Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1631/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1077/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w D. na uchwałę Rady Gminy w Chynowie z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Gminy Chynów na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Drwalewie kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VIII SAWa 1077/10 oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedziną D. na uchwałę Rady Miny w Chynowie z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzienie umowy o pracę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Gminy w Chynowie uchwałą z dnia 30 lipca 2010 r. odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie przez [...] S.A. w D. radnemu M. W. umowy o pracę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. [...] S.A.. w D. wezwały Radę Gminy w Chynowie do usunięcia naruszeń polegających m.in. na braku uzasadnienia podjętej uchwały.

Uchwałą z dnia 28 września 2010 r. nr XXXV/235/10 Rada Gminy w Chynowie przyjęła w załączniku nr 1 uzasadnienie do uchwały nr XXXIV/218/2010. W tym uzasadnieniu Rada wskazała, iż z uwagi na złożone na sesji wyjaśnienia M. W. oraz konieczność zapewnienia wykonywania mu mandatu do końca kadencji, na którą został wybrany, uznała, iż rozwiązanie stosunku pracy pozbawi go możliwości rzetelnego wykonywania obowiązków radnego. Rada powołując się zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/2008 pogląd, iż nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy, stwierdziła, że dlatego nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego przed upływem kadencji Rady. Skargę na uchwałę z dnia 30 lipca 2010 roku Rady Gminy w Chynowie, poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożyły [...] S.A. w D., podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Rady Gminy z dnia 28 września 2009 r. wraz z załącznikiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zaskarżonej uchwały z dnia 30 lipca 2010 r. Rada Gminy nie ustosunkowała się do wszystkich argumentów przemawiających za zwolnieniem radnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pracodawcy, gdyż sprzeciwia się zakończeniu stosunku prawnego łączącego skarżącego z radnym, pomimo wystąpienia przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika, a zatem ogranicza pracodawcę w działaniu zmierzającym do ochrony słusznego interesu pracodawcy przejawiającego się między innymi obowiązkiem dbania o dobro zakładu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Chynowie wniosła o jej oddalenie, dodając, że brak uzasadnienia uchwały z dnia 30 lipca 2010 r. został naprawiony uchwałą z 28 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez brak wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Rada w uzasadnieniu do uchwały (przyjętym później, ale konwalidującym uchybienie jego braku przy pierwotnej uchwale) - wskazała na przesłanki odmowy i odniosła się do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej. Wyeksponowano, że należy zapewnić radnemu możliwość wykonywania mandatu do końca kadencji, a jednocześnie, że rozwiązanie umowy o pracę pozbawi go możliwości rzetelnego wykonywania obowiązków radnego.

Sąd stwierdził, iż stan faktyczny przedstawiony przez pracodawcę nie został zakwestionowany, inna jest tylko jego ocena w kontekście art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa na podstawie ww. artykułu - jest pozostawiona uznaniu rady gminy.

Sąd wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla, że nadrzędnym celem art. 25 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego, nawet jeśliby to miało się odbyć kosztem interesów, czy uprawnień pracodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 331/09, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/2008, opubl. Lex nr 486160).

Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie narusza przepisów Konstytucji RP, bowiem Rada Gminy w Chynowie jako właściwy organ podejmując ww. uchwałę, działała bowiem na podstawie i w granicach przysługującego jej prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A., podnosząc zarzut naruszenia:

1.przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Chynów z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 nie jest niezgodna z prawem, pomimo że nie zostały zachowane wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego (m.in. brak należytej oceny przez radę gminy całego materiału dowodowego przed podjęciem uchwały, brak należytego uzasadnienia podjętej uchwały przez radę gminy),

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie że zaskarżona uchwala Rady Gminy Chynów z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 nie narusza podstawowych zasad państwa prawa i praworządności, w szczególności została wydana przez Radę Gminy Chynów w granicach i na podstawie obowiązującego prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów pomimo, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Chynów z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXTV/218/2010 została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności nie zostały zachowane wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 KPA poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy Chynów przy wydawaniu uchwały z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 wypełniła nałożone prawem obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego a zaskarżona uchwała spełnia wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie o zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uchwała z dnia 28 września 2010 r. nie zawiera uzasadniena faktycznego i prawnego dla zaskarżonej uchwały z dnia 30 lipca 2010 r. Rada obowiązana jest uzasadnić podjętą uchwałę, gdyż tylko wówczas w pełni realizuje swój obowiązek ustosunkowania się do wniosku pracodawcy, przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały z dnia 30 lipca 2010 r. sprawia, iż nie jest możliwe nie tylko poznanie motywów, ktorymi kierowała się Rada Gminy, ale również podjęcie z tymi motywami polemiki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwonych podstawach.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Chynów z dnia 30 lipca 2010 r. nr XXXIV/218/2010 nie jest niezgodna z prawem, pomimo braku należytej oceny przez Radę Gminy całego materiału dowodowego, jak też braku należytego uzasadnienia podjętej uchwały.

Wskazany powyżej przepis stanowi, że rozwiązanie z radnym w stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, ktorej jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku sa zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada gminy ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody.

W orzecznictwie sądowym podkreśla, że chociaż art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarate w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy Chynów w uzasadnieniu do uchwały wskazała na przesłanki odmowy i odniosła się do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej. Z tym stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić skoro na motywy, uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, składają się trzy ogólnikowe zdania. Takie uzasadnienie uchwaly podjętej w dniu 30 lipca 2010 r., jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. W uzasadnieniu tym Rada Gminy nie wskazała nie tylko motywów pracodawcy jakie legły u podstaw jego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, ale również, czy były one przedmiotem jej badań, jak też wyników tych badań, a w końcu nie wyjaśniła należycie stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 30 lipca 2010 r. Dodać należy, iż motywów dla jakich podjęto zaskarżoną uchwałę nie można dopatrzeć się również w znajdujących się w aktach sprawy wyciągów z protokołów obrad Rady Gminy w dniach 30 lipca 2010 r. i 28 września 2010 r., podczas ktorych rozpatrywany był przedmiotowy wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05 pogląd, iż z przepisu art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być przez radę gminy badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody z powodu zaistnienia zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego, czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielania takiej zgody.

Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kascyjna zasługiwała na uwzględnie, w związku z tym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.