Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2773/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] października 2019r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO", " organ II instancji") uchyliło decyzję [...] (dalej "[...]" , "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] kwietnia 2019 r.") ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem socjalno-biurowym, infrastrukturą techniczną

i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] (dalej "Inwestycja") i przekazało do ponownego rozpoznania sprawę z wniosku A. T. (dalej także: "Wnioskodawczyni" "Skarżąca").

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskodawczyni zwróciła się wnioskiem z 1 grudnia 2017 r. do [...] o wydanie warunków zabudowy dla Inwestycji.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2019r. [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem socjalno- biurowym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] sp. z o.o.

Decyzją z [...] października 2019 r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że termin "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 t.j.; dalej: "u.p.z.p.") należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni wymienionych przepisów, zdaniem SKO, pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. SKO podkreśliło, że regulacja ta zawiera odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Obowiązkiem organu I instancji było wyznaczenie terenu do przeprowadzenia, analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza ją zrealizować tylko na części działki. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. SKO wskazało, że odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (kwestia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), a także umożliwić inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany przez organ I instancji został wyznaczony w sposób – zdaniem SKO - niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż

z jednej strony jego granica przebiega po granicy działki objętej wnioskiem, co jest niedopuszczalne w świetle w/w przepisów. Z tego względu organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, argumentując że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. W sprzeciwie podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdy tymczasem w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącego na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie wbrew brzmieniu tego przepisu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana tylko dla całej działki ewidencyjnej a nie jej części;

5) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (Dz. U nr 164, poz. 1588 ) poprzez przyjęcie, iż obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony niezgodnie z tym przepisem bowiem z jednej strony jego granica przebiega po granicy działki objętej wnioskiem, podczas gdy przepis ten nie określa w jakim położeniu wewnątrz obszaru analizowanego działka ma się znajdować.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. , II OSK 2378/19).

W ocenie Sądu organ drugiej instancji trafnie zastosował art. 138 § 2 kpa. Decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. [...] swoją decyzję oparł na analizie architektoniczno – urbanistycznej, która dotknięta była istotnymi błędami. Organ przyjął do analizy tylko część działki Wnioskodawczyni, co jest sprzeczne z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej pojęcia "teren" występującego w ustawie o planowaniu, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnych pojęcie te ma utrwalone znaczenie. Przez "teren", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawy, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r" sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r" sygn. akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt 486/10, w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Sz 976/09, w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12) Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08). Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane jako działka ewidencyjna, gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., II SA/Kr 584/19) W orzecznictwie trafnie argumentuje się, że przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, prowadziłoby do obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14). Z tego względu zarzut naruszenia przez SKO art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. był niezasadny.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy konieczne były wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a. – por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy (tak trafnie wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138

§ 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA).

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Do zarzutów sprzeciwu dotyczących kwestii wykładni prawa materialnego oraz działań inwestorów Sąd nie mógł się odnieść z powodów wskazanych na wstępie rozważań.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.