Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 619/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 48, 4b ust 1, 50-51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 par 1, 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/11 w sprawie ze skarg G. S. i P. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wraz z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz G. S. i P. S. kwotę 490 zł słownie (czterysta dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz na rzecz G. S. kwotę 500 zł słownie (pięćset złotych) złotych i na rzecz P. S. kwotę 757 zł słownie (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi G. S. i P. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] marca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie przepisu art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, nakazał G. S. i P. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości W. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę pokrycia dachowego. W toku postępowania organ ustalił, że w kwietniu 2005 r. G. S. i P. S. dokonali zmiany pokrycia dachowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości W., jak również wykonali 3-spadowe zadaszenie tarasu (drewnianą konstrukcję daszku i słupów podpierających zadaszenie tarasu), oraz dokonali przebudowy konstrukcji dachu, przedłużając zadaszenie nad wejściem do budynku. Organ ustalił, że na wykonanie tych prac G. S. i P. S. nie posiadali stosownego pozwolenia. Powyższa decyzja została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2007 r.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w B. wydał [...] marca 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości W., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przeprowadzonych robót w terminie do [...] lipca 2010 r..

Decyzją z [...] września 2010 r. PINB w B., na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał G. S. i P. S. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego tj.: drewnianej konstrukcji daszku wraz ze słupami podpierającymi zadaszenie tarasu - powierzchnia zabudowy 8,84 m2 oraz drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem nad wejściem do budynku o wymiarach 1,75 x 1,50 m, tym samym nakazał doprowadzić budynek do stanu poprzedniego sprzed rozbudowy.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez G. S. i P. S. jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Uznał organ II instancji, że wykonanie drewnianej konstrukcji daszku wraz z słupami podpierającymi zadaszenie tarasu oraz drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem nad wejściem do budynku spowodowało zwiększenie kubatury obiektu, co pozwala zakwalifikować wykonane roboty jako rozbudowę. Do chwili wykonania przedmiotowego zadaszenia wraz z słupami podpierającymi kubaturę budynku w części tarasu obliczano do wysokości balustrady, natomiast z chwilą wykonania przekrycia kubatura liczona jest do wysokości daszku, Nie budzi wątpliwości, że zwiększona została kubatura brutto budynku mieszkalnego w rozumieniu § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) ), dalej warunki techniczne, co jest równoznaczne z jego rozbudową. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie przewidują natomiast zwolnienia z uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla rozbudowy budynku mieszkalnego, zatem na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania takiej decyzji

W ocenie organu II instancji PINB w B. słusznie wszczął postępowanie legalizacyjne, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a tym samym spełnione są przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ze względu na brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr [...] w miejscowości W. zasadnym było wydanie postanowienia, którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Inwestorzy – G. i P. S. nie przedstawili żadnego z wymaganych do legalizacji dokumentów. Niespełnienie przez inwestorów obowiązków wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje natomiast nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 tego prawa.

Skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnieśli odrębnie G. S., domagając się zarazem wstrzymania wykonania skarżonej decyzji oraz P. S..

Skarżąca G. S. zarzuciła organowi II instancji pominięcie istotnych, jej zdaniem, dowodów w sprawie oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Nadto wskazała, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu i ociepleniu budynku nie miały charakteru istotnych odstąpień, gdyż geometria dachu została zmieniona jedynie w nieznacznym stopniu.

Skarżący P. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 48 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W przekonaniu skarżącego wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nadto organ II instancji błędnie przyjął, że zmiana kubatury obiektu budowlanego powinna być definiowana przez zastosowanie definicji legalnej pojęcia kubatury netto.

Powyższe skargi, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz 270) , dalej P.p.s.a., zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1042/11.

WSA w Krakowie uznał obie skargi za niezasadne i je oddalił.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotem postępowania była sprawa zmiany pokrycia i konstrukcji dachowej budynku mieszkalnego, zaś spór dotyczył kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorów prac budowlanych. Za kluczowe zagadnienie w sprawie uznał Sąd I instancji ustalenie, czy prace budowlane wykonane przez skarżących wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś ocena tych działań w świetle art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu Sądu zastosowanie tego przepisu jest jedynie konsekwencją ustalenia faktu wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji rozbiórki tak wybudowanego obiektu lub jego części. O tym, czy roboty budowlane wymagały pozwolenia decydują zaś inne przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Katalog wyłączeń z obowiązku uzyskania takiej decyzji w odniesieniu do budowy (a także, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego) zawiera art. 29 ust. 1 ustawy, zaś w odniesieniu do innych niż budowa robót budowlanych (to jest, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, przebudowy, montażu, remontu, rozbiórki obiektu budowlanego) – art. 29 ust. 2. Dodatkowo w art. 30 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał te z niewymagających pozwolenia rodzajów budowy i innych robót budowlanych, dla których konieczne jest dokonanie zgłoszenia.

W ocenie Sądu I instancji prace budowlane wykonane przez skarżących na przedmiotowym obiekcie nie zostały zakwalifikowane jako podlegające zgłoszeniu, koniecznym zatem było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Bezsporne jest, że wykonane zostały roboty polegające na wykonaniu nowego trzyspadowego zadaszenia tarasu oraz rozbudowy konstrukcji dachu. Potwierdza to zgromadzony w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy.

Jakkolwiek brak w przepisach definicji legalnych pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa", tym niemniej w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się potrzebę poszukiwania ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 roku, II SA/Lu 892/00). Uprawnione jest zatem przyjęcie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" – art. 3 pkt 7a z "Komentarza do Prawa budowlanego". red. Z. Niewiadomski; por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 roku, II SA/Bk 428/06).

Nie podzielił Sąd I instancji poglądu wyrażonego w skardze P. S., jakoby organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisu § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). poprzez błędną jego interpretację. Przesłanką jego zastosowania w przedmiotowej sprawie był fakt istnienia "przekrytych części zewnętrznych budynku", zaś wskazanie w dalszej treści tego przepisu rodzajów części zewnętrznych budynku ma charakter przykładowy i nie stanowi katalogu zamkniętego. Bezsporne przy tym jest, że taras stanowi zewnętrzną część budynku.

Z inwentaryzacji powykonawczej jednoznacznie wynika, że w następstwie wykonanych prac doszło do przedłużenia i podniesienia zadaszenia. Podane w powołanej inwentaryzacji wartości liczbowe wraz ze szkicami elewacji budynku umożliwiają w sposób nie budzący wątpliwości ustalić rozmiary dokonanej rozbudowy w obrębie pokrycia dachowego, a co za tym idzie powiększenie kubatury budynku. Ponadto przedłużenie połaci dachowej poza dotychczasowy obrys budynku, spowodowało w konsekwencji zmianę powierzchni zabudowy. Rozbudowa budynku, doprowadziła zatem nie tylko do zwiększenia kubatury budynku, ale także powierzchni zabudowy.

Skoro zatem doszło do rozbudowy, a wykonanych prac budowlanych nie sposób zakwalifikować do któregokolwiek z wyjątków opisanych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, inwestorzy zobligowani byli na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 tej ustawy do uzyskania pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne orzekając o obowiązku polegającym na przedłożeniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że inwestorzy nie przedstawili żadnego z wymaganych do legalizacji obiektu dokumentów. Z tego względu koniecznym było orzeczenie przez organ rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, a zatem rozstrzygnięcia organów I i II instancji odpowiadały prawu.

Niezależnie od powyższego wskazał Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło w postępowaniu administracyjnym do uchybień, nie mających jednakże wpływu na wynik sprawy. Stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącej G. S., w szczególności nie wskazano źródła i sposobu wyliczenia przyjętych przez organ I instancji powierzchni zabudowy oraz wymiarów drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem nad wejściem do budynku, a także nie odniesiono się w żaden sposób do przedłożonej w toku postępowania odwoławczego dokumentacji fotograficznej.

Dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia pozostają jednakże bez wpływu na wynik sprawy, bowiem zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że wobec dokonania przez skarżących rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i niewykonania przez nich obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, zarówno decyzja organu I instancji, nakazująca rozbiórkę części budynku i doprowadzenie go do stanu sprzed rozbudowy oraz decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, odpowiadały prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. S. i P. S. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania w postaci:

- naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza sądowy zakres kontroli działania organów administracji publicznej i zastąpienie tych organów w dokonaniu ustaleń faktycznych pomimo, że brak tych ustaleń powinien skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy;

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia sprawy i oceny całego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie fragmentarycznego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia organu, które nie nadaje się do wykonania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Skarżący kasacyjnie podnieśli także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując:

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na rozbudowie zmierzającej do wykonania części obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu;

- art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonanie daszków nad tarasem i drzwiami zewnętrznymi stanowi rozbudowę obiektu budowlanego zmieniającą kubaturę i powierzchnię zabudowy takiego obiektu budowlanego;

- art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana kubatury obiektu budowlanego będąca następstwem rzekomej rozbudowy obiektu budowlanego powinna być definiowana przez zastosowanie definicji legalnej pojęcia kubatury netto, zawartej w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- § 3 pkt 24 warunków technicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do kubatury netto budynku zalicza się kubaturę balkonów i tarasów do wysokości zadaszenia balkonu lub tarasu, a nie do wysokości balustrady.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że WSA w Krakowie dwukrotnie wykroczył poza zakres swoich kompetencji. Po raz pierwszy stwierdzając, że podstawą dokonania rozbudowy przez skarżących jest opracowanie mgr inż. J. K., podczas gdy w ocenie organów nadzoru budowlanego dokument ten nie był podstawą dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien uchylić decyzje umożliwiając organom wypowiedzenie się co do całego materiału dowodowego, w tym do opracowania mgr inż. J. K. Po raz drugi Sąd I instancji wykroczył poza zakres kontroli dokonując ustalenia, że wykonane przez skarżących prace spowodowały zmianę powierzchni zabudowy, podczas gdy z zaskarżonych decyzji wynika, że przyczyną wydania rozstrzygnięć była jedynie zmiana kubatury. Podkreślili skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dostrzegł uchybienia organów nadzoru budowlanego polegające na braku wskazania źródła i sposobu wyliczenia przyjętych w decyzji wymiarów, a także braku odniesienia się do dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu I instancji takie uchybienia proceduralne nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem zdaniem skarżących kasacyjnie kluczowe w niniejszej sprawie jest prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych prac. Spór dotyczy bowiem tego, czy polegają one na rozbudowie, czy też przebudowie obiektu budowlanego. Aby dokonać oceny zmiany charakterystycznych parametrów takiego obiektu niezbędne jest ustalenie jaki kształt i wymiary miało zadaszenie przed wykonaniem prac, jak i jaki kształt i wymiary ma zadaszenie po wykonaniu tych prac. Dopiero takie porównanie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie jakie parametry uległy zmianie, a w konsekwencji dokonanie właściwej kwalifikacji.

Ponadto WSA w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone decyzje są legalne, podczas, gdy w przekonaniu skarżących kasacyjnie rozstrzygnięcie w sprawie nie nadaje się do wykonania. Nie wiadomo czego żąda w nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego, nie wiadomo w jaki sposób należy wykonać decyzję i nie wiadomo w jaki sposób organ mógłby stwierdzić prawidłowość wykonanego obowiązku.

W przekonaniu Sądu I instancji zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 jest konsekwencją ustalenia faktu wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a z jego treści wynika obowiązek organu nakazania rozbiórki tak wybudowanego obiektu lub jego części. Sąd I instancji przedstawiając powyższe twierdzenie całkowicie pomija fakt, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest jedynym w tej ustawie przepisem, który określa konsekwencje wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku innych niż określone w art. 48 ust. 1 robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 51, a nie art. 48 ust. 1 tego prawa. Stwierdzenie zatem, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę nie jest wystarczające dla uznania, jak to uczynił WSA w Krakowie, że w sprawie bezwzględnie należy zastosować art. 48 Prawa budowlanego, gdyż w zależności od charakteru robót wchodzi w grę zastosowanie także innej regulacji. Powyższy zarzut jednoznacznie wynikał ze skargi wniesionej do WSA w której podniesiono, iż charakter wykonanych robót nie pozwala na przyjęcie, że w ich wyniku powstała część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane przez skarżących nie polegały bowiem na budowie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1. Prawa budowlanego. Polegały na nieznacznej zmianie konstrukcji dachu nad tarasem i niewielkim jego przedłużeniu, pozwalającym na zadaszenie całości tarasu oraz wejścia do budynku, ociepleniu budynku i wykonaniu filarków. Wskazanych robót nie można zakwalifikować jako "budowy części obiektu budowlanego". Budową taką nie jest bowiem ani budowa filarów, ani zmiana konstrukcji dachu, ani ocieplenie budynku. W ocenie skarżących kasacyjnie wyrok Sądu I instancji oddalający ich skargi jest wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice te sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Precyzując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza sądowy zakres kontroli działania organów administracji publicznej i zastąpienie tych organów w dokonaniu ustaleń faktycznych, pomimo że brak tych ustaleń powinien skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut dotyczył ustalenia przez Sąd I instancji, że wykonane przez skarżących prace spowodowały zmianę powierzchni zabudowy, podczas gdy z zaskarżonych decyzji wynika, że przyczyną wydania rozstrzygnięć była jedynie zmiana kubatury.

Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli nad zaskarżonymi do tego sądu aktami administracyjnymi nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast sąd jedynie ocenia, czy działania organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury. Jednakże w przedmiotowej sprawie wskazanie przez Sąd I instancji, że rozbudowa przez skarżących kasacyjnie budynku doprowadziła nie tylko do zwiększenia kubatury budynku, ale także powierzchni zabudowy nie jest dodatkowym ustaleniem dokonanym przez ten Sąd, ale wnioskiem wyprowadzonym z ustalonego przez organy stanu faktycznego.

Skarżący kasacyjnie zarzucili także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W ich przekonaniu Sąd I instancji dostrzegł uchybienia organów nadzoru budowlanego polegające na braku wskazania źródła i sposobu wyliczenia przyjętych w decyzji wymiarów, a także braku odniesienia się do dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu II instancji takie uchybienia proceduralne nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie zarzucili bowiem, że przyjęte w ten sposób przez organy wymiary drewnianej konstrukcji dachowej są sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy. W przekonaniu Sądu II instancji niewykorzystanie przez organy wszystkich środków dowodowych nie miało w tym przypadku wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących wymiarów przedmiotowego zadaszenia.

Następny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia organu, które nie nadaje się do wykonania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu skarżących kasacyjnie kwestionowana w skardze decyzja nie nadaje się do wykonania. Nie wiadomo czego żąda w nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego, nie wiadomo także w jaki sposób należy wykonać decyzję i nie wiadomo w jaki sposób organ mógłby stwierdzić prawidłowość wykonanego obowiązku. Zarzut ten jest częściowo uzasadniony. Decyzja z dnia [...] września 2010 r. sformułowana została w sposób ogólny, w jej treści odwołano się do inwentaryzacji powykonawczej stanowiącej załącznik do pozwolenia na użytkowanie. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części jest sankcją rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, zatem istotne jest precyzyjne określenie jej zakresu. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, jednak nie zachodzi sytuacja w której decyzja ta nie może być wykonana, ponieważ inwentaryzacja powykonawcza wskazuje na pierwotny kształt i wymiary pokrycia dachowego.

Ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony prawidłowo, zaś wskazane uchybienia nie miały wpływu na teść orzeczenia.

W kolejności należy odnieść się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności przedmiotowej podstawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy do przeprowadzonych samowolnie przez inwestorów robót budowlanych należało zastosować przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego, co w warunkach niniejszej sprawy za prawidłowe uznał Sąd I instancji, czy też art. 50 i art. 51 powołanej ustawy, jak wskazują skarżący kasacyjnie. Podkreślić jednocześnie należy, iż Sąd I instancji nie zakwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorów. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że w istocie doszło do niewielkiej zmiany konstrukcji dachu z przedłożeniem zadaszenia nad istniejący taras i wejście do budynku, organy uznały, że przedmiotowe roboty stanowią rozbudowę istniejącego obiektu mieszkalnego. Powyższe stanowisko zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tryb wskazany w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy ma natomiast zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że użyte w przepisie art. 50 Prawa budowlanego wyrażenia ustawowe nie są przypadkowe i były zamierzonym zabiegiem legislacyjnym, mającym na celu dokonanie wyraźnego rozgraniczenia zakresu unormowań. Jeżeli bowiem ustawodawca posługuje się zwrotem "w przypadkach innych niż", to daje wyraz odmienności unormowań poszczególnych stanów faktycznych. Skora zatem przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, sytuacja w której wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania takiego obiektu lub jego części, stanowi przypadek "inny" niż przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego, wobec czego zastosowane ma przepis art. 50 – 51 tego prawa.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nielegalne roboty budowlane nie doprowadziły do powstania obiektu lub jego części, bowiem doszło jedynie do zmiany kształtu pokrycia dachowego.

Poza tym należy wyjść od rozumienia pojęcia "prowadzenie robót budowlanych", użytego w art. 50. Nie powinno ulegać wątpliwości, że prowadzenie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa.

Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że zastosowanie trybu z art. 50-51 powołanej ustawy jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części (zob. szerzej Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 541-542; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 144).

W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, wykonane przez inwestorów roboty budowlane zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Roboty te nie stanowiły jednak budowy czy rozbudowy obiektu mieszkalnego lub części tego obiektu, lecz jego przebudowę w odniesieniu do kształtu i wymiarów zadaszenia i remont w zakresie zmiany pokrycia dachu. W aktach znajduje się zgłoszenie robót budowlanych dotyczących zmiany pokrycia dachu nad budynkiem, zatem jedynie prace dotyczące przedłużenia istniejącego zadaszenia nad tarasem i wejściem do budynku zostały wykonane samowolnie. Przedłużenie dachu w taki sposób, że stanowi on obecnie zadaszenie tarasu i wejścia do budynku oraz wsparcie tego przedłużenia na słupach nie wpłynęło jednak w jakikolwiek sposób na parametry budynku.

W świetle powyższego podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego uznać należy za zasadną. W konsekwencji za zasadne uznać należy jednocześnie stanowisko skarżących kasacyjnie co do niewłaściwego w tych okolicznościach zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Zachodzą zatem podstawy do zastosowania w sprawie art. 188 P.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznał skargę, co polegało na uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, które zostały wydane z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem 48 Prawa budowlanego.

Jednocześnie kierując się dyspozycją przepisu art. 135 P.p.s.a. i stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, Sąd II instancji uznał, iż niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy jest nadto uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładającego na skarżących kasacyjnie obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę oraz wobec uwzględnienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.