Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt T 35/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Powołane przepisy: article: art. 70
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 19 poz. 87
law: Ustawa budżetowa na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r.
Teza: Prawa związków zawodowych w zakresie wpływu na ustawodawstwo reguluje ponadto art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./, który precyzuje ich uprawnienia opiniodawcze skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów państwa. Uprawnienia owe - i to tylko "w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych" - posiada "ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla większości zakładów pracy". Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy nie należy do żadnej z tych kategorii. Nie ma racji systemowych, dla których organizacja pozbawiona "słabszego" środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest uprawnienie opiniodawcze z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, miałaby być wyposażona w kwalifikowany środek publicznoprawny unormowany w przepisach o Trybunale Konstytucyjnym, służący inicjowaniu specjalnej procedury kontrolnej z udziałem kilku konstytucyjnych organów państwa, której przedmiotem są już obowiązujące przepisy prawne.

TEZY

Prawa związków zawodowych w zakresie wpływu na ustawodawstwo reguluje ponadto art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./, który precyzuje ich uprawnienia opiniodawcze skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów państwa. Uprawnienia owe - i to tylko "w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych" - posiada "ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla większości zakładów pracy". Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy nie należy do żadnej z tych kategorii. Nie ma racji systemowych, dla których organizacja pozbawiona "słabszego" środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest uprawnienie opiniodawcze z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, miałaby być wyposażona w kwalifikowany środek publicznoprawny unormowany w przepisach o Trybunale Konstytucyjnym, służący inicjowaniu specjalnej procedury kontrolnej z udziałem kilku konstytucyjnych organów państwa, której przedmiotem są już obowiązujące przepisy prawne.


SENTENCJA

Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 września 1996 r. wniosku Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy z 20 czerwca 1996 r. o zbadanie: zgodności z konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 /Dz.U. nr 19 poz. 87/, postanawia: nie nadać wnioskowi dalszego biegu.


UZASADNIENIE

Wnioskodawca zarzuca, iż ustawa budżetowa na rok 1996 jest "niezgodna z art. 70 Konstytucji RP" przez to, że ilość pieniędzy przewidzianych, w załączniku do tej ustawy nr 2, dział 85 - Ochrona zdrowia, na wydatki dotyczące funkcjonowania publicznej służby zdrowia jest zbyt mała, aby mogło być zrealizowane prawo obywateli do bezpłatnej pomocy lekarskiej oraz "niezgodna z art. 1 Konstytucji RP" przez to, że ilość pieniędzy przeznaczonych w ustawie budżetowej na finansowanie placówek publicznej służby zdrowia, a zobowiązanych "zgodnie z szeregiem ustaw szczegółowych" do bezpłatnego świadczenia usług medycznych obywatelom, jest zbyt mała, aby placówki te zdołały wywiązać się z nałożonego na nie obowiązku, przez co obywatele nie mogą skorzystać z prawa do bezpłatnej opieki medycznej; "rodzi to uzasadniony brak zaufania obywateli do państwa i prawa".

Wniosek został wstępnie rozpoznany w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./. W tej fazie postępowania Trybunał Konstytucyjny bada wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia prawa, w szczególności czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego. Kwestia merytorycznej zasadności wniosku nie podlega ocenie na tym etapie.

W myśl art. 23 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o TK właściwe władze naczelne ogólnokrajowych organizacji związkowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją, jeżeli dotyczy on spraw objętych ich zakresem działania ustalonym w przepisach prawa. W wyniku wstępnego rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek nie odpowiada temu wymaganiu ustawowemu.

Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wnosi bowiem o zbadanie art. 2 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 w zakresie określonych w załączniku nr 2, dziale 85 wydatków na ochronę zdrowia, przy czym z wniosku wynika jednoznacznie, że Wnioskodawca kwestionuje ustawę budżetową z punktu widzenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych praw, które przysługują ogółowi obywateli, nie zaś członkom Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy jako pracownikom. Zarówno we wniosku, jak i w jego uzasadnieniu kilkakrotnie mowa jest o prawach obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie na stronie 2 uzasadnienia Wnioskodawca sugeruje synonimiczność wyrażeń: "ludzie pracy" - "pracownicy" oraz "prawa pracownicze" - "prawa ludzi pracy", to jednak na stronie 3 wypowiada pogląd, że pojęcie ludzi pracy "oznacza w obecnej rzeczywistości ustrojowej wszystkich obywateli RP, a przynajmniej tych objętych ubezpieczeniem społecznym /liczba szacowana przez Ministerstwo Zdrowia na 99 procent wszystkich obywateli/". Na tle sformułowania wniosku i wywodu uzasadnienia nie ulega zatem wątpliwości, że Wnioskodawca zmierza do poddania przez Trybunał Konstytucyjny kontroli ustawy budżetowej z punktu widzenia zagwarantowanego, expressis verbis wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 70 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych prawa do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy.

Polski system kontroli normatywnych aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny nie przewiduje powszechnej legitymacji do inicjowania postępowań w tym zakresie, lecz przyznaje tę legitymację w pierwszej kolejności podmiotom mającym publicznoprawny status konstytucyjny, wymienionym w art. 22 ust. 1 ustawy o TK. Krąg ten został rozszerzony o podmioty wyczerpująco wymienione w art. 23 ust. 1, jednak legitymacja tej drugiej grupy jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych zakresem działania każdego z tych podmiotów zgodnie z przepisami prawa. Wśród tej grupy podmiotów znajdują się zarówno podmioty o statusie publicznoprawnym, jak i organy dobrowolnych organizacji tworzonych przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych. Zważywszy, że nie wszystkie takie dobrowolne organizacje obywateli uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego, a tylko te z nich, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o TK, określoną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności zaskarżenia - powiązanie sprawy z określonym ustawowo zakresem działania danej organizacji - trzeba interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Tego rodzaju organizacje nie są natomiast legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje. Taka ścisła interpretacja art. 23 ust. 1 ustawy o TK jest uzasadniona zwłaszcza w warunkach demokratycznego państwa prawnego, w którym funkcjonują demokratycznie powołane i prawnie określone instytucje i procedury ochrony praw ogółu obywateli oraz kontroli zgodności działania parlamentu z prawem i interesem ogólnospołecznym. Uzasadnienia nie ma zatem niejako zastępcze przypisywanie takich funkcji dobrowolnym organizacji zawodowym o charakterze partykularnym.

Artykuł 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, jak i szereg przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ dopuszcza wprawdzie szeroką aktywność związków zawodowych, wywieranie przez nie wpływu na życie społeczne i państwowe nie tylko w sferze wąsko określonych relacji pracownicy - pracodawcy, niemniej jednak, w świetle powyższych uwag, przy badaniu legitymacji związku zawodowego do skorzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie tzw. abstrakcyjnej /oderwanej od konkretnego przypadku stosowania prawa/ kontroli konstytucyjności aktów normatywnych należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia, a w konsekwencji konfrontować przedmiot wniosku z tym, co w myśl regulacji prawnej określa specyfikę działania związku zawodowego jako takiego. Według art. 1 ustawy z 23 maja 1991 r., związek zawodowy jest "organizacją ludzi pracy powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". Kwestia, o czyje prawa, interesy zawodowe i socjalne chodzi w powołanej ustawie, czyli kogo należy uważać za "ludzi pracy" w jej rozumieniu, jest rozstrzygnięta w art. 2, w którym mowa jest o tym, jakie kategorie osób mogą tworzyć i wstępować do związków zawodowych /m.in. "pracownicy bez względu na podstawę stosunku pracy"/, oraz w art. 4, w myśl którego "związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2". Chodzi więc o reprezentację praw i interesów zawodowych i socjalnych bezpośrednio związanych z określonym w art. 2 statusem pracowniczym lub podobnym do pracowniczego, warunkującym prawo przynależności do związku zawodowego.

Tymczasem unormowane w art. 70 przepisów konstytucyjnych prawo do ochrony zdrowia - jak trafnie wskazuje Wnioskodawca - jest prawem wszystkich obywateli, przy czym ustawy zwykłe regulują korzystanie z tego prawa w stosunku do osób objętych ubezpieczeniem społecznym - nie tylko pracowników, a zwłaszcza nie tylko lekarzy, do których reprezentowania związek zawodowy lekarzy jest powołany. Nie ulega wątpliwości, że Wnioskodawca kwestionuje ustawę budżetową na rok 1996 z punktu widzenia konstytucyjnych praw obywateli Rzeczypospolitej Polskiej jako podopiecznych /faktycznych bądź potencjalnych/ publicznej służby zdrowia, nie zaś z punktu widzenia lekarzy jako jej pracowników, którzy z tego tytułu mogą zrzeszać się w związkach zawodowych.

Prawa związków zawodowych w zakresie wpływu na ustawodawstwo reguluje ponadto art. 19 ustawy o związkach zawodowych, który precyzuje ich uprawnienia opiniodawcze skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów państwa. Uprawnienia owe - i to tylko "w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych" - posiada "ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla większości zakładów pracy". Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy nie należy do żadnej z tych kategorii. Nie ma racji systemowych, dla których organizacja pozbawiona "słabszego" środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest uprawnienie opiniodawcze z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, miałaby być wyposażona w kwalifikowany środek publicznoprawny unormowany w przepisach o Trybunale Konstytucyjnym, służący inicjowaniu specjalnej procedury kontrolnej z udziałem kilku konstytucyjnych organów państwa, której przedmiotem są już obowiązujące przepisy prawne.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.