Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Maciejowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2147/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Maciejowice z dnia 14 czerwca 2011 r. nr VIII/49/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę Maciejowice 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na rzecz Rady Gminy Maciejowice kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Maciejowice uchwałą nr VI11/49/2011 z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę Maciejowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła, że:

§ 1 – Usługi świadczone przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę Maciejowice w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie,

§ 2 ust. 1 – Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie to zajęcia opiekuńczo-wychowawczo-dydaktyczne obejmujące:

1) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

2) gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem,

3) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój emocjonalny, społeczny i umysłowy dziecka,

4) zajęcia artystyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dzieci;

ust. 2 – Ustala się opłatę za świadczenia określone w ust. 1 w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę realizacji zajęć;

§ 3 - Opłata, o której mowa w § 2 ust. 2 i 3 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców (np.: rytmika, nauka języków obcych);

§ 4 – Szczegółowe zasady uiszczania opłat określi umowa zawarta pomiędzy rodzicem dziecka (opiekunem prawnym) a dyrektorem przedszkola.

W uzasadnieniu podała, że na podstawie znowelizowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zaś zgodnie z art. 5c pkt 1 ww. ustawy jest to kompetencja rady gminy.

Ponadto w myśl art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991), dotychczasowe uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznego przedszkola (tu uchwała Rady Gminy Maciejowice nr XXX/174/2002 z dnia 28 czerwca 2002 r.) zachowują moc do czasu wydania nowych uchwał, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2147/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Maciejowice z 14 czerwca 2011 r. nr VIII/49/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę Maciejowice, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nie może jednak budzić wątpliwości okoliczność, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), który stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Organem prowadzącym szkołę (przedszkole) lub placówkę jest, stosownie do treści art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Natomiast w świetle art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (pkt 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 2).

Celem obowiązującej od 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisu było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punku widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, Lex nr 951240).

Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej.

W judykaturze przyjmuje się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty aktualna także po jej nowelizacji, stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że uchwalona na ww. podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju udzielonych świadczeń i ich jakości. Podkreśla się ponadto konieczność precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń w formie swoistego cennika oraz w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. W kwestii charakteru prawnego opłat wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK-A-2006/1/3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. W zbliżony sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzając ponadto, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym). Natomiast w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 (publ. jw.) NSA zwrócił uwagę, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Podzielając przedstawione poglądy Sąd stwierdził, że przy ustaleniu przedmiotowej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na to świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nim przemawiająca możliwa do weryfikowania. Niezbędne jest zatem wyraźne i precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne.

Natomiast ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie wyklucza dokonanie kontroli, za jakie świadczenia jest ona uiszczana.

Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem, ma na celu zapobieżenie sytuacji partycypowania przez rodziców w kosztach funkcjonowania przedszkola publicznego, do ponoszenia których obowiązany jest organ prowadzący.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Maciejowice w § 2 ust. 2 ustaliła opłatę za świadczenia określone w ust. 1 w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę realizacji zajęć. Analiza wskazanego przepisu pozwala przyjąć, że ustalona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie udzielanych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę przeczy zasadzie ekwiwalentności, gdyż nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia bez względu na rodzaj oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń i w jakim wymiarze. Nie jest też oparta na kalkulacji ekonomicznej, brak jest uzasadnienia jej wysokości, a to prowadzi do uznania, że została ustalona w sposób dowolny. Stanowi zatem swoisty ryczałt za korzystanie przez dziecko z przedszkola przez określoną liczbę godzin.

Ponadto zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń w § 2 ust. 1 nie dostarczając jasnego kryterium ustanawiającego odrębność kosztu w postaci opłaty od innych kosztów funkcjonowania przedszkola, co może prowadzić do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Z tych względów zaskarżona uchwała, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 2), jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Niezgodność tę należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem przepis § 2 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. przez co narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organu samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z tego powodu uzasadniony jest również zarzut skargi, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów przedszkoli, aby to oni, w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami), w imieniu gminy dookreślali warunki korzystania z przedszkola publicznego poprzez ustalanie szczegółowych zasad uiszczania opłat.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Maciejowice wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. – Dz.U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991) – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – poprzez nieuwzględnienie podniesionej przez Radę Gminy Maciejowice zasady leżącej u podstaw ustalenia odpłatności za jedną godzinę realizacji świadczeń (ponad ustalony bezpłatny limit 5 godzin), a mianowicie przyjęcie jednakowej – ale nie ryczałtowej – odpłatności za każdą kolejną godzinę zajęć opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawczych, wskazanych w § 2 ust. 1 Uchwały Nr VIII/49/2011 Rady Gminy Maciejowice z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę Maciejowice. Nałożenie obowiązku różnicowania odpłatności za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, ponad bezpłatne 5 godzin dziennie, a także obowiązku przedstawiania kalkulacji ekonomicznych w zakresie ustalenia odpłatności za każdą godzinę zajęć nie zostało przewidziane w art. 14 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy o systemie oświaty. Uchwała Rady Gminy Maciejowice określa w § 2:

a) rodzaje zajęć opiekuńczo-wychowawczo-dydaktycznych prowadzonych w czasie wykraczającym poza 5 godzinny dziennie bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu publicznym,

b) wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców lub opiekunów za każdą kolejną godzinę dziennego czasu pobytu dziecka w przedszkolu publicznym, ponad bezpłatny limit 5 godzinnego dziennego pobytu (ustalony w § 1 Uchwały);

2) art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zasady prawnej, że dozwolone jest wszystko to, co nie jest prawem zakazane – poprzez przyjęcie braku delegacji ustawowej do upoważnienia dyrektora przedszkola do zawierania umowy z rodzicami lub opiekunami dziecka/dzieci w zakresie określenia szczegółowych zasad uiszczania tych opłat. Nadto Rada Gminy Maciejowice podnosiła, że przyjęta w uchwale Nr VlII/49/2011 opłata 1,50 zł za jedną godzinę realizacji zajęć jest jedynie częściowym i niewielkim pokryciem rzeczywistych kosztów pobytu dziecka w przedszkolu publicznym, ponad dzienny limit 5 godzin, a radni Gminy Maciejowice kierowali się sytuacją materialną rodziców/opiekunów dzieci z Gminy Maciejowice, a nie rzeczywistymi (faktycznymi) kosztami ponoszonymi za pobyt dziecka w przedszkolu poza czas, w którym realizowana jest bezpłatnie podstawa programowa (5 godzin dziennie);

3) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały Nr VIII/49/2011 Rady Gminy Maciejowice z dnia 14 czerwca 2011 r. z uwagi na to, że nie zachodzi sprzeczność tej Uchwały z prawem.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2147/12 i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie z dnia 24 października 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz Rady Gminy Maciejowice kosztów postępowania za II instancję według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest zasadny. Art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyznaje radzie gminy kompetencje do wydania aktu prawa miejscowego. W brzmieniu, nadanym ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, stanowił: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wyznaczał granice świadczeń bezpłatnych, ograniczając swobodę organu prowadzącego. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Zgodnie z obowiązującym od 1 września 2010 r., stanem prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, a zatem przy uwzględnieniu, że czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Przed zmianą regulacji prawnej, do 1 września 2010 r., zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że w obowiązującej wówczas regulacji organ prowadzący przy ustaleniu opłaty związany był wymogiem wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Nowelizacja art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991) wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy usługi bezpłatnie, realizując programowe wychowanie przedszkolne. W czasie poza okresem bezpłatnym przedszkole również może realizować programowe wychowanie przedszkolne, ale podlega ono już opłacie. Z tej zmiany wynika, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkola publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielone w określonym przez organ prowadzący czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1776/12 i sygn. akt I OSK 1581/12). Przesądza to, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas pobytu. Opłata może zatem obejmować część zajęć należących do podstawy programowej realizowanych poza czasem bezpłatnego świadczenia usług, co zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku.

Powiązanie ustalenia opłaty z obowiązkiem ustalenia konkretnego świadczenia, jak wyprowadzono w zaskarżonym wyroku, nie ma podstaw w przyjętej regulacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci i oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz.U. Nr 61, poz.624 ze zm.). W związku z tym w uchwale zbędne jest powtarzanie szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-opiekuńczy i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Po drugie, związane jest to z wysokością opłaty. Opłatę ustalono w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę zajęć (§ 2 pkt 2 uchwały). Opłatę ustalono za świadczenia w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, obejmujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze, wliczając rodzaj tych świadczeń. Wbrew stanowisku w zaskarżonym wyroku uchwała nie wprowadziła opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta w wysokości 1,50 zł jest ustalona za jedną godzinę realizacji zajęć (§ 2 pkt 1 uchwały) poza zajęciami dodatkowymi organizowanymi na wniosek rodziców (§ 3 uchwały). Tym samym wskazana opłata uzależniona jest od czasu przez jaki jest udzielane świadczenie w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Zasadnie w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty co do kalkulacji ekonomicznej i ustalenia rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu I instancji pozwoliłoby skontrolować ich ekwiwalentność. Stanowisko to byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez przedszkole. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalona opłata w wysokości 1,50 zł za godzinę podstawowego świadczenia, tj. opieki sprawowanej jest opłatą ekwiwalentną.

Zasadny jest zarzut w skardze kasacyjnej braku zasadności naruszenia przepisów prawa w zakresie udzielenia upoważnienia dyrektorom przedszkola do zawierania umów z rodzicami lub opiekunami dziecka. Upoważnienia do dokonania czynności wykonawczych w związku z korzystaniem z usług należą już do podmiotów pozostających w bezpośrednim związku ze świadczonymi usługami, to jest dyrektora konkretnego przedszkola i rodziców (opiekunów) danego dziecka. Nie stanowi to naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie jest to bowiem upoważnienie do ustalenia wysokości opłaty, a wyłącznie wykonaniem uchwały przez pobranie ekwiwalentnej opłaty w konkretnym przypadku.

Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej postawiono zarzut, że nie zostały naruszone przepisy prawa uzasadniające zastosowanie sankcji nieważności uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest zasadny, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Garwolin. Podstawą była ocena realizowania przez Prokuratora ochrony praworządności przez zaskarżenie do sądu uchwały, co nie wiąże się z zasadnością skargi, a poddaniem kontroli sądu zgodności jej z prawem.