Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 r., nr LII/495/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla obszaru pomiędzy: ul. G., przedłużeniem D., ul. B. do granic administracyjnych W. położony w miejscowości W.

Skargę na powyższa uchwałę wniosły M. B., J. W. i A. R., zarzucając jej brak uwzględnienia aktualnych podziałów geodezyjnych oraz aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", uchwalenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 03 ZP, które w praktyce wyklucza możliwość zagospodarowania terenu przez jego właściciela w sposób mogący przynieść właścicielowi jakiekolwiek korzyści tj. naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy, brak ustalenia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, tj. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy oraz brak zgodności planu ze studium uwarunkowań przestrzennych gminy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały względnie stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że są właścicielami nieruchomości objętych planem. Co do tych nieruchomości zostały wydane ostateczne decyzje administracyjne - warunki zabudowy dające podstawę do zabudowania ich budynkami mieszkalnymi. Nieruchomości zostały zaliczone do obszaru 03 ZP - tereny zieleni urządzonej, który to obszar wyklucza możliwość ich zabudowy takimi obiektami. Zatem interes prawny skarżących został w ten sposób naruszony.

Skarżące podniosły, że załączona do planu zagospodarowania przestrzennego mapa, stanowiąca jego załącznik graficzny, jest nieaktualna bowiem nie zawiera podziałów geodezyjnych dokonanych na skutek ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz skarżącej M. B. Brak uwzględnienia aktualnych podziałów geodezyjnych, które istniały już na dzień wyłożenia projektu planu, prowadzić musi do naruszenia zasad planowania przestrzennego wyrażonych w art. 1 ust. 1 pkt. 2, 6 i 7 ustawy. Nie sposób bowiem uwzględnić zasad wynikających z powołanego przepisu jeżeli projektant nie ma wiedzy o podziałach geodezyjnych, a nadto nie są uwzględniane istniejące na terenie obszaru 03 ZP zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do skarżących zlokalizowany jest także dom mieszkalny M. A., który również w toku planowania nie został w planie zauważony.

Ponadto skarżące wskazały, że naruszeniem prawa jest takie ukształtowanie zasad zagospodarowania nieruchomości, które w praktyce wyklucza samodzielne zagospodarowanie znajdujących się w obszarze 03 ZP działek przez ich właścicieli. Plan nie przewiduje przy tym przeznaczenia całości obszaru na cele publiczne. Tym samym zgodnie z planem to właściciele mają zorganizować na terenie tak oznaczonym "zieleń urządzoną", która ma być niejako zapleczem dla działalności obiektów hotelowych zlokalizowanych na innych nieruchomościach należących do innych właścicieli. Tym samym jedynym sposobem zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela jest działanie mające przynieść pożytki właścicielom innych nieruchomości.

Nadto jako niedopuszczalne uznały skarżącej, ogólnikowe i nie konkretne przeznaczenie terenu na cele użyteczności publicznej. Jednym z zasadniczych celów planowania przestrzennego jest właśnie rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy. Zapis w karcie terenu wskazujący na "dopuszczenie inwestycji celu publicznego" bez wskazania rodzaju tych inwestycji i ich rozmieszczenia narusza podstawowe zasady sporządzania planu.

Dodały, że studium na części terenów należących do skarżących przewidywało [...] Strefę Aktywności Turystycznej a na części park. W planie całość gruntów ma jedno przeznaczenie zieleni urządzonej co jest sprzeczne z treścią studium.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia planu miejscowego, poprzez zaproponowane w ustaleniach tego planu przeznaczenie terenu dla nieruchomości skarżących pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień, jakie przysługują Gminie na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy. Wskazano, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r., nr [...], teren wskazany przez skarżących wyznaczony w planie miejscowym symbolem 03 ZP wchodzi częściowo w skład obszaru specjalny obszar aktywności turystycznej oraz częściowo teren parku. W ocenie organu wyznaczona w planie miejscowym strefa 03 ZP pozostaje w zgodności z ustaleniami Studium. Połączenie funkcji o charakterze parkowym z zagospodarowanymi trasami rekreacji spacerowej i rowerowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z obsługą terenu (sport, gastronomia, obiekty kultury itp.) na maksimum 10 % obszaru bezpośrednio z terenem wskazanym do specjalnego traktowania Specjalnej Aktywności Turystycznej o charakterze turystyczno-sportowym z zachowaniem otwartej przestrzeni krajobrazowo-widokowej w kierunku na panoramę Zatoki nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium. Według tak określonych zasad realizacji polityki przestrzennej Rada wskazała obszar oznaczony symbolem 03 ZP do przeznaczenia pod teren zieleni urządzonej, co wynika z ustaleń Studium a tym samym jest bezwzględnym warunkiem prawidłowego sporządzenia planu miejscowego.

Ponadto stwierdzono, że plan miejscowy sporządzono na kopii mapy zasadniczej udostępnionej przez właściwy terenowo Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, aktualnej na dzień zamówienia.

Organ zajął także stanowisko, że w związku z faktem, iż według przeznaczenia głównego zieleni urządzonej określonego planem miejscowym na danym obszarze dopuszcza się przeznaczenie uzupełniające w postaci lokalizacji obiektów sportowych i rekreacyjnych na otwartym powietrzu, np. boisk wielofunkcyjnych, kortów tenisowych, terenów akademii golfa, zaś dopuszczenie realizacji celu publicznego nie stanowi naruszenia przepisów.

Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy – w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy - nie daje bezterminowego prawa do inwestowania, ponieważ nie pełni roli planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r. odrzucono skargę A. R., zaś zarządzeniem z dnia 22 października 2015 r. zarejestrowano odrębną sprawę ze skargi J. W. W sprawie rozpoznana została wyłącznie skarga M. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga M. B. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spełnienie drugiej przesłanki koniecznej dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) "jego interes prawny lub uprawnienie".

Oceniając legitymację skarżącej w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że z racji pozostawania przez skarżącą właścicielem - położonych na terenie objętym planem miejscowym - działek o numerach: [...]-[...], bezsporne jest, że posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej miejscowego planu w zakresie regulacji odnoszących się do tych działek. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej został na skutek uchwalenia planu naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaplanowanie na nieruchomości terenu zieleni urządzonej bez wątpienia będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącej jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości.

Z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy wynika wymóg braku naruszenia przez plan miejscowy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przeznaczenie terenu w studium determinuje przeznaczenie tego terenu na ten sam cel w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem, za pomocą, którego gmina może realizować wynikające z art 3 ust. 1 ustawy zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej. Art. 1 ust. 2 ustawy zawiera katalog podstawowych wartości, których ochronę gmina powinna uwzględniać prowadząc politykę przestrzenną, a więc w szczególności podczas przyjmowania planów miejscowych.

Działki wymienione wyżej, stanowiące własność skarżącej, leżą na terenie obszaru, dla którego zaskarżona uchwała ustaliła przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem 03 ZP. W karcie terenu nr 12 określono ten teren jako teren zorganizowanej działalności inwestycyjnej przeznaczonej pod zieleń urządzoną niską towarzyszącą funkcji usług turystyki, sportu, rekreacji i wypoczynku z dopuszczeniem realizacji inwestycji celu publicznego. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: lokalizację obiektów sportowych i rekreacyjnych na otwartym powietrzu. Wprowadzono zasadę realizacji inwestycji przy udziale minimum 90 % terenu przeznaczonego w ramach jednej koncepcji architektonicznej.

Rozważyć zatem należało zagadnienie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek skarżącej zgodny jest z wcześniej obowiązującym studium.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działki skarżącej zaliczone były w części do obszaru Specjalnej Aktywności Turystycznej w części zaś do obszaru parku. W Studium obszary specjalnej aktywności turystycznej są rozumiane jako obszary specjalnego traktowania (często wcale nie przeznaczony pod zabudowę), dla których konieczne jest wykonanie planów miejscowych, a często opracowanie strategicznych koncepcji zagospodarowania. Natomiast przez park rozumie się docelowo tereny zagospodarowane parkowo, z zagospodarowanymi trasami rekreacji spacerowej i rowerowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z obsługa terenu (sport, gastronomia, obiekty kultury itp.) na maksimum 10 % obszaru. Ponadto teren oznaczony w planie symbolem 03 ZP znajduje się na obszarze wyznaczonej w Studium strefy strategicznej (S.A.T.) nr 6 "Skarpa [...]", dla której przewidziano w Studium możliwość co najmniej dwóch kierunków wykorzystania terenu: zimą tereny sportów zimowych, latem urządzenie szlaków turystyki pieszej, rowerowej, konnej i tym podobnych. Wprowadzono także możliwość lokalizowania usług dla turystyki, w tym obiektów stałych całorocznych. Określono zagospodarowanie ze szczególnym uwzględnieniem konieczności zachowania walorów krajobrazowych terenów otwartych (1.c), a ponadto – ze względu na sąsiedztwo dzielnicy przemysłowo-portowej – uznano za wskazane oddzielenie zwarta zielenią. Wprowadzono także wymóg uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. Przez oznaczenie 1.c. rozumie się docelowy sposób zainwestowania charakteryzujący się dopuszczeniem na maksymalnie 30% obszaru lokalizacji funkcji z zakresu rekreacji czynnej, biernej i sportu.

Zgodzić należy się z organem, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego zgodny jest ze Studium. Jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyrażone w art. 9 ust. 4 ustawy. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy stanowiąc, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy pamiętać, że studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233) już w studium następuje przeznaczenie w ramach wydzielonych granic określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania z mocy art. 1 ust. 2 ustawy. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tez tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1865/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2830/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu objętego planem o symbolu 03 ZP, w tym działek należących do skarżącej nie narusza ustaleń studium. Przede wszystkim zaskarżony plan uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które zostały stosunkowo precyzyjnie określone w Studium. Dokument ten wymaga bowiem dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym wprowadzenia rekreacyjno-turystycznego kierunku jego wykorzystania, zaś opisane wyżej ustalenia planu dla obszaru 03 ZP taką funkcję przewidują, przy czym realizują one zarówno założenia dotyczące strefy Specjalnej Aktywności Turystycznej, jak również założenia dotyczące terenu parku. W stosunku do działek skarżącej nie wynikają żadne rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami planu miejscowego. Nie było możliwe, w ocenie Sądu – bez uprzedniej zmiany Studium - wprowadzenie na przedmiotowym obszarze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz pensjonatowej, o jaką wnosiła skarżąca we wnioskach do projektu planu.

Dokonując oceny interesów skarżącej podkreślić należy, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Lex nr 497579). Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że za ograniczeniem prawa własności służącego skarżącej do jej nieruchomości położonych na obszarze planu przemawiają względy związane z ochroną terenów zielonych i wynikającą jednoznacznie ze Studium funkcją rekreacyjno-turystyczną z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zachowania walorów krajobrazowych terenów otwartych (otwarta przestrzeń krajobrazowo-widokowa w kierunku na panoramę Zatoki). W zaskarżonym planie wprost stwierdzono, w § 3 ust. 1, że jego celem jest m.in. ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Utrzymywanie terenów zieleni urządzonej w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną powyższych wartości, które uzasadniają ograniczenie praw skarżącej. Ograniczenie to jest przy tym konieczne w tym sensie, że konieczny jest też związany z przeznaczeniem nieruchomości na tereny zieleni urządzonej zakaz ich zabudowy w sposób inny niż z przeznaczeniem pod funkcje towarzyszące funkcji rekreacyjno-sportowej. Jest oczywiste, że nie do pogodzenia jest utrzymywanie zieleni z możliwością zabudowy mieszkaniowej czy usługowej - pensjonatowej, jaką planowała skarżąca na swych nieruchomościach.

Dodać należy, że wniosek skarżącej złożony do projektu planu był przedmiotem analizy na posiedzeniu komisji urbanistyczno-architektonicznej w dniu 18 kwietnia 2006 r., na którym wyjaśniono, że obszar przedmiotowego planu miejscowego należy doprowadzić do zgodności ze Studium poprzez "wyłączenie funkcji MN i MP w obszarze specjalnej aktywności turystycznej oraz że realizacja funkcji mieszkaniowej na tym obszarze nie jest możliwa. Potwierdzono to na posiedzeniu komisji w dniu 27 kwietnia 2006 r., a ponadto wyjaśniono, że dopuszczalne są na tym obszarze tylko obiekty sezonowe "120 dni", do warstwicy terenu 10 m n.p.m., co potwierdza znaczenie tego terenu dla walorów krajobrazowo-widokowych. W prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu wyjaśniono, że wprowadzenie nowych terenów zieleni urządzonej przyczyni się do: zwiększenia potencjału przyrodniczego analizowanego terenu, do wzbogacenia różnorodności osnowy ekologicznej terenu planu, poprawy walorów krajobrazowych oraz polepszenia standardów jakości życia mieszkańców. Konieczność wyważenia tych wartości oraz przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości, przy jednoczesnym wymogu zachowania stanu braku sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami Studium, które w znaczny sposób determinowały treść planu, powoduje że Radzie nie można zasadnie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Istotnym elementem konstrukcji władztwa planistycznego jest zasada proporcjonalności rozumiana jako zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie Sądu kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności także w tym jej aspekcie. Po pierwsze samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie wyłącza możliwości korzystania z niej z wyłączeniem osób trzecich, na dotychczasowych zasadach. Dopiero ewentualne podjęcie przez inwestora działań zmierzających do zmiany wykorzystywania terenu będzie obligowało do stosowania się do zapisów planu. W planie obowiązującym zaś do 31 grudnia 2003 r. teren ten był przeznaczony pod uprawy polowe, łąki i pastwiska. Po drugie dzieje się tak też dlatego, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności.

Sąd badając, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów ustawy dotyczących procedury planistycznej, uznał że zostały one zachowane. W sprawie niniejszej Rada Miejska podjęła stosowaną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wykonawczy przeprowadził procedurę w sposób spełniający wymogi określone w art. 17 ustawy. Dokonano wymaganych powołanym przepisem ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zawiadomiono odpowiednie instytucje, wystąpiono do właściwych organów administracji publicznej o opinie o projekcie planu i jego uzgodnienie, ogłoszono w sposób właściwy o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczono w ogłoszeniu stosowny termin na wnoszenie uwag, przedstawiono Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ponadto sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego braku określenia rodzaju i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego podnieść należało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) nie przewidują wymogu określenia w planie miejscowym rodzaju inwestycji celu publicznego. Nie jest to zatem podstawa do wyeliminowania planu z obrotu prawnego. Natomiast obowiązek określenia w planie, w zależności od potrzeb, granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym jak również granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art.15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy) został dodany przez art. 1 pkt 4 lit. b) tiret pierwsze ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 21 października 2010 r. (Dz.U. nr 130, poz. 871). Jednocześnie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi jednoznacznie, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego podjęła Rada w dniu 28 stycznia 2004 r., zaś zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 29 stycznia 2014 r. Zatem wymóg określony ww. przepisami nie miał zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Dodać w tym miejscu należy, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 12 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. Gmina może planować urządzenie terenów zielonych również na gruntach prywatnych. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Tak więc przeznaczenie działek skarżących w planie pod tereny zieleni publicznej, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym.

Nie ma również podstaw aby zarzucać zasadnie zaskarżonej uchwale, że załącznik graficzny planu nie uwzględnia aktualnych podziałów geodezyjnych, skoro do jego sporządzenia przyjęto kopię mapy zasadniczej aktualnej na dzień zamówienia z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej.

Uzyskanie przez skarżącą warunków zabudowy dla części działki oznaczonej przed podziałem numerem [...] nie może powodować wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Z działek wydzielonych pod budowę czterech budynków jednorodzinnych na część ww. działki, jedynie działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną dla dojazdu do wydzielonych działek budowlanych, pozostała własnością skarżącej. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż w wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.