Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 377/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1732/13 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie skierowania J.S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

Pismem z dnia 24 października 2012 r. Komendant Stołeczny Policji wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J.S. , który w okresie krótszym niż jeden rok tj. od dnia 5 czerwca 2011r. do dnia 23 lutego 2012 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 30 punktów karnych.

W związku z powyższym wnioskiem, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) orzekł o skierowaniu J.S. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kat. B - w terminie 3 miesięcy tj. do dnia 8 maja 2013 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. i określił nowy termin poddania się egzaminowi kontrolnemu, to jest do dnia [...] grudnia 2013 r.

Od powyższej decyzji J.S. wniósł odwołanie, powołując się na załączone do akt sprawy administracyjnej zaświadczenia z których wynikało, że odwołujący się odbył w dniu 24 kwietnia 2012 r. oraz w dniu 18 grudnia 2012 r. szkolenie - w trybie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym( dalej u.p.r.d.).

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. SKO powołując się na art. 114 u.p.r.d., podniosło, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 pkt otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Jak stanowi art. 130 ust. 1, 1 a, 2 i 3 tej ustawy, policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 pkt lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 u.p.r.d. pkt 3-20 pkt. Organ wskazał także, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stosownie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012.488), dalej rozporządzenie, kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 w/w przepisu. Organ podkreślił, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego osobie, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. SKO powołał orzecznictwo, zgodnie z którym kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 pkt, ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., to jest zmniejszenia liczby punktów przez uczestnictwo w szkoleniu. Organ stwierdził, że 130 ust. 3 u.p.r.d. dotyczy tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Podkreślił, że za takim stanowiskiem przemawia także § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Powyższy przepis wykonawczy odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy.

SKO nie dopatrzyło się niezgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko zdaniem organu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b art. 130 ust. 3, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany przez skarżącego i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby zdaniem SKO możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy.

Organ podniósł, iż skarżący od 5 czerwca 2011 r. do 23 lutego 2012 r. otrzymał łącznie 30 pkt. Szkolenia, o których mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. odbył zaś 24 kwietnia 2012 r. i 18 grudnia 2012 r., a więc po uzyskaniu 30 pkt.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.S., zarzucając organowi naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy w niniejszej sprawie nie znajduje on zastosowania,

b) art. 130 ust. 3 u.p.r.d. w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i niezmniejszenie liczby punktów karnych pomimo odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d.,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a.

oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, iż 24 kwietnia 2012 r. i 18 grudnia 2012 r. odbył szkolenia prowadzone w oparciu o art. 130 ust. 3 u.p.r.d., więc w dacie wydania decyzji powinien mieć zaewidencjonowane co najwyżej 18 pkt za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., II SA/GI 26/12) wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia, bowiem przepis ten, jako wychodzący poza upoważnienie ustawowe, uznać należy za niezgodny z Konstytucją RP. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, że skoro art. 130 ust. 3 u.p.r.d. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek - dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok - to uznać należy, że wprowadzenie innego wyjątku wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia, poszerza tymczasem zakres wyłączenia. Zatem zdaniem skarżącego przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d..

Zdaniem skarżącego, skoro kierowca może odbyć szkolenie i zmniejszyć liczbę punktów o 6 tylko raz na sześć miesięcy, to już w przypadku dwukrotnego przekroczenia limitu punktów (24 lub 20) w okresie nieprzekraczającym sześciu miesięcy spowoduje zawsze skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W takim bowiem przypadku kierowca nie będzie mógł uczestniczyć w szkoleniu z uwagi na brak upływu sześciu miesięcy od ostatniego szkolenia.

Nadto zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, skoro po odbyciu przez skarżącego ww. szkoleń stało się ono bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na wstępie, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, choć z innych przyczyn niż przedstawił organ.

Przypomnieć zdaniem Sądu należało, że zgodnie z art. 130 u.p.r.d. policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Jak stanowi art. 130 ust. 3 omawianej ustawy kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1b omawianej ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.ustawy.

Sąd meriti stanął na stanowisku, iż celem uregulowania zawartego w przywołanym wyżej przepisie jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Przyjęcie powyższego prowadzi do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego temu też celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W art. 130 ust. 4 omawianej ustawy ustawodawca zawarł wyraźne wskazania, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wbrew stanowisku skarżącego - jednolicie przyjmuje się, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 b, art. 130 ust. 2 i 3 u.p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 tej ustawy. Stanowisko to należy uznać za aktualne również w stosunku do mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 8 ust. 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., który to przepis został przejęty w niemal niezmienionym brzmieniu w stosunku do rozporządzenia z 2002 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 114 u.p.r.d. prowadzi do stwierdzenia, że kierowca po uzyskaniu 24 punktów karnych, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może uniknąć kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Aby dobrowolne odbycie przez niego szkolenia mogło zmniejszyć ilość uzyskanych przez niego punktów karnych, musi się ono odbyć przed przekroczeniem tej dopuszczalnej ilości punktów.

Wyjaśnienia wymagało zdaniem Sądu Wojewódzkiego również i to, że w rozporządzeniu wykonawczym wskazano, że ewidencję kierowców, o której mowa, prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.p.r.d., jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko ten organ ma również kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. (patrz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1388/09 i z dnia 9 sierpnia 2013 r" sygn. akt I OSK 855/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Tak więc ani starosta, ani samorządowe kolegia odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te - zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. - wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy z ewidencji wynika, że kierowca przekroczył limit 24 punktów karnych.

W świetle przedstawionej argumentacji nie można było zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. oraz art. 130 ust. 3 u.p.r.d. a w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez J.S. zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj.;

a. art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kierowca który przekroczył liczbę 24 punktów ma bezwzględny - obowiązek- poddania się egzaminowi kontrolnemu i nie może skorzystać z uprawnienia przewidzianego we wskazanym przepisie.

b. art. 114 ust 1 pkt 1 lit b u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię -i uznanie.-że wniosek , komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikację wiąże organy właściwe do skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający,.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o ;

a/ uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

b/ zasądzenie od organu na rzecz J.S. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisany został pozostający poza sporem stan faktyczny sprawy, a wszczególności okoliczność odbycia przez skarżącego w dniu 24 kwietnia 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r. szkolenia prowadzonego w oparciu o art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Skarżący podniósł, że po odbyciu wskazanych szkoleń na podstawie art. 130 ust. 3 uprd oraz zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą. W skardze zatem wskazano, że w dacie wydania decyzji, skarżący powinien mieć zaewidencjonowane co najwyżej, 18 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Skarżący powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - wyrok z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt: II SA/G1 26/12) stwierdził, że przepis § 8 ust.6 rozporządzenia jako wychodzący poza zakres upoważnienia ustawowego uznać należy za niezgodny z Konstytucją RP i tym samym nie powinien być on stosowany. Ponadto zdaniem skarżącego wskazać należy, że w powołanym wyroku Sąd stwierdził m.in., że norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia, określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. W ocenie Sądu przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został także wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Skarżący przywołał przykłady orzeczeń wydanych w podobných sprawach – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia15 lipieca 2010 r. sygn.akt I OSK 885/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marzec 2009 r. sygn.akt III SA/Gd 475/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 786/10.

Skarżący podniósł że Sąd meriti naruszył również przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikację wiąże organy właściwe do skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający. Zdaniem skarżącego brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, z którego wynikałoby tak daleko idące ograniczenie organu rozpatrującego sprawę skierowania na egzamin kontrolny, który w istocie byłby pozbawiony możliwości samodzielnego ustalania wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera również uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ, który został przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w analizowanej sprawie skarga kasacyjna została oparte na podstawie, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., istota zagadnienia sprowadzała się w zasadzie do kwestii, czy organ orzekający w sprawach wydawania prawa jazdy, a z tego względu również o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, jest lub nie jest uprawniony by samodzielnie, w toku prowadzonego w/w postępowania administracyjnego, uwzględniać – niezależnie od treści wpisu istniejącego w ewidencji - skutki odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Udzielenie bowiem odpowiedzi na to pytanie przesądzało w rozpatrywanej sprawie o zasadności wszystkich zarzutów kasacyjnych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Natomiast, na zasadzie art. 130 ust. 4 w/w ustawy, Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia:

1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporz.). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9 rozporz.). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w (§ 10 rozporz.).

Z kolei, zgodnie z § 7 w/w rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi więc do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt 1721/10, z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11) – wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych więc, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji.

Uzasadnionym zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. ( wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 855/12) Organy te zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje. Wniosek taki jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy.

Nie jest możliwe przyjęcie poglądu odmiennego - jaki reprezentuje skarżący kasacyjnie. Stanowisko takie mogłoby bowiem skutkować tym, że nie byłoby żadnej pewności, ile punktów karnych zostało danemu kierowcy przyznane. Inna ich ilość wynikałaby z wpisów zawartych w ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a inna – mogłaby być przyjmowana jako fakt w prowadzonym przez dany organ postępowaniu administracyjnym. Takie rozwiązanie prowadziłby w praktyce do obejścia przepisów prawa, bowiem organ niebędący komendantem wojewódzkim Policji, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, w ten sposób w praktyce decydowałby o ich ilości i co czyniłoby ewidencję policyjną całkowicie zbędną. Innymi słowy prowadziłoby to do sytuacji kiedy inny organ administracyjny, uznając, że stan faktyczny jest odmienny, niż wynika to z zapisów istniejących w ewidencji, zmieniałby zawarte w niej dane. Takie założenie powodowałaby, że to nie sąd administracyjny sprawowałby kontrolę administracji publicznej, a kontrolę tę sprawowałby de facto inny organ administracyjny, choć takich uprawnień nie posiada. ( por. Wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12)

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zatem stwierdzić, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy orzekającej w przedmiocie skierowania J.S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, w związku z wnioskiem Komendanta Stołecznego Policji złożonym było prawidłowe. Organy prowadzące niniejsze postępowanie takie jak Prezydent m.st. Warszawy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak wyżej wyjaśniono, związane były treścią wniosku Komendanta i nie miały uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sprawdzania prawidłowości wpisów zawartych w ewidencji, prowadzonej na zasadzie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia w/w przepisów prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki, który nie wyszedł poza granice swojej kompetencji, a swoje stanowisko oparł na prawidłowej analizie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w rozpatrywanej materii. W przedmiotowej sprawie to prawo materialne, regulujące kwestie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, nałożyło na organy orzekające w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, określony obowiązek a Sąd meriti, zwracając organowi na ten fakt uwagę, obowiązek ten jedynie stwierdził.

Skoro wobec powyższego to jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do w/w ewidencji a więc w drodze czynności materialno- technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Zatem w analizowanej sprawie nie miały w ogóle zastosowania przepisy art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przepisy te mają bowiem zastosowanie tylko w postępowaniu przed organem policyjnym prowadzącym ewidencję. Powyższe czyniło więc automatycznie niezasadnymi zarzuty kasacyjne zarzucające obrazę tych przepisów.

Rozstrzygając o zarzucie czy przepis § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w tym sensie, że nie wykracza poza delegację ustawową, czy też jest bardziej restrykcyjny niż przepis ustawowy (art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym), skład orzekający w tej sprawie pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09) został wyrażony pogląd, że norma zawarta w § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie w/w ustawy. W innych natomiast orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, iż choć zgodnie z art. 130 ust. 3 w/w ustawy kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów przyznanych za naruszenie ruchu drogowego

(z wyłączeniem kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy), a w myśl § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, odbycie takiego szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24, to nie można twierdzić, iż w/w przepis rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji przewidzianej Prawem o ruchu drogowym a zatem narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Ustawodawca udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu, które miały na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami ( vide: wyroki z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2800/13, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1306/11 i I OSK 1203/11, z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 225/12, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1812/10 i z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.