Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2409/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 216
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/17 w sprawie ze skargi K. S., A. S., H. M., I. B., M. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/17 w ten sposób, że w jego komparycji w miejsce słów: "ze skarg" wpisuje: "ze skargi", natomiast w sentencji w miejsce słów: "skargi oddala" wpisuje: "skargę oddala"; 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S., A. S., H. M., I. B., M. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prawomocnym orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r. wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...] m.in. parcelę l. kat. [...] objętą Iwh [...], b. gm. kat. [...] stanowiącą współwłasność: G. N. w 4/16 cz., K. S. w 3/16 cz., S. N. w 3/16 cz., Z. N. w 3/16 cz. i Z. N. w 3/16 cz.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...]ha w obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] wystąpili następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości: Z. N., H. M., I. B., A. S., J. S., K. S., W. N., S. B., K. S., J. S., H. S., M. K. i W. K.

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. orzekł:

- w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha w obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: a) Z. N. - w 4/64 części, b) H. M. - w 4/64 części, c) I. B. - w 8/64 części, d) A. S. - w 6/64 części, e) J. S. - w 3/64 części, f) K. S. - w 3/64 części, g) K. S. w 4/64 części, h) W. N. - w 4/64 części, i) S. B. - w 4/64 części, j) J. S. - w 6/64 części, k) H. S. - w 6/64 części, l) M. K.- w 6/64 części, m) W. K. – w 6/64 części;

- w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 125,77 zł zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

- w pkt 3 określono, że należność należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Nie było to możliwe z uwagi, że na wskazanej nieruchomości zrealizowano inny cel w postaci lotniska cywilnego. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia określony w prawomocnym orzeczeniu Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r. i orzec o jej zwrocie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Kraków.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę Krakowskiego z Centralnego Archiwum Wojskowego potwierdza zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji, pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody Małopolskiego, cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko, natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowej jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. S., A. S., H. M., I. B., M. K. i W. K., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, a także art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego, powołując się przy tym w obszernych fragmentach na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Na działce będącej przedmiotem postępowania została zrealizowana infrastruktura lotniskowa. Rzeczą drugoplanową, nieistotną z punktu widzenia żądania zwrotu nieruchomości jest to, czy lotnisko wykorzystywane było woskowo, cywilnie czy też w sposób mieszany. Niewielka modyfikacja celu wywłaszczenia z całą pewnością nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd zwrócił przy tym uwagę na jeden jeszcze aspekt sprawy. Mianowicie ocenie Sądu podlega decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w 1929 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych. Zdaniem Sądu do tego aktu prawnego nie znajdują zastosowania przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.). Podkreślono, że jeżeli doszło do odjęcia własności nieruchomości na podstawie aktu prawnego nie wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami to brak jest podstaw by oceniać czy nieruchomość ta okazała się zbędna na cel wywłaszczenia (celu określonego w akcie, który własność tą odejmował) – co za tym idzie, brak podstaw prawnych by w oparciu o przepisy ustawy aktualnie obowiązującej dokonywać zwrotu tej nieruchomości.

Reasumując Sąd uznał, że realizacja celu wywłaszczenia jakim ogólnie była realizacja lotniska (kwestia charakteru tego lotniska ma charakter drugoplanowy) na podstawie aktu wydanego przed drugą wojną światową i w oparciu o dziewiętnastowieczne przepisy, była jednak dokonana. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonanych na podstawie "starych" aktów prawnych nie można bowiem dokonywać przy stosowaniu tych samych standardów, które obowiązują obecnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M., zarzucając naruszenie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia;

2) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137, art. art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia; przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego stanowiło realizację celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym; modyfikacja celu wywłaszczenia z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne jest dopuszczalna; wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to ten sam cel wywłaszczenia; nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i w rezultacie wadliwe uznanie, że nie można zwrócić nieruchomości następcom prawnym jej byłego właściciela;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie rozstrzygnięcia biegunowo odległego od innego rozstrzygnięcia wydanego w zasadzie w ramach analogicznego stanu faktycznego i prawnego, co sprzeczne jest z zasadną równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, w tym o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o zwrocie nieruchomości;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

W pierwszej kolejności, należy wyraźnie podkreślić, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r. znak [...] w celu rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach była już przedmiotem szeregu orzeczeń, które dotyczyły różnych działek, będących przedmiotem prawa własności różnych osób, ale wszystkie wywłaszczone zostały na podstawie powołanego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje stanowiska prawne jakie zostały przedstawione w sprawach analogicznych do rozpoznawanej, zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 687/16, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 822/16, 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1385/17, 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2062/17.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137, art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędna wykładnię, prowadzącego do uznania, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Podobnie w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wskazano, że nierozpatrzenie całego materiału dowodowego doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem odpowiedzi na pytanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Aby odpowiedzieć na to pytanie nie można ograniczyć się do rozważań zawartych w powołanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wręcz odwrotnie analizy wymaga stan prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] października 1929 r. To z punktu widzenia obowiązującego wówczas stanu prawnego należy spojrzeć na określony w orzeczeniu z dnia [...] października 1929 r. cel wywłaszczenia, tj. rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach, a następnie czy cel ten został zrealizowany. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. w dniu [...] października 1929 r. została szczegółowo przeprowadzona w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2062/17, do której odwołuje się skład orzekający w niniejszej sprawie i z którą w pełni się zgadza.

W dacie wydania orzeczenia Województwa Krakowskiego, tj. dnia [...] października 1929 r., obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczym (Dz. U Nr 31, poz. 294). Zgodnie z art. 23 ust. 4 prawa lotniczego: "Do wywłaszczeń stosuje się przepisy, obowiązujące na poszczególnych obszarach prawnych z tem zastrzeżeniem, że na obszarach województwa: krakowskiego, lwowskiego, tarnopolskiego, stanisławowskiego oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego będą stosowane przepisy o wywłaszczeniu na użytek kolei". Stąd też nieruchomości wywłaszczone w 1929 r. na terenie województwa krakowskiego podlegały ustawie wywłaszczeniowej jaką była ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Państwa dla Królestw i Krajów w Radzie Państwa Reprezentowanych - Dz. U. z 1878 r. Nr 30). Jak wynika z uzasadnień wyroków NSA w sprawach I OSK 687/16, I OSK 1385/17 odwołujących się do pracy profesora Mariana Zimmermanna "Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933, "w byłej dzielnicy austriackiej nie było ogólnej ustawy ekspropriacyjnej; nowe ustawy polskie, wprowadzające wywłaszczenie na różne cele, nakazują stosować w postępowaniu analogiczne przepisy austriackiej ustawy o budowie i eksploatacji kolei z 18 lutego 1878 r. spełnia ona przez to, funkcje ogólnej ustawy ekspropriacyjnej". Marian Zimmermann w powołanej pracy wskazuje, że na terenie województwa krakowskiego ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych spełnia rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, mającej zastosowanie do prawa lotniczego. W tym stanie faktycznym i prawnym skoro wywłaszczenie gruntów pod rozszerzenie lotniska wojskowego w 1929 r. mogło odbyć się na podstawie i tylko na podstawie ustawy stricte wywłaszczeniowej, którą była ustawa z 18 lutego 1878 r., to teoretycznie można było rozważać instytucje zwrotu nieruchomości uregulowaną w przepisach art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednak w pierwszej kolejności, jak sygnalizowano już wcześniej, konieczne jest bliższe odniesienie się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r., ale nie tylko w zakresie podstawy prawnej wywłaszczenia, tj. art. 23 ust. 4 prawa lotniczego w związku z powołaną ustawą z dnia 18 lutego 1878 r., albowiem ta kwestia została już wyjaśniona, ale z punktu widzenia określenia celu wywłaszczenia.

W przedmiotowym orzeczeniu z [...] października 1929 r. jako cel wywłaszczenia wskazano rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach. Stąd też koniecznym jest ustalenie, czy tak określony cel wywłaszczenia znajdował podstawę prawną w obowiązującym wówczas stanie prawnym, czy też określenie w ten sposób celu wywłaszczenia oparte było o kryterium faktyczne, a nie prawne.

Podstawowym aktem prawnym, który będzie wymagał analizy jest powoływane już rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczym. Prawo lotnicze jest pierwszym polskim aktem prawnym w którym uregulowana została problematyka prawa lotniczego, jak wynika z treści tego aktu dotyczy on miedzy innymi takich zagadnień jak: rodzaje statków powietrznych (rozdz. I), nadzoru nad żeglugą statków powietrznych (rozdz. II), rejestru państwowych statków powietrznych (rozdz. III), załogi statków powietrznych (rozdz. IV), lotnisk i urządzeń pomocniczych (rozdz. V), lotu (rozdz. VI), startu i lądowania (rozdz. VII), przedsiębiorstw lotniczych (rozdz. VIII), przewozów (rozdz. IX), postanowienia paszportowe i celne (rozdz. X), prawo właściwe dla statków powietrznych (rozdz. XI), odpowiedzialność (rozdz. XII), postanowienia karne (rozdz. XIII), postanowienia przejściowe (rozdz. XIV), postanowienia końcowe (rozdz. XV). Z analizy powyższych przepisów, dokonanych z punktu widzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy wynika, że zgodnie z art. 3 za polskie statki powietrzne uważa się: a) statki wpisane do polskiego rejestru państwowego (art. 10), b) polskie wojskowe statki powietrzne.

Zgodnie zaś z art. 5 statek powietrzny, będący w rozporządzeniu władz wojskowych i znajdujący się pod dowództwem osoby, pełniącej służbę wojskową, uważa się za statek wojskowy. Minister Komunikacji wykonywa nadzór nad żeglugą statków powietrznych z wyjątkiem statków wojskowych (art. 8). Z powołanych przepisów prawa lotniczego wynika, że w ramach pojęcia polskie statki powietrzne, wyodrębnione zostały polskie wojskowe statki powietrzne.

Jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma pojęcie lotniska. Zgodnie z art. 21 prawa lotniczego ust. 1, przez lotnisko rozumie się powierzchnię ograniczoną na lądzie lub wodzie, przeznaczoną i przystosowaną do przylotu, postoju i odlotu statków powietrznych, zgodnie zaś z ust. 2, za urządzenia pomocnicze uważa się urządzenia sygnalizacyjne, meteorologiczne, radiotechniczne oraz inne urządzenia dla potrzeb lotnictwa. Szczególnej uwagi wymaga art. 22 prawa lotniczego zgodnie z ust. 1, lotniska i urządzenia pomocnicze dla żeglugi powietrznej mogą być zakładane tylko za zezwoleniem Ministra Komunikacji. Lotniska mogą być zakładane i prowadzone wyłączenie przez osoby wymienione w punkcie 1 art. 10. Natomiast art. 22 ust. 2 stanowi, że podział lotnisk na kategorie, warunki zakładania i urządzania lotnisk oraz urządzeń pomocniczych, jak też warunki korzystania z nich określi rozporządzenie wykonawcze Ministra Komunikacji, wydane w porozumieniu z Ministrem Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych. Z kolei art. 23 ust. 1 ma następująca treść: "Dla urządzenia lub powiększenia lotnisk, fabryk lotniczych i szkół lotniczych, służących dla celów państwowych lub publicznych, dla przeprowadzenia do nich dróg dojazdowych oraz urządzeń pomocniczych niezbędnych dla żeglugi powietrznej użytku państwowego lub publicznego, dopuszczalne jest za odszkodowaniem wywłaszczenie, ograniczenie praw własności i praw rzeczowych na nieruchomościach oraz czasowe zajecie nieruchomości."

Przedstawiony stan prawny wynikający z prawa lotniczego z 18 marca 1928 r. prowadzi do istotnego, zasadniczego wniosku, mianowicie prawo lotnicze posługuje się wyłącznie pojęciem lotniska (art. 21), nie dokonuje żadnego podziału lotnisk, nie wyodrębnia żadnych kategorii lotnisk, jak również nie zawiera żadnych kryteriów wyodrębnienia lotnisk, natomiast w art. 22 ust. 2 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie podziału lotnisk na kategorie. Drugi istotny wniosek wynika z art. 23 ust. 1, który dla urządzenia lub powiększenia lotnisk dopuszcza wywłaszczenie za odszkodowaniem. Należy tym samym zwrócić uwagę, że cel wywłaszczenia został sformułowany jako "urządzenie lub powiększenie lotniska" bez odniesienia się nie tylko do kategorii lotniska, bo kategorie lotniska nie zostały w prawie lotniczym uregulowane, ale również bez wskazania roli, funkcji lotniska. Natomiast podział lotnisk jako kategoria prawna został dokonany dopiero w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 15 lutego 1934 r., wydanym na podstawie powoływanego wcześniej art. 22 ust. 2 prawa lotniczego. Rozporządzenie to zawiera w rozdziale II podział lotnisk według różnych kryteriów: lit. A podział techniczny, lit. B podział administracyjny, w ramach tego podziału w § 5 postanowiono, że lotniska państwowe dzielą się na: 1) lotniska wojskowe, 2) lotniska cywilne, 3) lotniska wspólne (wojskowo-cywilne).

Tym samym w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1929 r. brak było prawnego podziału lotnisk na cywilne i wojskowe. Podział taki pojawił się dopiero w § 5 rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. Dlatego też oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1929 r. z punktu widzenia określenia celu wywłaszczenia należy mieć na uwadze stan prawny jaki wówczas obowiązywał, czyli prawo lotnicze z 18 marca 1928 r., które nie zawiera podziału lotnisk na lotniska wojskowe, cywilne, czy też lotniska wspólne (wojskowo-cywilne), a wskazany w art. 23 w ust. 1 cel wywłaszczenia określony został jako urządzenie lub powiększenie lotniska. W takim stanie prawnym wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] października 1929 r. celu wywłaszczenia jako rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach oznacza, że cel wywłaszczenia o którym mowa w art. 23 ust. 1 prawa lotniczego, tj. powiększenie lotniska został zachowany. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w tamtym okresie czasu, tj. dwudziestoleciu międzywojennym dopiero rozpoczynała się budowa i rozbudowa lotnisk, a pierwsze lotniska, które powstawały pierwotnie miały charakter lotnisk wojskowych, a dopiero w późniejszym okresie w wyniku ich rozbudowy lotniska te zaczynały pełnić również rolę lotnisk cywilnych. Jednak normatywny podział na lotniska wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne) pojawia się dopiero w rozporządzeniu z 15 lutego 1934 r. Należy jeszcze zwrócić uwagę na jeden akt prawny, mianowicie na rozporządzenie Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem Państwa, oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej, wydane na podstawie art. 36 ust. 2, art. 54 i art. 85 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 18 marca 1928 r. o prawie lotniczym (M.P. z 1929 r. Nr 220, poz. 514) w którym w § 4, że statki powietrzne przybywające z zagranicy do kraju winny lądować, a odlatujące za granicę startować wyłącznie na jednym z następujących lotnisk paszportowo-celnych: Warszawa, Poznań, Katowice, Kraków, Lwów. W dalszej części przepisu wymieniono 10 lotnisk otwartych dla żeglugi powietrznej wewnętrznej. W powołanym rozporządzeniu mowa jest o ogólnie o statkach powietrznych (mimo, że art. 3 prawa lotniczego dzieli polskie statki powietrzne na: statki wpisane do polskiego rejestru handlowego, oraz polskie wojskowe statki powietrzne) jak również lotniska wskazane są poprzez miejsce ich położenia (np. Kraków) bez różnicowania zaś funkcji jaką lotniska te pełnią i oczywiście bez posługiwania się podziałem lotnisk na kategorię, bo takiego prawnego podziału lotnisk jeszcze nie było. Wskazany stan prawny jaki obowiązywał w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] października 1929 r. pokazuje, że pojęcie lotniska wojskowego nie było normatywną kategorią lotniska, a jedynie praktyczną.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia, którym była rozbudowa lotniska. Skład orzekający podziela tym samym pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2062/17. Należy się również w pełni zgodzić z powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrokiem NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że z uwagi na postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu decydujące znaczenie miało ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało rozbudowane i służyło zarówno celom wojskowym jak i cywilnym. Mianowicie w 1921 r. został w Czyżynach sformowany 2 Pułk Lotniczy i stacjonował on w tym miejscu do 1939 r., równocześnie w wyniku rozbudowy lotniska otwarto cywilną stację lotniczą, czego efektem było powstanie drugiego co wielkości lotniska w Polsce, w 1938 r. uruchomiono linię międzynarodową Warszawa-Kraków-Budapeszt. W wyniku rozbudowy lotnisko powiększono z 55ha do ponad 150ha, zbudowane zostały nowe pasy startowe, hangary, bocznice kolejowe, magazyny, koszary, domy dla podoficerów, urządzenia sportowe, a nawet ogrody. Ten stan istniał do wybuchu II wojny światowej.

Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było "rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r., jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obowiązujący wówczas stan prawny, ocena prawna o braku przesłanek zwrotu nieruchomości, zaaprobowana przez Sąd I instancji, jest trafna. Niewątpliwe jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie, w tym znajdująca się w aktach sądowych notatka służbowa Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 1963 r., wskazują że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Z dołączonej notatki służbowej wynika, że lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko Kraków-Rakowice do połowy lat pięćdziesiątych dwudziestego wieku. W 1951 r. decyzją Dowódcy Wojsk Lotniczych przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało wybudowane i służyło ono także celom wojskowym do połowy lat pięćdziesiątych, a wywłaszczone działki służyły infrastrukturze związanej z obsługą lotniska.

Dodać też należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). Mając powyższe na uwadze, tj. obowiązujący stan prawny w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] października 1929 r., jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które są bezsporne co do tego, że lotnisko zostało rozbudowane, zaś przedmiotem sporu jest, czy rozbudowane lotnisko było lotniskiem wojskowym, czy lotniskiem cywilnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spór ten nie ma prawnego znaczenia. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, tj. art. 23 ust. 1 prawa lotniczego, wywłaszczenie mogło być dokonane na powiększenie lotniska i taki cel wywłaszczenia został zrealizowany, tak więc z punktu widzenia rozważań, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie ma znaczenia, czy rozbudowa lotniska Czyżyny dotyczyła części wojskowej, czy cywilnej.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że ocena prawna zawarta w zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaaprobowana przez Sąd I instancji nie narusza prawa, a co za tym idzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie upatruje: w wyjściu przez Sąd poza granice prawidłowej wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz w pominięciu przez Sąd wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opracowania naukowego autorstwa Krzysztof Wielgusa pt. Rakowice-Czyżyny Lotnisko Krakowa Acta Aeronautica Muzeum Lotnictwa Polskiego w Krakowie 2002 r. na okoliczność, że sporne działki nie były wykorzystywane dla celów lotniczych przed wybuchem II wojny światowej, nie stanowiły infrastruktury lotniska. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. wskazanych przepisów, które Sąd I instancji miał naruszyć i uzasadniania tego zarzutu, należy stwierdzić, że zarzut ten jest błędnie sformułowany. Przede wszystkim adresatami norm zawartych w przepisach art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest organ administracji publicznej, który stosuje je w prowadzonym postępowaniu, a nie sąd administracyjny, który stosuje przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też sąd administracyjny nie mógł naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie możliwość przeprowadzenia dowodu przez sąd administracyjny, jak również zasady jego przeprowadzenia uregulowana jest w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest w sposób oczywisty niezasadny. W skardze kasacyjnej brak innych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały skutecznie podważone. Stąd też tylko na marginesie sprawy należy zwrócić uwagę, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym zarówno dowodów w postaci historycznych dokumentów, pism, map jak również opracowań o charakterze monograficznym jak: "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków-Czyżyny" wykonana w Zakładzie Geografii Ekonomicznej w Krakowie w lipcu 1962 r. przez Mieczysława Mikulskiego oraz opracowania: "Zarys historii zespołu lotniska, opis do studium jednostek architektoniczno-krajobrazowych" z roku 1998 opracowanego pod kierownictwem prof. dr hab. inż. arch. Marii Łuczyńskiej-Bruzda oraz dr inż. arch. Krzysztofa Wielgusa w Instytucie Architektury Politechniki Krakowskiej, a dowody te i ich ocena nie zostały skutecznie zakwestionowane. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., dokonano sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji i sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie wskazanym w punkcie 1. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji była skarga wniesiona przez K. S., A. S., H. M., I. B., M. K. i W. K. jednym pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r.