Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 654/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie WSA Mieczysław Górkiewicz NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi C Polska Sp. z o. o. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał na podstawie art. 49 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym ustalono dla A Sp. z o. o. opłatę legalizacyjną wytwórni typu Marini MAP 175 E 220L, powstałej w wyniku samowolnej wymiany urządzeń istniejącej wytwórni mas mineralno-bitumicznych przy ul. C. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb S.), w wysokości 75.000,00 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo Drogowe Z Sp. z o. o. we W., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), tj. art. 49 ust. 1 w związku z przepisem art. 59f ust. 2 i 3 poprzez ich błędne zastosowanie, art. 48 ust. 1 poprzez jego pominięcie i niezastosowanie pomimo spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, art. 48 ust. 2 i 3 poprzez ich zastosowanie pomimo braku przesłanek umożliwiających doprowadzenie istniejącego stanu do stanu zgodnego z prawem oraz art. 5 poprzez ich nie zastosowanie. Ponadto - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego oraz art. 144 w związku z art. 138 § 2 poprzez wskazanie na postanowienie z dnia [...] Nr [...], które zostało, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., uchylone w całości. Wskazując na powyższe uchybienia strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i nakazanie A Sp. z o. o. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w przypadku uznania, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał zaskarżone postanowienie albowiem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednakże organ I instancji wydając postanowienie Nr [...], wydał rozstrzygnięcie takiej samej treści jak postanowienie Nr [...]. Pomimo uchylenia postanowienia Nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wskazania przez organ odwoławczy poważnych nieprawidłowości rozstrzygnięcia zarówno pod względem merytorycznym jak również co do poprawności zastosowanych przepisów, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu II instancji i po raz kolejny wydal błędne postanowienie nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa oraz bez zbadania całości stanu faktycznego.

Strona ponadto wskazała, iż wysokość opłaty legalizacyjnej jest błędna i niezgodna z przepisami Prawa budowlanego bowiem jest ona, nawet dopuszczając zalegalizowanie działań A Polska Sp. z o. o., zaniżona. Zgodnie z przepisem art. 49 w związku z art. 59f ustawy - Prawo budowlane opłata legalizacyjna w przedmiotowej sprawie powinna była wynieść 375000 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął jednak stawkę opłaty w wysokości 300 zł zamiast 500 zł, jako zgodnej z przepisem art. 59f ust. 2 powyższej ustawy. Poza tym przyjął niewłaściwą kategorię obiektu budowlanego - VIII, a zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego powinien przyjąć kategorię XVIII, tj. budynki przemysłowe, jak: wytwórnie. Przyjęcie niewłaściwej kategorii obiektu ma zasadniczy wpływ na zmianę właściwej w sprawie wysokości opłaty legalizacyjnej, ponieważ XVIII kategoria obiektu ma inny współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz może mieć inny współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego w kategorii XVIII wynosi 10, a kategorii VIII – 5. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego powinien wynosić wówczas 1,5. W związku z powyższym wysokość opłaty legalizacyjnej została zaniżona o kwotę 300.000,00 zł, co stanowi naruszenie przepisu art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i budzi wątpliwości strony, co do bezstronności organu.

Zdaniem odwołującego się, przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się ponadto za blisko granicy jego działki. Tym samym organ l instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego. W uzasadnieniu postanowienia Nr [...] stwierdził, iż "W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wymiana istniejącej wytwórni mas bitumicznych SOKP50 na wytwórnię typu Marini MAP 175 E 220 L została dokonana". Jednakże zgodnie ze stanem faktycznym roboty budowlane związane z wymianą nie zostały jeszcze zakończone. Ponadto strona podniosła, iż w uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazuje, iż spełniając obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...], inwestor przedłożył dokumentację budowlaną. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ II instancji. Zatem powoływanie się na nie stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 144 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Strona podniosła również, iż znowelizowana ustawa - Prawo budowlane przewidziała możliwość odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, ale tylko wówczas, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tylko w takiej sytuacji organ może wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i ustalić wymagania związane z dostarczeniem w zakreślonym terminie następujących dokumentów: zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego ze wszystkimi wymaganymi przez prawo opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji, jak wskazała strona, pomimo że w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji samowolnie tj. bez wymaganych pozwoleń i bez tytułu prawnego, a więc spełnione zostały przesłanki z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, to nie nakazał rozbiórki obiektu budowlanego, lecz zastosował przepis art. 48 ust. 2 i 3. Organ sam stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że zarówno decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod wykonanie inwestycji polegającej na wymianie istniejącej wytwórni mas bitumicznych SOK50 na wytwórnię typu Marini MAP 175 E 220L, jak i pozwolenie na budowę wydano na rzecz zupełnie innego podmiotu tj. Przedsiębiorstwa Drogowego Z Sp. z o. o. Tym samym bezspornym jest, że wybudowanie przez B Sp. z o. o. (obecnie A Sp. z o. o.) wytwórni mas mineralno-bitumicznych nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał NSA OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 stycznia 2003 r. (II SA/Wr 2987/2001) dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej jest możliwa, ale tylko w razie gdy w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego organy orzekające wykluczą dopuszczalność zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ani z akt sprawy nie wynika, aby organ wykluczył dopuszczalność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawach, w których występują strony o sprzecznych interesach, organy orzekające obowiązane są w sposób szczególnie staranny, zgodny z przepisami prawa prowadzić postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa. Wszelkie uchybienia w tym zakresie podważają zasadę ogólną pogłębienia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął bezsporny fakt naruszenia przepisów dotyczących umiejscowienia wytwórni przy granicy działki. Okoliczność powyższa nie stanowiła w ogóle przedmiotu jego ustaleń faktycznych, co uniemożliwia stwierdzenie dopuszczalności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw. legalizacji, może dotyczyć wyłącznie tych robót, które zostały wykonane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu. Roboty budowlane wykonane niezgodnie z projektem jak i realizowane wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała już mocy prawnej podlegają przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu w/w zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie z dnia [...] Nr [...], którym uchylił w całości postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym skarżonym postanowieniem. W uzasadnieniu wskazano, iż ustawodawca w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w sposób precyzyjny określił zakres obowiązków, których realizacja umożliwia legalizację samowoli budowlanej. W postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3, tzn.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto - projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Z powyższego wynika, iż tylko realizacja enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie obowiązków umożliwia przystąpienie do dalszego etapu procedury legalizacyjnej, jakim jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Z brzmienia w/w regulacji wynika nadto, iż obowiązki nakładane przez organ prowadzący postępowanie nie mogą być kształtowane dowolnie, gdyż ustawodawca nie przewidział tutaj jakiejkolwiek swobody orzeczniczej. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że organ l instancji wydał skarżone rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem prawa poprzez orzeczenie wbrew istniejącym dowodom i zastosowanie w konsekwencji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wbrew wiążącym wskazaniom organu odwoławczego wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] Nr [...]. W szczególności organ l instancji dopuścił się ponownie naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, określonych w art. 6-8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, pominięcie wniosków inicjatora niniejszego postępowania – spółki Z, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych.

Postanowienie organu I instancji wydane została po dokonaniu ustalenia, iż inwestor zrealizował wszystkie obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest jednak fakt niezrealizowania przez inwestora nakazu wynikającego z powołanego postanowienia organu l instancji. Powyższe w sposób oczywisty niweczy dalsze postępowanie legalizacyjne w stosunku do podmiotu, który nie spełnił warunku niezbędnego do zastosowania względem niego mniej dotkliwej sankcji za popełnienie samowoli budowlanej, w postaci opłaty legalizacyjnej. W szczególności organ l instancji w dalszym ciągu pomija w prowadzonym postępowaniu fakt, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja, mająca w jego ocenie stanowić wykonanie obowiązków legalizacyjnych, nie odpowiada w całości warunkom określonym w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Znaczną część przedłożonych dokumentów stanowią jedynie kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem (nie ma przy tym znaczenia fakt, iż inwestor potwierdził ich zgodność z oryginałem już po upływie terminu wyznaczonego przez organ l instancji), a tym samym niestanowiące wartości dowodowej. Dodatkowo - większość przedłożonych materiałów opracowana została w stosunku do spółki Z - poprzedniego inwestora. Oczywistym jest, zdaniem organu, że złożenie w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów sporządzonych dla innego niż obecny inwestor podmiotu oraz dla innej inwestycji, nie stanowi wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wysoce niestosowna jest przy tym polemika organu I instancji z dotychczasowymi ustaleniami organu odwoławczego bowiem nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, czy większość złożonych przez inwestora dokumentów, czy też jak chce organ I instancji - tylko ich część, nie odpowiadała warunkom określonym w przepisach prawa. Organ I instancji powinien przy tym z urzędu posiadać wiedzę wystarczającą do stwierdzenia, iż uchybienie obowiązkom legalizacyjnym w jakiejkolwiek części skutkuje zniweczeniem dalszego postępowania legalizacyjnego, o czym wprost stanowi przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Takim uchybieniem jest w szczególności złożenie dokumentu wystawionego dla podmiotu innego niż inwestor i dla innej niż prowadzona obecnie inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż spółka A nie jest następcą prawnym spółki Z, nie może zatem skutecznie korzystać w niniejszej sprawie z opracowań powstałych dla drugiej z wymienionych spółek. Zatem dokumenty przedłożone dla celów niniejszego postępowania, a sporządzone dla spółki Z nie stanowią materiału dowodowego, w szczególności zaś nie można na ich podstawie stwierdzić wykonania przez podmiot zobowiązany nałożonych obowiązków. Powyższe wskazuje na fakt, iż organ l instancji po raz kolejny przeprowadził postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji w sposób rażąco niezgodny z obowiązującym prawem, w szczególności poprzez zignorowanie

wiążącej dyspozycji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, narażając się tym samym na

utratę zaufania strony wnioskującej o dokonanie sprawdzenia zgodności inwestycji

z prawem budowlanym. Dlatego – zdaniem organu II instancji - postępowanie administracyjne zmierzające do zalegalizowania samowolnych robót budowlanych poprzez nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej stało się niedopuszczalne w momencie stwierdzenia przez organ orzekający, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych. Tylko bowiem całkowite i terminowe wykonanie tych obowiązków prowadzi do zastosowania mniej dolegliwej sankcji za popełnioną samowolę budowlaną, w postaci właśnie opłaty legalizacyjnej. W przeciwnym razie organ orzekający zobowiązany jest zastosować przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym organ II instancji, dysponując w sprawie całością materiału dowodowego, uchylając skarżone postanowienie z powodu wydania go z naruszeniem prawa, orzekł jednocześnie o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodziła się Spółka z o. o. C Polska we W. i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Strona skarżąca zarzuciła w niej naruszenie:

1. art. 28 w związku z art. 144 i art. 127 k.p.a. oraz w związku z art. 49 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż Przedsiębiorstwo Drogowe Z Sp. z o. o. we W. jest stroną w sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej, a tym samym, iż jest uprawnione do składania zażalenia w sprawie (co można, zdaniem skarżącego, również kwalifikować jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

2. art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, tj. przyjęcie, iż w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przepisy Prawa budowlanego dopuszczają badanie prawidłowości i kompletności dokumentów stanowiących podstawę wydania stosownych decyzji legalizacyjnych,

3. w konsekwencji naruszenia opisanego w pkt. 1 i pkt. 2 – błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji błędne uchylenie postanowienia organu I instancji oraz błędne umorzenie postępowania tego organu w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem, w sytuacji gdy zażalenie zostało złożone przez podmiot niemający przymiotu strony w postępowaniu, jak również w sytuacji gdy przedmiotem postępowania organu I instancji jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, a zatem ocena zasadności wydania zaskarżonego postanowienia może dotyczyć tylko kwestii bezpośrednio mających związek z ustaleniem wysokości przedmiotowej opłaty, a nie może dotyczyć dokumentów złożonych w postępowaniu legalizacyjnym przez C Polska Sp. z o. o. (co może stanowić rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

4. w konsekwencji naruszenia opisanego w pkt. 2 - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne badanie i ocenę przez organ II instancji dokumentów złożonych przez skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym, a co się z tym wiąże - nieuprawnione dokonanie oceny przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego jeszcze przed jego zakończeniem i wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z warunkami określonymi w art. 49 Prawa budowlanego (co stanowi może również rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

5. art. 75 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu nie podlegają uwzględnieniu dokumenty wystawione na rzecz pierwotnego inwestora oraz nie podlegają uwzględnieniu kopie dokumentów,

6. błędną ocenę materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, iż C Polska Sp. z o. o. nie zrealizowała wszystkich obowiązków nałożonych na nią postanowieniem PINB z dnia [...] Nr [...],

7. art. 124 k.p.a. poprzez brak wystarczającego sprecyzowania podstawy prawnej wydania postanowienia, a to powołanie się wyłącznie na art. 138 § 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie.

Uzasadniając pkt 1 skargi strona skarżąca wskazała, iż art. 28 k.p.a. jako stronę określa każdego, czyjego interesu lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie albo tego, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem w każdym innym przypadku, w tym i w niniejszej sprawie, stroną danego postępowania będzie osoba spełniająca ogólne warunki wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. wykazująca się interesem prawnym. Art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, na które to postanowienie służy zażalenie. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest zatem, tylko i wyłącznie, ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej danej inwestycji. Zdaniem skarżącego, w takim wypadku trudno jest dopatrzeć się jakiegokolwiek interesu prawnego po stronie Przedsiębiorstwa Drogowego Z Sp. z o. o. we W. w zaskarżeniu takiego postanowienia oraz jakiegokolwiek interesu prawnego w powoływaniu się na nieprawidłowe zakwalifikowanie wytwórni do określonej kategorii obiektów budowlanych. W związku z powyższym Spółka ta nie posiada legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, a wydane w stosunku do osób trzecich. Ponadto w treści zaskarżonego uzasadnienia nie znalazło się żadne odniesienie do tej kwestii. Tymczasem zgodnie z przyjętym orzecznictwem, interes prawny lub obowiązek konkretyzowany w postępowaniu administracyjnym musi być wyprowadzony z administracyjnego prawa materialnego. Posiadanie interesu prawnego pokrywa się z ustaleniem przepisu powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. A zatem skoro doszło w ogóle do rozpatrywania przez organ II Instancji zażalenia złożonego przez Spółkę Z, to w toku tego postępowania, wskutek braku stwierdzenia istnienia interesu prawnego, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania wywołanego wniesieniem tego zażalenia w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się do pkt 2-4 skargi, wskazano iż organ II instancji bezpodstawnie badał i oceniał w postępowaniu, wywołanym zażaleniem na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, dokumenty złożone przez C Polska Sp. z o. o. Stanowisko to związane jest z faktem, iż przedmiotem postanowienia jest jedynie ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej i tylko okoliczności z tym związane mogą być przedmiotem ewentualnego badania przez ten organ. Zdaniem skarżącego, z uwagi w szczególności na brzmienie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, kwestia ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz ocena spełnienia wymagań przedłożenia stosownych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym winna być traktowana rozdzielnie. Jednocześnie brzmienie art. 49 ust. 4 "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (...)" - pozwala na postawienie tezy, iż dopiero stwierdzenie istnienia wszystkich elementów koniecznych dla skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. zarówno w zakresie dokumentacji budowlanej, jak i uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem kwestia badania przedłożonej dokumentacji i ustalenie opłaty legalizacyjnej, są od siebie niezależne, a organ bada kompletność projektu budowlanego, jak i równocześnie ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zatem, np. pomimo uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ może żądać usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i powyższe będzie zgodne z art. 49 Prawa budowlanego. Strona podkreśliła również, iż w treści postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie znajduje się żadna ocena dokumentacji złożonej przez skarżącego, a zatem nie może przedmiotowa dokumentacja być badana w trybie postępowania zażaleniowego. Nie powinno się również w tym trybie oraz jeszcze przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym, które to rozstrzygnięcie stanowi końcową ocenę złożonych dokumentów, wskazywać na niekompletności i nieprawidłowości w zakresie przedstawionej dokumentacji legalizacyjnej. Takie działanie – skarżący – uznał co najmniej jako przedwczesne. Tak więc, zdaniem C Polska Sp. z o. o., organ II instancji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co wynika z faktu, iż przedmiotem postanowienia organu l instancji było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem analiza okoliczności sprawy przez organ II instancji, może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii bezpośrednio mających związek z ustaleniami wysokości przedmiotowej opłaty (zakwalifikowanie obiektu do określonej grupy obiektu, od której zależy wysokość opłaty). Poprzez analizę i ocenę dokumentów dokonaną na etapie wydawania postanowienia o opłacie legalizacyjnej, organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjnego, tj. dokonał końcowej analizy dokumentacji przed analizą, jaką najpierw winien dokonać organ I Instancji, wydając decyzję albo w trybie art. 49 ust. 3 albo ust. 4 Prawa budowlanego.

Uzasadniając zaś pkt 5 i 6 skargi, skarżący podniósł, iż organ II instancji odmówił przyznania wartości dowodowej przedstawionym w toku postępowania legalizacyjnego kserokopii dokumentów oraz dokumentów dotyczących wprawdzie danej inwestycji, ale niewystawionych na rzecz aktualnego inwestora. Według skarżącego zgodnie z przepisem art. 75 k.p.a. kserokopie (również poświadczone za zgodność z oryginałem) mogą być wystarczającym środkiem dowodowym. Dodatkowo art. 49 ust. 1 Prawa obowiązek nakłada na organ obowiązek badania jedynie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawienia budowlane. Zatem niewątpliwie ustawodawca w tym trybie administracyjnym położył nacisk na badanie cech samej inwestycji, z pominięciem innych elementów. W związku z tym bez znaczenia dla postępowania legalizacyjnego jest fakt, że część dokumentów została opracowana na rzecz pierwotnego inwestora. Z treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika bowiem, aby w niniejszym postępowaniu warunek polegający na przedłożeniu dokumentów budowlanych, wystawionych na rzecz C Polska Sp. z o. o., był koniczny. Z tych względów chybione są zarzuty organu II instancji dotyczące przedstawionej przez skarżącego dokumentacji. Jednocześnie strona podniosła, iż nie zostało podniesione w toku postępowania, ani przez organ I instancji, ani przez Spółkę Z, iż nigdy nie istniały dokumenty, których kserokopie przedłożono, ani też, iż miały one inną treść. A zatem nie została w żaden sposób podważana ich zgodność z oryginałem. W takim razie nie można im odmówić mocy dowodowej. W związku z powyższymi okolicznościami, organ bezpodstawnie uznał, iż skarżący nie wykonał obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] Nr [...] W ocenie strony, obowiązki te zostały wykonane, a ewentualna ocena złożonych dokumentów, nie może być dokonywana na etapie wydawania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, lecz w późniejszym etapie całego postępowania legalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 11 kwietnia 2003 r. na skutek wniosku złożonego przez Z Przedsiębiorstwo Drogowe Sp. z o. o. we W., w którym strona zażądała sprawdzenia, czy wymiana przez B Sp. z o.o. (obecnie C Polska Sp. z o. o.) istniejącej wytwórni mas mineralno-bitumicznych na wytwórnię typu Marini MAP 175E220L, znajdującej się na działce nr [...] przy ul. C. [...] we W., została dokonana zgodnie z prawem budowlanym i na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie były zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), tj. art. 49 ust. 1 w związku z art. 59f.

Jednakże, aby zostało podjęte postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ musi wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 tej ustawy. Ust. 1 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (ust. 3):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Dokumenty określone art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 Prawa budowlanego to:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.

Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 33 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych:

1) których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub

2) których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach,

należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra.

W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał w dniu 24 sierpnia 2004 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowienie Nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane związane ze sporną inwestycją oraz nałożył na A Sp. z o.o. (dawna B Sp. z o. o.) obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego (w formie dokumentacji powykonawczej) z wymaganymi przepisami prawa opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz zaświadczeniami o przynależności do izby zawodowej projektanta i sprawdzającego.

W wyniku zaś stwierdzenia, że powyższy obowiązek został spełniony przez inwestora, organ I instancji podjął postanowienie Nr [...] z dnia [...], którym ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 75000 zł.

Stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

Na podstawie ust. 3 art. 49 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W razie zaś spełnienia wymagań, określonych w ust. 1 art. 49, właściwy organ wydaje, na podstawie ust. 4 art. 49 Prawa budowlanego, decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5).

Z powyższych przepisów wynika niewątpliwie, iż ustalenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej jest możliwe tylko w sytuacji, gdy inwestor zrealizuje wszystkie obowiązki, enumeratywnie wymienione w podjętym na mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu. Niezrealizowanie przez inwestora nakazu wynikającego z tego postanowienia, w sposób oczywisty niweczy dalsze postępowanie legalizacyjne (badanie dokumentacji złożonej przez inwestora w zakresie wskazanym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i ustalenie opłaty legalizacyjnej). Tym samym postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił zatem zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 3 skargi) i art. 124 k.p.a. (pkt 7 skargi) i jednocześnie zaznacza, iż podstawą podjęcia zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie – jak wskazał skarżący - art. 138 § 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie inwestor - A Sp. z o. o. - przedłożył w dniu 30 czerwca 2004 r. 4 egzemplarze projektu budowlanego w formie dokumentacji powykonawczej, jednakże dotyczy on innego podmiotu tj. Przedsiębiorstwa Drogowego Z Sp. z o. o. we W. Ponadto, jak ustaliły organy, wydane ono zostało na innym etapie inwestycji. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], ustalająca dla Przedsiębiorstwa Drogowego Sp. z o. o. Z warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącej wytwórni mas bitumicznych typu SOKP50 na wytwórnię typu Marini MAP 175E220L, przewidzianej do realizacji przy ul. C. [...] we W., oraz decyzja z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla firmy Z pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W protokołach oględzin działki przy ul. C. [...] we W. z dnia 27 sierpnia 2003 r. i 10 lutego 2004 r. stwierdzono natomiast, że obecnie wytwórnia jest użytkowana przez A bez wymaganego decyzją pozwolenia.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja realizowana samowolnie przez A Sp. z o. o., to ten podmiot obowiązany jest do przedłożenia określonych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, które muszą być opracowane dla tej a nie innej inwestycji oraz dla ściśle określonego podmiotu (tu A Sp. z o. o.).

Uwzględniając powyższe, Sąd nie zgodził się z zarzutem co do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. (pkt 5-6 skargi). Należy tutaj wskazać, iż przepis ten wskazuje co może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Jest nim – wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże, co jest istotne dla niniejszej sprawy, organ II instancji umorzył postępowanie I instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej ze względu na to, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie odpowiadają w całości warunkom określonym w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. To nie stanowi jednocześnie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a zatem niespełnienie wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego.

We wskazanym art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego jest mowa o określonych dokumentach, co przedłożenia których obowiązany jest inwestor, jednakże nie mogą one mieć postaci kserokopii. W niniejszej sprawie stało się tak zapewne ze względu na fakt, iż inwestor przedłożył materiały opracowane w stosunku do innego podmiotu - Z Sp. z o. o., będącej poprzednim inwestorem.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, iż art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek nakłada na organ obowiązek badania jedynie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawienia budowlane. W istocie tak jest, ale obowiązek ten organ może spełnić tylko po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3.

Należy również wskazać, iż Spółka z o. o. A nie jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Drogowego Z we W. Sp. z o. o. Stąd też nie może ona posługiwać się w niniejszej sprawie opracowaniami dotyczącymi tego podmiotu. Z umowy dzierżawy nieruchomości zawartej w dniu 29 marca 2002 r. (weszła w życie z dniem 1 lipca 2002 r.), wynika, że A wydzierżawiła jedynie nieruchomość przy ul. C. [...] we W. od użytkownika wieczystego tej nieruchomości - Spółki Z. Zatem na podstawie dokumentów przedłożonych dla celów niniejszego postępowania, a sporządzonych dla Spółki Z, nie można stwierdzić, że Spółka A wykonała nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego obowiązki. Stąd też za bezpodstawny Sąd uznał zarzut błędnej oceny przez organ II instancji materiału dowodowego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie zrealizował wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 24 sierpnia 2004 r. Nr 35-V/04 (pkt 6 skargi).

Bezspornym jest bowiem, że inwestor nakazu wynikającego z postanowienia organu I instancji Nr [...] nie wykonał. Zdaniem Sądu, organ l instancji niesłusznie uznał, iż inwestor zrealizował nakaz wynikający z tego postanowienia. Konsekwencją zaś niespełnienia przez inwestora postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...], nie może być ustalenie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej.

Nadto należy zaznaczyć, iż postanowienie Nr [...] jest drugim z kolei postanowieniem określającym opłatę legalizacyjną. Poprzednie postanowienie w tym przedmiocie Nr [...] z dnia [...], ustalające opłatę legalizacyjną również w wysokości 75000 zł., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił, postanowieniem z dnia [...] Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, określonych w art. 6-8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, pominięcie wniosków inicjatora niniejszego postępowania - Spółki Z, a tym samym wydania rozstrzygnięcia w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, brak było dowodów wskazujących jednoznacznie na całkowitą realizację przez inwestora nakazu wynikającego z postanowienia organu I instancji Nr [...], co czyni wysoce wątpliwym dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i wydanie w stosunku do inwestora postanowienia określającego opłatę legalizacyjną. Dokonana zaś przez organ odwoławczy analiza złożonych dokumentów wskazała istotne wady. W szczególności nie odpowiada ona w całości warunkom określonym w art. 33 ust. 2. pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Znaczną część przedłożonych dokumentów stanowią jedynie kserokopie, niepotwierdzone za zgodność z oryginałem, a tym samym nie stanowiące wartości dowodowej. Dodatkowo - większość przedłożonych materiałów opracowana została w stosunku do Spółki Z – oficjalnego inwestora. Organ odwoławczy nie uznał ponadto, aby przedłożenie dokumentów wydanych w stosunku do innego podmiotu i na innym etapie inwestycji stanowiło obecnie wykonanie obowiązku przez spółkę A.

Mimo tych wytycznych organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wydał ponownie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, nie stosując się do nich.

Należy również zwrócić uwagę, że postanowienie z dnia [...] Nr [...], w wyniku złożenia zażalenia przez Spółkę Z, zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] a sprawa miała wrócić do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże, w związku z wniosek A, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jego nieważność (postanowienie z dnia [...], znak [...]). GINB stwierdził w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż wbrew twierdzeniu organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a zatem organ odwoławczy powinien orzec w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Tymczasem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie PINB we W. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czym rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w postanowieniu PINB we W. z dnia [...] Nr [...], zdaniem GINB, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w zakresie opłaty legalizacyjnej, a zatem organ odwoławczy w takim przypadku powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podjęcie przez organ II instancji zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Nr [...] z dnia [...] jest wynikiem powyższego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec czego podjęcie zaskarżonego postanowienia, uchylającego postanowienie I instancji i umarzającego postępowanie w zakresie objęte tym postanowieniem, było zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 w związku z art. 144 i art. 127 k.p.a. oraz w związku z art. 49 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pkt 1) i żądania wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd musi wskazać, iż umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpić może, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Będzie to miało miejsce wtedy, gdy np. organ w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1). Jednakże należy zwrócić uwagę, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że prawo remonstrancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. Pamiętać przy tym należy jednak, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje zarówno stronie, która brała udział w postępowaniu w I instancji, jak również stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2733/01, LEX nr 149511).

Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego) na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może nastąpić, jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie (zażalenie), iż decyzja (postanowienie) organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego (zażaleniowego) pozytywnie zweryfikowane. Twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może bowiem zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jako takiego.

W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo Drogowe Z Sp. z o. o. we W. brała udział w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem W. A prawo do wniesienia zażalenia przysługuje przede wszystkim stronie, która brała udział w postępowaniu w pierwszej instancji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, skierowanie decyzji do osoby fizycznej lub prawnej niebędącej stroną w sprawie (w znaczeniu materialnym) daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 706/03, LEX nr 164509).

Powyższe spowodowało, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niekoniecznym stało się zawarcie rozważań dotyczących kwestii legitymacji do wniesienia zażalenia przez Spółkę Z. Brak jest zatem podstaw do uwzględniania żądania strony skarżącej, że organ winien, wskutek braku stwierdzenia istnienia interesu prawnego do wniesienia zażalenia przez tą Spółkę, wydać decyzję o umorzeniu postępowania wywołanego wniesieniem tego zażalenia w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym Sąd za niezasadne uznał twierdzenie skargi, że organ błędnie przyjął, iż Przedsiębiorstwo Drogowe Z Sp. z o. o. we W. jest stroną w spawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej i jest uprawnione do składania zażalenia w tej sprawie.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który jest podstawą podjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie to wynika właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim przypadkiem, brak jest bowiem podstawy prawnej do rozstrzygnięcia jej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w określonych warunkach (art. 48 ust. 3), a które nie zaistniały w tej sprawie (patrz wcześniejsze rozważania).

Odnośnie zarzutu zawartego w pkt. 2-4 skargi, naruszenia art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, iż kwestia badania przedłożonej dokumentacji i ustalenie opłaty legalizacyjnej są od siebie niezależne oraz, że nie może przedmiotowa dokumentacja być badana w trybie postępowania zażaleniowego na ustalenie opłaty legalizacyjnej. Obie te czynności organu nadzoru budowlanego tj. badanie przedłożonej dokumentacji i ustalenie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), dokonuje w jednym postępowaniu, mającym na celu zalegalizowanie inwestycji będącej w budowie albo zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego umożliwia legalizację inwestycji - obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – gdy zostaną spełnione określone warunki. Postępowanie legalizacyjne, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 (inwestor uiści opłatę legalizacyjną a dokumentacja przez niego przedłożona, po zbadaniu przez organ, odpowiadać będzie wymogom prawa wskazanym w tym artykule), kończy się podjęciem przez organ decyzji na podstawie art. 49 ust. 4:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Zgodnie z przepisem ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji niespełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 3, organ orzeka na podstawie ust. 1 tego artykułu o nakazie rozbiórki. Jednakże organ I instancji orzekł, wbrew nakazowi art. 48 ust. 4, o opłacie legalizacyjnej.

Art. 49 Prawa budowlanego nie ma zatem charakteru w pełni samodzielnego, jego stosowanie bowiem jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48. A zatem art. 49 ustawy - Prawo budowlane może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 48, o ile dyspozycje zawarte w przepisie art. 49 zostaną spełnione.

Stosowanie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednak możliwe, gdy dokumentacja, do której złożenia zobowiązał inwestora organ na podstawie art. 48 ust. 3, w ogóle zostanie przedłożona. Jeśli inwestor jej nie złożył, to zarówno badanie tej dokumentacji jak i wyznaczenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Możne on być zastosowany właśnie dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Trzeba ponadto zauważyć, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, co następuje w sytuacji, gdy organ bada dokumentację złożoną przez inwestora, a zatem takowa musi być już złożona i musi odpowiadać wymogom z art. 49 ust. 1. Przy czym, aby takiej oceny dokonać, inwestor musi dokumenty te przedstawić. W razie zaś ich nie przedłożenia, albo gdy dotyczą one innego podmiotu i inwestycji prowadzonej na innym etapie postępowania (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), organ nie może podjąć postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Również badanie tej dokumentacji na podstawie art. 49 ust. 1 jest niemożliwe.

Sąd zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, iż przedmiotem postępowania organu I instancji jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, a zatem ocena zasadności wydania zaskarżonego postanowienia może dotyczyć tylko kwestii bezpośrednio mających związek z ustaleniem wysokości przedmiotowej opłaty, jednakże podjęcie postanowienia w tym przedmiocie, gdy inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów (bowiem złożone dotyczą innego podmiotu), jest bezprzedmiotowe. Jednakże ocena dokumentacji złożonej przez skarżącego, dokonana przez organ II instancji, dotyczy kwestii spoza art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. A takie badanie jest - w ocenie Sądu - dopuszczalne i wskazane z uwagi na treść art. 48 ust. 4.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż w treści samego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie znajduje się żadna ocena dokumentacji złożonej przez C Polska Sp. z o. o., należy wskazać, iż postanowienie w tym przedmiocie w ogóle nie powinno zapaść, ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentacji jego dotyczącej.

Ponieważ na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ bada złożone dokumenty tylko w ściśle określonym zakresie, ocena prawidłowości i kompletności dokumentów w innym zakresie powinna odbyć się przed podejmowaniem postanowienia o opłacie legalizacyjnej i przed badaniem dokumentacji na podstawie w/w przepisu. Sąd zgodził się zatem z twierdzeniem skarżącego, że organ przyjął błędnie, iż w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przepisy Prawa budowlanego dopuszczają badanie prawidłowości i kompletności dokumentów, stanowiących podstawę wydania stosownych decyzji legalizacyjnych. Jednakże, ponieważ postanowienie takie, wbrew przepisowo art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zostało podjęte przez organ I instancji, a z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji, nie powinno ono w ogóle zapaść, takie rozważania - ze względu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego (umorzenie postępowania w zakresie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej) - musiały zostać przedstawione.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.