Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 656/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi T. S., W. R. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku aplikacyjnego 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 3) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. T. S., W. R. prowadzący działalność gospodarczą po firmą "A s.c. T. S, W. R," (dalej także strona skarżąca, skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm., dalej ustawa) w zw. z art. 3 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 z dnia [...] r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku nr [...] złożonego przez skarżących w ramach konkursu nr [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Autor skargi – zaskarżonemu rozstrzygnięciu – zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z kryterium nr 5 wyboru projektów dla działania 3.2 "Innowacje w MŚP", stanowiącymi załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu [...], poprzez niezastosowanie zasady przejrzystości i przyjęcie, że ocena kryterium formalnego nr 5 powinna być oceniana według innych przesłanek niż wynikające z oświadczenia Skarżących w części H wniosku o dofinansowanie, w szczególności poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie pod względem merytorycznym na etapie oceny formalnej,

2) art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z Załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu [...]: Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP", poprzez niedopuszczalną ocenę wniosku o dofinansowanie w zakresie merytorycznym na etapie oceny formalnej,

3) art. 14 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z Załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu [...]: Wzór wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, poprzez uwzględnienie w treści formularza wniosku o dofinansowanie dwóch spośród czterech kategorii inwestycji początkowej i ograniczenie skarżącym możliwość wyboru formy inwestycji początkowej, która będzie miała zastosowanie w przypadku ich projektów,

4) art. 14 w zw. z art. 2 pkt 49 lit. a) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż projekt skarżących opisany we wniosku o dofinansowanie nr [...] nie spełnia kategorii inwestycji początkowej w zakresie zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu,

5) niezasadne zastosowanie podrozdziału 2.7 pkt 11 Regulaminu konkursu [...] w związku z Kryteriami wyboru projektów dla działania 3.2 "Innowacje w MŚP", stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" i przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie nr [...] nie przeszedł pozytywnej oceny formalnej z powodu niespełnienia przez projekt warunku inwestycji początkowej, podczas gdy kryterium nr 5 nakazuje podczas oceny formalnej weryfikację czy wnioskodawca złożył oświadczenie (deklarację), że będzie realizował projekt zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi.

Konstruując powyższe zarzuty, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020, wniósł o:

1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w wyniku czego wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – odnotował, że pismem z dnia 8 lipca 2016 r. skarżący został poinformowany przez Zarząd Województwa [...], jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej: IZ RPO WSL) na lata 2014-2020, o nieuwzględnieniu jego protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...]

Przypomniał, że skarżący w dniu 15 stycznia 2016 r. złożyli wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla osi priorytetowej: III. Konkurencyjność MŚP dla działania 3.2. Innowacje w MŚP pn. "Wdrożenie innowacyjnej na skalę światową usługi przesyłania treści multimedialnych" (dalej jako: "Wniosek o dofinansowanie"). Projekt dotyczył zakupu systemu 8K celem świadczenia usługi multimedialnej w rozdzielczości 8K.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości poinformowało skarżących, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niepełnienia formalnych kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Zdaniem [...] Centrum Przedsiębiorczości, niespełnione zostało kryterium zerojedynkowe, niepodlegające uzupełnieniom, które brzmi: "Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi". Ponadto skarżącym zarzucono, że ich projekt wpisuje się w kategorię interwencji Infrastruktura w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK).

[...] Centrum Przedsiębiorczości uznało m.in., iż z wniosku o dofinansowanie nie wynika, że realizacja projektu doprowadzi do zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu (uruchomienia drugiej lub kolejnej linii produkcyjnej dla tego samego produktu).

Od negatywnej oceny formalnej skarżący pismem z dnia 16 maja 2016 r. – za pośrednictwem [...] Centrum Przedsiębiorczości – wnieśli protest do Zarządu Województwa - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020. W proteście wskazali, iż projekt wpisuje się w definicję inwestycji początkowej w rozumieniu art. 2 pkt 49 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Jednocześnie zaznaczyli, że zgodnie z definicją, inwestycja początkowa oznacza:

po pierwsze – (I) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z:

(1) założeniem nowego zakładu,

(2) zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu,

(3) dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie, lub

(4) zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu, lub

po drugie – (II) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestorów niezwiązanych ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa.

Zaakcentowali także, iż projekt wpisuje się w kategorię inwestycji początkowej, o której mowa w pkt 2 pierwszej części przytoczonej powyżej definicji. Jednocześnie, na poparcie swoich racji, wskazali postanowienia zawarte w punktach wniosku o dofinansowanie, gdzie zwrócono uwagę, iż produktem finalnym (usługą finalną) w dalszym ciągu pozostanie przesyłanie treści multimedialnych. Jednocześnie podnieśli, iż niewłaściwym działaniem oceniających projekt jest interpretowanie kategorii zwiększenia zdolności produkcyjnej przez pryzmat jej najprostszego przykładu związanego z uruchomieniem drugiej lub kolejnej linii produkcyjnej dla tego samego produktu. Skarżący zwrócili również uwagę, iż formularz wniosku o dofinansowanie w sposób nieuprawniony ogranicza wybór inwestycji początkowej jedynie do dwóch spośród czterech kategorii i pozbawia to Skarżących możliwości jednoznacznego uzasadnienia przemawiającego za tym, że ich projekt wpisuje się w ramy wybranej przez nich kategorii inwestycji początkowej. Odnosząc się do zarzutu wpisywania się ich projektu w interwencję TIK stwoierdzili, że projekt nie wpisuje się w żaden z czterech kodów interwencji TIK.

Zarząd Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020, w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu uznał, iż projekt skarżących nie wpisuje się w żadną z czterech kategorii inwestycji początkowych, a zwiększenie zdolności produkcyjnych istniejącego zakładu nie może mieć zastosowania do projektu skarżących, gdyż wskazuje na wprowadzenie nowej, dotąd nie świadczonej usługi.

W dalszych motywach wskazując na zasadność skargi ustosunkowali się do zarzutów Instytucji Zarządzającej w czterech zgrupowanych tematycznie obszarach. I tak, w pierwszym zatytułowanym "spełnienie kryterium formalnego nr 5 wyboru projektu - zgodność projektu z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi", podali, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niespełnienia – w ocenie organu – kryteriów wyboru projektów stanowiących Załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, tj. kryterium nr 5 zerojedynkowego - niepodlegających uzupełnieniom: Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi.

Autor skargi zaznaczył, iż zgodnie z definicją dla kryterium nr 5, aby można było mówić o spełnieniu tego kryterium, wnioskodawca musi złożyć oświadczenie, że projekt realizowany będzie zgodnie z przepisami dotyczącymi stosowania pomocy publicznej, przepisami dotyczącymi zamówień oraz innymi przepisami obowiązującymi w danym obszarze tematycznym RPO WSL. Oceniający ma obowiązek zweryfikowania, czy takie oświadczenie zostało przez wnioskodawcę złożone. Jego zdaniem w sprawie wadliwie zweryfikowano tę okoliczność albowiem we wniosku o dofinansowanie w punkcie H (Oświadczenia wnioskodawcy, str. 26), wnioskodawcy złożyli stosowne oświadczenia, które świadczą o tym, iż wchodzą one w zakres spełniania kryterium nr 5.

Z treści tych oświadczeń – na co zwrócił uwagę – wynika m.in. że zobowiązują się oni do stosowania przy realizacji projektu dofinansowanego ze środków RPO WSL 2014-2020 przepisów prawa wspólnotowego i krajowego z uwzględnieniem dokonywanych wszelkich zmian obowiązujących przepisów, w tym przepisów dotyczących między innymi zamówień publicznych, pomocy publicznej oraz ochrony środowiska, a także wszelkich wytycznych i instrukcji (oświadczenie pkt 4 i nast. w części H wniosku o dofinansowanie).

Kontynuując wyraził stanowisko, że do instytucji zarządzającej (pośredniczącej) odnoszą się dyrektywy zawarte w art. 37 ustawy, zgodnie z którym wybór projektu powinien być przeprowadzony przez właściwą instytucie w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz powinien zapewniać wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Jednocześnie zwrócił uwagę, że podobnie obowiązki instytucji zarządzającej (pośredniczącej) określała ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227 poz. 1658 ze zm.), regulująca krajowe zasady polityki rozwoju w perspektywie finansowej 2007-2013. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powstałym na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które – jego zdaniem – powinny zachować aktualność w zakresie zasad unormowanych w ustawie będącej podstawą rozstrzygnięcia, a zobowiązujące instytucję do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że zasady te powinny stanowić dla wnioskujących o dofinansowanie gwarancję, że przedstawione we wniosku o dofinansowanie dokumenty oraz dane zostaną przeanalizowane i ocenione dokładnie i rzetelnie, a wniosek wynikający z tak dokonanej oceny zostanie uzasadniony rzeczowo, klarownie i wyczerpująco – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2314/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z literalnym brzmieniem definicji kryterium nr 5, jego spełnienie ma polegać na złożeniu stosownego oświadczenia przez wnioskodawcę, to sprzeczne z zasadą przejrzystości wyrażoną w art. 37 ustawy jest postępowanie organu, gdzie na wstępnym etapie chce on rozstrzygać wątpliwości w zakresie inwestycji początkowej, skoro zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, dane i informacje przedstawione w punkcie B.13.3. wniosku o dofinansowanie mają być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku.

Tym samym – w jego opinii – organ dopuścił się naruszenia zasady przejrzystości uregulowanej w art. 37 ustawy, a także naruszył postanowienia Załącznika nr 3 Kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w sposób nieuprawniony rozszerzając definicję spełniania kryterium nr 5.

Z kolei w obszarze tematycznym drugim, zatytułowanym: "niedopuszczalna merytoryczna ocena informacji zawartych we wniosku na etapie oceny formalnej", wskazał, że zgodnie z rozdziałem 5. Regulaminem konkursu numer [...] dla Działania 3.2 Innowacje w MŚP w ramach Osi Priorytetowej III Konkurencyjności MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej jako: "Regulamin konkursu"), proces weryfikacji projektów składa się z dwóch etapów:

pierwszego – oceny formalnej, w tym weryfikacji braków formalnych oraz oczywistych omyłek i

drugiego – oceny merytorycznej.

Skarżący dopatrzyli się w działaniach organu nieuprawnionej oceny projektu pod względem merytorycznym na etapie, który nie jest przeznaczony do takiej oceny, tj. na etapie oceny formalnej. Argumentując autor skargi wyjaśnił, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" ("Instrukcja wypełniania wniosku") stanowi, iż dane i informacje przedstawione w punkcie B.13.3. wniosku o dofinansowanie zatytułowanego Regionalna pomoc inwestycyjna, a dotyczące dwóch spośród czterech kategorii inwestycji początkowej, tj. zasadniczej zmiany procesu produkcji oraz dywersyfikacji zakładu, zostaną ocenione na etapie merytorycznym w ramach kryterium "Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej".

Oznacza to, jak zaakcentował, że również pozostałe dwie kategorie inwestycji początkowej, powinny być przedmiotem oceny merytorycznej wniosku. Formularz wniosku o dofinansowanie przygotowany przez organ nie był dostosowany do wyboru przez wnioskodawcę każdej z czterech kategorii inwestycji początkowej, a jedynie dwóch spośród czterech, wśród których brak było zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu.

Na zakończenie tego wywodu stwierdził, że z zarzutem tym związany jest zarzut opisany szerzej w punkcie 3, w którym zarzucono, iż wniosek o dofinansowanie został skonstruowany w ten sposób, że z niezrozumiałych i nieuprawnionych powodów zawężał wybór kategorii inwestycji początkowej jedynie do dwóch spośród czerech kategorii.

Toteż argumenty na poparcie zarzutu naruszenia zasady przejrzystości w zakresie redakcji formularza wniosku o dofinansowanie zawarł w kolejno oznaczonym jako nr 3 obszarze tematycznym o tym samym tytule, czyli: "naruszenie zasady przejrzystości w zakresie redakcji formularza wniosku o dofinansowanie".

Zdaniem autora skargi formularz wniosku o dofinansowanie, jest niewłaściwej konstrukcji i wadliwie zredagowany. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej jako: "Rozporządzenie"), regionalna pomoc może być przyznana na inwestycję początkową, w rozumieniu art. 2 pkt 49 lit. a) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Wskazany przepis Rozporządzenia nie daje pierwszeństwa żadnej z kategorii inwestycji początkowej. Traktuje je równo i żadnej z nich nie czyni ważniejszą czy ważniejszymi od pozostałych.

Tymczasem, na co zwrócił uwagę, w formularzu wniosku o dofinansowanie (część B.13.3. Regionalna pomoc inwestycyjna) organ zdaje się wyróżniać dwie spośród czterech kategorii inwestycji początkowej, tj.: zasadniczą zmianę dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu i dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio "naprodukowanych" w zakładzie, gdyż jedynie te dwie kategorie ujął wprost w formularzu wniosku o dofinansowanie. Przyznając tym samym tylko tym dwóm kategoriom odrębne pola do sporządzenia uzasadnienia w razie wyboru przez wnioskodawcę którejś z nich. Dla wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o dofinansowanie z myślą o realizacji którejś z dwóch pozostałych kategorii inwestycji początkowej pozostało uzasadnić swój wybór w częściach wniosku o dofinansowanie, które w istocie nie były przeznaczone do takiego uzasadnienia. Mogło to dodatkowo powodować trudności interpretacyjne na etapie oceny merytorycznej. Podkreślił, że strona skarżąca "w sposób zdecydowany" stoi na stanowisku, że niezależnie od sprzecznego z zasadą przejrzystości sformułowania wniosku o dofinansowanie w zakresie części B.13.3. ocena, czy dane przedsięwzięcie spełnia wymagania dla inwestycji początkowej powinno być przedmiotem oceny merytorycznej.

Zaakcentował tym samym, że sposób sformułowania wniosku o dofinansowanie ograniczał zatem możliwość wyboru formy inwestycji początkowej, która będzie miała zastosowanie w przypadku objętego skargą projektu. Jednocześnie, w jego ocenie, poprzez zawężenie we wniosku o dofinansowanie możliwości wyboru rodzaju inwestycji początkowej organ dopuścił się naruszenia zasady rzetelności oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, to jest zasad wprost określonych w art. 37 Ustawy.

W ostatnim, merytorycznym, bloku tematycznym – oznaczonym jako nr 4, zatytułowanym: "Błędne przyjęcie, że inwestycja skarżących nie stanowić będzie zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu i nie może zostać wsparta w ramach działania 3.2" – stwierdził, że organ w sposób nieuprawniony ingerował w rozstrzygnięcia natury merytorycznej na etapie oceny formalnej.

W jego opinii organ przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie "zdawał się opierać wyłącznie na najprostszym przykładzie zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, która może polegać na uruchomieniu w zakładzie drugiej lub kolejnej linii produkcyjnej dla tego samego produktu, podczas gdy zastosowań tej kategorii jest znaczenie więcej. W tym odnoszących się również do świadczenia usług, jak to ma miejsce w przypadku Skarżących".

Jego zdaniem organ nie dość rzetelnie przeanalizował Wniosek o dofinansowanie, gdyż skarżący wyraźnie wskazywali w nim, iż usługą finalną będzie w dalszym ciągu świadczenie usługi multimedialnej. W wyniku inwestycji nie dojdzie do świadczenia nowej usługi i finalnie pozostanie ona usługą tego samego rodzaju. Zwiększenie zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu odnosi się tylko do rozszerzenia zdolności produkcyjnych produktu, który był już dotychczas produkowany w zakładzie. Zaakcentował, że skarżący wskazywali we Wniosku o dofinansowanie, że świadczą usługę multimedialną i taka też usługa będzie świadczona w ramach projektu o dofinansowanie, o który się ubiegają.

Nadto jego zdaniem – wbrew stanowisku organu – projekt wpisuje się w całości w kod interwencji 056 Inwestycje w infrastrukturę, zdolność i wyposażenie w MŚP, związane bezpośrednio z działaniami badawczymi i innowacyjnymi. Inwestycja będzie polegała na zakupie środków trwałych (inwestycja w infrastrukturę, zdolności i wyposażenie w MŚP), a zakup tego środka trwałego daje możliwość dalszego świadczenia usługi multimedialnej.

Tym samym, zdaniem skarżącej, ograniczenia w treści wniosku o dofinansowanie, jakie była zobowiązana wypełnić, nie wynikają z przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) 651/14, a tym samym są sprzeczne z zasadami przejrzystości i zasadą równego dostępu do pomocy publicznej.

Do skargi dołączono dokumentację potwierdzającą przedstawiony stan faktyczny sprawy, m.in.: wypełniony (przedmiotowy) wniosek, stanowisko zajęte przez Instytucję Organizującą, protest skarżącej oraz stanowisko Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2010.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] – IZ RPO WSL wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał na regulacje zawarte w art. 2 pkt 49 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 dotyczącą inwestycji początkowej, a także uregulowania zawarte w pkt 31 preambuły to tegoż rozporządzenia.

Zdaniem organu dokonana przez stronę skarżącą wykładnia przepisów rozporządzenia 651/2014 jest nieprawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej także: "ustawa wdrożeniowa").

Zgodnie z art. 61 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w jej art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (ust. 2) Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami (ust. 3). Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (ust. 4). Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi (ust. 5). Wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) bez kompletnej dokumentacji, 3) bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 7). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie do art. 64 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Kontrola legalności stanowiska IZ RPO WSL zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów krajowych, a to przepisów ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Musi odbywać się także z uwzględnieniem właściwych przepisów unijnych konsekwentnie do faktu, iż ustawa wdrożeniowa realizuje postanowienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187/1 z 26 czerwca 2014 r.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320). Ponadto musi odbywać się w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska IZ RPO WSL odbywać się musi z uwzględnieniem Regulaminu konkursu [...].

Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być zatem kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1453/12, przypomniany w wyroku także WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/16).

Zdaniem Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymagania formalne niezbędne dla jej skutecznego wniesienia. Sąd uznał także, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i skarżących. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczy kwestii spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków dla projektów, którym będzie udzielana regionalna pomoc inwestycyjna (wynikającego z art. 2 pkt 49 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014), tj. czy w wyniku realizacji projektu dojdzie do zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu – jak twierdzi strona skarżąca. Instytucja rozpatrująca wskazuje natomiast, że w ramach przedmiotowego konkursu, pomoc jest udzielana w szczególności na podstawie art. 14 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, zgodnie z którym, warunkiem umożliwiającym wsparcie jest określenie czy przedsięwzięcie ujęte we wniosku aplikacyjnym ma charakter inwestycji początkowej. Inwestycję początkową zdefiniowano w art. 2 pkt 49 tegoż Rozporządzenia, jako:

a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego zakładu; lub

b) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa.

Tym samym Zarząd Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020, w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu uznał, iż projekt skarżących nie wpisuje się w żadną z czterech kategorii inwestycji początkowych, a zwiększenie zdolności produkcyjnych istniejącego zakładu nie może mieć zastosowania do projektu skarżących, gdyż wskazują oni na wprowadzenie nowej, dotąd nie świadczonej usługi.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek nie został uwzględniony już na etapie oceny formalnej, zerojedynkowej, niewymagającej wezwania do uzupełnienia braków z powodu niespełnienia kryterium "Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z przepisami krajowymi i unijnymi, a więc kryterium nr 5. Z treści oświadczeń skarżących wynika m.in. że zobowiązują się oni do stosowania przy realizacji projektu dofinansowanego ze środków RPO WSL 2014-2020 przepisów prawa wspólnotowego i krajowego z uwzględnieniem dokonywanych wszelkich zmian obowiązujących przepisów, w tym przepisów dotyczących między innymi zamówień publicznych, pomocy publicznej oraz ochrony środowiska, a także wszelkich wytycznych i instrukcji (oświadczenie pkt 4 i nast. w części H wniosku o dofinansowanie).

Z uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na protest wynika, że nieuwzględnienie wniosku nastąpiło z powodu istniejących zdaniem organu błędów w zakresie wypełnienia pkt B.13.3 wniosku. Organ – w ocenie Sądu – niezasadnie na etapie badania warunków formalnych uznał, że "z treści wniosku o dofinansowanie nie wynika, iż projekt dotyczy utworzenia nowego zakładu, a realizacja projektu nie prowadzi do zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu (uruchomienia drugiej lub kolejnej linii produkcyjnej dla tego samego produktu). Zgodnie bowiem z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, dane i informacje przedstawione w punkcie B.13.3. wniosku o dofinansowanie mają być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku. Podkreślenia wymaga, że Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2. "Innowacje w MŚP", instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" ("Instrukcja wypełniania wniosku") stanowi, iż dane i informacje przedstawione w punkcie B.13.3. wniosku o dofinansowanie zatytułowanego Regionalna pomoc inwestycyjna, a dotyczące dwóch spośród czterech kategorii inwestycji początkowej, tj.: zasadniczej zmiany procesu produkcji oraz dywersyfikacji zakładu, zostaną ocenione na etapie merytorycznym w ramach kryterium "Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej". Oznacza to, że przedmiotem oceny merytorycznej wniosku powinny być również pozostałe dwie kategorie inwestycji początkowej, które nie zostały wymienione w formularzu wniosku o dofinansowanie, tj:

1) założenie nowego zakładu oraz

2) zwiększenie zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu.

W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca wywodząc, że formularz wniosku o dofinansowanie przygotowany przez organ nie był dostosowany do wyboru przez wnioskodawcę każdej z czterech kategorii inwestycji początkowej, a jedynie dwóch spośród czterech, wśród których brak było zwiększenia zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu.

Wskazać przy tym trzeba, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione tam zasady – jak: przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania – dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego IZ RPO WSL nie sprostała wymaganiom nałożonym mocą wskazanego powyżej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu ustanowiono w sposób jednoznaczny jakie elementy wniosku podlegają weryfikacji kompletności i zgodności z przepisami rozporządzeń unijnych oraz przepisami krajowymi (w tym. m.in. Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.) oraz z wytycznymi (w tym m.in. ogłoszeniem o konkursie, Regulaminem konkursu). Ustalone kryteria weryfikacji nie budzą wątpliwości co do ich znaczenia. Negatywna ocena wniosku o dofinansowanie z powołaniem się na konkretne kryterium opisane w załączniku do regulaminu oznacza, że wyłącznie to kryterium nie zostało spełnione. Reguły określające konsekwencje prawne powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów w sposób zapewniający zasadę równego dostępu do pomocy.

Granice weryfikacji formalnej wniosku zostały ściśle określone w regulaminie konkursu i są dla Zarządu Województwa ściśle wiążące.

Nieuwzględnienie wniosku na etapie zerojedynkowej formalnej oceny bez możliwości weryfikacji odbywa się z uwzględnieniem pięciu rodzajów kryteriów (załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu). Po rozpatrzeniu protestu oceniający uznali, że niespełnione kryterium formalne zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniom nr 5.

Zdaniem Sądu stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na protest jest niezgodne z procedurą, jakiej podlega każdy wniosek o dofinansowanie złożony w konkursie nr [...]. Identyfikacji regionalnej pomocy inwestycyjnej służy ocena pkt B.13. W pkt B.13.3 wnioskodawca zobowiązany jest wskazać formę inwestycji początkowej – co strona skarżąca wypełniła.

Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie dokonano w pierwszym etapie, (czyli etapie oceny formalnej), oceny merytorycznej. Jak wynika z zapisów załącznika nr 1 do regulaminu, ocena formalna (...) przeprowadzana jest i dokonywana przez pracowników Wydziału Wyboru i Kontraktacji EFRR [...] Centrum Przedsiębiorczości – Instytucji pośredniczącej, w pierwszym etapie oceny. Natomiast wnioski o dofinansowanie poprawne pod względem formalnym (w myśl podrozdziału 5.2 regulaminu zatytułowanego Etap oceny merytorycznej) podlegają ocenie merytorycznej przez pracowników KOP – czyli Komisji Oceny Projektów.

Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie pracownicy [...] Centrum Przedsiębiorczości, wbrew zapisowi zawartemu w pkt 2 podrozdziału 5.2, dokonali de facto oceny parametrów merytorycznych na etapie oceny formalnej, co uznać należy za niedopuszczalne. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, mające istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż łamie wynikający z zasady równego dostępu do pomocy i zasady bezstronności zakaz wprowadzania jakichkolwiek preferencji dla określonych rodzajów projektów, czy podmiotów. Przedstawiony stan faktyczny wskazuje natomiast niezbicie, że podmioty, które składały wniosek aplikacyjny w konkursie nr [...] nie mają zachowanej równej pozycji w zakresie dostępu do dofinansowania.

Ocena poprawności wniosku skarżącej w zakresie pkt B.13.3., a więc z punktu widzenia zgodności z definicją inwestycji początkowej zawartej w art. 2 pkt 49 lit a rozporządzenia (UE) nr 651.2014, ze względu na sposób skonstruowania wniosku o dofinansowanie w kontrolowanej sprawie nie może zostać dokonywana na etapie oceny formalnej zerojedynkowej bez możliwości weryfikacji wniosku. Wynika to w sposób jednoznaczny z przytoczonej uwagi zawartej w Instrukcji wypełniania wniosku, a także z unormowania proceduralnego, o którym mowa w załącznikach nr 1 i 3 Regulaminu konkursu.

Zbliżone stanowisko jak w przedmiotowej sprawie zawarte zostało w przytoczonym już powyżej wyroku tut. Sądu z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 657/16, które skład orzekający w pełni podziela.

Zarząd Województwa [...] ponownie rozpoznając sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami dokonanymi przez tut. Sąd w wyroku.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 Ppsa.