Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2635/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi J. M. i E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. M. i E. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), nakazał [...] oraz [...] (dalej: inwestorzy) rozbiórkę obiektu budowlanego – zbiornika wodnego (stawu), usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że podczas czynności kontrolnych na ww. działce w dniu 28 czerwca 2012 r. stwierdzono istnienie zbiornika wodnego w kształcie prostokąta o wymiarach 32 m x 14 m. Według oświadczenia [...], zbiornik ten nie był pogłębiany, ale brzeg stawu od strony północnej i zachodniej został złagodzony i obrobiony gliną. Roboty prowadzone były na przełomie lat 2011/2012 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 p.b., dlatego orzeczono nakaz rozbiórki stawu na działce nr [...] przez zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB stwierdzając, że nawet gdyby przyjąć, że omawiany zbiornik wodny na działce nr [...] istniał, to zakres przeprowadzonych robót budowlanych wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z uwagi na jego brak, skutkować winien podjęciem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b.

Od powyższej decyzji inwestorzy złożyli skargę do sądu administracyjnego, która postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 1681/15 została odrzucona, z uwagi na uzupełnienie po terminie braku formalnego w postaci złożenia jednego egzemplarza odpisu skargi. Następnie NSA postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie II OZ 28/16 oddalił zażalenie inwestorów uznając, że MZPK był stroną postępowania legalizacyjnego.

Pismem z dnia 18 marca 2016 r. [...] i [...] (dalej również: wnioskodawcy, skarżący) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia

[...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – stawu, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), polegające na:

1) rażącym naruszeniu prawa przez uznanie, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych ([...]ZPK) może być stroną postępowania na podstawie art. 48 p.b.;

2) wszczęciu postępowania "na wniosek" [...] ZPK, mimo braku złożenia takiego wniosku w rzeczywistości;

3) karalności działań wynikających z wykonania decyzji (zasypania stawu)

w związku ze zniszczeniem siedlisk i terenów lęgowych żab i raków, objętych ochroną gatunkową;

4) niewykonalności decyzji zobowiązującej inwestorów do rozbiórki obiektu budowlanego (stawu) poprzez zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego usytuowanego na działce nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) decyzją

z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że kontrolowane

w trybie nadzoru: decyzja ostateczna oraz ją poprzedzająca nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Dokonując oceny postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB, organ zwrócił uwagę na okoliczność, że inwestorzy nie przedłożyli żadnego z dokumentów, o których mowa

w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. GINB wskazał również, że organy nadzoru budowlanego zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia weryfikowanego rozstrzygnięcia, w wyniku czego prawidłowo ustaliły, iż zakres robót przeprowadzonych przez inwestorów wymagał uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 p.b., a kwalifikacja wykonanych robót jako budowy nie stanowi rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a.

GINB uznał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa przez to, że PINB dokonał wszczęcia postępowania na wniosek [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, któremu nie przysługiwał przymiot strony, bowiem posiadał uprawnienie do wszczęcia takiego postępowania również z urzędu.

Za błędną organ uznał argumentację skarżących, że decyzja ostateczna WINB jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji administracyjnej), ponieważ obowiązek musiałby być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast subiektywne przeświadczenie o niewykonalności wskazanej decyzji nie jest tożsame z wypełnieniem przesłanek określonych w ww. przepisie.

Badana decyzja, w ocenie organu, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem wynikający z niej obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, tj. art. 48 p.b.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestorzy podtrzymali argumenty sformułowane w piśmie z dnia 18 marca 2016 r., zwracając uwagę na pominięcie przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego, że: w stosunku do robót budowlanych orzekano na podstawie art. 48 p.b., a nie na podstawie art. 51 p.b., odmówiono wiary oświadczeniom potwierdzającym istnienie stawów przed nabyciem nieruchomości przez skarżących, odmówiono wiary zdjęciom, dokumentującym fakt istnienia stawów przed datą wykonania robót, utrzymując, że zbiorniki wodne zostały wybudowane "od zera",

a jednocześnie zaakceptowano fakt istnienia zbiorników wodnych oraz podjęcia pewnych robót przez inwestorów, nie określono zakresu przeprowadzonych robót, co ma znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 48 p.b. lub art. 51p.b.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

i stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej jako wydanej

z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

GINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym,

w którym na nowo bada się zabrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone

w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Jedynie jednoznaczne ustalenie, że organy nadzoru budowlanego rażąco naruszyły przepisy w zakresie postępowania dowodowego i w następstwie tego dokonały błędnej kwalifikacji wykonanych robót uprawniałoby do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza jednak zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

GINB zgodził się ze stanowiskiem WINB, że informacja Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazująca na to, że staw usytuowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, ma zwiększoną wartość dowodową

w porównaniu do oświadczeń składanych w lipcu 2012 r. przez mieszkańców tej wsi, potwierdzających istnienie dwóch stawów na działkach należących do skarżących jeszcze przed ich nabyciem przez obecnych właścicieli. Oświadczenie mieszkańców stanowi bowiem dokument prywatny, tj. dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument ten jest samodzielnym środkiem dowodowym i może stanowić podstawę ustaleń faktycznych, ale moc dowodową tego dokumentu ocenia organ prowadzący postępowanie. Inną natomiast moc dowodową mają dokumenty urzędowe, które zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dlatego brak jest podstaw, aby ustaleniom dokonanym przez organy nadzoru budowlanego zarzucić rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tylko takie ustalenie uprawniałoby do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej WINB z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

Odnosząc się do opinii geotechnicznej przedłożonej przez skarżących, dotyczącej warunków wodno-gruntowych panujących we wsi [...], gmina [...], GINB wskazał, że nie ma ona mocy dowodowej opinii biegłego,

a jedynie na jej podstawie organ dopuścił możliwość istnienia zbiornika wodnego.

Z treści tej opinii oraz zdjęć złożonych przez skarżących wynika, że obecnie istniejące stawy zostały wykonane na terenie podmokłym, tzn. na terenie, w którym woda naturalnie gromadziła się w zagłębieniach terenu.

Powyższe nie może wykluczać uznania istniejącego stawu za sztuczny twór, a nie naturalny zbiornik, a to z powodu zakresu wykonanych robót, obejmujących wykopanie torfu, zmiany linii brzegowej. W ocenie GINB, dla zastosowania art. 48 p.b. kontrolowanego obiektu nie ma znaczenia, czy zbiornik ten został wykonany "od zera" przez inwestorów, czy też "odtworzony", jak wynika z przedłożonej przez nich opinii geotechnicznej, na terenie naturalnie podmokłym. "Odtworzenie" należałoby rozumieć jako odbudowę w rozumieniu art. 48 p.b. Zdaniem GINB,

z porównania zdjęć obrazujących sporny staw, zarówno przed pracami, jak i po, jednoznacznie wynika, że zakres wykonanych robót był na tyle duży, że powinien być zakwalifikowany jako wykonanie zbiornika wodnego. Świadczą o tym również zdjęcia przedłożone z pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. przez [...] ZPK.

GINB nadmienił również, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmienna ocena stanu faktycznego przez PINB i WINB, bowiem organ II instancji jest obowiązany samodzielnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przyjęcie istnienia naturalnego zbiornika, na miejscu obecnego stawu, nie spowodowało zmiany kwalifikacji wykonanych prac na prace niewymagające pozwolenia na budowę, czego konsekwencją było uznanie przez WINB, że PINB prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną z art. 48 p.b. i utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.

W ocenie GINB, WINB nie naruszył rażąco prawa uznając, że przedmiotowy zbiornik wodny jest budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a prace podjęte przez inwestorów zakwalifikował, jako budowę (art. 3 ust. 6 ww. ustawy) wymagającą pozwolenia na budowę. W konsekwencji wdrożenie postępowania legalizacyjnego (art. 48 p.b.), zamiast naprawczego (art. 51 p.b.), również nie stanowi naruszenia prawa.

Organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii uprawnienia PINB do wszczęcia postępowania w ww. sprawie również z urzędu. Stąd nie sposób przyjąć, że wszczynając postępowanie na wniosek [...] Zespołu Parków Krajobrazowych organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji WINB z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

GINB wskazał, że uprawnienia organów ochrony środowiska, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewidziane w przepisach art. 362 i 363 ustawy

z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie środowiska) do wydania odpowiednich decyzji w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska lub osobę fizyczną nie wyklucza możliwości równoczesnego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzje wydane przez te ograny nie zastępują decyzji organu nadzoru budowlanego i w zasadzie nie są nawet wydane w tej samej sprawie, ponieważ ograny określone w ustawie

o ochronie środowiska oraz o ochronie przyrody, nie zajmują się zgodnością

z przepisami prawa obiektów budowlanych, w tym o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz technicznych. Stąd decyzja WINB z dnia [...] maja 2015 r. nie jest nieważna z powodu wydania z naruszeniem przepisów

o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Organ podtrzymał swoje stanowisko z decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

w przedmiocie braku możliwości uznania decyzji ostatecznej za nieważną z powodu jej niewykonalności. Jak najbardziej możliwe jest rozebranie stawu poprzez jego zasypanie. Celem decyzji rozbiórkowej jest zlikwidowanie budowli stanowiącej samowolę budowlaną i w ten sposób osiągnięcie stanu poprzedniego, tj. stanu,

w której samowola nie istniała. Cel ten zostanie osiągnięty poprzez zasypanie stawu.

GINB nie podzielił zarzutu skarżących, że kontrolowana decyzja WINB zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tzn., że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. W tym zakresie wskazał, że powoływana przez inwestorów dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz.UE.L 1992 r.206.7, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102, z późn. zm.,, zwana dalej: dyrektywą siedliskową) nie jest adresowana do indywidualnego obywatela i nie określa czynów zagrożonych oraz kar za ich popełnienie. Adresatem ww. dyrektywy są państwa członkowskie Unii Europejskiej. Dyrektywy Unii Europejskiej nie wywołują (co do zasady) bezpośrednich skutków prawnych na terenie państw członkowskich, istnieje natomiast obowiązek przeniesienia postanowień dyrektyw do systemu prawa krajowego. Implementacja ww. dyrektywy do krajowego porządku prawnego następuje przez szereg aktów prawnych. Głównym z nich jest ustawa

o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie przyrody), która w art. 127 pkt 1 lit c wprowadza karę aresztu, albo grzywny, dla tego, kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w parkach krajobrazowych.

W tym konkretnym przypadku zakazy te określa rozporządzenie nr 13 Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz. U.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 pkt 8 tego rozporządzenia, zakazuje się likwidowania, zasypywania

i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych. Zdaniem GINB, chodzi tu jednak o istniejące zbiorniki wodne, a nie samowolnie wybudowane. Przepisy te mają bowiem na celu ochronę Parku Krajobrazowego,

a nie ochronę wprowadzonych w nim samowolnie zmian. GINB zauważył, że to właśnie Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, powołując się na ww. rozporządzenie Wojewody [...], zwrócił się do szeregu organów

z prośbą o podjęcie działań w celu przywrócenia stanu poprzedniego, wskazując

w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r., znak: [...], że "na działkach

o numerach: [...] i [...] dokonano budowy dwóch zbiorników wodnych"' i że wpływa to negatywnie na stan środowiska i przyrodę Parku. W działaniach polegających m.in. na budowie ww. zbiorników Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego dopatrywał się czynu zabronionego, zawiadamiając prokuraturę

o podejrzeniu popełnienia przestępstw na ww. działkach.

W konsekwencji GINB uznał, że decyzja ostateczna WINB nie jest obarczona wadami nieważności, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 156 § 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b., art. 12d dyrektywy siedliskowej, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi rozwinęli swoje zarzuty i wskazali, że:

1) decyzja ostateczna rażąco narusza prawo, gdyż potwierdza możliwość działania jako strony w postępowaniu na podstawie art. 48 p.b. MZPK, który nie posiada interesu prawnego i nie jest upoważniony do działania w oparciu o przepisy p.b. MZPK złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o przywrócenie środowiska do stanu właściwego w trybie określonym w art. 362 i art. 363 ustawy o ochronie środowiska do innych organów, aniżeli PINB. Wszczęcie postępowania na wniosek, mimo braku złożenia takiego wniosku jest rażącym naruszeniem prawa. PINB winien umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek [...]ZPK, a wszcząć nowe postępowanie z urzędu;

2) ustalenia faktyczne poczynione przez WINB pozostają w rażącej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. Konieczne jest w sposób możliwie precyzyjny określenie rzeczywistego zakresu wykonanych prac, gdyż ma to wpływ na zakres obowiązku ewentualnej likwidacji stawu. Należy więc uznać, że sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy nadzoru budowlanego

w sposób rażący naruszyły prawo;

3) rażące naruszenie art. 48 p.b., bowiem ewentualna rozbiórka stawu orzeczona na tej podstawie może dotyczyć wyłącznie części, która stanowiła samowolę;

4) rażące naruszenie art. 12 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki stawu bez uwzględnienia, że jest on miejscem lęgowym oraz siedliskiem gatunków wskazanych w przepisach ww. dyrektywy;

5) zasypanie zbiornika wodnego jest czynem zagrożonym karą na podstawie przepisów prawa: art. 181 kodeksu karnego, § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a przez to decyzja nakazująca likwidację stawu w ten sposób skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

6) decyzja ostateczna jest niewykonalna, bowiem nie jest możliwe jednoczesne zasypanie zbiornika wodnego oraz przywrócenie terenu do stanu poprzedniego w sytuacji, kiedy zarówno WINB, jak i GINB uznały istnienie zbiornika wodnego na działce przed podjęciem robót. Niewykonalność decyzji nakazuje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym

z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zgodnie

z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że badana decyzja została wydana

w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

GINB w zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja ostateczna WINB z dnia [...] maja 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad nieważności wymienioną w powyższym przepisie. Wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był na art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5

i pkt 6 k.p.a.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucili rażące naruszenie prawa przez organy nadzoru budowlanego poprzez wszczęcie postępowania legalizacyjnego na wniosek [...]ZPK, pomimo że taki wniosek w rzeczywistości nie został złożony, a ten podmiot nie może być stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 48 p.b. W tym zakresie w skardze wyjaśnili, że [...]ZPK złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o przywrócenie środowiska do stanu właściwego w trybie określonym w art. 362 i art. 363 ustawy o ochronie środowiska do Urzędu Gminy [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. Starosta Powiatu [...] zaś z własnej inicjatywy przekazał pismo [...]ZPK organowi powiatowemu nadzoru budowlanego, bezpodstawnie stosując art. 65 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że PINB w związku z uzyskaniem powyższej informacji od Starosty Powiatowego

w [...] miał prawo wszcząć postępowanie w trybie art. 48 p.b. również z urzędu, czego nie kwestionują skarżący w skardze. W okolicznościach tej sprawy wszczęcie takiego postępowania na wniosek [...]ZPK nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. art. 48 p.b. czy też art. 61 § 1 k.p.a. (postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące naruszenie prawa uznaje się bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej.

Nie można również stwierdzić, że Starosta Powiatowy w [...] pismem

z dnia 2 maja 2012 r. bezpodstawnie przekazał pismo [...]ZPK z dnia 4 kwietnia 2012 r. do PINB według właściwości, ponieważ uczynił to prawidłowo, zgodnie z art. 65 k.p.a. Nie jest on bowiem właściwym organem do wszczęcia postępowania

w sprawie legalności budowy zbiornika wodnego w zakresie prawa budowlanego.

W tym miejscu należy nadmienić, że Starosta Powiatu [...] był właściwym do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego zbiornika wodnego jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), co nie wyklucza prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 p.b., ponieważ oba postępowania są niezależne od siebie.

Z treści art. 83 ust. 1 i ust. 2 p.b. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że organy nadzoru budowlanego są zarówno uprawnione jak i zobowiązane do prowadzenia postępowań z zakresu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów p.b. Tym samym ostateczna decyzja WINB z dnia [...] maja 2015 r. nie jest nieważna z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Skarżący w skardze wskazali również na rażące naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przy wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę stawu przepisu art. 12 dyrektywy siedliskowej, mającej - zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP - pierwszeństwo przed sprzecznymi z nią przepisami prawa krajowego, w tym przypadku z art. 48 p.b. Zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wszystkie państwa członkowskie zobowiązane są do przestrzegania prawa unijnego i zapewnienia mu skuteczności. Rację ma organ, że implementacja przepisów dyrektywy ma miejsce m.in. w ustawie o ochronie przyrody. Jednak skarżący, jako właściciele działki nr [...], położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na której znajduje się zbiornik wodny z chronioną przepisami unijnymi fauną i florą, są uprawnieni, zgodnie z art. 56 ustawy o ochronie przyrody, do zwrócenia się do właściwego organu z wnioskiem o zezwolenie na zniszczenie siedlisk i ostoi zwierząt, w tym tych wymienionych w dyrektywie siedliskowej. Taki wniosek skarżący złożyli pismem z dnia 24 października 2016 r. w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (k. 12-14 akt sądowych). Stąd brak jest podstaw do uznania, że nakaz rozbiórki przedmiotowego stawu pozostaje

w sprzeczności z regulacjami unijnymi w zakresie ochrony środowiska, w tym

z możliwością osiągnięcia celów dyrektywy siedliskowej. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, ani też podstawie do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Sąd nie podziela jednak wywodów organu dotyczących przesłanki nieważności decyzji WINB, określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB w tym zakresie wskazał, że niewykonalność decyzji może być faktyczna, gdy nie ma możliwości technicznej, aby wykonać decyzję oraz niewykonalność prawna, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę

w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Organ stwierdził, że

w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi niewykonalność faktyczna decyzji, dotycząca nakazu wykonania rozbiórki zbiornika wodnego, istniejąca w dniu wydania decyzji, mająca charakter trwały oraz obiektywny, ponieważ możliwe jest rozebranie stawu poprzez jego zasypanie. Celem decyzji rozbiórkowej jest bowiem zlikwidowanie budowli stanowiącej samowolę budowlaną i w ten sposób osiągnięcie stanu poprzedniego, tj. stanu, w której samowola nie istniała.

Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego - zbiornika wodnego (stawu), usytuowanego na działce nr [...], została wydana na podstawie art. 48 ust 1 i ust. 4 p.b. na skutek niezłożenia przez skarżących wymaganej przez PINB dokumentacji koniecznej do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. PINB uznał, że zasadne jest nakazanie rozbiórki stawu przez jego zasypanie

i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego na ww. działce.

Niewykonalność decyzji, jako przesłanka do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć w chwili wydania tej decyzji i musi mieć charakter trwały. O niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że twierdzenia o niewykonalności decyzji nie uzasadniają wysoki koszt jej wykonania czy też trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów.

Decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu. W ocenie Sądu, taki charakter ma kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna.

Artykuł 48 ust. 1 p.b. stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ten przepis bardzo mocno ingeruje w prawo własności, a więc wymaga precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zakończonej precyzyjnym rozstrzygnięciem.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nadzoru

w przedmiotowej sprawie zgodził się z ustaleniami WINB, który nie kwestionuje faktu istnienia spornego zbiornika wodnego na działce nr [...] przed wykonaniem prac budowlanych przez skarżących, a więc uznaje, że zmianie uległa jego linia brzegowa, wykonano nowe skarpy oraz nawieziono i rozplantowano ziemię. Jednocześnie wskazał, że nie ma znaczenia, czy staw był budowany od "zera", czy "odtworzony" i tak bezsporne jest, że zakres wykonanych prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Jednak, zdaniem Sądu, powyższe ustalenia nie współgrają z treścią nałożonego na skarżących obowiązku w decyzji ostatecznej, bowiem przez zasypanie stawu nie zostanie osiągnięty cel rozbiórki, czyli stan poprzedni na działce nr [...]. Jeśli ustalenia poczynione przez WINB pozwalają na przyjęcie, że na działce przed przystąpieniem do wykonania przez skarżących ww. prac istniał jakiś naturalny zbiornik wodny, który przez skarżących był "odtworzony", to decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu powinna precyzyjnie wskazywać na zakres wykonanych robót i do jakiego stanu poprzedniego ma powrócić działka na skutek zasypania samowoli. Zakres rozstrzygnięcia

w kontrolowanej przez GINB decyzji nie odpowiada ustaleniom dokonanym przez organy nadzoru budowlanego w wyniku zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkuje niemożliwością faktyczną prawidłowego wykonania decyzji. Adresat nałożonego obowiązku w okolicznościach tej sprawy zasadnie ma wątpliwości, co to znaczy "przywrócenie terenu do stanu poprzedniego". Kontrolowana przez GINB w trybie nadzoru decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b., spełnia więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Możliwe jest bowiem albo zasypanie stawu, albo przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

Zdaniem Sądu, GINB w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie dokonał wszechstronnych rozważań w tym zakresie, czy doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. w odniesieniu do zakresu jego zastosowania, czy został prawidłowo ustalony przez PINB i WINB zakres samowoli skarżących co do stawu na działce nr [...]. Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, że zasypanie stawu nie spowoduje przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, jak to twierdzi GINB (strona 4-5 zaskarżonej decyzji). Organ nie dokonał więc analizy zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestorów w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej,

a następnie jej wykonalności.

W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GINB wydane zostały z naruszeniem art. 6 k.p.a. (zasada przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej), art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, stanowiących wpis sądowy w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GINB uwzględni powyższe wskazania Sądu.