Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 676/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3, ust. 3c ust. 3fa-3fc
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Małgorzata Fita WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi C. na czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie czasowego wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej I. uchyla czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] polegającą na czasowym wstrzymaniu przekazywania dotacji oświatowej Prywatnemu Liceum Ogólnokształcącemu dla D. oraz Prywatnej Szkole Policealnej dla D. II. zasądza od P. na rzecz C. [...] zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Powiatu (Zarząd) poinformował C. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (Spółka, strona skarżąca), że mając na względzie protokół kontroli przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego i wynikającą z tego protokołu przypisaną dotację do zwrotu w kwocie [...]zł (jak dalej ustalono - za lata 2010-2012) oraz konieczność zabezpieczenia należności wynikających z naliczonej do zwrotu dotacji, w dniu [...] kwietnia 2016 r. podjęto decyzję o czasowym (do momentu wyjaśnienia sprawy) wstrzymaniu przekazywania dotacji dla Prywatnego Liceum [...] "[...]" w P..

Spółka jako organ prowadzący wskazane wyżej placówki oświatowe, po wyczerpaniu trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z powołaniem na art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) – dalej: "u.s.p." w związku z art. 50 § 1 oraz 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedmiotową czynność Zarządu.

Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności podjętej czynności i uznanie uprawnienia strony skarżącej do bieżącego otrzymywania dotacji w każdym miesiącu 2016 r., w tym przez okres którego dotyczyło wstrzymanie przekazywania dotacji na rzecz wyżej wymienionych podmiotów, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) – dalej: "u.s.o." oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi argumentowa, że w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] lutego 2016 r. pracownicy organu jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzili kontrolę w placówkach oświatowych prowadzonych przez Spółkę, to jest w Prywatnym Liceum [...] "[...]" oraz w Prywatnym Uzupełniającym Liceum [...] "[...]" w P.. Zakres kontroli objął zgodność danych wykazanych w miesięcznej informacji o liczbie uczniów oraz prawidłowość wykorzystania dotacji w zakresie pokrywanie wydatków bieżących na kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną w latach 2010 - 2012.

Z ustaleń kontrolujących zawartych w protokole kontroli wynika, że Powiat P. (powiat) przekazał łącznie obu szkołom w roku 2011 dotację w wysokości [...] zł, a w roku 2012 kwotę [...]zł, z czego zakwestionowano kwotę [...]zł podając jako przyczynę niezgodność danych wykazanych w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów oraz kwotę [...]zł z powodu nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji.

Spółka nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, pismami z dnia [...] i [...] marca 2016 r., złożyła obszerne wyjaśnienia w tym przedmiocie, których Starosta nie uwzględnił i pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowano Spółkę o podjęciu przez Zarząd decyzji o czasowym wstrzymaniu przekazywania dotacji.

W ocenie strony skarżącej czynność ta jest niezgodna z prawem.

W świetle bowiem przepisów ustawy o systemie oświaty oraz uchwały nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 28 października 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...]., poz. [...]), dalej: "uchwała", wstrzymanie dotacji jest możliwe jedynie w trakcie prowadzonej kontroli pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej (art. 90 ust. 3 fa i 3fb u.s.o.). Zgodnie z § 11 ust. 3 powołanej uchwały Rady Powiatu P. , kontrola zostaje zakończona w dniu doręczenia protokołu kontroli. Spółka protokół z przeprowadzonej i zakończonej kontroli otrzymała w dniu [...] marca 2016 r., co oznacza, że przepisy o wstrzymaniu dotacji nie mogą mieć zastosowania, a żadne przepisy prawa nie przewidują możliwości wstrzymania wypłaty dotacji po zakończonej kontroli. Spółka zarzuciła ponadto, że Zarząd nie podał żadnej podstawy prawnej swoich działań, a organ administracji publicznej powinien działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. Natomiast upoważnienia w zakresie zabezpieczenia należności z tytułu dotacji nie daje organowi administracji żaden przepis prawa.

Zarzuciła, że czynność organu jest także rażąco sprzeczna z art. 90 ust 3 i 3c u.s.o. W ocenie strony skarżącej, jedyną podstawą zwrotu dotacji jest ostateczna decyzja organu administracji publicznej w tym przedmiocie, której w sprawie nie ma.

Konkludując Spółka wywodziła, że przepisy prawa nie przewidują instytucji zabezpieczenia zwrotu dotacji oświatowej, wobec tego kompensata środków w postaci wstrzymania przekazywania dotacji jest nieuprawniona.

Na koniec Spółka zauważyła, że kwota dotacji podlegająca według powiatu do zwrotu dotyczy Prywatnego Liceum [...] "[...]" oraz Prywatnego Uzupełniającego Liceum [...] "[...]" w P., zatem całkowicie niezrozumiałym jest dlaczego wstrzymano również wypłatę dotacji dla Prywatnej Szkoły Policealnej [...] "[...]" w P., gdzie prawidłowość wydatkowania dotacji nie była przedmiotem kontroli.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Wyjaśnił, że istotnie w dniach [...] kwietnia 2013 r. – [...] lutego 2016 r. została przeprowadzona kontrola w Prywatnym Liceum [...] "[...]" w P. oraz Prywatnej Szkole Policealnej "[...]" w P. w zakresie zgodności danych wykazanych w miesięcznej informacji o liczbie uczniów oraz prawidłowość wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem na podstawie dokumentacji finansowo-księgowej w latach 2010 - 2012. Stwierdzono nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji i w konsekwencji wydano decyzję administracyjną określającą zwrot nieprawidłowo wykorzystanej dotacji na kwotę [...]zł, z tego:

- dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) - dalej: "u.f.p." w wysokości [...] zł,

- dotacja jako pobrana nienależnie i w nadmiernej wysokości (art. 252 ust 1 pkt 2 u.f.p.) w łącznej kwocie [...]zł.

Równolegle do kontroli prowadzonej przez pracowników Starostwa w Spółce prowadzona była kontrola przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. (Spółce protokół z tej kontroli został przesłany przy piśmie z dnia [...] września 2015 r.)

Dodatkowo Prokuratura Okręgowa w T. pismem z dnia [...] poinformowała Starostwo, że wszczęła w dniu [...] postępowanie wobec Spółki o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 297 § 1 kk oraz art. 82 § 1 k.k.s. W tym stanie rzeczy dbając o rzetelność wydatkowania środków publicznych Zarząd podjął decyzję o czasowym wstrzymaniu przekazywania dotacji.

Niemniej jednak, w związku z uzyskaniem w dniu [...] lipca 2016 r. informacji, że postępowanie prokuratorskie nadal jest w toku, Zarząd w tym też dniu podjął decyzję o wypłacie bieżącej dotacji dla Prywatnego Liceum [...] "[...]" w P. oraz Prywatnej Szkoły Policealnej [...] "[...]" w P.. Należna dotacja za okres kwiecień - lipiec została przekazana w dniu [...] lipca 2016 r. W związku z powyższym wniosek o umorzenie postępowania – w ocenie organu - jest uzasadniony.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Spółka podtrzymując stanowisko zawarte w skardze poinformowała, że w przeciwieństwie do twierdzeń Zarządu w dniu [...] lipca 2016 r. nie wpłynęła na konto bankowe szkół cała przysługująca dotacja za okres, którego dotyczyło wstrzymanie jej wypłaty, to jest od kwietnia do lipca 2016 r.

W przypadku Prywatnego Liceum [...] "[...]" od kwietnia do lipca szkoła powinna ona otrzymać dotację w wysokości [...] zł, natomiast powiat wypłacił dotację za ten okres w kwocie [...]zł (pozostała zatem kwota [...]zł). Organ dotujący wypłacił również wyrównanie dotacji za okres od stycznia do lipca w wysokości [...] zł, lecz w związku z tym, że Powiat w styczniu nie wypłacił dotacji w kwocie [...]zł to kwota [...]zł została zaliczona na poczet niewypłaconej w należnej wysokości dotacji w miesiącu styczeń, na podstawie art. 451 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ.U. z 2016r., poz. 380 ze zm. – dalej: "k.c.").

W przypadku Prywatnej Szkoły Policealnej [...] "[...]" Spółka przyznała, że dotacja za okres, którego dotyczyło wstrzymanie została wypłacona w należnej wysokości.

Spółka zwróciła uwagę, że pomimo wypłaty dotacji za okres od kwietnia do lipca 2016 r. Powiat w ogólnym rozliczeniu nadal nie wypłacił dla Prywatnego Liceum [...] dotacji w wysokości [...] zł a dla Prywatnej Szkoły Policealnej [...] kwoty [...]zł.

Na poparcie powyższego Spółka dołączyła tabelę rozliczeń dotacji oraz potwierdzenia przelewów dokonanych przez dotującego wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu w zakresie przedstawienia swojego stanowiska Zarząd w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r., uzasadniał, że zgodnie z uchwałą dotacje przekazywane są na podstawie liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w ubiegłym miesiącu, co musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. Faktyczna liczba uczniów podlega odpowiedniemu zmniejszeniu w kolejnym miesiącu w przypadku nie spełnienia warunku uczestnictwa w zajęciach.

Po weryfikacji uczestnictwa liczby uczniów w roku 2016 dotacja dla Prywatnego Liceum [...] "[...]" w P. (Liceum) za miesiące styczeń - lipiec została przekazana na 1141 uczniów (Spółka wskazywała na liczbę 1148). Stawka dotacji na jednego ucznia na rok 2016 została określona w wysokości [...] zł w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych typu i rodzaju. Tym samym w styczniu dotacja została pomniejszona o kwotę [...]zł z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości w grudniu 2015 r. na 28 uczniów, którzy nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych (28 x [...] zł - stawka dotacji obowiązująca w roku 2015). Zatem należna dotacja dla tej placówki wynosi [...] zł.

W przypadku natomiast Prywatnej Szkoły Policealnej [...] "[...]" w P. (Szkoła dla Dorosłych) różnica w wysokości [...] zł to kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na 2 uczniów za miesiąc styczeń - zweryfikowana przez Wydział Edukacji Starostwa Powiatowego w P. na podstawie listy obecności uczniów potwierdzonej ich własnoręcznym podpisami.

W konkluzji Zarząd uznał, że dotacja dla Liceum w wysokości [...] zł oraz Szkoły dla Dorosłych w wysokości [...] zł zostały przekazane prawidłowo.

Polemizując ze stanowiskiem organu, Spółka w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. wywodziła, że wskazano prawidłową liczbę uczniów w przypadku obu placówek (Liceum – 1151 osób, a Szkoła dla Dorosłych - 91 osób). Zarzuciła, że wbrew stanowisku organu liczba słuchaczy, którzy nie spełnili warunku w przypadku Liceum wynosi nie 28 a 5 osób. Spółka dołączyła kserokopie list obecności od grudnia 2015 r. do czerwca 2016 r. oraz płytę CD-ROM ze zdjęciami listy wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie jednak wyjaśnić należy, dlaczego w ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie jest w ogóle dopuszczalna i na jakiej podstawie.

Spółka, jako podstawę prawną złożenia skargi wskazała na art. 88 u.s.p. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie podstawę wniesienia skargi stanowi jednak art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.s.p. przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Art. 87 ust. 1 z kolei stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przytoczona powyżej regulacja prawna ma zatem zastosowanie do aktów prawa miejscowego, czy innych czynności podejmowanych przez organy powiatu, o charakterze generalnym, wynikających z realizacji zadań publicznych będących w gestii powiatu, a nie o charakterze wyłącznie indywidualnym. Tymczasem w okolicznościach analizowanej sprawy organ wykonawczy powiatu podjął uchwałę o wstrzymaniu wypłaty dotacji w konkretnej indywidulanej sprawie dotyczącej skarżącej Spółki. Dlatego też, znaleźć tu powinien zatasowanie właśnie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (najogólniej mówiąc decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...).

Przy czym, Sąd ma świadomość, że na tle art. 90 u.s.o. w judykaturze powstał spór co do drogi sądowej, czy zasadniczo właściwy w kwestii roszczenia o dotację jest sąd powszechny, czy sąd administracyjny.

Dotacja, to jednostronne świadczenie oparte na przepisach prawa publicznego spełniane przez dysponenta publicznych środków finansowych na rzecz podmiotów cieszących się przynajmniej względną niezależnością organizacyjno-finansową, o charakterze bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, związanym z finansowaniem zadań lub działalności leżącej w interesie publicznym. Jak w przypadku każdej dotacji, stosunek prawny pomiędzy dotującym a dotowanym charakteryzuje się nierówną pozycją podmiotów i powierzeniem dotującemu kompetencji do władczego kształtowania treści tego stosunku (za komentarzem do art. 90 u.s.o. – M. Pilich, Komentarz LEX 2015).

Jak zauważa wyżej wymieniony komentator przez dłuższy czas Sąd Najwyższy stał na stanowisku, że w przypadku wytoczenia powództwa o zapłatę dotacji (będącego z punktu widzenia kategoryzacji powództw w postępowaniu cywilnym szczególnym przypadkiem powództwa o świadczenie) droga sądowa przed sądami powszechnymi w postępowaniu cywilnym jest zamknięta z uwagi na czysto publicznoprawny (administracyjny) charakter roszczenia (zob. np. postanowienia SN z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 200 i z dnia 18 października 2002 r., V CK 281/02, LEX nr 57233). Zmiana stanowiska w sprawie dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczenia bezpośrednio o wypłacenie dotacji nastąpiła dość nieoczekiwanie w wyroku SN z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, LEX nr 277299, gdzie Sąd Najwyższy przyjął, że wymienione w art. 90 niepubliczne szkoły i placówki, uprawnione do dotacji, nie podlegają podmiotom zobowiązanym do udzielenia dotacji. W ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział bowiem potrzeby władczego orzekania w przedmiocie dotacji należnej niepublicznym szkołom i innym placówkom, a nawet gdyby taki obowiązek dopuścić, to nie można by, w ocenie SN, wykluczyć dopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia przyznanej dotacji, lecz niewypłaconej lub wypłaconej częściowo, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości dochodzenia dotacji na drodze administracyjnej. Sąd Najwyższy uznał na tej podstawie, że przyznanie ex lege dotacji, o których mowa w art. 90, kreuje pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania. Droga sądowa w dochodzeniu roszczeń o świadczenie jest zatem dopuszczalna. Jak zauważył dalej komentator to stanowisko można uznać za kształtujące już linię orzeczniczą Sądu Najwyższego, a u jego podstaw leży stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w przełomowym wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143, gdzie Trybunał zakwestionował wykładnię art. 1 w związku z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, która a limine wyłącza drogę sądową dla dochodzenia roszczeń pieniężnych powstających na skutek czynności administracyjnoprawnych.

Niemniej jednak Sąd w sprawie niniejszej, mając na względzie stanowisko przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08, SIP Lex nr 500021 przyjmuje, że czynności związane z ustaleniem, przekazaniem, czy wstrzymaniem środków finansowych w ramach dotacji na podstawie art. 90 u.s.o., to czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, przyznanie środków publicznych przez ich dysponenta podmiotowi spoza sektora finansów publicznych jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje wprawdzie wydania aktu administracyjnego, jednak nie wyklucza to podejmowania innych czynności (np. sporządzania pism i wystąpień odmawiających zapłaty lub stwierdzających prawidłowość naliczenia udzielonej dotacji), których charakter publicznoprawny kwalifikuje je do poddania kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Również w doktrynie podkreśla się, że zastosowanie norm regulujących omawianą dotację w indywidualnym przypadku wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych, w tym weryfikacji uprawnienia do otrzymania dotacji, i następnie subsumcji stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie przepisy, z których wynika algorytm ustalenia wysokości dotacji. Dopiero w ten sposób organ kreuje normę indywidualno-konkretną, której realizacja następuje poprzez wypłatę należnej kwoty dotacji (zob. ww. komentarz i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07, LEX 365849).

W ocenie Sądu, skoro okoliczności niniejszej sprawy dotyczą czynności podjętej w indywidualnej sprawie, skierowanej do oznaczonego podmiotu i dotyczą jej uprawnień (obowiązku) jako beneficjenta a samo zaś uprawnienie (obowiązek), którego czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego – u.s.o., a działanie organu powiatu (wstrzymanie wypłacania bieżącej dotacji) charakteryzuje się element władztwa administracyjnego, to mamy do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Konkludując zatem tę część rozważań i mając na uwadze, że zarówno wniesienie skargi na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p. i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 87 ust. 1 i 4 u.s.p. i art. 53 § 2 P.p.s.a.) i ten tryb został przez Spółkę zachowany skargę należało uznać za dopuszczalną i skutecznie wniesioną.

Odnosząc się natomiast do meritum skargi, przygnać należy rację stronie skarżącej, że czynność Zarządu polegająca na wstrzymaniu przekazywania bieżącej dotacji, o której Spółka została poinformowana pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

Zasadnie wywodzi Spółka, że w myśl regulacji art. 90 ust. 3 i 3c u.s.o. (w brzmieniu na 2016 r.) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (...). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach (...). Dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły (...) w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (termin wypłaty ostatniej części dotacji na tę właśnie datę został przesunięty począwszy od 2014 r., gdyż do tego czasu regulacja ta stanowiła, że dotacje, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki).

Organy jednostek samorządu terytorialnego, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji (...) - ust. 3e art. 90 u.s.o. W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych (...), organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie (ust. 3fa art. 90 u.s.o.).

Następnie po bezskutecznym upływie terminu, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f (ust. 3fb art. 90 u.s.o.).

Niewątpliwie zatem regulacja art. 90 ust. 3fa-3fc u.s.o., ma na celu swoiste dyscyplinowanie szkół (i odpowiednio również placówek) niepublicznych i ich osób prowadzących, tak aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie ust. 3fa, najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w określonym terminie. Wezwanie powinno nastąpić na piśmie, musi ono być doręczone szkole i organowi prowadzącemu oraz powinno jednoznacznie wskazywać, jakie działania stanowią zdaniem organu kontrolnego naruszenie prawa. Termin zaprzestania działań jest jednocześnie terminem, w którym pracownikowi upoważnionemu do prowadzenia kontroli należy umożliwić wstęp do szkoły (placówki) oraz dostęp do żądanych dokumentów. Musi on być realny i uwzględniać słuszne interesy kontrolowanego, w tym m.in. usprawiedliwioną nieobecność pracownika mającego niezbędną wiedzę o sprawach szkoły, jak również możliwości uczestniczenia osoby reprezentującej organ prowadzący podczas przeprowadzania czynności kontrolnych.

W ramach kontroli "pobrania" dotacji kontrolujący bada prawidłowość liczby uczniów podanych we wniosku i w rozliczeniu dotacji. W ramach natomiast "wykorzystania" może zaś żądać wykazania przez kontrolowanego, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej (verba legis: "realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej").

Samo wezwanie do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne jest czynnością materialno-techniczną, która nie wiąże prawnie kontrolowanego, jednak wywołuje istotne skutki prawne. Najważniejsza konsekwencja bezskutecznego upływu terminu - a więc nieudostępnienia dokumentów w czasie wyznaczonym - polega bowiem na wstrzymaniu przekazywania dotacji (za komentarzem do art. 90 i art. 80 u.s.o.- Pilich M. komentarz LEX 2015 ).

W kontekście powyższych unormowań prawnych należy zatem zauważyć w pierwszej kolejności, że wstrzymanie wypłaty dotacji, na podstawie tego przepisu, w związku z czynnościami kontrolnymi dotyczyć może tylko dotacji bieżącej jako swoista reakcja dyscyplinująca w związku z przeszkodami w kontroli czynionymi przez kontrolowaną placówkę lub jej organ prowadzący. Niedopuszczalna natomiast jest taka sytuacja, jak uczynił to Zarząd w okolicznościach analizowanej sprawy, że kontrolował prawidłowość "rozdysponowania" dotacji za lata 2010-2012, nie doznając w tym żadnych przeszkód (na takie przeszkody organ nie powoływał się) a wstrzymał dotację przyznaną na 2016 r., jak to uzasadniał "ze względu na konieczność zabezpieczenia należności wynikających z naliczonej do zwrotu dotacji". Z tego już powodu czynność organu istotnie narusza wskazane powyżej przepisy prawa materialnego.

Po drugie, na co zwraca uwagę strona skarżąca, wstrzymanie przekazywania dotacji to środek służący jedynie wyegzekwowaniu obowiązku poddania się kontroli, a zatem na ten moment tylko dotacja może być wstrzymana. Dlatego też wstrzymanie dotacji o jakim mowa w art. 90 ust. 3fb u.s.o. nie oznacza, że dotacja za okres, kiedy jest wstrzymane jej przekazywanie, przestaje być świadczeniem należnym szkole (placówce) niepublicznej za bieżące okresy. Organ właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie jest natomiast do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych w opóźnieniu, pomimo upływu terminów przewidzianych w ust. 3c. Tym samym, po "odblokowaniu" możliwości przeprowadzenia kontroli szkole (placówce) wypłaca się wstrzymaną dotację bez odsetek.

W ocenie Sądu z uwagi na roczny charakter dotacji udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację o rzeczywistej liczbie uczniów i może skontrolować prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej na dany rok budżetowy w dowolnym czasie jej pobierania i wykorzystywania (zob. też wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. II GSK 1593/14, SIP Lex nr 1986590).

Nie jest natomiast dopuszczalne takie działanie organu, gdzie kontrolując wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem w latach wcześniejszych organ wstrzymuje wypłatę świadczenia bieżącego, mimo ze nie stwierdza nieprawidłowości w zakresie wypłacania i wykorzystywania bieżącej dotacji. Takie działanie nie ma, jak już była mowa, żadnego umocowania, w obowiązujących przepisach prawa.

Bez znaczenia natomiast dla oceny kontroli legalności zaskarżonej czynności, pozostają, w ocenie Sądu, okoliczności powoływane zarówno przez stronę skarżąca jak i organ na etapie postępowania sądowego w zakresie prawidłowej wysokości przekazywanej bieżącej dotacji w roku 2016, gdyż wykracza to poza granice kontrolowanej sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie kontroluje prawidłowości naliczenia wysokości bieżącej dotacji, a jedynie legalność aktu polegającego na czasowym wstrzymaniu wypłacania bieżącej dotacji w ustalonych okolicznościach faktycznych. Tym samym i wniosek dowodowy strony skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci list obecności oraz tabeli rozliczeń dotacji i potwierdzeń przelewów dokonanych przez dotującego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Granicę sprawę wyznaczyła bowiem czynność organu dotycząca wstrzymania wypłaty datacji, i to działanie podlegało kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną czynność. Okoliczność, że w dniu [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu podjął decyzję o wypłacaniu bieżącej dotacji nie dawała podstawy umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe na skutek odstąpienie przez organ od wstrzymywania wypłacania dotacji. Czynność organu w postaci wstrzymania wypłacania dotacji wywołała bowiem skutki wynikające choćby z tego, że w okresie wstrzymania placówki prowadzone przez skarżącą nie mogły dysponować kwotami bieżącej dotacji.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.).