Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1266/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.A. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

I

W dniu [...]grudnia 2014 r. Rada Powiatu T. (dalej: "Rada" lub "Rada Powiatu") podjęła uchwałę Nr {A}w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. (w osobie W.W.).

Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") nie podważył legalności tej uchwały, w ramach swoich kompetencji nadzorczych.

II

Pismem datowanym na dzień[...] października 2015 r., konkurent wybranego Starosty (skarżący w niniejszej sprawie) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie uchwały opisanej w pkt I niniejszego uzasadnienia. Wzywający zarzucił, iż akt ten został wydany z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445) i § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T.. Organ – w terminie 30-dnio-wym – nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

III

W związku z brakiem odpowiedzi na swoje wezwanie, konkurent wybranego Starosty wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z żądaniem stwierdzenia bezskuteczności (względnie uchylenia) uchwały opisanej w I części niniejszego uzasadnienia, pod adresem której sformułował identyczne zarzuty, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa).

W punkcie I uzasadnienia skargi przedstawiono starania jej autora o wyeliminowanie naruszenia prawa przez samą Radę.

Najistotniejsze znaczenie ma pkt II uzasadnienia, w ramach którego starano się wykazać – z powołaniem się na wyniki ekspertyzy grafologicznej załączonej do skargi – wadliwość wyboru Starosty Powiatu (W.W.) w związku ze sfałszowaniem jednego z głosów ("przez jego przerobienie: wymazanie głosu oddanego na skarżącego i zakreślenie głosu na drugiego z kandydatów" – jak to określił skarżący).

Skarżący podkreślił, że na karcie głosowania widnieje jednoznaczna instrukcja następującej treści: "Postawić jeden znak x. Postawienie znaku x w kratce obok nazwiska więcej niż jednego kandydata powoduje nieważność głosu". Podczas sesji w dniu [...] grudnia 2014 r. obecnych było [...] radnych Rady Powiatu, którzy wzięli udział w głosowaniu, a następnie – w przyjęciu zaskarżonej uchwały. Gdyby nawet przyjąć, że samo głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty było ważne, to – nie licząc wspomnianego, nieważnego (w ocenie strony skarżącej) głosu, każdy z kandydatów otrzymał po 10 głosów na swoją rzecz. Tym samym żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów.

Stwierdzenie w tej sytuacji ważności wyboru Starosty (w osobie W.W.) naruszało zatem – jak twierdzi skarżący w ostatnim akapicie II i w III punkcie uzasadnienia – przepisy art. 27 ust. 2 u.s.p. oraz § 10 ust. 1 i § 33 ust. 2 Statutu Powiatu, co czyni skargę zasadną.

IV

1. Przesyłając skargę do Sądu, Rada poinformowała jednocześnie o podjęciu uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten stwierdził nieważność uchwały zaskarżonej do Sądu w niniejszej sprawie (III SA/Wr 1266/15), w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej – "p.p.s.a."). Pismo informacyjne podpisane zostało przez Przewodniczącą Rady (M.M.).

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]) Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten stwierdził nieważność swojej wcześniejszej uchwały z dnia [...]grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.. Skarga Rady na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym teraz mowa, została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2016 r. (III SA/Wr [...]/16).

V

W piśmie przygotowawczym z dnia[...] marca 2016 r., podpisanym przez Starostę Powiatu (W.W.) podkreślono, że komisja skrutacyjna (o mieszanym składzie, złożonym z radnych obu klubów: PiS i PO), podczas sprawdzenia kart do głosowania w przedmiocie wybory Starosty, nie stwierdziła, aby na którejkolwiek z kart do głosowania widniały dwa znaki "x", postawione przy obu kandydatach. Wymazany znak "x" (przy nazwisku skarżącego) nie był w ogóle widoczny, czego dowodzi ujawnienie faktu wymazania dopiero przez specjalistyczne badania biegłego sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

VI

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w rozpoznawanym przypadku – w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane jednak w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej (w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 in principio u.s.p.) umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały wymienionej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu w całości, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

VII

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie polega na ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przede wszystkim w świetle postanowienia art. 27 ust. 2 u.s.p., wedle którego: "Rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym".

W skład Rady Powiatu T. wchodzi 21 radnych, co przyznano wprost w skardze. W dniu podejmowania uchwały poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie ([...] grudnia 2014 r.) obecni byli wszyscy radni. Jest więc oczywiste, iż w świetle cytowanego przepisu za wyborem jednego z kandydatów powinno się opowiedzieć co najmniej 11 radnych. Taka też sytuacja miała wówczas miejsce.

Strona skarżąca, wyrażając odmienne zapatrywanie, kwestionuje dopuszczalność zaliczenia jednej z kart do głosowania, twierdząc, iż została ona sfałszowana – poprzez jej przerobienie. Twierdzenie to opiera na wynikach ekspertyzy grafologicznej, która ujawniła zamazanie oznaczenia "x" w kratce przypisanej skarżącemu (był on wszak konkurentem wybranego Starosty) i zakreślenie znaku "x" w rubryce przypisanej owemu konkurentowi.

W ocenie składu orzekającego takie twierdzenie strony skarżącej, nawet wsparte wynikami ekspertyzy grafologicznej, nie jest wystarczające do przyjęcia konstrukcji nieważności samej karty do głosowania, a w konsekwencji – głosu na niej oddanego. W szczególności, w sprawie brak jakiegokolwiek prejudykatu. A zauważyć trzeba, że toczyło się w tej sprawie postępowanie karne, które zostało jednak umorzone. Tymczasem ustalenia ewentualnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, wiązałyby Sąd w rozpoznawanej sprawie, stosownie do art. 11 p.p.s.a.

W braku takiego wyroku (lub innego, stosownego orzeczenia, które przesądzałoby zagadnienie ważności/nieważności głosu, a w następstwie tego – kwestię dopuszczalności/niedopuszczalności jego uwzględnienia przy ustalaniu wyniku wyborów) należy przyjąć, iż do tej pory nie zostały wiążąco i jednoznacznie wyjaśnione (ani przesądzone) okoliczności, w jakich doszło do oddania głosu, o którym mowa. Ustaleń w tym zakresie nie może zaś dokonywać samodzielnie Sąd, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na ograniczone w praktyce do minimum ramy postępowania dowodowego sądów administracyjnych (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Niezwłocznego, uzupełniającego zaakcentowania wymaga, że kwestionowana karta do głosowania została ostatecznie oddana z widocznym na niej, jednym tylko znakiem "x", figurującym przy nazwisku oponenta strony skarżącej, drugiego kandydata do stanowiska Starosty Powiatu (celowe podkreślenie składu orzekającego). Drugi znak "x", oznaczony przy nazwisku skarżącego, nie był postrzegalny. Ujawniony został dopiero w toku wspomnianego postępowania karnego, na podstawie ekspertyzy biegłego grafologa. Do skargi dołączono kserokopię z tej opinii, zawierającą materiał zdjęciowy. Z uwagi rzeczoznawcy wynika przy tym, że chodzi o fotografię fragmentu spornej karty do głosowania, ale w pięćdziesięciokrotnym powiększeniu (ponowne, celowe podkreślenie Sądu). Nie powinno przeto dziwić, iż ów drugi znak "x", postawiony pierwotnie przy nazwisku skarżącego, a następnie usunięty (w ten czy inny sposób, bo i w tym zakresie istnieją do tej pory wątpliwości) nie był widoczny przy kwalifikowaniu – przez komisję skrutacyjną – karty do głosowania jako głosu prawidłowo oddanego i uwzględnionego przy obliczaniu ostatecznego wyniku wyborów. Komisja – co godzi się dodatkowo podkreślić – złożona zaś była z przedstawicieli (radnych) obu wiodących klubów: Prawa i Sprawiedliwości oraz Platformy Obywatelskiej (obaj kandydaci wywodzili się właśnie z tych opcji politycznych, co jest Sądowi wiadome na podstawie wszystkich dotychczasowych spraw, tyczących aktów podejmowanych przez same organy Powiatu lub przez organ nadzoru wobec aktów tego rodzaju).

W przedstawionych realiach, za udowodnione można było przyjąć jedynie to, że na karcie do głosowania, która stanowi przyczynę sporu w tej sprawie, uwidoczniony został – w widoczny sposób – jeden tylko głos. Pierwotnie postawiony znak "x", w rubryce odnoszącej się do skarżącego (czemu nikt nie może skutecznie zaprzeczyć), został z karty do głosowania usunięty.

W ocenie Sądu, takie postępowanie [trudne do etycznego zaakceptowania, czemu Sąd dał jednoznaczny wyraz w motywach ustnych podjętego rozstrzygnięcia] może przecież oznaczać, że radny, który posłużył się taką kartą, zmienił swoje pierwotne zapatrywanie co do kandydata, na którego ostatecznie oddał swój głos. W tej konkretnej sprawie, nieistotne są przy tym motywy takiego postępowania radnego, a to ze względu na brak orzeczenia karnego (lub innego judykatu), które wyjaśniałyby tą kwestię w sposób wiążący dla Sądu. W każdym razie, przedstawiona sytuacja nie może być – w aktualnym stanie dowodowym – utożsamiana z przypadkiem ewentualnego ujawnienia przez komisję skrutacyjną karty do głosowania, na której figurują, wyraźnie postrzegalne, dwa znaki "x", postawione w każdej z rubryk odnoszących się do obu kandydatów w wyborach. Jedynie taka karta powinna być – z oczywistych powodów – pominięta przy obliczaniu wyniku wyborów, jako głos ewidentnie nieważny.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie, wielokrotnie wspominany, drugi znak "x" nie był zauważalny. Dlatego też komisja skrutacyjna nie mogła spornej karty nie uwzględnić przy obliczaniu wyborów, a z obliczeń tych wynikało, że za jednym z kandydatów opowiedziało się 11 radnych, a za drugim – 10. W konsekwencji oznaczało to, że został spełniony wymóg z art. 27 ust. 2 u.s.p., uzasadniający przyjęcie przez Radę obecnie skarżonej uchwały.

W aktualnym stanie dowodowym, oceny poprawności podjętej uchwały nie może zmienić fakt późniejszego ujawnienia okoliczności przedstawionych w niniejszej części uzasadnienia do wydanego wyroku, ponieważ – jak już wspomniano – obecne dowody pozostające w gestii skarżącego wskazują najwyżej na to, że radny posługujący się kartą do głosowania kwestionowaną przez stronę, zmienił swój pierwotny zamiar, oddając ostatecznie swój głos na kontrkandydata skarżącego. Brak w każdym razie jakiegokolwiek prejudykatu, który potwierdzałby – w sposób dla Sądu wiążący – inny, w szczególności przestępczy zamiar radnego.

VIII

Z wszystkich naprowadzonych powodów, należało orzec, jak w sentencji.