Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 107/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 113 par. 3, art. 129 par. 2, art. 141 par 2, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 185 par. 1, art 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 370/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w P. na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 517/15, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. E. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 nr [...] Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - j.t., zwanej dalej: ustawa Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., j.t., zwanej dalej: K.p.a.), w związku z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa G. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanego dalej: inwestor) o pozwolenie na budowę złożonego dnia [...] marca 2014 r. i zmienionego dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia inwestorowi na budowę budynku mieszkalno-usługowego (budynku wielorodzinnego z częścią usługową w parterze) na terenie nieruchomości przy ulicy S. [...] B. w P., dz. nr [...],[...],[...], ark. [...], obręb Ł. oraz przy ulicy M. [...] dz. nr [...], ark. [...], obręb Ł. i ulicy R. dz. nr [...], ark. [...], obręb Ł. (dalej jako inwestycja).

Organ wskazał, że decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora, zaś projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy (zwaną dalej: decyzja o warunkach zabudowy) wraz z postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wyjaśniającym nasuwające się wątpliwości co do treści ww. decyzji o warunkach zabudowy w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych (zwanym dalej: postanowieniem wyjaśniającym).

Podkreślono, że projekt budowlany został zaopiniowany i uzgodniony w niezbędnym zakresie przez stosowne organy a także dołączono do niego wymagane prawem oświadczenia projektantów.

Organ zauważył, że w dniu [...] listopada 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z ulicy B. (dz. nr [...], ark. [...], obręb Ł.) na dz. nr [...], ark. [...], obręb Ł. przy ulicy B. w P. i w odrębnym piśmie z tego samego dnia uzgodnił pozytywnie projekt drogowy zjazdu z ul. B.

Podkreślono, że inwestor załączył umowę najmu miejsc parkingowych z dnia [...] maja 2014 r. (zwaną dalej: umowa najmu) dotyczącą 4 miejsc postojowych (na parkingu przy ul. R.) oraz pisma z dnia [...] maja 2014 r. i [...] maja 2014 r. dotyczące 15 miejsc postojowych (w hali garażowej budynku przy ul. M.) dla samochodów osobowych mieszkańców i użytkowników projektowanego budynku. Organ wyjaśnił, że w związku z tym w dniu [...] grudnia 2014 r. rozszerzono wniosek o dz. [...], ark. [...], obręb Ł. i dz. [...], ark. [...], obręb Ł. zlokalizowane odpowiednio przy ulicy M. [...] i przy ul. R. oraz przedstawiono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie całego terenu objętego inwestycją.

Inwestor usunął wszelkie nieprawidłowości wskazane przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., wykazując zgodność lokalizacji części miejsc postojowych poza działką inwestora z warunkami i wymaganiami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym rozszerzając w dniu [...] grudnia 2014 r. wniosek o pozwolenie na budowę i wprowadzając niezbędne poprawki w projekcie zagospodarowania terenu.

W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji zatwierdzono projekt budowlany i wydane zostało pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa ul. E. [...] w P. zakwestionowała zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, wskazując, że inwestor będąc zobowiązany do zapewnienia minimum 32 miejsc parkingowych dla inwestycji a przewidział 13 miejsc na terenie inwestycji, 15 miejsc w hali garażowej budynku przy ul. M. [...], a 4 miejsca na terenie parkingu przy ul. R. Ponadto Wspólnota podniosła, że w ramach współwłasności hali garażowej przy ul. M. [...], gdzie w ramach posiadanego udziału w nieruchomości wspólnej inwestor przewiduje zapewnienie na wyłączność 15 miejsc parkingowych, powinna zostać zawarta pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaściciewlami umowa o podziale nieruchomości do korzystania (quoad usum) upoważniająca do wyłącznego korzystania z nieruchomości w ramach posiadanego udziału, czego nie wykazano stosownym dokumentem. Na wykazanym udziale we współwłasności [...], który odpowiada powierzchni [...] m2 niemożliwe jest wydzielenie 15 miejsc parkingowych. W ocenie Wspólnoty uczestnikami postępowania powinni zostać wszyscy pozostali współwłaściciele hali garażowej. Dalej Wspólnota wskazała, że odległość 4 miejsc parkingowych zlokalizowanych na parkingu przy ul. R. zmierzona została do najbliższego narożnika budynku (494 m) a nie do wejścia i jest to odległość w linii prostej. Tymczasem faktyczna odległość dla osób korzystających z parkingu wynosi ok. 800 m, zaś miejsca parkingowe usytuowane w tak znacznej odległości od nieruchomości nie spełniają przewidzianej funkcji.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2015 nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. inwestor odpowiedział na zarzuty odwołania, a w dniu [...] marca 2015 r. przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt Kw [...], Dz. Kw. [...] prostujące z urzędu usterkę wpisu w dziale II w księdze wieczystej POI [...], przez m.in. wpisanie prawidłowej wielkości udziału Inwestora we współwłasności tj. "[...]".

Organ dokonał pogłębionej analizy zapisów decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy (ostateczna od [...] kwietnia 2013 r.) odnośnie do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił nasuwające się wątpliwości, co do treści powyższej decyzji o warunkach zabudowy w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. Organ stwierdził, że z tych wyjaśnień wynikało, iż zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji w ust. II pkt 2 warunki dotyczące miejsc parkingowych dla budynku mieszkalno-usługowego są spełnione jeżeli inwestor zabezpieczy wskazaną liczbę miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny, czy konkretną powierzchnię użytkową części budynku o funkcji usługowej, przy czym zgodnie z wnioskiem ustalono min. 12 miejsc parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem. Ponadto dopuszczono dodatkowe miejsca parkingowe (względem tych niezbędnych do ustalenia na terenie inwestycji), które można byłoby realizować na istniejących stałych parkingach, zlokalizowanych w sąsiedztwie (max odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Oznacza to, że w sytuacji gdy w planowanym budynku zostanie przewidziana taka liczba mieszkań i powierzchnia użytkowa usług, która będzie wymagała zapewnienia większej od 12 miejsc parkingowych (wymaganych na działce nr [...], ark. [...], obr. Ł.) - dla dodatkowej liczby miejsc parkingowych, będzie możliwe ich zapewnienie poza terenem inwestycji na zasadach określonych w decyzji.

Postanowienie wyjaśniające potwierdziło zatem, że zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy istnieje możliwość zabezpieczenia brakujących miejsc postojowych, na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max. odległość 500 m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą/właścicielem parkingu. Wbrew zarzutom odwołania inwestor w prawidłowy sposób wykazał zapewnienie brakujących miejsc postojowych poza terenem inwestycji na parkingu na działce nr [...] przy ul. R., obr. Ł. w P. oraz w hali garażowej przy ul. M. [...] (dz. [...], ark. [...], obr. Ł). Miejsca postojowe (4) na parkingu na działce nr [...] przy ul. R. w P. zlokalizowane zostały na planie zagospodarowania terenu w promieniu 494,7 m od planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazuje inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. w zapisach ust. IV pkt 1 ww. decyzji o warunkach zabudowy nie ma informacji o odległości drzwi wejściowych budynku, drodze dojścia do miejsca postojowego, drodze dojazdu do miejsca postojowego, ani o innych tego typu uszczegółowieniach. W związku z powyższym, według organu, te miejsca postojowe zlokalizowane zostały w prawidłowej odległości, wynikającej z zapisów decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał również, że inwestor przedłożył bezterminową umowę z zarządcą parkingu na użytkowanie tych 4 miejsc parkingowych na działce nr [...] przy ul. R., obr. Ł. w P.

Organ odwoławczy podniósł, że kolejne 15 miejsc postojowych zlokalizowane zostało w hali garażowej przy ul. M. [...], której Inwestor jest współwłaścicielem, usytuowanej w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji, objętej księgą wieczystą [...]. Hala ta ma powierzchnię [...] m2. Zgodnie z poprawionymi w dniu [...] marca 2015 r. wpisami ww. księdze wieczystej udział Inwestora we współwłasności tego lokalu wynosi [...], co odpowiada powierzchni [...] m2. Tym samym, według organu, na takiej powierzchni, możliwe jest wydzielenie 15 miejsc postojowych o parametrach zgodnych z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej: rozporządzenie techniczne). Podkreślono, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wskazał dokładną lokalizację i numerację poszczególnych, istniejących, wolnych miejsc parkingowych, przewidzianych dla rozpatrywanej inwestycji oraz pismem z dnia [...] marca 2015 r. oświadczył, że niniejsze miejsca postojowe nie będą przeznaczone w przyszłości na inne cele niż zapewnienie miejsc parkingowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze wykazaną zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, poprawność dokumentacji projektowej, kompletność wniosku o pozwolenie na budowę (załączniki) oraz wypełnienie nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. obowiązku, organ uznał, że istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. E. [...] w P. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2015 r. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony właścicieli lokali przy ul. S. [...] w P, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu czy:

a. miejsca postojowe przy ul. M. [...] w P. mogą być przeznaczone przez inwestora dla zapewnienia miejsc postojowych dla mieszkańców planowanego przedsięwzięcia u zbiegu ulic S. i B,

b. umowa najmu miejsc postojowych z dnia [...] maja 2014 roku została zawarta przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ umowę zawarto z "administratorem", a nie zarządcą czy właścicielem danego terenu, czego wymagała decyzja o warunkach zabudowy,

c. umowa najmu miejsc postojowych pozwala na trwałe zapewnienie przez inwestora wymaganych decyzją o warunkach zabudowy miejsc postojowych, brak zbadania jakie prawo do wynajmowanej nieruchomości przysługuje wynajmującemu i czy jest ono trwałe,

d. zapewnione przez inwestora miejsca postojowe znajdują się w odległości przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy,

e. planowana przez inwestora budowa nie spowoduje nadmiernego zacienienia nieruchomości sąsiadujących, w szczególności poprzez zaniechanie sporządzenia opinii biegłego w tej kwestii,

f. planowana budowa nie naruszy systemu korzeniowego drzewa leżącego na granicy działek przy ul. S. [...] i S. [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez organ powyższych okoliczności powinno doprowadzić do odmowy wydania inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na niespełnienie przez niego warunków przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono również kwestie związanych z wykonywaniem robót drgań i hałasu oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę swoje stanowisko w sprawie przedstawił inwestor. Zarzucił, że Wspólnota nie miała umocowania w formie uchwały do udzielenia pełnomocnictwa pełnomocnikowi, który wniósł w jej imieniu skargę, bowiem kierowanie środka odwoławczego do sądu nie jest czynnością zwykłego zarządu. Odnosząc się do zarzutów skargi przedstawił argumentację za ich oddaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 517/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję uznał bowiem, że skarga zasługiwała na uwzględnienie nie tylko z przyczyn podniesionych w zarzutach.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] odnośnie do braku dopuszczenia do postępowania w charakterze strony właścicieli lokali tworzących Wspólnotę, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa ma zdolność sądową i może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona reprezentująca ogół członków Wspólnoty. Wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. Nr 80 z 2000 r. poz. 903 ze zm.) ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. w sprawie pozwolenia na budowę, realizowanej na sąsiednim gruncie. Reprezentuje ją wówczas zarząd. Za przyznaniem wspólnocie mieszkaniowej co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i 29 przemawia dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach wydanych głównie na podstawie prawa budowlanego, posiada tym samym zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym o jakiej mowa w art. 26 P.p.s.a.. Także wniesienie skargi przez tę Wspólnotę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło czynności przekraczającej zwykłego zarządu. W ocenie Sądu działanie Wspólnoty w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym zmierzające do obrony istniejącego statusu obiektu budowlanego, jako całości należało zaliczyć do czynności zachowawczych a nie rozporządzających. Zatem podejmowanie działań z zakresu zadań wspólnoty w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zmierzających do zachowania istniejącego statusu obiektu w tym podejmowanie obrony przed ewentualnymi negatywnymi skutkami planowanej budowy na obiekt wspólnoty poprzez kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do Sądu administracyjnego nie można zaliczać do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu o jakim mowa we wskazanym przepisie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Sąd podkreślił, że aby członek Wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona w postępowaniu o pozwolenie na budowę - musi wykazać swój własny, indywidualny interes prawny. Podstawą do przyznania członkowi Wspólnoty przymiotu strony mogą być wskazywane przez niego zarzuty związane na przykład - z przenikaniem hałasu do jego mieszkania. Takiej sytuacji nie było w niniejszym postępowaniu.

Sąd mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazujący niezbędne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego czynności jakie musi wykonać organ przez wydaniem ww. decyzji zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) przez Prezydenta Miasta Poznania. Decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym skarżącej Wspólnocie.

W dniu [...] listopada 2014 r. postanowieniem nr [...] organ I instancji, na wniosek Inwestora - w wykonaniu zobowiązania organu (pismo z dnia [...].10.2014 r.) - wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji (dot. warunków zabudowy). Wyjaśnienie dotyczyło interpretacji zapisów ust. IV pkt 1 decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabezpieczenia brakujących na terenie, na której inwestycja ma powstać miejsc postojowych. Postanowienie to zostało doręczone, jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, adresatowi, czyli inwestorowi.

Sąd przywołał treść art. 113 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W myśl § 3 tego artykułu - na postanowienie w sprawie sprostowania lub wyjaśnienia służy zażalenie.

Sąd zwrócił uwagę, że z załączonych akt administracyjnych nie wynika czy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. zostało doręczone pozostałym, oprócz inwestora, stronom, a co za tym idzie czy jest ostateczne. Wojewoda, działając jako organ II instancji, tej kwestii nie wyjaśnił, a rozstrzyganie na podstawie nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy tj. utrzymanie w mocy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest działaniem z rażącym naruszeniem prawa (w tym przypadku art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Sądu I instancji już z tej przyczyny zaskarżona decyzja winna być uchylona, na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a..

Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę winien sprawdzić, czy decyzja o warunkach zabudowy wraz z postanowieniem wyjaśniającym, jest ostateczna.

W przypadku stwierdzenia negatywnego winien spowodować doręczenie odpisu postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. wszystkim stronom z pouczeniem o przysługującym zażaleniu.

W przypadku pozytywnego stwierdzenia tej okoliczności winien szczegółowo rozpatrzyć zarzuty skarżącego dotyczące spełnienia warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych (prawidłowości zawartej umowy najmu przez uprawnioną osobę) i w odpowiedniej, zgodnej z decyzją o warunkach zabudowy, odległości, Winien też zbadać kwestię "zacienienia" budynku skarżącej Wspólnoty, czyli wyjaśnić, czy chodzi o tzw. przesłanianie uregulowane w § 13 Rozporządzenia czy też o zacienianie budynku Wspólnoty (§ 60 Rozporządzenia). Badanie "linijki słońca" winno być zawarte w projekcie budowlanym, aby możliwe było skontrolowanie czy nie dojdzie do niezgodnego z prawem zacienienia budynku należącego do skarżącej ( w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu, w tym w projekcie budowlanym, brak danych na ten temat) .

Dalej Sąd wskazał, że organ winien się też wypowiedzieć odnośnie do zarzutu naruszenia systemu korzeniowego drzewa rosnącego na granicy działek przy ul. S. [...] i [...] (choć zarzut ten i zarzut zacienienia podniesiony został dopiero w skardze do Sądu), mając na względzie przepisy art. 81 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska - (Dz. U. z 2003r., poz. 1232), w związku z art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2014 r., poz. 850).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Spółka, inwestor), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 129 § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. ("Decyzja WZ") nie jest ostateczna pomimo upływu terminu do wniesienia odwołania, a tym samym uznanie, że Wojewoda wydając dnia [...] marca 2015 r. drugoinstancyjną decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a., art. 144 K.p.a. oraz art. 113 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że wydanie na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. postanowienia wyjaśniającego decyzję rzutuje na przymiot ostateczności wyjaśnianej Decyzji WZ, a tym samym, Wojewoda wydając dnia [...] marca 2015 r. drugoinstancyjną decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 113 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2014 r. ("Postanowienie") wyjaśniające Decyzję WZ nie stało się ostateczne, pomimo doręczenia Postanowienia Skarżącemu kasacyjnie oraz upływu wobec Skarżącego kasacyjnie siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia, a brak ostateczności Postanowienia powodował brak ostateczności Decyzji WZ, co doprowadziło do tego, że Wojewoda wydając dnia [...] marca 2015 r. drugoinstancyjną decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji uważa, iż Wojewoda wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy jest ostateczna. Wobec faktu, że decyzja ta została doręczona skarżącemu kasacyjnie i upłynął wobec niego termin do wniesienia odwołania, Wojewoda słusznie przyjął, że niemożliwe jest wniesienie odwołania przez pozostałe strony z zachowaniem 14 dniowego terminu, a zatem Decyzja WZ jest ostateczna.

W sprawie Decyzji WZ nie toczyło się postępowanie odwoławcze. Na stronie 2 Decyzji Wojewody wyraźnie wskazano, że Decyzja WZ jest ostateczna. Wobec tego nie sposób przyjąć, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nie odniósł się do jej ostateczności. Podkreślono, że w dniu wydawania Decyzji Wojewody ([...] marca 2015 r.) od wydania Decyzji WZ upłynęły prawie dwa lata.

Dodatkowo ostateczność Decyzji WZ potwierdza fakt, że była ona przedmiotem postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, złożonego przez Stronę dnia [...] lipca 2014 r. Zgodnie z art. 145 § 1 KPA, wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznej. Zatem już samo wszczęcie postępowania wznowieniowego dowodzi, że Decyzja WZ w momencie składania wniosku była ostateczna. Prezydent Miasta Poznania odmówił uchylenia Decyzji WZ, na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 2 wskazano, że Sąd I instancji błędnie wywodzi, że wydanie na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. postanowienia wyjaśniającego decyzję rzutuje na przymiot ostateczności wyjaśnianej decyzji.

Ostateczność decyzji oznacza, że wchodzi ona trwale do obrotu prawnego oraz wywołuje skutki materialnoprawne, tzn. trwale kształtuje prawa albo obowiązki adresata decyzji.

Zasada ostateczności decyzji nie jest nienaruszalna. Ustawodawca w art. 16 § 2 K.p.a. wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z przepisu wynika, że jakakolwiek zmiana stosunku prawnego ukształtowanego decyzją, która nabrała przymiotu ostateczności może nastąpić jedynie w wyniku jej uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania. Ustawodawca nie wskazał tu wyjaśnienia decyzji, określonego w art. 113 § 2 K.p.a.

Gdyby ustawodawca z wyjaśnieniem decyzji na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wiązał skutki prawne w postaci wpływu na jej ostateczność, wyjaśnienie decyzji znalazłoby się w katalogu wymienionym w art. 16 § 1 K.p.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyjaśnienie decyzji ma skutek "ex tunc", a zatem decyzja już od dnia wydania kształtowała prawa i obowiązki w sposób określony w postanowieniu wyjaśniającym.

Skoro wyjaśnienie decyzji w drodze postanowienia ma skutek ex tunc (od momentu wydania decyzji), to wydanie postanowienia wyjaśniającego nie może wpływać na przymiot jej ostateczności, który został nabyty po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (w momencie utraty możliwości złożenia odwołania).

Spółka stwierdza, że decyzja administracyjna wiąże nie tylko adresata, ale także organ administracji. Organ nie może zatem, poza sytuacjami wskazanymi w art. 16 § 1 K.p.a., zmienić własnej już wydanej decyzji. Organ zatem, nawet gdyby miał wolę to uczynić, nie jest władny wpłynąć postanowieniem wyjaśniającym na kwestię ostateczności własnej decyzji. Jak zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 marca 2014 r. "w postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uregulowanym w art. 113 § 2 K.p.a. nie mogą być [...] rozstrzygane kwestie dotyczące daty ostateczności czy wykonalności decyzji bowiem zostały one uregulowane w obowiązujących przepisach prawa."

Uzasadniając zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej Spółka dowodzi, że art. 126 K.p.a. wymieniający wprost przepisy dotyczące decyzji, które mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, nie wymienia art. 16 § 1 K.p.a. Jak jednak stwierdził NSA w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. "stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 K.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia [...] organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony." Istotą uzyskania przez postanowienie przymiotu ostateczności jest zatem upływ terminu do wniesienia zażalenia.

Skarżąca kasacyjnie uważa za błędne warunkowanie przez Sąd I instancji uzyskania przez postanowienie przymiotu ostateczności od doręczenia go wszystkim stronom. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pominięcie niektórych stron postępowania przy doręczeniu decyzji albo postanowienia nie rzutuje na ostateczność aktu, jeżeli dokonano doręczenia co najmniej jednej ze stron. Wobec stron pominiętych biegnie termin do zaskarżenia aktu liczony tak jak wobec strony, której akt doręczono.

Mając na uwadze przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż postanowienie wyjaśniające stało się ostateczne, a jego niedoręczenie stronie postępowania mogło stanowić ewentualnie podstawę żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tylko to nadzwyczajne postępowanie mogłoby służyć wyjaśnieniu, czy są podstawy do uchylenia postanowienia w oparciu o art. 151 K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (odpowiednio - postanowieniu). Na stronie 5 Decyzji Wojewody wskazano na wydanie przez Prezydenta Miasta Poznania Postanowienia (wyjaśniającego Decyzję WZ). Decyzja Wojewody została wydana dnia [...] marca 2015 r., a jak wynika ze skargi Strony na Decyzję Wojewody, decyzja ta została doręczona Stronie dnia 31 marca 2015 r. Fakt ten stanowi przeszkodę we wznowieniu postępowania.

Sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Spółka upatruje w tym, że wskazania co do dalszego postępowania, zawarte na ostatniej stronie Wyroku WSA, nie wynikają z oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji. W jej ocenie Sąd w żadnej części uzasadnienia nie dokonał wykładni przepisów prawa budowlanego regulujących kwestię nasłoneczniania i przesłaniania, przepisów regulujących ochronę przyrody w odniesieniu do drzewa na sąsiedniej nieruchomości oraz przepisów regulujących zarządzanie nieruchomościami w odniesieniu do prawidłowości zawarcia umowy o zapewnienie miejsc parkingowych. Sąd nie stwierdził także naruszenia w tym zakresie przez Wojewodę przepisów prawa, pomimo podniesienia takich zarzutów przez Stronę.

Wskazania nie mogą stanowić lakonicznych wskazówek, co do dalszego postępowania, ale muszą być logiczną konsekwencją dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, służącą zapobieżeniu stwierdzonym uchybieniom. Skoro zatem Sąd I instancji nie stwierdził uchybień w powyższym zakresie, a jedynie wskazał, że istnieje konieczność dokonania dodatkowych wyjaśnień przez Wojewodę, to sformułowane w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazania są wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania można uznać za wynik sprawy, albowiem są istotną częścią uzasadnienia wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Skoro wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy oraz sądy, to wskazania te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. A zatem wadliwe sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe. Jak już podniesiono, Sąd I instancji przytoczył pewne okoliczności faktyczne (zacienianie i przesłanianie, wpływ inwestycji na drzewo, zapewnienie w drodze umowy miejsc parkingowych), jednak nie dokonał oceny prawnej tych okoliczności oraz nie wskazał uchybień, jakich w tym zakresie miałby dopuścić się Wojewoda. Wskazania co do dalszego postępowania są zatem wadliwe, co rzutuje na wadliwość uzasadnienia Wyroku WSA w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej w kwestii zacieniania i przesłaniania, umowy o zapewnienie miejsc parkingowych oraz ochrony drzewa na sąsiedniej nieruchomości, to stwierdziłby brak naruszenia prawa przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa ul. E. [...] w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 113 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 2 K.p.a. Sąd I instancji błędnie uznał, że nie wiadomo, czy postanowienie wyjaśniające treść decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne, gdyż doręczono je tylko inwestorowi zaś brak dowodu jego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Opierając się na tym założeniu Sąd stwierdził, że nie może dokonać oceny zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dopóki nie zostanie ustalone, czy postanowienie wyjaśniające stało się ostateczne. Przyjęte przez Sąd I instancji założenie jest błędne, albowiem postanowienie bądź decyzja stają się ostatecznie także wówczas, gdy doręczono je tylko jednej stronie postępowania z pominięciem pozostałych stron. Doręczenie takie skutkuje wprowadzeniem decyzji lub postanowienia do obrotu prawnego po upływie terminu do złożenia środka odwoławczego przysługującego stronie, której rozstrzygnięcie organu administracji zostało doręczone. Stronom, którym nie została doręczona decyzja bądź postanowienie przysługuje w takiej sytuacji wyłącznie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie było tym samym podstaw do uchylania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i nakazywania organowi administracji ustalenia czy postanowienie wyjaśniające stało się ostateczne.

Za zasadny uznać również należy zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy, która poprzedziła wydanie pozwolenia na budowę jest ostateczna. Przymiot ostateczności tej decyzji nie zależy od tego, czy postanowienie wyjaśniające jej treść stało się ostateczne. Gdyby postanowienie wyjaśniające nie było ostateczne, to skutkowałoby to wyłącznie niemożnością dokładnego ustalenia treści już ostatecznej decyzji nie zaś utratą przez tę decyzję, przymiotu ostateczności.

Mając powyższe na uwadze nie było przeszkód w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zgodności pozwolenia na budowę z wymogami decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji dokona oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów jak również dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem kompetencji wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.