Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 492/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 54
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skarg M. B. i B. Z. na zarządzenie Kierownika Schroniska dla Zwierząt w P. z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Schroniska dla Zwierząt w P. postanawia: 1) odrzucić skargi; 2) zwrócić skarżącemu M. B. z funduszu Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych zaksięgowaną pod pozycją [...] w dniu 23 czerwca 2020 roku tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. 3) zwrócić skarżącej B. Z. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych zaksięgowaną pod pozycją [...] w dniu 23 czerwca 2020 roku tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. a.bł.


UZASADNIENIE

M.B. (sygn. akt II SA/Łd 492/20) i B.Z. (sygn. akt II SA/Łd 494/20) w jednobrzmiących skargach zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzenie nr 5/2020 z dnia 7 maja 2020 r. - Regulamin Schroniska dla Zwierząt w P., wydane przez Kierownika Schroniska dla Zwierząt w P., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta P., o którym mowa w § 6 ust. 1 Statutu Schroniska dla Zwierząt w P., wprowadzonego uchwałą nr XVII/210/20 Rady Miejskiej w P. z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Schroniska dla Zwierząt w P. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r., poz. 2453), zarzucając przepisom § 5 ust. 6 i 7 oraz § 8 ust. 4 pkt 6 Regulaminu wolontariatu, stanowiącego załącznik nr 4 do ww. Regulaminu Schroniska dla Zwierząt w P., naruszenie art. 54 w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 473 ze zm.) polegające na wprowadzeniu w Regulaminie istotnych, bezprawnych ograniczeń w swobodnym publikowaniu przez wolontariuszy treści ogłoszeń o bezdomnych psach schroniskowych, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną wolnością obywatelską rozpowszechniania informacji.

W pierwszej kolejności skarżący wskazali, że zaskarżonym zarządzeniem Kierownik Schroniska dla Zwierząt w P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P. na podstawie udzielonego mu przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa do kierowania Schroniskiem (o którym to pełnomocnictwie mowa jest w § 6 ust. 1 Statutu Schroniska dla Zwierząt w P.) - wprowadził na mocy § 7 pkt 3 tego statutu Regulamin Schroniska dla Zwierząt w P.. Z § 11 tego Regulaminu (będącego załącznikiem nr 1 do zaskarżonego zarządzenia) wynika, że w Schronisku funkcjonuje wolontariat, którego zasady działania określa Regulamin wolontariatu, stanowiący załącznik nr 4 do Regulaminu Schroniska. Regulamin Schroniska wraz z załącznikami opublikowany został w Biuletynie Informacji Publicznej.

Dalej skarżący wyjaśnili, że z treści § 5 ust. 1 pkt 9 Statutu Schroniska dla Zwierząt w P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr XVII/210/20 wynika, że podstawowym przedmiotem działalności Schroniska jest m.in. organizacja wolontariatu jako formy wspomagania opieki nad zwierzętami. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Schroniska dla Zwierząt w P. podstawowym zadaniem Schroniska jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami oraz przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, a w szczególności poszukiwanie psom przebywającym w Schronisku nowych właścicieli zdolnych zapewnić im należyte warunki bytowe (czyli działalność adopcyjna). Jednym z zadań wolontariuszy jest zaś wspieranie i propagowanie adopcji m.in. poprzez przygotowywanie opisów psów oraz publikowanie ogłoszeń i informacji o psach schroniskowych szukających nowych właścicieli - co wynika w szczególności z § 4 pkt 5 i 6 oraz § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu wolontariatu.

W świetle powyższych ustaleń działalność wolontariuszy wspomagająca adopcje psów schroniskowych w szczególności poprzez publikowanie ogłoszeń o nich w Internecie (zwłaszcza na profilach facebook’owych wolontariuszy), dzielenie się z osobami zainteresowanymi adopcją informacjami i wiedzą o tych psach pozyskaną w trakcie wykonywania czynności wolontariatu wpisuje się zatem w podstawowe zadania i cele działalności Schroniska dla Zwierząt w P., przyczyniając się do rozpowszechniania w społeczeństwie informacji o bezdomnych psach potrzebujących nowych właścicieli. Skarżący podkreślili, że wolontariusze Schroniska dla Zwierząt w P. od lat publikują w Internecie ogłoszenia (tzw. posty na Facebooku) o bezdomnych psach schroniskowych szukających nowych domów - zarówno na profilach facebook’owych dedykowanych do zamieszczania takich ogłoszeń, jak profile: A., B czy profil C, jak i na swoich indywidualnych profilach na Facebooku. Również własne profile facebook’owe skarżących, powstały w celu publikowania i udostępniania ogłoszeń o bezdomnych psach, o czym świadczą zamieszczane w nich treści.

Skarżący wyjaśnili następnie, że do czasu wejścia w życie nowego Regulaminu Schroniska i nowego Regulaminu wolontariatu, wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem wolontariusze mogli podawać również swoje dane kontaktowe (w tym swój numer telefonu) w ogłoszeniach (tzw. postach) o psach schroniskowych przeznaczonych do adopcji, ponieważ obowiązujący do dnia 6 maja 2020 r. poprzedni Regulamin Schroniska nie przewidywał w tym zakresie żadnych ograniczeń ani zakazów. Dzięki temu informacje o bezdomnych psach przebywających w Schronisku w P. trafiały do bardzo szerokiego kręgu odbiorców - osób potencjalnie zainteresowanych adopcją psa ze Schroniska, przyczyniając się w ten sposób do przeciwdziałania (zapobiegania) bezdomności tych zwierząt i poprawy ich dobrostanu, a zatem do wspierania realizacji zadań własnych gminy miejskiej P. oraz celów i zadań działalności [...] Schroniska, określonych w § 5 ust. 1 Statutu Schroniska i w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

W ocenie skarżących nowy Regulamin wolontariatu wprowadza w tym zakresie daleko idące ograniczenia, ponieważ treść § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu wolontariatu nakazuje podawanie w treści ogłoszeń (postów) o psach publikowanych przez wolontariuszy wyłącznie danych kontaktowych Schroniska, przy jednoczesnym zakazie podawania w tych ogłoszeniach innych danych kontaktowych, w tym prywatnego numeru telefonu czy adresu e-mail wolontariusza. Podanie takich danych traktowane jest bowiem jako naruszenie Regulaminu wolontariatu skutkujące rozwiązaniem umowy wolontariatu ze skutkiem natychmiastowym w myśl § 8 ust. 3 i 4 tego Regulaminu. Powyższe unormowania zawarte w § 5 i § 8 Regulaminu wolontariatu stanowią niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę (wolność) rozpowszechniania informacji, wynikająca z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołując się na treść przepisów art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP skarżący podnieśli, że w ich ocenie nie ulega wątpliwości, że wprowadzony w Regulaminie wolontariatu nakaz podawania w treści publikowanych przez wolontariusza ogłoszeń czy informacji o psach tylko określonych danych kontaktowych i równoczesny zakaz podawania innych danych kontaktowych (numeru telefonu lub adresu e-mail wolontariusza) stanowi pozaustawowa, bezprawna Ingerencje w konstytucyjnie chronioną wolność obywatelską - swobodę rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).

Następnie skarżący wskazali na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. i stwierdzili, że wprowadzając w § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu wolontariatu powyższe ograniczenia w swobodnym publikowaniu treści ogłoszeń o bezdomnych psach schroniskowych ingerujące w konstytucyjną wolność obywatelską rozpowszechniania informacji, Kierownik Schroniska - działający w imieniu Prezydenta Miasta P. - naruszył ich interes prawny. Skarżący podnieśli, że w maju 2020 r. opublikowali na swoich profilach facebook’owych posty z informacjami o psach schroniskowych, podając obok numeru telefonu bezpośrednio do Schroniska w P., własne numery telefonów, czego skutkiem było rozwiązanie z nimi umów wolontariatu ze skutkiem natychmiastowym. W obu przypadkach jako wyłączny powód rozwiązania umowy wskazane zostało złamanie przeze nich zakazu, który zapisany jest w § 5 ust, 6 i 7 Regulaminu wolontariatu.

Według skarżących, w świetle powołanych wyżej okoliczności, nie ulega wątpliwości, że w wyniku wprowadzenia w życie i zastosowania wobec nich ww. § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu wolontariatu doszło do bezpośredniego i realnego naruszenia mojego interesu prawnego. W oparciu o ww. unormowania Regulaminu wolontariatu zostali bowiem pozbawieni możliwości dalszego wykonywania czynności wolontariatu w Schronisku dla Zwierząt w P., gdyż na tej podstawie rozwiązano ze nimi umowy wolontariatu.

Następnie skarżący podnieśli, że w ich ocenie zaskarżone zarządzenie wraz z załącznikami zalicza się do kategorii aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kierownik Schroniska, który wydał to zarządzenie, działał bowiem w tym zakresie w roli organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżących zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., ponieważ w sposób władczy i jednostronny akt ten wpłynął na zmianę ich sytuacji prawnej, ukształtowanej uprzednio przez pozytywny dla nich wynik procedury naboru do wolontariatu. To w wyniku ustanowienia i zastosowania przedmiotowych uregulowań § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu wolontariatu, wprowadzonych aktem niższej rangi niż ustawa, doszło do naruszenia ich podstawowych wolności obywatelskich w zakresie swobodnego publikowania informacji (art. 54 ust. i Konstytucji) oraz do wykluczenia ich z grona wolontariuszy Schroniska dla Zwierząt w P. To nie umowa wolontariatu, lecz zaskarżony Regulamin wolontariatu stanowi akt określający zasady wykonywania wolontariatu - co wynika wyraźnie z treści § 2 ust. 1 wzoru umowy wolontariatu stanowiącego załącznik nr 1 do Regulaminu wolontariatu oraz z § 1 ust. 2 samego Regulaminu wolontariatu. Zasady wykonywania wolontariatu określone w Regulaminie nie mogą jednak naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności norm Konstytucji RP.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ponieważ powyżej wykazano, że interes prawny wnoszącego skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., został naruszony uregulowaniami tego aktu - stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.

Według skarżących unormowania zawarte w § 5 ust. 6 i ust. 7 oraz w § 8 ust. 4 pkt 6 Regulaminu wolontariatu, naruszają art. 54 Konstytucji RP, ponieważ ograniczają konstytucyjnie gwarantowaną każdemu obywatelowi wolność rozpowszechniania informacji. W tym wypadku chodzi o swobodę publikowania przez wolontariuszy ogłoszeń i informacji o psach schroniskowych w Internecie, a w szczególności na prowadzonych przez nich profilach w mediach społecznościowych (Facebook). Nakazy i zakazy co do danych kontaktowych w tych ogłoszeniach, ustanowione w § 5 ust. 6-7 Regulaminu wolontariatu, wpływają bezpośrednio na treść i zakres informacji publikowanych w ogłoszeniach o bezdomnych psach schroniskowych (nakaz podawania w nich wyłącznie danych kontaktowych Schroniska oraz zakaz podawania innych danych kontaktowych - prywatnego numeru telefonu czy adresu e-mail). Przy czym podanie przez wolontariusza swoich danych kontaktowych stanowi naruszenie Regulaminu wolontariatu, za które w § 8 ust. 3 i ust. 4 przewidziano sankcję w postaci rozwiązania umowy z wolontariuszem bez zachowania okresu wypowiedzenia (ze skutkiem natychmiastowym). Zaś § 8 ust. 4 pkt 6 Regulaminu wolontariatu stanowi wprost, że publikowanie informacji i ogłoszeń bez uzyskania pisemnej zgody Kierownika Schroniska jest podstawą do rozwiązania umowy wolontariatu ze skutkiem natychmiastowym.

Podsumowując, zdaniem skarżących zaskarżone unormowania § 5 ust. 6-7 i § 8 ust. 4 pkt 6 Regulaminu wolontariatu nie odpowiadają standardom praworządności w demokratycznym państwie prawnym oraz konstytucyjnej ochrony wolności rozpowszechniania informacji i jako niezgodne z art. 54 w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 8 i art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP wymagają stwierdzenia nieważności. Wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem Regulamin wolontariatu w Schronisku dla Zwierząt w P. wykracza poza granice obowiązującego prawa przede wszystkim w zakresie wprowadzenia unormowań, które ograniczają wolontariuszom prawo do swobodnego publikowania w Internecie informacji, ogłoszeń o psach do adopcji, tj. wymagają pisemnej zgody Kierownika Schroniska na publikację tych informacji i ogłoszeń oraz narzucają, jakie treści (dane kontaktowe) mają być przez wolontariuszy podawane w tych informacjach, a jakie nie, przewidując za naruszenie tych zakazów i nakazów sankcję w postaci natychmiastowego rozwiązania umowy wolontariatu. Przy takim sposobie uregulowania stosunków między wolontariuszem a Schroniskiem obecny Regulamin wolontariatu trzeba określić mianem "regulaminu kagańcowego". Tak skonstruowany Regulamin wolontariatu nie może pozostawać w obrocie prawnym jako sprzeczny ze wskazanymi wyżej przepisami prawa powszechnie obowiązującego - Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli dalej, że ustanowiony w § 5 ust. 7 Regulaminu wolontariatu niekonstytucyjny zakaz podawania w treści ogłoszeń własnego numeru telefonu kontaktowego przez wolontariusza nie tylko uniemożliwia swobodne przekazywanie przez niego osobom zainteresowanym adopcją informacji na temat konkretnych psów schroniskowych, ale prowadzi bezpośrednio do naruszenia interesu prawnego wolontariusza poprzez rozwiązanie z nim umowy wolontariatu (tak jak to miało miejsce w moim przypadku). Zamieszczenie w Regulaminie wolontariatu zapisów § 5 ust. 6-7 i § 8 ust. 4 - które w praktyce prowadzą do kontroli publikacji oraz treści postów (ogłoszeń) publikowanych przez wolontariuszy - jest wyrazem dążenia przez Kierownika Schroniska do całkowitej marginalizacji roli wolontariuszy we wspieraniu adopcji psów schroniskowych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Kierownika Schroniska dla Zwierząt w P. wniósł o odrzucenie skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako pochodzących od osób których nie został naruszony interes prawny, a więc wynikający z przepisu prawa.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że Schronisko dla Zwierząt w P., zwane dalej Schroniskiem, jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej P., której działalność finansowana jest ze środków budżetu miasta. Jak wskazano w skardze, uchwałą Nr XVII/210/20 Rady Miejskiej w P. z dnia 19 lutego 2020 r. uchwalony został Statut Schroniska. Do uchwały tej organ nadzoru nie miał zastrzeżeń i opublikowana została ona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r. poz. [...] i weszła w życie 6 maja 2020 r.

Następnie pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 3 Statutu Kierownik Schroniska wydaje zarządzenia, w tym regulaminy obowiązujące w Schronisku. Na tej podstawie Kierownik Schroniska Zarządzeniem Nr 5/2020 z 7 maja 2020 r. wprowadził Regulamin Schroniska, którego załącznikiem jest Regulamin Wolontariatu.

W ocenie pełnomocnika organu zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. W pierwszej kolejności pełnomocnik organu wskazał na zapis § 6 ust. 2 Uchwały Nr XXVIII/222/20 Rady Miejskiej w P. z 17 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta P.. Prawną podstawę tego Programu stanowiły przepisy ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122, 1123) a przede wszystkim art. 11a. Powołany przepis Programu ustala, że działania związane z poszukiwaniem właścicieli m.in. dla zwierząt bezdomnych przebywających w Schronisku, prowadzone są przy współpracy z wolontariuszami, organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. W niniejszej sprawie istotny jest zapis zawarty w zdaniu drugim tego przepisu; "Obejmują one (te działania) m.in. umieszczanie na stronie internetowej Schroniska aktualnych informacji dotyczących zwierząt przeznaczonych do adopcji". Nie ulega wątpliwości, że za prawidłową organizację i funkcjonowanie Schroniska odpowiada jego Kierownik. Kierownik więc był osobą uprawnioną i jednocześnie zobowiązaną do opracowaniu Regulaminu Schroniska w taki sposób, by zapewniał on prawidłowe funkcjonowanie Schroniska i jednocześnie dawał podstawy do sprawowania skutecznego nadzoru nad wolontariuszami.

Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że o niezbędności wykonywania tego skutecznego nadzoru przesądziły jednoznacznie skargi wpływające pod koniec 2019 r. do Prezydenta Miasta, a także wyniki audytu przeprowadzonego w Schronisku. Audyt ten wykazał m in. że wolontariusze działający w Schronisku na podstawie poprzednio zawartych umów w istotny sposób swoimi działaniami wykraczali poza przewidziany dla nich zakres zadań i tym samym dochodziło do wielu nieprawidłowości. Istotnym zarzutem kontrolujących był właśnie brak należytego nadzoru nad działaniami podejmowanymi przez wolontariuszy. Obowiązujące wówczas w Schronisku przepisy z uwagi na ich ogólnikowość nie dawały jednak możliwości skutecznego nadzoru nad działaniami wolontariuszy. Koniecznym stało się więc opracowanie szczegółowych zasad funkcjonowania Schroniska i jednocześnie zasad działania w nim wolontariatu. Sam zapis Programu zawarty w § 6 ust. 2 nie może, zdaniem pełnomocnika organu oznaczać, że współpraca ta ma odbywać się wyłącznie na zasadach zaakceptowanych przez wolontariuszy, w tym skarżących. Określając i jednocześnie ograniczając uprawnienia osób będących wolontariuszami wzięto pod uwagę fakt, że większość osób, które były wolontariuszami była jednocześnie członkami stowarzyszenia, którego zakres zadań statutowych w znacznej części pokrywał się z zakresem zadań Schroniska. Stało się więc niezbędne stworzenie takich uregulowań, które uniemożliwiłyby bycie w Schronisku wolontariuszem i jednocześnie działać w imieniu i na rzecz ww. Stowarzyszenia. Temu celowi służą m.in, tak mocno kwestionowane ograniczenia w podawaniu przez wolontariuszy informacji - ogłoszeń o psach do adopcji. Zakaz podawania w ogłoszeniach o psach w Schronisku, prywatnych numerów telefonów wolontariuszy służy wyłącznie prawidłowemu funkcjonowaniu jednego z zakresów działalności Schroniska a mianowicie procesowi adopcji. Ograniczenia te nie mają jednak nic wspólnego z jak to określono w skardze: “niedopuszczalną ingerencją w konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę, wolność rozpowszechniania informacji, o której to wolności jest mowa w powołanym art. 54 Konstytucji RP". Zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie: "Jednym z zadań wolontariuszy jest zaś wspieranie i propagowanie adopcji m.in. poprzez przygotowywanie opisów psów oraz publikowanie ogłoszeń i informacji o psach schroniskowych szukających nowych właścicieli - co wynika w szczególności z § 4 pkt 5 i 6 oraz §5 ust. 6 i 7 Regulaminu Wolontariatu...", nie znajduje potwierdzenia zarówno w treści Regulaminu Wolontariatu, Regulaminu Schroniska oraz w umowie wolontariatu. Bycie wolontariuszem nie może oznaczać, że jego działanie nie może podlegać jakimkolwiek prawnym ograniczeniom. Bycie wolontariuszem jest uprawnieniem a wolontariuszowi nie przysługuje wobec Schroniska prawne roszczenie o bycie wolontariuszem na warunkach jakie on uzna za właściwe. Osoba, która decyduje się być wolontariuszem w jednostce organizacyjnej Miasta musi się liczyć z tym, że Kierownik tej jednostki ma prawo ustalić warunki wykonywania tego wolontariatu i egzekwować ich przestrzeganie.

Organ wyjaśnił, że skarżący w chwili zawierania z Kierownikiem Schroniska umów wolontariatu złożyli pisemne oświadczenia, w którym potwierdził, że zapoznali się z obowiązującym na terenie Schroniska regulaminem i procedurami oraz zaakceptowali ich treść i zobowiązali się do ich stosowania. Tym samym Kierownik Schroniska miał podstawy uznawać, że zobowiązał się do przestrzegania warunków tej umowy, w tym Regulaminu Wolontariatu. Skoro jak ustalił Kierownik warunki te nie były przestrzegane, zasadnie umowa została rozwiązana.

W ocenie pełnomocnika organu swoboda wypowiedzi, rozpowszechniania, w szczególności w Internecie wszelkich informacji nie ma charakteru bezwzględnego. Skoro Gmina Miejska P. i działające w jej imieniu Schronisko jest właścicielem psów to ma niekwestionowane prawo decydowania kto i na jakiej podstawie, w jakim zakresie, ma prawo wykorzystywania/rozpowszechniania informacji o tych psach. W szczególności ustawa o wolontariacie i o działalności pożytku publicznego, czy też ustawa o ochronie zwierząt nie dają prawnych podstaw do kwestionowania wskazanego wyżej prawa przez osobę będącą wolontariuszem a tym bardziej nie będącą wolontariuszem jak to ma miejsce w przypadku skarżących. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Kierownik Schroniska reprezentujący je jako stronę umowy o wykonywanie wolontariatu ma prawo i obowiązek kontrolowania czy warunki tej umowy są realizowane. Tym samym w zakresie wynikającym z umowy wolontariusze podlegają prawnie Kierownikowi Schroniska.

Pełnomocnik organu dodał, że poszukiwanie nowych właścicieli dla psów jest zadaniem Schroniska, a wolontariusz ma wspierać je w wykonywaniu tego zadania, ale na zasadach określonych we wprowadzonym Regulaminie, a nie takich jak oczekiwali skarżący. Ponadto obowiązujący stan prawny pozwala na stwierdzenie, że brak jest prawnego obowiązku, by wykonywanie zadań przez Schronisko, jako jednostkę organizacyjną Miasta, musiało być wspomagane przez wolontariuszy. Jest to uprawnienie, z którego Gmina Miejska P. skorzystała zawierając odpowiednie zapisy w Programie opieki nad zwierzętami na bieżący rok a następnie w Statucie Schroniska.

Zdaniem pełnomocnika organu kwestionowane zapisy Regulaminu Wolontariatu nie naruszyły interesu prawnego skarżących, tym bardziej, że w dacie złożenia skargi skarżący nie byli już wolontariuszami Schroniska, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skarg.

Według pełnomocnika organu w okolicznościach sprawy ów interes prawny skarżącego nie może być wywodzony z powołanych przepisów Konstytucji.

Na rozprawie 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. – sprawę o sygn. akt II SA/Łd 492/20 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 494/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 492/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegają odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wspomniana kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc niebędące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać będą, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i akty o charakterze indywidualnym, np. likwidacja szkoły. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa (por. postanowienie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 533/10 - Lex nr 785802).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotem skarg jest akt, o którym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Rozpoznanie merytorycznej zasadności skargi wymaga jednak uprzedniego zbadania przez sąd administracyjny dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy objęty jest kognicją sądu, skargę wniósł uprawniony podmiot, nadto skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z tych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia nie pozwala na nadanie skardze dalszego biegu, co skutkuje jej odrzuceniem (bez merytorycznego jej rozpoznania).

W związku z powyższym sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W związku z przedmiotem zaskarżenia, takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – w skrócie: "u.s.g." – w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z powyższego przepisu ustawy o samorządzie gminnym prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 165/15 – dostępny w CBOSA).

Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14 – dostępny w CBOSA). Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOIS).

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżone zarządzenie naruszony. Skarżący twierdzą, że postanowienia § 5 pkt 6 i 7 oraz § 8 ust. 4 pkt 6 Regulaminu wolontariatu, stanowiącego załącznik nr 4 do Regulaminu Schroniska dla Zwierząt w P. godzi w ich konstytucyjne prawo do rozpowszechniania informacji, jednak w ocenie Sądu w żaden sposób nie można powiązać wyżej wymienionych postanowień Regulaminu wolontariatu z naruszeniem interesu prawnego skarżących, wywodzącego z art. 54 w związku z art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim dlatego, że zasady ogólne Konstytucji RP, ani pozostałe przepisy ustawy zasadniczej nie mogą być źródłem interesu prawnego, ani legitymacji skargowej, a to ze względu na ogólność swej regulacji. Skarżący zapominają natomiast o tym, że działalność w ramach wolontariatu jest dobrowolna i nieodpłatna, a jej wykonywanie opiera się na podstawie porozumienia między wolontariuszem a Schroniskiem zawartego w formie umowy. Działalność ta nie jest zatem na nikogo w żaden sposób narzucona, a obywatele nie mają obowiązku świadczyć tego rodzaju pomocy na rzecz Schroniska. Z tego wniosek, że postanowienia Regulaminu wolontariatu nie mogą naruszać interesu prawnego skarżących, zwłaszcza nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa do rozpowszechniania informacji, bowiem same z siebie nie nakładają na skarżących żądnych obowiązków. W szczególności kontestowane postanowienia Regulaminu wolontariatu nie zabraniają skarżącym publicznego rozpowszechniania w Internecie informacji w postaci własnego numeru telefonu, czy adresu poczty elektronicznej. Innymi słowy postanowienia Regulaminu wolontariatu nie wiążą się z naruszeniem bezpośredniego, zindywidualizowanego, obiektywnego i realnego interesu prawnego skarżących wywodzonego z art. 54 Konstytucji RP.

Dodać również należy, że co do zasady nawet po zawarciu umowy wolontariatu wolontariusze nie są w żaden sposób ograniczeni w rozpowszechnianiu informacji na temat własnej osoby. Ograniczenia, które – co należy szczególnie podkreślić – wynikają z zawartej dobrowolnie umowy nie mają charakteru bezwzględnego, a jedynie sprowadzają się do zakazu podawania prywatnych danych kontaktowych (numeru telefonu, adresu email) w zestawieniu z ogłoszeniem adopcyjnym w ramach adopcji organizowanej przez Schronisko. Postanowienia Regulaminu wolontariatu, ani zawartej na jego podstawie umowy nie zakazują podawania danych, o których mowa przy okazji innych ogłoszeń adopcyjnych zwierząt nieprzebywających w Schronisku, tj. w ramach adopcji organizowanej indywidualnie poza działalnością Schroniska.

Wskazać także należy, że skarżący z premedytacją naruszyli warunki zawartej ze Schroniskiem umowy wolontariatu, bowiem mimo zapoznania się z obowiązkami wynikającymi z § 5 Regulaminu wolontariatu oraz sankcjami za ich nieprzestrzeganie (w tym sankcją w postaci rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym), w pełni świadomie w ramach ogłoszenia adopcyjnego organizowanego przez Schronisko podali prywatne dane kontaktowe. Zatem skarżący nie powinni upatrywać skutków naruszenia ich interesu prawnego w postanowieniach regulaminu, lecz we własnych świadomych działaniach.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego dla każdego ze skarżących orzeczono w pkt 2 i 3 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

dc