Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2059/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Teresa Zyglewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO w [...]) z [...] kwietnia 2015 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. (dalej: Spółka, skarżąca) na postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z [...] marca 2015 r. znak. [...] odmawiające wydania ww. Spółce zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W postanowieniu z [...] marca 2015 r. znak. [...] Wójt Gminy [...] odmówił [...] S.A. wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający podał, że w dniu 9 marca 2015 r. wpłynął wniosek [...] S.A. w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] jako pensjonatu dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu w postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r., ogłoszoną w (Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2001 r. Nr [...] poz. [...]) hotel na działce nr [...] położony jest na terenie usług związanych ze sportem, turystyką i wypoczynkiem, o charakterze lokalnym i ponad lokalnym, oznaczonym symbolem UT, określonych dla kwartału V.

Zdaniem organu I instancji, wnioskowany obiekt - dom pomocy społecznej posiada całkowicie odmienny charakter i nie stanowi usług związanych z turystyką, nie zalicza się do żadnej z kategorii obiektów, które można zrealizować na terenie usług turystyki. W ocenie organu I instancji, zamierzony sposób użytkowania hotelu jest sprzeczny z tym planem. Z tych względów nie było możliwe wydanie zaświadczenia zadanej treści.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła, w terminie, zażalenie do SKO w [...] zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77§ 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz 9 ust. 2 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r., art. 38 ustawy o usługach turystycznych, art. 6 pkt 6 i 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wskazać powody odmowy odnosząc się do wszystkich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Według Spółki, organ I instancji wybiegł poza zakres swoich kompetencji i dokonał oceny prawnej w oparciu o przepisy ustawy o usługach turystycznych, które nie mają zastosowania w tej sprawie. Wójt Gminy nie jest właściwy do oceny czy dany obiekt spełnia warunki pensjonatu lub hotelu. Dom pomocy społecznej jako obiekt również świadczący usługi hotelowe, gastronomiczne i rekreacyjne zasługuje na dopuszczenie jako obiekt o funkcji, która uzupełnia podstawową funkcję obszaru bowiem osoby niepełnosprawne również zasługują na miejsce rekreacji.

W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium, z uwagi na cel i pełnione funkcje dom pomocy społecznej nie jest pensjonatem, założenia i cele domu pomocy społecznej są inne niż pensjonatu. Nawet jeśli dom pomocy społecznej zapewnia również w pewnym sensie usługi gastronomiczne, to tylko z uwagi na te usługi nie staje się pensjonatem. W związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania hotelu na dom pomocy społecznej jest sprzeczna z tym planem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że do rozpatrzenia wniosku nie było konieczne odniesienie się do wszystkich postanowień powołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie ma zgodności z podstawowym przeznaczeniem terenu w tym planie. Organ I instancji dokonał interpretacji postanowień ww. planu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Według SKO w [...], brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła postanowienie SKO w [...] z [...] kwietnia 2015 r. w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej dotyczył wyłącznie domu opieki społecznej i niewyjaśnienie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na zasadzie odstępstwa obiekty pełniące inne funkcje niż funkcje podstawowe; naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, niewyjaśnianie, dlaczego SKO w [...], poprzestało na stwierdzeniu, iż do rozpatrzenia wniosku nie było konieczne odniesienie się do wszystkich postanowień powołanego planu miejscowego, a co za tym idzie wydanie postanowienia z pominięciem § 9 ust. 2 oraz ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; naruszenia prawa materialnego tj. § 9 ust. 2 oraz ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r. Nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono: na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, ocena SKO w [...] jest błędna, ponieważ: po pierwsze, organ odwoławczy nie zauważa, że przedmiotem wniosku nie był dom opieki społecznej, a pensjonat. Zamiarem skarżącej jest zmiana funkcji hotelu w obiekt świadczący usługi hotelowe dla osób starszych i niepełnosprawnych, oznacza to, że obiekt po zmianie funkcji oprócz dotychczasowych urządzeń, będzie posiadać odpowiednie zaplecze medyczne i sanitarne, które pozwoli świadczyć wysoko wyspecjalizowane usługi hotelowe na rzecz osób starszych i niepełnosprawnych.

Funkcja domu opieki społecznej jest funkcją drugorzędną i nie powinna mieć znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Tymczasem zarówno organ I instancji jak i SKO w [...] błędnie uznało, iż jedyną nową funkcją obiektu będzie świadczenie opieki społecznej i uznało, że skoro nowa funkcja obiektu nie jest zgodna z podstawową dopuszczoną przez plan funkcją to postanowienie organu l instancji było słuszne. Skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu świadczącego usługi hotelowe na rzecz osób starszych i niepełnosprawnych, tzn. obiektu hotelowego, który w swej podstawowej funkcji jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, dom opieki społecznej miałby być jedynie funkcją uzupełniającą. W ocenie skarżącej, prawie zawsze budynek usługowy, jest wykorzystywany na różne sposoby, a jego ewentualna drugorzędna funkcja nie może przesądzać o wydaniu zaświadczenia przez właściwy organ. Ponadto według skarżącej, SKO w [...] dopuściło się rażącej nieprawidłowości przy ocenie zgodności postanowienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji dokonał powierzchownej oceny obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględnił i nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie l instancji, w tym zarzutu, że plan miejscowy określa zasady, na jakich na danym obszarze można dopuścić budynki, których funkcja odbiega od podstawowego przeznaczenia obszaru. Oczywistym jest, że zadaniem organu II instancji jest zbadanie, czy organ l instancji wydał postanowienie w oparciu o właściwe przepisy i czy nie pominął możliwości dopuszczenia wyjątku. Zdaniem skarżącej, plan zagospodarowania przestrzennego w tym stanie rzeczy, jest aktem prawnym prawa miejscowego i podlega takim samym zasadom wykładni prawa jak inne akty normatywne. Plan miejscowy w § 9 ust. 2 i 5 wyraźnie wskazuje, możliwość dopuszczenia funkcji uzupełniającej oraz dopuszcza lokalizowanie zadań dla realizacji celów publicznych.

W tym stanie rzeczy zarówno organ l instancji jak i organ odwoławczy nie wykazali, w jaki sposób pensjonat dla osób starszych, posiłkowo pełniący rolę domu opieki społecznej koliduje z podstawową funkcją obszaru. Nie wytłumaczono również, dlaczego podobny obiekt nie mógłby zostać dopuszczony, jako obiekt realizujący cele publiczne. Zdaniem Spółki, w konsekwencji organ odwoławczy wydał postanowienie z pominięciem innych argumentów natury prawnej wskazanych w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] z 2001 r. Nr [...] poz. [...].

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie postanowienia odmawiającego wydania Spółce zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.

Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i orzeczenia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli rozstrzygnięcie postanowienia nie pozostaje w sprzeczności z treścią jego uzasadnienia, to sytuacja taka, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 k.p.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu II instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisów k.p.a. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r.

W ocenie Sądu, motywy postanowień wydanych w niniejszej sprawie zostały tak ujęte, aby Spółka mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy orzekające w sprawie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych – dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie, które nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest postanowieniem wadliwym. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa wydania Spółce zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych – dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych postanowień stanowią także uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć dotyczących odmowy wydania Spółce zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych – dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniach tych postanowień znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z ich wydaniem.

Organy dokonały interpretacji powołanych w postanowieniach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia zarówno organu I i II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie SKO w [...] ustosunkowało się do twierdzeń Spółki zawartych w zażaleniu z 30 marca 2015 r., a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął Wójt Gminy [...] wydając postanowienie Nr [...] z [...] marca 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu SKO w [...] z [...] kwietnia 2015 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. SKO w [...] uzasadniło także fakt nieuwzględnienia zażalenia Spółki, podając motywy, jakimi się kierowało przy odrzuceniu twierdzeń zawartych w tym zażaleniu. SKO w [...] w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. wyczerpująco udowodniło również brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem I instancji wydanym przez Wójta Gminy [...].

Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa wydania Spółce zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych – dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, z uwagi na pełnione funkcje oraz zadania i cele, dom pomocy społecznej nie jest pensjonatem. Sąd podziela stanowisko organów, że założenia i cele domu pomocy społecznej są inne niż pensjonatu. W tym celu dla prowadzenia dalszych rozważań należy wyjaśnić ogólne znaczenia pojęć: funkcja, cel i zadanie.

Pojęcie "funkcja" oznacza czynność, wykonywanie. Jest to zespół działań realizowanych zgodnie z jakąś metodą, która przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonego celu (zob. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1978, s. 70). Zadanie określa się jako stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty. Zadanie obejmuje najczęściej przeszłe zdarzenie, które zostało przez jeden podmiot przedstawione i przekazane do realizacji drugiemu podmiotowi lub zespołowi osób (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii ..., s. 283–284.). Przyjęcie przez daną osobę lub zespół osób zadania do wykonania powoduje przekształcenie się z tą chwilą zadania w cel. Jeżeli zadanie zostało przyjęte do wykonania przez zespół, to wtedy możemy powiedzieć, że istnieje cel wspólny związany z jego realizacją. Może też wystąpić kompleks celów indywidualnych, których osiągnięcie składa się na realizację zadania nadrzędnego. Najważniejszym i zawsze naczelnym czynnikiem procesu decyzyjnego jest otrzymane do wykonania zadanie. Jest to pierwszy element każdego procesu decyzyjnego i jednocześnie cel dalszego działania, wynikającego z zadania. Dana działalność określonego podmiotu jest w tym sensie celowa, że każde jego działanie wychodzi z określonych motywów i skierowane jest na urzeczywistnienie określonych celów (zadań). Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19). Jeżeli wykonanie zadania ma charakter obligatoryjny (a tak jest najczęściej), zobowiązany do jego wykonania musi podjąć określone czynności lub zachować się w sposób bierny. Zadanie może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Pojęcie "zadanie prawne" oznacza najczęściej sytuację, w której obowiązująca norma prawna zawiera w swojej treści obowiązek wykonania określonego zadania przez konkretnie wskazanego adresata. Powinniśmy oczekiwać, że podmiot wykonujący zadanie określone w prawie jest obowiązany do tego i na podstawie prawa obowiązującego, będzie odpowiadał za wykonanie lub niewykonanie zadania.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na treść art. 55 ust. 1 ustawy 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163) Według tego przepisu, "dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Przepis ten reguluje zatem podstawowe funkcje zadania i cele domu pomocy społecznej. Zadaniem domu pomocy społecznej jest zapewnienie całodobowej opieki, oraz zaspakajanie potrzeb bytowych, edukacyjnych, społecznych i religijnych na poziomie obowiązujących standardów. Celem i jednocześnie zadaniem domu pomocy społecznej umożliwienie i organizowanie mieszkańcom pomocy w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych przysługujących im na podstawie odrębnych przepisów oraz pokrywanie opłat.

Z akt sprawy wynika, że [...] S.A. wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] jako pensjonatu dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej. Jak wynika z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź Wójta Gminy [...] na żądanie wydania zaświadczenia przez Spółkę, a więc odmowa wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hotelu na pensjonat dla osób niepełnosprawnych- dom pomocy społecznej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest pochodną istniejącego stanu prawnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie - i to w określonym czasie - określonych faktów lub stanu prawnego. Nie tworzy żadnych skutków prawnych, a potwierdza jedynie ich istnienie.

Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2000 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2001 r. Nr [...] poz. [...]) wynika, że w Kwartale V , w którym znajduje się działka nr [...] ustala się przeznaczenie terenów w kwartale: a) - jako przeznaczenie podstawowe - usługi związane ze sportem, turystyką i wypoczynkiem - o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, oznaczone symbolem UT, w tym: pensjonaty, hotele, motele, gastronomia, usługi sportu, ośrodki szkoleniowo wypoczynkowe, ośrodki konferencyjne, ośrodki treningowe, wypożyczalnie sprzętu sportowego i wypoczynkowego; - ogólnie dostępne tereny rekreacji w tym plaże i porty oznaczone symbolem Tr bez prawa zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem z możliwością lokalizacji urządzeń związanych ze sportem i wypoczynkiem (plaże piaszczyste i trawiaste, kąpieliska, orty, przystanie, mola); b) - przeznaczenie dopuszczalne - mieszkalnictwo z zachowaniem ustaleń dotyczących ogólnych zasad ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Z treści wniosku z 9 marca 2015 r. wynika, że Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...] dla planowanej zmiany sposobu użytkowania hotelu zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] na pensjonat dla osób starszych lub niepełnosprawnych - dom pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę cele, zadania i pełnione funkcje, dom pomocy społecznej nie jest pensjonatem. Oczywistym w świetle art. 55 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest, że funkcje, zadania i cele domu pomocy społecznej są inne niż pensjonatu. Ponadto wskazać należy, że dom pomocy społecznej jest zakładem administracyjnym. Zadania administracji publicznej w sferze ochrony zdrowia, pomocy społecznej, oświaty, kultury wykonują właśnie zakłady publiczne (administracyjne), a nie pensjonaty. Zakłady publiczne różnią się od przedsiębiorstw, korporacji prawa publicznego (samorządów) i fundacji. Od pensjonatu jako przedsiębiorstwa zakład różni się zasadniczo tym, że przedsiębiorstwa powoływane są do prowadzenia działalności gospodarczej oraz świadczenia pewnego rodzaju usług, natomiast zakłady świadczą usługi o szczególnym charakterze społecznym. Wprawdzie cele działania zakładu i istnienia pensjonatu jako przedsiębiorstwa mogą być takie same, ale forma organizacyjna i sposób działania są w obu przypadkach inne.

Należy zgodzić się z organem, według którego nawet jeśli dom pomocy społecznej zapewnia również w pewnym sensie usługi gastronomiczne, to tylko z uwagi na te usługi nie staje się pensjonatem. W związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania hotelu na dom pomocy społecznej jest sprzeczna z tym planem. Podnieść należy, że hotel na działce ewid. nr [...] w [...] gm. [...] położony jest na terenie usług związanych ze sportem, turystyką i wypoczynkiem - o charakterze lokalnym i ponadlokalnym oznaczonym symbolem UT, określonych dla kwartału V. Na tym terenie przewiduje się usługi związane ze sportem, turystyką i wypoczynkiem - o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, w tym: pensjonaty, hotele, motele, gastronomia, usługi sportu, ośrodki szkoleniowo-wypoczynkowe, ośrodki konferencyjne, ośrodki treningowe, wypożyczalnie sprzętu sportowego, i wypoczynkowego. Pensjonaty o których mowa w ustaleniach powołanego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią wyłącznie pensjonaty w rozumieniu ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 196 ze zm.). W niniejszej sprawie obiekt będący przedmiotem wniosku Spółki z 2 marca 2015 r. - dom opieki społecznej, posiada całkowicie odmienny charakter i nie stanowi rodzaju usług związanych z turystyką. Pojęcie domu opieki społecznej nie zalicza się do żadnej z wymienionych kategorii obiektów, które można realizować na terenie usług turystyki określonych w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w gminie [...], zasadnie stwierdzono, że zamierzony sposób użytkowania hotelu jako domu opieki społecznej jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.