Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2664/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11,77 art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. A. P., zwanej dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] października 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku krótko opisał przebieg swojej służby; wskazał, że od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w Biurze [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej jako "MSW"), na stanowisku [...]; podkreślał, że od [...] listopada 1987 r. do zwolnienia ze służby w MSW ([...] lipca 1990 r.), przebywał na urlopie macierzyńskim, a następnie – wychowawczym; okres służby - w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - trwał więc niewiele ponad rok, a nie 4 lata; w czasie pełnienia tej służby Wnioskodawca nie wykonywał pracy operacyjnej, agenturalnej, czy też z osobowymi źródłami informacji; nigdy też nie zajmował się zwalczaniem opozycji ówczesnej władzy; obowiązki Wnioskodawcy polegały na wykonywaniu czynności biurowych, właściwych dla stanowiska [...]; w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] maja 1991 r. Wnioskodawca pracował na stanowisku cywilnym w Wydziale [...] MSW; pomyślne przejście procedury weryfikacji, umożliwiło mu przyjęcie do służby w Urzędzie Ochrony Państwa (dalej jako "UOP"), przekształconym następnie w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "ABW"); Wnioskodawca powierzone mu zadania wykonywał z dużym zaangażowaniem, sumiennością i rzetelnością; służbę na rzecz III RP pełnił na odpowiedzialnych stanowiskach; wymagały one od niego dużej koncentracji i były związane z długotrwałym i nadmiernym napięciem nerwowym i stresem; o uznaniu i zaufaniu władz demokratycznej Polski świadczą m.in. odznaczenia Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę; obniżenie Wnioskodawcy świadczenia emerytalnego i rentowego stanowi nieuzasadnioną represję i niezasłużoną karę, a także rażący przypadek ingerencji państwa w słusznie nabyte prawa,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w ABW z dniem [...] lutego 2012 r.; ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze,

- Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") uznał za czas służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r. - 4 lata; całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 24 lata, 9 miesięcy i 9 dni,

- kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- z pisma Szefa ABW - z [...] lipca 2018 r., uzupełnionego pismem z [...] sierpnia 2018 r. - nie wynika, aby Wnioskodawca uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy; wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe; Wnioskodawca wielokrotnie otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia; ponadto uhonorowano go Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę; w materiałach ABW nie odnaleziono informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych; jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych;

- przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat; całkowity okres jego służby wynosi 24 lata, 9 miesięcy i 9 dni; zatem około 16 % całego okresu służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; potwierdza to wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która dowiodła, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli Wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,

- jak wynika z pisma IPN z [...] maja 2017 r. - stanowiącego informację o przebiegu służby - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r. - 4 lata; Wnioskodawca poinformował, że w owym czasie przebywał na urlopie macierzyńskim oraz wychowawczym a wobec powyższego okres służby na rzecz totalitarnego państwa był krótszy, aniżeli wskazuje na to dokumentacja; podkreślał, że de facto służył od [...] sierpnia 1986 r. do [...] listopada 1987 r., co stanowiło niewiele ponad rok; organ nie podziela jednak argumentacji, co do krótkotrwałości służby Wnioskodawcy; przystąpił on do służby w Biurze [....] MSW i wdrożono go do realizacji zadań; poznał jednocześnie charakterystykę wymienionej instytucji; Wnioskodawca nie podjął niezwłocznego działania mającego na celu usunięcie go z etatu danego Biura i kontynuował pracę w charakterze funkcjonariusza; pozostając na etacie, był częścią wskazanego organu i czerpał określone, wymierne korzyści; Wnioskodawca w okresie urlopu wychowawczego, na własny wniosek, bądź wniosek przełożonych w każdej chwili mógł wrócić do realizacji obowiązków służbowych, w tym także po zakończeniu lub przerwaniu urlopu wychowawczego; ponadto jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na błędne jej zdaniem zapisy dotyczące przebiegów służby, jak i daty jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach danego postępowania - prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji; zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb; w myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów K.p.a.; od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział [....]; wszelkie zatem zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, Wnioskodawca może zgłosić w wymienionym wyżej postępowaniu odwoławczym (tak: wyrok SA w [...] z [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...]); prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną; nie dotyczy on bowiem ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach; w świetle powyższego organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN; tym samym Wnioskodawca nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- co do spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; z opinii Szefa ABW nie wynika, aby strona uchylała się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby; brak jest jednakże jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; świadczenie emerytalne wypłacane Wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.).

- z kolei służba w jednostkach organizacyjnych UOP i ABW zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby bowiem ów wymóg,

- analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

- błędną wykładnię, zgodnie z którą:

- pod pojęciem "krótkotrwała służba" należy rozumieć, że ustawodawca krótkotrwałość zestawia ze służbą pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r.;

- uznać należy, że nie chodzi tutaj o służbę w ogólności, ale jedynie o służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej;

- inne rozumienie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej byłoby sprzeczne z jego celem, jak i celem przepisów wprowadzonych przez ustawodawcę ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku",

- błędną wykładnię, zgodnie z którą:

- pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" rozumieć należy wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie";

- zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby;

- wykazanie "narażenia zdrowia i życia" stanowi warunek sine qua non zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej;

tymczasem prawidłowo wyłożony przepis należy rozumieć w ten sposób, że:

- rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby,

- narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby,

- "narażenie zdrowia i życia" stanowi jedynie egzemplifikację przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków",

- błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto te zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. Podnoszono, że w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Wnioskodawca był funkcjonariuszem dyspozycyjnym i pełnił służbę w uciążliwych warunkach wobec dużego stresu. Potwierdzenie, że Wnioskodawca cieszył się szczególnym zaufaniem przełożonych stanowiły stosowne poświadczenia, uprawniające do dostępu do materiałów o określonych klauzulach tajności.

Wniesiono o uchylenie skarżonego aktu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego oraz kosztów znaczków pocztowych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. W skardze podnoszono wprawdzie, że charakter wykonywanych w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa zadań był szczególny, w tym przez znaczny czas Wnioskodawca przebywał na urlopie macierzyńskim a potem wychowawczym. Nie może mieć to jednak znaczenia dla oceny, czy ustawowo definiowana służba na rzecz totalitarnego państwa, jako odbywana w określonych - enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jednostkach - miała charakter krótkotrwały. Ma to natomiast ewentualne znaczenie, gdy służba jest faktycznie krótkotrwała, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne danej ustawy. Szerzej o tym - w dalszej części uzasadnienia.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłącznie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym expressis verbis przez prawodawcę jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zastawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 670/19, 18 listopada 2019 r. sygn.. akt II SA/Wa 1087/19 czy z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1221/19 (dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres 4 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie bowiem przewyższał okres służby na rzecz państwa totalitarnego (stanowił tylko 16% całego okresu służby). Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia Noweli z 2016 roku, w rozpatrywanym przypadku takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia tego pojęcia.

Mylnie wobec tego przyjęto orzekając w sprawie, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 4 lata, przy pełnieniu obowiązków prawie 25 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie było podstaw, aby założyć a priori, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie powinien znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawcy. Uchybiono tym obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w UOP i ABW wobec uprzedniej służby w MSW). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem UOP czy ABW np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami (chybione są tu wywody skargi). Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń, czy samo pobieranie zwiększonych świadczeń emerytalnych, w myśl stosownych przepisów. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz brak dodatków z tytułu służby w szczególnych warunkach. Wbrew ocenie organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy Wnioskodawca podnosi, że pełnił służbę w szczególnych warunkach narażenia na stres i był dyspozycyjny. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował, nie oceniając także czy specyfika działań Wnioskodawcy wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, uzyskanie przez Wnioskodawcę, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę. Pominięto tę kwestie nie odnosząc się do warunków jego nadania, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszone w skardze okoliczności przebywania Wnioskodawcy przez większość tej służby na urlopie macierzyńskim a potem wychowawczym, choć – co trafnie zauważa organ - funkcjonariusz mógł w każdym momencie do służby wrócić. Trafnie odnotował też organ, że po upływie roku wykonywania zadań specyfika służby musiała być Wnioskodawcy dobrze znana. Nie wyklucza to jednak oceny, że praca wykonywana była nadzwyczaj krótko, o ile faktycznie Wnioskodawca przebywał na długotrwałych urlopach. Jak trafnie przyjęto w judykaturze, nawet kilkuletnie okresy służby należy kwalifikować jako krótkotrwałe. Tak więc jej faktyczne pełnienie przez około roku musi być także rozważane w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla zastosowanie przewidzianego przez prawodawcę wyjątku od zasad ogólnych - obniżenia świadczeń emerytalnych lub rentowych. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia czy pełniona była w ogóle służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w mniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Szersza argumentacja w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA).

Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z wykonywaniem zadań na rzecz demokratycznego państwa w UOP i ABW, gdzie praca Wnioskodawcy była doceniana przez władze publiczne - postrzega on przyjęte przez ustawodawcę regulacje jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, jest badane przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w [....] zaś sprawę zarejestrowano pod sygn. akt [...]. Wobec jej charakteru – dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) – powinna ona zostać rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie.

Nie może mieć z kolei znaczenia w sprawie podnoszona w skardze kwestia posiadania przez Wnioskodawcę uprawnień dostępu do materiałów niejawnych. Wiązało się to bowiem z charakterem wykonywanych przezeń zadań. Nie może być traktowana jako okoliczność szczególna.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zwrot kosztów wynikających z opłat uiszczonych w znaczkach pocztowych, gdyż nie wskazano tu konkretnej kwoty. Nie jest natomiast rolą Sądu ustalenie na podstawie akt sprawy, jakie faktyczne koszty poniósł skarżący czy jego pełnomocnik.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.