Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2163/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. Sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.Sp.k. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "Dyrektor GDDKiA" lub "organ"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej także "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku B. Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy wydane z jego upoważnienia postanowienie z [...] lutego 2021 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego na działce ew. nr [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. M., położonej w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez GDDKiA.

Wnioskiem z 20 lipca 2020 r. Prezydent Miasta S. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] - Dyrektora GDDKiA, o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. M. w S.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, p.o. Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu ww. decyzji.

Na powyższe postanowienie inwestor – B. spółka z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Spółką" bądź "skarżącą") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/20, uchylił zaskarżone postanowienie.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa totemu reklamowego na działce nr ew. [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. M." w odniesieniu do drogi ekspresowej [...].

Inwestor – w ustawowym terminie – złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor GDDKiA analizując wniosek Spółki podkreślił, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi ekspresowej [...] w przedkładanych mu do uzgodnienia projektach decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na danej drodze publicznej. W niniejszej sprawie projekt decyzji dotyczy inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego, na terenie działki ew. nr [...], obręb [...] przy ul. M. w S. W związku z powyższym, zadaniem zarządcy drogi - jako organu uzgadniającego - jest przeanalizowanie w jakim stopniu inwestycja ta wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu.

Organ wyjaśnił, że przez teren zabudowy należy rozumieć teren, na którym, według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem, jak wskazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, to działka ew. nr [...], obręb [...], która od strony wschodniej przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], od strony południowej do drogi krajowej nr [...] (ul. O.), znajduje się w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...]. Analiza otoczenia drogi [...] dokonana przez Dyrektora GDDKiA, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, bowiem są to tereny leśne, tereny zielone, ograniczone obszarem węzła drogowego oraz linią kolejową, na którym znajduje się pojedyncza zabudowa, zatem przyjąć należy, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy". Inwestor planuje zrealizować totem reklamowy: o wielkości potrójnej głównej tablicy reklamowej max. 10 m x 10 m x 3 szt., wysokości 40 m, wymiarze podstawy 0,5 m. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy reklamy umieszczone na totemie posiadać będą obraz stały (nie będą wyposażone w obraz zmienny), reklamy nie mogą oślepiać i wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...]" zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Dyrektora GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy dróg ekspresowych (droga klasy S). W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2. - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:", w ppkt 2a - "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:" wpisano, cyt.: "Linie zabudowy - min. 40 m od zewnętrznej jezdni [...] (droga krajowa) oraz min. 6 m od zewnętrznej krawędzi ul. M., co oznacza, że planowana budowla nie musi do nich przylegać." Organ dostrzegł jednocześnie, że na załączniku graficznym w skali 1:1000 została wyznaczona linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi [...], której odległość nie została zwymiarowana, niemniej jednak odcinek ten odpowiada skali 1:1000 załącznika graficznego, tj. 40 m.

Organ stwierdził zatem, że lokalizacja planowanej tablicy reklamowej nie narusza minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] wynikającej z art. 43 ust. 1 (lp. 2) u.d.p., a określonej dla dróg ekspresowych poza terenem zabudowy, która wynosi 40 m.

Dyrektor GDDKiA wskazał, że choć usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza wspomnianego art. 43 ust. 1 u.d.p., to jednak przepis ten należy rozpatrywać łącznie z wykonywaniem przez zarządcę zadań m.in. w zakresie ochrony drogi przez pryzmat zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu.

Organ przypomniał, że drogi klasy S usytuowane są wysoko w hierarchii dróg publicznych i muszą one spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Dodatkowo na analizowanym odcinku drogi [...] "[...]" występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosiło 34817 poj./dobę (w tym aż 6872 pojazdów ciężarowych). Takie natężenie ruchu na drodze krajowej klasy S w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...], może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji.

Organ zauważył, że inwestor planuje budowę totemu reklamowego, który wskazywałby lokalizację obecnie rozbudowywanego centrum handlowego w S. - "[...]". Celem projektowanego obiektu jest więc skierowanie uwagi osób poruszających się drogą [...] na prezentowane przez niego treści informacyjno-reklamowe. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa ważnych informacji dotyczących rozpatrywanego totemu reklamowego, które mają wpływ na zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, takich jak: kierunek usytuowania, miejsce posadowienia. Zatem, potrójna główna tablica reklamowa może być skierowana zarówno do uczestników ruchu drogowego drogi ekspresowej [...], jak również drogi kr. nr [...], poruszających się w obszarze węzła drogowego. Wobec powyższego Dyrektor GDDKiA uznał, że wnioskowany totem reklamowy stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi [...] z drogą kr. nr [...].

W swoich rozważaniach organ podkreślił, że obszar węzła (skrzyżowania) jest miejscem szczególnie niebezpiecznym i wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególne ostrożności, na co wskazuje art. 25 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.). W obszarach węzła (skrzyżowania) z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogowo - ruchową, konieczność oceny sytuacji, podjęcia decyzji i jej realizacji kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu. Dlatego w tych przestrzeniach nie powinno się lokalizować dystraktorów, jakimi są reklamy. Lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi kierujących. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. Nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi.

Dyrektor GDDKiA wyjaśnił, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, gdyż może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Przy spojrzeniu na reklamę i zatrzymaniu uwagi na niej przez 3 sekundy pojazd przejedzie odcinek drogi od 17 m (przy prędkości 20 km/h) do 100 m (przy prędkości 120 km/h). 1-2 sekundy rozproszenia uwagi może stanowić ważną przestrzeń przy podejmowaniu decyzji zarówno przez kierowcę jak i innych użytkowników dróg. Zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam).

Umieszczenie reklamy w złożonych i trudnych lokalizacjach, takich jak, w okolicy skrzyżowań dróg czy zakrętach, może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmowała zmiana pasa jezdni, popełni więcej błędów zmieniając pas, ponieważ będzie częściej spoglądał na pobocze niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. Reklamy o większych wymiarach zawierające dużo informacji stanowią największy element zagrożenia na drogach. Reklamy usytuowane przy ruchliwych arteriach drogowych w niedużej odległości od granicy pasa drogowego, powodują wizualny "bałagan" w pobliżu dróg, co może utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych, istotnych dla ruchu tablic informacyjnych i w efekcie prowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zdarzenia drogowego - wypadku.

Mając na uwadze wyżej opisane okoliczności, zarządca drogi nie uzgodnił przedłożonego projektu o warunkach zabudowy.

Organ wskazał ponadto, że droga [...], jest częścią międzynarodowej sieci dróg, w której ma oznaczenie [...]. Z tego tytułu objęta jest ratyfikowaną przez Polskę w dniu 14 września 1985 r., sporządzoną w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. Umową europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) (Dz. U. z 1985 r. nr 10, poz. 35, ze zm.), zwaną dalej: "Umową AGR". Droga [...] powinna zatem spełniać standardy przewidziane dla takich dróg. Przedmiotem postanowień Umowy AGR, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt 1, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego, a jedną z przyjętych na jej mocy głównych dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...]. Zgodnie z punktem VII.4 (załącznika II) do Umowy AGR, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Jednocześnie, zgodnie z pkt. VII.2 (załącznika II) ww. Umowy, wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Tym samym Dyrektor GDDKiA uznał, że w świetle ww. zapisów Umowy AGR nie mógł uzgodnić projektu przedłożonej decyzji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Postanowieniu Dyrektora GDDKiA zarzuca:

1) naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności, co przejawiło się w tym, że na etapie postępowania drugoinstancyjnego zarządca drogi nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie poczynił własnych ustaleń, zaś treść skarżonego postanowienia stanowi w istocie jedynie powtórzenie treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i praktycznie nie zawiera oryginalnych elementów, co oznacza, że postępowanie drugoinstancyjne przeprowadzone przez organ miało charakter czysto formalny i sprowadzało się do bezrefleksyjnej kontrasygnaty zaskarżonego rozstrzygnięcia,

2) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. (wymagań dotyczących uzasadnienia postanowień) polegające na tym, że organ nie rozważył i nie odniósł się należycie do zarzutów podniesionych wobec postanowienia pierwszoinstancyjnego w piśmie skarżącej z 10 maja 2021 r., stanowiącego uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ pominął milczeniem wszystkie rzeczone zarzuty, a mianowicie:

- zarzut zgodności z wymogami Umowy AGR,

- zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenie zasady proporcjonalności,

- zarzut braku wykazania zasadności zastosowania wyjątku od zasady wolności zagospodarowania terenu,

- zarzuty braku zindywidualizowanego wyjaśnienia sprawy,

- zarzut odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw,

3) naruszenie ust. I.1 załącznika II do Umowy AGR, ust. VII.4 załącznika II do umowy AGR, polegające na przyjęciu, że ust VII.4 załącznika II do ww. umowy, zakazujący lokowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i uniemożliwia uzgodnienie decyzji WZ, podczas gdy w myśl ust. I.1 załącznika II do Umowy wymogi określone w tym załączniku nie mają zastosowania do terenów zabudowanych, a więc w szczególności do terenów miast, a skoro totem ma być zlokalizowany w mieście S., to nie obejmuje go zakaz określony w ust. VII.4 załącznika II do Umowy AGR,

4) naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 1 Konstytucji, art 8 § 1 k.p.a. i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i naruszeniu zasady proporcjonalności, co przejawiło się w tym, że rozstrzygając kolizję między bezpieczeństwem a prawami majątkowymi skarżącej organ zabsolutyzował bezpieczeństwo kosztem praw majątkowych Spółki, uznając, iż sam fakt zagrożenia bezpieczeństwu automatycznie oznacza dopuszczalność każdego ograniczenia praw majątkowych skarżącej, podczas gdy rozstrzygając taką kolizję organ musiał dokonać proporcjonalnego wyważenia między tymi kolidującymi wartościami jako równorzędnymi i sprawdzić, czy zagrożenie bezpieczeństwu jest na tyle relewantne, że usprawiedliwia ograniczenie praw majątkowych skarżącej, a gdyby to uczynił, to doszedłby do wniosku, że totem nie będzie miał ponadnormatywnego wpływu na bezpieczeństwo, który uzasadniałby ograniczenie praw majątkowych skarżącej,

5) naruszenie art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 43 ust. 1 u.d.p., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 81a § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady wolności zagospodarowania terenu oraz bezpodstawnym uznaniu, że totem będzie negatywnie wpływał na bezpieczeństwo, podczas gdy w sprawie nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody, z których wynikałoby, że takie zagrożenie zaistnieje, i które mogłyby usprawiedliwiać zastosowanie wyjątku od zasady wolności zagospodarowania terenu, w szczególności w sytuacji, gdy totem spełnia wszystkie wymogi ustanowione w przepisach dla obiektów budowlanych, w tym reklam, lokalizowanych przy drogach krajowych, zaś organ nie wykazał żadnego ponadnormatywnego wpływu totemu na bezpieczeństwo ruchu,

6) naruszenie art. 7 k.p.a., art, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a., art 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegające na nienależytym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nienależytym uzasadnieniu faktycznym decyzji, przejawiającym się w braku zindywidualizowanego wyjaśnienia sprawy i konkretnego ustalenia rzeczywistego wpływu totemu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (organ ograniczył się do ogólnikowej i gołosłownej konstatacji, iż totem będzie odwracać uwagę kierowców i w ten sposób powodować zagrożenie dla ruchu na drodze, bez zbadania jego indywidualnych parametrów), co prowadziło organ do nieuzasadnionej konstatacji, że totem może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa lub negatywnie wpływać na estetykę,

7) naruszenie art 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się przez organ do wytycznych co do dokładnego sposobu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2193/20),

8) naruszenie art 8 § 2 k.p.a., polegające na odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i odmowie uzgodnienia decyzji WZ w sytuacji, gdy sytuowanie nośników reklamowych przy drogach krajowych, w tym sytuowanie totemów reklamowych przy drogach ekspresowych, jest zjawiskiem notoryjnym i powszechnie akceptowalnym w całej Polsce.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przyznanie na jej rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.

Skarżąca podniosła m.in., że skoro język polski nie jest językiem natywnym Umowy AGR, to znaczenie przepisów tej umowy wymaga odpowiedniej wykładni. Jest to konieczne tym bardziej, że polskie przepisy nie definiują pojęcia "terenu zabudowanego", lecz jedynie "obszar zabudowany" oraz "teren zabudowy". Wykładnia językowa przepisu ust.1.1. załącznika II do Umowy AGR prowadzi do wniosku, że w pojęciu "tereny zabudowane" mieści się pojęcie "miasto", gdyż z definicji jest ono - zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN - jedną z kategorii terenu zabudowanego. Konkluzję tę potwierdzają natywne wersje językowe Umowy i dokumenty jej towarzyszące (dalsze odwołania do dokumentów międzynarodowych pochodzą z biblioteki źródeł ONZ: documents.un.org). Opisane rozumowanie potwierdza raport Rady Gospodarczej i Społecznej ONZ z 2000 r., dotyczący Umowy AGR, którego sprawozdawcą był Jerzy Witowski. Przy omówieniu zasad stosowania załącznika II do Umowy zapisano tam: "Drogi E powinny omijać obszary miejskie, dlatego też przepisy AGR nie odnoszą się do dróg miejskich".

Teren inwestycji znajduje się w mieście S., czyli na terenie zabudowanym. Oznacza to, że w myśl ust, 1.1 załącznika II do Umowy AGR, nie znajduje do niego zastosowania ust. VII.4 załącznika II.

Skarżąca wskazuje również, że dla obiektów budowlanych w postaci reklam nie zostały do tej pory przyjęte żadne warunki techniczne, określono je jednak dla dróg publicznych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej "r.w.t."). Stosownie do ust. 1 załącznika nr 2 do r.w.t., na skrzyżowaniu, z zastrzeżeniem ust. 6 załącznika nr 2 do r.w.t., powinny być zapewnione wolne od przeszkód pola widoczności przy:

1) zbliżaniu się do skrzyżowania po krzywoliniowym odcinku drogi podporządkowanej, określone w ust 3.1 i 3.2 załącznika nr 2 do r.w.t,

2) zbliżaniu się do skrzyżowania po drodze podporządkowanej, określone w ust. 4.1 i 4.2 załącznika nr 2 do r.w.t,

3) ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej, określone w ust. 5 załącznika nr 2 do r.w.t.

W odniesieniu do inwestycji żadna z przytoczonych wyżej sytuacji nie ma miejsca: w bezpośredniej lokalizacji totemu nie występuje żadne skrzyżowanie czy też zjazd. W konsekwencji, planowane przedsięwzięcie nie stanowi przeszkody pod kątem wymagań widoczności określonych w załączniku nr 2 do r.w.t. dla warunków widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach.

Stosownie do ust. 1 załącznika nr 3 do r.w.t., na wjeździe z pasem włączania na jezdnię drogi klasy S powinny być zapewnione wolne od przeszkód pola widoczności:

1) przy zbliżaniu się do pasa włączania, określone w ust 2-6 załącznika nr 3 do r.w.t.;

2) na całej długości pasa włączania, określone w ust 2, 7-9 załącznika nr 3 do r.w.t.

Inwestycja spełnia powyższe wymogi. Totem będzie bowiem zlokalizowany całkowicie poza polami widoczności, o których mowa w ust. 2-9 załącznika nr 3 do r.w.t. W konsekwencji, planowane przedsięwzięcie nie stanowi przeszkody pod kątem wymagań widoczności określonych załączniku nr 3 do r.w.t. dla warunków widoczności na wjazdach z pasem włączania.

Skarżąca zwraca uwagę, że w kwestii zgodności inwestycji z zasadami wiedzy technicznej możliwe jest posłużenie się wytycznymi stosowania drogowych barier ochronnych na drogach krajowych stanowiących załącznik do zarządzenia GDDKiA z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wytyczne te służą identyfikacji miejsc zagrożeń drogowych i ich zabezpieczaniu. W tym świetle mogą one posłużyć ustaleniu, czy totem stanowi takie zagrożenie. Na zamieszczonym w skardze rysunku przedstawiono diagram, w którym odległość graniczna uzależniona jest od wysokości skarpy drogi mierzonej przy przedniej stronie zagrożenia. Opierając się na przedmiotowych wytycznych skarżąca ustaliła, że w przypadku totemu reklamowego bezpieczna odległość do jezdni drogi [...] wynosi już 27 m, podczas gdy projektowana odległość wynosi 41 m. Oznacza to, że w świetle wytycznych inwestycja nie jest przeszkodą dla drogi ekspresowej i nie stanowi miejsca zagrożenia.

Dodatkowo skarżąca zauważyła, że na zlecenie GDDKiA opracowane zostały "Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego" w ramach projektu pt. "Wpływ reklam na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie stanowią one prawa powszechnego i są w wielu aspektach bardziej rygorystyczne niż obowiązujące przepisy, jednak w pewnym zakresie mogą stanowić punkt odniesienia dla oceny przedsięwzięcia z perspektywy zasad wiedzy technicznej. Planowany totem spełnia wszystkie istotne wymogi określone w przedmiotowych wytycznych - pkt 4.1, 5.4-5.5.

W skardze podkreślono ponadto, że organ nie wykonał wskazań zamieszczonych w wydanym w niniejszej sprawie i wiążącym na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wyroku WSA w Warszawie z 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2193/20), w którym zobowiązano zarządcę drogi do zindywidualizowanego wyjaśnienia sprawy i konkretnego ustalenia rzeczywistego wpływu totemu reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tymczasem organ w ogóle nie dokonał indywidualnej oceny tego zagadnienia, ograniczając się do ogólnikowej gołosłownej konstatacji, iż totem będzie odwracać uwagę kierowców i w ten sposób zwiększać niebezpieczeństwo na drodze. Uzasadnienie skarżonego postanowienia jest w tym względzie tak ogólnikowe, że po drobnych zmianach redakcyjnych mogłoby zostać użyte w każdej innej sprawie dotyczącej nośnika reklamowego przy drodze, bez względu na to, czy byłby to wielki balon reklamowy, cennik paliwa, mała tabliczka z informacją o punkcie sanitarnym lub kilkudziesięciometrowa siatka reklamowa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor GDDKiA podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] sierpnia 2021 r. i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie podkreślił, że zgodnie z pkt VII.4 załącznika nr II do Umowy AGR, na głównych drogach ruchu międzynarodowego, a taką stanowi droga ekspresowa [...], przy której planowane jest ustawienie spornego totemu reklamowego, zabronione jest ustawianie tablic reklamowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. Prezydent Miasta S. (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Trafnie wskazał Dyrektor GDDKiA, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., zarządcą dróg krajowych, a tym samym organem właściwym do uzgodnień w odniesieniu do tych dróg, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w pierwszej kolejności w aspekcie zachowania odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że reklamy umieszczane przy drogach powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że planowany przez skarżącą totem reklamowy będzie zlokalizowany w odległości ponad 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], wobec czego zachowana będzie minimalna odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. nawet w przypadku przyjęcia, że obszar inwestycji znajduje się poza terenem zabudowy.

W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia, jak wynika z poprzedzających rozważań, powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy. Określenie przez zarządcę drogi odległości z powołaniem się na zapobieganie pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 oraz art. 19 ust. 1 u.d.p.), co do zasady oznacza kierowanie się ustawowymi kryteriami uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2386/19, CBOSA).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku: "kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1198/12, CBOSA) niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p.), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty.

Należy również podzielić stanowisko, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1786/12, CBOSA) wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Jednakże przechodząc do analizy stanowiska organu wyrażonego na gruncie kontrolowanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że z faktu położenia działki nr ew. nr [...] (obręb: [...]) w S. przy drodze ekspresowej [...], będącej drogą międzynarodową, a także z treści pkt VII.4 załącznika II do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., organ nietrafnie wywiódł bezwzględny zakaz sytuowania przy tym odcinku drogi ekspresowej urządzeń reklamowych i szyldów. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest błędne. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 załącznika II do Umowy AGR stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzuje jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/21, CBOSA). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, Umowa AGR z uwagi na swoją ogólnikowość użytych sformułowań wymaga dookreślenia w drodze wykładni przy uwzględnieniu krajowych norm prawnych.

Stanowisko to znajduje dodatkowe uzasadnienie w podnoszonych przez skarżącą wątpliwościach dotyczących obszaru obowiązywania przedmiotowego zakazu. Nie są bowiem pozbawione racji argumenty sugerujące zbytnie zawężenie zakresu zastosowania postanowień załącznika II do Umowy AGR jedynie do "terenów zabudowanych". Nie wnikając głębiej w prawidłowość polskiej wersji językowej ww. Umowy, niewątpliwie słusznie wskazuje się w skardze, że akurat w tym zakresie pojawiają się zgłaszane już niejednokrotnie zastrzeżenia dotyczące obszaru objętego regulacją załącznika II do Umowy AGR, w kontekście postanowień jego pkt I.1. W autentycznych wersjach językowych Umowy AGR posłużono się bowiem zarówno sformułowaniem wskazującym, że chodzi tu o "obszar zabudowany" ("built-up areas" - wersja anglojęzyczna), jak i "teren aglomeracji miejskiej" ("agglomérations" - wersja językowa francuska). Także Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w swoim orzecznictwie odnoszącym się do postanowień Umowy AGR, przy stosowaniu pkt I.1 załącznika do ww. Umowy posługuje się pojęciem "obszarów miejskich" lub "terenów aglomeracji miejskich", które to sformułowania mają bez wątpienia szerszy zasięg znaczeniowy, niż pojęcie "obszaru zabudowanego" (zob. np. wyrok TSUE z dnia 24 listopada 2016 r., w sprawie C-645/15).

Wykładnia normy prawnej wynikającej z pkt I.1 załącznika II do Umowy AGR wymaga zatem racjonalizacji jej postanowień, dokonania oceny w sposób, który będzie realizował postulaty tej Umowy, kładące nacisk na kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny zagrożenia biorąc pod uwagę normy odległości od krawędzi jezdni, ale też rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Na podstawie ww. umowy i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 27/21; z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14; CBOSA).

Wobec powyższego nie sposób przyjąć, ażeby zakaz wyrażony w VII.4 Umowy AGR załącznika II do Umowy AGR mógł stanowić wyłączną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego poza pasem drogowym, bez wzięcia pod uwagę przepisów szczególnych – w tym krajowych – oraz konkretnych i realnych zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w powiązaniu z konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi i wymaganiami technicznymi danej drogi.

Do tożsamych wniosków doszedł WSA w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/20, którego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania – stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. – związany był w rozpoznawanej sprawie Dyrektor GDDKiA. Sąd stwierdził wówczas, że interpretacji przepisów Umowy AGR nie można prowadzić w oderwaniu m.in. od przepisów u.d.p. Sąd doszedł też do wniosku, że organ nie wyjaśnił i nie wykazał, dlaczego w niniejszej sprawie miały wyłącznie zastosowanie pkt.: VII.2 i VII.4 załącznika do Umowy AGR. Organ nie przeprowadził w szczególności pełnej analizy normy prawnej, wynikającej z treści pkt. VII.4 Umowy AGR. Z przepisu tego wynika natomiast, że bezpieczeństwo i estetyka są przesłankami stosowania zakazu ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Skoro zaś są to przesłanki istotne dla stosowania zakazu ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, to organ miał obowiązek wyjaśnić, powody dla, których stwierdził, że miały one zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Poza tym WSA w Warszawie wskazał, że Dyrektor GDDKiA nie wykonał także obowiązku indywidualizacji i konkretyzacji normy prawnej wynikającej z treści pkt.: VII. 2 i VII.4 Umowy AGR. Ocena względów bezpieczeństwa i estetyki wymagała w tym zakresie indywidualizacji w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jej parametrów technicznych, wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochrony kierowców oraz estetyki.

W ocenie WSA w Warszawie wyrażonej w ww. wyroku z 18 stycznia 2021 r., Dyrektor GDDKiA nie wyjaśnił zatem dlaczego uznał, że budowa przedmiotowego totemu reklamowego wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo (ochronę) kierowców poruszających się z wysokimi prędkościami miarodajnymi po drogach tranzytowych, w tym międzynarodowych oraz na zachowanie ładu krajobrazowego wokół tych dróg. Organ nie podał jakichkolwiek informacji jaki ład krajobrazowy wokół dróg został przez niego zidentyfikowany. Zarządca drogi nie wymienił żadnego z elementów wskazanego ładu krajobrazowego, który jest zagrożony realizacją przedmiotowej inwestycji. Organ nie wypowiedział się także, dlaczego uznał, że budowa przedmiotowego totemu reklamowego wpłynie negatywnie na ochronę kierowców.

Kontrolując wydane na skutek ww. wyroku postanowienie Dyrektora GDDKiA z [...] sierpnia 2021 r., tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że organ nie zastosował się w pełni do zamieszczonych w tym orzeczeniu wytycznych WSA w Warszawie. Ponadto organ nie odniósł do wszystkich argumentów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionego pismem skarżącej z 10 maja 2021r. (k. 128-173 – akt postępowania administracyjnego).

Trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora GDDKiA, że reklamy co do zasady nie powinny być lokalizowane w takich obszarach jak węzły drogowe czy skrzyżowania dróg, ze względu na skomplikowaną sytuację drogowo-ruchową w tych miejscach, konieczność oceny sytuacji przez kierowcę, podjęcia decyzji i ich realizację. Kierowca jest obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu, a lokalizacja reklamy blisko drogi, z istoty rzeczy przyciąga uwagę kierujących pojazdami stwarzając potencjalne niebezpieczeństwo. Jak już jednak wspomniano, rozstrzygnięcie sprawy przez zarządcę drogi powinno być w każdym przypadku uwarunkowane kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności w odniesieniu do rodzaju reklamy, jej cech zewnętrznych oraz usytuowania.

Przedstawione powyżej kryteria nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Sądu organ po raz kolejny swoje stanowisko wadliwie oparł na treści Umowy AGR. Dokonał co prawda pewnej oceny wpływu planowanej inwestycji na sferę bezpieczeństwa, wskazując m.in. na duże natężenie ruchu występujące na drodze ekspresowej [...], jednakże w dalszych rozważaniach dość lakonicznie i abstrakcyjnie stwierdził, że umieszczenie urządzenia reklamowego o dużych rozmiarach, w okolicy węzła dróg [...] i [...], będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ze względu na możliwe rozproszenie uwagi kierowcy i wynikające z tego opóźnienie jego reakcji na sytuację na drodze.

Należy podzielić zarzuty skargi, że tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia mogą być odnoszone w zasadzie do każdego innego przypadku umiejscowienia nośnika reklamowego w pobliżu skrzyżowania dróg krajowych, bez względu na jego odległość od tych dróg czy parametry techniczne urządzenia. Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśnił i nie przedstawił wszystkich okoliczności, które pozwalałyby ocenić możliwość uzgodnienia planowanej inwestycji w konfrontacji z jej wpływem na bezpieczeństwo ruchu.

Po pierwsze organ w ogóle nie zbadał ograniczeń w widoczności kierujących pojazdami i cech terenu w obszarze skrzyżowania dróg [...] i [...]. Tymczasem skarżąca już w piśmie z 10 maja 2021 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiła własne ustalenia dotyczące braku wpływu projektowanej reklamy na pola widoczności na węźle drogowym (skrzyżowanie dróg [...] i nr [...]), oparte na przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (ust. 2-9 załącznika nr 3 do r.w.t.). Na tę okoliczność skarżąca zamieściła szkice sytuacyjne uwzględniające pas włączania do ruchu. Skarżąca wskazała też, że w bezpośredniej odległości od totemu reklamowego nie występuje żadne skrzyżowanie lub zjazd. Dalej skarżąca posiłkując się wytycznymi stosowania drogowych barier ochronnych na drogach krajowych, stanowiącymi załącznik do Zarządzenia Dyrektora GDDKiA nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., opracowała diagram mający na ceku wykazanie, że planowany totem reklamowy nie jest przeszkodą względem drogi ekspresowej [...] i nie stanowi miejsca zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

Przede wszystkim jednak, organ całkowicie pominął przywołane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w skardze "Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego", które zostały opracowane na zlecenie samego Dyrektora GDDKiA i które zostały zamieszczone m.in. na stronie internetowej GDDKiA pod adresem: https://www.gov.pl/web/gddkia/wytyczne-oceny-wplywu-reklam-zewnetrznych-na-bezpieczenstwo-ruchu-drogowego. Oczywistym jest, że przywołane wyżej wytyczne nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jak słusznie zauważa skarżąca, niewątpliwie opracowanie to miało posłużyć zarządcy dróg krajowych do rzetelnej i jednolitej oceny badania wpływu konkretnych przedsięwzięć na zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na różnych odcinkach dróg krajowych. Jak wskazano w pkt 1.2 ww. wytycznych, potrzeba ich wprowadzenia wynikała z faktu, że "lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi kierujących. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych. Obecnie nie istnieją jednoznaczne, ogólnopolskie zasady lokalizowania reklam widzianych z drogi ze względu na ich wpływ na uczestników ruchu drogowego. Stąd występuje potrzeba wprowadzenia tego rodzaju regulacji."

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zamieścił w istocie identyczne rozważania na temat zagrożeń stwarzanych przez reklamy sytuowane w okolicach dróg, co tylko dowodzi uniwersalnego (ogólnego) charakteru stwierdzeń Dyrektora GDDKiA. Organ wskazał np., że celem projektowanego totemu reklamowego jest skierowanie uwagi osób poruszających się drogą ekspresową [...] na prezentowane przez niego treści informacyjno-reklamowe. Wydaje się to oczywiste, bowiem w każdej sytuacji lokalizacji ww. urządzeń przy drogach, generalnym zamysłem reklamodawcy jest zwrócenie uwagi właśnie uczestników ruchu na eksponowaną treść reklamy. Poza tym, organ sygnalizuje, że to reklamy o większych wymiarach zawierające dużo informacji stanowią największy element zagrożenia na drogach. Skarżąca konsekwentnie podnosi natomiast, że planowany przez nią totem reklamowy ma na celu wyłącznie wskazanie lokalizacji prowadzonego przez nią centrum handlowego. Na spornym urządzeniu nie będą podawane żadne inne treści, a jedynie te mające ułatwić dojazd do ww. centrum handlowego. Co więcej, skarżąca podnosi, że planowane przez nią zamierzenie spełnia wymogi określone w przedmiotowych wytycznych GDDKiA (pkt 4.1, 5.4-5.5), tj., że:

1) totem będzie usytuowany w kierunku wzroku kierowcy,

2) totem będzie przedstawiać informację w sposób, który pozwoli kierowcy w krótkim czasie przeczytać i zrozumieć przedstawioną treść,

3) totem nie będzie zlokalizowany i eksponowany w sprzeczności z obowiązującymi krajowymi i lokalnymi regulacjami,

4) totem nie będzie zlokalizowany w obszarach i na obiektach chronionych, w szczególności w zakresie ochrony zabytków wpisanych do rejestru i ich otoczenia, zabytków znajdujących w gminnej ewidencji zabytków i ich otoczeniu, parków kulturowych,

5) totem nie będzie naruszać skrajni drogi,

6) totem nie będzie przypominać w swym wyglądzie, formie, sposobie emisji lub treści żadnego ze znaków i sygnałów drogowych,

7) totem nie będzie imitować barwą emitowanego światła i sposobem nadawania sygnałów żadnej ze służb (np. straż, pogotowie, policja, służby utrzymaniowe),

8) totem nie będzie wystawał nad pasem drogowym,

9) totem nie będzie zlokalizowany w pasie dzielącym,

10) totem nie będzie posiadał ruchomych elementów,

11) totem nie będzie oślepiał kierujących,

12) totem nie będzie przedstawiać treści reklamowej o kształcie innym niż typowy nośnik,

13) na totemie nie będą zamontowane żadne materiały odblaskowe lub fluorescencyjne,

14) konstrukcja totemu będzie bezpieczna i nie będzie stanowić żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi,

15) konstrukcja totemu nie będzie podatna na parcie wiatru o sile odpowiadającej przepisom wynikających ze strefy wiatrowej, w jakiej została posadowiona,

16) konstrukcja totemu nie będzie ograniczać kierowcom widoczności na drogę, znaki drogowe i obiekty IRD,

17) treść reklamy na totemie będzie czytelna, ostra i będzie pozwalać na szybkie przeczytanie i zrozumienie przez kierującego,

18) treść reklamy na totemie nie będzie imitować lub zwierać treści podobnej do znaków i sygnałów drogowych.

19) treść reklamy na totemie nie będzie zawierać rozpraszających obrazów lub prowokujących fotografii lub grafiki, w szczególności przedstawiać informacji o charakterze seksualnym (nagość), ani drastycznych obrazów (śmierć, krew),

20) treść reklamy na totemie nie będzie przedstawiać numerów telefonów, adresów fizycznych, adresów stron internetowych lub poczty elektronicznej,

21) treść reklamy na totemie me będzie tworzyła szumu wizualnego (skomplikowane grafiki, nieostre krawędzie grafik, wiele słów, liczne logotypy).

Dyrektor GDDKiA, w wydanym w dniu [...] sierpnia 2021 r. postanowieniu, w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowych twierdzeń skarżącej. Jak gdyby w oderwaniu od powyższego stwierdził za to, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa ważnych informacji jak kierunek usytuowania i miejsce posadowienia projektowanego urządzenia. Tymczasem we wcześniejszych rozważaniach uwzględnił zakładaną lokalizację totemu reklamowego w linii zabudowy wynoszącej ponad 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi [...] (skarżąca podaje dokładną odległość 41 m) i minimum 6 m od zewnętrznej krawędzi ul. M., co spełnia minimalne wymagania określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. Jednocześnie organ podkreślał, że ukierunkowanie tablic reklamowych ma na celu zwrócenie uwagi kierowców pojazdów poruszających się po drodze [...] i dr. kr. nr [...], co zresztą przyznaje skarżąca. W tym stanie rzeczy argumentacja organu zdaje się być zupełnie nieuzasadniona.

Poza tym nie uszło uwadze Sądu, że omawiane wytyczne w pkt 4.2 określają także "Obszary wykluczenia reklam", gdzie przedstawiono schematycznie sposób wyznaczania takich obszarów dla różnych elementów infrastruktury drogowej oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym zapisem, obszary wykluczenia reklam przy dojeździe do obszarów konfliktowych wyznacza się poprzez parametr Wv [m], zależny od prędkości dopuszczalnej (tabela 4.1 i rys. 4.1 ÷ rys. 4.10) . Odległość Wv wyznacza się jako odległość mierzoną wzdłuż pasa drogowego przed dojazdem do obszaru konfliktowego oraz przy wyjeździe z tego obszaru. Jeśli na analizowanym odcinku występują różne prędkości dopuszczalne należy przyjąć prędkość wyższą. W przypadku dróg klasy A i S obszar konfliktowy wyznacza się od najbliższego przed wyjazdem znaku przeddrogowskazowego (rys. 4.10).

W zaskarżonym postanowieniu wydanym w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor GDDKiA nie dokonał analizy okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem postanowień powołanego wyżej pkt 4.2 wytycznych i nie ustalił wspomnianego "Obszaru wykluczenia reklam" w okolicy węzła drogowego stanowiącego skrzyżowanie drogi [...] z drogą kr. nr [...]. Organ zaniechał tym samym przeprowadzenia oceny kwestii mogącej mieć kluczowe znaczenie w sprawie, pomimo faktu, że powinność tę przyjął na siebie w opracowanych na jego zlecenie i opublikowanych na stronie internetowej GDDKiA wytycznych.

Poza powyższym, wbrew wskazaniom WSA w Warszawie zawartym w wyroku z 18 stycznia 2021r., organ nie odniósł swoich rozważań także do treści wniosku Prezydenta Miasta S. o uzgodnienie projektu decyzji WZ, w którym wskazano m.in., że planowana reklama będzie posiadała obraz stały, nie będzie wysyłała światła i nie będzie wprowadzała w błąd uczestników ruchu drogowego a obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od ul. M. (dawna ul. J.).

Tym samym Sąd zgadza się ze skarżącą, co do naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dyspozycji art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, dokonaną przez tutejszy Sąd, jak również treść przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. wskazującego, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie I wyroku postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.