Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 630/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, art.174 pkt 1 i 2, art.141 § 4, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.2 i art. 13 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.7 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 95/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w D. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Burmistrza D. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w D. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 95/11, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w D. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie " [...] " wystąpiło do Burmistrza D. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie –"skany wszystkich decyzji od 2000 r. - zgód na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w D. - [...] pod reklamę biura senatora J. - zdjęcie dokumentujące zajęcie pasa drogowego znajduje się w aktach sprawy [...] - wykaz opłat odprowadzonych przez biuro senatora J. lub inny podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w D. [...]- reklama biura senatorskiego opisana wyżej - skany całości korespondencji prowadzonej od 2000 r. z odpowiedzialnymi za zajęcie pasa drogowego w D. - [...]- reklama biura senatora J.". Jako formę udostępnienia informacji określiło nagrane na płytę CD skany, która winna być wysłana pocztą.

Pismem z [...] sierpnia 2011 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że obszar [...] przy budynku nr [...] nie jest pasem drogowym w sensie ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższą informacją Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza D., wnosząc w niej o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej o jaką wystąpiło wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. i orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stan faktyczny sprawy i zakwestionowała stanowisko organu, iż obszar [...] przy budynku nr [...] nie jest pasem drogowym w sensie ustawy o drogach publicznych. Wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 10 lutego 1994 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich w D. (Dziennik Urzędowy Województwa Wałbrzyskiego z dnia 22 lutego 1994 r. poz. 79) - [...] został zaliczony w całości do dróg lokalnych miejskich na terenie miasta D. Również zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr XXlI/144/08 Rady Miejskiej D. z dnia 31 marca 2008 r. - [...] (jako całość) znajduje się w wykazie dróg gminnych - pozycja [...] - numer drogi gminnej [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie uznając, iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z [...] sierpnia 2011 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w uchwale Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. dokładnie wskazano przebieg drogi publicznej gminnej o nazwie [...]. Obejmuje ona obszar od ulicy K. do ulicy I.K., co obrazuje plan sytuacyjny stanowiący załącznik nr 2 do ww. uchwały. Organ stwierdził, że powyższa uchwała wraz z załącznikiem potwierdza, że odpowiedź udzielona skarżącemu [...] sierpnia 2011 r. była prawidłowa i w pełni uzasadniona, bowiem obszar przy budynku [...] nie jest pasem drogowym.

Na rozprawie 27 września 2012 r. Stowarzyszenie, podtrzymało skargę i złożyło do akt sprawy operat pomiarowy z [...] marca 2012 r. wraz z załącznikiem do uchwały Rady Miasta w D. z 27 czerwca 2005 r.

Pismem z [...] października 2012 r. organ, odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego na rozprawie dokumentów wyjaśnił, że żaden z nich nie potwierdza, iż stelaż z informacją o siedzibie biura senatora S. J. jest usytuowany w pasie drogi publicznej. Wskazał, że przedłożony operat pomiarowy z [...] marca 2012 r. potwierdza jedynie, że reklama usytuowana jest w [...], na działce o numerze geodezyjnym [...] o symbolu "dr". Stwierdził, że mimo iż działka ma klasyfikację drogi "dr" nie jest to drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.). O tym, która droga w mieście jest drogą gminną, zgodnie z art. 7 ust 3 powyższej ustawy, decyduje rada gminy w drodze uchwały. Taką uchwałę o przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. podjęła Rada Miejska D. 31 marca 2008 r. Uchwała ta wraz załącznikiem graficznym, potwierdzającym, że część [...] w D. m. in. przy budynku [...] [...] nie jest drogą gminną, dołączona została do odpowiedzi na skargę z 15 września 2011 r.

Organ wskazał, że żaden inny dokument niż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych nie może zaliczyć danej drogi do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust 2) ani ustalać przebiegu istniejących dróg gminnych (art. 7 ust 3). Przedłożona przez stronę uchwała Rady Miejskiej D. z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania(...) nie jest dokumentem potwierdzającym, że część [...] przy budynku [...] [...] jest drogą publiczną. Uchwała ta, określała strefę płatnego parkowania z tym, że sektor [...], niezaliczony do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej z 31 sierpnia 2008 r., był z tej strefy wyłączony i w związku z tym opłaty za parkowanie nie były pobierane.

Ponadto organ stwierdził, że obecnie obowiązująca uchwała Rady Miejskiej D. nr XV/114/11 z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (...) i granice strefy płatnego parkowania potwierdza, która część [...] nie jest drogą publiczną.

W odpowiedzi na powyższe Stowarzyszenie, w piśmie z 20 listopada 2012 r., podało, że droga gminna [...] w D., otrzymała statut drogi gminnej w związku z rozporządzeniem Wojewody Wałbrzyskiego Nr [...] z dnia 10 lutego 1994 r. oraz przepisami art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133,poz.872, ze zm.). Powyższe oznacza, że od [...] marca 1994 r. [...] (jako całość) jest drogą gminną (wcześniej lokalną). Twierdzenie, że wyłączenia części [...] jako drogi gminnej, rada gminy może dokonać na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest błędne. Stowarzyszenie wskazało również, że załącznik do uchwały Rady Miasta D. z 27 czerwca 2005 r., nr XLIII/291/05, wskazuje że ustanowiono strefę płatnego parkowania na całości drogi gminnej [...] i opłaty parkingowe na całej części drogi gminnej [...] były pobierane, co wynika choćby z tytułu wykonawczego [...], gdzie treść dokumentu jasno wskazuje na fakt pobierania opłat za parkowanie pojazdu w części drogi gminnej [...], która to część wedle organu "nie jest i nie była drogą gminną". Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie dowodu z tytułu wykonawczego [...], wystawionego przez Urząd Miejski w D. oraz o zobowiązanie dostarczenia całości dokumentacji związanej z prowadzoną egzekucją pod tym tytułem przez Urząd Miejski w D.

Ponadto stwierdziło, że przedłożony przez organ załącznik do uchwały nr XV/114/11 RM D. z 28 listopada 2011 r. nie może odnosić się do przedmiotowej sprawy, ponieważ uchwała obowiązuje od 25 stycznia 2012 r., a więc nie obejmuje okresu dotyczącego informacji publicznej, o jaką wystąpiła strona skarżąca wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, podnosząc, że dla jej rozpoznania istotna jest treść wniosku, zgodnie z którym skarżący wnosi o przesłanie skanów wszystkich decyzji (zgód) od 2000 r. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w D. [...] [...] - pod reklamę biura wyborczego senatora S. J. (zajęcie pasa drogowego udokumentowane w aktach sprawy [...]).

W związku z treścią wniosku Sąd uznał, że organ zareagował na żądanie wnioskującego i udzielił żądanych informacji, nie będąc w zwłoce z ich udzieleniem, a zatem nie pozostał bezczynny wobec wniosku Stowarzyszenia. Pisma skierowane do strony stanowią niewątpliwie przejaw aktywności organu wobec jej żądania.

Sąd przywołał treść przepisów ustawy o drogach publicznych i w dalszej kolejności stwierdził, że w uchwale Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. dokładnie wskazano przebieg drogi publicznej gminnej o nazwie [...]. Podał, że zgodnie z planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 2 do powyższej uchwały obejmuje ona obszar od ulicy K. do ulicy I. K.. Stwierdził zatem, iż powyższa uchwała wraz z załącznikiem potwierdza, że odpowiedź udzielona Stowarzyszeniu [...] sierpnia 2011 r. była prawidłowa i w pełni uzasadniona, bowiem obszar przy budynku [...] [...] nie jest pasem drogowym.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ nie pozostawał

w bezczynności na dzień złożenia skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w D., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wniosło o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie Burmistrza D. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem z [...] sierpnia 2011r., ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w tym:

1. art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, nr 112, poz. 1198, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) poprzez uznanie za zasadne nieudzielenie przez organ skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, w oparciu o twierdzenie, iż obszar przy budynku [...] [...] w D. nie jest pasem drogowym drogi gminnej, w sytuacji gdy z dokumentów oraz aktów prawnych wskazanych przez skarżące Stowarzyszenie wynika, iż przedmiotowy odcinek należy do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż organ dokonał wszystkich niezbędnych czynności, i nie pozostał w bezczynności przez ustawowy okres 14 dni przewidziany na udzielenie informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie udzielił skarżącemu w przewidzianym przepisem terminie żądanej informacji publicznej, a wystosowanie pisma przez organ w dniu [...] sierpnia 2011 r. nie można uznać za jego działanie w sprawie;

3. art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska D. mogła, na podstawie tego przepisu w Uchwale nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D., dokonać wyłączenia części ulicy [...] w D. z kategorii drogi gminnej, w sytuacji gdy przepis ten nie daje podstawy do takiego podziału dróg.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym:

1. art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez:

- całkowite pominięcie znaczenia treści aktów prawnych i dokumentacji złożonej przez skarżące Stowarzyszenie na poparcie swoich twierdzeń,

- brak oceny treści Uchwały Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. w odniesieniu do przepisów prawnych i dokumentacji wskazywanych przez skarżące Stowarzyszenie,

- oparcie wyroku na uchwale Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. pomimo, iż nie dotyczyła ona całości okresu objętego wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej jako obejmującego okres od 2000 r.

- pominięcie, iż organ nie wskazał aktu prawnego, który regulowałby statut prawny przedmiotowego odcinka drogi przy ulicy [...] [...] w D. w jakikolwiek inny sposób niż jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niespełnienie wymagań metodologicznej poprawności, brak dostatecznego stopnia precyzji uniemożliwiającego kontrolę instancyjną, brak przeprowadzenia jakiegokolwiek merytorycznego wywodu co do przesłanek, których wystąpienie warunkuje i uzasadnia uznanie Sądu, iż odcinek drogi przy ul. [...] [...] w D. nie jest drogą publiczną, przywołanie przepisów Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. bez ich prawidłowego odniesienia do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia, a przede wszystkim brak wyjaśnienia, jaki statut ma odcinek drogi przy ulicy [...] [...] w D., jeżeli zdaniem Sądu nie jest on drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, brak ustalenia stanu prawnego obszaru przy ulicy [...] [...] w D. w okresie od 2000r. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D..

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie, odwołując się do treści art. 2 u d. i p., podkreślił, że żądana przez niego informacja odpowiadała zawartej w tym przepisie definicji rozumienia informacji publicznej, która powinna zostać udzielona ze względu na stan prawny obszaru przy ulicy [...] [...] w D.. Zwrócił uwagę, iż brzmienie art. 13 § 1 u d. i p. wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, iż przewidziany w nim termin odnosi się do faktycznego udzielenia informacji publicznej. Za takie działanie nie może być uznane wystosowanie pisma informującego, że obszar ulicy [...] [...] nie jest pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych , tym bardziej że jest to twierdzenie nieprawdziwe. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż organ nie wezwał go do sprecyzowania wniosku ani dołączenia dodatkowych dokumentów uzasadniających wniosek. W jego ocenie przyjęcie, że rzeczony obszar nie jest gminną drogą publiczną uzasadniałoby jedynie prawidłowe wykazanie podstawy prawnej regulującej jako bezsporny statut prawny tego obszaru w sposób odmienny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżący kasacyjnie uznając, że Rada Miejska w D. nie mogła dokonać wyłączenia części ulicy [...] z kategorii drogi gminnej, wyraził stanowisko o zachowaniu mocy prawnej zapisu rozporządzenia Wojewody Wałbrzyskiego nr [...] z 10 lutego 1994 r., nadającego ulicy [...] w D. statut lokalnej drogi miejskiej.

Nawiązując do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób prawidłowy do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i całkowicie pominął ocenę dokumentacji przez niego przedłożonej oraz aktów prawnych wskazanych na poparcie prezentowanego stanowiska. Podniósł, że Sąd powołał jedynie fragment uchwały Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z dnia 31 marca 2008r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. bez jakiegokolwiek odniesienia jego treści do kontekstu twierdzeń i dokumentacji oraz aktów prawnych powołanych przez skarżące Stowarzyszenie.

Pismem z 8 marca 2013 r. organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Wskazał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Stwierdził, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, gdyż takiej informacji nie posiadał. Stelaż zawierający informację o siedzibie biura senatora S. J. nie jest bowiem pasem drogowym. Podkreślił także, że kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie uchwała Rady Miejskiej D. z 31 marca 2008 r. w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg miejskich w granicach administracyjnych miasta jest prawem, a skargi wnoszone na tę uchwałę były kilkakrotnie odrzucane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za częściowo uzasadnione.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do skierowanych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów o charakterze procesowym.

Skarga kasacyjna oparta została na zasadnym zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

O przeprowadzeniu zgodnej z przepisami prawa kontroli zaskarżonego działania czy też bezczynności organu administracji przesądza w zasadniczy sposób uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Sąd meriti wskazał, że dla rozpoznania skargi istotna jest treść wniosku, zgodnie z którą skarżący wnosi o przesłanie skanów wszystkich decyzji (zgód) od 2000 r. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w D. [...] [...] – pod reklamę biura wyborczego senatora S. J. (zajęcie pasa drogowego udokumentowane w aktach sprawy [...]). Porównanie treści wniosku z [...] sierpnia 2011 r., do którego odwołuje się Sąd I instancji z treścią wniosku przytoczoną przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku, wskazuje, że wniosek ten zawierał dodatkową treść nieuwzględnioną przez Sąd. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się nadto do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci wykazu opłat odprowadzanych przez biuro senatora J. lub inny podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w D. [...] [...] oraz skanów całości korespondencji prowadzonej od roku 2000 z odpowiedzialnymi za zajęcie pasa drogowego w D. [...] [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego w swoich rozważaniach Sąd I instancji nie odniósł się do całego wniosku, zważywszy, że opisując stan faktyczny sprawy podał jego pełną treść. Nie wiadomo zatem czy jest to rezultat niestaranności Sądu, czy też zabieg celowy. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że osnowa skargi, na co wskazują jej wnioski, dotyczy całego wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] sierpnia 2011 r., natomiast w uzasadnieniu skargi strona skarżąca odwołuje się jedynie do pkt 1 tego wniosku. Wobec powyższego obowiązkiem Sądu było ustalenie zakresu skargi na bezczynność tzn. czy Stowarzyszenie zarzuca Burmistrzowi D. bezczynność w zakresie całego wniosku, czy też tylko pkt 1 wniosku.

W przedmiotowej sprawie, dla prawidłowego odczytania intencji autora wniosku o udzielenie informacji publicznej, kluczowe jest dokonanie jego całościowej analizy. Pominięcie znacznej części wniosku uniemożliwia bowiem prawidłowe odczytanie istoty tego wniosku. Niewątpliwie w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2011 r. skarżący kasacyjnie nie chciał uzyskać informacji o statusie ulicy [...] położonej w D., a konkretnie o statusie tej jej części, na której umieszczona jest reklama biura senatora S. J.

Nie zasługuje zatem na akceptacje stanowisko Sądu I instancji, że organ, wysyłając pismo informujące, iż obszar [...] przy budynku nr [...] nie jest pasem drogowym w sensie ustawy o drogach publicznych, udzielił żądanych informacji i dlatego też nie pozostaje w bezczynności.

Organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej nie można postawić zarzutu bezczynności w sytuacji gdy udziela żądanej informacji, informuje, że nie jest to informacja publiczna, że jej nie posiada lub nie może udostępnić ze względu na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bądź też gdy wydaje decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1643/09, publ. LexPolonica nr 2247153). Nie do zaakceptowania jest natomiast stanowisko, iż niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.

W postępowaniu dotyczącym wniosku o udzielenie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w przypadkach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że adresat wniosku nie powinien kierować się w swoim działaniu ogólnymi zasadami obowiązującymi w państwie prawa, w tym zasadami tzw. "dobrej administracji", a więc również zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. W razie wątpliwości organ winien wyjaśnić udostępnienia czego w istocie żąda wnioskodawca (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz D., jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, jak i Sąd rozpoznający skargę na bezczynność potraktowały brzmienie wniosku literalnie, nie uwzględniając intencji wnioskodawcy i celów jego działania. Organ informując Stowarzyszenie [...], iż obszar [...] przy budynku nr [...] nie jest pasem drogowym w sensie ustawy o drogach publicznych nie wskazał, czy posiada żądane informacje, tj. decyzje, wykaz opłat i korespondencję związane z reklamą biura senatora S. J., mieszczącą się na ul. [...] przy budynku nr [...]. Nie zwrócił się do Stowarzyszenia, do czego obligowała go powołana wcześniej zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów i instytucji państwowych, o wyjaśnienie czy intencją wnioskodawcy jest ustalenie statusu ulicy [...] [...], czy też uzyskanie informacji dotyczących reklamy biura senatora S. J. W tych okolicznościach udzieloną wnioskodawcy odpowiedź należy uznać za wymijającą i również w tym kontekście powinna być oceniana skarga na bezczynność organu

Sąd I instancji oceniając, że Burmistrz D. udzielając wnioskodawcy odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2011 r., nie pozostawał na dzień złożenia skargi w bezczynności, odwołał się do uchwały Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z 31 marca 2008 r. i do planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały. Sąd uznał, że udzielona odpowiedź była prawidłowa i w pełni uzasadniona, bowiem obszar przy budynku [...] [...] nie jest pasem drogowym. Formułując takie stanowisko Sąd nie uwzględnił – na co wskazano powyżej – intencji przyświecających wnioskodawcy, jak również nie odczytał w sposób prawidłowy treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek ten obejmował wymienione w nim informacje za okres od 2000 roku, a tymczasem Sąd ocenił działanie organu zobowiązanego przez pryzmat ww. uchwały z 2008 r., a więc de facto nie zbadał czy organ nie jest w bezczynności co do udostępnienia informacji odnoszącej się do okresu sprzed wejścia w życie uchwały z 31 marca 2008 r.

Reasumując uznać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do całości wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] sierpnia 2011 r., tak w zakresie jego treści, jak i okresu, do którego wnioskowane informacje odnosiły się. Nie dokonał także oceny intencji podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji, co było niezbędne dla ustalenia czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnionym. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki, przy uwzględnieniu powyższych uwag, powinien ustalić granice żądania strony, a następnie dokonać oceny, czy organ, udzielając wnioskującemu odpowiedzi jedynie pismem z [...] sierpnia 2011 r., dopełnił obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania wskazano także na uchybienie art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten nie jest zasadny.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem dotyczyło skargi na bezczynność Burmistrza D., co oznacza, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego było stwierdzenie, czy doszło do zaniechania udostępnienia podmiotowi wnioskującemu informacji publicznej w terminie i w sposób określony w ustawie. W sprawie ze skargi na bezczynność zakres dokonywanych przez sąd administracyjny ustaleń sprowadza się po pierwsze do stwierdzenia, czy na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania czynności bądź wydania aktu, a po drugie – ustalenia, jakie terminy załatwienia spraw danego rodzaju wynikają z przepisów prawa.

Sąd administracyjny nie dokonuje w sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych, a przeprowadzana przez niego kontrola legalności opiera się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy, głównie przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Wynika to z art. 133 § 1 zd. 2 P.p.s.a., który stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 P.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Wyjątek od tej reguły przewidziany został w art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady, nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, ale ocena, czy organy poczyniły ustalenia w niezbędnym zakresie.

Uznanie, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez sąd rozpoznający sprawę, zostało pozostawione temu sądowi. W żadnym razie postępowanie dowodowe, przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może prowadzić do ustaleń, które miałyby posłużyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Ma ono jedynie umożliwić ocenę legalności działania bądź bezczynności organu administracji, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny przyjęty przez organ administracji ustalony został prawidłowo (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2009 r., II FSK 861/08, Lex nr 525675).

W świetle powyższego nieuprawniony jest zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał oceny dokumentacji przedłożonej przez kasatora i nie skonfrontował jej z obowiązującymi przepisami prawa. Przeprowadzanie takich ocen nie należało do obowiązków Sądu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest przy tym, że dla oceny czy Burmistrz D. pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej nie było konieczne ustalanie statusu ulicy [...] i przeprowadzanie na tę okoliczność dowodów, gdyż wnioskowana informacja tej kwestii nie dotyczyła. W ramach rozpoznawania skargi na bezczynność Sąd I instancji, mając na względzie intencje wnioskodawcy, winien jedynie ustalić czy organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2011 r. zgodnie z jego treścią.

Również pozostałe zarzuty w ramach naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zmierzają one w istocie do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również dotyczą braku dokonania ustaleń w zakresie statusu prawnego ulicy [...] przy budynku nr [...]. Formułowanie tego rodzaju zarzutów w zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest jednak dopuszczalne.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię.

Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Inaczej mówiąc, błędna wykładnia przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa.

W przypadku zgłoszenia powyższego zarzutu na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania przepisu prawa materialnego, który został naruszony, na czym polegała błędna jego wykładnia i jaka wykładnia powinna być właściwa. Tych warunków skarga kasacyjna nie spełnia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przepis art. 2 u.d.i.p. określa krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej i wprowadza zasadę, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi rozwinięcie treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej np. organizacje społeczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r., II SAB 391/03, LexPolonica nr 373153).

Z przepisu ust. 2 art. 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że strona, która wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, nie jest zobligowana do uzasadniania potrzeby uzyskania tego rodzaju informacji. Informacja ta powinna natomiast dotyczyć spraw publicznie ważnych i interesujących dla ogółu, co oznacza, że podmiot wnioskujący o udzielenie informacji powinien wykazać obiektywny, a nie subiektywny interes w jej uzyskaniu.

W przedmiotowej sprawie Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność Burmistrza D., nie dokonywał wykładni art. 2 u.d.i.p., a zatem nie mogło mieć miejsca mylne zrozumienie treści tego przepisu, czy też niewłaściwe jego odczytanie. Sąd nie zajmował się bowiem kwestią podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie kwestionując, że Stowarzyszenie [...] jest podmiotem mogącym wystąpić z takim żądaniem.

Analiza zarzutu naruszenia art. 2 u.d.i.p. wskazuje natomiast, że skarżący kasacyjnie upatruje w istocie naruszenie tego przepisu, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowanego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można uwzględnić. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Sądowi I instancji nie można również postawić zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę załatwiania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki". Sformułowanie to nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, aby w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona (zbędna) zwłoka. Przemawia za tym nie tylko reguła wykładni, zgodnie z którą różne terminy w ramach jednego aktu prawnego powinny mieć odmienne znaczenie, lecz także wykładnia celowościowa art. 10 ust. 2 i art. 13 u.d.i.p. W przypadku art. 10 ust. 2 u.d.i.p. chodzi o natychmiastowe udostępnienie informacji publicznej. Jest to możliwe jedynie w sytuacji, gdy podmiot udostępniający dysponuje taką informacją w wymaganej przez wnioskodawcę formie już w momencie złożenia wniosku. We wszystkich innych przypadkach znajdzie zastosowanie regulacja art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którą ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny, tj. uzasadniony (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis 2012).

Również i w przypadku art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd Wojewódzki nie odczytał w niewłaściwy sposób jego treści, a kasator nie wskazał, jak przepis ten winien być rozumiany. Uzasadnienie zarzutu naruszenia omawianego przepisu poprzez jego błędną wykładnię ponownie prowadzi do wniosku, że kasator w istocie, w ramach tego zarzutu, kwestionuje ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Sąd I instancji, a polegająca na uznaniu, że organ w ustawowym terminie 14 dni dokonał wszystkich niezbędnych czynności, w związku z czym nie pozostawał w bezczynności. Tak jak wskazano powyżej nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych nie może być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Ocenę taką odnieść należy również do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy Cytowany przepis określa zatem organ, który jest uprawniony do ustalenia przebiegu dróg gminnych i formę prawną, w jakiej winno to nastąpić. Sąd I instancji odwołał się do treści powyższego przepisu jedynie dla wskazania, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie przebiegu dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. zostało dokonane w uchwale Rady Miejskiej D. nr XXII/144/08 z 31 marca 2008 r. Sąd nie przeprowadzał natomiast kontroli legalności tej uchwały w tym znaczeniu, że nie badał, czy przepis art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych daje podstawy do takiego podziału dróg, jaki został dokonany w tej uchwale. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w istocie kierowany jest do powyższej uchwały Rady Miejskiej D. Uchwała ta stanowi jeden z aktów obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego i stan taki będzie trwał do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego w obowiązującym trybie. Podważanie jej legalności w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że także ten zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uznanie.

W tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.