Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 63/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 87 ust. 1, art. 18  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) o nałożeniu na Ax Spółkę z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Podczas przeprowadzonej w dniu 13 stycznia 2017r. w miejscowości Z. kontroli drogowej autobusu marki Autosan o numerze rejestracyjnym (...), którym kierował P. W. w imieniu Ax Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. Ay 10 wykonywał krajowy transport drogowy osób przewożąc uczniów do Szkoły Gminnej w Z.. W dniu kontroli kierujący okazał do kontroli m.in. wypis nr 38/09 z licencji nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr (...) z dnia 13 stycznia 2017r.

Pismem z dnia 13 stycznia 2017r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie w piśmie z dnia 23 stycznia 2017r. strona wyjaśniła, że z załączonej do pisma umowy na podwykonawstwo wynika, że wykonywane przez nią usługi przewozu dzieci do szkół na terenie Gminy Z. nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. decyzji nr (...) z dnia (...) nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł.

W dniu 4 września 2017r. strona złożyła odwołanie od wymienionej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we właściwym zakresie, podczas gdy organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

-art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, a którym odmówił wiarygodności,

-art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem

W uzasadnieniu strona podniosła, że organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o protokół z przesłuchania świadka, który nie powinien być brany pod uwagę ze względu na zawarte w nim stwierdzenia wymagające wiedzy specjalnej, tj. definicje legalne nie można mu dać wiary. W ocenie strony zeznania świadka powinny odnosić się jedynie do stanu faktycznego, a nie oceny stanu prawnego. Powołując się na definicję przystanku zawartą w art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym skarżąca spółka wskazała, że na terenie gminy Z. nie powstała i nie będzie tworzona infrastruktura przystankowa w rozumieniu wymienionego przepisu. Brak tej infrastruktury uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Skarżąca spółka podkreśliła również, że przewozy dzieci nie mają stałego charakteru, a miejsca wsiadania dzieci są uzależnione od wymagań rodziców. Wskazując na interpretację przepisów Ministra Transportu, w której wskazano, że przewozy dzieci do szkół uznaje za przewozy okazjonalne strona podkreśliła, że nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami za brak precyzyjnie sformułowanych przepisów prawa. Zdaniem strony organ I instancji uniemożliwił jej także wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów, bowiem po zawiadomieniu jej o zakończeniu postępowania dowodowego i zapoznaniu się z materiałem dowodowym, prowadził postępowanie dowodowe. Skarżąca spółka wskazała również, że nie może być wielokrotnie karana za to samo naruszenie, a za brak zezwolenia na tej samej trasie została także ukarana decyzją nr (...) Kontrole w tych sprawach zostały przeprowadzone jednego dnia, więc w ocenie strony mogła być nałożona na nią tylko jedna kara. Zdaniem strony uzasadnienie decyzji także nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., bowiem opisuje dowody przez nią przedłożone i w części przebieg postępowania, ale jest lakoniczne w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Organ I instancji jedynie wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, a nie wskazał przyczyn, z powodu których oparł swoje rozstrzygnięcie na jednej kategorii dowodów odmawiając wiarygodności innym dowodom. W załączeniu Spółka przedstawiła pismo z Urzędu Gminy Z. informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na linii Z.-Z.wskazujące na niemożliwość uzyskania zezwolenia.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał treść art. 4 pkt 22, pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł.

Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez spółkę w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób. Kierujący P.W. w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do Szkoły Gminnej w Z.. Skarżąca spółka wykonywała przewóz dzieci na podstawie umowy nr 2016 z dnia 30 sierpnia 2016r. jako podwykonawca Bx Spółki z o.o. z siedzibą w G.. Zgodnie z § 1 umowy strona zobowiązała się do wykonywania dowozu dzieci do szkoły podstawowej, gimnazjum publicznego i przedszkola w Zespole Szkół w Z. oraz do szkoły podstawowej, gimnazjum publicznego i przedszkola w Zespole Szkół w Z. w roku szkolnym 2016/2017. Przewozy miały być wykonywane według rozkładów jazdy sporządzonych przez Bx. W § 4 umowy strony ustaliły wynagrodzenie na wykonywanie usług przewozu za cały okres trwania umowy. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewozy dzieci były wykonywane przez pięć dni w tygodniu, a dzieci zabierane są z przystanków określonych przez szkołę. Zeznał, że przewozy wykonuje od dnia 1 września 2016r. i przewozi tylko dzieci i opiekuna. Inni pasażerowie nie są zabierani. Przewozy te wykonuje dwa razy rano i dwa razy po południu.

Organ stwierdził, że powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, (dowody: protokół kontroli, protokół z przesłuchania świadka i kserokopie umów z dnia 30 sierpnia 2016r. oraz z dnia 5 sierpnia 2015r. - w aktach sprawy).

Ponadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa administracyjnego do uznania przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12 (LEX nr 1337102) podkreślił, że do uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. NSA podniósł, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest jego regularność oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Takie stanowisko NSA zajął również w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 412/05 i z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1105/06. W przedmiotowej sprawie przewozy wykonywane przez spółkę spełniają wskazane przesłanki, ponieważ codziennie są przewożeni uczniowie, z wyłączeniem innych pasażerów.

Również organ podkreślił, że zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, co jednoznacznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 927/14. W tym orzeczeniu Sąd stwierdził, "(...) że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. Przy interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, pomimo iż nie mają bezpośredniego zastosowania, to jednak mogą być wskazówką unijne akty normatywne, jak rozporządzenie Rady EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem autobusem (Dz. Urz. UE.L.1992.74.1) zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz.UE.L.1998.4.10). Zgodnie z art. 2 pkt 1.2 cyt. rozporządzenia Rady nr 684/92 specjalnymi usługami regularnymi (w ustawodawstwie krajowym - przewozy regularne specjalne) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał w art. 2 pkt 1.2 przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. W przepisie tym wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do usług regularnych. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 cyt. rozporządzenia nr 684/92 regularne usługi (przewozy regularne) są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Organ wskazał, że uwzględniając powyższe skarżąca spółka była zobowiązana posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, a zatem przewóz był wykonywany z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, to organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących wykonywania przewozów okazjonalnych, a nie przewozów regularnych specjalnych uznał je za nietrafne. Dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że przewozy wykonywane przez skarżącą spółkę są przewozami regularnymi specjalnymi, ponieważ w dni nauki szkolnej, czyli codziennie są przewożone wyłącznie dzieci do szkoły podstawowej, gimnazjum publicznego i przedszkola w Zespole Szkół w Z. i w Z.. Dzieci są zabierane i wysadzane na przystankach ustalonych przez szkołę. Skontrolowany kurs rozpoczął się o godzinie 06:40, a po południu dzieci miały być odwiezione około godziny 13:35. Z § 6 umowy nr 2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz umowy nr 2/2015 z dnia 5 sierpnia 2015 r. wynika, że przewozy miały być wykonywane według rozkładu jazdy sporządzonego przez Bx Spółka z o.o. Powyższe okoliczności jednoznaczne wskazują na regularny charakter usługi wykonywanej przez stronę. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny, to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Również przepisy unijne posługują się pojęciem "usług okazjonalnych" zawartym w art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009. Zgodnie z tym przepisem usługi okazjonalne oznaczają usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Przewozy wykonywane przez skarżącą spółkę nie spełniają tych przesłanek, ponieważ nie są przewożone dokładnie określone grupy pasażerów. Przeciwnie, skarżąca spółka przewozi bliżej nieokreśloną liczbę pasażerów, którymi są dzieci uczęszczające do Zespołu Szkół w Z. i Zespołu Szkół w Z., a przewozy są wykonywanie codzienne w dni nauki szkolnej, jak to ma miejsce w przypadku przewozów regularnych specjalnych. Zatem skoro przewozy wykonywane przez skarżącą spółkę spełniają przesłanki przewozu regularnego specjalnego, to nie mogą zostać uznane za przewozy okazjonalne.

Również stanowisko sądów administracyjnych w kwestii charakteru przewozów dzieci do szkół uległo zmianie i obecnie sądy administracyjne stoją na stanowisku, że do uznania przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczające jest spełnienie dwóch podstawowych cech charakteryzujących przewóz regularny specjalny, tj. jego regularność oraz przewożenie określonej kategorii osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz ten nie traci charakteru przewozu regularnego specjalnego także w przypadku modyfikowania godzin przewozu. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 80/14. Wskazane natomiast przez stronę stanowisko Ministerstwa Transportu nie może stanowić, zdaniem organu podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ nie stanowi źródła prawa. Tym samym prawidłowe jest nałożenie kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozów, gdyż takie zezwolenie powinna strona posiadać stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Podnoszony przez stronę zarzut wielokrotnego ukarania za to samo naruszenie także nie jest zasadny. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wyklucza możliwość nałożenia kary za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy, jeżeli za to naruszenie została już nałożona kara przez inny uprawniony organ. Jednak przepis ten może zostać zastosowany tylko w przypadku, gdy stwierdzone naruszenie dotyczy tego samego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ okoliczności faktyczne zaistniałego naruszenia nie są takie same jak w sprawie rozstrzygniętej decyzją nr (...).

W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w art. 107 § 3 K.p.a. Podnoszony przez stronę zarzut prowadzenia postępowania dowodowego po zawiadomieniu strony o zakończeniu tego postępowania i zarzut uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów także nie jest zasadny. Dowody przeprowadzone przez organ I instancji po zakończeniu postępowania dowodowego jedynie potwierdzają stan faktyczny ustalony przez organ I instancji przed zakończeniem postępowania dowodowego, bowiem informują o nieposiadaniu przez stronę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Natomiast w tej kwestii strona wypowiedziała się w piśmie z dnia 23 stycznia 2017r., więc wskazane uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie również nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie wskazanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zwolnienia jej z odpowiedzialności za dokonane naruszenie. Do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło na skutek działania spółki, ponieważ wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywania przewozów regilarnych specjalnych strona złożyła kilka miesięcy po przeprowadzonej kontroli, tj. w dniu 11 kwietnia 2017r., pomimo, że przewozy dzieci do szkół w Z. i w Z. strona wykonywała od dnia 1 września 2016r. Twierdzenie natomiast spółki o nieudzieleniu jej zezwolenia z powodu braku infrastruktury przystankowej w Gminie Z. nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie, ponieważ z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 31 maja 2017r. wynika, że przyczyną nieuzyskania zezwolenia było nieuzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we właściwym zakresie, podczas gdy organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

b) art. 76 K.p.a. poprzez uznanie, że protokół kontroli stanowi dokument urzędowy, którego ustalenia nie mogą być obalone, podczas gdy art. 76 § 3 Kp.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach;

c) art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Zarządu Powiatu P. z dnia 21 lipca 2017r. na okoliczność, że Gmina Z. nie posiada infrastruktury przystankowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 8 000 zł.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji strony skarżącej, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowy bez wymaganego zezwolenia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) – dalej u.t.d.

W myśl art. 92a ust. 1 powołanej ustawy - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 ustawy).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). W myśl Lp 2.1 załącznika nr 3 wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Zgodnie z art. 87 ust, 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Stosownie do treści art. 4 pkt 7 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przez art. 73 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.5.13) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r.) - przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ww. ustawy przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów. Wskazany przewóz miał charakter niepubliczny, tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły, udokumentowany np. legitymacją szkolną.

Kontrola przeprowadzona w dniu 13 stycznia 2017 r. wykazała, że autobusem marki Autosan o nr rej. (...) należącym do strony skarżącej przewożeni byli uczniowie szkoły w Z.. Rację ma organ, iż przewóz wykonywany przez stronę skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, o czym świadczy przewożenie określonej kategorii osób (uczniów z opiekunem), z wyłączeniem innych osób. Powyższe potwierdza ustalony w sprawie stan faktyczny, w tym protokół kontroli, zeznanie kierowcy z dnia kontroli, a także strona skarżąca, która nie zaprzecza, że przewozem objęta była określona grupa osób, tj. uczniowie wraz z opiekunem, oraz że nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Strona skarżąca o ww. zezwolenie wystąpiła dopiero w dniu 11 kwietnia 2017 r., a kontrola miała miejsce w dniu 13 stycznia 2017 r. Jak wynika z pisma z dnia 31 maja 2017 r. Urząd Gminy w Z. wezwał Ax Spółkę z o.o. z siedzibą w K. do uzupełnienia istotnych braków wniosku, które nie zostały uzupełnione. W związku z powyższym wniosek z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na linii Z. – Z. Wójt Gminy Z. pozostawił bez rozpoznania.

Zdaniem sadu, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy przewóz obejmował przewóz dzieci do szkoły, oraz że przewożenie innych osób, nie uczniów pozostawałoby w sprzeczności z zapisami umowy, z których nie wynika, że wraz uczniami będą przewożeni inni pasażerowie. Z § 2 pkt 1 umowy z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr 2/2015 - zawartej pomiędzy Gminą Z. a Bx, Spółką z o.o. - wynika, że przedmiotem umowy jest "Usługa dowozu dzieci do szkoły podstawowej, gimnazjum publicznego i przedszkola w Zespole Szkół w Z. oraz do szkoły podstawowej gimnazjum publicznego i przedszkola w Zespole Szkół w Z. w roku szkolnym 2015/2016 i 2016/2017.

W § 2 pkt 2 umowy postanowiono, że zamawiający zleca a wykonawca przyjmuje do wykonania prace polegające na wyjeździe ze wskazanego przez zamawiającego miejsca, przejazd wyznaczoną trasą, przybycie do wyznaczonej szkoły w odpowiednim czasie przed rozpoczęciem zajęć lekcyjnych oraz odwiezienie uczniów po zajęciach do miejscowości, w których mieszkają. W zakresie zamówienia wchodzi wynajem od zamawiającego 6 autobusów szkolnych oraz zatrudnienie na umowę o pracę zgodnie z Kodeksem pracy 6 kierowców powyższych autobusów. Zamawiający zapewni obecność opiekuna w każdym autobusie. Wykonawca w uzgodnieniu z dyrekcją szkół zapewni bezpłatny przejazd autobusami opiekunom na danej trasie.

Zgodnie z § 3 pkt 2 umowy wykonawca zobowiązany jest do przestrzegania regularności i punktualności kursowania, zgodnie z ustalonym harmonogramem przewozu, do utrzymania autobusów w należytym stanie czystości i porządku, do przestrzegania przepisów BHP i p.poż. Kurs autobusu nie może być odwołany. Wykonawca musi zapewnić sprawny technicznie pojazd zastępczy bez dodatkowej opłaty. Dzieci muszą mieć w autobusie zapewnione miejsce siedzące (§ 3 pkt 4 umowy). W § 3 pkt 6 umowy zamawiający zastrzegł sobie prawo (jeżeli zajdzie taka konieczność np. związana ze zmianą planów lekcji) do zmiany przebiegu trasy, jej długości, godzin przewozów, liczby przewożonych uczniów z zachowaniem stałej stawki za 1 kilometr. Wyszczególnienie tras i godziny dowozu i odwozu dzieci przedstawia załącznik nr 1 do umowy.

Ponadto wskazać należy, że w dniu 30 sierpnia 2016 r. Bx, Spółka z o.o. w G.(przewoźnik) zawarło z Ax, Spółką z o.o. z siedzibą w K. (podwykonawcą) umowę powierzenia wykonania usług wynikających z ww. umowy z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr 2/2015 - zawartej pomiędzy Gminą Z. a Bx, Spółką z o.o.

W ocenie sądu, stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez stronę skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów – tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu.

Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie we wcześniejszych unormowaniach unijnych, między innymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r., a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88) - "szczególne usługi regularne" oznaczają usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów.

Zatem za przyjęciem, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia dodatkowo treść prawa unijnego.

Zdaniem sądu, strona skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie może zasłaniać się twierdzeniem, że brak infrastruktury przystankowej uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Regulacje prawne dotyczące przewozu osób pozwalają przewoźnikowi samodzielnie określić charakter przewozu. Zatem to strona skarżąca powinna posiadać wiedzę, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność, w szczególności działalność polegająca na dowozie uczniów, którym trzeba zapewnić opiekę i bezpieczeństwo. Z pisma Urzędu Gminy w Z. z dnia 16 marca 2017 r. wynika, że Ax, Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie występowała z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego dzieci do szkół na terenie gminy Z.. Taki wniosek został złożony dopiero w dniu 11 kwietnia 2017 roku i zawierał braki formalne.

Nie można więc uznać, że strona skarżąca jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe dochowała należytej staranności i przezorności wykonując przewóz dzieci bez wymaganego zezwolenia.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego takich dowodów, na które strona nie miała wpływu. Niedopełnienie podstawowego obowiązku uzyskania właściwego zezwolenia jest ewidentnym zaniedbaniem strony skarżącej.

Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia przez stronę przepisów ustawy. Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Pokreślić także trzeba, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych, czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

W konsekwencji słusznie wywiodły organy, iż przewóz, jaki miał miejsce kontrolowanym pojazdem w dniu 13 stycznia 2017 r. był wykonywany bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Sąd nie podziela zarzutów strony skarżącej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest zgodny ze stanem faktycznym sprawy, oraz że naruszono przepisy art. 7, art. 76 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92c ust.1 u.t.d. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), rozważały także możliwości zastosowania art. art. 92c ust.1 u.t.d. dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Podnoszone w skardze zarzuty nie mogły więc skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą przewozów jako regularnych specjalnych.

Mając na uwadze powołane okoliczności sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.K.