Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 613/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61a par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

S. P. pismem z dnia 4 sierpnia 2020r., zatytułowanym, jako zgłoszenie samowoli budowlanej, wskazał, że jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w P., sąsiadującej i będącej w oddziaływaniu inwestycji budowlanych, stanowiących kompleks obiektów budowlanych posadowionych na działkach ewid nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P., a wzniesionych przez P.P.H.U. [...], zgłasza, iż obiekty wzniesione na dz. ewid. [...] stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto pismem z dnia 16 września 2020r., S. P. wskazał, iż jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w P., sąsiadującej i będącej w oddziaływaniu inwestycji budowlanych, stanowiących kompleks obiektów budowlanych posadowionych na działkach ewid nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P., a wzniesionych przez P.P.H.U. [...] podał, iż złożone wcześniej pismo, należy traktować zgodnie z wyraźnie wyrażoną w tym piśmie treścią wniosków, jako pismo sygnalizacyjne, skutkujące obowiązkiem wszczęcia przez PINB w P., określonego prawem budowlanym postępowania wyjaśniającego (k: 23 akt PINB znak: [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2020r. znak: [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku S. P., w sprawie .zgłoszenia, iż obiekty wzniesione na dz. ewid [...] (obręb: P.) stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (k: 24-25 akt PINB).

Organ, uznał w świetle art. 28 kpa iż S. P. nie może być uznany za stronę postępowania, z uwagi na zasadne stanowisko wyrażone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2020r., znak: [...], iż obszar oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obejmującej działkę nr [...] w P., w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr [...], należącej do S. P., bowiem położenie jego działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do skarżącego i skarżący może bez przeszkód zagospodarować należące do niego nieruchomości.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. P., podnosząc iż odmowa wszczęcia postępowania została w świetle art. 61a § 1 kpa ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu stronu, w innym przypadku wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czego organ nie dokonał, a interes prawny skarżącego został, wbrew stanowisku organu wykazany. Wskazywana decyzja GINB została zaskarżona do sądu administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 31 marca 2021r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 k.p.a oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej u.p.b.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż S. P. nie powołał się na swój interes prawny, nie wskazał tytułu prawnego, który przesądziłby o posiadaniu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wnioskodawca wskazał jedynie na bycie właścicielem nieruchomości oznaczonej, jako działka [...] w P., sąsiadującej i będącej w oddziaływaniu inwestycji budowlanych, stanowiących kompleks obiektów budowlanych posadowionych na działkach ewid nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P., a wzniesionych przez P.P.H.U. [...]. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

MWINB wskazał przy tym, że w procesie badania, czy dany podmiot posiada przymiot strony istotne jest sprawdzenie wszystkich okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i przepisów odrębnych, które mogą mieć zastosowanie. Rozstrzygnięcie zależy od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu tak jak w przedmiotowej sprawie zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance podmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo ustalił, iż S. P. nie byłby stroną przedmiotowego postępowania (prowadzonego w sprawie obiektów wzniesionych na dz. ewid. [...] w P.., które w ocenie wnioskodawcy stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane). Okoliczność ta została stwierdzona na podstawie wiedzy posiadanej przez organ I instancji z urzędu, z uwagi na fakt, iż PINB w P. w sprawie spornych inwestycji przeprowadził ponad 22 postępowania administracyjne, w związku z wnioskami składanymi przez S. P..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył S. P. zarzucając nierozpoznanie przedmiotu sprawy co do jej istoty, w wyniku merytorycznego nieodniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jedynie powielenie powołania się przez organ administracyjny na art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, w oparciu o podstawę faktyczną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane, błędne zastosowanie tej normy procesowej. Ponadto zarzucono błędne uznanie braku legitymacji procesowej w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa, poprzez naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 2 Konstytucji RP, a także art. 144 KC oraz rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 16 stycznia 2014r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błąd w ich wykładni polegający na uznaniu, że interes prawny warunkuje stwierdzenie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, podczas gdy dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszać prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości. Wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z art. 61 a § 1 kpa – gdy żądanie o którym w art. 61 ( wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zadania i kompetencje nadzoru budowlanego ( w tym te, o których mowa w art. 48 – 51 ustawy prawo budowlane) wykonuje, jako organ pierwszej instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, dla którego organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( art. 80 ust 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane Dz. U. z 2020 r poz. 1333)

Stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sadowoadministracyjnego interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.

Skarżący S. P. stanowczo i konsekwentnie twierdzi, że ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania, bowiem jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę [...] w P., sąsiadującej i będącej w oddziaływaniu inwestycji budowlanych, stanowiących kompleks obiektów na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w P.. Skarżący na uzasadnienie swojego interesu prawnego przekonująco powołuje się na prawo sąsiedzkie dotyczące ochrony przed hałasem i drganiami ( art. 144 kodeksu cywilnego) i przepisy o izolacji akustycznej.

Z ustaleń dokonanych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r , sygn.. akt II SA/Kr 573/15 wynika, że nieruchomość skarżącego położona jest względem inwestycji - po drugiej stronie (południowej) drogi publicznej wojewódzkiej nr [...]. Odległość domu S. P. od granic terenu inwestycji wynosi 35 m, natomiast od budynku chłodni (źródła hałasu) i hali magazynowej odległość ta wynosi około 105 m.

W tych okolicznościach skarżący może mieć legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem twierdzi, że budowa ta bezpośrednio a także jej skutki dotyczą interesu prawnego lub obowiązku ( art. 28 kpa) skarżącego.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymagało, więc ustalenia przez organ związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną skarżącej.

Z tych względów krąg stron postępowania w sprawie o zbadanie legalności budowy, wbrew twierdzeniom organu może być szerszy, niż ten wynikający z art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane. Może, bowiem okazać się, że osoba, która wniosła o zbadanie czy obiekty wzniesione na dz. ew. [...] (obręb P.) stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego ma przymiot strony postępowania. Okoliczność ta wymaga jednak głębszego zbadania, którego organy obu instancji nie dokonały, bowiem oparły się jedynie na stanowisku GINB wyrażonym w decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r znak: [...] , który ocenił że obszar odziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowalnego, obejmującej działkę [...] w P., w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr [...] należącej do skarżącego, bowiem inwestycja nie stwarza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego.

Zgromadzony dotychczas materiał nie został rozpatrzony przez organy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa i wbrew twierdzeniom organów nie pozwala na stwierdzenie, że "Pan S. P. w myśl art. 28 k.p.a. nie jest, nie był i nie może być stroną postępowania dotyczącego obiektów wybudowanych przez P.P.H.U [...] Sp. z o.o."

Jednocześnie stwierdzić należy, że art. 61 a § 1 kpa pozwala na odmowę wszczęcia postępowania wyłącznie wtedy, gdy oczywisty jest brak interesu prawnego po stronie domagającego się wszczęcia postępowania. Taka oczywistość w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, tym bardziej, że skarżący wskazał na przepisy prawa materialnego, na podstawie których, opiera swój interes prawny m in. na art. 144 kodeksu cywilnego i przepisów dotyczących izolacji akustycznej (§ 326) w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j. z dnia 2019.06.07).

W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy.

Badanie legalności inwestycji należy do obowiązków nadzoru budowlanego, które są zobowiązane działać nie tylko na wniosek, lecz również z urzędu. Trafnie zauważa skarżący, że jego pismo z dnia 4 sierpnia 2020 r (k – 14-16 akt adm.) można traktować, jako pismo sygnalizacyjne, mające zainicjować wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego w trybie art. 48 prawa budowalnego. Skarżący zwracał uwagę na okoliczność, że na mocy ostatecznej decyzji SKO w K. z dnia 18 grudnia 2019 r w sprawie [...] (utrzymanej w mocy decyzją SKO w K. z dnia 28 lutego 2020 r w sprawie [...]) została stwierdzona nieważność decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 21 maja 2003 r o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu (8 sztuk) chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzenia placów manewrowych, muru oporowego – rampy wyładowczej na części działki nr [...] położonej w miejscowości P. gm. K., w dacie wydania decyzji wzizt znajdowała się w obszarze o przeznaczeniu tereny kolei wąskotorowej (KK). Na mocy ostatecznej decyzji GINB z dnia 20 października 2010 r wydanej w sprawie [...] stwierdzona została nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 22 września 2003 r, nr [...] w części dotyczącej hali nr [...] – pow. zabudowy 1046 m zaprojektowanej w projekcie budowlanym nr [...], w którym zaprojektowana została, jako hala magazynowa nr [...] oraz muru oporowego – rampy wyładowczej. W zaskarżonym postanowieniu brak odniesienia się do tego obowiązku organów nadzoru budowlanego i pogłębionej analizy wykonanej inwestycji pod kątem zachowania wymogów prawa budowlanego, w kontekście zgłaszanej nieprawidłowości.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że już bezpośrednie sąsiedztwo obiektu, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu i drgań uzasadnia przyznanie takiej osobie statusu strony w postępowaniu dotyczącym tego obiektu (por. wyrok NSA z 12.05.2009 r. II OSK 764/2008), zwłaszcza, że skarżący wskazywał na uciążliwości związane z hałasem i drganiami powodowane działalnością przedsiębiorstwa inwestora (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 października 2015 r II SA/Kr 573/15).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) O kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.