Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 11, art. 8 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2257/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 2257/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wstrzymał J. D. od dnia [...] maja 2012 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., w wysokości 320,53 zł miesięcznie. Ponadto z informacji zarządcy domu wynika, że strona w okresie wypłacania dodatku mieszkaniowego nie dokonywała na bieżąco wpłaty tej części miesięcznych opłat, do której była zobowiązana. Zgodnie zatem z przepisem art. 7 ust. 11 powołanej ustawy, należało wstrzymać wypłatę dodatku w drodze decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. wniósł o jej uchylenie, przelanie całości sum w ramach uprzednio przyznanego dodatku oraz zaniechanie podobnych praktyk w przyszłości.

Organowi zarzucił nieuprawnione przyjęcie, że z własnej woli zaniechał regulowania opłat za najem w tej części, która przewyższa poziom dodatku mieszkaniowego, podczas gdy podjął stosowne czynności, by uzyskać z pomocy społecznej zasiłek celowy na pokrycie tej części czynszu, lecz go nie otrzymał. Dopiero wykorzystanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym doprowadziło do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie przedmiotowej różnicy. Strona zarzuciła również, że informacja zarządcy domu jest nieprawdziwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego: W wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana.

W ocenie organu z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją uznaniową. W przypadku zaistnienia przesłanki nieopłacania na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał również, że z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy – Administracji Domów Komunalnych nr [...] z dnia 8 maja 2012 r. wynika, że J. D. zalega z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej pełne dwa miesiące. Na wyżej wymieniony podmiot obowiązek taki nakłada przepis art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który nawiązuje wprost do treści art. 7 ust. 11 tej ustawy.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że Prezydent m. st. Warszawy decyzjami z [...] maja 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r. przyznał stronie zasiłek celowy na opłacenie czynszu za przedmiotowy lokal za marzec i kwiecień 2012 r. w kwocie 187,08 zł za każdy miesiąc. Oznacza to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowe zaległości istniały, zatem organ pierwszej instancji był obowiązany do jej wydania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. wniósł o uwzględnienie skargi i rozstrzygnięcie o przysługiwaniu skarżącemu zasiłku pokrywającego dopłatę własną lokatora ponad dodatek mieszkaniowy. Podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r.

Jednocześnie skarżący wskazał, że nie było jego zwłoki w rozumieniu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż "staranność skarżącego była bieżąca i nie tylko należyta, ale i swoiście nadnależyta – przez skargi do SKO oraz WSA. Skargi takie przerywają bieg zwłoki, przedawnienia, etc.". W jego ocenie ten sam podmiot publiczny, który decyzją [...] z dnia [...] maja 2012 r. wstrzymał dodatek, odpowiada za nieprzekazanie w odpowiednim czasie środków dla Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, pokryta była całość dopłat ponad dodatek mieszkaniowy za półroczny najem objęty decyzją o dodatku mieszkaniowym.

Skarżący podniósł również szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowego działania funkcjonariuszy publicznych w zakresie pomocy społecznej.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2012 r. złożonym na rozprawie J. D. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz wskazał, że w niniejszej sprawie "problem powstał pomiędzy sposobami funkcjonowania organów w obrębie tego samego podmiotu publicznego personifikowanego przez Prezydenta Miasta stołecznego Warszawy (dodatki mieszkaniowe, świadczenia pomocy społecznej, wynajem komunalny)".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadą jest, że organ administracji publicznej orzeka według stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dniu rozstrzygania sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 11 zdanie 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), w myśl którego w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Natomiast zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 zd. 1 powołanej ustawy, pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące.

Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przyznał J. D. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., w wysokości 320,53 zł miesięcznie. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy – Administracja Domów Komunalnych nr [...], realizując obowiązek nałożony przepisem art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przekazał w piśmie [...] z dnia 8 maja 2012 r., skierowanym do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, informację, że skarżący zalega z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące. W takim stanie faktycznym i prawnym doszło do wydania decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r. Prezydenta m. st. Warszawy o wstrzymaniu wypłaty J. D. dodatku mieszkaniowego.

Zauważono, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 11 zd. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest decyzją związaną, co powoduje, że nie pozostawia organowi administracji publicznej tzw. "luzu decyzyjnego" w kwestii wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Norma prawa "wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy" (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 471, por. L. Leszczyński, Zagadnienie teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 19 – 28 i 35 – 54).

W takiej sytuacji, wobec informacji podmiotu wskazanego w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o zaleganiu przez skarżącego z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące, Prezydent m. st. Warszawy był zobligowany do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, jak twierdzi skarżący, że przedmiotowa informacja jest nieprawdziwa, skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów świadczących, że nie zalega z opłatami za zajmowany lokal.

Z uwagi na charakter decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, podnoszona przez J. D. okoliczność, że zwrócił się on do Prezydenta m. st. Warszawy o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie różnicy pomiędzy kwotą otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, a wysokością czynszu za zajmowany lokal mieszkalny, lecz z uwagi na brak środków, jak twierdzi skarżący, początkowo zasiłek ten nie został mu przyznany i był zmuszony do skorzystania ze środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym oraz ze skargi do sądu administracyjnego, nie ma w sprawie znaczenia. Wskazana okoliczność miałaby znaczenie w sytuacji, kiedy decyzja wstrzymująca wypłatę dodatku mieszkaniowego byłaby decyzją uznaniową, a wtedy organ byłby zobowiązany do badania przyczyn zalegania z opłatami za lokal mieszkalny. W przypadku decyzji związanej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 11 zdanie 1 cytowanej ustawy, przesądzające znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy na natomiast sam fakt zaistnienia zaległości. Stąd też szereg zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym zarzutów adresowanych zarówno do organów zajmujących się sprawami mieszkaniowymi i opieki społecznej, jak też do pracowników tych organów, nie mogło zostać uwzględnionych. Ponadto kwestie te wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 2257/12 wywiódł J. D. zaskarżając ten wyrok w całości.

Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 1 oraz 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe dokonanie oceny prawidłowości postępowania Prezydenta m.st. Warszawy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, gdyż organy te nie dochowały wymagań proceduralnych podczas dokonywania ustaleń faktycznych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 4 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt zaistnienia zaległości opłat za zajmowany lokal za dwa pełne miesiące wypełnia normę zawartą w przepisie i przesądza o wydaniu decyzji zawieszającej wypłatę zasiłku mieszkaniowego, podczas gdy zaległość musi dotyczyć bieżących należności w opłatach za lokal.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu jednocześnie oświadczając, że opłaty z tego tytułu nie zostały zapłacone w całości lub części.

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano, że ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie nie dołożono należytej staranności dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych: "W wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana". Oznacza to, że celem postępowania administracyjnego jest ustalenie istnienia zaległości w opłatach bieżących i wydanie decyzji.

Podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zakresie ustalenia istnienia zaległości organ administracji winien przeprowadzić stosowne postępowania dowodowe. Przepisy postępowania administracyjnego obligują organy do wszechstronnego i rzetelnego zbadania stanu faktycznego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a. nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona w tym zakresie jest uprawniona, a nie zobowiązana. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Natomiast określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego. Wskazano również, że przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W wypadku zaś stwierdzenia, że dostępne środki dowodowe nie pozwalają na wyjaśnienie istotnych dla sprawy faktów organ administracji może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.).

W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego kasacyjnie, ustalenia faktyczne zostały dokonane z naruszeniem powołanych powyżej przepisów proceduralnych. Ustalając istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność zaistnienia zaległości w opłatach za zajmowany przez skarżącego lokal zarówno organy administracji, jak również WSA w Warszawie oparły się jedynie na informacji pochodzącej od Administracji Domów Komunalnych nr [...]. Nie można uznać za udowodnioną tej okoliczności tylko na podstawie przedstawionej informacji. Niewątpliwie informacja taka staje się asumptem do wszczęcia postępowania, ale nie oznacza automatyzmu w wydaniu decyzji zawieszającej wypłatę dodatku mieszkaniowego. Zaistnienie zaległości może mieć różnorodne podłoże. Można wskazać choćby na błąd rachunkowy powstały podczas księgowania należności, czy zaliczenie bieżącej wpłaty należności na poczet innych wcześniej wymagalnych zobowiązań. Dlatego też ustalenia faktyczne w tym zakresie winny być oparte na innych jeszcze dowodach służących weryfikacji powziętej informacji, tym bardziej że skarżący podnosił, że jest ona nieprawdziwa. Wskazano, że tożsame stanowisko zostało zajęte w orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., III SA/Kr 664/07 Sąd wskazał: "Organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nie opłacaniu na bieżąco należności za zajmowany lokal ma stwierdzić, że "osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny". Informacja pochodząca od zarządcy domu, że skarżący nie opłaca na bieżąco zajmowanego lokalu jest niewystarczająca dla podjęcia decyzji przez organ o wstrzymaniu wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego". Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., II SA/Ol 1039/09 stwierdzając, że: "Zadaniem organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym ustalenie w szczególności czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, tzn. czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał ponadto, że "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej rozstrzygając o uprawnieniach strony jest szczególnie zobowiązany do starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie ciężar weryfikacji otrzymanego zawiadomienia o istnieniu zaległości w opłatach został przerzucony na skarżącego wbrew dyspozycji art. 77 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podniosło, że J. D. nie przedstawił dowodów świadczących o niezaleganiu z opłatami. Tymczasem to organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do weryfikacji zawiadomienia o zaległościach w opłatach. Przyjmowanie za udowodnione okoliczności faktycznych tylko z powodu nieprzedstawienia dowodów przeciwnych jest postępowaniem nierzetelnym, nie pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co narusza art. 7 i 77 k.p.a. Tym bardziej, że postępowanie to nie toczyło się przecież na wniosek skarżącego. Zaznaczono przy tym, że skarżący nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i nie potrafił dostatecznie jasno formułować swoich zarzutów. Jak przyjęto w orzecznictwie, powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ustalono nawet jaka jest wysokość zadłużenia i jakie kwoty przypadają na poszczególne okresy rozliczeniowe, podczas gdy art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje: "Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana".

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać za rzetelnie przeprowadzone postępowania, skoro nie doprowadziło ono do ustalenia wysokości zadłużenia. Podniesiono przy tym, że już w dokumentacji dołączonej do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazane było istnienie zaległości dotyczących zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji skarżący nie wie nawet jakie zadłużenie organ administracji uznał z podstawę decyzji. Nie jest więc w stanie zweryfikować rzetelności ustaleń faktycznych w tym zakresie. Takie działanie uniemożliwia także stronie realizację uprawnienia przyznanego przez prawo materialne w wypadku możliwości spłaty zaległości.

W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono wreszcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonując ustaleń faktycznych powołało się na decyzje Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego stwierdzając, że potwierdzają one istnienie zaległości za lokal. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 370/88 (publ.: ONSA z 1988 r. Nr 2, poz. 95): "Jeżeli w sprawie są bezpośrednie dowody i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

W zakresie uzasadnienia naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z art. 7 ust. 11 ustawy wynika, że: "W wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana". Natomiast art. 8 ust. 4 ustawy stanowi: "Pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące".

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że "przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma sam fakt zaistnienia zaległości" oraz "wobec informacji podmiotu wskazanego w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o zaleganiu przez skarżącego z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące, Prezydent m. st. Warszawy był zobligowany do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie już wykładnia literalna powołanego art. 7 ust. 11 wskazuje, że nie każda zaległość może stanowić podstawę wydania decyzji zawieszającej wypłatę dodatku mieszkaniowego. Mowa w przepisie bowiem o należnościach bieżących, a więc powstałych po przyznaniu dodatku mieszkaniowego i za ten okres. Nie mogą to być w szczególności zaległości powstałe wskutek rozliczenia długów już istniejących w czasie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Podniesiono, że w celu ustalenia, jaki charakter ma zadłużenie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe i dopiero jego wynik odpowie czy zaległość wypełnia hipotezę art. 7 ust. 11 ustawy. Powołano się przy tym na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Szczecinie zaprezentowane w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. I ACa 883/12, zgodnie z którym: "Dodatek mieszkaniowy nie może być zaliczony dowolnie, na długi najdawniej wymagalne, co byłoby zresztą sprzeczne właśnie z ratio legis tej instytucji prawnej, a powinien zostać zaliczony wyłącznie na poczet należności za konkretnie oznaczony okres w decyzji przyznającej takie świadczenie". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 września 2011 r., IV SA/GI908/10, LEX nr 1026973 stwierdził, że "Opłacanie należności o charakterze bieżącym odnosi się wyłącznie do tych zaległości w opłatach za zajmowany lokal, które powstały po przyznaniu dodatku mieszkaniowego i obejmuje tylko zaległość za okres przyznanego dodatku. Nie do przyjęcia jest rozwiązanie, które pozwala wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości powstałe w okresie poprzedzającym jego przyznanie". Podobne stanowiska zajął również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Rz 1238/10, zgodnie z którym "Stanowi naruszenie art. 7 ust. 11 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych rozwiązanie, które pozwalałoby wstrzymać wypłatę dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości powstałe w okresie poprzedzającym jego przyznanie". Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że fakt zaistnienia zaległości obejmującej dwa pełne miesiące stanowi realizację normy zawartej w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Prawidłowa wykładnia przepisu wymaga zaistnienia zaległości w bieżących opłatach. Ustalenie charakteru zaległości to obowiązek organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że wobec informacji podmiotu wskazanego w art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o zaleganiu przez skarżącego z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące, organ administracji jest zobligowany do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego.

Wyżej zaprezentowane rozumienie art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych sprowadza się do nadania zawiadomieniu pochodzącemu od podmiotu pobierającego należności za lokale mieszkalne "o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące", charakteru dokumentu zwalniającego organ właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych od prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w art. 7 ust. 11 ustawy i uzasadniającego przeniesienie ciężaru wykazania przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie wyłącznie na adresata działań organu. Wniosek taki nie znajduje uzasadnienia w treści art. 7 ust. 11 ustawy, który przewiduje kompetencję związaną organu do wstrzymania w drodze decyzji administracyjnej wypłaty dodatku mieszkaniowego "w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny". Przepisy powyższe nie wyłączają ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., a w konsekwencji należy przyjąć, że stwierdzenie powyższej okoliczności następuje na podstawie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, które nie może ograniczać się wyłącznie do odnotowania informacji pochodzącej od podmiotu pobierającego należności za lokale mieszkalne "o wystąpieniu zaległości, o których mowa w art. 7 ust. 11, obejmujących pełne 2 miesiące". Taka sytuacja miała miejsce w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy i uzasadnień decyzji organów, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że jedyną okolicznością determinującą treść decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji była informacja Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 8 maja 2012 r. o zaleganiu przez skarżącego "z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące (brak wpłat bieżących". Sąd w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym "zadaniem organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym w szczególności ustalenie, czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, to znaczy, czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić" (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 75/11). Zasadnie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nie jest właściwe takie rozumienie art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, według którego przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma sam fakt zaistnienia zaległości wynikający z informacji podmiotu wskazanego w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż konieczne jest zweryfikowanie zarówno istnienia tych zaległości, jak i ich charakteru, tj. czy są to zaległości w należnościach bieżących, tj. powstałych po przyznaniu dodatku mieszkaniowego na określony okres.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 1 oraz 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe dokonanie oceny prawidłowości postępowania Prezydenta m.st. Warszawy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, gdyż organy te nie dochowały wymagań proceduralnych podczas dokonywania ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Organy administracji w niniejszej sprawie naruszyły w ewidentny sposób zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a uszczegółowioną w art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego nie prowadząc postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez ustawodawcę w art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i opierając się wyłącznie na informacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.St. Warszawy z dnia 8 maja 2012 r. o zaleganiu przez skarżącego "z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące (brak wpłat bieżących" bez dokonania jakiejkolwiek jej weryfikacji. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych uchybień naruszył zatem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uchybienie to – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio zdeterminowało wynik kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Stanowisko Sądu o tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że przedmiotowa informacja jest nieprawdziwa, ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że nie zalega z opłatami za zajmowany lokal, byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby wyniki poprawnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie potwierdzały stanowiska skarżącego. Wówczas obowiązek wykazania twierdzeń skarżącego w istocie spoczywałby na nim samym. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy postępowanie wyjaśniające nie zostało przez organy przeprowadzone, brak podstaw do obciążania skarżącego obowiązkiem wykazywania okoliczności, które nie zostały w taki sposób przez organy ustalone.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym naruszenie przepisów postępowania jest bezpośrednią konsekwencją naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, a co za tym idzie nie stwierdzając takich naruszeń przepisów postępowania, które samoistnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzje te zostały bowiem wydane w wyniku błędnej wykładni art. 7 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść tych decyzji, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżący korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.