Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 902/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ś.y, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg publicznych. W § 1 uchwały kategorii dróg gminnych pozbawiono następujące ulice w Ś.: 1) [...] – dz. nr 205, AM-10, obr. 0004; 2) ul. [...] dz. nr 179, AM-10, obr. 0004; 3) ul. [...] – odcinek pomiędzy [...] i ul. [...] – dz. nr 170, AM-10. Po pozbawieniu kategorii dróg gminnych w/w ulice stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne (§ 2).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że zgodnie z art. 10 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Trwałe wyłączenie ulic, o których mowa w uchwale, z użytkowania poprzez zakaz ruchu kołowego, tj. wprowadzenie elementów technicznych i stosownych znaków uniemożliwiających wjazd na nie - za wyjątkiem pojazdów uprzywilejowanych (tj. wozów Straży Pożarnej, karetek Pogotowia Ratunkowego itp.) oraz dostawczych, obsługujących lokale, do których nie ma możliwości dojazdu od strony zaplecza pozwoli na stworzenie bezpiecznej strefy ruchu pieszego na obszarze o jego wyjątkowo dużym nasileniu, na którym organizowane są liczne imprezy o charakterze masowym. Wpłynie również pozytywnie na ograniczenie emisji spalin w strefie "Starego Miasta", w miejscu nagromadzenia zabytkowych obiektów. Jest to szczególnie istotne, ponieważ wszelkie działania związane z odnową i bieżącym utrzymaniem zabytków są zgodne z przyjętymi przez Miasto założeniami "Rewitalizacji obszaru zabudowy staromiejskiej w Ś.". Nadto podkreślono, że wyeliminowanie ruchu kołowego na tym terenie nie pogorszy istniejących warunków ruchu w centrum miasta, ponieważ obecna sieć dróg okalających Rynek jest wystarczająca. Pozbawienie [...], ulicy [...] oraz części ul. [...] kategorii dróg gminnych i nadanie im statusu ogólnodostępnych dróg wewnętrznych spowoduje, że zarząd na tych drogach oraz zarządzanie ruchem na nich stanie się wyłączną kompetencją Prezydenta Miasta. Przygotowywane aktualnie projekty zarządzeń Prezydenta Miasta uściślą zasady użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla Ś. oraz ujednolicą procedury postępowania obowiązujące przy podejmowaniu działań związanych z administrowaniem przedmiotowym terenem. Zarząd Powiatu Ś. jako organ zarządzający ruchem na drogach miejskich uchwałą Nr [...] z dnia 31 lipca 2006 r. pozytywnie zaopiniował pozbawienie dotychczasowego statusu dróg, o których mowa w § 1 niniejszej uchwały.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W.M., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2, art. 19 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów oraz nakazanie usunięcia ogrodzeń dróg, usunięcia zwężenia drogi publicznej przy wjeździe do Rynku oraz stalowego, mechanicznie podnoszonego słupka blokującego wjazd i wyjazd z Rynku.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że skarżący jest właścicielem lokalu użytkowego przy [...] 14 w Ś. o powierzchni 268,51 m2 wraz z pomieszczeniem gospodarczym o pow. 15,91 m2 w budynku mieszkalno-użytkowym z udziałem 3602/10000 we wspólnych częściach i urządzeniach budynku oraz działce gruntu nr 197/5 od dnia 12 lipca 2000 r., czyli od dnia nabycia (w załączeniu odpis aktu notarialnego). W lokalu prowadzi działalność gospodarczą. Wjazd do Rynku i własności skarżącego zapewniony był z ulic [...] i [...], a wyjazd do ulicy [...] i do ulicy [...]. Wszystkie te ulice posiadają kategorię dróg gminnych i taką kategorię posiadał [...] do czasu wydania zaskarżonej uchwały. Skutkiem jej wydania zagrodzono słupkami wjazd od ul. [...] oraz wyjazdy ul. [...] i [...]. Pozostawiono jedynie jeden wjazd i wyjazd do ul. [...], zawężając go do 1 m, montując stalowy, mechanicznie podnoszony i opuszczany słupek blokujący dostęp tak z jednej strony jak też z drugiej. Skarżący został pozbawiony całkowicie dostępu do drogi publicznej oraz drogi koniecznej. Utrata przez [...] statusu drogi gminnej powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz jej znaczne ograniczenie, która chociaż nadal jest możliwa przez Rynek, jednakże na odmiennych od dotychczasowych zasad regulowanych przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej, naruszyła uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości, wynikające z przepisów powyższej ustawy.

W dniu 3 września 2013 r. wraz z innymi właścicielami sklepów i punktów w Rynku zwróciliśmy się z petycją do Prezydenta Miasta o umożliwienie wjazdu samochodom na teren Rynku. W dniu 18 września 2013 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o wydanie zezwoleń na wjazd do Rynku. W dniu 20 września 2013 r. skarżący otrzymał zezwolenie, lecz ze znacznymi ograniczeniami, na co ponownie złożył prośbę, lecz już odpowiedzi nie otrzymał.

Za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawiają – zdaniem skarżącego - naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez pozbawienie kategorii dróg gminnych ulic [...] położonych w ciągu ulic [...] i [...] oraz [...] i [...]. Przepis ten jasno mówi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1, należą do tej samej kategorii co te drogi. Ulice [...] leżą również w osi dróg wymienionych i posiadających kategorię dróg gminnych.

Naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 w/w ustawy przez to, że Prezydent Miasta nie jest zarządcą dróg wewnętrznych i stref zamieszkania, a jedynie dróg gminnych. W przepisie art. 7 ust. 1 ustawodawca jasno określił jakie drogi zalicza się do dróg gminnych i jasno wyłączył z pod nich drogi wewnętrzne. Niesłusznie zatem na tablicy znaku "droga wewnętrzna" napisano "w zarządzaniu Miasta Ś.". Zarządzenie Prezydenta również nie jest aktem prawa miejscowego dotyczące zarządzania Rynkiem. Na zarządzenie z dnia 22 maja 2012 r. Nr [...] dotyczące zarządzania Rynkiem jeden z mieszkańców wniósł skargę do WSA we Wrocławiu i Sąd jasno stwierdził w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 161/13), że "zarządzanie ma wyłącznie charakter wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego". Nie można też zatrudniać Straży Miejskiej do nadzoru Rynku, ponieważ Straż kieruje się ustawami i aktami prawa miejscowego, tak wynika i o tym mówi art. 1 ust. 1 ustawy o strażach gminnych. Niewątpliwie Prezydent Miasta przekroczył swoje uprawnienia, a nawet wyznacza opłaty za wjazd do Rynku.

Naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez podjęcie uchwały po wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, który określony jest w powyższym przepisie ("nie później jak do końca trzeciego kwartału danego roku"). Wydanie uchwały w dniu 3 października rażąco narusza w/w przepis. Powyższy przepis został również rażąco naruszony przez pozbawienie kategorii dróg gminnych i ustanowienie tych dróg drogami wewnętrznymi. W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1185/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym ustanowieniem jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.

Ponadto, w wyroku z dnia 28 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 532/06) WSA w Olsztynie zauważył, że "z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej, bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 ustawy o drogach publicznych), które są bardziej rygorystyczne niż w przypadku dróg wewnętrznych. Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 w/w ustawy zarządca drogi (w tym przypadku gmina) nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej. W powołanym wyżej wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. NSA uzasadnił, że "użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie wprost określił wprowadzając jeden wątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, na drogę wewnętrzną. Przepis nie budzi wątpliwości, a mimo tego nie został zastosowany przez Radę Miasta w treści uchwały. Jest to naruszenie wprost bezwzględnie obowiązującego przepisu prawnego. Naruszenie objęte działaniem - uchwałą mającą charakter prawa miejscowego (ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na terenie miasta, jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów Miasta podmiotów), co stanowi o istotności naruszeń prawa".

Naruszenie art. 39 ust. 1 pkt. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych przez to, że w pkt. 1 ust. 1 w/w przepisu ustawodawca zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. W pkt. 6 ust. 1 w/w ustawy zabrania się umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe. Organ rażąco naruszył powyższe przepisy odgradzające wymienione w uchwale drogi, przeznaczając pasy ruchu i wydając zezwolenia na budowanie na nich ogródków piwnych oraz zastąpieniem znaków przy wjeździe do Rynku stalowym, wysuwanym mechanizmie słupkiem z osi drogi, obsługiwanym przez Straż Miejską, czym poczyniono już wiele szkód. Słupek ten nie mieści się w wykazie znaków i sygnałów drogowych.

Naruszono również art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym, który to przepis zabrania wykorzystywania drogi lub poszczególnych jej części w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Za naruszenie interesu prawnego nie można bowiem uznać okoliczności, że w przekonaniu skarżącego uchwała jest sprzeczna z prawem, tj. art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Żaden przepis prawa ustawy o drogach publicznych nie gwarantuje skarżącemu, że jako właściciel lokalu ma prawo do uzgadniania, czy też opiniowania projektów uchwał organów gminy w zakresie procedury pozbawienia kategorii dróg gminnych. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodzi od osoby nie mającej legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Jednocześnie postanowiła, że pozbawione kategorii dróg gminnych ulice, stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również należy, że spełniony został również warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia 29 stycznia 2014 r.. Powyższego jednak wezwania Rada nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale z dnia 28 marca 2014 r. Nr [...].

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis w tym przypadku szczególny reguluję tę kwestię stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podzielić przy tym również należy pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w powołanym wyżej art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd jest zatem zobligowany w pierwszym rzędzie do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wskazać należy w tym zakresie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r. nr 1, poz. 2).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11).

W świetle powyższego stanowiska, co do legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego w dacie wnoszenia skargi.

Pojęcie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Kryterium "interesu prawnego (uprawnienia)" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy zatem w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Takiego przepisu skarżący w niniejszej sprawie nie wskazał.

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny z 2003 r. Nr 10).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy zaskarżoną uchwałą pozbawiono wskazanych ulic kategorii dróg gminnych i zaliczono je do ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowiły zaś przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2 art. 10 pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (ust. 1). Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (ust. 1a). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej (ust. 4).

Powyższe wskazuje, że Rada Miejska w Ś. miała kompetencję do pozbawienia wskazanych dróg kategorii dróg gminnych i uznania ich za drogi wewnętrzne, z zachowaniem określonej procedury. Przy czym, wskazane przepisy ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych – odnośnie drogi – nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystających z takiej drogi. Jedynie, zgodnie z art. 8 ust. 1a tej ustawy, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Z powyższego wynika zatem, że przepisy prawa materialnego – ustawy o drogach publicznych - nie dają skarżącemu możność określonego zachowania się, nie stwarzają na jego rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania jego interesu prawnego w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Takie uprawnienia nie wynikają również ze wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych.

Należy tutaj zauważyć, że skarżący podnosi w skardze naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o ruchu drogowym, nie wskazując przy tym żadnego naruszenia własnego interesu prawnego. Skarżący interes prawny wywodzi z faktu przysługującego mu prawa własności do lokalu użytkowego znajdującego się przy [...] w Ś. oraz współwłasności działki gruntu nr 197/5. Zdaniem skarżącego naruszenie jego interesu prawnego wynika z pozbawienia go dostępu do drogi publicznej i drogi koniecznej oraz konieczności zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz jej znaczne ograniczenie. Podkreślić tutaj jeszcze należy, że sam skarżący wskazuje dalej, że nadal jest możliwa ta obsługa przez Rynek oraz że w dniu 20 września 2013 r. otrzymał zezwolenie na wjazd samochodem na teren Rynku.

Uznać należy, że pozbawienie określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ - przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie - w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Także – jak wynika z wcześniejszych rozważań - nie legitymuje do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę podnoszona w skardze okoliczność w zakresie sprzeczność uchwały z prawem. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sąd może bowiem przystąpić do oceny prawnej uchwały merytorycznie tylko wtedy, gdy uzna, że skargę wniósł uprawniony podmiot, legitymujący się naruszonym interesem prawnym. Stwierdzenie, że do takiego naruszenia nie doszło, powoduje brak możliwości dokonywania kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący nie wykazał, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w zakwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Podawane przez skarżącego utrudnienia spowodowane przez zaskarżoną uchwałę mogą świadczyć tylko o naruszeniu jego interesu faktycznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 243/13).

W tym stanie rzeczy skargę, jako wniesioną przez osobę nieposiadające ku temu legitymacji procesowej, należało oddalić.

Mając zatem na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.