Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1637/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 5, art. 126, art. 127 par 3, art. 140, art. 144, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 364/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2011 r. określił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na kwotę 5.070.500 zł.

Spółka pismem z dnia 21 października 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwróciła się do organu prowadzącego postępowanie o jego zawieszenie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 16 listopada 2009 r., wydane w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1383/09).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania. Organ uznał, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla wszystkich toczących się postępowań administracyjnych, w których zastosowanie ma przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

[...] Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., kwestionując stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż zarówno postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., wydane na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisała ta sama osoba – R. J., Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd wskazał, że wprawdzie okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w zarzutach skargi, to jednak fakt ten, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy czym zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Przepis ten, jak podniósł Sąd, nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Tym samym, zdaniem Sądu, należało a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w powołanej uchwale - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu, ta właśnie idea legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jak i następnie podczas wydawania przez NSA wskazanej uchwały. Trudno bowiem uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy K.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy K.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne K.p.a. (art. 1 do 60 K.p.a.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skoro postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało wydane z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przez tego samego pracownika, który orzekał podejmując postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., to należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie swoich rozważań Sąd zauważył, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie "głównej" (w dniu [...] marca 2012 r. wydano ostateczną decyzję w sprawie określenia Spółce wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci), pomimo zaskarżenia postanowienia o odmowie jego zawieszenia przez Spółkę powoduje, że kontrola sądu - w tym wypadku kontrola postępowania wpadkowego, zakończonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania - jest iluzoryczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2011 r. na podstawie błędnego przyjęcia, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 126, art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. ma zastosowanie do postępowań wszczętych w wyniku zaskarżenia postanowień, podczas gdy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyraźnie wynika, że przepis ten ma wyłącznie zastosowanie do pracownika organu administracji publicznej tylko w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na decyzję administracyjną, a nie w postępowaniu wszczętym na skutek zaskarżenia postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego, a jednocześnie z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. nie wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2011 r. wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy o zawieszenie postępowania administracyjnego;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686, ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska podlega wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy o zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy z art. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zastępuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w wykonywaniu jego kompetencji, w tym również w zakresie wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień, pełniąc w ten sposób jako pracownik organu administracji publicznej funkcję piastuna organu niepodlegającego wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przez co Sąd bezpodstawnie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. w związku z uznaniem, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, art. 126, art. 127 § 3, art. 144 K.p.a. oraz art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zawieszenie postępowania administracyjnego;

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 61 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wyjście poza zakres sprawy i błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska był obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania za brak sieci w przypadku zaskarżenia przez stronę postanowienia o odmowie zawieszenia tego postępowania, podczas gdy z przepisów postępowania wynika, że brak jest podstawy do zawieszenia postępowania w takim przypadku, a postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania podlega wykonaniu pomimo jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Wobec powyższych zarzutów Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uzupełnił uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej z pkt 1. Podniósł, że uchylenie przez Sąd, wydanego przez niego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., nastąpiło bez wskazania w uzasadnieniu wyroku w jaki sposób udział Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w wydaniu wskazanego postanowienia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. odmowę zawieszenia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w związku z toczącą się sprawą przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności z Konstytucją RP ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy sprawa zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę istnienia negatywnych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 146 § 2 w zw. z art. 145 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na rozprawie pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a., gdyż w jego ocenie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął już przedstawione mu zagadnienie prawne, uzasadniające zdaniem Spółki zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego na rozprawie wniosku uczestnika postępowania o umorzenie postępowania kasacyjnego, należy wskazać, że nie jest on uzasadniony. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, kiedy w znaczeniu prawnym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Istotą kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przede wszystkim ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (jako sądu pierwszej instancji) z punktu widzenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, według stanu na dzień wydania tego wyroku. Rozstrzygnięcie zatem, po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji, przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia prawnego, będącego podstawą wniosku o zawieszenie postępowania, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe staje się natomiast w tej sytuacji postępowanie administracyjne w kwestii ponownego rozpatrywania wniosku o zawieszenie postępowania.

Przechodząc zatem do rozpatrzenia postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 126, art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. ma zastosowanie do postępowań wszczętych w wyniku zaskarżenia postanowień, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem powyższych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśnia stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A zatem osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Tak więc jej udziałem nie może być wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 K.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 K.p.a. Podnieść należy, że skoro norma prawna wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zdanie 2 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym bardziej więc w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna brać udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji, od której wniesiono środek prawny w postaci tego rodzaju wniosku.

Natomiast w niniejszej sprawie, decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. określającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., od której wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, podpisał R. J., Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Tym samym osoba ta jako biorąca udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna w ogóle brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia tego wniosku, w tym również w postępowaniu wpadkowym, zainicjowanym wnioskiem o zawieszenie postępowania złożonym wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezależnie od powyższego słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie do postępowań wszczętych w wyniku zaskarżenia postanowień.

Zauważyć należy, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się K.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega więc wątpliwości, że stosuje się go także w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest art. 140 K.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania jedynie przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Odesłanie do Działu I "Przepisów ogólnych" K.p.a. było bowiem zbędne.

Wprawdzie w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak ma on odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania. Wynika to z regulacji zawartej w art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. A zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a co za tym idzie także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazać należy, że istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem więc postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a. Zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 K.p.a. do postanowień musi oznaczać, że można wznowić postępowanie administracyjne, a precyzyjniej – jego fragment, zakończony wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu.

Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Stosownie natomiast do art. 144 K.p.a w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, tj. rozdział 10 (Odwołania) – od art. 127 do art. 140 K.p.a. Przy czym do spraw nieuregulowanych w rozumieniu art. 144 K.p.a. należy zagadnienie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Opowiadając się za rozwiązaniem przyjętym w art. 127 § 3 K.p.a. w odniesieniu do decyzji, uznać należy, że w takim przypadku zainteresowany może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być bowiem traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. A zatem w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra – w świetle art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 K.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., w tym także do postanowień wydanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zawieszenie postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie NSA – por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 978/13.

Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 K.p.a., jest wadliwość postępowania, pociągająca za sobą w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 K.p.a.) sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) miał obowiązek uchylić zaskarżone postanowienie, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powoływana przez organ w skardze kasacyjnej negatywna przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a., ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej (postanowienia) w trybie wznowienia postępowania, nie może ograniczać dopuszczalności wznowienia postępowania w razie wystąpienia przesłanek dających podstawę do wznowienia. Badanie zatem zasadności uchylenia decyzji (postanowienia) może nastąpić dopiero po zbadaniu istoty sprawy, czyli po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. Tym samym zarzut dotyczący niezbadania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku istnienia negatywnych przesłanek uchylenia ostatecznego postanowienia, wskazanych w art. 146 § 2 w zw. z art. 145 K.p.a, nie może zostać uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska podlega wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy o zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy z art. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zastępuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w wykonywaniu jego kompetencji, pełniąc w ten sposób jako pracownik organu administracji publicznej funkcję piastuna organu niepodlegającego wyłączeniu od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organami Inspekcji Ochrony Środowiska są Główny Inspektor Ochrony Środowiska i wojewódzki inspektor ochrony środowiska jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie. Przy czym stosownie do art. 3a ww. ustawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska. A zatem Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Tak wiec tylko on jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zatem zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., do pracownika organu upoważnionego do działania w imieniu ministra, gdyż pracownik ten w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra. Pracownicy organu powiązani z organem zależnością organizacyjną nie gwarantują bowiem bezstronnego działania. Pojęcie zaś pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje także upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10). Tym samym kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. O przejściu kompetencji z Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie stanowi także, powoływany przez organ, art. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż w treści tego przepisu brak takiej regulacji. Wyłączenie zatem organu administracji publicznej jako piastuna organu nie może nastąpić na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż prowadziłoby do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej, co nie zachodzi w przypadku wyłączenia Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest bowiem pracownikiem organu - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - upoważnionym do działania w jego imieniu.

O powyższym świadczy ponadto fakt, że zarówno decyzja z dnia [...] października 2011 r. określająca Spółce wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., jak też postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., wydane w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a., podpisane zostały przez R. J. Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska działał zatem w imieniu i na rachunek organu, a nie jako piastun funkcji organu czyli Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Rozpatrując natomiast zarzut dotyczący wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza zakres sprawy i błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska był obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania za brak sieci w przypadku zaskarżenia przez stronę postanowienia o odmowie zawieszenia tego postępowania, stwierdzić należy, że Sąd w zaskarżonym wyroku takiego poglądu nie wyraził. Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał bowiem merytorycznie zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdził jedynie, że w sytuacji wydania ostatecznej decyzji w sprawie określenia Spółce wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, jego kontrola w zakresie zaskarżenia przez Spółkę postanowienia o odmowie zawieszenia tego postępowania jest iluzoryczna. Powyższe stanowisko Sądu, w kwestii działań organu podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, wyrażone, jak wynika z uzasadnienia wyroku, jedynie na marginesie, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.