Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1971/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta [...] (dalej także: "Prezydent" bądź "organ I instancji") postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (t.j. Dz. U. z [...] r. poz. [...]), § 17 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), po rozpatrzeniu wniosku M. H. – odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część I (opublikowanego w Dz.Urz. [...]. [...], Nr [...], poz. [...] i [...] z dnia [...] marca 2001 r.; dalej: "MPZP"). Zamierzony wskazany sposób użytkowania budynku to "szpital jednego dnia z całodobowym pobytem". Obiekt budowlany położony jest przy ul. [...] w dzielnicy Bielany [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

W dniu 30 kwietnia 2021 r., M. H. złożyła do Prezydenta wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...], z ustaleniami MPZP. Jako rodzaj zamierzonej zmiany sposobu użytkowania wnioskodawczym wskazała, że jest zainteresowana wynajęciem budynku na szpital jednego dnia z całodobowym pobytem.

Prezydent odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazał, że ww. nieruchomość znajduje się w granicach terenu objętego MPZP. Zgodnie z MPZP przedmiotowe działki znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 11-U. W § 39 ust. 1 MPZP ustalono: "1 Przeznaczenie terenu. 1.1. Przeznaczenie podstawowe: Zabudowa usługowa - centrum zaopatrzenia. Dopuszcza się usługi ponadlokalne - supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji".

Przy czym, zgodnie z § 5 ust. 11 MPZP przez "usługi podstawowe" należy rozumieć: "obiekty usługowe wolno stojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu)".

Ponadto, w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, w § 17 ust. 7 MPZP ustalono: "szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego - ul. [...] i ul. [...] (proj. Trasy Mostu [...]) mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni - na 50 m".

Jednocześnie dla terenów wchodzących w powyższą strefę, w ust. 8 MPZP nakazano "lokalizacje budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni lub wyposażenie budynków w zabezpieczenia akustyczne zapewniające nie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu" oraz zakazano sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej.

Zdaniem Prezydenta, nieruchomość położona przy ul. [...] (działka nr ew. nr [...] z obrębu [...]), w której zaplanowano sposób użytkowania budynku jako szpital jednego dnia z całodobowym pobytem:

- nie jest usługą podstawową "nastawioną na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu)", jak wynika z § 5 ust. 11 MPZP,

- jest obiektem zdrowia, którego sytuowanie zakazuje § 17 ust. 8 MPZP z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni "od tras podstawowego układu miejskiego" - al. [...] wynoszącą ok. 48 m.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako szpitala jednego dnia z całodobowym pobytem, z ustaleniami MPZP.

2. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. H., zarzucając mu naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., § 17 ust. 7 MPZP, § 39 pkt. 1. 1. MPZP oraz § 5 pkt 11 MPZP oraz art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub "SKO") postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia M. H. na postanowienie Prezydenta z [...] maja 2021 r., nr [...], orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą postanowienia organu I instancji był art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b."), który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP. Jak wynika z § 39 ust. 1 MPZP, działka [...], objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia, znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 11-U, której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa - centrum zaopatrzenia. Dopuszcza się usługi ponadlokalne - supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji.

Z powyższego wynika, że jedyną dopuszczalną na tym terenie usługą o charakterze ponadlokalnym jest supermarket, a ponadto jedynie usługi lokalne z zakresu usług podstawowych. Zgodnie zaś z § 5 ust. 11 MPZP, przez "usługi podstawowe" należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu). Już tylko z powyższego wynika, że szpital nie zalicza się do opisanych powyżej kategorii usług dopuszczalnych na analizowanym terenie.

Drugim powodem odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia był zawarty w § 17 pkt. 8 tiret trzecie MPZP, zakaz sytuowania obiektów zdrowia, oświaty i opieki społecznej, w strefie możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego - ul. [...] i ul. [...] [obecnie [...]] (proj. Trasy Mostu [...]), ustalonej na 50 m, mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni. Jak wskazał organ w skarżonym postanowieniu, szpital jednego dnia z całodobowym pobytem przewidziany jako zamierzony sposób użytkowania obiektu budowalnego przy ul. [...] (działka nr ew. [...]), jest obiektem zdrowia, którego sytuowanie zakazuje § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP, z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni od tras podstawowego układu miejskiego - al. [...], wynoszącą ok.

48 m.

W zażaleniu skarżąca powołała się na dołączoną do niego analizę biegłego rzeczoznawcy, w zakresie odległości przedmiotowego budynku od trasy Mostu Północnego, który stwierdził, iż odległość budynku przy ul. [...] wynosi 50 metrów od krawędzi jezdni trasy mostu, a co za tym idzie przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza strefą oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych.

Tymczasem z załączonej do zaskarżonego postanowienia mapy wynika, że budynki przy ul. [...] i [...], położone na działkach [...], [...] i [...], leżą w odległości mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni trasy mostu. Ponadto taką odległość (ok. 47,5 m), przedmiotowych budynków od krawędzi jezdni trasy mostu, potwierdza jej pomiar wykonany na mapie dostępnej na portalu internetowym https://www.geoportal. gov.pl/.

Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyła M. H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 5 pkt 11 MPZP i w konsekwencji naruszenie § 39 ust. 1 MPZP, oraz naruszenie § 17 ust. 7 MPZP poprzez niezastosowanie sposobu ustalenia stref możliwego oddziaływania akustycznego - mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni trasy mostu Północnego, jak również naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez przyjęcie rozszerzającej wykładni ograniczeń prawa własności przyjętych, wynikających z § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP i w konsekwencji przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej położonej w W. przy ul. [...] (dalej: "Nieruchomość"), stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...] z obrębu [...], niedopuszczalne jest prowadzenie szpitala;

b) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do odległości nieruchomości od trasy Mostu [...] (al. [...]) na niekorzyść skarżącej jak również wydania przez Urząd Dzielnicy [...], Wydział Architektury i Budownictwa dwóch odmiennych stanowisk w tej samej sprawie na niekorzyść skarżącej;

c) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 ust. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie rozbieżności pomiędzy danymi ze strony https://geoportal. gov.pl/ z danymi wynikającymi z ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy M. M..

W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (przeznaczenie: szpital jednego dnia z całodobowym pobytem) położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP.

2. W pierwszej kolejności należy przytoczyć postanowienia MPZP, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć:

- przedmiotowa działka, na której znajduje się budynek położona jest w jednostce terenowej oznaczonej w MPZP symbolem 11-U;

- na terenie jednostki 11-U obowiązujący MPZP ustala przeznaczenie terenu: "Przeznaczenie podstawowe. Zabudowa usługowa - centrum zaopatrzenia. Dopuszcza się usługi ponadlokalne - supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji" - zob. § 39 ust. 1 MPZP;

- "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: (...) usługach podstawowych - należy przez to rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około. 500 m od obiektu (lokalu)" - § 5 pkt 11 MPZP;

- "ustala się szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego - ul. [...] i ul. [...] (proj. Trasy [...]) mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni - 50 metrów" - § 17 ust. 7 MPZP;

- "na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 7 ustala się: – obowiązek informowania, w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o uciążliwości tras komunikacyjnych, – lokalizacje budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi o w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni lub wyposażenie budynków w zabezpieczenia akustyczne zapewniające nie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, – zakazuje się sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej" – zob. § 17 ust. 8 MPZP.

Organy administracyjne wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wskazały na dwa zasadnicze powody uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (szpital) z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP:

a) szpital nie zalicza się do opisanych w MPZP kategorii usług dopuszczalnych na analizowanym terenie;

b) szpital przewidziany jako zamierzony sposób użytkowania obiektu budowalnego jest obiektem zdrowia, którego sytuowanie zakazuje § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP, z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni od tras podstawowego układu miejskiego - al. [...], wynoszącą około 48 m.

Zdaniem skarżącej, szpital na tym terenie wpisuje się w pojęcie usług związanych z obsługą mieszkańców. Ponadto skarżąca przedstawiła opinię wykonaną przez biegłego rzeczoznawcę, z której wynika, że przedmiotowy budynek przeznaczony na szpital znajduje się w odległości ponad 50 m od trasy [...] (a zatem nie ma wówczas zastosowania § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP).

3. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie są dwa zasadnicze problemy, które wymagają analizy.

Po pierwsze – interpretacji wymagają postanowienia MPZP związane z przeznaczeniem terenu i dopuszczalnym zakresem świadczonych usług (§ 39 ust. 1 MPZP w związku z § 5 pkt 11 MPZP). Inaczej mówiąc, czy na analizowanym terenie dopuszczalne jest zlokalizowanie szpitala (szpitala dnia jednego – jak wskazuje skarżąca).

Po drugie – interpretacji wymagają również te postanowienia MPZP związane z szerokością stref możliwego oddziaływania akustycznego na tym terenie w kontekście zakazu sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. W tym zakresie konieczne jest również odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu organów pomiarów odległości i przeciwnego dowodu wskazywanego przez stronę.

4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie w sposób błędny interpretują § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP, wskazując że jedyną dopuszczalną na tym terenie usługą o charakterze ponadlokalnym jest supermarket, a szpital nie jest "inną usługą lokalną z zakresu usług podstawowych". W ocenie Sądu, z § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP wynikają następujące warunki:

- dopuszcza się na tym terenie usługi ponadlokalne – supermarket;

- dopuszcza się na tym terenie usługi lokalne z zakresu "usług podstawowych", jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze;

- dopuszcza się na tym terenie usługi lokalne z zakresu "usług podstawowych", ale "innych" związanych z obsługą mieszkańców (czyli innych "usług podstawowych" niż sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze);

- usługi podstawowe muszą funkcjonować wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji;

- "usługi podstawowe" to obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu).

Biorąc pod uwagę tak sformułowane postanowienia MPZP nie można twierdzić, że "szpital" nie może być uznany za "inną" usługę podstawową lub, że nie będzie nastawiony na "obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu)". Jest tak tym bardziej w rozpoznawanej sprawie, gdzie zamiarem skarżącej jest przeznaczenie budynku przy ul. Zgrupowania [...] na "szpital dnia jednego". Możliwość prowadzenia podmiotu leczniczego o takim charakterze została przewidziana w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 711), gdzie w art. 2 ust. 1 pkt 11 zdefiniowano pojęcie świadczenia szpitalnego, do którego zaliczono także świadczenia zdrowotne udzielane z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin (tzw. szpitale jednodniowe lub szpitale jednego dnia). W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy podkreślono, że jest to forma organizacji procesu udzielania świadczeń zdrowotnych pozwalająca maksymalizować sprawność działania szpitala i wykorzystanie jego zasobów, przy zapewnieniu bezpieczeństwa pacjenta gwarantowanego przez stacjonarny charakter podmiotu (zob. druk sejmowy nr VI.3489). W literaturze wskazuje się, że skutkiem formalno-prawnego uregulowania szpitali jednego dnia miało być niewątpliwie przeniesienie postępowania zabiegowego poza ośrodki stricte szpitalne. Wynika to z przyjętych w tej ustawie definicji wskazujących, iż leczenie jednego dnia będzie mogło być wykonywane w każdym przedsiębiorstwie w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, pod warunkiem wykonywania świadczeń z zakresu leczenia szpitalnego (zob. https://www.prawo.pl/zdrowie/organizacja-tzw-szpitala-jednego-dnia,235224.html).

Niektóre świadczenia zdrowotne, ze względu na swoją specyfikę, nie muszą od momentu rozpoczęcia do momentu wyjścia pacjenta poza pomieszczenia podmiotu, w którym świadczenia były udzielane – trwać więcej niż 24 godziny. Takie właśnie świadczenia mogą bowiem być wykonywane w pomieszczeniach podmiotu leczniczego, który nie musi spełniać pełnych technicznych warunków odpowiednich dla szpitala. Oznacza to, że takie "świadczenia szpitalne" nie muszą być wykonywane tylko w szpitalu (zob. M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, opubl. WKP 2019). Co więcej, niektórzy komentatorzy zauważają, że celem powyższej regulacji było odniesienie się do pewnych konkretnych i szczególnych stanów rzeczy, a ustawodawca miał na myśli przede wszystkim zabiegi tzw. chirurgii jednego dnia, która z natury rzeczy planowana jest na krótki okres (w założeniu: poniżej jednej doby), a jednocześnie z uwagi na możliwość wystąpienia komplikacji celowe jest zastrzeżenie, że zabiegi takie mogą być wykonywane wyłącznie w szpitalu (zob. K. Borowicz, W. Puzoń, M. Ryba, Ustawa o działalności leczniczej z komentarzem, Warszawa 2012, s. 20).

Tym samym uznać przyjdzie, że szpitale jednodniowe odróżnia od innych szpitali przede wszystkim nastawienie na udzielanie niewymagającego długotrwałego i wielospecjalistycznego procesu świadczenia usług zdrowotnych, a jedynie świadczenie nieskomplikowanych usług (zabiegów) z zakresu działalności leczniczej. Można więc w niniejszej sprawie przyjąć, że odbiorcami tego typu usług zdrowotnych będą przede wszystkim mieszkańcy, użytkownicy najbliższego rejonu, położonego w promieniu ok. 500 m od obiektu. Zatem funkcjonowanie na tym terenie szpitala jednodniowego niewątpliwie wpisuje się w zakres "innej usługi podstawowej" wskazanej w MPZP. Szpital dnia jednego w obecnych czasach niewątpliwie może być traktowany jako "usługa podstawowa" – nawet w potocznym znaczeniu a lokalizacja budynku świadczy również (w promieniu ok. 500 m od obiektu znajdują się bloki mieszkalne), że ci potencjalni "użytkownicy najbliższego rejonu" będą mieli możliwość skorzystania z usług szpitala.

Poza tym, przyjętą przez organy na użytek niniejszej sprawy wykładnię przepisów MPZP – w ocenie Sądu – uznać trzeba za niespójną. Tak bowiem, organy obu instancji podnoszą, że zgodnie z § 17 ust. 8 tiret trzeci MPZP, na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 7 (50 m od zewnętrznych krawężników jezdni Trasy Mostu [...]) zakazuje się m.in. sytuowania obiektów zdrowia. Obowiązywanie tego zakazu organy podają jako drugi z powodów, dla których odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z MPZP. Tymczasem, odnoszenie ww. zakazu do zabudowy położonej także na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 11-U, na której znajduje się działka skarżącej nr ewid. [...] z obrębu [...], zdaje się prowadzić do wniosku, że uchwałodawca uznał, iż w świetle postanowień MPZP, realizacja na tym terenie obiektów ochrony zdrowia, a więc również szpitala jednego dnia, jest dopuszczalna, za wyjątkiem wspomnianego zasięgu stref ochrony przed hałasem.

Zdaniem Sądu, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Dokonując interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1016/19, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA). Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, CBOSA). Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na niekorzyść właścicieli nieruchomości, stanowiłaby naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA Poznaniu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1131/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie rozstrzygniecie organów w zakresie interpretacji MPZP nie jest właściwe.

Jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż w aktach sprawy znajduje się pismo z 21 lutego 2019 r., znak: [...], w którym Urząd Dzielnicy [...] - Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] na zapytanie M. J. o możliwość prowadzenia szkoły w budynku skarżącej położonym na działce nr ewid. [...], za pismem z dnia 21 lutego 2019 r. udzielił odpowiedzi, że biorąc pod uwagę postanowienia § 39 ust. 1 MPZP oraz definicję "usług podstawowych", to funkcjonowanie na tym obszarze obiektu mieszczącego szkołę średnią niepubliczną jest możliwe. W kontekście postanowień MPZP analogiczne ustalenia można odnosić również do "szpitala" i obiektów "opieki społecznej" – por. § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP.

Wskazać również należy, że pismo z 21 lutego 2019 r. i wydane w niniejszej sprawie postanowienie nr [...] z [...] maja 2021 r. wydane zostało przez tą samą osobę (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]). Dodatkowo należy wskazać, że - jak podnosi skarżąca w piśmie z 27 marca 2019 r. (w aktach sprawy) - w latach 2007-2017 (a więc w czasie obowiązywania na tym terenie MPZP, który wszedł w życie 13 kwietnia 2001 r.) w budynku była prowadzona szkoła niepubliczna oraz niepubliczne gimnazjum.

Rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów, musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 226/21, CBOSA). Uzasadnienie rozstrzygnięcia organów nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winno zostać zawarte analizy odnośnie do tych wątpliwości. Zatem jeżeli strona podniosła, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a k.p.a.) lub pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a k.p.a.), to organ, nie rozstrzygając tych wątpliwości na korzyść strony, w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do argumentacji strony w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 880/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy błędnie interpretują postanowienia MPZP, bezzasadnie w odniesieniu do tego samego budynku wydają dwa różne stanowiska podważając tym samym zaufanie do działania organów administracji.

5. Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest problem interpretacji postanowień MPZP związanych z szerokością stref możliwego oddziaływania akustycznego na tym terenie w kontekście zakazu sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. W tym zakresie konieczne jest również odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu organów pomiarów odległości i przeciwnego dowodu (opinii rzeczoznawcy) wskazywanego przez stronę a nieuwzględnionego przez organy.

Zdaniem Sądu, organy w tym zakresie naruszyły podstawowe zasady postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Wskazano co prawda w uzasadnieniu postanowienia SKO na dołączoną przez skarżącą analizę biegłego rzeczoznawcy, w zakresie odległości przedmiotowego budynku od trasy Mostu Północnego, jednocześnie twierdząc, że:

- z załączonej do zaskarżonego postanowienia mapy wynika, że budynki leżą w odległości mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni trasy mostu;

- taką odległość (około 47,5 m) przedmiotowych budynków od krawędzi jezdni trasy mostu, potwierdza jej pomiar wykonany na mapie dostępnej na portalu internetowym https://www.geoportal.gov.pl/.

Realizacji wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 420/21, CBOSA).

W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Kr 1215/20).

W niniejszej sprawie przyjęto, że przedmiotowy budynek skarżącej jest położony około 47,5 m od krawędzi jezdni trasy Mostu [...], powołując się na pomiar wykonany na mapie dostępnej z portalu internetowego geoportal. Już nieprecyzyjne wskazanie "około" 47,5 metra budzi wątpliwości, szczególnie w kontekście brzmienia § 17 ust. 7 MPZP. Tym samym SKO przyjęło, iż przedmiotowy budynek podlega pod zakaz wymieniony w § 17 ust. 8 w zw. z § 17 ust. 7 MPZP. Jednocześnie SKO w zaskarżonym postanowieniu zauważyło, że skarżąca przedstawiła opinię wykonaną przez biegłego rzeczoznawcę, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości nieco ponad 50 m od trasy Mostu [...].

Podkreślić należy, że żaden organ w toku prowadzonego postępowania nie dokonał faktycznej analizy opinii biegłego rzeczoznawcy M. M. w sprawie ustalenia odległości przedmiotowego budynku od trasy Mostu [...], która to rzeczoznawca dokonała szczegółowych pomiarów dla każdego z budynków z osobna i stwierdziła, iż przedmiotowy budynek położony jest ponad 50 m od trasy Mostu [...], a drugi sąsiadujący budynek położony na działkach ewid. nr [...] i [...] jest położony ponad 60 m od trasy Mostu [...]. SKO jak i organ I instancji w żaden sposób nie zweryfikowali istotnej rozbieżności pomiędzy opinią biegłej wykonaną na zlecenie skarżącej a wyliczeniami organu I instancji.

Różnice wyliczonych odległości z opinii przedłożonej przez skarżącą, a odległościami wskazanymi przez organ I instancji są znaczne i mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organy bezkrytycznie przyjęły dane na podstawie mapy z geoportalu i sporządzonej mapy znajdującej się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, nie jest jednak przekonywująca w sprawie sama metodologia mierzenia wskazywanych odległości, która powinna wyraźnie określać liczenie odległości "od zewnętrznego krawężnika mostu Północnego" - por. § 17 ust. 7 MPZP. W zaskarżonych postanowieniach nie odniesiono się również do kwestii obliczenia wymaganej odległości od zewnętrznego krawężnika jezdni pasa włączającego, tzw. łącznicy. Jest to zagadnienie, które nie pojawiło się w zaskarżonych postanowieniach. Inaczej mówiąc, z zaskarżonych postanowień nie wynikają następujące okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w kontekście prawidłowego postępowania dowodowego:

- w jaki sposób, kto i jakimi urządzeniami technicznymi dokonano pomiaru z którego ma wynikać odległość budynku "około 47,5 m" lub "około 48 m" od wskazanej ulicy;

- od jakiego punktu łącznicy został dokonany pomiar;

- jaka jest dokładna (czyli nie "około") odległość budynku skarżącej od zewnętrznego krawężnika łącznicy,

- dlaczego opinia biegłego rzeczoznawcy M. M. w sprawie ustalenia odległości przedmiotowego budynku od trasy Mostu [...] nie została w niniejszym postępowaniu wzięta pod uwagę (z jakiej przyczyny odmówiono jej znaczenia dowodowego).

Wskazane wyżej pytania i niejasności mają istotne znaczenie dla sprawy. Konieczne jest bowiem precyzyjne odniesienie się do odległości przedmiotowego budynku od wskazanych w MPZP tras układu miejskiego, gdyż zgodnie z § 17 ust. 7 MPZP: "ustala się szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego - ul. [...] i ul. [...] (proj. Trasy Mostu [...]) mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni - 50 metrów".

Precyzyjne i nie budzące wątpliwości wskazanie odległości ma w tym przypadku kluczowe znaczenie, gdyż to czy budynek znajduje się w odległości "około 48 metrów" czy też "około 50 metrów" od wskazanych szlaków komunikacyjnych ma znaczenie w kontekście możliwości sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP "na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 7 ustala się: (...) zakazuje się sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej".

W ocenie Sądu, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). O dowolności oceny zgromadzonych w sprawie dowodów można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 837/20, CBOSA). A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 855/18, CBOSA).

6. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu wyroku postanowień MPZP. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią wskazania Sądu dotyczące prawidłowej wykładni postanowień MPZP oraz w sposób prawidłowy, precyzyjny i kompleksowy przeprowadzą postępowanie dowodowe w zakresie odległości budynku od wskazanych w MPZP tras podstawowego układu miejskiego.

7. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz strony zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.