Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2145/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2016r. po rozpatrzeniu wniosku J. Z. nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o numerze ew. [...] położonej w miejscowości G. gm. O..

Organ stwierdził, że z analizy złożonego wniosku wynika, iż na działkę o nr ewid. [...] położoną w miejscowości G., istnieje już zjazd, zapewniający do momentu sprzedaży (akt notarialny z dnia [...].06.2015 r., repertorium "[...] " numer: [...]) obsługę komunikacyjną nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid.: [...],[...][...]. Istniejący zjazd indywidualny zlokalizowany w km 10+265 strona prawa posiada parametry (szerokość zjazdu - 4,00 m ) wystarczające do obsługi ww. nieruchomości.

Organ wskazał, że Droga krajowa nr [...] została zaliczona na podstawie zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].06.2013 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg klasy technicznej GP. W świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) stosowanie zjazdów, na drogę klasy GP, jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo wysokie wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Słuszne zatem jest działanie mające na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości nie przylegającej bezpośrednio do pasa drogowego poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez działkę bezpośrednio przylegającą do drogi (postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie [...]).

Podstawową zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz spełnienie warunków wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w obwiązującym orzecznictwie sądowym Organ podkreślił, że w związku z powyższym służebność gruntową przez działkę o numerze ewid. [...] należało tak ustanowić, aby zapewniała ona obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej, nr [...].

Organ ustalił też, że zgodnie z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. w granicach sołectw gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., działka o numerze ewid. [...] leży na terenach oznaczonych symbolami [...] - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] - teren drogi publicznej ekspresowej, [...] - teren drogi publicznej ekspresowej. § 11 wyżej wymienionego planu miejscowego określa konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej bezpośrednio lub pośrednio za pomocą drogi o określonej służebności. Z dołączonego do wniosku wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na działce o numerze ewid. [...] (tj. działka położona po zachodniej stronie działki o nr ewid. [...]) zlokalizowana jest napowietrzna linia elektroenergetyczna 15 kV. Z wyrysu jak i z wypisu z miejscowego planu wynika, że została wyznaczona strefa bezpieczeństwa dla linii energetycznych średniego napięcia 15 kV obejmująca obszar leżący w normatywnej odległości 8,0 m od osi linii, dla której ustalony został zakaz zabudowy i zadrzewienia. Literalna interpretacja przepisów miejscowego planu jednoznacznie wyklucza możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w obszarze wyznaczonej strefy ochronnej. Natomiast zjazd, zgodnie z obowiązującym prawem, zaliczany jest do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zgodnie z którą budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd stanowi element drogi i zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. W związku z powyższym lokalizacja zjazdu, na wysokości ustanowionej służebności gruntowej, którego elementy konstrukcyjne "wchodzą" w wyznaczoną strefę ochronną powodowałoby naruszenie przepisów wynikających z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ stwierdził po analizie zebranych materiałów, że uzasadnione jest ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości G., tak aby mogła ona zapewniać obsługę komunikacyjną działek o numerach ewid. [...] i [...] poprzez istniejący zjazd zlokalizowany na działce o nr ewid. [...].

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postepowanie w sprawie.

Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. Z. i w pierwszej kolejności należało ocenić, czy żądanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną, a więc posiadającą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.

Organ twierdził, że w rozpatrywanej sprawie normą prawną z której należy wywodzić interes prawny podmiotu niniejszego postępowania, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r.; poz. 460 ze zm.), który stanowi: "Budowa lub przebudowa zajadu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2".

Przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Organ wyjaśnił, że pojęcie użytkownika nie zostało zdefiniowane w cytowanej wyżej ustawie o drogach publicznych, a więc dla jego ustalenia należy posiłkować się regulacjami z kodeksu cywilnego, który pojęcie użytkownika wiąże z dwoma instytucjami prawa cywilnego, a mianowicie z użytkowaniem wieczystym i użytkowaniem. Użytkowanie wieczyste, regulowane m.in. przez przepisy art. 232-243 k.c., w doktrynie prawa uznaje się za prawo pośrednie pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Polega ono na oddaniu w użytkowanie nieruchomości gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa, województwa, powiatu bądź gminy lub związku tych jednostek, osobie fizycznej lub prawnej na czas określony (99 lat, wyjątkowo krócej, lecz nie mniej niż 40 lat). Użytkowanie natomiast, regulowane przez przepisy art.. 244-284 k.c jest ograniczonym prawem rzeczowym uprawniającym do korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków. Użytkownikowi przysługuje najszerszy zakres uprawnień w stosunku do cudzej rzeczy. Ma on prawo korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków z obowiązkiem zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego przeznaczenia. Analiza treści omawianego przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi prowadzić do wniosku, że ustawodawca nieprzypadkowo wskazał jedynie ww. prawa rzeczowe o najszerszym charakterze jako te, z którymi można związać prawo do budowy lub przebudowy zjazdu. Ponieważ budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, nie ulega wątpliwości, że 'decyzja ta jest nierozerwalnie związana z uprawnieniem do budowy lub przebudowy zjazdu.

Organ wskazał, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wydrukiem z ewidencji gruntów i aktem notarialnym repertorium "[...] " numer: [...], właścicielami działki nr [...] przyległej do drogi krajowej nr [...] są J.F. i S.F..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie temu organowi sprawy celem merytorycznego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej istnienie po jej stronie interesu prawnego jest oczywiste skoro jest ona użytkownikiem działki bezpośrednio przyległej do drogi krajowej nr [...] tj. działki nr ew. [...], a stanowiącej nieruchomość na której jest ustanowiona służebność gruntowa przejazdu i przechodu na działkę będącą jej własnością. Skarżąca zaznaczyła, że istniejący zjazd na działkę [...] nie nadaje się do wykorzystania w celu realizacji służebności z uwagi na jego lokalizację i sposób usytuowania zabudowań gospodarczych i mieszkalnych na działce [...].

Skarżąca zaznaczyła, że właściciele działki [...] odmówili uzgodnienia przejazdu i przechodu przez ich nieruchomość na przedłużeniu i przy wykorzystaniu już istniejącego zjazdu z drogi [...] na ich działkę z uwagi na fakt, że sam przejazd przebiegałby pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi w bezpośrednim ich sąsiedztwie i dzieliłby działkę na [...] na dwie części. Obecnie służebność jest ustanowiona wzdłuż zachodniej granicy działki [...] i faktycznie zapewnia skarżącej jedyny dostęp do jej nieruchomości z drogi krajowej nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że brak dostępu do drogi publicznej spowoduje dla niej wymierne straty materialne i uniemożliwi jej na stałe rolnicze wykorzystanie działki własnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art.50 § I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Z wymienionego przepisu wynika, iż o uprawnieniu do wniesienia skargi decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi o taki przepis z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu tego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki.

W postępowaniu o zezwolenie na lokalizacje zjazdu przepisem prawa materialnego z którego należy wywodzić interes prawny strony jest przepis art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z treścią art. 29 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Skarżąca jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] oraz ma ustanowioną służebność przejazdu i przechodu przez działkę [...] przylegającą do drogi krajowej nr [...] pasem szerokości 3 m wzdłuż zachodniej granicy działki.

Z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel i użytkownik gruntu przyległego do drogi, a w szczególności nie przysługuje on użytkownikowi działki przyległej, dla którego ustanowiono służebność gruntową.

Okoliczność stanu faktycznego a także niemożność wykorzystania istniejącego zjazdu z działki [...] nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że skarżąca posiada interes prawny w ubieganiu się o lokalizację zjazdu na działkę o numerze ew. [...] z drogi krajowej nr [...].

Zauważyć należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych nie są stronami właściciele czy użytkownicy działek sąsiadujących z działkami przyległymi do drogi publicznej. Tym bardziej więc status taki nie może być przyznany osobom, którym do działek sąsiadujących z działkami przylegającymi do drogi publicznej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe jakim jest służebność gruntowa.

Z powyższych względów organ odwoławczy skoro stwierdził brak przymiotu strony J. Z. to zasadnie umorzył wszczęte postępowanie w sprawie po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 i 61 a § 1 kpa).

Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm..)