Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2720/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], obejmującego działki o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w gminie [...], a także wskazujące warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu, którym postanowił:

1. uchylić zaskarżone postanowienie Organu I instancji w części obejmującej warunki, pod którymi mogłoby nastąpić uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...]: tiret pierwsze i drugie i w tym zakresie orzec, że uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], możliwe będzie po spełnieniu następujących warunków:

• odstąpienie od lokalizowania nowych obiektów budowlanych, innych niż służące gospodarce wodnej, turystyce wodnej lub gospodarce rybackiej, w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...],

• wprowadzenie w części tekstowej projektu Planu miejscowego zapisu gwarantującego nienaruszalność zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

• wprowadzenie w części tekstowej projektu Planu miejscowego zapisów gwarantujących zachowanie obszarów wodno-błotnych, występujących na terenie oznaczonym symbolem 06-R, a także wyznaczenie na rysunku projektu Planu obszarów wyłączonych z zabudowy w celu ich ochrony,

• ograniczenie parametrów obiektów, o których mowa w § 8 ust. 6 pkt 5 projektu Planu, tj. obiektów niebędących obiektami kubaturowymi i wielopoziomowymi, do rozmiarów, które nie będą negatywnie oddziaływać na krajobraz,

• doprecyzowanie zapisów określonych w: § 7 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 1, § 9 ust. 5 pkt 1, § 10 ust. 5 pkt 1, projektu Planu miejscowego, poprzez wskazanie do których zapisów projektu lub ustaleń Planu się odnoszą,

• dla terenów oznaczonych symbolami: 03-ZL, 04-ZL, 05-ZL, 06-R, należy określić minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, a także maksymalną i minimalną intensywność zabudowy,

• doprecyzowanie § 2 pkt 2 projektu Planu, poprzez jego uszczegółowienie (podanie jaki planowane stacje [...] mają posiadać kształt, wielkość, wysokość, jakie pole elektromagnetyczne mają emitować).

• zmiana brzmienia § 2 pkt 8 projektu Planu miejscowego, poprzez zawężenie znaczenia terminu turystyka wodna, o elementy z nią niezwiązane, tj. agroturystykę i akwakulturę,

uchylić zaskarżone postanowienie Organu I instancji w części obejmującej warunki, pod którymi mogłoby nastąpić uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], w . części obejmującej tiret trzecie: "weryfikacji prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń mpzp, w celu przeprowadzenia rzetelnej i miarodajnej analizy oddziaływań, powinna przeanalizować zakazy, nakazy i cele ochrony obowiązujące w granicach [...] Parku Krajobrazowego, nałożone/ wprowadzone Uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz zgodność zapisów projektu uchwały z przepisami obowiązującymi w granicach obszaru Natura 2000 Lasy [...], tzn. Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...], Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmieniającym Zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...]" i umorzyć w tym zakresie postępowanie uzgodnieniowe,

w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...], obejmującego działki o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w gminie [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na naruszenie przepisów Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał ponadto, iż w jego ocenie realizacja ustaleń Planu wiąże się z ryzykiem wystąpienia negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Lasy [...] i tym samym możliwością naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji zwrócił również uwagę, iż w projekcie planu miejscowego nie uwzględniono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a ponadto wskazał, iż prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń mpzp nie analizuje zakazów, nakazów i celów ochrony obowiązujących w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz zgodności zapisów projektu planu z przepisami prawa miejscowego obowiązującymi w granicach obszaru Natura 2000 Lasy [...]. Organ I instancji wskazał ponadto warunki pod którymi mogłoby nastąpić uzgodnienie projektu planu miejscowego.

Wójt Gminy [...] wniósł zażalenie na ww. postanowienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również "GDOŚ"), uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem postępowania jest uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie prognozy oddziaływania na środowisko. Tym samym ocena przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zapisów prognozy oddziaływania na środowisko w niniejszym postępowaniu oraz wskazanie, jako warunku, po spełnieniu którego możliwe będzie uzgodnienie projektu planu miejscowego, iż prognoza oddziaływania na środowisko powinna zostać poddana weryfikacji, stanowiły wyjście poza zakres sprawy, dlatego też należało uchylić postanowienie Organu I instancji w tym zakresie i umorzyć postępowanie.

GDOŚ wyjaśnił, że w myśl art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 ww. ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku procedury uzgadniania projektu planu miejscowego w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., mowa jest o uzgadnianiu projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a zatem m.in. na podstawie przepisów z zakresu ochrony przyrody. Przepis ten w związku z art. 24 ust. 1 odnosząc się do planów miejscowych stanowi zatem podstawę do stosowania procedury uzgodnieniowej w trybie art. 106 k.p.a. Wymóg uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie zgodności z przepisami ochrony przyrody w odniesieniu do określonych form ochrony przyrody (park krajobrazowy, obszar Natura 2000) nakłada ustawa o ochronie przyrody, gdzie w art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 mowa jest o uzgodnieniu ww. projektu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ uzgadniający, odmawiając uzgodnienia projektu planu miejscowego, musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia.

GDOŚ po analizie akt sprawy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest co do zasady prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ jednak warunek określony w tiret trzecie sentencji zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], pod którym możliwe byłoby uzgodnienie przedmiotowego planu miejscowego, wykraczał poza zakres przedmiotowej sprawy zasadnym było jego uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania uzgodnieniowego w tym zakresie. Ponadto, z uwagi na fakt, że dwa pierwsze warunki wskazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sentencji zaskarżonego postanowienia (tiret pierwsze i drugie) mają zbyt ogólny charakter, należało je uchylić i orzec w tym zakresie, co do istoty sprawy.

Przedmiotem uzgodnienia jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Teren objęty projektem przedmiotowego planu znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woje. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) oraz na terenie obszaru Natura 2000 Lasy [...], dla którego obowiązuje plan zadań ochronnych (Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...]).

Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem ustaleń projektu planu są tereny zabudowy usług turystycznych (UTW), tereny wód powierzchniowych (W), tereny rolnicze (R), tereny lasu (ZL). Działki będące przedmiotem postępowania uzgodnieniowego obejmują Jezioro [...], tereny rolnicze i lasy. Ponadto na terenie objętym ustaleniami projektu planu miejscowego znajdują się pozostałości po dawnym ośrodku wczasowym (obecnie na terenie znajdują się jedynie pozostałości po dwóch obiektach murowanych oraz po dwóch pomostach).

GDOŚ w pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii położenia działek objętych ustaleniami projektu Planu w granicach [...] Parku Krajobrazowego wskazał, iż ustalenia projektu Planu są w znacznej części niezgodne z zakazami obowiązującymi w granicach Parku.

Na omawianym terenie występują obecnie pozostałości po ośrodku wczasowym, przy czym projekt planu miejscowego uznaje dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu za zgodne z planem i dopuszcza jego przebudowę oraz dostosowanie zabudowy oraz zagospodarowania terenu do parametrów i wskaźników ustalonych dla terenu (§ 7 ust. 4 projektu uchwały). Ponadto projekt planu definiuje pojęcie mieszkania integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą (§ 2 pkt 3 projektu planu). Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż projekt planu zakłada odtworzenie ośrodka wczasowego, na terenie oznaczonym, jako zabudowa usług turystyki wodnej, co jest niezgodne z zakazem określonym w § 3 pkt 7 ww. Uchwały, stanowiącym, iż na terenie obszaru zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Dalej GDOŚ wskazał, że ustalenia dotyczące terenu o symbolu 01-UTW - terenu zabudowy usług turystyki wodnej, gdzie dopuszcza się obiekty budowlane o maksymalnej wysokości zabudowy 12,0 m (§ 7 ust. 6 pkt 5 projektu uchwały) w odległości 5 m od linii brzegu Jeziora [...], a także dopuszcza się oprócz budynku głównego maksymalnie 4 budynki uzupełniające, wolnostojące, pełniące funkcje dodatkowe, takie jak: garaże i budynki gospodarcze oraz hangary i budynki związane z bieżącą obsługą sprzętu wodnego o maksymalnej wielkości 120 m2 powierzchni całkowitej części nadziemnej każdy (§ 7 ust. 6 pkt 9 lit. a projektu uchwały) są niezgodne z zakazem określonym w § 3 pkt 7 ww. Uchwały. Ponadto na terenie o symbolu 01-UTW należy zapewnić miejsca parkingowe (§ 5 ust. 1 - 4 projektu uchwały), co również jest niezgodne z powołanym wyżej zakazem.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy do planowej inwestycji ma zastosowanie odstępstwo od zakazu dotyczące budowania obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od Jeziora [...]. W projekcie planu miejscowego (§ 2 pkt 8 projektu uchwały) wskazano, iż turystyka wodna stanowi "rodzaj turystyki kwalifikowanej, związanej z żeglarstwem, kajakarstwem, nurkowaniem i pokrewnymi oraz agroturystyką w ramach gospodarstw rybackich oraz akwakultur". Zdaniem GDOŚ, Organ I instancji słusznie podniósł, iż pojęcie turystyki wodnej zostało w tym przypadku rozszerzone o elementy związane ściśle z gospodarką rybacką, agroturystyką (dot. gospodarki rolnej) oraz akwakulturą (zdefiniowaną w art. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Dz. U. z 2017 r., poz. 1855).

W związku z tym, w ocenie Organu II instancji zasadnym byłoby zmienienie brzmienia § 2 pkt 8 projektu Planu miejscowego, bowiem w przedstawionym do uzgodnienia kształcie rozszerza ono zakres rodzajów obiektów możliwych do zlokalizowania w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...] o obiekty niezwiązane z turystyką wodną (odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. Uchwały).

GDOŚ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą - co należy podkreślić - jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1553, z późn. zm.). W punktach 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 art. 3 ustawy zdefiniowano zatem pojęcia: usług turystycznych (usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym), imprezy turystycznej, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego.

Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje natomiast ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m.in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich i promach morskich.

Z powyższego wynika, iż poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też, w ocenie GDOŚ, uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo itp. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, poprzez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, -miejsca cumownicze, zaplecze sanitarne, gastronomiczne, punkt obsługi i naprawy, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom, np. podczas złych warunków atmosferycznych. O tym, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej decyduje stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Reasumując, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zabudowa składająca się na ośrodek wczasowy nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 ww. Uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związana z turystyką wodną. Za związane z turystyką wodną nie mogą zostać uznane miejsca postojowe (parking), ani budynki uzupełniające, wolnostojące, pełniące funkcje dodatkowe, takie jak garaże, budynki gospodarcze czy hangary (§ 7 ust. 7 pkt 9 lit. a projektu uchwały). Kwalifikując obiekt jako taki należy mieć na uwadze, że Uchwała Sejmiku Województwa [...] dopuszcza do realizacji w pasie 100 m budynki, które spełniają ściśle przesłanki odstępstw od zakazu zabudowy. O ile zatem przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), czy też pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, jako bezpośrednio związanego z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle zespół budynków stanowiący w istocie odtworzony ośrodek wczasowy, tj. zespół obiektów przeznaczonych i przystosowanych głównie do świadczenia usług związanych z wczasami (pojęcie stosowane przez Główny Urząd Statystyczny w badaniach statystycznych statystyki publicznej) nie są obiektami niezbędnymi do prowadzenia tej formy turystyki. Z tego punktu widzenia ich posadowienie w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2581/14, z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2444/16).

Niewątpliwie obiekty związane z funkcjonowaniem ośrodka wczasowego, czy też parking wskazane w ustaleniach projektu Planu nie stanowią urządzeń wodnych ani obiektów służących prowadzeniu turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej, nie są więc spełnione przesłanki do zastosowania odstępstw zawartych w § 3 pkt 7 ww. Uchwały.

W związku z powyższym, jak wskazał organ odwoławczy, aby możliwe było uzgodnienie projektu Planu miejscowego, konieczna będzie zmiana jego ustaleń, w zakresie w jakim dopuszczają one lokalizowanie w pasie szerokości 100 m od linii Jeziora [...], obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką wodną, turystyką wodną oraz gospodarką rybacką.

Dalej GDOŚ wskazał, że ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku projektu planu symbolem 06-R - tereny rolnicze, naruszają zakaz określony w § 3 pkt 8 ww. Uchwały stanowiącym, że na terenie Parku zakazuje się likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych. W § 10 ust. 6 projektu planu wskazano, iż dozwolona jest budowa niekubaturowych obiektów budowlanych związanych z działalnością rolniczą i akwakulturą realizowaną na terenie sąsiednim 02-W oraz infrastruktury technicznej, przy czym wskazać trzeba, że w granicach terenu oznaczonego symbolem 06-R występują tereny podmokłe, co wynika z map sytuacyjno- wysokościowych i topograficznych ([...]) oraz co zostało potwierdzone w czasie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r. wizji lokalnej. Zgodnie z protokołem oględzin na wydzieleniu 06-R stwierdzono występowanie torfowiska niskiego i szuwarów turzycowych. Torfowisko niskie stanowi obszar wodno-błotny. Materiał dowodowy w ww. zakresie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż realizacja ustaleń projektu Planu naruszy przedmiotowy zakaz.

Z uwagi na powyższe, organ zwrócił uwagę, że w trakcie dostosowywania ustaleń przedmiotowego projektu Planu do wymogów ochrony przyrody, zasadnym jest wprowadzenie w części tekstowej projektu Planu miejscowego zapisów gwarantujących zachowanie obszarów wodno-błotnych, występujących na terenie oznaczonym symbolem 06-R, a także wyznaczenie na rysunku projektu Planu obszarów wyłączonych z zabudowy w celu ich ochrony.

Z kolei, jak wskazał GDOŚ, ustalenia projektu Planu określone w: § 7 ust. 8 pkt 2, § 8 ust. 8 pkt 2, § 9 ust. 8 pkt 2, § 10 ust. 8 pkt 2 projektu Planu zakazują makroniwelacji, a więc zmiany odwzorowanej na podkładzie mapowym rysunku planu naturalnej rzeźby terenu (wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni) o wysokość względną większą niż 1 m (§ 2 pkt 4 projektu Planu). Powyższe oznacza, iż na terenie objętym ustaleniami projektu Planu dozwolona jest niwelacja terenu inna niż makroniwelacja, a więc do wysokości 1 m. Ustalenia te są więc niezgodne z zakazem określonym w § 3 pkt 5 ww. Uchwały stanowiącym, iż na terenie Parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Z Prognozy oddziaływania na środowisko (str. 13, 22) wynika, iż rzeźba terenu na terenie objętym postępowaniem uzgodnieniowym jest silnie pofałdowana, co potwierdzają również mapy sytuacyjno-wysokościowe dostępne na stronie [...]. Ustalenia projektu Planu nie są związane z budową, odbudową, utrzymaniem, remontem, ani naprawą urządzeń wodnych, a także nie dotyczą prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym, tym samym odstępstwa te nie mogą być zastosowane.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił również, że ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu planu nie są zgodne z częścią celów ochrony Parku, wyszczególnionych w § 2 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...].

Projekt Planu przewiduje możliwość lokalizowania na gruntach leśnych, oznaczonych symbolami: 03-ZL, 04-ZL, 05-ZL, obiektów małej architektury oraz infrastruktury technicznej. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustalenia projektu Planu nie gwarantują, iż ich realizacja nie spowoduje dekompozycji fragmentów zwartego kompleksu leśnego występującego na tych terenach. Szczególnym celem ochrony Parku jest m.in. utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja (§ 2 pkt 4 ww. Uchwały). Ustalenia projektu Planu dotyczące realizacji zabudowy powinny tym samym gwarantować zachowanie spójności przestrzennej ekosystemu leśnego, występującego na części terenów objętych ustaleniami projektu Planu.

Ustalenia projektu planu nie gwarantują także wypełnienia § 2 pkt 3 ww. Uchwały stanowiącego, iż szczególnym celem ochrony Parku jest: "utrzymanie i przywracanie mozaiki zbiorowisk roślinnych, właściwej dla różnych typów środowiska przyrodniczego Parku, w szczególności ochrona źródlisk, torfowisk oraz fitocenoz z udziałem gatunków borealnych i podgórsko-górskich". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na terenie objętym ustaleniami projektu Planu występują zbiorowiska nadwodne (szuwary z udziałem trzciny pospolitej) oraz zbiorowiska leśne (drzewostany z dominującą sosną zwyczajną Pinus sylvestris, brzozą brodawkowatą Betula pendula oraz z dominującym dębem szypułkowym Quercus robur). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgadza się z Organem I instancji, że ustalenia projektu planu nie gwarantują wypełnienia ww. celu ochrony w zakresie dotyczącym zbiorowisk leśnych.

W celu ograniczenia dekompozycji fragmentów zwartego kompleksu leśnego występującego na terenach oznaczonych symbolami 03-ZL, 04-ZL, 05-ZL, a także zagwarantowaniu ochrony zbiorowiska leśnego (§ 2 pkt 3 ww. Uchwały), zasadnym byłoby określenie w ustaleniach projektu Planu powierzchni biologicznie czynnej, a także maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (obejmującej obiekty małej architektury oraz obiekty infrastruktury technicznej), bowiem w przedstawionym do uzgodnienia projekcie wskaźniki te (dla terenów o symbolach 03-ZL, 04-ZL, 05-ZL), nie zostały wskazane. Należy zaznaczyć, że ww. wskaźniki są elementami obowiązkowymi planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy p.z.p.).

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że realizacja ustaleń określonych w § 10 i § 7 projektu Planu może doprowadzić do zniszczenia terenów wodno-błotnych, źródliskowych i zbiorowisk leśnych. GIOŚ wskazał, żre ustalenia projektu Planu dopuszczają lokalizację pomostów i urządzeń związanych z turystyką wodną i akwakulturą na terenie 02-W, co będzie się wiązało z koniecznością częściowej likwidacji nadbrzeżnych zbiorowisk szuwarowych. Niemniej jednak w § 8 ust. 6 pkt 2 lit. b projektu Planu wskazano maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni jeziora dla pozostałych obiektów budowanych na poziomie 5%. Ponadto w § 8 ust. 6 pkt 3 projektu Planu określono minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 90%. Mając na uwadze, że ww. wskaźniki mają dość ograniczający charakter, należy stwierdzić, że ustalenia projektu Planu miejscowego gwarantują ochronę półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż brzegu Jeziora [...].

Natomiast GDOŚ uznał, że ustalenia projektu Planu nie są zgodne z celem ochrony określonym w § 2 pkt 9 ww. Uchwały - "oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych", ze względu na dopuszczenie lokalizowania na brzegu Jeziora [...] pomostów z zadaszeniami z zastosowaniem dachów skośnych (§ 8 ust. 6 pkt 6 projektu Planu), przy maksymalnej wysokości 12 m ponad średni roczny poziom lustra wody. Organ podkreślił, że lokalizowanie pomostów z zadaszeniami o maksymalnej wysokości 12 m ponad średni roczny poziom lustra wody, a także innych obiektów, niebędących obiektami kubaturowymi i wielopoziomowymi związanymi z turystyką wodną i akwakulturą o wysokości do 12 m, na terenach dotąd niezainwestowanych (poza pozostałościami po dawnym ośrodku wypoczynkowym), obejmujących brzegi Jeziora [...] będzie mieć negatywny wpływ na walory krajobrazowe Parku. Mając na uwadze, że aktualnie linia brzegowa Jeziora [...] nie jest zabudowana, a tłem dla niego są głównie tereny leśne, to umiejscowienie przy jego brzegu nawet jednego obiektu o wysokości 12 m, zaburzy kompozycję przestrzenną tego miejsca. Obiekty o tak znacznej wysokości, w tym, pomosty o zadaszonej konstrukcji, a także nieokreślonej (i niemożliwej do określenia na tym etapie procedury) liczbie, będą stanowiły dominanty krajobrazowe, a więc obiekty silnie oddziałujące wizualnie na krajobraz, dominujące otoczenie, podporządkowujące inne elementy krajobrazu, degradujące krajobraz.

W związku z powyższym, aby możliwe było uzgodnienie omawianego projektu Planu miejscowego w ww. zakresie, konieczne będzie ograniczenie parametrów obiektów, o których mowa w § 8 ust. 6 pkt 5 projektu Planu, tj. obiektów niebędących obiektami kubaturowymi i wielopoziomowymi (pomosty i urządzenia związane z turystyką wodną i akwakulturą, § 8 ust. 6 pkt 7 projektu Planu), do rozmiarów, które nie będą negatywnie oddziaływać na krajobraz (nie doprowadzą do degradacji krajobrazu).

Dalej GDOŚ wywiódł, że stacje bazowe telefonii komórkowej należą do inwestycji stanowiących cel publiczny, a tym samym zachodzi odstępstwo od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W omawianej sprawie należałoby zbadać, czy ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami naruszenie prawa ochrony przyrody wiąże się już z samym negatywnym wpływem na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prócz konkretyzacji przepisów szczególnych dla terenu posiada także charakter konstytutywny (kształtujący). Ustawowa delegacja do jego uchwalenia pozwala bowiem na wprowadzenie większych ograniczeń niż delegacja do utworzenia parku krajobrazowego. Mając na uwadze powyższe, organy ochrony przyrody w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się na naruszenie m.in. ustaleń ochrony czynnej ekosystemów oraz na cele utworzenia danej formy ochrony przyrody.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie takiej oceny w stosunku do omawianych obiektów, tj. stacji bazowych telefonii komórkowej jest niemożliwe. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie lakonicznie odnosi się do ww. obiektów, nie wskazując jaki mają posiadać kształt, wielkość, wysokość, jakie pole elektromagnetyczne mają emitować. Mając na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie są nieprecyzyjne i niedookreślone, tutejszy organ nie może dokonać przedmiotowej oceny. Aby możliwe było dokonanie ww. oceny i uzgodnienie w tym zakresie projektu Planu, koniecznym będzie doprecyzowanie zapisów projektu Planu miejscowego, poprzez ich uszczegółowienie (podanie jaki planowane stacje bazowe mają posiadać kształt, wielkość, wysokość, jakie pole elektromagnetyczne mają emitować).

GDOŚ wskazał, że aby możliwe było uzgodnienie projektu Planu, koniecznym będzie także doprecyzowanie zapisów określonych w § 7 ust. 5 pkt 1, § 8 ust. 5 pkt 1, § 9 ust. 5 pkt 1, § 10 ust. 5 pkt 1, projektu Planu miejscowego, poprzez wskazanie do którego zapisu projektu Planu się odnoszą, bowiem nie wynika to z ich treści. Podane wyżej przepisy stanowią jedynie, że w odniesieniu do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego "stosuje się zasady określone w punkcie 6 i 8", bez odniesienia do konkretnego przepisu projektu Planu. W związku z tym ww. ustalenia są niepełne, a tym samym nie można dokonać ich analizy w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do kwestii wpływu ustaleń projektu Planu miejscowego na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy [...] ([...]), organ odwoławczy wskazał, że obszar Natura 2000 Lasy [...] jest największym zwartym kompleksem leśnym na [...]. Ostoję charakteryzuje niezwykle urozmaicona rzeźba terenu. Przeważają tutaj siedliska lasu mieszanego świeżego, boru mieszanego świeżego, boru mieszanego bagiennego i lasu świeżego. W drzewostanie dominuje sosna (58% udziału). Do najważniejszych zagrożeń dla tego obszaru Natura 2000 zaliczono w SDF m.in.: wycinkę lasu, usuwanie martwych i zamierających drzew, infrastrukturę sportową i rekreacyjną, inne rodzaje aktywności człowieka związane z urbanizacją, przemysłem etc., odpady, ścieki. Do przedmiotów ochrony tego obszaru zaliczono [...] oraz [...].

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w bliskim sąsiedztwie terenu objętego niniejszym postępowaniem (ok. 250 m od granicy planu, na jeziorze [...]) zlokalizowane zostało miejsce bytowania [...], tym samym osobniki tego gatunku mogą z dużym prawdopodobieństwem występować na terenie objętym ustaleniami projektu Planu miejscowego.

Zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych obszaru Natura 2000 Lasy [...], przedmiotem ochrony obszaru jest m.in. [...] (populacja na obszarze - wydające potomstwo, ogólna ocena znaczenia dla obszaru - C).

W planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...] (Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...], zmienione Zarządzeniem RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...]) wskazano natomiast, iż istniejącymi zagrożeniami dla osobników [...] są: drapieżnictwo ze strony norki amerykańskiej oraz usuwanie martwych i umierających drzew - zbyt mała liczba starych i dziuplastych drzew w pobliżu zbiorników wodnych (Załącznik nr 1). Do zagrożeń potencjalnych zaliczono natomiast rozwój infrastruktury turystycznej nad brzegami jezior i zabudowę ich brzegów oraz rozwój ruchu turystycznego w pobliżu lęgowisk (niemotorowe sporty wodne).

W ocenie GDOŚ, obszar objęty ustaleniami projektu Planu oraz jego sąsiedztwo, ze względu na ww. uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe, jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Lasy [...],[...].

Realizacja ustaleń projektu Planu oznaczałaby wprowadzenie zabudowy (budynki uzupełniające, budynki małej architektury, pomosty, obiekty kubaturowe i wielopoziomowe związane z turystyką wodną i akwakulturą) na niezabudowanych do tej pory terenach oraz gruntach zalesionych.

Przy uwzględnieniu faktu, iż zagrożeniami dla ww. gatunku są usuwanie martwych i umierających drzew oraz rozwój infrastruktury turystycznej nad brzegami jezior i zabudowa ich brzegów oraz rozwój ruchu turystycznego w pobliżu lęgowisk, a więc ogólnie działalności człowieka skutkującej płoszeniem, niepokojeniem osobników tego gatunku, to należy skłaniać się ku stanowisku, iż omawiany obszar pełni ważną funkcję ochronną dla tego i wielu innych nie wyszczególnionych w niniejszej sprawie gatunków ptaków i tym samym przemawia to za jej pozostawieniem w stanie nienaruszonym. Bez wątpienia konsekwencją realizacji ustaleń projektu Planu miejscowego będzie wyłączenie znacznej części terenów nadbrzeżnych oraz leśnych z żerowisk lub potencjalnych terenów lęgowych omawianego gatunku.

Realizacja ustaleń projektu Planu miejscowego będzie wpisywać się we wskazane w SDF oraz planie zadań ochronnych zagrożenia - skutkiem ich realizacji będzie w pierwszej kolejności utrata części terenów nadbrzeżnych i leśnych i wprowadzenie na te obszary (aktualnie niezabudowane) obiektów budowlanych. Następstwem realizacji ustaleń Planu będzie wzmożona presja turystyczna na tereny zasadniczo niezurbanizowane, a także na wody Jeziora [...] (co może doprowadzić do degradacji tych obszarów i negatywnego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000).

Mając na uwadze powyższe kwestie, organ odwoławczy zobowiązany był w myśl zasady przezorności do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o zgromadzone w trakcie postępowania uzgodnieniowego materiały dowodowe, uwzględniając jednocześnie wszelkie wątpliwości na korzyść ochrony przyrody. Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej [...]. Komisja Europejska 2002 r.).

Konkludując powyższe rozważania dotyczące wpływu realizacji założeń projektu Planu miejscowego na ww. obszary chronione Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż w istniejącym stanie prawnym i faktycznym nie istnieje możliwość uzgodnienia przedmiotowego projektu Planu miejscowego w przedstawionym kształcie z uwagi na fakt, iż realizacja ustaleń Planu będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Lasy [...] ([...]). Ponadto ustalenia Planu są sprzeczne z ww. zakazami obowiązującymi w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz będą negatywnie oddziaływać na przyrodę Parku i jego walory krajobrazowe.

Uzgodnienie przedmiotowego projektu Planu miejscowego będzie możliwe pod warunkiem doprowadzenia jego zapisów do zgodności z Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także z Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...] oraz Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmieniającym Zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. wniósł Wójt Gminy [...]. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. dokonanie błędnej wykładni zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na ustaleniu, iż treści § 7 ust. 4 oraz § 2 pkt 3 projektu uchwały wynika, iż projekt planu zakłada odtworzenie ośrodka wypoczynkowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia zapisów projektu powinna prowadzić do ustalenia, iż dopuszczają one budowę obiektu pozwalających na realizację potrzeb socjalno-bytowych dla osób uprawiających turystykę wodną, w szczególności dostępności dla tych osób miejsc noclegowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz § 3 pkt 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...]) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy tylko obiektów służących turystyce wodnej, do której zaliczyć należałoby obiekty budowlane, bez istnienia, których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe, takich jak przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), czy też pomost do uprawiania wędkarstwa lub cumowania łodzi, podczas gdy przywołane przepisy nie dają podstaw do pominięcia turystyki poznawczej oraz wypoczynkowej, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności w drodze pozanormatywnej, a zatem stoi w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz § 3 pkt 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...]) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że agroturystyka i akwakultura nie mieszczą się w normatywnym pojęciu turystyki wodnej;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1614) oraz § 3 pkt 5 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...]) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu uzasadnia nakazuje wprowadzenie w części tekstowej Planu nienaruszalności zakazu zmiany ukształtowania rzeźby terenu, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu niwelacji;

5. naruszenie przepisów postępowania - art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017, poz. 1073 z późniejszymi zmianami) polegające na ogólnikowym wskazaniu warunków na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu planu w zakresie ograniczenia parametrów obiektów niebędących obiektami kubaturowymi i wielopoziomowymi, a także na braku określenia warunków doprowadzenia do zgodności projektu planu z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), czy też z Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014 roku

w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...], a także Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]

z dnia [...] czerwca 2016 roku zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Lasy [...].

Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. oraz częściowo zmienione nim postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2017 r. wydane zostały na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142, ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, m. in. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 k.p.a. z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02).

Przedmiotem uzgodnienia był projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...] działki o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], gmina [...]. Wymienione powyżej działki, objęte przedłożonym do uzgodnienia projektem planu miejscowego, zlokalizowane są w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy [...] ([...]).

Dla części obszaru objętego projektem planu miejscowego, oznaczonego symbolem 01-UTW o powierzchni 2,35 ha, ustalono przeznaczenie: teren zabudowy usług turystyki wodnej. Obszar ten znajduje się prawie w całości w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora [...]. W § 2 pkt 8 projektu miejscowego planu, pojęcie "turystyka wodna" zdefiniowano jako rodzaj turystyki kwalifikowanej, związanej z żeglarstwem, kajakarstwem, nurkowaniem i pokrewnymi oraz agroturystyką w ramach gospodarstw rybackich oraz akwakultur. Jak wynika z § 7 ust. 6 pkt 1 lit. a) projektu planu, nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono na 5,0 m od brzegów jeziora [...]. Jednocześnie w § 7 ust. 6 pkt 9 lit. a) oraz i) projektu planu dopuszcza się na terenie inwestycji oprócz budynku głównego maksymalnie cztery budynki uzupełniające, wolnostojące, pełniące funkcje dodatkowe, takie jak: garaże i budynki gospodarcze oraz hangary i budynki związane z bieżącą obsługą sprzętu wodnego o maksymalnej wielkości 120 m² powierzchni całkowitej części nadziemnej każdy oraz dopuszcza się lokalizację pomostów i urządzeń związanych z turystyką wodną i akwakulturą. Na obszarze oznaczonym symbolem 01-UTW, zgodnie z § 7 ust. 13 pkt 2 przewiduje się budowę parkingów.

Jak wynika z treści Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 lit. a) ww. uchwały).

W orzecznictwie, na gruncie § 3 pkt 7 lit. a) cytowanej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego przyjmuje się, że określony w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dotyczący obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, należy wykładać w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2442/17 wywiódł, że "ratio legis wprowadzenia odstępstwa od powyższego zakazu dotyczy w szczególności realizacji tylko tych obiektów, które służą przemieszczaniu się po akwenach i drogach wodnych. Z kolei do poruszania się po wodzie nie jest potrzebny obiekt budowlany, lecz tylko odpowiedni sprzęt, jak i konieczna jest odpowiednia infrastruktura dla uprawiania turystyki wodnej. Natomiast odstępstwa od zakazu wprowadzonego w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] – w zależności od rodzaju turystyki wodnej – dotyczą budowy takich obiektów budowlanych, które przede wszystkim powinny służyć kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę jednostek pływających (np. pochylnie i wyciągi). Dlatego też są to w szczególności obiekty związane z turystyką wodną, które wymienia załącznik do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ w kategorii XXI wyróżniono właśnie obiekty związane z transportem wodnym, jak np. porty, przystanie, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty i pochylnie".

W ocenie Sądu, dopuszczone w projekcie planu obiekty budowanie do realizacji na terenie oznaczonym symbolem 01-UTW, takie jak: budynek główny, budynki uzupełniające, wolnostojące, pełniące funkcje garaży, budynków gospodarczych, hangary i budynki związane z bieżącą obsługą sprzętu wodnego o maksymalnej wielkości 120 m² powierzchni całkowitej części nadziemnej każdy oraz parkingi, są obiektami jedynie pośrednio związanymi z turystyką wodną. Realizacja wyżej wymienionych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...], jako obiektów pozwalających na realizację potrzeb socjalno-bytowych osób uprawiających turystykę wodną, w szczególności dostępności dla tych osób miejsc noclegowych, jak zostało to ujęte w skardze, nie jest niezbędna, skoro tylko pośrednio służą one turystyce wodnej. Oznacza to, że brak jest podstaw do dokonania odmiennej wykładni § 3 pkt 7 lit. a) cytowanej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w zakresie pojęcia obiektów służących turystyce wodnej, niż wynika to z dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej m.in. w wyrokach: z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15 Lex nr 2248149 i w wyroku z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2581/14 Lex nr 2118239.

Sąd w pełni podziela stanowisko GDOŚ wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, co do rozumienia pojęcia turystyki wodnej oraz, że w ramach tego pojęcia nie mieści się agroturystyka w ramach gospodarstw rybackich i akwakultura.

Obiekty budowlane dopuszczone do realizacji w obszarze oznaczonym symbolem 01-UTW projektu planu nie mogą być tam zaplanowane, skoro nie są obiektami służącymi turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej w znaczeniu, o którym mowa w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Z Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że powierzchnia planu wynosi 54,34 ha, zaś zmiana kierunku zagospodarowania dotyczy powierzchni tylko 2,35 ha, która znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 01-UTW. Projekt planu w swoich granicach nie obejmuje terenów zainwestowanych zabudową. Brak również istotnych elementów infrastruktury. W granicach projektu planu znajdują się tereny po dawnym [...]. Wobec powyższego, bez znaczenia pozostaje stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że celem projektu planu jest odtworzenie ośrodka wczasowego, skoro przewidziane do realizacji w projekcie planu obiekty budowlane nie mogą tam powstać, bo naruszają zakaz § 3 pkt 7 lit. a) ww. uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniących prawo własności, należy stwierdzić, że faktycznie prawo własności w [...] porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skargi dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową ze względu na ochronę środowiska. Takim przepisem jest bowiem art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody który stanowił – w dacie wydania uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego - iż utworzenie parku krajobrazowego krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony.

Należy zatem stwierdzić, że ograniczenie prawa własności, wynikające z ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego związane jest z ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś przepis, który ograniczył prawo własności posiadał rangę ustawową. Nie można bowiem ograniczenia prawa własności upatrywać w przepisach uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., które to przepisy regulują jedynie kwestie szczegółowe, a samo ograniczenie prawa własności było w tym zakresie możliwe na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Zapisy projektu planu w § 7 ust. 8 pkt 2, § 8 ust. 8 pkt 2, § 9 ust. 8 pkt 2, § 10 ust. 8 pkt 2 zakazują makroniwelacji. W § 2 pkt 4 projektu planu wyjaśnia się, że makroniwelacja oznacza zmianę odwzorowanej na podkładzie mapowym rysunku planu naturalnej rzeźby terenu (wykop, nasyp, wyrównanie powierzchni) o wysokość względną większą niż 1 metr. Uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia

[...] ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem praz

związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem GDOŚ, że wbrew zakazowi wynikającemu z § 3 pkt 5 ww. uchwały, zapisy projektu planu dopuszczają niwelacje terenu do wysokości 1 metra.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przepisu tego wynika, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego musi wskazać warunki, na jakich uzgodnienie musi nastąpić. Nie jest to wprawdzie wprost powiedziane w powołanym przepisie, ale skoro stanowi się w nim, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić", to należy przyjąć, że warunki uzgodnienia muszą być określone. Muszą one przy tym być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić. Skoro zaś plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć (patrz. Wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 836/17, LEX nr 246310). W ocenie Sądu, treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że warunki uzgodnienia zostały sformułowane w sposób dostateczny do ich zidentyfikowania, a nie ogólnikowy, jak się podnosi w skardze.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.