że są one bezprzedmiotowe ze względu na następujące okoliczności:

• w miesiącach lipiec - wrzesień 2016 r. w całej Polsce, a zwłaszcza na Podlasiu Południowym panowała susza i zgodnie z art. 35 § 2 i art. 77 § 4 k.p.a. jest to fakt powszechnie znany niewymagający dowodu,

• pierwszy zbiór koniczyny białej i czerwonej odbył się 25 czerwca 2016 r. i wyniósł 27,1 t, drugi zbiór odbył się 29 sierpnia 2016 r. i wyniósł 25,4 t; na działkach ewidencyjnych 95 i 181/2 ze względu na panującą suszę wyniósł zero,

• po drugim skoszeniu, koniczyna biała i czerwona wyschła i dlatego kontrolerzy w pierwszej dekadzie października 2016 r., po okresie wegetacji nie mogli stwierdzić uprawy (koniczyny białej) w czystym siewie na działce rolnej B1A, natomiast na działce rolnej G1A koniczyna czerwona całkowicie wyschła. Ustalenia kontrolerów są niemiarodajne w zakresie, jaka uprawa była posiana i co zostało zebrane w czerwcu i sierpniu 2016 z oczywistych powodów, ponieważ nie skontrolowali zbiorów,

• w dniu 30 czerwca 2016 r. została przeprowadzona kontrola przez jednostkę certyfikującą, która stwierdziła zgodność deklarowanej uprawy ze zbiorami.

Nadto wnioskodawca zarzucił w skardze szereg wadliwości dotyczących przeprowadzenia i sporządzenia raportu z kontroli w zakresie kwalifikowanej powierzchni oraz raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności ekologicznej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 370 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne").

Do postępowań w sprawach dotyczących płatności ekologicznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm. - dalej jako "ustawa PROW").

Zgodnie z ustawą na organy nałożono jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW).

Natomiast to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Obowiązkiem organów w sprawie pozostawało rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że organ w przedmiotowym postępowaniu nie był zobligowany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania i twierdzeń wnioskodawcy.

Miał on jednak obowiązek rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW), z czego organ drugiej instancji się nie wywiązał.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności ekologicznej na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach pakietu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych oraz nałożenia na rolnika kary w wysokości 3.461,04 zł.

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że wnioskodawca na użytkach rolnych zadeklarowanych w ramach pakietu 7, tj. działkach rolnych B1a, C1a i G1a, nie prowadził upraw wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia ekologicznego.

Ze złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016 r. wynikało, że wnioskodawca w ramach pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji zadeklarował uprawę następujących roślin: na działce B1a koniczyny białej, na działce C1a koniczyny białej i na działce G1a koniczyny czerwonej.

Z uwagi na powyższe warunkiem przyznania skarżącemu płatności było ustalenie, że w 2016 r. prowadził on takie uprawy na działkach zadeklarowanych w ramach pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji.

Obowiązek taki wynikał wprost z § 11 rozporządzenia ekologicznego, który w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. stanowił, że płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntów ornych, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4.

Niewątpliwie także fakt prowadzenia upraw wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia ekologicznego i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności był również przesłanką uznania, że wnioskodawca realizuje zobowiązanie ekologiczne, co jest podstawowym warunkiem przyznania płatności ekologicznej (§ 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego).

Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawca nie prowadził na działkach rolnych B1a, C1a i G1a uprawy koniczny, albowiem stwierdzone tam uprawy określone zostały jako łąka trwała (działka B1a), łąka, ściernisko (działka C1a) i ugór (działka G1a).

Ustaleń takich dokonano w wyniku kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy metodą inspekcji terenowej, przy czym wyniki tej kontroli stwierdzono w raporcie z czynności kontrolnych Nr [...].

Jak słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia zawarte w protokole z kontroli mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś sam protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy.

Dlatego też w tego rodzaju sprawach pierwszoplanowe znaczenie ma ocena czy sama kontrola w gospodarstwie rolnika i raport z czynności kontrolnych przeprowadzone zostały w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Podstawowym obowiązkiem organu przeprowadzającego kontrolę jest doręczenie kontrolowanemu rolnikowi kopii raportu z czynności kontrolnych.

Z powyższym wiąże się uprawnienie rolnika do zgłoszenia uwag co do wyników kontroli stwierdzonych raportem z czynności kontrolnych.

Jeżeli bowiem podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, to może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie co do wyników kontroli zawartych w raporcie.

Organ ma obowiązek odnieść się do złożonych uwag. Jeżeli uwagi są zasadne należy sporządzić zmieniony lub uzupełniony raport z czynności kontrolnych. Jeżeli uwagi nie zostaną uwzględnione należy przekazać podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn ich nieuwzględnienia.

W przypadku czynności kontrolnych przeprowadzanych w związku z pomocą finansową dotyczącą wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 kwestie te zostały uregulowane w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1344).

Niewątpliwie zatem w tego rodzaju sprawach podstawowym obowiązkiem organu było ustalenie, czy kontrolowanemu rolnikowi doręczono kopię raportu z czynności kontrolnych.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, analogicznie zresztą jak i organ pierwszej instancji, zaniechał całkowicie wyjaśnienia tej okoliczności.

Powyższe ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia wnioskodawcy kopii raportów z czynności kontrolnych, w tym w szczególności raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

W aktach administracyjnych znajdują się oryginały raportów z czynność kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół z czynności kontrolnych [...]) oraz w zakresie wzajemnej zgodności (protokół z czynności kontrolnych [...]), jak też kopie tych raportów, które – jak można wnioskować - zostały przesłane pełnomocnikowi wnioskodawcy i zwrócone przez operatora pocztowego, wobec ich nieodebrania przez pełnomocnika wnioskodawcy (dokumenty umieszczone w foliowej obwolucie k.76 akt administracyjnych).

W aktach sprawy brak jest pochodzących od operatora pocztowego dokumentów potwierdzających fakt skutecznego doręczenia pełnomocnikowi wnioskodawcy lub samemu wnioskodawcy kopii raportów z czynności kontrolnych.

W aktach znajduje się jedynie koperta, w której – jak można wnioskować - kopie raportów zostały przesłane występującemu w sprawie pełnomocnikowi wnioskodawcy – P. K., z której wynika, że przesyłka nie została odebrana przez adresata i zwrócona przez operatora pocztowego organowi. W aktach brak jest potwierdzenia odbioru przesyłki.

Wśród adnotacji umieszczonych na kopercie brak jest adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki. W oparciu o samą kopertę nie można zatem ustalić, czy przy przedmiotowym doręczeniu zachowano warunki wymagane art. 44 § 4 k.p.a., tj. czy dokonano powtórnego zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki i czy tym samym dokonywane doręczenie było skuteczne.

Przed wszystkim należy jednak wskazać, że z adnotacji umieszczonych na przesyłce (jej kopercie) wynika, że przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 10 stycznia 2017 r.

Zgodnie z dyspozycją 44 § 4 k.p.a. doręczenie w takiej sytuacji uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, tj. okresu 14 dni, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie skutek w postaci doręczenia mógł nastąpić dopiero w dniu 24 maja 2017 r.

Dzień 24 maja 2017 r. był ostatnim dniem terminu, w którym adresat mógł jeszcze odebrać przesyłkę, co oznacza, że skutek doręczenia mógł nastąpić dopiero z upływem, a więc z końcem dnia 24 maja 2017 r.

Jednakże w dniu 24 maja 2017 r. do organu wpłynęło zawiadomienie wnioskodawcy o wypowiedzeniu pełnomocnictwa (k.11 akt administracyjnych).

Skoro skutek doręczenia miał nastąpić z upływem 24 maja 2017 r., zaś w tym właśnie dniu skarżący poinformował organ o wypowiedzeniu pełnomocnictwa to nie można przyjąć, że tak dokonywane doręczenie było skuteczne albowiem w swej ostatniej i najbardziej istotnej fazie nie było ono już dokonywane na rzecz pełnomocnika wnioskodawcy, który status taki utracił.

Jeżeli bowiem dzień doręczenia przesyłki pokrywa się z dniem zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa to tak dokonane doręczenie nie jest skuteczne (tak również na gruncie analogicznych przepisów orzekł również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CZ 20/13, System Informacji Prawnej Lex).

Organ odwoławczy całkowicie pominął wyjaśnienie tej okoliczności.

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się informacja sporządzona przez pracownika organu, z której wynika, że w dniu 5 stycznia 2017 r. wysłano przesyłkę również do samego wnioskodawcy, jednakże nie pochodzi ona od operatora pocztowego, jak też nie wynika z niej jakie dokumenty zostały wysłane tą przesyłką i czy zostały one skutecznie doręczone wnioskodawcy.

Również tych okoliczności w żadnym stopniu nie wyjaśnił organ odwoławczy.

Także organ pierwszej instancji w żaden sposób nie rozważył i nie odniósł się do tych okoliczności.

Powyższe świadczy o braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej decyzji, a więc o naruszeniu przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w.

Tak istotna wadliwość uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej jest okolicznością, która powinna przesądzić o jej uchyleniu w toku zainicjowanego postępowania odwoławczego, czego jednakże organ drugiej instancji bezpodstawnie zaniechał.

Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, w taki sposób aby jasne były motywy, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Uzasadnienie powinno zatem w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

Odpowiednie wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia administracyjnego służy zatem nie tylko jego kontroli na dalszych etapach sprawy (administracyjnych, sądowoadministracyjnych), ale ma przede wszystkim walor informacyjny dla strony (adresata) (art. 8 k.p.a.) i budzi zaufanie dla organu (art. 9 k.p.a.).

Równie istotne jest to, że dzięki poznaniu powodów decyzji strona może także skorzystać ze swoich praw do polemiki ze stanowiskiem organu przy pomocy przysługujących jej środków odwoławczych (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i zaskarżenia.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada to oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej.

Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.

Pominięcie przez organ odwoławczy tak istotnej wady decyzji pierwszoinstancyjnej sprawia, że w istocie strona pozbawiona zostaje jednej instancji.

Skoro bowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie motywów rozstrzygnięcia administracyjnego to strona nie miała tym samym możności podjęcia należytej polemiki ze stanowiskiem organu przy pomocy przysługującego jej środka odwoławczego - odwołania.

Utrzymanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy prowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a., co dawało wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczące nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niedostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, odnieść należy również do decyzji organu drugiej instancji.

W postępowaniu administracyjnym organ drugiej instancji nie dokonuje wyłącznie kontroli legalności decyzji.

Obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej.

Także zatem organ odwoławczy powinien jak najstaranniej wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, nie poprzestając jedynie na przytoczenie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy ustalenia te są niewystarczające.

W decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii skuteczności doręczenia wnioskodawcy raportów z przeprowadzonych czynności kontrolnych, co oznaczało, że również organ drugiej instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawę faktyczną decyzji, a więc naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w.

Jak wskazano już wyżej strona ma prawo do otrzymania sprawozdania z wyników i sposobu przeprowadzenia kontroli oraz podjęcia z nimi polemiki poprzez zgłoszenie umotywowanych uwagi co do wyników kontroli zawartych w raporcie.

Brak wykazania wypełnienia przez organ obowiązku doręczenia kontrolowanemu rolnikowi kopii raportu z czynności kontrolnych powoduje, że ocena legalności podjętych przez organ czynności staje się co najmniej przedwczesna, a w dodatku nie pozwala na wypełnienie roli sądu administracyjnego, którego obowiązkiem jest również ocena legalności działania organu w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 916/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Nadto należy wskazać, że obowiązkiem organu drugiej instancji jest nie tylko ponowne rozpatrzenie sprawy, ale również ustosunkowanie się do zarzutów odwołania.

Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to również skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wnioskodawca w złożonym odwołaniu podniósł szereg konkretnych i sprecyzowanych zarzutów dotyczących wadliwości, które w ocenie skarżącego zaistniały przy przeprowadzeniu i sporządzeniu raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności (k.4-5 akt administracyjnych).

Organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 15 i 107 § 3 k.p.a.

Końcowo podkreślić należy, że uchybienia których dopuścił się organ dotyczyły wyników kontroli stwierdzonych w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych, a więc okoliczności, które miały podstawowy wpływ na odmowę przyznania płatności i wymierzenie wnioskodawcy kary. Naruszenia te miały zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania odwoławczego, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).

Organ rozpatrzy cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Organ odniesie się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów odwołania.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy ustali czy wnioskodawcy doręczone zostały skutecznie kopie raportów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół z czynności kontrolnych [...]) oraz w zakresie wzajemnej zgodności (protokół z czynności kontrolnych [...]).

Przy dokonywaniu ustaleń organ będzie miał na uwadze, że w niniejszej sprawie istotny jest stan upraw na działkach rolnych zadeklarowanych przez wnioskodawcę w ramach pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji istniejący faktycznie na gruncie w roku 2016, z związku z czym istotną rolę przy ocenie powyższej okoliczności muszą mieć dowody stwierdzające te okoliczności, w tym w szczególności dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli.

Organ powinien również rozważyć możliwość uzupełnienia protokołu z kontroli lub konieczność przesłuchania w charakterze świadków osób, które sporządziły notatkę służbową z dnia [...] października 2017 r. Ustalenia zawarte w przedmiotowej notatce, na które powołuje się sam organ, w części dotyczącej przykładowo braku na gruntach pozostałości po koniczynie, nie są do końca identyczne z ustaleniami zawartymi w protokołach z kontroli.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd oddalił zgłoszony w skardze wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków, albowiem zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może jedynie uzupełniająco przeprowadzić dowód z dokumentów. Sąd administracyjny nie może zatem przeprowadzić w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z przesłuchania świadków.