Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 843/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1927/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.), na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 129 ust. 1 i art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn), po rozpatrzeniu wniosku J.M. (dalej wnioskodawczyni) z 30 czerwca 2014 r., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0584 ha z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W oparciu o ust. 3 art. 98 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...] bądź decyzja podziałowa) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 4167 m2 z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,0584 ha. Według zapisów w/w decyzji podziałowej, projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną w planie symbolem [...]. Z decyzji tej wynika, że na podstawie art. 93 ust. 3 ugn do wydzielonych projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej do ul. [...] przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności do projektowanej działki nr [...]. Stroną postępowania podziałowego była J.M. Zgodnie z odpisem z 1 sierpnia 2014 r. księgi wieczystej nr "[...]" [winno być "[...]"; k. 41-39 akt administracyjnych], właścicielem nieruchomości oznaczonej jako R - grunty orne, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], jest J.M. W Dziale III – "Prawa, roszczenia i ograniczenia" wpisane zostało ograniczone prawo rzeczowe, a mianowicie: nieodpłatna i bezterminowa służebność gruntowa przejścia, przejazdu i przeprowadzenia mediów przez działkę nr [...] pasem gruntu o szerokości 6 mb wzdłuż granicy tej działki z działkami gruntu nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek gruntu nr [...] opisanych w KW [...] i działki nr [...] opisanej w KW [...].

Prezydent ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie leży w liniach rozgraniczających drogi publicznej posiadającej jedną z kategorii, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn, tj. gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej. Z kolei według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] w brzmieniu załącznika do obwieszczenia Przewodniczącego Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...], dalej Plan), działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się m.in. w obszarze [...] tj. strefie zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Przez teren w/w działki Plan przewiduje przeprowadzenie drogi oznaczonej symbolem [...] jak również poszerzenie ul. [...] oznaczonej w planie symbolem [...]. Stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu projektowanej drogi oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], do poszczególnych kategorii dróg publicznych, nie została podjęta. W planie tym działkę nr [...] przewidziano pod drogę oznaczoną symbolem [...], tj. ulicę lokalną. W części opisowej i graficznej planu brak jest wyraźnego zapisu określającego publiczny charakter tej drogi, a o takim charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii drogi publicznej.

Organ I instancji stwierdził, że w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ugn za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2014 r. wniosła J.M., zarzucając że wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda zauważył, że wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednio formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy [z dnia 21 marca 1985 r.] o drogach publicznych [Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej udp], to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze.

Zdaniem Wojewody decydujące znaczenie ma wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. W decyzji podziałowej wskazano, że przez teren działki plan przewiduje przeprowadzenie drogi oznaczonej symbolem [...]. Z mapy z projektowanym podziałem opracowanej przez geodetę uprawnionego J.I., stanowiącej integralną część decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jednoznacznie wynika, że działka [...] przeznaczona jest pod projektowaną ulicę [...] (ulica lokalna). Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że drogi lokalne stanowią jedną z klas dróg publicznych, która to klasyfikacja została wprowadzona w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3 udp i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 [ze zm., dalej rozporządzenie]). Wojewoda zaznaczył, że z przepisu tego wynika, że parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie "L" mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom. Ustanowienie na działce ew. nr "[...]" [winno być "[...]"; s. 4 decyzji z [...] kwietnia 2015 r.] nieodpłatnej i bezterminowej służebności przejścia, przejazdu i przeprowadzenia mediów, do ustanowienia której strona została zobowiązana w/w decyzją podziałową, według Wojewody nie przesądza o wewnętrznym charakterze niniejszej drogi.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji wbrew wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy i rozstrzygając ponownie sprawę powinien ustalić, czy zaistniały przesłanki z art. 98 ugn do ustalenia odszkodowania i na podstawie tak dokonanych ustaleń wydać stosowne orzeczenie.

W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Miasto [...] (dalej skarżaca), reprezentowane przez Prezydenta [...] zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 kpa przez błędne jego zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu;

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 ugn przez błędne ustalenie, że działka ewidencyjna nr "[...]" [winno być "[...]"; k. 3 akt IV SA/Wa 1927/15] została wydzielona pod drogę publiczną, a w związku z tym należy ustalić odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa własności tej działki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi zawiera argumentację wskazująca na zasadność podniesionych zarzutów. Stosownie do art. 98 ugn, by nastąpił skutek decyzji podziałowej w postaci utraty przez dotychczasowego właściciela nieruchomości własności, niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie. Przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności działki drogowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy jest ona wydzielana pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. pod drogę krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną. Zdaniem skarżącej oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (lokalnych, dojazdowych, wewnętrznych, bez przesądzenia wyraźnie ich publicznoprawnego charakteru), nie może nastąpić ich przejście z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Odebranie własności musi zawsze wynikać wprost z przepisów prawa. Jeżeli nie jest to oczywiste, organ nie może tego faktu domniemywać. Celem normy z art. 98 ust. 1 ugn nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela. Brak jest podstaw do uznania, że gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Przepisy ugn nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ugn, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ugn.

Skarżąca zauważyła, że działka nr [...] nie pełni żadnych funkcji komunikacyjnych i stanowi grunty orne, co znajduje potwierdzenie w informacji z rejestru gruntów. J.M., ustanawiając na niej służebność gruntową, określiła sposób korzystania z tej części jej nieruchomości jako drogi wewnętrznej.

Jeżeli chodzi o naruszenie przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych, skarżąca podniosła, że przesądzenie w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej publicznego charakteru przedmiotowej działki przez stwierdzenie, że "drogi lokalne stanowią jedną z klas dróg publicznych" obligowało organ do wydania decyzji merytorycznej (co jest zasadą), a nie decyzji kasatoryjnej (co jest wyjątkiem). Prezydent, po zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego ustalił, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 98 ugn i wydał stosownej treści orzeczenie, dając wyraz swym ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Jeżeli organ odwoławczy, po analizie tego samego materiału dowodowego, doszedł do odmiennych ustaleń (a tak wynika z treści rozstrzygnięcia Wojewody), winien dać temu wyraz w swoim merytorycznym rozstrzygnięciu w sprawie. Odmienna ocena prawna dokonana w oparciu o ten sam materiał dowodowy nie podlega pod przepis art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1927/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

Sąd I instancji uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774).

Z art. 98 ust. 1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

By mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie - jak słusznie podniosła skarżąca - powyższe warunki nie zostały spełnione.

Z osnowy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezydenta Miasta [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 4167 m2 z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i wynika, że projektowana działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną w planie symbolem [...]. Jednocześnie w osnowie tej decyzji na podstawie art. 93 ust. 3 ugn orzeczono, że przy wydzielaniu projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności do projektowanej działki nr [...]. Powołanie przez organ dokonujący zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w osnowie decyzji w części rozstrzygnięcia dotyczącego zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej art. 93 ust. 3 ugn jednoznacznie wskazuje, że projektowana działka nr [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, co oznacza, że chybione jest stanowisko Wojewody wskazujące na konieczność dokonania ustaleń dotyczących charakteru drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Prezydent słusznie zaznaczył, że zarówno w części opisowej jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] brak jest zapisu określającego publiczny charakter drogi oznaczonej symbolem [...]. W Planie nie naniesiono linii rozgraniczających wymienionej drogi na odcinku obejmującym działkę nr [...].

Jak wynika z przytoczonej treści decyzji podziałowej, wydzielenie przedmiotowej działki pod drogę nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ jej właściciel był decydentem sposobu jej dostępności. Już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną.

Wydzielenie w niniejszej sprawie drogi miało na celu zapewnienie wydzielanym jednocześnie innym działkom dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie art. 93 ust. 3 ugn dokładnie wskazywał w jaki sposób właściciel miał ową dostępność zapewnić. W przypadku jej braku podział nieruchomości był w ogóle niemożliwy. Zgodnie z omawianym przepisem za dostęp do drogi publicznej uważano również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Charakter dostępności do wydzielonej w niniejszej sprawie drogi, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem była wnioskodawczyni postępowania podziałowego J.M. W art. 93 ust. 3 ugn wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. J.M. miała prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonej działce przeznaczonej pod drogę, w tym uzyskać za ten udział ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jej gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom. Prawo własności J.M. przedmiotowej działki potwierdza odpis księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych, wydany przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozyturę w [...] według stanu z dnia 1 sierpnia 2014 r.

W niniejszej sprawie brak ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej grunt oznaczony jako działka nr [...] pod drogę publiczną, a zatem nie może być mowy o skutku wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn.

Wbrew stanowisku Wojewody, nie można Prezydentowi zarzucić naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe jest ustalenie Prezydenta, że grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] nie przeszedł na własność podmiotu publicznoprawnego na podstawie w/w decyzji podziałowej, co skutkuje brakiem przesłanek do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, które stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności nieruchomości.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że organ odwoławczy orzekając kasacyjnie naruszył art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro Wojewoda po analizie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, doszedł do odmiennych wniosków, a mianowicie uznał, że przedmiotowa działka wydzielona została pod drogę lokalną, a taką klasę mogą mieć tylko drogi gminne zaliczane do dróg publicznych, to winien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Odmienna ocena prawna dokonana w oparciu o ten sam materiał dowodowy nie stanowi przesłanki wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). W niniejszej sprawie wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 1927/15, uzupełnioną pismem z 22 lutego 2016 r., wywiodła J.M., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. T.K., która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa (Dz. U. z 2016 r., "nr 267" [winno być "poz. 23"]) polegające na uwzględnieniu skargi podczas gdy winna ona podlegać oddaleniu, przy nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegającym na przyjęciu, że:

a. uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].6.2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...].8.2002r. (t.j. ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...]), nie zwiera zapisu określającego publiczny charakter drogi oznaczonej numerem [...], podczas gdy kwalifikacja tej drogi do kategorii drogi publicznej wynika z postanowień tej uchwały (§ 18);

b. projektowana działka nr [...] oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] nie została przeznaczona pod drogę publiczną lecz drogę wewnętrzną;

c. gmina [...] nie powinna ponosić odpowiedzialności za zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom, podczas gdy wyodrębniona działka [...] nie służyła do wyłącznego użytku ewentualnym przyszłym właścicielom wyodrębnionych działek lecz stanowiła przedłużenie ul. [...] aż do ulicy [...], co wprost wynika z treści Planu;

2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy podczas gdy winna ona podlegać oddaleniu, przy nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego polegającym na przyjęciu, że w sprawie nie została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774), a w szczególności przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że na mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jak o działka [...] o pow. 4.167 m2 z obrębu [...], położonej przy ul. [...], nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości wydzielonej działki nr [...], w sposób określony w art. 98 ust. 1 ugn, podczas gdy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winna zmierzać do wniosku, że na mocy decyzji podziałowej doszło do przejścia prawa własności na rzecz [...];

3. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 15 i art. 138 § 2 kpa, polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy winna ona podlegać oddaleniu, przy nieprawidłowej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wojewoda [...] nie mógł wydać decyzji odmiennej, jeśli zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm., dalej uzp) w zw. z § 18 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 pkt 10 i § 18 ust. 5 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].6.2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...].8.2002 r. (t.j. ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...]), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga oznaczona w Planie jako [...] nie jest drogą publiczną lecz wewnętrzną (niepubliczną), podczas gdy prawidłowa wykładnia Planu winna prowadzić do wniosku, że droga oznaczona w miejscowym planie jako [...] jest drogą publiczną, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm., dalej udp) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie);

2. art. 98 ust. 1 i 3 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z tytułu wydzielenia z działki [...] m. in. działki [...] o powierzchni 0,0584 ha nie przysługuje skarżącej odszkodowanie, bowiem nie doszło do ziszczenia się przesłanek jego ustalenia, w szczególności, że nie nastąpił skutek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa na Gminę Miasto [...], podczas gdy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. skutek przejścia prawa własności wywołała, a w konsekwencji rodziła obowiązek zapłaty odszkodowania;

3. art. 98 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanowienie służebności na działce wyodrębnionej na podstawie zatwierdzającej podział nieruchomości wyklucza uznanie wyodrębnionej działki za drogę publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że ustanowienie jakiejkolwiek służebności w jakimkolwiek czasie pozostaje bez wpływu na skutek przejścia prawa własności wynikający z ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Prezydenta [...] przez jej oddalenie, w oparciu o art. 188 ppsa; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na zasadzie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa wysokości 17 zł (k. 47-51v, 56-57, 79 akt IV SA/Wa 1927/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia: art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa; art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 15 i 138 § 2 kpa (zarzuty I. pkt 1. a, b, c; pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), wymagały łącznego rozpoznania, bowiem część wzorców kontroli została powtórzona przy konstruowaniu poszczególnych zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzuty te okazały się nietrafne. Sąd I instancji prawidłowo wskazał aprobowany przez siebie stan faktyczny i zachowując wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa, w sposób szczegółowy go przedstawił. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, postanowienia § 18 Planu, w tym wskazane w skardze kasacyjnej § 18 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 pkt 10 i § 18 ust. 5 Planu (zarzut I.1.a; II.1 petitum skargi kasacyjnej) nie przesądzają o zakwalifikowaniu objętej Planem ulicy lokalnej, oznaczonej symbolem [...] do kategorii dróg publicznych. Plan ustalił układ ulic lokalnych i dojazdowych określonych na rysunku planu dla obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze objętym planem (ust. 1 § 18 Planu). Ustalił szerokości ulic lokalnych w liniach rozgraniczających w tym dla ul. [...] (odc. ul. [...]) – ozn. Symbolem [...] - 12 m (ust. 2 pkt 10 § 18 Planu). Ustalił, że "Ostateczne linie rozgraniczające ulic [...] - będą określone po szczegółowym opracowaniu przekroju ulicy w skali 1:500 lub 1:1.000." (ust. 4 § 18 Planu). Wskazał, że "Ustala się konieczność szczegółowego ustalenia, na aktualnych mapach w skali 1:1.000 lub 1:500, z wniesioną na mapę inwentaryzacją i waloryzacją zieleni, przebiegów i linii rozgraniczających następujących, projektowanych ulic [...] : a) ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ulicy [...], z uwzględnieniem wygięcia ulicy [...] na zachód w kierunku[;] b) ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ulicy [...] i pętli autobusowej[;] c) ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] [...] do ulicy [...]." (ust. 5 § 18 Planu). Skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że "1) ul. [...] (odc. ul. [...]) ozn. symbolem [...] - min. 15.0m. (przebieg i szerokość w liniach rozgraniczających na odcinku od [...] do [...] ustalona w MPZP "[...]")," (ust. 2 pkt 1 § 18 Planu) ma inny charakter na różnych odcinkach, o których stanowią postanowienia planów. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 udp). Rada gminy nie może zaliczyć do kategorii dróg gminnych projektu drogi, która ma dopiero powstać (wyrok WSA w Kielcach z 28.1.2010 r. II SA/Ke 708/09, Lex 600140, aprobowany przez R. A. Stachowską, o drogach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 61). Wydruk z fotomapy, zamieszczony na okładce akt administracyjnych, wskazuje jednoznacznie, że na działce [...] (podobnie jak na działce nr [...]) nie powstała jakakolwiek droga. Odmienna sytuacja dotyczy ul. [...], która ma status drogi publicznej, ma jezdnię asfaltową, a działka nr [...] (powstała wraz z działką nr [...] w wyniku podziału działki nr [...], której podział został zatwierdzony decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydenta [...], wprost w tenorze decyzji nr [...], została przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]. Za tym, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi publicznej, nie zaś pod drogę wewnętrzną, przemawia to, że w osnowie decyzji nr [...] nie wskazuje się na konieczność ustanowienia na działce nr [...] odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 ugn) – w przeciwieństwie do działki nr [...].

Decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydenta [...], zatwierdził podział działki nr [...], w wyniku której powstała w szczególności działka nr [...]. W tenorze decyzji nr [...], została przeznaczona "pod drogę oznaczoną w planie symbolem [...]. (...) Na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy wydzieleniu projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności do projektowanej działki [...]" (k. 16-14 akt administracyjnych). Adresatką decyzji nr [...] była wnioskująca w sprawie podziału nieruchomości J.M., która od decyzji tej się nie odwołała. Mimo wskazania jako wzorców kontroli norm dopełnienia z art. 7, 77 i 80 kpa, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który prowadziłby do odmiennych ustaleń niż przyjęte zaskarżonym wyrokiem.

Zagadnienie przeniesienia własności nieruchomości wydzielonej działki nr [...] jest zagadnieniem materialnoprawnym (wskazany jako wzorzec kontroli art. 98 ust. 1 ugn), które będzie przedmiotem badania zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Ani treść decyzji nr [...], ani treść aktu notarialnego z [...] czerwca 2006 r. Repertorium A Nr [...], nie prowadzi do odmiennych ustaleń. Z § 1 pkt 2, pkt 4 lit. b tiret 2 i pkt 6 wynika, że w dniu zawarcia umowy sprzedaży działek nr [...] M. i A. małżonkom B. działki [...] stanowiły własność B.W.; działka nr [...] stanowiła własność J.M., a działka nr [...] stanowiła własność J.M., przy czym J.M. ustanowiła na należącej do niej działce nr [...] nieodpłatnie i bezterminowo, służebność przejścia, przejazdu i przeprowadzenia mediów pasem gruntu o szerokości 6,00 mb wzdłuż granicy tej działki z działkami nr [...] – na rzecz każdoczesnego właściciela działek gruntu nr [...] i wyraziła zgodę na wpis tego prawa we właściwej księdze wieczystej (k. 63-52 akt administracyjnych). W dniu zawarcia aktu notarialnego z [...] kwietnia 2012 r. Repertorium A Nr [...] działka nr [...] stanowi nadal własność B.W., opisaną w księdze wieczystej [...], którą wraz z działkami nr [...] B.W. darowała swej córce J.M. (k. 49-46 akt administracyjnych). Działka nr [...] w dniu 1 sierpnia 2014 r. nadal stanowi własność J.M. Stan taki uwidoczniony jest w odpisach zwykłych księgi wieczystej [...] i [...], według stanu na dzień 15 lipca 2014 r. i 1 sierpnia 2014 r. (k. 34-24, 45-39 akt administracyjnych).

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 15 i art. 138 § 2 kpa. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie.

Wojewoda nie wskazał żadnych dowodów, które organ I instancji winien był przeprowadzić. Nie wskazał też, by musiał w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41).

Wojewoda dokonał jedynie odmiennej oceny prawnej w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Słusznie Sąd I instancji uznał, że stanowiło to przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawiera przeciwstawne normy wynikowe i regulujące sposób rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm., dalej uzp) w zw. z § 18 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 pkt 10 i § 18 ust. 5 Planu i art. 98 ust. 1 ugn i art. 2 ust. 3 udp w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Zarzut ten nie jest skonstruowany starannie. W dacie uchwalenia Planu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm. – ostatnia Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42). Mimo tej niedoskonałości, zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). W dacie podjęcia obu uchwał art. 10 ust. 1 pkt 2 upz obowiązywał w brzmieniu: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: ...2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,". Już zatem ustawodawca odróżnił ulice (które w ówczesnym prawie oznaczały także drogi wewnętrzne) oraz drogi publiczne. W zakresie analizy postanowień § 18 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 pkt 10 i § 18 ust. 5 Planu, dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odesłać do stanowiska zaprezentowanego podczas analizy zarzutu I. 1. a. Prawidłowa wykładnia powołanych wzorców kontroli nie prowadzi do wniosku, że droga oznaczona w Planie symbolem [...], jest drogą publiczną.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 98 ust. 1 ugn (zarówno samoistnie – zarzut II.3) jak i wraz z ustępem 3 art. 98 ugn. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że by doszło do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie warunków: 1. z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; 2. decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Sąd I instancji słusznie uznał, że w kontrolowanej sprawie decyzja nr [...] żadnego z tych wymogów nie spełnia. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z: 20.5.2014 I OSK 2681/12; 27.6.2012 r. I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1). Decyzja nr [...] wymogów tych nie spełnia.

Tym samym skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się odszkodowania za działkę nr [...] (art. 98 ust. 3 ugn).

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.