Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2241/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.51 ust. 4; art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane art. 28 Kpa
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/09 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie decyzją nr [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) zatwierdził projekt budowlany zamienny na budowę budynku usługowego w Sulęcinie przy ul. Kościuszki na działkach o nr [...] i [...] realizowanego na podstawie decyzji z [...] stycznia 2005 r. pozwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzającej projekt budowlany.

W uzasadnieniu organ podał, iż inwestorzy H. i A. M. przedstawili projekt budowlany zamienny w wyznaczonym przez organ terminie, wobec tego zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ był zobowiązany wydać decyzję zatwierdzającą projekt.

W dniu 29 czerwca 2009 r. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła L. B. podając, że była adresatką pierwotnej decyzji w sprawie budowy budynku usługowego. Nabycie przez H. i A. małż. M. działki nr [...] nie spowodowało przeniesienia na nowych nabywców decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wnioskująca podała, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w oparciu o którą wydano objęte wnioskiem rozstrzygnięcie, została wydana po upływie terminu z art. 51 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu wydana wnioskującej przez Burmistrza Miasta i Gminy Sulęcin w dniu [...] sierpnia 1996 r. obowiązuje nadal, nie została uchylona, zmieniona ani przeniesiona w trybie art. 40 Prawa budowlanego, a więc nabywca działki z rozpoczętą budową, jeśli chce ją kontynuować, musi wystąpić o przeniesienie tej decyzji z zachowaniem art. 40 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniosku Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją [...] wydaną [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wskazane przez wnioskującą zarzuty nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w w/w przepisie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła L. B. podając jako przesłankę nieważności naruszenie art. 40 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] października 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż objęta wnioskiem decyzja była konsekwencją decyzji nr [...] wydanej [...] stycznia 2005 r., a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Stroną tego postępowania byli wyłącznie właściciele nieruchomości – A. i H. małż. M.. Pierwotny właściciel i inwestor – odwołująca się L. B. utraciła wszelkie uprawnienia do występowania jako strona w toczących się postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji w momencie wydania przez Starostę Sulęcińskiego decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 1996 r. udzielającej L. B. pozwolenia na budowę, a co za tym idzie L. B. nie miała przymiotu strony dla skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 40 i art. 28 Prawa budowlanego, a także art. 105, art. 110 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca m.in. stwierdziła, iż nie otrzymała decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i w związku z tym nie ma ona wpływu na wynik postępowania nieważnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wywodził, że tak kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe może być prowadzone przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie to jest, tak samo jak w trybie zwykłym, postępowaniem dwuinstancyjnym, dlatego obowiązkiem organu na każdym z etapów postępowania jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami tego postępowania. Pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. – zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym jedynie osoba, która wskaże przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swoje indywidualne prawa lub obowiązki w konkretniej sprawie administracyjnej, może skutecznie żądać wszczęcia na jej wniosek postępowania nieważnościowego. Dlatego zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wobec tego, iż Starosta Sulęciński decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 1996 r. Burmistrza Miasta i Gminy Sulęcin udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, utraciła ona uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej inwestycji. Z tych względów organ odwoławczy biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie orzekania prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony koniecznego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego i umorzył postępowanie organu I instancji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła L. B.. Na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 183 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art.

1 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej – wskazane naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu uchybień przepisów postępowania organu administracji publicznej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, oraz

naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 186 p.p.s.a. skarżąca wnosiła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Jednocześnie z ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał powyższego zarzutu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na błędnej/braku wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i w efekcie naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że stawia on warunek konieczny przeniesienia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i pomimo że organ w zaskarżonej decyzji tego przepisu nie zastosował, Sąd błędnie nie uznał, że było to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem naruszenie to było oczywiste i w swoich skutkach spowodowało, że decyzja nr [...] wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym zarzutem na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji uchylenie decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że stroną postępowania administracyjnego stosownie do treści art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, gdyż "interes prawny" uzasadniający przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony postępowania musi wynikać z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/2004, ONSAiWA 2005/4/62). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09). W niniejszej sprawie skarżąca z całą pewnością była stroną postępowania. Przede wszystkim z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dniu wydania decyzji skarżąca była stroną postępowania. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1996 r. nadal funkcjonowała w obrocie prawnym, nie została uchylona, zmieniona czy przeniesiona w trybie art. 40 Prawa budowlanego na inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na decyzję nr [...] Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę uznając, że skarżąca utraciła uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Sąd więc w zaskarżonym wyroku ograniczył się jedynie do uznania argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez należytego przeprowadzenia postępowania. Skoro więc w/w decyzja nie była ostateczna, to w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca była stroną postępowania, bowiem to jej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu.

W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przeniesienie pozwolenia na budowę w myśl art. 40 Prawa budowlanego i z tego względu status inwestora przysługuje nadal skarżącej i w związku z tym mogła ona wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Niezależnie od powyższego bez znaczenia pozostaje fakt, iż w dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta Sulęciński wydał decyzję nr 256/2009 stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. Decyzja ta bowiem została wydana już po dniu złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r. (III SA 1134/96) stwierdzając, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2008 r. (II OSK1057/07).

W powyższy sposób należy zatem oceniać także ewentualny skutek decyzji Starosty Sulęcińskiego nr [...]. Wydanie więc w/w decyzji nie ma wpływu na wynik postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylić decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w całości. W dniu wydania bowiem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], skarżąca posiadała obowiązującą decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny braku po stronie skarżącej legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za całkowicie chybiony. Zarówno w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, jak i w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], była ona stroną postępowania. Skoro więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzależnił uprawnienie skarżącej od wydania decyzji nr 256/2009 przez Starostę Sulęcińskiego w dniu [...] sierpnia 2009 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania. W dniu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. decyzja nr [...] Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie była ostateczna, albowiem nie została ona doręczona skarżącej, a co za tym idzie, nie mogła wnieść od niej odwołania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie pominął twierdzenia skarżącej i nie przeprowadził należycie postępowania w tej sprawie.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów skarżąca wywodziła, że zgodnie z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r. ,V SA 876/99; wyroku NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97; teza czwarta wyroku NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97) rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego nabywca nieruchomości, na której została rozpoczęta budowa, jeśli chce ją kontynuować, musi wystąpić do organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, o przeniesienie tego pozwolenia. Zgodnie bowiem z w/w przepisem organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia na inny podmiot. Zgodnie z ust. 2 przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o których mowa w art. 54 ust. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na uwadze, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś stanowi przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r. (IV SA 536/97). Co prawda nie dotyczy to sytuacji, gdy adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był poprzednik prawny osoby, która ubiega się o pozwolenie na budowę. Natomiast przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane, aby podmiot, na którego rzecz następuje przeniesienie, posiadał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdyby taka była wymagana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w niniejszej sprawie nie doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie przepisu art. 40 Prawa budowlanego. Decyzja nr [...] wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie w dniu [...] maja 2006 r. rażąco naruszyła prawo, bowiem w tym samym okresie pozwoleniem na budowę na tej samej działce gruntu dysponowała zarówno skarżąca jak i H. i H. małż. M.. Ponadto przed wydaniem w/w decyzji organ nie uzyskał zgody skarżącej na przeniesienie pozwolenia na budowę. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę może być natomiast wydana na żądanie dotychczasowego inwestora bądź osoby zamierzającej we własnym imieniu realizować wcześniej wydane pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, iż w przypadku braku przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania oraz – choć wskazane jedynie z ostrożności procesowej – naruszenia prawa materialnego. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).

W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną naczelnym jej zarzutem uczyniła zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 1 i art. 2 tej ustawy w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej polegającą na nieuwzględnieniu uchybień przepisów postępowania organu administracji publicznej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania.

Zwrócić uwagę należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja kończąca postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym (w trybie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów mających legitymację do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Natomiast stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu).

Wskazać trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sulęcin z dnia [...] sierpnia 1996 r. z uwagi na przerwę w budowie dłuższą niż dwa lata. Zwrócić należy uwagę na trzy okoliczności dotyczące w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. – po pierwsze w aktach znajduje się (jak wspomniano wyżej) jedynie kserokopia tej decyzji w żaden sposób nie poświadczona za zgodność z oryginałem. Dokument taki nie posiada mocy dowodowej, a w szczególności nie stanowi on dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Po drugie – z kserokopii wynika, że decyzja ta wydana została później, niż złożony został wniosek L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Wniosek złożono bowiem w dniu 27 czerwca 2009 r., decyzja natomiast wydana została w dniu [...] sierpnia 2009 r. Po trzecie – w aktach administracyjnych nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna ani dowód zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w decyzji przez L. B.. Kwestie powyższe nie znalazły jakiegokolwiek odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności pomimo wyraźnych zarzutów z tym związanych zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie odniósł się do kwestii związanej z tym, czy przedmiotowa decyzja jest ostateczna (skarżąca kwestionowała, że ją otrzymała). Pomimo tego Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na tej jednej okoliczności, tj. na tym, że z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. skarżąca utraciła uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji. W związku z powyższym uznać należy słuszność wyrażonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżąca nie jest stroną postępowania, bowiem uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano już wcześniej, w sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy (w przedmiotowej sprawie – czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania) można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Skoro zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne, niecelowe zatem było ustosunkowywanie do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem w pierwszej kolejności należy ustalić kwestie związane z legitymacją skarżącej do występowania w charakterze strony.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zgromadzi w należyty sposób materiał dowodowy, w szczególności uzyska oryginał decyzji Starosty Sulęcińskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i ustali, czy jest to decyzja ostateczna, a następnie zbada, czy skarżąca jest stroną postępowania, przy czym winien rozważyć, czy zastosowanie w tym zakresie będą miały przepisy Prawa budowlanego (art. 28 ust. 2), czy też biorąc pod uwagę fakt, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc toczy się w trybie art. 156 i nast. k.p.a., przy ocenie tego, kogo należy uważać za stronę postępowania, decydujące znaczenie będzie miał art. 28 k.p.a. Sąd również weźmie pod uwagę to, że decyzja o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny, działa zatem ex tunc – wywołując skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.