Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ul. [...] we [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska [...] uchwałą z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...] (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej [...] Nr [...], poz. [...]), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rejonie [...] i ulicy [...] we [...].

Z części tekstowej uchwalonego aktu planistycznego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...] obejmuje obszar przedstawiony na rysunku planu w skali 1:2000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (§ 1).

W uchwale zamieszczono postanowienia dotyczące: przepisów ogólnych (Rozdział 1), ustaleń dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2), ustaleń dla terenów (Rozdział 3) oraz przepisy końcowe (Rozdział 4).

Uzasadniając uchwałę Rada Miejska podała, że obszar objęty planem, według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, zlokalizowany jest w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej [...]. Studium przeznacza ten obszar pod rozwój nowych kompleksów służących działalności gospodarczej. Sporządzenie planu zapewni uporządkowanie ruchu inwestycyjnego, unormowanie relacji przestrzennych oraz jednoznacznie określi możliwości ekspansji poszczególnych form zainwestowania. Przyczyni się również do rozbudowy strefy okołolotniskowej oraz rozwoju terenów przyległych.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały zakwestionował S. M. – właściciel działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], znajdującej się w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1AG/1 – poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarga wniesiona została po uprzednim wezwaniu Rady Miasta [...] i Prezydenta [...] (pismem z dnia [...] listopada 2019 r.) do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi, z zachowaniem zastrzeżonego terminu.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącego zarzuciła zaskarżonej uchwale planistycznej naruszenie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającą z tego przepisu naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego, w ten sposób że w planie miejscowym dopuszczono, na terenie oznaczonym jako AG, możliwość lokalizowania obiektów związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośredniej bliskości (w bezpośrednim sąsiedztwie) istniejących już terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

b) art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie w w/w planie miejscowym, na terenie oznaczonym jako AG, możliwości lokalizowania obiektów związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośredniej bliskości (w bezpośrednim sąsiedztwie) istniejących już terenów zielonych i terenów cennych przyrodniczo;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), w ten sposób że plan miejscowy ogranicza możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach leżących w granicach terenu AG tylko do obszaru wydzieleń wewnętrznych A, przy czym te wydzielenia wewnętrzne mają nieznaczne rozmiary, skoro ich granice nie obejmują nawet całych działek ewidencyjnych, ale granice przebiegają w niewielkiej odległości od obrysów istniejących budynków - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

d) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa w ten sposób, że plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...] ([...], obręb [...]) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik S. M. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...], co do działki nr [...] ([...], obręb [...]) z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Dodatkowo pełnomocnik podała, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu opisanej na wstępie uchwały wynika z faktu, że jest on aktualnym właścicielem działki nr [...] ([...], obręb [...]), co do której miejscowy plan wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami prawa. W szczególności skarżący został w istocie pozbawiony możliwości zabudowy działki w sposób racjonalny.

Nie ma bowiem możliwości, aby na działce powstała zabudowa jednorodzinna, tak jak istnieje na działkach sąsiednich, w granicach wydzieleń wewnętrznych A.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi, stanowiącym rozwinięcie przedstawionych powyżej zarzutów pełnomocnik skarżącego przywołała zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję ładu przestrzennego, a jednocześnie – wskazując na praktykę orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych – podała, że łączenie na jednym terenie kolidujących ze sobą funkcji jest sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego oraz nie sprzyja prawidłowemu gospodarowaniu przestrzenią, gdyż często ma negatywny wpływ na estetykę krajobrazu i daje podstawy do powstania konfliktów społecznych.

W ocenie pełnomocnika skarżącego nie budzi wątpliwość fakt, że zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa dotycząca produkcji czy też handlu hurtowego są ze sobą nie tylko że niezgodne, ale w sposób oczywisty sprzeczne. Nie ma po prostu możliwości, by potrzeby mieszkaniowe były w odpowiednim stopniu zaspokojone w pobliżu terenów, na których jest realizowana aktywność gospodarcza. Uniemożliwiałby to hałas, zanieczyszczenie powietrza, intensywny transport (pojazdami wielkogabarytowymi) itp.

W niniejszej sprawie powyższe zastrzeżenia są tym bardziej istotne, że możliwość realizacji zabudowy związanej z aktywnością gospodarczą istnieje w bezpośredniej bliskości istniejącej już zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Następnie pełnomocnik podała, że spośród istotnych postanowień tego planu należy przytoczyć fakt, że wyznacza on tereny aktywności gospodarczej, oznaczone jako AG. W świetle postanowień planu istnieją dwa takie tereny: 1AG/1 oraz 1AG/2 (położone są one po obu stronach ul. [...]). W §4 ust. 3 pkt 2) planu wskazano kategorie, objęte przeznaczeniem terenu na aktywność gospodarczą.

Pełnomocnik zwróciła uwagę, że na terenie oznaczonym jako 1AG1 przewidziano wydzielenia wewnętrzne A, które są przeznaczone na budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Takie wydzielenia wewnętrzne wprowadzono tylko w 4 wypadkach, na działkach, na których już istnieje zabudowa jednorodzinna. Obszar wydzieleń wewnętrznych nie pokrywa przy tym całości działek, lecz przebiega w nieznacznej odległości od obrysu budynku. Oznacza to, że część danej działki jest przeznaczona na zabudowę jednorodzinną, a pozostała część działki na aktywność gospodarczą, np.: na obiekty działalności wytwórczej.

Wskazała przy tym, że wprowadzona w zapisach planu możliwość realizacji budynków związanych z aktywnością gospodarczą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w sposób rażący narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Pełnomocnik podkreśliła też, że w planie miejscowym, przeznaczenie terenów musi być określane w sposób spójny, a przynajmniej niesprzeczny z istniejącą zabudową.

Tymczasem teraz istniejąca zabudowa jednorodzinna jest otoczona przez tereny, które mają być wykorzystywane na aktywność gospodarczą (w tym produkcję, handel hurtowy, handel w obiektach wielkopowierzchniowych itp.), co jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem, tym bardziej, że granice wydzieleni wewnętrznych A, na których może istnieć zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, są bardzo ograniczone. Granice te przebiegają przez poszczególne działki ewidencyjne ("przez środek" działki), w niewielkiej odległości od obrysów istniejących budynków. Realnie więc zdaniem pełnomocnika zapisy planu wyłączają możliwość zabudowy działek ewidencyjnych, poza granicami wydzieleń wewnętrznych A.

Ograniczenia w możliwości zabudowy działek są więc bardzo poważne. Tym samym, powyższe zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą, wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób.

Pełnomocnik wyjaśniła w tym kontekście, że choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te "czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności". Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

W razie kolizji, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu.

W ocenie pełnomocnika zapisy zaskarżonego planu, wskazują, że powyższe wymogi nie były przestrzegane przez organy Gminy. Niewątpliwie bowiem, poprzez wpisanie tak wąskich granic wydzieleni wewnętrznych A, została naruszona zasada proporcjonalności. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa działek, na których już istnieje zabudowa jednorodzinna mogłaby być tak istotne ograniczona (a w zasadzie wyeliminowana), a ponadto wnioskodawca, jako właściciel działki nr [...] ([...], obręb [...]) został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści innych gruntów objętych zaskarżonym planem (nieruchomości sąsiednich), na których wprowadzono wydzielenia wewnętrzne A. Na tych działkach bowiem istnieje możliwość zabudowy jednorodzinnej, która - w przypadku osób fizycznych - jest zabudową preferowaną. Dla Wnioskodawcy jest to zabudowa docelowa, bowiem zakupił on przedmiotową działkę w celu budowy tam domu dla siebie i rodziny. Zapisy planu powodują jednak, że Wnioskodawca, w przeciwieństwie do właścicieli działek objętych wydzieleniem wewnętrznym, nie może zrealizować swojego zamierzenia.

Tym samym w sprawie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy uchwalaniu planu. Przepis ten stanowi bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Właściciele gruntów na których istnieją wydzieleni wewnętrzne znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż Wnioskodawca, który swojej działki po prostu nie będzie mógł racjonalnie zabudować.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik zarzuciła pominięcie faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów AG (a nawet w obrębie terenów AG) istnieją tereny zielone i cenne przyrodniczo.

Aktualnie bowiem na terenach przeznaczonych na aktywność gospodarczą istnieją ogródki działkowe. Niedaleko znajduje się staw [...], zlokalizowany jest także Park [...]. Nie jest z tym spójne lokalizowanie na tym samym terenie zabudowy związanej z aktywnością gospodarczą, w tym zabudowy produkcyjnej, wielkopowierzchniowych sklepów, obiektów handlu hurtowego. Oczywiste jest, że zabudowa związana z aktywnością gospodarczą negatywnie wpływa na przyrodę, tereny zielone. Szczególnie negatywny wpływ może dotknąć Park [...], który jest niewielkich rozmiarów (ok 8 ha), a zgodnie z planem, zabudowa związana z aktywnością gospodarczą może być lokalizowana do samych granic Parku. Należy przy tym podkreślić, że wśród pomników przyrody i okazów dendrologicznych, znajdujących się w parku, znaleźć można okazy dębu szypułkowego, buka zwyczajnego, cypryśnika błotnego, dębu błotnego.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik stwierdziła, że uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy narusza szereg podstawowych konstytucyjnych praw skarżącego, a ponadto jest sprzeczny z podstawowymi zasadami dotyczącymi planowania przestrzennego.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] lutego 2020 r. odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając wniosek Rada wyjaśniła, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], poz. [...]. Uchwała weszła w życie w dniu [...] listopada 2008 r. Po zbadaniu przebiegu prac planistycznych dokumentujących opracowanie przedmiotowego planu organ nadzoru uznał powyższą uchwałę za zgodną z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Celem przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.) było wyznaczenie terenów pod usługi, aktywność gospodarczą oraz komunikację - zgodnie z obowiązującym na tamten czas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r.).

W kolejnym dokumencie określającym politykę przestrzenną miasta, tj. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1998 r. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.), obszar którego dotyczy skarga, był określony jako teren zieleni w ramach zespołu urbanistycznego [...].

Dodatkowo obszar ten w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania [...] (uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. - Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) znajdował się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 04-ZB, jako "zaplecze techniczne zieleni miejskiej", bez możliwości lokalizowania na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Działka nr [...],[...], obręb [...], położona jest w zachodniej części [...], w sąsiedztwie [...].

Uchwalone w 2006 roku Studium... (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r.), na podstawie którego sporządzany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...], przekształciło przedmiotowy obszar na tereny aktywności gospodarczej, w ramach zespołu urbanistycznego [...]. Zapisy ww. dokumentu jedynie w zdefiniowanych zespołach urbanistycznych aktywności gospodarczej: [...],[...],[...] oraz [...], dopuszczały lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze wskazaniem przybliżonych stref jej umiejscowienia. W odniesieniu do pozostałych zespołów urbanistycznych aktywności gospodarczej - w tym na obszarze aktywności gospodarczej [...], którego dotyczy skarga - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczono wyłącznie na obszarach przez nią zajmowanych. W związku z tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyznaczone zostały na rysunku wydzielenia wewnętrzne A, które usankcjonowały istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wielkość obszaru wydzieleń wewnętrznych wynikała ze stanu faktycznego – istniejących budynków oraz towarzyszących im zabudowań gospodarczych (np. garaży), a nie z podziałów geodezyjnych. Działka geodezyjna może bowiem ulec wtórnemu podziałowi, a co za tym idzie nastąpiłaby niezgodność z zapisami Studium poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej nie tylko na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych. Wydzielenia te zostały wyznaczone w niewielkiej odległości od obrysu budynków aby dopuścić drobne prace budowlane jak choćby remont elewacji czy docieplenie budynków.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać ustaleń Studium... - w tym konkretnym przypadku, uchwalonym uchwałą nr [...] 06 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

W 2010 roku nastąpiła zmiana Studium... (przyjęta uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2010 r.), która zachowała przedmiotowy obszar jako tereny aktywności gospodarczej, w ramach zespołu urbanistycznego [...].

W obowiązującym obecnie od 2018 roku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.) obszar, którego dotyczy skarga znajduje się na terenach aktywności gospodarczej, w jednostce urbanistycznej E12: [...], w ramach której zabudowę i zagospodarowanie terenu nieodpowiadające ustalonym zasadom zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza się na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych.

Omawiany obszar nie został objęty formą ochrony przyrody lub krajobrazu. Położony jest poza wyznaczonym głównym systemem powiązań przyrodniczych (znajduje się w strefie zieleni współtworzącej o funkcji uzupełniającej system podstawowy). W związku z tym, w stanie bieżącym nie istnieją prawne przeszkody dla lokalizowania obok siebie zróżnicowanych funkcji, w tym funkcji aktywności gospodarczej obok terenów zieleni lub rekreacji.

Opisany w uzasadnieniu skargi teren stawu położonego na wschód od obszaru miejscowego planu znajduje się w strefie zieleni podstawowej, która przeznaczona jest do pełnienia funkcji przyrodniczej i rekreacyjnej w związku z czym nie wprowadzono tam możliwości lokalizacji zabudowy. Park [...] wraz z cennym drzewostanem objęty jest ochroną zapisami miejscowego planu dla części obrębu [...] we [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2009 r.). Wykonywanie wszelkich inwestycji w sąsiedztwie tych obszarów będzie wymagało dostosowania działań tak, by nie wpłynąć negatywnie na ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. W zakresie ograniczenia potencjalnych uciążliwości związanych z działalnością terenów aktywności gospodarczej na otoczenie (przede wszystkim związanych z emisją hałasu, wibracjami i polami elektromagnetycznymi) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 627).

Przywołany w skardze Park [...], oddalony jest od przedmiotowego miejscowego planu o ok. 350 m na zachód, dodatkowo oddzielony jest terenami usługowymi i korytarzami drogowymi.

Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zmiana właściciela nieruchomości (na rzecz strony skarżącej) oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb [...], nastąpiła w dniu [...] października 2019 r., w związku z tym strona skarżąca nabyła ją z ustalonym już przeznaczeniem - aktywności gospodarczej AG, wynikającym z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniono też, że interes prawny strony skarżącej w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenie tego prawa dopuszcza też Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - były przepisy wyżej powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją dotyczącą planowania miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Natomiast stosownie do art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...], przy czym kasacyjne żądanie skargi ograniczone zostało do zapisów zawierających ustalenia planistyczne odnoszące się do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] ([...], obręb [...]).

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak wszystkich uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a działająca imieniem skarżącego pełnomocnik przed dokonaniem tej czynności pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwała - bezskutecznie - Radę Miejską [...] do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996 r. wskazując, że "pojęcie prawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125). W tak określonych warunkach prawnych nie powoduje wątpliwości przynależność zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej.

Spełnienie tego wymogu skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia powołanej uchwały, w zakresie wskazanym w petitum skargi.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od charakteru tego naruszenia skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" rozumianego w sposób wypracowany przez orzecznictwo i doktrynę należy stwierdzić, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt, naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynikają z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawną tego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto zawierać w ocenie element obiektywnej, realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, bowiem konieczne jest wykazanie, że zaskarżonym aktem zostaje odebrane konkretne prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, albo, że został nałożony na niego nowy obowiązek lub zwiększony dotychczasowy zakres i istota obowiązku (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09; z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1981/09; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd terytorialny", z 2003 r., Nr 10).

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8).

Oznacza to, że legitymację skargową w przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadać taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu nie gwarantuje skuteczności skargi, dla której konieczne jest wykazanie, że naruszenie to wynika z nieprzestrzegania norm prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto jest zindywidualizowane i wymierzone w realne dobra prawne z których korzysta skarżący.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały zawartymi w § 13 tego aktu stanowiącymi o przeznaczeniu i sposobie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1AG/1 i 1AG/2. Istotne bowiem jest, że w granicach terenu 1AG/1 zlokalizowana jest nieruchomość, stanowiąca działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] ([...], obręb [...]), której właścicielem jest skarżący.

Podkreślenia wymaga również to, że w istniejących warunkach prawnych własność i prawo użytkowania wieczystego korzystają z najsilniejszych gwarancji ustawowych i podustawowych.

Odnosząc to do przedmiotu niniejszej sprawy należy uznać, że każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczający możliwość korzystania z prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca nakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel (użytkownik wieczysty) musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie i przez art. 140 kodeksu cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949).

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...] (Nr [...] z dnia [...] września 2008 r.) Rada Miejska [...] określając w § 13 przeznaczenie (ust. 1) oraz zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3) oznaczonego na rysunku planu symbolem 1AG/1 (oraz 1AG/2), obejmującego nieruchomość stanowiącą przedmiot własności skarżącego tj. działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] postanowiła:

1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1AG/1 i 1AG/2 ustala się przeznaczenie:

1) podstawowe:

a) usługi,

b) aktywność gospodarcza,

c) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

d) hotele, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1;

2) uzupełniające:

a) żłobki,

b) edukacja, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2,

c) rekreacja,

d) infrastruktura drogowa,

e) urządzenia infrastruktury technicznej.

2. W ramach przeznaczenia:

1) hotele nie dopuszcza się pensjonatów;

2) edukacja dopuszcza się wyłącznie przedszkola.

3. Na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem A;

2) budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolno stojące;

3) żłobki i obiekty edukacji dopuszcza się wyłącznie jako towarzyszące obiektom o przeznaczeniu biura i produkcja;

4) obiekty rekreacji, infrastruktury drogowej i urządzenia infrastruktury technicznej dopuszcza się wyłącznie jako towarzyszące obiektom z grup kategorii przeznaczeń usługi i aktywność gospodarcza, przeznaczeniu hotele oraz zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;

5) wymiar pionowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 12 m;

6) liczba kondygnacji naziemnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może być większa niż dwie, z zastrzeżeniem pkt 7;

7) dodatkową kondygnację dopuszcza się wyłącznie w poddaszu pod dachem stromym;

8) udział obszaru zabudowanego B w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 70%, z zastrzeżeniem pkt 10;

9) udział powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej nie może być mniejszy niż 15%, z zastrzeżeniem pkt 10;

10) ustalenia, o którym mowa w pkt 8 i 9, nie dotyczą powierzchni działek budowlanych dla urządzeń infrastruktury technicznej;

11) bilansowanie udziału obszaru zabudowanego B, powierzchni biologicznie czynnej oraz liczby miejsc postojowych dla działek budowlanych na terenie 1AG/1 dopuszcza się łącznie z częściami tych działek leżącymi poza obszarem objętym planem.

Z treści powoływanych ustaleń planistycznych wynika, że w katalogu przeznaczeń podstawowych przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. c) z tym, że dopuszczono ją wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem A i wyłącznie w formie wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 13 ust. 3 pkt 1 i 2).

Natomiast rysunek planu wskazuje, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący tj. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie jest objęta wydzieleniem wewnętrznym A, co oznacza, że możliwa jest na niej zabudowa odpowiadająca przeznaczeniu określonemu w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d i pkt 2, a nie jest możliwa, czyli nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uwzględniona w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały.

Rezultatem przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planistycznych jest zatem możliwość realizowania na nieruchomości wobec której skarżący dysponuje statusem właściciela wyłącznie określonej zabudowy, mimo gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 ustawy zasadniczej.

Przywołane zapisy kwestionowanej uchwały ograniczają możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez to godzą w sferę praw podmiotowych i tym samym naruszają interes prawny strony skarżącej.

Konsekwencją uznania przez Sąd, że skarżący kwestionując w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zapisy § 13 opisywanej uchwały planistycznej, spełnia kryteria podmiotowe i może skutecznie korzystać z legitymacji skargowej, była powinność objęcia oceną legalności zaskarżonego aktu pod względem formalnym i merytorycznym także w pozostałym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podejmując te czynności uwzględnił m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego) oraz że należy odróżnić te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzania planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości podmiotu skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) zwanych władztwem planistycznym następuje do każdej nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (sygn. akt II OSK 1249/09, nie publ.).

Należy też zwrócić uwagę, że warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej w tej sprawie było stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie interesu prawnego S. M. ustaleniami zawartymi w § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie [...] i ulicy [...] we [...] dokonane zostało z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Oceniając zasadność skargi należy wyjaśnić, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do badania zgodności z prawem aktów podejmowanych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd administracyjny nie dysponuje kompetencją do merytorycznej oceny trafności, celowości czy słuszności rozwiązań i koncepcji planistycznych, bowiem jedynym kryterium przyznanym sądowi przez ustawodawcę jest kryterium legalności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 i z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18).

W istniejących warunkach prawnych, w tym wobec wynikającej z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należało – zdaniem Sądu – ocenić prawidłowość procedury planistycznej.

Sąd działając z upoważnienia ustawowego analizował zachowanie wymaganego trybu sporządzania planu miejscowego, w tym kolejność i kompletność czynności, zawartość aktu planistycznego (tzn. część tekstową i część graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej.

Zawartość planu określa art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego przedmiot (tj. zakres ustaleń) art. 15 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę materiałach planistycznych Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby obarczać zaskarżony akt kwalifikowaną wadliwością.

Natomiast prowadząc merytoryczną ocenę zasadności skargi należy zwrócić uwagę, że jej konstrukcja i argumentacja wyprowadzone są z zarzutów: naruszenie prawa w sposób, który może być postrzegany w kategoriach przekroczenia przez organ stanowiący gminy [...] władztwa planistycznego poprzez ustalenie zawarte w § 13 zaskarżonej uchwały, odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1AG/1 i 1AG/2 i przyjęcie ustaleń, które wykluczają możliwość przeznaczenia działki skarżącego na cele mieszkaniowe, naruszeniem prawa własności i zasady proporcjonalności oraz naruszeniem obowiązku zachowania ładu przestrzennego.

W uznaniu Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego opisanymi powyżej ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącego na zabudowę skonkretyzowaną w ustaleniach zawartych w § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Należy też podkreślić, że kwestionowane ustalenia planistyczne odpowiadają również treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym przedmiotowy teren należy do jednostki urbanistycznej E-12 [...]. Dla tej jednostki w Studium przyjęto aktywizację w kierunku usługowo-przemysłowym, rozwój funkcji infrastrukturalnej związanej z lotniskiem i wykreowanie powiązań z węzłami autostradowymi oraz różnymi trasami pozamiejskimi o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Jako obowiązujące klasy przeznaczeń dla tego obszaru wskazano w Studium usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, infrastruktura specjalna, zieleń.

Dopuszczalność ograniczeń prawa własności uznał też Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczenia tego prawa, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki musi być oceniona także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności są dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP z związku z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zdanie 2 ustawy zasadniczej).

Natomiast w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Kierując się powyższymi wskazówkami, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu kwestię ograniczenia omawianym ustaleniem planistycznym prawa własności przysługującego skarżącemu należy też rozważyć w kontekście interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój - zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek. (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma rozważenie motywów jego działania, które nie może mieć znamion dowolności.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zostało przyznane przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy planu miejscowego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania sposobu zagospodarowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Istotne też jest, że przepis art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy określa równorzędne przesłanki, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

Ustawodawca nie przyznaje zatem w działaniach planistycznych szczególnej ochrony prawu własności, traktując je tak jak inne wymienione wartości, do których kolizji niejednokrotnie dochodzi przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji prawo własności może być często ograniczane ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, a nawet przyznanie im prymatu jak potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to jednak dowolności implikującej przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Ponadto – zdaniem Sądu – w sprawach, w których ocenie legalności poddawana jest uchwała planistyczna konieczne jest odwołanie się do przepisu art. 9 ust. 4 ustawy, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 257/19).

Ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą dla zadośćuczynienia wymogowi legalności nie mogły naruszać postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

Dodatkowo tylko należy też zważyć, że prawo do zabudowy nie jest istotą prawa własności ani też bezwzględnym uprawnieniem właścicielskim.

Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem obowiązek ustawowy gminy prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego i stosowanie się do wymagań dyktowanych zasadą praworządności.

Także z tych względów nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości poprzez pozostawienie nieruchomości skarżącego poza wydzieleniami wewnętrznymi A. Niezależnie od tego, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w czasie obowiązywania od kilkunastu lat zaskarżonej uchwały, zatem posiadając wiedzę, co do treści ustaleń planistycznych dotyczących tej nieruchomości i dopuszczalnych wariantów jej zagospodarowania, to istotne jest, że określając wydzielenie wewnętrzne A organ planistyczny uwzględnił wyłącznie już istniejącą wówczas na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Wielkość obszaru wydzieleń wewnętrznych wynikała z parametrów powierzchni zabudowy istniejących budynków mieszkalnych oraz zabudowań towarzyszących np. garaży i budynków gospodarczych.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia ładu przestrzennego treścią ustaleń planistycznych przyjętych zaskarżoną uchwałą.

Rysunek planu przeczy takim zarzutom wykazując konsekwencję organu planistycznego w kreowaniu przestrzeni zgodnie z tą zasadą poprzez tworzenie obszarów o jednorodnym przeznaczeniu i zbliżonych, nie kolidujących ze sobą funkcjach i racjonalnym rozmieszczaniu terenów o funkcjach odmiennych, zróżnicowanych, których współistnienie na jednym obszarze nie byłoby wskazane ze względów estetyczno-kompozycyjnych czy innych np. środowiskowych lub zdrowotnych.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu wyprowadzonego z zasady dobrego sąsiedztwa, wyjaśnić trzeba, że zasada ta nie ma zastosowania w działaniach planistycznych, ale stanowi wyznacznik dopuszczalności nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu o decyzyjne ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedstawionych wcześniej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zakres ingerencji Gminy [...] w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i nie przekracza wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego, w tym rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego z zachowaniem wymogów zrównoważonego rozwoju – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.