Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3507/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 3 i art. 137 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K., D.S. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 83/18 w sprawie ze skargi C.K., D.S. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 83/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", oddalił skargę C.K., D.S. i J.D. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Na wniosek D.S., J.D. i C.K. z [...] października 2005 r., spadkobierczyń - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego w [...] z [...] marca 2001 r. sygn. akt [...] byłego właściciela, E.R. - wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w [...], przejętych przez Skarb Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1969 r. nr [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako pgr [...] o pow. [...] ha.

Na przełomie kilkunastu lat od złożenia wniosku zapadło wiele rozstrzygnięć zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego (decyzje Wojewody: z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrok z 14 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Gl 719/12).

Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] uzupełnioną, postanowieniem z [...] października 2011 r., Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyń nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, części działki nr [...] o pow. [...] ha, o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha a także o obowiązku zwrotu przez ww. osoby na rzecz Powiatu [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Od ww. decyzji odwołanie złożyły D.S., J.D. i C.K., wnosząc o uchylenie pkt 6 zaskarżonej decyzji. Strony zarzuciły, że decyzja oparta została na błędnie ustalonym stanie faktycznym. W odwołaniu podniesiono również, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów, które obrazowałyby fakt, że na wywłaszczonej działce zaprojektowano i wykonano boisko szkolne, a także że przywołane przez organ orzekający zdjęcia z albumu szkolnego nie wykazują, iż na terenie wywłaszczonej działki budowane było boisko. Oświadczenia przywołane w zaskarżonej decyzji złożyli były dyrektor szkoły i aktualny dzierżawca placu obejmującego część terenu wywłaszczonej działki, który na tym terenie prowadzi naukę jazdy. W ocenie odwołujących organ orzekający nie ustosunkował się do wiarygodności przywołanych w decyzji oświadczeń, które złożyły osoby istotnie zainteresowane utrzymaniem stanu istniejącego. Wraz z odwołaniem przedłożono oświadczenia: jednej ze stron postępowania – J.D., mężów dwóch pozostałych stron postępowania – J.K. oraz P.S., a także oświadczenia 3 innych osób (w tym 2 byłych uczniów szkoły) dotyczące kwestii realizacji celu wywłaszczenia na ww. nieruchomości.

Rozpatrując ww. odwołanie od decyzji z [...] września 2011 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał decyzję organu I instancji, podzielając w pełni jego stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę D.S., J.D. i C.K. wyrokiem z 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SAIGI 719/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w częściach odmawiających zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Prezydent zobowiązany jest do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w ramach postępowania uzupełniającego. Zasadnicze jest tu ustalenie zakresu planowanej inwestycji jako "budowa szkoły". Sąd stwierdził, że w sprawie brak jakichkolwiek dokumentów budowlanych obrazujących realizację boiska i oddanie go do użytkowania, uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń zwłaszcza, że oświadczenia złożone przez strony oraz występujących w sprawie świadków pozostają ze sobą w ewidentnej sprzeczności.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej uchylił ostateczną decyzję z [...] września 2011 r. w części dotyczącej orzeczenia zawartego w pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i 7, tj. zwrocie działek nr [...] i nr [...], zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, pobrania odsetek w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności, zobowiązaniu Powiatu [...] do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 492,00 zł tytułem kosztów postępowania oraz zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wyrok WSA w Gliwicach, na mocy którego rozpatrzenie sprawy w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...] przekazano organowi I instancji, zobligował Prezydenta do wydania ponownego orzeczenia w tym zakresie. Anulowanie ostatecznego orzeczenia o zwrocie pozostałej części działki [...] wywoła ten skutek, że przedmiotem sprawy ma być zwrot całej działki nr [...].

Otrzymując zalecenia Sądu w ww. wyroku dotyczące uzupełnienia akt sprawy materiałem dowodowym Prezydent Miasta [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół Technicznych i Licealnych w [...] oraz Starosty [...] o dodatkowe informacje i dokumenty związane z budową boiska, jego rozpoczęciem i zakończeniem (projekt budowlany bądź szczegółowy projekt zagospodarowania terenu). Ponadto Prezydent Miasta [...] postanowił przesłuchać świadków, których w piśmie z [...] listopada 2013r., wskazał Dyrektor Zespołu Szkól Technicznych i Licealnych w [...].

W oparciu o powyższe, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2017r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...], jako działka nr [...] na działki nr [...] i nr [...], o zwrocie na rzecz J.D., D.S. i C.K. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu odszkodowania rzecz Powiatu [...] w wysokości 2 518,37 zł.

Na skutek odwołania Zarządu Powiatu [...] sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: J.D., D.S. i C.K. nieruchomości położonej w [...], stanowiącej obecnie część działek nr [...] i nr [...].

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki pozwalające na dokonanie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości zostały zawarte w art. 137 powołanej wyżej ustawy stanowiącym, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją wskazanego w niej celu albo gdy pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. (tj. datą wejścia w życie wspomnianej nowelizacji), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Za bezsporne organ II instancji uznał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] jako wnioskodawca wywłaszczenia występując do PWRN w [...] (pismo z [...] sierpnia 1968 r.), o wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] składającej się z parcel nr [...] i nr [...] wskazało, że teren objęty wnioskiem przeznaczony jest pod budowę szkoły zawodowej międzyzakładowej. Ustalił ponadto, iż budowa szkoły została rozpoczęta w 1969 r. i jej część dydaktyczna została oddana do użytku 1 września 1973 r. W tym też terminie zostały wykonane i oddane do użytku boiska asfaltowe zlokalizowane od strony ul. [...] oraz od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Boisko od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] zostało ogrodzone, a od strony ul. [...] ogrodzenie miało podwójną wysokość. Na płycie asfaltowej boiska zamontowane były konstrukcje z tablicami do gry w koszykówkę. Z uwagi na częstą dewastację konstrukcje te zostały zdemontowane z początkiem lat 90-tych. Na terenach przyszkolnych w latach 1976 - 1977 dokonano nasadzeń drzew m. in wzdłuż ogrodzenia boiska zlokalizowanego od ul. [...] i ul. [...], przez Zieleń Miejską w [...]. Dyrektor szkoły przedłożył poświadczoną kopię fragmentu księgi pamiątkowej szkoły prowadzonej w latach 70-tych, w której widnieje odręczny zapis charakterystyki obiektów, w tym dwóch boisk bez określenia ich lokalizacji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji podzielił ocenę prawną i argumentację organu odwoławczego.

Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez "niezasadne oddalenie skargi wniesionej na decyzję Wojewody, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I Instancji uchybień poczynionych w postępowaniu administracyjnym polegających na pobieżnej, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania analizie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zrealizowany został cel wywłaszczenia określony jako "budowa szkoły zawodowej międzyzakładowej" poprzez wniesienie tam rzekomego boiska do koszykówki oraz wąskiego pasa zieleni podczas gdy:

a) w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów pozwalających na ustalenie, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, została włączona w infrastrukturę szkolną, brak jest również dokumentów wskazujących jakie były plany, zamierzenia, w zakresie inwestycji w postaci budowy szkoły, w szczególności zaś czy obejmowała ona realizację – oprócz planowanej i faktycznie zrealizowanej od strony ul. [...] (obecnie ul. [...]) infrastruktury sportowej – dodatkowego boiska zlokalizowanego po drugiej stronie szkoły;

b) znajdujące się w aktach sprawy "[...]" oraz "[...]" nie stanowią i nie mogły stanowić dokumentu (dowodu) pozwalającego na ustalenie jakie były zamierzenia, plany inwestycyjne w zakresie nieruchomości, o zwrot której wnoszą skarżące, a to z uwagi na fakt, że dokumenty te nie występują i nie wspomina się o nich w żadnych znajdujących się w aktach materiałach związanych z projektowaniem i budową szkoły, co wobec nieznalezienia dodatkowych dowodów w tym zakresie, wyklucza możliwość oparcia się tych dokumentach przy rozstrzyganiu sprawy (vide Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 719/12, str. 12 uzasadnienia); ponadto należy wskazać, co też podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 719/12, że również decyzja lokalizacyjna nie daje w tym zakresie odpowiedzi, albowiem jedynie wprowadzała ona obowiązek sporządzenia szczegółowego projektu zagospodarowania i niejasno przewidywała, iż docelowo należy przewidzieć włączenie do terenu szkoły obszaru oznaczonego literami G,H,I,J,K,L; a jedynie z ostrożności należy wskazać, że w/w dokumenty: "[...]" oraz "[...]" wskazują, iż nieruchomość objęta sporem planowana była jako tereny zielone z dala od szkoły przy zbiegu dwóch ulic- tj. [...] i [...], nie zaś jako boisko szkolne;

c) znajdujące się w aktach sprawy "[...]" oraz "[...]" o żadnym boisku przy zbiegu ulic [...] i [...] nie wspominają, z kolei jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1973 r., w centralnej części nieruchomości – w stosunku do okresu poprzedniego – pojawił się jedynie biały kształt, odróżniający się od otoczenia, oraz wąski pas ziemi od strony ul [...] i [...] (którego to zwrotu domagają się skarżące, a który to fragment do dnia dzisiejszego nie został w żaden sposób zagospodarowany), z którego to zdjęcia Wojewoda [...] oraz Sąd I Instancji wywodzą istnienie boiska, a co za tym idzie, realizację celu wywłaszczenia, co stanowi oczywistą nadinterpretację;

d) zalegające w aktach sprawy dowody w postaci oświadczeń byłych uczniów szkoły w osobie A.B. z [...] października 2011 r., J.K. z [...] października 2011 r., A.S. z [...] października 2011 r., J.D. (bez daty dziennej), P.S. z [...] września 2011 r. i J.K. z [...] września 2011 r., a nadto również zeznania świadków P.S., B.B., E.S., J.K. i A.S. - wszystkich z [...] grudnia 2013 r., oraz A.B. z [...] kwietnia 2014 r. jednoznacznie wskazują, iż na terenie spornej nieruchomości nie istniało boisko szkolne, i w/w nigdy z terenu tego – jako uczniowie szkoły – w ten sposób nie korzystali;

e) okoliczności ustalone w toku sprawy tj. usytuowanie rzekomego boiska z dala od budynków i pozostałej infrastruktury szkolnej, brak bezpośredniego dojścia z terenu szkoły na teren rzekomego boiska oraz fakt posiadania przez szkołę infrastruktury sportowej w postaci dwóch boisk (w tym jednego trawiastego) basenu, bieżni i dwóch sal gimnastycznych (zeznania świadków B.B., J.K. oraz P.S.) wykluczają konieczność posiadania przez szkołę jeszcze jednego boiska, które miałoby się – jak twierdzi organ – znajdować w dużym oddaleniu od pozostałej infrastruktury sportowej, na ogólnie dostępnym, nie zamkniętym bramą terenie, od strony ruchliwej drogi;

f) rzekome boisko zlokalizowane od ul. [...] i [...] było terenem ogólnie dostępnym dla mieszkańców [...] (tj. pismo Dyrektora Zespołu Szkół Technicznych i Licealnych z [...] października 2008 r.), w przeciwieństwie do pozostałych obiektów sportowych niewątpliwie należących do szkoły znajdujących się w terenie ogrodzonym, a ponadto, o sporny teren szkoła nigdy nie dbała, w szczególności zaś nie inwestowała w niego, co również odróżnia go od nieruchomości niewątpliwie wchodzących w skład szkoły, które były przedmiotem opieki, nadzoru ze strony szkoły;

- a tym samym, biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, nie można w żaden sposób, na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalić, czy na spornej nieruchomości został spełniony cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą przeznaczoną m.in. na miejsce relaksu uczniów na małym wycinku nieruchomości u zbiegu ulicy [...] i [...], obecnie przez nikogo nie użytkowanym, na której powierzchni nigdy nie było boiska, a którego zwrotu teraz domagają się skarżące;"

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez "oddalenie wniesionej skargi pomimo, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z pominięciem przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/GI 719/12, co do konieczności jednoznacznego ustalenia jaki zakres inwestycji w postaci budowy szkoły byt planowany, w szczególności zaś czy obejmował on realizację – oprócz planowanej i faktycznie zrealizowanej od strony ul. [...] (obecnie [...]) infrastruktury sportowej – dodatkowego boiska zlokalizowanego po drugiej stronie kompleksu; tymczasem, pomimo znaczenia tej okoliczności dla ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany Sąd I Instancji oddalając wniesioną skargę, zaakceptował popełnione w tym zakresie uchybienie organów administracyjnych, polegające na nieustaleniu w sposób jednoznaczny powyższej okoliczności;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I Instancji pomimo wniosku złożonego przez skarżące w pkt. 1 i 2 petitium skargi uzupełniającego dowodu z przedłożonych ze skargą decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z marca 1991 r. oraz nr [...] z 21 lipca 1995 r. na okoliczność traktowania w tej samej sprawie analogicznego odcinka zieleni izolacyjnej przy pasie drogowym (jako fragmentu nieruchomości, którego zwrotu domagają się skarżące przyp. TR) jako zbędnej na cel wywłaszczenia, co niewątpliwie miało znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie co do sposobu traktowania nieruchomości o zwrot której obecnie wnoszą skarżące, a przy tym w żadnym razie (dopuszczenie tych dowodów), nie prowadziło do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie";

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 § 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co polegało na:

1) odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo niedokonania przez organ administracyjny – co zaakceptował Sąd I Instancji oddalając skargę niebudzących wątpliwości ustaleń co do istnienia/nieistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, które to przesłanki w przedmiotowej sprawie wiązać należy z kwestią sposobu zagospodarowania spornego fragmentu nieruchomości;

ewentualnie

2) przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie, na części nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżące, zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły, podczas gdy ustalony w toku sprawy sposób wykorzystywania tej nieruchomości nie uzasadnia takiego wniosku".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia – wyroku WSA w Gliwicach w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosły o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu administracji na ich rzecz zwrotu poniesionych przez nie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżące rozwinęły treść zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz podkreśliły, że nie zgadzają się z dokonanymi przez organ ustaleniami, popartymi następnie przez WSA, zgodnie z którymi na fragmencie nieruchomości, którego zwrotu dochodzą, zrealizowano boisko szkolne wraz z pasem zieleni, co mieści się w zakresie celu wywłaszczenia w postaci budowy szkoły zawodowej międzyzakładowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. podnoszący pominięcie wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 719/12 co do konieczności jednoznacznego ustalenia jaki zakres inwestycji w postaci budowy szkoły był planowany.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na kontekst wypowiedzi WSA w Gliwicach w powołanym wyroku. Otóż kwestię ustaleń odnośnie zakresu inwestycji WSA w Gliwicach powiązał z przesłanką dochowania terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd ten wskazał bowiem: "Nawet jednak gdyby, w ramach ponownego postępowania, zostało wykazane, iż także boisko (a w konsekwencji również prowadzący do niego wjazd poprzez bramę położoną na działce nr [...]) objęte były celem wywłaszczenia otwarta pozostaje kwestia dat, w których budowa boiska została rozpoczęta, a następnie zakończona (to samo odnosi się do dat nasadzeń albowiem wedle oświadczenia Zastępcy Dyrektora Szkoły dokonano tego "około" roku 1977)."

Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Wskazania sądu administracyjnego są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skoro wyrok TK z 13 marca 2014 r. modyfikuje ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 719/12, to wskazania tego Sądu będące konsekwencją wyrażonej oceny prawnej również muszą ulec skorygowaniu.

W świetle powyższych rozważań nie można uznać, że uzasadniony jest zarzut nieustalenia zakresu inwestycji w świetle wskazań sądu. Okoliczność ta, mając na uwadze konsekwencje prawne powołanego wyżej wyroku TK, została wyjaśniona w sposób dostateczny, o czym będzie mowa również w dalszej części uzasadnienia.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przedmiotem sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, pomimo że niektórych dokumentów związanych z budową szkoły nie udało się odnaleźć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są konstatacje Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornego gruntu został zrealizowany. W sprawie ustalono, iż celem wywłaszczenia nieruchomości składającej się z parcel nr [...] i nr [...] była budowa szkoły zawodowej międzyzakładowej. Budowa szkoły została rozpoczęta w 1969 r. i jej część dydaktyczna została oddana do użytku 1 września 1973 r. Powyższe okoliczności zostały udowodnione na podstawie akt administracyjnych oraz zeznań świadków.

Udowodnione zostało również urządzenie boiska od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Według ustaleń organu odwoławczego teren boiska został ogrodzony (strona 5 uzasadnienia decyzji). Nasadzono również drzewa mające odgrywać rolę nie tylko estetyczną, ale również izolacyjną. Jakkolwiek nie ma jednoznacznych dokumentów potwierdzających zaplanowanie tego boiska w projektach budowlanych, to nie ulega wątpliwości, że teren ten był objęty wywłaszczeniem i planami budowy szkoły wraz infrastrukturą towarzyszącą. Trafnie przyjęto, iż takie elementy jak boiska szkolne wchodzą w skład zamierzenia określonego jako "budowa szkoły". Nie można bowiem przyjmować, iż szkoła to sam budynek. Jest to cały kompleksowo zagospodarowany teren obejmujący nie tylko budynki, ale również infrastrukturę sportową, techniczną, tereny zieleni a nawet wypoczynku uczniów. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w przypadku inwestycji kompleksowej złożonej z budynków, obiektów i urządzeń o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami, ale także pozostałą infrastrukturą z obiektami i urządzeniami. W zakresie pojęcia "budowa szkoły" mieści się także wykonanie infrastruktury sportowej szkoły oraz zieleni izolacyjnej mającej chronić taki obiekt przed wpływem niekorzystnych czynników pochodzących choćby z przebiegającej obok drogi.

Nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów konstatacja według której zrealizowanie celu wywłaszczenia potwierdza całokształt ocenionego materiału dowodowego, na który składają się: osobowe źródła dowodowe, zachowane części dokumentacji inwestycyjnej oraz zdjęcia lotnicze. Jeśli chodzi o zeznania świadków to skarżące kasacyjnie zdają się dostrzegać jedynie zeznania świadczące na ich korzyść. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w postępowaniu administracyjnym zeznawali świadkowie, którzy twierdzili, że boisko na spornym ternie było urządzone. Na przykład: zeznania nauczycielki wychowania fizycznego K.P., która stwierdziła, że od 1973 r. prowadziła zajęcia SKS-u grupy dziewcząt w piłce ręcznej, a jedyne boisko do piłki ręcznej "było na spornym terenie". Fakt, że niektórzy świadkowie (byli uczniowie) oświadczyli lub zeznali, iż nie pamiętają aby na owym terenie istniało boisko nie przesądza o nieprawdziwości okoliczności uznanych za udowodnione przez organ. Skoro bowiem Szkoła dysponowała salami gimnastycznymi oraz boiskiem bliżej położonym budynku Szkoły, to boisko przy zbiegu ulic [...] i [...] mogło być wykorzystywane rzadko i tylko w pewnym okresie funkcjonowania Szkoły.

Nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów także konstatacje dotyczące oceny obrazu wynikającego ze zdjęć lotniczych dołączonych do akt sprawy. Porównanie zdjęcia z 1971 ze zdjęciem z 1973 r wykazuje istotne różnice w ukształtowaniu terenu. Na zdjęciu z 1973 r. sporny teren sprawia wrażenie uporządkowanego, bez śladów zadrzewień i zakrzewień w części centralnej placu, co przemawia za tezą, że był to teren urządzonego boiska.

Niezasadnie podnosi skarga brak dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowego boiska sportowego (i urządzenia terenu zieleni izolacyjnej). Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. nie łączy z faktem niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu wywłaszczenia możliwości podważania zrealizowania tego celu, jako przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r. sygn. II SA/Łd 101/17).

Chybiony jest również zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest usunięcie istotnych wątpliwości dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trafnie Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe skarżących uznając, iż okoliczność, że spadkodawcy skarżących zwrócono inne nieruchomości nie ma dla sprawy znaczenia.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi, określony jako naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 § 3 (powinno być: ust. 3) i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zarzut ten w istocie podnosi, że na spornym gruncie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Cel wywłaszczenia powinien wynikać przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Jak już wspomniano powyżej trafnie uznano, że całokształt materiału dowodowego potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczania na spornym gruncie.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.