Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 212/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16a ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r., nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] utrzymało w decyzję Burmistrza D. z [...], którą odmówiono R. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. W..

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że M. W. jest wdową, a orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W tymże orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyznania wnioskowanego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. W.. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie spełnione są bowiem dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u stawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Nie jest natomiast spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną opieką nad matką.

R. W. mieszka wspólnie z mężem M., dwojgiem dzieci – córką W. (l. 16), synem B. (l. 14) oraz matką M. W.. Rodzina zamieszkuje w domu murowanym, piętrowym. Zajmują piętro, które składa się z dwóch pokoi i kuchni z salonem oraz łazienki. Na parterze mieszkają rodzice męża, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Warunki mieszkaniowe w rodzinie są dobre. R. W. nie pracuje zawodowo, opiekuje się schorowaną mamą, która od wielu lat zmaga się z chorobą [...]. Od roku jest osobą leżącą, nie ma z nią żadnego kontaktu słownego, nie rozumie żadnych zadawanych pytań. Wnioskodawczyni dla swej matki wypożyczyła z fundacji C. łóżko rehabilitacyjne wyposażone w materac przecwiodleżynowy. R. W. wykonuje przy matce wszystkie czynności w zakresie opieki higieniczno-sanitarnej, tj. mycie, kąpiel, wymiana pieluchomajtek, smarowanie kremem przeciwodleżynowym, przewracanie na inny bok, działanie przeciw odleżynom, jak również wszystkie czynności związane z przygotowaniem posiłku i karmieniem, podaje leki. W materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy odnaleźć można również protokoły z przesłuchań sześciorga rodzeństwa skarżącej, tj.:

1) G. W., z którego wynika, iż odwiedza matkę raz w miesiącu, nie jest w stanie pomagać matce, gdyż prowadzi niewielkie, mało dochodowe gospodarstwo rolne, jest ubezpieczony w KRUS, ma na utrzymaniu troje uczących się dzieci, stara się dorobić do budżetu rodzinnego najmując się do prac fizycznych, żona wychowuje dzieci i sprawuje opiekę nad 94-letnią babcią, nie jest w stanie pomagać finansowo swojej matce, ponieważ dochód w jego rodzinie jest niski, najstarszy syn mieszka w bursie, dwóch młodszych uczy się w szkole podstawowej;

2) Z. W., z którego wynika, iż jest on osobą niepełnosprawną, przebywającą na rencie chorobowej, matkę odwiedza czasami, jak ktoś z rodzeństwa do niej jedzie, nie jest w stanie zapewnić osobistej opieki nad matką, ponieważ sam jest osobą niepełnosprawną, prawą rękę ma niewładną, lewą częściowo obkurczoną,

posiada rentę chorobową;

3) T. W., z którego wynika, iż prowadzi gospodarstwo rolne, odwiedza matkę dwa razy w miesiącu, zabiera się z kimś z rodzeństwa, nie posiada swojego samochodu, dokąd mógł to opiekował się matką, razem mieszkali, potem matkę zabrała siostra R., nie jest w stanie pomagać także finansowo, gdyż jego dochód jest bardzo niski, gospodarstwo niskodochodowe;

4) S. W., z którego wynika, iż pracuje zawodowo na pełen etat, odwiedza matkę co najmniej 1 -2 razy w miesiącu, nie jest w stanie zapewnić osobistej ani finansowej pomocy matce, choruje na nadciśnienie;

5) B. S., z którego wynika, iż jest osobą pracującą w systemie zmianowym, odwiedza matkę dwa razy w roku, nie jest w stanie zapewnić osobistej opieki matce, jej mąż również pracuje w systemie zmianowym, mają syna w wieku 17 lat, bieżące opłaty pochłaniają wszystkie własne i męża dochody, ze względu na niskie dochody nie jest w stanie pomóc w opiece nad matką, leczy się od kilku lat z powodu [...], nie posiada orzeczenia;

6) B. S., z którego wynika, iż pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, odwiedza matkę raz w miesiącu, nie jest w stanie zapewnić stałej opieki matce, nie ma też możliwości pokrycia kosztów opieki nad matką z uwagi na trudną sytuację finansową.

W ocenie Kolegium, przedstawiony zakres sprawowanej przez stronę opieki nad matką nie wyklucza całkowicie - przy odpowiedniej jej organizacji (przy udziale domowników oraz osób zobowiązanych do alimentacji) – podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu nie sposób wywieść obiektywnego braku możliwości zorganizowania przez skarżącą opieki nad matką przy pomocy innych członków rodziny. Nie bez znaczenia jest w analizowanej sprawie, iż R. W. ma jeszcze sześcioro rodzeństwo, którzy także zobowiązani są do alimentacji względem matki. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki, lecz też może mieć wymiar finansowy - sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Stąd skarżąca powinna swoje roszczenia finansowe kierować przede wszystkim do osób zobowiązanych prawnie do opieki i do alimentacji. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była finansowana ze środków publicznych, skoro są osoby ustalone jako osoby zobowiązane do stosownej pomocy. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach należy Kolegium podkreśliło, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem organ przyjął stanowisko, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką jest w pełni uzasadniona.

Powyższą decyzję R. W. zaskarżyła w całości, zarzucając jej nieuwzględnienie stanu faktycznego dotyczącego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz związaną z tym niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że bezspornie jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Brak aktywności zawodowej jest spowodowany koniecznością sprawowania stałej i całodobowej opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka od wielu lat zmaga się z chorobą [...] i jest osobą leżącą. Z matką nie ma żadnego kontaktu słownego. Jest osobą, która nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania bez pomocy drugiej osoby. Potrzebuje pomocy we wszystkich czynnościach: mycie, czesanie, ubieranie, przygotowywanie posiłków, karmienie, wymiana pieluchomajtek, podawanie leków, wizyty u lekarzy, pranie, gotowanie, robienie zakupów, mierzenie poziomu cukru we krwi przed posiłkiem i po posiłku itd. Tym samym skarżąca musi być cały czas przy matce, a zakres jej obowiązków przy sprawowanej opiece jest tak obszerny i całodobowy, że uniemożliwia podjęcie pracy. Mąż skarżącej jest osobą aktywną zawodowo, pracuje od 5.00 do 18.00 i nie jest w stanie pomagać. Dzieci wychodzą do szkoły o 7.00 a wracają ok. 16.00 a następnie muszą się uczyć, więc również nie są w stanie sprawować opieki nad swoją babcią. Zdaniem skarżącej dziecko w wieku 14 czy 16 lat nie jest w stanie zapewnić odpowiedniej opieki nad osobą starszą i niepełnosprawną, a sam fakt przebrania matki jest dla takiego dziecka nie do wykonania, chociażby ze względu na niewystarczającą ilość siły by podnieść osobę dorosłą. Poza tym [...] to choroba psychiczna trudno zatem zrozumieć jak Kolegium mogło powołać się na pomoc domowników w tym niepełnoletnich dzieci które boją się widoku schorowanej babki. Organ drugiej instancji, zdaniem skarżącej nie uwzględnił również faktu, iż jej rodzeństwo mieszka w różnych województwach, trudno zatem by przyjeżdżali codziennie sprawować opiekę nad matką, przy swoich zobowiązaniach zawodowych i rodzinnych. Nikt z rodzeństwa nie jest w stanie sprawować opieki nad matką ani pośrednio, czyli poprzez faktyczne sprawowanie opieki ani bezpośrednio, czyli finansowo poprzez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas, przyłączając się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a).

Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Mianowicie przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad córką, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W realiach niniejszej sprawy organy stwierdziły, że zakres i rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.

Zdaniem sądu w analizowanej sprawie występuje istotna okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w okresie do [...] pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką.

Przypomnieć zatem należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy w myśl art.16a u.ś.r. przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego również odnośnie do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje się, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą.

Tak więc zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, tożsamą podstawową przesłanką jego przyznania jest to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą bliską.

Skoro zatem w momencie składania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organ przyjął istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką, trudno zrozumieć stanowisko organu o braku takiego związku obecnie, to jest w sytuacji gdy skarżąca wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zakres sprawowanej opieki i stan zdrowia matki nie uległ zmianie w stosunku do momentu ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Okoliczności takie nie zostały bowiem wykazane przez organy w trakcie postępowania, ani nie wynikają one z akt sprawy.

Powyższe jest bardzo istotne, gdyż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia jest uwarunkowane spełnieniem takiej samej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia. Przy czym to ten sam organ pierwszej instancji w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że przesłanka ta jest spełniona przyznając to świadczenie, a w przypadku kontrolowanego świadczenia pielęgnacyjnego zajął odmienne stanowisko w tym zakresie, nie wskazując żadnych okoliczności, które by uzasadniały zmianę dotychczasowego stanowiska. Podobnie uczynił organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organ pierwszej instancji. Organy w ogóle nie wyjaśniły wskazanej rozbieżności, co do zmiany okoliczności uzasadniającej zmianę stanowiska w kontekście spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia wynikającej z przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego sąd przyjął, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dlaczego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, skoro w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ten sam organ uznał, że przesłanka ta była spełniona, przyznając ów specjalny zasiłek pielęgnacyjny.

Jednocześnie sąd przypomina, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca wykluczył przy tym możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczonej konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności.

Przypomnieć też należy, że organy pomocowe nie posiadają kompetencji do kwestionowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania wyjaśniającego, pomimo wyraźnego i jednoznacznego zapisu orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią.

Warto też podkreślić, że "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia lekarskiego, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że stała opieka to taka która jest trwała, a długotrwała - rozciągnięta w czasie. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20).

Nie można także sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).

Judykatura podnosi, że wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został powiązany z żadnym zakresem - czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza, czy choćby jak w niniejszym wypadku posiadane możliwości techniczne. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania lub się od niego powstrzymać, a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe. Sprawowanie opieki w sposób oczywisty musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19).

Wobec tego sąd stwierdza, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie lekarskie, że matka skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej jej egzystencji. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że matka skarżącej nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego.

Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że matka skarżącej od wielu lat zmaga się z chorobą [...]. Od roku jest osobą leżącą, nie ma z nią żadnego kontaktu słownego, nie rozumie żadnych zadawanych pytań. Wnioskodawczyni dla swej matki wypożyczyła z fundacji C. łóżko rehabilitacyjne wyposażone w materac przecwiodleżynowy. R. W. wykonuje przy matce wszystkie czynności w zakresie opieki higieniczno-sanitarnej, tj. mycie, kąpiel, wymiana pieluchomajtek, smarowanie kremem przeciwodleżynowym, przewracanie na inny bok, działanie przeciw odleżynom, jak również wszystkie czynności związane z przygotowaniem posiłku i karmieniem, podaje leki. Zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej przez skarżąca opieki ma charakter całkowity i jest indywidualnie dostosowany do schorzenia matki, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej.

Jeszcze raz podkreślić należy, że sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnej matki wyczerpuje ustawową przesłankę sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Odnosząc się do możliwości zorganizowanie opieki przy pomocy innych członków rodziny wskazać należy, że organ poza zacytowaniem złożonych przez rodzeństwo zeznań nie wyjaśnił w żaden sposób, czy sytuacja rodzinna, materialna rodzeństwa pozwala zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Podkreślić zatem należy, że przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zaistniałyby, gdyby jej rodzeństwo nie było w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Analiza akt sprawy dowodzi jednak, że w toku postępowania wyjaśniającego organy obu instancji nie ustaliły z należytą starannością, czy dzieci M. W. są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki. Podkreślić należy, że już tylko pobieżna analiza znajdujący się w aktach zeznań poddaje w wątpliwość możliwości realizacji przez rodzeństwo skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec matki.

Odnosząc się do możliwości pomocy w opiece domowników skarżącej, podzielić należy stanowisko NSA zawarte w wyroku z 6 października 2020 r., sygn. I OSK 371/20, że treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.

Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Na zakończenie powyższych rozważań sąd pragnie zauważyć, że w pełni podziela pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w zw. z art.135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

A. Bo.