Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 734/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 395/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. B. i J. B. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki położone w obrębie ewidencyjnym Ł., gm. B. B., oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] o pow. 0,0919 ha, [...] o pow. 0,0923 ha, [...] o pow. 0,0916 ha, [...] o pow. 0,0817 ha, powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego z dnia [...].06.1992 r. (pkt 1 decyzji), znak: [...]. W wyniku podziału zatwierdzonego wyżej określoną decyzją, wydzielone działki, przeszły z mocy prawa na własność Gminy.

Pomiędzy Wójtem Gminy, a wnioskodawcami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości na rzecz J. i B. B. w łącznej wysokości 148.077,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1992 r., znak: [...] w części dotyczącej punktów 2 i 3 jako wydanych bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że uprawnienie organu dotyczyło wyłącznie zatwierdzenia projektu podziału. Orzeczenie w decyzji o przeznaczeniu powstałych z podziału działek, jak również o nabyciu na własność gminy gruntów bez odszkodowania, nie miało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii w decyzji podziałowej nastąpiło bez podstawy prawnej.

Organ stwierdził, że na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], który został opracowany dla południowej części działki nr [...] i przewidywał dla nieruchomości funkcję mieszkaniową i usługową oraz projektowane ulice lokalne, ustalono, iż zagospodarowaniem objęto część gruntu przyległego do szosy o pow. 25.310 m² z ogólnej powierzchni gruntu 45.600 m². W osi drogi gruntowej projektuje się drogę lokalną z poprzecznymi ulicami równoległymi do szosy z projektowaną jej przebudową dla wyznaczenia jezdni dwupasmowej, zgodnie z planem ogólnym i koncepcją komunikacji wsi Ł. Jeśli zatem plan realizacyjny, na który wyraźnie powołano się w decyzji podziałowej z 1992 r. przewidywał powstanie na tym terenie ulic lokalnych i jak wynika z decyzji o jego zatwierdzeniu - Wójt Gminy działał przy jego sporządzaniu w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/113/87, za udowodnioną organ uznał okoliczność przejęcia z mocy prawa przedmiotowych działek pod budowę ulic przeznaczonych do obsługi działek, powstałych w wyniku tego podziału.

Starosta wskazał również, że decyzja o podziale nieruchomości wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem skutki prawne dokonanego podziału oceniać należy w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podkreślił, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta zauważył, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, a z obowiązującego w dacie podziału planu realizacyjnego, który powstał w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynikało, iż działki, za które wnioskowane jest odszkodowanie, przeznaczone zostały pod projektowane ulice lokalne.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Ponadto stwierdził, że operat szacunkowy, przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania, wykonano z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy, zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie planu realizacyjnego, który nie jest aktem prawa miejscowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości zapadło w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, dokonując wykładni art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, należy rozróżnić pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna", gdyż ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem i nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W ocenie Wojewody, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana. Organ odwoławczy stwierdził, że w sentencji decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, iż działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę - dojazd; do wydzielonych działek.

Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że poprzez wydzielenie przedmiotowych działek, służących do obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, wnioskodawcy zostali ograniczeni w istotny sposób w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wskazał, iż ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji nie mógł wskazać postanowień nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz oprzeć ją musiał na obowiązującej w dacie ustalania odszkodowania ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie operat szacunkowy, spełnia wymogi określone w 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze. zm., dalej jako "u.g.n."), został wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną wyżej decyzję Wójt Gminy zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 i z art. 233 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ustalenie odszkodowania pomimo braku ustawowych przesłanek do ich zastosowania,

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez przyjęcie art. 98 jako normy prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości,

3. art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez zastosowanie art. 129 ust. 5 bez wskazania, który z trzech przypadków w tej normie określonych znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd odwołał się do treści art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), który stanowił podstawę wydania decyzji z dnia 11 czerwca 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazał, że stosownie do postanowień art. 10 ust. 5 ustawy, działki wydzielone pod budowę ulic, przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Sąd uznał, że na gruncie powołanego przepisu wystarczającą przesłanką do przejścia za odszkodowaniem na gminę własności działki było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy i ważne jest, by ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Z chwilą wydzielenia gruntu pod budowę ulic doszło do przejścia tak powstałych nieruchomości ex lege na własności gminy. Istotne jest by, sformułowanie "pod budowę ulic", rozumieć jako budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga, czy wszystkie działki zostały wydzielone pod budowę nowych ulic czy z przeznaczeniem na już istniejące. Konieczna jest też ocena wydzielonych działek z przedstawionego powyżej punktu widzenia.

WSA nie podzielił poglądu skarżącej, że dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), konieczne było, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod której budowę została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. Sąd wskazał, że obowiązująca w dniu wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana.

WSA uznał, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działek pod budowę ulic, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej. Wymaga natomiast zbadania, czy tak wydzielone drogi stanowią jedynie drogi konieczne, służące wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też mają one charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Wówczas spełniona byłaby przesłanka do przejścia takich działek jako ulic z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, organ ustala odszkodowanie za działki przeznaczone pod ulice na rzecz dotychczasowego właściciela według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte działki, zatem kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu, nie można jednak nie dostrzegać faktu, że wprawdzie z jednej strony regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkowała quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym, to wydzielenie ulic następowało w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości. To z ich woli i inicjatywy doszło do podziału. Natomiast zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Projekt podziału nieruchomości, w konsekwencji którego doszło do wydzielenia spornych działek "pod budowę ulic", dokonano na wniosek właścicieli. Trudno zatem zrównać sytuację wnioskodawców z osobami wywłaszczonymi, wobec których podjęto działania wbrew ich woli. W pojęciu "wywłaszczenie" mieści się przymusowe odebranie komuś własności. W rozpoznawanej sprawie właściciele nie zostali przymuszeni do takiego podziału nieruchomości, który byłby spowodowany koniecznością budowy ulicy na ich działkach, ale na skutek zmian gruntowych wynikających z ich swobodnej woli. To wymaga zatem nieco odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za nieruchomości przeznaczone pod budowę ulic.

W następnej kolejności Sąd przytoczył treść art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.(Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Wskazał, że w świetle ww. przepisów, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia. Rzeczoznawca wskazała, że na terenie gminy występują transakcje nabycia gruntów pod drogi; w przewadze pod drogi wewnętrzne. Uzyskiwane ceny transakcyjne za zakup dróg wewnętrznych jak i za sporadycznie nabywane grunty pod nowe drogi publiczne, są znacznie niższe nie ceny nieruchomości o funkcji przeważającej wśród gruntów przylegających do tych dróg. Transakcji tych jest mniej i ceny są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych. To, zdaniem rzeczoznawcy, uniemożliwia określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych. Z tego względu rzeczoznawca zastosowała zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przywołując aktualny sposób użytkowania. W efekcie, rzeczoznawca majątkowy, a wraz z nim organy administracji publicznej uznały, że skoro ustawodawca dopuszcza wycenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych a transakcji drogowych jest mniej oraz ceny takich nieruchomości są niższe, to są podstawy do odstąpienia od obowiązującej zasady. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie.

W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową pierwszeństwo ma porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wówczas powstaje możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chcąc przyjąć założenie, iż dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową. W ocenie Sądu, powyższego w niniejszej sprawie nie wykazał rzeczoznawca dokonujący wyceny, który odrzucił możliwość dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i jednocześnie nie przedstawił uzasadnionych okoliczności pozwalających na wyłączenie ustalonej zasady. Okoliczność, iż liczba transakcji drogowych jest mniejsza, nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Na taką przeszkodę rzeczoznawca nie wskazał.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem rzeczoznawcy było więc w pierwszej kolejności dokonanie analizy transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym pod kątem ustalenia, czy występują na nich transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. W operacie brak przy tym wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności, z operatu nie wynika czy i ile takich transakcji faktycznie on zbadał. Stąd też operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia jej wartości.

Odwołując się do pojęcia "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji i poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do tego zagadnienia, Sąd I instancji zauważył, że odszkodowanie w niniejszej sprawie jest skutkiem działania wnioskodawców, którzy dokonując podziału mieli na uwadze własny interes i wolną wolę, stąd zupełnie nieuprawnionym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę zasady korzyści motywowanej zasadami wyceny stosowanymi przy właściwym wywłaszczeniu.

W konkluzji Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy ustalaniu odszkodowania należy mieć na uwadze zróżnicowanie sytuacji podmiotów, którzy podejmują działania, mając na uwadze swój własny interes z tymi, którzy zostali pozbawieni prawa własności w ramach wywłaszczenia. W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego, koniecznym będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego ewentualnie przekonywujące wykazanie braku możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne za nieruchomości przeznaczone pod drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia organ sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nie uzasadnił odejścia od porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zastosowania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, przez co naruszył reguły określone w § 36 ust. 4 rozporządzenia, wbrew okoliczności, iż taka analiza rynku lokalnego i regionalnego oraz uzasadnienie przyjęcia zastosowanej metody wyceny znajduje się na stronach 18 i 19 oraz w załączniku nr 6 operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji nie dokonały właściwej oceny operatu szacunkowego i przez to operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji, wbrew interpretacji zawartej w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą organy administracji publicznej i Sąd obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, w szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego, po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, przeszedł do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego, istota czego skoncentrowała się zagadnieniu niewłaściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za nieruchomości stanowiące własność J. i B. Br., przejęte pod drogę publiczną na własność Gminy. Jak wskazał NSA, zdaniem skarżącego organu, Sąd w ramach oceny operatu, dokonał też weryfikacji wiadomości specjalnych w nim zawartych. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował stanowisko Sądu co do wadliwości operatu szacunkowego, nie zgadzając się zwłaszcza z oceną Sądu, iż nieprawidłowym było odstąpienie przez rzeczoznawcę od podejścia porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zastosowanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ponadto skarżący organ zakwestionował dokonaną przez Sąd wykładnię art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia i stwierdził, że przepisy te zostały błędnie zastosowane.

Sąd drugiej instancji nie zgodził się z oceną operatu dokonaną w niniejszej sprawie przez WSA w Bydgoszczy. Stwierdził, że operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. Zdaniem NSA, prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, co nie oznacza, że zarówno organ, jak i sąd nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia.

Jak wskazał Sąd drugiej instancji, WSA prawidłowo zinterpretował treść uregulowań zawartych art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, trafnie określił cechy nieruchomości podobnej, istotę podejścia porównawczego oraz wskazał na kolejność doboru transakcji objętych badaniem przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) na realizację inwestycji drogowej. Nie doszło zatem do wadliwej interpretacji przepisów. Za trafne natomiast NSA uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie, wskazujące na powierzchowną i fragmentaryczną ocenę treści operatu, pomijającą niektóre z zawartych w operacie informacji i wniosków. Dotyczy to zwłaszcza tych zamieszczonych na stronach 18 i 19 oraz w załączniku nr 6.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji w oparciu o treść operatu stwierdził, że obowiązkiem rzeczoznawcy ustalającego wartość nieruchomości przejętej przez gminę było "dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia." To stanowisko Sąd oparł na analizie operatu, stwierdzając, że rzeczoznawca "uwzględnił od razu" transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, co stanowi bezpodstawne pominięcie podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Zdaniem Sądu, w operacie "brak (...) wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności, z operatu nie wynika czy i ile takich transakcji faktycznie on zbadał." Tym samym, według Sądu, rzeczoznawca nie przedstawił uzasadnionych okoliczności pozwalających na wyłączenie zasady uwzględnienia w pierwszej kolejności transakcji drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych opinii. Rzeczoznawca nie uwzględnił "od razu" transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, bowiem w tabeli – załączniku nr 6 – przedstawił "zestawienie transakcji działkami gruntu nabywanymi przez gminę pod drogi, lata 2009-2010". Opisano 17 transakcji i na ich podstawie przedstawiono analizę rynku gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gminne). Wskazano m. in., że pojedyncze transakcje wykupu nieruchomości pod drogi zarówno na rynku lokalnym jak i na rynku regionalnym "odbywają się przy bardzo specyficznych uwarunkowaniach", zaś uzyskiwane ceny transakcyjne są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych". Rzeczoznawca w oparciu o przeprowadzoną analizę uznał, że "nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych". Zatem nie potwierdziła się opinia Sądu I instancji, że rzeczoznawca nie zamieścił chociażby ogólnego opisu transakcji drogowych i bez uwzględnienia takich transakcji porównaniem objął transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie, czy przedstawione przez rzeczoznawcę powody pominięcia transakcji drogowych są uzasadnione należy do "wiadomości specjalnych". W tym zakresie mogłaby się wypowiedzieć organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. Zatem, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd nieprawidłowo ocenił metodyczne podejście do szacowania przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji, m. in., na tej podstawie uznał, że pozytywnie oceniony przez organy operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tak więc, zarzuty naruszenia przez Sąd art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a także przepisów K.p.a. przez przypisanie organom obrazy reguł postępowania wskazanych w art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., okazały się trafne.

NSA za trafny uznało także zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd nieprawidłowo ocenił operat szacunkowy w zakresie odstąpienia od zasady porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w przypadku przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową na skutek podziału na wniosek właścicieli, tj. naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Za zasadny, w świetle wyjaśnień skargi kasacyjnej, uznano także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która podlega ponownej kontroli przez tutejszy Sąd w związku z uwzględnieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1126/14, skargi kasacyjnej od wyroku od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 395/13.

NSA w powyższym wyroku uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji nie zgodził się z oceną WSA w Bydgoszczy dotyczącą znajdującego się w aktach administracyjnych operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zwracając uwagę, że operat jest szczególnym dowodem, bowiem zawiera wiadomości specjalne, jakich nie posiada organ, ani sąd, oceniający decyzje w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. Natomiast organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

NSA, powołując się na orzecznictwo podkreślił, że prowadzący postępowanie, ani też sąd, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ale może analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia.

NSA stwierdził jednak, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść uregulowań zawartych art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd trafnie określił cechy nieruchomości podobnej, istotę podejścia porównawczego oraz wskazał na kolejność doboru transakcji objętych badaniem przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) na realizację inwestycji drogowej.

Sąd II instancji uznał natomiast, że Sąd I instancji dokonał fragmentarycznej oceny treści operatu szacunkowego, pomijając niektóre z zawartych w nim informacji i wniosków. Dotyczy to zwłaszcza tych zamieszczonych na stronach 18 i 19 oraz w załączniku nr 6.

NSA nie zgodził się z WSA w Bydgoszczy, że obowiązkiem rzeczoznawcy ustalającego wartość nieruchomości przejętej przez gminę było "dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia". Za błędne Sąd II instancji uznał stanowisko, że rzeczoznawca "uwzględnił od razu" transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, co stanowi bezpodstawne pominięcie podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Wbrew stanowisku WSA w Bydgoszczy, rzeczoznawca nie przedstawił okoliczności, które w jego ocenie pozwoliły na wyłączenie zasady uwzględnienia w pierwszej kolejności transakcji drogowych. NSA wykazał w oparciu o operat szacunkowy (str. 18 i 19 oraz załącznik nr 6), że rzeczoznawca nie uwzględnił "od razu" transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości. W załączniku nr 6 – przedstawił "zestawienie transakcji działkami gruntu nabywanymi przez gminę pod drogi, lata 2009-2010". Opisał 17 transakcji i na ich podstawie przedstawił analizę rynku gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gminne) - str. 18-19. Wskazano m.in., że pojedyncze transakcje wykupu nieruchomości pod drogi zarówno na rynku lokalnym jak i na rynku regionalnym "odbywają się przy bardzo specyficznych uwarunkowaniach", zaś uzyskiwane ceny transakcyjne są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych". Rzeczoznawca w oparciu o przeprowadzoną analizę uznał, że "nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych".

Rzeczoznawca przy ustalaniu wartości nieruchomości pominął, z uwagi na powyższe transakcje, nieruchomości przeznaczone pod drogi, a porównaniem objął transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie transakcji drogowych, należy do "wiadomości specjalnych" i podlega ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n.

W świetle powyższych wskazań zawartych w wyroku NSA skład sądu rozpoznając przedmiotową sprawę wyprowadził wniosek, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przypomnieć należy, że w ocenie Sądu II instancji nie mają znaczenia różnice między przejęciem nieruchomości na własność gminy na skutek jej podziału na wniosek właścicieli (jak w niniejszej sprawie) a "właściwym" wywłaszczeniem, tj. przymusowym. Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszły na własność gminy na skutek "wydzielenia pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem". Wskazany przepis, w kwestii ustalenia odszkodowania, wyraźnie odsyła do zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie nie wskazują na możliwości odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za przejęcie nieruchomości na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 w/w ustawy oraz za "właściwe" wywłaszczenie własności nieruchomości. Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił operat szacunkowy w zakresie odstąpienia od zasady porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w przypadku przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową na skutek podziału na wniosek właścicieli, tj. naruszenia art. 154 ust. 1 ugn w zw. z par. 36 ust. 4 rozporządzenia.

NSA zalecił, aby WSA w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając skargę, uwzględnił powyższe uwagi i ocenił zaskarżoną decyzję, zwłaszcza w zakresie analizy operatu szacunkowego i wniosków co do jego prawidłowości, przy uwzględnieniu standardów oceny operatu szacunkowego jako opinii biegłego, dysponującego wiadomościami specjalnymi.

Skład Sądu rozpoznający obecnie przedmiotową sprawę, będąc – na podstawie art. 190 p.p.s.a. - związany wyrokiem NSA w zakresie wykładni prawa co do opinii biegłego, która jest źródłem wiedzy specjalnej, a także mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania ponownie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd zatem odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Otóż, Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 i z art. 233 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ustalenie odszkodowania pomimo braku ustawowych przesłanek do ich zastosowania.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że brak było w przedmiotowej sprawie ustawowych przesłanek do odszkodowania.

Art. 129 ust. 3 stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Bezspornym jest, że wydzielone na skutek podziału nieruchomości działki w 1992 r. zostały wydzielone pod drogi i przeszły na własność gminy.

Przypomnieć jednak należy, że sporne działki wydzielone pod drogi z mocy prawa przeszły na własność gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z protokołu badania księgi wieczystej wynika, że działki ewidencyjne o wskazanych wyżej numerach zapisane są w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy – Wydział Ksiąg Wieczystych. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa (załącznik nr 5 do operatu szacunkowego).

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem tych działek jest Gmina.

Podział nastąpił na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz.127). Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez przyjęcie art. 98 jako normy prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez zastosowanie art. 129 ust. 5 bez wskazania, który z trzech przypadków w tej normie określonych znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu należy wyjaśnić, że przepisy art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które stanowiły podstawę wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1992 r. przewidywały, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) oraz dokonuje się on na podstawie decyzji, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). W takiej sytuacji "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." (ust. 5).

Stosownie zatem do postanowień powołanego art. 10 ust. 5 ustawy, działki wydzielone pod budowę ulic, przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Z tym momentem wnioskodawcy przestali być właścicielami ww. działek. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielanej pod ulicę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53; podobnie Sąd Najwyższy wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Lex Omega nr 398461). Sama decyzja organu administracji publicznej zezwalająca na podział i zatwierdzająca jego projekt, jeżeli wskazywała działkę pod budowę ulicy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności przysługującego gminie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93).

Artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 r., sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r., Nr 17, poz. 126), Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65). Ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w cytowanym już wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05.

Podzielając wyrażone w przywołanych wyrokach poglądy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia "ulic", w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), mieć na uwadze charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych przy czym wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wystarczającą przesłanką do przejścia za odszkodowaniem na gminę własności działki było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy i ważne jest, by ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyżej wskazanym wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1091/08).

Z chwilą wydzielenia gruntu pod budowę ulic doszło do przejścia tak powstałych nieruchomości ex lege na własności gminy. W tych okolicznościach powołanej przez skarżącą linii orzeczniczej co do wymogu zakwalifikowania działki do kategorii drogi, Sąd nie podziela.

Istotne jest, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 marca 1993 r. W 13/92 by, sformułowanie "pod budowę ulic", rozumieć jako budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału.

Wyjaśnienia zatem w niniejszej sprawie wymaga, czy wszystkie działki zostały wydzielone pod budowę nowych ulic czy z przeznaczeniem na już istniejące. Konieczna jest też ocena wydzielonych działek z przedstawionego powyżej punktu widzenia.

Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), konieczne było, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod której budowę została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. W konsekwencji zarzuty w tym przedmiocie są nieuzasadnione. Dotyczy to również kwestionowania na obecnym etapie ustaleń planu realizacyjnego.

Jak słusznie zauważył organ, obowiązująca w dniu wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] czerwca 1992r.), nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę czy ulicę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana.

Dodatkowo można też wskazać, w tym kontekście na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - "LEX" nr 318591), który można uznać za pewną wskazówkę interpretacyjną. W orzeczeniu tym Trybunał uznał, że jeżeli sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Powyższy wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) i w kontekście art. 93 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest on aktualny również na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działek pod budowę ulic, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej.

Przedmiotowe odszkodowanie nie zostało ustalone pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem do jego ustalenia mają zastosowanie zasady przyznawania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, określone w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone zostały pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właścicieli. Przeszły one z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. W przedmiotowej sprawie do takiego uzgodnienia nie doszło. Dlatego na wniosek właścicieli powinno zostać ustalone odszkodowanie i wypłacone według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 130 u.g.n. stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę potwierdza § 36 ust.1 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy czym stan nieruchomości, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 u.g.n. statuuje zasadę, że w sytuacji wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi (który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale) przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Jest nim organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy – wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest zatem wynikiem negocjacji. Przeprowadzenie rokowań czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest obligatoryjne. Dopiero w sytuacji niedojścia do uzgodnienia negatywny wynik rokowań daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. organem właściwym do wydania decyzji o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest starosta. Omówiony tryb ubiegania się przez dotychczasowego właściciela działek gruntu, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., o odszkodowanie wskazuje, że np. w wypadku przejścia działek gruntu na własność gminy wójt, jako jej organ wykonawczy, jest "właściwy rzeczowo" jedynie do prowadzenia rokowań z byłym właścicielem i do uzgodnienia wysokości odszkodowania w tym trybie, a więc w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lipca 2009 r., II SAB/Go 23/09, LEX nr 556479). Nie ma on natomiast kompetencji do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n. Organem rzeczowo właściwym w tym zakresie jest starosta.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. – w powiązaniu z art. 129 ust. 1 u.g.n. – nakłada na starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jeżeli spełnione będą następujące przesłanki:

– dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną, a jej przebieg przewiduje – obowiązujący w dacie orzekania o podziale geodezyjnym – plan zagospodarowania przestrzennego,

– nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem,

– właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2009 r., II SA/Po 26/09, LEX nr 635339).

Odszkodowanie przysługuje bowiem za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie zaszedł przypadek określony w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej był zobowiązany wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu z uwagi na przypadek określony w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Stanowisko w zakresie zastosowania przez organy podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd nie miał wątpliwości rozpoznając przedmiotowa sprawę, że organ wydał orzeczenie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z art. 157 u.g.n. wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 i § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte pod drogi określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Wartość nieruchomości określono w oparciu o jej aktualny sposób użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości. Wartość nieruchomości określono wg jej stanu w dacie wydania decyzji o podziale, tj. 11 czerwca 1992 r. oraz cen na datę wydania decyzji o odszkodowaniu (str. 22 operatu szacunkowego).

Ponadto podkreślić należy, że organ nie był zobligowany z urzędu, czy też do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK322/06. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca z tej możliwości jednak nie skorzystała.

Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a w swoich decyzjach przedstawiły w sposób wystarczający, dlaczego uznały wartość dowodową opinii.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.