Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 770/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 7, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 28 sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu usunięcia 80 sztuk drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 5117 zł (słownie: pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 1 lipca 2015 r. podjętą w przedmiocie ustalenia na rzecz D.D. i A. D. odszkodowania w wysokości 61.935 zł "z tytułu usunięcia osiemdziesięciu sztuk drzew z terenu działki nr [...], AM-3, obręb 1, za wycinkę 80 sztuk drzew w wieku powyżej 10 lat".

Decyzja ta podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz Miasta L., decyzją z dnia 30 września 2014 r. zezwolił A. Oddział w P. (dalej "A."), na usunięcie 80 sztuk drzew w wieku powyżej 10 lat, rosnących bezpośrednio pod linią 220 Kv M. – Ś. oraz w odległości 7 m od skrajnych przewodów linii, na terenie działki nr [...], stanowiącej własność D.D. i A. D.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 21 października 2014 r. zaś wycinki drzew dokonano w dniu 22 grudnia 2014 r.

Po wystąpieniu właścicieli nieruchomości oraz właściciela linii elektroenergetycznej z lutego 2015 r. informującymi, że w terminie 30 dni od dnia wycinki, strony nie doszły do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania, Burmistrz Miasta L., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości z której doszło do usunięcia drzew.

W toku postępowania, w dniu 21 maja 2015 r. przedłożony został operat szacunkowy określający "wysokość odszkodowania za wycięcie 80 sztuk drzew", sporządzony na zlecenie organu. Uwagi do operatu wniosły A., do których w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. odniósł się rzeczoznawca majątkowy. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, organ pierwszej instancji ustalił na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie wysokości 61.935 zł z tytułu usunięcia z nieruchomości drzew i za wycinkę drzew w liczbie osiemdziesięciu, określając termin zapłaty odszkodowania na 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji ustalającej odszkodowanie odwołanie wniosła Spółka A. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do dowodu w postaci opinii dendrologicznej co do odszkodowania za odtworzenie drzewostanu Pracowni Architektury Krajobrazu B.; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowód (operat szacunkowy), który w opinii odwołującego się, został sporządzony w oparciu o błędne przesłanki odtworzenia szkody; art. 75 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się do dowodów przedłożonych przez Spółkę; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie przy podjęciu decyzji dowodów przedłożonych przez Spółkę; art. 35 k.p.a. przez naruszenie zasady załatwienia sprawy przez organ administracji bez zbędnej zwłoki; art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zgłaszanych przez odwołującego się zastrzeżeń. Strona odwołująca się, zarzuciła także błędną wykładnię prawa materialnego, a w szczególności art. 124 w związku z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniło, że podstawą orzekania w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r. Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dniem 28 sierpnia 2015 r. wprowadzono zmiany do przepisów ustawy o ochronie przyrody, jednak z uwagi na zapis art. 53 ust. 1 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.

Przytaczając przepis art. 83 ust. 7, ust. 8 i ust. 9 u.o.p. organ stwierdził, że właścicielowi nieruchomości (lub użytkownikowi wieczystemu) z której na podstawie wydanego wcześniej zezwolenia mają być usunięte drzewa lub krzewy, przysługuje z tego tytułu odszkodowanie od właściciela urządzeń przesyłowych. Regułą jest, że ustalenie wysokości odszkodowania, powinno nastąpić w drodze umowy stron. Jeżeli jednak podmioty te, nie osiągną konsensusu w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, to odszkodowanie ustala organ który wydał zezwolenie, w drodze decyzji administracyjnej, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że odpowiednie regulacje w tym zakresie zawarte zostały w rozdziale 5 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W ust. 4 tego artykułu zapisano, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. W myśl art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określają wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy).

Odnosząc przytoczone regulacje do postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew lub krzewów, Kolegium stwierdziło, że w takiej sprawie istotne jest wszczęcie postępowania (z urzędu lub na wniosek), uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej powstałą szkodę a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Kolegium zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie A. B. pismem z dnia 4 lutego 2015r. powiadomił organ I instancji, iż nie otrzymał odszkodowania za wycięte drzewa. Pismo to zainicjowało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew z jego działki. Do prowadzonego postępowania organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego – P. D. z Firmy C. z/s we W.. Według sporządzonego w maju b.r. operatu szacunkowego wartość wynagrodzenia za wycięcie 80 sztuk drzew wynosi 61.935 zł. Uzasadnienie zastosowanej metodologii i techniki wyceny zawarte w operacie szacunkowym, organ odwoławczy ocenił na spójne i logiczne. Podobnie postąpił z wyjaśnieniami P. D. z dnia 3 czerwca 2015 r. stanowiącymi ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej wniesionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W opinii Kolegium, w operacie również prawidłowo zinterpretowano przepisy ustawy o ochronie przyrody i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w części dotyczącej instytucji odszkodowania, ustalając nie tylko samą wartość rynkową usuniętych drzew ale również koszty ich odtworzenia w innym miejscu na działce małżonków B.. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że ustalone odszkodowanie w kwocie 61.935 zł zaskarżoną decyzją jest prawidłowe i zgodne z przepisami prawa.

Zauważając, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania, jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego zezwolenia na usunięcie drzew. Kolegium stwierdziło, że powoływany przez stronę skarżącą operat szacunkowy o wartości szkody, przygotowany w marcu 2014 roku przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. oraz opinia dendrologiczna Pracowni Architektury Kraj obrazu "B.", sporządzone zostały na potrzeby wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Z samej nazwy dokumentu "Opinia o wartości szkody, która może zaistnieć w związku z wycinką drzew ..." jednoznacznie wynika, że określane w tych dokumentach wartości są hipotetyczne, bowiem do samej wycinki drzew doszło dopiero w miesiącu grudniu 2014 roku, a więc po upływie dziewięciu miesięcy od daty sporządzania operatu przez rzeczoznawcę A.S., a decyzję zezwalającą na usunięcie drzew wydano 30 września 2014 r. Z tych też przyczyn, jak również z uwagi na okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Burmistrza Miasta L. o ustalenie odszkodowania był sporządzany jeden operat szacunkowy (na zlecenie organu I instancji), argumenty strony skarżącej nie mogą zostać uwzględnione. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że rzeczoznawca A. S. w marcu 2014 roku określiła wartość szkody na 24.667,20 zł, gdy tymczasem rzeczoznawca majątkowy B. D.- powołana przez właścicieli działki - w operacie szacunkowym z dnia 18 czerwca 2014 r. określiła wartość szkody na 71.600 zł.

Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne, dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zdaniem Kolegium z treści tego przepisu wynika, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z regulacjami art. 83 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody strony winny w drodze umowy ustalić wysokość odszkodowania. Skoro zarówno skarżący jak i małżonkowie B. nie doszli do konsensusu w tym zakresie na tym etapie postępowania, to zbyteczne stało się prowadzenie rozprawy w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta L. nie uchybił też terminowi załatwienia sprawy określonemu w at. 35 k.p.a. W subiektywnym odczuciu skarżącego postępowanie nie było skomplikowane, jednak w ocenie organu odwoławczego przeciwnie - było pracochłonne i wymagało zebrania materiału dowodowego. Strona skarżąca była zawiadamiana o nowym terminie sprawy jak i przyczynach niedotrzymania terminu ustawowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, A. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciły decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, poprzez:

1/ błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowane art. 128, art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia § 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez wydanie decyzji w oparciu o operat sporządzony z wadami, które powodują że nie nadaje się on do celu w jakim został sporządzony;

2/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, całkowitym pominięciu przedłożonych przez skarżącego dowodów, wydanie decyzji na podstawie opinii biegłego bez sprawdzenia na jakich przesłankach biegły ją sporządził oraz braku kontroli prawidłowości jego rozumowania;

3/ art. 35 k.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwienia sprawy, bez zbędnej zwłoki.

Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując postawione zarzuty, autor skargi stwierdził, że decyzja wydana została w oparciu o dowód z opinii biegłego, który sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa oraz z standardami zawodowymi Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i nie może być wykorzystany w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącego podstawowa wadliwość operatu wynika z faktu, że rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości drzew, przyjął parametry z decyzji z dnia 30 września 2014 r. zezwalającej na usunięcie tych drzew. Tymczasem, dane te potrzebne są dla określenia opłaty administracyjnej za usunięcie drzew o której mowa w art. 83 u.o.p. Natomiast dla ustalenia odszkodowania za usunięte drzewa w trybie wywłaszczenia (art. 83 ust. 9 u.o.p.), wartość szkody określana jest na podstawie innych parametrów drzew, ustalanych w zależności od rodzaju określanej wartości. Mając na uwadze powyższy cel - rzeczoznawca powinien więc określić wartość rynkową usuniętych drzew, albo wartość kosztu ich odtworzenia. Dla ustalenia wartości rynkowej usuniętych drzew, rzeczoznawca powinien ustalić gatunek, pierśnicę, wysokość, jakość (hodowlaną lub techniczną) i wiek. W celu ustalenia kosztu odtworzenia drzew, powinien zaś ustalić: gatunek, wiek (ilość lat) dla każdego drzewa, jakość (hodowlaną lub techniczną). Inne parametry (pierśnica, wysokość) są zaś fakultatywne. Tymczasem biegły w operacie określił koszt restytucji (zastąpienia) usuniętych 80 drzew w wieku powyżej 10 lat, zamiast określenia wartości rynkowej albo kosztu odtworzenia tych drzew - stosownie do wskazań art. 135 ust. 5 u.g.n. W ocenie skarżącego, operat szacunkowy, w części w jakiej określono wartość drzew, sporządzony został niezgodnie z przepisami dotyczącymi ustalenia wartości w celu ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Przyjęte bowiem przez rzeczoznawcę rozumowanie oparte na "ekonomicznej zasadzie substytucji", jest niezgodne z art. 135 ust. 5 u.g.n. W efekcie zastosowana metodyka szacowania (poszukiwanie cen sadzonek, które byłyby drzewkami do 5 m wysokości oraz proporcjonalnych do ceny "sadzonek" kosztów nasadzeń i pielęgnacji) jest nie tylko niezgodna z przepisami dotyczącymi ustalania wartości drzew w trybie wywłaszczania ale również z podstawami merytorycznymi określonymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny. Wskazując na brzmienie § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, autor skargi stwierdził, że w celu określenia wartości usuniętych drzew, biegły powinien był określić koszt ich nasadzenia oraz pielęgnacji do dnia określenia ich wartości.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudził również brak w operacie wyciągu o którym stanowi § 56 ust. 5 ww. rozporządzenia oraz strona tytułowa, z której wynika, że w operacie określono wysokość odszkodowania za usunięte drzewa. Skarżący podkreślił zatem, że rolą rzeczoznawcy jest jedynie określenie wysokości szkody. Wysokość odszkodowania może określić tylko organ administracji. Uważa, że wadliwie określono także datę stanu drzew na dzień 22 grudnia 2014 r. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wskazuje bowiem, że stan drzew powinien być określony na datę wydania decyzji zezwalającej na usunięcie, tj. na dzień 30 września 2014 r.

Argumentując pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, autor skargi wyjaśnił, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie dokonał oceny znaczenia i wartości podstawowego dowodu jakim w sprawie niniejszej był operat szacunkowy, czym naruszono art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. O wadliwości tego operatu świadczą zaś, podnoszone przez skarżącego, liczne zarzuty. Uchybieniem procesowym było także nieuzasadnione załatwianie sprawy w terminie przekraczającym dopuszczone w art. 35 k.p.a. terminy załatwienia sprawy.

Niezależnie od przedstawionych argumentów skarżący oświadczył, że podtrzymuje zastrzeżenia i argumenty, które podnosił na etapie postępowania administracyjnego i postępowania odwoławczego.

Przy piśmie procesowym z dnia 23 października 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej w uzupełnieniu skargi, przedłożył Opinię Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej PSRWN - Oddział w O. sporządzoną w dniu 15 października 2015 r. w sprawie oceny kwestionowanego w skardze operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że decyzją z dnia 5 listopada 2015 r. ([...]), Kolegium działając na podstawie art 54 § 3 u.p.p.s.a. uwzględniło w całości skargę A. i uchyliło zaskarżoną decyzję jak też decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w trybie autokontroli skargę wnieśli A. B. oraz K. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając powyższą skargę, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 18/16 uchylił w całości decyzję autokontrolną. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. W związku z uprawomocnieniem się wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 18/16, postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. Sąd pojął zawieszone postępowanie.

W tych okolicznościach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w kolejnym piśmie procesowym wniosło o oddalenie skargi A. na decyzję Kolegium z dnia 28 sierpnia 2015 r. Podczas rozprawy w dniu 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skrzącej Spółki poparł skargę, zaś uczestnik postępowania A.B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. ), dalej u.p.p.s.a., z którego wynika że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według zaś art. 135 ww. ustawy, Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 u.p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonana według wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji - a z racji art. 135 u.p.p.s.a., także decyzji organu pierwszej instancji – wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zatem uzasadniona, aczkolwiek niektóre naruszenia prawa zostały przez sąd uwzględnione z urzędu.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przepis art. 83 ust. 7 ww. ustawy stanowi zaś, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń.

Według art. art. 83 ust. 8 u.o.p. ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron. Jednakże w przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – art. 83 ust. 9.

Z brzmienia art. 83 ust. 8 ww. ustawy (któremu po zmianie ustawy o ochronie przyrody odpowiada art. 83e ust. 2 dodany przez art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 1045, zmieniającej ww. ustawę z dniem 28 sierpnia 2015 r.) wynika wyraźnie, że odszkodowanie należne jest za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie. Przyjąć zatem należy, że na wysokość omawianego odszkodowania składa się nie tylko wartość usuniętych drzew i krzewów ale też drugi element, jakim jest wartość ich usunięcia z nieruchomości (jak to określił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1531/15) czy też inaczej nazywając - koszt ich usunięcia (por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. II SA/Rz 1091/12). W przywołanym orzecznictwie zwraca się uwagę, że usunięcie drzew z nieruchomości może wpływać na obniżenie jej wartości. Z usunięciem drzew wiąże się wszak konieczność wejścia na nieruchomość, w związku z czym mogą powstać szkody. Ustalenie, czy w danym przypadku tego rodzaju szkody zaistniały należy do obowiązku organu ustalającego odszkodowanie. Przy spełnieniu wskazanych przesłanek, odszkodowanie powinno być powiększone o rekompensatę za korzystanie z nieruchomości oraz za ewentualnie poczynione w związku z usunięciem drzew szkody. Ocenie organu podlega również stan nieruchomości po dokonanym usunięciu drzew - zwłaszcza, czy nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe, bądź powoduje nadmierne trudności lub koszty, winno dojść do zapłaty odszkodowania.

W kontekście przedstawionych dotąd uwag ogólnych, zwłaszcza wobec treści art. 83 ust. 8 u.o.p., zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim, zakres ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji określił je jako "odszkodowanie za wycięcie drzew", natomiast z sentencji decyzji z dnia 1 lipca 2015 r. kończącej to postępowanie, wynika że organ ustalił odszkodowanie "z tytułu usunięcia 80 sztuk drzew" [...] "za wycinkę 80 sztuk drzew". W treści decyzji jak też w aktach sprawy, próżno jednak szukać wyjaśnienia, co obejmuje odszkodowanie za usunięcie i za wycięcie drzew. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 83 ust. 8 u.o.p. odszkodowanie jest należne za drzewa i krzewy (powinno więc obejmować wartość samych drzew i krzewów) oraz za ich usunięcie (powinno więc określać wartość (koszty) usunięcia tych drzew). Literalne brzmienie sentencji decyzji z dnia 1 lipca 2015 r wskazuje, że ustalone przez organ odszkodowanie obejmuje tylko jeden z elementów wskazanych w art. 83 ust. 8 u.o.p,. tj. wartość (koszty) usunięcia drzew. Nie jest przy tym jasne, co organ miał na myśli przyjmując, że ustalona kwota obejmuje również odszkodowanie "za wycinkę drzew", skoro ustawa wprost nie przewiduje aby odszkodowanie obejmowało wycięcie drzew. Jak zaś zauważył WSA w Rzeszowie w przywołanym wyżej wyroku "usunięcie drzewa" nie powinno być w tym przypadku utożsamiane z "wycięciem", gdyż drzewo to nie tylko pień i korona ale także korzenie z wystającym ponad poziomem terenu pniakiem. Usunięcie obejmuje więc nie tylko ścięcie drzewa ale także wskazane wyżej jego pozostałości.

Zauważyć także trzeba, że przyjęta w decyzji kwota odszkodowania w całości odpowiada wysokości wyliczonego w operacie szacunkowym "odszkodowania". Rzeczoznawca raz określa je jako "odszkodowanie za wycięcie 80 sztuk drzew (patrz zapis na stronie tytułowej, na str. 3 pkt 1.5 - Cel opracowania, na str. 13 pkt 3.1 - Metodologia ppkt 1) raz zaś jako "odszkodowanie za usunięcie drzew" (str. 13 pkt 3. 1 Metodologia ppkt 3). Przedmiot odszkodowania w operacie i w decyzji został więc określony tak samo, co w pewnym sensie może wyjaśniać, skąd organ przyjął "wzorzec" na podstawie którego ustalił odszkodowanie za usunięcie i za wycięcie drzew. Analiza operatu szacunkowego wskazuje jednak, że pomimo określenia przez biegłego wyliczonej wartości jako odszkodowanie za wycięcie (usunięcie) drzew w istocie stanowi ona wartość drzew a nie wartość (czy też koszt) ich usunięcia w rozumieniu art. 83 ust. 8 u.o.p. Świadczy o tym fakt zastosowania przez rzeczoznawcę jako podstawy szacowania art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami który znajduje zastosowanie przy ustalaniu wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości, gdy istnieje konieczność określenia wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień. Stosując ww. przepis biegły wyjaśnił, że w objętym wyceną drzewostanie, wartość drewna które może być pozyskane jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu. W celu określenia "wysokości odszkodowania" szacuje więc koszty zalesienia. Ustalone przez biegłego "odszkodowanie za wycięcie (usunięcie) drzew, to faktycznie wartość drzewostanu leśnego. Tym samym również przyjęta w decyzji wysokość odszkodowania obejmuje wartość drzew pomimo, że organ w sentencji decyzji określił ją jako odszkodowanie za usunięcie "wycięcie" drzew.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do istotnych dla oceny obu decyzji konkluzji. Po pierwsze, nie można uznać aby odszkodowanie ustalone przez organ pierwszej instancji spełniało kryteria określone w art. 83 ust. 8 u.o.p., gdyż nie obejmuje ono obu obligatoryjnych elementów składających się w myśl ww. przepisu na wartość odszkodowania. Podana w sentencji decyzji wartość odszkodowania odpowiadająca odszkodowaniu określonemu w operacie szacunkowym obejmuje tylko jeden z tych elementów. Nadto organ w sposób wadliwy określił, że jest to odszkodowanie za usunięcie drzew i za wycinkę drzew podczas, gdy z operatu wynika, że wartość wyliczona przez biegłego - jako wysokość należnego odszkodowania - obejmuje w istocie tylko wartość drzew. Treść decyzji jak też przedstawione akta administracyjne wskazują natomiast, że organ pierwszej instancji w ogóle nie badał i nie wyjaśniał kwestii szkody związanej z usunięciem drzew z nieruchomości - rozumianej w sposób wcześniej przez Sąd przedstawiony. Nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, jak też nie przeprowadzono dowodów niezbędnych dla prawidłowego podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wadliwie i w sposób wprowadzający w błąd strony postępowania, organ podał, że ustala odszkodowanie za usunięcie drzew pomimo, że w ogóle nie ustalał szkody powstałej w związku z usunięciem drzew. Niezgodnie z treścią art. 83 ust. 8 u.o.p. orzekł również w przedmiocie odszkodowania "za wycięcie drzew". Używając tego pozaustawowego (w zakresie ustalenia odszkodowania) pojęcia, organ nie wyjaśnił jakie przypisał mu znaczenie, ograniczając się tylko do automatycznego powielania określeń użytych w operacie szacunkowym. Powyższe świadczy, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 83 ust. 8 u.o.p. które wynikało z błędnej wykładni tego przepisu. Organ nie rozgraniczył bowiem dwóch wskazanych wcześniej, istotnych elementów, jakie z mocy ustawy składają się na należne stronie odszkodowanie - za drzewa i za ich usunięcie W efekcie doprowadziło to do pominięcia w postępowaniu wyjaśniającym jednego z elementów które powinno się składać na prawidłowo ustalone odszkodowanie Ograniczając wysokość odszkodowania tylko do jednego z elementów organ - naśladując biegłego - błędnie i bezrefleksyjnie przyjął, że jest to wartość usunięcia drzew. Tymczasem jak wynika z akt organ kwestii tej w ogóle nie badał - nie jest więc jasne, czy szkoda z tego tytułu wystąpiła a jeżeli tak, to jaka.

Stwierdzone naruszenia prawa materialnego wiążą się także z naruszeniami prawa procesowego, które w niniejszej sprawie zaistniały. Bezsprzecznie podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny podstawowego dowodu, jakim w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy na podstawie którego ustalono uczestnikom odszkodowanie. Organ oparł się na przedmiotowym dokumencie, nie zwracając uwagi nawet na tak oczywiste kwestie, jak choćby to że w sposób nieprawidłowy określono w nim przedmiot wyceny jako "określenie wartości odszkodowania" i "za wycięcie drzew". W ocenie Sądu w rzeczywistości Burmistrz nie dokonał jednak oceny tego dowodu, ani pod kątem tego co w istocie było przedmiotem wyceny, ani też pod kątem tego, czy rzeczoznawca w sposób prawidłowy zastosował w procesie szacowania obowiązujące go przepisy ustaw i rozporządzenia. Stanowiska tego nie mogą zmienić ogólne i lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji odnoszące się do oceny operatu. Sposób ich sformułowania świadczy o tym, że organ przy ocenie omawianego dowodu skupił się na ogólnych kwestiach prawnych i nie odniósł ich w ogóle do konkretnych okoliczności faktycznych tej sprawy. Uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż wadliwość operatu mogła rzutować na wysokość odszkodowania. Zasadniczy spór między stronami dotyczy zaś właśnie ustalonej w decyzji wysokości odszkodowania.

Godzi się zatem podnieść, że art. 83 ust. 9 u.o.p. przy ustalaniu wysokości odszkodowania odsyła do stosowania "odpowiedniego" przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zatem znajdą tutaj odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 5 zatytułowanego: "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Jak stwierdził NSA odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność ich zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (por. wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie do sygn. II OSK 2144/10, CBOSA, nsa.gov.pl). W literaturze powszechnie przyjmuje się że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania, bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów - w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować - modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145-146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest także zachowanie odpowiednich sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (odpowiednio - S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, Przegląd Prawa Publicznego 2012/6/56-57)

W niniejszej sprawie organ w ogóle nie analizował - co wymagałoby zastosowania odpowiedniej wykładni - które z przepisów u.g.n. i w jakim zakresie mają zastosowanie przy ustalaniu przedmiotowego odszkodowania. Tymczasem językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania określonego w art. 83 ust. 9 u.o.p. polega na przyjęciu, między innymi, regulacji wynikających z art. 128 u.g.n. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości pozbawionych praw - w tym przypadku wartości usuniętych drzew i wartości ich usunięcia; regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n., który w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nakazuje wysokość odszkodowania określać według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz regulacji art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n., który nakazuje ustalać wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (w tym przypadku wartość drzew i wartość ich usunięcia) sporządzonej w formie operatu szacunkowego; art. 134 i art. 135 u.g.n., wskazujących jaka wartość (rynkowa, odtworzeniowa) powinna stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz ustalających zasady określenia wartości drzewostanu; wreszcie art. 154 ust. 1 u.g.n. według którego podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (w tym przypadku ustalania wartości usuniętych drzew) należy do rzeczoznawcy majątkowego.

Odpowiednie stosowanie ww. przepisów nakazuje przyjęcie zasady, że podstawę dla ustalania wartości drzew i wartości i usunięcia - które składają się na odszkodowanie - stanowi opinia sporządzana w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę, która posiada uprawnienia zawodowe nadane mu zgodnie z przepisami u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy nie ma jednak całkowitej swobody działania, gdyż w procesie wyceny ograniczony jest zasadami prawnymi zawartymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207. poz. 2109 ze zm. - dalej rozporządzenie). Przepisy te definiują poszczególne rodzaje wartości określają zasady i sposoby ich ustalenia wskazując na podejścia, metody i techniki szacowania. Określają także wymagania jakie musi spełniać operat szacunkowy co oznacza, że również operat sporządzony winien być według konkretnych zasad określonych w ww. przepisach. Przyznana rzeczoznawcy swoboda wyboru podejścia, metod i technik szacowania nie zwalnia go zatem z obowiązku ścisłego przestrzegania zasad określonych w przepisach prawa.

Ustawowy rygoryzm w określeniu zasad, wedle których sporządzony ma być operat szacunkowy nie pozbawia go jednak waloru opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Opinia ta powinna więc zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny zarówno pod kątem formalnym, jak materialnym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ale też z poszanowaniem wniosków wymagających specjalistycznej wiedzy (por. wyrok: WSA w Poznaniu z dnia października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 392/10; NSA z 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1444/08 - CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie obowiązkiem organu była więc ocena operatu - zgodnie z art. 80 k.p.a. w świetle znajdujących odpowiednie zastosowanie przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedza specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem odpowiednich przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki z dnia 23 października 2014r. sygn. akt I OSK 534/13 - Lex nr 1591038, 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13 - Lex nr 1598202, 16 października 2014 r sygn. akt I OSK 611/13- Lex nr 1598210, 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1930/11 - Lex nr 1336342).

Ciążący na organie obowiązek dokładanego wyjaśnienia sprawy i podjęcia działań dla prawidłowego ustalenia wartości usuniętych drzew (i wartości ich usunięcia), pociąga za sobą obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, przy zastosowaniu ww. kryteriów. Oceniając, czy operat sporządzony jest zgodnie z przepisami organ musi więc odnieść się do odpowiednich regulacji ustawy jak też rozporządzenia. To zaś wymagało od organu wskazania, które przepisy u.g.n. i rozporządzenia znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie - czy w całości, czy w części, czy też może z modyfikacjami. W kwestii formalnej operat ma przedstawiać przebieg postępowania wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości (w niniejszej sprawie drzewostanu). Zawierać ma informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 ww. rozporządzenia.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że to do organu orzekającego w sprawie należy ostatecznie merytoryczna ocena operatu a w szczególności, prawidłowość i zgodność z prawem zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metody i techniki szacowania. Na gruncie niniejszej sprawy ocena ta w szczególności musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości "odszkodowania", w korelacji z przepisami u.o.p., u.g.n. oraz ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Dopiero po przeprowadzaniu oceny operatu, według zasad wcześniej przedstawionych, organ jest w stanie ocenić jego wartość dowodowa. W uzasadnieniu zajętego w tym względzie stanowiska, winien należycie wyjaśnić motywy tego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Taki pogląd znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym spraw w których ustalano wartość nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego skoro o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Przytoczone poglądy judykatury, że względu na odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n, mogą być także stosowane przy ustalaniu odszkodowania o którym mowa w art. 89 ust. 3 u.o.p.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie z przedstawionych wyżej obowiązków się nie wywiązał. Słusznie zarzucało A. w odwołaniu, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrz ograniczył się w znacznej części do cytowania pism stron i rzeczoznawcy. Całość oceny operatu szacunkowego, sprowadza się zaś do lakonicznego i ogólnego stwierdzenia, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy "o gospodarce gruntami", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz, że zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości - w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń wyniku końcowego. Zakładając, że organ tylko w wyniku omyłki podał jako wzorzec kontroli ustawę o "gospodarce gruntami" (powinna być ustawa o gospodarce nieruchomościami), to już sam fakt, że ograniczył się tylko do tego aktu, pomijając ustawę o ochronie przyrody (która nakazuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio), świadczy o braku prawidłowej oceny omawianego dokumentu. Potwierdzają to wcześniej poczynione przez sąd uwagi, wskazujące choćby, na błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę, że celem wyceny jest określenie "odszkodowania" za wycięcie drzew (usunięcie drzew). Oczywistym jest, że biegły nie jest uprawniony do określenia odszkodowania za usunięcie (czy też jak wadliwie wskazuje się w operacie za wycięcie) drzew. Rola rzeczoznawcy sprowadza się do określenia wartości drzew i ewentualnie kosztów ich usunięcia. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie ocenił (brak w tym względzie bliższych wyjaśnień w decyzji) jaką wartość i czego określił w operacie rzeczoznawca, nie ustalił także które konkretnie z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przywołanego rozporządzenia znalazły odpowiednie zastosowanie i w jaki sposób. Brak konkretnych ocen co do tego jakie podejście, metodę i technikę szacowania zastosowała rzeczoznawca i czy były one zgodne z przepisami które znajdują w sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu, nie spełnia kryterium prawidłowej oceny operatu ograniczenie się przez organ do ogólnych uwag bez odniesienia się do konkretnych rozwiązań przyjętych w operacie, bez wyjaśnienie dlaczego - w ocenie organu - są one zgodne z przepisami. W konsekwencji stwierdzić należy, że w ogóle została pominięta kluczowa dla sprawy okoliczność, czy przyjęta przez rzeczoznawcę metodyka szacowania wartości drzew - określana przez skarżącą jako koszty restytucji drzew w stanie w jakim były w dacie wyrębu - odpowiada metodologii szacowania określonej w przywołanych przepisach i konkretnie której. Już choćby tylko z tego względu nie można odmówić słuszności zarzutom skargi kwestionującym operat, który nie został oceniony przez organ zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego jak i pod względem formalnym. Skarżąca Spółka trafnie zgłosiła zatem wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 135 ust. 5 u.g.n. oraz § 45 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Biegły zastosował przywołany przepis ustawy przy określaniu wartości drzew, wyjaśniając, że skoro wartość drewna które może być pozyskane z drzewostanu jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji, to odszkodowanie powinno odpowiadać kosztom zalesienia. Tymczasem ww. przepisy wskazują wyraźnie, że w takiej sytuacji, należy szacować koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji - a o tych ostatnich biegły nie wspomniał. To zaś wskazuje, że przyjęta metoda szacowania nie odpowiada zapisowi ustawowemu z art. 135 ust. 5 u.g.n. ustalającemu zasady określenia wartości drzewostanu przy ustaleniu wartości odtworzeniowej. Nadto, autor operatu z jednej strony określa wartość odtworzeniową (wskazuje wszak na przepis art. 135 ust. 5 u.g.n.), z drugiej twierdzi zaś, że określa "wartość rynkową odszkodowania" (wskazuje, że wartość ta powinna odzwierciedlać ekonomiczną zasadę substytucji). Wszystkie te rozbieżności, pozostały poza oceną organu ustalającego odszkodowanie, co także potwierdza, że nie wywiązał się on z obowiązku przeprowadzania prawidłowej oceny tego dowodu. Dodatkowych argumentów w tym względzie dostarcza także przedłożony przez skarżącą Spółkę, już na etapie postępowania sądowego, dokument w postaci Opinii Komisji Opiniodawczo- Rozjemczej PSRWN Oddział w O., w której wskazano na inne liczne błędy i uchybienia, które jak stwierdzono może mieć wpływ na wyniki szacowania.

Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione wcześniej okoliczności świadczą, o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla ustalenia odszkodowania a wreszcie brak należytej oceny podstawowego dowodu, jakim w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy. Ocena tego dowodu, dokonana przez organ I instancji była oceną dowolną, pozbawioną umotywowanego uzasadnienia i sprowadzała się jedynie do ogólnikowych i niepopartych, konkretnymi odnoszącymi się do sprawy argumentami.

Przedstawione wyżej uchybienia w całości odnoszą się także do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż nie zostały one dostrzeżone i usunięte przez ten organ. Tymczasem stosownie do zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. organ II instancji zobligowany był do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania. Granice postępowania rozpoznawczego prowadzonego w drugiej instancji wyznaczają bowiem - analogicznie jak w postępowaniu w I instancji - generalne zasady postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), przede wszystkim zaś: zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasada prawdy obiektywnej, której normatywnym wyrazem jest przepis art. 7 (a także art. 77) k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z zasady praworządności wynika obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy kierując się zasadami ogólnymi, dokonuje oceny dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ niższego stopnia. Wynik tej oceny może między innymi stanowić podstawę przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy organ uzna, że w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, lub istnieją uzasadnione wątpliwości co do określonych okoliczności sprawy, zobligowany jest na wniosek lub z urzędu, przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (vide: wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. sygn. akt I SA 95/82 ONSA 1982, z. 1, poz. 41). Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji - co ma miejsce w niniejszej sprawie - to utrzymując w mocy, bez zmian, naruszającą prawo decyzję tego organu wydaje decyzję również naruszającą przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz. 43).

W orzecznictwie przyjmuje się, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1442/14 LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym, obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ II instancji nie tylko naruszył normy prawa materialnego i procesowego naruszone wcześniej przez organ pierwszej instancji, ale uchybił także przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało bowiem w mocy decyzję, która wydana została z istotnymi naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, uzasadniającymi - z przyczyn wyżej podanych - jej uchylenie. Organ odwoławczy uchybił także zasadzie dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby rozstrzygnięcie każdego z organów poprzedzone było postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Należy bowiem przyjąć, że aprobując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Kolegium również dokonało błędnej wykładni art. 89 ust. 8 i ust. 9 u.o.p. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymagało także rozpatrzenie wszystkich istotnych dla sprawy żądań strony zgłoszonych w toku postepowania, i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Równolegle do rozpatrzenia zarzutów odwołania, organ II instancji powinien więc przedstawić i umotywować własne stanowisko w sprawie. Motywy te, powinny być tak ujęte aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. art. 11 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Tak dokonana ocena wykazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło swym obowiązkom wynikającym z ww. przepisów. Kolegium nie wyjaśniło - zgodnie w wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - jakie jest jego stanowisko w sprawie w związku z zarzutami stawianymi w odwołaniu wobec operatu szacunkowego. W szczególności Kolegium nie odniosło się do zarzutu Spółki że organ pierwszej instancji nie dokonał we własnym zakresie prawidłowej oceny tego dowodu ani też nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego uznał, że opinia ta może stanowić podstawę wydania decyzji. Co więcej, stwierdzić należy, że przedmiotowy operat nie został poddany również odpowiedniej ocenie przez organ II instancji. Kolegium ograniczyło się tylko do ogólnego stwierdzenia, że uzasadnienie zastosowanej metodologii i techniki wyceny ocenia jako spójne i logiczne. Organ w ogóle nie odniósł się do kwestii zgodności zastosowanej metodologii i techniki wyceny z konkretnymi przepisami. W szczególności brak rozważań jakie podejście, metodę i technikę szacowania zastosował biegły i czy były one zgodne z przepisami prawa. Kolegium przyjęło, że biegły określił wartość rynkową drzew - nie sprecyzowało jednak, czy zastosowany przez rzeczoznawcę sposób określenie tej wartość odpowiadał obowiązującym przepisom. Wymagało to przeprowadzenia analizy także w kontekście art. 135 ust. 5 u.g.n. i § 45 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, kwestionujących metodologię i sposób wyliczenia przez biegłego odszkodowania, zwłaszcza co do ustalenia kosztów odtworzenia nasadzeń takiego samego (co do wielkości) drzewostanu, który został usunięty.

Przedstawione wywody świadczą, że organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 15, art. 7 art. 77 §, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena w powyższym zakresie była zaś obowiązkiem organu odwoławczego, albowiem obejmuje ona ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składa się przede wszystkim operat szacunkowy. W konsekwencji, stanowisko Kolegium uznające operat za sporządzony zgodnie z prawem należy uznać za dowolne i przedwczesne.

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oba te akty wydane zostały z naruszeniem prawa określonego art. 145 § 1 lit. a i lit. c.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ zastosuje się do uwag wynikających z treści niniejszego wyroku, zwłaszcza zaś uwzględni, że na odszkodowanie o którym mowa w art. 83 ust. 8 u.o.p. składają się dwa opisane w wyroku elementy. W związku z tym, podejmie odpowiednie czynności wyjaśniające dla zgodne z prawem ustalenia odszkodowania. Organ będzie miał także na uwadze dokument przedłożony w postępowaniu sądowym przez skarżącego, zawierający opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej PSRWN w O. w sprawie oceny przyjętego jako podstawę orzekania operatu szacunkowego z dnia 8 maja 2015 r. Przede wszystkim, ze względu na rozwiązania przyjęte w art. 157 ust. 1 u.g.n. organ wyjaśni - w razie konieczności z udziałem skarżącego jako zlecającego oraz samego autora tej opinii - jaki jest rzeczywisty charakter tego dokumentu i czy wywołuje on skutki określone w art. 157 ust. 1a u.g.n. Niezależnie od powyższego biorąc pod uwagę stwierdzone w niniejszym wyroku uchybienia operatu szacunkowego po ewentualnej analizie wad i uchybień wskazanych w przywołanej opinii (w razie ustalenia, że nie wywołuje ona skutków z art. 157 ust. 1a u.g.n.) organ rozważy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu zgodnego z prawem ustalenia należnego uczestnikom postępowania odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 i 205 § 2 u.p.p.s.a. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz zwrot uiszczonej opłat skarbowej od pełnomocnictwa.