Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 48/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 2 w związku z par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 929/08 w sprawie ze skargi R.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 929/08 oddalił skargę R.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak podał organ odwoławczy, skarżąca w dniu 8 października 2007 r. złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewoda Śląski zaświadcza, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady A-4, wydana została w tych samych liniach rozgraniczających, które określone zostały decyzją Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia 14 stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., znak: [...]".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Śląski odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony wskazując, iż nie zgadza się z zaproponowaną przez wnioskodawczynię konstrukcja zaświadczenia. Zdaniem Wojewody inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę na działkach, które znajdowały się w liniach rozgraniczających autostrady, jednakże nie musiał ujmować całego terenu objętego decyzją lokalizacyjną lecz wyłącznie część tych nieruchomości, która była niezbędna pod budowę drogi. Podobną opinię wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w orzeczeniu z dnia [...] października 2007 r. dotyczącym wniosku R.R. i J.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu zażalenia R.R. na powyższe postanowienie stwierdził, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści było prawidłowe. Podkreślił, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym mają być wykonywane roboty budowlane, ale to późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji inwestycji. Zatem inwestor miał prawo ująć w swoim wniosku o pozwolenie na budowę, tylko cześć terenu objętego decyzją lokalizacyjną Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. wniosła R.R., żądając jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. z związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w związku z art. 64 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/08 oddalił skargę R.R.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 292/06, Lex 214079). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca w złożonym wniosku ustaliła wzór - jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. W ocenie Sądu takie sformułowanie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, iż organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, bowiem modyfikacja żądania skarżącego oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści. Wnioskodawczyni nie dała organowi możliwości innego sformułowania zaświadczenia, bowiem ściśle i precyzyjnie określił jego treść.

Jak podkreślił Sąd, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustalała m.in. linie rozgraniczające autostrady, lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa realizowana jest w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła jedynie obszar na którym miała być realizowana inwestycja, a dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła konkretnie ostateczny kształt zamierzenia budowlanego i jednoznacznie wskazała teren, który był niezbędny do zrealizowania inwestycji.

Sąd wyjaśnił ponadto, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, wynikające z przepisu art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie może tego badać, weryfikować, czy też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Rolą decyzji lokalizacji inwestycji jest bowiem gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę koncentruje się zatem na wymogach Prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi z przepisami Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1775/98 (Lex nr 47315) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994 r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w tym zakresie - zdaniem Sądu I instancji - skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu skarżąca niesłusznie powołuje się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi, iż w dniu wydawania decyzji Wojewody Katowickiego o ustaleniu lokalizacji autostrady - tj. dniu [...] stycznia 1998 r. przepisy tej ustawy nie obowiązywały.

Skarżąca naruszenie wyżej wymienionych art. 64 i 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązała także z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Art. 34 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku wydania zaświadczenia w oparciu o powołany przepis rolą organu wydającego zaświadczenie byłaby ocena czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o lokalizacji inwestycji, tymczasem zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Nie można także uznać, że w powiązaniu z powyższymi przepisami organ naruszył art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przepisy te jedynie określają, że wojewoda wydaje pozwolenia na budowę autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego i precyzują, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Zatem przepisy tej ustawy niejako łączą przepisy prawa budowlanego z przepisami ustawy o autostradach płatnych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że sposób sformułowania żądania o wydanie zaświadczenia spowodował, iż organy administracji nie mogły pozytywnie rozpatrzyć wniosku R.R. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.R., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, iż obszar inwestycji określony w pozwoleniu budowlanym nie musi pokrywać się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot skarżącej niezbędnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., "wojewoda wydaje pozwolenia na budową autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3, oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu i treści w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej", natomiast art. 25 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż "ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady". Ponieważ zgodnie z zacytowanymi przepisami na gruncie prawa budowlanego decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady jest traktowana tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, czyli w niniejszej sprawie wojewoda, powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W związku z tym zdaniem skarżącej, niezależnie od obszaru wskazanego we wniosku o pozwolenie na budowę, na jakim inwestor zamierza wykonywać roboty budowlane związane z budową autostrady, decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie w tych samych liniach rozgraniczających co decyzja o lokalizacji autostrady, gdyż ta ostatnia ma charakter wiążący także co do zakresu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją lokalizacyjną nie zachodzi wtedy, gdy decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmuje tylko część obszaru wyznaczonego przez decyzję o lokalizacji autostrady. Decyzja nr [...] Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. obejmuje więc całość obszaru znajdującego się w liniach rozgraniczających decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej - A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., znak: [...], mimo że inwestor nie ujął we wniosku w wydanie pozwolenia na budowę całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi przez decyzję o lokalizacji autostrady. Związanie decyzją lokalizacyjną przez organ wydający pozwolenie budowlane podkreślane jest także w orzecznictwie: "organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdyby ta decyzja w ocenie organu była wadliwa, aż do chwili usunięcia jej z obrotu prawnego" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 212/97, w: J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2000, s. 214).

Decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...].10.2001r., znak [...], nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę "dla odcinka autostrady A-4 - odcinek od węzła Sośnica do węzła Wirek, od km 315-700 do km 325+232,8" wydana została w oparciu o decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak [...]. W treści decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. znalazło się wyraźne stwierdzenie, że jest ona zgodna z wymaganiami decyzji o lokalizacji autostrady - co oznacza również, że dotyczy ona całego obszaru wydzielonego pod lokalizację autostrady w decyzji o lokalizacji autostrady.

W związku z powyższym - w ocenie skarżącej - nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, podzielonym także przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu budowlanym może mieć inny zakres aniżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady i obejmować tylko część terenu określonego przez linie rozgraniczające określone w decyzji lokalizacyjnej.

Następnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że powołane w uzasadnieniu skarżonego wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1775/98, dotyczy nieruchomości, która przylega do terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, a nie takiej sytuacji, gdy istotna część nieruchomości została objęta tą decyzją (znajduje się na terenie wyznaczonym przez linie rozgraniczające). W związku z tym "pewien stopień ogólności" nie jest dopuszczalny w przypadku nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, w szczególności co do przebiegu linii rozgraniczających. W takim bowiem przypadku treść pozwolenia na budowę autostrady jest determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej odnosi się przede wszystkim do obszaru objętego tą decyzją, a więc nie może on zostać zmieniony na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Świadczy o tym przede wszystkim treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto jak zauważa pełnomocnik skarżącej, powoływana przez Wojewodę Śląskiego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2007 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony, decyzja

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2007 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 587/08.

Dalej skarżąca podnosi, że - jak stwierdził Sąd I instancji - organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa w takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej), a związek ten jest tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Zdaniem jednak Sądu I instancji sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, z czym skarżąca nie może się zgodzić. Podstawą wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego określony stan prawny była właśnie konstytutywna decyzja lokalizacyjna Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], która określa linie rozgraniczające teren autostrady i bez wątpienia dotyczy także działki nr [...], oraz decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady. Dlatego Wojewoda Śląski, dysponując wskazanymi konstytutywnymi decyzjami, powinien wydać w przedmiotowej sprawie zaświadczenie o treści wskazanej przez skarżącą. Sposób zaś zredagowania przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia miał na celu rozwianie ewentualnych wątpliwości organu administracji publicznej co do przedmiotu wnioskowanego zaświadczenia. Ponadto organy administracji nie kwestionowały proponowanej treści zaświadczenia od strony formalnej, lecz od strony materialnej, nie zgadzając, się z tezą, iż pozwolenie budowlane zostało wydane w liniach rozgraniczających określonych w decyzji lokalizacyjnej.

Gdyby więc nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie można wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż stan prawny, którego potwierdzenia domagała się skarżąca, nie wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej), względnie związek ten nie jest tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege, zaświadczenie zostałoby wydane. Naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji oddalając skargę naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan prawny rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem a Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pełni zasługuje bowiem na aprobatę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby analizowania zmian w stanie prawnym dotyczącym budowy dróg, wyprowadzania z tego wniosków i dokonywania ocen prawnych. Nadto proponowana we wniosku treść żądanego zaświadczenia zmierza do wykładni treści wydanych w latach 1998-2001 decyzji o lokalizacji odcinka autostrady A-4 i pozwolenia na jego budowę, co w trybie art. 217-220 k.p.a. jest niedopuszczalne. To że treść tych decyzji budzi spory świadczą kolejne wyroki wydawane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego odcinka autostrady A-4 (p. załączony do skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/08).

Rozstrzyganie, drogą zaświadczenia, że należąca do skarżącej działka gruntu podlega obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa jest niedopuszczalne w trybie przepisów art. 217-220 k.p.a. i stanowiłoby naruszenie tych przepisów. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest więc w pełni zgodna ze wskazanymi przepisami. W tej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. oddalając skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które ze względu na przedmiot postępowania nie miały w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.