Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1771/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 15 ust 1 i 2 pkt 1, 6, 9, art 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie, w jakim nie ustala nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie [...] na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przeznacza część działek ewid. nr [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...] z obrębu [...] pod ciąg pieszo-rowerowy [...] na odcinku od ul. [...] do końca działki nr [...]; 3. stwierdza nieważność § 11.1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący R. S. pismem z dnia 23 maja 2018 r. wystąpił ze skargą na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2012 r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] – część I opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] marca 2012 r., poz. [...], w części ustaleń planu obejmujących:

1) przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu na terenie B10.MN,

wyznaczonych z pominięciem działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], przy ul. [...],

2) części działek ewidencyjnych nr [...],[...] obręb [...] oraz nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], przy ul. [...], od południowej granicy z działką nr [...] do granicy z terenem [...] (przeznaczenie w planie miejscowym B17.KP/R),

3) nakaz zapewnienia nowym działkom budowlanym bezpośredniego dostępu do drogi

publicznej lub pośredniego poprzez drogi wewnętrzne (§ 11.1 pkt 1 litera a uchwały).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art.6 ust.2 w związku z art.4 ust. 1 ustawy z dna27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicielskich,

2) art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 9, 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym, § 4ust. 1 i 6, §8ust.2 rozporządzeniaMinistra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu (części tekstowej i rysunku) odnośnie przeznaczenia terenu obejmującego część działki nr [...] (teren [...]), skutkującą nieustaleniem przeznaczenia terenu w planie miejscowym, brakiem możliwości zabudowy działki pomimo braku zakazu zabudowy w planiemiejscowym,

3) art.2 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniuprzestrzennym poprzez ich niezastosowanie w planie miejscowym skutkującenaruszeniem interesu prawnego Skarżącego (brak możliwości zabudowy działki i pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej),

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 w/w ustawy z 27 marca 2003 r. poprzez nieuwzględnienie praw właściciela nieruchomości w procesie planistycznym, niewyważenie interesu publicznego i prywatnego, przyznanie prymatu interesowi publicznemu skutkujące ograniczeniem praw właścicielskich Skarżącego oraz pozbawieniem dostępu do drogi publicznej,

5) art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności Skarżącego do działki nr [...] poprzez pozbawienie jej dostępu dodrogi publicznej oraz pozbawienie możliwości zabudowy, które to uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania, co powoduje nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, to jest:

a) lokalizacji nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie [...] w taki sposób, aby

przebiegały one przez działkę nr [...] i umożliwiały zabudowę kubaturową tej działki zgodnie z ustaleniami części tekstowej planu miejscowego dla terenu [...],

b) zmianę przeznaczenia części działek ewidencyjnych w [...],[...],[...] obręb [...] oraz nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], przy ul. [...], od południowej granicy z działką nr [...] do granicy z terenem [...] (przeznaczenie w planiemiejscowym [...]) poprzez przeznaczenie tego terenu na drogę dojazdową oraz ustalenie obsługi komunikacyjnej terenu [...] także z tej nowoutworzonej drogi,

c) zmianę zasad zapewnienia nowym działkom budowlanym dostępu do drogipublicznej, poprzez dopuszczenie także możliwości ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej, zgodnie z definicją dostępu do drogi publicznej określoną wart. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...]; drugim ze współwłaścicielem jest uczestniczka, L. S.. Działka znajduje się na terenie objętym w/w miejscowym planemzagospodarowania.

Zgodnie z zapisami planu działka nr [...] znajduje się na terenie: [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przeznaczenie podstawowe) oraz usługi podstawowe i usługi oświaty (przeznaczenie uzupełniające), [...] – ciąg pieszo – rowerowy. Skarżący podniósł, że dla terenu [...] plan przewiduje zachowanie i realizację nowej zabudowy o funkcjimieszkaniowej jednorodzinnej z prawem do nadbudowy, przebudowy oraz usługi podstawowe i usługi oświaty typu żłobek, przedszkole. Plan ustala realizację nowejzabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, przy czym zakazuje się realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Plan ustala dla terenu [...]:

a) minimalną powierzchnię działki budowlanej ;

- 600 m2 w przypadku zabudowy wolnostojącej i usługowej,

- 500 m2 w przypadku zabudowy bliźniaczej,

- 150 m2 w przypadku zabudowy szeregowej,

b) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 40%,

c) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,6,

d) maksymalną wysokość zabudowy na - 9,5 m,

e) nieprzekraczalne linie zabudowy - według rysunku planu.

Wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w całości poza terenem działki nr [...] (przez działki nr [...] i [...]), w taki sposób, że wyklucza możliwość zabudowy działki nr [...] (cały obszar działki znajduje się poza terenem, na którym dopuszczalna jest zabudowa).

Skarżący uzasadniając zarzut z pkt 1 podniósł, że zapisy planu miejscowego w zakresie objętym skargą naruszają art. 6 ust. 2 w związku z art. 4 ust. I ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzezprzekroczenie granic władztwa planistycznego, nadmierne ograniczenie uprawnień właścicielskich i uniemożliwienie Skarżącemu zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.Podał, że prawo do zagospodarowania terenu, w tym prawo do zabudowy, należy do istoty prawa własności, w ramach uprawnienia do korzystania z rzeczy. Zabudowa terenu może nastąpić tylko na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli więc dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy, to zagospodarowanie terenu może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w tym planie, a właściciel nieruchomości nie ma możliwości zagospodarowania działki w sposób odmienny niż przewidują to zapisy planu. Wszelkie ograniczenia w możliwości zagospodarowania stanowią ograniczenie prawa własności, powinny więc być wprowadzane z zachowaniem zasadyproporcjonalności, tylko w przypadku gdy:

- taka ingerencja jest konieczna ze względu na ochronę innych wartości (np. ochrona

środowiska, porządek publiczny),

- powyższe cele nie mogą być osiągnięte w inny sposób (bez ograniczania prawa własności podmiotu prywatnego),

- zastosowane zostaną środki najmniej uciążliwe dla podmiotu prywatnego.

Skarżący zauważył, że ograniczenia prawa własności nie mogą naruszać istoty tego prawa. "Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. (...) Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień właścicielskich, składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. " (,,Ustawa o planowaniu izagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck2016). Zdaniem Skarżącego reguły te nie zostały zastosowane przy uchwalaniu planu miejscowego wskazanego w skardze. Nie została zachowana zasada proporcjonalności przy ustalaniu przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka Skarżącego. Ustalenia planu (zwłaszcza przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy) pozbawił Skarżącego całkowicie możliwości nie tylko zabudowy, ale jakiegokolwiek zagospodarowania terenu. Skarżący ma w zasadzie jedynie możliwość ogrodzenia terenu, a w1 pozostałym zakresie zostały muodebrane wszelkie inne formy korzystania z rzeczy składające się na prawo własności. Sprzeczność pomiędzy częścią tekstową (która dopuszcza zabudowę jednorodzinną) oraz rysunkiem planu (który wyłącza całkowicie zabudowę kubaturową) powoduje, że nie da się zagospodarować działki w żaden sposób zgodny z planem miejscowym. Dodatkowo pozbawienie dostępu do drogi publicznej powoduje, że sam fakt położenia działki na terenie [...] nie stwarza możliwości jej zabudowy. Jednocześnie brak jest interesu publicznego, który powodowałby konieczność właśnie takiego przeznaczenia działki w planie. Działka nie została przeznaczona na ogólnie dostępny teren zielony, Skarżący nie ma obowiązku zachowania na działce istniejącej zieleni poza pomnikami przyrody). Trudno jest więc doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla takich rozwiązań planistycznych. Ich uzasadnienie nie wynika również z uzasadnienia uchwały.

Uzasadniając zarzut z pkt 2 Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie teren6w, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, linie zabudowy i gabaryty obiektów, ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym zakaz zabudowy, oraz zasady budowy systemów infrastruktury technicznej. Część opisowa planu miejscowego ustala powyższe wymagania dla zabudowy terenu działki nr [...]. Zgodnie z tymi warunkami na działce dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi podstawowe. Jednak nieprzekraczalna linia zabudowy określona na rysunku planu została usytuowana w taki sposób, że na działce w [...] nie jest możliwa zabudowa rozumiana zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym jako wznoszenie nadziemnych części budynków. Ustalenia planu miejscowego są więc sprzeczne ze sobą ponieważ część tekstowa planu dopuszcza zabudowę działki nr [...], a rysunek planu ją wyklucza, pomimo że dla tego terenu część tekstowa planu nie wprowadza zakazu zabudowy ani innych ograniczeń w użytkowaniu. Plan został sporządzony z naruszeniem zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie określa on w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, zasad kształtowania zabudowy oraz szczególnych warunków zagospodarowania. Powyższe elementy powinny być obowiązkowo określone wmiejscowym planie, a sprzeczność ustaleń planu powoduje, że de facto dla zaskarżonej części planu brak jest powyższych ustaleń. Nie da się bowiem stwierdzić, jakie jest przeznaczenie terenu dla działki nr [...], jeżeli według zapisów części tekstowej planu jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a jednocześnie część graficzna planu wyłącza całkowicie jakąkolwiek zabudowę kubaturową.Takie zapisy planu w ocenie Skarżącego naruszają także zasady sporządzania planu miejscowego określone w §8 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planuzagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem. Tekst stanowi ,,główną", normatywną część planu, a rysunek powinien odzwierciedlać zapisy części tekstowej. Zrozumiałe jest, że dla zachowania spójności zabudowy na terenie przeznaczonym pod zabudowę (np. MN) rysunek planu może wskazywać nieprzekraczalne linie zabudowy. Może to skutkować częściowym ograniczeniem zabudowy dla każdej z działek w granicach tej linii. Jeżeli jednak działka znajduje się w całości poza linią zabudowy, to taki przebieg tejlinii na rysunku planu (wyłączający zabudowę działki) stoi w sprzeczności z zapisami części tekstowej, które określają warunki zabudowy dla całości działki nr [...]. Sprzeczność powyższych ustaleń powoduje, w ocenie Skarżącego, że nie jest on w stanie zagospodarować działki w sposób zgodny z ustaleniami planu. Dla tej części działki plan nie określa de facto żadnego przeznaczenia zgodnie z którym Skarżący mógłby zagospodarować działkę. Nie jest to bowiem teren przeznaczony na zieleń naturalną lub urządzoną usługi sportu w zieleni, ani tym bardziej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Działka jest więc nieużytkiem, ponieważ Skarżący nie może jej zagospodarować w żaden zgodny z prawem miejscowymsposób. Podniósł, że działka ma powierzchnię ponad 1.200 m2, jest więc większa niż minimalna powierzchnia działki budowlanej przewidzianej planem dla terenu B10.MN zarówno dla zabudowy wolnostojącej, usługowej, bliźniaczej, szeregowej i nawet po odliczeniu części działki, którą plan przeznacza na ciąg pieszo- rowerowy ([...]), pozostała część działki (B 10.MN) ma powierzchnię ok. 900 m2, czyli więcej niż minimalne wskaźniki zabudowy określone planem miejscowym. Wielkość działki jest więc wystarczająca dla zabudowy kubaturowej. Wskazał, że zawarcie w planie miejscowym regulacji w zakresie zasad zagospodarowania terenów, które są niejasne (sprzeczne) skutkować może brakiem możliwościtakiego odczytu ustaleń planu aby możliwe było skuteczne i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej, wydaniepozwolenia na budowę. Zredagowanie w taki sposób definicji przeznaczenia dopuszczalnego, jako istotnej z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu, umożliwia daleko idącą swobodę w zakresie ostatecznego przeznaczenia terenu, które powinno być jasno iczytelnie określone w planie miejscowym.

Uzasadniając zarzut stawiany w pkt 3 Skarżący stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 i 14 zawiera definicję ".działki budowlanej" oraz ,,dostępu do drogi publicznej". Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony jako dostęp bezpośredni do takiej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podniósł, że wbrew tym definicjom, zapisy planu miejscowego w § 11 nakazują przy tworzeniu nowych działek budowlanych zapewnienie wyłącznie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub dostępu pośredniego przez drogi wewnętrzne. Wyłączenie możliwości ustanowienia służebności bezpodstawnie ogranicza zdaniem Skarżącego wbrew przepisom ustawowym, lokalizację zabudowy w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi lub przez drogę wewnętrzną. W takiejsytuacji działka, która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność drogową nie stanowi (wbrew przepisom ustawowym) działki budowlanej. Podniósł, że dla terenu [...] plan miejscowy przewiduje obsługę komunikacyjną z drogi [...] poprzez teren [...], ale działka Skarżącego nie ma ani bezpośredniego dostępu do drogi [...] ani pośredniego przez drogi wewnętrzne. Skarżący podniósł, że mógłby zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu i przechodu, ale zapisy planu nie tylko nie zapewniają mu dostępu do drogi publicznej, ale pozbawiają go też możliwości zapewnienia sobie takiego dostępusamodzielnie. Wskazał na wyrok z 26 lipca 2016 r. w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne takie rozwiązania planistyczne kiedy właściciel musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do własnej działki, skoro ze względu na ustalenia planu jakiekolwiek środki prawne zmierzające do uzyskania dostępu do drogi publicznej mogą stać się z założenia nieskuteczne (II OSK 1360/16).

Uzasadniając zarzuty z pkt 4 i 5 skargi wskazał na treść art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje konieczność uwzględnienia praw właściciela nieruchomości w procesie planistycznym oraz wyważenie interesu publicznego i prywatnego.Ustalenia planu miejscowego dla działki nr [...] naruszają w ocenie Strony w sposób nieproporcjonalny jej interes prawny. Nie istnieją bowiem żadne racjonalne powody całkowitego wykluczenia zabudowy na działce nr [...], zwłaszcza wobec istniejącej i dozwolonej zabudowy w jej

bezpośrednim sąsiedztwie. Brak jest interesu publicznego, który zdaniem Skarżącego uzasadniałby tak daleko idące ograniczenia. Działka nie jest terenem cennym przyrodniczo i nie obowiązują na jej obszarze żadne szczególne ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie przyrody. Odrębne ustalenia dotyczą jedynie strefy ochronnej wokół pomnika przyrody, którego usytuowanie we wschodniej części działki nie wyklucza możliwości zabudowy kubaturowej. Ogranicza to Skarżącego zarówno w możliwości korzystania z nieruchomości, jak i rozporządzania nieruchomością (brak realnej możliwości zbycia działki bez prawa zabudowy). Skarżący pozostaje właścicielem nieruchomości, jednak został pozbawiony większości uprawnień właścicielskich, co jest równoznaczne z faktycznym wywłaszczeniem. Podniósł, że jeżeli Rada Miasta zdecydowała się przeznaczyć działkę na tereny zielone bez prawa zabudowy, to przeznaczenie działki w planie miejscowym powinno być ustalone zgodnie z oznaczeniami pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. ("Tereny zieleni i wód"). Zdaniem Skarżącego, jeżeli działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, to nie mogą jednocześnie obowiązywać takie ustalenia rysunku planu, które tę zabudowę w całości wykluczają. Niejednoznaczne przeznaczenie działki w planie miejscowym nie realizuje żadnej funkcji publicznej ani nie służy interesowi publicznemu, ponieważ działka pozostaje własnościąprywatną a nie ogólnie dostępnym terenem publicznym. Plan pozwala na ogrodzenie działki, nie wprowadza ograniczeń w zakresie zagospodarowania zielenią i nie i zakazuje wycinki drzew (wyjątek stanowią uregulowania dotyczące pomników przyrody). Skarżący nie ma obowiązku zachowania istniejącej zieleni na działce. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, działka nie będzie spełniać funkcji terenu zieleni naturalnej czy urządzonej (tym bardziej, że nie ma takiego przeznaczenia). Organ planistyczny nie wyważył więc interesupublicznego i prywatnego, ponieważ zapisy planu odnośnie działki nr [...] w żaden sposób nie realizują potrzeb interesu publicznego, a jednocześnie ograniczają i naruszają interes prywatny wyłączając możliwość zabudowy kubaturowej na działce.

Skarżący wskazał, że południowo-zachodnia część działki nr [...] oraz części działek nr [...],[...] , [...],[...]i [...] wzdłuż ul. [...] zostały przeznaczone na ciąg pieszo-rowerowy ([...]), dochodzący w części północnej do drogi publicznej ([...]).Wydzielanie gruntów pod drogi rowerowe oraz publicznie dostępne samorządowe ciągipiesze stanowi cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie przeznaczenie w planie miejscowym powoduje wywłaszczenie Skarżącego z części działki nr [...] i pozbawienie go dostępu do drogi publicznej.

Dostęp do działki Skarżącego (nr [...]) odbywa się od ul. [...], poprzez nieutwardzoną drogę niestanowiącą drogi publicznej. Pomimo uwag składanych w tokuprocedury planistycznej, aby przeznaczyć ten odcinek drogi na drogę publiczną uwagi te nie zostały uwzględnione. Ulica [...] na odcinku ok. 490 metrów (od drogi dojazdowej [...] do granicy z planem miejscowym) została przeznaczona w planie na ciąg pieszo -rowerowy. Skarżący wskazał, że kształtowanie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W ramach tych zadania gmina nie może ustalać zasad zagospodarowania terenów w sposób, który pozbawia prywatnych właścicieli dostępu do ich nieruchomości, niezależnie od tego, czy są to nieruchomości przeznaczone pod zabudowę. Rozwiązania planistyczne przyjęte w przedmiotowej uchwale, w ocenie Skarżącego, nie tylko pozbawiają go bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale poprzez ustalenie lokalizacji ścieżki rowerowej uniemożliwiają także uzyskanie tego dostępu w sposób pośredni - poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Droga dojazdowa [...] od północy (od ul. [...]) kończy się na wysokości działki nr [...] (teren [...]). Przedłużeniem drogi [...] jest ciąg pieszo-rowerowy [...]. Droga dojazdowa nie została przedłużona pomimo, że wzdłuż tego terenu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] (w tym działka Skarżącego), które pozostały bez zapewnionej komunikacji od strony południowej. Istotne jest również, zdaniem Skarżącego, że szerokość terenu [...], będącego przedłużeniem drogi dojazdowej [...], jest wystarczająca dla zaprojektowania i wybudowania drogi publicznej – zarówno teren [...] jaki i [...] mają ok. 14 metrów szerokości. W świetle § 7 rozporządzeniaMinistra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 22016 r. poz. 124) są to wymiary wystarczające dla budowy ulicy klasy dojazdowej. Podał, że taką szerokość wydzielenia dróg publicznych przewiduje również plan miejscowy - § 11 ust. 3 pkt 2 – nie mniej niż 10m.

Zdaniem Skarżącego posiada on również interes prawny w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego dla terenu [...], pomimo że nie jest właścicielem wszystkich działek położonych na tymterenie. Przeznaczenie w planie obszaru [...] (ciąg pieszo-rowerowy) pozbawia Skarżącego dostępu do drogi publicznej, przez co istotnie pogarsza warunki korzystania z działki Skarżącego. W sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym negatywnie wpływa na nieruchomości położone w sąsiedztwie, właściciel nieruchomości objętych negatywnym oddziaływaniem ma interes prawny w zaskarżeniu planu także w zakresie nieruchomości, których nie jest właścicielem. Uprawnienie takie posiadają również właściciele nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego. Istotne jest bowiem, że ustalenia planu dla obszaru [...] powodują pogorszenie korzystania z nieruchomości sąsiednich (działki Skarżącego), a bez znaczenia jest w tym przypadku stan właścicielski.

Skarżący wskazał, że pismem z 16 kwietnia 2018 r. wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało złożone na Biurze Podawczym Rady Miasta [...] kwietnia 2018 r. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie, zatem niniejsza skargazostaje wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że działka [...] z obrębu [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako [...] oraz [...]– pas pieszo-rowerowy wzdłuż południowo-zachodniej granicy działki o szerokości 6m oraz zmiennej 6-8m, przy czym [...] – podstawowe przeznaczenie terenu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a [...] przeznaczenie terenu – ciąg pieszo-rowerowy. Część nieruchomości, która znajduje się w terenie o przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, położona jest poza obszarem, na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków. Na rysunku planu określono linie zabudowy w sposób odzwierciedlający zasięg już zrealizowanych osiedli mieszkaniowych. Obowiązujący obecnie plan zastąpił ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Południowej w gminie [...] – [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2002 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jego ustaleniami działka zlokalizowana była w terenie MW/MN oraz KL6 ul. [...] przy czym dawny teren ulicy lokalnej pokrywa się z obecnie wyznaczonym terenem [...]. Na terenach MW/Mn obie funkcje należało traktować jako podstawowe. Działka [...]została wydzielona z działki [...] o szerokości ok. 50m i długości 617m sięgała do [...]. Podzielona została na fragmenty, z jednoczesnym wydzieleniem terenów pod lokalizację skrzyżowania [...], u. [...] i ul. [...]. Granica węzła wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z [...] września 1992 r. - Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...].10.1992 r.) stanowiła jednocześnie granicę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] Południowej w gminie [...] zatwierdzonym uchwałą z [...].09.2002 r. W oparciu o m.p.z.p. [...] Południowej wydzielono teren pod drogę – [...]. (obecnie [...]), nie wydzielono natomiast terenu ul [...] oznaczonej jako [...]. Na poszczególnych fragmentach nieruchomości realizowano sukcesywnie zabudowę. Na terenach bezpośrednio sąsiadujących z działką [...] zrealizowano zespoły zabudowy jednorodzinnej. Wydzielone z pierwotnej działki nr [...] części połączono z nieruchomościami sąsiadującymi od południowego wschodu oraz północnego zachodu a następnie podzielono na nieruchomości które są przypisane do budynków oraz części wspólne stanowiące wewnętrzny układ komunikacyjny osiedla. Od strony ul. [...] wybudowano zespół domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, natomiast od strony ustalonej planem [...] Południowej drogi oznaczonej jako ul. [...] (obecnie [...]) zrealizowano budynki wielorodzinne.

Organ wskazał, że kwartał zabudowy określony w planie [...] Południowej, ograniczony ulicami [...], ul. [...],[...] ul. [...] ([...]),[...] ul. [...] ([...]),[...] ul. [...], oznaczony został jako MW/MN, w którym zlokalizowana jest również nieruchomość skarżącego został w całości przekształcony. Parametry zabudowy obowiązujące w poprzednio obowiązującym planie wykorzystano w całości. Przeznaczenie MW/MN pozwoliło na wybudowanie mniej więcej w połowie kwartału budynków wielorodzinnych – wykorzystując ustalenia określone dla MW, a na pozostałych częściach budynków jednorodzinnych – w oparciu o ustalenia dla MN. Dawniej obowiązujący plan ustalał dla terenów MN mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności o docelowej gęstości do 25 budynków na ha oraz wysokości min 1,5 i max. 2,5 kondygnacji. Zrealizowano 72 domy, a działka skarżącego wchodziła w skład osiedla jako tereny dzięki którym możliwe było dotrzymanie bilansu gęstości zabudowy na poziomie 25 domów/ha. Zatwierdzając nowy plan utrzymano ustalenia planu poprzednio obowiązującego, przy czym teksty obu różnią się sposobem zapisu, co wynika ze zmiany w prawodawstwie, ale końcowy efekt polegający na określeniu sposobu organizacji przestrzeni nie został zmieniony. Postanowiono o niedogęszczaniu zabudowy realizując to m. in. przez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczając tereny na których mogą być wznoszone budynki do zasięgu zrealizowanej już zabudowy. Wskazano, że ponieważ istniejąca zabudowa posiada obsługę komunikacyjną od strony układu dróg wewnętrznych połączonych z ul. [...] i nie wykorzystuje terenu ul. [...] nadto przez okres obowiązywania m.p.z.p. [...] Południowej nie zrealizowano ulicy o parametrach drogi lokalnej, w obecnie obowiązującym planie zrezygnowano z tej drogi lokalnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym przekształcenie terenu drogi lokalnej w ciąg pieszo – rowerowy były względy techniczne. Wzdłuż ul. [...] rosną pomniki przyrody. Droga ta na odcinku sąsiadującym z nieruchomością skarżącego, ma charakter duktu leśnego, istnieje od wielu lat - nadano jej nazwę uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z [...].04.1954 r. zmieniając nazwę z ul. [...] na [...]. Jej przekształcenie na ciąg komunikacyjny służący ruchowi kołowemu spowoduje nieodwracalne straty w substancji przyrodniczej, a z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych w tym rejonie dzielnicy, nie jest istotne. Z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego linie zabudowy nie mogły znaleźć się na działce skarżącego sąsiadującej z duktem leśnym oraz pomnikami przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Do kompetencji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") należy orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl zaś art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie niniejszego przepisu uległo zmianie, bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta [...] lutego 2012 r. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do organu 17 kwietnia 2017 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wniósł pismem z dnia 23 maja 2018 r., które zostało doręczone organowi 30 maja 2018 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały zatem spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie tej trzeciej kwestii wskazać należy, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2016 r., sygn. II OSK 137/15 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części".

Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego Skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnym naruszeniu zasad, istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu lub naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Do ich istotnego naruszenia dochodzi wtedy, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej, a ich naruszenie to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu winno zatem polegać na ustaleniu, na czym owo naruszenie polega oraz jakie wywołuje skutki. Przy tym, konieczne jest uwzględnienie, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia go zgodnie z prawem, przy przestrzeganiu tych zasad i trybu na każdym etapie postępowania planistycznego (por. wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1802/15, z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12). Naruszenia te winny być również rozpatrywane w odniesieniu do naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając powyższe i mając na uwadze zarzuty Skarżącego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych fragmentów uchwały.

Trzeba przyznać rację Skarżącemu, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu przez które rozumieć należy standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią, parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Należy wskazać, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, linie zabudowy i gabaryty obiektów, ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym zakaz zabudowy, oraz zasady budowy systemów infrastruktury technicznej.Działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], położona w dzielnicy [...] przy ul. [...] będąca współwłasnością Skarżącego znajduje się na terenie objętym zakwestionowanym miejscowym planemzagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z zapisami planu działka nr [...] znajduje się na terenie: [...]– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przeznaczenie podstawowe) oraz usługi podstawowe i usługi oświaty (przeznaczenie uzupełniające), [...]– ciąg pieszo – rowerowy. Dla terenu [...] plan przewiduje zachowanie i realizację nowej zabudowy o funkcjimieszkaniowej jednorodzinnej z prawem do nadbudowy, przebudowy oraz usługi podstawowe i usługi oświaty typu żłobek, przedszkole. Plan ustala realizację nowejzabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, przy czym zakazuje się realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej.

Plan ustala dla terenu [...]:

a) minimalną powierzchnię działki budowlanej ;

- 600 m2 w pr4padku zabudowy wolnostojącej i usługowej,

- 500 m2 w przypadku zabudowy bliźniaczej,

- 150 m2 w przypadku zabudowy szeregowej,

b) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 40%,

c) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,6,

d) maksymalną wysokość zabudowy na - 9,5 m,

e) nieprzekraczalne linie zabudowy - według rysunku planu.

Wskazać należy, że ,,Nieprzekraczalne linie zabudowy" zdefiniowano w planie jako ,,wyznaczone na rysunku planu linie ograniczające teren, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2,0 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie." Należy zgodzić się ze skarżącym, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w całości poza terenem działki nr [...] (przez działki nr [...]i [...]), w taki sposób, że wyklucza możliwość zabudowy działki nr [...] (cały obszar działki znajduje się poza terenem, na którym dopuszczalna jest zabudowa) rozumianej zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym jako wznoszenie nadziemnych części budynków.

Analiza powyższego prowadzi do wniosku, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne ze sobą ponieważ część tekstowa planu dopuszcza zabudowę działki nr [...], a rysunek planu ją wyklucza, pomimo że dla tego terenu część tekstowa planu nie wprowadza zakazu zabudowy ani innych ograniczeń w użytkowaniu. Plan został sporządzony z naruszeniem zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie określa on w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, zasad kształtowania zabudowy oraz szczególnych warunków zagospodarowania. Powyższe elementy powinny być obowiązkowo określone wmiejscowym planie, a sprzeczność ustaleń planu powoduje, że dla zaskarżonej części planu brak jest powyższych ustaleń. Nie da się bowiem stwierdzić, jakie jest przeznaczenie terenu dla działki nr [...], jeżeli według zapisów części tekstowej planu jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a jednocześnie część graficzna planu wyłącza całkowicie zabudowę kubaturową.Takie zapisy planu naruszają także zasady sporządzania planu miejscowego określone w §8 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planuzagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem. Tekst stanowi ,,główną", normatywną część planu, a rysunek powinien odzwierciedlać zapisy części tekstowej. Zrozumiale jest, że dla zachowania spójności zabudowy na terenie przeznaczonym pod zabudowę (np. MN) rysunek planu może wskazywać nieprzekraczalne linie zabudowy. Może to skutkować częściowym ograniczeniem zabudowy dla każdej z działek w granicach tej linii. Jeżeli jednak działka znajduje się w całości poza linią zabudowy, to taki przebieg tejlinii na rysunku planu (wyłączający zabudowę działki) stoi w sprzeczności z zapisami części tekstowej, które określają warunki zabudowy dla całości działki nr [...]. Sprzeczność powyższych ustaleń powoduje że Skarżący nie jest w stanie zagospodarować działki w sposób zgodny z ustaleniami planu. Należy zgodzić się ze skarżącym, że dla tej części działki plan nie określa żadnego przeznaczenia zgodnie z którym mógłby on zagospodarować działkę. Nie jest to bowiem teren przeznaczony na zieleń naturalną lub urządzoną usługi sportu w zieleni, ani tym bardziej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zauważyć przy tym należy, że działka ma powierzchnię ponad 1.200 m2, jest więc większa niż minimalna powierzchnia działki budowlanej przewidzianej planem dla terenu [...] dla każdego rodzaju przewidzianej na tym terenie zabudowy. Również po odliczeniu części działki, którą plan przeznacza na ciąg pieszo- rowerowy ([...]), pozostała część działki ([...]) ma powierzchnię ok. 900 m2, czyli więcej niż minimalne wskaźniki zabudowy określone planem. Wielkość działki jest więc wystarczająca dla zabudowy kubaturowej. Wskazać trzeba, że zasady sporządzania planu miejscowego, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Przedmiot uchwały określony przez art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r., wskazać też trzeba, że prawidłowo sporządzony projekt planu winien zawierać zarówno część tekstową, jak i część graficzną, i w powiązaniu ze sobą powinny być one interpretowane. Rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipotezą, dyspozycją, sankcją. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (por.: wyroki NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 643/14; z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/14; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 392/14; z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1560/08). Przeznaczenie poszczególnych terenów w planie powinno być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, co jednak nie ma miejsca w sytuacji, gdy rysunek i tekst stoją do siebie w oczywistej sprzeczności. Z części graficznej planu jasno wynika, że na terenie oznaczonym symbolem [...] nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w całości poza terenem działki nr [...], w sposób wykluczający możliwość zabudowy działki nr [...] (cały obszar działki znajduje się poza terenem, na którym dopuszczalna jest zabudowa).

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że ograniczenia prawa własności nie mogą naruszać istoty tego prawa, a ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień właścicielskich, składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. Te reguły nie zostały zastosowane przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Nie została zachowana zasada proporcjonalności przy ustalaniu przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka Skarżącego. Ustalenia planu (zwłaszcza przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy) pozbawiają Skarżącego całkowicie możliwości i zabudowy i jakiegokolwiek zagospodarowania terenu z uwagi na sprzeczność pomiędzy częścią graficzną i tekstową. Sprzeczność ta stanowi istotne naruszenie prawa tj. wyrażone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzenia planu. Dodatkowo pozbawienie dostępu do drogi publicznej powoduje, że sam fakt położenia działki na terenie [...] nie stwarza możliwości jej zabudowy. Jednocześnie brak jest interesu publicznego, który powodowałby konieczność właśnie takiego przeznaczenia działki w planie. Działka nie została przeznaczona na ogólnie dostępny teren zielony, Skarżący nie ma obowiązku zachowania na działce istniejącej zieleni poza pomnikami przyrody. Trudno jest więc doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla takich rozwiązań planistycznych. Ich uzasadnienie nie wynika również z uzasadnienia uchwały. Nie wiadomo zatem jakie inne wartości winny być chronione takim usytuowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 i 14 zawiera definicję ".działki budowlanej" oraz ,,dostępu do drogi publicznej". Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony jako dostęp bezpośredni do takiej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wbrew tym definicjom, zapisy planu miejscowego w § 11.1 pkt 1 nakazują przy tworzeniu nowych działek budowlanych zapewnienie wyłącznie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub dostępu pośredniego przez drogi wewnętrzne. Wyłączenie możliwości ustanowienia służebności bezpodstawnie ogranicza wbrew przepisom ustawowym, lokalizację zabudowy w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi lub dostępu przez drogę wewnętrzną. W takiejsytuacji działka, która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność drogową nie stanowi (wbrew przepisom ustawowym) działki budowlanej. Dla terenu [...] plan miejscowy przewiduje obsługę komunikacyjną z drogi [...] poprzez teren [...], ale działka o numerze ew. [...] nie ma ani bezpośredniego dostępu do drogi [...] ani dostępu pośredniego przez drogi wewnętrzne. Za niedopuszczalne uznać należy takie rozwiązania planistyczne kiedy właściciel musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do własnej działki, skoro ze względu na ustalenia planu jakiekolwiek środki prawne zmierzające do uzyskania dostępu do drogi publicznej mogą stać się z założenia nieskuteczne (vide wyrok NSA z 26 lipca 2016 r. II OSK 1360/16).Wskazać należy, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje konieczność uwzględnienia praw właściciela nieruchomości w procesie planistycznym oraz wyważenie interesu publicznego i prywatnego.Ustalenia planu miejscowego dla działki nr [...] naruszają w sposób nieproporcjonalny jej interes prawny. Nie istnieją bowiem żadne racjonalne powody całkowitego wykluczenia zabudowy na działce nr [...], zwłaszcza wobec istniejącej i dozwolonej zabudowy w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Brak jest interesu publicznego, który uzasadniałby tak daleko idące ograniczenia. Działka nie jest terenem cennym przyrodniczo i nie obowiązują na jej obszarze żadne szczególne ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie przyrody. Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że "W stosunku do pomnika przyrody (...) mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Odrębne ustalenia dotyczą jedynie strefy ochronnej wokół pomnika przyrody, którego usytuowanie we wschodniej części działki nie wyklucza możliwości zabudowy kubaturowej. Ogranicza to Skarżącego zarówno w możliwości korzystania z nieruchomości, jak i rozporządzania nieruchomością (brak realnej możliwości zbycia działki bez prawa zabudowy). Skarżący pozostając właścicielem nieruchomości pozbawiony został takimi zapisami planu większości uprawnień właścicielskich, co jest równoznaczne z faktycznym wywłaszczeniem. Podzielić należy zaprezentowany w skardze pogląd, że jeżeli Rada Miasta zdecydowała się przeznaczyć działkę [...] na tereny zielone bez prawa zabudowy, to przeznaczenie działki w planie miejscowym powinno być ustalone np.: zgodnie z oznaczeniami pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. ("Tereny zieleni i wód"). Niejednoznaczne przeznaczenie działki w planie miejscowym nie realizuje żadnej funkcji publicznej, nie służy interesowi publicznemu, ponieważ działka pozostaje własnościąprywatną a nie ogólnie dostępnym terenem publicznym. Plan nie wprowadza ograniczeń w zakresie zagospodarowania zielenią(wyjątek stanowią uregulowania dotyczące pomników przyrody) przy czym nie wprowadza też obowiązku zachowania istniejącej zieleni na działce nr [...]. W związku z powyższym działka nie będzie spełniać funkcji terenu zieleni naturalnej czy urządzonej zwłaszcza, że nie ma takiego przeznaczenia. Organ planistyczny nie wyważył więc interesupublicznego i prywatnego, ponieważ zapisy planu odnośnie działki nr [...] w żaden sposób nie realizują potrzeb interesu publicznego, a jednocześnie ograniczają i naruszają interes prywatny wyłączając możliwość zabudowy kubaturowej na działce. Nie są przekonujące argumenty organu dotyczące przeniesienia ustaleń poprzednio obowiązującego planu do planu nowego, w tym postanowienia o niedopuszczaniu dogęszczania zabudowy, co zrealizowano m. in. przez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczając tereny na których mogą wznoszone być budynki do zasięgu zrealizowanej już zabudowy, bowiem w sytuacji, gdy organ uznał, że doszło do zbilansowania, zmiana winna nastąpić już na etapie studium.

Sąd zaznacza, że zgodnie z powołanym przez Skarżącego art. 140 k.c. właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Jedną z konsekwencji uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wobec powyższego, jeśli zapisy planu uniemożliwiają Skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem to doszło do naruszenia uprawnienia do zabudowy, a przez to naruszenia interesu prawnego Skarżącego. Z tego powodu doszło do sytuacji ograniczenia konkretnego, indywidualnego prawa Skarżącego w dysponowaniu jego nieruchomością na cele budowlane, co wypełnia przesłankę "naruszenia interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Południowo-zachodnia część działki nr [...] oraz części działek nr [...],[...] , [...],[...] i [...] wzdłuż ul. [...] zostały przeznaczone na ciąg pieszo-rowerowy ([...]), dochodzący w części północnej do drogi publicznej ([...]).Wydzielanie gruntów pod drogi rowerowe oraz publicznie dostępne samorządowe ciągipiesze stanowi cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie przeznaczenie w planie miejscowym powoduje wywłaszczenie Skarżącego z części działki nr [...]i jednocześnie pozbawienie go dostępu do drogi publicznej. W poprzednio obowiązującym planie działka ul. [...] miała status drogi lokalnej.

Dostęp do działki Skarżącego (nr [...] ) odbywa się od ul. [...], poprzez nieutwardzoną drogę niestanowiącą drogi publicznej. Uwagi składane w tokuprocedury planistycznej, aby przeznaczyć ten odcinek drogi na drogę publiczną nie zostały uwzględnione. Ulica [...] na odcinku ok. 490 metrów (od drogi dojazdowej [...] do granicy z planem miejscowym) została przeznaczona w planie na ciąg pieszo -rowerowy.Droga dojazdowa [...] od północy (od ul. [...]) kończy się na wysokości działki nr [...] (teren B8 - ZL). Przedłużeniem drogi [...] jest ciąg pieszo-rowerowy [...]. Droga dojazdowa nie została przedłużona pomimo, że wzdłuż tego terenu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...], w tym działka nr [...], które pozostały bez zapewnionej komunikacji od strony południowej. Aczkolwiek kształtowanie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy to w ramach tego zadania gmina nie może ustalać zasad zagospodarowania terenów w sposób, który pozbawia prywatnych właścicieli dostępu do ich nieruchomości, niezależnie od tego, czy są to nieruchomości przeznaczone pod zabudowę.

Wskazać też trzeba, że szerokość terenu [...], będącego przedłużeniem drogi dojazdowej [...], jest wystarczająca dla zaprojektowania i wybudowania ciągu pieszo – jezdnego, zarówno teren [...] jaki i [...] mają ok. 14 metrów szerokości. W świetle treści § 7 rozporządzeniaMinistra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie są to wymiary wystarczające dla budowy ulicy klasy dojazdowej. Taką szerokość wydzielenia dróg publicznych przewiduje również plan miejscowy - § 11 ust. 3 pkt 2 – nie mniej niż 10m.

W ocenie Sądu Skarżący słusznie podnosi, że posiada on również interes prawny w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego dla terenu [...], pomimo że nie jest właścicielem wszystkich działek położonych na tymterenie. Przeznaczenie w planie obszaru [...] (ciąg pieszo-rowerowy) pozbawia Skarżącego dostępu do drogi publicznej, przez co istotnie pogarsza warunki korzystania z działki Skarżącego, w stosunku do zapisów poprzedniego planu. W sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym negatywnie wpływa na nieruchomości położone w sąsiedztwie, właściciel nieruchomości objętych negatywnym oddziaływaniem ma interes prawny w zaskarżeniu planu także w zakresie nieruchomości, których nie jest właścicielem. Uprawnienie takie posiadają również właściciele nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego. Istotne jest bowiem, że ustalenia planu dla obszaru [...] powodują pogorszenie korzystania z nieruchomości sąsiednich (działki Skarżącego), a bez znaczenia jest w tym przypadku stan właścicielski.

Bez wątpienia naruszenie interesu prawnego Skarżącego przejawiające się uniemożliwieniem zabudowy, spowodowane niespójnością w zakresie części tekstowej i części graficznej uchwały, godzi nie tylko w interes Skarżącego, ale również w obiektywny porządek prawny. Ze względu na to, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie w jakim nie ustala nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie [...] na działce nr [...], z obrębu [...] (pkt 1 wyroku). W obiektywny porządek prawny (naruszenie art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) godzi też zapis § 11.1 pkt 1 lit. a pozbawiający działkę [...], w przypadku jej podziału, możliwości ustanowienia służebności, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części (pkt 3). Przeznaczenie w planie obszaru [...] (ciąg pieszo-rowerowy) pozbawia Skarżącego dostępu do drogi publicznej co istotnie pogarsza warunki korzystania z działki Skarżącego, w stosunku do zapisów poprzedniego planu i dlatego orzeczono o nieważności uchwały w zakresie w jakim przeznacza część działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...],[...] z obrębu [...] pod ciąg pieszo – rowerowy na odcinku od ulicy [...] do końca działki [...] (pkt 2 wyroku). Ponieważ wskazana w skardze działka [...]nie wchodzi w ciąg pieszo – rowerowy Sąd w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200, 205 p.p.s.a.