Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 481/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, 119, 121
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z [...] listopada 2020r., nr [...], nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] grzywnę w celu przymuszenia - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] grudnia 2013 r. nr [...] nakazującą usunięcie (w terminie 6 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna) stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na nieruchomości przy Al. [...] w [...], poprzez wykonanie robót wskazanych w protokole stanu technicznego z przeglądu półrocznego z maja 2013 r., sporządzonego przez mgr inż. L N oraz zgodnie z protokołem Nr [...] z oględzin obiektu budowlanego dokonanego przez inspektora PINB w zakresie założenia obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dalej: "u.p.e.a.") przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

PINB [...] lutego 2015 r. wystawił upomnienie nr [...] (doręczone 16 lutego 2015 r.), wzywające podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Następnie 29 grudnia 2015 r., przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nie został w całości wykonany. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzono 13 listopada 2019 r. Podczas kontroli stwierdzono jedynie częściowe wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2013 r., i [...] maja 2020 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] (doręczony podmiotowi zobowiązanemu 1 czerwca 2020 r.).

PINB pismem z 12 października 2020 r. wezwał Spółdzielnię do przedstawienia szczegółowej relacji ze wszystkich prowadzonych czynności mających na celu całkowite wykonanie obowiązków określonych w egzekwowanej decyzji. W odpowiedzi Spółdzielnia pismem z 19 października 2020 r. wskazała, że ciążący na niej obowiązek nie został jeszcze wykonany w całości.

W związku z niewykonaniem obowiązku, PINB postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...] nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" jednorazową grzywnę w wysokości 50.000,00 zł., w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy Al. [...] w [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

[...]WINB (utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego) stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia nie wykonała dotychczas w całości obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. Zatem PINB miał obowiązek nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i przytoczył treść art. 6 § 1 u.p.e.a. art. 119 i art. 122 § 2 u.p.e.a.

W ocenie [...]WINB, organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Kwota w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę podmiotu zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, że środek ten (z uwagi na jednokrotność zastosowania), musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

[...]WINB stanął na stanowisku, że wysokość nałożonej kwoty wypełnia powyższe zadanie. Za niezasadne uznał w tym zakresie zarzuty zawarte w zażaleniu. Zdaniem organu, PINB zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość.

Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo faktu, że decyzja organu powiatowego z [...] grudnia 2013 r., nr [...] jest ostateczna - zobowiązana Spółdzielnia nie wykonała nałożonego obowiązku. Powyższa decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Z akt sprawy wynika, że w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki, ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego powyższą decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne, celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego.

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ww. ustawy, organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie.

[...]WINB (powołując się na wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97) zaznaczył, że dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. ostateczna decyzja organu powiatowego organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona ważna i powinna być wykonywana. Zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, że adresatka decyzji, która od 2013 r., nie wykonała w całości ciążącego na niej obowiązku, czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

W niniejszej sprawie innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu postanowienia. Grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Dodatkowo wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, [...]WINB przytoczył m.in. treść wyroku WSA w Gdańsku z 21 lutego 2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 723/17. Podkreślił, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem [...]WINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na postępowanie egzekucyjne. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami u.p.e.a. Uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że decyzja z [...] grudnia 2013 r., nr [...] podlega wykonaniu od ponad 6,5 roku, a obowiązek z niej wynikający nadal nie został wykonany w całości. W tym stanie faktycznym sprawy powoływanie się w zażaleniu na obecnie panującą sytuację epidemiologiczną pozostaje zatem bez żadnego wpływu na działania podejmowane przez organ egzekucyjny. W myśl art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. [...]WINB uznał zatem za bezprzedmiotowe rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 9 lutego 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

"1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydaniu zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w z w. z art. 140 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na powielenie stwierdzeń zawartych w postanowieniu organu I instancji bez dostatecznego odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

2) Naruszenie:

a) art. 6 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) przez jego błędną wykładnie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].12.2013r., nr [...];

b) art. 119 § 1 oraz 121 § 2 i 4 u.p.e.a. przez ich wadliwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji uznanie za zasadne nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej wysokości tj. 50.000,00 zł.".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu powielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowieniu organu I instancji, bez dostatecznego odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu.

Zdaniem pełnomocnika, [...]WINB naruszył przepisy art. 8 k.p.a. w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Przytoczył treść wyroku WSA w Olsztynie z 9 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Ol 135/20, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zatem zaniechanie w zakresie szczegółowego odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w zażaleniu spowodowało, że zarówno organ wojewódzki, podobnie jak i organ powiatowy - pominął istotne w sprawie okoliczności. Mianowicie z pisma skarżącej z [...] października 2019 r. skierowanego do PINB jednoznacznie wynika, że nakazane decyzją PINB z [...] grudnia 2013 r., nr [...] prace polegające na założeniu obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy al. [...] w [...], zostały wykonane w 90%, a opóźnienie wykonania powyższej decyzji w całości zostało spowodowane trudnościami z dostępem do około 10% lokali, do których przynależą loggie. Ponadto, dalsza realizacja prac została wstrzymana w marcu 2020 r., z powodu ogłoszenia stanu pandemii, a prace zostaną wznowione po odwołaniu stanu pandemii i zostaną ukończone w ciągu 6 miesięcy od daty wznowienia, albowiem zawarta przez skarżącą umowa z wykonawcą prac została aneksowana i jest w trakcie realizacji.

PINB nie ustalił zakresu wykonanych przez skarżącą prac, polegających na założeniu obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii oraz nie wyjaśnił przyczyny niewykonania w całości obowiązku wynikającego z decyzji z [...] grudnia 2013 r., ani nie zebrał żadnych dowodów, które podważałyby stanowisko skarżącej wynikające z pisma z 19 października 2020 r. W konsekwencji w sposób ewidentny naruszył przepisy art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., wydając zaskarżone postanowienie w oderwaniu od zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

Zaniechania w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego doprowadziły do tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów u.p.e.a. Użyty w art. 6 § 1 u.p.e.a. zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" oznacza sytuację, w której zobowiązany świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane, przytoczone w skardze orzecznictwo sądowe.

W ocenie pełnomocnika, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca w sposób świadomy i zamierzony uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] grudnia 2013 r. Wręcz przeciwnie, skarżąca podjęła działania zmierzające do wykonania przedmiotowej decyzji, albowiem wykonała nakazane prace w 90%. Niewykonanie nałożonego obowiązku w całości zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez skarżącą. Nakazane prace nie należą do prac związanych z usuwaniem awarii, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r., o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca nie ma zatem prawa, aby wbrew woli właściciela, wejść do jego lokalu w obecności funkcjonariusza Policji, w celu wykonania obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii przynależnej do lokalu. Z uwagi na fakt, że część właścicieli lokali odmówiło udostępnienia swoich lokali skarżącej, to nie mogła ona z przyczyn obiektywnych wykonać w całości nałożonych na nią obowiązków. Ponadto, w okresie pandemii [...] trudno wymagać, aby właściciele udostępniali swoje lokale ekipom remontowym.

Skarżąca deklaruje zakończenie nakazanych prac po zakończeniu pandemii, co wynika z pisma z 19 października 2020 r. [...]WINB błędnie utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego, w którym bezzasadnie nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia i to w maksymalnej wysokości, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., w sytuacji, gdy skarżąca nie uchyla się od wykonania obowiązku w rozumieniu art 6 § 1 u.p.e.a.

Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości nastąpiło więc w sposób całkowicie dowolny w oderwaniu od zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Zastosowanie grzywny w maksymalnej wysokości może nastąpić jedynie w stosunku do zobowiązanego, który stanowczo sprzeciwia się wykonaniu obowiązku. Nałożenie takiej grzywny na zobowiązanego, który zrealizował obowiązek w znacznej części i próbuje ten obowiązek zrealizować w całości nie znajduje żadnego uzasadnienia. W takiej sytuacji pod znakiem zapytania postawiona zostaje celowość tego środka egzekucyjnego jako środka przymusu, czy nacisku na zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga była niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że powinnością organu, wynikającą z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 "u.p.e.a." jest podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Prawidłowe zastosowanie się organu do powyższego obowiązku wymaga należytego pojmowania zarówno tego, kto może być owym "zobowiązanym", jak także czym jest "uchylanie się od obowiązku".

Zgodnie z art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku (o charakterze pieniężnym albo niepieniężnym). Oznacza to, że tylko taka osoba, która zobowiązana była w oznaczonym terminie spełnić swój obowiązek pieniężny lub niepieniężny i tego nie uczyniła może być uznana za zobowiązaną w myśl przepisów o egzekucji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia [...]WINB i poprzedzającego je postanowienia PINB, organa obu instancji upatrują ustawowej podstawy nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w tym, że nie wykonała ona w terminie obowiązku nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją PINB z [...] grudnia 2013 r. nr [...]– usunięcia w terminie 6 miesięcy od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na nieruchomości przy Al. [...] w [...], poprzez wykonanie robót wskazanych w protokole stanu technicznego z przeglądu półrocznego z maja 2013 r., sporządzonego przez mgr inż. L N oraz zgodnie z protokołem Nr [...] z oględzin obiektu budowlanego dokonanego przez inspektora PINB w zakresie założenia obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii. Sposób usunięcia tych nieprawidłowości został w decyzji dokładnie określony.

Jak zaś wynika m.in. ze skargi, skarżąca kwestionuje prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podnosząc, że wykonanie ww. nie było możliwe z obiektywnych i niezależnych od niej powodów, co powodowało, że skarżącej nie można było przypisać uchylania się od jej wykonania. W takim też zakresie skarżąca podnosiła, że organa obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego, dokonały dowolnej oceny dowodów i nie zastosowały przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym.

Prawidłowo uznał organ w postępowaniu egzekucyjnym skarżącą za zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a.. Na ten bowiem podmiot zostały nałożone określone obowiązki w decyzji. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. W związku z tym, że – co nie jest w sprawie kwestionowane – skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w całości, PINB przesłał jej pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, co (zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.) było warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej. Jak ponadto wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy wystawiony wobec skarżącej, został skierowany do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Organ może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie nie tylko istnienia obowiązku pieniężnego lub niepieniężnego po stronie zobowiązanego, ale również uchylania się zobowiązanego od wykonania tego obowiązku. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Jak wynika z akt sprawy, czynności kontrolne organu I instancji, zmierzające do ustalenia wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją z 2013 r., dokonane w 2015, 2016 i 2019 r. wykazały, że obowiązek ten nie został wykonany w całości.

Jak wynika z akt sprawy, w tym także stanowiska skarżącej z pism w postępowaniu administracyjnym i skargi do tut. Sądu, skarżąca nie kwestionowała nigdy faktu niewykonania w całości decyzji nakazowej PINB, ale powoływała się na panująca pandemię, niemożność wstępu do lokali niezbędna dla wykonania napraw i na to, że w przeważającej mierze nakaz PINB został już wykonany. Niespornym więc w sprawie jest to, że nie wszystkie roboty budowlane, nakazane decyzja PINB z [...] grudnia 2013 r. nr [...] zostały wykonane, pomimo upływu ponad 7 lat.

Należy wiec wyjaśnić, ze zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., w celu wymuszenia (egzekucji) świadczenia niepieniężnego, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, na zobowiązanego można nałożyć grzywnę. Jak podkreśla się w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Wymierzenie takiej grzywny ma służyć realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17, CBOSA).

Owo "przymuszenie" zobowiązanego jest więc konsekwencją uchylania się od wypełnienia obowiązku; ustawodawca nawiązuje w hipotezie art. 119 § 1 u.p.e.a. do przesłanek prowadzenia egzekucji, wynikających z art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Innymi słowy, tylko wówczas, jeżeli zobowiązany nie uchyla się od wykonywania obowiązku, grzywny nałożyć nie można.

Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy już w 1997 r., "w pojęciu uchylania się mieści się negatywny stosunek psychiczny osoby zobowiązanej do nałożonego obowiązku. O uchylaniu się może więc być mowa, gdy przyczyną niewypełniania tego obowiązku jest wyłącznie zła wola zobowiązanego. (...) Uchylać się, to znaczy sprzeciwiać się, wymigiwać się, wykręcać się, wykpiwać się (por. Słownik wyrazów bliskoznacznych, Warszawa 1986, s. 415 i 225). Zwrot ten oznacza, więc: "mieć możliwość, ale nie chcieć" (postanowienie SN z dnia 4 lutego 1997 r., sygn. akt III KKN 180/96 – zbiór orzeczeń SN).

Zastosowany w przepisie art. 6 § 1 u.p.e.a. zwrot "powinien" oznacza "ma obowiązek", a "uchylanie się od wykonania obowiązku" to niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 629/20, z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1957/10, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 354/20, z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/17, CBOSA).

Zauważyć należy, że choć ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to biorąc pod uwagę całokształt przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego należy uznać, że organ egzekucyjny ma obowiązek przystąpić do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. W przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym "uchylanie się od wykonania obowiązku" to niewywiązywanie się z niego w terminie płatności (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2568/17).

Ponadto, jak wskazuje się w literaturze, "można postawić tezę, że zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku." (tak np. w komentarzu do art. 6 u.p.e.a. P. Przybysz w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, WKP 2021).

Nie budzi wątpliwości prawnych, kiedy organ może uznać, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przez "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy rozumieć niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania w całości (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/15, CBOSA). Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. (podobnie: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt, LEX nr 1518893).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżąca świadomie nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku w całości, usprawiedliwiając ten fakt niemożnością wstępu do niektórych lokali w przedmiotowym budynku lub panującą pandemią. Czym innym bowiem jest owa "świadomość" zaniechania, a czym innym próba wykazania przyczyn niezależnych od skarżącej, z powodu których nie może obowiązku wykonać. W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że skarżącej doręczono upomnienie wzywające do wykonania określonych robót budowlanych pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana była świadoma ciążącego na niej obowiązku.

Należy przypomnieć, że w sytuacji, gdy spółdzielcy (lub właściciele odrębnych lokali) uniemożliwiają spółdzielni mieszkaniowej wykonanie niezbędnych (lub nakazanych) robót budowlanych poprzez odmowę wstępu do lokali, to spółdzielni mieszkaniowej przysługują różnego rodzaju uprawnienia do wymuszenia współdziałania. Nie tylko członkowie spółdzielni mieszkaniowej, ale również osoby niebędące członkami spółdzielni i właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych (art. 4 ust. 1 – 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.1208). Słusznie wskazuje skarżąca, ze zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, tylko w razie awarii wywołującej szkodę lub zagrażającej bezpośrednio powstaniem szkody osoba korzystająca z lokalu jest obowiązana niezwłocznie udostępnić lokal w celu usunięcia awarii. Jeżeli osoba ta jest nieobecna lub odmawia udostępnienia lokalu, spółdzielnia ma prawo wejść do lokalu w obecności funkcjonariusza Policji, a gdy wymaga to pomocy straży pożarnej - także przy jej udziale. Art. 61 ust. 3 ww. ustawy przewiduje, że po wcześniejszym uzgodnieniu terminu osoba korzystająca z lokalu powinna także udostępnić spółdzielni lokal w celu dokonania okresowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również doraźnego przeglądu stanu wyposażenia technicznego lokalu oraz ustalenia zakresu niezbędnych prac i ich wykonania i zastępczego wykonania przez spółdzielnię prac obciążających członka spółdzielni albo osobę niebędącą członkiem spółdzielni, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, albo właściciela lokalu niebędącego członkiem spółdzielni.

Uszło jednak uwadze pełnomocnika skarżącej, że w sytuacji, gdy lokal lub budynek wymaga remontu obciążającego spółdzielnię, spółdzielnia może żądać od osób korzystających z tego lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót po wcześniejszym uzgodnieniu terminu (art. 61 ust. 4 ww. ustawy). W razie odmowy spółdzielnia może wystąpić z powództwem do właściwego sądu powszechnego o nakazanie osobie korzystającej z lokalu (a więc niekoniecznie członkowi spółdzielni) udostępnienia lokalu w celu wykonania robót budowlanych – remontu. O potrzebie przeprowadzenia robót remontowych, modernizacyjnych lub związanych z dokonaniem przebudowy, które nie obciążają użytkownika lokalu (osoby korzystającej z lokalu) a w szczególności robót dotyczących samego budynku - decyduje w sposób autonomiczny Spółdzielnia, jako zarządca i właściciel obiektu zobowiązany do jego utrzymania we właściwym stanie i odpowiadający za jego należyty stan techniczny, eksploatacyjny, albo jako osoba zobowiązana do wykonania określonych robót budowlanych ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego.

Spółdzielnia nie wykazała w niniejszym postępowaniu, aby podjęła jakiekolwiek stosowne działania prawne, niezbędne do uzyskania prawa wstępu do lokalu w celu wykonania robót, nakazanych decyzją PINB z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Dlatego też wyjaśnienia skarżącej w zakresie "niemożności wstępu do lokali" nie wystarczają dla uznania, że nakazanych robót nie mogła wykonać z powodu niemożliwych do usunięcia przeszkód.

Sytuacja zagrożenia pandemią również nie może być przesłanka ekskulpacyjną. Decyzja PINB została wydana [...] grudnia 2013 r., kiedy pandemii [...] jeszcze nie było. Jako epidemia zaczęła się [...] listopada 2019 w mieście [...], w prowincji [...], w środkowych [...], a [...] marca 2020 została uznana przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) za [...]. Spółdzielnia miała więc ponad 6 lat na wykonanie robót budowlanych w warunkach braku pandemii. W niniejszym postępowaniu skarżąca nie wykazała w żaden sposób (poza ogólnikowym odwołaniem się do pandemii), że pandemia [...] miała jakikolwiek wpływ na możność założenia obróbek blacharskich na murkach barierek ochronnych loggii w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na nieruchomości przy Al. [...] w [...]

Wobec powyższego, uznanie przez organ egzekucyjny, że skarżąca uchylała się od wykonania nałożonego na nią obowiązku doprowadzenia ww. budynku do należytego stanu było jak najbardziej uprawnione.

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku jest nie tylko przesłanką materialnoprawną zastosowania środków egzekucyjnych, ale i przesłanką podjęcia czynności zmierzających do ich zastosowania" (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17, CBOSA).

W polskim systemie prawa administracyjnego obowiązuje tzw. zasada proporcjonalności. Polega ona na tym, że między celem regulacji bądź indywidualnej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, a stosowanymi środkami administracyjnymi zachowana była zgodność i wyważona proporcja. Jak podkreśla się w literaturze, "W myśl zasady proporcjonalności każdy przejaw ograniczenia, w drodze aktu generalnego lub indywidualnego, sfery praw i wolności jednostki musi być zdatny i konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu działania, a pomiędzy owym celem (jego doniosłością dla dobra ogółu) a skalą dotkliwości wyrządzanej interesowi jednostki nie może być rażącej dysproporcji. Nakaz zdatności oznacza, że przewidziany przepisami prawa środek działania albo konkretna ingerencja władzy w prawa lub wolności jednostki muszą być zdolne do osiągnięcia celu, dla którego są podejmowane, muszą być w stanie doprowadzić do tego celu" (tak np. D. Kijowski, w: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II" LEX 2015). Jak słusznie podkreślił D. Kijowski w ww. Komentarzu, ustawodawca liczył się z tą zasadą, skoro w art. 7 u.p.e.a. zezwala stosować środki przymusu tylko wtedy, gdy jest to konieczne do wykonania obowiązku.

W art. 7 § 2 u.p.e.a. wyrażona została zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, z której wynika wprost zasada celowości postępowania egzekucyjnego. Celem egzekucji jest zaś wymuszenie na zobowiązanym realizacji obowiązku; cel taki odpada, jeżeli zobowiązany od tego obowiązku się nie uchyla, a więc nie można mu przypisać, że świadomie nie wykonuje obowiązku.

Niezasadne były więc zarzuty skargi ujęte w pkt. 2 skargi. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wprawdzie z przepisów u.p.e.a. nie wynika kolejność stosowania środków w celu przymuszenia, to – jak słusznie wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 743/19 (CBOSA) – "przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego".

W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednak preferowanym środkiem egzekucyjnym. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Jak słusznie stwierdził to NSA w mającym per analogiam zastosowanie w zakresie wykładni prawa wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 (CBOSA) "w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności nałożyć na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 wskazanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia, uznając, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 omawianej ustawy, powinno zostać, co do zasady orzeczone dopiero, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku". Wprawdzie NSA orzekał w stanie faktycznym niewykonania nakazu rozbiórki, tym niemniej ww. uwagi mają zastosowanie również w wypadku niewykonania nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego innych robót budowlanych, zmierzających do usunięcia wad obiektu budowlanego.

Kwestię czy grzywna nie została nałożona w kwocie "rażąco wysokiej", w sytuacji zawisłej przed tut. Sądem, autonomicznie reguluje art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanego. Może on bowiem uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/17, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/17 – CBOSA).

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Na organie spoczywa obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (por. też wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 805/17 – CBOSA).

Jak uznał NSA w wyroku z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1655/04 (Legalis), organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a.). Takie uzasadnienie zarówno co do faktów, jak i prawa zostało zawarte w decyzji PINB o nałożeniu grzywny, a analogiczne uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny znalazło się również w uzasadnieniu organu II instancji.

Wskazywane w skardze względy finansowe (s. 6-7 skargi) i przedłożone dokumenty księgowe nie mają w tej sprawie prawnego znaczenia. Nie można – nawet z dyspozycji art. 121 u.p.e.a. - wywodzić, że organ ma obowiązek uwzględniania przy określeniu wysokości zastosowanej grzywny możliwości finansowych zobowiązanego, skoro zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. także komentarz do art. 121 u.p.e.a. w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9. Komentarz, Warszawa 2018, a także powołane tam orzecznictwo).Możliwości finansowe zobowiązanego nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia grzywny, decyduje o tym wyłącznie konieczność przymuszenia danego podmiotu do wykonania obowiązku z decyzji.

Analiza akt sprawy, w tym w szczególności akt postepowania administracyjnego, nie pozwala na uznanie zasadności zarzutu podniesionego w pkt 1 skargi naruszenia przez organa zasad postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada ta zakreśla granice orzecznicze organów, nakazując ścisłe stosowanie prawa powszechnie obowiązującego, w tym także i przepisów dotyczących egzekucji w administracji. Prawdą jest, że organa administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Tym niemniej owo "wyjaśnienie sprawy" i jej "załatwienie" limitowane jest przedmiotem prowadzonego postepowania. W sprawie o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jej przedmiotem jest to, czy zobowiązany został obciążony określonym obowiązkiem administracyjnym (przy czym organ nie może badać zasadności nałożenia obowiązku i tytułu wykonawczego – art. 29 § 1 u.p.e.a.) i czy obowiązek ten wykonał. Taki stan faktyczny w niniejszej sprawie został przez organa należycie ustalony, zaś skarżąca nie negowała niewykonania obowiązku w części.

Należy wyjaśnić, że organ egzekucyjny w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest już uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, zgodnie z treścią egzekwowanej decyzji. Co za tym idzie, organ egzekucyjny, jak i sąd, nie są uprawnieni, aby w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji kontrolować prawidłowość czynności nakazanych egzekwowaną decyzją. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do przymusowego wykonania przez zobowiązanego decyzji zgodnie z jej treścią (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 174/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1336/20, CBOSA).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z tego przepisu wynika, że – co do zasady – zebranie dowodów obciążą organ. Tym niemniej, jeżeli w toku postepowania strona podnosi okoliczności faktyczne, z których wysnuwa wnioski procesowe lub materialnoprawne, to ustawodawca przewidział w art. 78 § 1 możliwość procesowej aktywności strony, stanowiąc, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jeśli więc – zdaniem skarżącej – nie mogła ona wykonać nałożonego decyzja PINB obowiązku w całości z uwagi na ww. brak dostępu do niektórych lokali lub pandemię, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zażądała przeprowadzenia dowodu na ww. okoliczności. Takim dowodem mogłyby być np. protokoły z odmowy wstępu do lokali i w konsekwencji wytoczenie przez skarżącą stosownego powództwa lub dowody na okoliczność niemożliwości znalezienia wykonawcy nakazanych robót budowlanych z uwagi na pandemię[...].

Ww. dowodów w sprawie nie ma; nie ma nawet okoliczności pośrednio uzasadniających obowiązek organu samodzielnego ich poszukiwania. Nie ulega wątpliwości tut. Sądu, że twierdzenia skarżącej w ww. zakresie były więc w sprawie gołosłowne i nie wynikały choćby z dowodów pośrednich.

W takim też kontekście nieuzasadnionym pozostaje twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że organa dopuściły się dowolnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Te bowiem dowody, które zostały zebrane z uwzględnieniem przedmiotu sprawy ocenione zostały obiektywnie, czemu nie przeczyła sama skarżąca przyznając, że nie wykonała całości nakazanych robót budowlanych. Postepowanie organu, które wynika z przytoczonego i prawidłowo zastosowanego prawa, odwołuje się do ustalonego na podstawie zebranych dowodów stanu faktycznego, zawiera poprawną subsumcję prawną nie może uchybiać zasadzie przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a., lecz budzi zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, kierującej się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę dokonaną w sprawie ocenę prawną, nie stwierdził również wad uzasadnienia postanowień organów obu instancji, stanowiących naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia te zawierają zarówno uzasadnienie faktyczne (w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł), jak i uzasadnienie prawne, zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organa wskazały też przesłanki rozstrzygnięcia, czym uczyniły zadość obowiązkowi z art. 11 k.p.a.

[...]WINB w swym postanowieniu – wbrew twierdzeniom skargi – odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB. Fakt, że w uzasadnieniu organ nie przytoczył dosłownie treści wszystkich zarzutów (ale vide uzasadnienie, s. 5 ostatni akapit) nie oznacza, że się do nich nie odniósł. Uczynił to na s. 6 uzasadnienia postanowienia.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.