Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 3 § 2, 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1,8 pkt. 2,9 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 51 poz 297
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 163 poz 1712
law: Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 233/11 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 lipca 2011 r., III SA/Gd 233/11 oddalił skargę L. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z [...] maja 2011 r. orzekł o zakazie zgromadzenia publicznego organizowanego przez L. L., reprezentującego klub [...] w G. w dniu 14 maja 2011 r., w godzinach od 12ºº do 13ºº, przy ulicy [...] i w otoczeniu ulicy [...] w celu wyrażenia protestu "przeciw powołaniu na stanowisko Dyrektora Europejskiego Centrum Solidarności osoby, która zrzekła się polskiego obywatelstwa." W podstawie prawnej organ wskazał art. 8 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 5 lipca 1990 r. - prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51 poz. 297 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że planowane odbycie zgromadzenia zostało zakazane z uwagi na całkowite wyłączenie z ruchu między innymi ulicy [...] zgodnie z decyzją zarządcy drogi Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 10 maja 2011 r. Nr zdiz-ua-6492-394(1)-2011-jż. Z uwagi na uroczystości związane z wmurowaniem kamienia węgielnego pod budowę Europejskiego Centrum Solidarności stworzono teren dostępny dla określonych imiennie osób. Zamiar zorganizowania zgromadzenia na zamkniętej przestrzeni dostępnej dla określonych imiennie osób narusza art. 6 ust. 1 ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda Pomorski decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Gdańska i powołał się na wskazaną tam decyzję Zarządu Dróg i Zieleni, którą między innymi wyłączno z ruchu ulicę [...]. Podkreślił, że wyodrębniony obszar został udostępniony jedynie dla osób imiennie określonych. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy zgromadzenia organizowane na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób wymagają uprzedniego zawiadomienia organu gminy właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Natomiast w myśl art. 8 ustawy, organ zakazuje zgromadzenia publicznego, w sytuacji jeżeli jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie. Uznając zatem, iż zgromadzenie publiczne może zostać zorganizowane jedynie na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób przedmiotowe zgromadzenie zorganizowane byłoby z naruszeniem przepisu art. 6 ust 1 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. L. podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nosi cechy bezprawności i wybiórczego stosowania przepisów prawa, w szczególności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy. Zaskarżone decyzje nie wskazują ustawowych przesłanek zakazu zgromadzenia, nie ma więc możliwości prawnych ograniczenia swobód obywatelskich w tym zakresie. Przyjęta przez organy interpretacja pojęcia "otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej imiennie liczby osób" nie może stanowić podstawy do ograniczania swobód konstytucyjnych. Niewątpliwie zakaz narusza art. 57 Konstytucji RP oraz zasady współżycia społecznego w tym szczególnie szeroko rozumianego porządku prawnego i elementarnych swobód obywatelskich. Pojęcie "otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej imiennie liczby osób" powinno być interpretowane w sposób ścisły. Cecha otwartości dla nieznanych z imienia osób powinna być przy tym badana w sensie obiektywnym i nie może zależeć od uznania administracyjnego. Samo wydanie decyzji o wyłączeniu ruchu w danym miejscu nie może powodować wyłączenia go z przestrzeni publicznej. Ponadto skarżący w swoim wniosku wskazał miejsce manifestacji: "ul. [...] w Gdańsku, otoczenie ul. [...]", nie wskazując decyzyjnie miejsca zgromadzenia - wobec tak elastycznego określenia, miejsce to mogło zostać ustalone (doprecyzowane) na wniosek organu administracji publicznej w sposób oczekiwany np. przez podmiot "całkowicie wyłączający z ruchu między innymi ulicę [...]."

W dalszej kolejności podniósł, że nie został prawidłowo powiadomiony o zakazie manifestacji. Wprawdzie otrzymał e-maila w tej sprawie, ale nie miał on urzędowego charakteru i z jego treści nie wynikało kogo dotyczy zakaz. Decyzję spełniającą wymogi formalne otrzymał dopiero 18 maja 2011 pocztą, tj. cztery dni po terminie zgłoszonego zgromadzenia. Decyzja ta nie wskazywała trybu składania odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, że przepis art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. Nr 61 poz. 284 z 1993 r. z późn. zm.) w ustępie 1 stanowi, że każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się. Granice dopuszczalności ograniczenia tego prawa zakreśla art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wykorzystanie tego prawa nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochrony porządku i zapobieganie przestępstw, ochrony zdrowia, moralności lub ochrony praw i wolności innych osób. Konstytucja RP w art. 57 stanowi, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestnictwa w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Prawo o zgromadzeniach stanowi w art. 1 ust. 1, że każdy może korzystać z wolności pokojowego zgromadzania się. Ta wolność zgodnie z art. 2 ustawy podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do ochrony zdrowia, moralności publicznej albo praw wolności innych osób, a także ochrony pomników zagłady w rozumieniu ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41 poz. 412).

W niniejszej sprawie zachowane zostały wszelkie przepisy proceduralne dotyczące złożenia zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, odwołania od niej, jak również decyzji wydanej przez Wojewodę Pomorskiego.

Z akt sprawy wynika, że ankieta będąca jednocześnie zawiadomieniem o planowanym zgromadzeniu przesłana została do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w Gdańsku pocztą elektroniczną 10 maja 2011 r. o godzinie 15 min. 42, 6 sekund. Taki zapis znajduje się w ankiecie. Z jej treści wynika, że zgromadzenie publiczne przewiduje się na sobotę 14 maja 2011 r., na godzinę 12-tą do godz. 13-tej. Z akt sprawy wynika również, iż w dniu 5 maja 2011 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku, w związku z planowaną uroczystością z udziałem Prezydenta RP i premiera rządu, wprowadza zmianę tymczasową organizacji ruchu w obrębie ul. Jana z Kolna w dniu 14 maja 2011 r., od godziny 4ºº do godziny 17ºº. W dniu 10 maja 2011 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdańsku nawiązując do pisma z 5 maja 2011 r., powiadomił służby miejskie Wydziału Ruchu Drogowego KM Policji w Gdańsku, Sztab Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku, Straż Miejską w Gdańsku, Zarząd Transportu Miejskiego w Gdańsku, Gdańskie Inwestycje Komunalne, Europejskie Centrum "Solidarności" i Kancelarię Prezydenta Miasta Gdańska o całkowitym wyłączeniu z ruchu między innymi ulicy [...].

Brak jest podstaw, aby utrzymywać, że tego rodzaju działania Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku, do których uprawniony był on z mocy art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiły próbę przeciwdziałania zamiarowi zorganizowania przedmiotowego zgromadzenia, ponieważ prace zmierzające do wyłączenia z ruchu okolic ul. Jana z Kolna rozpoczęły się wcześniej niż zgłoszenie zamiaru zgromadzenia a również pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku noszące wprawdzie datę 10 maja 2011 r. musiało zostać sporządzone przed zakończeniem dnia pracy, a w każdym razie przed godziną 15 min. 42. Jest rzeczą oczywistą, iż zaplanowany udział głów państwa w uroczystości wmurowania kamienia węgielnego zobowiązywał nie tylko zarząd dróg, ale także Prezydenta Miasta do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności nie tylko w celu zagwarantowania bezpieczeństwa najważniejszym osobom w państwie, ale także do zagwarantowania spokojnego i godnego przebiegu uroczystości.

Oczywiście nie można zarzucać skarżącemu, że to on zagrażał bezpieczeństwu głów państwa, nie można jednak wykluczyć, że przy takiej demonstracji, która miała się odbyć w miejscu i czasie innego, wcześniej planowanego zgromadzenia, mogło dojść w sposób niezamierzony przez skarżącego, do zagrożenia życia lub zdrowia uczestników wcześniej już zaplanowanego zgromadzenia. Ocena sytuacji jaką kierował się Prezydent Miasta Gdańska znajduje uzasadnienie w art. 8 Prawa o zgromadzeniach, nie nosi cech dowolności i w przypadku uznania, że dojść może do sytuacji o jakiej mowa w art. 8 pkt 2 ustawy organ wydaje decyzję negatywną. Zauważono, iż organ orzekający o odmowie zezwolenia na zgromadzenie w określonym miejscu i czasie, nie może wskazać innego miejsca i czasu takiego zgromadzenia (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1994 r. W 8/93).

Kwestia prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie może być skutecznie podnoszona bowiem decyzję przesłano na adres elektroniczny podany w ankiecie a jedynie błędnie ją opisano, nazywając decyzją o zakazie zgromadzenia PiS w dniu 13 maja 2011 r., a nadto po raz drugi decyzję przesłano i doręczono za pośrednictwem poczty 18 maja 2011 r.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną z 12.10.2011 r., wniesioną przez L. L.. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. naruszenie:

1) obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 6 ust. 1 prawa o zgromadzeniach tj. uznanie że możliwe jest zamknięcie decyzją administracyjną otwartej przestrzeni publicznej dostępnej dla nieokreślonych imiennie liczby osób i stworzenie w ten sposób terenu dostępnego dla określonych imiennie osób.

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 1 ustawy prawo o zgromadzeniach, tj. naruszenie prawa każdego obywatela do pokojowego zgromadzania się i wspólnego wyrażenia swojego stanowiska.

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi, mimo że w niniejszej sprawie Sąd powinien był to uczynić.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu w zakresie wyrażenia zgody na zgromadzenie publiczne nosi znamiona tzw. uznania administracyjnego, które oznacza przyznanie organowi administracji publicznej pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Jednakże uznanie administracyjne nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być oparte o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny. Organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego odmawiając zgromadzenia publicznego Gazety Polskiej 14.05.2011 r. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ustalił w sposób wyczerpujący sytuacji faktycznej, jak również mających do niej zastosowanie przepisów prawnych.

Zarzucając sądowi naruszenie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazano, że doprowadziło to do oddalenia skargi L. L. i utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 6 ust. 1 prawa o zgromadzeniach poprzez uznanie, że możliwe jest zamknięcie decyzją administracyjną otwartej przestrzeni publicznej dostępnej dla nieokreślonej imiennie liczby osób, i stworzenie w ten sposób terenu dostępnego dla określonych imiennie osób.

Zgodnie z art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszar przestrzeni publicznej należy rozumieć jako "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie "otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonej imiennie liczby osób" powinno być interpretowane w sposób ścisły. Cecha otwartości dla nieznanych z imienia i nazwiska osób powinna być przy tym badana w sensie obiektywnym i nie może zależeć od decyzji administracyjnej. Samo wydanie decyzji o wyłączeniu ruchu w danym miejscu nie może powodować wyłączenia go z przestrzeni publicznej . Decyzja taka nie może wpływać na zmianę charakteru miejsca z przestrzeni otwartej na zamkniętą, ponieważ jest to możliwe jedynie w drodze uchwały miejskiej i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Decyzja ZDiZ w Gdańsku z 5.05.2011 r. o zmianie ruchu, a następnie z 10.05.2011 r. o całkowitym zakazie ruchu na w/w ulicy ma zasadniczy wpływ na zgromadzenie publiczne, które wprost wskazało w pkt 2 i 9 ankiety wypełnionej przy zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym, że pikieta będzie miała charakter stacjonarny i trasy przejścia nie przewidywała. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 czerwca 2008 r., IV SA/Wr 216/08. A zatem organ wydający orzeczenie w sprawie naruszył ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej, która w ocenie skarżącego była wadliwa i powinna było zostać w toku instancyjnym zweryfikowana. Nie uwzględniała bowiem publicznego charakteru miejsca zgromadzenia tj. ul. [...] i jej okolic, jak również nie zawierała i w żaden sposób nie odnosiła się do zasadniczego elementu zgromadzenia tj. formy stacjonarnej pikiety.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. które polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 1 prawa o zgromadzeniach – por. wyrok NSA z 25 maja 2006 r., I OSK 329/06: Nie jest zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), a ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do analizowania idei, treści i haseł, pod którymi miało się odbyć zgromadzenie publiczne Gazety Polskiej w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu wyroku zdanie, iż "Jest rzeczą oczywistą iż zaplanowany udział głów Państwa w uroczystości wmurowania kamienia węgielnego zobowiązywał nie tylko Zarząd Dróg, ale także Prezydenta Miasta do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności nie tylko w celu zagwarantowania bezpieczeństwa najważniejszym osobom w Państwie, ale także do zagwarantowania spokojnego i godnego przebiegu uroczystości. Oczywiście nie można zarzucać skarżącemu, że to on zagrażał bezpieczeństwu głów Państwa, nie można jednak wykluczyć, że przy takiej demonstracji, która się miała odbyć w miejscu i czasie innego, wcześniej zaplanowanego zgromadzenia, mogło dojść w sposób niezamierzony przez skarżącego, do zagrożenia życia lub zdrowia uczestników wcześniej już zaplanowanego zgromadzenia" (s. 5 uzasadnienia wyroku). Taka interpretacja nie tylko wykracza poza podstawy prawne i uzasadnienie decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska w sposób nieuprawniony rozszerzając jej podstawy, jak również Sąd hipotetyzując o przypuszczalnie zaistniałych sytuacjach w sposób oczywisty narusza prawo każdego obywatela do pokojowego zgromadzania się i wspólnego wyrażenia swojego stanowiska tj. art. 1 ustawy, dokonując analizy idei, treści i haseł osób które miały się zgromadzić. W sposób jednoznaczny odnosi się do tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/05: Wolność zgromadzeń jako jedna z cech demokratycznego ustroju państwa, zobowiązuje organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu zawiadomienia organizatora zgromadzenia w trybie art. 7 ustawy z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 297 ze zm.) do oceny zawiadomienia pod kątem art. 7 i 8 ustawy, jednakże ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8 pkt 2) musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu.

Sąd orzekający w sprawie powinien był się odnieść swoje przypuszczenia i wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa najważniejszych osób w Państwie wizytujących Gdańsk do organizatorów i uczestników zgromadzenia, czego nie uczynił.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1994 r., W 8/93: 1. Organ gminy tylko wtedy zakazuje zgromadzenia publicznego, gdy jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (...) lub naruszają przepisy ustaw karnych lub gdy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Żadna z wyżej wymienionych przyczyn zakazujących odbycia zgromadzenia nie miała miejsca. Cel zgromadzenia był pokojowy, jego odbycie się również zostało zgłoszone zgodnie z przepisami prawa w odpowiednio wcześniejszym terminie - 4 dni przed planowanym zgromadzeniem. Nie naruszało ono również ustaw karnych, jak również nie było podstaw by przypuszczać że będzie zagrażało życiu lub zdrowiu, lub mieniu w znacznych rozmiarach. Niezależnie więc od zarzutów i wniosków skarżącego oraz powołanymi podstawami prawnymi, organ orzekający w sprawie powinien był wyjść poza granice zarzutów i niezależnie od nich rozpoznać prawidłowość wydanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańsk o zakazie zgromadzenia publicznego.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu 3 dni na udzielenie odpowiedzi L. L. Na wniosek zawiadamiający o zgromadzeniu złożony w dniu 10.05.2011 r., otrzymał on odpowiedź dopiero 18.05.2011 r., tj. 4 dni po terminie planowanego zgromadzenia. Stanowisko skarżącego w sposób oczywisty, jest poparte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 maja 2011 r., III SAB/Gd 12/11: Termin 3 dni, o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy Prawo o zgromadzeniach jest maksymalnym terminem załatwienia sprawy, zakreślonym dla ochrony praw strony - organizatora zgromadzenia. Art. 9 ust. 4 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie jest natomiast przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 12 § 2 oraz 35 § 2 k.p.a., które ustanawiają zasadę niezwłocznego załatwiania spraw, nie wymagających zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Nie można również wykluczyć, że zatytułowanie maila tj. decyzja o zakazie zgromadzenia PIS w dniu 13.05.2011 r. nie wprowadzała odbiorcę bezpośrednio w błąd i nie mógł on uznać że była ona w rzeczywistości odpowiedzią na wniosek dot. innego zdarzenia, niezwiązanego bezpośrednio ze zgromadzeniem [...] - chociażby z uwagi na tytuł i na datę tj. 13.05.2011 r., podczas gdy prawidłowa data wnioskowanego zgromadzenia to 14.05.2011 r.

Ponadto w tej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w ten sposób, że Wojewoda Pomorski powinien był umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt że decyzja zakazująca zgromadzenia została wydana po terminie planowanego zgromadzenia tj. dniu [...].05.2011 r., a dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Do tego zarzutu odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 155/10: Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania doręcza się organizatorowi w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Zatem nawet, gdyby organ drugiej instancji otrzymał odwołanie w dniu planowanego zgromadzenia i wydał decyzję w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania, to i tak należałoby umorzyć postępowanie w tej sprawie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

3. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie mają usprawiedliwionych podstaw.

4. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Z tego pierwszego przepisu wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku.

5. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres właściwości sądów administracyjnych. Wniesiona przez L. L. skarga dotyczyła decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działał w granicach swojej właściwości, kiedy – po rozpoznaniu sprawy z tej skargi – wydał zaskarżony wyrok.

6. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi także nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nigdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, jakich czynności powinien dokonać (jakie naruszenia prawa powinien wziąć pod uwagę) Sąd I instancji, wychodząc poza granice skargi. Zawarte skardze kasacyjnej stwierdzenie: "Niezależnie więc od zarzutów i wniosków skarżącego oraz powołanymi podstawami prawnymi, organ orzekający w sprawie powinien był wyjść poza granice zarzutów i niezależnie od nich rozpoznać prawidłowość wydanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańsk o zakazie zgromadzenia publicznego" jest nic nie mówiącym ogólnikiem i nie określa w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. granic skargi kasacyjnej, przez co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu stosownie do postanowień zawartych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

7. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy Prawo o zgromadzeniach przez niewłaściwe doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. Nie może on być skutecznie podnoszony, bowiem decyzję przesłano na adres elektroniczny podany w ankiecie, a jedynie błędnie ją opisano, nazywając decyzją o zakazie zgromadzenia PiS w dniu 13 maja 2011 r., co jednak nie uniemożliwiło skarżącemu zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Zatem powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem – stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną tylko w przypadku, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. W pierwszym ze sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów, zarzucono Sądowi I instancji także naruszenie art. 6 ust. 1 prawa o zgromadzeniach poprzez "uznanie że możliwe jest zamknięcie decyzją administracyjną otwartej przestrzeni publicznej dostępnej dla nieokreślonych imiennie liczby osób i stworzenie w ten sposób terenu dostępnego dla określonych imiennie osób". Tymczasem w art. 174 p.p.s.a. nie ma takiej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji powyższy zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie został oparty na podstawie, na której można oprzeć wniesienie skargi kasacyjnej stosownie do przywołanego art. 174 p.p.s.a.

9. Wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 8 prawa o zgromadzeniach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 grudnia 2005 r., IV SA/Po 983/05, że "ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8 pkt 2) musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ocena ta powinna uwzględniać wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, a więc np. zapewnienie bezpieczeństwa osobom, którym ustawa nakazuje zapewnić szczególną ochronę. Taką ochroną są przykładowo objęci Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Prezes Rady Ministrów stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 163, poz. 1712 ze zm.). W jej ramach może dojść do zamknięcia drogi publicznej dla ruchu, co znajduje uzasadnienie w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przed momentem wpływu do właściwego organu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego, zostanie wydana decyzja o wyłączeniu z ruchu wskazanych w niej ulic ze względu na konieczność zapewnienia ochrony osobom wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy o BOR, to zachodzi przesłanka wymieniona w art. 8 pkt 2 prawa o zgromadzeniach, uzasadniająca wydanie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego w miejscu wyłączonym z ruchu. W konsekwencji uznać należało, że taki zakaz nie narusza art. 1 prawa o zgromadzeniach.

10. Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia obowiązującym przepisom prawa, to zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.