Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1535/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1-2, art. 38 ust. 2-3, art. 41 ust. 1-2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 104/22 w sprawie ze skargi K. P. na informację Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia 23 października 2020 r. nr RPO.I.AB.40180/CIVID/815-3/2020 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 104/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. P. (dalej: strona, skarżący) na informację Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z 23 października 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący przystąpił do naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Finansowanie kapitału obrotowego mikro i małych przedsiębiorstw. Pismem z 23 października 2020 r. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej: LAWP, organ) poinformowała skarżącego o negatywnej ocenie jego wniosku o dofinansowanie, z uwagi na niespełnianie kryterium kwalifikowalności w zakresie posiadania siedziby lub oddziału (miejsca prowadzenia działalności w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą) i prowadzenia działalność gospodarczej na terenie województwa lubelskiego według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r.

Skarżący 31 grudnia 2020 r. wystosował do organu informację dotyczącą niepoprawnej oceny wniosku, w odpowiedzi na którą otrzymał: pismo LAWP z 25 stycznia 2021 r., pismo Rzecznika Funduszy Europejskich z 28 stycznia 2021 r., a także pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego z 1 lutego 2021 r., w których wskazywano, że ocena wniosku strony o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób prawidłowy i uzasadniony

Pismem z 10 marca 2022 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na informację LAWP z 23 października 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny dokonanej przez LAWP oraz przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zwrot kosztów postępowania według złożonego spisu kosztów.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącego, podniósł, że organ dokonał oceny kryterium w sposób nieprawidłowy tj. wykraczający poza dopuszczalne sposoby weryfikowania wniosku. Organ nie mógł i nie miał prawa dokonać tej oceny w sposób i miejscu innym niż zostało to określone w Załączniku nr 2 dla środków (zasad) oceny przedmiotowego kryterium, tj. na podstawie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz na podstawie oświadczeń wnioskodawcy.

Pełnomocnik skarżącego argumentował, że wpis w CEIDG nie zawiera pojęcia "miejsca (miejsc) prowadzenia działalności gospodarczej". Zgodnie z ustawą o CEIDG wypis zawierać może (nie musi): "stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" i "dodatkowe stałe miejsca prowadzenia działalności" (jedno lub więcej) oraz musi zawierać "adres do doręczeń". Wpis w CEIDG dotyczący dodania "dodatkowego stałego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej" w województwie lubelskim został przez skarżącego dokonany przed datą złożenia wniosku i na długo przed datą oceny wniosku przez organ i został dokonany ze wsteczną datą obowiązywania (od 1 listopada 2019 r.), co odpowiadało stanowi faktycznemu. Tym samym organ nie miał możliwości zakwestionowania tego wpisu i prowadzenia przez wnioskodawcę na dzień 31 grudnia 2019 r. działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego.

Postanowieniem z 23 marca 2022 r. WSA w Lublinie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi uznając, że informacja (akt) w postaci negatywnej oceny projektu rozpatrzonego w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 10 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 694 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Lublinie wskazał, że organ podczas oceny wniosku, oprócz informacji zawartych przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie oraz w oświadczeniach, był uprawniony do korzystania z innych informacji pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu, takich jak informacje ogólnodostępne zawarte w rejestrze CEIDG. Jak ustalił organ, a skarżący skutecznie tych ustaleń nie podważył, na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący posiadał stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego oraz dodatkowe miejsce wykonywania działalności również na terenie województwa łódzkiego.

To ustalenie organu było wystarczające do negatywnej oceny projektu. W kontekście kompleksowej oceny przedłożonego w ramach naboru projektu skarżącego nie można było pominąć okoliczności, kiedy skarżący dokonał stosownych wpisów w CEIDG, umożliwiających mu spełnienie warunków naboru. Skarżący świadomie dokonał w CEIDG zmiany w lipcu 2020 r. z datą od 1 listopada 2019 r. celem dostosowania się do warunków naboru w tym postępowaniu aplikacyjnym.

W ocenie Sądu I instancji ocena projektu została dokonana w sposób zgodny z prawem. Organ zorganizował nabór w sposób nienaruszający prawa. Zasady oraz warunki naboru zostały określone w Wezwaniu do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach naboru nr RPLU.03.07.00-IP.01-06-V01/20 w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw. Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Finansowanie kapitału obrotowego mikro i małych przedsiębiorstw (dalej: Wezwanie) do złożenia wniosku wraz z załącznikami w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a każdemu potencjalnemu wnioskodawcy został zapewniony równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, poprzez udostępnienie Wezwania wraz załącznikami na stronie internetowej rpo.lubelskie.pl. Organ nie naruszył art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: u.z.p.p.r., ustawa wdrożeniowa). Konsekwencją braku naruszeń art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. jest brak naruszenia zarówno art. 125 ust. 3 lit. a ppkt (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L. z 2013 r. nr 347 s 320, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), zgodnie z którym instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które są niedyskryminujące i przejrzyste, jak i art. 32 Konstytucji RP i art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dotyczących równości wobec prawa i niedyskryminacji.

Od wyroku WSA w Lublinie K. P. wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu:

A. naruszenie prawa materialnego, które doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, a to:

1. art. 37 ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 38 ust. 2 i 3 u.z.p.p.r. w zw. z art. 48 ust. 5 u.z.p.p.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przy ocenie spornego kryterium miejsca prowadzenia działalności (posiadania oddziału lub siedziby na terenie województwa lubelskiego) organ słusznie opierał swą ocenę na dokumentach, które nie były wymienione w dokumentacji projektowej, pomimo braku wykonania przez organ obowiązków wobec skarżącego wynikających z dokumentacji projektowej tj. wezwania go do uzupełnienia wniosku, co doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi w świetle art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.);

2. art. 15 ust. 1 pkt 1a ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacyjnym dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2022 r., poz. 541, dalej: ustawa o CEIDG) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG w zw. z art. 15gga ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na zawężeniu kryterium prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 31 grudnia 2019 r. na terenie województwa lubelskiego - posiadania siedziby lub oddziału do posiadania odpowiednich danych w rejestrze CEIDG na dzień 31 grudnia 2019 r., a przez to nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej na dzień 31 grudnia 2019 r. na terenie województwa lubelskiego, a organ może oprzeć swoje ustalenia w zakresie oceny kryterium wyłącznie o wpis CEIDG, pomimo że wpis ten ma charakter deklaratoryjny i domniemanie nim objęte jest obalalne, które to domniemanie w toku postępowania zostało przez skarżącego obalone, a fakt prowadzenia działalność gospodarczej na dzień 31 grudnia 2019 r. na terenie województwa lubelskiego wykazany, oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 282/2011 z 15 marca 2011 r. ustanawiające środki wykonawcze do dyrektywy 2006/112/WE poprzez jego niewłaściwie niezastosowanie w niniejszej sprawie, a przez to nieprawidłowe oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

3. art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 15 ust 1 pkt 1 a w zw. z art. 32 ust 1 w zw. z art. 3 i art. 16 ust 1 ustawy o CEIDG poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż skarżący winien ponieść negatywne konsekwencje braku zmiany wpisu w CEIDG w zakresie oddziału prowadzonej działalności gospodarczej w terminie 7 dni od dnia zaistnienia zmiany, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu i brak zmiany CEIDG nie powinien mieć bezpośredniego wpływ na negatywną ocenę wniosku wobec faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

4. art. 37 ust 1 i 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 41 ust 1 i 2 pkt 7 i 7a u.z.p.p.r. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 20 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 9 TWE, art. 2 i art. 157 ust. 4 TFUE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ dokonał wyboru projektów w sposób przejrzysty i z zachowaniem wymogów określonych prawem, pomimo że krąg potencjalnych beneficjentów - podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem nie został określony w sposób prawidłowy, co naruszało istotę i cel naboru, skarżącemu nie umożliwiono wykazania za pomocą innych dokumentów niż wpis do CEIDG spełnienia kryterium, pomimo przewidzenia w dokumentacji projektowej - Wezwaniu do naboru takiej możliwości, a co doprowadziło do tego, że ocena projektów została dokonana z naruszeniem prawa, w tym prawa traktatowego, w szczególności zasady przejrzystości i równego dostępu do pomocy i wykluczało skarżącego z kręgu odbiorców dofinansowania, a przez to niewłaściwe oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

5. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.p.p.r. poprzez brak uwzględnia skargi i w konsekwencji błędne jej oddalenie i zaakceptowanie w ten sposób naruszenia przez organ przepisów art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 20 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez przygotowanie przez organ niejasnej, niespójnej i nieprzejrzystej dokumentacji projektu i przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości, w szczególności w zakresie sposobu potwierdzenia przez wnioskodawcę kryterium miejsca - siedziby lub oddziału prowadzenia działalności, a zatem zaakceptowanie przez Sąd sposobu naboru, który powodował naruszenie zasady równości wnioskodawców wobec prawa, dyskryminując wnioskodawców, którzy rzeczywiście prowadzili działalność gospodarczą na terenie województwa lubelskiego, ale nie mieli jej zaewidencjonowanej w CEIDG na dzień 31 grudnia 2019 r., co doprowadziło bezpośrednio do negatywnej oceny projektu skarżącego, a co zostało przez sąd uznane za dopuszczalne i legalne wobec dokonania przez sąd błędnego zastosowania ww. przepisów, a przez to niewłaściwe oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

6. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.p.p.r. w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez brak uwzględnia skargi i w konsekwencji błędne jej oddalenie, pomimo błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęcia, że rozstrzygniecie organu jest zgodne z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, gdy tymczasem zapisy dokumentacji naborowej - w tym dotyczące spornego kryterium - określały w sposób niejasny, niespójny, nieprzejrzysty i niezrozumiały krąg potencjalnych wnioskodawców, w szczególności w zakresie sposobu potwierdzenia przez wnioskodawcę kryterium miejsca - siedziby lub oddziału prowadzenia działalności, a zatem sposób naboru powodował naruszenia zasady równości wnioskodawców wobec prawa, dyskryminując wnioskodawców, którzy rzeczywiście prowadzili działalność gospodarczą na terenie województwa lubelskiego, ale nie mieli jej zaewidencjonowanej w CEIDG na dzień 31 grudnia 2019 r., a co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i naruszało zasady wynikające z art, 317 TFUE i art. 274 WE;

7. art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r. w zw. art. 48 ust. 1 i 5 u.z.p.p.r. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVlD-19 w zw. z pkt 5.1 ppkt 19 oraz pkt 3.3 ppkt 1 lit. c odnośnik 4 Wezwania do złożenia wniosku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu skarżącego odpowiada wymogom wskazanym w art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r., podczas gdy została ona dokonana z naruszeniem zasad: przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, niezgodnie z opisem kryteriów zawartych w załączniku nr 3 poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria, jak i z naruszeniem prawa strony do rownego traktowania;

8. pkt 5.1 ppkt 19 Wezwania do złożenia wniosku oraz pkt 3.3 ppkt 1 lit. c odnośnik 4 poprzez ich błędną wykładnię tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej, polegającą na przyjęciu, że z zapisów tych wynika, że można dokonywać oceny wniosków na podstawie wszelkich dostępnych metod, informacji i dokumentów, podczas gdy z literalnej wykładni tych zapisów wynika, iż oceny wniosku dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz na podstawie oświadczeń wnioskodawcy i zapis nie wymienia innych możliwości dokonywania oceny, a posiadanie aktualnego wpisu w CEIDG dotyczy wyłącznie wspólników spółek cywilnych i nie przesądza wobec obalalnego domniemania z art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG o posiadaniu lub nieposiadaniu przez wnioskodawcę w konkretnej dacie oddziału lub siedziby prowadzonej działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego;

9. pkt 3.3 ust. 1 lit. c Wezwania oraz Załącznika nr 2 do Wezwania - Kryteria wyboru projektów dla działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP - wsparcie na finansowanie kapitału obrotowego dla mikro i małych przedsiębiorstw - Kryterium 2 - "Kwalifikowalność wnioskodawcy" poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za jednoznaczne kryteriów w zakresie posiadania przez wnioskodawcę siedziby lub oddziału (miejsca prowadzenia działalności) i prowadzenia tej działalności na dzień 31 grudnia 2019 r. na terenie województwa lubelskiego i konieczności udokumentowania tego kryterium odpowiednim wpisem w CEIDG, podczas gdy z dokumentacji projektowej wynika, iż to kryterium musi być spełnione rzeczywiście, przy czym warunkiem uznania go za spełnione nie jest posiadanie udokumentowanego wpisu w CEIDG a rzeczywiste posiadanie siedziby lub oddziału na terenie województwa lubelskiego, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w świetle art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.p.p.r.;

B. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy, pomimo że podczas rozprawy Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności Sąd nie dopuścił dowodu z przesłuchania skarżącego, ani nie zbadał istotnych dowodów z dokumentów załączonych do skargi potwierdzających prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego zarówno na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień rozpoznania wniosku przez organ, co doprowadziło do złamania w sposób rażący praw sądowych skarżącego;

2. art. 134 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy polegającej na dokonaniu ustaleń faktycznych i ich oceny na podstawie dowolnych przemyśleń Sądu, nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy tj. badania i oceny przez Sąd niezwiązanych ze sprawą zmian w CEIDG skarżącego, a nie w oparciu o fakty, które wynikają z akt sprawy, bądź rozstrzygnięcie organu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie na podstawie subiektywnych odczuć Sądu o słuszności decyzji organu, przy braku zbadania legalności tego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i nieprawidłowe oddalenie skargi w świetle art. 151 p.p.s.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia przez Sąd, że posiadanie nieruchomości przez skarżącego w miejscowości N. w województwie lubelskim, w którym to miejscu skarżący prowadził działalność gospodarczą zarówno na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień rozpoznania wniosku przez organ, nie ma wpływu na ocenę wniosku dokonaną przez organ, co prowadzi do wniosku, że sąd dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i oparł rozstrzygnięcie o materiał spoza akt sprawy;

4. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego, które powieliło błędne ustalenia organu i doprowadziło do:

a. błędnego uznania, że skarżący nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego, podczas gdy z dokumentów załączonych do sprawy przez skarżącego oraz z oświadczeń składanych przez skarżącego w toku rozprawy wynikało, że prowadził on zarówno na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień rozpoznania wniosku przez organ działalność gospodarczą na terenie województwa lubelskiego, a co za tym idzie posiadał on miejsce prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie zgodnie z pkt pkt 3.3 ust. 1 lit. c Wezwania do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach naboru nr RPLU.03.07.00-IP.01-06-V01/20 w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw. Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Finansowanie kapitału obrotowego mikro i małych przedsiębiorstw (dalej: Wezwanie) oraz Załącznika nr 2 do Wezwania - Kryteria wyboru projektów dla działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP - wsparcie na finansowanie kapitału obrotowego dla mikro i małych przedsiębiorstw - Kryterium 2 - "Kwalifikowalność wnioskodawcy",

b. dokonania błędnej oceny zapisów pkt 5.1 ppkt 19 oraz pkt 3.3 ppkt 1 lit. c odnośnik 4 oraz pkt 2.2 ppkt 1 i 2 Wezwania do złożenia wniosku poprzez uznanie, że z zapisów tych wynika, że można dokonywać oceny wniosków na podstawie wszelkich dostępnych metod, informacji i dokumentów, podczas gdy z literalnej wykładni tego zapisu wynika, iż oceny wniosku dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz na podstawie oświadczeń wnioskodawcy i zapis nie wymienia innych możliwości dokonywania oceny, a posiadanie aktualnego wpisu w CEIDG dotyczy wyłącznie wspólników spółek cywilnych,

c. dokonania błędnej oceny wniosku o dofinansowanie skarżącego i uznanie, że wskazanie jako podstawowego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej miasta Kutno w województwie łódzkim, wyklucza możliwość posiadania oddziału w województwie lubelskim, podczas gdy oddział skarżącego znajdował się w miejscowości N. w województwie lubelskim,

d. błędnego uznania, że wnioski wysunięte przez organ były poprawne w zakresie braku prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego, podczas gdy nie był to wniosek uprawniony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego,

e. błędnego uznanie za informację istotną dla rozstrzygnięcia częstotliwości i daty zmian dokonywanych przez skarżącego w rejestrze CEIDG, co nie było przedmiotem skargi i nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim nie wykluczało możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego, co doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi w świetle art. 151 p.p.s.a.;

5. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.p.p.r. oraz art. 64 u.z.p.p.r., które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia zaskarżonym aktem art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r, w zw. art. 48 ust. 1 i 5 u.z.p.p.r. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w zw. z pkt 5.1 ppkt 19 oraz pkt 3.3 ppkt 1 lit. c odnośnik 4 oraz pkt. 2.2 ppkt 1 i 2 Wezwania do złożenia wniosku poprzez brak jasnego i jednoznacznego zdefiniowania kryterium w postaci: posiadania miejsca siedziby lub oddziału działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego oraz pomimo zastosowania przez organ metody weryfikacji kryterium nieprzewidzianej w dokumentacji naborowej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według przedłożonego spisu kosztów, względnie na wypadek jego nieuwzględnienia według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego w dniu 31 grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi.

W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, możliwa jest kontrola jego subsumcji pod normy prawa materialnego.

Niezasadne okazały się zarzuty oparte na art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten zatem stanowi regulację prawną dotyczącą wyłącznie kompetencji przewodniczącego składu orzekającego, a która ma charakter wyłącznie techniczny, bo ściśle porządkowy. Określa ona bowiem tylko moment zakończenia postępowania przed sądem. Przepis ten nie może tym samym stanowić podstawy kasacyjnej, której celem jest zarzucenie sądowi wojewódzkiemu dokonania błędu w ustaleniach faktycznych. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający, zdaniem autora skargi kasacyjnej na tym, że Sąd I instancji nie dopuścił dowodu z przesłuchania skarżącego, ani nie zbadał istotnych dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z cytowanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie cytowanego powyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Strona skarżąca nie wskazała jaki dowód z dokumentu Sąd powinien był przeprowadzić. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem skarżący nie przesłał Sądowi I instancji dokumentów prezentowanych w trakcie rozprawy zdalnej, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Odnosząc się natomiast do nieprzesłuchania skarżącego, to wskazać należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów uprawnienia, aby dopuścić dowód z przesłuchania strony postępowania.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej informacji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Za pozbawiony w sposób oczywisty usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.p.p.r. (lit. B. pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Art. 106 § 5 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis ten (art. 106 § 5 p.p.s.a.) stosuje się zatem tylko do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 art. 106 p.p.s.a. Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakim mowa w § 3. Niezrozumienie istoty tej regulacji jest przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (B. Dauter (w): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 20 do art. 106, LEX/el 2019). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 5 lit. B petitum skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jest on niezasadny, a w części nawet wadliwy formalnie, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera bowiem przepisu art. 3 § 1 pkt 4.

Stwierdzić ponadto należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie, że kryterium posiadania miejsca siedziby lub oddziału działalności gospodarczej na terenie województwa lubelskiego nie zostało jasno zdefiniowane – nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy, a zwłaszcza z Wezwania do złożenia wniosku jednoznacznie wynika, że w ramach kryteriów merytorycznych przewidziano, że wsparcie może zostać przyznane wyłącznie jeżeli wnioskodawca posiadał siedzibę, oddział lub miejsce prowadzenia działalności (w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) na terenie województwa lubelskiego według stanu na dzień 31.12.2019 r. oraz posiada siedzibę, oddział lub miejsce prowadzenia działalności (w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) na terenie województwa lubelskiego, na dzień składania wniosku (pkt 3.3. Wezwania). Powyższy przepis Wezwania w sposób jednoznaczny określa, że osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą muszą wykazać na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień składania wniosku, iż miejscem prowadzenia przez nie działalności jest województwo lubelskie.

Jeśli zaś chodzi o weryfikację w/w kryterium, to mając na uwadze treść pkt 5.19 Wezwania, zgodnie z którym oceny spełniania kryteriów przez dany projekt dokonuje się m.in. na podstawie dodatkowych dokumentów pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ uprawniony był do weryfikacji oświadczenia wnioskodawcy w zakresie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie wpisu w CEIDG.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawa weryfikacji wniosku w oparciu o dane zawarte w rejestrze CEIDG wynika także z przepisów ustawy wdrożeniowej. Odesłanie w art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVlD-19 (dalej "specustawa"), do odpowiedniego stosowania art. 48 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, czyli stosowania do złożonych wniosków trybu pozakonkursowego, nie oznacza poprzez wnioskowanie a contrario, że w zakresie złożonych wniosków nie stosuje się innych regulacji ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka regulacja wskazuje jedynie na pozakonkursowy tryb postępowania w zakresie złożonych wniosków o dofinansowanie, eliminując tym samym tryb konkursowy. W ocenie NSA, jednoznaczny nakaz ustawodawcy do stosowania ustawy wdrożeniowej, zawarty w art. 1 ust. 2 specustawy, przekonuje do stanowiska, że w zakresie wniosków, takich jak w złożony w niniejszej sprawie, stosuje się w sposób odpowiedni regulacje ustawy wdrożeniowej. Zauważyć również należy, że w uzasadnieniu do projektu specustawy (druk sejmowy nr 313) w sposób wyraźny wytyczono kierunek, w którym należy odczytywać jej postanowienia. Mianowicie jasno określono, że w "(...) projekcie wprowadzono zasadę (art. 1 ust. 2), iż w zakresie nieuregulowanym jej przepisami zastosowanie znajdzie ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.). Oznacza to, że przepisy ustawy należy stosować w związku z wystąpieniem w 2020 r. COVID-19, natomiast, o ile jest to możliwe, nadal powinny obowiązywać regulacje określone w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej dalej «ustawą wdrożeniową»".

W konsekwencji twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przy ocenie spornego kryterium nie mają zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, nie ma uzasadnienia (zarzut A.1. petitum skargi kasacyjnej).

W dalszej części przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób procedowania organu w zakresie spornego kryterium, który jego zdaniem powinien wezwać wnioskodawcę do poprawienia/uzupełnienia wniosku, na podstawie ust. 5.1 pkt 22 Wezwania, a nie zastosować przepis ust. 5.1 pkt 21 Wezwania. Zwrócić należy uwagę, że w/w przepisy Wezwania są przepisami prawa procesowego, a nie materialnego, a więc nie mogły być formułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym a limine należało uznać je za bezpodstawne.

Za bezpodstawne uznać należy zarzuty błędnej wykładni przepisów wymienionych w pkt A.2 i A.3 petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni wymienionych w obu zarzutach przepisów. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutów jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązek poszanowania przepisów Konstytucji RP, w tym wskazanego w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1, powinien być realizowany przez wszystkich adresatów tych norm, w tym sądy administracyjne, jako organy władzy sądowniczej. W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji nie stosował jednak ww. wzorca konstytucyjnego w procesie wykładni przepisów ustawy wdrożeniowej; nie stwierdził, aby przepisy tej ustawy naruszały zasady równości (art. 32 ust. 1), nie stosował także bezpośrednio wskazanej normy konstytucyjnej, jak również przepisów Karty Praw Podstawowych, czy przepisów Traktatowych. Trzeba jednak zauważyć, że zarzut ten powiązany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że w istocie podważana jest ocena wyrażona przez WSA, co do niestwierdzenia naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzić wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3367/16, LEX nr 2119195).

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, LEX nr 2269674). Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, LEX nr 2313813).

Mając na uwadze powyższe, należy skonstatować, czy kryteria kwalifikowalności wnioskodawcy określono wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na tak postawione zagadnienie należy odpowiedzieć twierdząco.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do powyższych kwestii podkreśla, że jednym z niezwykle istotnych warunków omawianego wsparcia była pewność, że środki pochodzące z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego zasilą regionalny system społeczno-gospodarczy. Bowiem celem projektu było wsparcie lubelskich przedsiębiorców, których sytuacja pogorszyła się w związku z COVID-19. W związku z tym sprawą oczywistą było to, że zapisy regulacji Wezwania koncentrowały się na tym, aby pomoc trafiła do przedsiębiorców z województwa lubelskiego, podobnie czyniły to inne województwa.

Z uwagi na powyższe grantodawca w Wezwaniu wyraźnie zaznaczył do jakich przedsiębiorstw wsparcie jest kierowane. W pkt 3.4 Wezwania wskazano, że grupą docelową i ostatecznymi odbiorcami wsparcia są mikro i małe przedsiębiorstwa (w tym samozatrudnieni), prowadzące działalność gospodarczą na terenie województwa lubelskiego. Natomiast w pkt 3.3 określono, że wsparcie może zostać przyznane wyłącznie jeżeli wnioskodawca posiadał siedzibę, oddział lub miejsce prowadzenia działalności (w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) na terenie województwa lubelskiego według stanu na dzień 31.12.2019 r. oraz posiada siedzibę, oddział lub miejsce prowadzenia działalności (w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) na terenie województwa lubelskiego, na dzień składania wniosku. Z analizy wniosku wynika, że w Dziale (d5): E. Wnioskodawca – Działalność Gospodarcza, sekcja (d5/s15), tabela (d5/s15/t.1): E.1.1. Wnioskodawca – Działalność Gospodarcza, przy punkcie e.3 dotyczącym oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu siedziby/oddziału, miejsca prowadzenia działalności na terenie województwa lubelskiego na dzień 31.12.2019 r. widnieje przypis (odnośnik) lp. 96 znajdujący się w Tabeli z instrukcjami do formularza. Z przypisu tego wynika, że w punkcie tym należy zadeklarować, że wnioskodawca posiadał siedzibę/oddział/miejsce prowadzenia działalności (w przypadku wpisu do CEIDG) na terenie woj. lubelskiego na dzień 31.12.2019 r. Jak wynika z kolei z odnośnika lp.93 znajdującym się przy tabeli (d5/s15/t.1) brak spełnienia, któregokolwiek warunku ujętego w tabeli E.1.1. wyklucza wnioskodawcę z możliwości uzyskania wsparcia. To w ocenie Sądu potwierdza, że podstawą weryfikowalności oświadczeń wnioskodawcy zawartych we wniosku mógł być CEIDG.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przygotowując wniosek dotyczący naboru należy czytać kompleksowo jego dokumentację i stosować zapisy m.in. Wezwania, jak i jego załączników oraz przypisów, w tym kryteriów wyboru wniosku o grant jednocześnie. W ocenie Sądu, WSA prawidłowo stwierdził, że zgodnie z dokumentami rejestrowymi, w dniu 31 grudnia 2019 r. stałe i dodatkowe miejsce prowadzenia działalności skarżącego znajdowało się w województwie łódzkim. Zmiana dodatkowego miejsca prowadzenia działalności na adres znajdujący się w województwie lubelskim została dokonana dopiero 25 lipca 2020 r., a zatem skarżący kasacyjnie nie był podmiotem uprawnionym do ubiegania się o grant. Wprowadzenie zapisów w zakresie miejsca prowadzenia działalności na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień składania wniosku miało na celu uniknięcie działań nakierowanych na modyfikację wpisów w ewidencji na potrzeby skutecznej oceny danego wniosku, do czego doszło w niniejszej sprawie.

Wynika to z tego, że skarżący kasacyjnie w 2020 r. dokonywał zmian w danych rejestrowych, co wzbudziło słuszne podejrzenie organu a następie WSA, że jego intencją było skorzystanie ze wsparcia dedykowanego na łagodzenie skutków COVID-19 z różnych źródeł. Jak wskazał WSA, zgodnie z informacjami ujętymi w historii wpisów w CEIDG na 31 grudnia 2019 r. adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie znajdował się wyłącznie w województwie łódzkim.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasady udzielania wsparcia ustalone przez grantodawcę były w tym zakresie określone w dokumentacji i znane w momencie ogłoszenia naboru. Ponownie podkreślić należy, że złożenie przez grantobiorcę oświadczenia zawartego we wniosku o grant akceptujące postanowienia w nim zawarte stanowi aprobatę zasad naboru obowiązujących w dniu złożenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ, a za nim WSA, prawidłowo skupił się na analizie wpisu do CEIDG co do oceny kwestii miejsca wykonywania działalności. W rezultacie, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że wyrok WSA odpowiada prawu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej sąd może uwzględnić skargę, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji takiego ukształtowania przepisu uwzględnienie skargi jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeśli stwierdzi się nie zaledwie sam fakt dokonania oceny w sposób naruszający prawo (do czego w sprawie nie doszło), ale ponadto jednocześnie wykazane zostanie, iż naruszenie to miało (a nie mogło mieć) istotny wpływ na wynik oceny (do czego w niniejszej sprawie również nie doszło). Powyższy wymóg obejmuje zarówno przypadki naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (tak art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej).

Przypomnienia wymaga też, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają zasad tego postępowania. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw by uznać, że ocena projektu skontrolowana na etapie rozpatrywania protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, a w szczególności, że przeprowadzono ją z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym z dnia 19 października 2022 r. wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tam wymienionych wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX Nr 2304054 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX Nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Wobec tego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.