Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1666/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 §  i 2 , art. 50 § 1 , art. 178
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 513/09 w sprawie ze skargi I. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego odrzuca skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1666/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę I. E. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stanowiła ona współwłasność A. i F. małżonków S. Z dniem wejścia dekretu w życie (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Następnie z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Gminy Warszawa [...], zaś zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze. zm.), grunt ten stał się własnością Gminy Warszawa-[...].

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m.st. Warszawy złożyć wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

W dniu [...] lipca 1948 r. A. S. i F. S. - byli współwłaściciele - złożyli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1958 r., odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Prezydium podniosło, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

Następnie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 1962 r., ustanowiło na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, zaś aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1964 r. zawarta została umowa użytkowania wieczystego tego gruntu do dnia [...] grudnia 2063 r. Następnie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przejęta została przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, z której wyodrębniła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", obecny użytkownik wieczysty nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania F. i A. małż. S. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1958 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] września 1997 r., uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił następcom prawnym dawnych współwłaścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Organ stwierdził, że nieruchomość została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich, poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie. Uniemożliwia to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Organ podniósł, że nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilnoprawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego i wpis jawny w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek.

W odwołaniu od ww. decyzji I. E. (spadkobierczyni poprzednich właścicieli) zarzuciła naruszenie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na rozpoznaniu sprawy w zakresie wykraczającym poza przesłanki zwrotu określone w tym przepisie.

Ponadto podnosiła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy i będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1964 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego gruntu na lat 99, tj. do 2063 r., na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z której w wyniku przekształceń podmiotowych wyłoniła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste innym podmiotom powoduje, że gmina nie może oddać tego gruntu w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom - przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązania umów o to użytkowanie, bo nie włada gruntem. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego - zgodnie z art. 240 k.c. - jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. E., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła:

1/ naruszenie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na rozpoznaniu sprawy w zakresie wykraczającym poza przesłanki zwrotu określone w tym przepisie oraz naruszeniu zasady bezwzględnego pierwszeństwa wniosku złożonego na podstawie tego przepisu przed roszczeniami osób trzecich;

2/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, jakie jest przeznaczenie gruntu objętego wnioskiem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organów administracji było rozpatrzenie wniosku w kontekście treści art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., a nie w oparciu o inne normy, czy to przepisy kodeksu cywilnego, czy też ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek", jednoznacznie wskazuje, że jeżeli wystąpi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało zatem organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Tymczasem wniosek byłych właścicieli został rozpatrzony odmownie z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi.

Tak więc, w ocenie Sądu I instancji, decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego nie została oparta na przesłance z art. 7 ust. 2 dekretu. Podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu organy uczyniły okoliczności nie mające doniosłości prawnej w rozumieniu wskazanego przepisu, tj. przekazanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W ocenie Sądu I instancji fakt, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Jedynym bowiem kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej nastąpiło w dniu [...] grudnia 1964 r. (data aktu notarialnego) - a więc w sytuacji, gdy nie został jeszcze prawomocnie rozpoznany wniosek dekretowy właścicieli nieruchomości, który miał pierwszeństwo przed wszelkimi roszczeniami osób trzecich (rozpoznanie odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1958 r. odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej, nastąpiło dopiero w dniu [...] września 1997 r.).

Tymczasem ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa dla wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje i stwierdził, że gdyby okazało się, że przedmiotowy wniosek spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - to Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego tak, aby można było wniosek ten uwzględnić.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ naruszenie prawa materialnego tj.:

a) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku dawnego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu i ewentualne wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej,

b) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.), przez jego niezastosowanie przy ocenie prawnej sprawy, co doprowadziło Sąd do zajęcia takiego stanowiska, że przekazanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma znaczenia w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 dekretu,

c) art. 233 kodeksu cywilnego, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do zajęcia stanowiska, że przekazanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 dekretu;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była zgodna z prawem materialnym i procesowym,

b) art. 151 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była zgodna z prawem materialnym i procesowym,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez ocenę, że doszło do naruszenia ww. przepisów przez organy orzekające w sprawie,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów pozostających już w użytkowaniu wieczystym innej osoby,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, która będzie trwale niewykonalna,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wyjście przez Sąd l instancji poza granice przedmiotowej sprawy:

- przez nałożenie na Gminę m.st. Warszawy obowiązków w zakresie podjęcia "działań w sferze prawa cywilnego tak, aby można było wniosek ten uwzględnić", czyli których celem ma być stworzenie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu,

- przez dokonanie oceny notarialnej umowy użytkowania wieczystego z dnia 10 grudnia 1964r. jako nieważnej;

g) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na Gminę m.st. Warszawy obowiązku podjęcia działań w sferze prawa cywilnego,

h) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez przekroczenie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, które mogą jedynie dotyczyć ponownego postępowania administracyjnego oraz powinny być skierowane do organu administracji, który będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę (tj. Prezydenta m. st. Warszawy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie), nie mogą zaś dotyczyć "działań w sferze prawa cywilnego" oraz być skierowane do osoby prawnej jaką jest Gmina m.st. Warszawy, która jedynie uczestniczy w postępowaniu,

i) art. 153 p.p.s.a., poprzez objęcie wskazaniami co do dalszego postępowania Gminy m.st. Warszawy, tj. uczestnika tego postępowania, zamiast organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie),

j) art. 3 § 1 p.p.s.a., przez zastosowanie w toku sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej środka nieznanego ustawie w postaci orzeczenia nakazu podjęcia działań w sferze prawa cywilnego, którego wykonanie przez Gminę m. st. Warszawy ma zmierzać do usunięcia przeszkód prawnych aktualnie uniemożliwiających organowi administracji pozytywne załatwienie sprawy, co w dalszej perspektywie ma umożliwić pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej (przy spełnieniu pozostałych przesłanek),

k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez rozpoznanie skargi z uwzględnieniem innych kryteriów, niż zgodność z prawem zaskarżonej decyzji,

l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), przez naruszenie samodzielności Gminy m. st. Warszawy, podlegającej ochronie sądowej, orzeczonym nakazem podjęcia działań w sferze prawa cywilnego, nie znajdującym podstaw prawnych.

Ponadto kasator wskazał, że legitymację prawną do złożenia skargi kasacyjnej wywodzi po pierwsze z tytułu własności nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], a po drugie z faktu, że Gmina m. st. Warszawy stała się adresatem zaskarżonego wyroku. Na podmiot ten bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nałożył obowiązek podjęcia działań w sferze prawa cywilnego, którego wykonanie przez Gminę ma zmierzać do usunięcia przeszkód prawnych aktualnie uniemożliwiających organowi pozytywne załatwienie sprawy z wniosku dekretowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. E. wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na fakt złożenia tego środka procesowego przez organ wydający decyzję w I instancji, co powoduje, że bez znaczenia jest w tym przypadku, czy Prezydent m. st. Warszawy posiada interes prawny wynikający z przepisów materialnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna złożona przez Prezydenta m. st. Warszawy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

Podnieść przede wszystkim należy, że Gmina m. st. Warszawy, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, posiada niewątpliwie interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona postępowania – jest bowiem właścicielem nieruchomości, której oddanie w użytkowanie wieczyste sprawa dotyczy. Tym niemniej w niniejszej sprawie fakt posiadania przez Gminę m. st. Warszawy interesu prawnego nie przesądza o jej prawie do złożenia skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku Sądu I instancji. Prezydent m. st. Warszawy wydawał bowiem w I instancji decyzję w sprawie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie na ich rzecz, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Tymczasem w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48) Sąd stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowanie jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardzie, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego.

Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy, będący organem wykonawczym Gminy m. st. Warszawy, działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. W tej sytuacji Gmina nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miała statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt, że Gmina otrzymała zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sam przez się nie czyni z niej strony tego postępowania. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Gminę m. st. Warszawy skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezentowane są również poglądy, że jeśli w postępowaniu przez wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczono podmiot do udziału w tym postępowaniu – może on złożyć skargę kasacyjną od wyroku. Kwestią tą jednakże zajmował się już Naczelny sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62, Wokanda 2005/7-8/59) stwierdził, ze status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku bowiem nie jest spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana.

Uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Gmina m. st. Warszawy nie może również wywodzić - na co powoływał się skarżący w treści skargi kasacyjnej - także z faktu, jakoby Sąd I instancji nałożył na Gminę obowiązek ze sfery prawa cywilnego, polegający na podjęciu stosownych czynności zmierzających do ustania praw obecnego użytkownika wieczystego spornej nieruchomości dla uwzględnienia wniosku dekretowego następców prawnych byłych jej właścicieli. Podnieść należy, że obowiązku takiego sąd administracyjny nałożyć nie może nie tylko na podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ale również i na stronę. Nie mieści się to bowiem w kognicji sądów administracyjnych.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 178 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.