Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2425/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.170, art.185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.126 pkt 1 w zw. z art.125 pkt 3, art.162 ust. 1i 2, art.136 ust.1 pkt 1, art.2 ust.1 pkt 2 i 3, art.22 ust.1 , art.25
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7,8,77 § 1, art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 899/10 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na rzecz P. H. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 899/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] 2009 r. Starosta Powiatowy w [...], na podstawie art. 37 pkt 1, 4 i 5, art. 63 ust. 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 2, art. 128, art. 131, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej p.w. bądź Prawo wodne) i na podstawie danych z "Operatu wodnoprawnego" i "Instrukcji gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece [...] w km 10+000 w [...] sporządzonego przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r. i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, udzielił E. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Elektrownia Wodna w [...] pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] w km 10+000, istniejącą zaporą ziemną i istniejącym jazem betonowym z zasuwą drewnianą do rzędnej 27,00 m npm Kr, w miejscowości [...], gm. [...] oraz pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] do napędu turbin istniejącej Elektrowni Wodnej w [...], w celu wytwarzania energii elektrycznej, w ilości Q=2,0 m3/s, a także odprowadzenie tych wód, w ilości równej wodzie pobranej, o niezmienionej jakości, do rzeki K.

Jednocześnie zobowiązał E. C. do:

a) utrzymywania stałego nienaruszalnego przepływu przez budowlę piętrzącą, dla zachowania życia biologicznego w rzece [...], poniżej budowli piętrzącej, w ilości 0,2 m3/s,

b) nie przekraczania dozwolonego piętrzenia na stopniu wodnym określonego w niniejszej decyzji,

c) prowadzenia gospodarowania wodą na stopniu wodnym w [...] zgodnie "Instrukcją gospodarowania wodą",

d) prowadzenia obserwacji i bieżącej rejestracji stanów wody na górnym stanowisku stopnia w dokumentacji obiektu,

e) zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa, właściwego funkcjonowania oraz właściwego stanu technicznego jazu piętrzącego i wszystkich urządzeń związanych z Małą Elektrownią Wodną w [...],

f) zapewnienia swobodnego spływu wód powodziowych i lodów przez budowlę piętrzącą,

g) utrzymywania znaków wodnych (określających maksymalną rzędną piętrzenia) w dobrym stanie technicznym,

h) utrzymywania łat wodowskazowych w dobrym stanie technicznym,

i) utrzymywania koryta rzeki [...]:

- w zasięgu cofki maksymalnego piętrzenia na jazie wynoszącej 900 m, tj. od km 10+000 do km 10+900,

- poniżej budowli piętrzącej - na długości 100 m, tj. od km 9+900 do km 10+000 zapewniając swobodny przepływ wód,

j) zainstalowania łaty wodowskazowej na lewym przyczółku wlotu do elektrowni, w miejscu widocznym spoza posesji,

k) uregulowania spraw prawnych związanych z nieruchomościami zajętymi przez podpiętrzone wody rzeki [...],

l) ponoszenia odpowiedzialności w stosunku do osób trzecich z tytułu piętrzenia wody, w szczególności podtopienia lub zalania terenów przyległych w zasięgu oddziaływania piętrzenia wody, pozostających w związku przyczynowym z niewłaściwą eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodnych oraz nieprzestrzeganiem warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego,

m) uzgadniania z użytkownikiem obwodu rybackiego terminów oraz zakresu wszelkich ewentualnych robót, które będą ingerować w rzekę [...],

n) partycypacji w kosztach zarybiania rzeki [...] do czasu wykonania przepławki,

o) wykonania na obiekcie przepławki dla organizmów wodnych po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, w terminie nie późniejszym od wybudowania przepławek na obiektach piętrzących zlokalizowanych w dole rzeki [...], w przypadku podjęcia ich budowy, jednakże nie później niż do końca 2015 r.

Pozwolenia wodnoprawnego udzielono na okres do 31 października 2029 r.

Zatwierdził "Instrukcję gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece [...] w km 10+000 w [...] opracowaną przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w G. (dalej ZMiUW) nie wniósł zastrzeżeń do stanu obiektu i dotychczasowego gospodarowania wodą na stopniu wodnym przez E. C. Żaden z pozostałych właścicieli gruntów, poza P. H., nie wypowiedział się negatywnie co do dotychczasowego i przyszłego piętrzenia wód rzeki [...]. Zdarzające się przekroczenia maksymalnej rzędnej piętrzenia nie spowodowały zalewania ani podtapiania gruntów przyległych w stopniu powodującym szkody. Były to przekroczenia nieznaczne i krótkotrwające. W celu usprawnienia gospodarowania wodą właściciel elektrowni planuje wprowadzenie automatycznego sterowania pracą turbin. "Nielegalny ciek", o którym pisze P. H., jest rzeką [...]. Przebieg rzeki na tym odcinku wynika z lokalizacji budowli piętrzącej wykonanej w 1925 r., poniżej której rzeka płynie u podnóża naturalnej, wysokiej skarpy, meandrując w sposób naturalny w dolinie. Na skarpach i brzegach rzeki rosną wieloletnie drzewa i krzaki, rzeka płynie w nieuregulowanym korycie. Na tym odcinku stan prawny granic jest nieuregulowany. Z opinii ZMiUW wynika, że obecny stan przepuszczania wody prawie w całości przez kanał elektrowni, a nie korytem podstawowym rzeki, nie powoduje podmywania skarp, a tym samym zmian koryta rzeki. Przepuszczenie wody w całości podstawowym korytem rzeki, bez piętrzenia wody na jazie, może spowodować znaczne szkody przez podmycie skarp z usytuowanymi w ich pobliżu budynkami przy prowadzeniu wód wielkich przez rzekę [...]. Istniejąca budowla piętrząca winna być nadal wykorzystywana dla potrzeb małej elektrowni wodnej, co gwarantuje utrzymanie budowli i części koryta w sprawności technicznej. W świetle powyższego Starosta G. nie może przychylić się do wniosku P. H. o nie wydawanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż działałby na jego niekorzyść, stwarzając zagrożenie dla gruntów i obiektów położonych poniżej budowli piętrzącej. Organ wziął również pod uwagę, że istniejący jaz piętrzący pełni ważną funkcję regulującą przepływy wód powodziowych rzeki [...] i że piętrzenie utrzymywane przez ponad 80 lat ukształtowało i utrwaliło stosunku wodne w dolinie rzeki [...] i warunki życia biologicznego w tym ekosystemie, a zaniechanie piętrzenia wpłynęłoby na zmianę warunków przyrodniczych. Mając na uwadze zabezpieczenie interesów P. H. dotyczących części gruntu pokrytego wodą w wyniku piętrzenia, położonego powyżej jazu, Starosta zobowiązał ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne do uregulowania stanu prawnego w tym zakresie. Z przedkładanych pism wynika, że strony od lat toczą spór i obwiniają się wzajemnie o brak dobrej woli i działania utrudniające polubowne rozwiązanie sporu, dotyczącego stosunków własnościowych. Zgodnie z art. 123 p.w., pozwolenie wodnoprawne rozstrzyga z punktu widzenia gospodarki wodnej, a nie reguluje spraw własnościowych pozostawionych do rozstrzygania na gruncie cywilnoprawnym. Istniejące urządzenie piętrzące jest przeszkodą dla wędrówki fauny wodnej w górne partie rzeki [...]. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do partycypacji w kosztach zarybiania rzeki [...], a docelowo do wykonania przepławki w terminie związanym z udrożnieniem budowli piętrzących istniejących na rzece [...] poniżej elektrowni w [...], najpóźniej do 2015 r. Termin ten wynika z Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej jako czas do osiągnięcia dobrego stanu wód.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, określona w art. 126 p.w. Projektowany sposób korzystania z wody nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należących do skarżącego, a także nie została rozstrzygnięta kwestia ustalenia ewentualnego odszkodowania należnego skarżącemu tytułem podtapiania jego gruntów w związku z przepiętrzaniem wody. Postępowania te nie zostaną zakończone w rozsądnym terminie, o ile E. C. otrzyma bezwarunkowe pozwolenie wodnoprawne. E. C. nie wykonał swych zobowiązań, jakie ciążyły na nim w związku z uzyskanym w 1988 r. pozwoleniem wodnoprawnym. Według skarżącego, konieczne jest uzależnienie przyznania pozwolenia wodnoprawnego od uprzedniego wykonania zobowiązań wskazanych przez organ I instancji w ust. 2 lit. j. i k. Zdaniem skarżącego E. C. od wielu już lat doprowadza do sytuacji piętrzenia wody na rzece ponad normy określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wynikiem tego jest podtapianie nieruchomości należących do skarżącego, a także podmycie skarpy, które w konsekwencji doprowadziło do zawalenia się budynku należącego do niego oraz niszczenie środowiska naturalnego.

W piśmie z 15 grudnia 2009 r. skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...]. Przyczyną stanu technicznego budynku było zaniechanie umocnienia skarpy i umocnienia koryta spustowego poniżej jazu. Były to obowiązki E. C., których nie wykonał. To także przemawia za odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z [...] 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia płynące z pozwolenia. Zawężenie zakresu uprawnień tylko do korzystania z wody znajduje wyraz w ustawowej formule, że realizacja uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie może naruszać praw osób trzecich, którym przysługuje uprawnienie do nieruchomości i urządzeń. Stronami stosunku uprawniającego do szczególnego korzystania z wody są organ administracji uprawniony do wydawania pozwolenia i adresat decyzji. Osoby pozostające poza tym kręgiem określa się mianem osób trzecich. Osoby, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości i urządzeń, traktuje się jako osoby trzecie i decyzja stanowiąca pozwolenia wodnoprawne winna być im doręczona w celu zapewnienia ochrony ich interesów. Adresat pozwolenia dowiaduje się o granicach swych uprawnień z treści klauzuli pozwolenia wodnoprawnego - pozwolenie nie narusza praw własności osób trzecich do nieruchomości i urządzeń.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. H. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w., przez niezastosowanie wyżej wymienionych przepisów w świetle okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności faktu negatywnego wpływu wykonywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego przez wnioskodawcę na środowisko, a także stwarzania poprzez piętrzenie wód na przedmiotowym terenie zagrożenia dla zdrowia ludzi;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 7 k.p.a. przez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

c) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w szczególności poprzez niepowiadomienie o fakcie wpłynięcia pisma E. C. z [...] 2010 r., na które organ administracyjny powołał się uzasadnieniu decyzji;

d) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wyczerpująco i wnikliwe;

e) art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego odnośnie okoliczności dotyczących negatywnego wpływu wykonywania pozwolenia wodnoprawnego na środowisko oraz nieruchomości należącego do skarżącego;

f) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz zobowiązania [...] Urzędu Wojewódzkiego do przedstawienia akt sprawy zawartych w księdze wodnej księgi wodnej nr [...] i przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów na okoliczność istnienia po stronie E. C. obowiązków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] 1988 r., w szczególności w postaci umocnienia skarpy, przy której miał przepływać kanał.

Wskazał, że jego interes prawny przejawia się w tym, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zakłada piętrzenie wód rzeki [...] na gruntach należących do skarżącego, co jest konsekwencją niewypełniania obowiązków, jakie zostały nałożone na E. C. w decyzji przyznającej pozwolenie wodnoprawne z [...] 1988 r., to jest uregulowania spraw własnościowych związanych z używanym przez niego na potrzeby elektrowni wodnej terenem. Dalsze wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotowej nieruchomości prowadzi do poważnych zniszczeń w mieniu skarżącego, a także zagraża jego życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że za nieprawdziwe należy uznać ustalenia organu administracyjnego, jakoby stan występujący obecnie na terenie należącym do skarżącego, to jest przepływanie przez jego grunty wód rzeki [...] kierowanych tamże w wyniku funkcjonowania elektrowni wodnej, utrwalony był od osiemdziesięciu lat. Nie można stwierdzić, że wody płynące przez działki [...] to ciek naturalny. Jest to sztucznie odprowadzone ujście płynące przez grunty skarżącego jedynie dlatego, że w ten sposób jest ono kierowane. Nie można stwierdzić, że jest to rzeka [...].

W ocenie skarżącego, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym są ustalenia organu administracyjnego odnośnie tego, że przepuszczanie wody niemal w całości przez kanał elektrowni, a nie korytem podstawowym rzeki, nie powoduje podmywania skarpy. Erozja skarpy jest postępująca, w związku z czym może spowodować nieodwracalne straty na jeszcze większą skalę. Zagrożony obecnie jest należący do skarżącego budynek mieszkalny, znajdujący się na działce nr [...].

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie argumentując, że piętrzenie wód na rzece [...] nie wpływa negatywnie na środowisko i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzi. Stan faktyczny został ustalony w postępowaniu, w którym kierowano się słusznym interesem strony. W postępowaniu drugoinstancyjnym nie zastosowano art. 10 § 1 k.p.a., gdyż złożone dodatkowe wyjaśnienia nie wniosły niczego nowego do sprawy. Fakt wydania decyzji o rozbiórce należącego do skarżącego budynku nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. Brak dowodu, że przyczyną podmywania skarpy jest piętrzenie rzeki [...].

Uczestnik postępowania E. C. w piśmie z 27 stycznia 2011 r. poparł stanowisko organu II instancji. Wskazał, że zgodnie z Prawem wodnym obowiązującym w chwili dokonywania zakupu gruntów przez skarżącego, jak i w świetle obecnie obowiązującego Prawa wodnego, grunty pod wodą płynącą stanowią własność Skarbu Państwa i nie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, nie mogły być więc skutecznie nabyte przez skarżącego. Dokonany w 1988 r. remont zapory ziemnej i jazu nie zmienił biegu rzeki [...], lecz wprowadził go w poprzednie jej koryto. Wpływ piętrzenia na stan cieku i skarpy został określony przez ZMiUW. Z pisma z 6 sierpnia 2008 r. jasno wynika, że przepuszczenie wody w całości podstawowym korytem może spowodować szkody przez podmycie skarp. Przywołany w skardze nakaz rozbiórki budynku skarżącego jest efektem dokonanej oceny wyłącznie stanu technicznego tego budynku. Zaniechania w umocnieniu skarpy, na której posadowiony został przedmiotowy budynek, na które wskazuje rzeczoznawca zatrudniony przez skarżącego, przypisać należy inwestorowi, odpowiedzialnemu za to, w jakim miejscu i na jakich warunkach budynek ten postawił. Skarżący nie kwestionuje warunków, na jakich udzielono pozwolenia wodnoprawnego i zapomina, że eksploatowany jaz pełni również funkcję regulacyjną, co oznacza, że musi istnieć i regulować przepływ wód rzeki [...] bez względu na to, czy będzie funkcjonowała elektrownia wodna. Kwestia niezakończonego do dnia dzisiejszego procesu rozgraniczeniowego między skarżącym a Skarbem Państwa, co do gruntów pod rzeką [...] i gruntów z tą rzeką sąsiadujących, nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego wód tej rzeki i jego wynik. Skarżący myli przyczynę ze skutkiem twierdząc, że przykładem zagrożenia środowiska powodowanego wykonywanym pozwoleniem, jest zamulenie zalewu na rzece [...]. Gdyby nie piętrzenie i będąca jego następstwem cofka, nie byłoby na rzece żadnego zalewu (zbiornika), a wody rzeki rozlewałyby się, meandrując po rozległym terenie. Jeżeli brak zbiornika stanowiłby szkodę dla środowiska, to taką szkodę wywołałoby zaprzestanie piętrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

W uzasadnieniu wskazał, że uczestnik postępowania piętrzył wody rzeki [...] w oparciu o decyzję z [...] 1988 r., w której nałożono na niego określone obowiązki między innymi wykonania remontu stopnia wodnego w [...]. Z art. 126 p.w. nie wynika, by można było odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego z powodu korzystania z wód niezgodnie z warunkami wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, które już wygasło.

Przedmiotowe pozwolenie nie narusza ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni ani ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Brak podstaw do uznania, że sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Z dołączonego do wniosku operatu wodnoprawnego nie wynika, by przedmiotowe pozwolenie zagrażało zdrowiu ludzi bądź środowisku. Wręcz przeciwnie - z operatu wynika, że przedmiotowe korzystanie z wód nie będzie zagrażać środowisku i że nie będzie miało żadnego negatywnego skutku dla terenów zamieszkałych. W operacie stwierdzono, że część należącej do skarżącego działki [...] znajduje się w obrębie zbiornika stopnia wodnego i w związku z tym zalecono uregulowanie związanych z tym kwestii własnościowych, co znalazło wyraz w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym. W wyniku zgłaszanych przez skarżącego uwag Starosta wystąpił do ZMiUW, który stwierdził, że obecny stan przepuszczania wody nie powoduje podmywania skarp, a tym samym zmian koryta rzeki. Odnośnie zarzutu dotyczącego doprowadzenia do uszkodzenia budynku skarżącego w wyniku podmywania skarpy, na skutek niedotrzymania warunków poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, Sąd I instancji uznał, że nie może być uwzględniony w niniejszym postępowaniu z powodu granic przedmiotowych sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, t.j.:

- art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że naruszenie wymagań ochrony zdrowia ludzi przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie może mieć miejsca, w związku z uprzednio wykonywanym na tym samym obszarze, przez ten sam podmiot i w ten sposób pozwoleniem wodnoprawnym, którego wykonywanie w sposób oczywisty naruszało wymagania określone w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 [ze zm., dalej p.u.s.a.]) przez:

- nierozstrzygnięcie sprawy w granicach przedmiotowych sprawy administracyjnej, z uwagi na nierozpoznanie sprawy co do istoty polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt polegający na bezspornym naruszeniu wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, płynący z wykonania na tym samym obszarze, przez ten sam podmiot i w ten sam sposób uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, nie może być wzięty pod uwagę w związku z wydaniem kolejnego pozwolenia wodnoprawnego tożsamego z uprzednim;

- brak wnikliwej oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz wydania rozstrzygnięcia, które było przedwczesne;

- oddalenie skargi na decyzję organu administracyjnego, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przez organy administracyjne przepisów materialnych, tj. art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. i przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że istotą jego zarzutów nie jest, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrola wykonania decyzji, lecz zbadanie legalności decyzji w oparciu o ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, czyli okoliczności erozji skarpy, która w konsekwencji doprowadziła do zawalenia budynku skarżącego oraz stan prawny, który wyznacza między innymi norma płynąca z art. 125 pkt 3 p.w.

Skarżący zaznaczył, że uczestnik postępowania wykonuje pozwolenie wodnoprawne od 1988 r., także przez czas, kiedy nie posiadał ważnego pozwolenia. Piętrzenie przez niego wód rzeki odbywa się przez cały czas w ten sam sposób, czyli przez popuszczanie wody kanałem ulgi, nad którym położone są budynki skarżącego, a więc jego zdaniem oczywiste jest, że wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego przez uczestnika postępowania stanowi zagrożenie dla niego samego oraz osób z nim zamieszkujących na nieruchomości położonej powyżej cieku.

Powołując się na powyższą argumentacje wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi II SA/Gd 899/10, że naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego w niniejszej sprawie nierozerwalnie łączą się ze sobą.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4.4.2012 r., II OSK 2097/10; 20.2.2013 r., I OSK 1710/11).

Błędna wykładnia przez wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego normy prawa materialnego, ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa procesowego, które musi prowadzić do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego.

Błędnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa wodnego. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że z unormowania zawartego w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. nie wynika, że można odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego z powodu korzystania z wód niezgodnie z warunkami wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, które już wygasło, nie może ograniczać kognicji organów administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, czy - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - nie zachodzą przesłanki w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska (art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 in princ. i in medio p.w.). Na konieczność badania przesłanek negatywnych z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. wskazuje konsekwentnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok NSA z: 31.1.2006 r., II OSK 469/05; 28.4.2006 r., II OSK 479/05; wyrok WSA w Szczecinie z 5.1.2011 r., II SA/Sz 726/10, akceptowane przez M. Kałużnego, Prawo wodne. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 442-443 uw. 4, 5; s. 443-444 uw. 2).

Pojęcia wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska należą do pojęć niedookreślonych (J. Sommer w: red. J. Rotko, Prawo wodne. Komentarz, TNPOŚ 2002, s. 322 uw. d), doprecyzowanie znaczenia których pozostawiono orzecznictwu i doktrynie. Do przepisów określających wymagania ochrony zdrowia i życia ludzi, a także bezpieczeństwa środowiska, należą w szczególności przepisy art. 61 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Podmywanie na skutek piętrzenia wód za pomocą urządzeń wodnych niezabezpieczonej należycie skarpy, stanowi negatywne skutki w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 2, 3, art. 22 ust. 1 i art. 25 p.w.).

Na skutek błędnej wykładni art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. Sąd I instancji błędnie aprobował nie wyjaśnienie przez organy obu instancji faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie możliwości naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska – w szczególności na skutek nie umocnienia skarpy w dolnym stanowisku jazu. To, że część zdarzeń wskazujących na nie spełnianie wymagań z art. 125 pkt 3 in princ. i in medio p.w., miała miejsce w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, nie może wymykać się kognicji organów administracji publicznej w kontrolowanej sprawie, z powołaniem się na granice przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Uwagi organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu uszło, że prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2010 r. II SA/Gd 219/10 (Lex nr 668549, dalej wyrok II SA/Gd 219/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. orzekł, że wymieniona w punkcie pierwszym wyroku decyzja nie może być wykonana; 3. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na rzecz skarżącego E. C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w wyroku II SA/Gd 219/10 Wojewódzki Sąd w szczególności wskazał, że warunkiem nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 138 ust. 2 p.w. jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu z wniosku P. H. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego E. C. decyzją z dnia [...] 1988 r. Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w G., na piętrzenie wód rzeki [...] we wsi [...] za pomocą zapory ziemnej i jazu upustowego betonowego z zasuwą drewnianą do rzędnej 27,00 m npm Kr, pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] do napędu małej elektrowni wodnej o mocy 65 kV w ilości maksymalnej Q sek max = 2,0 m3/s i wykonanie remontu stopnia wodnego w [...] w zakresie i w sposób zgodny z projektem technicznym, oraz o nakazanie usunięcia negatywnych skutków w środowisku. W decyzji z [...] 2010 r. organ odwoławczy nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy negatywne skutki w środowisku, wskazane przez wnioskodawcę, powstały w wyniku ewentualnej działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] 1988 r. Organ wyjaśnił, że jeżeli brak będzie wystarczających dowodów, że negatywne skutki powstały w wyniku nieprawidłowej eksploatacji urządzeń elektrowni w [...], należałoby rozważyć, kto w tym wypadku ma obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku, co winno stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W wyroku II SA/Gd 219/10, uchylając decyzję z [...] 2010 r. Wojewódzki Sąd przesądził, że w sprawie zastosowanie ma Prawo wodne z 2001 r.; nakazał badać legitymację wnioskodawcy do złożenia wniosku. W przypadku stwierdzenia, że wnioskodawca posiada legitymację do wszczęcia postępowania, koniecznym będzie rozważenia przez organ, czy w sprawie istnieją podstawy do orzekania na podstawie art. 138 ust. 2 p.w., wymagać będzie dokonania ustaleń i przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Gdy organ I instancji w ogóle nie orzekał na podstawie tego przepisu, uznając, że przepisy Prawa wodnego z 2001 r. nie znajdują w sprawie zastosowania, orzeczenie w tym zakresie przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, by organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe w znacznym zakresie, dotyczące przesłanek zastosowania art. 138 ust. 2 p.w. W art. art. 138 ust. 2 p.w. ustawodawca wskazał, że decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci nie rozpoznania istoty sprawy (odpowiednio – wyrok NSA z 9.10,2007 r., I OSK 1013/07, akceptowany przez J.P. Tarno – op. cit. s. 348 uw. 7).

Pobieżna i nietrafna jest ocena Sądu I instancji, że "organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego". Dla uznania, że ocena dowodów spełnia wymogi zasady swobodnej oceny dowodów, konieczne jest zebranie wszystkich dowodów, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 80 k.p.a.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 344, nb 8; s. 349-351, nb 1, 2; A. Wróbel w; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 523-524, uw. 4-8). Mimo powołania przez organy obu instancji "Operatu wodnoprawnego" i "Instrukcji gospodarowania wodą" dla dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece [...] w km 10+000 w [...] sporządzonego przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r., i mimo., że już w tych dokumentach wskazywano obowiązki ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne, w szczególności na konieczność dokonania przez uczestnika umocnienia brzegów – w tym w dolnym stanowisku jazu. Organy administracji publicznej nie dokonały ustaleń w tej materii, mimo że dostarczane w toku postępowania dalsze dowody (dokumentacja fotograficzna wskazująca na postępującą erozję skarpy, spękanie powierzchni gruntu na przedmiotowej działce, postępujące spękanie budynku; ekspertyza rzeczoznawcy mgr inż. S. L. wskazująca na zaniechanie umocnienia skarpy i umocnienia koryta spustowego poniżej jazu jako przyczynę zniszczenia budynku; decyzja z [...] 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej decyzja z [...] 2010 r.).

Brak ustaleń w tej materii, dokonanych przez organ I, a zwłaszcza organ II instancji (któremu przedłożono decyzję z [...] 2010 r. i ekspertyzę rzeczoznawcy mgr inż. S. L.), jak i brak należytej oceny przedłożonych dowodów, wskazuje na naruszenie przez organy administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Wojewódzki Sąd wskazał na szereg uprawnień kontrolnych, którymi dysponuje właściwy organ na podstawie Prawa wodnego, w tym na możliwość nałożenia w drodze decyzji, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich, na zakład posiadający pozwolenie, obowiązek wykonania ekspertyzy (art. 133 ust. 1 pkt 1 p.w.) bądź na podstawie art. 136 ust. 1 pkt [1], art. 162 ust. 1 i 2 p.w., nie podał jednak żadnego przykładu zastosowania tych uprawnień wobec uczestnika w okresie 20 lat wykonywania przezeń pozwolenia wodnoprawnego z [...] 1998 r.

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku, w którym z zebranych dowodów wynika możliwość zaistnienia przesłanek negatywnych z art. 125 pkt 3 p.w., organ na zasadach ogólnych winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a. - np. z zakresu kształtowania środowiska w zakresie hydrologii i wody w krajobrazie). Uznanie przez Wojewódzki Sąd, że prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie [art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w.], mimo że część z tych okoliczności dotyczyła okresu wykonywania wygasłego już pozwolenia wodnoprawnego, "w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe", nie znajduje oparcia w prawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.