Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3067/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2061/16 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2061/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na P.P. w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zwaną dalej "ustawą Prawo budowlane", obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego (dz. [...]) w Z. Projekt zamienny należało przedstawić do dnia 31 marca 2016 r.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2016r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ww. ustawy nałożył na P.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego (dz. [...]) w Z. i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że 9 września 2015 r. w trakcie oględzin ustalono, iż od wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt robót adaptacyjnych [...] na [...] o profilu spożywczym i dobudowę kotłowni, rozbudowano zakład po jego spaleniu. Od północy wyrównano ściany i zabudowano wnęki.

Dalej podniósł, że na budowę ww. budynku uzyskano decyzję Burmistrza Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającą projekt ww. robót adaptacyjnych. Inwestor P.P. nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Jednak w protokole oględzin z dnia 9 września 2015 r. stwierdzono, że budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, polegającymi na zmianie powierzchni zabudowy, która winna wynosić 984 m², a obecnie wynosi 1361,72 m², a zatem z różnicą 377,72 m², czyli 38%. Zwiększenie powierzchni zabudowy doprowadziło też do zmiany kubatury budynku. W związku z tym nałożono obowiązek złożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Odnosząc się do odwołania organ podzielił stanowisko, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, iż obiekt nie narusza Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2007 r.), niemniej stwierdził że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...], w uzasadnieniu której wyraźnie zaznaczono, że inwestycja nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1993 r.). A ponadto dla obiektu wydano na podstawie ww. planu decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy, zatem bezzasadne jest badanie zgodności budynku z obecnymi przepisami planistycznymi. Zdaniem organu nie jest możliwe stwierdzenie jej wygaśnięcia, gdyż pozostaje ona w obrocie prawnym, stąd odstępstwa winny zostać ocenione w świetle jej zapisów. Inwestor nie zmienił sposobu użytkowania obiektu, więc bezcelowe jest badanie zgodności przeznaczenia budynku z przepisami planistycznymi.

Organ zgodził się ze skarżącą, iż działka nr ewid. [...] nie jest zabudowana budynkiem produkcyjnym, a magazynowym i określono prawidłowe numery działek.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.L., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a. tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 15, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3, art. 8, a nadto art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na to, że postępowanie administracyjne prowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i pominięcie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potwierdzającego, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, przede wszystkim nie wyjaśniono kluczowej kwestii, to jest czy wykonane roboty budowlane w istocie należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków ustalonych decyzją Burmistrza Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą zatwierdzono projekt budowlany obejmujący wyłącznie roboty adaptacyjne istniejącego budynku, w którym uprzednio prowadzona była przez Spółdzielnię [...] działalność usługowa w branży szwalniczej, czy też inwestor dokonał później rozbudowy spornego obiektu, na co wskazywała skarżąca podnosząc, że dopuszczenie się "istotnych odstępstw" nastąpiło po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Nie było przy tym kwestionowane, że obecna powierzchnia obiektu wynosi 1361,72 m², a uprzednio wynosiła 984 m², co daje różnicę 377,72 m², czyli 38%, co zwiększyło kubaturę (protokół oględzin z dnia 9 września 2015 r). Potwierdzenie ostatniego ze wskazanych przypadków obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem budowlanym postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 i to przy zastosowaniu pkt 3 ww. ustawy. Niemniej okoliczność ta nie została dogłębnie wyjaśniona.

Ponadto Sąd zaznaczył, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i w trybie art. 48 ww. ustawy obowiązkiem organów jest sprawdzenie zgodności spornej inwestycji z zapisami obowiązującej w dacie prowadzenia postępowania uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Organy winny mieć na uwadze, że prawodawca miejscowy dopuszcza na terenie inwestycyjnym wyłącznie usługi centrotwórcze (w tym administrację, handel, gastronomię, kulturę, zdrowie, turystykę i hotelarstwo) i zakazuje lokalizacji obiektów produkcyjnych, magazynowych, hurtowni, baz transportowych, składów budowlanych i wszelkich innych obiektów, które mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz - wyartykułowanym wprost - nakazem likwidacji uciążliwego obiektu produkcyjnego, ewentualną likwidację budynków lub adaptację na cele usługowe np. handlowe, a ponadto ograniczenie uciążliwości związanej z zagospodarowaniem działki do terenu działki własnej i niedopuszczenie na terenie inwestycji utrwalających obecną, uciążliwą funkcję terenu, dopuszczenie jedynie inwestycji zmniejszających uciążliwość.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że nie ma racji organ odwoławczy co do tego, że skoro skarżąca jak i G.K. od początku występowały same, to stronami postępowania nie powinni być pozostali współwłaściciele należących do nich działek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez przyjęcie, iż wybór trybu postępowania pomiędzy naprawczym, a legalizacyjnym, uzależniony jest od tego, kiedy inwestor dokonał robót budowlanych kwalifikujących się jako istotne odstępstwo od warunków ustalonych decyzją nr [...] Burmistrza Gminy Z., w sytuacji gdy fakt jej istnienia jest niekwestionowany, co skutkuje nieuzasadnionym i bezpodstawnym uchyleniem decyzji organów obu instancji i skierowaniem do nich postulatu dokonania stosownych ustaleń, a następnie niezależnie od ich wyników dokonanie oceny przeprowadzonych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z zapisami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez stwierdzenie, iż możliwość oceny zgodności zrealizowania robót budowlanych ze stanem prawnym jest możliwa jeszcze przed złożeniem przez inwestora projektu zamiennego, do czego w toku postępowania zobligował go organ pierwszej instancji, co zdaniem inwestora winno nastąpić dopiero po wykonaniu przez niego nałożonego obowiązku;

3/ art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, iż dla oceny czy w danych okolicznościach mamy do czynienia z trybem naprawczym czy legalizacyjnym decyduje stopień realizacji robót budowlanych, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa według których wybór trybu postępowania winien zależeć od istnienia zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a wszczęcie postępowania naprawczego jest możliwe nawet po ukończeniu robót budowlanych;

4/ art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, iż ukończenie robót budowlanych wyklucza możliwość zastosowania uregulowanego w nim trybu naprawczego;

5/ art. 7 i 77 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej i rozkładu ciężaru dowodu poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie wartości dowodowej materiału dotychczas zgromadzonego w sprawie i nieuzasadnionego skierowania do organu pierwszej instancji nakazu jego uzupełnienia, wobec jednoczesnego braku innych dowodów przeczących dotychczas ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy, co pod wątpliwość stawia obiektywizm rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i godzi w słuszny interes skarżącego;

6/ art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania poprzez nieuzasadnione nakazanie organowi powiatowemu dokonania ustaleń nowych okoliczności, co pozostaje w sprzeczności z postulatem prowadzenia postępowania w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający interesy obywatela;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o jego uchylenie lub zmianę w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestniczki postępowania na skargę kasacyjną" skarżąca zajęła stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie wywiedzionej przez P.P. skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych przepisu prawa. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez autora skargi kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i norm prawa materialnego. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano obrazę art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr 1 i 2 wniesionego środka odwoławczego) oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr 3 i 4) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, natomiast w zarzucie naruszenia przepisów postępowania powołano art. 7, 8 i 77 k.p.a. (zarzut nr 5 i 6). Jednakże taki sposób przestawienia zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności w odniesieniu do przepisów prawa materialnego nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom dla prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych.

Przede wszystkim wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 51 jak i nawet art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie zostały oznaczone precyzyjnie ani w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej motywach, co niewątpliwie uniemożliwia właściwe odniesienie się do podniesionego zarzutu błędnej jego wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Norma art. 51 ustawy Prawo budowlane ma bardzo rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną składającą się z aż ośmiu ustępów ( ust. 1, 1a, 2, 3, 4, 5, 6, 7), a niektóre z tych ustępów zawierają również i punkty, w szczególności wskazany w skardze kasacyjnej ust. 3 art. 51 ma dwa punkty, a każdy z nich odnosi się do innego, odmiennego stanu faktycznego.

Zatem zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania bardzo ogólnie wskazanego art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może doprowadzić do rozpoznania takiego zarzutu, albowiem do tak wadliwie sformułowanego zarzutu nie można się odnieść mając na uwadze zarówno rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną tej normy, jak i wielość stanów prawnych zawartych w poszczególnych jej ustępach, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, co już wyżej zaznaczono, nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak i niewłaściwego jego zastosowania, nawet jeżeli przyjąć, że został określony nieprecyzyjnie, bowiem nie oznaczono którego punktu on dotyczy czy art. 51 ust. 3 pkt 1 czy art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to i tak w efekcie, co należy wyraźnie podkreślić, żadna z tych postaci art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie miała zastosowania w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie przedstawiał w tym zakresie jakichkolwiek rozważań, albowiem w rozpoznawanej sprawie dotyczącej postępowania naprawczego związanego z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę zastosowanie miała norma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast ust. 3 art. 51 omawianej ustawy odnosi się do normy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skoro stanowi, iż "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Stąd też, w tych okolicznościach przedmiotowej sprawy, przedstawione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, z opisanych wyżej przesłanek, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie dotyczącej nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego na działkach nr [...] w Z., zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego uznały bowiem, że inwestor w ramach realizacji decyzji Burmistrza Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt przedmiotowych robót adaptacyjnych budynku produkcyjnego odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez zmianę powierzchni zabudowy, która winna wynosić 984 m², a obecnie wynosi 1361,72 m², a zatem z różnicą 377,72 m², czyli 38%. Zwiększenie powierzchni zabudowy doprowadziło też do zmiany kubatury budynku. W związku z tym nałożono obowiązek złożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Natomiast Sąd pierwszej instancji stosując w tej sprawie normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w efekcie uchylając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, że to postępowanie administracyjne prowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i pominięcie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potwierdzającego, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie tryb o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Główny zarzut Sądu to przede wszystkim niewyjaśnienie kluczowej kwestii, a to tego czy wykonane roboty budowlane w istocie należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków ustalonych decyzją Burmistrza Gminy Z. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą zatwierdzono projekt budowlany obejmujący wyłącznie roboty adaptacyjne istniejącego budynku, w którym uprzednio prowadzona była przez Spółdzielnię [...] działalność usługowa w branży szwalniczej, czy też inwestor dokonał później rozbudowy spornego obiektu, na co wskazywała skarżąca. Zatem, w ocenie Sądu, potwierdzenie ostatniego ze wskazanych przypadków obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia, odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem budowlanym, postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 i to przy zastosowaniu pkt 3 ww. ustawy. Zatem okoliczność ta nie została dogłębnie wyjaśniona. Ponadto Sąd zaznaczył, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i w trybie art. 48 ww. ustawy obowiązkiem organów jest sprawdzenie zgodności spornej inwestycji z zapisami obowiązującej w dacie prowadzenia postępowania uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Analizując akta przedmiotowej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim podstawowej kwestii czy faktycznie w tej sprawie znajdował zastosowanie tryb o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Wątpliwości te niezależnie od twierdzeń skarżącej przytoczonych w motywach zaskarżonego wyroku wzmacniają również same akta sprawy. Organy bowiem uznały, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę tj. wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt robót adaptacyjnych Zakładu [...] na Zakład [...] o profilu spożywczym i dobudowę kotłowni. Gdy tymczasem z dołączonego do akt sprawy dziennika budowy wydanego 11 maja 1998 r. wynika, iż 19 maja 2000 r. zakończono przedmiotowe prace adaptacyjne objęte ww. pozwoleniem, co zostało potwierdzone wpisem, iż obiekt został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1998 r. Okoliczność ta może zatem potwierdzać to, iż faktyczna rozbudowa spornego Zakładu zwiększająca jego kubaturę aż o 38 % w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nastąpiła w późniejszym terminie, po zrealizowaniu tejże decyzji Burmistrza Gminy Z., co sugerowałoby nieprowadzenie postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane, lecz postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem. Ustalenia w opisanym zakresie nie zostały poczynione w niniejszym postępowaniu, zatem stanowisko Sądu ujawniające te naruszenia i wiążące je z obrazą przez organy przepisów procedury art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w pełni zasługują na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jedynie na marginesie należy podkreślić, iż rację ma również Sąd pierwszej instancji, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i w trybie art. 48 ww. ustawy obowiązkiem organów jest sprawdzenie zgodności spornej inwestycji z uregulowaniami obowiązującej w dacie prowadzenia postępowania uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. II OSK 155/11 i WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. II SA/Gd 29/12). Wskazywano, że "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny, w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2012 r. II SA/Gd 916/11). Uwagi powyższe dotyczą również postępowania naprawczego. Chodzi tu o zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego, w tym przepisami ustaw (jak np. prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy o ochronie środowiska, ochronie zabytków itp.). Zasadą jest stosowanie przepisów prawa aktualnie obowiązujących aktów prawnych i nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia odmiennej praktyki dla przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie prawa już nieobowiązującego dopuszczalne jest tylko z mocy regulacji przepisów intertemporalnych, która to sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Dlatego należało badać zawsze z treścią aktualnie obowiązujących planów miejscowych.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji właściwie, w ramach dokonanej kontroli legalności, ocenił prawidłowość wydanych decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. eliminując z obrotu prawnego te decyzje wobec ujawnionych, a wyżej wskazanych, naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak i przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 8 i 77 k.p.a. Zarzuty podniesione w tym zakresie są całkowicie nieusprawiedliwione.

Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona nie zasługiwała na uwzględnienie. Powyższe skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika skarżącej przed Sądem pierwszej instancji o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 29 października 2019 r. nazwanym "odpowiedzią na skargę kasacyjną". W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por. m.in. postanowienie NSA z 27 sierpnia 2013 r. I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a. tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione dopiero w październiku 2019 r., a skarga kasacyjna wniesiona została w tej sprawie dwa lata wcześniej – odpis tego środka odwoławczego został doręczony skarżącej w dniu 9 listopada 2017 r. (k. 208). Skarżąca nie była również reprezentowana na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w związku z czym brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.