Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1952/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi F. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa, a w części stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz F. w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Fundacja im. K. z siedzibą w G. złożyła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził prawidłowość ustaleń organów dekretowych, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązujących dla niej planach zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z możliwością korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę. Równocześnie negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności do gruntu wynikała z konkretyzacji funkcji planistycznej w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1957 r. o lokalizacji szczegółowej, a mianowicie realizację przez wyspecjalizowanego wykonawcę tj. Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych wielorodzinnego, osiedlowego budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami. Jednakże z uwagi na śmierć dotychczasowej właścicielki w dniu [...] lipca 1959 r. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. orzekała o prawach osoby nieżyjącej, a zatem obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i należało stwierdzić jej nieważność.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynął do Ministerstwa Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek Fundacji im. [...] reprezentowanej przez adwokata J.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1957 r. było merytorycznie błędne i również na tej podstawie (oprócz przesłanki skierowania decyzji do osoby zmarłej) powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Zdaniem skarżącego organ nadzoru błędnie przyjął, że zaświadczenie lokalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości mogło być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej, bowiem istotne znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku dekretowego miały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie wydania decyzji.

W opinii skarżącego Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1964 r. powinno uwzględniać przepisy obowiązujące w chwili wydania orzeczenia I- instancji tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] września 1957 r. Oparcie się na przepisach, które weszły w życie po wydaniu orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. powoduje nadanie tym przepisom mocy wstecznej.

Równocześnie skarżący wskazali, iż nieopublikowanie Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. powoduje ten skutek, iż nie ma on żadnej mocy obowiązującej i nie może być podstawą określania funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wskazał, że podstawą prawną decyzji oraz orzeczenia administracyjnego będącego przedmiotem kontroli tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1964 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...] są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Organ wskazał, że z opinii uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że nieruchomość przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] została objęta w posiadanie przez gminę w dniu [...] sierpnia 1948 r. tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] (pkt 4 ogłoszenia). Zatem termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] lutego 1949 r. Tym samym wniosek złożony przez dotychczasowych właścicieli w dniu [...] lutego 1949r. jest wnioskiem złożonym w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust 2 wspomnianego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a ponadto - w odniesieniu do osób prawnych - gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, w oparciu o treść wspomnianego przepisu, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego.

Powzięte przez organ naczelny w niniejszej sprawie ustalenia wskazują, iż w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] reg [...]), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1928 nr 23 poz. 202).

Równocześnie organ nadzoru ustalił, iż Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] maja 1957 r. wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową inwestycji w postaci budowy wielorodzinnego, osiedlowego budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami na terenie położonym w W. przy ul. [...],[...], pl. [...]. Wykonanie tych planów powierzono Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...]

W związku z powyższym organ nadzoru zasadnie stwierdził, iż uzasadnienie odmowy przyznania prawa własności czasowej powołane przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września 1957 r. tj. przeznaczenie terenu pod budowę osiedla mieszkaniowego S. M. znajduje swoje potwierdzenie w dokumencie o lokalizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego z dnia [...] maja 1957 r. wydanym na podstawie instrukcji Nr [...] o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji stanowiącej załącznik do Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] marca 1955 r. (Biuletyn Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...], poz. [...]).

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając decyzję odwoławczą z dnia [...] stycznia 1964 r. od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. zobligowane było do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie obowiązujących przepisów w dacie wydania swojej decyzji, a nie decyzji od której strona się odwołała. Należy bowiem stwierdzić, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że przepisy przejściowe wskazują na inne reguły w tym zakresie. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że planem, który obowiązywał w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. był Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, iż niniejszy plan nie miał mocy wiążącej z uwagi, iż nie został ogłoszony zgodnie z prawem. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, iż kwestia mocy wiążącej planu z dnia [...] stycznia 1961r. została poruszona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, w którym wskazano, że okoliczności faktyczne dotyczące zmian przedmiotowego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej w W.), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. z 1947r., Nr 52, poz. 268), który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta W., wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy miasta W. została przekształcona w Biuro Odbudowy Stolicy, a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione (przestało istnieć), to należy przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Podobna konkluzja wynika z wyroku NSA z dnia 06.02.2013 r. 1 OSK 1643/11.

Organ dekretowy w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości, zobowiązany był zatem odnieść się do obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] dnia[...] stycznia 1961 r.

Zgodnie z zapisami ww. planu z 1961 r. teren nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną (notatka służbowa z dnia [...] maja 2000 r.). Jednakże, jak słusznie podkreślił organ nadzoru, przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę wielorodzinną nastąpiło już we wcześniejszych zamierzeniach planistycznych określonych w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1957 r. przewidujących wielorodzinne, osiedlowe budownictwo mieszkaniowe wraz z usługami.

Obowiązująca zaś w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r.. Nr 7. poz. 46) w art. 15 ust 1 wskazywała, iż inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Słuszna jest zatem zdaniem organu konkluzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarta w zaskarżonej decyzji, iż budowy osiedla mieszkaniowego nie można uznać za realizację przez osobę prywatną własnych potrzeb mieszkaniowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego, organ podkreślił, że zaświadczenie lokalizacyjne mogło być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej powołując uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485). Zdaniem organu rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1367/08, Lex nr 531016). Równocześnie, w ocenie organu, powyższa uchwała wskazuje, iż poza planami przeznaczenie nieruchomości mogły określać także inne dokumenty planistyczne, które np. konkretyzowały funkcje zagospodarowania terenu określone ogólnie w planach zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że obowiązany jest uwzględniać przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1957 r., jak i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. Przy czym zarzuty skarżącego, iż oparcie się na przepisach, które weszły w życie po wydaniu orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. powoduje nadanie tym przepisom mocy uznał za całkowicie niezasadny. Uwzględnienie przez organ nadzoru przepisów nieobowiązujących w dniu wydania decyzji dekretowej I-instancji nie oznacza nadania im mocy wstecznej, bowiem przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązywały w dniu wydania decyzji odwoławczej dekretowej tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r.

Organ zaznaczył, że ustawa z 1958 r. wprowadziła w istniejącym systemie prawa istotne zmiany, rozszerzając między innymi zakres przedmiotowy przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na realizację na nieruchomości celów określonych w art. 3 tej ustawy tj.. gdy nieruchomość była niezbędna na cele:

a) użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

b) planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego;

c) organizacji spółdzielczych i organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Organ nadzoru w toku postępowania ustalił również, że na nieruchomości ozn. nr hip. [...] znajdowały się całkowicie zniszczone budynki, nie nadające się do użytkowania (materiały archiwalne zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiały inwentaryzacyjne Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-1946 nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowego [...]). Powyższy stan nie uległ zmianie do 1957 r., zaś budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany dopiero po wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r., a zatem inwestycja objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] maja 1957 r. została zrealizowana.

Mając na uwadze przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną, skonkretyzowane w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia [...] maja 1957 r. - pod budowę osiedla mieszkaniowego, a więc na cel wskazany w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r., organ nadzoru zasadnie stwierdził, że kwestionowana decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1957 r. nie narusza w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Zatem cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego nie mógł być spełniony przez byłą właścicielkę nieruchomości. Zajęcie powyższego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż ww. zaświadczenie o lokalizacji określało jako wykonawcę inwestycji - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych W., a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym, nie zaś osobę prywatną.

Przyjęto, że organ nadzoru właściwie ustalił przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż objęta była ona zaświadczeniem lokalizacyjnym, co sugeruje zastosowanie ustawy z 1958 r. Organ nadzoru po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym materiału archiwalnego nadesłanego przez Archiwum [...] orzekł zatem o prawidłowej konkluzji organów dekretowych, iż nieruchomość nie mogła być wykorzystywana przez byłą właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem. Odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była więc uzasadniona.

Organ podkreślił, że prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż orzekała o prawach nieżyjącej w dacie jej wydania M. z K. K. - dotychczasowej właścicielki nieruchomości i do M. K. reprezentowanej przez pełnomocnika została skierowana.

Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należało zatem przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.04.1983 r., II SA 261/83, LEX nr 10693; z dnia 14.11.2001 r. I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.08.2006 r. IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282).

Zatem organ nadzoru słusznie stwierdził, iż w niniejszej sprawie decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. obarczona jest wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności pomimo prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art.158 § 2 k.p.a.. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Organ wskazał, że w skład nieruchomości położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...] wchodzi obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której grunt znajduje się we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej działki. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, iż nieodwracalność skutków prawnych wiąże się z pewnym stanem prawnym, w którym organ administracji nie ma kompetencji do cofnięcia skutków decyzji na drodze administracyjnej. W związku z tym decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawą działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. (Wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1084/09, Lex nr 594882, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2008 r. I SA/Wa 236/08, Lex nr 533614, NSA z 26.10.2010 r. I OSK 63/10 Lex nr 745277, Wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. 1 OSK 1585/12, Lex 1430368).

W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, iż właściciele lokali nr [...] [...].[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] nabyli prawo własności przedmiotowych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Zatem w powyższym zakresie organ stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. z naruszeniem prawa.

Fundacja im. K. z siedzibą w G. złożyła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucała:

1. naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski), które miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. nr 17, poz. 70) poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] w części, a w części stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa jedynie z uwagi na skierowanie tej decyzji do osoby nieżyjącej, mimo, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września1957 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i organ powinien był stwierdzić nieważność obu tych orzeczeń; które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r. organ dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie z tym przepisem Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej była przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego tj. niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W toku postępowania administracyjnego organ rozpatrujący wniosek byłego właściciela bądź jego następcy prawnego o ustanowienie prawa do gruntu powinien zatem, w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego stwierdzić, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalić czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Organ ustalił, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1957 r. nieruchomość przy ul. [...] nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia.1964 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia1961 r. Organ ustalił także, że zgodnie z zapisami ww. planu z 1961 r. teren nieruchomości, położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną.

Skarżąca podnosiła, że osoba prywatna mogła wybudować dom wielorodzinny. Powyższe potwierdzają decyzje organów administracyjnych, wydane w analogicznych sprawach. Twierdzenie przeciwne wynikało jedynie z uwarunkowań ideologicznych panujących w czasie kiedy decyzja była wydawana. Odmowa uwzględnienia wniosku dawnego właściciela wynikała zatem jedynie z uwarunkowań politycznych.

Również błędne, zdaniem skarżącego, jest twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] maja 1957 r. stanowiło podstawę ustalenia czy spełniona została przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu umożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej. Jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowania. Zatem w celu ustalenia czy możliwe jest przyznanie prawa własności czasowej konieczne było zbadanie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości. Skoro w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1957 r. nieruchomość nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, to brak jest możliwości, aby zaświadczenie lokalizacyjne było konkretyzacją planu, na którą powołuje się organ, skoro takiego planu w dacie wydania tego orzeczenia nie było.

Skarżąca wskazuje również, że błędne jest powoływanie się przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na przepisy Ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. nr 7, poz. 46) i jej art. 15 ust. 1 w świetle którego, inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny, dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.

W chwili wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. nie było znane pojęcie zabudowy wielorodzinnej, zatem przy rozpoznaniu wniosku dekretowego nie można stosować instytucji wprowadzonych ww. ustawą prawo budowlane z 1961 r. Dekret warszawski nie był dekretem wywłaszczeniowym, zatem powoływanie się na ustawę prawo budowalne z 1961 r. jest w istocie nieuprawnionym rozszerzeniem przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej. Poza tym przepis ten nie odnosi się do takiej instytucji jaką była Fundacja. Niezależnie od tego wybudowanie domu wielorodzinnego było niewątpliwie zaspokojeniem własnych potrzeb gospodarczych oraz działalności usługowej. Jak wskazał w odwołaniu z [...] października 1957 r. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, pełnomocnik dawnej właścicielki, miała ona możność sfinansowania należytego zabudowania nieruchomości objętej orzeczeniem. Tym samym również jej następca prawny - Fundacja im. K. miała środki na wybudowanie budynku, który mógłby jej służyć na potrzeby siedziby i mieszkań dla pracowników.

Skarżący wskazywał, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. nr 17, poz. 70) poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie wynika, żeby stosowanie go było obligatoryjne przy rozpoznaniu wniosku dekretowego. Przepis ten przewidywał jedynie możliwość (a nie konieczność) wydania decyzji odmownej. Ponadto możliwość ta pojawiała się dopiero wtedy, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przepis ten dopuszczał możliwość wywłaszczenia, jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, jeżeli była ona niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mogło ubiegać się tylko prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Najpierw musiałaby zatem zostać udowodniona konieczność przeznaczenia nieruchomości na cel z art. 3 tej ustawy i niezbędność nieruchomości na ten cel, a dopiero następnie można by rozważać możliwość wydania decyzji odmownej. Skoro zatem mowa jedynie możliwości, to nie można stwierdzić, że taka odmowa z pewnością nastąpiłaby. Twierdzenie takie możliwe byłoby jedynie w przypadku, gdyby organ był zobligowany do wydania decyzji odmownej, a w przypadku tego przepisu nie miało to miejsca.

Niezależnie od powyższego organy dekretowe nie mogły zastosować przepisów art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 1958 r., skoro w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1957 r. ustawa jeszcze nie istniała, a z kolei w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. budynek był już wybudowany. W kontekście przeznaczenia nieruchomości według planu zabudowania pod budownictwo wielorodzinne rozważanie ewentualnego zastosowania ustawy z 1958r. mogłoby się odnosić jedynie do nieruchomości jeszcze niezabudowanej.

Z rejestru zabytków, prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że kamienica przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) została odbudowana w 1959 r.

Skarżąca podnosiła, iż dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia[...] lipca 2012 r., nr [...], którą stwierdzono w części nieważność, decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...], a w części jej wydanie z naruszeniem prawa, Jedynie z uwagi na skierowanie tej decyzji do osoby nieżyjącej, mimo, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i organ powinien był stwierdzić nieważność obu tych orzeczeń; które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, ze decyzja organu II instancji podlega uchyleniu.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność a w części w której wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, potrzebę orzeczenia, iż narusza ona prawo. Organ prawidłowo przyjął, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż orzekała o prawach nieżyjącej w dacie jej wydania M. z K. K. - dotychczasowej właścicielki nieruchomości i do M. K. reprezentowanej przez pełnomocnika została skierowana.

Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należało zatem przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.04.1983 r., II SA 261/83, LEX nr 10693; z dnia 14.11.2001 r. I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.08.2006 r. IV SA/Wa 1973/05, LEX nr 258282).

Zatem organ nadzoru słusznie stwierdził, iż w niniejszej sprawie decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. obarczona jest wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności pomimo prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia.

Organ słusznie też przyjął, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art.158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Organ wskazał, że w skład nieruchomości położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...] wchodzi obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której grunt znajduje się we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej działki. Natomiast w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, iż nieodwracalność skutków prawnych wiąże się z pewnym stanem prawnym, w którym organ administracji nie ma kompetencji do cofnięcia skutków decyzji na drodze administracyjnej. W związku z tym decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawą działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. (Wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1084/09, Lex nr 594882, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2008 r. I SA/Wa 236/08, Lex nr 533614, NSA z 26.10.2010 r. I OSK 63/10 Lex nr 745277, Wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. 1 OSK 1585/12, Lex 1430368).

W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, iż właściciele lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] nabyli prawo własności przedmiotowych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Zatem w powyższym zakresie organ stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. z naruszeniem prawa.

Na tym organ powinien zaprzestać konstatacji decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964r. Jeżeli wstąpiła wada kwalifikowana decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci uruchomienia procedury doręczenia decyzji pomimo tego, że strona postępowania nie żyła w dacie jej wydania, organ nie ocenia decyzji pod względem potencjalnego występowania kolejnych przesłanek nieważnościowych.

Decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964r. w zakresie w którym organ stwierdził, jej nieważność przestaje funkcjonować w obrocie prawnym ex tunc. W zakresie orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa decyzja pozostaje w obrocie jedynie z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Konsekwencją tego jest to, że organ nadzoru w tym momencie nie stanowi organu II instancji w zakresie rozpoznania odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1957r. Nie odżywa bowiem w tym postępowaniu odwołanie od tego orzeczenia. Organ pozostaje cały czas w nadzorze, czyli bada zgodność z prawem, teraz już tylko orzeczenia z dnia [...] września 1957r.

Organ nie może zatem przy ocenie legalności ww. orzeczenia odwoływać się do przepisów, które nie obowiązywały w dacie jego wydania, czyli w dniu [...] września 1957r. Cała argumentacja organu bazująca na przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane czy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr17, poz. 70) jest obarczona błędem. Organ w nadzorze, kontrolujący orzeczenie z dnia [...] września 1957r. nie może odnosić się do stanu prawnego obowiązującego po dacie wydania tego orzeczenia.

Przechodząc do oceny orzeczenia z dnia [...] września 1957r. należy dać organowi jasną wykładnię dotyczącą obowiązujących w tym okresie przepisów. Nie może bowiem umknąć Sądowi, że treść uzasadnień organów obu instancji pozostawia w tym zakresie wiele do życzenia.

Materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) zwany dalej "dekretem".

Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a ponadto - w odniesieniu do osób prawnych - gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, w oparciu o treść wspomnianego przepisu, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego.

Powzięte przez organ naczelny w niniejszej sprawie ustalenia wskazują, iż w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928r, Nr 23 poz. 202). Równocześnie organ nadzoru ustalił, iż Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] maja 1957 r. wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...]wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową inwestycji w postaci budowy wielorodzinnego, osiedlowego budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami na terenie położonym w Warszawie przy ul. [...], pl. [...]. Wykonanie tych planów powierzono Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...]. Zatem, w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1957r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] reg [...]). Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] maja 1957 r. wydało natomiast zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...].

Powstaje zagadnienie prawne czy zaświadczenie lokalizacyjne może niejako zastąpić Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujący dla tej nieruchomości pod dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. Gmina miała obowiązek zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego). Wykładnia przepisu jest więc prosta, jeżeli wspomniany plan nie obowiązywał gmina nie mogła odmówić ustanowienia własności czasowej, nawet jeśli wydane zostało zaświadczenie lokalizacyjne.

Przypomnieć tu należy stanowisko literatury przedmiotu. Mirosław Gdesz w opracowaniu "Rewindykacja Gruntów Warszawskich" na stronie 123 i 124 wskazał, że w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w zasadzie jednolite i stanowi, że ustalenia zaświadczenia lokalizacyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 2 dekretu, o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. Błędne jest również odniesienie się zamiast do ustaleń planu wyłącznie do ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji (zaświadczenia lokalizacyjnego) i na tej podstawie stwierdzenie, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w dacie wydania decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 976/08, NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 1999 r., IV SA 787/98 - niepubl.)

Plan zabudowania określony w art. 7 ust. 2 dekretu należy utożsamiać z planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt administracyjny o charakterze władczym, którego zapisy muszą być odczytywane jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r., IV SA 2193/96, LEX nr 45878).

W postępowaniu dekretowym organ obowiązany jest wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej. Tylko plan obowiązujący w dacie wydania decyzji mógł stanowić podstawę do ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. Brak zaś ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowy), wiążącego na dzień wydania decyzji dekretowej, powodował, że organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wykazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu (zob. wyrok WSA z dnia 15 listopada 2013 r., I SA/Wa 1935/13, LEX nr 1406413).

Podstawą decyzji administracyjnej może być tylko stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania przez organ (wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 313/07, LEX nr 468749; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 138/07, LEX nr 508498).

Podstawą orzekania nie mógł być również "projekt planu" "czy opracowywany plan", ale plan obowiązujący na dzień rozstrzygania sprawy przez organ, uchwalony zgodnie z przepisami prawa (zob. postanowienie SN z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/09, LEX nr 583849; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2005 r., I SA/Wa 231/05, LEX nr 859147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., I SA/Wa 97/10, LEX nr 673633; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, LEX nr 463485).

Lektura uzasadnień organów obu instancji, dała też Sądowi asumpt do wskazania, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 5/08).

W dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Organ ustalił także, że zgodnie z zapisami ww. planu z 1961 r. teren nieruchomości, położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną.

Słusznie skarżący wskazywał, że błędne jest twierdzenie organu, że taki plan uniemożliwiał korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Osoba prywatna mogła bowiem wybudować dom wielorodzinny. Skarżący wskazał na poparcie swego stanowiska na decyzje organów administracyjnych, wydane w analogicznych sprawach. Twierdzenie przeciwne wynikało jedynie z uwarunkowań ideologicznych panujących w czasie kiedy decyzja była wydawana a nie z obowiązujących regulacji prawnych.

Nie bez znaczenia dla prawidłowej interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich pozostaje to, że brak jest podstaw, aby przepisy, które wprowadzały "rewolucyjne" ograniczenia prawa własności, interpretować rozszerzająco. Przeciwnie, należy je wykładać zawężająco. W tym też kierunku poszło orzecznictwo sądowe, a wymownym tego wyrazem jest stanowisko Sądu Najwyższego, które choć wypowiedziane na gruncie ustawy nacjonalizacyjnej, znajduje zastosowanie w niniejszym wypadku: nie można wyjaśniać przepisów nacjonalizacyjnych w kierunku ograniczenia prawa własności w drodze wykładni rozszerzającej - wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP 1993, nr 3, poz. 47). Takie też stanowisko było prezentowane w uzasadnieniu uchwał NSA (np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to oczywiście, że orzekając można abstrahować od systemu prawnego determinowanego ówczesnymi warunkami ustrojowymi. Trzeba jednak mieć na względzie uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie także w Konstytucji PRL z 1952 r. Deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka jednak, ale ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, powinno być podstawą orzekania.

Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, mimo centralizacji planowania przestrzennego, jaką wprowadzał (stanowiąc m.in., że plany miejscowe sporządza się na podstawie planów regionalnych, a nawet wytycznych regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego - art. 6 ust. 1), określał treści aktów planowania, zobowiązując w art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. b/ i c/, aby plany miejscowe w miarę konkretnie ustalały przeznaczenie terenów na cele użyteczności publicznej (pod place publiczne, parki, drogi i inne podobne urządzenia). Należy zatem uznać, że i pod rządami powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. uchwalanie planów powinno następować w zgodzie z ówczesnym prawem, bez nadużywania stosownych uprawnień. Odnosi się to w równym stopniu do W., gdzie plan uchwalała z mocy art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) Naczelna Rada Odbudowy [...], a nie Rada Miasta.

Natomiast, jeżeli nieruchomość przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, to nie ulega wątpliwości, że sposób korzystania dotychczasowych właścicieli z nieruchomości można było pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestor prywatny mógł bowiem dokonać inwestycji budowlanych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny, dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.

Organ II instancji naruszył zatem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona kontroli decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią. Przyjmując jako miernik prawidłowości kontroli nadzorczej akty prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1957r. Należy przy zwrócić uwagę, że w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych organy przyjęły prawidłową definicje, nie znajduje ona jednak konkretyzacji poprzez przedstawienie w uzasadnieniu określonych dowodów i faktów na których organ się oparł. Takie uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a., brak bowiem uzasadnienia faktycznego, słusznych wywodów w zakresie wykładni nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.