Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1410/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie z art. 179a ustawy PoPPSA
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Sygn. akt I SA/Wa 1410/15 POSTANOWIENIE Dnia 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi Hanny Czerwińskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. nr KOC/1280/Go/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia: na podstawie art. 179a ppsa uchylić postanowienie tutejszego Sądu z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/15


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku H. C. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] lutego 2015 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] stanowiła współwłasność E. K. w [...]częściach i L. K. w [...] części niepodzielnie.

Pismem z [...] lutego 1949 r. P. K. wystąpiła do Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Polityki Budowlanej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Wraz z tym wnioskiem wniosła o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiono P. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu podano, że teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę [...][...] kwietnia 1948 r., wobec czego termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) upłynął [...] października 1948 r.

Natomiast orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r., nr [...] nie przyznano dotychczasowym właścicielom E. K. i L. K. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu podano, że orzeczeniem z [...] października 1952 r. nie uwzględniono wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o własność czasową.

W dniu [...] stycznia 2014 r. H. C. (następca prawny dawnego właściciela) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Wnioskodawczyni wskazała na trudną sytuację życiową swojej rodziny w czasie wojny i po jej zakończeniu. Wyjaśniła, że budynek przy ul. [...] został całkowicie wysiedlony na mocy rozkazu Naczelnego Dowództwa WP z [...] listopada 1945 r, jeszcze przed wejściem w życie dekretu Bieruta. Mieszkańcom i właścicielom nie zaproponowano żadnych lokali zamiennych. Zdaniem wnioskodawczyni 6-cio miesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu, albowiem właścicieli pozbawiono formalnego posiadania nieruchomości.

Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] października 1952 r. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] została objęta w posiadanie gminy [...] kwietnia 1948 r, a zatem termin do złożenia wniosku upłynął [...] października 1948 r. P. K. wniosek złożyła [...] lutego 1949 r., czyli z uchybieniem terminu. Podkreślono przy tym, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. jest terminem prawa materialnego, mający charakter terminu zawitego. Upływ tego terminu nie dopuszcza możliwości jego przywrócenia. Z upływem takiego terminu przepisy prawa materialnego wiążą ujemne skutki prawne.

Od decyzji z [...] lutego 2015 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła H. C. podnosząc, że jej matka P. K. została bezprawnie pozbawiona majątku i regulacje dekretu nie mają w tym przypadku zastosowania. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawczym opisała trudne losy swojej rodziny i wnosiła o przywrócenie prawa do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę podniosło, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...], nr hip. [...], została objęta przepisami dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Gmina [...] objęła w posiadanie tę nieruchomość [...] kwietnia 1948 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10). Przepis art. 7 dekretu stanowi, że dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten upłynął z dniem [...] października 1948 r.

Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż osoby, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu nie złożyły wniosku w ustawowym terminie. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prawa materialnego uznawanym za termin zawity. Dlatego też niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. powoduje wygaśnięcia roszczenia (uprawnienia).

Kolegium wskazało, że przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6 -miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę [...] gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę [...] w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę [...] następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...] podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze [...] zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego [...], w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczone. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.).

W ocenie Kolegium, skoro z akt sprawy wynika, że następcy prawni dawnych właścicieli hipotecznych nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], to orzeczenie administracyjne z [...] października 1952 r. uznać należy za prawidłowe.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy jest terminem materialnoprawnym (zawitym). Dlatego też złożenie wniosku po upływie terminu stanowiło okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia. O charakterze prawnym terminu określonego w art. 7 dekretu jednoznacznie przesądziła uchwała podjęta w składzie pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (publ. ONSA 1997/2/52) wskazująca, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). W uchwale tej wyjaśniono, że terminem zawitym jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin.

Pogląd o wygaśnięciu uprawnień z upływem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu i brakiem możliwości jego przywrócenia prezentowany był w jeszcze przed zapadłą uchwałą (wyrok NSA z 21 kwietnia 1985 r., sygn. akt IV SA 1091/96, z 3 lutego 1995 r., sygn. akt IV SA 832/93) i aktualny jest obecnie, czego wyrazem mogą być wyroki NSA: z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1087/04; z 4 lutego 2005 r., sygn. I OSK 133/05; z 30 października 2009 r., sygn.. akt I OSK 85/09.

Kolegium podkreśliło, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu (art. 41- 43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Regulacja dekretowa nie zawiera normy umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu.

Wobec tego złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu nie tylko stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, ale także oznacza, iż towarzyszący temu podaniu wniosek o przywrócenie terminu nie mógł być uwzględniony.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę złożyła H C. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, jak również o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej [...]: z [...] października 1952 r. i z [...] października 1952 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 kpa, poprzez jego nie zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 28 października 1952 r., naruszenie poprzez niezastosowanie, przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. prawo o postępowaniu administracyjnem w całości, a przepisów art. 22, 23, 41, 42, 72 i 82 w szczególności. Zarzuciła też naruszenie przepisów art. 6 kpa oraz 7 dekretu.

W uzasadnieniu skargi H. C. podniosła, że w obowiązujących przepisach brak jest wyraźnej definicji, co należy uznać za termin prawa procesowego, a co za termin prawa materialnego.

Organ wskazując, że przepisy procesowe nie miały zastosowania do postępowania dekretowego w zakresie przywrócenia terminu, jednocześnie nie wyjaśnił, jaki charakter miało to postępowanie, skoro poszczególne terminy można dowolnie interpretować.

Rozstrzygnięcia dekretu, choć mające z jednej strony charakter powszechny, dotyczący wszystkich właścicieli nieruchomości [...], ostatecznie jednak prowadziły do rozstrzygnięć indywidualnych, mających charakter decyzji administracyjnej. Bezspornie całe postępowanie dekretowe było postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przedwojennych przepisów o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.

Orzeczenie administracyjne z [...] października 1952r. odmawiające przywrócenia terminu powoływało się wprost (i wyłącznie) na przepisy ówczesnego prawa o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Ani w decyzjach w przedmiotowej sprawie ani w żadnych innych ówczesnych decyzjach dekretowych nie powoływano się na argument, iż termin z art. 7 dekretu ma charakter materialny i co do zasady nie podlega przywróceniu. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja Kolegium rażąco narusza prawo.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że termin z dekretu mógłby być przywrócony, gdyby przepisy prawa materialnego przewidywały taką możliwość. Zdaniem skarżącej jest to pogląd nie oparty ani na przepisach ani na powszechnym orzecznictwie. Przede wszystkim przepisy prawa materialnego ani wówczas ani obecnie, nie zawierają co do zasady regulacji dotyczących przywracania terminów. To zawsze była i jest materia przepisów proceduralnych.

Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcia dekretu, choć mające z jednej strony charakter powszechny, dotyczący wszystkich właścicieli nieruchomości warszawskich, ostatecznie jednak prowadziły do rozstrzygnięć indywidualnych, mających charakter decyzji administracyjnej. Całe postępowanie dekretowe było postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy administracji w oparciu o przedwojenne przepisy. Umieszczenie konkretnej nieruchomości w wykazie nieruchomości przejętych w posiadanie gminy miało zatem charakter decyzji administracyjnej, bowiem rozstrzygało o indywidualnych prawach danej osoby.

W konsekwencji indywidualne rozstrzygnięcie, jakim było przejęcie prywatnej nieruchomości na własność również miało charakter zaskarżalny. Jedyną dopuszczalną interpretacją dekretu jest zatem taka, że modyfikował on tylko sposób i termin zaskarżenia danej decyzji, nie zaś samą możliwość odwołania. Postępowanie dekretowe było specyficznie ukształtowanym postępowaniem wywłaszczeniowym, gdzie pierwotną decyzją było wywłaszczenie w celu zapewnienia prawidłowość odbudowy i rozbudowy stolicy, realizacji celów publicznych itp., natomiast wywłaszczony miał możliwość "odwołania się" poprzez wskazanie, że w jego przypadku taki, dekretowy "cel wywłaszczenia" jest nieuzasadniony. Tego rodzaju środkiem odwoławczym było złożenie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy. Dekret nie przewidywał przy tym żadnych innych środków odwoławczych.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że sama możliwość złożenia wniosku stanowiła "jakiekolwiek prawo materialne", które wygasałoby z bezskutecznym upływem terminu. W takim bowiem przypadku samo złożenie wniosku powodowałoby materializację tego prawa. Tymczasem nie wynika to z treści dekretu. Materialnym skutkiem dekretu była generalna zmiana praw do nieruchomości na terenie [...], z powszechnej własności prywatnej gruntów na własność miejską, później państwową, jedynie z możliwością dzierżawy wieczystej dla byłych właścicieli. Tego skutku wniosek dekretowy z art. 7 nie znosił.

W ocenie skarżącej termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu.

Praktyka realizacji dekretu naruszała przepisy postępowania między innymi w ten sposób, że decyzje indywidualne, jakimi były protokoły/obwieszczenia dotyczące objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (co skutkowało po upływie określonego czasu wywłaszczeniem z budynku), nie były doręczane, tym bardziej z właściwym pouczeniem i w konsekwencji właściciele nieruchomości nie byli informowani o przysługujących im środkach odwoławczych. Nie mógł zatem zacząć biec termin, co powoduje, że orzeczenie z [...] października 1952 r. jest nieważne.

Skarżąca zarzuciła, że Kolegium pominęło istotną kwestię tj., że nieruchomość od listopada 1945 r. (jeszcze przed wejściem w życie dekretu) nie była w posiadaniu właścicieli. Dnia [...] listopada 1945 r. nakazano wysiedlenie z budynku w terminie do [...] listopada 1945 r. Właścicieli pozbawiono formalnie posiadania, gdyż budynek zajęło i zarządzało nim Ministerstwo Ziem Odzyskanych. W ocenie skarżącej jest to niezwykle istotna kwestia, gdyż przepisy dekretu wyraźnie odwołują się do "posiadania". Organ nie odniósł się do tej kwestii. Właściciele mogli zasadnie przypuszczać, iż uprawnienie do złożenia wniosku z art. 7 dekretu ich, jako nie będących już "posiadaczami gruntu", nie dotyczy. To zaś dodatkowo uzasadnia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 26 października 2015 r. Sąd odrzucił skargę. Jak wynikało bowiem z pisma Oddziału Finansowo-Budżetowego tutejszego Sądu z 21 października 2015 r. nie odnotowano wpłaty wpisu od niniejszej skargi. Zarządzeniem z 20 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego.

Na postanowienie z 26 października 2015 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną wskazując, że wpis sądowy od skargi został opłacony w terminie, na dowód czego załączyła dokument przelewu kwoty wpisu. Z dokumentu tego wynika uiszczenie wpisu w terminie zakreślonym w zarządzeniu Sądu z 20 sierpnia 2015 r.

Sąd uznając, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 179a ppsa, tj. uchylił zaskarżone postanowienie i ponownie rozpoznał sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia o odmowie przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] stanowiły przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu). Dekret ten stwarzał jednocześnie dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu).

Przyczyną, która legła u podstaw odmowy przyznania przeddekretowej właścicielce prawa własności czasowej było niedochowanie przez nią przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu terminu skutecznego złożenia w tym przedmiocie wniosku.

Ustalenia stanu faktycznego w sprawie są niesporne i nie budzą także wątpliwości Sądu.

Gmina objęła grunt w posiadanie na podstawie ogłoszenia dokonanego w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43).

Ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 10 z 19 kwietnia 1948 r. W pkt 26 tego ogłoszenia oznaczono obszar objęcia w posiadanie - ograniczony osiami wymienionych tam ulic. W obszarze tym położona jest nieruchomość przy ul. [...]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Skoro ogłoszenie opublikowane zostało [...] kwietnia 1948 r., to 6 miesięczny termin do złożenia wniosku upłynął [...] października 1948 r.

Niekwestionowaną okolicznością jest, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, który nie został uwzględniony) złożony został [...] lutego 1949 r.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, a także skutecznego jego otwarcia, w efekcie opublikowania wspomnianego wyżej ogłoszenia. Skarżąca z jednej strony kwestionuje jego materialnoprawny charakter - uznając, że jest to termin procesowy, a więc przywracalny, a drugiej zaś strony wywodzi, że w ogóle się on nie otworzył, a to z tego względu, że poszczególne czynności realizowane w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę stanowiły, w jej ocenie, w istocie decyzje, w rozumieniu obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnem (Dz.U Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zatem, aby wywołały skutek prawny winny być doręczane stronom, ze stosownymi pouczeniami - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W obydwu jednak tych aspektach stanowisko skarżącej jest błędne. Całkowicie nieuprawnione jest utożsamianie poszczególnych czynności realizowanych w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę z decyzjami, a więc władczymi aktami. Aby była wydana decyzja, to postępowanie administracyjne musi być w toku, co wynika wprost z treści art. 72 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem. Tymczasem wejście w życie dekretu nie uruchamiało samoistnie żadnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to inicjował dopiero wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Także czynności dokonywane w ramach unormowanego w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. procesu obejmowania gruntów w posiadanie nie należały do sfery postępowania administracyjnego, ale działań faktycznoprawnych, z których spełnieniem prawodawca wiązał skutek prawny w postaci oznaczenia daty początkowej sześciomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Z akt sprawy nie wynika przy tym by sam proces obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie gminy dokonał się z naruszeniem przepisów tego rozporządzenia, a zwłaszcza z naruszeniem ich w stopniu rażącym. Dopełniony bowiem został przewidziany rozporządzeniem wymóg treści ogłoszenia o objęciu w posiadanie (§ 2), zamieszczenie ogłoszenia w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego - § 3 (opublikowano je w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 10 z 19 kwietnia 1948 r.).

Kwestia charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z kolei była wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze oraz doktrynie, gdzie jednolicie przyjmowano, że ma on charakter materialnoprawny i nie znajdują do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak też przepisy rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem o przywróceniu terminu (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, ONSA 2/1997/50; wyroki NSA: z 30 października 2009 r. sygn. akt I OSK 85/09 Lex nr 571062, z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1977/10 Lex nr 1136659).

Jest to wyznaczony przez ustawodawcę osobom uprawnionym termin wyrażenia woli w przedmiocie uzyskania praw do nieruchomości o charakterze podmiotowym, a nie dokonania czynności procesowej. Należy bowiem pamiętać, iż z mocy art. 1 w zw. z art. 12 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem [...] listopada 1945 r. na własność gminy [...]. Byli właściciele tych gruntów mogli w omawianym terminie 6 miesięcy wyrazić jedynie wolę - w postaci złożenia stosownego wniosku - uzyskania do tych gruntów prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Za prawnomaterialnym charakterem tego terminu przemawia również przyznanie byłym właścicielom prawa do odszkodowania powstającego już po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] (por. art. 9 ust. 2 dekretu), a więc po upływie tego samego terminu, w którym należało złożyć wniosek o przyznanie praw do nieruchomości. Prawo do odszkodowania przysługiwało bowiem dopiero w razie niezgłoszenia wniosku o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości [...] lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn tych praw. Samo więc niezgłoszenie wniosku w wyznaczonym terminie 6 miesięcy o przyznanie praw do gruntu nieruchomości [...] skutkowało powstaniem prawa do uzyskania odszkodowania. W ten sposób ówczesny ustawodawca zrekompensował utratę możliwości skutecznego ubiegania się o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości [...] przyznaniem prawa do zgłoszenia roszczenia o uzyskanie odszkodowania. Jeżeli więc powstanie prawa do ubiegania się o odszkodowanie było prawnomaterialnym skutkiem niezłożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości w terminie 6 miesięcy, określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, to powstanie tego prawa nie mogło być zniweczone przywróceniem terminu do złożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości. Powstanie prawa do odszkodowania wykluczało zatem ostatecznie możliwość rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gdy wniosek ten w ogóle nie został złożony lub - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - został złożony po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy liczonego od dnia objęcia przez gminę w posiadanie gruntu.

Także treść art. 8 dekretu wskazuje na materialnoprawny charakter omawianego terminu. Przepis ten, dotyczący nieruchomości zabudowanych, stanowi iż w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Pojęcie "nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy" użyte w powołanym przepisie należy zaś odnieść zarówno do sytuacji, gdy wniosek o przyznanie tych praw złożono w dekretowym terminie 6 miesięcy, ale nie został pozytywnie rozstrzygnięty, jak również do sytuacji, w której wniosek taki złożono po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy. Odebranie w takim przypadku prawa własności do wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nieruchomości warszawskiej następowało z mocy samego prawa, dlatego nie mogło być "cofnięte" wskutek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Prawnorzeczowy skutek upływu dekretowego terminu na złożenie wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej zabudowanej powoduje zatem, iż sam termin ma charakter prawnomaterialny. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1227/09 Lex nr 582463).

Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], złożony został z uchybieniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, a termin ten miał materialnoprawny charakter, to okoliczność ta (niezależnie od tego jakie przyczyny spowodowały uchybienie terminu) była wystarczającą i przesądzającą o jego negatywnym rozpatrzeniu. W tym stanie rzeczy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1952 r. nie narusza prawa.

Natomiast podniesiony w skardze zarzut pozbawienia posiadania nieruchomości w listopadzie 1945 r. (pomimo, że tytułem wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z [...] września 1945 r., w sprawie sygn. akt [...] wprowadzono P. K. w posiadanie [...] domu), jest o tyle nieskuteczny, że termin wyznaczony w art. 7 ust.1 dekretu obowiązywał wszystkich właścicieli nieruchomości, wyznaczając jako początek jego biegu dzień objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Niezasadny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 7 dekretu warszawskiego oraz przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r., jako wzorców kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Z przyczyn wyżej wskazanych prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wobec niestwierdzenia kwalifikowanych wad orzeczenia dekretowego określonych w art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Chybiony jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 kpa, poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 179a ppsa w zw. z art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.