Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1536/98
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 48, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Niezgodne z prawem jest nakazywanie zamurowania samowolnie wykonanego otworu okiennego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Przepis ten nie zezwala na usuwanie samowoli budowlanej w inny sposób niż przez rozbiórkę całości lub części obiektu.

2. Przeniesienie w umowie najmu odpowiedzialności za samowolę budowlaną na najemcę, nie może wywoływać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego.

TEZY

1. Niezgodne z prawem jest nakazywanie zamurowania samowolnie wykonanego otworu okiennego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Przepis ten nie zezwala na usuwanie samowoli budowlanej w inny sposób niż przez rozbiórkę całości lub części obiektu.

2. Przeniesienie w umowie najmu odpowiedzialności za samowolę budowlaną na najemcę, nie może wywoływać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Mirosława A. na decyzję Wojewody K. z dnia 15 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 czerwca 1998 r., (...), Wojewoda K. po rozpatrzeniu odwołania Mirosława A. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O.-W., z dnia 24 kwietnia 1998 r., (...) nakazującej wyżej wymienionemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego pomieszczenia zaplecza sklepu motoryzacyjnego oraz zamurowanie pustakami szklanymi okna w granicy od strony zachodniej, w obiekcie zlokalizowanym w O.-W. przy ul. R., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania ustalono, iż inwestor Mirosław A., na działce nr 36/13 położonej przy ul. R. w O.-W., której jest użytkownikiem wieczystym, rozbudował istniejący budynek pawilonu handlowego. Obiekt ten został wykonany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta O.-W. w dniu 11 lipca 1997 r. Po zgłoszeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, inspektor Oddziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w O.-W., dokonując oględzin stwierdził, że przedmiotowy obiekt został usytuowany zgodnie z planem zagospodarowania działki, co potwierdza przedłożona geodezyjna mapa powykonawcza. Dokonano jednak odstępstw od projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiększono zaplecze o dodatkowe pomieszczenie o wymiarach 4 x 5,1 m oraz wykonano zasiek na opał z betonowych płyt ogrodzeniowych. W ścianie zachodniej budynku wzniesionego zgodnie z pozwoleniem, usytuowanej w granicy działki z nieruchomością nr 36/12 wykonany został otwór okienny. W przytoczonym stanie faktycznym, Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 24 kwietnia 1998 r., (...) nakazał Mirosławowi A., w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę ww. pomieszczenia i zamurowanie okna.

Od powyższego rozstrzygnięcie Mirosław A. złożył odwołanie podnosząc, że to nie on, a najemca Jan O. zrealizował i sfinansował przedmiotową inwestycję. Najemca jest także sprawcą samowoli budowlanej. Do niego powinna być zatem skierowana decyzja nakazująca rozbiórkę.

Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, w jej uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, objęte nakazem rozbiórki zawartym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O.-W., nie są zatem samowolą budowlaną w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, lecz w sposób istotny odbiegają jedynie od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę. Stosunki gospodarcze pomiędzy Mirosławem A. a najemcą Janem O. wynikają z odrębnych umów cywilnoprawnych i ewentualne spory w tej materii winy być rozstrzygane przez właściwe sądy powszechne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę w celu usunięcia wadliwości prowadzonego postępowania.

Dokonanie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę bez zmiany decyzji skutkuje utratą jej ważności, co powoduje konieczność podjęcia działań w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stosowanie art. 36a tej ustawy jest bezprzedmiotowe, bowiem inwestycja została zakończona, o czym świadczy złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mirosław A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że decyzja ta zawiera stwierdzenia naruszające prawo budowlane jak i jego interes. Błędnie w niej przyjęto, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Dokonujący przebudowy obiektu Jan O. dobudował jedno pomieszczenie /kotłowni z piecem c.o./ oraz umieścił dodatkowo jedno okno, co nie było ujęte ani w projekcie budowlanym, ani w decyzji zezwalającej na budowę. Ponadto nie on powinien być zobowiązany do rozbiórki bezprawnie wzniesionego obiektu, a Jan O., który dokonał przebudowy i który zobowiązał się do przestrzegania warunków zezwolenia. Oświadczył także, że nie wyraża zgody na legalizację owej samowoli budowlanej, ani na to aby Jan O. prowadził w tym miejscu działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ocenić nie tylko kwestie związane ze spełnieniem przesłanek procesowych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ocenie podlegają także wskazania udzielone organowi I instancji odnośnie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględnienie ich prowadzić bowiem będzie do zastosowania określonych norm prawa materialnego w decyzji organu I instancji załatwiającej sprawę co do istoty.

W związku z powyższym nie można odmówić zasadności zarzutowi podniesionemu w skardze, iż organ odwoławczy bezpodstawnie uważa, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, iż ma ono zastosowanie zarówno do obiektów będących w budowie jak i obiektów wybudowanych.

Rozbiórce może podlegać także cały obiekt lub jego część.

W rozpatrywanej sprawie, budowa obiektu budowlanego została zakończona. Dotyczy to części obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę, jak i części wzniesionej bez pozwolenia.

Zastosowanie w sprawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, jak słusznie podniósł to organ odwoławczy, w tej sytuacji byłoby bezprzedmiotowe. Przepis ten, umożliwia jedynie inwestorowi, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, dokonywania istotnych zmian w prowadzonym zamierzeniu inwestycyjnym w sposób przewidziany prawem, za wiedzą i zgodą właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zmiana taka może wyłącznie nastąpić w fazie realizacji inwestycji. Po jej zakończeniu, samowola budowlana powinna być oceniana na płaszczyźnie art. 48 Prawa budowlanego bądź art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Z poczynionych ustaleń wynika, iż część obiektu budowlanego w postaci pomieszczenia, w którym mieści się kotłownia z piecem c.o., jak również zasiek na opał z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę. Niewątpliwie do tej części obiektu budowlanego powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 oraz art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego mają bowiem zastosowanie, podobnie jak art. 36a tej ustawy, do robót budowlanych będących w toku, a więc przed zakończeniem budowy.

Sytuacja kształtuje się odmiennie w odniesieniu do samowolnie wykonanego otworu okiennego w zachodniej ścianie obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę. Wykonanie tego otworu usytuowanego w ścianie stojącej w granicy nieruchomości niewątpliwie wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W celu usunięcia tej samowoli budowlanej powinien być zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Niezgodnym z prawem jest bowiem nakazywanie zamurowania samowolnie wykonanego otworu okiennego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zezwala na usuwanie samowoli budowlanej w inny sposób niż przez rozbiórkę całości bądź części obiektu.

W świetle przytoczonych rozważań, stwierdzić należy, iż wskazania organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji co do zastosowania w sprawie wyłącznie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bez możliwości zastosowania sankcji zawartej w art. 48 tej ustawy, są nietrafne z punktu widzenia obowiązującego prawa.

W związku z powyższym rodzi się uzasadniona wątpliwość czy w postępowaniu odwoławczym nie powinien być zastosowany jedynie przepis art. 138 par. 1 ust. 2 Kpa.

Korekta decyzji organu I instancji w zakresie zmiany podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia oraz uchylenia rozstrzygnięcia w części ustalającej termin wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego, nie wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części /art. 138 par. 2 Kpa/.

Nietrafny jest natomiast zarzut skarżącego, iż decyzja powinna być skierowana do najemcy obiektu budowlanego, który miał dopuścić się samowoli budowlanej przy wznoszeniu przedmiotowego obiektu. Poza sporem jest, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest skarżący. Tym samym jest on także właścicielem wzniesionych na nieruchomości obiektów budowlanych. Decyzje o warunkach zabudowy jak i o pozwoleniu na budowę zostały wydane na jego nazwisko. W świetle Prawa budowlanego był on zatem inwestorem całego zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została także, zgodnie z przepisem art. 40 Prawa budowlanego przeniesiona na najemcę Jana O., który według skarżącego realizował inwestycję. W tej sytuacji zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego decyzja mogła być skierowana do skarżącego, który jednocześnie był inwestorem i właścicielem obiektu budowlanego.

Przeniesienie w umowie najmu odpowiedzialności za samowolę budowlaną na najemcę, nie może wywoływać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Skarżący odpowiednich roszczeń może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, który będzie władny ocenić skuteczność i zgodność z prawem cywilnym postanowień umowy najmu.

Mając zatem na uwadze, iż w sprawie zostały naruszone przepisy zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.