Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2542/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2, art. 188, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 149/14 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sprawie przeniesienia na inne stanowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i oddala skargę w tym zakresie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych od T.G. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 149/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T.G. wniósł w dniu 12 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia 6 stycznia 2009 r. nr [..], ewentualnie na bezczynność dotyczącą nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Skarżący wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej prawem dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 z dnia 24 lutego 2010 r., uchylającego rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r. - upłynęło 30 miesięcy, a mimo to organ nie prowadzi postępowania w tym przedmiocie i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie przedmiotu niniejszej skargi.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie 1 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego T.G. z dnia 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że na obecnym etapie postępowania, ponownego rozpoznania wymaga wniosek strony z 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji bowiem, gdy rozstrzygnięcia organu w zakresie przedmiotowego wniosku, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, stan postępowania cofnął się do etapu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Na chwilę wydawania wyroku o sygn. akt: II SAB/Wa 474/12, wniosek ten pozostaje zaś nierozstrzygnięty.

Jednocześnie Sąd doszedł do przekonania, że nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu nie jest okolicznością umożliwiającą uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zdanie ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność ta nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia prawomocnego wyroku Sądu. W świetle motywów leżących u podstaw wydania wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymaga już dalszego prowadzenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł też podstaw do zastosowania normy § 2 ww. przepisu. W uzasadnieniu podniesiono także, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał podstaw ku temu, aby stwierdzać bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie przeniesienia strony na inne stanowisko. Bowiem do czasu formalnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, brak jest podstaw dla skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w tym zakresie.

W dniu 19 czerwca 2013 r. T.G. wniósł skargę kasacyjną od punktu 2 powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13 w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie 2 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz T.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. o sygn. akt: I OSK 478/10 przesądzono prawidłowość postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2005 r. stwierdzającego, że odwołanie z dnia 24 marca 2009 r. wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 uchylił postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane wskutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pismo strony z dnia 20 stycznia 2009 r. w oznaczonej części stanowiło odwołanie od decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r., a w konsekwencji bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

Z kolei wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sygn. akt: II SAB/Wa 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r., przyjmując jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz przekonania organu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymagało dalszego prowadzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że bezczynność organu mogła być tłumaczona wątpliwościami co do skutków prawnych wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt: II SA/Wa 2053/09. Brak czynności w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu mógłby być ewentualnie usprawiedliwiony, gdyby organ rozpoznał odwołanie zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r., a więc to, które wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Tymczasem organ nie zakończył formalnie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 8 czerwca 2009 r. ani też nie zajął się odwołaniem z dnia 20 stycznia 2009 r., zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt: II SA/Wa 2053/09. Skoro w wymienionym wyroku wyraźnie zakwalifikowano pismo z dnia 20 stycznia 2009 r. (w pkt 2–5), jako odwołanie od decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r., to oczywistym było, że powinno być ono rozpoznane przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nadanie biegu odwołaniu z dnia 20 stycznia 2009 r. nie było uwarunkowane zakończeniem postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, gdyż wniosek z dnia 8 czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z dnia 24 marca 2009 r., a więc tego, które złożone zostało z uchybieniem terminu. Z tych właśnie względów Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 wypowiedział się o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, co nie zwalniało organu od formalnego jego zakończenia, stosownie do art. 105 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowe byłoby zarówno takie procedowanie, w ramach którego organ przystąpiłby do rozpatrzenia odwołania, po umorzeniu postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, ale nie było też przeszkód do podjęcia działań w obu postępowaniach równocześnie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zainicjowane zostały dwa postępowania wskutek złożenia przez skarżącego w różnych datach odwołań, przy czym jedno wniesione zostało w ustawowym terminie dnia 20 stycznia 2009 r., a drugie z uchybieniem terminu dnia 24 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na bieg skutecznie złożonego odwołania z dnia 20 stycznia 2009 r. nie miał żadnego wpływu wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2009 r. i wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., gdyż dotyczyły one wyłącznie nieterminowego złożenia odwołania z dnia 24 marca 2009 r.

W takim stanie sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie powinien mieć wątpliwości w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Oczywistym jest bowiem, że wyrok kasacyjny powoduje powrót do takiej sytuacji w postępowaniu, jaka miała miejsce przed wydaniem postanowień z dnia 27 lipca 2009 r. i z dnia 8 października 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. Wydanie wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające sprawia, że właściwy organ ma obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu ma możliwość wydania kolejnego orzeczenia konkretyzującego stosunek prawny, na tle którego wszczęte zostało postępowanie, bądź formalnego zakończenia rozpoczętych czynności procesowych poprzez umorzenie postępowania. Jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w powtórnym postępowaniu mimo upływu terminów ustawowych, to oznacza, że pozostaje w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 8 czerwca 2009 r., przy czym bezprzedmiotowość tą powiązał z tym, że jako odwołanie (złożone w terminie) zakwalifikował pismo z dnia 20 stycznia 2009 r., a wniosek z dnia 8 czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z dnia 24 marca 2009 r. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika zatem, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stało się wiążące co do tego, że pismo z dnia 20 stycznia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r., a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu stało się bezprzedmiotowe. Tak sformułowana ocena prawna zawierała w sobie jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wpadkowego, jak też postępowania odwoławczego. Jak już zostało wyżej wskazane, drugorzędne znaczenie miała kolejność działań organu, ważne było natomiast aby: po pierwsze – zakończyć postępowanie wpadkowe w przedmiocie przywrócenia terminu, a po drugie – rozpoznać odwołanie zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r. Niepodjęcie żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35–36 k.p.a., ale też zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a., co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wskazano, że rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpoznającego sprawę będzie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie i art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w odniesieniu do bezczynności w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na przepis art. 190 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na swoje związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślono, że w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13, uchylającym punkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 474/12, w którym stwierdzono, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd administracyjny w sposób jednoznaczny dokonał wykładni prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Wskazał mianowicie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z 24 lutego 2010 r. postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem z 8 czerwca 2009 r., przy czym bezprzedmiotowość tą powiązał z tym, że jako odwołanie (złożone w terminie) zakwalifikował pismo z 20 stycznia 2009 r., a wniosek z 8 czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z 24 września 2009 r. Stanowisko WSA stało się wiążące co do tego, że pismo z 20 stycznia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji z 6 stycznia 2009 r., a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu stało się bezprzedmiotowe. Tak sformułowana ocena prawna zawierała w sobie jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wpadkowego, jak też postępowania odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, drugorzędne znaczenie miała kolejność działań organu, ważne było natomiast, aby po pierwsze - zakończyć postępowanie wpadkowe w przedmiocie przywrócenia terminu, a po drugie – rozpoznać odwołanie zawarte w piśmie z 20 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą urzędniczą nie powinien mieć wątpliwości, w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 24 lutego 2010 r. Niepodjęcie zaś żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), ale też naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości nie zostało w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wystarczające przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/13, Lex nr 1323854). Natomiast słownikowe określenie "rażący" to tyle co "rzucający się w oczy", "bardzo duży", "oczywisty" (Mały Słownik Języka Polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, PWN, Wyd. piąte, Warszawa 1989).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność ma charakter rażący, bowiem od uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., które nastąpiło 7 maja 2010 r., Minister Spraw Wewnętrznych nie podjął żadnych działań w celu rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W szczególności nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.), ani też nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Organ naruszył ponadto zasady ogólne postępowania, a to zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli do szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Z uwagi na tak długi okres bezczynności organu, Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę, o którą wnioskował skarżący w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości spełni zarówno swój cel dyscyplinujący i represyjny, jak również prewencyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 149/14 wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy bezczynność ta nie wynikała ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09, a z powstałych rozbieżności wynikających z treści pozostałych prawomocnych wyroków wydanych w sprawie, a w szczególności odmiennego oceniania w tych wyrokach faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i odmiennego oceniania faktu bezczynności organu, tj.: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 oddalającego skargę w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 uchylającego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 478/10 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 1049/12 oddalającego skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych grzywny w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 474 12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1) zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego T.G. z dnia 8 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2) stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, że nierozpoznanie do chwili obecnej wniosku o przywrócenie terminu nie jest okolicznością umożliwiającą uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 § 1 zdanie ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność ta nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia prawomocnego wyroku Sądu. W świetle motywów leżących u podstaw wydania wyroku z 24 lutego 2010 r. organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymaga już dalszego prowadzenia".

Od punktu 2 ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt 11 SAB/Wa 474/12, skarżący wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1716/13 Naczelny Sąd Administracyjny: 1) uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz T.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem art.149 § 1 p.p.s.a.".

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 149/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą urzędniczą nie powinien mieć wątpliwości, w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 24 lutego 2010 r. Niepodjęcie zaś żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art.35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267), ale też naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a.".

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 149/14. Przytoczono argumentację zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/Bk 65/13, zgodnie z którą stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zawarł definicji tego pojęcia w ustawie p.p.s.a. Zdaniem sądu rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jakie takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie tego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń ma postać kwalifikowaną. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiłoby to przepis art.149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa.

Podkreślono, że skarżący domagał się w skardze na bezczynność stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa, niemniej, zdaniem sądu, mimo niewątpliwie długotrwałego okresu zawisłości sprawy nie można przyjąć takiego charakteru bezczynności. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, mimo wyraźnej roli tej przesłanki (wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 460/13). Przede wszystkim w sprawie niniejszej zwrócono uwagę, że instytucja oceny charakteru bezczynności (rażące lub nierażące naruszenie prawa) została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nowelizującą z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. Nr 34, poz. 173). Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał do treści art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Przepis art. 16 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Zaś art. 17 ustawy zmieniającej stanowił o jej wejściu w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli od dnia 17 maja 2011 r. Zatem oceny charakteru bezczynności w sprawie niniejszej można dokonywać poczynając od dnia 17 maja 2011 r. Stanowisko takie zgodne jest z jednolitą linią orzeczniczą (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 609/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., II SAB/Bk 18/11)".

Strona skarżąca kasacyjnie biorąc powyższe pod uwagę, podniosła, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa do dnia 17 maja 2011 r., jak również nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ po tej dacie, a to ze względu na prawomocne wyroki zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie, których treść w jednoznaczny sposób nie wskazywała, w jaki konkretnie sposób organ ma działać. W szczególności nie wskazywał na to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 1049/12 oddalający skargę w sprawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, iż: "Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy można zarzucić skutecznie organowi bezczynność w niewykonywaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 2053/09. Jak bowiem wynika ze skargi, a w szczególności wniosków w niej zawartych, bezczynności organu strona upatruje "w niewydaniu aktu wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 2053/09". Aby taka skarga możliwa była do uwzględnienia musiałyby łącznie zaistnieć dwie przesłanki: 1) wskazany w skardze wyrok musiałby zobowiązywać organ do podjęcia określonych czynności; 2) organ nie wykonywałby czynności, do których został zobowiązany wyrokiem sądowym. Wyrok taki musiałby więc przede wszystkim nakładać na organ ściśle określone obowiązki. Tylko bowiem wtedy możliwym byłoby badanie tego, czy organ wywiązuje się z tych obowiązków.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie wskazuje na to, aby występowała w niej wyżej przedstawiona sytuacja.

Wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 uchylono jedynie postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tutejszy Sąd nie zobowiązywał jednakże organu do ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, czy do rozpoznania samego odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie zostało bowiem zawarte w sentencji przedmiotowego wyroku. Tylko zaś w sytuacji, gdyby miała miejsce powyższa okoliczność (zobowiązania organu przez Sąd do określonego działania) istniałyby podstawy do tego, aby skutecznie wywodzić, że wyrok z dnia 24 lutego 2010 r. nie został zrealizowany przez organ.

Ponadto w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 oddalił skargę w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postąpił prawidłowo wzywając stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r. Z uwagi na wątpliwości co do treści tego żądania organ administracji zobowiązany był wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź na ściśle zgłoszone żądania. Skoro w piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. skarżący sprecyzował żądanie, wskazując, że wnosi o sprostowanie treści punktu 1 decyzji oraz wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 k.p.a., to Komendant Główny wydał postanowienie rozpoznające wniosek o sprostowanie i wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Wniosek zgłoszony w trybie art. 113 k.p.a. o sprostowanie i wyjaśnienie wątpliwości co do treści nie miał wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji 15/2009. W rezultacie Sąd uznał, że z uwagi na treść pisma skarżącego z dnia 25 lutego 2009 r., organ nie miał podstaw do tego, aby wniosek skarżącego rozpoznać jako żądanie uzupełnienia decyzji z dnia 6 stycznia 2009 r.. na podstawie art. 111 k.p.a.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 478/10 oddalającym skargę kasacyjną stwierdził, że: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro nie było możliwe precyzyjne określenie żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 20 stycznia 2009 r., to należało wezwać skarżącego do jednoznacznego wyartykułowania żądania. Odczytanie treści pisma wniesionego w dniu 20 stycznia 2009 r. nie może abstrahować od pisma precyzującego z dnia 25 lutego 2009 r. W świetle obu pism należało uznać, iż skarżący domaga się sprostowania decyzji i wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji właściwie oceniły sytuację procesową zaistniałą po wniesieniu przez skarżącego pism z dnia 20 stycznia 2009 r. oraz 25 lutego 2009 r. Konsekwencją tej oceny było potraktowanie pism jako podań, które nie dotyczą przypadków określonych w art. 111 § 1 k.p.a. oraz przyjęcie, iż odwołującego się wiąże termin wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., a nie termin określony w art. 111 § 2 k.p.a. Na powyższą ocenę nie ma wpływu, podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przekonanie skarżącego, iż jego zamiarem w trakcie postępowania administracyjnego, było domaganie się uzupełnienia decyzji. O zakwalifikowaniu żądania strony zawartego w piśmie procesowym jako określonej czynności procesowej decyduje uzewnętrznienie tej woli, a więc obiektywna treść podania, a nie subiektywne przekonanie strony (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 829/87)". W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Na zakończenie, w związku z argumentem podniesionym przez skarżącego, odnoszącym się do stanowiska zajętego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od wyroku w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest zawiązany stanowiskiem - co do tego uchybienia - zajętym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09, rozstrzygającym skargę na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na obowiązek orzekania w granicach skargi kasacyjnej, a więc także uwzględniając granice sprawy zakończonej skargą kasacyjną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o materialnych i proceduralnych podstawach wyroku, który nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Uzasadniając wspomniany brak związania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wyrokiem wydanym w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania trzeba zauważyć, że wyniki postępowań dotyczących uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej samej decyzji pozostają wobec siebie w związku. Polega on na tym, że gdy organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyłączona zostaje możliwość wydania na podstawie art. 134 k.p.a. odrębnego postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art.58 i 59 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt: I OSK 1490/07, ONSA i WSA 2009/3/55). Nie ma natomiast mowy o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący jest wyrok uchylający postanowienia odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest natomiast wiążące stanowisko o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu. Nie była to zresztą kwestia podlegająca ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrującego sprawę przywrócenia terminu, gdy w obrocie prawnym funkcjonowało ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (Andrzej Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s.300-301, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Zawartą w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09, oceną prawną o bezprzedmiotowości postępowania o przywrócenie terminu, będącej skutkiem złożenia odwołania w terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko wkroczył w inną sprawę administracyjną. Podważył także ocenę prawną o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09. Po raz kolejny przypomnieć zaś należy, że przedmiotem tego postępowania sądowego była skarga na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania".

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wypowiedzi o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest chronologiczne najpóźniejszy i stanowi podsumowanie sprawy dla organu. Nie można z kilku wyroków wydanych w sprawie wybierać tylko jednego i dokonywać jego interpretacji z pominięciem pozostałych zapadłych w sprawie wyroków, w szczególności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie może ponosić konsekwencji z powodu niejasnych i sprzecznych wyroków Sądów dwóch instancji wydanych w sprawie i zarzucania mu z tego powodu rażącego naruszenia prawa. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 478/10 nie wynika jakoby oba Sądy wypowiadały się tylko o tym, że odwołanie z dnia 24 marca 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sądy obu instancji, a w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśliły prawidłowość działania organów administracyjnych również odnośnie oceny sytuacji procesowej zaistniałej po wniesieniu przez skarżącego pism z dnia 20 stycznia 2009 r. oraz z 25 lutego 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze dodatkowo podkreślił, że zawartą w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 oceną prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wkroczył w nie tylko w inną sprawę administracyjną ale również podważył ocenę prawną o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1247/09.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że że zgodnie z treścią przepisu art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy przepisie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazywane jest przez doktrynę zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z jej powszechnym stanowiskiem (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Ponadto w orzecznictwie, które ukształtowało się na tle art. 51 ustawy o NSA, uznawano, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79, z glosą J. Borkowskiego, s. 204 i n.).

W zakresie wysokości wymierzonej organowi grzywny podniesiono, że w tym zakresie ustawodawca wprowadził pełną swobodę określając jedynie górną granicę grzywny. Jej wysokość zatem w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W związku z tym koniecznym w sprawie jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienie jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia organu. Podkreślono, że nie bez wpływu na wysokość grzywny pozostaje fakt, czy organ po wniesieniu skargi wykonał (chociażby częściowo) ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, a w niniejszej sprawie organ częściowo wykonał ciążące na nim obowiązki i decyzją Nr [..] z dnia 29 kwietnia 2014 r. kierując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13 po rozpatrzeniu odwołania st. bryg. T.G. z dnia 20 stycznia 2009 r. od decyzji nr 15/2009 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie przeniesienia na stanowisko doradcy Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Ponadto wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a organ chociaż nie zakończył postępowania w całości (zakończył częściowo wydając ww. decyzję Nr [..] z dnia 29 kwietnia 2014 r.), to w piśmie z dnia 29 marca 2012r., znak: [..] oraz w piśmie z dnia 10 września 2012 r., znak: [..] odniósł się do stanowiska skarżącego i wyjaśnił motywy, dla których w jego przekonaniu nie istnieją podstawy do podjęcia działań przez organ. W tym stanie rzeczy ewentualne poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bez orzekania o grzywnie byłoby wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dla oceny tego zarzutu zasadnicze znaczenie przedstawia wykładnia prawa dokonana w realiach niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 149/14 zapadł bowiem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po jej przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podstawach skargi kasacyjnej złożonej w sprawie o sygn. akt: I OSK 1716/13 zarzucono naruszenie m.in. art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji bezspornego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy, a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że zakwestionowane rozstrzygniecie podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 149 § 1 p.p.s.a.". Z treści przepisu art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że obowiązkiem sądu jest stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że możliwe są jedynie dwa rozstrzygnięcia w tym zakresie, tj. bądź stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku dokonanej w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie mogło być uwzględnione stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która obszerną argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia w celu wykazania, że nie są trafne argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi analizując wcześniejsze rozstrzygnięcia sądowe związane z przedmiotem niniejszej sprawy, tj. powoływane przez stronę skarżącą kasacyjnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1247/09 i wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt: I OSK 478/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 2053/09 i doszedł do wniosku, że wbrew stanowisku WSA w Warszawie nie było podstaw by uznać, że w niniejszej sprawie bezczynność organu mogła być tłumaczona wątpliwościami co do skutków prawnych wyroku z 24 lutego 2010 r., a "organ, dysponujący wykwalifikowaną kadrą urzędniczą, nie powinien mieć wątpliwości, w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Sąd Wojewódzki wyroku z 24 lutego 2010 r. Oczywistym jest bowiem, że wyrok kasacyjny powoduje powrót do takiej sytuacji w postępowaniu, jaka miała miejsce przed wydaniem postanowień z 27 lipca 2009 r. i 8 października 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. Wydanie wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające sprawia, że właściwy organ ma obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego, przy czy w ponownie prowadzonym postępowaniu ma możliwość wydania kolejnego orzeczenia konkretyzującego stosunek prawny, na tle którego wszczęte zostało postępowanie, bądź formalnego zakończenia rozpoczętych czynności procesowych poprzez umorzenie postępowania. (...) Jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w powtórnym postępowaniu mimo upływu terminów ustawowych, to oznacza, że pozostaje w bezczynności. (...) Niepodjęcie żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35-36 k.p.a., ale też zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a., co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej".

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I FSK 526/12, LEX nr 1336000; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1793/12, LEX nr 1497867). W sytuacji zatem, gdy – przy uwzględnieniu treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13 przedstawił odniesione do treści przepisu art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, argumenty oparte na stanie faktycznym niniejszej sprawy na uzasadnienie oceny o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej T.G., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie mógł być uwzględniony podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z wyżej wskazanych przyczyn skarga kasacyjna w zakresie odnoszącym się do punktu 1 zaskarżonego wyroku podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również niezasadne wymierzenie organowi grzywny oraz brak uzasadnienia jej wymierzenia w wysokości 5000 (pięć tysięcy), a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd, w przypadku, o którym nowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13, "rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie i art. 149 § 2 p.p.s.a. – w odniesieniu do bezczynności w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania". Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny podejmowane w związku z wnioskiem skarżącego o wymierzenie grzywny to albo rozstrzygnięcie o wymierzeniu grzywny (w przypadku uwzględnienia skargi w tej części), albo – w przypadku nieuwzględnienia wniosku skargi – rozstrzygniecie oddalające skargę w tym zakresie. Kwestia wysokości grzywny ustalana według kryteriów wskazanych w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi staje się przedmiotem ustaleń sądu wtedy, gdy zaistnieją podstawy do wymierzenia grzywny, w przypadku braku takich podstaw ustalenia co do wysokości grzywny są bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie w zakresie wymierzenia grzywny stanowi efekt realizacji normy kompetencyjnej zawartej w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z perspektywy unormowań procesowych wymaga w pierwszej kolejności wskazania przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia, a następnie wskazania przyczyn wymierzenia konkretnej wysokości grzywny, zwłaszcza, gdy z treści objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego Sąd pierwszej instancji nie zrealizował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem zarówno dla wymierzenia grzywny, jak i jej wysokości jest długi okres bezczynności, a jedynie tę okoliczność wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako przyczynę wymierzenia grzywny i jej określenia w wysokości 5000 zł z zaznaczeniem, że grzywna we wskazanej wysokości spełni swój cel dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zrealizował kompetencję wynikającą z normy zawartej w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za uzasadniony należało zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że w tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym naruszenie przepisów postępowania jest bezpośrednią konsekwencją naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zrealizowania kompetencji wynikającej z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie nie stwierdzając takich naruszeń przepisów postępowania, które samoistnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie 2 oraz do rozpoznania i oddalenia skargi w tym zakresie w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, w których sądy administracyjne obydwu instancji wyrażały różne stanowiska w zakresie oceny dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a w konsekwencji również co do sposobu zakończenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, adekwatną i wystarczającą sankcją dla organu jest – zdeterminowane wykładnią art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1716/13 – stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oddalenie skargi w zakresie wymierzenia grzywny uzasadnia dodatkowo okoliczność wykonania częściowo przez organ ciążących na nim obowiązków, tj. rozpoznanie odwołania T.G. z dnia 20 stycznia 2009 r. od decyzji nr [..] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 6 stycznia 2009 r. i wydanie decyzji Nr [..] z dnia 29 kwietnia 2014 r.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te mogłyby być bowiem zasądzone jedynie w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została uwzględniona w całości, przy czym wyłączną przyczyną jej częściowego uwzględnienia było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, LEX nr 1121154, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.