Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1469/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1119/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. II SA/Ke 1119/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z przeprowadzoną po informacji przekazanej przez J. K. kontrolą w dniu 27 czerwca 2013 r. w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce stwierdzili, że na drugim piętrze budynku w pomieszczeniu łazienki w mieszkaniu nr [...] odsłonięte zostały dwie belki stropowe drewnianego stropu na długości ok. 2 m. Ustalono, że jedna z belek jest w znacznym stopniu przegnita – widoczny jest ok. 50 % ubytek przekroju belki. Ponadto dokonano kontroli na strychu nad mieszkaniem nr [...], stwierdzając, że przy ścianie zewnętrznej odsłonięta została skrajna belka stropowa. Stwierdzono, że również ta belka stropowa jest w znacznym stopniu zniszczona.

W dniu 12 lipca 2013 r. J. K., jako zarządcy budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w K., wykonując nałożony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. obowiązek, przedłożył ocenę stanu technicznego drewna konstrukcyjnego w budynku usługowo-mieszkalnym w K. przy ul. [...]. W opracowaniu tym wykazano – na podstawie robót odkrywkowych, oględzin, pomiarów ugięcia i obliczeń statycznych – że belki stropu nad I i II piętrem mają znacznie przekroczone ugięcia w stosunku do dopuszczalnych, nie posiadają wystarczającej nośności i kwalifikują się do wymiany, a obecnie są w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce nakazał J. K. wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym lokal mieszkalny nr [...] i korytarz z łazienką mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., zabezpieczyć w terminie natychmiastowym przedmiotowe lokale mieszkalne przed dostępem osób niepowołanych oraz umieścić na budynku zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie ich użytkowania, a także wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia budynku poprzez podstemplowanie stropów. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał J. K. jako zarządcy budynku mieszkalno-usługowego [...] w K., wykonać roboty budowlane w ww. budynku mające na celu doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu poprzez usunięcie występującego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, spowodowanego złym stanem technicznym stropów nad mieszkaniem nr [...] i [...] polegającego na wykonaniu remontu stropów w terminie jednego roku od otrzymania decyzji ostatecznej, na podstawie przedłożonego projektu budowlanego wymiany stropów drewnianych na gęstożebrowe w części kamienicy przy [...], stanowiącego załącznik do ww. decyzji.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył R. K., domagając się uchylenia wydanego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania. Odwołujący się wskazał, że inwestor w odniesieniu do wskazanych robót powinien uzyskać wymagane prawem pozwolenie na budowę.

W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, w związku z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie nakazu wymiany stropów nad mieszkaniami nr [...] i [...] w kamienicy [...] w K., po zapoznaniu się z projektem budowlanym planowanych robót budowlanych wydał postanowienie z dnia 10 września 2014 r. pozytywnie opiniujące, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), przedmiotowe przedsięwzięcie.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wydał decyzję z dnia [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia wskazujące na nadmierne zużycie nośnych elementów stropu i utratę części wytrzymałości tych elementów potwierdzają, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a nie powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji istniejącego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, tj. w sytuacji katastrofy budowlanej. Usunięcie stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowości może być dokonane w drodze wykonania takich robót, jakie zostały zaprojektowane przez osobę uprawnioną w przedłożonym projekcie zatwierdzonym przez organ I instancji, stąd decyzja nakazująca przeprowadzenie ww. robót przez zarządcę budynku przy ul. [...] w K. powinna zostać uznana za zgodną z prawem.

Oddalając skargę R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku gdy doszło do stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania takiej decyzji, stanowiąc najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 203 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do: 1) zniszczenia całości lub części budynku, 2) przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości, 3) uszkodzenia części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji, 4) zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny. Z kolei przepis § 204 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Jakkolwiek cyt. regulacje stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, to z przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.), w tym w szczególności w § 4 ust. 4 pkt 2 i § 5 tego rozporządzenia, wynika, że monitorowaniu (w wyniku kontroli okresowych) podlega między innymi rozmiar zużycia lub uszkodzenia elementów budynku.

Sąd wyjaśnił, że jak wynika z załączonej do akt opinii oraz uzupełniającego ją pisma, na podstawie robót odkrywkowych, oględzin, pomiarów ugięcia i obliczeń statycznych ustalono, że belki stropu nad I i II piętrem mają znacznie przekroczone ugięcia w stosunku do dopuszczalnych, mają niedostateczną nośność i kwalifikują się do wymiany, a obecnie są w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem w lokalach nr 5 i 3. Ponadto w załączonym do ww. oceny technicznej opracowaniu "Badanie rezystografem oporowym stanu drewna konstrukcyjnego przy ul [...]" wskazano na bardzo zły stan drewna badanych belek, podkreślając że szczególnie duże zniszczenia zaobserwowano w strefach zwykle narażonych na występowanie korozji biologicznej, czyli w łazienkach, posadowieniach belek w murze oraz miejscach zaciekania z nieszczelnego poszycia dachu. Stwierdzono przy tym, że większość badanych przekrojów wykazuje znaczny spadek wytrzymałości drewna do poziomu od 20 do 40 %, przy czym badanie objęło strefę środkową belki, czyli w wypadku drewnianych belek zainfekowanych grzybem najmocniejszą część układu, natomiast w strefach bocznych wyniki będą gorsze z uwagi na lepszy dostęp czynników korozji biologicznej oraz anatomię drewna. J. K. przedłożył organowi I instancji "Projekt budowlany - wymiana stropów drewnianych na gęstożebrowe w części kamienicy przy [...] oraz wykonanie schodów na strych". W opracowaniu tym zaprojektowano zdjęcie istniejących, znacznie uszkodzonych desek drewnianych ułożonych na legarach oraz usunięcie polepy, a następnie wykonywanie partiami stropów gęstożebrowych, żelbetowych, prefabrykowanych RECTOR z belkami RS o rozstawie belek w osiach 60 cm, przy stopniowym demontażu istniejących belek drewnianych, tak aby zapewnić stałe usztywnienie murów budynku projektowaną bądź istniejącą formą stropu. W toku dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego I instancji uzyskał postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym pozytywnie zaopiniowano wymianę stropów drewnianych na gęstożebrowe w przedmiotowym budynku – wpisanym do rejestru zabytków. W świetle powyższego nie budziło wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jak wynika bowiem z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, stan stropów nad I i II piętrem ww. budynku (w określonym w decyzji zakresie) jest zły, co objawia się nadmiernym zużyciem elementów nośnych stropu, utratą części wytrzymałości tych elementów i wiąże się obecnie z nadmiernym ugięciem. Tym samym oczywiste jest, że występujące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi może być spowodowane nieodpowiednim stanem technicznym stropów. Z powołanych przyczyn organy obu instancji zasadnie uznały, że należy wykonać remont stropów na podstawie ww. projektu budowlanego. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zakres prawidłowo stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego pokrywał się z zakresem nałożonych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., tj. nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy nie powinna ona zostać wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja organu II instancji została bowiem oparta na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji,

- zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, tj. uznanie, że organ nadzoru budowlanego mógł w drodze nakazu wykonania określonych prac zatwierdzić projekt budowlany przedłożony przez uczestnika postępowania, co skutkowało obejściem prawa przez organy nadzoru budowlanego i przekroczeniem kompetencji,

2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ II instancji, który:

a) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji akceptującą projekt budowlany przedłożony przez uczestnika postępowania, czego organ ten nie powinien był uczynić, gdyż w ten sposób doszło do nadużycia kompetencji i naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej,

b) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie wskazując, jakie przepisy prawne stały się podstawą negatywnej oceny stanu technicznego części stropów nad I i II piętrem budynku przy ul. [...] w K. pomiędzy ścianami nośnymi ograniczającymi lokal nr [...] i część lokalu nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie organ odwoławczy uznał, iż stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane., nie zaś - jak to uczynił organ I instancji - art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W związku z tym nie powinien utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji, lecz uchylić ją - jako wadliwą ze względu na błąd subsumcji - i wydać decyzję merytoryczną opartą na art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy oznacza, że jest ona prawidłowa pod względem prawnym i merytorycznym. Wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest identyczna, jak organu I instancji. W przedmiotowej sprawie tak nie jest.

Skarżący zauważył, że art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, nie zaś na wykonywanie prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Celem art. 66 ust. 1 ww. ustawy jest jedynie utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Zakres prac nałożonych decyzją organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, wymaga pozwolenia na budowę. Właściwy w tej sprawie jest zaś jedynie organ architektoniczno-budowlany, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Pogląd ten ma oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. sygn. VII SA/Wa 931/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Go 814/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r. sygn. IV SA 610/02). Prowadząc postępowanie i wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji, a następnie organ II instancji, naruszyły art. 19 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania o pozwolenie na budowę z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego ani też stosowanie tych trybów zamiennie, m.in. ze względu na podział kompetencji między organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz dlatego, że odmienny jest sposób wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. łączony z brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy utrzymywała ona decyzję organu I instancji opartą na innej podstawie prawnej nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ odwoławczy, przyjmując, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie nie tyle przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, ale art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, powinien był uchylić wadliwą decyzję organu I instancji, a nie utrzymywać ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ramach tak formułowanego zarzutu i argumentacji go wspierającej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznać należy rację skarżącemu odnośnie do tego, że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie administracyjnej, niż uczynił to organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) gwarantuje, że między zakresem rozstrzygnięcia organu I i II instancji musi zachodzić tożsamość przedmiotowa, tzn. że wniesienie odwołania nie może prowadzić do rozpatrzenia innej sprawy aniżeli rozpatrzona przez organ I instancji. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana wadliwość jednakże nie wystąpiła, albowiem postępowanie prowadzone w obu instancjach dotyczyło nakazu usunięcia w obiekcie budowlanym stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości. Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym; 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Zmiana podstawy prawnej wydanego przez organ nadzoru budowlanego nakazu poprzez jej poprawienie wskutek uznania, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny odpowiada warunkom wskazującym na nieodpowiedni stan techniczny obiektu była dopuszczalna, albowiem została dokonana w ramach postępowania przedmiotowo tożsamego z prowadzonym przez organ I instancji. Nie doszło zatem do przekwalifikowania przedmiotu sprawy polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie innej, aniżeli prowadzonej przez organ I instancji, tj. w sprawie nowej. Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł, że wskazując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 66 ust. 1 pkt 3), Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zmienił zakresu przedmiotowego decyzji, ponieważ nie orzekł o nowym obowiązku ciążącym na adresacie decyzji. W tym zakresie utrzymany mocą decyzji odwoławczej obowiązek był równoważny zobowiązaniu wynikającemu z rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Co również istotne, względy odnoszone do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uniemożliwiały poprawienia podstawy prawnej decyzji, jeżeli wymóg zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec stwierdzenia, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest spowodowany nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, wynikał z ustaleń faktycznych poczynionych niewadliwie w ramach postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Zmiana podstawy prawnej wydanego nakazu nie łączyła się zatem z potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do okoliczności faktycznych niestanowiących przedmiotu dowodzenia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej akcentujący formalną odrębność spraw administracyjnych nie dostrzega wreszcie tego aspektu zagadnienia, który wystąpił w sprawie, a który ma związek ze sposobem określenia przez ustawodawcę przesłanek ingerencji organ nadzoru budowlanego, a także nieostrością użytych w przepisie art. 66 ust. 1 ustawy zwrotów. Nie może ulegać wątpliwości, że zaistnienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czy też bezpieczeństwa mienia, uzasadniające nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, może pozostawać bez związku ze stanem technicznym obiektu, może jednak także być wynikiem tego, że obiekt ten z różnych powodów znajduje się w stanie nieodpowiednim z punktu widzenia warunków techniczo-budowlanych. Rozłączność przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego sprawiała, że organ I instancji, doszukując się istnienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi spowodowanego złym stanem technicznym stropów nad mieszkaniem nr [...] i [...], podstawę prawną nakazu powiązał z normą art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie zmieniało to jednak w żaden sposób tego, że w stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w swojej warstwie normatywnej w istocie oparte zostało na stwierdzeniu zbiegu przepisów - art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Brak powołania przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należało bowiem wiązać nie tyle ze stwierdzeniem, że budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] w K. znajduje się w odpowiednim stanie techniczny, ile zastosowaniem reguły subsydiarności, tj. przyjęciem, że zastosowanie jednego przepisu (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy) jest warunkowane niezaistnieniem okoliczności uzasadniających zastosowaniem drugiego przepisu (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy). W tym znaczeniu, jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego prowadził do powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, zachodziła podstawa do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można jednocześnie zgodzić się z zarzutem, że utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał jakie przepisy prawne stały się podstawą negatywnej oceny stanu technicznego części stropów nad I i II piętrem budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do oceny stanu technicznego budynku wynikającego z robót odkrywkowych, oględzin, pomiarów ugięcia i dokonanych obliczeń statycznych, łącząc ją z prawidłowym przyjęciem, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczące tego, że konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji (§ 204) nakazywała w tym zakresie poddany badaniu obiekt budowlany uznawać za znajdujący się w stanie nieodpowiednim z punktu widzenia regulacji techniczno-budowlanej.

Nie znajduje uzasadnienia także ten zarzut skargi kasacyjnej, który zarzuca Sądowi I instancji niedostrzeżenie sytuacji przekroczenia przez organ nadzoru budowlanego kompetencji poprzez wkroczenie w właściwość rzeczową organu administracji architektonicznno-budowlanej wydającego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W pierwszym rzędzie za błędne należy uznać zapatrywanie, że art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, nie zaś na wykonywanie prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego roboty budowlane mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego, wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Obowiązki orzeczone w trybie powoływanego przepisu muszą prowadzić bezpośrednio do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, stąd zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego pozostaje niezależne od kryterium reglamentującego prowadzenie robót budowlanych określonego w art. 29-31 tejże ustawy. W tym wyraża się różnica pomiędzy tą częścią przepisów prawa budowlanego, która jest nakierowana na ocenę zamierzenia inwestycyjnego, którego zrealizowanie wynika z woli inwestora ubiegającego się o stosowne uprawnienie a ciążącymi na właścicielach lub zarządcach istniejących obiektów budowlanych obowiązkach związanych z ich prawidłowym użytkowaniem i utrzymaniem. W zakresie doprowadzenia do faktycznego wywiązania się z powyższych obowiązków przez ich adresatów poprzez zastosowanie środka o charakterze przymuszającym posłużenie się przywołanym kryterium rozróżniającym roboty budowlane podlegające konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, wymagające zgłoszenia, bądź nie podlegające tym dwu formom reglamentacji należy uznać za nieprzydatne. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, z powodu charakteru nakładanych obowiązków, nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia. Zapatrywanie takie wyrażane było zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r. sygn. IV SA 610/02, wyrok NSA OZ. W Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 r. sygn. II SA/Ke 1147/01), jak i pozostaje ono aktualne w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1217/14; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. II OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 1980/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1102/07). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w całości podziela. Fakt, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył przykładowe wyroki sądów administracyjnych prezentujących odmienne stanowisko interpretacyjne, powyższej oceny nie zmienia jako opartej – zdaniem Sądu - na poprawnym uwzględnieniu znaczenia normy prawnej wyrażonej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z trybem określonym w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko to zasługuje na akceptację, co nie prowadzi jednak do podzielenia wniosków, które skarżący w oparciu o wskazane zastrzeżenie wywiódł w rozpoznawanej sprawie. Nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce obowiązku polegającego na wykonaniu remontu stropów na podstawie przedłożonego projektu budowlanego wymiany stropów drewnianych na gęstożebrowe w części kamienicy przy [...] stanowiło bowiem, jak zostało to już wcześniej podkreślone, realizację kompetencji organu nadzoru budowlanego nakierowanego na zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego budynku. Nie zachodzi tu zatem jakakolwiek łączność z procedurą uzyskania pozwolenia na budowę na wniosek inwestora. Zaakceptowanie przez organ nadzoru budowlanego przedłożonego przez zarządcę nieruchomości projektu budowlanego jako planowanego sposobu przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego poprzez jego "zatwierdzenie", nie stanowiło formy obejścia prawa, jak przyjmuje skarżący, i nie prowadziło do wydania decyzji wadliwej w stopniu kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Działanie to należało bowiem traktować wyłącznie jako - dopuszczalne z punktu widzenia prawa - sformułowanie sposobu wykonania przez adresata decyzji nałożonego na niego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.