Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2735/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 4a, art. 4aa
journal: Dz.U. 2017 poz 700
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w . na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Sp. z o.o. w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/18, w wyniku rozpoznania skargi A. sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] września 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej dla grup producentów i warzyw po wznowieniu postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw, prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] przyznał spółce pomoc na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw oraz prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł i na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Dyrektor ARiMR – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa) – wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2013 r. Powodem wznowienia było to, że wartości niektórych pozycji kosztorysowych, określone przez rzeczoznawcę w opinii z 2015 r., odbiegały od cen wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej a stan faktyczny, którego dotyczy kosztorys powykonawczy, istniał na dzień wydania ww. decyzji.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję z [...] września 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosiła [...] zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ramach weryfikacji poddano analizie kosztorys powykonawczy dotyczący wykonania stacji transformatorowej. Stwierdzono zawyżenie: pozycji nr 2 d.1 - warstwa piasku gr. 0,1 m na dnie rowu kablowego o szerokości do 0,6 m przekroczona o 300%; pozycji nr 5 d.1 - montaż i stawianie słupów wirowanych jednożerdziowych z ustojem prefabrykowanym o żerdzi długości 13,5 m przekroczona 600%; pozycji nr 14 d.2 - budynek prefabrykowany miejskiej stacji transformatorowej - o przynajmniej 200%; pozycji nr 19 d.2 - mechaniczne pogrążanie uziomów prętowych w gruncie kat. III o przynajmniej 200%.

W związku z tym organ zmniejszył wartość przyznanej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania dotyczącej budowy stacji transformatorowej (poz. nr 2 d.1 o 101,87 zł, poz. nr 5 d.1 o 8.884,64 zł, poz. nr 19 d.2 o 2.080,41 zł). Odnośnie poz. nr 14 d.2 (budynek prefabrykowany miejskiej stacji transformatorowej) dokonano redukcji jego wartości z 195.861,07 zł na 65.287,02 zł (różnica 130.574,05 zł). Wartość kosztorysu na budowę stacji transformatorowej z 375.000,00 zł obniżono o 141.640,96 zł (suma redukcji pozycji), a ostateczną wartość pomocy finansowej jako kosztu kwalifikowanego wyliczono na 233.359,04 zł. Ostatecznie dofinansowanie przyznane decyzją [...] września 2013 r., została pomniejszona o 106.230,72 zł netto. Różnica procentowa między łączną wnioskowaną kwotą a należną kwotą pomocy finansowej była mniejsza niż 3% i wyniosła 2,21%, dlatego nie zastosowano kary.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Prezes ARiMR – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa – decyzją z [...] września 2017 r.: uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z [...] lipca 2016 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 106.230,72 zł; uchylił w powyższej części decyzję ostateczną z [...] września 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 106.230,72 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku spółki o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw oraz prowadzeniem działalności administracyjnej i na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 106.230,72 zł.

W motywach decyzji Prezes ARiMR wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prokuratura Regionalna w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt RPIDs29.2017 wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w Warszawie przy ul. Poleczki 33 do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, przez przedłożenie przez m.in. skarżącą spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zbiegu z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk.

Prezes ARiMR powołał się na art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: rozporządzenie 543/2011) i wskazał, że wszczęcie śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności. Treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wskazuje, że już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia czy też wydanie w sprawie wyroku. Bowiem zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

W związku z powyższym Prezes ARiMR stwierdził, że dokonując oceny zarzucanego czynu zabronionego, nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że organy nie wykazały w sposób przekonywujący, iż zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

WSA wskazał, że spółka (w pierwotnym postępowaniu) na wezwanie organu złożyła kosztorys powykonawczy dotyczący budowy stacji transformatorowej. Złożony kosztorys został zweryfikowany w czerwcu 2013 r. przez kosztorysanta oraz pracownika ARiMR. Kosztorysant nie stwierdził uwag związanych z nieuzasadnionym zawyżeniem kosztów. Ponadto zrealizowana inwestycja była przedmiotem kontroli na miejscu w siedzibie spółki, która wprawdzie wykazała pewne nieprawidłowości, ale nie dotyczyły one kosztorysu powykonawczego i nie skutkowały redukcją kwoty pomocy. Powyższa ocena dowodów była podstawą wydania decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r. Postępowanie to zostało jednak wznowione z uwagi na uznanie, że wyszły na jaw nowe okoliczności związane z ujawnieniem przez kosztorysanta inż. G. S., powołanego przez organ w toku postępowania "ex-post".

W związku z powyższym WSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. WSA podkreślił, że organy ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów uznały je za nowe i istotne oraz czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

WSA podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR, nie dotyczy płatności już wypłaconej. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W rezultacie WSA stwierdził, że Prezes ARiMR nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję Dyrektora ARiMR. Nie orzekł też co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z [...] września 2013 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Powyższe spowodowało uchylenie przez WSA obu decyzji wznowieniowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w. zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa).

Prezes ARiMR złożyło skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 37 § 1 i art. 48 § 3 ppsa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że osoba która podpisała skargę, wykazała umocowanie do reprezentowania skarżącego i wydanie wyroku w warunkach nieważności postępowania, albowiem w rzeczywistości do wykazania umocowania nie doszło, gdyż pełnomocnictwo nie obejmuje wykazania umocowania do podpisania oświadczenia woli w imieniu spółki za pomocą poświadczonego za zgodność z oryginałem wydruku z KRS;

b) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co dalszego postępowania w tym zakresie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

B) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Spółka złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa dopuszczenie dowodu z odpisu zupełnego z KRS spółki z [...] listopada 2017 r. oraz odpisu z KRS z [...] lipca 2018 r. na okoliczność prawidłowego umocowania pełnomocnika (adw. M. S.) i bezzasadności zarzutu Aa skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Prezes ARiMR pismem procesowy z [...] października 2018 r. wniósł o oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z odpisów z KRS na okoliczność prawidłowego umocowania pełnomocnika skarżącej spółki. Z kolei w piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. podtrzymał skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Prezes ARiMR wskazuje, że w sprawie doszło do przesłanki o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ppsa, tj. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli (...) pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W tym zakresie spółka zarzuca naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 w z art. 37 § 1 i art. 48 § 3 ppsa podnosząc, że spółka nie złożyła wydruku z KRS, w szczególności wydruku poświadczonego za zgodność z oryginałem. Przy czym powołuje się na postanowienie NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1407/10 stwierdzające, że skarżący reprezentujący spółkę powinien przedstawić urzędowy odpis z KRS lub odpis takiego dokumentu poświadczony za zgodność z oryginałem.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim wskazać należy – na co prawidłowo zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że umknęło skarżącemu kasacyjnie organowi, że przywołane postanowienie NSA stało się nieaktualne na skutek zmiany prawa. Bowiem od 1 stycznia 2012 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wprowadzająca art. 4 ust. 4a i 4aa, zgodnie z którymi Centralna Informacja udostępnia bezpłatnie, w ogólnodostępnych sieciach teleinformatycznych, aktualne i pełne informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz listę dokumentów zawartych w katalogu. Pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych i pełnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w ust. 3. Innymi słowy, skoro do skargi dołączono nie "wydruk z KRS" jak błędnie nazywa go organ, ale – co wynika z nazwy dokumentu – informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców pobraną na podstawie art. 4 ust 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 700 ze zm.). Zgodnie z przywołanymi przepisami, dokument ów ma moc odpowiadającą mocy dokumentowi urzędowemu, a co za tym idzie nie wymagał – jak bezzasadnie twierdzi organ na podstawie postanowienia NSA wydanego w innym stanie prawnym – poświadczenia za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony.

Po drugie, bezzasadny jest również zarzut odwołujący się do faktu, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dacie wcześniejszej niż załączony do skargi "wydruk z KRS". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II GZ 778/17 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże) i przywołane w jego uzasadnieniu stanowisko przedstawione w uchwale Sądu Najwyższego z 8 listopada 2007 r., sygn. akt II CZP 92/07 (pub. w: OSNC 2008/11/126), zgodnie z którym do wykazania, w sytuacji, że osoby działające jako organ osoby prawnej są uprawnione do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, nie jest konieczne, aby aktualny bądź zupełny odpis z KRS był sporządzony według stanu na dzień wystawienia dokumentu pełnomocnictwa procesowego. Wymaganie, aby odpis z rejestru był aktualny w chwili sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa, można traktować jako sytuację idealną, ale nie można jej – ze względu na potrzeby obrotu prawnego – uznać za konieczną. Istotnym jest bowiem, by umocowanie do dokonywania czynności w imieniu strony istniało w dniu dokonywania tej czynności.

Z uwagi na powyższe nie ma w sprawie potrzeby przeprowadzenia przez NSA dowodów z wnioskowych przez spółkę dokumentów, gdyż pełnomocnik spółki był należycie umocowany w postępowaniu przed WSA.

Podsumowując, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nienależytej reprezentacji spółki i wynikający z niego wniosek o nieważności postępowania przed WSA jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały pozostałe przesłanki nieważnościowe o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co dalszego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Po drugie, uzasadnienie skargi kasacyjnej w omawianym zakresie wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzuca WSA niewyjaśnienie kwestii, których to niewyjaśnienie zarzuciła organowi II instancji spółka w skardze i które to zarzuty WSA podzielił. Organ zarzuca bowiem WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011. Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, zamiast czego zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakiejkolwiek refleksji co do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi sądu w tym zakresie.

Po trzecie, przedstawiony przez skarżący kasacyjnie organ argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

W związku z tym za niezrozumiałe należy ocenić twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że brak interpretacji art 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa.

Ostatni z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim wskazać należy – na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną – na kuriozalność postawy procesowej Prezesa ARiMR. Bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką trzystronną argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – organ II instancji w tej kwestii – oprócz przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa – arbitralnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.

Zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji nie ma zatem nic dziwnego, że WSA uchylił decyzje wznowieniowe i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Przedmiotowy zarzut jest jednak bezpodstawny także z innych powodów. Niesłusznie bowiem skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. To, że organy tak to określiły w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości tej oceny.

Odnosząc się do argumentu skarżącego kasacyjnie, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest dowodzenie prawdziwe. Przede wszystkim jest to wprost sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji z [...] września 2013 r. wydanej w postępowaniu zwyczajnym, w której na stronie 4 wskazano "Z uwagi na fakt, iż złożony przez grupę kosztorys wzbudzał wątpliwości dotyczące wysokości wartości kosztorysowej robót Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...].06.2013 r. skierował sprawę do kosztorysanta celem, weryfikacji. W dniu [...].06.2013 r. kosztorysant przekazał opinię dotyczącą kosztorysu. Nie podważał kosztów zawartych w kosztorysie powykonawczym dotyczącym budowy stacji transformatorowej". Ponadto podkreślono, że przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości (niedotyczące omawianych mankamentów), które nie skutkowały redukcją wnioskowanej kwoty pomocy.

Powyższe uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym pozbawia racji bytu twierdzenia skarżącego kasacyjnej organu, jakoby wartość rynkowa inwestycji nie była znana organowi w postępowaniu zwyczajnym. Jest też wprost sprzeczne z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, jakoby "W postępowaniu zwyczajnym przedstawiono tylko zestawienie kosztów budowy (kosztorys). Natomiast nie było ono weryfikowane względem zgodności z wartością rynkową inwestycji".

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) usiłują dokonać ponownej oceny okoliczności (wartości rynkowej inwestycji), która była im znana w postępowaniu zwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że powołane przez skarżący kasacyjnie organ wyroki (z 16 listopada 2017 r., sygn. I OSK 176/16 oraz z 20 lutego 2018 r., sygn. II GSK1553/16), nie potwierdzają racji organu, ponieważ wydane zostały w innych stanach faktycznych niż rozpoznawana sprawa, co trafnie zauważano w odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1840/15 wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w wielu innych wypowiedziach sądów administracyjnych. W wyroku z 27 września 2006 r., sygn. II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, można postawić tezę, iż błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której – jak w rozpoznawanej sprawie – organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego – co sugeruje skarżący kasacyjnie – jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej została sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa i dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Nie jest zarzut usprawiedliwiony.

Ponownie należy podzielić stanowisko spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie uznania mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiążę się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujące warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu - skarżący nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 kpa). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji, świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest główny postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 ppsa.

Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.