Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 67/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 7a, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 7, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2020 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania M. T. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części ogrodu, na której wykonano roboty budowlane.

Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w P. w dniu [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") ustalił, że zrealizowano zmianę ukształtowania terenu, w efekcie czego odsunięto masy ziemne od budynku, a teren odsłonięty utwardzono. J. H. w piśmie z [...] maja 2014 r. wskazał na szereg robót wykonanych przy ww. wykopie przez współwłaściciela.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obr. W. ), które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej będącej pergolą.

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. PINB nałożył na I. W. i M. T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w sprawie ww. robót budowlanych. W dniu [...] sierpnia 2014 r. zobowiązani przedłożyli wymagane opracowanie, które następnie, na wezwanie organu, podlegało uzupełnieniom.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] (znak [...]; zwaną dalej w skrócie "decyzją nr [...]") PINB nakazał inwestorom: I. W. i M. T. wykonanie obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych w sposób odbiegający od warunków obowiązujących w przepisach, przy realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu robót realizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], arkusz [...], obręb W.), które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej, będącej pergolą, obowiązek dokonania czynności i robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości, wskazanych w ekspertyzie technicznej zawierającej część opisową oraz projektową, obejmującej "roboty budowlane polegające na wykonaniu obniżenia terenu i wykonaniu drewnianej konstrukcji pergoli", sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. Ł. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, wykazującego się aktualną przynależnością do K.-P. O. Izby Inżynierów Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...], w zakresie:

- wzmocnienia ściany znajdującej się w granicy między nieruchomościami, tj. ul. [...], a ul. [...],

- wzmocnienia istniejącej ściany "oporowej" z prefabrykowanych elementów betonowych,

- odwodnienia oraz zabezpieczenia ściany piwnicy,

- zabezpieczenia kabli elektrycznych znajdujących się na drewnianej pergoli.

Jednocześnie PINB poinformował, że wszystkie roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i wykazującej się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, a na wykonanie obowiązków wyznaczył termin dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na skutek wniosku M. T. z [...] kwietnia 2016 r. PINB w dniu [...] lutego 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. własnej decyzji nr [...] w zakresie sposobu wykonania nakazanych robót, a następnie – decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] (znak [...]) – odmówił wnioskowanej zmiany. Decyzję tę utrzymał w mocy WWINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), od której skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 192/19.

W dniu [...] lutego 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili na przedmiotowej nieruchomości kontrolę, podczas której ustalono, że zostało wykonane zabezpieczenie kabli energetycznych znajdujących się na drewnianej pergoli. M. T. oświadczył m.in., że zabezpieczył przeciwwilgociowo od zewnątrz ściany piwnicy na odcinku wykopu w ogrodzie oraz że przystąpi do wykonywania wzmocnienia ścian w porozumieniu z właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdy ten uzyska pozwolenie na budowę.

Następnie PINB ustalił, że właściciel sąsiedniej nieruchomości pismem z [...] lutego 2020 r. wycofał wniosek o wzmiankowane pozwolenie na budowę.

W konsekwencji PINB przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. decyzją nr [...] (zwaną dalej w skrócie "decyzją nr [...]") nakazał M. T. – inwestorowi i właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) – doprowadzanie do stanu poprzedniego przyznanej do wyłącznego korzystania przez właściciela lokalu nr [...] części ogrodu, na której wykonano roboty budowlane, które doprowadziły do obniżenia terenu, wykonania utwardzenia ww. terenu oraz wykonania nad tym obszarem konstrukcji drewnianej belkowej, będącej pergolą, poprzez:

- usunięcie drewnianej konstrukcji stanowiącej pergolę wraz ze znajdującą się na niej instalacją elektryczną,

- usunięcie istniejącego utwardzenia wykopu o wym. [...] m,

- usunięcie wykopu poprzez niwelację terenu,

- przywrócenie betonowych schodów stanowiących zejście z poziomu terenu w ogrodzie do piwnicy, przylegających do muru zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w P. oraz wykonanie wzdłuż tych schodów murku oporowego i balustrady,

- przywrócenie odwodnienia schodów prowadzących do piwnicy budynku poprzez wykonanie systemu składającego się m.in. z wpustu deszczowego zlokalizowanego przed drzwiami do piwnicy i studni zbiorczej położonej w pomieszczeniu piwnicznym dostępnym bezpośrednio za drzwiami wejściowymi z ogrodu, wyposażonej w pompę regulującą poziom wysokości zebranej wody, której nadmiar odprowadzany będzie na teren zielony w ogrodzie,

- przywrócenie studzienki przy oknie w piwnicy wraz z jej odwodnieniem, od góry zabezpieczonej rusztem,

- przywrócenie betonowej opaski o szerokości 1 m biegnącej wzdłuż budynku od strony ogrodu wykonanej ze spadkiem w stronę terenu.

Od tej decyzji PINB odwołał się M. T., reprezentowany przez r. W., który – zarzuciwszy naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie; art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów polegającą na ustalenie obowiązków w ramach decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego w sposób odbiegający od ustaleń decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w skrócie "p.b."); art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b. przez jego zastosowanie i nałożenie na odwołującego obowiązków w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego, pomimo braku podstaw do wydania przedmiotowych nakazów oraz objęcie przedmiotowym obowiązkiem prac, które nie były przedmiotem postępowania – wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. WWINB utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję PINB. W uzasadnieniu stwierdził, że bez wątpienia obowiązek nałożony decyzją nr [...] nie został wykonany w oznaczonym terminie, ani po jego upływie. Kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana w konsekwencji niewykonania obowiązków i przewiduje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: (1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo (2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem WWINB stan poprzedni został wykazany w decyzji nr [...] poprzez wskazanie, jakie roboty zostały wykonane. Zakres robót został również szeroko omówiony przez współwłaściciela budynku – J. H. – mieszkającego w budynku od kilkudziesięciu lat, zawarty został w opracowaniach technicznych wykonanych przez osoby uprawnione i przedłożonych przez inwestora, a także odzwierciedlony w zapadłym w sprawie wyroku Sądu Rejonowego w P. z [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] [powinno być raczej: "[...]" – uw. Sądu] oraz w wyroku Sądu Okręgowego w P. z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...]. Mianowicie, od strony ogrodu teren był wyrównany, a przy ścianie istniały schody betonowe prowadzące do piwnicy, istniały murki oporowe i opaska betonowa oraz okno. Wykonano wykop od strony ogrodu i posadowiono taras, a nad nim drewnianą pergolę, zlikwidowano schody do piwnicy i wykonano konstrukcję oporową, zlikwidowano murek przy oknie piwnicznym. Likwidacji uległ system odprowadzania wód opadowych (studzienka przy drzwiach piwnicznych i rury odprowadzające), poprzez zabetonowanie.

WWINB podkreślił, że kwestionowana decyzja PINB jest następstwem niewykonania obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniom odwołania, jest ona "kompatybilna" z decyzją nr [...]. Skoro, co wynikało z akt sprawy, system odwodnienia w piwnicy był niesprawny, nie spełniał swojej funkcji i został zabetonowany, a jednocześnie nakładając obowiązki w celu doprowadzenia robót przewidziano rozwiązania w zakresie odwodnienia ścian piwnicy, to niewykonanie decyzji nr [...] wprost oznacza w tej części przywrócenie stanu poprzedniego. Bez oceny zaś pozostaje, czy pierwotne rozwiązanie, funkcjonujące zapewne od początku istnienia budynku, jest skuteczne. Podobnie na obecnym etapie nie podlega ocenie merytorycznej decyzja nr [...], a co za tym idzie – kwalifikacja prawna wykonanych robót.

Na zakończenie WWINB wyjaśnił, że według księgi wieczystej jedynym właścicielem lokalu nr [...] jest M. T., a co za tym idzie I. W. nie jest współwłaścicielem tego lokalu, stąd prawidłowo określono adresata obowiązku. Organy nadzoru budowlanego miały przy tym na uwadze treść postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] września 1995 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie zniesienia współwłasności. Postanowieniem tym m.in. przyznano właścicielowi lokalu nr [...], do wyłącznego korzystania, m.in. część ogrodu w tylnej części nieruchomości, po lewej stronie i ogród przed budynkiem. W tej części nieruchomości zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane.

Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. T., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie,

- art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów polegającą na ustaleniu obowiązków w ramach decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego w sposób odbiegający od ustaleń decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., przez jego zastosowanie i nałożenie na odwołującego obowiązków w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego, pomimo braku podstaw do wydania przedmiotowych nakazów oraz objęcie przedmiotowym obowiązkiem prac, które nie były przedmiotem postępowania.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz wstrzymanie ich wykonalności, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego "kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego określonych w odrębnych przepisach".

W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności zauważył, że organ I instancji nie określił, na jakiej podstawie wszystkie prace wskazane w treści decyzji kwalifikuje jako przebudowa bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pozostaje to istotne w kontekście wcześniejszego orzeczenia w zakresie wykonania prac niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, która nie obejmowała swoim zakresem kwestii związanych ze studzienką, betonową opaską czy też odwodnieniem schodów. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie może nakładać na inwestora obowiązku przywrócenia do stanu pierwotnego elementów, które nie były objęte wcześniejszym postępowaniem. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie powinna prowadzić do przywrócenia stanu pierwotnego wszystkich prac, jakie zostały kiedykolwiek wykonane przez inwestora – musi być ona kompatybilna z nałożonymi wcześniej obowiązkami w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, zakres zaskarżonej decyzji jest szerszy niż wcześniej wydanej decyzji w ramach postępowania naprawczego. W tym kontekście – zdaniem skarżącego – organy obu instancji nie wyjaśniły podstawy nakładania na inwestora obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego dotyczącego wszystkich określonych w decyzji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Postanowieniem z 09 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 67/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. uczestnik postępowania, J. H., wniósł o oddalenie skargi. W kolejnych pismach procesowych – z [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r. – uczestnik wskazał, że skarżący nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową częścią nieruchomości na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części ogrodu, na której wykonano roboty budowlane – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie "p.b."), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. – kiedy to weszła w życie obszerna i gruntowna nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), zmieniająca w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań i/lub ich numerację – mimo że zaskarżona decyzja została wydana już po tym dniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

W wydanej przez PINB w dniu [...] listopada 2015 r. ostatecznej decyzji nr [...] zostało ustalone, że w rozpatrywanym przypadku doszło do takiego właśnie, samowolnego wykonania robót budowlanych, które skutkowały określonymi zmianami w zagospodarowaniu terenu, zakwalifikowanymi przez ten organ jako "przebudowa" w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Ustalenia co do przedmiotu i zakresu wykonanych robót – poczynione przez PINB przede wszystkim w oparciu o niesprzeczne oświadczenia i informacje przekazane przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr ewid. [...]), M. T. i J. H., zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu ww. decyzji. Podano w nim m.in. – w ślad za oświadczeniem złożonym przez M. T. w toku kontroli przeprowadzonej na nieruchomości w dniu [...] października 2013 r. – że w roku 2011, w okresie od czerwca do sierpnia, wykonano roboty polegające na obniżeniu poziomu terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, ponadto przełożono schody usytuowane w ogrodzie, z poziomu piwnicy na teren ogrodu, w zakresie obniżonego terenu wykonano nawierzchnię z cegły, o wymiarach [...] m, a także wykonano ażurową konstrukcję drewnianą (pergolę). Te informacje organ uzupełnił o wyjaśnienia i uwagi przekazane przez J. H. (ustnie w toku kontroli oraz w późniejszych pismach), z których wynikało m.in., że w ramach wykonanych robót doszło też do likwidacji systemu odwodnienia schodów, zakończonego specjalną studnią zlokalizowaną w piwnicy. Wydając referowaną decyzję PINB bazował również na treści przedłożonej do akt sprawy przez inwestorów ekspertyzy technicznej autorstwa mgra inż. R. Ł. – przywołanej nie tylko w uzasadnieniu, ale także w sentencji ww. decyzji – zawierającej m.in. opis stanu istniejącego przed wykonaniem inkryminowanych robót, w tym wzmiankę o istniejącej ówcześnie wzdłuż ściany budynku opasce betonowej o szerokości ok. [...] m.

Opierając się na ustaleniach co do przedmiotu i zakresu wykonanych w roku 2011 robót oraz ich prawnej kwalifikacji jako "przebudowy", a także na stwierdzeniu, że opisane roboty budowlane "zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, oraz bez nadzoru osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane", PINB wydał decyzję nr [...], w sentencji której określił czynności i roboty budowlane, które inwestorzy mają wykonać, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. robót.

Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania), w świetle których, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie tego terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. – sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję: (1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo (2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzja nr [...] stała się ostateczna [...] grudnia 2015 r. (k. 191 akt I inst.).

W świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a. wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania (odpowiednio: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale przede wszystkim, że jest to ostateczne (definitywne) załatwienie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 15.07.1998 r., II SA 730/98, LEX nr 41768; podobnie P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 8 do art. 16).

Jest poza sporem, że obowiązki nałożone decyzją nr [...] nie zostały przez inwestorów wykonane oraz że konsekwencją tego faktu było wydanie przez PINB w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzji nr [...], nakazującej zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. (a nie, jak błędnie podano w części wstępnej tej decyzji: na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7" p.b.) doprowadzenie do stanu poprzedniego tej części ogrodu, na której wykonano samowolnie inkryminowane roboty budowlane.

Mając na względzie ścisły, normatywny (bo wynikający z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.) związek pomiędzy obu ww. decyzjami (nr [...] i nr [...]) oraz fakt, że decyzja nr [...] jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym, a także uwzględniając wcześniejsze uwagi, należy stwierdzić, co następuje:

- prawidłowość (legalność) decyzji nr [...] nie podlegała ocenie PINB przy wydaniu przez ten organ decyzji nr [...], ani ocenie WWINB przy jej weryfikacji w drodze zaskarżonej decyzji, a także kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu;

- zarówno organy obu instancji, jak i Sąd w niniejszym składzie, byli związani treścią decyzji nr [...], a w szczególności zawartymi w niej ustaleniami co do przedmiotu i zakresu robót objętych przez organ tą tzw. procedurą naprawczą z art. 50-51 p.b. oraz osób odpowiedzialnych za ich wykonanie (inwestorów), prawną kwalifikacją tych robót (jako "przebudowy") oraz stwierdzeniem ich samowolnego charakteru (realizacji bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego).

- należy odróżnić zakres (przedmiot) samowolnie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych objętych przez PINB ww. procedurą naprawczą (stanowiących tzw. samowolę budowlaną) od zakresu (przedmiotu) czynności i robót uznanych przez organ za niezbędne dla doprowadzenia owej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Te ostatnie zostały określone wprost w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji nr [...], natomiast te pierwsze wynikają przede wszystkim z jej uzasadnienia.

Trzeba przy tym podkreślić, że ww. zakresy (przedmioty) nie pokrywają się w całości, gdyż zastosowana w niniejszej sprawie procedura naprawcza, opisana w art. 50–51 p.b., należy do grupy szeroko rozumianych procedur legalizacyjnych, służących przede wszystkim sanowaniu samowoli budowlanych, czyli ich doprowadzaniu do stanu zgodnego z prawem. W ramach tej procedury w pierwszej kolejności bada się więc możliwość "zalegalizowania" wykonanych robót budowlanych, czyli pozostawienia ich rezultatów w dotychczasowym kształcie, ewentualnie z określonymi zmianami niezbędnymi do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Dopiero stwierdzenie braku możliwości zalegalizowania rezultatu wykonanych nielegalnie robót budowlanych albo niewprowadzenie przez inwestorów nakazanych zmian skutkuje orzeczeniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (na podstawie odpowiednio: art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine albo art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.).

Z taką sytuacją mieliśmy od czynienia w kontrolowanej sprawie.

Albowiem wydając decyzję nr [...] PINB ustalił zakres (przedmiot) samowolnie wykonanych robót (opisany w uzasadnieniu tej decyzji oraz w ekspertyzie technicznej, do której ona odsyła) i ocenił, że w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem niezbędna będzie jedynie częściowa modyfikacja rezultatu tych robót – a mianowicie: w zakresie i w sposób określony w sentencji ww. decyzji.

Ponieważ jednak decyzja nr [...] nie została przez inwestorów wykonana, to zaistniała konieczność przywrócenia już nie "stanu zgodnego z prawem", lecz dalej idącego: "stanu poprzedniego" (tj. niejako "odwrócenia" wszystkich wprowadzonych zmian) – czyli w tym przypadku: stanu, jaki istniał na przedmiotowej części ogrodu przed samowolnym podjęciem w roku 2011 inkryminowanych robót budowlanych – o czym orzeczono decyzją nr [...]. Stąd przedmiot (zakres) robót nakazanych tą ostatnią decyzją jest szerszy niż przedmiot (zakres) robót wskazanych w decyzji nr [...], gdyż ich cel w każdym przypadku był inny – odpowiednio: doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (decyzja nr [...]) versus doprowadzenie do stanu poprzedniego (decyzja nr [...]). Wbrew zarzutom skargi, nie świadczy to jednak wcale o "niekompatybilności" obu ww. decyzji.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, je również trzeba ocenić jako niezasadne, mając w szczególności na względzie, że:

- kwalifikacja prawna przedmiotowych, samowolnie wykonanych robót łącznie jako "przebudowa" wynika wprost z decyzji nr [...] (cyt.: "Kwalifikując roboty budowlane na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. należy stwierdzić, że wypełniają one definicję przebudowy..."). I – jak to już wyżej wskazano – zarówno organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu, jak i Sąd w niniejszym składzie, byli tą kwalifikacją związani. Natomiast wzmiankowane w skardze "prace wskazane w treści decyzji" nr [...], to w istocie roboty, które w ocenie organów obu instancji należy wykonać w celu przywrócenia "stanu poprzedniego", tj. stanu sprzed ww. "przebudowy". Podzielając w tej mierze stanowisko organów, należy zauważyć, że zakres i przedmiot wskazanych robót "restytucyjnych" – w tym związanych ze wzmiankowanymi w skardze: studzienką, betonową opaską oraz odwodnieniem schodów – wynikają już dostatecznie jasno z treści uzasadnienia decyzji nr [...] oraz z części opisowej ekspertyzy technicznej (zob. jej pkt 5.1.), do której decyzja nr [...] odsyła, a znajdują potwierdzenie w pozostałym zebranym w sprawie materiale dowodowym (w tym zwłaszcza w treści zalegającego w aktach wyroku Sądu Okręgowego w P. z [...] marca 2017 r. o sygn. akt [...]; k. 294-310 akt adm. I inst.).

- jak to już wyżej wskazano, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych organom braków w zgromadzeniu materiału dowodowego oraz błędów w jego ocenie, stąd zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. należało uznać za niezasadne;

- chybiony jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., gdyż organy obu instancji tych przepisów w kontrolowanym postępowaniu nie stosowały (i to wbrew ich przywołaniu, zapewne omyłkowemu, w podstawie prawnej decyzji nr [...]). W tym postępowaniu zastosowanie znajdował art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. (a nie, jak z kolei omyłkowo wskazano w uzasadnieniu skargi: art. 51 "ust. 1" pkt 2 p.b.). Sposób oraz motywy zastosowania tego przepisu, przedstawione w uzasadnieniu decyzji PINB i WWINB, nie budzą istotnych zastrzeżeń Sądu;

- w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia "wynikowego" przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wbrew ocenie skarżącego, WWINB zasadnie utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję nr [...].

Odnosząc się z kolei do twierdzeń uczestnika postępowania, J. H., że inwestor nigdy nie legitymował się (i nadal się nie legitymuje) prawem do dysponowania przedmiotową częścią nieruchomości na cele budowlane, trzeba poprzestać na twierdzeniu, że kwestia ta nie podlegała już ponownemu badaniu na kontrolowanym etapie postępowania naprawczego, zdeterminowanym treścią art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. To bowiem przed wydaniem wcześniejszej decyzji – przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (tu: decyzji nr [...]) – organ zobowiązany był ustalić podmioty, które dopuściły się zarzucanej samowoli budowlanej, i te, które powinny doprowadzić do jej sanowania (nie zawsze są to podmioty tożsame). Z uwagi zaś na:

- wskazany wyżej ścisły, normatywny związek zachodzący pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (tu: decyzją nr [...]), a późniejszą decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. (tu: decyzją nr [...]), oraz

- wspólne dla obu tych decyzji unormowanie art. 52 p.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51"),

należy stwierdzić, że podmioty wskazane w pierwszej z wymienionych decyzji jako zobowiązane do doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, co do zasady powinny być następnie także adresatami ewentualnego nakazu zawartego w drugiej z ww. decyzji – przywrócenia stanu poprzedniego – o ile pomiędzy wydaniem tych decyzji nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, którą należałoby w tej mierze uwzględnić.

W niniejszej sprawie jako inwestorów, a jednocześnie adresatów nakazu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazano w decyzji nr [...] M. T. oraz I. "W. " [powinno być raczej: "W. ", od mianownikowej formy: "W. " – uw. Sądu], którzy ówcześnie figurowali w ewidencji gruntów, obok J. H., jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości (zob. wydruk z ewidencji, k. 15 akt I inst.). Konsekwentnie te same osoby powinny być zatem, co do zasady, adresatami decyzji nr [...]. Ponieważ jednak przed wydaniem tej decyzji organ I instancji ustalił, że I. W. nie jest już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, to zasadnie decyzję nr [...] skierował już tylko do M. T..

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.