Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1024/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 i art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 614/13 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Gd 614/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J. W. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek D. V. właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. Wniosek dotyczył robót budowlanych wykonywanych na sąsiedniej nieruchomości (działce nr [...] przy ul. [...] w S.). Wnioskodawczyni zakwestionowała legalność wykonywania robót w ścianie budynku oddalonej 20 cm od granicy jej nieruchomości, a także legalność poprzednio istniejących otworów okiennych w ścianie budynku od strony jej nieruchomości, wskazując że budynek w wersji pierwotnej nie posiadał okien od strony północnej, lecz zostały one wykonane w późniejszym czasie. Wskazywała nadto, że sąsiadująca wówczas z nieruchomością skarżącego droga miała szerokość ok. 120 cm, a jej istnienie nie dawało inwestorowi podstaw do wykonania okien w budynku. Uczestniczka postępowania domagała się wydania nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie budynku sąsiadującego z jej nieruchomością z uwagi na naruszenie przepisów regulujących odległość budynku od granicy nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych przez J. W. w 2001 r. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakazał zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 1,00 x 1,30 m i otworu drzwiowego o wymiarach 0,90 x 2,10 m, zlokalizowanych w północnej ścianie budynku dawnego warsztatu.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego północnej ściany budynku warsztatu poprzez zamurowanie nowowykonanego otworu okiennego o wymiarach 1,02 x 1,30 m oraz odtworzenie otworu okiennego o wymiarach 0,84 x 1,66 m w miejsce wykonanego otworu drzwiowego o wymiarach 0,90 x 2,10 m. Organ II instancji ustalił, że inwestor dokonał przebudowy istniejących trzech otworów okiennych w ten sposób, że w miejscu pierwotnego otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy, kolejne okna zostały pomniejszone do wymiarów 0,42 x 0,72 m, ostanie okno zostało zamurowane, a obok zamurowanego okna wykuto nowy otwór okienny o wymiarach 1,02 x 1,30 m. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane w 2001 r. roboty budowlane spowodowały, że budynek przestał spełniać warunki techniczne w zakresie odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego, że w przypadku usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w ścianie zwróconej w stronę granicy nie mogą znajdować się żadne otwory okienne ani drzwiowe. Organ II instancji wskazał również, że poprzednio istniejące otwory nie naruszały obowiązujących przepisów, ponieważ sąsiednia działka stanowiła drogę i dopiero jej scalenie z należącą do D. V. działką nr [...] spowodowało, iż stała się ona w całości działką budowlaną.

D. V. w skardze do sądu administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, m. in. wskazała, że pierwotnie okna wychodziły na stronę południową i dopiero w wyniku przebudowy budynku (dobudowania nowej części budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalne) okna od strony południowej zostały zamurowane i wybito okna od strony północnej.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 825/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu II instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ rozpatrując sprawę samowoli budowlanej nie może wybiórczo ograniczać się do sprawdzenia legalności ostatnio wykonanych robót budowlanych, lecz w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego będą wynikać wątpliwości odnośnie innych uprzednio zrealizowanych robót, winien objąć zakresem tego postępowania całość robót wykonanych sprzecznie z prawem. W niniejszym postępowaniu organ winien objąć zatem kontrolą także legalność wykonania okien uprzednio istniejących w ścianie północnej budynku. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna nakładać obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego nie może zobowiązywać inwestora do przywrócenia obiektu do stanu, który naruszałby przepisy prawa. Sąd wskazał, że stanowisko przyjęte w uzasadnieniu decyzji organu, iż okna na ścianie północnej były uwzględnione w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostało oparte na zebranym materiale dowodowym. Z materiału tego nie wynika, czy otwory w ścianie północnej były przewidziane w projekcie, w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę, czy też zrealizowano je wbrew treści tego pozwolenia, i w jakim okresie. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by organ przeprowadził dowód z projektu budowlanego budynku, a treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1967 r. nie umożliwia dokonania ustaleń odnośnie treści tego projektu. Sąd wskazał, że wobec sporności między stronami okoliczności dotyczącej wykonania okien w ścianie północnej organ winien zebrać materiał dowodowy w celu dokonania ustaleń w tym zakresie tj. powinien dopuścić dowód z projektu, bądź inne dowody, w tym z przesłuchania świadków i stron. Posiłkowo w sytuacji braku projektu i wątpliwości w zakresie ewentualnego postępowania dowodowego, organ winien rozważyć, czy zatwierdzenie takiego projektu było możliwe w świetle obowiązujących wówczas przepisów, w tym zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r., nr 10, poz. 44 ze zm.). W uzasadnieniu zwrócono także uwagę na twierdzenia skarżącej, że okna w ścianie północnej zostały wykonane w czasie rozbudowy budynku w latach dziewięćdziesiątych. Z porównania szkicu sytuacyjnego oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z października 2001 r. wynika odmienny stan budynku i powierzchnia jego zabudowy. Porównanie obu dokumentów wskazuje na znaczną rozbudowę budynku w stosunku do stanu istniejącego w 1972 r. Organ winien ustalić zatem, jakiego obiektu dotyczyło pozwolenie na budowę z roku 1967 i wyjaśnić okoliczności znaczącej rozbudowy. W sprawie może bowiem zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy części obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji ustalił, że wyjaśnienie kwestii wskazanych w wyroku Sądu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał J. W. jako inwestorowi robót budowlanych związanych z budową i rozbudową warsztatu elektrycznego usytuowanego w północnej części należącej do niego i J. W. działki nr [...] przy ul. [...] w S., w odległości od 0,5 do 2,5 m od granicy z działką nr [...] oraz przebudową warsztatu elektrycznego na pomieszczenia mieszkalne, wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w północnej ścianie budynku, oddalonej od 0,5 do 2,5 m od granicy z działką nr [...] oraz rozbiórkę zadaszenia nad wejściem do budynku, dla wykonania prac określił termin do 30 października 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wedle poczynionych ustaleń, inwestor w dniu [...] listopada 1967 r. uzyskał dwie decyzje o pozwoleniu na budowę: na budowę budynku mieszkalnego (bez wskazania numeru działki, w S. przy ul. [...]) oraz na budowę zakładu rzemieślniczego na działce nr [...]. Budynek zakładu rzemieślniczego został uwidoczniony na szkicu sytuacyjnym sporządzonym w 1972 r. i na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 20 lutego 1973 r. Lokalizacja tego budynku wynikająca z wymienionych dokumentów w stosunku do północnej granicy działki nie zmieniła się do dnia dzisiejszego i jest niezgodna z przepisami obowiązującego w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Z 1966 r., nr 10, poz. 44). W dacie wydawania decyzji działka nr [...] graniczyła od północy z działką nr [...], która nie była działką drogową. Z tych przyczyn przepisy ww. zarządzenia miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu rzemieślniczego na działce nr [...]. Przepisy te dopuszczały odległość budynku wolnostojącego, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową nie mniejszą niż 3 m, a w razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość mogła być zmniejszona do 1,5 m, pod warunkiem zastosowania ściany przeciwpożarowej. Przepis § 79 ust. 1 zarządzenia przewidywał warunki dopuszczalności otworów w ścianie przeciwpożarowej. Organ ustalił, że w przypadku braku właściwego zabezpieczenia, w ścianie nie mogło być otworów okiennych i drzwiowych. Powołano nadto przeprowadzony w sprawie dowód z zeznań świadków, podnosząc, że ich zeznania były sprzeczne, część świadków zeznała, że otwory w ścianie północnej istniały od początku (zostały wykonane podczas budowy), inni że otwory zostały wykonane później. Jednakże wedle ustaleń organu I instancji nie mogły one być wykonane w ścianie północnej zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Nie zostało także uwzględnione stanowisko inwestora, że wykonane w roku 2001 otwory okienne i drzwiowe spełniają warunki obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.) w sposób zgodny z przepisem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, co potwierdza złożona ekspertyza. Organ nie uwzględnił tego argumentu podając, że wbrew wymaganiom prawa ekspertyza została wykonana jedynie przez rzeczoznawcę budowlanego, zaś przepis wymaga jej sporządzenia przez rzeczoznawcę budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W zakresie dotyczącym rozbudowy budynku warsztatu organ I instancji ustalił, że na mapach z 1972 r. i 1973 r. budynek warsztatu ma wymiary ok. 12 m x 7 m. Z porównania z aktualnymi mapami wynika, że budynek został rozbudowany w kierunku południowym i zachodnim. Zeznania świadków co do rozbudowy budynku były sprzeczne, przy czym nie znalazły potwierdzenia zeznania dotyczące rozbudowy budynku w kierunku północnym i zmiana orientacji budynku w stosunku do stron świata. Nadto ustalono, że podczas przebudowy w roku 2001 r. zostało wykonane zadaszenie nad drzwiami w ścianie północnej. Zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., na ścianie zlokalizowanej w odległości od granicy z działką sąsiednią od 0,5 do 2,5 m nie można montować żadnych daszków. Przyjęto również, że rozbudowa budynku była wykonywana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1967 r. i jest legalna.

Po rozpoznaniu odwołania J. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił je w części dotyczącej terminu jego wykonania, ustalając nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w zasobach archiwalnych organów (Starostwa Powiatowego w E., Starostwa Powiatowego w N., Urzędu Gminy S.) brak jest archiwalnych akt dotyczących budowy warsztatu wraz z projektem budowlanym i dobudowanej do niego części mieszkalnej z [...] listopada 1967 r. Brak tej dokumentacji uniemożliwia sprawdzenie, czy projekt budowlany warsztatu zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał otwory okienne w ścianie północnej i czy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. W trybie art. 136 k.p.a. zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie przesłuchania świadków z udziałem stron postępowania. Na podstawie zeznań świadków organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zeznania te nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w ścianie północnej były otwory okienne i czy dokonano w tym kierunku rozbudowę warsztatu. Organ II instancji wskazał jednakże, że dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego w lipcu 2001 r. pokazuje, że warsztat przed adaptacją od strony działki nr [...] posiadał 4 otwory okienne, 3 duże i 1 mały, natomiast w ścianie od strony ul. [...] posiadał 1 otwór okienny i bramę do warsztatu. Ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji wynika, że w dotychczas istniejącej formie w ścianie północnej budynek warsztatowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1967 r. posiadał 3 otwory drzwiowe o wymiarach 84 cm x 166 cm i jeden otwór o wymiarach 84 x 85 cm. Natomiast z analizy rysunków projektu dokończenia robót w zakresie dotyczącym ściany północnej obiektu inwestor dokonał w 2001 r. przebudowy trzech otworów okiennych:

- w miejscu pierwotnego otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy co wymagało wykonania nowego nadproża, a nad tym otworem wykonał zadaszenie,

- kolejne okna zostały pomniejszone do wymiarów 42 cm x 72 cm, również z koniecznością wykonania nadproża okiennego,

- ostanie okno zostało zamurowane, a obok zamurowanego otworu wykuto nowy otwór okienny o wymiarach 1,02 x1,30 cm, wykonując jednocześnie nadproże.

Istnienie 4 otworów okiennych w ścianie północnej naruszało obowiązujące w 2001 r. powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wcześniej obowiązujące warunki techniczne z 3 lipca 1980 r. Zatem w odniesieniu do powyższych otworów organ nadzoru zobowiązany jest do podjęcia działań wynikających z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustalił również, że istniejący w niezmienionym stanie otwór okienny w ścianie budynku od strony północnej z uwagi na naruszenie warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 29 czerwca 1966 r., również podlega przepisom art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzono, że działka nr [...] w momencie wydawania decyzji z [...] listopada 1967 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu na działce nr [...] była działką budowlaną, a nie drogową.

W odniesieniu do wykonanej rozbudowy warsztatu organy nie odnalazły dokumentacji źródłowej dobudowanej od strony południowej części mieszkalnej, jednakże wskazano, że analiza map geodezyjnych z 1972 r., z 1973 r. i map aktualnych, daje podstawę do stwierdzenia, że jego rozbudowa nastąpiła tylko w kierunku południowym i zachodnim o część mieszkalną na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1967 r. Stwierdzono, że rażące naruszenie przepisu § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę, stanowi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4, czyli prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (niezgodność budowy warsztatu z przepisami). Naruszenie przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru do wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, tj. albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu przedstawiony stan faktyczno-prawny uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Nałożony w powyższym trybie obowiązek zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych od strony północnej warsztatu i rozbiórka wykonanego od tej strony zadaszenia doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do sądu administracyjnego J. W. zarzucił naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 w związku z art. 48 i 49b Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1k.p.a. Podniósł, że mimo wskazań zawartych w wyroku Sądu, organ przyjął wcześniejsze ustalenia, poszerzając je o zeznania świadków. Zarzucił błędną i niewnikliwą ocenę materiału dowodowego sprawy i niepełne ustalenia faktyczne. Uznał, że istotnym elementem dla sprawy było sprawdzenie treści aktu notarialnego z 1973 r. przekazania działki (drogi) nr [...] małżonkom D. i J. Ł. (aktualnie V.), jak również przedłożenie treści uchwały Prezydium Powiatowej rady Narodowej w N. z dnia [...] maja 1971 r. , w której jest wzmianka o decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji ocenił, że organy nie zastosowały się do wskazań wyrażonych w wyroku z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 825/07. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wedle ustaleń organów wykonanie okien w ścianie północnej budynku nastąpiło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1967 r., a podstawą do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego było wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Podstawa ta nie jest prawidłowa w sytuacji, gdy w sprawie roboty budowlane zostały wykonane na podstawie będącego w obiegu prawnym, a więc ważnego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi bowiem, że nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem następuje w przypadku robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skoro organy ustaliły, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę (bez istotnych odstępstw), to nie byłoby podstaw do nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie rozpoznawania sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1967 r. nie została wyeliminowana z obiegu prawnego.

Nadto Sąd I instancji podkreślił, że zasadny jest zarzut ograniczenia postępowania wyjaśniającego do przyjęcia wcześniejszych ustaleń. W wiążącym organy wyroku zalecono, aby objąć kontrolą legalność wykonania okien uprzednio istniejących w ścianie północnej budynku i jedynie posiłkowo, w sytuacji braku projektu i wątpliwości w zakresie oceny ewentualnego postępowania dowodowego organ winien rozważyć, czy zatwierdzenie takiego projektu było możliwe w świetle obowiązujących przepisów. Niewątpliwie ustalono, że brak jest projektu będącego podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 1967 r. Przeprowadzono dowód z zeznań świadków lecz nie przeprowadzono dowodu z zeznań stron, o którym mowa w wyroku wiążącym w sprawie. Organy nie dokonały również żadnych ustaleń dotyczących w istocie czasu wykonania okien, wobec zarzutów uczestniczki postępowania, że zostały one wykonane w czasie rozbudowy budynku w latach dziewięćdziesiątych, nie ustaliły w sposób znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, okoliczności znacznej rozbudowy obiektu oraz zmiany przeznaczenia obiektu z warsztatowego na mieszkalny, okoliczności kiedy inwestor przeznaczył tę część inwestycji na cele mieszkalne i czy powyższe nie doprowadziło do zmiany otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie dysponuje innym poza wydanym w 1967 r. pozwoleniem na budowę, w tym na zmiany w usytuowaniu okien w ścianie północnej budynku, z akt sprawy nie wynika również czy i jakim pozwoleniem dysponuje skarżący w przedmiocie rozbudowy budynku w stosunku do stanu z 1972 r. Zatem kolejne zmiany w ścianie północnej wskazywane przez organy są z jednej strony wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz wykonane zostały z naruszeniem przepisów regulujących odległości otworów okiennych od granicy z sąsiednią nieruchomością Nie można bowiem na obecnym etapie rozpoznawania sprawy wykluczyć sytuacji, w której zaistnieje konieczność przeprowadzenia postępowania odnośnie legalności budowy części obiektu budowlanego. Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał wydane decyzje za przedwczesne i naruszające art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji Sąd zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego o przeprowadzenie dowodów z zeznań stron, dokonanie analizy, oceny zeznań świadków, ewentualnie dokonanie ponownego ich przesłuchania na okoliczności sporne oraz ponowne ustalenie stanu faktycznego.

W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie wypełniły zaleceń co do sposobu prowadzenia dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 roku sygn., akt II SA/Gd 825/07.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ustalenie Sądu I instancji dotyczące niewykonania zaleceń prawomocnego wyroku. Przytoczono obszerny fragment uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Gd 825/07 i wskazano, że zalecenia Sądu dotyczyły uzupełnienia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności związanych z wykonaniem okien w północnej ścianie budynku skarżącego (data wykonania okien, ich rodzaj, wymiary, ilość). Zgodnie z tym wskazaniem organy nadzoru budowlanego winny dopuścić dowód z projektu, o ile jest to możliwe, bądź inne dowody, w tym z przesłuchania świadków i stron w celu ustalenia tej okoliczności. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku, gdyby okoliczności wykonania okien w północnej ścianie budynku nie można było jednoznacznie ustalić, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć możliwość istnienia tych okien w świetle przepisów o warunkach technicznych budynków. Zalecenia te w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zostały wykonane.

W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego wykluczyły możliwość uzyskania projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, które zostało udzielone skarżącemu. Fakt ten został przez Sąd I instancji uznany za dostatecznie zweryfikowany. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego wykorzystały inne dostępne środki dowodowe. W szczególności przeprowadzono dowód z przesłuchania licznych świadków, zgłoszonych przez pozostające w sporze strony. Zeznania tych świadków były sprzeczne i nie pozwoliły na jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sprzeczności w zeznaniach nie udało się wykluczyć nawet pomimo przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że organy nadzoru nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania stron. Okoliczność ta w jego ocenie nie powinna być jednakże traktowana jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania uzasadniałoby uchylenie decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O tym, że pominięcie dowodu z przesłuchania stron nie miało wpływu na wynik postępowania świadczy przede wszystkim posiłkowy charakter tego środka dowodowego. Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W doktrynie przedmiotu wskazuje się ponadto na poważne wątpliwości co do wartości dowodowej tego środka: "Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłuchania stron jest kwestią kontrowersyjną (S. Hanausek, Dowód z przesłuchania stron w polskim postępowaniu cywilnym, Studia Cywilistyczne 1971, t. XVIII, s. 88 i nast.; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 343). Wynika to z tego faktu, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Powstają wątpliwości wypływające stąd, że strona jest wprawdzie najlepiej zorientowana w stanie faktycznym danej sprawy, ale równocześnie jest bezpośrednio zainteresowana nią, co rodzi obawy, że będzie przedstawiać ten stan nie zawsze zgodnie z prawdą. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 2013, Art. 86, Nb. 1.). Wskazano także, że organy nadzoru budowlanego dysponowały składanymi w toku postępowania oświadczeniami stron, co do okoliczności, które miałyby być przedmiotem przesłuchania. Można zatem z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, że w toku przesłuchania strony podtrzymałyby swoje, wzajemnie sprzeczne, oświadczenia, co nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron nie powinno zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, okoliczność ta nie powinna uzasadniać uchylenia decyzji.

Wobec niemożności ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wykonania okien w północnej ścianie przedmiotowego budynku, organy nadzoru budowlanego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wiążącym je wyroku, przystąpiły do oceny dopuszczalności wykonania oraz istnienia tych okien w świetle przepisów o warunkach technicznych budynków. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo rozważył to zagadnienie i doszedł do przekonania, że istnienie okien w północnej ścianie budynku skarżącego jest niedopuszczalne. Obszerny wywód prawny w tym przedmiocie zostały zawarty na stronie 6 decyzji organu II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wyłącznym sposobem na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest wydanie nakazu zamurowania okien znajdujących się w ścianie północnej. Organy nadzoru budowlanego dołożyły najwyższej staranności w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak możliwości jednoznacznego ustalenia okoliczności związanych z wykonaniem okien w północnej ścianie budynku skarżącego (data wykonania okien, ich rodzaj, wymiary, ilość) spowodował, że organy nadzoru budowlanego zgodnie ze zobowiązaniem zawartym w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 825/07 oceniły dopuszczalność istnienia okien w świetle przepisów o warunkach technicznych budynków. Ponieważ kwestia ta została zweryfikowana negatywnie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały zamurowanie otworów okiennych znajdujących się w północnej ścianie budynku skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji zarzucono, że w kontekście zaleceń zawartych w wiążącym organ prawomocnym wyroku bezzasadnie przyjął, że zalecenia te w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie zostały wykonane w dostatecznym zakresie. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniony. Bezsporne jest, że w sprawie wiążące znaczenie ma wyrok z 16 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Gd 825/07. Wyrok ten dotyczył decyzji organu nadzoru budowlanego, którą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazano inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego północnej ściany przedmiotowego budynku. Sąd w prawomocnym wyroku po pierwsze zwrócił uwagę, że decyzja taka może nakładać obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, sprzed wykonania określonych robót, o ile był on legalny. Jeśli legalność ta jest kwestionowana, badaniem należy objąć także ewentualne wcześniejsze roboty. Organ winien zatem ustalić stan odpowiadający przepisom prawa. Sąd zwrócił uwagę, że powoływanie się w kwestii okien na pozwolenie na budowę nie dowodzi legalności otworów, albowiem w ówcześnie ustalonym stanie faktycznym organ nie dysponował zatwierdzonym projektem budowlanym, mogącym potwierdzić istnienie i rodzaj otworów. W konsekwencji Sąd zalecił zebranie materiału dowodowego w tym zakresie poprzez przeprowadzenie dowodu z projektu budowlanego lub z innych dowodów, w tym przesłuchania świadków i stron. Posiłkowo, w sytuacji braku projektu i wątpliwości w zakresie oceny materiału dowodowego Sąd zalecił rozważenie, czy zatwierdzenie projektu przewidującego wykonanie okien w ścianie północnej budynku było możliwe w ówczesnym stanie prawnym. Zalecono także ustalenie, na jaki obiekt w roku 1967 udzielono pozwolenia, wobec znaczącej jego rozbudowy.

Dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego po poprzednim wyroku wydanym w sprawie nie zawiera żadnej merytorycznej analizy poczynionych przez organy ustaleń. Po pierwsze, pozbawiony oparcia w decyzjach organów jest wniosek Sądu I instancji, jakoby organy ustaliły, że wykonanie okien w ścianie północnej budynku nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę. Twierdzenia takiego, stanowiącego element przyjętego stanu faktycznego, uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie zawierają. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sporu nie jest powstanie budynku, ale lokalizacja okien i drzwi w ścianie od strony granicy z sąsiednią działką. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem sama decyzja nie daje odpowiedzi na pytanie, czy otwory wykonano w przeszłości na podstawie pozwolenia. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie zawierają stwierdzenia, że otwory w ścianie północnej przedmiotowego budynku wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, choć budowa tego budynku została przeprowadzona na podstawie pozwolenia.

Nadto organy, w tym organ odwoławczy, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dotyczące wykonania poszczególnych otworów w ścianie północnej. Na podstawie opisanych w uzasadnieniach dowodów: oględzin budynku, map geodezyjnych, zdjęć i zeznań świadków przyjęto opisany przez organy stan faktyczny. Organ odwoławczy wskazywał przy tym na sprzeczności w zeznaniach świadków. Odniesiono się także do dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę obiektu z otworami w ścianie północnej, stwierdzając że w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów warunków technicznych, wykonanie takich otworów nie było dopuszczalne. Przyjęto także, że w roku 1967 inwestor uzyskał dwa pozwolenia, w wyniku czego doszło do budowy najpierw przedmiotowego budynku, a następnie budowy obiektu po stronie południowej. Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego budynku względem granicy z sąsiednią działką się nie zmieniła, a działka sąsiednia nie była drogą. Ustalając datę powstania otworów w ścianie północnej powołano się na fotografie z 2001 r. i złożoną inwentaryzację. Organ I instancji stwierdził na podstawie zdjęć z 2001 r., że ze względu na różnicę w kolorze tynku, pierwotne otwory w ścianie północnej powstały już po otynkowaniu budynku, wobec czego uznał, że wybudowany wcześniej budynek warsztatowy na podstawie pozwolenia na budowę nie posiadał od strony północnej otworów. Organ odwoławczy zaś, wobec braku dokumentacji projektowej i braku podstaw do weryfikacji, czy został on wykonany zgodnie z pozwoleniem, a także rozbieżnych zeznań świadków i trudności w ocenie wiarygodności ich twierdzeń, skoncentrował swoje rozważania na kwestii dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego rozwiązania skutkujące wykonaniem otworów w ścianie północnej, co odpowiada sekwencji działań zaleconych przez Sąd w wyroku z 16 kwietnia 2008 r.

W tej sytuacji należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wniosek Sądu I instancji o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. jest pozbawiony uzasadnienia. Skoro Sąd I instancji nie przeprowadził analizy poczynionych ustaleń, to nie miał podstaw do stwierdzenia, że wyjaśnienia w koniecznym zakresie, wskazanym przez Sąd w wiążącym wyroku, nie zostały poczynione. Nie jest prawdą twierdzenie Sądu I instancji, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących czasu wykonania okien, okoliczności rozbudowy i przeznaczenia budynku na cele mieszkalne. Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione, zaś zadaniem Sądu I instancji była ocena, czy są one wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i czy wnioski z materiału dowodowego wyprowadzone są prawidłowe, a jego ocena mieści się w granicach swobody przysługującej organom i nie jest arbitralna. W wiążącym organy i sądy wyroku nakreślono pewną sekwencję ustaleń i kolejność środków dowodowych, zadaniem Sądu I instancji było stwierdzenie, czy przeprowadzone postępowanie te zalecenia zrealizowało, a w konsekwencji czy zebrany materiał jest dostateczny do rozstrzygnięcia sprawy i odpowiada rygorom z art. 7 i 77 k.p.a.

Faktem jest, że organy nie przesłuchały stron postępowania, co dostrzegł Sąd I instancji. Zasadny jest jednak zarzut skargi kasacyjnej, że w tym zakresie Sąd I instancji poniechał oceny tego naruszenia ze względu na przesłankę uchylenia decyzji określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jaką jest możliwy wpływ uchybienia przepisom postępowania na wynik sprawy. Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który był podstawą uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji, uzależnione jest od dokonania takiej ewaluacji i jej pominięcie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Strony wielokrotnie w toku długoletniego postępowania dawały wyraz swojemu stanowisku i pozostają w sporze, okoliczności te powinny zostać uwzględnione przy ocenie wagi uchybienia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.