Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2229/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1994 nr 127 poz. 627
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych.
Teza: Użyty w art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ zwrot o zamieszczeniu w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" oznacza uwzględnienie interesu prawnego takiej osoby, zgodnego z treścią normy materialnoprawnej, z której wywodzi ona swój interes, a nie ochronę interesu faktycznego.

TEZY

Użyty w art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ zwrot o zamieszczeniu w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" oznacza uwzględnienie interesu prawnego takiej osoby, zgodnego z treścią normy materialnoprawnej, z której wywodzi ona swój interes, a nie ochronę interesu faktycznego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "O." w Rz. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 października 1996 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa (...).


UZASADNIENIE

Decyzją nr 1/96 z dnia 1 czerwca 1996 r., wydaną przez Wojewodę (...) na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, ustalono dla Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad lokalizację autostrady płatnej A-2 na terenie województwa (...), przebiegającej przez gminy: S., Rz., miasto Rz., gminy T. i M. (...), zgodnie z dokumentacją załączoną do wniosku. Z załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, wynika, że projektowana autostrada A-2 obejmuje budowę nowego odcinka o długości 15 770 m, modernizację obecnego odcinka drogi krajowej nr 2, docelową przebudowę węzła "Ś." oraz budowę węzła drogowego "Rz." według wariantu III. (...) Załącznik nr 1 określa ponadto: linie rozgraniczające autostrady, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, a także warunki wynikające z potrzeby ochrony interesów osób trzecich.

Od decyzji tej wniósł odwołanie Zarząd Miasta i Gminy Rz., kwestionując zaskarżoną decyzję w tej części, która zatwierdza lokalizację autostrady według wariantu III, mniej korzystnego dla miasta Rz. od wariantu I, sugerowanego przez projektantów. W wyniku tego samochody ciężarowe z węzła drogowego "Rz." będą dojeżdżać przez miasto do największego w kraju urzędu celnego, mimo że miasto jest zamknięte dla pojazdów samochodowych o nośności powyżej 7 ton. W pobliżu oddziału celnego i dworca PKP buduje się terminal celny i wszystkie te obiekty będą odcięte od autostrady. Także kilkudziesięciu mieszkańców wniosło od wymienionej decyzji jednobrzmiące odwołania, zgłaszając sprzeciw co do ustalenia węzła zjazdowego za miastem, podczas gdy według odwołujących się powinien być wybudowany na skrzyżowaniu drogi krajowej nr 2 z autostradą A-2.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 15 października 1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w tych częściach, które zawierały rozstrzygnięcia wykraczające poza zakres spraw należących do istoty rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, oraz orzekł o liniach rozgraniczających według oznaczenia ich na mapach linią ciągłą koloru czarnego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałych częściach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Zarząd Miasta i Gminy Rz. oraz mieszkańców miasta Rz., kwestionujących III wariant przebiegu autostrady A-2 na odcinku tego miasta, stwierdził, że dokonany przez organ pierwszej instancji wybór tego wariantu jest optymalny ze względu na potrzeby bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również ze względu na aspekt ekonomiczny realizacji tej inwestycji.

Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego przez żadną ze stron, które wniosły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego natomiast wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "O." - R.L. i ska w Rz. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie gminy Rz. i węzła autostradowego "Rz.", jako sprzecznych z prawem.

Skarżące Przedsiębiorstwo w szczególności zarzuca naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ wskutek nieprzeprowadzenia oceny ujemnego oddziaływania na starą zabudowę miasta Rz. przez ruch ciężkich pojazdów wprowadzony do centrum miasta i naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy wskutek nieuwzględnienia opinii Sejmiku Samorządowego Województwa (...) i Zarządu Gminy Rz. oraz projektantów autostrady, a także naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 powołanej ustawy przez całkowite pominięcie ochrony interesów skarżącego Przedsiębiorstwa, świadczącego usługi w zakresie hotelarstwa i gastronomii przy ul. K. /droga krajowa nr 139/; przez część gruntów skarżącego bowiem będzie przebiegała autostrada, która także spowoduje odcięcie niemal w 100 procent Przedsiębiorstwa od dotychczasowych usługobiorców jadących od lub do granicy Państwa. Strona skarżąca ponadto zarzuca naruszenie art. 7, 8 i 77 Kpa, a kwestionując lokalizację autostrady przebiegającej przez gminę Rz. według wariantu III, stwierdza, że nie uwzględnia ona obecnego stanu ruchu drogowego w mieście Rz. Obecny wjazd do miasta i wyjazd z miasta ciężkich samochodów, korzystających z usług celnych i kolejowych, odbywa się południową stroną miasta po drodze krajowej nr 134, z ominięciem zabudowy południowo-zachodniego obrzeża miasta, a w centrum miasta obowiązuje zakaz ruchu ciężkich pojazdów o nośności powyżej 7 ton. Żaden natomiast z wariantów przebiegu autostrady nie przewiduje połączenia z autostradą drogi krajowej nr 134, a więc zjazdu do miasta tą drogą, co w konsekwencji spowoduje, że ruch ten będzie przebiegał przez najstarszą część miasta, obok szkół, osiedla mieszkaniowego i budynków wpisanych na listę zabytków. Według strony skarżącej, przy założeniu odpłatności korzystania z autostrady dopiero poza węzłem "Rz." zaszłaby jedynie konieczność budowy drogi o długości do 4 km, umożliwiającej objazd miasta od węzła autostradowego do placówek i instytucji położonych po zachodniej stronie miasta.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że dojazd pojazdów ciężkich do instytucji celnych i węzła kolejowego odbywać się będzie przez uwzględniony w decyzji węzeł "Rz.", co będzie wymagać modernizacji układu komunikacyjnego miasta Rz. przez budowę odcinka ulicznego po południowej stronie miasta o długości 2 km.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Rozpoznając zarzuty skargi oraz oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa (...), należało w szczególności wziąć pod uwagę, czy lokalizacja tak istotnej dla kraju inwestycji w określonym województwie jest zgodna ze szczególnym unormowaniem zawartym w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, zwłaszcza ze względu na etapowość przygotowań prawnych i faktycznych poprzedzających wydanie samej decyzji o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady. Z powodu wyłączenia stosowania przy ustalaniu lokalizacji autostrad płatnych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ szczególne znaczenie dla prawidłowego ustalenia lokalizacji autostrady mają obligatoryjne wskazania lokalizacyjne, udzielone przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania w uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymagania określenie w art. 20 ust. 1 pkt 1 - 5 cytowanej ustawy z dnia 27 października 1994 r., zgodnie z którymi Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad złożył wymagane dokumenty, a w szczególności: ocenę oddziaływania autostrady na środowisko sporządzoną przez biegłych wskazanych przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, ocenę oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne sporządzoną przez wojewodę oraz ocenę oddziaływania autostrady na dobra kultury objęte ochroną, sporządzoną przez Ministra Kultury i Sztuki; z dokumentami tymi sąd administracyjny zapoznał się w toku rozprawy.

Należy także stwierdzić, że zaskarżona decyzja, uwzględniając wskazania lokalizacyjne wydane w sprawie przez właściwy organ, uwzględnia także wymagania określone w art. 22 ust. 1 tej ustawy, którym powinna odpowiadać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. W szczególności dotyczy to: powiązań autostrady z drogami publicznymi, zapewnienia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich /art. 22 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy/. Istotną wskazówką dla organów orzekających w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady na terenie województwa (...), w tym także na terenie gminy Rz., było stwierdzenie zawarte w ocenie oddziaływania autostrady na środowisko, że "projektowany przebieg autostrady, mimo pewnych kolizji, należy ocenić pozytywnie na znacznej części trasy, na krótkich natomiast odcinkach budzi zastrzeżenia, ale mogą one być usunięte poprzez korektę. Dane natomiast o kolizjach nieusuwalnych nie dotyczą kolizji związanych z budową węzłów drogowych, miejsc obsługi podróżnych i obejść miast i wsi".

Odnosząc się do zarzutów Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "O." w Rz., kwestionującego legalność i przebieg autostrady A-2 na terenie gminy Rz. według przyjętego wariantu III, należy stwierdzić, że brak jest przesłanek do zakwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2 na terenie gminy Rz. wraz z usytuowaniem węzła "Rz." według wariantu III. Takie powiązanie autostrady A-2 i węzła "Rz." z drogą krajową nr 2, zapewniające wjazd ul. P. do miasta Rz., co zapewnia połączenie z oddziałem celnym i dworcem PKP, nie przesądza o tym, wbrew zarzutom skargi, że ruch samochodów ciężkich będzie się odbywał przez centrum miasta i jego część zabytkową. Ruch pojazdów ciężkich wewnątrz miasta, jako konsekwencja ustalonej lokalizacji autostrady i węzła "Rz.", będzie wymagał modernizacji układu komunikacyjnego w mieście, co powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę jest zawarte stwierdzenie, że wymagana będzie budowa odcinka ulicznego po południowej stronie miasta pomiędzy ul. P. a ul. M., o długości 2 km, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Rz. W świetle powyższego nie można kwestionować stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że takie usytuowanie węzła "Rz." jest uzasadnione ze społecznego i ekonomicznego punktu widzenia, gdyż nie będzie wymagać budowy kosztownej drogi alternatywnej dla autostrady płatnej.

Nie można też podzielić zasadniczego zarzutu skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "O.", że utrata połączenia dotychczasowej drogi krajowej nr 139 z węzłem "Rz." według wariantu III, przy której to drodze strona skarżąca koncentruje swoją działalność hotelarsko-usługową, naruszy w sposób istotny interesy wspólników tego Przedsiębiorstwa jako osób trzecich w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych. W kwestii tej występuje potrzeba oceny, czy przewidziany w powołanym przepisie warunek zapewnienia w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady "ochrony interesów osób trzecich" odnosi się w konkretnej sprawie tylko do interesu prawnego, czy także do interesu faktycznego.

Użyty w art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ zwrot o zamieszczeniu w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" oznacza uwzględnienie interesu prawnego takiej osoby, zgodnego z treścią normy materialnoprawnej, z której wywodzi ona swój interes, a nie ochrony interesu faktycznego.

(...) Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że poczynione przez skarżących nakłady na rozwój bazy hotelarsko-usługowej oraz utrata ewentualnych klientów korzystających z usług, spowodowane utratą dotychczasowego znaczenia przez drogę krajową nr 139, mogą być oceniane w kategoriach interesu faktycznego, który nie podlega ochronie przewidzianej w art. 22 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy.

Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego pominięto opinię Sejmiku Samorządowego Województwa (...) i Zarządu Gminy Rz., co do przebiegu autostrady. Złożone przez wymienione organy opinie, aczkolwiek nie miały charakteru wiążącego, były brane pod uwagę przy wyborze odpowiedniego wariantu lokalizacji autostrady i węzła na terenie gminy Rz.

Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę oddalono jako nieuzasadnioną.