Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 936/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. J., M. J. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr . w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego solidarnie na rzecz K. J. oraz M. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. J.i K. J. oraz R. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nakazano R. S. (jako inwestorowi) sporządzenie i przedstawienie, w określonym terminie, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. G. [...] w N. W., w gminie W..

Następnie organ podniósł, że od decyzji odwołali się: M. J., K. J. oraz R. S. Zdaniem M. J. i K. J. zaskarżoną decyzją rażąco zostały naruszone przepisy postępowania:

1) art. 7, 75 § 1, 77 i 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa") "poprzez nieopodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" oraz "niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym również zaniechanie przeprowadzenia wszystkich dowodów zgłoszonych przez wnioskodawców we wniosku o wszczęcie postępowania", "których przedmiotem są okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie stwierdzone innymi dowodami",

2) art. 79 § 1 i 2 Kpa "poprzez nie zawiadomienie wnioskodawców o przeprowadzanych dowodach oraz uniemożliwienie im brania udziału w przeprowadzaniu dowodów i wypowiadania się co do nich, w szczególności oględzinach nieruchomości", a "(...) PINB w S. wydając zaskarżoną decyzję w całości oparł się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu o sygnaturze [...] i poza dokumentami znajdującymi się w tych aktach nie przeprowadził żadnego dowodu w niniejszej sprawie",

3) art. 10 § 1 Kpa "poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania"

4) art. 8 Kpa "poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania" i art. 107 § 3 Kpa "poprzez zaniechanie odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej decyzji", a w tym niewyjaśnienie "(...) wątpliwości wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak np. zawartych w protokole z dnia [...] maja 2012 r., gdzie wyraźnie podkreślono niezgodność stanu faktycznego z planem zagospodarowania załączonym do projektu".

Dalej organ wyjaśnił, że według R. S.:

1) brak jest podstaw by M. J. i K. J. uznać za strony tego postępowania administracyjnego,

2) projekt budowlany zamienny "wykonuje się w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w czasie budowy", a "Zakończenie budowy mojego domu zostało zgłoszone zawiadomienie do PINB w S. z dnia [...] listopada 2007 r. Wobec zawiadomienia nie zgłoszono sprzeciwu. Budowa zatem została ostatecznie zakończona",

3) ,,(...) odległość mojego domu od działki sąsiedniej ([...]) (...) była mierzona przez geodetę specjalistycznym narzędziem po wybudowaniu, ociepleniu i otynkowaniu domu przed zakończeniem budowy. Wykonanie tego pomiaru nie wykazało nieprawidłowości a dokument potwierdzający wykonanie tego pomiaru znajduje się w PINB w S.", a organy administracji publicznej zawiadomione o zakończeniu budowy i "(...) kierownik budowy, podczas kontroli dokonywali pomiaru miarą taśmową przykładając ją od najbardziej wysuniętego punku elewacji mojego domu w kierunku działki [...], do muru dzielącego moją posesję z tą działką. Pomiary te nie wykazały nieprawidłowości, choć wynik tych pomiarów różnił się jednym czy dwoma centymetrami" i dopiero "Druga kontrola PINB z S., także przeprowadzona z użyciem miary taśmowej wykazała odległość [...] cm", a "przeprowadzane w ten sposób pomiary mogą być obarczone jakimś błędem" oraz 4) sprawy dotyczącej "(...) frontowego usytuowaniu mojego budynku, ustawionego w linii prostej z innymi budynkami po tej samej stronie ulicy nie powinno się pojmować jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, ale pomyłki urzędniku wydającego to pozwolę [nie]. Jeszcze raz podkreślę, że budynek mój znajduje się w linii innych budynków, a nie jak błędnie napisano w uzasadnieniu decyzji [...] cofnięty jest do tylu".

Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do Starosty o przesłanie "uwierzytelnionych kopii wszystkich szkiców polowych dotyczących budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, posadowionego na działce nr [...]" i otrzymał tylko jeden szkic polowy, którego kopia znajdowała się już w aktach sprawy.

Organ podkreślił, iż bezsporne jest, że:

1) jednorodzinny budynek mieszkalny z dobudowanym garażem został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...]lutego 2006 r. o pozwoleniu na budowę,

2) R. S.(tj. inwestor) zawiadomił w dniu [...] listopada 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu budowy tego obiektu budowlanego,

3) organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wniósł w stosunku do tego zawiadomienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej.

Organ podniósł, że w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż po pierwsze "Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., II OSK 553/10; LEX nr 1410765), przez co po drugie "(...) brak jest (...) podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1616/11; LEX nr 1341549; porównaj również np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07; LEX nr 510943).

Organ podniósł, iż oceniając stan faktyczny istniejący w przedmiotowej sprawie pod kątem tej regulacji, rozważyć należy trzy kwestie tzn.: 1) zmianę szerokości garażu, 2) przesunięcie budynku w głąb działki o ok. 1 m oraz 3) usytuowanie ściany zewnętrznej jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. G. [...] w N. W., w gminie W., z otworami okiennymi w niezgodnej z obowiązującymi przepisami odległości od granicy z działką nr [...].

Odnosząc się do zmiany szerokości garażu niezbędne jest odnotowanie, iż jest ona bezsporna. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż ów garaż winien mieć szerokość [...] m i długość [...] m. Podobnie na rzucie parteru wskazano, że garaż ten winien mieć szerokość [...] m (część frontowa garażu; wartość ta obejmuje grubość obu ścian zewnętrznych) i [...] m (w części tylnej) oraz długość [...] m. Tymczasem ze szkicu polowego wykonanego po zakończeniu budowy przez uprawnionego geodetę wynika, że o ile długość garażu wynosi [...] m, o tyle jego szerokość od frontu to jedynie [...] m (a wartość ta obejmuje grubość obu ścian zewnętrznych) oraz [...] m (w części tylnej). Proste zestawienie projektowanej szerokości garażu z szerokością już wykonanego garażu (rozbieżność dochodząca do 65 cm) wskazuje, że zmianie uległa szerokość jednorodzinnego budynku mieszkalnego, którego część stanowi ten garaż,. Co ważne, z uwagi na skalę inwestycji, tzn. fakt, iż przedmiotem pozwolenia na budowę był właśnie "dom jednorodzinny piętrowy z dobudowanym garażem" a nie np. wielokrotnie większy obiekt kubaturowy, to opisaną różnicę szerokości (od 52 cm do 65 cm) nie sposób uznać za nieistotną bądź nieznaczącą (nie można tu mówić o błędzie powstałym podczas geodezyjnego wytyczania obiektu na działce). Tym bardziej, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy ono charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, czy też szerokości. W tym przypadku niewątpliwie, jak wykazano, zmieniona szerokość "dobudowanego garażu", musiała dodatkowo wiązać się również ze zmianą powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku.

Ten stan rzeczy trafnie zatem został oceniony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego).

Odnosząc się natomiast do kwestii przesunięcia zabudowy w głąb działki organ wskazał, iż zgodnie z warunkami zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 5 m i jest ona przedłużeniem linii wyznaczonej licem ściany budynku na działce sąsiedniej. Organ podniósł, iż również w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego, zatwierdzonego przez Starostę S. decyzją o pozwoleniu na budowę, jednoznacznie i precyzyjnie określono, że przedmiotowy budynek ma znajdować się w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...] (ul. G.). Jednakże w rzeczywistości, ak wynika z ustaleń poczynionych podczas kontroli, odległość usytuowania obiektu od granicy frontowej wynosi [...] m. Organ wskazał, że mimo wykonania budynku o metr dalej budynek ten znalazł się w linii "jak budynek na działce sąsiedniej". Organ zwrócił uwagę, że fakt ten w żaden sposób nie zmienia określonej w projekcie odległości usytuowania tego budynku od granicy z działką nr [...] (ul. G.) określonej przecież wprost w projekcie zagospodarowania działki.

Zdaniem organu, w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego należy przyjąć, iż jest to odstąpienie o charakterze istotnym, gdyż bezspornie dotyczy ono zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i jako takie jest niedopuszczalne przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy z działkę sąsiednią organ wskazał, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem odległość ta powinna wynosić 4 m. Z kolei podczas kontroli ustalono, że odległość ta wynosi przy narożniku frontowym na poziomie parteru 3,92 m, a przy narożniku tylnym 3,90 na poziomie parteru.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 2004 r. do 2009 r. tzn. w czasie realizacji niniejszej inwestycji (pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił w tym przypadku w dniu [...] lutego 2006 r., a o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji został zawiadomiony przez inwestora w dniu [...] listopada 2007 r.) § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie) "Określone w rozporządzeniu odległości mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych". Skoro budowa ta została zrealizowana jeszcze przed wejściem w życie kolejnej zmiany tego przepisu (wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 56, poz. 461), to ustalenie odległości wspomnianej ściany od granicy między działkami nr [...] i [...] mogło nastąpić po odliczeniu grubości styropianu oraz tynku zewnętrznego.

Dalej organ wskazał, że z opisu technicznego do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z części dotyczącej opisu elementów konstrukcyjnych wynika zaś, że ściany zewnętrzne przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego mają być "(...) ocieplone warstwą min, 10 cm styropianu lub wełny mineralnej (metoda lekka mokra)" i tak budynek ten został wykonany (ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] sierpnia 2010 r.), to opisane wyżej odległości winny zostać odpowiednio zwiększone o minimum 10 cm (tj. o minimalną grubość okładzin zewnętrznych) i osiągnęłyby one wówczas wartość: przy narożniku frontowym na poziomie parteru co najmniej 4,02 m i poziomie cokołu co najmniej 4,08 m, a przy narożniku tylnym na poziomie parteru co najmniej 4,0 m i poziomie cokołu co najmniej 4,04 m.

Powyższe w ocenie organu wskazuje, że przy obliczaniu odległości tej ściany od granicy działek [...] i [...] dokonywanym - zgodnie z opisanymi przepisami - bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych, niezależnie od punktu odniesienia (tj. muru istniejącego pomiędzy działkami bądź też określonej znakami geodezyjnymi granicy działek) zachowane zostały odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż ze zgromadzonych w tej sprawie dowodów i materiałów wynika, że inwestor po pierwsze zmienił charakterystyczny parametr obiektu budowlanego (tj. szerokość budynku, co w efekcie miało też wpływ na powierzchnię zabudowy oraz kubaturę tego obiektu budowlanego), a po wtóre budynek został wybudowany o około 1 metr dalej od granicy z działką nr [...] (ul. G.) niż było to określone w projekcie zagospodarowania działki i w pierwszym przypadku mamy do czynienia z odstąpieniem o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego, zaś w drugim z odstąpieniem określonym w art. 36a ust. 5 pkt 1 tej ustawy, to żadne z nich nie było dopuszczalne przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie po/wolt nu na budowę (art. 36a ust. 5 ab initio w zw. z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego). Wskazał także, że ze względu na powyższe dwa istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego należy ocenić nie tyle jako prawidłowe czy celowe, lecz jako pełną realizację obowiązków ustawowych ciążących na tym organie w tego typu przypadkach (art. 6 i 7 Kpa). Przy czym nie istnieją żadne powody, dla których już na tym etapie należałoby dodatkowo nałożyć na inwestora (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej budowy do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że dowody i materiały w oparciu, o które orzekał organ w niniejszej sprawie wszczętej na wniosek M. J. i K. J., w zdecydowanej mierze zostały zgromadzone przez organ w ramach innych postępowań administracyjnych dotyczących tego obiektu budowlanego (w tym w szczególności: ostatecznie umorzonego postępowania administracyjnego wszczętego w tej samej sprawie na wniosek spółki R.), przez co nieuzasadnione i niecelowe (art. 12 Kpa) było ponowne przeprowadzanie tych samych dowodów w ramach tego postępowania. Tym bardziej że te dowody i materiały wyjaśniają -jak wykazano powyżej - wszystkie istotne dla załatwienia niniejszej sprawy fakty i okoliczności (art. 7 Kpa), notabene z tego też powodu nieuwzględnione zostały żądania dowodowe odwołujących. Organ uznał również za bezzasadny zarzut braku przymiotu stron postępowania administracyjnego (art. 28 Kpa) po stronie M. J. i K. J., gdyż są oni współwłaścicielami działki nr [...] (zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych), a ich interes prawny w tej sprawie przejawia się w kwestii zachowania wymacanej przepisami odległości budynku od granicy działek [...] i [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. J. oraz K. J. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i istotne braki w treści zaskarżonej decyzji,

- art. 78 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez wnioskodawców, których przedmiotem są okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie stwierdzone innymi dowodami,

- art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie

materiału dowodowego,

- art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie uzupełnienia

materiałów i dowodów,

- art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ I jak i II instancji nie przeprowadziły dowodów wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Strona podkreśliła, że dowody te nie zostały przeprowadzone nie tylko w niniejszej sprawie, ale także w poprzednim toczącym się postępowaniu, z którego to organy administracji wykorzystały zebrany materiał dowodowy.

Strona wyjaśniła, że przy ustalaniu grubości okładzin zewnętrznych nieruchomości organ I instancji, a za nim również drugiej, przyjął grubość styropianu na 10 cm. Tymczasem zostało to dokonane nie w oparciu o stosowną analizę i pomiary wykonane podczas oględzin, tylko na podstawie danych z dokumentów, które jak nie raz pokazała już niniejsza sprawa często odbiegają od stanu rzeczywistego. Strona wskazała, iż w poprzednim postępowaniu dwukrotnie dokonano oględzin i częściowych pomiarów nieruchomości należącej - według pierwszych pomiarów nie stwierdzono żadnych uchybień w zakresie realizacji inwestycji, natomiast po dokonaniu drugich pomiarów okazało się, że owe uchybienia jednak występują, z czego niektóre noszą miano istotnych. Wobec tego pierwsze pomiary zostały wykonane w sposób niewłaściwy i przede wszystkim nierzetelny. Z załączonych do niniejszej skargi zdjęć wynika nadto, iż również tych drugich pomiarów (niepełnych zresztą, o czyn już była mowa powyżej), nie wykonano w sposób kompleksowy i rzetelny. Należy stwierdzić, iż zdaniem organu I instancji, które to ustalenia potwierdził WINB, nieruchomość ocieplono styropianem o grubości 10 cm. Jednak analizując załączone zdjęcia nie sposób podzielić tego poglądu. Wnęka okienna jest bowiem bardzo wąska, a przecież nie może budzić wątpliwości, że okna nie mogły być zamontowane na styropianie, tylko na murze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. uczestnik postępowania podniósł, iż organ wszczął i prowadził postępowania bez zbadania interesu prawnego wnioskodawców oraz że projekt budowlany zastępczy zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonuje się w przypadku trwania budowy, a nie po jej zakończeniu co mam miejsce w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz oświadczył, że zamiarem skarżących było skontrolowanie zarówno inwestycji wykonanej w oparciu o pozwolenie na budowę jaki i w oparciu o zgłoszenie.

Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji wskazując, że prace zostały wykonane z pozwoleniem na budowę, a położenie kostki brukowej oraz wykonanie wjazdu nastąpiło zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mocą której nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Podstawę meterialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy jednocześnie podkreślić, że powołany przepis znajduje zastosowanie tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2010 r. II OSK 15/09 LEX nr 597313, z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 2221/10 LEX nr 1125510, z dnia 8 lutego 2013 r. II OSK 1890/11 LEX nr 1358446).

W tym miejscu odnosząc się do stanowiska inwestora, iż przepis ten może mieć zastosowanie tylko do budowy w toku nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że jednorodzinny budynek mieszkalny z dobudowanym garażem został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto nie ulega wątpliwości, że inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wniósł w stosunku do tego zawiadomienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej.

Jednakże w przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważył to organ administracyjny zawiadomienie organu o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, iż w świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, w tym legalizującą samowole budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07, LEX Nr 510943).

Zatem stwierdzić należy, iż zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektów objętych zawiadomieniem.

Na gruncie niniejszej sprawy obowiązkiem organu było m.in. ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę oraz czy ewentualne odstępstwa od tego pozwolenia miały charakter istotny.

Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (...).

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zatem zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy nadzoru budowlanego podstawowej okoliczności, czy odstępstwo od projektu rzeczywiście wystąpiło oraz czy ma charakter istotny bądź nieistotny. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zbadanie tych okoliczności wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 Prawa budowlanego, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów inwestora oraz osób trzecich.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż zmiana szerokości garażu oraz zmiana usytuowania budynku stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii zmiany szerokości garażu wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że mamy tu do czynienia z odstępstwem od projektu budowlanego. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż garaż ten powinien mieć szerokość [...] m i długość [...] m. Podobnie na rzucie parteru wskazano, że garaż ten winien mieć szerokość [...] m (część frontowa garażu; wartość ta obejmuje grubość obu ścian zewnętrznych) i [...] m (w części tylnej) oraz długość [...] m.

Natomiast jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ze szkicu polowego wykonanego po zakończeniu budowy przez uprawnionego geodetę długość garażu wynosi [...] m, natomiast jego szerokość od frontu to jedynie [...] m (a wartość ta obejmuje grubość obu ścian zewnętrznych) oraz [...] m (w części tylnej). Zatem zasadnie organ wskazał, iż rozbieżności między projektowaną szerokością garażu z szerokością już wykonanego garażu dochodzi do [...]cm. Powyższe, na co zwrócił uwagę organ, powoduje, że zmianie uległa szerokość jednorodzinnego budynku mieszkalnego, którego część stanowi ten garaż.

W ocenie Sądu organ również prawidłowo uznał, a dodatkowo uzasadnił, iż powyższe odstępstwo ma charakter istotny. Organ w uzasadnieniu decyzji, które to wywody podziela skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że z uwagi na skalę inwestycji, tzn. fakt, iż przedmiotem pozwolenia na budowę był właśnie "dom jednorodzinny piętrowy z dobudowanym garażem" a nie np. wielokrotnie większy obiekt kubaturowy, to opisaną różnicę szerokości (od 52 cm do 65 cm) nie sposób uznać za nieistotną bądź nieznaczącą (nie można tu mówić o błędzie powstałym podczas geodezyjnego wytyczania obiektu na działce). Tym bardziej, że - zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego - dopuszczalne jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy ono charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, czy też szerokości. W tym przypadku niewątpliwie - jak wykazano - zmieniona szerokość "dobudowanego garażu" - logicznie rzecz biorąc - musiała dodatkowo wiązać się również ze zmianą powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku.

Drugim odstępstwem od pozwolenia na budowę był wybudowanie budynku w innej odległości od drogi niż wynikało, to z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego jednoznacznie i precyzyjnie określono, że przedmiotowy budynek ma znajdować się w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] (tj, drogą). Natomiast jak wynika z pomiarów dokonanych podczas kontroli odległość ta wynosi [...] m.

Tym samym uznać należy, iż również w tym przypadku mamy do czynienia z odstępstwem od projektu budowlanego. W ocenie Sądu organ prawidłowo również ocenił, iż odstępstwo to wymaga sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż kwestia lokalizacji budynku na nieruchomości dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i jako takie jest niedopuszczalne przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Kolejną kwestią wymagająca rozważenia i rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego względem działki sąsiedniej. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym integralna część zatwierdzonego projektu budowlanego odległość ta winna wynosić 4 m.

Jak wynika z protokołu kontroli odległość budynku od murka rozdzielającego działki skarżących i inwestora wynosiła przy narożniku frontowym [...] m, na poziomie cokołu [...] m. Natomiast przy narożniku tylnym odległości te wynosiły odpowiednio [...] m i [...] m. Przy czym na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż jest to odległość budynku od murku, a nie od faktycznej granicy działki. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz protokołu kontroli z dnia [...] maja 2012 r. słupek graniczny odsunięty jest od murku o [...] cm. Zatem jak zasadnie podniósł organ wyżej wskazane odległości odpowiednio pomniejszone wynoszą przy narożniku frontowym [...] m i [...] m na wysokości cokołu, a przy narożniku tylnym na poziomie parteru [...] i poziomie cokołu [...] m).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak pamiętać, iż zgodnie § 9 pkt 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2009 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornych robót budowlanych, określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych.

Zatem zgodzić należy się z organem, iż ustalenie odległości wspomnianej ściany od granicy między działkami nr [...] i [...] mogło nastąpić po odliczeniu grubości styropianu oraz tynku zewnętrznego.

Jak wynika z opisu technicznego do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z części dotyczącej opisu elementów konstrukcyjnych wynika, ściany zewnętrzne przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego mają być "(...) ocieplone warstwą min, 10 cm styropianu lub wełny mineralnej (metoda lekka mokra)". Ponadto co wynika z dziennika budowy takie właśnie ocieplenie zostało wykonane (wpis z dzienniku budowy z dnia [...] maja 2007 r.).

Tym samym zasadnie organ uznał, iż zmierzona odległość budynku od granicy z działką powinna zostać odpowiednio zwiększona o minimum 10 cm (tj. o minimalną grubość okładzin zewnętrznych). Zatem odległości te osiągnęłyby wartość: przy narożniku frontowym na poziomie parteru co najmniej [...] m i poziomie cokołu co najmniej [...] m, a przy narożniku tylnym na poziomie parteru co najmniej [...] m i poziomie cokołu co najmniej [...] m.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nie dokonania pomiaru faktycznej grubości ocieplenia wskazać należy, iż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że grubość tego ocieplenia wynosi co najmniej 10 cm.

Wobec powyższego trafnie uznał organ, że odległości budynku od granicy działek [...] i [...] mierzona zgodnie z opisanymi przepisami - bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych, niezależnie od punktu odniesienia (tj. muru istniejącego pomiędzy działkami bądź też określonej znakami geodezyjnymi granicy działek) zgodne są z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym miejscu wskazać należy, iż organ nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości w sytuacji gdy dysponował już określonymi dowodami aczkolwiek zgromadzonymi w innym postępowaniu. W szczególności zauważyć należy, iż organ w toku postępowania umożliwił stronie zapoznanie się z materiałami zgromadzonym w tym z dowodami zgromadzonymi w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Ponadto jak wynika z akt sprawy strona z powyższego uprawnienia skorzystała. Zatem nie przeprowadzenie dowodów, o które wnioskowała strona, a które to dowody zostały już przeprowadzone w innym postępowaniu, nie uzasadnia zarzucenie organom naruszenia przepisów postępowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż obowiązkiem organu zgodnie z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadą szybkości i prostoty postępowania jest działanie wnikliwie i szybkie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia.

Pomimo, iż w zakresie legalności i zgodności z pozwoleniem na budowę realizacji domu mieszkalnego organ poczynił prawidłowe ustalenia i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, to Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do omówienia powyższego zauważyć należy, iż wniosek skarżących o wszczęcie postępowania z dnia [...] października 2013 r. odnosił się nie tylko do kwestii budynku ale również kwestii realizacji drugiego wjazdu i utwardzenia posesji kostką.

Prowadząc postępowanie organ skoncentrował się wyłącznie na kwestii odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomijając całkowicie kwestię legalności i prawidłowości realizacji drugiego wjazdu i utwardzenia posesji kostka brukową. Ponadto strona wnosiła o zbadania kwestii stosunków wodnych, ponieważ dochodzi do zalewania nieruchomości. W szczególności wskazać należy, iż organ odwoławczy będąc zobowiązanym do rozpoznania sprawy w jej całokształcie w żadnej części uzasadnienia nie odniósł się do powyższej kwestii koncentrując się wyłącznie na budynku mieszkalnym.

Natomiast organ I instancji odnosząc się do powyższych kwestii wskazał, że zjazd znajduje się poza terenem działki nr [...] i kwestia ich legalności nie może być przedmiotem niniejszego stepowania, bowiem wniosek obejmował wyłącznie nieruchomość 218/4. Na marginesie organ wskazał, że wykonanie wjazdu i utwardzenie terenu zostało wykonane na podstawie zgłoszenia, a organ nie wydał w tych sprawach decyzji o sprzeciwie. Odnosząc się natomiast do kwestii zalewania organ wskazał, że nie może dochodzić do zalewania terenu, ponieważ z fotografii wynika, że obie nieruchomości mają zbliżony poziom terenu, teren działki inwestora jest płaski, a pas gruntu pomiędzy budynkiem a granicą jest nieutwardzony (poza wąskim chodnikiem). Organ stwierdził, że pomiędzy obiema nieruchomościami wzniesiony jest mur pełny.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż analiza wniosku nie może prowadzić do uznania, że dotyczy on wjazdu ale tylko w zakresie jego lokalizacji na działce [...]. Wniosek skarżących w żadnym wypadku nie ogranicza się wyłącznie do fragmentu wjazdu, ale wręcz przeciwnie odnosi się do całości wjazdu na co wskazuje żądanie nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki drugiego wjazdu oraz dokonanego utwardzenia. Wnioskodawcy w tym zakresie nie ograniczyli swoich żądań wyłącznie do działki [...] ale co do całego wykonanego wjazdu.

Ponadto należy pamiętać, iż sam fakt zgłoszenia określonych robót budowlanych i nie wniesienie sprzeciwu nie powoduje automatycznego uznania, iż praca te zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem czy też że prace te w ogóle mogły być objęte zgłoszeniem.

W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w stosunku do prac zrealizowanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 7, 77 Kpa nie ustalił jakie dokładnie prace objęte zostały zgłoszeniem, a jakie prace zostały wykonane. Dopiero ustalenie przez organ, iż prace wykonane mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia i strona wykonała je zgodnie ze zgłoszeniem pozwalały na uznanie ich zgodności z prawem.

Również twierdzenie organu, iż ze zdjęć sporządzonych w słoneczny dzień można wywodzić, że nie dochodzi do zalewania jest przedwczesne. Organ powinien w tym zakresie przeprowadzić oględziny i stosowne pomiary, a nie ograniczać się wyłącznie do analizy fotografii. Fotografie mogą jedynie służyć jako podparcie do ustaleń organu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponowienie organ mając na uwadze stanowisko zawarte w przedmiotowym wyroku podejmie kroki mające na celu ustalenie czy wykonane prace realizacji drugiego wjazdu oraz utwardzenia terenu mogły być objęte zgłoszeniem. Ponadto organ winien dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie zalewania nieruchomości skarżących, nie opierając się wyłącznie w tym zakresie na dokumentacji fotograficznej terenu. Następnie organ w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowna decyzję.