Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1839/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art 141 par 4, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 20 i art 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 208/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 maja 2012 r., II SA/Rz 208/12 oddalił skargę sp. z o.o. [...] z Ł. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu podniósł, że bezsporne między stronami jest, że wnioskiem z 31 sierpnia 2011 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Starosty Brzozowskiego o podanie numerów ksiąg wieczystych lub numeru zbioru dokumentów dla nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oraz [...] oraz dla nieruchomości położonej w J. [...]. W sprawie jest również bezsporne, że skarżąca, wezwana do usunięcia braków pisma, złożyła wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakresie wskazanych nieruchomości, informując, że są one niezbędne dla postępowania egzekucyjnego. Organy odmówiły wydania zaświadczenia z danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącego oznaczenia księgi wieczystej lub zbioru dokumentów z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organów jest zasadne. Zgodnie z art. 24 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – zwanej dalej również "p.g.k." informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. W oparciu o treść art. 20 ust. 2 cyt. ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1/ właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2/ miejsca zamieszkania lub siedzibę tych osób; 3/ informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4/ wartość nieruchomości. Podział informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze podmiotowym i przedmiotowym zawarty jest również w treści art. 24 ustawy, który stanowi, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, jako dane przedmiotowe są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, jako dane podmiotowe, udzielane są w trybie art. 24 ust. 5 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1/ właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami i lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2/ organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3/ innych podmiotów niż wymienionych w pkt. 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, Sąd pierwszej instancji uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącej Spółce udzielenia żądanych przez nią informacji przyjmując, że w istocie żądane przez nią informacje (takie jak numery ksiąg wieczystych, czy też numery zbioru dokumentów) zmierzały do ustalenia nieznanego skarżącej majątku nieruchomego określonego dłużnika. Jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym, a do którego żądania niezbędnym jest wykazanie interesu prawnego w tym zakresie. Skarżąca Spółka nie wykazała interesu prawnego, a więc zasadne było postanowienie odmawiające udzielenia żądanej informacji.

Interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 3 p.g.k. nie tworzy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków, a właściwym trybem ujawnienia jego majątku jest tryb cywilnoprawny uregulowany art. 913-9201 k.p.c. (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09 ONSAiWSA 2011/1/14, wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, wyrok NSA z 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06, wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 548/10).

Z tych też powodów, nie można orzekającym organom zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. Takim naruszeniem prawa nie jest odmienna, a zdaniem Sądu prawidłowa, wykładnia przepisów prawa materialnego.

Powyższy wyrok [...] sp. z o.o. zaskarżyła w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 24 p.g.k., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że skarżąca musi wykazać interes prawny do uzyskania jawnych informacji z prowadzonej przez organ administracji ewidencji gruntów,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." przez nierozważenie całości sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do danych objętych wnioskiem skarżącej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i jej uzasadnienia;

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji w sposób oczywisty naruszyły przepisy prawa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą sporu jest, czy skarżąca żądała udostępnienia danych o charakterze przedmiotowym, czy też danych o charakterze przedmiotowo-podmiotowym.

Z art. 20 p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o gruntach, budynkach i lokalach do których zalicza m.in. informacje o ich położeniu i numerach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów - ust. 1, oraz informacje o podmiotach ewidencyjnych - ust. 2 ustawy. Do udostępniania danych z ewidencji gruntów przewidziane są dwa tryby, w zależności od tego, jakie dane mają być udostępnione. Pierwszy tryb dotyczy udostępniania danych o charakterze przedmiotowym. Generalną, zasadą, wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy jest, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i zgodnie z przepisem art. 24 ust. 4 każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. A zatem, dane o charakterze przedmiotowym są jawne i powszechnie dostępne. Drugi tryb, przewidziany w art. 24 ust. 5 ustawy, dotyczy udostępniania danych o charakterze podmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. danych osobowych właściciela) i art. 51 ustawy, oraz wydawania wypisów z operatu ewidencyjnego, zawierających takie dane osobowe. Osoby ubiegające się o takie dane, a niebędące właścicielami, muszą wykazać interes prawny. Jeśli w ust. 5 art. 24 ustawodawca wprost mówi o danych zawierających dane osobowe o których mowa w art. 20 ust. 2, to a contrario dane o których mowa w art. 20 ust. 1 stanowiące dane przedmiotowe nie są objęte tym trybem.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji o charakterze nie tylko przedmiotowym, ale i podmiotowym ponieważ "zmierzał do ustalenia nieznanego skarżącej majątku nieruchomego określonego dłużnika". Taka argumentacja jest nielogiczna i pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej. Skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatowego w B. z wnioskiem o podanie jawnych i powszechnie dostępnych informacji o numerach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów dla określonych we wniosku nieruchomości, a nie o udostępnienie informacji zawierających dane osobowe, czy o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego takie dane. Informacji o imieniu i nazwisku dłużnika nie było ani we wniosku skarżącej ani też nie powinno jej być w prawidłowo udzielonej przez organ odpowiedzi. Skoro ustawodawca wprost stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i każdy może żądać ich udostępnienia, nie ma żadnych powodów dla których organ administracji publicznej miałby na podstawie arbitralnej decyzji ograniczać krąg uprawnionych i wyłączać z niego określony podmiot tylko i wyłącznie z tego powodu, że jest wierzycielem właściciela nieruchomości.

Wydaje się, że Sąd I instancji bez wnikliwej analizy wydał wyrok w niniejszej sprawie. Można dostrzec podobieństwo uzasadnienia skarżonego wyroku, do spraw w których wnioskodawca żądał od organu administracji podania numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów nieruchomości należących do określonego podmiotu. W takich przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych rzeczywiście uznaje, że dla realizacji takiego wniosku w pierwszej kolejności konieczne jest działanie organu polegające na poszukiwaniu nieruchomości należących do danego podmiotu i następnie udostępnienie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów dla tak ustalonych nieruchomości. W niniejszej sprawie jednak stan faktyczny pomimo podobieństwa jest zasadniczo odmienny. Organ bowiem nie dokonuje żadnych czynności w celu "poszukiwania majątku dłużnika". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 lutego 2011 r., I OSK 548/10 nie miał wątpliwości, że "informacje o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (a więc informacje o charakterze przedmiotowym) mogą być jednak udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji". Taka sytuacja ma miejsce w skarżonej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że informacje, których żądała skarżąca mają zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy, nie precyzując, które konkretnie dane miałyby mieć charakter podmiotowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też, jakie czynności organu Sąd uznał za poszukiwanie majątku dłużnika. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2012 r., I FSK 566/11 "Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne tub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". Uzasadnienie wyroku wydaje się nazbyt lakoniczne. Pomimo argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze oraz w piśmie wystosowanym po otrzymaniu odpowiedzi na tą skargę cała argumentacja Sądu zawarta jest de facto w dwóch krótkich akapitach, w których stwierdza on, że skarżąca wniosła o udostępnienie danych podmiotowych gdyż jest wierzycielem poszukującym majątku dłużnika i nie wykazała interesu prawnego. Następnie Sąd zaznaczył, że prowadzenie egzekucji nie kreuje interesu prawnego ale faktyczny i powołał szereg orzeczeń NSA w których stan faktyczny zasadniczo odbiegał od tego w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 p.g.k., każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Jednocześnie, udostępnienie informacji zawierających dane osobowe właściciela i podmiotów w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części na żądanie podmiotów innych niż właściciele, władający oraz organy administracji publicznej jest możliwe, jeżeli posiadają interes prawny ich otrzymaniu (art. 24 ust. 5 p.g.k.).

Księgi wieczyste są jawne (art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), jednakże we wniosku o wydanie odpisu księgi wieczystej należy podać numer księgi wieczystej jako sposób identyfikacji tej księgi (por. § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, Dz. U. poz. 1407). Oznacza to, że dysponowanie adresem, numerem działki, czy danymi opisującymi właściciela czy też władającego nieruchomością nie jest wystarczające aby uzyskać dostęp do danych zawartych w księdze wieczystej. Jednocześnie, w ramach projektu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości – Nowa Księga Wieczysta, możliwy jest bezpośredni wgląd do ksiąg wieczystych. Systemem NKW stopniowo obejmowane są kolejne wydziały ksiąg wieczystych w sądach rejonowych na terenie całego kraju. Aby przeglądać księgi wieczyste za pośrednictwem portalu http://ekw.ms.gov.pl również należy posiadać numer księgi wieczystej. Nie ma możliwości korzystania z innych danych.

Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Tym samym, podmiot, który uzyska numer księgi wieczystej danej nieruchomości, będzie mógł z łatwością uzyskać dostęp do danych osobowych właściciela, użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego do tej nieruchomości, takich jak: imię, nazwisko, imiona rodziców, numer ewidencyjny PESEL (por. § 35 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym, Dz. U. poz. 1411).

Skarżąca Spółka we wniosku oświadczyła, że udostępnienie numerów ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów dla konkretnie wskazanych nieruchomości jest niezbędne dla postępowania egzekucyjnego. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w istocie żądanie powyższych informacji zmierzało do ustalenia nieznanego skarżącej majątku nieruchomego określonego dłużnika. Dlatego też należało przyjąć, że złożone przez Spółkę żądanie w istocie było żądaniem udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. Zastosowanie przepisów w sposób, jaki chce tego skarżąca poszukująca majątku dłużnika, prowadziłoby więc do obejścia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc ocenę prawną Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie adekwatne jest stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku I OSK 189/09.

Z tego względu, Spółkę należało wezwać do wykazania interesu prawnego w tym zakresie, a następnie, z uwagi na jego niewykazanie – odmówić udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 3 p.g.k. nie tworzy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków, a właściwym trybem ujawnienia jego majątku jest tryb cywilnoprawny uregulowany art. 913-9201 k.p.c. [...] sp. z o.o. posiada natomiast interes faktyczny w tej sprawie.

Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanej sprawie skarżąca była zobowiązana wykazać interes prawny do uzyskania informacji z ewidencji gruntów, to za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 20 i art. 24 p.g.k. W rezultacie, nie może odnieść też skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji w sposób oczywisty naruszyły przepisy prawa.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. W szczególności, co zostało już wskazane wyżej, z uzasadnienia wyraźnie wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że "w istocie żądane przez nią informacje jak numery ksiąg wieczystych, czy też numery zbioru dokumentów zmierzały do ustalenia nieznanego skarżącej majątku nieruchomego określonego dłużnika. Jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym ale także podmiotowym, a do którego żądania niezbędnym jest wykazanie interesu prawnego w tym zakresie". To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Następnie, Sąd odniósł się do zagadnienia braku istnienia po stronie Spółki interesu prawnego. To wszystko oznacza, że Sąd rozstrzygnął w granicach sprawy zainicjowanej skargą [...] sp. z o.o. Tym samym również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.