Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2133/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczeniem z dnia 23 marca 2006 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, zwana dalej "Główną Komisją Orzekającą" - po rozpoznaniu odwołania T. K. byłego W. [...] - Skarżącego w rozpatrywanej sprawie, od orzeczenia z dnia [...] czerwca 2005 r. Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G., w którym uznano Skarżącego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynów określonych w art. 138 ust. 1 pkt 7 i pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z późn. zm.) i wymierzono mu za przypisane czyny łączną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł :

1) uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji;

2) uznała Skarżącego winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie w dniu [...] grudnia 2001 r. w trybie przetargu nieograniczonego zamówienia publicznego firmie "M." S.A. na wykonanie gimnazjum z budową hali widowiskowo-sportowej o wartości netto 12.684.932,39 zł z naruszeniem art. 93 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, z późn. zm.), poprzez zaniechanie unieważnienia postępowania wobec faktu, iż najkorzystniejsza oferta przewyższała kwotę, jaką zamawiający mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia; co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.). Czyn ten wyczerpywał również znamiona czynu określonego w art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż poprzez podpisanie umowy z dnia [...] grudnia 2001 r. Skarżący przekroczył zakres upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań obciążających budżet Gminy D. o kwotę 9.072.877,66 zł. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych powstało wskutek ustalenia terminów zapłaty całej kwoty za wykonaną inwestycję na lata 2002-2004, podczas gdy uchwała Rady Gminy pozwalała przeznaczyć w tym okresie jedynie 4.500.000 zł. Aktualnie, zobowiązanie w przekroczonej kwocie obciążyło budżety Gminy D. w latach 2006-2014;

3) uznała Skarżącego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie w dniu [...] października 2002 r. (aneksem nr 1 do umowy z dnia [...] grudnia 2001 r.) zamówienia publicznego firmie "M." S.A. na wykonanie robót dodatkowych i zamiennych na budowie gimnazjum z halą widowiskowo-sportową o wartości netto 962.305,20 zł z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, co stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

4) za przypisane Skarżącemu czyny wymierzyła mu łączną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł i obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Ustalenia faktyczne poczynione przez Komisję Orzekającą I instancji nie są też kwestionowane przez Skarżącego. W dniu [...] grudnia 2001 r. Skarżący podpisał - działając jako W. Gminy D. - umowę z firmą "M." S.A. na wykonanie gimnazjum z budową hali widowiskowo-sportowej o wartości netto 12.684.932,39 zł. Działaniem tym Skarżący wyczerpał znamiona dwóch naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Komisja Orzekająca I instancji błędnie uznała, że popełnienie jednego czynu może skutkować przypisaniem więcej niż jednego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Tymczasem jeden czyn może wyczerpywać znamiona więcej niż jednego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, co w sentencji orzeczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie poprzez przypisanie Skarżącemu popełnionego czynu wraz ze wskazaniem wszystkich tych naruszeń dyscypliny finansów publicznych, których znamiona ten czyn wyczerpuje. Tak też uczyniła Główna Komisja Orzekająca.

Czyn polegający na zawarciu przez Skarżącego umowy z dnia [...] grudnia 2001 r. na wykonanie gimnazjum, wyczerpywał w dacie jego popełnienia znamiona czynu określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, a po wejściu w życie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - znamiona czynu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Równocześnie ten sam czyn wyczerpywał w momencie jego popełnienia znamiona naruszenia określonego w art. 138 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a obecnie wyczerpuje znamiona czynu określonego w art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Powyższe stwierdzenie ma oparcie w niekwestionowanym przez Skarżącego ustaleniu, że w dniu [...] grudnia 2001 r. doszło do udzielenia zamówienia publicznego firmie "M." S.A. na wykonanie gimnazjum z budową hali widowiskowo-sportowej o wartości netto 12.684.932,39 zł. Tym samym Skarżący zaciągnął zobowiązanie obciążające budżet Gminy D. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Rada Gminy D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2001 r., określiła prognozowane dochody Gminy na poziomie 11.450.802 zł, zaś wydatki w wysokości 11.461.013 zł, wskazując jednocześnie w budżecie na 2001 r. na realizację zadania związanego z budową gimnazjum łącznie 200.000 zł. Ostatecznie, uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zasad finansowania budowy gimnazjum w D. postanowiono, iż w 2002 r. mogą być przeznaczone na ten cel środki finansowe do kwoty 500.000 zł, w 2003 r. - 1.000.000 zł, w latach 2004-2009 - do 3.000.000 zł rocznie. Natomiast zgodnie z treścią zawartej umowy płatność za wykonanie przedmiotu umowy strony określiły w następujących wielkościach: w 2002 r.- 500.000 zł, w 2003 r. - 1.000.000 zł, a w 2004 r. - 12.072.877,66 zł.

Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, z analizy ustalonego stanu faktycznego wynikało jednoznacznie, że Skarżący był upoważniony do zaciągnięcia zobowiązania na realizację powyższej inwestycji w kwotach wynikających z uchwały Rady Gminy. Tym samym Skarżący nie był uprawniony do zobowiązania się, że w 2004 r. Gmina D. uiści wykonawcy inwestycji kwotę 12.072.877,66 zł. Uchwała Rady Gminy zezwalała mu bowiem na zaciągnięcie zobowiązania z tego tytułu w 2004 r. na kwotę 3.000.000 zł, co łącznie z kwotami przyjętymi w uchwale na lata 2002 i 2003 pozwalało Skarżącemu w dacie podpisywania umowy na zaciągnięcie zobowiązania do 2004 r. maksymalnie do kwoty 4.500.000 zł.

Główna Komisja Orzekająca wskazała, że podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez gminę jest budżet. Jest on opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób przewidziany prawem, przy jednoczesnym respektowaniu zasady jawności, przejrzystości i zasady równowagi budżetowej. Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, bezsporne jest również to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do realizacji uchwalonego budżetu odpowiedzialny jest za całość gospodarki finansowej i może w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne jedynie do górnej granicy zobowiązań określonych przez radę. Zasada ta określona jest w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie znajduje także odzwierciedlenie w przepisach ustawy o finansach publicznych z 1998 r. - obowiązującej w dacie popełnienia czynu - jak również w ustawie o finansach publicznych z 2005 r. obowiązującej w dacie orzekania. Z art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. wynikało, że uchwała budżetowa musi określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi (pkt 4), a także zawierać upoważnienie dla wójta gminy do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego (pkt 7). W obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych jest to art. 184 ust. 1 pkt 6 i pkt 10 lit. a). Nie może być kwestionowane, że Rada Gminy D., nie upoważniła Skarżącego do zaciągnięcia długu w celu sfinansowania w 2004 r. wydatków na budowę gimnazjum - gdyż przyjęła, że na ten cel może przeznaczyć w 2004 r. maksymalnie 3.000.000 zł (a nie ponad 12.000.000 zł).

Następnie Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, iż stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych (w dacie popełnienia zarzucanego czynu był to art. 27b ust. 1 pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych) zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zamawiający reprezentowany przez Skarżącego nie mógł zatem w 2004 r. przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia kwoty 12.072.877,66 zł. W ocenie Głównej Komisji Orzekającej, w świetle przytoczonego przepisu Skarżący miał obowiązek unieważnić postępowanie o udzielenie tego zamówienia. Czyn przypisany Skarżącemu wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych

Główna Komisja Orzekająca wyjaśniła również, iż zgodnie z art. 24 ust. l ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, przepisy ustawy o finansach publicznych nie były względniejsze dla sprawcy, zatem zastosowano przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na podstawie zarówno stanu prawnego z momentu popełnienia czynu, jak i orzekania przez Główną Komisję Orzekającą działanie Skarżącego stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazane naruszenie ustawy Prawo zamówień publicznych wyczerpuje obecnie znamiona czynu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, skoro doprowadziło do udzielenia zamówienia w sytuacji, gdy postępowanie to dotknięte było wadą nieważności.

Komisja Orzekająca I instancji uznała, że Skarżący dopuścił się opisanego czynu umyślnie. Główna Komisja Orzekająca nie podzieliła tego poglądu i przypisała Skarżącemu działanie nieumyślne. Skarżący podniósł bowiem, że podpisana przez niego umowa miała kontrasygnatę skarbnika gminy, co utwierdziło go w przekonaniu, że zaciąga zobowiązanie, które znajdzie pokrycie w przychodach Gminy. W tym stanie rzeczy Główna Komisja Orzekająca uznała, iż istnieje wątpliwość dotycząca umyślności lub nieumyślności działania Skarżącego. Wątpliwość tę Główna Komisja Orzekająca rozstrzygnęła zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść Obwinionego.

Oprócz opisanego wyżej czynu Skarżący, w ocenie Głównej Komisji Orzekającej, winny jest również popełnienia czynu polegającego na udzieleniu w dniu [...] października 2002 r., aneksem Nr 1 do umowy z dnia [...] grudnia 2001 r., firmie "M." S.A. dodatkowego zamówienia publicznego dotyczącego inwestycji - "Budowa gimnazjum z halą widowiskowo-sportową" bez przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentacji podstawowych czynności związanych z powyższym zamówieniem. Skarżący uważał, iż skoro wartość dodatkowego zamówienia nie przekraczała 20% wartości zamówienia podstawowego, to zadanie to można zlecić wykonawcy bez organizowania przetargu, w trybie z wolnej ręki. Powyższy pogląd Skarżącego, zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do obowiązującego w dacie popełnienia czynu art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy o zamówieniach publicznych, udzielenie w trybie z wolnej ręki temu samemu wykonawcy dodatkowego zamówienia było możliwe w przypadku, gdy wykonanie tego dodatkowego zamówienia stało się konieczne na skutek sytuacji, których nie można było wcześniej przewidzieć oraz gdy z przyczyn technicznych lub gospodarczych zamówienia dodatkowego nie można oddzielić od zamówienia podstawowego. Według Głównej Komisji Orzekającej, żadna z tych przesłanek warunkujących zastosowanie trybu z wolnej ręki nie została spełniona. Zmiana tynków, adaptacja nieużytkowego poddasza, zmiana konstrukcji dachu, budowa pomieszczenia dla spikera zawodów, instalacja TV (monitoring), instalacja nagłośnienia - to nie są roboty, których wykonania nie można było wcześniej przewidzieć. Powyższe prace nie mają też nic wspólnego z technicznymi lub gospodarczymi przesłankami, które uniemożliwiają oddzielenie zamówienia dodatkowego od podstawowego. Okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, że Skarżący uznał, iż aneksem może zmienić zakres udzielonego zamówienia (rozszerzyć je) w stosunku do zakresu określonego w ofercie (siwz). W ocenie Głównej Komisji Orzekającej, takie działanie Skarżącego musi zostać uznane za naruszające prawo w bardzo istotnym stopniu. Nie bez znaczenia dla oceny działania Skarżącego jest i to, że przyjmując za zasadną jego linię obrony, ustawa o zamówieniach publicznych, jak i ustawa Prawo zamówień publicznych wymagała uzyskania dla zamówień z wolnej ręki przekraczających równowartość początkowo 30.000 euro, a następnie 60.000 euro, zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Obwiniony o taką zgodę nie wystąpił, co wskazuje, że podpisując przedmiotowy aneks był przekonany, że ustawy o zamówieniach publicznych stosować do tego zamówienia w ogóle nie musi.

Działanie Skarżącego przy popełnieniu opisanego wyżej czynu zostało przez Główną Komisję Orzekającą uznane jako umyślne. Skarżący zwiększył wartość zamówienia o blisko 1.000.000 zł bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnego. Skarżący musiał przewidywać możliwość popełnienia czynu zabronionego, a mimo to godził się na to. Wadliwość procesu decyzyjnego Skarżącego (jego wina) jest w pełni czytelna, jeśli uwzględni się stwierdzony fakt zmiany przedmiotu zamówienia, co już jest niedopuszczalne i zaciągnięcie zobowiązania na kwotę blisko 1.000.000 zł bez stosowania jakichkolwiek procedur przewidzianych ustawą o zamówieniach publicznych. Skarżący z racji wykonywanej funkcji - musiał wiedzieć, że nie wolno mu dysponować tak znacznymi środkami z pominięciem stosownych procedur.

Wymierzając Skarżącemu łączną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, Główna Komisja Orzekająca uwzględniła wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ponadto, dla wymiaru kary istotne znaczenie miał fakt, że swoimi czynami Skarżący spowodował uszczuplenie środków publicznych, poprzez konieczność zapłaty znacznej kwoty odsetek i opłat. Skarżący swym działaniem naraził Gminę na dodatkowe koszty inwestycji związane z budową gimnazjum. Wartość zadania została bowiem podwyższona o odsetki w wysokości 4.899.459,95 zł oraz jednorazową opłatę w wysokości l % kwoty zadłużenia z tytułu zawartej ugody, tj. 114.685 zł, którą Gmina już zapłaciła. Dodatkowe koszty poniesione przez Gminę stanowią około 40%, w stosunku do wartości całej inwestycji, a poziom zadłużenia Gminy mógł spowodować w konsekwencji wprowadzenie zarządu komisarycznego, bowiem mogłaby zostać zagrożona realizacja obligatoryjnych zadań własnych Gminy. Uwzględnienie powyższych okoliczności uzasadnia wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej.

Na powyższe orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Skarżący pismem z dnia 3 czerwca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

- rażące naruszenie art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaciągnął bez upoważnienia zobowiązanie, podpisując umowę na budowę gimnazjum w D.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Rada Gminy nie udzieliła upoważnienia Wójtowi Gminy do zaciągania zobowiązań na budowę gimnazjum w kwocie, jaką zaoferował wykonawca w przetargu, podczas gdy Rada stosowną uchwałą z dnia [...] lipca 2001 r. udzieliła mu takowego upoważnienia;

- rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, tj. art. 137 ust. 2 w związku z art. 89 ust. l ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez pominięcie istotnych faktów i okoliczności wskazujących na brak elementów winy w jego postępowaniu i posiadanie przez niego stosownych upoważnień do zaciągania zobowiązań finansowych;

- rażące naruszenie art. 76 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na rozstrzyganiu nie dających się usunąć wątpliwości w sprawie na jego niekorzyść.

Ponadto, w uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że pominięto w sprawie fakt, iż Rada Gminy uchwałą z dnia [...] lipca 2001 r. udzieliła mu upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań finansowych do kwoty 19.500.000 zł. Uchwała ta - jak dalej pisze Skarżący, nie została zakwestionowana w trybie nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. i jako taka stanowiła podstawę do zaciąganych przez niego zobowiązań. Według Skarżącego, okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w zaskarżonym orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej, która wbrew dyspozycji art. 137 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, pominęła ten dowód.

Zdaniem Skarżącego, skutki prawne powyższej Uchwały, w kontekście prawa Wójta do zaciągania zobowiązań, budzą wątpliwości, jednak przepis art. 76 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść obwinionego. Skarżący zarzucił Głównej Komisji Orzekającej, iż nie tylko nie rozstrzygnęła tych wątpliwości na jego korzyść, ale w ogóle je pominęła.

Skarżący nie zgodził się również z tezą o istnieniu winy po jego stronie, przy podejmowaniu decyzji związanych z inwestycją. Podniósł, że na pojęcie winy w ujęciu karnistycznym składają się dwa elementy, pozostające ze sobą w korelacji i związku przyczynowym, tj. animus i korpus. Aby przypisać winę sprawcy nie tylko zewnętrzne znamiona jego działania muszą naruszać przepis ustawy, ale także po jego stronie w sferze wykonawczej istnieć musi wola naruszenia normy prawnej, chociażby w jednej z form winy, tj. zamiar bezpośredni lub pośredni - lekkomyślność lub niedbalstwo.

Zdaniem Skarżącego, brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na jego winę umyślną przy udzieleniu dodatkowego zamówienia publicznego z wolnej ręki na wykonanie robót dodatkowych i zamiennych na budowie gimnazjum. Ponadto Skarżący uważa, że Główna Komisja Orzekająca potraktowała podjętą przez niego obronę, jako wyraz buty i brak skruchy za popełnione czyny oraz że potraktowała to jako element postępowania dowodowego wskazujący na umyślny charakter działania Skarżącego. W opinii Skarżącego, w przedmiotowym zakresie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do przepisania tezy oskarżenia.

Ponadto Skarżący uważa, iż postępowanie dotknięte jest wadami proceduralnymi, gdyż ciężar dowodu przerzuca na Skarżącego, podczas gdy to na rzeczniku dyscypliny finansów publicznych spoczywa obowiązek udowodnienia, że nastąpiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisji Orzekająca wnosząc o oddalenie skargi stwierdziła, iż podnoszone przez Skarżącego argumenty nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności.

Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, nieprawdziwy jest zarzut, że pominięto w sprawie fakt, iż Rada Gminy uchwałą z dnia [...] lipca 2001 r. udzieliła Skarżącemu upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań finansowych do kwoty 19.500.000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wskazano bowiem (na str. 7), że [...] lipca 2001 r. Rada Gminy D. uchwałą Nr [...] zmieniła uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zasad finansowania budowy gimnazjum w D.. Uchwałą tą zmieniono zasady finansowania budowy gimnazjum określając, iż w 2002 r. mogą być przeznaczone środki finansowe do kwoty 500.000 zł, w 2003 r. - 1.000.000 zł, w latach 2004-2009 do 3.000.000 zł rocznie. Natomiast zgodnie z treścią zawartej umowy, płatność za przedmiot umowy strony określiły w następujących wielkościach: w 2002 r.- 500.000 zł, w 2003 r. - 1.000.000 zł, a w 2004 r. - 12.072.877, 66 zł. Wynika z tego zatem, iż Skarżący był upoważniony do zaciągnięcia zobowiązania na realizację powyższej inwestycji w kwotach wynikających z uchwały Rady Gminy. Tym samym Skarżący nie był uprawniony do zobowiązania się, że w 2004 r. Gmina D. uiści wykonawcy inwestycji kwotę 12.072.877,66 zł. Uchwała Rady Gminy zezwalała mu bowiem na zaciągnięcie zobowiązania z tego tytułu w 2004 r. na kwotę 3.000.000 zł, co łącznie z kwotami przyjętymi w uchwale na lata 2002 i 2003 pozwalało Skarżącemu w dacie podpisywania umowy na zaciągnięcie zobowiązania do 2004 r. maksymalnie do kwoty 4.500.000 zł, a nie jak podnosi, do kwoty 19.500.000 zł. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż podniesiony w skardze zarzut pominięcia uchwały Rady Gminy z dnia [...] lipca 2001 r. jako dowodu w sprawie, jest nieprawdziwy. Główna Komisja Orzekająca nie tylko nie pominęła tej uchwały jako dowodu w sprawie, lecz przypisała Skarżącemu czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegający w istocie na niezastosowaniu się przez Skarżącego do postanowień tejże uchwały.

Główna Komisja Orzekająca wskazała również, że art. 76 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, na który to przepis powołuje się Skarżący, nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż nakazuje on rozstrzygać na korzyść obwinionego jedynie nie dające się usunąć wątpliwości. Treść uchwały z dnia [...] lipca 2001 r. jest jasna i także naruszenie tej uchwały przez Skarżącego nie budzi wątpliwości.

Główna Komisja Orzekająca nie podzieliła także argumentów Skarżącego, jakie przytoczył pisząc o teorii winy w ujęciu karnistycznym. Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej, winę traktować należy jako możliwość zarzucenia sprawcy, że w czasie swego bezprawnego, karalnego i karygodnego czynu nie dał posłuchu normie prawnej, choć miał taką możliwość. Winę można zatem przypisać osobie, która popełniła czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych pomimo, że mogła, obiektywnie miała taką możliwość, zachować się w sposób zgodny z prawem. Główna Komisja Orzekająca podkreśliła, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tak jak doktryna prawa karnego, rozdzielnie traktuje pojęcie winy oraz umyślności albo nieumyślności działania lub zaniechania. Mając to na uwadze, nie zgodziła się z twierdzeniem Skarżącego, że brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na umyślny charakter jego działania przy udzieleniu dodatkowego zamówienia publicznego z wolnej ręki, bez przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Wskazała, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji podstawowych czynności związanych z powyższym zamówieniem. Główna Komisja Orzekająca podkreśliła, iż w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna przesłanek warunkujących zastosowania trybu z wolnej ręki. Działanie Skarżącego musiało zostać uznane za naruszające prawo w bardzo istotnym stopniu. Skarżący zwiększył wartość zamówienia o blisko 1.000.000 zł bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnego. Skarżący musiał więc, co najmniej przewidywać możliwość popełnienia czynu zabronionego, a mimo to godził się na to. Skarżący z racji wykonywanej funkcji musiał wiedzieć, że nie wolno mu dysponować tak znacznymi środkami z pominięciem stosownych procedur. Dodatkowym argumentem jest to, że w kilkuletniej praktyce (Wójtem Gminy - jak twierdzi, był od 1998 r.) mógł posiąść niezbędną wiedzę umożliwiającą prowadzenie gospodarki finansowej bez łamania prawa.

Ponadto Główna Komisja Orzekająca wyjaśniła, iż orzekając o karze, kierowała się wytycznymi określonymi w art. 33 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazała również, że Skarżący nie podał żadnego faktu uzasadniającego zarzut przerzucania na niego ciężaru dowodu. Na zakończenie Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten pozwalał na jednoznaczne przypisanie Skarżącemu czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz podkreśliła, że Skarżący, z racji pełnionej funkcji, był osobą szczególnie odpowiedzialną za dobro finansów publicznych, w związku z czym, w zakresie gospodarowania środkami publicznymi mógł podejmować jedynie te działania, które miały umocowanie w obowiązującym stanie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez przyjęcie, iż zaciągnął on bez upoważnienia zobowiązanie podpisując umowę na budowę gimnazjum w D. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Rada Gminy nie udzieliła mu upoważnienia do zaciągania zobowiązań na tę budowę w kwocie jaką zaoferował w przetargu wykonawca, powołuje się na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] lipca 2001 r. Twierdzi przy tym, iż w uchwale tej Rada Gminy udzieliła mu upoważnienia do zaciągania zobowiązań finansowych do kwoty 19.500.000 zł. Skarżący nie uwzględnia jednak oczywistego faktu, iż w świetle postanowień tejże uchwały wydatkowanie powyższej kwoty zostało rozłożone na dziewięć lat, co jest zrozumiałe, biorąc choćby pod uwagę skalę planowanych i realizowanych przez gminę dochodów i wydatków budżetowych w latach 2001-2004 (karta nr 468 akt administracyjnych). Należy podkreślić, iż gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie przyjętego w stosownym trybie budżetu gminy, który jest rocznym planem finansowym. Wynika to z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących zasady i tryb opracowywania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Z tego punktu widzenia, nie jest obojętne czy zobowiązanie dotyczące wydatkowania określonych sum z budżetu dotyczy jednego roku budżetowego, czy też jest rozłożone w czasie stosownie do możliwości finansowych danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, na co również zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główna Komisja Orzekająca, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do realizacji uchwalonego przez organ stanowiący (radę) budżetu odpowiedzialny jest za całość gospodarki finansowej i może w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązanie finansowe jedynie do górnej granicy zobowiązań określonych przez radę. Wynika to z uregulowań zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy.

Tenże właśnie przepis wskazany został jako podstawa prawna w powoływanej przez Skarżącego Uchwale Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz w zmienionej nią Uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zasad finansowania budowy gimnazjum w D. (karty nr 24 i 25 akt administracyjnych). Z uchwał tych wynika, iż realizacja inwestycji - "Budowa gimnazjum wraz z halą widowiskowo-sportową" będzie finansowana w latach 2002-2009 w następujący sposób : 2002 r. - 500.000 zł, 2003 r. - 1.000.000., 2004-2009 r. - do 3.000.000 zł rocznie. Wskazywana przez Skarżącego kwota 19.500.000 zł dotyczyła więc dziewięciu lat budżetowych, natomiast z treści umowy zawartej w dniu grudnia 2001 r. z wyłonionym w postępowaniu przetargowym wykonawcą tej inwestycji - firmą "M." S.A., wynika, że przy wartości całej inwestycji 13.572.877,66 zł strony umowy ustaliły, iż ostateczna zapłata nastąpi w ostatnim tygodniu listopada 2004 r. ( § 4 pkt 7 umowy), a poszczególne płatności będą dokonywane w następujących okresach: w 2002 r. - 500.000 zł, w 2003 r. 1.000.000, w 2004 r. 12,072.877,66 zł (załącznik nr 4 do umowy - karta nr 19 akt administracyjnych). Proste zestawienie kwot wymienionych w powyższych dokumentach wskazuje zatem na to, że zamawiający reprezentowany przez Skarżącego nie mógł zobowiązać się do wydatkowania w 2004 r. kwoty 12.072.877 zł przewidzianej w umowie z firmą, której oferta wybrana została jako najkorzystniejsza w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym prawidłowe są, w ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez Główną Komisję Orzekającą, jak również oparte na tych ustaleniach wnioski, co do naruszenia wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu przepisów normujących tryb i zasady udzielania zamówień publicznych. Nie budzi również wątpliwości zaciągnięcie przez Skarżącego zobowiązania z przekroczeniem udzielonego mu upoważnienia. W związku z powyższym, sformułowane w skardze zarzuty dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy uznać za nieuzasadnione.

Niezrozumiałe są, zawarte w skardze, uwagi Skarżącego dotyczące niezakwestionowania w trybie nadzoru przez Regionalną Izbę Obrachunkową w G., powoływanej przez niego uchwały Rady Gminy z dnia [...] lipca 2001 r., to bowiem nie uchwała naruszała prawo, lecz działanie Skarżącego odbiegające od zawartych w tej uchwale postanowień dotyczących finansowania inwestycji w poszczególnych latach budżetowych.

Bezzasadny jest także zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art. 137 ust. 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i odnoszący się do nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, istnienia powyższej uchwały jako podstawy do zaciągania przez Skarżącego zobowiązań. Jak słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca, uchwała ta została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i to właśnie analiza treści tej uchwały w zestawieniu z działaniami podejmowanymi przez Skarżącego stanowiła podstawowy powód przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, opisane w pkt 2 sentencji orzeczenia.

Nie ma również żadnych podstaw, aby podzielić stanowisko Skarżącego, iż jak to określił "skutki prawne przedmiotowej uchwały w kontekście prawa wójta do zaciągania zobowiązań budzą wątpliwości (..)". Zdaniem Sądu, w tym względzie uchwała ta jest precyzyjna, jasna i jednoznaczna w swej treści i poza zastosowaniem prostej wykładni gramatycznej polegającej na nadawaniu użytym w tej uchwale słowom sensu i znaczenia jakie mają one w języku polskim, właściwe odczytanie jej treści nie wymaga stosowania żadnych innych zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też zgodzić się należy z Główną Komisją Orzekającą, iż uwzględniając treść tejże uchwały w kontekście prawa Wójta do zaciągania zobowiązań, nie znajdował zastosowania w sprawie, wskazywany przez Skarżącego art. 76 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowiący, iż "niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego", albowiem wątpliwości takich nie było.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez zakwalifikowanie czynu popełnionego przez Skarżącego, opisanego w pkt 3 zaskarżonego orzeczenia i polegającego na udzieleniu w dniu [...] października 2002 r. aneksem nr 1 do umowy z dnia [...] grudnia 2001 r. firmie "M." S.A. dodatkowego zamówienia publicznego z pominięciem przepisów dotyczących postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, jako popełnionego z winy umyślnej. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera w tej mierze obszerną i przekonywującą argumentację. Dodać poza tym należy, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2002 r. wraz ze stosownym uzasadnieniem, odmawiająca uwzględnienia wniosku W. Gminy D. na zastosowanie trybu wyboru zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót dodatkowych powstałych w trakcie realizacji zadania inwestycyjnego - budowa gimnazjum z halą widowiskowo-sportową w D., polegających na wykonaniu remontu i adaptacji istniejącego budynku gimnazjum (...) ( karta nr 352 akt administracyjnych). Skarżący dokonując zatem aneksem nr 1 dodatkowego zamówienia publicznego w innym zakresie musiał sobie zdawać sprawę, iż w takim przypadku istnieje konieczność spełnienia określonych wymogów i procedur przewidzianych przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, jak choćby uzyskanie zgody Prezesa UZP na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki. Skoro Skarżący tego nie uczynił, to zgodzić się należy z Główną Komisją Orzekającą, iż zwiększając wartość zamówienia o prawie 1.000.000 zł bez uwzględnienia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, musiał przynajmniej przewidywać możliwość popełnienia czynu zabronionego, a mimo to godził się na to.

Dla ścisłości należy dodać, iż zawarte w zaskarżonym orzeczeniu uwagi dotyczące "braku skruchy" u Skarżącego stanowiły jeden z elementów uzasadnienia wysokości kary i odnosiły się do określonych w art. 33 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dyrektyw wymiaru kary, nie zaś jak zarzuca Skarżący, jako element postępowania dowodowego wskazujący na jego umyślne działanie.

Uznając zatem zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione i nie dopatrując się z urzędu innych naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.