Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 666/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 38 a oraz art. 35 ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1 i 3, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 636/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 636/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako skarżąca, Spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028.

Sąd po analizie podstaw skargi wniesionej przez Spółkę na powyższą uchwałę, sformułowanych w niej zarzutów i zawartej argumentacji uznał, że nie zostały spełnione wymogi z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 486 ze zm., dalej jako "u.s.w."), które umożliwiały rozpatrzenie wniesionej skargi przez sąd administracyjny. Skarżąca nie wykazała stosownie do art. 91 ust. 1 i art. 90 u.s.w., że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Wobec tego stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Sąd zauważył, że możliwość zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że może to uczynić każdy podmiot zainteresowany jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ustawodawca prawo do zaskarżenia uchwał sejmiku województwa przyznaje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zatem, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Jeżeli wnoszący skargę nie wykaże owego naruszenia, a tym bardziej nie wykaże, że w ogóle ma interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, to sąd nie może badać zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów.

Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez skarżącą Spółkę uchwała narusza jedynie jej interes faktyczny. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącą instalacji, to powoduje to dla niej określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Zaznaczył, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącej prowadzenia działalności w zakresie przez nią zamierzonym czy planowanym. Żaden przepis prawa nie przewiduje również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałaby skarżąca prowadzić w ramach Planu, nawet wówczas gdy posiada stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji, których jednak, w świetle załączonej dokumentacji, nie zaczęła realizować przed dniem 6 lutego 2015 r., co dawało jej swego rodzaju "gwarancję" uwzględnienia planowanej instalacji w zaskarżonym Planie.

Sąd po przeanalizowaniu załączonej do skargi dokumentacji w kontekście unormowań art. 41 ust. 1 -5 , art. 42 ust. 1 i 2 , art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 22 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej w skrócie "P.b.") stwierdził, że Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy z dnia [...] czerwca 2014 r. o dofinansowanie w formie pożyczki przedsięwzięcia pn. "Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne". Pierwotnie wspomniane zadanie inwestycyjne miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., jednakże już w aneksie nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. termin został przesunięty na dzień 31 sierpnia 2018 r.

Z załączonych do skargi dzienników budowy nr [...],[...],[...] wynikało, że wydano je inwestorowi dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w punkcie dotyczącym czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót dowodzi, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia (znaków geodezyjnych) oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu [...] października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy świadczące o realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są na miesiąc lipiec 2015 r. W dzienniku budowy nr [...], wydanym dla budowy hali sortowni odpadów zmieszanych zamieszczony jest wpis z dnia [...] lipca 2015 r. o przejęciu z obowiązków inspektora nadzoru. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia z dziennikiem budowy nr [...], wydanym dla budowy budynku socjalno-biurowego. Wskazać ponadto należy, że umowa o wykonanie usług geodezyjnych zawarta została w dniu [...] października 2015 r., a protokół z wykonania tych prac datowany jest na dzień [...] października 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. zawarta została umowa na usunięcie wierzchniej warstwy humusu nie głębiej niż 10 cm z całego terenu budowy Regionalnego Zakładu (...). Natomiast w dniu [...] listopada 2015 r. zawarto umowę na wykonanie prac polegających na usunięciu wierzchniej warstwy humusu o głębokości ok. 20 cm z powierzchni wskazanej przez Zamawiającego (...), zaś protokół zdawczo-odbiorczy z jej wykonania opatrzono datą [...] listopada 2015 r. Dnia [...] października 2015 r. zawarta została umowa obejmująca montaż 400 m ogrodzenia, z której wykonania w dniu [...] października 2015 r. sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy.

Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał za oczywisty fakt, że budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, wbrew bezskutecznym twierdzeniom skarżącej Spółki, nie została rozpoczęta przed dniem 6 lutego 2015 r. Załączona do akt dokumentacja wskazuje, że pierwsze czynności związane z jej realizacją wykonano po tej dacie.

Sąd uznał za trafny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2069/15, zgodnie z którym nie można z samego faktu posiadania instalacji w obrębie regionu gospodarki odpadami wyprowadzić indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia aktu wprowadzającego na danym terenie inne instalacje spełniające kryteria jako instalacje regionalne. W systemie prawa brak jest normy gwarantującej skarżącej określone status quo i zarazem uniemożliwiającej innym podmiotom w regionie nadanie statusu RIPOK.

Sąd podzielił też stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1670/15, że kwestie finansowo-ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę, jako podstawa interesu prawnego. NSA zaakcentował wtedy, że "żaden przepis ustawy o odpadach, czy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowania aktu planistycznego do potrzeb podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zagospodarowaniu i przetwarzaniu odpadów. Nie można także przyjąć, że o naruszeniu interesu prawnego stanowi ewentualna trudność w spłacie zaciągniętych kredytów i dotacji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantował skarżącej Spółce pozycji monopolisty w Regionie Południowym gospodarki odpadami. Trzeba mieć na uwadze, że Spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, musi się liczyć z tym, że jej działalność obarczona jest ryzykiem ekonomicznym". Sąd podkreślił, że NSA równocześnie stwierdził, że plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu. Sąd administracyjny zaś nie może takiego nakazu sformułować pod adresem sejmiku województwa, ponieważ naruszyłoby to konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że interes skarżącej Spółki w rozpatrywanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącej, ale nie chronionego prawem i jako taki nie daje wnoszącej skargę – E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd nie przystąpił do rozpoznania zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, w tym naruszenia art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o., w których jednocześnie Spółka upatruje źródła swojej legitymacji skargowej i naruszenia przysługującego jej interesu prawnego. Podkreślił, że w pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. Jeśli zaś sąd stwierdzi na tym pierwszym etapie, że interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony, to skargę odrzuca - stosownie do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, z powyższych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut niepodjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego czynności nakazanych prawem w związku z nieuwzględnieniem instalacji skarżącej w kwestionowanej uchwale, do którego to zarzutu zdawała się nawiązywać skarżąca powołując się w podstawie skargi na art. 91 ust. 1 u.s.w., jako że i w tym przypadku skargę mogłaby skutecznie wnieść osoba do tego legitymowana.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. Spółka z o.o. z siedzibą w C., zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2096, ze zm., dalej "u.s.w.") w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm., dalej: "u.o.") w zw. z art. 33 ust. 1 u.o. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 127 ust. 5 u.o. oraz w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś."), a także w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 41 ust. 1 u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Uchwała Sejmiku nie narusza interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Sejmiku, podczas gdy z powołanych w zarzucie przepisów prawa wywieść należało, że Uchwała Sejmiku narusza interes prawny Skarżącej kasacyjnie, który wyraża się w tym, że brak ujęcia instalacji Skarżącej kasacyjnie w WPGO 2016-2022 skutkuje brakiem możliwości uzyskania przez Skarżącą kasacyjnie pozwolenia zintegrowanego oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a tym samym zaskarżona Uchwała Sejmiku w sposób obiektywny, rzeczywisty i bezpośredni ujemnie oddziałuje na sytuację prawną Skarżącej kasacyjnie, co implikuje wniosek, że interes prawny Skarżącej kasacyjnie został naruszony Uchwałą Sejmiku,

2. art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 35 ust. 9 u.o. w zw. z art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Uchwała Sejmiku nie narusza interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Sejmiku, podczas gdy z powołanych w zarzucie przepisów prawa wywieść należało, że Uchwała Sejmiku narusza interes prawny Skarżącej kasacyjnie, który wyraża się w tym, że brak ujęcia instalacji Skarżącej kasacyjnie w WPGO 2016-2022 skutkuje pozbawieniem prawa do wypłaty przyznanego dofinansowania budowy instalacji ze środków pochodzących z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a tym samym zaskarżona Uchwała Sejmiku w sposób obiektywny, rzeczywisty i bezpośredni ujemnie oddziałuje na sytuację prawną Skarżącej kasacyjnie, co implikuje wniosek, że interes prawny Skarżącej kasacyjnie został naruszony Uchwałą Sejmiku,

3. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122, dalej: "Ustawa nowelizująca") w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej "Konstytucja"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku oceny interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie wyrażające się w akceptacji stanu, w którym aktualizacja wojewódzkiego planu gospodarki odpadami prowadzi do usunięcia z tego planu instalacji Skarżącej kasacyjnie, która w Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (dalej: "WPGO 2012") przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego Nr [...], będącym przedmiotem aktualizacji, była ujęta jako instalacja planowana oraz posiadała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenie na budowę, a także miała zapewnione finansowanie w związku z umową zawartą przez Skarżącą kasacyjnie z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, podczas gdy z przepisu art. 5 ust. 1 Ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji, z którego wynika zasada ochrony praw słusznie nabytych, nie sposób wywodzić, że może on stanowić podstawę do eliminacji z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami instalacji Skarżącej kasacyjnie, a tym samym interes prawny Skarżącej kasacyjnie został naruszony Uchwałą Sejmiku,

4. art. 5 ust. 1 Ustawy nowelizującej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm., dalej: "u.s.d.g.") w zw. z art. 22 Konstytucji oraz w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, ze zm., dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 38a u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku oceny interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie i pominięcie okoliczności, że nie ujęcie instalacji Skarżącej kasacyjnie w zaktualizowanym wojewódzkim planie gospodarki odpadami (tj. w WPGO 2016-2022) ogranicza wolność działalności gospodarczej Skarżącej kasacyjnie poprzez pozbawienie jej możliwości prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych, o których mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz w zakresie składowania przeznaczonych do składowania odpadów pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, o których mowa w art. 38a u.o., co nastąpiło na podstawie Uchwały Sejmiku, który nie posiada waloru aktu prawa miejscowego, a tym bardziej nie jest ustawą, podczas gdy z art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 22 Konstytucji wynika, że działalność gospodarcza jest wolna dla każdego na równych prawach, a ograniczenia działalności gospodarczej mogą nastąpić jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co stanowi naruszenie interesu prawnego Spółki przez Uchwałę Sejmiku.

Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca upatruje w naruszeniu:

1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie, a to na skutek braku analizy interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie w nawiązaniu do przepisów prawa, z których Skarżąca kasacyjnie wywodziła swój interes prawny, a w konsekwencji przyjęcie, że Uchwała Sejmiku nie narusza interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie, co doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi i nieprzystąpienie przez Sąd I instancji do przeprowadzenia sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały Sejmiku, podczas gdy Skarżąca kasacyjnie wykazała naruszenie jej interesu prawnego przez Uchwałę Sejmiku, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem Skarżącej kasacyjnie prawa do poddania jej indywidualnej sprawy kontroli sądów administracyjnych i uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach,

2. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, a to na skutek ograniczenia rozpoznania sprawy wyłącznie do zagadnienia interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie, podczas gdy Sąd I instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej granicach, a w konsekwencji przeprowadzić merytoryczną kontrolę legalności Uchwały Sejmiku zarówno w nawiązaniu do zarzutów, jakie Skarżąca kasacyjnie sformułowała w skardze na Uchwałę Sejmiku, jak i w odniesieniu do wszystkich innych ewentualnych naruszeń prawa, które Sąd dostrzeże z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem Skarżącej kasacyjnie prawa do poddania jej indywidualnej sprawy kontroli sądów administracyjnych i uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia inkryminowanego postanowienia w oparciu o wykluczające się wzajemnie wnioski oraz w nawiązaniu do norm prawnych, które nie miały znaczenia dla oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie przez Uchwałę Sejmiku, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji powinien był zamieścić czytelne i jednoznaczne wywody, a także pełne wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, które powinny zostać zrelatywizowane do sytuacji faktycznej i prawnej, w której znajduje się Skarżąca kasacyjne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Spółka domaga się przeprowadzenia dowodu z pisma Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) skierowanego do Skarżącej kasacyjnie na okoliczność naruszenia interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie przez Uchwałę Sejmiku, wyrażającego się w tym, że nieujęcie instalacji Skarżącej kasacyjnie w Uchwale Sejmiku pozbawia ją prawa do wypłaty przyznanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dofinansowania budowy instalacji.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie należy zauważyć, że pomimo tego, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5 a P.p.s.a. wydane na rozprawie, czyli postanowienie kończące postępowanie w sprawie oraz, że skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, to skarga kasacyjna nie została rozpoznana na rozprawie. NSA skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie NSA do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym (NSA może), a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla NSA wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 P.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. została oparta na uzasadnionych podstawach.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej u.s.w.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. , poz. 935) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, w oparciu zarówno o przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

Aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu.

Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi.

W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej wnoszącego skargę leży jego konkretny tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej mu określone korzyści prawne interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki, istnieje w chwili wnoszenia skargi.

Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie powyższych przepisów przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż uprawnionym do wniesienia skargi z ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 -2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w.

Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm., dalej jako u.o.o.) dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim (ust. 3).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.o.o. wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają:

1. podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2. wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3. plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

W ust. 6 art. 35 u.o.o. wskazane zostały wymogi jakie musi spełniać zakład zagospodarowania odpadów aby uzyskać miano regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 u.o.o. plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co 6 lat. Zarząd województwa przedkłada projekt zaktualizowanego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w celu uchwalenia, sejmikowi województwa, nie później niż na miesiąc przed upływem terminu jego aktualizacji. Do aktualizacji planów gospodarki odpadami stosuje się odpowiednio art. 36 u.o.o.

W art. 38a u.o.o. wskazano, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

W tym ostatnim przepisie Skarżąca upatruje istnienia swego interesu prawnego i naruszenia go postanowieniami zaskarżonej uchwały. Skarżąca twierdzi, że wobec nie umieszczenia jej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami nie może uzyskać pozwolenia zintegrowanego, a to wpływa na jej sytuację materialno-prawną, bowiem bez tego zezwolenia nie zakończy realizacji inwestycji zmierzającej do powstania instalacji spełniającej wymogi RIPOK. Wskazuje, że nie ma innej drogi zakwestionowania faktu nieumieszczenia jej instalacji w planie niż poprzez wniesienie skargi na uchwałę w sprawie planu gospodarki odpadami. Dodatkowo przywołuje art. 35 ust. 9 u.o.o., zgodnie z którym warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a. Wobec tego, że nie ujęto jej instalacji w planie została zawieszona realizacja umowy pożyczki z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z której środki stanowią podstawę realizacji inwestycji. W jej ocenie wobec powyższego nie można uznać, że wskazane powyżej przepisy nie kształtują sytuacji prawnej Skarżącej. Konsekwencją braku uzyskania finansowania i pozwolenia zintegrowanego będzie brak wpisu instalacji do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami komunalnymi a finalnie nieotrzymanie statusu RIPOK.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji przytaczając treść szeregu przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o odpadach, wadliwie uznał, że Skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że brak umieszczenia instalacji skarżącej w zaskarżonej uchwale świadczy jedynie o istnieniu jej interesu faktycznego a nie prawnego. Według Sądu brak wpisu spowoduje jedynie to, że Spółka nie będzie mogła prowadzić założonej przez siebie działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów i poniesie w związku z tym ekonomiczne ryzyko takiej działalności.

W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji odnośnie istnienia jedynie interesu faktycznego skarżącej jest niezasadne. Należy zwrócić uwagę, że brak umieszczenia danej instalacji przetwarzania odpadów w planie gospodarki odpadami ma zasadnicze znaczenie dla podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami, jakim niewątpliwie jest Spółka, zwłaszcza gdy podmiot taki podjął już wcześniej faktyczne działania zmierzające do uzyskania w przyszłości statusu RIPOK przez prowadzony zakład gospodarowania odpadami poprzez uzyskanie stosownych zezwoleń i pozwoleń na realizację takiej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca podjęła działania inwestycyjne uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...] listopada 2011 r. Nr [...]), decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...] lutego 2012 r. Nr [...]) oraz decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Gospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. [...] i [...] obręb C., gmina B. ([...] lipca 2013 r. Nr [...]). W związku z powyższym inwestycja ta została ujęta w planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 jako planowany RIPOK i planowane składowisko odpadów w myśl art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897). Powyższe umożliwiło Spółce ubieganie się i uzyskanie finansowania inwestycji ze środków NFOŚiGW (umowa z [...] czerwca 2014 r. nr [...]), gdzie w aneksie nr 3 do tej umowy wskazano, że wypłatę pożyczki uzależnia się m.in. od ujęcia instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2016 - 2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Należy zwrócić uwagę, że art. 38a został wprowadzony do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122). Regulacja ta nie znajdowała zastosowania w przypadku wskazanym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. W przepisie tym stwierdza się, że przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. (tj. 6 lutego 2015 r.).

Sąd w zaskarżonym postanowieniu przedstawił argumentację, która prowadziła do stwierdzenia, że do instalacji skarżącej miał zastosowanie art. 38a u.o.o. bowiem nie wykazała ona, że rozpoczęła budowę instalacji przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej ten przepis tj. 6 lutego 2015 r. Dokumenty przez nią przedłożone (dziennik budowy, umowy z kontrahentami na wykonanie określonych robót budowlanych) wskazywały, że realizacja budowy rozpoczęła się po tej dacie.

NSA wyłącznie dla potrzeb oceny czy skarżąca może upatrywać istnienia naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w art. 38a u.o.o., nie dokonując jednak oceny prawidłowości tych ustaleń bowiem przesądzałby o słuszności zarzutów skargi, co do których nie może wypowiadać się rozpoznając kwestię istnienia legitymacji skargowej skarżącej, przyjmuje, że przepis ten miał zastosowanie w okolicznościach sprawy.

NSA podkreśla, że zadaniem Sądu I instancji, kiedy orzekał o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie było wskazywanie czy słusznie Sejmik Województwa nie umieścił skarżącej w zaktualizowanym wojewódzkim planie gospodarki odpadami do czego zmierzała analiza art. 38 a u.o.o. i art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. Sąd miał się wypowiedzieć jedynie czy skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz, że postanowienia tej uchwały naruszają tenże interes.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dokonał analizy art. 38 a i art. 35 ust. 9 u.o.o. pod kątem prawidłowości wywodzenia interesu prawnego skarżącej z tych przepisów i jego naruszenia postanowieniami uchwały. Sąd przeszedł wprost do analizy zarzutów skargi także opartych o ww. przepisy w sytuacji, gdy uznał, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie.

Dokonując oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami NSA stwierdza, że art. 38 a u.o.o. z faktem nie ujęcia instalacji w planie gospodarki odpadami wiąże skutek w postaci odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Z tego przepisu wynika więc, że brak uwzględnienia instalacji w planie powoduje zniweczenie działań związanych z realizacją inwestycji. Sam brak wpisu powoduje, że uzyskanie kolejnych decyzji niezbędnych do prowadzenia inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami jest niemożliwe. Nie ma znaczenia, że instalacja została wcześniej ujęta w planie gospodarki odpadami z uwagi na wydanie decyzji środowiskowej czy decyzji o warunkach zagospodarowania a więc, że podmiot poczynił już rzeczywiste działania zmierzające do przekształcenia zakładu w instalację o charakterze RIPOK.

Należy zatem uznać, że z treści art. 38a u.o.o. wynika dla podmiotu wpisanego wcześniej do planu gospodarki odpadami jako planowany do realizacji RIPOK niewątpliwie negatywny skutek mający zasadniczy wpływ na sytuację faktyczną i prawną podmiotu, który prowadzi instalację zagospodarowania odpadów. Brak wpisu takiej instalacji powoduje, że proces inwestycyjny zostaje zatrzymany bowiem nie jest możliwe uzyskanie koniecznych do jego legalnego prowadzenia pozwoleń i decyzji administracyjnych. Sytuacja taka jednoznacznie negatywnie wpływa na sytuację prawną tego podmiotu, który zostaje pozbawiony możliwości skutecznego ubiegania się o konieczne dla realizacji inwestycji z zakresu zagospodarowania odpadów decyzje administracyjne czy zezwolenia. Odbieranie w tej sytuacji możliwości zaskarżenia planu gospodarki odpadami podmiotowi, który nie został uwzględniony w tym planie, a zatem nie będzie możliwe przedstawienie argumentów, które mogłyby podważyć słuszność braku wpisu przez Sejmik Województwa w wydanej uchwale, stanowi pozbawienie tego podmiotu ochrony swych praw przed sądem, co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji - prawo do sądu. Podmiot, który nie znalazł się w planie gospodarki odpadami nie miałby innej możliwości zaskarżenia na drodze sądowej wadliwości braku takiego wpisu.

Podobnie należy ocenić istnienie interesu prawnego skarżącej na podstawie art. 35 ust. 9 u.o.o. Skoro przepis ten uzależnia uzyskanie finansowania inwestycji dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej od ujęcia ich w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a, to nie ujęcie w tym planie prowadzonej inwestycji wpływa negatywnie na sytuację prawną takiego podmiotu. Nie może on bowiem z racji braku wpisu inwestycji do planu inwestycji stanowiącego załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami uzyskać finansowania dostępnego wyłącznie dla podmiotów uwzględnionych w takim planie.

Niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że unormowania zawarte w art. 38 a i art. 35 ust. 9 u.o.o. mają wpływ jedynie na sytuację fatyczną skarżącej powodując zmianę w jej sytuacji ekonomicznej poprzez brak finansowania inwestycji czy zmianę sytuacji faktycznej poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Jak wynika z tych przepisów brak umieszczenia inwestycji w planie gospodarki odpadami skutkuje poważnymi zmianami w sytuacji prawnej takiego podmiotu. Podmiot poprzez brak wpisu do planu gospodarki odpadami traci uprawnienie do otrzymania określonej decyzji czy zezwolenia nawet wówczas gdy spełni wymogi do otrzymania takiej decyzji lub zezwolenia określone przepisami odrębnymi. Taka sytuacja ewidentnie wskazuje, że art. 38a u.o.o. kształtuje negatywnie uprawnienia podmiotu wynikające z przepisów prawa. Podobnie art. 35 ust. 9 u.o.o., mocą którego podmiot realizujący inwestycję z zakresu zagospodarowania odpadów poprzez brak wpisu instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami traci możliwość uzyskania wsparcia finansowego dla prowadzonej inwestycji. Traci zatem ustawowe uprawnienie do uzyskania preferencyjnej pożyczki przysługującej wyłącznie instalacjom wpisanym do planu inwestycyjnego. Skoro zatem brak wpisu instalacji danego podmiotu w planie gospodarki odpadami powoduje, że taka instalacja nie będzie mogła realizować rozpoczętej już inwestycji (odmawia mu się wydania koniecznych dla prowadzenia inwestycji decyzji), nie może otrzymać też finansowania przewidzianego w art. 35 ust. 9 u.o.o., to niezasadne jest twierdzenie, że podmiot zaangażowany w proces realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami nie ma interesu prawnego na podstawie ww. przepisów.

Plany gospodarki odpadami wpływają w istotny sposób na możliwość uzyskania stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Określone postanowienia planów gospodarki odpadami wykluczają możliwość uzyskania stosownego zezwolenia. Przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. przewidują podobne takie uregulowania prawne np. w art. 33 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 127 ust. 5).

W tej sytuacji nie można twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. Stwierdzić należy, iż plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie, bowiem przesądza o wydaniu decyzji odmownej.

Powyższe przesądza o tym, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami.

Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, iż skarżącą Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 38a u.o.o. i art. 35 ust. 9 u.o.o., na które wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzut ten był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a zatem rozpatrywanie pozostałych zarzutów NSA uznał za niecelowe.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).