Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2213/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skarg A. P. , M. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...)października 2015 r. nr (...) w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków S. P., H. G., A. N. (w którego miejsce wstąpiła M. N.), T. K. i M. K. (w których miejsce wstąpiła K. K.), B. G. (w której miejsce wstąpili J. M. i I. M.), J. S., M. P., A. P., G. S. i A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...],znajdujących się w budynku przy ulicy [...] oraz w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. Jednocześnie Minister stwierdził, że przedmiotowa decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], działka nr [...] będącej we wspomnianym współużytkowaniu wieczystym (właścicieli lokali nr [...]) oraz w części dotyczącej gruntu działki nr [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym (właścicieli lokali nr [...]) znajdujących się w budynku przy ul. [...] - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku "Fabryki Wyrobów Metalowych [...]" sp. z o. o. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], działka nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli wymienionych wyżej lokali znajdujących się w budynku przy ulicy [...] oraz w części dotyczącej gruntu działki nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym wymienionych powyżej właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że organy dekretowe rażąco naruszyły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z nieruchomości było rzeczywiście sprzeczne z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych planem zagospodarowania przestrzennego. Organy dekretowe obu instancji nie przeprowadziły niezbędnego postępowania dowodowego, czym rażąco naruszyły art. 44 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. P., H. G., A. N., T. K., M. K., B. G., J. S., M. P., A. P., G. S. i A. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli m.in. że Minister: nie zapewnił wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie wziął pod uwagę, że niektóre lokale zostały nabyte na podstawie aktów notarialnych od poprzedniego właściciela, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie ustalił, jakie było przeznaczenie gruntu w planie zabudowania a jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśnił, na czym polegało rażące naruszenie prawa, nie wyjaśnił również, czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi spółki, błędnie uznał, że w stosunku do niektórych lokali nie zaszły nieodwracalne skutki, przez co naruszone zostały prawa nabyte nabywców tych lokali.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru uchylił kwestionowane orzeczenia i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa rozstrzygnął sprawę merytorycznie w sposób opisany na wstępie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 156 § 1 kpa i wyjaśnił tryb oraz zasady prowadzenia tzw. postępowania nadzorczego. Wyjaśnił również znaczenie pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Następnie Minister przywołał treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania zakwestionowanych orzeczeń dekretowych, objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość mieściła się w całości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą, 4-kondygnacyjną. Organ nadzoru uznał, że organy dekretowe w sposób rażący naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia z powołaniem się na przepisy prawa, czy korzystanie z nieruchomości było rzeczywiście sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ dekretowy ustalił bowiem przeznaczenie nieruchomości według planu nieobejmującego przedmiotowej nieruchomości, a rzeczywiste przeznaczenie w planie z 1931 r. umożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, zwłaszcza uwzględniając istniejącą zabudowę.

Następnie Minister wyjaśnił, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że ujawnieni jako właściciele wyodrębnionych lokali w budynkach położonych przy ul. [...] i ul. [...]: R. K. zmarł w dniu [...] stycznia 2004 r., A. K. zmarła w dniu [...] czerwca 1999 r., A. K. zmarł w dniu [...] lutego 2008 r., T. G. zmarł w dniu [...] czerwca 2009 r. Osoby jako zmarłe nie mogły być więc stroną postępowania administracyjnego, tym samym decyzja skierowana do nich powinna być uchylona. Tym samym, wobec skierowania decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. do osób zmarłych należało ją uchylić, co też organ uczynił.

W tej sytuacji Minister przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego po jego niezbędnym uzupełnieniu organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przed wojną stanowiła własność spółki "Fabryka Wyrobów Metalowych [...] i ska" sp. z o. o. Zabudowana była ona budynkami mieszkalnymi. Część lokali wykorzystywana była na warsztaty i magazyny. Jak wynika z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy sporządzonych w latach 1945-46, na nieruchomości tej znajdował się wówczas niewykończony budynek mieszkalny, lekko uszkodzony, nadający się do wykończenia. W toku postępowania potwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dla oceny prawidłowości decyzji dekretowej należało odnieść się do zapisów Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą, 4-kondygnacyjną, która była wówczas realizowana przez byłego właściciela. Korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie pozostawało również w sprzeczności z celami statutowymi spółki. Zgodnie z umową spółki jej celem było prowadzenie fabrykacji wyrobów metalowych. Dla realizacji swoich celów miała prawo we własnym imieniu nabywać, posiadać i zbywać majątek ruchomy i nieruchomy (umowa sporządzona w dniu [...] czerwca 1923 r.). W uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1950 r. wskazano jako przyczynę odmowy ustalenie w oparciu o plan nr [...] z [...] września 1948 r. przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe społeczne Zakładu Osiedli Robotniczych. Plan ten nie obejmował jednak przedmiotowej nieruchomości (opinia geodety uprawnionego z dnia [...] lipca 2009 r.). Podstawą rozstrzygnięcia powinien być plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący przedmiotowej nieruchomości i obowiązujący w dacie wydania decyzji, a ustalonego przeznaczenia nieruchomości wskazanego w uzasadnieniu decyzji organów dekretowych nie potwierdzono w toku postępowania nadzorczego. Oznacza to, że organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie dokonały wszechstronnej analizy, czy dotychczasowy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w dokumentach planistycznych oraz, czy użytkowanie tego gruntu nie pozostaje w sprzeczności z jego zadaniami ustawowymi lub statutowymi, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowych. Oceniając natomiast przesłankę wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, Minister stanął na stanowisku, że nieodwracalne skutki prawne w niniejszej sprawie zaistniały tylko w stosunku do lokali, które zostały zbyte przez [...] na podstawie umowy poprzedzonej protokołem rokowań, tj. lokali nr [...],znajdujących się w budynku przy ulicy [...] oraz lokali nr [...],znajdujących się w budynku przy ul. [...]. W ocenie organu dla oceny skutków prawnych nie ma natomiast znaczenia dalsze zbywanie lokali przez ich kolejnych właścicieli. Minister uznał równocześnie za zasadne zarzuty podniesione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące skutków prawnych w stosunku do części wyodrębnionych lokali. Dokonując oceny w tym przedmiocie organ oparł się na piśmie Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i po zweryfikowaniu aktów notarialnych ustalił, że lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz lokale nr [...], w budynku przy ul. [...] zostały wyodrębnione na podstawie umowy poprzedzonej protokołem rokowań, natomiast lokale nr [...], w budynku przy ul. [...] oraz lokale nr [...],w budynku przy ul. [...] zostały wyodrębnione na podstawie umowy poprzedzonej wydaną wcześniej decyzją administracyjną.

Następnie Minister ustosunkował się szczegółowo do poszczególnych zarzutów zawartych w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, dlaczego uznał je za niezasadne.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i M. P. (ul. [...] m. [...]) oraz S. P. (ul. [...] m. [...]).

A. i M. P. zarzucili organowi nadzoru naruszenie:

- art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 i 4 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 158 § 2 oraz art. 156 § 2 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) poprzez obrazę przepisów prawa oraz błędną wykładnię, które miały wpływ na wynik sprawy.

S. P. zarzucił organowi nadzoru naruszenie:

- art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez ustalenie skutków prawnych zaskarżanej decyzji w stosunku do lokali sprzedawanych przez [...] niezależnie, czy wyodrębnienie i sprzedaż lokali następowała na podstawie umowy poprzedzonej protokołem rokowań czy też wyodrębnienie i sprzedaż lokali następowała na podstawie umowy poprzedzonej wydaną wcześniej decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego skutki prawne wywołane sprzedażą lokali mieszkalnych nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej. Skutki prawne mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych tzw. decyzji lokalowych, na podstawie których [...] zawarło cywilnoprawne umowy sprzedaży lokali osobom trzecim,

- art. 11 i art. 104 § 2 kpa poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

- innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 kpa, poprzez pominięcie istotnych dla oceny sprawy okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu złożonych skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym zgodnie z treścią art. 156 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżone decyzji) organ nie stwierdza nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie zajmującym się zagadnieniem nieodwracalnych skutków prawnych w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1982 r. sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). Podkreślić należy, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. sygn. akt III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12 poz. 244).

Z uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96), w której Sąd dokonał analizy omawianego problemu, wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując stwierdzić należy, że tylko to, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w tym przedmiocie okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nie przyznaniu byłemu właścicielowi gruntów [...] na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otwiera w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Niezasadny jest zatem zarzut niewyjaśnienia w toku postępowania nadzorczego nieodwracalnych skutków prawnych. Zważyć należy, że ujemna przesłanka z art. 156 § 2 kpa odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotknięta nieważnością, podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro zaś skutek prawny o charakterze nieodwracalnym stanowić musi konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne, jakie zaistniały na nieruchomości, wspomnianych skutków w sposób oczywisty wywołać nie mogły. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

Równocześnie ze względu na podniesione w złożonych skargach zarzuty dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, strony, w tym i skarżący, miały możliwość brania czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2009 r. strony postępowania zostały poinformowane o treści art. 10 kpa oraz o fakcie zebrania przez organ niezbędnych do podjęcia decyzji materiałów dowodowych. Jednocześnie strony (w tym i skarżący – pkt 37 i 38 załącznika do powołanego pisma) zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Również postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. oraz obie decyzje organu nadzoru skierowane zostały do skarżących jako stron postępowania. Skarżący A. i M. P. korzystając z przysługujących im uprawnień, w ustawowym terminie, złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy datowane na dzień 6 stycznia 2010 r. We wniosku tym przedstawili swoje merytoryczne stanowisko w sprawie i na tym etapie postępowania nie podnosili zarzutów dotyczących uniemożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Brak jest zatem podstaw do uznania zasadności postawionych w tym zakresie Ministrowi zarzutów.

Również za niezasadny należy uznać zawarty w skardze S. P. zarzut, że w przedmiotowej decyzji nie został uwzględniony lokal skarżącego (nr 5) w budynku przy ul. [...]. Z treści komparycji zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. jednoznacznie wynika, że wymienia ona jedynie te lokale mieszkalne, co do których organ nadzoru uznał, że decyzje dekretowe wydane zostały z naruszeniem prawa. Natomiast w stosunku do wszystkich pozostałych lokali mieszkalnych (w tym i lokalu nr 5) organ nadzoru posłużył się sformułowaniem "w pozostałej części stwierdzam ich (czyli orzeczeń dekretowych) nieważność". W tym przypadku organ nadzoru nie odwoływał się do konkretnych numerów lokali mieszkalnych. Oznacza to, że skoro lokal nr 5 nie został wymieniony wśród lokali, co do których nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, to zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji objęty on jest pojęciem "pozostałej części" lokali, co do których w ocenie organu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zatem organ nadzoru w tej części stwierdził nieważność wydanych orzeczeń dekretowych.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że poddane kontroli postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w złożonych skargach). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Minister przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe oraz usunął dające się usunąć wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.