Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 652/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 449/18 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. II SA/Łd 449/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17, w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze. zm., dalej: u.s.w.), art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, dalej: u.o.), podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. podniosła zarzuty dotyczące:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122, dalej: ustawa zmieniająca) w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o. w związku z treścią planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 z 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 wraz z Planem Inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do ww. Planu gospodarki odpadami, poprzez pominięcie w ww. Planie gospodarki odpadami oraz w Planie Inwestycyjnym instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów, wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. [...] i [...] obręb C., gmina B., pomimo prawnego obowiązku objęcia tym planem przedmiotowej instalacji, a tym samym uniemożliwienie uzyskania skarżącej pozwolenia zintegrowanego oraz pozbawienie możliwości finansowania instalacji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w konsekwencji uniemożliwienie uzyskania przez instalację statusu RIPOK, pomimo, że skarżąca rozpoczęła budowę przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o. (to jest przed dniem 6 lutego 2015 r.) oraz posiada ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach sprzed daty 1 stycznia 2012 r.;

1.2. art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 u.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochrony praw nabytych poprzez nieujęcie (niewskazanie) w treści rzeczonego Planu gospodarki odpadami instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. [...] i [...] obręb C., gmina B., pomimo że prawo do posiadania statusu takiej instalacji i prawo do ujęcia jej w nowym planie gospodarki odpadami komunalnymi i planie inwestycyjnym nabyte zostały przez skarżącą w oparciu o poprzednio obowiązujący Plan gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 przyjęty uchwałą nr XXVI/481/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 21 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 oraz w oparciu o posiadane przez skarżącą ostateczne decyzje indywidualne: decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z [...] listopada 2011 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z [...] lutego 2012 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję Starosty S..o z [...]lipca 2013 r., nr [...] – pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. [...] i [...] obręb C., gmina B.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zd. 1, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, to jest na wpisanie bądź pominięcie instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami, w konsekwencji pozbawienie jej uprawnienia ustosunkowania się do ewentualnych wątpliwości czy zastrzeżeń organu w przedmiocie umieszczenia instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pomijając przedmiotową instalację w Planie gospodarki odpadami, rażąco naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

2.2. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 36 ust. 3-7, art. 35a ust. 3 u.o. poprzez naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania zarówno projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego, jak również na etapie opracowywania projektu inwestycyjnego, natomiast z uwagi na skierowany do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, których skarżąca nie otrzymała do dnia skierowania przedmiotowej skargi, zarzut ten zostanie ewentualnie uzupełniony po otrzymaniu przez skarżącą wnioskowanych dokumentów.

Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu z powołaniem się na rzeczone dokumenty, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. o zobowiązanie przez Sąd Zarządu Województwa Łódzkiego do przedłożenia do akt niniejszego postępowania pełnej dokumentacji powstałej w procedurze przygotowania projektu Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla woj. łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028, a w szczególności: projektów planu gospodarki odpadami komunalnymi dla woj. łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 powstałych i przyjmowanych w procesie przygotowywania, a w szczególności projektu planu przekazanego do Ministra Środowiska zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.; opinii wydanych przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód – przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do projektu PGOWŁ 2016, opinii Ministra właściwego do spraw środowiska odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedury uzgodnienia z Ministrem właściwym do spraw środowiska projektu planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do PGOWŁ 2016 (ew. zgłaszanych przez Ministra uwag czy wyrażanego przez niego stanowiska).

Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za niezasadne.

W postanowieniu z 12 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Łd 636/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 666/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w C., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W piśmie z [...] czerwca 2018 r. strona skarżąca uzupełniła skargę z [...] lipca 2017r. o nowe zarzuty.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2018 r., sygn. II SA/Łd 449/18, wskazał, że analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację i argumentację stron, nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

Zdaniem Sądu I instancji, kontestowana w sprawie uchwała została podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34 i następne u.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o., z uwagi na fakt, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś.

Według Sądu I instancji, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 i art. 38a u.o. oraz art. 2 Konstytucji RP okazał się niezasadny i tym samym nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi. Okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumenty zgromadzone w aktach spraw, potwierdzają słuszność stanowiska organu, że skarżąca nie spełniła warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r., tj. terminu zakreślonego art. 4 ustawy zmieniającej, co uzasadniało nieuwzględnienie instalacji skarżącej w ramach kontestowanej obecnie przez stronę uchwały. Niewątpliwie wskazany warunek rozpoczęcia budowy należy rozpatrywać z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.).

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że z załączonej do sprawy dokumentacji nie wynika, aby Spółka zaczęła realizację inwestycji przed dniem [...] lutego 2015 r.

Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle przywołanych dokumentów, nie można podzielić stanowiska skarżącej, które przedstawiła na wezwanie organu w dniu [...] kwietnia 2017 r., tj. że rozpoczęła budowę instalacji już w 2013 r. poprzez rozpoczęcie prac przygotowawczych dotyczących zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu.

Odnosząc się do podniesionej przez stronę argumentacji, Sąd I instancji stwierdził, że z analizy przedstawionej kopii decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów, zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r., a następnie zmienionej decyzją z 14 listopada 2016 r. (k.130-133 akt) wynika, że odwierty i ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...] (k. 134-150) wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadnym jest utożsamianie rozpoczęcia budowy z uzyskiwaniem stosownych, nawet niezbędnych pozwoleń.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Sejmiku (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1954; Dz. U. z 2015 r., poz. 1936; Dz. U. z 2017 r. poz. 785, dalej: u.o.) w zw. z art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Sejmiku (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 961, poz. 1250, poz. 831, poz. 1579; Dz. U. z 2015 r., poz. 1936; Dz. U. z 2016 r., poz. 2003; Dz. U. z 2017 r., poz. 820, dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 7 i art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, dalej: Konwencja z Aarhus), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd województwa nie jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownych konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian wprowadzanych do projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami po upływie terminu na zgłaszanie uwag do pierwotnego projektu tego planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że zmiany w projekcie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinny być dokonywane przy zachowaniu takich samych standardów jak przy opracowywaniu pierwotnej wersji dokumentów, w tym w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do wprowadzanych zmian;

2. art. 36 ust. 4 u.o. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Sejmiku, (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1579, poz. 1948; Dz. U. z 2017 r., poz. 730, poz. 935, dalej: u.s.g.), w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 i art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały Sejmiku, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1250, poz. 1920, poz. 1020, dalej: u.cz.p.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd województwa nie jest zobowiązany do ponowienia procedury opiniowania projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do tego projektu po upływie terminu na zgłaszanie opinii i uwag, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.o. prowadzi do wniosku, że po wprowadzeniu zmian do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami należy poddać projekt, w zakresie wprowadzonych zmian, ponownemu opiniowaniu przez wyżej wymienione organy;

3. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122, dalej: ustawa nowelizująca u.o.) w zw. z art. 38a, u.o., art. 35 ust. 9 u.o., art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337, dalej: ustawa nowelizująca u.cz.p.), art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja) przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami nie uwzględnia się planowanych instalacji, dla których uzyskano wprawdzie określone decyzje wynikające z art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej u.cz.p., lecz których budowy nie rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r., podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z przytoczonymi wyżej przepisami wniosek taki nie wynika, a przy dokonywaniu aktualizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o., należy mieć na względzie ograniczony zakres aktualizacji, jak również ochronę praw nabytych przez podmioty, których instalacje zostały wpisane do wojewódzkich planów gospodarki odpadami przed ich aktualizacją jako instalacje planowane;

4. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z art. 41 ust. 1, 2 i 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Sejmiku (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 961, 1250,1165,2255, dalej: Prawo budowlane, p.b.) w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Sejmiku, tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, zm.: Dz. U. z 2017 r., poz. 785, poz. 898, dalej: p.o.ś.) przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użyty w obu tych przepisach zwrot "budowę instalacji rozpoczęto" oznacza to samo co pojęcie "rozpoczęcie budowy" użyte w art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji uznanie, że dla stwierdzenia, że rozpoczęto budowę instalacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o., konieczne jest, aby podjęto prace przygotowawcze wymienione w art. 41 ust. 2 pkt 1) - 4) Prawa budowlanego, podczas gdy zwrot "budowę instalacji rozpoczęto" posiada odmienne znaczenie niż wyrażenie "rozpoczęcie budowy" w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczy podejmowania wszelkich działań faktycznych, których efektem będzie powstanie RIPOK;

5. art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynności podjęte przez Spółkę przed dniem [...] lutego 2015 r. w związku z realizacją Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu C., gmina B., nie stanowiły rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy w okresie poprzedzającym dzień [...] lutego 2015 r. Spółka dokonała czynności, które powinny zostać zakwalifikowane jako rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Spółka nie rozpoczęła budowy instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r. i uznaniu, że prawidłowo Sejmik Województwa nie uwzględnił instalacji Spółki w WPGO 2016-2022.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności uchwały Sejmiku, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Na wypadek, gdyby Sąd stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 7 u.o. bez uwzględnienia w szczególności stosownych przepisów u.u.i.ś., tj. art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.u.i.ś.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 36 ust. 7 u.o. w zw. z art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.u.i.ś. oraz w zw. z art. 7 i art. 8 Konwencji z Aarhus skutkowało przyjęciem, że Sejmik Województwa nie naruszył prawa na skutek zaniechania ponowienia konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian wprowadzonych do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie uwag, opinii i wniosków do tego projektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów prawa powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że w obliczu znacznej liczby zmian wprowadzonych do projektu WPGO 2016-2022 (które wprowadzono w następstwie zgłoszenia ponad 237 uwag, opinii i wniosków złożonych w toku postępowania opiniodawczego i procedury konsultacji społecznych, a także w następstwie licznych uwag składanych przez Ministra Środowiska m. in. w pismach z 28 listopada 2016 r., 13 stycznia 2017 r. oraz 14 kwietnia 2017 r.), które to zmiany miały bez wątpienia charakter istotny (o czym świadczy chociażby fakt, że na skutek ich wprowadzenia uległa zmianie treść prognozy oddziaływania na środowisko, co skutkowało koniecznością ponowienia opiniowania przez RDOŚ i PWIS), konieczne i zasadne było ponowienie konsultacji społecznych w odniesieniu do wprowadzonych zmian.

Natomiast podjęcie przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały pomimo nieprzeprowadzenia przez Zarząd Województwa ponownych konsultacji społecznych skutkowało naruszeniem art. 36 ust. 7 u.o. w zw. z art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.u.i.ś. oraz w zw. z art. 7 i 8 Konwencji z Aarhus uzasadniającym wyeliminowanie uchwały Sejmiku z obrotu prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.o. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 2 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 i art. 3 ust. 2a u.cz.p., skarżąca kasacyjnie podnosi, że w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.o., uznając, że z przepisu tego nie wynika, aby w razie wprowadzenia zmian do już zaopiniowanego projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powstawał obowiązek powtórzenia procedury opiniowania przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanych z ochroną wód – przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z art. 38a u.o., art. 35 ust. 9 u.o., art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej u.cz.p., art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o., art. 2 Konstytucji skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji uznał, że planowana instalacja posiadająca decyzje wynikające z art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej u.cz.p., niezależnie od tego, czy była umieszczona w poprzednio obowiązującym wojewódzkim planie gospodarki odpadami, nie może być wpisana do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i konsekwentnie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli nie rozpoczęto jej budowy przed dniem [...] lutego 2015 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższy pogląd jest nieprawidłowy i nie wynika z jakiegokolwiek przepisu ustawy nowelizującej u.o. oraz jakiegokolwiek przepisu u.o.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z art. 41 ust. 1, 2 i 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 p.o.ś., skarżąca kasacyjnie wskazuje, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o., w zw. z pozostałymi przepisami powołanymi w ramach zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że okoliczność rozpoczęcia budowy przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o. (tj. 6 lutego 2015 r.) pozostaje bez znaczenia dla zakresu aktualizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami, dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o., a w szczególności nie uzasadnia nieujęcia w aktualizowanym planie instalacji, która była uwzględniona w poprzednio obowiązującym wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Nawet gdyby uznać, że prawidłowa jest wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą ocena spełniania wymienionego w tych przepisach warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. powinna zostać dokonana przy zastosowaniu norm art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, to WSA naruszył art. art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Interpretacja art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jest również nieuzasadniona z praktycznego punktu widzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1 440 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17, w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego, według którego organ dochował zasad prawidłowej procedury tworzenia planu, był on poddany konsultacjom społecznym i opiniowaniu zgodnie z wymogami prawa.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1, 2 skargi kasacyjnej.

Błędny jest pogląd Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, to nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o. korespondującego z art. 39 u.u.i.ś., jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.

Sąd I instancji błędnie zakłada bowiem podział procedury sporządzania wojewódzkich planów gospodarki na 1) etap opracowania projektu oraz 2) etap dokonywania uzgodnień. Założenie to nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o. wskazując jedynie, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś.

Punktem wyjścia dla przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa, jest konieczność zastosowania zasady udziału społeczeństwa (zasady partycypacji publicznej) w postępowaniu, uregulowanej w art. 5 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. W piśmiennictwie podnosi się, że "współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów (...), a więc i aktywnie współdziałających podmiotów, zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak i w otoczeniu – środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań" (zob. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10). Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują także przepisy prawa UE. Zasada ta uregulowana jest ponadto w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska.

Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami.

Zasada wyrażona w art. 5 u.u.i.ś. wskazuje na prawidłowość stosowania przepisów tej ustawy. Jej adresaci stosują się do niej wtedy, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Zasada ta posiada treść samoistną, bowiem odzwierciedla kierunek interpretacji przepisów u.u.i.ś. dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa, a w niniejszej sprawie powinna być kwintesencją obowiązków prawnych organu uchwalającego plan gospodarki odpadami.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 u.o. pomijając, że podstawowym celem dokonywania wykładni systemowej przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu gospodarki odpadami jest zapewnienie zgodności między normami należącymi do odrębnych porządków prawnych (tj. prawa polskiego i prawa unijnego) oraz inspirowanie organu stosującego prawo krajowe do wyboru takiego rezultatu wykładni, który zapewnia możliwie największą skuteczność prawu unijnemu. W konsekwencji Sąd I instancji powinien dokonać wykładni istniejącego prawa wewnętrznego tak, aby uwzględniała ona zarówno treść, jak i cel przepisów prawa unijnego. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466). Jednym z celów kierunkowych dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. jest zapewnienie skutecznego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, który powinien umożliwiać społeczeństwu wyrażenie, a decydentom branie pod uwagę opinii i trosk, które mogą mieć związek z tymi decyzjami, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność i przejrzystość procesu podejmowania decyzji oraz wnosząc wkład w publiczną świadomość w zakresie kwestii dotyczących środowiska i poparcie dla podjętych decyzji. W art. 1 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. wyraźnie stwierdzono, że celem dyrektywy jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez: a) zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska; b) poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/W. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Państwa Członkowskie zapewniają, że społeczeństwo otrzyma wczesne i skuteczne możliwości uczestnictwa w przygotowywaniu i modyfikowaniu lub rewidowaniu żądanych planów albo programów, sporządzanych na mocy przepisów wymienionych w załączniku I. W tym celu Państwa Członkowskie zapewniają, że: a) społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, gdzie są dostępne, o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji, oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania; b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów; c) w podejmowaniu takich decyzji przykłada się należytą uwagę do wyników udziału społeczeństwa; d) przebadawszy komentarze i opinie wyrażone przez społeczeństwo, właściwe władze dokładają należytych starań, aby poinformować społeczeństwo o podjętych decyzjach oraz przyczynach i przemyśleniach, na których oparto te decyzje, w tym informacjach o procesie udziału społeczeństwa.

Sądy krajowe zobowiązane są do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa. Zawarta w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. regulacja jest jasna, precyzyjna i bezwarunkowa, co oznacza, że tworzy ona podstawę rekonstrukcji norm prawnych wynikających z art. 36 u.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś.

Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji na str. 18 uzasadnienia wyroku, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. oraz pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Wykładni art. 36 u.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś. nie można odrywać od treści przepisów dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie miało prawidłowe dokonanie przez Sąd I instancji wykładni prawa krajowego przez pryzmat prawa UE, tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie takiej wykładni, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa krajowego poprzez brak ich wykładni w zgodzie z przepisami Konwencji z Aarhus, a także wywiedzione przez skarżącą konsekwencje prawne w sferze prawa krajowego, zawierają zatem usprawiedliwione podstawy.

Zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 3, 4, 5 skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 22 uzasadnienia wyroku stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy skarżąca Spółka, tak jak to wywodzi w skardze, rozpoczęła budowę instalacji, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. [...] i [...] obręb C., gmina B., przy czym niespornym jest, że wskazana instalacja ujęta była jako planowana w poprzednio obowiązującym Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (uchwała Nr XXVI/481/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 21 czerwca 2012 r.) z terminem realizacji 2013 rok.

Sąd I instancji błędnie stwierdził jednak, że okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają słuszność stanowiska organu, że skarżąca nie spełniła warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r.

Sąd I instancji nieprawidłowo zawęził swoją ocenę jedynie do analizy warunku rozpoczęcia budowy z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.) w konsekwencji błędnie stwierdził brak możliwości zastosowania art. 4 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie polegającej na budowie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych zgodnie z decyzją [...] z [...] lipca 2013 r. Starosty S. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę o nazwie Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb C. gmina B. Kategoria obiektu budowlanego: XXII.

Sąd I instancji nie dokonał wykładni kluczowego dla niniejszej sprawy sformułowania – "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", które występuje w art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122). Należy zwrócić uwagę, że konsekwencją realizacji przedmiotowej inwestycji będzie powstanie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.), regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, w tym wykorzystujący nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów lub zapewniający: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Z definicji ustawowej RIPOK wynika, złożony charakter tego rodzaju inwestycji, na którą składają się elementy: techniczne, organizacyjne i funkcjonalne związane z przetwarzaniem odpadów.

Sąd I instancji nie dokonał także wykładni dwóch kolejnych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy definicji ustawowych, obejmujących pojęcia prawne: 1) "instalacja" oraz "zakład", które znajdują się z ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Definicja ta rozróżnia trzy typy instalacji.

Według art. 3 pkt 48 p.o.ś. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Zgodnie z art. 35 ust. 6 u.o., regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów.

Sąd I instancji na str. 22 wyraził pogląd, że wskazany warunek rozpoczęcia budowy należy rozpatrywać z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd I instancji w sposób pozbawiony podstaw zawęził wykładnię spełnienia warunku "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" jedynie do sprawdzenia wystąpienia warunków wynikających z art. 41 p.b. Zgodnie z definicją ustawową pojęcia "instalacja", budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami są jednym z trzech typów instalacji. Wskazać należy, że jednym z typów instalacji wymienionych w art. 3 pkt 6 p.o.ś. może być także stacjonarne urządzenie techniczne. Ustawodawca wprowadził termin "stacjonarne", zamiast pojęcia wynikającego z przepisów p.b. "trwale związane z gruntem". Oznacza to, że wykładnia tego elementu instalacji oderwana została od przepisów p.b.

Definicja pojęcia "instalacja", która występuje w ustawie p.o.ś. wywodzi się z dyrektywy IPPC dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, której wersją skodyfikowaną była dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. UE. L. 2008.24.8 z dnia 2008. 01. 29, uchylona z dniem 7 stycznia 2014 r.).

Obecnie zgodnie z art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17 z 17 grudnia 2010 r.), przez instalację rozumie się stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I lub w załączniku VII część 1, oraz wszystkie inne bezpośrednio związane czynności prowadzone na tym samym miejscu, które mają techniczny związek z działalnością wymienioną w tych załącznikach i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie. Ustawa p.o.ś. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

Wyjaśnić należy, że inwestycja budowlana w postaci RIPOK, poza budową obiektów budowlanych, wymaga także przygotowania terenu zakładu przeznaczonego do przetwarzania odpadów. Z cytowanego wyżej art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wynika, aby instalacje tworzące zakład, powinny być zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących. Ustawodawca, posługując się tu bardzo ogólnym pojęciem terenu, pozostawił pewien margines uznania. Przyjmuje się, że teren zakładu, co do zasady, stanowią sąsiadujące ze sobą działki, do których tytuł prawny ma ten sam podmiot, choć przepis nie wskazuje wprost, że teren zakładu ma być spójny (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). W celu ustalenia, że występuje zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. muszą zaistnieć warunki wskazane w definicji ustawowej do których ustawodawca zaliczył: 1) określony teren; 2) znajdująca się na tym terenie jedna instalacja lub kilka instalacji; 3) prowadzący instalacje powinien posiadać tytuł prawny. Terenem jest nieruchomość, którą na podstawie tytułu prawnego włada określony podmiot. Teren oznacza nieruchomość w znaczeniu pewnej jedności przestrzennej.

Sąd I instancji w ocenie wystąpienia warunku "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto" pominął wykładnię art. 3 pkt 6 i 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przy braku w przepisach u.o. jakiegokolwiek innego określenia pojęć: "instalacja" i "zakład" nie można odstąpić od wykładni systemowej ustawowych definicji tych pojęć zawartych w ustawie p.o.ś. Zgodnie z zasadami wykładni prawa, legalna definicja określonego pojęcia prawnego nie może być pominięta, o ile nie zostało ono w związku ze wskazanymi wyraźnie potrzebami zdefiniowane inaczej. Oznacza to, że obiekty służące do przetwarzania odpadów komunalnych mają jednocześnie cechy instalacji oraz zakładu w rozumieniu definicji ustawowych p.o.ś. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego regionalną instalacją przetwarzania odpadów komunalnych może być jakakolwiek instalacja, pod warunkiem noszenia cechy stacjonarności (zob. M. Górski, Regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych, [w:] M. Górskie, K. Nowacki, Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi, Wrocław, Kolonia Limited 2012, s. 97). Status regionalnej instalacji może mieć wyłącznie instalacja w rozumieniu p.o.ś., będąca jednocześnie według tej ustawy "zakładem". Regionalną instalacją jest jedna instalacja lub kilka instalacji będące we władaniu tego samego podmiotu i położone na terenie, do którego tytuł prawny ma tenże podmiot (zob. M. Górski, Regionalne instalacje ..., s. 97).

Z treści art. 35 ust. 6 u.o. wynika, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, stanowiący jednocześnie instalację w rozumieniu ustawy p.o.ś., na budowę której nie będzie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Z art. 35 ust. 6 u.o. wynika, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) jest zakład zagospodarowania odpadów, o określonej mocy przerobowej i spełniający wymagania określone w tym unormowaniu (zob. wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. II OSK 558/18, LEX nr 2616951). Budowa instalacji w postaci RIPOK jest tego rodzaju działalnością i jednocześnie inwestycją, która podlega rygorom nie tylko wynikającym z przepisów p.b., ale przede wszystkim z przepisów ustaw: p.o.ś. i u.o. Stacjonarne urządzenie techniczne jako typ instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. a, p.o.ś. nie jest budowlą w rozumieniu przepisów p.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., składowisko odpadów jest budowlą. Nie każdy zatem typ instalacji zdefiniowany w art. 3 pkt 6 p.o.ś. mieści się w pojęciu budowli. Przy dokonywaniu kwalifikacji RIPOK jako instalacji należy zawsze mieć na uwadze jej elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości przetwarzania odpadów komunalnych w określonej indywidualnie instalacji jako całości.

Oceniając, czy budowę przedmiotowej instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122), czyli przed dniem [...] lutego 2015 r., należało także uwzględnić jaki zakres wymaganych działań przewidziano na danym terenie dla tego przedsięwzięcia w treści decyzji środowiskowej, oraz jaki typ instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. występuje w niniejszej sprawie.

W decyzji [...] z [...] listopada 2011 r. Burmistrza Gminy i Miasta B. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w pkt. II. 19 wskazano, że "odpady z nieeksploatowanego składowiska [...] znajdującego się na terenie działki przed ich przemieszczeniem na nowe miejsce, w ramach etapu budowy (kształtowania) składowiska ZZO należy napowietrzyć przez okres ok. ½ roku, a następnie poddać kompostowaniu". Z wydanych w niniejszej sprawie decyzji dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wynikają działania, które powinna podjąć skarżąca kasacyjnie. Jednym z takich działań, związanych z przygotowaniem terenu budowy, jest wcześniejsze wydobycie odpadów znajdujących się na terenie realizacji przedmiotowej inwestycji oraz ich dalsze zagospodarowanie w realizowanej RIPOK. W myśl art. 86 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, zatem m. in. organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygające w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 304/17, LEX nr 2624804). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2732/14, LEX nr 2102226).

Błędne w okolicznościach niniejszej sprawy jest stanowisko Sądu I instancji, który na str. 24 uzasadnienia, stwierdził, że z analizy przedstawionej kopii decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydobycie odpadów zmienionej decyzją z [...] listopada 2016 r. wynika, że odwierty i ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...] wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek wydobycia odpadów w niniejszej sprawie jest bezpośrednio związany ze spełnieniem warunku oznaczającego, że budowę instalacji rozpoczęto przed datą [...] lutego 2015 r. i wynika z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.o., wydobywanie odpadów: 1) z zamkniętego składowiska odpadów nieposiadającego instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, 2) ze zwałowiska odpadów – wymaga uzyskania zgody na wydobywanie odpadów. Przez zwałowisko odpadów rozumie się miejsce składowania odpadów przemysłowych, dla którego nie było wymagane uzyskanie decyzji dotyczącej lokalizacji lub decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 144 ust. 2 u.o.). W myśl art. 144 ust. 5 u.o. do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów powinien dołączyć ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów.

Spółka w piśmie z [...] kwietnia 2017 r., skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego, wyjaśniła, że rozpoczęła wykonywanie prac przygotowawczych w 2013 r. Wówczas to po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym tym pozwoleniem rozpoczęto prace dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu.

Pierwszy etap prac przygotowawczych polegał zatem na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegających na terenie inwestycji. Spółka wyjaśniła, że konieczność usunięcia tych odpadów potwierdzona jest prawnie zarówno w decyzji środowiskowej, jak i w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki, w dokumentach tych stwierdza się, że usunięcie odpadów z [...] musi być wykonane przez rozpoczęciem prowadzenia prac budowlanych. Jednocześnie pozbycie się tych odpadów nie jest możliwe bez przygotowania stosownej analizy i uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na wydobywanie odpadów ze zwałowiska.

Sąd I instancji nie dokonał oceny stanowiska Spółki w tym zakresie, która to ocena ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy budowę przedmiotowej instalacji rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r.

Z dokumentu pt. Ekspertyza na wydobywanie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...] w miejscowości C., Gmina B., Powiat S. (działka nr ew. [...]),[...], wrzesień 2013 sporządzonej przez Akademicki Ośrodek Naukowo-Techniczny wynika, że opracowanie to wykonano w związku z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie na działce nr ew. [...] w miejscowości C., gmina B., Powiat S. Zakładu Zagospodarowania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W pkt 1.2. tej ekspertyzy wyjaśniono, że przedmiotowe zamierzenie wymaga uprzedniego wydobycia i czasowego zmagazynowania odpadów przemysłowych Zakładów [...] zalegających w zachodniej części terenu inwestycji na nieuszczelnionym i nieeksploatowanym obecnie wysypisku mającym charakter zwałowiska. Podkreślono jednocześnie, że konieczność wydobycia odpadów z nieuszczelnionego zwałowiska po byłej kopalni C. wynika z potrzeby zapewnienia odpowiedniego zabezpieczenia środowiska przed potencjalną możliwością jego zanieczyszczenia. W ekspertyzie tej stwierdzono również, że ostateczny cel zostanie osiągnięty nie tylko poprzez usunięcie odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego, ale kompleksowo po czasowym zmagazynowaniu, a następnie ponownym zdeponowaniu na odpowiednio przygotowanym i uszczelnionym składowisku odpadów lub alternatywnie wykorzystaniu części odpadów po poddaniu procesom przetwarzania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...] w miejscowości C., gmina B., powiat S. (działka nr ew. [...]) jest częścią składową inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej RIPOK i stanowi warunek niezbędny i konieczny w celu prowadzenia dalszych czynności związanych z kontynuowaniem budowy przedmiotowej instalacji. Powyższe potwierdza wydana w dniu [...] października 2013 r. decyzja Marszałka Województwa [...], znak: [...], w której po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. udzielono zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach [...], znajdujących się na zwałowisku w C., gm. B., powiat s., na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka wystąpiła z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach [...]. Według Marszałka Województwa [...], wniosek spełniał wymogi określone w art. 144 ust. 4 u.o. oraz zawierał ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów zgodnie z ust. 5 przywołanego artykułu. Organ także powołał się na ww. Ekspertyzę.

W niniejszej sprawie niezbędnym działaniem wstępnym było zatem wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...]. Stanowiło to element zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 2 pkt 3 p.b.) w celu realizacji przyszłej inwestycji i powinno być ocenione z punktu widzenia kwalifikacji tego działania jako podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy zgodnie art. 41 ust. 1 p.b.

Uzyskanie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wydobycie odpadów w określonych okolicznościach może być elementem potwierdzającym, że budowę instalacji rozpoczęto. Nie można w związku z tym na gruncie niniejszej sprawy podzielić stanowiska Sądu I instancji, że odwierty i Ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...] wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika bowiem, że miały one charakter samodzielny i nie były powiązane z przesłanką potwierdzającą, że budowę instalacji rozpoczęto.

Sąd I instancji nie ocenił, czy działanie takie było związane z pracami przygotowawczymi zgodnie z art. 41 ust. 2 p.b. oraz czy stanowiło warunek wstępny (konieczny) dla prowadzenia dalszych działań związanych z kontynuowaniem budowy instalacji. Sąd I instancji nie wypowiedział się także, czy można było kontynuować dalsze prace związane z budową instalacji bez wcześniejszego wydobycia odpadów ze zwałowiska byłych zakładów [...]. Cytowanie fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej u.o. nie może zastąpić oceny własnej Sądu I instancji w zakresie tego, od kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy można stwierdzić, że budowę instalacji rozpoczęto. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.