Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 995/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 93/07 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - wznowienie postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wójt Gminy K. ustalił na wniosek Z. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory na 80 DJP (bydło mleczne), płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę wraz niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach rozbudowy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha na części działki nr ewid. [...] w K..

Postanowieniem z [...] organ I instancji wznowił na żądanie G. W. postępowanie zakończone wcześniej wskazaną decyzją.

Decyzją z [...] Wójt Gminy K., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że wskazana powyżej decyzja z [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – wydana została z naruszeniem prawa, oraz odstąpił jednocześnie od uchylenia zweryfikowanej decyzji z powodu okoliczności wskazanej w art. 146 § 2 K.p.a., a mianowicie że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisano stan faktyczny sprawy podając między innymi, że 20 czerwca 2005 r. G. W. złożył w Starostwie Powiatowym w E. pismo, z treści którego wynikało, że nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy K. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że posiadał status strony w tymże postępowaniu. W rezultacie powyższego postanowieniem z [...] zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] ustalającą na wniosek Z. D. warunki zabudowy działki nr [...] w K. dla zabudowy zagrodowej. W następstwie wznowienia postępowania [...] wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy uchylająca decyzję z [...]. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy K. stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając te tezę podał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (sygn. akt II SA/Wr 1008/96) wskazuje się, iż decyzja o warunkach zabudowy przewidująca obowiązek zgody sąsiada na realizacje inwestycji budowlanej sięga zbyt daleko i że ma ona charakter deklaratoryjny, a w myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Od decyzji Wójta Gminy K. z [...] odwołanie wniósł G. W., uznając za nieprawdziwe twierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odczuciu odwołującego się brak jego udziału w postępowaniu w charakterze strony spowodował, że bezkrytycznie przyjęto treść raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji, który w jego ocenie zawiera szereg braków, między innymi pomija kwestię oddziaływania obory na obszar jego zabudowań oraz nie proponuje alternatywnych wariantów lokalizacji przedsięwzięcia, które uwzględniałyby kierunki przeważających w tym rejonie wiatrów. Zdaniem odwołującego się bliska odległość projektowanej obory, tj. około 80 m od jego zabudowań i około 20 m od granicy jego nieruchomości na 80 DJP bydła mlecznego spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska oraz skutkować będzie uciążliwościami wykraczającymi poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyny innej niż w nim podniesiona.

Powołując się na akta sprawy organ odwoławczy wskazał, że oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja z [...] została uzgodniona z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowym Oddziałem w E. jako organem właściwym w sprawie melioracji wodnych i z Wojewodą W.-M. jako organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji z [...] Wójt Gminy K. przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zgodnie z przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Projekt decyzji z [...] został uzgodniony z organami uzgadniającymi, tj. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w E. postanowieniem z [...] i ze Starostą E. postanowieniem z dnia [...]. W załączniku nr 2 do decyzji z [...] ustalającym warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu w punkcie 3.3 organ podał, że powiązanie komunikacyjne, czyli dojazd i dojście do projektowanego budynku obory należy projektować z drogi gminnej na warunkach zarządcy drogi lub wykorzystując istniejący zjazd na nieruchomość wnioskodawcy z drogi wojewódzkiej. Dalej organ II instancji wywodził, że z materiałów sprawy wynika, iż działka nr [...] w K. ma dostęp do drogi gminnej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]. Jednakże decyzja z [...] nie została uzgodniona z zarządcą drogi ani też organ nie podał okoliczności uzasadniających brak powinności tegoż uzgodnienia.

W tej sytuacji Kolegium dostrzegając z urzędu przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu rozstrzygnęło, jak na wstępie. Z tej przyczyny uznano za zbędną ocenę ewentualnej zasadności podjęcia będącej przedmiotem odwołania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. D., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie przepisów:

1) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 93/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] w przedmiocie warunków zabudowy – wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało wprost przepisu prawa, z którego organ ten wywodzi obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, jednak nie budzi wątpliwości zarówno stron jak i Sądu, że taki wymóg organ odwoławczy wyprowadził z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odnosi się to też do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej innych inwestycji) musi być poprzedzona uzgodnieniem dokonanym w trybie art. 106 K.p.a. w razie, gdy inwestycja ma być usytuowana w obszarze przyległym do pasa drogowego. Z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 53 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podkreślił, że podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest, czy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego rzeczywiście uchybił obowiązkowi przewidzianemu w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji czy wydana przez ten organ decyzja ostateczna z [...] wymaga weryfikacji pod kątem wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dopatrzył się braku dokonania uzgodnień na etapie ustalania warunków zabudowy zarówno z zarządcą drogi gminnej, jak i zarządcą drogi wojewódzkiej. Z tak wyrażonym stanowiskiem organu II instancji nie można się jednak zgodzić, jako że nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Generalnie nie budzi wątpliwości Sądu, że warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga, aby organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed jej wydaniem dokonał uzgodnień z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Dokonywanie takich uzgodnień staje się jednak zbędne (bezprzedmiotowe) w przypadku, gdy występuje tożsamość organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i organu będącego zarządcą drogi. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów, aby ten sam podmiot zasięgał i oczekiwał od siebie samego stanowiska w sprawie możliwości usytuowania planowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie – w odniesieniu do obszaru działki nr [...] w K. przyległego do pasa drogowego drogi gminnej nr [...]. Wójt Gminy K. jest bowiem zarówno organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również jest zarządcą drogi gminnej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedstawionych okolicznościach sprawy nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Wójta Gminy K. uzgodnień w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż zarządcą drogi gminnej i organem decyzyjnym jest ten sam podmiot – Wójt Gminy K..

W ocenie Sądu zasadną jest także argumentacja strony skarżącej, że nie można traktować obszaru planowanej inwestycji jako terenu przyległego do drogi wojewódzkiej nr [...] w sytuacji, gdy teren inwestycji określony przez Wójta Gminy K. w załączniku nr [...] nie styka się z drogą wojewódzką.

W załączniku nr 2 do decyzji z [...] w pkt 3.3 określone zostały powiązania komunikacyjne planowanego zamierzenia polegające na dojeździe i dojściu do projektowanego budynku obory ze wskazaniem możliwości wykorzystywania istniejącego zjazdu na nieruchomości wnioskodawcy z drogi wojewódzkiej. Z map sytuacyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że ów istniejący zjazd znajduje się na działce nr [...]. Jednak z faktu, iż skarżący ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej poprzez zjazd istniejący na działce nr [...], nie można wywodzić, jak to czyni Kolegium w odpowiedzi na skargę, obowiązku dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi wojewódzkiej w zakresie objętym dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zmiany sposobu zagospodarowania (polegającego w szczególności na budowie obiektu budowlanego) na terenie przyległym do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Brak legalnej definicji pojęcia terenu przyległego do pasa drogowego, powoduje, że posługując się tym pojęciem należy rozumieć je w znaczeniu powszechnie rozumianym, a więc jako obszar mający wspólną granicę z pasem drogowym.

Brak tej cechy wskazuje, że planowane zamierzenie nie będąc usytuowanym w obszarze przyległym do pasa drogowego, nie wymagało dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi wojewódzkiej. Natomiast z samego faktu, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie można wywodzić, że takie postanowienie należało wydać.

Zdaniem Sądu wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpoznając sprawę ponownie obowiązane będzie przede wszystkim rozpatrzyć odwołanie G. W. w aspekcie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 K.p.a. i wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.

Z tych wszystkich względów zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na bezzasadnym przyjęciu, że obszar przyległy do pasa drogowego w rozumieniu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych obejmuje tylko działkę planowanej inwestycji mającą wspólną granicę z pasem drogowym, podczas gdy interpretacja tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy prowadzi do wniosku, że teren ten obejmuje każdą działkę planowanej inwestycji mającą dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tych podstawach wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w razie nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że o braku potrzeby uzgodnienia można mówić tylko w razie gdy nie została utworzona jednostka organizacyjną będąca zarządem drogi. To mogło mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy Rada Gminy K. nie powołała zarządu drogi. Tej okoliczności nie ustalono. Wywodzono też, że z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że obowiązek uzgodnienia dotyczy nie tylko działki mającej wspólną granicę z pasem drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz., 1270 zer zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Uzgodnienie zatem wymagane jest wyłącznie gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć dostęp do tej drogi bezpośrednio albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Zarzut zatem naruszenia art. 35 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest usprawiedliwiony.

Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych co do wadliwości ustaleń Sądu dotyczących konieczności uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego drogi gminnej. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono wadliwości ustaleń Sądu przyjętych w zaskarżonym wyroku. Abstrakcyjne rozważania co do znaczenia powołania odrębnej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi nie podważają ustaleń Sądu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.