Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 314/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SAB/Wr 314/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 stycznia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , Protokolant, asystent sędziego Marcin Jarecki, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r.,, sprawy ze skargi S.O. P. w W, na bezczynność Prezydenta Wrocławia, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,, zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do załatwienia wniosku S.O.P. w W. z dnia 12 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w, terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami;, stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, odstępuje od wymierzenia grzywny;, zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz S. O. P. w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 października 2014 r. skarżąca strona - A z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniesiono o:

1) stwierdzenie bezczynności Prezydenta W.;

2) zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji;

3) stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzenie organowi grzywny;

5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z 12 września 2013 r. strona skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. o udostępnienie ostatniego protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenckiego. W odpowiedzi na ów wniosek, pismem z 18 września 2013r. skarżąca strona została poinformowana przez organ, że wnioskowane informacje publiczne nie stanowią informacji publicznych.

Zdaniem strony skarżącej, bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust 1. ww. ustawy. Strona w takim wypadku nie jest zobowiązana do wzywania organu do podjęcia działań.

Skarżąca strona stwierdziła, że organ błędnie skategoryzował żądaną informację, jako niepodlegającą udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej, wykazując przy tym brak woli w udostępnieniu tejże, powołując się na niewłaściwe orzecznictwo, niedotyczące przedmiotowej sprawy. Wskazano, że Prezydent W. brał już udział w podobnej sprawie przed WSA we Wrocławiu, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/10. Od powyższego wyroku, jednoznacznie stwierdzającego, że protokoły z Kolegium Prezydenckiego stanowią informację publiczną, organ nie złożył skargi kasacyjnej, akceptując rozstrzygnięcie oraz w pełni akceptując wnioski poczynione w uzasadnieniu przez sąd. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 712/06, w którym przyjęto, że mimo, iż z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do tej informacji obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych, to jednak przepis ten należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. W wyroku tym stwierdzono ponadto, iż kryterium uzyskania dostępu do dokumentów jest zatem istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. (...)

W ocenie skarżącej, powyższe orzeczenie Sądu w sprawie, której stroną jest Prezydent Miasta W., wskazują, że organ miał świadomość, iż jest zobowiązany do udostępnienia raportu z Kolegium Prezydenta jako informacji publicznej. Przesłana do Stowarzyszenia informacja stanowi jedynie próbę obejścia obowiązku i w efekcie stanowi przejaw nieusprawiedliwionej i celowej bezczynności organu, co stanowi świadome naruszenie obowiązku wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Argumentacja wskazana przez organ w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia wielokrotnie była negowana przez sądy jako niezgodna z obowiązującą wykładnią art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, wskazując na orzecznictwo, jak i doktrynę wniesiono jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, a tego rodzaju dokumenty (jak to wynika z orzecznictwa) nie stanowią informacji publicznej i nie powinny podlegać udostępnieniu. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt P 25/12 , dokumentacja wewnętrzna rozumiana jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem organu, z taką samą sytuacją mamy do czynienia w przypadku protokołów z Kolegium Prezydenta. Od początku swojego funkcjonowania kolegia prezydenckie miały charakter opiniodawczo - doradczy, czemu dano wyraz w § 29 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. Są to spotkania Prezydenta W. z najbliższymi współpracownikami, na których omawiane są wszelkie najważniejsze sprawy dotyczące miasta W. W okresie, którego dotyczył wniosek sporządzano z tych spotkań protokół, jednak co istotne, żaden przepis prawa nie narzucał i nie narzuca takiego sposobu postępowania. Równie dobrze efektem finalnym kolegium prezydenckiego mogłaby być notatka służbowa czy też ustna wymiana informacji i ustalenie stanowisk. Kolegia miały przede wszystkim za zadanie wymianę i gromadzenie informacji istotnych dla miasta, które w przyszłości oczywiście mogłyby zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym, jednak nie zawsze musiały. Miały one przede wszystkim charakter poznawczy, nie odnosiły się wprost do przyszłych działań i zamierzeń samego kolegium, ponieważ co oczywiste kolegium nigdy nie było samo w sobie organem decyzyjnym. Służy ono jak już była mowa przede wszystkim poszerzeniu wiedzy i informacji posiadanych przez osoby wchodzące w skład kolegium. Dopiero na dalszym etapie wnioski czy ustalenia poczynienie na kolegium prezydenckim materializowały się w postaci konkretnych decyzji czy działań podjętych w imieniu Prezydenta W. lub Gminy W. Zdaniem organu, zachowując wymogi ustawy o dostępie do informacji publicznych wnioski o udostępnienie powinny dotyczyć bezpośrednio tych czynności (konkretnych decyzji czy umów) podjętych na finalnym etapie, a nie skupiać się na etapie wcześniejszym poświęconym przede wszystkim wymianie informacji i poglądów czy też kształtowania się wewnętrznych stanowisk. Tak daleko posunięta kontrola społeczna może de facto, zdaniem organu spowodować utrudnienie procesu decyzyjnego i funkcjonowanie organu administracji samorządowej. Jeśli bowiem uznać, że protokół z kolegium prezydenckiego, który powstawał po zakończeniu spotkania, nie jest dokumentem wewnętrznym i powinno się go upublicznić należałoby uznać, że wszystkie notatki, zapiski ze spotkań, dokumenty powstające w toku codziennej pracy podlegają udostępnieniu, jeśli zostały sporządzone przez osobę, które jest zaliczana do kręgu funkcjonariuszy publicznych. Kolegium prezydenckie jest wyodrębnione w regulaminie organizacyjnym urzędu, jednak zawsze miało ono zadania opiniodawczo - doradcze i charakter wewnętrzny przez co dokumenty, które powstały w wyniku prac kolegium także powinny mieć charakter dokumentów wewnętrznych. Nie może zmienić tej oceny tylko ze względu na fakt, że w skład kolegium wchodzi Prezydent W. i jego najbliżsi współpracownicy.

Takie stanowisko organu znajduje oparcie w niewątpliwie słusznym i racjonalnym orzecznictwie sądowym, gdzie chociażby w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2014 r.,sygn. akt I OSK 1769/13, jak i w wyroku NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 - stwierdzono, że procesowi podejmowania decyzji (przez organ władzy publicznej) nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg. W wyroku NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13 podkreślono, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Ta linia orzecznicza znalazła odzwierciedlenie także w wielu innych wyrokach jak chociażby w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, czy też wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10.

Zdaniem strony skarżącej, konieczne staje się także zwrócenie uwagi na tezę zawartą w przywołanym już wyroku NSA z dnia 27 lutego 2014 r.,sygn. akt I OSK 1769/13, gdzie sąd stwierdził, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Nadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem A wysłanym drogą milową, w którym określono tylko lakonicznie, że wnosi się o udostępnienie ostatniego protokołu z kolegium prezydenckiego. Zdaniem organu, można z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że wniosek nie jest związany z jakimiś konkretnymi sprawami czy decyzjami, które miałby być przedmiotem obrad na konkretnym kolegium prezydenckim, bo te dla stowarzyszenia mają drugorzędne, albo wręcz marginalne znaczenie, o czym świadczy też czas jaki upłynął od momentu złożenia skrajnie lakonicznego w swojej treści wniosku o udostępnienie informacji do momentu wniesienia skargi. W tego typu sprawie chodzi tylko i wyłącznie o próbę udowodnienia organowi, że wszystko co kiedykolwiek powstanie w urzędzie ma być udostępniane na żądanie każdego podmiotu.

Nadto organ podkreślił, że nie zamierza w żadnym wypadku negować pozytywnej roli jaką spełniają tego typu stowarzyszenia, w tym stowarzyszenie A, jednak sposób działania w tym wypadku wypacza podstawową ideę związaną z dostępem do informacji publicznej, a może stanowić otwartą drogę do paraliżu jednego z etapów procesu decyzyjnego wśród osób odpowiedzialnych za podejmowanie finalnych decyzji, a w ostateczności także do paraliżu pracy organów publicznych. Z całą pewnością nie taka jest istota funkcjonowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu w takich właśnie wypadkach, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy Sąd może, odmówić udostępnienia informacji, o co w niniejszej sprawie należy zaapelować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosowne do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m.innymi na decyzje administracyjne /pkt.1/ oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a /pkt.8/.

Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że w orzecznictwie zaakceptowane zostało stanowisko, zgodnie z którym, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Podzielając w pełni powyższe stanowisko, przyjąć należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest skargą dopuszczalną.

Przechodząc zatem do dalszych rozważań, podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, sąd orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia.

Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). Dla stwierdzenia stanu bezczynności potrzebne jest zatem ustalenie, iż przekroczono termin w załatwieniu sprawy (dokonaniu stosownej czynności).

W świetle powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w 14-dniowym terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, czyli nieudostępnienie informacji, jak i niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 ustawy).

Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że skarżąca strona wnioskiem z dnia 12 września 2013r., przesłanym do organu drogą elektroniczną - zwróciła się do Prezydenta W. o udostępnienie protokołu z ostatniego posiedzenia Kolegium Prezydenta W.

Powyższe żądanie skarżącej wskazuje, że załatwienie przedmiotowego wniosku winno było nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach w/w ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 ustawy), ewentualnie poinformowanie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16).

Zważywszy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, w orzecznictwie Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. W ocenie Sądu za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania /żądania/ pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej /jego/ autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn.akt I OSK 1277/08, publ. Lex nr 529939, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2014r., sygn.akt II SAB 150/14 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Niesporne jest w sprawie i znajduje potwierdzenie w nadesłanej do Sądu dokumentacji, iż organ w odpowiedzi z dnia 18 września 2013r., Nr [...] na opisane wyżej żądanie Stowarzyszenia, stwierdził, że udostępnienie ostatniego protokołu z Kolegium Prezydenta nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji, że ów protokół nie zostanie udostępniony. Wyjaśniono, iż zgodnie z § 29 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W., Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym. Na jego obradach pogłębiana jest wiedza Prezydenta i członków Kolegium o istniejących lub przewidywanych problemach oraz prowadzona jest dyskusja o postulowanych sposobach ich rozwiązania. Osoby biorące udział w Kolegium Prezydenta reprezentują różne obszary działania Urzędu Miejskiego (wiceprezydenci są wszakże szefami departamentów) i stanowią ekspertów w swoich dziedzinach. Zdaniem organu, powyższe okoliczności są o tyle istotne, że zgodnie z orzecznictwem sądowym "informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne" (orzeczenie NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo udzielania informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań ( orzeczenie NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 89/09; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. I OSK 2130/11). Reasumując, organ stwierdził, że żądane informacje stanowią zapis kształtowania pewnych poglądów/koncepcji, a nie działań publicznych i jako nie stanowiące informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądana przez skarżącą stronę informacja w postaci przedmiotowego protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenta W. stanowi informację publiczną w rozumieniu w/wyżej ustawy, a po drugie, czy podmiot do którego zwrócono się o udzielenie przedmiotowej informacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne, aby móc rozstrzygnąć , czy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Zważyć zatem należy, że przepis art. 1 ust.1 omawianej ustawy, określa w sposób dość ogólny, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Istotne jest przy tym, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28).

W konsekwencji tegoż przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą.

Istotny jest przy tym przepis art.4 ust.1 omawianej ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne (zadania władzy publicznej), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej.

Sąd w pełni podziela przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013r., sygn.akt I OSK 1004/13, Lex nr 1375651).

Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy i realizuje zadania określone przepisami prawa, w tym kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że Prezydent W., będący niewątpliwie organem władzy publicznej jest podmiotem o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia posiadanych danych mających walor (przymiot) informacji publicznej.

Podkreślić przy tym należy, że złożenie wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia żądanej informacji, gdyż w pierwszej kolejności winien ustalić, czy przepisy omawianej ustawy (u.d.i.p.) znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art.5 ust.1 i 2 w/w ustawy.

Oceniając w aspekcie cyt. wyżej przepisu art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie skarżącej strony, nie można pomijać postanowień art. 6 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów (organów władzy publicznej) w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień, jak i ocen (opinii), dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

W orzecznictwie przyjęte zostało, że dokumenty urzędowe wykorzystywane w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym z zakresu informacji publicznej, są informacjami z zakresu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy), skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej (por.wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. II SAB/Wa 78/07).

Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tejże ustawy wynika także, że informacją publiczną są stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. Wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy przy tym wskazać, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 14/08, Lex nr 509779).

Oznacza to, że informacją publiczną jest nie tylko dokument urzędowy, tym niemniej informacja tego rodzaju winna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a poprzez to możliwa do udostępnienia.

Odwołać się w tym miejscu także należy do poglądów prezentowanych w doktrynie, gdzie choćby E. Jarzęcka-Siwik w opracowaniu: Dostęp do informacji publicznej ("Kontrola Państwowa" 2002, Nr 1, s.29), stwierdza, że dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji a także porady udzielone w ramach konsultacji, podlegają udostępnieniu, a ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu.

W niniejszej sprawie, jak to już wyżej Sąd podkreślił, skarżąca strona wnioskiem który wpłynął do organu w dniu 12 września 2013r., wniosła o wydanie (przesłanie) protokołu z ostatniego posiedzenia Kolegium Prezydenta W.

Zgodzić się należy z organem, że przedmiot żądania określony w powyższym wniosku jest sformułowany dość ogólnie. Tym niemniej skoro przepisy omawianej ustawy, jak to już wyżej Sąd podkreślił nie ustanawiają na danego wniosku żadnych szczególnych wymogów, to wnioskowi strony skarżącej z określonym w tymże wniosku przedmiotem żądania w postaci: "protokołu z ostatniego posiedzenia Kolegium Prezydenta W." – nie można zarzucić, że nie spełnia wymogów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Analizując dalej żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem skarżącej strony, przywołać należy regulacje, które określają tak status Kolegium Prezydenta W., jak i kompetencje tegoż podmiotu.

Niesporne jest w sprawie, że powyższe kwestie uregulowane zostały w Rozdziale V, zatytułowanym "Kolegium Prezydenta" - Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W., ustalonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007r.

I tak zgodnie z § 29 ust. 1 w/w Regulaminu (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 3 listopada 2009r. do 1 listopada 2013r.), Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym Prezydenta. W skład tego Kolegium wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów (ust. 2 tego przepisu). W posiedzeniach Kolegium mogą uczestniczyć również inne osoby zaproszone przez Prezydenta (ust. 3 tego przepisu). Posiedzeniom Kolegium przewodniczy Prezydent lub wyznaczony przez niego Wiceprezydent (§ 29 ust. 4).

Z kolei z przepisu § 30 ust. 1 tego Regulaminu wynika, iż to Prezydent wyznacza posiedzenia, określając termin, problematykę, listę uczestników, porządek posiedzenia oraz osoby odpowiedzialne za przygotowanie i zreferowanie tematów. Problematyka posiedzeń Kolegium obejmuje zaś, zgodnie z § 30 ust. 2 Regulaminu, wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla Miasta. Sprawy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego Miasta oraz wyłączenia z produkcji gruntów rolnych i leśnych w Mieście, w myśl § 30 ust. 3, rozpatrywane są na odrębnych posiedzeniach Kolegium.

Istotny jest w sprawie także przepis § 30 ust. 3 i 4, zgodnie z którym Kolegium wyraża swoją opinię w formie ustaleń i wniosków, a jego posiedzenia są protokołowane. Protokół zawierający ustalenia i wnioski przekazywany jest członkom Kolegium (§ 30 ust. 6).

Nie może także umykać z pola widzenia zapis § 30 ust. 7 Regulaminu, zgodnie z którym, jeśli Prezydent nie zdecyduje inaczej, osoby odpowiedzialne za realizację zadań rozpatrywanych przez Kolegium są zobowiązane do podjęcia działań zgodnie z opinią Kolegium.

Obsługę posiedzeń Kolegium Prezydenta zapewnia Biuro Prezydenta (§ 31 Regulaminu).

Odnosząc powyższe ustalenia do żądania przez stronę skarżącą przedmiotowego protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenta W., należy przyjąć, że stanowi on informację publiczną. Wprawdzie ów protokół nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, tym niemniej ma charakter urzędowy, a wskazują na to następujące okoliczności.

I tak, po pierwsze ów protokół sporządzony został w Urzędzie Miejskim, czyli w jednostce przy pomocy której Prezydent W. realizuje gminne i powiatowe zadania publiczne oraz zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej ( § 1 ust.1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu W. – Dz.Urz.Woj.[...].[...].[...].[...]).

Po drugie przedmiotowy protokół, podpisany został przez funkcjonariusza publicznego, a po trzecie sporządzony został niewątpliwie na potrzeby działań organu administracji w sprawach publicznych (por. cyt. wyżej § 30 ust. 1 i 7 Regulaminu), co świadczy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i pkt 4 lit. "b" ustawy o dostępie do informacji publicznej, tworzy informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.

Podkreślić przy tym należy, że powyższe stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi kontynuację linii orzeczniczej, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

I tak w wyroku z dnia 26 maja 2010r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/10 (publ.LEX nr 675557), Sąd przyjął, iż, cyt.: " (...)Jeżeli protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta (organu o charakterze opiniodawczo-doradczym) obejmują sprawy związane z realizacją wszelkich kompetencji i zadań publicznych, czy też zadań z zakresu administracji rządowej, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)."

Pogląd ten podzielony następnie został przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 września 2014r., sygn. akt IV SAB 75/14 , gdzie Sąd w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdził , cyt.: " (...) Kolegium Prezydenta znajduje się bowiem w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego W., który zgodnie z § 3 wspomnianego regulaminu organizacyjnego jest jednostką organizacyjną Miasta W., działającą w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent realizuje gminne i powiatowe zadania publiczne, zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej, a także umów z innymi podmiotami. Zatem jeżeli protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta (zawierające zestawienia ustaleń i wniosków) obejmują sprawy związane z realizacją wszelkich kompetencji i zadań publicznych, czy też zadań z zakresu administracji rządowej, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisku temu nie przeczy okoliczność, iż Kolegium Prezydenta W. jest organem o charakterze opiniodawczo-doradczym i nie jest organem kolegialnym pochodzącym z powszechnym wyborów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Udostępnieniu podlegają bowiem informacje o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy).(...). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego."

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadą winno być, iż organ interpretując zapisy ustawowe powinien dążyć do tego, aby informacja została ujawniona, przy czym niewątpliwie winien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent W. pozostawał w stanie bezczynności, co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), p.p.s.a.

Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia w ustalonym terminie określonych działań, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy owa bezczynność miała miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącej strony powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, tym niemniej organ podjął kroki w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku, przesyłając stronie już 18 września 2013r. pisemnie swoje stanowisko w sprawie, co powoduje, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący

I tą samą okoliczność Sąd miał na względzie odstępując od wymierzenia organowi grzywny, zwłaszcza, że jej wymierzenie ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu (art.149 § 1 p.p.s.a).

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w pkt IV orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej strony o udostępnienie żądanego protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenta W., organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, to znaczy zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należy podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołu lub wydać decyzję odmawiającą. W orzecznictwie przyjęte zostało, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą, co oznacza wykazanie, że dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, względnie na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05).

H.B.20.02.2015 r.