Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 580/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 roku sprawy ze skargi P. R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Ł.; 2) zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. na rzecz P. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2010 Oś Priorytetowa IX "Włączenie społeczne" Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Poddziałanie IX.1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" ogłoszono konkurs nr RPLD.09.01.01-IP.01-1-006/17.

W odpowiedzi na ogłoszenie P. R. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Ł., pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego (IP RPO WŁ).

Wniosek ten został poddany ocenie formalno-merytorycznej i w dniu 24 kwietnia 2018.r. pismem nr [...] poinformowano skarżącego o tym, że został on rozpatrzony negatywnie, ponieważ nie uzyskał wymaganej liczby punktów (od każdego z dwóch oceniających wniosek musiał bezwarunkowo uzyskać co najmniej 60% punktów w poszczególnych kryteriach ocen). Karty oceny wraz ze szczegółową punktacją każdego oceniającego członka KOP wraz z uzasadnieniem oceny ww wniosku przesłano skarżącemu jako załącznik do powyższego pisma. Informację podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K.

W dniu 18 maja 2018 r. skarżący wniósł protest od powyższej oceny, w którym zakwestionował część uwag oceniających.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] nr [...] poinformowała skarżącego, że protest nie został uwzględniony. Organ odrzucił zarzuty skarżącego dotyczące kryterium Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy oraz odnośnie kryterium Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu. Informację o negatywnej ocenie wniosku także podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K..

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą informację P. R. zarzucił naruszenie:

1) art. 37 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w pespektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 t.j. ze zm.), (dalej u.z.r.p.) poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku wnioskodawcy, polegający na błędnym przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnił kryterium:

• adekwatności doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO oraz jakości diagnozy specyfiku tej, podczas gdy każdy z wymogów tu stawianych zostało szczegółowo opisany,

• adekwatności potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów do zakresu realizacji projektu, zarzucając, że doświadczenie partnera wnioskodawcy nie może stanowić jego potencjału, podczas gdy kryterium konkursu wyraźnie odwołuje się także do doświadczenia partnerów wnioskodawcy,

a tym samym brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez IP, polegającą na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku;

2) art. 44 u.z.r.p. poprzez brak obiektywnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów i przyjmowanie dla uzasadnienia swojego stanowiska nowych kryteriów, które nie znajdowały się w wytycznych Regulaminu Konkursu, w tym opieranie negatywnej opinii o wniosku na podstawie realizowanego przez Wnioskodawcę innego projektu, który został nota bene zaaprobowany przez IP, i jest realizowany, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia o dane, które nie mają na podstawie Regulaminu znaczenia, albowiem nie zostały tam wskazane jako kryterium;

3) art. 55 u.z.r.p. poprzez nierozpoznanie protestu przez Instytucję Zarządzającą, bowiem dla Skarżącego nie jest wiadomym i nie sposób to stwierdzić, ani z Regulaminu ani też z pisma z [...]. na jakiej podstawie IP jest uprawniona do rozpoznawania protestów, a winno to wynikać z porozumienia lub z umowy z Instytucją Zarządzającą, na co IP nie wskazuje; nadto oceny wniosku przez Komisję Oceny Projektu nie zostały podpisane przez oceniających, nie sposób więc ustalić, czy protestu nie rozpoznawały te same osoby- pracownicy IP;

Skarżący wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 61 ust.8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p., że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek nie uzyskał wymaganego minimum punktowego, które pozwala na uzyskanie noty pozytywnej w następujących kryteriach: "Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki w tej grupy" oraz" Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu". Żaden z zarzutów zgłaszanych do oceny przez wnioskodawcę nie został uwzględniony.

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, do akt sprawy złożył uchwałę z dnia 16 marca 2015 r. nr 285/15 Zarządu Województwa Ł. w sprawie powierzenia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy zadań związanych z wdrażaniem Regionalnego Programu Operacyjnego WŁ na lata 2014-2020 z załącznikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga P. R. jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, należy ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w pespektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 t.j. ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt , art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt.1 /.../ wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego . Skarga podlega wpisowi stałemu. ( art.. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej)

W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z [...] nr [...] działającego jako Instytucja Pośrednicząca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia 24 kwietnia 2018 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia 4 czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K.. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 u.z.r.p. .

Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 u.z.r.p. stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów u.z.r.p. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że pismo z dnia 24 kwietnia 2018 r., którym IP RPO WŁ poinformowała skarżącego, że projekt został oceniony negatywnie, wniosek nie uzyskał wymaganego minimum punktowego w części C Kart oceny formalno-merytorycznej, nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 u.z.r.p., w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 u.z.r.p., należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 364/13, LEX nr 1310453; czy z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 494/11, LEX nr 1081546).

W wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3048/17 (publ. www.orzeczania.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11, LEX nr 992332; i z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II GSK 1367/10, LEX nr 746087). NSA wskazał, że nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (por. NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087).

Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 u.z.r.p. Obie informacje skierowane do skarżącego - zarówno z dnia 24 kwietnia 2018 r. i 4 czerwca 2018 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie ta sama osoba - Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy A. K.. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 u.z.r.p. należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2018 r. poz. 265 t.j.) Na koszty złożyły się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpozna protest przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w świetle art. 60 u.z.r.p.

Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, formułowanie przez ten sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 998/13, LEX nr 1406852).

e.c.