Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1594/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13 w sprawie ze skargi I. B. i S. B. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I. B. i S.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. i S. B. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (sygn. akt II SA/Lu 85/13), zobowiązał [...] w L. do załatwienia wniosku I. B. i S. B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność [...] Spółka Akcyjna w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 13 marca 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga I.B. i S. B. na bezczynność [...] S.A. w L. polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpili do [...] S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w P. (powiat [...]). Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali wnioskowanych przez nich dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżących żądana przez nich informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z ich wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Nadto żądane przez skarżących dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez nich od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżących, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Skarżący faktycznie chcą bowiem – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność tychże roszczeń. W tym zakresie nie mają więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę wskazał, że wbrew stanowisku [...] S.A. w L., skarga była dopuszczalna. Sąd podał, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Ponadto niewątpliwie skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwracali się do [...] S.A. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej, składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału tej Spółki w R.. Niezasadne jest więc stanowisko Spółki, że skarżący skierowali swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi.

Oceniając merytorycznie skargę Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, iż jest ona zasadna. Sąd wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, do udostępniania informacji publicznej, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Stosownie do art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] S.A. w W. Nawet gdyby uznać [...] S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Sąd ten wskazał, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. domagają się niewątpliwie udostępnienia im "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.,) dalej u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się wydania im kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.

Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. Ponadto z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, należy [...] S.A. Ograniczenia w stosowaniu tego prawa wyznacza treść przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Dokumentacja bowiem związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

W ocenie Sądu I instancji ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

W podsumowaniu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej nawet bez pisemnego wniosku (art. 10 ustawy). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji w ocenie tego Sądu wniosek skarżących z dnia [...] kwietnia 2012 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie jest zaś bezspornym, że Spółka nie udzieliła skarżącym żądanej informacji.

W skardze kasacyjnej działające przez profesjonalnego pełnomocnika [...] S.A w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak było po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 art i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominiecie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;

W wypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów procesowych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

przyjęcie, iż [...] S.A. jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.- które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 -22 PE);

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

W konsekwencji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 zd 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy o d.i.p.).

W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uczestnicy I. B. i S. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżących dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że Spółka [...] w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Rozpatrując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało wpierw ustalić status prawny Spółki [...] w L.. Jak prawidłowo podkreślił to Sąd Wojewódzki, pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, że zm.) jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/12, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 816/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (CBOIS) pod adresem internetowym: https://cbois.nsa.gov.pl). Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (powołany wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13, publ. w CBOIS). Skarżąca kasacyjnie Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Należy także podkreślić, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz.651, ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżących determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Fakt, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub

2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub

3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, publ. LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Treść wniosku pozwala na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu żądania. Wnioskodawcy domagali się bowiem udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających po działkach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w P. (powiat [...]) stanowiących ich własność. Domagali się więc udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, albowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. w CBOIS, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r. IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, jak chciałaby tego Spółka [...], że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, a także wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 102/13, publ. CBOIS), zgodnie z którym na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Jak wynika z § 1 tego artykułu osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Jednakże sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być też Oddział w Rzeszowie Spółki [...] S.A. z siedzibą w L. Należy tu jednak zauważyć, że co prawda wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do oddziału Spółki w Rzeszowie, to już w skardze jako podmiot zobowiązany wskazano Spółkę [...] S.A. z siedzibą w L., także w zaskarżonym wyroku jako zobowiązanego do rozpoznania wniosku wskazano Spółkę [...]S.A. z siedzibą w L., co dodatkowo wskazuje na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej wynikających ze skierowania wniosku do oddziału Spółki.

Za nieuzasadniony uznać również należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to zatem uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Odnośnie zaś postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to zdaniem skarżącego kasacyjnie powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 powołanej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie pozostaje w bezczynności. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może więc być trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przywołanych w niej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocena zasadności złożonej skargi w pełni odpowiada prawu. Wniosek skarżących powinien bowiem być rozpoznany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie został. Żądane przez wnioskodawców informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Okoliczności wskazywane przez Spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zasadna. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, jako niezasadne, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.

Sąd, z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek uczestników postępowania kasacyjnego I. B. i S. B. o zwrot kosztów postępowania, ze względu na fakt, że na ich rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasądził już w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. zwrot kosztów postępowania sądowego przed tym sądem, zaś obecnie wnioskodawcy nie wykazali, aby ponieśli jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego. W szczególności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzenie przez ich profesjonalnego pełnomocnika lakonicznego pisma i wniesienie go po 14 dniowym terminie wynikającym z art.179 p.p.s.a, nie zawierającego w swej treści żadnego merytorycznego stanowiska pomocnego Sądowi w rozstrzygnięciu sprawy, nie może być uznane za czynność, za wykonanie której przysługiwałoby pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości porównywalnej z minimalną kwotą, którą Sąd mógłby przyznać, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 490).