Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 113/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 2 pkt 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 53 ust. 4 pkt 6 ust. 5 art. 61 ust. 1 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3  ust. 1 ust. 2  par. 4 ust. 1 ust. 4 par. 5 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Aplikant radcowski Łukasz Sujak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami, dziesięciu zbiorników na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, przewidzianą do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] w Ł. przy ul. A 36.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji, wydanej w konsekwencji odwołania złożonego przez K. S. od w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji.

Dalej Kolegium wskazało, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie wzbudza uwag krytycznych w kwestii spełnienia przez inwestora przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p, determinujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie, a następnie w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzone zostało, iż przedmiotowa działka leży na terenie Otuliny Parku Krajobrazowego A w bezpośrednim sąsiedztwie Lasu A, a § 65 ust 2 lit f) planu ochrony Parku wyklucza możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie dużych kompleksów leśnych o powierzchni powyżej 10 ha.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż ustalenia planu ochrony dla obszaru otuliny Parku mają charakter postulatywny. Tak więc, o ile w ocenie Kolegium dopuszczalne jest uznanie mocy wiążącej zapisów planu ochrony dla Parku Krajobrazowego A, tak dla Otuliny zapisy te mają charakter jedynie pewnych uzasadnionych wymagań i dezyderat, będących jedynie sugestiami.

Analizując natomiast przesłankę dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że z analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że teren inwestycji to działka wchodząca w skład Otuliny Parku Krajobrazowego. W obszarze analizy dominuje uporządkowany układ przestrzenny z wykształconym pasem zabudowy przyulicznej (domy mieszkalne, jednorodzinne wraz z uzupełniającą zabudową gospodarczą i zabudowa zagrodowa) zlokalizowanej wzdłuż ulic A, z maksymalną linią zabudowy ok. 160 m od strony ulicy. Pozostała część działek sąsiednich, aż do ściany lasu jest niezabudowana. Nieruchomość w dużej części znajduje się poza obszarem zabudowy wyznaczonym przez istniejące budynki na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że proponowany przez inwestora układ urbanistyczny znacznie odbiega od charakteru i zasięgu terenu zabudowy w obszarze analizy. Pozostałe wymogi w odniesieniu do planowanej inwestycji są spełnione, działka posiada dostęp do drogi, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, posiada wystarczające uzbrojenie dla projektowanej budowy.

Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy architektonicznej jednoznacznie wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, na terenie nieruchomości określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy, stanowi kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. W obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa i znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne mogące stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowoprojektowanych obiektów. Wyliczony wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 6,4% czyli powierzchnia zabudowy na przedmiotowej działce może wynosić maksymalnie 1135m2 (działka ma powierzchnię 17733m2). Daje to możliwość wybudowania 10 budynków z garażem o powierzchni zabudowy ok. 82m2 każdy na częściach działki o wielkości ok. 840m2 (uwzględniając obiekt o powierzchni 233 m 2, który wznoszony jest na podstawie pozwolenia na budowę z roku 2005). Takie szacunkowe wyliczenie, w opinii Kolegium wskazuje na proponowaną dużą intensywność planowanej zabudowy na terenie otwartym a proponowany układ urbanistyczny znacznie odbiega od charakteru i zasięgu terenu zabudowy w obszarze analizowanym. W obszarze analizy nie ma działek o zabudowie ingerującej tak głęboko i tak intensywnie w otwarty krajobraz na obrzeżach lasu, zatem warunek dobrego sąsiedztwa pod względem ładu przestrzennego nie zostałby spełniony.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, sformułowanie powyższego przepisu nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie obowiązująca linia nowej zabudowy, w zestawieniu z warunkiem, iż stanowić powinna ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jasno precyzuje, zdaniem Kolegium, wolę ustawodawcy. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zarówno część opisowa jak i graficzna analizy wyraźnie wskazują, iż istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości ok. 160 m od ulicy, zatem objęta wnioskiem inwestycja, znacznie by tą wyraźnie utrwaloną linię zabudowy, przekraczała. Nadto dokonane w ramach analizy ustalenia wskazują, że teren sąsiadujący charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, jest to zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg. Zdaniem organu pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium zrealizowanie inwestycji przez skarżącego nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej, jako mieszczenie się w graniach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji - jak wskazano powyżej - stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w dacie wydania skarżonej decyzji organ posiadał wiedzę o innej decyzji wydanej dla tego terenu, orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, co winno wpłynąć na pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku, Kolegium wskazało, że każda sprawa prowadzona przez organ administracji jest indywidualna i podjęte orzeczenie kończące postępowanie nie może stanowić wytycznych dla organu w innych postępowaniach. Nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy złożenie wniosków o ustalenie warunków zabudowy przez innych inwestorów, ponieważ organ przy rozstrzyganiu sprawy o warunkach zabudowy bierze pod uwagę istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym i parametry charakterystyczne dla tego jedynie obszaru. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez nadmierne jego ograniczenie organ zauważył, iż przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania. Interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa w istotny sposób jednakże determinuje treść wykonywania prawa własności nieruchomości, ograniczając je w wielu przypadkach. W myśl przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Ład przestrzenny, który w przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jest także pojęciem mającym walor normatywny, ujętym w art. 1 ust. 1 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 jako podstawa gospodarowania przestrzenią i zasadą, którą powinny się kierować organy w swoich rozstrzygnięciach (czyli także w interpretacji przepisów). Skoro tak, to w razie niejasności, organy są zobowiązane do dokonania wykładni przepisów zgodnej z zasadami ogólnymi - w tym zasadą uwzględniania ładu przestrzennego.

Powyższą decyzję K. S. zaskarżył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 35, art. 77 i art. 107 k.p.a.,art. 2 pkt 1, art. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 pkt 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi K. S. wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do bezzasadnego zawężenia przez organy granic analizowanego terenu do minimum, tj. niezwykle wąskiego rozumienia działki sąsiedniej, w wyniku czego niemożliwe stało się ustalenia linii zabudowy, a tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zaprzeczył, aby planowana przez niego inwestycja miała dużą intensywność (6,4 % zabudowy), skoro działki sąsiednie mają odpowiednio 11,8 %, 11,1 % 9,6 %. Tak więc w ocenie skarżącego wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowania i zagospodarowania przestrzennym są spełnione i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji negatywnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p.

Nie budzi wątpliwości w rozpatrywanej sprawie, iż nieruchomość objęta wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nie budzi również wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Z analizy uzasadnień kontrolowanych rozstrzygnięć wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia w ocenie organów administracji obu instancji warunku dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z uwagi na zbyt wysoki wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz układ urbanistyczny, który przekroczyłby znacznie w kierunku otwartego terenu na obrzeżach lasu, ustaloną na podstawie analizy urbanistycznej linię zabudowy przebiegającą w odległości około 160 m od ulicy.

W myśl tego przepisu warunek dobrego sąsiedztwa uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nie budzi wątpliwości, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy).

Planowana inwestycja obejmuje budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami. Organy administracji przyznają natomiast, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne mogące stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowoprojektowanych obiektów.

Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 omawianej ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Podkreślić przy tym należy, że cytowany przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Z drugiej strony, w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy Sąd uznał, że ponownego rozważenia wymaga możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalny. Bezsprzeczne w sprawie jest to, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowana jest na terenach, gdzie działki mają stosunkowo dużą powierzchnię. Tym samym, zabudowa na okolicznych terenach jest mocno rozproszona, a jednocześnie mało zróżnicowana. Skutkuje to tym, że wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach może nie dawać pełnego obrazu zabudowy sąsiednich nieruchomości w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych powodów, organy powinny rozważyć możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w większym rozmiarze niż minimalny. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma decydujące znaczenie dla samej prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i determinuje ono rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o wyniki analizy na jego podstawie przeprowadzonej. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać powinien przymiot strony w toczącym się postępowaniu i ewentualne niezachowanie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 lit. 2 u.p.z.p. Sam sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ właściwie uzasadniony. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru. Tymczasem z uzasadnień wydanych w rozprawianej sprawie decyzji w ogóle nie wynika, jakimi przesłankami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Powoduje to brak możliwości weryfikacji ustaleń analizy urbanistycznej i jej wniosków a tym samym dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Uprawniają bowiem konkluzję o dowolności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że omawiane rozporządzenie jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje, iż wskaźnik intensywności zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 przepis ten dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Pomijając już samą kwestię prawidłowości ustaleń dotyczących tego wskaźnika (opartą na w/w analizie urbanistycznej), stwierdzić trzeba, że organy administracji nie odniosły się do możliwości, o jakiej mowa w § 5 ust. 2, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Kolejną kwestią, na jaką należy zwrócić uwagę w rozpatrywanej sprawie, jest ustalenie linii zabudowy i wynikające z tego konsekwencje. Przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako zasadę nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym też zakresie musi zostać dokonana stosowna analiza. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a nie jego oddalenie. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. W ocenie sądu brak jest podstaw prawnych, by organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy narzucał inwestorowi "tylną linię zabudowy", w sytuacji gdy tylna granica nieruchomości nie sąsiaduje z pasem drogowym. Samo wykreślenie linii zabudowy nie określa rozmieszczenia budynków na terenie działki inwestora. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się, m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 967/07 – Lex nr 488289, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 779/07 – Lex nr 447869, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 789/07 – Lex nr 447867).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest wprawdzie zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 967/07,opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 323/09 – Lex nr 574092, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023).

W rozpatrywanej sprawie organy administracji tymczasem uznały, iż skoro istniejąca "maksymalna tylna linia zabudowy" przebiega w odległości 160 m od ulicy, którym to pojęciem nie posługuje się cytowane rozporządzenie, to tym samym nieruchomość objęta wnioskiem znacznie by tą utrwaloną linię zabudowy przekraczała i z tego względu m.in. stwierdziły sprzeczność planowanej inwestycji z ładem przestrzennym i niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa.

Należy ponadto zwrócić uwagę, iż z przeprowadzonej analizy oraz z załączonych do akt dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem ma całkowitą powierzchnię 1,7733 ha, z czego prawie jedną czwartą część stanowi las - 0,4221 ha.

Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasy, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W tej sytuacji rozważenia również wymagało, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zauważyć przy tym trzeba, że o ile ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca dla gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych, to zachował dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek obejmujący cały teren działki nr [...], w tym część stanowiącą las, który podlega ochronie.

Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1826/06 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 482/10 ).

Dlatego też w rozpatrywanej sprawie, zdaniem sądu, brak było podstaw prawnych do tego, by organy - w powołaniu się na "warunkowe spełnienie" - przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w sytuacji gdy ¼ część nieruchomości objętej wnioskiem, to las. W ocenie sądu warunek spełnienia tejże przesłanki musi bowiem dotyczyć całej nieruchomości objętej wnioskiem, a nie tylko "części działki znajdującej się poza obszarem Ls". Powyższe oznacza konieczność rozważenia ewentualnego wcześniejszego podziału gruntu dla wydzielenia działki leśnej.

Ponadto dodać w tym miejscu trzeba, iż po myśli art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W literaturze przyjęto, "(...) że uzgodnienie to nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, o której mowa w powołanej ustawie. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie przewidziane w komentowanym przepisie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami." (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428).

Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 688/08, niepublikowane). Inwestorowi przysługuje na nie zażalenie. W tej sytuacji zasięgnięcie opinii Dyrektora Parku Krajobrazowego A i Leśnictwa Miejskiego w Ł. z pewnością nie było wystarczające i nie czyniło zadość powyższej powinności. Z treści art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 oraz ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika poza tym ciążący na organie właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązek dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów objętych ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody w wypadku ustalenia, że teren objęty jest tego rodzaju ochroną, a nie zasięgania opinii zupełnie innych organów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Natomiast z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organy administracji w szczególności winny rozważyć potrzebę przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym - uzasadnić wybór obszaru analizowanego oraz uwzględnić wyrażoną przez sąd ocenę prawną oraz poczynione uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie ustalić i rozważyć spełnienie przesłanek do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżących. Wydając zaś rozstrzygnięcie - uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

m.o.