Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1320/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 132, art. 134, art. 149, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 roku sygn. akt II SAB/Gd 117/12 w sprawie ze skargi Z.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 117/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Z.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Gdańsku, umorzył postępowanie i jednocześnie stwierdził, że bezczynność SKO w Gdańsku nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył SKO w Gdańsku grzywnę w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 27 grudnia 2011 r. do SKO w Gdańsku wpłynęło odwołanie Z.W. od decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 30 listopada 2011 r. dotyczącej stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] niezgodnie z planem zalesiania i wstrzymania ekwiwalentu za prowadzenie uprawny leśnej. Starosta, wezwany przez SKO w Gdańsku, w dniu [...] stycznia 2012 r. nadesłał całość oryginalnych akt sprawy dotyczącej wydania ww. decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w Gdańsku poinformowało skarżącego, że sprawa dotycząca jego odwołania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, zostanie rozpatrzona w terminie 3 do 4 miesięcy.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do SKO w Gdańsku z prośbą o podanie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz o niezwłoczne podjęcie czynności celem zakończenia postępowania.

W dniu 16 listopada 2012 r. do SKO w Gdańsku wpłynęła skarga Z.W. na bezczynność tego organu w sprawie odwołania od opisanej na wstępie decyzji Starosty Wejherowskiego. W skardze wniesiono o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni, wymierzenie Kolegium grzywny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że od przekazania organowi odwoławczemu akt sprawy wraz z odwołaniem upłynęło ponad 11 miesięcy, podczas których nie zostały podjęte jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o jej oddalenie wskazując, że sprawa została załatwiona decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 117/13, umarzając postępowanie wskazał, że w niniejszej sprawie organ wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2012 r., co oznacza, że aktualnie organ ten nie pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji przywołując treść art. 149 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, podjętej w składzie siedmiu sędziów (publ. ONSA i WSA 2009, nr 4, poz. 63), zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, bowiem, po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania orzeczenia stało się zatem bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezzasadnie zatem wnosiło SKO w Gdańsku w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, jako bezzasadnej, skoro w dacie wniesienia skargi Kolegium nadal pozostawało w stanie prawnej bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Wynika to z treści art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd stwierdza dodatkowo, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a). Wynika z tego, że rozstrzygając skargę na bezczynność Sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, należy rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie – a to, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie.

Powyższe stwierdzenie Sąd I instancji oparł na wykładni art. 149 p.p.s.a. jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując na kontekst wprowadzenia zmian w tym przepisie, tj. rozszerzeniem odpowiedzialności funkcjonariuszy państwowych za rażące naruszenie prawa i odpowiedzialność władzy publicznej za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, o czym stanowi art. 4171 § 3 K.c. Ponadto w ocenie Sądu, na poparcie tezy o możliwości orzeczenia o kwestii rażącego naruszenia prawa, mimo zakończenia stanu bezczynności organu, świadczy treść art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględniając skargę w zakresie swojej właściwości, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku wydanie aktu i ustanie stanu bezczynności nie powoduje zatem braku konieczności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Analogicznie oceniać należy sytuację unormowaną w art. 149 p.p.s.a.

Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 oraz z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność SKO w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bezczynność organu trwała ponad 11 miesięcy. Zawiadomienie o przewidywanym terminie załatwienia sprawy w ciągu 3 do 4 miesięcy zostało przy tym skierowane do skarżącego już po upływie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez Kolegium całości oryginalnych akt sprawy organu pierwszej instancji, podczas gdy art. 35 § 3 k.p.a. wymaga, aby załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ciągu 11 miesięcy organ odwoławczy nie podjął przy tym żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Mimo że w zawiadomieniu o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy powoływał się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po wpłynięciu skargi na bezczynność podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia.

Powyższe ustalenia Sądu skutkowały wymierzeniem organowi, na wniosek skarżącego, grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 500 zł. Sąd uznał, że grzywna w tym wymiarze spełni funkcję zarówno represyjną, jak i prewencyjną. Wysokość grzywny Sąd ustalił mając na uwadze treść art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M. P. z 2012 r., poz. 94). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2011 roku – jak wynika z powyżej opisanego obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wyniosło 2974,69 zł. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł, a więc w dolnych jej granicach, Sąd wziął pod uwagę, że ostatecznie SKO w Gdańsku rozpatrzyło sprawę w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyło SKO w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty 2, 3 oraz 4 sentencji i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., względnie przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

– niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności, co potwierdził Sąd I instancji umarzając postępowanie w sprawie;

– niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności, co potwierdził Sąd I instancji umarzając postępowanie w sprawie bezczynności organu.

Ponadto w skardze kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z 132 a contrario p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, a nie postanowieniem, jak tego wymaga art. 161 § 1 p.p.s.a., co doprowadziło do sprzeczności pomiędzy formą a treścią orzeczenia;

– art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 2 a contrario p.p.s.a., poprzez jednoczesne umorzenie postępowania w sprawie skargi na bezczynność i rozstrzygnięcie o charakterze bezczynności organu wraz z wymierzeniem mu grzywny, co doprowadziło Sąd I instancji do wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia sprawy;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażające się w sformułowaniu przez Sąd I instancji ocen co do wnikliwości i szczegółowości postępowania wyjaśniającego organu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt. 5436/11, co doprowadziło Sąd do naruszenia granic rozstrzyganej sprawy;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w uzasadnieniu wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, poprzez przyjęcie tezy, że choć organ w chwili orzekania przez sąd nie pozostaje w bezczynności, to jednocześnie bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków w zakresie uznania bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo, wymierzenia organowi grzywny i obciążenia go kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawnie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego ( pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badanie sprawy i jej rozstrzygnięcie.

Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przywołania treści art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według natomiast treści § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Jest to brzmienie przepisu powstałe w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz dokonane ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r.

Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego, niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez stwierdzenie czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ww. ustawami, a także zmian dokonanych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), które to zmiany weszły w życie 11 kwietnia 2011 r.

Celem powyższych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszania terminów załatwienia spraw a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę z tego tytułu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w postanowieniu z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12, w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2443/12, została wywiedziona teza, którą podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż wydanie, w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można zatem mówić nie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu ale również, gdy Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierza organowi grzywnę.

Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. nr. 16 poz. 93 ze zm. ), wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował przepisy prawa materialnego art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, stanowiącym, że organ pozostawał przez 11 miesięcy w bezczynności co do rozpoznania odwołania strony i dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność wydał decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W ramach ustaleń faktycznych stwierdzono również, że wydanie decyzji ostatecznej nastąpiło bez wcześniejszego prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych czynności wyjaśniających.

Dało to podstawę do uznania przez Sąd I instancji, że skarga stała się bezprzedmiotowa w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sam fakt wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, nie zwolnił jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Trwanie organu w bezczynności przez okres 11 miesięcy dało uzasadnioną podstawę do stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Czasookres bezczynności uzasadniał również nałożenie grzywny.

Ustalony stan faktyczny w sprawie uzasadniał zastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego za nietrafne.

Z tych samych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 a contrario p.p.s.a. poprzez jednoczesne umorzenie postępowania w sprawie skargi na bezczynność i rozstrzygnięcie o charakterze bezczynności organu wraz z wymierzeniem mu grzywny.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie ma w treści wyroku Sądu I instancji wewnętrznych sprzeczności. Zakres rozstrzygania skargi wniesionej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określony jest treścią przepisu art. 149 p.p.s.a. Konieczność stosowania wykładni celowościowej wymienionego przepisu została szczegółowo wyżej wykazana.

Sąd I instancji nie uchybił również przepisom art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 132 a contrario p.p.s.a. formą prawną swojego rozstrzygnięcia.

Sąd ten rozstrzygał skargę na bezczynność organu wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 132 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Natomiast przepis art. 160 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje wydania wyroku Sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Formę postanowienia może też mieć orzeczenie dotyczące wyłącznie kosztów postępowania – art. 157 § 2 i § 3 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozstrzygał w czterech zakresach przy czym tylko w zakresie umorzenia postępowania sądowego oraz w zakresie kosztów postępowania istnieje prawna możliwość wydania postanowienia. Rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, oraz w zakresie wymierzenia grzywny jest rozstrzygnięciem skargi z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w formie wyroku w myśl art. 132 p.p.s.a. Zatem ta forma orzeczenia była właściwa dla jednoczesnego rozstrzygnięcia wszystkich zakresów sprawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 132 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony.

Nieuprawnione jest też twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie oceny co do wnikliwości i szczegółowości postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2012 r., co doprowadziło do naruszenia granic rozstrzyganej sprawy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wykazuje aby Sąd I instancji oceniał poprawność czynności organu prowadzących do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego i tym samym przekroczył granice rozstrzyganej sprawy. Odniesienie się Sądu I instancji do braku przeprowadzenia przez organ wcześniej zapowiadanych koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego, dotyczyło ustalenia faktu, czy niezachowanie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nie miało usprawiedliwienia. Brak czynności nie usprawiedliwiał niedziałania organu. Było to ustalenie faktu co do pozostawania organu w bezczynności i czasookresu trwania tej bezczynności.

Nieuprawnione jest też twierdzenie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne zapisy uzasadnienia dotyczące tezy o braku pozostawania organu, w chwili orzekania przez Sąd, w bezczynności i jednocześnie uznanie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Powyższe kwestie nie stanowią wewnętrznej sprzeczności. Są wyrazem funkcjonalnej, celowościowej wykładni art. 149 p.p.s.a. podzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.