Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1068/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 209/18 w sprawie ze skargi H.M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 209/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku H.M. z dnia 29 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł (pkt 3); przyznał H.M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 4); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że H.M. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. (doręczonym organowi w dniu 3 lipca 2017 r.), na podstawie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie w drodze decyzji stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a w/w ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 13 lipca 2017 r., na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawcę, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 3 stycznia 2018 r.

Następnie organ pismem z dnia 3 stycznia 2018 r., na podstawie art. 36 K.p.a., poinformował H.M., że z uwagi na fakt, że do organu nie wpłynęły jeszcze odpowiedzi na wszystkie pisma skierowane do organów, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów i powinno to nastąpić do dnia 31 maja 2018 r.

H.M. pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Następnie H.M. pismem z dnia 2 marca 2018 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r., w której wniósł o :

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca;

2. zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. nałożenie na organ stosownej grzywny w przypadku stwierdzenia jego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

5. przyznanie stronie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stosownej kwoty pieniędzy.

Ponadto skarżący wniósł o ukaranie pracowników, którzy prowadzili postępowanie administracyjne zainicjowane jego wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi – wskazując na opisany powyżej skrótowo stan faktyczny oraz przepisy art. 35 i art. 36 K.p.a. stwierdził, że przekroczenie terminów do załatwienia sprawy jest znaczne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu na przeanalizowanie stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnił pojęcie bezczynności i wskazał, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczenie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przy badaniu zasadności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały przez organ dokonane.

Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wielokrotnymi wezwaniami skarżącego do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie zasada szybkości postępowania jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a. Nie może ona jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania – wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że organ w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ poprzez wydanie decyzji, a czynności były w niej podejmowane w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zaniechania opisane w skardze znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. W świetle art. 35 § 1 K.p.a. zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości. Działania podejmowane przez organ w tej sprawie mieszczą się w pojęciu bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Organ w prowadzonym postępowaniu uchybił powołanym powyżej przepisom K.p.a. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawą np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przystąpił do rozpatrzenia wniosku H.M. z dnia 29 czerwca 2017 r. w sposób opieszały i zawiadomił go, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 3 stycznia 2018 r. W rozpoznawanej sprawie nie tylko przekroczono wszelkie możliwe terminy jej załatwienia, ale podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego załatwienia. Dlatego też należy zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, gdyż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd sprawa wciąż nie została przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji załatwiona. Przywołane przez organ okoliczności, że wydłużenie terminu załatwienia tej sprawy jest uzasadnione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z "materii" sprawy nie mogą mieć znaczenia dla terminu jej załatwienia, albowiem okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Realizacja przez organ własnych kompetencji jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie został wprowadzony ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w P.p.s.a., w tym art. 149 P.p.s.a. – nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych, uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy została złożona skarga i jakiego okresu dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, na podstawie w/w przepisu zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2017 r. w terminie określonym w pkt 1 wyroku, który w ocenie Sądu, jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Sąd przyjął również, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieje podstawa do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 29 czerwca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub ich następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zatem zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto zauważyć należy, iż wniosek z dnia 29 czerwca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (7 czerwca 2017 r.) oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (22 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (26 lipca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 21 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 23 lutego 2018 r. oraz w dniu 14 maja 2018 r. (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na bezczynność – w załączeniu).

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyznanie H.M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

H.M. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Następnie H.M. w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4.

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniósł jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. i sprowadzał się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i sprowadzał się do zakwestionowania wymierzonej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny, natomiast trzeci zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i sprowadzał się do zakwestionowania przyznanej H.M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a., które odnoszą się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określają kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mogły podważyć stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w niniejszej sprawie oceniał podejmowane przez organ działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd, co w tej sprawie nie ma miejsca. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wskazuje nieprawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tych przepisów, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. ocenił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku H.M. z dnia 29 czerwca 2017 r. jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność organu oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu organowi grzywny i sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14 i I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15 oraz 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny oraz sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej nie podał jednak tych przepisów postępowania, które jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, a także nie wykazał, że naruszenia tych przepisów miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz wymagane jest również, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04 oraz 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12). Czyni to zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. nieskutecznymi.

Zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutów – poza podanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. – wskazał także art. 154 § 6 P.p.s.a., to jednak nie stanowiło to podstawy do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów czy też przyznaje się skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy podanej wyżej kwoty. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny i sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie ich górne granice.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania H.M. sumy pieniężnej w wysokościach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy wymierzenie przez Sąd pierwszej instancji organowi grzywny w wysokości 500 zł i przyznanie H.M. sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, a więc w wysokościach mieszczących się w ustawowo określonych granicach i dodatkowo niższych niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, było adekwatne do oceny bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego. Ma także charakter represyjny i prewencyjny. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego, ma więc charakter quasi odszkodowawczy.

Jako nietrafne uznał również wskazane w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 – zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi m.in. na bezczynność organu oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących bezczynności organu w załatwieniu wniosku H.M. z dnia 29 czerwca 2017 r., który do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 18 grudnia 2018 r., a więc przez okres ok. 18 miesięcy, nie został przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji załatwiony. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości grzywny i sumy pieniężnej, których wysokości znalazły w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy ich przyznania wynikały z oceny bezczynności organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.