Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 146/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1a; art. 194-195a; art. 175 ust. 1; art. 178 ust. 1 i ust. 2 pkt 4;
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 77 par 1; art. 75 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (wcześniej Minister Infrastruktury i Budownictwa - dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] października 2016 r., którą orzekł o zastosowaniu wobec J. S. ( dalej "Rzeczoznawca", "Skarżący"), jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.), dalej k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz.U. , poz. 94 z późn. zm.).

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

Przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe wykonane przez Rzeczoznawcę przy sporządzaniu następujących opracowań:

1) "Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w Z., ul. [...], działka ewidencyjna [...], obręb [...], powiat [...]. województwo [...]". Operat został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 46 379 524 zł.

2) "Operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej zabudowanej (działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]. dzielnica [...]), położonej w W., ulica [...], dzielnica [...], powiat [...], województwo [...]". Operat został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 99 319 540 zł.

3)"Operat szacunkowy nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w C., ul. [...] (dz. ew. [...]), Powiat [...], Województwo [...]. Operat został sporządzony w dniu [...] września 2014 r. Wartość rynkowa nieruchomości została określona na kwotę 101 598 640 zł.

W ww. operatach szacunkowych jako cel wycen wskazano określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zabudowanej dla zabezpieczenia wierzytelności.

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. przedstawiła Ministrowi następujące zarzuty pod adresem ww. operatów:

1) w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r.:

a) nieuwzględnienie wszystkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomości wymienionych w art. 155 u.g.n.; niedołączenie do operatu wymaganych załączników, takich jak: odpis księgi wieczystej, mapa ewidencyjna lub sytuacyjno-wysokościowa, wypis z planu zagospodarowania przestrzennego. Brakł wszystkich niezbędnych informacji dotyczących stanu prawnego przedmiotu wyceny oraz określających możliwości inwestycyjne.

b) przyjęte przy szacowaniu nieruchomości podejście dochodowe, metoda inwestycyjna (nazwana metodą zysków), opiera się na stawkach czynszu najmu, które dla pawilonu handlowego rzeczoznawca określił w wysokości 165 zł/m2, natomiast dla niewybudowanego namiotu halowego - w wysokości 85 zł/m2; stawki te zostały ustalone na wysokim, nierynkowym poziomie, co potwierdza analiza ofertowych stawek czynszu najmu przeprowadzona przez Komisję Nadzoru Finansowego;

c) w wycenie uwzględniony został nieistniejący namiot halowy, dla którego rzeczoznawca przyjął stawkę czynszu w wysokości 85 zł/m2; brak jest charakterystyki techniczno- użytkowej hali, stopnia zaawansowania budowy, co dyskwalifikuje ujęcie jego wartości w operacie szacunkowym;

d) załączona do operatu szacunkowego dokumentacja fotograficzna nie zawiera zdjęć namiotu halowego, w związku z powyższym nie wiadomo, czy został oddany do użytku.

2) w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2014 r.:

a) nieuwzględnienie wszystkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomości wymienionych w art. 155 u.g.n.; wyceniając nieruchomość w trakcie realizacji zespołu budynków jednorodzinnych nie zamieścił decyzji, ani dokumentów budowlanych na potwierdzenie przyjętych przez siebie założeń dotyczących parametrów inwestycji, tj.: pozwolenia na budowę i wyciągu z projektu budowlanego;

b) zastrzeżenia budzi określenie stopnia zaawansowania robót budowlanych na 66,56%, ponieważ załączona dokumentacja fotograficzna oraz opis poszczególnych etapów inwestycji na to nie wskazuje, a dodatkowy brak dokumentów budowlanych, szczególnie dziennika budowy, uniemożliwia potwierdzenie stopnia zaawansowania prac:

c) operat szacunkowy nie zawiera wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, definicji rynku lokalnego w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań i okresu badania cen transakcyjnych; przyjęte do porównania działki niezabudowane mają małą powierzchnię; według rzeczoznawcy majątkowego powierzchnia nie ma upływu na wartość działek niezabudowanych, natomiast z analizy cen transakcyjnych i ofertowych sporządzonej przez pracowników Komisji Nadzoru Finansowego wynika, że określony przez rzeczoznawcę poziom wartości 1 m2 w wysokości 1 229,20 zł jest znacząco wyższy od rynkowego;

d) przyjęte do porównania lokale mieszkalne mają dużo mniejszą powierzchnię użytkową; uwzględnione zostały transakcje z dwóch lat przed datą wyceny, gdy ceny były znacznie wyższe; lokale są położone w dużo lepszej lokalizacji; dodatkowo rzeczoznawca majątkowy przyjmował do porównań mieszkania wykończone, podczas gdy założeniem projektów deweloperskich jest sprzedaż mieszkań w tzw. "standardzie deweloperskim" oszacowana wartość 1 m2 w wysokości 9 807,40 zł jest niemożliwa do uzyskania w przypadku lokali położonych w podobnej lokalizacji; określona w operacie szacunkowym wartość jednostkowa 1 m2 mieszkania winna kształtować się na poziomie ok. 50% niższym.

3) w stosunku do operatu szacunkowego z dnia [...] września 2014 r.:

a) nieuwzględnienie wszystkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomości wymienionych w art. 155 u.g.n.; wyceniając nieruchomość w trakcie realizacji budynków wielorodzinnych nie korzystano z dokumentacji technicznej, bowiem nie zamieszczono takich załączników jak: pozwolenie na budowę i wyciąg z projektu budowlanego; powyższe potwierdziłoby wiarygodność przyjętych parametrów inwestycji;

b) przyjęta w operacie szacunkowym informacja o budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 378 mieszkaniami o łącznej powierzchni użytkowej 18 680 m2 oraz 170 miejscami postojowymi w garażach odbiega od informacji uzyskanych przez KNF (cztery budynki z 267 mieszkaniami o łącznej powierzchni użytkowej 13 361 m2;

c) zastrzeżenia budzi określenie stopnia zaawansowania robót budowlanych na 87,6%, załączona dokumentacja fotograficzna na to nie wskazuje, brakuje dokumentów budowlanych, szczególnie dziennika budowy, na podstawie którego można to potwierdzić;

d) operat szacunkowy nie zawiera wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, definicji rynku lokalnego w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań i okresu badania cen transakcyjnych; nie zamieszczono bazy transakcji nieruchomości podobnych, które miały miejsce na rynku lokalnym; z zamieszczonego przez rzeczoznawcę zestawienia nieruchomości porównawczych wynika, że cena maksymalna stanowi ok. 2,5 krotność ceny minimalnej; taka sytuacja wskazuje, że przyjęte nieruchomości są niepodobne do szacowanej;

e) do porównań przyjęte zostały mieszkania wykończone, podczas gdy założeniem projektów: deweloperskich jest sprzedaż mieszkań w tzw. "standardzie deweloperskim"; oszacowana wartość 1 m2 w wysokości 5 198 zł jest niemożliwa do uzyskania w przypadku lokali położonych w podobnej lokalizacji; wartość jednostkowa 1 m2 mieszkania powinna kształtować się na poziomie ok. 20-25% niższym;

f) operat szacunkowy nie zawiera opracowania w formie aneksu bądź załącznika zawierającego wyspecyfikowane ryzyka związane z nieruchomością pod kątem jej przydatności dla zabezpieczenia wierzytelności.

II.

W konsekwencji złożenia powyższej skargi przez KNF, Minister wszczął wobec Rzeczoznawcy postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności zawodowej.

Następnie Minister przekazał sprawę do rozpoznania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych (dalej "Komisja").

Komisja po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem strony potwierdziła zarzuty KNF oprócz zarzutu opisanego w pkt 2c ww. wniosku KNF.

W tym stanie rzeczy Komisja wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec Rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej zawieszenia jej uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy.

Decyzją z [...] października 2016 r. w oparciu o art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) Minister wymierzył Rzeczoznawcy karę wyższą, tj. w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

III.

Rzeczoznawca niezgadzając się z decyzją w terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił m.in., że zastosowana wobec niego kara jest niewspółmierna do zarzucanych naruszeń prawa.

Komisja, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że Rzeczoznawca wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania opracowań z dnia [...] i [...] sierpnia oraz [...] września 2014 r., naruszył w sposób rażący przepis art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121. z późn. zm.), dalej "u.g.n. Zarzuty przedstawione rzeczoznawcy majątkowemu przez KNF znalazły potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Komisja wniosła o zastosowanie kary dyscyplinarnej mniej dolegliwej niż kara orzeczona w decyzji z dnia [...] października 2016 r., tj. kary w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister ponownie rozpoznając sprawę odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Minister ponownie poddał analizie zarzuty podnoszone przez KNF.

Odnośnie zarzutu z pkt 1a to zgodnie z przepisem § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm ), dalej "rozporządzenie", do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Rzeczoznawca dołączył do operatu szacunkowego elektroniczny odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla szacowanej nieruchomości. W treści operatu przytoczył wpisy z czterech działów tej księgi. Dołączył także dokumentację fotograficzną nieruchomości. W pkt 5 operatu szacunkowego zamieścił zapis o przeznaczeniu terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Zielonka, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2004 r., zmienionego uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2008 r., a wcześniej w tym samym punkcie napisał, iż "dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Nie dołączył mapy sytuacyjno-wysokościowej, wypisu z rejestru gruntów szacowanej nieruchomości, ani dokumentacji planistycznej.

Przepis § 56 ust. 4 rozporządzenia nie wskazuje katalogu dokumentów, których dołączenie do operatu szacunkowego jest obowiązkowe. Decyduje o tym każdorazowo rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze indywidualne uwarunkowania sporządzanej wyceny.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego Rzeczoznawca tłumaczył, że operat szacunkowy wykonany był na potrzeby aktualizacji wartości rynkowej nieruchomości i z tego powodu nie powielał załączników, które znajdowały się w poprzednich "opiniach". Utrzymywał, że było to uzgodnione z bankiem. W operacie szacunkowym nie ma jednak żadnych zapisów, że jest to operat sporządzony w ramach aktualizacji wartości nieruchomości. Nie ma również informacji o wcześniejszych wycenach i istotnych dokumentach wykorzystanych przy ich sporządzeniu.

Brak wymienionych wyżej załączników oraz sprzeczne zapisy w operacie szacunkowym dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczą o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu § 56 ust. 4 rozporządzenia i tym samym o naruszeniu art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Odnośnie zarzutu z pkt 1b Minister stwierdził, że zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w operacie szacunkowym, Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości zastosował metodę zysków; "technikę zdyskontowanych strumieni pieniężnych". W dalszej treści operatu szacunkowego prawidłowo już nazywał zastosowaną technikę wyceny jako technikę dyskontowania strumieni dochodów. W przeprowadzonej analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do poziomu dochodów uzyskiwanych z nieruchomości podobnych. Przyjął arbitralnie stawki czynszu za wynajem powierzchni handlowej na poziomie 165 zł/m2 oraz 85 zł/m2 za wynajem namiotu.

Brak analizy rynku lokalnego w segmencie stawek czynszu najmu nieruchomości podobnych do wycenianej, brak uzasadnienia przyjęcia udziału właściciela w dochodach użytkownika oraz wysokości stopy dyskontowej świadczy o niewypełnieniu wymagań określonych w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zobowiązujących rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny oraz przepisów § 6, § 7 ust. 3 i § 10 ust. 3 rozporządzenia, dotyczących zasad stosowania podejścia dochodowego, w tym metody zysków. Tym samym Rzeczoznawca naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n.

Co do zarzutów z pkt 1c i 1 d skargi KNF, Minister wskazał, że w punkcie 4.2 operatu szacunkowego zatytułowanym "Charakterystyka nieruchomości" Rzeczoznawca zamieścił informację, że "obok istniejącego budynku planuje się wzniesienie namiotu halowego o budowie segmentowej, jednak nie przedstawił opisu techniczno - użytkowego planowanego do wybudowania namiotu. Natomiast w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Rzeczoznawca wyjaśnił, że namiot miał pozwolenie na budowę lecz na dzień oględzin nieruchomości budowa namiotu nie została rozpoczęta oraz , że z tego co pamięta ".namiot już był zakupiony".

Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości według stanu na dzień 23 sierpnia 2014 r., zbieżny z datą oględzin, obejmuje grunt i dwa budynki: istniejący handlowy oraz nieistniejący namiot halowy. Dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do operatu szacunkowego, składająca się z dwóch zdjęć na jednej karcie nie zawiera namiotu halowego, co świadczy, że w dacie wyceny obiekt ten nie istniał. Fakt ten potwierdził również Rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister uznał, że Rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wymagań określonych w przepisie § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości oraz przepisie § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia obligującym rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym opisu stanu nieruchomości. Tym samym Rzeczoznawca rażąco naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Badając ponownie zarzut KNF z pkt 2a i 2b skargi KNF, Minister wskazał, że Rzeczoznawca dołączył do operatu szacunkowego wydruki z systemu informatycznego dwóch ksiąg wieczystych prowadzonych dla szacowanych nieruchomości. W pkt 5.2 operatu szacunkowego zamieścił opis techniczno-użytkowy nieruchomości wraz z opisem technicznym i konstrukcyjnym realizowanych budynków mieszkalnych. Nie wskazał żadnego źródła danych o budynkach, nie powołał się na projekt architektoniczno-budowlany z podaniem jego nazwy i zakresu rzeczowego planowanych robót, nie wymienił i nie załączył decyzji o pozwoleniu na budowę, wyciągu z dziennika budowy, itp. W toku obu postępowań wyjaśniających Rzeczoznawca tłumaczył, iż operat szacunkowy wykonywany był na potrzeby aktualizacji wartości rynkowej nieruchomości i z tego powodu nie powielał załączników, które znajdowały się w poprzednich "opiniach". Utrzymywał, że było to uzgodnione z bankiem. Rzeczoznawca nie zamieścił wśród załączników mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz wypisu z rejestru gruntów. Określając wartość nieruchomości na dzień wyceny przeprowadził analizę stopnia zawansowania robót inwestycyjnych (w formie tabelarycznej) i określił go w wysokości 66,56%. Poszczególne elementy robót określił w oparciu o cenniki stosowane w budownictwie wydane przez [...]. W pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdził, że stopień zawansowania robót poszczególnych elementów określił na podstawie oględzin, ale nie dołączył stosownej dokumentacji.

Zdaniem organu wyjaśnienia Rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie są niewiarygodne. Natomiast brak ww. załączników do operatu szacunkowego oraz niewskazanie źródeł danych dotyczących parametrów inwestycji i stopnia jej zaawansowania świadczy naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów § 56 ust. 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia oraz o naruszeniu art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Odnosząc się do pkt 2c zarzutów to w ocenie Ministra zamieszczona w operacie szacunkowym "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości" zawiera obszerny opis dzielnicy [...] oraz zlokalizowanych tam osiedli pod względem obszarowym, lokalizacyjnym i handlowym. Jednak ustalenie trendu cenowego nie zostało poparte danymi z rynku nieruchomości w badanym okresie, czyli do sierpnia 2014 r. Żaden przepis prawa nie zakreśla wprawdzie okresu badania rynku nieruchomości, ale jednocześnie nie pozwala na jego fragmentaryczną analizę. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dla określenia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu niezbędna jest znajomość cen w całym okresie poprzedzającym datę wyceny, co wynika z logiki działań matematycznych.

Dlatego też organ doszedł do wniosku, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych została przeprowadzona w sposób niewystarczający, co wskazuje na naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. a tym samym na naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Natomiast przy wycenie działki gruntu o powierzchni 11 913 m2 rzeczoznawca przyjął do analizy porównawczej dwanaście nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o powierzchniach od 642 do 16 713 m2, z tym że pięć z nich to działki o powierzchniach od 1 086 do 1 422 m2, dwie to działki o powierzchniach poniżej 1 000 m2 . Pozostałe mają powierzchnie zbliżone do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy uznał je wszystkie za podobne i zastosował do wyceny podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei na podstawie pzepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabeli nr 1 operatu szacunkowego, z podaniem dat transakcji, ulic, numerów działek, obrębów, powierzchni i cen za 1m2. W tabeli nr 3 opisał cechy nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej. Nie opisał indywidualnych cech pozostałych nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. W złożonych wyjaśnieniach stwierdził, że dane zamieszczone w tabeli nr 1 spełniają wymagania § 4 rozporządzenia. Jednakże zgodnie z przepisem § 4 ust 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dowodzi to, iż w zakresie opisu nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wymagań § 4 ust. 4 rozporządzenia, a tym samym naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Wśród cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości uznanych za podobne o powierzchniach od 642 do 16 713 m2 Rzeczoznawca przyjął "wielkość działki' z wagą 25%, co jego zdaniem pozwoliło w odpowiedni sposób skorygować ceny ze względu na różnice w zakresie tego atrybutu. Należy uznać za prawidłowy tego rodzaju sposób skorygowania różnic w powierzchniach nieruchomości i przyjąć za wystarczające wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r.

Co do zarzutów z pkt 2d to Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach jednorodzinnych przyjął rynek nieruchomości lokalowych obejmujący dzielnicę [...] z okresem badania cen od września 2012 r. do dnia sporządzenia wyceny. Zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wycenie podlegały lokale o powierzchniach od 61 m2 do 77 m2. Przyjęte do porównania nieruchomości lokalowe w liczbie 70 rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabeli nr 6 operatu szacunkowego, z podaniem dat transakcji, ulic, numerów budynków, kondygnacji, powierzchni lokali i cen za 1 m2. Ich powierzchnie zawierają się w przedziale od 23,90 m2 do 78.48 m2, ,a ceny jednostkowe w przedziale od 7 065 zł/m2 do 11 129 zł/m2 . Rzeczoznawca majątkowy podał oceny lokali o jednostkowej cenie minimalnej i cenie maksymalnej w zakresie stanów cech rynkowych.

Analizując wykonaną przez stronę wycenę lokali oraz mając na uwadze ustalenia poczynione przez organ w Biurze Geodezji [...] Minister stwierdził, że Rzeczoznawca majątkowy sporządził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny w sposób karygodny. W zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny znalazły się nieruchomości niepodobne do lokali wycenianych, bowiem wadliwie został dobrany materiał porównawczy. Rzeczoznawca majątkowy podał zawyżone ceny nieruchomości przyjętych po porównań, nie ustalił indywidualnych cech lokali przyjętych do porównań w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej. W toku postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił opisanych wyżej wątpliwości.

W konsekwencji Rzeczoznawca naruszył przepisy § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, a tym samym rażąco naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Badając zarzuty z pkt 3a, pkt 3b i pkt 3c skargi KNF Minister wskazał, że do operatu szacunkowego został dołączony wydruk z systemu informatycznego księgi wieczystej prowadzonej dla szacowanej nieruchomości. W treści operatu szacunkowego Rzeczoznawca majątkowy przytoczył wpisy z czterech działów tej księgi. Zamieścił dokumentację fotograficzną elewacji budynków. W pkt 4.2 na str. 8 operatu szacunkowego zamieścił krótki opis techniczno-użytkowy nieruchomości wraz z opisem technicznym konstrukcji i wykończenia realizowanych budynków mieszkalnych. Nie powołał się na projekt architektoniczno-budowlany, nie podał jego nazwy i nie wskazał zakresu rzeczowego planowanych robót. Stwierdził, że trwa budowa czterech budynków mieszkalnych z 378 mieszkaniami o łącznej powierzchni użytkowej 18 680 m2 oraz 170 miejscami postojowymi dla samochodów w garażu podziemnym.

Zdaniem organu niedołączenie do operatu szacunkowego wyżej wymienionych załączników oraz niezamieszczenie informacji o dokumentach źródłowych uzasadniających przyjęte parametry budynków i stopień zawansowania inwestycji świadczy o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów § 56 ust. 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

W zakresie zarzutów z pkt 3d i pkt 3e Rzeczoznawca dla potrzeb wyceny lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych przyjął rynek nieruchomości lokalowych obejmujący miasto [...] z okresem badania cen od października 2012 r. do daty sporządzenia operatu szacunkowego. Do wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjął 19 nieruchomości lokalowych, które zostały zestawione w tabeli nr 2 operatu szacunkowego, z podaniem dat transakcji, ulic, powierzchni lokali i cen za 1m2, Powierzchnie lokali zawierają się w przedziale od 39,34 m2 do 110,06 m2, a ich ceny jednostkowe od 2 106 zł/m2 do 5 198 zł/m2. Przedstawił oceny lokali o jednostkowej cenie minimalnej i cenie maksymalnej w zakresie stanów cech rynkowych. Dla lokalu o cenie minimalnej oceny te w zakresie trzech z czterech ustalonych atrybutów nie mają najniższego poziomu z ustalonych wcześniej stanów, np.: dla cechy "otoczenie i sąsiedztwo" rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy stany - korzystne, średnio korzystne i niekorzystne, a otoczenie i sąsiedztwo lokalu o cenie minimalnej zostało ocenione jako średnio korzystne. Podobne oceny przyjął w zakresie cech ,,lokalizacja" oraz standard wykończenia lokalu". Postępowanie takie jest nieprawidłowe, ponieważ przy stosowaniu podejścia porównawczego wykorzystuje się zasadę interpolacji, gdy nieruchomość o cenie minimalnej ma na danym rynku oceny cechy najgorsze, a nieruchomość o cenie maksymalnej ma oceny najlepsze i gdy ocena cech szacowanej nieruchomości zawiera się w przyjętym przedziale ocen.

Poza tym według KNF lokale przyjęte do porównań są mieszkaniami wykończonymi, zaś wycenie podlegały lokale mieszkalne w standardzie deweloperskim. Z przedstawionego wykazu nieruchomości przyjętych do porównań wynika, że oszacowana wartość rynkowa 1 m2 powierzchni użytkowej na poziomie ceny maksymalnej z analizowanego zbioru nie ma racjonalnego uzasadnienia, mając na uwadze różnice stanu lokali porównawczych i wycenianych.

Z informacji uzyskanej od Urzędu Miasta [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz przekazanych kserokopii aktów notarialnych dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących materiał porównawczy przy sporządzaniu przez Rzeczoznawcę operatu szacunkowego wynika, iż dane o transakcjach zestawione przez rzeczoznawcę majątkowego w tabeli nr 2 zawierają istotne błędy ( opis błędów str. 12-13 zaskarżonej decyzji)

Zdaniem organu Rzeczoznawca naruszył w ten sposób przepisy § 56 ust. 1 pkt 7 i § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia i tym samym rażąco naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości.

Co do zarzutu z pkt 3f Rzeczoznawca wyceniając nieruchomości dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności, powinien zastosować standard zawodowy rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności (komunikat Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. w sprawie uzgodnienia tego standardu ukazał się w Dzienniku Urzędowym Nr 1 z dnia 8 stycznia 2010 r.), dalej standard", obowiązujący w dacie sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych. W pkt 5.5 standardu stwierdzono, że nałożenia dotyczące możliwości określonego zagospodarowania muszą być fizycznie możliwe, odpowiednio uzasadnione, prawnie dopuszczalne, ekonomicznie opłacalne i przytoczone w całości w operacie szacunkowym, a ich przyjęcie odbywa się po uzgodnieniu z wierzycielem. Możliwość realizacji tego przedsięwzięcia nie została w operacie szacunkowym w żaden sposób udokumentowana. W pkt 4.3 standardu zapisano, że "rzeczoznawca majątkowy ma również obowiązek na podstawie dostępnych źródeł informacji i znajomości rynku wskazać obszary ryzyka związanego z wycenianą nieruchomością, w tym z przewidywanymi zmianami na danym rynku nieruchomości oraz ryzykiem inwestorów wraz z ogólną opinią na temat kierunku wpływu powyższego na poziom wartości wycenianej nieruchomości w przyszłości. Powyższe dodatkowe informacje przedstawia się w formie załącznika do operatu szacunkowego". Zarówno operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r., jak i z dnia [...] sierpnia 2014 r., takiego załącznika nie zawiera.

Minister podkreślił, że Rzeczoznawca w żadnym z operatów szacunkowych nie przywołał standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" jako podstawy prawnej sporządzonej wyceny. Zamiast tego wymienił Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny KSWS 3 ,,Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności' ze zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, który nie stanowi standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 u.g.n. Wobec powyższego można przypuszczać, że nie miał wiedzy o uzgodnieniu i publikacji tego standardu w trybie art. 175 ust. 6 u.g.n. i o prawnym obowiązku jego stosowania przy sporządzaniu wyceny dla wskazanego w operacie szacunkowym celu.

Według Ministra Rzeczoznawca naruszył pkt 4.3 i 5.5 standardu oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości.

Odpowiadając na zarzuty proceduralne zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące rażącego naruszenia przez organ normy kompetencyjnej art. 194 ust. 1a u.g.n. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada Komisja Odpowiedzialności Zawodowej Minister uznał, że ten zarzut jest bezpodstawny.

W tym aspekcie sprawy wyjaśnił, że po uzyskaniu dodatkowego materiału dowodowego w sprawie przekazał przewodniczącemu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej te dokumenty wraz z całością akt sprawy w celu uwzględnienia ich w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W związku z powyższym wyznaczono kolejne posiedzenie Komisji, podczas którego przeanalizowano dodatkowy materiał dowodowy. Niezależnie od powyższego Minister zaznaczył, że organ wydaje decyzje w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, przy czym nie jest związany ustaleniami Komisji. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 121/13.

W przedmiotowej sprawie po analizie dokumentacji przedstawionej przez Komisję organ uznał, że należy dodatkowo zbadać materiał porównawczy przyjęty do wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego i zwrócił się o przesłanie dodatkowych dokumentów. W wyniku analizy tych dokumentów okazało się, że przyjęte przez stronę ceny mieszkań przyjętych do porównań nie miały oparcia w faktach.

Odnosząc się z kolei do zarzutów pod adresem dotychczasowego przebiegu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej Minister uznał je za bezzasadne.

W ocenie Ministra Rzeczoznawca nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz przy sporządzaniu spornych operatów wielokrotnie naruszył przepisy prawa, standardy zawodowe, jak również nie zachował szczególnej staranności podczas wykonywania zakwestionowanych czynności zawodowych.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 podlega odpowiedzialności zawodowej.

Odnosząc się do wniosku Komisji o orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy Minister uznał, że proponowana przez Komisję kara dyscyplinarna jest nieadekwatna do stwierdzonych nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności zawodowych.

Zdaniem Ministra błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są tak poważne, że czasowe zawieszenie uprawnień zawodowych jest karą zbyt niską. Uwzględniając całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a przede wszystkim zakres naruszenia przepisów prawa, najbardziej właściwą w przedmiotowej sprawie będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n. Ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa jest na tyle istotny, że nie jest możliwe orzeczenie kary łagodniejszej, zaś taka kara w sposób wystarczający spełni rolę zapobiegawczą przed popełnianiem podobnych błędów przez rzeczoznawcę majątkowego w przyszłości, a także będzie odpowiednia w zakresie prewencji ogólnej. Minister podkreślił, że najpoważniejsze zastrzeżenie budzi oszacowanie przez rzeczoznawcę majątkowego nieistniejącego obiektu (namiotu halowego) oraz zawyżenie cen nieruchomości przyjętych do porównania oraz innych parametrów wyceny wpływających bezpośrednio na wynik końcowy. Minister wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest dowodem potwierdzającym wartość nieruchomości. Wartość ta jest bardzo istotna np. przy ubieganiu się o udzielenie kredytu bankowego, którego zabezpieczeniem jest konkretna nieruchomość. Znacząca jest rola rzeczoznawcy majątkowego w całym procesie zmierzającym do określenia właśnie wartości nieruchomości, powoduje, że rzeczoznawca majątkowy nie może podawać danych nieprawdziwych. W operatach szacunkowych podał ceny transakcyjne, które zastały zawyżone o kilka, kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt procent, przy czym właśnie te ceny były podstawą określenia wartości nieruchomości i w największym stopniu wpłynęły na wynik końcowy. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż podważa zaufanie do zawodu rzeczoznawcy majątkowego i efektów pracy w postaci określenia wartości nieruchomości.

Mniej istotne z punktu widzenia całości dokonanej wyceny nieruchomości były inne uchybienia dotyczące m.in.: niewskazanie standardu jako podstawy prawnej sporządzonej wyceny, niedołączenie do operatów szacunków istotnych dokumentów wykorzystanych przy ich sporządzeniu, czy powołanie się na nieobowiązujący standard KSWS 3.

Zdaniem Ministra konieczna jest weryfikacja wiedzy Rzeczoznawcy na temat zasad wykonywania czynności szacowania nieruchomości. Weryfikacja ta powinna nastąpić w trakcie egzaminu, do którego przystępują kandydaci na rzeczoznawców majątkowych.

IV.

J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. rażące naruszenie normy kompetencyjnej art. 194 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej zwanej "u.g.n.", poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pierwszym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy we własnym zakresie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podczas gdy wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada komisja odpowiedzialności oraz oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji o wyniki tak wadliwie przeprowadzonego postępowania.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 178 u.g.n. oraz art. 157 § 1 u.g.n. poprzez prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w zakresie w jakim nie dotyczyło ono niewypełnienia przez skarżącego obowiązków określonych w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., a służyło ocenie sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych, co stanowi wyłączną kompetencję organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, a co stanowi także naruszenie normy kompetencyjnej z art. 194 ust. 1a u.g.n.

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 178 u.g.n. w związku z art. 175 ust. 1-3 u.g.n. poprzez bezpodstawne i uznaniowe przyjęcie, że skarżący w wykonywaniu swoich czynności zawodowych jako rzeczoznawcy majątkowego nie stosuje przepisów prawa i standardów zawodowych, nie wykonuje czynności zawodowych ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru, podczas gdy postępowanie wyjaśniające w sprawie nie potwierdziło niewypełnienia powyższych obowiązków przez skarżącego,

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2016 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

Na rozprawie przez WSA zarzuty skargi zostały rozszerzone o zarzut zastosowania rażąco wygórowanej kary dyscyplinarnej.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w trzech sporządzonych przez Skarżącego operatach szacunkowych. Spowodowało to, że KNF złożyła skargę do Ministra. W niniejszej sprawie wszystkie operaty szacowania nieruchomości położonych w [...] oraz w [...] zostały sporządzone dla celów zabezpieczenia wierzytelności.

Zarzuty skargi pod adresem zaskarżonej decyzji sprowadzają się do dwóch kwestii. Pierwsza dotyczy merytorycznej oceny sposobu sporządzenia operatów szacunkowych dla w/w nieruchomości oraz naruszenia przez Ministra normy kompetencyjnej art. 194 ust. 1a u.g.n. Druga to zasadność zastosowania rodzaju kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawień zawodowych do czasu ponownego zdania przez Skarżącego egzaminu zawodowego, czyli ponownego zweryfikowania jego umiejętności zawodowych.

Przez przystąpieniem do oceny zarzutów skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze, postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma szczególny charakter. Organ administracji wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, to jest decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, opiera ją na dowodach zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji stosuje się tu do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a u.g.n.

Po drugie, należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n. tj świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n.( por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r. , sygn. akt OSK 1435/04).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.( por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r. , sygn. akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. ( por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05).

Przechodząc zatem do meritum to z akt sprawy wynika, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były nieprawidłowości w trzech sporządzonych przez Skarżącego operatach szacunkowych. Nie powtarzając zatem ponownie treści tych zarzutów należy zauważyć, że w większości zgłaszane przez KNF zarzuty zostały uwzględnione przez organ. Jedynie pojedyncze zarzuty nie potwierdziły się, co organ dokładnie opisał w zaskarżonej decyzji.

Badając zatem skargę pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że pociągnięcie Skarżącego do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń bowiem Skarżący ustaleń organu co do popełnionych błędów skutecznie nie podważył. Jednak, w ocenie Sądu zastrzeżenia budzi wysokość kary orzeczonej przez Ministra, a zwłaszcza uznanie, że kara wnioskowana przez Komisję o zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 9 miesięcy jest zbyt łagodna.

Stosownie do art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według ust. 2 art. 178 u.g.n. wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku;

4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym;

4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie;

5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Z cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca przewidział gradację kar.

Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.(por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1881/15).

Odpowiedzialność zawodowa przewidziana w u.g.n. jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej, co zbliża ją do odpowiedzialności karnej i administracyjnej. Biorąc pod uwagę tryb nakładania kar dyscyplinarnych, z całą pewnością nie jest to odpowiedzialność karna, która podlega szczególnemu reżimowi prawnemu. Stanowi ona rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu, z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach (zob. W. Radecki, Odpowiedzialność..., s. 73; A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, monografia, Warszawa 2009, s. 39 i 43). Odpowiedzialności zawodowej podlega się niezależnie od podlegania odpowiedzialności karnej oraz odpowiedzialności cywilnej.

Ustosunkowując się przez taki pryzmat do zarzutu skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego Sąd uznał, że wymierzona Skarżącemu kara zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n. narusza przepisy prawa.

Co prawda organ w wydanych decyzjach wyjaśnił, jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzanych operatów szacunkowych.

Jednakże, w ocenie Sądu, Minister wystarczająco nie uzasadnił powodów, dla których uznał, że jedyną adekwatną karą dla Skarżącego będzie zawieszenie uprawnień i poddanie Skarżącego ponownemu egzaminowi zawodowemu. Ciężar gatunkowy orzeczonej wobec strony kary jest wysoki bowiem de facto zawiera w sobie ryzyko ewentualnego niezdania tego egzaminu i utraty posiadanych uprawnień zawodowych. Jest to zatem kara bardzo dotkliwa, a zatem powinna być stosowana z dużą ostrożnością oraz po analizie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym także cech osobistych rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej, w tym tego czy Skarżący był już karany dyscyplinarnie czy też to było jego pierwsze przewinienie zawodowe. Organ powinien też ustalić jaką Skarżący jako rzeczoznawca majątkowy miał do tej pory opinię zawodową.

Zdaniem Sądu, wymierzając tak surową karę dyscyplinarną Minister nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do nałożenia takiej kary, a mianowicie doświadczenia zawodowego i przebiegu kariery zawodowej Skarżącego oraz dotychczasowej niekaralności. Przesłanki, jakimi kierował się Minister uzasadniając wymiar kary sprowadzały się jedynie do badania uchybień zawartych w operatach sporządzonych przez Skarżącego czyli miały niejako charakter przedmiotowy bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego Skarżącego.

Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy.( por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 121/13).

Dlatego też Sąd podzielił zarzut skargi, co do naruszenia przepisu art. 178 u.g.n. poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu brak wskazania w skardze jednostki redakcyjnej art. 178 u.g.n., co do której organ dopuścił się naruszenia nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu skargi bowiem na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. strona skarżąca (pełnomocnik) sprecyzował zarzut dotyczący rażąco wygórowanej kary, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n.

Jednocześnie Sąd uznał, że organ nie naruszył normy kompetencyjnej art. 194 ust. 1a u.g.n. W tym zakresie Sąd przyznaje rację Ministrowi, który w myśl art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym postępowaniu Minister zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] oraz do Urzędu Miasta [...] o przekazanie dodatkowego materiału dowodowego w postaci kopii aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości, które zostały przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Po uzyskaniu dodatkowego materiału dowodowego w sprawie organ stwierdził, że ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zostały oparte na niekompletnym materiale dowodowym. W związku z tym przekazał przewodniczącemu Komisji te dokumenty wraz z całością akt sprawy która te dokumenty poddała swojej ocenie. Ponadto według cytowanego wyżej wyroku NSA ( sygn. akt II GSK 121/13) w postępowaniu przed Ministrem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Reasumując, naruszenie przepisu art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n. miało - w ocenie Sądu - wpływ na ostateczny i istotny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Tym samym podnoszona w skardze kwestia umorzenia postępowania administracyjnego z powodu przedawnienia może pozostać aktualna jedynie w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji z [...] października 2016 r., a zatem wypowiadanie się w tym zakresie przez Sąd byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do szczegółowego uzasadnienia wysokości nakładanej kary bowiem brak indywidualizacji tej kary czyni wymierzoną Skarżącemu karę zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym zbyt wygórowaną.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018.265.t.j.)