Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1067/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1289/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zawrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 235 (słownie: dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z u 29 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1289/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z 21 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) – dalej: organ - na podstawie informacji uzyskanej z ZUS stwierdził nieprawidłowości w zakresie pobierania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze w PFRON styczeń 2018 r. oraz kwiecień i maj 2018 r.: wniosek Wn-U-G za okres sprawozdawczy styczeń 2018 r. został złożony w dniu 10 lutego 2018 r. Składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za ww. okres zostały opłacone 12 lutego 2018 r. tj. po dniu złożenia wniosku; wniosek Wn-U-G za okres sprawozdawczy kwiecień 2018 r. został złożony w 3 maja 2018 r., podczas gdy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za ww. okres zostały opłacone 10 maja 2018 r. tj. po dniu złożenia wniosku; wniosek Wn-U-G za okres sprawozdawczy maj 2018 r. został złożony w dniu 02 czerwca 2018 r., podczas gdy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za ww. okres zostały opłacone 11 czerwca 2018 r. tj. po dniu złożenia wniosku. [...]– dalej: strona - otrzymał refundację składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze styczeń 2018 r. oraz kwiecień i maj 2018 r. w kwocie [...]zł.

W związku z powyższym wezwano Stronę do zwrotu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne.

W odpowiedzi strona przesłała informację, że prawidłowe daty dokonania opłacenia składek to: za styczeń 2018 r. - 05 lutego 2018 r., za kwiecień 2018 r. - 03 maja 2018 r. za maj 2018 r. - 02 czerwca 2018 r. Strona przesłała potwierdzenia wpłat na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy styczeń 2018 r., kwiecień i maj 2018 r.

W związku z powyższym PFRON zwrócił się z prośbą do ZUS, czy strona opłaciła, z uwzględnieniem rozliczeń konta płatnika terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za siebie samego za okresy styczeń 2018 r., kwiecień i maj 2018 r. Ponadto czy składki za wyżej wymieniony okres były dobrowolne, czy obowiązkowe, jaki jest obowiązujący ww. płatnika termin płatności składek na ubezpieczenia społeczne wg deklaracji DRA za ww. miesiące i kiedy płatnik je opłacił oraz jaka była kwota deklarowanych i opłaconych przez ww. płatnika za niego samego składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za ww. miesiące.

ZUS poinformował, że płatnik opłacił terminowo i w całości składki na ubezpieczenia społeczne za okresy styczeń, kwiecień i maj 2018 r. oraz, że składki za ww. okresy były obowiązkowe. Wskazano daty opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne: 1. za okres styczeń 2018 r. - wpłata dnia 12 lutego 2018 r. 2. za okres kwiecień 2018 r. - wpłata 10 maja 2018 r. 3. za okres maj 2018 r. - wpłata 11 czerwca 2018 r. Ponadto ZUS poinformował, iż kwota zadeklarowanych składek za ww. okresy wynosiła 778,14 zł miesięcznie.

Organ pismem z dnia 23 listopada 2018 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wykazane wyżej okresy sprawozdawcze. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że składki były opłacone za styczeń 2018 r. – 5 lutego 2018 r.; za kwiecień 2018 r. – 3 maja 2018 r.; za maj 2018 r. – 2 czerwca 2018 r.

W związku tym organ pismem z 15 grudnia 2018 r. zwrócił się do ZUS, Oddział w Kielcach o podanie przyczyn powstałych rozbieżności w datach opłacenia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez platonika za siebie za okresy styczeń, kwiecień oraz maj 2018 r.

ZUS poinformował, że płatnik opłacił terminowo i w całości składki na ubezpieczenia społeczne za okresy styczeń, kwiecień i maj 2018 r. Podano następujące daty opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne: 1. za okres styczeń 2018 r. - wpłata dnia 5 lutego 2018 r. oraz 12 lutego 2018 r. 2. za okres kwiecień 2018 r. - wpłata dnia 03 maja 2019 r. oraz 10 maja 2018 r. 3. za okres maj 2018 r. - wpłata dnia 10 maja 2018 r, 02 czerwca 2018 r. oraz 11 czerwca 2018 r.

Prezes Zarządu PFRON decyzją z 19 lutego 2019 r., nakazał Stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze styczeń 2018 r., kwiecień oraz maj 2018 r. w kwocie [...]zł.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z 21 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że z informacji uzyskanej z ZUS (pismo z 16 kwietnia 2019 r.) wynika, iż obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy styczeń 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 5 lutego 2018 r. oraz 12 lutego 2018 r., podczas gdy wniosek Wn-U-G za ww. okres został złożony w dniu 10 lutego 2018 r.; obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy kwiecień 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 3 maja 2018 r. oraz 10 maja 2018 r., podczas gdy wniosek Wn-U-G za ww. okres został złożony w dniu 03 maja 2018 r.; obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy maj 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 3 maja 2018 r. oraz 10 maja 2018 r., podczas gdy wniosek Wn-U-G za ww. okres został złożony w dniu 03 maja 2018 r. (tak to zostało zapisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 10 - patrz karta 093 odwrót akt admin.). Wnioski Wn-U-G za okresy sprawozdawcze styczeń 2018 r., kwiecień i maj 2018 r. zostały złożone przed dniem opłacenia w całości składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy.

Organ II instancji podał, że przedstawione przez stronę potwierdzenia przelewów z dnia 5 lutego 2018 r. (tytuł operacji: [...]na kwotę [...]zł, z dnia 3 maja 2018 r. (tytuł przelewu: [...]na kwotę [...]zł, z dnia 2 czerwca 2018 r. (tytuł przelewu: ZUS DRA MAJ 2018 r.) - nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS, organ odmówił im waloru wiarygodności. Organ wskazał, że art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zapis, z którego wynika, że refundacja składek na ubezpieczenia społeczne nie będzie przysługiwała, jeśli składki na ubezpieczenia społeczne zostały opłacone z uchybieniem terminów przekraczających 14 dni, a wniosek Wn-U-G został złożony przed dniem opłacenia składek w całości. W związku z powyższym organ nie miał wątpliwości, że wnioski Wn-U-G za okresy sprawozdawcze zostały złożone przed dniem opłacenia w całości obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że nie do zaakceptowania jest wykładnia dopuszczająca sytuację w której osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą, w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawiane refundacji składek podczas gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm. dalej: ustawa o rehabilitacji, ustawa) osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe Fundusz refunduje pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości, to uregulowania zawarte w przepisach ustawy o rehabilitacji wskazują na brak stosownej korelacji w zakresie skutków uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego wykonującego działalność gospodarczą, a terminem (brakiem terminu) na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne prowadzące samodzielnie działalność gospodarczą. Niezbędna jest wykładnia prokonstytucyjna art. 25a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji. poprzez odwołanie się do wartości wynikających z art. 32 i art. 69 Konstytucji RP tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji i przysposobienia do pracy, a ponadto do zasady proporcjonalności, rozumianej jako konieczność pozostawania stopnia uciążliwości danej regulacji w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

WSA podniósł, że art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2012 r., a spowodowane było to faktem, iż dopiero od 1 października 2012 r. w stosunku do pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne pojawił się w art. 26a ust. 4 tej ustawy wymóg terminowej wypłaty wynagrodzeń pracownikom niepełnosprawnym (art. 1 pkt 9 lit. b) ustawy z 28 czerwca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 986 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 października 2012 r.), jako warunek otrzymania przez pracodawcę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Do tej daty, otrzymanie dofinansowania uzależnione było od faktycznie poniesionych przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy. Oznacza to, że ewentualna nieterminowa wypłata wynagrodzeń osobom niepełnosprawnym zatrudnionym przez pracodawcę, pozostawała bez wpływu na przysługujące takiemu przedsiębiorcy prawo do dofinansowania.

Sąd wskazał, że skoro zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe Fundusz refunduje pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości, to uregulowania zawarte w omawianych przepisach ustawy o rehabilitacji wskazują na brak stosownej korelacji w zakresie skutków uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego wykonującego działalność gospodarczą, a terminem (brakiem terminu) na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne prowadzące samodzielnie działalność gospodarczą. Za wyżej opisaną interpretacją art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przemawia także wykładnia historyczna omawianych przepisów, skoro ustawą z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wprowadzono zmianę w art. 25a ustawy o rehabilitacji polegającą na dodaniu ust. 4 w brzmieniu: "4. Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni.", a w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż obowiązujący przepis jest zbyt restrykcyjny w kontekście uprawnień, jakie posiadają pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2771).

Sąd I instancji podkreślił, że podobną wykładnię należy przyjąć w odniesieniu do art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wskazujący na warunek opłacenia tych składek w całości przed dniem złożenia wniosku. Tak rygorystyczne interpretowanie wskazanego przepisu, jakie prezentuje organ, stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje, aby spośród skutecznych środków ograniczających korzystanie z wolności i praw wybierać środki najmniej uciążliwe dla jednostki. Jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. między innymi wyroki Trybunału Konstytucyjnego sygn.: K 11/94 - OTK 1995 r., cz. I, poz. 12, K 13/98 - OTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz, sygn. K 23/00 - OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Takie proporcje niewątpliwie nie zostały zachowane, skoro - mając na uwadze treść art. 25a ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją) - ewentualne złożenie wniosku przed opłaceniem składek lub niewielkie uchybienie terminowi do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą refundacji składek w pełnej wysokości za cały miesiąc, którego dotyczy opóźnienie.

W ocenie WSA przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określają w art. 18 ust. 8 tej ustawy, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy, art. 18 a stanowi zaś, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Z kolei w art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazano, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są: (...) 5) osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi; 5a) osobami współpracującymi z osobami fizycznymi, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z łącznego brzmienia cyt. przepisów nie można wywieść, że - tak jak w przypadku strony - organ dokonując oceny złożonego wniosku musi brać pod uwagę wszystkie składki, które wpływają na konto danego płatnika, albowiem przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazują tylko i wyłącznie na wysokość składek, które płatnik jest zobowiązany opłacać za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Dlatego też Prezes PFRON powinien był ustalić, czy strona opłaciła składkę za siebie jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed czy po terminie złożenia wniosku. Organ nie uwzględnił nadto dowodów, jakie przestawiał Skarżący, a w szczególności dotyczących terminów i kwot opłacenia składek przez Skarżącego. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie Sądu - naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.

Sąd podniósł, że organ odmówił wiarygodności przedstawionym przez płatnika dokumentom w postaci potwierdzenia przelewów z 5 lutego 2018 r. (tytuł operacji: [...] na kwotę [...] zł, z dnia 3 maja 2018 r. (tytuł przelewu: [...] 2018 r.) na kwotę [...] zł, z dnia 2 czerwca 2018 r. (tytuł przelewu: [...] .), wskazując, iż nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi powyżej przepisami, albowiem z dokumentów przedstawionych przez ZUS nie wynikało, iż strona nie dokonała tych przelewów. Dokumenty bankowe, tak jak i potwierdzenia przelewów, są równoprawnymi dowodami z informacjami ZUS.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i w zależności od dokonanej ponownej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Prezes Zarządu PFRON wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu PFRON jest obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności ZUS w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez osobę niepełnosprawną prowadzącą działalność gospodarczą kosztów tytułem składek na ubezpieczenia społeczne (na użytek postępowania o nakazanie zwrotu refundacji: składek na ubezpieczenia społeczne osobie niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą ze środków PFRON), co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała refundację składek na ubezpieczenia społeczne, Organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona opłaciła składkę za siebie jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed czy po terminie złożenia wniosku o refundację składki na ubezpieczenia społeczne, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że Organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe (bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania) uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez:

- wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego, w postaci pism ZUS;

- wskazanie (bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd) w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że Organ wyjaśni, czy strona opłaciła składkę za siebie jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed czy po terminie złożenia wniosku o refundację składki na ubezpieczenia społeczne,

podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się Organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Wniesiony środek odwoławczy został oparty na jednej podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1 – 3 osnowy skargi kasacyjnej, należy na wstępie zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przytaczając treść art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wskazał że skoro w spornym okresie jest mowa o wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to organ nie może brać pod uwagę tej części składki, która nie została opłacona przez wnioskodawcę, jak na to wskazywał Skarżący w całym postępowaniu. Strona bowiem podnosiła, że oprócz prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej jest także wspólnikiem spółki z o. o., która to spółka odprowadza za stronę składkę zdrowotną do 10 dnia miesiąca. Sąd dalej wskazał, że z ww. przepisów nie można wywieść, że tak jak w przypadku Skarżącego – organ dokonując oceny złożonego wniosku musi brać pod uwagę wszystkie składki, które wpływają na konto danego płatnika, albowiem przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazują tylko i wyłącznie na wysokość składek, które płatnik jest zobowiązany opłacać za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Dlatego też w ocenie Sądu, Prezes Zarządu PFRON powinien był ustalić, czy Skarżący opłacił składkę za siebie jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed czy po terminie złożenia wniosku. Organ nie uwzględnił nadto dowodów, jakie przedstawiał Skarżący, a w szczególności dotyczących terminów i kwot opłacania składek przez Skarżącego. W ocenie Sądu organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czy naruszył art. 7 i art.77 w związku z art. 11 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązał organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej i w zależności od dokonanej ponownej oceny do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Konfrontując powyższe wywody Sądu I instancji z aktami administracyjnymi sprawy oraz treścią zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Prezes Zarządu PFRON, jako podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymienił art. 141 § 4 p.p.s.a (pkt 1 i 3). Zarzut ten wywołuje najdalej idące skutki procesowe. W myśl omawianego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie spełnia powyższych wymogów. Obowiązkiem Sądu I instancji jest w szczególności uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Sąd uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się powielenia stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 23 maja 2017 r.. sygn. akt II GSK 2203/15, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z jego treścią: "Fundusz refunduje: osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz 18a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z zastrzeżeniem ust. 1a – pod warunkiem opłacenia tych składek w całości najpóźniej w dniu złożenia wniosku." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę zwrotu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze styczeń, kwiecień i maj 2018 r. w kwocie [...]zł, stanowiło opłacenie tych składek w całości po dniu złożenia wniosku WN-U-G do Funduszu. Organ w oparciu o pisma urzędowe ZUS stwierdził, że wniosek złożony został przed terminem opłacenia składek w całości i na tej podstawie zażądał zwrotu refundacji. Wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2203/15, przywołany przed Sąd instancji dotyczył innego problemu niż ten badany w niniejszej sprawie. Z tezy tego wyroku wynika, że NSA kierując się wykładnią, celowościową i prokonstytucyjną art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2015 r.), w oparciu o unormowania art. 32 ust. 1 i 2 i art. 69 Konstytucji RP uznał, iż nie jest do zaakceptowania wykładnia dopuszczająca sytuację, w której osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą, w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawione refundacji składek podczas gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania, jeżeli miesięczne koszty pracy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów. Należy dodać, że ustawą z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przepis art. 25a ustawy o rehabilitacji uległ zmianie poprzez dodanie ust. 4 w brzmieniu: "Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art.. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni." Nadto przepis art. 25 a ust. 1 ustawy o rehabilitacji uległ kolejnej zmianie z dniem 1 lipca 2016 r. (zmiana przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 września 2015 r. (Dz.U. z 2015.1886) i ma on treść cyt. wyżej tj. Fundusz refunduje: osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz 18a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z zastrzeżeniem ust. 1a – pod warunkiem opłacenia tych składek w całości najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku (po przywołaniu obszernej treści wyroku NSA z z dnia 23 maja 2017 r.. sygn. akt II GSK 2203/15) i powołując się na konstytucyjną zasadę proporcjonalności stwierdził: "Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie takie proporcje niewątpliwie nie zostały zachowane skoro – mając na uwadze treść art. 25a ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją) – ewentualne złożenie wniosku przed opłaceniem składek lub niewielkie uchybienie terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą refundacji składek w pełnej wysokości za cały miesiąc, którego opóźnienie dotyczy. Jednakże, co należy podkreślić spór w niniejszej sprawie nie dotyczy opóźnienia w opłacaniu składek, lecz złożenia wniosku o refundację przed opłaceniem składek w całości. Sąd w dalszej części uzasadniana nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie złożenie wniosku przed opłaceniem składek w całości narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Należy w tym miejscu wskazać, iż kwestia uchybienia terminowi do opłacenia składek nie stanowiła podstawy zwrotu składek. Podstawę tę stanowi okoliczność, że wnioski WN-U-G za okresy sprawozdawcze objęte sporem zostały złożone przed dniem opłacenia obowiązujących składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawiera zapis, z którego wynika, że refundacja składek na ubezpieczenia społeczne nie będzie przysługiwała, jeśli składki na ubezpieczenia społeczne zostały opłacone z uchybieniem terminu, przekraczającym 14 dni, a wniosek WN-U-G został złożony przed dniem opłacenia składek w całości. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że nie jest możliwa refundacja obciążeń finansowych, których podmiot wcześniej by nie poniósł. Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego wcześniejsze złożenie wniosku przed dniem opłacenia w całości obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego przywołania orzecznictwa, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach danego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1799/12). Objaśnienie sensu i znaczenia wskazanej normy prawnej służy wyjaśnieniu powodów wydania wyroku o określonej treści, zatem uzasadnienie tego wyroku powinno być tak sporządzone, aby umożliwić stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenia rozumowania WSA, które doprowadziło do jego wydania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z powodów wyżej wskazanych nie pozwala na dokonane kontroli kasacyjnej.

Nadto Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zobowiązał organ do ustalenia, czy Skarżący opłacił składkę za siebie jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed, czy po terminie złożenia wniosku, zarzucając, iż takiego ustalenia w sprawie organ nie dokonał i nie przedstawił w decyzji. Zdaniem Sądu, Prezes Zarządu PFRON nie uwzględnił dowodów dotyczących terminów i kwot opłacenia składek jakie przedstawił Skarżący w postaci potwierdzenia przelewów bankowych. Jednakże z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ zebrał niezbędne dowody i dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona opłaciła składkę za siebie jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przed czy po terminie złożenia wniosku o refundację składki na ubezpieczenia społeczne. Z pism: ZUS z dnia 27 lipca 2018 r., 21 września 2018 r., 14 stycznia 2019 r. wynikało, że płatnik opłacił terminowo i w całości składki na ubezpieczenia społeczne za okresy styczeń, kwiecień i maj 2018 r., przy czym ZUS wskazał następujące daty opłacania składek na ubezpieczenia społeczne: za okres styczeń 2018 r. – wpłata 5 lutego 2018 r. oraz 12 lutego 2018 r.; za okres kwiecień 2018 r. – wpłata 3 maja 2018 r. oraz 10 maja 2081r.; za okres maj 2018 r. – wpłata 10 maja 2028 r., 2 czerwca 2018 r. oraz 11 czerwca 2018 r. Ponad to ZUS poinformował, iż kwota zadeklarowanych składek za ww. okresy wynosiła [...]zł miesięcznie. Wobec tego, że Skarżący w postępowaniu odwoławczym przedstawił wyciągi bankowe dotyczące wpłat na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze objęte sporem, organ w trybie art. 136 kpa przeprowadził postępowanie dowodowe i zwrócił się ZUS pismem z dnia 11 marca 2019 r. o udzielenie informacji: 1). czy płatnik opłacił terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za siebie samego za okresy styczeń, kwiecień i maj 2018 r.?; 2) czy składki za ww. okresy były dobrowolne, czy obowiązkowe?; 3) jaki jest obowiązujący płatnika termin płatności składek na ubezpieczenia społeczne wg deklaracji DRA za ww. miesiące i kiedy płatnik je opłacił?; 4) jaka była kwota deklarowanych i opłaconych przez płatnika za niego samego składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za ww. miesiące?

Z informacji uzyskanej z ZUS (pismo z dnia 16 kwietnia 2019 r.) jednoznacznie wynikało, że obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne: 1). za okres sprawozdawczy styczeń 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 5 lutego 2018 r. oraz 12 lutego 2018 r., 2). za okres sprawozdawczy kwiecień 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 3 maja 2018 r. oraz 10 maja 2018 r., 3). za okres sprawozdawczy maj 2018 r. zostały pokryte wpłatami: z dnia 10 maja 2018 r., 2 czerwca oraz 11 czerwca 2018 r. Należy zauważyć, że ZUS wskazywał daty opłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne, tj. składek emerytalnych i rentowych. Informacje ZUS nie odnosiły się do terminów opłacenia składek na ubezpieczenia zdrowotne za okresy objęte niniejszym postępowaniem. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż pismo ZUS z dnia 16 kwietnia 2019 r., znajdujące się w aktach sprawy jest dokumentem urzędowym, wobec czego stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W związku z tym korzysta z domniemania prawdziwości, tj. pochodzenia od właściwego organu oraz zgodności ze stanem faktycznym złożonego w jego treści oświadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż przedstawione przez stronę potwierdzenia przelewów z 5 lutego 2018 r., z 3 maja 2018 r. oraz z 2 czerwca 20181r. nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS, odmówił im waloru wiarygodności. W takim stanie rzeczy należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że okoliczności, które nakazał badać Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zostały przez organ już zbadane, a zebrany materiał dowodowy znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, w szczególności organ ustosunkował się do materiału w postaci przelewów bankowych.

Nadto organ zasadnie podkreślił, iż na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kompetencje w zakresie rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych posiada ZUS. Sąd natomiast zobowiązując organ do samodzielnych ustaleń w tej kwestii, nie wskazał podstawy prawnej dającej Prezesowi Zarządu PFRON uprawnienia do takiego działania tj. podstawy prawnej, w oparciu o którą organ powinien przeprowadzić samodzielnie dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, pisma ZUS z 16 kwietnia 2019 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).