Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1154/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi L. D. i A. D. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej powoływana jako P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), nakazał A. D. i L. D. - współwłaścicielkom nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zabezpieczenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. (wejście również od strony ul. M.) w B. zgodnie z zaleceniami zawartymi w Ekspertyzie budowlanej dot. stanu bezpieczeństwa konstrukcji budynku, stanu bezpieczeństwa użytkowników ulic G. i ks. T. M. w otoczeniu tego budynku z dnia [...].01.2016 r. oraz w aneksie z dnia [...].03.2016 r. nr [...] do w/w ekspertyzy sporządzonych przez rzeczoznawcę budowlanego prof. dr hab. inż. A. P. poprzez: podparcie ściany frontowej budynku od strony ul. G. zwłaszcza w pobliżu naroża (ul. ks. T. M.) na długości około 4-5 m w sposób wskazany na rysunku 0-1 lub na rysunku 0-2 stanowiącym załącznik graficzny do niniejszej decyzji, w terminie do dnia 30 maja 2016 r. Powyższe prace należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane (wykonawcze).

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...].10.2015 r. dokonał oględzin ww. budynku. Stwierdzono, że jest on wyłączony z użytkowania i znajduje się w złym stanie technicznym. Na ścianach nośnych zewnętrznych w narożniku budynku u zbiegu ulic G. i M. założone są próbki - nie stwierdzono, żeby szkło było pęknięte. Pozostałe próbki szklane na pęknięciach budynku są częściowo uszkodzone, a częściowo nienaruszone.

Zawiadomieniem z dnia [...].01.2016 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie ww. budynku mieszkalnego, mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi.

Z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie właścicielek nieruchomości przez rzeczoznawcę budowlanego prof. dr hab. inż. A. P. wynika, że w/w obiekt kwalifikuje się do rozbiórki.

W związku z faktem, że działka, na której znajduje się budynek, położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, Miejski Konserwator Zabytków (dalej zwany też MZK) powinien wydać uzgodnienie w sprawie rozbiórki w/w budynku. MZK w piśmie z dnia [...].04.2015 r., znak: [...] , nie wyraził zgody na rozbiórkę budynku uzasadniając to faktem, że jest on ujęty w ewidencji zabytków i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Stare Miasto przeznaczony jest do zachowania. Ponadto, w w/w piśmie stwierdził on, że może rozważać zakresy rozbiórki jedynie w połączeniu z akceptacją nowej zabudowy na przedmiotowej parceli i wniósł o przedstawienie przez właściciela nieruchomości koncepcji zabudowy parceli i harmonogramu jej realizacji. Do dnia dzisiejszego harmonogram taki nie został przedłożony. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 12 Uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B. dopuszcza się remonty, rozbudowy, nadbudowy a także wymiany budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wskazanych na rysunku planu w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków, natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 w/w uchwały, ewentualna rozbiórka budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków wymaga uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków.

Z przedłożonej ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez A. P. określającej stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku wynika m.in., że: "Przedmiotowy budynek jest całkowicie wyłączony z użytkowania i pewnie zabezpieczony przed dostępem do tego obiektu osób z zewnątrz. Przedmiotowy budynek znajduje się według stanu na dzień 31.12.2015 roku w stanie katastrofalnym. Główną przyczyną tego stwierdzenia jest to, że ściany zewnętrzne parteru w otoczeniu skrzyżowania ulic G. i ks. T. M. są nadmiernie wybrzuszone (wybroczone), co świadczy o przekroczeniu stanu granicznego nośności (...). budynek kwalifikuje się do pełnego wyburzenia i to w terminie pilnym, w roku 2016."

Sporządzający przedmiotową ekspertyzę budowlaną uzupełnił ją o wskazanie sposobu zabezpieczenia budynku poprzez: podparcie ściany frontowej budynku od strony ul. G. zwłaszcza w pobliżu naroża (ul. ks. T. M.) na długości około 4-5 m zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji. We wnioskach końcowych autor ekspertyzy wskazał również, że ulice G. i ks. T. M. na odcinkach pokrywających się z przedmiotowym budynkiem (działka nr [...], obr. [...]) należy natychmiast całkowicie wyłączyć z ruchu kołowego i pieszego. Użytkowany może być tylko chodnik po przeciwnej stronie rozważanego budynku.

W nawiązaniu do w/w aneksu do ekspertyzy A. P. nr [...] i zawartej tam konkluzji, że podparcie musi być wykonane pilnie - w ciągu 1 miesiąca - termin do dnia 30 maja 2016 r., w którym należy wykonać prace zabezpieczające budynku, organ uznał za wystarczający, biorąc pod uwagę zakres zaleconych prac oraz występujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Ponadto, jeżeli wykonane zabezpieczenie będzie oddziaływało na przestrzeń pasa drogowego lub nawet wymagało będzie wprowadzenia czasowej organizacji ruchu, wówczas współwłaścicielki nieruchomości zobligowane są do opracowania projektu organizacji ruchu oraz jego wprowadzenia w teren po jego zatwierdzeniu i uzyskaniu stosownych opinii z Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (dalej zwany ZDMiKP).

Konstrukcja art. 66 P.b. wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. W praktyce oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale i obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok WSA w Krakowie z 1.03.2012 r. II SA/Kr 1697/11; wyrok NSA z 17.12.2013 II OSK 1796/12).

W chwili obecnej, bez stosownej zgody właściwego konserwatora zabytków, nie jest możliwe wyburzenie budynku, dlatego też niezbędne jest jego pilne zabezpieczenie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A. D. i L. D. zarzucając jej:

- obrazę art. 106 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 40 § 5 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie uzyskania w myśl art. 106 K.p.a. zgody ZDMiKP w formie decyzji administracyjnej (art. 40 § 1) na zajęcie pasa drogowego przy ulicy G. i M. poprzez ustawienie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej celem zabezpieczenia budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (art. 40 ust. 2 pkt 2) - dopiero uzyskanie powyższej decyzji w trybie art. 106 K.p.a. dałoby realne podstawy wyznaczenia terminu będącego elementem decyzji organu załatwiającego sprawę (art. 106 § 1 K.p.a.);

- naruszenie art. 9 K.p.a. - zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie stronie pisma ZDMiKP z dnia [...] .01.2016 r. informującego organ prowadzący postępowanie o obowiązkach spoczywających na stronie z tytułu podjęcia działań związanych z zabezpieczeniem budynku na czas ewentualnej rozbiórki.

Ponadto, organ zaniechał numerowania stron akt sprawy, naruszając tym samym szeroko pojętą prawidłowość prowadzonego postępowania. Numerowanie kolejno poszczególnych kart akt sprawy wg kolejności ich wpływu stanowi dla strony zapoznającej się z aktami sprawy jedyną gwarancję, że przedkładane jej do zapoznania akta stanowią całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej.

Odwołujące się zarzuciły także naruszenie art. 66 § 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne jego zastosowanie uznając, że zabezpieczenie budynku poprzez zamknięcie ulicy G. i M. i zastosowanie podpór przy ścianach zewnętrznych budynku stanowić będzie, w myśl cyt. przepisu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do art. 66 § 1 pkt 1-3 P.b. właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W przypadku przedmiotowego budynku rzeczoznawca jednoznacznie stwierdził, że kwalifikuje się on do rozbiórki.

Zarzucono także naruszenie art. 106 § 1 i 5 K.p.a. w zw. z art. 67 § 3 P.b. poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na pismo MZK z dnia [...] .04.2015 r., którego w żadnym razie nie można traktować jako uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. z uwagi na to, że uzgodnienie takie, zgodnie z § 5 powołanego przepisu, musi mieć formę postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a wydaje je Wojewódzki Konserwator Zabytków (art. 67 P.b.). Nadto, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] .01.2016 r., tak więc ww. pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w T. nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Fakt powołania powyższego pisma w tym postępowaniu powoduje niezrozumienie decyzji jako takiej i narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo przyjął podstawę prawną. W dniu [...].02.2016 r. pełnomocnik współwłaścicielek przedmiotowego budynku dostarczyła ekspertyzę techniczną, z której jednoznacznie wynika, że "przedmiotowy budynek znajduje się według stanu na dzień 31.12.2015 roku w stanie katastrofalnym. Główną przyczyną tego stwierdzenia jest to, że ściany zewnętrzne parteru w otoczeniu skrzyżowania ulic G. i ks. T. M. są nadmiernie wybrzuszone (wyboczone), co świadczy o przekroczeniu stanu granicznego nośności. [...] W opinii autora niniejszej ekspertyzy, przedmiotowy budynek kwalifikuje się do pełnego wyburzenia i to w terminie pilnym, w roku 2016". Jednak zgodnie z informacją MZK, z której wynika, że ww. budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta B. oraz położony jest w obszarze Starego Miasta - chronionego konserwatorsko, organ I instancji nie mógł wydać restrykcyjnej decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku. Co więcej, MKZ stoi na stanowisku, że budynek, z uwagi na stan techniczny grożący katastrofą budowlaną, wymaga natychmiastowego remontu konserwatorskiego z możliwością rekonstrukcji jego najbardziej zniszczonych partii.

Protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] .10.2015 r. potwierdza, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany i w obecnym stanie technicznym znajduje się w stanie zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji oraz stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi i bezpieczeństwa mienia znajdującego się w jego bliskim otoczeniu. Tym samym nakazane obowiązki nie wykraczają poza zakres poczynionych przez organ nadzoru budowlanego I instancji ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że tam, gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji pomiędzy wartościami chronionymi na gruncie prawa budowlanego, a wartościami związanymi z ochroną zabytków, każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości, o czym świadczy chociażby treść art. 67 ust. 2 P.b. wprost wyłączająca stosowanie w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przepisów dotyczących rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych nie nadających się do remontu. Przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta B. zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz położony jest w obszarze Starego Miasta chronionego konserwatorsko w formie wpisu do rejestru zabytków decyzją nr [...]. Ponadto, MZK w piśmie z dnia [...] .05.2016 r. stwierdził, że wymaga on natychmiastowego remontu. Wobec powyższego przedmiotowe zabezpieczenie budynku jest niezbędne w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia znajdującego się w otoczeniu tego obiektu do czasu wykonania przez współwłaścicieli budynku gruntownego jego remontu bądź do czasu uzyskania zgody odpowiedniego konserwatora zabytków na jego rozbiórkę.

Jeżeli zaś stan techniczny obiektu wymaga niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, na co wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie, PINB winien rozważyć zastosowanie art. 69 P.b., tj. zapewnić, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających.

Skargę na powyższą decyzję złożyły A. D. i L. D. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły obrazę art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 40 § 5 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie w myśl art. 106 K.p.a. uzyskania (w formie decyzji administracyjnej) zgody ZDMiKP (art. 40 § 1) na zajęcie pasa drogowego przy ulicy G. i M. poprzez ustawienie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej celem zabezpieczenia budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (art. 40 ust. 2 pkt 2) - dopiero uzyskanie powyższej decyzji w trybie art. 106 K.p.a. dałoby realne podstawy wyznaczenia terminu będącego elementem decyzji organu załatwiającego sprawę ( art. 106 § 1 K.p.a.).

Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 pkt 2 w zw. z art. 39 § 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie w myśl art. 106 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku poprzez ustawienie urządzeń infrastruktury technicznej celem zabezpieczenia budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Skarżące zarzuciły również obrazę art. 106 § 1 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. w ten sposób, że pismo MZK z dnia [...] maja 2016 r. w żadnym razie nie nosi znamion uzgodnienia, jak również nie zostało wydane w formie postanowienia.

Ponadto, zarzucono obrazę art. 66 P.b. poprzez przyjęcie przez organ, że postawienie podpór przy ścianach zewnętrznych budynku będącego w stanie katastrofalnym, co do którego w ekspertyzie budowlanej jej autor wskazuje na konieczność rozbiórki, podczas, gdy organ przyjął, że art. 66 P.b. stanowić może podstawę wydania decyzji i tym samym zapewnienia warunków do dalszego użytkowania obiektu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., występuje podmiot, który planuje zajęcie pasa drogowego w określonym celu - w niniejszym przypadku właścicielki przedmiotowej nieruchomości.

Tzw. postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 K.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne (w niniejszym przypadku organ I instancji) nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować czy weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Obowiązek organu administracji, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się do zawiadomienia stron o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 K.p.a.), co w niniejszym przypadku organ I instancji uczynił.

O ile wolą właściciela budynku jest jego rozbiórka, powinien podejmować w tym kierunku właściwe działania polegające na sporządzaniu projektu, uzyskiwaniu pozwoleń oraz prowadzeniu robót. Organ natomiast podejmuje działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Budynek jest wyłączony z użytkowania, dlatego organ nie miał podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych poprawiających stan techniczny obiektu w zakresie jego konstrukcji, jednakże zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. koniecznym okazało się nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wobec powodowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi przebywających w otoczeniu budynku, jak również bezpieczeństwa mienia znajdującego się w jego sąsiedztwie. W tym względzie organ nadzoru budowlanego nie może kierować się okolicznościami przyszłymi i niepewnymi. Skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano działań polegających na utrzymaniu substancji obiektu w należytym stanie technicznym, trudno oczekiwać, aby nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji służb nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że właściciel zamierza dokonać w przyszłości jego rozbiórki. Wiadomym jest przecież, że takie zamierzenie inwestycyjne musi być poprzedzone stosownymi decyzjami, sporządzeniem projektu, a nawet uzgodnieniami i opiniami innych organów, bo, jak wiadomo, obiekt znajduje się w strefie ochronnej podległej konserwatorowi zabytków. Z reguły wszystkie te czynności związane są ze znacznym upływem czasu, a stan obiektu nie pozwalał na zwłokę. Oczywistym jest, że to właściciel, a nie organy decydują o jego przeznaczeniu, czy użytkowaniu, w sytuacji jednak gdy nie są realizowane wynikające z przepisów prawa obowiązki, to organ jest zobligowany, pomijając nie przybierające realnych kształtów zamierzenia właścicieli obiektu budowlanego, władczo wkroczyć, nakazując wykonanie niezbędnych czynności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.01.2015 r., II SA/Bd 1225/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Adresatem decyzji wydanej na podstawie cyt. przepisu może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem to na tych podmiotach spoczywa, zgodnie z art. 61 P.b., obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, niezagrażającym bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Należy też przyjąć, że w sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie, niezależnie od wielkości ich udziałów we współwłasności, lub na zarządcy.

Zgodzić się należy z organem, że decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636; por. wyroki NSA z 25.08.2010 r., II OSK 1328/09; z 20.05.2011 r., II OSK 916/10; z 14.02.2013 r., II OSK 1917/11).

Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie cyt. przepisu, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w ust. 1 zagrażają i dlaczego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że konstrukcja budynku powoduje realne obawy co do możliwości jego zawalenia, co niewątpliwie "może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Zasadnie zatem organ uznał, że w tym zakresie wystąpił stan zagrożenia uzasadniający zastosowanie ww. przepisu. Takie stanowisko organu oparło się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym na protokołach kontroli w terenie przeprowadzonych przez PINB w B. oraz treści ekspertyzy stanu technicznego (wraz z aneksem) przedmiotowego obiektu budowlanego sporządzonej przez A. P. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżące w żaden sposób nie kwestionowały powyższych ustaleń, a wręcz potwierdzały, że stan budynku jest w ich ocenie na tyle zły, że nadaje się on, w ich ocenie, tylko do rozbiórki.

Bezsporny był również w sprawie określony w decyzji organu I instancji sposób zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną, który wynika z treści aneksu nr [...] do Ekspertyzy budowlanej (k. 40-45 akt adm.).

Sporne w sprawie były kwestie związane z koniecznością, zdaniem skarżących, dokonania przez organ I instancji uzgodnień w trybie art. 106 § 1 i 5 K.p.a. z Miejskim Konserwatorem Zabytków i Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej.

Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Natomiast w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (...).

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, biorąc pod uwagę treść cyt. przepisów, że instytucja uzgodnienia nie może mieć w analizowanej sprawie żadnego zastosowania, ponieważ zarówno pozwolenie konserwatora, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie odbywają się w tym trybie, tj. art. 106 K.p.a., lecz konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji, a nie postanowienia o uzgodnieniu. Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 i 5 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Pogląd, że organ nie jest zobowiązany we własnym zakresie dokonywać w analogicznych sytuacjach stosownych uzgodnień z MZK jest został również wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA we Wrocławiu z 4.12.2013 r., II SA/Wr 524/13). Jeżeli ustawodawca przewiduje konieczność dokonania przez organ uzgodnienia, to wyraźnie na to wskazuje, jak uczynił to w kolejnym przepisie Prawa budowlanego, tj. art. 67 ust. 3, zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem art. 66 P.b., na podstawie którego procedował organ, nie zawiera takiego unormowania.

Zauważyć trzeba, że budynek znajduje się na terenie Starego Miasta chronionego konserwatorsko w formie wpisu do rejestru zabytków, winien mieć zastosowanie właśnie cyt. wcześniej art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który wymaga pozwolenia konserwatora na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jak słusznie zauważono w orzecznictwie, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednak, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków (tak wyrok NSA z 29.12.2011 r., II OSK 2152/10, LEX nr 1152142). To na inwestorze zatem ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 K.p.a. (vide wyrok NSA z 24.04.2008 r., II OSK 478/07, LEX nr 468720, wyrok NSA z 12.11.2009 r, II OSK 1767/08, LEX nr 589040). Z treści art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków wynika, że pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Warto w tym miejscu zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, wskazujące, że "art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie ma przy tym charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.)" (A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów. Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (vide wyrok WSA w WSA w Warszawie z 30.04.2015 r., VII SA/Wa 418/15), bowiem to do skarżących należy obowiązek uzyskania takiegoż zezwolenia.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że odpowiedzialność za właściwy stan techniczny obiektu budowlanego spoczywa na właścicielu lub zarządcy. Podmioty te winny z własnej inicjatywy podejmować niezbędne środki prowadzące do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu. Skoro dochodzi do sytuacji, że organ musi niejako zastąpić wyżej wskazane podmioty, które zaniechały czy nie dopełniły swoich obowiązków, logiczne jest, aby zastępstwo to sprowadziło się do nakazania wykonania konkretnych zadań ściśle związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie. Takie rozpoznanie sprawy nie budziło zastrzeżeń organu odwoławczego i akceptuje je również Sąd, bowiem przemawia za nim konieczność niemal natychmiastowej interwencji ukierunkowanej na ratowanie wartości w postaci zdrowia i życia ludzkiego.

Podejmując działania mające na celu zapewnienie bezpiecznego utrzymania i użytkowania obiektu organ nie może kierować się okolicznościami przyszłymi i niepewnymi (planowana przez skarżące rozbiórka budynku). Trudno oczekiwać, aby nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji służb nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że właściciele zamierzają dokonać jego rozbiórki. Takie zamierzenie inwestycyjne musi być poprzedzone stosownymi decyzjami, sporządzeniem projektu, a nawet uzgodnieniami i opiniami innych organów, bo obiekt znajduje się w strefie ochronnej podległej konserwatorowi zabytków. Z reguły wszystkie te czynności związane są ze znacznym upływem czasu, a stan obiektu nie pozwalał na zwłokę, a MZK sprzeciwia się dokonaniu jego rozbiórki.

Ponadto, nie sposób pominąć znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] .05.2016 r. (k. 66 akt adm.), w którym wyraźnie stwierdził on, że "Do chwili podjęcia prac obiekt należy zabezpieczyć zgodnie z zaleceniami zawartymi w Ekspertyzie budowlanej...".

Skoro więc stan kontrolowanego budynku był nieprawidłowy i może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, to zasadnym było nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym nie było konieczne dokonywanie przez organ uzgodnień w trybie art. 106 K.p.a., lecz skarżące będą zobowiązane zwrócić się do MZK oraz ZDMiKP o wydanie stosownych decyzji. Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a podlegała oddaleniu.