Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia niezanonimizowanych kart z akt postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku K. H. z dnia [...] września 2021 roku, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] października 2019 r. K. H. wystąpił do Rady Miasta B. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działce nr ewid. [...] w obr. [...]("[...]") w B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538). Wniosek był procedowany zgodnie z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej i skarżący w lipcu 2021 r. (brak daty dziennej k. 5 akt admin.) otrzymał kopie opinii Marszałka Województwa P. oraz P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz kopię zanonimizowanego pisma mieszkańców, w którym wniesiono uwagi na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Rada Miasta B. odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. [...] w obr. [...]([...]) przy ul. [...] w B. Skarżący jako wnioskodawca w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej miał zapewniony dostęp do akt sprawy w trybie przewidzianym przepisami ustawy, przy czym w zakresie wniesionych uwag i sprzeciwów mieszkańców osiedla [...], zostały mu udostępnione zanonimizowane wersje tych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze w dniu [...] września 2021 r. K. H. złożył do Prezydenta Miasta B. wniosek o wydanie kopii wybranych kart postępowania, na podstawie art. 41 pkt 2 ppkt b Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE 2016/C 202/2, 07.06.2016) tj. wydanie z akt sprawy niezanonimizowanych kopii następujących dokumentów:

1. Pismo "Mieszkańców osiedla [...]" z dnia [...] lipca 2021 r. wraz z załącznikami,

2. Pismo "Mieszkańców osiedla [...]" z dnia [...] czerwca 2021 r. wraz z załącznikami,

3. Pismo "Mieszkańców osiedla [...]" z dnia [...] kwietnia 2021 r. wraz z załącznikami,

4. Pismo "Mieszkańców osiedla [...]" z marca 2021 r. (data wpływu [...] kwietnia 2021 r.) wraz z załącznikami,

5. Pismo "Mieszkańców osiedla [...]" z [...] lutego 2021 r. wraz z załącznikami,

6. Pismo "Mieszkańców posesji [...]" z [...] lutego 2021 r. załącznikami.

Skarżący wnosił o przesłanie tych dokumentów na jego adres, w terminie do 7 dni od otrzymania tego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta B. w dniu [...] września 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi wskazując, że zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a Kart Praw Podstawowych Unii europejskiej każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo to obejmuje prawo dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej. Dane osobowe mieszkańców składających pisma podlegają ochronie wynikającej z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 s.1 z 2016 c., sprost. Dz. Urz. UE L127 s.2 z 2018 r., sprosi. Dz. Urz. UE L74 s.35 z 2021 r.), zwanym RODO i można uznać że akt ten koresponduje z art. 41 ust. 2 lit. A KPP w zakresie uprawnionego interesu poufności. Naczelną zasadą przetwarzania danych osobowych, wskazaną w art. 5 ust. 1 lii. A RODO jest zgodność z prawem, która nakazuje przetwarzanie danych osobowych w granicach obowiązującego prawa. Postępowanie [...] oraz [...] prowadzone było w trybie określonym w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538). Z treści przytoczonej ustawy wynika, że wnioskodawca może mieć dostęp do treści uwag złożonych przez mieszkańców (art. 7 ust. 16), ale nie wskazuje obowiązku przekazywania danych osób, które złożyły uwagi. W związku z powyższym organ uznał, że przekazanie skarżącemu kopii niezanonimizowanych uwag mieszkańców wskazanych we wniosku nie jest uzasadnione. Zanonimizowane kopie wszystkich wymienionych we wniosku pism zostały zaś wysłane w toku postępowania w sprawie ustalenia inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. gr. [...] w obr. [...]([...]) przy ul. [...] w B..

W dniu [...] września 2021 r. K. H. wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., powołując się w tym zakresie na naruszenie art. 73 i 107 k.p.a., art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 7 ust. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także art. 41 pkt 2 ppkt b Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do rozpatrzenia sprawy i wydania żądanych dokumentów lub wydania decyzji odmawiającej ich wydania.

SKO w piśmie z dnia [...] października 2021 r. podniosło, iż na podstawie art. 14 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, do spraw toczących się w trybie tej ustawy nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zarzuty skarżącego nie mogą być uwzględnione, zaś w zakresie wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie przewiduje możliwości zaskarżenia bezczynności organu do organu wyższego stopnia, a taką skargę można wnieść do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta B. w dniu [...] października 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko wskazując dodatkowo, że przepisów k.p.a. nie stosuje się przy rozpoznawaniu wniosku w trybie specustawy mieszkaniowej (art. 14 tej ustawy), a ponaglenie do organu wyższego stopnia nie przysługuje.

W dniu [...] października 2021 r. K. H. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. skargę na bezczynności tego organu dotyczącą udostępnienia niezanonimizowanych wybranych kart z akt postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie gminy B. Wniósł o:

1. Zobowiązanie organu do wydania żądanych kart postępowania w nieprzekraczalnym terminie 14 dni,

2. Ewentualnie do wydania przez organ decyzji odmawiającej wydania tychże kart,

3. Stwierdzenie pozostawanie organu w bezczynności,

4. Stwierdzenie przewlekłości postępowania,

5. Rozpoznanie sprawy na rozprawie jawnej,

6. Rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą o sygn. II SA/Bk 778/21,

7. Zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił tok postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazał, że ponaglenie nie odniosło zamierzone rezultatu, bowiem organ do dnia wniesienia skargi pozostaje w bezczynności. Żądane dokumenty nie zostały udostępnione, a skarżący nie otrzymał decyzji o odmowie ich wydania. Wskazał także, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia w/w przepisów, a organ jest bezczynny.

Ponadto skarżący powołał na art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) wskazując, że dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W związku z powyższymi oczywistymi naruszeniami prawa wspólnotowego i krajowego zasadne jest wydane przez Sąd postanowienia zobowiązującego organ (Prezydenta Miasta B.) do rozpatrzenia sprawy i wydania żądanych dokumentów lub wydania decyzji odmawiającej ich wydania, oceniając charakter przewlekłości i pozostawania organu w bezczynności.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach. Podkreślił jeszcze raz, że postępowanie [...] prowadzone było w trybie określonym w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Z treści przytoczonej ustawy wynika, że wnioskodawca może mieć dostęp do treści uwag złożonych przez mieszkańców (art. 7 ust. 16), ale nie wskazuje obowiązku przekazywania danych osób, które złożyły uwagi. W związku z powyższym organ przyjął, iż skarżący żądane dokumenty już otrzymał. Ponadto na wniosek z dnia [...] września 2021 r. skierowany do Biura Rady Miasta Urzędu Miejskiego w B. w piśmie z dnia [...] października [...] ponownie otrzymał dokumenty z akt sprawy objętych jego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działce nr ewid. [...] w obr. [...]("[...]"), w tym złożone uwagi. Tak więc organ każdorazowo odniósł się do złożonego przez skarżącego wniosku i w przedmiotowej sprawie nie pozostaje w bezczynności.

Organ odniósł się także do tego, że nadużywaniem prawa do informacji jest pytanie o informację, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ponadto sądy administracyjne w szeregu orzeczeniach wypowiedziały się co do możliwości anonimizacji danych wrażliwych i tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia [...]marca 2020 r. w sprawie III SAB/GI 317/19 wskazano, iż z zestawienia dwóch wartości tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W niniejszej sprawie skarżący miał pełny dostęp do złożonych uwag i tym samym mógł zapoznać się z ich treścią. Natomiast dane osobowe osób składających uwagi nie posiadają waloru informacji publicznej, jak również nie miały żadnego wpływu na sytuacje prawną skarżącego w związku z realizacją jego praw dot. wymienionego na wstępie wniosku w trybie ustawy. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć znaczna część argumentacji organu znajdująca się w odpowiedzi na skargi jest prawidłowa.

Na wstępnie należy wskazać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, iż mimo wniosku skarżącego do przeprowadzenia w tym zakresie rozprawy Sąd nie stwierdził konieczności kierowania jej do rozpoznania na rozprawie z uwagi na jej charakter oraz stopień skomplikowania, przy czym uwzględnił wniosek skarżącego i rozpoznał ją na tym samym posiedzeniu, co sprawę merytoryczną w zakresie uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (II SA/Bk 778/21), z której wywiodła się skarga na bezczynność oraz przewlekłość niniejszego postępowania.

Przechodząc do meritum rozważań, wskazać należy, że przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta B. w zakresie udostępnienia niezanonimizowanych wybranych kart z akt postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie gminy B., a dokładnie pism mieszkańców osiedla [...] z różnych dat oraz mieszkańców posesji [...]. W tym zakresie skarżący w swoim piśmie z dnia [...] września 2021 r. sformułował wniosek o wydanie 6 dokumentów.

Przystępując do kontroli istoty sprawy, sąd wyjaśnia, że należy odróżnić stan bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Stan taki miał miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem skarga wpłynęła [...] października 2021 r., a do chwili obecnej organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakresie wydania niezanonimizowanych kart z akt postępowania (udostępniono zaś ich wersje zanonimizowane, co jest w sprawie bezsporne).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo upływu terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego organ w chwili orzekania co do zasadności skargi na bezczynność nie wydał aktu lub nie podjął czynności, do czego był zobowiązany (por. wyrok NSA z [...]marca 2016 r., I OSK 1453/15). Natomiast pojęcie "przewlekłości" – stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy przez to rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91).

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, wniosek skarżącego wpłynął w dniu [...] września 2021 r. do organu, zaś organ w dniu [...] września 2021 r. odpowiedział skarżącemu. W dniu [...] września 2021 r. zostało złożone ponaglenie, które organ II instancji nie rozpoznał uznając się niewłaściwym, ale także wskazując że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest wymagane ponaglenie. W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...] października 2021 r. jeszcze raz udzielił skarżącemu odpowiedzi, zaś ten w dniu 21 października 2021 r. wniósł skargę do WSA na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie.

Mając na uwadze, że w skardze zarzucono zarówno bezczynność jak i przewlekłość należy wskazać, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowo-administracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 20[...]r., II OSK 255/16; z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 – CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69).

Podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest rozstrzyganie spraw należących do ich właściwości, w terminach przepisach przewidzianych przepisami prawa, co wynika z jednej z ogólnych postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Kwestie terminów załatwiania spraw regulują zaś przepisy art. 35 i 36 k.p.a. jednakże w tym zakresie należy jedynie poprzestać na wskazaniu tych regulacji, gdyż jak słusznie podnosi organ żądane karty akt postępowania - uwagi, sprzeciwy mieszkańców w zakresie planowanej inwestycji zostały wytworzone w toku postępowania z wniosku skarżącego K. H. z dnia [...] października 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działce nr ewid. [...] w obr. [...]("[...]") w B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538, dalej "specustawa mieszkaniowa" bądź "ustawa").

Z treści przytoczonej ustawy wynika, że wnioskodawca może mieć dostęp do treści uwag złożonych przez mieszkańców, gdyż art. 7 ust. 16 ustawy wskazuje, że modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień, jednakże żaden przepis tej ustawy nie wskazuje na udostępnienie danych osób, które złożyły uwagi. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest prawidłowe, bowiem przy udostępnieniu takich danych należy mieć na uwadze cel zapoznania się z takimi uwagami, który jest związany z samą treścią tych uwag, a nie informacją kto takie uwagi złożył. Należy w tym zakresie mieć na uwadze pozostałe regulacje obowiązujących przepisów. W tym zakresie Prezydent Miasta B. prawidłowo udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 21 września 2021 r. wskazując, że zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a Kart Praw Podstawowych Unii europejskiej każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo to obejmuje prawo dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej. Dane osobowe mieszkańców składających pisma podlegają ochronie wynikającej z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 s.1 z 2016 c., sprost. Dz. Urz. UE L127 s.2 z 2018 r., sprosi. Dz. Urz. UE L74 s.35 z 2021 r.), zwanym RODO i można uznać że akt ten koresponduje z art. 41 ust. 2 lit. A KPP w zakresie uprawnionego interesu poufności. Naczelną zasadą przetwarzania danych osobowych, wskazaną w art. 5 ust. 1 lii. A RODO jest zgodność z prawem, która nakazuje przetwarzanie danych osobowych w granicach obowiązującego prawa.

W związku z powyższym organ uznał, że przekazanie skarżącemu kopii niezanonimizowanych uwag mieszkańców wskazanych we wniosku nie jest uzasadnione. Zanonimizowane kopie wszystkich wymienionych we wniosku pism zostały zaś wysłane w toku postępowania w sprawie ustalenia inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. gr. [...] w obr. [...]([...]) przy ul. [...] w B., a następnie ponownie na wniosek skarżącego, choć nadal w wersji zanonimizowanej.

W związku z powyższym skarżący w swoim ponagleniu do SKO powołał się na przepisy art. 73 i 107 k.p.a., a także ustawę o dostępie do informacji publicznej, co podtrzymał w treści skargi.

W zakresie stosowania przepisów k.p.a. należy wskazać, że słusznie organ powołał się na treść art. 14 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym do spraw określonych w niniejszym rozdziale (rozdział 2 – przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych na podstawie którego rozpoznawany był wniosek skarżącego) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a). W związku z powyższym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2021 r. nie mogły mieć zastosowanie wskazywane przez niego przepisy dotyczącego postępowania uregulowanego w k.p.a. (podobnie WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 662/21, CBOSA).

Pozostała zatem w tych okolicznościach kwestia udostępnienia żądanych pism z postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Aby zakwalifikować informację jako publiczną powinna ona spełniać określone cechy, tzn. powinna być to wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (vide np. wyrok w sprawie III OSK 317/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy u.d.i.p. stanowią realizację konstytucyjnego prawa do informacji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do otrzymania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Inaczej rzecz ujmując, z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (vide np. II SA/Bk 169/21). Nie jest więc informacją publiczną informacja dotycząca sprawy indywidualnej, konkretnej osoby.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. informacją publiczną są w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym trybie działania, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez te organy.

Informacja publiczna jest więc informacją wyłącznie o faktach, o stanie określonych zjawisk. Udostępnieniu podlegają więc dane. Faktem z kolei jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (vide wyrok w sprawie I OSK 2093/14). W konsekwencji, w ramach procedury udostępnienia informacji publicznej organ nie formułuje, na potrzeby tej procedury i na potrzeby załatwienia konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ogólnych ocen jak należy interpretować bądź jak on sam interpretuje w rozpoznawanych sprawach określone przepisy prawa, jak rozstrzyga sporne zagadnienia, czy jaki jest jego pogląd na określone sytuacje, zdarzenia czy spory bądź sposób interpretacji przepisów. Informacje o danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" i "c" u.d.i.p. (stanowiska i oceny) dotyczą konkretnego, najczęściej sformalizowanego zachowania organu podejmowanego w ramach jego właściwości (np. tego, że organ wystąpił z określonym wnioskiem, zwrócił się z określonym zapytaniem, sporządził określoną opinię), a nie tego, co organ sądzi, jak interpretuje przepisy w konkretnych przypadkach, co uznaje albo nie uznaje za określone zdarzenia.

Zdaniem sądu, wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia niezanonimizowanych konkretnych dokumentów z akt postępowania mimo, że znajdujących się w konkretnej sprawie podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (na co również wskazywało SKO), gdyż wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska, spowodowało by stan w którym skarżący nie mógłby wnioskować o żądane informacje na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (specustawa mieszkaniowa czy k.p.a. to wykluczają), ani też w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co oznacza, że zostałby pozbawiony praw określonych w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który gwarantuje, że możliwość uzyskania informacji powstałych w toku działania organu władzy publicznej, a więc także w trakcie postępowania o wydanie uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

Udzielenie odpowiedzi powinno zatem nastąpić w terminach ustawowych. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Zdaniem sądu utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., dotyczą każdej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie tylko czynności udostępnienia takiej informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (vide np. wyrok w sprawie II SAB/Sz 20/21). Dlatego przyjmuje się, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy nie dotrzyma on ustawowych terminów, a w przypadku gdy chodzi o poinformowanie pytającego, że informacja nie ma charakteru publicznej, gdy w ustawowym terminie takiej informacji nie wystosuje.

Podkreślić także trzeba, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19). Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W sprawie niniejszej na wniosek z [...] września 2021 r. udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] września 2021 r. wskazując, że tylko zanonimizowane kopie dokumentów mogą być wydane, a mimo wniesionego ponaglenia przez skarżącego w dniu [...] września 2021 r. (skarżący wprost powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej) i pisma SKO z dnia [...] października 2021r., nie rozważono zastosowanie trybu dostępu do informacji publicznej, który nie wymaga ponaglenia. Do dnia złożenia skargi, jak i po tej dacie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. w pełnym zakresie. Wniosek skarżącego w tym zakresie był jednoznaczny, gdyż chodziło o udostępnienie pełnej treści dokumentów, łącznie z danymi personalnymi osób tam wskazanych. Przy czy w odpowiedzi na skargę organ powoływał się na konieczność anonimizacji danych wrażliwych. W związku z powyższym należy wskazać, że organ do dnia rozpoznania skargi pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Podkreślić bowiem należy, iż skarżącemu od samego początku chodziło o udostępnienie kopii wniesionych uwag mieszkańców, wskazanych we wniosku ale niezanonimizowanych, zatem udostępnienie ich w wersji zanonimizowanej nie wyczerpało całości wniosku skarzącego. Dla sądu orzekającego w przedmiocie bezczynności kluczowy jest stan w dniu wniesienia skargi. Innymi słowy, jak wskazał NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r. o sygnaturze II OPS 5/19, "kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny".

Należy przy tym podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że nieudostępnienie informacji publicznej w pewnym zakresie może nastąpić z powodu istnienia ograniczeń w dostępie do informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (ochrona prawa do prywatności, tajemnica przedsiębiorcy, inne tajemnice ustawowo chronione), co niewątpliwie będzie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jednakże odmowa taka zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji, której w sprawie zabrało. Stanowisko zaś organu, który z jednej strony twierdzi, że skarżący miał pełen dostęp do złożonych uwag, gdyż był stroną postępowania, a z drugiej strony nie udostępniono mu żądanych danych przeczy temu, iż nie mógł takiego wniosku złożyć w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast organ mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinien był wydać decyzję w zakresie niepodlegającym udostępnieniu.

Z tego powodu skarga na bezczynność organu w załatwieniu tego wniosku podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku zobowiązując Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku K. H. z dnia [...] września 2021 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi. Na datę rozpoznawania sprawy tylko część wniosku skarżącego została rozpoznana. W punkcie 2 wyroku sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając wystąpienie w sprawie bezczynności, a w punkcie 3 wyroku – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł o charakterze tak stwierdzonej bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Działania organu były podejmowane bez zbędnej zwłoki, a organ na każde pismo skarżącego udzielał odpowiedzi. Nie usprawiedliwia to co prawda formalnego załatwienia sprawy niniejszej (choć znaczna część argumentacji organu jest prawidłowa), jednak wskazuje, że organ – jeśli dopuszcza się zaniechania – nie działa celowo i ze złą wolą, a sytuacje takie powstają z licznych obowiązków, konieczności analizy każdego pisma, trwania w czasie procesu decyzyjnego itp. W konsekwencji nie ma podstaw do przypisania opóźnieniu zaistniałemu w sprawie niniejszej charakteru kwalifikowanego. Zdaniem sądu, orzeczenie stwierdzające wystąpienie bezczynności wywoła wystarczające skutki prewencyjne, w tym zmobilizuje organ do właściwego i sprawnego procedowania wpływających wniosków oraz właściwej organizacji pracy.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły czy bezczynny, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku bezczynności, ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej.

W punkcie 4 sentencji wyroku sąd, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.