Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 227/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2009r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] Wójt Gminy O., w wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dla skarżącej W. P. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zatwierdził podział nieruchomości położonej w N., gmina O., opracowany przez uprawnionego geodetę M. A., polegający na podziale działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność skarżącej i wydzieleniu działek nr: [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

Powyższa decyzja została wydana zgodnie z Uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] ustalającą stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 30 % różnicy wartości jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale.

W uzasadnieniu w/w decyzji Wójt Gminy O. wskazał, że pomimo, iż na terenie działki nr [...] położonej w N. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalny jest podział w/w nieruchomości powodujący wydzielenie działek gruntu, albowiem wydzielona działka nr [...] zostanie zbyta w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...] w N.

W następstwie wydanej decyzji Wójt Gminy O. pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. N. wykonanie operatu szacunkowego, bądź w przypadku stwierdzenia braku wzrostu wartości sporządzenie notatki jako doradztwo w sprawie analizy cen nieruchomości, w celu określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w/w nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w N.

Na skutek sporządzonego operatu szacunkowego skarżąca W. P. zgłosiła zastrzeżenia i uwagi do w/w operatu wskazując, iż rzeczoznawca majątkowy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy uznał działkę nr [...] jako działkę budowlaną z zastosowaniem rutynowej metodyki jej wyceny uwzględniającej kształtujące się ceny tych działek. W ocenie W. P. jako budowlane należy uznać wyłącznie działki z prawem do ich zabudowy, natomiast w/w działka stanowi grunt jedynie na powiększenie sąsiedniej nieruchomości bez możliwości zabudowy, którego cena jest znacznie niższa od działek budowlanych. Ponadto skarżąca wskazała, iż w/w operat nie stanowi podstawy do ustalenia opłaty adiacenkiej, albowiem zawiera duże nieścisłości i nie wskazuje w sposób przekonywujący wzrostu wartości działki nr [...] w wyniku wydania decyzji o jej wydzieleniu, tym bardziej, że ceny gruntów ornych i działek budowlanych są nieporównywalne. Zdaniem skarżącej wydzielona działka nr [...] w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości wykorzystywana była na cele rolne i dlatego sprzedaż na powiększenie sąsiedniej nieruchomości dotyczyła gruntów ornych po cenie tych gruntów, beż możliwości zabudowy.

Z poglądem skarżącej nie zgodził się rzeczoznawca majątkowy, który sporządził przedmiotowy operat szacunkowy. W jego ocenie działki nr [...] i nr [...] po połączeniu utworzą jedną nieruchomość i od woli jej właściciela zależeć będzie sposób, w jaki ma być ona zagospodarowana. Zgodnie z celem podziału działka nr [...] miała być połączona z działką nr [...], która jest działką budowlaną, a zatem działka nr [...] utraciłaby cechy rolne.

W dniu [...] września 2007 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, podczas której strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. W wyniku powyższej rozprawy przedłożono nowy operat szacunkowy, z którego wynika, że kwota przedmiotowej opłaty adiacenckiej uległa obniżeniu i wynosi [...] złotych.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wójt Gminy O. ustalił dla skarżącej W. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałych na skutek podziału działki [...] o powierzchni [...] ha w N. w wysokości [...] złotych.

Od powyższej decyzji ww. w dniu [...] grudnia 2007 r. wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję organu I instancji w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskutek ich wadliwego zastosowania oraz domagając się jej uchylenia.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca W. P. wskazała, iż przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Rzeczoznawca majątkowy sprzecznie z obowiązującymi przepisami określił w operacie szacunkowym, że sposób wyceny działki wynika z celu podziału. W ocenie odwołującej się wartość nieruchomości po podziale w postaci działki nr [...] nie uległa wzrostowi, a wręcz przeciwnie jej wartość uległa obniżeniu, ponieważ wydzielona działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a ponadto jest nieuzbrojona i niezabudowana. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2007 r. i w związku z tym wycena powinna zostać sporządzona na ten dzień przy uwzględnieniu ustawowych kryteriów. Tym samym uzasadnienie dotyczące wzrostu wartości działki w zakresie czynności, które dopiero mają mieć miejsce w przyszłości i ich skutków jest pozbawione podstaw prawnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] ustalającą opłatę adiacencką i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny niezgodnie z obowiązującymi przepisami, biorąc pod uwagę funkcję, jaką działka będzie miała po sprzedaży. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie, stosownie do treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wycena powinna być sporządzona dla funkcji, jaką działka miała w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a nie dla przyszłej funkcji.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] ustalił dla W. P. opłatę adiacencką wynoszącą [...] złotych z tytułu wzrostu wartości spornej nieruchomości.

W dniu [...] lipca 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony W. P., zaskarżając ją w całości, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 32 w zw. z art. 40 § 2, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie prawa materialnego - art. 98a ust. 1 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż organ pierwszej instancji nie zawiadomił pełnomocnika skarżącej ustanowionego w sprawie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego ani też nie doręczył pełnomocnikowi decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie zdaniem skarżącej aktualnie sporządzony operat szacunkowy, dotyczący zmiany wartości rynkowej nieruchomości w wyniku podziału, został sporządzony wbrew wskazaniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., tj. z uwzględnieniem przyszłej funkcji, ponieważ jak wynika z jego treści do ustalenia wartości przyjęte zostały wartości sprzedanych działek, które zostały wydzielone dla powiększenia nieruchomości sąsiednich. Natomiast przedmiotowa działka nie została sprzedana do chwili obecnej, jak i nie została ona wydzielona dla powiększenia innej działki. Ponadto sporządzony operat szacunkowy odnośnie wyceny działki nr [...], gdzie przyjęto rzekomy wzrost wartości nieruchomości, w ogóle nie uwzględnia faktu, iż w/w działka jest nieuzbrojona, niezabudowana i nie ma dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja narusza także zasadę reformationis in peius, albowiem ustalona wysokość opłaty adiacenckiej jest znacznie wyższa niż w poprzednio wydanej decyzji w tej sprawie, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji niezgodnie z przepisami prawa nie zawiadomił o toczącym się ponownym postępowaniu pełnomocnika strony, umocowanego na podstawie pisemnego pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. Pełnomocnikowi strony nie doręczono także decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy O. ustalił dla W. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, powstałych na skutek podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha w N., w wysokości [...] złotych.

W uzasadnieniu podał, że podział nieruchomości zatwierdzony został decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2007 r. oraz, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła i na podstawie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, należało ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu.

Od powyższej decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r. odwołanie wniosła W. P., reprezentowana przez radcę prawnego J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 98 a ust.1 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednocześnie wskazując, iż przedmiotowy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości budzi zastrzeżenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości na skutek podziału, co zostało jednoznacznie wykazane w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w/w operat szacunkowy, określający wartość rynkową działki przed i po podziale stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, odpowiada zasadom wynikającym z przepisów obowiązującego prawa. Ponadto podkreślono, iż procedura podziałowa przedmiotowej działki wskazuje na to, iż nie był to podział rolny nieruchomości, a wydzielenie z dużej nieruchomości rolnej, małej działki w celu powiększenia działki sąsiedniej. Tym samym cel nabycia wydzielonej działki związany był z powiększeniem nieruchomości zabudowanej domem parterowym, który prawie w całości zajmuje działkę nr [...]. W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądem, iż nowo wydzieloną działkę i działkę zabudowaną budynkiem jednorodzinnym jako całość właściciel będzie traktował jako gospodarstwo rolne i na nieruchomości tej będzie prowadził działalność rolniczą.

Powyższa decyzja została zaskarżona w całości w dniu [...] lutego 2009 r. przez W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2008 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. rażące naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...],

2. naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 98a ust. 1 w związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek przyjęcia za prawidłową wycenę zawartą w operacie szacunkowym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zawierało wskazanie dla organu I instancji, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o studium lub decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku ich braku uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. SKO podkreśliło, iż w niniejszym stanie faktycznym w operacie szacunkowym działka powstała wskutek podziału została wyceniona według funkcji jaką będzie ona miała po sprzedaży.

Podkreślono, że przepis art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie daje dowolności w tym zakresie, a wycena powinna być sporządzona dla funkcji jaką działka miała w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Skarżąca zwróciła uwagę, że w poprzedniej decyzji opłata adiacencka została ustalona na kwotę [...] zł.

Zdaniem skarżącej po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, pomijając wskazania organu II instancji, dokonał na podstawie nowego operatu szacunkowego ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości znacznie wyższej niż poprzednio, tj. w kwocie [...] zł.

Uchylenie poprzednio zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego przez skarżącą, zatem w tym przypadku powinna znaleźć zastosowanie zasada reformationis in peius, tj. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, wynikająca z przepisu art. 139 kpa.

Zarzucając natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca zwróciła uwagę, że we wniesionym odwołaniu kwestionowała operat szacunkowy przyjęty za podstawę ustaleń organu I instancji.

Powołując się na treść art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca stwierdziła, że z wyceny w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż działka nr [...], która powstała w wyniku podziału ma powierzchnię [...], nie jest uzbrojona, nie jest zabudowana i nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponadto z zapisów w Księdze Wieczystej wynika, iż jest to rola.

Zdaniem skarżącej te okoliczności wpływają na cenę spornej nieruchomości. Powtarzając po rzeczoznawcy skarżąca dodała, że na cenę tej działki wpływa także fakt, iż takie działki, jak ta wyceniana nie mogą być przedmiotem obrotu wolnorynkowego, gdyż ich nabywcami mogą być tylko właściciele określonych nieruchomości.

Z uwagi na powyższe skarżąca uważa, że niewiarygodny jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat z dnia [...] maja 2008 r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, który podaje wyższą wartość przedmiotowej działki niż w operacie z dnia [...] października 2007r., w którym wzrost wartości ustalono na podstawie cen wolnorynkowych. Działki te uzyskiwały ceny transakcyjne niższe od działek będących przedmiotem obrotu wolnorynkowego. Skarżąca zakwestionowała ustaloną wartość rynkową działki gruntu nr [...] po podziale na kwotę [...] zł. Jej zdaniem zawyżona została cena 1 m2, tj. [...] zł, gdyż z pkt 8.1 operatu dotyczącego analizy rynku, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż okres poddany badaniu dotyczy lat 2006-2008. W ocenie skarżącej najbardziej zbliżoną działką do działki wycenianej i powstałej po podziale w zakresie lokalizacji oraz powierzchni jest działka opisana w pkt 2 tabeli, która także znajduje się w N. i posiadała powierzchnię [...] m.kw. Cena sprzedaży za tą działkę przyjęta w umowie wynosiła kwotę [...] zł.

Skarżąca zakwestionowała również przyjęte przez rzeczoznawcę ustalenia dotyczące "trendu czasowego", gdyż rzeczoznawca, wbrew obowiązującym zasadom nie podał, kiedy były zawierane umowy sprzedaży działek, które przyjął do porównań i zamieścił w tabeli na str. 13. Wobec tego nie jest możliwe zweryfikowanie jego wyliczeń dotyczących tego "trendu czasowego", a w szczególności określenie, jakie dane on przyjął np. dla wskaźnika n - liczba miesięcy między transakcjami, skoro sam rzeczoznawca podaje, iż badany okres to są lata 2006-2008.

Zatem transakcje przyjęte do charakterystyki obiektów porównawczych mogły mieć miejsce w 2007 r. bądź w 2008 r., a wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla zastosowania "trendu czasowego".

Organ II instancji zupełnie błędnie i sprzecznie z treścią operatu ustalił, iż w tabeli zawartej na str. 13 przyjęto do porównań nieruchomości z roku 2006 r.

Ten fakt nie wynika ani z tej tabeli, ani też z innych faktów natomiast w górnej części str. 13 wyraźnie podano, iż do porównań przyjęto transakcje z okresu 2006-2008r.

Skarżąca podkreśliła, że skoro rzeczoznawca nie podał dat przeprowadzonych transakcji, tak jak to np. uczynił na str. 9 i 10 operatu, gdy ustalał wartość nieruchomości, to brak jest podstaw do zastosowania wskaźnika dotyczącego trendu czasowego.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż skarga jest bezzasadna.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Sąd odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdza, że:

Ad. 1 Przywołana przez skarżącą decyzja SKO z dnia [...] lutego 2008 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który to przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd nie ocenia legalności wydanej wówczas decyzji przez organ II instancji. Analizując jednak jej treść, Sąd stwierdza, że została ona wydana z uwagi na wadliwie sporządzony operat szacunkowy, który posłużył do ustalenia opłaty adiacenkiej w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. w wysokości [...] zł.

Zwrócić należy uwagę, że rzeczoznawca nie przyjął stanowiska skarżącej, co do rolnego charakteru spornej działki. Z zaleceń natomiast decyzji organu wynika, jedynie to, że "...przepisy nie dają możliwości wyceny dla przyszłej funkcji. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze art. 98a ustawy wycena powinna być sporządzona dla funkcji jaką działka miała w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Niewątpliwie wartość jednostkowa kilkuhektarowej działki rolnej jest niższa, jest inna niż działki małej mogącej być przedmiotem obrotu rynkowego z przeznaczeniem na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. A różnica ta powinna być wykazana poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, działek wydzielonych z przeznaczeniem na powiększenie nieruchomości sąsiednich".

Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji była wadliwa z uwagi na nieprawidłowości operatu szacunkowego polegające na niewłaściwym przyjęciu materiału porównawczego.

Ad. 2 Zgodnie z art. 98a. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis narzuca odpowiedni tryb postępowania przy ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie było przesuwane w czasie z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne dwuinstancyjne. W następstwie powyższego ostatecznie decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w 2008 r. na podstawie operatu szacunkowego z 2008 r. Sąd dostrzegł oczywistą omyłkę pisarską na str. 1 operatu co do roku jego sporządzenia. Błąd ten nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie skutkuje w ocenie Sądu uchyleniem zaskarżonych decyzji. Analiza treści całego operatu potwierdza, że został on sporządzony w 2008 r.

Powyżej zacytowany przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami narzucił, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona była według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Stąd też rzeczoznawca w stosunku do poprzednio sporządzonego operatu rozszerzył materiał porównawczy w celu określenia wartości po podziale o rok 2008. Jest to zgodne z przepisami prawa i narzucone przepisem art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dobranie przez rzeczoznawcę innego materiału porównawczego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2008 r. doprowadziło to w konsekwencji do ustalenia wyższej wartości nieruchomości w stosunku do poprzedniego operatu szacunkowego, który po pierwsze został przez organ II instancji uznany za wadliwy, po drugie wygasł.

W ocenie Sądu ustalenie wyższej opłaty adiacenckiej nie spowodowało naruszenia art. 139 Kpa.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius nie odnosi się do wszystkich rodzajów decyzji organu II instancji. W zasadzie ma on zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W szczególności natomiast rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania dowodowego i jego oceny, w myśl art. 80 Kpa, nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 139 Kpa (wyr. NSA z dnia 14 lutego 1997 r., I SA/Lu 388/96, niepubl.). Zakaz ten nie obowiązuje równocześnie przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, gdy organ odwoławczy przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania po uchyleniu zaskarżonej decyzji (uchwała siedmiu sędziów Izby Finansowej NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, Glosa 1998, nr 5, s. 15-17 z glosą G. Borkowskiego). Zakaz zmiany na niekorzyść adresowany jest, bowiem wyłącznie do organu odwoławczego, nie może odnosić się zaś do organu I instancji. Podobnie: Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8, wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006 r., str. 621,622).

Ad. 3 W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 w zw. art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieuzasadniony.

Ustalenie wysokości opłaty dokonuje się według zasad dotyczących wyceny, przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego przedstawia rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonuje, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 152 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Jako metodę wyceny rzeczoznawca w rozpoznawanej sprawie zastosował podejście porównawcze.

Stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 tejże ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W myśl § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się:

- metodę porównywania parami,

- metodę korygowania ceny średniej,

- metodę analizy statystycznej rynku.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem zastosował podejście polegające na metodzie porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, działając jako organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych uchwaliła Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych.

Zgodnie ze Standardem III.7 dotyczącym wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego zostały określone procedury związane ze stosowaniem metod w podejściu porównawczym. Metoda porównywania parami wymaga zastosowania określonej procedury. Analizując treść operatu szacunkowego Sąd stwierdza, że rzeczoznawca w rozpoznawanej sprawie zastosował się do określonych procedur, a ostatecznie określił wartość nieruchomości wycenianej jako średniej arytmetycznej.

Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1, 3, 7 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, źródła danych o nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

W przedmiotowej sprawie celem wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie wskazał na stronie 6, że analiza rynku poprzedzająca określenie wartości rynkowej uzasadnia zastosowanie metody porównywania parami w podejściu porównawczym, z założeniem, że poprawki korygujące będą wyrażane kwotowo. W operacie zaznaczono, że została przeprowadzona analiza kształtowania się cen transakcyjnych kupna - sprzedaży na rynku lokalnym z uwzględnieniem nieruchomości porównywalnych do przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie przeznaczenia. Zgodnie z analizą rynku lokalnego dokonaną na stronie 8 i 9 rzeczoznawca majątkowy zbadał wszystkie działki w okresie od 2006 r. do 2008 r., stanowiące przedmiot transakcji sprzedaży położonych na terenach, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości N. i O., z czego za próbę reprezentatywną wybrał 4 pozycje. Do porównania przyjął trzy nieruchomości. Podał lokalizację tych działek poprzez wskazanie miejscowości, daty transakcji, powierzchni w m kw, ceny 1 m kw, podał ceny 1 m kw powierzchni skorygowaną na dzień wyceny, atrakcyjność lokalizacji, dostępność komunikacyjną i infrastrukturę techniczną.

Sporna nowo wydzielona działka posiada powierzchnię [...] ha obiekty reprezentatywne, które wybrał rzeczoznawca do porównania posiadają powierzchnię [...] m kw (transakcja [...] grudzień 2006 r.), [...] m kw (transakcja [...] luty 2007 r.), [...] m kw (transakcja [...] październik 2007 r.).

W ocenie Sądu są to nieruchomości podobne. Przy obiekcie o największej powierzchni w stosunku do nieruchomości wycenianej powierzchnia odbiega o ok. [...] m kw.

Nie sposób, aby możliwe było znalezienie identycznych obiektów. Jednak zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który rzeczoznawca majątkowy powinien stosować, jednym z wyznaczników przy wycenie nieruchomości są dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W myśl natomiast art. 4 ust. 16 cytowanej ustawy, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności szczególne z uwagi na dokonany cel podziału.

Ograniczona zatem była ilość transakcji podobnych na danym obszarze. Podział miał miejsce w grudniu 2006 r. transakcje przyjęte do porównania są z okresu zbliżonego w ocenie Sądu.

Dokonując dalszej oceny operatu szacunkowego z 2008r., który posłużył do wydania zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, że na stronie 7 rzeczoznawca określił, że sporna działka jest nieuzbrojona, niezabudowana nie ma ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Akta sprawy potwierdzają, że nieruchomość ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez służebność (vide: akt notarialny Repertorium A nr [...]).

Istotne jest również przeznaczenie spornej nieruchomości w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Na stronie 6 operatu szacunkowego rzeczoznawca podniósł bardzo istotną kwestię, która przesądza o przeznaczeniu nieruchomości wydzielonej. Mianowicie w pkt 5.3 operatu dotyczącym przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca stwierdził, że zasady zabudowy działki nr [...] zostały ustalone w decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2005 r. Funkcja terenu wynikająca z tej decyzji - mieszkaniowa. Na działce jest możliwość zrealizowania budynku mieszkaniowego. W okolicy nieruchomości zabudowane są domami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 5.4 str. 6 operatu).

Powyższa okoliczność w operacie szacunkowym zadecydowała o budowlanym przeznaczeniu działki, a nie to, że charakter budowlany posiada działka, dla której nastąpił podział.

Ujęcie nieruchomości w decyzji z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową potwierdza stanowisko organów, że nowo wydzielona działka nie jest działką rolną, lecz posiada przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe, a wydzielenie jej w celu zwiększenia użyteczności działki sąsiedniej (zabudowanej domem, a więc o funkcji mieszkaniowej), tym bardziej potwierdza tą okoliczność.

Na etapie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji skarżąca nie zakwestionowała tego stanowiska rzeczoznawcy.

Skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Na jej żądanie została wydana kopia operatu szacunkowego, którą odebrała w dniu [...] czerwca 2008 r. (K-119 akt administracyjnych). Dodatkowe wyjaśnienia do sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły budowlane przeznaczenie działki nowo wydzielonej.

Odnosząc się natomiast do ustalonej wartości dla spornej nieruchomości, należy stwierdzić, że wartość rynkowa została ustalona na podstawie średniej arytmetycznej cen jednostkowych analizowanych działek z uwagi na specyfikę działki spowodowaną ograniczonym kręgiem nabywców, a w następstwie tego pominięte zostało przy wpływie na cenę wielkość, dostępność komunikacyjna, infrastruktura techniczna.

Nieuzasadnione są, zatem w świetle powyższego wskazania w skardze, co do zastosowania nieruchomości o powierzchni [...] m kw położonej w N., ponieważ rzeczoznawca nie opierał się na wielkości powierzchni.

Wycena nieruchomości została uregulowana w IV rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 149 tej ustawy przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Celem wyceny nieruchomości jest ustalenie jej wartości. Ustawa wymienia i definiuje wartości nieruchomości w art.150 ust. 1. Między innymi w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust.2).

Bezsporne jest, że wydzielona nieruchomość była przedmiotem obrotu. Zresztą zatwierdzenie jej podziału nastąpiło w celu zwiększenia nieruchomości sąsiedniej. Warunkowa umowa sprzedaży miała miejsce w dniu [...] lutego 2007 r. (akt notarialny, repertorium A nr [...]).

Sporna nieruchomość była zatem przedmiotem obrotu, a więc jej wycena powinna zostać dokonana w celu ustalenia wartości rynkowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez rzeczoznawcę przepisu § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który stanowi, iż do operatu szacunkowego dołącza się istotnie dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w tym zakresie.

Zgodnie z przepisami prawa wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy.

Rzeczoznawca posiada przy sporządzaniu operatu szacunkowego szerokie kompetencje w zakresie dostępu do danych. Uprawnień tych nie posiadają strony postępowania administracyjnego.

Uprawnienia rzeczoznawców w zakresie dostępu do danych wynikają z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy "statuują rzeczoznawcę na poziomie rzecznika ochrony interesu publicznego" (patrz: Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami – G. Bieniek, S.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wydanie 2, Warszawa 2007, str. 514). Strona postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej ma ograniczony dostęp do danych, które posłużyły do sporządzenia operatu. To rzeczoznawca decyduje, które dane mogą zostać załączone do operatu, aby nie doszło do naruszenia ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Zgodnie z art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to rzeczoznawca ma szeroki dostęp do wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomości. Przepisy ustawy dają rzeczoznawcom prawo zarówno wglądu do ksiąg wieczystych, jak i umów, orzeczeń decyzji i innych dokumentów będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, które znajdują się w aktach ksiąg. Należy bowiem mieć na uwadze, że rzeczoznawca szerzej bada stan nieruchomości przy wycenie prawa do nieruchomości, gdyż "Treść księgi wieczystej (...) nie dokumentuje w pełni stanu prawnego nieruchomości"(Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami –G. Bieniek, S.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk , Wydanie 2, Warszawa 2007, str. 513).

Na podstawie art. 175 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy wykonuje czynności zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, a informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową.

Skarżąca z własnej inicjatywy nie przeprowadziła przeciwdowodu przeciwko sporządzonemu operatowi.

Na etapie postępowania administracyjnego zastrzeżenia skarżącej zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę (patrz pismo rzeczoznawcy K- 137).

W ocenie Sądu operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej posłużył się podejściem porównawczym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (vide: pierwsza teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 1107/05 (LEX 276587): "Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego".

Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).