Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1372/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2021 r. sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania E. Z.i J. Z.utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] nakładającą na odwołujących obowiązek wykonania do 30 września 2021 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M., gmina [...] do stanu zgodnego z decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. nr [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: zamurowaniu otworów okiennych w ścianie wschodniej w poziomie parteru oraz w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego, a także zlicowaniu okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2020 r. w ramach wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z urzędu postępowania ustalono, iż na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 8,20 m x 9,71 m, z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką o spadkach w kierunkach północ-południe, zlokalizowany w odległości wynoszącej od 3,31 do 3,32 m od ogrodzenia od strony wschodniej oraz ok. 14,10 m od ogrodzenia od strony północnej. Wysokość budynku wynosi 6,83 m od przyległego terenu do spodu kalenicy. Wejście do budynku zadaszone, wsparte na dwóch słupach drewnianych o przekroju kwadratowym 0,13 m x 0,14 m każdy. Budynek posiada otwór okienny w elewacji zachodniej w poziomie poddasza oraz trzy otwory okienne w elewacji wschodniej (2 w poziomie parteru, 1 w poziomie poddasza nieużytkowanego). Budynek nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego w elewacji wschodniej i zachodniej z wysunięciem ich ponad lico ściany. Od strony zachodniej i wschodniej znajdują się okapy wystające poza lico ściany. Na podstawie przekazanej przez Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. dokumentacji organ I instancji ustalił, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r., która udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, parterowego, murowanego, krytego ogniotrwałe według załączonego projektu oraz decyzji przedłużającej z [...] stycznia 1967 r. nr [...]. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. nakazał właścicielom budynku - E. Z. i J. Z. zamurowanie otworów okiennych w ścianie wschodniej w poziomie parteru oraz w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego, a także zlicowanie okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku, przyjmując, że przedmiotowy obiekt budowlany w obecnym stanie narusza ustalenia zawarte w ww. decyzji nr [...] oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019. poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie MI. Zatwierdzony projekt, jak wskazał organ, nie przewidywał w przedmiotowym budynku otworów okiennych w ściennie wschodniej w poziomie parteru i w ścianie zachodniej w poziomie poddasza nieużytkowego, zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki. Ponadto projekt ten nie przewidywał wystających okapów dachowych poza lico ściany od strony zachodniej i wschodniej budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z 22 lutego 2021 r. złożyli E. Z. i J. Z., zarzucając decyzji PINB rażące naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę określonych obowiązków w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, iż została ona już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną i doszło do zaistnienia przesłanki res iudicata, a także poprzez brak przywołania podstawy prawnej, która uzasadniałaby zasadność nałożenia tych obowiązków oraz zastosowanie przepisów, które ex legę podlegają wyłączeniu w przedmiotowej sprawie; b) art. 81a § 1 k.p.a., z którego wynika wymóg adresowany do organów administracji publicznej, aby w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, były one rozstrzygane na korzyść strony; c) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady praworządności wskutek przekroczenia uprawnień w rozumieniu art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) i działanie na szkodę interesu publicznego i prywatnego; d) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wskutek naruszenia zasady równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnej oraz uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich obowiązków, a przez to podważenie zaufania do działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego; e) art. 77 § k.p.a. w wyniku odstąpienia od zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; f) § 330 rozporządzenia MI poprzez nałożenie na stronę obowiązków na podstawie przepisów, które ex lege nie mogły zostać zastosowane w przedmiotowej sprawie; g) art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 3 pkt j, art. 24 ust. 2b pkt d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), dalej: p.g.k., w zw. z § 26 ust. 1, § 63 ust. 5, § 44 pkt 6, § 45 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej: rozporządzenie MRRiB, zgodnie z którym kartoteka budynków jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach, sporządzonym na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, który podlega okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych, mając zapewnić zgodność ze stanem faktycznym i prawnym oraz wyeliminowanie ewentualnych błędów. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych; h) § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196), dalej: rozporządzenie PKBUiA w zakresie, w jakim nakładał na inwestora wymóg zapewnienia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i na strychach obowiązek zapewnienia naturalnej wentylacji spowodowanej różnicą temperatur wewnątrz i na zewnątrz pomieszczenia; i) § 74 ust. 3 i 5 oraz § 78 w zw. z § 76 ust. 5 rozporządzenia PKBUiA poprzez zignorowanie jego treści, zgodnie z którą brak bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia ściany przeciwpożarowej od fundamentów przez całą wysokość budynku, jak i dopuszczalne jest zlokalizowanie otworów w ścianie przeciwpożarowej, o ile jest to podyktowane względami użytkowymi, natomiast odstępstwo to dotyczy także ścian zewnętrznych, położonych przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej lub od strony przeciwległego budynku albo od granicy nieruchomości w odległości mniejszej, niż określono w § 20 ust 1 i 2; j) § 85 ust. 1 rozporządzenia PKBUiA poprzez nałożenie na stronę obowiązku zamurowania okien w sytuacji, gdy przewiduje ono konieczność dostatecznego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi światłem dziennym i przewietrzania ich; k) § 50 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PKBUiA, który nie nakładał na inwestora obowiązku zgłoszenia, ani uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie parterowego budynku mieszkalnego położonego poza administracyjnymi granicami miast i osiedli.

We wskazanej wyżej decyzji [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. [...]WINB stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy, uzasadniając taką ocenę, wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza zasadność prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50-51 p.b. Zauważył, ze dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją nr [...] oraz decyzją przedłużającą nr [...] uprawniająca do budowy budynku przewidywała jego usytuowanie w odległości 3,50 m od wschodniej granicy działki oraz w granicy z działką od strony zachodniej. Od strony zachodniej w poziomie poddasza nieużytkowanego nie zostały zaprojektowane żadne otwory okienne (co można odczytać z rzutu więźby dachowej), natomiast okno zostało przewidziane od strony wschodniej poddasza nieużytkowanego (co wynika z analizy rzutu elewacji szczytowej i więźby dachowej). W ww. budynku nie przewidziano także okapów od strony zachodniej i wschodniej. Bez wątpienia zatem zrealizowanie otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku w poziomie parteru, a także otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego oraz okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku pozostaje w sprzeczności z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę (elementy te nie zostały przewidziane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej), naruszając ponadto § 12 ust. 4 i 6 pkt 1 rozporządzenia MI, który w zabudowie jednorodzinnej (budynek objęty prowadzonym postępowaniem zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. symbolem MR-U tj. tereny zabudowy rolniczej siedliskowej, w której dopuszcza się realizacje zabudowy jednorodzinnej i usług) dopuszcza budowę budynku znajdującego się na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (szerokość działki nr ew. [...] wynosi ok. 10,20 m - odczyt ze skali) bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, lecz wyłącznie ścianą bez okien i drzwi. Ponadto wskazany przepis warunków technicznych ustala minimalną odległość okapu zwróconego w stronę sąsiedniej działki budowlanej na 1,50 m. Jakkolwiek zlokalizowanie w budynku otworu okiennego w elewacji wschodniej w poziomie poddasza narusza dyspozycję § 12 ust. 4 rozporządzenia MI, to, jak zwrócił uwagę [...]WINB, otwór ten został przewidziany w zatwierdzonej dokumentacji projektowej (widnieje on na rzucie elewacji szczytowej oraz więźby dachowej). Brak jest zatem podstaw do zarzucenia naruszenia prawa w ww. zakresie. Podobnie, według organu odwoławczego, odnieść należało się do realizacji okapu od strony wschodniej budynku, który nie został przewidziany w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, jego wykonanie nie narusza bowiem § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia MI, ponieważ budynek od strony wschodniej zlokalizowany jest w odległości przekraczającej 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, jak uznał [...]WINB, słusznie nakazał wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie wschodniej w poziomie parteru oraz w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego oraz zlicowaniu okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku, gdyż pozwoli to doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] maja 2021 r. złożyli E. Z. i J. Z., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 w zw. z art. 6 k.p.a. wskutek wydania decyzji bez podstawy prawnej, a także naruszenia przepisów o właściwości w wyniku przekazania przez [...]WINB wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do organu niewłaściwego rzeczowo i nieustosunkowanie się do niego, a przez to istotne pogwałcenie zasady legalizmu;

- art. 107 k.p.a. w wyniku naruszenia obowiązku przywołania podstawy prawnej w sentencji decyzji, jak i niewskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom z dokumentów prywatnych wniesionych przez stronę skarżącą mocy dowodowej;

- art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich obowiązków, jak również uchylenie się od wskazania zasadności przesłanek zastosowanych przy wydaniu decyzji, a przez to podważenie zaufania do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego;

- art. 7 w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, jak i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB nr [...], pomimo braku zaistnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, powstałej między innymi wskutek rezygnacji z przeprowadzana dowodów z dokumentacji archiwalnej dotyczącej budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...], a stanowiącej wniosek Powiatowego Zespołu Obsługi Budownictwa Indywidualnego w [...] z 1973 r., w którym zwraca się o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, inwentarskiego, gospodarczego i stodoły dla .B S. na podstawie projektu indywidualnego, który został załączony do przedmiotowego wniosku (na wniosku odręcznie zostały zapisane data 15 marca 1974 r. i sygnatura [...]), gdyż w archiwalnym planie zagospodarowania działki widnieje informacja, że jest on załącznikiem do pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] marca 1974 r., a przez to wykluczającego możliwość nałożenia na stronę obowiązków na podstawie decyzji Nr [...] z [...] października 1964 r. jako wyeliminowanej z obrotu prawnego, jak i rezygnację z przeprowadzenia dowodu z przesłuchania poprzedniego właściciela nieruchomości – J. S. w charakterze świadka w trybie art. 83 k.p.a. jako łączącego go więzami pokrewieństwa z inwestorem B. S. celem ustalenia okoliczności faktycznych towarzyszących budowie spornego budynku, mimo świadomości organu I instancji i organu odwoławczego odnoszącej się do braku kompletnej dokumentacji budowy oraz nieskorzystanie z gwarantowanej na mocy art 84 k.p.a. możliwości uzyskania ekspertyz/opinii biegłych pozwalających na ustalenie rzeczywistego przebiegu granicy działki;

- art. 103 ust. 1 p.b. w zw. z § 50 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PKBUiA, który nie nakładał na inwestora obowiązku zgłoszenia, ani uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie parterowego budynku mieszkalnego położonego poza administracyjnymi granicami miast i osiedli poprzez błędne przyjęcie, iż nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ wydający pozwolenie na budowę nie rozstrzygnął o sposobie prawnego zakończenia inwestycji, a przez to naruszenie także art. 16 k.p.a. wyrażającego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;

- art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 3 pkt j, art. 24 ust. 2b pkt d p.g.k. w zw. z § 26 ust. 1, § 63 ust. 5, § 44 pkt 6, § 45 i § 47 rozporządzenia MRRiB, zgodnie z którym kartoteka budynków jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach, sporządzonym na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, który podlega okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych, mając zapewnić zgodność ze stanem faktycznym i prawnym oraz wyeliminowanie ewentualnych błędów. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Wypis z kartoteki budynków dla działki nr ew. [...] nie pozostawia wątpliwości co do tego, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona;

- § 330 rozporządzenia MI poprzez nałożenie na stronę obowiązków na podstawie przepisów, które ex lege nie mogły zostać zastosowane w przedmiotowej sprawie, gdyż organy rozpoznające sprawę w żaden sposób nic udowodniły, iż budynek stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, korzystając w tym zakresie chociażby ze stosownych ekspertyz technicznych właściwej jednostki badawczo-rozwojowej, rzeczoznawcy budowlanego, czy też do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy;

- § 74 ust. 3 i 5 oraz § 78 w zw. z § 76 ust. 5 rozporządzenia PKBUiA poprzez zignorowanie jego treści, zgodnie z którą brak bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia ściany przeciwpożarowej od fundamentów przez całą wysokość budynku, jak i dopuszczalne jest zlokalizowanie otworów w ścianie przeciwpożarowej, o ile jest to podyktowane względami użytkowymi, natomiast odstępstwo to dotyczy także ścian zewnętrznych, położonych przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej lub od strony przeciwległego budynku albo od granicy nieruchomości w odległości mniejszej, niż określono w § 20 ust. 1 i 2 oraz § 85 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez nałożenie na stronę obowiązku zamurowania okien w sytuacji, gdy przewiduje ono konieczność dostatecznego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi światłem dziennym i przewietrzania ich, bez uprzedniego zweryfikowania, czy przy ogrzewaniu piecem węglowym nie spowoduje to zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz czy nie wpłynie niekorzystnie na stan techniczny budynku, a zwłaszcza jego ścianę zachodnią, która jest regularnie zalewana przez wysunięty dach budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...];

- § 20 ust. 12 i 15 rozporządzenia PKBUiA w zakresie, w jakim zezwalały na sytuowanie budynku na granicy nieruchomości i formułowały odstępstwa w tym zakresie po uzyskaniu zezwolenia od właściwego organu;

- § 48 ust. 1 i 2 oraz § 49 rozporządzenia PKBUiA w zakresie, w jakim nakładały na inwestora wymóg zapewnienia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i na strychach obowiązek zapewnienia naturalnej wentylacji, spowodowanej różnicą temperatur wewnątrz i na zewnątrz pomieszczenia i stosowania jej w pomieszczeniach, w których zapewnia ona właściwą wymianę powietrza przy temperaturze zewnętrznej, niższej od temperatury wewnętrznej pomieszczenia wentylowanego, nie więcej niż o 8°C;

- § 93 rozporządzenia PKBUiA w zakresie, w jakim określają minimalne standardy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi. Została ona dodatkowo uzupełniona przez skarżących pismami z 5 sierpnia 2021 r. W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. skarżący postawione [...]WINB zarzuty uzupełnili o naruszenie § 12 ust. 1 w zw. z § 207 rozporządzenia MI i art. 51 ust. 1 p.b.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wszczętego przez PINB z urzędu postępowania naprawczego pozostawały roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Legalność ich zrealizowania podlegała ocenie organu nadzoru budowlanego, który jakkolwiek stwierdził, że inwestor – B.S., którego skarżący pozostają jako aktualni (od 2010 r.) współwłaściciele nieruchomości następcami prawnymi, uzyskał na wskazane przedsięwzięcie inwestycyjne wymagane pozwolenie na budowę (decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1964 r. nr [...] podlegająca przedłużeniu decyzją z [...] stycznia 1967 r. nr [...]), niemniej wykonane roboty budowlane odbiegały od jej warunków, prowadząc do stanu sprzeczności z prawem, którego usunięcie zapewniał nakaz zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej w poziomie parteru oraz w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego, a także zlicowania okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku, znajdujący swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Odnosząc się do tak przyjętych ustaleń faktycznych i prawnych, które kształtowały treść rozstrzygnięcia podjętego przez PINB, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją [...]WINB, nieuzasadnione jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego twierdzenie, że w sprawie wystąpiła przesłanka braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Przesłanka braku podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się nie tyle do niepowołania podstawy prawnej w treści decyzji (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.), ile do braku przepisu obowiązującego prawa, który umożliwiałby organowi administracji publicznej rozpatrzenie sprawy, która została przez niego w takiej prawnej formie działania administracji załatwiona. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ nie można podważyć istnienia materialnoprawnej kompetencji organu nadzoru budowlanego do badania, czy określone roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Czym innym jest niezasadność obciążenia inwestora lub właściciela obiektu budowlanego obowiązkiem wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czym innym natomiast istnienie w systemie prawa normy, która taki nakaz pozwala nałożyć.

Zgłoszone przez skarżących zastrzeżenia względem zainicjowanego przez [...]WINB toku czynności polegających na ponownym rozpatrzeniu sprawy załatwionej decyzją PINB z [...] lutego 2021 r. pozostają nieuprawnione, albowiem podniesienie w treści odwołania zarzutu dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), za którym podążało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, nie mogło prowadzić do zainicjowania w sprawie postępowania nadzwyczajnego. Konstrukcja procesowa postępowania odwoławczego oparta jest na założeniu, że sprawa administracyjna podlega ponownemu załatwieniu co do istoty przez organ wyższego stopnia, co nie pozwala w podejmowanym w toku instancji działaniu organu odwoławczego dostrzegać wyłącznie czynności weryfikujących prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji. W sytuacji skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zawarte w treści odwołania traci swoją doniosłość procesową, albowiem organ odwoławczy, opierając swoje orzekanie na kompetencji określonej przez art. 138 § 1 i 2 k.p.a., nie posiada uprawnienia do wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a. W kontrolowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odwołanie wniesione przez skarżących pismem z 22 lutego 2021 r. na decyzję PINB nr [...] doprowadziło do wszczęcia postępowania odwoławczego, toteż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 w zw. z art. 6 k.p.a. pozostaje nieuzasadniony, jeżeli wydana w sprawie decyzja została podjęta przez organ właściwy rzeczowo (instancyjnie).

Legalność zaskarżonej decyzji podważa tym niemniej innej natury okoliczność, na którą trafnie zwrócili uwagę skarżący w treści złożonej skargi. Argumentacja do niej odwołująca się pozostaje w pełni zasadna, co determinuje uznanie, że z przyczyn procesowych decyzja nakładająca na skarżących na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. określonej treści obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem pozostaje obarczona wadliwością. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wniosek, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób niepozostawiający jakichkolwiek istotnych wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących daty i podstawy prawnej zrealizowania spornych robót budowlanych. Jakkolwiek bowiem dokonane w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia oparte na dokumentacji archiwalnej przekazanej przez Archiwum Państwowe w [...] doprowadziły do przyjęcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ew. [...] została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego B. S. decyzją z [...] października 1964 r., przedłużoną decyzją z [...] stycznia 1967 r., a w konsekwencji, co najistotniejsze dla kierunku rozstrzygnięcia, legalność wykonania otworów okiennych i wysunięcia okapu dachu poza lico ściany budynku mogła zostać dokonana w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją, to założenie to nie zostało prawidłowo zweryfikowane w celu potwierdzenia, że adresat pozwolenia na budowę skorzystał z uprawnienia wynikającego ze wskazanego aktu, podejmując na jego podstawie opisane w nim roboty budowlane. W aktach sprawy brak było dokumentu potwierdzającego ten ostatni wniosek lub czyniącego go co najmniej wysoce prawdopodobnym, zważywszy, że wątpliwości w analizowanym zakresie rodzić powinno już niewykonywanie przez B. S. wydanej na jego wniosek decyzji z [...] października 1964 r. Oparcie wydanego rozstrzygnięcia na wskazanym założeniu, które nie zostało dowodowo potwierdzone, pomimo że odpowiednimi środkami dowodowymi organy orzekające w sprawie niewątpliwie dysponowały, jak podnieśli zasadnie skarżący, zdaniem Sądu, uchybiało w sposób istotny art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Założenie powyższe, co wzmacnia postawiony w tym przedmiocie zarzut, zostało dodatkowo podważone w związku z załączeniem przez skarżących do skargi kopii dokumentacji archiwalnej dotyczącej budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...], która wskazuje na rozpatrywanie w 1974 r., a zatem kilka lat po wydaniu przywołanego przez [...]WINB pozwolenia na budowę, wniosku Powiatowego Zespołu Obsługi Budownictwa Indywidualnego w [...] o wydanie na rzecz B S pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, inwentarskiego, gospodarczego i stodoły (znak [...]). Takiej treści dokumentacja, po jej procesowym potwierdzeniu przez organ, prowadzić powinna w sposób bezpośredni do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji [...]WINB nakazującej skarżącym zamurowanie otworów okiennych w ścianie wschodniej w poziomie parteru oraz w ścianie zachodniej budynku w poziomie poddasza nieużytkowanego, a także zlicowaniu okapu dachowego wystającego poza lico ściany od strony zachodniej budynku, albowiem stanowi o niedopuszczalności określenia sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli budynku mieszkalnego przez pryzmat rozwiązań projektowych zatwierdzonych (wygasłą) decyzją z [...] października 1964 r. i wnioskowania, że każde odstępstwo względem tychże rozwiązań powinno stanowić przedmiot postępowania naprawczego, w którym możliwość ich utrzymania zależna jest od potwierdzenia ich zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z wyjaśnienia skarżących, kopia wniosku Powiatowego Zespołu Obsługi Budownictwa Indywidualnego w [...] została przekazana skarżącym przez Urząd Miasta i Gminy [...] kwietnia 2021 r. Do akt sprawy wskazana dokumentacja nie została włączona częściowo z przyczyn niezależnych od organu, który nie mógł się nią z tego względu posłużyć i jej rozważyć w toku rozpatrzenia sprawy, co oznacza, że jej prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia może zostać wyznaczone na tym etapie wyłącznie w kontekście zaistnienia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zamieszczony w piśmie z 15 czerwca 2021 r. wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z przesłuchania świadka (J. S.) na okoliczność wyjaśnienia wątpliwości związanych z budową budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...] i z dokumentów znajdujących się w archiwum Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz akt w sprawach znak: [...] i [...] znajdujących się w zasobach Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł podlegać uwzględnieniu w świetle ograniczeń przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Powyższe wnioski (odnoszone do naruszenia dyspozycji przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a.) ze względu na charakter wadliwości obarczającej na ich podstawie podjęte rozstrzygnięcia wymuszają uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję PINB jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa, przy równoczesnym odstąpieniu przez Sąd od odniesienia się merytorycznego do tych zarzutów skargi, których postawienie pozostawało w bezpośrednim związku z ustaleniem, że sporne roboty budowlane podlegały kwalifikacji prawnej wyznaczonej treścią dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z [...] października 1964 r. i następstwami tak przyjętego wniosku.

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego z urzędu postępowania naprawczego zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać poprzedzone podjęciem wszelkich czynności umożliwiających dokładne wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do aktu administracyjnego, na którego podstawie roboty budowlane były faktycznie przy budynku wykonywane, gdyż powyższa okoliczność ma zasadniczy wpływ na sposób rozważenia tego, czy aktualnie istniejąca na działce nr ew. [...] zabudowa odpowiada ustaleniom i warunkom określonych w pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.