Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 465/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 22
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pyskowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 732/08 w sprawie ze skargi Gminy Pyskowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie spraw mieszkaniowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 732/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Pyskowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pyskowicach, z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Pyskowicach, z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], w przedmiocie wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Miejska w Pyskowicach, podejmując uchwałę nr [...], postanowiła zmienić uchwałę własną nr [...], w ten sposób, że zmieniła treść Załącznika Nr 1 do uchwały nr [...], któremu nadała brzmienie określone w załączniku do uchwały nr [...]. Rada powołała się na przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.).

W rozstrzygnięciu nadzorczym, podjętym w oparciu o art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Śląski stwierdził, że przywołane przez Radę przepisy nie stanowią podstawy do podjęcia uchwały przez organ stanowiący. Przepis art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi jedynie, że z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z przepisu tego nie wynika natomiast, by wydzielenie lokali socjalnych wymagało uprzedniej uchwały rady gminy. Organ nadzoru wywodził dalej, że upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych nie można domniemywać w oparciu o art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku gospodarowania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma zastosowanie art. 11 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Zdaniem Wojewody, przepis ten kształtuje zasadę, w myśl której, z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, to do organu wykonawczego należy gospodarowanie nieruchomościami. Konkludując, organ nadzoru stwierdził, że skoro ustawodawca nie zastrzegł czynności wydzielania lokali do właściwości organu stanowiącego gminy, to rada nie jest upoważniona do działania w tej sprawie. Tym samym uchwałę nr [...], należy uznać za podjętą bez podstawy prawnej. Na poparcie swego stanowiska przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 307/08. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu m.in., że zgodnie z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przykładowe wyliczenie czynności zawiera ust.2 tego przepisu. Generalnie chodzi o czynności faktyczne lub prawne. Lokale, o ile nie stanowią przedmiotu odrębnej własności, są częścią składową nieruchomości i dzielą jej byt prawny. O ile zatem organ wykonawczy gospodaruje nieruchomościami, to dotyczy to jej części składowych. Sąd odnotował także, iż oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jej organ wykonawczy (art. 46 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Mieszkaniowym zasobem gminy nie mogą więc rządzić odmienne reguły.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Pyskowice. Zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności:

- art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w/w przepisy nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały przez radę gminy,

- art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że organem właściwym do wydzielenia lokali socjalnych z mieszkaniowego zasobu gminy jest organ wykonawczy gminy,

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ta sama czynność jaką jest wydzielenie lokali socjalnych oraz lokali na czas trwania stosunku pracy należeć może do kompetencji dwóch różnych organów gminy.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

Stwierdziła, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego reguluje zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a tym samym wyczerpująco reguluje dziedzinę spraw dotyczących w/w zasobu. Ustalenie organu właściwego do wydzielenia lokali socjalnych powinno zatem nastąpić na podstawie powyższej ustawy. Nie można, zdaniem skarżącej, wywodzić kompetencji organów gminy związanych z mieszkaniowym zasobem gminy, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje inną dziedzinę spraw, tj. zasady gospodarowania innym zasobem. W ustawie o ochronie praw lokatorów brak uregulowania takiego jak art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Gmina argumentowała dalej, iż w ustawie o ochronie praw lokatorów, radzie gminy powierzono wykonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mieniem. W szczególności to rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu. Natomiast organ wykonawczy gminy wykonuje czynności nie wykraczające poza zakres zwykłego zarządu mieniem, na przykład ustala stawki czynszu, ale zgodnie z zasadami przyjętymi przez radę gminny. Skarżąca wywodziła dalej, że skoro rada gminy decyduje o zasadach wynajmowania lokali socjalnych, to o ich wydzieleniu z zasobu mieszkaniowego zasobu gminy powinien decydować ten sam organ. Zdaniem skarżącej, wskazanie przez ustawodawcę w art. 22 ustawy, że "gmina wydziela", a nie tak jak to uczynił w art. 20 ust.3 ustawy, że "rada gminy wydziela", jest jedynie niedopatrzeniem ustawodawcy. Nie można z tego faktu wywodzić, że do wydzielenia lokali socjalnych właściwy jest inny organ gminy. W ocenie skarżącej, wywodzenie kompetencji organu wykonawczego z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niewłaściwe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady gospodarowania nieruchomościami, a lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie są nieruchomościami w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Lokale będące przedmiotem uchwały nie posiadają także waloru nieruchomości w myśl art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Skarżąca zauważyła także, iż w myśl art. 2 ust.1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowy zasób gminy, oprócz lokali w budynkach stanowiących własność gminy i podmiotów z nią związanych, stanowią lokale będące w ich samoistnym posiadaniu, jak również w budynkach zarządzanych przez gminę, gdzie właściciel nieruchomości nie jest znany lub nie zostało ustalone miejsce jego pobytu. Nie mogą zatem, w stosunku do tego zasobu, mieć zastosowania zasady dotyczące gospodarowania zasobem nieruchomości. Przepisem ustalającym kompetencję organu wykonawczego gminy nie może być art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który określa uprawnienia tego organu do zarządzania wyłącznie mieniem komunalnym. Takim zaś mieniem są lokale spoza obszaru właścicielskiego gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaakcentował, że ustawa o ochronie praw lokatorów wprost stanowi, które czynności wynikające z jej uregulowań, należą do kompetencji rady gminy. Są to czynności wynikające z art. 21 ust.1 oraz art. 20 ust.3 tej ustawy. Dla pozostałych czynności wynikających z ustawy o ochronie praw lokatorów, organem właściwym jest organ wykonawczy gminy. Organ nadzoru ponownie przytoczył rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 307/08.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.) wynika dokonywanie przez gminę określonej w tym przepisie czynności. Gmina realizuje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest, jak wywodził Sąd pierwszej instancji, jak przebiega ten podział. W tym zakresie pierwszorzędne znaczenie ma, zdaniem Sądu, ustawa o ochronie praw lokatorów, jako akt normatywny o charakterze szczególnym. Tymczasem ustawa ta nie zawiera przepisu, który ogólnie wskazywałby właściwość określonego organu mającego realizować zadania w niej określone, należące do gminy. Jednak, gdy wymagane jest działanie rady gminy, ustawa wyraźnie to przewiduje (art. 20 ust.3, art. 21 ust.1 pkt 1 i 2). Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Ustawa o samorządzie gminnym ustanawia w art. 18 ust.1 domniemanie kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, przy czym organ stanowiący nie może wkraczać w kompetencje organu wykonawczego. Z art. 30 ust.2 pkt 3 tej ustawy wynika, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przysługiwanie organowi wykonawczemu gminy wyłącznej kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym mieszkaniem komunalnym, chyba, że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak to ustawodawca przewidział w art. 20 ust.3 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. W rezultacie, według Sądu, w zakresie wydzielania z mieszkaniowego zasobu gminy części lokali z przeznaczeniem na wynajem jako lokale socjalne, nie można więc domniemywać właściwości rady gminy. W przypadkach, gdy ustawa ta stanowi ogólnie o działaniach gminy, chodzi więc o kompetencje organu wykonawczego. Nie zmienia postaci rzeczy struktura własnościowa zasobu mieszkaniowego gminy. Niniejszej sprawy nie dotyczy także przepis art. 18 ust.2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzający wyjątek od reguły ustanowionej w przepisie art. 30 ust.2 pkt 3 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji skonstatował nadto, że w podstawie prawnej uchwały zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołany został przepis art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zaś stanowi o działaniu w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, podczas gdy art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów nie stanowi o właściwości rady gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, domniemanie działania rady gminy z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza także przepis art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazujący na kompetencje organu wykonawczego w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami. Przepis ten stosuje się także do czynności prawnych lub faktycznych podejmowanych na rzecz lub w interesie jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd przypomniał, że w myśl art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał nadto do argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącej dzielenia bytu prawnego nieruchomości przez lokale niebędące odrębnymi nieruchomościami. Zaakceptował także wywód, oparty o art. 43 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 46 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ust.1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów, sprowadzający się do konstatacji, iż niezależnie od tytułu prawnego, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do rady w przypadkach taksatywnie wymienionych w ustawach, zaś do organu wykonawczego w sprawach, które nie zostały zastrzeżone do rady. Sąd podsumował, ze zaskarżony akt Wojewody nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina Pyskowice, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię, a szczególności:

- art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w/w przepisy nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały przez radę gminy,

- art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że organem właściwym do wydzielenia lokali socjalnych z mieszkaniowego zasobu gminy jest organ wykonawczy gminy,

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ta sama czynność jaką jest wydzielenie lokali socjalnych oraz lokali do wynajęcia na czas trwania stosunku pracy należeć może do kompetencji dwóch różnych organów gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina przywołała argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz powołał się na własne stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.

Podstawa skargi kasacyjnej, jakkolwiek nawiązująca do naruszenia kilku przepisów prawa materialnego, dotyczy organu właściwego do dokonania czynności polegającej na wydzieleniu lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni, według której, do dokonania czynności, o której mowa w art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.), właściwy jest organ wykonawczy gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w braku wyraźnej regulacji w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, należy poszukiwać organu właściwego w oparciu o przepisy konstytuujące gminną wspólnotę samorządową - przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy regulujące funkcjonowanie tej wspólnoty w obrocie prawnym -normy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Art. 169 ust.1 Konstytucji RP wprowadza podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rola tych organów została wprost określona w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 15 ust.1, z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (zastrzeżenie dotyczy referendum i nie ma w niniejszej sprawie znaczenia). Według zaś z art. 26 ust.1, organem wykonawczym w gminie jest wójt. Stanowienie polega na decydowaniu o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej: określenie podstaw ustroju i funkcjonowania gminy (statut), ustalenie kierunków rozwoju gminy (program gospodarczy) oraz zasad gospodarowania jej przestrzenią (plan zagospodarowania przestrzennego) i mieniem, decydowanie o przychodach i wydatkach (budżet), w tym o podarkach i opłatach lokalnych. Czynności wykonawcze stanowią działania i czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne por. Andrzej Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 140-141, 291).

Z takiego kryterium podziału organów gminy wynika, że o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej, czynności stanowiące należą do kompetencji rady gminy, a czynności wykonawcze należą do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (patrz: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 40852; Bogdan Dolnicki "Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy", Samorząd Terytorialny 2007/1-2/s. 54; Paweł Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 186-187). Na brak podstaw do określania właściwości rady gminy do wydzielenia lokali socjalnych na podstawie domniemania z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje także przepis art. 18 ust.2 pkt 15 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż wymienione w art. 18 ust.2 pkt 1-14) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, zasobie mieszkaniowym zasobem gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wydzielenie lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy nie zostało zastrzeżone do właściwości rady gminy. W ustawie tej o właściwości rady gminy stanowią natomiast przepisy art. 20 ust.3 oraz art. 21 ust.1. Do rady gminy należy zatem uchwalanie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust.1 pkt 1) oraz uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust.1 pkt 2). Dodać warto, że czynności z obu zakresów, doprecyzowane w art. 21 ust.2 i 3 omawianej ustawy, należą do sfery czynności stanowiących. Jest w tej kompetencji przewidziana rola odnosząca się do lokali socjalnych - określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (art. 21 ust.3 pkt 3) i określenie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust.3 pkt 5). Również zatem na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zachowany jest podział czynności organów samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze oraz będący konsekwencją reguły konstytucyjnej z art. 169 ust.1 Konstytucji RP, podział kompetencji organu stanowiącego i wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Ten podział kompetencji, jak wyżej zasygnalizowano, został także zachowany w odniesieniu do lokali socjalnych. Czynności stanowiące rady gminy wobec lokali socjalnych wynikają z art. 21 ust.1 pkt 1 i 2, w szczególności z art. 21 ust.3 pkt 3 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Czynności wykonawcze, do których należy wydzielenie z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych, należą do organu wykonawczego.

Jest możliwe przyznanie organowi stanowiącemu kompetencji wykonawczych albo określonych uprawnień w procesie podejmowania czynności wykonawczych. Rada gminy ma mianowicie możliwość podejmowania rozstrzygnięć poprzedzających bezpośrednie czynności wykonawcze wójta. Dotyczy to podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust.2 pkt 8 lit. a-i ustawy o samorządzie gminnym). Ocenę, czy podział czynności na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu ma znaczenie w niniejszej sprawie, poprzedzić należy krótką charakterystyką tych czynności prawnych. Czynności zwykłego zarządu majątkiem gminnym i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nie zostały zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym. Próba zakwalifikowania określonej czynności do kategorii czynności zwykłego zarządu lub przekraczających zakres zwykłego zarządu może być jednak podjęta poprzez porównanie badanej czynności z czynnościami wymienionymi w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a-i. ustawy o samorządzie gminnym. Pomocne jest także posłużenie się wyliczeniem zawartym w art. 22 ust.3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.903 ze zm.). Najistotniejszą cechę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu odczytać można jednak z art. 199 Kodeksu cywilnego. Ten ostatni przepis wymienia wprost jedną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu - rozporządzanie rzeczą wspólną. Inne czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu muszą być więc tak samo istotne dla rzeczy wspólnej, jak rozporządzanie nią. Czynnościami zwykłego zarządu są zaś czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja (por. Stanisław Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996 r., s. 202). Szczególne unormowania odnoszące się do lokalu socjalnego, a zwłaszcza regulacja dotycząca stawki czynszu za lokal socjalny (art. 23 ust.4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), wskazują na istotny, a nie jedynie zwykły, skutek majątkowy wydzielenia lokalu socjalnego - osiąganie, po wydzieleniu lokalu socjalnego, co najmniej dwukrotnie niższego pożytku z lokalu, niż w przypadku czynszu za najem lokalu mieszkalnego niebędącego lokalem socjalnym.

Wydzielenie lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy zaliczyć więc należy do czynności majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Nie wystarczy jednak ewentualne zaliczenie wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, aby wiązać z tym zaliczeniem kompetencję rady gminy.

Kompetencja rady gminy do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi wynikać wprost z przepisów prawa i nie może pozbawiać organu wykonawczego całkowicie kompetencji wykonawczych (por. uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99). O tych, stanowiących wyjątek, kompetencjach rady gminy nie można mówić w przypadku wydzielenia z zasobu mieszkaniowego gminy lokali socjalnych. Czynność ta nie została przypisana do właściwości rady gminy żadnym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności nie została wymieniona w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a-i tej ustawy. To samo odnosi się do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku zatem wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, przeprowadzanego na podstawie art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie ma podstaw do usunięcia, wynikającego z art. 169 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust.1 i art. 26 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, domniemania właściwości do podjęcia tej czynności przez organ wykonawczy gminy.

Trudno podzielić pogląd skarżącej Gminy, że jest to skutek niedopatrzenia ustawodawcy. Przypadek wydzielenia z zasobu mieszkaniowego gminy innej kategorii - lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy - został w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wprost wskazany, jako kompetencja rady gminy (art. 20 ust.3).

W ramach wykładni systemowej odnotować warto, że podział kompetencji między organem wykonawczym i organem stanowiącym gminy, podobny jak w przypadku mieszkaniowego zasobu gminy, wynika z regulacji dotyczącej gminnego zasobu nieruchomości, tj. z art. 24 ust.1 i art. 25 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Stanowisko ustawodawcy w rozważanej kwestii jest więc konsekwentne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 307/08, niepublikowany).

Brak podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego gminy lokali socjalnych skutkuje nieważnością objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 54/09, niepublikowany).

W tej sytuacji, orzeczenie Sądu pierwszej instancji, oparte o art. 151 P.p.s.a., było prawidłowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.