Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1486/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]"[...]" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]"[...]" z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu do wysokości 90 m istniejącej wieży stalowej na obiekcie [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...]. W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] "[...]" (dalej: stowarzyszenie) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Rozpatrując tenże wniosek, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, przyjmując, że postępowanie, w którym zostało wydane kwestionowane pozwolenia na budowę, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283), dalej: u.u.i.ś., a przez to uwzględnieniu żądania stowarzyszenia jako organizacji społecznej stała na przeszkodzie treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b.

Pismem z [...] maja 2021 r. stowarzyszenie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:1) art. 6 i art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez bezprawne oparcie postanowienia o jednostkę prawną, która nie może być stosowana w odniesieniu do organizacji społecznych żądających wszczęcia postępowania z urzędu; 2) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem ustawowych przesłanek z uwagi na to, że odmowa wszczęcia postępowania z urzędu może nastąpić tylko w przypadku niezgodności z celami statutowymi organizacji społecznej oraz brakiem interesu społecznego.

We wskazanym postanowieniu z [...] lipca 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] maja 2021 r. GINB przytoczył treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 i 4 p.b., stwierdzając, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.i.ś. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś. przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika z wydruku z KRS Nr [...] prowadzonego dla stowarzyszenia [...], (rubryka 3) oraz Statutu (rozdział II, przepis § 7), celem działania stowarzyszenia jest m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, co każe uznać je za organizacją ekologiczną, która powstała i rozpoczęła działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. GINB zauważył, że z zatwierdzonego projektu budowlanego (Opis techniczny, s. 3 i n.) wynika, iż sporna inwestycja polega na podwyższeniu do wysokości 90 m istniejącej wieży stalowej na obiekcie [...]. Wieża o wysokości 21,60 m jest zlokalizowana na działce nr ew. [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. W procesie projektowania uwzględniono następujące wyposażenie wieży: antena radiolinii [...] typ [...]; średnica 1,80; azymut 120°; środek elektryczny anteny na wysokości 90,00 m n.p.t.; antena radiolinii [...] typ [...]; średnica 1,20; azymut 155°; środek elektryczny anteny na wysokości 75,00 m n.p.t.; antena radiolinii [...] typ [...]; średnica 1,20; azymut 210°; środek elektryczny anteny na wysokości 63,00 m n.p.t.; drabinka stalowa z koszem stalowym ochronnym wewnątrz wieży, do wchodzenia na poziom 90,00 m n.p.t.; droga kablowa w rynnie aluminiowej, montażowej, o szerokości 0,30 m. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. GINB wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Tym bardziej więc nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Z uwagi na tenże fakt wykluczona jest tym samym możliwość jego zainicjowania przez organizacje ekologiczne. Powyższe stanowisko, jak dodał organ zażaleniowy, potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1722/09, wyrok NSA z 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 908/10, wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. II OSK 1400/10). GINB zauważył, że znane są mu rozbieżności w orzecznictwie sądowym dotyczące kwestii zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2210/17), tym niemniej organ zażaleniowy stoi na wyrażonym w postanowieniu stanowisku reprezentowanym również przez znaczną część doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Odwołując się do zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., GINB stwierdził, że nawet przyjmując argumenty akceptujące dopuszczalność stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę, brak byłoby podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia Wojewody [...]. W ocenie GINB, stowarzyszenie nie uprawdopodobniło interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organ zażaleniowy podkreślił, że okoliczności wskazane przez stowarzyszenie jako uzasadnienie interesu społecznego sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przywołania wyroków sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach dotyczących art. 31 k.p.a., a nie do wykazania interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie na wniosek stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Czym innym jest jednak wykazanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego, a czym innym prawidłowość kwestionowanej decyzji. Organ nie podzielił zarzutu, że stanowisko odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania pozostawałoby w sprzeczności z art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1), który nakazuje państwom członkowskim ustanowienie w krajowym porządku prawnym norm zapewnianiających członkom zainteresowanej społeczności dostępu do procedur odwoławczych oraz art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). W ocenie GINB, polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z powołanych w zażaleniu aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Dokonując korekty oceny przyjętej przez organ I instancji i podzielając w tym zakresie zastrzeżenia stowarzyszenia, GINB równocześnie wyjaśnił, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] był przepis art. 31 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 k.p.a., w związku z czym za podstawę prawną postanowienia organ nie powinien był uznawać art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem Wojewoda ocenił dopuszczalność wszczęcia z wniosku stowarzyszenia postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 31 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] lipca 2021 r. złożyło stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wykazanie wad rażącego naruszenia prawa, którym obarczona jest decyzja objęta wnioskiem, nie jest tożsame z wykazaniem istnienia interesu społecznego;

2) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez świadome i celowe zignorowanie wniosku stowarzyszenia złożonego na prośbę mieszkańców w sytuacji, w której GINB doskonale wie, iż doszło nie tylko do naruszenia art. 33 ust. 1 p.b., lecz do wydania decyzji o pozwoleniu na podwyższenie wieży, czyli na coś, czego p.b. nie zna (powinna być rozbudowa). Ponadto na części objętej decyzją aktualnie toczy się postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wskazuje, iż doszło do naruszenie art. 33 ust. 1 p.b.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym skarżąca zaakcentowała również, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by dopuszczalność stosowania art. 31 k.p.a. była wyłączona w trybach nadzwyczajnych dotyczących spraw pozwoleń na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 1 lipca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Mając na uwadze przedmiot kwestii procesowej załatwionej zaskarżonym postanowieniem, którym stwierdzona została niedopuszczalność uwzględnienia wniosku skarżącego stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], należy przypomnieć, że organizacji społecznej w świetle art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przysługują dwojakiego rodzaju uprawnienia: po pierwsze - uprawnienie obejmujące żądanie wszczęcia postępowania, i po drugie - uprawnienie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. W obu przypadkach, żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz musi przemawiać za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Ta ogólna regulacja określająca warunki udziału organizacji społecznej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym może zostać zmodyfikowana przepisami szczególnymi, które bądź mogą wprowadzać odmienne w tym zakresie warunki udziału organizacji społecznej, bądź w ogóle wyłączać dopuszczalność żądania przez organizację społeczną wszczęcia postępowania i następnie prowadzenia go z jej udziałem.

Tę ostatnią sytuację przewidują przepisy p.b. Z art. 28 ust. 2 tej ustawy wynika, ze stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie w art. 28 ust. 3 p.b. znalazło się zastrzeżenie, że przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie te zasady dodatkowo modyfikuje art. 28 ust. 4 p.b., który w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez stowarzyszenie wniosku stanowił, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.i.ś., to nie może budzić wątpliwości, że niemożność nadania postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej szczególnej kwalifikacji każe jako regułę ogólną na gruncie p.b. uznawać, że decyzją ustawodawcy organizacje społeczne pozbawione zostały prawa do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając na uwadze zarzuty postawione zaskarżonemu postanowieniu GINB w skardze charakter sporny ma w sprawie ustalenie, czy przywołana wyżej reguła, dotycząc expressis verbis "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę", ma również zastosowanie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jakkolwiek GINB i Wojewoda [...] orzekający w sprawie jako organ I instancji przyjęli synchroniczność intencji ustawodawcy, który w art. 28 ust. 3 p.b. wyłączając art. 31 k.p.a., miał – ich zdaniem - również zdecydować o niestosowaniu ww. przepisu w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, to Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowanego założenia nie podziela, uznając, że postawione temu stanowisku przez stowarzyszenie zarzuty są uzasadnione.

Sąd, dokonując analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podziela zapatrywanie organu zażaleniowego, że zakres normowania art. 28 ust. 3 p.b. jest przedmiotem rozbieżnych ocen prawnych. Prezentowane jest bowiem stanowisko przyjmujące, że zasada niestosowania art. 31 k.p.a. powinna być ograniczona wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznaje wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. II OSK 2325/18; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 141/17; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2301/14; wyrok NSA z 23 października 2015 r. sygn. II OSK 386/14), jak i stanowisko zdecydowanie odmienne, albowiem rozciągające zasadę braku udziału organizacji społecznych również na postępowanie nadzwyczajne prowadzone przez organ nadzoru w granicach materialnoprawnych tejże sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1479/17; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. II OSK 2221/16; wyrok NSA z 10 października 2012 r. sygn. II OSK 1085/11; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 132/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zarzucić GINB, że sposób załatwienia zagadnienia procesowego wynikłego ze złożenia przez stowarzyszenie wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. pozostawał oczywiście błędny, ponieważ znajdował on wsparcie w sposobie wykładni art. 28 ust. 3 p.b. dokonywanej przez część sądów administracyjnych. Tym niemniej stan ten nie przekłada się na legalność zaskarżonego aktu, jeżeli w ocenie Sądu stanowisko organu i wspierająca go argumentacja obarczone są wadliwością wpływającą na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, przy wyznaczaniu zakresu normowania art. 28 ust. 3 p.b. wymagane jest przywołanie zasady, zgodnie z którą uchylenie normy ogólnej przez normę szczególną nie oznacza, ze traci ona w ogóle moc obowiązującą, lecz to jedynie, że nie znajduje ona zastosowania w zakresie regulowanym przez normę szczególną. Reguła ta jest bezpośrednio odnoszona do materii administracyjnego prawa materialnego, która reguluje udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym odmiennie od kodeksowych zasad ogólnych (por. A. Nędzarek [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część I. Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2018, s. 499 i n.). Nie może budzić wątpliwości, że istotą postępowania nieważnościowego jest orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym podlega rozpatrzeniu tzw. sprawa administracyjna procesowa (weryfikacyjna) odznaczająca się specyfiką, albowiem wskutek jej załatwienia dochodzi do autorytatywnej konkretyzacji nie normy prawa materialnego ale normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Z tego punktu widzenia nie można stawiać znaku równości pomiędzy "postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę" w znaczeniu ujętym w art. 28 ust. 3 p.b. a postępowaniem, w którym rozpatrywana jest kwestia kwalifikowanych wad decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd w tym kontekście podziela pogląd B. Adamiak, zgodnie z którym zróżnicowanie zakresu uprawnień organizacji społecznej w postępowaniu zwykłym i postępowaniu nadzwyczajnym wynika z różnicy przedmiotu tych postępowań. Postępowania nadzwyczajne mogą być wszczęte nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu. To, że celem postępowań nadzwyczajnych jest zapewnienie realizacji zasady praworządności, uzasadnia niestosowanie w trybie postępowania nadzwyczajnego przyjętego w regulacji materialnego prawa administracyjnego ograniczenia dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej obowiązane z urzędu stać na straży praworządności nie mogą wykluczyć skuteczności żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w trybie nadzwyczajnym. Wyprowadzenie zatem odmowy wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego z przepisów prawa materialnego, które wyłączają w postępowaniu zwykłym udział organizacji społecznej, stanowi naruszenie prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 31, Nb. 11). Tego rodzaju naruszenie prawa (art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 3 p.b.) obarcza stanowisko GINB, determinując ocenę jego prawidłowości w rozstrzyganej sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że stowarzyszenie nie uprawdopodobniło interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Powyższy wniosek nie może być jednakże traktowany jako element merytorycznego rozważenia przesłanki dopuszczalności zgłoszonego przez stowarzyszenie żądania, które kształtuje legalność zaskarżonego postanowienia i w sytuacji podzielenia przez Sąd sposobu jej ocenienia przez organ mogłoby sprawiać, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 p.b., którego dopuścił się GINB, nie oddziaływałby na kierunek rozstrzygnięcia o zasadności złożonej skargi. Niezależnie od faktu, że zamieszczonej w tym zakresie w postanowieniu argumentacji organ nadał jedynie znaczenie "pomocnicze", wskazując, że formułuje ją wyłącznie z uwagi na kierowanie się w postępowaniu zażaleniowym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), kluczowe znaczenie ma to, że przywołanemu stanowisku organu zażaleniowego należy nadawać charakter ustalenia wykraczającego poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, naruszającego tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jeżeli organ I instancji odmowę wszczęcia postępowania powiązał z ogólnym zakazem udziału stowarzyszenia we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym z uwagi na niemożność przypisania temu postępowaniu charakteru postępowania wymagającego udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów u.u.i.ś., to na etapie postępowania zażaleniowego za zgodne z obowiązującymi regułami procesowymi nie można uznać łączenia takiego rozstrzygnięcia z rozważeniem tego, czy stowarzyszenie w sposób wystarczający wykazało istnienie określonego w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. interesu społecznego przemawiającego za uwzględnieniem zgłoszonego wniosku. To zagadnienie nie było bowiem badane przez organ I instancji, a przez to nie mogło kształtować w sposób negatywny sytuacji procesowej strony.

W związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia nr [...], ponownie przeprowadzając czynności nakierowane na zbadanie dopuszczalności wniosku stowarzyszenia w ramach prawnych wyznaczonych treścią art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., do wskazanej kwestii merytorycznie odnieść się powinien Wojewoda [...]. Organ I instancji powinien wypowiedzieć się, czy przedstawione przez stowarzyszenie argumenty są wystarczające do uczestniczenia przez nie w postępowaniu nadzorczym w celu zbadania prawidłowości udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia określonego jako podwyższenie istniejącej wieży stalowej na obiekcie [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Sąd podziela uwagę zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pojęcie "interesu społecznego" nie ma dookreślonego znaczenia. Nie oznacza to jednak, że organ rozpoznając wniosek organizacji społecznej może oceniać go według dowolnych kryteriów. Sąd podziela pogląd, jaki w tym zakresie został przedstawiony przez Z.K., który mając na uwadze trudności z obiektywizacją procesu badania interesu społecznego w konkretnym przypadku, wskazał na następujące determinanty tejże oceny: interes społeczny powinien być rzeczywiście "społeczny", tj. odnoszący się do społeczeństwa lub jego części; dla uznania, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie pozytywne rozpatrzenie wniosku danej organizacji społecznej, nie wystarcza stwierdzenie, że cele statutowe tej organizacji są zbieżne z przedmiotem postępowania; aby przyjąć, że "interes społeczny" uzasadnia w danej sprawie pozytywne rozpatrzenie wniosku danej organizacji społecznej, należy uznać, że jej udział przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy, a więc, że za udziałem organizacji społecznej przemawia zasada prawdy obiektywnej; korzyść wynikająca z udziału w postępowaniu organizacji społecznej będzie mogła zaistnieć tylko wtedy, gdy organizacja społeczna występująca do organu z wnioskiem jest merytorycznie przygotowana do konkretnej sprawy; nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że "interes społeczny" uzasadnia w danej sprawie pozytywne rozpatrzenie wniosku danej organizacji społecznej, stwierdzenie konfliktu między interesem strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną (por. Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 pkt 1 p.p.s.a.