Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 960/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.136 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par 1 art.107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska ( spr. ) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skarg J. B. , Z. Z. i Gminy M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania 1.uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę 780 ( siedemset osiemdziesiąt ) złotych na rzecz J. B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę 780 ( siedemset osiemdziesiąt ) złotych na rzecz Z. Z. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę 780 ( siedemset osiemdziesiąt ) złotych na rzecz Gminy M. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. B. w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpił do Starosty M. o cofnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], którą organ administracji udzielił Z. Z. pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę pomostu na Jeziorze [...] (działka nr [...]). Wniosek został uzasadniony wykonaniem tego pozwolenia niezgodnie z określonymi w decyzji warunkami.

Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] orzekł o cofnięciu bez odszkodowania wskazanego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2011 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/12 uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2011 r., a także utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M., wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 tej ustawy. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził odpowiednich badań i pomiarów, które jednoznacznie przesądziłyby, że doszło do niezgodnego z warunkami pozwolenia usytuowania pomostu i jakich faktycznie rozmiarów jest to odstępstwo.

Starosta M. w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecił sporządzenie przez biegłego z zakresu geodezji i kartografii opinii mającej na celu dokonanie oceny, czy doszło do niezgodnego z warunkami pozwolenia usytuowania dobudowywanej części pomostu.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił cofnięcia wydanej na rzecz Z. Z. decyzji, stwierdzając, że nie ma podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez J. B. oraz przez Gminę M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty M. odnośnie do braku podstaw do cofnięcia pozwolenia, jednocześnie jednak wskazał, że przeanalizowania wymaga wystąpienie przesłanek do jego ograniczenia, w związku z przesunięciem dobudowanej części urządzenia w stronę pomostu J. B.

W toku postępowania prowadzonego ponownie przez Starostę M. J. B. zweryfikował wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. i wystąpił o ograniczenie udzielonego Z. Z. pozwolenia poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu cumowania jednostek przy rozbudowanym pomoście od strony przystani J. B.

Ponadto, w dniu [...] marca 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem zainteresowanych stron.

Starosta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2, art. 138 ust. 1, art. 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. B:

1. ograniczył bez odszkodowania Z. Z. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], tj. pozwolenie wodnoprawne na rozbudowę pomostu na jeziorze [...] (działka nr [...]) przy [...], na wysokości dziełek nr geod. [... ] i [...] obręb [...], gm. M. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu cumowania jednostek pływających wyłącznie do czoła pomostu i do strony wewnętrznej nowo budowanego pomostu (patrząc z brzegu) oraz postoju jednostek pływających na kotwicy przy ww. częściach nowo budowanego pomostu. Nie wprowadzono żadnego ograniczenia od pomostu wykonanego przed rozbudową;

2. nakazał oznakowanie nowo budowanego pomostu – od czoła oraz po wewnętrznej stronie – znakiem "zakaz cumowania".

Odwołania od decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wnieśli: Gmina M., J. B., a także Z. Z.

W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy wpłynęły pisma J. B. z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] września 2015 r., w których sformułowano ponownie wniosek o cofnięcie udzielonego Z. Z. pozwolenia wodnoprawnego, a także wskazano, że Z. Z. systematycznie ignoruje ustalenia Starosty M. zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. i wydanym uprzednio pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2009 r., między innymi poprzez niezastosowanie się do ograniczeń w cumowaniu jednostek pływających przy swoim pomoście. Jako dowód przedstawiono dokumentację fotograficzną. Skarżący przekazał również kopię pisma Zarządu [...] w G. RZGW w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], wystosowanego do Z. Z. w związku z nierespektowaniem przez niego zapisów decyzji Starosty M. z dnia [...] styczna 2009 r., znak: [...].

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku, gdy zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu lub gdy urządzenie wodne zostało wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu bądź jest nienależycie utrzymywane, organ może cofnąć lub ograniczyć to pozwolenie bez odszkodowania.

Jak wywiódł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], uprawnienie organu do zastosowania sankcji jest fakultatywne, a ustawodawca pozostawił uznaniu tego organu, czy pomimo stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, skorzysta z przyznanej mu kompetencji.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut Gminy M. dotyczący naruszenia art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne jest nieuzasadniony o tyle, że sama konstrukcja przepisu wskazuje na pewną dowolność przy podejmowaniu decyzji w sprawie ograniczenia, bądź cofnięcia pozwolenia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1493/11, stwierdzając, że użycie przez ustawodawcę w art. 136 ustawy Prawo wodne sformułowania "może" oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego, przy czym to do organu należy ocena, czy przesłanki są wystarczające do zastosowania sankcji określonych w powołanym przepisie.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uznał, że to do właściwego organu należy ocena, czy wykazana w trakcie postępowania administracyjnego niezgodność sposobu wykonania danego urządzenia wodnego z warunkami określonymi w udzielonym przez ten organ pozwoleniu wodnoprawnym są na tyle istotne, że konieczne jest zastosowanie sankcji polegającej na cofnięciu, bądź ograniczeniu przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy wywiódł dalej, że w toku postępowania prowadzonego przez Starostę M., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/12 wykonana została przez biegłego ekspertyza w celu jednoznacznego wykazania, że doszło do niezgodnego z warunkami pozwolenia usytuowania pomostu i określenia faktycznych rozmiarów tego odstępstwa. Biegły ocenił, że miarą odstępstwa usytuowania dobudowanej części pomostu jest różnica 4,8 m pomiędzy faktyczną lokalizacją pomostu, a projektem, na podstawie którego wydana została decyzja przez organ pierwszej instancji. Starosta M. nie uznał tego odstępstwa za wystarczającą przesłankę do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] podtrzymał jego stanowisko, wskazując w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], że odstępstwo od warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie uzasadnia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i nałożenia obowiązku usunięcia dobudowanego pomostu, jednakże należałoby przeanalizować, czy przesunięcie dobudowanej części pomostu w stronę pomostu J. B. nie stanowi podstawy do ograniczenia pozwolenia, w zakresie możliwości cumowania jednostek przy dobudowanej części pomostu Z. Z., od strony pomostu J. B. W związku z powyższym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ograniczył możliwość korzystania z wykonanego urządzenia wodnego w sposób wskazany przez organ odwoławczy, przy czym J. B. zweryfikował złożony w sprawie cofnięcia pozwolenia udzielonego Z. Z. wniosek i wystąpił o ograniczenie pozwolenia poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu cumowania jednostek przy rozbudowanym pomoście od strony przystani J. B.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po przeanalizowaniu treści zaskarżonej decyzji Starosty M., jak również nowych dowodów, które wpłynęły w toku postępowania odwoławczego, stwierdził, że oprócz wykonania urządzenia w sposób niezgodny z treścią decyzji, naruszane są również warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty M. z dnia [...] stycznia 2009 r., w związku z cumowaniem jednostek pływających wbrew zakazowi zawartemu w punkcie I.3 decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], o czym świadczy przekazana przez J. B. dokumentacja fotograficzna (zdjęcia z dat: [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r., [...] lipca 2015 r.). Dodatkowo fakt ten został potwierdzony w treści pisma skierowanego do Z. Z. przez Zarząd [...] w G. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (cyt.: na załączonym zdjęciu widać urządzenia cumownicze w formie pachołów cumowniczych oraz odbojnicy, umieszczonych w strefie zakazu cumowania). Zgodnie natomiast z treścią punktu I.3 decyzji: Ogranicza się cumowanie jednostek pływających do lewej strony nowo budowanego pomostu stałego (patrząc z brzegu) w ten sposób, że dopuszcza się jedynie możliwość cumowania jednostek pływających wyłącznie równolegle (burtami) do pomostu na długości 20 mb licząc od czoła pomostu. Na pozostałym odcinku wskazanej strony pomostu obowiązuje zakaz cumowania jednostek pływających.

Organ odwoławczy podkreślił jednak, że w decyzji Starosty M. nie ustalono konieczności oznakowania pomostu znakiem "zakaz cumowania", a wymaganie to zostało sformułowane dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego poprzez ustalenie takiego warunku powinno umożliwić egzekwowanie obowiązków ciążących na adresacie pozwolenia wodnoprawnego.

Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego stanowi sankcję o charakterze ostatecznym, którą organ winien zastosować w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości weryfikacji sposobu, w jaki adresat decyzji realizuje udzielone pozwolenie wodnoprawne. Sankcja ta jest możliwa do zastosowania w każdym momencie obowiązywania udzielonego pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przez Z. Z., organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w trybie art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne może być prowadzone przez organ administracji publicznej z urzędu, co więcej - pozwolenie wodnoprawne może być cofnięte lub ograniczone zgodnie z wolą uprawnionego albo wbrew jego woli. Przepisy ustawy Prawo wodne wskazują wprost, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne). W związku z tym zarzut dotyczący prowadzenia przedmiotowego postępowania pomimo braku wniosku strony w tej kwestii jest całkowicie chybiony. Jednocześnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] podkreślił, że przesłanką do cofnięcia bądź ograniczenia pozwolenia jest zmiana warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu lub fakt, że urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Nie ma natomiast znaczenia wykonanie tych urządzeń "prawidłowo", jak zostało to sformułowane w odwołaniu. Fakt, iż uprawniony geodeta wskazał, iż przedmiotowy pomost został posadowiony zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działki nie oznacza natomiast, iż wykonano go zgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu, a zwłaszcza, że warunki wykonywania uprawnień nadanych tym pozwoleniem są dochowywane.

Odnosząc się do kwestii inwestycji zrealizowanej przez trzeciego użytkownika zatoki na Jeziorze [...] (Pana O.), a także ewentualnego oddziaływania tej inwestycji na prawa i obowiązki stron, organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że nie jest ona przedmiotem postępowania. Celem postępowania jest bowiem wyłącznie stwierdzenie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne w stosunku do decyzji Starosty M. [...] stycznia 2009 r. znak: [...]. W związku z tym zarzuty zawarte w odwołaniu Z. Z. są w ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione.

Reasumując powyższe, po rozpatrzeniu dokumentacji sprawy oraz przeanalizowaniu treści decyzji, z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji w decyzji zobowiązał Z. Z. do oznakowania pomostu znakiem "zakaz cumowania", co umożliwi egzekwowanie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] stwierdził, że należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ nadmienił, że niedostosowanie się Z. Z. do ograniczeń użytkowania pomostu nałożonych decyzją organu pierwszej instancji oraz dalsze potwierdzone skargi w tym zakresie, będą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. B., Z. Z. i Gminy M.

J. B. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i wydanie decyzji jedynie o ograniczeniu inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego poprzez wprowadzenie zakazu cumowania z oznaczeniem nowo wybudowanego pomostu znakiem "zakaz cumowania", w sytuacji rażącego (4,8 m) naruszenia przez inwestora warunków udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego, a także w sytuacji stałego i uporczywego łamania warunków pozwolenia wodnoprawnego poprzez cumowanie jednostek pływających pomimo zakazu (co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji zdjęciowej, pismach Zarządu [...] w G.) dyktowanego wolą Z. Z. działania na szkodę skarżącego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a które to okoliczności zostały przez organy pominięte, a winny skutkować cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego inwestorowi i nakazaniem rozbiórki dobudowanego wbrew przepisom pomostu;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a. pominięcie przy wydawaniu decyzji skali naruszeń, jakich dopuścił się inwestor, wykonując pomost niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego z odstępstwem na poziomie 4,8 m, a które wskazują na celowość działania inwestora w sposób sprzeczny z warunkami pozwolenia wodnoprawnego, rażące i uporczywe łamanie warunków pozwolenia wodnoprawnego poprzez cumowanie jednostek pływających pomimo zakazu (co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji zdjęciowej, pismach Zarządu [...] w G.), podyktowane wolą inwestora działania na szkodę skarżącego i prowadzonego przez niego działalności gospodarczej,

b. brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie poprzez przyjęcie przez organ z jednej strony, że doszło do niezgodnego z warunkami pozwolenia wodnoprawnego usytuowania dobudowanej części pomostu z odstępstwem o 4,8 m, która stanowi różnicę istotną ze względu na położenie w pobliżu pomostu stanowiącego własność J. B., a mimo to przyjęcie, że odstępstwo od warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie uzasadnia jego cofnięcia i rozbiórki obiektu, i to bez szczegółowego uzasadnienia takiego stanowisko organu, wbrew przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., a skupiającego się jedynie na wskazaniu, że oznaczenie pomostu znakiem zakaz cumowania umożliwi respektowanie i egzekwowanie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a co w sposób jaskrawy ukazuje dowolność podjęcia decyzji przez organ i przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażającego się w tolerowaniu przez organy istotnych, i rażących odstępstw od warunków pozwolenia wodnoprawnego, tolerowania celowego, świadomego i uporczywego działania na szkodę innych stron postępowania w tym skarżącego i świadomego dokonywania przez inwestora rozbudowy wbrew warunkom pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji wydawaniu decyzji ze szkodą dla interesu społecznego, przyznawania priorytetu interesom inwestora z pogwałceniem zasady działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty, J. B. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Gmina M. zarzuciła naruszenie:

1. art. 136 ust. 1 pkt ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zastosowanie sankcji przewidzianych we wskazanym przepisie w sposób dowolny i nieuwzględniający interesu społecznego oraz interesu obywateli, a przejawiający się w braku cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania pomimo znacznej skali odstępstwa budowy ramienia pomostu przez Z. Z. oraz nagminnego naruszania warunków pozwolenia prawnego w zakresie cumowania obiektów pływających do pomostu wybudowanego przez Z. Z.;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i nieuwzględniającej całokształtu okoliczności sprawy oraz interesu społecznego oceny dowodów w zakresie oceny skali i wagi naruszeń pozwolenia wodnoprawnego przez Z. Z.;

3. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego w ocenie organu nie jest zasadnym nałożenie sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Z. Z.

Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty M. w całości, a także o zwrot na jej rzecz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Z kolei Z. Z. zarzucił:

1. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a także szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przepisów, na jakie powołał się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...];

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy wbrew ciążącym w tym zakresie na organie drugiej instancji z mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkom, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, a także na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów;

3. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego opisanych treścią normy art. 136 ust. 1 pkt 2 oraz art. 138 ust. 1 Prawa wodnego poprzez wadliwą interpretację i dowolne, nieudokumentowane przyjęcie naruszenia przez inwestora warunków określonych treścią pozwolenia wodnoprawnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, Z. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie J. B. złożył do akt sprawy dokumentację zdjęciową, mającą wskazywać na niestosowanie się przez Z. Z. do zakazu cumowania.

Na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skargi J. B., Z. Z. i Gminy M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie tej pełnomocnik J. B. podtrzymał stanowisko, że zmiana położenia nowo wybudowanej części pomostu w stosunku do projektu uniemożliwia całkowicie prowadzenie zajęć dydaktycznych szkółki kajakowej na części akwenu, do której wpływają łodzie cumujące przy pomoście Z. Z., a przepływające łodzie stwarzają zagrożenie dla przebywającej tam młodzieży.

Pełnomocnik Gminy M. oraz pełnomocnik Z. Z. poparli wniesione skargi i podtrzymali dotychczasowe stanowisko stron w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: Dyrektora RZGW) z dnia [...] lutego 2016 r., stanowił art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 145 ze zm. – dalej: Prawo wodne), zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane.

Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/14) utrwalone jest stanowisko, że decyzja o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet stwierdzenie przesłanek określonych w powołanym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia do orzeczenia o ograniczeniu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Bynajmniej jednak ocena właściwego organu administracji, co do tego, czy skorzystać z tego uprawnienia, nie może być dowolna i musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1493/11).

Decydując w oparciu o uznanie administracyjne organ orzekający w pierwszym rzędzie musi kierować się określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej K.p.a.) ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Stosownie więc do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organy administracji obu instancji dowody podlegają natomiast ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zaskarżona decyzja Dyrektora RZGW z dnia [...] lutego 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie czynią zadość wymogom płynącym z powołanych przepisów K.p.a. Jakkolwiek bowiem organy obu instancji prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w zakresie stwierdzenia, że Z. Z. wykonał dobudowaną część pomostu niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] to nie wyjaśniły należycie skutków stwierdzonego uchybienia. Nie dokonały pełnej i wyczerpującej oceny wpływu stwierdzonego uchybienia na interesy stron postępowania, a także na interes społeczny. Brak tych ustaleń znalazł zaś odzwierciedlenie w niepełnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wydanych decyzji.

W nowo wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta M., prawidłowo odnosząc się do opinii biegłego, stwierdził, że przy lokalizacji nowo wybudowanego pomostu doszło do odstępstwa wynoszącego 4,8 m. Zasadnie też zwrócił uwagę, że ograniczenie wprowadzone decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczyło stanu zgodnego z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym.

W tym zakresie ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze Z. Z. niezasadne. Znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii z dnia [...] listopada 2012 r. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że doszło do niezgodnego z warunkami pozwolenia wodnoprawnego usytuowania dobudowanej części pomostu, a miarą odstępstwa jest odległość 4,8 m. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń rzeczonej opinii, a geodeta w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. wyczerpująco odniósł się do zastrzeżeń podniesionych przez pełnomocnika Z. Z. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r.

Przypominając, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie przesłanek cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielonego Z. Z., należy także stwierdzić, że obojętna dla stwierdzonych naruszeń jest zawarta w jego skardze argumentacja, wskazująca na nieposiadanie stosownych zezwoleń przez J. B., czy też odnosząca się do umów zawartych przez wymienionego z Gminą M.

Odnosząc się do stwierdzonego odchylenia usytuowania pomostu i relacji tej wielkości do szerokości jachtu przycumowanego burtą do pomostu (jacht [...] – szerokość około 1,8 m) Starosta M. instancji stwierdził, że zasadne będzie wprowadzenie całkowitego zakazu cumowania jednostek pływających do czoła pomostu i do strony wewnętrznej nowo wybudowanego pomostu.

Należy jednakże zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania podnoszona była okoliczność dotycząca możliwości kolizji między kajakami wpływającymi do stanicy kajakowej w M. prowadzonej przez J. B., a jachtami cumującymi przy pomoście Z. Z., wykonanym niezgodnie z udzielonym mu pozwoleniem wodnoprawnym. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2014 r. (strony 3 i 4) brak analizy tego aspektu sprawy był powodem uchylenia decyzji Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę pomostu. Organ drugiej instancji słusznie uznał rozważenie tej okoliczności za tym bardziej uzasadnione wobec złożonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wskazującej, że nie są przestrzegane, zawarte w rzeczonym pozwoleniu, ograniczenia dotyczące cumowania od strony pomostu R. B. Jak trafnie wskazał Dyrektor RZGW różnica wielkości pomiędzy jednostkami cumującymi przy nieprawidłowo wykonanym pomoście w części objętej zakazem, a kajakami wpływającymi do stanicy kajakowej, może prowadzić do utrudnień w przemieszczaniu się kajaków, a nawet do kolizji ze znacznie większymi jednostkami.

Starosta M., wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., całkowicie pominął w swych rozważaniach kwestię utrudnień w przemieszczaniu się kajaków korzystających ze stanicy prowadzonej przez J. B. i ewentualnej kolizji z większymi jednostkami pływającymi.

Organ pierwszej instancji nie rozważył też, choć w aktach sprawy znajdowała się przedstawiona przez J. B. dokumentacja fotograficzna z 2011 r. i z 2013 r., czy pomimo ograniczenia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jednostki pływające były cumowane w strefie objętej zakazem. Na stronie 3 decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znalazło się wyłącznie lakoniczne stwierdzenie, że odstępstwo od warunków pozwolenia wodnoprawnego nie uzasadnia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Dokumentacja fotograficzna, nie tylko przedstawiona przez J. B., lecz również dołączona do pisma Dyrektora RZGW z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., jednoznacznie wskazuje na naruszanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2009 r. także w zakresie obejmującym ograniczenie cumowania przy nowo wybudowanym pomoście. Ustalenie Dyrektora RZGW, że na odcinku pomostu objętym zakazem cumowania znajdują się urządzenia cumownicze w postaci pachołków i odbojnicy, nie pozawala zaakceptować zawartego w skardze Z. Z. stanowiska, iż cumowanie jednostek pływających dokonywane jest zgodnie z treścią punktu I.3 decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a także nie pozwala dać wiary twierdzeniu, że zdjęcia mające świadczyć o uchybieniach zostały wykonane w trakcie manewru cumowania.

Dyrektor RZGW w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. trafnie zatem stwierdził, że oprócz wykonania urządzenia w sposób niezgodny z treścią decyzji naruszane są również warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. w związku z cumowaniem jednostek wbrew zakazowi zawartemu w punkcie I.3 decyzji.

Podobnie jednak, jak organ pierwszej instancji, organ odwoławczy

- jakkolwiek w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. sam dostrzegł taką potrzebę - nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii utrudnień w przemieszczaniu się kajaków korzystających ze stanicy prowadzonej przez J. B. i ewentualności ich kolizji z większymi jednostkami pływającymi.

Dyrektor RZGW stwierdził, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zawarto warunku oznakowania pomostu znakiem "zakaz cumowania", a wymaganie to zostało sformułowane dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Następnie, bez wyjaśnienia zajętego stanowiska, uznał, że ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego poprzez ustalenie warunku oznakowania, powinno umożliwić egzekwowanie obowiązków ciążących na adresacie pozwolenia. Na stronie 5 uzasadnienia decyzji zawarł natomiast tylko ogólne spostrzeżenie, nie odnosząc go w żaden sposób do realiów rozpatrywanej sprawy, że cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego stanowi sankcję ostateczną, którą organ powinien zastosować, gdy nie ma innej możliwości weryfikacji sposobu, w jaki adresat decyzji realizuje udzielone pozwolenie wodnoprawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że ustalenia organów administracji są niepełne, a w konsekwencji wydane przez nie decyzje są przedwczesne. Zarówno w toku postępowania w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym nie rozważono bowiem wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono zatem dokładnie stanu faktycznego, co w konsekwencji niemożliwym uczyniło prawidłowe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organy obu instancji naruszyły więc art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uchybień w zakresie obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy było naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Ograniczając się do lakonicznych lub ogólnych twierdzeń, organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach podjętych decyzji, dlaczego w ich ocenie, nie należało cofnąć pozwolenia wodnoprawnego, a dlaczego wystarczającym rozwiązaniem było jego ograniczenie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta M. zobowiązany będzie zatem do ustalenia, w jaki sposób przesunięcie lokalizacji nowo wybudowanego pomostu o 4,8 metra w stronę nabrzeża w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2009 r. wpłynęło na możliwość dopływania jednostek pływających do brzegu. Organ administracji uwzględni przy tym, że doszło do zwężenia szerokości dopływu w stosunku do projektowanego rozwiązania. Biorąc pod uwagę, że z dopływu tego korzystają zarówno jednostki cumujące przy pomoście Z. Z. (cumowanie przy części pomostu istniejącej przed rozbudową jest dozwolone), jak i użytkownicy kajaków, organ rozważy, jaki wpływ ma stwierdzone zwężenie na możliwość bezpiecznego wpływania (wypływania) kajaków do (ze) stanicy kajakowej.

Starosta M. rozważy także i wyjaśni w uzasadnieniu wydanej decyzji, mając na względzie, że Z. Z. zarówno dokonał przesunięcia lokalizacji nowo wybudowanego pomostu o prawie 5 m w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, jak i nie stosował się do wprowadzonych tym pozwoleniem – przy założeniu wszakże prawidłowego umiejscowienia pomostu – ograniczeń w zakresie cumowania jednostek pływających, czy ograniczenie pozwolenia poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu cumowania (i zakotwiczenia) od wewnętrznej strony nowo wybudowanego pomostu i obowiązku odpowiedniego oznakowania ("zakaz cumowania"), będzie rozwiązaniem wystarczającym, uwzględniającym w dostatecznym stopniu interes społeczny, który przejawia się w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim w bezpieczeństwie użytkowników tej części Jeziora [...].

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest przy tym wystarczająca argumentacja (str. 5 zaskarżonej decyzji), że w decyzji Starosty M. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie nakazano oznakowania pomostu znakiem "zakaz cumowania", zaś obowiązek taki wprowadzono dopiero w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., co w ocenie organu odwoławczego ma umożliwić egzekwowanie obowiązków nałożonych na adresata pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze bowiem, z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez J. B., zawierającej zdjęcia wykonane już po wydaniu zaskarżonej decyzji (zdjęcia z kwietnia, z czerwca, z lipca, z sierpnia i z września bieżącego roku) wynika, że jednostki pływające nadal cumowanie są po stronie pomostu objętej - rozszerzonym już - zakazem. Po drugie, jakkolwiek w pozwoleniu z [...] stycznia 2009 r. faktycznie nie zawarto nakazu oznakowania pomostu, to zawarto w nim jednoznaczne ograniczenie cumowania do części pomostu. Rzeczą inwestora jest natomiast zastosowanie się do tego zakazu, także poprzez egzekwowanie go od osób korzystających z należącego do niego pomostu, na przykład przez jego odpowiednie oznakowanie.

W świetle powyższego budzi poważne wątpliwości, które organ administracji zobowiązany będzie rozważyć w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, czy Z. Z. jest zainteresowany wykonaniem obowiązku polegającego na zakazie cumowania (i zakotwiczania) jednostek pływających przy części lub całości wewnętrznej strony nowo wybudowanego pomostu, a jeżeli tak, to czy jest w stanie ten obowiązek wykonać.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcia o kosztach zostały oparte o treść art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.