Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 916/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 284 poz 22 art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4
law: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki  wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. P.

( dalej jako: "skarżący", "strona", "beneficjent", "wnioskodawca", "producent") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") z dn. 1 października 2019r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ I instancji") z dn. 12 lutego 2019r. stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dn. [...] września 2016r. nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 listopada 2015 r. A. P. złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dniu składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. [...][...], gmina B. [...].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] (sygn. akt. [...]) od dnia 17 grudnia 2015 r. członkowie spółki "[...]" (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. [...][...], gmina B. [...]. W powiadomieniu producent zdeklarował zamiar dokonania operacji wycofania jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w łącznej ilości 304.164 kg z powierzchni 9,94 ha.

Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operacje wycofania z rynku produktu, co dało mu podstawę do złożenia w dniu 21 lipca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 94.240 kg jabłek z powierzchni 3,09 ha w terminach: 18 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r., 4 lutego 2016 r., 15 marca 2016 r. i 24 maja 2016 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji nr [...] z dnia 1 września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie 37.592,32 EUR, tj. 166.767,05 zł (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.). Na tej podstawie w dniu 22 września 2016 r. została zrealizowana płatność na rzecz producenta.

Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział spółka "[...]" Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną 6 września 2016 r. nr [...]na kwotę 83.401,83 EUR (369.987,21 zł), a drugą 8 września 2016 r. nr [...]na kwotę 1.572.711,92 EUR (6.976864,62 zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "[...]" Sp. z o. o. 22 września 2016 r.

W dniu 25 października 2018 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej Dyrektora OT ARR z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzecz strony z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR decyzją z 12 lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Dyrektora OT ARR z dn. 1 września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek o wsparcie pochodził od osoby nieuprawnionej, ponieważ skarżący już od 17 grudnia 2015 r. był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która brała udział w mechanizmie wsparcia DOW III.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, zarzucając organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia bez dogłębnej i pełnej analizy stanu faktycznego. Zdaniem strony mechanizm wsparcia polegający na wycofaniu owoców i warzyw na bezpłatną dystrybucję miał za zadanie wsparcie, a nie wykluczenie producentów w tym trudnym dla nich okresie.

Decyzją z 1 października 2019 r. znak: [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w przepisach unijnych ani krajowych nie przewidziano obligatoryjnego wymogu zrealizowania zaplanowanej operacji w ilości wskazanej w powiadomieniu, a rozporządzenie RM nie przewiduje zmiany statusu podmiotu w trakcie realizacji mechanizmu. Tym samym skarżący nie mógł we wniosku o przyznanie wsparcia zaznaczyć, że jest producentem indywidualnym, bowiem już od 17 grudnia 2015 r. był członkiem i udziałowcem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. realizującej program operacyjny. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/201.

Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156&1 pkt.2 kpa oraz przepisów prawa krajowego &4 ust.1 pkt.2 i &7 ust.1 rozporządzenia RM z 2014r. oraz art. 5 ust.1 lit. "a" i art. 9 ust.4 rozporządzenia (KE) Nr 1031/2014.

Wyrokiem z dn. 7 lipca 2020r. sygn.. akt VIII SA/Wa 907/19 WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARiMR oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego stosowne koszty postępowania. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dacie składania powiadomienia, tj. 2 listopada 2015 r., beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent. Na kolejnych etapach mechanizmu skarżący był już członkiem grupy producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., bowiem w dniu 17 grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki "[...]" ze spółką "[...]", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "[...]" (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo Dow III. Tak więc zarówno pięciokrotne wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję w okresie od 18 stycznia 2016 r. do 24 maja 2016 r., jak i złożenie wniosku 21 lipca 2016 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta.

W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Jednak nie były zgodne, co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że jest nią data wycofania produktu z rynku (por. strona 6 decyzji), natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji (por. strona 12 i 16 decyzji).

W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki ".rażącego" naruszenia prawa; "rażące" naruszenie – zdaniem Sądu – to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa. W ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu.

Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Niejednoznaczne i nieoczywiste jest również – zdaniem Sądu – naruszenie przepisów, dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe w ramach mechanizmu wsparcia Dow III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz "[...]" Sp. z o.o., której jest on członkiem od 17 grudnia 2015 r. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że w dacie składania przez niego powiadomienia (2 listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony. Poza tym działki skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała "[...]" Sp. z o.o., ze względu na fakt, że był on nowym członkiem tej organizacji (pismo skarżącego z 25 listopada 2015 r.).

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na skutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dn. 7 września 2021r. sygn.. akt I GSK 70/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA podkreślił, że wyrok sądu I instancji narusza przede wszystkim art. 141&4 u.p.p.s.a., gdyż zawarte w jego uzasadnieniu konstatacje są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do naruszenia prawa, gdyż przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o. w dacie wydania decyzji, tj. 1 września 2016 r., a więc pozostawało ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania (...). Organy nie wykazały tego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego.

Zdaniem Sądu II instancji taka sytuacja nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, jak również wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zająć jednoznaczne stanowisko w powyższym zakresie, zwłaszcza odnośnie do realizacji przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. normującego podmiotowe kryterium wypłaty pomocy. Brak jest elementarnych, a zarazem prawidłowych ustaleń w kwestii ww. naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych ( por. wyrok NSA z dn. 19 kwietnia 2013r., II GSK 190/12, publ. LEX 1337107).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wprawdzie organy nadzoru miały na uwadze w. cyt. orzecznictwo sądowe w zakresie interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", jednak - zdaniem Sądu - nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z oceny decyzji ostatecznej z 2016 r. pod kątem spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów. Pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem m.in. na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1031/2014).

Z przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 wynika z kolei, że do wniosku o wypłatę pomocy finansowej dołącza się pisemne oświadczenie, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia, wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.

Stosownie zaś do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw na gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Należy zatem uznać, że w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.

Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu embargo DOW III poprzez złożenie do dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę powiadomienia o zamiarze dokonania operacji, nie później niż na 7 dni przed dniem planowanego przeprowadzenia operacji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r.). Powiadomienie jest pierwszym etapem realizacji przedmiotowego mechanizmu. Operacja wycofania produktów z rynku na bezpłatną dystrybucję, zgodnie z § 6 rozporządzenia RM z 2014 r., jest drugim etapem tego mechanizmu. Natomiast wsparcie (trzeci etap) udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego dyrektora oddziału terenowego Agencji (§ 7 rozporządzenia RM z 2014 r.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie składania powiadomienia (2 listopada 2015r.) skarżący nie był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]". Natomiast w dacie realizacji dostaw, które miało miejsce w dn. 18 stycznia 2016r., 28 stycznia 2016r., 4 lutego 2016r., 15 marca 2016r. i 24 maja 2016r. skarżący był już członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw "[...]" sp. z o.o., bowiem 17 grudnia 2015r. doszło do prawnego połączenia spółki "[...]" ze spółką "[...]", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "[...]" (w tym skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "[...]" sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo DOW III. Tak więc poza zgłoszeniem się do udziału w mechanizmie embargo DOW III ( w dn. 2 listopada 2015r.), w dacie realizacji dostaw oraz w dacie wystąpienia z wnioskiem o wypłatę środków, skarżący był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" sp. z o.o., która także brała udział w mechanizmie embargo DOW III i na której rzecz Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia z dn. 6 września 2016r. i z dn. 8 września 2016r.

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji, dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej w całości (por. strona 14 i 20 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu wprawdzie powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie. Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym należy zauważyć, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek "[...]" i "[...]" wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.).

W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, "rażące" naruszenie to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM z 2014 r. i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej z 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu.

Rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie - od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy. W tym okresie może zmienić się status podmiotu biorącego udział w procedurze. Ale w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niejednoznaczne i nieoczywiste jest również naruszenie przepisów dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe w ramach mechanizmu wsparcia DOW III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz "[...]" Sp. z o.o., której jest on członkiem od 17 grudnia 2015 r. Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że w dacie składania przez niego powiadomienia (2 listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony. Poza tym działki skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała "[...]" Sp. z o.o., ze względu na fakt, że był on nowym członkiem tej organizacji (vide: odwołanie, 2 opinie prawne z 6 czerwca 2017 r. i 31 maja 2017 r. – k. 12 akt administracyjnych, pismo wyjaśniające strony z 18 marca 2019 r. z załącznikami – k. 14 akt administracyjnych, pismo skarżącego z 9 maja 2017 r. – k. 32 akt administracyjnych).

Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela więc stanowiska organów co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym nie znajduje również należytego uzasadnienia ocena organów, że wypłata skarżącemu wsparcia finansowego ze środków budżetowych nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją).

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora OT ARR z 17 października 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (załącznik do skargi) na okoliczność ustalenia, że na dzień wycofania przez stronę owoców i złożenia przez niego wniosku o udzielenie wsparcia spółka "[...]" realizowała oddzielnie program operacyjny. W tym zakresie w ocenie Sądu bezsporne jest, że producent stał się członkiem "[...]" Sp. z o.o. z datą wpisu do KRS (17 grudnia 2015 r.), a nie z datą zatwierdzenia programu operacyjnego (17 października 2016 r.). Decyzja w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego nie konstytuuje bowiem członkostwa poszczególnych członków organizacji.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Do kosztów tych zalicza się wpis w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony (wraz z opłatą od pełnomocnictwa) w wysokości 497 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane uwzględnić wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu Sądu odnoszące się do wykładni "rażącego" naruszenia prawa w sytuacji zmiany statusu producenta w trakcie trwania programu operacyjnego.