Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1807/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1603/09 w sprawie ze skarg Burmistrza Miasta P. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/09 oddalił skargi Burmistrza Miasta P. i Stowarzyszenia "E" z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A2 na odcinku od granicy województwa łódzkiego/mazowieckiego w km 411+465,80 do węzła Konotopa (z węzłem) w km 456+239,67 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt II.3, II.12, II.15, II.16, II.17, II.19, III.4, III.7, III.19, III.21, III.23, III.25 i III.27 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że w ramach sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji wykonano obliczenia rozprzestrzeniania się dźwięku na terenach zlokalizowanych w sąsiedztwie autostrady w celu oceny oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny. Dodatkowo podkreślono, że zaskarżona decyzja nakłada na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej m.in. w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem oraz zastosowania odpowiednich środków ochronnych w sytuacji stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, organ odwoławczy uznał część zarzutów za słuszne i wprowadził zmiany do warunków decyzji poprzez uchylenie pkt II.19 wskazującego na konieczność regularnego oczyszczania przejść dla zwierząt z liści. W zamian za to w pkt II.19 określono termin likwidacji gniazd bociana białego oraz wprowadzono warunek zainstalowania zastępczych platform gniazdowych. Ponadto w pkt II.17 nałożono obowiązek sprawowania nadzoru przyrodniczo-środowiskowego, w pkt II.12 wskazano zaś na konieczność unikania w nasadzanej roślinności drzew z owocami chętnie spożywanymi przez ptaki. Za słuszny uznano również wniosek dotyczący nałożenia zakazu poboru mas ziemnych i kruszyw budowlanych na potrzeby przedmiotowej inwestycji z terenów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, oraz składowania i gospodarczego wykorzystania wszelkich odpadów budowlanych i ziemi z wykopów na w/w terenach. Uchylono pkt II.17 decyzji organu pierwszej instancji dotyczący nałożenia obowiązku na inwestora zainstalowania 500 sztuk skrzynek lęgowych dla ptaków, gdyż potrzeba taka nie została zidentyfikowana w trakcie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) dalej Prawo ochrony środowiska, konieczność wykonania kompensacji stwierdza się jedynie, gdy potrzeba jej wykonania wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji nie wynika jednak, aby na przedmiotowym terenie licznie występowały gatunki ptaków, które miałyby wykorzystywać przedmiotowe skrzynki lęgowe.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniu przez Stowarzyszenie "Z" dotyczące kolizji planowanej inwestycji z zabytkowymi ogrodami H., pominięcia opinii eksperckich dotyczących zabytku oraz brak wariantowania przebiegu projektowanej drogi wskazał, iż przytoczone przez stronę opinie i ekspertyzy dotyczą części ogrodów oddalonej od inwestycji o 100 m do 250 m (głównie chodzi w nich o arboretum położone 250 m od planowanej autostrady). Z uwagi na tak znaczną odległość nie przewiduje się wystąpienia negatywnego oddziaływania na te obiekty. Jedyne możliwe oddziaływanie, związane z zanieczyszczeniem powietrza, tak na etapie realizacji jak i eksploatacji, dotyczy muru okalającego ogród oraz najbliżej położonych terenów. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ogrody H. zostały wprowadzone środki minimalizujące (ekrany antywibracyjne, tymczasowe ekrany ochronne o wysokości min. 3 m chroniące przed zanieczyszczeniem oraz minimalizujące ryzyko uszkodzenia obiektu – pkt II.20 zaskarżonej decyzji). Podkreślono, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] stycznia 1992 r., wpisującą zespół architektoniczny H. w P. do rejestru zabytków, we fragmencie wpisującym do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], po części której przebiega planowana inwestycja.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniach Stowarzyszenia "E" i Stowarzyszenia Ekologicznego "Ś" dotyczących pominięcia w zaskarżonej decyzji zapisów decyzji "wskazania lokalizacyjne", w której wskazano na konieczność przyjęcia na poszczególnych etapach realizacji inwestycji szacunkowego zasięgu obszaru jej ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w trzech strefach i uwzględnienia ich jako obszaru ograniczonego użytkowania podniesiono, że powyższe wskazania dotyczą etapu ustalenia lokalizacji autostrady, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji lecz do całościowej analizy akt sprawy oraz kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. wnieśli Burmistrz Miasta Piastowa, Stowarzyszenie "Ś", Stowarzyszenie "E" i Stowarzyszenie "Z", jednak skarga Stowarzyszenia "Z" została odrzucona postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., a skargę Stowarzyszenia "Ś." Sąd odrzucił postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r.

W skardze wniesionej przez Stowarzyszenie "E" zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 46 ust. 1a pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska; art. 77 w zw. z art. 80 kpa; dyrektywy nr 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko poprzez zaniechanie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu budowy dróg autostradowych i ekspresowych przynajmniej na obszarze aglomeracji warszawskiej; dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, poprzez brak badania przez inwestora głównych alternatyw ze wskazaniem powodów wyboru preferowanego na etapie sytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skutków ekologicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż raport o oddziaływaniu na środowisko na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wpływ na ludzi planowanego przedsięwzięcia określa niedostatecznie, pozostawiając jego zbadanie na okres porealizacyjny, chociaż obecny stan wiedzy pozwala na szczegółowe określenie tego wpływu na zdrowie i życie ludzi.

W skardze Burmistrza Miasta P. zarzucono organowi odwoławczemu brak wskazania dowodów, które organ odwoławczy uznał za uzasadnione oraz którym odmówił wiarygodności oraz zarzucono naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem (Dz.U. Nr 192, poz. 1392) dalej rozporządzenie Ministra Środowiska. Podkreślono, iż organ odwoławczy, nie odniósł się do zagadnienia zasadności łącznego potraktowania kwestii ochrony przeciwdźwiękowej na terenie najmniejszej i najgęściej zaludnionej w woj. mazowieckim gminie Piastów, ze względu na fakt łącznego oddziaływania autostrady A2 i drogi ekspresowej S2, co oznacza, że w sytuacji tej gminy ma miejsce łączne oddziaływanie hałasu pochodzącego z ww. tras. Część budynków mieszkalnych położonych w północno-wchodniej części P. znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie jednocześnie obu planowanych tras (S2 i A2). Wskazano również, iż usytuowanie punktu pomiarowego hałasu na wysokości 2 m jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska, zgodnie z którym referencyjny punkt pomiarowy lokalizuje się na wysokości 4 m.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r., Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma wskazano, że organ odwoławczy uchylając warunek dotyczący wykonania i instalacji 500 skrzynek lęgowych, pomimo braku zarzutów przez wnoszących odwołania wobec tej części rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., naruszył zasadę określoną w art. 139 kpa co miało niewątpliwy wpływ na końcowy wynik ostatecznej decyzji – która nie posiada w swoich nowych ustaleniach środowiskowych zapisu dotyczącego skrzynek lęgowych.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia "E" podniósł, iż na stronach internetowych firmowanych przez GDDKiA projektowana inwestycja jest określona całościowo jako łącząca Berlin z Moskwą i dlatego nie można jej dzielić na poszczególne odcinki przy dokonywaniu oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast pełnomocnik Stowarzyszenia "Ś" wskazał, iż wadliwość decyzji polega także na nieuwzględnieniu okoliczności związanych z ochroną wód, wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/09 oraz wynikających z dyrektywy nr 2006/118/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu. Dodatkowo pełnomocnik Stowarzyszenia "Z" podkreślił, iż wbrew twierdzeniom zawartym w raporcie, projektowana inwestycja oddziaływuje na ogrody H. poprzez zniszczenie muru i wycięcie znacznej części matecznika.

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skarg wskazując, iż przepisy określają położenie punktu pomiarowego istniejącego hałasu, a nie hałasu przewidywanego jak w niniejszej sprawie. Realizowana obecnie inwestycja nie narusza muru ogrodzenia Ogrodu Hosera, a wycinka drzew nastąpiła w terminie wskazanym w decyzji. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 557/09 wynika jedynie konieczność uzupełnienia postępowania o wpisanie Ogrodu H. do rejestru zabytków oraz wyjaśnienia przymiotu strony W. H.. W raporcie uwzględniono normy zanieczyszczenia powietrza obowiązujące w czasie jego sporządzenia. Również oddziaływanie projektowanej inwestycji na zasoby wodne zostało w raporcie zanalizowane według norm obowiązujących w czasie jego sporządzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargi za niezasadne wskazał, że jest uprawniony jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania ocenianej decyzji. Zmiana stanu faktycznego i prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do przypisania jej naruszenia prawa. Z tego względu zarzuty formułowane przez Stowarzyszenie "Ś." w odniesieniu do problematyki ochrony powietrza, na tle zakwestionowania przez Komisję Europejską w 2009 r. programu ochrony powietrza i konieczności przestrzegania od stycznia 2010 r. ostrzejszych norm w tym zakresie nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro decyzja ta wydana została w dniu 19 czerwca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji zarzut sformułowany na rozprawie przez pełnomocnika Stowarzyszenia "Z" dotyczący zniszczenia muru i wycięcia znacznej części matecznika Ogrodów H. przy realizacji robót drogowych nie ma znaczenia w sprawie, skoro okoliczności te nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Jest to postępowanie wnioskowe, dlatego przedmiot rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie wyznaczony został wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2008 r., w którym wskazano na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A2 na odcinku od granicy województwa łódzkiego/mazowieckiego w km 411+465,80 do węzła Konotopa (z węzłem) w km 456+239/67. Skoro więc aktualnie realizowanym przedsięwzięciem drogowym (autostradowym) w granicach województwa mazowieckiego jest jedynie odcinek wskazany we wniosku, to brak jest podstaw do wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w granicach całego województwa mazowieckiego, jak zarzucono to w skardze Stowarzyszenia "Ś". Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu I instancji, nie narusza więc art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd I instancji wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji dołączono poświadczone kopie map ewidencyjnych dla obszaru planowanego przedsięwzięcia i Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opatrzony datą "styczeń 2008 r.", co spełnia wymagania określone w art. 46a ust. 4 i 4a ustawy Prawo ochrony środowiska. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż przed wydaniem decyzji, przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa i uzyskano wymagane uzgodnienia, co wypełnia wymóg wynikający z art. 56 ust. 1b ustawy Prawo ochrony środowiska. W szczególności, w chwili wydania decyzji organu odwoławczego pozostawało w obrocie prawnym postanowienie uzgadniające Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r., które zostało w części uchylone dopiero postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/09. Częściowe uchylenie wskazanego postanowienia uzgadniającego, które to uchylenie nie jest jeszcze nawet prawomocne, nie mogło więc mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, skoro w chwili wydania decyzji organu odwoławczego postanowienie to pozostawało w obrocie prawnym, jako akt nadający się do wykonania. Ponadto, przyczyna częściowego uchylenia przez Sąd wskazanego postanowienia uzgadniającego traci, w ocenie Sądu I instancji na znaczeniu wobec ocenianej decyzji (odnosząca się do uszczelnienia zbiorników retencyjno-infiltracyjnych), ponieważ w treści decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie stwierdzono, iż cyt.: "na obszarach wysokiego zagrożenia lub podwyższonego zagrożenia nastąpi pełne uszczelnienie zarówno rowów, jak i zbiorników, natomiast na obszarach średniego zagrożenia uszczelnione zostaną urządzenia służące do magazynowania ścieków (zbiorników retencyjno-infiltracyjnych)". Niezależnie więc od treści postanowienia uzgadniającego z dnia 31 lipca 2008 r., problematyka uszczelnienia zbiorników retencyjno-infiltracyjnych planowanych do realizacji na terenach wysokiego i średniego zagrożenia została samodzielnie określona w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji zarzut skarżących i uczestników postępowania dotyczący tej kwestii nie mógł być zatem uwzględniony.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzjom organów obu instancji nie można postawić zarzutu niekompletności, ponieważ ich treść odpowiada wymogom określonym zarówno w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 56 ust. 2-4 i 7-8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Poza obowiązkowymi elementami dotyczącymi problematyki oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, organy obu instancji odniosły się w swoich decyzjach do wniosków i zarzutów formułowanych przez strony postępowania. Zarzucany brak wnikliwości, kompletności i powierzchowności rozpatrzenia wniosków i zarzutów stanowi, w ocenie Sądu I instancji polemikę z ustaleniami i ocenami organów administracji, która nie została jednak poparta takimi opracowaniami o charakterze eksperckim, które mogłyby stanowić skuteczny przeciwdowód zwłaszcza wobec kwestionowanego przez niektóre ze stron postępowania Raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w styczniu 2008 r.

Sąd I instancji wskazał, że ze względu zaś na brak możliwości precyzyjnego określenia skali zagrożeń środowiskowych ze strony planowanego przedsięwzięcia na etapie jego projektowania, w decyzji organu pierwszej instancji – zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza. W związku z powyższym nietrafne są w ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącego Stowarzyszenia dotyczące podejścia organów orzekających do kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z projektowanej drogi. Kwestia ta została bowiem w wystarczający sposób opisana i zanalizowana w Raporcie oddziaływania na środowisko z zastosowaniem dostępnych metod badawczych.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzut Burmistrza Miasta P. o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska, poprzez dokonanie obliczeń akustycznych na wysokości 2 m nad terenem, zamiast na wysokości 4 m, nie może być uwzględniony, ponieważ sama wykładnia przepisów tego rozporządzenia nie wyklucza dopuszczalności wyliczania rozprzestrzeniania się dźwięku na wysokości 2 m ponad terenem. Należy bowiem pamiętać, iż wyliczenie to ma charakter prognozowany, ponieważ dla dokonania ostatecznej oceny oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia ma być ponadto wykonana analiza porealizacyjna. Przepisy zaś powołanego rozporządzenia – zawarte w załączniku nr 2 – określają sytuowanie punktów pomiarowych w przypadku terenów przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na wysokości 4 m, i na taką wysokość umieszczenia mierników wskazano w Raporcie oddziaływania na środowisko. Wskazanie w zaskarżonej decyzji na dokonywanie obliczeń dla poziomu 2 m nad terenem nie pozostaje więc w kolizji z przepisami rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew ocenie wyrażonej w skardze Stowarzyszenia "Ś", organ odwoławczy ma prawo w odniesieniu do niektórych zarzutów odwołania poprzestać na podzieleniu argumentacji wyrażonej w decyzji organu pierwszej instancji, przyjmując ją za własną, jeżeli argumentacja ta jest wystarczająca do nieuwzględnienia zarzutów odwołania. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazało jednak, których jego zarzutów miałoby dotyczyć takie działanie organu odwoławczego, poza zarzutem dotyczącym nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ale w tym względzie organ odwoławczy wyraził swoją ocenę wobec tego zarzutu, i zdaniem Sądu I instancji należy ją uznać za zgodną z prawem.

W ocenie Sądu I instancji także podniesiona przez Stowarzyszenie "Z" okoliczność braku wariantowania przebiegu projektowanej inwestycji oraz podniesiony przez Stowarzyszenie "Ś" brak określenia szerokości stref ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ te okoliczności podlegały rozpatrzeniu przed wydaniem decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo więc w Raporcie oddziaływania na środowisko wskazano na art. 51 ust. 1d ustawy Prawo ochrony środowiska, jako wyłączający obowiązek wariantowania inwestycji w postępowaniu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia drogowego na środowisko po wydaniu decyzji lokalizacyjnych. Takie zaś decyzje dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w rozpatrywanej sprawie wydane zostały w 2005 r., na co wskazano w Raporcie oddziaływania na środowisko. Nie wynika również z przepisów obowiązującego prawa, aby w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody należało określać szerokość stref ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie zaś strefy wyznaczone przez Ministra Środowiska w postępowaniu przed wydaniem wskazań lokalizacyjnych zastrzeżono do ustalenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej – na co wskazano w skardze Stowarzyszenia "Ś" – dlatego w ocenie Sądu I instancji, nie można z braku ustalenia takich stref przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych czynić zarzutu niezgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

Sąd I instancji wskazał, że także zarzut zgłoszony przez uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie Ochrony Ptaków w piśmie z dnia 16 marca 2010 r. o wydaniu decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 139 k.p.a. wobec Stowarzyszenia w części dotyczącej uchylenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nakazu zamontowania 500 skrzynek lęgowych w ramach kompensacji przyrodniczej, nie jest zasadny. Umieszczenie takiego nakazu w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stworzyło bowiem po stronie Stowarzyszenia jakichkolwiek uprawnień, nawet jeśli treść tego nakazu była efektem uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku Stowarzyszenia o jego sformułowanie. Natomiast kompetencje organu odwoławczego nie ograniczają się jedynie do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w odwołaniach. Organ ten ma bowiem obowiązek dokonać ponownej oceny dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w danej kwestii, w sposób zgodny z prawem nawet w przypadku, gdyby odwołanie nie formułowało jakichkolwiek zarzutów, wyrażając jedynie niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Zakres kompetencji organu odwoławczego wyznacza art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a., ograniczając dopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w art. 139 przez pryzmat korzyści strony odwołującej się, rozumianej jako umniejszenie tej korzyści, jaka wynika dla tej właśnie strony z decyzji organu pierwszej instancji. Nakaz umieszczenia 500 skrzynek lęgowych dla ptaków nie stanowi jednak korzyści adresowanej do Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Ochrony Ptaków, dlatego jego zniesienie przez organ odwoławczy nie narusza art. 139 k.p.a. Prawidłowo więc, zdaniem Sadu I instancji, zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji usunięcie tego nakazu, jako nie udokumentowanie takiej potrzeby na etapie sporządzania Raportu oddziaływania na środowisko, co w świetle art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska nie uprawniało do formułowania takiego nakazu w decyzji środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że także w skardze nie wskazano na jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność umieszczenia skrzynek lęgowych. Ponadto, usunięcie takiego nakazu z decyzji organu pierwszej instancji nie pozbawia Stowarzyszenia realizacji swoich zadań statutowych w postaci umieszczenia takich skrzynek lęgowych w miejscach uznanych przez Stowarzyszenie za wymagające takiego umieszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie Ś. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 46 ust. 1a pkt 1 Prawa ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana dla wskazanego we wniosku odcinka drogi, jako przedsięwzięcia drogowego realizowanego w granicach województwa mazowieckiego, podczas gdy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 56 ust. 1b pkt 1 Prawa ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w uzasadnieniu do decyzji uwzględnił uzgodnienie Ministra Środowiska w zakresie uszczelnienia zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, podczas gdy w uzgodnieniu tym brak jest szczegółowego określenia wymagań odnośnie zapewnienia szczelności dla zbiorników realizowanych na terenach wrażliwych;

3) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie zawieszenie postępowania sądowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., Stowarzyszenie "E." oraz Stowarzyszenie "Z.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "Z." wskazało, że w całości popiera skargę kasacyjną oraz, że sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznający sprawę powinien był wyłączyć się od jej rozpoznania.

Natomiast w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie U. poparło skargę kasacyjną i wniosło o stwierdzenie nieważności postępowania sądowego przed sądem Wojewódzkim lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek wyliczonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., których w sprawie niniejszej nie stwierdzono.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie przez Stowarzyszenie "Ś" opartej na obu podstawach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw prawnych. Chybiony jest zarzut podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) polegającym na uznaniu, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody mogła być wydana dla wskazanego odcinka drogi we wniosku, jako przedsięwzięcia drogowego realizowanego w granicach województwa mazowieckiego, podczas gdy zdaniem strony skarżącej powinna być wydana dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa.

Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego wyrok został zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną opierał się na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., wg której Sąd ten rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną, w sposób prawidłowy, wnikliwy i wszechstronny dokonał kontroli decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego budowę autostrady A2. Wyprowadzone wnioski ocenne o zgodności z prawem materialnym i procesowym Sąd ten wyczerpująco uzasadnił opierając swą ocenę na wykładni systemowej i celowościowej przepisów prawa, mających zastosowanie w stanie faktycznym sprawy (art. 46 ust. 1a pkt 1).

Wskazany na wstępie zarzut skargi kasacyjnej oparty na interpretacji gramatycznej nie może się ostać gdyż jest to wadliwa wykładnia i myląca. Słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Jak w każdym postępowaniu wnioskowym, to wnioskodawca określa przedmiot rozstrzygnięcia i jego ramy. W sprawie niniejszej określone zostały przez inwestora Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. We wniosku przedmiotowym wskazano, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A2, na odcinku "od granicy województwa łódzkiego/mazowieckiego w km 411+465.80 do węzła Konotopa (z węzłem) w km 456+239/67.

Należy podzielić ocenę Sądu, że skoro aktualnie realizowanym przedsięwzięciem drogowym (autostradowym) w granicach województwa mazowieckiego jest ten wskazany we wniosku odcinek, to brak podstaw do wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania "tego" przedsięwzięcia na środowisko w granicach całego województwa mazowieckiego.

Na uwagę zasługuje logiczne stanowisko inwestora, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnił, że budowa poszczególnych odcinków autostrady nie jest powiązana technologicznie i każdy odcinek może funkcjonować niezależnie i samodzielnie stanowiąc odrębne przedsięwzięcie. Możliwość samodzielnego funkcjonowania każdego odcinka drogi w kontekście sieci dróg, nie pozwala mówić o połączeniu technologicznym, lecz o połączeniu poszczególnych odcinków w jednolitą sieć transportową definiowaną w kategoriach powiązań funkcjonalnych.

Inwestor wyjaśnił też, że pozostałe odcinki autostrady A2 na terenie województwa mazowieckiego będą realizowane odrębnie jako niezależne przedsięwzięcia. Aktualnie ich zakres nie został jeszcze ustalony. Dla wszystkich odcinków autostrady jako samodzielnych przedsięwzięć prowadzona będzie odrębna procedura oceny oddziaływania na środowisko z wykazaniem szczegółowej analizy wszystkich zagadnień niezbędnych do przygotowania potrzebnej dokumentacji. Przedstawione stanowisko jest uzasadnione i przekonujące, zasługuje na aprobatę zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafna jest także konkluzja prawna, iż art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska nie zabrania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących odrębne części większych zadań inwestycyjnych. Stanowisko to zostało poparte wskazanym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by badana decyzja naruszała art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy jak zarzuca skarga kasacyjna.

Również w ocenie Sądu kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że organ wydający decyzję środowiskową uwzględnił uzgodnienie Ministra Środowiska w zakresie uszczelniania zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, podczas gdy w uzgodnieniu brak było szczegółowego określenia wymagań, co do szczelności dla zbiorników realizowanych na terenach wrażliwych.

Przepis art. 56 ust. 1b pkt 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy".

Natomiast art. 48 ust. 2 w tym ust. 2 pkt 1 mówi, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska.

Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że w dacie wydania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostawało w obrocie prawnym postanowienie uzgadniające przedsięwzięcie pod względem środowiskowym wydane przez Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r.

Bez znaczenia dla dopełnienia wymogów wskazanych przepisów art. 56 ust. 1b pkt 1 Prawa ochrony środowiska, miał fakt późniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny częściowo (2 punktów) postanowienia uzgadniającego, ponieważ zgodność z prawem kontrolowanej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ustala się na datę jej wydania.

Odnosząc się do treści uzasadnienia pkt 2 skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla niniejszego przedsięwzięcia wydana została przez uprawniony organ Wojewodę Mazowieckiego w samodzielnie prowadzonym, odrębnym postępowaniu, w którym organ współpracuje z innymi organami uzgadniającymi.

To organ wydający decyzję uwzględnia treść postanowienia uzgadniającego wydanego w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ale sam decyduje o treści decyzji i przyjętych rozwiązaniach. Jak wynika z treści decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji odwoławczej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. doprecyzowane zostały warunki środowiskowe związane ze szczelnością zbiorników retencyjno-infiltracyjnych realizowanych na terenach wrażliwych na zanieczyszczanie wód podziemnych.

Nie można zatem przyjmować, że zgodność z prawem kontrolowanej decyzji zależała wyłącznie od treści postanowienia uzgadniającego Ministra Środowiska jeśli się zważy, że to organ wydający decyzję miał obowiązek zebrać materiał dowodowy pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, który obejmował także postanowienia uzgadniające.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podniesionym w pkt 3, kwestionującym brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie niniejszej na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż nie zachodziła taka potrzeba wobec wskazanej wcześniej zasady procesowej, że Sąd dokonuje oceny prawnej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i wg stanu faktycznego sprawy ustalonego na tę datę.

Bez wpływu więc na ocenę legalności kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. miał fakt częściowego uchylenia postanowienia uzgadniającego Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r., które funkcjonowało w obrocie prawnym w dniu wydawania decyzji.

Również niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt 4 skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. braku zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej, mimo wszczęcia przez Ministra Infrastruktury postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr 2501/05 o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 od węzła P. do węzła Konotopa. Wszczęte postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na przeprowadzane postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia, które jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem.

Zawieszenie tego postępowania należałoby rozważyć ewentualnie w przypadku, gdyby po stwierdzeniu nieważności decyzji o lokalizacji na wskazanym odcinku zachodziła potrzeba dostosowania uwarunkowań środowiskowych do ustalonej nowej lokalizacji dla tego odcinka. Taka jednak sytuacja nie zaistniała ani do dnia wydania decyzji środowiskowej przez organ, tj. do dnia [...] czerwca 2009 r., ani na dzień wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż wyrok Sądu pierwszej instancji wydany po bardzo wnikliwej analizie i ocenie całości materiału dowodowego zgodnie z art. 133 p.p.s.a. nie został podważony żadnym zarzutem złożonej skargi kasacyjnej.

Konsekwencją prawną tego jest oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.