Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37 par. 1, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania nasypu ziemnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia wniosku A. M. z dnia 28 października 2012 r. dotyczącego wykonania nasypu ziemnego na ul. N. w S. Ł. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza na rzecz A. M. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. M., która została wpisana do repertorium SAB jako skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wykonania nasypu ziemnego.

W uzasadnieniu tej skargi skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] października 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przy ul. N. w S. (na wysokości działek nr ewid. [...] i [...]) nasypu ziemnego, który pozbawił użytkowanej przez niego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie rozpatrzył jego wniosku i nie wydał w przedmiotowej sprawie stosownego aktu administracyjnego, czym naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji określoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że w dniu [...] listopada 2012 r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez organ I instancji przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze A. M. wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ – przyjmując, że stanowi ona skargę na bezczynność – stwierdził, iż skarżący przed jej wniesieniem do Sądu, nie wykorzystał wszystkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, bowiem nie złożył w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący wniósł wprawdzie w dniu [...] listopada 2012 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak mając na uwadze, że organ nie wszczął w niniejszej sprawie postępowania, to - w jego ocenie - trudno uznać, że prowadzi je przewlekle.

Uzasadniając zaś wniosek o ewentualne oddalenie skargi organ wyjaśnił, że pismo skarżącego w sprawie wykonania przez K. K. nasypu przy ul. N. w S. wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] listopada 2012 r. Z wniosku tego nie wynikało jednak jaki jest adres zamieszkania inwestora przedmiotowych robót budowlanych, w związku z czym organ nie miał możliwości jego skutecznego zawiadomienia i przeprowadzenia kontroli tych prac. Z uwagi na to pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwano A. M. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia jego wniosku poprzez wskazanie adresu do korespondencji K. K., w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia jego wniosku. Wezwanie to A. M. odebrał osobiście w dniu [...] listopada 2012 r., lecz nie uzupełnił dotychczas wskazanego braku wniosku, uchybiając tym samym terminowi do dokonania tej czynności. W związku z tym organ, po bezskutecznym upływie terminu do wykonania powyższego wezwania, pozostawił pismo A. M. bez rozpatrzenia.

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. Sąd postanowił uznać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wykonania nasypu ziemnego. Taki jest bowiem tytuł skargi oraz sformułowany w niej zarzut ("rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy"). Przytoczone w skardze orzeczenia sądowe, w tym również takie, które odnoszą się do przewlekłości postępowania, nie uzasadniają kwalifikacji skargi jako zarzucającej także ten przejaw opieszałości organu.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Podkreślić należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest jedynie złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie to zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie jego rozpatrzenia. Innymi słowy, dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, zaś przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem - jak wynika z akt sprawy - w dniu [...] listopada 2012 r. (data nadania) wystąpił ze stosownym zażaleniem na piśmie, skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wprawdzie pismo to zostało zatytułowane jako "zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania", jednak zdaniem Sądu należy uznać, iż w rzeczywistości stanowiło ono zażalenie na bezczynność, bowiem w jego treści skarżący wyraźnie wskazał, że składa "zażalenie na niezałatwienie sprawy" i zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] naruszenie "zasady zapisanej w art. 35 § 1 k.p.a.", stwierdził, że organ ten "jest bezczynny". W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby skarżący przed wniesieniem skargi, złożył zażalenie jedynie na przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś nie wyczerpał toku zażaleniowego w zakresie bezczynności. Tym samym – niezależnie od braku w aktach sprawy rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na skutek powyższego zażalenia – wniesioną przez A. M. skargę na bezczynność należy uznać za dopuszczalną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 1999r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że skarga A. M.na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wykonania przez K. K. nasypu ziemnego przy działkach nr ewid. [...] i [...] w S. jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten dotychczas nie został rozpatrzony, a okoliczności wskazywane przez organ I instancji nie usprawiedliwiają jego bezczynności.

Wprawdzie organ podejmował w niniejszej sprawie czynności w celu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, jednak ostatecznie wniosku tego nie załatwił we właściwej formie, pozostawiając go bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Takie załatwienie sprawy było nieuprawnione, gdyż informacja, do przedłożenia której organ wezwał skarżącego (adres do doręczeń inwestora robót budowlanych, będących przedmiotem jego wniosku), nie miała charakteru wymogów formalnych, określonych w art. 63 § 2 k.p.a. Dlatego też zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powołanie się przez organ administracji na to unormowanie służyć może zatem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99, publ. CBOSA).

Zaznaczyć należy, że skarżący w swym wniosku domagał się wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Z przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ani z innych przepisów nie wynika zaś, by jednym z wymogów formalnych podania w sprawie legalności robót budowlanych było wskazanie adresu do doręczeń inwestora tych robót. Podkreślić w tym miejscu należy, że ciężar ustalenia tej informacji spoczywał na organie. To organ administracji jest bowiem zobowiązany do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 625/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09, publ. CBOSA), w ramach którego mieści się również konieczność ustalenia adresów zamieszkania tych stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 200/09, Lex nr 605188). Powinność ta nie może być zatem przerzucona przez organ na jedną ze stron (wnioskodawcę).

W związku z powyższym należy uznać, że pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku A. M. z dnia [...] października 2012 r. z uwagi na nieuzupełnienie go w wyznaczonym terminie poprzez wskazanie adresu zamieszkania ewentualnej strony postępowania, jakie wniosek ten winien zainicjować, było bezzasadne i w istocie skutkowało bezczynnością organu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że niepodjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiotowej sprawie nie usprawiedliwia również okoliczność, iż przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (regulujące tryb postępowania w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych) nie zawierają dyspozycji w zakresie wszczęcia postępowania. Wprawdzie w praktyce przyjmuje się, że postępowanie w tych sprawach wszczynane jest z urzędu, jednak – w ocenie Sądu – skoro przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Zatem w razie gdy jednostka ze względu na interes prawny żąda wszczęcia postępowania sprawie legalności robót budowlanych, nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania tylko z urzędu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, Lex nr 1081801).

Z tych względów należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] pozostaje w bezczynności. Dlatego też - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - należało zobowiązać go do rozstrzygnięcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r. dotyczącego wykonania nasypu ziemnego na ul. N. w S. Na podstawie tego samego przepisu Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął bowiem w sprawie czynności procesowe, a sama bezczynność wynikła z wadliwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Okres tej bezczynności nie był przy tym zbyt długi, gdyż od złożenia przez A. M. wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wniesienia skargi sądowej upłynęło nieco ponad miesiąc.

Obowiązujące przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zobowiązania organu przez sąd administracyjny do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, dlatego żądanie skargi w tym zakresie nie mogło zostać uwzględnione. Odpowiednie czynności w tej kwestii na podstawie art. 38 k.p.a. może podjąć natomiast organ administracji we własnym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.