Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 480/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.19 ust.4, art.16 ust.2 pkt 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art.5 ust.2 pkt 3 i 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art.11 ust.1, 6 i 9, art.6 ust.3,
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art.207 pkt 4, art. 181 ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art.5 ust.2 pky 1 lit.b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.145 par1 pkt 1 lit.c i a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. sp. z o.o. w dniu [...] października 1998 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W.. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] maja 2017 r. Powyższe zezwolenie zostało zmienione decyzjami nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.

Pismem z dnia 12 maja 2017 r., doręczonym w dniu 15 maja 2017 r., przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt II zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu,

o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1992, ze zm.)".

Zdaniem przedsiębiorcy wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ

art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Ponadto przedsiębiorca argumentował wniosek uchyleniem przepisu stanowiącego, że zezwolenia udziela się na czas określony. Podkreślił także, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej przedsiębiorcy wysokości pomocy publicznej. Zwrócił również uwagę na przeszkody natury makroekonomicznej, które uniemożliwiły przedsiębiorcy skorzystanie z większej pomocy publicznej. Przedsiębiorca wskazał także, że zmiana zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania znajduje uzasadnienie w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i według niego ograniczenie korzystania z pomocy publicznej do 28 maja 2017 r. stanowiłoby przejaw dyskryminacji przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. W uzasadnieniu wniosku przedsiębiorca przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, który według niego potwierdzał zaprezentowane we wniosku stanowisko.

Pismem z dnia 19 maja 2018 r. organ zwrócił się do Zarządzającego Strefą

z prośbą o przekazanie Ministrowi Rozwoju i Finansów opinii w sprawie wnioskowanej przez przedsiębiorcę zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 21 października 1998 r.

Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r., doręczonym w dniu 21 czerwca 2017 r., Zarządzający Strefą przekazał opinię nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany ww. zezwolenia. Zarządzający Strefą w swojej opinii podzielił przedstawione przez przedsiębiorcę argumenty.

W związku ze zmianą orzecznictwa w zakresie będącym przedmiotem postępowania, Minister Rozwoju i Finansów w celu podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, ostatnim pismem z dnia [...] października 2017 r. wydłużył termin na rozpatrzenie sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r.

Decyzją nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r., spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister Przedsiębiorczości

i Technologii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 21 października 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W., w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przedsiębiorcy: G. sp. z o.o. z siedzibą w K., wpisanemu do rejestru handlowego Sądu Rejonowego w W. pod nr [...].

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości

i Technologii, w pierwszej kolejności wskazał, że opinia Zarządzającego Strefą wyrażona w niniejszym postępowaniu wydana w trybie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy o sse stanowi element materiału dowodowego, a więc - jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie. Stanowisko Zarządzającego Strefą zatem nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga ojej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji.

Analizując sytuację prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., tzw. "starych przedsiębiorców", organ miał na uwadze, że kwestia warunków korzystania przez nich ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską. Ustalenia poczynione w wyniku negocjacji zostały zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r o zmianie ustawy o sse". Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców.

Zatem przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na "starych" zasadach wynikających z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. odpowiednio do końca 2011 i 2010 r., a duzi przedsiębiorcy - do czasu wykorzystania limitu pomocy w okresie ważności zezwolenia. Nie ma żadnych innych przepisów, które pozwalałyby "starym" przedsiębiorcom korzystać

ze zwolnienia podatkowego po wykorzystaniu pomocy wynikającej z art. 5 ustawy

z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, w tym średnim przedsiębiorcom po 31 grudnia 2010r., a małym - po 31 grudnia 2011 r. Organ wskazał, że art. 5 ustawy z 2003 r.

o zmianie ustawy o sse dotyczy jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r., bowiem przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane począwszy od 2001 r. korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych.

Organ podkreślił, że było to wynikiem zmiany ustawy o sse na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1128, ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r.

o zmianie ustawy o sse" i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref z marca 2001r. Wspomnianą zmianą ustawy z 2000 r. nadano nowe brzmienie art. 12 i wskazano

w nim, że dochody z działalności w strefie są zwolnione od podatku dochodowego na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych, a wielkość zwolnień podatkowych określają przepisy rozporządzenia ustanawiającego strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W ustawach podatkowych dodano przy tym przepisy regulujące kwestie zwolnień podatkowych w sse (w art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 17 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych). Po raz pierwszy w przepisach strefowych odwołano się więc do ustaw podatkowych

i przepisów o pomocy publicznej Jednocześnie w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy

z 2000 r. o zmianie ustawy o sse jednoznacznie wskazano, "starzy" przedsiębiorcy zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a więc w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r.

Organ podkreślił, że art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej wyraźnie wskazywał, że w zakresie zwolnień i preferencji podatkowych dla tych przedsiębiorców stosuje się art. 12, 13, 14 i 19 ustawy w "starym" brzmieniu. Konsekwencją tego było stosowanie do tej grupy przedsiębiorców przepisów rozporządzeń ustanawiających strefy

w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r., a więc zachowanie prawa do całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres. Oznacza to, że do "starych przedsiębiorców" nie miały zastosowania nowe regulacje dotyczące pomocy wynikające z nowego, wprowadzonego nowelizacją ustawy o sse z 2000 r., brzmienia art. 12 ustawy o sse i tym samym ustaw podatkowych. Przedsiębiorcy ci w dalszym ciągu mogli korzystać ze zwolnień podatkowych na zasadach, co do których zastrzeżenia zgłaszała UE i dlatego też kwestia ta była przedmiotem negocjacji akcesyjnych W wyniku negocjacji utrzymano dla małych i średnich przedsiębiorców prawo do zwolnień na "starych" zasadach określonych na podstawie art. 12 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2000 r, ale w krótszym okresie czasu. Dla przedsiębiorców dużych na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse wprowadzono nowe zasady, uzależniając wielkość wsparcia od wartości zrealizowanej inwestycji. W przepisie tym odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu mającym zastosowanie do zezwoleń udzielonych po 1 stycznia 2001 r. (a więc do "nowego" brzmienia art. 12), ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1-4 art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wprowadzenie do art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse nowych, wynegocjowanych z UE, zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia przepisu art. 5 ustawy z 2000 r - zmianie ustawy o sse. Nie ma zatem podstaw do uznania, że mali i średni przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie udzielone przed 1 stycznia 2001 r., począwszy od 2012 r. i 2011 r. mają prawo do korzystania z pomocy na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2001 r. Nowe zasady korzystania z pomocy wynikają bowiem z "nowego" brzmienia art. 12 ustawy o sse, który nie miał i nie ma do nich zastosowania Do dużych przedsiębiorców stosuje się "nowe" brzmienie art. 12 ustawy o sse, ale ze zmianami wynikającymi z treści art. 5 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o sse.

Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej/ pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. do których należy przedsiębiorca.

Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej przedsiębiorcy ci korzystali ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorcy tacy do końca 2000 r. mogli też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości.

W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Dla przykładu, przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane do końca 1999 r. mogą skorzystać z pomocy w wysokości 75% kosztów inwestycji, a w przypadku zezwoleń wydanych w 2000 r. - 50% kosztów. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane w kolejnych latach mają już jednak inną intensywność pomocy. Duzi przedsiębiorcy z zezwoleniem wydanym w latach 2001-2006 nabyli prawo do pomocy w wysokości 50% kosztów, z wyłączeniem firm działających w Krakowie, Wrocławiu i Trójmieście, gdzie obowiązywała 40% intensywność i w Warszawie oraz Poznaniu, gdzie intensywność wynosiła 30%. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy ci nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości dopuszczalnej pomocy każde wsparcie, także udzielone

w pierwszych latach działalności z różnych źródeł Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 min euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 min euro.

Zdaniem organu w świetle powyższego nieuzasadnione jest stanowisko przedsiębiorcy, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse oznacza zrównanie sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po tej dacie, a moment uzyskania zezwolenia jest dla obu grup przedsiębiorców prawnie irrelewantny z punktu widzenia obowiązywania reżimu prawnego określającego zasady przyznawania pomocy publicznej.

Przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu 21 października 1998 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia 28 maja 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse. który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Decyzja organu dotycząca zmiany zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

W dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o sse z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w ww. artykule ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy

W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. W związku z tym, że

w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Oznacza to więc brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia.

Zdaniem organu nieuzasadnione jest twierdzenie przedsiębiorcy, że niedopuszczalne jest utożsamianie zwiększenia stopnia wykorzystania przysługującego limitu pomocy publicznej ze zwiększeniem pomocy publicznej.

W ocenie organu bezpodstawne jest stanowisko strony, zgodnie z którym art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse należy interpretować jako zakaz zmiany maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie zwiększenia wyłącznie kosztów kwalifikowanych inwestycji,

o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse, formułując to ograniczenie odwołałby się do kosztów wskazanych w tej właśnie jednostce redakcyjnej ustawy

o sse. Skoro w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse mowa jest o zakazie zmiany skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, należy przyjąć, że przepis ten dotyczy dowolnego elementu zezwolenia, która umożliwiłaby skorzystanie z większej pomocy publicznej.

W ocenie Ministra żądając zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie przedsiębiorca oczekuje umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 27 lat, licząc od daty wydania zezwolenia, a przedsiębiorca, który wejdzie do strefy w 2016r. mógłby korzystać z pomocy przez maksymalnie 10 lat. Co więcej forma pomocy, a więc zwolnienie z dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury, czy niekorzystnych zmian w danej branży, oznacza brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego.

Organ wskazał ponadto, że w trakcie niniejszego postępowania w dniu [...] lipca 2018 r, otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących

w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Urząd Konkurencji

i Konsumentów zwrócił się bowiem z prośbą do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji o wydanie opinii, czy duzi przedsiębiorcy, którzy otrzymali zezwolenie przed 1 stycznia 2000 r. (intensywność pomocy 75%), w 2000 r. (intensywność pomocy 50%) oraz przedsiębiorcy w sektorze motoryzacyjnym (intensywność pomocy 30%), mogli otrzymać pomoc do końca 2017 r., czy też można im przedłużać okres obowiązywania zezwoleń i w ten sposób mogą otrzymywać pomoc o wskazanej powyżej intensywności, do końca 2026 r. Komisja Europejska stwierdziła, że zezwolenia, o których mowa, zostały udzielone na podstawie programów pomocowych, które były ujęte na liście istniejących środków pomocowych, którą dołączono do Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (traktatu akcesyjnego), a w szczególności regionalny program pomocowy dla przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w SSE (PL 4/2002 (SA. 14465)) i warunki przyznawania pomocy w SSE (13) (PL 13/2002 (SA. 13919)).

Pismem z dnia6 grudnia 2018r. A. Sp. z o.o. (daw. G. z 0.0.) wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- błędną wykładnię art. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r.

o specjalnych strefach ekonomicznych, poprzez bezzasadne stwierdzenie, że przepis ten uniemożliwia przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia przyznanego skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie WSSE oraz bezzasadne przyjęcie, że wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a w konsekwencji odmowę zmiany zezwolenia

w zakresie przedłużenia terminu obowiązywania zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony z dnia 12 maja 2017 r.;

- niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o sse polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu w rozstrzygnięciu sprawy, skutkujące nieprzedłużeniem terminu obowiązywania zezwolenia, mimo że po dokonanych nowelizacjach właściwych przepisów zezwolenia należy traktować jako wydane na okres na jaki została ustanowiona strefa (z uwagi na brak podstaw prawnych do wcześniejszego wygaśnięcia zezwoleń).

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 122a § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania już wcześniej załatwiono milcząco,

w szczególności w związku z nierozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez skarżącą w ustawowym terminie. Wskazane naruszenie stanowi na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 kpa przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 4 ppsa.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła podniesione zarzuty, podkreślając,

że w świetle treści przepisów ustawy o sse, przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia nie wypełnia żadnej z przesłanek wykluczających jego zmianę, a zatem spełnione są warunki do pozytywnego rozpatrzenia pierwotnie złożonego wniosku

o zmianę zezwolenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie strony wnioskowane przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia nie wypełnia żadnej ze wskazanych w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse przesłanek negatywnych, wykluczających możliwość zmiany zezwolenia.

W szczególności, wbrew stanowisku organu, wnioskowana zmiana nie będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

W myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy przejściowej z 2003 r., maksymalna wartość pomocy publicznej wynikająca z zezwolenia, do której uprawniona jest skarżąca, została ustalona na moment zakończenia kwalifikowalności wydatków związanych z inwestycją w dniu 31 grudnia 2006 r. Po tym terminie skarżąca nie uznawała dalszych wydatków za koszty kwalifikowane inwestycji, będącej podstawą do wydania zezwolenia. W związku z powyższym, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkować zwiększeniem wartości dostępnej dla spółki pomocy publicznej, a jedynie wydłużeniem okresu, w którym ta pomoc może być wykorzystana.

Skarżąca wskazała, że celem kolejnych nowelizacji przepisów o sse było dostosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej do wynegocjowanych przez Polskę warunków akcesji do Unii Europejskiej. Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe określały granice pomocy publicznej poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, zaś skutkiem nowelizacji przepisów dotyczących działalności strefowej granice wyznaczono za pomocą kwotowego limitu pomocy. Jednocześnie art. 19 ust. 1 ustawy o sse przewidziano wprost, iż zezwolenia na prowadzenie działalności w strefach ekonomicznych będą obowiązywały do końca okresu, na jaki ustanowiono strefę ekonomiczną. Wprowadzenie innego limitu czasowego funkcjonowania przedsiębiorcy w specjalnej strefie ekonomicznej pozostawałoby w sprzeczności z celem i konstrukcją nowych regulacji dotyczących pomocy publicznej udzielanej w strefie.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca stwierdziła, że dokonanie zmiany zezwolenia (przedłużenie terminu jego obowiązywania) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już pomocy publicznej i nie skutkowałoby jej zwiększeniem. Przepisy ustawy o sse wprost wyłączają przy tym możliwość ograniczania terminu obowiązywania zezwoleń na działalność w SSE poprzez wskazywanie innej daty ich obowiązywania zezwolenia, aniżeli data, do której funkcjonować będzie dana sse.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu, jakoby jego stanowisko znajdowało uzasadnienie w tzw. Traktacie akcesyjnym. O ile nie ulega wątpliwości, że na gruncie prawa pierwotnego Unii Europejskiej Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do przestrzegania określonej polityki konkurencji na Wspólnym Rynku, tak należy wskazać, że prawo wtórne przewiduje generalny zakaz udzielania pomocy publicznej przez poszczególne państwa członkowskie ze względu na negatywny wpływ na konkurencję w ramach Wspólnego Rynku - przy czym jednak na podstawie art. 87 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczalne jest m.in. udzielanie przez państwa członkowskie pomocy publicznej w formie pomocy regionalnej. Spełniony przy tym powinien być szereg założeń, w tym m.in. że udzielana przez państwa członkowskie pomoc regionalna ma wspomagać rozwój najmniej uprzywilejowanych regionów poprzez wspieranie inwestycji i tworzenie nowych miejsc pracy.

Skarżąca zaznaczyła, że o ile pierwotnie sse jako instrument udzielania pomocy publicznej miały w obowiązywać do 2017 r., tak już w 2008 r. na podstawie zmienionych rozporządzeń strefowych, okres funkcjonowania wszystkich stref w Polsce został przedłużony do końca 2020 r., a następnie także do 2026 r. Komisja Europejska nie zakwestionowała przy tym którejkolwiek z tych zmian. Wobec powyższego, w związku z tym, że zasady udzielania pomocy publicznej za pośrednictwem sse w Polsce były kilkakrotnie rewidowane i każdorazowo notyfikowane przez Komisję Europejską, nie można uznać, że fakt, iż podstawą negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przewidywane okresy obowiązywania i przepisy regulujące sse, stanowi podstawę prawną dla nieprzedłużania zezwolenia skarżącej. Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania z pomocy publicznej przez dużych przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą zostać uznane – w świetle uzasadnionych zarzutów skargi – za odpowiadające obowiązującemu prawu.

W pierwszej kolejności za prawidłowy uznać należy zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 11 ust. 9 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (usdg). Zgodnie z art. 11 ust. 1, 6 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (usdg) właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki (ust. 1), terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy (ust. 6), a w myśl ust. 9, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W art. 11 ust. 9 usdg została ustanowiona konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, sprawa została pozytywnie załatwiona,

tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy, poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (ustawa o sse) nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg,

w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o sse.

W wyroku NSA z dnia 2 października 2014 r. II GSK 1198/13 wskazano że

w związku z treścią art. 11 ust. 9 art. 11 usdg ustaloną ustawą o świadczeniu usług zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku regulacji prawnych zostało wyłączone stosowanie art. 11 ust. 9 lub art. 11 ust. 3-9 usdg. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług. W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3-9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego

i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 usdg.

Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna to za konieczne podejmuje właściwe działania legislacyjne.

Jak już wyżej nadmieniono ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 usdg (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18).

Skarżąca spółka jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą na terenie W.j (S.). Ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane

z uzyskaniem zezwolenia, czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy

w rozumieniu art. 11 ust. 1 usdg i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Należało zatem przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. S. w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg.

Stanowisko, że przepis art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej znalazło potwierdzenie w wyrokach NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r. II GSK 1167/12, z dnia 28 marca 2017 r. II GSK 20/17, z dnia 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z dnia 15 listopada 2017 r. II GSK 441/17, z dnia 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18.

W niniejszej sprawie strona wniosek złożyła w dniu 15 maja 2017r. Termin załatwienie sprawy przedłużany był trzykrotnie tj. 26 lipca 2017r., 28 września 2017r.

i 30 października 2017r. w sytuacji gdy przepis art. 11 ust. 7 stanowił, że termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz. Tym samym zastosowanie znalazła tu fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg, stosownie do którego, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy.

Warunkiem przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest – w podanych okolicznościach - ustalenie nie rozpatrzenia wniosku w terminie w sytuacji braku tego rozstrzygnięcia. Wszystko to razem świadczy o ewidentnej wadliwości zaskarżonej decyzji organu

i poprzedzającej ją decyzji I – instancji, stanowiąc podstawę ich uchylenia.

Niezależnie od powyższego za ugruntowane w orzecznictwie NSA uznać należy stanowisko, że w świetle przepisów regulujących funkcjonowanie stref, możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003r. miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 ustawy o sse, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych.

Zdaniem NSA błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających

z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia skarżącej spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Sąd I instancji słusznie wskazał, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już

w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ

w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., II GSK 441/17, LEX nr 2408139).

Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 697 zł, Sąd oparł rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 i nast. p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).