Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1704/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. T. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nieuwzględniającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie gminy m. L. o kodzie postępowania numer [...].

Z akt sprawy wynika, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "OW NFZ") w dniu [...] września 2010 r. ogłosił postępowanie na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju i zakresie określonym wyżej na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., w którym wartość zamówienia określona została na nie większą niż 15 754 373 zł.

Do powyższego postępowania w zakreślonym w ogłoszeniu terminie zostało złożonych 113 ofert. W części jawnej postępowania komisja konkursowa odrzuciła w całości 2 oferty oraz przyjęła do dalszego postępowania 111 ofert.

Z rankingu otwarcia wynikało, że oferta strony zajęła 30 miejsce z łączną liczbą punktów oceny 59,71 punktów, w tym za: ofertę cenową - 15 pkt; ciągłość - 8,88 pkt; jakość - 33,33 pkt oraz dostępność - 2,5 pkt.

W wyniku przeprowadzonych ze stroną negocjacji, ustalono cenę jednostkową w wysokości 0,95 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 276 000 punktów rocznie, co skutkowało podniesieniem początkowej oceny oferty o dodatkowe 7,5 pkt.

W sporządzonym rankingu końcowym oferta strony została zaklasyfikowana na 36 miejscu z 60,83 pkt oceny, w tym za: ofertę cenową - 22,5 pkt, ciągłość - 10 pkt, jakość - 25,83 pkt oraz dostępność - 2,5 pkt.

W rankingu końcowym nie oceniano ofert pod względem kompleksowości, gdyż ustalone kryteria przewidywały, że w tym zakresie świadczeń wszyscy oferenci świadczą usługi kompleksowo.

W dniu 29 listopada 2010 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie i dokonała wyboru ofert zajmujących pozycje od 1 do 21 w rankingu końcowym, na ostatniej pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazło się pięć ofert, złożonych na 5 miejsc udzielania świadczeń, które uzyskały oceny po 68,33 pkt.

Oferta strony nie została wybrana do realizacji świadczeń objętych postępowaniem konkursowym z uwagi na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia.

W odwołaniu do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia konkursu ofert strona zadeklarowała chęć prowadzenia dodatkowych rozmów uzgodnieniowych oraz podniosła, że:

• udziela stomatologiczne świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie umowy z NFZ, nieprzerwanie od 1999 r.;

• dotychczasowa realizacja zawartych z nią umów w rodzaju leczenie stomatologiczne nie budziła zastrzeżeń NFZ;

• jej oferta gwarantuje wykonywanie świadczeń stomatologicznych przez wykwalifikowanych lekarzy specjalistów różnych dziedzin stomatologii;

• prowadzona przez nią przychodnia znajduje się w umiejscowieniu zapewniającym pacjentom łatwy dojazd środkami komunikacji publicznej (w centrum miasta).

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą oddalił w całości odwołanie strony. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że żaden z argumentów przytoczonych w odwołaniu nie stanowił przedmiotu oceny oferty, zaś po zakończeniu postępowania konkursowego komisja konkursowa nie miała podstaw do prowadzenia dalszych negocjacji.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. do Prezesa NFZ strona zarzuciła, że:

• w oparciu o nieaktualne informacje przekazane przez komisję konkursową zaproponowała podczas negocjacji taką wartość punktu, która w jej ocenie zapewniała ofercie kwalifikację do zawarcia umowy;

• nie przedstawiła dokumentów dotyczących możliwości wykonywania w jej przychodni stomatologicznej zdjęć rentgenowskich pomimo, że je posiada;

• powołała się na argumenty przedstawione w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r.

Prezes NFZ rozpoznając niniejszą sprawę na wstępie wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone w:

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2008 r. nr 81, poz. 484);

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719);

• rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2009 r., zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r.;

• zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanym dalej "zarządzeniem [...]";

• zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

• zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

Następnie Prezes NFZ przypomniał przebieg postępowania przed komisją konkursową oraz organem I instancji, a także wskazał na przepisy ustawy o świadczeniach regulujących postępowanie przed organami NFZ na skutek wniesionego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

W ocenie Prezesa NFZ przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz zawierania umów.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Prezes NFZ wyjaśnił, że w ofercie składanej do postępowania, oferent proponuje cenę za punkt, za który zamierza realizować świadczenia w ramach umowy z NFZ, a podczas negocjacji cenę tę może zmienić lub utrzymać bez zmian. Organ podkreślił, że jest to indywidualna decyzja każdego oferenta, gdyż o tym, jaka cena punktu jest opłacalna dla oferenta, decyduje wyłącznie on. Ustalenia z negocjacji dokumentowane są w protokole końcowym, a w przypadku zbieżnego stanowiska, protokół podpisują strony uczestniczące w negocjacji. Postanowienia protokołu końcowego stanowią podstawę do dokonania oceny oferty i sporządzenia rankingu ofert. Pozycje ofert z rankingu mają wpływ na kolejność klasyfikowania ofert do podpisania umowy aż do wyczerpania kwoty zamówienia.

Następnie Prezes NFZ przypomniał, że w protokole z negocjacji prowadzonych ze stroną, obie strony zgodnie podpisały protokół końcowy w dniu 18 listopada 2010 r., z którego wynikało, że propozycje strony i NFZ były zbieżne.

Nie uznał zarzutu strony, że została wprowadzona w błąd podczas negocjacji, w których propozycję obniżenia ceny do wartości 0,95 zł oparła na przedstawionej przez komisję konkursową informacji dotyczącej liczby punktów, którą otrzymała jej oferta, bowiem z podpisanego przez nią oświadczenia z dnia 28 września 2010 r., wynikało że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjęła je do stosowania.

Organ odwoławczy ponadto dodał, że skarżąca otrzymała od komisji konkursowej pisemną informację o dokonaniu weryfikacji udzielonych przez nią odpowiedzi na zapytania ofertowe, a także o konsekwencjach w postaci obniżenia oceny oferty, które z tej weryfikacji wynikają. Podkreślił także, że decyzję dotyczącą przedstawienia ceny za punkt strona mogła oprzeć na własnych wyliczeniach dotyczących oceny oferty, których mogła dokonać na podstawie posiadanych informacji.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej nieprzedstawienia dokumentacji odnoszącej się do możliwości wykonywania zdjęć rentgenowskich, organ odwoławczy zauważył, że skarżąca została poinformowana pismem z dnia 22 października 2010 r., że w przypadku ich nieprzedstawienia w nieprzekraczalnym terminie 2 dni, nie zostaną przyznane dodatkowe punkty oceny oferty za ich samodzielne wykonywanie. Ponieważ skarżąca nie przedstawiła we wskazanym terminie żądanej dokumentacji, ani nie wniosła żadnych wyjaśnień w tym zakresie, w ocenie Prezesa NFZ komisja konkursowa słusznie uznała, że złożone z tym zakresie oświadczenie z dnia 21 października 2010 r., nie było dokumentem wystarczającym dla potwierdzenia spełnienia przez stronę wymagań wynikających przepisów prawa.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że w postępowaniu nie stwierdzono naruszenia ogólnie obowiązujących przepisów prawa, jak również ustalono, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r. wywiodła B. T., dalej jako: "skarżąca".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

• art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez wadliwy sposób postępowania komisji konkursowej polegający na tym, że przystępując do negocjacji w sprawie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia, komisja nie sporządziła i nie doręczyła jej pisemnej karty oceny oferty, tj. bez podliczenia wartości oferty po dokonanych uprzednio przez komisję trzech korektach oraz błędnie informując skarżącą o liczbie punktów przyznanych jej ofercie, co spowodowało wadliwe podjęcie decyzji co do koniecznej do uzyskania kontraktu minimalnej obniżki ceny za jednostkę, w wyniku czego skarżąca podjęła wadliwą decyzję i kontraktu nie uzyskała;

• § 13 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r., § 14 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń, załącznika do Uchwały nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. oraz art. 75 § 1 K.p.a., przez wymaganie przez komisję konkursową zezwolenia w miejsce oświadczenia w sprawie aparatu rtg, tj. dokumentu nie wymienionego w warunkach ogłoszonego konkursu, przez wadliwe jej określenie w wezwaniu, przez przekroczenie ogłoszonych warunków konkursu, wyznaczenie zbyt krótkiego terminu (dwa dni) niemożliwego do realizacji oraz doręczenie wezwania osobie nieuprawnionej, co skutkowało utratą 7,5 pkt oceny oferty i ostatecznie utratą kontraktu;

• art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co naruszyło interes prawny skarżącej, który doznał poważnego uszczerbku bowiem brak 7,5 punktu za rzekomy brak aparatu rtg "w lokalizacji" wyeliminował skarżącą z finału konkursu i ostatecznie pozbawił ją możliwości zawarcia kontraktu, a żądanie zostało skierowane jedynie do kliku oferentów;

• art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a., poprzez obrazę zasady praworządności i nie wyjaśnienie należycie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na prawa skarżącej w postępowaniu administracyjnym, bez wyjaśnienia jej zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy, a nawet manipulując liczbami zmierzającymi do ukrycia błędów komisji;

• art. 42 § 1, art. 43, art. 44 § 1 i 2, art. 45 K.p.a. przez wadliwe doręczenie pisma z 22 października 2010 r., co doprowadziło do utraty przez oferentkę 7,5 punktu i eliminowało ją z konkursu.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła jej zarzuty. W sposób opisowy przedstawiła przebieg postępowania konkursowego, w tym punktacji zastosowanej w spornym postępowaniu.

Zarzuciła, że komisja konkursowa sporządziła ostateczną kartę oceny jej oferty dopiero na zakończenie postępowania komisyjnego. Skarżąca podniosła, że na początku negocjacji komisja podała ustnie wadliwie wyliczoną wartość 60,83 pkt -co pociągnęło za sobą błąd skarżącej i utratę możliwości zawarcia kontraktu - co przesądziło o doznanym uszczerbku w wyniku naruszenia zasad postępowania. Stwierdziła, że komisja przystąpiła do negocjacji w sprawie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia bez sporządzenia karty oceny oferty, czyli bez podliczenia wartości oferty po trzech korektach oraz mylnie poinformowała ją o liczbie punktów przyznanych jej ofercie zawyżając je, co pociągnęło za sobą wadliwe podjęcie przez skarżącą decyzji co do koniecznej do uzyskania kontraktu minimalnej obniżki ceny za jednostkę, w wyniku czego kontraktu nie uzyskała.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ zawiera szkolne błędy matematyczne z zakresu dodawania i odejmowania świadczące o próbie zatuszowania rzeczywistych zdarzeń.

Wywodziła, że o tym kiedy komisja koryguje wyniki i z jakimi wynikami (skorygowanymi czy jeszcze bez korekty) przystępuje komisja do negocjacji w sprawie ceny - jest niezwykle istotne dla oferenta oraz zdecydowanie wpływa na wynik ostateczny, a nawet go przesądza, dlatego, że możliwa do uzyskania podczas negocjacji liczba punktów zawiera się w przedziale 0 -15.

Skarżąca podkreśliła, że w rankingu końcowym na 21 miejscu 5 ofert uzyskało 68,33 punkty w wyniku negocjacji (czyli obniżenia ceny) -co oznacza, że 5 oferentów uzyskało przed negocjacjami wynik 60,83 pkt, czyli taki sam jak ona (zgodnie z informacją uzyskaną od komisji), a zatem jej szanse na wygraną były takie same.

Wskazała, że podana jej wartość nie była wartością z rankingu otwarcia, bo ta wynosiła 59,71, nie była to też wartość z rankingu zamknięcia - bo tej jeszcze na początku negocjacji nie znano, a negocjacje podwyższyły wynik o 7,5.

Podniosła, że o korektach w jej ofercie dowiedziała się z treści trzech pism komisji z 15, 22 i 25 października 2010 r., a zatem jak wywodziła miała prawo przypuszczać, że obniżono jej już ocenę oferty /zweryfikowano/ oraz, że przystępując do negocjacji z komisją konkursową podana jej została ocena po weryfikacji. Uzyskując od komisji ustną informację o posiadanej przez nią aktualnej ocenie jej oferty na poziomie 60,83 pkt i obniżając cenę jednostkową za punkt z 1 zł (za który przyznano 15 punktów) do 0,95 zł uzyska 7,5 punktu (15 + 7,5=22,5) miała prawo zakładać, że to obniżenie ceny łącznie przyniesie jej 68,33 punktów /60,83 + 7,5 = 68,33/.

W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że żądanie zezwolenia na uruchomienie aparatu rtg i konsekwencje w postaci utraty 7,5 pkt wynikają ze złamania zasady równego traktowania oferentów. Wyjaśniła, że nierówne traktowanie polegało na zbyt wysokiej punktacji za posiadanie jak i za brak aparatu rtg, na sprawdzeniu tylko niektórych oferentów, na ekspresowo krótkim terminie w wezwaniu na jego wykazanie, na wadliwym doręczeniu wezwania osobie nieuprawnionej, na określeniu dokumentu niezgodnym z jego nazwą. Skarżąca podkreśliła, że wezwanie z dnia 22 października o złożenie w terminie 2 dni zezwolenia na aparat rtg doręczono na adres jej gabinetu 29 października 2010 r. W tym czasie trwał remont pomieszczeń gabinetu, a ona od rana 29 października 2010 r. była poza L. Wezwanie pokwitował malarz remontujący pomieszczenia gabinetu skarżącej i pozostawił bezczynnie pismo do jej powrotu. Podczas jej nieobecności upłynął zakreślony przez komisję termin. Skarżąca zarzuciła, że doręczenie pisma nastąpiło z obrazą art. 42 § 1, art. 43, art.44 § 1 i 2 oraz art. 45 K.p.a.

Złożona już po upływie terminu jej odpowiedź, do której nie załączyła decyzji Sanepidu z 2002 r. sądząc, że chodzi o aktualne zaświadczenie, którego nie posiadała, skutkowała jak podkreślała cofnięciem jej 7,5 pkt, pomimo, że aparat rtg posiada od 2002 r i od tego roku posiada także ważną bezterminowo decyzję Sanepidu zezwalającą na jego użytkowanie. Podkreślała, że jej nie dostarczenie wynikało z nieporozumienia co do tego czego komisja żąda - decyzji Sanepidu, czy aktualnego zezwolenia.

Skarżąca podnosiła, że w warunkach konkursu ofert brak było wymogu wykazania się dokumentami rtg, wskutek czego nie można było się do tego przygotować z wyprzedzeniem. Zarzuciła, że dokumentów tych komisja żądała tylko od niektórych oferentów. Jej zdaniem o tym, że nie zapewniono uczciwej konkurencji świadczy fakt, że konkurs wygrały osoby, które nabyły aparat rtg dopiero po zakończeniu postępowania, a przegrały osoby, które czynny aparat od lat posiadały.

Zarzuciła, że komisja przez sposób sformułowania żądania w piśmie z dnia 22 października wprowadziła ją w błąd, bowiem określiła decyzję zezwoleniem, co doprowadziło ją do przekonania, że chodzi o aktualne zezwolenie, którego przedłożyć nie mogła z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych Sanepidu, podczas gdy w istocie chodziło o posiadaną przez nią od ośmiu lat decyzję zezwalającą.

W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1286/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. T. Zarzuciła między innymi, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do najistotniejszego zarzutu skarżącej zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że została ona potraktowana inaczej niż pozostali oferenci w tym postępowaniu. Zarzuciła także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z pięciu zarzutów skarżącej dotyczących okoliczności żądania dokumentu legalnego posługiwania się rentgenem, Sąd I instancji odniósł się tylko do jednego z nich.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1873/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku odniesienia się do istotnych dla sprawy zarzutów skargi. Zasadnie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie twierdzi, że WSA nie odniósł się do koronnego argumentu skargi, że skarżąca nie otrzymała karty ocen oferty z wyliczoną ilością punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także do twierdzeń o ustnej informacji o ilości uzyskanych punktów, ilości nieprawdziwej, zawyżonej, wprowadzającej skarżącą w błąd.

NSA przyznał rację skarżącej kasacyjnie, co do twierdzenia, że informacja o ilości punktów w momencie rozpoczęcia negocjacji ma kapitalne znaczenie dla wyniku negocjacji. Pozwala bowiem na racjonalne prowadzenie rozmów, umożliwiające końcowy korzystny dla uczestnika konkursu efekt w postaci uzyskania kontraktu.

W ocenie NSA podanie przez komisję konkursową zawyżonej punktacji narusza zasadę równości i uczciwej konkurencji oraz uniemożliwia podejmowanie optymalnych działań.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji winien się także odnieść w sposób szczegółowy do zarzutów skargi dotyczących wyliczeń punktacji. Nie ograniczać się do wskazania, że są to zaokrąglenia matematyczne, jeśli zaś rzeczywiście wynikałoby to z zaokrągleń, to dokładnie w ramach zasady przekonywania stronie to wyjaśnić.

Ponadto NSA wskazał, że w ponownym postępowaniu należy także uwzględnić zarzuty skarżącej kasacyjnie nawiązujące do braku odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii związanej z aparatem do robienia zdjęć rentgenowskich.

Podsumowując NSA stwierdził, że w ponownym postępowaniu wszystkie zarzuty skargi winny być dbale przeanalizowane, a uzasadnienie orzeczenia winno zawierać przekonującą w tym zakresie argumentację co do ich oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Na wstępie podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1873/14 28 maja 2013 r.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W powołanym wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w ponownym postępowaniu wszystkie zarzuty skargi winny być dbale przeanalizowane, a uzasadnienie orzeczenia winno zawierać przekonującą w tym zakresie argumentację co do ich oceny.

Stosownie do przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Przepis art. 154 ust. 1 stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (art. 154 ust. 2 zd. drugie). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze w zw. z art. 154 ust. 4 zd. pierwsze). W przypadku uwzględnienia przez Prezesa odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 7 zd. pierwsze).

W ocenie Sądu dokonana przez Prezesa NFZ weryfikacja postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wadliwa i zawiera nieprawdziwy wniosek, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które skutkowałyby naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej w niniejszym postępowaniu.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy K.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.

W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie wprowadzają modyfikacji w zakresie zasad tego postępowania co oznacza, że przed organami Funduszu znajdują zastosowanie wszystkie reguły wynikające z K.p.a.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji obowiązane są do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję uchybił powyższym zasadom i wymogom, a skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów, co spowodowało, że przeprowadzona przez niego ocena postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej, w szczególności pod kątem naruszenia w jego toku zasad postępowania miała charakter niepełny i wybiórczy.

W tym miejscu warto przypomnieć, że w toku postępowania przed organami NFZ oraz w skardze do Sądu, skarżąca B. T. konsekwentnie zarzucała, że w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia zasad tego postępowania, co skutkowało, że doznał uszczerbku jej interes prawny przejawiający się niewybraniem jej oferty i nie zawarciem z nią umowy.

W szczególności Prezes NFZ wbrew zasadzie prawdy obiektywnej nie dążył do wyjaśnienia podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że przed przystąpieniem do negocjacji otrzymała ustną informację o ilości uzyskanych punktów, która była nieprawdziwa, zawyżona i wprowadzająca skarżącą w błąd. Stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca na podstawie posiadanych przez siebie informacji sama mogła dokonać wyliczenia jest oczywiście wadliwe. Jego akceptacja mogłaby być swoistą furtką umożliwiającą łamanie zasad postępowania, w tym zasady równości jego uczestników i zasad uczciwej konkurencji. Od stopnia poinformowania oferentów, ilości korekt w dokumentacji ofertowej i ich wpływu na punktację, biegłości w dokonywaniu wyliczeń matematycznych uzależniony mógłby być bowiem sukces negocjacji. Za NSA należy powtórzyć, że informacja o ilości punktów w momencie rozpoczęcia negocjacji ma kapitalne znaczenie dla wyniku negocjacji. Pozwala bowiem na racjonalne prowadzenie rozmów, umożliwiające końcowy korzystny dla uczestnika konkursu efekt w postaci uzyskania kontraktu. Podanie przez komisję konkursową zawyżonej punktacji narusza zasadę równości i uczciwej konkurencji oraz uniemożliwia podejmowanie optymalnych działań. Sytuacjom takim zapobiegać mają przekazywane w toku postępowań oferentom karty ocen oferty z wyliczoną ilością punktów. W spornym postępowaniu skarżąca nie otrzymała jednak przed przystąpieniem do negocjacji oceny swojej oferty, a jak twierdzi, podana jest ustnie suma przyznanych jej punktów była zawyżona i miała wpływ na sposób prowadzenia przez nią negocjacji, co w konsekwencji doprowadziło do niezawarcia z nią umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. Prezes NFZ nie wyjaśnił jednak jakie przyczyny legły u podstaw zaniechania przekazania skarżącej karty oceny ofert, nie ustalił, czy pozostałym oferentom takie karty z wyliczeniem przyznanej im punktacji były doręczane przed przystąpieniem do negocjacji, a co więcej nie wskazał czy i w jakim stopniu zaniechanie to naruszało zasady postępowania konkursowego.

Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej dotyczących procedowania przez komisję konkursową w zakresie wyjaśniania kwestii posiadania przez skarżącą aparatu do robienie zdjęć rentgenowskich stwierdzić należy, że bez wyjaśnienia sposobu postępowania w tym przedmiocie wobec pozostałych oferentów nie sposób stwierdzić, czy doszło do naruszenia zasad postępowania. Skarżąca stanęła bowiem na stanowisku, że tylko część z oferentów była wzywana do złożenia zezwoleń na użytkowanie aparatów rtg, a także że do zawarcia umowy zostali wybrani oferenci, którzy nie posiadali w lokalizacji tych aparatów. W jej przypadku, wskutek mylnego odczytania treści żądania złożenia zezwolenia odebrano jej 7,5 pkt, pomimo, że od 2002 r. aparat rtg posiada w gabinecie dentystycznym. Prezes NFZ w toku postępowania nie zbadał jednak tej kwestii. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca w pisemnych wyjaśnieniach poinformowała, że nie posiada aktualnego zezwolenia na użytkowanie aparatu rtg, a fakt, że rzeczoną decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia załączyła do odwołania od decyzji organu I instancji pozostaje bez wpływu na kwestię nieprzyznania jej punktów. Zgadzając się z tym ostatnim stwierdzeniem organu, nie może jednak ujść uwadze Sądu, że zasadniczą z punktu widzenia respektowania zasad prowadzenia postępowania konkursowego była kwestia, czy pozostali oferenci wzywani byli do przedstawienia decyzji w sprawie zezwolenia na używanie aparatów rtg, w jakich terminach te braki mieli uzupełnić, a także czy o obowiązku wylegitymowania się decyzją zezwalającą na używanie aparatów rtg byli na takich samych zasadach poinformowani. Prezes NFZ ustaleń takich jednak nie poczynił, mimo wyraźnych komunikatów ze strony skarżącej, że w kwestii tej oferenci nie byli równo traktowani.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że przyjęte przez Prezesa NFZ wyliczenie punktacji jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu skarżąca zdaje się nie zauważać, że pierwsze obniżenie punktacji nastąpiło na etapie sporządzania rankingu otwarcia, w którym wyjściowy wynik 59,71 pkt był już pomniejszony o 2 pkt w związku z rozbieżnościami pomiędzy treścią oferty, a załączonym do niej harmonogramem pracy personelu. Innymi słowy próby wykazywania przez skarżącą, że wg przyjętych obniżek i podwyżek oceny oferty w rankingu końcowym należało przyjąć 58,81 pkt, gdy tymczasem przyjęto 60,83 pkt były nietrafione, albowiem obniżka 2 pkt nastąpiła nie od wyniku przyjętego w rankingu otwarcia, lecz wynik ten (59,71) był już obniżony o te 2 pkt.

W ocenie Sądu okoliczność ta dodatkowo wzmacnia stanowisko, że rzeczą komisji konkursowej jest sporządzanie wyliczeń punktowych ofert i informowanie oferentów o ich wynikach przed przystąpieniem do negocjacji, albowiem po stronie świadczeniodawców brak jest możliwości precyzyjnego określenia nie tylko wpływu korekt na końcowy wynik, lecz także określenia punktu czasowego ich dokonywania.

Mając na uwadze wyżej przedstawione argumenty stwierdzić należy, że Prezes NFZ rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Rozpoznając ponownie odwołanie Prezes NFZ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.