Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 992/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1-4, par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", art.59 i art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami (pow. sprzedaży do 1000 m2), budowie stacji trafo i linii energetycznej w obrysie działek [...],[...],[...]w obrębie [...], budowie/rozbudowie/przebudowie urządzeń budowlanych, budowie wodociągu oraz wjazdu z ulicy A, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. B na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] oraz fragmentach działek drogowych o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...], w obrębie [...], przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 7 lutego 2014r., Spółka Jawna A z siedzibą w Ł. złożyła wniosek (uzupełniony w dniu 27 lutego 2014r.) o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ odwoławczy przytoczył także treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie front wnioskowanego terenu (tj. działek budowlanych nr 197/5, 197/6, 198/56) wynosi ok. 65 m (zgodnie z wnioskiem główny zjazd znajduje się z ulicy A), zatem minimalny obszar terenu podlegający analizie należałoby wytyczyć wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 3 x 65 m = 195 m. Przy tak przyjętym do analizy minimalnym obszarze analizowanym, który stanowi jedynie niewielki wycinek osiedla mieszkaniowego i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy.

Dalej organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego R., w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie V-XII kondygnacyjnych wielkogabarytowych bloków, a jej uzupełnienie stanowi zabudowa usługowa różnego typu (pawilony handlowo-usługowe 1-11 kondygnacyjne, kioski uliczne). Ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien zatem podlegać fragment osiedla R. ograniczony drogami osiedlowymi, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym a nie tylko jego niewielki wycinek, co miałoby miejsce w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działek objętych wnioskiem. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego tworzą określony ład przestrzenny i urbanistyczny polegający na zabudowie działek budynkami w układzie prostopadłym i równoległym do sieci dróg osiedlowych.

Kolegium podkreśliło, że zabudowa osiedla tworzy pewną urbanistyczną całość w przestrzeni pomiędzy ulicami: C, al. D. Często granice nieruchomości (składających się z kilku a nawet kilkunastu działek), wydzielają drogi osiedlowe, a na jednej nieruchomości znajduje się kilka budynków. Dlatego postrzeganie tej przestrzeni w pewnej całości urbanistycznej pozwalało na lepsze odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej i wyraźnie tworzącej określony układ urbanistyczny. Dla potrzeb przedmiotowego postępowania rozszerzono obszar analizy wzdłuż ulicy B w kierunku południowym. Analizą objęto fragment osiedla ograniczony al. D, ul. E, F, C (z terenem po północnej stronie, w skład którego wchodzi zabudowa usługowa przy ul. C nr 65-67, ogródki działkowe oraz tereny niezabudowane), wewnętrznymi drogami osiedlowymi aż do al. D. W szczególności uzasadnione było rozszerzenie obszaru analizowanego wzdłuż ulicy B, która po swojej wschodniej i zachodniej stronie posiada liczną zabudowę. Są to w dużej mierze wielkogabarytowe bloki, jak również zabudowa usługowa, która stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Obszar ten w pełni uwzględnia cechy jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie jest w pewnej bliskości wnioskowanego terenu.

Kolegium wyjaśniło także, że ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, określając minimalną wielkość (trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m). Podkreślono, że organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia konkretnego obszaru analizowanego w celu przedstawienia przekonania stron postępowania do swej decyzji. Zdaniem Kolegium organ I instancji uzasadnił należycie i wyczerpująco swoje stanowisko i wskazał, że wyznaczenie w ten sposób obszaru analizowanego nastąpiło nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy i było nacelowane na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonej analizy architektonicznej jednoznacznie wynikało, iż zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalone decyzją docelowe parametry planowanych budynków zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków istniejących na działkach poddanych analizie. W skład obszaru analizowanego wchodzi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie V-XII kondygnacyjnych wielkogabarytowych bloków oraz zabudowa usługowa (pawilony handlowe 1-11 kondygnacyjne, myjnia samochodowa, kioski handlowe) a także tereny zielone (ogródki działkowe) oraz działki niezabudowane. Zabudowa o funkcji podobnej do planowanej inwestycji (tj. zabudowa mieszkaniowo-usługowa) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu (zarządcą ul. C - drogi powiatowej), który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.

Zgodnie z art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo Lotnicze (Dz.U. z 2012r., poz. 933) projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego: postanowienie z dnia [...]. Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...]. Zgodnie z warunkami zawartymi w postanowieniu " (...) ewentualne użycie sprzętu budowlanego do realizacji ww. inwestycji, o skrajni przekraczającej 224 m nad poziom morza, wymaga odrębnego uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa, z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminu jego wykorzystania. Powyższe postanowienie uwzględnia ograniczenia zabudowy jedynie w odniesieniu do obiektów lotnictwa cywilnego."

Kolegium wyjaśniło także, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono dla terenu inwestycji, składającego się z trzech działek geodezyjnych. Prawidłowo zdaniem Kolegium, uznał organ iż badając wartość tego parametru w obszarze analizowanym, dla nieruchomości składających się z więcej niż jednej działki obliczano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu całych tych nieruchomości. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zawiera się w przedziale od 0,07 do 0,45 (średnio 0,21). Słusznie uznał organ I instancji iż przyjęcie średniego wskaźnika tj. 0,21 nie będzie adekwatne do istniejącego ładu przestrzennego, który w obszarze analizowanym tworzą głównie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi na działkach o dużych powierzchniach. Zasadą jest oczywiście ustalenie parametrów średnich, zaś wymagań innych niż uśrednione powinno ograniczać się jedynie do przypadków wyjątkowych, gdy zasadność takiego działania wynika z analizy. Wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego, a ochroną prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Zatem jeżeli z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka, która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji gdy wskaźniki odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Zasadne jest zatem odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średniej. Przyjmując iż projektowana zabudowa będzie kontynuacją istniejącej na badanym terenie funkcji mieszkaniowo-usługowej, możliwe jest ustalenie tego wskaźnika w nawiązaniu do działek zabudowanych podobnie do planowanej. Stąd przyjęto dla wnioskowanej zabudowy wskaźnik od 0,21 do 0,45 - maksymalna wartość jaka występuje na obszarze analizy (zabudowa usługowa przy ul. A nr 1 - wskaźnik zabudowy 0,45) ze względu na narożne usytuowanie działki z charakterystycznym podwyższonym wskaźnikiem zabudowy. Zbliżony wskaźnik zabudowy do planowanej inwestycji posiada również nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D nr 25 a/b (wskaźnik 0,41).

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 54 ustawy. W decyzji tej zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja a mianowicie wskazano na treść art. 5 ustawy - Prawo budowlane, którego wymogi winna uwzględniać kolejna decyzja – o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej nieruchomości inwestycji, wskazanej we wniosku. Określa warunki, na podstawie których następuje opracowanie projektu budowlanego, który polega zatwierdzeniu w kolejnym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obligował organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w Ł. zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, a w szczególności z art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., a także z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje nie spełniają warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co są niezgodne z prawem. Nie ma bowiem miejsca łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ponieważ linię nowej zabudowy - od ulicy C (dla zabudowy od I do V kondygnacji) ustalono, biorąc pod uwagę jednokondygnacyjny obiekt usługowy przy ulicy C nr 76 na działce nr [...]. W ocenie skarżącej, dla ustalenia tej linii winien być brany pod uwagę budynek mieszkalny przy ulicy C nr 70 (dz. nr [...]) o V kondygnacjach, jako kontynuacja funkcji dominującej. Od ulicy C (dla zabudowy od I do X kondygnacji) ustalono, uwzględniając budynek cyt. "na działce sąsiedniej" przy ulicy C nr 84, który jest oddalony od działek objętych wnioskiem o ca 330 m. W odległości ca 220 m, na działce nr [...], usytuowany jest budynek XII kondygnacyjny, również ze ścianą szczytową równoległą do ulicy C (adres ul. F nr 12) lecz linia zabudowy, ustalona w stosunku do niego przebiegałaby w odległości mniejszej niż cyt. " 28,0 m od południowej granicy działek nr [...],[...],[...]. Od ulicy B (dla zabudowy od I do X kondygnacji) ustalono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach przy ul. A nr 42.

W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie uwzględnił przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nie uwzględniono linii zabudowy utworzonej przez budynki przy ulicy A nr 6 i 8, położonych na działkach usytuowanych bliżej od terenu objętego wnioskiem.

Ponadto skarżąca wskazała, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono w zakresie od 0,21 do 0,45. Z analizy urbanistycznej wynika, że dla rozpatrywanego obszaru wskaźnik ten zawiera się w przedziale od 0,07 do 0,45 (średnio 0,21). Przyjęcie do analizy rozległego obszaru, znacznie wykraczającego poza trzykrotną szerokość frontu wnioskowanego terenu, skutkowało tak dużą rozpiętością wartości wskaźnika. W bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanego rejonu wskaźnik ten mieści się w przedziale między minimalnym a średnim tj. od 0,07 do 0,21.

W swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, przywołanej przez skarżącą, decyzji nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ulicy C nr 67 w obrysie działek o numerach [...] i [...], w której ustalono wskaźnik w przedziale od 0,06 do 0,23 (średnio 0,16). Ta nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym decyzji nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...], nr [...], uwzględniło wyżej przywołaną decyzję [...] z dnia [...]. o warunkach zabudowy, w której ustalono niższy wskaźnik wielkości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało zaskarżoną decyzję i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).

Skarga jest uzasadniona, choć większość jej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. nr 164, poz.1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Na podstawie § 1 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy należy określić wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki i geometrii dachu. Stosownie do unormowań zawartych w §§ 4 – 8 rozporządzenia, zasadą jest ustalanie powyższych wskaźników na poziomie średniej wielkości obliczonej dla trenu analizowanego, ale rozporządzenie jednocześnie dopuszcza ustalenie ich w innych wartościach, o ile wynika to z analizy urbanistycznej.

Nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie parametry dla projektowanej zabudowy ustalone zostały w większości w ramach odstępstwa od średnich wskaźników, co mogłoby budzić wątpliwości co do kontynuacji cech i funkcji istniejącej zabudowy. Jednakże uważna lektura uzasadnienia analizy urbanistycznej wskazuje na uzasadnione przyczyny takich rozwiązań. Jedną z najistotniejszych przesłanek zastosowania odstępstw od średnich wskaźników wynikających z analizy zabudowy w obszarze analizowanym jest znaczne zróżnicowanie zabudowy osiedla R. – od budynków II kondygnacyjnych do X piętrowych, wielopowierzchniowych bloków mieszkalnych, lokalizowanych na nieruchomościach o zróżnicowanej powierzchni. Z uwagi na charakter planowanej zabudowy w analizie odwołano się do wskaźników reprezentatywnych dla tego typu zabudowy, co jest rozwiązaniem dopuszczalnym, logicznym i nie przekraczającym zasad zachowania ładu przestrzennego.

Nie budzi zastrzeżeń wytyczenie przez autora analizy urbanistycznej szerokiego obszaru analizowanego. Służy on badaniu, czy planowana inwestycja ze względu na proponowane parametry i funkcje zachowuje zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Jak trafnie wskazały organy, ustawodawca w rozporządzeniu wyznacza jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Jest on wystarczający wówczas, gdy sposób zagospodarowania znajdujących się na jego obszarze nieruchomości pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Wyznaczenie większego obszaru analizowanego jest z reguły związane z poszukiwaniem nieruchomości zabudowanych w sposób podobny do planowanej inwestycji. Pozwala to na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Przy tym na aprobatę zasługuje stanowisko autora analizy urbanistycznej, który uzasadnił przyjęcie szerokiej płaszczyzny obszaru analizowanego koniecznością uwzględnienia pewnej spójnej architektonicznie przestrzeni, jaką jest zorganizowane, budowane według zamkniętej koncepcji osiedle mieszkaniowe. Z tych względów nie może odnieść skutku zarzut wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizowanego. Z pewnością nie było to w rozpoznawanej sprawie błędem.

Nie jest zasadne powoływanie się na odmienne parametry nowej zabudowy, ustalone w innych decyzjach. Dotyczą one bowiem odrębnych zamierzeń inwestycyjnych, innych nieruchomości, w każdym z postępowań organ samodzielnie dokonywał ustaleń parametrów dla konkretnie planowanej zabudowy, określonej w każdym z wniosków wszak odmiennie niż w niniejszej sprawie, inaczej też zapewne wyznaczano obszar podlegający analizie.

Wysokość planowanej zabudowy ustalono w przedziale od 4m do 36m. Tak duża rozpiętość dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji nie świadczy jednak o umożliwieniu inwestorowi dowolnego kształtowania parametru w tak szeroko określonych granicach. Takie określenie tego parametru związane jest bowiem ściśle z rodzajem planowanej zabudowy o bardzo zróżnicowanej bryle architektonicznej. Skoro wniosek opiewa na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w ramach której przewiduje się budowę o znacznie zróżnicowanej wysokości od 1 do 10. pięter, wskazana w decyzji wysokość w tak dużej rozpiętości jest uzasadniona. Tym bardziej, że i tak ogranicza ten parametr wielkość 224 m.n.p.m., wynikająca z uzgodnienia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego.

Kwestionowany przez stronę skarżącą wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni całej nieruchomości ustalono na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zasadą jest, podobnie, jak w przypadku innych wskaźników, wyznaczenie go na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1). Rozporządzenie przewiduje jednak ustalenie go w innej wysokości, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Autor analizy uzasadnił odstępstwo od średniej. Jest to uzasadnienie logiczne, przyjęcie znacznie większego wskaźnika nawiązuje do odpowiednich wielkości dla działek zabudowanych wielkopowierzchniowymi, wysokimi budynkami. Pozwala to na wniosek o zachowaniu ładu przestrzennego pomimo znaczącego odstępstwa od średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Przy czym należy pamiętać, że powierzchnia nieruchomości do zabudowy nie obejmuje działek drogowych, wskazanych we wniosku o warunki zabudowy.

Nie sposób natomiast zaakceptować przyjętej w decyzji linii zabudowy. Przyjęte rozwiązania są nieczytelne, ale przede wszystkim nie odpowiadają wymogom zawartym w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Linię zabudowy w zasadzie zatem wykreśla się jako linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Przyjąć zatem należy, ze linia ta jest wyznaczana od frontu działki, a więc z tej strony nieruchomości, w której znajduje się zjazd na drogę publiczną (w tym także pośrednio przez drogę wewnętrzną). W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia linię zabudowy należało zatem wyznaczyć od strony ul. A, odwołując się do zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio graniczących z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Niezrozumiałe jest określenie parametrów tej linii, wytyczanie jej z uwzględnieniem odległości od nieruchomości położonych przy innej drodze publicznej. Pozbawione podstaw prawnych jest również określanie podwójnej linii zabudowy, różnej w zależności od wysokości budynku. Wreszcie – nie znajduje uzasadnienia wytyczenie linii zabudowy wokół całej nieruchomości objętej wnioskiem. Przy tym nie wyjaśniono przyjęcia takiego rozwiązania w analizie urbanistycznej. Jedynym uzasadnieniem byłaby konieczność ustalenia dopuszczalnej odległości zabudowań od drogi publicznej. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. Dz.U.2013.260 ze zm.), obiekty budowlane w terenie zabudowanym przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów w przypadku drogi wojewódzkiej i powiatowej (ust.1). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach zachowanie mniejszej odległości, ale po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi. Organ zatem winien wyjaśnić status dróg, wzdłuż których wyznaczono linię zabudowy i określić jej odległość od oznaczonej wyraźnie krawędzi jezdni stosownie do limitu wynikającego z art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, w zależności od tego, czy nieruchomość graniczy z drogą gminną, czy powiatową, czy może wojewódzką. Nie ulega wątpliwości, że w aktach brak jest wyjaśnienia powyższej kwestii. Nie pozwala to na weryfikację trafności przyjętej na mapie załączonej do decyzji odległości 6 metrów. Zważyć przy tym należy, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla nowej zabudowy są wiążące dla organu zatwierdzającego projekt budowlany (wraz z projektem zagospodarowania terenu) i udzielającego pozwolenia na budowę.

Wskazany brak ustaleń stanowi naruszenie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 61 ust 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (500 zł).

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, Sąd orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu jej wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie wszystkich wymaganych parametrów dla planowanej zabudowy, a wydając rozstrzygnięcie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji.

IB