Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 104/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 i 146
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art.7,77 ust.3i 4, 175 ust.1, 178, 184, 190 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w art. 190 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del.NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 514/10 w sprawie ze skargi J. M. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2010 r., II SA/Gl 514/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony przez J. M. akt Prezydenta Miasta Gliwice z [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w okresie, kiedy uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...].

Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, ponieważ nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości.

Następnie, Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Powyższa teza, podkreślająca uprawnienie każdego rozpoznającego sprawę sądu do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, należy do utrwalonych w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też Sądu Najwyższego. Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.

Uznając przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gliwice z [...] marca 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w roku 2005 za kartę pojazdu opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonej zatem nienależnie.

Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają, że akt taki narusza prawo.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Gliwice zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04; 2. niezastosowanie — z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP — przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty; 3. niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 art. 146 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu Prezydenta Miasta Gliwice zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie organy władzy, w tym sądy. Jak stanowi z kolei art. 190 ust. 3, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednym z elementów orzeczenia mającego powszechnie obowiązującą moc. Wiąże więc również sądy.

Jak podkreśla sam Trybunał Konstytucyjny: "Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnego z konstytucją przepisu ustawy znajduje wyraźną i niewątpliwą podstawę w art. 190 ust. 3 Konstytucji. W razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1. Wyjątku takiego nie stanowi w szczególności art. 178 ust. 1 Konstytucji, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie sądów wyliczonych w art. 175 Konstytucji. Podleganie sędziów tych sądów Konstytucji oraz ustawom jest zagadnieniem leżącym na innej płaszczyźnie niż oparta na art. 190 ust. 1 Konstytucji powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w zakresie określonym przepisami konstytucyjnymi, (tak: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01).

Zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z przepisu art. 190 Konstytucji niezależna jest przy tym od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wydanej - co istotne - w odniesieniu do kwestionowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Sąd ten uznał, że: "(...) skoro zaś z art. 190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...)".

Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Z uwagi na to, że przedmiotowe rozporządzenie utraciło swoją moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 21), do tego terminu wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno było być respektowane.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. - zobligowany był do działania na podstawie przepisów prawa. Organy władzy publicznej nie zostały przy tym wyposażone w kompetencje dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, pozwalające na odstąpienie od ich stosowania, a w tym przypadku pobierania spornej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podlegając Konstytucji oraz ustawom, winien mieć więc tę regulację na względzie przy rozpatrywaniu sprawy. W niniejszej sprawie, w oparciu o przepisy art. 134 i art. 146 p.p.s.a., ocenie powinno więc podlegać, czy skarżący miał obowiązek wynikający z przepisu prawa do uiszczenia opłaty za wydanie pierwszej karty pojazdu w określonej wysokości. Obowiązek ten musi być przy tym badany przy uwzględnieniu całego obowiązującego systemu prawnego, który wyznacza określone działania organu administracji publicznej, a które dokonane w granicach prawa nie mogą być uznane jako pozbawione skutków prawnych. Podlegający ocenie obowiązek po stronie skarżącego wyznaczały przepisy art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu faktu obowiązywania w/w przepisów w okresie uiszczenia przez skarżącego spornej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznać należało skargę na bezzasadną albowiem na skarżącym ciążył obowiązek jej uiszczenia. Tym samym, nieuzasadnione jest uchylenie zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, obok zarzutu naruszenia przepisów postępowania, trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Te ostatnie łączy, przy wskazaniu różnych zależności merytorycznych, z jednej strony z przepisami Konstytucji (art. 178 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 przy pierwszym zarzucie oraz art. 7 Konstytucji RP przy drugim zarzucie), a z drugiej strony, przy zarzutach drugim i trzecim - art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Ta złożona konfiguracja argumentów nie prowadzi jednak, w wyniku przeprowadzenia kontroli kasacyjnej, do stwierdzenia ich trafności, w związku z czym całą skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną.

Podstawowe znaczenie dla wyniku kontroli ma ocena zarzutu, wywodzącego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 178 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji co do dokonania oceny konstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym wprawdzie stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ale odroczono utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 15 kwietnia 2006 r.

Niezależnie od analizy przeprowadzonej poniżej, należy na wstępie wskazać, iż zastosowanie w treści pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej koniunkcji obu wskazanych w art. 174 pkt 2 postaci naruszenia prawa materialnego wymaga wykazania, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Dla powiązania obu aspektów w jeden zarzut niezbędne jest jednak zaprezentowanie odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Ponadto, powołanie się na obie przesłanki wymaga także wykazania istoty naruszenia w obu powyższych aspektach. W skardze kasacyjnej takiej argumentacji zabrakło, co niewątpliwie osłabia skuteczność samych zarzutów kasacyjnych.

W kontekście oceny merytorycznej strony argumentacji związanej z powyższym zarzutem, istotne staje się rozstrzygnięcie dwóch kwestii – po pierwsze, uprawnienia sądów do samodzielnej kontroli zgodności przepisu rozporządzenia z normą zawartą w przepisie ustawy, oraz po drugie, uprawnienia sądów do niezastosowania przepisu, który okazał się przepisem niekonstytucyjnym na gruncie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale w stosunku do którego odroczono moment utraty mocy obowiązującej na przewidziany w art. 190 ust. 3 Konstytucji okres (w przypadku niniejszej sprawy – na okres 3 miesięcy).

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez sąd I instancji. Powyższe uprawnienie sądów administracyjnych jest zatem aktualne, mimo że skutki takiego orzekania w odniesieniu do uchylania decyzji administracyjnych stwarzają pewien problem funkcjonalny dla organów administracji podejmujących decyzje w sprawach innych niż ta, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której uchylono decyzje administracyjną.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

Także druga kwestia, związana z tym zarzutem oraz częściowo z zarzutem drugim, prowadzi do stwierdzenia ich niezasadności, ponieważ samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. W świetle uwag powyższych zatem, uprawnienie sądu administracyjnego, będąc aktualnie niezależne od statusu zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucja i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował tym aktem, że przepis ten, w stosunku do którego stwierdzono przecież tym samym niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególną wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Zasadne jest więc przyjęte w judykaturze stanowisko, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05).

Z tego względu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu spowodował w istocie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym, że organ ten nie był obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty.

W konsekwencji powyższych argumentów nie można uznać zasadności zarzutu, wskazującego na niezastosowanie art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. do oceny działań organów administracji na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy i § 1 ust. 1 rozporządzenia do czasu utraty mocy tego ostatniego przepisu. Podniesione wyżej argumenty wskazują właśnie na zastosowanie obu przepisów, zobowiązujących sąd do oceny zgodności z prawem działań administracji, tyle, że w takim ich rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

Rzutuje to na niezasadność trzeciego zarzutu podnoszącego naruszenie prawa materialnego, stanowiącego konsekwencję zarzutów poprzednich. Na gruncie w ten sposób wyprowadzonego uprawnienia sądu administracyjnego I instancji nie można bowiem stwierdzić błędnej oceny prawnej zaskarżonego aktu.

Nie jest także zasadny, nierozwinięty argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 134 i art. 146 p.p.s.a., odnośnie do którego wskazano jedynie, iż sąd pominął istniejący po stronie organu obowiązek wynikający z przepisów prawa. Niezależnie od braku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymaganej na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. argumentacji dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (wskazanie możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia) oraz braku odpowiedniej argumentacji związanej z powołaniem się na naruszenie art. 134 p.p.s.a. (oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej), niezasadność tego zarzutu wiąże się z nietrafnością zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wobec argumentacji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, przyjęcie przez Sąd rozwiązania na gruncie art. 146 § 1 p.p.s.a., które zostało zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną, jest w pełni prawidłowe, a stanowisko i argumentacja Sądu I instancji – zasadne i należycie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mógł zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – odmówić stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jako niezgodnego z ustawą zasadniczą.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.