Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1675/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 936/10 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 936/10, oddalił skargę I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

[...] sp. z o. o. w W., zw. dalej Spółką, wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z drogą dojazdową na działce nr [...] w miejscowości G. We wniosku wskazano, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży radiokomunikacyjnej z antenami sektorowymi i radioliniowymi, kontenera technologicznego, linii kablowej elektroenergetycznej wraz z przyłączem, ogrodzenia terenu oraz zjazdu z istniejącej drogi gminnej i drogi dojazdowej na działce nr [...] w obrębie G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań H. P., A. J. i I. Z., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. W związku z brakiem planu miejscowego na terenie, którego dotyczy projektowana inwestycja, dla tego przedsięwzięcia niezbędne było uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projektowana decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i była zgodna z przepisami odrębnymi, przez co organ nie mógł odmówić w stosunku do przedmiotowego przedsięwzięcia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów odwołań podkreślono, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wymaga uzyskania zgody na inwestycję od właścicieli sąsiednich nieruchomości w stosunku do obszaru, w którym ma być ona zlokalizowana. Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia wniesionego przez I. Z. żądania powołania biegłych z 8 dziedzin, które wymienione zostały w odwołaniu. Rozstrzygnięcie w sprawie podejmowane jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień podjęcia decyzji. Subiektywne przekonanie osób trzecich o uciążliwości planowanej inwestycji, spadku atrakcyjności lub wartości ich nieruchomości nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, najbliższe zaś zabudowania mieszkaniowe wsi G. znajdują się w odległości ok. 350 m na południe i południowy-zachód, a w odległości 500 m na wschód znajduje się zabudowa zagrodowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. I. Z. wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach. Zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności wpływu planowanej inwestycji na spadek wartości nieruchomości sąsiednich oraz ograniczenia możliwości inwestowania na tych działkach, a także wykorzystywania tych działek w zakresie produkcji żywności ekologicznej, turystyki i agroturystyki, naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego, oraz naruszenie art. 7, 10 § 1 w zw. z art. 106 § 5 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wnioskowanych przez stronę skarżącą opinii biegłych. W skardze wskazano, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zmiany obecnego sposobu wykorzystywania działki nr [...], nadmiernego napromieniowania elektroenergetycznego działki skarżącego, a z uwagi na ugięcie się fali elektromagnetycznej również budynków mieszkalnych znajdujących się w promieniu 350 m do 400 m od stacji, nadto trwałego zeszpecenia terenu oraz utraty wartości oraz walorów krajobrazowych nieruchomości sąsiednich, w tym działki skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 936/10 doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tego zagadnienia. Wobec braku planu miejscowego obszaru, na którym przedmiotowa inwestycja ma być realizowana zasadne było jej zlokalizowanie na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa decyzja w ocenie Sądu Wojewódzkiego zawiera wszystkie niezbędne warunki i zasady zagospodarowania terenu inwestycyjnego, które wymagane są przepisami prawa. Organ określił w decyzji wszystkie niezbędne wymagania prawne dla tej inwestycji. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera również kompleksowe ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej, a więc doprowadzenia koniecznych dla funkcjonowania przedsięwzięcia mediów. Dla inwestycji uzyskano wszystkie niezbędne i wymagane art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia, takie jak: uzgodnienie ze Starostą Powiatu Olsztyńskiego jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia [...] lipca 2009r.), uzgodnienie z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji (uzgodnienie z dnia [...] lipca 2009r.), uzgodnienie z Urzędem Gminy w S. jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego (postanowienie z dnia [...] lipca 2009r.), uzgodnienie z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organem właściwym do uzgodnienia w zakresie lokalizacji obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu (postanowienie z dnia [...] września 2009r.), opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do uzgodnienia w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (postanowienie z dnia [...] maja 2009 r.).

Ponadto projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego opracowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne i wpisana na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów. Sąd Wojewódzki wskazał, stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że całkowicie chybiony jest zarzut, iż strona skarżąca nie mogła zapoznać się z uzgodnieniami, skarżący został bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania przed organem I instancji i brał czynny udział zarówno w tym postępowaniu, jaki i w postępowaniu przed organem II instancji. Sąd Wojewódzki ponadto szeroko odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśniając szczegółowo ich bezzasadność. Podsumowując, Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpatrywane zamierzenie inwestycyjne na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie spełnia niezbędne warunki przewidziane właściwymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 936/10 złożył I. Z. zaskarżając wskazany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania jednocześnie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez oczywiście błędną jego wykładnie lub oczywiście niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie przepisów :

-art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w szczególności przysługującego mu prawa własności nieruchomości, poprzez lokalizację w pobliżu jego nieruchomości inwestycji, narażającej go na immisje zagrażające zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt, a także o nieznanym oddziaływaniu na rośliny, oraz utraty wartości jego nieruchomości,

-art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995r. Nr 36, poz. 175), poprzez nieoznaczenie wszystkich stron postępowania,

-art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 54 tej ustawy, w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, i Nr 106, poz., 675) przez wyrażenie poglądu, iż budowa masztu telefonii cyfrowej stanowi inwestycję celu publicznego.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie wszystkich stron postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa oraz pozbawia rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji charakteru decyzji, oraz w sytuacji gdy organy obu instancji nie podjęły wszystkich kroków niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a także nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy słusznego interesu obywateli, co uniemożliwiło wydanie wyroku uwzględniającego żądanie strony;

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającego na stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, iż materiały dostarczone przez inwestora są wiarygodne, co było przez skarżącego kwestionowane. Wskazane stanowisko Sądu uwzględniające z góry stanowisko jednej ze stron bez należytego uzasadnienia, miało wpływ na treść wyroku, biorąc pod uwagę uczestnictwo w postępowaniu podmiotów o przeciwstawnych interesach i w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa;

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 136 k.p.a., przez pominięcie wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, w szczególności dowodu z opinii: biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na wartość sąsiednich nieruchomości gruntowych, lekarza onkologa, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na zdrowie i życie osób zamieszkujących w sąsiedztwie terenu na którym ma być wybudowana wieża radiokomunikacyjna, z zakresu fizyki, na okoliczność oddziaływania fal elektromagnetycznych oraz ich rozchodzenia się w przestrzeni, z zakresu weterynarii, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na zdrowie i życie zwierząt gospodarskich, z zakresu hodowli roślin, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na rozwój roślin, z zakresu turystyki, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na działalność turystyczną i agroturystyczną, z zakresu architektury i kształtowania krajobrazu, na okoliczność wpływu przedmiotowej inwestycji na krajobraz,

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego, a w szczególności przysługującego mu prawa własności nieruchomości, narażając go na lokalizację w pobliżu jego nieruchomości, inwestycji, a w konsekwencji na immisje zagrażające zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt oraz utraty wartości jego nieruchomości,

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175), zw. dalej Protokołem nr 1 do Konwencji, poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w szczególności przysługującego mu prawa własności nieruchomości, narażając go na immisje zagrażające zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt oraz utraty wartości jego nieruchomości.

-art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 54 tej ustawy, w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, i Nr 106, poz. 675) przez wyrażenie poglądu, iż budowa masztu telefonii cyfrowej stanowi inwestycję celu publicznego.

Jedynie z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. okazał się nie uzasadniony, skarżący podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów:

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieoznaczenie stron postępowania, które narusza prawa oraz pozbawia rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji charakteru decyzji;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonych decyzji w wyniku zaniechania podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a także nieuwzględniających przy rozpatrywaniu sprawy słusznego interesu obywateli, co uniemożliwiło wydanie wyroku uwzględniającego żądanie strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającego na stwierdzeniu przez sąd, iż materiały dostarczone przez inwestora są wiarygodne. Wskazane stanowisko uwzględniające z góry stanowisko jednej ze stron bez należytego uzasadnienia, miało wpływ na treść wyroku, biorąc pod uwagę uczestnictwo w postępowaniu podmiotów o przeciwstawnych interesach;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez pominięcie wszystkich wniosków dowodowych wskazywanych przez stronę, w szczególności dowodu z opinii biegłego: rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na wartość sąsiednich nieruchomości gruntowych, lekarza onkologa, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na zdrowie i życie osób zamieszkujących w sąsiedztwie terenu na którym ma być wybudowana wieża radiokomunikacyjna, z zakresu fizyki, na okoliczność oddziaływania fal elektromagnetycznych oraz ich rozchodzenia się w przestrzeni, z zakresu weterynarii, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na zdrowie i życie zwierząt gospodarskich, z zakresu hodowli roślin, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na rozwój roślin, z zakresu turystyki, na okoliczność wpływu inwestycji celu publicznego na działalność turystyczną i agroturystyczną, z zakresu architektury i kształtowania krajobrazu, na okoliczność wpływu przedmiotowej inwestycji na krajobraz, a których przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla sprawy, w sytuacji, gdy uwzględnienie przez sąd orzekający zasadności powyższych wniosków mogło mieć istotny wpływ na inną ocenę sprawy przez niego i przyczynić się do wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla strony.

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego w wyniku nie doręczenia skarżącemu uzgodnień, został on pozbawiony prawa ich zaskarżania oraz gdy nie był poinformowany o zakończeniu postępowania i w ten sposób został pozbawiony możliwości obrony wypowiedzenia się o zabranym w sprawie materiale dowodowym i zgłoszenia wniosków.

-art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegającego na nieoznaczeniu stron w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty i wskazał, że oczywistym jest, iż skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomość będącej w zasięgu oddziaływania planowej przez wnioskodawcę inwestycji, a jego istotną treścią jest korzystanie z nieruchomości zgodnie z wolą właściciela, tak aby nie zakłócać prawa własności innych. Faktem powszechnie znanym jest, iż urządzenia telefonii komórkowej emitują promieniowanie elektromagnetyczne, które jest podejrzewane o wywoływanie nowotworów mózgu oraz wywołują u osób narażonych na to promieniowanie różnego rodzaju zaburzenia psychofizyczne (zaburzenia snu, koncentracji itp., mogą wywoływać mutacje). Urządzenia te podobnie oddziałują na zwierzęta oraz inne organizmy żywe, w tym rośliny. Tym samy przedmiotowy maszt stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, co prowadzi do sytuacji, iż właściciel zostaje ograniczony w prawie własności, tj. korzystania z nieruchomości, w taki sposób, że zaprzecza to istocie tego prawa.

Oczywistym jest również, iż już sama lokalizacja przedmiotowej inwestycji godzi w prawo własności powoda, choćby w ten sposób, iż ogranicza go w sposób istotny w zakresie inwestycji na nieruchomości stanowiącej jego własność, a w szczególności ogranicza możliwości w zakresie wznoszenia budynków i budowli, podjęcia działalności agroturystycznej, jak również ujemnie wpłynie na wartość nieruchomości. Wyrok Sądu pomija te okoliczności, a w szczególność okoliczność, iż organy obu instancji nie badały oddziaływania przedmiotowej lokalizacji na prawo własności innych osób oraz nie oceniały istotności tej ingerencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, zarzuty zaś sformułowane w skardze kasacyjnej nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jak już powiedziano, obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

W petitum skargi kasacyjnej powołano szereg przepisów z zakresu procedury administracyjnej, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zostały naruszone. Zarzuty te sformułowano dwukrotnie, powtarzając jako naruszone te same przepisy postępowania administracyjnego, przy czym w pierwszym przypadku zarzucono ich naruszenie w warunkach objętych dyspozycją art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i powiązano je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W drugim zaś przypadku powtórzono zarzut naruszenia tych samych przepisów, przez połączenie ich z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Równocześnie – w ramach zarzutów procesowych - powtórzono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w warunkach objętych dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Takie przemieszanie w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszeń przepisów procesowych i materialnych nie jest dopuszczalne ze względu na ścisłe zróżnicowane podstaw kasacyjnych w treści art. 174 p.p.s.a., natomiast alternatywne postawienie zarzutów z powołaniem naruszenia tych samych przepisów w różnych aspektach, a uzasadnione ostrożnością procesową, nie jest właściwe.

Ostrożność procesowa będąca wyrazem rozwagi w zakresie stawiania wniosków procesowych niewiele ma wspólnego z precyzją i dokładnością wymaganą przy formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Nie można bowiem utożsamiać proceduralnego zabiegu, ujętego w retorycznym zwrocie "z ostrożności procesowej" (w istocie mającego asekurować wnioskodawcę na wypadek nieuwzględnienia przez sąd wniosku najdalej idącego, koniecznością rozważenia przez ten sąd innego wniosku) z obowiązkiem jednoznacznego wskazania w petitum skargi kasacyjnej naruszonych przepisów i właściwego uzasadnienia tych naruszeń. W przypadku takiego alternatywnego postawienia zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się tylko do oceny zarzutów najdalej idących, pomija zaś zarzut ewentualny. Por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt FSK 135/07, Lex 466140.

Zarzut kasacyjny powinien być tak sformułowany, aby granice skargi kasacyjnej zostały przez autora skargi kasacyjnej zakreślone jednoznacznie. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego są jedynie te zarzuty kasacyjne, które autor skargi kasacyjnej sformułował i uzasadnił zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zaś zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może ich korygować, uzupełniać ani też stawiać hipotez i domyślać się, jakie były intencje ich wniesienia, w konsekwencji nie ma podstaw do merytorycznej ich oceny.

W sprawie objętej skargą kasacyjną, wskazuje się na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w różnych aspektach, tj. raz w warunkach objętych dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a drugi raz jako naruszenia istotnie wpływające na rozstrzygnięcie. Na uzasadnienie tych zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi taką samą argumentację, nie różnicując ich stosownie do zarzutów ujętych w petitum skargi kasacyjnej. W zarzutach tych opisano w istocie dwie różne podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, a także dwa różne stany naruszenia prawa, tj. naruszenia przybierającego postać kwalifikowaną (jak stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) albo postać naruszenia wpływającego na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do wyroku Sądu Wojewódzkiego oddalającego skargę jest nie tylko wadliwe, ale też nie doczekało się uzasadnienia.

W pierwszym bowiem przypadku, tj. postawienia zarzutu naruszenia przepisów w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną poza wymienieniem przepisów, które w jego ocenie Sąd Wojewódzki naruszył, było wskazanie, na czym polegało kwalifikowane naruszenie tych przepisów, dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje bowiem dwa różne stany prawne, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej nie wymieniono zaś rodzaju kwalifikowanego naruszenia prawa, postawione w ten sposób zarzuty nie stanowią zatem usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

W drugim zaś przypadku zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wymagał wykazania, że naruszenie przepisów administracyjnych przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego również nie wykazano. Ponadto, co do zasady, sądowi pierwszej instancji można zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo tego nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1426/11, LEX nr 1126266. Jak zaś powiedziano wyżej, uzasadnienie postawionych zarzutów naruszeń prawa procesowego, nie spełnia opisanych wyżej wymagań, co prowadzi do konkluzji, iż skarga w odniesieniu do zarzutów naruszeń prawa procesowego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 54 tej ustawy, w zw. z art. 2 pkt 5 tej ustawy, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675) przez wyrażenie poglądu, iż budowa masztu telefonii cyfrowej stanowi inwestycję celu publicznego.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że nie ma ustawy o podanej w skardze kasacyjnej nazwie, gdyż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nosi nazwę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie o planowaniu przestrzennym.

Po wtóre pogląd Sądu Wojewódzkiego jest trafny i znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 6 pkt 1 tej ostatniej ustawy, w którym wprost wymieniono wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Taki też kierunek rozumienia tego przepisu przyjmowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowym, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej nieznanego jej autorowi. Znajomości tej nie może zastąpić powoływanie się przez profesjonalnego pełnomocnika na oczywistość naruszenia przepisów, czy też powszechnie znane poglądy na temat szkodliwości promieniowania.

Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem przyjął, że zakwestionowana decyzja dotyczy inwestycji celu publicznego, a przy jej wydawaniu prawa nie naruszono.

Nie można też uznać, że do wydania zaskarżonego wyroku doszło z naruszeniem zasady ujętej w art. 64 Konstytucji RP stanowiącej, iż każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia ani też art. 21 ust. 1 stanowiącego, że Rzeczypospolita Polska chroni prawo własności, a także naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175). Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 1 stanowi o ochronie własności przyjmując, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zgodnie z niekwestionowaną wykładnią ww. Protokołu nr 1 do Konwencji jego postanowienia stwarzają możliwość wprowadzenia przez przepisy ustawowe krajowych ograniczeń prawa własności.

Z ust. 3 art. 64 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisami ustawy są w tym przypadku art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w zakresie zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 7 i 9), a także art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowiący, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ochrona ta została zrealizowana przez wzięcie udziału skarżącego w obu instancjach postępowania administracyjnego, a następnie sądowego, a Sąd Wojewódzki szczegółowo ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów w skardze zwykłej, nie dopatrując się uchybień proceduralnych ani materialnych. Skarżący ponawia tę argumentację obecnie w skardze kasacyjnej, podkreślając naruszenie prawa własności.

Każda ingerencja w korzystanie z prawa lub wolności uznanej w konwencji, w tym również prawa własności, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym/ogólnym) oraz być proporcjonalna. Powyższe postanowienia w żaden sposób nie naruszają jednak prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. W judykaturze przyjmuje się, że w związku z planowaniem regionalnym lub polityką ochrony środowiska, w których przeważa interes powszechny, państwa mają szerszą swobodę działania i ingerencji niż wtedy, kiedy wchodzą w grę wyłącznie prawa cywilne, a więc z natury mające charakter prywatny. Por. Nowicki M. A. Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności LEX 2010

W sprawie dotyczącej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowania procesowe i materialne zawarte w powołanej wyżej ustawie, realizując założenia Konwencji, odnoszą się do takiego etapu inwestycji, który stanowi dopiero podstawę do dalszych działań inwestora zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego też nie można mówić, na tym etapie procesu inwestycyjnego, o naruszeniu norm związanych z naruszeniem prawa własności, tym bardziej, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie został rozwinięty, podobnie jak zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tak aby mogły one mieć samodzielne znaczenie argumentacyjne.

Oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki nie prowadzi ponadto do unicestwienia konstytucyjnej ochrony prawa własności w postaci naruszenia jego istoty. W tym stanie rzeczy należało uznać, że również w zakresie naruszeń prawa materialnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.