Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 956/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 21 ust. 1 pkt 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Goszczanów z dnia 19 maja 2016 r. nr XVI/110/16 w przedmiocie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 – 2020 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy Goszczanów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 maja 2016r. Rada Gminy Goszczanów działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446), dalej u.s.g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 150 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XVI/110/16 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 — 2020. W § 1 uchwalono "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 - 2020", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

Zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2016r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował radę gminy o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Nr XVI/110/16 Rady Gminy Goszczanów z dnia 19 maja 2016r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 — 2020. Zdaniem organu nadzoru załączony do kwestionowanej uchwały Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016-2020, zwany dalej "Programem" zawiera następujące wady:

1) uchwała nie zawiera prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w poszczególnych latach; w § 4 Programu Rada Gminy ustaliła jedynie stan mieszkaniowego zasobu gminy na dzień podjęcia uchwały; w ocenie organu nadzoru nie została tym samym wypełniona delegacja art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy;

2) § 5 i § 6 Programu nie wypełniają dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy nie zawierają bowiem analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) warunki obniżenia czynszu, o których mowa w Rozdziale 5 Programu, ograniczają się do kryterium wyposażenia lokali, nie uwzględniają zaś takich jak położenie budynku, położenie lokalu w budynku, stanu technicznego budynku (art. 21 ust. 2 pkt 4). Ponadto Rada Gminy w § 10 ust. 3, 4 bezpodstawnie określa co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni użytkowej lokalu oraz opłat niezależnych od właściciela, skoro pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy. Rada gminy nie jest również uprawniona do regulowania terminów płatności czynszu oraz innych opłat co ma miejsce w § 10 ust. 5 Programu;

4) Rada gminy nie wskazała, czy przewiduje zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy );

5) uchwalony Program nie zawiera regulacji dotyczącej wysokości wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy);

Ponadto rada gminy w uchwalonym Programie zawarła regulacje dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie powołując w podstawie prawnej uchwały przepisu stanowiącego dla Rady delegację do takiej regulacji, tj. art. 21 ust. 3 ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że regulacja zawarta w Rozdziale VII Programu nie wypełniła dyspozycji art. 21 ust. 3 ustawy, tj.

1) Rada gminy nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) uchwała nie określa warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy ( art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy );

3) w § 19 Programu rada gminy z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy określiła, że lokale mieszkalne, lokale socjalne, lokale zamienne są przeznaczone przede wszystkim na potrzeby związane ze stosunkiem pracy; jednocześnie dopuszczając możliwość wynajmowania lokali na czas trwania stosunku pracy (§ 22 Programu ) Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 3 ustawy tj. nie wydzieliła w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy;

4) w § 20 pkt 3 Programu rada gminy bez podstawy prawnej określiła, że lokale mieszkalne mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawić go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączenia przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych

5) w § 22 pkt 4 Programu rada gminy używa nieostrego pojęcia " wykonują pracę niezbędną do zaspokojenia potrzeb socjalnych mieszkańców gminy" gdy już w pkt 3 mówi się o najmowaniu lokali na czas trwania stosunku pracy na terenie gminy w celu wykonywania zadań statutowych dla Gminy;

6) w § 23 ust. 1 pkt 1 Programu rada gminy ustaliła, że lokale socjalne mogą być najmowane osobom wobec których orzeczono eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ponadto organ nadzoru wskazał, że lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie i uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Skoro więc ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw prawnych do tego aby wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii tj. w postaci utraty mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej jak to ma miejsce w § 23 ust. 1 pkt 2 Programu;

7) w § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 powtórzono zapisy art. 23 ust. 3 ustawy. Powtórzenie zapisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja zapisu ustawowego przez taki akt jest niedopuszczalna i jest uznawana za rażące naruszenie prawa;

8) § 24 nie wypełnia dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy tj. nie określa warunków dokonywania zamiany lokali pomiędzy najemcami lokali należących do zasobu gminy a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

9) § 26 Programu narusza art. 7 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy poprzez faworyzowanie osób o lepszej sytuacji majątkowej oraz generalnie umożliwienie zawarcia umowy najmu na taki lokal z osobą spoza kręgu osób o niskich dochodach;

10) § 28 Programu w postaci upoważnienia wójta do oddania w najem lokalu osobom nie wymienionym w Programie w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie znajduje oparcia w art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Rada Gminy Goszczanów w piśmie z dnia 17 czerwca 2016r. odnosząc się do uwag zgłoszonych w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wyjaśniła, że w § 4 uchwały rada wskazała stan mieszkaniowy zasobu gminy, który stanowi jednocześnie prognozę dotyczącą wielkości tego zasobu. Rada nie przewidziała bowiem w tym stanie ubytku, z kolei o powiększeniu zasobu rada zachowując realistyczną postawę - nie może snuć planów. Zatem wskazanie aktualnego stanu mieszkaniowego jest prognozą jego wielkości. Brak natomiast analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji lokali wynika z ich braku.

Ustalając zaś warunki obniżania czynszów rada gminy uznała, że jedynie kryterium wyposażenia lokali jest czynnikiem, który powinien mieć wpływ na wysokość czynszu. Gmina Goszczanów jest gminą wiejską, w której kwestia położenia budynku nie jest istotna na tyle aby mogło to wpływać na wysokość czynszu. Z kolei stan techniczny budynków, który jest porównywalny i nie wymaga nakładów nie został uznany przez radę, jako czynnik uzasadniający obniżkę czynszu. Uwagi dotyczące postanowień zawartych w § 10 ust. 3,4 i 5 uchwały znalazły się w uchwale, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, rada powinna zawrzeć w programie zasady polityki czynszowej. Uregulowanie tej kwestii zostało już dokonane, to jako istotne dla całokształtu takiej polityki zostało zamieszczone w programie.

Przepis art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy wskazuje na konieczność wskazania zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy tylko wówczas gdy takie zmiany przewiduje. Bark takiego wskazania w uchwale oznacza, że rada takich zmian nie przewiduje. Ustawa nie wymaga zatem aby uchwałodawca wskazywał, że nie przewiduje zmian w powyższym zakresie. Rada nie ujęła w uchwale wysokości wydatków w kolejnych latach, ponieważ przedmiotowych wydatków nie przewiduje, z uwagi na fakt, że roczny budżet Gminy Goszczanów wynosi zaledwie 19 642 045,76 zł, a wydatki na oświatę pochłaniają 7 558 750,00 zł, wydatki bieżące stanowią kwotę 12 008 095,76 zł., a kwotę 75 200,00 zł. przeznaczono w całości na drogowe wydatki majątkowe.

Odnosząc się do uwag zgłoszonych w związku z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy podniosła, że określiła wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniając zastosowanie obniżek czynszów w § 14 uchwały. Warunki kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy zostały określone w § 22 pkt 2 uchwały. § 19 uchwały stanowi, że lokale są przeznaczone przede wszystkim na potrzeby związane ze stosunkiem pracy oraz na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten nie stanowi o priorytetowym traktowaniu okoliczności związanych z podejmowaniem pracy na terenie Gminy Goszczanów ale w żadnym razie nie ogranicza stosunków pracy do zawartych w celu wykonywania zadań statutowych dla gminy. W ocenie rady gminy § 22 pkt 3 nie może być utożsamiany z § 19 uchwały. Podstawę prawną dla uregulowania zawartego w § 20 (w tym pkt 3) stanowi ustawowa dyspozycja dla rady do ustalenia zasad wynajmowania lokali. Brak wskazania w uchwale art. 21 ust. 3 ustawy nie oznacza, że rada takiej kompetencji nie posiada. Przepis § 20 pkt 3 uchwały w żaden bowiem sposób nie pozbawia prawa do wynajęcia lokali mieszkalnych osobą mającym tytuł prawny do innego lokalu, a faktycznie nie mających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż uchwała zawiera także § 28.

Z kolei sformułowanie zawarte w § 22 pkt 4 uchwały jest dla organów gminy zrozumiałe i w żaden sposób nie jest tożsame z § 22 pkt 3. Zadania statutowe gminy na potrzeby socjalne jej mieszkańców to pojęcie które się wprawdzie zazębiają lecz nie pokrywają. Zapis zawarty w § 23 nie narusza obowiązującego prawa, pkt 1 w istocie bowiem stanowi o wynajmowaniu lokali socjalnych osobą bez tytułu prawnego do innego lokalu. Również pkt 2 w istocie to oznacza. Przepis ten znalazł się w uchwale z dotychczasowego obowiązującego programu na lata 2011 - 2015, wobec którego organ nadzoru nie zgłaszał uwag i jest wyrazem ujęcia uchwale wszystkich aspektów składających się na zasadę wynajmowanie lokali. Ponadto organ gminy wyjaśnił, że warunki dokonywania zmiany zostały określone w § 24 uchwały są nimi: naruszenia interesów najemcy, poprawa warunków zamieszkania, nie zaleganie z zapłatą czynszu. Przetarg natomiast, o którym mowa w § 26 uchwały może być adresowany - zgodnie z § 19 uchwały - tylko do osób w nim wymienionych. Przepis § 28 uchwały znajduje zaś uzasadnienie w ustawowej kompetencji rady do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy tj. art. 21 ustawy.

Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Goszczanów z dnia 19 maja 2016r., Nr XVI/110/16 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 — 2020. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, tj. w zakresie: 10 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 19, § 20 pkt 3, § 22 pkt 4, § 23 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 28.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podtrzymał w całości zarzuty dotyczące stwierdzonych wad zwartych Wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016-2020, stanowiącym załącznik do uchwały, które wymienione zostały w pkt 1-5.

Odwołując się do treści art. 21 ust. 3 ustawy organ nadzoru stwierdził, że regulacja zawarta w Rozdziale VII Programu nie wypełniła dyspozycji cyt. przepisu, ponieważ:

1) rada gminy nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu;

2) rada gminy nie określiła oraz warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy;

3) w § 19 Programu rada gminy z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy określiła, że lokale mieszkalne, lokale socjalne, lokale zamienne są przeznaczone przede wszystkim na potrzeby związane ze stosunkiem pracy, jednocześnie dopuszczając możliwość wynajmowania lokali na czas trwania stosunku pracy (§ 22 Programu) i tym samym nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 3 ustawy tj. nie wydzieliła w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy;

4) w § 20 pkt 3 Programu rada gminy bez podstawy prawnej określiła, że lokale mieszkalne mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawić go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy.

5) w § 22 pkt 4 rada gminy zawarła nieostre pojęcie "wykonują pracę niezbędną do zaspokojenia potrzeb socjalnych mieszkańców gminy" natomiast w pkt 3 stanowi o wynajmowaniu lokali na czas trwania stosunku pracy na terenie gminy w celu wykonywania zadań statutowych dla gminy.

6) w § 23 ust. 1 pkt 1 Programu rada gminy ustaliła, że lokale socjalne mogą być wynajmowane osobom wobec których orzeczono eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ponadto zdaniem organ nadzoru lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie i uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Skoro więc ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw prawnych do tego aby wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii, tj. w postaci utraty mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej jak to ma miejsce w § 23 ust. 1 pkt 2 Programu;

7) w § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 powtórzono zapisy art. 23 ust. 3 ustawy. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez taki akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa;

8) § 24 nie wypełnia dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy tj. nie określa warunków dokonywania zamiany lokali pomiędzy najemcami lokali należących do zasobu gminy a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

9) § 26 Programu narusza art. 7 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy poprzez faworyzowanie osób o lepszej sytuacji majątkowej oraz generalnie umożliwienie zawarcia umowy najmu na taki lokal z osobą spoza kręgu osób o niskich dochodach;

10) § 28 Programu w postaci upoważnienia wójta do oddania w najem lokalu osobom nie wymienionym w Programie w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie znajduje oparcia w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy.

W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Goszczanów nie określiła wszystkich obligatoryjnych elementów programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

1) uchwała nie zawiera prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w poszczególnych latach, o jakiej mowa w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy; Rada Gminy Goszczanów ograniczyła się jedynie do określenia aktualnego stanu mieszkaniowego zasobu gminy, bez opracowania prognozy tego stanu "w poszczególnych latach". Pojęcie "prognoza" nie zostało zdefiniowane w ustawie, w takim przypadku należy kierować się jego potocznym codziennym ujęciem, jako przewidywaniem zmian jakim podlegać będzie ten zasób,

2) plan remontów i modernizacji budynków i lokali powinien obejmować stan bieżący i kolejne lata jak to wymaga art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy; warunku tego nie wypełnia regulacja zawarta w § 5 i § 6 uchwały; przepisy te choć odnoszą się do analizy potrzeb i modernizacji wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali to nie określają planu remontów i modernizacji z podziałem na kolejne lata. Plan ten jest jednym z obligatoryjnych elementów wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zdaniem organu nadzoru nie można przyjąć, iż realizacją powyższego upoważnienia są uchwalone przez Radę Gminy regulacje w myśl których ocena stanu technicznego zasobu będzie dokonywana w oparciu o okresowe przeglądy, a rzeczowy plan remontów będzie opracowywany na dany rok budżetowy w oparciu o analizę potrzeb oraz posiadane środki finansowe,

3) uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy nie określa bowiem w pełni warunków obniżenia czynszu, ograniczając się do kryterium wyposażenia lokalu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, ogólnego stanu technicznego budynku. Czynniki wskazane w cytowanym przepisie są obligatoryjne i muszą być uwzględnione z mocy prawa przez organ wykonawczy przy ustalaniu stawek czynszu. Zatem skoro ww. przepis nałożył na właścicieli obowiązek uwzględniania określonych czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokali, to niemożliwym jest korzystanie z tej normy prawnej jedynie w części. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada Gminy Goszczanów ograniczyła się do wskazania jednego kryterium obniżającego stawkę czynszu tj. kryterium wyposażenia lokali;

4) w § 10 ust. 3 i 4 uchwały rada gminy bezpodstawnie określa co należy rozumieć pod pojęciem powierzchni użytkowej lokalu oraz opłat niezależnych od właściciela, skoro pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy. Powtarzanie rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283);

5) w § 10 ust. 5 uchwały rada gminy ustalając terminy płatności czynszu oraz innych opłat wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy. W żadnym z tych przepisów nie można dopatrzyć się podstawy regulowania terminu i sposobu uiszczania czynszu i opłat za świadczenia. Kwestie te należą do podmiotu gospodarującego mieszkaniowym zasobem gminy, którym jest wójt jako organ wykonawczy. Organ ten natomiast reguluje je stosując stosowne postanowienia Kodeksu cywilnego;

6) rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy tj. nie wskazała, czy przewiduje zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Jeśli takiej zmiany nie przewiduje należy to również określić w uchwale. W ocenie organu nadzoru brak tej regulacji nawet w przypadku gdy nie są przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej określonej w ww. przepisie;

7) Program nie zawiera regulacji dotyczącej wysokości wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy).

Ponadto Rada Gminy w uchwalonym Programie zawarła regulacje dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie powołując w podstawie prawnej uchwały przepisu stanowiącego dla rady delegację do takiej regulacji, tj. art. 21 ust. 3 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru co do zasady podstawowymi warunkami, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Zaskarżona uchwała nie reguluje warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy a jednocześnie bez podstawy prawnej dokonuje w § 20 pkt 3 uchwały wykluczenia podmiotowego, pozbawiając osoby które posiadają tytuł prawny do innego lokalu możliwości ubiegania się o najem lokalu gminnego. W ocenie skarżącego powyższe kryterium nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Z kolei w § 19 Programu rada gminy z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy określiła, że lokale mieszkalne, lokale socjalne, lokale zamienne są przeznaczone przede wszystkim na potrzeby związane ze stosunkiem pracy; jednocześnie dopuszczając możliwość wynajmowania lokali na czas trwania stosunku pracy (§ 22 Programu) Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 3 ustawy tj. nie wydzieliła w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. W § 22 pkt 4 Programu rada gminy używa nieostrego pojęcia "wykonują pracę niezbędną do zaspokojenia potrzeb socjalnych gminy" podczas gdy w pkt 3 stanowi o wynajmowaniu lokali na czas trwania stosunku pracy na terenie gminy w celu wykonywania zadań statutowych dla Gminy. W § 23 ust. 1 pkt 1 Programu, rada gminy ustaliła, że lokale socjalne mogą być wynajmowane osobom wobec których orzeczono eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ponadto lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie przez ustawodawcę i uprawnienie do wynajęcia lokalu socjalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu "prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Skoro ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw prawnych do tego aby wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii tj. w postaci utraty mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej jak to ma miejsce w § 23 ust. 1 pkt 2 Programu. W § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 powtórzono zapisy art. 23 ust. 3 ustawy. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez taki akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa. W § 28 Programu rada gminy bez podstawy prawnej upoważniła wójta gminy do oddania w najem lokalu osobom nie wymienionym w Programie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu w powołanym przepisie doszło do nieuprawnionego subdelegowania kompetencji rady gminy na organ wykonawczy gminy. Taka regulacja narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 5, 7 ustawy, które nie przewidują w tym zakresie samodzielnych uprawnień dla organu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Goszczanów podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 17 czerwca 2016r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie organu nadzoru o wszczęciu postępowania, wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.); dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy Goszczanów z dnia 19 maja 2016r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Goszczanów na lata 2016 — 2020, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub tylko w części.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania.

Odwołując się do uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 2/04 (ONSAiWSA 2005/4/64) należy podnieść, że co do zasady, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie, a tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jest to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. Wyjątkiem jest przypadek, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia).

W niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej stanowił art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zatem do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie przykładowo wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie i zagadnienia oraz uczynić to w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przepis ten, poprzez użycie słowa "powinien", określa jedynie niezbędne elementy aktu prawa miejscowego. Nadto, rada może zamieścić w uchwale jeszcze inne dodatkowe regulacje.

W rozpoznawanej sprawie treść załącznika do uchwały nie określiła wszystkich kwestii, wynikających z dyspozycji cyt. powyżej art. 21 ust. 2 ustawy. Co jednak najistotniejsze, rada gminy jest zobowiązana objąć zapisami uchwały zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, wynika to jednoznacznego brzmienia art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Ustawodawca nałożył taki obowiązek wyłącznie na radę, która jest organem uchwałodawczym.

Tymczasem w treści § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały rada gminy warunki obniżenia czynszu uzależniła jedynie od kryterium wyposażenia lokalu, nie uwzględniając takich czynników jak; położenie budynku, położenie lokalu w budynku i stanu technicznego budynku (art. 21 ust. 2 pkt 4). Ponadto w § 10 ust. 3 i 4 powtórzyła definicje ustawowe powierzchni użytkowej lokalu oraz opłat niezależnych od właściciela, które zostały zdefiniowane zostały w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy. Rada gminy nie jest również uprawniona do regulowania terminów płatności czynszu oraz innych opłat co ma miejsce w § 10 ust. 5 załącznika do uchwały. Powyższe kwestie dopiero na podstawie stosownej uchwały mogą być uregulowane w zarządzeniu organu wykonawczego gminy, a nie odwrotnie, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Niezależnie od powyższego podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała nie określa w wymaganym zakresie innych kwestii, które muszą być uregulowane w programie, w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 1-3, 5, 7 i 8 ustawy. Uregulowania zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały nie wyczerpują treści art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. nie zawierają analizy (prognozy) potrzeb, planu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata. Nie zawierają także zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gmin, do których zobowiązuje treść art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy i nie odnoszą się delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt. 8 ustawy. Sąd nie podzielił w tym wypadku stanowiska Rady gminy iż art. 21 ust. 2 pkt. 5 ustawy stanowi wyłącznie o obowiązku ujęcia w uchwale przewidywanych zmian. Oczywiste i logiczne jest , iż w sytuacji gdy nie przewiduje się takich zmian, tego rodzaju zapis powinien się znaleźć w uchwale.

Wprawdzie poszczególne rozdziały załącznika do zaskarżonej uchwały zostały zatytułowane tak, jak treść poszczególnych punktów art. 21 ust. 2 ustawy, ale ograniczają się do ogólnikowych zapisów, co nie wyczerpuje woli ustawodawcy w zakresie powyżej opisanym. Wbrew wymaganiom art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, załącznik do zaskarżonej uchwały nie zawiera prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach Uregulowanie zawarte w § 4 załącznika do uchwały w żaden sposób nie prognozuje wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Program nie zawiera także analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji, wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata, do czego zobowiązuje art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Natomiast § 5 i 6 załącznika do uchwały nie zawiera żadnej analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. Z kolei postanowienia zawarte w Rozdziale IV załącznika do uchwały nie określają niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowaną ich sprzedaż, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a i b ustawy.

Nie ma w powyższym zakresie znaczenia podnoszona przez Radę Gminy Goszczanów argumentacja, że § 4 załącznika do uchwały, w którym wykazano stan mieszkaniowy zasobu gminy, stanowi jednocześnie prognozę dotyczącą wielkości zasobu mieszkaniowego gminy na kolejne lata, ponieważ nie przewidziano w tym zakresie zarówno ubytków, jak i powiększenia zasobów. Nie zasługują na uwzględnienie również twierdzenia rady gminy, że zasady obniżania czynszów oparte zostały jedynie na kryterium wyposażenia lokali, ponieważ, jak twierdzi rada gminy położenie budynku nie jest istotne na tyle aby mogło to wpływać na wysokość czynszu, a stan techniczny budynków jest porównywalny i nie wymaga nakładów. Brak natomiast wskazań zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem rada gminy uzasadniła jedynie tym, że zmian takich nie przewiduje, co oznacza, że zapisów w powyższym zakresie nie była zobowiązana umieścić w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Powyższej argumentacji nie sposób zaakceptować, ponieważ racjonalny ustawodawca nie uzależnił wymogów, co do treści i elementów programu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy, od wielkości gminy oraz jej zasobu mieszkaniowego wskazując jednoznacznie minimum, jakie program powinien zawierać.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że pominięcie przez Radę Gminy Goszczanów obligatoryjnych elementów regulacji, wynikających z art. 21 ust. 2 ustawy, skutkuje naruszeniem prawa, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Nie sposób podzielić w tym zakresie stanowiska, że są to nieistotne uchybienia, bowiem pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyznaczającego sposób zaspokojenia potrzeb wspólnoty przy wykorzystaniu zasobu mieszkaniowego gminy, wskazuje na konieczność ujęcia w programie wszystkich elementów, wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała, to akt planowania zawierający normy prawne kwalifikowane jako akt prawa miejscowego poprzez określenie sposobu zrealizowania wymienionych w punktach art. 21 ust. 2 ustawy elementów, a gmina to podmiot zobowiązany do ich opracowania.

Ponadto należy również zaznaczyć, na słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, że rada gminy w uchwalonym programie zawarła regulacje dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie powołując w podstawie prawnej uchwały przepisu stanowiącego dla rady delegację do takiej regulacji, tj. art. 21 ust. 3 ustawy.

1/Ponadto Rada gminy nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2/Uchwała nie określa warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy co jest sprzeczne z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy

3/W § 19 Programu rada gminy z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy określiła, że lokale mieszkalne, lokale socjalne, lokale zamienne są przeznaczone przede wszystkim na potrzeby związane ze stosunkiem pracy; jednocześnie dopuszczając możliwość wynajmowania lokali na czas trwania stosunku pracy (§ 22 Programu ) Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 3 ustawy tj. nie wydzieliła w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy;

4/W § 20 pkt 3 Programu rada gminy bez podstawy prawnej określiła, że lokale mieszkalne mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawić go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączenia przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych

5/ W § 22 pkt 4 Programu rada gminy używa nieostrego pojęcia " wykonują pracę niezbędną do zaspokojenia potrzeb socjalnych mieszkańców gminy" gdy już w pkt 3 mówi się o najmowaniu lokali na czas trwania stosunku pracy na terenie gminy w celu wykonywania zadań statutowych dla Gminy. Zapisy te są bezprzedmiotowe bowiem Rada Gminy nie wydzieliła w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. W tym wypadku organ nadzoru nie twierdził, jak to podnosi Rada Gminy że przepis ten zobowiązuje do wydzielania takich lokali.

6/W § 23 ust. 1 pkt 1 Programu rada gminy ustaliła, że lokale socjalne mogą być najmowane osobom wobec których orzeczono eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, nie ma więc podstaw prawnych do tego, aby wprowadzać w uchwale inne wymogi w tej kwestii tj. w postaci utraty mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej jak to ma miejsce w § 23 ust. 1 pkt 2 Programu; Sąd nie podzielił poglądu Rady Gminy, iż może ona poszerzyć wymienione przez ustawodawcę okoliczności.

7/W § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 powtórzono zapisy art. 23 ust. 3 ustawy. Powtórzenie zapisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja zapisu ustawowego przez taki akt jest niedopuszczalna i jest uznawana za rażące naruszenie prawa;

8/ § 24 nie wypełnia dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy tj. nie określa warunków dokonywania zamiany lokali pomiędzy najemcami lokali należących do zasobu gminy a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

9/§ 26 Programu narusza art. 7 ust. 1 i art. 3 pkt 1 ustawy poprzez faworyzowanie osób o lepszej sytuacji majątkowej oraz generalnie umożliwienie zawarcia umowy najmu na taki lokal z osobą spoza kręgu osób o niskich dochodach;

10/§ 28 Programu w postaci upoważnienia wójta do oddania w najem lokalu osobom nie wymienionym w Programie w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie znajduje oparcia w art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, iż określenie "wyjątkowy szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym.

Z opisanych względów zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, 2, 4, 5, 8 i 8 ustawy, a naruszenie to ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.