Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 447/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 1, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: par. 5 ust. 1, par. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1404/09 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od W. A. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1404/09, po rozpoznaniu skargi W. A. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W. A. [...] maja 2008 r. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej: płatność zwierzęca).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. decyzją z [...] lutego 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2008 w wysokości 33.540,80 zł, w tym jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatność cukrową, odmówił natomiast przyznania płatności zwierzęcej. Organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę przyznania płatności zwierzęcej podniósł, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do tej płatności wynosiła 6,19 ha i taka sama powierzchnia została stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej. Następnie podał, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych, wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wynosi 0,00 DJP. W związku z tym po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r.), powierzchnia wynosi 0, 00 ha, a kwota płatności zwierzęcej 0,00 zł.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając na skutek odwołania W. A., decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli rolnik, w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skarżący zarejestrował siedzibę stada [...] lipca 2006 r. W związku z tym organ uznał, że w okresie referencyjnym nie posiadał on zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, a zatem nie spełnił warunków do przyznania płatności zwierzęcej.

Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania § 5 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., albowiem dotyczy on wyłącznie rolników, którzy dotychczas nie ubiegali się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Tymczasem Skarżący otrzymał płatności na rok 2006 na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W sprawie nie miał także zastosowania § 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. W myśl powołanego przepisu płatności zwierzęce, o które ubiegał się przekazujący albo spadkodawca, przysługują przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy lub konie. Organ zauważył, że skarżący złożył wniosek wyłącznie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nie ubiegał się w tym roku o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Tym samym nie było podstaw do przyznania płatności zwierzęcej na podstawie powołanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę W. A. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy w stanie prawnym obowiązującym w 2008 r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. (po 31 marca 2006 r.) i w tym roku deklarował hodowlę przysługuje płatność zwierzęca.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że od 2007 r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej (oraz innych płatności) reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). W art. 1 ustawa ta powołuje się na akty prawne Unii Europejskiej, tj.: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem nr 1782/2003), rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem nr 796/2004), stanowiąc, że regulacje krajowe dotyczą kwestii nieokreślonych w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie. Ustawa z 26 stycznia 2007 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnych płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Jest wyrazem dostosowywania (po okresie przejściowym) regulacji krajowych do wynikającej z rozporządzenia nr 1782/2003 zasady łączenia istniejących wcześniej oddzielnych płatności w jednolity system płatności. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, iż "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia".

W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 ustawy o płatnościach, w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2007 r., określił warunki i tryb przyznawania płatności zwierzęcej.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt, a 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., w przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatność zwierzęca przysługuje mu (w odniesieniu do 50% zadeklarowanych we wniosku gruntów – co wynika z ust. 2 tego przepisu), jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Natomiast § 6 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy, lub konie.

Rozważając zasady przyznawania płatności zwierzęcej wynikające z przytoczonych wyżej przepisów Sąd podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika, że co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym płatność zwierzęca w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Natomiast w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., ich wysokość jest zróżnicowana w zależności od rodzaju, wieku i ilości oraz okresu posiadania zwierząt przez rolnika.

Kierując się literalną treścią przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. Sąd stwierdził, że o płatność zwierzęcą ma prawo ubiegać się rolnik, który przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. (wówczas samodzielnie składa wniosek), jak również producent, który przejął gospodarstwo w 2007 r. (wówczas wstępuje w postępowaniu administracyjnym w prawa i obowiązki przekazującego gospodarstwo). Wynika z tego, że gdyby skarżący przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. lub w 2007 r. (po wejściu w życie przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r.), wówczas istniałaby prawna możliwość otrzymania płatności zwierzęcej. Natomiast rolnik, który przejął gospodarstwo w lipcu 2006 r. i posiadał zarejestrowane zwierzęta, jest pozbawiony tej płatności. W świetle powyższych uregulowań rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., przekazanie gospodarstwa rolnego w 2006 r. stało się czynnikiem dyskryminującym w zakresie przyznania płatności zwierzęcej na 2008 r.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. nie reguluje całości zagadnienia, dokonał oceny zaskarżonej decyzji na gruncie ustawy o płatnościach oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wspólnotowego.

Sąd stanął na stanowisku, że z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, iż wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej, a uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 oraz odpowiadające mu art. 21 i 22 ustawy o płatnościach wprost regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności.

W ocenie Sądu, wynikające z art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 oraz z art. 21 ustawy o płatnościach, zasady mają zastosowanie również do sytuacji przekazania gospodarstwa przed złożeniem wniosku pomocowego w danym roku. Zdaniem Sądu, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym, wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej na 2008 r. powinny być oceniane na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie,

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 1-7 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 21 i art. 22 ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2, art. 21 oraz art. 22 ustawy o płatnościach oraz § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 - 3, § 6, § 7 ust, 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że rozpoznawana sprawa była już raz poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2514/08 uchylił decyzję ostateczną organu odwoławczego ARiMR. WSA dokonując po raz drugi kontroli orzeczenia Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję organu odwoławczego i dokonał nowej oceny prawnej oraz sformułował nowe wskazania co do dalszego toku postępowania w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organy ARiMR już raz zastosowały się do oceny prawnej i wskazań sądu administracyjnego co do dalszego toku postępowania w sprawie. W ocenie organu w sytuacji, w której organ administracji wykonuje wyrok sądu administracyjnego w zakresie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego toku postępowania ten sam sąd administracyjny w wyniku kontroli orzeczenia organu ARiMR, w tej samej sprawie nie jest uprawniony do dokonywania nowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zamieszczania nowych wskazań co do dalszego toku postępowania. Jego zdaniem, prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko organ administracji, ale również sąd, który go wydał i nie może on w sposób arbitralny oraz niekontrolowany zmieniać swojego poglądu prawnego wyrażonego w sprawie i narzucać organowi nowych wskazań co do dalszego toku postępowania.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w W. niezasadnie przyjął istnienie luki w prawie w zakresie dotyczącym przyznania płatności zwierzęcej rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. po okresie referencyjnym. W ocenie organu, obowiązujące przepisy w sposób wyczerpujący regulują przesłanki przyznawania płatności zwierzęcej. Rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. przewiduje przyznanie płatności w trzech sytuacjach, określonych w § 4, § 5 i § 6 , jednak żadna z nich nie dotyczy skarżącego i dlatego płatność zwierzęca nie mogła być mu przyznana.

Reguły przechodzenia na przejmującego uprawnień do pomocy przekazującego gospodarstwo rolne w obrębie prawa wspólnotowego określa art. 74 rozporządzenia nr 796/2004. Z art. 74 ust. 4 lit. a) powołanego rozporządzenia wynika, że przejście praw i obowiązków z przekazującego na przejmującego odbywa się w ramach stosunku prawnego jaki został nawiązany pomiędzy przekazującym a właściwym organem. Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął domniemanie istnienia luki w prawie, w sytuacji gdy z woli prawodawcy wspólnotowego i ustawodawcy krajowego istnieje zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników ze względu na posiadanie przez nich w określonym czasie zwierząt i wpisanie ich do rejestru.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że WSA błędnie powołał się na art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 w sytuacji, gdy przejęcie drugiego gospodarstwa miało miejsce już po złożeniu przez beneficjenta pierwszego wniosku obszarowego i nie miało znaczenia dla ustalenia jego prawa do płatności zwierzęcych. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował ten przepis wskazując, że na jego podstawie beneficjent powinien nabyć wszystkie prawa i obowiązki związane z przekazywanym gospodarstwem i uzyskać płatności zwierzęce. Zdaniem organu, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał jednocześnie na podstawie jakich przepisów należy przyznać beneficjentowi płatności zwierzęce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. A. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po raz pierwszy kontrolował decyzję odmawiającą przyznania W. A. płatności zwierzęcej na 2008 r. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w W. z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2514/08, został wydany w sprawie płatności zwierzęcej na rok 2007. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez WSA w tej ostatnio wymienionej sprawie, nie były wiążące dla Sądu, który kontrolował zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności zwierzęcej na rok 2008.

W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako nie nawiązujący w żadnym stopniu do stanu rozpoznawanej sprawy, należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że są one zasadne.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że W. A. w dniu [...] lipca 2006 r. aktem notarialnym przejął po rodzicach gospodarstwo rolne w związku z przejściem jego ojca na rentę strukturalną i w tym dniu zarejestrował siedzibę stada. Ponadto skarżący otrzymał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 i nie ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny i prawny sprawy nie pozwala na podzielenie poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, według którego przyjęcie, że producent nie ma prawa do płatności zwierzęcej pomimo posiadania bydła w 2006 r., poza okresem referencyjnym, jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz sprzeczne z podstawowymi założeniami i celami wspólnej polityki rolnej określonymi w rozporządzeniu nr 1782/2003. Takie zróżnicowanie przesłanek przyznania uprawnień jest dopuszczalne zarówno w świetle prawa krajowego jak i wspólnotowego. Uzależnienie przyznania płatności zwierzęcej od posiadania zwierząt w okresie referencyjnym stało się bowiem konieczne zwłaszcza z uwagi na wprowadzone zmiany w systemie płatności uzupełniających do roślin, które wiążą otrzymanie tych płatności z posiadaniem zwierząt.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji założenia, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. "...zawiera lukę prawną, bowiem pomija całkowicie zagadnienie prawa do płatności zwierzęcej przez producenta, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r., po okresie referencyjnym", prowadzi zatem do nieuzasadnionej odmowy zastosowania § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji nie podniósł, by przepis ten był wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a jedynie stwierdził, uzasadniając to w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny, poprzez odesłanie do fragmentów przepisów prawa wspólnotowego, że przepisy prawa krajowego naruszają zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz przepisy wspólnotowe.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że "w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu", stanowi swojego rodzaju "modyfikację" treść § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zastrzeżoną dla prawodawcy. Innymi słowy dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów mających w sprawie zastosowanie, według której w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności uprawnienie następcy (przejmującego gospodarstwo rolne) do otrzymania płatności zwierzęcej w roku 2008 oceniane winno być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu jest błędna.

Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia błędną wykładnię przepisów prawa materialnego WSA niesłusznie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Przechodząc do rozpoznania skargi wniesionej przez W. A. należy zauważyć, że płatność zwierzęca jest jedną z form płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych ustawą o płatnościach a skonkretyzowaną po raz pierwszy w przepisach rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 marca 2007 r., po czym zastąpiło je rozporządzenie Ministra Rozwoju i Rolnictwa z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, dalej: rozporządzenie z 14 marca 2008 r.). Mimo zmiany rozporządzenia treść przepisów dotyczących przekazania gospodarstwa po okresie referencyjnym wskazanym odpowiednio w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. i § 5 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. nie zmieniła się.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 14 marca 2008 r. i oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji odwoływał się do uregulowań, nie mającego w sprawie zastosowania, rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. Należy dodać, że organ odwoławczy rozpoznając wniosek skarżącego stosował przepisy właściwego rozporządzenia. Mając na uwadze zbieżność unormowań obu rozporządzeń w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omawiane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko w przedmiocie wykładni przepisów regulujących uprawnienie do płatności zwierzęcej rolników, którzy zostali posiadaczami gospodarstwa oraz określonego gatunku zwierząt w 2006 r. po okresie referencyjnym (po 31 marca 2006 r.), zarówno w stanie prawnym zakreślonym przepisami rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. jak i rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.

W tym miejscu przypomnieć należy, że przed wejściem w życie ustawy o płatnościach obowiązywała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach z 2003 r.), która zgodnie z art. 59 ustawy o płatnościach utraciła moc. Ustawa o płatnościach z 2003 r. w art. 2 ust. 3 pkt 2d stanowiła, że płatności obejmują płatność uzupełniającą do powierzchni upraw innych roślin. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280) płatnościami uzupełniającymi objęto m.in. rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na łąkach i pastwiskach oraz gruntach ornych (trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych - § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia).

Do dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. (15 marca 2007 r.), w krajowym porządku prawnym płatność uzupełniająca do roślin, najogólniej rzecz ujmując, przeznaczonych na paszę nie była powiązana z posiadaniem zwierząt. Dopiero od tej daty prawodawca w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte m.in. w art. 17 ust. 2 ustawy o płatnościach uzależnił omawianą płatność uzupełniającą od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie.

Rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. i rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. określały przyznanie płatności zwierzęcej w trzech odrębnych sytuacjach.

Pierwsza obejmowała grupę rolników, którzy posiadali w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r.) określone zwierzęta, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Rolnicy ci jednocześnie musieli być beneficjentami płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, przyznanych im na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku. Zasady przyznania płatności tej grupie określone zostały odpowiednio w § 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. i § 5 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.

Druga grupa rolników to ci, którzy zwierząt nie posiadali w okresie referencyjnym i nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Płatność zwierzęca przysługiwała im, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 5 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. i § 6 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.). Regulacja ta nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy o płatnościach z 2003 r. oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, czyli sytuacji, gdy do zmiany posiadania gospodarstwa i inwentarza doszło w czasie między złożeniem wniosku a doręczeniem decyzji.

Trzecią grupę stanowią rolnicy, którzy stali się posiadaczami zwierząt i gospodarstwa w wyniku spadkobrania lub przekazania po złożeniu wniosku przez spadkodawcę, bądź przekazującego a przed doręczeniem decyzji. Przyznanie tej grupie rolników płatności nie jest zależne od posiadania zwierząt przez przejmującego (§ 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.).

W rozporządzeniu z dnia 14 marca 2008 r. uprawnienie do płatności zwierzęcej przyznano ponadto rolnikom, którzy uprzednio występowali z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej, jeżeli nabyli własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będącego własnością rolnika, którym co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie określonych przepisów i w okresie od 15 września roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do 14 marca roku złożenia wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone do właściwego rejestru zwierząt (§ 7 ust. 1).

Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że przesłanki nabycia uprawnień do płatności zwierzęcej ustalono w zależności od tego, kiedy rolnik stał się posiadaczem gospodarstwa rolnego i zwierząt. Zauważyć przy tym należy, że płatność zwierzęca ma charakter płatności uzupełniającej i mogła stanowić uzupełnienie innych płatności przyznanych wcześniej. Z tej też przyczyny całkowicie uzasadnione było uzależnienie jej przyznania od posiadania zwierząt w okresie referencyjnym poprzedzającym wejście w życie nowych przepisów w sytuacji, gdy przyznano wcześniej inne płatności. Mogła być też przyznana wtedy gdy wcześniej nie przyznawano dopłat (§ 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.). W takiej sytuacji uzasadnione było traktowanie jej jako płatności bieżącej i określenie innego okresu referencyjnego, niezwiązanego z uzyskaniem płatności wcześniej. Powołany przez Sąd pierwszej instancji punkt 29 preambuły do rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, że: "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego (...)". Z kolei w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, że: "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną, aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia". Takie stanowisko prawodawcy wspólnotowego uzasadnia wiązanie uprawnień z uzyskaniem, bądź nie kwot przewidzianych w dawniejszym systemie.

Jest rzeczą niesporną, że korzystając z nadanych ustawą uprawnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie objął rozporządzeniem rolników, którzy stali się posiadaczem i gospodarstwa rolnego i zwierząt poza wskazanymi w rozporządzeniu okresami referencyjnymi (z wyjątkiem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. i § 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r.).

Jak już wspomniano problematyka uprawnień do płatności zwierzęcej rolników, którzy zostali posiadaczami gospodarstwa rolnego i określonego gatunku zwierząt w 2006 r., ale po okresie referencyjnym była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 2 września 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1077/08 NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, według którego przyjęcie, że producent nie ma prawa do płatności zwierzęcej pomimo posiadania bydła w roku 2006, jednak nie w okresie referencyjnym jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz sprzeczne z podstawowymi założeniami i celami wspólnej polityki rolnej określonymi w Rozporządzeniu Nr 1782/2003. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że takie zróżnicowanie przesłanek przyznania uprawnień nie na narusza zasady równości wobec prawa.

Z kolei w pisemnych motywach wyroku z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 722/09 Naczelny Sąd Administracyjny analizując przepisy rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. uznał, że "wbrew wykładni dokonanej przez Sąd I instancji – z brzmienia przywołanych przepisów nie można wywieść, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia uprawnienie następcy (przejmującego gospodarstwo rolne) do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane winny być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu (...)". Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 997/09.

Natomiast w sprawie o sygn. akt II GSK 744/09, w której z niespornego stanu faktycznego wynikało, że ubiegający się o płatność przejął gospodarstwo i zwierzęta w 2006 r., ale po okresie referencyjnym, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2010 r. wywiódł, że "Prawodawca wyraźnie określił okres referencyjny: od...do po poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej. Przesłankami umożliwiającymi przyznanie rolnikowi płatności zwierzęcej są, więc: posiadanie przez rolnika określonego gatunki zwierząt w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) i fakt umieszczenia tychże zwierząt we właściwym rejestrze".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy przedstawione w powołanych wyrokach.

Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Dyrektora M. Oddziału ARiMR w W., błędnie uznał, że "w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przedstawioną wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów, należało natomiast podzielić stanowisko Dyrektora M. Oddziału ARiMR w W., że skarżący nie spełnił warunków, koniecznych dla uzyskania płatności zwierzęcej określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., albowiem w okresie referencyjnym nie był posiadaczem określonego gatunku zwierząt. W. A. nie spełniał także warunków określonych w § 7 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., gdyż przekazującemu gospodarstwo rolne ojcu skarżącego nie przyznano nigdy tego rodzaju płatności. W przypadku skarżącego podstawy przyznania płatności zwierzęcej nie mógł również stanowić § 6 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., gdyż występował on z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 r. i takie płatności uzyskał.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).