Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 335/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 94 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 6, art. 95 ust. 2, art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 2, art. 34 ust. 1 pkt 2, art. 41, art. 97 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1229/10 w sprawie ze skargi T. N. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz T. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. N. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że T. N. prowadzący Zakład Pracy Chronionej P. W."N." z siedzibą w S. w dniu 4 listopada 2009 r. zwrócił się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: PFRON, Fundusz) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia na dzień 13 października 2009 r., w kwocie 69.300,00 zł (16.415,97 euro) ze względu na brak związku poniesionych wydatków ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, co, jak podał, jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. Uzasadniając podał, że w rozpatrywanym przypadku zakup urządzenia zwanego inspekcją kanalizacji nie wpływał w żaden sposób na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawiał jakość i komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego, czy pracę wykonywał pracownik sprawny, czy też niepełnosprawny. Organ nie dostrzegł zatem związku pomiędzy dokonanym zakupem a celem jakiemu służy realizacja przygotowanych dla pracowników niepełnosprawnych indywidualnych programów rehabilitacji (IPR). Dalej organ podkreślił, że ze znajdującego się w materiale dowodowym IPR opracowanego dla R. S. wynikało, że spodziewanym rezultatem miały być: stała praca dla zainteresowanego, a także poprawa jakości prac w terenie, która obniży reklamacje i poprawi rentowność firmy. Zdaniem organu tego typu efekty, jakkolwiek niezmiernie ważne dla pracodawcy, nie mogły być utożsamiane z mającymi na celu zmniejszenie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika. Organ podkreślił, iż wyłącznym celem opracowywanych indywidualnych programów rehabilitacji jest zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. W konsekwencji organ uznał, iż zakup ww. urządzenia stanowił inwestycję pracodawcy dokonaną z pogwałceniem celu na jaki powinny zostać przeznaczone środki zgromadzone na realizację IPR pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w Firmie "N.", a także, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

W skardze na powyższe postanowienie T. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając oddalenie skargi podał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. środki funduszu przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których finansowane są koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności uczestnika takiego programu. Celem IPR jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika. Z akt sprawy WSA wywiódł, że IPR został opracowany dla R. S., pracownika, dla którego, ze względu na choroby układu moczowego, wskazana była zmiana pracy na taką, która nie będzie wymagała korzystania z publicznych środków transportu. W ramach IPR pracodawca kupił zestaw do inspekcji kanalizacji. Zgodnie z opinią doradcy zawodowego zawartą w IPR praca na urządzeniu do inspekcji kanalizacji zapewnia pracownikowi pełen komfort przy spełnianiu potrzeb fizjologicznych, a także umożliwi mu poczucie większej wartości osobistej oraz faktycznie zwiększy jego przydatność zawodową. W punkcie III IPR zapisano, że zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji zlikwiduje dla R. S. barierę zawodową – wyjazdy w teren obcym transportem. Powyższe ustalenia zdaniem Sądu I instancji wskazywałyby na zasadność sfinansowania zakupu urządzenia w ramach IPR.

WSA zwrócił jednocześnie uwagę na zapis w punkcie VIII IPR, w którym jako spodziewane rezultaty, czyli efektywność programu, wskazano między innymi poprawę jakości prac w terenie, "co obniży reklamacje, a dzięki temu poprawi rentowność firmy". Ponadto w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. skierowanym do PFRON skarżący podniósł, że dotychczas wszystkie "spadki" kanalizacji mierzono metodą "poziomica-kątownica-linijka", co było dla osób niepełnosprawnych uciążliwe, ale nie niemożliwe do wykonania. Z przytoczonych zapisów Sąd I instancji wywiódł, że zakup urządzenia nie stanowił przystosowania stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, ale wyposażenie stanowiska pracy w celu poprawy komfortu wykonywanej pracy oraz osiągania lepszych wyników ekonomicznych firmy. Wydatki ponoszone w takim celu nie mieszczą się natomiast w katalogu wydatków możliwych do poniesienia ze środków funduszu rehabilitacji. W związku z powyższymi ustaleniami WSA uznał, że organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, iż brak było podstaw do obciążenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

Za nieuzasadniony uznał Sąd również podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego co do swobodnej oceny wniosku. Mając powyższe na uwadze orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. N., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., zamiast § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ ww. rozporządzenia, prowadzące do uznania, że zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji, stanowiący wyposażenie stanowiska pracy zamiast przystosowania stanowiska pracy, eliminuje możliwość poniesienia go w ramach indywidualnych programów rehabilitacji,

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymującego w mocy obarczone wadą nieważności postanowienie wydane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON, który nie ma przymiotu organu administracji, a którym jest Prezes Zarządu PFRON,

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy i brak uzasadnienia, dlaczego wydatek na zakup urządzenia, które zmniejszy bariery zawodowe niepełnosprawnego pracownika, nie może równocześnie poprawić komfortu pracy i przyczynić się do osiągania przez pracodawcę lepszych wyników finansowych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji, gdyż nie przyjął, że wydatek na zakup zestawu do inspekcji kanalizacji, stanowiący wyposażenie stanowiska pracy, jest zgodny z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Według kasatora nie ma przepisów, które eliminowałyby z katalogu wydatków w ramach IPR wydatków, które także poprawiają komfort pracy i przyczyniają się do osiągania przez pracodawcę lepszych wyników finansowych. Sąd nie dopełnił również obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy i nie uzasadnił, dlaczego wydatek na zakup urządzenia, które zmniejszy bariery zawodowe niepełnosprawnego pracownika, nie może równocześnie poprawić komfortu pracy i przyczynić się do osiągania przez pracodawcę lepszych wyników finansowych.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono, iż nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymującego w mocy obarczone wadą nieważności postanowienie wydane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON, który nie jest organem. Z treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. nie wynika, aby wydane zostało ono przez Prezesa Zarządu Funduszu. W pieczęci nagłówkowej widnieje bowiem "Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych", zaś w sentencji wskazano: "postanawiam odmówić wydania zaświadczenia". Tymczasem ustawodawca to Prezesowi Zarządu Funduszu przyznał kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach (art. 26a ust. 8 i ust. 9 dotyczący decyzji w sprawach dofinansowania do wynagrodzeń oraz art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, dotyczący decyzji w sprawach wpłat na PFRON) i nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Zastępca Prezesa Zarządu PFRON był uprawniony do wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. W związku z powyższym, według wnoszącego skargę kasacyjną, omawiane postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymującego w mocy obarczone wadą nieważności postanowienie wydane przez Zastępcę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który nie ma przymiotu organu administracji, gdyż przymiot ten przysługuje Prezesowi Zarządu PFRON.

W związku z powyższym zarzutem stwierdzić na wstępie należy, że w prawie publicznym nie funkcjonuje jeden uniwersalny model organu władzy publicznej. W strukturze władzy publicznej funkcjonują podmioty prawa powołane ustawą do załatwiania spraw administracyjnych, będące jednostkami organizacyjnymi wyposażonymi w osobowość prawną. Państwowym jednostkom organizacyjnym, w tym państwowym osobom prawnym (podmiotom nienależącym do sfery administracji), kompetencje do działania w formie władczej są przyznawane przepisami prawa. W literaturze prawniczej podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnić należy od pojęcia zadań czy zakresu działania określonego podmiotu. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (por. M. Matczak "Kompetencje organu administracji publicznej". Zakamycze 2004, s. 58 i nast.). W przypadku wykonywania władztwa administracyjnego przez państwowe i niepaństwowe jednostki organizacyjne, wyposażone w osobowość prawną przepisy prawne przyznają zdolność do działania w charakterze organu administracji publicznej całej jednostce organizacyjnej bądź przypisują konkretne kompetencje w tym zakresie jej wewnętrznym organom. Jeżeli więc przepisy prawa przyznają bezpośrednio organom osoby prawnej określone kompetencje administracyjne, nie zastrzegając, że to osoba prawna wykonuje władztwo administracyjne, to należy przyjąć, że organem administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym) jest organ (organy) tej osoby prawnej. W przeciwnym wypadku działania organu osoby prawnej powinny być zaliczone na poczet działania tej osoby prawnej, gdyż wówczas nie są działaniami organu osoby prawnej jako odrębnego podmiotu prawa. Odrębną kwestią jest natomiast tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Osoba lub inny podmiot, któremu udzielono upoważnienia działa w imieniu i na rzecz organu upoważnionego, co oznacza, że nie staje się przez to organem administracji, lecz wykonuje jedynie kompetencje organu. Upoważnienie może wynikać wprost z przepisu prawa lub aktu organu upoważniającego. Od upoważnienia do wykonywania kompetencji organu należy odróżnić upoważnienie do podpisania aktu administracyjnego za organ. Sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga skutków w postaci nieważności lub uchylenia aktu administracyjnego, a jedynie rodzi po stronie organu II instancji czy sądu kontrolującego obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (por. glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96, opubl. OSP 1997/10/190; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/08, zbiór lex nr 574414). Natomiast brak właściwego upoważnienia w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania organu administracji publicznej stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10, opubl. w bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki faktyczne i prawne uznał, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zostało wydane przez właściwy organ, a zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w W. stwierdził, że: "Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych...". W dalszej części swych wywodów WSA zawarł stwierdzenie: "W ocenie Funduszu brak ...", a następnie ponownie stwierdził, że "Postanowieniem z dnia (...) utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych...". W rozważaniach Sądu I instancji związanych z oceną zaskarżonego postanowienia przywołano treść art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm., dalej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.), oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., nie dokonując ich analizy. W dalszej części swych rozważań WSA w W. przywołał stanowisko skarżącego, stwierdzając, że "Skarżący dokonując oceny charakteru żądanego przez siebie zaświadczenia prezentuje stanowisko, że zaświadczenie, które w przedmiotowej sprawie wydaje jako podmiot uprawniony PFRON jest zaświadczeniem, które wydawane jest obligatoryjnie...". Sąd I instancji nie odniósł się przy tym w żaden sposób do tak przedstawionego stanowiska skarżącego w zakresie tego, kto jest w jego ocenie podmiotem udzielającym pomocy. Należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorcę publicznego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411 i Nr 245, poz. 1775). Z treści art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. wynika, że podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Z kolei z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Powyższe przepisy wprost bliżej nie definiują "podmiotu udzielającego pomocy". Jest to oczywiste, zważywszy, że pomoc publiczna, do której odnoszą się regulacje zawarte w art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.), a także w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r., jest udzielana przez różne podmioty na podstawie odrębnych unormowań prawnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 4 listopada 2009 r. ubiegał się o wydanie zaświadczenia, że pomoc publiczna udzielona jest z otrzymanej nadwyżki dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Tego rodzaju kwestie zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm. – dalej: ustawy o rehabilitacji zawodowej). Powołana ostatnio ustawa wprowadza różne formy pomocy osobom niepełnosprawnym, a także zróżnicowane formy pomocy dla osób zatrudniających osoby niepełnosprawne, w szczególności przez prowadzących zakład pracy chronionej. W zależności od form tej pomocy ustawodawca wyznacza różne podmioty do prowadzenia tych spraw (np. organy samorządu terytorialnego, organy Funduszu, organy administracji rządowej). Podmioty te realizują wyznaczone im zadania, stosując ustanowione przepisami prawa normy postępowania i załatwiają te sprawy w różnych formach prawnych. Jak wynika z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i posiada osobowość prawną. Fundusz jako państwowa osoba prawna nie został generalnie wyposażony w środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Może korzystać z takich środków jako osoba prawna bądź też mogą z nich korzystać organy Funduszu tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Wskazać zatem należy, że z treści art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika, iż przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 45 ust. 4 tej ustawy stanowi, że "(...) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), zatwierdza statut określający organizację, szczegółowe zasady i tryb działania Funduszu, w tym jego organów". Z kolei w art. 50 i 51 ustawy o rehabilitacji zawodowej zostały zawarte regulacje dotyczące organów Funduszu, tj. Rady Nadzorczej i Zarządu. Natomiast w przepisie art. 53 tej ustawy uregulowano kwestie reprezentacji oraz upoważnień Funduszu. Zauważyć też należy, że Prezes Zarządu PFRON z mocy ustawy wykonuje określone kompetencje ale w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1).

W ustawie o rehabilitacji zawodowej brak jednoznacznych regulacji wskazujących, który podmiot ma kompetencje do wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis, w przypadku gdy pomocą de minimis jest kwota wydatku poniesionego z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na ściśle określony cel. W takiej sytuacji istotne jest ustalenie w jakiej formie została uzyskana pomoc, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić w drodze wykładni różnych przepisów ustawy czy też aktów wykonawczych. Stosowne regulacje w tym zakresie zawarte są w art. 26c, art. 31 czy też art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przepisy te, jak i wskazane wyżej przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej odnoszące się do kompetencji Funduszu i jego organów oraz określające zasady i tryb działania Funduszu, jak i jego organów, nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji w związku z kwestią dotyczącą tego jaki podmiot był właściwy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż przedmiotowe postanowienie wydał Prezes Zarządu PFRON. Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienie to wydał Zastępca Prezesa Zarządu PFRON, do czego nie był upoważniony. Rzeczywiście w miejscu podpisu na postanowieniu widnieje pieczęć Zastępcy Prezesa Zarządu. Nie wynika jednakże z akt sprawy, jak zarzuca skarżący, że także w nagłówku postanowienia widnieje tego rodzaju zapis, gdyż w tym miejscu widnieje pieczęć o treści: "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych". Ponieważ kwestie te nie były przedmiotem rozważań i ocen Sądu I instancji, zatem w powyższym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska. Zauważyć należy, że wyjaśnienie powyższej kwestii wymaga analizy wskazanych wyżej przepisów, których Sąd I instancji nie brał pod uwagę wydając zaskarżony wyrok, a także części przepisów, których nie obejmowały zarzuty skargi kasacyjnej. Dlatego NSA działając jako sąd drugiej instancji będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może zweryfikować stanowiska Sądu I instancji w kontekście tych uregulowań.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy i brak uzasadnienia dlaczego wydatek na zakup urządzenia, które zmniejszy bariery zawodowe niepełnosprawnego pracownika nie może równocześnie poprawić komfortu pracy i przyczynić się do osiągnięcia przez pracodawcę lepszych wyników finansowych.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut nie jest trafny. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dotyczy on przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu. Tego rodzaju dowodu Sąd I instancji nie przeprowadził, co wynika z akt sprawy. Zresztą strona skarżąca tak też zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. nie sformułowała. Przepis ten natomiast nie dotyczy sposobu przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w W. art. 133 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczy pominięcia przez sąd części materiału dowodowego. Nie może on być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Tego rodzaju zarzut co do pominięcia części materiału dowodowego czy też braku wyczerpującego jego rozpatrzenia winien być formułowany poprzez zarzut naruszenia np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z ewentualnymi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wobec czego naruszenie powołanego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy treść uzasadnienia skarżonego wyroku uniemożliwia dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania tego wyroku lub też gdy uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, uniemożliwiając w ten sposób przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób, który pozwala ocenić w trybie kontroli instancyjnej poprawność dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w kwestionowanym obecnie zakresie.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie sformułowanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez uznanie, że w przyjętym stanie faktycznym brak podstaw do zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., w sytuacji gdy w tym stanie faktycznym winien mieć zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ tego rozporządzenia.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r. określiło w sposób szczegółowy między innymi rodzaje wydatków ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w tym w ramach zasady de minimis warunki wykorzystania środków funduszu rehabilitacji, a także warunki tworzenia indywidualnych programów rehabilitacji, w tym skład i zakres działania komisji rehabilitacyjnej tworzącej te programy. Cały § 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poświęcony został określeniu rodzaju wydatków, na które przeznaczone są środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wśród tych wydatków w pkt 12 lit. a-f ujęto finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji, mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W ramach tych celów finansowane są w szczególności koszty dostosowania miejsc pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. e), ale także inne niż wymienione pod lit. a-e koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/. Treść tego ostatniego przepisu wskazuje, że katalog wydatków przewidzianych w ramach IPR, a finansowanych z funduszu rehabilitacji jest katalogiem otwartym mieszczącym wszystkie wydatki, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1480/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl), w świetle unormowań zawartych w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia odmowa uznania wydatków za pomoc de minimis mogłaby dotyczyć tylko tych wydatków, które nie byłyby objęte programem albo nie miałyby na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty. W wyroku tym NSA wskazał też, że takie okoliczności, iż zakup określonego sprzętu stanowi zwiększenie komfortu pracy, sprzyja poprawie warunków pracy niezależnie od tego czy pracę wykonuje pracownik w pełni sprawny, czy niepełnosprawny – nie stanowią w świetle § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. przesłanki negatywnej do objęcia wydatku programem indywidualnej rehabilitacji. Nie stanowi także przesłanki negatywnej fakt, że nie są to sprzęty o indywidualnym przystosowaniu do rodzaju niepełnosprawności. Istotne jest tylko to, czy objęte IPR przedmioty nadają się do tego, by służyć celowi zmniejszenia ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, zważywszy, że zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt P 25/06 – OTK-A 2007/2/9) zwrócił uwagę, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne i świadczący na rzecz tych osób także inne pozapłacowe świadczenia rehabilitacyjne, wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji RP ciążące na państwie. Powierzenie wykonania tych zadań podmiotom niepublicznym jest zgodne z wyrażonymi w preambule do Konstytucji zasadami pomocniczości i solidarności. Powoduje to powstanie po stronie państwa pewnych obowiązków względem podmiotów "wyręczających" je w wykonywaniu zadań publicznych. Z ekonomicznego punktu widzenia określona w ustawie o rehabilitacji zawodowej pomoc świadczona przez państwo pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne oznacza wyrównanie szans rynkowych tych pracodawców w konkurencji z innymi, zatrudniającymi osoby zdrowe, w pełni zdolne do pracy i przez to bardziej wydajne. Nie ma zatem podstaw do rozumienia art. 69 Konstytucji RP tylko jako podstawy bezpośredniej relacji pomiędzy państwem a osobami niepełnosprawnymi. Przepis ten chroni niepełnosprawnych również przed naruszeniem ich praw w sposób pośredni, nawet ukryty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Sąd I instancji akceptując stanowisko organów, które ustaliły, że brak jest podstaw do obciążenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, uznał, iż w spawie brak podstaw do zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Powołany przepis dotyczy finansowania kosztów dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Natomiast skarżący zarzuca, że wystąpił o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Przepis ten stanowi, że środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty inne ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji. Zauważyć zatem należy, że Sąd I instancji podkreślił, iż organy orzekające nie zakwestionowały ustaleń IPR dotyczących konieczności zmiany rodzaju pracy przez R. S. ze względu na jego schorzenie utrudniające pracę na dotychczasowym stanowisku. Sąd zauważył też, że zgodnie z opinią doradcy zawodowego zawartą w IPR praca na urządzeniu do inspekcji kanalizacji zapewnia pracownikowi pełen komfort przy spełnianiu potrzeb fizjologicznych, a także umożliwi mu poczucie większej wartości osobistej oraz faktyczne zwiększenie jego przydatności zawodowej, zaś zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji zlikwiduje dla pracownika barierę zawodową – wyjazdy w teren obcym transportem. Zdaniem skarżącego poniesiony wydatek na zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji spełnia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 12f rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., gdyż zgodnie z IPR służy zmniejszeniu ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika poprzez stworzenie nowego technologicznie stanowiska pracy dla dalszego zatrudnienia tego pracownika.

Sąd I instancji nie rozważał czy treść indywidualnego programu rehabilitacji tegoż pracownika niepełnosprawnego służy celowi określonemu w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Powołany przepis, jak wynika z powyższych rozważań, zezwala na wydatkowanie środków na inne koszty ponoszone w ramach realizacji programu rehabilitacji zawodowej, o ile koszty te będą miały na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych i będą objęte tym programem. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji oceni zasadność poniesienia przedmiotowego wydatku w ramach IPR oraz pod kątem zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.

Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji powinien przeprowadzić powtórną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.