Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1084/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par 1 , art. 145 par 1 , art. 153, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art.8,art.9,art.77 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] orzekł

o wymierzeniu S. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Firma Handlowo - Usługowa [...] S. Z." z siedzibą

w [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia al. [...] przy posesji [...] (droga powiatowa) i ul. Ks. P. Ś. (droga gminna) w celu ustawienia rusztowania w związku z robotami elewacyjnymi budynku:

etap I - od dnia [...] r. do dnia [...] r. - al. [...] -

o powierzchni zajęcia – [...] m²,

-od dnia [...] r. do dnia [...] r. al. [...] - o powierzchni zajęcia –[...] m²

etap II - od dnia [...] r. do dnia [...] r. - ul. [...] -

o powierzchni zajęcia – [...] m²

Wysokość kary pieniężnej organ I instancji obliczył, biorąc pod uwagę ustaloną w toku postępowania administracyjnego ilość dni zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia tego pasa oraz stawkę dzienną za zajęcie 1 m² pasa drogowego, wynikającą z powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa miejscowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, S. Z.podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w części, w jakiej organ I instancji ustalił wielkość zajmowanego przez stronę pasa drogowego oraz sposób wyliczenia okresu tego zajęcia. Zakwestionował również dowód w postaci dokumentacji fotograficznej, albowiem nie brał on udziału w jej sporządzaniu, w związku z powyższym nie jest

w stanie stwierdzić, czy powstała ona w okresie wskazywanym w dzienniku budowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. d uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia[..] . w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium na wstępie przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 21 września 2006 r. strona wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym ul.[...] , wskazując w tym wniosku powierzchnię zajęcia pasa drogowego:

1) [...] m² w terminie [...] r. I etap ul.[...] ,

2) [..] m² w terminie [...] r. II etap ul.[..] ,

jak również podając, iż chodzi o zajęcie chodnika w celu postawienia rusztowania niezbędnego dla wykonania robót elewacyjnych budynku oraz wskazując sposób obliczenia powierzchni zajęcia tego chodnika: [...]

Strona przed wydaniem decyzji dwukrotnie zwracała się o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego: do dnia [...] r. a następnie do dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] udzielił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - chodnika przy skrzyżowaniu ulic al. [...] w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pod rusztowania w związku z robotami elewacyjnymi budynku. Od decyzji tej strona nie wnosiła odwołania.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wymierzył FHU [...]

z siedzibą w [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego

z przekroczeniem terminu zajęcia, określając w niej wysokość kary na kwotę [...] zł oraz wskazując terminy zajęcia pasa drogowego i powierzchnię tego zajęcia: 132 dni zajęcia pasa drogowego o pow. [...] m² (etap I) i [...] dni zajęcia pasa drogowego o pow. [...] m² (etap II).

Po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , decyzją z dnia[...] . uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jako przyczynę umorzenia postępowania Kolegium wskazało prowadzenie postępowania wobec podmiotu FHU [...] , który nie posiada legitymacji strony

w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [..] r. organ I instancji wymierzył S. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą FHU [..]

z siedzibą w[..] , karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego

z przekroczeniem terminu zezwolenia w wysokości [...] zł wskazując terminy zajęcia pasa drogowego i powierzchnię tego zajęcia na: [..] dni zajęcia pasa drogowego o pow.[...] m² (etap I) i [..] dni zajęcia pasa drogowego o pow. [..] m² (etap II).

W wyniku rozpatrzenia odwołania S. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż wymagającą wyjaśnienia kwestią jest to, "... czy S. Z. złożył wniosek

o zezwolenie na zajęcie pasa na dalszy okres do dnia [...] r., dokonując stosownego oświadczenia na wniosku z dnia [..] r. oraz jakiego pasa drogowego al. [...] czy ul. [..] - wniosek ten dotyczy. Nie jest bowiem jasne dlaczego organ I instancji przyjął, że powiadomienie wyłącznie

w formie telefonicznej dotyczyło II etapu tj. ul. Ściegiennego podczas gdy strona posiadała - zgodnie z nomenklaturą przyjętą we wniosku, że II etap odpowiada

ul. [...] - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tej ulicy do dnia

..] r.".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] r., orzekł o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości [...] zł

z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia. W decyzji wskazał, iż karę obliczył za 23 dni zajęcia pasa drogowego o pow. [..] m² (etap I - al.[...] ) i [...] dni zajęcia pasa drogowego o pow. [...] m² (etap II - ul.[...] ).

Decyzją z dnia [..] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało zaskarżoną decyzję

w mocy.

Na powyższą decyzję S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] .

Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 571/08, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "Z okoliczności sprawy wynika, iż po zakończeniu okresu, na który opiewało wydane skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (31 stycznia 2007 r.) pracownicy organu I instancji trzykrotnie -

w dniach 1 lutego, 8 lutego oraz 20 lutego 2007 r. kontrolowali przedmiotowy teren, stwierdzając w sporządzonych protokołach kontynuację zajęcia pasa drogowego.

O ile pierwsza czynność kontrolna może być uznana za wstępną, służącą ocenie czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, to kolejne takie czynności, podejmowane przez organ przed formalnym powiadomieniem strony

o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do wymierzenia kary, stanowią część postępowania i winny być przeprowadzone zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. O żadnej

z tych kontroli, które stanowiły oględziny w rozumieniu art. 79 Kpa, organ nie zawiadomił skarżącego. Nie miał on zatem możliwości wypowiedzieć się w tej istotnej dla tego postępowania kwestii. Z akt postępowania i z treści sporządzonych przez organ protokołów nie wynika też, iż w toku tych czynności dokonano szczegółowego pomiaru zajętej przez skarżącego powierzchni pasa drogowego. Organ przyjął, iż powierzchnia nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącego wynosi tyle, na ile opiewało wydane mu wcześniej zezwolenie. Nie musi to być oczywiste, a w sytuacji, gdy skarżący przyjętą wielkość kwestionuje, odpowiednio to argumentując, uznać należy, iż kwestia ta nie została w należyty, zgodny z wyżej opisanymi zasadami postępowania administracyjnego, wyjaśniona. [...] W toku ponownego postępowania organ administracji winien ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, wielkość zajętej przez skarżącego, z przekroczeniem terminu zezwolenia, powierzchni pasa drogowego."

Postanowieniem z dnia 3 marca 2009 r. organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 14 i art. 149 § 1 i § 2 Kpa wznowił postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie.

W protokole oględzin z dnia 17 marca 2009 r. przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika strony, odnotowano iż "S.Z. potwierdza wymiary budynku przy którym stało rusztowanie ale nie jest w stanie określić jaką długość zajmowało rusztowanie". Dołączono do niego szkic, na którym zaznaczono miejsce ustawienia rusztowań oraz podano wymiary.

W dniu [...] r. na rozprawie administracyjnej, S. Z. zeznał, że "część rusztowań stało, część rusztowań było demontowane i nie jest dziś w stanie określić ilości zajmowanej powierzchni przez rusztowania w określonych dniach lutego. [...] Prace były wykonywane na zlecenie [...] Sp. z o. o.,

a pozwolenie i dziennik budowy znajdują się u Inwestora".

Na prośbę organu I instancji, [...] Sp. z o. o. w [...] przesłała organowi kserokopię dziennika budowy, kserokopię zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, kserokopię zdjęć wykonanych przez inspektora nadzoru w dniach [...] r. oraz kserokopię podpisanego przez stronę pisma, sporządzonego w dniu [...] r., w którym stwierdzone zostało, iż "W dniu dzisiejszym zostały zakończone prace elewacyjne na budynku przy ul. W. [...] w [...] . Prosimy o wyznaczenie terminu odbioru robót." [...] przesłało także "Protokół końcowy technicznego odbioru

i przekazania do użytku robót "Remont elewacji frontowej oraz izolacja pionowa ścian piwnic w budynku przy ul. [..] w [..] ", sporządzony w dniu [....] , r., w którego treści zapisano: "Termin zakończenia robót: umowny

[..] r., faktyczny [..] r.", zaś w piśmie z dnia [...] r. podpisanym przez Wiceprezesa Zarządu Dyrektora ds. Inwestycji [...] Sp. z o.o.

w [...] stwierdzone zostało, że "Według zapisów z dziennika budowy, rusztowanie było już rozebrane w dniu [...] r. od strony [..] oraz częściowo od strony "Ściany płaczu" i w dniu [...] r. od strony [...] oraz na pozostałej części elewacji od strony "[...] ". W chwili odbioru końcowego robót, tj. [...] r. rusztowanie nie było ustawione.''

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji wymierzył S.Z z karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia al. [...] przy posesji [...] (droga powiatowa) i ul. [...] (droga gminna) w celu ustawienia rusztowania w związku z robotami elewacyjnymi budynku:

etap I - od [...] r. do dnia [..] r. - al. [..] -

o powierzchni zajęcia – [...] m²,

-od dnia [...] r. do dnia [...] r. al. [...] - o powierzchni zajęcia –[...] m²

etap II - od dnia [...] r. do dnia [...] r. - ul. Ks. [..] -

o powierzchni zajęcia –[...] m²

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , po rozpatrzeniu odwołania strony wskazało, iż zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wprawdzie podanie przez organ sposobu ustalenia terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego, może budzić wątpliwości, jednakże nie są one na tyle istotne, aby mogły spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji podkreślił, że wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został po terminie faktycznego zajęcia tego pasa.

Kolegium wskazało, że strona nie zakwestionowała decyzji z dnia 18 stycznia 2007 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a zatem można przyjąć, że decyzja zgodna była z żądaniem strony tak w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego, jak

i w zakresie obliczenia powierzchni zajęcia tego pasa. Nie ulega również wątpliwości, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane było stronie do dnia 31 stycznia 2007 r. oraz fakt, że po tym terminie pas drogowy zajmowany był przez stronę bez wymaganego zezwolenia.

Organ II instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy

o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 tej ustawy. Opłata odpowiadająca iloczynowi metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego wyliczona została na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. d uchwały

Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592 ze zm.). Z treści tej uchwały wynika, iż zarówno dla drogi powiatowej jak i gminnej, stawka za każdy dzień zajęcia 1 m² pasa drogowego wynosi 1,60 zł.

W odpowiedzi na zarzut strony, dotyczący prawidłowości ustalenia daty końcowej zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz prawidłowości ustalenia powierzchni tego zajęcia, Kolegium wskazało, iż organ I instancji ustalił go na dzień [...] r. dla całości zajętej powierzchni w II etapie prac przy

ul.[...] , tj. dla powierzchni 35,48 m², zaś dla I etapu prac prowadzonych przy al. Wojska Polskiego i jako terminy końcowe przyjął dwie daty: [...] r. dla powierzchni [..] m² oraz od [..] r. dla powierzchni [...] m².

W ocenie Kolegium następujące okoliczności sprawy są szczególnie istotne:

1) strona nigdy nie kwestionowała faktu, że do zajęcia pasa drogowego

z przekroczeniem terminu jego zajęcia w ogóle doszło,

2) w protokole rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] r. odnotowano wyjaśnienia S. Z.o następującej treści: "Niniejszym informuję, że w dniu [..] r. rusztowanie zostało rozebrane i chodnik został udostępniony dla ruchu pieszego. Proszę o nie naliczanie opłaty w wysokości 10- krotności, a obciążenie opłatami jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego",

3) organ I instancji jako powierzchnię zajęcia pasa drogowego przyjął wymiary podane we wniosku strony z dnia [..] r. i potwierdzone w załączonym do niego szkicu, uwzględniając przy tym wymiary odrębnie dla każdego z etapów prowadzonych prac,

4) organ I instancji uwzględnił również wymiary ustalone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2009 r. i utrwalone na szkicu załączonym do protokołu z oględzin, przy czym równie istotne jest i to, że w protokole tym zapisano, iż strona "potwierdza wymiary budynku, przy którym stało rusztowanie",

5) organ l instancji skorzystał z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w toku prowadzonych postępowań administracyjnych w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto, strona sama stwierdziła na rozprawie w dniu [...] r., że: "Bez zgłoszenia zakończenia prac nie można rozebrać rusztowania. [...] Rusztowania były rozbierane po decyzji inspektora, a nie po rzeczywistym zakończeniu prac".

Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwymi były więc twierdzenia S. .Z, według których rusztowania stały do dnia [...] r., skoro

o zakończeniu prac elewacyjnych poinformował [...] pismem z dnia[...] . a równocześnie twierdził, iż rusztowań tych nie można rozebrać bez zgłoszenia zakończenia prac.

Wątpliwość organu odwoławczego co do daty rozebrania rusztowań budziła też treść dziennika budowy oraz zdjęć wykonanych przez inspektora nadzoru.

Z dokumentów tych wynikało, iż przynajmniej część rusztowań stała w dniu [...] r. (taka data widnieje na jednym ze zdjęć) oraz, że dopiero w dniu [...] r. inspektor nadzoru stwierdził rozebranie części rusztowania.

Kolegium stwierdziło iż, jakkolwiek ustalenie daty końcowej wzbudza wątpliwości, to przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej dat nie jest możliwe ani celowe.

Odnosząc się natomiast do ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego

z przekroczeniem terminu na jego zajęcie organ wyjaśnił, iż jej wyliczenie nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Ogólna powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynikała

z podanych wyżej dowodów i materiałów. Prawidłowo dla I etapu prowadzonych prac organ pierwszej instancji ustalił tę powierzchnię w wielkości [...] m2, zaś dla

II etapu prac w wielkości [...] m2. Jak podał organ I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenie dla I etapu prac dwóch okresów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynika "z akt nr [...] zdjęcie z dnia [...] r. oraz protokół z oględzin z dnia [...] r.".

W ocenie Kolegium, prawidłowo organ I instancji powinien był stwierdzić, iż chodzi o zdjęcie wykonane w dniu [...] r., które znajduje się w aktach sprawy i oznaczone zostało jako karta nr 19 tychże akt. Na zdjęciu tym widać, że od strony al. [...] część rusztowania została zdemontowana. Właśnie to zdjęcie stało się podstawą do przyjęcia, że od dnia [...] r. do dnia

[...] r. na wspomnianym fragmencie pasa drogowego pozostawała już tylko część rusztowania.

Z kolei jaka to była część, organ I instancji ustalił na podstawie protokołu oględzin sporządzonych w dniu 17 marca 2009 r. Na szkicu tym, od strony

al.[...] , naniesiono dwa wymiary[...] m oraz, pod tym wymiarem, [...] m. Zestawienie tych wymiarów ze zdjęciem z dnia 20 lutego 2007 r. oraz ze szkicem dołączonym do wniosku strony wskazywała, iż właśnie część rusztowania

o długości [...] m została wcześniej zdemontowana. Stąd też zmniejszenie wymiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia,

z powierzchni [...] m2 do powierzchni [...] m2 pasa drogowego.

Kolegium podkreśliło, iż mimo dostrzeżonych wyżej błędów za niecelowe uznało uchylanie decyzji z tego powodu uznając, że uchylenie tej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie doprowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia, lecz jedynie do zmiany fragmentu jednego zdania uzasadnienia decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia

[...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. S. Z, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 w zw. z ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż dla określenia wymiaru kary pieniężnej należnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego nie ma znaczenia wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego,

- prawa procesowego, tj. art. 7 Kpa. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy okoliczności dotyczącej wielkości powierzchni zajmowanego pasa drogowego po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu, art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia wielkości zajmowanej powierzchni pasa drogowego w okresie od [...] r., art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w tym dziennika budowy, fotografii oznaczonej

nr k. 19, wyjaśnień strony oraz protokołu oględzin z dnia [...] r., prowadzące do uznania, iż:

1. zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu trwało do dnia [..] r.,

2. w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji strona zajmowała pas drogowy

o powierzchni [...]

W uzasadnieniu skargi S. Z.i podał, że organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 5 listopada 2008 r. gdzie wskazano, że organ I instancji winien ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, wielkość zajętej przez skarżącego z przekroczeniem terminu zezwolenia, powierzchni pasa drogowego.

Skarżący zarzucał również, iż w myśl art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, dla ustalenia wielkości kary za zajmowanie pasa drogowego

z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi, istotne znaczenie mają takie okoliczności jak czas zajmowania pasa oraz wielkość zajmowanej powierzchni.

W ocenie skarżącego, dowodu na okoliczność długości okresu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu oraz wielkości zajętego pasa nie może stanowić ani dziennik budowy, ani też same wyjaśnienia skarżącego. Autor skargi wskazał, że rusztowania były sukcesywnie i częściowo demontowane po odbiorach częściowych dokonywanych przez inspektora nadzoru inwestorskiego. Skarżący zatem, uzyskiwał zgodę na usunięcie rusztowań na podstawie akceptacji jakości

i ilości wykonanych prac przez inspektora nadzoru inwestorskiego. Czynność ta

z oczywistych względów następowała przed odbiorem końcowym i jako taka nie może stanowić podstawy jakiegokolwiek odniesienia dla potrzeb ustalenia tak długości zajęcia pasa drogowego, jak i wielkości zajętej powierzchni. Skarżący zarzucał organowi zaniechanie ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności,

a mianowicie ustalenie sposobu przeprowadzania odbioru z rusztowania czy w inny sposób.

O zasadności stanowiska organów obu instancji, zdaniem skarżącego nie może też przesądzać jego pismo z dnia [...] r., albowiem nie wynika

z niego wprost jaka i czy w ogóle powierzchnia pasa drogowego była zajmowana. Natomiast z treści pisma [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] r. wynikało tylko i wyłącznie, iż w określonych datach rusztowania już nie było. Pismo nie wskazywało natomiast, w jakich datach zostało usunięte i jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego w poszczególnych dniach. Odnosząc się do treści dziennika budowy, skarżący podał, że wpis z dnia [...] r. wskazuje na wykonanie zdjęć dachu (nie rusztowań), zaś wpis z dnia [...] r. w ogóle nie precyzuje jakiej części elewacji dotyczy wykonane zdjęcie. Podobnie jeśli idzie

o wpis z daty .[...] ., z którego wynika wyłącznie fakt rozebrania rusztowań, nie zaś data, w jakiej ta czynność nastąpiła.

Zdaniem skarżącego, również dokumentacja fotograficzna nie mogła być podstawą ustalenia wielkości zajętego pasa drogowego, gdyż nie jest na nich widoczna dolna część konstrukcji (spoczywająca na gruncie). Zdjęcie zawiera wyłącznie widok samej konstrukcji i nie wskazuje, ile pasa drogowego zajmuje. Ponadto, skarżący nie jest w ogóle w stanie potwierdzić, czy powoływana przez organ II instancji dokumentacja fotograficzna powstała w datach wskazanych na niej oraz w datach wskazanych w dzienniku budowy.

Skarżący kwestionował również protokół oględzin z dnia [...] r. oraz sporządzony przez pracowników organu I instancji szkic, gdyż potwierdza on tylko wymiary budynku, natomiast szkic wykonany został dowolnie przez pracowników organu I instancji na podstawie nieznanych skarżącemu założeń

i wyliczeń. Skarżący podkreślał, że niedopuszczalne jest opieranie rozstrzygnięcia

o prawdopodobieństwa, przypuszczenia, założenia, czy uśrednienia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentacje zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a." - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.

Oceniając stanowisko zajęte w sprawie przez organy administracji publicznej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] r. zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt IISA/Sz 571/08, którym Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia 16 maja 2008r. Nr SKO.PD/ 472-1451/08 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 6 marca 2008 r. Nr ZDiTM-II/A/7027/1326AR/2007 w przedmiocie wymierzenia S. .Z. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której stanowi przepis art. 153 ustawy, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania

z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97 oraz z dnia 26 czerwca 2000 roku, sygn. akt

I SA/Ka 2408/98, wyd. elektr. LEX - TEMIDA, nr 44392).

Wskazać także należy, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane

w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak

i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania

w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie

w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej, przy ponownym wydaniu decyzji, do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 527/97 oraz wyrok WSA

w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1803/06 - opubl.

w Systemie Informacji Prawnej LEX, nr 304101).

Naruszenie zatem przez organy administracyjne postanowień powołanego wyżej art. 153 uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne. Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., str. 153 - 158 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administra-cyjnego z 15 stycznia 1998 roku, sygn. akt II SA 1560/97, wyd. (CD) Temida, maj 2001, nr 41916).

Ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

z dnia 5 listopada 2008 r. roku ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, gdyż nie została wyłączona ani z powodu istotnej zmiany stanu prawnego, ani z powodu uchylenia powyższego wyroku w drodze środków nadzwyczajnych. Stanowisko takie jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 roku, sygn. akt III RN 130/1999; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia

1 października 2001 roku, sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, Nr 9-10, s. 199).

W ocenie Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia

5 listopada 2008 r. ale tylko w części, nie wyjaśniając w istocie wątpliwości, które istniały od początku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie jest skomplikowany.

Skarżący w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 19 marca 2007 r. przyznał, że po wygaśnięciu z dniem 31 stycznia 2007 r. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego- chodnika przy Al. Wojska Polskiego skrzyżowanie z ul. Ściegiennego

w Szczecinie w związku z robotami elewacyjnymi budynku, w związku

z niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi oraz koniecznością wykonania prac dodatkowych, nie objętych umową, rusztowanie rozebrał w dniu 23 lutego 2007 r.

i udostępnił chodnik dla ruchu pieszego.

W sytuacji w której, zdaniem Sądu, na etapie postępowania administracyjnego nie powinno być sporu co do terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązkiem organu było ustalenie, przy użyciu wszystkich przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego środków dowodowych, powierzchni zajmowanego pasa drogowego, co umożliwiłoby prawidłowe ustalenie wysokości kary za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. wskazał na konieczność dokonania ustaleń w tym względzie, albowiem ich brak ma zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie.

Zauważyć należy, że organ zgodnie z wytycznymi Sądu przeprowadził oględziny, nie uchybiając przy tym zasadom przeprowadzenia tego dowodu, jednakże ich wynik nie był w tej sprawie przesądzający, albowiem ustalenie długości ustawionego rusztowania nie stanowiło o faktycznie zajmowanej powierzchni pasa drogowego.

Organ, oprócz mało przydatnej do tego rodzaju ustaleń (określenia powierzchni zajmowanego chodnika przez rusztowanie) dokumentacji fotograficznej, nie przeprowadził żadnych dowodów, które pozwoliłyby w sposób bezsporny obliczyć bezprawnie zajmowaną przez wykonawcę robót elewacyjnych powierzchnię pasa drogowego od 1 do 23 lutego 2007 r. Przedstawione dowody z dokumentacji budowlanej nie odzwierciedlają stanu faktycznego na poszczególne dni, za które organ miałby prawo naliczyć karę.

Organ nie przeprowadził również żadnych ustaleń z wykonawcą co do rodzaju użytego w pracach elewacyjnych rusztowania, wymiarów tego sprzętu budowlanego, ewentualnych zmian lub ich braku w usytuowaniu rusztowań po wygaśnięciu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Dokonane przez organ I instancji i bezkrytycznie zaakceptowane przez Kolegium obliczenia w celu ustalenia powierzchni zajmowanego pasa drogowego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i stąd też nie mogą stanowić podstaw do ustalenia wysokości kary, a co za tym idzie, przesądzać

o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącego, wyrażonego w skardze, że nie dokonano właściwych ustaleń co do terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżący przyznał podczas rozprawy administracyjnej w dniu 19 marca 2007 r., na którą to okoliczność Sąd już wyżej zwrócił uwagę, że 23 lutego 2007 r. rusztowanie zostało rozebrane a chodnik zwolniono do użytku pieszych. Oświadczenie to, złożone w nieodległym czasie po rozbiórce rusztowania, a nadto nie kwestionowane przez organ, wskazuje na jego wiarygodność.

Stwierdzone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej uchybienia procesowe są na tyle istotne, że mają wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające

w sprawie stosując się tylko częściowo do wytycznych Sądu naruszyły zarówno

art. 153 P.p.s.a, jak i ponownie uchybiły art. 7,8,9, 77 § 1 i 80 Kpa. Z tego powodu skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Organy ponownie rozpatrując sprawę przeprowadzą, zgodnie z wytycznymi Sądu, postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, albowiem brak tych ustaleń uniemożliwia zgodnie z prawem rozstrzygnięcie o karze za zajęcie pasa drogowego, w tym o jej wysokości.

Dodatkowo Sąd pragnie przypomnieć, że organy orzekające w sprawie obowiązane są w trakcie całego postępowania administracyjnego stosować wszystkie zasady tego postępowania, w tym zasadę szybkości postępowania oraz zasadę praworządności przekładającą się na zaufanie obywateli do organów państwa. Jak to już wyżej wskazano, przy tak nieskomplikowanym stanie faktycznym, postępowanie w niniejszej sprawie trwające z przyczyn proceduralnych (dowodowych), przy jasnych wytycznych Sądu w tym względzie, niemalże trzy lata, stanowi naruszenie tych zasad.