Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 151/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 42 § 1 i § 2, art. 36, art. 39
journal: Dz.U. 1933 nr 82 poz 598
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań
article: art. 199, art. 198 § 1 i 2, art. 201 § 2 i 3
journal: Dz.U. 1934 nr 57 poz 502
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3361/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3361/17, oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z dnia 8 sierpnia 1966 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Krakowie w gm. kat. B., ozn. jako działka [...]. kat. nr [...] o pow. 3820 m2, zapisanej w lwh. [...], stanowiącej własność "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie Odszkodowanie ustalono w kwocie 13.752 zł za grunt.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. "[...]" Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że: nie brała ona udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, organ wywłaszczeniowy błędnie uznał, iż udziałowiec skarżącej spółki jest uprawniony do jej reprezentowania, nie przeprowadzono rokowań, wniosek wywłaszczeniowy był niekompletny, spółce nie doręczono decyzji i nie wypłacono odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że kwestionowane wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zaś celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym, co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Minister podał, że cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], znak [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu [...] marca 1962 r., zgodnie z którą przewidywana inwestycja obejmowała budowę oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym i ujęta była w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym.

Organ uznał, że wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, gdyż wnioskodawca Dyrekcja Inwestycji Miejskich II w Krakowie pismem z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...] złożyła stosowną ofertę spółce. Do zawarcia umowy jednakże nie doszło, gdyż pismem z dnia 28 lutego 1966 r. członek zarządu poinformował wnioskodawcę, że nie ma możności zawarcia umowy sprzedaży, gdyż nie reprezentuje spółki samodzielnie, a nie zna adresów pozostałych członków zarządu spółki.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że jak wynika z wyciągu z rejestru handlowego V-101 w dniu wywłaszczenia osobami wchodzącymi w skład zarządu byli: S. K. (członek zarządu) oraz M. G.-K. (zastępca zawiadowcy), którego adresu organ nie znał. Minister uznał, że brak adresu członka zarządu należy uznać za czasową niemożność prowadzenia spraw przy istniejących organach. Zdaniem organu w tej sytuacji nie istniała w sprawie potrzeba powołania kuratora na podstawie art. 42 § 1 k.c. Organ podkreślił, że to na zarządzie spółki "[...]" ciążył obowiązek zgłoszenia odpowiednich zmian do rejestru handlowego odnośnie ewentualnego składu zarządu i nie może ona skutków swoich zaniedbań przerzucać na organ wywłaszczeniowy.

W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz przepisów dotyczących reprezentowania spółki. Zdaniem organu wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymogi ustawowe z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister podał, że organ wywłaszczeniowy poinformował spółkę, reprezentowaną przez adw. S. K., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 22 kwietnia 1966 r. Z treści pisma wynika, iż organowi nieznane było miejsce pobytu pozostałych członków zarządu. Odpis zawiadomienia wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Kraków – P. w dniach od 8 kwietnia 1966 r. do 22 kwietnia 1966 r. Wskazano, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona w niniejszej sprawie w dniu 22 kwietnia 1966 r. Na rozprawie nie był obecny adw. S. K., stawiła się natomiast biegła mgr inż. T. S., która dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Zdaniem Ministra odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 437/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., jednocześnie zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 217/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analizowana przez Sąd I instancji wada postępowania jaką jest brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a., tylko jest przesłanką do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 42 § 1 i 2 k.c., aby mogło stać się podstawą do wyprowadzenia wniosku o zaistnieniu przesłanki nieważności decyzji, należałoby wyprowadzić przekonującą argumentację o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takiej zaś analizy Sąd I instancji nie przeprowadził stwierdzając jedynie, że "za uzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 42 § 1 i 2 k.c. i w konsekwencji pozbawienie Spółki "[...]" udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym", co nie może w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tym zakresie należałoby poddać analizie treść art. 42 § 1 k.c. i dokonać oceny, czy w rzeczywistości to na organie ciążył obowiązek wystąpienia o ustanowienie kuratora dla Spółki, oraz jakie czynności (wobec treści art. 42 § 2 k.c.) podejmuje ustanowiony w tym trybie kurator. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianym wyroku brak argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów,co skutkuje stwierdzeniem, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek niewystarczającego wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia, iż wobec części wywłaszczonej nieruchomości nie przeprowadzono pełnej procedury wywłaszczeniowej. Stwierdzonego uchybienia Sąd I instancji nie powiązał bowiem z żadnym konkretnym przepisem ustawy z 12 marca 1958 r., nie wyprowadził również dalszego wniosku co do rażącego naruszenia prawa. Wobec tego NSA uznał, że niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z uchybieniem jakiego przepisu Sąd I instancji wiąże zaistnienie przesłanki dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 8 sierpnia 1966 r., czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3361/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą Krakowie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W ocenie Sądu I instancji orzeczeniu wywłaszczeniowemu z 1966 r. nie można poczynić zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa, obowiązującego w dacie jego wydania, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, czy też przepisów k.p.a.

Sąd w całości podzielił stanowisko zaskarżonej decyzji, odnoszące się w szczególności do: 1) spełnienia się w sprawie przesłanek wywłaszczenia, wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, 2) spełnienia się przesłanek z art. 6 ust. 4 upoważniających wnioskodawcę wywłaszczenia do odstąpienia od czynności, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, 3) prawidłowości wniosku wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ustawy, 4) dopełnieniu przez organ wywłaszczeniowy obowiązku zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stosownie do art. 16 ustawy, 5) prawidłowości trybu i zasad ustalenia odszkodowania w świetle art. 21 i art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że art. 42 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby prawnej, nie będącej jednostką gospodarki uspołecznionej, która nie mogła prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów. Z uwagi na powyższe WSA uznał, iż organowi, który orzekał w przedmiocie kwestionowanego skargą wywłaszczenia nie można poczynić zarzutu rażącego naruszenia art. 42 k.c.

Rażącego naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym – zdaniem Sądu – nie można się też doszukać i przy założeniu, że niemożność działania przez spółkę w toku postępowania wywłaszczeniowego, wynikająca z braku organów tej osoby prawnej, obligowała organ wywłaszczeniowy do zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego na zasadzie ówczesnego art. 90 § 1 pkt 3 k.p.a. (zawieszenie postępowania w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych) a następnie do podjęcia kroków, mających ostatecznie doprowadzić do powołania brakujących organów spółki (za pośrednictwem kuratora powołanego przez sąd na podstawie art. 42 § 1 k.c.), których to czynności organ zaniechał. Wiąże się to z faktem, iż uchybienia tego rodzaju należałoby rozpatrywać ściśle w kontekście pozbawienia strony udziału w postępowaniu (niezapewnienia jej tego udziału), a zatem wyłącznie w kontekście przesłanki do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego.

Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną (uzupełnioną pismem z dnia 22 maja 2018 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) oraz art. 42 § 1 i 2 K.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) kurator osoby prawnej ustanowiony na podstawie art. 42 § 1 i 2 K.c. w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 8 sierpnia 1966 r. nie byłby uprawniony do reprezentacji, w tym reprezentacji biernej spółki [...] Sp. z o.o. w Krakowie;

b) brak zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 8 sierpnia 1966 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 94) nie stanowi przesłanki nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, a może być kwalifikowany jedynie jako podstawa wznowienia postępowania;

a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak zawiadomienia skarżącej spółki za dowodem doręczenia stanowił rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a nie – jak wskazał Sąd – wyłącznie przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania. Podkreślono, że w sprawie ustalono, iż spółka nie posiadała prawidłowo funkcjonującego zarządu, zaś powołanie zarządu spółki przez zgromadzenie wspólników było niemożliwe ze względu na brak ustalenia miejsca pobytu tych osób. Jedyną zatem możliwością prawidłowego doręczenia zawiadomienia było powołanie w tym celu kuratora spółki i zawiadomienie go o wszczęciu postępowania – na podstawie art. 42 § 1 i 2 K.c. Kurator ten byłby uprawniony do działania w imieniu spółki, a zatem również do reprezentacji biernej, tj. odbioru zawiadomień kierowanych do spółki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, w zakresie uprawnień kuratora z art. 42 § 1 K.c. nie należy się kierować aktualnymi poglądami orzecznictwa i doktryny, które nie są adekwatne dla oceny zakresu uprawnień kuratora w postępowaniu wywłaszczeniowym sprzed ponad 50 lat, albowiem uprawnienia tego kuratora – mimo braku zmiany treści przepisu – ewoluowały na przestrzeni lat. Natomiast aktualnie utrwalone poglądy w tej mierze zmierzają – w ocenie skarżącej spółki – w kierunku powodującym niekonstytucyjność tej relacji, tj. brak zapewnienia dostatecznej ochrony prawnej podmiotom innym, niż osoby fizyczne, nie posiadającym chwilowo zdolności do czynności prawnych. Powołano się na wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1532/06. Podkreślono, że do czasu zmiany linii orzeczniczej odnośnie zakresu uprawnień kuratora osoby prawnej, był on uprawniony do działania w jej imieniu, a nie wyłącznie do powołania organów, który to proces mógł trwać wiele lat, zaś w tym czasie osoba prawna pozbawiona byłaby możliwości działania, w tym ochrony swych praw.

Wobec tego, biorąc pod uwagę inną wykładnię art. 42 § 1 i 2 K.c. oraz uprawnienia kuratora do reprezentacji czynnej i biernej osoby prawnej (spółki [...] Sp. z o.o.) – w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki – ponownie aktualizuje się obowiązek przeanalizowania wpływu braku powołania tego kuratora, na wniosek organu wywłaszczeniowego, na wynik postępowania nieważnościowego, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji nadzorczej Ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Ocenę trafności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzedzić należy przypomnieniem, że postępowanie nieważnościowe jest – obok wznowienia postępowania – jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja decyzji pod kątem ściśle określonych wad, o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgłaszając żądanie wszczęcia takiego postępowania strona powinna podać nie tylko, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w jej przekonaniu wystąpiła w danej sprawie, ale też wskazać okoliczności przemawiające za wystąpieniem tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności decyzji przez organ ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej podjęcia. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 k.p.a., która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie orzeczeniu wywłaszczeniowemu z dnia 8 sierpnia 1966 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy się bowiem zgodzić z Sądem I instancji, że zarzut niezawiadomienia o wszczęciu postępowania może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jest to bowiem całkowicie odrębny tryb nadzwyczajny kontroli decyzji ostatecznej, którego nie należy w żadnym przypadku utożsamiać z trybem nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznej prowadzonej pod kątem przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 2762/15). Skoro zatem brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć należy, że taką też wykładnię zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 217/16, którym to wyrokiem Sąd I instancji był związany w niniejszej sprawie. Zatem zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 8 sierpnia 1966 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 94) jest nieuzasadniony. Należy zauważyć, że skarżąca spółka w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego dowodziła, że brak zawiadomienia spółki o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i obwieszczenia pozbawiło tę spółkę możliwości udziału w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem spółki nieprawidłowo reprezentowanej, stanowi również przesłankę wznowieniową, gdyż z faktu tego spółka wywodzi, że została pozbawiona udziału w postępowaniu.

Rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 42 § 1 Kodeksu cywilnego, należy jednakże zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji orzekał będąc związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wymienionym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 217/16. W wyroku tym przesądzona została kwestia tego, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, ale przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ocenił prawnie, że aby naruszenie art. 42 § 1 i 2 k.c., mogło stać się podstawą do wyprowadzenia wniosku o zaistnieniu przesłanki nieważności decyzji, należałoby przedstawić przekonującą argumentację o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Argumentacja taka powinna polegać na analizie art. 42 § 1 k.c. i ocenie, czy na organie w rzeczywistości spoczywał obowiązek wystąpienia o ustanowienie kuratora dla spółki, oraz jakie czynności (wobec treści art. 42 § 2 k.c.) podejmuje ustanowiony w tym trybie kurator.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając zaskarżonym wyrokiem, słusznie uznał, że art. 42 k.c. in extenso (wobec braku podania przez ten Sąd jednostek redakcyjnych) nie został rażąco naruszony. Tym niemniej jednak stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki uzasadnił swoje stanowisko w sposób nadmiernie uproszczony; co jednakże nie zmienia faktu, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę zmiany prawa, jakie nastąpiły od dnia zawiązania "[...] spółka z ogr. odp. w Krakowie", ich charakter i znaczenie dla sprawy niniejszej.

Spółka została zawiązana w dniu 14 marca 1918 r. kontraktem notarialnym, podlegającym ustawie z dnia 6 marca 1906 r. o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością (Dz. u. p. austr. Nr 58). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 155 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością (Dz.U. z 1933 r., Nr.82, poz. 602).

W powołanym wyżej rozporządzeniu wprowadzono rozróżnienie w wykonywaniu przedstawicielstwa spółki (art. 36) i prowadzenia spraw spółki, nieprzekraczających zakresu jej zwykłych czynności (art. 39).

Przez przedstawicielstwo spółki należało rozumieć wywołujące dla spółki i osób trzecich skutki prawne, składanie oświadczeń woli w imieniu spółki oraz dokonywanie w jej imieniu wszelkich innych czynności prawnych. Prowadzenie spraw spółki natomiast oznaczało wszelkie czynności związane z jej bieżącym funkcjonowaniem – na co wskazuje użyte w rozporządzeniu sformułowanie "zwykłe czynności".

Zgodnie z art. 36 rozporządzenia, zarząd był przedstawicielem spółki w sądzie i poza sądem. Co do zasady, w wypadku zarządu wieloosobowego, sposób wykonywania przedstawicielstwa regulować miała umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawierała żadnych w tym względzie postanowień, do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki wymagane było współdziałanie dwóch członków zarządu albo też jednego członka zarządu łącznie z prokurentem.

W sposób korespondujący z hipotezą art. 39 rozporządzenia, Prezydent RP określił w zd. 3 art. 36, że "oświadczenia, zwrócone do spółki, tudzież doręczenia pism mogły być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta".

Zgodnie z art. 39 cyt. rozporządzenia, jeżeli zarząd był wieloosobowy, a umowa spółki nie stanowiła inaczej, wówczas każdy członek zarządu miał nie tylko prawo, ale i obowiązek prowadzenia spraw spółki, nieprzekraczających zakresu jej zwykłych czynności. Tylko w wypadku, gdyby choćby jeden z pozostałych członków zarządu sprzeciwił się dokonaniu czynności albo jeżeli sprawa wykraczała poza zakres zwykłych czynności spółki, należało zasięgnąć uprzedniej uchwały zarządu.

W sposób opisany powyżej wprowadzona więc została prawna zasada rozdzielenia odnoszącej wobec osób trzecich skutki prawne reprezentacji spółki i prowadzenia jej zwykłych spraw. Zasada ta została utrzymana w art. 199 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (tekst na dzień wydania decyzji - Dz.U. Nr 57, poz. 502), obowiązującego zarówno w dniu wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z 8 sierpnia 1966 r., jak i w dniu jej doręczenia.

Zgodnie z art. 199 § 1 Kodeksu handlowego, w wypadku wieloosobowego zarządu spółki, sposób jej reprezentowania regulować mogła umowa spółki, a jeżeli tego nie czyniła, wówczas do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki wymagane było współdziałanie dwóch członków zarządu albo też jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Jak wynika z powyższego, § 1 art. 199 rozporządzenia odnosił się do działań (oświadczeń i czynności) spółki, jako osoby prawnej, kierowanych do osób trzecich.

Ustawodawca wyjaśnił pojęcie "reprezentowania spółki" w art. 198 § 1 i § 2 Kodeksu handlowego, stanowiąc o tym, że reprezentacja ta może mieć miejsce "w sądzie i poza sądem" i rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe, związane z prowadzeniem jakiegokolwiek przedsiębiorstwa handlowego, nie wyłączając zbywania i obciążania nieruchomości, ustanawiania i odwoływania prokury. Prawo reprezentowania polegało na dokonywaniu czynności prawnych, w szczególności na zawieraniu umów, składaniu albo przyjmowaniu oświadczeń prawnych oraz na prowadzeniu procesów i występowaniu przed sądami oraz innymi władzami lub urzędami (por. M. Allerhand, Kodeks handlowy. Komentarz. Lwów 1935, s. 329 i n.).

Natomiast, zgodnie z § 2 art. 199 cyt. rozporządzenia, oświadczenia, zwrócone do spółki, tudzież doręczenia pism mogły być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta. Przepis ten miał charakter cogentis i odnosił się do takich oświadczeń, jak np. oferty składane spółce (por. np. aktualny na dzień wydawania przedmiotowej decyzji komentarz do art. 199 w: Kodeks handlowy, komentarz – T. Dziurzyński, Z. Fenichel, M. Honzatko, Kraków Księgarnia Powszechna, 1935, s. 354).

Jak natomiast wynika z dyspozycji art. 201 § 2 i § 3 Kodeksu handlowego, każdy członek zarządu miał prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki nieprzekraczających zakresu zwykłych czynności spółki - bez uprzedniej uchwały zarządu. Jeżeli natomiast przed załatwieniem takiej sprawy choćby jeden z pozostałych członków zarządu sprzeciwił się jej przeprowadzeniu lub jeżeli sprawa przekraczała zakres zwykłych czynności spółki, potrzebna była uprzednia uchwała zarządu (art. 201 § 4 rozporządzenia). Art. 201 dotyczył prowadzenia spraw spółki, a nie jej reprezentowania, chodziło więc w nim o stosunek wewnętrzny, a nie zewnętrzny (tak M. Allerhand, op. cit., s. 333 i n.).

Przez "prowadzenie spraw spółki" rozumieć należało podejmowanie decyzji w sprawach zarządzania spółką, w tym przedsiębiorstwem spółki (por. St. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, op. cit., s. 1021 i n.).

Umowa spółki z 14 marca 1918 r. nie regulowała w sposób odmienny kwestii prowadzenia spraw spółki, ograniczając się jedynie do określenia sposobu jej reprezentacji.

Z hipotezy art. XLIV rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. przepisy wprowadzające kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 503) wynikało zaś, że do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisanych do rejestru lub zgłoszonych do zarejestrowania przed dniem 1 stycznia 1934 r., stosuje się przepisy kodeksu handlowego o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, gdyż w sprawie tej art. XLV - LI nie stanowiły inaczej.

Należy więc odróżniać dwa różne terminy prawne: "reprezentowanie spółki" i "prowadzenie spraw spółki" (por. np. komentarz do art. 199 w: Kodeks handlowy, komentarz T. I – St. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, C.H. Beck/PWN 1994, s. 1019 i n.); utożsamianie tych pojęć prowadzi bowiem do błędnego (jak w sprawie niniejszej) wywodzenia konsekwencji prawnych z wadliwego składu organu tej spółki prawa handlowego. W związku z tym, że były to terminy prawne, określone w rozporządzeniu Kodeks handlowy, utożsamianie ich nie jest dopuszczalne.

Art. 42 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie) stanowił, że sąd ustanawia kuratora dla osoby prawnej nie będącej jednostką gospodarki uspołecznionej, jeżeli nie może ona prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów. Ustawodawca w sposób jasny użył terminu "nie może prowadzić swoich spraw", a więc zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mogło mieć miejsce wyłącznie w sytuacji objętej hipotezą art. 201 § 2 i § 3 Kodeksu handlowego, bo ten przepis dotyczył prowadzenia spraw spółki, a nie w sytuacji ujętej w art. 199 § 1 tego rozporządzenia.

Skoro art. 199 § 2 Kodeksu handlowego wprost przewidywał, że wszelkie oświadczenia, kierowane do spółki, jak również doręczenia pism mogły być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta, to bezpodstawne prawnie są twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby powinien był zostać ustanowiony kurator w trybie art. 42 § 1 k.c. w celu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub doręczenia decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że analiza orzecznictwa Sądu Najwyższego, dotyczącego kompetencji kuratora ustanowionego na podstawie art. 42 § 1 k.c. wskazuje na utrwalony pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym zakres kompetencji kuratora ustanowionego na podstawie art. 42 k.c. jest ograniczony do czynności wymienionych w § 2 tego przepisu i określonych w postanowieniu sądu o ustanowieniu kuratora.

W literaturze podkreśla się, że kurator ustanawiany w ww. trybie nie zastępuje w żadnej mierze organu zarządzającego i powinien być powoływany w zasadzie tylko w niecierpiących zwłoki sytuacjach, zgodnie z art. 69 Kodeksu postępowania cywilnego (tak np. St. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, t. I, Lexis Nexis 2014, s. 207 i n.).

Kompetencje ustanowionego w trybie art. 42 § 1 k.c. kuratora ograniczały się więc do powołania organów osoby prawnej, a w razie potrzeby wystąpienia o jej likwidację. Jak słusznie wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 listopada 2012 r., IV CSK 150/12 "kurator prawa materialnego ustanowiony dla spółki na podstawie art. 42 k.c. może więc dokonywać czynności zwykłego zarządu w spółce, ale wyłącznie w granicach przypisanych mu uprawnień, co oznacza nie tylko, że nie staje się organem spółki, ale również, że nie uzyskuje funkcji zarządu" (podobnie SN w postanowieniu z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IIICK 249/03, OSNC 2005, nr 5, poz. 87; uchwale z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III CZP 54/10, OSNC 2011, nr 3, poz. 24 oraz z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III CZP 95/11, OSNC 2012, nr 11, poz. 125; wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt III CSK 576/00 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt V CSK 457/10, niepubl.).

Jeżeli więc zostałby ustanowiony dla spółki na podstawie art. 42 k.c. kurator, to jako jej przedstawiciel ustawowy, miałby kompetencje do wykonywania czynności prawnych wyłącznie objętych określonym w ustawie zakresem przedstawicielstwa (art. 96 k.c.).

Jak wynika z powyższego, art. 42 § 1 i § 2 k.c. nie miał zastosowania w sprawie – a więc nie tylko rażąco, ale w ogóle nie mógł zostać naruszony.

Na tym właśnie polegać miała analiza art. 42 § 1 i § 2 k.c., dokonanie której zalecił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., aby treść tego przepisu prawa cywilnego została wyłożona w kontekście przepisów ustrojowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 42 § 1 i 2 K.c. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.