Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Łubianka z dnia 30 grudnia 2002 r. nr III/18/2002 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], Rada Gminy w Ł. przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Ł..

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., Prokurator Rejonowy T. Centrum – Zachód w T. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wprowadzenie w § 20 pkt 3 odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej poprzez przeniesienie kosztów zainstalowania urządzenia pomiarowego, którego instalowanie jest warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej, na odbiorcę usług, mimo braku podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego taką odpłatność, przez co we wskazany powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie powtórzenie: w § 6 zaskarżonej uchwały – treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; w § 8 zaskarżonej uchwały – treści art. 6 ust. 4 tej ustawy; w § 9 zaskarżonej uchwały – treści art. 6 ust. 5 tej ustawy oraz modyfikację tego przepisu ustawowego; w § 10 zaskarżonej uchwały – treści art. 6 ust. 6 pkt 1-4 i 6 tej ustawy oraz modyfikację tego przepisu ustawowego; w § 11 zaskarżonej uchwały – treści art. 6 ust. 7 tej ustawy; w § 19 zaskarżonej uchwały – treści art. 8 tej ustawy oraz modyfikację tego przepisu ustawowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że § 20 pkt 3 uchwały nie wprowadza odpłatności za przyłączenie do sieci, a określa zakres odpowiedzialności stron w kwestii ponoszenia kosztów przy wykonywaniu przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, znajdujący odzwierciedlenie w art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała nie uzależnia również, w ocenie organu, przyłączenia do sieci kanalizacyjnej od zainstalowania urządzenia pomiarowego, a to ze względu na dopuszczenie rozliczenia wody dostarczonej do nieruchomości w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Organ wskazał ponadto, że w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały dostępność do treści aktów rangi ustawowej była ograniczona, w związku z czym praktyka powtórzeń regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego zwiększała przejrzystość i zrozumiałość tych aktów. Organ podkreślił ponadto, że wojewoda – jako organ nadzoru – badając zapisy przedmiotowej uchwały nie doszukał się w nich naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poddawszy analizie treść zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że jej zapisy w sposób istotny naruszają prawo w zakresie realizacji delegacji ustawowej wynikającej z przepisów aktów wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.z.z.w."), zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja, o której mowa powyżej, zaistniała w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, a niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji co do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy zawarła Rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Gospodarstwo Pomocnicze przy UG w Ł. "., którego postanowienia, pomimo tak sformułowanego tytułu rozdziału, nie wypełniają delegacji ustawowej w zakresie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Rozdział ten składa się z dwóch przepisów. W § 2 wskazano, że gospodarstwo, zgodnie z przepisami ustawy, ma zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganych ilościach oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (pkt 1), spełnienie wymagać w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych, określonych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (pkt 2) oraz spełnienie warunków wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru, określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 2 (pkt 3). W § 3 regulaminu uchwałodawca określił zaś szereg obowiązków odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych zapobiegających ewentualnemu pogorszeniu jakości tych usług świadczonych w tym zakresie przez gospodarstwo lub utrudnianiu działalności gospodarstwa.

W ocenie Sądu takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił zaś żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", tj. – jak wskazano - ilości dostarczanej wody, jej ciśnienia, jakości, czy ciągłości dostaw. Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16).

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie jej nieważności w całości.

Stwierdzone wyżej naruszenie, choć samodzielnie stanowiące przyczynek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie jest jedyną istotną wadą dotykającą ten akt.

Analiza początkowych zapisów zaskarżonego aktu doprowadza do wniosku, że organ uchwałodawczy w sposób nieuprawniony zmodyfikował treść przepisu upoważniającego, a to w ten sposób, iż podmiotem uprawnionym do świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych ustanowił gospodarstwo pomocnicze przy Urzędzie Gminy w Ł. . Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.z.z.w. prawa i obowiązki określone regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczyć mają, obok odbiorców usług, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 2 pkt 4) u.z.z.w. jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Komentowany zapis regulaminu stoi zatem w sprzeczności z kompetencyjną normą u.z.z.w., modyfikuje on bowiem treść zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. upoważnienia. Przywołany przepis, stanowiąc o podmiotach, których prawa i obowiązki są przedmiotem regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, mówi o przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, rozumianym ściśle według słownika pojęć ustawowych zawartego w art. 2 u.z.z.w. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, że Gmina Ł. na podstawie podjętego regulaminu może pełnić funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a zadania może realizować przy pomocy aparatu pomocniczego organu wykonawczego gminy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 i wyroku z 21 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1741/04 oraz tutejszy Sąd w wyroku z 12 września 2007 r., sygn. II SA/Bd 537/07 i 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 721/06 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), to niedopuszczalnym jest takie konstruowanie zapisu regulaminu dotyczącego podmiotu dostarczającego usługi wodociągowo-kanalizacyjne, że tylko jeden podmiot – gospodarstwo pomocnicze przy urzędzie gminy – jest uprawniony do obsługi wodociągowo-kanalizacyjnej na obszarze obowiązywania aktu prawa miejscowego. Poprzez wskazaną modyfikację regulamin stracił cechy aktu generalnego i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Definicja zawarta w art. 2 pkt 4) u.z.z.w. nie pozostawia wątpliwości, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., może być nie tylko gminna jednostka organizacyjna, ale również przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzący działalność w przedmiotowym zakresie. Przedmiotowy zapis uchwalonego regulaminu w sposób nieuprawniony zawęził zatem katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Ponadto w całości poprzeć należy zarzut skarżącego, że znaczna część zapisów zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie lub powtórzenie i modyfikację przepisów u.z.z.w.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; cytowany wcześniej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek. W judykaturze słusznie wskazano, że każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie, a więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 565/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

I tak chociażby uregulowanie § 2 pkt. 1 zaskarżonego regulaminu jest powieleniem i redakcyjną modyfikacją art. 5 ust. 1 u.z.z.w., treść § 6 regulaminu w istocie kopiuje brzmienie art. 6 ust. 2 u.z.z.w., § 8 regulaminu powiela i modyfikuje treść art. 6 ust. 4 u.z.z.w., § 9 powtarza ustawową regulację art. 6 ust. 5 u.z.z.w., zaś § 10 regulaminu powtarza i modyfikuje przepis art. 6 ust. 6 u.z.z.w. W § 19 regulaminu uchwałodawca, powtarzając treść art. 8 ust. 1 u.z.z.w., zubaża ten przepis o obecne w ustawie elementy.

Przepisy gminne nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Po pierwsze bowiem zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Po drugie zaś może ono prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. W tym kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne, a uchwała zawierająca taką wadę, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Nie zasłużył na uwzględnienie zarzut skarżącego, jakoby uchwała wprowadzała odpłatność za przyłączenie do sieci wod-kan, przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zaś jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowy zarzut wywiedziony został na podstawie § 20 pkt 3 regulaminu, zgodnie z którym koszt zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa gospodarstwo, a urządzenia pomiarowego odbiorca usług. Ciężar, o którym mowa powyżej, wynika bezpośrednio z treści art. 15 ust. 3 u.z.z.w., a więc znajduje on umocowanie ustawowe. Zauważając, że komentowany zapis uchwały stanowi niedozwolone – jak wcześniej wyjaśniono – powtórzenie uregulowania ustawowego (cały § 20 regulaminu kopiuje w istocie art. 15 ust. 1-3 u.z.z.w.), Sąd nie stwierdził, by zapis ten świadczył o pozbawionym podstawy prawnej wprowadzeniu odpłatności za przyłączenie, albowiem czym innym jest realizacja budowy przyłączy ze środków osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wod-kan (art. 15 ust. 2) lub ponoszenie kosztów zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług (art. 15 ust. 3 in fine), a czym innym żądanie uiszczenia opłaty w zamian za samo przyłączenie. Art. 15 ust. 2 - 3 u.z.z.w. stanowi o obowiązku ponoszenia kosztów technicznych określonych bezpośrednio w ustawie – budowy i utrzymania wskazanych w tym przepisie urządzeń i pomieszczeń niezbędnych dla realizacji faktycznego przyłączenia do sieci wod-kan. Opłatą za przyłączenie do tej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wbrew zarzutowi skargi, byłby zaś abstrakcyjny koszt ponoszony z tytułu samej okoliczności włączenia do niej nieruchomości.

Odnosząc się końcowo do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że brak aktywności organu nadzoru w zastosowaniu wobec uchwały podjętej z naruszeniem prawa środków procesowych przewidzianych w art. 91 u.s.g. nie stanowi dowodu na zgodność takiej uchwały z prawem. O zgodności tej nie świadczy również okoliczność, jakoby liczne powtórzenia uregulowań ustawowych w zapisach uchwały znajdowały uzasadnienie ze względów słusznościowych lub praktycznych. Kwestia ta wyjaśniona została w odpowiednim akapicie niniejszego uzasadnienia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.