Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3711/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 212/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 212/17) oddalił skargę [...] na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nakładającą na [...] karę pieniężną w wysokości 1.808,40 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi reklamy w okresie od dnia 3 czerwca 2016 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. (włącznie), tj. 6 dni.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że umieszczono bez zgody zarządcy drogi w miejscowości [...] reklamę przymocowaną do stalowej konstrukcji na kołach w okresie od dnia 3 czerwca 2016 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. Organ ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia był [...] i na tej podstawie nałożył na niego karę pieniężna w wysokości 1.808,40 złotych.

[...] zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zdaniem w toku postępowania błędnie ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez powierzchnię reklamy i rzut poziomy jej nośnika, co miało wpływ na wysokość kary.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nakładającą na [...] karę pieniężną w wysokości 1.808,40 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w km 80+340 strona lewa w miejscowości [...] reklamy o treści [...] przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach w okresie od dnia 3 czerwca 2016 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. (włącznie), tj. 6 dni.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponownie zbadał sprawę i w wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonych w toku postępowania dowodów stwierdził, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w miejscowości [...] reklamy przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach, prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ wyjaśnił, że dnia 9 czerwca 2016 r. uprawniony geodeta stwierdził brak reklamy w terenie, wytyczył pas drogowy i przekazał zarządcy drogi mapę sytuacyjną z naniesionymi granicami działek. Pracownik GDDKiA, zgodnie ze swoimi wcześniejszymi obmiarami w terenie, naniósł na mapie lokalizację reklamy i konstrukcji stalowej na kołach względem krawędzi jezdni drogi krajowej. Następnie dokonał obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, co zostało wykazane w notatce służbowej z dnia 11 sierpnia 2016 roku. Pracownik GDDKiA dokonywał obmiarów każdego dnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz wykonywał dokumentację fotograficzną. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w miejscowości [...] reklamy o treści [...] przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach, wynosiła kolejno: - dnia 03.06.2016 r. - 7,41 m²; - dnia 04.06.2016 r.- 7,41 m²; - dnia 05.06.2016 r. - 7,41 m², - dnia 06.06.2016 r. - 7,66 m², - dnia 07.06.2016 r. - 7,66 m²; - dnia 08.06.2016 r. - 7,66 m². Przebieg granicy pasa drogowego na odcinku objętym przedmiotowym postępowaniem został jednoznacznie ustalony, jako wyodrębniona działka drogowa nr [...] uwidoczniona na mapach znajdujących się w zasobach geodezyjnych i w rejestrze gruntów, jako działka Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad-Oddział w [...]. Obmiary wykonane przez pracownika GDDKiA zostały naniesione na mapę sytuacyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę i obrazują lokalizację konstrukcji stalowej na kołach z reklamą. W ocenie organu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i obmiary wykonane w terenie przez pracownika GDDKiA, na podstawie których organ przyjął powierzchnię zajęcia pasa drogowego nie budzą wątpliwości.

Organ załączył do akt sprawy fragment z książki drogi w obszarze objętym postępowaniem. W książce drogi zamieszczane są dane powstałe z pomiarów wykonanych w terenie przez pracowników GDDKiA urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Zgodnie z prowadzonym przez pracowników Rejonu [...] dziennikiem objazdu dróg, dzień 8 czerwca 2016 r. był ostatnim dniem, w którym przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Dnia 9 czerwca 2016 r. stwierdzono brak przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, co potwierdził wpis w dzienniku objazdu dróg oraz wykonana tego dnia dokumentacja fotograficzna.

W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentów organ uznał, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego, jednoznacznie wskazują podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 roku, sygn. akt VI SA/Wa 212/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę [...] stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] września 2016 r. nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

Według Sądu I instancji, organ przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, uzasadniających nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Sąd I instancji nie podzielił słuszności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. W szczególności organ ustosunkował się do dołączonego na wniosek strony dokumentu w postaci książki drogi krajowej nr [...] i wyjaśnił, że pracownicy organu, dokonując pomiaru w terenie posługują się urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Stąd też na ich podstawie nie można jednoznacznie określić przebiegu granicy pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji zarzuty skarżącego odnośnie dokonanego przez organ ustalenia obszaru zajęcia pasa drogowego nie zostały poparte żadnym dowodem podważającym prawidłowość dokonanych w toku postępowania administracyjnego pomiarów. Skarżący w toku całego postępowania miał zapewniony czynny w nim udział i mógł wypowiedzieć się do każdego przeprowadzonego dowodu. Z uprawnień tych skarżący nie skorzystał nie stawiając się także na wizję w terenie, dokonaną w dniu 30 czerwca 2016 r.

Zdaniem Sądu I instancji organ był zobligowany do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w podanych w decyzjach okresach po spełnieniu przesłanek przewidzianych art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik [...] zarzucił Sądowi I Instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dopuścił się samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach w okresie od dnia 3 czerwca 2016 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. tj. w okresie 6 dni.

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w ustalonym przez Organ zakresie;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, w tym w zakresie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji powyższych zarzutów pełnomocnik [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy, oświadczając zgodnie z art. 177a p.p.s.a. o zrzeczeniu się rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zasadnego zastosowania środka prawnego określonego w ustawie, tj. nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiającego się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej w wyniku której nie zastosowano środka określonego w ustawie, pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego w ustalonym przez organ zakresie.

W przedmiotowej sprawie kara została nałożona na skarżącego na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W kontrolowanej sprawie stwierdzono, że skarżący [...] zajął pas drogowy drogi krajowej nr [...] w dniach od 3 do 8 czerwca 2016 roku poprzez umieszczenie w nim reklamy [...], która jednoznacznie nawiązywała do charakteru działalności gospodarczej skarżącego prowadzonej w formie sklepu, znajdującego się na działce sąsiedniej.

Skarżący zakwestionował sposób ustalenia powierzchni pasa drogowego zajętego przez jego przyczepę z konstrukcją stalową, na której umieszczono reklamę.

Pracownik GDDKiA Rejon Nowy Sącz w dniach od 3 czerwca 2016 r. do 8 czerwca 2016 r. dokonywał taśmą mierniczą obmiaru usytuowania przedmiotowej reklamy i konstrukcji stalowej na kółkach względem krawędzi jezdni DK [...] z uwzględnieniem szerokości 2,2 m chodnika wzdłuż drogi, co zostało potwierdzone dokumentacją fotograficzną w książce drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Na tej podstawie uprawniony geodeta stwierdził brak reklamy w terenie, wytyczył pas drogowy i sporządził mapę sytuacyjną z naniesionymi granicami działek, na której zaznaczył lokalizację reklamy znajdującej się na konstrukcji stalowej na kółkach względem krawędzi jezdni drogi krajowej zgodnie z wcześniejszymi obmiarami w terenie oraz ustaleniami co do parametrów oraz przebiegu granic pasa drogowego. Taka sytuacja została potwierdzona w notatce służbowej z dnia 11 sierpnia 2016 r., w której geodeta dokonał obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę w okresie od 3 czerwca 2016 r. do 8 czerwca 2016 r. Wskazać też należy, że w dniu 30 czerwca 2016 r. została dodatkowo przeprowadzona przez pracowników organu bez udziału skarżącego wizja w terenie, która potwierdziła usunięcie reklamy z pasa drogowego. Ustalenie obszaru zajętego przez konstrukcję stalową niewątpliwie miało kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania oraz dla ustalenia wysokości kary pieniężnej. W szczególności bez znaczenia była okoliczność, że stalowa konstrukcja na kołach na której umieszczono reklamę sklepu motocyklowego była wykorzystywana również w innych celach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy określona konstrukcja pełniła bowiem funkcje reklamowe i stanowiła tym samym podstawę do stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów z uwagi na zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Prawidłowość ustaleń w zakresie zajętego bez zezwolenia pasa drogi nr [...] została potwierdzona przez dokumentację fotograficzną, obliczenia oraz mapy sytuacyjne sporządzone przez GDDKiA Rejon [...] (k. 10 – 17, 18 – 25, 26, 27 – 30 i 41 - 42 akt administracyjnych). W świetle dokonanych z urzędu ustaleń niczym nieuzasadnione, a w szczególności nie poparte żadnymi dowodami są stwierdzenia strony kasacyjnej, że “reklama mogła maksymalnie wychodzić 20 cm na obszar stanowiący pas drogowy, co w konsekwencji oznaczać powinno znacznie mniejszą powierzchnię pasa drogowego zajętą przez powierzchnię reklamy niż wskazany w przedmiotowej decyzji".

Przeprowadzenie tak obszernego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 12 pkt 1ustawy o drogach publicznych, uzasadniających nałożenie na skarżącego kary pieniężnej mieściło się w granicach przewidzianych prawem. W świetle materiału zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (tj. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.). W szczególności należy zwrócić uwagę, że organ wyjaśnił, że pracownicy organu, dokonując pomiaru w terenie posługują się urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej i dlatego konieczne było odrębne określenie przebiegu granicy pasa drogowego po sporządzeniu mapy sytuacyjnej. Trafne były twierdzenia Sądu I instancji wskazujące, że podniesione zarzuty odnośnie dokonanego przez organ ustalenia obszaru zajęcia pasa drogowego nie zostały poparte żadnym dowodem podważającym prawidłowość dokonanych pomiarów. Brak jest podstaw do uznania, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że stalowa konstrukcja mogła maksymalnie wychodzić na obszar stanowiący pas drogowy o 20 cm. Dla stwierdzonego naruszenia obowiązujących przepisów przez [...] nie miała znaczenia okoliczność, że nieruchomość przylegająca do pasa drogowego stanowiła jego własność. Dla stwierdzonego naruszenia nie miała również znaczenia świadomość skarżącego, że doszło do pozostawienia stalowej konstrukcji w pasie drogowym, a nie w obrębie jego nieruchomości. W praktyce doszło bowiem bezspornie do uczynienia z pasa drogowego obszaru reklamowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Reasumując sądowa kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2016 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.808,40 zł, przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, i to w zakresie kontroli judykacyjnej dotyczącej przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów procedury administracyjnej.

Wobec powyższego, mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.