Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 896/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. D. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. D. i A. D. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 nr [...] w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...],o udzieleniu na rzecz [...]sp. z o.o. pozwolenia na budowę osiemnastu siłowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...],[...] i [...] oraz [...], linii kablowej 110 kv i światłowodowej do [...]", na terenie miasta [...], gm. [...], gm. [...]:[...])- miasto [...]; dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek odwołania E. D., A.D. oraz Towarzystwa [...] w [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżące podmioty nie posiadały legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. A. D. złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i art. 10 Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności polegające na nienależytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nadto wskazał, że decyzja została wydana na podstawie wadliwej uchwały Rady Gminy[...]Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2009 r. Nr [...],poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: [...],[...],[...], gmina [...], dla parku wiatrowego. A. D. zarzucił decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia[...]stycznia 2011 r., iż wydano ją w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Wnioskodawca stwierdził, że inwestor dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę ujawnił fakt, iż zamierza prowadzić prace, m.in. polegające na instalowaniu kabli oraz budowie innych elementów, także na dz. nr [...], Obr. [...], tj. na gruncie należącym do niego. Wnioskodawca zaznaczył przy tym, że inwestor nie mógł przedstawić oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr[...], ponieważ jako jej właściciel A. D. nigdy nie wyrażał zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.

W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda [...] ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] lutego 2013 r. pochodzi od osoby, która jest właścicielem nieruchomości gruntowej sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja, tj. działki nr [...] obręb [...]

Przepis art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) stanowi, że w granicach określonych przez społeczno- gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie w zakresie siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowane będzie, na terenie działki nr [...], obręb [...]. Zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawczynię projektem budowlanym, średnica wirnika siłowni wiatrowej wynosić będzie 90 metrów (s. 22 opracowania).Mając na uwadze fakt, że fundament wieży siłowni wiatrowej będzie posadowiony w odległości zaledwie 15 metrów od granicy działki należącej do A. D., organ stwierdził, że znaczna część łopat wirnika zachodzić będzie na nieruchomość należącą do skarżącego, tj. na działkę nr [...]. Organ stwierdził, że w takiej sytuacji, planowane przedsięwzięcie biorąc pod uwagę charakter i zakres opisanej wyżej ingerencji narusza granice nieruchomości należącej do A. D. Zamierzenie inwestycyjne musi zamykać się w obszarze nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro zaś taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, organ architektoniczno-budowlany zobligowany był do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]- na cele budowlane.

W ocenie Wojewody [...], z uwagi na fakt, że zakres przedmiotowy wzmiankowanego oświadczenia nie zawiera ww. działek, należało stwierdzić, że warunek opisany w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczący konieczności złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na teren objęty zainwestowaniem, nie został spełniony.

Zdaniem Wojewody [...], brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przedłożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, prowadzi do konkluzji, że decyzję Starosty [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowanej, na terenie działki nr [...], obręb [...], należy usunąć z obrotu prawnego ze względu na wadę, którą jest dotknięta.

Rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie budzi wątpliwości, dlatego też Wojewoda [...], podjął decyzję o wyeliminowania rozstrzygnięcia w tym zakresie z obrotu prawnego. Organ zaznaczył, że zakres żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ze względu na omówione powyżej oddziaływanie siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I na teren działki gruntowej nr [...], interes prawny A. D. dotyczył jedynie tej części decyzji, która obejmowała inwestycję polegającą na budowie siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowanej, na terenie działki nr [...], obręb [...].

W związku z powyższym organ uznał, że A.D. nie posiadał interesu prawnego aby kwestionować decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w części obejmującej działki nr [...] dz. nr [...] (Obr. [...]), dz. nr [...] (Obr. [...]), dz. nr [...] (Obr. [...]), dz. nr [...] (Obr. [...]), dz. [...] (Obr. [...]), dz. nr [...] (Obr. [...]), dz. nr [...] (Obr. [...])- miasto [...]; dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]); dz. nr [...] (Obr. [...]).

Z tych względów Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...]w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...]z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołań A. D. i [...]sp. z o.o. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 105 Kpa). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przede wszystkim wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...],Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], znak: [...]. Odwołanie od tej decyzji nie zostało złożone.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek A. D., nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem EW.3/I zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb [...], oraz umorzył postępowanie w pozostałej części.

Następnie organ stwierdził, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami, z których pierwsza (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...]), jako niezaskarżona w terminie przez żadną ze stron postępowania stała się ostateczna. Organ podkreślił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak: [...],jest taki sam, decyzje dotyczą tego samego przedmiotu (decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], znak: [...]) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Organ podkreślił, że ostateczne zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną (tj. ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], znak [...]), jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Organy administracji publicznej w żadnym wypadku- także w razie ujawnienia się nowych okoliczności- nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania sprawy załatwionych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i A. D. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie;

1. art. 105 § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w konsekwencji stwierdzenia, że od decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...]żadna ze stron się nie odwołała podczas gdy organ wydał dwie decyzje tego samego dnia i sprzecznej treści i różnych numerach co jest sprzeczne z prawem a zarazem A. D. odwołał się od decyzji [...], w której wyraźnie przedstawił swoje stanowisko czyli nie wyrażenie zgody na odmówienie stwierdzenia nieważności w jakiejkolwiek części a zatem to odwołanie jest jednocześnie odwołaniem od decyzji [...].

2. art. 159 § 1 Kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji zaskarżonej i stwierdzenie w niej, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy inwestor uzyskał decyzję. Pozwolenie na budowę na podstawie oświadczenia poświadczającego nieprawdę a zatem z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa a tym samym była podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji

3. art. 7,8,9,11 Kpa poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w tym, że Wojewoda [...] wydał jednego dnia odnośnie tej samej sprawy toczącej się między tymi samymi stronami dwie zupełnie sprzeczne decyzje a nie odwołaniem się odnośnie jednej z nich tj. [...]- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnia umorzenie postępowania w niniejszej sprawie (decyzja z dnia [...].10.2013 r. nr [...]oraz decyzja z dnia [...].10.2013 r. [...])

4. art. 128 Kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący A. D. nie odwołał się od decyzji nr [...] podczas gdy w odwołaniu z dnia 30.10.2013 r. skarżący wyraźnie wskazał swoje stanowisko, niezadowolenie z decyzji odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji a zatem należy przyjąć, że odwołanie dotyczyło również decyzji [...]

5. art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w wydaniu dwóch sprzecznych ze sobą decyzji co zupełnie pozbawia zaufania strony względem organu, który zamiast z urzędu sprostować swój błąd wprost przeciwnie wyciągnął negatywne konsekwencje dla strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ppsa – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak więc Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż w niej podniesione.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...]z dnia [...] lutego 2014 r. którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Postawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 Kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji, która uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź w razie uchylenia decyzji pozwala na umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W każdym jednak przypadku organ orzeka na skutek odwołania strony w wyniku, którego następuje weryfikacja decyzji nieostatecznej w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

W tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną odwołaniami A. D. oraz [...] Sp. z o. o. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzję o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego organ mógł wydać tylko w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną.

W związku z tym należy podkreślić, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji nawet wówczas gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka na którą powołuje się organ odwoławczy, bowiem w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniała inna decyzja ostateczna, która rozstrzygałaby sprawę merytorycznie.

Decyzja Wojewody[...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...][...]odmawiająca na wniosek J. S. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] znak [...]w dniu wydania decyzji pierwszej instancji tj. decyzji nr [...] Wojewody [...] nie była ostateczna.

W tym stanie rzeczy nie było przedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji na dzień orzekania przez ten organ.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył więc przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. a z mocy art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.