Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2553/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 586/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2012 r. nr 31/12 w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 586/12, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2012 r., nr 31/12, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r., gdy Zgromadzenie Sióstr U. złożyło wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego o przedszkole na terenie działki nr ... w Grodzisku Mazowieckim. Decyzją z dnia 15 października 2008 r., nr 1696/08, Starosta Grodziski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli A. i J. G. oraz A.S. Decyzją z dnia 22 stycznia 2009 r., nr WI.I.7144.Gr/26/ 08/PP, Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 98 k.p.a. ponieważ strony postępowania nie zostały poinformowane o wniosku o zawieszeniu postępowania i w tej kwestii nie zajęły stanowiska. Dodatkowo w ocenie Wojewody Mazowieckiego konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie mogło być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone normy postępowania administracyjnego (naruszenie przepisów dotyczących zawieszenia postępowania oraz odmowy udzielenia informacji i wykonania kserokopii dokumentacji akt sprawy).

Po rozpatrzeniu skargi A.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 stycznia 2009 r., nr WI.I.7144.Gr/26/08/PP.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r., nr 31/12, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania A.S. oraz A.G. i J.G. od decyzji Starosty Grodziskiego nr 1696/08 z dnia 8 września 2008 r., znak: WAB.7351-967/08, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę opisanych wcześniej obiektów, opierając się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz materialnego prawa budowlanego.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że wobec braku oryginału lub urzędowo potwierdzonej kopii ww. dokumentu, organ odwoławczy nie jest w stanie stwierdzić, czy osoba podpisana pod wnioskiem z dnia 12 czerwca 2008 r. posiadała umocowanie do reprezentowania inwestora w niniejszym postępowaniu. Ponadto uznał, że organ I instancji w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego ustalił, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość, którą włada inwestor, co nie dawało Staroście Grodziskiemu podstaw do wyznaczenia innych oprócz inwestora stron postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 8 września 2008 r. doręczona została szerszemu gronu podmiotów niż inwestor, tj. właścicielom działek ew. nr ... W konsekwencji organ wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie organ I instancji winien określić obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce nr ... Ponadto Wojewoda Mazowiecki zauważył, że organ I instancji zaniechał dokonania sprawdzeń dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Wskazał, że wobec projektu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno–usługowego o przedszkole niezbędne jest załączenie do projektu ekspertyzy technicznej budynku zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Równocześnie brak kompletnego zwymiarowania na projekcie zagospodarowania terenu położenia placu zabaw w stosunku do granic działki i zabudowy, które wymagane jest na podstawie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uniemożliwia dokonanie oceny jego zlokalizowania w świetle rozdziału 8 Działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby na projekcie zagospodarowania terenu zostało naniesione miejsce gromadzenia odpadów stałych, co uniemożliwia dokonanie oceny jego zlokalizowania w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo w ocenie organu odwoławczego Starosta Grodziski zaniechał dokonania sprawdzeń dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zwłaszcza kompletności przedłożonego projektu budowlanego, którą to kompletność ocenia się na podstawie art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133). Organ II instancji wskazał, że w przedłożonej przez inwestora dokumentacji występują rozbieżności, gdyż na dwóch następujących po sobie stronach części opisowej projektu budowlanego podano odmienne wartości dotyczące bilansu terenu. Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań zawartych w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub ewentualnie potwierdzonej za zgodność z treścią mapy zasadniczej przez uprawnionego geodetę. Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych wymagań a organ I instancji nie nałożył postanowieniem obowiązku usunięcia ww. nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej zatwierdzonego uchwałą nr 201/LVIII/98 Rady Miasta Milanówka z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z dnia 28 października 1998 r., Nr 64, poz. 300) Wojewoda Mazowiecki wskazał, że § 19 ww. planu zakazuje lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących uciążliwych obiektów produkcyjnych, uciążliwych usług oraz placów do garażowania samochodów ciężarowych. Z powyższego nie wynika zakaz rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o przedszkole. Przedszkole nie należy do inwestycji uciążliwych dla otoczenia, nie podlega bowiem przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2753 ze zm.). A zatem przedszkole stanowić będzie usługę uzupełniającą, nieuciążliwą dla zabudowy mieszkaniowej i tym samym nie może być uznane za nieprzystające do funkcji obszaru, szczególnie, iż stanowi rozbudowę obiektu o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Organ II instancji za bezpodstawny uznał zarzut braku opinii Konserwatora Zabytków, bowiem z akt sprawy wynika, że inwestor posiada decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr 267/2008, z dnia 5 marca 2008 r. zmienioną decyzją z dnia 20 maja 2008 r., nr 629/08, zezwalającą pod względem konserwatorskim na realizację inwestycji - rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno - usługowego o funkcję przedszkola oraz decyzję z dnia 9 czerwca 2008 r., nr 726/2008, zezwalającą na usunięcie drzew. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny zaś do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ podniósł, że organ I instancji pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2012 r., nr 31/12, stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie wypełnia zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09. W szczególności wskazała, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie zawiera odniesienia merytorycznego do zgodności planowanej inwestycji przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odpowiednim zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nawiązując do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 stycznia 2009 r., nr WI.I.7144.Gr/26/08/PP, która została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy było ustalenie, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące zawieszenia postępowania oraz odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów dla strony postępowania. Tymczasem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Sąd uznał zatem, że podnoszone przez organ uchybienia w procedurze nie dawały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu dostrzeżone przez organ uchybienia nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień, fakt zaś błędnego zawieszenia postępowania spowodował tylko nieuzasadnione przedłużenie toczącego się postępowania, ale w żaden sposób nie wpłynął na realizację uprawnień strony w postępowaniu. Również odmowa wydania potwierdzonych kopii dokumentów w nieprawidłowej formie (pisma zamiast postanowienia) również nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszanie zasad postępowania. Sąd zauważył, iż strony uczestniczyły w toku całego toczącego się postępowania oraz miały możliwość zaznajomienia się z całością zgromadzonego materiału oraz wnoszenia o jego uzupełnienie. W związku z powyższym, Sąd jednoznacznie wskazał, że organ odwoławczy powinien merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę organ naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wypełnił wiążących zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku, ponieważ nie rozpoznał merytorycznie odwołań od decyzji Starosty Grodziskiego z dnia 15 października 2008 r., nr 1696/08, lecz zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji. Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zgromadzony zaś materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, wspomniane zaś braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu - w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 15 k.p.a., a zatem brak było przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasacyjnej. Wskazane przez organ pewne wady proceduralne nie mogły uzasadniać przekazania ponownego całej sprawy administracyjnej do organu I instancji. Również argumentacja organu dotycząca niezasadnego rozszerzenia kręgu stron niniejszego postępowania nie może zostać na tym etapie sprawy uznana za trafioną. Sąd podkreślił, że wspomniana kwestia była już przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, który nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.

Sąd Wojewódzki zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał w dużym stopniu merytorycznej oceny już zebranego i kompletnego materiału dowodowego, w związku z czym nie istniały żadne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, organ odwoławczy naruszył zatem przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną. Rozstrzygnięcie powinno bowiem sprowadzać się do powtórnej oceny projektu budowlanego i wniosku inwestora, której zresztą w znacznym stopniu organ odwoławczy dokonał. W powyższym zakresie Sąd podzielił zarzut skarżącej, która wskazała, że zaskarżona decyzja nie wypełnia zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania w wymaganym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem przepisu postępowania o charakterze na tyle istotnym, że mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania merytorycznego odwołania, z rozważeniem ewentualnego zastosowania art. 136 k.p.a. i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 13 czerwca 2012 r. wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, przyjmującą, że organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może stosować powyższy przepis;

b) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnie, a w konsekwencji przyjęcie, że prawidłowo został ustalony krąg podmiotów którym przysługuje przymiot strony;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy;

b) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do

dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób organ administracji naruszył powyższy przepis;

d) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/09, przesądził o braku możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.

Przed rozprawą uczestniczka postępowania A. S. złożyła dwa wnioski, jeden o wyłączenie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z rozpoznawania sprawy, drugi o zawieszenie postępowania sądowego. Wniosek o wyłączenie sędziów rozpoznany został w innym składzie w dniu poprzedzającym rozprawę i ogłoszony na rozprawie, wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oddalony został na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej Wojewody sprowadzają się do zakwestionowania uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zasadniczo z tego powodu, iż organ odwoławczy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ma kompetencji do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, po pierwsze dlatego, że organ II instancji nie może wzywać do usuwania braków formalnych, po drugie, wydanie takiego postanowienia w II instancji odbierałoby możliwość zaskarżenia go w odwołaniu. Na tym tle wywodzono konsekwencje powodujące konieczność postawienia zarzutów procesowych ujętych w skardze kasacyjnej.

Tak sformułowana skarga kasacyjne wymaga zatem odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ z tego naruszenia wywodzone są dalsze skutki.

Zarzut powyższy nie zawiera jednak usprawiedliwionej podstawy. Po pierwsze dlatego, iż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku w żadnym miejscu nie powoływał się na ten przepis, ani też nie wskazywał sposobu, w jaki organ II instancji ma doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, autor skargi kasacyjnej mylnie uważa przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego za narzędzie służące usuwaniu braków formalnych. Przepis ten może być bowiem stosowany wyłącznie do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1, czyli nieprawidłowości merytorycznych. Natomiast w przypadku, gdy złożony wniosek nie spełnia wymagań formalnych określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, wezwanie do usunięcia braków formalnych następuje w trybie art. 64 k.p.a. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 330/11, LEX nr 1081775; z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927 i inne.

Wywodzenie zatem, jako źródeł argumentacji i podstaw skargi kasacyjnej argumentacji z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 786/08, odnoszącego się do kwestii usuwania braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. okazało się nietrafne i niemające zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Konsekwencją powyższego jest nieuwzględnienie zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 144 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ naruszenia te postawiono w związku z wyrażonym wyżej poglądem, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował. Nadto dodać trzeba, że art. 141 § 1 p.p.s.a. nie posiada jednostki oznaczonej w skardze kasacyjnej jako pkt 4, nie wiadomo zatem, o który przepis skarżącemu chodziło.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż organ odwoławczy, przejmując kompetencje organu I instancji, jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia stanąć muszą ważkie powody, w orzecznictwie powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest też wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Nie można przy tym zapominać, że obowiązująca w dacie wydawania zaskarżonej decyzji treść art. 138 § 2 k.p.a. po zmianie z dnia 11 kwietnia 2011 r. daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji wykazać zatem musi, że naruszono w postępowaniu przepisy proceduralne i uzasadnić istotność wpływu tych uchybień na wynik sprawy, a nadto, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten stanowi zaś podstawę do tego, aby przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dzieje się to zazwyczaj właśnie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. Jeśli zatem, jak w tej sprawie, Wojewoda po powrocie sprawy do rozpoznania przez organ II instancji podjął prawidłowo merytoryczną ocenę projektu i pozostałej dokumentacji, to dostrzegając braki w tej dokumentacji, winien był czynić dalsze ustalenia zgodnie z kompetencjami organu II instancji, wyrażonymi w art. 136 k.p.a. Ustalenia te powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich dostrzeżonych przez organ wątpliwości, przy czym organ prowadzący postępowanie w trybie art. 136 k.p.a., niezależnie od tego czy postępowanie prowadzi samodzielnie, czy na skutek zlecenia będzie to robił organ I instancji, może sięgać do odpowiednich narzędzi procesowych mających zastosowanie w postępowaniu przed organami I instancji (art. 140 k.p.a.). Organ II instancji może więc korzystać z przepisów rozdziału 4 Dział II k.p.a. o dowodach, w tym żądać konkretnych dokumentów czy ich uzupełnienia, a także wyjaśnień od uczestników procesu budowlanego w celu usunięcia wątpliwości, które mu się nasunęły. Udzielenie zaś pozwolenia na budowę lub odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinno być wynikiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak zauważył Sąd Wojewódzki w wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 279/09, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W wyroku tym Sąd stwierdził nadto, że skoro organ nie wskazuje, aby występowała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to winien merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Zasadnie Sąd Wojewódzki w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 586/12 odczytał to zalecenie jako wskazanie zajęcia stanowiska merytorycznego, przez podjęcie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, co wykluczało podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która sprawy merytorycznie nie rozstrzyga. Ocena ta dawała zatem podstawę do przyjęcia, że decyzja Wojewody z dnia 16 stycznia 2012 r., nr 31/12 nie wypełniła wiążących zaleceń wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji, a co za tym idzie, nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko przesądza o tym, że nie mogły okazać się usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób organ administracji naruszył powyższy przepis, ponieważ naruszenie to było związane z koniecznością zastosowania się do organu do wytycznych wyroku, sygn. akt VIII SA/Wa 279/09.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego postawiono jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony z poniższych względów.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż autor kasacji wskazuje w jej uzasadnieniu na błędną ocenę okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji i nieadekwatnym ustaleniem kręgu stron dopuszczonych do postępowania.

Proces wykładni wymaga zaś dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni, wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego. Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze, zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.