Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 564/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej byłoby stanowisko o możliwości przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia i samej jego realizacji w nieskończenie długim okresie czasu, bez wystąpienia jakichś szczególnych powodów usprawiedliwiających nadmiernie długi okres realizacji celu wywłaszczenia. Właśnie przewlekłemu postępowaniu w realizacji celu wywłaszczenia miała zapobiegać nowelizacja u.g.n. poprzez wprowadzenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).

TEZY

Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej byłoby stanowisko o możliwości przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia i samej jego realizacji w nieskończenie długim okresie czasu, bez wystąpienia jakichś szczególnych powodów usprawiedliwiających nadmiernie długi okres realizacji celu wywłaszczenia. Właśnie przewlekłemu postępowaniu w realizacji celu wywłaszczenia miała zapobiegać nowelizacja u.g.n. poprzez wprowadzenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Starosta Powiatu B. na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 140 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n., po rozpoznaniu wniosków K. G., M. Ł. i D. Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] przy ul. [...] w B.:

1. uznał, że ww. nieruchomość obecnie stanowiąca działki nr [...] stanowiące własność Gminy B. stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

2. zwrócił na współwłasność K. G., M. Ł. i D. Ł. udziały po 1/3 części w tej nieruchomości;

3. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 134 350, 25 zł;

4. zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwotach po 44 784, 41 zł jednorazowo, za wyjątkiem D. Ł., któremu z uwagi na złożony wniosek rozłożył obowiązek zwrotu na dwie równe raty.

Organ pierwszej instancji ustalił, że sporna nieruchomość (w dacie sprzedaży działka nr [...] o powierzchni 4 704 m2) została nabyta aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1989 r. na rzecz Skarbu Państwa od K. G., C. Ł. i M. Ł. za cenę 6.606.507 zł pod budownictwo jednorodzinne na podstawie regulacji uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] określającej granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu S. w rejonie ulicy [...] w B. Z wnioskiem o zwrot wystąpili zbywcy nieruchomości K. G. i M. Ł. oraz spadkobierca po C. Ł. – D. Ł., którego prawa spadkobiercy zostały wykazane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktami poświadczenia dziedziczenia. Jak wskazał organ pierwszej instancji, obecnie nieruchomość składa się z działek nr [...], stanowi własność Gminy B., jest niezagospodarowana, porośnięta rzadkim drzewostanem drzew liściastych o walorach drzewa opałowego, zaś na jej części znajduje się fragment budynku parterowego MOPR (na powierzchni około 130 m2). Pierwotna działka nr [...] podlegała podziałowi, w tym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. dokonano jej podziału na działki nr [...] w celu wydzielenia części nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego na cele wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. i Z. w B. (uchwała z dnia [...] maja 2007 r.) oraz decyzją z dnia [...] września 2015 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], zaś celem tego podziału było wydzielenie terenu na rzecz MOPR w B. zgodnie z uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. zmieniającą plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia [...] maja 2007 r.

W ocenie organu pierwszej instancji, nabycie spornej działki nr [...] w 1989 r. na rzecz Skarbu Państwa stanowiło nabycie "na cel uzasadniający wywłaszczenie", o którym mowa w art. 4 ust. 3b u.g.n., zaś działka nie została wykorzystana na cel nabycia i podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem organu, w trakcie nabycia obowiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Miejskiej Rady Narodowej w B. w sprawie określenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu S. w rejonie ulicy [...] w B. Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła zostać wywłaszczona m.in. na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z nim budowli i urządzeń przeznaczonych na te cele w planach zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Starosta, z akt archiwalnych wynika, że Urząd Miejski w B. wystosował do właścicieli działki nr [...] zawiadomienia z informacją o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, z propozycją sprzedaży działki na zasadach ogólnych, jak też z informacją o zakazie wykonywania na działce inwestycji budowlanych, sadzenia drzew i krzewów oraz wszelkich upraw, wyznaczył termin rokowań (protokołu nie odnaleziono). Oznacza to, że umowa sprzedaży z 1989 r. została zawarta w okresie obowiązywania ustawy z 1985 r. i w warunkach wykluczających dobrowolność zachowania dotychczasowych właścicieli.

Zdaniem Starosty, cel nabycia nie został zrealizowany. Z korespondencji z 1997 r. wynika, że działka wówczas nadal stanowiła grunt orny, zaś obecnie również pozostaje niezagospodarowana. Uzasadnia to jej zwrot na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców jako zbędnej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, które w sprawie niniejszej ustalono na kwotę 134 350, 25 zł na podstawie dopuszczonego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego. Zdaniem Starosty, operat ten został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia wartości zwracanego odszkodowania. W wartości tej nie uwzględniono nakładów poczynionych na działkach, bowiem aktualny ich stan zagospodarowania nie wynika z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, tj. pod budownictwo jednorodzinne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B., która wskazała, że budzą wątpliwości ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności organ ocenił stan zagospodarowania wyłącznie działek nr [...] pomijając stan zagospodarowania całego osiedla mieszkaniowego zrealizowanego w postaci zabudowy jednorodzinnej, bliźniaczej i wolnostojącej, a także komunalnego budownictwa mieszkalnego. Na terenie spornych działek znajduje się roślinność, drzewa, krzewy, zaś na części działki nr [...] fragment budynku MOPR. Nakłady te tworzą elementy infrastruktury osiedlowej w postaci zieleni i stanowią wraz z budynkami mieszkalnymi, drogami dojazdowymi oraz chodnikami kompleks osiedla mieszkaniowego. Istniejąca infrastruktura jest niezbędna dla mieszkańców osiedla. Istnienie strefy porośniętej roślinnością, wolnej od zabudowy, nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przeprowadził tożsamą ocenę prawną sprawy formułując wnioski końcowe o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej i wystąpieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy wskazał na regulacje art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz w szczególności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości również w stosunku do "umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości". Powołał się na regulację art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia aktu notarialnego, zgodnie z którym wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy oraz regulację art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wedle której nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Jak wskazał Wojewoda, skoro aktem notarialnym nabyto nieruchomość na cele uzasadniające wywłaszczenie, oznacza to, że możliwy jest zwrot takiej nieruchomości gdy ta stała się zbędna na cel pod jaki została wywłaszczona czy też nabyta.

Wojewoda ustalił również, identycznie jak organ pierwszej instancji, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu zawarcia aktu notarialnego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., działka oznaczona nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem 2 DV 7MN i przeznaczona była pod "teren zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i wolnostojącej o 2 kondygnacjach nadziemnych, ogniotrwałej. Budynki o wysokości maksymalnej 8 m od terenu do gzymsu wieńczącego. Dopuszcza się zabudowę parterową i 1,5 kondygnacji. Wyklucza się użycie drewna do budowy ścian konstrukcyjnych. Wyklucza się budowę budynków gospodarczych, garaży wolnostojących i dobudowanych do domu". To przeznaczenie potwierdza również treść mapy stanowiącej załącznik graficzny do planu, na którym znajdują się naniesione aktualne działki ewidencyjne oraz mapa obrazuje przebieg planowanej drogi (symbol 017 DW). Tymczasem obecnie sporne działki stanowią niezagospodarowany grunt porośnięty trawą oraz kilkoma drzewami samosiejkami, zaś na części działki nr [...] znajduje się fragment budynku MOPS. Oznacza to, w ocenie Wojewody, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na spornej działce nr [...] przewidziano wyłącznie zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą, która do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana, dlatego nie może się – zdaniem Wojewody – ostać argument, że zrealizowano na niej inną infrastrukturę towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu (tereny zielone). Wskazał, że nic nie przemawia za tym aby zieleń nieurządzoną zrównać z zielenią urządzoną.

Zdaniem Wojewody, okoliczność usytuowania fragmentu budynku MOPS na jednej z działek podlegających zwrotowi nie ma wpływu na brak skuteczności roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie obowiązuje bowiem już przepis art. 229a u.g.n., zatem podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano inny cel wywłaszczenia niż zamierzony.

Jak wywodził Wojewoda, nie ma też potrzeby sprawdzania zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomościach ościennych skoro przedmiotem wniosku jest konkretna zindywidualizowana nieruchomość. Realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości nie może skutkować uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Byłoby to zaprzeczeniem regulacji art. 137 ust. 2 u.g.n.

Skarga na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego Gmina B., która zarzuciła:

- naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz nieuwzględnienie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ skoncentrował się jedynie na nieruchomości, którą stanowią działki oznaczone aktualnie numerami [...]

bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego bez wątpienia zrealizowany. Tymczasem realizacja tak dużej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi, mogą się na nim znajdować obszary zieloni lub strefy ochronne, jak też drogi dojazdowe do budynków oraz chodniki. Taka infrastruktura istnieje na zwróconych działkach, jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla jako niezbędna do codziennego życia. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że lokalizacja budynków mieszkalnych oraz zieleni odbiega od pierwotnie zaplanowanej nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego z niezbędną infrastrukturą, a te elementy zostały zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Powiatu B. nie naruszają przepisów prawa materialnego, także nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem reguł i procedury administracyjnego postępowania. W szczególności ustaliły i wyjaśniły niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, dokonały ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego oraz podjętą decyzją w sposób należyty, zgodny z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadniły.

Przedmiotem postępowania było żądanie zwrotu nieruchomości zgłoszone w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Przepis ten daje prawo poprzednim właścicielom lub spadkobiercom żądania zwrotu wywłaszczonej uprzednio nieruchomości lub jej części, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Do obowiązków organów należało więc ustalenie: legitymacji wnioskodawców do żądania zwrotu nieruchomości, czy nieruchomość zalicza się do podlegających żądaniu zwrotu jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz czy stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Te okoliczności w sprawie niniejszej zostały ustalone i wyjaśnione a skarżąca nie wykazała by jakiekolwiek złożone przez nią wnioski dowodowe nie zostały rozpoznane lub by nie zostały wyjaśnione podnoszone przez nią okoliczności istotne w sprawie. Przy tym organ pierwszej instancji podjął z urzędu wiele czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co świadczy o poszanowaniu zasad procesowych zawartych w art. 7, 8 i 9 K.p.a.

Zauważyć należy, że skarżąca dopiero na etapie odwołania podniosła istotną okoliczność – realizacji celu wywłaszczenia w postaci pełnienia przez sporną nieruchomość roli infrastruktury dla mieszkańców osiedla jako teren rekreacyjny i komunikacyjny. Do tych twierdzeń organ odwoławczy należycie i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą to ocenę poparł materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu.

Nie budzi wątpliwości sądu ocena, iż działka nr [...] (obecnie nr: [...]) o pow. ogólnej 0,4704 ha położona w B. podlega pod regulację art. 136 ust. 3 u.g.n., mimo, że nie została wywłaszczona decyzją administracyjną a nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1989 r. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.

Korespondencja z ówczesnymi właścicielami nieruchomości złożona do akt postępowania potwierdza, że sporna nieruchomość została nabyta niejako pod przymusem, nie z woli jej właścicieli, pod budownictwo jednorodzinne zgodnie z przedłożoną do aktu Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] określającą granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu S. w rejonie ulicy [...] w B.

Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na postawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że powołany przepis stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. również w stosunku do cywilnego, umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (vide wyroki w sprawach: I OSK 2866/14 z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1909/12 z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 2491/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., I OSK 278/11 z dnia 2 lutego 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Także, zdaniem sądu nie budzi wątpliwości legitymacja K. G., M. Ł. i D. Ł. do żądania zwrotu spornych nieruchomości. Organ pierwszoinstancyjny zadbał bowiem o przedłożenie postanowień sądowych wskazujących na dziedziczenie po zmarłych osobach i potwierdzających następstwo prawne D. Ł. po C. Ł. Właścicielami nieruchomości w dacie zawarcia aktu notarialnego byli: K. G., C. Ł. i M. Ł., przy tym C. Ł. zmarł, stąd w jego miejsce wstąpił spadkobierca D. Ł. Wszyscy współwłaściciele złożyli wniosek o zwrot nieruchomości.

Również sąd podziela ocenę organów spełnienia przesłanki uzasadniającej zwrot nieruchomości tj. niezrealizowanie celu wywłaszczenia.

Jak wyżej wykazano, odkupienie nieruchomości nr [...] o pow. 0,4704 ha położonej w B. nastąpiło dla potrzeb realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na osiedlu w granicach określonych przywołaną uchwałą z dnia [...] kwietnia 1988 r. w sprawie określenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "St." w rejonie ulicy [...] w B. W § 1 uchwały wymieniono numery geodezyjne nieruchomości wchodzących w obręb zasięgu uchwały, wśród których znajduje się przedmiotowa działka. Aczkolwiek załącznik do uchwały nie został odnaleziony (informacja Archiwum Państwowego z dnia [...] listopada 2016 r. k. 16 akt administracyjnych), to tekst uchwały nie pozostawia wątpliwości co do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu. Koresponduje z nim treść planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą MRN z dnia [...] kwietnia 1987 r. Według zapisów tego planu działka oznaczona nr geod. [...] położona na terenie oznaczonym symbolem 2DV 7MN przeznaczona była pod "teren zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i wolnostojącej o 2 kondygnacjach nadziemnych, ogniotrwałej. Budynki o wysokości maksymalnej 8 m od terenu do gzymsu wieńczącego. Dopuszcza się zabudowę parterową i 1,5 kondygnacji. Wyklucza się użycie drewna do budowy ścian konstrukcyjnych. Wyklucza się budowę budynków gospodarczych, garaży wolnostojących i dobudowanych do domu". Powyższe potwierdza również mapa będąca załącznikiem graficznym do tego planu, z naniesionymi aktualnymi działkami ewidencyjnymi. Mapa ta w szczegółowy sposób także obrazowała położenie budynków, w tym przedstawiała ich usytuowanie na spornej działce.

Przeprowadzone w sprawie oględziny oraz oględziny nieruchomości dokonane przez biegłego wskazują na brak jakiejkolwiek zabudowy (poza częścią – 130 m2 budynku MOPR – u na działce nr [...]) i jakiegokolwiek zagospodarowania spornych gruntów. Stanowią one niezagospodarowany, nieurządzony grunt porośnięty trawą i kilkoma drzewami samosiejkami. Z całą pewnością nie wybudowano tam żadnego domu w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Taka zabudowa skoncentrowana, jak wynika z mapy satelitarnej, usytuowana została po przeciwnej stronie ulicy [...].

Sąd podziela linię orzeczniczą, iż pod pojęciem skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego należy rozumieć nie tylko inicjatywy związane z budową domów mieszkalnych, ale i powiązaną z zabudową infrastrukturę do której zalicza się przykładowo tereny zieleni osiedlowej, place sportowe, parkingi, przy założeniu że są one niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania tak zorganizowanej przestrzeni (vide wyroki w sprawach: I OSK 1519/14 z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 204/16 z dnia 19 lipca 2016 r., II SA/Bk 324/17 z dnia 21 września 2017 r., I OSK 1324/06 z dnia 7 września 2007 r., CBOSA). Jednakże musi istnieć to powiązanie, służebna rola infrastruktury tworzącej funkcjonalną całość z osiedlem mieszkaniowym. Poza tym jeżeli jest to zieleń osiedlowa, to winna być ona urządzona w większym lub mniejszym zakresie, w taki sposób, który świadczyłby o powiązaniu zieleni z zabudową, o służebnej roli zieleni dla mieszkańców osiedla. Nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej w najmniejszy sposób od około 30 – tu lat za zieleń osiedlową. Dlatego twierdzenia skarżącej, iż zieleń na spornych działkach stanowi infrastrukturę osiedlową nie mogą się ostać i nie podważają prawidłowej oceny jaką obrały organy.

W tym miejscu przytoczyć można tezę wyrażoną w wyroku w sprawie II SA/Łd 433/16 z dnia 17 sierpnia 2016 r. (CBOSA) w identycznym stanie faktycznym jak w sprawie niniejszej, następującej treści:

1. "Trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany z zielenią dzikorosnącą, ale winno nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji.

2. Urządzenie zieleni miejskiej nie może być przypadkowe i niezorganizowane."

Stanowisko to pozostaje zgodne z wyrokiem w sprawie I OSK 1622/14 z dnia 21 kwietnia 2016 r. i skład orzekający je podziela. Powtórzyć trzeba za NSA, że realizacje infrastruktury trzeba wykazać. Inaczej rzecz ujmując – ta infrastruktura musi być urządzona, a co najmniej musi być widoczna pewna koncepcja zagospodarowania. Tego w sprawie niniejszej, wbrew przekonaniu skarżącej, nie da się zauważyć. Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin oraz zawarta w opinii biegłego a także mapa satelitarna złożona do akt sądowych świadczą o zupełnym niezagospodarowaniu spornej nieruchomości i o ciągłości takiego stanu od lat. Skarżąca nie wykazała, by istniała jakaś koncepcja zagospodarowania spornych działek dla potrzeb osiedla, która jest w trakcie realizacji. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Gl 107/17 (wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., CBOSA) realizacja celu wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi nakładami i zagospodarowaniem terenu. Tego w sprawie niniejszej nie wykazano. Przy tym zauważyć należy upływ czasu – około 30 lat od wywłaszczenia. Sąd zdaje sobie sprawę, iż budowa osiedla może być realizowana w czasie, może być wieloetapowa, ale musi istnieć łączność pomiędzy wszystkimi elementami budowy osiedla, zarówno czasowa, jak i funkcjonalna. Skarżąca nie wykazała, by zagospodarowanie wywłaszczonej spornej nieruchomości jako zieleni osiedlowej zostało zaplanowane i jest realizowane lub ma być realnie wykonane.

Dodać trzeba, że analiza zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały z [...] kwietnia 1988 r. nie potwierdza, by dla obszaru spornej nieruchomości przewidywano sytuowanie zieleni lub innej infrastruktury osiedlowej.

Powyżej przytoczono zapis planu dla symbolu 2 DV 7 MN. Natomiast np. przy symbolu 2 DV 22 MN, Z przy głównym przeznaczeniu (identycznym jak dla spornej działki tj. zabudowa jednorodzinna, bliźniacza i wolnostojąca) – przewidziano strefę sanitarną samoistną; w symbolu 2 DV27ZP przewidziano adaptację w całości terenu istniejącego drzewostanu liściastego: symbolem 2DV11ZP oznaczono teren pod ogródek jordanowski. Świadczy to o przewidywaniu infrastruktury dla potrzeb osiedla, ale na innych terenach niż wywłaszczona działka nr [...]. Skarżąca nie wykazała, by koncepcje zagospodarowania całego osiedla uległy takiej zmianie, która obejmowała inne przeznaczenie przedmiotu sporu a w szczególności rolę infrastruktury osiedlowej zieleni urządzonej.

W tym miejscu należy wyjaśnić kwestię terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jednakże w dacie wywłaszczenia umową z dnia [...] czerwca 1989 r. przepis ten nie obowiązywał, stąd terminy w nim przewidziane nie mogą być stosowane w sprawie niniejszej. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 – letni z dniem wejścia w życie u.g.n., czyli z dniem 1 stycznia 1998 r., oraz 10 – letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznacza to przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, jako że wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w prawo własności, która nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało jednolitą interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła.

W sprawie niniejszej z uwagi na fakt, że przez prawie 30 lat nie podjęto na spornych działkach nawet prób ich wykorzystania na cele wywłaszczenia, zachodziły podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Taką ocenę zawiera zaskarżona decyzja.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na fakt, że K. G. zwracała się do Urzędu Miejskiego w B. z prośbami o zwrot co najmniej części wywłaszczonej nieruchomości już wiele lat temu, o czym świadczy przedłożona przez nią do akt korespondencja (vide: pismo z dnia [...] października 1997 r. na k. 91 akt administracyjnych). Obligowało to organ do sprawnej i terminowej realizacji sposobu zagospodarowania nieruchomości jaki leżał u podstaw wywłaszczenia. Tymczasem decyzje podziałowe: z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 40 akt administracyjnych) oraz z dnia [...] września 2015 r. (k. 44) nie wskazują, by czynności podziału działki nr [...] zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia a w szczególności by związane były z zabudową lub planami urządzenia zieleni osiedlowej. Z uzasadnienia postanowień wynika, że pierwszego podziału dokonano z urzędu w celu wydzielenia części nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie przetargowym na cele wynikające z nowego, innego planu zagospodarowania przestrzennego (niż plan z 1988 r. który stanowił podstawę skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze objętym uchwałą z dnia [...] kwietnia 1988 r.), celem zaś podziału z 2015 r. było wydzielenie terenu na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Budynek MOPR-u w ocenie składu orzekającego nie może być uznany jako część infrastruktury budownictwa jednorodzinnego na danym osiedlu, albowiem ze swojej istoty służyć ma mieszkańcom miasta, nie tylko danego osiedla.

Dodać trzeba, że w § 2 uchwały MRN nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. określającej granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne ustalono zakres i terminy dla budowy urządzeń komunalnych, w tym ulic, dojazdów, sieci itp. Najdłuższy z nich kończy się w 1992 r. Skoro do chwili obecnej sporny teren nie został w jakikolwiek sposób zagospodarowany, nie rozpoczęto na nim żadnych prac i robót a właściciel (skarżący) nie przedstawił jakiejkolwiek koncepcji urządzenia tam zieleni miejskiej jako infrastruktury związanej z realizacją celu "głównego" – uznanie zaskarżoną decyzją nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia należało ocenić jako nienaruszające prawa, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n.

Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej byłoby stanowisko o możliwości przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia i samej jego realizacji w nieskończenie długim okresie czasu, bez wystąpienia jakichś szczególnych powodów usprawiedliwiających nadmiernie długi okres realizacji celu wywłaszczenia. Właśnie przewlekłemu postępowaniu w realizacji celu wywłaszczenia miała zapobiegać nowelizacja u.g.n. poprzez wprowadzenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

W sprawie niniejszej wbrew zarzutom skargi zakres niezbędnych ustaleń faktycznych został poczyniony a stanowisko organów należycie przedstawione i wyłożone w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć.

W tych okolicznościach skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.).