Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 16/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do rozpoznania wniosku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. art. 149 § 1 i art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2020 r. przez dokonanie żądanej czynności albo wydanie odpowiedniego aktu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu 16 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. H. (skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 11 lutego 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) zatwierdzonego protokołu, o którym mowa w § 4 i § 5 Załącznika nr 1 (Regulaminu Pracy Komisji) do Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie powołania i zasad pracy komisji do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 r.;

2) wypełnionych przez Komisję arkuszy ocen wniosków (na formularzach zgodnych z załącznikiem nr 2 do Zarządzenia).

Skarżący wniósł, aby odpowiedź została udzielona w formie plików PDF na wskazany adres poczty elektronicznej.

Następnie skarżący ponowił swój wniosek w formie wiadomości e-mail, która wpłynęła do Urzędu Miasta [...] w dniu 18 lutego 2020 r.

Burmistrz Miasta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi w formie wiadomości e-mail w dniu 25 lutego 2020 r. W piśmie tym organ wyjaśnił, że protokół, o którym mowa w § 4 i § 5 Regulaminu Pracy Komisji stanowiącym załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 roku, a także arkusze oceny wniosku na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym (wzór stanowi załącznik Nr 2 do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 roku), wypełnione przez poszczególnych członków Komisji stanowią dokumenty wewnętrzne służące wymianie i zgromadzeniu niezbędnych informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk i nie stanowią informacji ostatecznej, a jedynie wewnętrzną dokumentację pomocniczą. Stanowią one dokumenty wytworzone tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Nie są zatem dokumentami stanowiącymi informację publiczną i nie podlegają rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej Burmistrz Miasta [...] wskazał, że dokumentem stanowiącymi informację publiczną jest natomiast Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie wyboru zgłoszonych przez kluby sportowe przedsięwzięć o charakterze sportowym, którym przyznano dofinansowanie w formie dotacji celowej z budżetu miasta [...] na 2020 rok. Burmistrz podał również link do ww. zarządzenia.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego Miasta [...] w zakresie sprzyjania rozwojowi sportu, Burmistrz Miasta [...] jako organ dokonuje wyboru przedsięwzięć o charakterze sportowym, przyznając jednoosobowe dotacje i opierając się na zapisach § 6 ust. 2 ww. uchwały. Przy wyborze przedsięwzięć opinia Komisji powołanej do oceny wniosków jest jedynie wsparciem dla Burmistrza. Dlatego też Burmistrz Miasta [...] uznał, że w wyżej wymienionym zakresie nie może wydać decyzji odmownej, gdyż żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu i rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta [...] skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku z dnia 11 lutego 2020 r.;

- wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta [...] w kwocie odpowiadającej zawinieniu polegającym na złamaniu Konstytucji RP oraz u.d.i.p.;

- zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Organ powinien więc je udostępnić, o ile nie zachodzą ustawowe przesłanki wyłączenia jawności tych informacji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Dalej skarżący stwierdził, że społeczeństwo winno sprawować społeczną kontrolę nad tym, w jaki sposób, oraz w jakiej kwocie i na podstawie jakich przesłanek pieniądze publiczne są rozdysponowywane pomiędzy dane kluby sportowe, organizacje itd. Służy ku temu jawność i transparentność procesu oceny, dlatego też istotną do ujawnienia społeczeństwu lokalnemu jest dokumentacja związana z oceną wniosków, tj. protokół w sprawie oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 roku, a także arkusze oceny wniosku na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym, wypełnione przez poszczególnych członków Komisji.

Zdaniem skarżącego utajnianie tych danych, zwłaszcza w tak ostentacyjny sposób (ostatni dzień odpowiedzi; brak decyzji odmownej; uznanie, że to dokument wewnętrzny, choć wzór stanowi załącznik do Zarządzenia Burmistrza Miasta [...], a ten został uznany jako informacja publiczna) budzi jeszcze większe wątpliwości, niż publicznie wyrażane poglądy osób na portalach społecznościowych oraz dochodzące do skarżącego sygnały o możliwych nieprawidłowościach przy dokonywaniu modelowo obiektywnej oceny wniosków wraz z uzasadnieniem oceny. Skarżący wyjaśnił, że dla wiedzy, ale też i czyniąc zadość chęci ucięcia wszelkiej insynuacji czy spekulacji, posądzania o nieobiektywność, brak transparentności procesu wyboru takich klubów a nie innych, przyznania im takich a nie innych kwot, zawnioskował o ww. dokumenty, zwłaszcza że z braku wnioskowanych informacji nie można ocenić, z czego wynika rozrzut między kwotą 500 zł przyznanego w ramach konkursu dofinansowania, a kwotą dofinansowania wynoszącą 156.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2011 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego Miasta [...] w zakresie sprzyjania rozwojowi sportu. W § 6 uchwały wskazano, iż wniosek o przyznanie dofinansowania należy złożyć do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy na formularzu określonym przez Burmistrza Miasta. W ust. 2 powołanego § 6 określono okoliczności, którymi kieruje się Burmistrz Miasta przy ocenie wniosku. Natomiast zgodnie z ust. 3 Burmistrz Miasta może powołać komisje do oceny wniosków. Organ podkreślił, że zgodnie z § 7 uchwały przyznania dotacji dokonuje samodzielnie Burmistrz Miasta. Informacja o wyborze projektów i przyznanej dotacji następuje w drodze zarządzenia Burmistrza Miasta. Informacja ta zawiera dane o nazwie projektu i nazwie klubu, łącznych kosztach projektu oraz kwoty dotacji przyznanej na projekt. Ponadto celem wypełnienia zasad określonych w ww. uchwale Burmistrz Miasta uprawniony jest do powołania Komisji. Komisja taka została powołana Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie powołania i zasad pracy komisji do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizacje przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 roku.

Organ stwierdził, że z powyższych uregulowań wynika w sposób oczywisty, iż kompetencje do wyboru oferty i przyznania dotacji posiada wyłącznie Burmistrz Miasta [...]. Przesłanki wyboru projektu oraz sposób informowania o rozstrzygnięciu kompleksowo reguluje ww. uchwała Rady Miasta [...]. Zatem powołana Komisja ma wyłącznie znaczenie wewnętrzne i pomocnicze dla organu uprawnionego do załatwienia sprawy. Zadaniem Komisji jest ocena kompletności złożonych wniosków w zakresie wymogów zawartych w uchwale.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się pojęcie dokumentów wewnętrznych służących wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, które nie są informacją ostateczną a jedynie służą wytworzeniu ostatecznego produktu w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12). Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Tym samym dokumenty takie nie są wyrazem stanowiska organu, a jako takie nie mają przymiotu informacji publicznej. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnienia stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od dokumentów urzędowych odróżnia się dokumenty wewnętrzne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt. I OSK 707/10).

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie powołanie Komisji służyło wyłącznie zapewnieniu pomocy ze strony merytorycznych pracowników przy sprawdzeniu kompletności i poprawności złożonych wniosków. Nawet karty oceny projektów były wyłącznie wyrażeniem opinii dla organu, który jednoosobowo i samodzielnie rozstrzygał sprawę. Charakter powołanej Komisji wskazuje § 1 Regulaminu Pracy Komisji, który stanowi, iż Komisja jest zespołem doradczo - opiniującym. Z kolei w § 6 Regulaminu wskazano, iż ostateczną decyzję podejmuje Burmistrz Miasta.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2020 r. skarżący podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył osobiście jako osoba fizyczna. Nieprawdą jest zatem, co podkreślono bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej w odpowiedzi na skargę, że skarżący jest redaktorem naczelnym jakiegokolwiek portalu, a tym bardziej portalu "[...]", którego w rejestrze dzienników i czasopism pod tą nazwą nie ma.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że wypełnione przez członków Komisji dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne służące wymianie i zgromadzeniu niezbędnych informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk oraz nie stanowią one informacji publicznej, a jedynie wewnętrzną dokumentację pomocniczą.

W ocenie skarżącego każda organizacja, która "startuje" w konkursach tego rodzaju (działalność sportowa, kulturalna, społeczna, itd.) o środki publiczne może poprosić o te dokumenty do wglądu, a zatem nie są one li tylko dokumentami wewnętrznymi, a stanowią o tym, dlaczego dany klub otrzymał daną kwotę dotacji ze środków publicznych. Kontrola społeczna tejże dokumentacji ze strony obywateli jest nieodzowna, wszak bezsprzecznie informacje o majątku publicznym mają charakter informacji publicznej.

Skarżący wskazał również, że § 5 ust. 2 Regulaminu Pracy Komisji stanowi, że Burmistrz Miasta [...] zatwierdza protokół z prac Komisji - bez poprawek, bądź z naniesionymi poprawkami. Tym samym dla skarżącego niezrozumiała jest argumentacja, zgodnie z którą protokół, a także pozostałe wnioskowane dokumenty, stanowią zaledwie dokumenty wewnętrzne. W takiej sytuacji niepotrzebne byłoby bowiem zatwierdzanie takiego dokumentu. W istocie rzeczy fakt, że organ wykonawczy gminy musi takiego zatwierdzenia dokonać, świadczy o publicznym charakterze dokumentów wypełnionych przez członków Komisji.

Skarżący stwierdził, że pomimo tego, iż obywatel nie ma obowiązku wskazywania powodów, dla których pyta władzę publiczną o informacje dotyczące spraw publicznych, swoją skargę na bezczynność a wcześniej wniosek o udostępnienie informacji publicznej powziął na podstawie sygnałów od obywateli/członków zarządów/prezesów organizacji/klubów sportowych, którzy twierdzą, że środki te mogą wydawane być niesprawiedliwie. Skarżący otrzymywał też sygnały, iż "dostają pieniądze ciągle te same kluby, nawet jeśli oceny są źle przeprowadzone i punkty niejasno przydzielone". Skarżący podniósł, że nie jest tego w stanie stwierdzić bez dokumentów, ale słyszał od różnych osób, że niektóre kluby nie spełniając warunków formalnych udziału w konkursie, biorą mimo to w nim udział i otrzymują dotacje z Gminy Miasta [...]. Wobec powyższego chcąc sprawdzić powyższe informacje, skarżący złożył wniosek o udostępnienie wszystkich dokumentów, jednakże Burmistrz Miasta [...] ich nie udostępnił.

Skarżący stwierdził, że Komisję oceniającą projekty, powołał Zarządzeniem Burmistrz Miasta [...]. Zatem efekty jej pracy również winny być udokumentowane, skoro mają znaczenie dla stanowiska organu w sprawie dotacji. Wobec powyższego skoro istnieją dokumenty, to jeśli dotyczą spraw publicznych, organ winien je udostępnić na wniosek, skoro nie udostępnił ich w Biuletynie Informacji Publicznej.

Odnosząc się do wskazanych przez organ wyroków sądów administracyjnych skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określił, że kryterium oceny, czy dana informacja stanowi informację publiczną, czy też nie, jest to, czy dotyczy ona spraw publicznych. Na gruncie niniejszej sprawy niezaprzeczalnie wniosek dotyczył problematyki dotowania sportu przez jednostkę samorządu terytorialnego, czyli wywiązywania się przez nią z zadań, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Wreszcie skarżący przytaczając treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zwrócił uwagę, że termin 14 dni ma charakter maksymalny, a organy winny odpowiadać bez zbędnej zwłoki. Trudno tymczasem dociec, dlaczego Burmistrz Miasta [...] dopiero ostatniego dnia odpowiedział na wniosek, skoro ta odpowiedź ograniczyła się do wskazania, że wnioskowane dokumenty stanowią dokument wewnętrzny. Zdaniem skarżącego sama ta okoliczność świadczy o opieszałości Burmistrza Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.

Zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został w przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełniony. Skarżonym podmiotem jest organ wykonawczy gminnej jednostki samorządu terytorialnego, zaliczany do organów władzy publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Zakres przedmiotowy ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanych informacji budził natomiast wątpliwości skarżonego organu. Żądane informacje wykazują wprawdzie związek ze sprawami publicznymi w zakresie dysponowania przez gminną jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym w tej części, w jakiej jednostka ta przyznaje podmiotom niepublicznym dotacje celowe na realizację określonych zadań publicznych (zob. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Przedmiotem sporu między stronami postępowania stało się natomiast zagadnienie, czy i w jakim zakresie dokumenty w postaci: 1) zatwierdzonego protokołu, o którym mowa w § 4 i § 5 Załącznika nr 1 (Regulaminu Pracy Komisji) do Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie powołania i zasad pracy komisji do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 r.; 2) wypełnionych przez Komisję arkuszy ocen wniosków (na formularzach zgodnych z załącznikiem nr 2 do Zarządzenia), mogą być uznane za tzw. zewnętrzne dokumenty urzędowe, będące nośnikami informacji publicznej.

Rozstrzygając powyższy spór, należało uwzględnić następujące przesłanki.

1) Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego Miasta [...] w zakresie sprzyjania rozwojowi sportu, zadanie własne polegające na tworzeniu warunków, w tym organizacyjnych, rozwojowi sportu stanowiące zadanie własne Miasta, może być realizowane przez przyznawanie dotacji celowych dla klubów sportowych, na zasadach określonych w tej uchwale. Stosownie do § 7 ust. 1 w zw. z § 4 cyt. uchwały wyboru będącego przedmiotem dotacji przedsięwzięcia klubu sportowego w zakresie projektu o charakterze sportowym, dokonuje Burmistrz Miasta. Przepis § 6 ust. 3 uchwały upoważnia jednocześnie Burmistrza do powołania komisji konkursowej do oceny wniosków. Na podstawie powyższego przepisu Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. powołał Komisję do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 r., ustalając w § 2 ust. 3 i 4, że Komisja ta działa zgodnie z "Regulaminem Pracy Komisji" (Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 1 do tego zarządzenia, natomiast prace związane z ocenę wniosków mają być przeprowadzane "w oparciu o formularz", stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia. Przepisy § 2 i § 3 Regulaminu określają m.in. skład Komisji, zasady jej działania na posiedzeniach, zadania oraz kompetencje związane z procesem oceny wniosków dotacyjnych, kryteria oceny wniosków. Ponadto § 4 Regulaminu przewiduje, że z prac Komisji sporządza się protokół, który podpisuje przewodniczący i członkowie Komisji uczestniczący w posiedzeniu. Jednocześnie zgodnie z § 5 ust. 2 i § 6 Regulaminu Burmistrz zatwierdza protokół z prac Komisji "bez poprawek lub z naniesionymi przez siebie poprawkami", podejmując ostateczną decyzję o przyznaniu dotacji w formie zarządzenia.

2) Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, a także informacja, którą podmioty publiczne posługują się przy wykonywaniu zadań publicznych, choćby nie wytworzyły bezpośrednio tych informacji. Informację publiczną stanowi więc m.in. treść dokumentów urzędowych lub wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11).

3) Poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają natomiast tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od zewnętrznych dokumentów urzędowych.

4) Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest w jakikolwiek sposób skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Dokumenty wewnętrzne służą zatem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz oraz nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto również, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

5) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się także, że dokumentacja o charakterze wewnętrznym lub inne nośniki utrwalające aktywność o charakterze technicznym (roboczym, pomocniczym) nie są nośnikami informacji publicznej. Nie zawiera więc informacji publicznej wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawierając jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Podobnie należy ocenić korespondencję wewnętrzną osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a zatem należy do sfery wewnętrznej działalności organu, stanowiąc gwarancję zapewnienia organowi niezbędnej swobody do podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13). Podobnie nie są nośnikiem informacji publicznej zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11). Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów w ramach działalności organu, poza uregulowaną prawnie procedurą, mają zatem charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegając udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego dokumenty w postaci zatwierdzonego protokołu, o którym mowa w § 4 i § 5 Załącznika nr 1 (Regulaminu Pracy Komisji) do Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie powołania i zasad pracy komisji do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 r. oraz wypełnionych przez Komisję arkuszy ocen wniosków (na formularzach zgodnych z załącznikiem nr 2 do Zarządzenia), nie mogą być uznane za tzw. dokumenty wewnętrzne, które ze swej istoty nie są nośnikami informacji publicznej.

Przede wszystkim dokumenty te nie mają charakteru wewnętrznej dokumentacji, które jedynie służy niewiążącej, pomocniczej lub jedynie przygotowawczej informacji pomiędzy pracownikami urzędu obsługującego organ. Jakkolwiek zgodnie z § 5 ust. 2 i § 6 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., to Burmistrz na podstawie protokołu prac Komisji podejmuje w formie zarządzenia ostateczną decyzję o przyznaniu dotacji, to jednak zasadnicze kryteria formalne i merytoryczne przesądzające o zasadności i legalności wyboru podlegają ocenie przez członków Komisji i stanowią dla Burmistrza zasadniczą podstawę do podjęcia decyzji. Protokół Komisji oraz wypełnione arkusze ocen nie są jedynie wyrazem poglądów i wewnętrznych ocen pracowników organu, lecz w istocie przesądzają treść rozstrzygnięcia Burmistrza. Świadczy o tym również skład samej Komisji, której członkami są Zastępca Burmistrza, Przewodniczący i Wiceprzewodniczący Rady Miasta, Sekretarz Miasta oraz Kierownik Wydziału Urzędu Miasta zajmującego się sprawami sportu. Tak określony skład Komisji, będącej organem pomocniczym i doradczym Burmistrza, nie pozwala na uznanie, że dokumenty związane z postępowaniem konkursowym o udzielenie dotacji i wytworzone przez jego członków, są jedynie źródłem wewnętrznych i przygotowawczych informacji opracowywanych w strukturze organu, które dopiero następczo mogą przyjąć postać informacji publicznej. Warto również zauważyć, że skarżony organ zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. dokonał ostatecznie wyboru zgłoszonych w toku konkursu przedsięwzięć i podmiotów je realizujących oraz ustalił przyznane kwoty dotacji. Zarządzenie to jest pozbawione uzasadnienia, co oznacza, że obywatele (i inne podmioty prywatne) są pozbawieni wiedzy na temat przesłanek, które zadecydowały o takim, a nie innym wyborze oraz ustaleniu wysokości kwot dotacyjnych. Jedynym źródłem informacji w tym zakresie (a chodzi o sposób i zasady dysponowania środkami publicznymi) są żądane dokumenty w postaci protokołu Komisji oraz wypełnionych ankiet ocen wniosków.

Trzeba również stwierdzić, że protokoły posiedzeń Komisji oraz ankiety ocen konkursowych nie mają cech dokumentów nieformalnych lub nieoficjalnych. Są one bowiem wytwarzane w procedurze określonej przez samego Burmistrza w zarządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia (§ 6 ust. 3) zawartego w uchwale Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego Miasta [...] w zakresie sprzyjania rozwojowi sportu. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a więc stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym. Jak już wspomniano, na podstawie powyższego przepisu Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. powołał Komisję do oceny wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia o charakterze sportowym w 2020 r., ustalając w § 2 ust. 3 i 4, że Komisja ta działa zgodnie z "Regulaminem Pracy Komisji" (Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 1 do tego zarządzenia, natomiast prace związane z ocenę wniosków mają być przeprowadzane "w oparciu o formularz", stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia. Przepisy § 2 i § 3 Regulaminu określają m.in. skład Komisji, zasady jej działania na posiedzeniach, zadania oraz kompetencje związane z procesem oceny wniosków dotacyjnych, kryteria oceny wniosków. Przepis § 4 Regulaminu przewiduje, że z prac Komisji sporządza się protokół, który podpisuje przewodniczący i członkowie Komisji uczestniczący w posiedzeniu.

Nie można zatem przyjąć, że sformalizowane zasady działania organu pomocniczego i przejęcie przez niego całego ciężaru formalnej i merytorycznej oceny wniosków dotacyjnych, pozwalają na kwalifikację dokumentów wytworzonych przez ten organ w procedurze konkursowej jako dokumentów wewnętrznych, mających znaczenie jedynie techniczne, pomocnicze lub stricte przygotowawcze.

Dane wynikające w protokołu prac Komisji oraz ankiet oceny wniosków konkursowych zostają zatem bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym, co oznacza, że nie mają one charakteru dokumentów wewnętrznych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Oceny członków Komisji, którzy są funkcjonariuszami samorządowymi reprezentującymi gminne organy stanowiący i wykonawczy, są zatem oficjalnymi oświadczeniami wiedzy, które stanowią bezpośrednią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia przez skarżony organ. W literaturze przyjmuje się natomiast, że dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Mocnego podkreślenia wymaga ponadto fakt, że sporne dokumenty (protokół oraz ankiety ocen) mają walor zewnętrzny, gdy są przeznaczone dla określonego organu ostatecznie podejmującego rozstrzygnięcie, a więc dla organu skarżonego (por. celną uwagę zawartą w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15).

W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że odpowiedź udzielona skarżącemu w dniu 25 lutego 2020 r. została oparta na błędnej ocenie w zakresie kwalifikacji żądanych dokumentów jako źródła informacji publicznej, Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekając w punkcie pierwszym wyroku o zobowiązaniu skarżonego organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2020 r. przez dokonanie żądanej czynności albo wydanie odpowiedniego aktu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw, aby stwierdzić na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku). Dokonując takiej oceny należało uwzględnić sporną i wymagającą odpowiedniej kwalifikacji prawnej kwestie zewnętrznego albo wewnętrznego charakteru dokumentów żądanych przez skarżącego. Nie dostrzeżono również przejawu złej woli lub arbitralnego podejścia organu do wniosku skarżącego albo celowego opóźniania w procesie załatwiania tego wniosku. Samo bowiem przesłanie skarżącemu odpowiedzi na wniosek w ostatnim dniu ustawowego terminu nie świadczy jeszcze o naruszeniu prawa.

W punkcie trzecim wyroku z powodów wyżej wskazanych oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.