Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 500/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,  art. 82
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A.O. (dawniej C.; dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] w obrębie N., gmina L.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła), na działkach nr ewid. [...][...][...][...] w N., gmina L.. Powyższe pozwolenie zostało udzielone dla J. H. oraz R. B. (dalej: "inwestorzy").

W wymienionej decyzji organ potwierdził, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wymienione wyżej cztery działki ewidencyjne.

Pismem z 25 sierpnia 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] i przyznanie jej prawa udziału w charakterze strony. Skarżąca uzasadniła swoje żądanie powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działek inwestycyjnych bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Jednocześnie skarżąca kwestionowała m.in. niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uciążliwość inwestycji (w szczególności parkingu i śmietnika) dla nieruchomości sąsiednich.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Starosta [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r. uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę.

Pismem z 9 kwietnia 2015 r. inwestor złożył odwołanie od ww. decyzji z [...] marca 2015 r., wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub o uchylenie tej decyzji i umorzenie wznowionego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że uchylając dotychczasową decyzję w odniesieniu do budynku szkoły Starosta [...], zgodnie z art. art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty w zakresie, w jakim decyzję uchylił, czego nie uczynił.

3. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § l i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2014 r. wezwał skarżącą do sprecyzowania, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] z obrębu [...]., której skarżąca jest właścicielem, powoduje przedmiotowa inwestycja. Skarżąca wskazała uciążliwości wynikające z lokalizacji parkingu i śmietnika w pobliżu jej działki. W ocenie organu pierwszej instancji skarżąca nie określiła jednak, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, której jest właścicielem, powoduje inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

Ustalając obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisami budowlanymi dotyczącymi lokalizacji obiektów względem granic nieruchomości z uwzględnieniem możliwości zacieniania i przesłaniania sąsiednich działek, obsługi komunikacyjnej, gospodarki wodami opadowymi, bezpieczeństwa pożarowego, higieny i zdrowia użytkowników, zawartych w § 12, 13, 57, 60, 271, 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Starosta [...] stwierdził, że budynek o wysokości 11,98 m i oddalony 40 m od granicy działki nie powoduje oddziaływania na działkę skarżącej. Ponadto lokalizacja miejsc postojowych spełnia wymogi § 19 ww. rozporządzenia. Wobec powyższego działka nr ewid. [...] nie może być uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Powyższe ustalenie znajduje również odzwierciedlenie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

W rezultacie w ocenie organu powiatowego skarżącej nie przysługuje status strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w szczególności do art. 28 k.p.a.). Nie posiada więc legitymacji do żądania wznowienie postępowania (nie zachodzi przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W konsekwencji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja z 2 czerwca 2014 r. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ powiatowy wyjaśnił, że zarzut taki stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym, Starosta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem z 9 czerwca 2015 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r.

4. Pismem z 11 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] marca 2016 r., w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zawieszenie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

5. Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2016 r. Kolejno, organ wojewódzki postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2016 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

Wojewoda [...] wyjaśnił, że działka skarżącej sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę, niemniej jednak nie przesądza to o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby.

Skarżąca nie wykazała jednak, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja kształtuje jej indywidualny, konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. Nie wskazała bowiem, jaki sposób zagospodarowania jej działki, dopuszczalny dotychczas, stał się ograniczony lub niedopuszczalny w związku ze sporną inwestycją. Tymczasem samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

W konsekwencji Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że projektowana inwestycja nie będzie wprowadzała ograniczenia lub zmiany warunków użytkowania dla działki skarżącej.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, że w przypadku negatywnego oddziaływania na nieruchomość przez właściciela nieruchomości sąsiedniej w inny sposób niż poprzez bezpośrednie naruszenie prawa własności, właścicielowi przysługuje prawnorzeczowa ochrona na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Wszelkie roszczenia cywilnoprawne mogą być jednak dochodzone tylko przed sądem powszechnym. Przy czym roszczenia cywilnoprawne nie dają skarżącej prawa strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.

Odnosząc się do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z [...] września 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu N. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]. poz. [...] ze zm.; obowiązującej w dacie wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r.), Wojewoda [...] wskazał, że w sytuacji nieuznania skarżącej za stronę postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, organ wojewódzki nie może badać na tym etapie zgodności projektu budowlanego z ww. uchwałą.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 18 lutego 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu przy zaniechaniu uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich oraz zaniechaniu uwzględnienia indywidualnych cech obiektu, co skutkowało błędną odmową przyznania skarżącej statusu strony, podczas gdy inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej;

art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegająca na uznaniu, że istnienie interesu prawnego jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, podczas gdy interes prawny jest uzależniony od samego istnienia przepisów nakazujących badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a przekroczenie danych norm jest irrelewantne dla określenia obszaru oddziaływania obiektu, co skutkowało błędnym odmówieniem przyznania skarżącej statusu strony;

art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. należą wyłącznie przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, podczas gdy interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać także z norm prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony prawa własności, a to wobec konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co skutkowało niesłusznym odmówieniem skarżącej statusu strony i uznaniem, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działki przeznaczone pod inwestycję;

art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady niedyskryminacji, a to poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, w którym może dojść do ograniczenia prawa własności skarżącej przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym;

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, podczas gdy skarżąca, której przysługuje status strony, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r.;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i poczynienie nieprawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji poprzez pominięcie oceny, czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny skarżącej mógłby zostać potencjalnie naruszony w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy planowana inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej skarżącej;

art. 8 k.p.a. i art 11 k.p.a. poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

7. Odpowiadając w dniu 9 marca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

10. Sąd oddalił skargę skarżącej, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z uwagi na szczegółowe i rozbudowane zarzuty zawarte w skardze, Sąd ma obowiązek odpowiednio przedstawić przyjęte przez siebie stanowisko.

Podstawową kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie, a zarazem kluczowym kryterium rozstrzygnięcia organu drugiej instancji był brak przymiotu strony w przypadku skarżącej.

Skarżąca podnosiła w poprzednich pismach i podnosi również w skardze zarzut, że organy architektoniczno-budowlane właściwe w sprawie błędnie wyznaczyły obszar oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, co spowodowało odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu. Sąd nie podzielił jednak wskazanego zarzutu uznając, że to skarżąca nietrafnie interpretuje przepisy prawa kluczowe w tym zakresie. Co do zasady nie budzi wątpliwości fakt, że z uwagi na przedmiot decyzji kwestionowanej przez skarżącą zastosowanie powinny znaleźć art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Dla porządku należy tylko dodać, że w rozpatrywanym przypadku nie stosujemy art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten wyrażający normę o charakterze ogólnym (lex generalis) jest uchylany, tj. derogowany, czyli nieobowiązujący w danym przypadku, z uwagi na zastosowanie przepisu określającego wyjątek od reguły (lex specialis) – właśnie art. 28 ust. 2 pr.bud.

Prawidłowe natomiast było zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy bezpośrednio postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęta jest powszechnie zasada, że przepis ten stosuje się nie tylko w postępowaniu zwykłym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Wymienione przepisy należy przy tym stosować łącznie. Art. 28 ust. 2 pr.bud. wskazuje bowiem, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są, oprócz inwestora, także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania. Jednocześnie wyrażenie obszar oddziaływania obiektu jest przedmiotem definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 pkt 20 pr.bud. Ustalanie, czy określonemu podmiotowi przysługuje interes prawny wymaga więc wykazania, że spełnione zostały dwa konieczne warunki nabycia praw strony: trzeba posiadać określony tytuł prawny do nieruchomości, na którą oddziałuje planowana inwestycja, a także trzeba wykazać, że nieruchomość osoby żądającej udziału w postępowaniu znajduje się w otoczeniu planowego obiektu budowlanego, jak i że odrębne przepisy o charakterze materialnoprawnym wprowadzają ograniczenia dla osoby żądającej udziału w postępowaniu w zagospodarowaniu, w tym zabudowie jej nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie pierwszy warunek jest oczywiście spełniony, gdyż właścicielka jest właścicielką działki nr ewid. [...]. Posiada zatem niezbędny tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Drugiego warunku, tj. wykazania ograniczeń w zagospodarowaniu, skarżąca jednak nie wykazała w toczącym się wznowionym postępowaniu. Należy podkreślić, że organy administracji właściwe w sprawie nie ograniczyły się do domniemania braku interesu prawnego, ale wezwały skarżącą do wykazania takiego stanu. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej, dotyczącej jej nieruchomości, która polegałaby na niemożności podjęcia określonych działań na działce nr ewid. [...]. Pewne argumenty zostały przedstawione w odwołaniu oraz w skardze do Sądu, ale są to tylko przykłady reguł pranych, które mogłyby być podstawą stwierdzenia interesu prawnego. Mogłyby, powtórzmy, gdyby skarżąca przedstawiła określone własne działania, których nie jest w stanie zrealizować na swojej nieruchomości ze względu na inwestycję planowaną na sąsiednich działkach.

Należy więc podkreślić, że w przypadku art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. mamy do czynienia ze swoistym paradoksem: twierdzenie o uznaniu określonej nieruchomości (np. sąsiedniej) za znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji należy uzasadniać wskazując na tę właśnie sąsiednią nieruchomość, a nie na cechy inwestycji. Niezbędne jest bowiem wyjaśnienie, jak wskazano wyżej, jakie ograniczenia wprowadza kwestionowana inwestycja w stosunku do działki skarżącej. Osoba, która dąży do podważenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie musi bowiem wykazać negatywne okoliczności, regulowane przez przepisy prawa materialnego, które mają miejsce na jej nieruchomości i są lub potencjalnie mogą być spowodowane przez kwestionowaną inwestycję. Cechy inwestycji muszą okazać się bezpośrednią przyczyną ograniczeń, których doznaje właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania.

Z powyższych względów argument skarżącej o błędnej wykładni dokonanej przez organy administracji właściwe w sprawie, nie może polegać na powołaniu się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi dotyczy bowiem nieruchomości inwestycyjnej, a nie jak trzeba wykazać w odwołaniu lub skardze – nieruchomości skarżącej. Z tego względu Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez właścicielkę działki nr ewid. [...].

11. Drugi rodzaj nieporozumienia, który ujawnia rozpatrywana skarga polega na zatarciu różnicy między interesem prawnym i faktycznym przekonaniem osoby skarżącej lub żądającej udziału w postępowaniu, że ma podstawę prawną domagać się działania organów administracji budowlanej. Z art. 3 pkt 20 pr.bud. wynika jasno, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w zasadzie każda inwestycja budowlana powoduje rozmaite uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych nieruchomości sąsiednich. Żaden jednak przepis prawa materialnego nie przyznaje wszak całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Tym niemniej dopóki te ograniczenia mieszczą się w granicach przewidzianych przepisami prawa, to organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, albo nie może uznać, że osobie wnioskującej lub skarżącej przysługuje interes prawny. Nikt nie ma zapewnionego prawa do niezmienności otoczenia wokół własnej nieruchomości i musi liczyć się z tym, że otocznie ulegnie zmianie.

Rozstrzygnięcie o tym, czy określonej osobie przysługuje interes prawny należy do właściwego organu administracji. W rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji sprawdziły więc, czy w przypadku nieruchomości skarżącej wystąpiła którakolwiek z typowych okoliczności mogących być podstawą przyznania skarżącej interesu prawnego. Z tego względu zbadano okoliczności faktyczne regulowane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1065). Organu stwierdziły przy tym, że żadne naruszenie przez inwestora przepisów § 12, 13, 19, 57, 60, 271 i 323 nie miało miejsca. Nie wystąpiło zatem ograniczenie praw skarżącej jako właścicielki należącej do niej nieruchomości, które wynikałoby z wymienionych przepisów o warunkach technicznych.

Wbrew stanowisku skarżącej organy właściwe w sprawie nie ograniczyły się do przepisów o warunkach technicznych, ale w pierwszej kolejności sprawdziły, czy działania inwestora są zgodne z tymi przepisami. Niezgodność z prawem w tym zakresie byłaby oczywistą podstawą stwierdzenia interesu prawnego skarżącej. Można więc powiedzieć, że organ w pewnym sensie wyręczył skarżącą w poszukiwaniu okoliczności mogących uzasadniać jej interes prawny. Skarżąca nie potrafiła jednak dodać żadnej innej okoliczności faktycznej (!), którą można byłoby uznać za ograniczenie jej praw właścicielskich.

Skarżąca sugeruje przy tym, że jej interes prawny wynika m.in. z art. 140 i z art. 144 k.c. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolity i należy przyjąć, że w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła), na działkach nr ewid. [...][...][...][...] w N. wskazane przepisy Kodeksu cywilnego nie powinny znaleźć zastosowania. Art. 140 k.c. określa bowiem uprawnienia właściciela rzeczy, w tym nieruchomości, do korzystania z tej rzeczy, a w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, a także do rozporządzania rzeczą. Skarżąca nie wykazała jednak, na czym polegałoby ograniczenie jej praw. Przecież inwestorzy swoim działaniem nie wykluczają takich działań skarżącej, które chciałaby ona podejmować, a jednocześnie – podkreślmy – które byłyby uregulowane w przepisach odrębnych. Sam art. 140 k.c. nie jest bowiem "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Przepis ten mówi tylko, co wolno właścicielowi, ale nie wskazuje żadnych zachowań, które byłyby niedopuszczalne ze względu na prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości inwestycję.

Podobnie w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 144 k.c. Ten bowiem przepis nakazuje właścicielowi nieruchomości, w rozpatrywanej sprawie byłby to inwestor, powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Inwestor zatem może korzystać ze swojej nieruchomości, może parkować na niej pojazdy mechaniczne własne lub innych osób, albo organizować zgromadzenia ludzi, w tym np. dzieci, byleby takie zachowania nie przekraczały wspomnianej przeciętnej miary.

W przypadku rozpatrywanej sprawy sposób korzystania przez inwestora z pojazdów mechanicznych przejeżdżających lub parkujących na jego działce jest określony w przepisach o warunkach technicznych budynków (§ 19). Badając projekt budowlany organ stwierdził, że wskazana w § 19 rozporządzenia odległość i liczba pojazdów parkujących nie została przekroczona. Tym samym w świetle przepisów prawa budowlanego, o których orzekają organy administracji, nie można mówić o korzystaniu przez inwestora z własnej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Natomiast gdyby okazało się już w trakcie użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego i usługowego (szkoły), że zakres korzystania z pojazdów mechanicznych na działce inwestorów taką społeczną miarę przekracza, wówczas skarżącej przysługiwać będzie roszczenie przeciwko właścicielowi przedmiotowych obiektów o zaniechanie immisji przewidzianych w art. 144 k.c. Podmiotem rozstrzygającym taki spór będzie jednak sąd powszechny, wydział cywilny.

12. Z powyższych względów należało również odrzucić zarzut skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Skarżąca nie bierze bowiem pod uwagę, że ochrona własności prywatnej przewidziana przez Konstytucję RP nie czyni prawa własności absolutnym, a jakiekolwiek formalne ograniczenie komfortu właściciela nie jest chronione przez Ustawę Zasadniczą. Zdaniem Sądu art. 21 Konstytucji RP nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Przepis ten chroni jedynie możność nabywania i zbywania rzeczy, prawo dziedziczenia tych rzeczy i przewiduje również zakaz wywłaszczania. Zarzuty skarżącej faktycznie nie odnoszą się jednak do wymienionych zasad.

Z kolei art. 64 Konstytucji RP, który ma zastosowanie do korzystania z przedmiotu własności nie zapewnia skarżącej całkowitej swobody w ustaleniu co jej przeszkadza, a co nie. Należy też pamiętać, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności pod warunkiem jednak, ze takie ograniczenia będą ustanowione w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają one istoty prawa własności. W rozpatrywanej sprawie znajdujemy właśnie ustawowe ograniczenie prawa własności. Art. 3 pkt 20 pr.bud. przyznaje bowiem prawo do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właścicielom nieruchomości, pod warunkiem jednak, że takie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Standard konstytucyjny jest zatem spełniony, a nie naruszony. Analogicznie należy interpretować i stosować art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiający zasadę proporcjonalności.

Sąd stanął zatem na stanowisku, że we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...][...][...][...] nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, ani przepisów ustaw stosowanych w zgodzie z Konstytucją (tzw. wykładnia prokonstytucyjna).

W podobny sposób wymagający wyważania interesu społecznego i interesu prywatnego, a także różnych kolidujących ze sobą interesów prywatnych, w tym interesu inwestora oraz skarżącej, należało ocenić zarzuty odnoszące się do zasady praworządności i sprawiedliwości oraz dbania o zaufanie obywateli do państwa. W ocenie Sądu organy administracji właściwe w sprawie działały nie tylko zgodnie z literą prawa przewidzianą w przepisach prawa budowlanego, ale również zasadami prawa publicznego, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego.

13. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.