Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 598/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, 14 ust. 1 i 2, 15 ust. 3, 95a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 73 pkt 13, 90
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 220
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania K. R. (nazywanego dalej "skarżącym") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2011 r. kontrolerzy upoważnieni przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (upoważnienie nr [...]) przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy - skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Po analizie okazanych dokumentów stwierdzono, że skarżący nie uaktualnił licencji w związku ze zmianą numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Na licencji widniał numer [...], natomiast od dnia [...] lipca 2010 r. prowadzona przez Prezydenta [...] ewidencja działalności gospodarczej zawiera wpis dotyczący skarżącego pod numerem [...].

Ustalenia utrwalono w protokole kontroli nr [...].

W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył do Prezydenta [...] wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar [...] nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu zgłoszenia wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. zmiany numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], po terminie określonym w ustawie.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia powstania zmian.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] wniosek o zmianę licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W celu potwierdzenia, że zgłoszenie zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z uchybieniem terminu 14-dniowego organ licencyjny wystąpił do właściwego Burmistrza Dzielnicy o informację. Na podstawie otrzymanej odpowiedzi ustalono, że zaświadczenie skarżący otrzymał w dniu [...] lipca 2010 r. Z tą datą powstał dla skarżącego obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego z wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji. Jest to obowiązek bezwzględny. Prezydent [...] jest organem ewidencyjnym na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), jak i organem udzielającym licencji na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy, przedsiębiorca – skarżący ma obowiązek zgłoszenia zmiany danych w trybie obu wymienionych ustaw poprzez złożenie dwóch odrębnych wniosków. W braku regulacji ustawowej organ licencyjny nie może dokonywać zmian danych zawartych w licencji "z urzędu" bez wniosku przedsiębiorcy, nawet gdy fakt zmiany jest mu znany.

Organ I instancji uznał, że skarżący, składając wniosek w dniu [...] maja 2011 r. naruszył obowiązek ciążący na posiadaczu licencji wynikający z art. 14 u.t.d. zgłoszenia organowi udzielającemu licencji wszelkich zmian, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że ma [...] lata, zawód taksówkarza wykonuje nieprzerwanie od [...] lat. W tym czasie nie był karany, otrzymał [...] mandaty, w postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub jakimkolwiek innym nie dopuścił się żadnych uchybień. Skarżący podał, że działalność gospodarczą prowadzi przy użyciu [...] samochodu, która przynosi mu niskie dochody. Nałożona kara spowoduje dalsze pogorszenie trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącego. Skarżący, wskazując, że ma wykształcenie zawodowe, nie jest biegły w znajomości w przepisach prawnych, podniósł, że o konieczności zmiany numeru klasyfikacji gospodarczej PKD dowiedział się od innego taksówkarza. Od urzędnika ewidencji działalności gospodarczej uzyskał zapewnienie, że zaktualizowane zaświadczenie urząd prześle do wiadomości wszystkich zainteresowanych. Po pewnym czasie skarżący otrzymał z Urzędu Statystycznego nowe zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym Regon. O potrzebie aktualizacji licencji skarżący dowiedział się w toku kontroli prowadzonej przez [...] Inspektorat Transportu Drogowego, która miała miejsce w dniu [...] maja 2011 r. W tym dniu skarżący dokonał stosownego zgłoszenia. Skarżący zauważył, że niedopełnienie obowiązku nastąpiło w lipcu 2010 r., natomiast przepisy penalizujące weszły po raz pierwszy w marcu 2011 r., czyli po 8 miesiącach od naruszenia. Kara została nałożona po złożeniu wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania, podkreślając, że w świetle art. 95a u.t.d. organ ewidencyjny jest zobowiązany nałożyć na przedsiębiorcę karę w każdym przypadku, gdy stwierdzi zaniechanie wykonania obowiązku. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt posiadania licencji nakłada na przedsiębiorcę szereg ważnych obowiązków, których niewykonanie powoduje poważne sankcje. Organ zauważył, że nie ma możliwości nałożenia kary w wysokości innej, niż wskazana w przepisie, tj. w wysokości 1000 zł. Stąd, bez znaczenia dla wysokości wymierzonej kary pozostaje długość opóźnienia, przyczyny opóźnienia, jak również przyczyny społeczne, takie jak niskie dochody, choroba członka rodziny.

Powołując się na treść art. 8 oraz art. 14 ust. 1 u.t.d., SKO podkreśliło, że skarżący został prawidłowo poinformowany o obowiązku zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zamian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Organ odwoławczy wskazał, że na odwrocie licencji nr [...], którą skarżący odebrał w dniu [...] marca 2003 r. znajdowało się pouczenie o najważniejszych regulacjach oraz obowiązkach przedsiębiorcy. W pkt 3 pouczenia wskazano, że przedsiębiorca jest zobowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu na piśmie zmiany danych określonych w art. 8 u.t.d. – w terminie 14 dni od ich powstania. Skarżący nie musiał zatem posiadać wiedzy prawniczej aby wystąpić o zmianę licencji w związku ze zmianą numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Organ pouczył stronę na piśmie, tym samym nie miał obowiązku przypominania o nim w terminie późniejszym. W razie wątpliwości skarżący mógł zasięgnąć informacji w organie koncesyjnym. Organ odwoławczy, powołując się na akta sprawy, stwierdziło, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej, z nowym numerem wpisu ([...]), wydane w dniu [...] lipca 2010 r., zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2010 r. Cytowany przepis nakazywał dostarczenie organowi koncesyjnemu zaświadczenia w terminie 14 dni, czyli do dnia [...] lipca 2010 r. Wniosek o zmianę licencji (zawierającą nowy numer wpisu do ewidencji działalności gospodarczej) skarżący złożył dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Zatem, składając zawiadomienie po 9 miesiącach od zaistnienia zmiany wymagającej zgłoszenia, niewątpliwie uchybił nałożonemu przez ustawę terminowi 14-dniowemu.

Niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmian nie rodziło wprost sankcji w postaci kary pieniężnej do dnia [...] lutego 2011 r. Jednak w dniu [...] marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13).

Z mocy art. 73 pkt. 13 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do ustawy o transporcie drogowym dodano art. 95a ustanawiający kary za niedopełnienie określonych obowiązków. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, pozostawanie w zwłoce przez przedsiębiorcę przez okres ponad 14 dni od ustanowienia kary za niewykonanie obowiązku (po dniu 1 marca 2011 r.) rodzi nie tyle możliwość, co nakłada na organ koncesyjny konieczność nałożenia kary. Ustawa o transporcie drogowym ma na celu dostosowanie zapisów koncesji do stanu rzeczywistego w każdym momencie korzystania z koncesji, a nie tylko przez pierwsze 14 dni od dokonania zmiany danych.

Przedsiębiorca zgłosił zmianę zaistniałą w lipca 2010 r. dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Tymczasem 14 dni od daty wprowadzenia sankcji karnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmian upłynęło w dniu [...] marca 2011 r. Skarżący zgłosił zmianę prawie 2 miesiące później. Kara nałożona po dniu [...] marca 2011 r. nie działała wstecz nawet, gdy dotyczyła zmian, które zaszły przed 1 marca 2011 r. albowiem z przepisów wynika, że obowiązek zawiadomienia organu koncesyjnego o zmianach ma charakter permanentny.

Organ za niezasadny uznał zarzut skarżącego, który przyjął, że organ ewidencyjny i organ koncesyjny to w istocie ten sam organ - Prezydent [...]. Wyjaśniając bezzasadność twierdzenia skarżącego, organ wyjaśnił, że zarówno ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, jak i ustawa o transporcie drogowym ustanawiają liczne kompetencje dla wójta, burmistrza prezydenta danego miasta. Oznacza to, iż w bardzo wielu przypadkach prezydent (wójt, burmistrz) pełni zarówno funkcję organu ewidencyjnego, jak i koncesyjnego. Nie oznacza to jednak, że jest to jeden i ten sam organ. Od strony funkcjonalnej organ koncesyjny oraz organ ewidencyjny jest innym organem. SKO zauważyło, że przyjmując decyzję o udzieleniu mu koncesji i akceptując podpisem warunki jej wydania (w dniu [...] marca 2003 r.) skarżący nie zakwestionował powinności informowania organu koncesyjnego o zaistniałych zmianach.

SKO zaznaczyło, że z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że uzyskanie wpisu nie znosi obowiązku uzyskania koncesji, zezwoleń, licencji i zgód bądź wpisów do rejestrów działalności regulowanej.

Bez znaczenia prawnego jest to, że w jeden z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przywołany w pouczeniu owego zaświadczeniu utracił moc. Niewątpliwym jest zatem, że winę za brak zgłoszenia ponosi przedsiębiorca, a nie organy.

W obydwu dokumentach były zawarte stosowne pouczenia i wystarczyło się do nich zastosować, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości to na przedsiębiorcy ciążył obowiązek uzyskania informacji w organie koncesyjnym. Obowiązku tego skarżący zaniechał, co skutkowało nałożeniem na stronę kary.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Skarżący zarzucił obrazę art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skarżący wyjaśnił, że do niedopełnienia obowiązku doszło w lipcu 2010 r., natomiast przepisy penalizujące to naruszenie weszły po raz pierwszy w marcu 2011r., czyli po 8 miesiącach od tego naruszenia, zaś kara pieniężna w wysokości 1000 zł została nałożona po dopełnieniu tego obowiązku, tymczasem zgodnie

z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawą obowiązującą w czasie jego popełnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że od dnia [...] czerwca 2010 r. obowiązuje nowa wersja art. 220 k.p.a. w związku z nowelą wprowadzoną art. 2 ustawy z dnia 12 lutego 2010r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 40, poz. 230) wskazująca okoliczności, w których organ nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Skarżący przywołał treść art. 220 k.p.a. oraz obszerne fragmenty zawarte w komentarzach do cyt. przepisu, w tym M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, B Adamiak i J. Borkowskiego oraz R. Kędziory.

Skarżący podał również przepisy dotyczące kompetencji Prezydenta [...] w kwestii wpisu do rejestru działalności gospodarczej i udzielania, zmiany lub cofania licencji w zakresie przewozów taksówkowych: art. 7a ust. 1 i art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 362 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 u.t.d.

Dodatkowo, skarżący powołał się na § 6, § 7, § 8, § 10 oraz § 11 zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] oraz § 24 i § 26 zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Urzędu Dzielnicy Bemowo w Urzędzie [...].

Skarżący podał, że pojęcie rejestru publicznego określa art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zaś zasadnicze obowiązki podmiotów publicznych prowadzących z wykorzystaniem technologii informatycznych, rejestry publiczne unormowane zostały w art. 14 i 15 cyt. ustawy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (DZ. U. Nr 206, poz. 1692).

Skarżący, wyjaśniając przyczyny zgłoszenia zmiany numeru zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] maja 2011 r., powołał się na rozmowę przeprowadzoną z pracownikiem Referatu Ewidencji w Wydziale Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...], który przyjmował zgłoszenie o aktualizację wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który poinformował stronę, że zaktualizowane dane o wpisie zostaną przez Urząd przekazane do wiadomości wszystkim zainteresowanym. Odpowiedź urzędnika potwierdziła, zdaniem skarżącego, w sposób nie budzący wątpliwości, że uproszczenia biurokratycznych procedur administracyjnych faktycznie miały miejsce. Nie było zatem, żadnych powodów ku temu, jak podnosi 2-krotnie w swoim piśmie procesowym SKO, aby w razie wątpliwości przedsiębiorca mógł zasięgnąć informacji w organie koncesyjnym.

Nadto, postępowanie skarżącego było konsekwencją stwierdzenia, że w pouczeniu zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. powołano się na nieobowiązujący od dnia [...] marca 2009 r., tj. od 15 miesięcy, art. 15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący uznał, że uchylenie art. 15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przypominający o określonych obowiązkach, z zastrzeżeniem ("o ile przepisy tak stanowią"), potwierdzało informację uzyskaną przez skarżącego od pracownika Referatu Ewidencji o uproszczeniu dotychczas obowiązujących procedur administracyjnych. Jednocześnie utrzymanie w pouczeniu nieaktualnego przepisu świadczyło, że Urząd, w swoich urzędowych pouczeniach, nie nadążał za rzeczywiście zmieniającymi się przepisami prawnymi.

Potwierdzeniem, iż procedura przebiegała według nowych zasad, tj., że informacje przekazywane były pomiędzy urzędami bez udziału petenta, było otrzymanie przez skarżącego, za pośrednictwem poczty, z Urzędu Statystycznego w W. zaktualizowanego "Zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON", wystawionego na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. Fakt przesłania przez Urząd Dzielnicy [...] kopii zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. do Urzędu Statystycznego w W. nie został skarżącemu ujawniony. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. odnotowano bowiem, że zaświadczenie otrzymuje skarżący. Na tej podstawie skarżący sądził, że w analogiczny sposób, tj. bez ujawniania tego faktu skarżącemu, natomiast zgodnie z wyjaśnieniem pracownika Referatu Ewidencji, zaktualizowane dane o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zostały przez Urząd przekazane do wiadomości wszystkim zainteresowanym.

Zwłoka w zgłoszeniu nie polegała natomiast, jak zostało to błędnie podane w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowanym do SKO, na zaniechaniu zawiadomienia o zaistniałych zmianach, czyli na nie zawiadomieniu organu o więcej niż o jednej zmianie w licencji. Uchybienie dotyczyło bowiem wyłącznie opóźnienia w zgłoszeniu zmiany numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], w związku ze zmianą z urzędu klasyfikacji statystycznej PKD na [...]- Działalność taksówek osobowych. Jeżeli faktycznie nie zostały zgłoszone jeszcze jakieś inne zmiany to organ powinien je wskazać, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Argumenty prezentowane szeroko w skardze były już podnoszone (w wymiarze węższym) w odowłaniu i były przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Ponadto Sąd, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Poza sporem pozostawał wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach sprawy i Sąd przyjmuje je za własne.

W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 3 z późn. zm., dalej: "u.p.t.z."):

"Kto będąc przedsiębiorcą:

1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, (...)

- podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł".

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d. pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej;

2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru;

4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji;

5) czas, na jaki licencja ma być udzielona".

Z kolei z art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych art. 8 tej ustawy. Jeżeli powyższe zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, w myśl art. 14 ust. 2 u.t.d.

Z brzmienia przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 tej ustawy.

Należy zauważyć, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie sankcjonowania niedopełnienia obowiązków nałożonych przez art. 14 u.t.d.

W rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu [...] lipca 2010 r. W dniu zgłoszenia, jak i w dniu wydawania zaskarżonej decyzji oraz obecnie przepisy: art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. i art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. posiadały takie samo brzmienie, jak wyżej przedstawiono. Na przedsiębiorcy zatem ciążył i ciąży, wynikający z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji (tutaj - Prezydentowi [...]) wszelkich zmian danych – w tym zmiany numeru w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek powyższy był już nałożony przez przepisy ustawy o transporcie drogowym w pierwotnym brzmieniu czyli i w dacie wydawania skarżącemu licencji. K. R. został o tym obowiązku pouczony w licencji i pozostaje on aktualny, jak wskazano.

Uchylenie z dniem [...] marca 2009 r. przepisu art. 15 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) przez art. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 z późn. zm.) nie zwalniało skarżącego z obowiązku zgłoszenia zmian danych objętych licencją, gdyż obowiązek ten wynikał z powyżej omówionych uregulowań ustawy o transporcie drogowym, jako ustawy szczególnej. Ponadto nadal obowiązuje art. 75 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący, że organy zezwalające, udzielające licencji i udzielające zgody oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, licencjami oraz zgodami, a także zasady i tryb wydawania decyzji w sprawie zezwoleń, licencji i zgód określają przepisy ustaw, o których mowa w ust. 1-4 (także ustawy o transporcie drogowym – art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Wobec tego skarżący nie mógł się powoływać na uchylenie art. 15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i tym samym obowiązku z niego wynikającego, gdyż obowiązek ten wynika nadal, zarówno z ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powoływanie się przez Prezydenta [...] w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lipca 2010 r. (k. – 3 akt adm. organu I instancji) na nieobowiązujący art. 15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zwalniało skarżącego od powinności zgłoszenia zmiany danych w licencji. Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą winien znać uregulowania jej dotyczące.

Znowelizowany przepis art. 220 k.p.a. także nie zwalniał skarżącego z obowiązku złożenia wniosku, gdyż zapis ten odnosi się do zaświadczeń, a nie wniosków (podań), uregulowanych szczególnymi ustawami – tutaj ustawą o transporcie drogowym.

Co do sankcji za niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji, do dnia [...] marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przepis ten mówi, że: "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83.". Przepis ten nie związywał organu obowiązkiem cofnięcia licencji, a pozostawiał tę kwestię do jego uznania. Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r.

Nie można uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia sytuacji opisanych w art. 95a ust. 1 u.t.d., o czym stanowi art. 95a ust. 2 u.t.d.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Termin 14 - dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym.

Jak już wspomniano art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tego aktu ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa

w art. 8 ust. 2 u.t.d. może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że art. 95a u.t.d. i inne zmiany w ustawie o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nie były samoistnymi zmianami tego aktu, a zostały wprowadzone w związku z uchwaleniem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Polegały te zmiany przede wszystkim na dostosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym do przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zarówno w zakresie definicji, jak i przepisów szczegółowych dotyczących funkcjonowania regularnego przewozu osób (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy VI.2916, opubl. sejm.gov.pl). Zatem przyjęcie koncepcji organu prowadziłoby do sytuacji, że sankcjonowane byłyby naruszenia z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (nawet, gdyby podlegały wcześniej ustawie o transporcie drogowym) dopiero te, zaistniałe po wejściu w życie tej ustawy, a naruszenia z ustawy o transporcie drogowym byłyby sankcjonowane według nowych przepisów, nawet gdyby zaistniały przed wejściem w życie nowelizacji. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości.

Ponadto należało dokonać interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:

- rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej,

- przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30,

- kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Preferencja dla dalszego działania ustawy dawnej jako chroniąca interesy w toku. Stanowisko TK oznacza, że obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (wyrok z 13 marca 2000 r., K. 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59, podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73 i z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K. 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)." Organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji, skoro wcześniej obowiązujące przepisy przewidywały także sankcję – możliwość cofnięcia licencji.

Samo trwanie zdarzeń (bądź stosunków prawnych) zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego prawa, mających charakter "otwarty", ciągły, tj. takich, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych nie jest wystarczające do zastosowania art. 95a ust. 1 u.t.d.

Oznaczałoby to, że wzmiankowany art. 95a ust. 1 u.t.d. ma zastosowanie "do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu". Na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego K. R. sankcji na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności i retrospekcji, wynikających z zasady, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, ONSA nr 3/2006 p. 71). Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku, o niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.