Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1179/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad- Oddział w L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1179/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie T. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę przepustu "C" Ø 1200 mm. pod droga krajową Nr [...] w dzielnicy T. L. położonej na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej T..

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzone w trybie nadzoru postępowanie nie wykazało istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które obligowałyby do usunięcia decyzji Wojewody L z obrotu prawnego. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. dołączył min. decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wyrażająca zgodę na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] projektowanego kanału deszczowego Ø 300 usytuowanego po stronie zachodniej od pkt Nr 1 do pkt Nr 2 wzdłuż drogi krajowej wraz z budową przepustu pod drogą krajową w miejscowości T. L. na skrzyżowaniu ul. J. P. z ul. P.. Inwestor legitymował się zatem wymaganym do uzyskania pozwolenia na budowę przepustu uzgodnieniem z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. W takim stanie rzeczy nie można zarzucić decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia prawa. Ograniczenie pozwolenia na budowę jedynie do realizacji przepustu pod drogą krajową z pominięciem budowy kanału deszczowego, którego uzgodnienie budowy zawierała również decyzja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem szeroki zakres uzgodnienia nie stanowił o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wszystkie uzgodnione w niej elementy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzuciła decyzji Wojewody L niezachowanie należytej staranności przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę dla Gminy T.. Podniosła, że Prawo budowlane zobowiązuje właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i pozwoleń (...), natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając w dniu [...] lutego 2004 r. decyzję administracyjną Nr [...] stanowiącą zezwolenie Gminie T. na lokalizację inwestycji w pasie drogowym, określił na jakich warunkach może być zrealizowane powyższe przedsięwzięcie inwestycyjne i wydał zgodę na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] projektowanego kanału deszczowego Ø 300 usytuowanego – po stronie zachodniej od pkt Nr 1 do pkt Nr 2 – wzdłuż drogi krajowej wraz z budową przepustu pod drogą krajową w miejscu T. L. na skrzyżowaniu ul. J. P. z ul. P., jednocześnie odstępując od stosownych opłat pkt 2 ww. decyzji – opłata za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzenia obcego niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi - kanału deszczowego Ø 300 i budowy przepustu "C" pod drogą krajową, z uwagi iż powyższe rozwiązanie służyć będzie również znacznej poprawie odwodnienia korpusu drogowego drogi krajowej Nr [...].

Odwołujący stwierdził dalej, że zarządca drogi zgodnie ze złożonym wnioskiem wydał zgodę na umieszczenie w pasie drogowym zarówno kanału deszczowego Ø 300 wzdłuż drogi krajowej Nr [...] jak i przepustu "C" traktując powyższe rozwiązanie jako nierozłączne, bowiem zaniechanie budowy kanału deszczowego z odprowadzeniem do przepustu "C", a uzyskanie pozwolenia tylko na budowę przepustu "C" zmienia zasadniczo warunki powyższego uzgodnienia. Wobec takiego stanu rzeczy odwołujący się stwierdził, że decyzja uzgodnieniowa GDDKiA stała się bezprzedmiotowa, gdyż w świetle udzielonego pozwolenia na budowę odnosi się do innego zakresu przedsięwzięcia. Stwarza to konieczność zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej unieważnienia, bowiem sam przepust "C" pod drogą krajową nie odprowadzający wód opadowych z drogi krajowej nie może być uznany za obiekt związany z potrzebami zarządzania drogami i zwolniony ze stosownych opłat. Prowadzi to do zmiany warunków użyczenia terenu powodując wątpliwości co do możliwości dysponowania terenem na cele budowlane stanowiącym podstawę udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zaistniałe zmiany mają wpływ na wykonywanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązków wynikających z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dot. opłat za zajęcie pasa drogowego.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się zgodność wydanej decyzji jedynie w zakresie przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzygając co do meritum sprawy już rozstrzygniętej. Nie należy do organu nadzorczego ocena prawidłowości i zakresu uzgodnień stanowiących podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Ponadto żaden z przepisów nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania wszystkich uzgodnionych obiektów budowlanych. Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę określa zakres wykonywanych robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powtarzając swoje wcześniejsze argumenty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc tak jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710).

Na wstępie należy zaznaczyć, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinien na nowo ustalić krąg stron postępowania. Pojęcie strony postępowania, określone w art. 28 K.p.a. oraz innych przepisach tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego - to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Interes prawny pojawia się wtedy gdy istnieje związek między obowiązującą norma prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji wszczyna więc w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją - jest właściwe dla tej nowej sprawy ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą swój interes prawny wynikający z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa administracyjnego materialnego. W odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę norma prawa materialnego, z którego można wywodzić interes prawny skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony jest przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zajmowała stanowisko organu uzgadniającego wydanie późniejszego pozwolenia na budowę. Wydała w związku z tym decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. o wyrażeniu zgody na umieszczenie w pasie drogowym projektowanej inwestycji. Jednakże ten fakt nie przesądza o uznaniu tego organu za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyżej zaznaczono strona winna wykazać swój interes prawny, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad interesu prawnego nie wykazała. Już ta okoliczność uzasadnia oddalenie skargi.

Stwierdzić należy, że wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych takiej jednostki jako strony. W zakresie w jakim dany organ wykonuje swoje funkcje organu administracji publicznej, w danej sprawie nie jest on uprawniony do reprezentowania w tej sprawie jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej w indywidualnej sprawie z zakresu prawa administracyjnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Organ administracji w sprawie działa bowiem na mocy przyznanych mu kompetencji, nie zaś jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu nie dotyczy interesu prawnego tego organu z uwagi na to, że organ administracji nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje.

Gdyby jednak przyjąć, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada przymiot strony rozpatrując sprawę merytorycznie należy zaznaczyć, że przy wydawaniu decyzji z [...] września 2004 r. Wojewody L nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i by uwzględnić skargę należałoby wykazać zaistnienie nie zwykłego, a rażącego naruszenia prawa, a do takiego w niniejszej sprawie nie doszło. Zarzuty skarżącej mogłyby być zasadne w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, czyli w postępowaniu w trybie zwykłym. Ograniczenie zakresu na jaki opiewało uzgodnienie wydane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w wydanym pozwoleniu na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Szerszy zakres uzgodnienia nie przesądza bowiem o obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, na wszystkie uzgodnione obiekty. Słusznie zatem organ wskazuje, że inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę sam określa zakres robót jaki ma być realizowany w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę. Należy również podnieść, ze rozstrzygnięcie nadzorcze zmierza do oceny zgodności z prawem wydanego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. Badanie organu w tym trybie ogranicza się zatem do zakresu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., nie polega natomiast na merytorycznym badaniu sprawy, czego domaga się skarżący. Żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania wszystkich uzgodnionych obiektów budowlanych. Inwestor składając wniosek sam określa zakres inwestycji, natomiast organ administracji w postępowaniu zwykłym jest zobligowany do oceny czy zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem budowlanym warunki skutkujące obowiązkiem wydania pozwolenia na budowę.

Na koniec należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) sąd może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie gdy stwierdzi, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, w którego wyroku czytamy – naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r. II SA 981/88 ONSA 1988/2/96).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.