Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 269/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,  art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 listopada 2006r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w G. – działka nr [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącego kwotę 315 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ w związku z uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w G., dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w G. – działka nr [...].

W § 1 pkt 1 tego aktu, należącym do Rozdziału I zawierającego ustalenia ogólne wskazano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w G. – działka nr [...], obejmuje teren położony w G. w obrębie geodezyjnym [...] "Stare Miasto" działka nr [...]. Z rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny nr [...] do uchwały wynika, że teren objęty przedmiotową czynnością planistyczną oznaczono symbolem 8 UP.

Jednocześnie w § 7 pkt 1 zamieszczonym w Rozdziale II uchwały, określającym ustalenia dla terenów postanowiono, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8 UP ustala się następujące przeznaczenie:

1) podstawowe:

a) plac publiczny

b) miejsce organizowania imprez masowych

2) uzupełniające – zieleń urządzona.

Natomiast treścią § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono jako obowiązujące ustalenie dotyczące kształtowania zabudowy – zakaz wznoszenia budynków z dopuszczeniem lokalizacji obiektów tymczasowych związanych bezpośrednio z organizacją imprez masowych.

W dalszych zapisach Rozdziału II przyjęto szczegółowe ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu oraz jego obsługi komunikacyjnej.

Uzasadniając uchwałę Rada Miejska w G. wyjaśniła, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w G. – działka nr [...] obejmuje teren położony w G. w obrębie geodezyjnym [...] "Stare Miasto" pomiędzy Ratuszem a ruinami kościoła św. M . Funkcja terenu z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowo-usługowej została zmieniona na miejski plac publiczny. Plac taki służyć będzie organizacji centralnych uroczystości oraz imprez masowych i plenerowych wydarzeń kulturowych. Jego funkcjonowanie nie będzie wymagało wprowadzenia na ten czas szczególnych ograniczeń komunikacyjnych oraz funkcjonalnych, uciążliwych zarówno dla mieszkańców Starówki jak i odwiedzających ją gości.

Również planowane przeznaczenie ruin kościoła św. M. na obiekt szeroko pojętej kultury z przylegającym do niego placem publicznym stworzy nowe jakościowo możliwości wykorzystania zarówno obiektu kościoła, jak i przylegającego terenu pod rozwój życia publicznego miasta. Istotnym elementem stanie się też otwarcie atrakcyjnej perspektywy na boczną sylwetkę ruin kościoła, które stanowić będzie ciekawe tło dla organizowanych imprez kulturalnych.

Prawidłowość opisanej powyżej uchwały zakwestionował L. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Powołując się na wskazane powyżej przepisy skarżący w petitum skargi zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 21 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także sprzeczność z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i w związku z tak określonymi naruszeniami wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Motywując tak sformułowane żądanie L. P. w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że swój interes prawny do wniesienia tego środka zaskarżenia wywodzi ze swojego statusu współwłaściciela nieruchomości, objętej przedmiotową zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, w następstwie, której doszło do zmiany przeznaczenia należącego do niego gruntu. Zmiana ta w konsekwencji powoduje utratę przez niego prawa do wzniesienia na gruncie zabudowy użytkowo-mieszkaniowej, na co zezwalał pierwotny plan zagospodarowania przestrzennego i które to przeznaczenie było jednocześnie podstawową przesłanką, jaką kierował się dokonując kupna przedmiotowego gruntu.

Następnie skarżący przedstawił okoliczności faktyczne poprzedzające wniesienie skargi, podając, że pismem z dnia [...] roku został powiadomiony przez Prezydenta Miasta G. o przystąpieniu miasta G. do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy, które to studium miało dotyczyć również obszaru działki oznaczonej na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 8 UP- stanowiącej jego współwłasność.

W odpowiedzi na powiadomienie skarżący w formie wniosku z dnia [...] roku zawiadomił Prezydenta Miasta G. o swoich planach dotyczących zagospodarowania gruntu. W szczególności dotyczących wzniesienia na nieruchomości zabudowy mieszkaniowo-usługowej, która miała przywrócić w miejscu położenia gruntu historyczną zabudowę zgodną z dawnymi projektami i planami miasta G . Jak informował w swoim piśmie skarżący, planowane budynki miały stać się kontynuacją zabudowań wzniesionych wokół g ratusza w latach poprzednich przez innych inwestorów. Skarżący jednocześnie wnioskował o wzięcie pod uwagę przedstawionych zamierzeń i celów przy przystąpieniu przez Miasto do sporządzenia "studium".

W toku dalszych czynności Prezydent Miasta G. poinformował skarżącego o sporządzeniu projektu uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość należącą do skarżącego, jednocześnie wskazując jako przeznaczenie i cel gruntu - "plac publiczny i miejsce organizowania imprez masowych".

Ostatecznie w niniejszej sprawie podjęta została przez Radę Miasta G. uchwała z dnia [...]roku. zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego, który to akt jako nowe przeznaczenie gruntu stanowiącego współwłasność skarżącego - utrzymała w mocy postanowienia zawarte w projekcie uchwały tj: "plac publiczny i miejsce organizowania imprez masowych"

Z uwagi na podnoszone w niniejszej skardze naruszenia prawa, skarżący wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszeń - pismem z dnia [...]roku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie przewodniczący Rady Miejskiej powiadomił skarżącego pismem z dnia [...]roku o planowanej dacie rozpatrzenia wezwania przez Radę Miejską w G., a pismem z dnia [...]roku została przesłana skarżącemu uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]roku, uznająca wezwanie za merytorycznie nieuzasadnione.

W dalszej części uzasadnienia skargi L. P. podał, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta G. z dnia [...]roku, jako podstawowe przeznaczenie działki obejmującej grunt będący współwłasnością skarżącego w § 7 ust. 1 uchwały przewiduje: plac publiczny i miejsce organizowania imprez masowych. Następstwem takiego przeznaczenia gruntu jest zmiana jego dotychczasowych właściwości, a w szczególności wyłączona została możliwość wzniesienia na tym terenie zabudowy mieszkaniowo- użytkowej.

Zdaniem skarżącego taka zmiana planu zagospodarowania przestrzennego ograniczyła w znacznym zakresie jego prawo własności. Skarżący wzywając Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa, powoływał się na art. 140 Kodeksu cywilnego, która to regulacja mimo że nie wskazuje wyczerpującego wyliczenia uprawnień właściciela, to jednak określa uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienie do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią.

W przedmiotowej sprawie, konsekwencją zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że skarżący nie może wznieść na należącym do niego gruncie planowanych zabudowań, w którym to celu nabył działkę. Co więcej, w praktyce dokonana zmiana przeznaczenia nieruchomości ma taki skutek, że jakiekolwiek wyłączne korzystanie z nieruchomości przez skarżącego jest niemożliwe. Z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego ucierpiało także prawo skarżącego do rozporządzania rzeczą, gdyż obecne przeznaczenie gruntu powoduje, że traci on atrakcyjność gospodarczą dla potencjalnych nabywców.

W ocenie skarżącego przedmiotowa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest tak daleko idąca, że modyfikując przeznaczenie "prywatne" gruntu, na cel o charakterze publicznym, dokonuje swoistego wywłaszczenia jego prawa własności. Zgodnie z literalnym znaczeniem pojęcia wywłaszczenie- będzie ono polegało nie tylko na pozbawieniu prawa własności, ale także na ograniczeniu uprawnień właściciela, które będzie wywoływało skutki tożsame z pozbawieniem prawa ( taki zdaniem skarżącego skutek miało dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszym przypadku).

Skarżący oświadczył również, że nie neguje prawa organów samorządowych do zmiany planów zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli ich konsekwencją miałoby być wywłaszczenie z prawa własności. Takie prawo organów władzy publicznej wynika bezpośrednio z art. 21 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie może być dokonane jedynie w celu publicznym i za stosownym odszkodowaniem.

Zwrócił także uwagę na to, że cel publiczny, który stał się podstawą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta G., nie jest celem publicznym ustawowo określonym. Cel publiczny na jaki dokonuje się wywłaszczenia nie może być jakimkolwiek celem o takim znaczeniu. Cel taki powinien być wyraźnie wskazany w ustawie, gdyż organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie ustawy i w granicach prawa. Obecnie na gruncie naszego prawa, wyłączny katalog celów publicznych określa art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku.

Konieczność rozumienia pojęcia "cel publiczny" tylko w granicach ustawowych potwierdza NSA w wyroku z dnia 10.10.2000r. /ONSA 2001/4/186/.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa z dnia [...]roku- Rada Miasta G. potwierdza, że cel zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany przez uchwałę z [...]roku, nie mieści się w zakresie powyższego katalogu. Takiego celu nie przewiduje ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku, ani żaden inny szczególny przepis do którego wspomniany art. 6 ustawy odsyła w punkcie 10.

Na podstawie powyższych argumentów skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta G. z [...]roku. Powołując się na art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że: ..organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" wzywający uważa, że doszło do przekroczenia ustawowo określonych granic władztwa planistycznego Rady Miasta. W przypadku przedmiotowej uchwały zasada wskazana w art. 7 Konstytucji RP zastałą naruszona poprzez wyjście poza ustawowe znaczenie celu publicznego powołanego w uchwale Rady Miasta tj. doszło do naruszenia art. 21 Konstytucji oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku.

Z uwagi na powyższą wadliwość uchwały niemożliwe będzie jej zrealizowanie - a więc wybudowanie placu publicznego, gdyż taka realizacja będzie wymagała wszczęcia procedur wywłaszczeniowych i przejęcia terenu o przeznaczeniu publicznym przez Gminę.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podała, że okolicznością sprzyjającą przyjętej w uchwale zmianie przeznaczenia działki nr [...] był również fakt, że działka ta nie została do tej pory zabudowana i stanowi negatywny wyjątek w wieloletnim, z tak wielkim wysiłkiem prowadzonym procesie odbudowy Starego Miasta.

Określona w planie funkcja miejskiego placu publicznego nie mieści się w katalogu "celów publicznych", określonych w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jest ona jednak wynikiem obowiązku realizacji zadań (spraw) publicznych, jakie przed gminą stawia art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), związanych z najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej, w szczególności społecznym i kulturalnym. W szczególnych przypadkach ma to bezpośredni wpływ na sposób zagospodarowania przestrzennego terenu lub jego zmianę, jeżeli jest to konieczne dla stworzenia warunków umożliwiających realizację zadania.

Obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) pozwalają gminom samodzielnie stanowić zarówno o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty jak i kierunkach i zasadach zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to, że organ stanowiący, tj. Rada Miejska może wprowadzić zmiany do planu miejscowego, ale musi się to odbyć zgodnie z zasadami i procedurami, określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te zasady i procedury zostały zachowane przez Radę Miejską w G. przy podejmowaniu uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działki stanowiącej współwłasność skarżącego. Trudno, więc przyjąć argument, że zaskarżona uchwała stanowi de facto wywłaszczenie z posiadanej działki. Ustawodawca przewidział, bowiem instrumenty prawne dla sytuacji, w których dysponent terenu nie będzie mógł korzystać ze swojej nieruchomości w sposób określony w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z mocy, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno właściciel jak i użytkownik wieczysty będzie mógł żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub, jej części. Realizacja roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę nieruchomości zamiennej.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2006r. pełnomocnik skarżącego – ustanowiony oświadczeniem złożonym do protokołu – podtrzymał skargę w całości i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi oraz w piśmie oznaczonym jako "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 7 listopada 2006r.", w którym opisane zostało stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii wywłaszczenia oraz zamieszczono rozważania dotyczące granic władztwa planistycznego gminy, uwzględniające również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej w G. wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji oraz uwzględnieniu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powołanych.

Ten akt normatywny zawiera m.in. w rozdziale 2 w przepisach stanowiących artykuły od 14-27 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /lub jego zmiany/, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść wskazanego wcześniej przepisu art. 28 ust. 1. Ustanowiona jest w nim sankcja nieważności uchwały rady gminy /w całości lub części/, w przedmiocie planu miejscowego lub studium, podjęta z naruszeniem zasad lub istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także naruszeniem właściwości w tym zakresie. W tak określonych warunkach prawnych kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały Sąd dokonywał również w odniesieniu do postanowień powołanych powyżej przepisów art. 14-27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prowadząc czynności ocenne w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z przepisu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 14 ust. 8 jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Poprzez swoją treść przesądza również o ograniczeniach prawa własności, wprawdzie nie bezwzględnego, ale chronionego konstytucyjnie i w szczególnych zapisach ustawowych.

Istotne w tym kontekście jest, że prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zm./ pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. samodzielności planistycznej /określonej w doktrynie również jako władztwo planistyczne/, uprawniającej do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu zastrzegał jednocześnie konieczność racjonalnego działania gminy w tym zakresie, realizującego się w przyjmowaniu finalnych optymalnych rozwiązań planistycznych.

Zdaniem Sądu pogląd ten zachowuje swoją aktualność również w odniesieniu do przepisu art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, traktowanego jako odpowiednik wskazanego wcześniej przepisu art. 4 ust. 1 poprzedniej regulacji /np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004/.

Podkreślano przy tym, że nie można omawianego zapisu przyjmować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach zobligowane są do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej, ustrojowej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/. W taki sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995r. /sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125/ stwierdzając, że : "... mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwo tego nie nadużywa".

W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również to, że w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980r. /CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7, poz. 131/, w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią".

Ustawodawca treścią art. 6 ust. 1 powołanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył obszar uprawnień wypełniających prawo własności, stanowiąc, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Niedopuszczalna jest jednak ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez takie ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

W ocenie Sądu w istniejących aktualnie warunkach prawnych można uznać – kierując się stwierdzeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w tezie wyroku z dnia 16 października 2001r., że jeżeli ustalenia planu miejscowego zamykają na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym naruszają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od tego czy taka możliwość istniała poprzednio. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas, że "naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej /uprawnienia, możliwości prawnej/, ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna /uprawnienie, możliwość prawna/ nie będzie mogła być realizowana". /sygn. akt II SA/Kr 1970/01, ONSA 2202/4/164/. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym pogląd ten pozostaje aktualny – w obecnym stanie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie – ze względu na jej przedmiot – rozważyć należy również relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującym – zdaniem Sądu – jedną z zasad sporządzania planu miejscowego, a art. 6 ust. 1 tego aktu. W podejmowanych w tym zakresie czynnościach uwzględnić też należy przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999r. – spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności, bowiem w sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. /J. Oniszczuk, Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000/.

Odnosząc pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny do warunków prawnych ukształtowanych obu wskazanymi powyżej przepisami oraz treścią art.3 ust. 1 tej samej ustawy, należy – zdaniem Sądu – przyjąć, że ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. W ocenie Sądu powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały takich elementów brak, a Rada Miejska ograniczyła się w zasadzie do wskazania dogodności wynikających z wykorzystania nieruchomości, stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego na cel określony w uchwale.

Nie można zatem uznać, że dokonana ingerencja w prawo współwłasności skarżącego nastąpiła bez naruszenia prawa o jakim mowa w art. 28 ust. 1 /zd. pierwsze/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazuje na możliwość zaoferowania skarżącemu nieruchomości zamiennej, która – zgodnie z określeniem przyjętym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami – musi posiadać cechę "odpowiedniości". Sugeruje to, że gmina dysponuje nieruchomościami o walorach zbliżonych do nieruchomości objętej zaskarżoną czynnością planistyczną, które można było uwzględniać jako również właściwe dla zrealizowania przedmiotowego zamierzenia planistycznego.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza istotę prawa własności, a poprzez to zaistniałe naruszenie nosi znamiona wadliwości opisanej w art. 28 ust. 1 /zd. pierwsze/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tych względów – zgodnie z art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w warunkach tej sprawy nie można skutecznie posługiwać się zarzutami wyprowadzonymi z instytucji wywłaszczenia ze względu na odmienność sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, a opisanej w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywłaszczenia, uregulowanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, których istota i skutki prawne są zróżnicowane.