Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1301/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 625  Poczta, telekomunikacja, radio i telewizja
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Koncesje
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1995 nr 117 poz. 564
law: Obwieszczenie Ministra Łączności z dnia 30 sierpnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o łączności.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 60 poz. 310
law: Ustawa z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw.
Teza: W świetle przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 60 poz. 310/ dostosowanie starego zezwolenia do obowiązującego nowego stanu prawnego może polegać na wydaniu nowego jego "tekstu jednolitego", do czego odnosi się pewna analogia do wydawania tekstów jednolitych w procesie tworzenia prawa. "Tekst jednolity" może polegać tylko na dostosowaniu starego zezwolenia do nowych wymogów, wynikających z nowego prawa, nowej terminologii itp. W nowym tekście powinno być zawarte formalne stwierdzenie, że traci ważność zezwolenie w brzmieniu sprzed jego dostosowania do nowych wymogów.

Uzyskanie zezwolenia na inne rodzaje usług telekomunikacyjnych niż na telefonię wymaga odrębnych wniosków i uczestniczenia, w ramach wszczętych postępowań, w nowych przetargach, przewidzianych przez obowiązujące przepisy o łączności, w których w ramach zasad konkurencji trzeba oferować lepsze warunki i wyższe opłaty niż inni uczestnicy przetargu.

Wysokość uzyskiwanych przez państwa europejskie opłat za zezwolenia na określone usługi telekomunikacyjne wskazuje na potencjalną, niesłychaną rentowność takiej działalności. Wynika stąd konieczność uzyskiwania kolejnych zezwoleń według bardzo ścisłych reguł obowiązującego porządku prawnego, a nie przy pomocy różnych zabiegów interpretacyjnych, wykraczających poza zakres rzeczowy otrzymanych już wcześniej zezwoleń. Nie można więc przy pomocy tychże zabiegów interpretacyjnych skutecznie twierdzić, że otrzymało się implicite zezwolenie także na usługi objęte ograniczeniami przepisu art. 16 ustawy o łączności w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 12 maja 1995 r.

TEZY

W świetle przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 60 poz. 310/ dostosowanie starego zezwolenia do obowiązującego nowego stanu prawnego może polegać na wydaniu nowego jego "tekstu jednolitego", do czego odnosi się pewna analogia do wydawania tekstów jednolitych w procesie tworzenia prawa. "Tekst jednolity" może polegać tylko na dostosowaniu starego zezwolenia do nowych wymogów, wynikających z nowego prawa, nowej terminologii itp. W nowym tekście powinno być zawarte formalne stwierdzenie, że traci ważność zezwolenie w brzmieniu sprzed jego dostosowania do nowych wymogów.

Uzyskanie zezwolenia na inne rodzaje usług telekomunikacyjnych niż na telefonię wymaga odrębnych wniosków i uczestniczenia, w ramach wszczętych postępowań, w nowych przetargach, przewidzianych przez obowiązujące przepisy o łączności, w których w ramach zasad konkurencji trzeba oferować lepsze warunki i wyższe opłaty niż inni uczestnicy przetargu.

Wysokość uzyskiwanych przez państwa europejskie opłat za zezwolenia na określone usługi telekomunikacyjne wskazuje na potencjalną, niesłychaną rentowność takiej działalności. Wynika stąd konieczność uzyskiwania kolejnych zezwoleń według bardzo ścisłych reguł obowiązującego porządku prawnego, a nie przy pomocy różnych zabiegów interpretacyjnych, wykraczających poza zakres rzeczowy otrzymanych już wcześniej zezwoleń. Nie można więc przy pomocy tychże zabiegów interpretacyjnych skutecznie twierdzić, że otrzymało się implicite zezwolenie także na usługi objęte ograniczeniami przepisu art. 16 ustawy o łączności w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 12 maja 1995 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Telefonia P.-Z." na decyzję Ministra Łączności z dnia 18 maja 1999 r. (...) w przedmiocie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "Telefonia P.-Z." w W. /kapitał zakładowy 6 milionów 667 tysięcy złotych - 80 procent udziałów "BIP /Poland/ L.P. - spółka komandytowa z siedzibą w USA, Stan Delaware i 20 procent "CT" Spółka z o.o. w W./ otrzymała od Ministra Łączności zezwolenie nr 142/95 z dnia 13 marca 1995 r. na działalność w dziedzinie telekomunikacji w zakresie "zakładania i używania urządzeń, linii i sieci telekomunikacyjnych oraz świadczenie usług telekomunikacyjnych za ich pomocą

w tym usług o charakterze powszechnym".

Obszar wykonywania działalności miało stanowić województwo gorzowskie w istniejących w dniu wydania zezwolenia granicach administracyjnych, to jest strefa numeracyjna G.-W., z wyłączeniem sieci miejscowych w K. i S.

Zezwolenie wydano na okres 15 lat, który to okres "będzie mógł być przedłużony na oddzielny wniosek Telefonii P.-Z. Sp. z o.o.".

W uzasadnieniu, między innymi, wskazano, że podstawą do udzielenia zezwolenia była przedłożona przez zainteresowaną Spółkę "wstępna koncepcja telefonizacji województwa gorzowskiego" oraz "analiza finansowa realizacji koncepcji telefonizacji województwa G.".

Warunki do wykonywania działalności w dziedzinie telekomunikacji określono w załączniku do zezwolenia stanowiącym integralną część zezwolenia.

We wskazanym załączniku określono zakres rzeczowy przedsięwzięcia, na które udzielono zezwolenia /część I pkt 2/ jako:

- instalację nowych cyfrowych central telefonicznych wraz z liniami abonenckimi,

- budowę światłowodowych linii transmisyjnych umożliwiających niezawodną komunikację pomiędzy węzłami dla realizacji przewidywanego ruchu telefonicznego oraz dla innych potrzeb telekomunikacyjnych własnych i innych użytkowników.

Zgodnie ze wskazanym załącznikiem zakładana przez "Telefonię P.-Z." Sp. z o.o. sieć telekomunikacyjna miała umożliwić przyłączenie co najmniej 120-200 nowych abonentów, nie później niż do 31 grudnia 2000 r. według załączonego harmonogramu.

Za zgodą stron decyzja Ministra Łączności z dnia 13 marca 1995 r. (...) została uzupełniona o nowy akapit decyzją Ministra Łączności z dnia 13 czerwca 1995 r. (...).

W związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o. zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw Minister Łączności był zobowiązany w terminie 2 lat od wejścia w życie wskazanej ustawy /weszła w życie 7 lipca 1995 r./ dostosować do jej przepisów dotychczas wydane zezwolenia telekomunikacyjne /ustawa wprowadziła zmiany terminologiczne, zlikwidowała wiele poprzednio obowiązujących rygorów itp./.

Minister Łączności dostosowując wydane zezwolenie z dnia 13 marca 1995 r. nr 142/95 do nowego stanu prawnego wydał Spółce z o.o. "Telefonia P.-Z." koncesja nr 178/97 na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego z dnia 26 czerwca 1997 r.

Spółka z o.o. "Telefonia P.-Z." wystąpiła do Ministra Łączności z wnioskiem z dnia 11 lipca 1997 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem koncesji nr 178/97 oraz zezwolenia z 26 czerwca 1997 r. Wniosek z 11 listopada 1997 r. został uzupełniony przez Spółkę pismem z 17 lipca 1997 r.

Minister Łączności decyzją z dnia 18 maja 1999 r. (...) utrzymał w mocy swoją koncesję nr 178/97 na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia 26 czerwca 1997 r.

Spółka z o.o. Telefonia P.-Z. w W. zaskarżyła decyzję Ministra Łączności z dnia 18 maja 1999 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw,

2/ art. 16 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 3 i art. 107 par. 1 Kpa

3/ art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia materiału sprawy, a także przez brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Łączności z dnia 18 maja 1999 r. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji oznaczonej jako koncesja nr 178/97 na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego z dnia 26 czerwca 1997 r. lub ich uchylenie w całości. Spółka "Telefonia P.-Z." zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw, który to przepis upoważnił Ministra Łączności wyłącznie do "dostosowania" do przepisów tej ustawy wydane uprzednio zezwolenia telekomunikacyjne. Spółka powołując się na zapisy Załącznika do zezwolenia nr 142/95 z dnia 13 marca 1995 r. oraz odpowiednie zapisy koncesji nr 178/97 oraz zezwolenie z 26 czerwca 1997 r. podniosła, że jej zakres uprawnień nabytych w pierwotnym zezwoleniu nr 142/95 został znacznie uszczuplony poprzez usunięcie w ramach świadczonych usług:

a/ uprawnienia do świadczenia usług niepowszechnych b/ dzierżawy grup łączy, zestrojów, traktów i linii dla potrzeb innych użytkowników oraz w ramach budowy i używania sieci budowy światłowodowych linii transmisyjnych "umożliwiających poza realizacją ruchu telefonicznego również realizację innych potrzeb telekomunikacyjnych własnych i innych użytkowników" załącznik do zezwolenia nr 142/95/.

Zdaniem Spółki błędne uprawnienie zapisane w zezwoleniu nr 142/95 jako "dzierżawa łączy, grup łączy, zestrojów, traktów i linii dla potrzeb innych użytkowników zostało zredukowane w koncesji nr 178/97 do "dzierżawy łączy"".

Skarga wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 października 1998 r. II SA 1512/97, że dostosowanie starego zezwolenia do obowiązującego nowego stanu prawnego może polegać na wydaniu nowego jego "tekstu jednolitego" /pewna analogia do wydawania tekstów jednolitych przyjętych w procesie tworzenia prawa/ zakwestionowała zastąpienie starych zezwoleń w całości przez nowe koncesje i zezwolenia bez wyraźnych rozstrzygnięć co do bytu prawnego poprzednich zezwoleń wskazujących co ulega zmianie lub uchyleniu w całości lub odpowiedniej części. Według Spółki nie wystarczy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "traci ważność zezwolenie Ministra Łączności z 13 marca 1995 r. nr 142/95" i powołanie się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. nakazujący "dostosowanie" wydanych wcześniej zezwoleń telekomunikacyjnych do wymagań tej ustawy. Z tego strona skarżąca wyprowadza wniosek, że "obecnie w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje, których zakresy w części się pokrywają: zezwolenie z 13 marca 1995 r. (...) oraz koncesja (...) i zezwolenie z 26.06.1997 r. /sytuacja będąca podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/.

Skarga zarzuca też naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie jakie działania inwestycyjne i eksploatacyjne Spółka "Telefonia P.-Z." już podjęła na podstawie spornych miedzy stronami sformułowań zezwolenia nr 142/95.

W odpowiedzi na skargę Minister Łączności podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentując pogląd, że dostosowując uprzednio wydane zezwolenie telekomunikacyjne do nowych przepisów /art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw/ nie ograniczył Spółce z o.o. "Telefonia P.-Z." jej uprawnień. Zezwolenie nr 142/95 mieściło się tylko w zakresie rzeczowym określonym w Załączniku do Zezwolenia. Tylko do tego zakresu rzeczowego odnoszą się więc dalsze zapisy Załącznika.

Chodzi o sieci o architekturze określonej we wskazanej części Zezwolenia, a nie o sieci o architekturze zasadniczo odmiennej, wymagającej zupełnie odmiennych urządzeń, do których nie stosuje się central telefonicznych.

Stąd przykładowo rozpowszechnianie i rozprowadzanie sygnałów radiofonicznych lub telewizyjnych przy wykorzystaniu własnej sieci, czy transmisja danych z komutacją pakietów wymaga uzyskania odrębnych koncesji, które są wydawane na wniosek zainteresowanego. Wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. ustawy o łączności, przykładowo Spółka z uwagi na znaczący udział kapitału zagranicznego, przekraczający poziom dopuszczony ustawą, nie mogła uzyskać zezwolenia w zakresie rozprowadzania programów radiofonicznych i telewizyjnych.

Zakres rzeczowy przedsięwzięcia wskazuje, że sformułowanie "oraz do innych potrzeb telekomunikacyjnych własnych i innych użytkowników" odnosi się do innych potrzeb w zakresie instalacji i budowy linii i urządzeń dotyczących ruchu telefonicznego /jedna sieć telekomunikacyjna dla przewidywanego ruchu telefonicznego/. Zdaniem Ministra przez "dostosowanie" nie nastąpiły również ograniczenia w usługach dzierżawy tylko do dzierżawy łączy, jak mówi skarga. Pojęcie dzierżawy łączy /"lease circuit" oznacza nie dzierżawę w sensie cywilistycznym a zapewnienie usługobiorcy niekomutowanego połączenia telekomunikacyjnego pomiędzy określonymi punktami sieci telekomunikacyjnej/ obejmuje zarówno zestrój, jak i trakt telekomunikacyjny, które są rodzajami łączce telekomunikacyjnego. Według odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka mogła na podstawie zezwolenia nr 142/95 prowadzić działania inwestycyjne tylko w zakresie stacjonarnej sieci telefonicznej i taki zakres został utrzymany w Koncesji nr 178/97.

Inne więc działania inwestycyjne Spółki prowadzone w zakresie wykraczającym poza ramy zezwolenia nie mogły być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji dostosowującej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1995 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 12 maja 1995 r. zmieniająca ustawę o łączności /weszła w życie 7 lipca 1995 r./ wśród przepisów przejściowych zawierała między innymi, art. 5 ust. 1, który w terminie dwóch lat od wejścia w życie ustawy nakazał dostosowanie do jej przepisów dotychczas wydanych zezwoleń telekomunikacyjnych.

Spór dotyczy tego, czy dostosowanie przepisów zezwolenia na działalność w dziedzinie telekomunikacji, które otrzymała strona skarżąca przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 maja 1995 r. zmieniającej ustawę o łączności, które dokonał Minister Łączności decyzją utrzymaną przez niego w mocy decyzją wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa, było zgodne, czy nie było zgodne z obowiązującym prawem.

Sąd podzielił pogląd z wyroku NSA z dnia 15 października 1998 r. II SA 1512/97, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą, dostosowanie starego zezwolenia do obowiązującego nowego stanu prawnego /art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 maja 1995 r./ może polegać na wydaniu nowego jego "tekstu jednolitego", do czego odnosi się pewna analogia do wydawania tekstów jednolitych w procesie tworzenia prawa. Oczywiście "tekst jednolity" musi polegać tylko na dostosowaniu starego zezwolenia do nowych wymogów wynikających z nowego prawa, nowej terminologii itp. W nowym tekście powinno być zawarte formalne stwierdzenie, że traci ważność zezwolenie w brzmieniu sprzed jego dostosowania do nowych wymogów, co zresztą występuje w zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił pogląd Ministra Łączności, że zezwolenie nr 169/95 a więc w brzmieniu sprzed jego dostosowania do wymogów poważnie znowelizowanej ustawy o łączności mieściło się w zakresie rzeczowym określonym w Załączniku, do Zezwolenia /określonym expressis verbis w Zezwoleniu jako jego integralna część/ w części I pkt 2. Wynika ze wskazanej części, że chodzi tylko o telefonię /strona skarżąca w tej tylko kwestii w toku postępowania o udzielenie zezwolenia, przedstawiała określone plany, prognozy i analizy finansowe/. Stąd dalsze zapisy zawarte w części II pkt 2 lit. "a" i "b" należy interpretować w sposób zgodny ze wskazanym zakresem pierwotnego zezwolenia z 1995 r. a nie w sposób od niego oderwany. W szczególności nie można twierdzić, że strona skarżąca w zezwoleniu z 1995 r. otrzymała także uprawnienia - poza ruchem telefonicznym - do realizacji innych potrzeb telekomunikacyjnych własnych i innych użytkowników. Te "inne potrzeby telekomunikacyjne" zresztą strona skarżąca w wniosku z 11 lipca 1997 r. precyzowała jako usługi na rozprowadzanie i rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiofonicznych, przy wykorzystaniu własnej sieci, usługi dostępu do międzynarodowej sieci Internet, przy wykorzystaniu własnej sieci oraz za pośrednictwem operatorów uprawnionych do świadczenia międzynarodowych usług telekomunikacyjnych itp. Tymczasem uzyskanie zezwolenia na inne rodzaje usług telekomunikacyjnych niż na telefonię, /którą tylko obejmowało zezwolenie z 1995 r./ wymaga odrębnych wniosków i uczestniczenia w ramach wszczętych postępowań w nowych przetargach przewidzianych przez obowiązujące przepisy o łączności, w których w ramach zasad konkurencji trzeba zaoferować lepsze warunki i wyższe opłaty niż inni uczestnicy przetargu.

Kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, a w zakresie radiofonii i telewizji ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r.

Wysokość uzyskiwanych opłat przez państwa europejskie za zezwolenia na określone usługi telekomunikacyjne wskazuje na potencjalną, niesłychaną rentowność takiej działalności.

Stąd wynika konieczność uzyskiwania kolejnych zezwoleń według bardzo ścisłych reguł obowiązującego porządku prawnego a nie przy pomocy różnych zabiegów interpretacyjnych wykraczających poza zakres rzeczowy otrzymanych już wcześniej zezwoleń.

Należy tu zwrócić uwagę, że strona skarżąca jest spółką z udziałem podmiotów zagranicznych a więc zakres udzielanych jej zezwoleń i koncesji podlegał i podlega ograniczeniom wynikającym obecnie z aktualnego brzmienia art. 16 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. Nie można więc przy pomocy określonych zabiegów interpretacyjnych w stosunku do zezwolenia z 1995 r. skutecznie twierdzić, że otrzymało się jakoby implicite zezwolenie także na usługi objęte ograniczeniami ze wskazanego art. 16 /w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 12 maja 1995 r./.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżona decyzję i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił.