Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 143/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149, art. 151, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] grudnia 2020 r.; 3. stwierdza, że zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 143/21

Uzasadnienie

W dniu [...].12.2020r. (wpływ do urzędu [...].12.2020r.) M. W. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nie dokonał żadnej czynności formalnej.

Kolejną udokumentowaną czynnością jest przesłanie przez skarżącego uzupełnienia braków wniosku (bez wezwania organu) pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ nadal nie dokonał żadnej czynności formalnej. Braki formalne wniosku zostały uzupełnione [...].01.2021r.

Pismem z [...].04.2021r. wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej zostało przedłożone do akt [...].04.2021r.

Następnie [...].04.2021r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, (art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach).

W dniu [...].06.2021r. (wpływ do urzędu [...].06.2021r.) M. W. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) Wojewody w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu [...].06.2021r. M. W. został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...].10.2021r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia.

Organ w dniu [...].06.2021 r., zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P.-Ł. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Ponadto, pismem z [...].07.2021r. M. W. został wezwany wraz z małżonką N. A. P.-W. do osobistego stawiennictwa w dniu [...].09.2021r. celem złożenia wyjaśnień w sprawie.

M. W. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzki Urząd do Spraw Cudzoziemców w P. postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy przez Wojewodę.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 roku M. W., ob. M. , ur. [...]., legitymujący się dokumentem paszportowym o numerze [...] zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydziału Spraw Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2020 roku.

W celu przyspieszenia procesu skarżący w dniu [...] stycznia 2021 roku złożył odciski palców w Delegaturze W. Urzędu Wojewódzkiego w L..

Skarżący wskazał, że wielokrotnie kontaktował się z infolinią Urzędu z nadzieją na uzyskanie informacji dotyczących poczynionego postępu. W zamian dowiadywał się, iż wniosek nie został jeszcze otworzony, gdyż rozpatrywane w tym czasie były wnioski ze września. Sytuacja ta trwała do kwietnia, kiedy w dniu [...] kwietnia pojawiła się informacja, iż wniosek skarżącego nie zawiera potwierdzenia przelewu. Przelew, opłata za wniesienie wniosku, został zrealizowany w dniu [...] grudnia 2020 roku. Urząd domagał się dokumentu potwierdzającego przelew, innego niż ten, który załączył Skarżący wraz z wnioskiem.

W związku z tym w dniu [...] kwietnia skarżący wysłał odpowiedź na wezwanie o opłatę skarbową wraz z potwierdzeniem uiszczenia przelewu.

N. P. – W. (pełnomocnik) skontaktowała się za pomocą poczty elektronicznej z Urzędem z prośbą o wydanie akt sprawy skarżącego w celu zapoznania się z poczynionym postępem. W odpowiedzi, M. Z. w dniu [...] kwietnia zaprosiła skarżącego wraz z pełnomocnikiem na zapoznanie się z aktami sprawy w dniu [...] kwietnia 2021 roku. W dniu [...] kwietnia status został zmieniony na pozytywnie zweryfikowany formalnie. Dzień po wizycie w Urzędzie, w dniu [...] kwietnia 2021 roku Urząd wystąpił o informacje do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie.

Po upływie miesiąca skarżący skontaktował się z Urzędem chcąc uzyskać aktualny stan sprawy. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony Urzędu, Skarżący zdecydował się na wysłanie ponaglenia w sprawie w dniu [...] czerwca 2021 roku wraz z prośbą o wystawienie zaświadczenia oraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa oraz za wydanie karty pobytu. Dokumenty zostały doręczone do Urzędu w dniu [...] czerwca. Następnie pojawiły się trzy zmiany w statusie sprawy na portalu cudzoziemców, tj. potwierdzenie otrzymania prośby o wydanie zaświadczenia, potwierdzenie przesłania ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie oraz potwierdzenie wszczęcia postępowania.

Do dnia wniesienia skargi Skarżący nie otrzymał odpowiedzi ze strony Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na wysłane ponaglenie.

W ocenie skarżącego, Urząd dopuścił się rażącego złamania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa nie została rozpatrzona terminowo, pierwsze czynności zostały podjęte po upływie czterech miesięcy. Skarżący nie miał możliwości podjęcia pracy w owym okresie czasu, co nieuchronnie odbiło się na jego zdrowiu psychicznym.

Przedłużające się postępowanie w sprawie ma monumentalny wpływ na życie skarżącego. Od początku pobytu w Polsce, tj. od dnia [...] grudnia 2020 roku, skarżący nie mógł podjąć pracy. Z racji tej, małżonka skarżącego utrzymywała ich oboje będąc zatrudniona na umowę zlecenie. W maju bieżącego roku, N. P. zakończyła współpracę z jednym ze swoich pracodawców ze względu na pogarszające się zdrowie psychiczne, na skutek czego dochody finansowe Państwa W. nieuchronnie się skurczyły. W sytuacji gdy Wojewoda dochowałby terminu rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy skarżącego, ten mógłby podjąć pracę już od drugiej połowy lutego 2021 roku. Jednakże, na skutek opóźniania sprawy przez Urząd, skarżący poniósł kolosalną stratę finansową.

Brak możliwości podjęcia pracy przez tak długi czas miało negatywny wpływ na zdrowie psychiczne skarżącego, który skończył studia na jednej z czołowych uczelni badawczych w [...], co daje mu duże możliwości podjęcia dobrze płatnej pracy na całym świecie. Biorąc ślub z N. P. w styczniu 2020 roku, skarżący zdecydował się na przyjazd do Polski, aby zamieszkać bliżej rodziny swojej żony. Niestety, w wyniku wybuchu epidemii koronawirusa, Państwo W. nie widzieli się od dnia ślubu do przyjazdu skarżącego do Polski w grudniu 2020 roku. Wobec tego przyjazd do Polski oraz osiedlenie się tutaj miało nieopisane znaczenie dla skarżącego oraz jego żony. Przewlekłość niniejszego postępowania pociągnęło za sobą negatywne skutki. Skarżący nie był w stanie wynająć mieszkania dla siebie oraz małżonki. Problemy finansowe, których doświadczył skarżący było przyczyną wielu kłótni i sporów. Brak kontaktu ze strony Urzędu, a następnie niemożność udzielenia odpowiedzi na istotne pytania przez pracowników Urzędu spowodowała nieustający stres. Na skutek czego skarżący zdecydował się na podjęcie leczenia u specjalisty.

Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, w celu rekompensaty straconego czasu, spowodowania uszczerbku na zdrowiu psychicznym oraz aby zdyscyplinować Urząd do jak najszybszego załatwienia sprawy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że w związku z czynnościami przeprowadzanymi w przedmiotowym postępowaniu, w jego ocenie, wskazany w treści skargi zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest bezzasadny. Wszystkie podejmowane czynności miały na celu wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i załatwienie sprawy w jak najkrótszym, możliwym terminie.

Ponadto wyjaśniono, że od 2014r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie w. rozpoczął się na przełomie 2015r.-2016r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości. Dla zobrazowania sytuacji podano dane statystyczne: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3,5 tys wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r.- blisko 8 tys. wniosków, w 2016 r. - 12,3 tys. wniosków, w 2017 r. - ok. 18,4 tys. wniosków, w 2018r. - 24,8 tys., w 2019r. - 25,1 tys. wniosków. Istotne znaczenie w ocenie opóźnień w prowadzonym postępowaniu ma również fakt, że w 2020 r. do Wojewody wpłynęło ponad 35 tys. wniosków w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców, czyli o 30% więcej niż w 2019r., a do 07.07.2021r. blisko 21 tys. wniosków mimo ograniczeń w obsłudze klienta spowodowanych stanem epidemii i wbrew prognozom dotyczącym mniejszego zapotrzebowania rynku pracy na zatrudnianie cudzoziemców, w związku ze skutkami gospodarczymi epidemii. Województwo jest jedynym województwem w skali kraju odnotowującym taką dynamikę przyrostu liczby wniosków. Jednocześnie podkreślono, że Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w Województwie W. jest jedną z najwyższych w skali kraju. Mając na uwadze województwa, w których skala zjawiska napływu cudzoziemców jest znacząca, wskaźnik przyrostu decyzji w 2020r. w stosunku do 2016 r. wynosi: w W. UW - 2,2, w Ł. UW - 2,1, w M. UW - 1,58, w M. UW - 1,4, w D. UW - 0,98.

Przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Organ zobowiązany był zatem do podejmowania czynności wyjaśniających w odniesieniu do wniosków złożonych wcześniej niż aplikacja Sskarżącego.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości podjęcia legalnego zatrudnienia w Polsce przez skarżącego podkreślono, że zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021r., poz. 1100 z późn. zm.) cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywał na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez skarżącego było zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. W skardze, M. W. nie wymienił żadnego podmiotu, który zamierzał zatrudnić go we wskazanym okresie, odniósł się jedynie do hipotetycznej utraty wynagrodzenia.

Skarżący nie wykazał również, by w okresie pobytu na terytorium Polski, a w szczególności w okresie ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jakikolwiek pracodawca odmówił zatrudnienia i wystąpienia o zezwolenie na pracę z tego powodu, iż skarżący nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo złożonego wniosku. Jednocześnie podkreślono, że przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pracę co oznacza, że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia. Podkreślono, że złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego. W latach 2016-2019 w prowadzonych przed Wojewodą postępowaniach o udzielenie wymienionego zezwolenia procentowy udział decyzji negatywnych w latach 2018 i 2019 wyniósł odpowiednio po ok. 7% a w roku 2020 ok. 8%.

Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie w. rozpoczął się na przełomie 2015r.-2016r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie zgodziono się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., w ocenie organu wniosek ten jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania, które powinno być zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Do skargi na bezczynność lub przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona co najmniej do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie w/w środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tym przypadku skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.)., gdyż w dniu [...].06.2021 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczyły braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art.52 § 2 p.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenia postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle, nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny).

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą o cudzoziemcach"). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda nie był bezczynny, jednak dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].12.2020 r. skarżący złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...].12.2020r. r. Organ nie dokonał żadnej czynności formalnej. Kolejną udokumentowaną czynnością jest przesłanie przez skarżącego uzupełnienia braków wniosku (bez wezwania organu) pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ nadal nie dokonał żadnej czynności formalnej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia potwierdzenia oryginału dowodu opłaty skarbowej [...] zł. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2021 r. przedstawił takie potwierdzenie.

W dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Dopiero po wniesieniu ponaglenia organ podjął kolejne działania.

Następną udokumentowaną czynnością jest fakt, że Organ w dniu [...].06.2021 r., zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej celem wywiadu środowiskowego. Również w dniu [...].06.2021 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania, wskazując na przedłużenie terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i dużej liczby spraw. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...].10.2021r.

Następnie w dniu [...].07.2021 r. wezwano skarżącego z żoną na przesłuchanie. Termin wyznaczono na [...].09.2021 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia wniosku do [...].10.2021 r.

Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Organ powinien więc wydać decyzję w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni. W wyznaczonym terminie organ nie wydał przedmiotowej decyzji i nie dokonał żadnej czynności procesowej.

Organ po niemal 4 miesiącach (od [...].01.2021 r. do [...].04.2021 r.) dokonał pierwszej czynności procesowej w sprawie. W dniu [...].04.2021 r. dokonał czynności pozornej (wezwania o potwierdzenie opłaty, którym już dysponował, a w razie wątpliwości mógł sprawdzić, czy została uiszczona). W tym miejscy Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się wydruk elektroniczny wskazujący, że skarżący dokonał zapłaty tej kwoty i została ona zaksięgowana w dniu [...].12.2020 r., czyli w dniu złożenia wniosku. Organ miał możliwość weryfikacji tego, czy taka kwota wpłynęła na konto organu. W ocenie Sądu bezpodstawne było wzywanie o dostarczenie potwierdzenia dokonania opłaty, ponieważ organ takie potwierdzenie otrzymał, a jeśli miał co do niego wątpliwości, to bez problemu mógł we własnym zakresie zweryfikować, czy opłata skarbowa wpłynęła.

Takie zachowanie organu świadczy o przewlekłości postępowania. Była to bez wątpienia czynność pozorna, niepotrzebnie przedłużająca postępowanie i nie mająca wpływu na przebieg sprawy. Organ mógł dokonać weryfikacji podważanego potwierdzenia wpłaty we własnym zakresie.

Mimo bezzwłocznego przedłożenia przez skarżącego potwierdzenia opłaty w dniu [...].04.2021 r. organ dopiero w dniu [...].06.2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, wskazując na przedłużenie terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i dużej liczby spraw. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...].10.2021r.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dopiero jeśli właściwy organ przekroczy termin podstawowy załatwienia sprawy (określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych) lub termin dodatkowy (wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), wtedy dochodzi do powstania stanu bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. To stanowisko pozostaje spójne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1500/19 (CBOSA), w myśl którego przy ocenie czy doszło do bezczynności organu, czyli do załatwienia sprawy po upływie terminu do jej załatwienia, sąd narusza prawo, jeżeli pomija okoliczność dokonania przez organ przedłużenia terminu i poinformowania o tym strony. Jest to okoliczność mogąca mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej bezczynności. Gdyby bowiem okazało się, że doszło do skutecznego przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy i zachowania przez organ tego przedłużonego terminu, należałoby uznać, że nie doszło do bezczynności. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Organ skutecznie przedłużył termin do załatwienia sprawy, co wyklucza możliwość postawienia mu zarzutu bezczynności (punkt 4 wyroku).

Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od kilku lat nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres około 10 miesięcy (od dnia złożenia wniosku w dniu [...].12.2020r. do dnia rozpoznania skargi).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Należy mieć na uwadze, że przewlekłość organu w niniejszej sprawie pokrywa się z paraliżem aparatu administracyjnego wywołanego przez pandemię koronawirusa. Tym samym opóźnienie w działaniach organu, a także bardzo odległe terminy wizyt w siedzibie organu nie jest w oczywisty sposób pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Terminy na osobiste stawiennictwo i złożenie odcisków linii papilarnych nie byłyby tak odległe, gdyby nie obowiązujące obostrzenia (w tym obostrzenia sanitarne). Mimo bezsprzecznej przewlekłości organu, należy mieć na uwadze, że obostrzenia obowiązujące w tym szczególnie trudnym okresie uniemożliwiają bezrefleksyjnego uznania przekraczania terminów przez organy za rażące naruszenie prawa.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku) bez rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest uzasadnione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Jego argumentacja w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa. Ponadto, jatk trafnie wskazał organ, zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021r., poz. 1100 z późn. zm.) cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywał na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez skarżącego było zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy.

W skardze, M. W. nie wymienił żadnego podmiotu, który zamierzał zatrudnić go we wskazanym okresie, odniósł się jedynie do hipotetycznej utraty wynagrodzenia. Skarżący nie wykazał również, by w okresie pobytu na terytorium Polski, a w szczególności w okresie ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jakikolwiek pracodawca odmówił zatrudnienia i wystąpienia o zezwolenie na pracę z tego powodu, iż skarżący nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo złożonego wniosku. Jednocześnie należy podkreślić, że przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na pracę co oznacza, że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. W okolicznościach panujących w kraju w związku z pandemią koronawirusa niezasadne jest dodatkowe obciążanie organów karami pieniężnymi, ponieważ nie zmieni to możliwości i ograniczeń organów. Ponadto skarżący ma możliwość przebywania na terenie Polski na podstawie art. 108 ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i mógłby wykonywać pracę na podstawie zezwolenia na pracę (o które nie wystąpił). Skarżący nie wykazał również (brak jakiejkolwiek dokumentacji tych okoliczności), by przewlekłość organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie szkody.

Mając na uwadze całokształt sprawy Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego M. W. z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce, a w punkcie 3, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

W punkcie 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę w pozostałej części oddalił w zakresie bezczynności i żądania przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (punkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.