Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 98 ust. 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 lutego 2022 r., nr IN.I.743.4.2022.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Opole (dalej jako "skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej jako "Wojewoda" bądź "organ nadzoru") z dnia 4 lutego 2022 r., nr IN.I.743.4.2022.KM, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XLIX/927/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica Budowlanych I" w Opolu.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XLIX/927/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica Budowlanych I" w Opolu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW/U, 1U, 2U oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały: § 5 ust. 1 (karta terenu nr 001), § 5 ust. 4 (karta terenu nr 004), § 5 ust. 5 (karta terenu nr 005) - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowany akt narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zignorowanie wiążącego charakteru przepisów Studium, czyli narusza art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Wojewoda uznał za sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola, Nr LXVI/1248/18, z dnia 5 lipca 2018 r., ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy na terenie oznaczonym jako 1U i 2U oraz przekroczenie maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym jako 1MW/U. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajduje się w granicy dwóch jednostek urbanistycznych: 17 Zakrzów oraz 28 Stare Miasto. Organ nadzoru przeanalizował wskaźniki i parametry w odniesieniu do poszczególnych funkcji jakie zostały przydzielone. Tereny o symbolu 1MW/U, 1U i 2U położone są w granicy strefy usługowej 17.3.U. Dla terenu o symbolu 1MW/U ustalono w planie wysokość zabudowy do 40m, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej (17.3.U) wartości graniczne przyjęte dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (s. 212 Studium) wysokości zabudowy 12-15m. Dla terenu o symbolu 1U ustalono w planie maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości 2,5, gdy zapisy Studium dopuszczają dla sfery usługowej (17.3.U) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) o wartości do 2,0. Podobna sytuacja dotyczy terenu o symbolu 2U, dla którego ustalono w planie miejscowym maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 2,4, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej (17.3.U) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) jako maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości do 2,0. Dalej organ nadzoru wskazał, że stwierdzone odstępstwo od polityki przestrzennej w zakresie wskaźników dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (1MW/U) i zabudowy usługowej (1U i 2U) nie znajduje uzasadnienia ani w stanie istniejącym, ani we wcześniejszych ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda dokonał analizy zapisów poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIV/520/12 Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Budowlanych i Nysy Łużyckiej w Opolu. Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy stwierdził, że w planie tym ustalono maksymalną intensywność zabudowy na identycznym poziomie jak ma to miejsce w Studium. Dalej Wojewoda wskazał, że wskaźniki zabudowy wprowadzone zapisami planu objętego postępowaniem nadzorczym odbiegają o 20-25% od wskaźników maksymalnych przewidzianych w zapisach Studium. Jednocześnie organ nadzoru - w nawiązaniu do wyjaśnień złożonych w toku postępowania nadzorczego – wskazał, że za naruszającą ustalenia Studium uznał nie zmianę przeznaczenia terenu o symbolu 1MW/U z zabudowy usługowej (3U), jak to było ustalone w planie z 2012 r., na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, lecz jedynie wskaźniki zabudowy, jakie zostały ustalone dla tego terenu. Z tego względu za chybiony uznano argument zgłaszany przez Miasto o konieczności uszanowania obecnej polityki państwa (Rządowy Program Mieszkanie Plus) w zakresie mieszkalnictwa i realizacji polityki przestrzennej Studium w zakresie sukcesywnego przekształcania obszaru w kierunku mieszkaniowym i usługowym. Natomiast ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy do 40m na terenie o symbolu 1MW/U, dla którego poprzedni plan z 2012 r. dopuszczał wysokość zabudowy w przedziale od 7 do 20m, a obowiązujące Studium z 2018 r. ustala tę wysokość w przedziale 12-15m należy uznać za istotną modyfikację tego wskaźnika. Zdaniem Wojewody, podwojenia maksymalnej wysokości zabudowy dopuszczonej na tym terenie nie można uznać za zgodną z polityką przyjętą w Studium.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto Opole, reprezentowane przez pełnomocnika, podniosło zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, iż związanie organu planistycznego gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza przenoszenie ustaleń studium do ustaleń miejscowych planów bez możliwości ich modyfikacji stosownie do potrzeb, charakteru i uwarunkowań danego terenu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ nadzoru, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, a w rezultacie do stwierdzenia nieważności tej części przedmiotowego planu. Na podstawie powyższego zarzutu Gmina wniosła, o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącej wskazał, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Nie jest aktem prawa miejscowego ani nie określa przeznaczenia terenów. Jest to dokument kierunkowy, w którym po przeprowadzeniu wielu analiz i ocen, a także bilansów terenów, określa się pewną wizję – kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy, a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo, adekwatnie do skali opracowania, czyli ogólnie. Inny charakter ma plan miejscowy, który stanowi akt prawa miejscowego, jest dokumentem szczegółowo określającym nie tylko przeznaczenie terenów, ale także sposób ich zagospodarowania i opracowywany jest dla fragmentu gminy, odnosi się do konkretnych granic nieruchomości i opracowywany jest w skali umożliwiającej dokładne pomiary wielkości obliczenia wskaźników urbanistycznych. Studium wprowadza w odniesieniu do poszczególnych stref postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy traktować jako wartości programowe, a brak możliwości spełnienia takich warunków nie świadczy o niezgodności planu ze Studium. Zwrócono uwagę, że w 2010 r. znowelizowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniając wymóg "zgodności" planu miejscowego ze studium na obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan ten "nie narusza" ustaleń studium. Oznacza to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z bardziej restrykcyjnego zapisu ustawy, który w sposób nieuzasadniony wprowadzał istotne ograniczenia dla organu planistycznego podczas opracowywania projektu planu. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że stopień związania planów zależy w dużym stopniu od brzmienia studium, które nie muszą być przenoszone wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśniono, że przed przystąpieniem do opracowania planu dla terenu 1MW/U została opracowana koncepcja architektoniczno-funkcjonalna zabudowy wielorodzinnej i na jej podstawie skonstruowano zapisy planu miejscowego. Dlatego rozwiązania przyjęte w planie nie naruszają postanowień Studium. Przyjęte rozwiązania są zgodne z polityka przestrzenna miasta założoną w Studium. Wprowadzając funkcję zabudowy mieszkaniowo-usługowej wypełniono zapis Studium stanowiący o sukcesywnym przekształcaniu obszaru w kierunku mieszkaniowym, usługowym oraz zieleni. Parametry planowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej dostosowano do istniejącej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej położonej przy ul. Nysy Łużyckiej. Głównym celem wprowadzenia takiej zabudowy jest uwzględnienie potrzeb związanych z zapewnieniem większej oferty mieszkaniowej, a w tym przypadku realizowanej przez O. Zwrócono także uwagę, że plan objęty rozstrzygnięciem nadzorczym obejmuje w części obszar funkcjonalnego śródmieścia charakteryzujący się wysoką intensywnością zabudowy. Ze względu na bliskie sąsiedztwo intensywnie zagospodarowanych terenów przyjęto dla terenów 1U i 2U odpowiednio wyższą intensywność zabudowy 2,5 jako nawiązanie do istniejącej zabudowy śródmiejskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 lutego 2022 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XLIX/927/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica Budowlanych I" w Opolu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW/U, 1U, 2U oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały: § 5 ust. 1 (karta terenu nr 001), § 5 ust. 4 (karta terenu nr 004), § 5 ust. 5 (karta terenu nr 005) - z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że Wojewoda Opolski w dniu 27 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec uchwały Nr XLIX/927/21 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r., a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 lutego 2022 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 24 lutego 2022 r., Nr LI/967/22, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W § 2 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Opola.

W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Przedmiotem oceny sądu jest więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała Nr XLIX/927/21 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r. w sposób istotny narusza prawo.

Zaznaczyć należy, że ani art. 148 P.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgonie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia , stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na modyfikację w planie wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku gdy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, to wówczas plan miejscowy winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium gmina przyjmuje wskaźniki przez określenie "widełek" (od - do), to wówczas posiada swobodę kształtowania tych wskaźników w przyjętych granicach. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Wojewoda słusznie uznał za sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola Nr LXVI/1248/18 z dnia 5 lipca 2018 r., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej intensywności zabudowy na terenie oznaczonym jako 1U i 2U oraz przekroczenie maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym jako 1MW/U. Tereny o symbolu 1MW/U, 1U i 2U położone są w granicy strefy usługowej 17.3.U. Dla terenu o symbolu 1MW/U ustalono w planie wysokość zabudowy do 40m, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej (17.3.U) wartości graniczne przyjęte dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (s. 212 Studium) wysokości zabudowy 12-15m. Dla terenu o symbolu 1U ustalono w planie maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości 2,5, gdy zapisy Studium dopuszczają dla sfery usługowej (17.3.U) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) o wartości do 2,0. Podobna sytuacja dotyczy terenu o symbolu 2U, dla którego ustalono w planie miejscowym maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 2,4, gdy zapisy Studium dopuszczają dla strefy usługowej (17.3.U) graniczne wartości przyjęte dla zabudowy usługowej (s. 212 Studium) jako maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy o wartości do 2,0.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje tego, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną danej gminy. Niewątpliwie także stopień związania planu postanowieniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia konkretnych zapisów tego studium, które nie muszą być przenoszone do części tekstowej planu wprost. Jednak w sytuacji, gdy postanowienia studium określają wskaźniki intensywności i wysokości zabudowy w sposób maksymalny, to postanowienia planu miejscowego muszą być z nimi zgodne. Nie są to bowiem wartości postulowane, lecz wartości graniczne. Jeżeli studium wprowadza takie wartości maksymalne, to swoboda organu planistycznego w zakresie kształtowania wskaźników intensywności i wysokości zabudowy ograniczona jest do tej właśnie wartości maksymalnej bez względu na – jak to sugeruje skarżąca – potrzebę nawiązania do istniejącej zabudowy śródmiejskiej na obszarach sąsiadujących z terenem objętym planem miejscowym. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźników intensywności i wysokości zabudowy z przekroczeniem wartości sztywno wyznaczonych w studium oznacza, że plan jest rażąco sprzeczny z prawem, co obliguje do stwierdzenia jego nieważności w części lub w całości.

W ramach postępowania nadzorczego Wojewoda bada czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Punktem wyjścia do dokonania oceny niesprzeczności postanowień planu ze studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. W rozpoznawanej sprawie zarówno treść zapisów planu, jak i treść uzasadnienia skargi jednoznacznie dowodzą, że organ planistyczny nie tylko dokonał bardzo swobodnej, a wręcz dowolnej interpretacji sztywnych ustaleń Studium, ale także dokonał ich całkowitej zmiany. Wskaźniki intensywności zabudowy wprowadzone zapisami planu objętego postępowaniem nadzorczym odbiegają o 20-25% od wskaźników maksymalnych przewidzianych w zapisach Studium, natomiast wskaźnik wysokości zabudowy wprowadzony do planu odbiega o około 160% od wskaźnika maksymalnego przewidzianego w zapisach Studium.

W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda Opolski słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XLIX/927/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ulica Budowlanych I" w Opolu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW/U, 1U, 2U oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały: § 5 ust. 1 (karta terenu nr 001), § 5 ust. 4 (karta terenu nr 004), § 5 ust. 5 (karta terenu nr 005) - z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, zatem skarga Gminy Opole jako niezasadna została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a.