Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1178/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. I. Ltd. z siedzibą w ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Finansów (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach: 24 stycznia 2019 r., 12 lutego 2019 r. oraz 12 marca 2019 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęły zabezpieczone przez Naczelnika O. Urzędu Celno-Skarbowego w O. materiały dotyczące domen: [...], [...], [...], [...],[...], [...].

W wyniku analizy nadesłanych materiałów Minister uznał, iż zostały spełnione przesłanki, określone w art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych, uzasadniające dokonanie wpisu nazw powyższych domen do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 165 ze zm.; zwaną dalej: "u.g.h.") w związku z czym nazwy domen zostały wpisane do rejestru.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. do organu wpłynął sprzeciw z dnia 29 marca 2019 r. (nadany w urzędzie pocztowym w dniu 29 marca 2019 r.) od wpisu do Rejestru domen: [...], [...], [...], [...],[...], [...] złożony przez [...], [...], [...], [...],[...], [...] z siedzibą na M.. Kwestionując zasadność wpisu przedmiotowych domen do Rejestru i wnosząc o ich wykreślenie Strona wskazała, iż żadna ze stron internetowych korzystających z Domen nie kieruje usług hazardowych wyłącznie do usługobiorców w Polsce. Poza tym, Domeny nie są reklamowane no terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Strony te są adresowane do klientów zagranicznych Spółki i są dostępne głównie w językach używanych na terytoriach, do których wspomniane Domeny są przeznaczone. Powyższe argumenty wskazują na brak podstaw do wpisania Domen do Rejestru. Dlatego też w świetle art. 15f ust. 4 pkt. 1) ustawy o grach hazardowych wniosek o usunięcie Domen z Rejestru jest uzasadniony. Ponadto uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry w sieci Internet nie jest obecnie możliwe, gdyż objęte jest to monopolem państwowym. Dlatego też wymogi określone w art. 15 f ust. 4 pkt 1) są spełnione w sposób domyślny, bez żadnego środka odwoławczego. Zaznaczono, że polscy rezydenci są uprawnieni do nabywania usług transgranicznych na rynku wewnętrznym zgodnie z podstawową zasadą swobody świadczenia usług zgodnie z art. 56 TFUE. Publikowanie Domen w Rejestrze wyraźnie charakteryzuje się dyskryminacją, której przyczyny nie zostały uzasadnione przez Ministra. Jednocześnie Spółce nie dano możliwości, aby została wysłuchana ani nie umożliwiono jej obrony przed dokonaniem wpisu Domen do Rejestru

Wnoszący sprzeciw powołał się na niezgodność ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej. W ramach tego zarzutu wskazał na:

a. względy ekonomiczne jako faktyczną podstawę wprowadzonych ograniczeń,

b. wykluczenie możliwości powoływania się na interes ekonomiczny, aby uzasadnić

środki ograniczające swobodę świadczenia usług,

c. niewystarczający okres vacatio legis przepisów nowelizujących,

d. nieproporcjonalność między środkami krajowymi, a zamierzonym celem,

e. nieproporcjonalność środków określonych w ustawie o grach hazardowych,

f. dyskryminacyjny charakter przepisów,

g. niespójność przepisów krajowych,

h. naruszenie obowiązku przejrzystości.

W świetle powyższych zarzutów Strona odwołała się do postulatu odnoszącego się do wymogu stosowania przepisów krajowych zgodnie z prawem Unii Europejskiej.

Dodatkowo Spółka zarzuciła naruszenie Konstytucji poprzez zastosowanie środka w postaci blokady stron internetowych wykorzystujących nazwy domen wpisanych do Rejestru domen.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister pozostawił ww. nazwy domen w Rejestrze. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p.") w związku z art. 15f u.g.h.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść przepisów art. 15f ust. 4 pkt 1 lit. a i b u.g.h., zgodnie z którymi, wpisowi do Rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności gdy strony internetowe wykorzystujące nazwy takich domen są dostępne w języku polskim i reklamowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Ministra, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że wskazane domeny służą urządzaniu gier hazardowych niezgodnie z przepisami u.g.h., bowiem na stronach internetowych wykorzystujących nazwy tych domen oferowane są nielegalne gry hazardowe, które skierowane są m.in. do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ wskazał, że Strony internetowe: [...], [...], [...], [...],[...], [...] dostępne są w języku polskim. Z kolei strony [...], [...] nie występują w polskiej wersji językowej. W przypadku stron występujących w polskiej wersji językowej regulaminy dostępne są również w języku polskim. Oferowane gry skierowane są m.in. do graczy na terytorium Polski.

Zgodnie z postanowieniami zabezpieczonych regulaminów [...], [...], [...], [...],[...], [...] osoba wnioskująca o status właściciela konta, oświadcza i zapewnia, że nie będzie korzystała z usług serwisu, jeżeli jest to niezgodne z przepisami prawa obowiązującymi w kraju jej zamieszkania lub możliwość założenia przez nią konta jest w inny sposób ograniczona, nie kupi bądź nie skorzysta z usług i/lub nie będzie uczestniczyć w inny sposób w oferowanych grach. Obowiązkiem właściciela konta jest upewnienie się co do legalności korzystania z serwisu i oferowanych przez niego gier. Właścicielowi konta doradza się stosowanie się do właściwego ustawodawstwa obowiązującego na terytorium jego miejsca zamieszkania.

Regulaminy wszystkich ww. stron internetowych zawierają listę państw, których rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta. Nie wskazano na niej rezydentów z terytorium Polski. W przedmiotowych regulaminach Polska została jedynie wymieniona jako kraj z ograniczonym dostępem do oferowanych przez serwis usług [...].

Zatem poza przerzuceniem na uczestnika konieczności sprawdzenia obowiązujących ograniczeń prawnych dotyczących udziału w oferowanych grach w miejscu korzystania z serwisu, regulaminy stron internetowych: [...], [...], [...], [...],[...], [...] , nie zawierają treści odnoszących się do zakazu uczestnictwa w grach hazardowych dla użytkowników z polskiej jurysdykcji.

Zabezpieczone formularze rejestracyjne dostępne na stronach: [...], [...], [...], [...],[...], [...] są wieloetapowe. W pierwszym etapie rejestracji brak jest możliwości wyboru kraju gracza oraz prefiksu numeru telefonu. Analiza kodów źródłowych formularza rejestracyjnego wskazuje jednak na istnienie zapisów o treści: Polska/Poland oraz +48, a w przypadku domen polskojęzycznych również na język polski oraz możliwość wyboru na etapie rejestracji polskiej waluty.

Wpisanie do przeglądarki internetowej nazw domen: [...], [...], [...], [...],[...], [...] , wykorzystującej nazwę domeny [...].

Zgodnie z art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych wpisowi do rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...).

W przypadku zatem, gdy po wpisaniu nazwy domeny internetowej następuje przekierowanie użytkownika do domeny służącej urządzaniu gier hazardowych zasadnym jest uznanie, że domena przekierowująca również jest wykorzystywana do urządzania tych gier. W przypadku domen przekierowujących nie zawierają one odrębnych treści w swoich witrynach, jednakże umożliwiają korzystanie z zawartości domeny/n, które takie treści posiadają.

Odnosząc się do stanowiska Strony co do sposobu oceny domen pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych, uzasadniających wpis nazw domen do Rejestru Minister Finansów zauważył następujące okoliczności:

Art. 15f ust. 4 u.g.h. opiera się na konstrukcji, w której ustawodawca określił ogólną przesłankę zastosowania danej normy, a mianowicie urządzanie z wykorzystaniem domeny internetowej gier hazardowych bez wymaganej zgody władzy publicznej - tj. bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia, oraz kierowanie usług świadczonych za pomocą domeny internetowej na terytorium Polski. W dalszej kolejności opisał przypadki, które w ocenie ustawodawcy są przykładami działań mieszczących się w ramach ogólnej reguły, czyli dostępność domeny internetowej w języku polskim oraz reklamowanie domeny internetowej na terytorium Polski. Minister podkreślił jednak, że zawarty w powołanym przepisie katalog ma charakter otwarty. Oznacza to, że również inne przesłanki niż wymienione w powołanym przepisie mogą świadczyć, że gry urządzane z wykorzystaniem domeny internetowej są kierowane do usługobiorców na terenie RP.

Zaznaczyć należy, iż przy takim sformułowaniu art. 15f ust. 4 pkt 1 u.g.h., przykłady w nim zawarte, nie modyfikują ogólnej reguły zastosowania tego przepisu. Oznacza to, że nawet gdy strona nie jest dostępna w języku polskim, jednakże świadczone za jej pomocą usługi są kierowane do usługobiorców w Polsce, a podmiot nie posiada koncesji, zezwolenia lub nie dokonał zgłoszenia, zostały spełnione przesłanki do wpisu nazwy domeny do Rejestru.

Wbrew zatem stanowisku Spółki również domeny nie występujące w polskojęzycznej wersji językowej mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust. 1 ustawy o grach hazardowych w sytuacji w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski, zaś podmiot je oferujący nie posiada w tym zakresie stosownej zgody polskich organów.

Tym samym Minister za niezasadne uznał stanowisko Strony ograniczające możliwość dokonania wpisu do Rejestru tylko do nazw domen, które są dostępne w języku polskim i są reklamowane na terytorium Polski.

Minister stwierdził, że fakt, iż domeny [...], [....] i [...] nie były dostępne w polskiej wersji językowej nie ma w realiach sprawy decydującego znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek, określonych w art. 15f ust. 4 u.g.h. Minister podkreślił, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych wskazano, że: "Można przyjąć, iż dla części osób będzie to stanowić pierwszą informację o tym, że nie wszystkie gry hazardowe oferowane w sieci Internet, również w języku polskim, są legalne". Powyższy fragment uzasadnienia zdaniem Ministra sugeruje, że ustawodawca dopuścił możliwość wpisu do Rejestru i w jego konsekwencji blokowania również stron, które służą urządzaniu nielegalnych gier hazardowych także w sytuacji, w której nie są one dostępne w całości lub części w języku polskim.

Jednocześnie Minister podkreślił, że domeny [...] [...] oraz [...] będące przedmiotem sprzeciwu, wbrew twierdzeniu Spółki, występują w polskiej wersji językowej, co jednoznacznie wynika z zabezpieczonego materiału dowodowego dotyczącego tych domen.

Minister podkreślił, że sporne domeny niezależnie od swojej wersji językowej (polskiej czy nie) kierowane są do usługobiorców z terenu Polski. Fakt ten potwierdzają formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiające wybór Polski oraz prefiksu +48 w trakcie rejestracji (co potwierdzają kody źródłowe stron), a w przypadku domen polskojęzycznych również możliwość wyboru polskiej waluty, jak również zapisy regulaminów przedmiotowych stron internetowych. We wszystkich przedmiotowych regulaminach Polska nie została wskazana jako kraj, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta, a jedyne ograniczenie zawarte wobec usługobiorców z terenu Polski odnosi się do dostępności usług [...] (ograniczony dostęp tylko do części strony internetowej). Okoliczność ta przeczy twierdzeniom Strony, jakoby domeny te były dostępne w językach używanych tylko na terytoriach, do których odnośne domeny są przeznaczone i kierowane wyłącznie do usługobiorców z państw, którym rzekomo domeny te są dedykowane. Tezie jakoby sporne domeny przeznaczone były wyłącznie dla graczy rezydujących w państwie członkowskim, któremu domena była dedykowana przeczy również fakt, iż Strona nie zastosowała żadnych mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych graczom przebywającym na terytorium innego państwa członkowskiego (np. poprzez blokadę adresów IP ich komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw.

W przypadku zatem, gdyby adresatem usług kierowanych z wykorzystaniem przedmiotowych domen nie byli polscy odbiorcy, niecelowym i niezasadnym byłoby umożliwianie na etapie rejestracji wyboru opcji Polska/Poland oraz+48 oraz, w przypadku domen polskojęzycznych, polska waluta co potwierdzają kody źródłowe stron. Jednocześnie zapisy zabezpieczonych regulaminów wyraźnie wskazują iż usługi, za pośrednictwem przedmiotowych domen, kierowane były do osób w różnych państwach, co koreluje z przyjętymi w przedmiotowych domenach zasadami rejestracji, ewidentnie wskazującymi na możliwość rejestracji, założenia konta i udziału w grach usługobiorców z terenu Polski.

Minister zauważył następnie, że zdecydowana część argumentacji przedstawionej we wniesionym sprzeciwie (niezgodności z prawem unijnym i naruszenia Konstytucji) nie mieści się w zakresie instytucji sprzeciwu, określonym w art. 15f ust. 8 u.g.h.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż ustawa zmieniająca została notyfikowana Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (powiadomienie nr 2016/398/PL). Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych aspektów projektowanych przepisów, zaś wszystkie zgłoszone zastrzeżenia zostały przez władze Polski przyjęte, co znalazło swój wyraz w zaaprobowanym przez Komisję ostatecznym kształcie ustawy. Wobec tego zarzut niezgodności przepisów ustawy zmieniającej z prawem Unii Europejskiej uznać należało za niezasadny.

Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pozostawienia domen: [...], [...], [...], jak również zobowiązania Ministra do wydania decyzji w przedmiocie wykreślenie domen z Rejestru, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.15f ustawy o grach hazardowych:

a) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jako oczywiście sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jak również z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasada transparentności, a także z ogólną zasadą prawa unijnego, gwarantującą prawo do obrony, którego integralna część stanowi prawo do bycia wysłuchanym, nie powinien być stosowany w całości w celu zapewnienia porządku prawnego Unii Europejskiej, w tym swobód traktatowych;

b) oraz pomimo braku podstaw do jego zastosowania wynikających z pkt a) powyżej, jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, iż spełnione zostały przesłanki wpisania do Rejestru Domen, w sytuacji, w której przesłanki uregulowane w art. 15f Ustawy nie zostały w stosunku do Skarżącego spełnione.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 123 § 1 w zw. z art. 200 § 1 w zw. z art. 192 O.p. w zw. z art.8 ustawy o grach hazardowych, poprzez brak umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez co doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a sama strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań.

Ponadto Spółka wystąpiła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej: "TSUE") pytań prejudycjalnych, w związku z istniejącymi wątpliwościami co do wykładni powyższych przepisów i zasad, których wyjaśnienie jest niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, proponując następującą treść pytań prejudycjalnych:

1. Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. 7a oraz 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika ?

2. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet ?

3. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji ?

4. Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji, gdy:

a) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające, nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

b) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o dokonanym wpisie ?

5. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wystąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z nim art. 15f ustawy o grach hazardowych, do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE ?

6. Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu ?

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ za niezasadne uznał skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE wskazując, iż kwestie przedstawione przez Skarżącą w proponowanym pytaniu prejudycjalnym nie są niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 p.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa i została wydana w przewidzianym prawem trybie.

Na wstępie przypomnieć należy, że u.g.h. została znowelizowana mocą ustawy zmieniającej i w obecnym kształcie obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2017 r. Ustawa zmieniająca, jako akt zawierający przepisy o charakterze technicznym była na etapie prac legislacyjnych notyfikowana Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (powiadomienie 2016/398/PL). Przypomnieć należy, że zasadniczym celem notyfikacji jest zapobieganie powstawaniu barier w przepływie towarów w UE. Wyrażając swoją opinię, co do notyfikowanych przepisów, w świetle istoty jaka przyświeca procesowi notyfikacji, Komisja ocenia regulację w kontekście jej zgodności z prawem unijnym, w tym również w zakresie gwarancji swobody świadczenia usług. Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych aspektów projektowanych przepisów. Wszystkie zgłoszone przez Komisję zastrzeżenia zostały przez władze Polski przyjęte, co znalazło swój wyraz w zmodyfikowanym zgodnie z uwagami Komisji i zaaprobowanym przez nią ostatecznym kształcie ustawy.

Zgodnie z art. 15f ust. 1 u.g.h. minister właściwy do spraw finansów publicznych prowadzi Rejestr domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą, zwany dalej "Rejestrem".

W myśl art. 15f ust. 4 pkt 1 u.g.h. wpisowi do Rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności gdy strony internetowe wykorzystujące nazwy takich domen są: a) dostępne w języku polskim; b) reklamowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który Sąd uznaje za swój, sporne domeny były wykorzystywane do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, a także były skierowane do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że wskazane domeny służą urządzaniu gier hazardowych niezgodnie z przepisami u.g.h., bowiem na stronach internetowych wykorzystujących nazwy tych domen oferowane są nielegalne gry hazardowe, które skierowane są m.in. do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podkreśla przy tym, że wpisowi do Rejestru nie podlegają bynajmniej strony adresowane wyłącznie do polskich odbiorców, ale strony "kierowane do usługobiorców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej".

Organ wykazał, że Strony internetowe: [...], [...] oraz [...] dostępne są w języku polskim. Z kolei strony [...], [...] nie występują w polskiej wersji językowej. W przypadku stron występujących w polskiej wersji językowej regulaminy dostępne są również w języku polskim. Oferowane gry skierowane są m.in. do graczy na terytorium Polski.

Zgodnie z postanowieniami zabezpieczonych regulaminów [...], [...], [...], [...], [...], [...] osoba wnioskująca o status właściciela konta, oświadcza i zapewnia, że nie będzie korzystała z usług serwisu, jeżeli jest to niezgodne z przepisami prawa obowiązującymi w kraju jej zamieszkania lub możliwość założenia przez nią konta jest w inny sposób ograniczona, nie kupi bądź nie skorzysta z usług i/lub nie będzie uczestniczyć w inny sposób w oferowanych grach. Obowiązkiem właściciela konta jest upewnienie się co do legalności korzystania z serwisu i oferowanych przez niego gier. Właścicielowi konta doradza się stosowanie się do właściwego ustawodawstwa obowiązującego na terytorium jego miejsca zamieszkania.

Regulaminy wszystkich ww. stron internetowych zawierają listę państw, których rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta. Nie wskazano na niej rezydentów z terytorium Polski. W przedmiotowych regulaminach Polska została jedynie wymieniona jako kraj z ograniczonym dostępem do oferowanych przez serwis usług [...].

Zatem poza przerzuceniem na uczestnika konieczności sprawdzenia obowiązujących ograniczeń prawnych dotyczących udziału w oferowanych grach w miejscu korzystania z serwisu, regulaminy stron internetowych: https:[...], https;[...], https:[...], https:[...], https:[...], nie zawierają treści odnoszących się do zakazu uczestnictwa w grach hazardowych dla użytkowników z polskiej jurysdykcji.

Zabezpieczone formularze rejestracyjne dostępne na stronach: [...], [...], [...], [...], [...] są wieloetapowe. W pierwszym etapie rejestracji brak jest możliwości wyboru kraju gracza oraz prefiksu numeru telefonu. Analiza kodów źródłowych formularza rejestracyjnego wskazuje jednak na istnienie zapisów o treści: Polska/Poland oraz +48, a w przypadku domen polskojęzycznych również na język polski oraz możliwość wyboru na etapie rejestracji polskiej waluty.

Wpisanie do przeglądarki internetowej nazw domen: lt.unibet-35.com powoduje otwarcie strony internetowej https://lt.unibet-36.com, wykorzystującej nazwę domeny It.unibet-36.com.

Zgodnie z art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych wpisowi do rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...).

W przypadku zatem, gdy po wpisaniu nazwy domeny internetowej następuje przekierowanie użytkownika do domeny służącej urządzaniu gier hazardowych zasadnym jest uznanie, że domena przekierowująca również jest wykorzystywana do urządzania tych gier. W przypadku domeny przekierowującej nie zawiera ona odrębnych treści w swojej witrynie, jednakże umożliwia korzystanie z zawartości domeny, które takie treści posiada.

Minister zasadnie wskazał, że art. 15f ust. 4 u.g.h. opiera się na konstrukcji, w której ustawodawca określił ogólną przesłankę zastosowania danej normy, a mianowicie urządzanie z wykorzystaniem domeny internetowej gier hazardowych bez wymaganej zgody władzy publicznej - tj. bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia, oraz kierowanie usług świadczonych za pomocą domeny internetowej na terytorium Polski. W dalszej kolejności opisał przypadki, które w ocenie ustawodawcy są przykładami działań mieszczących się w ramach ogólnej reguły, czyli dostępność domeny internetowej w języku polskim oraz reklamowanie domeny internetowej na terytorium Polski. Minister słusznie podkreślił, że zawarty w powołanym przepisie katalog ma charakter otwarty. Oznacza to, że również inne przesłanki niż wymienione w powołanym przepisie mogą świadczyć, że gry urządzane z wykorzystaniem domeny internetowej są kierowane do usługobiorców na terenie RP.

Zaznaczyć należy, iż przy takim sformułowaniu art. 15f ust. 4 pkt 1 u.g.h., przykłady w nim zawarte, nie modyfikują ogólnej reguły zastosowania tego przepisu. Oznacza to, że nawet gdy strona nie jest dostępna w języku polskim, jednakże świadczone za jej pomocą usługi są kierowane do usługobiorców w Polsce, a podmiot nie posiada koncesji, zezwolenia lub nie dokonał zgłoszenia, zostały spełnione przesłanki do wpisu nazwy domeny do Rejestru.

Wbrew zatem stanowisku Spółki również domeny nie występujące w polskojęzycznej wersji językowej mogą być wpisane do Rejestru, o którym mowa w art. 15f ust. 1 ustawy o grach hazardowych w sytuacji w której są wykorzystywane do oferowania gier hazardowych usługobiorcom z terenu Polski, zaś podmiot je oferujący nie posiada w tym zakresie stosownej zgody polskich organów.

Sporne domeny niezależnie od swojej wersji językowej (polskiej czy nie) kierowane są także do usługobiorców z terenu Polski. Fakt ten potwierdzają formularze rejestracyjne dostępne na stronach umożliwiające wybór Polski oraz prefiksu +48 w trakcie rejestracji (co potwierdzają kody źródłowe stron), jak również zapisy regulaminów przedmiotowych stron internetowych. We wszystkich przedmiotowych regulaminach Polska nie została wskazana jako kraj, którego rezydenci są wykluczeni z możliwości zakładania konta, a jedyne ograniczenie zawarte wobec usługobiorców z terenu Polski odnosi się do dostępności usług [...] (ograniczony dostęp tylko do części strony internetowej). Okoliczność ta przeczy twierdzeniom Strony, jakoby domeny te były dostępne w językach używanych tylko na terytoriach, do których odnośne domeny są przeznaczone i kierowane wyłącznie do usługobiorców z państw, którym rzekomo domeny te są dedykowane. Tezie jakoby sporne domeny przeznaczone były wyłącznie dla graczy rezydujących w państwie członkowskim, któremu domena była dedykowana przeczy również fakt, że Strona nie zastosowała żadnych mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych graczom przebywającym na terytorium innego państwa członkowskiego (np. poprzez blokadę adresów IP ich komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw.

Gracze z terenu Polski, wchodząc na strony internetowe wykorzystujące nazwy przedmiotowych domen, mogą się zarejestrować, założyć konto i uczestniczyć w oferowanych za ich pośrednictwem grach hazardowych.

Podsumowując organ prawidłowo wykazał, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy uznać należało, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., od których wystąpienia przepisy prawa uzależniają dokonanie wpisu w Rejestrze. Sąd podkreśla przy tym, że ocena wystąpienia tych przesłanek nastąpiła w oparciu o szczegółową analizę wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowych domen.

Odnosząc się do zrzutów skargi należy wskazać, iż Sąd podziela stanowisko Ministra, że w przypadku spornych domen zarzucając niezasadność ich wpisu do Rejestru i wnosząc o ich wykreślenie Strona nie wykazała skutecznie żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h.

Bezspornym jest fakt, że Strona nie zastosowała żadnych mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych graczom przebywającym na terytorium innego państwa członkowskiego (np. poprzez blokadę adresów IP ich komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw, jest istotną okolicznością.

W ocenie Sądu jest to bowiem mechanizm, który uniemożliwia udział graczy z danego państwu w oferowanych grach. Wykluczając, czy ograniczając możliwość udziału graczy z terytorium danego państwa podmioty oferujące gry hazardowe powszechnie stosują ten mechanizm. Skarżąca nie wykluczyła, ani nie ograniczył udziału w grach oferowanych w spornych domenach, co potwierdza regulamin, który nie zawiera wykluczenia ani ograniczeń co do możliwości zakładania konta i udziału w grach w tych domenach graczy z Polski. Konsekwencją powyższego jest brak zastosowania mechanizmów blokujących dla usługobiorców z Polski udziału w grach oferowanych w tych domenach. W konsekwencji za prawidłowe uznać należało dokonanie przez Ministra wpisów przedmiotowych domen internetowych do Rejestru.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15f ust. 7 u.g.h. podmiot urządzający gry hazardowe na stronie internetowej, wykorzystującej nazwę domeny wpisanej do Rejestru lub będący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, lub posiadający tytuł prawny do domeny wpisanej do rejestru, lub podmiot będący dostawcą usług płatniczych może wnieść sprzeciw do ministra właściwego do spraw finansów publicznych od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia tej nazwy domeny w Rejestrze. Jednocześnie w myśl art. 15f ust. 8 pkt 2 u.g.h. sprzeciw zawiera uzasadnienie, z którego wynika, że nazwę domeny, należy wykreślić z Rejestru.

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż w uzasadnieniu sprzeciwu, poza twierdzeniami donoszącymi się do niezgodności regulacji art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej (zatem samej podstawy prawnej dokonania wpisu do Rejestru), Skarżąca nie zawarła przekonujących argumentów przemawiających za zasadnością wykreślenia przedmiotowych domen z Rejestru. W ocenie Sądu, uzasadnienie sprzeciwu winno bowiem wskazywać na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że w odniesieniu do danej domeny nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h. Okolicznością taką nie jest to, że domeny te były kierowane nie tylko do polskich usługobiorców.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż Minister był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze, czego dokonał na podstawie przepisu art. 15f ust. 9 u.g.h.

Z uwagi na to, iż sformułowane przez Skarżącą zarzuty dotyczą w znacznej części zgodności zastosowanych przez Ministra przepisów u.g.h. z prawem Unii Europejskiej, należy się odnieść do tej kwestii.

Rozważania zacząć wypada od przywołania uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (VIII.795), w którym wskazano, iż głównym celem wprowadzanych zmian w u.g.h. miało być zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Realizacja niniejszego celu nastąpić miała poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen miało również spowodować, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych. Z dotychczasowych doświadczeń wynikało, że wiele osób uczestniczących w nielegalnych grach hazardowych nie miało świadomości naruszania przepisów ustawy. Wynika to – zdaniem projektodawcy - z szerokiej dostępności nielegalnych stron internetowych oraz małej świadomości społecznej ograniczeń ustawowych odnoszących się do katalogu gier, które mogą być oferowane za pośrednictwem sieci Internet. Jednocześnie wskazano, iż zwiększenie udziału w rynku podmiotów posiadających wymagane koncesje i zezwolenia oraz zmniejszenie szarej strefy miało również nastąpić w wyniku rozszerzenia zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych. W związku z tym przewidziano, poza stosowaniem środków o charakterze represyjnym, takich jak blokowanie stron internetowych, utrudnianie płatności i rozszerzenie katalogu kar pieniężnych, umożliwienie legalnego uczestniczenia w dotychczas zakazanych grach urządzanych za pośrednictwem sieci Internet, grach na automatach w salonach gier na automatach i zmianę zasad organizacji gier w pokera. W opinii projektodawcy takie podejście skutkować będzie przeniesieniem się graczy z szarej strefy do operatorów legalnych.

W odniesieniu do proponowanych zmian dotyczących gier hazardowych w sieci Internet wskazano, iż są one uzasadnione względami nadrzędnego interesu publicznego, tj. walki z szarą strefą. Polegać one miały na zobowiązaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi dostępu do Internetu do blokowania dostępu do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen znajdujących się w Rejestrze Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą. W opinii Ministra Finansów, obowiązek ten skierowany jest do ograniczonego kręgu podmiotów prowadzących regulowaną działalność gospodarczą i pozostaje w proporcji do celu, jakim jest wzrost poziomu ochrony konsumentów i zwalczanie szarej strefy. Zdaniem projektodawcy, blokowanie dostępu do stron internetowych wykorzystywanych do oferowania gier hazardowych w nielegalny sposób stanowi środek proporcjonalny w stosunku do zagrożeń, jakie wiążą się ze swobodnym dostępem do gier hazardowych niepodlegających regulacjom krajowym. Strony internetowe nieposiadające zezwolenia na oferowanie tego typu usług nie gwarantują zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony społeczeństwa, w związku z czym nie można pozwolić na swobodne oferowanie przez nie usług.

W uzasadnieniu do projektu wskazano także na stanowisko wyrażone przez TSUE w wyroku w sprawie C-258/08 Ladbrokes Betting & Gaming and Ladbrokes International, zgodnie z którym, państwo członkowskie uprawnione jest do uznania, że w związku z faktem, że podmioty oferujące usługi gier hazardowych przez sieć Internet nie przestrzegają wymogów prawnych wynikających z ustawodawstwa kraju, w którym oferowane są usługi, nie dają one wystarczającej gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości. W związku z tym uprawnione jest do podjęcia kroków zmierzających do uniemożliwienia oferowania takich usług, w tym poprzez blokowanie dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są one oferowane. Z kolei w sprawie C-243/01 Gambelli TSUE wskazał, że ograniczenia w korzystaniu z usług gier hazardowych przez sieć Internet powinny być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, a także odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu, natomiast nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia założonego celu, i być stosowane w sposób niedyskryminujący.

Problematyka, jaka legła u podstaw nowelizacji u.g.h. była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego przy okazji badania zgodności z Konstytucją RP zapisów tej ustawy sprzed nowelizacji. Przypomnieć zatem wypada, iż w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14 Trybunał wskazał, iż co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, iż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt P 32/12 Trybunał Konstytucyjny przypomniał w rozważaniach dotyczących zarzutu "nieproporcjonalności zastosowanej sankcji", iż z zasady proporcjonalności wyprowadza trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: (1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; (2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów); (3) warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wskazane przez projektodawcę u.g.h. cele są celami legitymizowanymi, ponieważ ochrona zdrowia i mienia osób oraz mienia Skarbu Państwa, zapobieganie i karanie przestępstw czy ochrona praworządności stanowią cele, wartości i zasady wyrażone wprost w przepisach Konstytucji, takie jak na przykład ochrona zdrowia publicznego lub wynikają implicite z zasady demokratycznego państwa prawnego czy zasady dobra wspólnego. Więcej, ustawodawca jest konstytucyjnie obowiązany do możliwie najpełniejszej realizacji tych celów, wartości i zasad w granicach wyznaczonych przez Konstytucję poprzez między innymi ustanowienie efektywnego mechanizmu reglamentacji i kontroli działalności hazardowej. Nie budzi też wątpliwości, że wskazane cele są celami zbieżnymi z systemem celów, wartości i zasad przyjętych w demokratycznym państwie prawnym.

Wskazać następnie należy, iż z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej działalnie ustawodawcy krajowego, które stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług jest jednak dopuszczalne z uwagi na potrzebę ochrony nadrzędnego interesu społecznego. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie TSUE.

W wyroku z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04, TSUE stwierdził, że w sytuacji, w której udział społeczeństwa w niezalegalizowanych formach hazardu stanowi poważny problem społeczny, rozszerzenie usług świadczonych w ramach monopolu może być uzasadnione ciążeniem państwa do skierowania skłonności społeczeństwa do hazardu na kontrolowane tory.

Z kolei w wyroku z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-42/07, TSUE podkreślił, że powierzenie urządzania gier i zakładów podmiotowi podlegającemu najwyższym władzom państwowym daje gwarancję stałego nadzoru nad działalnością tego podmiotu i uzasadnia domniemanie, że organizacja gier hazardowych będzie przebiegała z poszanowaniem zasad uczciwości. Przyznanie monopoliście państwowemu wyłącznego prawa do urządzania gier hazardowych w Internecie może, zdaniem TSUE, stanowić odpowiedni środek do skierowania aktywności hazardowej społeczeństwa na kontrolowane tory i zapewnienia konsumentom bezpieczeństwa w obliczu oszukańczej działalności operatorów hazardowych.

Warto również odwołać się do wyroku TSUE z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-258/08, który - dokonując interpretacji art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską - podniósł, iż przepis ten należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego. Ponieważ sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej, państwo członkowskie jest uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż podmiot oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już wymogom prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającej gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości, biorąc pod uwagę trudności, jakie w tym kontekście mogą napotkać organy państwa członkowskiego siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego podmiotu. Ponadto z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów. Jednakże sporne ograniczenia mogą ze względu na specyfikę oferowania gier losowych przez Internet zostać uznane za uzasadnione celem zwalczania oszustw i przestępczości.

Podkreślić przy tym należy, iż przyjęte przez poszczególne państwa członkowskie ograniczenia w swobodach traktatowych mogą zostać uznane za uzasadnione względami nadrzędnego interesu społecznego, jeżeli przyjęte środki ochrony są: 1) proporcjonalne, a zatem nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia założonego celu ustawy; 2) niedyskryminacyjne, co oznacza wymóg stosowania tych samych zasad rynkowych i regulacyjnych wobec podmiotów krajowych i zagranicznych; 3) a podjęte przez państwo działania stanowią element spójnej i systematycznej polityki bezpieczeństwa. Badanie proporcjonalności środków należy przeprowadzić zarówno w kontekście całego ustawodawstwa dotyczącego hazardu, jak i w kontekście prowadzonej polityki.

W orzecznictwie TSUE wskazuje się, iż to do sądu krajowego należy zbadanie, czy biorąc pod uwagę szczegółowe zasady jego stosowania, ustawodawstwo takie służy faktycznie celom, które mogłyby je uzasadniać oraz czy ograniczenia, które ustawodawstwo to nakłada, nie są nieproporcjonalne w świetle tych celów (por. wyrok TSUE z dnia 6 listopada 2003 r., C-243/01). Z kolei w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-258/08, TSUE wskazał, iż zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy nielegalna działalność w zakresie gier może w danym państwie członkowskim stanowić problem, który można rozwiązać dzięki ekspansji dozwolonej i regulowanej działalności, oraz czy rozmiary tej ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celem w postaci ograniczenia uzależnienia (por. pkt 38; pkt 1 sentencji). Co jednak istotne, TSUE dodatkowo stwierdził, iż w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wynika z niej samej. Okoliczność, czy środek ten został zastosowany na skutek działania władz publicznych, mającego na celu zapewnienie poszanowania regulacji krajowej, czy też na wniosek podmiotu prywatnego w ramach postępowania cywilnego, mającego na celu ochronę praw wywodzonych przez ten podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed sądem krajowym.

Wskazać dodatkowo należy na stanowisko zajmowane przez TSUE w licznych orzeczeniach dotyczących reglamentacji działalności hazardowej poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń w prowadzeniu działalności hazardowej przez podmioty gospodarcze z innych Państw Członkowskich. Co do zasady TSUE przyjmuje, iż w zakresie, w jakim ustawodawstwo Państw Członkowskich nie pociąga za sobą jakiejkolwiek dyskryminacji pod względem narodowości, może ono znaleźć uzasadnienie wówczas, gdy jego celem jest ochrona konsumentów i utrzymanie porządku publicznego. Do tych władz należy dokonanie oceny, czy, w kontekście realizowanego celu, konieczne jest całkowite lub częściowe zakazanie prowadzenia działalności tego rodzaju, lub jedynie jej ograniczenie oraz ustalenie bardziej lub mniej rygorystycznej procedury jej kontroli. W tych okolicznościach, sam fakt, iż Państwo Członkowskie wybrało system ochrony różny od systemu przyjętego w innym Państwie Członkowskim, nie może wpływać na ocenę potrzeby przyjęcia oraz proporcjonalności przyjętych przepisów. Muszą one być oceniane jedynie w świetle celów realizowanych przez władze krajowe zainteresowanego Państwa Członkowskiego oraz w świetle stopnia ochrony, jaki władze te zamierzają zapewnić (por. wyroki TSUE: z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-124/97; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie, C-67/98). W wyroku z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C 6/01, TSUE podniósł dodatkowo, iż okoliczność, że w innych Państwach Członkowskich mogą istnieć przepisy ustanawiające warunki prowadzenia działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, które są mniej restrykcyjne, niż te przewidziane w przedmiotowych przepisach krajowych, nie ma wpływu na zgodność tych ostatnich z prawem wspólnotowym. Do władz krajowych należy zbadanie, czy w kontekście realizowanego celu, konieczne jest zakazanie działalności tego rodzaju, całkowicie lub częściowo, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz ustanowienie mniej lub bardziej rygorystycznych procedur kontroli nad nią. Do władz krajowych wyłącznie należy także wybór, w ramach swobodnego uznania, z którego korzystają, metod organizacji i kontroli działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, takich jak zawarcie z Państwem administracyjnej umowy koncesyjnej lub ograniczenie działalności oraz uczestniczenia w niektórych grach do miejsc prawidłowo koncesjonowanych w tym celu.

Również w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych podkreśla się, iż prawo Wspólnot Europejskich nie reguluje kompleksowo problematyki gier hazardowych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, unormowanie tej kwestii pozostawiono kompetentnym władzom państw członkowskich. W wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. o sygn. akt III SA/Wa 1912/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w świetle orzecznictwa TSUE prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych uznawane jest za świadczenie usług. Oznacza to objęcie legalnej działalności w dziedzinie hazardu jedną z czterech podstawowych wspólnotowych wolności – wolności świadczenia usług. TSUE stoi jednak na stanowisku, że ochrona tej wolności nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczona przez państwa członkowskie pod pewnymi określonymi względami. WSA w Warszawie zauważył, iż prowadzenie gier hazardowych przynosi bardzo duże zyski, lecz osiągane są one w wyniku eksploatacji ekonomicznej naturalnej skłonności społeczeństwa do hazardu. Dwa przeciwstawne aspekty: duże zyski i ujemne społeczne skutki powodują, że w krajach europejskich, w tym w Polsce, z reguły państwo w sposób restrykcyjny reglamentuje prowadzenie gier hazardowych. Działalność dotycząca gier hazardowych jest działalnością gospodarczą. Ze względu jednak na szczególny charakter tej działalności, dotyczącej problematyki hazardu, zasada swobody i równości gospodarczej, podlega w tej dziedzinie działalności ograniczeniom, wynikającym z przepisów ustawy regulującej prowadzenie gier hazardowych, jako ustawy szczególnej do ustawy o działalności gospodarczej (wyrok NSA z dnia 19 września 1990 r. o sygn. akt II SA/Wa 460/90; publ. Mon. Praw. 1993, nr 3, s. 88). W orzecznictwie dotyczącym gier hazardowych wskazuje się na to, iż o ile w ustawach regulujących "zwykłą" działalność gospodarczą chodzi o takie działanie administracji gospodarczej, aby zabezpieczając ważne interesy publiczne nie hamować a sprzyjać rozwojowi przedsiębiorczości, to w ustawie dotyczącej hazardu chodzi o ograniczenie prowadzenia hazardu oraz ścisłą jego kontrolę i nadzór. Prowadzenie gier hazardowych nie mieści się w ramach powszechnej działalności gospodarczej (zob. wyroki NSA z dnia 28 lutego 1992 r. o sygn. akt II SA 1192/91 oraz z dnia 20 sierpnia 1992 r. o sygn. akt II SA 398/92; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż argumentacja nawiązująca do korzyści płynących z rozszerzania zakresu i form prowadzonej działalności, czy argumenty z prywatyzacji nie mogą być mechanicznie przenoszone na propagowanie rozwoju hazardu. Hazard bowiem, nawet w krajach o najdalej posuniętej wolności działalności gospodarczej podlega ostrej reglamentacji. Prowadzenie gier losowych z zasadniczych względów nie może mieć charakteru powszechnego. Uważa się, że hazardu, mimo związanych z nim szeregu ujemnych zjawisk społecznych, nie można zakazać całkowicie, skoro istnieje na niego określone specyficzne zapotrzebowanie wynikające z niedoskonałości ludzkiej natury. Całkowity zakaz sprowadzałby go więc do podziemia a w konsekwencji doprowadził do nasilenia jeszcze wszystkich związanych z nim niekorzystnych zjawisk społecznych (łącznie z koncentracją czynników kryminogennych). Trzeba go więc bardzo wysoko opodatkować oraz ograniczać jego rozmiary, jednocześnie sprawując nad nim ścisły, państwowy nadzór i kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1991 r. o sygn. akt II SA 537/91). Celem regulacji dotyczących gier hazardowych jest ograniczenie szkodliwego społecznie zjawiska hazardu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2004 r. o sygn. akt VI SA 1347/03). Podkreśla się nadto, iż powszechnie znane jest zjawisko szkodliwości społecznej gier hazardowych, co sprawia, że szczególnie istotne jest, aby dostęp do tego typu usług podlegał ograniczeniom w odniesieniu do ludzi młodych, dopiero kształtujących swoje potrzeby i normy zachowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt. I SA/Ol 616/11).

W tym miejscu warto również wskazać, iż ustawa nowelizująca stała się już przedmiotem analizy krajowej doktryny, w której stawia się tezę, że wprowadzone zmiany w zakresie rozszerzenia monopolu państwa na hazard online wpisują się w dotychczasową tendencję polityki ścisłej reglamentacji dostępu do usług hazardowych i stanowią jej oczywistą kontynuację. Z uwagi na brak harmonizacji przepisów hazardowych na poziomie unijnym, decyzja w sprawie zakresu ochrony, jaki ma być oferowany konsumentom na terytorium danego państwa członkowskiego, należy do władz krajowych. To ustawodawcy krajowi decydują, czy w kontekście założonych celów właściwe jest całkowite bądź częściowe zakazanie świadczenia określonych usług i jakie mechanizmy kontroli należy wprowadzić. Rozszerzenie monopolu państwowego na organizację gier hazardowych w Internecie zostało uzasadnione względami zapewnienia lepszej ochrony konsumenta i dążeniem do ograniczenia "szarej strefy" poprzez skanalizowanie skłonności społeczeństwa do hazardu na kontrolowane tory. Zarówno cel założonych w ustawie zmian, jak i przyjęta metoda ich realizacji stanowią przesłankę do uznania, że rozszerzenie katalogu ograniczeń wobec swobód traktatowych na polskim rynku usług hazardowych jest zgodne z prawem unijnym, z uwagi na potrzebę ochrony nadrzędnego interesu społecznego. Nowelizacja u.g.h. wprowadza liczne zmiany, które przyczynią się do zwiększenia transparentności rynku gier i zakładów wzajemnych. W przeważającej mierze są to zmiany, które mają potencjał zminimalizowania występowania negatywnych zjawisk społecznych związanych z hazardem, w szczególności zminimalizowania występowania zjawiska "szarej strefy". Na uznanie zasługują przepisy implementujące do polskiego porządku prawnego zasady odpowiedzialnej gry, w szczególności te odnoszące się do hazardu internetowego. Jest to pierwszy przypadek w historii polskich regulacji hazardowych, w których na podmiot realizujący zadania monopolu państwowego zostały nałożone konkretne obowiązki związane z wprowadzeniem właściwych procedur bezpieczeństwa, które mają hamować nadmierną skłonność do uprawiania hazardu (zob. Maria Lewandowicz, Wybrane aspekty nowelizacji ustawy o grach hazardowych w świetle prawa unijnego, Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2017, str. 14).

Reasumując powyższe rozważania, Sąd podkreśla, iż zadaniem nowelizacji u.g.h. było zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu, poprzez ograniczenie występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych i zapewnienie jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu, poprzez podniesienie poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z nielegalnych usług operatorów hazardowych. Rozszerzenie monopolu państwa na organizację niektórych form rozrywki hazardowej, w tym w szczególności w sferze Internetu, stanowi element spójnej i systematycznej polityki bezpieczeństwa w sferze usług hazardowych, a ustanowione ograniczenia w swobodzie przepływu usług są uzasadnione względami ochrony nadrzędnego interesu społecznego.

Podkreślić należy, że sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej. W orzecznictwie TSUE podnosi się, że uregulowanie gier losowych stanowi część dziedziny, w której pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych, religijnych i kulturalnych. W braku harmonizacji w tym zakresie, do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów. Sama okoliczność, iż dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie oceniane z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz poziomu ochrony, jaki zamierzają one zapewnić (por. wyrok TSUE w sprawie C-42/07 i przytoczone tam orzecznictwo). Państwo członkowskie jest więc uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż podmiot oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już wymogom prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającej gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości, biorąc pod uwagę trudności, jakie w tym kontekście mogą napotkać organy państwa członkowskiego siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego podmiotu (por. wyrok TSUE w sprawie C-258/08). W wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie C-49/16, TSUE stwierdził, że do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez niego, zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie urządzania gier losowych, czy też wyłącznie jej ograniczenie i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli, przy czym konieczność i proporcjonalność przyjętych w ten sposób środków powinna być oceniana wyłącznie w świetle założonych celów oraz poziomu ochrony jaki pragną zapewnić dane władze krajowe.

Wobec podniesionych wyżej rozważań, za niezasadny uznać należało generalny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez Ministra przepisu art. 15f u.g.h., który w ocenie Skarżącej uznać należałoby za sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż dopuszczalność zastosowania mechanizmu blokowania dostępu do stron internetowych oferujących nielegalne usługi hazardowe została zaaprobowana w orzecznictwie TSUE. We wskazanym już wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-258/08, wyraźnie stwierdzono, iż blokowanie dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, stanowi naturalną konsekwencję obowiązującego ustawodawstwa, dopuszczającego oferowanie usług hazardowych przez monopolistę z wyłączeniem innych podmiotów. Blokada dostępu do nielegalnych na terytorium danego państwa członkowskiego stron internetowych zawierających ofertę hazardową zapewnia efektywność ustawodawczą.

Wskazać przy tym należy, iż w omawianym orzeczeniu TSUE zauważył, iż sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wynika z niej samej. Stosując się do powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż nie jest obowiązany do badania czy dokonanie wpisu do Rejestru wskazanych w skardze domen, było uzasadnione ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych oraz zapewnieniem ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu. Tym niemniej Sąd orzekając w niniejszej sprawie kierował się generalnym stanowiskiem ustawodawcy krajowego, wyeksponowanym uprzednio przez projektodawcę ustawy zmieniającej w uzasadnieniu do jej projektu, zgodnie z którym nielegalna działalność w zakresie gier stanowi problem, który można rozwiązać poprzez wprowadzenie możliwości blokowania nielegalnych domen.

Jak wynika z cytowanego już na wstępnie uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, ponad sześcioletnia praktyka walki organów państwowych na gruncie u.g.h. w dotychczasowym brzmieniu z podmiotami naruszającymi jej postanowienia pozwoliła określić, które przepisy powinny zostać poddane rewizji i zmodyfikowane pod kątem zapewnienia jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. Ponadto, projektodawca w swych działaniach dążył do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać miały elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności zwrócono uwagę na osoby poniżej 18 roku życia, które narażone są na uzależnienie od hazardu, zwłaszcza w świetle dynamicznego rozwoju usług hazardowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet oraz popularności nielegalnie oferowanych gier na automatach do gier. Projektodawca miał przy tym na celu upowszechnienie społecznej świadomości, co do tego, czy gracze korzystają z usług legalnego czy nielegalnego operatora gier hazardowych. Założono również, iż zwiększenie udziału w rynku podmiotów posiadających wymagane koncesje i zezwolenia oraz zmniejszenie szarej strefy ma nastąpić w wyniku rozszerzenia zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych. W tym zakresie przewidziano, poza stosowaniem środków o charakterze represyjnym, takich jak blokowanie stron internetowych, utrudnianie płatności i rozszerzenie katalogu kar pieniężnych, umożliwienie legalnego uczestniczenia w dotychczas zakazanych grach urządzanych za pośrednictwem sieci Internet, grach na automatach w salonach gier na automatach i zmianę zasad organizacji gier w pokera. W opinii projektodawcy takie podejście skutkować miało przeniesieniem się graczy z szarej strefy do operatorów legalnych.

Na kwestię ochrony praworządności poprzez "walkę z szarą strefą" zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt P 32/12 stwierdził, że rynek gier hazardowych nie może być postrzegany jako zwykły rynek gospodarczy, a działalność w tym zakresie jako zwykła działalność gospodarcza. Uczestnictwo w grach hazardowych [...] może mieć jako skutek zysk finansowy bez konieczności poniesienia proporcjonalnych kosztów. Po części dlatego rynek gier hazardowych nieuchronnie generuje ryzyka uzależnień, korupcji i przestępczości. Te uwarunkowania i skutki uboczne hazardu usprawiedliwiają szczególną uwagę, jaką władza publiczna poświęca rynkowi gier hazardowych. Podstawowym celem polityki w tym zakresie jest regulacja i kontrola hazardu, z położeniem szczególnego nacisku na zapobieganie uzależnieniom od hazardu, ochronie konsumentów i ich rodzin oraz zwalczaniu przestępczości, w tym zorganizowanej, i innego rodzaju nielegalnej działalności. Z kolei w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę to, że problem uzależnienia od hazardu wiąże się z praktycznie nieograniczonym dostępem, także przez osoby nieletnie, do różnorodnych form hazardu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia nie ze zwykłą, typową działalnością gospodarczą, ale z działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury przestępcze. Zwalczanie tych zagrożeń - zdaniem Trybunału - leży z całą pewnością w interesie publicznym.

Również w doktrynie i piśmiennictwie wskazuje się, iż zamknięcie rynku internetowych usług hazardowych z wykorzystaniem wyłącznie zakazu ich oferowania okazywało się w przeszłości nieskuteczne. Potencjalny zysk przedsiębiorców z prowadzenia nielegalnej działalności hazardowej był zdecydowanie wyższy, aniżeli ryzyko wystąpienia negatywnych konsekwencji prawnych. Tym samym dolegliwość sankcji, wymierzonej w związku z taką działalnością, nie stanowiła wystarczającego narzędzia prewencji, które wyraźnie przyczyniłoby się do ograniczenia zjawiska szarej strefy hazardowej. Wprowadzenie mechanizmu blokowania dostępu do stron internetowych oferujących nielegalne usługi hazardowe jest konieczną konsekwencją efektywności wykonywania monopolu państwowego w tej sferze. Zarówno cel założonych w ustawie zmian, jak i przyjęta metoda ich realizacji stanowią przesłankę do uznania, że rozszerzenie katalogu ograniczeń wobec swobód traktatowych na polskim rynku usług hazardowych jest zgodne z prawem unijnym, z uwagi na potrzebę ochrony nadrzędnego interesu społecznego (zob. Maria Lewandowicz, Wybrane aspekty nowelizacji ustawy o grach hazardowych w świetle prawa unijnego, i powołane tam piśmiennictwo).

W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż regulacja zawarta w przepisie art. 15f u.g.h. jest zgodna z zasadą proporcjonalności i stanowi element niezbędny do zapewnienia skuteczności ochrony nadrzędnego interesu publicznego, a tym samym nie narusza ona przepisów Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE.

Sąd stwierdza przy tym, iż Skarżąca nie wykazała jakoby rzeczywistym powodem spornych regulacji u.g.h. był jedynie względy ekonomiczne i chęć objęcia sektora gier hazardowym w sieci Internet monopolem Państwa. W orzecznictwie TSUE podnosi się, iż Państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony obywateli i społeczeństwa może w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi, poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może pozwolić zapanować nad ryzykiem związanym z sektorem gier losowych i realizować cel obejmujący przeciwdziałanie zachęcaniu do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (zob. wyrok TSUE w sprawach połączonych C-316/07, od C-358/07, do C-360/07, C-409/07 i C-410/07, a także w sprawie C-212/08). Ustanowienie monopolu na rzecz jednego podmiotu, poddanego ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej może pozwolić zapanować nad przestępczością związaną z tym sektorem i realizować cel polegający na przeciwdziałaniu zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz na zwalczaniu uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (zob. wyrok TSUE w sprawie C-347/09).

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, w opinii projektodawcy zapewnienie odpowiedniego nadzoru organów władzy publicznej nad segmentem rynku gier hazardowych obejmującym gry kasynowe urządzane za pośrednictwem sieci Internet (należące do najbardziej uzależniających gier hazardowych) może nastąpić wyłącznie w formie nadzoru nad podmiotem realizującym monopol państwa. Umożliwi to ustanowienie ram prawnych zapewniających realizację założonego celu za pomocą oferty współmiernej ilościowo i jakościowo do niego dostosowanej. Doprowadzi także do zwiększenia odsetka graczy korzystających z oferty legalnej, podlegającej państwowej kontroli. Podkreślono przy tym że w związku z powierzeniem możliwości urządzania określonych gier za pośrednictwem sieci Internet podmiotowi wykonującemu monopol państwa w tym zakresie, to podmiot ten zostanie w głównej mierze obciążony nowymi obowiązkami. Wskazuje to - w ocenie projektodawcy - jednoznacznie na spójność i systematyczność w realizowaniu celu zapewnienia najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że fakt rozszerzenia katalogu gier hazardowych możliwych do urządzania w sieci Internet stanowi jeden z elementów ograniczenia nielegalnych gier hazardowych, w szczególności w kontekście ochrony gracza, poprzez umożliwienie mu uczestnictwa w legalnych grach hazardowych i tym samym uniknięcia sankcji wynikających z uczestnictwa w nielegalnych grach hazardowych. Jednocześnie objęcie tych gier monopolem państwa świadczy o tym, iż zmiana w tym zakresie nie była podyktowana tylko i wyłącznie względami fiskalnymi. Gdyby bowiem tylko te względy ważyły, co jest silnie akcentowane w sprzeciwie i skardze, to umożliwienie urządzania gier hazardowych w sieci Internet zostałoby wprowadzone bez żadnych ograniczeń w tym zakresie. Niewątpliwie ograniczenie szarej strefy wiąże się również z aspektem fiskalnym dla państwa. Niemniej jej ograniczenie jest istotne również ze względu na ochronę interesów legalnie działających operatorów, ale przede wszystkim graczy poprzez choćby nadzór i kontrolę nad podmiotami je urządzającymi. W efekcie wprowadzone rozwiązania przekładają się na ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia na urządzanie gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają bowiem wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych.

Należy zauważyć, że od dnia 3 września 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015, poz. 1201) istnieje możliwość uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online przez podmioty z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).

Ustawa ta umożliwiła spółkom akcyjnym, spółkom z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółkom działającym na zasadach właściwych dla tych spółek, mających siedzibę na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, prowadzącym działalność w zakresie m.in. zakładów wzajemnych, prowadzenie takiej działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie, udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy, pod warunkiem ustanowienia przedstawiciela albo w formie oddziału.

Z akt sprawy nie wynika aby Skarżąca występowała o takie zezwolenie od dnia 3 września 2015 r. lub była w trakcie procedury uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online. Z dostępnych zaś źródeł wynika, iż już 14 podmiotów zagranicznych i krajowych otrzymało zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online, w tym - co należy podkreślić - [...] z siedzibą na Malcie, [...], [...], [...], [...], działająca przez przedstawiciela: [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] W. (zob.https://www.finanse.mf.gov.pl/inne-podatki/podatek-od-gier/gry-hazardowe przez-internet).

Sąd zauważa również, iż Spółka [...] z siedzibą na Malcie jest jednym z dużych operatorów gier hazardowych operujących na rynku wspólnotowym.

W świetle informacji, że podmioty z kraju siedziby Skarżącej tj. M. otrzymują w chwili obecnej zezwolenia w Polsce na zakłady wzajemne online wątpliwe są zarzuty o dyskryminującym charakterze polskich przepisów w zakresie możliwości uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych online. Rozważanie Skarżącej w tym zakresie są czysto teoretyczne i być może wynikają z faktu, iż Skarżąca nie złożyła wniosku do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia i nie zna praktyki stosowania przepisów u.g.h.

Ponadto Sąd wskazuje, że z dostępnych na stronach Komisji Europejskiej źródeł (https://ec.europa.eu/growth/content/study-role-regulators-online-gambling-authorisation-supervision-and-enforcement-0_en) wynika, iż np. w Rumunii podmiot ubiegający się o zezwolenie online powinien posiadać rumuńską osobowość prawną oraz zezwolenie "offline" na gry hazardowe, we Francji przedstawiciel prawny i podatkowy musi być usytuowany w tymże kraju, a w kraju siedziby Skarżącej - ubiegającym się o zezwolenie musi być spółką z ograniczoną odpowiedzialnością zarejestrowaną na Malcie. Kwestionowane przez Spółkę polskie regulacje prawne są podobne do wskazanych powyżej regulacji państw członkowskich Unii Europejskiej.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz w aspekcie przywołanego wyżej orzecznictwa sądów krajowych i TSUE trudno jest zatem wywodzić o nieuzasadnionym ograniczeniu przez krajowego ustawodawcę zagwarantowanych w prawie traktatowym swobód przepływu towarów, przedsiębiorczości i świadczenia usług.

W tym miejscu Sąd uznał za zasadne odniesienie się do zawartego w skardze wniosku Skarżącej o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE. Przesłanki dopuszczalności pytania prawnego do TSUE zostały określone w art. 267 TFUE. Są one następujące: pytanie musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia. Z użytego w art. 267 TF UE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi.

Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1131/11: "Nie jest zatem tak, że wskazanie wątpliwości przez stronę obliguje sąd ostatniej instancji do zadania pytania prejudycjalnego, bowiem ostateczna ocena, czy rozstrzygnięcie o pytaniu prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku należy do sądu krajowego. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego".

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w 267 TFUE, bowiem dokonanie wykładni prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy, a ewentualna odpowiedź na zaproponowane przez Skarżącą pytanie prawne – w ocenie Sądu – w żaden sposób nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych względów, warto odwołać się w tym miejscu do wyroku TSUE z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt C-64/16, w którym podkreślono, że Unia jest Unią prawa, w której jednostki mają prawo zakwestionować przed sądem zgodność z prawem każdej decyzji lub każdego innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu Unii (pkt 31 wyroku). Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym (pkt 32 wyroku). Sądy te pełnią więc, we współpracy z Trybunałem, wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (pkt 33 wyroku). Wynika stąd, że każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by organy należące - jako "sąd" w rozumieniu prawa Unii - do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej (pkt 37 wyroku). W tej kwestii należy zauważyć, że wśród okoliczności, jakie należy uwzględnić przy ocenie, czy dany organ ma status "sądu", znajdują się: ustawowa podstawa prawna organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (pkt 38 wyroku). Tym samym, jeżeli sąd krajowy może rozstrzygać - jako "sąd" w znaczeniu wskazanym w pkt 38 niniejszego wyroku - kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, to dane państwo członkowskie powinno zapewnić, że organ ten spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (pkt 40 wyroku).

Wskazać zatem należy, że od 1 maja 2004 r., a więc od daty akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest również sądem unijnym i może rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (jako inny sąd administracyjny) został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w oparciu o kryterium zgodności z prawem, w konsekwencji czego, jego prawna kompetencja jako sądu krajowego i jako sądu unijnego, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. o sygn. akt II GSK 5708/16).

Odnosząc do zarzutów braku wysłuchania Strony w postępowaniu uwzględnić należy specyficzny – i zdaniem Sądu w pełni dopuszczalny - charakter postępowania w przedmiocie wpisu domen do Rejestru.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, dokonywanie wpisu, jego zmiana i wykreślenie stanowiłyby czynności materialno-prawne, które mogłyby zostać dokonane wyłącznie po zatwierdzeniu ich osobiście przez Ministra Finansów bądź upoważnionego przez niego sekretarza lub podsekretarza stanu. Poprawność dokonywanych w Rejestrze wpisów zapewniona zostanie poprzez wprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej. O ile sam wpis stanowi czynność materialno-prawną, to już odpowiedź organu na sprzeciw przybiera formę decyzji administracyjnej. W związku z tym służy od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do którego kompetencji należeć będzie ostateczne rozstrzygnięcie kwestii wpisu do Rejestru.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p., chyba że ustawa stanowi inaczej.

W odniesieniu do postępowania w sprawie wpisu domen do Rejestru, w art. 15f ust. 10 u.g.h. postanowiono, iż do decyzji, o której mowa w ust. 9, nie stosuje się przepisu art. 221 § 1 O.p. ani przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. (ten ostatni przepis został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z art. 221 § 1 O.p., w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym.

Wskazać należy, że chociaż zastosowanie przepisów O.p., w tym art. 200 § 1 O.p. nie zostało wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę w u.g.h., to decydujące jednak znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 200 § 1 O.p. ma treść przepisu art. 15f ust. 9 u.g.h. in fine. Zauważyć należy, iż na Ministra nałożony został obowiązek wydania decyzji o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru – w terminie 7 dni od dnia otrzymania sprzeciwu. Wobec takiej regulacji, trudno jest założyć by racjonalny ustawodawca nakładał na organ obowiązek, który z uwagi na treść art. 200 § 1 O.p., nie mógłby zostać z natury rzeczy dochowany. Gdyby bowiem w terminie 7 dni od dnia otrzymania sprzeciwu, organ wystosował do strony zawiadomienie w trybie art. 200 § 1 O.p. i tym samym wyznaczył jej siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, to oczywistym jest, że nawet gdyby owo zawiadomienie doręczono stronie przed upływem siedmiodniowego terminu od dnia otrzymania sprzeciwu, to wypowiedzenie w trybie art. 200 § 1 O.p. byłoby albo w ogóle niemożliwe albo miało charakter iluzoryczny.

Sąd wskazuje przy tym, iż w art. 8 u.g.h. jest mowa o "odpowiednim" stosowaniu przepisów O.p., a także o pierwszeństwie stosowania przepisów u.g.h. poprzez użycie sformułowania "chyba że ustawa stanowi inaczej". Jednocześnie przepis art. 15f ust. 10 u.g.h. wyłącza stosowanie art. 221 § 1 O.p., w którym jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów o postępowaniu odwoławczym.

Reasumując powyższe rozważania, Sąd stanął na stanowisku, iż postępowanie uregulowane w art. 15f u.g.h. stanowi lex specialis wobec klasycznego postępowania odwoławczego określonego w O.p. Tym samym działający w sprawie Minister miał obowiązek wydania zaskarżonej decyzji w terminie 7 dni od dnia "otrzymania sprzeciwu" (art. 15f ust. 9 u.g.h.), a nadto nie miał obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym (art. 15f ust. 10 u.g.h.), co wyłączyło w konsekwencji "odpowiednie" stosowanie art. 200 § 1 O.p.

Dodatkowo wskazać trzeba, iż z uwagi na specyficzny charakter samego wpisu do Rejestru, który stanowi czynność o charakterze materialno-prawnym, Strona winna wszelkie zarzuty i argumenty wyrazić w sprzeciwie, w sposób umożliwiający organowi zweryfikowanie zasadności dokonanego wpisu. Jak to słusznie podnosi Minister, skoro zakres przedmiotowy sprzeciwu został wskazany w art. 15f ust. 8 pkt 2 u.g.h., to sprzeciwiająca się winna wskazać okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że w odniesieniu do danej domeny nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h. Taka konstrukcja omawianych regulacji nie narusza - w ocenie Sądu - generalnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i prawa do bycia wysłuchanym.

Sąd stoi przy tym na stanowisku, że tak skonstruowana procedura krajowa dotycząca omawianej materii nie stoi w sprzeczności z art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza art. 121 § 1 w zw. z art. 124 w zw. z art. 210 O.p. W ocenie Sądu decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś dokonana przez Ministra ocena dowodów nie miała cech oceny dowolnej, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny i wobec tego korzystała z ochrony przewidzianej w art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Minister opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie, a prawne uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 210 § 4 O.p. Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy, który bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.