Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 377/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, Rozporządzenie Komisji (WE)nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001, ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania zintegranowanego systemu zarządzenia i kontroli niektórych wspólnotyowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. A. złożył w dniu [...] wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok [...]

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , decyzją z dnia [...]., nr [...], przyznał J. A. po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność na rok [...]. w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:

1/ Jednolita Płatność Obszarowa – [...]r. w wysokości [...]

2/ Uzupełniająca Płatność Obszarowa – inne – [...]r. w wysokości [...]

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie w sprawie nr [...] o przyznanie J. A. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok [...] zakończonej decyzją z dnia [...]

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] kontrola gospodarstwa na miejscu, wykazała różnicę pomiędzy zadeklarowaną a uprawianą powierzchnią do otrzymania płatności. Nowe okoliczności muszą być uwzględnione przez organ na etapie wydawania decyzji.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji , decyzją z dnia [...]., nr [...], odmówił J. A. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i orzekł o sankcjach w postaci kar pieniężnych w łącznej kwocie [...] zł potrącanych z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Jako podstawę prawną decyzji Kierownik Biura wskazał przepisy art. 2, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 kpa, art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do [...]r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 31 i 32 Rozporządzenia Komisji (UE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. i art. 1 pkt 2 i 3, art. 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 kwietnia 2004r. (Dz.U. nr 65, poz. 600).

Uzasadniając decyzję, Kierownik Biura ARiMR wskazał, że powodem wznowienia postępowania było otrzymanie informacji uzasadniającej podejrzenie wystąpienia we wniosku J.A. nieprawidłowości dotyczących powierzchni uprawnionej do dopłat, uprawdopodobnionej przeprowadzoną w dniu [...] kontrolą gospodarstwa na miejscu, która wykazała zawyżenia zadeklarowanej powierzchni we wniosku, zgłoszenie do dopłat bezpośrednich gruntów rolnych działek, na których nie stwierdzono zadeklarowanego rodzaju użytkowania oraz utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej.

W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji, w formie tabelki przedstawił szczegółowe wyniki przeprowadzonej kontroli oraz dokonał analizy tych wyników w kontekście obowiązujących przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych.

W konkluzji, organ stwierdził, że w przypadku JPO (Jednolitej Płatności Obszarowej) powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia zakwalifikowana do dopłat w wyniku kontroli gospodarstwa na miejscu – [...]ha. Stwierdzone nieprawidłowości wyniosły [...] ha, co stanowi nieprawidłowość rzędu [...] wyliczoną w oparciu o wzór : pow. zadeklarowana – pow. stwierdzonych nieprawidłowości = pow. stwierdzona.

Wobec takich ustaleń, powołując się na przepis art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) 2199/2003 (przytoczony w uzasadnieniu) organ wskazał, że żadna pomoc się nie należy oraz wyjaśnił zasady ustalenia kwoty [...] z tytułu sankcji wynikającej z różnicy obszarów w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w przypadku UPO (Płatności Uzupełniającej Obszarowej) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych to : [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa na miejscu wyniosła [...] ha. Stwierdzone nieprawidłowości wyniosły [...] ha, co stanowi nieprawidłowość rzędu [...] powierzchni obliczonej według wzoru jak wyżej.

Następnie organ przytoczył przepisy art. 31 i 32 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 i stwierdził, że skoro różnica w powierzchni UPO, między obszarem deklarowanym a wyznaczonym wynosi więcej niż [...]% (faktycznie [...]%) to brak jest podstaw do dokonania płatności na [...]r. Jeśli zaś dodatkowo różnica wynosi powyżej 50%, to kwota sankcji UPO wynikająca z różnicy obszarów w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi [...]

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, J. A. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł odwołanie od niej do Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , w którym zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 9 kpa polegającego na nie poinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych ze wznowieniem postępowania;

- art. 145 § 1 kpa, art. 147 kpa, art. 149 § 1 kpa i art. 150 § 1 kpa – polegające na nie podaniu podstawy prawnej uzasadniającej wznowienie postępowania oraz pominięcie przepisów regulujących tryb wznowienia, formą wznowienia oraz organ właściwy do wznowienia postępowania;

- art. 8 kpa – przez nie poinformowanie strony o podstawie prawnej wznowienia postępowania;

- art. 10 kpa – przez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w czynnościach kontrolnych oraz wypowiedzenia się co do treści protokołu kontroli z dnia [...]

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego :

- przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.) w szczególności art. 6 tej ustawy, przez nie spełnienie w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...]r. wymogów w nim przewidzianych oraz nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli;

- naruszenie zasady lex vetro non agit tj. zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 IV 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, w szczególności § 1 ust. 1 pkt 2 i 3, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym obecnie tj. w [...]r., a nie w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o przyznanie płatności za rok [...]

Nadto zarzucił, naruszenie interesu prawnego strony poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwe zastosowanie wyżej wskazanych przepisów.

Podnosząc powyższe zarzuty, odwołujący się wniósł :

1/ o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o

2/ o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , decyzją z dnia [...]., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. A. na podstawie m.in. art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na uzyskanie informacji o próbie wyłudzenia nienależnych dopłat, gospodarstwo skarżącego zostało w dniu [...]r. skontrolowane, kontrola odbyła się zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, i z art. 15 Rozporządzenia 2419/2001 stanowiącym ogólną zasadę, że "kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu są przeprowadzone w sposób zapewniający skuteczną weryfikację zgodności z warunkami, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc" oraz art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 stanowiącym w ust. 1, że "Kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Jednakże pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Powiadomienie także, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza [...]".

Organ wyjaśnił, że kontrola może być wykonana w każdym czasie, a producent o kontroli nie mógł być powiadomiony, gdyż zagrażałoby to jej celowi, bowiem odbyła się ona na skutek doniesienia o nieprawidłowościach i jej celem było ustalenie, czy działki do których przyznano płatność spełniają kryteria płatności określone przepisami krajowymi i unijnymi. Z uwagi na to, że kontrola odbyła się na skutek doniesienia, skontrolowano [...]% działek rolnych.

Na podstawie zebranych dowodów organ odwoławczy stwierdził, że działki rolne zadeklarowane jako łąki i pastwiska czyli trwałe użytki zielone w przeważającej większości nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i nie były użytkowane rolniczo. Na działkach dominowały stare niewykoszone trawy często typu śmiałka darniowego, sitowie a przede wszystkim bylica, której stare pędy świadczą o tym, że działki nie były użytkowane rolniczo w roku [...]

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy w formie tabeli przedstawił stan działek rolnych z rozbiciem na powierzchnię deklarowaną i stwierdzoną oraz ustalenia ich stanu na podstawie wykonanych zdjęć w oparciu o którą ustalił, m.in., że odwołujący się zadeklarował do dopłat [...] ha, a na podstawie kontroli stwierdzono, że do dopłat kwalifikowało się [...] ha.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut strony o nie wskazaniu podstawy prawnej wznowienia postępowania i przez to naruszeniu również art. 8 kpa. W ocenie organu II instancji postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego wskazujące jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 kpa w powiązaniu z doręczoną stronie wcześniej dokumentację z kontroli w postaci kopii protokołu kontroli z [...]r. oraz z treścią uzasadnienia postanowienia wznowieniowego wskazującego jako przyczynę wznowienia ustalenia kontroli na miejscu, dawały stronie pełną wiedzę co do przyczyny wznowienia.

Nie podzielił również Dyrektor ARiMR zarzutu naruszenia art. 10 kpa, wskazując na podjęte przez organ I instancji czynności proceduralnie umożliwiające stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym w dniu [...]

W przekonaniu organu odwoławczego z treści znajdującej się w aktach umowy dzierżawy zawartej [...]r. pomiędzy skarżącym a Spółką [...]i z załącznika do tej umowy oraz oświadczeń J. A. składających w toku postępowania wynika, że skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych przed dniem zawarcia umowy, a z chwilą gdy stał się ich posiadaczem złożył wniosek o wpis do ewidencji i wniosek o płatności bezpośrednie.

Organ ustalił, że skarżący wszedł w posiadanie gruntów w ostatnim dniu składania wniosków po terminie, a zatem nie mógł na gruntach tych wcześniej prowadzić żadnej działalności rolniczej ani zabiegów uprawowych. Stan tych gruntów, a w szczególności rodzaj, wielkość znajdujących się na nich roślin, wskazuje na nieużytkowanie rolnicze, co zdaniem organu przemawia za niewiarygodnością wersji skarżącego o prowadzeniu na nich wszystkich zabiegów rolniczych przez poprzedniego posiadacza i przejęciu ich przez skarżącego w dobrej wierze co do odpowiedniej dla uzyskania dopłat kulturze rolnej.

W konkluzji, organ II instancji stwierdził, że wydana przez Kierownika Biura Powiatowego decyzja Nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie [...] lat kalendarzowych mimo, że merytorycznie jest prawidłowa to jest niezgodna z prawem, gdyż została wydana bez wycofania z obrotu prawnego wydanej wcześniej decyzji nr [...] o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Organ I instancji winien był uchylić decyzję Nr [...] i jednocześnie orzec merytorycznie w sprawie. Dlatego organ odwoławczy kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nowa decyzja może być wydana po wycofaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w sprawie.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, aby decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa krajowego i unijnego oraz przy zachowaniu zasad zawartych w art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił :

- naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegającego na nie stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu i Miasta z dnia [...]r. pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek ;

- naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 139 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo ustawowego zakazu;

- naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 8 kpa – zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do działania organów poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej,

- naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 15 kpa – zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

a nadto :

- naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 kpa, art. 147 kpa, art. 149 § 1 kpa i art. 150 § 1 kpa – polegające na nie podaniu prawidłowej podstawy prawnej uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie oraz pominięcie przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania, formę wznowienia postępowania oraz organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania,

- naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich od gruntów rolnych (Dz.U. 2004r. Nr 6 poz. 40 – z późn.zm.) – w szczególności art. 6 tejże ustawy, poprzez nie spełnienie w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...]r. wymogów tam przewidzianych oraz nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli,

- naruszenie przepisów prawa materialnego – polegające na naruszeniu zasady lex retro non agit, tj. zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej – a w szczególności § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym obecnie tj. w [...] roku, a nie w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o przyznanie płatności za rok [...]

- naruszenie interesu prawnego strony skarżącej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe zastosowanie powyżej wskazanych przepisów.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w świetle stanowiska organu odwoławczego nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa, albowiem dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W chwili orzekania przez organ odwoławczy funkcjonowały dwie decyzje tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym tj. decyzja z dnia [...]r. i z dnia [...]r. obie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu i Miasta . Dlatego organ rozpatrując odwołanie strony, winien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).

W ocenie skarżącego w powyższych okolicznościach niedopuszczalne jest uchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji ze wskazaniem, że nowa decyzja może być wydana po wycofaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w sprawie.

Skarżący podkreślił, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej, jest jednocześnie uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W związku z powyższym, zaskarżona decyzja z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności z art. 139 kpa, który wprowadza zakaz reformationis in peius, a to oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie orzeczenia na niekorzyść strony było podyktowane rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego.

Skarżący zarzucił też, że organ II instancji rozpatrując odwołanie naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa na mocy której był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz do ustosunkowania się merytorycznie do odwołania i wszystkich zarzutów, a tego nie uczynił.

W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzone zostały zarzuty podniesione w odwołaniu.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna. Badanie zgodności z prawem takiej decyzji polega przede wszystkim na wyjaśnieniu, czy organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis ten stanowi, że : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Tak więc, bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji są wywody skargi wskazujące na naruszenie przez organ I instancji zasady lex retro non agit, skoro decyzja ta właśnie zaskarżoną decyzją ostateczną została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia prawa poprzez nie wydanie decyzji uchylająco – umarzającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na nieważność decyzji I instancji z dnia [...]r. wynikającą z zastosowania podstawy nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Wbrew przekonaniu skarżącego, stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego, że decyzja, od której wniesiono odwołanie jest dotknięta jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, uprawnia jedynie organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej rozpoznający odwołanie od decyzji organu I instancji nie jest kompetentny do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, przy czym art. 138 kpa nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji.

Skarżący nie dostrzega, że badana decyzja nie jest decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, lecz zapadła w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Takie postępowanie może zakończyć się tylko wydaniem jednej z decyzji określonej w art. 151 kpa.

W postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, do merytorycznego badania sprawy dochodzi wówczas, gdy organ wznowi postępowanie (art. 149 § 1 i 2 kpa) i stwierdzi, że wystąpiła przesłanka wznowienia, wówczas wydaje rozstrzygnięcie – w zależności od ustaleń tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla dotychczasową decyzję (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Trzeci rodzaj decyzji, kończącej postępowanie wznowieniowe, to decyzja podejmowana w oparciu o art. 151 § 2 kpa, która ogranicza się do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchyla się tejże decyzji.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie, organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...]r. wydaną w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a więc orzekł bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Podnieść należy, że z uwagi na wynikającą z zasady trwałości decyzji administracyjnych ochronę decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), przepisów trybów nadzwyczajnych nie można interpretować rozszerzająco, a zatem naruszenie zasad rozstrzygania w tych trybach ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 156 kpa), co pociąga za sobą celowość i konieczność uchylenia tak wydanej decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ponieważ w postępowaniu odwoławczym – jak była o tym wyżej mowa – organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie nie stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji, lecz wydaje decyzję przewidzianą w art. 138 § 2 kpa.

W takiej zaś sytuacji, całkowicie chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć nie tylko naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale każde z naruszeń wynikających z art. 156 § 1 i art. 145 § 1 kpa.

Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nawet nieostatecznej, ale tylko wówczas gdy strona złoży do właściwego organu wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W przypadku zaś, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru.

Skarżący – co jest bezsporne – wniósł od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. odwołanie. Nie składał natomiast wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, który teoretycznie rzecz ujmując mógł złożyć, i wówczas sprawa toczyłaby się w trybie stwierdzenia nieważności.

Jeśli zatem, od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno być one załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach.

Wprawdzie przyznać trzeba rację skarżącemu, że postanowienie z dnia [...]. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r. powinno zawierać wskazanie pełnej podstawy prawnej wznowienia, bowiem dopiero z treści uzasadnienia domniemywać można, że podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jednakże wobec dalej idącego naruszenia prawa jakim dotknięta była decyzja organu I instancji z dnia [...]r. naruszenie to jest bezprzedmiotowe z punktu widzenia sądowej oceny legalności decyzji ostatecznej.

Wyjaśnić przy tym należy, że powołanie w postanowieniu o wznowieniu postępowania przepisu prawa odpowiadającego przyjętej podstawie wznowienia, nie zwalnia organu w postępowaniu wznowienionym od zbadania czy nie wystąpiły jeszcze inne podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa.

Analiza zarzutów skargi wskazuje, że skarżący jest niekonsekwentny co do zakresu postępowania odwoławczego, z jednej bowiem strony zarzuca organowi odwoławczemu, że nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, z drugiej zaś strony kwestionuje kompetencje organu odwoławczego do merytorycznej ceny materiału dowodowego zebranego w sprawie po wznowieniu postępowania.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że gdy przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, jest rażące naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów określających sposób orzekania w sprawie wznowionej, wówczas nie zachodzi potrzeba merytorycznej oceny wpływu - ujawnionej okoliczności stanowiącej podstawę wznowieniową na byt prawny decyzji ostatecznej, w przedmiocie której wznowiono postępowanie.

Podnieść też należy, że ustosunkowanie się do zarzutów odwołania wymagało wdania się przez organ odwoławczy w kwestie merytoryczne.

Niezależnie jednak od powyższego pamiętać trzeba o tym, że merytoryczne zapatrywania organu II instancji nie wiążą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem organ ten musi mieć swobodę w ponownej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, która prowadzić może do ustalenia nowych faktów i może wymagać dokonania nowych ocen prawnych.

Postępowanie, które będzie toczyć się ponownie przed organem I instancji umożliwi bowiem stronie obronę jej interesów z uwzględnieniem tych wszystkich argumentów, które skierowane były przeciwko poprzedniej decyzji. Dopiero po rozważeniu przez organ I instancji wszystkich ujawnionych okoliczności będzie mógł on wydać decyzję odpowiednią do ustaleń.

Reasumując, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją dotkniętą wadą nieważności ani żadnym innym takim naruszeniem prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności lub uchyleniem przez Sąd.

W związku z zawartym w skardze wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wyjaśnić trzeba, że Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w orzekaniu i nie posiada kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego, zaś umorzenie postępowania sądowego następuje wyłącznie z przyczyn określonych w art. 163 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które w niniejszej sprawie nie zaistniały.

W tym stanie sprawy, należało skargę jako niezasadną oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.