Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2399/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ożarowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1622/14 w sprawie ze skargi Gminy Ożarowice na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr IV /53/12/2014 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Ożarowice na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z 25 sierpnia 2014 r. nr IV/53/12/2014 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Śląskiego utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. – dalej jako "u.s.w.") w związku z art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). W obszarze ograniczonego użytkowania ustalono ograniczenia i specjalne wymagania techniczne dotyczące budynków (§ 4). Granice obszaru przedstawiono na mapie poglądowej oraz mapach ewidencyjnych, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 29 uchwały. W załączniku nr 30 do uchwały zawarto wykaz działek położonych na terenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Oddalając wniesioną przez Gminę Ożarowice skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy zaliczają rozbudowę lotniska do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Stosownie do art. 135 ust. 3a p.o.ś., najważniejszym elementem tego rodzaju uchwały jest precyzyjne wyznaczenie granic obszaru ograniczonego użytkowania. Powinny być one wytyczone na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej. W związku z tym, że na obszarze ograniczonego użytkowania negatywne oddziaływanie nie w każdym miejscu może być tak samo intensywne, za dopuszczalne należy uznać określenie pewnych podstref, w których warunki korzystania z nieruchomości będą różne, nie jest to jednak wymóg wynikający z konkretnych przepisów. Ustanowienie podstref może być uzasadnione jedynie stanem faktycznym w danej sprawie wskazującym na zróżnicowane w tych strefach naruszenia standardów jakości środowiska w ramach utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania, w których występują różne warunki korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi, w sytuacji gdy na całym utworzonym zaskarżoną uchwałą obszarze przewiduje się przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej. Zdaniem Sądu I instancji, trudno zatem wskazać na jakich konkretnie kryteriach miałoby się opierać ustalenie ewentualnych podstref. Tego rodzaju kryteriów nie wskazuje również Gmina. Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut niezgodności uchwały z art. 135 ust. 3a p.o.ś. Zaskarżona uchwała została wydana przez upoważniony do tego organ oraz zawiera wszystkie ustawowe elementy, jak i określono jednoznacznie granice tego obszaru. Skala, w jakiej zostały sporządzone dokumenty stanowiące załącznik do uchwały pozwala na określenie położenia wszystkich działek objętych obszarem, nawet w sytuacji gdy doszło następnie do ich podziału lub scalenia geodezyjnego, względnie zmiany ich numeracji oraz podmiotów, którym przysługują do tych działek określone prawa rzeczowe, co przy tak dużym obszarze jest nieuniknione.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia w toku podejmowania uchwały przepisu art. 10 a u.s.w. Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami województwa lub prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa w toku tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nie zostało przewidziane w ustawie p.o.ś. Przeprowadzenie konsultacji ma charakter fakultatywny, a zatem nie można zasadnie domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o zarzut naruszenia art. 10a u.s.w. W tej sprawie Sejmik Województwa Śląskiego uznał, że sprawa utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest sprawą ważną dla województwa i zdecydował o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Uchwałą z 20 grudnia 2012 r., nr IV/29/10/2012 Sejmik Województwa Śląskiego określił zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami województwa śląskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach. Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty Gminy dotyczące naruszenia tej uchwały, w szczególności przez przeprowadzenie konsultacji w okresie krótszym niż nią wymagany, są niezasadne. Informację o konsultacjach skierowano do urzędów gmin objętych zasięgiem oddziaływania lotniska: Ożarowice, Miasteczko Śląskie, Świerklaniec, Kalety, Mierzęcice, Siewierz, Bobrowniki i Łazy, zarówno na piśmie jak i za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 27 czerwca 2013 r. Informacja ta została również opublikowana 28 czerwca 2013 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na elektronicznej tablicy ogłoszeń, a także w prasie. Ponadto konsultacje zostały przedłużone uchwałą nr 1685/274/IV/2013 Zarządu Województwa Śląskiego z 30 lipca 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu trwania konsultacji z mieszkańcami województwa śląskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przedmiotowego lotniska

W ocenie Sądu I instancji, brak było również podstaw do dokonania wykładni art. 10a u.s.w. w kontekście przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz. WE L nr 189, poz. 12). Dyrektywa ta, podobnie jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. Nr 2003/35/WE w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. WE L Nr 156, poz. 17), zostały implementowane do polskiego systemu prawnego m.in. ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji stanowiącej uzasadnienie dla projektu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, zalecenia dotyczące metodyki pomiaru poziomu hałasu w środowisku przewidziane w dyrektywie 2002/49/WE zostały zastosowane w tym opracowaniu. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, ze skargi nie wynika w dostateczny sposób na czym miałoby polegać naruszenie powołanej dyrektywy w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 112 w związku z art. 117 ust. 1 i art. 118 ust. 1 oraz 135 p.o.ś. Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania było bowiem konieczne z uwagi na przekroczenia norm hałasu i brak możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz organizacyjnych.

Sąd I instancji wskazał także, że z treści art. 135 ust. 1 p.o.ś. nie wynika, żeby podstawą ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania mogły być jedynie wskaźniki stanu środowiska aktualne na datę ustanowienia tego obszaru. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania może wynikać z decyzji środowiskowej, a ta wydawana jest m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, więc ustalenia co do przekroczenia standardów jakości środowiska będą najczęściej prognozowane. Przemawia za tym ponadto art. 135 ust. 4 p.o.ś., wprowadzający nakaz utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Za takim podejściem przemawiają ponadto zasady prawidłowej gospodarki, a nawet realizacja konstytucyjnej zasady ochrony własności. Naruszeniem tych zasad byłoby np. dopuszczenie do realizacji na danym terenie budownictwa mieszkaniowego mając uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w konkretnej perspektywie czasowej z uwagi na przekroczenie na tym terenie standardów jakości środowiska, m.in. korzystanie z tych budynków może się odbywać jedynie ze szkodą dla zdrowia.

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie i w granicach prawa. Uchwała została podjęta w oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 135 ust. 2 p.o.ś. Ograniczenia prawa własności nieruchomości mieszczących się w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadzone tą uchwałą nie naruszają istoty tego prawa. Ograniczenia te są dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa bowiem służą ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Są one przy tym wprowadzone z jednoczesnym przyznaniem prawa dochodzenia przez właścicieli, użytkowników wieczystych i inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, pełnego odszkodowania za wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, którego mogą dochodzić przed sądami powszechnymi (art. 129–136 p.o.ś.). Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzone uchwałą ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności przez zaniechanie utworzenia podobszarów przewidujących różny stopień ingerencji w prawo własności. Obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku wyznaczania "podstref" w obszarze ograniczonego użytkowania. Utworzony przedmiotową uchwałą obszar ograniczonego użytkowania został ustalony w oparciu o izolinie LAeqN = 50 dB określające dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy chronionej akustycznie. Taki dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, mieszkalno-usługowych oraz terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców przewidziany został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz.U z 2014 r., poz. 112).

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ożarowice.

W pierwszej kolejności Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 w związku z 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego.

Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędna wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 1 p.o.ś. skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego została wydana zgodnie z prawem. Gmina podkreśliła, że obszar ograniczonego użytkowania został wyznaczony w oparciu o prognozowany na 2020 r. zasięg krzywej ekwiwalentnego poziomu dźwięku LAeqN=50 dB dla pory nocy.

Po drugie, art. 135 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP przez przyjęcie, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska w Pyrzowicach w granicach zewnętrznych nie przekracza "wymogów ochrony mieszkańców" przed negatywnym wpływem hałasu lub zanieczyszczonego powietrza. W ocenie Gminy, narusza to zasadę proporcjonalności, nakazująca organom administracji publicznej ingerować w prawa mieszkańców oraz ich wspólnot w sposób rozsądny i racjonalny, czyli tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne z punktu widzenia aktualnych potrzeb lub potrzeb, które z całą pewnością wystąpią w nieodległej przyszłości.

Po trzecie, niezastosowanie art. 135 ust. 3a p.o.ś. i brak utworzenia w zaskarżonej uchwale podstref ograniczonego użytkowania, w których prawa mieszkańców m.in. do zabudowy byłyby adekwatne do poziomu zagrożeń takich jak hałas lub zanieczyszczenie powietrza.

Po czwarte, art. 10a u.s.w. przez zorganizowanie konsultacji społecznych w sposób sprzeczny z treścią uchwały Semiku Województwa Śląskiego nr IV/29/10/2012 z 20 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami województwa śląskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach, w szczególności długości okresu, w którym mieszkańcy mogli przedstawiać swoje stanowisko w konsultowanej sprawie.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, jak również stanu prawnego. Należy jednak podkreślić, że Sąd administracyjny nie prowadzi już postępowania dowodowego, z wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Ponadto sąd administracyjny nie powołuje biegłych w celu merytorycznej kontroli ustaleń zaskarżonego aktu (w tej sprawie w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska w Pyrzowicach), ponieważ sądowa kontrola dotyczyła powołanych przez właściwy organ jako podstawa rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego.

Po drugie, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 1 p.o.ś. – przy czym nie może to zachodzić jednocześnie. Ponadto prawidłowo zastosowano przepisy art. 135 ust. 1 p.o.ś., ponieważ słusznie utworzono ten obszar specjalny w oparciu m.in. o prognozowany na 2020 r. poziom hałasu dla pory nocy. Wynika to także z tego, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto z dyspozycji art. 135 ust. 1 p.o.ś. nie wynika, żeby przesłanką jego utworzenia mogły być tylko bieżące ustalenia stanu środowiska, w tym dotyczące emisji hałasu na dzień utworzenia tego obszaru specjalnego. Należy bowiem podkreślić, że obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nakłada osnowa decyzji środowiskowej, wydawana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli ustalenia dotyczące przekroczenia standardów jakości środowiska będą w istocie prognozowane. Ponadto także przepis art. 135 ust. 4 p.o.ś. wprowadza nakaz utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności w świetle dyspozycji art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasady proporcjonalności. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właśnie ich naruszeniem byłoby np. pozwolenie na realizację na obszarze ograniczonego użytkowania obiektów mieszkalnych, jeżeli zachodzą uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w konkretnej perspektywie czasowej z uwagi na przekroczenie na tym terenie standardów jakości środowiska, m.in. korzystnie z tych budynków może odbywać się szkodliwie dla zdrowia.

Z tej przyczyny nie jest również zasadny kolejny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 135 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenia wprowadzane na przedmiotowym obszarze specjalnym nie naruszają bowiem w żadnym przypadku istoty prawa własności, jak i konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ponieważ w istocie służą nie tylko ochronie środowiska, ale także zdrowia ludzi (art. 3 pkt 11 p.o.ś.). Należy przypomnieć, że ograniczenia te są wprowadzone z jednoczesnym przyznaniem prawa dochodzenia przez właścicieli, użytkowników wieczystych i inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, odszkodowania za wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, którego to roszczenia można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 129–136 p.o.ś.).

Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi brak zastosowania art. 135 ust. 3a p.o.ś., jak i utworzenia podstref ograniczonego użytkowania biorąc pod uwagę poziom emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Należy bowiem w pierwszej kolejności podnieść, że wyznaczenie podstref w uchwale w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest fakultatywne. Ponadto trzeba zaznaczyć, że w stanie faktycznym tej sprawy na całym obszarze ograniczonego użytkowania przewiduje się przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej, stąd brak jest tego rodzaju zróżnicowania standardów jakości środowiska, które przemawiałyby za utworzeniem tych podstref ograniczonego użytkowania.

Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 10a u.s.w. z powodu zorganizowania konsultacji społecznych w sposób sprzeczny z uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego z 20 grudnia 2012 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ich przeprowadzenie jest fakultatywne, a ich wyniki nie są wiążące, ponieważ nie jest to referendum. Ponadto nie jest zasadny również zarzut, który podnosi nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli tych konsultacji, w stopniu, który miałby uzasadniać nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska Pyrzowice. Należy bowiem zaznaczyć, że informację o tych konsultacjach przesłano do gmin objętych zasięgiem oddziaływania lotniska, tj.: Ożarowic, Miasteczka Śląskiego, Świerklańca, Kalet, Mierzęcic, Siewierza, Bobrownik i Łazów, zarówno na piśmie jak i za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 27 czerwca 2013 r. Powyższa informacja została także opublikowana 28 czerwca 2013 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na elektronicznej tablicy ogłoszeń, jak i w prasie. Należy także podkreślić, że konsultacje zostały nawet przedłużone uchwałą nr 1685/274/IV/2013 Zarządu Województwa Śląskiego z 30 lipca 2013 r. w sprawie przedłużenia czasu trwania konsultacji z mieszkańcami województwa śląskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska Pyrzowice.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.