Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 13/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 130
law: Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i  kontrolowania niektórych organów publicznych.
article: art. 61a § 1, art. 107 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z.D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.D. (dalej jako: skarżąca) było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 marca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r. L.dz. [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren celem budowy linii energetycznej, na działkach oznaczonych nr ewid. nr 3662/3 o pow. 0,3818 ha i nr 3728/1 o pow. 0,3285 ha obr. [...]. Uzasadniając wniosek skarżąca powołała się na okoliczność zawarcia w dniu 4 maja 2017 r. pomiędzy nią, a J.D.c oraz A.D. umowy cesji wierzytelności, w tym w zakresie dochodzenia prawa do odszkodowania w związku z posadowieniem linii energetycznej na w/w działkach.

Skarżąca zwracała się już uprzednio z podobnym wnioskiem, po rozpoznaniu którego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w/w nieruchomości, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona do Sądu. Powodem odmowy ustalenia odszkodowania był fakt, że nieruchomość w dacie wydania decyzji zezwalającej na wykonanie przedmiotowej linii energetycznej nie stanowiła własności wnioskodawczyni, która nabyła je na podstawie umów. Jak wynika z akt sprawy działka nr 3662/3 powstała w wyniku podziału działki nr 3662/1, która w chwili wywłaszczenia stanowiła własność A.D. i A.D., natomiast działka nr 3728/1 stanowiła własność F.Z. Na podstawie umowy darowizny rep. [...] z dnia [...] września 2000 r. właścicielką działki nr 3662/3 obr. [...], została skarżąca. Natomiast właścicielką działki nr 3728/1 Z.D. stała się na podstawie umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] października 2000 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej określanej jako: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej - właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr 3663/2 i nr 3728/1 obr. [...], z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, na podstawie ostatecznej decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r. L.dz. [...] o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren celem budowy linii energetycznej. Zdaniem organu mimo umowy cesji brak było podstaw do ponownego rozpatrywania zakończonej ostatecznie sprawy. Organ odwołując się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 177/15 wskazał, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości, gdyż nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości, ponieważ prawo takie nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale ze wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Brak jest również przepisu prawa, umożliwiającego przenoszenie pod tytułem szczególnym roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot.

Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca. W zażaleniu na to postanowienie zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia przesłanek do jego prowadzenia oraz art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej w skrócie jako "u.g.n.") poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez organ, że nie istnieje przepis prawa umożliwiający przenoszenie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot, podczas gdy przenoszenie ogółu praw i obowiązków jest możliwe na podstawie cesji. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wyjaśniła, że na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powołanego przez organ wyroku zapadł wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3233/15, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje automatycznie przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za przedmiotowe ograniczenie prawa własności. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby (...) przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji takiego roszczenia". Zdaniem skarżącej w świetle powyższego nabyła ona na podstawie umowy cesji uprawnienia do uzyskania wnioskowanego odszkodowania.

W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., wydał postanowienie z dnia [...] października 2018 r., nr [...], którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym - umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] października 2000 r., a tym samym nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków właściciela z chwili ograniczenia prawa. Bez znaczenia zdaniem organu jest fakt, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca zawarła umowę cesji praw ze współwłaścicielami nieruchomości w chwili wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego, a tego typu roszczenie majątkowe jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. Zatem roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej. W ocenie organu odszkodowanie w tym wypadku przysługiwałoby tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody albo jej spadkobiercom.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze, Z.D. wniosła o uchylenie opisanego wyżej postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. z powodu nie dokonania przez organ własnych ustaleń prawnych na jakich oparł motywy swojego rozstrzygnięcia, a jedynie powieleniu w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a polegające na nieuzasadnionym odmówieniu wszczęcia postępowania administracyjnego oraz art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niewłaściwej interpretacji dyspozycji wskazanych norm skutkujące przyjęciem przez organ wydający skarżone postanowienie, że na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest podstawy prawnej umożliwiającej przenoszenie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot, a wejście w ogół praw i obowiązków zbywcy, pierwotnego właściciela, możliwe jest jedynie w drodze sukcesji uniwersalnej.

Według skarżącej w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, zgodnie z którym roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za posadowienie na nieruchomości urządzeń przesyłowych jest wierzytelnością (prawem majątkowym), co do której nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia uniemożliwiające jej zbywanie, a samo roszczenie o odszkodowanie, mimo, że prawno kształtowane przez decyzję administracyjną ma charakter cywilnoprawny, a więc może być przedmiotem obrotu. Natomiast odmienne ustalenia organu prowadzą do naruszenia konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności zagwarantowanego w art. 21 Konstytucji RP. Odmowa w tym wypadku rekompensaty za ograniczenie prawa własności, doprowadza do sytuacji, że na skutek wydanych postanowień skarżąca nie ma żadnej drogi - ani administracyjnej, ani cywilnej do uzyskania słusznie przysługującego jej odszkodowania, a konstytucyjny obowiązek rekompensaty nie może zostać spełniony w żadnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Jak zaznaczono na wstępie, przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., w którym organ ten odmówił skarżącej wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 15 marca 2018 r. domagała się ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r. L.dz. [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren celem budowy linii energetycznej na działkach oznaczonych aktualnie nr ewid. 3662/3 i 3728/1 obr. [...]. Skarżąca powołała się przy tym na umowę cesji wierzytelności, którą zawarła w dniu [...] maja 2017 r. z J.D. i A.D. Umowa ta, zdaniem skarżącej uprawnia ją do dochodzenia odszkodowania w związku z posadowieniem linii energetycznej na w/w działkach w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1982 r.

Poza sporem pozostawało przy tym, że uprzednio decyzjami z dnia [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. organy (odpowiednio Prezydent i Wojewoda) ostatecznie i prawomocnie odmówiły skarżącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w/w nieruchomości.

Nie było również przedmiotem sporu, że skarżąca nie była właścicielem tych działek w chwili ograniczenia prawa własności. Nabyła je na podstawie umowy darowizny i umowy sprzedaży w 2000 roku. Działka nr ewid. 3662/3 powstała w wyniku podziału działki 3662/1. W chwili ograniczenia prawa własności jej posiadaczami byli A.D. i A.D. (zob. str. 2 decyzji z dnia [...] marca 1982 r.). Właścicielem zaś działki 3728/1 w tamtym czasie był z kolei F.Z. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby właścicielami działek objętych wnioskiem były osoby, z którymi skarżąca zawarła umowę cesji. Nie byli też oni darczyńcami w stosunku do skarżącej.

Przedmiotem sporu jest natomiast czy umowa cesji - co do zasady - daje legitymację do skutecznego domagania się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość aktualnemu właścicielowi nieruchomości, który nie był jednakże właścicielem w chwili wywłaszczenia/ ograniczenia prawa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione przez organy.

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1627/17 aktualnie nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia (zob.: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 147/13; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2306/14, cytowane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi także wątpliwości, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (zob.: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 954/07; wyrok NSA z dnia 27 października 2017r. sygn. akt I OSK 3158/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i do zagadnień odszkodowawczych powstałych na tle tego szczególnego sposobu wywłaszczenia należy stosować przepisy u.g.n. (zob.: uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt I OPS 1/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania jest więc osoba, której prawo rzeczowe ograniczono. W realiach niniejszej sprawy kluczowe zagadnienie dotyczy tego, kogo należy uznać za ograniczonego w prawie rzeczowym, a tym samym uprawnionego do odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Uwzględnić jednakże trzeba trwały charakter dokonanego ograniczenia prawa, które obciąża każdoczesnego uprawnionego rzeczowo. W tym zakresie wypada wskazać, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia organ do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem co do nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw rzeczowych do niej przysługujących. Podkreślić należy, że skutek decyzji zezwalającej na realizację linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą owa linia miała przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało owe prawo w czasie wydania tej decyzji (zob.: wyrok NSA z dnia 3 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1235/15; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2781/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się zaś ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już obciążone wcześniej orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych.

Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 u.g.n.) jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Tym samym nie jest uprawnieniem "przynależnym" do nieruchomości, a zatem roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Powyższy pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym doznaje złagodzenia w przypadku sukcesji generalnej po osobie, wobec której wydano decyzję ograniczającą w trybie wywłaszczenia prawo rzeczowe do nieruchomości. Przejście ogółu praw i obowiązków takiej osoby na następcę prawnego – w drodze chociażby dziedziczenia – oznacza przejście na następcę prawnego także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jako uprawnienia wchodzącego do masy spadkowej i przynależnego spadkobiercom zmarłego właściciela. (zob.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II SA/Bk 408/05; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 października 2008r. sygn. akt II SA/Łd 353/08; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2781/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółową analizę omawianego roszczenia odszkodowawczego przedstawił m.in. tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17. Pogląd tam wyrażony Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny. Tak więc - roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Oznacza to, że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna może skutkować i często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Niezbędna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji należy przyjąć, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, LEX nr 2296339: "W przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot"; wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 25 października 2016 r., II SA/Łd 471/16, LEX nr 2154547: "Istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skutecznego względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty").

Należy w powyższym kontekście zauważyć, że o ile w art. 128 u.g.n. jest mowa o uprawnieniach wywłaszczonego, o tyle w art. 136 u.g.n. stwierdza się już wyraźnie o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Ustawodawca w tym wypadku nie posługuje się nawet pojęciem następcy prawnego, co oznacza, że sukcesja syngularna jako źródło przejścia roszczeń zwrotowych została wykluczona. Obecne brzmienie art. 136 u.g.n. nie jest oczywiście przypadkowe, gdyż do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługiwały poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Jak więc widać, to ustawodawca zdecydował suwerennie na tle konkretnej regulacji o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Treść art. 128 u.g.n. powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawcy, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego).

Należy też zwrócić uwagę na fakt, że nawet gdyby uznać, że roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, to i tak ich dochodzenie w trybie administracyjnym napotykałoby na dwie podstawowe przeszkody. Po pierwsze, trzeba by wtedy przyjąć, że roszczenia te – jako cywilne prawa majątkowe – podlegają jednak przedawnieniu na ogólnych zasadach (pomimo iż są ustalane w drodze decyzji administracyjnej), którego bieg rozpoczął się od chwili zdarzenia (...) wyrządzającego szkodę (wejście do obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej), niezależnie od nieprzedawnialności kompetencji organu do orzekania w sprawie ustalenia tego rodzaju odszkodowania (por. w tym zakresie pogląd np. E. Bończak-Kucharczyk: "Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Jego skuteczność, jak się wydaje, należałoby oceniać przez pryzmat upływu terminu przedawnienia wynoszącego 10 lat od dnia powstania zdarzenia stanowiącego przyczynę roszczenia (por. art. 118 k.c.)"; E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2017.01.01, teza nr 7). W takiej sytuacji, przenoszalność tego rodzaju roszczeń rzeczywiście wymagałaby albo odrębnej czynności prawnej przenoszącej roszczenie odszkodowawcze (np. umowa cesji), albo połączenia umowy przenoszącej własność nieruchomości (np. umowy darowizny lub umowy sprzedaży) z przeniesieniem samego roszczenia odszkodowawczego.

Skarżąca co prawda przedstawiła umowę cesji, ale została ona zawarta z osobami, które także nie były właścicielami nieruchomości w chwili ograniczenia prawa własności. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów, w tym kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r. nie wynika, że J.D. i A.D. byli właścicielami działek 3662/1 i 3728/1 w chwili ograniczenia prawa. Kwestia ta ma jednakże zupełnie drugorzędne znaczenie, skoro w ocenie Sądu z uwagi na administracyjny charakter tego konkretnego roszczenia odszkodowawczego i braku przepisu stanowiącego o możności jego przenoszenia na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (syngularnym) skarżącej nie można przyznać legitymacji. Podobne poglądy wyrażono w wielu innych orzeczeniach sądów (m.in. wyroki NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 704/07, z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16, WSA w Opolu z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op196/18 i inne).

W kontrolowanych postanowieniach pogląd prawny zaprezentowany przez organy znajduje oparcie w przeważającej części orzecznictwa i jest zbieżny ze stanowiskiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji można stwierdzić, iż z treści samego wniosku wynika, że spełnione są przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle wcześniejszych wywodów nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie będąc następcą prawnym pod tytułem ogólnym właścicieli nieruchomości z chwili ograniczenia prawa własności nie ma legitymacji do domagania się odszkodowania z tego tytułu.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia pozwala na stwierdzenie, że także organ przyjął za własne stanowisko judykatury dotyczące wykładni przepisów stanowiących podstawę żądanego odszkodowania, które z tego powodu przytoczył i powołał. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia a zarzuty skargi są bezzasadne. Wbrew zarzutom postanowienie zawiera niezbędne w tej sytuacji uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie narusza więc art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.

Nie można się zgodzić także z zarzutem naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Zaprezentowana przez organy i przedstawiona wyżej wykładnia przepisów u.g.n. co do zasady nie prowadzi do sytuacji powodującej skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości bez słusznego odszkodowania, lecz – odwołując się do sytuacji prawnej i faktycznej osoby wywłaszczonej – wyraźnie zakreśla krąg osób uprawnionych do tego odszkodowania. Fakt, że skarżąca nie jest osobą wywłaszczoną ani jej spadkobiercą i przez to nie należy do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania nie oznacza sprzeczności zaprezentowanej interpretacji przepisów u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na gruncie tej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że odszkodowanie powinno przysługiwać podmiotowi aktualnie legitymującemu się prawem rzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości, tylko dlatego, że osoby wywłaszczone bądź ich następcy prawni pod tytułem ogólnym nie otrzymali dotychczas słusznego odszkodowania (zob. uzasadnienie przywołanego wcześniej wyroku NSA z 9 stycznia 2018 r.). Także ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny.

Dlatego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.