Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2352/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (sprawozdawca), Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. J. M., zam. PI. M., [...] M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania związanego z wnioskiem J. M. z dnia [...] maja 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., o wydanie zezwolenia na opisaną wyżej lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...].

Organ stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazał, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm), na całej długości do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.), cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona niniejszego postępowania ubiega się o budowę nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] o funkcji zjazdu publicznego, bowiem na przedmiotowej nieruchomości zamierza prowadzić działalność gospodarczą (budynek usługowy - restauracja z częścią noclegową i częścią mieszkalną). Zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Kryteria udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Ponadto, organ podkreślił, że teren, na którym położona jest działka, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. w Gminie R. (uchwalonego Uchwałą z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Rady Gminy R., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. planem przedmiotowe działki do których ma prowadzić wnioskowany zjazd znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 1MN.DG z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Do obsługi tego terenu poprzez m.in. część działek [...] i nr [...] zaprojektowana została droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...]. W związku z powyższym oraz z uwagi na fakt, iż ww. działki należą do J. i T. małż. M. obsługa omawianej nieruchomości powinna odbywać się za pośrednictwem drogi "[...] ", która łączyć się będzie z drogą gminną [...] mającą mieć włączenie do drogi krajowej nr [...].Obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy, w tym przypadku Wójta Gminy R. (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późniejszymi zmianami).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał też, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 8355 i wzrosło aż o ponad 44 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 5756 poj./dobę, a bezsprzecznie każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze.

Organ podkreślił także i to, że działając w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Jak stanowi orzecznictwo sądowoadministracyjne - nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Organ stwierdził , że działał w sprawie z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zebrane w sprawie dokumenty (mapa sytuacyjna, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja fotograficzna, wydruk treści księgi wieczystej, wydruk z ewidencji zjazdów i projekt organizacji ruchu analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...]), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie organu, strona, mając na względzie zabezpieczenie własnego interesu, w ogóle nie wzięła pod uwagę konsekwencji związanych z lokalizacją zjazdu do swojej nieruchomości. Przedmiotowy zjazd byłby kolejnym potencjalnym miejscem kolizji na tej drodze, wpływającym na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie zaś ekonomiczne uwarunkowania takiego rozwiązania dla wnioskodawcy. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Ponadto, argument, iż cyt. "działki sąsiednie, na których prowadzona jest działalność usługowa posiadają dostęp do drogi krajowej [...] ", nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. M., domagając się jej uchylenia. Zarzucił sprzeczność z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w stopniu mającym wpływ na merytoryczny wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zjazd będzie obsługiwał projektowany budynek usługowy (restaurację z częścią noclegową i częścią mieszkalną). Projektowany budynek restauracji z częścią hotelową i częścią mieszkalną będzie stanowił generator ruchu wyłącznie pojazdów osobowych. Ruch pojazdów może być wzmożony w soboty i w niedziele i będzie wynosił szacunkowo do 30 samochodów osobowych na dobę. W pozostałe dni przewidywane natężenie ruchu nie będzie przekraczało 10 samochodów osobowych na dobę. Przewidywana ilość osób, które miałaby obsługiwać planowana restauracja z częścią hotelową to maksymalnie 15 osób. Nie przewiduje się ruchu samochodów ciężarowych. Skarżący podkreślił, że działki objęte inwestycją przewidziane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pod zabudowę mieszkalną z możliwością prowadzenia szeroko rozumianej działalności gospodarczej, w tym usług. Działki nie posiadają innej możliwości dostępu do istniejącej ani projektowanej drogi publicznej niższej kategorii, nie maja ustanowionej służebności gruntowej i mogą być obsługiwane wyłącznie przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Skarżący wywodził, że ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych definiuje pojęcie normatywne "dostępności drogi publicznej" - jako jej cechę charakteryzującą gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania dróg oraz zakres dostępu do drogi przez zjazdy (art. 4 pkt. 24). Zjazd z drogi publicznej oznacza zgodnie z art. 4 pkt. 8. ww. ustawy - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z treścią art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W analogicznym znaczeniu definiuje pojęcie zjazdu z drogi publicznej § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnosząc się do projektowanej, w planie miejscowym Gminy R., drogi wewnętrznej [...], skarżący zauważył, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowane działki nie przylegają i nie będą fizycznie przylegały do projektowanej drogi. Pomiędzy tymi działkami a projektowaną drogą zlokalizowane są jeszcze działki nr [...] i [...], które posiadają ustanowioną służebność dostępu do drogi krajowej [...] poprzez teren działek [...] i [...], zapisaną w decyzji podziałowej wydanej przez Wójta Gminy R.. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę pisma Wójta Gminy R. dnia [...] kwietnia 2013r., z którego wyraźnie wynika, że Gmina R. nie ma w planach budowy projektowanej drogi niższej kategorii. Skarżący przywołał także wyroki : Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1467/09, LEX nr 746565, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006r., II SA/Sz 126/06, LEX nr 296055,, w których stwierdzono, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania przez organ uzgadniający, a nie być dopiero planowany na przyszłość. Organ rozważając dopuszczalność lokalizacji zjazdu w określonym miejscu drogi publicznej nie rozpatruje bowiem wymogów jego lokalizacji abstrakcyjnie, lecz z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego, konkretnego przypadku.

W ocenie skarżącego, organ, w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ,w żaden sposób nie wskazał z jakiego powodu projektowany zjazd wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na drodze [...]. Projektowana inwestycja nie wiąże się z dużym natężeniem ruchu pojazdów ją obsługujących, (niewątpliwie nie większym niż na działkach sąsiednich posiadających zjazdy publiczne z drogi [...]). Analiza położenia nieruchomości objętych wnioskiem wskazuje jednoznacznie na pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów jej faktycznego usytuowania oraz faktycznych i prawnych uwarunkowań dla tych działek. W niniejszej sprawie organ nie dokonał oględzin zmierzających do ustalenia sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich oraz nie uzasadnił w wyczerpujący sposób swojego stanowiska, zgodnie z którym odcinek drogi, przy którym zlokalizowane są działki [...] i [...], uznać należy za miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wniosek dotyczył ponadto lokalizacji zjazdu wspólnego dla działek [...] i [...], co znacznie ogranicza ewentualny wpływ inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto przepisy prawa przewidują szereg rozwiązań dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. zakaz lewoskrętu, sygnalizacja świetlna itp.), które organ wydający decyzję może narzucić w wydanej decyzji.

Skarżący wskazał, że w obu decyzjach akcentowany jest również fakt, że droga krajowa nr [...] jest droga publiczną klasy GP. Skarżący zauważył, że dla tej kategorii dróg § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wyłącza dopuszczalności usytuowania na niej zjazdów. § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie stanowi wyraźnie, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne, gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż działanie organu narusza przepisy obowiązującego prawa, zwłaszcza w zakresie prawa własności oraz zasady równości. Nie można w sytuacji identycznej traktować właścicieli w sposób odmienny. Ponadto, żaden z organów nie wziął pod uwagę faktu, że brak zgody na zjazd uniemożliwia skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Pozbawia skarżącego dochodu, który mógłby uzyskać realizując zamierzoną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Analizując skargę, w zakresie tak określonej kognicji, Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie udzielił J. M. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] i nr [...] położonych w miejscowości R.

Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Podstawą wydania powyższej decyzji był również § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas (...), przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Drugi stanowi natomiast, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Z treści wskazanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia wynika zatem możliwość wyjątkowego udzielenia zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej indywidualną własność po spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze brak innej możliwości dojazdu do drogi publicznej. Po drugie nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, działki o nr ew. [...] i [...] stanowią własność J. i T. małżonków M. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Na ww. nieruchomości projektowana jest inwestycja w postaci budynku usługowego – restauracji z częścią hotelową i częścią mieszkalną. Wobec powyższego skarżący wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego o parametrach zjazdu wspólnego z [...], służącego do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., gm. R.. We wniosku skarżący podkreślił, że działki nie mają innej możliwości dostępu do istniejącej ani projektowanej drogi publicznej niższej kategorii, nie mają ustanowionej służebności gruntowej i mogą być obsługiwane wyłącznie przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Organ stwierdził, że zgodnie z planem miejscowym miejscowości R. w Gminie R. (uchwała z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Rady Gminy R.) do obsługi terenu, na którym znajdują się m.in. ww. działki poprzez m.in. część działek nr [...] i [...] zaprojektowana została droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...], zatem obsługa ww. nieruchomości powinna, zdaniem organu, odbywać się za pośrednictwem wskazanej drogi wewnętrznej. Pomiędzy działkami [...] i [...], a projektowaną drogą wewnętrzną zlokalizowane są właśnie działki nr [...] i [...], które posiadają ustanowioną służebność drogi koniecznej, mającej na celu umożliwienie dostępu do drogi publicznej, jaką jest droga krajowa nr [...] (decyzja Wójta Gmina R. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...]).

Dokonując powyższej oceny, organ nie wziął pod uwagę, że ww. droga wewnętrzna jest dopiero planowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie została jeszcze zrealizowana. Organ pominął, że decyzjami Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówiono uzgodnienia lokalizacji zjazdu bramowego z drogi oznaczonej symbolem [...] w R., odpowiednio na działkę nr [...] i działkę nr [...]. Z uzasadnień ww. decyzji wynika jasno, że droga wewnętrzna oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] fizycznie nie istnieje (nie jest wydzielona geodezyjnie, ani w żaden sposób urządzona). Organ we wskazanych decyzjach podkreślił, że aby można wydać zgodę na lokalizację zjazdu, musi przede wszystkim istnieć droga publiczna. Organ pominął także dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2013 r., z którego wynika, że nie jest możliwe wskazanie terminu realizacji planowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...], albowiem na terenie Gminy R. znajdują się drogi, których budowa czy remont są niezbędne ze względu na ścisłą zabudowę mieszkaniową i drogi te będą realizowane w pierwszej kolejności.

Sąd stwierdza, że w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej, organ może brać pod uwagę tylko istniejący dostęp do drogi publicznej, nie zaś dostęp tylko projektowany.

Badając sprawę, organ pominął okoliczność, że nieruchomość należąca do skarżącego nie ma innego, niż objęty wnioskiem, istniejącego dostępu do drogi publicznej i w tym kontekście nie rozważył zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ nie rozważył również możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego na czas określony, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Sąd podziela stanowisko organu, że podstawową zasadą, którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest realizowanie interesu jednostki kosztem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednak organ, biorąc pod uwagę ww. przesłankę i wskazując, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego (wg pomiaru ruchu w 2010 r. wynosiło 8355 pojazdów na dobę i w porównaniu z rokiem 2005, zwiększyło się o ponad 44 %), nie dokonał jej analizy w kontekście informacji wskazanych przez skarżącego, z których wynika, że ruch pojazdów może być wzmożony w soboty i niedziele, będzie wynosił około 30 samochodów osobowych na dobę, natomiast w pozostałe dni natężenie ruchu nie będzie przekraczać 10 samochodów osobowych na dobę, nie przewiduje się ruchu samochodów ciężarowych. Organ musi też odnieść się do przesłanek, jakie decydowały o udzieleniu zgody na lokalizację zjazdów publicznych dla innych sąsiednich nieruchomości, szczególnie gdy te były wydawane w nieodległym czasie.

W świetle powyższej argumentacji Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło też do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).