Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7, 9 i 11, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 i 6, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 24 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2015 roku, nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 a ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.) nałożył na M. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. – B. PRZEWÓZ OSÓB (dalej: Skarżący) karę pieniężną w kwocie [...]zł w związku z wykonywaniem przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym ( załącznik nr 3 1p.2.1. do ustawy o transporcie drogowym).

W uzasadnieniu organ podał, że [...].10.2015r. ok. 7.45 w miejscowości O. przy szkole podstawowej został zatrzymany do kontroli autobus marki NE. o nr rej [...], którego kierowcą był H. K.. Na podstawie licencji oraz protokołu przesłuchania kierowcy stwierdzono, że przewóz dzieci do szkoły w/w autobusem wykonany został przez przedsiębiorcę M. M.. W toku kontroli kierowca złożył zeznania i okazał m.in. rozkład jazdy autobusów przywożących uczniów do zespołu szkół w O. w roku szkolnym 2015/2016 (ważnym od [...].10.2015r.) potwierdzającego wykonanie przewozu regularnego specjalnego grupy dzieci (uczniów) na trasie O. – D. – O., która jest określona jako trasa A3. Skarżący poinformowany o wszczęciu postępowania i pouczony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia [...].11.2015r. wyjaśnił, że przewozy dzieci do szkoły wykonuje na podstawie umowy [...] z dnia [...] czerwca 2014r. zawartej z Urzędem Miasta i Gminy O., przy której zawarciu ustnie został poinformowany, że nie są to przewozy regularne specjalne i nie musi ubiegać się o zezwolenie, co potwierdzone zostało przez Burmistrza w piśmie z [...]11.2015r. będącego odpowiedzią na wniosek o wydanie takiego zezwolenia złożonego przez Skarżącego po przeprowadzeniu kontroli.

Organ uznał, że wykonywane przez Skarżącego przewozy na podstawie w/w umowy były przewozami regularnymi specjalnymi a nie okazjonalnymi. Niepodanie rozkładu jazdy do publicznej wiadomości nie ma znaczenia, gdyż nie jest warunkiem do uznania przewozu regionalnego a nadto kontrolowany podmiot gospodarczy w dniu [...].10.2015r. wykonywał przewozy dzieci do szkoły "autobusem szkolnym", co wynikało z dokumentacji. Z zeznań kierowcy wynikało, że jeździ regularnie od poniedziałku do piątku na trzech trasach, zatrzymuje się o określonych godzinach na wyznaczonych przystankach, posiada rozkład jazdy i trasy, którymi przewozi dzieci określone jako A3, w którym ściśle są określone godziny wsiadania i wysiadania dzieci. Świadczy również o tym treść umowy i załącznik nr 3 do umowy wskazujący długość trasy w kilometrach oraz częstotliwość przejazdów w ciągu dnia. Skarżący nie złożył w okresie od [...] czerwca 2014r. do [...] października 2015r. wniosku o wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie przejazdu O. – D. – O..

Zdaniem organu Skarżący wykonywał regularne specjalne przewozy drogowe osób (uczniów) m.in. na trasie przejazdu O. – D. – O. bez zezwolenia, naruszając tym art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, które to naruszenie zgodnie z 1p 2.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy sankcjonowane jest karą [...] zł.

W złożonym w terminie odwołaniu Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 92a ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1414) poprzez bezpodstawne nałożenie kary i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu podał, że godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb, czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych, rekolekcji, itd. Nie jest stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych, występuje wiele sytuacji okazjonalnych (wyjazdy na zawody sportowe, wycieczki szkolne), zaś dzieci wysiadają w pobliżu szkoły lub miejsca zamieszkania. Z uwagi na powyższe, stanowisko Burmistrza w tej kwestii oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zdaniem Skarżącego, dowożenie dzieci do szkół z zasady nie ma charakteru przewozu regularnego specjalnego. Nadto Skarżący wskazał, że organ naruszył zasadę zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.) jeden z organów bowiem stał na stanowisku, że zezwolenie nie jest potrzebne (burmistrz) a drugi (Inspektor Transportu Drogowego) za brak zezwolenia nałożył karę.

Decyzją z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust.1, art. 18b ust.1, art. 87 ust.1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz 1p.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w dotychczasowym postępowaniu przewóz z dnia kontroli został prawidłowo uznany za przewóz regularny specjalny. Do uznania przewozu za regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek – regularności i przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innej grupy (pasażerów). W niniejszej sprawie warunki te są spełnione – przewożeni są o stałych godzinach uczniowie – Zespołu Szkół w O., z wyłączeniem innych pasażerów. Przewozy odbywają się po ustalonych trasach według określonego rozkładu jazdy, a pasażerowie są zabierani na z góry określonych przestankach i dowożeni na z góry określone przestanki za określoną opłatą. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowane potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. (NSA z 10 lutego 2015r., II GSK 80/14). Uczniowie są dowożeni i odwożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady, w okresie przynajmniej kilkunastu tygodni. Przewozy okazjonalne ze swej istoty nie są wykonywane wg jakiegokolwiek harmonogramu.

Organ podał, że wbrew twierdzeniom strony Skarżący nie otrzymał negatywnej decyzji organu samorządowego, gdyż nigdy nie starał się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przejazdów specjalnych. Pismo Burmistrza z [...] listopada 2015r. zostało wydane po kontroli drogowej przeprowadzonej w niniejszej sprawie – kontrola 26.10.2015r. Organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 8 kpa oraz, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

We wniesionej w terminie skardze Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucił naruszenie:

1. art. 92a ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1414) poprzez bezpodstawne nałożenie kary pieniężnej,

2. art. 8 kpa poprzez nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w sytuacji, w której Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał oświadczenie, że przewozy realizowane przez przedsiębiorcę nie stanowią przewozów regionalnych specjalnych i odmówił wydania stosownego zezwolenia, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa

W uzasadnieniu podał, że charakter wykonywanych przez Skarżącego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ nie spełnia warunków z art. 18 ustawy o transporcie drogowym, za taki nie uznał ich również Burmistrz Miasta i Gminy O. w piśmie z [...] listopada 2015r. a także Minister Transportu w wyjaśnieniach z [...].01.2007r. Skarżący na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2014r. realizuje przewozy dzieci do szkół. Godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb, czyli trwania zajęć lekcyjnych, rekolekcji, itd. Przy przewozie dzieci nie jest stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych, występuje wiele sytuacji okazjonalnych (wyjazdy na zawody sportowe, wycieczki szkolne) zaś dzieci wysiadają w pobliżu szkoły lub miejsca ich zamieszkania.

Zdaniem Skarżącego realizowane przez niego przewozy można zakwalifikować jako przewozy okazjonalne, do których wystarczająca jest licencja. Zarzucił, że organ w protokole kontroli z [...] października 2015r. nie dokonał jakichkolwiek ustaleń identyfikujących dokonywany przewóz z ustalonym podpisanym przez strony rozkładem jazdy uwzględniającym przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów autobusów, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami. Podał, że umowa z [...] czerwca 2014r. zakłada rozliczenie w oparciu o cenę za 1 km i nie zawiera żadnego cennika. Wskazał również na naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa przejawiające się w tym, że jeden z organów do spraw transportu nie widzi podstaw do ubiegania się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych, a drugi nakłada na przedsiębiorcę karę za wykonywanie takiego przewozu bez wymaganego zezwolenia.

W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ uznał, że prawidłowo zakwalifikował naruszenie w związku, z którym została nałożona kara pieniężna. Organ nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 92 a ust. 1 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa organ uznał, że nie został naruszony ten przepis. Postępowanie było bowiem prowadzone zgodnie z ustawowymi obowiązkami organu, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz drogowy z naruszeniem, o którym stanowi lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., dalej: "u.t.d."), to jest przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącemu winna być wymierzona kara pieniężna w wysokości [...] zł, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 i lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe znajduje potwierdzenie w obecnie wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku, gdzie na gruncie podobnych stanów faktycznych, jak ten ustalony w ramach kontrolowanej sprawy, za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt. 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkoły (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015r., sygn. II GSK 2452/13,czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych podkreślono, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Przesłanki te w kontrolowanej sprawie bez wątpienia zostały spełnione, na co prawidłowo zwrócił uwagę Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co w istocie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Organ słusznie przy tym podkreślił, że zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie.

Skarżący wprawdzie powołuje się na argumentację przeciwną, jednakże czyni to wyłącznie celem poparcia zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. i z zamiarem wykazania, iż w okolicznościach faktycznych sprawy zaszły przewidziane w tej regulacji przesłanki egzoneracyjne. Ostatnio wspomniana kwestia zakreśla istotę sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym omawiany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09, CBOSA). Przesłanki egzoneracyjne określone art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. nie odnoszą się zatem do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

W ocenie tut. Sądu, wbrew twierdzeniom organu Inspekcji Transportu Drogowego, skarżący powołał się na okoliczności, które wpisują się w przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d.

Skarżący skontrolowany przewóz wykonywał na rzecz Gminy O. w oparciu o umowę o usługi przewozowe polegające na dowożeniu i odwożeniu dzieci i młodzieży z terenu Gminy O. do Zespołu Szkół w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Wezwany o wyjaśnienia, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., oświadczył, że przy podpisaniu umowy w 2014r. został ustnie poinformowany, że nie są to przewozy regularne specjalne i nie musi ubiegać się o zezwolenie. Znalazło to jednoznaczne potwierdzenie w wyrażonym w ramach kontrolowanego postępowania stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] listopada 2015r., z którego wynika, że w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na przewóz uczniów z Zespołu Szkół w O. Burmistrz wskazał, że przewozy wykonywane przez Skarżącego na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2014r Nr [...] nie stanowią wykonywania przewozów regularnych specjalnych w transporcie drogowym.

Powyższe okoliczności nie były przez organ Inspekcji Transportu Drogowego kwestionowane.

W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby Skarżący nie dochował należytej staranności i przezorności jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe. Z oświadczeń Skarżącego wynika bowiem, że występował on do Urzędu Miasta i Gminy O.. z zapytaniem o konieczność posiadania zezwolenia na wykonywanie spornych przewozów, uzyskując odpowiedź wskazującą na brak takiego wymogu. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym to, że Burmistrz Miasta i Gminy O. nie jest przypadkowym organem administracji publicznej, lecz jest organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (por. art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Trudno zatem oczekiwać od Skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. Bez wątpienia Skarżącego nie można przy tym obciążać działaniami tego organu. Stanowisko organu Inspekcji Transportu Drogowego, wyrażone zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, z którego wynika, że w takiej sytuacji Skarżący winien dodatkowo wystąpić do tego organu z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia, jest natomiast nazbyt daleko idące, nakładając na Skarżącego obowiązek zachowania nadzwyczajnej zapobiegliwości.

Dostrzec jednocześnie trzeba, że umowa w oparciu, o którą Skarżący wykonywał skontrolowany przewóz drogowy została zawarta w trybie zamówień publicznych. Z regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm., wg stanu na dzień zawarcia umowy dalej: "P.z.p") wynika z kolei, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące między innymi posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania (art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niewykazanie spełnienia tych warunków jest podstawą do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 24 ust. 2 pkt 4 P.z.p.). Także z zawartej przez Skarżącego umowy nie wynika, aby stawiany był mu wymóg legitymowania się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Postanowienia tej umowy ograniczają się wyłącznie do kwestii posiadania przez Skarżącego licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz uprawnienia do przewozu osób (§ 1 umowy), i prawem Gminy O. do odstąpienia od umowy bez wypowiedzenia w razie utraty koncesji, innych uprawnień do przewozu osób i niewykonania obowiązków wynikających z § 1 umowy (§ 4 umowy.)

Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że stanowisko prezentowane przez Burmistrza Miasta i Gminy O., choć błędne, znajdywało poparcie w uprzednio funkcjonującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w ramach której wyrażany był pogląd, iż cechą charakterystyczną dla przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsce w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym. Sądy uznawały, że nie można, co prawda z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół przybierze postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki prawne w tym zakresie. Niemniej jednak tego rodzaju przewóz z zasady nie ma takiego charakteru (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10, CBOSA). W cytowanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r., sygn II GSK 180/08 wskazano, że okolicznościami pozwalającymi przyjąć, że mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego są np. każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat, brak podania jego treści do publicznej wiadomości oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak pogląd, w którym - przy przesłance regularności - wskazano na konieczność zachowania elastyczności w przypadku przewozu dzieci szkolnym autobusem i podkreślano, że gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole, to jest takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci. Obecnie, co wskazano na wstępie, w orzecznictwie sądów administracyjnych odchodzi się od uznania, że przewóz dzieci do szkoły nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, uznając, że przez regularność przewozów uznaje się ich powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały czasowe są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący zarzucał, że nie ustalono, czy przewóz odbywał się zgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli takowy istniał, czy też odbywał się poza tym rozkładem. Organ dokonał ustaleń w tym zakresie na podstawie faktów ustalonych podczas kontroli, umowy i jej załącznika oraz z zeznań kierowcy, który wskazał dokładnie na jakich trasach dokonywał przewozu dzieci do szkoły, z jakich przystanków, w jakich godzinach, potwierdzając, że dzieci były przewożone na stałej trasie i o stałych godzinach. Skarżący nie wykazał żadnych okoliczności pozwalających na zakwestionowanie regularności – powtarzalności w określonych jednostkach czasowych i na określonej trasie dokonywanych przewozów. Przewóz uczniów w niniejszej sprawie miał charakter powtarzalny (regularny), bowiem uczniowie byli dowożeni i odwożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady w dłuższych okresach, przynajmniej kilku miesięcy. Skarżący nie wykazał, że w szkole, do której dowoził dzieci następowały częste, trudne do przewidzenia i odmienne od obowiązujących w innych szkołach zmiany planów lekcji i w związku z tym zmiany godziny dowodów i odwozów uczniów.

Warto również wskazać, że odmienne od obecnego stanowisko w zakresie kwalifikowania przewóz dzieci do szkół, na które powoływał się Skarżący było wyrażane w oparciu o nieaktualne już (od 21.10.2005r.) brzmienie art. 4 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym przewozem regularnym był przewóz osób i bagażu:

a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,

c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18

i wynikało z uznania, że przewóz regularny specjalny stanowi rodzaj przewozu regularnego, musi tym samym spełniać wszystkie warunki właściwe również dla przewozu regularnego, czyli wszystkie określone w art. 4 ust. 7 u.t.d.

Obecnie co wskazano na wstępie zważeń do uznania danego przewozu za regularny specjalny, nie jest niezbędne spełnienie wszystkich warunków przewozu regularnego z art. 4 ust. 7 u.t.d. Przepis ten brzmi: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915). Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d.) przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz regularny specjalny nie stanowi więc rodzaju, czy podtypu przewozu regularnego a osobną kategorię przewozów. W art. 4 pkt 11 u.t.d. definiując przewóz okazjonalny wskazano, że jest nim przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, co również wskazuje na osobną od przewozów regularnych kategorię przewozów regularnych specjalnych. Przewozy regularne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami a nie inne kwestie związane np. z cennikami podawanymi do publicznej wiadomości.

Przy czym zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 4 utd inaczej określono dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny a inaczej na przewóz regularny (art. 22 ust. 1 ) Przepis art. 22 ust. 4 nie stanowi uzupełnienia dokumentów wymaganych przez art. 22 ust. 1 gdyż po pierwsze nie wskazuje, że do tego typu zezwolenia dodatkowo należy złożyć dokumenty określone w art. 22 ust. 1 a nadto powtarza np. proponowany rozkład jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2 nieco go modyfikując przez wyeliminowanie konieczności podania godziny przyjazdów i określenia kursów. Do umowy z [...] czerwca 2014r. załączono przebieg trasy (załącznik nr 3). Z zeznań świadka H. K. wynikało, że wozi dzieci do szkoły regularnie, na określonej wg rozkładu jazdy przystankach, zatrzymując się na nich w określonych jednostkach czasu. Nie miał więc racji Skarżący wskazując, że organ nie ustalił czy przewozy odbywały się wg rozkładu jazdy. Odnośnie kwestii podawanego do publicznej wiadomości cennika wskazać należy, że przepis art. 22 ust. 4 u.t.d. nie przewiduje przedłożenia do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym cennika, który jest wymagany przy przewozach regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 5 u.t.d.).

W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U.2014.402 ) inaczej określono wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym (załącznik nr 1) a inaczej na przewóz regularny specjalny (załącznik nr 20 - § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do prawidłowości uznania przedmiotowych przewozów za przewozy regularne specjalne. Świadczy o tym ich powtarzalność (regularność), wg określonego rozkładu jazdy, który może ulegać modyfikacjom, zgodnie z potrzebami organizacyjnymi (§ 6 pkt 2.1. b umowy), co nie umożliwia jednak uznania takiego przewozu za okazjonalny. W ustawie o transporcie drogowym w odniesieniu do transportu krajowego nie ma wyłączenia spod obowiązku zezwolenia przewozów regularnych specjalnych z uwagi na fakt, że odbywają się na podstawie umowy między organizatorem a przewoźnikiem. .

Ustalenia te nie zmieniają jednak stanowiska Sądu w zakresie błędnej interpretacji przez organ art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd w okolicznościach niniejszej sprawy, co omówiono powyżej. Skarżący uzyskał zezwolenia na przewóz regularny, poza więc pozostawieniem go przez organ wydający zezwolenia w przekonaniu, że w zakresie przewozu realizowanego na podstawie umowy z 23 czerwca 2014r. zezwolenie na przewóz regularny specjalny nie jest wymagane, nie ma żadnych okoliczności wskazujących na to, że Skarżący mógł przewidzieć, że działa z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 1 utd

Nie budzi wreszcie jakichkolwiek wątpliwości, że w ramach kontrolowanej sprawy organ Inspekcji Transportu Drogowego dopuścił się istotnego naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), to jest wyrażonego w nim wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W żaden sposób nie może bowiem wzbudzać zaufania do władzy publicznej sytuacja, w której dwa organy praworządnego państwa, jeden wykonujący władztwo administracyjne względem dopełnienia przez podmiot administrowany określonego wymogu (tutaj udzielenia zezwolenia na wykonywanie określonego rodzaju działalności gospodarczej), a drugi sprawujący kontrolę nad realizacją tego wymogu przez ów podmiot administrowany i sankcjonujący przypadki jego uchybienia, co do prawnego obowiązku spełnienia rzeczonego wymogu prezentują dwa, sprzeczne ze sobą stanowiska.

W konsekwencji doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. i art. 8 K.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Organ Inspekcji Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające stąd wskazania co do dalszego postępowania.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800)