Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1117/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art, 156 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. D., A. S., J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. D., A. S. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...] dz. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...], wyjaśniając, że prawidłowe są ustalenia organów dekretowych, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym dla niej planie zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z możliwością korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę. Jednocześnie negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności do gruntu wynikała z konkretyzacji funkcji planistycznej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r., a mianowicie budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]".

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. D., A. S. oraz J. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że organ nadzoru dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie ocenił decyzji dekretowej. Brak jest ustalenia przeznaczenia nieruchomości, bowiem istnieje rozbieżność w jej określeniu, biorąc pod uwagę decyzję lokalizacyjną z dnia [...] października 1957 r. oraz opinię geodety z dnia 4 czerwca 2014 r. Wskazali również, że nieopublikowanie Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. powoduje, że nie ma on żadnej mocy obowiązującej i nie może być podstawą określania funkcji przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju narusza zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej, określoną w art. 8 kpa, bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził w podobnym stanie faktycznym i prawnym co do innej działki wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z naruszeniem prawa, a pozostałej części nieważność. Organ nieprawidłowo uznał, że budownictwo mieszkaniowe mogło być tylko użytecznością publiczną a nieruchomość była niezbędna na cele tej użyteczności. Ponadto organ nie wskazał przyczyny, dla których uznał, że niemożliwym było pogodzenie korzystania z tejże nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności nie wskazał, jakie przepisy stały temu na przeszkodzie, a które ograniczałyby inwestorów prywatnych w wykonywaniu inwestycji budowlanych.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Minister wskazał, że tzw. wniosek "dekretowy" złożony przez dotychczasowych właścicieli w dniu 12 kwietnia 1949 r. był wnioskiem złożonym w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W tej sytuacji kluczowym było ustalenie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wskazał, że planem, do którego należy odnieść się, dokonując oceny możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu, jest plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Minister stwierdził, że Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] jako wiążący jest właściwym planem zagospodarowania przestrzennego dla oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 dekretu [...]. Organ nadzoru ustalił, że zgodnie z zapisami powołanego wyżej planu teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Konkretyzacja przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę wielorodzinną nastąpiła już wcześniej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r., a tym samym organy dekretowe, odmawiając przyznania dotychczasowej właścicielce żądanego prawa własności czasowej, zastosowały również art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) dopuszczający odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Wobec tego, zdaniem Ministra, organ nadzoru zasadnie stwierdził, że brak bezpośredniego powołania w decyzjach dekretowych art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, iż przepis ten obowiązywał i był brany pod uwagę w postępowaniu dekretowym. Minister stwierdził, że niezasadny jest zarzut stron, iż organ nadzoru dokonał "uzupełnienia" treści decyzji dekretowej o zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., której to zastosowanie zależało od uznania organu dekretowego. Minister wskazał, że w wyniku uwzględnienia przez organ w decyzji nadzorczej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. nie zmieniła się funkcja organu z nadzorczej na orzeczniczą. Organ nadzoru, oceniając wpływ ustawy z 1958 r., ocenił wyłącznie, czy jej przepisy mogły być zastosowane i jak wpłynąć mogły na treść orzeczeń dekretowych.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu skarżących, że organ nadzoru nieprawidłowo uznał, że budownictwo mieszkaniowe mogło być tylko użytecznością publiczną, a nieruchomość była niezbędna na cele tej użyteczności, Minister stwierdził, iż jest on całkowicie niezasadny, gdyż decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nie kwalifikuje budownictwa mieszkaniowego pod użyteczność publiczną. Organ nadzoru wskazał wyłącznie, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Następnie organ wymienił te przesłanki. W rezultacie Minister stwierdził, że użyteczność publiczna i planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (będąca w niniejszej sprawie przesłanką) stanowią dwie odrębne podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej. Pojęcie użyteczności publicznej jest szerokie, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Użyteczność publiczna wiązać się będzie z budową m.in. parków, zieleńców, skwerów, czy dróg, nie zaś budownictwa mieszkalnego.

Minister wskazał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ słusznie stwierdził, iż organy dekretowe w kwestionowanych decyzjach dekretowych jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazały budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]". Przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich ewentualnie przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a ponadto było ono realizowane na większym obszarze, obejmującym wiele nieruchomości hipotecznych, a zarazem każdy obiekt lokalizowany w obrębie osiedla był funkcjonalnie powiązany z całością. Niezasadne i całkowicie pozbawione sensu inwestycyjnego byłoby pozostawienie pojedynczych nieruchomości, niepowiązanych z całością, w obrębie całego zamierzenia planistycznego. Zdaniem Ministra nie bez znaczenia jest również okoliczność, że powołana decyzja o lokalizacji określała jako wykonawcę inwestycji Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]", a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym.

W odniesieniu do zarzut stron, że organ nadzoru nie wskazał przepisów stojących na przeszkodzie realizowania inwestycji budowlanych przez inwestorów prywatnych, Minister stwierdził, że zarzut był chybiony, gdyż w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń poza dekretem [...] organy orzekające związane były również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 54 powyższej ustawy uzasadniała możliwość przejęcia nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Wydana decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1957 r. potwierdzała, że planowana była budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Sam fakt wydania decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja była konieczna i zaplanowana, zgodnie bowiem z treścią zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (M. P. nr 67, poz. 408) dla każdej zamierzonej inwestycji stanowiącej całość gospodarczą i realizowanej na jednym terenie ustala się lokalizację ogólną (§ 1 w/w zarządzenia). W ocenie Ministra niesłuszny był również zarzut stron, że istnieje rozbieżność pomiędzy funkcją określoną dla przedmiotowej nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. oraz wskazaną przez uprawnionego geodetę w opinii z dnia 4 czerwca 2014 r., ustalającej jako właściwy dla przedmiotowej nieruchomości plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. Zdaniem Ministra, w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ właściwie uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał jedynie ogólnie, że nieruchomość winna być wykorzystana pod zabudowę wielorodzinną, z którą koresponduje funkcja planistyczna w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Minister nie dostrzegł żadnych rozbieżności i sprzeczności pomiędzy funkcją nieruchomości wskazaną w planie zagospodarowania terenu a przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Obowiązujące w dacie orzekania przez organy dekretowe, a więc wiążące je przepisy o lokalizacji inwestycji z dnia 29 lipca 1957 r. (M. P. nr 67, poz. 408), nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów objętych planami zagospodarowania przestrzennego, a zatem decyzje wydane w trybie tych przepisów nie musiały być w tym kontekście uwarunkowane treścią planu. W tej sprawie treść lokalizacji szczegółowej odpowiada zapisom planistycznym planu z dnia [...] stycznia 1961 r. Minister stwierdził ponadto, że organ nadzoru prawidłowo ustalił przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że objęta była ona decyzją lokalizacyjną, co sugeruje zastosowanie ustawy z 1958 r. Okoliczność powyższa była również uwzględniona przez organy dekretowe. Organ nadzoru słusznie orzekł o prawidłowej konkluzji organów dekretowych, że nieruchomość, która nie była zabudowana żadnym budynkiem, nie mogła być wykorzystywana przez byłą właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem. Odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była więc uzasadniona.

W odniesieniu do zarzutu nieprzestrzegania przez organ nadzoru art. 8 kpa Minister stwierdził, iż organ nadzoru w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a także uzasadnił swoje stanowisko. Z ponownej analizy akt sprawy nie wynika, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra poczynione ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, aby zaskarżone decyzje dekretowe z 1961 r. obarczone były jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji nadzorczej i stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. D., A. S. i J. S. W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i zbadanie, czy organ wydający orzeczenie administracyjne mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną zamiast zbadania, czy organ ten dopuścił się naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego zastąpienia przez organ nadzoru funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą, skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczeń faktycznie wydanych z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust 2 dekretu [...],

2) art. 7 ust 2 dekretu [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość mogła być przeznaczona według planu zabudowania dla zindywidualizowanego podmiotu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", podczas gdy stanowisko to jest sprzeczne z powszechnie przyjętą wykładnią stanowiącą o rodzajowym określeniu funkcji w planie zabudowy,

3) art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że budowa budynku mieszkalnego w dniu wydania decyzji była użytecznością publiczną oraz niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i uznanie niezbędności przedmiotowej działki gruntu pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe,

4) art. 7 ust 2 dekretu [...] w związku z art. 54 ustawy z 1958 r., w związku z art. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwość realizacji celu użyteczności publicznej, opisywana również przez organ jako spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, przez dotychczasowych właścicieli ma znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdy istotna jest sama możność wykorzystania gruntu, nie jego wykorzystywanie lub przyszłe wykorzystywanie na cele określone w planie zabudowy,

5) art. 6, art. 7, art. 8 kpa w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), w związku z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) poprzez błędne oparcie ustaleń faktycznych na dokumentach, które nie mogą być samodzielną podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości, szczególnie w postaci decyzji lokalizacyjnej,

6) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez ponowne sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji bez dokonania pełnych ustaleń i oparcie się o ten sam niepełny materiał dowodowy wobec błędnego uznania, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej z 1957 r. stanowi samodzielną podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości według planu zabudowy bez odniesienia zarówno do niepublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., jak i do wcześniejszego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wysoką, a potwierdzoną rzeczywistą przedwojenną zabudową zlokalizowaną na działkach bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością,

7) art. 127 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na skutek wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 20 lipca 2014 r. i nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy, a jedynie oparcie się na już poczynionych ustaleniach w sprawie.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi, która nie mogła jednak wywołać oczekiwanego przez skarżących skutku.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była prawidłowość przeprowadzenia w trybie nadzoru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]). W tej sytuacji przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych wyłącznie w treści art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie jest władny do rozpoznania sprawy co do jej istoty w granicach określonych kontrolowaną decyzją. Celem tego postępowania jest tym samym ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w treści przywołanego przepisu art. 156 § 1 kpa. Dokonywana ocena czyniona jest według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolując zatem legalność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny powinny zbadać, czy wskazane wyżej przesłanki zostały zbadane przez organy rozpoznające wniosek dekretowy, a jeśli nie, to czy niedotrzymanie wyżej wskazanych wymogów miało charakter rażącego naruszenia prawa. Przy czym zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia przez byłego właściciela nieruchomości [...] wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.

W dacie wydania objętych żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych obowiązywał plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Plan ten przewidywał dla terenu, na którym znajduje się sporna nieruchomość, zabudowę wielorodzinną. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyrys z powyższego planu sporządzony przez uprawnionego geodetę wraz z jego opinią z dnia 4 czerwca 2014 r. Z przeznaczeniem tym koresponduje znajdujący się w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r. zapis, zgodnie z którym teren ten został przeznaczony "pod spół. budown. mieszkaniowe". Faktem niespornym w sprawie jest również to, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1957 r. potwierdza, że m.in. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod spółdzielcze budownictwo wielorodzinne (które to przeznaczenie zostało następnie zrealizowane). Oznacza to, że w tej sytuacji tylko istnienie możliwości wykorzystania przez byłych właścicieli nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo wielorodzinne mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu wynikające z planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jedynie pod budownictwo wielorodzinne uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Były właściciel nieruchomości nie mógł realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), zgodnie z którym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Tym samym dotychczasowy właściciel jako podmioty prywatny nie mógł dokonać inwestycji budowlanych w postaci budynków wielorodzinnych przeznaczonych do zasiedlenia przez inne rodziny. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Decydujący dla takiej oceny jest fakt, że powołany plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] wskazywał wyłącznie zabudowę wielorodzinną, nie dopuszczając na przedmiotowej nieruchomości możliwości jakiekolwiek innego jej wykorzystania (np. jako funkcji dodatkowej bądź dopuszczalnej).

Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1961 r. Decyzja ta nie naruszała bowiem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Jednocześnie za niezasadny Sąd uznał postawiony w skardze zarzut orzekania przez organ na podstawie niepublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej działaniem w/w dekretu, o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...). Zatem tylko plan obowiązujący, a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...]. W kwestii zaś obowiązywania tego planu obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1643/11) i z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10). W orzeczeniach tych Sąd wskazał, że na terenie W. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, ze zm.), który obowiązywał w całej pozostałej części kraju aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie W.) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...]. W dniu bowiem 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy W., do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego dla W. i [...] Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy), jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa - Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze W. i [...] Zespołu Miejskiego (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że jak zaakcentował to Sąd w powołanych wyżej wyrokach, analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich jakichkolwiek planów, dotyczących W., uchwalonych przez Radę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach (pośrednio także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1928/13), a prowadzący wniosku, że na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zaś, w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W.) po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, że mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Podkreślić też trzeba, na co słusznie wskazywał organ nadzoru, że fakt obowiązywania i wywoływania określonych skutków prawnych przez plan z 1961 r. wskazywały także okoliczności, związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...].

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Za błędny należy uznać jedynie zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) można również stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Oceniane w trybie nadzorczym orzeczenia z 1961 r. wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z ich treści, w związku z tym ich kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego. Nieuprawnionym było, w ocenie Sądu, dla uzasadnienia legalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego odwołanie się przez organ nadzoru do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej kwestii Sąd orzekający podziela w całości (wraz z zawartą tam argumentacją) stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, w którym Sąd ten wyjaśnił, że "odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego oparta została w tym przypadku wyłącznie na treści art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Mimo więc, że chociaż w dacie orzekania przez Prezydium obowiązywał już przepis art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w w/w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a ten ostatni przepis dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta – gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, to okoliczność ta nie mogła – niejako automatycznie – przemawiać za tym, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została w tym przypadku oparta także na podstawie w/w ustawy gruntowej z 1958 r. Trafnie bowiem podnosi autor skargi kasacyjnej, że o ile przepis art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu przewidywał, iż właściciel gruntu, jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujący mogli, w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do tego gruntu a Gmina zobowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (zatem w tym przypadku, przy spełnieniu w/w przesłanki, przepis nakazywał wydanie decyzji pozytywnej), o tyle w przypadku przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten bowiem jedynie przewidywał możliwość wydania na jego podstawie decyzji odmownej.

Z uwagi zatem na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny zarówno postępowania prowadzone na ich podstawie w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01)."

Jednakże jedynie ta wada uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru nie mogła doprowadzić do ich uchylenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2), które miało wpływ na wynik sprawy. W takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa materialnego dokonane przez organ orzekający było tak istotne, że zastosowanie danego przepisu prawa materialnego albo jego wykładnia były na tyle nieprawidłowe, że przy zastosowaniu poprawnego przepisu albo należytej wykładni przyjętej normy, brzmienie osnowy decyzji byłoby inne. Zdaniem Sądu orzekającego z podanych wyżej powodów taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były samoistną podstawą odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych wydanych w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Stwierdzone przez Sąd naruszenie nie miało zatem wpływu na sposób rozpatrzenia i wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.