Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 222/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.  4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Gminy Gniewoszów z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXI/138/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Gniewoszów stwierdza nieważność § 3 i § 4 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Gniewoszowie (dalej także jako "rada" lub "organ") działając na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako "u.c.p.g."), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. 2016 poz. 446, dalej jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr XXI/138/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewoszów. Organ nadzoru w stosunku do uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2016 r. poz. 11448.

Pismem z 10 lutego 2017 r. Prokurator Rejonowy w Kozienicach (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") w związku z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz.U. 2016, poz. 283, dalej jako "rozporządzenie Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej"), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i bezpodstawnym rozszerzeniu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie tylko z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale również z chodników położonych przy granicy nieruchomości, co ponadto z uwagi na wadliwą redakcję przepisu i użycie słowa "w tym" czyni go niejasnym, jak też stanowi jednocześnie nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż kwestia uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości została częściowo odmiennie uregulowana w art. 5 ust 1 pkt 4 u.c.p.g.

2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust 1 i 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 135 rozporządzenia Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia dotyczącego określenia zasad utrzymania czystości oraz porządku podczas mycia pojazdów poza myjniami i ograniczenie regulacji wyłącznie do określenia zasad mycia pojazdów jedynie na własnej nieruchomości użytkownika pojazdu, przy jednoczesnym przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia i nieuprawnionej ingerencji w określone przepisami art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności, poprzez uzależnienie możliwości umycia pojazdu poza myjnią wyłącznie do wypadku wykonywania tego na obszarze własnej nieruchomości i pod warunkiem wykonania czynności w miejscu o utwardzonym podłożu oraz odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika odpływowego, co sprzecznie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności wyklucza możliwość umycia przez właściciela pojazdu wodą na trawniku, jak też wyłącza możliwość udostępnienia terenu własnej nieruchomości innym osobom w celu umycia samochodu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 i § 4 ust. 1.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że analiza zaskarżonej uchwały uregulowań powyższego aktu prawa miejscowego wskazuje, że ww. przepisy regulaminu naruszają przepisy prawa materialnego oraz ustrojowego, ponieważ zostały wydane z przekroczeniem granic delegacji ustawowej poprzez nałożenie obowiązków nie wynikających z upoważnienia ustawowego oraz wkroczeniu w kompetencje ustawodawcy poprzez przytaczanie sformułowań aktu wyższego rzędu, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. - z ich częściową modyfikacją. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych powyższe wady legislacyjne traktowane są jako przypadki istotnego naruszenia prawa, co obliguje do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów, ponieważ art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarżący wskazał, że za istotne naruszenie prawa uznawane się reguły tworzenia prawa określane przez Trybunał Konstytucyjny mianem "rudemantarnych kanonów techniki prawodawczej" (postanowienie Trybunatu Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. I 16/03, OTK-A-2004/4/36). Do reguł tych zaliczane są m.in. unormowania § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej, które stanowią że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym i nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz zapisów innych aktów normatywnych. Powtórzenie uregulowań aktu upoważniającego w dominującym nurcie orzecznictwa uznawane jest jako rażące naruszenie prawa. (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Po 431/11, wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. II Sa/Po 681/11, wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r. sygn. IV SA/Po 869/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 2 września 2013 r., sygn. II SA/Wr 425/13, wyrok WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 1357/12). Orzecznictwo dopuszcza przytaczanie sformułowań regulacji innych aktów normatywnych jedynie wyjątkowo, gdy uzasadnia to wzgląd na komunikatywność tekstu prawnego i dodatkowe pod warunkiem, że powtórzenie będzie dosłowne. Poza zakazem przekraczania zakresu delegacji ustawowej oraz powielania zapisów aktu upoważniającego z orzecznictwa wynika również wymóg aby ustanawiane zakazy i nakazy były formułowane w sposób jasny i jednoznaczny, gdyż niezachowanie tych warunków może skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa.

Prokurator wskazał, że § 3 regulaminu został wydany bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, rozszerzono ten obowiązek również na chodniki położone przy granicy nieruchomości, wykraczając tym samym poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., a jednocześnie dokonano częściowego powielenia i nieuprawnionej modyfikacji zapisów art. 5 ustawy ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który to przepis zawiera definicję chodnika oraz reguluje obowiązki właściciela nieruchomości dotyczące uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, przewidując jednocześnie w pewnych sytuacjach zwolnienie od tych obowiązków. W związku z podstawowym zarzutem, a mianowicie brakiem delegacji ustawowej do sformułowania obowiązku uprzątnięcia chodnika skarżący wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b, będący materialną podstawę zapisu § 3 regulaminu stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku, obejmujących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Literalna wykładnia przepisu ustawowego prowadzi do wniosku, że zawarta w nim delegacja ustawowa dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego, a nie chodnika położonego przy granicy takiej nieruchomości. Delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego nie można interpretować rozszerzająco, gdyż naruszałoby to wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konieczność ścisłego przestrzegania zakresu ustawowego upoważnienia wynika także z art. 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tych organów. Tymczasem w § 3 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek "uprzątnięcia śniegu, błota, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości". Zapis ten nie tylko wykracza poza granice delegacji ustawowej, ale jednocześnie jest nielogiczny oraz niejasny i w sposób nieuprawniony ingeruje w materię regulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., dokonując przy tym jego częściowej modyfikacji, która powoduje powstanie wątpliwości interpretacyjnych. Art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Prokurator zauważył, że zapis regulaminu nie powiela treści przepisu w zakresie dotyczącym przewidzianego ustawą u.c.p.g. wyjątku, co może budzić wątpliwości mieszkańców gminy oraz organów stosujących prawo odnośnie tego czy obowiązek uprzątania chodnika dotyczy również właścicieli nieruchomości graniczących z chodnikiem na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów. Ponadto zapis ustawy u.c.p.g. wskazuje, że obowiązek dotyczy chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości, natomiast uregulowania regulaminu sformułowania o bezpośrednim położeniu nie zawierają, co pozwala twierdzić, że w sposób nieuprawniony, sprzeczny z zakresem delegacji ustawowej nałożono obowiązki również na właścicieli nieruchomości, które nie graniczą z chodnikiem w sposób bezpośredni. Zapis § 3 odnoszący się do chodnika budzi wątpliwości interpretacyjne również z tego powodu, że użycie słowa "w tym" sugeruje, że dotyczy on chodnika służącego do użytku publicznego, znajdującego się w granicach nieruchomości, a nie poza jej granicami. Jeżeli taka była intencja organu uchwałodawczego to z jest to zapis zupełnie zbędny i mylący, ponieważ chodnik na terenie nieruchomości jest przecież częścią służącą do użytku publicznego, a więc został objęty obowiązkiem uprzątnięcia i nie było jakiegokolwiek racjonalnego powodu aby dodatkowo po słowie "w tym" wymieniać tę część infrastruktury nieruchomości właściciela. Jeżeli natomiast intencją uchwałodawcy było nałożenie obowiązku uprzątnięcia chodnika znajdującego się poza granicami nieruchomości, to z przyczyn podanych wyżej było to działanie z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ brak do tego stosownej delegacji ustawowej. Brak kompetencji rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości w oparciu o art. 4 u.c.p.g. do uprzątnięcia chodnika wynika m.in. z wyroku WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ke 598/15, wyroku WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13 oraz WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1151/14).

Zdaniem Prokuratora przekroczeniem delegacji ustawowej są także zapisy § 4 ust. 1 lit c regulaminu dotyczące określenia wymogów w zakresie utrzymania czystości i porządku, obejmujących mycie pojazdów samochodowych poza myjniami. W kwestionowanym przepisie wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na własnej nieruchomości, pod warunkiem, że powstające ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacja sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika odpływowego oraz że czynność ta zostanie wykonana w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Powyższe uregulowanie jest przede wszystkim niejasne i nie wynika z niego czy w drodze regulaminu ograniczono możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej nieruchomości, czy też intencją rady gminy było określenie warunków mycia pojazdu na nieruchomości stanowiącej własność użytkownika pojazdu i pozostawienie poza zakresem uregulowania zasad utrzymania czystości i porządku związanych z myciem pojazdów w innych miejscach na terenie gminy. Jeżeli intencją rady gminy było wprowadzenie zakazu mycia pojazdów na terenach służących do użytku publicznego i dopuszczenie takich czynności wyłącznie na prywatnej nieruchomości, przy spełnieniu określonych regulaminem warunków, to takie unormowanie pozostaje w sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego. Do kompetencji rady gminy należało bowiem wskazanie wymogów dopuszczalności mycia samochodów poza myjniami, a nie ustanawianie zakazów, na co wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Po 10l8/15 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16 września 2015 r., sygn. II SA/Łd 386/15). Natomiast przy założeniu, że wolą uchwałodawcy było określenie warunków mycia pojazdów na własnej nieruchomości i pozostawienie poza zakresem regulacji innych miejsc na terenie gminy, to takie unormowanie stanowi istotne naruszenie prawa z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że ma charakter niepełny, gdyż określa warunki mycia pojazdów jedynie na części obszaru gminy i pomija miejsca nie będące własnością użytkowników pojazdów, w tym miejsca służące co użytku publicznego. Ponadto w odniesieniu do prywatnych nieruchomości stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności i dotyczące tego prawa regulacje zawarte w aktach wyższego rzędu, w tym m.in. w Konstytucji RP oraz w ustawie Kodeks cywilny. Ogranicza bowiem prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą - w tym wypadku nieruchomością - poprzez wyłączenie możliwości umycia samochodu na jej terenie za zgodą właściciela przez inne osoby należące np. do kręgu rodziny lub znajomych, jak też z powodu tego, że wprowadzając obowiązek mycia pojazdu wyłącznie na utwardzonym podłożu, z niezrozumiałych względów uniemożliwia właścicielowi nieruchomości umycie samochodu wodą na trawniku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 54/16). W odniesieniu do Konstytucji RP naruszenie dotyczy m.in. wyrażonej w art. 31 ust 3 zasady proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powołując się na art. 4 ust 2 pkt 1 lit c u.c.p.g., rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej.

W ocenie skarżącego ograniczając możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej nieruchomości i nakładając ponadto na właściciela nieruchomości dodatkowe ograniczenia uniemożliwiające umycie pojazdu wodą na trawie, podczas uchwalania regulaminu naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (tak WSA W Poznaniu w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV Sa/Po 54/16), ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uwzględnia w całości zawarte w skardze zarzuty. W związku z powyższym na najbliższej sesji Rady Gminy Gniewoszów planowana jest zmiana zaskarżonej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami skarżącego.

Przy piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. organ przesłał uchwałę nr XXIV/166/17 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, w której uwzględniono ww. uwagi skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Analiza przepisów regulaminu znajdujących się w załączniku do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd podziela w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi. Wywody skarżącego zostały bowiem poparte trafnie wskazanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje je jak własne. Zauważyć również należy, że podnoszone przez Prokuratora w skardze kwestie nie są sporne. W odpowiedzi na skargę sam organ przyznał bowiem, że przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowany przez skarżącego § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia śniegu, błota, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości poprzez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów.

Słusznie wskazuje skarżący, że ww. przepis załącznika do zaskarżonej uchwały został wydany bez podstawy prawnej a więc z istotnym naruszeniem prawa. Nakładając bowiem na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń służących do użytku publicznego, rozszerzono ten obowiązek również na chodniki położone przy granicy nieruchomości, wkraczając tym samym poza granice delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. Jednocześnie dokonano częściowej modyfikacji zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Kwestionowany przez skarżącego przepis § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na własnej nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika bezodpływowego.

Trafnie wskazał skarżący, że przekroczeniem delegacji ustawowej są zapisy ww. przepisu dotyczące wymogów w zakresie obejmującym mycie samochodów poza myjniami. Ograniczając bowiem mycie wyłącznie do terenu własnej nieruchomości i nakładając ponadto na właściciela nieruchomości dodatkowe ograniczenia uniemożliwiające umycie pojazdu np. wodą na trawie naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą.

Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Wyjaśnić na koniec jeszcze należy, że zmiana czy też uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś zaskarżonej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc, nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07).