Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1323/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, art. 40d ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2006 r.) o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. D. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni [...] m2 na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor d/s Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 kpa, a także Uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77, poz. 2036), zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. S. w rej. ul. D. o powierzchni [...] m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji - na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2. Jednocześnie organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r., nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto, w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi w/w reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r., a przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie kolejnej decyzji stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Organ wskazał na fakty powszechnie znane, dotyczące: przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej), stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), założeń przyjętych przez Radę Ministrów Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, dotyczących potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ uwzględnił też dokumenty w postaci: wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez B.; opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanych przez I.; szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki reklamy i jej powierzchni, a także dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama.

W opinii I. wskazano, że reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ duże nagromadzenie reklam powoduje zmniejszenie koncentracji kierowców. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest fiksacją, a czas fiksacji mieści się w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. Kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m, a do zatrzymania 30,9 m, więc łącznie do 51,7 m. Ponadto, organ wskazał, że badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia tych wypadków, a przyczyną ok. 1/3 tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu, reklama, o której umieszczenie wniosła skarżąca, adresowana jest do kierujących pojazdami. Odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 39 ust. 1 tej ustawy ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie – zdaniem organu – nie zachodzi.

Z kolei, mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, a więc w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Natomiast, z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał, że powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 kpa, art. 108 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie wcześniej wygasło. Zostało ono udzielone przez Prezydenta [...] W. Dyrektorowi d/s Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. i zdaniem skarżącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, a to w związku z niezłożeniem w przewidzianym prawem terminie przez Prezydenta [...] W. H. G. oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.).

Skarżąca podniosła też, że nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż organ nie wykazał okoliczności uzasadniających niezbędność takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że tą samą decyzją wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. Organ uznał więc, że w tym okresie nośnik nie stwarzał zagrożenia dla kierowców.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie wskazał zmian funkcjonowania tego nośnika po [...] lutego 2007 r. i ograniczył treść uzasadnienia decyzji do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 – 2005, a nie obejmują okresu stycznia i lutego 2007 r. Nie wykonano też żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. S. oraz ul. D.

Skarżąca wskazała też na brak waloru dokumentu naukowego badań, na których oparł się organ. Odnośnie urządzenia reklamowego skarżącej I. nie przeprowadził żadnych badań. W sąsiedztwie tej reklamy funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których organ nie stwierdził, że zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego – stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – udziela się w drodze decyzji administracyjnej i – jak wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy – dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zdaniem organu z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Organ zaznaczył, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozostawia więc organowi ocenę każdego konkretnego stanu.

Organ ponadto podał, że okres objęty zgodą na zajęcie pasa drogowego nie został ustalony bezpodstawnie – miał on bowiem chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. Dlatego w tej części decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy jako korzystna dla strony, a także częściowo zgodna z wnioskiem.

Natomiast umorzenie postępowania w pozostałej części wynika z faktu, że wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] marca 2007 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] lutego 2007 r., a odwołanie od niej wpłynęło w dniu [...] lutego 2007 r., zaś do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało przekazane w dniu [...] kwietnia 2007 r. W tej sytuacji, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze na ww. decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podała, że nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Skarżąca wskazała, iż weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powinna dotyczyć oceny zgodności z prawem nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] lutego 2007 r. i w tym zakresie skarżąca ponowiła zarzuty przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację analogiczną do zawartej w zaskarżonej decyzji. Organ podał, że stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z przepisami powołanymi w uzasadnieniu decyzji i nie może być zaakceptowane. Wskazał też, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji wynika z zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Rozpatrując wniesioną skargę, Sąd uznał ją za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na uchybieniu przez organ zasadzie dwuinstancyjności, określonej w art. 15 kpa.

Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, a naruszenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. (sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36). W toku niniejszego postępowania Sąd doszedł do przekonania, że należy bezwzględnie zgodzić się z poglądem, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, zatem brak merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy o całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji należy uznać za pozbawienie skarżącej jednego z podstawowych praw kształtujących postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji rzeczywiście odniósł się w zaskarżonej decyzji, a dokładnie w jej punkcie pierwszym, w sposób właściwy do zaskarżonej materii, tj. orzekł merytorycznie co do części zakresu objętego odwołaniem (utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia), jednak już w drugim punkcie ww. decyzji zapadło zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w pozostałej części. Należy zgodzić się z poglądem skarżącej, że tego typu rozstrzygnięcie – umorzenie postępowania odwoławczego w części – pozbawiło stronę prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowna ocena sprawy administracyjnej w zakresie wskazanym przez stronę w jej odwołaniu. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wskazała skarżąca, jest ona nadal zainteresowana oceną przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. Niezależnie nawet od samej woli strony organ – zdaniem Sądu – powinien był rozpoznać sprawę ponownie w całości, czego nie uczynił, a co spowodowało naruszenie przez organ przepisów postępowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych zezwoleń, a więc nie stanowi inwestycji planowanej, lecz już istniejącą, to Sąd zgodził się z poglądem, że nadal istnieje potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie całego wniosku skarżącej, bez zbędnego podziału na okresy, które wynikają jedynie z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie z rzeczywistego wpływu tychże okresów na istnienie nośników reklamowych w pasie drogi.

Należy więc zważyć, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie w trakcie trwania postępowania administracyjnego, a rozpatrywanie odwołania przez organ drugiej instancji po upływie wnioskowanego terminu zajęcia nie powinno skutkować brakiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Sąd podzielił zdanie skarżącej, że – ponieważ jest ona zainteresowana rozpoznaniem jej wniosku i oceną decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy – to umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje dla skarżącej brakiem rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego w objętym wnioskiem okresie i implikuje ewentualną możliwością nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia od dnia [...] lutego 2007 r.

W tym miejscu należy wskazać na brak - w ocenie Sądu - jakiejkolwiek przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Sam upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie może stanowić żadnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania i rozpatrzenia w całości zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Ograniczenie się przez organ drugoinstancyjny jedynie do części odwołania, która to część została wyznaczona przedziałem czasowym, spowodowało w efekcie brak ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, a przez to – jak Sąd już powyżej wskazał – pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia jej sprawy w drugiej instancji.

Sąd nie podzielił w tym zakresie poglądu organu, jakoby upływ czasu miał spowodować bezprzedmiotowość postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Jak wskazuje A. Wróbel, przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, przykładowo strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 kpa. Bezprzedmiotowość zachodzi też wskutek śmierci strony w toku postępowania, dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. W pierwszym przypadku chodzi o powstałe w toku postępowania administracyjnego znane prawu polskiemu tzw. przekształcenia podmiotowe w związku z prywatyzacją przedsiębiorstw państwowych czy komunalizacją mienia państwowego, w których brak jest sukcesji czy następstwa prawnego po zlikwidowanych na podstawie przepisów ustawowych jednostkach organizacyjnych, których praw i obowiązków dotyczyło to postępowanie; w drugim zaś o sytuacje, w których śmierć strony nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, lecz czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W tym ostatnim przypadku przyjmuje się, że śmierć strony w toku postępowania administracyjnego stanowi podstawę do umorzenia tylko wówczas, gdy sprawa dotyczy praw lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony, (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005).

Ponadto, jeśli chodzi o postępowanie odwoławcze, to jego bezprzedmiotowość może wystąpić po cofnięciu przez stronę odwołania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 609). Postępowanie staje się również bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16).

Podsumowując zatem, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, która mogłaby skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, dlatego też Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, mając na uwadze, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej tylko częściowo. Decyzja drugoinstancyjna jest więc dotknięta wadą proceduralną, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 kpa jest obowiązany, w granicach tożsamości stanu faktycznego, odnieść się do całości zarzutów skarżącego w aspekcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Umorzenie postępowania odwoławczego w części spowodowało więc naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania – art. 15 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 i 3 kpa w zw. z art. 105 kpa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podnieść, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania powoduje niemożność orzekania w zakresie pozostałych wskazanych przez skarżącą zarzutów, dotyczących m.in. uchybień w zakresie prawa materialnego. Samo tylko naruszenie zasad gwarancji strony do bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy przez organ drugiej instancji – a więc uchybienie normie z art. 15 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 i 3 kpa w zw. z art. 105 kpa – jest bowiem wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, w tym także art. 107 § 3 kpa, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on właściwych ustaleń materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy oraz postanawiając o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.