Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1073/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dnia 19 listopada 2020 r. wpłynął wniosek z dnia [...] listopada 2020 r., złożony przez T. B. (przesłany przez Platformę Usług Elektronicznych Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej: "PUE UKE") obejmujący prośbę o udostępnienie informacji w zakresie: " wykazu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z lat 2016- 2020 w zakresie kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych za naruszenie art. 6 ust 1 Pt w zakresie niedopełnienia obowiązku sprawozdawczości na rzecz COCOM, zawierającego informacje: data i sygnatura decyzji nakładającej kary lub umarzającej postępowanie; podmiotów, na które nałożono kary lub w stosunku do których umorzono postępowania; wysokości kar finansowych; jaki procent przychodu ukaranego podmiotu stanowi nakładana kara; wskazania, które z ukaranych podmiotów w tym postępowaniu ukarane po raz pierwszy; wskazania, które z ukaranych podmiotów zaprzestały naruszenia przed wydaniem decyzji nakładającej karę lub umarzającej (przesłały formularz COCOM po terminie)".

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Prezes UKE poinformował Stronę, że informacja publiczna zgodnie z Wnioskiem nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność ustalenia zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla przekazania informacji publicznej w formie przetworzonej oraz czasu potrzebnego dla ewentualnego przetworzenia tych informacji w podany we Wniosku sposób, oraz że w przypadku stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla przekazania informacji publicznych w formie przetworzonej, zostaną one udostępnione w terminie do dnia 19 stycznia 2021 r.

Prezes UKE w ww. piśmie z uwagi na to, że żądane we Wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej, zwrócił się o przedstawienie przez Wnioskodawcę, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, stanowiska czy uzasadnienie Wniosku, odnoszące się m.in. do zadań statutowych Krajowej Izby Komunikacji [...], traktować należy jako przytoczenie przez Wnioskodawcę okoliczności mających na celu wykazać, że udzielenie przez Prezesa UKE informacji w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prezes UKE wskazał Stronie, że "istnienie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego warunkuje istnienie prawa do publicznej informacji przetworzonej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym także uzyskania informacji przetworzonej, ale tej ostatniej jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udzielenie informacji żądanej we Wniosku wymaga przeanalizowania wszystkich postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE we wskazanych we Wniosku okresie oraz wyselekcjonowania informacji według cech zgodnie z treścią Wniosku: wyselekcjonowania postępowań z uwagi na ich przedmiot (postępowania w sprawach nałożenia kary na przedsiębiorców w związku z niewywiązaniem się z obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Pt, związanego sprawozdawczością COCOM);wyselekcjonowanie postępowań według sposobu ich zakończenia (kara z określeniem jej wysokości i informacji o tym, ile procent przychodu podmiotu kara ta stanowiła/umorzenie) -w latach 2016-2020: zweryfikowania i wskazania podmiotów ukaranych po raz pierwszy oraz wskazania podmiotów, które zaprzestały naruszenia prawa przed wydaniem decyzji, co jest jednoznaczne z przetworzeniem tych informacji". W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezes UKE wyjaśnił Wnioskodawcy "W związku z tym, iż Prezes UKE w chwili złożenia wniosku, nie posiada żądanych informacji w formie i zakresie odpowiadającym żądaniu, informacje te muszą zostać uprzednio przetworzone przez pracowników UKE celem ich udostępnienia. Biorąc pod uwagę, że ograniczenie prawa do uzyskania informacji przetworzonej stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku konieczności przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych, koniecznym stało się ustalenie, czy udzielenie informacji w zakresie żądań zawartych we Wniosku w formie przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, i czy uzasadnienie wniosku należy potraktować jako stanowisko Wnioskodawcy w tej kwestii." Uzasadniając swoje stanowisko Prezes UKE w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. przywołał treść wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11. Podsumowując swoje stanowisko Prezes UKE stwierdził "specjalne przygotowywanie znacznej ilości Informacji wybieranych na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej (jak ma to miejsce w przypadku Wniosku) świadczy o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wnioskujący w przedmiotowej sprawie określił kryteria wyboru informacji - żaden informacje mają bowiem dotyczyć postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących COCOM od 2016 r. do 2020 r., przy jednoczesnym wyselekcjonowaniu postępowań według sposobu zakończenia (kara z określeniem jej wysokości, umorzenie), ze wskazaniem podmiotu, procentowego odniesienia kary do wielkości przychodów podmiotu, wskazaniem, kto został ukarany po raz pierwszy oraz wskazaniem kto zaprzestał naruszenia prawa przed wydaniem decyzji. Udzielenie odpowiedzi na tak sformułowane żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może się odbyć bez zaangażowania przez UKE dodatkowych sił i środków - a zatem wymaga poniesienia kosztów osobowych i finansowych trudnych do pogodzenia z realizacją bieżących działań Prezesa UKE. Wobec powyższego wniosek należało uznać za dotyczący informacji publicznej przetworzonej."

Strona pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. (wpływ do UKE: 8 grudnia 2020 r.) zajęła następujące stanowisko: "[...] żądana przez mnie informacja nie dotyczy mojego własnego interesu, lecz dotyczy interesu publicznego o szczególnym znaczeniu dla całego rynku telekomunikacyjnego. Ma ona pomóc ustalić mechanizmy nakładania kar finansowych przez Prezesa UKE na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a szczególnie tych o statusie mikro, małych i średnich przedsiębiorców. Z pojedynczych treści decyzji Prezesa UKE nie można bowiem ustalić tego mechanizmu, a same decyzje nakładające kary nie są już od kilku lat publikowane przez Prezesa UKE [...] Wnioskowana przez mnie informacja ma więc na celu z jednej strony przede wszystkim zbadanie przyjętego przez Prezesa UKE mechanizmu nakładania kar i ustalania ich wysokości w zależności od występujących okoliczności, co ma na celu umożliwienie w przyszłości mikro, małym i średnim przedsiębiorcą skuteczne bronienie swoich praw w postępowaniach o nałożenie kar finansowych. Z drugiej strony, żądana informacja ma na celu ustalić jak i czy w ogóle zmieniło się orzecznictwo Prezesa UKE po radykalnej zmianie w 2018 r. przepisów stosowanych przy postępowaniach nakładających kary za niedopełnienia obowiązku przekazywania danych".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej we Wniosku, tj. informacji w zakresie: wykazu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z lat 2016- 2020 w zakresie kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych za naruszenie art. 6 ust 1 Pt w zakresie niedopełnienia obowiązku sprawozdawczości na rzecz COCOM, zawierającego informacje: data i sygnatura decyzji nakładającej kary lub umarzającej postępowanie; podmiotów, na które nałożono kary lub w stosunku do których umorzono postępowania; wysokości kar finansowych; jaki procent przychodu ukaranego podmiotu stanowi nakładana kara; wskazania, które z ukaranych podmiotów w tym postępowaniu ukarane po raz pierwszy; wskazania, które z ukaranych podmiotów zaprzestały naruszenia przed wydaniem decyzji nakładającej karę lub umarzającej.

Prezes UKE wskazał w uzasadnieniu decyzji, że informacja publiczna żądana we Wniosku w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Pomimo zatem istnienia zbioru informacji prostych (tj. decyzji wydanych wtoku prowadzonych przez Prezes UKE postępowań w sprawie nałożenia kary) udostępnienie żądanych informacji wymagałoby wyselekcjonowania z tego zbioru postępowań prowadzonych w latach 2016 -2020 wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych (Prezes UKE prowadzi postępowania w przedmiocie nałożenia kary także wobec podmiotów, które nie posiadają statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, np. właścicieli czy zarządców nieruchomości) w związku z naruszeniem obowiązku z art. 6 ust. 1 Pt dotyczącego przekazania danych Prezesowi UKE za pomocą formularzy COCOM; następnie wyselekcjonowanie postępowań według sposobu ich zakończenia (kara z określeniem jej wysokości i informacji o tym, ile procent przychodu podmiotu kara ta stanowiła/umorzenie), ponadto stworzenie zestawienia tych podmiotów zawierającego także informację w zakresie wskazania podmiotów ukaranych po raz pierwszy oraz wskazania podmiotów, które zaprzestały naruszenia prawa przed wydaniem decyzji, tj. przetworzenie istniejących informacji prostych w celu stworzenia zestawienia, które w chwili składania Wniosku nie istnieje.

W nawiązaniu do przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną przetworzoną, zgodnie z którą udostępnienie tej informacji wymaga jej opracowania, przekształcenia czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych stwierdzono, iż zadośćuczynienie żądaniom zawartym we Wniosku, dotyczącym udostępnienia informacji w zakresie żądanym we Wniosku wymagałoby uwzględnienia kryteriów przetworzenia informacji określonych przez Wnioskodawcę, tj.: - kryterium czasu - Strona wskazała na postępowania prowadzone w latach 2016- 2020; - kryterium rodzaju spraw - Strona wskazuje na postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w związku z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 6 Pt w zakresie sprawozdawczości COCOM; - kryterium rodzaju rozstrzygnięcia - Strona żąda udostępnienia informacji o postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji nakładających kary wraz z wyszczególnieniem kwoty nałożonej kary oraz wskazania postępowań zakończonych decyzją umarzającą te postępowania; - kryterium właściwości podmiotu -Strona żąda udostępnienia informacji o tym, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zostali ukarani po raz pierwszy, oraz czy wywiązali się z ciążącego na nich obowiązku jeszcze przed wydaniem decyzji w ich sprawach. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 209 ust. 1 Pt karze pieniężnej podlega każdy, kto dopuści się naruszeń określonych w tym przepisie, z kolei zgodnie z ust. 11 tegoż artykułu karze może podlegać podmiot, który dopuścił się naruszenia tam wskazanego. Podkreślił, iż przepisy Pt w art. 209 ust. 1 oraz ust. 11 Pt wymieniają enumeratywnie podstawy nałożenia kar pieniężnych. Dodatkowo dyspozycję do nałożenia kar pieniężnych przez Prezesa UKE zwierają także inne przepisy Pt (choćby art. 201 ust. 3 pkt 3 Pt). Pośród zatem wszystkich prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań administracyjnych należałoby zgodnie z Wnioskiem wyodrębnić tylko te, które prowadzone były w okresie lat 2016 - 2020. Chcąc wskazać na ilość materiału podlegającego analizie wskazano, że w 2016 r. prowadzonych było 158 postępowań w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a z kolei w 2017 r. było prowadzonych i zostało zakończonych 1 676 postępowań w przedmiocie nałożenia kary, w 2018 r. - 2 001 postępowań, a w 2019 r. -1 069. Wskazana liczba świadczy tylko o części potencjalnej ilości danych, których przetworzenie byłoby konieczne celem wyselekcjonowania odpowiednich decyzji i udostępnienia informacji publicznej Wnioskodawcy. Strona wskazała, iż żąda udostępnienia informacji o postępowaniach prowadzonych także w 2020 r. Wskazano też, iż Prezes UKE nie posiada jeszcze zweryfikowanych informacji w zakresie postępowań w sprawie nałożenia kar prowadzonych w roku 2020 r., do czego nie jest w żaden sposób obligowany, a informacja taka zostanie najprawdopodobniej udostępniona w sprawozdaniu Prezesa UKE za 2020 r., co w przypadku Wniosku wiąże się z jeszcze dodatkową ilością materiału, która musiałaby zostać poddana analizie. Następnie podkreślono, że z puli tychże postępowań należałoby wybrać te, które dotyczyły obowiązku z art. 6 ust. 1 Pt, z tych postępowań, te które dotyczyły sprawozdawczości do COCOM. Z tak wyselekcjonowanych postępowań trzeba by stworzyć zestawienie firm przedsiębiorców telekomunikacyjnych (stron tych postępowań) wraz z datą i sygnaturą decyzji, informacją o wysokości nałożonej kary, informacją o tym jaki procent przychodu ukaranego podmiotu stanowiła nałożona kara, wraz z informacją czy podmiot został w tym postępowaniu ukarany po raz pierwszy, i wskazaniu, które z podmiotów zaprzestały naruszenia prawa przed wydaniem decyzji w ich sprawach.

Podkreślono więc, iż przeprowadzenie wskazanych działań celem udostępnienia Wnioskodawcy informacji publicznej byłoby połączone z zaangażowaniem ogromnych środków osobowych celem udostępnienia żądanej informacji. Dodatkowo zauważono, że postępowania, których dotyczy Wniosek, były prowadzone przez różne jednostki organizacyjne UKE, dlatego ww. czynności wymagałyby znacznego zaangażowania wielu komórek organizacyjnych UKE oraz zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE (delegatur), gdyż ww. informacje proste (zawarte w aktach poszczególnych postępowań zakończonych wydaniem decyzji), składające się na żądaną we Wniosku informację przetworzoną, znajdują się w posiadaniu różnych komórek organizacyjnych UKE oraz delegatur UKE w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Zgromadzenie i wyselekcjonowanie informacji żądanych przez Wnioskodawcę we Wniosku wymagałoby zatem zaangażowania dodatkowych zasobów osobowych i w konsekwencji mogłoby zakłócić tok pracy komórek organizacyjnych UKE oraz delegatur UKE, z uwagi na konieczność dokonania analizy i przetworzenia powyższych informacji przez pracowników tych komórek i delegatur. W związku z powyższym stwierdzono, że przeprowadzana weryfikacja treści wydanych przez Prezesa UKE decyzji, celem udostępnienia informacji żądanych we Wniosku oznaczałaby dokonanie wyboru decyzji, z niejednorodnego zasobu informacji prostych, informacji spełniających wskazane przez Wnioskodawcę warunki, przy zaangażowaniu wielu komórek organizacyjnych UKE oraz zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE (delegatur) i poświęceniu temu czasu pracy pracowników tych komórek i delegatur. Powyższe w ocenie organu oznacza, że żądania zawarte we Wniosku odnoszą się do informacji publicznej przetworzonej, a ewentualne ich udostępnienie wymaga zebrania wielu informacji prostych i ich przekształcenia. Powyższe znajduje potwierdzenie w kilku cytowanych już wyżej wyrokach - w szczególności wyroku NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/2005, LEK nr 281369. W nawiązaniu do trzeciej przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną przetworzoną, tj. udostępnienie tej informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, Prezes UKE zauważył, że udostępnienie informacji publicznej, której dotyczy Wniosek, wiązałoby się z dokonaniem analizy wszystkich akt spraw prowadzonych we wnioskowanym okresie w przedmiocie nałożenia kary na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, następnie dokonania analizy tych spraw z uwagi na podstawę prawną wszczęcia tychże postępowań - związaną z art. 6 ust. 1 Pt i obowiązkiem sprawozdawczości COCOM, kolejno wskazania, które z tych postępowań zakończyły się nałożeniem kary i w jakiej wysokości i jaki % przychodów ukaranego podmiotu kara ta stanowiła, a które umorzeniem; także wskazaniem, który z podmiotów został ukarany po raz pierwszy i który z podmiotów zaprzestał naruszenia prawa przed zakończeniem takiego postępowania. Wszystkie wyżej wymienione czynności, niezbędne do sporządzenia odpowiedzi na Wniosek, należałoby przeprowadzić w większości komórek organizacyjnych UKE. Spowodowane jest to prowadzeniem postępowań w sprawach w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej przez komórkę organizacyjną w centrali UKE oraz delegatury. Wytworzenie informacji obejmujących dane według kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę wymagałoby zatem podjęcia szeregu czynności i nakładu pracy. Podsumowując stwierdzono, że udostępnienie przez Prezesa UKE żądanych przez Wnioskodawcę informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Prezesa UKE, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wytworzenie informacji, których udostępnienia żąda Strona we Wniosku, wymagałoby bowiem od Prezesa UKE takiego zaangażowania pracowników UKE, które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań Prezesa UKE. Zgromadzenie i wyselekcjonowanie informacji żądanych przez Wnioskodawcę wymagałoby zaangażowania dodatkowych zasobów osobowych i w konsekwencji mogłoby zakłócić tok pracy poszczególnych komórek organizacyjnych UKE oraz delegatur UKE, z uwagi na konieczność dokonania analiz i przetworzenia powyższych informacji przez pracowników tych komórek i delegatur.

Przechodząc do dalszych rozważań w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania, należało w ocenie organu ustalić, czy zaistniały okoliczności uzasadniające prawo Wnioskodawcy do uzyskania przedmiotowych informacji, co wiąże się z koniecznością istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie Wniosku. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Konstrukcja taka powoduje więc konieczność - w sytuacji, w której informacje, których żąda strona wnioskująca, stanowią informację przetworzoną (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) - wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy wyjaśnić, że w doktrynie wyrażony został pogląd, iż charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt: I OSK 1797/2010, LEX nr 1113061). Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej ustalono, mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Prezes UKE dodatkowo poprosił również Wnioskodawcę pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., o wskazanie czy uzasadnienie Wniosku traktować należy jako przytoczone przez Wnioskodawcę okoliczności mające na celu wykazania, że udzielenie przez Prezesa UKE informacji w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prezes UKE wskazał przy tym Stronie, że istnienie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego warunkuje istnienie prawa do publicznej informacji przetworzonej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Strona zajęła swoje stanowisko w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. W związku z powyższym Prezes UKE przeprowadził analizę w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej przez Wnioskodawcę informacji i zwrócił uwagę na to, że udostępnieniu zgodnie z treścią Wniosku podlegałyby informacje dotyczące przedsiębiorców telekomunikacyjnych wobec, których w latach 2016- 2020 prowadzone były postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku naruszeniem obowiązku przekazania informacji żądanych na podstawie art. 6 ust. 1 Pt przez Prezesa UKE w związku z sprawozdawczością COCOM, ich nazwy, kwestia nałożenia kary i jej wysokości, a także informacja o tym jaki procent przychodu ukaranego podmiotu kara ta stanowiła oraz wskazania podmiotów, wobec których doszło do umorzenia postępowania, wskazanie, które podmioty ukarane zostały po raz pierwszy w takim postępowaniu oraz wreszcie wskazania, które podmioty wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku przed wydaniem decyzji w ich sprawie. W ocenie Prezesa UKE, na gruncie tak szerokiego zakresu informacji, nie jest możliwe sformułowanie takich wniosków, które mogłyby uzasadniać zasadność wytworzenia ww. informacji publicznej dla ochrony interesu publicznego, czy usprawnienia funkcjonowania tego lub innych organów państwa. Interes publiczny, jak wynika z powołanego wyżej orzecznictwa, jest związany z działalnością władzy publicznej czy funkcjonowaniem określonych instytucji państwa w szerokim znaczeniu. W odniesieniu do powyższego Prezes UKE stwierdził, że pozyskanie żądanych przez Wnioskodawcę informacji nie mogłoby pozytywnie wpłynąć na funkcjonowanie Prezesa UKE, jako organu administracji publicznej, gdyż brak jest, w opinii Prezesa UKE, bezpośredniego związku między uzyskaniem takiej informacji a wpływem na działalność Prezesa UKE w zakresie spraw, których dotyczył Wniosek. Brak realnego wpływu na funkcjonowanie organu administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, wynika bowiem z faktu, że nie sposób w oparciu o złożony Wniosek stwierdzić "czy?" i ewentualnie "w jaki sposób?" udostępnienie zgodnie z Wnioskiem żądanych informacji akurat temu konkretnemu "Wnioskodawcy" mogłoby pozytywnie wpłynąć na działania Prezesa UKE w zakresie realizacji obowiązków nałożonych przez przepisy prawa. Tym bardziej, że Strona sama podkreśliła, że informacje, o których udzielenie zwróciła się we Wniosku, mają służyć przedsiębiorcom telekomunikacyjnym do ograniczania odpowiedzialności za niewypełnianie swoich ustawowych obowiązków, a nie na przykład do poprawy współpracy i komunikacji na linii przedsiębiorcy telekomunikacyjni - Prezes UKE. Zatem uzyskanie przez Stronę żądanej we Wniosku informacji publicznej nie stwarzałoby realnej możliwości ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, lecz jedynie służyłoby prywatnemu interesowi określonej grupy podmiotów gospodarczych. Tym samym Prezes UKE nie stwierdził istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, stosownie do wymagań art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w udostępnieniu żądanej przez Wnioskodawcę informacji publicznej we Wniosku.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł T. B..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.'') poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie: i. poprzez przyjęcie, że wszystkie wnioskowane informacje stanowiły informację publiczną przetworzoną, podczas gdy część z nich: wykaz decyzji Prezesa UKE z lat 2016-2020 w zakresie kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych za naruszenie art 6 ust. 1 Pt w zakresie niedopełnienia obowiązku sprawozdawczości na rzecz COCOM zawierający informacje: data i sygnatura decyzji, podmiot, na który nałożono karę oraz wysokość kary finansowej, mieści się w kategorii informacji publicznej prostej, wskutek czego odmówiono ich udostępnienia ewentualnie, w razie przyjęcia przez Sąd, że wymienione w pkt i) powyżej. wnioskowane informacje stanowiły informacja publiczna przetworzona: ii. poprzez przyjęcie, że udostępnienie wymienionych w pkt. i) powyżej, wnioskowanych informacji nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wskutek czego odmówiono ich udostępnienia;

2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie: i. poprzez przyjęcie, że udostępnienie informacji wnioskowanych przez Skarżącego w zakresie wykazu decyzji Prezesa UKE z lat 2016-2020 w zakresie kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych za naruszenie art 6 ust 1 Pt w zakresie niedopełnienia obowiązku sprawozdawczości na rzecz COCOM zawierający informacje: jaki procent przychodu ukaranego podmiotu stanowi nakładana kara, wskazania, które z ukaranych podmiotów w tym postępowaniu zostały ukarane po raz pierwszy, wskazania, które z ukaranych podmiotów zaprzestały naruszenia przed wydaniem decyzji nakładającej karę lub umarzającej (przesłały formularz COCOM po terminie, nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wskutek czego odmówiono ich udostępnienia.

II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej" k.p.a.") poprzez niedostateczne zebranie rozważenie materiału w sprawie i zaniechanie szczegółowego rozważenia okoliczności wskazujących na występowanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej:

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przedłożenie partykularnego interesu Organu ponad interes publiczny i w konsekwencji pozbawienie możliwości dostępu do informacji o szczegółowych przesłankach, którymi Organ kieruje się przy nakładaniu kar administracyjnych, co w rażący sposób narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł na podstawie art 145 § 1 pkt lit a i c p.p.s.a. o uchylenie w całości Zaskarżonej Decyzji.

W uzasadnieniu zawarte zostało rozwinięcie przywołanych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż jest ona poprawna.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, iż w ocenie tut. Sądu przedmiotowy wniosek został skierowany do podmiotu, który w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej jest co do zasady zobowiązany do udostępniania takiej informacji. Nie budziło także wątpliwości, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym, gdyż wiązała się z szeroko rozumianą problematyką funkcjonowania organu administracji publicznej. Obydwie w/w okoliczności nie były z resztą nigdy kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, a więc uznać je należało za przyznane.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198.ze zm.).

Generalną zasadą wyrażoną w w/powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art.2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji.

Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art.3 ust.1 pkt.1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację.

Wyjaśnić również należało, że ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to słusznie zauważył organ, że sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa Sadów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17.10.2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".

W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16.12.2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09 stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy , obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania".

Z wnioskami zawartymi w w/powołanych orzeczeniach tut. Sad w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby więc zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc poprzez to, nosząca już znamiona informacji przetworzonej.

Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. W takim wypadku, działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytanie, nie ograniczyłyby się tylko i wyłącznie do kserowania czy skanowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem ewentualnej potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie.

W ocenie tut. Sądu nie sposób także pominąć tego, że jak podniósł to organ "zadośćuczynienie żądaniom zawartym we Wniosku, dotyczącym udostępnienia informacji w zakresie żądanym we Wniosku wymagałoby uwzględnienia kryteriów przetworzenia informacji określonych przez Wnioskodawcę, tj.: - kryterium czasu - Strona wskazała na postępowania prowadzone w latach 2016- 2020; - kryterium rodzaju spraw - Strona wskazuje na postępowania administracyjne wszczęte w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w związku z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 6 Pt w zakresie sprawozdawczości COCOM; - kryterium rodzaju rozstrzygnięcia - Strona żąda udostępnienia informacji o postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji nakładających kary wraz z wyszczególnieniem kwoty nałożonej kary oraz wskazania postępowań zakończonych decyzją umarzającą te postępowania; - kryterium właściwości podmiotu -Strona żąda udostępnienia informacji o tym, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zostali ukarani po raz pierwszy, oraz czy wywiązali się z ciążącego na nich obowiązku jeszcze przed wydaniem decyzji w ich sprawach.(...) Przeprowadzenie wskazanych działań celem udostępnienia Wnioskodawcy informacji publicznej byłoby połączone z zaangażowaniem ogromnych środków osobowych celem udostępnienia żądanej informacji. Dodatkowo zauważono, że postępowania, których dotyczy Wniosek, były prowadzone przez różne jednostki organizacyjne UKE, dlatego ww. czynności wymagałyby znacznego zaangażowania wielu komórek organizacyjnych UKE oraz zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE (delegatur), gdyż ww. informacje proste (zawarte w aktach poszczególnych postępowań zakończonych wydaniem decyzji), składające się na żądaną we Wniosku informację przetworzoną, znajdują się w posiadaniu różnych komórek organizacyjnych UKE oraz delegatur UKE w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Zgromadzenie i wyselekcjonowanie informacji żądanych przez Wnioskodawcę we Wniosku wymagałoby zatem zaangażowania dodatkowych zasobów osobowych i w konsekwencji mogłoby zakłócić tok pracy komórek organizacyjnych UKE oraz delegatur UKE, z uwagi na konieczność dokonania analizy i przetworzenia powyższych informacji przez pracowników tych komórek i delegatur. W związku z powyższym stwierdzono, że przeprowadzana weryfikacja treści wydanych przez Prezesa UKE decyzji, celem udostępnienia informacji żądanych we Wniosku oznaczałaby dokonanie wyboru decyzji, z niejednorodnego zasobu informacji prostych, informacji spełniających wskazane przez Wnioskodawcę warunki, przy zaangażowaniu wielu komórek organizacyjnych UKE oraz zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE (delegatur) i poświęceniu temu czasu pracy pracowników tych komórek i delegatur".

W świetle powyższego, jak też uwzględniając podniesioną przez organ okoliczność, że w latach objętych Wnioskiem wydano ogółem kilka tysięcy decyzji, tut. Sąd nie miał więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku (nie istnieją żądane zestawienia).

Na marginesie dodać należało uwagę o charakterze ogólnym, że w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy organ poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje jak też to, czy organ prawidłowo organizuje swą pracę. W sytuacji więc, gdy organ oświadczył stronie, że nie posiada wyszczególnionych danych objętych wnioskiem, ewentualne zarzuty strony co do nieprawidłowości organizacji pracy przez organ, pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co się tyczy owej ustawowej istotności dla interesu publicznego, to w świetle poglądów doktryny i judykatury przyjęło się, iż istnieje ona w sytuacji, gdy autor pytań ma realną możliwość wpływu na funkcjonowanie Państwa, i gdy wykaże, iż żądane dane chce i może w sposób realny wykorzystać dla poprawy działania Państwa czy też poszczególnych jego elementów.

W ocenie tut. Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie sposób było przyjąć, by podmiot pytający miał realną możliwość wpłynięcia na działanie Państwa czy jego poszczególnych instytucji a w szczególności by wykazał to, jak zamierza tego dokonać. Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że autorem wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie była osoba fizyczna. W treści wniosku brak jest bowiem jakichkolwiek stwierdzeń świadczących o tym, że osoba składająca wniosek czyni to w imieniu jakiegoś organu, który reprezentuje.

Powyższe świadczy więc już niezbicie o tym, że po stronie wnioskodawcy będącego osobą fizyczną, nie istnieje żadna realna możliwość wpływania na działanie Państwa.

Nawet zaś hipotetycznie przyjmując (jak uczynił a priori to pytany organ), że wniosek został złożony w imieniu Krajowej Izby Komunikacji [...], to ta okoliczność per se nie przesądza istnienia omawianej realnej możliwości wpływania na funkcjonowanie Państwa. Z analizy statutu w/w podmiotu (dostępnego powszechnie na stronie internetowej) jak i treści informacji przedstawionych przez Krajową Izbę Komunikacji [...] na własnej stronie internetowej wynika, że Izba ta działa jako lobbysta na rzecz małych i średnich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. To zaś może ewentualnie świadczyć o istnieniu wyłącznie potencjalnego – a nie realnego - wpływu na funkcjonowanie Państwa. Nadto, jak zostało to już wcześniej podkreślone, pytający nie wskazał dokładnie tego, jak zamierza poprawić funkcjonowanie Państwa przy użyciu uzyskanych danych. Podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność chęci stworzenia dla części przedsiębiorców telekomunikacyjnych łatwiejszych realiów obrony przed karami nakładanymi przez pytany organ, czy poznanie niuansów zmieniającego się po 2018 r. orzecznictwa organu, nie stanowi zaś sama w sobie o istnieniu szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Może wyłącznie w sposób ewentualny sugerować istnienie pewnego interesu dla bardzo ograniczonej grupy przedsiębiorców prowadzących działalność w niszowym zakresie.

Reasumując, w sytuacji gdy wnioskodawca w sposób skuteczny nie uczynił zadość obowiązkowi wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, (powołał się bowiem jedynie na działanie w celu ustalenia mechanizmów nakładania kart finansowych przez organ na przedsiębiorców, co miałoby w przyszłości umożliwić im obronę w postępowaniach o nałożenie kar, oraz na działanie w celu ustalenia zmian w orzecznictwie organu po 2018 r.) organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie wykazała bowiem dokładnie tego, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa.

Na marginesie podnieść należało, że nawet przyjmując założenie, iż organ winien jeszcze dokładniej wykazać, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej bardziej szczegółowej analizy. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, w jaki sposób ma się ona w jego ocenie przełożyć na interes publiczny (pytający odnosił się w swych tłumaczeniach wyłącznie do materii interesu mikro, małych i średnich przedsiębiorców telekomunikacyjnych). Samo stwierdzenie wnioskodawcy w reakcji na wezwanie spółki, nie może być utożsamiane z wykazaniem skuteczności spożytkowania wiedzy jaką strona chciałaby posiąść. Nie znając szczegółowych zamierzeń strony co do sposobu spożytkowania uzyskanych informacji (wobec ich nieujawnienia przez stronę) organ nie posiadał materiału dowodowego, który mógłby poddać badaniu. Materiału tego nie dostarczono także na etapie skargi, więc również Sąd, nie mogąc szerzej wypowiedzieć się w spornym zakresie, podzielił wywody organu.

Na marginesie podkreślenia wymagała okoliczność także okoliczność o charakterze ogólnym, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest zgłaszanie dowodów dla wykazania okoliczności pozytywnych, tj. określonych faktów. Stąd więc ewentualny zarzut strony, iż organ nie wykazywał okoliczności negatywnych, czyli nieistniejących faktów, dodatkowo jawiłby się jako zaprzeczający zasadom dowodowym jak również zasadom logicznego rozumowania.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).