Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1871/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. W., A. H., M. W. - wykonawcy testamentu Z. P., W. G., W. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M. W., A. H., M. W. - wykonawcy testamentu Z. P., W. G., W. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. W., W. R., W. G., M. W. jako wykonawcy testamentu A. H. od decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...].09.2016 r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. [...], [...], oznaczonej jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2, utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organu przedstawił następująco stan sprawy;

Wnioskiem z dnia 23.12.2011 r. M. W., Z. P., W. R., W. G. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. H. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. [...], [...], oznaczonej jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...].02.2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. [...], [...], oznaczonej jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2.

W dniu 20.03,2013 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynęło odwołanie od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].02.2013 r., odwołujący się podnieśli, iż Wojewoda [...] nie odniósł się do faktu nierozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz błędnie przyjął, iż w sposób prawidłowy ustalono wysokość odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...].04.2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].02.2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] ([...]) dnia [...] 04 2014 r. została złożona przez M. W., Z. P., W. R., W. G. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. H. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 04.03.2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn.. akt I SA/Wa2156/14 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].04.2014 r. oraz decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].02.2013 r., wskazując, że organy administracji naruszyły art. 7, 11, 77, 80, 107 § 3 KPA.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] października 1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. [...], [...], oznaczoną jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2.

W dniu 10.11.2016 r do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło odwołanie M. W. W. R., W. G., M. W. jako wykonawcy testamentu Z. P., A. H. reprezentowanych przez r. pr. A. S. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r.

Oceniając obecnie decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. Minister miał na uwadze wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14 wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiłoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Ustawodawca nie przewidział, w tym zakresie żadnych wyjątków.

W przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie by przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. odbyła się rozprawa administracyjna, bowiem w ocenie Sadu okoliczność ta nie wynika z żadnego dokumentu, a przede wszystkim nie wynika z kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r., gdzie brak jest stwierdzenia co do przeprowadzenia uprzednio, tj. przed wydaniem decyzji, rozprawy administracyjnej.

Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ wadliwie bowiem nie znajduje oparcia w zgromadzonych w aktach dokumentach, a zatem wywody odnośnie możliwości sporządzenia elaboratu na etapie postępowania ugodowego i jego ewentualnego zaginięcia, w kontekście zachowanej dokumentacji z postępowania odszkodowawczego, są wyłącznie nieuprawnioną spekulacją nie mającą odzwierciedlenia w materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom odwołujących się w wyroku WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2156/14 wskazano jedynie na uchybienia procesowe organów nadzoru, które po uzupełnieniu materiału dowodowego winny, opierając się na zasadzie prawdy obiektywnej, ponownie dokonać analizy decyzji odszkodowawczej z dnia [...].10.1974 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa. Wojewoda [...] stosując się do oceny prawnej Sądu przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Zdaniem organu II instancji analiza dokonana przez Wojewodę [...], właśnie w kontekście zasady prawdy obiektywnej o braku rażącego naruszenia prawa jest prawidłowa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako jedno z nadzwyczajnych trybów, ma na celu jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ma ono zatem charakter kasacyjny i jego przedmiotem jest ocena legalności badanej decyzji. Organ nadzorczy natomiast nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co do istoty praw i obowiązków (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 264).

Obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. [...], [...], oznaczoną jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2, jeśli zaś rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażącego.

Nieruchomość położona w W. [...], [...], oznaczona jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 roku, nr 10, poz. 64 z późn. zm.) przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości weszła w życie w dniu 05.04.1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż wszystkie grunty na obszarze [...] stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. nieruchomość położona w W. [...], [...], oznaczona jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2 była niezabudowana i stanowiła część gospodarstwa rolnego. Powyższe potwierdza protokół inwentaryzacyjny sporządzony przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu [...].04.1972 r.

Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzjami lokalizacyjnymi z 1972 r. dla: Zarządu Dróg i Mostów oraz [...] Centrum [...] "[...]". Oznacza, to iż do tego czasu dotychczasowe właścicielki mogły wykorzystywać nieruchomość, co potwierdzają również w swoim wniosku o odszkodowanie z dnia 20.12.1972 r.

Niezabudowana nieruchomość położona w W. [...], [...], oznaczona jako Tabela Likwidacyjna nr [...], część o pow. [...] m2 zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność [...] z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21.11.1945 r. Jak prawidłowo ustalił organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, dotychczasowe właścicielki utraciły możliwość władania nieruchomością dopiero na początku lat 70-tych w związku z przekazaniem jej na cele inwestycji państwowych.

W związku z powyższym należy uznać, iż spełnione zostały przesłanki przyznania odszkodowania, a decyzja o jego ustaleniu rzecz S. Z., W. N. i A. R. była zasadna.

Z akt sprawy wynika również, iż organ rozpatrujący wniosek o przyznanie odszkodowania prawidłowo ustalił wszystkie strony postępowania oraz zapewnił im udział w postępowaniu. Wnioskodawczynie zostały przesłuchane i miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano powziętych ustaleń ani metody wyceny.

Przechodząc zaś do kwestii ustalenia przez Naczelnika Dzielnicy [...] w decyzji nr [...] z dnia [...].10.1974 r. wysokości odszkodowania, podkreślić należy, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 8-10 szczegółowo regulowała wysokość należnego odszkodowania. Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2016 r. przedmiotowe odszkodowanie było ustalone wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana została w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, a zatem nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, zdaniem organu II instancji, można skutecznie postawić zarzut decyzji odszkodowawczej rażącego naruszenia prawa.

Organ podkreślił, że niezależnie od kwestii, czy rozprawa rzeczywiście była przeprowadzona art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był stosowany odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy. Przepisy o odszkodowaniu stosowano więc wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. W wyroku NSA z dnia 22.06.2017 r. sygn. akt I OSK 2810/16 Sąd wskazał, że "przepis art. 53 ust. 2 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi bowiem iż przepisy o odszkodowaniu stosuje się odpowiednio. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa, pojęcie odpowiednio oznaczać może, że: przepis do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie".

Zdaniem organu na uwagę zasługuje wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1974/17, w którym Sąd wskazał, że "rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji".

Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Dzielnicy [...] przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...].10.1974 r. przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalono powierzchnię przejętej nieruchomości charakter, w jakim była wykorzystywana oraz uprawnienia jednej z wnioskodawczyń do wypłaty odszkodowania w podwyższonej wartości. Wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.1974 r. została więc określona zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie działania matematycznego, tym samym zdaniem organu zbędne było sporządzanie opinii przez biegłego oraz organizowanie rozprawy. Opinie takie sporządzane były bowiem, jeśli na nieruchomości znajdowały się zabudowania, które były szczegółowo opisywane i wyceniane. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ administracji w toku, postępowania odszkodowawczego dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń, a stronom zapewniono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia, się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać zdaniem organu, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rażąco naruszył prawo.

W kontekście rozważań nad skutkami prawnymi ewentualnego braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji przez Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...].10.1974 r. na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.03.2018 r. sygn. akt I OSK 2241/17, w którym podkreślono, że "Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał na stanowisku o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z 12 m,acca-4-958-Mvide wyroki: z 6.11.2008 r. sygn. I OSK 228/10, z 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09 czy z 9.12.2010 sygn. I OSK 228/10. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. przejawiającej się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było w odniesieniu do materiału porównawczego. a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby." Dla stwierdzenia, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości koniecznym jest zdaniem organu wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie. Organ nadzoru takiej wadliwości nie dostrzega, również wnioskodawcy nie wskazują aby wysokość odszkodowania była ustalona nieprawidłowo.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie w ocenie organu nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu, nie może być wykładnią rozszerzającą. W odniesieniu do tej wady, nie można utożsamiać rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W., W. R., W. G., M. W. jako wykonawca testamentu Z. P. i A. H. zarzucając jej naruszenie.

1) przepisu art. 153 p.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dotyczącej art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2015 r., (sygn. I SA/Wa 2156/14), zgodnie z którym odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, gdyż ustawodawca nie przewidział, w tym zakresie żadnych wyjątków, podczas gdy organ nadzorcy w sposób odmienny od w/w zapatrywania sądu administracyjnego przyjął, iż legalnym było oszacowanie wartości nieruchomości niezabudowanej przez pracownika organu, z uwagi na ustalenie przez organ nadzorczy, iż doszło do prawidłowego zastosowania obowiązujących wówczas regulacji odnoszących się do oszacowania wartości nieruchomości niezbudowanej na podstawie odpowiednich tabel, w sytuacji gdy wycena gruntu niezabudowanego dokonywana była na podstawie odpowiednich tabel, brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpływać na końcowy wynik sprawy, i nie powodował rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. pomimo, iż zgodnie z oceną prawną wyrażoną w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2015 r" (sygn. I SA/Wa 2156/14) decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1974 r., (nr [...]) obarczona była rażącym naruszaniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10 póz. 64);

Na wypadek gdyby Sąd uznał, za niezasadny zarzut naruszania art. 153 p.p.s.a. Ministrowi Inwestycji i Rozwoju zarzucili naruszenie;

1) przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy przeprowadzona została rozprawa, pomimo, iż brak jest jakichkolwiek okoliczności które nawet pośrednio świadczyłby o tym, iż odbyła się rozprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania;

2) przepisu art. 8 ust. a) oraz ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż określenie wysokości odszkodowania za nieruchomość niezabudowaną przez pracownika organu administracji. na podstawie działania matematycznego, na podstawie odpowiednich tabel, nie zaś przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej na podstawie szczegółowo uzasadnionej opinii, nie stanowi rażącego naruszania prawa, podczas gdy wyłącznym dokumentem na podstawie, którego można było ustalić wysokość odszkodowania również w stosunku do nieruchomości niezabudowanej, była opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, która zawierała szczegółowe uzasadnienie, która to opinia powinna zostać przynajmniej odczytana na rozprawie administracyjnej wyznaczonej w sprawie odszkodowania, a zatem zastąpienie jej wydania oraz odczytania na rozprawie, wyłącznie wyliczeniem pracownika organu, z pominięciem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej powodowało, iż nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania przewidziane w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), co rażąco narusza prawo.

3) przepisu art. 8 ust. la oraz ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r" o / zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za odjecie gruntu niezabudowanego mogła być ustalona bez organizowania rozprawy, gdy jej wynik z uwagi na uproszczony sposób ustalenia odszkodowania, na podstawie działania matematycznego oraz odpowiednich tabel, nie wpływał na wynik końcowy takiego odszkodowania podczas gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której dochodziłoby przynajmniej do odczytania sporządzonej przez biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej szczegółowo uzasadnionej opinii ustalającej odszkodowanie, stanowiło obligatoryjny element ustalenia odszkodowania za odjecie gruntu niezabudowanego, co powoduje, iż nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania przewidziane w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), co rażąco narusza prawo wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odniesiono się do przedstawionych wyżej zarzutów podnosząc m.in., że: w celu zastosowania się zgodnie z art. 153 p.p.s.a do oceny prawnej oraz wskazań odnośnie dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA organ powinien na podstawie art. 7 k.p.a. w zw. z aft. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. ustalić czy odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ oraz w liczbie przez niego ustalonej ustalić czy opinia biegłych zawierała szczegółowe uzasadnienie ustalić czy odbyła się rozprawa administracyjna która umożliwiłaby ustosunkowanie się stron do opinii sporządzonej przez biegłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia) stwierdził bowiem w sposób jednoznaczny, iż od powyższych zasad ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków.

Minister Inwestycji i Rozwoju nie dokonał na podstawie art. 7 k.p.a. w z w. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. ustaleń okoliczności miarodajnych dla oceny prawidłowości wyznaczenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Na skutek braku podjęcia należytych czynności wyjaśniających, w wyniku całkowitego zignorowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu ' wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., (sygn. I SA/Wa 2156/14), doszło do rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, utrzymującej w mocy decyzji Wojewody [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju w sposób zupełnie odmienny aniżeli wyrażony w wyroku Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., (sygn. I SA/Wa 2156/14), przyjął bowiem, iż legalnym było oszacowanie wartości nieruchomości niezabudowanej przez pracownika organu, z uwagi na ustalenie przez organ nadzorczy, iż doszło do prawidłowego zastosowania obowiązujących wówczas regulacji odnoszących się do oszacowania wartości nieruchomości niezbudowanej na podstawie odpowiednich tabel W świetle oceny prawnej oraz wskazań odnośnie dalszego postępowania, organ nadzorczy, nie był uprawniony do prowadzenia ustaleń czy pracownik organu ustalił w sposób prawidłowy bądź nieprawidłowy, wysokość odszkodowania, gdyż przesądzone zostało na podstawie art. 153 p.p.s.a., iż jedynym możliwym sposobem wyceny nieruchomości niezabudowanej była wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego bądź rzeczoznawców majątkowych wybranego organ z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Organy administracji będąc związane wykładnią prawną poczynioną w prawomocnym wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a., nie mogą zatem dokonać oceny czy wycena sporządzona przez pracownika organu nie stanowi rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r" gdyż w tym zakresie nie powinien był prowadzić jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Z tych samych przyczyn, organ nadzorczy, będąc stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., nie był uprawniony do dokonania oceny prawnej, iż brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, z uwagi na dokonywanie wyceny niezabudowanego gruntu, na podstawie odpowiednich tabel, nie powoduje rażącego naruszania wyżej wskazanego przepisu prawa. Organ nadzorczy na podstawie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., powinien bowiem ustalić czy odbyła się rozprawa w przedmiocie odszkodowania oraz w

wypadku ustalenia, iż taka rozprawa nie była przeprowadzona, bezwarunkowo uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Skoro bowiem zgodnie z oceną prawną art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., ustawodawca nie przewidział wyjątków od konieczności przeprowadzanie rozprawy, na którym przedstawiona byłaby szczegółowo uzasadniona opinia sporządzona przez biegłego bądź biegłych z listy Prezydium Rady Narodowej to brak przeprowadzenia takiej rozprawy stanowi o rażącym naruszaniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola / aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Kontrola zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem powyższych sądowych kryteriów oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych, prowadzi w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że przedstawiona sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd (wyrok z dnia 4 marca 2015 r. sygn.. art. I SA/Wa 2156/14). W wyroku tym Sąd przesądził, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, a opinia ta powinna być przedłożona na rozprawie, gdyż ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy bez oparcia go na dokumentach, uznał że przekroczył on zasadę swobodnej oceny dowodów. Naruszenie prawdy obiektywnej, niewyczerpujące i niedokładne wyjaśnienie sprawy spowodowało naruszenie przez organ art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 KPA co uzasadniało uchylenie ocenianych decyzji. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ rozpoznający sprawę ponownie do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy co jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego i oceny czy w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Z powołanego wyżej przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Sąd rozpoznający ponownie przedmiotową sprawę podziela zarzut skargi, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie uwzględnił oceny prawniczej dotyczącej art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. (sygn.. akt. I SA/Wa 2156/14). Organ wprawdzie ustalił na nowo w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, ale zamiast zastosować się do oceny prawniczej Sądu dotyczącej art. 22 powyższej ustawy dokonał własnej wykładni tego przepisu uznając, że brak przeprowadzenia rozprawy i brak opinii biegłego nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro wysokość odszkodowania ustalono na podstawie działania matematycznego na podstawie odpowiednich tabel, a grunt był niezabudowany. Opierając się na powyższej tezie uznał, że organ wojewódzki nie naruszył rażąco prawa. Wprawdzie w orzecznictwie są obecne również poglądy takie (vide wyrok NSA z 15 marca 2018, sygn.. akt. I OSK 2241/17), na które powołuje się organ, ale w tej konkretnej sprawie miał on bezwzględny obowiązek zastosować się do oceny prawnej przedstawionej wyżej, podobnie jak Sąd rozpoznający sprawę obecnie. Tym bardziej, ze stan faktyczny sprawy i przepisy prawa nie uległy zmianie. Nie czyniąc tego organ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględniają oceny prawne zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn.. art. I SA/Wa 2156/14. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.