Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 154/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą w W., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., w obrębie K., jako działki gruntu nr 4/8 o powierzchni 0,007 ha, 4/17 o powierzchni 0,0026 ha, 04/18 o powierzchni 0,0426 ha, 4/15 o powierzchni 0,1241 ha, AM-6 oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano, że organ pierwszej instancji uwzględnił między innymi treść decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. w sprawie o stwierdzenie nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, bowiem rezultat postępowania "komunalizacyjnego" stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, a skutki tego pierwszego następują z dniem 27 maja 1990 r., zaś tego drugiego z dniem 5 grudnia 1990 r. Kwestia legitymowania się przez A. tytułem prawnym do gruntu rozważana była także w postępowaniu "komunalizacyjnym", prowadzonym przez Wojewodę D., które zostało zakończone decyzją z dnia 31 października 2007 r. (znak: SP.3.K.7723.G.155.32-2/07). W postępowaniu "komunalizacyjnym" ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejście w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu A. w W. [...]we W.. Z materiału dowodowego zebranego w tym postępowaniu wynika, że przedsiębiorstwo to legitymowało się decyzją o naliczeniu opłat rocznych, na podstawie której nie można jednak wykazywać istnienia prawa zarządu do nieruchomości. W tej sytuacji dysponentem nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy W.. Jedynie istniejący po stronie A. tytuł prawny świadczyłby, że wskazana w podaniu strony nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zostało wykazane, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe A. dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawca nie spełnia przesłanek ustawowych, zawartych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe A., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. spółka A. SA zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, czyli:

1) Art. 8 § 1 i 2 k.p.a, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Wojewody D., które legły u podstaw wydanej decyzji uwłaszczeniowej nr [...] i naruszenie zasady pewności prawa w sytuacji, gdy ww. decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym;

2) Art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego W. z dnia [...], zobowiązująca [...] do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu A. do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

W odwołaniu podniesiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, czyli:

1) Art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. nie stanowi dokumentu stwierdzającego dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w powołanym przepisie, podczas gdy dokument ten z mocy § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowi dowód potwierdzający prawo zarządu, a w konsekwencji jego przedstawienie w toku postępowania obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji uwłaszczeniowej;

2) Art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia [...] stwierdzającej nabycie ex lege przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz A. w trybie art. 200 u.g.n.

W związku z powyższym strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono między innymi, że podstawowym dokumentem, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie uwłaszczeniowe, jest decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r., która stanowiła już podstawę wydanej przez Wojewodę D. decyzji uwłaszczeniowej. Działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, zostały objęte decyzją o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. Wydając pozytywne decyzje uwłaszczeniowe Wojewoda D. przyznał więc doniosłość prawną decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r., uznając, że jest ona wystarczającym dowodem ustanowienia na rzecz A. prawa zarządu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej z dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej od sytuacji obecnej, tym bardziej, iż stan prawny nie uległ w tym zakresie żadnym zmianom. Podkreślono, że wydanie decyzji odmiennej, w oparciu o ten sam stan prawny i faktyczny stanowi naruszenie jednej z najważniejszych zasad ogólnych prawa administracyjnego - zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasad pewności prawa (art. 8 k.p.a.).

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy przedsiębiorstwo, na rzecz którego stwierdzone ma być nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu, spełnia warunki wskazane w art. 200 ust. 1 u.g.n., czyli czy ten podmiot był państwową lub komunalną osobą prawną, oraz czy władał w formach określonych przez ustawodawcę (postać zarządu albo użytkowania) gruntem Skarbu Państwa lub gminy, a także czy określona forma władania gruntem trwała przynajmniej do dnia 5 grudnia 1990 r. (włącznie) i ewentualnie od dnia 5 grudnia 1990 r.

Kolegium podkreśliło, że strona nie podważyła faktu, że Gmina W. nabyła opisany w podaniu wnioskodawcy grunt z dniem 27 maja 1990 r., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. O przynależności składników mienia do tzw. terenowych organów administracji państwowej, po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, świadczy - między innymi - brak oddania gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym A. - definiując mienie A. i sposób gospodarowania nim - nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Kolegium podniosło, że powołana ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji A. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym A. dysponowały i go używały. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że w dniu 27 maja 1990 r. A. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości gruntowej, ponieważ jedynie istniejący po stronie A. tytuł prawny świadczyłby, że - wskazana w podaniu strony- nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. A. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Uznanie bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe A. zarządzało we wskazanym przez ustawodawcę czasie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część) uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16).

Poza tym Kolegium dodało, że w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. (I OSK 1003/10), że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale A. nie zostało w tym wykazie ujęte.

Kolegium wyjaśniło, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego A. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości A. nie wykazało, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego.

Wobec tego, skoro w obrocie prawnym pozostają wcześniej wymienione, ostateczne decyzje stwierdzające nabycie ex lege przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona jest w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia A. w trybie art. 200 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcie nie naruszyło wskazanych w odwołaniu regulacji normatywnych, ponieważ prowadzone na podstawie art. 200 u.g.n. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem Wojewody D. i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Organ administracji publicznej w tym postępowaniu nie może oceniać poprawności wcześniej wydanych rozstrzygnięć, ponieważ niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka A. SA z siedzibą w W..

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. Art. 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1-3 oraz art. 11 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne stosowanie regulacji nieznajdujących zastosowania w postępowaniu uwłaszczeniowym, a nadto przyjęcie, że:

a) pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia [...] stwierdzającej nabycie ex lege przez Gminę Miejską W. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz PP A. w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

b) brak ujęcia w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji, oznacza, że nieruchomość nie podlega wyłączeniu spod komunalizacji;

2. Art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy wskutek zaniechania dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odmowy przyznania mocy dowodowej decyzji zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] zobowiązującej [...]do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem stanowiącym nieruchomość i stwierdzenie, że decyzja ta nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu A. do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu PP A. do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.;

3. Art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Wojewody D., które legły u podstaw wydania decyzji uwłaszczeniowej i naruszeniu zasady pewności prawa, w sytuacji gdy decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie pranym.

4. Art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;

Ponadto zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. nie stanowi dokumentu stwierdzającego dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w przywołanym przepisie, podczas gdy dokument ten z mocy § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia z 1998 r. stanowi dowód potwierdzający prawo zarządu, a w konsekwencji jego przedstawienie w toku postępowania obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji uwłaszczeniowej.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że funkcjonowanie w obrocie decyzji komunalizacyjnej oraz brak jej podważenia przez skarżącą nie stanowi przesłanki wykluczającej możliwość wydania w stosunku do nieruchomości decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PP A. prawa użytkowania wieczystego. Istnienie decyzji komunalizacyjnej nie przesądza o braku możliwości wydania w stosunku do skomunalizowanego gruntu decyzji uwłaszczeniowej. Powyższe wynika także wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), gdzie dopuszczono uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych również na mieniu stanowiącym własność gminy. W tym właśnie kontekście za naturalne należy uznać, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby stwierdzania praw do nieruchomości (komunalizacyjny i uwłaszczeniowy), w których ocenie podlega stan na różne daty (27 maja 1990 r. i 5 grudnia 1990 r.). Z faktu, iż badanie przez organ stanu prawnego nieruchomości odbywać się ma z woli legislatora w odrębnych trybach, na odmiennych podstawach prawnych, w oparciu o inne przesłanki i według stanu z dwóch różnych dat, należy wyprowadzić wniosek o tym, że w istocie w postępowaniu komunalizacyjnym i uwłaszczeniowym różny jest charakter badanego przez organ prawa zarządu nieruchomością (przy czym prawo zarządu nie zostało normatywnie zdefiniowane). Gdyby przedmiot badania organu był tożsamy, racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby dwóch odrębnych trybów do jego wyjaśnienia. Na odmienny charakter prawny zarządu ocenianego według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. wpływać musi również to, że uwłaszczeniu mogą podlegać także skomunalizowane grunty, a według stanu na dzień 27 maja 1990 r. badano jedynie zarząd mieniem państwowym.

W rezultacie w postępowaniu komunalizacyjnym decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. nie mogła stanowić dowodu potwierdzającego istnienie zarządu PP A. co do nieruchomości, natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym decyzja ta jest jednym z dowodów potwierdzających istnienie tego prawa. Tym samym, w ocenie skarżącej okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja komunalizacyjna pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stanowisko to zostało potwierdzone także przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w decyzji z dnia [...] wydanej na skutek odwołania A. od decyzji komunalizacyjnej w stosunku do ww. nieruchomości. W decyzji tej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wprost wskazuje, iż powołana decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. co prawda nie może skutecznie doprowadzić do wyłączenia komunalizacji, niemniej może okazać się wystarczająca do wydania przez Wojewodę D. decyzji uwłaszczeniowej.

Niezależnie od powyższego, skarżąca podniosła, że okoliczność, iż nieruchomość podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. nie wyklucza ponadto stwierdzenia jej nabycia przez PP A. z dniem 5 grudnia 1990 r. Nie ma zatem sprzeczności w tym, że postępowaniu uwłaszczeniowym istnienie zarządu ocenia się na dzień 5 grudnia 1990 r., a w postępowaniu komunalizacyjnym uwzględnia się stan z dnia 27 maja 1990 r. Jak zauważono wcześniej, w postępowaniu komunalizacyjnym istnienie zarządu badane jest w oparciu o inne dokumenty niż w postępowaniu uwłaszczeniowym wobec czego dla postępowania uwłaszczeniowego nie ma znaczenia fakt wydanej decyzji komunalizacyjnej.

Nadto skarżąca wskazała, że mienie należące do PP A. w ogóle nie stanowiło elementu komunalizacji. Nie istniała zatem potrzeba, aby mienie ogólnonarodowe należące do PP A. wyłączać z zakresu komunalizacji, skoro mienie to w ogóle nie wchodziło w jego zakres. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest rozstrzyganie postępowania uwłaszczeniowego w oparciu o przesłanki regulujące zasady komunalizacji mienia państwowego. Stanowi to przejaw bezrefleksyjnego powielania argumentacji odnoszącej się do jednego postępowania, w postępowaniu, które uregulowane zostało zupełnie odmienne (w oparciu o inne przesłanki materialnoprawne). Takie działanie narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego, to jest zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.).

Dodatkowo skarżąca nie podzieliła poglądu, jakoby decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z 1988 r. pozwoliła jedynie domniemywać istnienie zarządu PP A. co do nieruchomości. Za takim uznaniem przemawia bowiem literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r., zgodnie z którym właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa § 5 na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Próżno poszukiwać w ww. akcie prawnym jakichkolwiek wyjątków czy odstępstw od możliwości uwłaszczenia w oparciu o taki dokument. Ustawodawca nie wprowadził również w tym zakresie żadnych dodatkowych warunków, które przemawiałyby za ważnością i skutecznością takiej decyzji. Organ I instancji w postępowaniu uwłaszczeniowym nie ma swobody w zakresie badania, czy decyzja o opłatach jest dokumentem wystarczającym dla stwierdzenia prawa zarządu. A contrario, organ nie może stwierdzić, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu danym gruntem, jeżeli istnieje jeden z dokumentów wymienionych w katalogu wskazanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Katalog ten został bowiem sformułowany w sposób językowo niebudzący żadnych wątpliwości. Za niezrozumiałe zatem i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych uznać należy domaganie się przez organy administracji nawiązywania takiej decyzji do innych decyzji czy aktów prawnych. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał uzależnić skuteczność takiej decyzji od dodatkowych przesłanek dałby temu niewątpliwie wyraz w § 4 czy w innym miejscu ww. rozporządzenia. Skoro natomiast tak nie uczynił, to nieuprawniona jest interpretacja powołanego przepisu inaczej aniżeli w oparciu o wykładnię językową.

Zdaniem strony skarżącej nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, iż prowadzone na podstawie art. 200 u.g.n. postępowanie dowodowe zmierzałoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie komunalizacji, co godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Nie ma racji SKO twierdząc, iż nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego, o którym mowa w § 4 ust. 6 rozporządzenia, albowiem wystarczającym dowodem w sprawie jest ostateczna decyzja komunalizacyjna wydana przez Wojewodę D.. Stanowisko takie jest sprzeczne z poglądem NSA wyrażonym w uchwale z 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16), w którym sąd zwrócił uwagę na odmienność obu postępowań. Należy zauważyć, iż z uwagi na różne tryby oraz przesłanki przyjmowane w toku postępowania komunalizacyjnego i postępowania uwłaszczeniowego, okoliczność wydania decyzji komunalizacyjnej nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w postępowaniu uwłaszczeniowym. Uznanie przez SKO, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu komunalizacyjnym, wynikiem którego było wydanie decyzji przez Wojewodę D. zwalniało organy do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w niniejszym postępowaniu nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych.

Skarżąca zauważyła, iż analiza uzasadnienia organu II instancji przesądza, iż SKO albo w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów A. zaprezentowanych w odwołaniu albo uczyniło to w sposób niezwykle lakoniczny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zatem wadliwe i narusza zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania do organów państwo, a także godzi w gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W myśl ust. 2 tego przepisu budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Według ust. 3 cytowanego przepisu nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W decyzji ustala się także kwotę należną za nabycie własności, o której mowa w ust. 2, oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 9.

Natomiast stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: u.g.n.) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.g.n., stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

W art. 206 u.g.n. wskazano ponadto, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Jednocześnie należy wspomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Ponadto w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "A." (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), w jego pierwotnym brzmieniu, mienie A. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie A. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez A. w toku jego dalszej działalności (ust. 2). A., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie (ust. 3). A. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4).

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście jej zgodności z przywołanymi przepisami prawa Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza przytoczonych przepisów. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej o uwłaszczenie z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy W., o czym przesądza decyzja Wojewody D. z dnia 31 października 2007 r. nr SP.3.7723.G.155.32-2/07.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r. O ile zatem strona skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący spółce do nieruchomości objętej komunalizacją, o tyle nie można twierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej spółki. Samo bowiem dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdziły, aby spełnione były wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. A. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w tej dacie nieruchomość ta należała do terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa. Innymi słowy warunkiem skomunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było nieobjęcie go zarządem państwowych osób prawnych. Natomiast mienie w faktycznym władaniu A. nie jest wyłączone spod komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1941/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A." (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160). Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu A., co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego A. (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie A. dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie A. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Następnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagała kwestia czy przedstawione przez skarżącą dokumenty pozwalają przyjąć, że wykazane zostało prawo zarządu do nieruchomości. Skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, przekazanego decyzją wg prowadzonej ewidencji gruntów".

Przedstawiona decyzja mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd w sprawie niniejszej podziela i przyjmuje jako własny pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Zatem w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania.

Zdaniem Sądu przedstawiony przez skarżącą spółkę dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy administracji publicznej oceniony prawidłowo. W dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego – uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W konsekwencji decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia. W świetle płynących z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasad prowadzenia postępowania dowodowego wskazać należy, że decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej spółki. Jednak przedstawiona w niniejszej sprawie decyzja nie pozwala na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.

Podkreślić należy, że stanowisko Sądu w sprawie niniejszej koresponduje z poglądem zawartym w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 (opubl. ONSAiWSA z 2017 r. z. 4, poz. 59). Uchwała ta głosi, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa A. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Uchwała odnosi się zatem do postępowania komunalizacyjnego, nie zaś uwłaszczeniowego, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Rozbieżności w orzecznictwie uzasadniające podjęcie uchwały dotyczyły sposobu dowodzenia przez A. prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym. Uchwała nie rozważa skutków prawnych zakończenia postępowania komunalizacyjnego przez uwłaszczenie gminy, dla postępowania uwłaszczeniowego wszczętego na wniosek A.. NSA stwierdza jednak w uzasadnieniu uchwały, że A. nie nabyło z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., o ile grunty te stały się z mocy prawa mieniem gminnym z dniem 27 maja 1990 r. Natomiast istnienie zarządu A. w dniu 27 maja 1990 r. wykluczało komunalizację gruntu. NSA stwierdził również, że decyzja opłatowa nie dowodzi zarządu, a jedynie stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Decyzja opłatowa może umożliwić ustalenie prawa zarządu A. w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jednak A. powinno przede wszystkim, nie posiadając udokumentowanego prawa zarządu, wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego gruntu (art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., Ts 116/14), zaś konsekwencją zaniechania było skomunalizowanie tego gruntu. NSA podkreślił ponadto, że nie było jakiejkolwiek regulacji prawnej przyznającej A. prawo zarządu (z mocy prawa).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej spółki mogło powstać jedynie na podstawie decyzji. Nie były zaś w postępowaniu dopuszczalne dowody mające wykazać nieistnienie stanu prawnego wynikającego z prawomocnej decyzji (art. 16 k.p.a., art. 170 p.p.s.a.), w tym przypadku polegającego na stwierdzeniu braku zarządu skarżącego.

Tym samym, wobec niezłożenia przez skarżącą spółkę dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do wskazanej na wstępie nieruchomości, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona omawiana przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 u.g.n. (uprzednio art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Nie doszło więc w sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia, gdyż odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu była zgodna z prawem. Sąd stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ została wydana na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a motywy, którymi kierował się organ znalazły się w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe było także zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ wyższego stopnia podzielił ustalenia organu I instancji.

Oczywiście rację ma przy tym strona skarżąca, że poprzednik prawny skarżącej nie był przedsiębiorstwem, dla którego organem założycielskim był terenowy organ administracji państwowej. Jednak część rozważań organu zawarta w zaskarżonej decyzji poświęcona tej kwestii nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, który był zdeterminowany ustaleniem, że skarżąca nie wykazała, by na dzień 5 grudnia 1990 r. służyło jej prawo zarządu (użytkowania) opisanej na wstępie nieruchomości.

To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.