Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 638/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 10.
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.- dalej: k.p.a) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, ze zm. - dalej: rozporządzenie Rady Ministrów ) po rozpatrzeniu odwołania C.W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 kwietnia 2009 r. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku w sprawie nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podstawą tego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:

W dniu 11 marca 2005 r. C.W. działając jako producent rolny, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej: Kierownik Biura ) z wnioskiem o pomoc finansową na działanie i wspieranie gospodarstw niskotowarowych, w którym zadeklarował realizacje przedsięwzięcia polegającego na zakupie maszyn rolniczych.

Decyzją z dnia 27 listopada 2005 r. Kierownik Biura przyznał producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 5.179,24 złotych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że płatność będzie wypłacana przez pięć kolejnych lat, z następującymi zastrzeżeniami:

1) z uwagi na fakt, iż przyznana kwota jest przeliczana z kwoty ustalonej w Euro, jej wysokość wyrażona w złotych w kolejnych latach może ulec zmianie;

2) zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, zaś w ciągu 7 dni po ww. terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentem potwierdzającym zrealizowanie tego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 19 marca 2008 Kierownik Biura poinformował C.W., że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jest wypłacana po spełnieniu warunków zawartych w § 8 w/w rozporządzenia, tj. zrealizowaniu przedsięwzięć oraz złożeniu stosownego oświadczenia.

W dniu 7 października 2008 r. organ ten zawiadomił producenta, że termin składania oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstw niskotowarowych upływa 16 października 2008 r.

Następnie, bo w dniu 13 października 2008 r. C.W. złożył oświadczenie o niezrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - z powodu wystąpienia klęski żywiołowej. W związku powyższym organ I instancji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych w jej oświadczeniu o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazując, że strona nie załączyła dokumentów potwierdzających przyczynę niezrealizowania przedsięwzięć.

W odpowiedzi na to wezwanie, strona złożyła oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub w ich części położonych na obszarach ONW wraz z aktem notarialnym. W kolejnym piśmie producent oświadczył, że dnia 5 sierpnia 2008 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, gdyż przekazał gospodarstwo synowi " w ramach emerytury KRUS".

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 162 § 2 i 163 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2005 r. w przedmiocie przyznania producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w uzasadnieniu wskazując, że przyczyną wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności jest poinformowanie przez stronę organu o przekazaniu gospodarstwa synowi. Jednocześnie organ I instancji wydał postanowienie nr 10/2009 o dopuszczeniu dowodu z urzędu.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2009. r. Kierownik Biura wstrzymał C.W. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną wymienioną wyżej decyzją z dnia 27 listopada 2005 r., na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W uzasadnieniu wskazano, że płatność wstrzymano w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej oraz przejściem strony na emeryturę KRUS.

Od powyższej decyzji C.W. złożył odwołanie, w którym powołał się na swoje oświadczenie o zaprzestaniu działalności gospodarczej w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego synowi, podkreślając jednocześnie, że data 4 lutego 2009 r. podawana przez Agencję jest nieprawdziwa. Jak wyjaśnił, jego syn przejął w posiadanie gospodarstwo w dniu 27 października 2008 r. Jednocześnie strona podniosła, że złożyła oświadczenie o przejęciu w posiadanie działek rolnych na obszarach ONW oraz nie była informowana o możliwości złożenia przez syna oświadczenia o przejęciu zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego. Odwołujący się zaznaczył, że § 11 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. znajduje zastosowanie przez analogię. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w 2008 r. stworzył możliwość przechodzenia na emeryturę mężczyznom w wieku 60 lat życia. Przejście na emeryturę było zatem jego prawem osobistym i nie może być ograniczone aktem pozaustawowym. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż wobec dokonania cesji zobowiązań gospodarstwa niskotowarowego, na co strona wnosi o wyrażenie zgody, stała się ona bezprzedmiotowa. Do odwołania załączono oświadczenie syna producenta, w którym zobowiązuje się do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego otrzymanego w darowiźnie oraz zobowiązuje się do nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa do końca okresu objętego zobowiązaniem ojca.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r. Kierownik Biura umorzył postępowanie wznowieniowe.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołując się na treść § 10 rozporządzenia RM wskazał, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, z zastrzeżeniem §11.

Natomiast § 11 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku, gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa złoży oświadczenie, w którym zobowiąże się do:

1) realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz

2) nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa - do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego właściciela tego gospodarstwa.

2. Do oświadczenia, o którym mowa w ust, 1. dołącza się:

1) umowę sprzedaży lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego, oraz

2) kopię decyzji przyznającej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego poprzedniemu właścicielowi tego gospodarstwa,

3) w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego nie podlega zwrotowi.

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa płatność nie podlega wstrzymaniu, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w § 11 powołanego rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały zatem spełnione te warunki, skoro strona przeszła na emeryturę KRUS, a nie na rentę strukturalną. W związku z jej zarzutem, odnośnie treści § 11 rozporządzenia Rady Ministrów i bezprzedmiotowości decyzji o wstrzymaniu płatności, organ ocenił go jako bezzasadny, skoro przepis § 10 wyraźnie wskazuje, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego nie podlega wstrzymaniu i zwrotowi tylko w przypadku, gdy producent rolny przekaże gospodarstwo następcy spełniającemu zawarte w § 11 kryteria, nie dopuszczając żadnej analogii. Organ podkreślił, że zapisy § 10 i 11 rozporządzenia Rady Ministrów nie ograniczają ustalonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego prawa mężczyzn do przechodzenia na emeryturę w wieku 60 lat, a jedynie wskazują, iż tylko w przypadku przejścia na rentę strukturalną, przy zachowaniu pozostałych warunków określonych w rozporządzeniu, producent rolny nie zwraca otrzymanych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Wobec zarzutów strony odnośnie nieprawdziwości wskazania w decyzji o wstrzymaniu płatności daty złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na syna, tj. 4 lutego 2009 r., skoro przedmiotowe oświadczenie zostało złożone dnia 27 października 2008 r., kiedy to syn strony przejął w posiadanie gospodarstwa po powrocie z zagranicy i złożył oświadczenie o przejęciu posiadania działek rolnych na obszarach ONW., organ odwoławczy podkreślił, że data złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolnej wskazana w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, tj, 4 marca 2009 r. jak i data powzięcia przez Kierownika Biura informacji o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej przez stronę jest istotnie datą błędną, gdyż oświadczenie to zostało złożone dnia 4 lutego 2009 r. i dopiero z tym dniem organ powziął informację, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło w związku z przejściem strony na emeryturę KRUS, która to informacja miała najistotniejsze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania płatności.

Odnosząc się do zarzutu strony, że nie została poinformowana o możliwości złożenia przez syna oświadczenia o przejęciu zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego organ stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. nie przewiduje przejęcia zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego w niniejszym przypadku. Oświadczenie, w którym następca zobowiązuje się do realizacji planu gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności gospodarstwa składane jest w przypadku określonym w § 11 tego rozporządzenia, tj. przez następcę producenta, któremu przyznano rentę strukturalną. Przepisy prawa nie przewidują natomiast zastosowania ww. przepisu w przypadku przyznania producentowi renty przez KRUS.

Jednak po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania nie poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania płatności, a także nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w wyniku czego naruszony został art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie tego organu naruszona została przewidziana w art. 7 k.p.a., zasada praworządności, obligująca organy administracji państwowej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji uchybił także przewidzianej w art. 8 Kpa zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Ostatecznie organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania Kierownik Biura winien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu i umożliwić jej zapoznanie się z aktami sprawy i wniesienie nowych dowodów w sprawie, zważywszy na treść art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego w sprawie winna być dokonana - przez organ I instancji, a następnie - w przypadku zaskarżenia decyzji organu I instancji -organ odwoławczy zbada prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia pod względem zastosowania przepisów prawa proceduralnego oraz materialnego.

Nie zgadzając się powyższym rozstrzygnięciem C.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał argumenty podniesione w odwołaniu za nietrafne. Strona podkreśliła, powołując się na treść §11 rozporządzenia Rady Ministrów, że ograniczenie powołanego przepisu do instytucji renty strukturalnej ogranicza swobodę co do sposobu przejścia na emerytury, zwłaszcza po stworzeniu przez Trybunał Konstytucyjny w 2008 r. takiej możliwości dla mężczyzn w wieku 60 lat życia. Skarżący podniósł również, że sprawa została odesłana do ponownego rozpoznania, jednak nie z przyczyn, które mogą powstrzymać zwrot "nienależnie pobranych środków", interpretacja prawa dokonana przez organ odwoławczy jest ewidentnie przeprowadzona na jego niekorzyść.

W odpowiedzi na postawione powyżej zarzuty organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podkreślił przy tym, że organ administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a. działa na podstawie przepisów prawa i nie może podjąć decyzji korzystnej dla strony, lecz niezgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa; jest ona konsekwencją w istocie analogicznej w swej treści formuły art. 7 Konstytucji stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy, albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu mogła być wyłącznie ocena decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pod kątem merytorycznej trafności, dowodowego uzasadnienia i prawidłowości zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do wydanej na podstawie § 13 ust. 1 w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. oraz na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji organu I instancji w przedmiocie wstrzymania C.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznanej przez ten organ jego wcześniejszą decyzją z dnia 27 listopada 2005 r.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Każda bowiem sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a w rzeczy samej, jakie okoliczności wymagają dalszych ustaleń.

Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły ( por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W kontekście powyższych rozważań, podkreślić należy, że organ odwoławczy za przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji wskazał okoliczność, iż decyzja ta została podjęta z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Wydano ją bez formalnego wszczęcia postępowania, bez zapewnienia skarżącemu udziału w tym postępowaniu i bez zapoznania go z materiałem sprawy, co w istocie rzeczy pozbawiło stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Uchybia to według organu art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a.

Tymczasem, organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a., dlaczego powyższe uchybienie organu niższej instancji traktuje jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co więcej, nie wskazał, dlaczego owo uchybienie nie może zostać konwalidowane przez organ wyższej instancji. Wreszcie, nie odniósł się do tego, czy dokumenty wskazane przez stronę w odwołaniu, są wystarczające do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej.

Dopiero zatem wyjaśnienie przez Dyrektora organu odwoławczego, że wskazywane przez niego wątpliwości są uzasadnione w zakresie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. umożliwiłoby wydanie decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym trzeba, że uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji czynią niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji tego organu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przemawia przede wszystkim okoliczność, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji trafnie i prawidłowo powołującej się na art. 138 § 2 k.p.a. może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie całości lub znacznej części postępowania dowodowego; ocena sprawy w tym przedmiocie powinna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami i standardami art. 107 k.p.a., o czym już wyżej podniesiono. W obszarze podstaw i uzasadnień możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mieści się natomiast wyrażanie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienie sprawy. Wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. na podstawie poglądu prawnego organu odwoławczego w zakresie prawa materialnego co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania wymienionego przepisu procedury administracyjnej i wręcz wskazuje na jego naruszenie.

Reasumując, z kontrolowanej decyzji nie wynika rzeczywista, uzasadniona potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, to jest ziszczenie się przesłanki i wyłącznej podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie niemożności wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 p.p.s.a.