Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2081/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 138 i 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P.K. oraz Miasta st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 340/11 w sprawie ze skargi P.K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P.K. stwierdził nieważność § 7 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r., nr LXXXVI/2533/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki o nr ew. A położonej przy ul. D. w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 lutego 2011 r. P.K.- współwłaściciel działki nr A, obręb [...], położonej przy ul. D. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr Leśnych. We wniesionej skardze, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady m.st. Warszawy w części obejmującej § 7 planu w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. A, określonej na rysunku planu na 8,5 m.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wraz z żoną są właścicielami działki nr A, obręb [...], położonej przy ul. D., tj. na terenie objętym ww. planem zagospodarowania przestrzennego. W § 7 planu dopuszczono maksymalną wysokość zabudowy na działce skarżącego do 8,5 m, co zdaniem skarżącego narusza jego interes prawny. Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje, zdaniem skarżącego, uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich, którą określono na 10,5 m. Jedynie na kilku działkach przy ul. D., w tym na działce skarżącego, bez wyraźnego uzasadnienia określono dopuszczalną wysokość zabudowy na 8,5 m.

Skarżący zakwestionował również wyznaczenie w planie przebiegu projektowanego przedłużenia ul. S. na odcinku wzdłuż granicy jego działki pomiędzy ul. P. (w skardze podano błędnie ul. B.), a ul. D. Skarżący podał, że zbliżenie projektowanej ulicy do granicy jego działki wpłynie na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości. Podniósł także, że ulica powinna być położona w równej odległości od granic działek sąsiednich, nie zaś przybliżona do jego działki. Nadto podkreślił, że Rada m. st. Warszawy dopuściła się przekroczenia na jego szkodę władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie wskazując, że postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżącego, zaś procedura planistyczna przeprowadzona została bez uchybień.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w dniu 7 grudniu 2010 r. P.K. zwrócił się do Rady m. st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanym uchwaleniem ww. planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr Leśnych. Na powyższe wezwanie odpowiedzi nie udzielono.

Podniesiono również, że do zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr Leśnych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i całe postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie przepisów tej ustawy. Skarżący stał się właścicielem działki nr A w marcu 2010 r. i był informowany przez Biuro Architektury i Zagospodarowania przestrzennego o ustaleniach dotyczących zagospodarowania terenu, a zatem przed nabyciem nieruchomości miał świadomość dotyczącą planowanych ograniczeń. Poprzednicy prawni skarżącego byli informowani przez organ o wszystkich etapach procedury planistyczne, w tym o wyłożeniu projektu planu. Do projektu nie zostały złożone protesty, ani zarzuty. Organ stwierdził, że władztwo planistyczne nie zostało przekroczone przy uchwaleniu kwestionowanego skargą planu. Przy sporządzaniu planu nie naruszono trybu ani zasad postępowania, a jedynie takie naruszenia mogłyby zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym spowodować unieważnienie poszczególnych zapisów planu. Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie pomiędzy ul. P1., a rezerwatem przyrody L. Przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę L. Organ podał, że wyższa zabudowa jest dopuszczona w kwartałach, w których już istnieją budynki wyższe. Dodatkowo organ wskazał, że przy dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m istnieje możliwość przekroczenia tej wielkości o 10% w przypadku wysokiego poziomu wód gruntowych. Zdaniem organu nie można więc mówić w przypadku działki skarżącego o ograniczeniu możliwości zabudowy, skoro przyjęte ustalenia co do wysokości zabudowy, dają pełną możliwość zainwestowania działki.

Odnośnie planowanego przebiegu ulicy S. organ wskazał, że przedłużenie tej ulicy ma na celu poprawę sprawności układu komunikacyjnego obszaru Pyr Leśnych. Planowane przedłużenie ulicy S. służyć będzie mieszkańcom osiedla domów jednorodzinnych i nie spowoduje uciążliwości dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga jest uzasadniona w odniesieniu do zakwestionowanego zapisu § 7 przedmiotowej uchwały.

Na wstępnie Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w przedmiotowej sprawie. Sąd wyjaśnił, iż w orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem, w ocenie Sądu, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że skarżący wykazał zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną.

Jak słusznie, w ocenie Sądu, wskazał skarżący, iż postanowienia § 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na przedmiotowej działce nr ew. A, określonej na rysunku planu na 8,5 m w nieuzasadniony sposób naruszają interes prawny skarżącego i stanowią nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach położonych w sąsiedztwie, którą określono m.in. na 10,5 m. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, iż przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę L., nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Z przedstawionego przez skarżącego pomiaru wysokości budynków (wykonanego przez uprawnionego geodetę) wynika natomiast, że pomiędzy działką skarżącego, a L. znajdują się budynki o wysokości większej niż 8,5 m.

Zdaniem Sądu z przedstawionej przez organ dokumentacji nie wynika, że wysokość zabudowy zmniejsza się w przybliżeniu do L., co mogłoby służyć ochronie tego kompleksu leśnego. Wynika natomiast, że działka skarżącego jest na przedmiotowym obszarze jedną z niewielu, gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m. Taka sytuacja świadczy o tym, że w odniesieniu do działki nr A stosując ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m przekroczone zostały granice władztwa planistycznego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana przez skarżącego regulacja prawna zawarta w § 7 skarżonej uchwały ma bezpośredni, niekorzystny wpływ na jego sytuację prawną, a zatem narusza jego interes prawny.

Nadto Sąd zauważył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Prawo własności to prawo do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - art. 140 k.c. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy w zgodzie z obowiązującym w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania określonych terenów położonych na obszarze gminy.

Odnośnie natomiast podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wytyczenia w planie przebiegu projektowanego przedłużenia ulicy S. na odcinku wzdłuż granicy działki nr A, pomiędzy ul. P., a ul. D., Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zbliżenie projektowanej ulicy do granicy działki skarżącego nie ma wpływu na prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości. Przedłużenie ulicy zaprojektowane bowiem zostało poprzez działki, które nie stanowią własności skarżącego.

Reasumując Sąd stanął na stanowisku, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez zakwestionowane przez niego ustalenia zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały odnoszące się do dopuszczalnej wysokości zabudowy działki nr A stanowiącej własność skarżącego.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli P.K. oraz Miasto Stołeczne Warszawa. P.K. zaskarżył zakwestionowane orzeczenie w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wyznaczenia przebiegu ulicy S.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 138 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez pozostawienie poza rozstrzygnięciem Sądu I instancji zawartym w sentencji wyroku, żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. w części wyznaczenia przebiegu ulicy S. na odcinku pomiędzy ul. B. i ul. D.

Wskazując na powyższe P.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie opisanego wyżej żądania skarżącego oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza skarga kasacyjna zarzuca wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na pozostawieniu poza rozstrzygnięciem przez Sąd I instancji, żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. w części wyznaczającej przebieg ulicy S. na odcinku pomiędzy ul. B. i ul. D. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak odniesienia się do tej kwestii w sentencji wyroku stanowi oczywiste naruszenie art. 134, art. 138 i art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie Sądu nie jest zupełne. Wyrok bowiem winien zawierać wyraźne określenie w jakiej części Sąd skargę uwzględnił, a w jakiej oddalił. Na poparcie powyższego autor skargi kasacyjnej przywołał stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/07.

Odnosząc się zaś do stanowiska Sądu zajętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części dotyczącej zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącego przy wytyczeniu w planie ulicy S., skarżący kasacyjnie wskazał, iż jest ono całkowicie bezzasadne. Ocena Sądu co do braku naruszenia tego interesu sprowadza się do stwierdzenia, że przedłużenie ulicy zaprojektowane zostało poprzez działki, które nie stanowią własności skarżącego, chociaż nie w takim twierdzeniu skarżący upatrywał naruszenia jego interesu prawnego. Powyższe jest błędne, albowiem linia rozgraniczająca ulicę S. na skrzyżowaniu z ulicą D. przecina granicę działki skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie kopia części graficznej planu znajdująca się w aktach jest mało czytelna i nie powinna stanowić podstawy ustaleń Sądu, na dowód czego skarżący przedłożył mapę z wyraźnymi naniesieniami.

Wskazano także, że skarżący przedstawił konkretne zarzuty dotyczące naruszenia jego interesu prawnego pod adresem zakwestionowanej uchwały. Zbytnie zbliżenie ulicy S. do nieruchomości skarżącego powoduje, że nie będzie mogła ona zostać w przyszłości zabudowana zgodnie z warunkami technicznymi w zakresie usytuowania budynku, jednakże nie znalazły one omówienia w uzasadnieniu wyroku, czym naruszony został przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest również wskazania powodów, dlaczego wytyczono linie rozgraniczające w takim kształcie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż różnicowanie właścicieli działek budowlanych w zakresie ustalenia odległości ulicy od granicy ich działek narusza normę art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zaś Miasto st. Warszawa zaskarżyło przedmiotowy wyrok stwierdzający nieważność § 7 uchwały Nr LXXXVI/2533/10 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. Pyr Leśnych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skutkujące błędnym uznaniem naruszenia zasady interesu prawnego skarżącego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 188 p.p.s.a. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zakwestionowanego wyroku i orzeczenie reformacyjne oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że działka skarżącego znajduje się w kwartale zawartym między ulicami D., P., S. i granicą rezerwatu, dla którego ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 8,5 m. Zaś z racji charakterystycznego dla tego terenu wysokiego poziomu wód gruntowych istnieje możliwość zastosowania zapisu zawartego w § 7 planu, dopuszczającego przekroczenie do 10% ustalonej w planie wysokości, co pozwala na realizację budynku o wysokości 9,35 m. W tej sytuacji przy zastosowaniu przepisu § 7 zakwestionowanego planu skarżący ma pełną możliwość budowy budynku o wysokości 9,35 m, przekraczającej średnią wysokość budynków istniejących w kwartale i niższego jedynie o 1,15 m od budynków w kwartałach, w których dopuszczono wysokość na 10,5 m. Nadto zwrócono uwagę, że uchylenie powyższego zapisu spowoduje, że na tym terenie będzie można pobudować budynek o dowolnej wysokości, niekoniecznie w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, której wysokość jest niższa niż 10 m, co wpłynie na ład przestrzenny i walory krajobrazowe na tym terenie.

Wskazano również, że wskaźniki zabudowy dla działki skarżącego są korzystniejsze, niż dla działek w sąsiednim kwartale, albowiem może on budować przy zachowaniu 60 % powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy na sąsiednich działkach istnieje obowiązek zachowania powierzchni biologicznie czynnej w 80 %.

Organ zwrócił także uwagę, że przed zakupem tej nieruchomości skarżący wielokrotnie zapoznawał się z możliwością jej zainwestowania. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że obojętnym w sprawie jest, iż w dacie uchwalania planu istniała już na tym terenie zabudowa, która przekraczała ustaloną w planie wysokość.

Okoliczność ta nie pozbawia jednak gminy możliwości kształtowania nowej zabudowy, według nowych parametrów, w sposób uwzględniający konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymywania jej degradacji oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych, bowiem te uwarunkowania są w pełni uzasadnione dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenia Sądu, że organ stanowiący przekroczył granice władztwa planistycznego nie znajdują swojego odzwierciedlenia w wyżej wskazanych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez P.K. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaś w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Miasto st. Warszawa P.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Natomiast obie wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacji P.K. odnoszące się do naruszenia art. 134 § 1, art. 138 i 151 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie orzekł o całości żądania strony, która oprócz stwierdzenia nieważności § 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. nr LXXXVI/2533/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowała również i inne zapisy tego prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy.

Z takim rozstrzygnięciem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę na uchwałę Nr LXXXVI/2533/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. ocenił zaskarżoną uchwałę w szczególności mając na uwadze zarzuty podniesione przez skarżącego i na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 7 (w odniesieniu do działki nr A położonej przy ul. D.) co oznacza, iż inne zarzuty strony nie zostały uwzględnione. Potwierdza to przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiono w tym zakresie stosowne rozważania. Uzasadnienie to wbrew stanowisku zaprezentowanemu wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej w pełni odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem w sposób precyzyjny wyjaśnia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia oraz podstawę zastosowania w tej sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie winny zostać zamieszczone w motywach rozstrzygnięcia Sądu co nie pozwala na uznanie za usprawiedliwiony zarzut dot. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było potrzeby zamieszczenia w zaskarżonym wyroku po stwierdzeniu nieważności wskazanego wyżej § 7 uchwały, iż w pozostałym zakresie skargę czy też dalej idącą skargę oddala, gdyż postępowaniu sądowoadministracyjnemu nie jest znana występująca chociażby w art. 317 kpc instytucja tzw. wyroku częściowego, który może być zastosowany przez sąd cywilny wówczas gdy tylko część żądania lub niektóre z żądań pozwu cywilnego nadają się do rozstrzygnięcia (porównaj Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbickiego – C. H. Beck Warszawa 2011 r., str. 516).

Tym samym zarzut skarżącego kasacyjnie pozostawienia poza rozstrzygnięciem Sądu zawartym w sentencji wyroku żądania skarżącego dot. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia przebiegu ulicy S. na odcinku ul. B. i ul. D., w opisanym stanie faktycznym nie znajduje podstaw w art. 147 § 1 p.p.s.a. zastosowanym przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek zaznaczyć należy, iż formułując sentencję wyroku w takiej sprawie jak ta rozpoznawana nie można abstrahować od charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego). Fakt, że plan jest adresowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów powoduje, że w przeciwieństwie do aktu indywidualnego, nie sposób użyć formuły "w pozostałym zakresie" sąd skargę oddala bez konsekwencji prawnych dla innych, niż skarżący, adresatów planu. Trzeba zatem widzieć różnicę pomiędzy kontrolą aktu prawnego indywidualnego i powszechnie obowiązującego.

Ponadto mimo brzmienia normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozornie wskazującego na możliwość potraktowania skargi wnoszonej do sądu jako skargi powszechnej, przedmiotowa skarga ma charakter skargi indywidualnej, skutkując tym, że skarżący może występować w obronie tylko własnego interesu prawnego, a nie pro publico bono. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest adresowany nie tylko do skarżącego, ale także do sądu. Stosownie do jego brzmienia o tym czy uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości czy części decyduje sąd, dając temu wyraz w sentencji wyroku, bez potrzeby odnoszenia się w tej sentencji do żądania skarżącego. Od tego jest uzasadnienie. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca w art. 147 § 1 p.p.s.a. przesądza o treści sentencji orzeczenia uwzględniającego skargę, nie przewidując formuły uwzględnienia skargi w części i jej oddalenia w pozostałym zakresie.

Dlatego też zaskarżony wyrok niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawiera rozstrzygnięcie zupełne o jakim mowa w art. 138 p.p.s.a.

Nie było więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione prawnie zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 151, który to stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tym samym również zarzut uczyniony w tym zakresie w skardze P.K. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Natomiast brak innych zarzutów tej skargi nie pozwalał na merytoryczne odniesienie się do kwestii, która to nie została przez Sąd I instancji uwzględniona. Jedynie informacyjnie w tym zakresie zaznaczyć należy, iż rozważania Sądu odnoszące się kwestii wytyczenia w planie przebiegu projektowego przedłużenia ul. S. na odcinku wzdłuż granicy z działką nr A, pomiędzy ul. P., a ul. D. w pełni zasługują na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowe przedłużenie zaprojektowane zostało przez działki, które nie stanowią własności skarżącego, a wskazywane w tym zakresie wyłącznie ogólnie pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości nie można uznać za przesłankę, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały również i w pozostałym zakresie.

Ponadto skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie zasługiwała także na uwzględnienie.

Skarga ta zarzuca błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. skutkującą błędnym uznaniem naruszenia zasady interesu prawnego skarżącego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności.

Błędna wykładnia to nieprawidłowe, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, rozumienie treści obowiązującego przepisu. Przy czym tak naprawdę sposób sformułowania w/w zarzutu kasacji dotyczy jednak nie błędnej wykładni, lecz wadliwej oceny naruszenia zasady interesu prawnego skarżącego.

Natomiast niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego polegająca na uznaniu lub nieuznaniu istnienia bądź nie określonego stanu faktycznego nie może stanowić podstawy naruszenia prawa materialnego.

Niezależnie jednak od tak sformułowanego zarzutu wskazać w tej sprawie należy, iż trafnie Sąd I instancji uznał, iż ograniczenie wysokości zabudowy na działce skarżącego do 8,5 m, w okolicznościach tej sprawy nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich, którą określono na 10,5 m. Argumentacja Miasta Stołecznego Warszawy zawarta w kasacji jest tożsama z tą przedstawioną w odpowiedzi na skargę i w żadnym wypadku nie podważa stanowiska Sądu I instancji. Trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że przyjęte w zakażonej uchwale w § 7 ograniczenie wysokości zabudowy narusza interes skarżącego i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego.

Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza wskazywana w kasacji Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Miasta st. Warszawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy w zaskarżonym wyroku ocenił zaistniałe naruszenie w tej sprawie § 7 kwestionowanej uchwały w odniesieniu do działki o nr ew. A położonej przy ul. D. pod tym kątem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający sprawę odniósł się precyzyjnie do wskazywanego naruszenia, ocenił legalność zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie prawidłowo, zbadał i jednoznacznie ocenił, a ocenę tę poparł stosowną argumentacją, trafnie przyjmując, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy, korzystając z uprawnień planistycznych jej przysługujących, uprawnienia te nadużyła w opisanym zakresie.

Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej nie jest w stanie podważyć tego poglądu. W szczególności zauważyć należy, iż przedstawione przez skarżące Miasto st. Warszawa materiały mające uzasadniać stanowisko skargi kasacyjnej - pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 lipca 2011 r. informujące o wysokości budynków przy ul. D. i P. potwierdzają stanowisko Sądu I instancji, iż na ul. D. istnieją budynki wyższe od uchwalonego ograniczenia wysokości do 8,5 m, (nawet z uwzględnieniem dopuszczonego przekroczenia tej wielkości o 10 %). Tym samym przyjęta w planie wysokość zabudowy w kwartale, w którym znajduje się nieruchomość skarżącego P.K. mająca wynikać z istniejącej zabudowy (z istniejącego stanu faktyczno-prawnego stosownie do prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę), czy też przyjętej również zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę L., nie znajduje potwierdzenia co przecież trafnie przyznał Sąd I instancji. Jednocześnie ograniczenie wysokości zabudowy dla nieruchomości skarżącego do 8,5 m, w szczególności gdy dopuszczalna wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi 10,5 m, w pełni uzasadnia stanowisko Sądu, iż działka skarżącego jest jedną z niewielu gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m, a to bezspornie świadczy o tym, że w odniesieniu do działki nr A stosując przedmiotowe ograniczenie przekroczono władztwo planistyczne.

Przedstawione więc stanowisko Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdzające nieważność § 7 zaskarżonej uchwały tym samym zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konstatacja ta pozwala jednocześnie uznać zarzuty skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy za nieusprawiedliwione.

Mając to na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalając obie wniesione skargi kasacyjne.