Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 513/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 3, art. 2 pkt 9, 8 i 16, art. 22 ust. 2 i 3.
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 12 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 maja 2018 r., nr [...], Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, wymierzył M. F. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, w zgłoszeniu o numerze [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708) zwanej dalej ustawą. Ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie protokół z kontroli przeprowadzonej dnia 11 lutego 2018 r., nr [...] wraz z załącznikami oraz wydruków z systemu SENT dla podglądu zgłoszenia nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 11 lutego 2018 r. o godz. 7:40, na [...], a dokładnie w A w [...], funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], w ramach kontroli przewozu towarów, o której mowa w art. 13 ustawy, zatrzymali do kontroli środek transportu, którym M. F. dokonywał przewozu towaru o kodzie [...] w ilości 22000 kg (brutto 23936 kg), o nazwie handlowej B. Przewóz wykonywany był z [...] na terytorium kraju. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy podlegał systemowi monitorowania drogowego i został zgłoszony do rejestru pod numerem [...]. W trakcie kontroli stwierdzono jednak, że w zgłoszeniu o numerze [...] nie uzupełniono danych dotyczących przewoźnika, tj. numeru wymaganej licencji. To w ocenie organu oznaczało, że strona jako przewoźnik, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, nie dopełniła obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 2 tej ustawy, w wysokości 5.000 zł. Organ wskazał, że w świetle zapisów ustawy strona, jako przewoźnik, dokonywała przewozu w związku z czym jest podmiotem obowiązanym do uzupełnienia danych, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Rozpoznając złożony w trakcie postępowania wniosek o odstąpienie od nałożenia kary, w którym strona wyjaśniła, że niedopełnienie obowiązku przewoźnika z art. 6 ust. 3 ustawy nie wynikało z lekceważącego podejścia do obowiązków ustawowych, lecz z okoliczności wprowadzenia w błąd przez zlecającego przewóz - co do rodzaju i właściwości przewożonego towaru oraz, co do uzupełnienia rejestru o dane wskazane w art. 6 ust. 3 ustawy - organ stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Powołując treść art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy uznał, że strona nie wskazała i wystarczająco nie udokumentowała ważnego interesu przewoźnika, ani ważnego interesu publicznego. W treści obowiązującej ustawy nie uwzględniono natomiast możliwości odstąpienia od ukarania w przypadku wskazanym we wniosku. Ustawa nie przewiduje też badania przez organ przyczyn ewentualnego niedopełnienia obowiązku i oceny umyślności lub nieumyślności działania strony oraz możliwości miarkowania wysokości kary, która określona została bezwzględnie.

Od powyższej decyzji M. F. wniósł odwołanie. Zarzucił organowi naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy i podniósł, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyjęcie zaistnienia ważnego interesu przewoźnika, wobec czego zasadnym jest odstąpienie od nałożenia kary. Podnosił odwołujący się, że w związku z interwencją kierowcy, powziętą w trakcie załadunku towaru, zlecający przewóz wypełnił zgłoszenie przewozu, przesyłając jednocześnie jego numer referencyjny. Zlecający przewóz miał wszystkie dane, które są wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia w SENT, w tym również numer zezwolenia drogowego. Stwierdził, że został poinformowany, że wszelkie wymagane dane (w tym również te, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy) zostały podane w zgłoszeniu nr [...] i nie ma potrzeby jego uzupełniania. W tych okolicznościach, zdaniem odwołującego, za odstąpieniem od nałożenia na niego kary pieniężnej przemawia ważny i uzasadniony interes. Nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer zezwolenia drogowego nie wynikało bowiem z lekceważącego podejścia do obowiązków ustawowych, lecz z okoliczności wprowadzenia w błąd przez zlecającego przewóz. Ponadto, to po stronie zlecającego przewóz leżał obowiązek uzupełnienia zgłoszenia SENT o wszystkie dane, w tym również te, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Fakt, że zlecający przewóz uzupełnił zgłoszenie dopiero w dniu 12 lutego 2018 r., nasuwa przypuszczenie, iż powyższej czynności nie dokonał we właściwym czasie z uwagi na niestaranność, której konsekwencje zostały przerzucone na odwołującego. Kierowca, rozpoczął transport w przekonaniu, że wszelkie formalności związane z przewozem są dopełnione i nie ma potrzeby uzupełniania zgłoszenia. Końcowo odwołujący stwierdził również, że kara pieniężna w kwocie 5.000 zł wydaje się nieadekwatna w stosunku do wynagrodzenia uzyskanego z tytułu wykonania zleconego przewozu, a zatem za odstąpieniem od jej wymierzenia przemawiają względy słuszności.

Decyzją z dnia 12 września 2018 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako bezsporne uznał, że transport towaru, kontrolowany w dniu 11 lutego 2018 r., był objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów, a zgłoszenie przewozu o nr referencyjnym [...] nie zostało uzupełnione o numer wymaganej licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, gdyż obowiązek ten został dopełniony dopiero w dniu 12 lutego 2018 r. Dostrzegając, że zarzuty odwołania koncentrują się na zasadności zastosowania wobec strony przepisu art. 22 ust. 3 ustawy organ wyjaśnił, że określona w tym przepisie instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej jest oparta na uznaniu administracyjnym co oznacza, że w przypadku ziszczenia się przewidzianych w przepisie przesłanek organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, ale czynić tego nie musi. Ponadto, w przywołanej regulacji prawnej ustawodawca posłużył się pojęciami "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego", jako materialnoprawnymi przesłankami przedmiotowego odstąpienia. Zarówno ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak i ustawa Ordynacja podatkowa, której przepisy, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się odpowiednio do kar pieniężnych, nie definiują tych pojęć. Ich rozumienie ukształtowane zostało przez orzecznictwo i doktrynę, gdzie przyjmuje się, że przez ważny interes strony (w realiach niniejszej sprawy - przewoźnika) należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami jej egzystencji. To sytuacja, w której z powodu nadzwyczajnych losowych przypadków podmiot nie jest w stanie uregulować należności. Pojęcia ważnego interesu nie można jednak upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej, jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązań. Z kolei pojęcie interesu publicznego to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji i tym podobne. Uznając, że przedstawione przez odwołującego subiektywne okoliczności, które spowodowały brak uzupełnienia danych zawartych w zgłoszeniu SENT, nie są wystarczające do uznania ich za spełniające przesłanki powołanych przepisów organ zaznaczył, że nie mieszczą się one w zakresie nadzwyczajnych okoliczności, do których odwołują się te przepisy. W szczególności, przewoźnik nie wykazał, że wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł spowoduje pogorszenie jego kondycji finansowej, bądź zachwianie podstawami jego egzystencji ani, że niedopełnienie obowiązków było skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności. Argumentował organ odwoławczy, że nie ma racji odwołujący twierdząc, że za uzupełnienie danych, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, odpowiadał podmiot wysyłający. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika bowiem, że to przewoźnik jest obowiązany do uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym zakresie przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju. Nawet zatem, jeżeli zleceniodawca zapewnił przewoźnika o podaniu w zgłoszeniu wszystkich wymaganych danych, to winien on, działając jako profesjonalny przewoźnik, upewnić się czy tak było w istocie. Odwołujący mógł to zrobić w odpowiednim czasie, gdyż dysponował właściwym numerem zgłoszenia już w dniu 9 lutego 2018 r. (okoliczność ta wynika z przedłożonego przez stronę archiwum rozmowy z S. B.). Nadto, najpóźniej w przeddzień przeprowadzonej kontroli strona posiadała informację o brakach w zgłoszeniu. W dniu 10 lutego 2018 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego we [...] zatrzymali bowiem do kontroli drogowej zespół pojazdów o nr rejestracyjnych [...] i stwierdzili w rejestrze SENT nr [...] brak wpisu nr zezwolenia drogowego (protokół z kontroli nr [...]). Wbrew ustawowym wymogom odwołujący nie uzupełnił jednak omawianego zgłoszenia. To natomiast, czy niedopełnienie obowiązków wynikało z celowego działania, zaniechania czy niedbalstwa nie ma znaczenia. Istotne jest, że stwierdzone uchybienie nie powstało na skutek awarii systemu, działania siły wyższej, czy jakiejkolwiek okoliczności, na którą przewoźnik nie miał wpływu. Odnosząc się do argumentu brak adekwatności wysokości wymierzonej kary pieniężnej w stosunku do wynagrodzenia uzyskanego z tytułu wykonania zleconego przewozu organ wskazał, że kara pieniężna, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy ma charakter sankcji bezwzględnie oznaczonej kwotowo, a ustawodawca nie wskazał w tym przepisie ustawowych dyrektyw wymiaru kary. Nie ma więc możliwości dostosowania poziomu jej dolegliwości do charakteru zaistniałego stanu faktycznego sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł M. F., zwany dalej również skarżącym. Zarzucił organowi naruszenie art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy przez Dyrektora izby Administracji Skarbowej w Opolu, podczas gdy właściwym organem do rozpoznania odwołania jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwej dla przewoźnika, tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto wskazał na naruszenie:

- art. 210 § 4 w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez brak precyzyjnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego poprzedzającego ocenę w przedmiocie istnienia ważnego interesu strony i interesu publicznego;

- art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię interesu przewoźnika i przyjęcie, że interes przewoźnika nie przemawiał za odstąpieniem od nałożenia kary, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy, z uwagi na wystąpienie uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika okoliczności, zasadnym jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej;

- art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej;

- art. 6 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że brak wpisania w systemie SENT wyłącznie numeru licencji przewoźnika stanowi wystarczającą i uzasadnioną przesłankę nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a na wypadek uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sformułował także wniosek o wstrzymanie wykonania w całości obydwu decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów o właściwości wywodził, że zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro natomiast ustawa nie precyzuje zakresu właściwości organu odwoławczego zastosowanie ma art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, odwołanie od decyzji naczelnika urzędu celno- skarbowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie przepisów ustawy służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego (w tej sprawie administracyjnego). W zakresie pozostałych zarzutów skarżący powtórzył stanowisko przedstawione w odwołaniu wskazując dodatkowo, że pojęcie ważnego interesu przewoźnika nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych, albowiem funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną strony. Ponadto podniósł, że nałożona kara pieniężna jest rażąco wygórowana i niewspółmierna do rodzaju obiektywnie niezawinionego przez skarżącą uchybienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia właściwości wskazał, że zawarte w art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej wyrażenie - "właściwego dla kontrolowanego" nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane co do przesłanki decydującej o kryterium tej właściwości, w szczególności nie przesądza, że chodzi o właściwość rozumianą przez pryzmat siedziby kontrolowanego. Ponadto, postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie wprost. Skoro ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów wprowadza dla czynności wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na mocy art. 26 ust. 2 szczególną regułę ustalania właściwości miejscowej organu pierwszej instancji według miejsca kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od generalnej zasady określania tej właściwości według siedziby podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej, to sformułowanie z art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej "dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" - nie może być odnoszone do dyrektora izby administracji skarbowej według siedziby kontrolowanego. Uwzględniając dyrektywę odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej należy stwierdzić, że organem uprawnionym do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym będzie dyrektor izby administracji skarbowej, nadrzędny instancyjnie nad naczelnikiem urzędu celno-skarbowego, pozostającym w jego zasięgu terytorialnym. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono pełny materiał dowodowy, dzięki któremu w wyczerpujący sposób oceniono możliwość istnienia ważnego interesu strony i interesu publicznego. Omówiono też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. W postępowaniu odwoławczym dokonano analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zbadano czy ustalono we właściwy sposób wszystkie fakty niezbędne dla zastosowania określonego przepisu prawa oraz, czy postępowanie przeprowadzono przy zachowaniu standardów określonych w Dziale IV Ordynacji podatkowej.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 513/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym trybie i według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 708, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

Wyjaśnić od razu należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039) ustawa ta została zmieniona z dniem 14 czerwca 2018 r. Zmianie uległy nie tylko regulacje prawne, ale także tytuł ustawy, który obecnie brzmi "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. W niniejszej sprawie wskazana ustawa znajduje jednak zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a to w związku z tym, że wobec braku wyraźnego odesłania do stosowania nowych uregulowań, sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. Zgodnie też z art. 14 ustawy nowelizującej do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Przechodząc na grunt stosowanych w sprawie przepisów wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ustawy, jej uregulowania określają zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów, zwanego dalej "systemem monitorowania drogowego" oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, kierującego środkiem transportu.

W zakresie obowiązków poszczególnych podmiotów - związanych z przemieszczaniem towaru będącego przedmiotem przewozu objętego systemem monitorowania, w art. 6 ust. 3 ustawy określono obowiązek przewoźnika wykonującego przewóz towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju, w zakresie uzupełnienia zgłoszenia o określone w tym przepisie dane. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż obowiązek ten należy zrealizować przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju. Stanowi on, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie o określone dane, w tym m.in., zgodnie z pkt 6, o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane. W myśl art. 2 pkt 16 ustawy, zgłoszenie rozumiane jest jako zgłoszenie przewozu towaru do rejestru zgłoszeń określonej ilości tego samego rodzaju towaru przewożonego od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu.

W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono i nie jest to okoliczność sporna, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w dniu 11 lutego 2018 r. dokonywał przewozu towaru objętego systemem monitorowania drogowego i był przewoźnikiem w rozumieniu ustawy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 9 ustawy przewozem towarów jest przemieszczenie towaru na lub przez terytorium kraju środkiem transportu po drodze publicznej, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przemieszczania, przeładunku oraz rozładunku. Przewoźnikiem, w myśl definicji z art. 2 pkt 8 ustawy jest natomiast osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, wykonująca przewóz towarów.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika też, że przedmiotem przewozu, wykonywanego przez skarżącego z terytorium państwa członkowskiego na teren kraju, był towar określony w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i przewóz ten został zgłoszony do rejestru zgłoszeń. Nie może być tym samym wątpliwości co do tego, że w ramach przewozu towarów, objętego w niniejszej sprawie oceną, na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, skarżący miał obowiązek dokonać uzupełnienia zgłoszenia o numer wymaganej licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przedmiotowego transportu drogowego.

Nie sposób, w świetle brzmienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy, zgodzić się ze skarżącym, który podnosi, że dokonanie takiego uzupełnienia było obowiązkiem podmiotu zlecającego wykonanie przewozu. Obowiązek z art. 6 ust. 3 ustawy, ustawodawca nałożył wyłącznie na przewoźnika. Jego sformułowanie jest jednoznaczne i nie ma wątpliwości co do jego zakresu podmiotowego.

Skoro natomiast skarżący nie dokonał wymaganego uzupełnienia zgłoszenia, to podlegał odpowiedzialności za naruszenie tego obowiązku na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy.

Podkreślić trzeba, że powyższe naruszenie jest bezsporne, a dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia to, że mogło być ono wynikiem wprowadzenia przewoźnika w błąd przez zlecającego przewóz i mogło wynikać z jego niezawinionego zaniechania. Nie jest również istotne to, że wykonanie omawianego obowiązku nastąpiło w dniu 12 lutego 2018 r. Skarżący, jako przewoźnik zobowiązany jest bowiem do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego i winien mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Ustawodawca wyraźnie natomiast określił, że prawidłowe zrealizowanie tego obowiązku powinno nastąpić przed rozpoczęciem przewozu na terenie kraju. Jak ustalono, skarżący miał taką możliwość, gdyż w dniu 9 lutego 2018 r. dysponował już właściwym numerem zgłoszenia. Ponadto, w dniu 10 lutego 2018 r., do kontroli drogowej został zatrzymany pojazd, którym skarżący wykonywał inny przewóz towarów i w wyniku tej kontroli stwierdzono taki sam brak w zakresie uzupełnienia zgłoszenia. Skarżący miał więc możliwość rozeznania się co do konieczności uzupełnienia braków w zakresie wymaganych danych zgłoszenia.

W konsekwencji, wobec stwierdzonego naruszenia, zasadnie organy uznały w niniejszej sprawie, że zaistniały podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Stosownie też do tego uznać należy, że naruszenie, polegające na nieuzupełnieniu zgłoszenia o wymagane dane, stanowi jedyną, wystarczająca i uzasadnioną przesłankę nałożenia kary. Brzmienie tego przepisu wskazuje przy tym, że zarówno wydanie decyzji nakładającej karę jak i jej wysokość, nie zależą od uznania organu.

W ocenie Sądu, przepis art. 22 ust. 2 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustala odpowiedzialność za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków, określona w art. 22 ust. 2 ustawy jest obligatoryjna, a wysokość nakładanej kary pieniężnej jest niezależna od winy przewoźnika. Nakładając karę, organ nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie uzupełnił wymaganych danych do zgłoszenia i nie ustala samodzielnie wysokości kary. Ta ustalona została w ustawie w sposób jednoznaczny w określonej kwocie i jest niezależna od przyczyn naruszenia sankcjonowanego obowiązku.

Podkreślić trzeba, że konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązki związane z systemem monitorowania przewozu są na tyle jednoznaczne, że wykluczają możliwość ich swobodnej interpretacji przez organy prowadzące postępowanie. Z tego powodu, wskazywane przez skarżącego okoliczności odnoszące się do braku zawinienia w uzupełnieniu zgłoszenia przewozu o dane dotyczące numeru licencji - jak trafnie uznały organy, nie mogły w niniejszej sprawie doprowadzić do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego.

Prawidłowa była również ocena organu co do braku zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy. W tym zakresie Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy oraz zarzuty naruszenia zasad proceduralnych ustalonych w przepisach Ordynacji Podatkowej, które zdaniem skarżącego nastąpiły w związku z oceną dokonaną na podstawie tego przepisu.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Odesłanie do art. 26 ust. 3 ustawy powoduje, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej istnieje, gdy odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo gdy stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo gdy stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach rozporządzenia określającego szczegółowe warunki odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych. Z treści art. 22 ust. 3 ustawy wynika natomiast, że odstąpienie od nałożenia kary może nastąpić wyłącznie z uwagi na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny". Oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że w przypadku wystąpienia wskazanych przesłanek organ może, ale nie musi odstąpić od nałożenia kary.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji dokonały oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy na podstawie całokształtu, ujawnionych w wyniku kontroli i niekwestionowanych przez skarżącego, okoliczności faktycznych. Rozważyły też argumentację strony uzasadniającą - jego zdaniem - zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy i trafnie stwierdziły, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, które spowodowały brak uzupełnienia danych w zgłoszeniu, a także wskazany brak adekwatności wysokości kary w stosunku do wynagrodzenia uzyskanego za przewóz, nie stanowią nadzwyczajnych okoliczności, do których odwołuje się wskazany przepis. Zdaniem Sądu, prawidłowo w sprawie uznano, że ujawnione okoliczności nie wskazywały na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny", który przemawiałby za odstąpieniem od nałożenia kary. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, co do rozumienia pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego". Zgadza się z tym, że o istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "ważny" podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na tenże interes. Rację ma zatem organ twierdząc, że odstąpienie od nałożenia kary mogą uzasadniać, choć nie tylko, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin. Ważny interes powinien być postrzegany, jako sytuacja nadzwyczajna, przypadek losowy. Natomiast dobrem, które mieści się w pojęciu "interesu publicznego" jest zaufanie obywatela do organów państwa. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Wskazane przez skarżącego okoliczności odnoszące się do braku jego winy nie uzasadniają w żaden sposób jego ważnego interesu, a także interesu publicznego. Skarżący nie wskazał jaki ważny i obiektywny interes mógłby uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary. W konsekwencji, w świetle opisanej wyżej restrykcyjnej regulacji odpowiedzialności przewoźników za naruszenia przepisów ustawy, bezpodstawne są zarzuty podniesione w skardze. Nie można w niniejszej sprawie stwierdzić nieprawidłowości w działaniu organów, co do ustalenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Zauważyć przyjdzie, że skarżący nie wskazał jakie dodatkowe okoliczności powinny zostać jeszcze ustalone. Z kolei sam fakt, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy nie znalazły podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki ważnego interesu strony, nie może przesądzać o błędnie ustalonym stanie faktycznym i naruszeniu przepisów postępowania.

Przepis art. 22 ust. 3 ma charakter uznaniowy i w ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic tego uznania. Zaznaczyć przyjdzie, że skarżący, jako podmiot zajmujący się profesjonalnie przewozem towarów, winien posiadać rozeznanie co do obowiązków jakie w tym zakresie nakłada na niego ustawa. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do odstępstwa od nałożenia kary okoliczności związane z brakiem rzetelności i staranności w realizacji tych obowiązków.

Nietrafna jest argumentacja skarżącego odnosząca się do zarzutu wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem przepisów o właściwości organu i zaistnienia w związku z tym przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W tej kwestii wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli drogowej naruszenia podlegającego karze pieniężnej, organem właściwym do wydawania decyzji nakładającej taką karę jest naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów. Przepisy ustawy nie rozstrzygają jednak kwestii właściwości miejscowej organu drugiej instancji do rozpatrzenia odwołania w omawianej kategorii spraw. Z kolei art. 26 ust. 5 ustawy, jak prawidłowo zauważył skarżący stanowi, że do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie odpowiednio stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.). Niewątpliwie zatem, postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych za naruszenia obowiązków określonych w ustawie prowadzone są na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Należy jednak zauważyć, że przepisy Ordynacji podatkowej należy stosować odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza natomiast stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Polega ono na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których przepisy te z woli ustawodawcy mają być stosowane. Należy zatem pamiętać, że stosowana w niniejszej sprawie ustawa nie jest ustawą podatkową, w związku z czym postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym. Przepis art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej określa z kolei właściwość miejscową organów podatkowych stanowiąc, że jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2. Z treści powołanego przepisu wynika reguła, że jeśli właściwość miejscową organów podatkowych określają poszczególne ustawy materialnoprawne (podatkowe), to stosuje się te przepisy, natomiast zasada art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie dopiero w razie braku uregulowań szczególnych w ustawach materialnoprawnych.

Zważywszy na rozwiązanie prawne przyjęte w art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej oraz na fakt, że Ordynację podatkową należy stosować w komentowanej materii kar pieniężnych odpowiednio stwierdzić trzeba, że unormowanie z art. 26 ust. 2 ustawy, co do właściwości miejscowej, ma charakter lex specialis wobec art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej i wprowadza odstępstwo od ogólnych zasad ustania właściwości miejscowej na gruncie ogólnego rozwiązania przyjętego w Ordynacji podatkowej. Prawidłowe ustalenie właściwości miejscowej organów pozostaje natomiast w ścisłej korelacji z określeniem zasięgu terytorialnego i siedzib poszczególnych organów w formie aktów podustawowych. W celu ustalenia, jaki organ jest właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia określonej sprawy, konieczne jest więc określenie zasięgu jego działania.

Na mocy delegacji ustawowej z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą o KAS, rozporządzeniem z dnia 24 lutego 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 393) Minister Rozwoju i Finansów określił terytorialny zasięg działania między innymi dyrektorów izb administracji skarbowej, z którego wynika, że zasięg terytorialny działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu obejmuje teren województwa opolskiego.

Do sfery zadań (czyli do właściwości rzeczowej) dyrektora izby administracji skarbowej, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, należy rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów skarbowych lub naczelników urzędów celno-skarbowych, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 83 ust. 1 (tj. przypadków przekształcenia kontroli celno-skarbowej w postępowanie podatkowe, co rozpatrywanej kategorii sprawy kar pieniężnych w ogóle nie dotyczy). W zakresie właściwości rzeczowej przepis art. 13 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej wskazuje nadto, że organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest dyrektor izby administracji skarbowej - jako organ odwoławczy odpowiednio od decyzji naczelnika urzędu skarbowego albo naczelnika urzędu celno-skarbowego, z zastrzeżeniem pkt 1a.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że od decyzji w zakresie przedmiotowej kary pieniężnej, służy odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na jego terytorialny zasięg działania, a więc w niniejszej sprawie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. Nie można przy tym uznać, że tak ustalona właściwość narusza wskazany przez skarżącego przepisu art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w przypadku wydania w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celno-skarbowego decyzji innej niż decyzja, o której mowa w § 1, odwołanie od tej decyzji służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego.

Wskazać trzeba, że zawarte w powołanej regulacji wyrażenie "właściwego dla kontrolowanego" nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane co do przesłanki decydującej o kryterium tej właściwości, w szczególności nie przesądza, że chodzi o właściwość rozumianą przez pryzmat siedziby kontrolowanego. Należy również jeszcze raz podkreślić, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie ustawy regulującej system monitorowania drogowego przewozu towarów, nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro natomiast stosowana w niniejszej sprawie ustawa wprowadza dla czynności wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy, szczególną regułę ustalania właściwości miejscowej organu pierwszej instancji według miejsca kontroli przewozu towarów, odmienną od generalnej zasady określania tej właściwości według siedziby podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej, to sformułowanie z art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej - "dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" - nie może być odnoszone do dyrektora izby administracji skarbowej według siedziby kontrolowanego. Zauważyć przyjdzie, że przepis art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej został dodany na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z póżn. zm.), którą dokonano reorganizacji służb skarbowych i celnych. Jego odpowiednie stosowanie na gruncie niniejszej sprawy nie może więc stać w sprzeczności z ustaloną w ustawie o KAS właściwością organów. W konsekwencji przyjąć należy, że od decyzji w sprawie kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy służy odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na siedzibę organu (naczelnika urzędu celno-skarbowego), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Skoro natomiast właściwy miejscowo dla skarżącego na dzień zakończenia postępowania (wydania decyzji w pierwszej instancji) był Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, podległy instancyjnie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Opolu i pozostający w zasięgu terytorialnym jego właściwości, to ten Dyrektor był właściwy do rozpatrzenia odwołania.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu prawidłowo ustalił swoją właściwość jako organ odwoławczy i prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Na podstawie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, uwzględniając bezsporny stan faktyczny, dokonał prawidłowej oceny zaistnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Prawidłowo przy tym rozważył okoliczności faktyczne w kontekście przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy i stwierdził brak podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1