Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 750/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, ust. 1a, art. 27 ust. 1, ust. 2, art. 31 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1468
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, art 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr XIII/63/2019 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych za osiągnięte wyniki sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

28 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Daszyna na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1468 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.s.", podjęła uchwałę nr XIII/63/2019 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych za osiągnięte wyniki sportowe.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów t.j.:

1. art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały (§ 2 ust. 1 i 4) kryteriów ubiegania się o stypendium innych aniżeli ustawowe i pominięcie kryterium ustawowego – znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej;

2. art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i określenie tylko minimalnej miesięcznej wysokości stypendium sportowego (§ 4), podczas gdy rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia wysokości tego stypendium poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub sposobu jej wyliczenia;

3. art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały (§ 9) regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, podczas gdy ustawa uzależnia przyznanie stypendium wyłącznie od dwóch przesłanek: znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego i te same kryteria odnieść należy do zagadnienia dotyczącego pozbawiania stypendium.

W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że w zaskarżonej uchwale brak jest wskazania jaki rodzaj sportu ma szczególne znaczenie. Uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Niewątpliwą intencją ustawodawcy było powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała zagadnienia tego nie reguluje. Co więcej, zawęża krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego. Upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do reglamentowania możliwości przyznania stypendium sportowego. W ocenie prokuratora, określenie osób, które mogą ubiegać się o stypendia, tj. zawodnik do 25 roku życia, jest wykluczeniem pewnej grupy osób z możliwości ubiegania się o stypendia. Z art. 31 ust. 1 u.o.s. wynikają ustawowe kryteria przyznawania stypendiów sportowych, tj. krąg podmiotowy obejmujący każdą osobę fizyczną oraz osiągane wyniki sportowe. Oznacza to, że zakres podmiotowy stypendium sportowego został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 u.o.s.. W § 8 wskazano, że Wójt Gminy Daszyna podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia listy stypendystów oraz zatwierdza kwotę stypendium i okres wypłacania stypendium. Z kolei w § 4 ust. 2 określono jedynie minimalną wysokość miesięcznej raty stypendium sportowego. Nie uregulowano kryteriów indywidualizacji świadczenia. Zdaniem prokuratora, przesłanki przyznania stypendium wskazane w art. 31 ust. 3 u.o.s. winny być także kryteriami jego pozbawienia. Zwrot "za osiągnięte wyniki sportowe" dotyczy, co wynika z wykładni literalnej, wyników już osiągniętych, zatem przekroczeniem delegacji ustawowej jest takie określenie warunków pozbawienia stypendium, które odnoszą się do zdarzeń przyszłych. Tylko te przesłanki, które są związane z utratą statusu mieszkańca gminy (np. wyprowadzka połączona z wolą zmiany centrum życiowego), utratą charakteru sportu mającego znaczenie dla gminy oraz ustalenie braku osiągnięcia sportowego winny skutkować pozbawieniem stypendium. Inne przesłanki mogą być wprowadzone w drodze umowy stypendialnej czy regulacji cywilnej.

W skardze prokurator wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości, o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że Rada Gminy Daszyna podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła upoważnień zawartych w art. 31 ust. 3 u.o.s. Zaskarżona uchwała spełnia te wymogi. Ustawodawca w art. 31 ust. 1 u.o.s. nie sprecyzował szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w tym przepisie, obowiązek jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę. Jest to suwerenna decyzja organu jednostki, mieszcząca się w ramach ustawowego upoważnienia.

Z uwagi na to, że organ administracji nie ustosunkował się do zawartego w skardze wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 30 listopada 2020 r. zawiadomiono organ administracji o zgłoszeniu przez prokuratora tego wniosku i wezwano do wypowiedzenia się w terminie 14 dni, od dnia doręczenia zawiadomienia, czy wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, czy żąda przeprowadzenia rozprawy.

Organ administracji w powyższym terminie nie ustosunkował się do wniosku prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie odniósł się do wniosku prokuratora o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w odpowiedzi na skargę. Nie ustosunkował się również do doręczonego 30 listopada 2020 r. zawiadomienia o tym wniosku i wezwania do wypowiedzenia się.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności uchwały z prawem. Nie wyłącza również możliwości jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób istotny, zaś zakres stwierdzonych naruszeń skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie u.o.s. Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 u.o.s. definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Za sport uważa się również współzawodnictwo oparte na aktywności intelektualnej, którego celem jest osiągnięcie wyniku sportowego (art. 2 ust. 1a u.o.s.).

Stosownie do treści art. 31 u.o.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust. 1). Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3). Należy w tym miejscu wskazać, że przepis delegacyjny, o którym mowa, znajduje się w Rozdziale 6 u.o.s., zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 ust. 1 u.o.s.). Wspieranie sportu przez jednostki samorządu terytorialnego może przybierać różne formy począwszy od podjęcia na podstawie art. 27 ust. 2 u.o.s. uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego na podstawie uchwały podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 u.o.s. (art. 28 ust. 1 i 2 u.o.s.), na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (art. 31 ust. 1 u.o.s.), na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 31 ust. 2 u.o.s.), na ustanawianiu wyróżnień i nagród pieniężnych dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej (art. 35 ust. 5) kończąc. Przepisy rozdziału 6 u.o.s. w art. 29 i następnych przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne. U.o.s. zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (art. 93). W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI 2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano – naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy, celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 u.o.s. w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym. Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 u.o.s. przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe. W art. 31 ust. 3 u.o.s. sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, tj. znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Oznacza to, że na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia u.o.s. nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej, jak również współzawodnictwa opartego na aktywności intelektualnej, którego celem jest osiągnięcie wyniku sportowego (art. 2 ust. 1 i ust. 1a u.o.s.). Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak np. WSA w Szczecinie wyroku z 15 grudnia 2016 r., II SA/Sz 1228/16, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16).

Przy czym zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g. zakres ten obejmuje każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie lub stowarzyszeniu sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też indywidualnie trenuje. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców trenujących wyłącznie na terenie danej gminy. W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. Potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są więc wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. Tymczasem ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport czy to zawodowo, czy hobbystycznie wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2016 r., III SA/Gd 303/16).

Z zawartego w art. 31 u.o.s. upoważnienia ustawowego także wynika, że ustawodawca pozostawił wprawdzie organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, ale jednocześnie polecił by uchwała taka uwzględniała dwa kryteria, a mianowicie: znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W związku z tym podejmując tego rodzaju uchwałę, rada gminy musi te wymagania spełnić. Może to nastąpić albo poprzez wskazanie określonej dyscypliny sportowej (dyscyplin sportowych) albo w sposób bardziej ogólny np. przez wskazanie na: lekką atletykę, sporty wodne, sporty zimowe, sporty młodzieżowe i.t.p. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1623/17). Z treści art. 31 ust. 3 u.s.o. wprost wynika, że uchwała podejmowana przez organ jednostki samorządu terytorialnego ma określać techniczne warunki ustanowienia stypendium sportowego oraz nagród i wyróżnień, przy czym powinny one być tak ukształtowane, by odzwierciedlały znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz wynik sportowy. Zatem znaczenie sportu i wynik to elementy uzasadniające podjęcie uchwały określonej treści, a nie możliwość kształtowania jej zakresu podmiotowego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2020 r., II GSK 363/20).

W ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów poprawnej legislacji.

Mając na uwadze sformułowane w skardze zarzuty należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu stypendia sportowe mogą być przyznawane zawodnikom w wieku do 25 roku życia, stale zamieszkałym na terenie Gminy Daszyna w rozumieniu art. 25 ustawy – Kodeks cywilny. Stypendia sportowe są przyznawane za osiągnięcie wysokiego wyniku sportowego we współzawodnictwie sportowym (§ 2 ust. 2 regulaminu). Zawodnik może otrzymać stypendium sportowe tylko jeden raz za osiągnięcia dokonane w danym roku kalendarzowym (§ 2 ust. 3 regulaminu). Zgodnie z § 2 ust. 4 regulaminu stypendium może zostać przyznane: 1) czynnemu zawodnikowi, który osiąga wysokie wyniki sportowe w sportach indywidualnych lub zespołowych w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym, który uzyskał jeden z następujących wyników sportowych: zajął miejsce 1-3 w mistrzostwach województwa, mistrzostwach Polski, Pucharach Polski (lit. a), został zakwalifikowany do udziału w Mistrzostwach Świata lub Europy (lit. b), został zakwalifikowany do udziału w Igrzyskach Olimpijskich lub Paraolimpijskich (lit. c), posiada klasę sportową: od I do mistrzowskiej międzynarodowej (lit. d); 2) medaliście ogólnopolskich zawodów sportowych organizowanych przez szkolny związek sportowy. W § 2 ust. 5 regulaminu określono natomiast, że zawodnik spełniający warunki określone w ust. 1-4 może otrzymać stypendium, jeżeli przebieg jego dotychczasowej działalności sportowej oraz plan startów i przygotowań wskazuje na możliwość osiągnięcia w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. W przypadku osiągnięcia przez zawodnika dwóch lub więcej wysokich wyników sportowych, o których mowa w ust. 4 zawodnikowi przysługuje prawo ubiegania się o przyznanie stypendium na podstawie najwyższego wyniku sportowego (§ 2 ust. 6 regulaminu).

Zdaniem sądu, treść unormowań zawartych w § 2 regulaminu dowodzi, że rada gminy dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianych w art. 31 ust. 3 u.o.s. kryteriów "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej" oraz "osiągniętego wyniku sportowego". Nie ulega wątpliwości, że regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów sportowych rada nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy Daszyna, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 u.o.s. Rada posłużyła się jedynie sformułowaniami ogólnymi nawiązującymi do określonych w art. 35 ust. 1 nieobowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym kryteriów przyznania stypendiów sportowych, tj. osiągania wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie sportowym (§ 2 ust. 2 regulaminu). W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (28 sierpnia 2019 r.) kryterium osiągania wysokich wyników sportowych w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym odnosi się wyłącznie do stypendiów lub nagród dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających takie wyniki, o czym wprost stanowi art. 31 ust. 2 u.o.s., a nie do osób fizycznych (art. 31 ust. 1 u.o.s.).

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Analiza unormowań zawartych w regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały nie pozwala jednak ustalić, jaki sport ma znaczenie dla Gminy Daszyna. Wskazanie rangi zawodów lub kategorii organizatora (§ 2 ust. 4 regulaminu) jest zbyt ogólne i niewystarczające. W regulaminie nie sprecyzowano nawet, o które mistrzostwa, Igrzyska Olimpijskie lub Paraolimpijskie czy zawody chodzi. Mistrzostwa województwa, Polski, Puchary Polski, Świata, Europy, Igrzyska Olimpijskie i Paraolimpijskie, klasy sportowe i ogólnopolskie zawody sportowe organizowane przez szkolne związki sportowe obejmują bardzo dużą liczbę różnych dyscyplin. Ponadto, część z dyscyplin sportowych, objętych programem Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich może być uprawiana jedynie w przypadku, gdy zawodnik ma możliwość korzystania z określonej infrastruktury sportowej (basen, lodowisko, stadion, hipodrom, trasa zjazdowa narciarska i.t.p.). Jeśli zatem mieszkaniec danej gminy nie ma (z uwagi na miejsce zamieszkania) możliwości stałego, nieskrępowanego korzystania z takiej infrastruktury sportowej, to deklaracja gminy o krzewieniu m.in. takiej dyscypliny sportu, która wymaga owej infrastruktury, jest praktycznie iluzją (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1623/17). Poza tym taki sposób uregulowania kryteriów przyznania stypendium sportowego, jak w § 2 regulaminu, w istocie nawiązuje do określonych w u.o.s. kryteriów przyznania przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej stypendiów dla członków kadry narodowej (art. 32) oraz nagród pieniężnych i wyróżnień dla soób fizycznych za wybitne osiągnięcia (art. 34). Tymczasem niewątpliwie intencją ustawodawcy (art. 31 ust. 3 u.o.s.) było powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, że takowymi dyscyplinami mogącymi mieć znaczenie w rozumieniu analizowanego przepisu dla gminy, mogą być dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co wpisuje się w realizację zadania własnego gminy polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w związku z ust. 3 u.o.s. stypendia sportowe (nagrody i wyróżnienia), o których mowa w tym przepisie adresowane są do osób fizycznych (wszystkich), które osiągnęły wyniki sportowe (za osiągnięte wyniki sportowe). Ustawodawca nie uzależnia więc dopuszczalności przyznania stypendium sportowego oraz innych świadczeń, od statusu związanego z wiekiem lub edukacją (uczeń, student) czy statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy sytuacji materialnej (brak lub posiadanie dochodów z tytułu zatrudnienia), względnie od nienagannej postawy etycznej i moralnej. Są to wymogi, których ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawężają krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Poza zakresem delegacji ustawowej jest więc określenie w § 2 ust. 2 regulaminu zakresu podmiotowego regulaminu poprzez określenie górnej granicy wieku zawodników, którym może być przyznane stypendium sportowe (do 25 roku życia). Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować. Ponadto, takie unormowania powodują nierówne traktowanie zawodników, albowiem uprzywilejowane pozostają osoby spełniające ten warunek. Rada gminy nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych w taki sposób.

Zasady przyznawania stypendiów sportowych nie mogą dotyczyć także zdarzeń przyszłych, nieokreślonych, wskazujących na zależność prawa do otrzymywania stypendium od oceny potencjalnej możliwości osiągania przez zawodnika wysokich wyników sportowych w przyszłości. Za wadliwe zatem uznać należy określenie w § 2 ust. 5 regulaminu kolejnego, nieznanego u.o.s. kryterium przyznania stypendium sportowego odnoszącego się do istocie do przyszłych wyników sportowych stypendysty i to do niedookreślonych "wysokich" wyników, a więc uzależniania możliwości przyznania stypendium sportowego od prognozy, że "przebieg dotychczasowej działalności sportowej oraz plan startów i przygotowań wskazuje na możliwość osiągnięcia w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym". Należy podkreślić, że u.o.s. w art. 31 ust. 1 i 3 posługuje się wyrażeniem "osiągnięty wynik sportowy". Przy określeniu warunków przyznania danego świadczenia należy zatem uwzględniać dotychczasowe dokonania sportowe danej osoby fizycznej, a nie potencjalną, przyszłą możliwość osiągnięcia wysokiego wyniku sportowego. W regulaminie nie zawarto zresztą żadnych zapisów pozwalających określić kryteria, w oparciu o które ocena ta ma być dokonywana. Tym samym trudno jest uznać za prawidłowe uzależnienie przyznania stypendium sportowego od zdarzeń przyszłych i nieokreślonych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 czerwca 2017 r., III SA/Gd 89/17).

W ocenie sądu, wskazane powyżej zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych zapisów uchwały, zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Określone w ten sposób warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają, w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.o.s., możliwości otrzymania stypendium osoby, które uprawiają dyscypliny sportu, w których nie odbywają się imprezy z zakresu współzawodnictwa o zasięgu międzynarodowym lub krajowym. Ponadto powyższe unormowania zaskarżonej uchwały pozbawiają możliwości uzyskania świadczeń również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły zakładanych przez nią "wysokich wyników sportowych". Sąd stoi na stanowisku, że kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zauważyć przy tym należy, że zawodnik, który osiągnął na przykład niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zasadnie także prokurator zarzucił, że wadliwe jest uregulowanie dotyczące wysokości stypendium. W § 4 ust. 2 regulaminu określono bowiem jedynie minimalna wysokość miesięcznej raty stypendium sportowego 100 zł brutto. W regulaminie nie wskazano jednak żadnych precyzyjnych kryteriów pozwalające na indywidualizację świadczenia ani ostateczne ustalenie jego miesięcznej wysokości (poza dolną granicą). Uzależnienie wysokości stypendium sportowego od "osiągnięć sportowych" nie jest wystarczające z uwagi na niedookreśloność tego pojęcia. Adresat uchwały nie ma więc możliwości ustalić, w jakiej wysokości może otrzymać stypendium. Z tych względów nie jest też w stanie podjął prawidłowo decyzji, czy skorzystać z możliwości ubiegania się o stypendium na podstawie regulaminu, czy też z budżetu państwa lub budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w § 3 ust. 3 regulaminu wyłączono możliwość przyznania i wypłaty stypendium sportowego tym zawodnikom, którzy pobierają stypendium sportowe z budżetu państwa lub z budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego. U.o.s. także ogranicza możliwość równoczesnego pobierania kilku stypendiów sportowych (art. 32 ust. 1e, art. 36 ust. 10).

Za uzasadniony również należy zarzut dotyczący § 9 regulaminu określającego przesłanki pozbawienia stypendium. Poza zakresem delegacji ustawowej w § 9 ust. 1 regulaminu wskazano bowiem, że pozbawia się przyznanego stypendium w przypadku, gdy osoba:

1) została zawieszona w prawach zawodnika przez organ statutowy właściwego związku sportowego lub;

2) zaprzestała startów lub treningów, przez okres minimum 3 miesięcy lub;

3) została zdyskwalifikowana lub zawieszona w prawach zawodnika przez związek sportowy, klub lub stowarzyszenie kultury fizycznej lub;

4) swoim nagannym lub niegodnym zachowaniem, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, naraził na szwank dobre imię Gminy lub klubu sportowego, którego jest członkiem. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przesłanki przyznania stypendium wskazane w art. 31 ust. 3 u.o.s. winny być także kryteriami jego pozbawienia. Zwrot "za osiągnięte wyniki sportowe" dotyczy, co wynika z wykłady literalnej, wyników już osiągniętych, Zatem przekroczeniem delegacji ustawowej będzie takowe określenie warunków pozbawienia stypendium, które odnoszą się do zdarzeń przyszłych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19). Nie budzi przy tym wątpliwości, że określone w § 9 ust. 1 regulaminu sytuacje mogą być skutkiem okoliczności niezależnych, a nawet niezawinionych (kontuzja, choroba) od zawodnika, jak chociażby zaprzestanie realizacji szkolenia sportowego, zakończenie kariery sportowej, czy utrata zdolności do uprawniania sportu. Zatem tylko te przesłanki, które są związane z utratą statusu mieszkańca gminy (np. wyprowadzka połączona z wola zmiany centrum życiowego), utrata charakteru sportu mającego znaczenie dla gminy oraz ustalenie braku osiągnięcia sportowego winny skutkować pozbawieniem stypendium. Inne przesłanki mogą być wprowadzone w drodze umowy stypendialnej czy regulacji cywilnej. Stypendium jest przyznawane i stanowi formę docenienia za wynik sportowy, a nie swoiście pojmowanej "zaliczki" na poczet przyszłych osiągnięcia – w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. Nie sposób również nie wspomnieć, że zakończenie działalności sportowej nie przekreśla sukcesów zawodnika i nie może skutkować pozbawieniem go stypendium (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2019 r., II SA/Ol 9/19). Ponadto, mamy tu do czynienia z pojęciami nieostrymi i mającymi charakter ocenny, takimi jak "naganne lub niegodne zachowanie", "sprzeczne z współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami", "narażaniem na szwank dobrego imienia". Adresat normy prawnej zawartej w § 9 ust. 1 regulaminu może zatem nie wiedzieć, czy jego zachowanie się lub jego brak jest prawidłowe. Brak dostatecznej jasności przepisu sprawia, że przepis ten istotnie narusza prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2020 r., II SA/Łd 166/20).

Niezależnie od zarzutów skargi podnieść należy, że brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Jedynie z protokołu z posiedzenia rady gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że intencją podjęcia uchwały tej treści było wspieranie młodych zawodników. W związku z tym wyjaśnić należy, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie również podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08). Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały dodatkowo utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i określonych w niej rozwiązań, przede wszystkim zaś przyjętych przez radę gminy kryteriów przyznawania stypendium sportowego oraz ustalania jego wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Przede wszystkim wadliwie, z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. został w regulaminie określony zakres podmiotowy tego aktu. To już zaś powoduje, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16; WSA w Krakowie z 31 maja 2016 r., II SA/Kr 383/16; WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2017 r., II SA/Bd 92/17; WSA w Łodzi z 19 października 2017 r., II SA/Łd 660/17).

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zakres wskazanych istotnych naruszeń prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

dc