Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 662/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2018 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 października 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2018 r. W podstawie prawnej uchwały podano art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustany z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) oraz art. 94. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm.).

W § 2 uchwały zapisano, że apteki z terenu miast B. i M. pełnić będą dyżury całodobowe w celu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W § 4 ust. 1 uchwały zapisano, że siedem funkcjonujących aptek ogólnodostępnych działających na terenie M. (wskazano ich nazwy i lokalizacje), w tym apteka "A." przy ul. [...] 3 pełnią dyżury, o których mowa w § 2 w systemie tygodniowym. W § 4 ust. 2 uchwały zapisano, że dyżur rozpoczyna się w poniedziałek o godzinie 8.00 i kończy się w poniedziałek kolejnego tygodnia o godz. 8:00, zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa w drodze uchwały rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rozkład ten powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Obecnie obowiązującym aktem na terenie powiatu [...] w przedmiotowej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 27 października 2016 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2017 roku, obejmująca okres do końca bieżącego roku. W związku z powyższym konieczne jest podjęcie uchwały określającej rozkład godzin pracy aptek na rok 2018.

Projekt uwzględnia całodobową działalność i tym samym pełnienie wszystkich dyżurów na terenie B. przez aptekę "B." oraz tygodniowy system dyżurów na terenie M. pełniony przez siedem funkcjonujących tam aptek ogólnodostępnych. Godziny pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie zweryfikowano na podstawie pisemnych i telefonicznych deklaracji ich przedstawicieli.

Jednocześnie wskazano, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu [...] oraz Okręgową Radę Aptekarską [...]Okręgowej Izby Aptekarskiej.

"A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 i 4 uchwały harmonogramu w zakresie dotyczącym gminy M. oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały - Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie miasta M. w 2018 r.

Zaskarżonej części uchwały Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca uznaniem, że na terenie miasta M. wystąpiły przesłanki do uchwalenia całodobowych, codziennych dyżurów aptek ogólnodostępnych;

art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z § 2 uchwały apteki z terenu miast B. i M. pełnić będą dyżury całodobowe w celu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. § 4 uchwały statuuje, że apteki ogólnodostępne: "C." przy ul. [...] 30, "D" przy ul. [...]10, "E" przy ul. [...] 22, "F." przy ul. [...] 12b, "A." przy ul. [...] 3, "G." przy ul. [...] 24 i B. przy ul. [...] 30, działające na terenie miasta M. pełnią dyżury, o których mowa w § 2, w systemie tygodniowym (ust. 1). Dyżur rozpoczyna się w poniedziałek o godzinie 8:00 i kończy się w poniedziałek kolejnego tygodnia o godzinie 8:00, zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały (ust. 2). W określonym powyżej załączniku został uregulowany szczegółowy tryb pracy (harmonogram) dyżurów poszczególnych aptek ogólnodostępnych na terenie miasta M. w 2018 roku.

W ocenie skarżącej uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa materialnego, w tym podstawowych praw przedsiębiorcy, zagwarantowanych w Konstytucji RP. Uchwałą skarżąca została bowiem zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.

Nie kwestionując zasadności ustalenia aptek dyżurujących w powiecie, strona skarżąca zwróciła uwagę, że ustalany czas pracy aptek, jako swoiste ograniczenie działalności, musi stanowić wyważoną analizę interesów ludności oraz przedsiębiorców - farmaceutów. Ustawodawca, dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności".

Skarżąca wskazał, że M. to miejscowość licząca ok. 10.000 mieszkańców, położona w powiecie bytowskim. Czas dotarcia do B. to zaledwie ok. 35 minut samochodem (w porze nocnej przy mniejszym natężeniu ruchu czas dojazdu zapewne jest krótszy), zatem czas porównywalny do przemierzenia odległości z przedmieść do centrum w większych ośrodkach miejskich. Nadto należy wskazać, że w tej miejscowości funkcjonuje szpital. Całodobowe pełnienie dyżurów nie jest adekwatne i proporcjonalne do potrzeb ludności. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie występują okoliczności, uzasadniające wprowadzenie najbardziej rygorystycznej formy rozkładu czasu pracy aptek, to jest dyżurów całodobowych. Co więcej, od ośmiu lat w M. dyżury były sprawowane faktycznie do godziny 22.00, co nie spotkało się z żadnym sprzeciwem miejscowej ludności. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że powyższa forma rozkładu pracy była adekwatna i w pełni zabezpieczała interes mieszkańców. Obecność szpitala stanowi z kolei gwarancję, że zdrowie osób przebywających w tej miejscowości nie będzie zagrożone, nawet w przypadku wystąpienia sytuacji nagłych.

W ocenie strony skarżącej narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek organ powinien uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Zaskarżona uchwała została z kolei przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie. W ocenie skarżącej uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, a tym bardziej uzasadnienia, z którego wynikałoby spełnienie przesłanek, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zatem niemożliwa jest polemika z założeniami, które zostały wzięte pod uwagę przy jej uchwalaniu.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych (w małej miejscowości brak jest wystarczającej liczby wykształconych farmaceutów). Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są zatem znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach. Koszty mediów, dodatkowe wynagrodzenie za czas pracy farmaceuty w nocy i inne koszty rzeczowe, co przy znikomym lub żadnym zainteresowaniu pacjentów usługami apteki przez mieszkańców M. w godzinach nocnych powoduje znaczne zmniejszenie rentowności apteki.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie.

Organ stwierdził m.in., że podejmując zaskarżoną uchwałę rada powiatu działała na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów. To racjonalny prawodawca przyznał radzie powiatu kompetencje do działania w zakresie objętym uchwałą i Rada Powiatu [...] wykonała wynikający z przepisów obowiązek, określając w uchwale rozkład pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając konieczność dostosowania rozkładu do potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Podjęcie uchwały było poprzedzone zasięgnięciem opinii podmiotów wskazanych w art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zaskarżona uchwała znajduje oparcie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

W przepisie art. 94 ust 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne ustawodawca położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności, by zapewnić dostępność świadczeń w całej porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Treść przepisu różnicuje rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dwóch odmiennych sytuacjach: w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku racjonalne uzasadnienie znajduje kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które trzeba uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Inaczej rzecz się przedstawia, gdy chodzi o sytuacje wyjątkowe, wskazane w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności" jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Należy mieć nadto na uwadze, że art. 96 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne zezwala na wydanie przez farmaceutę w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę, bez recepty lekarskiej. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w funkcjonującym w omawianym czasie szpitalu w M..

Organ wskazał ponadto, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinni się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, na przykład liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego.

Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

W ocenie organu istotnym jest wskazanie, że zaskarżona uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii burmistrzów gmin oraz [...] Izby Aptekarskiej . Wszystkie one są pozytywne i znajdują się w aktach administracyjnych.

Rada uwzględniła całodobową działalność w tym samym pełnienie wszystkich dyżurów na terenie B. przez aptekę "B." oraz tygodniowy system dyżurów na terenie M. pełniony przez siedem funkcjonujących tam aptek ogólnodostępnych. Godziny pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie zweryfikowano na podstawie pisemnych i telefonicznych deklaracji ich przedstawicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych zaspisów uchwały.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2017 r., poz. 3938; dalej jako "uchwała") jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym - zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy - rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Treść art. 94 ustawy oznacza, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Tej ostatniej kwestii dotyczą zaskarżone postanowienia uchwały, w szczególności objęcia apteki prowadzonej przez skarżącą obowiązkiem świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie M. w 2018 r. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem § 2 i 4 uchwały oraz załącznik nr 1 do tej uchwały i w takim zakresie Sąd ocenił legalność podjętej uchwały.

Należy wskazać, że ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r.; sygn. akt IV SA/Wr 161/17), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Tym samym w ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie aptek całodobowych jest w interesie społeczności lokalnej powiatu, gminy czy miasta. Prawdą jest, że ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz ich komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze te okoliczności Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Z istoty rozwiązań ustawowych i konieczności wyznaczenia aptek całodobowych wynika fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek. Niemniej jednak zgodnie z art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji, czy zachowanie procedury przewidzianych prawem.

Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r.; sygn. akt III SA/Łd 1/17).

Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze należy wskazać, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie. Z treści tego uzasadnienia wynika m.in., iż uchwała uwzględnia całodobową działalność i tym samym pełnienie wszystkich dyżurów na terenie B. przez aptekę "B." oraz tygodniowy system dyżurów na ternie M. pełniony przez siedem funkcjonujących tam aptek ogólnodostępnych. Godziny pracy aptek w dni powszednie zweryfikowano na podstawie pisemnych i telefonicznych deklaracji ich przedstawicieli. Nadto projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu [...] oraz właściwą Okręgową Radę Aptekarską.

Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę, że uchwałą z dnia 14 września 2017 r. nr [...] Okręgowa Rada Aptekarska [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej [...] jednogłośnie pozytywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Powiatu [...] wywiązała się z ustawowych, określonych w art. 94 ustawy – Prawo farmaceutyczne obowiązków. Zdaniem Sądu nie można zarzucić arbitralności organowi w tym zakresie, gdyż niewątpliwie został zapewniony ludności całodobowy dostęp do aptek w M.. Można dodać, że jest to kolejna uchwała w związku z wygaśnięciem uchwały dotyczącej dostępu do aptek na terenie powiatu w 2017 r. Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 168/18), zgodnie z którym każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, iż taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano też w sposób zasadny, że skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie może być postrzegany jako warunek legalności podjęcia uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, opinii wójtów gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. W realiach rozpatrywanej sprawy organ uchwałodawczy Powiatu [...] z powyższego obowiązku się wywiązał.

Nie można zatem winić Rady Powiatu [...] za to, że ograniczyła swoje postępowanie do zasięgnięcia opinii wszystkich organów wykonawczych gmin wchodzących w skład Powiatu [...] oraz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej [...]. Niezasadne są zarzuty i wywody skarżącej odnośnie braku uwzględnienia takich okoliczności, jak liczba mieszkańców, czas dotarcia do B., czy też funkcjonowania na terenie miejscowości szpitala. Wszystkie te okoliczności są powszechnie znane oraz z pewnością brane pod uwagę przez przedstawicieli społeczności lokalnych i samorząd aptekarski. Sąd nie może nadto zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że obecność szpitala stanowi wystarczającą w tym rejonie gwarancję niezbędnej pomocy farmaceutycznej dla ludności.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków świadczenia usług w porze nocnej oraz święta. Można podkreślić, że delegacja ustawowa nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej – nie jest to działanie niezgodne z prawem.

Sąd zwraca uwagę, że pozaprawnym jest argument skarżącej dotyczący możliwości zapewnienia farmaceutów oraz kosztów związanych z zapewnieniem działania aptek całodobowych. Mimo, że rentowność prowadzenia działalności w porze nocnej i święta może być wątpliwa, niemniej jednak przedsiębiorca prowadzący aptekę jest zobowiązany do spełnienia wielu wymogów prawnych związanych z tą działalnością i tym samym poniesienia kosztów jej prowadzenia. Jest to też kwestia gradacji pewnych dóbr związanych z ochroną zdrowia w zestawieniu z rachunkiem ekonomicznym. Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki (na przykład kierownika apteki) należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika równomierne obciążenie dyżurami wszystkich wskazanych w nim aptek.

W niniejszej sprawie, zaskarżony § 2 i § 4 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 1 uchwały nie naruszają istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest działalnością regulowaną zatem zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek.

Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w zakresie objętymi granicami skargi zaskarżona uchwała (§ 2 i § 4 oraz załącznik nr 1) nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą wynika z prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone regulacje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powoływane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).