Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 663/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1        Dz.U. Nr 0 z 2022, poz. 572, Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, art. 11a ust. 1, 2 i 5.
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 23 marca 2022 r. Nr 433/XL/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Ślesin w roku 2022 stwierdza nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Koninie pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. wniósł skargę na uchwalę nr 433/XL/2022 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ślesin w roku 2022 (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2022 r., poz. 2560).

Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej "u.o.z.") przez brak obligatoryjnego wskazania, sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazywał, że w uchwale stanowiącej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Ślesin Rada nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

Zaskarżona uchwała narusza zdaniem Skarżącego art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie, w jakim określa ona konkretną kwotę środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację programu, ale nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu przy wydatkowaniu tych środków.

Prokurator wskazał na art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zdaniem Prokuratora brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami i tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu.

Mając powyższe na uwadze Prokurator podsumował, że skarga jest uzasadniona i uchwała w tej części powinna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Ślesin wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) została po jej podjęciu przez Radę Miejską Gminy Ślesin przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu, który nie wszczął postępowania w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym zarówno Rada Miejska Gminy Ślesin podejmując uchwałę, jak i Wojewoda Wielkopolski sprawdzając ją w ramach nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa. Rada poinformowała, że uchwała ta, do czasu złożenia niniejszej skargi, nie była kwestionowana przez żaden podmiot.

Ponadto Rada Miejska Gminy Ślesin poinformowała, że art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2022 r. poz. 572) porusza kwestię wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków oraz, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ślesin w roku 2022 zawiera kwotę przeznaczoną na realizację programu oraz sposób wydatkowania środków. Zdaniem Rady wyżej wymieniony przepis ustawy o ochronie zwierząt nie wskazuje jednoznacznie na konieczność określenia wysokości środków na poszczególne zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr 433/XL/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ślesin w roku 2022 (dalej "Uchwała"). Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 31 marca 2022 r., pod pozycją 2560.

Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Koninie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.

Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miejska Gminy Ślesin uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 559, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano powyższy przepis oraz przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej: "u.o.z.").

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej Gminy Ślesin z 23 marca 2022 r. w postanowieniu § 14 wskazuje, że:

1. Środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach niniejszego programu w kwocie 70 000 zł zostały zabezpieczone w budżecie Miasta i Gminy Ślesin i wydatkowane będą zgodnie z ustawą Prawo Zamówień Publicznych, w tym na:

1) zapewnienie opieki w schronisku, transport i wyłapywanie zwierząt:

2) opiekę weterynaryjną dla zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych:

3) opieka nad kotami wolnożyjącymi (dokarmianie, sterylizacja lub kastracja):

2. Wysokość środków oraz ich wydatkowanie może ulec w ciągu roku budżetowego zmianie, w zależności od potrzeb.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Na konieczność uwzględnienia łącznie tych dwóch elementów – wysokości środków oraz sposobu ich wydatkowania - wskazuje już chociażby spójnik "oraz". Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, CBOSA).

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Generalne wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje programu i pominięcie określenia sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów przewidzianych w programie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej Uchwały. Narusza, więc przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu Uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w Uchwale priorytetami (zob. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20 oraz z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 60/22, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona Uchwała, w przyjętym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana łączna kwota 70.000,00 zł przeznaczona na realizację zadań wyszczególnionych w Programie. Wprawdzie w przepisie § 14 ust. 1 i 2 Uchwały przyjęto, że kwota ta przeznaczona zostanie na wykonanie zadań realizowanych w ramach niniejszego programu i wydatkowana zgodnie z ustawą, w tym: na zapewnienie opieki w schronisku, transport i wyłapywanie zwierząt, opiekę weterynaryjną dla zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych, opieka nad kotami wolnożyjącymi (dokarmianie, sterylizacja lub kastracja), to nie wynika z przyjętej przez uchwałodawcę regulacji w jaki sposób Rada określiła finansowanie zadań programu.

Zdaniem Sądu przyjęte przez Radę sformułowanie wskazuje, że nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie w sposób o jakim mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Za niewystarczające należy uznać wskazanie łącznej kwoty przeznaczonej "na wykonanie zadań realizowanych w ramach niniejszego programu" i wydatkowanie zgodnie z ustawą. Zdaniem Sądu, Rada winna jest dokładnie podzielić wskazane wyżej kwoty na poszczególne zadania ujęte w Programie i określić jak będą one rozdysponowane. W innym przypadku należałoby przyjąć, że kwota ta jest jedynie szacunkiem, a przecież przyjmując określoną pulę pieniędzy na realizację poszczególnych zadań Rada zmuszona była przeanalizować poszczególne dane składowe, które złożyły się na określoną kwotę i powinna te kwoty ująć w Programie. Brak jest zatem wskazania w Programie obligatoryjnego sposobu wydatkowania środków finansowych przewidzianych na wykonanie zadań realizowanych w Programie. Oznacza to, iż w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.

W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu wraz z określonym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym, należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić przeznaczone środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela także pogląd, zgodnie z którym precyzyjne określenie w ramach omawianego Programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 70.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2022r., sygn. IV SA/Po 57/22 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny CBOSA).

Zatem skoro przepis § 14 Uchwały, który jako jedyny odnosi się do finansowania programu, nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego postanowienia skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przy czym wskazać należy, że Prokurator w petitum skargi zawarł wniosek o "stwierdzenie nieważności uchwały". Jednakże w uzasadnieniu sprecyzował, że z uwagi na naruszenie art. 11a ust. 5 i 7 u.o.z. "uchwała w tej części powinna zostać uznana za nieważną". W związku z tym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały jedynie w części dotyczącej nieprawidłowego wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Temu zagadnieniu poświęcony został bowiem jedynie § 14 Uchwały, zatem tylko w tym zakresie Sąd dokonał oceny zgodności Uchwały z prawem.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 639/22 (dostępny CBOSA), w którym stwierdza się, że w razie stwierdzenia naruszenia polegającego na nieuregulowaniu w Programie sposobu wydatkowania środków na poszczególne zadania, wystarczające jest stwierdzenie nieważności Uchwały w odnośnej, "dedykowanej" tym zagadnieniom, części. Jest tak dlatego, że niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego – czyli nieuregulowanie w danym akcie wszystkich kwestii przewidzianych do uregulowania przez przepis upoważniający do wydania takiego aktu – stanowi postać tzw. zaniechania (pominięcia) prawodawczego. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś nieważnością całego aktu zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy: (1) w wyniku niekompletnego unormowania zachodzi "niewykonalność" aktu, rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania; (2) niekompletne unormowanie będzie miało charakter dyskryminacyjny (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200).

Zdaniem Sądu, skoro Uchwała z dnia 23 marca 2022 r. poza kwestią finansowania Programu jest wykonalna w pozostałym zakresie, to w tym celu racjonalne i możliwe jest uzupełnienie aktu o brakującą treść zamiast wyeliminowania całej Uchwały z obrotu prawnego, zwłaszcza, że odnosi się do Programu aktualnie realizowanego w roku 2022.

W tym stanie rzeczy, skoro postanowienie § 14 Uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej i nie zawiera pełnych unormowań, które organ uchwałodawczy winien był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. skutkujące wadliwością tego postanowienia Uchwały. Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważności § 14 ust. 1 i 2 zaskarżonej Uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministacyjnego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 17 października 2022 r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.