Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3183/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 149 par 1, art. 174 par 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35 par 3, art. 61 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15, art. 18
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 95/15 w sprawie ze skargi [A.] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 95/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [A.] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej [A.] z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

[A.] z siedzibą w W. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [B.] SA (obecnie [C.] SA, dalej [B.] lub [C.]) w sprawie zmiany "[...] " zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z [...] października 2011 r. (dalej Oferta SOR).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Prezesa UKE ww. postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek [B.] w określonym terminie.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że 4 listopada 2011 r. została opublikowana ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 234 poz. 1390, dalej nowelizacja p.t.), na podstawie której zostały wprowadzone do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej P.t.) postanowienia nakładające na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązki związane ze świadczeniem abonentom usług o podwyższonej opłacie (Premium Rate Services, dalej PRS) – art. 64 i art. 64a p.t. nowelizacja p.t w zakresie PRS weszła w życie 4 maja 2012 r. Pismem z [...] stycznia 2012 r. (data wpływu do Prezesa UKE 3 lutego 2012 r.) [B.] wniosła o zmianę Ofert SOR w zakresie PRS oraz usług informacyjno-zleceniowych. W grudniu 2012 r. skarżąca wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na powyższe Prezes UKE stwierdził, że podejmował niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a długość trwania postępowania spowodowana była skomplikowanym charakterem sprawy.

W ocenie skarżącej, niniejsza sprawa rozstrzygana na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. powinna zostać zakończona nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli jest szczególnie skomplikowana – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organ kilkukrotnie wydawał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w tym dwukrotnie czynił to mimo braku jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej, Prezes UKE przeprowadzał czynności procesowe w sposób opieszały, a wielokrotne przekraczanie terminów oznacza, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, a w przypadku uznania, że w sprawie jednak doszło do bezczynności lub przewlekłości o uznanie, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ze swej strony organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania zaznaczając, że skarżąca nie wymieniła wszystkich czynności dokonanych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2013 r. (sygn. akt VI SAB/WA 102/13) w pkt 1 wyroku zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku [B.] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, a w pkt 2 wyroku stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że skoro przepis szczególny nie określa innego terminu załatwienia sprawy, zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały terminy wskazane w art. 35 k.p.a., czyli termin miesięczny w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego, dwumiesięczny w sprawie szczególnie skomplikowanej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Prezes UKE aż 6 razy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, przy czym żadnego z wyznaczonych terminów nie dochował, jak również po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie wydał decyzji zatwierdzającej zmiany w ofercie SOR. Ponadto organ dwukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy mimo braku jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do jej rozstrzygnięcia. Za słuszne uznał Sąd stanowisko skarżącej, że w chwili wszczęcia postępowania konsultacyjnego (tzn. 22 czerwca 2012 r.) Prezes UKE dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji, skoro przedstawił do konsultacji projekt rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził również, że od dnia wszczęcia postępowania (tzn. od 3 lutego 2012 r., czyli daty doręczenia żądania organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 k.p.a.) do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 12 miesięcy, natomiast do dnia wydana wyroku - 19 miesięcy. Zauważył przy tym, że nawet nie wliczając do terminów załatwienia sprawy okresów wymienionych przez organ w odpowiedzi na skargę, to i tak nie sposób przyjąć, że Prezes UKE zachował terminy określone w art. 35 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności takie, jak: występowanie w niniejszej sprawie trzech izb gospodarczych, wydanie postanowień o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego, dołączenie przez organ obszernego materiału dowodowego - nie mogą być uznane jako utrudniające postępowanie Prezesa UKE. Sąd uznał ponadto, że niezasadne jest powoływanie się przez Prezesa UKE na utrudnienie w postaci konieczności dołączenia obszernego materiału dowodowego, skoro materiały w postaci decyzji zatwierdzającej ofertę SOR i decyzji ją zmieniających były znane zarówno organowi (który te decyzje wydał), jak i wnioskodawcy, czy izbom gospodarczym, a zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby materiały te zostały przez organ załączone w miesiącu, w którym wpłynął wniosek [B.] S.A. (luty 2012 r.), a nie dopiero po trzech miesiącach. Zdaniem Sądu, nie sposób również przyjąć, że Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsolidacyjne niezwłocznie po zakończeniu postępowania konsultacyjnego i rozpatrzeniu stanowisk uczestników tego postępowania (art. 18 Prawa telekomunikacyjnego), skoro postępowanie konsultacyjne zostało zakończone w lipcu 2012 r., a postępowanie konsolidacyjne rozpoczęło się w lutym 2013 r.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli: Prezes UKE oraz [A.].

Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 453/14) uchylił wyrok Sądu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu kasacyjnego w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku co prawda dość wyczerpująco wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale trudno doszukać się dlaczego w ocenie WSA Prezes UKE przewlekle prowadził postępowanie. Przede wszystkim nie wiadomo dlaczego Sąd przyjął, że skoro organ jest organem administracji publicznej, którego zakres działania obejmuje branżę telekomunikacyjną, to nie może powoływać jako przyczynę opóźnień w prowadzonym postępowaniu "między innymi występowanie w sprawie 3 izb gospodarczych, czy konieczność wydawania postanowień w sprawie". W ocenie NSA jest oczywiste, że im więcej jest uczestników postępowania i im więcej trzeba wydawać postanowień, to tym bardziej musi się przedłużać postępowanie. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organ winien był dołączyć do akt sprawy dodatkowy materiał dowodowy wcześniej, tj. w lutym, a nie dopiero w maju 2012 r., nie wyjaśnił czy była to czynność zupełnie zbędna, czy możliwe było wydanie w tym czasie stosownej decyzji, a czynność ta spowodowała opóźnienie.

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie w okresie pomiędzy lipcem 2012 r., a lutym 2013 r., czy też jakieś działania podejmował, ale były one zbędne lub pozorne. Sąd jedynie zestawił ze sobą daty i pojęcie "niezwłocznie", lecz nie wypowiedział się na czym polegać miała bezczynność organu lub dlaczego dopuścił się on przewlekłości.

W związku z powyższym NSA stwierdził, ze sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwala na zbadanie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Tym samym jego merytoryczne skontrolowanie stało się niemożliwe, co uzasadniało uchylenie ww. wyroku z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA polecił Sądowi I instancji by ten ponownie rozpoznając sprawę zbadał i wyjaśnił, której z możliwych postaci przewlekłości postępowania odpowiadają zachowania Prezesa UKE oraz czy i kiedy możliwe było wydanie decyzji, a nie doszło do tego z przyczyn leżących po stronie organu. Ponadto, "Sąd wziął pod uwagę argumentację dotyczącą skomplikowanego charakteru sprawy (czego nie kwestionuje również skarżąca) co miało wpływ na ocenę, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa", to przy ponownym rozpoznaniu sprawy określi w jakim zakresie i dlaczego stopień skomplikowania sprawy nie wpływa na czas jej trwania (przewlekłość), a jedynie na brak rażącego charakteru naruszenia prawa.

W dniach [...] marca 2013 r. i [...] maja 2014 r. zostały wydane decyzje częściowe, zaś [...] sierpnia 2015 r. decyzja ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z 6 września 2013 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 102/13) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 453/14).

WSA wskazał, iż w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., że WSA musi zbadać i wyjaśnić, której z możliwych postaci przewlekłości postępowania odpowiadają zachowania Prezesa UKE oraz czy i kiedy możliwe było wydanie decyzji, a nie doszło do tego z przyczyn leżących po stronie organu. Ponadto należy określić w jakim zakresie i dlaczego stopień skomplikowania sprawy nie wpływa na czas jej trwania (przewlekłość), a jedynie na brak rażącego charakteru naruszenia prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, jednakże przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności, WSA poddał szczegółowej analizie przebieg postępowania w kontrolowanej sprawie, dotyczącej zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych według stanu na dzień wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu przebieg postępowania wskazując że: Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte przez organ dnia [...] lutego 2012 r. na wniosek [B.] dotyczący zmiany oferty ramowej, złożony [...] lutego 2012 r. Następnie [...] lutego 2012 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej [A.] o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, który został uwzględniony i postanowieniem z [...] marca 2012 r. skarżącą dopuszczono do udziału w sprawie. Następnie organ rozstrzygnął wnioski pozostałych Izb, a mianowicie postanowieniami z [...] marca 2012 r. Prezes UKE dopuścił PIKE do udziału w postępowaniu, a postanowieniem z 22 marca 2012 r. Prezes UKE dopuścił PIIT do udziału w postępowaniu. Jednocześnie dnia [...] marca 2012 r. [B.] zmodyfikowała swój wniosek, zaś [...] marca 2012 r. stanowisko co do tej modyfikacji zajęła [A.], która odniosła się do poszczególnych, proponowanych przez [B.], postanowień Oferty SOR w Części V Usługa WLR w rozdziale 5. Dnia 16 kwietnia 2012 r. organ po raz pierwszy przedłużył postępowanie do 2 czerwca 2012 r. uzasadniając to skomplikowanym charakterem sprawy (przedłużenie pierwsze). Dnia 11 maja 2012 r. do akt wpłynęła odpowiedź [B.] na stanowisko [A.], zaś pismem z 30 maja 2012 r. Prezes UKE zawiadomił strony o włączeniu do materiału dowodowego następujących dokumentów: decyzji z [...] września 2010 r., decyzji z [...] kwietnia 2011 r., decyzji z [...] października 2011 r. oraz oferty SOR. Pismem z 4 czerwca 2012 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie zostanie zakończone do 1 sierpnia 2012 r. (przedłużenie drugie). Jednocześnie w sprawie nastąpiła wymiana stanowisk pomiędzy stronami i 11 czerwca 2012 r. [A.] przedstawiła uwagi do pisma [B.] z 11 maja 2012 r., zaś dnia 18 czerwca 2012 r. [B.] przesłał żądane przez organ informacje. W dniach od 21 czerwca 2012 r. do 21 lipca 2012 r., zgodnie z art. 15 P.t., Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej zmianę Oferty SOR. I tak: pismem z 12 lipca 2012 r. [B.] przedstawiła stanowisko do konsultowanego projektu decyzji; dnia 24 lipca 2012 r. [D.] SA z siedzibą w W. (dalej [D.]) przedstawiła stanowisko do konsultowanego projektu decyzji; dnia 25 lipca 2012 r. [A.] przedstawiła stanowisko do konsultowanego projektu decyzji. WSA wskazał, iż w dniu 3 sierpnia 2012 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie zostanie rozpatrzone do 10 września 2012 r. (przedłużenie trzecie). W dniu 16 sierpnia 2012 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał [B.] do przedstawienia - zgodnie z art. 40 ust. 2 P.t., uzasadnienia kosztowego (w oparciu o najbardziej aktualne dane finansowe) opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na platformie sieci inteligentnej usługi blokad połączeń oraz progów kwotowych. Jednocześnie Prezes UKE wezwał [B.] do przekazania wyjaśnień dotyczących możliwości zastosowania opłaty jednorazowej z tytułu dostępu do platformy sieci inteligentnej w miejsce opłaty miesięcznej.

WSA wskazał, iż w okresie 27 sierpnia 2012 r. - 3 września 2012 r. [B.] przedstawiła odpowiedź na wezwanie Prezesa UKE z 16 sierpnia 2012 r. oraz swoje uwagi do stanowisk konsultacyjnych [A.] i [D.].

W dalszej części uzasadnienia WSA, dalej przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego, wskazał, iż dnia 4 października 2012 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie zostanie zakończone do 29 listopada 2012 r. (przedłużenie czwarte). Pismem z 28 listopada 2012 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania, że postępowanie zostanie zakończone do 28 stycznia 2013 r. (przedłużenie piąte). Pismem z 28 stycznia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania, że postępowanie zostanie zakończone do 29 marca 2013 r. (przedłużenie szóste). W dniu 1 lutego 2013 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 18 P.t. rozpoczął postępowanie konsolidacyjne odnośnie projektu decyzji w przedmiotowej sprawie. Dnia 28 lutego 2013 r. Prezes UKE otrzymał zaś od Komisji Europejskiej pismo w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do projektu decyzji przekazanego do konsolidacji, z prośbą o odpowiedź do 5 marca 2013 r. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 29 marca 2013 r.

WSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne w dniach od 21 czerwca 2012 r. do 21 lipca 2012 r., zatem postępowanie to trwało ustawowe 30 dni. Po zakończeniu postępowania konsultacyjnego, była prowadzona pomiędzy organem, a stronami korespondencja na temat konsultowanego projektu decyzji. Sąd wskazał, że od października 2012 r. do lutego 2013 r. Prezes UKE trzy razy odraczał termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter (przedłużenie czwarte, piąte i szóste - ostatecznie do 29 marca 2013 r.), a z akt wynika, że w tym czasie - obejmującym 4 miesiące, nie podejmował w zasadzie żadnych czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy.

WSA podniósł, iż dopiero dnia 12 lutego 2013 r. - czyli po upływie 4 miesięcy, Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsolidacyjne dotyczące projektu decyzji w przedmiotowej sprawie.

Sąd doszedł do wniosku, że Prezesowi UKE można postawić zarzut przewlekłości postępowania w okresie od października 2012 r. do lutego 2013 r. W tym okresie daje się bowiem zauważyć brak konkretnego działania organu świadczącego o posiadanej strategii rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. WSA wskazał, iż w sprawie, trzykrotnie przedłużano postępowanie, przy czym za każdym razem organ tłumaczył to "skomplikowanym charakterem sprawy" bliżej nie wyjaśniając na czym ta "komplikacja" ma polegać, w szczególności jakie konieczne czynności musi jeszcze podjąć w sprawie.

WSA wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby w omawianym okresie były podejmowane przez organ konkretne działania merytoryczne. Dlatego też okres ten należało ocenić jako okres, w którym Prezes UKE dopuścił się przewlekłości postępowania z przyczyn leżących po swojej stronie.

WSA wskazał, iż podzielił stanowisko organu, że niewątpliwie przedmiotowa sprawa - z racji samej jej materii, jak również konieczności prowadzenia szeregu ww. konsultacji oraz konieczności podejmowania czynności związanych z udziałem izb gospodarczych (dopuszczenie do udziału w sprawie, ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego) miała wielowątkowy, a także skomplikowany charakter, wymuszający podejmowanie szeregu czynności procesowych. Niemniej w ocenie WSA w sprawie daje się zauważyć nadużywanie instytucji przedłużania postępowania przewidzianej w art. 35 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż oddalając stawiany przez [A.] zarzut rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy i konieczność prowadzenia postępowań konsultacyjnego i konsolidacyjnego oraz przeprowadzenia procedur uzgadniania projektów rozstrzygnięć na poziomie europejskim. W tym aspekcie sprawy Sąd wziął także pod uwagę dokonywane przez [B.] modyfikacje wniosku (pismo [B.] z 11 maja 2012 r.), co spowodowało konieczność zawiadamiania o tym pozostałych uczestników dopuszczonych do udziału w sprawie. W tej sytuacji wielość uczestników postępowania - trzy izby gospodarcze, niewątpliwie przyczyniało się do wydłużenia okresu rozpatrywania sprawy. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

WSA wskazał, iż w zakresie orzeczenia o obowiązku wydania w określonym terminie aktu w przypadku skargi na przewlekłe postępowanie organu należy powołać uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania organ wyda stosowną decyzje administracyjną (co miało miejsce w rozpoznawanej ponownie sprawie) zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt 2 i 3, domagając się przy tym:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

2). uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 2 i 3, oddalenie skargi w tym zakresie,

3).zasądzenie od [A.] z siedzibą w W. (zwanej dalej "[A.]" lub "Skarżącą") na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych,

4). rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto na następujących podstawach kasacyjnych:

1.naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "PPSA"), poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia Wyroku oraz poprzez niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, niedostateczne przedstawienie stanowisk pozostałych stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która nie odnosi się do przesłanek wydania decyzji na podstawie 43 ust. 1 i 3 P.t. (w kontekście efektywności postępowania organu w związku z obszerną zmianą przepisów prawa telekomunikacyjnego) oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,

b. art. 149 § 1 PPSA w zw. z art. 35 §1 i 3, 4, 5 k.p.a. w zw. z art. 206 ust 1 ustawy z dnia14 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.) poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [B.] S.A. z siedzibą w W. (obecnie [C.] S.A. dalej "[B.]" lub "[C.]") - dnia 31 stycznia 2012 r. (zwanego dalej "Wnioskiem I") w sprawie zatwierdzenia zmiany "[...]" (zwanej dalej "Ofertą SOR"), zgodnie z załączonym do Wniosku I projektem zmiany oferty ramowej (zwanym dalej "Projektem [B.]"), zmodyfikowanym następnie pismem [B.] z dnia 14 marca 2012 r. (zwanym dalej "Wnioskiem U") i:

- uznanie, iż termin załatwienia sprawy upłynął bez wskazania konkretnej daty, kiedy w istocie termin ten upływał,

- uznanie, iż Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy, bez odniesienia się do adekwatnych do rozstrzygnięcia przepisów prawa,

- pominięcie okoliczności, iż Skarżąca i [C.] swoim działaniem spowodowały konieczność podjęcia innych czynności skutkujących opóźnieniem rozpoznania sprawy z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co oznacza, iż terminy powyższe nie może być wliczone do terminu załatwienia sprawy,

- pominięcie okoliczności braku upływu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności tj. postępowania konsolidacyjnego i zajęcia stanowiska przez [E.] i Komisję Europejską i organy regulacyjne innych państw członkowskich,

- pominięcie okoliczności, iż postępowanie mogło zakończyć się dopiero po uwzględnieniu w możliwie najszerszym zakresie przedstawionych, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania projektu rozstrzygnięcia, opinii Komisji Europejskiej, BEREC lub organu regulacyjnego innego państwa członkowskiego,

- poprzez pominięcie okoliczności, iż strony składały' w niniejszej sprawie pisma zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa lub wnosząc o ograniczenie pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, a organ zmuszony był do zachowania tejże tajemnicy, z czym wiązała się konieczność podejmowania dodatkowych czynności, powodujących opóźnienie w załatwieniu sprawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. naruszenie art. 43 ust. 1 i 2; 3 P.t. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. i art. 206 ust. 1 P.t poprzez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie), które prowadziło do nieuwzględnienia okoliczności, iż z uwagi na przedmiot postępowania, Prezes UKE musiał w toku postępowania podejmować dodatkowe czynności i analizy w związku ze zmianą, przepisów prawa ora2 oczekiwać na najnowsze dane wynikające z rocznego sprawozdania finansowego [C.] oraz innych dokumentów "rachunkowych" [C.], które były niezbędne do sporządzenia uzasadnienia kosztowego opłat [C.], zawartych w we wniosku o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej, a także gdy opóźnienie było spowodowane okolicznościami (przyczynami) niezależnymi od organu, spowodowanymi przez stronę (z winy strony) lub koniecznością podjęcia czynności, których terminy dokonania wynikają z przepisów prawa (koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego),

b. naruszenie art. 15 pkt 1-4 P.t. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 P.t., 17a P.t. oraz art. 18 P.t., 19 ust. 1 i 2 P.t. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 stycznia 2013 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) do okresu rzekomej przewlekłości w okresie od 3 lutego 2012 do 21 stycznia 2013 r. oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 pkt 1-4 P.t, art. 18 ust. 1 i 2 P.t. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 stycznia 2013 r. polegające na zastosowaniu nowego brzmienia przepisów do okresu poprzedzającego ich wprowadzenie w życie, oraz nieuwzględnieniu, iż ocena rzekomej przewlekłości Prezesa UKE musi nastąpić w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie podejmowania czynności przez organ,

c. naruszenie przepisów art. 28 pkt 1-5 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1445 ze zm., dalej "ustawa z dnia 16 listopada 2012 r." lub "nowelizacja unijna") poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominiecie faktu, iż w dniu 13 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał obszernej zmiany prawa telekomunikacyjnego, co miało oczywisty wpływ na przesłania wydania decyzji w aspekcie:

- zapewnienia przesłanki zgodności z przepisami prawa (art. 43 ust.1 P.t.)

- zapewnienia przesłanki zgodności z potrzebami rynku (art. 43 ust. 2 P.t.)

- badania wniosku [C.] w aspekcie, czy wniosek ten zawiera informacje i dokumenty wykazujące zgodność oferty ramowej z wymogami prawa i obowiązkami regulacyjnymi, (art. 43 ust. 3 P.t.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W związku z powyższym podkreślić należy, że treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nakazują łączne rozpoznanie zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem organ kwestionuje w istocie ustalenie Sądu, że w niniejszej sprawie prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości Prezesa UKE dotyczących terminów załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wniosku o zatwierdzenie zmiany ofert SOR w zakresie PRS oraz usług informacyjno-zleceniowych, trzeba przypomnieć, że według art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Prowadzi to do wniosku, że ma w tym przypadku zastosowanie termin jedno - lub dwumiesięczny, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Generalne odesłanie do określonych w k.p.a. terminów załatwiania spraw przez Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, świadczy, że ustawodawca nie dopatrzył się w tych sprawach cech szczególnych, uzasadniających zapewnienie organowi znacznie szerszych ram czasowych na ich załatwianie. Natomiast konfrontacja dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. z ponad 14 miesięcznym okresem, dzielącym złożenie wniosku a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opóźnienie było znaczące, oczywiste i niemające uzasadnienia w charakterze tej sprawy, zarazem niedające się zaakceptować z punktu widzenia prawa do dobrej administracji, która powinna raczej sprzyjać, a nie utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności gospodarczej podlegającej reglamentacji państwa. Można dodać, że ta dyrektywa odnosząca się do organów reglamentujących prowadzenie działalności gospodarczej znajduje również umocowanie w art. 20 i 22 Konstytucji RP formułujących zasadę wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza to m.in. wolność od ograniczeń ze strony państwa niemających wyraźnego prawnego uzasadnienia, nieusprawiedliwionych ważnym interesem publicznym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się zatem w dniu złożenia wniosków przez [B.] S.A. (obecnie [C.] S.A.), tzn. w dniu [...] lutego 2012 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, gdyż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie przytoczonymi w skardze kasacyjnej okolicznościami.

Z brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide wyrok NSA z 26.10. 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 niepublikowany). Zatem kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu administracji w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide wyrok NSA z dnia 21.01. 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12).

Uwzględniając treść materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy należy uznać, że trafnie Sąd I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W szczególności należy zauważyć, że Prezes UKE wielokrotnie informował o przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając to skomplikowanym charakterem sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie się bronić przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania sprawy wynikającym ze stopnia skomplikowania regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy jej załatwieniu. Pamiętać bowiem należy, że jako organowi właściwemu w sprawie służy w stosunku do niego domniemanie fachowości.

Ponadto należy zauważyć, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu przewlekłości, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Organ powinien zatem przede wszystkim, co oczywiste, wystąpić w tej sprawie do właściwych podmiotów w trybie przewidzianym przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz prawa międzynarodowego.

Stosownie do treści art.15 P.t. Prezes UKE przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że postępowanie konsultacyjne ma na celu przedstawienie na piśmie, przez zainteresowane podmioty, swojego stanowiska co do projektu decyzji stanowiącej projekt rozstrzygnięcia w sprawach określonych w art.15 P.t. Natomiast stosownie do treści art.16 ust.2 P.t. postępowanie konsultacyjne trwa 30 dni licząc od dnia ogłoszenia rozpoczęcia tego postępowania chyba, że Prezes UKE ustali inny dłuższy termin tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że Prezes UKE nie ustalił innego dłuższego terminu do przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego, które zostało przeprowadzone w dniach od 21 czerwca 2012 roku do 21 lipca 2012 roku. Z kolei z treści art.18 P.t., w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 stycznia 2013 roku, wynika, że jeśli rozstrzygnięcia wskazane w art.15 P.t. mogą mieć wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Prezes UKE równocześnie z postępowaniem konsultacyjnym rozpoczyna postępowanie konsolidacyjne. Przepis art.18 P.t. w brzmieniu nadanym mu po 21 stycznia 2013 roku stanowił, że Prezes UKE niezwłocznie po zakończeniu postępowania konsultacyjnego i rozpatrzeniu stanowisk uczestników postępowania rozpoczyna postępowanie konsolidacyjne. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postępowanie konsolidacyjne Prezes UKE rozpoczął w dniu 1 lutego 2013 roku. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby w okresie od dnia 21 lipca 2012 roku do dnia 1 lutego 2013 roku Prezes UKE podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Oznacza to, że zachowanie organu w tym okresie czasu świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia aby postępowanie konsolidacyjne zostało rozpoczęte równocześnie z postępowaniem konsultacyjnym, jak i brak jest podstaw do przyjęcia aby rozpoczęto to postępowanie niezwłocznie po zakończeniu postępowania konsultacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu, co do występowania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a swój wyrok uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.