Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1458/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.G.-K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/89/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA- MAŁE ŻYWCZAŃSKIE I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 2, jak również w tym zakresie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący załącznik nr 1 uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego A.G.-K. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane w dniu 31 marca 2011 r. podjęła uchwałę Nr VII/89/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska-Małe Żywczańskie (Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr 206, poz. 1670), zwanej dalej "planem miejscowym".

Skarżący, przed wniesieniem skargi, dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wzywając w dniu 24 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu) Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zaskarżył w dniu 12 sierpnia 2011 r. do sądu administracyjnego uchwałę Nr Vll/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale:

1) naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, polegające na użyciu w zaskarżonej uchwale nieprecyzyjnych pojęć i sformułowaniu jej w sposób niejasny;

- w § 3 planu miejscowego w którym nie ma ust. 2;

- w § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego poprzez niezdefiniowane pojęcia "zieleń wysoka" i "zieleń niska";

- § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w którym znalazły się sprzeczne wewnętrzne zapisy dotyczące obowiązku realizacji nowych budynków i rozbudowy istniejących przy uwzględnieniu niewyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych, a skoro linia nie jest wyznaczona, to nie obowiązuje;

2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Zakopane o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, radni nie dokonywali oceny zasadności uwag nie uwzględnionych przez burmistrza. Zarzucono również, że zbiorcze głosowanie przez Radę Miasta Zakopane nad nieuwzględnionymi przez burmistrza uwagami pozbawiło możliwości dwukrotnej oceny wniesionych uwag i to stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżący podniósł, że Rada Miasta powinna głosować nad każdą uwagą indywidualnie, a nie zbiorczo;

3) oparcie treści planu miejscowego na nieaktualnym studium, którego nieaktualność stwierdziła sama Rada Miasta Zakopane podejmując w 2007 r. procedurę zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a skoro studium nie jest aktualne, to na jego podstawie nie można uchwalać planów miejscowych;

4) naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przez brak opinii o projekcie planu miejskiej komisji urbanistyczno – architektonicznej, a tak należy rozumieć sytuację, w której z 7-osobowego składu uczestniczy w pracy komisji tylko jej 6 członków, a ten skład wynika z nieprawidłowego zwołania samej komisji. Ponadto Miejska Komisja obradowała tylko nad fragmentami planu miejscowego, a nie nad całym planem i nie wydała żadnej opinii na temat zaskarżonego planu miejscowego.

W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

Skarżący wskazał, że legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia planu miejscowego, ponieważ jest on właścicielem nieruchomości położonej w Zakopanem w obrębie 9 oznaczonej jako działka nr [...] i [...]. Podał, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia właścicielskie ograniczając go w sposobie przyszłego zagospodarowania tej nieruchomości. Przed uchwaleniem planu skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy wydaną w odniesieniu do powyżej wymienionych działek z dnia 29 lipca 2008 r. znak [...], która dopuszczała na niej zabudowę mieszkalną. Plan miejscowy taką zabudowę na części tej nieruchomości wyeliminował.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Rada ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skardze wskazując na ich bezzasadność.

Podała, że zaskarżona uchwała podjęta została po stwierdzeniu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii zarzutu naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego wskazano, że nakaz uwzględnienia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie wyznaczonych na rysunku planu dotyczy linii, których lokalizacja wynika bezpośrednio z przepisów odrębnych do jakich zalicza się ustawę o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 43, w zależności od kategorii drogi (gminna, powiatowa itp.) zabrania się sytuowania nowych budynku i rozbudowy istniejących w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie.

Rada stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zbiorcze przegłosowanie nie uwzględnionych przez burmistrza uwag i zaniechanie indywidualnego głosowania nad każdą z nich w drodze indywidualnej uchwały jest chybiony, bowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wszystkie złożone uwagi przedstawiane są burmistrzowi, który zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "rozpatruje uwagi". Z brzmienia art. 20 ust. 1 ww. ustawy nie wynika, że rada gminy ponownie rozpatruje uwagi zwłaszcza, że zgodnie z jej art. 17 pkt 14 burmistrz jako organ sporządzający projekt planu przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nie uwzględnionych uwag. Ponadto, jak wynika z art. 17 pkt 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to burmistrz rozpatruje uwagi oraz wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz w niezbędnym zakresie ponawia stosowne uzgodnienia. Rada gminy na sesji może jedynie uchwalić projekt planu wraz ze stosownymi rozstrzygnięciami stanowiącymi załączniki do uchwały lub projekt planu z ww. załącznikami odrzucić.

Merytoryczne rozpatrzenie uwag przez burmistrza w oparciu o wytyczne i uzasadnienie fachowców-projektantów, poparte również dyskusjami na komisji urbanistyki i architektury w której skład wchodzą najbardziej merytorycznie przygotowani członkowie rady, wyczerpuje obowiązek rzetelnego zbadania zasadności nieuwzględnienia każdej z uwag. Poprawność powyższego toku rozumowania potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09, z którego wynika, że uznanie potrzeby odrębnego głosowania w zakresie nieuwzględnionych uwag należy wiązać z niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 20 ust. 1 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Miasta Zakopane wyjaśniła, że w przypadku uwagi nr 12 złożonej w trakcie pierwszego wyłożenia i uwagi nr 2 złożonej w trakcie drugiego wyłożenia przez skarżącego można by uznać, że faktycznie w toku sesji (co wynika z protokołu nr VII/11 z sesji z dnia 31 marca 2011 r.) uwagi owe, jak również inne uwagi (w sumie 5 uwag w trzech wyłożeniach) wniesione w związku z projektowanym przebiegiem drogi 2.KDL były rozpatrzone w sposób indywidualny i ostatecznie po dyskusji projekt uchwały wraz z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie uwag przyjęto jednogłośnie (co odnotowano w protokole: "Skarżący na posiedzeniu komisji w dniu 23 marca 2011 r. reprezentował większą grupę mieszkańców w sprawie drogi 2.KDL, która łączy drogę Tetmajera z Małym Żywczańskim, w toku sesji omawiany był przypadek przebiegu całej drogi, a w szczególności jej przyjęta w planie szerokość, w toku sesji odczytano pismo stron"). Zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadniony, gdyż jak wynika z protokołu z XXII posiedzenia MKUA z dnia 16 grudnia 2009 r., na którym był opiniowany plan Strążyska-Małe Żywczańskie i z listy obecności załączonej do protokołu, komisja obradowała i głosowała w wymaganym składzie 7 członków Komisji w tym w obecności przewodniczącego. Z uwagi na to, że w części określonej w protokole jako punkt II 3) zawarte zostały wypowiedzi niektórych tylko członków i na niektóre tylko najbardziej ważkie i problematyczne tematy, takie jak przeznaczenie terenu kempingu, czy problem przedłużenia ul. Tetmajera, skarżący wywiódł, ze komisja obradowała w niepełnym składzie i nad "fragmentami planu", co jest zarzutem całkowicie nieuzasadnionym.

Za bezzasadny uznano zarzut niemożliwości opracowania planu miejscowego w oparciu o studium, którego nieaktualność stwierdzona została uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XVI 11/217/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. Uznanie ww. dokumentu za "nieaktualny" stanowi jedynie przesłankę do opracowania jego zmiany, nie stanowi żadnej podstawy prawnej do stwierdzenia, że jest ono nieobowiązujące.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 32 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada ma obowiązek oceny aktualności studium, którego to obowiązku dopełniła Rada Miasta Zakopane podjęciem ww. uchwały w sprawie aktualizacji studium. Studium winno być aktem okresowo ocenianym i uzupełnianym, jednak to czy bez aktualizacji studium gmina może uchwalić plan zależy od okoliczności faktycznych. Zgodnie z orzecznictwem brak prawnej możliwości uchwalenia planu bez aktualizacji studium występuje tylko w przypadkach gdyby gmina chciała rozstrzygnąć kwestie (ustalać rodzaje przeznaczenia i zasady zagospodarowania) wymagające umocowania w studium, jak na przykład rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, zaś studium takiej możliwości nie dawało). W przypadku zaś, gdy określone w planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania "wpisują się" w uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w obowiązującym (na mocy art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) studium, brak aktualizacji studium przed uchwaleniem planu nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązuje do czasu uchwalenia przez Radę jego zmiany.

Na koniec Rada podała, że w zamieszczonym w planie miejscowym słowniczku rzeczywiście nie wyjaśniono definicji zieleni niskiej i wysokiej, gdyż są to pojęcia powszechnie używane i zrozumiałe. Nie wymagają więc dodatkowych definicji które wyjaśniałyby ich znaczenie zwłaszcza, że w planie dopuszczona jest realizację zarówno zielni niskiej jak i wysokiej bez ustalenia wzajemnych ich proporcji na terenie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżącego, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Zakopane Nr VII/89/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE, zwana dalej w skrócie "planem miejscowym".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedną z pierwszych czynności w rozpoznaniu skargi jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Zakopane w dniu 24 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu). Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Dnia dniu 12 sierpnia 2011 r. skarżący zaskarżył plan miejscowy do sądu administracyjnego, z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Uchwałą Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r. Nr XXVII/347/2008 przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego i o tym Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (ogłoszenie z 4 września 2008 r.).

Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu polanu miejscowego obejmuje również rysunek, analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane oświadczył, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego wykorzystano kopię mapy zasadniczej spełniającą wymogi z art. 16 ust. 1 ww. ustawy (akta administracyjne, tom I).

Po ogłoszeniu w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w dniach od 4 września 2008 r. do 25 września 2008 r. wniesiono szereg uwag, które były przedmiotem analizy Burmistrza Miasta Zakopane. Uwagi złożyły również organy administracji, zawiadomione – stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (uwagi wniosły następujące organy: Zarząd Województwa Małopolskiego, Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, Tatrzański Park Narodowy, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego, Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Zakopanem, Oddział Straży Granicznej, Wojewódzki Sztab Wojskowy, a także Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej [...] S.A., Spółka Gazownicza sp. z o.o., [...] sp. z o.o., Telekomunikacja Polska S.A., [...]S.A.).

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzony został projekt planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzona została – po ustaleniu zakresu tej prognozy z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - prognoza oddziaływania na środowisko dla projektowanego planu miejscowego. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p. uzyskano opinię o projekcie planu miejscowego od Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej (luty 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme uzyskano opinię od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia z 8 marca 2010 r.), uzyskano opinię (zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie u.p.z.p.) od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (opinia z dnia 24 marca 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte uzyskano opinię od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (opinia z dnia 26 sierpnia 2010 r.). Wprawdzie opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 sierpnia 2010 r. była negatywna, ale tylko dlatego, że § 4 pkt 13 projektu planu miejscowego wprowadzał zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Uchwalony plan miejscowy nie zawiera takich ograniczeń i o tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował Burmistrz Miasta Zakopanem pismem z dnia 7 września 2010 r.

Ponadto uzyskano opinie od Spółki [...] S.A. (opinia z dnia 12 marca 2010 r.), Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (opinia z dnia 1 marca 2010 r.), Telekomunikacji Polskiej S.A. (opinia z dnia 15 marca 2010 r.), Spółki Gazowniczej sp. z o.o. (opinia z dnia 23 lutego 2010 r.), [...] sp. z o.o. (opinia z dnia 25 lutego 2010 r.) oraz [...] (opinia z dnia 23 lutego 2010 r.). Uzyskano także opinię od Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego (opinia z dnia 2 marca 2010 r.).

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewodą Małopolskim (uzgodnienie z dnia 10 marca 2010 r.), Zarządem Województwa Małopolskiego (uzgodnienie z dnia 11 marca 2010 r.), Zarządem Powiatu Tatrzańskiego (uzgodnienie z dnia 2 marca 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie uzgodniono projekt planu miejscowego ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego (wobec braku stanowisko zasadnie przyjęto uzgodnienie stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie (uzgodnienie z dnia 10 maja 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie wniosku z dnia 16 kwietnia 2010 r. przyjęte stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie dokonano uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (uzgodnienie z dnia 8 marca 2010 r.), z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (uzgodnienie z dnia 20 kwietnia 2010 r.) oraz z Dyrektorem Tatrzańskiego Parku Narodowego (uzgodnienie z dnia 2 marca 2010 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret szóste u.p.z.p. dokonano uzgodnienia projektu planu miejscowego z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (uzgodnienie z dnia 4 marca 2010 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte dokonano uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (uzgodnienie z dnia 9 marca 2010 r.) i przyjęto skutek w postaci uzgodnienia (stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Karpackim Oddziałem Straży Granicznej oraz Agencją Wywiadu. Dokonano również uzgodnienia z Zakładem Górniczym Wód Termalnych i Wydziałem Zarządzenia Kryzysowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (opinie i uzgodnienia- akta administracyjne, tom I).

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 4 czerwca 2010 r. do dnia 6 lipca 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag. Uwagi zostały wniesione i nastąpiło ich rozpatrzenie (tom II akt administracyjnych). W dniu 6 lipca 2010 r. przeprowadzono publiczną dyskusję nad projektem planu miejscowego.

Następnie na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomił o kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (tom II akt administracyjnych).

Przeprowadzono – stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. – publiczną dyskusję na przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. W wyznaczonym stosownie do art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminie jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne i prawne wniosły uwagi do projektu planu miejscowego (akta administracyjne, tom II).

Kolejne (trzecie wyłożenie) miało miejsce w dniach od 20 września 2010 r. do 21 października 2010 r. (akta administracyjne, tom III). 21 października 2010 r. miała miejsce publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. Ponownie zostały zgłoszone uwagi, będące przedmiotem ich rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Zakopane.

Wszystkie nieuwzględnione uwagi (złożone po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, po drugim wyłożeniu i po trzecim wyłożeniu) były przedmiotem rozstrzygnięć Rady Miasta Zakopane (załącznik nr 3 do planu miejscowego).

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana, aczkolwiek akta sprawy nie są chronologicznie usystematyzowane co utrudniało ustalenie procesu podejmowania poszczególnych rozstrzygnięć.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego o braku opinii miejskiej komisji architektoniczno-urbanistycznej. Taka opinia została wyrażona i dotyczyła ona całego planu miejscowego.

Kolejną kwestią podlegająca badaniu przez Sąd jest ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącego o braku zgodności między planem miejscowym i studium oraz o niedopuszczalności uchwalania planu miejscowego na podstawie nieaktualnego studium.

Skarżący podnosi, że zaskarżony plan miejscowy obejmujący przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego, miedzy innymi działki nr [...] i[...] narusza jego interes prawny, ponieważ poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi został naruszony.

Na tą okoliczność skarżący w skardze podaje, że zaskarżony plan miejscowy pozbawił skarżącego możliwości zabudowy części jego działek, a Sąd z urzędu stwierdza, że istotnie po części działek skarżącego planowana jest droga publiczna klasy L oznaczona symbolem 2.KDL.

Z akt planistycznych wynika, że w istocie spór miedzy skarżącym a Radą Miasta Zakopane dotyczy planowanej szerokości projektowanej drogi stanowiącej w przyszłości połączenie ul. Strężyska z ul. Tetmajera, tzn. czy tak projektowana droga ma mieć szerokość 15 metrów (jak to zapisano w planie miejscowym), czy też mniejszą (10-12 metrów), na co wyrażał aprobatę skarżący. Przede wszystkim należy wskazać, że studium przewiduje przebieg tej drogi, ale nie wyznacza jej szerokości.

Analizując uzasadnienie projektu planu miejscowego oraz treść stanowiska Rady Miasta Zakopane (i Burmistrza Miasta Zakopane) co do przyjęcia szerokości 15 metrów ww. projektu drogi można wywnioskować, że w istocie jako argument wskazano na uwarunkowania terenowe i rezerwację pasa pozwalającego na ustalenie przebiegu samej drogi. Rada Miasta Zakopane i Burmistrz Miasta Zakopane powinni mieć świadomość, że obowiązujące przepisy dla tej klasy dróg wyznaczają minimalną szerokość nie na 15 metrów, ale na 12 metrów co istotnie potwierdza to § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem najmniejsza odległość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym (2 pasy ruchu), dla ulicy klasy L, wynosi 12 metrów. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia 12-metrowa szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Szerokość drogi klasy L jednojezdniowej (2 pasy ruchu) w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę wynosi – minimalnie – 15 metrów (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie znaczenie ma wyznaczenie szerokości ulicy (drogi) klasy L na terenie zabudowanym. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ stanowiący gminy ma prawo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i określenia treści tego planu. Uprawnienie to określane jest mianem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne to konglomerat uprawnień organu do władczego, ale nie swobodnego i dowolnego, ustalenia zasad zagospodarowania obszarów objętych procesem sporządzania planu miejscowego. Zasady zagospodarowania terenu objęte są zasadami sporządzania planu miejscowego, a te określane są mianem merytorycznych wartości i wymogów kształtowania polityki przestrzennej, czyli treści planu, zawartości planu (części tekstowej i graficznej oraz załączników), ustaleń planu i standardów dokumentacji planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 692/06, opub. w LEX nr 475253).

Jedną z podstawowych zasad jest wyważanie stopnia ochrony interesu publicznego w stosunku do naruszanego interesu prywatnego. Żaden z tych interesów nie ma a priori pierwszeństwa. W tej sprawie ustalenie szerokości projektowanej drogi publicznej jest właśnie przykładem konfliktu między interesem publicznych (wytoczenie drogi) i interesem prywatnym (ograniczenie możliwości realizacji trwałych inwestycji na terenie przeznaczonym w planie pod drogę, wraz z możliwością wywłaszczenia tego obszaru lub jego odkupienia od dotychczasowego właściciela). Słusznie w pierwszej kolejności przyjmując podstawowe zasady ustalenia przebiegu i parametrów projektowanej drogi, skarżący prowadził rozmowy z Burmistrzem Miasta Zakopane celem ustalenia satysfakcjonującego obie strony rozwiązania. W takim bowiem przypadku należało tak wyważyć oba interesy (prywatny i publiczny), aby z jednej strony ingerencja w naruszenie interesu prywatnego była jak najmniejsza, a z drugiej strony interes publiczny zostałby zrealizowany. Innymi słowy w takich "konfliktowych" przypadkach należy w pierwszej kolejności ustalać takie zasady zagospodarowania terenu, aby były one i racjonalne i zarazem do przyjęcia przez obie strony. Jak podaje sam skarżący, początkowo takie ustalenia przyjęto i planowana droga 2.KDL miała mieć szerokość maksymalnie do 12 metrów. Później sporządzając projekt planu miejscowego ustalono szerokość na 15 metrów, kilkakrotnie odpowiadając skarżącemu na jego wnioski, że to jest taka szerokość "z zapasem" i faktycznie może okazać się, że droga zostanie wybudowana na 12 metrach szerokości. Sąd nie kwestionuje prawa Rady Miasta Zakopane do ustalania szerokości projektowanych dróg o parametrach większych niż minimalne. W każdym jednak takim przypadku obowiązkiem organu planistycznego jest wyjaśnienie, dlaczego projektuje się przeznaczenie przyszłej drogi na obszarze większym niż obszar minimalny.

Jeżeli bowiem w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) ustalono minimalną szerokość drogi o danej klasie, to znaczy, że na takiej szerokości jest możliwym wybudowanie takiej drogi spełniającej swoją funkcję tak w szczególności pod kątem jej przejezdności jak i bezpieczeństwa. Jeżeli jednak w planie miejscowym planowana jest większą niż minimalna szerokość drogi i zarazem to zwiększenie dokonywane jest wbrew woli dotychczasowego właściciela terenu, któremu "zabieranego" część nieruchomości pod drogę – obowiązkiem organu planistycznego było wyjaśnienie, dlaczego minimalna szerokość zajęcia terenu pod przyszła drogę jest niewystarczającą. Ma to o tyle znaczenie w tej sprawie, że cała szerokość projektowanej drogi 2.KDL obejmuje w zasadzie działkę skarżącego.

Również na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta Zakopane wyjaśnił jedynie, że przyjęta szerokość projektowanej drogi wynika z warunków technicznych.

Tym samym brak uzasadnienia przyjętej szerokości projektowanej drogi stanowiącej w przyszłości połączenie ulicy Tetmajera i Strążyska, ponad minimalną szerokość wynikającą z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) stanowi podstawę do przyjęcia, iż w tym zakresie Rada Miasta Zakopane przekroczyła granice władztwa planistycznego. Ponadto ul. Tetmajera, mająca zostać "przedłużona" do ul. Strążyska obecnie ma szerokość mniejszą niż 15 metrów, tak jak i ul. Strążyska. Wyraźnie widać to na rysunkach planów.

Tym samym powstaje taka sytuacja, że zarówno ulica z której ruch ma być kierowany na projektowaną drogę, jak i ulica "odbierającą" ruch z tak projektowanej drogi mają szerokość mniejszą niż ten właśnie odcinek projektowanej drogi 2.KDL.

W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 2 planu miejscowego obejmującego teren komunikacji 2.KDL o powierzchni 0,66 ha wraz z obejmującego teren terenem rysunkiem graficznym (załącznik nr 1) do planu miejscowego. Sąd stwierdził nieważność całego ust. 2 § 12 planu miejscowego dlatego, że wprawdzie wadliwie została przyjęta szerokość projektowanej drogi, tym niemniej pozostawienie w pozostałym zakresie regulacji § 12 ust. 2 byłoby bezzasadne. Szerokość projektowanej drogi jest bowiem jej głównym parametrem. Samo projektowanie drogi publicznej było zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale określenie jej szerokości wymagało uzasadnienia, którego w zaskarżonej uchwale brakuje

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem nałożono obowiązek realizacji nowych budynków i rozbudowy istniejących przy uwzględnieniu niewyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych. Zasadnie podnosi skarżący, że skoro linie nie są wyznaczone, to nie powinny obowiązywać. Sąd stwierdził nieważność tego przepisu z tego powodu, że stanowi on w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, a w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów w terenie zabudowy od drogi gminnej a 8 metrów od drogi powiatowej lub wojewódzkiej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż ww. (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na tą samą regulację powołuje się Rada Miasta Zakopane uzasadniając bezprzedmiotowość zarzutu. W ocenie Sądu w przypadku, gdy plan miejscowy nie wprowadza żadnej regulacji, a jedynie potwierdza istnienie obowiązującej regulacji, to taki przepis nie powinien znaleźć się w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale jest on również aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jak każdy akt wykonawczy do ustawy, nie może ponownie potwierdzać regulacji zawartej w ustawie. Tym samym skoro ustawa o drogach publicznych zawiera odległości projektowanych obiektów od dróg publicznych to nie ma podstaw do potwierdzania tego w planie miejscowym. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), a akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponadto powołany § 4 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego jest nielogiczny, bo skoro nałożony został obowiązek lokalizacji nowo budowanych lub rozbudowywanych budynków w jakiejś odległości od dróg publicznych, to nie można wymagać, aby te odległości wynikały z niewyznaczonych linii nieprzekraczalnej zabudowy. Albo linia jest wrysowania w rysunek planu miejscowego i obowiązuje, albo jej tam nie ma.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie uzasadniają unieważnienia w pozostałym zakresie planu miejscowego.

Rzeczywiście trafnie podnosi skarżący, że § 3 planu miejscowego ma tylko jeden ustęp (ustęp 1) i zgodnie z § 55 ust. 3 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" artykuł nie powinien dzielić się na jeden ustęp, a ustępów jest tyle, ile samodzielnych myśli wyrażonych w jednym artykule. Tym samym skoro § 3 zawiera definicje przyjęte na potrzeby planu miejscowego, to należało je uregulować w ten sposób, że § 3 zawierałby jedynie wyliczenie punktów bez ustępu. Ten jednak błąd nie ma żadnego istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ w żadnym zakresie nie powoduje to wadliwości w stosowaniu zaskarżonej uchwały bądź przytaczaniu jego części redakcyjnych.

Kolejny zarzut dotyczy treści § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego tym zakresie, że plan miejscowy posługuje się pojęciami "zieleń wysoka" i "zieleń niska" nigdzie nie definiując tych pojęć. Rzeczywiście plan miejscowy nie wprowadza definicji tych pojęć, co jednak nie oznacza, że stanowi to wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności w tym zakresie planu miejscowego. Znaczenie ma bowiem także i kontekst, w jakim użyto tych pojęć. Treść § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego jest następująca: "dopuszcza się realizację zieleni niskiej i wysokiej". Tym samym mając na uwadze kryterium, jakim posłużono się w tym przepisie (tzn. wysokość zieleni (drzew, roślin)), należy wskazać, że powołany § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego w istocie obejmuje każdy rodzaj zieleni (i wysokiej i niskiej). Żaden inny przepis planu miejscowego nie posługuje się pojęciem zieleni wysokiej/niskiej. Tym samym mimo braku zdefiniowania tych pojęć, § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego dopuszczający realizacje każdej postaci zieleni (tzn. wysokiej i niskiej) nie może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Sąd przy tym wskazuje, że szereg innych aktów prawnych obowiązujących na terenie całego kraju posługuje się pojęciami "zieleń wysoka/zieleń niska" bez odrębnego definiowania tych pojęć. Przykładowo § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, że szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody.

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.

Tym samym mimo braku odrębnych definicji akty prawne posługują się tymi terminami. Tym niemniej plan miejscowy mógłby definiować oba pojęcia, ale w odniesieniu do zaskarżonego planu brak definicji nie ma istotniejszego znaczenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia procedury planistycznej w zakresie braku rozpoznania uwag nie uwzględnionych przez burmistrza. Załącznik nr 3 do planu miejscowego zawiera omówienie każdej z uwag i wyjaśnienie powodów jej nie uwzględnienia. Dopuszczalnym było rozstrzygnięcie o tych uwagach w formie załącznika do planu miejscowego. Ponadto uwagi były rozpoznawane indywidualnie, taki jest bowiem zapis tego załącznika. Indywidualnie rozpoznano uwagi skarżącego (uwaga nr 6, nr 12 i nr 24 przy pierwszym wyłożeniu i kolejne przy następnych publicznych wyłożeniach).

W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obejmującej § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 planu miejscowego (droga 2.KDL) tak w zakresie części tekstowej, jak i rysunkowej. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu.