Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 358/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.Sp. z o.o. w O. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi "P. J." Sp. [...] w O. (dalej: Skarżąca, Spółka lub Grupa) jest postanowienie nr [...] Prezesa Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] z [...] października 2019 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r.

Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Grupa Producentów Owoców "P. J." Sp. [...][...] marca 2015 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. (II półrocze 4 roku realizacji PDU). W toku sprawy zainicjowanej wnioskiem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. został poinformowany przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. W tej sytuacji Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] marca 2015 r.

Skarżąca złożyła [...] września 2019 r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624, z późn. zm.) od 31 sierpnia 2017 r. została zniesiona Agencja Rynku Rolnego a jej zadania dotyczące rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w tym w zakresie wstępnego uznania grupy producentów, przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej sytuacji zdaniem Grupy odpadły podstawy umożliwiające organowi zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał m. in art. 97 § 2 i art. 123 Kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie.

Zaskarżonym obecnie do Sądu postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania ustąpią dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia wznowionego [...] kwietnia 2016 r. postępowania w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów. Wskazał, że organ administracji ma obowiązek, podjąć na podstawie art. 97 § 2 Kpa, zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się. że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała. Prezes ARiMR wyjaśnił, że zbadał czy zachodzą przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego pod kątem ustąpienia przyczyn uzasadniających jego zawieszenie. Wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. cofnął wstępne uznanie grupie producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Skarżąca odwołała się od tej decyzji, a następnie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] listopada 2016 r., którą Prezes ARR uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 230/17 uchylił decyzję Prezesa ARR z [...] listopada 2016 r. Spółka złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną a dotyczące je postępowanie jest w toku.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja o cofnięciu wstępnego uznania grupie producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Prezes ARiMR wyjaśnił, że wynik trwającego postępowania sądowoadministracyjnego jest kluczowy, bowiem rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii wstępnego uznania Grupy stanowi zagadnienie prejudycjalne w stosunku do prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw. Wskazał, że posiadanie przez Grupę wstępnego uznania warunkuje stosownie do regulacji prawa unijnego i krajowego możliwość przyznanie przez ARiMR płatności.

Zdaniem Prezesa ARiMR bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w tym przypadku przez Sąd, wydanie decyzji w sprawie przyznania Grupie pomocy finansowej za II półrocze 4 roku realizacji planu dochodzenia do uznania jest niemożliwe. Natomiast kwestię wstępną należy uznać za rozstrzygniętą wtedy, gdy postępowanie, w którym była rozstrzygana, zakończy się wydaniem ostatecznej decyzji lub indywidualnego aktu niewzruszalnego w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. 2017 r.. poz. 624, z późn. zm.) i przejęciem zadań w zakresie rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (w tym dotyczących wstępnego uznania grupy producentów) przez ARiMR, odpadły podstawy umożliwiające organowi zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ uznał go za nie zasadny. Prezes ARiMR wskazał, że użyty w tym przepisie zwrot "inny organ" oznacza również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. Wyjaśnił, że postępowania w zakresie wstępnego uznania Grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw oraz w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania mimo że prowadzone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stanowią dwa oddzielne postępowania oparte na odrębnych przepisach.

Zdaniem organu nie naruszono w sprawie również art. 12 Kpa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego

Zarzuciła naruszenie art. 97 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 4 Kpa poprzez odmowę podjęcia postępowania administracyjnego, pomimo odpadnięcia podstawy prawnej do jego zawieszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w treści skargi z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik Grupy wskazał, iż skarży postanowienie z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Natomiast organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że z uwagi na okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi, jej przedmiotem jest postanowienie Prezesa ARiMR nr [...] z [...] listopada 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2019 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. (II półrocze 5 roku realizacji PDU). Pełnomocnik Spółki po wezwaniu przez Sąd pismem z [...] lipca 2020 r. (k-34 akt sądowych) wyjaśnił, że skarży postanowienie z [...] grudnia 2019 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należy uznać za niezasadną.

Spółka w skardze jak i w toku postępowania administracyjnego powołała się na to, że zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624, z późn. zm.) od 31 sierpnia 2017 r. została zniesiona Agencja Rynku Rolnego a jej zadania dotyczące rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, w tym w zakresie wstępnego uznania grupy producentów, przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Okoliczność ta zdaniem Skarżącej sprawiła, że odpadły podstawy umożliwiające organowi zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Grupy tym "innym organem" nie może być ten sam organ, nawet jeśli prowadzi inne postępowanie dotyczące zagadnienia wstępnego. W takiej sytuacji organ powinien podjąć zawieszone postępowanie administracyjne.

Sąd stwierdza, że stanowisko Skarżącej jest błędne. Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowoadministacyjnych. W rozumieniu art. 97 § 4 Kpa, innym organem może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99). Za wyrokiem NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12 stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozumienie pojęcia "innego organu", którym na gruncie przywołanej regulacji operuje ustawodawca, nie może ograniczać się wyłącznie do literalnego brzmienia tego przepisu i językowego znaczenia tekstu prawnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że "innym organem" jest tylko inny organ w strukturze administracji publicznej. Uwzględniając bowiem w tej mierze istotę instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w tym kontekście również i stopień złożoności oraz przenikania się kompetencji organów administracji, jako organów właściwych do rozstrzygania, w ramach powierzanych im kompetencji, konkretnych i przedmiotowo odrębnych od siebie spraw administracyjnych, co może następować, i następuje, w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne, podkreślić należy znaczenie funkcjonalnego podejścia do wykładni przywołanego przepisu, a w związku z tym potrzebę odejścia od językowego znaczenia tekstu prawnego. Tylko bowiem wówczas, rezultat procesu jego wykładni będzie korespondował z rzeczywistą intencją ustawodawcy tworzącego - tak jak w przypadku omawianej regulacji - konkretne przesłanki stosowania instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania w danej sprawie, w jasno i wyraźnie określonym celu, a mianowicie w związku z potrzebą uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o prawnym charakterze. Przyjąć należy więc, że "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. Wskazane podejście interpretacyjne, gdy uwzględnić, że następuje w oparciu o konkretne metody wykładni prawa zmierzające - w świetle przedstawionych argumentów - do uwzględnienia istoty przesłanek stosowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, nie może być więc kwalifikowane jako wykładnia contra legem.

W rozpatrywanej sprawie w aktualnym stanie prawnym ten sam organ – Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (a właściwie jej Prezes) jest organem, który rozstrzyga kwestie:

1. wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r.

2. cofnięcia wstępnego uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Należy podkreślić, że są to dwa różne postępowania, jednakże jak słusznie zauważył Prezes ARiMR rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej zależy od wydanego rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów wydaje decyzję w sprawach m.in. przyznania wstępnie uznanej grupie producentów pomocy finansowej na:

a) pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej,

b) pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Z przywołanego przepisu wynika zatem, że pomoc finansowa wnioskowana przez Spółkę może być przyznana tylko wstępnie uznanej grupie producentów. W realiach sprawy ta ostatnia kwestia wciąż nie została stanowczo rozstrzygnięta.

Sąd zgadzając się ze stanowiskiem Prezesa ARiMR wskazuje, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie posiadania przez Skarżącą statusu wstępnie uznanej grupy stanowi zagadnienie wstępne i jednocześnie przesłankę do zawieszenia postępowania z wniosku o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. (II półrocze 4 roku realizacji PDU).

Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoli organowi na merytoryczne rozpoznanie wniosku Grupy. Z tego względu organ nie miał podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania i zasadnie odmówił jego podjęcia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.