Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 200
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/11 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1042/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku podano następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Stryszów, z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej S. obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki oznaczone: nr 1782 o pow. 0.1024 ha, nr 3601 o pow. 0.0101 ha, nr 6161 o pow. 0.0137 ha, nr 6502 o pow. 0.0133 ha, nr 6503/1 o pow. 0.0191 ha, nr 6529 o pow. 0.0122 ha, nr 6506 o pow. 0.0421 ha, nr 6507 o pow. 0.0122 ha, nr 6508 o pow. 0.02025 ha, nr 6509/1 o pow. 0.0347 ha, nr 6512 o pow. 0.4377 ha, nr 1215/5 o pow. 0.0047 ha, nr 6513 o pow. 0.0032 ha, nr 6514/1 o pow. 0.0305 ha, nr 6515 o pow. 0.0061 ha, nr 6505/1 o pow. 0.0187 ha, nr 6519 o pow. 0.0338 ha, nr 6521 o pow. 0.0896 ha, nr 6530 o pow. 0.0248 ha, nr 6503/8 o pow. 0,0184 ha, nr 7002 o pow. 0.0223 ha, nr 7003 o pow. 0.0043 ha, nr 7004 o pow. 0.0129 ha nr 7006 o pow. 0.0158 ha nr 7007 o pow. 0.0014 ha, nr 6510 o pow. 0.2082 ha nr 6504/3 o pow. 0,0351 ha, nr 6504/2 o pow. 0,0110 ha, nr 6523 o pow. 0.0147 ha, nr 6525 o pow. 0.0050 ha, nr 6526 o pow. 0.0083 ha, nr 6527 o pow. 0.0863 ha, nr 6528 o pow. 0.0860 ha, nr 6503/7 o pow. 0.0488 ha, nr 6531 o pow. 0.0191 ha, nr 6498/2 o pow. 0.0082 ha, nr 6500/1 o pow. 0.0009 ha, nr 6500/2 o pow. 0.0613 ha, 6520 o pow. 0.9243 ha, nr 6498/1 o pow. 0.2903 ha, nr 6498/3 o pow. 0.0062 ha, nr 6499/1 o pow. 0.0025 ha, nr 6504/1 o pow. 0,0064 ha, nr 6518 o pow. 0.0068 ha, nr 6511 o pow. 0.0252 ha, nr 6524 o pow. 0.0378 ha, nr 6498/5 o pow. 0.0581 ha, nr 6498/6 o pow. 0.0003 ha, nr 6498/7 o pow. 9,1780 ha, nr 6503/5 o pow. 0.0013 ha, nr 6503/6 o pow. 0.0021 ha, nr 7072 o pow. 0.0206 ha, nr 2473/6 o pow. 0.0095 ha, nr 6499/3 o pow. 0.0056 ha, nr 6522 o pow. 0.0399 ha., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podano, że powołaną decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Małopolski działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Stryszów, prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Organ I instancji wydając powyższą decyzję wskazał, że przed Wojewodą Małopolskim, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe P S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego opisanego wcześniej gruntu Skarbu Państwa. Organ I instancji ustalił, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie była dotychczas wydana decyzja komunalizacyjna.

Wobec powyższego w dniu [...] marca 2006 r. Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Stryszów prawa własności wskazanej nieruchomości, jak również zawieszono z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wadowicach, w której prawo własności wyżej wymienionej nieruchomości ujawnione jest na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie.

Organ I instancji w oparciu o pismo Starosty Powiatowego w Wadowicach z 2 lutego 2007 r. ustalił, że w operacie ewidencji gruntów wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., działki nr 1782, nr 3601, nr 6161, nr 6502, nr 6503/1, nr 6505/2, nr 6506, nr 6507, nr 6508, nr 6509/1, nr 6512, nr 6513, nr 5414/1, nr 6515, nr 6517, nr 6518, nr 6519, nr 6521, nr 6522, nr 6523, nr 6525, nr 6526, nr 6527, nr 6528, nr 6529, nr 6531, nr 6520, nr 1215/5, nr 6499/1, nr 6505/1, nr 6510, nr 6511, nr 6524, nr 6530, nr 2473/6 figurowały pod tym samym oznaczeniem w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako osoba władająca wpisana była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Krakowie. Działki nr 6504/1, nr 6504/2 i nr 6504/3 w dacie 27 maja 1990 r. figurowały w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr 6504, natomiast działki nr 7002, nr 7003,

nr 7004, nr 7006, nr 7007 i nr 7072 figurowały odpowiednio pod oznaczeniem l. kat. 613,1. kat. 614,1. kat. 615,1. kat. 616,1. kat. 617 i 1. kat. 682, a jako osoba władająca wpisana była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Krakowie.

Organ I instancji ustalił, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wadowicach ujawniona została nieruchomość, położona w S., oznaczona jako działki nr 2473/6, nr 1215/5, nr 1782, nr 3601, nr 6499/1, nr 6499/4 (która podzielona została na dz. nr 6499/3 i nr 6499/4), nr 6500 (która podzielona została na dz. nr 6500/1 i nr 6500/2), nr 6502, nr 6503/1, nr 6502/2 (która podzielona została na dz. nr 6503/5, nr 6503/6, nr 6503/7 i nr 6503/8), nr 6505/2, nr 6506, nr 6507, nr 6508, nr 6509/1, nr 6510, nr 6511, nr 6512, nr 6513, nr 6514/1, nr 6515, nr 6517, nr 6518, nr 6521, nr 6522, nr 6523, nr 6524, nr 6525, nr 6526, nr 6527, nr 6528, nr 6529, nr 6530, nr 6531, nr 6161, nr 6520, nr 6505/1, nr 6498 (która podzielona została na dz. nr 6498/2, nr 6498/1, nr 6498/3, nr 6498/5, nr 6498/6 i nr 6498/7), nr 7002, nr 7003, nr 7004, nr 7006, nr 7007, nr 7072, nr 6504/1. W dziale II prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie, na podstawie: decyzji z [...] maja 1970 r. nr [...] o wywłaszczeniu w stosunku do działki nr 2473/4, planu sytuacyjnego z [...] października 1967 r. nr [...], odpisu z mapy ewidencyjnej, wypisu z rejestru gruntów poz. [...] wsi S.

Organ I instancji podniósł, ze wpisu prawa własności oraz prawa zarządu użytkowania Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie w księdze wieczystej dokonano 23 października 1991 r., a więc po dacie 27 maja 1990 r. Dokumenty, na podstawie których dokonano wpisu w dziale II ww. księgi wieczystej nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu PKP na dzień 27 maja 1990 r. zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami.

Organ uznał, że o istnieniu prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych do przedmiotowego gruntu nie może też świadczyć kserokopia decyzji o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] podzieliła stanowisko organu I instancji, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy samego prawa. Wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, jest prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko organu I instancji, że ani w świetle obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skarżącemu nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu.

W takiej sytuacji nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"; art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7, 8, 77 i 107 § 3 oraz art. 75 i 80 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji służące wykazaniu, że w sprawie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wynikające z ustalenia, że skarżącemu nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie legitymował się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca w dniu 27 maja 1990 r. nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w sposób ściśle określony w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można domniemywać.

Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Sąd zwrócił uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" Sąd I instancji uznał za obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Zdaniem Sądu w sprawie nie znajduje także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P S.A. w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (tj. Dz.U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310 – w brzmieniu pierwotnym) i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że państwowa jednostka organizacyjna musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy tymczasem z powołanych aktów wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku decyzji administracyjnych;

- art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż nieruchomości, których dotyczy skarga, jako mienie skarżącego do niego należały;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy nieruchomości których dotyczy spór nie mogą zostać zakwalifikowane do nieruchomości wskazanych w tych przepisach;

- art. 11 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez przedsiębiorstwo P S.A. spornymi nieruchomościami, co stało się przyczyną uznania, że P S.A. w Warszawie, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości i zaważyło w konsekwencji na wyniku postępowania komunalizacyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całego dostępnego materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych nad ww. nieruchomościami, w szczególności nie wystąpienie do organu prowadzącego ewidencję gruntów o wykazanie z czyjego wniosku i na jakiej podstawie przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało ujawnione w charakterze władającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie legalnej oceny dowodów, zgodnie z którą potwierdzeniem istotnych dla sprawy okoliczności może być tylko decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe uzasadnienie poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje, że skoro w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania , o których mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy, rozpoznanie sprawy nastąpić musi w określonym w tej skardze zakresie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy pozwoli na kontrolę prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w powiązaniu z art. 7, art. 76 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie były zasadne.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. spowodowane było prawidłowym uznaniem, że postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu w tym przedmiocie zostało należycie uzasadnione. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Strona postępowania zobowiązana jest jednak także do aktywności dowodowej. Pozbawione podstawy prawnej jest oczekiwanie, że wyłącznie organ administracji publicznej podejmować będzie starania, by zgromadzić dowody na okoliczność, że przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w zarząd P.K.P. Skoro z materiału dowodowego sprawy nie wynikał tytuł prawny strony skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, a sama skarżąca Spółka nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów, to nie sposób na tej podstawie skutecznie zarzucać organom uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zwłaszcza, że strona nie wskazuje konkretnie dowodów potwierdzających określone fakty.

Sąd I instancji nie naruszył art. 76 k.p.a. Zarzut dotyczący przyjęcia legalnej oceny dowodów nie jest uzasadniony. Zaakceptowanie stanowiska organów co do sposobu w jaki w sprawie komunalizacyjnej może być wykazane, że nieruchomość pozostawała w zarządzie danego podmiotu znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, do których odwołano się w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał słusznie, powołując się przy tym na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że tylko tytuł prawny stanowiący indywidualny akt dotyczący przedmiotowej nieruchomości , czy to w formie decyzji, umowy czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd (użytkowanie) świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Jednakże istnienia po stronie PKP takiego tytułu prawnego nie potwierdziło przeprowadzone przez organy administracji postępowanie, w którym skarżąca spółka nie przedstawiła w tym zakresie stosownych dowodów.

Niezasadne były także zastrzeżenia odnoszące się do zaniechania w toku postępowania administracyjnego ustalenia z czyjego wniosku i na jakiej podstawie przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe zostało ujawnione w ewidencji gruntów jako władający. Wpis taki bowiem nie przesądza o istnieniu prawa zarządu, a zatem okoliczność ta nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach tej podstawy kasacyjnej dowodzono, że z treści wskazanych przepisów ustawowych wynika, iż zarząd na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego PKP istniał, mimo braku decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem, zarówno art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach, jak również i pozostałe przepisy wskazane w tym zarzucie nie uprawniają do takich wniosków w rozpoznawanej sprawie.

W podobny sposób ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe przez jego niezastosowanie. Przepisy te, definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim, nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalając skargę P S.A. nie naruszył także art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, odwołuje się do poglądów utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nabycie przez właściwe gminy z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tymczasem, dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, aby skarżąca Spółka legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Spółka nie wykazała więc, by nieruchomość pozostawała w jej zarządzie.

Jak zatem prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym wyroku, okoliczność, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości przysługującego jej w dniu 27 maja 1990 r. przesądza, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało jej komunalizacją z mocy prawa na rzecz gminy, na obszarze której była ona położona. Faktyczne władanie nieruchomością przez skarżącą Spółkę nie stanowi przesłanki wyłączającej komunalizację. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowane jest, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W sprawie nie istniały także przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że art. 204 powołanej ustawy dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, jakim w rozpoznawanej sprawie jest Gmina Stryszów, zgłaszany w tym względzie wniosek nie został rozpoznany.