Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 484/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.98 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: Art. 15,138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 484/17

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z dnia 14.04.2016r. nr [...] wydaną na wniosek [...] (dalej skarżący) na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) w zw. z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w wysokości 57 656 zł za prawo do nieruchomości położonej w gminie Dopiewo, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: Skórzewo, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] (dalej przedmiotowa nieruchomość) - w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wcześniej Starosta Poznański wydał decyzję z dnia 14.05.2015 r. (sygn. [...]) odmawiającą ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24.08.2015 r. (sygn. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania za prawo do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w Skórzewie, gmina Dopiewo.

Rozpatrując ponownie materiał dowodowy w sprawie organ I instancji ustalił, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, tj. skarżącego. Został on zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Dopiewo z dnia 11.07.2006 r. ,sygn. [...]. W jego wyniku z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o przeznaczeniu pod przyszłe poszerzenie drogi oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Ustalono też, że dla terenu objętego tym postępowaniem została wydana przez Wójta Gminy Dopiewo dnia 24.02.2006 r. decyzja o warunkach zabudowy (sygn. [...]), w której w pkt Ib zapisano obowiązek zarezerwowania pasa terenu wzdłuż drogi o szerokości 2 m z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej.

Podkreślono, iż zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dopiewo przyjętego uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XUII/308/13 z dnia 25.02.2013 r. działka nr [...] położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowo - usługowej (oznaczonej na rysunku studium symbolem Ml).

Wydzielenie działki nr [...] nastąpiło w celu poszerzenia drogi publicznej - ul. [...], a więc zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

W myśl przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji podziałowej "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych."

Z treści przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podkreślono, że skutek przejścia prawa własności działek zajętych pod poszerzenie istniejących lub pod nowe drogi publiczne następuje z mocy prawa, z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto, administracyjny tryb ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między dotychczasowym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem.

Organ przyjął, że w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości wystąpił o jej podział. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie zachodzą także pozostałe przesłanki do ustalenia odszkodowania.

Wobec powyższego Starosta Poznański przeprowadził dowód z operatu szacunkowego, gdyż według art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy [...] sporządziła operat szacunkowy z dnia 25.11.2015 r., który Starosta Poznański przyjął jako dowód w sprawie po jego ocenie formalnej i stwierdzeniu nie zawiera on błędów.

Rzeczoznawca w swym operacie szacunkowym wskazała, że dla przedmiotowego gruntu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Dopiewo przyjętego uchwałą nr LVIII/519/02 Rady Gminy Dopiewo z dnia 30.09.2002 r. istniejące przed podziałem działki gruntu przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Zapisy decyzji o warunkach zabudowy nie zmieniły zapisów Studium.

Zaznaczyła, iż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast w myśl § 36 ust. 4 tego rozporządzenia W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z treści § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: (...) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Biegła zbadała rynek nieruchomości na obszarze Gminy Dopiewo i zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wybrała 3 transakcje, a obliczona wartość 1 m.kw. gruntu wyniosła [...] zł. Wartość nakładów budowlanych wyceniono na poziomie [...] zł przy zastosowaniu metody kosztów odtworzenia i przy użyciu techniki wskaźnikowej.

Biegła przyjęła do porównań nieruchomości podobne w myśl przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., a więc nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ustaliła też podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz wskazała ich wagi procentowe.

Skarżący zakwestionował metodologię wyceny, tj. przyjęcie do porównań nieruchomości o powierzchni działki istniejącej przed podziałem. Działka przed podziałem miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a działka bezpośrednio sąsiadująca z działką wycenianą została sprzedana za około 240 000 zł. W ocenie skarżącego wycena powinna opierać o ceny transakcyjne działek sąsiednich, których możliwy sposób zagospodarowania jest zbliżony, co dawałoby kwotę około 100 000 zł. Skarżący nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń co do wyceny nakładów na nieruchomości. Przed wszczęciem postępowania administracyjnego skarżący proponował gminie zamianę nieruchomości, jednak gmina nie wyraziła zgody na taką zamianę.

Gmina Dopiewo po zapoznaniu się z operatem szacunkowym z dnia 25.11.2015 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ustalenie odszkodowania za grunt, ponieważ w jej ocenie jest to kwota zawyżona, ponieważ Gmina Dopiewo płaciła niższe ceny za grunt zarówno na drodze cywilnoprawnej, jak i administracyjnoprawnej (około 60,00 - 70,00 zł/m2).

Biegła wskazała, że zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji, zatem do oszacowania przyjęto zgodnie ze studium nieruchomość o przeznaczeniu mieszkaniowym o powierzchni 0.9253 ha. Biegła wskazała, że nie analizowała transakcji działką sąsiednią, której powierzchnia wynosiła około 800 m2. Nie analizowała też transakcji działkami o powierzchniach normatywnych. Podkreśliła, że nieruchomość zgodnie z zaświadczeniem Gminy Dopiewo na datę 11.07.2006 r. przeznaczona była w studium pod tereny mieszkaniowe, zatem do porównań przyjęto transakcje o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Skarżący wskazał, że pod drogę miał być zajęty pas gruntu po przeciwległej stronie drogi o szerokości 4 m., a faktycznie zajęto 2 m. szerokości po drugiej stronie drogi.

Starosta Poznański podkreślił, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest w/w operat szacunkowy, który zawiera wszystkie składniki wymienione w § 56 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Prawidłowe było przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ takie przeznaczenie nieruchomości wycenianej zostało zdeterminowane aktami planistycznymi.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] kwestionując wysokość odszkodowania w odniesieniu do wartości nieruchomości gruntowej przyjętej przez organ pierwszej instancji w wysokości 126,68 złotych za 1m2. Nie kwestionował natomiast przyjętej przez organ pierwszej instancji wartości nakładów budowlanych, w kwocie 19.145 zł.

Zarzucił, że błędnie jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości o powierzchniach: 0,7921 ha, 1,5319 ha i 1,1951 ha. Wadliwie uznano, iż nieruchomości te są porównywalne i mogą być wykorzystane do ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gdyż przedmiotem wyceny nie jest nieruchomość, z której działka nr [...] została wyodrębniona (działka [...] o powierzchni 0,9253 ha). Przedmiotem wyceny jest nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Gminy Dopiewo, tj. działka nr [...] o powierzchni 0,0304 ha. Powyższe oznacza, iż podstawą dokonania wyceny nieruchomości gruntowej były działki o powierzchni ok. 35 krotnie większej niż działka, za którą ma być wypłacone odszkodowanie. Wartość nieruchomości o tak dużym areale jest w przeliczeniu na 1m2 znacząco niższa niż wartość działki mniejszej.

Podkreślono, iż gdyby działka [...] nie została wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej, powiększyłaby areał działek sprzedanych przez skarżącego, w taki sposób i za taką cenę jak doszło do sprzedaży działki o numerze [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła także Gmina Dopiewo zarzucając, że działkę drogową wyceniono jak grunt mieszkaniowy. Tymczasem średnia cena 1 m2 gruntu drogowego kształtuje się na poziomie 60-70 złotych. Ponadto Gmina Dopiewo podała, że wartość 1 metra bieżącego nowej siatki drucianej przyjęta w operacie szacunkowym [...] na poziomie 97,07 złotych, jest nie do przyjęcia, ponieważ ceny rynkowe takiej siatki na terenie powiatu poznańskiego wynoszą około 50 złotych za 1 metr bieżący.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 10.03.2017r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. w ten sposób, iż: 1) pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego [...] odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego wraz z jego klauzulą aktualności; 2) zwrócił się do Urzędu Gminy Dopiewo z wnioskiem o podanie przeznaczenia planistycznego gruntów uznanych przez biegłą za podobne.

Ustalono, że Gmina Dopiewo odmówiła skarżącemu zapłaty odszkodowania - w ramach pertraktacji cywilnoprawnych prowadzonych przed złożeniem podania - w proponowanej wysokości: tj. 116.923,07 zł. Z odpowiedzi Gminy Dopiewo, zawartej w piśmie z 6 czerwca 2014 r. wynika, że w jej ocenie nie doszło z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. do utraty prawa własności tej nieruchomości przez skarżącego.

Działka numer [...], arkusz mapy [...], obręb Skórzewo ma powierzchnię 0,0304 ha (304 m2) i znajduje się w Skórzewie w ciągu gminnej drogi publicznej - tj. ulicy [...]. Działka jest opisana w rejestrze gruntów jako "grunt orny" o klasie bonitacyjnej RUI b, a nadto jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...], jako własność skarżącego.

Obszar odpowiadający dzisiejszej działce numer [...] był na dzień wydania wskazanej decyzji podziałowej objęty: 1) ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Dopiewo, przyjętego uchwałą nr LVIIl/519/02 Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 września 2002 r. (dalej: "studium z 2002"), stanowiąc tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (Ml); 2) zakresem decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy Wójta Gminy Dopiewo z 24 lutego 2006 r., znak [...]. Grunt nie był objęty wówczas ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewody kluczowe znaczenie ma treść decyzji o warunkach zabudowy. Z jej ust. 2 pkt 1 lit. b wynika, że teren odpowiadający działce numer [...], o szerokości 2 metrów, przeznaczony jest pod poszerzenie drogi - istniejącej ulicy [...] w Skórzewie. Z kolei dostęp do drogi publicznej, dla terenów zabudowy mieszkaniowej (dzisiejszych działek o numerach od [...] do [...], arkusz mapy [...], obręb [...]), odbywał się będzie z gminnej drogi publicznej - ul. [...]. Wskazana decyzja ustalała bowiem, że na wskazanych działkach o numerach od [...] do [...] zrealizowana może zostać budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach o maksymalnej powierzchni 0,4500 ha.

Przedmiotowa działka numer [...] ma szerokość 2 metrów i długość 152 metrów.

Decyzja podziałowa, na podstawie której została wydzielona działka numer [...], została wydana pod warunkiem - zgodnie z art. 99 u.g.n. - iż w momencie zbywania wydzielonych działek mieszkaniowych (o numerach od [...] do [...]) zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe obciążające działkę numer [...], stanowiącą drogę wewnętrzną.

Z operatu szacunkowego wykonanego w dniu 25 listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], wynika, że wartość części działki numer [...] odpowiadająca wydzielonej działce numer [...], dla potrzeb odszkodowania, wynosi 57.656 zł. Wskazana wartość obejmuje także koszt odtworzenia ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych o wysokości 1,6 metra o powierzchni 246,53 metra, który wyceniono na poziomie 19.145 zł. Operat szacunkowy z 25 listopada 2015 r. jest aktualny. Za nieruchomości podobne, względem przedmiotowej nieruchomości, przyjęto nieruchomości objęte ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl ustaleń tych planów nieruchomości podobne miały przeznaczenie: 1) w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 2) w części pod tereny dróg dojazdowych publicznych.

W dniu 11 lipca 2006 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła część działki numer [...], arkusz mapy [...], obręb Skórzewo o całkowitej powierzchni 0,9253 ha. Grunt był niezabudowany, a wzdłuż wschodniej granicy znajdowało się ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych o wysokości 1,6 metrów. Cała działka [...] (podobnie jak wydzielona z niej działka numer [...]) była opisana w ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny o klasie bonitacyjnej lllb. Z akt sprawy nie wynika, a w szczególności z operatu szacunkowego, jaki był aktualny sposób użytkowania obszaru odpowiadającego działce numer [...] w dniu 11 lipca 2006 r.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że Starosta Poznański orzekł w sprawie opierając się na operacie szacunkowym, który nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie. W rezultacie przy rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia art. 7. 77 § 1, 80 k.p.a., ponieważ zaakceptowano jako dowód w sprawie dokument, który został sporządzony z naruszeniem art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 3 w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Wyjaśniono, że art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi przykład tzw. szczególnego typu wywłaszczenia, występującego ex lege. Konsekwencją tej normy prawnej jest to, iż określone działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne - stają się mocy prawa własnością, odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Następstwem powyższego jest to, że za działki gruntu których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie. Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż wysokość odszkodowania powinna zostać - co do zasady - w pierwszej kolejności uzgodniona pomiędzy właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz właściwym organem. W przypadku braku zawarcia porozumienia we wspomnianym zakresie, obowiązek ustalenia stosownego odszkodowania spoczywa na organie właściwym do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Takim organem, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n. jest właściwy miejscowo starosta, przez którego rozumie się prezydenta miasta na prawach powiatu, który czyni zadość temu obowiązkowi w drodze decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogę jest zasadny wtedy, gdy spełnione są następujące elementy:

1) w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana na wniosek dotychczasowego właściciela, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę;

2) z wnioskiem o odszkodowanie występuje osoba, która posiada takie roszczenie (wierzytelność) - tj. adresat decyzji lub jego następca prawny (pod tytułem uniwersalnym lub syngularnym);

3) uprawniony do odszkodowania usiłował najpierw uzgodnić jego wysokość z właściwym organem na drodze cywilnej (tj. pertraktacji ugodowych);

4) nastąpił skutek ex lege w postaci przejścia prawa własności określonej działki na rzecz właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Następnie organ odwoławczy przedstawił szczegółowe rozważania dotyczące wystąpienia warunku opisanego wyżej w pkt 4.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, który sporządza na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie za utracone prawo własności musi być "słuszne". Jednym z mechanizmów służących zabezpieczeniu zasady "słusznego odszkodowania" jest tzw. "zasada korzyści" wywłaszczonego unormowana w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Według niej każdorazowo w procesie ustalenia odszkodowania należnego za utraconą nieruchomość konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy nieruchomości wycenianej pod kątem tego, czy jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. W zależności od wyniku takiej oceny odszkodowanie za utraconą wartość ustala się albo przez pryzmat tzw. "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości albo też z uwzględnieniem nowego (publicznego) przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Zasada ta zapobiec ma zubożeniu właściciela. Pojęcie aktualnego sposobu użytkowania oznacza faktyczny stan nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny.

Zastosowanie tej zasady powinno znaleźć swe odzwierciedlenie w operacie szacunkowym oraz decyzji administracyjnej określającej odszkodowanie. Brak w operacie (...) stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia powoduje, bądź nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości skutkować będzie uznaniem operatu szacunkowego o wartości danej nieruchomości za wadliwy (Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych, Warszawa 2012 r., s. 94).

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż w sprawie niniejszej doszło do skutku o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki numer [...]. W obrocie prawnym pozostaje decyzja podziałowa wydana na wniosek skarżącego. Wskutek uostatecznienia się tej decyzji powstała działka numer [...]. Istotnie w decyzji podziałowej napisano, że na działce powstanie droga wewnętrzna, a zbycie działek budowlanych (mieszkaniowych) ma nastąpić z jednoczesnym ustanowieniem służebności gruntowej (drogowej), obciążającej działkę numer [...]. Zarazem decyzja podziałowa została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r.

Zapis w decyzji podziałowej, że na działce numer [...] (o szerokości dwóch metrów) ma powstać wewnętrzna (podobnie jak sam warunek ustanowienia służebności gruntowej), jest pozbawiony znaczenia. Działka numer [...] została wydzielona po to, aby zapewnić przestrzeń niezbędną dla poszerzenia ulicy [...] w Skórzewie. Ulica [...] w Skórzewie stanowi gminną drogę publiczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") ulice leżące w ciągu dróg gminnych należą do kategorii dróg gminnych. Powyższy przepis oznacza że wydzielony pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej obszar o szerokości dwóch metrów nie mógł stanowić "innej drogi" niż część istniejącej drogi publicznej - ulicy [...] w Skórzewie. Nie jest możliwe, żeby dana droga w części obejmującej np. jej ulicę (fragment pasa drogowego przeznaczonego do ruchu kołowego) była publiczna, a w części obejmującej jej pobocze lub chodnik była drogą wewnętrzną.

Organ odwoławczy wskazał, że działka numer [...] nawet z punktu widzenia swoich wymiarów (szerokość dwa metry) nie mogła z uwagi na przepisy techniczne, stanowić samodzielnej drogi.

Wprawdzie występują nieścisłości w decyzji podziałowej (w której z jednej strony stwierdza się, że działka numer [...] ma być drogą wewnętrzną, a drugiej w jej uzasadnieniu jest napisane, że na działce ma znaleźć się poszerzenie drogi publicznej - ulicy [...] w Dopiewie), jednak nie jest rzeczą organów administracji publicznej rozstrzygających w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. rozważanie motywów Wójta Gminy Dopiewo, jakimi kierował się ów organ umieszczając w decyzji podziałowej warunek o jakim mowa w art. 99 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej.

Zasadnicze znaczenie w ocenie Wojewody Wielkopolskiego ma wpływ decyzji o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r. na fakt ziszczenia się skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") całkowicie rozdzieliła zastosowanie instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co powinno świadczyć o równorzędności tych dwóch instytucji.

Organ odwoławczy podzielił pogląd o równorzędności instytucji planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego przyjął, że skoro decyzja o warunkach zabudowy pełnić może funkcję substytutu dla planu miejscowego, to ocenić należy jakie skutki wywołała dla dokonanego podziału decyzja z 24 lutego 2006 r. Nie ma wątpliwości, że decyzja ta została wydana dla terenu odpowiadającego dawnej działce numer [...], podzielonego po to, aby możliwa była realizacja zamierzenia inwestycyjnego: budowy 5 budynków mieszkalnych. Z postanowień decyzji wynika także, że dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony - dla działek budowlanych -z istniejącej drogi publicznej (ulicy [...]), która zostanie poszerzona o 2 metry. Ponadto w ust. 2 pkt 3 tiret trzecie decyzji mowa jest o tym, że z publicznej drogi gminnej (ulicy [...]) zaprojektować należy stosowne zjazdy. Nie wynika zatem z postanowień tej decyzji, aby na obszarze dawnej działki numer [...] przewidziana była lokalizacja jakiejkolwiek drogi wewnętrznej.

Zdaniem Wojewody jeżeli działka numer [...] została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, to było to celem publicznym, uzasadniającym skorzystanie z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie jednak Wojewoda wskazał, że jeżeli w określonym przypadku faktycznym dochodzi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zamiast decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ów fakt nie powinien podlegać ocenie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy istotne jest to, że w dacie wydania decyzji podziałowej określona decyzja o warunkach zabudowy pozostała, jako akt ostateczny, w obiegu prawnym i wywierała stosowne skutki prawne. Ewentualna wadliwość tej decyzji w tym postępowaniu jest pozbawiona znaczenia, a może być co najwyżej przyczynkiem dla osób uprawnionych do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o jej weryfikację w trybie np. postępowania o stwierdzenie nieważności.

Reasumując, nie ma wątpliwości, że działka numer [...], z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, stała się własnością Gminy Dopiewo. Oznacza to, że jeżeli został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. (co w niniejszej sprawie miało miejsce), to skarżącemu przysługuje prawo do słusznego odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego Starosta Poznański orzekł o ustaleniu odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...], który nie posiada wartości dowodowej.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Celem wywłaszczenia obszaru odpowiadającego działce numer [...] było poszerzenie drogi publicznej.

W analizowanym operacie szacunkowym kwestia powyższa nie została zbadana. Także w dodatkowych wyjaśnieniach biegła wskazała, że przeznaczenie działki numer [...] było takie, jakie wynikało ze studium z 2002 r., a zatem mieszkaniowe. Zgodnie z zasadą korzyści należało w pierwszej kolejności zidentyfikować aktualny sposób użytkowania nieruchomości i przez jego pryzmat wycenić nieruchomość. Następnie biegła powinna sprawdzić, jaka byłaby wartość nieruchomości, gdyby przyjąć przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia nie było budownictwo mieszkaniowe tylko poszerzenie publicznej drogi gminnej - ulicy [...] w Skórzewie. W zależności od tego, który wariant wyceny byłby korzystniejszy, to taki powinien znaleźć się ostateczny wynik, dla potrzeb ustalenia odszkodowania, w operacie szacunkowym.

Autorka operatu szacunkowego także w wyjaśnieniach z 20 stycznia 2017 r. nie podała wprost, jaki był aktualny sposób użytkowania obszaru odpowiadającego działce numer [...] w dniu 11 lipca 2006 r. Rzeczoznawca majątkowy napisała, że grunt był niezabudowany. Fakt niezabudowania nieruchomości oznacza zatem, że na pewno grunt nie był użytkowany mieszkaniowo (do takiego sposobu użytkowania nieruchomości niewątpliwie potrzebne są budynki mieszkaniowe). Zarazem informacja taka nie jest tożsama z tym, jaki jest aktualny sposób użytkowania nieruchomości. Aktualny sposób użytkowania, który przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych należy, z uwagi na art. 134 ust. 3 u.g.n., wziąć w pierwszej kolejności pod uwagę, oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Jeżeli aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego odszkodowania, to dojdzie do zastosowania § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie: nie będzie możliwe określenie wartości działki, przeznaczonej na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści (wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 522/16).

Biegła całkowicie pominęła ustalenia zawarte decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r. W szczególności nie zgodził się organ II instancji z twierdzeniem autorki operatu szacunkowego, że zapis w tej decyzji "należy zarezerwować pas terenu wzdłuż drogi o szerokości 2,0 m na jej poszerzenie, wszelkie urządzenia budowlane należy lokalizować odpowiednio o 2,0 m dalej od granicy z ulicą" nie zmienia przeznaczenia obszaru odpowiadającego działce numer [...]. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego skoro na działce numer [...] nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa, a ma znaleźć się tam droga publiczna - ulica [...] w Skórzewie (tj. dalszy fragment pasu drogowego), to nie jest możliwe przyznanie temu fragmentowi powierzchni ziemskiej, na dzień 11 lipca 2006 r. przeznaczenia mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przedmiotem wyceny był fragment powierzchni ziemskiej, który był objęty ustaleniami: 1) studium z 2002 r.; 2) decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r. Tymczasem do porównań przyjęto nieruchomości, które były objęte ustaleniami: 1) uchwały Rady Gminy Dopiewo nr XXX/194/08 z dnia 24 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, dla działek nr ewid. [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2009 r. Nr 1, poz. 4); 2) uchwały Rady Gminy Dopiewo nr XI/112/03 z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewiec, rejon ul. Leśnej, działki nr 281/2, 281/5, 281/6 (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2003 r. Nr 158, poz. 2962). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że porównanie nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z nierównorzędnych aktów prawnych, stanowi kwalifikowaną wadę operatu szacunkowego.

Autorka operatu szacunkowego przyjęła, dla wycenianego gruntu, przeznaczenie wynikające ze studium z 2002 r. Zarazem porównała przedmiot wyceny z nieruchomościami objętymi ustaleniami wskazanych planów miejscowych. Dokonując ustaleń w zakresie przeznaczenia działek rzeczoznawca pozostaje związany treścią art. 154 ust. 2 u.g.n., co nie oznacza jednak jego dowolności w zakresie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy określają przeznaczenie działki. Studium natomiast - de facto - nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów (wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1080/12). Powyższe oznacza zatem, że porównanie przedmiotu wyceny z nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, lecz wynikającym z planów miejscowych, było wadliwe, zwłaszcza w świetle braku uzasadnienia w operacie szacunkowym, dla takiego działania rzeczoznawcy majątkowego.

Z operatu szacunkowego wynika, że biegła ograniczyła badanie rynku lokalnego do terenu gminy Dopiewo. W rezultacie istotne czynniki dla wyceny takie jak: cena maksymalna, cena minimalna oraz tzw. "delta" zostały wyliczone w oparciu o trzy transakcje nieruchomościami z tej gminy. Zarazem do dalszych obliczeń, tzw. poprawek i zastosowania metody porównywania parami, przyjęto te same trzy transakcje. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rynek lokalny to obszar gminy lub powiatu (wyrok z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11). Z kolei w myśl § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny operat szacunkowy powinien przedstawiać analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkudziesięciu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór (wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10). Przedmiotowy operat szacunkowy nie spełnia tego wymogu. Z operatu szacunkowego nie wynika jakie transakcje zaobserwowano na rynku i dlatego wytypowano tylko trzy nieruchomości podobne: dwie z miejscowości Skórzewo i jedną z miejscowości Dopiewiec, jak i zarazem dlaczego w oparciu o te same nieruchomości najpierw ustalono parametry rynku lokalnego, a następnie dokonano stosownych poprawek. W operacie szacunkowym brak wyjaśnienia, dlaczego nie dokonano analizy rynku powiatu poznańskiego.

Z powyższych względów wg Wojewody analizowany operat szacunkowy nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniach Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nie był trafny zarzut skarżącego, że do porównań przyjęto nieruchomości o zawyżonej, w stosunku do przedmiotu wyceny, powierzchni. Przedmiotem wyceny była część dawnej działki numer [...] (o powierzchni całkowitej 0,9253 ha), stanowiąca działkę numer [...] o powierzchni 0,0304 ha. Rzeczoznawca majątkowy nie mógł wyceniać działki numer [...], gdyż ta z formalnego punktu widzenia w dniu 11 lipca 2006 r. nie istniała. Decyzja podziałowa stała się dopiero ostateczna w dniu 11 sierpnia 2006 r. i wówczas wywarła skutki prawne. Powyższe oznacza zatem, że gdyby przedmiotową nieruchomość należałoby wycenić jako grunt mieszkaniowy (o takim przeznaczeniu lub w taki sposób użytkowaną), to trafne było dobranie nieruchomości podobnych o powierzchniach odpowiednio: 0.7921 ha, 1,5319 ha i 1,1951 ha, gdyż przedmiotem wyceny byłaby wówczas część o powierzchni 0.0304 ha pewnej całości o powierzchni 0,9253 ha.

Nie podzielił Wojewoda twierdzenia skarżącego, że adekwatną nieruchomością podobną byłby przedmiot transakcji dokonanej w dniu 6 grudnia 2011 r. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 25 listopada 2015 r. Chociaż wycenia się stan z dnia podziału - 11 lipca 2006 r. - to uwzględnia się poziom cen z dnia wyceny. W rezultacie do porównań przyjąć można transakcje nieruchomościami, ale które zaistniały w okresie najbliższym dniowi wyceny. Ubocznie wskazano, że transakcja z 06 grudnia 2011 r. dotyczyła samodzielnej działki budowlanej (mieszkaniowej). Przedmiotem wyceny jest natomiast część działki numer [...], ale przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej.

Gmina Dopiewo w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego i w konsekwencji decyzji Starosty Poznańskiego z 14 kwietnia 2016 r., podając, że ceny nieruchomości drogowych kształtują się na poziomie 60-70 złotych za 1 nr. Zarzut odwołującej się jest - co do zasady - trafny. W istocie w operacie szacunkowym nie zbadano rynku nieruchomości drogowych, chociaż takie było przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Aktualnie jednak nie sposób przesądzić, czy jednak nie było możliwe wycenienie gruntu jako mieszkaniowego, bowiem nie został ustalony w operacie szacunkowym - ani przez Starostę Poznańskiego - aktualny sposób korzystania tej części powierzchni ziemskiej w dniu 11 lipca 2006 r.

Odwołująca się Gmina podniosła, że ogrodzenie zostało wycenione na poziomie zbyt wysokim w stosunku do średnich cen - w powiecie poznańskim - jednego metra bieżącego ogrodzenia z siatki. Powyższy zarzut jest niemożliwy, na obecnym etapie, do zweryfikowania. Jego ocena wymagałaby pozyskania wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Jest to jednak zbyteczne, gdyż operat szacunkowy nie nadaje się do celu, dla którego został zrobiony, z powodów opisanych powyżej.

Organ odwoławczy wobec powyższego zastosował art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zalecono , by rozpoznając sprawę ponownie Starosta Poznański przeprowadził nowy dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej części powierzchni ziemskiej odpowiadającej wydzielonej działce numer [...] nie zawierający wyżej wskazanych uchybień, a także sprawdził, czy w nowym operacie szacunkowym wartość nakładów została ustalona na właściwym poziomie.

Wykonanie takiego dowodu - nowego operatu szacunkowego - w instancji odwoławczej było niemożliwe z uwagi na art. 15 k.p.a. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już min. w wyrokach z 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1756/06; z 16 listopada 2009 r., sygn. I OSK 175/09 oraz z 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowy terminie wniósł do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu II instancji kosztów niniejszego postępowania.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., jako iż w sprawie nie zaistniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w powoływanym przepisie. W szczególności organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącego powzięte przez organ II instancji wątpliwości można było rozwiać zwracając się o wyjaśnienia do autorki operatu w sposób bardziej dokładany niż organ II instancji to uczynił.

Organ II instancji dopuścił się też naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wskazania naruszeń których przepisów prawa dopuściła się biegła wydając operat szacunkowy, zakwestionowany w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji powołał przy tym wyłącznie przepis art. 134 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącego wskazania organu II instancji zawarte w treści zaskarżonej decyzji, co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego w powtórzonym postępowaniu przed organem I instancji, a w szczególności zaś co do określenia wartości kwotowej nakładów budowlanych, po przekroczeniu której organ I instancji miałby zakwestionować nowy operat szacunkowy, naruszają treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył także przepis art. 134 u.g.n. w zakresie, w jakim statuuje on zasadę słuszności przy wycenie nieruchomości dla celów odszkodowawczych, w szczególności poprzez wskazanie w treści zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystywana na cele mieszkalne. Doszło też do naruszenia przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez chybiony zarzut przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych przez biegłą, z powodów omówionych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi w szczególności zarzucono, że poglądy organu II instancji zawarte w treści pkt III uzasadnienia zaskarżonej decyzji są wewnętrznie sprzeczne i nie korespondują z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Nadto stoją w sprzeczności z powoływanymi przepisami prawa materialnego, a w szczególności z treścią przepisu art. 134 u.g.n. w zakresie w jakim statuuje on zasadę korzyści, przy wycenie nieruchomości do celów wypłaty odszkodowania.

Skarżący nie podzielił zarzutów organu II instancji co do nieprawidłowego przyjęcia nieruchomości porównywanych, z powodów wskazywanych w zaskarżonej decyzji. Nieruchomości zostały przyjęte błędnie, jednak z powodów innych niż to wskazano. Zauważono, iż nieruchomość stanowiąca działkę [...] była objęta nie tylko Studium, lecz także nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego, w sposób jednoznacznie wskazującym przeznaczenie jej na cele mieszkaniowe (i tak też była wykorzystywana z uwagi na zabudowanie jej zasiedlonym budynkiem mieszkalnym). Na tej podstawie można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. Fakt, iż dla nieruchomości możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynkami mieszkalnymi przesądza o jej przeznaczeniu. Skoro tak, to nie stanowi błędu przyrównanie działki [...] do nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową.

Jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości o powierzchniach: [...] ha, [...] ha i [...] ha. Autor operatu uznał, iż nieruchomości te są porównywalne i mogą być wykorzystane do ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Jest to pogląd błędny, gdyż przedmiotem wyceny nie jest nieruchomość, z której działka nr [...] została wyodrębniona (działka [...] o powierzchni 0,9253 ha). Przedmiotem wyceny jest część tej nieruchomości, której własność przeszła na rzecz Gminy Dopiewo, nosząca aktualnie oznaczenie działka nr [...] o powierzchni 0,0304 ha. Powyższe oznacza, iż podstawą dokonania wyceny nieruchomości gruntowej były działki o powierzchni ok. 35 krotnie większej niż działka, za którą ma być wypłacone odszkodowanie.

Organ II instancji bezzasadnie zaniechał wyjaśnienia kwestii wyceny ogrodzenia, czym rażąco naruszył przepis art. 136 k.p.a. Organ II instancji arbitralnie przyjął przy tym kwotę 50 złotych jako kwotę graniczną, po przekroczeniu której nakazał organowi I instancji zakwestionować opinię biegłego.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację, a także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów w postaci czterech zdjęć satelitarnych prezentujących nieruchomość stanowiącą dawną działką numer [...], arkusz mapy [...], obręb Skórzewo na okoliczność, iż na obszarze tej nieruchomości przed 11 lipca 2006 r. nie istniała zabudowa mieszkaniowa.

Wojewoda Wielkopolski przyznał, że co do zasady powinien zwrócić się o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., lecz jedynie w sytuacji, gdy operat szacunkowy budzi wątpliwości z powodu np. niedostatecznego uzasadnienia. W niniejszym przypadku w operacie szacunkowym znajdują się błędy, ale co do podstawowych pod względem struktury operatu szacunkowego jego elementów. Poprawa operatu byłaby nie jego uzupełnieniem, lecz prowadziłaby de facto do powstania nowego operatu szacunkowego, w którym wartość odszkodowania byłaby inna (wyższa albo niższa). Powstanie nowego operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania jest zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą niemożliwe i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego stwierdzono, działka numer [...], której część w postaci wydzielonej działki numer [...] podlegała wycenie, nie mogła być w dacie 11 lipca 2006 r. zabudowana budynkiem mieszkalnym. Przeciwko takiemu twierdzeniu przemawiają dowody zgromadzone w aktach administracyjnych: 1) załącznik do decyzji Wójta Gminy Dopiewo z 11 lipca 2006 r" znak [...]; 2) załącznik do decyzji Wójta Gminy Dopiewo z 24 lutego 2006 r., znak [...]. Z obu tych map, sporządzanych na tzw. "podkładach geodezyjnych" nie wynika, aby na gruncie znajdował się jakikolwiek budynek. Ponadto Wojewoda Wielkopolski wskazał, że także ze zdjęć satelitarnych tego obszaru wykonanych odpowiednio: 1) 24 maja 2001 r.; 2) 1 czerwca 2003 r.; 3) 16 stycznia 2007 r.; 4) 1 kwietnia 2009 r. nie wynika, aby obszar ten był zabudowany przed 11 lipca 2006 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda Wielkopolski wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych zdjęć satelitarnych, a pozyskanych w oparciu o bezpłatny program komputerowy "Google Earth".

Autorka operatu szacunkowego nie wzięła pod uwagę ustaleń wynikających z decyzji Wójta Gminy Dopiewo o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r. znak [...]. W oparciu o tę decyzję obszar odpowiadający działce numer [...] (przejętej z mocy prawa) uzyskał przeznaczenie pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. W konsekwencji należało w sprawie zastosować art. 134 ust. 3 u.g.n. Zastosowanie tego przepisu przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy polega na tym, że najpierw wycenia się nieruchomość podług aktualnego jej sposobu użytkowania, a potem według przeznaczenia uzasadniającego wywłaszczenie. Trzecim etapem jest porównanie wyniku "obu wycen" i określenie wartości rynkowej (z uwzględnieniem celu sporządzonej wyceny - ustalenie odszkodowania) w oparciu o wyższą wartość. Takich działań nie wykonała autorka operatu szacunkowego z 25 listopada 2015 r.

Wyceny dokonano z uwzględnieniem stanu na dzień 11 lipca 2006 r., a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. W tym dniu nie istniała działka numer [...] o powierzchni 0,0304 ha, a działka numer [...] o powierzchni 0,9253 ha, której część podlegała wycenie. Wynika to z tego, że decyzja podziałowa z 11 lipca 2006 r. skutki prawne wywarła z dniem, gdy się uostateczniła. Oznacza to zatem, że nie mogła być przedmiotem wyceny nieistniejąca działka numer [...] i nieruchomości w stosunku do niej - pod względem podobne - a działka numer [...].

Wojewoda Wielkopolski nie przyjął bezkrytycznie argumentów Gminy Dopiewo, że wycena ogrodzenia - przy uwzględnieniu metody odtworzeniowej - powinna doprowadzić do niższego wyniku, aniżeli w operacie szacunkowym z 25 listopada 2015 r. Organ II instancji zalecił jedynie Staroście Poznańskiemu, aby kwestię tą zbadał wnikliwiej rozpoznając sprawę ponownie.

Skarżący w piśmie z dnia 08.06.2017r. wyjaśnił, że twierdzenie jakoby działka [...] nie była przed wszczęciem postępowania w przedmiocie podziału geodezyjnego działką zabudowaną nie polega na prawdzie. Działka ta była już w tym czasie zabudowana budynkiem mieszkalnym, który był przez skarżącego zasiedlony (łącznie z dopełnieniem obowiązku meldunkowego). Organ przedkładając zdjęcia satelitarne dopuszcza się nadużycia, jako iż obrazują one jedynie część przedmiotowej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego w Poznaniu z dnia 10.03.2017r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 14.04.2016r. nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz [...] w wysokości 57.656 zł za prawo do nieruchomości położonej w gminie Dopiewo, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: Skórzewo, arkusz mapy 15, działka nr [...], o pow. 0.0304 ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sąd orzekający podkreśla, że zasadniczo aprobuje ustalenia i rozważania organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Wójta Gminy Dopiewo zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Za przejęte działki w trybie wskazanym w ust.1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogę jest zasadny wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana na wniosek dotychczasowego właściciela, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną.

2. z wnioskiem o odszkodowanie występuje osoba, która posiada takie roszczenie (wierzytelność) - tj. adresat decyzji lub jego następca prawny, innymi słowy były właściciel danej działki;

3. uprawniony do odszkodowania usiłował najpierw uzgodnić jego wysokość na drodze pertraktacji ugodowych;

4. nastąpił skutek w postaci przejścia mocy prawa własności określonej działki na rzecz właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu orzekającego, powyższe przesłanki zostały spełnione. Na wniosek skarżącego wydano decyzję administracyjną, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną. Skarżący jako były właściciel działki nr [...] pismem z 08.08.2014 r. skierowanym do Starosty Poznańskiego wystąpił o ustalenie na jego rzecz odszkodowania za działkę numer [...]. Wcześniej skarżący usiłował bezskutecznie uzgodnić kwotę należnego odszkodowania z Gminą Dopiewo.

Działka numer [...], arkusz mapy 15, obręb Skórzewo ma powierzchnię [...] ha (304 m2) i znajduje się w Skórzewie w ciągu gminnej drogi publicznej - tj. ulicy [...]. Działka jest opisana w rejestrze gruntów jako "grunt orny" o klasie bonitacyjnej RUI b, a nadto jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...], jako własność skarżącego.

Wskazana działka powstała w wyniku podziału działki numer [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Dopiewo z 11 lipca 2006 r. znak [...]. W wyniku podziału wydzielono działkę nr [...] o przeznaczeniu pod przyszłe poszerzenie drogi oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Obszar odpowiadający dzisiejszej działce numer [...] był na dzień wydania wskazanej decyzji podziałowej objęty: 1) ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Dopiewo, przyjętego uchwałą nr LVIIl/519/02 Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 września 2002 r. stanowiąc tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (Ml); 2) zakresem decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy Wójta Gminy Dopiewo z 24 lutego 2006 r., znak [...]. Grunt nie był objęty wówczas ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający, nie są władne w tym postępowaniu do oceny zasadności i prawidłowości decyzji podziałowej z dnia 11 lipca 2006 r. Niniejsze postępowanie dotyczy jedynie dalszego etapu wywłaszczenia, tj. ustalenia odszkodowania.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. 11.08.2006 r.), działka nr [...] jako wydzielona na wniosek właściciela pod drogi publiczne przeszła z mocy prawa na własność Gminy Dopiewo. Spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Mianowicie na wniosek skarżącego prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielona działka przeznaczona jest pod drogę publiczną. Podzielić należy pogląd Wojewody, że wpis prawa własności takiej nieruchomości we właściwej księdze wieczystej ma jedynie charakter konstytutywny, a prawo własności tej działki przeszło z mocy prawa na rzecz Gminy Dopiewo w dniu 11.08.2006r. z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową.

Wniosek o odszkodowanie złożył podmiot uprawniony, tj. były właściciel działki nr [...]. Ponadto nie doszło do porozumienia w kwestii odszkodowania, a zatem zaktualizowała się przesłanka do ustalenia odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

A zatem w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Sporna natomiast jest wysokość tego odszkodowania.

Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia(ust.4)

Określenia wartości rynkowej nieruchomości w myśl art. 150 ust. pkt 1 u.g.n. dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości.

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

Podkreślić należy, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę, zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy trafnie wskazał, iż organ I instancji ustalił odszkodowanie w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, który narusza "zasadę korzyści" ustanowioną w art. 134 ust. 3 u.g.n.

Jak wyjaśnił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10.11.2016r. o sygn. II SA/Bk 412/16, (publ. LEX nr 2165380) w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści).

Wojewoda słusznie więc uchylił decyzję. Operat szacunkowy został sporządzony wadliwie i niezbędne jest jego ponowne sporządzenie w celu ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania. Biegła porównała przedmiot wyceny nie uwzględniając zasady korzyści. Wadliwie przyjęła przeznaczenie działki nr [...] ze studium z 2002 r., jako przeznaczenie mieszkaniowe. Umknęło jednak jej uwadze, że wspomniane studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Studium – jak słusznie wskazał Wojewoda - nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów (wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1080/12).

W art.9 ust.5 u.p.z.p. wprost wskazano, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium wiążą organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 07.09.2016r., sygn. I SA/Bd 664/16, publ. LEX nr 2152075). Także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15.07.2016r., sygn. II OSK 2813/14, (publ. LEX nr 2102249) wyjaśnił, że postanowienia studium nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P.Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł.Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego., w Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I.Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K.Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Jak słusznie wskazał NSA w swym wyroku z dnia 24.11.2015r. o sygn. II OSK 718/14, publ. LEX nr 2002231 zasadniczo inna jest wprawdzie moc i charakter prawny planu miejscowego, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 14 ust. 8 u.p.z.p przewiduje, że jest to akt prawa miejscowego), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy studium jedynie nakreśla kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego terenów, które mają być objęte planem miejscowym.

Ustalenie przez biegłą aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki nr [...] w oparciu o obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań stanowiło wadę dyskwalifikującą sporządzony w sprawie operat. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że biegła najpierw powinna prawidłowo zidentyfikować aktualny sposób użytkowania nieruchomości i wycenić nieruchomość, a następnie powinna sprawdzić jaka byłaby wartość nieruchomości, gdyby przyjąć przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Korzystniejszy wariant powinien być przyjęty jako podstawa do ustalenia wartości odszkodowania. Biegła w wyjaśnieniach z 20 stycznia 2017 r. nie podała wprost, jaki był aktualny sposób użytkowania obszaru odpowiadającego działce nr [...] w dniu 11 lipca 2006 r.

Wojewoda trafnie wskazał również, że biegła nie wzięła pod uwagę ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r., gdzie wskazano, że na działce [...] ma znaleźć się droga publiczna, więc niezrozumiałe jest przyznanie temu fragmentowi na dzień 11 lipca 2006 r. przeznaczenia mieszkaniowego. Biegła wadliwie w operacie do porównań przyjęła nieruchomości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2008 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa działka podlegała jedynie ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r. i studium z 2002 r., a nie obowiązującego m.p.z.p. Nieistotne jest to, że nieruchomość ta wcześniej była objęta m.p.z.p., skoro ten plan miejscowy już nie obowiązywał w istotnych dla sprawy okresach czasu.

Aktualny sposób użytkowania, który przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych należy, z uwagi na art. 134 ust. 3 u.g.n., wziąć w pierwszej kolejności pod uwagę, oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Jeżeli aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego odszkodowania to dojdzie do zastosowania § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie: nie będzie możliwe określenie wartości działki, przeznaczonej na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści. Tymczasem biegła – jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wadliwie w swych operatach przyjęła, że nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] są nieruchomości mieszkaniowe, a nie nieruchomości drogowe. Jak trafnie wskazał Wojewoda biegła winna była wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji Wójta Gminy Dopiewo o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r. znak [...]. W oparciu o tę decyzję obszar odpowiadający działce numer [...] (przejętej z mocy prawa) uzyskał przeznaczenie pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. W konsekwencji należało w sprawie zastosować art. 134 ust. 3 u.g.n. A więc biegła powinna była zgodnie z tym przepisem najpierw wycenić nieruchomość podług aktualnego jej sposobu użytkowania, a potem według przeznaczenia uzasadniającego wywłaszczenie. Następnie winna była porównać wyniku "obu wycen" i określenie wartości rynkowej (z uwzględnieniem celu sporządzonej wyceny - ustalenie odszkodowania) w oparciu o wyższą wartość. Takich działań nie wykonała autorka operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

Zasada korzyści z art. 134 u.g.n. polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć - "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. (tak trafnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 01.04.2014r., sygn. ISA/Wa 1850/13,publ. LEX nr 1485253.

Przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym m.p.z.p. Dlatego wadliwie porównano przedmiotową nieruchomość objętą ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z nieruchomościami, dla których został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie wyjaśnił Wojewoda, iż wyceny dokonano z uwzględnieniem stanu na dzień 11 lipca 2006 r., a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. W tym dniu nie istniała działka numer [...] o powierzchni 0,0304 ha, a działka numer [...] o powierzchni 0,9253 ha, której część podlegała wycenie. Wynika to z tego, że decyzja podziałowa z 11 lipca 2006 r. skutki prawne wywarła z dniem, gdy się ustateczniła, a więc dopiero z dniem 11.08.2006r.. Oznacza to zatem, że nie mogła być przedmiotem wyceny nieistniejąca działka numer [...]i nieruchomości w stosunku do niej - pod względem podobne - a działka numer [...].

Organ odwoławczy słusznie zarzucił także, że biegła wybrała tylko 3 nieruchomości do porównania. Nie wskazała przy tym spośród jakich nieruchomości wybrała akurat te trzy i dlaczego.

W tym stanie rzeczy już tylko z uwagi na w/w wady operat w tej sprawie nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu z uwagi na liczne uchybienia, które są niemożliwe do poprawienia w postępowaniu odwoławczym.

Zasadniczym zarzutem skargi było naruszenie przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a. i nieprawidłowe – zdaniem skarżącego - wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. - czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy może także przeprowadzić własne uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art.136 k.p.a. Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Ugruntowany jest już pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów (vide np. wyrok WSA w Opolu z dnia 20.05.2013r., sygn. II SA/Op 58/13, publ. LEX nr 1325877). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn.IV SA/Po 1062/12, publ. CBOiS)

Tak więc prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.05.2011r. o sygn. IV SA/Po 128/11, publ. LEX nr 995393) Zasadą wynikającą z k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć z zasady ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17.05.2011r. o sygn.II SA/Rz 231/11, publ. LEX nr 1097068)

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy wykazał, że zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda słusznie przyjął, że zasadniczy dowód w niniejszej sprawie, jakim jest operat szacunkowy, został sporządzony wadliwie z przyczyn wskazanych wcześniej. Trafnie też organ II instancji przyjął, że wady tego operatu są tego rodzaju, że konieczne jest de facto sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Skala i charakter tych wad wykluczały uzupełnienie w/w operatu w trybie art.136 k.p.a. Tym samym, wobec wadliwości podstawowego dowodu w niniejszym postępowaniu, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Reasumując, decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji okazała się trafna, a zarzuty skargi niezasadne. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd orzekający podziela pogląd, że w kontrolowanej sprawie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy. Wbrew stanowisku skarżącego uchybienia w sporządzeniu tego operatu są tak istotne, że nie było możliwe sanowanie jego wadliwości poprzez jego uzupełnienie w trybie art.136 k.p.a. W świetle wcześniejszych rozważań zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie. Przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a.

Uzupełnienie operatu mogłoby mieć miejsce w przypadku konieczności wyjaśnienia jakichś wątpliwości przez biegłego, natomiast w przedmiotowej sprawie operat wymaga ponownego oszacowania wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia działki [...], co spowoduje powstanie nowej podstawy do ustalenia odszkodowania w innej wysokości. Poprawianie tych elementów operatu w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.), a taki byłby skutek uchylenia zgodnie z żądaniem skarżącego decyzji organu II instancji.

Sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. (I OSK 226/10) podzielając zresztą pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06 oraz w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 624/09 pogląd, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 §2 k.p.a.,

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.