Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 977/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 ust. 2 ust. 5 ust. 7 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 30 marca 2021 roku nr XXXV/269/2021 w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Ksawerów na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXXV/269/2021 Rady Gminy Ksawerów z 30 marca 2021 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów w całości, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) – dalej: Konstytucja RP – oraz art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) – powoływanej jako: "u.o.z." – w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) – dalej "rozporządzenie MSWiA" – to jest poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez wskazanie, że wyłapywanie (odławianie) bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Ksawerów ma charakter interwencyjny, wynikający ze zgłoszenia potrzeby wyłapania bezdomnych zwierząt, podczas gdy wyłapywanie zwierząt (bezdomnych ma charakter stały lub okresowy;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu; w § 16 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 załącznika do uchwały Rada ograniczyła się do wskazania ogólnych kwot na realizację kilku zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, pominęła natomiast kwestię podziału tych środków na poszczególne zadania;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 ust. 3 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

b) brak wskazania środków finansowych w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

4) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez przejęcie w § 3 przedmiotowej uchwały, że "Traci moc uchwała Nr XXII/175/2020 Rady Gminy Ksawerów z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów" podczas gdy uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowana jest na okres jednego roku, a po upływie tego okresu przestaje obowiązywać.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXV/269/2021 Rady Gminy Ksawerów z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów w całości, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody [...] wyjaśnił, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały, wynika, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów, stanowi załącznik do niniejszej uchwały (dalej: załącznik do uchwały lub Program). W art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z. zostały określone obowiązkowe elementy programu, a fakultatywne określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a ww. ustawy. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały – co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów (zwany dalej "Programem"), będący załącznikiem do uchwały nr XXXV/269/21 Rady Gminy Ksawerów z 30 marca 2021 r. nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Według pełnomocnika Wojewody [...] nie został wypełniony obowiązek wynikający z § 2 rozporządzenia MSWiA, gdyż w ocenie skarżącego Rada Gminy nie określiła, stosownie do ww. wymogu, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Z przepisu załącznika do uchwały wynika, że działania mają charakter interwencyjny, wynikający ze zgłoszenia potrzeby wyłapania bezdomnych zwierząt. Powyższe wskazuje, że Gmina nie monitoruje sytuacji na swym terenie i nie realizuje tego zadania z własnej inicjatywy (mimo takiej konieczności). Zatem organ stanowiący gminy powinien ustalenia dotyczące czasu odławiania zawrzeć w uchwale, wskazując czy wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały (odławianie przez czas obowiązywania programu), czy też okresowy (odławianie następujące wyłącznie w określonych z góry czasookresach). Ustalenie, że odławianie ma "charakter interwencyjny, wynikający ze zgłoszenia potrzeby wyłapania bezdomnych zwierząt", nie precyzuje stałego lub czasowego charakteru odławiania lecz świadczy o tym, że czynności te będą prowadzone w zależności od stwierdzonej potrzeby. Reasumując, obowiązek wynikający z rozporządzenia MSWiA nie został w pełni zrealizowany.

Następnie pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił, że w § 16 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Zakłada się wydatkowanie środków finansowych w następujący sposób:

1) na realizacje zadań: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianie bezdomnych zwierząt, opieka nad bezdomnymi zwierzętami w schronisku, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów w schronisku - kwota 60 000,00 zł,

2) sterylizacja, kastracja kotów wolno żyjących, psów i kotów właścicielskich, usuwanie pasożytów wewnętrznych i zewnętrznych u kotów wolno żyjących - kwota 10 800,00 zł,

3) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - kwota 5 400,00 zł,

4) na pozostałe zadania określone w niniejszym programie - kwota 13 800,00 zł."

Zatem Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem przepisem § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rada Gminy nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Ponadto, Program obejmuje także zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich i w tym celu wskazuje gospodarstwo rolne (§ 14). Zatem umieszczenie w nim zwierząt gospodarskich wymaga także zaplanowania wydatków w tym zakresie, co nie zostało uwzględnione w § 16 ust. 3 Programu. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z., że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Ksawerów całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, opieki dla zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnymi, a także zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na realizację zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianiu bezdomnych zwierząt, opiece nad bezdomnymi zwierzętami w schronisku, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt w schronisku, usypianiu ślepych miotów w schronisku (kwotę 60000,00 zł) oraz sterylizacji, kastracji kotów wolno żyjących, psów i kotów właścicielskich, usuwaniu pasożytów wewnętrznych i zewnętrznych u kotów wolno żyjących (kwotę 10800,00 zł), a ponadto Rada wskazała kwotę 13800,00 zł na pozostałe zadania określone w programie, nie precyzując o jakie j zadania chodzi. Z takiego zapisu załącznika skarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego i do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Ponadto, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zamieszczenie przepisu § 3 w zaskarżonej uchwale Nr XXXV/269/2021 pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest podejmowana na okres jednego roku, a co za tym idzie po upływie tego okresu przestaje obowiązywać. Rada Gminy nie była władna regulować kwestii utraty mocy obowiązującej przez uchwałę Nr XXXV/269/2021, bowiem to zagadnienie normuje wprost powołany art. 11a ust. 1 u.o.z. Uchylanie przepisów, które już nie obowiązują jest wadliwe w kontekście wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a nadto może być przyczyną dezinformacji wynikającej z faktu zamieszczenia wadliwych przepisów w uchwale. W związku z tym regulacja § 3 skarżonej uchwały jest normatywnie zbędna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów wniosła o oddalenie skargi, podnosząc w pierwszej kolejności że Wojewoda [...] w piśmie z 8 września 2021 r., dotyczącym istotnych naruszeń prawa, stwierdzonych w wyniku kontroli zaskarżonej uchwały, wskazał na inne uchybienia niż te zarzucone w skardze. W powołanym piśmie zwrócono uchwałę na nieprawidłowości w zakresie § 6 ust. 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 3 załącznika do uchwały (Programu), natomiast w skardze zarzucono wadliwą treść § 9 ust. 1 i § 16 ust. 3 Programu oraz § 3 uchwały. Organ nadzoru w skardze wskazał zatem częściowo inne zarzuty niż te, które formułował na etapie przedsądowym.

Organ zarzucił dodatkowo, że skarżący w ogóle nie dopatrzył się uchybień w trybie nadzoru po uchwaleniu uchwały 30 marca 2021 r., co niewątpliwie podważa zaufanie do organów Państwa i utrudnia wykonywanie obowiązków ustawowych nałożonych na Gminę.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów wskazanych w skardze organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z przewiduje obecnie (podobnie jak w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) otwarty katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy jako elementy obligatoryjne, jednak ustawodawca pozostawił także prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. aspektów związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Istotne jest zatem, aby uchwała regulowała elementy obligatoryjne, katalog zadań może być natomiast określony w sposób szerszy niż to ujęto w ustawie.

W ocenie organu gminy, w przypadku Programu uchwalonego przez Radę Gminy Ksawerów w treści § 3 mieszczą się wszystkie zadania, jakie są przewidziane w art. 11a ust. 2 u.o.z., natomiast dalsze zapisy programu określają i precyzują działania przewidziane w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 9 ust. 1 Programu organ gminy wskazał, że jest niezrozumiały. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt w świetle tego przepisu następuje w trybie interwencyjnym, wynikający ze zgłoszonej potrzeby. Podkreślono, że Gmina Ksawerów jest niewielką gminą wiejską o powierzchni 13,64 km2, zamieszkałą przez 7684 osoby. Określenie charakteru odławiania jako "interwencyjnego" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter.

Również zarzuty w zakresie treści § 16 ust. 3 pkt 1, 2, 4 dotyczące wskazania jednej łącznej kwoty na zadania realizowane w Programie, zdaniem organu gminy, nie są trafne, gdyż w § 16 ust. 1 Programu wskazano wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, natomiast w ust. 2 i 3 wskazano sposób ich wydatkowania. W ustępie 3 wyżej przywołanego paragrafu Programu wyszczególniono zadania z konkretnie przeznaczonymi na ich realizację kwotami wynikającymi z podpisanych umów z Wykonawcami Programu.

Organ gminy podkreślił, że konkretne określenie wydatków na poszczególne zadania jest niemożliwe w sytuacji, gdy zadania np. w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opieka nad bezdomnymi zwierzętami w schronisku, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów w schronisku są realizowane przez jeden podmiot w ramach jednej umowy, a koszty są naliczane w postaci jednej kwoty za utrzymanie 1 sztuki zwierzęcia w schronisku za dobę, jak to ma miejsce w przypadku Gminy Ksawerów.

Również w zakresie treści § 16 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 4 określenie kwot wydatków na poszczególne zadania jest mało realne w dacie uchwalania Programu, a doświadczenia z poprzednich lat pokazują, że kwoty poszczególnych rodzajów wydatków w danych latach są różne i uzależnione od potrzeb. Podkreślono, że przewidziane środki i sposób ich wydatkowania, są zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu i nie stanowią fikcji, a są również uzależnione od naturalnych potrzeb w przedmiotowym zakresie i tak np. w 2019 r., mimo braku wskazania środków finansowych w Programie, a w sytuacji zaistnienia realnej potrzeby zostały zakupione budy dla wolno żyjących kotów.

Organ gminy podkreślił, że Program zawiera działania fakultatywne w postaci prowadzenia zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt właścicielskich (psów i kotów), których celem jest skuteczna realizacja działań ustawowych.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego § 3 uchwały organ gminy wskazał, że ma on charakter porządkujący, wynikający z braku wskazania wprost w uchwale roku, którego dotyczy Program. Uchybienie, o ile w ogóle występuje, nie ma charakteru istotnego, a ponadto nie było wcześniej sygnalizowane przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Gminy Ksawerów, reprezentowana przez Wójta Gminy Ksawerów) w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ksawerów z 30 marca 2021 r., nr XXXV/269/2021, w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim podzielić należy zarzut, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. W § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rada Gminy nie dokonała pełnego podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zgodzić się zatem należy, że § 16 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu ustawy, w którym ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21 – dostępny w CBOSA).

Jak wynika z § 16 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Ksawerów w kwocie 90000 zł. W ust. 2 § 16 wskazano przy tym, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie świadczenia usług obejmujących zadania przewidziane Programem, natomiast w ust. § 16 określono sposób wydatkowania ww. środków finansowych. Zgodzić się jednak należy, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem niektóre kwoty określone w § 16 ust. 3 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla wielu zadań. Na przykład na realizację zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianiu bezdomnych zwierząt, opiece nad bezdomnymi zwierzętami w schronisku, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt w schronisku, czy usypianiu ślepych miotów w schronisku przewidziano kwotę w wysokości 60000,00 zł. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, określone w § 16 ust. 3 pkt 1 Programu.

Ponadto sformułowanie § 16 ust. 3 Programu jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale zadań, w tym w szczególności wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów oraz kwot przeznaczonych na utrzymanie zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym. Rację ma bowiem skarżący, że skoro Program obejmuje zadania polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich i w tym celu wskazuje konkretne gospodarstwo rolne (§ 14), to umieszczenie w nim zwierząt gospodarskich wymaga także zaplanowania wydatków w tym zakresie.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Nie jest przy tym do przyjęcia argumentacja Gminy, że środki na te cele będą przeznaczane w miarę zachodzących potrzeb. Nie dość, że nie realizuje to założeń ustawy, to jeszcze w żaden sposób nie gwarantuje faktycznego przeznaczenia określonych środków na te konkretnie cele.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 2 rozporządzenia MSWiA poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 9 ust. 1 Programu charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez niewskazanie, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Ksawerów ma charakter stały lub okresowy. W ocenie Sądu określenie w § 9 ust. 1 Programu, że wyłapywanie (odławianie) bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Ksawerów ma charakter interwencyjny, wynikający ze zgłoszenia potrzeby wyłapania bezdomnych zwierząt, nie narusza przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Uprawnienie to adresowane jest bowiem generalnie do wszystkich mieszkańców gminy i osób przebywających na jej terenie, a jego korelatem jest obowiązek gminy do określonego zachowania we wskazanych okolicznościach. Wynika z niego stały stały obowiązek organu do wyłapywania bezdomnych zwierząt na interwencję obywateli. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że określenie częstotliwości odławiania "na zgłoszenie interwencyjne" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 92/21; wyrok WSA w Gdańsku, sygn., akt II SA/Gd 834/18 – dostępne w CBOSA).

Ponadto przepis § 2 rozporządzenia MSWiA, jako pochodzący z aktu rangi podustawowej, nie może stanowić podstawy do konstruowania lub zmiany (w tym uzupełniania lub dookreślania) zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to już jasno z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, w świetle którego prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu prawa miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach wykonawczych (por. K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2001, uw. 4 do art. 94, s. 4; L. Garlicki [w:] System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 76) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 680/19 – dostępny w CBOSA.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że "Traci moc uchwała Nr XXII/175/2020 Rady Gminy Ksawerów z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ksawerów", to choć jest on zasadny, zgodzić się jednak należy z organem, że ww. zapis ma charakter porządkujący i nie jest to istotne naruszenie zasad tworzenia prawa miejscowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sądu.

Niemniej jednak, z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. przy określaniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, o czym była mowa wyżej, należało stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

dc