Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1781/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,16,154,155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania (...), zwanego dalej również "skarżącym", postanowił utrzymać w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej również "(...)WINB" lub "organem wojewódzkim", z dnia (...) kwietnia 2015 r., Nr (...), znak: (...), odmawiającą uchylania ostatecznej decyzji (...)WINB z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), zwanego dalej również "PINB", z dnia (...) października 2013 r., Nr (...), znak: (...).

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu (...) września 2009 r. Starosta (...) wydał decyzję Nr (...), znak: (...) zatwierdzającą projekt budowlany przygotowany dla budynku hotelowo-sanatoryjnego [budynek A] w (...), na działce nr (...) i udzielającą pozwolenia na budowę wymienionego obiektu. Wskazana decyzja był następnie trzykrotnie (w dniu (...) sierpnia 2010 r., (...) września 2011 r. oraz (...) grudnia 2012 r.) zmieniana na wniosek inwestora. W dniu (...) lipca 2010 r. było również wydane pozwolenie na budowę budynku [części] B hotelu.

W dniu (...) maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę w związku z wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku A. Przy tej okazji organ stwierdził, że działce przeznaczonej dla celów inwestycji doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli działania przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr.bud."). W rozpatrywanym przypadku samowola budowlana polegała na zbudowaniu przez inwestora murów oporowych o wymiarach: mur nr 1 o długości 27 m i wysokości od 2,10 m do 4,80 m, mur nr 2 o długości 36 m i wysokości od 3,00 m do 4,70 m oraz mur nr 3 o długości 7,20 m i wysokości 2,15 m (wysokości mierzone od poziomu terenu), dla których wymagane byłoby odrębne pozwolenie na budowę, choć inwestor o takie pozwolenie nie wystąpił i oczywiście go nie posiadał. Wymienionych murów oporowych nie obejmowało również pozwolenie na budowę wydane powyższą decyzją z dnia (...) września 2009 r., przez Starostę (...), ani późniejsze decyzje zmieniające. Według oświadczenia inwestora mury zostały wykonane jesienią 2012 r., czyli jeszcze przed ostatnią decyzją zmieniającą oryginalną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów w dniu (...) maja 2013 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie zbudowanych murów oporowych, a w dniu (...) lipca 2013 r. wydał postanowienie Nr (...) nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Wymienione obowiązki powinny być wykonane do dnia (...) września 2013 r.

Wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją, w dniu (...) października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. decyzję Nr (...) nakazującą rozbiórkę opisanych murów oporowych położonych na nieruchomości przy ul. (...), na działce nr (...).

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, twierdząc, że realizacja murów oporowych podyktowana została koniecznością zabezpieczenia mas ziemnych powstałych w wyniku wyprofilowania terenu znajdującego się od strony wyjść restauracyjnych budynku hotelowo-sanatoryjnego, a mur nr 3 z uwagi na konieczność zabezpieczenia skarpy powstałej w wyniku wyprofilowania terenu znajdującego się przed elewacją frontową oraz przed wjazdem do budynku. Nakaz zabezpieczenia skarp wykopu szerokoprzestrzennego został wydany jeszcze w dniu (...) października 2010 r. wpisami do dziennika budowy, w tym wpisem z (...) maja 2012 r. sformułowanym "wyrażam zgodę na wykonanie zabezpieczenia w formie muru oporowego". Według projektanta hotelu wykonanie murów oporowych stanowiło jednak istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagało zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem inwestora jego działanie nie miało wszakże charakteru samowoli budowlanej, a jedynie odstępstwo, którego legalizacja była możliwa na podstawie art. 51 pr.bud.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2013 r. Nr (...) zarzucając inwestorowi świadome zaniechanie wykonania obowiązków w ramach tzw. procedury legalizacji i w konsekwencji nieskuteczność tejże. Organ zakwestionował również zasadność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., gdyż wskazany przepis dotyczy odstępstw od projektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a nie całkowicie nowego obiektu, jak w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Wr 72/14, oddalił skargę (...) na decyzję organu odwoławczego z dnia (...) grudnia 2013 r. Uzasadnienia nie sporządzono z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia wniosku w tym zakresie.

W dniu (...) grudnia 2014 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o uchylenie decyzji PINB z dnia (...) października 2013 r. zawierającej nakaz rozbiórki opisanych wyżej murów oporowych i umorzenie postępowania w sprawie. Jako podstawę swojego żądania, skarżący wskazał art. 154 k.p.a. twierdząc, że w sprawie są spełnione przesłanki zastosowania wskazanego przepisu, a także, iż powołany przepis nie wiąże się z żadnymi terminami. Skarżący powołał się też na istotne jego zdaniem okoliczności faktyczne, a mianowicie ich charakterystykę techniczną murów przemawiającą za kwalifikacją prawną odmienną od przyjętej przez organ, a także ryzyko techniczne mogące wynikać z rozbiórki murów.

Odpowiadając na wniosek skarżącego, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu (...) kwietnia 2015 r. decyzję nr (...), znak: (...), którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej (...)WINB z dnia (...) grudnia 2013 r. Organ wskazał, że art. 48 pr.bud. jest wiążący dla organów administracji nadzoru architektoniczno-budowlanego. Stosując go, właściwy organ nie ma swobody decydowania w przedmiocie rozbiórki. Jeśli jest spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 1 punkt 1 lub 2, a jednocześnie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2, wówczas organowi nie pozostawia się swobody uznania co do sposobu reakcji na naruszenia przepisów prawa budowlanego i organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę.

Od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. skarżący wniósł w terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu drugiej instancji. Skarżący zarzucił decyzji (...)WINB naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez błąd w interpretacji tego przepisu polegający na przyjęciu, że wskazany przepis można stosować wyłącznie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym. Skarżący powołał się też na dwie okoliczności faktyczne. Po pierwsze, w przedmiotowej sprawie występuje jasny interes społeczny, gdyż sporne mury oporowe zabezpieczają drogi gminne przed zalewaniem wodami opadowymi. Po drugie, z powyższego względu gmina (...) miała interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu, więc powinno się doprowadzić do wszczęcia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. z przedstawionych powodów skarżący wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji (...)WINB z dnia (...) grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia (...) października 2013 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ potwierdził, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. ma jednak charakter szczególny i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki, dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Ze względu na funkcję postępowania toczącego się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje tzw. "luz decyzyjny", czyli w istotnym zakresie decyzja jest objęta swobodnym uznaniem. Gdy jednak ustawodawca w sposób sztywny narzuca organowi określone zachowanie, uchylenie lub zmiana decyzji wydanej w takich warunkach nie jest dopuszczalna w trybie art. 154 k.p.a. Ma to miejsce przede wszystkim w przypadkach tzw. decyzji związanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2013 r., utrzymana w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę murów oporowych, została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 48 pr.bud. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 154 k.p.a.

Decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę mają charakter związany: organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. GINB podkreślił zatem, że uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a., wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, nawet z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 pr.bud., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Biorąc powyższe pod uwagę, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił w kwietniu 2015 r. uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej własnej decyzji z dnia (...) grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia (...) października 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki murów oporowych.

Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił też, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony, więc aby taki wniosek mógł być rozważony, do właściwego organu powinien zostać złożony odrębny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi na treść art. 145 § 1 k.p.a., wspomnienie takiej możliwości w uzasadnieniu pisma składanego w związku z art. 154 k.p.a., nie może być traktowane jako wniosek strony.

(...), w skardze na ww. decyzję wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem prawa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 154 i 155 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił decyzji błędy w zakresie wykładni przepisów postępowania administracyjnego, a w następstwie błędy w ich zastosowaniu. W szczególności, zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał, iż nie ma możliwości uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. wobec związania organu przepisami prawa. Dlatego też organ nie przeanalizował możliwych przesłanek przemawiających za jej uchyleniem, co spowodowało faktyczny brak rozpoznania wniosku strony o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącego wyraźne brzmienie przepisu art. 154 K.p.a. nie wskazuje na ograniczony krąg decyzji podlegających uchyleniu – przesłanki uchylenia decyzji są wprost wskazane w przepisie i nie należy ich interpretować rozszerzająco. Konsekwentnie, skarżący wskazał, że organ winien był przeanalizować decyzję pod kątem możliwości jej uchylenia, nie zaś poprzestawać na formalistycznym twierdzeniu, że jako wydana poza sferą swobodnego uznania administracyjnego nie podlega ona uchyleniu. Skarżący podkreślił też, że wbrew opinii GINB w sprawie wystąpiły okoliczności faktyczne stanowiące przesłanki wystarczające do uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji (...)WINB. Mieliśmy bowiem do czynienia zarówno z interesem społecznym przemawiające za uchyleniem obu ww. decyzji, jak i faktem, że inwestor nie nabył prawa w sferze materialnoprawnej.

W piśmie z dnia (...) sierpnia 2015 r. zawierającym odpowiedź na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Poinformował również, iż postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2015 r. organ odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę oraz swoje stanowisko wobec interpretacji art. 154 k.p.a. stwierdził również, że w 2013 r. nie wypełnił obowiązków, które były na niego nałożone w ramach podjętej przez organ powiatowy w ramach tzw. procedury legalizacyjnej, gdyż wiązałoby się to dla niego z wysokimi kosztami, których on jako inwestor nie mógł pokryć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 przytoczonej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., odmawiającą uchylania ostatecznej decyzji (...)WINB z dnia (...) grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2013 r. jest bezzasadna.

Jak wskazano wyżej, centralnym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zastosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie art. 48 pr.bud. Odnosząc się zatem do argumentów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz argumentów przedstawionych w skardze, a także stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie, Sąd rozpatrzył kolejno główne kwestie prawne i stwierdził co następuje.

Po pierwsze, należy wziąć pod uwagę przepis art. 48 ust. 1 pr.bud. nie powinno budzić wątpliwości, że jest to przepis wyrażający normy bezwzględnie wiążące, czyli nie dopuszczające odstępstwa, ani modyfikacji w ramach swobodnego uznania organu administracji lub jakiegokolwiek porozumienia (umowy) z inwestorem bądź innym uczestnikiem postępowania (np. właściwą gminą). Wynika to zarówno z brzmienia przepisu ("właściwy organ nakazuje ... rozbiórkę"), jak i z faktu, że wyjątki od obowiązku nakazu rozbiórki są w sposób ścisły i wyczerpująco wskazane w art. 48 ust. 2 pr.bud. i rozwinięte w art. 49, 49a – 49c, 50 - 51 pr.bud. Innych rozwiązań w przypadku wybudowania lub prowadzenia budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia budowy przepisy prawa nie przewidują.

Nauka prawa podkreśla też, że art. 48 ust. 1 pr.bud. ma charakter restrykcyjny, to znaczy powinien być stosowany zgodnie z jego brzmieniem, chyba że są ściśle spełnione przesłanki zastosowania środków przewidzianych w art. art. 49-51 pr.bud. Zwraca się wszak uwagę, że art. 48 pr.bud. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Nakaz rozbiórki nie jest bowiem karą nakładana na osobę prowadzącą prace budowlane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, ale środkiem mającym za zadanie przymuszenie inwestorów (budujących) do działania zgodnie z właściwymi przepisami prawa budowlanego (vide: A. Gliniecki, Komentarz do art. 48, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 436, 438 oraz cytowane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Również orzecznictwo sądów bardzo rzadko dopuszcza odstępstwa od omawianych przepisów prawa budowlanego. Takie odstępstwa są znane, np. uznanie za niewykonalny nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego wybudowanej bez pozwolenia na budowę, jeśli powodowałoby to drastyczne pogorszenie sytuacji mieszkaniowej rodziny zamieszkującej dany budynek. są też motywowane. Są to jednak odstępstwa uzasadniane przez odwołanie się do fundamentalnych wartości konstytucyjnych, a nie jedynie bardziej lub mniej skonkretyzowanego interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 k.p.a. ma zatem charakter decyzji związanej. Trybunał Konstytucyjny już w jednym z najwcześniejszych orzeczeń stwierdził, że samowola budowlana jest "zdarzeniem prawnym ciągłym" trwającym aż do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bez względu na to, czy obywatelski obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 =Konstytucji RP) zostanie poprzez legalizację projektu inwestycyjnego, czy poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego, w tym rozbiórkę (vide: orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996 nr 1 poz. 2). Tak rozumiane pojęcie samowoli budowlanej rodzi bowiem po stronie właściwych organów bezwzględny obowiązek działania z urzędu w celi likwidacji skutków samowoli a po stronie inwestora obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższego, jeśli zaistniały okoliczności faktyczne stanowiąc przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ ma obowiązek taki nakaz orzec i nie można z tego powodu czynić mu zarzutu naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji GINB słusznie wskazuje się, że art. 48 pr.bud. nie zawiera żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce na podstawie art. 154 k.p.a. Rację ma też organ odwoławczy, gdy stwierdza, że próby złagodzenia restrykcyjności art. 48 pr.bud. pozostawałyby w sprzeczności z wyraźną wolą ustawodawcy.

Po drugie, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa wykładnia art. 154 k.p.a. Żądając zastosowania tego przepisu lub podejmując się jego zastosowania, trzeba ponad wszelką wątpliwość uzasadnić obie przesłanki wskazane w tym przepisie: (1) fakt, że strona w wyniku decyzji ostatecznej nie nabyła prawa oraz że (2) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia konkretny interes społeczny lub słuszny interes strony.

Właściwy sposób interpretowania pierwszej z dwóch wymienionych przesłanek ukształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że "pojęcie ‘nabycie prawa’ należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona ‘nabyła prawa’". Wbrew prostej intuicji, sądy wskazują, że "znamiona prawne decyzji, z której strona ‘nabywa prawa’, ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1050/15).

Niekiedy powyższa teza o powiązaniu obowiązków z prawami (uprawnieniami) jest formułowana jeszcze mocniej: brak nabycia praw w przypadku decyzji nakładających obowiązki jest pozorny! Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał wprost, że "decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (...) nakłada wprawdzie na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa. (...) Pomimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że np. ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 921/13).

Równie mocno wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje tzw. "luz decyzyjny", czyli mówiąc inaczej, zapewnia organowi administracyjnemu istotny zakres swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) przy podejmowaniu określonej decyzji. Gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu – tak jak to ma miejsce w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa (nie jest dopuszczalna). Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "przesłanką, która nie została wyrażona expressis verbis w redakcji przepisu art. 154 k.p.a., ale wynika z jego wykładni systemowej, jest taka, iż ten tryb wzruszania niewadliwych decyzji może dotyczyć wyłącznie takich, które mając charakter uznaniowy lub decyzji przy wydawaniu których organ administracji publicznej ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie ma on natomiast zastosowania do decyzji związanych, a więc takich, w których w określonym stanie faktycznym i prawnym, w zgodzie z prawem może być podjęte rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści." (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/11, LEX nr 1351182)

Powyższa zasada o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych jest uzasadniana nie tylko poprzez odesłanie do wykładni systemowej, ale przede wszystkim przez wskazanie skutków odmiennego rozwiązania (a więc poprzez odwołanie do wykładni funkcjonalnej).

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził to wprost: "gdy decyzja o charakterze związanym, wydana w postępowaniu zwykłym, podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 (...) k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym" (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13).

Zakaz stosowania art. 154 k.p.a. do decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego wydanych na podstawie art. 48 pr.bud. uzasadniony jest zatem obowiązkiem przestrzegania prawa i przez obywateli i – przede wszystkim – przez organy administracji. Nie może bowiem być tak, że postępowanie administracyjne jest wszczynane w celu osiągnięcia stanu sprzecznego z prawem materialnym.

Inaczej mówiąc, "zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa." "Nie można oczekiwać – wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 154 k.p.a.), która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki" (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14, LEX nr 1987183).

Wyjaśniając zatem w pozytywny sposób, kiedy może być stosowany art. 154 k.p.a., sądy administracyjne podkreślają, że w przypadku ostatecznej decyzji administracyjnej musi pojawić się jakaś nowa okoliczność, oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony, która uzasadnia podjęcie decyzji na podstawie powołanego przepisu. Ustawa nie przesądza przy tym, na czym mogłaby polegać owa nowa okoliczność. Mogą to być "zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej [które] nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 988/12). Takie nowe okoliczności są jednak niezbędne, gdyż z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika wprost, że "decyzja ostateczna ... może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona". Może być, lecz nie musi. Organowi trzeba więc wskazać co szczególnego przemawia oprócz wspomnianych interesów, za odstąpieniem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 35/15).

Takie istotne przesłanki podkreśla się, analizując przesłanki i zakres stosowania art. 154 k.p.a. Sądy niekiedy dodają, że "przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony." (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 182/15, LEX nr 1927147). To jest właśnie cel postępowania wszczynanego na podstawie omawianego przepisu. Próby wykorzystania art. 154 k.p.a. dla innych celów nie zasługują na uznanie.

Przedstawiona powyżej, staranna rekonstrukcja normy prawnej wyrażonej w art. 154 § 1 k.p.a. została dokonana w związku z innymi przepisami prawa, w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. (zasada legalności i zasada praworządności), art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 145 i 156 k.p.a. (inne szczególne tryby postępowania, dotyczące wad prawnych decyzji) art. 83 Konstytucji RP (obywatelski obowiązek przestrzegania prawa). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powyższą analizę i wynikające z niej konkluzje całkowicie podziela. Analiza ta ma zatem na celu wykazanie, dlaczego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie stanowisko skarżącego. Sąd zdecydowanie nie przyjmuje opinii skarżącego o konieczności elastycznej interpretacji art. 48 pr.bud. i przeciwnie, ściśle językowej wykładni art. 154 § 1 k.p.a. (liczą się tylko dwie explicite wysłowione przesłanki). Żaden z kluczowych argumentów skarżącego dotyczących interpretacji art. 154 k.p.a. nie przekonał Sądu: (1) ani twierdzenie, że w wyniku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2013 r. skarżący nie nabył żadnego prawa; (2) ani że art. 154 k.p.a może być stosowany do decyzji związanych, takich jak decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, (3) ani wreszcie, że w związku z powyższym art. 154 k.p.a może być swobodnie stosowany w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący.

Sąd uznał też za zasadne stanowisko organu w sprawie niewłaściwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., zamiast art. 154 k.p.a., co sugerował skarżący. Sąd uznaje, że wskazane przepisy stanowią podstawy do prowadzenia dwóch różnych postępowań, zbliżonych niektórymi przesłankami, ale jednak różnych (vide także: cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1050/15). Wniosek skarżącego złożony w dniu (...) grudnia 2014 r. o uchylenie decyzji administracyjnej nie może być traktowany jako powołujący się na art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a., w zależności od tego co organowi bądź Sądowi bardziej pasuje.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego w sprawie niepoprawności, a przez to nieskuteczności wniosku skarżącego o wznowienie postępowania na podstawie art. 147 k.p.a.

Sąd wreszcie stwierdził, że od strony faktycznej skarżący nie dokonał, choć miał możliwość i choć takie rozwiązanie wskazywał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, doprowadzenia zrealizowanej przez niego inwestycji (budowa ogromnych murów oporowych) do stanu zgodnego z prawem obowiązującym.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.