Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1436/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 56/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. – Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O.-Z. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 56/04 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] wniesioną na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Celnej w R. po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. wniesionego od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...], nr [...] o obciążeniu Spółki karą pieniężną w wysokości 5 040 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b, art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), a także § 4 i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kara pieniężna została nałożona w dniu [...] lutego 2003 r., na przejściu granicznym w O., po przeprowadzeniu pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu o nr rej. [...], należącego do przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z O. i stwierdzeniu przekroczenia na drugiej osi pojazdu dopuszczalnych norm nacisku ustalonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że pomiaru nacisku osi na podłoże dokonano na wadze dynamicznej typu RPT 97-114, posiadającej ważne świadectwo legalizacji nr [...] z dnia [...] października 2002 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z.G., a wagi tego typu zostały zatwierdzone decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 kwietnia 1997 r., nr ZT 314/97 do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów. Pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru stalowego tzw. ruletki, posiadającej świadectwo legalizacji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał techniczne etapy procesu ważenia oraz system zabezpieczeń zapewniający jego prawidłowy przebieg a także stwierdził, że brak reakcji aparatury kontrolnej podważa zasadność jakiegokolwiek kwestionowania wyniku ważenia. Nie ma zatem podstaw do jego powtarzania ani do żądania weryfikacji ważenia na wadze statycznej, skoro to właśnie waga dynamiczna służy do sprawdzania faktycznych nacisków osi na jezdnię. Odnosząc się do powołanych przez stronę wyroków Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 7/98 oraz NSA sygn. akt III RN 9/2000 Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że orzeczenia te nie odnoszą, się do przepisów prawnych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Dyrektor Izby Celnej w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji za bezpodstawny uznał najpoważniejszy zarzut skargi – brak umocowania kierownika zmiany K. F. do podpisania w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. decyzji z dnia [...], nr [...]. Sąd ustosunkowując się do zarzutu podpisania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną wskazał, że ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 41, poz. 365 ze zm.) zniesiono organ administracji państwowej w sprawach celnych – Dyrektora Urzędu Celnego (art. 2 pkt 2) i utworzono organ Naczelnika Urzędu Celnego (art. 3 pkt 2), do którego zakresu działania przeszły dotychczasowe zadania i kompetencje dyrektorów urzędów celnych w zakresie indywidualnych postępowań w sprawach celnych (art. 5 ust. 1). Organ pierwszej instancji na wezwanie Sądu przedstawił decyzję nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] i decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...], nr [...]. Na podstawie decyzji z dnia [...] upoważniono Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego i Kierowników Oddziałów do podejmowania w imieniu Naczelnika decyzji, jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Celnego w O. W § 2 decyzji określono, że Zastępca Naczelnika i Kierownicy Oddziałów mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. określił, że Kierownik Zmiany był upoważniony do podpisania decyzji na podstawie pkt I.1.D i pkt IV Karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanej na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] oraz art. 283 i 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.).

Następnie Sąd podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 mogły być pobierane, między innymi za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Z kolei art. 13 ust. 2a stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, których wysokość, w myśl ust. 2b powołanego artykułu, określał załącznik do ustawy.

Przy pomiarze nacisku dla pojedynczej osi napędowej, w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm określonych w § 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. W związku z tym Naczelnik Urzędu Celnego w R. nałożył na skarżącą, zgodnie ze wspomnianym załącznikiem do ustawy o drogach publicznych, karę pieniężną w wysokości 5 040 zł. Kierowca nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Dalsza argumentacja skarżącej sprowadzała się do kwestionowania poprawności ważenia i sposobu przeprowadzenia postępowania od strony formalnej. W ocenie skarżącej kierowca, przejeżdżając przez wagę, nie może utrzymać wymaganej prędkości bez przyspieszania, a kierowca nie został poinformowany o wpływie przyspieszania na wynik pomiaru.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji opis przebiegu ważenia odpowiadał warunkom zawartym w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40), a przyrządy, na których dokonywano pomiarów posiadały ważne świadectwa legalizacji. Opinia Instytutu [...] przedstawiona przez skarżącą w tym zakresie nie jest trafna. Sąd uznał za chybione zarzuty skarżącej dotyczące braku zgody na powtórne ważenie. Jakość techniczna wagi, jej wyposażenia oraz szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia wskazują, że takie żądanie było bezzasadne. Zdaniem Sądu, brak podczas ważenia osoby umocowanej do reprezentowania Spółki nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Ponadto strona miała możliwość podnieść swoje zarzuty w odwołaniu, zauważono też, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 § 2 K.p.a., gdyż ewentualne oczekiwanie na przedstawiciela Spółki groziło niepowetowanymi szkodami materialnymi. Sąd uznał, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 nie znalazło się w wykazie uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji państwowej, które utraciły moc z dniem 3 marca 2001 r. (MP Nr 47, poz. 7820), dlatego decyzja o legalizacji wagi wydana na tej podstawie prawnej nie utraciła ważności. Decydującym i jedynym kryterium nałożenia kary jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu. Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu nie ma znaczenia fakt braku możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu po załadunku. Brzmienie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych świadczy, że nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że decyzję organu celnego wydano na podstawie okoliczności, które nie zostały udowodnione, oraz w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a wyrok został oparty na okolicznościach, które nie zostały potwierdzone w aktach sprawy;

2) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. polegają na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd powinien z urzędu wziąć pod uwagę fakt, że decyzja została oparta na jednym dowodzie, tj. protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji skarżąca nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonego dowodu. Protokół ten zdaniem skarżącej "nie mógł być uznany za dowód w sprawie". Organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Kierowca złożył określony wniosek dowodowy – o powtórne ważenie pojazdu – który nie został uwzględniony – brak w tym zakresie jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonym wyroku.

Uznanie zaś przez Sąd, że odstąpienie w tym zakresie od ogólnych zasad prawa administracyjnego uzasadnia treść art. 10 § 2 K.p.a., gdyż groziłoby to zakłóceniem pracy organu celnego i niepowetowanymi stratami materialnymi, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ z żadnego dowodu nie wynika, aby istniała najmniejsza choćby groźba straty materialnej. Skarżąca wywiodła z tego wniosek, że żaden przepis prawa polskiego nie każe organowi administracji celnej wydawać decyzji w takiej sprawie natychmiast po dokonaniu ważenia pojazdu. Skoro zatem przed wydaniem decyzji reprezentant Spółki nie został zapoznany z protokołem kontroli, to decyzja nie była oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie. Organy celne zaś nie podjęły żadnych działań do zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącej Spółki.

Jeżeli chodzi o naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., to skarżąca podniosła, że przedstawione przez stronę dokumenty nie stanowią upoważnienia w rozumieniu art. 268a K.p.a. Przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji może nastąpić jedynie przez organ administracji. Kodeks postępowania administracyjnego jest w tym zakresie precyzyjny i żaden przepis ustawy nie daje osobie upoważnionej prawa do przenoszenia swojego upoważnienia na innego pracownika nawet za zgodą organu administracji.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nietrafne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że decyzję pierwszej instancji wydał organ do tego nieuprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie jest trafny pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie nie miał zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z naczelnych zasad tego Kodeksu. W przepisie art. 10 § 2 K.p.a. zawarto jednak wyjątki od tej zasady. Jednym z nich jest sytuacja, w której zapewnienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu groziłoby niepowetowaną szkodą materialną. Taka sytuacja zaś miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Faktem notoryjnym jest długi czas oczekiwania, zwłaszcza przez pojazdy ciężarowe, na przekroczenie granicy. Jednocześnie zaś kontrola pojazdu w zakresie jego ważenia w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych osi na drogę dokonywana ma być w chwili przekraczania granicy. Ważenie pojazdu jest podstawową czynnością postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeżeliby próbować zastosować art. 10 § 1 K.p.a. do tej czynności, w sytuacji, w której w pojeździe, czy na przejściu granicznym nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem bądź pełnomocnikiem strony, groziłoby to całkowitym paraliżem przejścia granicznego, a jednocześnie spowodowałoby nawet kilkudniowe przestoje przewoźnika. Dlatego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 10 § 2 K.p.a.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Skarżąca upatruje go w tym, iż Sąd przeprowadzając uzupełniający dowód z dokumentów w postaci decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] oraz decyzji nr [...] Dyrektora Urzędu Celnego w R. dnia [...] łącznie z Kartami zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wydanymi na podstawie decyzji nr [...], błędnie ocenił, że Kierownik zmiany działał w granicach upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w O. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną z art. 268a K.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko – Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II s. 601–603 Podobne stanowisko przyjęto w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/06.

Decyzją nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. upoważnieni zostali zastępca Naczelnika i Kierowcy Oddziałów do podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. (§ 1). W § 2 tej decyzji stwierdzono, że "osoby wymienione w § 1 mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego w O. Obowiązki i uprawnienia nadane przez Naczelnika Urzędu lub za jego zgodą określa się w kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy". Tak więc cytowana decyzja jest w istocie aktem generalnym o charakterze wewnętrznym, a nie aktem indywidualnym upoważniającym konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego. Sama decyzja nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] nie jest upoważnieniem, o którym stanowi art. 268a K.p.a. Czy za takie indywidualne upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego uznać można odpowiednie postanowienie zawarte w karcie zakresu obowiązków i uprawnień Kierownika zmiany K. F. nie wiadomo, bowiem Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie rozpatrzył, a jest to kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w postępowaniu administracyjnym nie miał miejsca przypadek wydania decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dodać można, że podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego nie mógł stanowić żaden z punktów art. 283 Kodeksu celnego, który to artykuł powołany był w podstawie decyzji nr [...] z [...], ani też art. 284 § 2 Kodeksu celnego powołany w podstawie prawnej decyzji nr [...] Dyrektora Urzędu Celnego w R., na który powoływał się organ administracji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).