Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 696/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124,art. 124b,art. 126 ust
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A". sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2020 r. A spółka z o.o. w P. wniosła skargę na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Dyrektora Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której pismem z [...] listopada 2014 r. inwestor ( A), poinformował O. spółkę z o.o. w P. o realizacji programu likwidacji sieci dystrybucyjnej [...] na terenie miasta P. oraz o konieczności dostosowania napięcia izolacji urządzeń stacyjnych (m.in. wymiana transformatorów mocy). Planowaną zmianę napięcia pracy sieci SN inwestor przewidział na lata 2017-2018, zawiadamiając spółkę o konieczności przystosowania urządzeń i instalacji do nowego sposobu zasilania w terminie 3-letnim od daty doręczenia pisma.

Kolejnym pismem, z [...] marca 2018 r., inwestor zwrócił się do spółki o "ponowne rozważenie wyrażenia zgody" na wymianę linii kablowej [...] kV na terenie skarżącej, informując że w przypadku braku tej zgody wystąpi o jej udzielenie w trybie art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W udzielonej [...] marca 2018 r. odpowiedzi na powyższe pismo, O. zażądała od inwestora informacji czego dotyczy inwestycja, kto ją prowadzi, na czyj koszt, na podstawie jakich przepisów, bo jeśli ma wyrazić zgodę na wymianę sieci, to musi wiedzieć kto poniesie koszty wymiany linii kablowej na jej terenie oraz modernizacji urządzeń trafostacji. W dniu [...] marca 2018 r. inwestor poinformował spółkę, że na większość pytań udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] listopada 2014 r., koszty inwestycji do granicy stron ponosi inwestor, natomiast przystosowanie urządzeń znajdujących się za granicą stron jest po stronie klienta.

W dniu [...] grudnia 2018 r. inwestor, informując spółkę o prowadzonych pracach i problemach projektanta ze skontaktowaniem się z nią, poprosił o ponowne rozważenie wyrażenia zgody na wymianę linii kablowej SN na jej terenie, zaznaczając że brak tej zgody spowoduje wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n.. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. O. odpowiedziała, że kondycja finansowa firmy nie pozwala przebudowę trafostacji, wnosząc o kontynuowanie zasilania napięciem 6 kV.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. A, powołując się na art. 124 ust. 1 u.g.n., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], przez jej udostępnienie w celu wykonania inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowych [...], w tym także prowadzenia eksploatacji, konserwacji, modernizacji oraz usuwania awarii wybudowanych urządzeń na terenie ww. nieruchomości, wskazując że strefa ograniczonego użytkowania wynosi [...] m˛. Inwestor wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości jest konieczne, ponieważ sieć [...] kV ulega likwidacji na terenie miasta P. (na ww. działce powstała w [...] r. i jest wyeksploatowana) i zostaje zastąpiona siecią [...] kV. Zaznaczył również, że przystąpił do rokowań z użytkownikiem wieczystym gruntu, ale przeprowadzone rokowania (kolejne wystosowane pisma) nie przyniosły porozumienia między stronami. Wniosek skarżącej przekazano do rozpatrzenia według właściwości Zarządowi G. .

W dniu [...] maja 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek inwestora trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę linii kablowych na działce nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym spółki O. i po przeprowadzeniu tego postępowania, decyzja z [...] marca 2020 r. Dyrektor G. , powołując się na art. 4 pkt 9bą i art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczył spółce O. , na okres 14 dni, w terminie uzgodnionym pomiędzy stronami po dniu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni [...] m˛, przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na budowę odcinka linii kablowej [...]. Przebieg inwestycji został przedstawiony na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 124 ust. 3 u.g.n., zaznaczył że A dołączyła do wniosku kopie korespondencji prowadzonej ze spółką o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Zaznaczył, że z pism spółki wynika, iż nie wyraża ona zgody na ułożenie linii. Przytoczył ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] maja 2019 r. Podkreślił, że inwestycja planowana jest na działce położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dopuszcza się na niej roboty budowlane w zakresie infrastruktury technicznej. Powołując się na uzasadnienie wniosku inwestora, podkreślił że A będzie prowadziła prace przez 14 dni roboczych od 7.00 do 18.00 i do wykonania niezbędnych prac konieczne jest zajęcie części działki o powierzchni [...] m˛. Oceniając przedstawione okoliczności, Dyrektor stwierdził, że zaistniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem ograniczono spółce O. sposób korzystania z części nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka O. wniosła o jej uchylenie w całości, podkreślając że ograniczenie prawa własności ograniczy dostęp samochodów ciężarowych o masie 40 ton do firmy, gdyż projektowana linia znajduje się na jedynej drodze dojazdowej. Nadto, ograniczenie możliwości dojazdu spowoduje dla spółki znaczne straty finansowe, wynikające z przestojów produkcyjnych oraz uniemożliwi realizację zamówień klientów, co będzie się wiązać z karami umownymi. Natomiast przeprowadzenie prac przez inwestora w okresie 14 dni w godz. 7-18 spowoduje całkowite wyłączenie na ten okres działalności prowadzonej przez spółkę, w związku z czym poniesie ona ogromne straty. W trakcie postępowania odwoławczego, O. wniosła o przeprowadzenie mediacji administracyjnej w oparciu o art. 96a i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), a w przypadku, gdyby w ocenie organu charakter sprawy nie pozwalał na przeprowadzenie mediacji, wniosła też o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 K.p.a. Ponadto zauważyła, że działania inwestora, prowadzące do wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na budowę nowej linii energetycznej, nie mogą być uznane za rokowania. Podkreśliła też, że organ bez podstawy prawnej orzekł o terminowym ograniczeniu (14 dni), a takie ograniczenie może mieć miejsce tylko, gdy organ orzekałby na podstawie art. 124b u.g.n.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu, podkreślając że prawo własności jest konstytucyjnie chronione i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2020 r. o sygn. akt P11/98 oraz art.6 pkt 2, art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., wskazał że decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości wydawana jest po to, aby możliwe było zrealizowanie określonego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiącego cel publiczny w rozumieniu u.g.n. Podkreślił, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z określonej nieruchomości powinno być poprzedzone poczynieniem przez organ administracji publicznej weryfikacji czy wskazane w art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki się ziściły, czy zaplanowane przedsięwzięcie może korzystać z ochrony jaką dla jej realizacji wyznacza ww. przepis. Organ podkreślił, że koniecznym elementem, który w niniejszej sprawie się ziścił, a który uprawnia organ do wydania kwestionowanej decyzji jest zgodność zaplanowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego przez Radę Miasta [...] 18 czerwca 2013 r. - Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 5059), który dopuszcza roboty budowlane w zakresie sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z postanowieniami tego planu roboty budowlane w zakresie sieci infrastruktury technicznej są dopuszczalne.

Zdaniem Wojewody w sprawie nie została spełniona przesłanka braku zgody użytkownika wieczystego nieruchomości na jej udostępnienie. Inwestor nie uczynił zadość wymaganiom przeprowadzenia rokowań, stawianym przez art. 124 ust. 3 u.g.n. Prowadzone między stronami negocjacje miały charakter pozorny, zatem A. nie miała prawa, a co najmniej przedwcześnie, wystąpiła z wnioskiem o wydanie spornej decyzji, zastępującej zgodę użytkownika wieczystego na przeprowadzenie zamierzonych prac. Spółce O. nie przedstawiono konkretnych warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. Ponadto w żadnym z kierowanych do spółki pism inwestor nie wskazał konkretnej kwoty rekompensaty za wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nadto albo nie oznaczył w nich, albo błędnie oznaczył nieruchomość, na której miały być wykonywane prace, powoływał w nich błędne przepisy ustawy (np. art. 124a u.g.n., czy 124b u.g.n.), na podstawie których miało dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jedynie w pismach z [...] marca i [...] grudnia 2018 r. została zawarta prośba o rozważenie wyrażenia zgody na wymianę linii kablowej na terenie należącym do spółki. Organ odwoławczy podkreślił, że aby decyzja ograniczająca korzystanie z nieruchomości mogła być wydana, muszą być spełnione ustawowe przesłanki, a do nich należą rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., zatem powinna być wyczerpana możliwość uzyskania zgody użytkownika wieczystego na wykonanie prac. Wobec braku w u.g.n. definicji pojęcia "rokowań", należy je rozumieć szeroko, jako sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody, zaś niemożność jej uzyskania oznacza stan, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe. Spełnienie tej przesłanki nie wymaga żadnej szczególnej formy, a przedmiotem rokowań powinny być wszystkie niezbędne elementy przyszłej umowy, aby składana propozycja nie powodowała wątpliwości co do czasu zajęcia, jego przedmiotu, terminu ostatecznej realizacji, czy stosownego odszkodowania. Analiza zebranego materiału dowodowego, zdaniem Wojewody, nie potwierdziła, aby inwestor przedstawił spółce jakąkolwiek ofertę w zakresie ustalenia wynagrodzenia, a jedynie prośbę o rozważenie wyrażenia zgody. Zatem przedsiębiorca przesyłowy nie przeprowadził w sposób wystarczający czynności do uzyskania zgody na wejście na teren celem realizacji prac i zawarcia z właścicielem umowy cywilnoprawnej. Działania inwestora, poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie noszą znamion negocjacji. Podjęte czynności organ uznał za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań. Tym samym podstawowy, formalny warunek samego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie został wypełniony, bowiem inwestor nie zaproponował spółce (ani pisemnie, ani bezpośrednio) żadnej propozycji/warunków w zakresie wynagrodzenia za wejście na nieruchomość i znoszenie uciążliwości wiążących się z wykonywaniem planowanych prac inwestycyjnych. Możliwa do zaakceptowania byłaby sytuacja zaproponowania użytkownikowi wieczystemu nieruchomości nieodpłatnej formy zezwolenia na wejście na nieruchomość i ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu, jednak całkowite przemilczenie faktu uregulowania odpłatności jest niedopuszczalne. W tej sytuacji prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających jego wszczęcie, do których przeprowadzenia zobowiązany był wnioskodawca, było bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy podkreślił również, że Dyrektor błędnie zinterpretował przepisy art. 124 u.g.n. i bez podstawy prawnej orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na okres 14 dni. Wskazanie terminu byłoby rozwiązaniem do zaakceptowania, gdyby inwestycja spełniała przesłanki remontu (art. 124b u.g.n.) a nie była związana z inwestycją będącą budową (art. 124 u.g.n.). Nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że rokowania się odbyły, byłby zobowiązany do uchylenia w całości decyzji z tego powodu. Natomiast zbędne byłoby przeprowadzenie mediacji bądź rozprawy administracyjnej, ponieważ z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja została uchylona, a postępowanie umorzone.

W skardze na powyższą decyzję, inwestor A., zaskarżając ją w całości, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przez to uznanie, że rokowania pomiędzy skarżącą a spółką O. były pozorne, ponieważ nie zawierały propozycji zapłaty spółce konkretnej sumy pieniężnej tytułem wyrażenia zgody na czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości;

2. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124b ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przez to uznanie, że określenie przedziału czasowego ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości przez spółkę O. nastąpiło bez podstawy prawnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy u.g.n. nie wymagają, aby warunkiem rokowań było przedstawienie konkretnych propozycji finansowych. Organ ustała jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły. A. podkreśliła, że w szerokiej korespondencji ze spółką wyjaśniała cel i zasady na jakich miałaby zostać zrealizowana inwestycja, prosząc kilkukrotnie o wyrażenie zgody na wymianę linii kablowej, a O. stwierdziła, że z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną, prosiła o niedokonywanie zmian w instalacji. Zdaniem skarżącej, trudno to oświadczenie traktować inaczej niż brak zgody na realizację inwestycji, zatem skarżąca uznała, że prowadzenie dalszych negocjacji jest bezcelowe i spełniła się przesłanka zakończenia rokowań. Nie było również pozorności rokowań, ponieważ skarżąca wielokrotnie poszukiwała kontaktu ze spółką, kierowała do niej wiele pism, w których cierpliwie tłumaczyła zasady na jakich realizowana byłaby wymiana sieci kablowej oraz podkreślała, że prosi o zgodę na realizację inwestycji, oczekując stanowiska spółki.

Odnosząc się do wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji ram czasowych realizacji inwestycji, skarżąca podkreśliła, że świadczy to jedynie o uwzględnieniu interesu użytkownika wieczystego i czyni zadość wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. zasadzie proporcjonalności działania organów administracji. Organ de facto działał z korzyścią dla spółki, która z góry znała czas ograniczenia swoich praw i mogła uzgodnić z inwestorem najbardziej dogodny dla siebie termin realizacji inwestycji. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. takiemu ograniczeniu się nie sprzeciwia, nie zawiera bowiem normy zakazującej ograniczenia czasowego realizacji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Natomiast uczestnik postępowania (spółka O. , odpowiadając na skargę, podkreślił że w żadnym z pism nie przedstawiono mu konkretnych warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. W pismach brak oznaczenia konkretnej nieruchomości, a w piśmie z [...] października 2015 r. wskazano inne działki niż w innych pismach. Pismo z [...] listopada 2014 r. nie zawiera żadnego żądania w zakresie wejścia na teren uczestnika, ani warunków takiego wniosku. Pismo z dnia [...] marca 2018 r. dotyczy opracowania dokumentacji projektowej i zgody na wymianę linii kablowej, ale bez wskazania wniosku o udostępnienie terenu ani warunków takich prac. Pismo z [...] marca 2018r. wskazuje na konieczność przebudowy urządzeń i ponoszenia kosztów z tym związanych, ale nie odnosi się do samego wejścia na teren i zasad prowadzenia prac. Pismo z [...] grudnia 2018 r. ponownie dotyczy opracowania dokumentacji projektowej i wymiany kabla, jednak nie przedstawia propozycji żadnych warunków prowadzenia tych prac, w tym rekompensaty związanej z ograniczeniem własności. W żadnym z ww. pism nie przedstawiono konkretnych warunków realizacji inwestycji, które mogłoby podlegać negocjacjom. Uczestnik zgodził się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym pozorności rokowań, jak i bezpodstawnego czasowego ustalenia zajęcia nieruchomości.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 11 stycznia 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Omawiany przepis wprowadza niewątpliwie dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W kontrolowanej sprawie nie był sporny fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i treść jego ustaleń, a także zgodność określonych w decyzjach ram inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. Nie był również sporny charakter inwestycji, mający przymiot celu publicznego. Powyższe kwestie nie budzą też wątpliwości Sądu.

Okolicznością sporną była natomiast kwestia przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z użytkownikiem wieczystym nieruchomości, którym jest spółka O. , celem dobrowolnego udostępnienia tej nieruchomości inwestorowi dla wykonania inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1099/14 oraz 3 września 2014 r., II SA/Rz 542/14). Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć czasu zajęcia, przedmiotu zajęcia, terminu ostatecznej realizacji czy też stosowanego odszkodowania. Słusznie i obszernie wywiódł przy tym Wojewoda w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, że rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z Wojewodą, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n., albowiem rokowania, o których mowa w tym przepisie nie zostały przeprowadzone. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania z art. 124 u.g.n. prowadzone były rozmowy mające na celu ustalenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Trudno bowiem uznać, że wysłana przez inwestora do spółki O. korespondencja potwierdza, iż w sprawie przeprowadzone były rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Inwestor w pismach z [...] listopada 2014 r. i [...] marca 2018 r. poinformował spółkę o planowanej realizacji programu likwidacji sieci dystrybucyjnej [...] kV czy procesie zmiany napięcia z 6 kV na 15 kV. W piśmie z [...] marca 2018 r., wyjaśniając że zmiana napięcia ma zapewnić ograniczenie strat w sieci energetycznej oraz poprawić pewność i jakość dostarczanej energii, zaznaczył że koszty do granicy stron ponosi A., natomiast przystosowanie urządzeń znajdujących się na terenie należącym do stron jest po stronie klienta. Natomiast w piśmie z [...] grudnia 2018 r., zwracając się z prośbą o rozważenie wyrażenia zgody na wymianę linii kablowej, wskazał że w przypadku jej braku wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zatem analizując treść ww. pism, należy podkreślić, że brak w nich zaproponowania jakichkolwiek warunków udzielenia prawa do zajęcia nieruchomości spółki, brak jakiejkolwiek oferty w tym zakresie. Zadaniem inwestora nie było uzyskanie zgody na wymianę linii kablowej lecz na dobrowolne ograniczenie korzystania ze swojej nieruchomości przez spółkę celem przeprowadzenia objętych inwestycją prac. Samo przedstawienie użytkownikowi wieczystemu informacji na czym będzie polegała inwestycja (zmiana napięcia zasilania) oraz prośba o zgodę na jej przeprowadzenie nie może być potraktowana jako oferta rozpoczynająca rokowania. Z powyższych pism O. nie dowiedziała się jaki pas, jakiej konkretnie działki i na jaki okres będzie musiał być zajęty przez inwestora. W ogóle z nich nie wynika, że inwestor będzie musiał wejść na teren nieruchomości. Nie padła także żadna propozycja wynagrodzenia za ograniczenie korzystania z nieruchomości, bo przede wszystkim inwestor nie wskazał warunków tego ograniczenia. Z tych też powodów ww. pisma, kierowane przez skarżącą do spółki należy uznać jedynie za pisma informujące. Zatem zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że w dokumentach przedstawionych użytkownikowi wieczystemu brak jest jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren nieruchomości czy informacji w zakresie ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń z tym związanych. Pisma nawet nie wskazują konkretnej nieruchomości, która miałaby podlegać zajęciu. W realiach rozpoznawanej sprawy inwestor nie wykazał zatem, aby podjął próby przedstawienia uczestnikowi postępowania dokładnego zakresu robót czy też dodatkowych propozycji zmierzających do zawarcia umowy. Ponadto nie przedstawił mu żadnych propozycji w zakresie wynagrodzenia za wejście na nieruchomość i znoszenie uciążliwości wiążących się z wykonywaniem planowanych prac, co nie dziwi w sytuacji, gdy inwestor w pismach tych w ogóle nie poinformował o zamiarze wejścia na nieruchomość. Choć niewątpliwie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie warunki negocjacji czy też proponowana kwota odszkodowania, to jednak brak tego elementu wpływa na ocenę, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też miały one charakter pozorny. Z tego punktu widzenia brak zaproponowania przez przedsiębiorcę przesyłowego, dominującego ekonomicznie i czerpiącego korzyści z udogodnień prawnych jakimi są regulacje ingerujące w prawo własności, jakiejkolwiek kwoty wyklucza uznanie, że w niniejsze sprawie przeprowadzono rokowania zgodnie z art. 124 u.g.n. Należy też zaznaczyć, że gdyby inwestor przedstawił omówione wyżej elementarne warunki oferty nawet bez propozycji wynagrodzenia za ich przyjęcie, to sama O. mogłaby taką rekompensatę zaproponować. Jednakże niezbędne było sprecyzowanie tych warunków, żeby propozycję skarżącej w ogóle uznać za ofertę otwierającą rokowania z użytkownikiem wieczystym.

Sąd zwraca także uwagę, że dopiero podczas przeprowadzanych oględzin, zatem już po wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego, A. została zobowiązana do dostarczenia mapy z przebiegiem zajęcia. W tej sytuacji spółka O. dopiero z decyzji pierwszoinstancyjnej dowiedziała się jakie są warunki ograniczenia jej prawa użytkowania wieczystego i jakiego konkretnie gruntu. Niezależnie od tego, jak przyjmuje orzecznictwo odnośnie do kwestii rekompensaty przy rokowaniach, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n, istotny jest przede wszystkim zakres zajęcia nieruchomości, który powinien być przedstawiony w złożonej użytkownikowi wieczystemu ofercie. Sąd zgadza się zatem z organem odwoławczym, że przesyłane spółce pisma można potraktować jako pozorowanie rokowań.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków umownego ograniczenia tego prawa własności. I choć organ nie ingeruje w propozycje składane sobie przez strony i nie bada ich zasadności, to jednak ma obowiązek kontrolować czy rokowania miały miejsce, czy były rzeczowe i pozbawione pozorności.

Zdaniem Sądu zasadne jest również stanowisko Wojewody odnośnie zawarcia w decyzji organu pierwszej instancji czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem trafny pogląd, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., I OSK 774/15 i I OSK 2872/15; 19 października 2017 r., I OSK 1165/17; 21 listopada 2017 r., II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17; 20 września 2019 r., I OSK 2965/17). Jeżeli ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 tej ustawy, wskazującym że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 209/16). Zatem, skoro przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji, jak również nie wskazuje na możliwość określenia szczegółowego harmonogramu tych prac, to brak było w niniejszej sprawie podstaw do orzeczenia o tych kwestiach w decyzji organu pierwszej instancji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy było prawidłowe, natomiast zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Brak było bowiem podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy powyższe, skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).