Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 199/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 168 ust. 4 i 5, art.169 ust. 2 i ust. 5, art. 127 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art.77, art. 11, art.138 §  1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 133, art.134, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - ref. st. Agnieszka Mazańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Samorządu Województwa [...] reprezentowanego przez Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek, skarżący lub strona) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda lub organ I instancji) z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w sprawie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej na realizację operacji "[...]". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. Z 2012 r. poz. 1065, dalej: ustawa o uruchamianiu środków), Województwo [...] zawarło w dniu [...] lipca 2010 r. porozumienie z Wojewodą [...] w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "[...]" (dalej: operacja). Zgodnie z porozumieniem, planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 8.000.000 zł (w tym koszty ogólne – 527.940 zł).

Porozumienie było zmieniane aneksami z: 4 kwietnia 2011 r., 18 lipca 2011r., 23 listopada 2011r., 31 grudnia 2012r. i 15 kwietnia 2013r. Ostatecznie, koszty całkowite zostały ustalone na kwotę 8.050.641,77 zł, przy planowanych kosztach ogólnych – 517.335,39 zł, w tym kosztach wykonania dokumentacji projektowej: 428.778 zł.

Wykonując powyższe porozumienie, w dniu 14 maja 2013 r., Wojewoda dokonał uruchomienia - na rzecz Marszałka - środków w wysokości 428.778 zł, przeznaczonych na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej.

Działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej: PW), Marszałek wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję nr [...] w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych ww. operacji. Decyzja ta była zmieniana decyzjami z: [...] marca 2014 r., nr [...], [...] maja 2015 r., nr [...], oraz [...] lipca 2015 r., nr [...]. Zgodnie z art. 72 ust. 3 PW, treść powyższych decyzji była uzgadniana z Wojewodą [...], stosowne postanowienia Wojewoda wydał w dniach: [...] listopada 2013 r., [...] marca 2014 r., [...] maja 2015 r. i [...] lipca 2015 r. Zgodnie z treścią powyższych decyzji, operacja była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (WZMiUW). W wyniku zmian decyzji, całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 2.023.740,54 zł, w tym koszty kwalifikowalne 1.249.256,60 zł. Kwalifikowalne koszty inwestycyjne wyniosły 1.135.687,82 zł. Koszty ogólne wyniosły 626.886,52 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 113.568,78 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej).

Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 173, ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 2118, dalej: rozporządzenie wykonawcze) przyznał pomoc na ww. operacje. Decyzja ta była zmieniana trzykrotnie w dniach: [...] marca 2014 r., [...] maja 2015 r. i [...] lipca 2015 r. W drodze tej decyzji Marszałek przyznał pomoc na ww. operacje, która ostatecznie wyniosła 1.249.256,60 zł. Koszty ogólne wyniosły 626.886,52 zł, z czego kwalifikowalne koszty ogólne: 113.568,78 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej). Wojewoda [...] uruchomił dotację: w 2014 r. w kwocie 1.000.051,06 zł, w 2015 r. - w kwocie 420.668,04 zł.

WZMiUW, w dniu 30 września 2015 r. złożył wniosek o płatność, w którym wskazał, że koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 1.849.497,10 zł, koszty kwalifikowalne 1.188.129,60 zł, a wnioskowana kwota pomocy 891.097,20 zł. Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych (§ 6517, § 6519) wyniosła 1.428.717,82 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania (1.428.717,82 zł) a kwotą wykazaną we wniosku (1.188.129,60 zł) wynosi 240.588,22 zł.

Z zestawienia rzeczowo finansowego z realizacji operacji dla etapu końcowego, załączonego do wniosku o płatność (karta 155 akt adm.) wynika, że kwota faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych w ramach kosztów inwestycyjnych (1.080.117,82 zł) pokrywa się z kwotą środków przekazanych na wyprzedzające finansowanie tych kosztów (transze dotacji z 2014 i 2015 r.). Powyższa różnica (240.588,22 zł) wynika natomiast z faktu, że koszty kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych wyniosły jedynie 108.011,78 zł, podczas gdy dotacja przekazana na wyprzedzające finansowanie kwalifikowalnych kosztów ogólnych wyniosła 354.600 zł. Wartość 108.011,78 zł wskazana w zestawieniu rzeczowo-finansowym wynika z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego koszty ogólne nie mogą przekroczyć 10% pozostałych kosztów kwalifikowalnych. Łączne kwalifikowalne wydatki inwestycyjne wyniosły ostatecznie 1.080.117,82 zł, a zatem kwalifikowalne koszty ogólne mogły wynieść maksymalnie 108.011,78 zł.

Wobec powyższego organ I instancji zażądał zwrotu kwoty 240.588,22 zł powiększonej o podatek VAT w wysokości 55.335,29 zł (240.588,22 x 23%) pismami z [...] stycznia 2014r. i [...] czerwca 2016r. Zdaniem Wojewody kwota 295.923,51 zł (240.588,22 zł + 55.335,29 zł) wyprzedającego finansowania została pobrana w nadmiernej wysokości. W związku z brakiem zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, o czym powiadomił Marszałka zawiadomieniami z [...] lutego 2014 r. Wszczęte postępowanie było dwukrotnie zawieszane. Za drugim razem postępowanie zawieszono do czasu zakończenia operacji i uzyskania refundacji ze środków EFFROW. Po ustaleniu zakończenia przez beneficjenta realizacji operacji Wojewoda wezwał Marszałka, w dniu [...] czerwca 2016 r., do zwrotu brakującej kwoty 295.923,51 zł wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania. Z uwagi na brak zwrotu środków w wyznaczonym terminie, w dniu 7 lipca 2016 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków nadmiernie pobranej dotacji celowej.

Następnie decyzja z [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez Województwo [...] kwoty 295.923,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej, niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie, część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.)

Strona złożyła odwołanie do Ministra, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości, ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2016r. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że w świetle art. 10a ustawy o uruchamianiu środków dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza zatem brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności ustawa o uruchamianiu środków). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje - w opinii Ministra - nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w ustawie o uruchamianiu środków, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. i podkreślił, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Zdaniem organu II instancji powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, zdaniem Ministra należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego należy tu - w opinii organu odwoławczego - rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT).

Minister wyjaśnił, że nie negując argumentacji strony opierającej się na wykładni art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2013r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 513 ze zm., dalej: udjst) wskazującej, że samorząd województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania, podkreślił, że istnieje odstępstwo od art. 72 ust. 1 PW. Odstępstwo to wskazane jest w art. 72 ust. 2 pkt 2 PW. W jego ocenie oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotowe zadania finansowane są z udziałem środków EFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju. Podkreślił, że dotacja na wyprzedające finansowanie, o której mowa w art. 10a ustawy o uruchomieniu środków jest funkcjonalnie powiązana ze wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju, a zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w ustawie o uruchamianiu środków. Brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje zatem koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie, co nie może być traktowane jako niezgodne z art. 49 ust. 1 udjst. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW, natomiast nie może zostać sfinansowany - z przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z czwartą cyfrą "7" i "9" - środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji finansowanej w trybie, do którego odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW.

Niezależnie od powyższego Minister zaznaczył, że jego zdaniem do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się § 20 rozporządzenia wykonawczego, gdyż przepis ten, zdaniem Ministra, odnosi się do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy od czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów ustawy o uruchamianiu środków i u.f.p., określających obowiązek zwrotu środków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] listopada 2016r. strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), tj. art. 168 ust. 4 i 5 oraz 169 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 ustawy o uruchamianiu środków poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r., orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa [...] kwoty 295.923,51 zł wraz z odsetkami nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej stronie na realizację operacji, gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany

2. przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a., tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie oraz art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu, a także art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że analiza art. 127 u.f.p., poparta poglądami doktryny i orzecznictwa sądowego, skłania do wniosku, że przeznaczenie dotacji celowych ustawodawca widzi w kategorii realizacji określonego prawem ‘’celu’’, na którego wykonanie beneficjent otrzymuje ustaloną dotację, na sfinansowanie z niej określonych wydatków służących realizacji tego ‘’celu’’.

Natomiast zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu państwa następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. W praktyce oznacza to możliwość zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków po podpisaniu umowy z dysponentem części budżetowej lub z dysponentem środków. Jeżeli do udzielenia i rozliczenia dotacji stosować art. 168 u.f.p., nie można stwierdzić, iż zasadność wykorzystania dotacji powinna być oceniania z punktu widzenia osiągnięcia określonych celów. W takim przypadku, gdy zastosowanie ma ta ustawa, oceniane winno być wykorzystanie dotacji przez pryzmat prawidłowego zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków na podstawie umowy, w oparciu o którą dotacja została udzielona. Z kolei stosownie do art. 168 ust. 5 tejże ustawy, tylko gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, ich wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Skarżący podnosi, że otrzymana dotacja celowa została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a także nie przekracza kwot dotacji, o których mowa w Porozumieniu na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych.

Skarżący podnosi więc, że dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji o którym mowa w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty. Zdaniem strony z uwagi na art. 169 ust. 2 u.f.p., który określa definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości trudno podzielić pogląd Wojewody, iż kwota 295.923,51 zł jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości. Zgodnie bowiem z tą definicją, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Skarżący zauważył, że Marszałek jest dysponentem części środków dotacji celowych przeznaczonych na sfinansowanie tychże zadań, czego wyrazem jest art. 72 ust. 3 PW. W związku z powyższym wymienione w decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. kwoty dotacji na podstawie art. 72 ust. 3 PW stanowiły wydatki, które były uzgodnione z Wojewodą.

Podkreślił, że zadanie polegające na wykonaniu urządzenia melioracji wodnych podstawowych nie jest zadaniem własnym samorządu województwa lecz zadaniem zleconym mu ustawą Prawo wodne, na które – zgodnie z art. 49 udjst winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, że skarżąca jednostka samorządu terytorialnego pobrała w nadmiernej wysokości dotację celową związaną z realizacją projektu pn. "[...]".

Na wstępie przypomnieć należy, że w dniu [...] lipca 2010 r. Województwo [...] zawarło porozumienie z Wojewodą [...] w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację ww. operacji. Podstawą tegoż porozumienia był art. 10a ust. 7 ustawy o uruchamianiu środków. Przepis ten stanowił, że w przypadku operacji prowadzonych w ramach pomocy technicznej oraz działania: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalenie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, środki dotacji, o których mowa w ust. 3 związane z realizacją projektu, mogą zostać przekazane na rzecz wnioskodawcy przed zawarciem umowy lub wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy na podstawie porozumienia z właściwym wojewodą.

Z kolei art. 10a ust 8 ustawy o uruchamianiu środków wskazuje, że porozumienie o którym mowa w ust. 7 powinno zawierać w szczególności:

1) opis operacji na jakie przyznano środki z budżetu państwa i termin ich realizacji,

2) harmonogram dokonywania wydatków w ramach operacji,

3) wysokość środków przeznaczonych na wyprowadzające finansowanie i tryb ich przekazywania,

4) zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji operacji,

5) termin i sposób rozliczania przyznanych środków,

6) warunki zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny.

Powoływane na wstępie porozumienie przewidywało w § 5 ust. 3 że w przypadku uzyskania dofinansowania EFRROW do rozliczenia pobranych środków stosuje się przepisy ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej.

Porozumienie, o którym mowa powyżej zostało zmienione pięcioma aneksami. Aneks nr 2 z 18 lipca 2011 r. nadawał nowe brzmienie m.in. § 5 ust. 3 oraz dodawał także do § 5 ust. 4 i ust. 5.

Po zmianie § 5 ust. 3 wskazywał, że w przypadku wykorzystania środków na wyprzedzające finansowanie niezgodnie z przeznaczeniem Województwo [...] zwróci środki w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z wydatków budżetu przeznaczonych na realizację zadań własnych wraz z odsetkami zgodnie z art. 10 b ustawy o uruchamianiu środków. Natomiast dodany § 5 ust. 4 porozumienia przewidywał, że w przypadku środków na wyprzedzające finansowanie nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny Województwo [...] zwróci tą część w której zostały nieprawidłowo wykorzystane, pobrane w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny z wydatków budżetu przeznaczonych na realizację zadań własnych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 169 ust. 5 u.f.p. Nowy ust. 5 § 5 porozumienia wskazywał z kolei, że Województwo [...] zobowiązuje się w przypadku uzyskania dofinansowania EFRROW do rozliczenia pobranych środków zgodnie z zapisami art. 10a ustawy o uruchamianiu środków.

Przypomnieć należy, że przedmiotowy projekt został zgłoszony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi". Pomoc w ramach powyższego działania przyznawana była w drodze decyzji marszałka województwa o czym stanowił art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust.1 pkt. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju. Taka decyzja o przyznaniu pomocy została wydana przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] listopada 2013r. i była trzykrotnie zmieniana. W ramach decyzji wskazywano wielkość pomocy finansowej pochodzącej z krajowych środków publicznych oraz ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w formie refundacji.

W tym samym dniu została wydana również przez Marszałka Województwa [...] decyzja ustalająca, że wykonanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych w ramach tej operacji będzie współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Decyzja ta została wydana w uzgodnieniu z Wojewodą [...]. Była ona także trzykrotnie zmieniana. Również każdorazowa zmiana była uzgadniana z Wojewodą [...]. Wydanie tej decyzji wynikało z faktu, że przedstawiony we wniosku o przyznanie pomocy w ramach PROW 2007-2013 projekt przewidywał prace dotyczące koryta rzeki oraz budowy urządzeń melioracyjnych wodnych podstawowych, tym samym dotyczył działań odnoszących się do własności Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z zasadami PROW 2007-2013 (§ 4 rozporządzenia wykonawczego – wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju) wnioskowana pomoc przyznawana była w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów, co wymagało zabezpieczenia środków na realizacje projektu. Powyższe wymagało, na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, wydania decyzji przez Marszałka zabezpieczającej środki na realizacje projektu.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 PW urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast wg ust.2 pkt 2 urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146). Według treści art. 72 ust. 3 PW rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą.

Zatem co ważne w tej sprawie zawsze urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 72 ust. 1 PW), bez względu na czyj koszt są wykonane.

Koszty które podlegają finansowaniu z przyznanej pomocy zostały określone w szczególności w § 4 ust. 1 i 1a rozporządzenia wykonawczego.

Ponadto w § 5 rozporządzenia wskazano także koszty ogólne, które mogą zostać zaliczone do kosztów kwalifikowalnych pod określonymi w tym przepisie warunkami. I tak zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 do kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 4 ust. 1 i 1a, zalicza się koszty ogólne, bezpośrednio związane z przygotowaniem i realizacją operacji, poniesione na przygotowanie dokumentacji technicznej operacji, w tym:

a) kosztorysów,

b) projektów architektonicznych lub budowlanych,

c) ocen lub raportów oddziaływania na środowisko,

d) dokumentacji geologicznej lub hydrologicznej,

e) usług geodezyjno-kartograficznych,

f) usług rzeczoznawcy majątkowego,

g) opracowania dokumentacji ekonomicznej,

h) opracowania operatów wodnoprawnych,

- w wysokości nieprzekraczającej 10% pozostałych kosztów kwalifikowalnych.

Analiza akt administracyjnych, w tym decyzji wydanych w sprawie, uzgodnień z Wojewodą [...], porozumień, faktury, protokołu potwierdzającego wykonanie przedmiotu zamówienia wykazuje, że przedstawiony do dofinansowania projekt przewidywał pierwotnie koszty całkowite dokumentacji projektowej w wysokości 428.778 zł (decyzja z [...] listopada 2013r. oraz porozumienie, zmienione aneksem nr 2 z [...] lipca 2011r.). Na kwotę 428.778 zł brutto (348.600 zł netto) została również wystawiona przez M. S.A. w T. na rzecz WZMiUW faktura z [...] kwietnia 2013r. potwierdzająca zrealizowanie usługi.

W tym miejscu należy wyjaśnić, mając na uwadze wyżej cytowany § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, że koszty kwalifikowalne dokumentacji projektowej nie mogły przekroczyć 10 % pozostałych kosztów kwalifikowalnych. Tym samym w pierwotnej decyzji Marszałka (uzgodnionej z Wojewodą) z [...] listopada 2013. wskazano, że skoro ogólne koszty kwalifikowalne wynoszą 3.120.778,58 zł, to koszty kwalifikowalne dokumentacji projektowej wyniosą 312.077,85 zł. W związku z powyższym, już w dniu [...] stycznia 2014r. Wojewoda [...] zażądał zwrotu kwoty 44.922,24 zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 348.600 zł (kwota netto z faktury), a kwotą 312.077,85 zł, powiększoną o podatek VAT [(348.600 -312.077,85) + 23% VAT].

Powyższy mechanizm był znany stronie, gdyż został określony w powszechnie obowiązujących przepisach. A więc stosowanie tego mechanizmu skutkuje tym, że im niższe będą ogólne koszty kwalifikowalne, tym niższe będą koszty kwalifikowalne m.in. na dokumentację projektową. W związku z tym w sprawie osiągnięto ostatecznie jeszcze niższe niż pierwotnie planowano koszty kwalifikowalne operacji (6.548.977,06 zł), gdyż ostatecznie, po zrealizowaniu operacji wszystkie koszty kwalifikowalne wynosiły 1.188.129,60 zł. Natomiast łączne kwalifikowalne wydatki inwestycyjne (pozostałe koszty kwalifikowalne) wynosiły ostatecznie 1.080.117,82 zł. Tym samym wg powyższego algorytmu koszty kwalifikowalne dokumentacji projektowej mogły wynieść maksymalnie 10% tej wartości, tj. kwotę 108.011,78 zł (1.080.117,82 zł + 108.011,78 zł =1.188.129,60 zł). W sprawie nie jest sporne, że strona otrzymała na dokumentację projektową kwotę 348.600 zł (pierwotna kwota kwalifikowalna nie obejmująca podatku VAT), mogła natomiast otrzymać maksymalnie kwotę kwalifikowalną w wysokości 108.011,78 zł. Tym samym wartość 240.588,22 zł stanowiąca różnicę pomiędzy dotacją otrzymaną, a kwotą faktycznie kwalifikowalną, stanowi kwotę niekwalifikowalną. Kwotę niekwalifikowalną organ również powiększył o 23% stawkę podatku VAT i zażądał ich zwrotu jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy wydatek powyżej kwoty 108.011,78 zł na opracowanie dokumentacji projektowej nie został uznany za koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi" z uwagi, że wydatek ten przekracza 10 % pozostałych kosztów kwalifikowalnych.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Samorząd Województwa [...] otrzymał dotację celową z budżetu państwa i budżetu środków europejskich na wyprzedzające finansowanie ww. operacji, w trybie art. 10a ust. 1 ustawy o uruchamianiu środków. Środki przekazane skarżącemu mieszczą się w dziale 010, rozdziale 01008 klasyfikacji budżetowej, w trzech paragrafach: § 6517 (koszty kwalifikowalne, płatności w zakresie budżetu środków europejskich), § 6519 (koszty kwalifikowalne, współfinansowanie krajowe), § 6510 (koszty niekwalifikowalne odpowiadające kosztom kwalifikowalnym).

W świetle art. 10a ustawy o uruchamianiu środków dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 4 ustawy o uruchamianiu środków. Powyższe oznacza zatem, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o uruchamianiu środków samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań.

Art. 10a ust. 2 ustawy o uruchamianiu środków w przypadku działania: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, jednostki samorządu terytorialnego je realizujące mogą otrzymać również środki na sfinansowanie kosztów przygotowania dokumentacji technicznej niezbędnej do realizacji operacji w ramach tego działania.

Według ust. 3 środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 u.f.p.:

1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;

2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW.

W myśl natomiast art. 10a ust. 4 ustawy o uruchamianiu środków środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7.

Na podstawie art. 10a ust. 5 powyższej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków.

Art. 10a ust. 5a ustawy o uruchamianiu środków stanowi, że właściwy dysponent przekazuje: 1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich, 2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa - w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 10a ust. 6 ww. ustawy jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio.

W wymienionym przepisie stanowi się zarówno o przekazywaniu środków z budżetu państwa w ramach wyprzedzającego finasowania, jako formie dotacji celowej, jak również stanowi się o zwrocie tych środków m. in. jako udziału refundowanego ze środków EFRROW (ust. 5). Stanowi się również o zwrocie środków w przypadku gdy jednostka nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki (ust.6).

Zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 169 ust.1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Natomiast według treści art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Z przywołanych przepisów wynika, że konsekwencją udzielenia samorządowi przedmiotowej dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie jest dokonanie zwrotu środków tej dotacji w części podlegającej refundacji ze środków Unii Europejskiej, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Z art. 10a ustawy o uruchamianiu środków, w szczególności jego ust. 5 jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego rozliczenia dotacji jest otrzymanie refundacji ze środków EFRROW w pełnej wysokości i pełny jej zwrot do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona (przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji), natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez ustawę o uruchomieniu środków, która z pewnością zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Słusznie Minister wyjaśnił, że wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w ustawie o uruchomieniu środków, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na która dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Należy także zaznaczyć, że fakt, iż "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji (...) został osiągnięty" nie oznacza, że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji, nie oznacza także, że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może zostać zakwestionowany jako niekwalifikowalny. Tym samym prawidłowo stwierdzono, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - cześć dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p. Powyższe ma zastosowanie zarówno do zwrotu środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie z części "europejskiej'", jak i środków współfinansowania krajowego. Prawidłowo także uznano, że pod pojęciem współfinansowania krajowego należało rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT).

Zasadnie także organ odwoławczy wyjaśnił, że samorząd województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania, jednakże powyższe nie oznacza, że strona nie stosując się do określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa reguł zawsze taką dotację otrzyma. Reguły dotyczące tego działania były stronie znane i przez stronę akceptowane, co wynika również z wydawanych przez Marszałka Województwa decyzji, w których w odniesieniu do przedmiotowego problemu sam uznawał za kwalifikowalną kwotę tylko w wysokości do 113.568,78 zł (decyzje z [...] lipca i [...] maja 2015r. oraz z [...] marca 2014r.). Później okazało się po rozliczeniu wniosku o płatność, że kwota ta jest jeszcze niższa i wynosi 108.011,78 zł. Tym samym w ramach tego działania nie można było rozliczyć, zgodnie z panującymi regułami, środków ponad kwotę 108.011,78 zł. W tym miejscu trzeba także zauważyć, że argumentacja Ministra oparta na interpretacji cytowanych wyżej art. 72 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 PW jest zasadna. W wypadku bowiem, gdy przedmiotowe zadania finansowane są z udziałem środków EFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju i ustawy o uruchomieniu środków. Brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie i nie może być traktowane jako niezgodne z art. 49 ust. 1 udjst. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW i jak prawidłowo zauważył Minister nie może zostać sfinansowany z przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z czwarta cyfrą "7" i "9" środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji finansowanej w trybie, do którego odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 PW.

Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że nie ma on kompetencji do oceny czy dany wydatek należy uznać za kwalifikowalny czy też nie. Skoro wydaje decyzję w sprawie zwrotu dotacji, to ma obowiązek czynić określone ustalenia i na ich podstawie wydawać określoną decyzję. W sprawie natomiast nie ma żadnych wątpliwości co do uznania określonych wydatków za niekwalifikowalne. Sprawa bowiem dotyczy kwestii prawnych a nie faktycznych. W wypadku, gdy powszechnie obowiązujący przepis nakazuje uznanie wydatków za kwalifikowalne tylko w wysokości nie przekraczającej 10% pozostałych wydatków kwalifikowalnych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), to brak jest tutaj miejsca na czynienie dodatkowych ustaleń. Sam bowiem skarżący stwierdził, że ogólne koszty kwalifikowalne okazały się niższe niż planowane ze względu m.in. na niższe koszty robót budowlanych (patrz odwołanie). Tym samym obniżeniu musiały ulec także koszty kwalifikowalne dokumentacji projektowej.

Powoływanie się przez Województwo [...] na § 20 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że poza okolicznościami siły wyższej i wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w § 19 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, beneficjent nie jest zobowiązany do zwrotu pomocy za tę część operacji, która została zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi w Programie i rozporządzeniu, jeżeli cel operacji został osiągnięty i zachowany – jest niezasadne. Słusznie bowiem wskazał Minister, że przepis ten dotyczy beneficjenta, o czym wprost stanowi ww. § 20 w związku z § 2 rozporządzenia wykonawczego, wskazujący, że pomoc jest przyznawana wojewódzkiemu zarządowi melioracji i urządzeń wodnych (w sprawie WZMiUW w Ł.). Przepis ten dotyczy zwrotu środków przez WZMiUW na rzecz samorządu województwa. W sprawie natomiast mamy od czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa.

Mając powyższe na względzie sąd wskazuje, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie dotyczącym naruszenia art. 168 ust. 4 i 5 oraz art. 169 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2 i 5 ustawy o uruchamianiu środków, a także zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Zupełnie niezasadne było powoływanie się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2016 r., V SA/Wa 3836/15, który wbrew twierdzeniom strony wcale nie zapadł w analogicznej sprawie. W powyższym wyroku sąd dokonał interpretacji pojęcia "zakupu użytków gruntowych" i nakazał włączenie do tego pojęcia sytuacji obejmujących odszkodowanie przekazane na wywłaszczenie nieruchomości. Po przedstawieniu właściwej interpretacji tego pojęcia sąd uznał, za konieczne poczynienie przez organ własnych ustaleń i oceny

co do kwalifikowalności wydatku dotyczącego odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym sprawa V SA/Wa 3836/15 oprócz tego, że dotyczy realizacji podobnej do przedmiotowej operacji finansowanej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 różni się zarówno stanem faktycznym oraz stosowanymi przepisami (inny problem prawny). A więc powołanie się na obecnie prawomocny wyrok nie mogło przyczynić się do zmiany stanowiska przez sąd w tej sprawie.

Zdaniem sądu organ podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy i w przekonywujący sposób uzasadnił swoją decyzję. W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego uzasadnienia stanowiska. Przyczyny utrzymania w mocy decyzji i przesłanki takiego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco opisane w uzasadnieniu ww. decyzji. To, że skarżący jest niezadowolony z rozstrzygnięcia, samo przez się nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania. Tym samym również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. okazał się całkowicie niezasadny. Organ II instancji bowiem, po rozpatrzeniu odwołania uznając, że decyzja wydana przez Wojewodę jest prawidłowa miał pełne podstawy do zastosowania powołanego przepisu i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.