Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1110/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016, poz. 778; ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku Spółka w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy i maszty flagowe na terenie działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. M. i D. C..

W swoim odwołaniu M. M. zarzucił organowi błędne wyznaczenie obszaru analizowanego wskazując, że został on znacznie rozszerzony, mimo braku podstaw ku temu, a ponadto obszar analizowany wyznaczono w ten sposób, że linia rozgraniczająca przecina działki ewidencyjne oraz obiekty budowlane. W ocenie strony wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego podważa prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej – szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie osoba sporządzająca projekt decyzji sporządziła także analizę, co jest prawnie niedopuszczalne. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia linii zabudowy, wskazując, że linia ta powinna zostać wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych na działce [...] Jej zarzuty dotyczyły także ustalenia powierzchni zabudowy, geometrii dachu oraz powierzchni biologicznie czynnej.

D. C. we wniesionym odwołaniu również zwrócił uwagę na błędnie wyznaczony obszar analizowany z granicami przecinającymi część działek ewidencyjnych. Zdaniem odwołującego, nieprawidłowo wyznaczono linię nieprzekraczalnej zabudowy, w jego ocenie linia ta powinna być przedłużeniem linii zabudowy wzdłuż ul. [...] na działkach o nr ewid.[...]. Odwołujący się zakwestionował także prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W ocenie odwołującego się organ w sposób wybiórczy analizował parametry zabudowy w obszarze analizowanym. Strona skarżąca zarzuciła organowi brak odniesienia się do jednolitego układu urbanistycznego, tworzącego spójną całość po obu stronach wzdłuż ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek Spółki z dnia [...] 2014 r. nie spełnia wymogów ustawowych wynikających z art. 52 u.p.z.p., gdyż wykonane w prawidłowej skali kopie mapy zasadniczej nie zawierają żadnego przedstawienia obszaru inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji, brak jest też legendy dotyczącej tych dwóch obszarów. W części graficznej wniosku brakuje również kompletnego określenia charakterystyki planowanej inwestycji – nie przedstawiono bilbordu reklamowego i masztów flagowych w formie graficznej. Kolegium zwróciło również uwagę na braki formalne wniosku w części tekstowej tj. podpisanie wniosku przez osobę niemającą prawidłowego umocowania (M. M.). W tym zakresie istnieje bowiem rozbieżność między osobami wskazanymi w nadesłanym KRS jako osoby reprezentujące komplementariusza a osobami, które podpisały się pod pełnomocnictwem. Organ II instancji wskazał też, że o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniosła również osoba działająca bez prawidłowego umocowania ze strony wnioskodawcy. Przedłożone pełnomocnictwo nie uprawniało jej przy tym do składania oświadczeń woli w imieniu wnioskodawcy. SKO podniosło także, że pismo nadesłane pocztą elektroniczną zmieniające wniosek o udzielenie warunków zabudowy nie zostało podpisane ani opatrzone podpisem elektronicznym kwalifikowanym według ważnego certyfikatu. W ocenie Kolegium powyższe braki formalne wniosku powodują brak możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że z uwagi na nie wskazanie przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji, wątpliwości może budzić krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tym zakresie organ zwrócił uwagę na fakt, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera prawidłowej informacji o tym, przez kogo został sporządzony, nie ma bowiem pieczęci wykonawcy potwierdzającej jego uprawnienia oraz wpis na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że z analizy funkcji wynika, że nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uwzględniono do analizy (uwzględniono jedynie działki zabudowane, których co najmniej ˝ powierzchni znalazła się w wyznaczonym obszarze analizowanym). W związku z tym SKO podniosło, że w przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnie całej działki ewidencyjnej. W części tekstowej analizy zastrzeżenia organu wzbudziło również sposób dokonania ustaleń w zakresie parametrów nowej zabudowy w zakresie geometrii dachu. Brakuje bowiem ustaleń w zakresie kąta nachylenia dachów na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Stwierdzenia zaś o mocno zróżnicowanych kątach nachyleń, jako nie poparte konkretnymi danymi uniemożliwiało zweryfikowanie przez organ odwoławczy wyników analizy w tym zakresie. Kolegium z podanych wyżej względów uznało, że analiza w kształcie załączonym do zaskarżonej decyzji nie odpowiada regulacjom prawnym określającym sposób jej sporządzania i nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ani tym samym podstawy wiążących strony decyzji. Zdaniem SKO uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując SKO stwierdziło, że dotychczasowe postępowanie nie było wystarczające do wydania prawidłowej decyzji. Nie było też możliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy, gdyż powołanie biegłego urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie stosownych uzgodnień, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. C. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 654/17) i M. M. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 655/17). Obie skargi były zbieżne co do treści i zwracano w nich uwagę na to, że organ odwoławczy nie wskazał w sposób należyty okoliczności uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżących organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza i odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący M.M. zmarł w dniu [...] 2018r., a spadek po nim nabyli na podstawie ustawy K. M. i M. M., którzy przystąpili do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego M. M.. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg D. C. i M. M., wskazując jednocześnie, że sprawy te będą prowadzone dalej pod sygn. II SA/Bd 654/17.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Bd 654/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił w/w decyzję organu II instancji wskazując, że w rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by istniały okoliczności uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium braki formalne wniosku inwestycyjnego nie stanowiły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie wadliwości analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji, nakazując jej uzupełnienie i - w zależności od jej wyników - rozważenie orzeczenia co do istoty sprawy lub orzeczenia kasacyjnego.

Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2019r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 ppkt 3 lit. b) tiret pierwszy decyzji o treści " szerokość elewacji frontowej budynku - od [...] m do [...] m ( od strony działki o nr ew. [...] z której odbywać się będzie wjazd na teren planowanej inwestycji zgodnie z analizą)" i ustaliło w pkt 2 ppkt 3 lit. b) tiret pierwszy decyzję o treści: "szerokość elewacji frontowej budynku - od [...] m do [...] m ( od strony działki o nr ew. [...] z której odbywać się będzie wjazd na teren planowanej inwestycji zgodnie z analizą)". W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestorski z dnia [...] 2014r. ( zmodyfikowany pismem z dnia [...] 2016 r. i potwierdzony pismem z dnia [...] 2019r. ) spełnia wymogi określone w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną w świetle art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z organami wskazanymi w ustawie ( art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 9, 10 i l0a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), tj.:

- ze Starostą [...] - postanowienie znak: [...] z dnia [...] 2016r.;

z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] -postanowienie znak: [...] z dnia [...] 2016r.,

z Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], Rejon Dróg Wojewódzkich [...] -postanowienie znak: [...] z dnia [...]2016r.,

-z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] -postanowienie Nr [...] znak: [...] z dnia [...] 2016r.

-z Marszałkiem Województwa [...] Nr [...] znak: [...] [...] 2016r.,

z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] - postanowienie znak: [...] z dnia [...] 2017r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy - dokonał również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja zawiera również analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykonaną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588).

Dokonując oceny części graficznej analizy organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia jako bok działki nr ew. [...], z której odbywać się będzie wjazd na teren planowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z analizy wynika, że nowoplanowana funkcja będzie odpowiadać funkcji już istniejącej na tym terenie. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, kategorii wojewódzkiej ( ul. [...] ) znajduje się zabudowa o zróżnicowanych funkcjach -mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, usługowa ( szkoła), handlowa ( m. na działkach nr ew. [...] - hurtownia materiałów budowlanych [...], na działce nr ew. [...] i [...] budynek branży handlowo -usługowej .

Kolegium dokonało oceny i porównania wszystkich poszczególnych wskaźników zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomościach i ustaliło, że działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy terenu wynika bezspornie, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana w przypadku realizacji zamierzenia.

Kolegium dokonało weryfikacji ustalonych poszczególnych wskaźników zabudowy dla nowoplanowanej inwestycji i ustaliło, że nieprzekraczalną linię zabudowy rozumianą jako linię poza którą w kierunku drogi publicznej nie mogą przekraczać elementy drugorzędne budynku, tj. schody zewnętrzne, rampy zewnętrzne, daszki, markizy, występy dachowe, oświetlenie zewnętrzne, w odległości [...] m od zewnętrznych krawędzi jezdni przyległej drogi wojewódzkiej, ul. [...]. Jest to jednocześnie linia zabudowy w której zlokalizowane są kolejne budynki wzdłuż ul. [...] ( na działce nr [...], nr [...], nr [...] i następne). Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji dokonał dokładnej analizy stanu istniejącej w terenie linii zabudowy, wskazując na bezpośrednio sąsiadujące z działką nieruchomości wzdłuż przyległej drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - ul. [...] m. in. działkę nr [...] na której zlokalizowany jest budynek oznaczony symbolem "i', a stanowiący szkołę. Ustalenie linii zabudowy dla nowej inwestycji nastąpiło w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia - z map stanowiących załączniki do decyzji wynika, iż wyraźna kontynuacji linii zabudowy jest możliwa z uwagi na równą (nie tworzącą uskoku ) linię zabudowy na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. W ocenie organu II instancji, tak ustalona linia zabudowy zgodna jest w/w normą prawną.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestorskiej wyznaczono na poziomie od [...] % do [...] %. Zdaniem organu, wnioskowany parametr mieści się w średniej obowiązującej w obszarze analizowanym. Jednocześnie organ dokonał porównania wnioskowanego parametru z jego średnią dotyczącą wyłącznie budynków usługowych. Tabelaryczne ujęcie 9 nieruchomości o zbliżonej z zamierzeniem funkcji (usługowej) znajdujących się w obszarze analizowanym wykazało, iż średnia tego wskaźnika dla zabudowy wynosi [...]. Wnioskowana wartość tego wskaźnika zabudowy odbiegałaby od średniej ok. 25% co jednak nie pogorszyłoby ładu przestrzennego, a zarazem stanowiłoby wyznaczenie tego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy ocenił, że zgłoszone żądanie inwestorskie odnośnie ustalenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki poziomie od [...]% do [...]% odbiega od ścisłej średniej tego parametru obowiązującego dla całego obszaru analizowanego tj. [...]%, co uniemożliwia ustalenie tego wskaźnika zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzania. Oznacza to, iż ustalenie tego parametru o wartościach innych niż średnia, możliwym było tylko na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Norma ta dopuszcza odstępstwo, jednocześnie nie zakreślając dolnych czy górnych jego granic, a wskazując jedynie na uzasadnienie wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię terenu inwestycyjnego możliwym jest zrealizowanie przedsięwzięcia we wnioskowanym kształcie. Wskazany zakres wartości tego wskaźnika nieznacznie odbiega od obowiązującej średniej i to w obu kierunkach, co oznacza, iż nie byłaby to zbyt duża (w przypadku znacznego przekroczenia [...]% ) lub zbyt mała powierzchnia zabudowy budynku ( w przypadku znacznie mniejszego niż [...]%) w stosunku istniejącej na tym obszarze średniej. Takie stanowisko organu uzasadnia ponadto fakt, iż przedstawione w analizie enumeratywnie budynki o funkcji zbliżonej do planowanej inwestycji posiadają ten wskaźnik na poziomie dużo wyższym (tj. [...]% ), a zaledwie trzy z tych nieruchomości posiadają go na poziomie zbliżonym lub niższym niż wnioskowana wartość (tj. [...]% ). SKO podkreśliło, że wprawdzie ocena średniej z nieruchomości o zbliżonej funkcji ma tylko charakter pomocniczy, dodatkowy, a podstawą jest zawsze średnia wskaźnika z całego obszaru analizowanego, to jednak daje ona obraz stanu zastanego i istniejącego ładu przestrzennego pod względem tego typu ( funkcji / przeznaczenia ) budynków.

Szerokość elewacji frontowej organ I instancji ustalił na od [...] m do [...] m w sytuacji, gdy średnia tego wskaźnika w całym obszarze analizowanym wynosi [...] m, ale wynika ona głównie z zabudowy mieszkaniowej. Dla zabudowy o charakterze wyłącznie usługowym wskaźnik ten wynosi [...] m. Organ uzasadnił dopuszczalność ustalenia tego parametru sąsiedztwem budynków o dużych rozmiarach, tj. szkoły na działce nr ew. [...], której szerokość elewacji wynosi [...]m i budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...], którego szerokość elewacji frontowej wynosi [...]m. Jako uzasadnienie dla odstępstwa tego parametru od średniej nie mieszczącego się w granicach (+/-) 20% organ wskazał na specyficzne uwarunkowania terenu inwestycyjnego. Na średnią tego wskaźnika w obszarze analizy wpłynął fakt niskiej zabudowy mieszkaniowej, która nie powinna być w tym zakresie wyznacznikiem dla budynku o odmiennym charakterze. Ustalono zatem ten parametr w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ II instancji wskazał, iż jest to parametr zabudowy wnioskowanej inwestycji, który nie mieści się w ścisłej średniej, nawet z dopuszczalnym odstępstwem +/- 20%. Pozostałe parametry odpowiadają istniejącemu stanowi faktycznemu na obszarze analizowanym w zakresie poszczególnych wskaźników zabudowy (z wyjątkiem uzasadnionego odstępstwa od średniej odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). SKO podniosło, że z powodu charakteru planowanej inwestycji nie można oczekiwać idealnego, matematycznego wpasowania się w istniejący porządek architektoniczny; w przeciwnym razie dopuszczalnym byłoby wyłącznie ustalanie warunków i dopuszczalnie do realizacji inwestycji tożsamych z istniejącymi już w sąsiedztwie. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, ustalenie tego wskaźnika na poziomie " od [...] m do [...] m" jest działaniem zbyt dowolnym i uznaniowym w sytuacji, gdy średni wskaźnik kształtuje się dużo niżej, tj. na poziomie [...] m. Uzasadniało to, zdaniem SKO uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 ppkt 3 lit. b) tiret pierwszy o treści i ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku - od [...] m do [...] m., a więc na poziomie istniejącej średniej budynków o podobnym przeznaczeniu.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na od [...] m do [...] m w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich kształtuje się ona od [...] m do [...] m. Jak wynika z analizy, nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestorską od strony południowej ( działka nr ew. [...] ) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi [...] m, a z kolei działka sąsiadująca od północy stanowi drogę dojazdową do zabudowy położonej w głębi ul. [...]. Najbliższy budynek położony od strony północnej to budynek szkoły zlokalizowany na działce nr ew. [...] -jest dwukondygnacyjny, a jego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest równa wysokości kalenicy i wynosi [...]m. Ustalenie tego parametru nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia i z uwzględnieniem różnorodnej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium dokonując weryfikacji tak ustalonego parametru wskazało, iż biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny nieruchomości sąsiednich, usytuowanie nieruchomości inwestycyjnej przy zbiegu ulic, specyficzny charakter planowanego budynku ( nie mieszkalny) i duże zróżnicowanie tego parametru na działkach sąsiednich, to ustalenie tego wskaźnika na poziomie od [...] m do [...] m pozostaje uzasadnionym prawnie.

Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia od [...] do [...] stopni, wysokość kalenicy głównej od [...]m do [...]m i układzie kalenicy głównej równoległej do frontu działki. SKO podkreśliło, że w obszarze analizowanym występuje wielość dachów o wszystkich rodzajach spadków, zaś geometrię dachu ustalono w oparciu o analizę urbanistyczną dachów budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym i wzięto pod uwagę właściwe wkomponowanie planowanego budynku w istniejące, najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji, z uwzględnieniem zachowania odpowiednich proporcji budynku.

Jeśli chodzi o rodzaj dachu i kąt jego nachylenia, to na obszarze analizowanym dominują budynki o dachach dwuspadowych, a średnia wysokość ich kalenic wynosi [...] m., zatem planowany przez inwestora budynek kryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci od [...] do [...] stopni i wysokości kalenicy od [...]m do [...]m właściwie wkomponuje się w istniejące już najbliższe sąsiedztwo planowanego przedsięwzięcia.

Dodatkowo organ I instancji określił powierzchnię biologicznie czynną na minimum [...]% powierzchni terenu inwestycyjnego.

SKO uznało także za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - ul. [...] będzie się bowiem odbywał poprzez istniejący zjazd na działce nr ew. [...] ( służebność przejazdu i przechodu).

Poza sporem pozostaje również, że inwestor załączył do wniosku umowy potwierdzające uzbrojenie terenu inwestycyjnego w media ( energia elektryczna, woda, ścieki, wody opadowe, zaopatrzenie w ciepło, odpady komunalne), co stanowi warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - teren objęty wnioskiem inwestycyjnym stanowi działka nr ew. [...] o łącznej pow. [...], o przeznaczeniu "B"- tereny mieszkaniowe oraz grunty orne klasy RV art. 61 ust. 1 pkt 4.

Podsumowując ww ustalenia SKO stwierdziło, że możliwe było ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w treści odwołań Kolegium wyjaśniło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia od wyrażenia zgody stron postępowania, gdyż wydanie decyzji pozytywnej poprzedza i warunkuje wyłącznie łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Za niezasadny SKO uznało również zarzut dotyczący sporządzenia analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez tę samą osobę. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest naruszeniem prawa sporządzenie analizy przestrzennej przez architekta lub urbanistę, będącego równocześnie autorem projektu decyzji na zlecenie organu, bowiem osoba legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową daje rękojmię należytego zbadania przesłanek na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie SKO organ I instancji nie naruszył również przepisów dotyczących ustalenia wskaźników zabudowy. Przepisy rozporządzenia przewidują bowiem pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów.

Zdaniem Kolegium okoliczność, iż w obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa, ale o charakterze jednorodzinnym nie może prowadzić do uznania, że niedopuszczalnym jest uzupełnienie jej o funkcję usługowo -handlową, o ile z analizy wynika, iż nie będzie ona pozostawać w sprzeczności z zabudowa już istniejącą. Przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. M. i K. M. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, a nadto naruszenie prawa procesowego przez brak zastosowania art. 106 k.p.a.

Przywołując treść uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27.02.2019r., w sprawie II SA/Bd 654/17 w zakresie dalszego prowadzenia postępowania skarżący wywodzili, że sąd ten nie przesądził, czy SKO [...] powinno wydać decyzję kasatoryjną (na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.), czy reformatoryjną (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Procedowana decyzja SKO jest natomiast wadliwa merytorycznie i proceduralnie, gdyż została wydana w oparciu o projekt decyzji sporządzony przez osobę nieuprawnioną. Na podstawie przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo biegłemu wpisanemu na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16.04.2019 r., II SA/Bd 1113/18, nr [...]). Zdaniem strony skarżącej, powyższy przepis znajduje wprost zastosowanie do decyzji organu drugiej instancji, jeżeli jest to rozstrzygnięcie merytoryczne, co ma miejsce na kanwie niniejszej sprawy. Skarżący podnieśli, że skoro organ drugiej instancji zdecydował się na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, to w takim zakresie powinien respektować przepisy dotyczące konieczności sporządzenia projektu decyzji przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie projekt takiej decyzji nie został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Skarżący wskazali również, że zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami. Wprawdzie co do zasady, organ odwoławczy nie ma obowiązku dokonywania uzgodnień projektu decyzji z innymi podmiotami (organami administracji publicznej wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), ale takie rozwiązanie nie dotyczy jednak decyzji reformatoryjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019r. uchylająca w części decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2017r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i w tym zakresie orzekająca co do istoty, a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

Materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U 2018, poz. 1945 ze zm. dalej jako u.p.z.p. lub "ustawa"). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).

Powołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej.

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości [...] m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość [...] m. Analiza została przy tym uzupełniona na etapie postępowania przed organem II instancji o 12 nieruchomości, których część poniżej ˝ znalazła się w obszarze analizowanym (wraz z ich parametrami zabudowy).

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie budynków o funkcjach mieszkaniowych, gospodarczych, handlowych, garaży i innych. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, kategorii wojewódzkiej (ul. [...]) znajduje sią zabudowa o zróżnicowanych funkcjach – mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, usługowa (szkoła), handlowa (hurtownia materiałów budowlanych, budynek branży handlowo-usługowej).

Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy usługowej z funkcją zastaną na obszarze analizowanym. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Z analizy urbanistycznej, uzupełnionej pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanej, ale i dla zabudowy o tożsamej, co planowana funkcji. Wskazano, że wyraźna kontynuacja linii zabudowy jest możliwa z uwagi na równą (nie tworzącą uskoku) linię zabudowy na działkach o nr [...].

Z kolei w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki prawidłowe jest stanowisko organu, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi [...]%. Inwestor wnioskował o wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie [...]% do [...]%, co w ocenie organów orzekających w sprawie jest dopuszczalne z uwagi na fakt, że dla nieruchomości o zbliżonej z zamierzeniem funkcji (usługowej) znajdujących się w obszarze analizowanym, średnia tego wskaźnika wynosi [...]%. W tym kontekście należało uznać za przekonujące twierdzenia organów obu instancji, że takie określenie wskaźnika zabudowy nie pogorszy ładu przestrzennego.

Szerokość elewacji frontowej organ I instancji ustalił na poziomie od [...] m do [...] m, jednakże organ II instancji uchylił w powyższym zakresie decyzję i ustalił ten parametr na poziomie od [...] m do [...] m. Kolegium uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało, że średnia tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi [...] m, a dla zabudowy o charakterze usługowym [...] m, w związku z czym istniały okoliczności uzasadniające odmienne ustalenie tego parametru w granicach nie mieszczących się w średniej dla istniejącego obszaru analizowanego. Kolegium zasadnie uznało jednak, że określenie powyższego wskaźnika na poziome od [...] m do [...] m, jak zrobił to organ I instancji, jest działaniem zbyt dowolnym i uznaniowym. Ustalając szerokość elewacji frontowej budynku na poziome [...] m do [...] m SKO miało na uwadze ustaloną przez urbanistę średnią elewacji frontowej budynku o charakterze usługowym. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja dotycząca sposobu ustalenia powyższego wskaźnika jest przekonująca i wskazuje, że wyznaczenie takiej szerokości elewacji frontowej nie będzie wiązało się z nadmierną ingerencją w ład architektoniczny, a jednocześnie pozwoli na realizację zamierzenia inwestora.

Ustalając wysokość górnej elewacji frontowej na poziomie od [...] m do [...] m w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich kształtuje się ona od [...] m do [...] m., zaś w całym obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany, organy obu instancji prawidłowo uzasadniły zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazującego na możliwość odstąpienia od ogólnych zasad ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Oceniając prawidłowość określenia w decyzji I instancyjnej geometrii dachu (dach dwuspadowy o kącie nachylenia od [...] do [...] stopniu) i wysokości kalenicy (do [...]m do [...] m), Kolegium powołało się na dane uzyskane w wyniku uzupełnienia analizy, z który wynika, że w obszarze analizowanym dominują budynki o dachach dwuspadowych o średniej ich kalenic [...] m. Z analizy wynika również, że kąty nachylenia dachów są bardzo zróżnicowane (do [...] do [...] stopni dla budynków o dachach jednospadowych, od [...] do [...] stopni dla budynków o dachach dwuspadowych, od [...] do [...] stopni dla budynków o dachach wielospadowych). Kolegium, biorąc pod uwagę dane zawarte w uzupełnieniu analizy, prawidłowo stwierdziło, że geometria dachu ustalona dla przedmiotowej inwestycji pozwoli na wkomponowanie się jej w najbliższe sąsiedztwo.

Zdaniem Sądu, ustalenia warunków i wymagań ładu przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia zostały dokonane w sposób prawidłowy, w zgodzie z przepisami cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymaganiami ładu przestrzennego i specyfiką działki inwestycyjnej. Ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy i uzupełnieniu tej analizy. Sąd nie dopatrzył się w nich błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę.

Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu zostały spełnione wymagania określone w cytowanych przepisach niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć też należy, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej i ustalenie tego wskaźnika w sposób odmienny, nie powodowało konieczności sporządzenia projektu decyzji organu II instancji przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. Projekt decyzji organu I instancji został sporządzony przez osobę spełniającą wymogi określone we wskazanym wyżej przepisie, a decyzja Burmistrza, poza częścią dotyczącą określenia szerokości elewacji frontowej została utrzymana w mocy. Skoro zatem Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości analizy w oparciu o którą sporządzono projekt decyzji I instancyjnej, a jedynie zwróciło się do uprawnionej urbanisty o jej uzupełnienie, do zaskarżonej decyzji nie miał zastosowania wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a następnie odmienne określenie przez SKO tego wskaźnika nie spowodowało również konieczności ponownego uzgodnienia decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 9, 10 i 10a u.p.z.p. Jak trafnie wskazało Kolegium, tylko nowy projekt decyzji, odmienny od poprzedniego albo zawierający znaczne zmiany mające wpływ na kształt planowanej inwestycji wymaga przeprowadzenia ponownych uzgodnień z organami. Zmiana przez organ odwoławczy szerokości elewacji frontowej powodująca zmniejszenie maksymalnego dopuszczalnego parametru z [...] m do [...] m, z całą pewnością nie może być traktowana jako istotna zmiana z punktu widzenia organów uzgadniających. Organy te zaakceptowały bowiem maksymalną szerokość elewacji frontowej na poziomie [...] m, tym samym dopuszczając możliwość określenia tego wskaźnika na niższym poziomie.

Podsumowując, sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd orzekł o oddaleniu skargi.