Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 462/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust 6 - 8, 11, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust.1, art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 luty 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

W dniu (...) Rada Miejska w (...) podjęła, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 27 w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, p[oz. 717 ze zm.), uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), obejmującego zmiany w miejscowościach: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (obręb geodezyjny (...)).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) Wojewoda W., w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł nieważność opisanej powyżej uchwały ze względu na istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż treść projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...), który został przekazany do uzgodnień i opiniowania różni się od treści uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W szczególności w projekcie zmiany Studium brakuje obszaru nazwanego w uchwalonym Studium jako "tereny objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia mpzp dla wyznaczenia trasy przebiegu czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej WN 2x220 + 2x400kV ze strefą ograniczonego użytkowania – obszar możliwy do wyznaczenia linii". Wprowadzenie do Studium tak znaczącej zmiany jak wyznaczenie trasy czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej WN 2x220 + 2x400kV z wytyczoną strefą ograniczonego użytkowania po etapie opiniowania i uzgadniania w istocie uniemożliwia organom uzgadniającym i opiniującym przedmiotowe Studium odniesienie się do planowanej inwestycji. Ponadto kwestionowaną uchwałą o zmianie Studium objęto inny teren niż określony w projekcie w odniesieniu do jeziora w pobliżu miejscowości (...) oraz znacznych obszarów leśnych w południowej części obszaru objętego planowana zmianą. Zgodnie z treścią § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), w przypadku potrzeby uzupełnienia studium o pojedyncze ustalenia, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu musi nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Tymczasem Rada Gminy (...) podjęła trzy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany przedmiotowego studium Gminy (...) (nr (...) z dnia (...), nr (...) z dnia (...) oraz nr (...) z dnia (...)). Dla każdej z wymienionych uchwał przeprowadzono odrębną procedurę planistyczną, dotyczących tego samego Studium, wykładając poszczególne projekty zmian studium w trzech różnych terminach. Tym samym, prowadzenie odrębnych procedur dla poszczególnych części jednego Studium uniemożliwiło przedstawienie do publicznego wglądu, wymaganego treścią § 8 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, ujednoliconego projektu zmian przedmiotowego Studium, który na podstawie ust. 3 rozporządzenia stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium, co jest wymagane treścią art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda W. w swym rozstrzygnięciu wskazał również, że w przedstawionej mu dokumentacji prac planistycznych brak kompletu dowodów doręczenia zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium dla miejscowości (...)-(...), (...) i (...) do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium oraz kompletu dowodów przekazania projektu zmian studium do zaopiniowania dla miejscowości (...)-(...) oraz (...), które zgodnie z § 9 rozporządzenia stanowią wymaganą prawem dokumentację prac planistycznych i udokumentowanie wykonania czynności określonych w dyspozycji art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak wynika z treści trzech protokołów z posiedzeń Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej projekt zmiany studium faktycznie nie uzyskał wymaganej opinii Komisji. Jednocześnie z treści protokołów z posiedzeń Komisji nie wynika, aby przedłożono jej aktualne – na dzień przystąpienia do sporządzania projektu studium – opracowanie ekofizjograficzne. Opracowanie to powinno, zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmować obszar całej gminy, ponieważ uwarunkowania i diagnoza stanu z niego wynikająca może wpłynąć na zapisy polityki przestrzennej na obszarach objętych proponowaną zmianą. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono, że uchwała o zmianie Studium narusza § 6 pkt 3 rozporządzenia. Wskazano również, że niezgodnie z zakresem przedmiotowym wskazanym w uzasadnieniu do uchwały z dnia (...) o przystąpieniu do zmiany studium Gminy (...), czynnościami procedury planistycznej bezzasadnie objęto obszar poszerzony o tereny w miejscowości (...). Ponadto Burmistrz Gminy (...) bez wymaganej uchwały Rady Miejskiej w (...) o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, zawiadomieniem prasowym z dnia (...) wszczął procedurę planistyczną dla miejscowości (...), co stanowi istotne naruszenie właściwości organów gminy w przedmiocie podejmowania procedury planistycznej określonej w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru stwierdził, że wymienione wyżej wady uchwały stanowią istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa, co powoduje, iż konieczne i uzasadnione stało się stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina (...), która domagała się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez orzeczenie nieważności uchwały po upływie 30-dniowego terminu,

- art. 10 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie organom Gminy (...) czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym,

- art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa poprzez niewyłącznie z postępowania pracownika biorącego udział w procedurze będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie biorącego udział w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru powinien zapewnić jej możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, czego nie uczynił. Ponadto w postępowaniu nadzorczym nie powinna uczestniczyć Vice-Wojewoda W. E. K. W. która uprzednio była członkiem Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w (...). Jako członek tej Komisji była ona przeciwna rozwiązaniom przyjętym w uchwale, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Naruszenie tych przepisów w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazał naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu postępowania, ewentualnie naruszenia właściwości organów (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stwierdził jedynie, że brak było kompletu dowodów doręczenia zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium do instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu studium oraz kompletu dowodów przekazania projektu zmian studium do zaopiniowania. Odnosząc się do kwestii rozbieżności pomiędzy treścią projektu uchwały o zmianie studium a uchwałą, wskazano, że zgodnie z art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, burmistrz wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym niesłusznie przyjęto, ze Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna Gminy (...) nie zaopiniowała projektu studium. Komisja na swych posiedzeniach zajmowała się projektem studium, a braku pisemnej opinii nie można uznać za negatywną opinię. Przeciwnie, nie wyrażenie na piśmie opinii równoznaczne jest z zaopiniowaniem projektu. Odnosząc się do tezy, iż do przeprowadzenia procedury zmiany studium w C. brak było podstawy prawnej wskazano, że podstawą jej podjęcia była ogólna uchwała o zmianie studium Gminy (...).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto podniósł zarzut braku legitymacji Burmistrza Gminy (...) do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz udzielenia pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania Gminy (...) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zgodnie bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina na podstawie uchwały rady gminy, w której powinno był zawarte umocowanie dla przewodniczącego rady lub radcy prawnego do jej wniesienia. Organ nadzoru wskazał również, że bezzasadny jest zarzut nie wyłączenia z postępowania pracownika biorącego udział w procedurze związanej z podjęciem uchwały, bowiem organem nadzoru jest Wojewoda W., który podpisał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrokiem z dnia (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia 30-dniowego terminu do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) burmistrz miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji podjęcia uchwały o zmianie studium (art. 27 ustawy). Termin do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego zaczyna biec od dnia doręczenia uchwały oraz zbioru dokumentów stanowiących wymaganą dokumentację prac planistycznych, określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Z akt sprawy wynika, że dokumentacja planistyczna została doręczona Wojewodzie, po jej uzupełnieniu, w dniu 18 kwietnia 2006 r. (k. 33 akt sądowych), zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu 11 maja 2006 r. tj. z zachowaniem 30-dniowego terminu.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody, iż Burmistrz Gminy (...) nie posiada legitymacji do wniesienia skargi Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz składając skargę działał w imieniu Gminy, jako organ upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz. Upoważnienie do reprezentowania Gminy stanowi przepis art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z kolei legitymację Gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzoru wywieść należy z art. 98 ust. 3 tejże ustawy o samorządzie gminnym. Wniesienie skargi poprzedziła uchwała Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) nr (...) podjęta w myśl art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej gminy naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa, które w ocenie Gminy (...) polegało na niewyłączeniu z postępowania nadzorczego pracownika biorącego udział w procedurze związanej z podjęciem uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie biorącego udział w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W istocie bowiem, w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną, albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki stanowione tym przepisem. Organem nadzoru jest Wojewoda i to on wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. E.K.W. pełniła w chwili rozstrzygania sprawy przez organ nadzorczy funkcję II Vice Wojewody. Stronami przedmiotowego postępowania są zaś wyłącznie Wojewoda W., ówcześnie był nim T.D., oraz Gmina (...).

Natomiast zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem procedury nadzorczej, którą reguluje przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanymi przepisami, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dowodu potwierdzającego, że Wojewoda W. zawiadomił Radę Gminy w (...) o wszczęciu postępowania nadzorczego. Fakt zaniechania zawiadomienia był pomiędzy stronami bezsporny.

Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 wymienionej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały, jakim jest uchwała w przedmiocie studium, zostały skonkretyzowane przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, nieważność uchwały powoduje naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane przez wojewodę tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Stwierdzając nieważność uchwały w przedmiocie studium organ nadzoru zobowiązany jest precyzyjnie określić, czy doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a także na czym ono polegało, jaka norma prawa została przekroczona. W przypadku naruszenia trybu sporządzania, rozstrzygnięcie winno zawierać wywód, co do jego istotności. Rozstrzygnięcie nadzoru nie odnoszące się do powyższych okoliczności pozostaje w sprzeczności z art. 28 ustawy o planowaniu. Ponadto czyni kontrolę sądowoadministracyjną niemożliwą do przeprowadzenia. Zdaniem Sądu Wojewoda W. nie uczynił zadość omawianym wymogom rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały oparł się jedynie na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w niniejszym wypadku nie jest przesłanką decydująca o nieważności aktu planistycznego. Wojewoda winien był bowiem w swym rozstrzygnięciu, stwierdzając naruszenie przez Radę Gminy określonych przepisów wskazać, czy w jego ocenie stanowi ono naruszenie zasad sporządzania studium, czy też istotne naruszenie trybu ich sporządzania. Nadto rozstrzygnięcie Wojewody nie wskazuje także naruszenia jakich przepisów dopuściła się Rada w procesie stanowienia studium. I tak, Wojewoda zarzuca Radzie, iż treść projektu zmiany studium gminy (...) przekazany do uzgodnień i opiniowania odbiega od treści zaskarżonej uchwały, wskazuje różnicę. Brak jednak jakiegokolwiek w tym względzie odniesienia do przepisu, który poprzez taki stan rzeczy został naruszony. Tymczasem zaś przepis art. 11 ustawy o planowaniu nie przewiduje w ramach stanowienia studium, czy też jego zmiany obowiązku ponowienia uzgodnień i opinii, w wypadku, gdy wskutek uprzednio dokonanych czynności, przewidzianych w ramach procedury planistycznej, zaistniała potrzeba wprowadzenia zmian do treści uchwały. Szczegółowego rozważenia wymaga zatem dostrzeżona przez organ różnica na tle uregulowania w art. 11. Rozważaniami w tym względzie objąć należało także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności zaś jego § 9 pkt 15, który sugerowałby wbrew literalnemu brzmieniu art. 11, konieczność dokonania w takiej sytuacji ponownie uzgodnień i opinii.

Zdaniem Sądu Wojewoda W. niedostatecznie rozważył dopuszczalność wprowadzenia zmiany studium w oparciu o trzy uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, dla których przeprowadzono odrębnie trzy procedury planistyczne.

Zdaniem Sądu, Wojewoda czyniąc swe rozważania w odniesieniu do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, winien był także odnieść się do pojęcia zamieszczonego w tym przepisie, oznaczonego jako "... pojedyncze ustalenia ...". Należało rozważyć, czy dokonywane zmiany mają w istocie charakter takich "pojedynczych ustaleń". Zdaniem Sądu przepisu ust. 2 § 8 rozporządzenia nie można bowiem interpretować w oderwaniu od ust. 1 tegoż paragrafu. Za niedostatecznie wyartykułowany, a przez to nie nadający się do kontroli sądowoadministracyjnej uznać należało także zarzut, iż w dokumentacji planistycznej brak kompletu dowodów doręczenia. Wojewoda winien określić precyzyjnie, poprzez wskazanie braku dowodów doręczenia, względem konkretnie wymienionych z nazwy organów i instytucji. Do Sądu nie należy bowiem czynienie samodzielnie w tym względzie ustaleń. Do Wojewody należy ustalenie, czy brak określonego uzgodnienia, bądź też opinii stanowi naruszenie trybu, czy też zasad procedury planistycznej. W wypadku przyjęcia, iż w istocie doszło do naruszenia trybu, organ nadzoru rozważyć winien, czy miało ono charakter istotny.

Zdaniem Sądu rozważania Wojewody, co do opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy odbiegają od istoty tego wymogu. Wojewoda winien badać, czy wystąpienie do komisji miało miejsce poprzez analizę dowodu doręczenia, a także czy w aktach znajduje się opinia. Brak opinii, o którą się zwrócono, skutkować winno uznaniem, iż projekt został zaopiniowany.

Konieczność sporządzenia aktualnego opracowania ekofizjograficznego Wojewoda winien ocenić w świetle § 3 ust. 1 i 2 cyt, rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., a także art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, w odniesieniu do art. 28 ustawy o planowaniu.

Zarzut Wojewody, co do bezzasadnego poszerzenia procedury planistycznej w zakresie przedmiotowym o miejscowości (...) i (...), z uwagi na niekompletność dokumentacji planistycznej nadesłanej do Sądu, nie jest możliwy do zanalizowania. O ile Wojewoda w istocie nie dysponował szerszym materiałem dowodowym, co zważywszy na sprzeczne oświadczenia jego pełnomocnika nie zostało jednoznacznie wyjaśnione Sądowi, to w oparciu o znajdującą się w aktach dokumentację, zważywszy w szczególności na brak części graficznej uchwał o przystąpieniu do zmiany studium, nie sposób jednoznacznie tej okoliczności wyjaśnić. Jedynie analiza tak części graficznej, jak i tekstowej uchwały o przystąpieniu do zmiany studium może w sposób pełny obrazować zakres planowanej zmiany. Zdaniem Sądu powyżej opisane uchybienia naruszają przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 91 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowią także naruszenie fundamentalnych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) złożył Wojewoda W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o orzeczenie co do istoty oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. zostało podjęte z naruszeniem procedury nadzorczej - brak zawiadomienia organu Gminy (...) o wszczęciu postępowania nadzorczego, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że wskazane przez Sąd formalne uchybienia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią istotne naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, orzeczenie poza granice skargi z jednoczesnym zaniechaniem zbadania merytorycznych argumentów rozstrzygnięcia nadzorczego, brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Gminę w skardze, zaniechanie oceny przedłożonych przez organ nadzoru materiałów planistycznych w kontekście podstaw prawnych rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzutów skargi, przy jednoczesnym ograniczeniu zebranego materiału dowodowego do tego, który przedłożył organ nadzoru oraz poprzez sprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego tylko do poczynienia ustaleń czego nie zawiera wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, pominięciem merytorycznej oceny podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia oraz ich uzasadnienia.

Wyrokiem z dnia (...) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zasadny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przyjęciu, że wskazane przez Sąd I instancji formalne uchybienia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią istotne naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. Sąd pierwszej instancji uznał, iż narusza ono procedurę wynikającą z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ nadzoru zdaniem Sądu pierwszej instancji winien określić na czym polegało naruszenie przepisów, jaka norma prawa została przekroczona i jaki rodzaj naruszenia z art. 28 organ stwierdza. Niedopełnienie tych wymogów stanowi naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i wyłącza możliwość kontroli Sądu zaskarżonego aktu nadzorczego. Stanowisko takie Sądu I instancji nie jest zasadne. Rozpoznając skargę Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd dokonał prawidłowej oceny zgłoszonych zarzutów i uzasadnił zgodnie z wymogami prawa bezpodstawność tych zarzutów. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd ten nie będąc związany zarzutami skargi uznał skuteczność skargi z innych przyczyn niż podniesione w niej zarzuty.

Wskazując na treść art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uchylił się jednak od dokonania oceny zarzutów wskazanych w orzeczeniu nadzorczym Wojewody jako przyczyny stwierdzenia nieważności. Uczynił to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie. Przepis art. 28 ww. ustawy - jako przepis obowiązującego prawa i mający zastosowanie w sprawie jest podstawą orzekania dla organu, ale stanowi też podstawę prawną dla Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie. Skoro organ nadzorczy wyszczególnił stwierdzone uchybienia procesu planistycznego, dokonując kontroli uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) - i ocenił, iż w sposób istotny naruszają prawo, to obowiązkiem sądu administracyjnego było dokonanie wnikliwej oceny stwierdzonych przez organ uchybień, w aspekcie treści art. 28 cyt. ustawy.

W sytuacji gdy organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał uchybienie istotnego naruszenia prawa bez kwalifikacji czy stanowią one: naruszenie zasady sporządzenia studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie - to nie zwalnia to Sądu z obowiązku dokonania oceny każdego z zarzutów stwierdzonych przez organ nadzorczy.

To sąd administracyjny jako sąd prawa ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu w aspekcie wszystkich obowiązujących przepisów prawa i ocenić czy i jakie zasady wypływające z regulacji art. 28 ustawy o planowaniu zostały naruszone. Wbrew stanowisku Sądu stwierdzić należy, że kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia to nie ustalenia, których nie robi Sąd lecz ocena prawna, która spoczywa na Sądzie w ramach rozpatrywania skargi.

Ponieważ Sąd nie dokonał oceny prawnej zarzutów organu nadzorczego zawartych w tymże orzeczeniu nadzorczym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 p.p.s.a. Skutkiem braku oceny merytorycznej, zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, poza przeprowadzoną prawidłowo oceną zarzutów skargi Gminy (...), Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania organowi jakim wymogom prawnym powinno odpowiadać rozstrzygnięcie nadzorcze.

Pełna ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego może być przeprowadzana na podstawie pełnego materiału planistycznego, którym winien dysponować sąd administracyjny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Skarżąca Gmina (...) dodatkowo wyjaśniła, iż uchwała Rady Gminy nr (...) z dnia (...) o przystąpieniu do zmiany Studium nie zawierała załącznika graficznego, zmiana Studium obejmować miała obszar całej gminy, różnica w treści projektu przekazanego do opiniowania i uzgodnienia, a uchwalonym studium wynikała z uzyskanych opinii i uzgodnień, tj. z wniosków spółki X SA, uchwalona zmiana Studium nie wykraczała poza granice projektu przekazanego do opiniowania i uzgodnienia, a jedynie zawężała obszar poszukiwań dla przebiegu linii elektroenergetycznej – opiniowaniu i uzgadnianiu podlegał obszar o większym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w toku procedury planistycznej dotyczącej zmiany Studium doszło do naruszeń prawa, które uzasadniały stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy z dnia (...) w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę W..

Jak prawidłowo ustalił organ nadzorczy, istnieją istotne różnice między uchwaloną zmianą Studium a projektem zmiany Studium odnoszącym się do miejscowości (...), (...), (...) i (...) przekazanym w (...) do opiniowania i uzgodnień w trybie art. 11 pkt 6-8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W projekcie poddanym procedurze opiniowania i uzgadniania teren objęty zmianą Studium nie obejmował obszaru jeziora w pobliżu miejscowości (...) oraz znacznych obszarów leśnych na południe od miejscowości (...).

Te same uwagi odnieść należy do projektu zmiany Studium dotyczącego miejscowości (...), (...), (...), (...), (...), (...) przekazanego do uzgodnienia Wojewodzie w (...).

Co więcej wymienione wyżej obszary nie znalazły się także w granicach terenu objętego zmianą Studium w projekcie Studium wyłożonym do publicznego wglądu w trybie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało miejsce w okresie od (...) do (...)

Powyższe uchybienia uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wymienione wyżej projekty Studium przekazane do opiniowania i uzgodnień nie wyodrębniały także obszaru przewidzianego dla wyznaczenia trasy przebiegu czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej WN 2x220 + 2x400kV ze strefą ograniczonego użytkowania, obszar taki zaś został wyznaczony w kwestionowanej uchwale o zmianie Studium. Przedmiotowa zmiana wprowadzona została już po zakończeniu procedury opiniowania i uzgadniania projektu Studium. Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie wynikała ona z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, nie dokonano jej w trybie z art. 11 pkt 9 ustawy. Inicjatorem zmiany były wnioski spółki X. SA, w procedurze planistycznej podmiot ten nie ma statusu organu uprawnionego do opiniowania lub uzgadniania projektu Studium w rozumieniu art. 11 ustawy. Wprowadzenie do projektu Studium zmiany na skutek uwzględnienia wniosków czy uwag X. SA wymagało więc ponowienia procesu uzgadniania i opiniowania projektu. Podkreślić należy – wbrew twierdzeniom skarżącej – iż projekt Studium poddany procedurze opiniowania i uzgadniania tak w części tekstowej jak i graficznej nie zawierał żadnych ustaleń co do możliwego przebiegu czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej. Stąd wyodrębnienie konkretnego obszaru przewidzianego dla wyznaczenia trasy takiej linii nie może być interpretowane jako ograniczenie możliwości jej przebiegu w stosunku do ustaleń wcześniej zaopiniowanych i uzgodnionych. Brak wymienionego obszaru w projekcie przekazanym do opiniowania i uzgodnień faktycznie uniemożliwił organom uzgadniającym i opiniującym Studium odniesienia się do planowanej i znaczącej inwestycji.

W trakcie procedury zmiany Studium doszło więc do naruszenia zasad sporządzania Studium i istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu nadzorczego, iż w niniejszej sprawie naruszony został przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Ponieważ zmianie podlegał dokument dotychczasowego Studium nie jako całość, a jedynie w zakresie ustaleń dotyczących niektórych obszarów Gminy, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu powinno nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Wymóg ten nie został zachowany.

W ocenie Sądu stanowiło to naruszenie trybu sporządzania Studium, jednak nie było ono istotne. W szczególności nie uniemożliwiło ono, ani nawet nie utrudniło zgłaszania uwag do wyłożonego projektu zmian Studium, nie miało wpływu na prawidłowość procesu planistycznego.

Nieprawidłowe było także prowadzenie odrębnych procedur zmiany Studium w odniesieniu do kilku obszarów Gminy, tj. obszaru obejmującego miejscowości (...), (...), (...), (...), obszaru obejmującego miejscowość (...) (obręb (...)), obszaru obejmującego miejscowość (...) i obszaru obejmującego miejscowość (...), skoro uchwała Rady Gminy nr (...) z dnia (...) w sprawie przystąpienia do zmiany Studium dotyczyła całego obszaru Gminy (...). Zbędne było więc podejmowanie kolejnych uchwał o przystąpieniu do zmiany Studium, tj. uchwały nr (...)z dnia (...) r. i uchwały nr (...)z dnia (...) r. Ostatecznie przed przedstawieniem Radzie Gminy do uchwalenia projektu zmiany Studium z listą nieuwzględnionych uwag wspomniane procedury połączono, a kwestionowana uchwała z dnia (...) dotyczy wszystkich wymienionych terenów.

W ocenie Sądu nie miało to jednak istotnego wpływu na prawidłowość procesu planistycznego, w tym na procedurę opiniowania i uzgadniania, na możliwość zgłaszania wniosków i uwag do projektu, na sposób ich rozpatrzenia.

Pozostałe uchybienia procedury planistycznej wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Zarzuty skargi dotyczące nie zachowania przez Wojewodę terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa są nietrafne, co przesądził już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) W wyroku tym stwierdzono, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgłoszonych przez Gminę zarzutów i uzasadnił zgodnie z wymogami prawa bezpodstawność tych zarzutów. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wspomnianym wyroku jest wiążące na mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Istotnie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem procedury nadzorczej, którą reguluje przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanymi przepisami, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dowodu potwierdzającego, że Wojewoda W. zawiadomił Radę Gminy w (...) o wszczęciu postępowania nadzorczego. Fakt zaniechania zawiadomienia był pomiędzy stronami bezsporny. Jednocześnie w piśmie Wojewody z dnia (...) adresowanym do Urzędu Miejskiego w (...) zawarto informację o zamiarze i planowanej dacie wszczęcia postępowania nadzorczego, co oczywiście nie mogło zastępować zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie mógł mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na charakter stwierdzonych i wymienionych wyżej uchybień w procedurze zmiany Studium.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w przy sporządzaniu zmiany Studium Gminy (...) doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda jako organ nadzorczy prawidłowo zastosował przepisy art. 91 i art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. W trakcie postępowania nadzorczego nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.

/-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga

MK