Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2008/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 90 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 30 e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Go 309/11 w sprawie ze skargi P. S.A. Spółka komandytowo-akcyjna w Ś. w przedmiocie bezczynności Zarządu Województwa [...] w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. Spółki komandytowo-akcyjnej w Ś. na rzecz Zarządu Województwa [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 309/11 oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo Akcyjnej z siedzibą w Ś. w przedmiocie bezczynności Zarządu Województwa [...] w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wyroku WSA opisał następujący przebieg postępowania:

P. Spółka Akcyjna w Ś. złożyła, w ramach konkursu [...], wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" (nr projektu [...]), przywoływanego dalej jako projekt.

Wniosek przeszedł ocenę formalną i w związku z tym został skierowany do oceny merytorycznej, gdzie otrzymał ocenę pozytywną (116,5 pkt. tj. powyżej 70% punktów do zdobycia) i został umieszczony na liście rezerwowej.

Skarżąca złożyła środek odwoławczy w postaci protestu, który został rozpatrzony pozytywnie i projekt został przekazany do ponownej oceny, gdzie tym razem uzyskał wynik negatywny (91,0 pkt. czyli o 25,5 punktów mniej niż pierwotnie) i został odrzucony. W związku z powyższym, nie znalazł się na skorygowanej po dokonaniu powtórnej oceny merytorycznej wniosków złożonych w ramach konkursu, liście rezerwowej projektów, które otrzymały co najmniej 97,5 pkt.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r., poinformowano Skarżącą Spółkę o negatywnej ocenie projektu, którą to ocenę Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Go 959/10 stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...].

Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. Skarżąca Spółka wycofała w/w protest, czym doprowadziła do sytuacji pierwotnej, tj. sprzed wniesienia protestu, bowiem wycofanie protestu wywołało skutki takie jakby ten protest w ogóle nie został złożony.

W związku z wycofaniem protestu, pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. Instytucja Zarządzająca Lubuskim Regionalnym Programem Operacyjnym poinformowała Spółkę, że przedmiotowy projekt zostanie ujęty na liście rezerwowej dla konkursu nr [...] z ilością punktów otrzymaną podczas pierwotnie przeprowadzonej oceny merytorycznej.

Następnie, pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. P. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo Akcyjna wezwała do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia przez Zarząd Województwa [...] uchwały o przyjęciu projektu do dofinansowania w ramach konkursu nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że uchwałami Zarządu Województwa z dnia 9 marca 2010 r. oraz 13 lipca 2010 r. dofinansowanie otrzymały projekty znajdujące się na liście rezerwowej, które otrzymały co najmniej 112 pkt. Skoro więc projekt skarżącej Spółki uzyskał 116,5 pkt. to, w jej ocenie, winien się znaleźć na liście projektów przyjętych do dofinansowania na co najmniej 15 pozycji, co więcej, otrzymana liczba punktów uzasadnia włączenie projektu na listę podstawową, a nie - jak wskazał organ w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. - na listę rezerwową.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformowano Spółkę, że Zarząd Województwa [...] podejmując decyzję o wybraniu projektów do dofinansowania kierował się listą projektów znajdujących się w danej chwili na liście rezerwowej oraz dostępnością środków w ramach Działania 2.2. W przypadku projektu złożonego przez Skarżącą Spółkę, zarówno w dniu 9 marca 2010 r. jak i 13 lipca 2010r., projekt nie znajdował się na liście rezerwowej, gdyż w wyniku złożenia protestu, stracił swoją pozycję na tej liście, a uzyskane w powtórnej ocenie merytorycznej 91 punktów nie pozwoliło na jego umieszczenie na skorygowanej liście rezerwowej, zaś decyzję o wycofaniu protestu złożono 10 grudnia 2010 r. czyli już po uchwaleniu przez Zarząd rozszerzenia listy wniosków wybranych do dofinansowania. Zatem, w ocenie Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym, nie doszło w sprawie do naruszenia prawa.

Jednocześnie poinformowano Spółkę, iż nie ma możliwości przychylenia się do wezwania i podjęcia uchwały o dofinansowaniu projektu Skarżącej Spółki; potwierdzono, iż projekt znajduje się na liście rezerwowej (z pierwotnie przyznaną punktacją), jednakże z braku środków finansowych pozwalających na kolejne dofinansowanie projektów znajdujących się na liście rezerwowej, zawarcie umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu jest niemożliwe.

W piśmie procesowym Skarżąca za niezgodne z prawdą uznała twierdzenia organu, że wszystkie środki finansowe zostały już rozdysponowane i alokacja przeznaczona na konkurs została wyczerpana. W odpowiedzi organ stwierdził, że posiada wolne środki w kwocie, która nie pozwala na dofinansowanie żadnego z projektów złożonych przez spółkę P.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wyjaśniając, że podstawą skargi jest art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, ale nie ma przeszkód aby w niniejszej sprawie zastosować, równolegle do art. 91 ust. 2, art. 149 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę WSA w G. wskazał, że po myśli art.3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach i na takiej właśnie zasadzie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych.

Sąd zwrócił uwagę, że skarga P. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo Akcyjna z siedzibą w Ś. została wniesiona na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) zw. dalej u.s.w. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.w., wynika, że przepis art. 90, przewidującego zaskarżalność aktów prawa miejscowego, stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

WSA zaznaczył, iż powyższa regulacja stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 p.p.s.a. co w konsekwencji oznacza, że art. 90 u.s.w., jako przepis szczególny w zakresie w jakim określa przedmiot skargi do sądu ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie stanowią aktów prawa miejscowego.

WSA wyjaśnił, że druga płaszczyzna rozpoznania sporu w niniejszej sprawie dotyczy uregulowań zawartych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która przewiduje możliwość sądowoadministracyjnej kontroli czynności podmiotów (m. in. instytucji zarządzających) wykonujących zadania w ramach programów polityki rozwoju. Stwierdził, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju bardzo ogranicza dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli działań podejmowanych między innymi przez instytucję zarządzającą, nie przewidując możliwości zaskarżenia wszystkich działań podejmowanych w postępowaniu konkursowym, jak również i działań podejmowanych po zamknięciu tego postępowania i wyłonieniu beneficjentów. Jednocześnie w art. 30e odsyła ona w zakresie nieuregulowanym do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 z wyłączeniem przepisów p.p.s.a. w tym art. 30e wymienionych.

Na marginesie sprawy WSA stwierdził, że ma w niniejszej sprawie zastosowanie wspomniany wyżej art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż zdaniem Sądu reguluje on odpowiednie zastosowanie przepisów p.p.s.a. dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podejmowanych w trakcie postępowania odwoławczego i następującego po nim postępowania sądowo- administracyjnego, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Dlatego też niezasadnym było przywołanie w złożonej skardze art. 52 § 4 p.p.s.a., skoro stosowanie tego przepisu zostało w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone.

Reasumując Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu w podjęciu uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu do dofinansowania w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, skoro do takiego działania organ nie był zobowiązany. Organ nie ma bowiem prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej tj. bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, kształtowania prawa w zakresie systemu realizacji programu poprzez podjęcie żądanej przez Skarżącą Spółkę uchwały.

P. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo Akcyjna z siedzibą w Ś. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Na wypadek uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na podst. art. 188 p.p.s.a. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i nakazanie organowi podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu pt. "[...]" objętego wnioskiem nr [...] do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje", Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 i zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę oparła na następujących podstawach:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. 2001r., nr 142, poz. 1590, dalej u.s.w.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego,

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.w. poprzez uznanie, że brak podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu do dofinansowania w ramach konkursu nie stanowił niewykonania czynności nakazanych prawem, o którym mowa w niniejszym przepisie.

3. Nierozpoznanie istoty sprawy poprzez uznanie, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega kontroli na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. podczas gdy skarżący nigdy nie twierdził, że system realizacji programu operacyjnego jest aktem prawa miejscowego i jako podstawę skargi wskazał art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust.1 u.s.w. a nie sam art. 90 ust. 1 u.s.w.

4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 e ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. 2009, nr 84, poz. 712, dalej u.z.p.p.r.) i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, nr 153, poz.1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie, mimo że istniały ku temu przesłanki.

Podniosła, że przyczynami oddalenia skargi wskazanymi w uzasadnieniu były:

a) fakt, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego a w związku z tym podstawa skargi wskazana przez skarżącego (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust.1 u.s.w.) nie może być zastosowana do zaskarżanych czynności,

b) uznanie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ogranicza kontrolę sądowoadministracyjną tylko i wyłącznie do aspektu oceny projektu i nie pozwala na zaskarżanie i kontrolę żadnych innych czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu konkursowym i po jego zakończeniu,

c) uznanie, że spółka nie wyczerpała wszystkich przysługujących jej środków odwoławczych wobec czego nie przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego,

d) uznanie, że organ nie był zobowiązany do podjęcia uchwały o żądanej treści albowiem nie ma dla tego wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Strona skarżąca wyjaśniła, że nigdy nie twierdziła, że system realizacji systemu operacyjnego jest aktem prawa miejscowego i podstawy swej skargi nie upatrywała w art. 90 ust.1 u.s.w., ale w art. 91 ust. 1 u.s.w., do którego jedynie odpowiednio stosuje się art. 90 ust. 1 u.s.w. Nie twierdziła, że jej interes prawny (uprawnienia, prawa) zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego (o czym stanowi art. 90 ust.1 u.s.w.), ale że prawa zostały naruszone wskutek niewykonania przez organ czynności prawem nakazanych.

"Czynnościami prawem nakazanymi", do których podjęcia zobowiązany jest, w ocenie skarżącej, zarząd województwa w odniesieniu do konkursów ogłaszanych w ramach [...] są m.in.:

- stworzenie systemu realizacji programu, w tym przygotowanie kryteriów wyboru projektów,

- wybór projektów, które będą dofinansowane - w oparciu o w/w kryteria,

- zawarcie z beneficjentami umów o dofinansowanie.

Wszystkie te obowiązki wymienione są expressis verbis w art. 26 ust. 1 pkt 3-5 i 8 u.z.p.p.r.

Skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy projekt wnioskodawcy zgłoszony do konkursu ogłoszonego przez organ zdobył w nim 116,5 punktu (ocena dokonana przez organ) powinien znaleźć się na liście projektów przyjętych przez organ do dofinansowania co najmniej na 15 pozycji. Otrzymana liczba punktów uzasadnia włączenie projektu na listę podstawową a nie - jak wskazał organ w piśmie z dnia 15 grudnia 2010r. - na listę rezerwową. Podjęcie uchwały o włączeniu projektu do dofinansowania jest konsekwencją wcześniejszych czynności podjętych przez ten sam organ. Kategoria "czynności prawem nakazanych" nie może być interpretowana zbyt wąsko, w odniesieniu tylko i wyłącznie do czynności bardzo konkretnie określonych w przepisach prawa. W przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia nie ze skonkretyzowaną normą obciążającą organ, ale z szeregiem czynności, które powinny skutkować podjęciem uchwały określonej treści.

Odnosząc się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do działań podejmowanych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji błędnie uznał, że kontrola sądowoadministracyjna działań podejmowanych przez organ na podstawie Ustawy obejmuje tylko i wyłącznie aspekt oceny formalnej projektów zgłoszonych do finansowania.

Jeżeli ustawodawca przewidział, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym materii uregulowanej w Ustawie stosuje się odpowiednio przepisy określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. to dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd uwzględniając taką skargę stosuje zaś art. 149 p.p.s.a.

Skarżąca wyjaśniła, że akceptuje ocenę dokonaną przez organ, a domaga się tylko od organu konsekwencji w podejmowanych działaniach i zakończenia procesu wyboru projektów do dofinansowania.

Wszystkie w/w przesłanki wskazują, że nad działaniami organu do chwili zawarcia umowy o dofinansowanie kontrolę sprawują sądy administracyjne. Nie jest dopuszczalne konstytucyjnie (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP) i nie byłoby pożądane przez ustawodawcę, żeby instytucjom zarządzającym zostawić zupełną swobodę, a podmiotom przystępującym do konkursów przyznać środki odwoławcze i środki przymusu w bardzo wąskim zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając dodatkowo, że skarżąca nie jest w ogóle uprawniona do uzyskania środków w ramach przedmiotowego projektu, ponieważ ustalono, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy nie posiada statusu średniego przedsiębiorstwa lecz dużego przedsiębiorstwa, czyli wnioskodawca nie był uprawniony do składania wniosku w tym konkursie.

Dnia 15 marca 2013 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Zarządu Województwa [...], w którym organ wyjaśnił miedzy innymi, że pismem z dnia 19 września 2011 r. wnioskodawca został poinformowany o usunięciu przez Zarząd Województwa [...] uchwałą z 13 września 2011 r. projektu z listy rezerwowej konkursu z powodu zmiany statusu Wnioskodawcy ze średniego na duże przedsiębiorstwo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

NSA stwierdził, że nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art.91 ust.1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego i związany z nim zarzut nierozpoznania sprawy przez uznanie, że system realizacji programu operacyjnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega kontroli na podstawie art.90 ust.1 u.s.w. NSA wskazuje, że wprawdzie WSA w uzasadnieniu wyroku bardzo obszernie wyjaśnił i uzasadnił fakt, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to jednak ustalenie to nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia skargi wniesionej przez P. SA SKA. WSA nie stwierdził również, że przepis art.91 ust.1 u.s.w. odnosi się do zaskarżania aktów prawa miejscowego.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia żądania skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie można mówić o bezczynności organu w podjęciu uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu do dofinansowania w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, skoro do takiego działania organ nie był zobowiązany. Organ nie ma bowiem prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej tj. bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, kształtowania prawa w zakresie systemu realizacji programu poprzez podjęcie żądanej przez Skarżącą Spółkę uchwały.

Na etapie postępowania przedsądowego (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) Strona domagała się od Zarządu Województwa [...] podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania zgłoszonego przez nią projektu, wskazując, że projekt , ze względu na liczbę uzyskanych punktów, powinien zostać włączony na listę podstawową, a nie jak wskazał organ na listę rezerwową.

Na etapie postępowania sądowoadminitracyjnego strona wnosząc skargę na bezczynność, domagała się nakazania organowi podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia zgłoszonego przez nią projektu, do dofinansowania.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej na bezczynność organu należało dokonać oceny tego czy organ pozostawał w bezczynności oraz czy miał wynikający z przepisów obowiązek podjęcia żądanej przez stronę uchwały. Odpowiedź na oba pytania jest negatywna. Zarząd Województwa [...] podjął dnia 15 września 2009 r. uchwałę w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: [...] oraz o utworzeniu listy rezerwowej w ramach tego konkursu. Na liście rezerwowej znajdował się projekt Skarżącej. Uchwała ta była kilkakrotnie zmieniania zarówno w zakresie firm , które kwalifikowały się do uzyskania dofinansowania jak i w zakresie listy rezerwowej.

Nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, na tej podstawie, że nie widział podstaw do umieszczenia projektu Strony Skarżącej na wskazanej przez nią liście projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Bezczynnością jest bowiem brak działania w sytuacji prawem nakazanej, a nie działanie niezgodne z oczekiwaniami strony.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał na brak , wynikającego z wyraźnego upoważnienia ustawowego, obowiązku działania organu poprzez podjęcie żądanej przez Skarżącą Spółkę uchwały.

Ewentualnego obowiązku zakwalifikowania projektu Strony do dofinansowania należy poszukiwać w przepisach regulujących zasady realizacji programów operacyjnych, a więc przede wszystkim w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.z 2009 r. Nr 84, poz.712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.). W przepisach tej ustawy nie została sformułowana podstawa prawna do domagania się przez uczestnika konkursu zakwalifikowania jego projektu do dofinansowania. Art.30 a. ust.1 u.z.p.p.r. stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika, że dofinansowanie projektu jest dokonywane na podstawie umowy. Przed podpisaniem umowy projekt poddawany jest ocenie. Samo pozytywne przejście wszystkich etapów oceny nie jest jeszcze podstawą do podpisania umowy o dofinansowanie. Projekt musi jeszcze przejść etap kwalifikacji do dofinansowania. Skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, iż są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn.akt II GSK 1380/11 i II GSK 786/12, a Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela. Wskazany przepis ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie daje więc nawet temu uczestnikowi postępowania konkursowego, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny prawa domagania się zakwalifikowania do dofinansowania. Podstawy takiej nie ma również w innych przepisach u.z.p.p.r. Brak jest więc podstawy prawnej do żądania podjęcia przez Instytucję Zarządzającą uchwały o umieszczeniu konkretnego projektu na liście projektów przeznaczonych do dofinansowania, a więc w istocie o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania. Tak więc brak podjęcia uchwały o przyjęciu projektu do dofinansowania, nie stanowił niewykonania czynności nakazanych prawem.

Odnosząc się do sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie województwa NSA wyjaśnia, że niedokonanie przez organ samorządu wojewódzkiego określonej czynności nie może stanowić naruszenia tego przepisu, ponieważ przepis ten nie nakłada na organy samorządu województwa obowiązku dokonania jakichkolwiek czynności. Dlatego zgłoszony zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuprawniony , NSA uznał również zarzut naruszenia art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 149 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Art.30 e u.z.p.p.r. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Stosownie do art.149 p.p.s.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art.3§2 pkt 1- 4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jak zostało wyżej wyłożone w rozpoznanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zobowiązania Zarządu Województwa [...] do podjęcia żądanej przez Stronę Skarżącą uchwały, nie było więc podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art.149 p.p.s.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a.