Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 528/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 140 usrt. 1, 2 i 4, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2016r. (sygn. [...]), orzekł o zwrocie na rzecz M. J. nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą kw nr: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], arkusz mapy [...], Jednocześnie Starosta [...] orzekł o niezobowiązywaniu M. J. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż nieruchomość położona w [...], na [...], arkusz mapy [...], nr geod. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca własność [...] B. i I. K. po połowie, zapisana w księdze wieczystej [...], objęta została Zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 r. nr [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...]", wydanym na podstawie art. 2 przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 z póź. zm.) i została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Powyższy teren przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa i zgodnie z art. 10 przyznano B. i I. K. odszkodowanie za nakłady roślinne i budowlane znajdujące się na działce nr [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na kwotę [...]zł, należność za grunt w wysokości [...],- zł , za nakłady budowlane w wysokości [...],- zł, za nasadzenia roślinne [...],- zł. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, których właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

Dalej wskazano, iż M. J. jako spadkobierczyni B. i I. K. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Starosta [...] wyjaśnił, jakie nadkłady i inwestycje związane z infrastrukturą techniczną powadzone były na przedmiotowej nieruchomości, wskazał, iż działka nr [...] stanowi aktualnie fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji [...]. Północna granica przebiega po płocie murowano-metalowym. Ogrodzenie od strony zachodniej przebiega po działce sąsiedniej, działka jest porośnięta zielenią urządzoną (krzewy, zieleń niska). W części północnej znajduje się studnia. Działka stanowi więź gospodarczą z działką nr [...].

Organ, w oparciu o zgromadzoną w sprawę dokumentację uznał, iż w dacie wejścia w życie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1976 r. nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]. z dnia [...] października 1977 r. ([...]), przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Ponadto z ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 (Dz[...]) przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się te terenie oznaczonym symbolem [...]. Jest to teren zieleni publicznej i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów.

Zdaniem Starosty, cel wywłaszczenia polegający na budowie domów jednorodzinnych [...] [...] z przeznaczeniem pod teren zieleni i komunikacji na działce nr [...] nie został zrealizowany. Starosta wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do przepisu art. 119 ust. 1 ww. ustawy jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Według organu I instancji w przedmiotowej sprawie spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani celu tego nie zrealizowano.

Dalej rozważono, z uwagi na art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestię zwrotu odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość. Starosta zauważył, iż w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecono wykonanie operatu szacunkowego. Na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy ustalono wartość wywłaszczonej nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny ustalono na kwotę [...]zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy uznał zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę [...]zł. Wypłacone odszkodowanie, po denominacji wynosiło [...] zł minus kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości [...] zł, zatem osoba, na rzecz której następuje zwrot nieruchomości, nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Aktualną wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy na kwotę [...]zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] podnosząc, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że działka nr [...], jest uzupełnieniem gruntów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i stanowi dostęp do drogi publicznej dla posesji położonych przy [...] i ul. [...]. Przedmiotowa działka jest częścią osiedla domów jednorodzinnych, a ze względu na powierzchnię - [...] m2 nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Powstanie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych związane jest z powstaniem budynków oraz infrastruktury, tj. terenów zielonych, dojazdów do posesji, ulic, zatem musiały powstać tereny służące dojazdom do posesji. W ocenie strony materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wykazał, że cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany w postaci wybudowania osiedla domów jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą jaką są dojazdy do posesji i zapewnienie łatwej komunikacji i dostępu do głównych ulic.

Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Zdaniem strony skarżącej zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedmiotowa działka jest częścią osiedla domów jednorodzinnych i służy komunikacji. Powstanie osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych związane jest z powstaniem budynków oraz infrastruktury tj., terenów zielonych, dojazdów do posesji, ulic zatem musiały powstać tereny służące komunikacji. Skoro działka nr [...] znajdowała się na terenie zieleni, w granicach terenu o symbolu [...] - czyli terenu zieleni i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, to stwierdzić należy, że teren zagospodarowany jest zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sądu stwierdził, iż własność działki nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], przeszła na Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., nr 72, poz. 192, zm. Dz. U. z 1973 r., nr 48, poz. 282). Okoliczność tą uznano za bezsporną, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Dalej Sąd, powołując się na zwartą w sprawie dokumentację, stwierdził że celem wywłaszczenia było przeznaczenie działki [...] pod teren zieleni publicznej, komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, w ramach planowanego osiedla domów jednorodzinnych. Sąd nie podzielił stanowisko organów administracji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby na działce nr [...] kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczeni. Sąd przytoczył ustalenia zawarte w protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż działka [...] stanowi w rzeczywistości fragment ogrodzonego ogrodu przydomowego przy posesji [...] - od sąsiadujących od strony północnej i zachodniej działek oddzielona jest ogrodzeniem. Ustalono także, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się infrastruktura techniczna za wyjątkiem przyłączy służących bezpośrednio obsłudze nieruchomości przy [...] oraz fragmentu sieci cieplnej [...] Ponadto z informacji udzielonej przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] wynika, iż na działce [...] nie realizowano inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej, a działka ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Na działce tej nie znajdują się jakiekolwiek elementy infrastruktury drogowej wchodzącej w skład sieci oświetlenia drogowego stanowiącego majątek Zarządu Dróg Miejskich. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby beneficjent wywłaszczenia zrealizował jakąkolwiek inwestycję na tej nieruchomości.

Sąd podzielił zapatrywanie organów obu instancji, iż w tych okolicznościach wystąpiły przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. J. na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1. ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

Niemniej Sąd dostrzegł, iż Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego przez Miasto [...] odwołania praktycznie nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania. Nie ocenił też sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Stanowiło to naruszenie art. 15 K.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które w myśl art. 140 K.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi.

Dalej Sąd omówił podstawę prawną zwrotu ustalonego odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zauważył, iż w myśl przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Literalna wykładnia spornego przepisu nakazuje, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu odszkodowania ustalonego mocą decyzji, które z różnych przyczyn mogło być niewypłacone. Sąd zwrócił jednak uwagę, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Istnieje w tym przypadku wzajemność świadczeń, bowiem z jednej strony mienie prywatne staje się mieniem publicznym po wypłaceniu stosownego odszkodowania i w konsekwencji, stanowi ona fundament instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, jednakże po zwrocie wypłaconego wcześniej odszkodowania. Mając na względzie normy rangi konstytucyjnej Sądu uznał, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu uzyskanym po nowelizacji ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), ma na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia.

Sąd uznał, iż dopiero ustalenie, czy określone w decyzji odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, umożliwia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku jego zwrotu. Tymczasem kwestia ta nie została w żaden sposób zbadana w niniejszym postępowaniu.

Dalej Sąd zauważył, iż przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z ustaleń faktycznych, po dacie wywłaszczenia działka [...] i znajdujące się na niej nakłady budowlane oraz nasadzenia, za które ustalono odszkodowanie, nadal pozostawały w faktycznym władaniu wywłaszczonych oraz ich następców prawnych. Brak jest informacji, aby beneficjent wywłaszczenia podejmował jakiekolwiek działania władcze na tym gruncie. Tymczasem ww. art. 140 ust. 4 dotyczy sytuacji gdy doszło do zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Chodzi tu o takie dziania, które były podejmowane przez nowego właściciela nieruchomości lub za jego zgoda lub przyzwoleniem, a nie o działania podejmowane przez dotychczasowego właściciela, w którego faktycznym władaniu pozostawał nadal wywłaszczony grunt.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione, przez organ odwoławczy, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. i może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania.

W wytycznych dla Wojewody Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności należy zweryfikować stanowiska M. J., iż ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie nigdy nie zostało faktycznie wypłacone. W przypadku ustalenia, iż odszkodowanie to zostało wypłacone wywłaszczonym, rolą organu będzie ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez biegłego rzeczoznawcę w dniu [...] grudnia 2016 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Zaznaczono, iż uwzględnienie poglądów prawnych przedstawionych w niniejszym wyroku oznacza, iż pozbawione znaczenia dla sprawy są te ustalenia rzeczoznawcy, które dotyczą rzekomej zmiany wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia oraz wg stanu z dnia zwrotu, a dowód ten musi być oceniony jedynie pod kątem przydatności dla ustalenia przesłanki z art. 140 ust. 2 u.g.n., to jest zweryfikowania czy wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania po waloryzacji nie przewyższa wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. Organ odwoławczy winien też mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoż terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność.

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 08 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1030/18 oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny uznał, iż wobec zarzutów skargi nie może przeprowadzić kontroli orzeczenia Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to też, że organ administracyjny jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji i należy przeprowadzić postępowanie dowodowe wedle wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Uznano też, iż nie ma racji skarżący kasacyjnie, że naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjnego postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., przez brak oceny operatu szacunkowego i nieprzeprowadzenie oceny zebranych dowodów w zakresie zweryfikowanie stanowiska, czy ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie zostało wypłacone byłym właścicielom, nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro nieruchomość trzeba zwrócić. NSA zauważył, iż aby ww. art. 140 ust. 4 mógł być w sprawie zastosowany, musiało dojść do zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, przy czym chodzi tu o działania, które były podejmowane przez nowego właściciela nieruchomości, a nie dotychczasowego właściciela, w którego władaniu pozostał grunt. Po drugie, można by uznać zasadność skargi kasacyjnej w tym zakresie, ale tylko w razie ustalenia braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż wówczas zbędna byłaby ocena operatu szacunkowego i zbędne gromadzenie materiału dowodowego, co do ustaleń, kto poczynił na działce nakłady budowlane i roślinne. Mając na uwadze wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. poczynioną przez Sąd I instancji, przepis nie miałby wówczas zastosowania w sprawie. W razie zaś ustalenia, że odszkodowanie wypłacono, aktualna staje się potrzeba oceny operatu szacunkowego i zgromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie, gdyż art. 140 ust. 4 mógłby mieć w sprawie zastosowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] maja 2019r. o nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka nr [...] nie stanowi ani parkingu, ani drogi, ani też zieleni publicznej, ponieważ ogród nie jest ogólnodostępny i ściśle wiąże się z działką nr [...]. Ten stan trwa niezmiennie od dnia wywłaszczenia.

Odnosząc się do kwestii wypłaty należnego B. K. i I. K. odszkodowania stwierdzono, iż zarówno organ I, jak i organ II instancji, dokonały wszelkich starań, aby ustalić, czy ww. odszkodowanie zostało kiedykolwiek wypłacone na rzecz osób wywłaszczonych. Z uwagi na znaczący upływ czasu, w dostępnych zasobach archiwalnych nie ma już potwierdzenia o dokonaniu wypłaty. Zdaniem Wojewody powyższa kwestia traci na znaczeniu wobec ustalenia, iż wskutek zmiany wartości nieruchomości nie zachodzi konieczność zwrotu otrzymanego przez M. J. świadczenia. Wobec powyższego, organ II instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. w dniu [...] marca 2019. W ocenie Wojewody sporządzona opinia jest kompleksowa, rzetelna i może stanowić dowód w niniejszej sprawie. Operat spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Nadto zdaniem Wojewody przedmiotowy operat szacunkowy prawidłowo opisuje rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci działki nr [...] z obrębu [...]. Biegła prawidłowo określiła powierzchnię wycenianej działki, a także opisała nieruchomość, wyszczególniając wszystkie elementy, które się na niej znajdują, powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty techniczne. Organ odwoławczy sprawdził też obliczenia wykonane przez biegłą, konstatując, iż okazały się one w pełni prawidłowe.

Wojewoda odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzając, że skoro działka miała stanowić teren zieleni i komunikacji ruchu wolnego oraz parkingów, to powinien być to teren ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, gdyby na działce nr [...] powstał na przykład ogólnodostępny park, parking czy faktycznie droga dojazdowa do posesji. Tymczasem teren działki nr [...] jest ogrodzony i funkcjonalnie stanowi fragment działki nr [...]. W szczególności organ II instancji zaznaczył, że działka nr [...] nie stanowi dojazdu do jakiejkolwiek posesji. Teren ten nie jest drogą, a ogrodzenie jest jednolite i nie posiada bramy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Miasto [...] zarzuciło naruszenie art. 140 ust. 1 i 4, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W skardze podniesiono, że nieruchomość położoną w [...] przy [...], stanowiącą działkę nr [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem z dnia [...] października 1976r., nr [...], Prezydenta Miasta [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...] [...] ograniczonym ulicami [...] ([...] r.). Przejęcia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz uchwał nr [...] Prezydium Rady [...] m. [...] z dnia [...].lutego 1973 r. w sprawie wytycznych w przedmiocie stawek odszkodowania za powierzchnię ponad normatywną gruntów na terenach budownictwa jednorodzinnego (Dz[...]). Skutki prawne w postaci przejścia prawa własności na Skarb Państwa działki nr [...] wymienionej w tym zarządzeniu, a stanowiącej własność B. i I. K., nastąpiły w terminie 2 miesięcy od daty ogłoszenia zarządzenia z dnia [...].października 1976r. nr [...]. Zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], wydana na podstawie przepisów wymienionej ustawy z dnia [...] lipca 1972 r., nie mogła wywołać skutków w postaci przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, albowiem w dniu wydania decyzji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Miasta [...], Wojewoda nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku z dnia [...].listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody nie wynika, czy organ ten dokonał oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2019 r. Prowadzi do to wniosku, iż w zakresie ustalenia istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania organ odwoławczy nie przeprowadził stosownej oceny zebranych dowodów - opinii biegłego - co stanowi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewoda dokonując oceny przedłożonego operatu szacunkowego i zawartej w nim wyceny przedmiotowej nieruchomości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu nieruchomości z dnia zwrotu, podzielił pogląd biegłego rzeczoznawcy, iż określając aktualną wartość działki nr [...] nie uwzględnia się nakładów istniejących na tej działce, lecz niezwiązanych z realizacją wywłaszczenia. Skarżący przytoczył także stanowiska wyrażone w wyrokach NSA z 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1971/10 i z dnia 18 listopada 2018 r. I OSK 1030/18 i stwierdził, że o organ II instancji wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, ujętej w przepisie art. 7 i 77 K.p.a., mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego oraz nie zastosował się do ustaleń zawartych w wyrokach WSA w [...] z dnia [...].listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] oraz w wyroku NSA z dnia 8.listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1030/18.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i podniesione w niej zarzuty, a w rozwinięciu podała, że decyzją Wojewody z [...] września 2019 r. nr [...] stwierdzono nieważność pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r., znak [...], ze względu na brak podstawy prawnej tego orzeczenia. Decyzja ta nie została zaskarżona. W świetle powyższego wadliwe jest stanowisko Wojewody, że do wywłaszczenia doszło w oparciu o decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 1977 r. Podała również, że wysoce wątpliwym jest, aby nie doszło do wypłaty odszkodowania, w sytuacji gdy zostało ono ustalone decyzją. Z doświadczenia wie, że dowody na wypłatę odszkodowania mogą znajdować się w dokumentacji księgowej, którą dysponuje [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...], która wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyżej opisanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po [...]. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie sąd wojewódzki, są zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanym wcześniejszym wyroku WSA w Poznaniu. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Przypomnieć zatem należy, iż w wyroku z [...] listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sądu Administracyjnego w [...] nakazał organowi odwoławczemu "w pierwszej kolejności zweryfikowanie stanowiska M. J., iż ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie nigdy nie zostało faktycznie wypłacone, a w przypadku ustalenia, iż odszkodowanie to zostało wypłacone wywłaszczonym, rolą organu będzie ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę w dniu [...] grudnia 2016 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania." Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż pozbawione znaczenia dla sprawy są te ustalenia rzeczoznawcy, które dotyczą rzekomej zmiany wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia oraz wg stanu z dnia zwrotu, a dowód ten musi być oceniony jedynie pod kątem przydatności dla ustalenia przesłanki z art. 140 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2204 – dalej w skrócie "u.g.n."), to jest zweryfikowania, czy wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania po waloryzacji nie przewyższa wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. Według tego Sądu organ odwoławczy winien też mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoż terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność.

Rolą Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję jest przede wszystkim weryfikacja, czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań wynikających z wcześniejszego wyroku wydanego w sprawie.

Podkreślić trzeba, iż Sąd orzekający w sprawie zakończonej wyrokiem z [...] listopada 2017 r. (II SA/Po [...]) jednoznacznie stwierdził, iż na nieruchomości objętej przedmiotową sprawą nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Stąd też rozpoznając niniejszą skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2019 r. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie był uprawniony do dokonania odmiennej oceny w tym zakresie. Dotyczy to także stanowiska wyrażonego przez Sąd w wyroku z [...] listopada 2017r., a dotyczącego braku podstaw do zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. z uwagi na dokonane ustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy odszkodowanie ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r., nr [...] za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz B. i I. K. zostało faktycznie wypłacone. Z informacji uzyskanych z Archiwum Państwowego w [...], z Urzędu Miasta [...] Wydziału Organizacyjnego oraz z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] wynika, iż nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wypłatę tego odszkodowania. Tym samym nie ustalono, aby odszkodowanie ustalone w pkt II i IV ww. decyzji z [...] sierpnia 1977 r. zostało faktycznie wypłacone. Brak wypłaty ustalonego odszkodowani podnosiła M. J. w swoim wniosku z [...] listopada 2015 r. Również Miasto [...] będące stroną w niniejszym postępowaniu, nie przedłożyło dowodów, które potwierdzałyby, lub chociaż uprawdopodobniały, że odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Jak wskazano wyżej, mimo sugestii pełnomocnika Miasta [...] dokumenty potwierdzające tą okoliczność nie znajdują się w posiadaniu Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...]. Wobec powyższego, mając na uwadze wiążącą ocenę i zalecenia wyrażone ww. wyroku z [...] listopada 2017 r. (II SA/Po [...]), stwierdzić należy, iż brak było podstaw do rozstrzygania o obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania. Sąd w uzasadnieniu do tego wyroku jednoznacznie stwierdził, iż art. 140 ust. 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zostanie ustalone, iż określone w decyzji odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone. Innymi słowy, o obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy zostało ono nie tylko ustalone ale i faktycznie wypłacone.

Stąd też rozstrzygnięcie organu I instancji o braku obowiązku zwrotu przez M. J. ustalonego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, utrzymane w mocy przez Wojewodę, należy uznać za prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie. W wyroku z [...] listopada 2017 r. ( II SA/Po [...]) wskazano, iż konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego będzie konieczna jedynie w przypadku ustalenia, iż odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone. Potwierdza to również uzasadnienie wyroku NSA z 8 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1030/18, gdzie stwierdzono, że w razie ustalenia braku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zbędna byłaby ocena operatu szacunkowego i zbędne gromadzenie materiału dowodowego co do ustaleń, kto poczynił na działce nakłady budowlane i roślinne.

W tych okolicznościach, wobec braku ustalenia, iż odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było zbędne. Niemniej jego przeprowadzenie i ocena, wobec rozstrzygnięcia o braku obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania, nie może być uznane za naruszenie mające wpływ na wynik postępowania.

Reasumując, Wojewoda zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 2017 r. , a jego rozstrzygnięcie stoi w zgodzie z oceną prawną wyrażoną w tym wyroku.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż Miasto [...] zrzuciło określenie podstawy wywłaszczenia. Podniesiono, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1976 r. nr [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...] - "[...]", wydanym na podstawie art. 2 przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a nie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r., nr [...], która w tym zakresie (pkt I) wydana była bez podstawy prawnej. Strona skarżąca wskazała, iż Wojewoda decyzją z [...] września 2019 r. ([...]) stwierdził nieważność pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. jako wydany bez podstawy prawnej. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Bezspornym bowiem jest, iż do wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 ), a zgodnie z art. 216 ust.1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (regulujący zasady zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Natomiast ustalenie faktycznej daty przejścia własności przedmiotowej nieruchomości, liczonej od dnia wejścia Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1976 (patrz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak stwierdził to Sąd w powoływanym wyroku z [...] listopada 2017r., ustalono jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia określony w ww. Zarządzeniu z dnia [...] października 1976 r. oraz obowiązującym w dacie jego wejścia w życie planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]. z dnia [...] października 1977 r. oraz określony w realizacyjnym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r, nie został zrealizowany.

Chybione były także zarzuty dotyczące niewłaściwej oceny dowodu z opinii biegłego. Jak wyżej wskazano, przeprowadzenie tego dowodu w okolicznościach tej sprawy nie miało znaczenia dla jej wyniku.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.