Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 43/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2006 r., nr XXXV/164/2006 w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXV/164/2006 z dnia 29 marca 2006 r. (określaną dalej jako uchwała) Rada Gminy ustaliła Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.)

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały cmentarze komunalne stanowią własność Gminy. Zarząd i utrzymanie cmentarzy komunalnych – w myśl § 2 ust. 2 uchwały - prowadzi Urząd Gminy w zakresie: 1) prowadzenia ksiąg cmentarnych; 2) prowadzenia rezerwacji miejsc na cmentarzach; 3) wskazywania na cmentarzach miejsc (do pochówku i rezerwacji); 4) pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy ustalonych odrębnym zarządzeniem Wójta; 5) sprzątania alejek ścieżek z wyłączeniem przestrzeni między grobami oraz zarezerwowanych miejsc; 6) utrzymania w należytym stanie istniejących punktów czerpalnych wody; 7) wywozu nieczystości stałych. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego paragrafu zadania w zakresie wskazywania miejsc na cmentarzach oraz pobierania opłat za miejsce na cmentarzu i opłat za wjazd na cmentarz realizują bezpośrednio administratorzy, na terenie których znajdują się cmentarze komunalne.

Uchwała zakłada również, że utrzymanie grobów w należytym stanie porządkowym należy do osób uprawnionych do pochowania zwłok - członków rodziny (§ 3 uchwały) oraz że osoby przebywające na terenie cmentarza obowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należytego zmarłym (§ 4 uchwały). Ponadto zgodnie z § 5 uchwały zabrania się: a) wprowadzania zwierząt na teren cmentarza; b) prowadzenia handlu na terenie cmentarza; c) niszczenia na cmentarzu nagrobków, tablic i urządzeń cmentarnych oraz zieleni; d) porzucania na terenie cmentarza elementów z rozbiórki nagrobków; e) przebywania na terenie cmentarza dzieci poniżej 10 lat bez opieki dorosłych; f) ustawiania ogrodzeń wykraczających poza miejsce zarezerwowane; g) utrudniania komunikacji między grobami; h) blokowania alejek; i) składowania śmieci na cmentarzu poza miejscem przeznaczonym do tego celu. Zabrania się również wjazdu na teren cmentarza pojazdów mechanicznych ( § 6 ust. 1 uchwały), z tym zastrzeżeniem, że wjazd pojazdów mechanicznych jest dozwolony wyłącznie w celu budowy, renowacji, ustawienia nagrobku lub grobowca po uprzednim uiszczeniu u administratora należnej opłaty, a także w przypadku ekshumacji szczątków i zwłok ( § 6 ust. 2 uchwały).

Jednocześnie w § 7 ust. 1 uchwały wymieniono podmioty uprawnione do bezpłatnego wjazdu na cmentarz pojazdem mechanicznym wskazując: 1) osoby niepełnosprawne; 2) osoby dowożące księży lub osoby sprawujące obrzęd pochówku na ceremonie pogrzebu; 3) podmioty uprawnione do odbierania nieczystości stałych. Kierujący pojazdami na terenie cmentarza zobowiązani są do zachowania szczególnej ostrożności ( § 8 uchwały).

Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały miejsca wyznaczone do pochówków oznaczone są w szkicach zagospodarowania cmentarza będących w posiadaniu Urzędu Gminy oraz administratorów. Wszystkie miejsca zarezerwowane (wykupione) muszą być oznaczone w szkicu zagospodarowania cmentarza i powinny być oznaczone przez osobę rezerwującą tabliczką - REZERWACJA - miejsce wykupione (§ 9 ust. 2 uchwały). Miejsce na cmentarzu wskazują administratorzy, na terenie których znajdują się cmentarze komunalne (§ 9 ust. 3 uchwały).

Zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały wszystkie osoby i podmioty gospodarcze zobowiązane są do uiszczenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na okres do 20 lat według stawek ustalonych zarządzeniem Wójta. Natomiast zwolnienia z opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stosuje się w przypadku sprawiania pogrzebu na koszt gminy ( § 10 ust. 2 uchwały).

W myśl § 11 uchwały po upływie 20 lat od pochówku możliwe jest zachowanie prawa do dysponowania tym miejscem pod warunkiem wniesienia opłaty za rezerwację miejsca na kolejne 20 lat. Nie wniesienie opłaty na kolejne 20 lat skutkuje utratą prawa do dysponowania tym miejscem.

Zgodnie zaś § 12 ust. 1 uchwały po każdorazowym pobraniu opłat za miejsce do pochówku na cmentarzu administratorzy, na których terenie znajdują się cmentarze komunalne zobowiązani są do niezwłocznego powiadomienia Urzędu Gminy w celu dokonania wpisu do ksiąg cmentarnych. Osoba likwidująca grób z powodu ekshumacji zwłok i szczątków zobowiązana jest do uprzedniego zgłoszenia likwidacji administratorowi cmentarza w celu dokonania stosownych adnotacji w księgach cmentarnych ( § 12 ust. 2 uchwały).

W przypadku dokonania pochówku niezgodnie ze wskazaniem lub bez zgody administratora, osoba odpowiedzialna za pochówek zobowiązana będzie na własny koszt do przeniesienia zwłok (szczątków) na właściwe miejsce bądź pokryje koszty tego przeniesienia ( § 13 uchwały).

W sprawach nieunormowanych regulaminem uchwała zawiera – wyrażone w § 14 - odesłanie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.- określanej dalej jako u.c.c.z.)

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi ( § 15). Natomiast w § 16 uchwały, wskazano, że uchwała wchodzi w życie wraz z dniem 1 maja 2006 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr 28, poz. 607 .

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższy akt prawa miejscowego, zarzucając istotne naruszenie:

1) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 u.c.c.z. poprzez wskazanie w § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały kwestii dotyczących własności cmentarza, zarządzania cmentarzem i jego utrzymania, pomimo, że przepisy uchwał pełnią funkcję dyrektywalną, a nie informacyjną, zaś zarządzanie wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym i należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, a organ uprawniony do zarządzania cmentarzem został wskazany już w art. 2 ust. 1 u.c.c.z.;

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ppkt b, c, d uchwały - pomimo braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów określonego zachowania, oraz wprowadzenie w § 8 uchwały obowiązku określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego;

3) art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 10 uchwały obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy na okres do 20 lat według stawek ustalonych zarządzeniem wójta, pomimo, że obowiązek ten wyprowadza w art. 7 ust. 2 u.s.g., zaś organ wykonawczy gminy nie ma samoistnego prawa do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, chyba że przepis ustawy wyraźnie taką możliwość mu przyznaje;

4) art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez zmodyfikowanie w § 11 przewidzianych w ustawie zasad wykorzystania grobu do ponownego pochówku oraz ingerencję w nabyte na podstawie umów prawa stron do dłuższego niż 20 letni okres gospodarowania grobem;

5) art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 14 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy u.c.c.z., co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawda miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń;

6) istotne naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 14 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U z 2016 r., poz. 296 – określanej dalej jako u.o.a.n.) poprzez wadliwe określenie w § 16 uchwały terminu wejścia w życie i sposób ogłoszenia.

W oparciu powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 126 p.p.s.a., a następnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazała, że dostrzegając wskazane przez Prokuratora Rejonowego uchybienia, dodatkowo poparte 10 - letnią praktyką orzeczniczą po uchwaleniu przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, Wójt Gminy przedłoży na najbliższym posiedzeniu, czyli w dniu 27 stycznia 2017 r. Radzie Gminy projekt nowej uchwały w przedmiocie objętym skargą. Podkreśliła, że nowa uchwała uwzględniająca zarówno uwagi zawarte w skardze, jak i uwzględniająca obecnie obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo, uchyli uchwalę będącą przedmiotem skargi i wówczas będzie możliwe umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 43/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Z kolei Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] lutego 2017r., odpowiadając na wezwanie sądu o wskazanie aktualnego stanowiska w sprawie, oświadczył, iż podtrzymuje wniesioną skargę.

Następnie dnia 8 lutego 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo informujące o podjęciu w dniu 27 stycznia 2017 r. uchwały nr XXVI.152.2017 w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Gminie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 stycznia 2017 r. pod pozycją 264, a której § 3 stanowi, iż traci moc uchwała XXXV/164/2006 z dnia 29 marca 2006 r. Na mocy nowej uchwały, zaskarżona przez Prokuratora uchwała traci moc z dniem 15 lutego 2017 r. Na tej podstawie organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Ponownie zapytany o aktualne stanowisko w sprawie, Prokurator Rejonowy wskazał, iż podtrzymuje wniesioną skargę. Z kolei dnia 6 marca 2017 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego z dnia [...] marca 2017 r., w którym oświadczył, że popiera w całości skargę Prokuratora Rejonowego, dodatkowo zaskarżając § 5 ppkt e regulaminu przedmiotowej uchwały wprowadzający zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci poniżej 10 lat bez opieki dorosłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała, utraciła moc z dniem 15 lutego 2017 r. , a to w związku z treścią § 3 uchwały Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2017r. nr XXVI.152.2017 w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Gminie. Zwrócić bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Pomimo bowiem, iż skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Stąd też brak było podstaw zarówno do zawieszania postępowania do czasu wydania przez Radę Gminy nowego regulaminu, jak i do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z utratą mocy zaskarżonej uchwały. W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów należy przede wszystkim zauważyć, iż już § 2 ust. 1 uchwały został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano w nim bowiem, iż cmentarze komunalne stanowią własność Gminy. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Natomiast w § 2 ust. 2 i 3 uchwały wskazano zakres w jakim zarząd i utrzymanie cmentarzy komunalnych prowadzi Urząd Gminy oraz w jakim ten zarząd prowadzą administratorzy. Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z. i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15 ). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora, względnie Urzędu Gminy (tj. § 6 ust. 2, § 9 ust. 1 i 2, § 12 ust.1 i 2, § 13 uchwały).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Z kolei w § 5 uchwały Rada Gminy wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza

Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt c) powyższe kwestie reguluje art. 288 § 1 i art. 262 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U z 2016 r. poz. 1137 ) i art. 124 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 – określanej dalej jako k.w.). W zakresie pkt d ) oraz i ) obowiązuje regulacja art. 145 k.w. ,. w zakresie pkt b ) obowiązuje art. 603 §1 k.w.

Podkreślenia wymaga, iż również delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujący przebywania dzieci poniżej 10 roku, bez opieki dorosłej ( § 5 pkt e uchwały) Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16 ). Natomiast jeśli chodzi o zakaz wskazany w § 5 pkt a uchwały, to zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. Natomiast wynikający z § 8 obowiązek zachowania przez kierujących pojazdami na terenie cmentarza szczególnej ostrożności wynika z przepisu rangi ustawowej, tj. art. 98 k.w. Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Jeśli chodzi o obowiązek wynikający z § 10 ust. 1 uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy według stawek ustalonych zarządzeniem wójta, to należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 573) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 powyższej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Miejskiej, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 r. , sygn. akt II SA/Go 661/16).

W ocenie Sądu postanowienia § 11 uchwały określający zasady zachowania uprawnienia do grobu po upływie 20 lat wkracza w materię objętą art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z., który stanowi, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeśli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Ponadto organ wkraczając w materię ustawową pominął istotne ograniczenia w zakresie likwidacji grobów, wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 u.c.c.z. W § 14 uchwały Rada wskazała, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisy u.c.c.z. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – pierwszeństwo przed ustawą. Dodatkowo Prokurator zaskarżył § 16 określający, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 maja 2006r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, wskazując na błędny jego zdaniem sposób ogłoszenia i termin wejścia w życie, stwierdzając, iż przedmiotowa uchwała jako przepisy porządkowe powinna wejść w życie zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 i art. 14 ust.1 u.o.a.n. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego w powyższym zakresie nie jest zasadne, gdy jak już powyżej wskazano przepisy objęte zaskarżoną uchwałą są aktem prawa miejscowego, nie stanowiącym jednak przepisów porządkowych. Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o treść art. 40 ust.1 i 2 pkt 4 u.s.g., zaś przepisy porządkowe wydawane są przez organ samorządu terytorialnego w oparciu o treść art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W świetle powyższej definicji przepisów porządkowych brak jest podstaw do uznania uchwały w sprawie zasad i trybu korzystania z cmentarza za przepisy porządkowe. Tym samym zdaniem Sądu treść § 16 uchwały została prawidłowo sformułowana.

Mając na względzie powyższe naruszenia Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i to mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Zważyć bowiem należy, iż przy uchwale składającej się z 16 paragrafów, stwierdzenie nieważności dotyczyło większości jej przepisów, a tym samym pozbawiło kontrolowany akt prawny funkcjonalności i spójności, powodując, iż w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.