Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2656/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...]z dnia [...]września 2018 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018., poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2018r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...]października 2008 r., zmienionej decyzją Nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r., którą nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że na mocy decyzji Nr [...]z dnia [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]nakazał ówczesnemu właścicielowi nieruchomości przy ul. [...], tj. Miastu [...]usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...], poprzez bezzwłoczne zbicie odparzonych tynków i luźnych elementów z gzymsów, nadproży i płyt balkonowych widocznych na elewacji budynku oraz wymianę drewnianych stopni klatek schodowych (z uwagi na ochronę życia ludzkiego i mienia na podstawie art. 108 k.p.a., obowiązkowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności) oraz zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej konstrukcyjno-budowlanej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. M N wykonanie robót budowlanych obejmujących:

całkowitą wymianę więźby dachowej oraz pokrycia dachu wraz z jego ociepleniem oraz wykonaniem nowych obróbek blacharskich i nowej, prawidłowej instalacji sanitarnej do odprowadzenia wody deszczowej w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna,

oraz w terminie w terminie 24 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna:

naprawę kominów ponad dachem oraz wymianę wyder kominowych,

likwidację podcięć na podporach stropów odcinkowych nad piwnicami poprzez podmurowanie tych miejsc cegłą na zaprawie cementowej,

wymianę porażonych biologicznie belek stropowych drewnianych po wymianie zużytych podłóg i usunięciu polepy, oraz ułożenie w jej miejsce wełny mineralnej,

podbicie od dołu jednej warstwy płyty kartonowo - gipsowej na istniejący tynk w celu uzyskania niezbędnej odporności ogniowej stropów,

naprawę pęknięć ścian zgodnie z opisem w ekspertyzie technicznej wraz z naprawą i wzmocnieniem gzymsów,

naprawę płyt balkonowych oraz demontaż balkonów po dokładnym sprawdzeniu nośności poszczególnych, zgodnie z zaleceniami przedłożonej ekspertyzy,

wymianę stolarki drzwiowej oraz stolarki okiennej wraz z wymianą obróbek blacharskich parapetów podokiennych,

pozostałe roboty określone w wykonanej ekspertyzie technicznej do wykonania w ramach remontu wszystkich budynków, biorąc pod uwagę wszystkie elementy, których stan określony został jako zły oraz po określeniu zasadności remontu bądź wyburzenia budynków parterowych usytuowanych w oficynie IV podjęcie stosownej decyzji zgodnej z zamierzeniami właściciela.

Następnie decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]zmienił za zgodą stron decyzję Nr [...]poprzez wydanie zakazu użytkowania budynku przy ul. [...], do czasu usunięcia nieprawidłowości w niej określonych.

W dniu 28 marca 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m[...]wpłynął wniosek obecnego właściciela przedmiotowego budynku - [...]sp. z o.o. o stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wygaśnięcia decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji Nr [...]z dnia [...]października 2008 r. zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...]grudnia 2009 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2018r., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]października 2008 r., zmienionej decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r., którą nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

[...] Sp. z o.o. złożyło w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia oceny zasadności odmowy wygaśnięcia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] Nr [...]z dnia [...] października 2008 r.

[...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 162 § 1 i 2 k.p.a., w myśl których wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku bądź czynności, a strona ich nie dopełniła.

Skarżąca Spółka twierdziła w odwołaniu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy, dotyczącej stanu technicznego mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

Organ odwoławczy przytoczył wytyczne sądów administracyjnych zawarte m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1185/12) zgodnie, z którymi z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyprowadzić należy dwie normy prawne: pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i jej wygaszenie nakazuje przepis prawa, a druga uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, którego powodem może być zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacja z uprawnień przez stronę lub zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji albo zmiana w stanie prawnym, powodująca taki skutek.

Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa wyżej, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny omawiając zmiany podmiotowe lub przedmiotowe jako przyczyny bezprzedmiotowości decyzji wskazał też, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a przestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13).

Skarżące [...] sp. z o.o. podnosiło w odwołaniu, iż przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...], jest fakt wydania przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji Nr [...]z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] "zespołu budowlanego (kamienica frontowa wraz z oficynami i stajnią-wozownią zamykającą ostatnie podwórze), (...), położonego w [...]przy ul. [...]dzielnica [...], powiat [...], wraz z terenem posesji".

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]był nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Budynek będący przedmiotem w/w decyzji nadal istnieje, co zostało potwierdzone podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 2018 r. na terenie w/w nieruchomości.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołana decyzja jest zatem wykonalna - jej przedmiot - budynek i jego wymienione w decyzji Nr [...]części jak np. dach, kominy czy płyty balkonowe nadal istnieją.

Instytucja wygaśnięcia decyzji ma funkcję porządkującą, wyrażającą się we wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, ponieważ przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość, podlegająca stwierdzeniu, wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2016 r. sygn. II OSK 483/15).

Organ odwoławczy wskazał, że o braku przedmiotu decyzji można byłoby mówić wówczas, gdyby budynek przy ul. [...]przestał istnieć, np. został rozebrany. Nie oznacza natomiast bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia wpisanie obiektu do rejestru zabytków - które nie stoi na przeszkodzie realizacji nakazów wynikających z tego rozstrzygnięcia.

Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego objęcie przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 162 § 1 i 2 k.p.a., gdyż decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...]nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano również, iż w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie można skutecznie podejmować i prowadzić polemiki z zasadnością materiału uwzględnionego przy wydaniu ostatecznej decyzji. Byłoby to bowiem równoznaczne z niedopuszczalną weryfikacją prawidłowości decyzji Nr [...], czego w ramach trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. czynić nie wolno (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 278/16).

Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia rozstrzygnięcia nie może także wynikać z podnoszonego w odwołaniu faktu zmiany prawa miejscowego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, tj. przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Skutkiem zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem bezprzedmiotowość decyzji.

W opinii [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż bezprzedmiotowa stała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...]października 2008r. nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...]. Podnoszone w odwołaniu [...]Sp. z o.o. zmiany stanu prawnego nie spowodowały bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że nadal istnieje zarówno przedmiotowy budynek, jak i podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest także podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione pozostałe przesłanki wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. przemawiający za wygaszeniem decyzji interes społeczny lub interes strony. Interes stron lub interes społeczny nie jest bowiem wystarczający do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku, gdy decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, co ma miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 207/17).

Podsumowując swoje rozważania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż niemożliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Nr [...]w trybie art. 162 § 1 k.p.a., w związku z czym należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...]z dnia [...]lipca 2018 r.

Skargę na tę decyzję złożyło [...]sp. z o.o.

Skarżąca decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] września 2018 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających jego zastosowanie;

art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niepodjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] września 2018r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2018r. w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi [...]sp. z o.o. podniosła, że w niniejszej sprawie po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...]doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiającego wykonanie decyzji.

Skarżący wskazał, że [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2010r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]zespół budowlany w postaci kamienicy wraz z oficynami i stajnią - wozownią położony przy ulicy [...]W uzasadnieniu decyzji stwierdzając, iż kamienica posiada zachowany w dużym stopniu wystrój klatek schodowych, stolarkę okienną i drzwiową, co daje ogromną liczbę reliktów dziewiętnastowiecznego rzemiosła budowlanego. Stwierdzając przy tym, że w złym stanie technicznym znajdują się tynki, które są miejscowo uszkodzone i zawilgocone, a zabezpieczenia wymaga gzyms. Oznacza to, że bez względu na stan, zespół budowlany położony przy ulicy [...]podlega wraz z terenem posesji ochronie prawnej regulowanej przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaznaczyć należy, iż po dokonaniu wpisu do ewidencji zabytków, nie została wydana przez organ konserwatorski decyzja nakazująca przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu ochronę zabytku przed jego istotnym uszkodzeniem.

Dodatkowo, zespół budynków został poddany ochronie zapisami planu miejscowego (Uchwała Rady [...] nr [...] z dnia 21 października 2010r., Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami § 9 ust. 9 plan ustanowił ochronę zabytkowego budynku - kamienicy przy ul. [...] (zrealizowanej ok. 1900r.) określając dla budynku i terenu ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu.

W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że zarówno ekspertyza techniczna jak też decyzja nr [...] z dnia [...] października 2008 r. zmieniona decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r. stały się bezprzedmiotowe, co wyczerpuje przesłankę z art. 162 § 1 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że wykonanie decyzji nr [...] z dnia 27 października 2008 r. zmienionej decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r. w zakresie w nich określonym doprowadzi do nieodwracalnych zmian w substancji zabytku oraz do naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Zdaniem skarżącej następcza zmiana stanu faktycznego i prawnego uniemożliwia wykonywanie decyzji nr [...]z dnia [...] października 2008 r. zmienionej decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, iż Prawo budowlane nie może ograniczać, a co za tym idzie - pozbawiać ochrony konstytucyjnie chronionego dobra, jakim jest ochrona dziedzictwa narodowego. Nawet gdy zabytek został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji nakazującej wykonanie określonych w niej robót.

Skarżąca podniosła, że w wyniku zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości (wpis do rejestru zabytków, ochrona zapisami planu miejscowego) oraz w celu zachowania zabytkowej substancji zespołu budynków obecny właściciel zlecił wykonanie inwentaryzacji architektoniczno-konserwatorskiej, inwentaryzacji zieleni, ekspertyzy technicznej, mikologicznej oraz badań stratygraficznych. W oparciu o wyniki tego opracowania, które różnią się od nałożonych przez organ obowiązków, skarżąca zleciła w trybie zamówienia publicznego wykonanie kompleksowej dokumentacji projektowo - kosztorysowej remontu kapitalnego zespołu budynków przy ul. [...]z częściową zmianą sposobu użytkowania lokali wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego w okresie realizacji robót wykonywanych z terminem składania ofert do dnia 20 listopada 2018 r. Następnie, po uzyskaniu pozwolenia na budowę i zachowaniu zasad postępowania związanego z ochroną zabytków, rozpocznie roboty budowlane mające na celu przywrócenie do użytkowania zespołu budynków z poszanowaniem obecnych regulacji prawnych związanych z jego ochroną wyrażoną w planie miejscowym oraz przepisach związanych z ochroną zabytków.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...]od 21 kwietnia 2016 r. Zobowiązana została do wykonania generalnego remontu zespołu budynków mieszkalnych położonych na terenie tej nieruchomości, z częściową zmianą sposobu użytkowania na lokale usługowe zgodnie z przyjętym przez Radę m. [...] Uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2015r. "Zintegrowanym Programem Rewitalizacji [...] do 2022 roku". Nieruchomość przy ul. [...]została w nim wpisana na listę projektów wchodzących w skład kluczowych przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Wszystkie prace projektowe powinny uwzględniać status konserwatorski obiektu, a prace rewitalizacyjne i roboty budowlane muszą być uzgadniane z właściwym Konserwatorem Zabytków.

Skarżąca zauważyła, że budynek położony przy ul. [...] jest budynkiem w pełni wykwaterowanym (w roku 2016). Budynek został zabezpieczony od strony [...]poprzez zamontowanie siatek oraz jest objęty całodobową ochroną. Jego stan nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Skarżąca podniosła, iż to, że budynek istnieje nie oznacza, że nie mają na niego wpływu zmiany stanu faktycznego w postaci uchwalenia planu miejscowego oraz wpisu do rejestru zabytków, które to powodują, że decyzje nr [...]z dnia [...] października 2008r. i nr [...]z dnia [...]grudnia 2009r. stały się bezprzedmiotowe. Ich wykonanie prowadzić będzie bowiem do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa i do zmiany substancji zabytku we wskazywanym powyżej zakresie. Nie można bowiem przyrównywać w tej sprawie przypadków, w których dochodzi do zaprzestania istnienia budynku np. w wyniku pożaru, rozbiórki czy powodzi. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość wynika ze zmian w okolicznościach faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2018r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...]października 2008 r., zmienionej decyzją Nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r., którą nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.

W ocenie składu orzekającego nie jest wątpliwe, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07).

W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy obu instancji - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, budynek przy ul. [...]nadal istnieje a jego stan techniczny nie uległ poprawie. Można natomiast stwierdzić, że pomimo nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w budynku w 2009 r. przez blisko 10 lat obowiązek nie został wykonany a obiekt ulega dalszej degradacji.

Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji. W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia. Fakt wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania nie powoduje zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji.

W ocenie Sądu objęcie obiektu ochroną konserwatorską również nie czyni decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych bezprzedmiotową.

W zasadzie usunięcie nieprawidłowości w budynku winno tej ochronie służyć.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kolizji nakazanych robót budowlanych z zakresem ochrony konserwatorskiej w pierwszej kolejności wskazać należy, że brak jest w tym przedmiocie stanowiska konserwatora zabytków, który wskazywał by na niedopuszczalność określonych robót z punktu widzenia ochrony zabytku.

Niezależnie od tego podnieść trzeba, że w przeważającej części roboty budowlane określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego nie wpływają na substancję chronionego zabytku. Jedynie w niewielkim zakresie istnieje potencjalna kolizja, np.: zbicie odparzonych i luźnych elementów gzymsów, naproży i płyt balkonowych, demontaż balkonów, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej.

W kontekście tego problemu wskazać należy, że w części nałożone obowiązki dotyczą elementów zniszczonych, nie podlegających naprawie. Nie nakazano też likwidacji gzymsów, balkonów, drzwi czy okien a jedynie demontaż lub wymianę.

Podkreślić należy, że z decyzji wynikało, iż pełny zakres prac jest uzależniony od dokładnej oceny poszczególnych elementów. Wobec wpisu budynku do rejestru zabytków, czy też wprowadzenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ocena ta winna uwzględniać również tę ochronę.

Należy mieć na uwadze, że objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie oznacza zakazu wykonywania w obiekcie jakichkolwiek robót budowlanych, czy też wykonywania w nim wymiany elementów na nowe. Istotą takiej ochrony jest między innymi zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków.

W ramach badania stanów faktycznych w poszczególnych sprawach można dopuścić renowację istniejących elementów budynku, częściową wymianę na elementy nowe, bądź nawet dokonanie drobnych zmian w wyglądzie budynku. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku.

Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą nowej ekspertyzy budynku wskazać należy, że wygaszanie decyzji nie jest środkiem służącym eliminacji z obiegu prawnego decyzji wadliwych. Nie może też służyć ponownemu ustalaniu stanu faktycznego.

W związku z tym ekspertyza ta może być pomocna w ramach postępowania dotyczącego remontu obiektu ale nie ma znaczenia w postępowaniu o uznanie decyzji za bezprzedmiotową.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również deklarowany przez skarżącą planowany kompleksowy remont obiektu.

Remont taki musi uwzględniać przedmiotową decyzję i być zatwierdzony przez konserwatora zabytków. Niewątpliwie też taki remont ma na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego.

Z tych przyczyn należy uznać, iż analizowana decyzja PINB, nie stała się bezprzedmiotowa.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.