Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3594/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 255 poz 2140
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego  rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług
article: art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych O. S.A. oraz K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/15 w sprawie ze skargi T. S.A w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. (obecnie O. S.A. w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2009 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2009 r.; 2/ stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Prezes UKE ustalił, że na krajowym rynku usługi rozpoczynania/zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczył T. S.A. jako przedsiębiorcę posiadającego pozycję znaczącą na rynku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. na Spółkę nałożono obowiązki, o których mowa w art. 47 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: P.t.), tj. prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją; kalkulacji kosztów usług w zakresie zapewnienia części lub całości minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów i określania ich cen w oparciu o uzasadnione koszty związane z ich świadczeniem.

T. S.A. w dniu [...] kwietnia 2008 r. złożyła do UKE wniosek w sprawie uzgodnienia Instrukcji za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów na 2010 r. wraz ze stosownymi projektami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes UKE, na podstawie art. 53 ust. 2 i 3 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm., dalej: rozporządzenie kosztowe), dokonał zmian w projektach dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezes UKE uchylił powyższą decyzję w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2008 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na rok 2010 i orzekł co do istoty sprawy, wprowadzając zmiany w projektach dokumentów przekazanych przez Spółkę. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed wydaniem decyzji nie zostały w sposób wszechstronny rozpatrzone okoliczności istotne dla sprawy, czym naruszono art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) i co miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Następnie Prezes UKE decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zniósł obowiązki regulujące ciążące na T. S.A. na rynku świadczenia usługi tranzytu połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.

W decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wprowadzono łącznie 65 zmian w projektach dokumentów przekazanych przez T. S.A.

W skardze do WSA w Warszawie T. S.A. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. w części wprowadzającej zmiany do projektów opisów kalkulacji kosztów: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1349/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez T. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 449/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku m.in. odnośnie wprowadzenia przez Prezesa UKE zmian nr [...] i [...] nie wynika wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie opisał ani ich związku ze zmianą [...], ani nawet nie przeprowadził analizy znaczenia pojęć "Usługi międzysieciowe rozliczane ryczałtowo" i "Obliczanie kosztów zależnych od okresu taryfikacji". Bez oparcia się na tej analizie nie można zaś było przystępować do oceny zgodności z prawem zmian. NSA stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wyjaśnienia podstawy prawnej oddalenia zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. w zw. w z § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego, polegającego na wyeliminowaniu przypisania kosztów związanych z opłatami telekomunikacyjnymi. Z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika również na jakiej podstawie koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi zostały zaliczone do "kosztów regulacyjnych", a nadto nie wyjaśniono znaczenia tego terminu. Sąd kasacyjny przesądził ponadto, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego, bowiem według § 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. do projektów instrukcji lub opisów kalkulacji kosztów, przedłożonych przez przedsiębiorcę Prezesowi UKE do uzgodnienia lub zatwierdzenia do dnia [...] grudnia 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 75/13, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE. Sąd I instancji wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną w powyższym wyroku NSA, wynikające z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty nie spełnia wymogów określonych w rozdziale 4 działu II P.t. i ma raczej charakter obszernego podręcznika, w którym rozważania merytoryczne, dotyczące księgowości stosowanej w telekomunikacji rzadko odnoszą się do odpowiednich przepisów prawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 Pt w zw. z § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 4 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia kosztowego WSA wywiódł, że wyniki kalkulacji kosztów usług detalicznych pozwalają Prezesowi UKE ocenić, czy opłaty pobierane za te usługi są zorientowane kosztowo, co stanowi jedno z kluczowych zadań warunkujących zapewnienie rozwoju efektywnej konkurencji na rynku. Z kolei wyniki kalkulacji kosztów usług hurtowych, świadczonych między operatorem zobowiązanym a innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, służą Prezesowi UKE do oceny wysokości opłat za te usługi.

Zdaniem WSA złożona jest kwestia zastosowania w sprawie § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego, który wprost nakazywał uwzględnianie przypisywania uzasadnionych kosztów wspólnych jako operację odrębną po wcześniej wskazanych w pkt 1, 2 i 3 § 16 ust. 1 analizowanego rozporządzenia, w szczególności po bezpośrednio ją poprzedzającej, tj. po przypisaniu kosztów przyrostowych wchodzących w skład jednorodnych kategorii kosztowych do elementów sieci lub procesów przy wykorzystaniu zależności pomiędzy kosztem a wolumenem.

Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił jaka jest relacja dokonanych zmian do zmiany nr [...], zawierającej "Definicje usług międzyoperatorskich". Nadto, wskazując, że właściwe będzie ustalanie opłat za te usługi w postępowaniu administracyjnym organ w istocie zrównał ustalanie opłat w postępowaniu administracyjnym z ustalaniem opłat w sposób administracyjny, co było sprzeczne z § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE oraz Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2057/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Prezes UKE trafnie zarzucił, że w pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji w istocie nie rozstrzygnął żadnej kwestii prawnej podniesionej w skardze. Sąd kasacyjny w wydanym uprzednio w tej sprawie rozstrzygnięciu wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, omówienie związku ze zmianą [...], przeprowadzenie analizy znaczenia pojęć "Usługi międzysieciowe rozliczne ryczałtowo" i "Obliczanie kosztów zależnych od okresu taryfikacji", gdyż bez oparcia się na tej analizie nie można było przystępować do oceny zgodności z prawem omawianych zmian. W ocenie NSA, WSA ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań sądu kasacyjnego. Odnośnie do potrzeby omówienia związku ze zmianą nr [...] WSA ograniczył się do stwierdzenia, że relacji zmian nr [...] i [...] do zmiany nr [...] nie wyjaśnił organ. Nie wyjaśniono zaś z naruszeniem jakich przepisów prawa tę wadliwość organu stwierdzono oraz, czy i w jakim zakresie rzutowało to na rozstrzygnięcie. Zdaniem NSA, jednoznacznej oceny zgodności z prawem omawianych zmian WSA nie dokonał.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w powołanym wyżej wyroku NSA wskazał również – odnośnie naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 P.t. – że aby prześledzić i poddać ocenie rozumowanie Sądu I instancji konieczne jest rozbudowanie argumentacji, wskazanie na jakiej podstawie koszty związane z opłatami telekomunikacyjnymi (w tym zwłaszcza co do wyszczególnianych przez stronę opłat za przydział numeracji i rezerwację częstotliwości) zostały zaliczone do "kosztów regulacyjnych". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA nie dopatrzył się motywów, które odpowiadałyby powyższym zaleceniom.

W ocenie NSA, odnośnie zarzutów naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. kasator trafnie zarzuca, że Sąd I instancji zaprezentował poglądy doktryny, jednak nie można ich odnieść do poszczególnych zarzutów skargi, a pisemne motywy rozstrzygnięcia mają charakter ogólnikowych stwierdzeń. WSA w uzasadnieniu poczynił ogólne uwagi, nie wiążąc rozważań z konkretnymi zarzutami postawionymi kwestionowanej decyzji. Powyższe dotyczy też spornego zagadnienia zaliczania do kosztów regulacyjnych opłat regulacyjnych.

W związku z powyższym za uzasadniony NSA uznał również, podniesiony w skardze kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego sąd kasacyjny stwierdził, że rozważania co do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie § 16 ust. 1 i § 15 ust. 2 i § 29 rozporządzenia kosztowego są przedwczesne.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że był związany wykładnią prawa dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektów instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisów kalkulacji kosztów. WSA wskazał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 ust. 1 P.t. oraz art. 21 P.t. - w związku z zarzutem dotyczącym zmiany [...] - zostały uznane przez NSA za całkowicie bezpodstawne i Sąd I instancji odnośnie przedmiotowych tych zarzutów podzielił pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., II GSK 449/11 oraz z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 2057/13.

Przepis § 13 rozporządzenia kosztowego, rozpatrywany zwłaszcza w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t., normuje sposoby kalkulacji kosztów usług w zakresie dostępu telekomunikacyjnego i usług na rynku detalicznym, przy czym zgodnie z powołanym przepisem P.t. powinny to być koszty uzasadnione, skalkulowane w sposób wskazany w przepisach rozporządzenia kosztowego. Na tle przepisów rozporządzenia kosztowego (zwłaszcza § 15 oraz § 18) nie budzi wątpliwości, że koszty usług świadczonych między operatorami na podstawie umów o połączeniu sieci są kalkulowane na podstawie zorientowanego przyszłościowo, długookresowego kosztu przyrostowego (FL-LRIC - Forward Looking - Long Run Incremental Cost), przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń. Z kolei koszt świadczenia usług powszechnych kalkulowany jest na podstawie zorientowanego przyszłościowo w pełni alokowanego kosztu (FL-FDC - Forward Looking - Fully Distributed Cost), przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń. Wyniki kalkulacji kosztów usług detalicznych pozwalają Prezesowi UKE ocenić, czy opłaty pobierane za te usługi są zorientowane kosztowo, co stanowi jedno z kluczowych zadań warunkujących zapewnienie rozwoju efektywnej konkurencji na rynku. Z kolei wyniki kalkulacji kosztów usług hurtowych, świadczonych między operatorem zobowiązanym a innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, służą Prezesowi UKE do oceny wysokości opłat za te usługi.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zmian nr [...] i [...], zakładających usunięcie z opisu LRIC rozdziałów: 7.2.3."Usługi międzysieciowe rozliczane ryczałtowo" oraz 7.6. "Obliczanie kosztów zależnych od okresy taryfikacji" Sąd zauważył, że zmiany te dotyczą usług międzyoperatorskich, świadczonych między operatorami na podstawie umów o połączeniu sieci, które są kalkulowane na podstawie zorientowanego przyszłościowo, długookresowego kosztu przyrostowego, przypadającego na określoną jednostkę rozliczeń (metoda FL-LRIC). Metoda ta uwzględnia jedynie elementy konieczne do świadczenia usług, do których liczony jest koszt LRIC. Model LRIC pozwala na zwiększenie dezagregacji przyrostów, co powoduje, że koszt będzie mniejszy. Zgodnie z tym, im mniejsza jest wartość przyrostu, tym bardziej koszt będzie zbliżony do wartości kosztu krańcowego. Mniejsza wartość przyrostu jaki zapewnia metoda LRIC w stosunku do FDC jest decydującym elementem wpływającym na konkurencyjność rynku, równocześnie dostarczającym bodźców do efektywnego działania.

WSA uznał również, że organ nie wyjaśnił jaka jest relacja tych zmian do zmiany nr [...], zawierającej "Definicje usług międzyoperatorskich". Nadto, wskazując, że właściwe będzie ustalanie opłat za te usługi w postępowaniu administracyjnym organ w istocie postawił znak równości między ustalaniem opłat w postępowaniu administracyjnym, a ustalaniem opłat w sposób administracyjny, na co nie pozwala § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego. Zmianą [...] usunięto z opisu kalkulacji kosztów "Usługi międzysieciowe rozliczane ryczałtowo". Powyższe usługi dotyczą usług rozpoczynania i zakańczania połączeń w sieci O., tj. usług objętych rynkami wymienionymi w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rynków właściwych. Na str. [...] i następnych, podobnie jak w przypadku zmiany [...], Prezes UKE skarżonej decyzji wyjaśnił, iż O. nie będzie kalkulować kosztów świadczenia tych usług, pomimo, iż będzie obowiązana świadczyć tego rodzaju usługi. Ponownie Prezes UKE stwierdził, że koszty świadczenia tych usługi będzie określał w ofercie ramowej, a do ich ustalenia nie będzie wykorzystywał kalkulacji uzasadnionych kosztów. W przypadku zmiany [...], decyzją wydaną na podstawie art. 24 ust. 1 P.t., nałożono na O. obowiązek uwzględniania uzasadnionych wniosków innych przedsiębiorców o zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego, tj. obowiązek, o którym mowa w art. 34 P.t.

WSA podniósł, że również warunki świadczenia usług, które zostały usunięte z Opisu Kalkulacji Kosztów, tj. usługi rozpoczynania i zakańczania połączeń w sieci T. zostały określone w ofercie ramowej - "Ramowej ofercie T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie rozpoczynania połączeń, zakańczania połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci" zatwierdzonej decyzjami Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2008 r. oraz [...] kwietnia 2008 r. Zmianą [...] z Opisu Kalkulacji Kosztów usunięte z usługi zaś zostały "Usługi niezależne od okresu ratyfikowania". Usuwając je Prezes UKE posłużył się taką samą argumentacją, jak w przypadku wprowadzenia zmian [...] i [...]. Sąd I instancji dodał, że przedmiotowe usługi objęte są rynkami wymienionymi w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rynków właściwych. De facto zniesiono obowiązek regulacyjny kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zasady ustalania i znoszenia obowiązków oraz decyzje administracyjne, w których mogą zostać określone takie rozstrzygnięcia określa Rozdział 1 Prawa telekomunikacyjnego, zatytułowany "Analiza rynków właściwych, ustalanie i znoszenie obowiązków", obejmujący art. 21-25 P.t. Tymczasem decyzja w sprawie zatwierdzenia lub zmiany opisu kalkulacji kosztów wydawana jest na podstawie art. 53 ust. 2 lub 3 P.t. Niewątpliwie przedmiotem decyzji w sprawie opisu kalkulacji kosztów jest wyłącznie kwestia określenia szczegółowych zasad prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego. Taką decyzją nie jest dopuszczalne modyfikowanie rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydanych na podstawie art. 24 ust. 1 P.t. poprzez ograniczenie lub zniesienie obowiązków nałożonych w takich decyzjach.

Reasumując WSA podniósł, że zmiana zakresu rynku właściwego czy też ograniczenie lub zniesienie obowiązku regulacyjnego może nastąpić wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania konsolidacyjnego. Podkreślił przy tym, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem takiego postępowania. W ocenie Sądu Prezes UKE nie może w decyzji zmieniającej opis kalkulacji kosztów odstępować od określenia zasad kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia tych usług, w stosunku do których na T. nałożono decyzjami obowiązek kalkulacji uzasadnionych kosztów oraz obowiązek ich świadczenia (obowiązek uwzględnienia uzasadnionych wniosków innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych).

W ocenie Sądu I instancji, kalkulacja uzasadnionych kosztów powinna ponadto uwzględniać treść § 16 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia kosztowego, co oznacza, iż powinny być kalkulowane koszty jednostkowe usług. Wskazane w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości w działaniu organu, polegające na: a) zmianie opisów kalkulacji kosztów w ten sposób, iż usunięte z nich zostały zasady kalkulacji kosztów świadczenia niektórych usług, których koszty T. jest obowiązana kalkulować zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem regulacyjnym; b) zniesieniu obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne P.t. oraz c) zniesieniu obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania w sprawie analizy rynku właściwego oraz postępowania konsolidacyjnego, doprowadziły do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 P.t. w zw. z art. 24 ust. 1 P.t. oraz art. 18 w zw. z art. 15 pkt 2 P.t.

Za zasadny WSA uznał zarzut naruszenia § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego. Sąd wskazał, że NSA w powołanym wyroku z 2012 r., biorąc pod uwagę przepis przechodni zawarty w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie kosztowe uznał, że w sprawie niniejszej zastosowanie winien mieć § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego. WSA przedstawioną oceną był związany na mocy przepisu art. 190 p.p.s.a. Zdaniem WSA, przepis § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kosztowego wprost nakazywał uwzględnianie przypisywania uzasadnionych kosztów wspólnych jako operację odrębną po wcześniej wskazanych w pkt 1, 2 i 3 § 16 ust. 1 analizowanego rozporządzenia, w szczególności po bezpośrednio ją poprzedzającej, tj. po przypisaniu kosztów przyrostowych wchodzących w skład jednorodnych kategorii kosztowych do elementów sieci lub procesów przy wykorzystaniu zależności pomiędzy kosztem a wolumenem.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut odnoszący się do zmiany [...] w Opisie Kalkulacji Kosztów, podzielając w tym zakresie ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 2012 r. Zmiana [...] polegała tylko na wykreśleniu z "Definicji usług międzyoperatorskich" w Rozdziale 9.1. definicji kilkunastu usług w zakresie dostępu szerokopasmowego realizowanych poprzez sieć A. i była ona konsekwencją poprzedzającej ją zmiany [...], w której wskazano już na konieczność zastąpienia przestarzałej sieci A. nowoczesną siecią E. Zmiany [...] T. zaś nie kwestionowała. Sąd zgodzi się również, że uwzględnianie postępu technologicznego wynika w szczególności z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia kosztowego, zgodnie z którym koszt odtworzenia, stanowiący wartość bieżącą środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, ustala się następującymi sposobami jeżeli składnik aktywów nie jest dostępny na rynku lub jego stosowanie jest nieuzasadnione ze względu na postęp technologiczny, przedsiębiorca ustala koszt odtworzenia na podstawie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia nowoczesnego odpowiednika istniejącego składnika aktywów, przy uwzględnieniu ewentualnych korekt wynikających z różnic funkcjonalnych nowoczesnego odpowiednika oraz korekt kosztów operacyjnych, wynikających z wyższej efektywności nowoczesnego odpowiednika. Skoro Opis Kalkulacji Kosztów określać winien ujęcie uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, to pozostawienie w nim definicji usługi opartej na przestarzałej sieci A. byłoby sprzeczne z konstrukcją efektywnie działającego przedsiębiorcy przewidzianą w § 3 ust. 3 rozporządzenia kosztowego. WSA wskazał, że wprowadzenie zmiany [...] nie sprzeciwiało się kalkulowaniu przez T. kosztów usługi faktycznie oferowanej przy zastosowaniu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia kosztowego. Sąd stwierdził, iż organ dążył do narzucenia T. potrzeby zastosowania przy określeniu sposobu kalkulacji kosztów wymogów omawianego uregulowania. W związku z powyższym zarzuty zwarte w pkt 3 skargi WSA uznał za niezasadne.

WSA podzielił również ocenę organu, zgodnie z którą w decyzjach nakładających obowiązki prowadzenia kalkulacji kosztów usług w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, Prezes UKE wskazał właściwie sposób przeprowadzania tej kalkulacji na podstawie zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia kosztowego, powyższy koszt "stanowi koszt świadczenia określonej usługi lub grupy usług, którego efektywnie działający przedsiębiorca uniknąłby w sytuacji zaprzestania świadczenia tej usługi lub tej grupy usług, przy założeniu, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie". Odpowiednikiem powyższego w perspektywie długookresowej jest zaś koszt przyrostowy (koszt inkrementalny). Różnicą między powyższymi kosztami jest rozpatrywany czas. Koszty przyrostowe usługi składają się z kosztów stałych i zmiennych, jednakże ze względu na długi horyzont czasowy analiz koszty stałe (ujęte w kosztach marginalnych) wykazują specyfikę kosztów zmiennych. Koszt zmienny stanowi koszt, który zmienia się wraz ze wzrostem wolumenu świadczonych usług, a kosztem stałym jest koszt, który pozostaje niezmienny przy zmianie wolumenu świadczonych usług. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że koszty możliwe do uniknięcia w przypadku zaprzestania świadczenia danej usługi stanowią koszty przyrostowe danej usługi hurtowej. Koszty te można również ująć jako różnica kosztów pomiędzy kosztami świadczenia wszystkich usług, a kosztami świadczenia usług z wyłączeniem danej usługi ceteris paribus. Dla porównania WSA przytoczył definicję przyrostowości T. S.A, zgodnie z którą koszt przyrostowy zawiera koszty związane tylko i wyłącznie ze świadczeniem usługi, której ten koszt dotyczy. Treścią niniejszej zmiany została umieszczona definicja kosztów unikniętych, oddająca istotę rozporządzenia kosztowego, podczas gdy patrząc na definicję przyrostowości proponowaną przez T. S.A w Opisie LRIC nasuwa się wniosek, że istota ta nie została zachowana. Sąd przypomniał, że nieuwzględnienie kosztów ogólnych oraz kosztów wynikających z nieefektywności w kalkulacji usług regulowanych (np. koszty wyeliminowane na skutek wprowadzenia korekt efektywności), nie oznacza, że skarżąca nie odzyska tych nieuzasadnionych kosztów. Wszystkie koszty, które nie wchodzą do bazy kosztowej związanej z usługami regulowanymi, alokowane są na inną działalność, co umożliwia T. S.A. ich odzyskanie w usługach nieregulowanych. Koszty te nie wpisują się w definicję kosztów możliwych do uniknięcia, gdyż w przypadku rezygnacji ze świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych ich poziom nie ulega zmianie. Należy przy tym wskazać, że koszty ogólne traktowane są jako koszty stałe, czyli niezależne od zmiany wolumenu ruchu usługi regulowanej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Prezesa UKE, który wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r. kierował się właściwym podejściem do definicji LRIC wskazanej w rozporządzeniu kosztowym, co oznacza, iż: jest to koszt świadczenia określonej usługi lub grupy usług, którego efektywnie działający przedsiębiorca uniknąłby w sytuacji zaprzestania świadczenia tej usługi lub tej grupy usług, przy założeniu, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła O. S.A. w W., zaskarżając orzeczenie w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie obejmującym inne zmiany wprowadzone do opisów kalkulacji kosztów niż zmiany nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozstrzyganiu przez Sąd I instancji poza granicami sprawy, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej, w niezaskarżonej części;

b) przepisów postępowania, art. 134 § 2 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu wyroku na niekorzyść skarżącego, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w niezaskarżonej części, pomimo, iż Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej;

c) przepis postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w zakresie obejmującym inne zmiany wprowadzone do opisu kalkulacji kosztów niż zmiany nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pomimo niestwierdzenia w tym zakresie naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani innego naruszenia przepisów postępowania;

d) prawa materialnego, tj. § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie kosztowe) w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach definicji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego założenie, że "zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie" należy rozumieć w ten sposób, iż uwzględnia się stan sprzed rozpoczęcia świadczenia usług dostępu telekomunikacyjnego zamiast stanu z okresu świadczenia tego rodzaju usług, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że zmiany nr [...], [...], [...]-[...] wprowadzone zaskarżoną decyzją do opisów kalkulacji kosztów były zgodne z powołanymi przepisami.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jej wyjaśnienia oraz brak wskazówek dla organu co do dalszego postępowania;

2. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych , polegający na przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji doszło do zniesienia obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.t.) podczas, gdy przedmiotem decyzji było wyłącznie zatwierdzenie instrukcji i opis kalkulacji kosztów na podstawie art. 53 ust. 2 P.t.;

3. prawa materialnego, tj. art. 24 P.t. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w wyniku wydania decyzji doszło do modyfikacji rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydawanych na podstawie art. 24 P.t. podczas, gdy przedmiotem decyzji było wyłącznie zatwierdzenie instrukcji i opis kalkulacji kosztów na podstawie art. 53 ust. 2 P.t.;

4. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 P.t. w zw. z art. 15 P.t. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania konsolidacyjnego podczas, gdy właściwą podstawą prawną decyzji był art. 53 ust. 2 P.t. a nie art. 24 P.t.;

5. prawa materialnego, tj. art. 21 P.t. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem analizy rynku podczas, gdy właściwą podstawą prawną decyzji był art. 53 ust. 2 P.t., a nie art. 24 P.t.;

6. prawa materialnego, tj. § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenie wysokości opłat w postępowaniu administracyjnym narusza § 15 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia kosztowego podczas, gdy przepisy te wskazują sposób kalkulacji kosztów usług, w szczególności rok przyjmowany za podstawę do kalkulacji, a nie sposób ustalania opłat.

Szczegółowe argumentacje do zarzutów sformułowanych w obu skargach kasacyjnych skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez O. S.A. w W. należy zauważyć, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w niezaskarżonej części, pomimo, iż Sąd I instancji nie wypowiedział się co do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie WSA, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2014/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny i zaleceń dotyczących części niezaskarżonej decyzji UKE może w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania decyzji pogarszającej sytuację skarżącej spółki w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, co uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku narusza zakaz reformationis in peius.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na rozstrzyganiu przez Sąd I instancji poza granicami sprawy, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej, w niezaskarżonej części. Niniejszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczone są poprzez treść art. 134 § 1 i 2 oraz 135 p.p.s.a. Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza więc, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej (por. Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 44/05, LEX nr 187731).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w tym zakresie pogląd wypowiedziany w orzecznictwie i doktrynie, że to treść indywidualnego stosunku prawnego zawarta w zaskarżonym akcie stanowi, w ramach granic rozpoznania sprawy przez sąd, przedmiot kontroli legalności. Kontrola zgodności z prawem dokonywana przez sądy administracyjne przeprowadzana jest zatem w pełnym zakresie, w odniesieniu do całości – a nie jedynie fragmentu (gdy takiej treści wniosek zawarł skarżący) – danej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06, LEX nr 322815 oraz Mariusz P. Baran, Stosowanie z urzędu prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, LEX 2014). Przepisy p.p.s.a. precyzujące treść rozstrzygnięcia wydawanego przez sąd administracyjny czyli art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zezwalający sądowi na uchylenie albo stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy skarga jest uzasadniona odnoszą się do prawidłowości (legalności) całego aktu, a nie jedynie w zakresie, w jakim został on zaskarżony, bądź też, jakiej treści zarzuty lub wnioski zawarte zostały w skardze (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 433 - 434). W świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. jedynym ograniczeniem wyboru przez sąd administracyjny właściwego rozstrzygnięcia stanowi niedopuszczalność wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Konsekwencją istnienia zakazu reformationis in peius będzie brak możliwości uwzględnienia skargi na zaskarżony akt i wydania określonego w przepisach orzeczenia pomimo stwierdzenia, że występują wady zaskarżonego aktu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi (Mariusz P. Baran, Stosowanie z urzędu prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, LEX 2014 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 251–252).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez złożyła O. S.A. w W., w tym zarzut naruszenia § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Sąd kasacyjny podziela w tym zakresie pogląd WSA.

Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie należy zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354). W ocenie orzekającego Sądu kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Należy podkreślić, że co już wskazywano w wywodach dotyczących skargi kasacyjnej O. S.A. w W. Sąd i instancji pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej w niezaskarżonej części, nie wypowiedział się ogólne co do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Podzielić należy wyrażany w doktrynie pogląd, wedle którego jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 330).. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również istotną nieścisłość w ustaleniach faktycznych, polegający na wadliwym przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji doszło do zniesienia obowiązku regulacyjnego kalkulacji uzasadnionych kosztów bez przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 21 i następne ustawy Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo WSA jedynie ogólnikowo odniósł się do wywodów prezentowanych w zakresie podstawy prawnej decyzji przez Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie. Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/15 ograniczono się wyłącznie do wskazania wad postępowania dotyczących zaskarżonej do WSA części decyzji Prezesa URE. Powyższe oznacza także, że zasadny jest zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania. Nie ma bowiem żadnych wskazań co do dalszego postępowania organu w zakresie części decyzji niezaskarżonej do sądu administracyjnego. Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie.

Ponownie rozpoznając skargę T. S.A. w W. (obecnie O. S.A. w W.) WSA w Warszawie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz unormowaną w art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadę reformationis in peius, która stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd zwróci uwagę, że instytucja ta służy przede wszystkim ochronie praw strony, która nie powinna się wzbraniać przed zaskarżeniem niekorzystnej dla niej decyzji administracyjnej w obawie przed jeszcze bardziej niekorzystnymi skutkami niż wynikające z zaskarżonej decyzji (B. Dauter, Doradca podatkowy przed sądem administracyjnym, Oficyna 2009). Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i przynajmniej częściowe uwzględnienie obu rozpoznawanych skarg kasacyjnych, NSA uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione.