Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1326/86
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1987-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.

2. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/, mogą być wyłącznie efektem postępowania, przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 par. 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa.

TEZY

1. Postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.

2. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/, mogą być wyłącznie efektem postępowania, przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 par. 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojciecha K. na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 3 października 1986 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej lokalu w domu przy ul. M. nr 10 w P.-Z. w wyniku wznowienia postępowania i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 1986 nr GKM-XII-3361/3/18/86 Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 1 i art. 150 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przydziału Wojciechowi K. lokalu mieszkalnego w P.-Z. przy ul. M. nr 10, zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia 23 maja 1986 nr GKM-XII-3361/3/18/86. W uzasadnieniu postanowienia podano, że powyższą decyzją zobowiązano Naczelnika Miasta i Gminy P.-Z. do wydania Wojciechowi K. przydziału powyższego lokalu na podstawie art. 42 ust. 1 prawa lokalowego przy założeniu, że w lokalu spółdzielczym, do którego przeprowadził się jego ojciec Czesław, wystąpiłoby zagęszczenie. W wyniku interwencji organizacji społecznych powstały "nowe okoliczności, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania z urzędu", przy uwzględnieniu następującego stanu faktycznego: Czesław K. otrzymał w dniu 8 lipca 1985 r. przydział mieszkania spółdzielczego typu M-4 o powierzchni mieszkalnej 40,27 m2. Przydział ten obejmował także jego żonę Wiesławę oraz troje dzieci - Mirosławę, Dorotę i Wojciecha /razem 5 osób/. Po objęciu mieszkania przez Czesława K., jego syn Wojciech złożył wniosek o przydział dotychczas zajmowanego lokalu, ponieważ zawarł związek małżeński i zamieszkanie u rodziców spowodowałoby zagęszczenie. Na tej zasadzie miał mu być przydzielony lokal zwolniony przez dotychczasowego najemcę, ponieważ w przeciwnym razie w nowym mieszkaniu Czesława K. zamieszkałoby 6 osób dorosłych. Po wydaniu w tej sprawie decyzji ostatecznej zgłosiła sprzeciw organizacja społeczna, informując, że w lokalu spółdzielczym mieszkają tylko 2 osoby. Ustalono, że istotnie występują w sprawie nowe okoliczności, które nie były znane organom przy wydawaniu decyzji, a mianowicie, że córka Czesława K. - Mirosława otrzymała mieszkanie spółdzielcze w K., w którym zameldowała się na stałe w dniu 9 września 1985 r., a druga córka - Dorota od ponad 3 lat jest zatrudniona w sanatorium w K. i mieszka na terenie sanatorium we wspólnym lokalu. Ustalono także, iż nie ubiega się ona o mieszkanie na terenie K., jest natomiast zameldowana w lokalu ojca. Uznano zatem, że "w aktualnym stanie faktycznym przestały istnieć przyczyny stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w decyzji tut. Wydziału w dnia 23 maja 1986 r.", przy czym - zdaniem organu - Dorota K. "prawdopodobnie docelowo wiąże swoje interesy życiowe" z miastem K. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zamieszkanie Wojciecha K. z żoną wspólnie z rodzicami nie spowoduje zagęszczenia w mieszkaniu spółdzielczym i będzie zgodne z przepisami, dodając, że "przyczyną wznowienia postępowania są jednocześnie względy społeczne". Lokal spółdzielczy składa się z 3 pokoi i kuchni.

Z tą samą datą, co powyższe postanowienie, organ stopnia wojewódzkiego wydał decyzję nr GKM-XII-3361/3/18/86 z powołaniem się na art. 145 i 151 par. 1 pkt 2 Kpa, w której orzekł o uchyleniu swej decyzji z dnia 23 maja 1986 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w domu nr 10 przy ul. Mickiewicza w P.-Z. Wojciechowi K. i utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P.-Z. z dnia 21 lutego 1986 nr GKM-II-8174/6/86 o odmowie przydziału powyższego lokalu. W uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania ograniczono się do informacji, że "w aktualnym stanie faktycznym nie występuje zagęszczenie w lokalu spółdzielczym" Czesława K., w związku z czym stwierdzono, "że brak jest uzasadnienia społecznego i prawnego do przydziału na rzecz syna lokalu komunalnego". Ponowne postępowanie wykazało, że nie występuje "potrzeba" takiego przydziału, ponieważ wnioskodawca może swoje potrzeby lokalowe "zabezpieczyć" w mieszkaniu spółdzielczym ojca.

W obszernym odwołaniu od tej decyzji Wojciech K. opisał historię trudności lokalowych rodziny i podał, że choć decyzję o przydziale spornego lokalu wydano w dniu 23 maja 1986 r., to "wykonanie tej decyzji" trwało do 14 sierpnia 1986 r., kiedy otrzymał nową decyzję o treści negatywnej, powołującą się "na tajemnicze organizacje społeczne". Powołał się przy tym na nerwową chorobę ojca, uniemożliwiającą wspólne z nim mieszkanie.

Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej argumentów odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 3 października 1986 nr MG-6/087-K-1021/86 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, opisując w uzasadnieniu przebieg sprawy bez ustosunkowania się do argumentów odwołującego się.

Decyzję Ministra zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojciech K., powtarzając argumentację z odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie wnosząc nowych treści do sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 206 Kpa sąd nie jest związany granicami skargi i w związku z tym nie rozważał argumentów skarżącego, lecz poddał analizie wyłącznie pewne aspekty sprawy, związane ze wznowieniem postępowania.

Wojciech K. miał otrzymać przydział lokalu mieszkalnego w domu nr 10 przy ul. M. w P.-Z. na zasadzie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ w związku z formułą zawartą w sentencji decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia 23 maja 1986 r. Decyzja ta orzekała o uchyleniu decyzji organu stopnia podstawowego z dnia 21 lutego 1986 nr GKM-II-8174/6/86 i zobowiązywała Naczelnika Miasta i Gminy P.-Z. do wydania decyzji o przydziale spornego lokalu Wojciechowi K. w trybie art. 42 ust. 1 prawa lokalowego. Decyzja o przydziale nie została wydana, wznowiono natomiast postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 21 lutego 1986 r., w wyniku czego uchylono decyzję organu odwoławczego z dnia 23 maja 1986 r. i utrzymano w mocy decyzję odmowną organu stopnia podstawowego z dnia 21 lutego 1986 r. Powstają w związku z tym pytania, czy okoliczności sprawy uzasadniały wznowienie postępowania i czy występowały w sprawie podstawy do odmowy przydzielenia Wojciechowi K. spornego lokalu na zasadzie art. 42 ust. 1 prawa lokalowego.

W kwestii pierwszej trzeba przede wszystkim wskazać na wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane zgodnie z art. 149 par. 1 Kpa, może jedynie wskazać przesłanki, które uzasadniają ponowne rozpoznanie sprawy. Organy administracji z reguły popełniają błąd niewłaściwej interpretacji art. 149 par. 2 Kpa, w którym mowa jest o dwóch różnych postępowaniach: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Żadnego z tych postępowań nie można przeprowadzić bez wydania postanowienia przewidzianego w art. 149 par. 1 Kpa, ale jednocześnie dopiero wydanie takiego postanowienia stwarza możliwość przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 par. 2 Kpa, które może doprowadzić do wydania decyzji wymienionych w art. 151 z uwzględnieniem art. 146 Kpa. Jeżeli zatem organ administracji w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 par. 1 Kpa orzekł nie tylko o wznowieniu postępowania, ale jednocześnie dokonał także analizy przyczyn wznowienia i wyciągnął z nich wnioski co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, faktycznie w istotny sposób naruszył prawo procesowe, ponieważ rozstrzygnął o istocie sprawy bez przeprowadzenia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie wadliwość taką podkreśla ze szczególną ostrością fakt wydania decyzji zmieniającej sytuację prawną strony w tym samym dniu, w którym wydano postanowienie o wznowieniu postępowania, czyniąc z tej instytucji procesowej fikcję. Już to uchybienie mogłoby stanowić dostateczną przesłankę do uznania zaskarżonych decyzji za wydane z naruszeniem prawa.

Należy więc podkreślić, że postanowienie o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści niż stwierdzenie, który z przepisów art. 145 par. 1 Kpa został uznany za przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania. Stwierdzenia, czy ta przyczyna rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/, mogą być efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 par. 1 Kpa i znaleźć się mogą dopiero w decyzji określonej w art. 151 Kpa.

Wypada jeszcze rozważyć, czy w sprawie rzeczywiście była podstawa do wznowienia postępowania. W jednym z dokumentów sprawy /pismo z dnia 26 lipca 1986 r. Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K. do Komitetu Obwodowego nr 4 w P.-Z., będącego ową "organizacją społeczną", inicjującą wznowienie postępowania/ podano, że decyzja tego organu z dnia 23 maja 1986 r. została wydana "zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności". Oznacza to, że organ stopnia wojewódzkiego znajdował podstawy faktyczne i prawne do zastosowania art. 42 ust. 1 prawa lokalowego w stosunku do Wojciecha K., znał więc i uznawał "potrzebę" przydzielenia mu tego lokalu. Trzeba wobec tego ustalić, w jakich okolicznościach faktycznych organ doszedł do takiego wniosku. Otóż w czasie obejmowania mieszkania spółdzielczego typu M-4 przez Czesława K. musiałoby w tym lokalu zamieszkać 6 osób, w tym Wojciech K. z żoną. Zważywszy, że właśnie on ubiegał się o mieszkanie przy ul. M. nr 10, organowi administracji znana była okoliczność, że spełnienie tego żądania obniży liczbę osób zamieszkujących w nowym mieszkaniu Czesława K. do 4 i stanu takiego nie uznał za naganny. Trudno wobec tego uznać to za okoliczność odpowiadającą hipotezie z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, na który powołują się organy administracji w zaskarżonych decyzjach, jeżeli przed dniem wydania decyzji z dnia 23 maja 1986 r. jedna z tych osób - ze względu na uzyskanie własnego mieszkania w innym mieście - ubyła.

Organy administracji nadzwyczaj dowolnie przyjmują, że kolejna z tych osób - Dorota K. - "związała swe interesy życiowe z miastem K.", chociaż mają świadomość, że mieszka tam "we wspólnym lokalu" na terenie sanatorium, jest nadal zameldowana u rodziców i nie stara się o mieszkanie w K. Wniosek, jaki z tych informacji wyciągnęły organy administracji, jest naciąganiem faktów do własnego rozumowania. Zważywszy zatem, że Dorota K. w każdym momencie może wrócić do mieszkania rodziców, a zatem ich mieszkanie służy trzem osobom, trudno rozumieć argumentację organów, że mieszkanie Czesława K. mogło być zagęszczone przy 6 osobach, ale nie będzie zagęszczone przy 5 osobach, chociaż nadal jego powierzchnia mieszkalna wynosi 40 m2. W ocenie sądu zmiana okoliczności faktycznych sprawy, o jakich wyżej była mowa, nie uprawniała organów do wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.

Kolejnym błędem organów orzekających w wyniku wznowienia postępowania była wadliwa interpretacja art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. Przede wszystkim przy ustalaniu potrzeby przydziału lokalu osobie bliskiej dotychczasowemu najemcy należy uwzględnić prawo każdej rodziny do samodzielnego mieszkania, wymienione w preambule do prawa lokalowego. Jeżeli zatem w sprawie osobą bliską jest dziecko dotychczasowego najemcy, które w czasie składania wniosku o przydział opuszczonego przez najemcę lokalu pozostaje w związku małżeńskim, potrzeba przydzielenia temu małżeństwu lokalu, o który się ubiegają, w całości lub części nie może być kwestionowana z powoływaniem się na interes społeczny, ten bowiem został określony w preambule do ustawy jako prawo każdej rodziny do samodzielnego mieszkania. Do tego trzeba dodać, że w rozumieniu art. 42 ust 1 prawa lokalowego, organ ma oceniać potrzeby osób bliskich pozostałych w lokalu, a nie konsekwencje ich zamieszkania z dotychczasowym najemcą lokalu, przy czym obecna redakcja art. 42 ust. 2 prawa lokalowego dopuszcza wprawdzie możliwość nakazania przekwaterowania osób bliskich do nowego lokalu najemcy, ale tylko wówczas, gdy w lokalu opuszczonym zamieszkiwały z najemcą krócej niż 2 lata i nie otrzymały przydziału tego lokalu. Oznacza to, że art. 42 ust. 1 tej ustawy przewiduje obligatoryjnie przydział opuszczonego lokalu osobie bliskiej, która z najemcą zamieszkiwała dłużej niż 2 lata, chyba że można wyłączyć potrzebę przydzielenia jej tego lokalu w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny miał możność wielokrotnie wypowiadać się na ten temat w swych wyrokach.

Powyższe wywody wykazały, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a to uzasadniało ich uchylenie zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz orzeczenie o kosztach w myśl art. 208 Kpa.

W wyniku wyroku sądu pozostaje w mocy decyzja organu stopnia wojewódzkiego z dnia 23 maja 1986 nr GKM-XII-8174/3/18/86.