Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 165/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1,  art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi F. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą F. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 – realizacja inwestycji na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w K., obręb m. K., gm. K., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym.

Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o., dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. .

W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez skarżącą, SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja nie zawierała określenia mocy nadajników, które mają się znajdować na maszcie, co w wydatny sposób ogranicza możliwość określenia obszaru oddziaływania instalacji. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, iż wniosek inwestora nie zawierał oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja, co uniemożliwiło organom ustalenie, kto w przedmiotowej sprawie ma interes prawny i kogo zawiadomić o wszczęciu postępowania.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1379/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw od powyższej decyzji, wniesiony przez P. sp. z o.o.

Dnia [...] listopada 2018 r., po uzupełnieniu akt sprawy i ponownym przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz K. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż uzupełniony dnia [...] września 2018 r. wniosek inwestora zawierał charakterystykę inwestycji z uszczegółowieniem zgodnym z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p."). Ponadto na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę B. (data wykonania kopii [...] września 2018 r.), zaznaczono planowaną lokalizację wieży, teren objęty wnioskiem oraz obszar oddziaływania. Burmistrz wskazał, także na powołanie się przez inwestora na odpowiednie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), które nie kwalifikują przedmiotowej inwestycji jako mogącej potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym oraz mając na uwadze odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1537), a także art. 56 u.p.z.p., organ wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Podkreślił także, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wobec tego sprzeciw okolicznych mieszkańców w rozpatrywanym stanie faktycznym, jakkolwiek byłby doniosły, lecz nie poparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, wskazując na liczne uchybienia formalno-prawne w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, w tym brak drogi dojazdowej do stacji bazowej, nieprawidłowe określenie zasięgu planowanej inwestycji jako gminny podczas, gdy jej zasięg wykracza poza teren gminy, a także braki wniosku, w którym nie określono parametrów technicznych instalacji oraz ich negatywnego wpływu na środowisko. Podkreśliła również, że inwestor rozpoczął prace na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zanim uzyskał pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej powyższe argumenty potwierdzają, iż planowana inwestycja narusza jej interes społeczno-gospodarczy oraz może źle oddziaływać na jej zdrowie. Podniosła także, że Burmistrz K. nie dochował staranności wynikających z art. 77 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w wyjaśnianiu wcześniej składanych pisemnych wątpliwości, co też wynika z art. 7 k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała na listę osób, które również popierają jej stanowisko, jednak odwołanie opatrzone zostało jedynie jej podpisem.

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w jego uznaniu zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, SKO wskazało, iż wbrew twierdzeniu skarżącej, organ I instancji nie miał obowiązku badania czy teren przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do urządzeń infrastruktury technicznej, nie stosuje się przepisów zawartych w ust. 1 pkt 1 i 2 tegoż artykułu, a które to określają przesłanki konieczne do spełnienia w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, m.in. dostęp terenu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na zarzut nieprawidłowego określenia zasięgu planowanej inwestycji jako gminny, podczas gdy jej zasięg wykracza poza teren gminy, organ odwoławczy wskazał, iż inwestycja celu publicznego musi być inwestycją o zasięgu co najmniej lokalnym. Nie jest to jednak inwestycja służąca tylko całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Swoim zasięgiem może, bowiem służyć także węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio mieć znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. W związku z tym, w opinii organu odwoławczego, Burmistrz K. prawidłowo wskazał zasięg planowanej inwestycji.

Kolegium podniosło również, że parametry techniczne planowanej instalacji zostały prawidłowo wskazane przez Burmistrza K. na podstawie przedstawionych w sprawie dowodów, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m3.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż w myśl art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) – w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wskazał również, ze decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego stwierdza jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Wobec tego ewentualna odmowa wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji z uwagi na rzekome negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, nie znalazłaby oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto SKO zaznaczyło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej.

Ostateczną decyzję SKO, F. Z. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnioskując o jej uchylenie bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przy uwzględnieniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji w innym miejscu. Skarżąca zarzuciła organom:

- rażące naruszenie przepisów prawa wynikających z art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 77, 80 i 106 k.p.a., poprzez niestaranne zebranie i błędną analizę i ocenę przepisów i norm prawnych, a także niezebranie wymaganego przepisami prawa całokształtu materiałów i dowodów, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy;

- błędną interpretację art. 61 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa,

- błędną interpretację art. 50 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego,

- ograniczenie się do przytoczenia przepisów prawnych, bez wyjaśnienia ich zasadności i prawidłowości zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż we wniosku inwestora, który powinien obejmować w charakterystyce inwestycji elementy wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., brak jest wielu danych technicznych – dotyczących m.in. anten sektorowych oraz ich mocy i konfiguracji, pola elektromagnetycznego i jego natężenia, możliwości promieniowania jonizującego, danych technicznych radiofonii – bez których to podania, nie ma możliwości określenia wpływu przedmiotowej instalacji na środowisko, a tym samym podjęcia jakiejkolwiek decyzji. Powyższe, jak wskazała, stanowi ewidentne naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p., co do określenia ilości, mocy i kierunków ustawienia anten, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi być zgodna z przepisami odrębnymi i jest wiążącą decyzją do wydania pozwolenia na budowę stalowej konstrukcji masztu. Za naruszenie ww. przepisu skarżąca uznała nadto niepodanie ilości i umiejscowienia szaf telekomunikacyjnych na planowanej powierzchni zabudowy.

Ponadto skarżąca zarzuciła organom obu instancji brak uzgodnień z właściwymi organami administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż wód podziemnych na tym terenie oraz rodzaju podłoża gruntu, na którym ma być realizowana budowa stalowej konstrukcji wieży – których to potrzeba wynika z zapisu art. 53 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. Wskazała przy tym, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym opinia geologa jest niezbędna, gdyż teren planowanej inwestycji jest pastwiskiem o podłożu torfowym z wysokim poziomem występowania wód gruntowych W związku z tym ingerencja w grunt może spowodować przedostanie się wód gruntowych do wód podziemnych powodując ich skażenie, a także wyparcie stopów betonowych wieży ku górze, odchylenie całej jej konstrukcji, a nawet katastrofę budowlaną.

Zdaniem skarżącej dwa rowy melioracyjne znajdujące się na pastwisku, na którym inwestor planuje realizację inwestycji, uzasadniają przypuszczenie, że tereny te są zmeliorowane, dlatego też organy właściwe w sprawach melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p., powinny wydać stosowną informację.

Skarżąca podniosła również, że nie została zawiadomiona jako strona w postępowaniu administracyjnym: o rozpoczętej procedurze ustanowienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, po złożeniu wniosku przez inwestora dnia [...] września 2018 r., a także o dwóch zmianach terminów wydania decyzji przez Burmistrza K., co stanowi naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyła również, że uniemożliwiło jej to rozpoznanie prezentowanych we wniosku inwestora danych i argumentów.

Następnie skarżąca zarzuciła organom niespełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu planowanej zabudowy do drogi publicznej oraz błędne przyjęcie przez organy, iż planowana inwestycja stanowi tylko i wyłącznie urządzenie infrastruktury technicznej, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznanym oddziaływaniu należy rozumieć kanalizację kablową, linie kablowe podziemne, instalacje radiokomunikacyjne wraz z konstrukcją wsparcia do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nim osprzęt. Przepis ten nie stanowi zatem o budowli, a zdaniem skarżącej, wolno stojący maszt-wieża, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą.

Nadto, skarżąca wskazała, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest na terenie leżącym w obszarze chronionego krajobrazu Z. K., zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa K. z dnia [...].03.2011 r., nr [...]. Zaznaczyła, że przedmiotowy teren objęty jest również innym aktem prawa miejscowego, tj. "Strategią rozwoju gminy K. na lata 2016-2025" Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Organ I instancji, jak podkreśliła skarżąca, nie odniósł się jednak do żadnego z ww. aktów, co narusza obowiązujące prawo, tj. art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżąca wyjaśniła również, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji nr [...], sugerowała ona Burmistrzowi przeniesienie lokalizacji planowanej inwestycji w trzy inne, bezkonfliktowe miejsca. Stwierdziła również, że stawianie przedmiotowego masztu w środku jeszcze niezabudowanego terenu, który otacza jednorodzinna mieszkaniowa zabudowa jest absurdem planistycznym, pogwałcającym wszelkie zasady wynikające z upzp i innych zasad prawnych.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca wskazała również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt SA/Go 1026/17), podnosząc, iż w rozpatrywanej przez ten sąd sprawie brak wystarczających danych dotyczących infrastruktury technicznej stał się powodem do oddalenia i ponownego rozpatrywania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie - aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

Wyjaśnienia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Powołany powyżej przepis art. 54 u.p.z.p. wskazuje na obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – w tym m.in. na rodzaj inwestycji.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że kontrolowane decyzje nie spełniają wymogów określonych w art. 54 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie co najmniej jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści.

Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie jej charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wskazanie parametrów technicznych inwestycji jest zatem obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, przy czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji istotne jest nie tylko określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważnej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten, a także ustalenie liczby anten oraz tego, czy odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten znajduje się w minimalnych odległościach od miejsc dostępnych dla ludności, wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Co jest również istotne - treść wniosku wiąże organ co do istotnych parametrów planowanego zamierzenia i organ nie może jej samodzielnie modyfikować lub przedstawiać w sposób zbyt ogólnikowy w treści decyzji lokalizacyjnej,.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organ I instancji określając ustalenia obowiązujące dla inwestycji nie wskazał na liczbę anten nadawczo – odbiorczych i radiolinii, ani także nie określił ich równoważnej mocy promieniowania (EIRP). W ocenie Sądu sytuacja ta może wypaczać opis planowanego przedsięwzięcia i badaną w postępowaniu dopuszczalność jego lokalizowania - zwłaszcza, że (co należy dodatkowo zaakcentować) sam inwestor nie określił precyzyjnie ani parametrów, ani liczby anten wchodzących w skład planowanej inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że we wniosku z [...] lipca 2017 r. inwestor przedstawiając charakterystykę przedsięwzięcia i skład planowanej stacji bazowej wskazał na 12 anten o mocy EIRP powyżej 2000 W (k. 358 akt adm.), natomiast w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano już tylko na 9 anten o niższej mocy EIRP – tj. od 1000 W do 2000 W (k. 383 akt adm.). Organ I instancji nie wyjaśnił zaistniałej rozbieżności, a organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości postępowania w tym zakresie. Powyższe uchybienie powoduje brak zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami u.p.z.p. – w szczególności z przepisem art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy albowiem rozważania organu również w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przeprowadzono dla inwestycji o innych parametrach niż opisanych we wniosku inwestora. Już ta okoliczność uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd stwierdza również że stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Zgodnie z art. 72 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U. z 2016 r., poz. 1353; zwanej dalej "u.u.i.o.ś."), decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Natomiast z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2697/15 – dostępny w bazie j.w.). To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jak wyjaśniono wyżej kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowych jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczą przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Wynika z nich, że kwalifikacji stacji bazowych dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii) i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji w kontrolowanej sprawie nie wynika, aby organy należycie zbadały, czy planowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przed wydaniem decyzji organ winien więc poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, jej realnym wpływie na środowisko. Obowiązkiem organu było porównanie mocy każdej z planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Należy przy tym pamiętać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; dostępne w bazie j.w.).

Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i organu I instancji nie pozwala przyjąć, że organy dokonały oceny przedmiotowego przedsięwzięcia w omawianym zakresie. Organy uznały, że w rozpoznawanej nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko - nie dokonały jednak własnych ustaleń, poprzestając na powtórzeniu twierdzeń zawartych w dokumentach przedstawionych przez inwestora. Organ powinien samodzielnie w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe, identyfikując numerami działek stan zagospodarowania działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anteny, w osi głównej jej wiązki oraz ustalenie ich promieniowania, w okolicznościach sprawy czy wydano dla którejś z tych działek decyzję o warunkach zabudowy czy o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Znaczenie ma również ukształtowanie terenu w tych miejscach (zjawisko odbicia wiązki czy odległości od punktu wiązki promieniowania). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, czego w tej sprawie zabrakło.

Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść więc należy, że w ocenie Sądu organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił jednak argumentacji skarżącej dotyczącej braku podstaw do kwalifikowania planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej – co nie może budzić wątpliwości, że przedsięwzięcie to stanowi inwestycję celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, makroregionalnym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej (vide: wyroki NSA z dnia: 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07, 23 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1829/12).

Reasumując Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organu I instancji będzie wyjaśnienie rozbieżności w opisie inwestycji dokonanej przez inwestora oraz ustalenie liczby i mocy anten nadawczo – odbiorczych, a następnie dokonanie wnikliwej analizie parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia i na podstawie tych ustaleń dokonanie oceny, co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności analizie należy poddać wszystkie działki położone wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten stacji bazowej inwestora pod kątem co tam faktycznie może być legalnie pobudowane, a tym same co może być legalnie dostępne dla ludzi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi .