Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 880/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 3 pkt 2, art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 603
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Maria Werpachowska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Sąd Rejonowy w [...] Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...], uznał [...]. C. K. winnym tego, że w dniu [...] maja 2013 r. w [...] powiadamiając Komendę Powiatową Policji w [...], że J. S. pełni służbę pod wpływem alkoholu, pomówił go o takie postępowanie, które mogło poniżyć go w opinii publicznej i narazić na utratę zaufania potrzebnego do pełnienia służby w PSP, w tym zwłaszcza na stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w [...], tj. o czyn z art. 212 § 1 k.k. i za powyższe skazał go na karę grzywny w wymiarze 100 (stu) stawek dziennych, a stawka dzienna została ustalona na kwotę 20 zł i jednocześnie orzeczono nawiązkę w kwocie 500 zł na rzecz Polskiego Czerwonego Krzyża oraz obciążono go kosztami procesu. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu apelacji wniesionej przez obrońcę i oskarżonego, utrzymał w mocy zaskarżony wyrok.

W tej sytuacji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 2 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.), z dniem [...] lutego 2017 r. zwolnił skarżącego [...] C. K. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, służbę w tej formacji może pełnić obywatel polski, niekarany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Natomiast od chwili wydania prawomocnego wyroku skarżący przestał spełniać tę obligatoryjną i niezbędną przesłankę trwania stosunku służbowego. Z kolei w myśl art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy, strażaka można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne, a pozostawienie w służbie tak skazanego strażaka wymaga, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy, zgody Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże w ocenie organu, który rozważył sprawę pod względem interesu społecznego (wyrażającego się w interesie służby) oraz słusznego interesu strażaka, nie można wyrazić zgody na pozostawienie go w służbie i winien być z niej zwolniony. Przestępstwo, jakiego dopuścił się skarżący, w sposób negatywny wpłynęło na szereg relacji służbowych. Zaburzyło je i wprowadziło dyskomfort służby oraz pracy. Podważyło zaufanie podwładnych do pomówionego przełożonego. Obniżyło w sposób nieuzasadniony jego prestiż oraz zaufanie. Zarzucając komendantowi powiatowemu pełnienie służby pod wpływem alkoholu, poniżył go w opinii publicznej nie tylko w skali jednostki organizacyjnej, którą ten kieruje, bowiem zainteresowanie opinii publicznej i miejscowej prasy całym zdarzeniem spowodowało, że negatywny wydźwięk sprawy miał charakter co najmniej lokalny, co negatywnie wpłynęło na wizerunek pomówionego strażaka, jak również całej formacji. Państwowa Straż Pożarna jest formacją mundurową i musi budzić zaufanie publiczne. Nie może być obojętna wobec bezprawnych działań obniżających jej prestiż i postrzeganie społeczne. Wizerunek ten jest budowany w trudach służby przez wielu strażaków. Nie można tolerować sytuacji, że jest on niweczony przez nieodpowiedzialne zachowanie jednego strażaka. Czyn został popełniony w trakcie służby, na terenie należącym do PSP i niejako w związku ze służbą. Pokrzywdzonym został inny strażak. Strona służbowa winna chronić dobro osobiste swoich przedstawicieli. Jeżeli dobro to jest naruszane w sposób skrajnie niedopuszczalny przez innego strażaka, to winno takie zachowanie spotkać się z adekwatną reakcją. Tolerowanie postawy umyślnego i skrajnie nieodpowiedzialnego (z punktu widzenia negatywnych skutków dla pomawianego strażaka, jak i całej formacji) działania, nie może nie spotkać się z odzewem na płaszczyźnie służbowej. Brak takiej reakcji zaburzyłby normalne relacje interpersonalne, zdemoralizował stosunki wewnątrz służbowe oraz dał przyzwolenie na dalsze tego rodzaju szykanujące zachowania w relacjach innych członków personelu służbowego. Z racji popełnionego przestępstwa (jego charakteru i okoliczności popełnienia), skarżący utracił przymiot zaufania, jakim winien być obdarzony każdy strażak. Nie można przy tym pominąć ustaleń poczynionych przez sąd karny i wyrażona w wyroku ocena zachowania i postawy strażaka jest wielce pejoratywna, bowiem uznano wysoki stopień winy oskarżonego strażaka, z jednoczesnym uznaniem wysokiej społecznej szkodliwości tego czynu. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że skarżący wielokrotnie przebywał na zwolnieniach lekarskich, przez co nienależycie realizował powierzone mu obowiązki służbowe. Jego absencja chorobowa niejednokrotnie dezorganizowała realizację zadań służbowych, a nadto nie wykonywał poleceń, nie podporządkowywał się i był skonfliktowany w relacjach z przełożonymi i współpracownikami. Ponadto żaden z przełożonych właściwy w sprawach personalnych, nie wystąpił o pozostawienie strażaka w służbie, a [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaprezentował stanowisko o braku zasadności pozostawienia strażaka w służbie i w konsekwencji potrzebie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Reasumując, interes służby jest przeważający i przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący C. K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją w pierwszym rzędzie podkreślając, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydał zaskarżoną decyzję po złożeniu przez niego wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie go z postępowania. Następnie podkreślił, że nie zgadza się z wyrokami sądów i zarzucił, że prawomocne wyroki nie są przesłankami uniemożliwiającymi mu służbę. Pomimo, że został uznany winnym popełnienia przestępstwa opisanego w art. 212 § 1 k.k., argumentacja użyta w decyzji, jakoby stracił zaufanie, którym winien być obdarzony każdy przedstawiciel PSP, zarówno podwładny, jak i przełożony, jest chybiona, bowiem jego stanowisko przewiduje realizację zadań samodzielnie, zatem nie jest niczyim przełożonym, a równi mu współpracownicy go cenią, toteż o utracie zaufania nie może być mowy, bowiem jedyną negatywną opinię w jego temacie wydaje bezpośrednio zaangażowany w sprawę przełożony, zaś okoliczności zdarzenia nie wypełniły znamion czynu zabronionego, bowiem w dniu zdarzenia zachowanie przełożonego wydało mu się niecodzienne, jego wypowiedzi ograniczały się do krótkich zwrotów, a nadto czuć było od niego woń alkoholu, co uzasadniało podjęcie działań mających na celu weryfikacje jego trzeźwości i co nie było zniesławieniem z zamiarem bezpośrednim, tylko działaniem w interesie społecznym. Ponadto przepis będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji nie przewiduje obligatoryjnego zwolnienia ze służby, a jedynie otwiera taką możliwość, pozostawiając sprawę ocenie przełożonych i od początku służby ani razu nie był kierowany do komisji dyscyplinarnej, a opinie zawarte w wniosku o zwolnienie są nieprawdziwe i nie znajdują uzasadnienia w dokumentach opiniowania służbowego, wnioskach o nadanie odznaczeń etc. Z kolei konflikt zainicjowany i eskalowany przez jego przełożonego od lat związanego z [...] ma związek z poglądami skarżącego i jego prospołeczną postawą, przejawiającą się w aktywnym uczestnictwie w życiu samorządowym co zostało docenione przez struktury [...], zaś akta postępowania, z którymi skarżący się zapoznawał, były zdekompletowane, bowiem nie zawierały świadczących na jego korzyść pism od Posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej W. W. i T. R. oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wskazujących na dopuszczanie się względem [...] C. K. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] naruszeń prawa, z których niektóre zostały ocenione jako rażące, zaś Komendant Główny Policji wydał zaskarżoną decyzję przed rozpatrzeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku skarżącego o wyłączenie go z postępowania, co skutkuje jej nieważnością oraz przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zignorowano wskazany przez Zarząd Krajowy ZZS "[...]" fakt podlegania [...] C. K. szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o związkach zawodowych dla organów statutowych związku, a także pozytywne opinie wydane przez związki zawodowe w Państwowej Straży Pożarnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją [...] kwietnia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby i ustalił go na dzień [...] maja 2017 r., a pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że pomówienie, którego skarżący się dopuścił, negatywnie rzutowało na relacje służbowe, podważając zaufanie podwładnych do przełożonego, ale także poniżyło poszkodowanego w opinii publicznej. Zainteresowanie prasy i opinii publicznej rozszerzyło negatywny oddźwięk pomówienia na większą skalę. Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie strażaka było umyślnym postępowaniem mającym na celu wyrządzenie szkody wizerunkowej swojemu przełożonemu. Celowe, nieprawdziwe oskarżenie, ukierunkowane na zaszkodzenie innemu funkcjonariuszowi jest niewątpliwie niedopuszczalne i stawia pod znakiem zapytania przydatność osoby winnej takiego działania do dalszej służby. Natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu sprowadzają się w istocie do polemiki, która w żaden sposób nie rzutuje na postrzeganie sprawy. Po pierwsze fakt niezgadzania się skarżącego z wyrokiem sądu karnego nie zmienia faktu, że jest on prawomocny, zatem pozostaje w obrocie prawnym, a opisany w nim stan faktyczny jest wiążący i pozostaje on winnym popełnienia zarzucanego mu czynu. Z kolei argumenty dotyczące tego, że wyroki nie uniemożliwiają mu pełnienia służby, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem to, czy wydany wyrok czyni zasadnym zwolnienie funkcjonariusza ze służby, leży w wyłącznej kompetencji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, który skutecznie i w zgodzie z przepisami wykazał, że w tych okolicznościach pozostawienie funkcjonariusza w służbie jest niezasadne. Wbrew skarżącemu, utracił on zaufanie i taka argumentacja jest próbą dyskusji z uzasadnionym rozstrzygnięciem, bowiem sprawa nie dotyczy zaufania współpracowników czy podwładnych, tylko publicznego zaufania do całej formacji i wzajemnego zaufania między wszystkimi funkcjonariuszami, zatem jej charakter jest bez porównania szerszy, niż relacje z najbliższym otoczeniem. Jest oczywiste, że strażak bezpodstawnie pomawiający swego przełożonego podkopuje nie tylko społeczne zaufanie do formacji, ale także obniża poziom wzajemnego zaufania funkcjonariuszy, negatywnie wpływając na ich morale. Nadto to nie organ jest od oceniania, czy zarzut nie wypełnił, bądź wypełnia znamiona czynu zabronionego. Niezależnie od powyższego dokładnie wykazano, z jakiej przyczyny zwolnienie jest w tym stanie faktycznym uzasadnione i z tych samych przyczyn niezasadna jest argumentacja dotycząca braku postępowań dyscyplinarnych w karierze skarżącego, bowiem przedmiotowa sprawa nie toczy się w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaka, dlatego też dotychczasowa niekaralność dyscyplinarna pozostaje z nią niezwiązana i nie ma na nią wpływu. Natomiast rozważania dotyczące faktu, kto i z jakich przyczyn zainicjował konflikt są w sprawie bez znaczenia, bowiem nie rzutują na sam fakt pomówienia przełożonego. Zauważono również, że powołane w dalszej części zarzutu sympatie polityczne lub poglądy zwaśnionych stron nie mogą rzutować na sprawę, bowiem ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nakłada na strażaków obowiązek politycznej bezstronności, stwierdzając w art. 57c ust. 1, że strażak nie może przynależeć do partii politycznych, zaś w art. 57c ust. 2, że z chwilą wstąpienia do służby ustaje członkostwo w partiach politycznych. Z kolei zarzut zdekompletowanie akt postępowania jest przyjętą linią obrony i nawet uznawszy, że akta istotnie były niekompletne, miałoby to znaczenie wyłącznie, gdyby brakujące elementy były dla zainteresowanego nowością, czyli dotyczyły jakichś nieznanych mu okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponieważ skarżący przyznał, że akta nie zawierały dokumentacji przez niego złożonej, to nie można stwierdzić, by okoliczność ta mogła w jakikolwiek sposób ograniczać prawa skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Co do wydania decyzji przed rozpatrzeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku skarżącego o wyłączenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z postępowania podkreślono, że przedmiotowa decyzja została skonwalidowana poprzez przesunięcie terminu zwolnienia ze służby do czasu, gdy prawa Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do orzekania w sprawie zostały potwierdzone. Decyzja nr [...] została bowiem wydana w dniu [...] lutego 2017 r. ze skutkiem na [...] lutego 2017 r., jednak mocą niniejszej decyzji skutek został przesunięty na dzień [...] maja 2017 roku. Tymczasem postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia [...] L. S. z prowadzonego postępowania zostało wydane w dniu [...] marca 2017 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wejdzie do obrotu prawnego i wywrze zamierzony skutek już po potwierdzeniu przez organ nadrzędny władzy Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do rozstrzygania w sprawie. Na powołane postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. zażalenie nie przysługiwało. Wprawdzie w treści tego postanowienia omyłkowo znalazło się pouczenie w zakresie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak zostało ono sprostowane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Skarżący na podstawie błędnego pouczenia złożył wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak został on uznany za niedopuszczalny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Ponieważ w tych okolicznościach błąd w pouczeniu nie uniemożliwił skarżącemu skorzystania z praw, z których mógłby skorzystać, jeżeliby pouczenie było prawidłowe, to stwierdzono, że zasada, iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do jego treści, wyartykułowana w art. 112 k.p.a., nie została naruszona. Z kolei fakt rzekomego zignorowania faktu podlegania strażaka szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o związkach zawodowych dla organów statutowych związku, a także pozytywnych opinii wydanych przez związki zawodowe w Państwowej Straży Pożarnej uznano za chybiony, bowiem skarżący nie podlega ochronie wskazanej w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, ze zm.). Z tego mianowicie powodu, że ochrona ta dotyczy imiennie wskazanych osób będących członkami zarządu organizacji związkowej lub należącej do niej osoby uprawnionej do reprezentowania organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby zastępującej pracodawcę. W dniu [...] stycznia 2017 roku Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej skierował pisma do Przewodniczących Zarządu Krajowego ZZS "[...]" i Zarządu Głównego NSZZ Pracowników Pożarnictwa z pytaniem, czy skarżący podlega ochronie wskazanej w powyższym przepisie, czego żaden ze związków nie potwierdził. Zarząd Główny NSZZ Pracowników Pożarnictwa zaprzeczył, by strażak korzystał z omawianej ochrony, wystawiając mu równocześnie pozytywną opinię, natomiast Zarząd Krajowy ZZS "[...]" nie potwierdził istnienia ochrony, również wystawiając zainteresowanemu pozytywną opinię i apelując o niezwalnianie go ze służby. Ponieważ Zarząd Krajowy ZZS "[...]" nie udzielił wyczerpującej i bezpośredniej informacji potwierdzającej lub wykluczającej korzystanie przez [...] C. K. z ochrony wynikającej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał w ramach postępowania weryfikacji tej okoliczności. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje, że skarżący pełni funkcję związkową sekretarza Krajowej Komisji Rewizyjnej związku. Zgodnie z § 28 pkt. 3 Statutu Związku Zawodowego Strażaków "[...]", członkowie Krajowej Komisji Rewizyjnej nie mogą pełnić funkcji w zarządach organizacji związkowych. Tym samym skarżący nie może być członkiem zarządu związkowej. Zgodnie natomiast z § 28 pkt 4 Statutu, Krajowa Komisja Rewizyjna kontroluje działalność zarządu krajowego, udziela pomocy wojewódzkim komisjom rewizyjnym i rozpatruje indywidualne odwołania członków związku od decyzji organów statutowych związku. Jest to zatem ciało nadzorcze wewnątrz związku, którego członkowie nie zajmują się reprezentowaniem związku w kontaktach z pracodawcą i w tej sytuacji podane okoliczności wykluczają korzystanie przez skarżącego z ochrony z art. 32 powołanej ustawy. Natomiast pozytywne opinie ze związków zawodowych nie rzutują na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie zmieniają faktu, że skarżący pomówił swojego przełożonego o pełnienie służby pod wpływem alkoholu. Tym samym jego postępowanie w ramach związków zawodowych mogło być jak najbardziej właściwe i godne pochwały, jednak ocenie w niniejszej sprawie nie podlega ono ocenie, tylko zachowanie skarżącego w relacjach służbowych. W dalszej części wskazano, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej w terminie wstrzymuje wykonanie tej decyzji i wobec powyższego decyzja może być wykonana dopiero po rozpatrzeniu odwołania strony. Zatem organ uchylił decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący C. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że zapadłe wyroki, które stały się przesłanką do złożenia wniosku o zwolnienie ze służby nie zawierały orzeczenia pozbawienia praw publicznych, zakazu pełnienia funkcji publicznych w tym funkcjonariusza publicznego, które miałyby skutek dla zdolności pełnienia przez niego dalszej służby w PSP,

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez brak dokonania pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, okoliczności i przyczyn konieczności (zasadności) zwolnienia go ze służby w PSP mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także bez przeprowadzenia oceny szkodliwości, skutków orzeczonej kary, czy popełnionego czynu dla służby,

3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego ze wskazaniem na jakich dowodach została oparta oraz jakie konkretne przesłanki powodują, że należało orzec o zwolnieniu go ze służby,

4) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej pomimo bezpośredniego naruszenia przez Komendanta Głównego PSP przepisów postępowania administracyjnego polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej przed rozpoznaniem przez MSWiA wniosku o wyłączenie [...] L. S. z toczącego się postępowania administracyjnego,

5) naruszenie prawa procesowego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu.

6) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia poprzez dowolne orzeczenie zwolnienia ze służby w PSP, bez określenia stopnia zawinienia i jej współmierności do popełnionego czynu.

7) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść decyzji poprzez brak zbadania i uwzględnienia okoliczności przemawiających na jego korzyść,

8) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść decyzji poprzez brak zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego,

9) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną i jednostronną ocenę zgromadzonego materiału.

W uzasadnieniu podał, że interes służby wskazany przez Komendanta Głównego PSP, a następnie bezrefleksyjnie poparty w decyzji MSWiA sprowadza się jedynie do faktu, że uznanie go winnym za pomówienie jego przełożonego, wyczerpuje interes PSP polegający na tym, że osoby które dopuściły się takiego czynu nie zasługują na zaufanie, a tym samym pozostawienie w służbie i żadnych innych, obiektywnych potrzeb służby organy wydające decyzję nie podniosły. Nie uwzględniono jego doświadczenia zawodowego i stażu, jak również kwalifikacji, w tym kwalifikacji oficerskich właśnie ze względu na obiektywne potrzeby służby, a co za tym idzie obywateli i Państwa. Nie wzięto również pod uwagę znaczne braki kadrowe oficerów zarówno w jego jednostce organizacyjnej oraz w całym kraju. Ponadto jako subiektywną należy uznać ocenę wskazująca na rzekomy związek pojedynczego zdarzenia z jego udziałem z również rzekomym obniżeniem dyscypliny służby w KP PSP w [...], na które to wskazywał Komendant tej jednostki J. S. i organy rozpatrujące tę sprawę wydają się nie dostrzegać, że konflikt w tej jednostce nie dotyczy tego zdarzenia z jego udziałem, a pozostawienia przynajmniej od 2012 r. bez nadzoru i jakiejkolwiek realnej kontroli działań Komendanta tej jednostki PSP w kontekście spraw, które kierowane są nawet do organów ścigania i zarzuty podnoszone przez poszczególnych funkcjonariuszy powodują, że postępowania te są wszczynane, a w jednym przypadku doszło już do uznania winnym przestępstwa przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez J. S. Fakt ten wskazuje na bierność w tym zakresie wewnętrznych organów nadzoru w PSP. Ponadto są mu znane przypadki pozostawienia w służbie strażaków prawomocnie skazanych np. za nieumyślne przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego i w dalszej części przeprowadził polemikę z rozstrzygnięciem Sądu stwierdzając jednocześnie, że to sam pokrzywdzony J. S. wielokrotnie informował zarówno osoby trzecie jak i media o całym zajściu. Dalej podał, że Komendant Główny PSP w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że z uwagi na fakt, iż pokrzywdzonym w sprawie karnej, której to prawomocne rozstrzygnięcie stało się podstawą wniosku o zwolnienie ze służby w PSP był Komendant Powiatowy PSP w [...] wskazanym jest, aby na zasadzie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie uwzględniać jego stanowiska w tej sprawie. W związku z powyższym nie sposób wywieść na jakich dowodach Komendant Główny oparł swoje stanowisko. Jeśliby uznać, że decyzja Komendanta Głównego PSP została podjęta wyłącznie na podstawie wyroku skazującego i jego uzasadnienia wskazał, że okoliczności te winny podlegać weryfikacji, albowiem były oceną Sądu, która bezpośrednio nie powinna się przekładać na rozstrzygnięcia niniejszego postępowania administracyjnego. W zaskarżonych decyzjach nie odniesiono się do zarzutów opisanych szeroko w jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., w szczególności wskazujących na wielokrotne próby zwolnienia go ze służby podejmowane przez [...] J. S. o w okresie ostatnich 3 lat. Przełożony złożył wcześniej dwa następujące po sobie wnioski o zwolnienie go ze służby do Komendanta Głównego, które nie dały jednak zamierzonego celu. J. S. próbował również zwolnić go służby poprzez oddziaływanie na organy komisji lekarskich MSWiA w [...]. Dalej podał, że pomimo złożenia przez w dniu [...] lutego 2017 r. wniosku o wyłączenie [...] L. S. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia go ze służby w PSP, wymieniony wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Tym samym wydanie decyzji przez KG PSP nastąpiło z pominięciem obowiązku rozpoznania przez Ministra SWiA wniosku o wyłączenie [...] L. S. z przedmiotowego postępowania administracyjnego, zaś weryfikacja przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonej decyzji winna być dokonywana według stanu obowiązującego w dacie jej wydania, a więc na dzień [...] lutego 2017 r., a nie w terminie określenia skutków, zwolnienia ze służby. Instytucja wyłączenia, w tym także instytucja wyłączenia pracownika organu lub organu na postawie art. 24 i 25 k.p.a., winna być realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy. Oznacza to, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosowej i właściwej procedury i nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 383/07). Zatem od dnia złożenia wniosku o wyłączenie [...] L. S. do dnia jego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji winno nastąpić obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1, pkt. 4) k.p.a. W dalszej części wskazał, że zaskarżona decyzja została podpisana przez J. Z., lecz jeszcze przed wydaniem decyzji przez Komendanta Głównego PSP negatywne wobec [...] C. K. stanowiska przesądzające o zwolnieniu ze służby przed rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji administracyjnej, były kierowane właśnie do wiadomości J. Z. W świetle ogólnie dostępnych informacji publicznych wskazujących na bliskie relacje prywatne J. Z. z [...] L. S. zachodził z urzędu obowiązek wyłączenia się J. Z. z udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niezależnie od powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i Komendant Główny PSP w wydanych decyzjach nie ustalili i nie uwzględnili dotychczasowego przebiegu służby, następstw popełnionego czynu dla służby, skutków zawinienia, pobudek działania, okoliczności popełnienia czynu oraz rodzaju i stopnia ciążących na skazanym obowiązków. Ponadto nie uwzględniono dokumentów opiniowania służbowego, wniosków o nadanie wyższych stopni służbowych i zmiany stanowisk, wniosków i decyzji o nadaniu wyróżnień, nagród i odznaczeń, pozytywnych opinii związków zawodowych działających w PSP jak również wniosków ważnych przedstawicieli społecznych, jakim są parlamentarzyści. Wskazane pozytywne okoliczności stoją w sprzeczności z ustaleniami podniesionymi w uzasadnieniu wyroku Sądu, który stał się przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w PSP.

Pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi zarzucił:

1) naruszenie prawa w postaci art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji podjętej w drugiej instancji oraz w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji,

2) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 43 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to jest z przekroczeniem zasady podejmowania czynności niecierpiących zwłoki w sytuacji podniesienia wniosku o wyłączenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na wzięcie przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. a contrario, to jest niezawieszania postępowania do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie [...] L. S.,

4) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy na skutek zdekompletowania akt sprawy, organ I instancji nie dysponował pełnym materiałem dowodowym,

5) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 80 k.p.a., to jest dokonania oceny dowodów z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie skutków wyroku skazującego,

6) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., to jest rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem względu na interes społeczny i słuszny interes strażaka oraz należytej relacji pomiędzy tymi interesami,

7) naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2a k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa w postaci art 28 ust. 1 w zw. z art 43 ust 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej sprowadzającej się do stwierdzenia, że w przypadku braku niekaralności strażaka za jakiekolwiek przestępstwo, nie może on pełnić służby.

W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, strażaka można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w ust. 2 pkt 4. Użyte w tym przepisie sformułowanie "można" oznacza, że decyzja ta ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności oraz celowości realizowanej przez nie polityki kadrowej, bowiem tym samym wykroczyłyby poza granice określone we wskazanym już wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Tymczasem badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że zostały wydane one prawidłowo, nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym bowiem jest, że skarżący [...] C. K. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] został uznany za winnego tego, iż w dniu [...] maja 2013 r. w [...] powiadamiając Komendę Powiatową Policji w [...], że J. S. pełni służbę pod wpływem alkoholu, pomówił go o takie postępowanie, które mogło poniżyć go w opinii publicznej i narazić na utratę zaufania potrzebnego do pełnienia służby w PSP, w tym zwłaszcza na stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w [...], tj. o czyn z art. 212 § 1 k.k. i za powyższe skazał go na karę grzywny w wymiarze 100 (stu) stawek dziennych, a stawka dzienna została ustalona na kwotę 20 zł i jednocześnie orzeczono nawiązkę w kwocie 500 zł na rzecz Polskiego Czerwonego Krzyża. Dodać w tym miejscu należy, że skarżący był podwładnym pomówione funkcjonariusza.

Słusznie zatem organ uznał, że popełnione przez skarżącego przestępstwo miało negatywny wpływ na relacje służbowe m.in. pomiędzy podwładnym, a przełożonym. Podważanie bowiem zaufania skarżącego do swojego przełożonego i to przez pomówienie wykazane prawomocnym wyrokiem Sądu, bezspornie świadczy o skonfliktowaniu się z Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w [...], a fakt ten – jeśli się uwzględni charakter służby w Państwowej Straży Pożarnej, a w szczególności hierarchiczne podporządkowanie i bezwzględnie wykonywanie rozkazów oraz poleceń wydanych podwładnym przez przełożonych – ma niebagatelne znaczenie w trakcie wykonywania zadań służbowych, ponieważ służba ta, ciesząca się bardzo dużą estymą społeczną, wymaga często bezgranicznego poświęcenia w obliczu zagrożenia zdrowia i życia samych funkcjonariuszy, jak i przede wszystkim osób, którym niosą oni pomoc. W sytuacji zaś, gdy – o czym zresztą wspomina sam skarżący – abstrahując już od faktu samego skazania, konflikt ten ma nadal miejsce, to nie sposób sobie wyobrazić, aby nie przekładało to się na wykonywanie zadań służbowych przez skarżącego, jak również na wykonywanie zadań przez innych funkcjonariuszy, bowiem pomówiony przełożony może stracić wśród nich autorytet, prestiż oraz zaufanie, niezbędny mu do wykonywania swoich zadań służbowych. Niezależnie od powyższego, skoro fakt pomówienia przełożonego o pełnieniu służby pod wpływem alkoholu – jak wynika z zaskarżonej decyzji i czego skarżący nie kwestionuje – został medialnie nagłośniony, to bez wątpienia miało to negatywny wydźwięk społeczny co do całej formacji Państwowej Straży Pożarnej, która w obliczu nałożonych na nią zadań, nie może sobie pozwolić na utratę zaufania społecznego. Stąd też w ślad za organem, który bardzo szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję, uznać należy, że nie można tolerować tego typu zachowań skarżącego i winno się to – zdaniem Sądu – spotkać, przy nadal nie wygaszonym konflikcie z przełożonym, z reakcją w postaci zwolnienia skarżącego ze służby. Tym bardziej, że żaden z przełożonych właściwy w sprawach personalnych, nie wystąpił o pozostawienie skarżącego w służbie, a [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaprezentował stanowisko o braku zasadności pozostawienia strażaka w służbie i w konsekwencji potrzebie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Zatem – w ocenie Sądu – organ zasadnie przyjął, że w tej sytuacji interes służby (społeczny) przeważa nad słusznym interesem skarżącego, bowiem pozostawienie go w służbie mogłoby wywołać poważniejsze zakłócenie zadań postawionych przed Państwową Strażą Pożarną.

Dodać należy skarżącemu, że nie wymierzenie przez sąd karny kary dodatkowej pozbawienia praw publicznych, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przepisie zwalniającym ze służby, nie występuje taka przesłanka, zaś organ w sposób wyczerpujący – w ocenie Sądu i wbrew stanowisku skarżącego – dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy w uzasadnieniu decyzji wykazując argumenty, jakimi się kierował zwalniając wymienionego strażaka ze służby i dokonał prawidłową ocenę wzajemnej relacji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Natomiast prawdą jest, że organ nie poinformował skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, jednak zapoznanie się skarżącego ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w dniu [...] stycznia 2017 r. było – zdaniem Sądu – wystarczające, bowiem w trakcie dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, nie uległ on zmianie.

Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, bowiem organ powołał się na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest dostatecznie wystarczające. Ponadto nie ma żadnych dowodów na to, aby organ zdekompletował akta sprawy, poza gołosłownym twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, zaś – co już wyżej wykazano – ocena dowodów w żadnej mierze nie została dokonana z przekroczeniem jej swobodnej oceny. Wskazać również należy, że organ jedynie pomocniczo powołał się na przepis art. 28 ust. 1 ustawy, zaś uzasadnienie decyzji prawie w całości kładzie akcent na skutki skazania skarżącego w kontekście braku dalszej możliwości pełnienia przez niego służby w PSP.

Natomiast zgodzić się należy z zarzutem, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w sposób nieuprawniony wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., tj. przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o wyłączenie organu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jednakże stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w ocenie Sądu powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem mimo tego uchybienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], odmówił wyłączenia [...] L. S. od udziału w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.