Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1094/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 30 ust 3 pkt 3 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzatą Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź . po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję nr 282/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.48.2021.AJAN w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie wydał decyzję nr 106/2020, znak: OKB.SAD.5003-6/14/19-20, którą na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał właścicielowi: Gminie K. wykonanie zmian i przeróbek przy istniejącym obiekcie budowlanym - budynku byłej Szkoły Podstawowej w P. (obecnie legalizowanym jako budynek gospodarczy), na nieruchomości w miejscowości P. nr [...] gm. K. - działka nr ewid. gr [...] - w zakresie zgodnym z opracowaniem zatytułowanym: "Ekspertyza techniczna budynku gospodarczego w miejscowości P., gm. K. działka nr ewid.[...] w zakresie objętym postanowieniem P1NB w Miechowie NR 110/2019 znak: OKB.SAD.5003-6/5/19 z dnia 08.05.2019r. oraz postanowieniem PINB w Miechowie NR 114/2020 znak: OKB.SAD.5003-6/8/19-20 z dnia 1.06.2020r." autorstwa: mgr inż. arch. K. W., stanowiącym załącznik NR 1 niniejszej decyzji, określających zakres robót budowlanych - zmian i przeróbek doprowadzających przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. W celu doprowadzenia istniejącego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem oraz pozwalającego na prawidłowe użytkowanie obiektu należy wykonać poszczególne prace:

1. Wymiana stolarki drzwiowej zewnętrznej ze względu na niedostateczną wysokość obecnych drzwi na drzwi o szerokości minimalnej 90 cm i wysokości 200 cm w świetle ościeżnicy. (...).

2. Na całej wysokości ścian zewnętrznych (elewacja południowa i północna od strony ścian szczytowych wschodniej i zachodniej) zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60, w tym celu należy zamurować istniejące otwory okienne przy pomocy pustaków szklanych TF60a El 60 (...).

3. Zastosować wzdłuż ścian szczytowych (str. wschodniej i zachodniej) pas materiału niepalnego szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej El 60 bezpośrednio pod pokryciem, w tym celu zastosować lakier UNIEPAL-DREW SPECIAL FR dla uzyskania klasy reakcji na ogień B-sl, d0(...)

4. Usunięcie okapów w ścianach szczytowych, które znajdują się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. (...).

5. Likwidacja istniejącego otworu znajdującego się w piwnicy(...).

6. Wykonanie chodnika z kostki prefabrykowanej łączącego drogę publiczną z drzwiami zewnętrznymi (...).

Do realizacji prac budowlanych należy użyć materiałów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i certyfikaty dopuszczające do wbudowania ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowników obiektów budowlanych. (...).

Określa się termin wykonania zmian i przeróbek do dnia 30 listopada 2022r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Z. S. i W. T. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., znak WOB.7721.48.2021.AJAN, nr 282/2022 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł: nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 31 maja 2023r., a w pozostałym zakresie utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że, jak ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, przedmiotowy budynek powstał w latach 1927-1928. Pierwotnie przedmiotowy budynek użytkowany był jako budynek mieszkalny. Jak ustalono, przedmiotowy budynek w późniejszych latach został zaadaptowany na szkołę. Dokonano rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zasadniczo właściwym trybem rozpatrzenia samowoli budowlanej jest tryb uregulowany w art. 48 u.p.b. z 1994r. Jednakże ze względu na datę budowy przedmiotowego obiektu w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga ustalenie stanu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Na samym wstępie należy przytoczyć uregulowanie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.2, który to stanowi, iż przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 108 powyższej ustawy, ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995r. co oznacza, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. stosuje się w przedmiocie legalizacji przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. W ślad za orzecznictwem sądowym wskazać należy, że "przepisami dotychczasowymi" o których mowa w art. 103 ust. 2, według których następuje likwidacja samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r. -niezależnie od tego czy popełniono ją w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. czy też wcześniej, są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W przepisach przejściowych ustawy z 1974 r. brak bowiem unormowania, które nakazywałoby dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem jej w życie stosować poprzednią ustawę (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 września 2000 r., II SA Gd 1597/98).

Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak wskazano w treści art. 2 w/w ustawy: Przez " budowę " rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę.

Organ I instancji zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wdrożył tryb postępowania wynikający z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. po stwierdzeniu, iż nie występują przesłanki do zastosowania trybu zawartego w art. 37 w/w ustawy.

Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Treść w/w przepisu jest nierozłącznie związana z art. 37 § 1 w/w ustawy: Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Właściwy organ nadzoru budowlanego powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają tego typu zabudowę na danym terenie, a jeżeli tak, to czy wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Mając na uwadze przyjętą linię orzecznictwa, wyrażoną m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009r.: Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem (sygn. VIII SA/Wa551/08).

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (mającej charakter zasady prawnej): Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Z powyższej uchwały jednoznacznie wynika, iż w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w myśl przepisów u.p.b. z 1974 r. zasadą jest dokonywanie oceny zgodności obiektu z zapisami obecnie obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w sytuacji, gdy regulacje w/w aktu prawa miejscowego nie dopuszczają konkretnej zabudowy, organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie od daty jego budowy do dnia wejścia w życie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero ustalenie, iż obiekt zarówno w dacie orzekania jak i w w/w okresie jest/był niezgodny z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ nadzoru budowlanego do orzeczenia jego rozbiórki.

Zatem obiekt budowlany, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r., może zostać zalegalizowany, o ile znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przewiduje możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Spełnienie jednej z w/w przesłanek uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizującego dokonaną samowolę budowlaną. Jeśli natomiast żadna z dwóch przesłanek zawartych w komentowanym przepisie nie wystąpi, organ nadzoru budowlanego winien dokonać legalizacji samowoli budowlanej, po ewentualnym, uprzednim nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do stanu zgodnego z przepisami zgodnie z art. 40 u.p.b. z 1974 r.: W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości P., wybudowany w latach 1927-1928, a następnie rozbudowany - nie narusza przepisów art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB wskazał, iż cyt.: W sprawie, w zakresie zebranych w aktach sprawy (znanych obecnie) dowodów i stwierdzonych faktów, w ocenie PINB (...) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cyt.: W aktach postępowania znajduje się zaświadczenie wydane z up. Wójta Gminy K. z dnia 16.04.2019r., znak: PGK.6744.2.2019, którym podano, - cyt.: "(...) zaświadcza się, że zgodnie z uchwalonym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. uchwalonego Uchwałą Nr XXI/21/2000 Rady Gminy w K. z dnia 20 czerwca 2000r., działka nr ewid.[...] w miejscowości [...], gmina K. położona jest w terenach przeznaczonych pod obszary koncentracji zabudowy wielofunkcyjnej w tym drobnych usług co oznacza o możliwości budowy budynków mieszkalnych, usługowych, szkół, zabudowy mieszkalnej zagrodowej, jednorodzinnej itp.(...)".

Powyższe oznacza, że na działce nr [...] w miejscowości P. dopuszczona jest realizacja obiektów takich jak obiekt będący przedmiotem postępowania. Zgodnie z poglądami wyrażonymi przez orzecznictwo samo badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiążę się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ (tak, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Kr 989/16).

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwalę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zgodnie z art. 9 ust. 4 w/w ustawy: Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając powyższe na uwadze zaznaczyć należy, iż organ I instancji zasadnie ustalił, iż przedmiotowy budynek - nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W następnej kolejności należy ustalić, czy spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974r., tj. czy wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inaczej mówiąc podstawą do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z 1974r., będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 w/w ustawy z 1974r.

Kwestia braku powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia została poruszona w opracowaniu pn. Ekspertyza techniczna obiektu budowlanego autorstwa mgr inż. K. W. datowanym na czerwiec 2020r. Wynika z niego, iż cyt.: stan techniczny ław i ścian fundamentowych oraz stropu nad piwnicą i parterem budynku gospodarczego jest dobry. Stan techniczny stropu nad piętrem zadawalający. To samo stwierdzenie odnosi się do pozostałych elementów konstrukcyjnych: ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz więźby dachowej. (...). Stan techniczny stropu nad piętrem zadawalający - wystarczający dla funkcji gospodarczej budynku. Zły stan techniczny tynków wewnętrznych i izolacji przeciwwilgociowych - wystarczający dla funkcji gospodarczej budynku. Nośność gruntu na poziomie fundamentowania około 0,20 Mpa, wystarczająca dla wykonanego fundamentowania istniejącego budynku. Dlatego też, w ocenie tut. Organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 37 u.p.b. z 1974r. i nakazania na jego podstawie rozbiórki przedmiotowego budynku.

MWINB zauważa, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny stanu faktycznego i zasadnie zastosował przepis art. 40 u.p.b. z 1974r, który stanowi że: W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten zobowiązuje zatem organ do zbadania jakie czynności i roboty budowlane powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wskazuje, iż zgodnie z przedłożonym opracowaniem zatytułowanym: "Ekspertyza techniczna obiektu budowlanego (Ekspertyza techniczna budynku gospodarczego w miejscowości P., gm. K. działka nr ewid.[...] w zakresie objętym postanowieniem PINB w M. NR 110/2019 znak: OKB.SAD.5003-6/5/19 z dnia 08.05.2019r. oraz postanowieniem PINB w M. NR 114/2020 znak: OKB.SAD.5003-6/8/19-20 z dnia 1.06.2020r.) sporządzonym przez mgr inż. arch. K. W. cyt.: stan techniczny ław i ścian fundamentowych oraz stropu nad piwnicą i parterem budynku gospodarczego jest dobry. Stan techniczny stropu nad piętrem zadawalający. To samo stwierdzenie odnosi się do pozostałych elementów konstrukcyjnych: ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz więźby dachowej. Nie stwierdzono niekorzystnych zmian tych elementów, związanych z dotychczasowym użytkowaniem. Stan techniczny stropu nad piętrem zadawalający - wystarczający dla funkcji gospodarczej budynku. Zły stan techniczny tynków wewnętrznych i izolacji przeciwwilgociowych - wystarczający dla funkcji gospodarczej budynku. Autor przedmiotowego opracowania wskazał ponadto, iż cyt.: Przedmiotowy budynek gospodarczy kwalifikuje się do wykonania prac określonych niniejszym opracowaniem w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. W przedłożonym opracowaniu wskazano, iż w celu doprowadzenia istniejącego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem oraz pozwalającego na prawidłowe użytkowanie obiektu należy wykonać poszczególne prace:

1. Wymiana stolarki drzwiowej zewnętrznej ze względu na niedostateczną wysokość obecnych drzwi na drzwi o szerokości minimalnej 90 cm i wysokości 200 cm w świetle ościeżnicy. (...).

2. Na całej wysokości ścian zewnętrznych (elewacja południowa i północna od strony ścian szczytowych wschodniej i zachodniej) zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60, w tym celu należy zamurować istniejące otwory okienne przy pomocy pustaków szklanych TF60a El 60 (...).

3. Zastosować wzdłuż ścian szczytowych (str. wschodniej i zachodniej) pas materiału niepalnego szerokości 2 m i klasie odporności ogniowej El 60 bezpośrednio pod pokryciem, w tym celu zastosować lakier [...] dla uzyskania klasy reakcji na ogień B-sl, d0(...)

4. Usunięcie okapów w ścianach szczytowych, które znajdują się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. (...).

5. Likwidacja istniejącego otworu znajdującego się w piwnicy(...).

6. Wykonanie chodnika z kostki prefabrykowanej łączącego drogę publiczną z drzwiami zewnętrznymi (...).

MWINB dokonał analizy w/w ekspertyzy i nie znalazł podstaw do jej zanegowania. Dlatego uznano, że organ I instancji zasadnie na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązał właścicieli w/w obiektu budowlanego do wykonania wskazanych wyżej prac w celu doprowadzenia do zgodności obiektu z przepisami prawa i sztuką budowlaną, niwelując tym samym stan niezgodności z przepisami. Tut. organ wyjaśnia, iż nałożone skarżoną decyzją roboty budowlane doprowadzają przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem.

MWINB wskazał, iż w jego ocenie Gmina K. - jako właściciel działki nr ewid.[...] w miejscowości P. została prawidłowo wskazana przez organ I instancji jako adresat orzeczonego nakazu dokonania zmian w zakresie wskazanym w przedłożonej w toku postępowania ekspertyzie. Zgodnie z treścią art. 40 u.p.b. z 1974r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten zatem wymaga, aby organ rozstrzygnął na jaki konkretnie podmiot taki obowiązek jest nakładany.

W odwołaniu Z. S. wskazała, iż cyt.: wnoszę zapytanie w zakresie, dlaczego w ww. Decyzji nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie uwzględnił odblokowania bezpośrednich wejść do budynku nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. Gmina K. z drogi powiatowej nr [...] od strony północnej na parter i do piwnicy budynku. W. T. w odwołaniu wskazał, iż cyt.: Odwołuję się od opracowanej ekspertyzy technicznej P. mgr inż. arch. K. W. dotyczącej projektowanego dojścia do budynku po stronie zachodniej. Budynek od strony zachodniej znajduje się w granicy mojej działki. Nie wyrażam zgody na żadne dojścia do budynku po mojej działce.

Odnosząc się do powyższych uwag wskazać należy, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 128/13 wydany na tle postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o tryb określony w art. 50, 51 u.p.b.). Organ odwoławczy wskazuje, iż obiekt budowlany wykonany w ramach samowoli budowlanej, który nie spełnia przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 w/w ustawy z 1974r., podlega rygorom przewidzianym w art. 40 w/w ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2007r., VII SA/Wa 657/07

Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł, wskazując nowy termin wykonania przez właściciela obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem nałożonego obowiązku, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał tylko zmiany terminu, pozostawiając tożsamą podstawę prawną decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie gmina K., zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. na skutek orzeczenia przez Organ, iż nałożone decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., obowiązki w postaci zmian i przeróbek budynku dawnej szkoły w Przysiece w gminie K. na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid.[...] należy wykonać do dnia 31 maja 2023 r., który to termin w zakresie wykonania obowiązków wskazanych w decyzjach uznać należy za niemożliwy do jego zachowania, albowiem Gmina K. nie posiada obecnie środków finansowych na pokrycie zmian i przeróbek wskazanego budynku, nadto stan techniczny budynku z biegiem czasu uległ dalszemu pogorszeniu i prowadzenie przy nim robót budowalnych może być nie uzasadnione ekonomicznie. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w terminie do dnia 31 maja 2023 r. nie ma możliwości finansowych na wykonanie nałożonych obowiązków. Skarżąca nie posiada zarezerwowanych w budżecie środków finansowych na pokrycie kosztów realizacji wskazanych w decyzjach robót budowalnych w budynku dawnej szkoły w P.. Obecnie Gmina K. prowadzi szereg inwestycji na terenie gminy, są to w szczególności inwestycje drogowe, przebudowa i modernizacja budynku przedszkola w miejscowości K., remont budynku Gminnego Ośrodka Kultury w K. , budowa garażu na sprzęt konieczny do utrzymania dróg na terenie gminy.

Sytuację finansową Gminy komplikuje obecna sytuacja wynikająca z inflacji i kryzysu ekonomicznego oraz geopolitycznego, który bezpośrednio dotyka Gminę. Przykładem czego jest koszt zakupu węgla do Szkoły Podstawowej w K. . W okresie grzewczym na ogrzanie szkoły konieczne jest ok. stu ton eko - groszku, co daje koszt wiąże się z kosztem dla Gminy ok. 300.000 zł. Ponadto w najbliższej przyszłości konieczny będzie remont dachu budynku Urzędu Gminy w K. , gdyż jest w złym stanie technicznym. Skarżąca z powyższych względów nie posiada obecnie tzw. wolnych środków w celu sfinansowania nałożonego obowiązku.

Z drugiej zaś strony przedmiotowy budynek szkoły w P. jest w coraz gorszym stanie technicznym, z tego względu należy rozważyć, czy uzasadnione jest inwestowanie w ten obiekt jakichkolwiek środków.

Obecnie skarżąca analizuje, czy budynku nie nalży rozebrać, gdyż brak dla niego przeznaczenia, jak również brak podmiotu, który budynek kupiłby od Gminy. Z powyższych względów konieczne jest wydłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, co najmniej do 31 maja 2025 r., jak można przypuszczać bowiem sytuacja geopolityczna oraz ekonomiczna (zwłaszcza inflacja) może ulec poprawie, co pozwoli na realizację zadania bez konieczności z rezygnowania z innych inwestycji, które są niezbędne dla mieszkańców Gminy.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnik organu przedłożył adres na platformie ePUAP, natomiast Z. S. poinformowała, że nie ma technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej, w związku z czym sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Równocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że choć zarzuty skargi nie są uzasadnione, to jednak zaskarżona decyzja – zbadana w całości przez sąd z urzędu – jest nieprawidłowa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu, przewidywał w przypadku samowoli budowlanej bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwy organ nakazuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy z 1974 prawo budowlane).

Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy przyjęły, że sporny budynek jest obecnie legalizowany jako budynek gospodarczy. Zgodnie z § 3 pkt. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jak wskazują organy, legalizowany budynek po jego wybudowaniu (około 1927 - 1928 r.) służył jako budynek mieszkalny ze sklepem w parterze. Natomiast po wojnie, aż do 2011 r. był użytkowany jako budynek szkoły. Obecnie jest pustostanem, a skarżąca gmina wskazuje że "brak dla niego przeznaczenia".

Z akt sprawy administracyjnej ani z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie okoliczności wskazują na to, że jest to obecnie - lub był po 2011 r.- budynek gospodarczy. Niewątpliwie natomiast nielegalna rozbudowa nastąpiła w celu zaadaptowania budynku mieszkalnego z usługami w parterze na budynek użyteczności publicznej tj. szkołę. Tę okoliczność organy będą obowiązane wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Po wtóre organy nieprawidłowo ustaliły negatywną przesłankę nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. tj. czy "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Przepis ten wyraźnie wskazuje, że przeznaczenie terenu badane ma być na podstawie "przepisów o planowaniu przestrzennym". Tymczasem organy – wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terenie - ustalenia te poczyniły na podstawie treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zatem w żadnym wypadku nie może być traktowane jako "przepis prawa miejscowego". W obecnym porządku prawnym, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Po trzecie, w decyzji nie został nałożony na inwestora – Gminę K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Z przepisów tych wynika, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu. Takim dokumentem, w szczególności jest oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej.

Natomiast zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania możliwości wykonania nałożonych obowiązków z powodów finansowych, nie są uzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że tego rodzaju przeszkody leżące po stronie inwestora nielegalnej budowy nie uprawniają organów nadzoru budowlanego do odstąpienia od obowiązku doprowadzenia nielegalnej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie tylko zauważyć można, że kontrolowane postępowanie jest konsekwencją korzystania przez gminę K. z części nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działkę nr [...], jako dojścia do budynku szkoły - bez tytułu prawnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany uwzględnić powyższe wskazania. Wobec wykazanych naruszeń przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.)