Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 312/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 141, art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym stoiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ), § 2 ust.1, 2, 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140 poz. 1481) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. R w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. stoiska do sprzedaży zniczy i innych artykułów (dz. nr [...], obręb [...], jedn. ewidencyjna Ś).

Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny:

Skarżący J. G. w dniu 2 lipca 2018 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R, po prawej stronie bramy cmentarnej cmentarza [...], w celu umieszczenia tam stoiska handlowego o pow. 5m2, na okres od początku lipca do końca grudnia 2018 r. Strona przedłożyła pozytywną opinię Plastyka Miasta z dnia 30 lipca 2018 r. oraz negatywną opinię Działu Kontroli Pasa Drogowego ZIKiT, a także materiał fotograficzny.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację stoiska do sprzedaży zniczy i innych artykułów o pow. 5 m2 w pasie drogowym ul. R. Wnioskowany obiekt miał zostać usytuowany po prawej strony jezdni na wysokości przejścia dla pieszych. Organ wskazał, że takie umieszczenie obiektu ograniczałoby widoczność dla pojazdów oraz zbliżających się do przejścia pieszych po prawej stronie jezdni. Stwarzałoby to realne niebezpieczeństwo, zwłaszcza, iż w tym miejscu istnieje duże natężenie ruchu. Co więcej, realizacja wniosku spowodowałaby także utrudnienia komunikacyjne pomiędzy ul. R a wjazdem na cmentarz [...] w K. W związku z powyższym organ stwierdził, iż wnioskowane miejsce nie spełnia warunków lokalizacyjnych. Organ I instancji podkreślił, iż rozpatrując tego rodzaju wnioski ma zawsze na względzie obowiązek kierowania się dobrem społecznym i obowiązującymi zasadami wydawania zezwoleń.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie J. G. złożył odwołanie. Wskazał na naruszenie przez organ przy wydawaniu przedmiotowej decyzji art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że zlokalizowanie stoiska handlu obwoźnego zgodnie z wnioskiem stanowiłoby utrudnienie i przeszkadzałoby w korzystaniu z pasa drogowego dla ruchu pieszych oraz postoju pojazdów. Zdaniem strony jest to nieprawdziwa ocena istniejących we wskazanej lokalizacji okoliczności, gdyż miejsce to nie ingeruje ani w miejsca postojowe, ani w ruch pojazdów i pieszych. Jest usytuowane tuż przy ogrodzeniu cmentarza, nie zabiera wiele miejsca. Ułatwi natomiast odwiedzającym cmentarz dokonywanie zakupów. Odwołujący się wskazał także na inne istniejące stoiska w niedalekiej odległości, również usytuowane w sposób, który narusza wskazane przez organ I instancji wymogi. Ponadto w odwołaniu wskazano na naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej. Odwołujący się dołączył także pismo z dnia 27 października 2017 r. uzupełniające materiał dowodowy, z którego wynika możliwość posadowienia stoiska handlowego przez G. P., H. J. i K. B. w innym niż dotychczasowe miejscu (tj. na skrzyżowaniu ul. R i ul. J) na czas remontu drogi, zaś na czas Wszystkich Świętych 2017 w pasie drogowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazało, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych reguluje między innymi kwestie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 w/w ustawy ma na celu zapewnienie zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Kolegium stwierdziło, iż we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu istnieje duże natężenie ruchu pieszego i samochodowego, zwłaszcza, że bezpośrednio za przejściem dla pieszych rozpoczyna się droga wjazdowa dla obsługi cmentarza.

Z przedłożonych materiałów graficznych wynika niewielka odległość pasa dla pieszych i wskazanej lokalizacji stoiska. Przedłożony materiał fotograficzny oraz graficznie wskazana lokalizacja stoiska potwierdzają słuszność zastrzeżeń zarządcy drogi. Ponadto wskazano, że z brzmienia art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w warunkach tam wskazanych jest decyzją uznaniową. Takie decyzje podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem bo wymaga zbadania to czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy ich wydaniu, jak również czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k.p.a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując wydane rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie w ocenie składu Kolegium skarżona decyzja nie przekracza wyznaczonych granic uznaniowości. Stan faktyczny sprawy został niewątpliwie ustalony na dzień złożenia wniosku. Organ uzasadnił szeroko swoje stanowisko, odniósł się także do wskazanej przez odwołującego sytuacji z 2017 r., która nie ma już miejsca w 2018 r. Priorytetem dla każdego zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kołowego, oraz pieszego odbywającego się w pasie drogowym. Decyzja organu I instancji ma swoje oparcie w powołanych przepisach prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący J. G., zarzucając naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że zlokalizowanie stoiska handlu obwoźnego zgodnie z wnioskiem skarżącego stanowiłoby utrudnienie i przeszkadzałoby w korzystaniu z pasa drogowego dla ruchu pieszych oraz postoju pojazdów. Ponadto zarzucił naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a nadto odstępując od utrwalonej praktyki, a to wyrażania zgody na usytuowanie stoiska we wnioskowanym miejscu. Zarzucił także naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało: nieprzeprowadzenie uzupełniającej opinii Działu Kontroli Pasa Drogowego ZIKiT, wobec zgłoszenia uzasadnionych zastrzeżeń przez skarżącego do pierwotnej opinii; błędnym wnioskiem organu I i II instancji zgodnie z którym nie można porównywać dwóch miejsc, a to miejsca, dla którego skarżący wnosi o wydanie zezwolenia, z miejscami przedstawionymi w dokumentacji fotograficznej, podczas gdy wskazane przez skarżącego miejsca są analogiczne w zakresie bezpieczeństwa komunizacji i utrudnień dla ruchu pieszego; błędnym uznaniem, że umiejscowienie stoiska skarżącego wykonanego zgodnie z dokumentacją przedłożoną do akt sprawy skutkowałoby ograniczaniem widoczności, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ stoisko skarżącego przylegałoby do ogrodzenia cmentarza, a tym samym stoisko nie wpływałoby negatywnie na widoczność pieszych na pasach, ze względu na jego oddalenie od przejścia o co najmniej kilka metrów; błędnym uznaniem, że proponowane umiejscowienie stoiska powodowałaby utrudnienia w korzystaniu ze szlaków komunikacyjnych zarówno dla pieszych, jak również dla obsługi serwisowej Cmentarza [...], podczas gdy taki skutek nie wystąpiłyby, ze względu na umiejscowienie stoiska pomiędzy bramą wjazdową, a przejściem dla pieszych, tj. w miejscu neutralnym dla komunikacji w tej lokalizacji.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zaproponowane miejsce posadowienia stanowiska handlowego nie ma negatywnego wpływu na podstawowe funkcje drogi, w tym możliwość swobodnego korzystania z przejścia dla pieszych, a także nie wpłynie niekorzystnie na szlaki komunikacyjne pieszych, nawet przy dużym natężeniu ich ruchu. Zawnioskowana lokalizacja w sposób minimalny zajmuje powierzchnię użytkową chodnika, a w większości położona jest na pasie zieleni znajdującym się pod ogrodzeniem Cmentarza [...]. Zawnioskowane przez skarżącego miejsce położenia stoiska handlowego nie ingeruje także w żaden sposób w miejsca postojowe, ponieważ znajdują się one w całkowicie innym miejscu, oddalonym o około 20 m od miejsca proponowanego przez skarżącego. Co więcej, umieszczenie stoiska w miejscu wnioskowanym przez skarżącego będzie również korzystne dla osób odwiedzających cmentarz przy ul. R, ponieważ ułatwi im możliwość zakupu potrzebnych produktów w miejscu położonym bezpośrednio przy wejściu na cmentarz. Takie rozwiązania są powszechnie spotykane przy innych cmentarzach zarówno w K, jak i całej Polsce. Proponowane przez skarżącego usytuowanie stoiska handlu obwoźnego jest posadowione w minimalnej odległości od ogrodzenia cmentarza i znajdującego się tam żywopłotu. Dlatego też wyrażenie zgody na prowadzenie działalności handlowej w zaproponowanym miejscu będzie miało znikomy, o ile nie żaden, wpływ na korzystanie z przejścia dla pieszych oraz chodnika. Piesi poruszający się w tym miejscu będą mieli zapewnione swobodne dojście do bramy cmentarza, a to ze względu na fakt, iż stoisko skarżącego ma mieć szerokość zaledwie 1 metra, której cześć będzie przypadać na położony przed ogrodzeniem pas zieleni, a szerokość chodnika to około 5 m. Dlatego też negatywną opinię Kierownika Działu Kontroli Pasa Drogowego z dnia 24 sierpnia 2018 roku należy uznać za nieprawidłową. Ponadto wnioskowane przez skarżącego miejsce położenia stoiska gwarantuje, że nie będzie miało ono wpływu na bezpieczeństwo pieszych, ponieważ będzie przylegało do już istniejącego elementu trwałego, jakim jest ogrodzenie cmentarza. Twierdzenia organu I i II instancji, jakoby położenie stoiska miało zmniejszać bezpieczeństwo pieszych, jest tym bardziej niezasadne, iż w okolicy położonych jest wiele takich stoisk, co sprawia, że kierujący pojazdami są obeznani z wymogiem zachowania zasad bezpieczeństwa. Ponadto skarżący wskazał, że za wadliwością opinii Kierownika Działu Kontroli Pasa Drogowego przemawia także stan rzeczywisty w miejscu proponowanego posadowienia stoiska handlowego. Zgodnie z wielokrotnymi obserwacjami skarżącego, potwierdzonymi dokumentacją zdjęciową przedłożoną do akt sprawy, a wykonaną w dniu 5 września 2018 r. należy stwierdzić, że większość stoisk handlowych posadowionych w lokalizacji sąsiadującej z tą wnioskowaną przez skarżącego nie spełniają warunków, na które powołał się organ I i II instancji w uzasadnieniu decyzji odmownej. Stoiska handlowe posadowione w tym miejscu zajmują niejednokrotnie całą szerokość chodnika, a także są położone nawet na przejściu dla pieszych przy niezachowaniu najmniejszego odstępu, co ma dużo bardziej istotny wpływ na niedrożność szlaków komunikacyjnych, jakimi są chodniki i przejścia dla pieszych, niż miałoby stoisko wnioskowane przez skarżącego. Taki stan rzeczy ma miejsce zarówno przy bramie do cmentarza, w pobliżu której stoisko chciałby posadowić skarżący, jak również przy dalszej bramie cmentarza punkt stale połączony z gruntem również narusza warunki, na które powołuje się Kierownik Działu Kontroli Pasa Drogowego w opinii z dnia 24 sierpnia 2018 r.

Skarżący wskazał również, iż zgodnie z decyzją z dnia z dnia [...] 2018 r. nr [...] otrzymał on zgodę na posadowienie stoiska w tym samym miejscu w dniu 1 listopada 2018 r., czego potwierdzeniem jest kopia mapy, załącznika do decyzji, z zaznaczonym miejscem położenia stoiska. Mając na uwadze, iż zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego w dniu 1 listopada natężenie ruchu pieszych w tym miejscu będzie znacząco większe, niż w pozostałe dni świąteczne w roku, z wydania takiej decyzji przez ten sam organ można wnioskować, iż skarżący powinien otrzymać zgodę na posadowienie stoiska handlu obwoźnego również w nin. postępowaniu.

Działanie organu I i II instancji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., a to dlatego, że bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czego potwierdzeniem jest wydanie odmiennych decyzji w przypadku samego skarżącego wyrażając zgodę na posadowienie stoiska we wnioskowanym miejscu w dniu 1 listopada 2018 r., a jednocześnie odmawiając takiej zgody w innym terminie.

Ponadto skarżący wskazał na szereg uchybień organu I i II instancji w zebraniu i ocenie materiału dowodowego nin. sprawy. Pomimo zgłoszenia uzasadnionych zarzutów do opinii Działu Kontroli Pasa Drogowego ZIKiT, w szczególności notorycznego posadowienia innych stoisk handlowych wbrew zastrzeżeniom zgłoszonym przeciwko stoisku skarżącego, nie podjęto decyzji o przeprowadzeniu uzupełniającej opinii przy udziale skarżącego. Organ jedynie w sposób lapidarny i sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym wskazał, że okoliczności dotyczące miejsca położenia stoiska wnioskowanego przez skarżącego nie przystają do pozostałych stoisk, na których posadowienie zgoda została wyrażona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych") zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m. in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Przy tym przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dopuszczając wyjątek od zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jest to pojęcie nieostre, stanowiące klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Niewątpliwie wniosek skarżącego skierowany do zarządcy drogi publicznej na terenie Miasta dotyczył wyrażenia zgody na lokalizację obiektu nie związanego ani z potrzebami zarządcy tej drogi, ani też z samym ruchem drogowym. Skarżący wnosił o wyrażenie zgody na lokalizację stoiska do sprzedaży zniczy i in. artykułów o pow. 5m2. Tym samym do samej możliwości wyrażenia zgody przez zarządcę drogi niezbędnym było ustalenie, że takie stoisko nie będzie powodowało niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości bądź zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz wykazania przez wnioskodawcę, że za wyrażeniem zgody na lokalizację tego stoiska przemawia szczególnie uzasadniony przypadek.

Na wstępie należy wskazać, iż do ustalenia powyższych okoliczności stanowiących determinantę faktyczną wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na czasowe zajęcie pasa drogowego pod lokalizację punktów handlu obwoźnego niezbędne jest precyzyjne wskazanie przez skarżącego miejsca, w którym przedmiotowe stoisko ma być zlokalizowane. Jak wynika z akt sprawy, skarżący do wniosku załączył plan sytuacyjny ul. R, a także mapę sytuacyjno-wysokościową z materiałem fotograficznym przedstawiającym obszar, w obrębie którego usytuowane miało być stoisko. W pierwszej kolejności należy wskazać, że plan sytuacyjny ma za zadanie przedstawić położenie różnych obiektów wobec siebie. Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego powinien on zostać sporządzony w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na planie załączonym przez skarżącego zostało wskazane miejsce, w którym usytuowany będzie obiekt. Ponadto skarżący określił wymiary obiektu, które wynoszą odpowiednio 5 metrów długości i 1 metr szerokości. Jednakże zdaniem Sądu umiejscowienie stoiska w obrębie pasa drogowego, a w szczególności jego położenie względem chodnika na planie jest mało precyzyjne. Ma raczej charakter poglądowy. Po pierwsze, użyty przez skarżącego znak w kształcie prostokąta mający symbolizować stoisko nie odzwierciedla wymiarów obiektu wskazanych przez skarżącego, tj. 5 metrów długości i 1 metr szerokości. Nie zachowane zostały bowiem odpowiednie proporcje jego boków. Ponadto z załączonego dokumentu nie wynika, w jakiej części obiekt miałby się znajdować na obszarze chodnika, a w jakiej części na obszarze znajdującego się za nim pasa zieleni graniczącego z ogrodzeniem cmentarza. Skarżący wskazywał natomiast na takie usytuowanie stoiska. Co więcej, na planie pas zieleni znajdujący się przy bramie głównej cmentarza w ogóle nie został przedstawiony. Wyżej wskazanych okoliczności nie można także stwierdzić w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, a także materiał fotograficzny. Brak powyższych ustaleń uniemożliwia dokładne określenie dostępnej dla użytkowników powierzchni (szerokości) chodnika już po zajęciu przez projektowany obiekt. W konsekwencji niemożliwe jest ustalenie, czy będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym, w szczególności korzystaniu z pasa drogowego przez pieszych oraz ograniczał widoczność dla zbliżających się pojazdów.

Tym samym mimo braku ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, organ II instancji poprzestał de facto na ustaleniach organu I instancji, które były niekompletne i nie pozwalały na potwierdzenie stanu faktycznego zawartego w decyzji organu I instancji. Sąd w tej sprawie oceniając wyżej wymienione dokumenty nie mógł skontrolować, czy ustalenia organów administracji są w tej sprawie trafne. Dopóki nie zostanie wyraźnie określone na stosownym planie sytuacyjnym umiejscowienie stoiska względem pasa drogowego, a w szczególności chodnika i znajdującego się za nim pasa zieleni, to Sąd nie ma pewności co do prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest zasadny w tym zakresie, że organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ I i II instancji wydając decyzje w tej sprawie. To zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oznacza, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taka wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w szczególności wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia planu sytuacyjnego ul. R poprzez precyzyjne umiejscowienie projektowanego obiektu względem pasa drogowego. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na wykazanie, czy usytuowanie projektowanego stoiska do sprzedaży zniczy i in. artykułów będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego.