Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3208/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 147 § 1 , art. 184, art. 2014 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 748/17 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. nr XLV/323/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 748/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. nr XLV/323/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Rada Gminy Łabowa w dniu 25 września 2014 r. podjęła uchwałę nr XLV/323/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu 14 czerwca 2017 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 6 ust. 4 i 5 części tekstowej uchwały, z powodu podjęcia uchwały z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały do wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dojazd stanowi droga wewnętrzna, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j, Dz.U. z 2016 poz. 1440 ze zm.) – dalej w skrócie "u.d.p.". Według art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Wojewoda podkreślił również, że ustalona w § 6 ust. 5 pkt 1 uchwały linia zabudowy w odległości nie mniejszej niż 4,50 m od granicy działki drogowej jednoznacznie wskazuje na odległość od drogi wewnętrznej, przy czym w planie miejscowym nie ustalono symbolu drogi, ani nie opisano jej jako "droga publiczna". Wskazując w następnej kolejności na art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p., organ nadzoru stwierdził, że niedopuszczalne są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczające zmniejszenie odległości linii zabudowy za zgodą zarządcy drogi wewnętrznej, ponieważ drogi wewnętrzne jako drogi niepubliczne nie mają zarządcy drogi w rozumieniu u.d.p., a właściciel działki obejmującej drogę wewnętrzną nie może dowolnie kształtować (zmieniać) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu dopuszczenie dla zarządcy drogi wewnętrznej prawa w zakresie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości linii zabudowy wykracza poza kompetencje Rady Gminy. Zdaniem strony skarżącej, pozostawienie nieuprawnionym podmiotom możliwości ingerencji w ustalenia planu (po jego uchwaleniu), poprzez zmianę tego ustalania w zależności od stanowiska "zarządcy drogi" narusza zarówno zasadę poprawnej legislacji, jak również przepisy prawa dotyczące sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowe ustalenie przebiegu linii zabudowy narusza natomiast zasady sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje nieważnością uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie argumentując, że tereny objęte zmianą uwidocznione na rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, położone są przy drodze wewnętrznej w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 u.d.p. Droga ta stanowi własność Gminy [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...] i pozostaje w jej zarządzie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej droga wewnętrzna posiada ustawowego zarządcę, z tym, że pojęcie zarządcy nie jest w tym przypadku oparte na przepisach u.d.p., lecz wynika z przepisów o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ewidencji gruntów. Ustalenia § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 uchwały w świetle takiego stanu faktycznego nie dotyczą zatem pojęcia "zarządcy drogi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.d.p., a odnoszą się do pojęcia "zarządcy drogi" w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Organ zauważył nadto, że w świetle obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie odległości, regulacja taka może praktycznie dotyczyć przesunięć linii zabudowy o 1-2 m, bez żadnego istotnego wpływu na ład przestrzenny. Jego zdaniem żaden podmiot (w tym wypadku właściciel) nie może zostać pozbawiony prawa do regulacji usytuowania zabudowy także z przesłanek i przepisów innych niż ustawa o drogach publicznych np.: ze względów widokowych, ochrony zieleni, zachowania ogólnodostępnych stref wzdłuż cieków, lub - jak w rozważanej sprawie - ochrony dróg wewnętrznych przed obudową. Chybione jest tym samym twierdzenie organu nadzoru, że zapisy planu zawarte w § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 naruszają przepisy dotyczące sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego z wymienionymi na wstępie normami u.d.p. W ocenie Wójta nie zachodzi "niezgodność" z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności w zakresie naruszania zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który mógłby skutkować nieważnością uchwały. Jednocześnie biorąc pod uwagę art. 3 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uprawnienia zarządcy dróg będących własnością Gminy do kształtowania zabudowy przy tych drogach.

Dodatkowo Wójt Gminy [...] zaznaczył, że organ nadzoru żąda stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt 2, podczas gdy z uzasadnienia skargi wynika, że uchwała wadliwa jest tylko w zakresie § 6 ust. 5 pkt 1.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował wniosek skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazując na art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnił, że zakres regulacji zaskarżonej uchwały jest bardzo niewielki, a jego istota sprowadza się do wprowadzenia do obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dotychczasowych terenach rolnych, położonych obok siebie dwóch obszarów zabudowy mieszkaniowej MN. Do tych dwóch obszarów ma prowadzić i dalej je rozdzielać droga wewnętrzna, do której nawiązuje skarga. Wzdłuż tej "drogi" w rysunku planu wyznaczono linie zabudowy, choć samej drogi, jako obszaru odrębnego, nie oznaczono i nie nadano jej symbolu. Chociaż więc zarzut skargi dotyczy jedynie zapisów o drodze wewnętrznej i o linii zabudowy, to - zważywszy na opisany zakres przedmiotowy zaskarżonego aktu - w rzeczywistości odnosi się on do całej uchwały.

Według Sądu I instancji, analiza dokumentacji planistycznej z uwzględnieniem brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", uzasadnia konkluzję, że nie została naruszona procedura pianistyczna, zachowano właściwość organów, ustalenia planu nie naruszają uregulowań Studium, natomiast naruszone zostały zasady sporządzania planu. Co prawda Wojewoda wskazał, że opisana w ust. 4 § 6 planu "droga wewnętrzna" nie jest drogą publiczną, to jednak nie wyjaśnił, na czym polega wada w/w zapisu i którą z zasad zapis ten narusza.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wobec czego realizacja tej zasady polegać ma m.in. na tym, że dla nowo tworzonych terenów budowlanych zapewniona zostanie w planie odpowiednia infrastruktura, w tym także drogowa, zapewniająca połączenie tych terenów z publicznym systemem komunikacyjnym. Zaskarżona uchwała regulacji w tym zakresie w ogóle nie zawiera. Wprawdzie w kwestionowanym ustępie 4 § 6 wskazuje się, że dojazd (bez sprecyzowania, dokąd) "istniejącą drogą wewnętrzną oraz urządzonymi dojazdami", ale zapis ten stanowi opis istniejącego stanu faktycznego a nie opis rozwiązań planistycznych. Na rysunku planu owa "droga wewnętrzna" nadal pozostaje w części obszarem rolnym "R", w części obszarem zabudowy zagrodowej "MRJ". Nowo wyznaczone tereny budowlane "MN" położone są w znacznej odległości od drogi publicznej "KDp-Z" i stanowią po względem komunikacyjnym enklawę wśród obszarów o innym przeznaczeniu. Już choćby z tego powodu uznać należało, że istotnie została naruszona w/w zasada sporządzania planu, a naruszenie to determinuje konieczność wyeliminowania nie tylko wskazanych w skardze zapisów, ale całej uchwały.

Sąd I instancji stwierdził również, że pojęcie "linii zabudowy" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zatem przyjąć można, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni (choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni). Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wykreślając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać; ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Tego uprawnienia organ planistyczny nie może jednak przekazać innemu podmiotowi, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej. Nie jest zaś niczym innym, jak tylko nieuprawnionym przekazaniem kompetencji do zmiany zapisu planu w omawianym zakresie upoważnienie "zarządcy drogi" do wyrażenia zgody, poza procedurą pianistyczną, na zmniejszenie wyznaczonej ustalonej linią zabudowy odległości od drogi wewnętrznej. Bez znaczenia pozostaje fakt, że "droga wewnętrzna" pozostaje w zarządzie Gminy, jako jej właściciela. Zapis uchwały nie może dla właściciela działki pełniącej funkcje drogowe rodzić samoistnie uprawnienia do decydowania o tym, w jakiej odległości od granic tej działki ma być sytuowana zabudowa na działkach sąsiednich. Właściciel działki "drogowej" decyduje o losach tej działki, a nie o działkach sąsiednich. Zupełnym zaś nieporozumieniem jest porównywanie uprawnień właściciela takiej działki do uprawnienia zarządcy drogi publicznej, w szczególności do zmiany określonych ustawą o drogach publicznych odległości obiektu budowlanego od drogi (art. 43 u.d.p.). Regulacje te nie mają żadnych punktów zbieżnych, a zarząd drogami publicznymi i planowanie przestrzenne to dwie zupełnie różne kwestie. Zasadny jest wobec powyższego zarzut skargi, że kwestionowany zapis planu, przyznający "zarządcy drogi" uprawnienie do wyrażenia zgody na zmniejszenie ustalonej linią zabudowy odległości, jest pozbawiony podstawy prawnej. Z uwagi jednak na fakt, że wyeliminowanie tylko tego zapisu doprowadzi do sytuacji, w której w obrocie pozostanie plan z obowiązującą "sztywną" linią zabudowy wykreśloną w rysunku planu, co nie mogło być wolą Gminy, która - przy braku możliwości korzystania z odstępstw - swe władztwo planistyczne w omawianym zakresie inaczej mogłaby zrealizować, uwzględnienie skargi tylko w zakresie jej wniosku było niewystarczające i uzasadniało stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Strona skarżąca oświadczyła nadto, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżanemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 i art. 147 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (p.p.s.a.) pomimo, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy w sprawie, godząc bezpośrednio w zasadę prawdy obiektywnej nie daje podstaw do przyjęcia, iż podjęta uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, istotnie narusza tryb jego sporządzania, a także narusza właściwość organów w tym zakresie, co powoduje nieważność uchwały Rady Gminy w całości, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego i analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że nie została naruszona procedura planistyczna, zachowano właściwość organów, a ustalenia planu nie naruszają uregulowań Studium (art. 28 u.p.z.p str. 7 uzasadnienia). Tak więc brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Analiza postanowień planu przez Sąd I instancji nie dawała podstaw do stwierdzenia, że zachodził brak zgodności w takim stopniu, że można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że uchwała nie zawiera regulacji wymaganej ww. przepisami stanowiącymi o obowiązku określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej w tym zapewnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej łączącej tereny budowlane z systemem dróg publicznych. Tymczasem regulacje wymagane przepisami art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p, zawarte są w § 5 ust. 11 i § 6 ust. 4 przedmiotowej uchwały. Sąd błędnie przyjął, że na rysunku planu droga wewnętrzna nadal pozostaje w części obszarem rolnym "R" a w części obszarem zabudowy zagrodowej "MRJ", tymczasem te ustalenia znajdują się w obowiązującym dotychczas planie miejscowym sołectwa Kotów (uchwała nr XX/129/2004 Rady Gminy Łabowa z dnia 31 sierpnia 2004 r.) w § 12 ust. 9 i ust. 16 oraz w § 19 - tereny "R", w których utrzymuje się istniejące drogi pozostające w zarządzie Gminy, utrzymuje się inne drogi wewnętrzne stanowiące w ewidencji gruntów odrębne działki ewidencyjne", a na terenach rolnych dopuszcza się realizację podstawowego uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych, a zatem droga określająca nowo wyznaczone tereny "MN" nie jest na rysunku planu oznaczona jako droga i pozostaje obszarem "R" oraz "MRJ", odnoszą się do niej ustalenia miejscowego planu powołanej uchwały.

Wskazane powyżej uchybienia Sądu I instancji doprowadziły w konsekwencji do wadliwego zastosowania w ramach podstawy rozstrzygnięcia art. 147 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy [...] wywiodła, że kształtowanie polityki przestrzennej należy do ustawowych, niekwestionowanych uprawnień samorządu gminy jako zadanie własne - także w odniesieniu do zarządzanych przez Gminę dróg i innych uprawnień wynikających z władztwa planistycznego. Gmina ma prawo i obowiązek ustalania zasad zagospodarowania i kształtowania ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem miejscowym, co wynika z norm ogólnych zawartych w art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 (in fine) u.p.z.p. Prawo to obejmuje również ustalanie linii zabudowy a w szczególności wynika z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który ustala wymogi dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności m.in. określenie linii zabudowy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten nie jest ograniczony do określenia linii zabudowy tylko od dróg publicznych i może być odniesiony do różnych innych linii zabudowy, także linii wewnętrznych, kształtujących zagospodarowanie poszczególnych obszarów (bloków) terenów przeznaczonych do zainwestowania. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd Sądu I instancji, który odmawia organowi planistycznemu prawa do ustalenia linii zabudowy w obrębie bloku terenów "MN" pokazanych na rysunku planu. Na poparcie powyższego wywodu skarżący przywołał tezy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 777/15, który zapadł w analogicznej (merytorycznie) sprawie z terenu Gminy [...], gdzie w ustaleniach § 7 ust. 4 uchwały Nr XXXVI/335/2014 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 5 września 2014 r. postanowiono, że "obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg wewnętrznych wyznaczonych na rysunku planu". W przywołanym wyroku Sąd uznał, że zapis ten nie narusza ustawy o drogach publicznych ani innych ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wywiódł: "Celem, dla którego uchwalane są plany miejscowe jest kształtowanie ładu przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem. W pojęciu tym mieszczą się także kompetencje do ustanawiania linii zabudowy, które ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości, a kompetencje te wynikają wprost z ustawy. Materia ta jak najbardziej może być regulowana zapisami planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi choćby na specyfikę pojęcia "droga wewnętrzna". U.d.p. w art. 8 ust. 11 wskazuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - są drogami wewnętrznymi. Ustawowe wyznaczanie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg (tak jak uczynił to ustawodawca w art. 53 ust. 1 u.d.p.) byłoby bezcelowe, choćby ze względu na specyfikę tej kategorii obszarów. Mianowicie drogą wewnętrzną jest z reguły droga służąca obsłudze ruchu pieszego i kołowego nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Wyznaczanie linii zabudowy na obszarach przylegających do takich dróg jest jak najbardziej celowe choćby ze względów bezpieczeństwa. Ustawodawca zasadnie zatem kwestię tą pominął w ustawie, nie ograniczając jednakże prawodawcy lokalnego do jej regulacji w akcie prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK1343/12 zasadnie wskazał, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określać parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, łącznie z takim parametrem jak linia zabudowy. Podkreślić jednak przy tym należy, że "władztwo planistyczne" nie upoważnia do cedowania uprawnień na inny organ (co mogłoby mieć miejsce n.p. w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego "drogi wewnętrznej", jeżeli jej właścicielem, lub władającym jest podmiot inny niż Gmina)".

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niesłuszne jest także stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku regulacji wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ponieważ regulacje takie zawarte są w § 5 ust. 11 i § 6 ust. 4 inkryminowanej uchwały, stanowiących, że: "dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych nie wyróżnionych na rysunku planu" oraz "Dojazd do terenu istniejącą drogą wewnętrzną oraz urządzonymi dojazdami (również ustanowionymi służebnościami przejazdu) ".

Błędny jest również pogląd Sądu I instancji, że organ planistyczny ma obowiązek określenia linii zabudowy i nie może przekazać go "innemu podmiotowi" poza procedurą planistyczną, ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie ma "innego podmiotu", podmiot ten jest ściśle określony i jest nim Gmina [...], sprawująca zarząd nad drogą wewnętrzną dzielącą oba tereny MN. Linia zabudowy została natomiast zdefiniowana w zaskarżonej uchwale (§ 3 ust. 5) na potrzeby aktu prawa miejscowego.

Według Rady bezpodstawny jest wreszcie pogląd, że wyeliminowanie tylko zapisu § 6 ust. 4 i ust. 5 uchwały skutkować będzie pozostawieniem w obrocie prawnym planu z "obowiązującą sztywną linią zabudowy", ponieważ linia zabudowy pokazana na rysunku nie jest linią "sztywną", nie jest to linia "obowiązująca" a jedynie "nieprzekraczalna", co jasno wynika z ustaleń § 6 ust. 5 pkt 1 w/w uchwały, który mówi o odległości "nie mniejszej niż 4,50 m od granicy działki (drogowej)". Wobec tego zabudowa może być lokalizowana również w głębi działki i będzie to zgodne z planem. Uchwała zawierała zatem wszystkie niezbędne elementy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem strony przeciwnej, skarga kasacyjna wywiedziona przez pełnomocnika Gminy [...] nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Krakowie odpowiada prawu.

Zdaniem Wojewody przy określaniu definicji drogi wewnętrznej należy odnieść się do definicji tego pojęcia, którą można wywieść na podstawie przepisów art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. Ustalona w § 6 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały linia zabudowy w odległości nie mniejszej niż 4,50 m od granicy działek dróg wewnętrznych jednoznacznie wskazuje na odległość od drogi wewnętrznej. W zaskarżonym planie miejscowym (części tekstowej i graficznej) nie ustalono symbolu drogi i nie opisano jej, jako droga publiczna. Według Wojewody biorąc pod uwagę brzmienie art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. niedopuszczalne są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczające zmniejszenie odległości linii zabudowy za zgodą "zarządcy drogi wewnętrznej". Zgodnie z zapisem § 6 ust. 5 pkt 1 tekstu zaskarżonej uchwały ustalono w planie miejscowym nieprzekraczalne linie zabudowy dla dróg wewnętrznych, co stanowi ustalenie planistyczne, które nie wynika bezpośrednio z jakichkolwiek przepisów prawa. Pozostawienie nieuprawnionym podmiotom możliwości ingerencji w ustalenia planu (po jego uchwaleniu), poprzez zmianę tego ustalenia w zależności od stanowiska "zarządcy dróg" narusza zarówno zasadę poprawnej legislacji jak również przepisy prawa dotyczące sporządzania prawa zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to ma charakter istotny. Samo określenie przez prawodawcę miejscowego odległości linii zabudowy od granicy działek wewnętrznych (jeśli jest racjonalnie uzasadnione) mieści się w kompetencji dopuszczalnego władztwa planistycznego, jednak powiązanie tego z możliwością zmiany odległości (jej zmniejszenia) "za zgodą zarządcy drogi" powoduje, że nieokreślony zewnętrzny podmiot - każdoczesny właściciel działki stanowiącej drogę wewnętrzną - może dowolnie kształtować (zmieniać) ustalenia planu miejscowego. To, że aktualnie właścicielem drogi wewnętrznej jest Gmina [...] nie znaczy, że będzie ona nim w przyszłości, bowiem prawo własności jest majątkowym prawem zbywalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zbadania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 147 p.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ wskazane przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym, natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uzasadnił także, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że zasadniczym powodem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. nr LXV/323/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów w całości było jej sporządzenie z naruszeniem zasad planistycznych. Jak przyjął Sąd wojewódzki zakres kontrolowanej uchwały jest stosunkowo wąski. Dotyczy ona wyodrębnienia na dotychczasowych terenach rolnych, dla których obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dwóch, położonych obok siebie terenów oznaczonych symbolem MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oddzielonych od siebie drogą wewnętrzną, której nie wyodrębniono na rysunku planu i nie oznaczono stosownym symbolem. Jednocześnie równolegle do terenu, który miałby być "drogą wewnętrzną" lokalny prawodawca na rysunku planu wyznaczył linie zabudowy na terenach MN.

Zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazany przepis ustanawia, dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posłużył się skalą oceny zakresu wadliwości, skutkujących nieważnością uchwały, przyjmując w przypadku naruszenia trybu, że musi być ono istotne. Wymóg "istotności" nie dotyczy natomiast zasad sporządzania planu, co oznacza, że każde ich naruszenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości albo w części.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała Rady Gminy Łabowa sporządzona została z naruszeniem zasad sporządzenia planu sprecyzowanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co wobec wąskiego zakresu jej unormowań, musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopełnieniem powyższego unormowania jest przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustalający wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Dodać w tym miejscu trzeba, że według § 8 i § 9 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 1 tereny zabudowy mieszkaniowej oznacza się literowo "MN", a graficznie kolorem jasnobrązowym, natomiast zgodnie z pkt 6.2 załącznika nr 1 tereny komunikacji – tereny dróg wewnętrznych oznacza się symbolem "KDW", a graficznie kolorem jasnoszarym.

Analizując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za Sądem I instancji stwierdził, że nie zawiera ona regulacji określonych w obowiązującym w dacie jej podjęcia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wprawdzie w świetle § 5 ust. 11 uchwały dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych nie wyróżnionych na rysunku planu, to w ustaleniach szczegółowych dla terenu zabudowy mieszkaniowej, w § 6 ust. 4 uchwały wprowadzono zapis, zgodnie z którym dojazd do terenu istniejącą drogą wewnętrzną oraz urządzonymi dojazdami (również ustanowionymi służebnościami przejazdu). Zestawienie części tekstowej planu z częścią rysunkową dowodzi jednak bezspornie, że Rada Gminy Łabowa wyodrębniła wśród terenów rolnych o symbolu R i MRJ dwa obszary przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN, oddzielone terenem rolnym (kolor jasnożółty), nie zaklasyfikowanym, ani nie wyodrębnionym jako droga wewnętrzna. Analiza rysunku planu uzasadnia wręcz konkluzję, że tereny zabudowy mieszkaniowej MN są znacznie oddalone od drogi publicznej o symbolu KDp-Z i nie posiadają żadnych rozwiązań komunikacyjnych, nie są również powiązane za pomocy dróg (bądź innych szlaków komunikacyjnych, ulic itd.) z pozostałymi terenami, z układem zewnętrznym. Przyjęte przez Radę Gminy Łabowa rozwiązania planistyczne, tak w części tekstowej jak i graficznej, które co jest kwestią niesporną powinny być ze sobą kompatybilne, stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu i nie są możliwe do zaakceptowania w świetle niebudzących wątpliwości interpretacyjnych norm art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzania. Wyznaczając wśród terenów rolnych tereny zabudowy mieszkaniowej Rada Gminy Łabowa miała obowiązek określenia sieci infrastruktury drogowej, a więc określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, czego ewidentnie w zaskarżonej uchwale nie uczyniła. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej bez dostępu do jakichkolwiek dróg, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic, chodników). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien wobec tego zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, czy drogi wewnętrzne. Skoro bowiem dla identyfikacji dróg wewnętrznych w planie miejscowym ustawodawca przewidział odrębny od innych dróg (terenów komunikacji) symbol KDW oraz kolor grafiki – jasno szary, to nie powinno budzić wątpliwości, że droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Na tle powyższych rozważań nie sposób również podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że nakazane przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustalenia planistyczne są zawarte w pierwotnym planie miejscowym sołectwa Kotów, a konkretnie w § 12 ust. 9 i 16 oraz § 19 uchwały nr XX/129/2004 Rady Gminy Łabowa z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa – z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego. Sołectwo Kotów. Skoro bowiem przedmiotem zaskarżonej uchwały zgodnie z brzmieniem jej § 1 jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów, zatwierdzonego uchwałą nr XX/129/2004 Rady Gminy Łabowa z dnia 31 sierpnia 2004 r. (Dz.Urz.Wojew. Małopolskiego z 2004 r. Nr 344, poz. 3739 z późn.zm) zwana w tekście niniejszej uchwały "planem" w zakresie przeznaczenia działki nr [...] i części działki nr [...] (wg. aktualnej ewidencji część działki nr [...]), położnych w Kotowie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to trudno sobie wyobrazić, ażeby dla prawidłowego odczytania zasad zagospodarowania terenu objętego regulacjami planu sięgać do dwóch aktów prawa miejscowego, zwłaszcza, że pierwotny plan nie przewiduje ustaleń dla dróg wewnętrznych. W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą" (dostępny w CBOSA). Plan zagospodarowania przestrzennego, na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (vide: wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 (dostępny w CBOSA), 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2106/15 - Lex nr 2316063). Wobec powyższego zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie zapewnia możliwości obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych zabudowę mieszkaniową, dotknięty jest wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Gmina w ramach władztwa planistycznego ma prawo i obowiązek ustalenia zasad zagospodarowania i kształtowania ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem, w tym określenia linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który to przepis nie jest ograniczony do określenia linii zabudowy tylko od dróg wewnętrznych, kształtujących zagospodarowania poszczególnych terenów przeznaczonych do zainwestowania. Zdaniem Rady Gminy Łabowa nie do przyjęcia jest pogląd Sądu I instancji, który odmawia organowi planistycznemu prawa do ustalenia linii zabudowy w obrębie terenów MN. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca kasacyjnie przywołała obszerne wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 777/15, nie przestawiając w zasadzie własnej argumentacji w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego władztwo planistyczne gminy nie jest niczym nieograniczone, ponieważ jego wykonywanie determinują przepisy obowiązującego prawa w tym przepisy u.p.z.p., rozporządzeń wykonawczych do u.p.z.p. oraz przepisy odrębne, które organ uchwałodawczy jest zobligowany stosować w toku prac planistycznych nad aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W realiach sprawy niniejszej, czego wyraźnie nie dostrzega strona skarżąca kasacyjnie, Sąd I instancji, nie odmówił organowi uchwałodawczemu prawa do wyznaczenia linii zabudowy na terenach MN, ta jak podkreślił stanowi jeden z podstawowych parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz za wadliwy uznał zapis zaskarżonej uchwały, zawarty w § 6 ust. 4 dopuszczający możliwość zmniejszenia odległości linii zabudowy od granicy działki drogi wewnętrznej za zgodą zarządcy drogi. Stanowisko Sądu I instancji jest niewątpliwie uzasadnione, ponieważ w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw prawnych do scedowania zagwarantowanych organowi planistycznemu uprawnień przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. na inny podmiot, w tym wypadku zarządcę drogi. Przekazanie przez Radę Gminy Łabowa na rzecz zarządcy drogi kompetencji do zmiany zapisu planu w zakresie zmniejszenia odległości wyznaczonej linii zabudowy, poza procedurą planistyczną, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Nawet, jeśli obecnie Gmina jest właścicielem "drogi wewnętrznej", której nie wyznaczono w planie, to nie może ona samodzielnie decydować, czy a jeśli tak, to kiedy wyrazić zgodę na zmniejszenie odległości pomiędzy wyznaczoną w planie linią zabudowy a granicą działki drogi wewnętrznej. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy powinny być w miejscowym planie określone jednoznacznie, a nie warunkowo, w zależności od stanowiska innych podmiotów, w tym wypadku zarządcy drogi. Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że plan miejscowy stanowi bezpośrednią podstawę dla decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i niepewności co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 396/16 – Lex nr 2422999). Wykluczone jest więc zawieranie w zapisach planu norm otwartych, niedookreślonych, pozwalających innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od obowiązującego planu. Dodać w tym miejscu należy, że przywołanym przez Radę Gminy Łabowa wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 777/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 7 ust. 5 uchwały nr XXXVI/335/2014 Rady Gminy Kamionka Wielka z dnia 5 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał, analogicznie jak w zaskarżonej uchwale, możliwość zmniejszenia wielkości określonych w ust. 4 (czyli nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg wewnętrznych wyznaczonych na rysunku planu) za zgodą zarządcy drogi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.