Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2706/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e  art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. i T. Sp.z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/18 oddalającego sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. i T. Sp.z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/18, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. i T. Sp.z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą uchylono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla M. z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], którą organ ten w trybie art. 155 K.p.a. zmienił swoją własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] poprzez uchylenie zatwierdzenia projektu budowlanego autorstwa zespołu pod kierownictwem inż. arch. M. H. z lipca 2006 r. i zatwierdzenie w to miejsce projektu budowlanego zamiennego budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. arch. J. P. opracowanego w maju 2007 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla M. z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], którą organ ten w trybie art. 155 K.p.a. zmienił swoją własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] poprzez uchylenie zatwierdzenia projektu budowlanego autorstwa zespołu pod kierownictwem inż. arch. M. H. z lipca 2006 r. i zatwierdzenie w to miejsce projektu budowlanego zamiennego budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. arch. J. P. opracowanego w maju 2007 r. W pozostałym zakresie decyzja z 2006 r. pozostała niezmieniona tj. przewidywała udzielenie Spółce Akcyjnej "P." z siedzibaw W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta Pozania z dnia [...] lipca 2007 r. Wielkopolski WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. umorzył ww. postępowanie.

W związku z wniesionym przez P. B. odwołaniem GINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję (o umorzeniu postępowania) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 ustyawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

GINB wskazał, że Wielkopolski WINB w trakcie postępowania przeanalizował kwestię zacienienia i przesłaniania działek stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych i stwierdził, że kwestie zacienienia nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...] bowiem nie mogą one być przeznaczone pod zabudowę obiektami mieszkalnymi i przeznaczonymi na pobyt dzieci. Przez teren działek przebiega magistrala ciepłownicza średnicy 300, a działki nie mają dostępu do drogi publicznej i nie ustanowiono dla nich drogi koniecznej. Ograniczenia w zabudowie wynikały też z obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WWINB uznał, że w tej sytuacji P. B. - użytkownikowi wieczystemu działek nr [...] i [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu naprawczym w stosunku do planowanej inwestycji, a zatem wszczęte na jego wniosek postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

GINB wyjaśnił, że stronami w postępowaniu nieważnościowym są nie tylko te osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym ale również te osoby na których prawa i obowiązki może mieć wpływ wyeliminowanie z obrotu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Badanie to nie może odbywać się poza postępowaniem administracyjnym, chyba że wstępna ocena prowadzi do niebudzącej wątpliwości konkluzji, iż wniosek został złożony przez osobę, której przymiot strony nie przysługuje.

Organ odwoławczy scharakteryzował na czym polega posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. i uznał, że przymiot strony ma osoba, której postępowanie dotyczy bezpośrednio lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

GINB wskazał, że P. B. jest użytkownikiem wieczystym działek sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją wzniesioną na podstawie decyzji, której domaga się stwierdzenia nieważności. Zarzuca on niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

Dalej wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania przy ustalaniu stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - art. 51 ust. 4 tej ustawy. Legitymację do bycia stroną należy wywodzić z art. 28 K.p.a.

Według GINB wskazywane przez organ I instancji ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działek należących do P. B. nie powinny być podstawą do uznania, że nie należy on do kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Zaznaczył, że aby uznać kogokolwiek za stronę w świetle art. 28 K.p.a. nie musi dojść do naruszenia prawa. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępoiwaniu tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to ,aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ich ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien brać udział po to, aby mógł wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu wiedzenia ochrony jego praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone.

Na etapie ustalania kręgu stron w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę niezbędna jest analiza obszaru oddziaływania inwestycji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a.

Według GINB powyższe uzasadniało skorzystanie przez niego z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Rozpatrzenie sprawy przez GINB w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Wspólnota Mieszkaniowa W. w P. oraz T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w P. wniosły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 i art. 28 k.p.a. W ocenie skarżących nie było podstaw do uchylenia decyzji przez GINB bowiem organ I instancji rozpoznał przymiot strony w oparciu o art. 28 K.p.a. Zaznaczyli, że P. B. nie wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji naruszenia jakiego interesu prawnego ma dotyczyć postępowanie nieważnościowe.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2a P.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a. i art. 64e P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji (określonej w art. 64a P.p.s.a.) kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie.

Zaznaczył, że sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Sąd zauważył, że przy rozpozanwaniu sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze i w związku z tym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że pomimo iż w sprzeciwie w rzeczywistości nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sprzeciw uzasadniać (a więc nieistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.), obowiązkiem Sądu było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji.

Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że organ rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wydaje decyzję procesową, nie rozpoznanje sprawy co do istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego - decyzję, przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Sąd przywołał treść art. 138 § 2 K.p.a. wskazując na podstawy jego zastosowania. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe.

Dalej Sąd zauważył, że skoro organ I instancji, w ocenie GINB, umorzył postępowanie wadliwie, przyjmując brak legitymacji (przymiotu strony) wnioskodawcy, to tym samym naruszył przepisy postępowania, w tym nie tylko art. 105 § 1 K.p.a., ale również art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. z uwagi na jego błędną analizę i zastosowanie.

Takie stwierdzenie uzasadniało zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., gdyż Wielkopolski WINB nie tylko wadliwie ocenił zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania (na co wskazuje GINB), ale również - właśnie w związku z umorzeniem postępowania - nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby być podstawą do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. i organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował.

Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga w sprawie przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.). W sytuacji więc, kiedy żadne postępowanie dowodowe nie było prowadzone, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ II instancji może prowadzić postępowanie dodatkowe, ale w celu uzupełnienia dowodów (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji). Skoro zaś nie ma czego uzupełniać - art. 136 § 1 K.p.a. zastosowania nie ma.

Oceniając czy zaskarżona sprzeciwem decyzja poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 K.p.a., Sąd wskazał, że GINB zbyt wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji poświęcił należytemu rozumieniu pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, co zapewne spowodowało brak uzasadnienia w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. poza lakonicznym wskazaniem że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a art. 28 K.p.a. Tym niemniej, Sąd uznał, że powyższy brak uzasadnienia prawnego organu II instancji w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy, a tylko taka sytuacja - zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. - uzasadniałby uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa W. w P. i T. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili, że WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został wskazany żaden przepis prawa procesowego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB z P. B. kwietnia 2018 r. a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Skarżący kasacyjnie uważają, że decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W ich ocenie zauważył to także WSA, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, ze organ zbyt wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej sprzeciwem poświęcił należytemu rozumieniu pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Natomiast organ w zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawarł w ogóle uzasadnienia w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., poza lakonicznym stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a art. 28 K.p.a. Naruszenie to ma istotne znaczenie dla sprawy , gdyż tylko wobec zaistnienia w sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. możliwe było uchylenie przez organ decyzji WWINB. Brak uzasadnienia w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sprawia, iż nie jest możliwa do przeprowadzenia w sposób prawidłowy i jednoznaczny kontrola decyzji organu. Nie jest wiadome czym kierował się organ stosując przesłanki zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. Zaakceptowanie przez WSA takiego braku uzasadnienia w zakresie przesłanek, którymi kierował się organ stosując art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem odwoławczym od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy I instancji wskazanych w art. 173 § 1 P.p.s.a. Skarga ta może zostać oparta na podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Natomiast NSA na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Poza powyższymi wymaganiami skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (§ 2).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zostały wskazane przepisy prawa jakich naruszenia dopuścić miał się Sąd wydając skarżony wyrok. Poza ogólnym powołaniem podstawy kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co wskazuje na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ) nie przywołano żadnego, oznaczonego przez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej stosownego aktu prawnego przepisu prawa. Zasadniczo uznać należałoby, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów a zatem nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. NSA mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjmuje, że skarga ta zarzuca naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie w zakresie przesłanek zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skargi kasacyjej, NSA uważa, że jest on pozbawiony podstaw.

Z treści zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że powodem zastosowania tego przepisu było umorzenie przez WWINB postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla M. z dnia P. B. lipca 2007 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznano, że wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony bowiem należące do niego działki, w użytkowaniu wieczystym, nie mogą być zabudowane ani zagospodarowane a tym samym sąsiadująca z nimi inwestycja nie wpływa na sposób ich zagospodarowania.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uznał, że WWINB wadliwie ustalił brak interesu prawnego P. B. bowiem przy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a interes prawny powinien zostać ustalony w oparciu o art. 28 K.p.a. Z uwagi na wadliwe ustalenie przez organ I instancji, że P. B. nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uznał, że ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działek P. B. nie powinny być podstawą do uzania, że nie należy on do kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przedstawił motywy dla których uchylił decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Z treści tej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustaleń czy P. B. posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla M. z [...] lipca 2007 r. Według organu odwoławczego interes prawny powinien być oceniony w oparciu o art. 28 K.p.a. a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności nie było bezprzedmiotowe i nie zasługiwało na umorzenie.

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy miał podstawy do zastowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy dostrzegł naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia interesu prawnego czego ustalenie dla możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wadliwie ustalony przez organ I instancji brak interesu prawnego P. B. i umorzenie postępowania powoduje, że organ ten dopuścił się naruszenia nie tylko art. 105 § 1 K.p.a. ale również art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. z uwagi na jego błędną analizę i zastosowanie.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji GINB zawierało lakoniczne uzasadnienie w zakresie konieczności zastosowania art. 28 K.p.a., bo organ skoncentrował się na przedstawieniu należytego rozumienia strony w postępowaniu administracyjnym. To jednak samo w sobie nie przekreślało prawidłowości uznania, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem NSA, lakoniczność uzasadnienia w tej konkretnej sprawie nie przekreślała uznania, że przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji a wyjaśnienie kwestii posiadania interesu prawnego przez P. B. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Okoliczność wadliwego przyjęcia braku legitymacji nie budziła wątpliwiości i wynikała z uzasadnienia decyzji GINB.

W związku z tym nie można zarzucić WSA w Warszawie, że oddalił sprzeciw bowiem prawidłowo uznał, że podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy wskazał aczkolwiek zrobił to w sposób lakoniczny. To jednak nie stanowi podstawy do przyjęcia, że podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie było. A to właśnie było przedmiotem oceny Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że lakoniczne uzasadnienie w decyzji GINB w zakresie konieczności zastosowania art. 28 K.p.a. przy ocenie legitymacji strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych nie wpływa na wynik sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji interes prawny P. B. powinien zostać oceniony przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. a zatem naruszono przepisy postępowania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Były zatem podstawy aby zastosować art. 138 § 2 K.p.a.

Fakt, że uzasadnienie było lakoniczne nie przekreśla, że w okolicznościach tej sprawy było prawidłowe. Niewątpliwie dopiero zastosowanie art. 28 K.p.a. przy ocenie legitymacji P. B. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwoli na ustalenie czy może być stroną tego postępowania. W razie przyjęcia, że ma on interes prawny pozwoli na rozaptrzenie merytoryczne wniosku o stwierdzenie nieważności a w przeciwnym razie do umorzenia postępowania. Niezależnie zatem od tego jak szeroko i przy pomocy jakich argumentów organ uzasadni konieczność zastosowania art. 28 K.p.a. z decyzji wynika, że taka konieczność istniała i, co ważne, miała istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że lakoniczność uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie stanowiła naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z decyzji GINB wynika, że organ I instancji powinien ocenić istnienie interesu prawnego P. B. na podstawie art. 28 K.p.a.

Jak wynika z powyższego zakres uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie podważał istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. a zatem WSA w Warszawie słusznie przyjął, że nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania NSA uznał za nie zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy z uwagi na lakoniczność uzasadnienia nie zaistniały przesłanki do wydania przez GINB decyzji kasatoryjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.