Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 1 pkt 1, 10 ust 2 pkt 5, 15 ust 2 pkt 10, art. 54 pkt 2 lit c, 61 ust 1 i 3, 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1598/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1598/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wystąpiła do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej (fotowoltaicznej instalacji wytwarzającej elektryczność ze źródła odnawialnego) o mocy całkowitej do 1100 KW wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym transformatorem i obsługą komunikacyjną o powierzchni zabudowy do 0,9 ha na terenie działki nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...] obręb S., gmina D.

Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Stwierdził, że zamierzenie nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu oraz formy i gabarytów budynków, linii zabudowy, co oznacza, że nie jest spełniony warunek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).

[...] Sp. z o. o. wniosła odwołanie, zarzucając m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji, gdy na działce sąsiedniej nie ma innego systemu fotowoltaicznego oraz ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny. Wskazała również na naruszenie art. 61 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, inwestycji polegającej na budowie instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego (wraz z towarzyszącą infrastrukturą), nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy argumentował, że w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej. Wynika to z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Kolegium uznało, że zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że na działkach objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, występuje zabudowa zagrodowa. Na terenie analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna, nie występują instalacje naziemne systemu fotowoltaicznego. Wskazało, że planowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 (zasada dobrego sąsiedztwa).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogom określonym w § 3 w/w rozporządzenia. Taki zarzut mógłby być przyczyną uwzględnienia odwołania, gdyby skarżący wykazał, że powiększenie obszaru analizowanego umożliwiłoby wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, co jednak w analizowanej sprawie nie ma miejsca.

Skargę wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego system fotowoltaicznego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej jakim jest naziemny system fotowoltaiczny;

3) art. 61 ust. 3 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego jest urządzeniem infrastruktury technicznej;

4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie na analizowanym obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności powinien był uchylić decyzję Wójta Gminy D. w całości;

6) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 K.p.a.;

7) art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zrealizowanie w uzasadnieniu wydanej decyzji zasady przekonywania strony co do słuszności wydanej decyzji, w szczególności poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, na czym polega różnica pomiędzy zabudową przemysłową a zabudową produkcyjną.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Wójta Gminy D..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd stwierdził, że z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Prawidłowo zatem uznały organy, że planowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa).

Sąd wskazał, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z 4200 paneli słonecznych, osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej, wznoszących się do wysokości 5,0m o wymiarach powierzchni jednostkowej od 1 m² do 2,5 m ² i ułożonych w rzędach nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym, do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady D.go sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Istotnym jest również argument odnoszący się do brzmienia § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" mieści się w pojęciu "zabudowy przemysłowej", a nie jest zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia).

Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z 4200 paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej wznoszących się do wysokości 5,0 m o wymiarach powierzchni jednostkowej od 1 m² do 2,5 m² i ułożonych w rzędach, prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Konkludując Sąd stwierdził, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła prawa materialnego a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego systemu fotowoltaicznego w konsekwencji czego przyjęcie, że planowana inwestycja nie odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa, gdyż nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy;

b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej;

c) § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy instalacja fotowoltaiczna, podczas gdy do tego typu przedsięwzięć należy zabudowa przemysłowa lub magazynowa zaś instalacje do produkcji energii ze źródeł odnawialnych są wymienione odrębnie w przepisach rozporządzenia, a nie kwalifikowane jako zabudowa przemysłowa, wobec czego ze względu na systematykę przepisów rozporządzenia, nie ma podstaw do takiej kwalifikacji w stosunku do instalacji fotowoltaicznych;

d) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym przeprowadzeniem na analizowanym obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Istoty sporu dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowane.

Od razu należy wskazać, że nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego. Występują zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można nie zauważyć, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia.

Nadto, w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednolitości w określaniu inwestycji infrastrukturalnych. W art. 10 ust. 1 pkt 1 wskazującym co należy uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o dotychczasowym uzbrojeniu terenu, które jest wymienione obok dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. W art. 10 ust. 2 pkt 5 jest mowa o kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych wskazać należy na przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Uzupełnić można, ze zgodnie z art. 64,przepisy art. 54 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4.

Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu.

Wyżej wskazany cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Dodać można, że do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy.

Jak już stwierdzono w orzecznictwie, takie rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15).

Lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu nie jest wykluczona (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16). Ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji powinno być jednak rezultatem spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowym wymogiem w tym zakresie jest, jak wynika z powyższych rozważań, kontynuacja dotychczasowej funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym także na zróżnicowanie możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych. Cechą niewątpliwie łączącą te inwestycje jest to, że stanowią obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Z tego powodu skład orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje poglądu (patrz: wyroki NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 64/16 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16), według którego, nie ma podstaw do różnego traktowania możliwości lokowania obu tych porównywanych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach powołanych wyroków warto jeszcze skonstatować, że ewentualne wykorzystanie gruntu pod panelami fotowoltaicznymi na cele pastwisk dla owiec lub na hodowlę drobiu, tylko wtedy stanowiłoby kontynuację dotychczasowej funkcji gdyby taka działalność rolnicza była prowadzona przed lokalizacją systemu fotowoltaicznego. Dla porządku dodać można, że porównania te były czynione w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961).

W konsekwencji należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy instalacja fotowoltaiczna. Zagadnienie to, jak wynika z powyższych uwag, nie ma przesądzającego znaczenia w kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 skutkowało właściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd prawidłowo uznał, że wnioskowana inwestycja polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci elektrowni słonecznej – systemu fotowoltaicznego składającego się z 4200 paneli słonecznych, osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej wznoszących się do wysokości 5 m, o mocy 1100 kW, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym przeprowadzeniem na analizowanym obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy, w tym z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.