Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2444/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 14/15 w sprawie ze skargi M. L. i M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór i usunięcie pojazdu z drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 14/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. L. i M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór i usunięcie pojazdu z drogi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 marca 2013 r. M. L. i M. L., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" spółka cywilna, wystąpili o przyznanie im wynagrodzenia i zwrot wydatków za usunięcie z drogi pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] oraz za dozór tego pojazdu w okresie od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia 20 lutego 2013 r.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. przyznał skarżącym kwotę 6.135 zł z tytułu wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z dozorem oraz usunięciem z drogi wskazanego pojazdu.

Pismami z dnia 17 oraz 21 czerwca 2014 r. skarżący wnieśli między innymi o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. Zarzucili, że postanowienie to zostało wadliwie skierowane do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M.L. i M. L.. Podkreślili ponadto, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna. Kwestionowane postanowienie jest zatem dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie zaistniały takie kwalifikowane wady uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia. Wadą taką nie jest okoliczność wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania M.L. i M.L. i jednocześnie miejscem siedziby prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Dopuszczalne jest bowiem doręczenie pism wspólnikom w siedzibie spółki cywilnej. Nie budzi wątpliwości, że "[...]" jest firmą, pod którą działają skarżący oraz że stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Kolegium podkreśliło, że jako adresatów kwestionowanego postanowienia oznaczono "M.L. i M.L. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] spółka cywilna".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.L. i M.L. zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 124 § 1, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący stwierdzili, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zostało skierowane do spółki cywilnej, w sytuacji, gdy stroną postępowania są wspólnicy takiej spółki. Zarzucili ponadto, że pisma w toku postępowania administracyjnego były wysyłane w jednym egzemplarzu i kierowane wyłącznie do spółki. Tymczasem skoro stroną postępowania jest dwóch wspólników, to postanowienie i pisma powinny być wysyłane w dwóch egzemplarzach, po jednym dla każdego ze wspólników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępnie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W sprawie kwestionowane przez skarżących przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a. w ogóle nie miały zastosowania, bowiem przepisy te odnoszą się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Tymczasem w postępowaniu o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz z wynagrodzeniem za dozór pojazdu, należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu i zwrot wydatków wystąpili M.L. i M.L., wspólnicy spółki cywilnej "[...]" M.L. i M.L.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. przyznano wspólnikom spółki cywilnej wnioskowane wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia organ jako stronę wskazał "[...]" s.c., M.L. i M.L.. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania. Odbiór powyższego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem M.L.

W tych okolicznościach nie istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu nieuprawnionego i niebędącego stroną postępowania. Oczywistym jest, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Błędny jest pogląd skarżących, że kwestionowane przez nich postanowienie zostało skierowane do spółki cywilnej, zamiast do właściwej strony. Całe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia. Ponadto wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki. Przez sformułowanie "skierowanie decyzji", użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której w drodze aktu administracyjnego następuje określenie praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. "Skierowania decyzji", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji". Nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną.

Zdaniem WSA w Lublinie okoliczność, że w nagłówku postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. oprócz skarżących wymieniona została nazwa spółki, nie przesądza, iż spółkę uznano za stronę postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż M.L. i M.L. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej i są jedynymi wspólnikami tej spółki oraz że siedziba spółki jest jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej i siedziby spółki jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. do wspólników spółki na powyższy adres. Fakt przesłania wspólnikom spółki cywilnej jednego egzemplarza postanowienia (zamiast do każdego z nich odrębnie), nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Doręczenie pisma dla wspólników spółki cywilnej w siedzibie spółki jest dopuszczalne, nie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami o doręczeniach (art. 39-49 k.p.a.). W przypadku, gdy w nagłówku postanowienia, obok nazwy spółki, organ wymienia imiona i nazwiska wspólników oraz gdy postanowienie to jest kierowane na adres siedziby spółki (będący jednocześnie ich miejscem zamieszkania) i zostaje odebrane przez jednego ze wspólników, nie można czynić organowi zarzutu co do braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia z dnia [...] maja 2014 r., gdyż orzeczenie to nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Nie można też zarzucać, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę równości wobec prawa, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.L. i M.L.. Zaskarżając wyrok w całości, domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegające na poczynieniu ustaleń sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia rozważań, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...], w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również na konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2. art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;

3. art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 63 § 1, § 2, § 3, art. 64 § 2, art. 66, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 40, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów k.p.a., oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji, w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia, skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 860 § 1, art. 863, art. 865 § 1, § 2 i § 3, art. 866, art. 867, art. 8, art. 33, art. 37, art. 38, art. 39, art. 43¹, art. 43⁴ kodeksu cywilnego w związku z art. 25, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 107, art. 128, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej [...]), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że spółka cywilna prowadzona przez osoby fizyczne nie może być stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność, że osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 25 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to że, stroną postępowania w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca taką działalność. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, powoduje konieczność przyjęcia, że doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinno odpowiadać postanowienie, a mianowicie wymogu oznaczenia strony. Ponadto Sąd I instancji, sprzecznie ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami ustalił, że postępowanie toczyło się na wniosek wspólników spółki, tymczasem wniosek o przyznanie wynagrodzenia złożył wyłącznie M.L., działając samodzielnie, nie zaś wspólnie, ani w imieniu i na rzecz M.L., co w konsekwencji spowodowało zaniechanie przez ten Sąd rozważenia kwestii postulowanej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. (III SA/Lu 191/10), tzn. oceny istotnego naruszenia przepisów art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., skutkującego sankcją nieważności. Skoro organ rozpoznał niepodpisany przez strony wniosek, uznać należy, że prowadził postępowanie i skierował orzeczenie do osoby niebędącej stroną, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa. Doszło ponadto do naruszenia prawa, ponieważ M.L., wbrew wymogom przewidzianym w art. 10 k.p.a., nigdy nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto, nie awizowano dwukrotnie przesyłki wszystkim wspólnikom, a niezbędne było wysłanie przez organ administracji dwóch egzemplarzy postanowienia wspólnikom. Powyższe ma doniosłe konsekwencje w zakresie realizacji podstawowych praw przewidzianych w art. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w przepisach k.p.a., zakładających czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym, równość i niedyskryminację obywateli w identycznych sytuacjach. Ponadto w sprawie zabrakło także oceny stanu faktycznego w kontekście sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., chociaż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W konsekwencji spowodowało to zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia, mimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.

Dwoma pismami (z dnia 3 marca 2016 r. i z dnia 29 listopada 2016 r.) skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym z nich rozszerzono argumentację dotyczącą wadliwego określenia strony postępowania i błędnego doręczania korespondencji przez organy administracji, a także wskazano, że wniosek M.L. z dnia 4 czerwca 2014 r. powinien być potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności albo jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Dodatkowo wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień:

1. czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników;

2. czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia;

3. czy organ administracji prowadząc postępowanie, powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W drugim z pism autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzut niewłaściwego procedowania przez organ administracji w sprawie wniosku M.L. z dnia 4 czerwca 2014 r., ponieważ pismo to powinno zainicjować zarówno postępowanie nieważnościowe jak i wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Żaden ze sformułowanych tam zarzutów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego też skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wytyków dotyczących naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem opisanym w pkt 3, który wskazywał także na złamanie art. 63 § 1, § 2, § 3, art. 64 § 2 i art. 66 k.p.a., wszystkie zarzuty dotyczyły naruszenia tych samych przepisów k.p.a., ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, P.p.s.a. i Konstytucji RP. Wobec tego celowym jest łączne ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy sąd nie wyjaśni, z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja jednak w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji sam brak akceptacji przez skarżących kasacyjnie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji i jego motywów, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może dowodzić naruszenia przez WSA w Lublinie powołanego art. 141 § 4 P.p.s.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenie legalności w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. Taki kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego wynikał z wniosków skarżących, w których jednoznacznie domagali się oni wszczęcia postępowania nieważnościowego, opierając swoje żądanie o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wiążąc naruszenie prawa ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie z opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowieniową, dotyczącą braku udziału strony w postępowaniu. Również we wcześniejszym piśmie skarżących podnoszone były zarzuty dotyczące nieważności postępowania i te właśnie zarzuty zostały rozwinięte we wskazanych wnioskach o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. Także w skardze do sądu administracyjnego nie był kwestionowany tryb nieważnościowy. Dopiero na etapie postępowania kasacyjnego sformułowany został zarzut wadliwego zakwalifikowania wniosku stron jako wniosku jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia, zamiast także jako wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż organy administracji orzekające w sprawie nie miały powodów do stosowania innego reżimu postępowania, niż określony przez strony w jednoznacznie sformułowanym żądaniu. Sąd I instancji nie był więc zobowiązany do uzasadniania przesłanek objętych dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., skoro uznał, że procedowanie przez organ (zgodne z żądaniem strony) było prawidłowe, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.

Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 191/10). Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdu. Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. nie mogły być w niniejszej sprawie w ogóle rozważane. Nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

Chybiony jest również wytyk dotyczący złamania art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazując na naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie, poza wcześniej omówionymi kwestiami, nie wskazali bowiem, jakie inne konkretne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały pominięte w zaskarżonym wyroku.

Nieskuteczny jest też zarzut dotyczący art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, mając na uwadze cały materiał zgromadzony w danym postępowaniu. Taka też była podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na zarzut naruszenia art. 45 P.p.s.a., przypomnieć należy, że przepis ten stanowi "Pisma w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia strony". W skardze kasacyjnej nie przedstawiono, na czym miało polegać złamanie powołanej normy przez Sąd I instancji i jaki wpływ to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy.

WSA w Lublinie przeprowadził w stosunku do zaskarżonego postanowienia kontrolę pod względem jego zgodności z prawem. Fakt, że wynik tej kontroli nie spełniał oczekiwań strony skarżącej, nie daje podstaw, by twierdzić, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Wskazanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a. odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego, powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzeniem za jego dozór, należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 102 § 2 tej ustawy. Dalej zaś podano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio. Oznacza to, że powyższym zasadom nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniona jest ponadto ocena Sądu I instancji, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. dotknięte jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. WSA w Lublinie prawidłowo nie zaakceptował również poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, trafnie przy tym podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stroną postępowania w niniejszej sprawie nie była firma "[...]" spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podano tam także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania. Stwierdzenie zaś, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu oraz przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców, nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników, nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia. Nie może bowiem budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru korespondencji w siedzibie spółki. Są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. Wspólnik spółki, będąc uprawnionym do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania, jest tym samym uprawnionym do odbioru korespondencji kierowanej do wspólników na adres spółki.

Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. była w pełni uzasadniona. Nie naruszyła ona także pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym i wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie złamano ponadto art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie opisują jako naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 865 k.c. każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (§ 1); każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki; jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (§ 2). Wobec powyższego, nie tylko odbiór korespondencji w siedzibie spółki przez jednego ze wspólników, ale także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy może być uznane jako czynność nieprzekraczającą zwykłych czynności spółki, wynikającą z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. M.L. nie sprzeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M. L. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji. W związku z tym, słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że postępowanie zakończone postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. prowadzone było w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie w stosunku do spółki cywilnej. W konsekwencji w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 29, art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA wskazanych zagadnień prawnych. Przepis art. 187 P.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest składowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający takich wątpliwości nie miał, a zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle powyższych rozważań, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, w tym także zasadami ogólnymi tego postępowania, ani też przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.