Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2398/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 27 par. 1 pkt 3, art. 33
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt b i ust. 2, art. 17 ut. 1, art. 17 ust 10 pkt 1 i pkt 2, art. 17 ust. 2 - ust. 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 197/15 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 197/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W związku z uchylaniem się M. B. (dalej: zobowiązana, strona, skarżąca) od obowiązku poddania małoletniego syna J. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w B. skierował [...].05.2014 r. do zobowiązanej wezwanie na rozmowę, a następnie, działając jako wierzyciel należności o charakterze niepieniężnym, w dniu [...].08.2014 r. wystosował do zobowiązanej, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej u.p.e.a.) upomnienie. W upomnieniu wierzyciel stwierdził, że mimo upływu terminu nie został wykonany, spoczywający na zobowiązanej obowiązek z mocy prawa - tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013 r., poz. 947 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń) – poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego syna przeciwko gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, zakażeniom Haemophilus influenzae typu b oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B. Jednocześnie upominając zobowiązaną, PPIS w B. pouczył ją o wykonaniu wskazanego w upomnieniu obowiązku w ciągu 7 dni od dnia doręczenia oraz że w przypadku niewykonania tego obowiązku we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku, PPIS w B., działając na podstawie art. 26 oraz art. 29 u.p.e.a., skierował do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (DPWIS) we Wrocławiu, działającego z upoważnienia Wojewody Dolnośląskiego - na mocy porozumienia nr 19 z dnia 25.03.2014 roku opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego z 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870 w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody dolnośląskiego jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa dolnośląskiego - wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec strony, jako zobowiązanej.

Jednocześnie PPIS w B. wydał tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., w którym sformułował treść obowiązku. DPWIS we Wrocławiu nadał w dniu [...].10.2014 r. klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

W dniu [...].10.2014 r. DPWIS we Wrocławiu wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w kwocie 500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Po złożeniu przez stronę zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożeniu grzywny, DPWIS postanowieniem Nr [...] wstrzymał wykonania postanowienia nr [...].

W dniu [...].11.2014 r. zobowiązana złożyła do DPWIS zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc brak wymagalności obowiązku i niedopuszczalność egzekucji. Organ ten przesłał do PPIS w B. jako wierzyciela zarzuty zobowiązanej celem zajęcia stanowiska. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, także na podstawie art. 33 § pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.

Postanowieniem z dnia [...].12.2014 r. PPIS w B. uznał wszystkie zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Strona złożyła do DPWIS we Wrocławiu zażalenie na powyższe postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]), Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie PPIS w B. z dnia [...].12.2014 r. w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zobowiązanej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że :

- określony przez wierzyciela w tytule wykonawczym obowiązek jest zgodny z przepisami art. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

- wierzyciel prawidłowo wywiódł, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i że regulacje te uzupełnia Program Szczepień Ochronnych, ogłaszany w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, zawierający informacje, wytyczne i zalecenia co do sposobu realizacji tego obowiązku ustawowego;

- w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.);

- wierzyciel słusznie uznał, że określony w tytule wykonawczym obowiązek jest wykonalny, dopuszczalna jest jego realizacja poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej, postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez umocowane organy.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny stanowią następujące fakty: zobowiązana nie poddała swojego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym; złożyła pisemne oświadczenie o odmowie realizacji tego obowiązku; nie zastosowała się do wyznaczonego dodatkowego 14-dniowego terminu oraz upomnienia z dnia [...].08.2014 r.

M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymano dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę, wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (DPWIS) we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w B. z dnia [...].12.2014 r. w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, zgodnie z art. 33 u.p.e.a. – obowiązującym w dacie orzekania - zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 34 § 1 i 2 tej ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7,9,10 odnośnie obowiązków niepieniężnych – jak w rozpatrywanej sprawie - organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Zatem zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie wierzyciela – organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcia tego organu, nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

WSA podniósł, iż najdalej idącym zarzutem podnoszonym przez skarżącą, jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku. Stąd w pierwszej kolejności konieczne stało się ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz wyjaśnienia, jaki jest organ właściwy do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronny (PSO) na dany rok.

WSA podniósł, iż wbrew twierdzeniom skargi, z przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. WSA wskazał, że w sytuacji, gdy niedochowanie wskazanego obowiązku aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu, nie trafny jest zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji należało przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że na mocy porozumienia nr 19 z dnia 25.03.2014 roku opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego z 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870 w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody dolnośląskiego jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa dolnośląskiego – uprawnienia organu egzekucyjnego uzyskał DPWIS. Organ ten jest więc organem egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec skarżącej jako zobowiązanej, przy realizacji obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniem ochronnym.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2011 r. nr 212, poz.1263, ze zm.), do zadań tej inspekcji należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.

Sąd I instancji wskazał, iż wskazane przez organ egzekucyjny okoliczności, że zobowiązana nie poddała swojego dziecka obowiązkowemu szczepieniu, odmówiła realizacji tego obowiązku, nie zastosowała się do pouczenia organu I instancji oraz upomnienia, stanowią podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny. WSA podkreślił przy tym, że nie można w sprawie mówić o nieistnieniu obowiązku

Sąd I instancji podniósł, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określony w art.17 ust.1 ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm.; dalej rozporządzenie Ministra Zdrowia), które wskazuje, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja skarżącej, że obowiązek szczepień jej dziecka nie był i nadal jest niewymagalny, jest pozbawiona racji nie tylko prawnych, ale i merytorycznych. Sąd I instancji wskazał przy tym, iż gdyby organy inspekcji sanitarnej w egzekwowaniu ciążącego na skarżącej, obowiązku poddania dziecka szczepieniom miałyby czekać aż do ukończenia przez nie 19 roku życia, to cel zapobieżenia powstania sytuacji wskazanych w art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń nie byłby osiągnięty, a jak wynika z doświadczenia życiowego i ogólnej wiedzy, ilość dawek oraz okresy, w jakich kolejne dawki szczepień mają być podawane dzieciom, ma swoje uwarunkowania medyczne (immunologiczne).

Zdaniem WSA, jak trafnie wskazał organ, immanentnym elementem całej procedury wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego są badanie kwalifikacyjne. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. Oznacza to, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu obejmuje nie tylko obowiązek poddania się samemu aktowi podania szczepionki, ale także wszystkim innym czynnościom immanentnie związanych z tym aktem, w tym badaniom kwalifikacyjnym.

Sąd I instancji podniósł przy tym, iż nie zwalniają z tego obowiązku przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepisy art. 15 i 16 tej ustawy wyraźnie stanowią, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Natomiast ustawa, nakładająca obowiązek poddania się określonym w rozporządzeniu szczepieniom ochronnym nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom, obejmującym także badania kwalifikacyjne. Powodem odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego mogą być wyniki badania kwalifikacyjnego bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania.

Sąd I instancji wskazał, iż z istoty władzy rodzicielskiej wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie także co do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców, jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję. Oczywiście, jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, czym innym jest jednak prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z organami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście, władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym, postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. WSA wskazał, iż uzasadnione było wystawienie tytułu wykonawczego dla każdego z rodziców. Dodatkowo skierowanie upomnienia w stosunku tylko do jednego z rodziców, ogranicza działanie lub może ograniczyć działanie drugiego z rodziców w zakresie realizacji obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło pierwszy rok życia (obecnie ma niespełna 17 miesięcy) upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko odpowiednio – 19 r. życia (błonica, krztusiec, poliomyelitis, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B), 15 r. życia (gruźlica), 6 r. życia (Haemophilus influenzae typu b),

art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego u dziecka skarżącej,

naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i stwierdzenie, iż zarzut skarżącej o niedopuszczalności egzekucji był nietrafny w sytuacji gdy prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne w sytuacji gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 u.p.e.a., a w niniejszej sprawie tytuł ten nie spełniał wymogu podania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku w taki sposób, aby wynikał z niej dokładny zakres tegoż obowiązku;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie

art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie dopuszczalności egzekucji, w sytuacji gdy nie upłynął termin do wykonania obowiązku szczepiennego u dziecka przez skarżącą (dziecko nie ukończyło wieku wskazanego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa to jest w ustawie z dnia 5.12.2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia Ministra Zdrowia,

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozpoznania sprawy jedynie w granicach podniesionych w skardze zarzutów i zaniechanie zbadania prawidłowości wydanego w sprawie tytułu wykonawczego z dnia 1.10.2014 r., w którym w sposób niewystarczający określono podstawę prawną egzekwowanego obowiązku ograniczając się do wskazania jedynie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w sytuacji gdy przepis ten nie precyzuje wystarczająco obowiązku poddania się szczepieniu, a jego uzupełnienie stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia, które nie zostały wskazane w treści tytułu wykonawczego – wbrew wymogom stawianym w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...].01.2015 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia – stanowiska wierzyciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B z dnia [...].12.2014 r. w sytuacji gdy przy ich wydawaniu doszło do uchybienia prawa materialnego oraz przepisom postępowania wskazanym w poprzednich zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W tym miejscu podkreślić należy, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Oczywiście strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez sąd I instancji, przy czym wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione stwierdził, że ocena ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie organu egzekucyjnego, który po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Podkreślić należy, że art. 33 u.p.e.a przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z powołanego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanej, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązaną, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne.

Zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny, a po wyczerpaniu toku instancji służy na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze tej strona może podnosić zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na skutek wniesionych zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, ale zawsze związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Jak już wspomniano w przypadku zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny wyznaczają wskazane przez zobowiązanego zarzuty. Tak więc , jak to zostało już wcześniej podniesione, nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne, zarówno w zażaleniu, jak również na etapie postępowania przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r. sygn. akt I OSK 1057/06, wyrok NSA z dnia 27.01.2015 r. sygn. akt II FSK 3081/12, wyrok NSA z dnia 8.09.2016 r. sygn. akt II FSK 2296/14 niepublikowane).

W związku z powyższym zauważyć należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie podnosiła zarzutu niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów w zakresie podania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Tym samym zarzut odnoszący się do naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., podniesiony dopiero na etapie postępowania kasacyjnego wykracza poza granice sprawy egzekucyjnej, stanowiącej przedmiot kontroli w zaskarżonym wyroku.

Z powodów wyżej przedstawionych nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust.1 lit. a p.p.s.a.

W kwestii uznania prawnego obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu, NSA podziela pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku. Stanowisko NSA opiera się na następującej argumentacji prawnej.

Na wstępie należy podkreślić, że obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa.

Obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie Ministra Zdrowia. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu, w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (vide wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08, niepublikowany). Podsumowując, należy stwierdzić, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Skoro obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisów prawa, właściwy organ egzekucyjny, po uprzednim doręczeniu upomnienia – skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że doręczono jej upomnienie wzywające do niezwłocznego poddania dziecka określonym w nim szczepieniom – wystawił tytuł wykonawczy, zawierający treść zgodną z art. 27 u.p.e.a. i wszczął postępowanie egzekucyjne.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z dalszych przepisów powołanej ustawy (art. 17 ust. 3 i 4) wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje zatem każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

Na podstawie § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.05. 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1579/14).

W ocenie NSA przedstawionych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nich udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.04. 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1028/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.01. 2016 r., II SA/Sz 1104/15).

W tym stanie rzeczy z powodów wyżej przedstawionych zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.