Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2423/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji stacji paliw 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2002r. 2. zasądza na rzecz R. K. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 10,00 /dziesięć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Skarżący R. K. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla należącej do niego działki nr [...] we wsi [...]. Na terenie tym chciał zlokalizować m. in. stację paliw, gastronomię i parking dla samochodów ciężarowych. Burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Oddział [...] prosząc o uzgodnienie zjazdów z drogi krajowej [...] na wyżej wymienioną działkę. Do zawiadomienia dołączył obowiązujący Plan zagospodarowania przestrzennego dla trzech działek: [...],[...] i [...], z którego wynika, że: 1/ działka nr [...] stanowi polną drogę gminną włączoną do drogi krajowej [...], 2/ ustalony został przebieg ulicy dojazdowej do działek [...] i [...], oznaczonej symbolem "[...]", 3/ wjazd na ulicę dojazdową "[...]" z drogi krajowej [...] odbywać się będzie w miejscu istniejącego włączenia drogi polnej nr [...] do drogi [...], 4/ działka skarżącego nr [...] przeznaczona jest do zabudowy produkcyjno technicznej z przeznaczeniem podstawowym: zakład przemysłowy, drobna wytwórczość, składy, hurtownie, przedsiębiorstwa budowlane, bazy i ich zaplecza itp. oraz jako uzupełnienie lub wzbogacenie wyposażenia podstawowego, lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, obiektów usług komercyjnych, zabudowy mieszkaniowej wbudowanej lub towarzyszącej, które to obiekty nie mogą zająć więcej niż 30% obszaru działki.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2002r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych zaopiniował negatywnie wniosek w sprawie lokalizacji stacji paliw wraz z obiektem gastronomicznym. Jako podstawę prawną swej opinii wskazał art. 106 § 5 KPA oraz art. 35 p.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 z 2000r. poz. 838/, a także § 123 ust.2 p.1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 z 1999r. poz. 430/. Generalny Dyrektor wskazał, że rozporządzenie określa odległość między sąsiednimi stacjami paliw poza terenem zabudowy na 5 km, zaś planowana przez wnioskodawcę stacja byłaby usytuowana o 1,071 km od stacji już istniejącej.

Wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Wskazał na zapisy w Planie zagospodarowania przestrzennego oraz na fakt, że plan ten przed uchwaleniem był zaopiniowany pozytywnie przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...]. Treść tej opinii dołączył.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną swego postanowienia powołał art. 35 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, art. 138 § 1 p.1 KPA w związku z art. 127 § 3 i 144 KPA. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że droga krajowa nr [...] jest drogą główną ruchu przyśpieszonego klasy PG, a na drodze PG odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie może być większa niż 5 km. W sprawie niniejszej zjazd musiałby być w połowie długości przylegającego do drogi boku działki tj. w odległości 1,141 km od zjazdu już istniejącego. Wskazał również,powołując się na § 55 ust.1 p.3 i § 78 ust.2 p.2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. , że istniejące włączenia dwóch dróg gminnych na działkach nr [...] i [...] do drogi krajowej nr [...] uniemożliwiają wybudowanie dodatkowych pasów ruchu, w które zjazd musiałby być koniecznie wyposażony z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu. Wskazał też, że ta ocena zarządcy drogi, co do niedopuszczalności wykonania zjazdu z drogi publicznej do stacji paliw, mieści się w dyspozycji art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Skargę do NSA na wskazane postanowienie wniósł R. K. Wnosił o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał naruszenie art. 7, 8 i 9 KPA oraz naruszenie § 123 ust.2 p.1 i § 78 ust.2 p.2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że:

1/ w związku z treścią art. 40 ustawy z 7 lipca 1994r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zmianami/ opinia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest w ogóle konieczna na tym etapie postępowania,

2/ wymogi § 78 ust.2 p.2 wskazanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. dotyczą tylko nowej drogi klasy PG, a nie dróg już istniejących, natomiast przewidziane § 78 ust. 2 p. 3 wyposażenie zjazdu publicznego z drogi PG jest fakultatywne i uzależnione od natężenia ruchu i wymogów bezpieczeństwa,

3/ wymogi te brał pod uwagę Plan zagospodarowania przestrzennego przewidując utworzenie zbiorczej drogi dojazdowej do działek "[...]" oraz utworzenie zjazdu w miejscu już istniejącego włączenia drogi gminnej nr [...],

4/ inni użytkownicy pobliskich działek będący w bardzo podobnej sytuacji do skarżącego otrzymali opinie pozytywne,

5/ Plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący na nieruchomości różnorodną działalność gospodarczą został przez zarządcę drogi zaopiniowany pozytywnie, a wejście w życie przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999r. nie może wpływać negatywnie na sytuację skarżącego, który w dobrej wierze kupił ją w celu prowadzenia działalności gospodarczej,

6/ działka nr [...] znajduje się na terenach zabudowy, gdyż w Planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę, co w świetle § 3 p.2 cytowanego rozporządzenia z 2 marca 1999r. kwalifikuje ją jako położoną w terenie zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że teren działek nr [...],[...] i [...] nie stanowi terenu zabudowanego. Wyjaśnił, że zbadał wyczerpująco okoliczności sprawy i rozważył zarówno interes społeczny polegający na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, jak i interes skarżącego, jego opinia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest koniecznym elementem postępowania, ale nie wiążącym dla organu administracji.

Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwanej p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w [...], sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.

Badając sprawę organ pominął całkowicie szereg faktów i nie wyjaśnił dlaczego to uczynił. Przede wszystkim organ pominął w swych rozważaniach fakt, że droga krajowa nr [...] nie jest drogą nowo budowaną, tylko już istniejącą i trzeba wziąć pod uwagę zastane uwarunkowania, w tym okoliczność, że z drogi tej istnieje już zjazd na drogę gminną [...], a wjazd na działkę skarżącego utworzony byłby nie z drogi krajowej nr [...], tylko z istniejącej drogi gminnej [...], nie chodzi więc o utworzenie nowego zjazdu tylko o ewentualną przebudowę lub podniesienie poziomu technicznego zjazdu już istniejącego. Organ pominął też fakt, że obowiązujący Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje utworzenie na działce skarżącego oraz na działce nr [...] specjalnej drogi dojazdowej "[...]", o szerokości 12 m, równoległej do drogi krajowej nr [...], która miałaby podnieść bezpieczeństwo ruchu i usprawnić wjazdy na działki [...] i [...]. Istnienie tej drogi oraz gospodarcze przeznaczenie działek organ zaopiniował pozytywnie przed uchwaleniem planu, jeśli więc teraz zmienia swoje stanowisko, to powinien bardzo precyzyjnie wskazać dlaczego to czyni i co się zmieniło w stanie faktycznym i prawnym od czasu, gdy jego opinia o możliwości gospodarczego przeznaczenia działki była pozytywna. Z zaskarżonej opinii negatywnej wynika bowiem nie tylko niemożność zlokalizowania stacji paliw, ale również stanowisko, że żadne zjazdy publiczne z drogi krajowej nr [...] przy działce skarżącego nie są możliwe, co przekreśla jej gospodarcze przeznaczenie, przewidziane planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z § 78 ust. 2 p.3, zjazd z drogi klasy PG może /a nie musi/ być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Organ wskazał, że natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] wynosiło 8.965 pojazdów dobę, co daje 374 pojazdy na godzinę. Wynika z tego, że nawet fakultatywny wymóg dodatkowego pasa ruchu nie dotyczy wskazanego odcinka drogi. Ponadto jak wskazano wyżej, zjazd z drogi krajowej nr [...] w drogę gminną [...] już istnieje, a wjazd na nieruchomość skarżącego odbywałby się z tej drogi gminnej i drogi "[...]". Okoliczności tej organ nie wziął pod uwagę ani nie wyjaśnił. Z uzasadnienia negatywnej opinii co do lokalizacji stacji paliw wynika, że organ utożsamia przewidziany § 123 rozporządzenia z 2 marca 1999r. warunek odległości między zjazdami do stacji paliw z samą odległością między stacjami paliw. Nie jest to jednak warunek tożsamy, gdyż rozporządzenie ogranicza zbyt gęste tworzenie zjazdów publicznych do stacji paliw, nie reguluje natomiast gęstości usytuowania samych stacji. W sprawie niniejszej istnieje już zjazd na drogę gminną i należało szczegółowo rozważyć, czy konieczne jest utworzenie zjazdu publicznego, w rozumieniu § 55 ust. 1 p.3 /do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza/ czy też istniejący zjazd na drogę gminną może np. po ewentualnej modernizacji przejąć ruch skierowany do stacji paliw. Należy podkreślić, że z uzasadnienia obu postanowień nie wynika, iż tereny skarżącego są terenami zarezerwowanymi pod przyszłą budowę lub modernizację dróg o jakich mowa w art. 35 ust.1 ustawy o drogach publicznych, negatywna opinia co do prowadzenia na nich działalności gospodarczej przewidzianej planem zagospodarowania przestrzennego powinna więc zostać bardzo starannie uzasadniona.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postanowienie opiniujące negatywnie planowaną przez skarżącego inwestycję wydane zostało z naruszeniem art. 7 KPA nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 KPA nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 KPA w związku z art.126 KPA nakazującym uzasadnienie postanowienia z rozważeniem wszystkich faktów. Te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia i orzekł jak w sentencji.