Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, 3a, 3b, art. 137, art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Miasta [...] decyzją z [...] marca 1976 r., na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], działając na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1, art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w [...], stanowiącej własność spadkobierców S. F. i spadkobierców J. S. z ogólnej posiadanej przez ww. właścicieli powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działki o nr [...] i [...] oraz o odszkodowaniu. Organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym nieruchomość ta niezbędna jest pod budowę przedszkola w [...].

W dniu [...] lipca 2015 r. T.S., jeden ze spadkobierców J. S., wystąpił "o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. stanowiącej aktualnie część działki oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] (w chwili wywłaszczenia działka oznaczona na planie [...] i [...] przy ul [...] o powierzchni [...] m2 (z ogólnej posiadanej we współwłasności działki o pow. [...] m2)". Wnioskodawca stwierdził, że przedszkole, które było przyczyną wywłaszczenia wybudowano, jednak nie na ww. działkach, budynek przedszkola znajduje się na pozyskanych od innych właścicieli działkach. Uzupełniając wniosek o zwrot załączył wycinek mapy ewidencyjnej, na której wskazał nieruchomość do zwrotu.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówił zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości ze względu na realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa przedszkola. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T.S., Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na istniejące wątpliwości, uprawniony geodeta winien na podstawie wszelkich dostępnych dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych wskazać granice nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową i zbadać, jakiej aktualnie działce ewidencyjnej odpowiada wywłaszczony grunt.

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 136 ust 3, 3a i 3b, art. 137, art. 142 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w punkcie 1. odmówił T. S. zwrotu, zgodnie z jego żądaniem, udziału 1/6 części z ½ części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerami działek [...] i [...], położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] obręb [...] numerami działek [...] o pow. [...] ha (w części) i [...] o pow. [...] ha (w części), stanowiących własność Gminy [...] (księgi wieczyste Nr [...] i Nr [...]); w punkcie 2. odmówił B.S. zwrotu przypadającego mu udziału z 1/2 części wywłaszczonej nieruchomości, opisanej w punkcie 1.

Starosta zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę zalecenia Wojewody [...] oraz zebrane w tej sprawie dokumenty i ustalił, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej został opracowany rejestr pomiarowy gruntów przewidzianych do wywłaszczenia pod przedszkole lokalizowane w m. [...] na obiekcie "[...]". Działka nr [...] o pow. [...] m2 została wówczas przewidziana pod budownictwo (przedszkole), natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2 została przewidziana pod ulicę [...] (operat nr [...]). Decyzją z [...] grudnia 1975 r. WDI w [...] zatwierdziło plan realizacyjny na budowę przedszkola w [...], 4-oddziałowego typ [...]. Zgodnie ze wskazaniem Wojewody [...], celem ustalenia, jakim aktualnie działkom ewidencyjnym odpowiada wywłaszczony w 1976 r. grunt, zlecono biegłemu sporządzenie stosownej opinii geodezyjnej, który wyznaczył granice nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta [...]. W oparciu o przedstawione opracowanie, zdaniem organu I instancji, twierdzenie wnioskodawcy, iż przedszkole powstało na innych gruntach niż wywłaszczonych od niego, jest nieuzasadnione. Z kopii "planu zagospodarowania terenu projektowanego przedszkola" oraz części opisowej do tego planu wynika, że teren przedszkola obejmował nie tylko sam obiekt przedszkola, ale również infrastrukturę towarzyszącą w postaci placu zabaw, placu gier zbiorowych, piaskownic, placów oddziałowych, brodzika, nasadzeń drzew i krzewów itp. Zagospodarowanie terenu jest zgodne z opracowanym wcześniej planem realizacyjnym, a tym samym nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy przedszkola i infrastruktury towarzyszącej temu obiektowi, wykonane zostało ogrodzenie całego terenu przedszkola i placu wokół budynku służącego potrzebom dzieci przedszkolnych.

Natomiast dawna działka nr [...] stanowi aktualnie część działki nr [...] o pow. [...] ha (dr) położonej w [...] obręb [...] - (dr) ulica [...] i zgodnie z KW Nr [...] jest własnością Gminy [...]. Między innymi na terenie dawnej działki nr [...] nastąpiła faktyczna realizacja ulicy [...] jako budowli, o czym świadczy istniejący stan na gruncie oraz dokumentacja zgromadzona w sprawie. Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 08.10.1987 r. została nadana ulicy [...] kategoria drogi gminnej. W myśl art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), nieruchomości zajęte pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T. S. od opisanej wyżej decyzji Starosty [...], decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając spostrzeżenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji Wojewoda podkreślił, że geodeta Z. K. (uprawnienia nr [...]) w sporządzonej opinii z dnia 26 czerwca 2019 r. zawarł następujące informacje:

- granice terenu objętego wywłaszczeniem w zakresie działki [...] o powierzchni [...] m2 obecnie odpowiadają części działki nr [...], położonej w [...] obręb [...], stanowiącej pas drogowy ulicy [...],

- granice terenu objętego wywłaszczeniem w zakresie działki [...] o powierzchni [...] m2 obecnie odpowiadają części działki nr [...], stanowiącej obecnie teren przedszkola i żłobka miejskiego, co przedstawia mapa nieruchomości objętych wywłaszczeniem.

Dalej stwierdził, że teren objęty wywłaszczeniem zawarty w działce [...] o pow. [...] m2 był przewidziany pod ulicę [...] (...) i od czasu powstania tej ulicy jest przez nią zajmowany. Teren zawarty w działce nr [...] o pow. [...] m2 był przewidziany pod budowę przedszkola. Na zdjęciach lotniczych z roku 1979 oraz z roku 1989 uwidoczniony jest budynek przedszkola i zagospodarowanie wokół budynku łącznie z ogrodzeniem. Na mapie zasadniczej w skali 1:5000 z roku 1977 oraz mapie zasadniczej w skali 1:2000 z roku 1982 w obszarze południowym działki [...] uwidocznione są symbole kartograficzne oznaczające plac gier i zabaw". Na kopiach zdjęć lotniczych pozyskanych z GUGiK w [...], obejmujących stan z lat 1975 (przed wywłaszczeniem), 1979 (około trzech lat po wywłaszczeniu) i 1989 (około trzynastu lat po wywłaszczeniu), biegły wyznaczył granice nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] listopada 2016 r. na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] i Urzędu Miejskiego w [...] przeprowadzili oględziny. Podczas oględzin stwierdzono: "nieruchomość oznaczona numerem działki [...] położona w [...] obręb [...] na rogu ulicy [...] i [...] stanowi teren zabudowany obiektem przedszkola i żłobka miejskiego. Teren jest ogrodzony, na tym terenie znajdują się też place zabaw, tereny zieleni, zadrzewienia i zakrzewienia ozdobne. Brama wjazdowa od ulicy [...]. Przedstawiciel Urzędu Miejskiego w [...] oświadcza, że przed budową żłobka w 2015 r. na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdował się plac zabaw przedszkola (huśtawki, zjeżdżalnie, wejście do przedszkola, chodnik) (...)".

Zdaniem Wojewody, na podstawie "Planu zagospodarowania terenu projektowanego przedszkola" oraz części opisowej do tego planu należy stwierdzić, że teren przedszkola obejmował nie tylko sam obiekt przedszkola, ale również infrastrukturę towarzyszącą. Zagospodarowanie terenu jest zgodne z opracowanym wcześniej planem realizacyjnym, a tym samym nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy przedszkola i infrastruktury towarzyszącej temu obiektowi, wykonane zostało ogrodzenie całego terenu przedszkola i placu wokół budynku służącego potrzebom dzieci przedszkolnych. Z fragmentu mapy załączonej do pisma T. S. nie wynika, aby wnioskował on o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Jednakże z treści samego wniosku o zwrot i pisma z [...] października 2015 r. uzupełniającego wniosek wynika, że wnioskuje on o zwrot udziału w działkach oznaczonych dawniej numerami [...] i [...] o powierzchni [...] m2. W skład tej powierzchni wchodził również teren przewidziany pod ulicę [...] - z czego pod przedszkole przeznaczone było [...] m2, a pod ulicę [...] m2. Z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika cel polegający na budowie ulicy [...], jednakże cel ten ustalono w oparciu o dokumentację opracowaną przed wywłaszczeniem (m.in. operat [...], plan zagospodarowania terenu przedszkola). Geodeta potwierdził w swojej opinii, że wywłaszczony w 1976 r. grunt [...] m2 nie był przeznaczony jedynie pod budowę przedszkola, ale również w części pod urządzenie ulicy R. K. Dawna działka nr [...] stanowi aktualnie część działki nr [...] o pow. [...] ha (dr) położonej w [...] obręb [...] - (dr) ulica R. K. i zgodnie z [...] jest własnością Gminy [...]. Fakt ten ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem, gdy wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy nie występują przeszkody uniemożliwiające zwrot nieruchomości pomimo wystąpienia przesłanek materialnych określonych w ustawie. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi.

Konkludując, organ przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa przedszkola został zrealizowany. Powołane do istnienia w 1976 r. przedszkole funkcjonuje do dnia dzisiejszego, jedynie na części gdzie znajdował się m.in. plac zabaw w 2015 r. pobudowano żłobek. Przy czym, jak podkreślił Wojewoda, bez znaczenia jest sposób aktualnego wykorzystywania części nieruchomości (w tym przypadku żłobek w 2015 r.) w sytuacji gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności.

Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 610/15). Wymienione okoliczności powodują, że nie wystąpiły przesłanki zwrotu określone w art. 137 w związku z art. 136 u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję T. S. podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 i art. 137 u.g.n. Precyzując zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które zostały naruszone wobec braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji zamiast jej uchylenia. Organ odwoławczy wbrew art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Skarżący podkreślił, że na wywłaszczonej działce znajduje się wyłącznie obiekt żłobka, co ewidentnie świadczy o zmianie funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Złożył też wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych zdjęć celem potwierdzenia, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, działka nie była zajęta pod przedszkole i była dlań terenem zbędnym. Dopiero zaś po złożeniu wniosku w pośpiechu rozpoczęto budowę żłobka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za niezbędne potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie możliwości zwrotu udziału w części nieruchomości objętej wnioskiem zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...]. Skarga w tym zakresie nie formułuje stosownych zarzutów, a zatem należy jedynie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko co do niedopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Wskazuje się, że zwrotowi takich nieruchomości stoi na przeszkodzie wynikające z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyłączenie nieruchomości z obrotu, w powiązaniu z art. 2 u.g.n., który stanowi, że ustawa u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami. Jak zauważa się w piśmiennictwie (patrz: B.-K. E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Lex/el. 2021), wyliczenie ustaw przedstawione w art. 2 u.g.n. nie ma istotnego znaczenia regulacyjnego, a jest wyliczeniem przykładowym. Przepis ten odnosi się więc także do innych, niewymienionych w nim ustaw, takich jak np. ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. też wyroki WSA w Warszawie: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1764/07, LEX nr 459787 oraz z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/14, LEX nr 1730256), która np. w art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten powoduje, że drogi publiczne (nieruchomości zajęte pod takie drogi) są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Kwestią tego wyłączenia zajmował się również Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z 15 lutego 2012 r., sygn. akt I CSK 293/11, Biul. SN 2012/4, poz. 9, stwierdził, że: "[w]yłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy)". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków i wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/09 Lex nr 508752, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. I SA/Wa 1004/10, CBOSA).

Stwierdzić zatem należy, że zasadnie organy odmówiły możliwości zwrotu udziału w części wywłaszczonej nieruchomości ozn. nr [...], przejętej następnie pod drogę publiczną.

W odniesieniu do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod budowę przedszkola, podkreślić w pierwszej kolejności należy, że podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem przepis ten traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje przez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia, jeśli takowe jest niezbędne dla pełnej jego identyfikacji, powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W rozpoznawanej sprawie działka gruntu oznaczona obecnie numerem [...] jakiej dotyczy wniosek o zwrot udziału w jej części, stanowiła dawną współwłasność S. F. i J. S. – poprzednika prawnego skarżącego. Nieruchomość ta została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z 27 marca 1976 r., która w swej treści wyraźnie wskazywała, że grunt ten przeznaczony jest pod budowę przedszkola. Kluczowe zatem jest dokonanie dalszego ustalenia, czy tak wyznaczony cel udało się zrealizować.

W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy nie tylko odtworzył cel wywłaszczenia, ale też skonfrontował z nim istniejący stan faktyczny na nieruchomości wnioskowanej o zwrot, czego dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W tym celu Wojewoda wziął pod uwagę w szczególności decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] grudnia 1975 r. (k. 112 akt adm.) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę przedszkola w [...], 4-oddziałowego typ c-15 na działce położonej w [...] przy ul. [...]; protokoły: odbioru końcowego i przyjęcia inwestycji do eksploatacji z 30 września 1976 r. (k. 184 akt adm.) oraz przekazania kluczy budynku przedszkola użytkownikowi z 30 września 1976 r. (k. 180 akt adm.), jak również notatkę z [...] listopada 1976 r. w sprawie zagospodarowania terenu przedszkola [...] w [...] (k. [...] akt adm.). W odniesieniu do tego ostatniego dokumentu, zauważyć należy, że zaświadcza on o dostrzeżonej potrzebie zagospodarowania terenu przyległego do budynku przedszkola. Zakres robót, które wykonywane miały być przy wskazówkach dyrekcji przedszkola, ustalono przewidując m.in. uformowanie ścieżek i placów zabaw, ustawianie i zabetonowanie sprzętu terenowego - huśtawki, zjeżdżalnie, ławeczki. Infrastruktura ta służyć miała zatem potrzebom tej placówki.

Organ przeanalizował również przedłożone do akt kopie zdjęć lotniczych obejmujących stan nieruchomości z lat 1975, 1979 i 1989, pozostające w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W tym zakresie przyjęta dokumentacja jako kompletna i opisana, nie mogła zostać zastąpiona czy uzupełniona przedłożonymi przez skarżącego wydrukami z ogólnodostępnego serwisu internetowego. Zauważyć należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala sądowi przeprowadzić dowód uzupełniający tylko z dokumentu, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączone do pisma skarżącego wydruki zdjęć nie posiadają waloru "dokumentu", poza tym nie niosą w sobie takiej treści, która mogłaby "rozwiać istotne wątpliwości". W tej sytuacji przeprowadzanie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał za niecelowe i niezasadne.

Istotnym dla dokonania przez organy oceny możliwości zwrotu nieruchomości okazały się przeprowadzone w dniu 14 listopada 2016 r. oględziny na terenie części działki ewidencyjnej nr [...]. Pozwoliły one ustalić, że m.in. sporny teren pozostaje w obrębie ogrodzonej nieruchomości, wydzielonej na potrzeby wybudowanego w 1976 r. przedszkola i usytuowanego tam w 2015 r. żłobka. Do 2015 r. w miejscu budynku żłobka w tej części grunt był zajęty pod plac zabaw przedszkola i chodnik do wejścia głównego budynku przedszkola.

Zdaniem Sądu, treść decyzji wywłaszczeniowej z ustalonym w niej celem umożliwiała realizację na działce nr [...] placu zabaw, chodnika i elementów zieleni, jako podyktowanych potrzebom przedszkola. Przez realizację celu wywłaszczenia należy bowiem rozumieć nie tylko wzniesienie samego budynku przedszkola, ale też wykorzystanie nieruchomości pod realizację jego infrastruktury. Do tej należy zaś zaliczyć niewątpliwie plac zabaw dla dzieci i ewentualny zieleniec, jeżeli faktycznie był zrealizowany i wykorzystywany w związku z funkcjonowaniem przedszkola np. jako teren spacerowy czy wypoczynkowy dla użytkowników przedszkola oraz ewentualnie inną infrastrukturę (np. kwietnik). Tak zakreślony cel wywłaszczenia należało więc przyjmować i oceniać jako funkcjonalną całość, kwestie zaś związane z ostatecznym kształtem placówki opiekuńczej należało rozpatrywać stosownie do zamieniających się potrzeb, o ile oczywiście działania te zmierzały do realizacji celu inwestycji. Należy zgodzić się z organami, że zakreślony cel zamierzenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej został na tym obszarze zrealizowany, początkowo jako jednolity, zorganizowany obszar przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a następnie – już w 2015 r. w części zajęty pod budynek żłobka, a więc placówki opiekuńczo-wychowawczej dla dzieci w wieku do 3 lat.

Reasumując, Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający uchylenie wydanej decyzji.

Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organy podjęły szereg czynności w celu ustalenia prawdy obiektywnej, zbierając obszerny materiał dowodowy, a jego ocena nie przekracza granic wyznaczonych przez przepis art. 80 k.p.a. Stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Wojewody odnosi się do wszystkich istotnych z punktu widzenia norm materialnoprawnych kwestii, w tym zawiera trafną i pełną ocenę zgromadzonych dowodów. Prowadząc postępowanie organ dokonał analizy decyzji wywłaszczeniowej i w oparciu o jej treść, prawidłowo ustalił ten cel jako przedszkole. Prawidłowe są także ustalenia, że na wnioskowanej do zwrotu działce tak ustalony cel został zrealizowany, zaś skarżący nie wykazał skutecznie, aby na przedmiotowej działce były wykonywane jakiekolwiek inne czynności faktyczne bądź posadowione zostały obiekty niezwiązane funkcjonalnie z charakterem placówek opiekuńczo-wychowawczych, do jakich należą przedszkola i żłobki.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).