Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3680/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 16, art. 17 ust. 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46, art. 47 § 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K., K.P. i E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 69/18 w sprawie ze skargi J.K., K.P. i E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 69/18 oddalił skargę J. K., E. B. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. K., E. B. i K. P. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciły mu naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 141 "ust." 4 (powinno być § 4) i art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaniechanie wyjaśnienia, czy podstawa prawna przejęcia nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. poz. 249 ze zm.) uzależniona była od położenia budynków i budowli, będących częścią składową przejmowanej nieruchomości, w strefie zespołu dawnej zabudowy, w rozumieniu uchwały Nr [...] w L. z dnia [...] stycznia 1969 r. (Dziennik Urzędowy WRN w Lublinie Nr 10 poz. 106 ), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przyjął, że nieruchomość przejęto na podstawie art. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy, natomiast zgodnie ze wskazaną w skardze wykładnią prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji pozostawania budynku w strefie dawnej zabudowy, określoną w uchwale WRN podstawą prawną przejęcia nieruchomości jest art. 6 i art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, który przewidywał odmienne przesłanki przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, niż jej art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., które w sprawie nie zaistniały, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż, w sytuacji gdyby sąd wyjaśnił tę kwestię zapewne przyjąłby, że nieruchomość mogłaby zostać przejęta na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 7 ust 1 ustawy, a więc przesłanek które nie zaistniały w sprawie, co w rezultacie powodowałoby stwierdzenie nieważności decyzji;

a) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo nieustalenia:

- czy budynki położone na nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa znajdowały się w strefie dawnej zabudowy, zgodnie z przytoczoną wcześniej uchwałą WRN w L., co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, gdyż zdaniem Sądu nieruchomość przejęto na podstawie art. 2 i art. 16 ust 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., z której wynika, że przejęcie nieruchomości, na których położone były budynki znajdujące się w przytoczonej strefie dawnej zabudowy mogły być przejęte jedynie na podstawie art. 6 i art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, a podstawy prawne przejęcia nieruchomości na podstawie powołanych przepisów były odmienne, przy czym tak z decyzji administracyjnej, jak i z akt sprawy nie wynikają przesłanki przejęcia nieruchomości wskazane w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., w wyniku czego w sytuacji ustalenia położenia budynków w zespole dawnej zabudowy sąd powinien przyjąć przesłanki przejęcia nieruchomości zgodnie z art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., które nie wynikają tak z decyzji, jak i akt postępowania, co prowadziło do stwierdzenia nieistnienia przesłanek przejęcia nieruchomości i w rezultacie stwierdzenia nieważności decyzji;

- przebiegu fizycznej granicy nieruchomości, według operatu szacunkowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem sądu budynki podzielone były, zgodnie z operatem szacunkowym i dołączonym do niego szkicem, na dwie równe nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie takiej granicy operat bynajmniej nie wyznaczał, co w sytuacji prawidłowego odczytania operatu powodowałoby przyjęcie, że przedmiotem przejęcia jest udział 1/2 własności nieruchomości, co w rezultacie prowadziło do przyjęcia przez sąd, że tak określony składnik majątkowy nie podlega przejęciu, a w końcu stwierdzenie nieważności decyzji;

- że operat szacunkowy, a w rezultacie decyzja pominęły wycenę składników majątkowych nieruchomości budynku mieszkalnego przy ulicy [...] i oficyny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie składnika majątkowego nieruchomości jest oczywiste i sprzeczne z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prawidłowe zapoznanie się przez sąd z operatem szacunkowym spowodowałoby ustalenie oczywistego pominięcia w decyzji części odszkodowania, a co za tym idzie stwierdzenie nieważności decyzji;

2) prawa materialnego:

a) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ustawy remontowej mógł stanowić podstawę prawną do przejęcia nieruchomości pomimo tego, że koszty robót w wysokości 50% dotyczyły budowli nie będącej budynkiem, a nie budynku, które miało wpływ na treść wyroku gdyż z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że koszty robót dotyczące budynków nie przekraczałyby 50% wartości budynków, a jedynie budowli w postaci bruków, które nie były budynkami, gdyby więc nie błędne zastosowanie przepisu sąd uznałby rażące naruszenie prawa, gdyż dyspozycja przytoczonego przepisu oczywiście nie odpowiadała stanowi faktycznemu;

b) art. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. w związku z art. 46, art. 47 § 1 i 2 oraz art. 48 K.c. w związku z art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. poz. 320 i z 1950 poz. 349) i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej zawartej w przepisach, z treści której, zdaniem Sądu, wynika, że budynki położone na gruncie, fizycznie wyodrębnione w opisie i planie sytuacyjnym z operatu szacunkowego, mogą stanowić odrębne nieruchomości, a nie że budynki - co do zasady - stanowią części składowe nieruchomości, na której są położone, a o wyodrębnieniu nieruchomości decydują przepisy szczególne i objęcie jej jedną księgą wieczystą, które miało wpływ na treść wyroku, gdyż w sytuacji prawidłowej oceny co jest nieruchomością, Sąd przyjąłby rażące naruszenie prawa, gdyż decyzja nie obejmowała całej nieruchomości, a ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie przewidywała przejęcia na własność Skarbu Państwa części nieruchomości.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów procesu według norm prawem przepisanych, jak również oświadczyły, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżących. Otóż J. K., E. B. i K. P. w dniu [...] września 2017 r. wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. nr [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] składającej się z ½ placu o obszarze 315 m2 wraz z ½ częścią domu murowanego, stanowiącej własność C. G. w ½ części oraz dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 174 515 zł (odszkodowanie za budynek – 161 285 zł, odszkodowanie za działkę – 13 230 zł).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej podniesiona w związku z zarzutami naruszenia powyższych przepisów sprowadza się do problemu ustalenia właściwej podstawy prawnej wydania decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. nr [...]. Wedle skarżących kasacyjnie prawidłowe wskazanie podstawy prawnej kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji uzależnione było od ustalenia, czy budynki i budowle będące częścią składową przejętej nieruchomości położone były w strefie dawnej zabudowy w rozumieniu uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1969 r. (Dz. Urz. WRN w Lublinie Nr 10 poz. 106). W zależności od tego ustalenia bowiem podstawą prawną przejęcia nieruchomości były przepisy art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków albo przepisy art. 6 i art. 7 tej ustawy. W ocenie skarżących kasacyjnie brak dokonania tych ustaleń przez organ i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r.

Nie można podzielić wątpliwości skarżących kasacyjnie co do przyjętej przez Sąd I instancji podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. Bezsporne jest, że w decyzji tej wskazano jako podstawę prawną przejęcia nieruchomości przepisy art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., § 5 uchwały Nr 139/74 Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Zamościu oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz.64). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy organ gospodarki mieszkaniowej mógł dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, mógł być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Wskazanie obok tych przepisów, wymienionej wyżej uchwały Rady Ministrów, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Dopuszczalne jest bowiem, aby kierunkowa uchwała Rady Ministrów stanowiła uzupełnienie podstawy prawnej decyzji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2611/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Wskazać jeszcze trzeba, że pogląd skarżących kasacyjnie co do konieczności ustalenia podstawy prawnej przejęcia remontowanego budynku opiera się na cytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 620/13. W wyroku tym w istocie wskazano, że dokonując wykładni przepisów art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1. ewentualną podstawę przejęcia remontowanego budynku położonego na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy na rzecz Skarbu Państwa, stanowić mógł jedynie art. 7 ustawy. Wskazano także, że powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów art. 16 ust. 1-4 ustawy przesądza o nieważności tej decyzji, jeżeli stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa, w oparciu o przepis art. 7 ustawy. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak fakt, że pogląd ten nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 857/14 wskazał bowiem, że nie podziela poglądu Sądu I instancji dotyczącego podstaw aksjologicznych do oceny legalności decyzji wydawanych w trybie ustawy remontowej z 1959 r. NSA wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości wydanych w czasach PRL nie jest dokonywanie przemian ustrojowo-własnościowych i dokonywanie reprywatyzacji nieruchomości. Celem tej instytucji jest eliminowanie decyzji, które w dacie jej wydania były dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się na przykład, że "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa".

Powyższe ustalenia potwierdza niekwestionowana przez skarżące kasacyjnie okoliczność, że decyzja z [...] września 1975 r. została wydana na skutek wniesienia przez C. G. podania o wykup ww. nieruchomości oraz odnowieniem Starego Miasta w Z. zgodnie z uchwałą Nr 139/74 Rady Ministrów. Z akt sprawy wynika, że ówczesny właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. w piśmie z [...] stycznia 1975 r. złożył "Wniosek w sprawie wykupienia przez Państwo domu murowanego piętrowego". Uzasadniając wniosek podkreślił, że jest to dla niego konieczność z uwagi na stan zdrowia i wiek oraz że w dalszym ciągu nie może "administrować tego budynku". Jednocześnie wskazał, że wiadomym mu jest, że dom oddany zostanie do renowacji i mieszkańcy jego zostaną wykwaterowani.

Argumentacja wskazana na poparcie zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dodatkowo zarzuca zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku ustaleń w odniesieniu do "przebiegu fizycznej granicy nieruchomości, według operatu szacunkowego", a także braku ustaleń w odniesieniu do operatu szacunkowego i decyzji, w których pominięto wycenę składników majątkowych nieruchomości, budynku mieszkalnego przy ul. [...] i oficyny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać trzeba, że z decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. wynika, że przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa podlegała nieruchomość składająca się z ½ placu o pow. 315 m2 oraz ½ części domu murowanego położonego w Z. przy ul. [...] mająca urządzoną księgę wieczystą KW [...], będąca własnością C. G. w ½ części. Organ administracyjny ustalił także, że postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 1976 r. potwierdza, że C. G. nabył przez zasiedzenie własność ½ części nieruchomości m. in. przy ul. [...].

Twierdzenia skarżących kasacyjnie, że przedmiotem przejęcia powyższą decyzją był udział ½ własności nieruchomości, co prowadziłoby do wniosku, że tak określony składnik majątkowy nie podlegał przejęciu, co z kolei uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy ani nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami przedłożonymi przez strony do akt sprawy. Podobnie nie zostały udokumentowane twierdzenia skarżących kasacyjnie odnoszące się do pominięcia składników majątkowych nieruchomości. Kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja wyraźnie odnosi się do nieruchomości położonej przy ul. [...], natomiast pozostała część nieruchomości przy ul. [...] stanowiąca własność C. G. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w tym samym trybie decyzją z [...] lutego 1976 r. W ten sposób na własność Skarbu Państwa przeszła cała nieruchomość C. G. Okoliczności tych skarga kasacyjna nie podważyła.

Ocena zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., musi uwzględniać to, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia omawianych przepisów postępowania nie spełnia wskazanych wymogów.

Wobec braku skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, a co za tym idzie prawidłowo zaakceptowany przez Sąd I instancji, co pozwala z kolei przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji, że przepis art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. mógł stanowić podstawę prawną do przejęcia nieruchomości pomimo tego, że koszty robót w wysokości 50% dotyczyły budowli nie będącej budynkiem, a nie budynku, gdyż z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że koszty robót dotyczące budynków nie przekroczyłyby 50% wartości budynków, a jedynie budowli w postaci bruków, które nie były budynkami. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zaś zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09,11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Wobec przyjętych ustaleń stanu faktycznego co do przejętej nieruchomości decyzją z [...] września 1975 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 2 i art. 16 ust 1 i art. 17 ust .1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. w związku z art. 46, art. 47 § 1 i 2 oraz art. 48 K.c. w związku z art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. poz. 320 i z 1950 poz. 349) i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zostały powiązane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynika z faktu, że będąca przedmiotem badania legalności Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. dotyczyła niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).

W tym stanie rzeczy i z tego powodu nie można uznać za rażące naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1975 r. Mogą one być zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące - co najwyżej - mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, określające obowiązujące wówczas przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności zaś art. 2 i art. 16 tej ustawy oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do której odsyłała ustawa z 22 kwietnia 1959 r. w zakresie ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.