Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1529/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./ Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1410/05 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

B. B. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1410/05, oddalającego jej skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie:

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] działając na wniosek B. B. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] ark. [...], Obr. [...], położonej w P. przy ulicy [...]. W motywach tej decyzji organ wskazał, iż podczas rozprawy w dniu 14 października 2004 r. B. B. oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz, że zabudowa będzie służyła produkcji rolnej. Wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 2005 r. przedstawiła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z synem.

Jedynym właścicielem działki nr [...] przy ulicy [...] jest B. B. Działka ta znajdowała się na obszarze obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego w dniu [...] uchwałą nr [...]. Dla działki tej obowiązywały zapisy, z których wynikało, że jest to obszar objęty ochroną przyrodniczo-krajobrazową, przeznaczony wyłącznie pod uprawy rolne z wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi. Obecnie na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana być musi na podstawie przepisów szczególnych. Odwołano się w tym zakresie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Przedmiotowa działka jest działką rolną, a strona nie posiada zgody udzielonej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dokonując analizy wniosku B. B. precyzującego przedmiot inwestycji jako budynek mieszkalny z zapleczem gospodarczym o powierzchni zabudowy łącznie [...] m2, przybliżonej kubaturze [...] m3, liczbie kondygnacji 1 + poddasze podano, że charakterystyka wnioskowanej zabudowy nie wskazuje na zamiar lokalizacji budynków i urządzeń związanych z produkcją rolniczą. Wnioskowana przez inwestora zabudowa jest charakterystyczna dla przeciętnej zabudowy jednorodzinnej. Powyższe stało się przesłanką ustalającą, że projektowana inwestycja nie pozostaje w związku z zabudową zagrodową charakterystyczną dla zabudowy w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Dalej w uzasadnieniu podano, że w uchwalonym przez Radę Miasta P. "Studium" uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. określającym zasady polityki samorządu na przyszłość, przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenów wyłączonych z zabudowy o preferowanej funkcji "tr" – tereny żywicielskie – na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Ponadto działka ta znajduje się na obszarze, dla którego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z koncepcją tego planu, przedmiotowa działka znajduje się na terenie przewidzianym do wyłączenia z zabudowy.

Wskazano również, że Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] stwierdził zgodność z prawem projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskodawczyni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B. i podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym argumentowała, że wystąpiła o wydanie warunków dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym w związku z użytkowaniem rolnym gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40, 43, 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu podano, że Prezydent w zaskarżonej decyzji prawidłowo powołał się zarówno na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na ustawę z dnia 23 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Podano też, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewodę W. a nadto, że projekt decyzji opracowywała osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne i że brak podstaw do uznania, iż wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której ważność wygasła z uwagi na upływ czasu – może stanowić podstawę prawną uwzględnienia obecnie rozpoznawanego wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Według skarżącej nie wskazano przepisu prawa, z którym byłoby sprzeczne wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu wskazujące na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zarzuciła, że twierdzenie, iż charakterystyka wnioskowanej zabudowy nie wskazuje na zamiar lokalizacji budynków związanych z produkcją rolniczą jest niezgodne z prawdą i oparte na domysłach. Podniosła też, że z naruszeniem art. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do "Studium", które nie jest przepisem prawa i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej ponownie rozpoznając sprawę Prezydent P. nie ustosunkował się do wyroku sądowego, jaki w jej sprawie już zapadł.

Uzupełniając skargę pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżąca zarzuciła nierówne traktowanie obywateli, polegające na odmownym załatwieniu jej wniosku i jednocześnie pozytywnym załatwieniu wniosku jej siostry, a dotyczącym sąsiedniej działki nr [...].

Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, że wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2000 r. był już załatwiony odmownie decyzjami z 2000 i 2001 r., które podlegały kontroli sądowej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2004 r. W wyroku tym, uwzględniającym skargę i uchylającym zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania, Sąd wyraził wiążący organy pogląd, iż na obszarze, na którym jest położona przedmiotowa działka, dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa zagrodowa. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent miasta P. ustalił, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawczyni dotyczy budowy domu jednorodzinnego a nie rolniczej zabudowy zagrodowej. Wnioskodawczyni we wniosku z czerwca 2000 r. określiła, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym o pow. [...] m2 i nigdy tego wniosku nie zmieniła przez określenie, że dotyczy on zabudowy siedliskowej, czy zagrodowej. Organ był związany żądaniem zawartym w tym wniosku i nie mógł wykraczać poza jego granice. Obecne twierdzenia skarżącej, iż planowana przez nią budowa jest związana z produkcją rolną Sąd I instancji uznał za gołosłowne i zmierzające do obejścia zakazu budowy budynków mieszkalnych na obszarze, na którym budowa taka jest niedopuszczalna. Planowana inwestycja powinna być zgodna zarówno z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym, a inwestorka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolniczy, planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa. Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż podstawą do jej wydania była sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, które określiło, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie obszaru przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wyłączonego z zabudowy mieszkalnej.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżyła skargą kasacyjną B. B. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez:

– uznanie że planowana inwestycja stanowi grunt rolny, którego przeznaczenie na cele niewolne wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

– uznanie, że wnioskodawczyni nie prowadzi gospodarstwa rolnego a planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej;

– uznanie, że na przedmiotowym terenie istnieje zakaz budowy budynków mieszkalnych;

– oparcie ustaleń stanu faktycznego na ustaleniach organów, pomimo braku do tego podstaw w materiale sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

– art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

– przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przez przyjęcie, że wnioskowana zabudowa nie jest zgodna z przepisami tej ustawy;

– przepisów art. 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że planowana zabudowa narusza obowiązujące prawo i istniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej;

– przepisów art. 553 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wadliwe przyjęcie definicji "gospodarstwa rolnego" oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 ostatnio wymienionej ustawy przez ich nieuwzględnienie;

– naruszenie § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że wniosek nie dotyczy zabudowy zagrodowej.

Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez nieuwzględnienie skargi, mimo braku podstaw do jej oddalenia. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

W dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne na terenie, gdzie jest położona nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wniosek mógłby być uwzględniony wówczas, gdyby organy ustaliły, że zamierzenie, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zgodne z przepisami obowiązującego prawa (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym zmianą z Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 124). Odmawiając uwzględnienia wniosku B. B. organy ustaliły, że teren, którego dotyczy ten wniosek, ma charakter rolny, dopuszczalne na nim jest tylko sytuowanie zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą zaś wnioskodawczyni chce pobudować dom mieszkalny. Ustalenia te zostały dokonane zgodnie z zebranym w sprawie materiałem, co nastąpiło w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z obowiązującą procedurą. Sąd I instancji akceptując te ustalenia nie naruszył przy tym przepisów o postępowaniu ani przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim Sąd wskazał, iż wnioskodawczyni w 2000 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym i wniosku tego nie zmieniła w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego. Organy były związane treścią tego wniosku, nie mogły wyjść poza jego granice i ustalić warunki zabudowy dla innej inwestycji, niż żądała wnioskodawczyni. Obecne jej twierdzenie, że zabudowa jest związana z produkcją rolną jest gołosłowne, sprzeczne z zebranym materiałem i zmierza – jak to ustalił Sąd I instancji – do obejścia zakazu wznoszenia budynków mieszkalnych na tym terenie. Skarga kasacyjna wyraża błędny pogląd, iż prawne pojęcia "budynek zagrodowy" i "budynek jednorodzinny" wzajemnie nie wykluczają się, gdyż budynek mieszkalny może jednocześnie stanowić część zabudowy zagrodowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156) zawierają w § 1 pkt 2 przeciwstawne definicje zabudowy zagrodowej i budynku mieszkalnego. Przez zabudowę zagrodową – zgodnie z tym przepisem – należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych albo w gospodarstwach leśnych. Natomiast przez budynek mieszkalny przepisy rozumieją budynek mieszkalny wielorodzinny lub jednorodzinny. Dokonana powołanym rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmiana pierwotnego brzmienia § 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) wyraźnie odróżnia budynki mieszkalne od zabudowy zagrodowej. Skoro więc skarżąca domagała się ustalenia dla jej nieruchomości warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu mieszkalnego a nie zabudowy zagrodowej, to bezprzedmiotowe są wywody skargi kasacyjnej na temat gruntów pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych (pkt 7 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący art. 553 k.c. i art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Jest bezsporne, że działka, której dotyczy postępowanie, stanowi nieruchomość rolną, gdyż w ewidencji gruntów została określona jako użytek rolny. Z faktu, iż planowana budowa budynku mieszkalnego skarżącej ma zająć tylko [...] m2 tej działki skarżąca wyprowadziła wniosek, iż zabudowa tak niewielkiej powierzchni użytków rolnych nie wymaga ani zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na grunt nierolny w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych wydawanych w trybie art. 11 tej ustawy. Przepis art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy dotyczy zgody na przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Błędne jest natomiast stanowisko skarżącej, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji mogło nastąpić na terenie rolnym bez wyłączenia go z produkcji rolniczej. Wyłączenie takie może nastąpić po wydaniu odpowiedniej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Brak takiego wyłączenia oznacza, że grunt rolny w dalszym ciągu nie jest przeznaczony pod zabudowę budynków mieszkalnych. Skoro więc nie nastąpiło dotychczas "odrolnienie" nieruchomości skarżącej, uwzględnienie jej wniosku było niemożliwe. Uznanie rozumowania skarżącej za poprawne prowadziłoby do wniosku, iż dom mieszkalny może być zawsze pobudowany na gruncie rolnym lub leśnym. Wniosek taki jest niemożliwy do przyjęcia. Należy nadto zauważyć, iż nieruchomość skarżącej o powierzchni [...] ha ma wprawdzie charakter gruntu rolnego, lecz z powodu zbyt małego obszaru nie może być uznana za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, iż definicja gospodarstwa rolnego z art. 553 Kodeksu cywilnego ma charakter nadrzędny i powinna mieć zastosowanie również przy ustalaniu, czy rolnik prowadzi takie gospodarstwo. Definicja z Kodeksu cywilnego zawarte w art. 553 tego aktu dotyczy stosunków cywilnoprawnych regulowanych w tej ustawie a nie wszystkich stosunków prawnych. Trafnie więc zostało ustalone w niniejszej sprawie, iż skarżąca nie jest rolniczką prowadzącą gospodarstwo rolne.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały postawione gołosłownie i również nie znalazły przekonywującego uzasadnienia. Dlatego skarga ta jako nieuzasadniona podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.