Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1470/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 38
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 17, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. Z. Oddział Regionalny w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 818/11 w sprawie ze skargi P. S.A. Z. Oddział Regionalny w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 818/11 oddalił skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych Oddział Regionalny we W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zlokalizowanych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. nakazał w terminie do dnia 30 września 2011 r. PKP Polskim Liniom Kolejowym S.A. – Zakład Linii Kolejowych we W. urządzić i utrzymać pasy przeciwpożarowe zlokalizowane na terenach leśnych powiatu b. wzdłuż linii kolejowej nr [...][...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.) oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W przepisie § 38 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia wskazano, iż podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów określono w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. Nr 57, poz. 353). Zgodnie natomiast z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy uznał, że niebudzące wątpliwości są uprawnienia zarządców szlaków kolejowych, opisane w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym - zgodnie z którym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, ustalenie odszkodowania za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Jeżeli natomiast posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów, (przepis art. 55 ust 3 ustawy o transporcie kolejowym). W ocenie organu, wyżej wymienione czynności, mają ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w bezpieczny sposób. Z cytowanych regulacji wynika natomiast, że odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Wyjątek opisany w przepisie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest - zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Jego prawo, o którym mowa w pierwszej części zdania przepisu art. 55 ust. 1, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Na powyższe wskazuje przepis art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 56 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym - ustalenie odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania, o których mowa w ust. 2 i art. 55 ust. 1 powołanej ustawy, ustala w przypadku braku umowy stron, starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 56 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym). Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy, a także gdy drzewa lub krzewy przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn utrudniają użytkownikom tych dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych. Z powyższego wynika więc, że zarządca infrastruktury wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy infrastruktury. Jednocześnie, co do zasady zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B., że stronami zobowiązanymi do wykonywania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym. Wyjaśnił przy tym, że pozostałe akty prawne wymienione w § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, to jest ustawa o lasach oraz ustawa o ochronie przeciwpożarowej, mają charakter dodatkowy i pomocniczy, dotyczący indywidualnych przypadków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych Oddział Regionalny we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "przy ustaleniu braku obowiązku skarżącego do wykonania pasów przeciwpożarowych" oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożył na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

Sąd podkreślił, że ochrona przeciwpożarowa polegająca m.in. na zapobieganiu powstawania i rozprzestrzeniania się pożarów regulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje natomiast, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji ustawodawca wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Sąd zwrócił uwagę, że wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 – zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym), w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., nr 80, poz. 563), które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, obowiązujące obecnie rozporządzenie nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405 i Nr 82, poz.573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955). Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stwierdzić zatem należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej. Jednakże ochrona ta odbywa się na zasadach zarówno określonych w tej ustawie jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (por. art. 9 ust. 3 ustawy). W § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) wskazano cztery kategorie pasów przeciwpożarowych, żaden z nich nie jest jednak pasem oddzielającym las od linii kolejowej. Stąd wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych, a w konsekwencji przyjąć należy, że do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zobowiązany podmiot władający lasem. Z tego też względu, zdaniem Sądu, zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w przywołanym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do regulacji ustawowej – ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.

Przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Wbrew stanowisku strony skarżącej adresatem normy zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej lecz właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) gruntu na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy. Z przepisu tego wynika bowiem uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Regulacja ta dotyczy zatem wzajemnych relacji i zobowiązań zarządcy linii kolejowej zobowiązanego innymi przepisami (m.in. art. 17 ustawy o transporcie kolejowym) do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, w tym uprawnienia do wejścia na cudzy grunt, obowiązków odszkodowawczych. Obowiązki te obciążają właściciela gruntów przylegających do linii kolejowej, a nie przewoźnika, tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Natomiast z regulacji tej nie wynika, że statuuje ona jedynie uprawnienie do urządzania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 w/w ustawy sformułowanie "Zarządca ma prawo..." dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) gruntu obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji, jak podniesiono w skardze, zarówno § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jak i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Analiza zapisów art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W świetle poczynionych wyżej rozważań, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Zwrócić ponadto należy uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Co za tym idzie jest on podmiotem zobowiązanym do dbania o należyty stan zabezpieczeń przeciwpożarowych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie staje się adresatem obowiązków wskazanych w decyzji wydanej przez właściwy organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych Oddział Regionalny we W.. Zaskarżając wyrok w całości, Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego: § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), art. 17ust.1 pkt 1 i 3 oraz art.55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, że wskazane przepisy dają podstawę do obciążenia skarżącego obowiązkiem wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych;

2) art.106 §3 w zw. z art.174§2 oraz art.151 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie, w tym pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci pisemnej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury i błędne przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego ani prawa procesowego.

Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A, jako zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust.3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.

Według skarżącego kasacyjnie ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów zobowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Art.55 tej ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem, a z tego przepisu nie można czynić obowiązku. Ponadto adresatem normy zawartej w art.55 ust.1 ustawy ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej, lecz właściciel gruntu na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy.

W ocenie strony skarżącej decyzja nakładająca obowiązek jest niezgodna z art. 9 ust.1 oraz art.13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), gdyż przepisy te jednoznacznie wskazują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych, ochronnych, zapobiegających powstawaniu pożarów.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd nie odniósł się do pisemnej interpretacji przepisów Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z tym dokumentem spółka PKP została zwolniona z obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia podmiotu, na który ustawodawca nałożył obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych - czy jest nim zarządca infrastruktury kolejowej, czy właściciel lasu.

Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art.

3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Należy zatem dokonać analizy regulacji prawnych dotyczących omawianego zagadnienia przewidzianych w tych ustawach.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy

z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3).Z treści pkt 3 wskazanego przepisu wynika wprost, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Przedstawione regulacje prawne przemawiają za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy.

W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść art. 9 ust. 1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.), że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielach lasu. Stanowisko to jest błędne. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów tych wywieść należy, że są to obowiązki właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jedynie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. art.106 §3 w zw. z art.174 § 2 oraz art.151 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie, w tym pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci pisemnej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem dopuszczenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu, a nie jego obowiązkiem, a ponadto dowód ten musi być niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W piśmie Ministerstwa Infrastruktury przedstawiono jedynie interpretację przepisów dotyczących występującego w sprawie zagadnienia. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej zaskarżonych decyzji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy rozstrzygnięcia, nie podzielając tym samym stanowiska wyrażonego w piśmie wnioskowanym, jako dowód uzupełniający.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.