Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 922/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 712/13 w sprawie ze skargi J. K. i I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. oddalił skargę J. K. i I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. złożonym w Urzędzie Gminy C. J. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w miejscowości S. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt. II SA/Rz 1111/11 uchylił wskazane wyżej decyzje organów obu instancji oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r. wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Po uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S.

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji.

R. L. oraz I. i J. K. odwołali się od wyżej przytoczonej decyzji, zaskarżając także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

R.L. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 1111/11 z dnia 20 marca 2012r. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Nadto podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie, iż planowana inwestycja narusza przepisy odrębne.

I. i J. K. w odwołaniu zarzucili w szczególności naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. dalej: ustawa o udostępnianiu informacji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 98 ust. 3 i art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., według którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkowane zgodnością z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż brak takiej zgodności skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy i jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji negatywnej (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy). Zdaniem SKO w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu w sposób wystarczający wykazano brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, do których należą między innymi przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Powołując przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody organ wskazał, że stosuje się go odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Przepis art. 34, do którego odsyła przytoczony przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody, stanowi z kolei, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Wyjątek, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, gdyż nie można uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego za nadrzędny interes publiczny. Wobec tego, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest w obszarze Natura 2000, Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów określonych w tym postanowieniu. Uprawnienie takie daje organowi właściwemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji. Konsekwencją wydania takiego postanowienia było przeprowadzenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie postępowania wynikającego z przepisów art. 97 i art. 98 ustawy o dostępie do informacji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. organ ten wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001, w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Bieszczady PLC 180001 i w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym (KK)- Korytarz karpacki. Teren przedmiotowej inwestycji stanowi część rozległego, zwartego kompleksu łąkowo-pastwiskowego, zinwentaryzowanego jako siedlisko przyrodnicze (6510) Arrhenatherion elatioris, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001), którego powierzchnia, ze względu na chaotycznie postępującą zabudowę, sukcesywnie się kurczy, a realizacja inwestycji doprowadzi do zaboru fragmentu siedliska przyrodniczego niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (6510) Arrhenatherion elatioris oraz spotęguje postępującą fragmentację tego siedliska i obniżenie jego jakości. Łąka, na terenie której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, tworząc w miejscowości S. jeden z niewielu wolnych od zabudowy zwartych kompleksów łąkowo-pastwiskowych, stanowi ważny element warunkujący występowanie w tym terenie antropofobnych gatunków ptaków drapieżnych, takich jak orlik krzykliwy i orzeł przedni. W terenie, w którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji zinwentaryzowano występowanie chronionego w ramach OSOP "Bieszczady" (PLC 180001) derkacza, którego naturalne siedliska sukcesywnie się kurczą w związku z postępującą zabudową otwartych terenów i który jest gatunkiem zagrożonym wyginięciem w skali całej Europy. Teren stoku zlokalizowany na północny-zachód od przedmiotowej inwestycji został już znacznie przekształcony, natomiast zwarty otwarty teren łąkowo-pastwiskowy, którego fragment stanowi przedmiotowa działka jest jeszcze niezainwestowany. Zezwolenie na lokalizację inwestycji w tym rejonie wytworzy i utrwali bardzo niekorzystny rozproszony system zabudowy, co spotęguje negatywne oddziaływanie na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" (PLC 180001) oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001) (oddziaływanie skumulowane bezpośrednie i pośrednie).

Organ wskazał również, iż obszar działki leży w strefie oddziaływania na populację niedźwiedzi żyjących w Bieszczadzkim Parku Narodowym i jego otulinie, które stanowią również przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady oraz są gatunkiem priorytetowym. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w odległości 2,1 km od granicy rozpoznanej jednej z głównych stref koncentracji watahy wilków oraz około 5 km od strefy ścisłej związanej z rozrodem wilków, które również stanowią przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady oraz są gatunkiem priorytetowym. Bezpośrednie otoczenie terenów działki, na której planuje się realizację przedsięwzięcia jest także wykorzystywane przez rysia - kolejny gatunek będący przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady. Zgodnie z opinią Komitetu Ochrony Orłów przedmiotowa inwestycja musi być traktowana jako przedsięwzięcie o znaczącym oddziaływaniu na populacje lęgowe orłów z rodzaju Aquila, powodujące zmniejszenie powierzchni łowisk tych ptaków, przez co rzutujące bezpośrednio na ich możliwości reprodukcyjne. Regionalna Rada Ochrony Przyrody na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2012 r. negatywnie zaopiniowała realizację przedmiotowej inwestycji, a zezwolenie na realizację inwestycji byłoby złamaniem art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy o dostępie do informacji, postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, a więc postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a więc między innymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy dostępie do informacji). W tym stanie rzeczy Wójt Gminy C. zobligowany był odmówić ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] w miejscowości S.

W skardze złożonej na powyższą decyzję I. K. i J.K. zarzucili naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie przez SKO postępowania z pominięciem wszystkich wskazań co do postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2012 roku, sygn. II SA/Rz 1111/11;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przy całkowitym zaniechaniu rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz przez zaniechanie ustalenia zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000,

- art. 8, art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 142 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji poprzez całkowite zaniechanie ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń i zarzutów skarżących istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, których istotą jest zapewnienie stronie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz rozważenia jej zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przed organ drugiej instancji;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu, poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które SKO uznało za udowodnione, dowodów, na których się oparło oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 autorstwa J. F. datowany wrzesień 2010 r., zwanego dalej "Raportem" i zaniechanie wskazania, jakie fakty oraz informacje zawarte w Raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji - przy jednoczesnym braku takiego odwołania do Raportu w postanowieniu RDOŚ, co uniemożliwia kontrolę przesłanek, jakimi SKO kierowało się wydając zaskarżoną decyzję;

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

- art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji) do czego doszło poprzez faktycznie uznanie zabudowy terenów w miejscowości S. za niedopuszczalne co do zasady.

Postanowieniu RDOŚ zarzucili naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie przez RDOŚ postępowania z pominięciem wszystkich wskazań, co do postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku WSA;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez RDOŚ materiału dowodowego sprawy, w wyniku której RDOŚ uznał, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy z przedstawionego przez skarżących Raportu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie miało takiego oddziaływania, a materiał dowodowy zebrany przez RDOŚ nie uzasadnia tezy o możliwości wystąpienia takiego znacząco negatywnego wpływu;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez zaniechanie wskazania faktów, które RDOŚ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia do Raportu i zaniechanie wskazania, jakie fakty oraz informacje zawarte w Raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu postanowienia RDOŚ;

- art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji, poprzez bezzasadną odmowę uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia;

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia RDOŚ, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt: II SA/Rz 1111/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2011r., a także uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiające uzgodnienia przedsięwzięcia objętego ww. postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. W świetle zaś art. 153 p.p.s.a., orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1865/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się następnie do przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji Sąd przytoczył art. 61 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził dalej, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, położony jest bowiem w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, pod nazwą "Bieszczady" oraz w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady. Negatywne uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska z uwagi na fakt, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady wyłącza zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

Sąd wskazał, że w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1111/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazał, że postanowienie tego organu jest wewnętrznie sprzeczne z uwagi na zawarte w nim fragmenty świadczące o braku podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, że neguje wnioski zawarte w raporcie oddziaływania na obszar Natura 2000, eksponując te aspekty raportu, które wskazują na potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia Natura 2000, a pomijają te ustalenia i wnioski raportu, które takie oddziaływanie wykluczają, względnie minimalizują i nie pozwalają z całą pewnością przyjąć, że ma ono charakter "znaczącego oddziaływania". Sąd wskazał ponadto, że postanowienie to nie spełnia wymogów poprawnego uzasadnienia w świetle art. 99 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. co prowadzi do konkluzji, że wywód tego organu o prawdopodobieństwie wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie został poprawnie uargumentowany. Sąd wskazał, że na ww. organie spoczywa w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu, co nie zwalnia go od czynienia własnych ustaleń celem weryfikacji przedstawionych w raporcie danych.

Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zostały uchylone ww. wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji znajduje uzasadnienie w wystąpieniu przesłanki wznowieniowej tj. wydania jej w oparciu o inna decyzję lub orzeczenia sądu które następnie zostało uchylone lub zmienione Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. znajduje zastosowanie także wówczas, gdy decyzję wydano w oparciu o postanowienie w warunkach współdziałania, o jakim mowa w art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji.

W niniejszej sprawie Sąd dokonawszy oceny zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy na podstawie art. 135 p.p.s.a stwierdził, że zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanej inwestycji, jak i zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i zostały wydane przy spełnieniu kryterium legalności z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt: II SA/Rz 1111/11.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., stwierdziwszy znaczące oddziaływanie inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków Bieszczady oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady". Postanowienie zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad prowadzenia postępowania dowodowego, po jego uprzednim uzupełnieniu, zgodnie z wymogami art. 75 k.p.a. Mając na uwadze treść prawidłowo wydanego postanowienia, o którym mowa powyżej, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 - o niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z jego treścią zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub; 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub; 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W ocenie Sądu organ I instancji orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonał właściwej oceny wystąpienia w niniejszym przypadku znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszary wskazane powyżej i przestawił tą analizę w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Sąd ustalenia te podzielił i uznał, że dokonano ich zgodnie z zachowaniem kryterium legalności. Sąd stwierdził, że zezwolenie na lokalizację inwestycji na terenie objętym wnioskiem utrwaliłoby system rozproszony zabudowy, negatywnie oddziałujący na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady". Skutki rozproszonej zabudowy na obszarze niezabudowanym są znacznie bardziej rozległe niż gdyby na obszarze tym istniała zabudowa skomasowana. Wprowadzenie zabudowy na terenie otwartym spowodowałoby, że przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "Bieszczady" oraz obszaru mającego znacznie dla Wspólnoty "Bieszczady" podlegałby oddziaływaniu związanemu z zabudową. Rozwój linii zabudowy mógłby spowodować tzw. przesuwanie się linii tolerancji, czyli zmniejszanie się dystansu pomiędzy żerowiskiem od nowych terenów zabudowy i w konsekwencji utratę w ich sąsiedztwie całego żerowiska. Zagrożeniem związanym z nową zabudową jest także rosnąca antropopresja, na co zwraca uwagę sporządzony raport. Stanowisko podobne zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013r., II OSK 1941/11. Pomimo zmiany przepisów regulujących procedurę wydawania i zaskarżania postanowień wydawanych w zakresie uzgodnień w przedmiocie ochrony środowiska wyrok ten co do meritum sprawy pozostaje aktualny.

Sąd wskazał zatem, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji prawidłowo wydanego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia, naruszałoby art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji, uchybiając zasadzie związania organów wydających decyzję o warunkach zabudowy oraz odbierałoby organowi uzgadniającemu prawo do wiążącego decydowania w zakresie zarezerwowanym ściśle dla niego.

Sąd stwierdził także, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocena, jaką przeprowadziły organy orzekające, stanowią wystarczającą podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a dopuszczone dowody pozostają, wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z art. 75 k.p.a. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organy ponownie rozstrzygając sprawę zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. K. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie rozpoznania skargi w zakresie zaskarżenia postanowienia RDOŚ, co pozbawiło skarżących konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w dwóch instancjach;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie dokonania kontroli naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych we wniesionej skardze wobec zaskarżonej decyzji i całkowity brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku WSA, co stanowi naruszenie ustawowej roli sądu administracyjnego jako organu wymiaru sprawiedliwości sprawującego kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej (w tym przypadku organów rozpoznających sprawę administracyjną skarżących), a co pozbawiło skarżących konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w dwóch instancjach i objawiło się w konsekwencji w braku wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku czy i ewentualnie dlaczego, WSA uznał zarzuty podniesione przez skarżących za bezzasadne. Uniemożliwia to stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji WSA, a w dalszej perspektywie uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. WSA w Rzeszowie zaniechał w szczególności dokonania kontroli naruszenia przepisów prawa wskazanych przez skarżących i dotyczących naruszenia przez SKO w zaskarżonej decyzji: (a) art. 8, art. 11, art. 15 i art. 142 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, (b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., (c) art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka, a jednocześnie uznał skargę za bezzasadną nie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku WSA do zarzucanych naruszeń, których dopuściły się organy administracji publicznej;

3) art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na przeprowadzenie przez SKO postępowania z pominięciem wytycznych dotyczących ponownego przeprowadzenia postępowania wynikających z uzasadnienia pierwszego wyroku Sądu w sprawie, to jest prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1111/11, które to zaniechanie SKO wpłynęło w sposób decydujący na treść wydanego orzeczenia (zaskarżonej decyzji). WSA w Rzeszowie w szczególności błędnie przyjął, że SKO wykonało te wskazania (s. 13 zaskarżonego wyroku),

4) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy rozstrzygające sprawę, w tym w szczególności SKO, a to:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego uzasadnienia;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie rzeczywiście będzie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000, oraz

- naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia w zaskarżonej decyzji do argumentacji skarżących zawartej w pismach przez nich składanych w postępowaniu administracyjnym,

5) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie – wbrew wytycznym zawartym w pierwszym wyroku WSA, iż:

- z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wynika, że SKO w Krośnie jako organ II instancji administracyjnej było związane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji postanowieniem RDOŚ, choć postanowienie to było wiążące wyłącznie dla organu I instancji, co zostało przesądzone w pierwszym wyroku WSA;

- organy administracji publicznej nie są zobowiązane do uwzględnienia i weryfikacji ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 autorstwa J. F., wrzesień 2010, choć z pierwszego wyroku WSA wynika, że raport, z którego nie wynika, aby przedsięwzięcie miało znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, powinien być punktem wyjścia i odniesienia dla ustaleń w sprawie, a konfrontacja z jego ustaleniami wymaga zebrania obiektywnego materiału dowodowego.

6) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i art. 142 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż na podstawie art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku SKO w Krośnie był związany postanowieniem RDOŚ oraz zobowiązany do odmowy wydania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, choć SKO w Krośnie, jako organ II instancji administracyjnej, nie jest związany postanowieniem uzgodnieniowym wydanym w toku I instancji administracyjnej, zaś art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie znajdował zastosowania w sprawie przed SKO w Krośnie, a organ ten, na zasadzie art. 142 k.p.a. obowiązany był do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w zakresie objętym postanowieniem RDOŚ;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zasadniczych założeń rozstrzygnięcia WSA stanowiących podstawę oddalenia skargi, to jest:

- stwierdzenia, że organy orzekające ponownie w sprawie, a w szczególności SKO, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zastosowały się na zasadzie art. 153 p.p.s.a. do wytycznych zawartych w pierwszym wyroku WSA,

- oceny, iż materiał dowodowy zebrany przez organy orzekające ponownie w sprawie, a w szczególności SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, został niewłaściwie oceniony i ustalony przez nie stan faktyczny był prawidłowy oraz stanowił wystarczającą podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś zarzuty skarżących, iż materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sprzeczności z art. 75 k.p.a., były bezzasadne;

- które to uchybienia uniemożliwiają kontrolę instancyjną wyroku i ustalenie, na jakiej podstawie Sąd przyjął bezzasadność zarzutów wskazanych w skardze.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w wyniku uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego, nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego, zaś z Raportu wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia występuje, a ponadto organy orzekające w sprawie nie zebrały i nie przedstawiły żadnych dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować ustalenia Raportu,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy ze względu na nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego, nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

- a przywołane przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie, zaś WSA w Rzeszowie przyjął odmiennie;

- błędną wykładnię art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że SKO w Krośnie, jako organ II instancji, było związane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji postanowieniem RDOŚ, choć postanowienie to było wiążące wyłącznie dla organu I instancji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że SKO w Krośnie nie miał kompetencji do wydania odmiennej decyzji, gdyż jej treść i uzasadnienie musiało odpowiadać postanowieniu RDOŚ,

- błędną wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez przyjęcie, że każde oddziaływanie lub negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 stanowi "znaczące negatywne" oddziaływanie na obszar Natura 2000, które uprawnia do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że przedsięwzięcie będzie miało znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących kasacyjnie, skarżący oprócz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie skargą objęli również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Pomimo tego Sąd I instancji ani w sentencji, ani w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów merytorycznych nakierowanych na to postanowienie, nie ustalił również, czy w tym zakresie skarga jest dopuszczalna, czy też nie.

Z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że – jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu należy rozumieć w znaczeniu materialnoprawnym. Zakresem rozpoznania sądu są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie. Z powyższego jednak nie wynika obowiązek ujęcia wszystkich czynności i aktów wydanych w sprawie w sentencji orzeczenia sądu. Ten więc argument skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. W niniejszej sprawie, fakt sformułowania w skardze zarzutów w odniesieniu do postanowienia RDOŚ nie stanowił wystarczającej podstawy do ujęcia tego postanowienia w sentencji wyroku Sądu I instancji. Powyższą kwestię wyjaśnił skarżącym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. wskazując, iż uzgodnienie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Odrębną natomiast kwestią jest wywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku zbadania zgodności z prawem wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego m.in. na podstawie art. 98 ust. 3, ust. 7 i 8 oraz art. 99 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stwierdzić trzeba, że postanowienie to zostało poddane kontroli Sądu, który w uzasadnieniu wyroku, co prawda lakonicznie, chociaż w warunkach niniejszej sprawy wystarczająco, odniósł się do wydanego przez RDOŚ postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zbadana została przez Sąd kwestia zachowania zasad postępowania administracyjnego, w szczególności w kontekście wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1111/11, wiążącego Sąd i organ na zasadzie określonej w art. 153 p.p.s.a., jak również w kontekście zawartości merytorycznej tego postanowienia. Z powyższych względów nakierowane na te zagadnienia zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Ogólność sformułowań użytych przez Sąd w obszernym uzasadnieniu wyroku nie może prowadzić do przyjęcia, iż Sąd nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, pozostawiając poza kontrolą istotne zagadnienia, których pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako pozbawiony słuszności należało również uznać zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów doszło na skutek pominięcia przez Sąd, iż organ odwoławczy, wbrew wytycznym Sądu, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie dokonał żadnej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał żadnych własnych ustaleń, które mogły być podstawą do zastosowania przepisów prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie nie było koniecznym przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym, odpowiadającym w szczególności wymogom, na jakie powołał się Sąd w wiążącym ten organ wyroku, pozwalając na wydanie w tej sprawie decyzji merytorycznej.

Przechodząc w tym miejscu do omówienia zasadniczych motywów, jakie przyczyniły się do odmowy uznania za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunku zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie dla jej pozytywnego rozpatrzenia istotnym było stwierdzenie niesprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Jak stanowi art. 33 ust. 1 tej ustawy, zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zdaniem skarżących kasacyjnie inwestorów, uszło uwadze Sądowi I instancji, że przedstawiony przez nich raport wskazywał na brak znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, a zatem przyjąć należało, iż spełnione są wymogi dla uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ich ocenie doszło do błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...) poprzez przyjęcie, że uprawnia do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy każde oddziaływanie lub negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. Nadto na powyższą ocenę miała wpływ dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przyjmująca, iż decydujące znaczenie dla uzyskania odmownej decyzji o warunkach zabudowy miało postanowienie RDOŚ, pomniejszając rolę wniosków wynikających z raportu przedstawionego przez inwestorów.

Odmawiając słuszności tak postawionym zarzutom wskazać przede wszystkim trzeba, że zdefiniowane w ujęciu prawnym pojęcie ochrony środowiska (art. 3 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska) przyjmuje, iż ochrona oparta jest w szczególności na: racjonalnym kształtowaniu środowiska i takim gospodarowaniu jego zasobami, które musi wynikać z konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska) oraz racjonalnego planowania; przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom środowiska oraz restytucji elementów przyrodniczych środowiska do stanu właściwego. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, każdy zobowiązany jest poszukiwać środków i warunków zabezpieczających długotrwałe zachowanie funkcji systemu ekologicznego związanego ze światem organicznym. Zasada ta rodzi zatem po stronie organów rozmaite obowiązki w aspekcie prowadzonej polityki ekologicznej na poziomie regionalnym i lokalnym. Nie bez znaczenia dla skuteczności podejmowanych w tym względzie przez organy rozwiązań jest wyrażona w art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zasada kompleksowości ochrony środowiska, która zakłada, że ochrona jednego lub kilku elementów ochrony środowiska powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. W doktrynie przyjmuje się, że ochrona środowiska wymaga zachowania pewnej harmonii między poszczególnymi elementami. Podkreśla się, że skoro przez równowagę przyrodniczą rozumie się stan równowagi we wzajemnym oddziaływaniu człowieka, składników przyrody żywej i przyrody nieożywionej – to trudno stan taki uzyskać lub zapewnić przy objęciu ochroną tylko jednego lub jedynie niektórych elementów przyrodniczych (por. E. Radziszewski, Prawo ochrony środowiska. Przepisy i komentarz, Warszawa, 2003, s. 43). Gospodarowanie środowiskiem winno być zatem postrzegane jako element trwałego i zrównoważonego rozwoju przy wykorzystaniu struktury środowiska oraz jego wyróżnionych komponentów. Jedynie zachowanie precyzyjnie określonej procedury pozwala na prewencyjną ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na elementy środowiska. Kluczowe dla dokonania takiej oceny jest przedstawienie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko oraz rozwiązań alternatywnych do przyjętych w projekcie dokumentu (przedsięwzięcia) tak, by dać decydentom szerokie spektrum wyboru oraz pełną informację o skutkach realizacji postanowień dokumentu lub przedsięwzięcia, zanim zostaną one wdrożone (Anna Haładyj, Wielka Encyklopedia Prawa, V. Prawo ochrony środowiska. Pod red. prof. B.Hołysta, Fundacja – Ubi societas, ibi ius, Warszawa 2014, s. 93). Istotą oceny jest wyrażona odpowiednio w prognozie oddziaływania na środowisko lub raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ocena potencjalnych zmian stanu środowiska w wyniku realizacji dokumentu lub przedsięwzięcia, a także zdefiniowanie rodzajów, skali i zakresu negatywnych oddziaływań. Powyższa ocena winna uwzględniać prawne formy ochrony przyrody, jakimi objęte mogą być obszary lub obiekty, które służą ochronie tworów, zasobów i składników przyrody. Takim prawnym środkiem gospodarowania przestrzenią są obszary specjalne, których publicznoprawny reżim - w warunkach rozpoznawanej sprawy - nakazuje ich rozpatrywanie w kontekście ograniczeń prawa własności. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z prawnego punktu widzenia obszary te są konstrukcjami administracyjnoprawnymi obejmującymi przestrzeń, w granicach której mają być realizowane, wymagające takiego wyodrębnienia zadania i cele państwowe. Nie oznacza to jednak, że obszar ten ma służyć wyłącznie realizacji zadań i celów, dla których został utworzony. Oznacza to jedynie, że w graniach obszaru specjalnego priorytet ma realizacja tych zadań i celów, dla których obszar utworzono (M.Waligórski, Zezwolenia na działalność inwestycyjną w obszarach Natura 2000 [w:] Ocena modelu prawnego organizacji ochrony środowiska w Polsce i na Słowacji, Rzeszów 2012, s. 459). Dlatego niezależnie od formy prawnej aktu prawnego, który tworzy dany obszar specjalny, podmiot odpowiedzialny za działalność priorytetową (organ administracyjny) otrzymuje "szczególne upoważnienie" do działania w określonej sytuacji prawnej i faktycznej, a także do korzystania – w sposób wynikający z aktu kreującego dany obszar specjalny – z przyznanych przez ustawodawcę kompetencji (J.Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym, w: System Prawa Administracyjnego pod red. R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla, Tom 7, Prawo administracyjne materialne, Rozdział XII, C.H. BECK, Warszawa 2012, s. 659).

Szczególną rolę w systemie ocen odgrywa tzw. ocena habitatowa, tj. ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, o której wprost stanowią przepisy Rozdziału 5 Działu V ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

W ramach postępowania prowadzącego do wydania tej oceny inwestor może zostać zobowiązany do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zauważyć jednak należy, że raport jest dokumentem prywatnym inwestora, określającym rodzaje możliwych oddziaływań oraz sposoby zapobiegania im w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Stanowi więc jedynie jeden z możliwych środków dowodowych i - choćby z racji tego, że przygotowywany jest na zlecenie inwestora - nie może być traktowany jako opinia biegłego. Organ nie jest zatem związany jego treścią i podejmuje ostateczną decyzję w oparciu również o inne środki dowodowe. W niniejszej sprawie powyższa kwestia jest o tyle istotna, że przedstawiony przez inwestorów raport jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny, uzależniając możliwość zagospodarowania działki od ewentualnych zachowań i działań inwestora, bądź bytowania późniejszego użytkownika. Powyższa okoliczność, przy uwzględnieniu koniecznych działań organu administracji nakierowanych na realizację zadań priorytetowych i celów stanowionych przez akt kreujący obszar specjalny, nie pozwalała przyjąć, by spełnione zostały przesłanki dla możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W szczególności podkreślić trzeba, że lokalizacja nieruchomości inwestora nakazywała uwzględnić również inne źródła obciążeń publicznoprawnych, stanowiących o ograniczeniu przywilejów i uprawnień dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszaru specjalnego. Działka ta bowiem zlokalizowana jest na terenie, w którym dochodzi do korelacji reżimów prawnych różnych obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym. Uwzględnić zatem należało nie tylko konsekwencje objęcia tego obszaru ochroną pn. Natura 2000 PLC 180001 "Bieszczady", ale też ochroną wynikającą z ustanowienia na tym obszarze Ciśniańsko-Wetlińskiego Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 czerwca 2005 r. oraz Otuliny Bieszczadzkiego Parku Narodowego utworzonego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1996 r. Nadto uwzględnić należało lokalizację nieruchomości skarżącego w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 i w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym (KK) - Korytarz karpacki. Ta szczególnie niekorzystna dla inwestorów sytuacja prawna i faktyczna nie mogła zostać pominięta przez organy administracji zobowiązane do realizacji ogólnopaństwowego interesu publicznego, jaki przyświecał utworzeniu obszarów specjalnych. Obowiązujący zatem na terenie powyższych obszarów reżim prawny w postaci ograniczeń i zakazów o charakterze administracyjnoprawnym musiał być uwzględniony poprzez kontrolę ich przestrzegania. Biorąc zatem pod uwagę wyjątkowy status prawny obszaru Natura 2000, mający umocowanie w dyrektywach UE, uwzględniając korelację z regułami ustanowionymi dla innych obszarów chronionych, a znajdujących odniesienie do działki inwestorów, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000, spełniając przesłankę sprzeczności z przepisami szczególnymi, co uprawniało do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nie sposób również uznać za usprawiedliwione podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty związane z zarzutem naruszenia art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegającego na błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy jest związany postanowieniem uzgadniającym wydanym w postępowaniu przed organem I instancji. Powołany przepis stanowi, iż postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, wiąże organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w I instancji przez wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta, co wynika z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w II instancji – jako organ wyższego stopnia, sprawę rozpoznaje samorządowe kolegium odwoławcze. Oba organy właściwe do rozpoznania sprawy będą zatem objęte zasadą wynikającą z powołanego art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Powyższe związanie regulowane tym przepisem wynika z zasady dwuinstancyjności polegającej na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Przedstawione argumenty należy również odnieść do odmowy uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 107 § 3, art. 8, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i 15 k.p.a. Poddana kontroli sądowoadministracyjnej sprawa nie zawierała bowiem uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.