Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. R. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. R., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę części budynku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylił w całości rozstrzygnięcie PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nakazujące H. R., M. R. i P. R. (dalej: "inwestorzy"), rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku o wymiarach 5,00 m x 2,50 m, powstałej od strony północno - wschodniej budynku w wyniku zabudowy zadaszonego tarasu, na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina P. Organ dopuścił również doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z inwentaryzacją budowlaną stanowiącą załącznik do decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., zezwalającej L. S. na użytkowanie budynku letniskowego, a więc na odtworzenie zadaszonego tarasu o wymiarach zgodnych z inwentaryzacją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, stanowiącym ich własność. Roboty te miały polegać na skróceniu okapu dachu od strony północno - wschodniej (od strony działki o nr ew. [...]) do lica budynku. Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła H. R., a po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

H. R. wniosła skargę na omawianą decyzję organu stopnia wojewódzkiego. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt

VII SA/Wa 2060/16, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3307/17, oddalił skargę kasacyjną.

W toku kontynuowanego postępowania administracyjnego PINB w pismem z [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gmina P. Tym samym pismem organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości składania wyjaśnień. W dniu [...] stycznia 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo K. i P. M. stanowiące wyjaśniania uzupełniające w niniejszej sprawie. Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęło pismo H. R., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. przez pracownika PINB wynika, że dokonano wglądu do informacji katastralnej powiatu nowodworskiego, ustalając tym samym, że odległość budynku usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gmina P., stanowiącej własność inwestorów od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 0,6 - 0.7 m.

Po przeanalizowaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nakazał inwestorom rozbiórkę części budynku o wymiarach ok. 5,0 x 2,5 m, zlokalizowanej w północno - wschodniej części budynku, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gmina P., stanowiącej ich własność. Organ I instancji wskazał, że rozbiórki należy dokonać niezwłocznie z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Ponadto dopuścił również doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z inwentaryzacją budowlaną, stanowiącą załącznik do decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia

1981 r., zezwalającej L. S. na użytkowanie budynku letniskowego – odtworzenie zadaszonego tarasu o wymiarach zgodnych z tą inwentaryzacją. Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, złożyła H. R. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, że w kontrolowanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, które wyjaśniałyby podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych pierwszorzędne znaczenie dla materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, mają ustalenia dotyczące zakresu robót budowlanych i terminu (czasu) ich wykonania. W rozpatrywanej sprawie ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych ważkich ustaleń co do prac budowlanych związanych z wykonaniem dachu, którego okap uczyniono przedmiotem nakazu skrócenia. Podkreślił również, że w aktach sprawy pozostaje zgromadzony obszerny materiał dowodowy, którego organy rozpatrujące sprawę nie poddały ocenie.

[...]WINB wskazał, że dla budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane pozwolenie na użytkowanie decyzją Naczelnika Gminy P. Nr [....] z dnia [...] grudnia 1981 r. Dokumentacja projektowa dotycząca tego obiektu przewidywała wykonanie przy nim wiaty na słupkach stalowych o wymiarach ok. 5,00 x 2,50 m w części północno-wschodniej.

Organ I instancji wskazał, że w czasie późniejszym, a więc po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, przy spornym obiekcie budowlanym zostały wykonane roboty budowlane, polegające na demontażu wiaty na słupkach stalowych wraz z zadaszeniem i wykonaniu ścian zewnętrznych nowego pomieszczenia i oparciu na nich nowej konstrukcji dachu. Dokumentacja fotograficzna zebrana w sprawie wskazuje, że dach na spornej konstrukcji został podniesiony do wysokości kalenicy dachu budynku. Stąd w ocenie [...]WINB materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie potwierdza okoliczności faktyczne ustalone przez organ stopnia podstawowego. Równocześnie stwierdził, że zasadnym było uznanie, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów stanowiły swoistą rozbudowę budynku, zlokalizowanego na terenie przedmiotowej działki. Zwiększyła się bowiem jego powierzchnia użytkowa oraz kubatura.

Analizując kwestię daty (czasu) powstania spornej konstrukcji [...]WINB wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej przesłanej przez K. i P. M. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., w 1992 roku istniała niezabudowana ścianami wiata na słupkach stalowych. Natomiast zdjęcia z roku 2004 oraz z 2015 wskazują, że wykonane zostały roboty budowlane polegające na rozbudowie spornego budynku istniejącego na nieruchomości: powstały ściany zewnętrzne, wykonano dach, którego wysokość jest równa wysokości kalenicy dachu pierwotnego obiektu budowlanego. Wynika stąd, że sporna rozbudowa powstała w latach 1992-2004.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał rozbudowy budynku o pomieszczenie o wymiarze ok. 5,0 x 2,5 m. Stąd należy stwierdzić, że rozbudowana część została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym organ powiatowy zastosował procedurę przewidzianą w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym ust. 2 ustawodawca przewidział zaś możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 omawianej ustawy), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3). W sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, a zatem w razie niezrealizowanie przesłanki, o której mowa w powyższych regulacjach, wyklucza się możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza to konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje, że organ I instancji dokonał wglądu do informacji katastralnej powiatu nowodworskiego, a tym samym ustalił, że: "odległość budynku usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. K., gm. P., stanowiącej własność Pani H. R., Pana M. R. i Pana P. R. od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 0,6 -0,7 m". Na gruncie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;.

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na wskazaną regulację przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane określone w wymienionym rozporządzeniu, stąd w ocenie [...]WINB nakazanie rozbiórki części budynku było zasadne. Ponadto stwierdził, że w omawianej sprawie nie zachodzą opisane w powyższym rozporządzeniu wyjątki, przewidujące mniejsze odległości.

Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. R., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, której konsekwencją było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie daty prac polegających na zabudowie tarasu,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niepodjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych do zebrania materiału dowodowego oraz niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zastanego stanu faktycznego,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej,

- art. 3 pkt. 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie prowadzącą do uznania prac polegających na zabudowaniu tarasu jako rozbudowie budynku.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wziął pod uwagę wyłącznie zdjęcia przesłane przez jedną ze stron mimo, że nie posiadają one jakiegokolwiek wskazania daty poza tą deklarowaną przez stronę. Całkowicie pominięto zaś zdjęcia przedłożone przez skarżącą (zawierające datę ich wykonania znajdującą się na odwrocie), oświadczenia kilku osób niezainteresowanych rozstrzygnięciem a także przede wszystkim własny protokół oględzin. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakiego względu niektóre dowody pominięto a innym nie dano wiary, podczas gdy inne legły u podstaw rozstrzygnięcia końcowego. Skarżąca wskazała równocześnie, że zarzut ten został przez nią podniesiony w odwołaniu, lecz organ II instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień z tym związanych.

Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób wystarczająco precyzyjny, aby móc prawidłowo wskazać przepisy prawa materialnego przez pryzmat, których należy ocenić sprawę. W latach 1992-2004 stan prawny zmieniał się wielokrotnie i bez prawidłowego ustalenia daty rozbudowy nie jest możliwe skuteczne określenie reżimu prawnego mającego zastosowanie do oceny legalności przedmiotowego obiektu oraz weryfikacji możliwość jego legalizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano już uwagę na konieczność jednoznacznego i w pełni skrupulatnego ustalania stanu faktycznego w sprawach, gdzie może zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Sankcja ta powinna być stosowana jedynie w sytuacji poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie mogą się więc opierać na niejasnych, nieprecyzyjnych i budzących wątpliwości dowodach dotyczących przede wszystkim momentu realizacji obiektu, jako okoliczności determinującej reżim prawny mający zastosowanie w sprawie, w oparciu o który należy weryfikować, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną i jakie są warunki ewentualnej jej legalizacji. W przedmiotowej sprawie występuje zaś taka wątpliwość.

Skarżąca podniosła, że w toku prowadzonego postępowania nie podjęto czynności, które pozwoliłyby zweryfikować przedłożone oświadczenia odnoszące się do daty zabudowy i zdjęcia nieopatrzone datą. Organ mógł powołać świadków lub poszukiwać innych źródeł osobowych wśród właścicieli sąsiednich nieruchomości. Całkowicie pominięto również możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub chociaż ponowienia oględzin czy też przeprowadzenia oględzin połączonego ze stosownymi przesłuchaniami. Zupełnie zignorowana została również kwestia zdjęć wykonanych przez skarżącą, których kopie załączono do odwołania.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również na alternatywny zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na użytkowanie obejmowało bowiem budowę utwardzonego tarasu. Jego zabudowa nie stanowiła zatem zwiększenia ani powierzchni budynku, ani jego kubatury, czy też zmniejszenia odległości budynku od granicy z sąsiednią działką. Elementem budynku i jego integralną częścią był zadaszony taras. Wyznaczał on powierzchnię, a także długość i szerokość budynku. Jego zabudowa nie wpłynęła na usytuowanie budynku, ani też na inne istotne parametry obiektu, relewantne z punktu widzenia prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się zasadne.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że sprawa spornej inwestycji, była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2060/16 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]WINB od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt: II OSK 3307/17, oddalił skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sad Administracyjny, wskazał na konieczność określenia przez organy zakresu robot budowlanych i terminu ich wykonania. Zasadność tych wskazań, potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Organy co prawda poczyniły ustalenia we wskazanym przez Sąd zakresie jednak zostały one dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robot budowlanych, przypomnieć należy, że dla budynku będącego przedmiotem postępowania, zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, decyzją Naczelnika Gminy P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Dotyczyło ono budynku składającego się z pokoju o ścianach drewnianych, kuchni o ścianach murowanych i wiaty na słupkach stalowych o wymiarach ok. 5,00 x 2,50 m w części północno — wschodniej.

Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 2015 r. na terenie działki nr ew. [...] w m. K., gm. P., wynika, że przedmiotowy budynek, składa się z trzech części. Część która graniczy z działką nr ew. [...], jest oddalona od ogrodzenia ok. 12 - 16 crn. Jest to ogrodzenie betonowe o wys. 2,00 m z prefabrykatów. Budynek posiada okap, który wystaje poza ogrodzenie ok. 24 cm. Jak wynika z protokołu, część budynku przy granicy wykonana została w latach 80, zaś budynek podstawowy w latach 70. Wskazują na to materiały z których wykonano budynek. Ściany w części budynku przy granicy z pustaka betonowego, podsufitka z płyty pilśniowej, posadzki betonowe + pvc.

Zdaniem Sądu, porównanie budynku opisanego w pozwoleniu na użytkowanie z jego wyglądem w dacie kontroli, prowadzi do wniosku, że organy zasadnie ustaliły, że zostały przy nim wykonane roboty budowlane, polegające na demontażu wiaty na słupkach stalowych wraz z zadaszeniem, a następnie wykonaniu ścian zewnętrznych nowego pomieszczenia i oparciu na nich nowej konstrukcji dachu. Należy zgodzić się z ustaleniami organów, że dokumentacja fotograficzna zebrana w sprawie, wskazuje, że dach na spornej konstrukcji został podniesiony do wysokości kalenicy dachu budynku. Wyraźnie wskazuje bowiem na to wygląd budynku uwidoczniony na fotografii nr 1 w porównaniu z jego wyglądem obecnym ukazanym na fotografiach nr 6 i 7 ( K. 46 -48 akt sprawy). Na zdjęciach tych widać wyraźną różnicę pomiędzy wysokością pierwotnego zadaszenia tarasu a obecną wysokością zadaszonej części, która została zrównana z wysokością dachu budynku. Powyższe ustalenia organu co do zakresu robót, są w ocenie Sądu prawidłowe.

Prawidłowa jest także, dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych robot jako rozbudowy. Pojęcie rozbudowy, nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 ( LEX nr 2083529 ), wskazał, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że parametrem użytkowym i technicznym, będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09 , LEX nr 597639).

W świetle prawidłowych ustaleń, poczynionych przez organy, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że w wyniku przeprowadzonych robót, zmieniła się powierzchnia użytkowa budynku oraz, dzięki podwyższeniu dachu, jego kubatura. Nie jest więc zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych robót jako rozbudowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew podniesionym w skardze argumentom, również [...]WINB wskazał, że dach został podniesiony do kalenicy i jest oparty na nowopowstałych ścianach.

W myśl art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane będące rozbudową, wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia. Organy co do zasady prawidłowo przyjęły, że zastosowanie znajdzie zatem procedura przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego. Zasadne są także ustalenia organów co do braku możliwości legalizacji powyższej samowoli w trybie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. O ile bowiem wykonana zabudowa, nie narusza przepisów planistycznych, o tyle jej niezgodność z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), uniemożliwia jej legalizację. Dlatego jak podkreślił Wojewódzki Sad Administracyjny, poprzednio rozpoznający sprawę, data wykonania spornych robót, ma istotne znaczenie.

W przypadku bowiem ustalenia, że przedmiotowe roboty, wykonane zostały pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U.1974.38.229 z dnia 1974.10.30 ), obowiązującej do dnia 1 stycznia 1995 r., możliwa byłaby legalizacja samowoli. Jak słusznie bowiem wskazał organ I instancji, w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy, nie byłoby dopuszczalne badanie prawidłowości wykonania zabudowy tarasu z przepisami technicznymi ( art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Wskazać w tym miejscu należy, że w odniesieniu do daty wykonanych robót, zasadne są zdaniem Sądu zarzuty dotyczące dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalenia co do daty wykonania robót, organ, oparł na fotografiach dostarczonych przez uczestników postępowania (K. 46 - 47) akceptując dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Organy za istotny dowód uznały również dwa oświadczenia osób będących współwłaścicielami działek przy ul. W. w miejscowości K. (K. 51 – 52 akt sprawy) oraz dostarczone przez uczestników 7 fotografii ( K. 46 - 49 akt).

Oceniając materiał w postaci zdjęć, organ I instancji wskazał, że na jednej z fotografii, widoczny jest niezabudowany taras oraz budynek drewniany na terenie działki nr ew. [...] wybudowany w 1990 r. (taka data budowy zawarta jest również w kartotece budynków powiatu nowodworskiego), a także "syn A. w wieku 4 lat (ur. XII 1988 r.)" - zatem zabudowa zadaszonego tarasu nastąpiła co najmniej po roku 1992 r. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższych ustaleń, stwierdził, że wskazują one, że sporna rozbudowa, powstała w latach 1992 – 2004 .

W ocenie Sądu powyższy materiał fotograficzny, na który powołują się organy, nie może być wystarczającym dowodem przy podejmowaniu decyzji o tak dalece idących skutkach, jaką jest decyzja rozbiórkowa. Przede wszystkim wskazać należy, że fotografie, na które powołuje się organ, nie zawierają dat ich wykonania. Fotografie nr 4 i 5, mają przedstawiać taras odpowiednio w 1984 r oraz w 1992 r. wykazując, że w tych datach nie był on jeszcze zabudowany, a zabudowa nastąpiła później. Sąd oceniając ten materiał stwierdza, że nie wynika z niego jasno, jakiego budynku dotyczy. Nie wynika z niego również, kto znajduje się na zdjęciu nr 5 i w jakim jest wieku. Poza oświadczeniami uczestników, okoliczność ta, nie została wykazana w sposób pozwalający na jej weryfikację.

Zastrzec w tym miejscu należy, że dla wykazania daty wykonania spornych robót, nie są również wystarczające, fotografie dostarczone przez skarżącą (K. 130 – 131 akt sprawy ). Nie wiadomo bowiem skąd wynika adnotacja dotycząca daty wywołania tych fotografii. Nie wiadomo także, kiedy zostały one wykonane i jaki budynek przedstawiają.

Należy natomiast podkreślić, że organy obu instancji, nie odniosły się do innych dowodów przedstawionych przez skarżącą. Organ I instancji, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dowody takie zostały przedstawione, lecz całokształt materiału dowodowego wskazuje, że zabudowa tarasu, nastąpiła w latach 1998 – 2002. Tym samym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, w ogóle nie odniósł się do tych dowodów. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że są to oświadczenia czterech osób, z których wynika, że zabudowanie tarasu w domku letniskowym skarżącej, nastąpiło przed 1990 rokiem oraz protokół oględzin nieruchomości skarżącej przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2015 r.

Podkreślić jeszcze raz należy, że jak wynika z zapisów protokołu (K. 13 akt ), część budynku przy granicy wykonana została w latach 80, zaś budynek podstawowy w latach 70, na co wskazują materiały z których go wykonano. Jak wynika z treści protokołu, ściany w części budynku przy granicy, zostały wykonane z pustaka betonowego, podsufitka z płyty pilśniowej, posadzki betonowe + pvc.

Użyte materiały, również mogą być także istotną wskazówką co do daty rozbudowy tarasu.

Reasumując, należy stwierdzić, że dowody, zwłaszcza przedstawione przez stronę skarżącą, nie zostały przez organy poddane wystarczającej ocenie. Nie uzasadniono w sposób wyczerpujący, odnosząc się do konkretnych okoliczności sprawy, dlaczego dano wiarę jednym dowodom i odmówiono wiarygodności innym.

Uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ przesłucha w charakterze świadków skarżącą i uczestników, nie poprzestając jedynie na oświadczeniach złożonych przez te osoby. Organ rozpyta też skarżącą i uczestników na temat znajdujących się w aktach fotografii widniejących na nich obiektów i osób oraz dat wykonania tych zdjęć, a następnie podda zebrany materiał rzetelnej ocenie uzasadniając swoje stanowisko.

Tak samo organ postąpi w odniesieniu do protokołu oględzin nieruchomości skarżącej z dni [...] sierpnia 2015 r. sporządzonego przez pracowników PINB w [...]. Ponadto organ uzasadni rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 4 lutego 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł.) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.). W aktach sprawy, brak jest dowodu uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.