Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 901/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 16 par. 1,art. 61a par. 1, art. 104  par. 2, art. 110, art. 156 par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art.  7b  ust. 2  pkt 2, art. 40f
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 r., znak: IG-I.7220.1.5.2022.AZ w sprawie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. znak: IG-I.7220.1.5.2022.AZ, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm. - dalej: p.g.k.), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 14 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 15 października 2021 r. W. S. (dalej: skarżący), złożył do Starosty Nowosądeckiego wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 305), nadpłaty w opłacie za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obliczonej na podstawie dokumentu obliczenia opłaty (DOO). W uzasadnieniu wskazano między innymi, że skarżący nie otrzymał materiałów, do udostępnienia których organ był obowiązany, i za udostępnienie których uiszczona została oplata.

Zaznaczono, że skarżący początkowo domagał się od organu zwrotu opłaty na podstawie art. 40f p.g.k. Postępowanie w tej sprawie zostało jednak umorzone przez organ II instancji z uwagi na to, że opłata określona w DOO została już uiszczona, co zamyka drogę do sporu w rozumieniu powołanego przepisu. W tej sytuacji skarżący domaga się zwrotu nienależnie pobranej opłaty w drodze wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Starosta Nowosądecki poinformował skarżącego, że w myśl art. 40a ust. 1 ustawy p.g.k., organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Za udostępnianie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, lub jego uzupełnieniem, pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona wyłącznie od wielkości obszaru wskazanego w tym zgłoszeniu. Na wysokość opłaty nie wpływa natomiast zakres i ilość materiałów udostępnionych z zasobu do zgłoszonych prac.

W dniu 25 listopada 2021 r. do Starosty Nowosądeckiego wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie wniosku przez Starostę Nowosądeckiego. Ponaglenie to zostało przekazane do rozpatrzenia do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Postanowieniem z 14 lutego 2022 r. znak IG-I.7220.1.1.2022.AZ Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził bezczynność Starosty Nowosądeckiego w rozpoznaniu wniosku; zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w terminie do 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; stwierdził, iż bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.

Rozpoznając sprawę Starosta Nowosądecki postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r. znak: GEO.6642.5460.2021 odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nadpłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obliczonej na podstawie dokumentu obliczenia opłaty nr [...], [...], [...], [...], [...].

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. podczas, gdy w sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania; 2) art. 72 § 1, art. 75 § 1, § 4 i § 4a o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 14 marca 2022 r.

W pierwszej kolejności organ wskazał na występujące w sprawie zagadnienie materialnoprawne związane z podstawą prawną żądania zwrotu nadpłaty w opłacie za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy p.g.k.

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym za udostępnianie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gdyby ustawodawca chciał nadać tej opłacie status podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie uczynił, to takiego faktu nie można domniemywać. Potwierdza to tezę, że nie przepisy Ordynacji podatkowej, a przepisy k.p.a., które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, mają zastosowanie w tych sprawach.

Organ wyjaśnił w dalszej kolejności, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy p.g.k., wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1 i art. 40d). Za udostępnianie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 p.g.k., lub jego uzupełnieniem, pobiera się opłatę zryczałtowaną, której wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w tym zgłoszeniu lub jego uzupełnieniu (art. 40d ust. 1a p.g.k.) przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 (art. 40d ust. 3 p.g.k.). Opłaty poniesione w związku z udostępnieniem materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, lub jego uzupełnieniem, nie podlegają zwrotowi, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 40f ust. 3 (art. 40d ust. 6 ustawy p.g.k.). Dopiero w przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego, wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 40f ust. 3 ustawy p.g.k.).

Tym samym organ stwierdził, wbrew zarzutom przedstawionym w zażaleniu, że do ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczących zgłoszonych prac geodezyjnych, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest dodatkową normą prawną dotyczącą należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, wskazanych w art. 60 tej ustawy. W zakresie, w jakim ustawa o finansach publicznych nie zawiera uregulowania w stosunku do powyższych należności, art. 67 odsyła do dwóch odrębnych ustaw: Kodeksu postępowania administracyjnego i III działu ("Zobowiązania podatkowe") Ordynacji podatkowej. Ponieważ ustawa p.g.k. nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty, posługiwania się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art. 1 k.p.a. w sprawach opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynikających z art. 40a i określonych w Załączniku do ustawy, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Innymi słowy, opłaty te jako daniny nieuregulowane przez Ordynację podatkową, nie podlegają wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego k.p.a. na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie organ wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka podmiotowa), drugą natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji, a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W kontekście powyższych rozważań organ odwoławczy wskazał, że Starosta Nowosądecki prowadził już postępowania administracyjne mając na uwadze art. 40f ustawy p.g.k., z wniosków dotyczących zwrotu pobranej opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, określonej w dokumencie obliczenia opłaty nr:

- [...] - postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. zakończone wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2021 r. znak GEO.6640.4800.2021.BC w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty;

- [...] - postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. zakończone wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2021 r. znak GEO.6640.3990.2021.BC w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty;

- [...] - postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. zakończone wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2021 r. znak GEO.6640.4406.2021.BC w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty;

- [...] - postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. zakończone wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2021 r. znak GEO.6640.3595.2021.BC w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty;

- [...] - postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 19 lipca 2021 r. zakończone wydaniem decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. znak GEO.6640.5881.2021.BC w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty.

Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że pomiędzy sprawami zakończonymi ww. decyzjami w kontekście powyższych rozważań prawnych, a sprawą, której dotyczy wniosek z dnia 15 października 2021 r. o stwierdzenie nadpłaty, zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego, co powoduje, że ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, nie jest dopuszczalne.

Tym samym, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Starosta Nowosądecki słusznie uznał, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi przeszkoda we wszczęciu postępowania o zwrot nadpłaty wynikająca z tożsamości stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem innej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, podczas gdy w sprawach występują różne podstawy prawne żądania; 2) naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że do sprawy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie materiałów z zasobu geodezyjnego nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej; 3) naruszenie art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez niewłaściwy organ.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił, iż przedmiotem spraw rozstrzygniętych decyzjami ostatecznymi był spór rozstrzygany na podstawie art. 40f p.g.k. Wynika to wprost z treści wniosków strony składanych w tych sprawach oraz z podstawy prawnej decyzji umorzeniowych. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący domaga się rozstrzygnięcia wniosku o nadpłatę, wskazując jako podstawę prawną wniosku art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 75 § 1 o.p. Dla uznania tożsamości sprawy w zakresie przedmiotu sprawy, konieczna jest nie tylko tożsamość podstawy faktycznej, ale także prawnej oraz tożsamość treści żądania strony. Skarżący podkreślił, że świadomie zwrócił się z żądaniem stwierdzenia nadpłaty w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Wynikało to z faktu, że kontynuowanie sporu o wysokość opłaty, było bezprzedmiotowe bowiem geodeta zainicjował spór z art. 40f p.g.k. dopiero po uiszczeniu należności. Organy obu instancji oceniły żądanie na podstawie art. 40f p.g.k., a zatem nie doszło w ogóle do rozpoznania istoty żądania, a w sprawie zapadło rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. We wniosku o stwierdzenie nadpłaty, skarżący wyraźnie podkreślił, że dopiero wydanie materiałów ujawniło podstawę do domagania się zwrotu zapłaconej należności (skoro organ nie posiadał materiałów, za które pobrał należność). To z kolei uzasadniało rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Wykładnia zaprezentowana przez organ zawsze wykluczałaby możliwość uzyskania zwrotu nienależnie pobranej opłaty, nawet jeżeli podstawy zwrotu powstały po uiszczeniu opłaty. Tryb zwrotu nadpłaty jest więc jedynym trybem, w którym strona może kwestionować pobraną należność.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Do innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną.

Strony postępowania sądowoadministracyjnego pozostają w sporze, czy występuje tożsamość spraw rozstrzygniętych decyzjami Starosty Nowosądeckiego z dnia 30 lipca 2021 r. i 6 sierpnia 2021 r., z żądaniem wszczęcia postępowania z dnia 15 października 2021 r. w sprawie stwierdzenia nadpłaty na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w opłacie za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obliczonej na podstawie dokumentu obliczenia opłaty (DOO). Skarżący w skardze argumentuje, że tego rodzaju tożsamość spraw nie występuje, podnosząc że dla uznania tożsamości sprawy w zakresie przedmiotu sprawy, konieczna jest nie tylko tożsamość podstawy faktycznej, ale także prawnej oraz tożsamość treści żądania strony. Z kolei organ odwoławczy wskazał, że tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji, a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem organu pomiędzy wydanymi przez Starostę Nowosądeckiego decyzjami a żądaniem skarżącego zachodzi tego rodzaju związek. W ocenie Sądu w tym sporze należy przyznać rację organowi odwoławczemu.

W literaturze wskazano, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna), byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną (wymiar prewencyjny odmowy wszczęcia) (G. Łaszczyca, 4.9. Postanowienia rozstrzygające kwestie wszczęcia postępowania administracyjnego (w trybie głównym i nadzwyczajnym) w: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie, po wydaniu decyzji, stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1061/96, opubl. LEX nr 45166).

W decyzjach wydanych przez Starostę Nowosądeckiego, stwierdzono obowiązek poniesienia przez skarżącego opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, następstwem czego było odmówienie zwrotu pobranej opłaty. Na skutek odwołań od decyzji organu pierwszej instancji wniesionych przez skarżącego, organ odwoławczy wydał decyzje o uchyleniu zaskarżonych decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzje te stały się ostateczne. Skarżący nie wniósł od tych decyzji skarg do sądu administracyjnego.

Interes prawny skarżącego w sprawach zakończonych wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania dotyczył uzyskania zwrotu poniesionych opłat. W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący podjął starania zmierzające do zrealizowania tego samego interesu prawnego, ponownie domagając się zwrotu uiszczonych opłat, określonych w pięciu dokumentach obliczenia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taki sam interes prawny występuje w przypadku kolejnego rozstrzygania w przedmiocie zwrotu cła przywozowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. V SA 1942/98, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zbliżona sytuacja występuje w tej sprawie. Skarżący argumentuje, że uiszczone przez niego kwoty stanowią nadpłatę. Jakkolwiek obecnie skarżący żądanie zwrotu pobranych opłat uzasadnia treścią przepisów Ordynacji podatkowej, to nie budzi wątpliwości, że żądanie zwrotu dotyczy tych samych kwot, które stanowiły podstawę żądania w sprawach, które zakończyły się decyzjami o umorzeniu postępowania. Z faktu, że skarżący jako podstawę żądania zwrotu opłaty, aktualnie wskazuje przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, nie można wnioskować, że powinno zostać wszczęte kolejne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, co wynika z tego, że w tym przypadku występuje tożsamość spraw.

Zgodnie z treścią art. 40f p.g.k.:

1. W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.

2. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji.

3. W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi.

Spór dotyczący zakresu udostępnianych materiałów zasobu i wysokości należnej opłaty, został zakończony decyzjami o umorzeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia te mają charakter formalny. Wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu pobranych opłat, bez względu na powołaną podstawę prawną, oznaczałoby ponowne rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wniosek skarżącego w istocie zmierza do podważenia ostatecznych decyzji o umorzeniu postępowania.

Skarżący podniósł, że z uwagi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, nie doszło zatem w ogóle do rozpoznania istoty żądania, a w sprawie zapadło rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wynika że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "przepis ten nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie. (...) Jak stanowi przepis art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, z dnia 5 marca 2010, II OSK 367/09)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 761/15, opubl. w CBOSA).

Skarżący zarzucił w skardze, że świadomie zwrócił się z żądaniem stwierdzenia nadpłaty w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, co wynikało z faktu, że kontynuowanie sporu o wysokość opłaty było bezprzedmiotowe, bowiem geodeta zainicjował spór z art. 40f p.g.k. dopiero po uiszczeniu należności. Nadto skarżący argumentuje, że w sytuacji gdy organ umorzy postępowanie, którego podstawę stanowią przepisy p.g.k., a następnie nie nastąpi rozpoznanie żądania w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, to strona zostaje pozbawiona możliwości merytorycznego rozpoznania żądania zwrotu uiszczonej należności. Odnośnie zastosowania w tego rodzaju sprawie przepisów ustawy Ordynacji podatkowej skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 2123/15. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dokonana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. nie wskazuje terminu, w jakim strona ma prawo kwestionować wysokość opłaty i żądać zwrotu nadpłaty. Zatem ustawodawca dopuścił sytuację, że spór co do wysokości opłaty zostanie zainicjowany przez stronę już po jej uiszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 15.1.2019 r., IV SA/Wa 2918/18)" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. I OW 94/20, opubl. w CBOSA). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zajęto tego rodzaju stanowisko (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2952/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2022 r., sygn. III SA/Łd 998/21).

Z treści skargi wynika, że w ocenie skarżącego istnieją dwa odrębne postępowania umożliwiające kwestionowanie wysokości opłaty za udostępnienie materiałów geodezyjnych, dla których to postępowań właściwe są różne organy. Pierwszy rodzaj postępowania ma znajdować podstawę w p.g.k., natomiast dla drugiego tę podstawę należy wywodzić z ustawy o finansach publicznych, zawierającej w art. 67 ust. 1 odesłanie do ustawy Ordynacja podatkowa. Skarżący zarzucił, że w tej sprawie naruszono art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że do sprawy zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie materiałów z zasobu geodezyjnego, nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a także naruszenie art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez niewłaściwy organ. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku sporu o wysokość opłaty, możliwe jest wszczynanie dwóch odrębnych postępowań, dla których właściwe byłyby różne organy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do jej art. 12. Tym samym po wspomnianej zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w jej art. 40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art.40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia, jak również jeżeli chodzi o kwestię udostępnienia tych materiałów (lub nie)" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. I OW 36/16, opubl. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.