Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, 4, 5, 6, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr IF-O.7840.691.2020.PF w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego parterowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu zażalenia B. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty Oławskiego z dnia 22 października 2020 r., nr 533/2020, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Oławskiego nr 71/2018 z dnia 26 stycznia 2018 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego parterowego o powierzchni zabudowy 36,56 m2 na działce nr [...], obręb S.

Przedmiotowe postanowienie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane, Starosta Oławski wniósł sprzeciw do dokonanego przez B. K. w dniu 1 grudnia 2017 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie opisanego wyżej budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni wezwana została do uzupełnienia i poprawienia zgłoszenia. Postanowienie nakładające obowiązki uzupełnienia zgłoszenia (z dnia 1 grudnia 2017 r.) na zasadzie fikcji prawnej zostało jej doręczone w dniu 21 grudnia 2017 r. i pomimo upływu terminu (wyznaczonego do dnia 25 stycznia 2018 r.) inwestorka nie usunęła nieprawidłowości zgłoszenia.

Omawiana decyzja skierowana została do B. K. na podany przez nią adres ul. A. [...] O. Przesyłka zawierająca decyzję, po nieudanych próbach doręczenia i dwukrotnym awizowaniu (29 stycznia 2018 r. i 6 lutego 2018r) w dniu 13 lutego 2018 r. zwrócona została do nadawcy jako niepodjęta w terminie i dołączona do akt sprawy ze skutkiem prawnym doręczenia.

W dniu 18 kwietnia 2018 r. B. K. podczas pobytu w Urzędzie potwierdziła fakt doręczenia jej kopii uwierzytelnionej decyzji nr 71/2018 oraz postanowienia nr 639/2017.

W dniu 23 kwietnia 2018 r. B. K. złożyła odwołanie od decyzji z dnia 26 stycznia 2018r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r. Wojewoda odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując jednocześnie, że postanowienie to kończy postępowanie instancyjne (bez konieczności odrębnego rozstrzygania na podstawie art. 134 k.p.a.).

Wnioskiem złożonym w dniu 23 maja 2018 r. B. K. wystąpiła do Starosty Oławskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. Strona zarzuciła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr 408/2018 Starostwa Oławski odmówił wznowienia postępowania podnosząc, że wniosek złożony został po upływie miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Na powyższe postanowieniem skarżąca wniosła zażalenie.

W dniu 21 maja 2019 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną już decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. Podobnie jak w poprzednim wniosku zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. co skutkować winno koniecznością wznowienia postępowania. Powołała się także na nowe dowody, które umożliwią Staroście wszczęcie postępowania i przywrócenie terminu do uzupełnienia zgłoszenia. W tym względzie strona wskazała na zeznania pracowników G. (M. M. i M. Ż.) złożone w postępowaniu przed Prokuratorem oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę stacji gazowej. Zdaniem wnioskodawczyni ww. dowody potwierdzają, że stacja gazowa nie ma stref zagrożonych wybuchem które uniemożliwiałaby zabudowanie jej działki. Potwierdzają także, że G. świadczy nieprawdę co do posiadania przez niego prawa do zabudowania działki nr [...]. Nadto według Studium możliwe jest zabudowanie działki w sposób zgodny ze zgłoszeniem.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty Oławskiego z dnia 14 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podzielił ocenę, że nie został zachowany termin dla wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednak organ I instancji nie zbadał, czy warunek terminu spełniony został (lub nie) także wobec pozostałych podstaw wznowienia na które we wniosku z 23 maja 2018 r. powołała się strona.

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. – w związku z wnioskiem złożonym 21 maja 2019 r. – Starosta wezwał stronę do wyjaśnień w zakresie spełnienia przywołanych przez nią w tym wniosku przesłanek wznowienia postepowania.

W dniu 6 lipca 2020 r. wpłynęło pismo B. K. z dnia 3 lipca 2020 r. w którym, między innymi podała, że jej wniosku z dnia 21 maja 2019 r. "nie można przypisać do sprawy nr AB.6743.532.2017.AB, gdyż nie brał udziału w postępowaniu i nie był przedmiotem odwołania. Wojewoda Dolnośląski wydał rozstrzygnięcie dla sprawy o nr AB AB.6743.532.2017.AB – nie dotyczy to jednak ww. wniosku". W kwestii spełnienia podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. skarżąca powołała się na dowody przedstawione przy piśmie stanowiącym odpowiedź na analogiczne wezwanie organu (z dnia 9 czerwca 2020 r) złożone w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 23 maja 2018 r.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r., nr 393/2020, Starosta Oławski po rozpatrzeniu wniosku B. K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 26 stycznia 2018 r. Na skutek zażalenia, Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020r. (nr IF-O.7843.71.2020) uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ II instancji wskazał na konieczność wyłączenia pracowników Starostwa, którzy brali udział w wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 26 stycznia 2018r.

Postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. nr 446/2020 Wicestarosta Oławski wyłączył z udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektury M. W. oraz pracownika tego Wydziału A. B. wyznaczając jednocześnie innego pracownika do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Następnie postanowieniem nr 533/2020, z dnia 22 października 2020 r., działając na podstawie art. 149 § 1, § 3 i § 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku B. K. [bez podania daty jego złożenia – przy. Sądu] Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną wcześniej decyzją ostateczną nr 71/2018 z dnia 26 stycznia 2018r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała aby istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, w sprawie nie wyszły na jaw żadne okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanej decyzji oraz nie zachodziła konieczność uzyskania stanowiska innego organu. W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że podanie o wznowienia postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu o którym stanowi art. 148 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. K. poddała między innymi w wątpliwość kwestię prawidłowości prowadzenia przez Starostę dwóch postępowań (z dwóch wniosków) w jednej sprawie. Zarzuciła także, że organ wydając powyższe postanowienie nie odniósł się do podnoszonych argumentów dotyczących prowadzonego przez Prokuraturę postępowania dotyczącego Spółki G. i braku zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ pominął protokół z przesłuchania A. B., jak również pracowników ww. Spółki. Podkreśliła, że osoba wyznaczona przez Starostę do rozpatrzenia sprawy nie dokonała żadnej weryfikacji okoliczności merytorycznych sprawy, albowiem uzasadnienie wydanego postanowienia pomija wszelkie argumenty i przedstawione przez nią dowody.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. (IF-O-7840.691.2020.PF) Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym względzie wskazał, że skarżąca w swych wyjaśnianiach powołuje się na wyjaśniania koordynatorów operatora gazowego. Jej zdaniem, z ich przekazu wynika, że strefa zagrożenia wybuchem nie obejmuje działki nr [...] a ogranicza się do działki nr [...]. Zdaniem Wojewody zeznania obu świadków nie korespondują ze stanowiskiem G. przedstawionym w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. Organ zaznaczył, że za fałszywe dowody uznaje się dowody o zafałszowanej treści. Istotnym jest oby ów fałsz został ustalony przez kompetentny organ. Według Wojewody, z przedstawionych przez skarżącą dowodów nie wynika, że zostały spełnione powyższe wymagania, przemawiające za uznaniem, że zaszła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda uznał, że skarżąca przedkłada kopię protokołów przesłuchań, jednakże jak podano powyżej aby uznać, że wystąpiła owa przesłanka, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (precyzując tę kwestię np. organu ścigania, stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa), co w analizowanej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na brak stwierdzenia sfałszowania dowodu, nie można dokonać dalszej analizy a odnoszącej się do stwierdzenia czy fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W dalszej części, organ odwoławczy wypowiedział się na temat przesłanki, o której jest mowa wart. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli sytuacji kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym przypadku Wojewoda potwierdził swe stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia 28 lutego 2020 r., Nr 0-79/20. W sprawie nie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż Skarżąca o wydaniu decyzji Starosty z dnia 26 stycznia 2018 r. Nr 71/2018 dowiedziała się najpóźniej w dniu 18 kwietnia 2018 r. a podanie dotyczące wznowienia postępowania zostało złożone w dniu 21 maja 2019 r., a więc z naruszeniem terminu o którym jest mowa w art. 148 § 2 k.p.a., w myśl którego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W konsekwencji oznacza to, że nie jest możliwe dalsze procedowanie podania w tym przedmiocie, co skutkować musi odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Wojewoda wskazał, że w analizowanej sprawie oznacza to, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą a odnosząca się do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie będzie uwzględniana. Również krytycznie organ odwoławczy odniósł się do przedstawionych wyjaśnień dotyczących przesłanki, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Oceniając możliwość wystąpienia przesłanki o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy wskazał na dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę dowodu przedłożonego przez skarżącą, którym jest decyzja Wojewody z dnia 27 stycznia 2017 r., Nr I-D-16/17. Przedstawienie tego dokumentu, miało odnosić się do istotnego w sprawie punktu, jakim jest usytuowanie rzeczonego budynku gospodarczego od gazociągu. Wojewoda zaakcentował, że organ pierwszej instancji w swym postanowieniu z dnia 19 grudnia 2017 r., Nr 639/2017 w pkt 6, nakładającym na inwestora obowiązek wskazania odległości od planowanego budynku do istniejących gazociągów posiłkował się ustaleniami zawartymi na mapie ewidencyjnej. Ponadto, skarżąca nie podjęła przesyłki listowej zawierającej owo postanowienie a w konsekwencji nie odniosła się do uwag organu pierwszej instancji. Zauważono także, że podczas uzupełniania zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie weryfikuje danych zawartych na mapie ewidencyjnej. Nie przedstawiono też informacji przemawiających za kwestionowaniem owych danych. Według organu odwoławczego, mając na uwadze zakres weryfikacji zgłoszenia, nie można uznać aby na dzień wydania decyzji wystąpiły okoliczności nie znane organowi pierwszej instancji. Również negatywnie Wojewoda odniósł się do możliwości zastosowania przesłanki o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. a dotyczącej sytuacji, kiedy to, decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Powyższy przepis odnosi się do współdziałania organów administracji publicznej, o czym jest mowa w art. 106 k.p.a. Z kolei operatora sieci gazowej nie można uznać za organ administracji publicznej.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem B. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego wskazując, że postanowienie uchybia art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ zaniechał bowiem zbadania przedstawionych przez nią argumentów i dowodów, co doprowadziło do nie rozpatrzenia sprawy w sposób kompleksowy i co do jej istoty. Dokonał także błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem strony, naruszone również zostały przepisy art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie kompleksowego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca dopatrzyła się także naruszenia art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 140 w związku z art. 144 k.c. polegające na niezastosowaniu tych przepisów.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, między innymi, że 21 maja 2019 r. ponowiła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Oławskiego z dnia 26 stycznia 2018 r. nr 71/2018. Wskazała, że organ przez 12 miesięcy nie ustosunkował się do tego wniosku, "nie brał on również udziału w postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim" i "nie był w odwołaniu". Podniosła także, że wskazała we wniosku podstawy prawne do wzruszenia decyzji ostatecznej (z 26 stycznia 2018r.) a organ prowadził postępowanie tak, aby uniemożliwić jej uzupełnienie zgłoszenia. Jej zdaniem, wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy budynku gospodarczego jest absurdalne - w sytuacji gdy obecnie, taki obiekt może być wybudowany bez zgłoszenia - i stanowi objaw złej woli organów. Wyraziła także pogląd, że organ świadomie - "bawiąc się" - wydał dwa postanowienia w jednej sprawie, które w odróżnieniu od decyzji nie rozstrzygają sprawy co do istoty ale rozstrzygają o prawach i obowiązkach procesowych stron postępowania i tym różnią się od decyzji. Wydając dwa postanowienia w jednej sprawie – różniące się tylko numerem – organ wprowadził ją w błąd. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że organ nie przeprowadził należycie postępowania, wielokrotnie wydając postanowienia, czym naruszył prawo.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co do zarzutu wydania dwóch postanowień o tej samej treści organ zaznaczył, że przedmiotem jego analizy były zażalenia na postanowienia z dnia 22 października 2022 r. o nr 533/2020 i 532/2020. Mimo, że zakres przedmiotowy tych postanowień był tożsamy to jednak zapadły one w wyniku dwóch odmiennych podań wniesionych przez B. K. Zdaniem organu, skarżąca jednoznacznie wskazała także, że obu podań dotyczących wznowienia postepowania nie należy utożsamiać.

W dniu 21 lutego 2021 r. skarżąca złożyła pismo procesowe datowane na 13 lutego 2021 r. w którym uzupełniając skargę, strona wniosła o uchylenie także postanowienia Starosty, ewentualnie decyzji Starosty z 26 stycznia 2018 r. wnoszącej sprzeciw. Rozszerzając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano na naruszenie przez Wojewodę art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty i wydanie postanowienia bez prawidłowej podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Akcentując fakt prowadzenia dwóch postepowań w tej samej sprawie skarżąca przedstawiła chronologicznie przebieg tych postępowań. W obszernych wywodach odnosząc się do zaskarżonego obecnie postanowienia Wojewody, podniosła między innymi, że organ nie zbadał swojej właściwości. Zgodnie bowiem z art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia jest działalność organu wymienionego w § 1 to o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. Zdaniem skarżącej taka sytuacja zaistniała w przypadku składanych przez nią wniosków, gdyż wskazywała w nich na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. W konsekwencji Starosta nie powinien co do tych podstaw orzekać ze względu na art. 150 § 2 k.p.a. lecz powinien wniosek w tym zakresie przekierować do Wojewody. Wojewoda nie mógł zaś rozpoznawać sprawy jako organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu ale także - na zasadzie art. 135 p.p.s.a – orzeczenia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Oławskiego z dnia 26 stycznia 2018 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez stronę skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).

Instytucja wznowienia postępowania służyć ma umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub zachodzą przesłanki z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z urzędu lub na wniosek strony, w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowiącego podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się dwuetapowość wznowienia postępowania, która polega na tym, że w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, legitymacje podmiotu występującego z wnioskiem, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

Z przedstawionych uwag wynika, że samo wniesienie przez konkretny podmiot podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania – nie rodzi skutku w postaci wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, która powinna zakończyć się w sposób określony w art. 149 k.p.a. a więc, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem tej fazy postępowania jest bowiem ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz, czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zaznaczyć najpierw należy, że zdaniem organów skarżąca złożyła dwa odrębne i niezależne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 26 stycznia 2018 r, tj: wniosek z dnia 23 maja 2018r. (orzeczenia wydane w wyniku rozpatrzenia tego wniosku objęte zostały kontrolą sądową w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 552/21) oraz wniosek z dnia 21 maja 2019 r. (orzeczenia wydane w wyniku rozpatrzenia tego wniosku objęte są przeprowadzaną obecnie kontrolą sądową). Nie budzi wątpliwości, że oba te wnioski dotyczą tej samej sprawy – wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. nr 71/2018. Co istotne w obu tych wnioskach skarżąca wskazała te same podstawy wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a.

Złożenie przez skarżącą podania z dnia 21 maja 2019 r. wskazującego na żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 26 stycznia 2018 r., w czasie gdy równolegle był już procedowany (na etapie postępowania instancyjnego) złożony przez nią rok wcześniej wniosek o wznowienie postępowania w tej samej sprawie i w oparciu o te same podstawy wznowienia, obligowało organ do ustosunkowania się do tego podania w odpowiedni sposób. Mając jednak na uwadze okoliczność, że nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania z wniosku złożonego 23 maja 2018 r. organ winien w pierwszym rzędzie wyjaśnić jaka jest rzeczywista intencja strony w związku ze złożeniem podania z dnia 21 maja 2019 r. – czy jest to istotnie nowy wniosek o wznowienie postępowania, czy też – w związku z przywołaniem przez stronę nowych dowodów na potwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. w postaci zeznań pracowników G. złożonych w postępowaniu przed Prokuratorem w październiku 2018 r. (na które to dowody strona nie mogła się jeszcze powołać we wniosku z 23 maja 2018 r.) - pismo to stanowi jedynie uzupełnienie i poszerzenie argumentacji zawartej we wniosku złożonym w dniu 23 maja 2018 r. o nowe dowody.

Wskazać w tym miejscu należy, że do obowiązków organów administracji należy prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ustawodawca kładzie zatem nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji nie mogą w postępowaniu przez siebie prowadzonym powoływać się na zasadę ignoranatia iuris nocet dla uzasadniania swoich działań i rozstrzygnięć (por. wyr. NSA z 17 stycznia 1990 r., I SA 28/89, ONSA 1990, nr 2, poz. 30). W wyroku z dnia 7 października 2013 r. (II SA/Wr 497/13, Legalis) Sąd sformułował pogląd, że art. 9 k.p.a. stanowi wręcz odwrotność w/w zasady. Regulacja ta została wprowadzona po to, aby z uwagi na nieznajomość prawa strona nie poniosła szkody (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2015r., str. 54). W orzecznictwie podkreśla się zatem, że organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą, to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się z obowiązków nałożonych ww. przepisem i nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, jakie faktycznie było żądanie strony w związku ze złożeniem przez nią wniosku z dnia 21 maja 2019 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ I instancji zwrócił się do skarżącej w tej kwestii, z jednoczesnym pouczeniem - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o zawisłości sprawy z jej wniosku o wznowienia postępowania z dnia 23 maja 2018 r. i wyjaśnieniem jakie na tym etapie postępowania dopuszczalne są środki prawne. Po złożeniu podania z dnia 21 maja 2019 r. Starosta nie podjął w odniesieniu do niego żadnych czynności wyjaśniających pozostawiając je bez biegu ponad rok. W szczególności organ nie ustali, czy stanowi ono uzupełnienie wniosku z 2018 r. o nowe dowody i argumentację, czy też zamiarem strony było zainicjowanie nowego postępowania. Dopiero, po przekazaniu przez Wojewodę postanowienia uchylającego z dnia 28 lutego 2020 r. Starosta samodzielnie zakwalifikował pismo z 21 maja 2019 r. jako nowy (kolejny) wniosek o wznowienie postępowania pomimo, że procedowanie co do wcześniejszego wniosku nie zostało jeszcze zakończone. Tymczasem jak wskazuje treść skargi oraz pism procesowych składanych w toku niniejszego postępowania sądowego, nie jest oczywistym, że podanie z dnia 21 maja 2019 r. stanowiło w istocie kolejny wniosek złożony z zamiarem wznowienia postępowania w oparciu o te same podstawy które już wcześniej zostały przywołane we wniosku z 2018 r. W skardze oraz w piśmie uzupełniającym skarżąca podaje bowiem, że wniosek z 2019r. złożyła aby zbadać "status sprawy" z pierwszego wniosku (z 2018 r. przyp. Sądu ) "co do którego nie zostało wszczęte postępowanie". Jak podaje martwiła się, że sprawa nie została merytorycznie rozpatrzona i oczekiwała od organu, że w odpowiednim piśmie poinformuje, że prowadzi już postępowanie administracyjne z pierwszego wniosku w tej samej sprawie oraz, że "nie może rozpatrywać merytorycznie tego samego i prowadzić takiego samego postepowania". W ocenie Sądu, także oświadczenie strony zawarte w jej piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. - na które powołał się Wojewoda - nie potwierdza wprost, że jej zamiarem było złożenie nowego wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca podała w nim bowiem, że "nie można przypisać do sprawy nr AB.6743.532.2017.AB, gdyż nie brał udziału w postępowaniu i nie był przedmiotem odwołania. Wojewoda Dolnośląski wydał rozstrzygnięcie dla sprawy o nr AB AB.6743.532.2017.AB – nie dotyczy to jednak ww. wniosku", co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że wnioski z 2018 i z 2019r. należy traktować odrębnie, jak podał to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda. Powyższe oświadczenie mogło także oznaczać (na co wskazuje argumentacja strony na etapie skargi), że skarżąca oczekiwała przekazania jej podania z 2019 r. do organu II instancji, celem łącznego zbadania i ocenienia przez ten organ wszystkich podnoszonych przez nią argumentów - również w zakresie nowych dowodów w postaci zeznań pracowników G.

Przedstawione okoliczności wskazują, że organy nie wyjaśniły z udziałem strony i przy uwzględnieniu art. 9 k.p.a., jaki faktycznie charakter należy przypisać pismu skarżącej z dnia 21 maja 2019 r., samodzielnie i arbitralnie uznając je za kolejny wniosek o wznowienie postępowania. Tymczasem w świetle przedstawionych wyżej okoliczności taka kwalifikacja przedmiotowego pisma budzić musi uzasadnione wątpliwości. Skoro strona we wniosku z 2019 r. przywołała te same podstawy wznowienia postępowania co we wniosku z 2018 r., poszerzając jedynie argumentację uzasadniającą wystąpienie podstaw wznowienia z pkt 1 i pkt 5 (art. 145 § 1 k.p.a) a procedowanie z wniosku z 2018 r. nie zostało jeszcze zakończone, to nie można było wykluczyć, że przedmiotowe pismo stanowi tylko uzupełnienie wniosku z 2018 r. Na taki też charakter tego pisma wskazują także argumenty podnoszone na etapie skargi. W związku z powyższym wskazać należy, że z zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 8.), Mając zaś na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, zgodnie omówioną wcześniej zasadą informowania, organy obowiązane były czuwać nad tym aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winne były udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skoro z omówionym wyżej przepisom uchybiły, co najmniej za przedwczesne należy uznać zakwalifikowanie przedmiotowego podania za nowy i niezależny wniosek o wznowienie postępowania, podlegający odrębnemu procedowaniu. W efekcie przedwcześnie także organ pierwszej instancji wydał wobec skarżącej dwa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania - tym bardziej, że oparte one były na tych samych podstawach faktycznych i prawnych oraz zawierały taką samą argumentację faktyczną i prawną. Tymczasem, w przypadku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej organ winien rozważyć wydanie w sprawie jednego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zakwalifikowanie pisma z dnia 21 maja 2019 r. jako odrębnego wniosku o wznowienie postępowania i wydanie kolejnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez wyjaśnienia jaka była rzeczywista wola strony, przy zaniechaniu udzielenia stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień stanowi naruszenie nie tylko art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. ale także art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest bowiem mocno powiązana z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej i zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W ponownie postępowaniu, właściwy organ uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku winien usunąć wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem po ustaleniu - przy zachowaniu wymagań wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. - rzeczywistej woli strony w związku ze złożonym przez nią podaniem z dnia 21 maja 2019 r. i jednoznacznego ustalenia, czy jest to kolejny wniosek o wznowienie postepowania czy też uzupełnienie wniosku złożonego w 2018 r., możliwe będzie podjęcie odpowiednich czynności procesowych.

W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona przede wszystkim z przyczyn podanych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszenie wskazanych przez Sąd przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim zakresie należy zatem podzielić zarzuty skargi. Co do pozostałych zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego to odnoszenie się do nich na obecnym etapie, byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.