Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2526/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 37, art. 51 ust. 4, art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. K. i S. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "[...]WINB", decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D. oraz K. i S. W., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uchylonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., zwany dalej także "PINB", postanowił: (1) zatwierdzić dla inwestorów – A. i S. K., zwanych dalej także "skarżącymi", projekt budowlany, zawierający inwentaryzację robót budowlanych, budynku handlowego - sklepu odzieżowego (kategoria obiektu XVII), zwanego dalej także "obiektem", zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...], przy ul. P. w miejscowości B., gmina B.; (2) udzielić inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowanych związanych z dokończeniem budowy obiektu oraz (3) nałożyć na inwestorów, na podstawie art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Zaskarżona decyzja [...]WINB stanowiła konsekwencję szeregu wcześniejszych decyzji, orzeczeń sądowych oraz czynności i została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] grudnia 1999 r., Wójt Gminy B. wydał na rzecz A. i S. K. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą planowanego obiektu. Następnie, w dniu [...] marca 2000 r. wymienieni inwestorzy uzyskali decyzję Starosty P., znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Pierwszy z wymienionych aktów, decyzja Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, został zakwestionowany przez K. W., właścicielkę nieruchomości przylegającej do działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. M., Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., działając na wniosek właścicielki nieruchomości sąsiedniej, wznowił postępowanie administracyjne zakończone powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wójt Gminy B. uznał, iż K. W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. W dniu [...] maja 2005 r. decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa, ale jednocześnie odmówił jej uchylenia bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Decyzja Wójta z dnia [...] maja 2005 r. powołana w poprzednim akapicie była następnie kwestionowana przez różne podmioty. W rezultacie, została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z listopada 2005 r. utrzymanym następnie w mocy przez SKO. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/05 uchylił postanowienie SKO w P. Sąd podkreślił, że po upływie okresu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji inwestorom wykluczona jest już możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą planowanego obiektu pozostała w obrocie prawnym.

Nie czekając na zakończenie wznowionego postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...], K. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2000 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty P. ze względu na niezachowanie minimalnej odległości 4 metrów pomiędzy przedmiotowym obiektem a granicą działki nr [...], należącej do wnioskodawczyni K. W.

Ustalono też, że na dzień uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę – przedmiotowy obiekt został wybudowany do stanu surowego otwartego, przy czym konstrukcja budynku została wykonana w pełnym zakresie.

W dniu [...] września 2003 r. Starosta P. decyzją nr [...], znak: [...], ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku na poprzednich zasadach. Z kolei Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., ponownie uchylił decyzję Starosty P. w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pozwolenie na budowę obiektu zostało więc wyeliminowane z obrotu i prace budowlane zostały faktycznie wstrzymane na okres kilku lat.

Toczące się następnie postępowania administracyjne i sądowo administracyjne, w tym postępowania na podstawie wniosków o dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, nie zmieniły zasadniczo stanu prawnego inwestycji. W związku ze złożeniem w dniu 24 lipca 2013 r. przez inwestorów kolejnego wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych A. i S. K., obejmujących dokończenie spornej inwestycji.

Decyzja Starosty P. jednak została uchylona kolejną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji popełnił błędy proceduralne polegające m.in. na zaniechaniu rozpatrzenia zgodności wniosku o pozwolenie na budowę obiektu (dokończenie inwestycji) z warunkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie z 2002 r.").

Wymienione rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zostało zaskarżone przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/13, uchylił decyzję Wojewody ze względu na niewłaściwy tryb postępowania zastosowany przez organ. We wskazanym wyroku WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pr.bud. kontynuowanie budowy, w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1, art. 36a ust. 2 pr.bud. albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr.bud. Zasada ta ma zastosowanie do niniejszej sprawy, mimo że organ administracji architektoniczno – budowlanej (na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud.) uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co więcej, decyzję wydawaną na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud., uzależnia się wyłącznie od oceny przydatności wykonanych robót, a nie spełnienia innych warunków formalnych.

W związku z wyrokiem WSA, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., uchylił w całości decyzję Starosty P. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w pierwszej instancji, wskazując, że organem właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia 18 maja 2015 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek inwestorów postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w obiekcie handlowym, zlokalizowanym na terenie działki o nr ew. [...] w B., a następnie wezwał inwestorów do wyjaśnienia i usunięcia rozbieżności niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Inwestorzy udzielili stosownej odpowiedzi, a także przedstawili organowi nadzoru budowlanego w P. projekt budowlany (zawierający inwentaryzację robót budowlanych) obiektu.

PINB jako organ pierwszej instancji, wspomnianą na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zatwierdził dla A. i S. K. projekt budowlany (zawierający inwentaryzację robót budowlanych) obiektu, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowanych związanych z dokończeniem budowy obiektu oraz zobowiązał inwestorów na podstawie art. 55 pkt 2 pr.bud. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Organ powiatowy stwierdził, że załączona do projektu inwentaryzacja budynku odpowiada zakresowi robót zrealizowanych w okresie ważności uprzednio wydanej decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2000 r. Zdaniem PINB, zakres projektowanych robót określony w projekcie budowlanym i objętych pozwoleniem na ich wznowienie, dotyczy jedynie robót wykończeniowych, a zatem nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ani założonego sposobu użytkowania obiektu oraz nie zmienia formy architektonicznej istniejącego budynku, będącego w stanie surowym otwartym. PINB stwierdził także, iż obecna lokalizacja obiektu oraz przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki są zgodne z ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999 r.

Ponadto PINB wskazał, że projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej, rzeczoznawcą do spraw sanitarno-epidemiologicznych oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zmiany w zakresie usytuowania pojemników i kontenerów do czasowego gromadzenia odpadów stałych zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw higieniczno-sanitarnych.

Odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji złożyli J. D. oraz K. i S. W., twierdząc m.in., że Starosta P. wydał już wcześniej cztery decyzje udzielające inwestorom pozwolenia na budowę i wszystkie zostały uchylone przez Wojewodę [...]. Zdaniem odwołujących się, PINB wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo identycznego stanu faktycznego i zakresu dokumentacji, jak w przypadku decyzji wydanych przez Wojewodę [...]. W odwołaniu wspomniana została również kwestia potencjalnego oddziaływania ("ingerencji") obiektu na nieruchomość sąsiednią poprzez usytuowanie zbiornika na wody opadowe w miejscu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do niniejszego Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 pr.bud. Konieczne jest zatem wdrożenie całej procedury określonej w art. 50 i 51 pr.bud., a nie tylko podjęcie decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 4 pr.bud. Organ dodał przy tym, że taki sposób postępowania stanowi obowiązek, a nie uprawnienie organu.

[...]WINB wskazał również, że PINB w rozpatrywanej decyzji nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestorzy odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, ani nie odniósł się do kwestii zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 2002 r. oraz przepisami planistycznymi. Ponadto, zdaniem [...]WINB, decyzja Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r., była ważna do dnia 27 grudnia 2001 r. W związku z tym omawianą inwestycję należało badać pod kątem jej zgodności z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli w dniu 7 października 2015 r. A. i S. K. Wskazali oni, że obiekt został wybudowany na mocy decyzji z 2000 r., jego powstanie odbyło się zgodnie z zatwierdzonym projektem bez jakichkolwiek odstępstw od dokumentacji i zgodnie z zaleceniami poszczególnych organów administracji. Późniejsze wymogi formalne stawiane przez organy w toku postępowań administracyjnych, generowały nieuzasadnione koszty, a wynikały jedynie z działań uczestników postępowań, tj. właścicieli działek sąsiednich, chcących utrudnić w sposób nieuzasadniony realizację inwestycji. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, gdyż zostało ono wydane po decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi, a zarzuty podniesione przez skarżących uznał za bezzasadne. W ocenie [...]WINB decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., tym samym przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym i uzasadniającym podjęcie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud. W związku z powyższym, zdaniem organu drugiej instancji, nie wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja [...]WINB zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wskazano wyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r., którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., uchylił decyzję PINB w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym analizy i oceny prawnej wymagają zarówno zarzuty sformułowane pod adresem decyzji PINB, mające uzasadniać uchylenie jej przez [...]WINB, jak i zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skutkujące wydaniem decyzji kasacyjnej szczególnej, a nie decyzji merytoryczno-reformatoryjnej.

Treść zaskarżonej decyzji [...]WINB wskazuje na cztery kwestie, które zdaniem organu odwoławczego wymagają zbadania lub co najmniej są wątpliwe:

a) prawidłowość zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 51 ust. 4 pr.bud., a nie art. 51 ust. 1 pr.bud. i przewidzianych w nim innych rozwiązań, które organ mógłby i powinien był wykorzystać w związku z prowadzeniem prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę;

b) rodzaj odstępstw dokonanych przez inwestorów – A. i S. K. w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wydanego w 2000 r., a także (konsekwentnie)

c) zgodność przedmiotowej inwestycji z wymogami powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) zgodność z prawem decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie uznania, że jedną z przesłanek wydania pozwolenia na wznowienie przez inwestorów robót budowlanych jest decyzja Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r. W decyzji tej zakreślono jej ważność do dnia 27 grudnia 2001 r. W związku z tym, zdaniem [...]WINB omawianą inwestycję należało badać pod kątem jej zgodności z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z aktualnie obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pierwsza z wad decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. wskazywanych w zaskarżonej decyzji [...]WINB polegała na zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie art. 51 ust. 4 pr.bud., a nie art. 51 ust. 1 pr.bud. i przewidzianych w nim rozwiązań. Zarzut ten lub choćby zgłoszenie wątpliwości organu w tym zakresie są całkowicie bezpodstawne.

Przede wszystkim na prawidłowość zastosowania art. 51 ust. 4 pr.bud. wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2568/13, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W niniejszej sprawie, Sąd nie będąc związanym z mocy art. 190 p.p.s.a. powołanym wyrokiem, podziela wszakże przedstawiony wyżej pogląd. Stanowisko Sądu nie ogranicza się jednak do uznania autorytetu sądów wydających wcześniejsze decyzje w sprawie inwestycji p. K. w B., na działce o nr ewid. [...].

Art. 37 ust. 2 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 37 ust. 3 pr.bud. oraz w zw. z art. 51 ust. 4 pr.bud. wyraźnie wskazują, że w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w dniu 2 września 2003 r., wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 pr.bud., albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr.bud. (ustawa Prawo budowlane w brzmieniu przyjętym w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zm.). Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w kilku niedawnych orzeczeniach, m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1311/13 oraz wyroku z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1140/13. W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane prowadzone były w latach 2000-2003 na podstawie ważnego wówczas pozwolenia na budowę, a zatem nie mamy do czynienia ani z samowolą budowlaną, ani z potrzebą rozpoczęcia prac budowlanych, lecz z potrzebą wznowienia ich. Zastosowany powinien więc być wyłącznie art. 51 ust. 4 pr.bud.

Dodatkowo w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały warunki podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wyznaczone przez art. 51 ust. 4 pr.bud.: (a) z wnioskiem o wydanie takiej decyzji wystąpił inwestor (inwestorzy: A. i S. K.); (b) inwestorzy wykonali obowiązki prawne wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., do którego odsyła wprost art. 51 ust. 4 pr.bud., w szczególności uzupełnili dokumentację projektu, szczegółowo opisaną w decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz zawartą w aktach administracyjnych złożonych do Sądu, dokonali zmian w projekcie i złożyli ten projekt organowi nadzoru budowlanego (w aktach: Projekt [...]; czerwiec 2013 r.), a PINB jako właściwy organ sprawdził wykonanie ww. obowiązków; dodatkowo: (c) budowa nie została zakończona i (d) organ (PINB) w swojej decyzji równocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zasadność zastosowania art. 51 ust. 4 pr.bud. potwierdza również wykładnia systemowa i celowościowa omawianego przepisu. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż możliwe jest doprowadzenie do zgodności z prawem określonej inwestycji. Równocześnie właściwe organy nie stwierdziły istnienia podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku handlowego, co wcześniej potwierdził [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (k. 18 akt PINB) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/11. W takiej sytuacji należy umożliwić inwestorowi dokończenie rozpoczętej inwestycji, gdyż negatywne dla inwestora środki prawne przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. powinny być traktowane jako wyjątek znajdujący zastosowanie tylko wówczas, gdy inne rozwiązania zawiodły lub nie są możliwe (porównaj też: A. Gliniecki, Komentarz do art. 51, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 492).

Podsumowując badany wątek: zastosowanie przez powiatowy organ art. 51 ust. 4 pr.bud. było prawidłowe i kwestionowanie decyzji wydanej na takiej podstawie oznacza dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Drugi zarzut podniesiony przez [...]WINB pod adresem decyzji organu pierwszej instancji i kwalifikowany jako błędne rozstrzygnięcie lub choćby niezbadanie istotnych okoliczności, dotyczył charakteru odstępstw dokonanych przez inwestorów – A. i S. K. w stosunku do zatwierdzonego oryginalnego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę wydanego w 2000 r. Zdaniem organu drugiej instancji, organ powiatowy nie ustalił należycie na czym polegały te odstępstwa, a przez to wydanie pozwolenia na budowę (wznowienie robót budowlanych) na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud., stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Przedstawiony zarzut nie może jednak być uznany za zasadny. Po pierwsze, już w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w przedmiocie doprowadzenia budynku handlowego do stanu poprzedniego, to jest stanu surowego otwartego (załącznik nr 16 do projektu budowlanego, kopia w aktach PINB), wskazano, że niezgodność z prawem polegała na przeprowadzeniu przez inwestorów prac już po stwierdzeniu nieważności oryginalnego pozwolenia na budowę z 2000 r. Inwestorzy wykonali prace dotyczące tynków wewnętrznych oraz odprowadzenia wody opadowej, które nie było przewidziane w projekcie budowlanym. Jednocześnie inwestorzy nie wykonali muru oddzielenia przeciwpożarowego wymaganego przez odpowiednie przepisy. Stąd wymieniona decyzja PINB w P. z 2009 r.

Po drugie, prace nakazane przez organ nadzoru budowlanego zostały jednak wykonane przez inwestorów i w dniu 10 października 2011 r. PINB w P. przesłał inwestorom pismo (znak: [...], k. 22 akt PINB) informujące, że w trakcie oględzin w dniu 29 września 2011 r. stwierdzono wykonanie nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze organ powiatowy stwierdził w powołanym piśmie, że dalsze prowadzenia postępowania w przedmiocie odstąpień od zatwierdzonego projektu jest bezprzedmiotowe. W tym kontekście, sugestia wyrażona w zaskarżonej decyzji [...]WINB z 2015 r., że należy poddać analizie odstąpienia od projektu budowlanego, jest chybiona.

Sąd nie jest przekonany opinią [...]WINB o konieczności badania przez organ pierwszej instancji zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim w aktach sprawy znajduje się oświadczenie mgr inż. arch. A. M., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, sporządzone w dniu 24 lipca 2013 r. i stwierdzające przygotowanie projektu budowlanego zgodnie obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, co obejmuje m.in. wymogi wskazane w rozporządzeniu z 2002 r. (k. 3 Projektu Budowlanego, data: czerwiec 2013, projektant: mgr inż. arch. A. M., upr. [...]; sprawdzający: techn. arch. J.Do., upr. [...]). Należy przy tym podkreślić, że wskazane oświadczenie nie jest dokumentem historycznym, przygotowanym w 1999 lub 2000 roku w związku z wnioskiem o udzielenie oryginalnego pozwolenia na budowę. Stwierdza się bowiem jednoznacznie, że "opracowaniem [stanowiącym część projektu budowlanego] objęto ekspertyzę techniczną budynku handlowego, wybudowanego w stanie surowym, dla którego przewiduje się [dopiero] wykonanie robót budowlanych niezbędnych do dokończenia inwestycji".

W aktach sprawy znajduje się także inny dokument: Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfiką projektowanego obiektu budowlanego. Dokument ten został sporządzony w listopadzie 2012 r. przez tech. H. B., upr. nr [...]. Dokument ów wprost potwierdza, że przygotowany projekt jest zgodny z przepisami rozporządzenia z 2002 r.

Powyższe oświadczenia nie wyczerpują oczywiści pełnej listy kryteriów oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W znaczącym zakresie spełniają jednak oczekiwania organu nadzoru architektoniczno-budowlanego drugiej instancji. W istotnej części dla oceny zgodności projektu budowlanego z czerwca 2013 r. z obowiązującym prawem należy wziąć pod uwagę ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (m.in. dotyczące lokalizacji obiektu na działce nr ewid. [...]), o czym mowa w następnym akapicie. W pozostałym zakresie, zwłaszcza kwestię okien oraz kwestię odległości między obiektem oraz granicami działek sąsiednich, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji może względnie łatwo sprawdzić samodzielnie.

Oceniając materiał dowodowy odnoszący się do zgodności z prawem decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie uznania, że jedną z jej przesłanek jest decyzja Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r., Sąd dochodzi do następujących wniosków.

Primo, jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, decyzja 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym, ale ostatecznie pozostała w obrocie prawnym. Zapewne w związku z tym, Urząd Gminy w B., odpowiadając na pismo S. i A. K. z dnia 10 lutego 2012 r. zawierające wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poinformował inwestorów, że w odniesieniu do działki [...] położonej w B. wydana została decyzja wójta, znak: [...], z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja ta jest ważna i ostateczna i na jej podstawie inwestorzy (skarżący) powinni wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę (w zakresie wznowienia prac budowlanych).

Ważność decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdził również Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r.

Tym samym argument podnoszony w zaskarżonej decyzji [...]WINB, że "w decyzji [o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu] zakreślono jej ważność do dnia 27 grudnia 2001 r." nie ma znaczenia. Ważność ww. decyzji miała znaczenie dla daty wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę (co miało miejsce w dniu [...] marca 2000 r.), a nie dla dalszych działań na przedmiotowej działce nr ewid. [...]. Skutek taki wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, [...], wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie była przewidziana ani zmiana zagospodarowania terenu (działki nr ewid. [...]), ani nie występował brak planu miejscowego, ani też inwestorzy nie planowali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie występowała zatem żadna przesłanka uzasadniająca wydanie nowej decyzji o warunkach zagospodarowania terenu.

Secundo, decyzja Wójta z dnia [...] grudnia 1999 r. wskazywała, że została wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy B. uchwalonego przez Radę Gminy w B., uchwałą nr [...], z dnia [...] maja 1994 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...], z dnia [...] lipca 1994 r. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w strefie zainwestowania i przekształceń "E" objętych ochroną konserwatorską, na terenach oznaczonych symbolem "A.MN/U", określającym tereny o funkcji mieszkaniowo usługowej, dla której obowiązują wytyczne konserwatorskie [...] Ulica P. – między R. oraz ul. M. – konieczne [jest] uzupełnienie zabudową 2,5 kondygnacji z usługami w parterach i poddaszem mieszkalnym.

Decyzja stanowi też w pkt 1, że "budynek należy zlokalizować w historycznej linii zabudowy ul. P., tj. przy granicy wschodniej działki; budynek może zajmować całą powierzchnię działki".

W tym świetle, przedmiotowy obiekt, budynek handlowy należący do skarżących, pozostaje w pełni zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i z obowiązującym w 1999 r. planem zagospodarowania przestrzennego.

Tertio, powyższych planów zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. nie zmieniła uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy B. [dostęp internetowy: (BIP Gminy B.) [...]]. Uchwała ta potwierdza objęcie centrum wsi B. ochroną konserwatorską (str. 31-32), a także zagospodarowanie obejmujące m.in. tereny przekształceń, porządkowania i intensyfikacji istniejącego układu osadniczego obejmującego funkcje mieszkaniowe, usługowe i produkcyjno-składowe w wielofunkcyjnych ośrodkach, w tym w B. (str. 11). Powołana uchwała została też potwierdzona jako aktualna w wydanym w 2015 r. dokumencie pt.: Stan aktualności studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w województwie [...], opracowanie: [...] Biuro Planowania Regionalnego w W., W. 2015, [dostęp internetowy: [...], str. 50.

W świetle powyższych ustaleń organu pierwszej instancji, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz publicznie dostępnych źródeł można uznać, że stanowisko [...]WINB wyrażone w zaskarżonej decyzji i polegające na uznaniu konieczności zbadania omawianej inwestycji przez powiatowy organ nadzoru budowlanego pod kątem jej zgodności z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z aktualnie obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nietrafne. Powyższe informacje przytoczone przez Sąd wskazują, że organy administracji, w tym organy nadzoru budowlanego, zgromadziły znaczną część materiałów niezbędnych dla oceny, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., którą PINB w P. zatwierdził dla inwestorów projekt budowlany dotyczący budynku handlowego - sklepu odzieżowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] w B. oraz udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowanych związanych z dokończeniem budowy ww. obiektu. Brakujące informacje powinien zgromadzić organ wojewódzki wydający zaskarżoną decyzję, bez przedłużania postępowania o kolejne lata.

Zdaniem Sądu, w analogiczny sposób organ wojewódzki powinien rozstrzygnąć kwestię odległości między obiektem zbudowanym przez inwestorów (skarżących) i nieruchomościami sąsiednimi. Projekt budowlany złożony przez inwestorów w 2013 r., uzupełniany przez nich na wniosek PINB, zawiera wszystkie informacje niezbędne dla oceny jego zgodności z rozporządzeniem z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Konkludując, Sąd stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał, wielkość przedmiotowego budynku handlowego, treść decyzji o warunkach zabudowy i uzgodniona z konserwatorem zabytków zasada dopuszczalności lokalizowania budynków na całej powierzchni działki, a wreszcie – last not least – okres 13 lat postępowań w sprawie przedmiotowej inwestycji, nie uzasadniały zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 2 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika ani rzeczywiste naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, ani tym bardziej, konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Te okoliczności, które wymagały wyjaśnienia mogły być i mogą być wyjaśnione przez organ wojewódzki bez narażania się na zarzut podważenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjności. Przeciwnie, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie którąś z decyzji przewidzianych w 138 § 1 k.p.a. [...]WINB pozornie urzeczywistnił zasadę legalności działania (art. 6 k.p.a.) i zasadę praworządności z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom art. 12 § 1 k.p.a., czyli zasadzie szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu, w związku z art. 8 k.p.a. wyznaczającą obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego wszystkich uczestników do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.