Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 206/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1283/13 w sprawie ze skargi Z.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1283/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm, obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu - Lasy Państwowe, Nadleśnictwu [...] rozbiórkę samowolnie wykonanej części grobli ziemnej wraz z przepustem z rury PCV śr. 300, usytuowanej na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] oraz uporządkowanie terenu. Decyzja ta stała się ostateczną.

Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Z.J. (zwany dalej skarżącym) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, a decyzją z dnia [...] lutego 2013r, nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] w obrębie [...], które nabył w dniu 30 czerwca 1998 r. i na ich terenie znajduje się mała elektrownia wodna, wybudowana na bazie istniejących wcześniej jazów piętrzących. Będąc właścicielem elektrowni wodnej korzysta z przepływu wody na rzece [...] do wytwarzania energii elektrycznej w oparciu o uprawnienia wynikające z relacji cywilno - prawnych łączących go z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w P. (zarządcą rzeki). Według organu samowolnie wykonana część grobli ziemnej wraz z przepustem zlokalizowana była na działce nr [...], do której skarżący nie posiada tytułu prawnego, podobnie jak do działek sąsiednich nr [...] i [...]. Jedynym skutkiem wykonania grobli wraz z przepustem było zmniejszenie odpływu wody z [...], co skutkowało zwiększeniem odpływu wody z tego [...] na rzece [...]. Ewentualna zmiana wielkości przepływu wody w tej rzece może stanowić przedmiot roszczeń cywilnych ze strony skarżącego. Na tej podstawie organ uznał, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, w myśl którego skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Dodał, że na podstawie art. 53 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 469), Urząd Wojewódzki w K. decyzją z dnia [...] maja 1990 r. udzielił P.G. pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu "Mała elektrownia wodna" w km. 43+400 rzeki [...] powyżej miejscowości [...], gmina [...], a w trybie art. 134 ustawy - Prawo wodne Starosta Szczecinecki przeniósł pozwolenie wodnoprawne na skarżącego. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym skarżący jako właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych, z którego odnosi korzyści, jest obowiązany do utrzymywania tego urządzenia, tj. jazu w km 43+400 rzeki [...]. Skarżący jest więc stroną w sprawie dotyczącej utrzymania jazu, pozwalającego na pobór przepływu dyspozycyjnego rzeki [...] w km 43+400 tej rzeki. Brak natomiast przepisu prawa materialnego wskazującego, że właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych ma interes prawny lub obowiązek dotyczący urządzeń hydrotechnicznych znajdujących się na obszarze zlewni wód powierzchniowych - w tym przypadku doliny rzeki [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną, co skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy zauważył, że właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych, w przypadku zmiany warunków wodnych mających wpływ na ustalenia pozwolenia wodnoprawnego, może dochodzić swoich praw w drodze postępowania prowadzonego na podstawie ustawy - Prawo wodne.

Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej budowy grobli betonowo ziemnej z wbudowaną rurą na działce [...] przy [...]. Został wszak jako strona zawiadomiony o wszczęciu postępowania, lecz później nie był informowany o przeprowadzonych przez organ czynnościach oraz nie doręczono mu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Skarżący podał, że zgodnie z decyzją Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2002 r. minimalny przepływ biologiczny rzeki [...] ustalony został w wysokości Q = 1,32 m³/sek. Bezwarunkowe usunięcie grobli zlokalizowanej na działce nr [...] spowoduje niekontrolowany przepływ wody z [...] do Jeziora [...] i tym samym zmniejszenie przepływu biologicznego rzeki [...] ustalonego w wymienionej wyżej decyzji Starosty. Tym samym skarżący ma interes prawny uprawniający do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie zabudowania groblą betonowo - ziemną z wbudowaną rurą.

W odpowiedzi na tę skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku już na wstępie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie wskazał, że w sprawie tej organ, po zbadaniu terminu do złożenia wniosku, w sposób prawidłowy wznowił postępowanie w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 149 § 1 K.p.a., a następnie stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą skarżący powołał się składając wniosek o wznowienie postępowania.

Według Sądu organy trafnie zbadały legitymację strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić, zdaniem Sądu, interes faktyczny, kiedy to podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Odnosząc powyższe uwagi do postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, Sąd wskazał, że skarżący z mocy pozwolenia wodnoprawnego jest właścicielem małej elektrowni wodnej w km. 43+400 rzeki [...]. Zgodnie z tym pozwoleniem jako właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych, skarżący jest obowiązany do utrzymywania tego urządzenia, tj. jazu w km 43+400 rzeki [...]. Jest więc stroną postępowania w sprawie utrzymania urządzenia wodnego na rzece [...].

Natomiast przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest rozbiórka samowolnie wykonanej części grobli ziemnej wraz z przepustem, zlokalizowanej na terenie działki nr [...]. Rozbiórka dotyczy zasypanej zastawki na [...], a więc cieku innego niż rzeka [...]. Skarżący nie jest ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania, oraz działek sąsiednich. Wybudowanie części grobli ziemnej wraz z przepustem stanowiło samowolę budowlaną i rodziło obowiązki oraz uprawnienia dla właściciela i zarządcy terenu, na którym ta samowola powstała (Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie więc ocenił, że zmiana wielkości przepływu wody na rzece [...] świadczy wyłącznie o istnieniu faktycznego interesu skarżącego. Skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny, natomiast ewentualna zmiana wielkości przepływu wody w tej rzece może stanowić przedmiot roszczeń cywilnych ze strony skarżącego. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że brak jest przepisu prawa materialnego wskazującego, że właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych ma interes prawny lub obowiązek dotyczący urządzeń hydrotechnicznych znajdujących się na obszarze zlewni wód powierzchniowych, w tym przypadku doliny rzeki [...].

Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Pełnomocnik skarżącego powołując się na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 28 K.p.a. wskutek przyjęcia, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu "w sprawie zabudowania groblą betonowo ziemną z wbudowaną rurą PCV Q30 cm istniejącej przy [...], działka nr [...]", zakończonym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r.,

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wskutek przyjęcia, że skarżący nie jest stroną tego postępowania pomimo tego, że rozbiórka grobli może znacząco wpłynąć na zakres praw i obowiązków skarżącego wynikających z art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz decyzji Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2002 r.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek nieuchylenia decyzji organu II instancji pomimo tego, że organ ten nie uchylił decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. z tego powodu, że skarżący będąc stroną tego postępowania nie brał w nim udziału z przyczyn przez niego niezawinionych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. wskutek nieuchylenia decyzji organu II instancji pomimo tego, że organ ten nie uchylił decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżący był stroną postępowania, w którym nie brał udziału z przyczyn przez niego niezawinionych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki grobli betonowo - ziemnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku art. 28 K.p.a. i art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki grobli betonowo - ziemnej, pomimo tego, że rozbiórka grobli może znacząco wpłynąć na zakres praw i obowiązków skarżącego wynikających z art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz decyzji Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2002 r.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że skarżący został zawiadomiony przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej budowy grobli betonowo - ziemnej z wbudowaną rurą na działce nr [...] przy [...], jednakże później nie był informowany o czynnościach w tej sprawie podjętych po oględzinach, nie doręczono mu również decyzji kończącej postępowanie. Oznacza to, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Przysługuje mu zaś przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż decyzja wydana w tym postępowaniu dotyka jego praw i obowiązków.

Pełnomocnik wskazał następnie, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący jest stroną postępowania w zakresie utrzymania jazu pozwalającego na pobór przypływu dyspozycyjnego rzeki [...]. Nie wziął jednak pod uwagę, że w myśl art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne właściciel urządzenia wodnego na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia wodnego, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. Bezwarunkowe usunięcie grobli zlokalizowanej na działce [...] spowoduje niekontrolowany przepływ wody z [...] do jeziora [...] i tym samym zmniejszenie przepływu biologicznego rzeki. Decyzją Starosty Szczecineckiego z dnia [...] stycznia 2002 r. wielkość przepływu została ustalona w wysokości Q = 1,32 m³/sek., a skarżący jest stroną postępowania, w którym ta decyzja została wydana. Usunięcie grobli oddziałuje na sąsiednie działki, w tym działkę skarżącego, a tym samym może wpłynąć na zakres praw i obowiązków skarżącego.

Pełnomocnik dodatkowo zauważył, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie był nowy obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdyż w miejscu dokonywania oględzin od wielu lat istniało urządzenie wodne piętrzące wodę. Grobla znajduje się na kanale łączącym [...] z jeziorem [...]. Brak grobli i niekontrolowany przepływ wody przez ten kanał byłby równoznaczny z zasilaniem zlewni rzeki [...] wodami rzeki [...]. Dla przerzutu wody nie zostało zaś wydane pozwolenie wodnoprawne, a to oznacza, że brak jest zgody właściwych organów na przepływ wód, stąd istnienie na kanale urządzenia uniemożliwiającego przepływ wód jest konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, realizowane zarówno w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół jednego, ściśle określonego problemu dotyczącego legitymacji skarżącego do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kwestia ta stanowiła zresztą zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy stronami, a tym samym i stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który ten spór rozstrzygnął na korzyść organu administracji, uznając za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, dotychczasowej decyzji. Konstrukcja zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, przytoczonych niemal dosłownie, umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich poprzez ocenę poglądu Sądu pierwszej o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu zakończonym powołaną wyżej decyzją organu nadzoru budowlanego.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w stosunku obiektu budowlanego, nazwanego groblą betonowo-ziemną wraz z przepustem z rury PCV, usytuowanej na działce nr [...] (nie zaś na działce nr [...], jak wskazał skarżący w petitum skargi kasacyjnej). Ustawodawca, odmiennie niż w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zob. art. 28 ust. 2 tej ustawy), nie określa osoby (podmiotu), któremu przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. Jedynie w art. 52 wskazuje adresata decyzji, o której mowa m.in. w art. 48, którymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Powszechnie przyjmuje się w praktyce administracyjnej i orzecznictwie sądowym, że zasadniczo te podmioty winne być stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jako że wynik postępowania bezpośrednio dotyka ich praw i obowiązków. Nie można jednakże wykluczyć sytuacji, że jeszcze innym osobom przysługiwać będzie legitymacja do wzięcia udziału w takim postępowaniu, pod warunkiem wykazania, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, a zatem przymiot strony w takiej sytuacji winien być oceniany na ogólnych zasadach przez pryzmat art. 28 K.p.a.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma charakter tak procesowy, jak i materialny. Procesowy, gdyż tyko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a materialny - bo musi być określony przepis prawa materialnego, który by chronił interes prawny lub obowiązek. Status strony w postępowaniu administracyjnym można zatem wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1529/13 - LEX nr 1655779). Innymi słowy, stwierdzenie interesu prawnego lub obowiązku sprowadza się do ustalenia związku pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - LEX nr 47938). Podkreśla się również często, że jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - LEX nr 53376). Od tak rozumianego interesu prawnego lub obowiązku należy odróżnić interes faktyczny, niestwarzający podstaw do przyjęcia legitymacji czynnej po stronie zainteresowanej osoby właśnie z uwagi na brak normy prawnej kreującej interes prawny lub obowiązek.

Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przepisu o charakterze materialnoprawnym, który mógłby stanowić dla skarżącego źródło uprawnień do bycia stroną w postępowaniu zmierzającym do usunięcia skutku tzw. samowoli budowlanej. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiada tytułu prawnego (rzeczowego bądź obligacyjnego) do terenu, na którym znajduje się grobla z przepustem z rury, podobnie jak do działek położonych w bezpośredniej bliskości, zatem w tym nie może upatrywać istnienia interesu prawnego. Źródłem interesu, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie może być art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten określa obowiązki właściciela urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych (zapewnienie obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymania wód). W świetle niekwestionowanych ustaleń skarżący jest właścicielem urządzenia wodnego - małej elektrowni wodnej na rzece [...] i dysponuje ważnym pozwoleniem wodnoprawnym dla tego obiektu. Jednakowoż z faktu tego nie można wyprowadzać wniosku, że ma to znaczenie dla oceny zgodności z prawem budowlanym wykonania innego obiektu budowlanego w zlewni tej rzeki i to nawet w sytuacji, gdy z istnienia grobli wraz z przepustem skarżący odnosi korzyści w związku z eksploatacją małej elektrowni wodnej. Ta okoliczność niewątpliwie wskazuje na zainteresowanie skarżącego rozstrzygnięciem w tej sprawie, tyle tylko że to zainteresowanie winno być postrzegane w kategoriach interesu faktycznego. Również decyzja Starosty Szczecineckiego ustalająca wielkość przepływu wód (pomijając już kwestię, że została wydana po zakończeniu postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce) z tych samych powodów jest obojętna dla przyjęcia legitymacji po stronie skarżącego. Przywoływany argument, że likwidacja grobli wraz z przepustem z rury PCV może spowodować niekontrolowany przepływ wody z [...] do jeziora [...] i w konsekwencji zmniejszy przepływ biologiczny rzeki [...] także nie kreuje legitymacji skarżącego. Nie do odparcia jest bowiem pogląd Sądu, że właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych nie ma interesu prawnego lub obowiązku dotyczącyego innych urządzeń hydrotechnicznych znajdujących się na obszarze zlewni wód powierzchniowych. Zdarzenie polegające na likwidacji samowolnie wykonanej części grobli wraz z przepustem i skutków z tym związanych winno jednak stanowić przedmiot zainteresowania organu właściwego w sprawach gospodarki wodnej na tym terenie.

Z tych wszystkich powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. W konsekwencji chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, skoro - w ustalonym stanie faktycznym sprawy przy braku naruszeń przepisów postępowania - nie zachodziły podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności branych pod rozwagę z urzędu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.