Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1905/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 października 2018 r. nr GK-05.624.3.2018.MS w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz P. S. kwotę 2717 (dwa tysiące siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. S., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 października 2018 r. nr GK-05.624.3.2018.MS w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prezydent Miasta Krakowa i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej Prawo wodne) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten może być stosowany tylko na przyszłość, to jest w przypadku kiedy wykonywanie robót budowlanych, które doprowadziły do zmniejszenia naturalnej retencji nastąpiło po 1 stycznia 2018 r. , to jest po dacie wejścia w życie Prawa wodnego, w związku brakiem przepisów przejściowych pozwalających stosować art. 269 Prawa wodnego do stanów faktycznych (wykonanych robót lub obiektów budowlanych) istniejących w dniu 1 stycznia 2018 r.,

2) na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podczas postępowania organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przez brak ustaleń co do istniejącej na obszarze byłego obszaru K. systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku Urwisko, z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji K. jak również niewyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nadto, organ błędnie przyjął, że system kanalizacji otwartej lub zamkniętej oznacza system kanalizacji o rozległym stopniu złożoności, wielości urządzeń i przewodów, istniejący na rozległym obszarze o przestrzeni dużych rozmiarów, przekraczającym wielkość nieruchomości skarżącego,

3) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo zaistnienia podstaw do oddalenia skargi w całości.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie na zasadzie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, że obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji z art. 269 Prawa wodnego stosuje się na przyszłość, to jest do stanów faktycznych związanych ze zmniejszeniem naturalnej retencji w związku z zabudową powstałą po 1 stycznia 2018 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne związane ze zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej na skutek określonych czynności jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa i powołane do naliczenia właściwe organy zobowiązane są do podjęcia określonych czynności wynikających z mocy prawa. Skarżący kasacyjnie, powołując się na zasadę zrównoważonego rozwoju proklamowaną w art. 5 Konstytucji RP i rozwiniętą w art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska podniósł, że opłata ta powinna być po 1 stycznia 2018 r. naliczana dla wszystkich nieruchomości, które spełniają warunki Prawa wodnego bez względu na datę, w której doszło do takiego zagospodarowania. Wynika to z charakteru opłaty, która jest daniną publiczną o wymiarze powszechnym, pobieraną z uwagi na spełnienie ustawowo określonych przesłanek. Takie jej ukształtowanie nie powoduje, że ma ona skutek wsteczny. Byłoby tak w przypadku obowiązku jej pobrania za okres sprzed 1 stycznia 2018 r., ale takich rozwiązań nie wprowadzono.

Odnosząc się do postawionych zarzutów dotyczących naruszenia postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest brak ustaleń co do istniejącej na obszarze byłego K. systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku Urwisko skarżący kasacyjnie wskazał, że przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art 7 kpa. Wskazał, że nieruchomość, dla której naliczona została opłata za utraconą retencję, wyposażona jest w kanalizację opadową, (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości) odprowadzającą wody opadowe do istniejącego wylotu do potoku Urwisko. Powyższa kanalizacja deszczowa nie obejmuje obszaru o dużym zasięgu i nie stanowi zespołu wielu urządzeń. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie mógł przyjąć, że występowanie kanalizacji opadowej obsługującej daną nieruchomość (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości), mającą za zadanie odbiór wód deszczowych i roztopowych i ich późniejsze odprowadzenia do odbiornika - cieku wodnego, automatycznie kwalifikuje nieruchomość jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Za obszar nie można bowiem uznać pojedynczej nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości. Wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że położone są one na obszarze ujętym w system kanalizacji. Nie jest spełniony warunek rozciągłości przestrzennej ani stopnia złożoności systemu kanalizacji. Skarżący kasacyjnie podał, że systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie miasta Krakowa jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (od 1.11.2018 r. - Zarząd Dróg Miasta Krakowa) lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie. Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mające określoną strukturę i funkcjonujące jako całość na danym obszarze. Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja potwierdzała jedynie istnienie na nieruchomości kanalizacji deszczowej, dokładnie tak samo jak dokumentacja jaką zebrał skarżący kasacyjnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skarżący nie wykazał natomiast, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej funkcjonującym na danym obszarze, tj. systemem kanalizacji deszczowej (będącej w zarządzie ZIKiT). Skarżący kasacyjnie podał, że wykazał, że kanalizacja deszczowa zlokalizowana na terenie nieruchomości nie współfunkcjonuje z systemem kanalizacji deszczowej zlokalizowanym na danym obszarze oraz że odbiornik wód opadowych nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia faktu występowania na nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich kanalizacji deszczowej, będącej uprzednio K. oraz o posiadaniu pozwolenia wodnoprawnego wskazał, że przeprowadzona została wizja lokalna na nieruchomości, która wykazała, że wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową (częściowo zbierającą także wody opadowe z przyległych nieruchomości), a następnie odprowadzane do wylotu do potoku Urwisko, który nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej funkcjonującego na danym obszarze. Wyposażenie nieruchomości lub grupy kilku nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne nie pozwala na uznanie, że nieruchomość położona jest na obszarze ujętym w system kanalizacji. Nie jest spełniony warunek rozciągłości przestrzennej ani stopnia złożoności systemu kanalizacji. Dodatkowo skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stwierdzeniem skarżącego, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, w którym mowa jest o kanalizacji deszczowej na terenie nieruchomości, zwalnia skarżącego z płacenia opłaty opisanej w art. 269 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości nie jest system kanalizacji otwartej lub zamkniętej a ciek wodny Urwisko. Skarżący kasacyjnie podnosi, że wody opadowe i roztopowe zostały przekwalifikowane przez nowe Prawo wodne (obowiązujące od 1 stycznia 2018 r.) ze ścieków na wody – zasób, który należy chronić i racjonalnie wykorzystywać.

W piśmie z 5 września 2019 r. – skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy, nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują bowiem zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi przyjęcie, że podczas postępowania organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przez brak ustaleń co do istniejącej na obszarze byłego K. systemu kanalizacji odprowadzającego wody opadowe do potoku Urwisko, z którego nadal korzystają właściciele działek kupionych od syndyka po likwidacji K. jak również nie wyjaśnienie, jakie konkretne urządzenia wchodzą w skład tej kanalizacji i jaki jest ich przebieg, tak aby możliwa była ocena spełniania przymiotu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nadto, organ błędnie przyjął, że system kanalizacji otwartej lub zamkniętej oznacza system kanalizacji o rozległym stopniu złożoności, wielości urządzeń i przewodów, istniejący na rozległym obszarze o przestrzeni dużych rozmiarów, przekraczającym wielkość nieruchomości skarżącego. Z analizy skargi kasacyjnej wynika, że istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji, że niezaakceptował poczynionych przez organ administracyjny ustaleń stanu faktycznego oraz dokonanej przez niego oceny materiału dowodowego. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego uznanego przez Sąd za niedostatecznie wyjaśniony, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przepis art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia też wymaga, że z art. 141 § 4 ppsa nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Uzasadnienie Sądu I instancji jest czytelne, uwzględnia istotę sprawy, a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd I instancji dokonał oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej uznając, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym zauważyć należy, że Sąd I instancji odniósł się do wykładni pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", a w konsekwencji nakazał organowi uzupełnienie postępowania dowodowego. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej celem było zakwestionowanie rozumienia pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", podkreślenia jednak wymaga, że zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można zastępować zarzutem naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, prawidłowości wykładni pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" przez Sąd I instancji. W konsekwencji zakres postępowania dowodowego zakreślony jest poprzez treść tego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", ustaloną przez Sąd I instancji. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

Na uwzględnienie również nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W ocenie organu, polegało to na uznaniu, że przepis ten może być stosowany tylko na przyszłość, tj. w przypadku, kiedy wykonywanie robót budowlanych, które doprowadziły do zmniejszenia naturalnej retencji nastąpiło po 1 stycznia 2018 r. , to jest po dacie wejścia w życie Prawa wodnego, w związku brakiem przepisów przejściowych pozwalających stosować art. 269 Prawa wodnego do stanów faktycznych (wykonanych robót lub obiektów budowlanych) istniejących w dniu 1 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął ten zarzut wskazując, że opłata ta powinna być po 1 stycznia 2018 r. naliczana dla wszystkich nieruchomości, które spełniają warunki Prawa wodnego bez względu na datę, w której doszło do takiego zagospodarowania. Wynika to z charakteru opłaty, która jest daniną publiczną o wymiarze powszechnym, pobieraną z uwagi na spełnienie ustawowo określonych przesłanek. Takie jej ukształtowanie nie powoduje, że ma ona skutek wsteczny. Byłoby tak w przypadku obowiązku jej pobrania za okres sprzed 1 stycznia 2018 r., ale takich rozwiązań nie wprowadzono.

Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestia określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 212/20 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które to rozważania podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, o jakiej mowa w skardze kasacyjnej. Rozważania Sądu I instancji w zakresie retroaktywności odnosiły się do braku w Prawie wodnym przepisów intertemporalnych. Nie można bowiem ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu Prawa wodnego w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Część opłat wprowadzonych ustawą Prawo wodne odpowiada dotychczasowym opłatom za korzystanie ze środowiska, natomiast opłaty związane z retencją są rozwiązaniem całkowicie nowym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji. Ma to znaczenie w procesie wykładni przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, który dotyczy przecież opłaty publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że: "W klasycznym ujęciu za opłatę publiczną jako formę władczego dochodu publicznego należy uznać świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności" (por. M. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz-Gdańsk 2007, s. 12). Przyjmuje się, że opłata retencyjna spełnia powyższe przesłanki (por. B. Rakoczy, Opłaty za usługi wodne w zakresie retencji – zagadnienia materialnoprawne, Samorząd Terytorialny nr 5/2019, s. 41), a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ten pogląd. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa, że ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej. Zasada lex retro non agit należy do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5). Już tylko z tego powodu dyspozycja normy z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. Jeżeli obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie Prawa wodnego, art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania. Zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy prowadzi do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie sposób nie odnieść się do pojęcia wykładni "wykonywania robót budowlanych". Zauważyć należy, że opłata z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego obejmuje nie tylko okres wykonywania obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie, ale również okres następujący po zakończeniu tego wykonywania. W odniesieniu do art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie jest konieczne przeprowadzanie wykładni funkcjonalnej, systemowej lub celowościowej, wystarczająca jest wyłącznie językowa wykładnia analizowanego przepisu. Natomiast Sąd I instancji na stronie 14 uzasadnienia wyroku skupił uwagę na wykładni literalnej tego przepisu, tj. na brzmieniu słowa "wykonywanie". Przepis ten należy interpretować jako całość. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem [...]. Opłata uiszczana jest zatem nie za wykonywanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, które jest skutkiem wykonywania tych robót. Tego rodzaju ujęcie, wbrew rozważaniom Sądu I instancji, wymusza szerokie rozumienie przedmiotowej opłaty. Ustawodawca położył akcent na obniżenie retencji terenowej, stanowiącej skutek wykonywania robót budowlanych, a więc niezależnie czy obniżenie retencji następuje w trakcie wykonywania czy po jego zakończeniu oraz niezależnie czy roboty budowlane były wykonywane i zakończone czy też pozostały niezakończone, ale wywołały określony tym przepisem skutek. Chodzi zatem o objęcie dyspozycją tego przepisu okresu wykonywania obiektów budowlanych i okresu następującego po ich wykonaniu, przy założeniu, że to wykonanie spowodowało zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Wykładnia ta mieści się w granicach wąskiej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i nie rozszerza jego zastosowania do stanów prawnych i faktycznych w nim nieprzewidzianych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powiązanie obowiązku uiszczania opłaty retencyjnej tylko z okresem prowadzenia robót, wymagałoby odmiennej redakcji analizowanego przepisu np. przez użycie sformułowania "opłatę za usługi wodne uiszcza się w czasie wykonywania na nieruchomości robót budowlanych za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej [...]". Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo, że w tej sprawie wystarczająca jest wykładnia językowa, nie jest błędem sięgnięcie również do wykładni celowościowej i systemowej, szczególnie, że jak dowodzi spór powstały w tej sprawie przepis ten budzi zasadnicze kontrowersje. Ustawa Prawo wodne stanowi implementację dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Oznacza to, że opłata powinna być naliczana za zmniejszenie retencji terenowej, również po wykonaniu obiektów budowlanych, o których stanowi powołany art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Na uwzględnienie również nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Ponadto Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ppsa. Sąd I instancji uwzględnił skargę bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i to ten przepis miał zastosowanie w sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Koszty te wynoszą 2717 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 powołanej ustawy w kwocie 2700 zł oraz zwrot opłaty skarbowej w kwocie 17 zł.