Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 520/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 i  ust. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 270 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr NK.III-KN-0911-1-70/R/2010 w przedmiocie opinii o rozwiązaniu spółki komunalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2010 r., Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła uchwałę, nr L/402/10, w sprawie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki - Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych i Mieszkaniowych sp. z o.o. w Strzelcach Opolskich. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 uchwały Rada pozytywnie zaopiniowała rozwiązanie spółki, powierzając w § 2 wykonanie uchwały Burmistrzowi Strzelec Opolskich i postanawiając w § 3 o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. Wojewoda Opolski, działając w oparciu o art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powiadomił Radę Miejską w Strzelcach Opolskich o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały z dnia 28 lipca 2010 r., nr L/402/10. Wskazał, że uchwała ta narusza podział kompetencji w gminie, bowiem rada posiada kompetencje do podjęcia decyzji wiążącej w sprawie rozwiązania gminnej spółki, a nie zaopiniowania działania burmistrza.

Następnie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr NK.III – KN – 0911 – 1 – 70/R/2010, Wojewoda Opolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 lipca 2010 r., nr L/402/10. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że wskazana uchwała w sposób istotny narusza prawo w zakresie podziału kompetencji między organami gminy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnił w tym zakresie, że o ile na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy wójt posiada kompetencje do gospodarowania mieniem gminnym, to przepis art. 18 ust. 2 określa szereg czynności zaliczanych do przekraczających zwykły zarząd, w stosunku do których wyłączną kompetencję do ich podejmowania posiada rada gminy. Wskazując na czynności określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że działania w tym zakresie nie można ograniczać tylko do wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki. Zasygnalizował też, że czynności rozpoczynające proces rozwiązania spółki, podjęte bez wiążącej decyzji organu stanowiącego należy uznać za sprzeczne z prawem, gdyż naruszają wyznaczony przez ustawodawcę podział kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego. W oparciu o przedstawione stanowisko organ nadzoru wywiódł, że kwestionowana uchwała narusza prawo w sposób istotny, poprzez naruszenie kompetencji organu stanowiącego gminy, albowiem opinia dotycząca działań podjętych przez organ Burmistrza nie jest tożsama z podjęciem wiążącej w danej kwestii decyzji.

Na mocy uchwały Rady z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr LI/410/10, Gmina Strzelce Opolskie zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 270 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych oraz art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności Gmina, wskazując na przewidziany w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego podniosła, że kwestionowany akt zawiera lapidarne wywody oparte wyłącznie na treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f tej ustawy, co przy złożoności analizowanej normy prawnej jest niewystarczające a także uniemożliwia stronie skarżącej merytoryczne i rzetelne przedstawienie swoich argumentów, albowiem nie daje możliwości poznania stanowiska organu nadzoru. Gmina wskazała, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. przedstawiła swoje stanowisko, jako znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2010 r., do którego jednak organ nadzoru nie odniósł się w zaskarżonym akcie. Wyjaśniła w tym zakresie, że analizowany stan faktyczny dalece wykracza poza zakres normowania zdeterminowany wyłącznie treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, bowiem w analizowanej sprawie prawidłowo stworzona norma jest owocem zbiegu regulacji zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 270 Kodeksu spółek handlowych i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Na podstawie brzmienia regulacji powołanych jako ostatnie skarżąca wysnuła wniosek, że funkcję zgromadzenia wspólników pełni w zaistniałym stanie faktycznym Burmistrz (art. 270 K.s.h.). Jednocześnie też stwierdziła, że do jednoosobowej spółki z o.o. jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 1 K.s.h. przepisy tej ustawy stosuje się wprost z jednym wszak zastrzeżeniem, a mianowicie, że przepisy K.s.h. w części dotyczącej wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Wyłączną kompetencją do podjęcia uchwały w zakresie rozwiązania spółki i postawienia jej w stan likwidacji dysponuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie podobnych ograniczeń co do rozwiązania spółki, zapis taki przewidywałby art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W odniesieniu do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca stwierdziła, że zachodzi konflikt pomiędzy dyspozycją tej normy, a normą wynikającą z art. 270 K.s.h. w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, jednak należy mieć na uwadze systematykę art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie decyzyjne uchwały rady zostały wyliczone w art. 18 ust. 2 pkt 1 – 8 i 10 – 15, natomiast pkt 9 obejmuje w istocie sprawy będące kompetencją organu wykonawczego, które z racji swej doniosłości poddano swoistej pieczy organu uchwałodawczego. Stąd też, zdaniem skarżącej, nie sposób twierdzić, aby podjęcie uchwały "w sprawach majątkowych dotyczących rozwiązania spółki" i uchwały "w sprawie rozwiązania spółki" stanowiło tautologię. Skarżąca skonstatowała, że w żadnej ze spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a – i ustawy o samorządzie gminnym, organ uchwałodawczy nie podejmuje "wiążących decyzji", a jedynie wyraża swoją aprobatę, co nie obliguje jednak organu wykonawczego do podjęcia działania w ramach udzielonej legitymacji. Gdyby natomiast wolą ustawodawcy było przyznanie organowi uchwałodawczemu kompetencji do rozwiązania spółki, to legitymację taką zawarłby w art. 18 ust. 2, lecz poza nawiasem czynności wyliczonych w pkt 9. W oparciu o przedstawione stanowisko strona skarżąca podniosła, że uchwała opiniująca pozytywnie rozwiązanie spółki i przekazana do realizacji organowi wykonawczemu, spełnia ratio legis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. W jej ocenie przedstawiona interpretacja pozwala na uniknięcie kolizji wskazanej normy ustrojowej z normą wynikającą z art. 270 K.s.h. w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Marginalnie Gmina zwróciła także uwagę, że Wojewoda przekroczył ustawowe uprawnienia nadzorcze stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że "Wszelkie działania organu wykonawczego rozpoczynające proces rozwiązania spółki a podjęte bez wiążącej decyzji organu stanowiącego należy uznać za działania sprzeczne z prawem(...)", dostrzegając, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie były czynności podejmowane przez zgromadzenie wspólników spółki. Jako nieprawidłowe wskazała także ustalenia faktyczne. Wyjaśniła w tym względzie, że sformułowane w zaskarżonym akcie twierdzenia odnoszące się do "działań podjętych przez Burmistrza" sugerują, że uchwała Rady podjęta została post factum podczas, gdy poprzedziła ona zgromadzenie wspólników w przedmiocie rozwiązania spółki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazał, że na dokonaną przez niego ocenę nie ma wpływu stanowisko Wojewody Mazowieckiego, albowiem pomiędzy organami nadzoru w poszczególnych województwach nie zachodzi zależność służbowa, jak również nie wiąże ich dokonywana przez nich wykładnia przepisów prawa. Nie zgadzając się z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w skardze, a dokonaną w oparciu o rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, organ nadzoru stwierdził, iż prowadzi ona do nadinterpretacji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, poprzez dodanie do niego zwrotu, który w jego treści nie występuje tj. odnoszącego się do "wyrażania zgody na tworzenie i przystępowanie do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywanie i występowania z nich". Wskazując, że przepis ten jest jasny i nie wymaga stosowania pozajęzykowych sposobów wykładni uznał, że stosownie do jego treści nie ma żadnych wątpliwości, czego ma dotyczyć uchwała rady gminy. Wojewoda wyjaśnił, iż wskazany przepis stanowi o tym, że inicjacja procesu tworzenia i likwidacji spółki gminnej następuje uchwałą rady gminy, przy czym dalsze postępowanie w kwestii rozwiązania spółki przebiega zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie przekroczenia uprawnień nadzorczych, organ stwierdził, że kwestionowane w tym zakresie zapisy rozstrzygnięcia nadzorczego miały na celu jedynie uświadomić organom gminy konsekwencje dalszego postępowania likwidacyjnego spółki w przypadku uznania uchwały Rady za nieważną i nie stanowiły rozstrzygnięcia sensu stricte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w skrócie P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi – oddala ją, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Stosowanie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W granicach danej sprawy, sąd dokonuje tym samym oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Przed przystąpieniem do rozważań należy również odnotować, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Z kolei, sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwal, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m. in. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy, tj. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy dostrzec ponadto należy, że każde istotne naruszenie prawa powinno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien ograniczyć się jedynie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3).

W tym miejscu wspomnieć trzeba, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Z kolei podkreślić należy, że z istoty kontroli wynika, iż przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miejska w Strzelcach Opolskich, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 28 lipca 2010 r., Nr L/402/10, w sprawie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki - Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych i Mieszkaniowych sp. z o.o. w Strzelcach Opolskich. Zdaniem Wojewody Opolskiego, wydającego rozstrzygniecie nadzorcze, powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym.

Podzielając stanowisko organu nadzoru, w zakresie naruszenia wskazaną uchwałą kompetencji organu stanowiącego gminy stwierdzić tym samym trzeba, że Wojewoda prawidłowo wydał zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność aktu organu gminy. Przy czym, zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ nadzorczy zawiadomił wcześniej Radę Miejską w Strzelcach Opolskich o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Rozważania w zakresie oceny dotyczącej wydania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym z istotnym naruszeniem prawa rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Nie mają tym samym prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań, które winny być zgodne z porządkiem prawnym.

Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie, szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów.

Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do tej regulacji dostrzec przyjdzie, że wyłączna właściwość rady gminy oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów przyznane im w drodze ustawy. Dodatkowo zauważyć również należy, że przyznając radzie gminy określony zakres zadań, ustawodawca nałożył na nią obowiązek ich wykonania. Dlatego też, jako naruszające wskazany przepis kompetencyjny uznać także należy, brak działań rady w celu ich realizacji.

W niniejszej sprawie jako podstawę prawną podjęcia uchwały, objętej postępowaniem nadzorczym Wojewody Opolskiego, Rada Miejska w Strzelcach Opolskich wskazała przepis art. 12 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego do wyłącznej właściwości rady gminy ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Na podstawie tego przepisu Rada Miejska w kwestionowanej uchwale w § 1 zaopiniowała pozytywnie rozwiązanie spółki gminnej "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych i Mieszkaniowych" sp. z o.o., powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Strzelec Opolskich (§ 2). Mając na uwadze treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, dostrzec jednak trzeba, że nie zawiera on upoważnienia dla rady do podejmowania uchwał w przedmiocie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki. Pozytywne zaopiniowanie w uchwale Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 lipca 2010 r., rozwiązania spółki i powierzenie jej wykonania Burmistrzowi, nie mieści się tym samym w zakresie kompetencji Rady określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazać przy tym należy, że w ramach przyznanych radzie gminy zadań, jej kompetencje do wyrażenia opinii w przedmiocie rozwiązania spółki nie zostały ustalone także w innym przepisie. W szczególności upoważnienie takie nie zostało przewidziane w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz ustawie z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm. – zwanej w skrócie K.s.h.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia właśnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyboru sposobu oraz formy prowadzenia gospodarki komunalnej. Kompetencje te mają charakter dodatkowy. Z kolei przywołany przez stronę skarżącą art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jedynie przesądza, że do wnoszenia przez jednostki samorządu terytorialnego wkładów do spółek oraz obejmowania w nich udziałów i akcji powinny być wprost stosowane miarodajne w tym względzie przepisy kodeksu spółek handlowych oraz kodeksu cywilnego. Równocześnie przepis ten nakazuje uwzględniać w takich przypadkach przepisy ustaw ustrojowych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, który stanowi, że w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego należy przyjąć, że burmistrz wykonuje jednoosobowo te wszystkie kompetencje, które w spółkach kapitałowych - zgodnie z przepisami kodeksu spółek handlowych oraz, w granicach dopuszczonych przez kodeks są zarezerwowane na rzecz walnego zgromadzenia lub zgromadzenia wspólników. Stąd wskazana w art. 270 pkt 2 K.s.h. przesłanka, która powoduje rozwiązanie spółki odnosi się do uprawnienia organu spółki - zgromadzenia wspólników, którego funkcję pełni burmistrz. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że prawo nie uzależnia rozwiązania spółki jednostki samorządu terytorialnego od podjęcia czynności opiniowania rozwiązania czy też wyrażania na nią zgody. Rozwiązanie spółki (likwidacja) nie zostało powiązane z wymogiem uzyskania opinii. Interpretacja łączna przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 i ust 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 270 K.s.h. nie pozwala na przyjęcie, że rozwiązanie spółki gminnej wymaga uzyskania opinii rady gminy. Z przepisów tych nie wynika, że opinia rady należy do czynności poprzedzających rozwiązanie spółki jednostki samorządu terytorialnego.

W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Rada opiniując pozytywnie rozwiązanie spółki "Przedsiębiorstwo Usług komunalnych i Mieszkaniowych" przyznała sobie uprawnienie do opiniowania w przypadku, gdy przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Wbrew sugestii skarżącej, raz jeszcze podkreślić trzeba, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie została uprawniona do wyrażania opinii o rozwiązaniu spółki.

W rozpoznawanej sprawie odnotować również można, że wprawdzie na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organowi wykonawczemu gminy przyznano kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, jednakże, na co już wcześniej wskazano, do wyłącznej kompetencji rady ustawodawca zastrzegł podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz jest jednak zobowiązany do wykonywania uchwał rady gminy. W odniesieniu do tej kompetencji zasygnalizować należy, że o ile organ wykonawczy uprawniony jest do podejmowania, przewidzianych prawem działań zmierzających do wykonania woli rady wyrażonej w uchwale, to bezwzględnie do organu stanowiącego należy podejmowanie wiążących postanowień w sprawach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie przez organ wykonawczy czynności w celu realizacji woli rady możliwe jest zatem dopiero po podjęciu przez radę stosownej uchwały, będącej jej wyrazem. Wyrażenie w zakresie rozwiązania spółki jedynie opinii i udzielenie legitymacji do jej wykonania organowi wykonawczemu gminy uznać należy za niemające umocowania w przepisach prawa.

Ponadto zaznaczyć także trzeba, że podejmując uchwałę organ stanowiący nie jest związany stanowiskiem wyrażonym przez organ sprawujący nadzór nad inną jednostką samorządu terytorialnego, wyrażonym w postępowaniu nadzorczym wszczętym co do jej uchwały. Jak wskazano na wstępie, organy działają na podstawie przepisów prawa, z których żaden nie przewiduje takiego związania i obowiązku stosowania wykładni dokonanej w innej sprawie, przez inny organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich nie mieściła się w zakresie kompetencji przyznanej radzie gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit f ustawy o samorządzie gminnym, jak również brak jest innych przepisów upoważniających radę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia opinii o rozwiązaniu spółki uznać należało, że w niniejszej sprawie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa, do którego doszło wskutek wydania uchwały bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.