Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2462/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Gminy i Miasta w [...] podjęła w dniu [...] stycznia 2019 r. uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w B. (zwanej dalej: "Szkołą") z dniem [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Burmistrz [...] (zwany dalej: "Burmistrzem" bądź "Skarżącym") wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej: "Kuratorem") z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie likwidacji Szkoły z dniem [...] sierpnia 2019 r. zgodnie z uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Kurator wyraził negatywną opinię w zakresie likwidacji Szkoły. W jego ocenie, Szkoła dysponuje odpowiednią bazą lokalowo-dydaktyczną niezbędną do realizacji podstawy programowej i programów nauczania. W jej budynku znajduje się Centrum Kulturalno-Biblioteczne, co w połączeniu ze Szkołą stanowi ośrodek rozwoju kulturalnego i edukacyjnego ważny dla środowiska lokalnego. Stwierdził, że niewielka liczba uczniów wpływa pozytywnie na indywidualizację nauczania, atmosferę i poczucie bezpieczeństwa uczniów. Ocenił także, że liczne klasy Szkoły Podstawowej w [...], do której mieliby uczęszczać uczniowie likwidowanej szkoły, mogą wpłynąć na wyniki nauki tych uczniów z uwagi na brak możliwości realizacji aktywizujących metod pracy, a także wzrost napięcia emocjonalnego u uczniów, co oznacza pogorszenie warunków nauki.

Na skutek zażalenia Minister wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. postanowienie, którym uchylił postanowienie Kuratora z dnia [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister ocenił, że Kurator nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kurator winien przeprowadzić dodatkową analizę danych demograficznych, dotyczących przyszłych uczniów Szkoły, biorąc pod uwagę zmiany systemowe oraz warunki lokalowe Szkół w [...]. Winien zbadać również, zaproponowany przez Burmistrza (w piśmie z [...] lutego 2019 r.), podział obwodu Szkoły między szkoły prowadzone przez gminę. Zalecił analizę liczby dzieci zameldowanych zarówno na terenie obwodu Szkoły, jak i obwodów Szkół Podstawowych nr 1 i nr 3 w [...] (zwanych dalej: "Szkołą nr 1" i "Szkołą nr 3"), tj. szkół, do których mieliby uczęszczać uczniowie Szkoły w razie jej likwidacji. Uzyskane dane Kurator miał skonfrontować z warunkami lokalowymi i dydaktycznymi tych szkół, zwłaszcza w kontekście liczby sal lekcyjnych i pracowni, którymi dysponują szkoły, a także liczby uczniów Szkół nr 1 i nr 3 po przejęciu uczniów z obwodu Szkoły. Ponadto Kurator miał szczegółowo zbadać kwestie dowożenia uczniów do szkoły, opieki świetlicowej w Szkołach w [...], a także wpływu likwidacji Szkoły na sieć szkół podstawowych w gminie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...] Kurator ponownie negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły. Uzasadniając wydane postanowienie podniósł, że zestawienia zbiorcze przestawiające liczbę dzieci urodzonych w latach 2005-2019 i zameldowanych na terenie poszczególnych miejscowości wchodzących w skład obwodu szkół Gminy [...], jak i zestawienia w rozbiciu na poszczególne szkoły, wskazują na tendencję wzrostową. Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na bardziej liczne klasy, a nawet utworzenie dodatkowych oddziałów klas. Z analizy danych dotyczących liczby dzieci w oddziałach szkolnych, jak i możliwości lokalowych szkól w [...] wynika, że Szkoły nr 1 i nr 3 staną przed problemami lokalowymi. Szkoły w [...] dysponują około 50 salami lekcyjnymi, co przy liczbie dzieci wskazanej w zestawieniu dzieci urodzonych w latach 2005-2019 dla poszczególnych szkół (w liczbie około 2013 dzieci), stanowi duże wyzwanie lokalowe dla budynków szkolnych. Ponadto Burmistrz zaniechał konkretnego wskazania, jak po dokonanej likwidacji Szkoły będzie wyglądała sieć szkół i gdzie ostatecznie zostaną wprowadzone dzieci ze zlikwidowanej szkoły. Wskazał również, że w poszczególnych klasach Szkoły stwierdzono niewielką liczbę dzieci, a nauka na jedną zmianę wpływa na miłą i życzliwą atmosferę nauki i pracy oraz partnerskie relacje z rodzicami. Cechą wyróżniającą Szkołę spośród innych w Gminie [...] jest jej wyjątkowe położenie, które pozwala dzieciom na naturalny rozwój w bezpośrednim kontakcie z przyrodą, z dala od niebezpieczeństw. Z kolei stan baz lokalowych szkół w Gminie [...] w tym Szkoły oraz wyposażenie niezbędne do realizacji podstawy programowej, jest na wystarczającym i porównywalnym poziomie.

Kurator zwrócił nadto uwagę, że w zakresie dowożenia dzieci do szkół ustalono, że w roku szkolnym 2019/2020 w Gminie [...] nastąpi duża reorganizacja. Dotychczasowy dowóz realizowany przez prywatnego przewoźnika na potrzeby tylko poszczególnych szkół zostanie zastąpiony liniami komunikacyjnymi ogólnodostępnymi, co spowoduje dodatkowe niebezpieczeństwa związane z podróżą uczniów. Burmistrz nie wykazał zaś, jakie środki podjął w celu zapewnienia właściwej opieki podróżującym dzieciom. Ponadto z planu rozkładu jazdy wynika, że większość dzieci z obwodu Szkoły korzystać będzie z linii B-5, co oznacza, że dzieci zamieszkałe w B. wsiadałyby do jedynego autobusu porannego o godzinie 7:06, a na miejscu byłby o 7:43, tj. po prawie 40 minutach. Zajęcia lekcyjne w szkołach w [...] rozpoczynają się o 8:30, co dodatkowo wydłuża czas oczekiwania uczniów w świetlicy o kolejne kilkadziesiąt minut. Natomiast kursy powrotne odbywałby się co około 2 godziny, powodując prawdopodobnie kolejne oczekiwanie uczniów w świetlicy. Likwidacja szkoły spowoduje więc konieczność dowożenia małych dzieci i narażenia ich na trudy podróży, zaś dojście do przystanku i oczekiwanie na autobus spowoduje, że czas ich pobytu poza domem ulegnie znacznemu wydłużeniu.

Zdaniem Kuratora, likwidacja Szkoły spowoduje, że uczniowie będą realizowali obowiązek szkolny w liczniejszych oddziałach w szkołach w [...], co prowadzić może do pogorszenia ich warunków nauki. Istotne jest przy tym, że ogólna średnia ocen uczniów Szkoły jest wyższa niż ogólna średnia ocen uczniów szkół podstawowych w [...]. Ponadto w licznych klasach nauczyciel nie ma możliwości zindywidualizowania form i metod pracy, co może znacząco wpłynąć na obniżenie jakości edukacji. Duża liczba uczniów sprawia również, że nauczyciele korzystają z wykładowej formy prowadzenia zajęć, która pozwala na szybkie zrealizowanie założonego materiału kosztem efektywności, nie ma czasu na wprowadzanie aktywnych form nauczania. Szkoła posiada odpowiednie warunki lokalowe i wyposażenie, które umożliwiają naukę uczniom oraz sprawną realizację podstawy programowej i przyjętych programów nauczania. Budynek szkoły dysponuje bazą niezbędną do realizacji swoich zadań statutowych. Uczniowie i pracownicy mają dostęp do materiałów dydaktycznych zgodnie z potrzebami. Likwidacja Szkoły nie wpłynie na poprawę warunków nauki dla jej uczniów. Ponadto liczne klasy spowodują pogorszenie warunków nauki, zarówno dla dzieci likwidowanej szkoły, jak i dzieci ze szkół, do których trafiliby uczniowie ze zlikwidowanej Szkoły. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by sytuacja dzieci w nowej szkole po planowanej zmianie organizacyjnej znacząco się poprawiła, zachodzi wręcz domniemanie, że w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki może ona ulec pogorszeniu. Dokładna analiza obecnie istniejących uwarunkowań, ewentualnych szans i zagrożeń proponowanej zmiany wskazuje, że zmiana ta nie jest niezbędna, a w aspekcie nadzoru pedagogicznego i społecznie pojmowanego dobra uczniów – niepożądana.

Kurator wskazał także na społeczny wymiar Szkoły w środowisku wiejskim, który w wielu wypadkach w małym środowisku znacznie ułatwia lokalne zakorzenienie się. Ponadto Szkoła to centrum działań i miejsce wydarzeń, wokół niej powstaje sieć kontaktów, koncentruje się wiele potrzeb mieszkańców i krzyżują się ich powiązania. Bliskie relacje skłaniają mieszkańców do brania większej odpowiedzialności za szkołę i do działań pozaszkolnych. Ponadto małemu środowisku łatwiej jest zapewnić bezpieczeństwo uczniów – poprzez wzajemne relacje, a także mniejszą liczbę bodźców zewnętrznych.

Podniósł przy tym, że wskazywana przez Burmistrza ekonomiczna przyczyna podjęcia uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, nie uzasadnia zamiaru jej likwidacji. Prowadzenie szkół podstawowych należy bowiem do obowiązkowych zadań własnych gmin.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] czerwca 2019 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że faktycznym powodem likwidacji Szkoły jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci mieszkańców, nie zaś obniżenie kosztów utrzymania tych szkół poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej. Likwidacja Szkoły i przeniesienie uczniów do szkół w [...] może negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa w czasie dojazdów i w czasie przebywania w wielokrotnie większej szkole. Okoliczności te, jak również fakt wydłużenia czasu dojazdu do szkoły i z powrotem, konieczność rozdzielenia przenoszonych uczniów do różnych oddziałów danej klasy, jak też stabilna sytuacja demograficzna w obwodzie Szkoły (brak trendu spadkowego liczby urodzeń) wskazują, że negatywna opinia Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły nie narusza prawa materialnego i jest uzasadniona. Ponadto w toku postępowania Kurator podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia zakresu sprawy.

Minister podał, że analiza danych demograficznych w odniesieniu do liczby potencjalnych uczniów, tj. dzieci zamieszkałych na terenie obwodu Szkoły, nie wykazuje trendu zmian. Szkołę wybiera rok rocznie podobny odsetek rodziców dzieci w stosunku do liczby dzieci zameldowanych na terenie obwodu tej szkoły, na co nie miała wpływu zmiana ustroju szkolnego. Można więc przyjąć, że średnio w Szkole może uczyć się w kolejnych latach podobna liczba uczniów, jak w ostatnim czasie. Fakt, że część uczniów z obwodu Szkoły spełnia obowiązek szkolny w szkołach, w których obwodach nie zamieszkują, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru likwidacji szkoły obwodowej.

Odnosząc się do przedstawionych przez Skarżącego dwóch wariantów zmiany obwodów szkół w [...] (w razie likwidacji Szkoły) Minister stwierdził, że w roku szkolnym 2019/2020, nie ma możliwości przyjęcia wszystkich uczniów danego poziomu Szkoły do Szkoły nr 3, gdyż spowodowałoby to konieczność rozdzielenia oddziału na dwa mniejsze, a tym samym zwiększenia liczby oddziałów funkcjonujących w tej szkole. W przypadku przejścia uczniów Szkoły do Szkoły nr 1 proponuje się rozdzielenie nawet trzyosobowych grup uczniów, które zostałyby przyłączone do różnych istniejących już oddziałów. Takie rozwiązanie może wpłynąć na tych uczniów niekorzystnie i powodować zaburzenie poczucia bezpieczeństwa. Także rozdzielenie rówieśniczej grupy szkolnej, w której uczniowie od lat bardzo dobrze się znają, przemawia za negatywną oceną zamiaru jej likwidacji, z uwagi na podwyższenie ryzyka wystąpienia trudności adaptacyjnych u dzieci z likwidowanej szkoły. Niezasadnym – w obu przypadkach – byłoby uznanie, że zapewnienie kontynuacji nauki uczniom likwidowanej szkoły odbędzie w sposób zapewniający tym uczniom komfort, a w przypadku niektórych klas nie da możliwości wyboru szkoły. Zmiana miejsca edukacji, dojazd do szkoły (którego dotychczas nie było) lub jego wydłużenie, współistniejące z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanej dziecku grupie rówieśniczej prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Porównując warunki lokalowe Szkoły oraz Szkól nr 1 i nr 3 Minister stwierdził, że wszystkie te placówki dysponują warunkami lokalowymi, w tym bazą sportową i niezbędnym wyposażeniem, do realizacji podstawy programowej, adekwatnymi do potrzeb danej szkoły. Zaznaczył przy tym, że Szkoła nr 3 nie dysponuje wystarczająco wyposażoną pracownią komputerową oraz liczbą stanowisk komputerowych. Przeniesienie do niej uczniów likwidowanej szkoły, w sytuacji niedoposażenia pracowni komputerowej, znacząco utrudni uczniom zdobywanie wiedzy informatycznej poprzez np. ulokowanie kilku uczniów przy jednym stanowisku komputerowym, a więc nie da możliwości samodzielnego wykonywania zadań. Natomiast Szkoła dysponuje pracownią informatyczną wyposażoną w 12 około 4-letnich komputerów stacjonarnych. W obliczu polityki wprowadzania w życie nowych technologii informatycznych i konieczności nauki dzieci od najmłodszych lat funkcjonowania w tym obszarze, w przypadku kontynuacji nauki przez uczniów likwidowanej szkoły w Szkole nr 3 nie spowoduje polepszenia warunków nauki tych uczniów, a wręcz warunki te ulegną pogorszeniu.

Odnosząc się szczegółowo do kwestii dowozu uczniów po likwidacji Szkoły Minister wywiódł, że dotychczasowa organizacja dowozu uczniów do szkół w Gminie [...] odbywa się przewozem zamkniętym (pod opieką opiekuna oraz bez udziału innych pasażerów). Od 1 września 2019 r. w Gminie [...] ma być wdrażany nowy plan dowozu, którego głównym założeniem jest uruchomienie linii komunikacyjnych otwartych dla wszystkich mieszkańców. Zdaniem Ministra, analiza rozkładu jazdy, zarówno funkcjonującego w poprzednich latach, jak i planu zmian wprowadzanych od 1 września 2019 r. nie wskazuje na poprawę warunków kształcenia, wychowania i opieki uczniów po dokonaniu zamierzonej likwidacji Szkoły. Przede wszystkim zmiana charakteru transportu z zamkniętego – na otwarty, pomimo zapewnienia opieki, nie gwarantuje pełnego bezpieczeństwa dzieci w czasie podróży. Zauważył, że dla niektórych uczniów Szkoły czas dojazdu ulegnie wydłużeniu z dojazdu trwającego do 12 minut do nawet 45 minut, a w przypadku 7 uczniów w ogóle zaistnieje konieczność korzystania z dowozu, czego nie było wcześniej. Powyższe nie jest korzystne dla budowania więzi rodzinnych, czy spędzania czasu wolnego w okolicy miejsca zamieszkania. Zatem w kontekście organizacji dowozu, likwidacja Szkoły nie wpłynie na poprawę warunków nauki jej uczniów. Posiłkując się badaniami naukowymi Minister wskazał, że prowadzenie edukacji w systemie klas łączonych umożliwia funkcjonowanie małej szkoły. Rozwiązanie takie, w realiach kontrolowanej sprawy jest według niego rozwiązaniem korzystniejszym niż dowożenie uczniów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) poprzez brak przeanalizowania wszystkich przesłanek likwidacji Szkoły, a przede wszystkim zasad pedagogicznych i psychologicznych rozwoju dzieci w szczególności ze środowisk wiejskich i wykluczonych;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: "k.p.a.") polegające na braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, że nieprawdziwe są dywagacje Ministra na temat liczby uczniów. Nie sposób się zgodzić, że malejąca z roku na rok liczba dzieci w Szkole, to liczba uczniów pozostająca na tym samym poziomie. Od września 2017 r. wprowadzono nowy system oświaty i większą liczbę klas w Szkole, a pomimo tego liczba uczniów była mniejsza. Ponadto rodzice nie chcą aby ich dzieci uczyły się w tak małych klasach (po 2-5 dzieci w klasie) i były tym samym pozbawione rozwoju i prawidłowych relacji społecznych. Z tego względu, od września 2019 r. nie powstała klasa pierwsza, gdzie miało być 3 dzieci, rodzice przenieśli dzieci do szkoły w [...]. Można spodziewać się podobnej tendencji w następnych latach, gdyż w klasie "0" jest również tylko 3 dzieci. Za niezrozumiałą Skarżący uznał tezę o rozdzieleniu uczniów w Szkole nr 1 podnosząc, że w żadnych analizach nie było wersji takiego podziału i rozdzielenia dzieci do różnych klas. Skarżący przeanalizował liczbę uczniów w klasach Szkoły nr 1 uznając, że wszystkie dzieci po zlikwidowaniu Szkoły będą mogły kontynuować naukę w danej klasie bez potrzeby ich rozdzielania. Burmistrz nie zgodził się również z wywodami dotyczącymi trudności adaptacyjnych uczniów. Wyjaśnił, że każde dziecko idąc do szkoły staje przed nowymi wyzwaniami i je przeżywa, jednakże podstawą winno być dobro i rozwój dzieci, czego nie daje nauka w klasie 3-osobowej z tego samego wiejskiego środowiska. W Szkole nie ma żadnych dodatkowych zajęć, żaden z uczniów nie uczestniczył w konkursach, czy olimpiadach, Szkoła nie bierze też udziału w żadnych programach rozwojowych. W sytuacji Szkoły nie można zatem mówić o równych formach prowadzenia zajęć, skoro jest jeden lub dwóch uczniów i nauczyciel nie ma ani bodźca, ani też możliwości prowadzenia rozwijających form przekazania wiedzy. Ponadto Szkoła nie zapewnia uczniom specjalistycznych usług edukacyjnych, w tym logopedycznych i z zakresu gimnastyki korekcyjnej oraz zajęć dodatkowych. Dzieci nie mają możliwości rozwoju, mają problemy z komunikacją wynikającą z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie, stają się aspołeczne. Większy ośrodek szkolny zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Przede wszystkim jednak umożliwi dzieciom ze Szkoły prawidłowy rozwój np. przez współzawodnictwo i rywalizację z licznymi rówieśnikami, czego realnie są pozbawione, a co wpłynie nieuchronnie na podnoszenie poziomu wiedzy i kształtowanie pożądanych postaw.

Zdaniem Skarżącego, warunki lokalowe w szkołach w [...] są bardzo dobre, natomiast budynek Szkoły jest objęty nadzorem konserwatorskim i jakiekolwiek remonty tam są utrudnione. Budynek ten jest niedostosowany do pobytu w nim osób niepełnosprawnych, nie posiada on własnej kuchni ani możliwości jej zainstalowania.

Odnosząc się do kwestii dowozu uczniów Burmistrz zauważył, że organ nie wziął pod uwagę, że tylko 7 dzieci spośród 27 uczęszczających obecnie do Szkoły jest z samych B. i tym samym nie dojeżdża, wszystkie pozostałe dzieci dojeżdżają do Szkoły i ich czas dojazdu jest większy lub taki sam gdyby dojeżdżały do szkoły w [...]. Nieprawidłowa jest też analiza przejazdów dokonana przez organ np. przejazd z B. do K. dotychczas wynosił 37 minut, a według planowanego od 1 września 2019 r. rozkładu wyniesie 19 minut.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji publicznej szkoły określa art. 89 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący Szkołę i Szkoły nr 1 i nr 3 spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom Szkoły możliwość kontynuowania nauki w publicznych szkołach w [...], przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej Szkoły, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie likwidacji Szkoły, a jego stanowisko zostało przez Ministra uznane za prawidłowe. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole i Szkołach nr 1 i nr 3, systemów nauki w tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.

W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 p.o., względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze Skarżącym, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska Ministra, że z uwagi na stabilną liczbą uczniów zamieszkujących obwód Szkoły lepszym rozwiązaniem dla mieszkańców gminy jest dalszej jej funkcjonowanie w systemie oświaty. Przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą zasadniczą wadą, że nie uwzględniają deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły. Przemawia za tym choćby fakt, że w roku szkolnym 2018/2019 nie utworzono w placówce oddziału klasy I, bowiem troje dzieci, które mogłyby uczęszczać do Szkoły, zostały przez rodziców przeniesione do szkół w [...].

Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych uciążliwości spowodowanych przewozem uczniów (wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem, pogorszenie warunków nauki) uznać trzeba na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe.

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie likwidacji oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem jest ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonej likwidacji Szkoły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawna i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły.

Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.