Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1102/14 w sprawie ze skargi A. H. M. i J. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., II SA/Łd 1102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skarg A. H. M. i J. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3. zasądził koszty nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku pismem z dnia 9 marca 2009 r. D. i Z. P. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Łodzi o dokonanie kontroli w zakresie legalności zrealizowanego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, wybudowanego na terenie nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...].

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]), stanowiącej wówczas własność H. i M. M., na przełomie lutego i marca 2009 r. wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, wolnostojący podświetlany nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej. Obiekt ten zrealizowano na fundamencie naziemnym o wymiarach 5,80 m x 3,80 m, na słupie nośnym zamocowano tablicę reklamową o wymiarach 12,40 m x 4,40 m, natomiast całkowita wysokość konstrukcji wynosi 10,43 m. Inwestorem tych robót była "[...] Warszawie, która na podstawie umowy najmu z dnia 10 lutego 2009 r. wynajęła od właścicieli część nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] o pow. 12 m x 4 m, na której umieszczono przedmiotowy nośnik reklamowy.

PINB w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nakazał inwestorowi - [...] przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2009 r. trzech egzemplarzy oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych związanych z wybudowanym nośnikiem reklamowym. W dniu 9 listopada 2009 r. zobowiązana Spółka przedłożyła trzy egzemplarze projektu wykonawczego oraz oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych, związanych z instalacją nośnika reklamowego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] PINB w Łodzi nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów (opinii, uzgodnień). Wobec niewykonania nałożonego obowiązku w powyższym zakresie, PINB w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego inwestorowi.

Na skutek odwołania złożonego przez inwestora ŁWINB w Łodzi, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji nr [...] oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], PINB w Łodzi, nakazał inwestorowi – [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie nośnika reklamowego, oraz przedłożenie w terminie do dnia 30 lipca 2012 r., zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] PINB w Łodzi, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej uPb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), nakazał inwestorowi − [...] dokonanie rozbiórki wybudowanego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, usytuowanego na nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. [...], nr działki [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że Urząd Miasta Łodzi Departament Strategii i Rozwoju Wydział Urbanistyki i Architektury, wskazał że w sprawie przedmiotowego nośnika reklamowego nie wydawano pozwolenia na budowę, jak również nie przyjmowano zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano dalej, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego aktualnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku oględzin dokonanych w dniu 26 stycznia 2012 r. stwierdzono, że stan obiektu budowlanego nie uległ zmianie od daty oględzin dokonanych w dniu 27 kwietnia 2009 r. Ze względu na to, że nie zachodzi sprzeczność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnione zostały pozostałe przesłanki przewidziane art. 48 ust. 2 uPb zasadne było, zdaniem organu powiatowego, wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 uPb. Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył jednak wymaganych dokumentów i nie zastosował się do treści postanowienia PINB w Łodzi Nr [...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że aktualnymi właścicielami nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jak działka [...], zgodnie z odpisem księgi wieczystej są J. K. oraz H. A. M. W dniu 15 maja 2014 r. organ przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] w sprawie wybudowania nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, w trakcie których ustalono, że nośnik reklamowy trwale związany z gruntem istnieje nadal na przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, J. K. oświadczyła, że wraz z A. M. pismem z dnia 23 października 2013 r. skierowanym do firmy [...] na ponad 3 miesiące przed upływem umowy najmu z dnia 10 lutego 2009 r. zawartej na okres 5 lat do 1 marca 2014 r. pod istniejący nośnik reklamowy nie wyraziły zgody na jej przedłużenie, czym skutecznie ją wypowiedziały. Z treści zawartej umowy wynikało też, że w przypadku skutecznego wypowiedzenia umowy najmu pod nośnik reklamowy inwestor jest zobowiązany do jego usunięcia w terminie 30 dni od końca wygasłej umowy, a więc do 31 marca 2014 r.

Wobec nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] PINB w Łodzi polegającego na przedłożeniu wymaganych dokumentów dla nośnika reklamowego, organ zastosował konstrukcję z art. 48 ust. 4 uPb.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...].

Rozpoznając powyższe odwołanie wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] ŁWINB w Łodzi uchylił w całości decyzję PINB w Łodzi nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb. Stwierdzając zatem, że inwestor nie legitymował się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, organ winien zastosować tryb zawarty w art. 48 uPb, tj. nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W pierwszej kolejności organ stopnia podstawowego winien jednak zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 uPb. Dopiero jednoznaczne wykluczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 48 ust. 1 uPb. W analizowanej sprawie inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, a tym samym nie zastosował się do treści postanowienia PINB w Łodzi Nr [...]. Prawidłowo zatem organ stopnia powiatowego orzekł w oparciu o normę art. 48 ust. 1 uPb.

W ocenie organu odwoławczego nałożenie obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego jednak na inwestora, w sytuacji kiedy nie dysponuje on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ łącząca go z właścicielami nieruchomości umowa z dnia 10 lutego 2009 r. w § 10 stanowi, że zawarta została na czas określony 5 lat (od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2014 r.), jest niedopuszczalne. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo H. M. i J. K. z dnia 23 października 2013 r. nie wyrażające zgody na przedłużenie umowy najmu.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Łodzi wniosły A. H. M. i J. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i kierowanie się poszanowaniem interesów tylko jednej ze stron postępowania − winnej dokonania samowoli budowlanej; art. 6, art. 7, art. 8, art., 9 i art. 10 § 1 i § 3 oraz art. 77 K.p.a. poprzez stronnicze zebranie i interpretowanie materiału dowodowego, a także oparcie zaskarżonej decyzji na nie w pełni ustalonym stanie faktycznym. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 uPb poprzez jego błędną interpretację polegającą w szczególności na uznaniu, że tylko tytuł prawny do nieruchomości przesądza o adresacie decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki spornego nośnika reklamowego − jako wyłącznemu sprawcy samowoli budowlanej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że uzasadniony jest zarzut skarżących, iż nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do inwestora. Bezspornym jest bowiem, że to inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej. Skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnych właścicieli, z pominięciem inwestora, nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji możliwość późniejszego uzyskania przez skarżących odszkodowania, czy zwrotu kosztów związanych z usunięciem samowoli budowlanej. Byłaby to dla skarżących niewspółmierna do okoliczności stanu faktycznego uciążliwość, związana z dodatkowymi kosztami i być może koniecznością odzyskania poniesionych w związku z rozbiórką kosztów na drodze czasochłonnego postępowania sądowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że usunięcie tak olbrzymiej konstrukcji − obiektu budowlanego wymaga specjalistycznego, sprzętu, którym skarżące nie dysponują, musiałyby wynająć specjalistyczną firmę świadczące tego typu usługi. Zdaniem tegoż sądu okoliczność, że inwestor nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niego nakazu rozbiórki.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ II instancji również niezasadnie skorzystał z uprawnień płynących z treści art. 138 § 2 K.p.a., mając zgromadzony pełny materiał dowodowy, który pozwalał na wyciągnięcie identycznych wniosków, jak w uchylonej decyzji PINB w Łodzi przy zastosowaniu właściwej wykładni przepisu art. 52 uPb, uwzględniającej specyficzny stan faktyczny ustalony w sprawie.

Skargą kasacyjną ŁWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił:

I. na podstawie normy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 uPb poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 uPb, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nie posiadającego w dniu wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie;

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej Pusa) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również narusza prawo materialne i w konsekwencji uwzględnienie skargi A. H. M. i J. K., mimo braku podstaw;

b. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania wobec zobligowania skarżącego kasacyjnie organu do nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora nie dysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do tych wskazań doprowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej ŁWINB wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego − o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na zasadzie art. 203 pkt 2 Ppsa, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem organu skierowanie obowiązku rozbiórki przedmiotowej budowli do właścicieli nieruchomości byłoby prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Przywołując treść art. 52 uPb skarżący kasacyjnie ŁWINB, wspierając swe stanowisko poglądami prezentowanymi w judykaturze, wywodzi, że kryterium wyboru adresata aktu oznaczonych czynności, winno uwzględniać posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu na inwestora byłoby dopuszczalne, gdyby wykonanie takiego obowiązku możliwe było do wyegzekwowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nałożenie obowiązku rozbiórki na podmiot, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prowadzi do uzależnienia wykonalności decyzji od zgody właściciela nieruchomości. W przypadku braku takiej zgody lub jej cofnięcia inwestor nie miałby możliwości wykonania decyzji. Z tych względów prezentowana jest teza o błędnej wykładni art. 52 uPb, zgodnie z którą dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego na inwestora, nie posiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzależnienie w ten sposób wykonalności decyzji od zgody osoby trzeciej.

Przywoływanie przez sąd wojewódzki na wsparcie swego stanowiska wywodów prezentowanych w judykaturze, jako "nieodosobnionych głosów" uznano za nietrafne, bowiem wskazywane przez WSA w Łodzi orzeczenia odnosić się miały do spraw o innym stanie faktycznym, nadto były nieprawomocne. Nie zgodzono się z tymi wywodami sądu a quo, aby potraktować stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jako "wyjątkowy", dodatkowo podkreślano, że organy nadzoru budowlanego nie mogą kierować się w swych rozstrzygnięciach zasadami współżycia społecznego.

W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego nie zostały przezeń naruszone przepisy, w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez WSA w Łodzi konstrukcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdyż uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie uchybiono wykładni art. 52 uPb. Konsekwencją nietrafnego stanowiska zawartego w wyroku sądu wojewódzkiego miało być naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o wadliwe wskazania co do dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego, gdyż uwzględnienie wytycznych sądu pierwszej instancji skutkować miałoby wydaniem decyzji potencjalnie dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. H. M. i J. K., sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie oświadczono, że koszty zastępstwa radcowskiego nie zostały pokryte przez skarżące w całości ani w części.

Zdaniem pełnomocnika skarżących słusznie wskazał skład orzekający w zaskarżonym wyroku, że skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnych właścicieli, z pominięciem inwestora, nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji możliwości późniejszego uzyskania przez skarżące odszkodowania, czy zwrotu kosztów związanych z usunięciem samowoli. Z przepisu art. 52 uPb wynika ponadto, że inwestor jest wymieniony wśród podmiotów, które są obowiązane na własny koszt wykonać oznaczone obowiązki. Inwestor, który wadliwie zapewniał właścicieli nieruchomości o legalności przeprowadzonych robót, powinien być adresatem nakazu rozbiórki. Powinno się uwzględnić wolę właściciela, gdy sprawca samowoli budowlanej nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano sporny obiekt. W judykaturze wielokrotnie wskazywano na dopuszczalność skierowania nakazu rozbiórki także wobec takiego inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości. Również w doktrynie wskazywano, że w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem winien być inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając przepisom Ppsa w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 uPb poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 uPb, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nie posiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 uPb, który na mocy art. 48 ust. 4 cyt. ustawy stosuje się również w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 cyt. przepisu, a wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skierowanie do inwestora, decyzją PINB w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazu rozbiórki, stanowi konsekwencję nie wywiązania się przez niego z obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Łodzi nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. polegającego na przedłożeniu w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów dla przedmiotowego nośnika reklamowego. Stosownie zaś do art. 52 uPb inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 uPb.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy niesporne jest, że inwestorem była [...], która zawarła umowę z właścicielami działki nr [...] w Obr. [...] w Łodzi przy ul. [...] na udostępnienie nieruchomości pod zrealizowanie tzw. nośnika reklamowego. Z treści tej umowy wynikało, że jest ona czasową, a wobec jej nieprzedłużenia, inwestor zobowiązywał się do usunięcia budowli. Niesporne jest także, iż inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia i nie podjął, mimo wezwania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wszystkich czynności niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Z art. 52 uPb wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, wydaną w trybie art. 48 uPb, ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że podmioty obowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Redakcja tego przepisu pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora nie będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, że nałożenie nakazu rozbiórki na właścicieli nieruchomości mogłoby być dla nich nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2015 r., II OSK 1924/13, z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, z dnia 25 kwietnia 2012, II OSK 234/11, z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 uPb oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym roztrząsającym wykładnię przepisu art. 52 uPb przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego.

Judykatywa zwraca ponadto uwagę, iż żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14, LEX nr 2108447).

Stwierdzić trzeba, że wykładnia przepisu art. 52 uPb w okolicznościach sprawy administracyjnej została w zaskarżonym wyroku prawidłowo dokonana. Wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, sam fakt, że inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej w warunkach samowoli nośnikiem reklamowym, nie oznacza jeszcze, iż nie można było skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto że powodowałoby to, iż decyzja taka byłaby niewykonalna. Zauważyć wszak wypadnie, że to do inwestora skierowane zostały nakazy przedłożenia oznaczonych dokumentów, to inwestor część z tych dokumentów przedstawił. Nie sposób także nie zauważyć, że w wyniku działań podejmowanych przez łódzkie organy nadzoru budowlanego pomiędzy pierwszą czynnością w sprawie (oględziny PINB w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2009 r.) a wydaniem zaskarżonej decyzji ŁWINB upłynęło ponad 5 lat. Ta "szybkość" działania organów nadzoru budowlanego nie może mieć – w realiach kontrolowanej sprawy – przesądzającego znaczenia dla wyboru adresata nakazu z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 uPb. Decydującym czynnikiem wyboru adresata decyzji nakazowej, jak trafnie to zostało przyjęte w kwestionowanym wyroku WSA w Łodzi, było to, że wykonanie nośnika reklamowego na nieruchomości stanowiło realizację umowy najmu nieruchomości, gdzie w jej postanowieniach przewidziano obowiązek inwestora do usunięcia obiektu na swój koszt. Należy zauważyć, że inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości na skutek wygaśnięcia umowy z dniem 1 marca 2014 r. W okolicznościach niniejszej sprawy utrata tytułu prawnego do nieruchomości nie powoduje jednak, że niemożliwe jest zrealizowanie nakazu rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby właściciele nieruchomości uniemożliwiali, czy też utrudniali wykonanie nakazu rozbiórki. Skoro bowiem jak wykazano w postępowaniu administracyjnym, inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane w postaci przedmiotowego nośnika reklamowego, to uzasadnionym jest skierowanie do niego nakazu likwidacji stanu niezgodnego z prawem.

Oczywiście trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organy nadzoru budowlanego przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego. Umyka jednak uwadze, że skoro rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie przybierały postać decyzji administracyjnej, to należało przy wykładni przepisów prawa materialnego – mając także na względzie niespornie ustalony stan faktyczny – brać pod uwagę zasady ogólne K.p.a. Jedną z nich, przewidzianą w art. 7 K.p.a. in fine jest nakaz uwzględniania z urzędu m. in. "słusznego interesu strony". Interes "słuszny" to inaczej godziwy, zasługujący na ochronę. Skoro w art. 52 uPb jako adresata oznaczonych decyzji, także nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, wymieniono inwestora, to trafnie ocenił sąd wojewódzki, że niesłusznym byłoby czynić właścicieli nieruchomości adresatem decyzji nakazowej, nie zaś sprawcę samowoli budowlanej. Należy zwrócić uwagę, że usunięcie konstrukcji spornego obiektu budowlanego wymagać będzie użycia specjalistycznego sprzętu, którym skarżące zapewne nie dysponują, co oznaczałoby przerzucenie znacznych kosztów i ciężaru przywrócenia stanu zgodnego z prawem wywołanego świadomym naruszeniem prawa przez inwestora na osoby, które nie przyczyniły się do stanu bezprawności. W tych okolicznościach nie można zarzucić skutecznie sądowi wojewódzkiemu, że dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 uPb okazał się nieusprawiedliwiony.

B. Z powyższych względów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja ŁWINB z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] narusza przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również narusza prawo materialne. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest co do reguły pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie wyrok wydany w przedmiotowej sprawie przez WSA w Łodzi jest wyrokiem sprawiedliwym, w żadnym razie uchylając zaskarżoną decyzję sąd wojewódzki nie uchybił kryterium legalizmu przeprowadzonej przez siebie kontroli zaskarżonej decyzji.

C. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia w sferze prawa materialnego jest niemożność uwzględnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego wskazania co do dalszego trybu postępowania, odnośnie zobligowania skarżącego kasacyjnie organu do nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora. Zarzut ten nie został zresztą bliżej rozwinięty, a sformułowano go w sposób akcesoryjny. Wbrew lakonicznemu sformułowaniu zawartemu w uzasadnieniu powyższego zarzutu, skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych, skoro został on wskazany w art. 52 uPb jako adresat oznaczonych decyzji, nie będzie obciążone wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

D. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach z tytułu zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej A. H. M. w ramach prawa pomocy, albowiem w tym zakresie właściwy jest WSA w Łodzi.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.