Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2748/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 949 (słownie: dziewięćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2748/16 oddalił skargę Wojewody [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r., znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2016 r., na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, zm. Dz. U. Nr 255, poz. 1466, dalej: "ustawa nowelizująca"), w zw. z art.130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm., dalej: "p.r.d.") i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438), ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty [...]zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Sp. z o.o., pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], usuniętego [...] sierpnia 2009 r. w [...].

Wojewoda [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2016 r., utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ podał, że samochód marki [...] o nr rej. [...], został usunięty z drogi [...] sierpnia 2009 r., na podstawie dyspozycji Policji nr [...], w trybie art. 130a p.r.d. i od [...] sierpnia 2009 r. był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., sygn. akt: [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...], orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Organ stwierdził, że w przypadku dokonania opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidywały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji. Natomiast gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela, to sytuację tę uregulowała dopiero nowelizacja, która weszła w życie 4 września 2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przed tą nowelizacją, z art. 130a ust. 1 p.r.d. wynikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu, ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy nie został on odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa. W szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia. Zdaniem organu z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym nowa regulacja, tj. wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie, ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej.

Organ wskazał, że kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. jest to, wobec kogo zostanie wydana decyzja. W sytuacji gdy właściciel nieodebranego pojazdu jest znany, decyzja wydawana jest wobec tego właściciela. Znaczenie ma jednak okres za jaki właściciel zostanie obciążony kosztami. W przypadku, gdy przed wejściem w życie nowelizacji (4 września 2010 r.) upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do 4 września 2010 r.) koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Gdy pojazd przepada na rzecz powiatu wobec prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 4 września 2010 r., a jednocześnie pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed 4 września 2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do 4 września 2010 r. W sytuacji, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest podmiotu wobec którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. Za okres - od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do 4 września 2010 r., starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

Zatem, art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczy relacji i rozliczeń pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej.

Kolegium podało, że przedmiotowy pojazd usunięty został z drogi w trybie art. 130a p.r.d. 31 sierpnia 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. 1 marca 2010 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po 1 marca 2010 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do 4 września 2010 r.), czyli za okres od 1 marca 2010 r. (zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.) do 3 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa.

Po przytoczeniu treści art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.) organ uznał, że przepisy te ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

Następnie organ zwrócił uwagę, że podstawą wyliczenia należności za przechowywanie przedmiotowego pojazdu była stawka wynikająca z umowy nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zawartej przez [...] z [...] sp. z o.o. Kolegium stwierdziło, że nieprawidłowe było wyliczenie dokonane przez organ pierwszej instancji kosztów przechowywaniaprzedmiotowego pojazdu od 1 marca 2010 r. do 3 września 2010 r. Ustalenie kosztów za przechowywanie pojazdów obejmuje okres po [...] grudnia 2009 r. - od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. (włącznie). Natomiast umową zawartą na rok 2010 - okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. (zgodnie z § 3 ust. 1 umowy), była umowa nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Prezydent powinien był ustalić koszty za okres od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. przyjmując do wyliczenia cenę usług określoną w umowie z [...] grudnia 2009 r. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że ustalona umową cena netto (bez VAT) usług w roku 2010 wynosiła [...] zł, co oznacza, że cena brutto (z 22% VAT) wynosiła [...] zł. Prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od [...] marca 2010 r. do [...] września 2010 r. (czyli za [...] dób) powinna wynosić brutto [...] zł, co wynika z iloczynu stawki 24,40 zł i liczby 187 dób.

Kolegium podniosło, że choć kwota z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym jest inna niż kwota ustalona w decyzji organu pierwszej instancji ([...] zł brutto), to nie mogło uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty, przez ustalenie kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż byłaby to kwota wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie byłoby działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, a zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga Wojewody nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 13 ustawy nowelizującej.

Sąd zwrócił uwagę, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu podmiotowi prowadzącemu parking kosztów dozoru pojazdu był właściwy naczelnik urzędu skarbowego (obowiązany jednocześnie do ponoszenia tego rodzaju kosztów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.). Na skutek nowelizacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 22 lipca 2010 r., art. 130a p.r.d. otrzymał nowe brzmienie i prawodawca uregulował kwestie związane z przechowywaniem pojazdów usuniętych w trybie tej ustawy. W przepisie tym uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu. Wskazano podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz organ rozstrzygający w tym przedmiocie, w formie decyzji. Jednocześnie w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca wskazał, iż Skarb Państwa (a nie właściciel pojazdu) będzie podmiotem zobowiązanym do ponoszenia kosztów związanych z dozorowaniem pojazdu, które powstały w konkretnym przedziale czasowym – tj. "po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawodawca wskazał, że koszty powstałe w tym szczególnym okresie obciążają Skarb Państwa, nie skonkretyzował przy tym jego statio fisci.

Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy, gdzie podstawą prawną był art. 13 ustawy nowelizującej oraz 130 a ust. 10 h p.r.d., nieadekwatne było stanowisko Wojewody wskazujące na konieczność posiłkowego stosowania trybu uregulowanego w ustawie egzekucyjnej. Stosowanie ustawy egzekucyjnej byłoby zasadne, tylko wówczas, gdyby Starosta dokonywał rozliczenia kosztów przechowywania pojazdu na rzecz jego przechowawcy (podmiotu prowadzącego parking) jako organ przeprowadzający postępowanie likwidacyjne. Są to jednak dwa różne tryby postępowania oraz dwie różne podstawy prawne działania Starosty jako organu. Obecnie art. 102 § 2 u.p.e.a. może być stosowany w sytuacjach określonych w art. 130a p.r.d. w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2011 r., a organem właściwym ("organem egzekucyjnym") jest wprost wskazany w tym rozporządzeniu starosta (§ 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia). Stosując art. 102 § 2 u.p.e.a. (w oparciu o odesłanie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2011 r.) na potrzeby rozliczenia przedsiębiorcy świadczącego usługi usunięcia i przechowywania pojazdów starosta uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania temu dozorcy usprawiedliwionych kwot. Zatem odrębnie należy rozważać problem rozliczeń Starosty z podmiotami realizującymi usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów oraz kwestie, obciążania tymi kosztami określonych podmiotów. Niniejsza sprawa nie należy do kategorii rozliczeń Starosty z podmiotami realizującymi usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Albowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji koszty jakie prowadzący parking poniósł zostały ustalone i uiszczone przez Prezydenta [...] (starostę).

Sąd stwierdził, że wobec obecnego brzmienia art. 130a, w tym ust. 10h p.r.d., koszty przechowywania pojazdu ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia oraz Skarb Państwa jeśli pojazd przechowywany był w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2010 r. (w zw. z art. 13 ustawy nowelizującej).

Wedle znowelizowanego art. 130a ust. 5f p.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg stało się zadaniem własnym powiatu. Z kolei w myśl art. 130a ust. 10 p.r.d. starosta został obowiązany w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi do występowania do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Zatem sprawa niniejsza pozostawała w kompetencji właściwego starosty, który określił z uwagi na jej przedmiot dotyczący kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej - statio fisci Skarbu Państwa zobowiązanego do ich poniesienia. Skarb Państwa ponosi bowiem koszty przechowywania wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2010 r., z tym że chodzi tylko o ten okres.

Sąd podał, że art. 13 koresponduje z obecnym brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 4 września 2010 r.

W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, że wobec braku innych regulacji w tym zakresie, iż obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowych kosztów, jest wojewoda. To stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji Sąd w pełni podzielił. Zgodził się również z organem, iż dla ustalenia reprezentanta Skarbu Państwa, wobec braku ogólnej reguły postępowania, należy uwzględniać również przepisy kompetencyjne.

Sąd w konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, w tym podzielił w całości argumentację organu odwoławczego, w zakresie prawidłowego sposobu wyliczenia należności za przechowywanie przedmiotowego samochodu, oraz obecnego braku możliwości podwyższenia tej kwoty wobec zakazu reformationis in peius.

Wojewoda na powyższy wyrok złożył skargę kasacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 13 ustawy nowelizującej, przez błędną jego wykładnię i uznanie w niniejszej sprawie, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest zobowiązany Wojewoda [...];

2. art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie oznacza, że to Wojewoda [...] jest zobowiązany do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ustawy nowelizującej w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja błędnie wskazała Wojewodę jako organ właściwy do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności odniesionych w niej zarzutów.

Następnie wszystkie strony postępowania złożyły zgodne oświadczenia (w tym Wojewoda), że wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno uchybienia procesowe, jak i uchybienia prawa materialnego. Zarzut procesowy nie dotyczy ani ustaleń stanu faktycznego ani też braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących prawa materialnego.

Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) jest obowiązany do pokrycia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy zmieniającej i czy rozstrzygnięcie w tej materii winno nastąpić decyzją administracyjną.

Rozstrzygając tę kwestię zasadnym jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie orzekał w podobnych sprawach z udziałem tych samych stron postępowania (zob. wyroki NSA z: 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18; 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1029/18; 4 grudnia 2019 r., I OSK 951/18; 17 grudnia 2019 r., I OSK 3210/18; 14 stycznia 2020 r., I OSK 1262 i I OSK 1278/18; 21 stycznia 2020 r., I OSK 1553/18 i I OSK 1554/18), zaś skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach poglądy i ocenę.

Problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a p.r.d. W art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Art. 130a ust. 2 p.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d., przed zmianą, dokonaną ustawą zmieniającą, stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia.

4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (przy czym część przepisów weszła w życie 21 sierpnia 2011 r.).

Po wejściu w życie ustawy zmieniającej, przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. stanowi, że w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

W ustawie zmieniającej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została 22 lipca 2010 r. (a weszła w życie dopiero 4 września 2010 r.).

W obowiązującym od 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Ustawodawca wskazał zatem, że koszty powstałe w tym szczególnym okresie obciążają Skarb Państwa, ale nie skonkretyzował przy tym jego stacio fisci. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2017 r., I OSK 2061/15, zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ustawy zmieniającej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci), miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy zmieniającej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 omawianej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 4 września 2010 r.

Problem braku określenia statio fisci dostrzeżony został w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w składzie poszerzonym 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14 (publ. CBOSA) zauważa, że "w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. także nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa".

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela i zwraca jednocześnie uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami Prawa o ruchu drogowym po 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej - spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów.

Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w ujęciu administracyjnoprawnym, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 października 2019 r., I OSK 513/18; 21 stycznia 2020 r., I OSK 1553/18 i I OSK 1554/18 oraz prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., III SA/Po 1261/15 i z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 527/16).

Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie zawierają odesłania do kodeksu cywilnego. W uchwale z 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07 Sąd Najwyższy wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 130a p.r.d. jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, a więc stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego tylko publicznoprawny. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdził, że z istoty regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika, że jest realizacją zadania publicznego o charakterze administracyjnym. Jednakże obie uchwały dotyczyły stosunku prawnego pomiędzy organem, a właścicielem usuniętego pojazdu lub prowadzącym parking "dozorcą".

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany powyżej, z którego jednoznacznie wynika, że właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. Brak bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. Wskazany brak odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie stanowi przeszkody do takiego rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci na drodze cywilnej (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., I OSK 513/18).

Uwzględniając powyższe jako zasadne należało potraktować stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie postawionych zarzutów materialnoprawnych. Zgodzić się bowiem należy, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach zadań z zakresu administracji rządowej w województwie nie tworzy po stronie tego organu obowiązków o charakterze fiskalnym, o ile nie wynikają z aktów o randze ustawowej.

Również przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, stanowiący bezpośrednią konsekwencję dostrzeżonych uchybień Sądu pierwszej instancji w zakresie błędnej wykładni art. 13 ustawy zmieniającej i niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej (bo taki został wskazany przez Sąd pierwszej instancji jako możliwa podstawa odpowiedzialności Wojewody [...]), uznać trzeba za trafny.

Brak legitymacji biernej po stronie Wojewody [...] w sprawie administracyjnej prowadzonej przez Prezydenta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadzi do jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) znajduje swoje oparcie w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.