Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 173/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 36 ust. 3, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 12, art. 87 ust. 3, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (zwanego dalej "Dyrektorem") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] o ustaleniu w stosunku do M. K., jako byłemu właścicielowi działki [...] położonej w P. przy ul. [...] (obręb J. , arkusz [...], [...]), jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem wymienionej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Dnia [...] czerwca 2019 r. wpłynął do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. akt notarialny z dnia [...] maja 2019 r., nr rep. [...], na podstawie którego M. K. zbył innej osobie (spółce), działkę [...] (k. 17-24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wraz z powyższym aktem notarialnym do akt administracyjnych włączono tekst uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] października 2017 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J.-P." w P. ([...]"), który wszedł w życie [...] listopada 2017 r. (k. 1-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o wydanie opinii na temat przeznaczenia działki [...] w planie obowiązującym do dnia wejścia w życie planu [...] bądź w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia [...] października 2019 r., [...] (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Kierownik Oddziału Inwestycji Ogólnomiejskich w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wyjaśnił, że działka [...] znajduje się obecnie na obszarze planu [...], na terenie jednostki [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Do dnia [...] grudnia 2003 r. dla działki obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r., [...] (Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...], poz. 246). Działka była objęta symbolem [...] – tereny aktywności gospodarczej – produkcja, dystrybucja towarów, handel masowy, bazy, składy, itp. położone w rejonie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego w strefie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności.

Następnie w aktach utrwalono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, która przewidywała możliwość realizacji biurowca (k. 31-34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2019 r., [...] (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Dyrektor zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki [...] położonej w P. przy ul. [...] (obręb J. , arkusz [...], [...]) w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J. P." w P..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., [...] (k. 42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Dyrektor, działając na podstawie art. 123 i art. 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n.") oraz art. 37 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, obecnie Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), postanowił powołać rzeczoznawcę majątkowego A. P. jako biegłą oraz zobowiązać ją do sporządzenia opinii określającej wartość rynkową nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dnia [...] grudnia 2019 r. wpłynął do akt organu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. (k. 45-71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektor zawiadomił M. K. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się (k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] (k. 74-76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Dyrektor, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 12 u.p.z.p., ustalił wobec M. K. opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę [...] w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił istotne regulacje prawne oraz dokonał oceny operatu szacunkowego, co do którego nie miał zastrzeżeń. Warto zaznaczyć, że biegła, co organ zaakceptował, uwzględniła także treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i zwróciła uwagę nie tylko na faktyczne przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu [...], ale też na przeznaczenie określone w planie obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. Przeznaczenie to zasadniczo nie zmieniło się i w obu przypadkach nieruchomość można było traktować jako komercyjną.

W odwołaniu (k. 9-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji) M. K. zarzucił organowi naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że wskutek uchwalenia planu [...] wartość działki [...] wzrosła, pomimo, że przed uchwaleniem planu przeznaczona była ona pod działalność gospodarczą, jak i też była dla działki wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zaznaczył też, że zastosowano w oparciu o nieadekwatną metodę wyceny – metodę porównywania parami. M. K. podniósł także, że w toku postępowania nie doręczono mu opinii rzeczoznawcy, co u uniemożliwiło jej weryfikację.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję Dyrektora w mocy. Wskazało, że przyjęty wzrost wartości nieruchomości wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego A. P., w której określono wartość nieruchomości na dzień [...] maja 2019 r. (data sprzedaży działki) oraz według stanu na datę wejścia w życie planu [...]

W ocenie Kolegium operat sporządzono prawidłowo, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Biegła posłużyła się metodą porównywania parami, co dokładnie opisała w punktach 8 – 8.2.1. i 8.2.2. operatu. Zdaniem Kolegium prawidłowo określono zakres i przedmiot wyceny. Wskazano przeznaczenie przed wejściem w życie planu [...] i po jego wprowadzeniu. Biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości, dokonując obliczenia wartości analizowanej działki przed i po wprowadzeniu planu. Do porównania wzięła działki z lat 2017 i 2019, co oznacza, że trend czasowy został zachowany. Wycena została uzupełniona o należyte uzasadnienie wyboru metodologii oraz analizę właściwego rynku nieruchomości. Biegła wskazała, że niewielka ilość transakcji porównawczych niejako zobligowała ją do zastosowania metody porównywania parami. Stwierdziwszy powyższe Kolegium uznało, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, a przedstawiony operat może stanowić dowód na wzrost wartości działki [...]

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że należało wybrać na potrzeby wyceny metodę dochodową, Kolegium wskazało, że jeśli chodzi o kwestionowaną metodę wyceny, to w tym zakresie wyborów dokonuje rzeczoznawca. Ocena operatu dokonywana przez organ sprowadza się do kwestii formalnych oraz weryfikacji, czy wycena jest przejrzysta i uzupełniona o odpowiednie uzasadnienie. Co do zarzutu nie udostępnienia M. K. operatu szacunkowego – Kolegium wskazało, że zainteresowany został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. i o możliwości wypowiedzenia się, ale z tego prawa nie skorzystał.

W skardze M. K. zarzucił, że Kolegium dopuściło się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez co naruszyło art. 7 i 8 K.p.a. Nastąpiło to przez błędne uznanie, że wartość nieruchomości przy ul. [...] wzrosła, pomimo, że przed uchwaleniem planu [...] była ona już związana z aktywizacja gospodarczą oraz wydano dla niej warunki zabudowy dla biurowca.

W ocenie skarżącego nie ustalono też jednoznacznie okoliczności sprawy na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności nie zbadano, czy rzeczywiście w świetle uprzedniego przeznaczenia nieruchomości nastąpił wzrost wartości działki [...] na skutek uchwalenia planu.

Nadto M. K. wskazał, że rzeczoznawca w operacie przyjął nieadekwatną do pierwotnego przeznaczenia metodę porównywania parami, podczas gdy dla nieruchomości komercyjnych właściwsza pozostaje metoda dochodowa (przez to miało dojść do naruszenia art. 7 i 8 K.p.a.). Skarżący zwrócił też uwagę, że w toku postępowania nie doręczono mu opinii, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z nią (w ten sposób także organ miał uchybić art. 7 i 8 K.p.a.).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi M. K. akcentował, że budzi poważne wątpliwości, czy mogła wzrosnąć wartość nieruchomości, która objęta została planem na cele mieszkaniowe, a przed tym planem miała ustalone warunki zabudowy dla budowy biurowca. Przy takim przeznaczeniu rzeczoznawca powinien zastosować metodę dochodową i obliczyć wpływy czynszowe uzyskiwane z najmu, dzierżawy i innych praw do nieruchomości oraz wpływy poza czynszowe. Było to tym bardziej zasadne, że metodę inwestycyjną wyceny stosuje się do obiektów biurowych, magazynowych, handlowych, lokali użytkowych, garaży wielostanowiskowych, itp.

M. K. zwrócił też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lutego 2010 r., P [...], który uznał za niezgodny z ustawą zasadniczą art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim wartość nieruchomości odnosi się do faktycznego wykorzystania w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie skarżącego wyrok ten należałoby w drodze analogii zastosować w stanie faktycznym sprawy i odnieść do wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla jasności, w tym miejscu należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor, który działał w oparciu o kompetencję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego delegowaną przez Radę Miasta P. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) (zob. § 9 uchwały [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] - na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2006 r., Dz. Urz. Wlkp. 2006 r., nr 130, poz. 3196 – uchwały te dostępne są publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Poznania – bip.poznan.pl).

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n. Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze, to jest przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak już wskazano na wstępie, jest bezspornym, że uchwałą [...] przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "J.-P." w P., który wszedł w życie [...] listopada 2017 r. Plan ten objął działkę [...] przy ul. [...] w P. w zakresie symbolu o przeznaczeniu [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W dacie wejścia w życie planu wskazana działka była własnością M. K.. Działka ta wcześniej nie była objęta planem miejscowym, jednak należy zaznaczyć, że do dnia [...] grudnia 2003 r. dla rzeczonego terenu obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r., [...] (Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...], poz. 246). Według tego aktu działka [...] była objęta symbolem [...] – tereny aktywności gospodarczej – produkcja, dystrybucja towarów, handel masowy, bazy, składy, itp. położone w rejonie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego w strefie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności. Nie bez znaczenia jest także to, że [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości, która przewidywała możliwość realizacji biurowca (k. 31-34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Działka [...] została przed upływem dwóch lat od wejścia w życie planu zbyta przez właściciela (obecnego skarżącego) na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2019 r., nr rep. [...] (k. 18-24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2019 r., [...] Dyrektor zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dodać jeszcze należy, że w § 22 planu [...] ustalono stawkę 30 % służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Weryfikując warunki przeprowadzenia postępowania w sprawie opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. należy w pierwszej wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Spory, co do tego jak obliczać omawiany termin nie mają jednak znaczenia, gdyż termin z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nadal nie upłynął (do dziś).

W rozpoznawanej sprawie: plan obejmujący działkę [...] wszedł w życie, określił jej przeznaczenie, nieruchomość została przed upływem dwóch lat zbyta, natomiast postępowanie w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wszczęto w przeciągu 2 lat.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd stwierdza, że jest ona nietrafna. Przede wszystkim nie jest tak, jak twierdzi M. K., że nie uwzględniono faktu, iż działa [...] w okresie przed wejściem w życie planu była objęta decyzją o warunkach zabudowy dla budowy biurowca. Przeciwnie, decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r., [...], [...] została utrwalona w aktach administracyjnych, jak i uwzględniła ją rzeczoznawca majątkowy w toku prac nad przygotowaniem operatu szacunkowego. Na stronie 6, w punkcie 6.3 rzeczoznawca A. P. wyraźnie wyjaśniła, że działka jest niezabudowana, ale przeznaczono ją właśnie pod budowę biurowca stosownie do wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Z tego też powodu biegła wskazała, że jest to taki sam sposób wykorzystania nieruchomości, dla określenia wartości rynkowej, jak ten, który obowiązywał w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez [...] stycznia 1995 r., czyli w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r., [...] Biegła nie powołała tego przepisu wprost, jednak nie ulega wątpliwości, że w swych wywodach nawiązała do art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu [...] grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r.

Biegła stwierdziła, że faktyczny sposób wykorzystania działki [...] przed wejściem w życie planu, za sprawą decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r., był porównywalny z przeznaczeniem jakie obowiązywało w dawnym planie [...] Przyjęła więc dla porównań, że działka przed wejściem w życie planu [...] (czyli planu powodującego współcześnie rozważany wzrost nieruchomości) była działką o charakterze komercyjnym.

Z wymienionych względów chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., jakoby ustalając przeznaczenie działki [...] przed wejściem w życie planu [...] rzekomo nie uwzględniono decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r. ani postanowień dawnego planu [...] Zarówno decyzję o warunkach zabudowy jak i dawny plan brano pod uwagę. Rzeczoznawca wręcz właśnie z powołaniem na nie wprost ustaliła przyjęte na potrzeby wyceny przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący wyboru niewłaściwego podejścia przy dokonanej wycenie, to wyjaśnić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym w zasadzie środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Podlega on nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywiście fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Czym innym jest bowiem ocena specjalistyczna operatu, sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. a czym innym ocena procesowa, a więc ocena wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo dokonały oceny przedłożonego operatu i odniosły się do wszystkich zgłaszanych przez skarżącą zarzutów.

Należy wyjaśnić, że operat biegłej A. P. (posiadającej wymagane uprawnienia) z dnia [...] listopada 2019 r. został wykorzystany na potrzeby decyzji pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W dacie rozpoznawania odwołania przez Kolegium operat był więc aktualny.

Jak wyżej wskazano procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Operat w niniejszej sprawie takich wadliwości nie zawierał. Do takich wniosków doszedł także Sąd bezpośrednio, po badaniu opracowania rzeczoznawcy A. P..

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w warstwie specjalistycznej, np. w zakresie doboru przez biegłego metody wyceny, w przypadku oczywiście jeżeli dobór ten nie uchybia prawu lub nie jest powodowany błędami (takimi jak opisane powyżej). Są to bowiem już czynności fachowe, wymagające stosownej wiedzy pozaprawnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych.

W tym miejscu należy podkreślić, że gdy strona ma wątpliwości do warstwy merytorycznej (specjalistycznej) operatu, powinna zwrócić się do weryfikację wyceny przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej.

W niniejszej sprawie organ nie znalazł powodów, dla których opinię rzeczoznawcy należałoby w jakimkolwiek zakresie podważyć czy zakwestionować. Z kolei M. K. także nie skorzystał z prawa określonego w art. 157 u.g.n.

Podsumowując, Sąd – po weryfikacji przesłanek formalnych i materialnych postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę 84 – nie znalazł żadnych powodów, aby rozstrzygnięcia organów zakwestionować. Z kolei sam skarżący, choć podważa ustalenia dotyczące sposobu obliczania wartości nieruchomości, nie zakwestionował operatu w przepisanym trybie.

Odnosząc się do wywodów skargi mających wskazywać na bardzo dużą komercyjną atrakcyjność poprzedniego przeznaczenia działki [...] (przed wejściem w życie planu [...]) Sąd ubocznie dostrzega, że działka [...], mimo obowiązywania wcześniej przez ponad 13 lat decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem pod budowę biurowca, nie została z takim przeznaczeniem przez M. K. zbyta ani też ten biurowca nie zrealizował. Z kolei po uchwaleniu planu [...] i przeznaczeniu nieruchomości na cele mieszkaniowe, skarżący działkę zbył na podstawie umowy sprzedaży, zresztą za cenę korzystną i znacznie wyższą aniżeli ustalona przez biegłą wedle przeznaczenia w najnowszym planie (por. k. 70 i 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Okoliczności te dodatkowo uprawdopadabniają, że plan [...] zwiększył atrakcyjność działki [...]

Gdy chodzi o zarzut dotyczący nie udostępnienia M. K. operatu szacunkowego, to Sąd podkreśla, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do niego (k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). P. to odebrał osobiście (k. 73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a do dnia wydania decyzji nie zapoznał się z aktami i nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Ponadto M. K. w odwołaniu jak i w skardze, gdy wiedział już o całokształcie okoliczności sprawy z uzasadnienia wydanych decyzji, nie przytoczył żadnego argumentu, który podważałby prawidłowość operatu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 35 akt sądowych).