Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 513/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 42/18 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 42/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r., w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia 12 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, w punkcie czwartym przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

B. M. w dniu 12 kwietnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz.2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Do wniosku strona załączyła m.in. odpis decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego (dalej Dyrektor ZER) obniżającej emeryturę.

Dnia 5 maja 2017 r. Minister zawiadomił skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie i wyznaczył termin jej załatwienia na dzień 1 września 2017 r. Wyznaczenie dodatkowego terminu organ uzasadnił tym, że niezbędne jest uzyskanie i weryfikacja informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dnia 30 maja 2017 r. organ powiadomił pełnomocnika wnioskodawcy o skierowaniu zapytania do Dyrektora ZER, czy strona pobiera świadczenie emerytalne.

Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej, a także wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. organ zawiadomił skarżącego, że powodem niezałatwienia sprawy jest konieczność uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wystąpienie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz konieczność ustalenia czy podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W przypadku uzyskania pozytywnych informacji, organ wskazał na konieczność zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których służbę pełnił skarżący, o weryfikację pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W dniu 29 sierpnia 2017 r. do pełnomocnika strony wpłynęła wiadomość od organu podająca, że wystąpił on do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. W tej samej dacie organ skierował pismo do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy w omawianym okresie i przedstawienie swojego stanowiska czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Następnie, z uwagi na nie dochowanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ poinformował pełnomocnika skarżącego o podjętych czynnościach w sprawie i równocześnie wskazał nowy termin jej zakończenia – 9 lutego 2018 r.

Skarżący w dniu 22 grudnia 2017 r. złożył skargę na bezczynność Ministra.

Sąd I instancji stwierdził, że chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 25 lipca 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość nie została zakończona przez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia upłynęło ponad 4 miesiące. W realiach faktycznych niniejszej sprawy za pozorne należało zaś uznać wcześniejsze działanie organu polegające na zwróceniu się do Dyrektora ZER. Fakt pobierania emerytury z ZER strona udowodniła już bowiem we wniosku inicjującym postępowanie załączając stosowną decyzję. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu, a także szacunku dla strony postępowania.

W ocenie Sądu w świetle powyższego jest bezsporne że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie minęło ponad 15 miesięcy, a sprawa z wniosku skarżącego nie została zakończona. Zdaniem Sądu, zarówno czas trwania postępowania (15 miesięcy), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę z urzędu. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był przewlekły w działaniu) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest naczelnym organem administracji rządowej. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudnej sytuacji bytowej. Organ natomiast nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a. – zaś z ostrożności procesowej – alternatywnie naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej k.p.a. W obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebranie materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalnego – Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącego stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a , art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 12 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (w obu przypadkach – [...] czerwca 2017 r.) oraz uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (28 czerwca 2017 r.).

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a ich wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawy z zakresu stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są różnie rozstrzygane przez sądy administracyjne, począwszy od uznania, że są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne, a wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skargi na bezczynność, skończywszy na oddalaniu skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zawieszania postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjne sprawy o sygn. akt P 4/18.

Niezależnie od powyższego, organ podniósł, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ był zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie, tj. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA, Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwe formacje, w których skarżący pełnił służbę. Skarżący złożył wniosek 12 kwietnia 2017 r., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego emerytury oraz decyzji w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego renty inwalidzkiej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł procedować wniosku do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości jego renty inwalidzkiej. W związku z tym trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu w/w decyzji. Opisane decyzje zostały wydane w dniu [...] czerwca 2017 r., a wiedzę o nich organ uzyskał 28 czerwca 2017. Zatem wniosek skarżącego z 12 kwietnia 2017 r. został złożony przedwcześnie. Skoro skarżący złożył wniosek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przed wydaniem decyzji o ponownym ustaleniu wysokości należnego mu świadczenia, to w ocenie organu nietrafne jest stanowisko Sądu, że wystąpienie do ZER jako pierwsza czynność w postępowaniu było pozorne.

Organ wyraził również pogląd, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ, takimi jak zwłaszcza znaczna ilość spraw, która wpłynęła do organu. Co istotne, organ uzyskał niemal po roku odpowiedź z formacji dotyczącą przebiegu służby skarżącego, jednak z zastrzeżeniem, że nie jest to jeszcze informacja ostateczna. Organ podniósł, że w tej sprawie nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie dokonał czynności pozornych, ale wykonał je zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, przy czym zebranie tego materiału dotyczyło znacznej ilości spraw, w których zostały złożone wnioski na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W załączeniu do pisma przesłano decyzję z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. M. art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. jest nieuzasadniony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w której po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku organ rozpatrzył wniosek skarżącego i wydał decyzję z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, o czym organ poinformował Naczelny Sąd Administracyjny pismem z dnia 27 stycznia 2021 r., z tego względu, że przewlekłość jest sytuacją niezmienną, co najwyżej stopniowalną (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1491/19 czy z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 588/20).

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy konkretna sprawa ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta jest konsekwencją dwóch okoliczności: specyfiki sprawy oraz sekwencji i terminów podejmowania działań wyjaśniających istotę sprawy przez organ. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia wskazać należy, iż sprawa o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. należy do kategorii szablonowej sprawy załatwianej masowo przez organ, gdyż analogicznych wniosków wpłynęło do organu wiele tysięcy. Każda z tych spraw wymaga podjęcia zasadniczo takich samych działań, zwrócenia się do tych samych organów o udzielenie takich samych informacji. Podejmowanie czynności nakierowanych na wyjaśnienie każdej ze spraw tego rodzaju nie wymaga więc niestandardowych i precedensowych działań, a tym samym nie wiąże się z obciążeniem urzędników lub pracowników organu szczególnie złożoną pracą koncepcyjną i intelektualną. Prowadzenie czynności wyjaśniających może odbywać się na standardowych formularzach. Rozpoznawana sprawa bez wątpienia może być zaliczona do kategorii sprawy nieskomplikowanej, załatwianej na podstawie dokumentów. Oznacza to, iż każda przewlekłość załatwienia sprawy winna być oceniana nad wyraz negatywnie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył do organu wniosek w dniu 12 kwietnia 2017 r., zaś pierwszą czynność procesową, tj. wystąpienie do Dyrektora ZER celem ustalenia, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne, organ podjął dopiero 30 maja 217 r. Czynność ta podjęta została już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Można przyjąć także, że była to czynność tylko pozornie istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro fakt pobierania emerytury z ZER strona udowodniła już we wniosku inicjującym postępowanie, załączając stosowną decyzję. Znamienne jest także to, iż organ próbuje aktualnie usprawiedliwić brak podejmowania działań pomiędzy 12 kwietnia 2017 r. a 28 czerwca 2017 r. (data otrzymania informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej) przedwczesnością złożenia wniosku przez skarżącego, mimo iż o braku wydania decyzji rentowej z dnia [...] czerwca 2017 r. organ dowiedział się dopiero w dniu 28 czerwca 2017 r. Abstrahując od tego, czy do załatwienia niniejszej sprawy konieczne było uprzednie wydanie ponownej decyzji o ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, wskazać należy, iż organ nie może aktualnie usprawiedliwić swojej bezczynność przez okres około dwóch miesięcy okolicznością faktyczną, o istnieniu której nie mógł wówczas wiedzieć. Gdyby organ o niej wiedział i gdyby ona determinowała rzeczywiście tok postępowania administracyjnego (miała charakter prejudycjalny), to wówczas jego obowiązkiem byłoby zawieszenie postępowania, co stwarzało możliwość ochrony praw jednostki w drodze wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Nieakceptowalna jest także bezczynność organu w kolejnym okresie około dwóch miesięcy. Od otrzymania odpowiedzi od Dyrektora ZER do zwrócenia się końcem sierpnia 2017 r. do Prezesa IPN i Szefa ABW upłynęły kolejne dwa miesiące, w których nie została podjęta żadna czynność procesowa nakierowana na wyjaśnienie sprawy. Organ mimo braku odpowiedzi od obu organów w wyznaczonym terminie, wbrew swoim obowiązkom, nie kierował ponagleń do obu organów przez okres około roku. Zaniechania te nakazują obciążyć bezczynnością w tym okresie organ rozpoznający niniejszą sprawę.

Kolejne czynności procesowe podejmowane więc były w odstępie wielu miesięcy, a między nimi występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadziły do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Należy przypomnieć, że ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. stwierdza, że nawet załatwienie sprawy wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić odpowiednio nie później niż w ciągu miesiąca oraz nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, podczas gdy w tej sprawie okresy te zostały znacząco i wielokrotnie, bez uzasadnionej przyczyny, wydłużone. W aktach sprawy znajdują się nadto pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co słusznie Sąd I instancji uznał, nie tylko za swoisty obraz braku terminowości i rzetelności działania organu, ale także braku szacunku dla strony postępowania. Od daty złożenia wniosku do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji minęło ponad 15 miesięcy, a sprawa nie została w tym czasie zakończona. Postępowanie było prowadzone w sposób rozwlekły, nieskuteczny, trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przy czym, co istotne, organ nie powołał takich okoliczności faktycznych związanych z prowadzonym postępowaniem, które mogłyby usprawiedliwić jego sposób działania. Tak jak była już mowa o tym powyżej, sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że niewystarczająca obsada personalna urzędów obsługujących organ, czy ilość spraw, które prowadzi organ nie stanowią okoliczności ekskulpujących przewlekłość organu. Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zarówno specyfika rozpoznawanej sprawy nie wymagająca podejmowania precedensowych czynności procesowych, czas trwania postępowania (15 miesięcy do wydania wyroku w I instancji), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie organ zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania i to noszącej charakter rażącego naruszenia prawa, a to w związku z naruszeniem podstawowych zasad państwa prawa i procesu administracyjnego (zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania jednostki do państwa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tych świadczeń w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości pięćset złotych oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, iż skarżący od października 2017 r. otrzymuje świadczenie rentowe w niższej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwa dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa on koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jego egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż oba świadczenia zostały ustalone w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny oraz przyznaniu od organu na rzecz skarżącego wysokość sumy pieniężnej ustalając ich kwoty w prawidłowej, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wysokości. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.