Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1133/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, m.in., gdy nie zostało przeprowadzone należyte postępowanie wyjaśniające, a sprawa wymaga przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub znacznej części. Przy tym nie może zostać naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), polegająca na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w stadium administracyjnym.

TEZY

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, m.in., gdy nie zostało przeprowadzone należyte postępowanie wyjaśniające, a sprawa wymaga przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub znacznej części. Przy tym nie może zostać naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), polegająca na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w stadium administracyjnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie NSA Stanisław Prutis, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - oddala skargę,-


UZASADNIENIE

Wnioskodawczynie – J. M. oraz J. M. złożyły wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego – na roboty budowlane obejmujące modernizację budynku sklepu papierniczego i rozbudowę poddasza na cele mieszkalne, na działce Nr [...] położonej w B. przy ulicy R. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody P. złożyły J. i J. M.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i J. M. pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową budynku sklepu papierniczego polegającą na dociepleniu ścian zewnętrznych, zmianie konstrukcji dachu, rozbudowie budynku o poddasze i wiatrołap z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce oznaczonej Nr geod. [...] położonej przy ul. R. [...] w B.

Od tej decyzji odwołanie złożyła S. M. "S. S." w B.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dni [...] grudnia 2002 r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. dnia [...] września 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ocenił, iż organ ten nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej oraz podjął decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wskazał, że przy dwóch osobach wnioskodawców wniosek podpisała nieczytelnie jedna osoba i podpis ten różni się od podpisów inwestorek złożonych na innych dokumentach (pozwolenia na budowę udzielono dwóm osobom). Wyraził wątpliwości co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami decyzji ustalającej warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu, której to wątpliwości organ I instancji do końca nie wyjaśnił.

W związku z lokalizacją obiektu budowlanego po granicy zalecono dokonanie analizy odnośnie wpływu inwestycji na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Wykazano braki w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie zawierającej odległości i wymiarów wymaganych przez ustawę. Wskazano czynności, jakie należy przeprowadzić w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. oraz J. M. pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową budynku sklepu papierniczego polegającą na dociepleniu ścian zewnętrznych, zmianie konstrukcji dachu, rozbudowie budynku o poddasze i wiatrołap z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Powołując się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uznano brak sprzeczności pomiędzy zamiarem inwestorów a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono brak prawnego obowiązku uzyskania przez inwestorów zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę po granicy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M. "S. S." w B. Przede wszystkim uwypuklono udzielenie pozwolenia na rozbudowę poddasza w sytuacji, gdy sporny obiekt budowlany obecnie poddasza nie posiada (jest to typowy blaszak "UNO"). Dowodzono sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy oraz przekroczenie zakresu rzeczowego projektu budowlanego.

Zarzucono brak badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego, który dla danego terenu przewiduje budownictwo wielorodzinne, a sporny budynek będzie faktycznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nadto w ocenie odwołującego się projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji likwiduje miejsca parkingowe oraz powoduje brak dojazdu dla inwestora do śmietnika. Inwestycja zaplanowana po granicy z nieruchomością S. M. "S. S.", jak wskazano, ograniczy możliwości zagospodarowania działki spółdzielni, a nawet część zatwierdzonego projektu wykracza poza granice działki inwestora.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ocenił, że wytyczne i zalecenia wskazane w poprzedniej decyzji kasacyjnej nie zostały wykonane przez organ pierwszej instancji, a postępowanie zostało przeprowadzone

z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a.

Wskazano przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie w związku ze zmianą stanu prawnego zaistniałą w toku postępowania. Stwierdzono nadto, że:

1) w dalszym ciągu wniosek o pozwolenie na budowę został nieczytelnie podpisany przez jedną osobę podczas, gdy decyzję wydano na rzecz dwóch inwestorek,

2) nie została wyjaśniona kwestia pełnomocnictwa (upoważnienie inwestorek z dnia

1 marca 2001 r. dla Terenowego Zespołu Usług Projektowych także do reprezentowania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego),

3) nie został wykonany obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane badania zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ I instancji nie miał na uwadze faktycznego obrazu projektowanego obiektu,

4) nie przeprowadzono analizy wpływu inwestycji usytuowanej po granicy nieruchomości na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz nie rozważono ewentualnego naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich,

5) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki Nr [...] nie zawiera niezbędnych wymiarów i danych,

6) projekt budowlany nie zawiera niezbędnych elementów wymaganych przez art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Szeroko wyłożono organowi I instancji, jakich czynności winien dokonać i jakie okoliczności wyjaśnić.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J. M. i J. M. zarzuciły naruszenie art. 33 ust. 2 i art. 34 ustawy – Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Dowodziły, iż nie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z wymogami decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a oparcie konstrukcji dachu na słupach usytuowanych przy ścianach budynku wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji (istniejąca konstrukcja nie jest w stanie przejąć dodatkowego obciążenia). Prezentowano także stanowisko o braku potrzeby i konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy w zakresie lokalizacji inwestycji po granicy, bowiem na sąsiedniej działce znajduje się parking samowolnie wykonany przez spółdzielnię mieszkaniową. Obecnie toczy się w tym przedmiocie postępowanie.

Także dowodzono, iż projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane wymiary, granice działki nie zostały przekroczone, a dojazd do śmietnika jest zbyteczny – bowiem śmieci będą składowane w przenośnym kuble. Brak jest też podstaw – wedle skarżących – by zobowiązywać inwestora do wskazania miejsc postojowych na terenie własnej działki,

w celu zaspokojenia potrzeb związanych z projektowaną powierzchnią mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. postulował jej oddalenie, podtrzymując ocenę – iż postępowanie przed organem I instancji nie zostało prawidłowo przeprowadzone, a ważne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały wyjaśnione należycie.

W tym miejscu należy zauważyć, że w związku z treścią art. 1 do 3 oraz art. 97 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z uwagi na datę rozpoznania skargi właściwym pozostawał wojewódzki sąd administracyjny jako sąd administracyjny pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jednolite pozostaje orzecznictwo oraz doktryna, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, C. H. Beck, W-wa 1996 str. 592; wyroki NSA z dnia 28.09.2001 r. w spr. V SA 239/01, lex Nr 50105; z dnia 06.09.2001 r. w spr. II SA/Gd 2235/99, lex Nr 76091).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, m.in., gdy nie zostało przeprowadzone należyte postępowanie wyjaśniające, a sprawa wymaga przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub znacznej części. Przy tym nie może zostać naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), polegająca na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w stadium administracyjnym.

Zasady te zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Już w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda P. wskazał organowi I instancji zakres uchybień i okoliczności wymagających wyjaśnienia. Przykładowo zalecił wyjaśnienie podstawowej kwestii co do kręgu wnioskodawców

i ważności pełnomocnictwa, skoro wniosek podpisany był nieczytelnie przez jedną osobę przy wskazanych dwóch nazwiskach wnioskodawców, przy dołączonym pełnomocnictwie dla Terenowego Zespołu Usług Projektowych także do reprezentowania i załatwiania wszelkich czynności, w tym związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do czasu orzekania w dniu [...] lipca 2003 r. przez organ odwoławczy ta kwestia nie została wyjaśniona, a organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę dwóm inwestorkom. Z oświadczenia skarżącej J. M., złożonego na rozprawie w dniu 19 lutego 2004 r., wynika, że inwestorki prawidłowo podpisały wniosek w miesiącu sierpniu 2003 r. – tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy zauważyć, że m.in. do wykonania obowiązku uzupełnienia wniosku o czytelne podpisy inwestorów zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego inwestorki zostały zobowiązane postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] wydanym w trybie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy z zakreśleniem terminu wykonania do dnia 30 kwietnia 2003 r. Bezspornie w tej części terminu tego nie dochowały, co uszło uwadze organu I instancji.

Szeroko uzasadniono w zaskarżonej decyzji fakt niewykonania przez organ I instancji pozostałych zaleceń wcześniej uzewnętrznionych w decyzji Wojewody P. z dnia

[...] grudnia 2002 r., które pozostały aktualne, mimo zmiany stanu prawnego.

Należy uznać, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykona wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zaleceń wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy, a ponownie orzeknie, jak poprzednio – organ odwoławczy ma podstawę do wydania kolejnej

decyzji kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja bardzo szeroko uzasadnia podstawy uchylenia, wskazując okoliczności wymagające wyjaśnienia. Polemizując z potrzebą czynienia wskazanych ustaleń skarżący jedynie prezentują swoje subiektywne przekonanie i rozumienie przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że w mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 z 2003 r.,

poz. 718) w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Również tak, jak wyłożono w zaskarżonej decyzji, miały zastosowanie "stare" przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 35 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo budowlane nakładał na prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę organ obowiązek badania zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymogami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Właśnie, między innymi, dlatego została uchylona decyzja Prezydenta Miasta B.

z dnia [...] maja 2003 r., że ten obowiązek nie został należycie wykonany.

Organ I instancji nie dokonał faktycznie oceny – jaki obiekt budowlany powstanie na skutek planowanych przez inwestorki robót budowlanych, czy będzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz, czy odpowiada wymogom decyzji o warunkach zabudowy. Ta ostatnia obejmowała "modernizację istniejącego budynku polegającą na dociepleniu ścian zewnętrznych i realizacji własnej kotłowni gazowej, zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na wielospadowy, rozbudowie istniejącego budynku o poddasze

i wiatrołap oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne". Pozwolenie na roboty budowlane objęło "docieplenie ścian zewnętrznych, zmianę konstrukcji dachu, rozbudowę budynku

o poddasze i wiatrołap z przeznaczeniem na cele mieszkalne".

Projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony tak sformułowaną decyzją wskazuje, że po dociepleniu ścian styropianem zaplanowano usytuowanie słupów żelbetowych

25/25 cm na zewnątrz tych ścian, zaprojektowano wiatrołap i "obudowę" istniejącego budynku usługowego na konstrukcji ze słupów żelbetowych z wykonaniem na niej nadbudowy w postaci poddasza przystosowanego na cele mieszkalne – składającego się –

z hollu, łazienki, dwóch pokoi i kuchni. Rysunek elewacji frontowej oddaje charakter obiektu planowanego do realizacji przez inwestorki.

Organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji – nie wnikał ani w charakter obiektu, ani w zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, a ocenę zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego powielił z decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę winien dokonać samodzielnej oceny.

Przede wszystkim, tak, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, powinien dokonać tych ocen, przy czym można dodać, iż podstawową kwestią jest faktyczny charakter planowanego obiektu budowlanego, który musi mieścić się w zakresie objętym decyzją

o warunkach zabudowy. Pomocna może być, jak się wydaje, analiza proporcji części usługowej w stosunku do części mieszkalnej.

Zasadne były zastrzeżenia organu odwoławczego do projektu zagospodarowania terenu. Na rozprawie przed wojewódzkim sądem administracyjnym przedstawiciele Wojewody P. wyjaśnili, iż wymagane przepisami odległości zostały na planie realizacyjnym działki naniesione po wydaniu zaskarżonej decyzji – a nie ulega wątpliwości, że były one wymagane do oceny zgodności z przepisami warunków technicznych.

Bezspornie organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek badania, czy nie zostanie naruszony uzasadniony interes osób trzecich, zwłaszcza wobec "zbliżenia" spornego obiektu budowlanego do granicy poprzez dobudowę wiatrołapu.

Z uzasadnieniem stanowiska zawartym w decyzji kasacyjnej należało się zgodzić i zupełnie nie do przyjęcia pozostaje twierdzenie skargi, iż parkingi spółdzielni mieszkaniowej nie istnieją, bowiem zostały samowolnie wykonane. Nota bene ostateczną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] spółdzielnia mieszkaniowa została zobowiązana do wyznaczenia i oznakowania dwóch miejsc postojowych od strony działki skarżących.

Reasumując – zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa, a przesłanki art. 138

§ 2 k.p.a. nie zostały przekroczone.

Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1570) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1571) orzeczono jak wyżej.-