Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 973/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w T., Fundacji [...] z siedzibą w F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w T. oraz Fundacji [...] z siedzibą w F., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w T. oraz Fundacji [...] z siedzibą w F. z tytułu pozostawienia przez K. L. oraz A. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w miejscowościach K. (dawne województwo [...]), R. (dawne województwo [...]) i J. (dawne województwo [...]).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w T. oraz F. [...] z siedzibą w F. z tytułu pozostawienia przez K. L. oraz A. L. poza obecnymi granicami RP wymienionych wyżej nieruchomości.

Niezgadzając się z tą decyzją Fundacje wniosły odwołanie. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Minister Skarbu Państwa ustalił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r., skierowanym do Wojewody [...], Fundacja [...] z siedzibą w T. oraz Fundacja [...] z siedzibą w F. zwróciły się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Z załączonego oryginału postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po K. L. zmarłej w dniu [...] sierpnia 2002 r. w R., ostatnio tam stale zamieszkałej, na mocy testamentu tajnego z dobrodziejstwem inwentarza nabyła Fundacja [...] z siedzibą w T. Natomiast z załączonego uwierzytelnionego tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia archiwalnego Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że A. L. był właścicielem: posiadłości ziemskich o powierzchni [...] ha w miejscowości R. w powiecie [...], dawne województwo [...] (według stanu z dnia [...] marca 1937 r.), [...] o powierzchni [...] ha w miejscowości R. (według stanu na [...] lipca 1938 r.), posiadłości ziemskich o powierzchni [...] ha w miejscowościach B., K., M., R. w powiecie [...] oraz [...] w miejscowości R. (wg dokumentów z dnia [...] sierpnia 1939 r.).

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 i 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nie-ruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że obie Fundacje [...] stanowią podmioty prawa obcego - tj. prawa kraju, gdzie znajduje się ich siedziba. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ II instancji wskazał, że obywatelstwo jest prawem osobistym, ściśle związanym z osobą, której dotyczy. Prawa osobiste jako niezbywalne i niepodlegające dziedziczeniu prawa podmiotowe nie mogą być przydane osobom prawnym. Ponadto dokonując subsumpcji prawnej stanu faktycznego niniejszej sprawy zgodnie z przepisami powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organ odwoławczy stwierdził, że będące osobami prawnymi Fundacje nie spełniają przesłanki art. 3 ust. 2 tej ustawy - tj. posiadania obywatelstwa polskiego. Dodatkowo za chybiony Minister uznał podniesiony w odwołaniu argument stron o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie przynależności państwowej wnioskodawców tj. Fundacji [...]. Minister uznał, że ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., jak też w ustawie z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach nie posługuje się taką kategorią jak przynależność państwowa. Przeważająca część rozwiązań prawnych dotyczących wolności i praw skierowana jest do ogółu osób pozostających w jurysdykcji państwa polskiego, bez względu na posiadane przez nich obywatelstwo lub jego brak. Jeżeli jednak przedmiot regulacji wiąże się ze sprawowaniem władzy w państwie - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - adresatami tych rozwiązań pozostają wyłącznie obywatele polscy. Stąd w ocenie Ministra mieszczący się w ramach zasady suwerenności narodu podział na wolności i prawa uniwersalne (człowieka) oraz ściśle obywatelskie, czyli takie, których istnienie zależy od posiadania obywatelstwa polskiego. Dodatkowo Minister za chybiony uznając również argument przedmiotowych Fundacji, iż organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. naruszył art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu zastosował jedynie hipotezę normy prawnej w sposób precyzyjny sformułowanej przez ustawodawcę. Zatem dokonując subsumcji organ wojewódzki ustalił jedynie, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej. Natomiast ewentualne stwierdzenie naruszenia przez przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. regulacji konstytucyjnej nie leży w gestii Ministra Skarbu Państwa. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że niezasadne jest sięganie do wykładni innej niż gramatyczna w sytuacji, gdy przepis prawa jest jasny. Przy czym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości, wobec czego jeśli ustawodawca pragnąłby w zakresie podmiotowym obowiązywania ustawy wskazać osoby prawne, to by to uczynił. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, a wykładni innej niż gramatyczna należy dokonywać tylko w sytuacji, gdy przepis jest niejasny. Nadto Minister wskazał na pierwszeństwo wykładni językowej w procesie wykładni prawa oraz zauważył, że nieposiadanie obywatelstwa polskiego uniemożliwia potwierdzenie prawa do rekompensaty, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty koniecznym warunkiem potwierdzenia tego prawa jest posiadanie przez osobę występującą z wnioskiem obywatelstwa polskiego. Przy czym stosownie do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego ubiegający się o rekompensatę spadkobiercy również muszą spełniać ten warunek. Jednocześnie w ocenie Ministra ustawodawca brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jednoznacznie zakreślił osoby fizyczne jako wyłączny krąg spadkobierców mogących ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, bowiem zgodnie z art. 931-935 Kodeksu cywilnego tylko osoby fizyczne znajdują się w kręgu spadkobierców ustawowych. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza, że w świetle ustawy zabużańskiej, niezależnie czy spadkobranie następuje na podstawie testamentu czy ustawy, w obu przypadkach następcy prawni ażeby móc ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty winni stanowić krąg ustawowych następców prawnych. W przedmiotowej sprawie Fundacja [...] z siedzibą w T. jako osoba prawna nie należy do kręgu spadkobierców ustawowych po K. L., wobec czego potwierdzenie prawa do rekompensaty na rzecz wyżej wymienionego podmiotu stanowiłoby naruszenie art. 4 ustawy, określającego prawny charakter rekompensaty jako prawa niezbywalnego. Minister powołując sie na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł ponadto, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie eliminuje w tym zakresie przepisów kodeksu cywilnego, także co do zrzeczenia się dalszych roszczeń, bowiem gdyby był taki zamiar ustawodawcy znalazłoby to zapewne wyraz w przepisach tej ustawy. Natomiast szczególny jej charakter nakazuje ścisłą a nie rozszerzającą wykładnię. Twierdzenie, że w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty może być potwierdzone na rzecz osób prawnych stanowi wkraczanie w kompetencje ustawodawcy, a zatem strony w odwołaniu dokonały nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej przepisu, którego wykładnia gramatyczna nie budzi żadnych wątpliwości. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie spełniają wymogu art. 3 ust. 2 ustawy 8 lipca 2005 r., tj. posiadania obywatelstwa polskiego. Odnosząc się do argumentu odwołujących się, jakoby Wojewoda [...] swoim rozstrzygnięciem naruszył Protokół Nr [...] do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Minister przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1410, z którego wynika, że zgodnie z art. 1 tego Protokołu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dopuszcza się jednak stosowanie przez państwa takich ustaw, które są konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Takim ograniczeniem prawa własności (choć prawo rekompensaty nie jest równoważne prawu własności) w zakresie, w jakim regulują sposób korzystania z tego prawa, są rozwiązania ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowa ustawa przewidująca realizację prawa zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywatela Polski, pozostawionego poza jego obecnym terytorium, jest prawem, które niewątpliwie korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych. Przepisy te gwarantują ochronę możliwości realizacji te-go prawa. Jednakże w ustawie tej przewidziano określone przesłanki realizacji tego prawa. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających okoliczność repatriacji w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. właścicielek pozostawionej nieruchomości, czyli K. L. oraz A. L. Za nieudowodnioną uznał zatem przesłankę wynikająca z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. repatriacji w trybie "umów republikańskich", o których mowa w przytoczonym artykule. W tej sytuacji Minister uznał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zasadnie odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz obydwu Fundacji [...] z tytułu pozostawienia przez K. L. oraz A. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 2 grudnia 2010 r.) złożyły Fundacja [...] z siedzibą w T. oraz Fundacja [...] z siedzibą w F. W skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a w szczególności:

- naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do re-kompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczy-pospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię dokonaną z naruszeniem powszechnie akceptowanej zasady proporcjonalności (i wbrew konstytucyjnym zasadom równej ochrony prawnej dziedziczenia) przyjęcie wbrew jego treści, że skarżące Fundacje (działające wyłącznie na rzecz kultury i nauki polskiej, znane z przekazania wybitnych dzieł sztuki stanowiących własność rodziny L. do [...] i [...] i fundowania[...] dla [...] przyznawanych przez [...]) jako spadkobiercy właścicieli nieruchomości zabużańskich nie są uprawnione do otrzymania rekompensaty, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że "prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom" wszystkim bez różnicowania ich na osoby fizyczne i osoby prawne, a to w myśl rzymskiej paremii lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

- naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że prawo do rekompensaty przysługuje zawsze tylko spadkobiercom ustawowym,

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010), oraz nieuwzględniające słusznego interesu strony wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia przysługującego obu fundacjom jako spadkobiercom po K. L. i jej siostrze A. L. prawa do tzw. pieniężnej rekompensaty zabużańskiej,

- naruszenie art. 4 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię pole-gającą na uznaniu, że potwierdzenie prawa do rekompensaty na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w T. stanowiłoby naruszenie art. 4 tej ustawy określającego prawny charakter rekompensaty jako prawa niezbywalnego, podczas gdy obie skarżące Fundacje nabyły swe prawa wyłącznie w drodze sukcesji generalnej (dziedziczenia), a nie w drodze zbycia (sukcesji syngularnej). Nadto treść art. 4 wspomnianej ustawy stanowi o niezbywalności prawa do rekompensaty, ale jest ono niezbywalne dopiero wtedy, gdy nabycie tego prawa zostało potwierdzone właśnie na podstawie powołanej ustawy albo w oparciu o odrębne przepisy,

- naruszenie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że konstrukcja ustawy zabużańskiej do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty zalicza wyłącznie osoby fizyczne legitymujące się polskim obywatelstwem (a przy tym winni to być zdaniem Ministra Skarbu spadkobiercy ustawowi), podczas gdy z literalnego, gramatycznego brzmienia przepisów tej ustawy, tj. w szczególności art. 2 oraz art. 3, wbrew temu co podnosi Minister Skarbu, nie wynika, aby spadkobiercami właściciela uprawnionego do uzyskania prawa do rekompensaty mogły być tylko osoby fizyczne. Ustawa zabużańska nie wyłącza od dziedziczenia osób prawnych, w tym fundacji, jak w niniejszej sprawie. Zresztą, gdyby taki zapis o znaczeniu wadliwie nadawanym mu przez Ministra Skarbu Państwa znalazł się wprost w tej ustawie byłby on rażąco sprzeczny z Konstytucją RP i obowiązującymi Polskę międzynarodowymi paktami praw człowieka i obywatela oraz zobowiązaniami Polski wynikającymi z wejścia Polski do Unii Europejskiej, które to przepisy wprowadzają równą ochronę wszystkich spadkobierców i prawa dziedziczenia. W ocenie strony skarżącej powołaną ustawę należy poddawać w procesie jej stosowania zgodnej z zasadą proporcjonalności wykładni literalnej, a nie błędnej wykładni celowościowej (mającej, zgodnie z intencją Ministra SP, na celu maksymalne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych), gdyż przepisy tej ustawy są wystarczająco precyzyjne. Na poparcie stawianych zarzutów skarżące Fundacje powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 182/09), w którym Sąd ten stwierdził, że "Nowa ustawa nie zawiera także żadnych ograniczeń co do wymogów jakim powinien odpowiadać spadkobierca, poza posiadaniem obywatelstwa polskiego." Z tym że w ocenie skarżących nie ulega żadnym wątpliwościom, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego należy odnieść wyłącznie do spadkobierców osób fizycznych, jako takich, które w ogóle mogą posiadać przymiot obywatelstwa, a nie do innych spadkobierców, np. takich jak skarżące Fundacje. Konstytucyjna regulacja dotycząca prawa dziedziczenia zawarta jest w przepisach art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, których treść, w ocenie skarżących, jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca ściśle łączy prawo dziedziczenia z prawem własności. W zakresie ochrony własności i prawa dziedziczenia normą szczegółową jest art. 64 Konstytucji, który w ust. 2 stanowi o podmiotowej równości tej ochrony. Rozrządzenie na wypadek śmierci jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym kontekście należy poszukiwać, w ocenie skarżących, desygnatu pojęcia "prawo dziedziczenia". Przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko jako sam fakt sukcesji, na podstawie testamentu lub ustawy, ale także jako spoczywający na organach państwa obowiązek ochrony wszelkich praw obligacyjnych związanych ze spadkiem (zapis, zachowek) oraz obowiązek ustanowienia i zabezpieczenia odpowiednich procedur, mających na celu stwierdzenie nabycia spadku, ochronę spadkobiercy i dział spadku. Wskazane wyżej przepisy konstytucyjne ustanawiają szeroko pojętą ochronę własności i prawa dziedziczenia, pozostawiając szczegółowe, ale zgodne z wytycznymi Konstytucji, zasady dziedziczenia do uregulowania w ustawach zwykłych (Kodeks cywilny - prawo spadkowe). Przepisy prawa spadkowego zawarte w Kodeksie Cywilnym jak najbardziej dopuszczają możliwość dziedziczenia (na podstawie sporządzonego ważnie testamentu) osób prawnych, w tym fundacji, w związku z czym wyłączenie osób prawnych legitymujących się prawomocnym postanowieniem spadkowym z kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty w oparciu o ustawę zabużańską jest, w ocenie skarżących, niedopuszczalne jako rażąco sprzeczne z Konstytucją RP. Zdaniem skarżących Fundacji interpretacja zastosowana przez Ministra Skarbu Państwa w niniejszej sprawie narusza w sposób jaskrawy art. 32 ust. 2 Konstytucji (zakaz dyskryminacji) w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, czego kolejnym potwierdzeniem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r. (sygn. akt: P. 4/99), w którym to wyroku Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją szczególne przepisy o dziedziczeniu gospodarstw rolnych (poddające spadkobierców nieuprawnionemu różnicowaniu) z uwagi na ich sprzeczność z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyrok ten, zdaniem skarżących, dowodzi, że ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równości, z uwagi na to, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 wyznaczyła ramy, których ustawodawca regulując problematykę poszczególnych dziedzin prawa nie może przekroczyć bez narażenia się na zarzut naruszenia Ustawy Zasadniczej. Zasadność wskazanych wyżej twierdzeń, w opinii skarżących, potwierdzają dodatkowo przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującej m.in. postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3). Wniosek o zwrot nieruchomości mogą złożyć oprócz byłego właściciela również jego spadkobiercy ustaleni przez organ administracyjny na podstawie przedłożonych prawomocnych postanowień spadkowych. Spadkobiercą takim może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna (w tym fundacja). Ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tu sytuacji tych podmiotów przyznając im równe traktowanie w zakresie zgłaszania roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarówno na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i na gruncie ustawy zabużańskiej dla ustalenia kręgu spadkobierców osoby uprawnionej (byłego właściciela przejętej przez państwo nieruchomości) winno się stosować polski kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz.93) księga IV spadki (art. 922-1087). Z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1) wynika, zdaniem skarżącego, nakaz równego traktowania spadkobierców w podobnych lub zbliżonych sytuacjach prawnych: wybór przez ustawodawcę określonego modelu dziedziczenia winien być konsekwentny, tzn. ustawodawca nie może tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równej ochrony prawa dziedziczenia oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP).

- naruszenie art. 1 ust. 1 zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za nieudowodnioną przesłanki wynikającej z art. 1 tej ustawy, tj. faktu repatriacji K. i A. L. w trybie "umów republikańskich", podczas gdy przedmiotowa ustawa nie obejmuje swym zasięgiem wyłącznie osób repatriowanych na podstawie tzw. umów republikańskich, ale o czym mowa w art. 1 ust.2 również osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zresztą dość dobrze znana historia [...].

- naruszenie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy poprzez dokonanie całkowicie błędnej ich wykładni, interpretującej wyjątek od konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich spadkobierców w sposób rozszerzający ten wyjątek na osoby prawne w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia gramatyczna i zgodna z konstytucją tych przepisów prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że osobom prawnym (w tym fundacjom rodzinnym) powołanym do spadkobrania po Zabużanach przysługuje prawo do pieniężnej rekompensaty zabużańskiej, albowiem zgodnie z rzymską zasadą "exceptiones non sunt extentendae", wyjątek ten wykładany musi być możliwie jak najbardziej wąsko (zacieśniająco), tak aby nie mógł stanowić furtki dla bezzasadnej odmowy przyznania prawa do rekompensaty zabużańskiej osobom prawnym;

- naruszenie postanowień art. 12 i art. 295 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) ze szczególnym uwzględnieniem art. 12 zawierającego zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Nie ulega przy tym żadnym wątpliwościom, że przynależność państwowa to pojęcie szersze niż obywatelstwo, gdyż obejmuje również osoby prawne i wszelkie podmioty prawa. Zgodnie z tym osoby fizyczne nie mogą być dyskryminowane ze względu na swoje obywatelstwo, a osoby prawne nie mogą być dyskryminowane ze względu na swoją siedzibę. Z kolei z wykładni art. 295 TWE należy wywieść zasadę ochrony prawa własności.

- naruszenie postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 14 - zakaz dyskryminacji), co ma szczególne znaczenie w warunkach członkostwa naszego kraju w Unii Europejskiej. Prawo do respektowania własności nie znajduje się bezpośrednio w Konwencji, tylko w Protokole Dodatkowym nr 1 do Konwencji (art.1), którego postanowienia, stosownie do art. 5 Protokołu, uznaje się za dodatkowe artykuły Konwencji, razem z nią stosowane. Ochroną konwencyjną ustanowioną przez art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności objęta jest swoboda rozrządzania własnym majątkiem na wypadek śmierci.

- naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)." Art 21 niniejszej Karty statuuje zakaz wszelkiej dyskryminacji.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 6 i art. 8 kpa w zw. z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji w oparciu nie o przepisy, ale o ich rozszerzającą wykładnię contra legem, podczas gdy źródłami powszechnie obowiązującego prawa są w Polsce Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a organy administracji publicznej działać mają na podstawie przepisów prawa;

- art. 7, 80 oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności stanu prawnego sprawy, tj. w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw powołania się przez Ministra Skarbu na art. 4 ustawy zabużańskiej, który to przepis nie ma żadnego znaczenie dla sprawy, w sytuacji gdy prawo do rekompensaty nie zostało jeszcze potwierdzone, jak również brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw powołania się na treść art. 1 ust.1 tej ustawy przy jednoczesnym pominięciu regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Po wskazaniu przestawionych powyżej naruszeń prawa strona skarżąca w bardzo obszernym uzasadnieniu przedstawiła szeroką argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. w uzupełnieniu skargi przesłano poświadczone za zgodność decyzje: Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdzającą, że A. L. posiadał obywatelstwo polskie w dniu 1 września 1939 r. oraz nr [...] stwierdzającą, że A. L. posiadała obywatelstwo polskie w dniu 1 września 1939 r. W kolejnym uzupełnieniu pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżący wskazali, że konstytucyjna regulacja dotycząca prawa dziedziczenia jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca ściśle łączy "prawo dziedziczenia" z "prawem własności". W zakresie ochrony "własności" i "prawa dziedziczenia" normą szczegółową jest art. 64 Konstytucji, który w ust. 2 stanowi o podmiotowej równości tej ochrony. Zatem, gdy dany podmiot (w tym przypadku obie Fundacje) ma konstytucyjne prawo do dziedziczenia w zakresie i formach określonych w ustawach (art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji) różnicowanie ich sytuacji prawnej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej byłoby niesprawiedliwym utrzymywaniem dyskryminacyjnego uzależnienia przysługiwania uprawnienia do rekompensaty zabużańskiej od posiadania przymiotu osoby fizycznej lub osoby prawnej. Ponadto przepisy polskiego prawa spadkowego zawarte w Kodeksie Cywilnym i Konstytucji RP jak najbardziej dopuszczają możliwość dziedziczenia przez osoby prawne w związku z czym wyłączenie osób prawnych legitymujących się prawomocnym postanowieniem spadkowym z kręgu osób posiadających prawo do uzyskania prawa do rekompensaty pieniężnej w oparciu o ustawę z 2005 r. jedynie na podstawie niedopuszczalnej wykładni przepisów uznać należy, w ocenie skarżących, za rażąco sprzeczne z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz Konstytucją RP. Do niniejszego pisma strona skarżąca dołączyła kopię wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] stwierdzającego niezgodność z prawem europejskim prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.). Zasadniczą kwestią sporną w sprawie było ustalenie organów obu instancji, że określone w art. 1-3 tej ustawy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przysługuje Fundacji jako spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z powodu niespełnienia przez tę Fundację warunku określonego w art. 2 pkt 2 powołanej ustawy, czyli posiadania obywatelstwa polskiego. Przedmiotem sporu jest zatem ustalenie zakresu podmiotowego powołanej ustawy.

W związku z tym zauważyć należy, że problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktów prawnych. Początkowo regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych, jak np. regulacje zawarte w ustawach gruntowych z 1985 r. i 1997 r., tj. w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ustawodawstwo uzupełnione zostało orzecznictwem Sądu Najwyższego, które rozszerzało krąg osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego o osoby, które nie przeszły formalnej procedury repatriacyjnej (vide: uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97). W uchwałach tych Sąd Najwyższy podkreślał, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego ekwiwalentu nie może być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych, tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. [...]. W tego rodzaju sytuacjach muszą być bowiem brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach, w jakich znalazły się poszczególne osoby. Na tle tego orzecznictwa nie ulega żadnej wątpliwości, że tzw. roszczenia zabużańskie przysługują jedynie obywatelom polskim (osobom fizycznym), które w związku z wojną repatriowały się zgodnie z zawartymi umowami międzynarodowymi z tzw. [...]. Sporny był jedynie zakres katalogu osób fizycznych uprawnionych do uzyskania ekwiwalentu, ograniczonego początkowo wyłącznie do osób, które repatriowały się na podstawie tzw. umów republikańskich bezpośrednio do kraju. Dokonana w tych orzeczeniach analiza zarówno ówczesnej sytuacji prawnej i faktycznej obywateli polskich, którzy opuścili swoje nieruchomości w związku z wojną, jak i charakteru zobowiązań podjętych przez Państwo w ramach porozumień międzynarodowych oraz wnioski, jakie współcześnie wynikają z tej analizy, pozostają aktualne mimo zmiany przepisów regulujących realizację tych zobowiązań.

Obecnie kwestie tzw. roszczeń zabużańskich reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta w art. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wskazanych w tym przepisie "układów republikańskich" oraz wymienionej w ust. 1a umowy pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., zwanego przez ustawodawcę "prawem do rekompensaty". Ponadto artykuł 1 ust. 2 wprowadza zasadę, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 1 ustawy zakreśla zatem jej zasięg przedmiotowy i podmiotowy, natomiast w art. 2 tej ustawy ustawodawca zawarł przesłanki, jakie łącznie musi spełniać właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Przepis ten wymaga, by właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (pkt 1), a także posiadał obywatelstwo polskie (pkt 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 3 tej ustawy w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (ust. 1). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (czyli posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (ust. 2). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 8 lipca 2005 r. (druk sejmowy nr 3793, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: www.sejm.gov.pl) "szczegółowe wymogi kształtujące krąg osób uprawnionych z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego zostały określone w art. 2 i 3 projektu ustawy. Proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90), zgodnie z którą ‘prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce".

W ocenie Sądu orzekającego przedstawione przepisy art. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są oczywiste i jasno sformułowane. Z tego powodu, jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1087/07, niepubl.), sięgnięcie w ich przypadku do wykładni innej aniżeli gramatyczna jest nieuprawnione. Z wykładni gramatycznej wynika natomiast, że prawo do rekompensaty przysługuje przede wszystkim właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w przypadku śmierci takiego właściciela, stosownie do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, pod warunkiem, że posiadają obywatelstwo polskie. Wymienione w przywołanym przepisie wymogi wskazują wprost, że odnoszą się one do osób fizycznych. Cechy takie jak obywatelstwo czy miejsce zamieszkania są bowiem właściwe tylko dla osób fizycznych. Sąd orzekający nie ma żadnych wątpliwości, że zarówno dotychczasowe regulacje prawne dotyczące możliwości realizacji tzw. roszczeń zabużańskich, jaki i obecna regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przewidywały i nadal przewidują określone w nich prawa jedynie na rzecz osób fizycznych, które spełniają określone w tych przepisach przesłanki. Nie dotyczą one zatem innych podmiotów, nawet jeśli posiadają one sądowe stwierdzenie nabycia spadku po byłym właścicielu przedmiotowych nieruchomości. Jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów jedna ze skarżących Fundacji ma swoją siedzibę w T. a druga ze skarżących Fundacji [...] ma swoją siedzibę w F. Jednak wbrew zarzutom zawartym w złożonej skardze to nie fakt posiadania przez skarżące Fundacje siedzib zagranicą był przyczyną odmowy potwierdzenia ich prawa do rekompensaty. Skarżące Fundacje, co nie jest w sprawie kwestionowane, nie są osobami fizycznymi i nie posiadają obywatelstwa polskiego, przy czym pojęcie obywatelstwa należy rozumieć jako więź prawną łącząca osobę fizyczną z państwem, na mocy której osoba ta ma określone prawa i obowiązki wobec państwa, a państwo analogicznie ma obowiązki i prawa wobec tej osoby. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że nie można uznać zasadności zarzutu złożonej skargi, że "wymóg posiadania obywatelstwa polskiego należy odnieść wyłącznie do spadkobierców - osób fizycznych - jako takich, które w ogóle mogą posiadać przymiot obywatelstwa, a nie do innych spadkobierców, np. takich jak skarżące Fundacje." Przedstawiona w tym zakresie argumentacja sprowadza się do stwierdzenia, że skoro ustawodawca określił w art. 3 ust. 2 ustawy warunki umożliwiające nabycie prawa do rekompensaty przez spadkobierców będących osobami fizycznymi, nic nie wspominając o spadkobiercach będących osobami prawnymi, oznacza to, że każda osoba prawna będąca spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, niejako "automatycznie", bez żadnych ustawowo określonych przesłanek, nabywa prawo do uzyskania rekompensaty. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Sądu orzekającego nie znajduje ono żadnego uzasadnienia prawnego i prowadzi do prawnie nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu spadkobierców, którym ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. przyznaje prawo do uzyskania rekompensaty. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby objęcie kręgiem podmiotów uprawnionych do otrzymania rekompensaty również osób prawnych, to nie wprowadzałby jako warunku sine qua non konieczności posiadania obywatelstwa polskiego przez spadkobierców byłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami kraju. Skoro zaś to uczynił, to znaczy, że do kręgu osób uprawnionych po śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami kraju ustawodawca zaliczył jedynie spadkobierców byłego właściciela będących osobami fizycznymi. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy zawartą w przepisach powołanej ustawy osoby prawne nie należą do kręgu osób uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem obie skarżące Fundacje są osobami prawnymi, to mimo że prawnie są spadkobiercami byłych właścicielek nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami kraju, to nie należą one do kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty na mocy przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły skarżącym Fundacjom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. L. oraz A. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w miejscowościach K. (dawne województwo [...]), R. (dawne województwo [....]) i J. (dawne województwo[...]).

W związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy również, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 kpa. Oznacza to, że organ administracji publicznej może podejmować jedynie takie działania, które mają oparcie w należycie ustanowionych przepisach prawa. Oznacza to, że organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego. Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny celowości lub prawidłowości uchwalenia konkretnego przepisu prawa, a także do interpretacji stosowanych jednoznacznie i jasno sformułowanych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą zatem samodzielnie dokonywać interpretacji intencji ustawodawcy i w oparciu o własną opinię opartą na dokonanej analizie wydawać orzeczeń administracyjnych.

Przeważająca część zawartych w skardze zarzutów i powołanych przez skarżących argumentów dotyczy podnoszonych przez Fundacje wątpliwości, czy zastosowane w przywołanej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej rozwiązania prawne spełniają standardy ochrony prawa własności i dziedziczenia wyznaczane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. W tym miejscu przypomnieć należy, że art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie o niezgodności danego aktu z Konstytucją, ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, LEX nr 57237; podobnie między innymi: wyrok NSA z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04, LEX nr 133780 ; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II FSK 852/07, LEX nr 493915). Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że "W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podstawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Dlatego też jedynie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego co do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania sądowego w oparciu o art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) a administracyjnego w oparciu o art. 145a kpa. Warto również zwrócić uwagę na podgląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 30 września 2003 r. (sygn. akt II CKN 425/01, LEX nr 137527), zgodnie z którym: "Przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego". W ostatnio wymienionym przypadku norma konstytucyjna mogłaby stanowić podstawę prawną przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków tylko wtedy, gdyby możliwe było jej skonkretyzowanie w formie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. między innymi wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, Biuletyn SN 2009/6/12). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też w sytuacji, w której wykładnia językowa obowiązującego przepisu ustawowego nie budzi wątpliwości, zarzuty dotyczące ewentualnej niezgodności tego przepisu z Konstytucją nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku ani w postępowaniu przed organami administracji, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym podnoszonych przez strony wątpliwości.

Podkreślić należy, że zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy (w orzeczeniach: z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSN CP 1992, nr 4, poz. 61, z 21 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 323/02, OSN I C 2004 nr 6, poz. 90 oraz z 19 listopada 2004 r. sygn. akt V CK 245/04) stoją na stanowisku, że tzw. układy republikańskie, zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z władzami Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR nie stanowiły wprost podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jednakże w umowach tych (według Trybunału Konstytucyjnego o charakterze prawnym zbliżonym do umów międzyrządowych) Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego powziął publiczne zobowiązanie, że straty w mieniu nieruchomym, poniesione przez obywateli polskich przemieszczających się lub przemieszczanych z terytoriów Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR, zostaną skompensowane przez państwo polskie tym obywatelom polskim, którzy znajdą się na terytorium Polski (w jej obecnych granicach). Wykonując to zobowiązanie Sejm uchwalił w dniu 8 lipca 2005 r. ustawę o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w której określił m.in. zakres podmiotowy, czyli krąg osób, którym przysługuje prawo do ubiegania się o rekompensatę. Prawny charakter uprawnienia rekompensacyjnego przysługującego osobom objętym układami republikańskimi podsumował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) stwierdzając, że przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. W chwili obecnej przyznanie byłym właścicielom lub ich spadkobiercom rekompensaty, w ponad pół wieku od repatriacji, trudno uznać za realizację przyrzeczonej pomocy w osiedleniu. Biorąc pod uwagę dysproporcję w wysokości rekompensaty i wartości utraconego mienia oraz dotychczasowe ustalenia judykatury trudno uznać rekompensatę za świadczenie odszkodowawcze sensu stricto. W tej sytuacji Sąd skłania się do poglądu, że opisane przedmiotową ustawą prawo do rekompensaty jest świadczeniem przyznanym ex gratia, które państwo arbitralnie przyznaje osobom poszkodowanym jako nowopowstałe świadczenie majątkowe o wymiarze bardziej symbolicznym niż odszkodowawczym. W takim rozumieniu prawo do rekompensaty przyznane przez ustawodawcę spadkobiercom właścicieli utraconych nieruchomości nie stanowi elementu masy spadkowej. Jest ono jedynie uprawnieniem przyznanym przez ustawodawcę spadkobiercom byłego właściciela przedmiotowych nieruchomości (spełniającym określone w ustawie przesłanki) na mocy szczególnego przepisu prawa. Dlatego też sformułowanych przez ustawodawcę warunków potwierdzenia prawa do rekompensaty nie można analizować na gruncie powołanych przez skarżące Fundacje przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zasady i tryb dziedziczenia oraz standardów prawnych dotyczących ochrony dziedziczenia. Wynikający z dziedziczenia tytuł prawny "spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej" jest konieczny do nabycia prawa do rekompensaty przewidzianego przywołaną ustawą, nie jest jednak samoistnym źródłem prawa do tej rekompensaty, które uzależnione jest od spełnienia innych wymienionych w ustawie warunków.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Fundacje są bezspornie spadkobiercami właścicieli nieruchomości pozostawionych, jednak jako osoby prawne nie spełniają wymogu posiadania obywatelstwa polskiego. Sam wymóg obywatelstwa polskiego przewidziany w art. 2 pkt 2 nie budzi wątpliwości Sądu. Już bowiem w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wymóg posiadania obywatelstwa polskiego oraz przemieszczenia uprawnionych na terytorium państwa polskiego w jego granicach ustalonych w 1945 r. mieści się w obrębie aksjologicznych założeń regulacji dotyczących kompensacji za mienie zabużańskie i może być nadal uznawany za objęty ich ratio legis. Trybunał odwołał się w swej argumentacji do przesłanek, od których wystąpienia umowy republikańskie uzależniały zobowiązanie publicznoprawne przyznania w prawie wewnętrznym obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na terytoriach byłej Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR. Były nimi bezwzględny wymóg posiadania we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych, powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. W ocenie Sądu pogląd ten jest nadal aktualny.

Ze względu na zawarte w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić również należy, że art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r Nr 36, poz. 175) wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada pierwsza dotyczy prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986 r., Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując analizy powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście omawianej regulacji prawnej, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że wbrew przekonaniu skarżącego bardzo szeroko przedstawionego w złożonej skardze, w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że nastąpiło jego naruszenie. Przede wszystkim z tego powodu, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, czyli pozbawieniem przez Państwo właściciela prawa własności nieruchomości ani nawet z odszkodowaniem. Nie jest to także używana w poprzednich regulacjach prawnych konstrukcja prawna zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa na poczet ceny sprzedaży albo na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego, która pozwoliła Trybunałowi Konstytucyjnemu w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04) na wyprowadzenie pojęcia tzw. "prawa zaliczenia", rozumianego jako prawo publiczne, chronione przepisami konstytucyjnymi i mające charakter majątkowy, będące swoistym surogatem prawa własności. Nieuprawnione jest zatem żądanie skarżących aby dla prawa do rekompensaty zastosować najpełniejszy z możliwych standardów ochronnych jaki przysługuje prawu własności.

Dodatkowo wyjaśnić również trzeba, że Sąd orzekający nie podziela zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Ministra Skarbu Państwa, zgodnie z którym "w świetle ustawy zabużańskiej, niezależnie czy spadkobranie następuje na podstawie testamentu czy ustawy, w obu przypadkach następcy prawni ażeby móc ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty winni stanowić krąg ustawowych następców prawnych." Pogląd ten jest całkowicie błędny i nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w której ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem "spadkobiercy", bez żadnego dalszego jego uszczegółowienia. Jednakże to naruszenie prawa przez organ II instancji nie stanowi w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ze względu na to, że ten błędny pogląd nie stanowił podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącym Fundacjom prawa do uzyskania rekompensaty. Powodem odmowy przyznania tego prawa, jak to wyjaśniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister, był bowiem fakt niespełnienia przez skarżące Fundacje warunku z art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy, czyli posiadania obywatelstwa polskiego. Stwierdzone przez Sąd naruszenie nie ma zatem wpływu na prawidłowość wydanej decyzji administracyjnej, a tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jest władny uchylić zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

W świetle przedstawionych wywodów, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że również pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Organ orzekający nie naruszył w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.