Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 520/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./, Henryk Ożóg, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza na rzecz skarżącej P. S.A. od Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 604/03 oddalił skargę P. S.A. w siedzibą w N. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. którą Prezydent Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 przy ul. M. nr [...] w S.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek A. C., Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. M. nr [...] w S. – budowa zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej.

Ważność powyższej decyzji ustalono do dnia 1 stycznia 2000 r.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r., na wniosek A. C., Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 3 oraz tą samą decyzją zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 przy ul. M. nr [...]w S.

Powyższa decyzja, na wniosek A. C., została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2000 r.

Pismem z dnia 31 października 2001 r. podpisanym przez Prokurenta A. C. inwestor P. S.A. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku nr 1 przy ul. M. w S.

Postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2001 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora między innymi obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zabudowa budynkiem nr 1 przekracza projektowaną linię regulacyjną ulicy M.– w terminie do dnia 23 grudnia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Prezydent Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 przy ul. M. nr [...] w S., uzasadniając to tym, że inwestor w określonym terminie nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 12 listopada 2001 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora od powyższej decyzji, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 przy ul. M. w S., uzasadniając rozstrzygnięcie decyzji tym, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w pkt I postanowienia z dnia [...] listopada 2001 r. dotyczących przekroczenia zabudową budynkiem projektowanej linii regulacyjnej ul. M. Linie regulacyjne ul. M. określone w załączniku graficznym do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. zostały wyznaczone zgodnie z rysunkiem planu miejscowego – Uchwała nr L/709/94 Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina i do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie.

Inwestor P. S.A. złożył odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, iż zmianę projektowanej linii regulacyjnej ul. M. przewiduje uchwała Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję w uzasadnieniu decyzji wskazując na następujące elementy:

"Treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zobowiązuje właściwy organ do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki m.in. z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sama zaś decyzja stanowi zindywidualizowane ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które obejmują teren wnioskowanej inwestycji.

Analiza akt sprawy wykazała, że zatwierdzony w decyzji nr [...] z dnia [...].09.1999 r. projekt zagospodarowania terenu dla zespołu budynków (nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9) w zabudowie wielorodzinnej przy ul. M. w S. (dz. nr [...], obręb [...]) zakładał budowę budynków nr 1 i 2 z przekroczeniem projektowanej linii regulacyjnej ulicy M. Przebieg projektowanej linii regulacyjnej ulicy wynikał z załącznika graficznego do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.1998 r., która zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Należy zaznaczyć, iż przedmiotowe rozwiązanie projektowe zostało przyjęte warunkowo w ten sposób, że do czasu wystąpienia o pozwolenie na budowę budynków nr 1 i 2 nastąpi zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie projektowanej linii regulacyjnej ulicy, co zostało potwierdzone przez projektanta wpisem na projekcie zagospodarowania terenu (notatka z dnia 05.07.1999 r.)."

"Ustalenia postępowania odwoławczego potwierdzają, że w dacie wydania ww. decyzji administracyjnych obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina uchwalony Uchwałą nr L/709/94 przez Radę Miejską w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Szczec. Nr 9, poz. 72) z późniejszymi zmianami. W oparciu o obowiązujący plan miejscowy zostały ustalone linie regulacyjne ulicy M. i nie mogła tego zmienić przywołana w odwołaniu uchwała Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r."

Na powyższą decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2003 r. Spółka Akcyjna P. złożyła skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem skarżącej, projektowana zabudowa nie jest niezgodna z decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja nie jest też sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika także z decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Żaden akt prawny nie posługuje się pojęciem "linii regulacyjnych", istnieją więc poważne wątpliwości co do obowiązywania tych linii. Ulica M. została już wybudowana i oddana do użytku w związku tym nie ma potrzeby ograniczania prawa własności skarżącej przez utrzymywanie owych linii regulacyjnych.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. oddalił skargę uznając, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż z ustaleń postępowania administracyjnego wynika, że w dacie wydania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji obowiązywał plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina uchwalony Uchwałą nr L/709/94 przez Radę Miejską w Szczecinie z 16 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Szcz. Nr 9, poz. 72 z późn. zm.). Samo podjęcie uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego nie powoduje, że plan ten przestaje obowiązywać.

Powoływana przez skarżącą decyzja z dnia 13 września 1999 r. dotyczyła pozwolenia na budowę budynku nr 3, natomiast zatwierdzenie dotyczyło tylko projektu zagospodarowania terenu dla budynków od 1–9, nie zaś warunków zabudowy, które muszą być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 194 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

We wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na wniosek A. C. organ administracyjny ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. M. nr [...] w S. – gdzie m.in. w punkcie IV zawarty został nakaz by w projekcie zagospodarowania działki uwzględnić przebieg linii regulacyjnych ulicy.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Przedstawiony przez skarżącą projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z [...] września 1999 r. dotyczył całej inwestycji, nie oznacza to jednak, iż dla poszczególnych budynków skarżąca jest zwolniona od spełnienia wymogów przewidzianych do uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej w decyzji z 13 września 1999 r. nie przesądza o tym, że decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę będzie pozytywna. Obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę nakłada na organ obowiązek ustalenia czy przedstawiony projekt budowlany jest z nim zgodny.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, iż w obowiązującym planie miejscowym przewidziane projektowane linie regulacyjne przy ul. M. nie zostały zmienione, co determinuje obowiązek uwzględnienia tego faktu w projekcie budowlanym zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Brak takiej zgodności obligował organ do wydania decyzji odmownej.

Spółka Akcyjna P. z siedzibą w N., reprezentowana przez radcę prawnego S. S., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2004 r., zarzucając naruszenie przepisów:

– art. 33 ust. 1, art. 34, 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego,

– art. 110 kpa,

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wnosi o:

– uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

– zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie można się zgodzić ze wszystkimi zarzutami i wnioskami tam zawartymi.

Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że sprawa jest skomplikowana i wielowątkowa i kwestie podjęte w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie dają odpowiedzi na wiele wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia wcześniej, zanim oceni się decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2003 r.

Akta sprawy, którymi dysponuje Naczelny Sąd Administracyjny są niekompletne, nie wiadomo jednak jakimi aktami dysponował Sąd pierwszej instancji. W oparciu o przedstawione akta sprawy, nie można sprawdzić jaki był zakres wniosku inwestora złożonego w dniu 30 czerwca 1999 r., czy dotyczył on jednego budynku mieszkalnego, czy też wszystkich dziewięciu projektowanych budynków, co podnosi się w skardze kasacyjnej. W aktach sprawy jest jedynie wniosek z dnia 31 października 2001 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku nr 1 przy ul. M.

W skardze kasacyjnej podnosi się również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. była ważna do dnia 1 stycznia 2000 r. Istotnie tak jest, na co również Sąd I instancji nie zwrócił uwagi w kontekście tego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złoży wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). W aktach sprawy znajdują się trzy "Projekty budowy zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej" z maja 1999 r., października 1999 r. i października 2001 r., na dwóch pierwszych projektach jako inwestora wskazano A. C., na trzecim zaś "P." S.A., a nie jest to bez znaczenia w sprawie, skoro zgodnie z ww. przepisem inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. była wydana na wniosek A. C. a inwestorem jest "P." S.A. i pisma w imieniu tej firmy podpisuje ww. najpierw jako prokurent a później jako prezes zarządu. Również i na to Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi i nie wyjaśnił, czy inwestor "P." S.A. występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę posiadał (własną) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy była ona ważna.

Kolejnym zarzutem podnoszonym w skardze kasacyjnej jest to, że Sąd nie zbadał treści planu, chociaż powoływał się na niezgodność projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadności tego zarzutu Sąd drugiej instancji nie ma możliwości sprawdzenie, bowiem w przesłanych aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina, w oparciu o które to ustalenia, wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do których odwołuje się Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku.

Pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej (s. 4) odwołuje się do decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2002 r., dotyczących odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr 2 przy ul. M. w S. Bez wątpienia, tok rozumowania przyjęty w skardze kasacyjnej i wynikające z tego zarzuty i wnioski, zostały w dużej mierze przyjęte z uzasadnienia ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnośnie tych rozważań należy się zgodzić, że są w obrocie prawnym decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999 r. i z dnia [...] lutego 2000 r., którymi zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 przy ulicy M. i tak też przyjął to Sąd, natomiast nie można się zgodzić z wnioskami dalej idącymi, jakie z faktu istnienia tych dwu ww. decyzji, wyciąga pełnomocnik strony w skardze kasacyjnej.

Przepisy Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. i aktów wykonawczych do niego, na przestrzeni lat 1998–2003 wielokrotnie się zmieniały i ten fakt należy też uwzględnić przy rozważaniach w niniejszej sprawie. Jednak przepisy art. 32–35 tej ustawy w aspekcie, który wymaga wyjaśnienia w tej sprawie, były w miarę stabilne. Stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, jednak na wniosek inwestora, może dotyczyć wybranych obiektów (etapowanie inwestycji), ale w takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany z czego wynika, że te dwa projektu wymienione w pkt 1 i 2 powyższego przepisu, stanowią części składowe projektu budowlanego, potwierdzają to postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906).

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

– miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

– wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– przepisami w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c Prawa budowlanego).

Z powyżej przedstawionej analizy przepisów wynika, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, nie wynika jednak z żadnego przepisu, że tak przedstawiany projekt zagospodarowania działki lub terenu wymaga zatwierdzenia organu tak, jak to uczyniono w decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wręcz jest to sprzeczne z innymi przeanalizowanymi powyżej przepisami Prawa budowlanego. Ustawodawca dopuszcza jedynie, zgodnie z art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w ust. 4 tego przepisu. Odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest ważna na czas oznaczony, jednak nie dłużej niż na rok. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest częścią składową projektu budowlanego i przepisy Prawa budowlanego przewidują tylko zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie przewidują jednak możliwości odrębnego zatwierdzania poszczególnych części składowych projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany). Powyższego problemu również nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, tymczasem z faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999 r. i [...] lutego 2000 r. rodzą się poważne konsekwencje prawne. Powyższe decyzje powinny z urzędu być poddane kontroli w ramach postępowania o stwierdzenie ich nieważności w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu.

Powyższe rozważania wskazują na to, że bez wyjaśnienia szeregu okoliczności tej sprawy, zaskarżany wyrok był przedwczesny, a z uwagi na niekompletność przedstawionych akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie był też w stanie skontrolować w pełnym zakresie zaskarżanego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zażądać uzupełnienia akt sprawy tak, aby wszystkie wskazane wątpliwości i problemy zostały wyjaśnione przed kolejnym wydaniem orzeczenia.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z niektórymi zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.