Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 861/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1, § 39
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1106/16 w sprawie ze skargi E. Sh. i P. M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr SA/Kr 1106/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi E. Sh. i Patricii M. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi a to :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż zaistniały podstawy określone tymi przepisami do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]lipca 2016 r., znak [...], jako naruszającej przepisy procedury administracyjnej, podczas gdy organy administracyjne w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zastosowały przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przeprowadzając postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w tym zgodnie z art. 59 i następnymi tej ustawy,

- art. 134 P.p.s.a. w postaci wykroczenia przez Sąd poza granice przedmiotowej sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej z uwagi ha nakazanie organom administracji dokonanie oceny wniosku pod kątem zgodności z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ) podczas gdy przepis ten może być stosowany na innym etapie postępowania, niż dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i czego nie dotyczył wniosek wszczynający sprawę,

- art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji wadliwe sformułowanie wytycznych do postępowania dla organów administracyjnych w postaci nakazania prowadzenia postępowania w celu ustalenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisem § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) poprzez uznanie, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia konieczne jest przeprowadzenie analizy zgodności wniosku z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz.1422) podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jest jedynie przepisem technicznym mającym zastosowanie na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do błędnego wydania wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2019 r., określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty natury procesowej.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w postaci wykroczenia przez Sąd poza granice sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na nakazanie organom oceny wniosku pod kątem zgodności z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 4 lipca 2016 r., orzekł w granicach sprawy. Orzekanie to obejmowało zbadanie, czy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie warunków zabudowy terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynków położonych na działkach nr 77/1 i 77/2 w Krakowie, były zgodne z prawem, tzn. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), a co za tym idzie, z przepisami, których uwzględnienie jest konieczne w trakcie stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Uwzględnienie w tym procesie przepisu § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest zagadnieniem z dziedziny prawidłowości materialnej rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast wykroczenia poza granice sprawy.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a. jest uzależniona od tego, czy trafne są zarzuty: procesowy i materialny, związane ze stosowaniem przepisu § 39 rozporządzenia.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., może być rozważony w kontekście spornego zagadnienia materialnoprawnego sformułowanego w podstawie materialnej skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował dowodu w postaci analizy urbanistycznej, gdyż nie zawierała ona analizy kontynuacji funkcji, w zakresie wymaganego przepisem § 39 rozporządzenia, dla budynku oświaty, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

W związku z tym, decydujące jest rozważenie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. ocenienie, czy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia konieczne jest przeprowadzenie analizy zgodności wniosku z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przypomnieć jeszcze można, że zdaniem wnoszącej kasację, przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jest jedynie przepisem technicznym mającym zastosowanie na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od razu stwierdzić należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Co do zasady więc, również przepis § 39, według którego, na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest projektowanie, budowa i przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Nie można jednak przyjąć, że przepis § 39 nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, polegającej na przeznaczeniu budynku biurowego na budynek szkoły.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że z jednej strony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy, z drugiej zaś strony, zmiana sposobu użytkowania niewymagająca robót budowlanych nie wiąże się z nową zabudową. Nawet jednak w takim przypadku, zmiana sposobu użytkowania wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W konsekwencji, najpierw należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym także dla zmiany sposobu użytkowania, jest możliwe, jak wynika z art. 61 ust. 1, jedynie w przypadku spełnienia określonych warunków.

Do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, nie można jednak stosować wprost przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie, nie jest możliwe, w takiej sytuacji faktyczno-prawnej, stosowanie wprost przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Nie jest zatem możliwe stosowanie wobec inwestycji tych wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odnoszą się do planowanej nowej zabudowy.

Konieczne jest natomiast zachowanie tych wymagań, które nie wiążą się z nową zabudową. Należy do nich określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie w odniesieniu do planowanego nowego sposobu użytkowania wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu.

W takim samym zakresie możliwe i konieczne jest odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określenie ustawowych wymagań następuje zatem na podstawie trybu określonego w powołanym rozporządzeniu, którego zasadniczym elementem jest analiza, o której mowa w § 3 ust. 1. Należy więc, w celu ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia hipotezy art. 61 ust. 1 pkt 1, stosowanej odpowiednio, dokonać analizy funkcji, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu.

Nie jest wskazane ograniczenie się do "wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Przede wszystkim, wskaźnik ten, z uwagi na brak nowej zabudowy, nie odzwierciedla zmiany, jaką za sobą niesie planowany sposób użytkowania budynku. Natomiast charakterystycznym i istotnym elementem planowanej zmiany jest to, że użytkowanie budynku jako budynku szkoły wywołuje skutek w postaci takiego zagospodarowania terenu, tj. intensywności wykorzystania terenu, aby odpowiadało ono wymaganiom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących. Do takich wymagań należy niewątpliwie ustanowiony w § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymóg, aby na działce budowlanej, przeznaczonej pod budynki oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z uwag przedstawionych wyżej, realizacja tego obowiązku co do zasady następuje na etapie projektowania i zmiany sposobu użytkowania. Ustalanie konkretnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej następuje na etapie regulowanym przepisami prawa budowlanego. Jednak już na etapie ustalania warunków zabudowy celowe jest zbadanie, czy zachowanie wymaganego wskaźnika jest w ogóle możliwe i czy planowany wskaźnik mieści się w granicach kontynuacji funkcji. Bez poddania analizie tej okoliczności nie można ocenić, czy ustawowy wymóg kontynuacji funkcji w zakresie zagospodarowania terenu – intensywności wykorzystania terenu, został zachowany.

Nieuwzględnienie w analizie urbanistycznej, a co za tym idzie w wynikach analizy, wymogu wynikającego z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na szczególny charakter dowodu z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zdyskwalifikowanie tego dowodu oznacza, że analizę należy przeprowadzić ponownie i dopiero wówczas ponownie wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy.

W rezultacie zaaprobować należy stanowisko wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest więc także zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarżący wnieśli pismo, określone jako odpowiedź na skargę kasacyjną, po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej jedynie w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 P.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2396/15). Z tego powodu oddalono wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.