Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1595/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Klimatu z [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu (dalej: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania A. S.o (dalej: "wnioskodawca" lub skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "[...]" w obrębie części działek o nr [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., gm. R., powiat r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2018 r. A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU [...], S. [...], [...] R., wystąpił do Marszałka o udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska powstałego w wyniku wydobywania piasku ze złoża "[...]" w obrębie części działek o nr [...] oraz [...], zlokalizowanych w miejscowości S., gmina R. Wniosek był uzupełniany pismami: z dnia 29 listopada 2018 r., 19 grudnia 2018 r., 18 lipca 2019 r., 2 września 2019 r., 7 października 2019 r. oraz 23 października 2019 r. Postępowanie w tej sprawie było zawieszone na wniosek skarżącego od 28 grudnia 2018 r. do 7 sierpnia 2019 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz R. zaopiniował negatywnie udzielenie skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że kontrola WIOŚ oraz okazane wówczas karty przekazania odpadów wskazują, że wyrobisko "[...]" został w całości wypełnione odpadami o kodzie 170504 w masie 47441 Mg, czyli masie, jaką przyjęto w planie rekultywacji.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. Marszałek umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego. Marszałek w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł w szczególności, że pismem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. (dalej: "WIOŚ"), poinformował Marszałka, że w dniach 6 maja i 14 czerwca 2019 r. przeprowadził kontrolę w PHU [...]. W trakcie kontroli WIOŚ stwierdził, że wyrobisko [...] położone w części działek [...] i [...] jest w całości wypełnione odpadami o kodzie 17 05 04. Odpad stanowią czyste masy ziemne, niezanieczyszczone innymi odpadami pochodzące z budowy drogi S17. W wyrobisku zgodnie z przedstawionymi kartami przekazania odpadów zostało zdeponowane 47 441 Mg w/w odpadów. Odpad dostarczyło Przedsiębiorstwo Sprzedażowo Transportowo Handlowe "[...]. Teren wyrobiska został wyrównany, w niektórych miejscach porośnięty trawą i "samosiejkami". W trakcie kontroli WIOŚ ustalono również, że A. S. nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych) tj. wyrobiska po kopalni piasku. WIOŚ poinformował również, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami "została wydana decyzja administracyjna za brak pozwolenia na przetwarzanie odpadów", od której skarżący wniósł odwołanie. Zdaniem Marszałka, to pismo WIOŚ niewątpliwie posiada walor dokumentu urzędowego. Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Domniemania te nie zostały w żaden sposób zakwestionowane w toczącym się postępowaniu. Dalej Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o." lub "ustawa o odpadach") prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku (wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych) wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe ustalenia Marszałek doszedł do wniosku, iż wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu wyrobiska w S. staje się bezprzedmiotowe. Poza sporem jest, że skoro owe wyrobisko zostało już wypełnione, to brak jest stanu faktycznego implikującego zastosowanie właściwej normy prawa materialnego - art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie może stanowić bowiem podstawy prowadzenia postępowania hipotetyczna możliwość stosowania przepisu prawa materialnego, który ze względu na określoną sytuację faktyczną nie ma możliwości bycia wykonanym. Należało zatem umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu wyrobiska w S. gmina R., powiat r. (w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 u.o.).

II.3. Odwołanie do decyzji Marszałka wniósł skarżący.

II.4. Minister wydając zaskarżoną decyzję uznał rozstrzygnięcie Marszałka za zgodne z prawem. Zdaniem Ministra, w świetle zebranej dokumentacji, mając na uwadze ustalenia organów administracyjnych kolejnie badających sprawę, stwierdzić należy, że A. S. działał bez wymaganego prawem zezwolenia na przekształcanie odpadów w procesie odzysku przez deponowanie odpadów o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w wyrobisku po piaskowym "[...]" w obrębie części działek o nr [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., gm. R. W opinii organu odwoławczego pozostaje nierozstrzygnięty fakt, kto dokonał owego wypełnienia wyrobiska "[...]", gdyż strona niejednoznacznie stwierdza w złożonym odwołaniu wpierw, że ingerowały tu osoby trzecie, a później konstatuje, że on sam nie wypełnił wyrobiska w S. dowolnym materiałem, tylko tym określonym w decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w sprawie ustalenia kierunku leśnego rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]" o powierzchni 0,9815ha stanowiących części działek o nr [...] i [...], zlokalizowanych w obrębie 26-[...], [...] R. (zmienioną [...] grudnia 2018 r., ten sam znak). Niemniej jednak, wyrobisko zostało w całości wypełnione, co potwierdziła kontrola przeprowadzona przez WIOŚ w L. Dokonano tego odpowiednimi odpadami i we właściwej ilości (karty przekazania odpadów), zgodnie z decyzją Starosty R. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w sprawie ustalenia kierunku leśnego rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]". Teren został zniwelowany i na jego części porosła już trawa i tzw. "samosiejkami". Zatem, należy przyjąć, że rekultywacja terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska po piaskowego "[...]", została w przeważającej części wykonana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. Minister wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Określeniem z art. 105 § 1 kpa "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne, lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje faktycznie obiekt, który mogłaby stanowić ów przedmiot. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po wszczęciu postępowania - w trakcie postępowania odwoławczego (zażaleniowego). W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa, tj. brak przedmiotu postępowania, co oznacza, że nie istnieje sprawa, która stanowiła ten przedmiot. Bezprzedmiotowość powstała w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed Marszałkiem. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy uniemożliwiającego wykonanie wnioskowanej decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego w toku postępowania, czyli do jego przedmiotu. Przyjmuje się, że ustanie bytu prawnego może być spowodowane między innymi zmianą swoistego stanu faktycznego tworzącego dany stosunek prawny. W rozpoznawanej sprawie elementem, który bez wątpienia ustał, jest możliwość deponowania odpadów w wyrobisku poeksploatacyjnym złoża piasku "[...]", w związku z całkowitym jego wypełnieniem, które to potwierdził WIOŚ w L. podczas przeprowadzonej na przełomie maja i czerwca 2019 r. kontroli. Tym samym, przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż nie ma faktycznej podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne w zaistniałej sytuacji, staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Ministra Klimatu, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego poprawnej oceny, stwierdzając, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w zakresie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "[...]" w obrębie części działek o nr [...]i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., gm. R. Minister Klimatu przychylił się do argumentacji organu I instancji i uznał, że bezprzedmiotowe jest postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, tj. całkowite wypełnienie wyrobiska popiaskowego "[...]", które było przedmiotem wniosku Strony. W konsekwencji żądanie, które wnosi A. S. stało się nie możliwe do wykonania, gdyż fizycznie nie możliwym jest wypełnienie ponownie całkowicie zapełnionego wyrobiska. Minister stwierdził również, że sankcjonowanie w jakikolwiek sposób zezwolenia na przekształcanie odpadów w procesie odzysku przez deponowanie odpadów o kodzie 17 05 04 w wyrobisku po piaskowym "[...]" jest niedopuszczalne, gdyż brak jest podstawowego elementu, czyli miejsca, a wydanie uprawnienia "wstecz" jest prawnie wadliwe.

III.1. Skargę na decyzję Ministra wniósł A. S.. W skardze zarzucił naruszenie:

1) art.15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów i wywodów przedstawionych przez skarżącego;

3) art. 138 § 2 k.pa. w związku z nie uchyleniem zaskarżonej decyzję w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względy na bezsporny fakt tj. wydania w I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania;

5) art 105 k.p.a. w związku z umorzeniem postępowania bez wystąpienia przesłanek do umorzenie postępowania, a także wykorzystanie formuły umorzenia postępowania jako formy nie rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a także zarzutów odwołania.

6) Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796) w związku nie uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie ma wpływ na wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R5 (wypełnienie wyrobiska) takich jak: zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy został uchwalony albo zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zapisy w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego!995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych:

7) art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) w związku z brakiem badania okoliczności wydania o uznaniu rekultywacji gruntów wyrobiska " [...]" za zakończoną, a tylko wydanie tej decyzji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R5 (wypełnienie wyrobiska).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka, a także o uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. właściciela firmy [...], na okoliczność że odpady zostały nawiezione bez zgody skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że przedmiotem postępowania jest zezwolenie na wydanie zezwolenia na odzysk odpadów w sposób określony Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Przywołane rozporządzenie wymaga, aby w procesie wydawania decyzji uwzględniać zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy został uchwalony albo zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zapisy w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przedmiotowej sprawie właściwy miejscowo Starosta R. wydał decyzję znak GK. [...] ustalającą leśny kierunek rekultywacji. Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji za zakończoną. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przywołana decyzja nie została wydana, a to oznacza, że organy obu instancji nie mogły się wypowiedzieć, że rekultywacja została zakończona. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organ nie odnosi się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszystkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania. W zasadzie wyartykułowanej w art. 8 k.p.a. zawiera się także obowiązek uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, a w przedmiotowej sprawie pomimo obszerności decyzji, strona nie wie dlaczego postępowanie zostało umorzone, a sygnalizowanie, że "organ miał pewną trudność bo zmieniły się przepisy" jest co najmniej mało poważne i świadczy o rażącym naruszeniu art. 6 k.p.a. Zasada praworządności (legalizmu) została przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, ale też stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności. Dalej skarżący podniósł, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale też wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

Dlatego postępowanie dowodowe i uzasadnienie faktyczne orzeczenia nie powinno pozostawiać nawet najmniejszych wątpliwości. Zdaniem skarżącego, brak wystąpienia przesłanek "umarzających" skutkuje naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, czyli umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie zobowiązany był wnikliwie zbadać czy faktycznie i prawnie występuje brak przedmiotu postępowania na wydanie zezwolenia na odzysk odpadów. Etap odwoławczy charakteryzował się tym, że organ wydający decyzję nie odniósł się do żadnego z wywodów odwołania, koncertując się na streszczeniu historycznym sprawy i wielokrotnym powtarzaniu oceny "prawidłowości" decyzji wydanej w I instancji zarówno w obszarze faktycznym jak i prawnym. Zdaniem skarżącego, z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Skarżona decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Tym samym skoro organ drugiej instancji naruszył wymogi procedury administracyjnej, określone w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie podając stronie przyczyn faktycznych i prawnych utrzymania decyzji w mocy. Jednocześnie organ II instancji "powtórzył" błędy organu I instancji, że brak jest przedmiotu postępowania, ze względu na wypełnienia wyrobiska, pomijając zupełnie okoliczność, że nie wydano ostatecznej decyzji uznającej rekultywację za zakończoną. W rozpoznawanej sprawie, jak wykazano organ posłużył się formułą skrótową argumentów, twierdzeń i dowodów. Można sformułować zarzut, że organ II instancji tylko formalnie przeprowadził postępowania przez II instancję, bez realizacji celów, którym postępowanie odwoławcze ma służyć. Odnośnie wniosku o uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego jak i prywatnego. Z załączonego dowodu pominiętego przez oba organy wynika, że to nieskarżący używał odpadów do wypełnienia wyrobiska, a tym samym jest to kolejna przesłanka wskazująca, że nie występuje bezprzedmiotowość postępowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

III.3. W piśmie z 24 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego o odpis postanowienia SKO w [...] z [...] sierpnia 2020 r. [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 170504 przez L. O. na okoliczność, że to L. O. prowadził proces odzysku poza instalacjami bez zezwolenia.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku "[...]" w obrębie części działek o nr [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., stało się bezprzedmiotowe. Orzekające organy ustaliły, m. in. w oparciu o pismo WIOŚ z [...] grudnia 2019 r., że WIOŚ w dniach 6 maja i 14 czerwca 2019 r. przeprowadził kontrolę w PHU [...] A. S. W trakcie kontroli WIOŚ stwierdził, że wyrobisko [...] położone w części działek [...] i [...] jest w całości wypełnione odpadami o kodzie 17 05 04. Odpad stanowią czyste masy ziemne, niezanieczyszczone innymi odpadami pochodzące z budowy drogi S17. W wyrobisku zgodnie z przedstawionymi kartami przekazania odpadów zostało zdeponowane 47 441 Mg w/w odpadów. Odpad dostarczyło Przedsiębiorstwo Sprzedażowo Transportowo Handlowe [...]. Teren wyrobiska został wyrównany, w niektórych miejscach porośnięty trawą i "samosiejkami". Ustalenia te zostały przez organy poczynione w oparciu o dokumenty urzędowe, to pismo WIOŚ z 16 grudnia 2019 r. oraz opinię Burmistrza R. z [...] grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący nie tylko nie przedstawił dowodów mogących te ustalenia organów podważać, ale nawet nie zgłosił twierdzeń niezgodnych z tymi ustaleniami. Nie sposób zatem postawić organom skutecznego zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących gromadzenia materiału dowodowego (w tym art. 7, 77 § 1 k.p.a.) Skarżący w swoich pismach koncentrował się mianowicie przede wszystkim na tym, kto dokonał wypełnienia wyrobiska masami ziemnymi. Trafnie zwrócono przy tym uwagę w decyzji Ministra na niejasność oświadczeń skarżącego co do tego, kto dokonał tego wypełnienia. W szczególności w odwołaniu znajduje się stwierdzenie: "Należy mieć także na uwadze, że A.S. nie wypełnił wyrobiska dowolnym materiałem, ale działał zgodnie z decyzją Starosty R. z [...] lipca 2018 r. (następnie zmienioną) i wypełnił je odpadami o kodzie 170504 (...), a zatem dokładnie w taki sposób, jaki objęty był złożonym wnioskiem o zezwolenie na przetwarzanie odpadów". Dla oceny bezprzedmiotowości postępowania nie miało jednak decydującego znaczenia to, czy wypełnienie wyrobiska poprzez zdeponowanie w nim 47 441 Mg odpadów (w oświadczeniu dołączonym do skargi jest nawet mowa o "około 50 tys. ton") nastąpiło za zgodą skarżącego, czy wbrew jego woli. Okoliczności te mogą natomiast mieć istotne znaczenie na gruncie innych postępowań administracyjnych dotyczących gospodarowania odpadami (np. w aspekcie kar administracyjnych oraz nakazania usunięcia odpadów). Podobnie, nie miało znaczenia to, czy wypełnienia przedmiotowego wyrobiska jest jednoznaczne z zakończeniem procesu rekultywacji. Kwestie te pozostają poza zakresem kompetencji organów orzekających w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie przyjęły orzekające organy (tj. Minister, a wcześniej Marszałek), że przed wydaniem decyzji przestał istnieć przedmiot w postaci pustego wyrobiska, którego miała dotyczyć decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku poprzez wypełnienie tego wyrobiska masami ziemnymi. Jest to okoliczność kluczowa i mająca zasadnicze znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Kwestie podnoszone przez skarżącego nie mogły wpływać na ocenę legalności tej decyzji. Z samej istoty zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym w postaci procesu odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych odpadami innymi niż niebezpieczne (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit.b u.o.), wynika, że zezwolenie takie działa na przyszłość. Istota pozwolenia administracyjnego polega bowiem na uprawnieniu jednostki do działalności, która bez tego pozwolenia jest zabroniona. Zasadę te na gruncie gospodarki odpadami jednoznacznie wyraża art. 41 ust. 1 u.o. Zgodnie z tym przepisem, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jest to uszczegółowienie ogólnej zasady ochrony środowiska wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (por. np. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2020, rozdział: III.2.1.). Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. strona jest uprawniona do przetwarzania odpadów dopiero z chwilą, kiedy decyzja udzielająca takiego zezwolenia staje się ostateczna (względnie z chwilą jej doręczenia, jeżeli spełnione są warunki z art. 130 § 4 k.p.a.). Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów, które miało już miejsce w przeszłości i który to proces, z przyczyn obiektywnych (tak jak w realiach niniejszej sprawy) nie może być kontynuowany (z uwagi na wypełnienie wyrobiska). Podstawy do wydania decyzji co do istoty w takim przypadku nie tworzą również powołane w skardze przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Reasumując, orzekające organy trafnie uznały, że w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. – jasno wynika bowiem z niego, z jakich powodów organ przyjął, że postępowanie jest bezprzedmiotowe (tj. z powodu wypełnienia w całości przedmiotowego wyrobiska masami ziemnymi). Ustalenia organu w sprawie tego faktu głównego i przesądzającego o wyniku postępowania – tj. zasypania wyrobiska w całości masami ziemnymi – zostały poczynione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i trafność tych ustaleń nie budzi uzasadnionych wątpliwości w świetle akt sprawy, w tym w świetle dokumentów składanych przez skarżącego w trakcie postepowania sądowego (tj. oświadczenia D. O. oraz uzasadnienia postanowienia SKO w [...]). Końcowo trzeba wskazać, że to, iż organ II instancji podzielił w całości pogląd Marszałka o bezprzedmiotowości postepowania, nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a tym bardziej o naruszeniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.