Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1448/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 206; art. 207 ust. 1 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie ... z siedzibą w Nowym Sączu (dalej: Skarżący, Odwołujący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) z dnia ... stycznia 2015 r., nr ... o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia ... października 2014 r. w sprawie określenia do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz umorzenia w części postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Stowarzyszenie ... realizowało w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. projekt pt.: "..." na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu nr ... z dnia ... grudnia 2011 r., zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a Województwem Lubelskim, w imieniu którego działał Zarząd Województwa Lubelskiego (Instytucja Pośrednicząca, IP). Celem głównym projektu było wyposażenie 100 uczestników projektu, w tym minimum 20 kobiet z województwa lubelskiego w umiejętności, które pozwolą im utrzymać zatrudnienie poprzez dostosowanie własnych kompetencji do wymogów stawianych przez pracodawców. Założony przez Beneficjenta ww. cel miał zostać osiągnięty poprzez realizację zadań: kurs ... (Zadanie 1) oraz kurs języka angielskiego (Zadanie 2).

W trakcie realizacji projektu Beneficjent przedłożył Instytucji Pośredniczącej wnioski o płatność. Po zweryfikowaniu drugiej wersji skorygowanego wniosku o płatność wezwano Beneficjenta pismem z dnia 21 listopada 2013 r. do przedłożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie projektu, a wnioskami o płatność, w zakresie zadań zleconych dotyczących zorganizowania i przeprowadzenia kursu ... oraz kursu języka angielskiego. Dodatkowo wezwano Beneficjenta do przedłożenia dokumentów związanych z wyłonieniem podwykonawców zgodnie z zasadą konkurencyjności, umowy z podwykonawcami na świadczenie usług w ramach projektu oraz dokumentów finansowych dotyczących poniesionych wydatków.

W dniu 6 grudnia 2013 r. do Instytucji Pośredniczącej wpłynęło pismo z dnia 2 grudnia 2013 r., w którym to Beneficjent przedstawił wyjaśnienia w kontekście zlecania zadań. W pierwszej kolejności Beneficjent wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał taką konstrukcję Zadania 1 i Zadania 2, iż istotną część stanowiła realizacja procesu szkoleniowego, która miała zostać zlecona zewnętrznemu wykonawcy, jako tzw. zadanie zlecone, natomiast pozostałymi czynnościami Beneficjent miał zarządzać samodzielnie, powierzając ich faktycznie wykonanie zewnętrznej firmie. Beneficjent zaznaczył także, że w trakcie realizacji projektu podjęto decyzję, iż realizacja całego Zadania 1 i Zadania 2 zostanie powierzona w jednym postępowaniu w oparciu o zasadę konkurencyjności. W przeprowadzonych postępowaniach wybrano wykonawców do realizacji działań przewidzianych do ww. zadań, z zastrzeżeniem, że czynności polegające na przeprowadzeniu egzaminów oraz realizacji usług cateringowych będą bezpośrednio zarządzane (administrowane) przez Beneficjenta. Beneficjent przedstawił także działania administracyjne jakie podejmował, tj.: stały kontakt kadry zarządzającej projektem, współpraca z podwykonawcą przygotowywanie i synchronizowanie harmonogramów szkoleń z zamówieniami związanymi z dostarczeniem cateringu, przygotowywanie dokumentacji potwierdzającej odbiór cateringu, egzaminów, przygotowywanie i aktualizowanie list obecności, weryfikacja oraz akceptacja kadry trenerskiej i egzaminatorskiej ze strony podwykonawcy, weryfikowanie oraz akceptacja dokumentów finansowych związanych z zamówieniem, kontrola działań podwykonawcy w trakcie realizacji zamówienia, komunikacja z uczestnikami szkoleń, zgłaszanie ewentualnych uwag podwykonawcy, informowanie IP o uruchomieniu szkoleń, zgłaszanie ewentualnych zmian i przesyłanie aktualnych harmonogramów, monitorowanie i sprawdzanie działań podwykonawcy.

W piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. IP poinformowała Beneficjenta, iż na etapie weryfikacji przedmiotowego wniosku o płatność stwierdzono wydatki dotyczące cateringu, z czego:

a) wydatki niekwalifikowalne w łącznej kwocie ... zł ujęte w bieżącym wniosku o płatność,

b) wydatki stanowiące nieprawidłowość w łącznej kwocie ... zł ujęte w zatwierdzonych wnioskach o płatność od nr 2 do 6.

Jak wskazała Instytucja Pośrednicząca, zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL, wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy. Brak wykazania we wniosku o dofinansowanie projektu faktu zlecenia danego zadania merytorycznego stanowi podstawę do uznania kosztów za niekwalifikowalne. W związku z powyższym wezwano Beneficjenta do zwrotu:

1. kwoty w wysokości ... zł w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma,

2. kwoty w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma.

W związku z brakiem zwrotu środków w łącznej kwocie ... zł pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. IP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, doręczonym Beneficjentowi w dniu 11 sierpnia 2014 r., a następnie Marszałek Województwa Lubelskiego decyzją z dnia ... października 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte ... sierpnia 2014 r. w części dot. zwrotu środków w wysokości ... zł w związku z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zaś w pozostałej części decyzji zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pt. "..." (nr ...), wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w wyniku weryfikacji wniosku o płatność za okres ... r. stwierdził rozbieżności pomiędzy wnioskiem o dofinansowane projektu a wnioskami o płatność w zakresie zadań zleconych, dotyczących zorganizowania i przeprowadzenia kursu ... oraz kursu języka angielskiego.

Instytucja Pośrednicząca wskazała, że Beneficjent w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r. realizował projekt pt.: "..." na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu nr ... z dnia ... grudnia 2011 r. Celem głównym projektu było wyposażenie 100 uczestników projektu, w tym minimum 20 kobiet z województwa lubelskiego w umiejętności, które pozwolą im utrzymać zatrudnienie poprzez dostosowanie własnych kompetencji do wymogów stawianych przez pracodawców. Założony przez Beneficjenta ww. cel miał zostać osiągnięty poprzez realizację następujących zadań:

1. Kurs ...,

2. Kurs języka angielskiego.

Analizując szczegółowy budżet projektu ujęty we wniosku o dofinansowanie projektu (suma kontrolna: ...) stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie projektu, IP ustaliła, iż:

1. W ramach Zadania 1 - Kurs ... Beneficjent zaplanował następujące wydatki:

a) Zlecenie przeprowadzenie szkoleń ... (wynagrodzenie trenera, materiały dydaktyczne) - kwota w wysokości ... zł. Przedmiotowa pozycja budżetowa została odznaczona jako zadanie zlecone.

b) Koszt przeprowadzenia egzaminów CISCO i wydania certyfikatów - kwota w wysokości ... zł.

c) Catering (kawa, herbata, posiłek) - kwota w wysokości ... zł.

2. W ramach Zadania 2 - Kurs języka angielskiego Beneficjent zaplanował następujące wydatki:

a) Zlecenie przeprowadzenia kursów językowych - kwota w wysokości ... zł. Przedmiotowa pozycja budżetowa została odznaczona jako zadanie zlecone.

b) Catering (kawa, herbata, posiłek) - kwota w wysokości ... zł.

Następnie Instytucja Pośrednicząca poddała analizie dokumenty związane z procedurą wyłonienia wykonawcy zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, którego przedmiotem była usługa kursu ... oraz usługa kursu języka angielskiego.

Na podstawie zapytania ofertowego z dnia 5 stycznia 2012 r. dotyczącego kursu ... ustalono, iż przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i realizacja szkolenia z zakresu "..." w dwóch edycjach dla dziesięciu grup szkoleniowych, którego szczegółowy opis przedstawiał się następująco:

1. Zajęcia będą prowadzone metodą blended-learning - część wykładowa oraz konsultacje dla uczestników będą prowadzone z wykorzystaniem nowoczesnej platformy komunikacyjnej opartej na technologii OCS (Office Communications Server),

2. Zapewnienie kadry wykładowców - akredytowani trenerzy ...,

3. Zapewnienie warunków lokalowych niezbędnych do przeprowadzenia ww. szkolenia (tj. sal szkoleniowych wyposażonych w komputery z odpowiednim oprogramowaniem (dla każdego z uczestników), spełniających wymogi bezpieczeństwa z instalacją grzewczą, a także zapleczem sanitarnym,

4. Zapewnienie materiałów dydaktycznych (podręcznik, skrypt),

5. Przygotowanie oraz przedłożenie do akceptacji Zamawiającego testów kompetencji. Przeprowadzenie ww. testów na początku i po zakończeniu zajęć.

6. Zapewnienie cateringu w każdym dniu szkolenia (kawa, herbata, posiłek).

7. Opracowanie i dostarczenie programu szkolenia.

8. Zarejestrowanie swojej instytucji szkoleniowej w internetowej bazie ofert szkoleniowych dostępnej na stronie www.inwestycjawkadry.pl i aktualizacja w tej bazie informacji o realizowanym szkoleniu nie rzadziej niż raz w miesiącu.

9. Prowadzenie dokumentacji szkolenia (m. in. listy obecności, dzienniki zajęć, odpowiednie oznaczenie sal szkoleniowych, ankiety, testy) zgodnie ze wzorami i wytycznymi przekazanymi przez Zamawiającego.

10. Zorganizowanie egzaminu CCNA (Cisco Certified Network Associate) po zakończeniu szkolenia oraz wydanie certyfikatów.

W dniu 27 stycznia 2012 r. Beneficjent zawarł umowę z firmą ... S.A., której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu .... Ponadto w pkt 4.3 ww. umowy wskazano, że firma ... S.A. zobowiązana jest zorganizować i przeprowadzić wymagane przez system certyfikacji ... egzaminy CCNA (po jednym dla każdego z uczestników), natomiast w pkt 4.9 umowy wskazano, że firma ... S.A. zobowiązana jest także zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia. Na podstawie zapytania ofertowego z dnia 5 stycznia 2012 r. dotyczącego Kursu języka angielskiego ustalono, iż przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i realizacja szkolenia z zakresu "Kurs języka angielskiego" w dwóch edycjach dla dziesięciu grup szkoleniowych, którego szczegółowy opis przedstawiał się następująco:

1. Zapewnienie kadry wykładowców - wykwalifikowanych lektorów.

2. Zapewnienie warunków lokalowych niezbędnych do przeprowadzenia ww. szkolenia, spełniających wymogi bezpieczeństwa z instalacją grzewczą, a także zapleczem sanitarnym.

3. Zapewnienie materiałów dydaktycznych (podręcznik, skrypt),

4. Przygotowanie oraz przedłożenie do akceptacji Zamawiającego testów kompetencji. Przeprowadzenie ww. testów na początku i po zakończeniu zajęć.

5. Zapewnienie cateringu w każdym dniu szkolenia (kawa, herbata, posiłek).

6. Opracowanie i dostarczenie programu szkolenia.

7. Zarejestrowanie swojej instytucji szkoleniowej w internetowej bazie ofert szkoleniowych dostępnej na stronie www.inwestycjawkadry.pl i aktualizacja w tej bazie informacji o realizowanym szkoleniu nie rzadziej niż raz w miesiącu.

8. Prowadzenie dokumentacji szkolenia (m. in. listy obecności, dzienniki zajęć, odpowiednie oznaczenie sal szkoleniowych, ankiety, testy) zgodnie ze wzorami i wytycznymi przekazanymi przez Zamawiającego.

9. Zorganizowanie i przeprowadzenie wewnętrznego egzaminu oraz wydanie stosownych zaświadczeń.

W dniu 27 stycznia 2012 r. Beneficjent zawarł umowę z firmą ..., której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu języka angielskiego. Ponadto w pkt 4.9 ww. umowy wskazano, że firma ... zobowiązana jest zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia.

Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że w celu stwierdzenia, czy dane zadanie jest zadaniem merytorycznym zleconym czy nie, należy wziąć pod uwagę to, kto ponosi koszty administracyjne związane z wykonaniem tego zadania. Jeśli te koszty ponosi zewnętrzny wykonawca zadania, co do zasady będziemy mieć do czynienia ze zleceniem zadania merytorycznego. Beneficjent przedstawił szereg czynności stanowiących koszty administracyjne, w związku z realizacją usługi cateringu przez wykonawcę, tj.:

Sporządzenie umowy, w której zawarte były zapisy dotyczące organizacji cateringu w ramach wykonywanych szkoleń,

Bieżąca komunikacja z podwykonawcami związana z działaniami organizacyjnymi i administracyjnymi,

Systematyczny monitoring uczestników na szkoleniach wraz z ustaleniem ostatecznej liczby uczestników w celu przekazania rzetelnej informacji mającej na celu przygotowanie właściwej liczby porcji cateringu w danym dniu,

Weryfikowanie poprawności sporządzonych faktur zgodnie z listami obecności oraz stanem faktycznym realizacji projektu,

Przygotowanie oraz weryfikacja dokumentacji związanej z potwierdzeniem odbioru cateringu na każdy dzień szkolenia,

Przygotowanie oraz weryfikacja dokumentacji ewaluacyjnej badającej zadowolenie uczestników z organizacji projektu, w tym również z jakości dostarczanych posiłków,

Badanie potrzeb beneficjentów ostatecznych i ustalanie szczegółowego menu uwzględniającego indywidualne potrzeby kursantów,

Bieżące informowanie podwykonawców o ewentualnych uwagach przekazywanych przez beneficjentów ostatecznych,

Informowanie podwykonawców o ewentualnych zmianach harmonogramu realizacji projektu mających wpływ na organizację cateringu.

Instytucja Pośrednicząca analizując ww. czynności stwierdziła, iż czynności te są standardowymi czynnościami wykonywanymi przez kadrę zarządzającą projektem. Nie są to typowe koszty administracyjne jak opłata za energię elektryczną, gaz, wodę, koszt wynajmu pomieszczenia, jakie związane byłyby z usługą cateringu.

Następnie Instytucja Pośrednicząca ustaliła, iż w trakcie realizacji projektu Beneficjent przedstawiał do rozliczenia wydatki dotyczące kursu ... i cateringu na podstawie jednej faktury oraz kursu języka angielskiego i cateringu również na podstawie jednej faktury. W przedmiotowych fakturach opis towaru/usługi brzmiał ogólnie jako "... oraz "...". Do każdej faktury załącznik stanowiła specyfikacja do rachunku przedstawiająca podział ww. wskazanego opisu towaru/usługi na część dotyczącą przeprowadzenia kursu oraz część dotyczącą cateringu, ze wskazaniem poszczególnych kwot.

Z kolei na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego Beneficjent złożył skorygowane wnioski o płatność oraz wszystkie faktury wraz z notami korygującymi. Zgodnie z notami korygującymi, korekcie uległa nazwa towaru/usługi, która jako prawidłowa została wskazana na przykładzie faktury ...: "Zorganizowanie i przeprowadzenie kursu ... - grupa 7AKI zgodnie z kalkulacją podwykonawcy - szkolenie .. zł" oraz "Catering - ... zł" w ramach projektu ... zgodnie z umową z dnia ....01.2012 r.

Mając na uwadze powyższe Instytucja Pośrednicząca stwierdziła zatem jednoznacznie, iż zlecenie usługi cateringu (w ramach Zadania 1 i Zadania 2) oraz usługi przeprowadzenia egzaminów ... (w ramach Zadania 1) stanowiło zlecenie zadania merytorycznego zewnętrznemu wykonawcy. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym IP zaznaczyła, że od samego początku Beneficjent zamierzał zlecić wykonanie usługi przeprowadzenia szkoleń ... (w ramach Zadania 1), przeprowadzenia egzaminów ... (w ramach Zadania 1), przeprowadzenia kursu z języka angielskiego (w ramach Zadania 2) oraz catering jednemu wykonawcy. Potwierdzeniem tego stwierdzenia jest zapytanie ofertowe oraz podpisana z wykonawcą umowa, które wskazują wprost zlecenie przedmiotowych usług jednemu wykonawcy dla każdego zadania.

Organ wskazał, że przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że istotą zlecania zadania merytorycznego jest takie zamówienie, w wyniku którego dochodzi do "wyprowadzenia" zadania lub istotnej jego części na zewnątrz beneficjenta, a zatem realizacja tego zadania odbywa się nie przez beneficjenta, tylko przez wykonawcę (rola beneficjenta ogranicza się głównie do nadzoru realizacji zadania).

W związku z tym wydatki dotyczące usługi cateringu oraz usługi przeprowadzenia egzaminów ..., które nie zostały odznaczone jako zadania zlecone w szczegółowym budżecie projektu zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu winny zostać uznane za niekwalifikowalne, zgodnie z przepisami Wytycznych, które mówią, iż wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący strona umowy.

Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca przeanalizowała efekt końcowy realizacji projektu, gdzie ustalono, iż wszystkie założone przez Beneficjenta wskaźniki zostały zrealizowane na poziomie 100,00%, jak i większym. Oznacza to, iż projekt zakończył się sukcesem, natomiast wszystkie założone cele zostały osiągnięte. W związku z tym faktem Instytucja Pośrednicząca zdecydowała o odstąpieniu od uznania za niekwalifikowalne całości wydatków związanych z usługą cateringu, jednakże IP rozpatrzyła przedmiotową kwestię w kontekście poziomu kosztów zarządzania projektem.

Wobec powyższego Instytucja Pośrednicząca uznała, iż część kosztów związanych z zarządzaniem projektem w łącznej kwocie w wysokości ... zł była nieracjonalna i nieefektywna, a więc zostały poniesione z naruszeniem Rozdziału 3, Podrozdziału 1 Wytycznych, w związku z Rozdziałem 4, Podrozdziałem 3 pkt 3 Wytycznych. IP przywołała także przepis Rozdziału 4, Podrozdziału 3 pkt 5 Wytycznych, który mówi, iż podmiot będący stroną umowy na etapie realizacji projektu, w szczególności podczas weryfikacji wniosku o płatność, może odmówić kwalifikowania wydatków, o których mowa w pkt 1, tj. kosztów zarządzania projektem, jeżeli nie spełniają one warunków wskazanych w pkt 3. Instytucja Pośrednicząca wyliczając przedmiotową kwotę wydatków niekwalifikowalnych w pierwszej kolejności ustaliła, iż w szczegółowym budżecie projektu, zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent założył następujące wydatki:

1. Zadanie 1 - Kurs ... - łączna kwota w wysokości ... zł, z czego:

a) Zlecenie przeprowadzenia szkoleń ... (zadanie zlecone) - kwota w wysokości ... zł,

b) Koszt przeprowadzenia egzaminów ... i wydania certyfikatów - kwota w wysokości ... zł,

c) Catering - kwota w wysokości ... zł.

2. Zadanie 2 - Kurs języka angielskiego - kwota w wysokości ...zł, z czego:

a) Zlecenie przeprowadzenia kursów językowych (zadanie zlecone) - kwota w wysokości ... zł,

b) Catering - kwota w wysokości ....0 zł.

3. Zadanie - Zarządzanie projektem - kwota w wysokości ... zł, z czego:

a) Wynagrodzenie koordynatora projektu 1 etat - kwota w wysokości ... zł,

b) Wynagrodzenie specjalisty ds. szkoleń 1 etat - kwota w wysokości ... zł,

c) Wynagrodzenie specjalisty ds. finansowych 0,5 etatu - kwota w wysokości ... zł,

d) Wynagrodzenie za opracowanie Systemu Identyfikacji Projektu - kwota w wysokości ... zł,

e) Otwarcie i prowadzenie rachunku bankowego - kwota w wysokości ... zł,

f) Utworzenie strony www - kwota w wysokości ... zł,

g) Administrowanie stroną www projektu - kwota w wysokości ... zł,

h) Wydruk ulotek - kwota w wysokości ... zł,

i) Wydruk plakatów - kwota w wysokości ... zł,

j) Wykonanie gadżetów promocyjnych dla uczestników projektu – kwota w wysokości ... zł,

k) Wykonanie tabliczek do wizualizacji projektu - kwota w wysokości ... zł,

l) Wydruk naklejek do wizualizacji projektu - kwota w wysokości ... zł,

m) Zakup komputerów z oprogramowaniem dla personelu zarządzającego - kwota w wysokości ... zł,

n) Zakup mebli do biura projektu - kwota w wysokości ... zł.

4. Koszty pośrednie rozliczane na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w łącznej kwocie ...zł.

Następnie IP wyliczyła, jaki udział w łącznej kwocie zadań merytorycznych tj. ... zł (Zadanie 1 - ... zł, Zadanie 2 - ...0 zł) stanowią wydatki dotyczące przeprowadzenia egzaminów ... (... zł) oraz realizacji cateringu (... zł, z czego Zadanie 1 - ... zł, Zadanie 2 - ... zł), które zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu nie stanowiły zleconego zadania merytorycznego lub jego istotnej części.

Ww. udział wyniósł 31,05% = ([(...) i stanowił podstawę, do odniesienia się do wysokości kosztów zarządzania projektem. IP stwierdziła, iż w sytuacji, gdzie Beneficjent zlecił również wykonanie przeprowadzenia egzaminu ... i cateringu (w ramach Zadania 1 i Zadania 2) zasadnym i racjonalnym jest pomniejszenie kosztów zarządzania projektem w takim stosunku, jaki stanowią ww. wydatki w łącznej kwocie zadań merytorycznych, tj. 31,05%.

Następnie IP przeanalizowała końcowy wniosek o płatność nr ... okres realizacji projektu poniósł następujące wydatki:

1. Zadanie 1 - kwota w wysokości ... zł,

2. Zadanie 2 - kwota w wysokości ... zł,

3. Zadanie - Zarządzanie projektem - kwota w wysokości ... zł,

4. Koszty pośrednie - kwota w wysokości ... zł.

Biorąc pod uwagę kwotę kosztów zarządzania projektem w wysokości ... zł poniesioną i przedstawioną do rozliczenia przez Beneficjenta oraz stosunek wydatków nie będących pierwotnie zadaniami zleconym w łącznej kwocie zadań merytorycznych, tj. 31,05%, IP wyliczyła kwotę kosztów zarządzania projektem uznanych za niekwalifikowalne, która wyniosła ... zł.

Instytucja Pośrednicząca dodatkowo podkreśliła, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na wynagrodzenie w całym okresie realizacji projektu dla specjalisty ds. szkoleń przewidziano kwotę w wysokości ... zł. W sytuacji, gdzie we wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent zaznaczyłby, że wszystkie wydatki w ramach zadań merytorycznych będą zlecane, niezasadnym i nieracjonalnym byłoby zatrudnianie specjalisty ds. szkoleń, gdyż w zupełności jego obowiązki mógł wykonywać koordynator projektu. Instytucja Pośrednicząca zaznaczyła także, iż kwota kosztów zarządzania projektem jakie zostały uznane za niekwalifikowalne tj. ... zł jest bardzo zbliżona do kwoty wynagrodzenia, jakie zaplanowane było dla specjalisty ds. szkoleń, tj. ... zł.

Dodatkowo Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, iż wszystkie wydatki związane z zadaniami merytorycznymi zostały zlecone wykonawcom, natomiast Beneficjent odpowiedzialny był za nadzór nad wykonawcami, rekrutację, monitoring uczestników i projektu oraz rozliczanie projektu. W tej sytuacji w ocenie IP koszty zarządzania winny być ograniczone do niezbędnego minimum.

Organ wskazał ponadto, ze w związku z tym, iż wszczęte postępowanie administracyjne dotyczyło kwoty w wysokości ... zł, natomiast w toku prowadzonego postępowania uznano za niekwalifikowalną kwotę w wysokości ... zł, postępowanie administracyjne w zakresie pozostałej kwoty w wysokości ...zł stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stowarzyszenie ... pismem z dnia 13 listopada 2014 r. złożyło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia ... października 2014r. Beneficjent wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej zobowiązania do zwrotu środków w wysokości ... zł i umorzenie w tej części postępowania administracyjnego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia ... stycznia 2015 r. (znak: ...) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia ... października 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia Beneficjent w dniu ... stycznia 2012 r. zawarł umowy z firmami ... (na przeprowadzenie kursu języka angielskiego) oraz ... S.A. (na przeprowadzenie kursu ...). W każdej z umów Beneficjent zaznaczył, że część administracyjna dot. organizacji cateringu pozostaje po jego stronie. W piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. Beneficjent wyjaśnia, jakie obowiązki związane były z częścią administracyjną projektu: stały kontakt kadry zarządzającej projektem i współpraca z podwykonawcą, przygotowywanie i synchronizowanie harmonogramów szkoleń z zamówieniami związanymi z dostarczaniem cateringu, przygotowanie dokumentacji potwierdzającej odbiór cateringu oraz pełna dokumentacja związana z egzaminami, przygotowanie i aktualizowanie list obecności, weryfikacja i ostateczna akceptacja kadry trenerskiej i egzaminatorskiej ze strony podwykonawcy, weryfikowanie oraz akceptacja dokumentów finansowych związanych z zamówieniem, kontrola działań podwykonawcy w trakcie realizacji zamówienia.

W opinii organu odwoławczego ww. zakres zadań stanowi czynności typowe dla każdego zleceniobiorcy, który nadzoruje prace wykonawców. Nie były to dla Odwołującego dodatkowe obciążenia administracyjne, a jedynie obowiązki które musi wykonywać każdy podmiot zlecający usługę, tak, aby była ona wykonana prawidłowo. Mimo, iż usługi cateringu nie zostały we wniosku o dofinansowaniu odznaczone jako zadanie zlecone, Odwołujący od początku potraktował catering jako integralną część zlecenia, gdyż nie zdecydował się podzielić zapytania ofertowego i cateringu zlecić odrębnie. Usługa cateringowa była częścią całego zamówienia na usługi szkoleniowe. Zarówno przy udzielaniu zamówienia na przeprowadzenie kursu języka angielskiego, jak i kursu ... Odwołujący nie dopuścił możliwości składania ofert częściowych. Wykonawcy, oprócz merytorycznego przeprowadzenia szkoleń, mieli obowiązek zapewnić ich uczestnikom catering. Spowodowało to, iż całość zadania 1 i 2 zostały zlecone zewnętrznemu wykonawcy. W opinii organu odwoławczego, zasadne byłoby zlecenie jedynie samej realizacji zajęć merytorycznych, a usługi cateringu powinny pozostać po stronie Odwołującego, biorąc pod uwagę racjonalność wynagrodzenia personelu zarządzającego. Objęcie zapytaniem ofertowym całości zadania nr 1 i zadania nr 2, spowodowało, iż w rezultacie Odwołujący zlecił podwykonawcom całość projektu z wyjątkiem zarządzania projektem.

Ponadto, zdaniem organu, Odwołujący nie był bezpośrednio zaangażowany w realizację tego zadania, gdyż całość została wykonana przez firmę zewnętrzną. Mimo zapisów w zapytaniach ofertowych i umowach z wykonawcami, że część administracyjna szkoleń pozostanie po stronie Odwołującego, w rzeczywistości, zarówno całość kursów językowych i kursów ..., łącznie z usługami cateringu, została powierzona firmom zewnętrznym. W opinii organu odwoławczego, całość kosztów związanych z przeprowadzeniem szkoleń znajdowała się po stronie wykonawcy, a więc również usługi cateringu należy potraktować jako zadanie zlecone. Tym samym w opinii IZ PO KL doszło do naruszenia podrozdziału 4.12 Wytycznych.

Jednocześnie Minister stwierdził, że organ I instancji, mimo iż Odwołujący naruszył zapisy podrozdziału 4.12 Wytycznych, z uwagi na to, iż nie uzyskał zgody IP na zlecenie usługi cateringu podmiotowi zewnętrznemu, nie zażądał zwrotu środków poniesionych na usługi cateringowe, gdyż projekt zakończył się sukcesem, a wszystkie wskaźniki we wniosku zostały osiągnięte. Zlecenie dotyczące usługi cateringowej nie wpłynęło negatywnie na merytoryczną część realizowanych zadań, stąd zdaniem IZ PO KL żądanie zwrotu środków mimo naruszeń Wytycznych byłoby nadmiernym formalizmem.

Jednak, wobec zlecenia wszystkich zadań merytorycznych w ramach projektu podmiotom zewnętrznym, zdaniem organu znacznemu zmniejszeniu uległ zakres obowiązków personelu zarządzającego. W zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, zorganizowanie cateringu oraz przeprowadzenie egzaminów ... znajdowało się po stronie Odwołującego. Zlecenie całości zadań merytorycznych zostało prawidłowo potraktowane przez organ I instancji jako odstępstwo od zapisów wniosku o dofinansowanie projektu, a tym samym zmieniło relacje wysokości wynagrodzeń personelu zarządzającego do zakresu ich obowiązków.

Minister wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji odstąpił od żądania zwrotu środków poniesionych na catering, jednak w związku ze zleceniem w projekcie całości zadań merytorycznych, rozpatrzył sprawę w zakresie racjonalności wydatków poniesionych na zarządzanie projektem. Personel zarządzający projektem samodzielnie nie realizował żadnego zadania merytorycznego, mimo zapisów wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którymi powinien być odpowiedzialny za usługi cateringowe. Te zostały zlecone, łącznie z kursami języka angielskiego i kursu CISCO, wykonawcom zewnętrznym. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo uznał za nieracjonalne poniesienie przez Odwołującego kosztów zarządzania projektem w wysokości prawie maksymalnej przewidzianej we wniosku o dofinansowanie (... zł z ... zł) i wezwał do zwrotu kwoty ... zł, jako poniesionej z naruszeniem zapisów podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) Wytycznych, tj. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile spełniają łącznie następujące warunki (...) b) są racjonalne i efektywne (...)".

Minister stwierdził, że w swoim odwołaniu Odwołujący podnosi, iż nie doszło do naruszenia ww. zapisu Wytycznych, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie ma sytuacji ponoszenia wydatków dot. zarządzania projektem w kwotach niezgodnych z ceną rynkową lub też poniesionych niezgodnie z procedurą rozeznania rynku. Minister zaznaczył przy tym, iż przedmiotowy zapis nie odnosi się wyłącznie do zasady efektywnego zarządzania finansami, a co z tym związane, procedury rozeznania rynku. Wszystkie wydatki, nawet te które nie podlegają procedurze rozeznania rynku, muszą być racjonalne i odpowiadać relacji nakład/rezultat. W rozpatrywanej sprawie Odwołujący założył we wniosku realizację dwóch zadań merytorycznych, za których realizację był w części odpowiedzialny. Ostatecznie jednak całość zadań merytorycznych została zlecona podmiotom zewnętrznym. Jednocześnie Odwołujący rozliczył we wniosku 98,87% wydatków na zarządzanie projektem oraz 77,04% kosztów pośrednich (... zł z ... zł).

Wobec powyższego, w opinii organu odwoławczego, relacja wysokości wydatków poniesionych na zarządzanie do zakresu pracy, jaki ostatecznie wykonał personel zarządzający nie odpowiada relacji nakład/rezultat. Przy zleceniu całości zadań merytorycznych podwykonawcom, osoby zarządzające projektem, pobierały wynagrodzenie w maksymalnej wysokości, mimo iż także zadanie, które pierwotnie miał wykonywać personel Odwołującego (tj. usługi cateringu), zostały powierzone firmie zewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego za nieracjonalne należy uznać finansowanie trzech osób z kadry zarządzającej projektem, podczas gdy całość zadań merytorycznych został zlecona. W takiej sytuacji koszty zarządzania powinny zostać ograniczone do zakresu realizowanych obowiązków.

Minister stwierdził ponadto, że z końcowego wniosku o płatność wynika, iż w ramach Zadania 1 Odwołujący poniósł łącznie wydatki w wysokości ... zł, w ramach Zadania 2 - ... zł, odnośnie zadania: Zarządzanie projektem - ...zł, koszty pośrednie - ... zł. W związku z powyższym wysokość wydatków niekwalifikowalnych poniesionych na zarządzanie projektem wynosi ... zł, co wynika z wyliczenia 31,05% z kwoty łącznych wydatków na zarządzanie tj. ... zł.

W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych poprzez naruszenie zapisów rozdziału 3, podrozdziału 1 pkt 1 lit. b, rozdziału 4, podrozdziału 3 pkt 3 i pkt 5 Wytycznych.

W związku z powyższym zdaniem Ministra Stowarzyszenie ... naruszyło zapisy § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu nr ..., a tym samym naruszono art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu Odwołującego odnośnie przywołania przez IP błędnej podstawy do uznania wydatków za niekwalifikowalne, poprzez powołanie się na zapis podrozdziału 3 pkt 5 Wytycznych, który mówi, że "podmiot będący stroną umowy na etapie realizacji projektu, w szczególności podczas weryfikacji wniosku o płatność, może odmówić kwalifikowania wydatków(...)", organ odwoławczy uznał zarzut Odwołującego za niezasadny. Zdaniem Odwołującego uprawnienie to dotyczy wyłącznie okresu realizacji projektu, a więc w przedmiotowym przypadku okresu 1.10.2012-31.09.2013.

Minister stwierdził, że system realizacji PO KL zakłada wieloetapową weryfikację kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że kwalifikowalność wydatków jest oceniana na etapie przyjmowania wniosku do dofinansowania, następnie podczas weryfikacji wniosków o płatność, podczas kontroli projektu, a także po jego zakończeniu. Na każdym z ww. etapów właściwa instytucja może stwierdzić niekwalifikowalność wydatków, nawet tych już rozliczonych. Zaznaczyć należy, iż nawet zatwierdzenie przez IP wydatków we wniosku o dofinansowanie w określonej wysokości, nie zwalnia Odwołującej od racjonalnego nimi gospodarowania.

Ponadto, na etapie oceny zapisów wniosku o dofinansowanie, koszty związane z obsługą cateringu nie zostały odznaczone jako zadania zlecone. Na tej podstawie IP dokonała oceny wniosku o dofinansowanie i uznała, iż wysokość kosztów zarządzania jest adekwatna do zakresu zadań kadry zarządzającej, która miała część zadań merytorycznych realizować samodzielnie (usługi cateringu oraz przeprowadzenie egzaminów ...). Ostatecznie jednak Odwołujący zdecydował się powierzyć całość zadań merytorycznych zewnętrznemu wykonawcy, a usługi cateringowe zostały potraktowane jako część składowa zamówienia. Wobec tego, w opinii organu odwoławczego, zarówno Zadanie 1, jak i 2, należy potraktować jako zadania zlecone. W konsekwencji wszystkie koszty związane z przeprowadzeniem szkoleń językowych i kursów ..., poniósł wykonawca, a Odwołujący nie był bezpośrednio zaangażowany w ich realizację. Spowodowało to zmniejszenie zakresu zadań dla personelu zarządzającego, przy niezmienionych kosztach wynagrodzenia.

Organ zaznaczył również, iż łącznie wydatki na zarządzanie projektem i koszty pośrednie (... zł) stanowiły 25% całości dofinansowania (... zł). W ocenie organu odwoławczego przeznaczenie dofinansowania na zadania związane wyłącznie z zarządzaniem projektem, przy jednoczesnym braku udziału w realizacji zadań merytorycznych, jest nieracjonalne finansowo.

Minister wskazał, że Odwołujący zarzuca również organowi I instancji, iż stwierdzenie niekwalifikowalności wydatków na zarządzanie projektem nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, ponieważ postępowanie prowadzone było wyłącznie w zakresie wydatków poniesionych na catering. W ocenie organu odwoławczego zarzut ten należy uznać za bezzasadny, gdyż w toku postępowania administracyjnego organ dokonuje ustaleń uzupełniających w zakresie stanu faktycznego, w stosunku do poziomu wiedzy sprzed wszczęcia postępowania (momentu wystawienia przez właściwą instytucję wezwania do zwrotu). Wynika to z zasady orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W toku prowadzonego postępowania organ ma ustalić całokształt materiału dowodowego, co umożliwi mu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Poczynienie ww. ustaleń w toku starannie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego może zatem skutkować tym, że w wydanej przez ten organ decyzji kwota należności do zwrotu nie będzie tożsama z kwotą, do zwrotu której uprzednio wzywała instytucja. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronie, jakie okoliczności faktyczne, ustalone w ramach postępowania wyjaśniającego, wpłynęły na określenie kwoty przypadającej do zwrotu w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu.

W ocenie organu odwoławczego, zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak również zebrany materiał dowodowy uprawniały organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia niekwalifikowalności kosztów zarządzania, ponadto Minister uznał za prawidłowe sposób wyliczenia kwoty zwrotu, którego dokonano w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowania oraz wnioski o płatność.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... stycznia 2015 r. została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która zaskarżono w części dot. utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia ... października 2014 r. w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu dofinansowania.

Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że obarczona ona była szeregiem wad uzasadniających jej uchylenie;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części objętej zaskarżeniem w ramach niniejszej skargi, mimo że decyzja ta obarczona była szeregiem wad uzasadniających jej uchylenie w zaskarżonym zakresie;

c) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, w zw. z art. 104 § 2, w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pierwszoinstrancyjnej mimo objęcia jej zakresem materii, która nie była w ogóle przedmiotem "sprawy administracyjnej" zainicjowanej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak: ...;

d) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej mimo braku zamieszczenia na niej podpisu osoby uprawnionej do działania w imieniu organu;

e) art. 104 § 1 in principe w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej przez podmiot nie będący w ogóle organem;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych w zw. z ppkt 1 pkt 3.1.4. sekcji 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poprzez ich zastosowanie, mimo że Skarżące stowarzyszenie - jako Beneficjent - nie dokonało naruszenia powołanego zapisu Wytycznych;

b) ppkt 1 lit b pkt 3.1. rozdziału 3 podrozdziału 1 Wytycznych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie definicji legalnej pojęcia "racjonalnych i efektywnych" wydatków rozumianych jako wydatki niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych;

c) art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1990 (Dz. Urz. UE. L z 2006 r., s. 25-27, dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto Skarżący w piśmie z dnia 11 maja 2015 r. rozszerzył zarzuty skargi o wskazanie, że organy wydały zaskarżone decyzje z naruszeniem zasad odnoszących się do stosowania uznania administracyjnego, a nadto w swoich decyzjach naruszyły zasadę wyważenia interesu społecznego oraz indywidualnego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Sporne między stronami jest to, czy organy prawidłowo uznały, iż zlecenie firmom zewnętrznym nadzoru nad czynnościami związanymi z obsługą projektu (nadzór nad cateringiem i prowadzeniem szkoleń) pozbawiło Beneficjenta możliwości uzyskania dofinansowania na koszty zarządzania projektem w pełnej wysokości w myśl zasad wskazanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Natomiast stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W rozpoznanej sprawie zawarcie umowy o dofinansowanie Projektu odbyło się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w oparciu o przepisy wydane na podstawie tej ustawy, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 28 grudnia 2009 r. w wersji obowiązującej z dnia 15 grudnia 2011 r., obowiązujące od 1 stycznia 2012 r. Podstawą prawną wydania Wytycznych był art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zdaniem organów w niniejszej sprawie Beneficjent naruszył zapisy podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych mówiące, iż "Wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy".

Powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w r. w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Jak wynika z akt sprawy oraz stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez organy orzekające, Skarżący w ramach projektu pt.: "...", realizowanego na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu nr ... z dnia 29 grudnia 2011 r., w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia w dniu 27 stycznia 2012 r. zawarł umowy z firmami ... (na przeprowadzenie kursu języka angielskiego) oraz ... S.A. (na przeprowadzenie kursu ...).

Umowa z firmą ... S.A., której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu ..., zawierała w pkt 4.3 zapis, że firma ... S.A. zobowiązana jest zorganizować i przeprowadzić wymagane przez system certyfikacji ... egzaminy CCNA (po jednym dla każdego z uczestników), natomiast w pkt 4.9 umowy wskazano, że firma ... S.A. zobowiązana jest także zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia.

Natomiast umowa z firmą ..., której przedmiotem było wykonanie usługi polegającej na zorganizowaniu oraz przeprowadzeniu szkoleń z zakresu języka angielskiego, zawierała pkt 4.9, w którym to punkcie umowy wskazano, że firma ... zobowiązana jest zapewnić beneficjentom projektu catering na każdy dzień szkolenia.

Należy również wskazać, że w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. Beneficjent wyjaśnił, jakie obowiązki związane były z częścią administracyjną projektu: stały kontakt kadry zarządzającej projektem i współpraca z podwykonawcą, przygotowywanie i synchronizowanie harmonogramów szkoleń z zamówieniami związanymi z dostarczaniem cateringu, przygotowanie dokumentacji potwierdzającej odbiór cateringu oraz pełna dokumentacja związana z egzaminami, przygotowanie i aktualizowanie list obecności, weryfikacja i ostateczna akceptacja kadry trenerskiej i egzaminatorskiej ze strony podwykonawcy, weryfikowanie oraz akceptacja dokumentów finansowych związanych z zamówieniem, kontrola działań podwykonawcy w trakcie realizacji zamówienia.

W opinii organu odwoławczego wymieniony zakres zadań stanowi czynności typowe dla każdego zleceniobiorcy, który nadzoruje prace wykonawców. Należy zdaniem Sądu podzielić takie stanowisko.

Jednocześnie organy przedstawiły w uzasadnieniu swoich decyzji, jakie czynności mieli podejmować wykonawcy w ramach podpisanych umów w związku z realizacją przez wykonawcę usługi szkoleniowej, jak również usługi cateringu.

Ma rację organ, że w świetle ustaleń przez niego poczynionych czynności, które pozostawił sobie Skarżący odnośnie bezpośredniego zarządzania, nie były dla Skarżącego dodatkowym obciążeniem administracyjnym, a jedynie obowiązkami, które powinien wykonywać każdy podmiot zlecający usługę mający na względzie prawidłowe jej wykonanie.

Trzeba też zgodzić się z organami, że pomimo faktu, iż Skarżący nie określił we wniosku o dofinansowanie usług cateringu jako zadań zleconych, od początku potraktował catering jako integralną część zlecenia, gdyż nie zdecydował się podzielić zapytania ofertowego i zlecić cateringu odrębnie zarówno w przypadku jednej, jak i drugiej umowy. Usługa cateringowa była częścią całego zamówienia na usługi szkoleniowe, a Skarżący przy udzielaniu zamówienia nie dopuścił możliwości składania ofert częściowych.

Tym samym wykonawcy, oprócz merytorycznego przeprowadzenia szkoleń, mieli obowiązek zapewnić ich uczestnikom również catering oraz – w przypadku umowy z ... S.A. - usługę przeprowadzenia egzaminów. Należy tym samym – w ocenie Sądu – podzielić zdanie organu, że takie działanie Skarżącego spowodowało, iż zarówno Zadanie 1, jak i Zadanie 2, zostały zlecone w całości zewnętrznemu wykonawcy. Objęcie zapytaniem ofertowym całości Zadania nr 1 i Zadania nr 2 w tym zakresie spowodowało, iż w rezultacie Odwołujący zlecił wykonawcom całość projektu z wyjątkiem ogólnego nadzoru nad projektem.

Jednocześnie, jak to już wcześniej wskazano, z treści podrozdziału 4.12 pkt 2 Wytycznych wynika jednoznacznie, że wydatki związane ze zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne pod warunkiem, że Beneficjent wskaże we wniosku o dofinansowanie projektu zadania, które zamierza zlecać wykonawcom i wniosek w takiej formie zostanie zatwierdzony przez podmiot będący stroną umowy.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący nie oznaczył zakwestionowanych wydatków jako wydatków zleconych, bowiem w swoim wniosku wskazał je jako zadania wykonywane bezpośrednio przez samego Beneficjenta, zaś w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego należy zgodzić się z konkluzją organów, że w rzeczywistości były one zlecone wykonawcom poszczególnych Zadań.

Zdaniem Sądu Skarżący tym samym naruszył procedurę określoną treścią § 3 pkt 4 umowy z dnia 29 grudnia 2011 r., w związku z treścią § 1 pkt 6 umowy, a także podrozdział 4.12 pkt 2 Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r.

Naruszenia te stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Nadto w myśl § 13 pkt 1 ppkt 2 umowy Skarżący zobowiązał się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.

Zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutu Skarżącego, że naruszenie zapisów Wytycznych nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku i budżetu ogólnego. Efektem stwierdzenia nieprawidłowości jest obowiązek dokonywania korekt wynikający z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia, a obowiązek nałożenia korekty wiąże się więc z wystąpieniem nieprawidłowości, traktowanej jako naruszenie prawa, które potencjalnie mogło, ale nie musiało spowodować szkody w budżecie ogólnym.

Również nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że organy naruszyły ppkt 1 lit b pkt 3.1. rozdziału 3 podrozdziału 1 Wytycznych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie definicji legalnej pojęcia "racjonalnych i efektywnych" wydatków rozumianych jako wydatki niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z niejako podwójnym ujęciem przez Beneficjenta kosztów związanych z czynnościami odnoszącymi się do koordynowania usługi związanej z cateringiem oraz przeprowadzeniem egzaminu kończącego szkolenie, albowiem koszty te zostały ujęte zarówno w wynagrodzeniu wykonawców, jak i jako zadania merytoryczne Beneficjenta.

Tym samym – zdaniem Sądu – organy nie działały w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które zostały wskazane w treści skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie braku zamieszczenia na decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego podpisu osoby uprawnionej do działania w imieniu organu;, jak również naruszenia art. 104 § 1 in principe w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej przez podmiot nie będący w ogóle organem, należy wskazać, że są one jednoznacznie bezzasadne.

Tak samo bezzasadny jest zarzut, iż organ I instancji orzekł w zakresie sprawy, która w ogóle nie była przedmiotem sprawy administracyjnej zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r.

Skarżący w sposób prawidłowy został zawiadomiony niniejszym pismem o wszczęciu postępowania administracyjnego, które było prowadzone w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (jak to wprost wynika z treści zawiadomienia – k. 35 akt admin.), a nie zwrotu wydatków poniesionych na catering. Nie zostało też ograniczone prawo Skarżącego do podejmowania czynności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, miał on możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i ostatecznego przedstawienia oraz uzasadnienia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji zarówno przed organem I , jak i II instancji. Należy też zgodzić się z organem, iż Skarżący nie ma racji odnośnie zarzutu, że prowadzone postępowanie dotyczyło jedynie oceny kwalifikowalności wydatków ściśle związanych z cateringiem, o czym świadczy sam przebieg postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Skarżącego dotyczący braku podpisu na decyzji organu I instancji. Skarżący podnosi, że widnieje na niej parafka, której nie można zakwalifikować jako podpis w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Ma rację organ konstatując, że istnieje istotna różnica między brakiem podpisu a złożeniem nieczytelnego podpisu. W niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana przez Marszałka Województwa Sławomira Sosnowskiego, Wicemarszałka Krzysztofa Grabczuka, Skarbnika Województwa Elżbietę Mocior, Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Iwonę Nakielską oraz Zastępcę Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Rafała Sobiecha. Przystawione pieczęcie, z podaniem imion i nazwisk oraz ze wskazaniem stanowisk służbowych umożliwiają pełną identyfikacji osób podpisujących decyzję i wypełniają przesłankę wskazaną przepisem art. 107 § 1 k.p.a.

Bezzasadny jest również zarzut braku dołączenia do decyzji dokumentu wykazującego udzielenie Annie Mickiewicz - Zastępcy Dyrektora Departamentu Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji.

Podstawę do upoważnienia pracownika organu do podpisywania decyzji stanowi art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie nie musi przybierać postać specjalnego pisma zatytułowanego "upoważnienie", a może być składnikiem innych dokumentów regulujących sferę wewnętrzną urzędowania urzędu. Trzeba zgodzić się z organem, że dopuszcza się w szczególności udzielenie upoważnienia w dokumencie określającym zakres obowiązków i uprawnień imienne oznaczonego pracownika, przy czym przepisy nie wymagają załączania do treści decyzji dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia, a organ dochował obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie wymaganej klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, gdyż w podpisie widnieje wyraźnie wzmianka, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia Ministra ("z up. Ministra Infrastruktury i Rozwoju").

Sąd pragnie również wskazać – odnośnie dodatkowych dowodów zgłoszonych przez Skarżącego - że nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na to, iż dotyczyły wydatków związanych z zarządzaniem i wynagrodzeniem pracownika zajmującego się obsługą projektu, co samo w sobie nie było kwestionowane przez organy w całym postępowaniu, albowiem spór między stronami istniał co do zasadności zaistnienia wydatków we wskazanej wysokości związanych z zarządzaniem projektu w związku ze scedowaniem czynności dot. zarządzania na zewnętrzne firmy, nie zaś wysokości wydatków poniesionych przez Stowarzyszenie.

Nadto Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez Skarżącego w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałby Skarżący, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.