Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 752/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 365 par. 1,  art. 156 par. 1,  art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] orzekającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji, w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...], ww. decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności wyżej opisanej nieruchomości

Z wnioskiem o stwierdzenie, że ww. decyzja Wojewody w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych i prawie użytkowania wieczystego gruntu przynależnego do tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne wystąpiła E. W. - właścicielka tego lokalu mieszkalnego. Następnie, pismem z dnia 25 września 2013 r. wnioskodawczyni wskazała, że podstawę jej wniosku stanowi art. 156 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 1992 r. w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa.

Organ nadzorczy podkreślił, że wniosek E. W. dotyczy jedynie części kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Z analogicznym wnioskiem (okoliczność znana Sądowi z urzędu) wystąpiła także m.in. T. S. - właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...], której sprawa została rozpoznana odrębną decyzją Ministra - także z datą [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy przez ten organ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. W wyniku skargi M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 753/15 skargę oddalił.

W uzasadnieniu decyzji, dotyczącej lokalu nr [...], organ pierwszej instancji wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wynika, że komunalizacji poddano grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem jednego sprzedanego lokalu. Miasto [...] zbyło [...] lokali - w tym lokal nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1992 r., Rep. [...] nr [...]. Obecnie lokal nr [...] stanowi własność E. W. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1996 r., Rep. [...]. Dla tego lokalu prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta Nr [...]. Minister wyjaśnił, że podstawą uznania tytułu własności Skarbu Państwa do działki nr [...] było postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie m.in. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], opisaną jako działka nr [...]. Jednakże, Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...] po rozpoznaniu skargi Z. G. o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem z dnia [...] grudnia 1982 r. zmienił to postanowienie w ten sposób, że oddalił powództwo Skarbu Państwa. W konsekwencji, w ocenie Ministra, wzruszenie postanowienia o zasiedzeniu w wyniku wznowienia postępowania o oddalenie wniosku o zasiedzenie oznacza, że podmiot ubiegający się o własność nigdy tej własności nie nabył. Wobec powyższego, w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość nie stanowiła własności państwowej (ogólnonarodowej), była bowiem własnością osób fizycznych – tym samym nie podlegała komunalizacji.

Dalej, organ nadzorczy podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek ustalić nie tylko czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale również zbadać czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wskazał Minister, do nieodwracalnych skutków prawnych zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w skomunalizowanym budynku było jego zbycie wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przez Miasto [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1992 r. Oznacza to, że decyzja wywołała bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego, który nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym. Organ nadzoru nie może zatem własnym działaniem odwrócić skutków wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji, która w zakresie lokalu nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] złożył M. G. podnosząc, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotą przedmiotowego postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] lutego 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej nieruchomości, w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...]. Minister podzieli ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji jak i pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zaistniały okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem decyzja z dnia [...] lutego 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak podkreśli organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie niewątpliwym, nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w skomunalizowanym budynku przy ul. [...] wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], było jego zbycie przez Miasto [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1992 r., Rep. [...] nr [...]. Nastąpiła bowiem zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania częścią skomunalizowanej nieruchomości. Wywołany przez decyzję komunalizacją bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego nie podlega uchyleniu, czy zniesieniu aktem administracyjnym. Odwrócenie wywołanych skutków prawnych jest bowiem niedostępne dla organów administracji publicznej.

Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi M. G., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o:

1) uchylenie powyższej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...];

2) stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...], w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] wraz z udziałem [...] w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...];

3) dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy:

• Sądu Okręgowego w [...], Wydział [...] sygn. akt [...],

• Sądu Okręgowego w [...], Wydział [...] sygn. akt [...],

• Sądu Rejonowego [...], Wydział [...] sygn. akt [...],

• Sądu Okręgowego w [...], Wydział [...], oraz

• KW [...] - wraz z aktami ksiąg prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w [...];

4) zarządzenie od Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji przesłania akt sprawy zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. i dołączenie ich do niniejszej sprawy,

5) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Skarżący wskazał również, że podtrzymuje swoje wnioski i ich uzasadnienie zawarte w pismach procesowych z dnia 15 września 2014 r. i z 2 stycznia 2015 r., do których nie ustosunkował się Minister. Następnie podniósł, że wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP a ich utrzymanie w mocy spowoduje bezpodstawne wzbogacenie jednostki samorządu terytorialnego, nie mające podstawy w przepisach prawa cywilnego.

W ocenie M. G. zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. naruszyło zasadę prawidłowej legislacji w związku z ochroną własności. Niesprecyzowane pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" doprowadziło do zbyt daleko idącej swobody organów administracji publicznej, co spowodowałoby w rzeczywistości pozbawienie skarżącego i pozostałych współwłaścicieli części własności gruntu. Zdaniem strony skarżącej "wydane decyzje nie wyjaśniają skutków wydanych przez siebie orzeczeń a w szczególności skutków nabycia własności przez Gminę [...] w sposób nieprzewidziany w ustawach i z pominięciem prawomocnych orzeczeń sądów, ustalających tytuł własności gruntu. Sądy powszechne wydając prawomocne orzeczenia i wpisując w księdze wieczystej przywrócenie prawowitym właścicielom bezprawnie zajętej nieruchomości jednoznacznie ustaliły kto jest właścicielem i kto powinien być wpisany do księgi wieczystej".

Skarżący wskazał, że w sprawie innego lokalu, tj. nr [...] mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...] Sąd Rejonowy [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. oddalił wniosek K. S. (właścicielki lokalu) o wpis prawa własności na jej rzecz udziału [...] części wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] wskazując, że Gmina [...] nie jest już właścicielem nieruchomości, z której został wyodrębniony lokal. Zdaniem strony skarżącej powyższe orzeczenie wywołuje skutek prawny także w stosunku do pozostałych wyodrębnionych lokali, zaś pozostawienie w mocy zaskarżonych decyzji spowoduje, że prawowici właściciele przestaną dysponować prawem własności części nieruchomości, które nie może być zmienione decyzją administracyjną albowiem naruszałoby to art. 365 § 1 k.p.c.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2015 r. skarżący poparł skargę oraz stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 29 września 2015 r., złożone do protokołu rozprawy z dnia 10 lipca 2015 r. (sprawa I SA/Wa 753/15), w którym wskazał, że w stosunku do innego lokalu (lokal nr [...] - sprawa z wniosku R. M.) mieszczącego się w budynku przy ul. [...] Minister Administracji i Cyfryzacji prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. (zakresie dotyczącym tego lokalu).

W dniu 19 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę skarżącą w skardze wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Skarżący argumentował w skardze, że wydana przez Ministra decyzja z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia jednostki samorządu terytorialnego jak również narusza wynikającą z art. 365 § 1 k.p.a. zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu.

W realiach niniejszej sprawy oba powyższe zarzuty należy uznać za bezpodstawne.

Na wstępie wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla lokalu nr [...] jak również wypis z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek położony przy ul. [...]. Do akt administracyjnych sprawy dołączony został również akt notarialny z dnia [...] lipca 1996 r., Rep. [...] oraz odpis wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt. [...].

Z powyższych dokumentów wynika, że po prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...] (o którym mowa w decyzji Ministra), wydanym w następstwie wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa, którym to wyrokiem uchylono postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia i oddalono powództwo - w dniu [...] marca 2010 r. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem w sprawie [...] nakazał Miastu [...] wydanie nieruchomości położonej przy [...] poprzednim właścicielom. Apelacja od tego wyroku oddalona została wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...]. Wyrok z dnia [...] marca 2010 r. został wykonany przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...], na dowód czego został sporządzony protokół z dnia [...] października 2010 r. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt. [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił powództwo Miasta [...] o zobowiązanie obecnych właścicieli do przeniesienia własności nieruchomości, tj. m.in. działki nr [...] położonej przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą Nr [...].

W księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...], w Dziale II księgi "Własność" jako właściciel wpisana jest wnioskodawczyni – E. W., zaś w Dziale III księgi "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia"- wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na fakt, że użytkowanie wieczyste związane z własnością lokalu mieszkalnego uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...] wygasło wobec przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz osób fizycznych.

Z kolei, w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej w Dziale I-O "Oznaczenie nieruchomości", podrubryce 1.4.2. wskazano, że na nieruchomości znajduje się budynek, oraz wpisano informację o wyodrębnieniu lokali w tym m.in. lokalu nr [...]. Jako właściciele nieruchomości gruntowej wpisani są spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...] (w tym skarżący M. G.). Wpisane jest również ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ponieważ na skutek przejścia prawa własności na rzecz osób fizycznych i uprzedniego wydzielenia z księgi wieczystej lokali mieszkalnych, z którymi związany jest udział w częściach wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, istnieje prawo współwłasności w częściach wspólnych budynku przysługujące właścicielom wydzielonych lokali zaś prawo użytkowania wieczystego wygasło.

W świetle powyższych faktów uznać należy, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia prawa własności w drodze zasiedzenia był Skarb Państwa. Decyzja komunalizacyjna uwzględniała więc istniejący w dacie jej wydania stan prawny nieruchomości. Po wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło do ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu nr [...] i zbycia go przez Gminę [...] najpierw na rzecz M. J. (wrzesień 1992 r.), następnie - w dniu [...] lipca 1996 r. - na rzecz E. W. (wnioskodawczyni w sprawie). Podkreślenia wymaga fakt, że obrót lokalami dokonany został jeszcze przed wydaniem przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt. [...], uchylającego postanowienie o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, fakt uchylenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia prawa własności spornej nieruchomości oznaczał, że decyzja komunalizacyjna dotycząca tejże nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości dotyczyło tylko i wyłącznie tych nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa, przysługiwanie prawa własności nieruchomości innemu podmiotowi wykluczało możliwość wydania decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Skarżącego, sam fakt dokonania dalszego obrotu cywilnoprawnego przedmiotowym lokalem nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym miejscu, Sąd rozpoznający sprawę wskazuje na reprezentatywny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2759/12 w uzasadnieniu którego wskazano, że ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowane pojęcia "nieodwracalny skutek prawny". W doktrynie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu ww. przepisu ma miejsce wtedy, gdy decyzja wywołała taki stan prawny, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji.

Należy podkreślić, że problematyka nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności była przedmiotem uchwał wielu powiększonych składów zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a orzecznictwo w tej mierze podlegało ewolucji (zob. o tym W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 77 i n.). Obecnie nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży.

W świetle bogatego orzecznictwa (jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 753/15, dotyczącym lokalu nr [...]) o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić w sytuacji, gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex nr 45938, z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex nr 45849);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych pozostałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie może ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. nr Lex 45672, z 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. nr Lex 54116, z dnia 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex nr 77612, z dnia 12 października 2000 r., I SA 1145/00, publ. Lex nr 55757);

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81, z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347196, publ. Lex nr 43233).

Spośród wymienionych orzeczeń w tym kontekście na uwagę zasługuje uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. (...) Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 stwierdzając, że kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 §. 2 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło do szeregu zdarzeń prawnych, których organ administracji publicznej nie może odwrócić. Zdarzeniami tymi były zbycie lokalu nr [...] wraz ze związanymi z nim prawami (współwłasność i współużytkowanie wieczyste) przez Gminę w dniu [...] września 1992 r. na rzecz M. J., następnie sprzedaż lokalu przez M. J. na rzecz E. W. w dniu [...] lipca 1996 r.

Skarżący wskazywał, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2015 r. doprowadza do sytuacji, w której Gmina [...] "odzyska" prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu, kwestia odzyskania przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości na skutek decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., dotyczącej, co podkreślić należy wyłącznie lokalu nr [...], nie mogła być przedmiotem rozważań ani Ministra, ani obecnie sądu administracyjnego. W obrocie pozostają bowiem, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący, wyroki sądów powszechnych, z których wynika, że prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym. Sama treść decyzji nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia wynikającej z art. 365 k.p.c. zasady związania zarówno sądów jak i innych organów prawomocnymi wyrokami sądu. Podkreślić należy, że właśnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 156 § 2 k.p.a. było następstwem związania organu treścią prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...]. Podniesiony więc w skardze zarzut naruszenia zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądów uznać należało za niezasadny.

Sąd oddalił również wnioski dowodowe zawarte w skardze albowiem, w ocenie Sądu, zgromadzone w aktach dokumenty były wystarczające dla oceny prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje, że uzasadnienie wyroku wydanego w sprawie [...] znajduje się w aktach niniejszej sprawy administracyjnej, zaś [...] w aktach sprawy administracyjnej dotyczącej sprawy I SA/Wa 753/15. W sprawie nie ma sporu co do tego, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia zostało uchylone wyrokiem z dnia [...] października 2000 r., stan prawny spornej nieruchomości i lokalu wynika zaś wprost z odpisów z ksiąg wieczystych NR [...] oraz [...].

Natomiast, podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że w innym postępowaniu administracyjnym w zakresie dotyczącym innego lokalu wyodrębnionego z budynku posadowionego na nieruchomości (lokal nr [...]) została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1992 r. w części dotyczącej tego lokalu - pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd w ramach niniejszego postępowania kontrolował bowiem zgodność z prawem decyzji Ministra stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w zakresie lokalu nr [...] i do tego ograniczała się jego kognicja.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

-----------------------

1