Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1041/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Myjnia wielostanowiskowa na działce nr 305/8 w obr. [...] w [...] przy ul. [...]" i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W podstawie prawnej decyzji organ drugiej instancji powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 19 maja 2020 r. E. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Myjnia wielostanowiskowa na działce nr 305/8 w obr. [...] w [...] przy ul. [...]". Następnie pismem z dnia 10 listopada 2020 r. E. J. zmodyfikowała pierwotny wniosek, poprzez zmianę w zakresie terenu inwestycji oraz działek, na których będzie ona realizowana. Zgodnie z modyfikacją wniosku przedmiotowy zamiar inwestycyjny ma obejmować część działek nr ewid. 305/8 oraz 305/5.

W dniu 25 listopada 2020 r. znak: [...] do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Rady Osiedla "[...]" zawierające zastrzeżenia, w którym wskazano, że myjnia bezdotykowa jest zaliczana do obiektów średnio uciążliwych m.in. ze względu na emisję hałasu, a wzmożony ruch pojazdów, stosowane środki chemiczne oraz opary wydobywające się z myjni pogorszą warunki życia mieszkańców oraz obniżą wartość ich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późń. zm.; dalej: "u.p.z.p.") brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na kolizję planowanej inwestycji usługowej z przeznaczeniem terenu pod komunikację samochodową – parkingi w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] oraz brak spełnienia wymogu niezbędnego do wydania decyzji zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji E. J. oraz Spółka A. w [...] wnieśli odwołania.

E. J. w odwołaniu zarzuciła naruszenie:

– art. 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisu, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przesłankę, która nie została przewidziana w tym przepisie, tj. o przesłankę kolizji planowanej inwestycji z przeznaczeniem tego terenu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuzasadnionego ustalenia, że wniosek E. J. nie spełnia wymogu realizacji kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z uwagi na fakt, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie pozwala na ustalenie linii zabudowy, jako przedłużenia istniejącej już linii;

– § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy;

– art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kluczowych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności lakoniczne uzasadnienie wpływu na wydaną decyzję zgłoszonych zastrzeżeń, niewyjaśnienie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie na poziom hałasu czy spowoduje zwiększenie uciążliwości.

Spółka A. w [...] w odwołaniu zarzuciło, że:

– przedmiotowa decyzja została wydana dla działki nr 305/8 obr. [...], co jest sprzeczne ze zmianą zamiaru E. J., wyrażoną w skierowanym do Prezydenta Miasta [...] piśmie z dnia 10 listopada 2020 r.,

– odmowa wydania warunków zabudowy została wydana w oparciu o brak możliwości ich ustalenia ze względu na kolizję planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu przewidzianym w projekcie będącego w opracowaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] oraz brak możliwości ustalenia dla planowanego obiektu linii zabudowy.

W odwołaniu Spółki A. w [...] wskazano, że objęta wnioskiem o warunki zabudowy myjnia wielostanowiskowa nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu w będącym w opracowaniu Planie Miejscowym, teren ten jest oznaczony symbolem IKS, tj. przeznaczony jest na tereny parkingów i obsługi komunikacyjnej, a myjnia jest budowlą służącą wyłącznie obsłudze ruchu samochodowego, a więc komunikacji. Dodatkowo podkreślono, że przedmiotowy plan miejscowy, opracowywany już od ponad 10 lat, nie może być wyznacznikiem, który przesądza o nowej inwestycji, a może być jedynie materiałem pomocniczym, gdyż jego obecne wskazania mogą zmienić się w przyszłości. Obiekt, jakim jest planowana myjnia, jest budowlą o niewielkich rozmiarach, gabarytach porównywalnych ze znajdującymi się w obszarze analizowanym w pobliżu jezdni ul. [...] wiatami śmietnikowymi na działkach nr 300/189 i 300/190 oraz 300/111 i 300/108. Zbliżone są one do tej jezdni na odległość ok. 5m, 7,5m i 12m, a więc są to odległości tożsame z tymi zawartymi we wniosku inwestora. Podobnie odległa jest także zabudowa mieszkaniowa na działce nr 313/6 usytuowana w odległości ok. 11 m od ww. jezdni. Na działce nr 300/108 znajduje się pawilon handlowy w odległości ok. 8 m od krawędzi jezdni. Strona odwołująca się wskazuje, że jest w posiadaniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta [...] na ten sam teren i dla takiego samego obiektu myjni, w której to decyzji wyznaczona została linia zabudowy.

Spółka A. w [...] wskazuje ponadto, że w przesłanym egzemplarzu decyzji brak jest załączników graficznych do decyzji oraz do analizy urbanistycznej, które są integralną częścią tych dokumentów, co uniemożliwia ich sprawdzenie.

Na skutek rozpoznania wniesionych odwołań, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego odwołania zasługują na uwzględnienie. SKO stwierdziło, że zasadny jest zarzut odwołania, w którym wskazano, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w wydanej decyzji zmiany wniosku. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko działki nr ewid. 305/8. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy; brak jest w niej jednoznacznego wskazania i omówienia w następującym zakresie, jakiego rodzaju kontynuacji brak jest powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie można uznać, że właściwe jest wskazanie przyczyny odmowy poprzez wytłuszczenie części wydruku "linii zabudowy". SKO podkreśliło, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest niewystarczające i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może być brak możliwości ustalenia warunków zabudowy, ze względu na brak spełnienia wymogu niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W zalegającym w aktach sprawy projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ pierwszej instancji ustalił nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości min. 8 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W analizie urbanistycznej leżącej u podstaw tego projektu decyzji, organ pierwszej instancji dokładnie uzasadnił w pkt 3.2. mechanizm ustalenia linii nowej zabudowy. Tak sformułowany projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną został zaakceptowany przez Miejski Zarząd Dróg w [...] pismem z dnia 14 października 2020 r.

SKO uznało, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz stanowiącej jej załącznik analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji nie wykazał okoliczności przesądzających o braku możliwości ustalenia linii nowej zabudowy. Uzasadnieniem takim nie może być zmiana wniosku dokonana przez inwestora. Zmiana ta nie zmienia położenia granic objętych wnioskiem od strony ul. [...], a strona ta była poddana analizie organu pierwszej instancji przy ustaleniu linii zabudowy.

Końcowo, SKO uznało, że zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest słuszny. Organ pierwszej instancji w analizie sprawy pominął treść wskazanego przepisu, a w szczególności pkt 4 pozwalający na ustalenie linii zabudowy w inny, wyjątkowy sposób. Organ odwoławczy stwierdził, że sprzeczność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: "sprzeciwiająca się", "wnioskodawca"), wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem sprzeciwiającej się, organ odwoławczy, uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] błędnie ustalił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Spółdzielni organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wskazał przyczyny odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Sprzeciwiająca się podniosła, że w przypadku, gdyby zaistniały wady postępowania przed organem pierwszej instancji, to decyzja kasacyjna jest przedwczesna. Organ odwoławczy nie może przenosić ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ pierwszej instancji. SKO uchyliło się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie podjęło się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. Spółdzielnia zarzuciła, że organ odwoławczy bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty, pomimo, że z okoliczności sprawy wprost wynika, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Sprzeciwiająca się podniosła, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy przy zastosowaniu środków wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania przed organem pierwszej instancji.

Odpowiadając na sprzeciw, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Myjnia wielostanowiskowa na działce nr 305/8 w obr. [...] przy ul. [...]".

Tytułem wstępu wskazać należy, że decyzje kasacyjne zostały poddane szczególnej kontroli sądowadministracyjnej, objętej instytucją sprzeciwu przewidzianą w art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przewidziany został krótszy, bo 14 dniowy termin do zaskarżania tych decyzji- art. 64 c ust. 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym – art. 64d § 1 p.p.s.a. a sądowa kontrola ograniczona została do oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a – 64 e p.p.s.a.

W wypracowanym na tle ostatnio powołanego przepisu bogatym orzecznictwie przyjęto, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. przyjęto, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzecznie.nsa.gov.pl; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Dokonana w tych granicach kontrola sądowadministracyjna nie wykazała nieprawidłowości skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie organ II instancji zakwestionował przyjęcie przez organ I instancji niemożliwość ustalenia linii zabudowy, przyjęcie a priori sprzeczności inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak dołączenia do zmodyfikowanego w trakcie postępowania oświadczeń gestorów, oraz nie dołączenie do decyzji doręczonej Spółki A. jej załączników.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowane zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. I tak:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Analiza powyższych przesłanek na tle dokonanych przez organy ustaleń oraz stwierdzonych przez organ II instancji nieprawidłowości pozwala stwierdzić, że decyzja organu II instancji o uchyleniu decyzji organu I instancji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że punktem wyjścia dla ustaleń warunków zabudowy jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Pozostałe ustalenia są jego pochodną, a zakwestionowanie obszaru analizowanego z reguły prowadzić będzie do wadliwości pozostałych ustaleń.

W niniejszej sprawie ten został ustalony w odległości "3 szerokości frontowych od granicy terenu objętego wnioskiem".

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MI:

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawą ustalenia obszaru analizowanego są granice działki objętej wnioskiem, a nie jak przyjął organ I instancji granice terenu objętego wnioskiem. Niedopuszczalne jest również, na co nie zwrócił uwagi organ II instancji, a co jest istotne dla oceny wniosku, ustalania warunków zabudowy dla części działki. Wynika to z treści wyżej cytowanego przepisu. "Terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. np. wyroki NSA z: 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16). Zasadniczo nie jest więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko fragment działki ewidencyjnej. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, a więc określenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa, chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensywnością zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) przez, np. występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana (zob. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że obszar analizowany został wadliwie ustalony w odniesieniu do terenu inwestycyjnego, a nie do całych działek, których dotyczył wniosek, czyli działek 305/8 i 305/5 obr [...] przy ul. [...] – modyfikacja wniosku 9 listopada 2020 r.

Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że decyzja organu I instancji jest bardzo lakoniczna. Ogranicza się de facto do wyciągnięcia wniosków z ustaleń, których jedynie szczątkowy zakres znalazł się w uzasadnieniu tej decyzji, co uniemożliwia stronom poznanie przyczyn rozstrzygnięcia, a organowi odwoławczemu i sądowi w znaczny sposób utrudnia, a wręcz uniemozliwia jego kontrolę.

Ma słuszność organ odwoławczy kwestionując brak możliwości ustalenia linii zabudowy, czego jak prawidłowo podkreśla należało domyślać się z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do tego zagadnienia organ I instancji przytoczył jedynie treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzedzając go sformułowaniem "brak spełnienia wymogu niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy" i pogrubiając użyty w przepisie zwrot "linii zabudowy". W stanowiącej załącznik do decyzji analizie urbanistycznej ustalono przebieg linii zabudowy dla występującej, w przyjętym obszarze analizy, zabudowy mieszkaniowej, po dwóch stronach ul. [...]. Ustalono, że mieści się ona w przedziale od 24 do 63 m. Porównując następnie usytuowanie wnioskowanej inwestycji, zgodnie z modyfikacją wniosku od 2 – 27 m, przyjęto, że ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy jest niemożliwe.

Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że poprzedni wydany projekt decyzji w spawie warunków zabudowy, na to samo zamierzenie inwestycyjne, przewidywał nieprzekraczalną linię zabudowy 8 m ( projekt decyzji znajduje się w aktach), do czego aktualnie organ I instancji się nie odniósł, a ponadto §4 ust. 4 rozporządzenie MI przewiduje w drodze wyjątku inne wyznaczenie linii zabudowy jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, co także organ I instancji pominął.

Sąd podziela wątpliwości organu odwoławczego. Sąd zgadza się z organem II instancji, że ustalenia organu I instancji odnośnie braku możliwości ustalenia linii zabudowy są lakoniczne a ponadto nie zostały oparte o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedstawiona analiza przebiegu linii zabudowy nie została oparta na wszystkich nieruchomościach objętych przyjętym przez organ obszarem analizy. Z porównania analizy urbanistycznej z załącznikiem graficznym wynika, że dokonano analizy niektórych tylko nieruchomości nie uzasadniając przyczyn takiego wyboru i pominięcia pozostałych nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Pominięto chociażby działki nr 313/1, 313/2, 313/3, 313/4 1705, 313/6, 280/38-43. Ponadto prawidłowo organ II instancji zwrócił uwagę na możliwość ustalenia linii zabudowy w drodze wyjątku- § 4 ust. 4 rozporządzenia MI- tj. w inny sposób aniżeli jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – ust.1, czy też jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego- ust.3, jeśli wynika to z analizy, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł, stwierdzając arbitralnie brak możliwości ustalenia linii zabudowy.

Wskazać należy, że analiza pozostałych wskaźników jest również daleka od prawidłowości. Powołanie w analizie wyłącznie skrajnych wielkości wskaźników dla ustalonych w obrębie obszaru nieruchomości bez ich przypisania do konkretnych nieruchomości, jak też nie wymienienie nieruchomości w stosunku, do których wielkości zostały ustalone nie spełnia wymogów analizy, a stanowi wyłącznie wynik końcowy ustaleń, których nie można zweryfikować.

Zgodzić należy się z Kolegium, że organ I instancji nie uwzględnił dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w toku postępowania zmodyfikowała wniosek. W miejsce pierwotnie wskazanej lokalizacji inwestycji tj. działki 305/8, wskazała część działki 305/8 i 305/5. Z dołączonej do zmodyfikowanego wniosku mapy sytuacyjnej wynikało, że zmieniło się usytuowanie wnioskowanej inwestycji, podczas gdy w decyzji organu I instancji jako lokalizację wskazano wyłącznie działkę 305/8. Słusznie organ II instancji stwierdził w takiej sytuacji obowiązek przedłożenia uzgodnień z odpowiednimi gestorami sieci w stosunku do zmodyfikowanego wniosku, zwłaszcza, że znajdujące się w aktach oświadczenia gestorów dotyczą nieistniejącej już działki 305/3.

Racje należy przyznać także organowi II instancji, że nie została w należyty sposób ustalona i uzasadniona kwestia kolizji planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu pod komunikację samochodową oznaczoną w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pod symbolem KS jako komunikacja samochodowa- parkingi.

Do powyższych ustaleń organ I instancji doszedł na podstawie pisma Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] z 1 lipca 2020 r. i dołączonego do niego fragmentu mapy wstępnej koncepcji projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] na osiedlu [...] i osiedlu [...] w [...], na której to działki 305/5 i 305/3 znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem KS, według opisu - tereny parkingów. W piśmie dodatkowo wskazano, że w związku z lokalizacją obszaru planu w granicach osiedla mieszkaniowego przewiduje się ograniczenie usług, do tych, nie zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Prawidłowo organ II instancji stwierdził, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie opiera się ona stawianym w odwołaniu zarzutom. Spółka A. we wniesionym odwołaniu wskazała, że o ile działki inwestycyjne znajdują się w obszarze KS, który to obszar przeznaczony jest w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny parkingów i obsługi komunikacyjnej, to nie narusza tego przeznaczenia myjnia samochodowa. Jest bowiem budowlą służącą wyłącznie obsłudze ruchu samochodowego, o czym świadczy fakt, że myjnie zawsze sytuuje się w pobliżu dróg i parkingów. Lokalizacja inwestycji nie jest również sprzeczna, jak podnosi dalej, z przeznaczeniem sąsiednich terenów jako terenów usługowych.

Tymczasem organ I instancji stwierdzając sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego kwestii tych w ogóle nie wyjaśnił. Brak przede wszystkim w aktach wypisu z projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w którym można byłoby znaleźć odpowiednik użytego w projekcie symbolu KS z szerszym opisem aniżeli wynikający z załączonego do pisma fragmentu mapy, które pozwoliłoby na ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów.

Odnosząc się końcowo do podniesionej w odwołaniu i wytkniętej przez organ II instancji kwestii braku doręczenia załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących jej integralną część, stwierdzić należy, że co prawda stanowi to naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było naruszeniem istotnym, które skutkowałoby somo w sobie wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, że zawiadomieniem z 14 grudnia 2020 r. poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy i wyznaczono jednocześnie termin do zapoznania się z tym materiałem. Z akt sprawy wynika, że spółka A., stawiająca powyższy zarzut, otrzymała przesyłkę w dniu 24 grudnia 2020 r. w związku z czym miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodnym i zgłoszenia zarzutów, jak też wniosków.

Stwierdzone braki postępowania dowodowego w świetle przedstawionego przez organ I instancji uzasadnienia decyzji wskazują na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości. Jego uzupełnienie przez organ II instancji oznaczałoby de facto konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości i zastąpienie tym samym organu I instancji. Tego nie przewiduje art. 136 k.p.a.

Powyższe uwagi Sąd poczynił w granicach kontroli przewidzianej w ramach art. 64 e p.p.s.a. O ile zgodnie z tym co zostało napisane na wstępie, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. I OSK 2606/20.

Sąd stwierdził, że uzupełnienie argumentacji organu odwoławczego w tym zakresie jest konieczne dla kompletności dalszych ustaleń organu I instancji, a jednocześnie nie stanowi niedopuszczalnej weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, jak też w żaden sposób nie przesądza o wyniku postępowania.

Podsumowując Sąd stwierdza prawidłowość zastosowanego przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona przez Kolegium kontrola nie sprowadzała się wyłącznie do kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Organ dokonał analizy przebiegu postępowania i wydanej w oparciu o zebrany materiał dowodowy decyzji, prowadząc do słusznych wniosków o konieczności powtórzenia postępowania celem wyeliminowania stwierdzonych uchybień, których nie dało się uzupełnić na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie wskazówki które znalazły się w treści decyzji organu II instancji są adekwatne do wyniku kontroli instancyjnej. Dopiero dokonana zgodnie z tymi wskazówkami, uzupełnionymi przez Sąd, wszechstronna analiza sprawy będzie mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu, którego wynik na obecnym etapie w żaden sposób nie został przesądzony.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że w realiach faktycznych sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, co mając na uwadze orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.