Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1548/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/13 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/13 oddalił skargę G. P. A. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2012 r. do Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. w K. o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r.

W dniu [...] marca 2012 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono, iż działalność zarówno członków Grupy, jak i samej Grupy zlokalizowana jest w obrębie F. D. znajdującej się w miejscowości K. Ustalono również, iż poszczególni członkowie Grupy prowadzą działalność w ramach działów specjalnych produkcji rolnej, uzyskali wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej jako osoby fizyczne prowadzące działalność w przeważającej mierze dotyczące chowu i hodowli drobiu. Członkowie Grupy oraz sama Grupa prowadzą działalność produkcyjną w miejscowości K. gm. S. Cz. Wskazano, iż przedmiotowa ferma powstała w wyniku przebudowy istniejącej fermy tuczu wieprzowego na fermę tuczu drobiowego na terenie byłego zakładu doświadczalnego instytutu zootechniki. Hodowla drobiu rzeźnego odbywa się w dzierżawionych obiektach produkcyjnych (kurnikach), będących własnością M. G. Właściciel ten podpisał z każdym z członków Grupy, umowy dzierżawy na czas nieokreślony obiektów budowlanych, przeznaczonych do produkcji kurczaków - brojlerów, znajdujących się w sektorze B F.

Ustalono także, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku M. G. zezwolił na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie tuczu brojlerów kurzych - miejsce prowadzenia działalności K. Weterynaryjny Numer Identyfikacyjny został nadany podmiotowi: F. D. w K. ([...]), której właścicielem jest M. G. - członkowie Grupy nie posiadają weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania Grupie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., to jest za pierwszy rok korzystania z pomocy finansowej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła przedmiotowa Grupa.

Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyjaśnił, że zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.). Natomiast warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.). Wyjaśnił, iż jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Spółki uznał, iż przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Z. rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów. W sprawie było bezsporne, że Grupa spełniła warunki wpisania jej do rejestru grup producentów i decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] została wpisana do tego rejestru, a następnie Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] przyznał Spółce pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2016 r.

Okoliczności te nie stoją zdaniem Sądu na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Sąd wskazał, że organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała ażeby jej członkowie, przed utworzeniem Grupy prowadzili faktyczną działalność w zakresie produkcji drobiu żywego. Złożone w tej mierze wyjaśnienia należy uznać za gołosłowne, i stwierdzić, że w żadnym stopniu nie doprowadziły one do uznania dokonanej przez organ analizy wspomnianych wyjaśnień, jak również omówionych w decyzji dokumentów za nieprawidłowe. Podzielić należy ustalenia organu, iż przed dniem zawarcia z M. G. umów dzierżawy kurnika w K., członkowie Grupy nie dysponowali środkami produkcji oraz pomieszczeniami umożliwiającymi produkcję. Ponadto, członkowie Grupy nie rejestrowali swojej działalności w Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. dotycząca nadania numeru weterynaryjnego M. G. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii dotyczyła wyłącznie jego. Sąd z urzędu zapoznał się z treścią tej decyzji, której kserokopię załączono do akt administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu z treści tej decyzji wynikało, iż została ona wydana na wniosek M. G., któremu zezwolono na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie tuczu brojlerów kurzych określając miejsce prowadzenia tej działalności oraz nadano podmiotowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. Ponadto argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że w istocie decyzja z dnia [...] maja 2008 r. odnosi się do udzielenia zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia działalności, czyli F. D. w K. nie mogą odnieść pożądanego skutku. Oczywiście zgodzić się należało ze skarżącą, że przynależność do grupy producentów, nie jest w świetle przepisów ustawy o grupach producentów, czy też stosownych rozporządzeń uzależniona od posiadania przez ich członków weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że prowadzenie tuczu brojlerów przeznaczonych do wprowadzenia na rynek podlega stosownym przepisom wynikającym z konieczności zachowania wymogów weterynaryjnych, a żaden z członków Grupy poza M. G. (jej Prezesem i wspólnikiem dwóch spółek jawnych tworzących Grupę), nie posiadał takiego numeru wcześniej, to można przyjąć, tak jak zrobił to organ, że przed zawiązaniem Grupy takiej działalności w zakresie hodowli (tuczu) drobiu nie prowadził i to niezależnie, czy w charakterze podmiotu wykonującego działalność nadzorowaną, czy też dysponującego miejscem spełniającym wskazane wymogi. Okoliczność ta sama w sobie, tak jak i fakt nie prowadzenia wcześniej działalności, nie stanowi o naruszeniu przepisów dotyczących grup, bo rozpoczęcie działalności po zawiązaniu Grupy, a przed jej rejestracją stanowi formalne spełnienie bycia producentem, tak jak po jej zawiązaniu możliwe jest podjęcie starań o uzyskanie numeru weterynaryjnego. Tym niemniej z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynika jednak, że cała hodowla dotycząca tuczu brojlerów prowadzona była w F. D. w K. stanowiącej własność M. G., zatem w związku z faktem, że to on posiadał zezwolenie weterynaryjne cała hodowla wszystkich podmiotów została przypisana jemu i to jemu wydawano świadectwa weterynaryjne, za które również on płacił – co pozostawało w zgodzie z postanowieniami umów dzierżawy.

Konkludując Sąd podzielił stanowisko organu, że utworzenie dwóch grup producentów produkujących ten sam produkt, tworzonych w istocie (mimo odmiennej formy prawnej podmiotów tworzących Grupę A.) przez te same osoby fizyczne, miał na celu obejście przepisów odnoszących się do maksymalnego limitu kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", o jakich jest mowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005.

G. P. A. Sp. z o.o. z/s w K. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej jako: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie i twierdzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie zarzucenia Spółce stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce środków finansowych za drugi rok jej działalności jako grupa producentów rolnych, podczas gdy Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał wcześniej decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...].01.2011 r. do [...].01.2016 r., przez co organy administracji powinny być w niniejszej sprawie związane tą decyzją i nie powinny od nowa badać struktury organizacyjnej Spółki w celu zarzucenia jej stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w trakcie weryfikacji wniosku o przyznanie środków finansowych, o ile struktura ta nie uległa zmianie;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie zarzucenia Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce środków finansowych za drugi rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy wcześniejsza ocena struktury Spółki dokonana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie budziła jej żadnych zastrzeżeń, a działania i decyzje podejmowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (przyznani pomocy, wypłata zaliczki) utwierdzały Spółkę w przekonaniu, że sposób jej organizacji i zasady funkcjonowania są zgodne z przepisami prawa i umożliwiają otrzymanie płatności za drugi rok działalności jako grupa producentów rolnych;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 k. p. a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Prezesa Agencji Modernizacji Rolnictwa w zakresie zarzucenia Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce środków finansowych za drugi rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy Organ II nie zastosował powołanych wyżej przepisów postępowania i wydał rozstrzygnięcie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania Spółki w takiej a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie Organu II instancji, iż struktura organizacyjna Spółki sama w sobie świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) poprzez błędną wykładnię polegającą na, uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 4 pkt. 8 rozporządzenie komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL 2011.25.8) (dalej również jako Rozporządzenie 65/2011), poprzez przyjęcie, że działalność Strony wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy, podczas gdy nie zostało stwierdzone ani to, że grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do uzyskania płatności, ani to, że grupa działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, zaś działalność Grupy ma charakter rzeczywisty, zgodny z celami stawianymi przez ustawodawcę grupom producentów rolnych, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności na które powołuje się Organ II;

b) błędna wykładnia, polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277 z 21.10.2005, dalej jako rozporządzenie 1698/2005) poprzez przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie, podczas gdy Grupa realizowała cele określone przez ustawodawcę chociażby przez wspólne wprowadzenie produktów do obrotu;

c) błędna wykładnia poprzez uznanie, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 2 i art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 983) w zw. z § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U.08.72.424) (dalej zwane również "Rozporządzeniem z dnia 9 kwietnia. 2008"), poprzez przyjęcie, że Członkowie Grupy nie spełniają wymogów przewidzianych dla podmiotów mogących organizować się w grupy producentów rolnych, w szczególności zaś wymogu faktycznej samodzielności prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszyscy członkowie Grupy spełniają warunki określone dla członków grup producentów rolnych przewidziane przez ustawodawcę (samodzielnie prowadzą gospodarstwa);

d) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował przepisu art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm. dalej jako: rozporządzenie 1698/2005) w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2007, Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 20 kwietnia 2007 r.) i słusznie nie przyznał Stronie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów, rolnych" objętej PROW na lata 2007 - 2013 za drugi rok korzystania z pomocy, w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania Grupie pomocy finansowej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna G. P. A. Sp. z o.o. w K. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ jej uzasadnienie zasadniczo zbudowano na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji.

Za podstawę wyroku z 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji publicznej zgodnie z którymi, w dniu [...] lutego 2012 r. do Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. w K. o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. W dniu [...] marca 2012 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono, że działalność zarówno członków Grupy, jak i samej Grupy zlokalizowana jest w obrębie F. D. znajdującej się w miejscowości K. Ustalono również, że poszczególni członkowie Grupy prowadzą działalność w ramach działów specjalnych produkcji rolnej, uzyskali wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej jako osoby fizyczne prowadzące działalność w przeważającej mierze dotyczące chowu i hodowli drobiu. Członkowie Grupy oraz sama Grupa prowadzą działalność produkcyjną w miejscowości K. F. powstała w wyniku przebudowy istniejącej fermy tuczu wieprzowego na fermę tuczu drobiowego na terenie byłego zakładu doświadczalnego instytutu zootechniki. Hodowla drobiu rzeźnego odbywa się w dzierżawionych obiektach produkcyjnych (kurnikach), będących własnością M. G. Właściciel ten podpisał z każdym z członków Grupy, umowy dzierżawy na czas nieokreślony obiektów budowlanych, przeznaczonych do produkcji kurczaków - brojlerów, znajdujących się w sektorze B F. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. po rozpatrzeniu wniosku M. G. zezwolił na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie tuczu brojlerów kurzych - miejsce prowadzenia działalności K. Weterynaryjny Numer Identyfikacyjny został nadany podmiotowi: F. D. w K. ([...]), której właścicielem jest M. G.- członkowie Grupy nie posiadają weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych. Zgodnie z zawartymi umowami dzierżawy poszczególni członkowie Grupy prowadzą tylko część czynności związanych z hodowlą drobiu rzeźnego w sposób odrębny. Natomiast czynności związane z bezpośrednim nadzorem technologicznym tj. prowadzenie magazynu, koszty obsługi pracowników, badania weterynaryjne, są w gestii Wydzierżawiającego. Ponadto Wydzierżawiający zobowiązany jest do świadczeń dotyczących kosztów zakupu: lekarstw, szczepionek, witamin oraz paszy; ponoszenia kosztów badań i wystawianych świadectw weterynaryjnych; wywozu obornika; utylizacji martwych ptaków; dezynfekcji i deratyzacji. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki wpisania jej do rejestru grup producentów i decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. została wpisana do tego rejestru, a następnie Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2011 r. przyznał Spółce pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2016 r. Skarżąca nie wykazała ażeby jej członkowie, przed utworzeniem Grupy prowadzili faktyczną działalność w zakresie produkcji drobiu żywego. Przed dniem zawarcia z M. G. umów dzierżawy kurnika w K., członkowie Grupy nie dysponowali środkami produkcji oraz pomieszczeniami umożliwiającymi produkcję. Ponadto, członkowie Grupy nie rejestrowali swojej działalności w Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej. W istocie doszło do decentralizacji a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami Grupy, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Skoro zgodnie z art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego, to jest jednoznaczne, że podmioty te "wchodząc" do Grupy, wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny, zatem można się spodziewać, że łącznie będzie on oscylował wokół sumy wszystkich tych potencjałów. Oczywiście konieczne jest jedynie uzyskanie zakładanej ilości produktów, która nie może być mniejsza niż minimalna. Tym niemniej swoiste "podzielenie się" zakresem produkcji przez M. G. z innymi członkami dwóch Grup dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005, jak i w treści art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej. Utworzenie dwóch grup producentów produkujących ten sam produkt, tworzonych w istocie (mimo odmiennej formy prawnej podmiotów tworzących Grupę A. przez te same osoby fizyczne, miało na celu obejście przepisów odnoszących się do maksymalnego limitu kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", o jakich jest mowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005. Mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze względu na to, że stoi temu na przeszkodzie treść art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt a., pkt b. i pkt c. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 110 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sądowi I instancji można również zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję ostateczną tym samym stwierdził, że organ administracji publicznej nie naruszył postępowania. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Gdyby było inaczej, kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej nie zawierałoby wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne nie zawierałoby wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie zastosowałby środka określonego w ustawie w art. 151 p.p.s.a.

Według art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 pkt) wskazanej ustawy (W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy) przy czym z treści zarzutu nie wynika, jakiego konkretnie materiału dowodowego nie rozpatrzył organ w sposób wyczerpujący, jakie dowody przedstawione przez stronę zostały pominięte. Powiązanie wskazanego przepisu z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. jest błędne, ponieważ te dwa ostatnie nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Kastor nie wskazał konkretnie na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), których to uchybień nie dostrzegł Sąd. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie musiało spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W tych ramach organ administracji publicznej realizując również zasadę przekonywania umożliwił stronie prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej realizuje również zasadę zaufania, ponieważ wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu prawa stwierdzając w ramach przeprowadzonej kontroli legalności decyzji ostatecznej, że organ administracji publicznej jest uprawniony i zobowiązany z mocy przepisu prawa unijnego tj. art.4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 do wydania decyzji odmawiającej płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnie omówił znaczenie ostatecznych decyzji Marszałka Województwa Z. z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2011 r. dla rozpoznawanej sprawy w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w przepisach k.p.a. rak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Prezesa ARiMR i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Prezesa ARiMR. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego kasator winien przedstawić swoją własną jego wykładnię i wykazać dlaczego jest ona prawidłowa. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt a., pkt b. i pkt c. petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię wskazanych tam przepisów prawa, która według kasatora miała polegać na "uznaniu" i "poprzez przyjęcie", że przepisy te mają zastosowanie w sprawie. Tak sformułowany zarzut w istocie jest zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej lub też wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem. Skoro kasator nie podważył skutecznie stanu faktycznego sprawy, to zarzut błędu subsumcji nie mógł być skuteczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył również art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW):"Wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.", ponieważ przepis ten wobec dokonanych ustaleń faktycznych nie miał zastosowania w sprawie. Inaczej mówiąc, bez uprzedniego podważenia stanu faktycznego sprawy omawiany zarzut nie mógł być skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.