Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1137/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1016/15 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. G. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1016/15 oddalił skargę G. G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Na podstawie decyzji z [...] czerwca 2006 r. skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2005 w ramach wariantu K01b. Zgodnie z wnioskiem w plonie głównym miał być uprawiany owies zaś w międzyplonie żyto ozime. . W roku 2006 producent we wniosku o płatność rolnośrodowiskową zadeklarował na części gruntów w plonie głównym żyto ozime, a na części – przenżyto jarem a na całości gruntów w międzyplonie żyto ozime. Składając wniosek skarżący zobowiązał się do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w tym między innymi do przyorania międzyplonów.

Skarżącemu przyznawano podobne płatności za lata 2006 i 2007.

Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt decyzją z [...] czerwca 2013 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 2.650,50 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku uwzględnienia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 97/14) doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za lata 2005 i 2006 w łącznej wysokości 2 650,50 zł. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, iż w latach 2006-2007 producent uprawiał na części areału w plonie głównym tę samą roślinę, która stanowiła międzyplon w latach poprzednich. Tego rodzaju stan faktyczny został uznany za naruszenie przepisów regulujących zasady prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu K01 - ochrona gleb i wód w wariancie K01b - międzyplon ozimy, przewidujących m.in. obowiązek przyorania międzyplonów. Wskazana nieprawidłowość została uznana za niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do przywołanej powierzchni, co – w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174 poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie PRŚ) - stanowiło podstawę do wstrzymania płatności i dochodzenia zwrotu już wypłaconych. Organ I instancji przedstawił okoliczności związane z brakiem aktywności skarżącego w postępowaniu, odmową składania wyjaśnień, nieokazaniem planu i rejestru działalności rolnośrodowiskowej obejmującej lata 2005-2010.

W wyniku rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Dyrektor ARiMR dokonał analizy spełnienia w sprawie przesłanek odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na upływ terminu przedawnienia uznając, że w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia wynosił 10 lat z uwagi na to, że producent nie działał w dobrej wierze. Jak podniósł organ, zważywszy na fakt, że producent zobowiązany był do wiosennego przyorania międzyplonu i wysiania w plonie głównym rośliny innej, niż występująca w międzyplonie, lecz obowiązku tego nie wykonał uprawiając w 2007 r. w plonie głównym tę samą roślinę, jaką wysiał w międzyplonie w roku 2006, nie było możliwe przyjęcie, iż działał w dobrej wierze. Według organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały także przesłanki z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej EFOGR (Dz.U. UE nr L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 817/2004) uzasadniające zwolnienie rolnika z obowiązku zwrotu płatności. Według organu odwoławczego okoliczność, że w plonie głównym producent zadeklarował odmianę ozimą oznaczała, iż nie doszło do przyorania międzyplonu. Skoro zgodnie z wymogami programu rolnośrodowiskowego w wariancie K01b konieczne było przyoranie międzyplonu po wznowieniu zabiegów agrotechnicznych od dnia 1 marca danego roku, nie było możliwe wysianie i uzyskanie plonu żyta ozimego w jednym roku.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że w sprawie były stosowane przepisy rozporządzenia PRŚ w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, uwzględniającym nowelizację z 18 stycznia 2005 r. (Dz.U. 2005 Nr 27 poz. 179). Zgodnie z § 17 pkt 1 tego rozporządzenia płatności rolnośrodowiskowe podlegają wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent nie realizuje pakietów objętych wnioskiem. Dyrektor ARiMR wskazał też na brak aktywności skarżącego w postępowaniu, w szczególności na brak składania przez niego wniosków dowodowych, jak też na nieudostępnienie dokumentacji potwierdzającej wykonanie określonych zabiegów uprawowych, mimo obowiązku ich przechowywania jeszcze w dacie, kiedy został wezwany do ich przedstawienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), poprzez przyjęcie, że skarżący działał w złej wierze;

2) naruszenie art. 73 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależną płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i obowiązany jest do jej zwrotu wraz z odsetkami;

3) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że skarżący nie przyorał międzyplonu w latach 2005, 2006 i 2007;

4) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych;

5) niezasadne powołanie się w zaskarżonej decyzji na nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. (Dz.U. Nr 46 poz. 302), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270, dalej: ppsa). W świetle treści uzasadnienia wyroku za omyłkę pisarską należało uznać powołanie art. 152 ppsa jako podstawy oddalenia skargi. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji zwrócił uwagę na związanie organów i sądu poprzednim wyrokiem sądu na podstawie art. 153 ppsa.

W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia Sądu zawarte w poprzednim wyroku wobec zaskarżonej wtedy decyzji dotyczyły naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Wytknięte nieprawidłowości mogły bowiem prowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Sąd w tamtym wyroku wydał też organom szereg zaleceń. W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego niniejszą sprawę organy wykonały tamte zalecenia jak i usunęły nieprawidłowości.

Sąd I instancji za trafne uznał ustalenia faktyczne organów dokonane w oparciu o analizę wniosków o przyznanie płatności składanych w latach 2005, 2006 i 2007, z których wynikało, że w plonie głównym oraz w międzyplonie na działkach rolnych A, B i C została zgłoszona ta sama roślina – żyto ozime. Z takiego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że zasiane jako międzyplon żyto ozime nie zostało przyorane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący mimo obowiązku prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego, rejestru takiego organom nie przedstawił. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie uznały, że treść § 17 rozporządzenia PRŚ stanowi wystarczającą podstawę prawną do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bez wcześniejszego wzruszania wydanych decyzji o przyznaniu płatności.

Odnośnie konieczności wyjaśnienia zastosowania konkretnej treści załącznika nr 1 do rozporządzenia PRŚ Sąd I instancji wskazał, że organy administracyjne przywołały treści załącznika w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoznania wniosków przez rolnika. Jako błąd rolnika wskazały brak przyorania międzyplonu, a nie naruszenia zakazu uprawy w plonie głównym takiej samej rośliny, lub jej jarej formy jaka była uprawiana w międzyplonie. Zdaniem Sądu w sposób prawidłowy organ uzasadnił brak spełnienia przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, które zostały określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przyznanie przedmiotowej płatności nie nastąpiło w wyniku błędu organu, ale to działania rolnika polegające na nieprzyoraniu międzyplonu rolnośrodowiskowego spowodowały nienależność płatności.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu sprowadzającą się do stwierdzenia, że skoro to producent wprowadził organ w błąd nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym okolicznościami sprawy przekonaniu o prawidłowym działaniu. To działanie można ocenić jako czynności świadome mające na celu otrzymanie płatności. Sąd I Instancji zauważył, że prosta analiza jednego wniosku nie doprowadziła organów do wykrycia błędu. Aby błąd organu, do którego doprowadziła strona został wykryty, należało dokonać analizy kolejnych wniosków. WSA za prawidłową uznał ocenę organów co do braku przesłanek zwolnienia beneficjenta ze zobowiązania bez konieczności dokonywania zwrotu otrzymania płatności wymienionych w art. 39 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały uznane za bezzasadne

III.

G. G. omówiony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez:

– błędne przyjęcie, że skarżący G. G. działał w złej wierze

i w konsekwencji tego w sprawie ma zastosowanie 10-letni termin na dochodzenie zwrotu wypłaconej kwoty, podczas gdy w sprawie ewidentnie zaistniały przestanki do zwolnienia skarżącego (abstrahując w tym miejscu od niezasadności obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu dopłat) od obowiązku zwrotu świadczenia, ponieważ od daty pierwszego powiadomienia skarżącego o rzekomym (wg organów administracji) nieuzasadnionym charakterze płatności minęło 4 lata, a skarżący działał i działa wobec organów w dobrej wierze;

– nieudowodnione przyjęcie, iż "zła wiara" u skarżącego wystąpiła, ponieważ zarówno organy administracyjne, jaki i Sąd I instancji zupełnie nie uzasadniły swojego twierdzenia, ograniczając się jedynie do oświadczenia, iż "[...] skoro to producent wprowadził organ w błąd nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowym działaniu". Kompletnie przy tym w.w. pominęły okoliczność, iż skarżący działał właśnie w usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, skoro decyzją organu wypłacono mu określone kwoty (po sprawdzeniu przedłożonej przez niego dokumentacji);

– poprzez błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależną płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i obowiązany jest do jej zwrotu wraz z odsetkami,

b) nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie nowelizacja rozporządzenia PRŚ wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. (Dz.U. Nr 46 poz. 302, dalej: rozporządzenie zmieniające rozporządzenie PRŚ), która w załączniku nr 1 w części II ust. 5 pkt 2 dodała lit. g ("po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara"), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i jednocześnie art. 145 § 1 lit. a i c ppsa poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, gdyż WSA oddalił skargę, a powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały wydane przez te organy z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organy:

a) nie sprostały obowiązkowi dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

b) nie respektowały zasady, zgodnie z którą wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony;

c) nie podjęty wszystkich czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim odmówiły przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin) nieruchomości skarżącego na okoliczność ustalenia, czy dokonał on prawidłowego zasiewu i zaorania;

d) prowadziły postępowanie wbrew konstytucyjnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w kilkukrotnym domaganiu się złożenia od skarżącego wyjaśnień w tej samej sprawie oraz w naruszeniu ciążącego na organach administracji obowiązku wszechstronnego i prawidłowego udzielania informacji w sprawie (zwłaszcza w sytuacji, gdy organy te miały do czynienia z osobami po raz pierwszy starającymi się o przedmiotowe płatności), co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu prawidłowe skorygowanie wniosków o płatność za 2005r. i za 2006 r.;

e) błędnie uznały, iż w sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż winnym zaistniałej sytuacji jest wyłącznie organ administracji.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. uchylenie w całości decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Nowogardzie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

Wniósł też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Uzasadniając skargę podnosił między innymi, że przyznanie płatności nastąpiło w oparciu o złożone przez niego dokumenty, co zostało zweryfikowane pozytywnie przez organ. To organ administracji przyznający płatność ma obowiązek czuwać nad przestrzeganiem przepisów prawa. Skarżący twierdził, że składał ustnie wnioski dowodowe, które nie zostały uwzględnione. Powoływał się na domniemania dobrej wiary wynikające z art. 7 Kodeksu cywilnego i nie obalenie tego domniemania przez organy. Przejawem dobrej wiary skarżącego w ocenie autora skargi kasacyjnej było stawianie się na wezwania organów i składanie wyjaśnień w sprawie, nie ukrywanie zasiewów i przyorań.

W ocenie skarżącego organy administracji nie wskazały skarżącemu, iż znajdujące się we wnioskach zapisy mogą być nieprawidłowe bądź że powinien dokonać ich korekty.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły – to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy wyrok ten nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom, wskazanym w ramach podstaw z art. 174 ppsa. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji

Mając powyższe ogólne zasady na uwadze należy stwierdzić, że podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy.

I tak, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania - w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej - jej autor powołał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, który to przepis dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie opisują precyzyjnie, jakie to ustalenia faktyczne zostały dokonane wadliwie, odnoszą się przede wszystkim do kwestii ustalenia braku dobrej wiary skarżącego. Tylko pkt. 2 lit. c) petitum skargi sugeruje wadliwość ustaleń faktycznych dotyczących kwestii prawidłowej realizacji planu rolnośrodowiskowego (prawidłowego zasiewu i zaorania). Podnosząc zaś zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi nie stwierdza jednoznacznie, czy chodzi o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Wskazana wadliwość konstrukcji podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Tym niemniej przyjąć trzeba, że w istocie postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą przede wszystkim błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 796/2004, przy niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego co do dobrej wiary skarżącego.

Najistotniejszą okolicznością faktyczną, stanowiącą podstawę prawną przedmiotowych decyzji jest ustalenie, że skarżący nie zrealizował programu rolnośrodowiskowego poprzez niedokonywanie przyorania międzyplonów. Zobowiązał się do tego składając wniosek o płatności. Obowiązek taki wynikał też z rozporządzenia PRŚ (pkt 5 ppkt 2 lit e załącznika nr 1 do rozporządzenia) zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania płatności, jak i w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. Tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że nie można zarzucić organom zastosowania przepisu w brzmieniu nadanym przywołaną nowelizacją, gdyż przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pozostał niezmieniony. Fakt braku przyorania międzyplonów został ustalony przez organy w oparciu o zebrane w sprawie dowody, to jest przede wszystkim porównanie treści wniosków o płatności za kolejne lata. Trafnie Sąd I instancji ocenił prawidłowość tych ustaleń, wskazując przy tym, że w chwili składania wniosków mogło znajdować się w polu zboże ozime jako plon główny do zebrania w roku składania wniosku, a po nim jako międzyplon mogło być posiane ponownie takie samo zboże ozime. Dopiero konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego wskazywała na nieprawidłowość, bowiem nie jest możliwe, by zboże ozime przyorane jako międzyplon wiosną było jednocześnie wysiane jako plon główny do zebrania w tym samym roku. Nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji wadliwej oceny działań organów w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie wskazał na brak inicjatywy dowodowej skarżącego w wykazywaniu okoliczności przeciwnych (dokonania przyorania międzyplonów), a nawet odmowy złożenia przez niego wyjaśnień i przedstawienia dokumentacji, która zobowiązany był przedstawić. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione należało uznać podniesione w pkt 2 petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania co do ustalenia faktu niedokonania przyorania międzyplonów.

Omawiając te zarzuty należy przy tym wskazać, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie mógł zostać naruszony, bowiem nie miał w sprawie zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących kwestii dobrej wiary (czy jej braku) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi art. 73 ust. 5 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia "dobrej wiary" - należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania w czym przejawia się wadliwa interpretacja, dokonana przez Sąd I instancji oraz jak, według strony odmiennie, przepis winien być odczytany. Takiej analizy autor skargi kasacyjnej nie przedstawia. Powołuje się natomiast na domniemanie dobrej wiary wynikające z art. 7 Kodeksu cywilnego i wynikający z tego obowiązek udowodnienia dobrej wiary przez organy. W takiej sytuacji należy rozumieć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 jako zarzuty zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 7 Kodeksu cywilnego nie ma w sprawie zastosowania, bowiem regulacje dotyczące płatności rolniczych nie należą do systemu prawa cywilnego. Nie może zatem skarżący jako beneficjent oczekiwać, że chroni go dobra wiara i to organ ma wykazać jej brak. To on powinien wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. Jednak nie wykazał takiej inicjatywy dowodowej.

Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie "dobrej wiary" określone w art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie podmiotu, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony – i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Zatem ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest jednak nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co należy do sfery stosowania prawa. O braku dobrej wiary przesądzało to, że skarżący nie wykonywał swoich zobowiązań rolnośrodowiskowych, to jest nie dokonywał przeorań międzyplonów. Nie można tu mówić o pozostawaniu przez niego w dobrej wierze, skoro już składając wnioski o płatności zobowiązywał się do przestrzegana warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat oraz oświadczył, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego. A to przecież z treści przepisów prawa (rozporządzenia PRŚ) wynikał jasno sformułowany, podstawowy obowiązek dokonywania przeorania międzyplonów. Niewskazanie przez organy skarżącemu wcześniej (na podstawie analizy wniosków na kolejne lata), że nie realizuje programu rolnośrodowiskowego nie powoduje, że brak przez niego realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien być uznany za działanie w dobrej wierze.

Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego co do wykładni i zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Trafnie też Sąd I instancji przyjął, że organy nie naruszyły przepisów postępowania (wskazywanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie okoliczności pozwalających ustalić brak dobrej wiary skarżącego w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W konsekwencji zasadnie został ten przepis prawa materialnego zastosowany.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.