Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1521/00
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 2001-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wyłącznie w stosunku do niezakończonych robót budowlanych. Jeśli wykonano wszelkie prace konstrukcyjne, mury, dach, wstawiono otwory okienne i drzwiowe a pozostały jedynie prace wykończeniowe, które nie stanowią przeszkód do przynajmniej częściowego użytkowania obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone i nie zachodzi dopuszczalność wstrzymania takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 cyt. ustawy.

2. Nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które nie powodują naruszenia przepisów prawa budowlanego i nie wpłynęłyby na treść decyzji o pozwoleniu na budowę, czy zatwierdzenia projektu budowlanego. Innymi słowy, inwestor uzyskałby pozwolenia na budowę obiektu ukształtowanego przez dokonane zmiany.

TEZY

1. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wyłącznie w stosunku do niezakończonych robót budowlanych. Jeśli wykonano wszelkie prace konstrukcyjne, mury, dach, wstawiono otwory okienne i drzwiowe a pozostały jedynie prace wykończeniowe, które nie stanowią przeszkód do przynajmniej częściowego użytkowania obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone i nie zachodzi dopuszczalność wstrzymania takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 cyt. ustawy.

2. Nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które nie powodują naruszenia przepisów prawa budowlanego i nie wpłynęłyby na treść decyzji o pozwoleniu na budowę, czy zatwierdzenia projektu budowlanego. Innymi słowy, inwestor uzyskałby pozwolenia na budowę obiektu ukształtowanego przez dokonane zmiany.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2001 r. sprawy ze skargi 1/ Kazimierza P. 2/ Marii i Zygmunta G. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych

I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.-P. z dnia 18 września 2000 r. (...);

II. oddala skargę Marii i Zygmunta G.;(...).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.-P. postanowieniem z dnia 6 grudnia 1999 r. (...) w powołaniem się na przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości Walentyny i Kazimierza małżonków P., położonej w B.-P. przy ul. W. 11.

Powołał się na przeprowadzone w dniu 19 listopada 1999 r. czynności kontrolne, które wykazały, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest realizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 12 sierpnia 1994 r. W szczególności dokonano zmiany usytuowania budynku na odległość 4,55 m od granicy zamiast 5,0 m i dokonano zmiany wymiarów zewnętrznych obiektu /bliżej nie zostały one w uzasadnieniu wskazane/. Nadto zauważono, że ostatni zapis w dzienniku budowy pochodzi z dnia 26 września 1996 r., zatem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora na to postanowienie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 17 stycznia 2000 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zauważył, że w zasadzie żalący się nie kwestionuje stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę i musi ponieść ich konsekwencje. Powołał się na treść art. 50 ustawy - Prawo budowlane informując, że nie kończy ono postępowania i nie przesądza o losach budowy. W okresie bowiem ważności tego postanowienia będzie podjęta dalsza decyzja. Wstrzymanie robót oceniono jako zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie SA/Bk 255/00 uwzględnił skargę Kazimierza P. uchylając postanowienia organów obu instancji.

Wskazał na brak wyjaśnienia przez organy administracyjne, jakie powody leżały u podstaw uznania odstępstw za istotne. Ustalenia co do nie zachowania odległości pomiędzy budynkami /podniesione w odpowiedzi na skargę/ podważały pomiary kontrolne z dnia 5 maja 2000 r. przedłożone przez inwestora, co wymagało wyjaśnienia. Wyjaśnienia wymagały też w ocenie składu orzekającego różnice w pomiarach wynoszące około 1 m, których nie można tłumaczyć dopuszczalnym błędem.

Nienależyte wyjaśnienie sprawy oraz brak motywów ustaleń w uzasadnieniu postanowień organów obu instancji skutkowały uchyleniem orzeczeń z zaleceniem poczynienia dokładnych ustaleń, co do zakresu odstępstw od wymogów pozwolenia na budowę i oceny, czy są one istotne.

Rozpoznając sprawę ponownie w dniu 4 września 2000 r. został sporządzony przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.-P. protokół z wizji, z którego wynika, że na dzień kontroli w spornym budynku wykonano stan surowy zamknięty bez tynków zewnętrznych. Zostały wykonane wszystkie instalacje, zaś do wykonania pozostały: części podłóg i posadzek, część malowania ścian, tynki zewnętrzne oraz wykończenie schodów i balustrad wewnątrz budynku. Jako odstępstwa od projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę wpisano zmianę usytuowania obiektu z 5 m od granicy z działką nr 3571/3 na odległość 4,44 m i 4,25 m oraz dokonanie tej zmiany bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 18 września 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.-P. z powołaniem się na art. 50 ustawy - Prawo budowlane ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych spornego budynku mieszkalnego ze względu na istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i obowiązujących przepisów, tj. zmianę usytuowania obiektu w stosunku do pozwolenia na budowę na odległość 4,44 m i 4,25 m od granicy z działką nr 3571/3 zamiast 5,00 m. Tym razem wyliczono odległość pomiędzy budynkiem inwestora a budynkiem mieszkalnym na działce sąsiedniej na 8,17 m oraz 8,18 m i stwierdzono, że dokonana zmiana nie koliduje z par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wobec spełnienia wymogu zachowania odległości 8,00 m między budynkami. Stwierdzono jednocześnie, że każda zmiana usytuowania obiektu stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Jak wskazano, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu jest dopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W tej sytuacji uznano za zasadne i konieczne zastosowanie procedury określonej w art. 50 Prawa budowlanego, tj. wstrzymanie robót budowlanych.

Nadto zwrócono uwagę na nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji budowlanej - z okazanego przez inwestora dziennika budowy wynikało, że roboty budowlane zostały rozpoczęte bez nadzoru uprawnionej osoby, tj. kierownika budowy. Objął on funkcję, gdy wykonano już fundament pod budynek mieszkalny, co świadczy o braku fachowego nadzoru przy sytuowaniu fundamentu.

Wskazano też na inne nieprawidłowości w prowadzeniu dziennika budowy. Stwierdzony podczas wizji w dniu 4 września 2000 r. stan robót /wyżej opisany/ stanowił podstawę do przyjęcia, iż nie można uznać, by budowa została zakończona a budynek nadawał się do użytkowania, jak dowodził w dniu kontroli inwestor. Podkreślono, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie którego jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor, domagając się jego uchylenia.

Zarzucił brak kwalifikacji oraz kompetencji osób, które dokonały ustaleń. Nie godził się z oceną, iżby odstępstwa były istotne powołując się na oceny architektów, a całe postępowanie przedstawił jako stronnicze, skierowane przeciwko jego osobie. Podkreślał, że budynek nadaje się do użytkowania mimo niewykonania prac wykończeniowych.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. /jego zastępca/ postanowieniem z dnia 8 listopada 2000 r. (...) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podtrzymał ocenę dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od wymogów pozwolenia budowlanego stwierdzając, że osoby dokonujące oceny /pracownicy PINB/ posiadają wymagane przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zawarł ocenę jakoby na etapie projektowania spornego obiektu wystąpiły nieprawidłowości. I tak plan realizacyjny zagospodarowania działki budowlanej przy ul. W. 11 w B. P. został opracowany w sposób nierzetelny. Przedstawione na tym planie odległości budynku mieszkalnego do granicy działki inwestora 3,00 m i 2,55 m są nieprawdziwe. Powołał się na dostarczony przez inwestora pomiar kontrolny z dnia 5 maja 2000 r. Usytuowanie budynku na gruncie, jest również niezgodne z udzielonym pozwoleniem. Za te uchybienia w przygotowaniu i realizacji procesu budowlanego nie ponosi odpowiedzialności organ nadzoru budowlanego, co podkreślono.

Uchybienia te spowodowały ingerencję organu nadzoru budowlanego, w trybie przepisu art. 50 Prawa budowlanego.

Wskazano też na nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji budowlanej /dziennik budowy/ oraz wykonanie części robót bez ustanowienia kierownika budowy. Na podstawie analizy dokumentów stwierdzono, że:

- budynek nie został posadowiony w sposób przewidziany w dokumentacji,

- fundamenty pod omawiany budynek mieszkalny zostały wykonane bez udziału kierownika budowy - osoby wykonującej samodzielną funkcję techniczną na budowie.

Powyższy stan prowadzenia robót budowlanych wypełnia według organu odwoławczego dyspozycje przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w częściach dotyczących możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu i przepisach. Wykonanie fundamentu pod murowany jednorodzinny budynek mieszkalny bez wiedzy i kierownictwa osoby posiadającej uprawnienia budowlane uznano za naruszenie przepisów i zasad wiedzy technicznej z zakresu budownictwa, sztuki budowlanej oraz jednego z warunków pozwolenia na budowę zobowiązującego inwestora do "ustanowienia kierownika budowy (...)" mogące mieć istotny wpływ na trwałość i stabilność realizowanego budynku oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia. Posadowienie budynku w miejscu, gdzie istnieją stare fundamenty, ze względów bezpieczeństwa konstrukcji, wymaga uprzedniego dokonania właściwej oceny wytrzymałości gruntu i "starych fundamentów" do przeniesienia obciążeń pochodzących od realizowanego obiektu. W przedmiotowej sprawie takiej oceny nie dokonano i to zarówno na etapie wykonania dokumentacji jak i na etapie realizacji. Do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w wypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest według organu II instancji konieczne by zagrożenie realnie powstało, a wystarczy sama możliwość powstania takiego zagrożenia, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jako następną przesłankę przemawiającą za wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych uznano przerwę w robotach budowlanych trwająca ponad dwa lata, co ustalono na podstawie zapisów w dzienniku budowy. Ogólnie podzielono w całości ocenę organu I instancji.

Skargi na powyższe postanowienie wnieśli:

1/ Kazimierz P. /została ona zarejestrowana w sprawie SA/Bk 1521/00/ oraz

2/ Zygmunt i Maria G. /SA/Bk 1590/00/.

Zostały one połączone do wspólnego rozpoznania i prowadzone pod (...).

Kazimierz P. zarzucił bezzasadność zaskarżonego orzeczenia i domagał się jego uchylenia jako sprzecznego nie tylko z przepisami prawa, ale i zdrowym rozsądkiem. Dowodził, że autorzy postanowień organów obu instancji nie posiadają uprawnień do dokonania oceny przewidzianej przez art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Jego zdaniem, zlekceważono wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2000 r., gdyż oceny winien był dokonać architekt. Jak stwierdził - przedłożył ocenę sporządzoną przez architekta, ale została zupełnie pominięta w postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Podał też, że z tej oceny /arch. A. Ch. oraz arch. M. M./ wynika jednoznacznie, że: "Wprowadzone zmiany do realizacji i projektu nie powodują żadnych naruszeń osób trzecich i prawa budowlanego. Bryła zachowała proporcje i wszelkie właściwości estetyczne, funkcjonalne i konstrukcyjne pierwowzoru. Drobnej korekcie podlegają parametry zagospodarowania działki /pow. zabudowy i pozostałe elementy zagospodarowania/. Zostały one dokonane według woli autorów."

Skarżący wykazywał, że proces inwestycyjny zorganizował zgodnie z przepisami, a drobne uchybienia nie odbiegają od powszechnie popełnionych przy budowach, przy tym w innych przypadkach organy nadzoru budowlanego nie ingerują. Postępowanie tych organów ocenił jako nieobiektywne. Polemizował z oceną, iżby budynek nie został posadowiony w sposób przewidziany w dokumentacji /po części na starych fundamentach/, skoro w opisie technicznym do projektu budowlanego wpisano "ławy i ściany fund.-betonowe wylewane na miejscu". Dowodził, że fundamenty pod budynek zostały wykonane z udziałem osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, jedynie nie uczyniono stosownego zapisu w dzienniku budowy. Zaś nieco przesunięto bryłę budynku, by prawidłowo posadowić nowe fundamenty. Nie powoduje to żadnego zagrożenia dla ludzi i mienia. Podtrzymał też wcześniejsze twierdzenia o braku stwierdzonej przez organy przerwy w budowie, co wykazywał szeregiem dowodów. Organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się do nich w ogóle. Tendencyjnie, jak ocenił - wstrzymały roboty budowlane wykonanego faktycznie obiektu budowlanego.

Również skarżący Zygmunt i Maria G. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oceniając, że bezzasadne wstrzymanie robót sąsiada uzasadniają organy kwalifikacjami i dyplomami, a nie rzetelna wiedzą i sprawiedliwą oceną. Uzasadnienia postanowień obu instancji nazwali śmiesznymi i nie odpowiadającymi prawdzie. W ocenie tych skarżących inwestor zachował reguły budownictwa z małymi odstępstwami od pozwolenia budowlanego, nie mającymi większego znaczenia i nikomu nie zagrażającymi. Podnosili nierówne traktowanie stron przez organ nadzoru budowlanego I instancji podając nazwisko innego inwestora - L. Rz. -w stosunku do którego organ ten nie wymaga żadnych konsekwencji.

Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wnosił o ich oddalenie. Odnośnie zarzutów Z. i M. G. to wskazał, że przedmiotowe postanowienia nie naruszają żadnych prawnie chronionych interesów tych skarżących.

Zarzuty Kazimierza P. także uznał za nieuzasadnione, powołując się na ocenę zawartą w uzasadnieniu swojego postanowienia. Podkreślił, iż przedstawiciel organu I instancji posiada wymagane uprawnienia budowlane zarówno do projektowania, jak i do wykonawstwa. Także autor postanowienia odwoławczego posiada wymagane kwalifikacje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Odnośnie skargi Zygmunta i Marii G. to podlegała ona oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym do wniesienia skargi, jak stanowi ust. 2 cyt. przepisu jest każdy, kto ma we wniesieniu skargi interes prawny. Tenże "interes prawny" musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala uznać jej za stronę skarżącą. Zatem małżonkowie G., aby być uznanymi za stronę niniejszego postępowania /ze skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez Kazimierza P./ musieliby wykazać, że skarżone postanowienie w jakikolwiek sposób wpływa na ich sferę prawną właścicieli nieruchomości nr 3579 położonej w B.-P. Tego nie wykazali, a na rozprawie przed NSA przyznali brak takiego wpływu. Skarżący, co prawda, są właścicielami działki przylegającej w niewielkiej części do działki inwestora, ale wstrzymanie robót prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej nie wywołuje żadnego wpływu na wykonywanie ich uprawnień właścicielskich. Jest dla nich w swoich skutkach obojętne. Działka skarżących G. położona jest w dalszej odległości od spornego budynku, przesunięcie bryły budynku przez inwestora w kierunku przeciwnym nie wywołuje dla skarżących żadnych skutków. Tak samo wstrzymanie budowy. Dlatego należało uznać, że małżonkowie G. nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi. Stąd ich skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

II. Odnośnie skargi Kazimierza P. to skarga ta podlegała uwzględnieniu, chociaż nie tylko z przyczyn w niej podniesionych.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, a także wedle poglądów doktryny - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku /por. wyrok z dnia 14 maja 1998 r. IV SA 1086/96; wyrok z dnia 2 lipca 1996 r. II SA/Wr 306/96; L. Bar, E. Radziszewski "Nowy kodeks budowlany - Komentarz", Wyd. Praw. 1995 str. 91/.

Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu zastosowanie znajduje art. 51 ust. 4.

Dlatego obowiązkiem organu I instancji było ustalenie zaawansowania robót i ocena, czy budowa nie jest zakończona w sensie techniczno-budowlanym. Wobec braku w ustawie - Prawo budowlane definicji zakończenia budowy, kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Powszechnie uważa się, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowla została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór obiektu, bowiem odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym /por. wyrok NSA: z dnia 21 sierpnia 1997 r. II SA/Kr 998/96; z dnia 7 maja 1997 r. SA/Rz 583/95; z dnia 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95; L. Bar, E. Radziszewski "Nowy kodeks budowlany - Komentarz", Wyd. Prawnicze W-wa 1995 str. 141/.

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 3 cyt. ustawy dopuszczona została możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem /za wyjątkiem ust. 4 tego przepisu/. Niniejszy skład przychyla się do przedstawionej powyżej linii orzecznictwa i doktryny prezentując pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 - Prawa budowlanego wyłącznie w stosunku do niezakończonych robót budowlanych. Jeśli wykonano wszelkie prace konstrukcyjne, mury, dach, wstawiono otwory okienne i drzwiowe a pozostały jedynie prace wykończeniowe, które nie stanowią przeszkód do przynajmniej częściowego użytkowania obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlany w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone i nie zachodzi dopuszczalność wstrzymania takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W sprawie niniejszej z protokołu wizji z dnia 4 września 2000 r. wynika, że na datę kontroli w spornym budynku został wykonany stan surowy zamknięty bez tynków zewnętrznych i wszystkie instalacje, a pozostała do wykonania część podłóg i posadzek, część malowania ścian wewnątrz domu, tynki zewnętrzne i część wykończeniowa schodów wewnątrz budynku. Wbrew ustawowemu obowiązkowi faktycznie nie dokonano prawidłowej oceny zaawansowania prac budowlanych pod kątem dopuszczalności wstrzymania robót budowlanych w toku i orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, który to przepis zastosowano jako podstawę orzeczenia. W ocenie Sądu stwierdzony stan robót dawał podstawę do oceny, iż roboty te zostały zakończone /stan surowy zamknięty/, a pozostały prace wyłącznie wykończeniowe, co przekreślało dopuszczalność wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Również niniejszy skład orzekający nie podziela oceny dokonanej w postępowaniu administracyjnym, jakoby stwierdzone odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zaliczały się do istotnych. Z przytoczonego powyżej protokołu kontroli wynika, że odstępstwa polegały jedynie na przesunięciu o kilkanaście centymetrów budynku w kierunku działki nr 3571/3. Ustalono na podstawie pomiaru kontrolnego, że odległość budynku do granicy działki wynosi 4,44 m i 4,25 m, a do budynku na działce sąsiada 8,18 m i 8,17 m. Zatem wymogi par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych (...) z dnia 3 lipca 1980 r. /pozwolenie na budowę było wydane pod rządem starego prawa budowlanego/ zostały spełnione pomimo przesunięcia linii budynku.

Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II SA/Ka 831/98 z dnia 2 lutego 2000 r. należy stwierdzić, że nieistotnym odstępstwem jest taka zmiana, która zgodna jest z przepisami prawa budowlanego /w tym wykonawczymi/, nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego usytuowania i gabarytów i nie wpływa niekorzystnie na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc zmiana, która nie spowodowałaby odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zatem przyjąć należy, że nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które nie powodują naruszenia przepisów prawa budowlanego i nie wpłynęłyby na treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy zatwierdzenie projektu budowlanego.

Innymi słowy inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę obiektu ukształtowanego przez dokonane zmiany. Dlatego dokonując w sprawie niniejszej oceny odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę powinny prowadzące postępowanie organy nadzoru budowlanego przeprowadzić hipotetyczną analizę, czy przy stwierdzonych odstępstwach inwestor otrzymałby pozwolenie na budowę. Tej analizy nie przeprowadzono stosując automatyczną ocenę zmian jako istotne. Przy tym błędnie wliczono do odstępstw nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji robót /dziennik budowy/ oraz prowadzeniu procesu budowlanego /objęcie funkcji kierownika robót budowlanych po wykonaniu fundamentów/. Nie można też zgodzić się z oceną wyrażoną w uzasadnieniu organu odwoławczego, iż do wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest konieczne, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia realnie powstało, a wystarczy sama możliwość takiego zagrożenia. Do obowiązków postępowania administracyjnego należy wykazanie, iż dokonane zmiany mogą spowodować zagrożenie dla ludzi lub mienia.

W tym miejscu można przytoczyć wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. IV SA 1273/96, w którym stwierdzono, że instytucja wstrzymania robót budowlanych z przyczyn określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1994 r. - Prawo budowlane winna być stosowana przez organ wyłącznie w sytuacji, kiedy zaistnienie faktów bądź okoliczności mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia zostało stwierdzone przez organ w sposób niewątpliwy.

Niniejszy skład prezentuje identyczne stanowisko w tym przedmiocie. Dodać trzeba, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77, art. 107 par. 3 Kpa nie poddano ocenie dowodu przedłożonego przez stronę w postaci opinii architektów A. Ch. oraz M. M. odnoszącej się do następstw zmian dokonanych przez inwestora na konstrukcyjne i funkcjonalne właściwości obiektu budowlanego.

Jakkolwiek zarzuty skargi, co do braku kwalifikacji osób dokonujących oceny w postępowaniu niniejszym są bezzasadne, to organy administracyjne mają obowiązek ustosunkowania się do całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Nie można też nie podzielić zarzutów skargi, co do braku prawidłowej oceny faktu przerwania przez inwestora robót budowlanych. W postępowaniu oparto się wyłącznie na zapisach w dzienniku budowy zupełnie pomijając cały plik dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Stanowiło to zasadę naruszenia wyżej przytoczonych przepisów postępowania.

Powyższe okoliczności skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga Kazimierza P. podlegała uwzględnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.