Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 519/12 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 519/12 oddalił skargę B. K. i E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. B.K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o kontrolę budynku inwentarskiego na działce H. M. we wsi M. [...], wskazując, że budynek jest użytkowany pomimo braku wymaganych w tego typu obiektach urządzeń sanitarnych. Wniosek ten ponowiła w dniu [...] września 2009 r., stwierdzając, że dotyczy on istniejącego budynku inwentarskiego, a nie jego samowolnie rozbudowanej części.

Organ l instancji w dniu [...] stycznia 1010 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę. Obornik składowany jest na gruncie za oborą w pryzmach, a płynne odchody spływają kanałem gnojowym do dołu o wymiarach ok. 1 m x 2 m i głębokości 1 m, zlokalizowanego za oborą. Obiekt wyposażony jest w wentylację grawitacyjną wywiewną. Ustalono także, że ściany obory są murowane, posadzki betonowe, a strop wylewany na dwuteownikach stalowych. Stan techniczny budynku nie wskazuje na jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia. Obecni podczas kontroli B. K. i E. K. oświadczyli, że obora jest użytkowana od 1982 r., nie jest wyposażona w szambo oraz że w części obory brak jest posadzki betonowej.

W dniu [...] lutego 2010 r. organ przeprowadził kolejne oględziny, podczas których stwierdził, że w przedmiotowym budynku od strony działki nr [...] na powierzchni o wymiarach 3,2 m x 19,9 m (przeznaczonej na kojce dla inwentarza) brak jest posadzki. B. K. stwierdziła, że obora jest użytkowana samowolnie, a jej właściciel raz podaje datę rozpoczęcia użytkowania jako 1990 r., a innym razem twierdzi, że obora jest w budowie.

W związku z powyższymi ustaleniami organ zobowiązał właściciela budynku inwentarskiego do przedłożenia w terminie do dnia 1 czerwca 2010 r. odpowiedniej oceny technicznej.

W trakcie oględzin dniu [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że w "części budynku wybudowanej na podstawie pozwolenia z 1988 r." wymiary wynoszą 26,80 m x 10,90 m. H. M. oświadczył, że obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i przekazany do użytkowania. B. K. utrzymywała, że budynek nie mógł zostać przekazany do użytkowania, gdyż wybudowano go niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w latach budowy.

Na wniosek B. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] grudnia 2011 r. wydzielił z prowadzonego postępowania kwestię dotyczącą legalności budowy budynku inwentarskiego o wymiarach 10,90 m x 26,80 m na działce nr [...] we wsi M. [...], stanowiącej własność H. M.

W wyniku tego wydzielonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. K. i E. K., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestią kluczową jest data budowy przedmiotowego obiektu. Inwestor początkowo bowiem twierdził, że obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 r., co jedna nie potwierdziło się w toku postępowania. W dniu [...] maja 2011 r. świadek A. K. zeznał, iż inwestor rozpoczął budowę budynku inwentarskiego ok. 1980 r., lecz nie zna daty zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu. Podał, że użytkowanie budynku zaczęło się przed rozpoczęciem dobudowy. Datę budowy przedmiotowego obiektu określoną na 1980 r. potwierdził inny świadek – E. T., który uczestniczył w budowie. H. M. oraz świadek I. G. zeznali, że obora była wybudowana wcześniej niż garaż (tzn. przed okresem 1984 r. – 1986 r. wg. oświadczenia inwestora).

W ocenie organu odwoławczego niewątpliwym faktem jest również okoliczność, że decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] H. M. uzyskał pozwolenie na budowę budynku stodoły murowanej oraz "budynku inwentarskiego w/g proj. typ. [...] o powierzchni zabudowy 315,5 m², kubaturze1240 m³". Uznając za wiarygodne zeznania świadków przyjęto, iż budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta ok. 1980 r. na podstawie powyższego pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ zauważył, iż powierzchnia zabudowy powstałej obory jest mniejsza o ok. 23,38 m² niż w pozwoleniu na budowę. Ze względu jednak na brak dokumentacji budowlanej oraz istniejący, lecz nieczytelny plan zagospodarowania działki (będący załącznikiem do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę), nie można stwierdzić na pewno, że obiekt powstał z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Jak wskazał inwestor, przed przystąpieniem do użytkowania zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy, a z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy organ nie jest w stanie udowodnić, że takiego zawiadomienia nie było.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wnieśli B. K. i E. K., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów postawionych przez nich w odwołaniu, dotyczących niezgodności budowy spornego budynku z obowiązującymi zarówno w czasie budowy, jak i obecnie warunkami technicznymi dotyczącymi budynków inwentarskich. Tym samym, w ocenie skarżących, organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a.

Podnieśli ponadto, iż organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o niepełny materiał, albowiem organ I instancji przesłał ich odwołanie bez załączników, a ten nie zażądał od organu powiatowego uzupełnienia dokumentacji. Zdaniem skarżących, pomimo faktu, że inwestor nie ujawnia dokumentacji z pozwolenia, a organy nie posiadają archiwalnych dokumentów, to stanowczo należy stwierdzić o niezgodności obecnie istniejącego i użytkowanego obiektu z przepisami. Budowę prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., lecz budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia i nie spełnia on warunków technicznych, co nie pozwoliłoby na skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania była legalność budowy budynku inwentarskiego, zaś kwestia stanu technicznego budynku jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty nie jest możliwe w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, z którą – zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. – mamy do czynienia, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie ta właśnie przyczyna była podstawą podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia i zdaniem Sądu odpowiada prawu.

Zgodnie ze złożonym w dniu [...] listopada 2011 r. wnioskiem skarżącej o wyłączenie z postępowania (prowadzonego w sprawie braku urządzeń sanitarnych w budynku inwentarskim, znajdującym się na należącej do H. M. działce nr [...] we wsi M. [...]) kwestii związanych z legalnością budowy i użytkowania budynku inwentarskiego, organ I instancji wyodrębnił postępowanie we wnioskowanym przez stronę zakresie.

Przeprowadzone w tym kierunku postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło jednak na stwierdzenie, iż przedmiotowy budynek wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, z istotnymi odstępstwami bądź przystąpiono samowolnie do jego użytkowania.

Ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż omawiana inwestycja została zrealizowana legalnie w oparciu o wymagane prawem dokumenty – ostateczną decyzję Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku stodoły murowanej oraz budynku inwentarskiego wg proj. typ[...] o pow. 315, 5 m2, kub. 1240 m3. W przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o samowoli budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta ok. 1980 r. na podstawie przywołanego wyżej pozwolenia na budowę. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków przesłuchiwanych na tę okoliczność.

Zdaniem Sądu nie można również stwierdzić w sposób stanowczy, iż inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy. Brak dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy wskazuje na prawidłowość stanowiska organów, iż w takiej sytuacji nie można wykluczyć, że takiego zawiadomienia nie było. Brak tej dokumentacji nie może bowiem być odczytywany na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dowodami przeciwnymi.

Sąd podzielił również stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o zrealizowaniu omawianej inwestycji z istotnymi bądź nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji i warunków pozwolenia na budowę. Organ nie kwestionuje faktu, że w trakcie oględzin stwierdził, iż powierzchnia zabudowy powstałej obory jest mniejsza o ok. 23,38 m2 niż w pozwoleniu na budowę, to jednak w tym przypadku – z uwagi na brak dokumentacji budowlanej oraz istniejący wprawdzie, ale mało czytelny plan zagospodarowania działki (będący załącznikiem do decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r.) – nie można przyjąć twierdzenia przeciwnego, że obiekt powstał z odstępstwami od pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nadzoru budowlanego starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednak wobec niemożliwości odnalezienia niektórych dokumentów nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego budynku inwentarskiego.

Reasumując, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów o braku niezgodności zrealizowanego budynku inwentarskiego z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie których organ mógłby prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do inwestora. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega ono umorzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący – B. K. i E.K. Wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. zw. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dokonania wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie orzeczenia z pominięciem słusznego interesu strony, wyłącznie w oparciu o niepełne ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji, które to nie wskazały jakie czynności przeprowadziły w celu wykazania, że budowa była prowadzona legalnie, niesłusznie obciążając ciężarem dowodowym w tym zakresie stronę skarżącą z jednej strony, z drugiej zaś bezwarunkowo dając wiarę wyjaśnieniom inwestora, a które to organy były związane obowiązkiem wynikającym wprost z ustawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zgromadzenia w tym celu dowodów.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że orzekające w sprawie organy bezpodstawnie umorzyły postępowanie w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego.

Przyznali, iż bezspornym jest, że budowę prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r. W ich ocenie pozwolenie na budowę nie odzwierciedla istniejącego stanu budynku inwentarskiego. Budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, gdyż pozwolenie na budowę z 1979 r. dotyczyło budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 315,5 m2, a wybudowano budynek mniejszy o 23,38 m2, tj. o powierzchni zabudowy 292,12 m2. Wskazano, że inwestor potwierdził ten fakt pismem wniesionym w dniu 6 maja 2009 r., w którym oświadczył, że budowę rozpoczął pod koniec 1988 r., o mniejszych wymiarach jak to było na pozwoleniu, ze względu na brak materiałów i środków finansowych.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną nie istnieje żadne inne pozwolenie na budowę budynku odpowiadającego parametrom budynku istniejącego, postępowanie naprawcze nigdy nie zostało przeprowadzone. Oznacza to, że obiekt powstał z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Potwierdza to również brak dokumentów przekazania placu budowy, dziennika budowy i protokołu zdawczo-odbiorczego budynku inwentarskiego, a także pism inwestora zgłaszających wybudowany obiekt do użytkowania. Analogiczny stan prawny istniał także na dzień rozpoczęcia inwestycji, tj. wynikał z ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Podniesiono dalej, że postępowanie nie dowodzi, by organy orzekające w sprawie zadały sobie trud w dążeniu do wyjaśnienia ponad wszystko stanu faktycznego czy zebrania w tym celu dowodów. Z uzasadnia decyzji organów obu instancji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika ponadto, jakie kroki podjęły organy rozpoznające przedmiotową spraw oraz czy w ogóle podjęły w celu zgromadzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy nie potwierdza, iż organy zwracały się do jakichkolwiek instytucji, organów władzy (np. samorządowej) w celu ustalenia, czy istnieją dokumenty urzędowe dotyczące legalności przedmiotowej inwestycji, a do czego były zobligowane.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całości akt sprawy, błędnie przyjął zgodność budowy z pozwoleniem, powołując się na brak dokumentów oraz fakt zakończenia budowy oparty tylko na oświadczeniu inwestora. Wskazano także na wynikający z art. 46 i art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek inwestora do przechowywania dokumentacji stanowiącej podstawę wykonywania robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., stanowiącej własność H.M.. W ocenie organów obu instancji prowadzone postępowanie okazało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, z odstępstwami bądź przystąpiono samowolnie do jego użytkowania. Na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., postępowania umorzono, a Sąd I instancji uznał powyższe rozstrzygnięcie za prawidłowe.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podał wprost żadnych przepisów prawa materialnego wyznaczających granice postępowania przed organami nadzoru budowlanego, które brał pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi. Powyższe uchybienie nie miało jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Z przeprowadzonych w uzasadnieniu wyroku wywodów wynika, że Sąd brał pod uwagę przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej: Prawem budowlanym. Sąd I instancji odniósł się do okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, możliwe jest także odtworzenie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania tych przepisów w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Ustalenie, iż brak jest określonych w powyższych przepisach przesłanek do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie legalności budynku inwentarskiego skutkowało uznaniem, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu. Z tylko tego względu należało uznać, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pomimo wskazanej wadliwości uzasadnienia, poddaje się kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej postawione zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania uznania przez Sąd I instancji zgromadzonego przez organy materiału dowodowego za kompletny i pozwalający na wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, tj. decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

Prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest kwestia legalności realizacji określonej inwestycji, rozpocząć należało od ustalenia daty zakończenia budowy spornej inwestycji. Ta właśnie data determinuje bowiem to, jakie przepisy prawa materialnego będą brane pod uwagę przy ocenie legalności budowy i które jednocześnie wyznaczają zakres kompetencji właściwych organów. Kolejną kwestią mającą dla sprawy zasadnicze znaczenie jest ustalenie, czy inwestor posiadał wymagane prawem pozwolenie na budowę.

W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do uznania, że H. M. rozpoczął budowę budynku inwentarskiego ok. 1980 r., a co więcej, budowa prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziła prawidłowość zarówno prowadzenia postępowania dowodowego, jak i ocena ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w pełni podziela.

Fakt rozpoczęcia budowy budynku inwentarskiego ok. 1980 r. został ustalony na podstawie zeznań przesłuchiwanych na tę okoliczność świadków: A. K., E. T., I.G.. Zeznania wskazanych osób są spójne w zakresie przybliżonej daty rozpoczęcia budowy budynku (ok. 1980 r.), nie zostały w sposób skuteczny podważone innym dowodem, a zatem należało okoliczność tę uznać za udowodnioną.

Prawidłowe są także ustalenia, iż budynek inwentarski został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Przedmiotową decyzją udzielono H. M. pozwolenia na budowę budynku stodoły murowanej oraz – będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania – "budynku inwentarskiego wg proj. typ. [...] o pow. zab. 315,5 m2 kub. 1240 m3". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia powyższej decyzji, jak również wypis z rejestru pozwoleń na budowę, w którym widnieje decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Niezależnie więc od ustaleń w zakresie ewentualnej zgodności wybudowanego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę, stwierdzić trzeba, że budynek inwentarski nie został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w zakresie legalności jego budowy zastosowania nie będą zatem miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 28, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 103 ust 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadził zasadę, że przepisy omawianej ustawy mają zastosowanie do spraw wszczętych jeszcze przed jej wejściem, przewidując wyjątek uregulowany w ust. 2. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że tylko art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W efekcie stwierdzenie, że budowa zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. prowadzona była bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę, spowodowałoby, że do postępowania w sprawie legalności takiego obiektu nie miałby zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, lecz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca, gdyż jednoznacznie ustalono, iż inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1979 r. nr[...].

Wykluczenie najdalej idącej wadliwości procesu inwestycyjnego, tj. budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, powoduje, że postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest legalność budowy budynku inwentarskiego, mogło być prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Kwestią wymagającą ustalenia na tym etapie było zatem zbadanie, czy inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź też czy przystąpił samowolnie do jego użytkowania. Wystąpienie wskazanych wyżej okoliczności musi być udowodnione w sposób niebudzący wątpliwości. Zebrany w sprawie materiał dowodowy musi jednoznacznie potwierdzać, iż zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, nie pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego czy też samowolnie przystąpił do użytkowania wybudowanego obiektu, wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o wskazane wyżej przepisy jest niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż – w pierwszej kolejności postępowanie wyjaśniające prowadzone było przez orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy, po wtóre zaś – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na sformułowanie tezy o niezgodności zrealizowanego budynku inwentarskiego z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie ma racji strona skarżąca, zarzucając w skardze kasacyjnej organom obu instancji, iż nie zwracały się do stosownych instytucji, organów władzy o ustalenie, czy istnieją dokumenty urzędowe dotyczące legalności przedmiotowej inwestycji. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji takie kroki podjęły, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego i jej zakończenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ I instancji zwracał się:

– pismem z dnia 9 marca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie kopii rejestru pozwoleń na budowę z 1988 r. w zakresie obejmującym dane dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę (znak [...] z dnia [...] stycznia 1988 r.) budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...] w m. M. udzielonej H. M.;

– pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. do Wójta Gminy P. o przesłanie kopii rejestru pozwoleń na budowę z 1979 r., dotyczącej pozwolenia na budowę stodoły i budynku inwentarskiego, uzyskanego przez H. M., a także udzielenie informacji, czy zachowała się dokumentacja techniczna związana z wydanym pozwoleniem.

W odpowiedzi na pismo z dnia 9 marca 2011 r. Starostwo Powiatowe w S. przesłało uwierzytelnioną kopię rejestru. Także Wójt Gminy P. przy piśmie z dnia [...] maja 2011 r. nadesłał kopię żądanego rejestru. Poinformował jednocześnie, że nie posiada dokumentacji technicznej związanej z wydanym pozwoleniem na budowę, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę.

W aktach administracyjnych znajduje się ponadto dostarczona przez inwestora kopia decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji zgromadził też dowody przedstawione przez strony postępowania, przesłuchał świadków: A. K., A. K., W. M., A. M.. Zwrócił się do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie kopii protokołów przesłuchania świadków z dnia [...] sierpnia 2011 r. (M.K., A.K., E. T., Z. M., I. G., S. K., B. K., E. K., H. M.) i H. M. z dnia [...] października 2006 r. Żądane dokumenty nadesłano przy piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r.

W tej sytuacji zupełnie nieuzasadniony jest zarzut, iż organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Odrębną kwestią jest natomiast okoliczność, że materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor wybudował budynek inwentarski z odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę czy też przystąpił do jego użytkowania w sposób samowolny. Fakt, iż postępowanie wyjaśniające z przyczyn niezależnych od organu nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji, nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek inwentarski powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Niesporne jest, iż powierzchnia wybudowanego budynku inwentarskiego jest mniejsza o ok. 23,38 m2 od powierzchni, jaką winien mieć budynek inwentarski zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji słusznie jednak uznał, iż okoliczność ta nie może przesądzać o realizacji obiektu z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na przyjęcie tezy o niezgodności realizacji budynku z przepisami nie pozwala brak dokumentów określający stan zgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie zwrócił uwagę, że brak jest dokumentacji budowlanej, zaś istniejący plan zagospodarowania działki, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, jest mało czytelny. Do uznania, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie możemy mieć pewność jedynie co do stanu faktycznego, tj. określić parametry zrealizowanej inwestycji. Organy administracji dysponują jednak jedynie częścią dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego i obiektywnie, z uwagi na upływ czasu, nie jest możliwe uzupełnienie tej dokumentacji. Z tego względu nie można w sposób jednoznaczny określić, jakie ustalenia i warunki decyzji o pozwoleniu na budowę są wyznacznikiem "stanu zgodności z prawem" dla budowy budynku inwentarskiego.

Należy mieć na uwadze, że inwestor oświadczył, iż przed przystąpieniem do użytkowania budynku inwentarskiego złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Faktu, iż brak jest dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy, nie można interpretować na niekorzyść strony, która podnosi, iż zawiadomienia takiego dokonała. Wobec braku dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy organy zasadnie uznały, iż nie mogą udowodnić tezy przeciwnej, że stosownego zawiadomienia nie było. Niedopuszczalna byłaby odmienna interpretacja tej okoliczności, a mianowicie, skoro inwestor nie przedstawił zgłoszenia o zakończeniu budowy, to znaczy, że takiego zawiadomienia nie było.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, iż na inwestorze ciąży obowiązek przechowywani dokumentacji związanej z budową, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, iż przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, właściciela ani zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Co więcej, obecnie nie sposób także czynić inwestorowi zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności budowy budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...] w miejscowości M. nie dało podstaw do stwierdzenia, iż wystąpiła przesłanka określona w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia określonego w tych przepisach, należało uznać, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem oddalenie przez Sąd I instancji skargi B. K. i E. K. było prawidłowe i w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.