Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2488/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 174, art. 204 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 3
journal: Dz.U. 1926 nr 101 poz 580
law: Ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 213/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od A. S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 213/16 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił A. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego ojca – F. S., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w H., powiat R., województwo w.

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, wniosek A. S. nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o potwierdzeniu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą"), tj. zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. przez właściciela nieruchomości na byłym terytorium Państwa Polskiego (miejscem zamieszkania F. S. w dacie 1 września 1939 r. było bowiem miasto K.), ale również z powodu nieopuszczenia byłego terytorium z przyczyn określonych w art. 1, tj. nierepatriowania się.

A. S. wniósł na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 419/12 oddalił ją. Wyrok stał się prawomocny.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK11/12, w którym stwierdzono, że art. 2 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustawodawca dokonał nowelizacji tego przepisu na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz.195).

W konsekwencji powyższej zmiany przepisu, A. S. w dniu 11 marca 2014 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoją ostateczną decyzją a następnie, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie ustalenia organu właściwego do dokonania czynności wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 6 marca 2015 r. uznał, że w sprawie z wniosku A. S. organem właściwym do dokonania czynności wyżej wskazanych jest Minister Skarbu Państwa.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalił, że z zaświadczenia z Archiwum Państwowego w Obwodzie R. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wynika, iż F. S. według stanu na październik 1938 r. był właścicielem działki położonej w H. o powierzchni [...] ha [...] m². W dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał w K. (uwierzytelnione kopie dokumentów: rocznej listy kwalifikacyjnej za 1935 r., protokołu przesłuchania A. S. z dnia [...] marca 2010 r., ankiety o wydanie dowodu osobistego M. L. S.). F. S. był wojskowym w służbie czynnej, oficerem łącznikowym Lotnictwa Armii K. (wystąpienie A. S. z dnia [...] marca 2008 r., protokół przesłuchania A. S. z dnia [...] marca 2010 r.). Powołując się na art. 24 § 1 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 marca 1937 r. o służbie wojskowej oficerów (Dz.U. Nr 20, poz. 128 ze zm.), zgodnie z którym: "oficer służby stałej w stanie czynnym otrzymuje przydział służbowy w wojsku lub marynarce wojennej jeżeli niniejszy dekret nie stanowi inaczej", organ uznał, że skoro F. S. był oficerem służby stałej w stanie czynnym, podlegał przydziałowi służbowemu, to miał miejsce zamieszkania związane przymusowo z miejscem zakwaterowania (przydział wojskowy). Miejscem zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. było miasto K. Drugim natomiast miejscem zamieszkania było miejsce związane z posiadaną przez niego majętnością. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (Dz.U. Nr 54, poz. 489), "za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba internowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania".

Zdaniem organu, F S., jako właściciel pozostawionej nieruchomości, spełnił wymóg zamieszkania określony w art. 2 pkt 1 lit. a - c ustawy, jednakże opuścił on terytorium RP w listopadzie 1939 r. i udał się przez Rumunię, Francję do Londynu, gdzie zmarł w 1948 r., a zatem nie powrócił na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego niejednokrotnie podkreślano, że warunkiem uzyskania rekompensaty jest nie tylko bezwzględny wymóg posiadania we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego ale także wymóg przemieszczania się obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej w obecnych, powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Materiał dowodowy nie potwierdza zaś, aby F. S. po opuszczeniu terytorium Państwa Polskiego w związku z wojną 1939 r., powrócił na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie spełnił wymogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Minister Skarbu Państwa, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., podtrzymując argumentację w niej zawartą.

A. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedną z przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest rzekomy wymóg przybycia (w rozpatrywanym przypadku powrotu) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski, a brak takiego przybycia na obecne tereny Polski osoby będącej właścicielem pozostawionych nieruchomości, zamyka drogę do rekompensaty, nawet w sytuacji gdy właściciel takich nieruchomości opuścił byłe tereny Polski w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i spełnił pozostałe przesłanki określone ustawą.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., kończącej postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do rekompensaty, które to zostało wznowione na wniosek A. S., wyraźnie wskazał, że odmowa tego prawa związana jest "z niespełnieniem przez właściciela nieruchomości pozostawionej – F. S. przesłanek wynikających z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej oraz opuszczenia go z przyczyn określonych w art. 1 ustawy. Z materiału dowodowego wyraźnie wynika bowiem, że F. S. opuścił tzw. Kresy Wschodnie już w 1939 r. dobrowolnie, z przyczyn nie pozostających w związku z wojną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 1a ustawy". Stanowisko powyższe zostało utrzymane w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 419/12, który wobec niezaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny. Oznacza to, że A. S. godził się wówczas na odmowę prawa do rekompensaty z dwóch opisanych powyżej przyczyn.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że o ile F. S., spełnił przesłankę zamieszkiwania po nowelizacji przepisu art. 2 pkt 1 ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK11/12, to nie można pominąć okoliczności zasadniczej w sprawie, że podstawą odmowy potwierdzenia A. S. prawa do rekompensaty była też druga okoliczność, tj. opuszczenie przez F. S. tzw. Kresów Wschodnich nie z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie F. S. opuścił Kresy Wschodnie przed wybuchem II wojny światowej, albowiem był oficerem służby czynnej – oficerem łącznikowym lotnictwa K. i jak wskazał organ administracji w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. "F. S. nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej, bowiem zamieszkiwał na obecnym terytorium Polski w trakcie służby wojskowej". Okolicznością niesporną jest także to, że opuścił on tereny obecnej Rzeczypospolitej Polskiej w listopadzie 1939 r. i przez Rumunię oraz Francję przedostał się do Anglii gdzie zmarł w 1948 r. W konsekwencji, wobec niewykazania spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy, zasadnie organy, po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówiły A. S. prawa do rekompensaty.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. S.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ppsa przez brak jednoznacznego stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę prawną odmowy wnioskowanej rekompensaty, jak i również sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 2 ustawy przez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo orzekł o odmowie potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 1 ww. ustawy;

- prawa materialnego, tj. art. 2 pk 1 lit. a i c ustawy przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że F. S. nie posiadał miejsca zamieszkania w H. (obecnie: Ukraina) i w związku z tym nie opuścił byłego terytorium RP z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej;

- nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie powinno być kwestionowane, iż F. S. posiadał miejsce zamieszkania w H. - w powiecie W. - na terenach ówczesnego terytorium II RP (obecnie Ukrainy), jak również, iż na skutek okoliczności związanych z wybuchem II wojny światowej związanych z grożącym niebezpieczeństwem zmuszony był on opuścić terytorium byłej RP. Jako oficer służby czynnej, po ustaniu działań wojennych związanych z przegraną przez Państwo Polskie Kampanią Wrześniową, wraz ze sztabem jednostki przedostał się przez terytorium Rumuni do Wielkiej Brytanii celem kontynuowania walki zbrojnej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł natomiast, że w obawie przed agresją sowiecką, naczelne dowództwo wydało rozkaz ewakuacji sił zbrojnych celem nie tylko kontynuowania walki zbrojnie poza granicą RP, ale także mając świadomość olbrzymiego niebezpieczeństwa grożącego wszystkich oficerom polskim ze strony Armii Czerwonej. Powyższe wynika wprost z rozkazu nr 20 wydanego przez Wodza Naczelnego Edwarda Śmigłego - Rydza z dnia 20 września 1939 r. Wkroczenie zatem wojsk radzieckich na wschodnie terytorium RP stanowiło niewątpliwe realne ryzyko pozbawienia życia F. S., jako wysokiego oficera Wojska Polskiego. Sąd pierwszej instancji pominął w zupełności bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, stanowiących że przymus opuszczenia byłego terenu II RP, o jakim mowa w art. 2 ustawy musi pozostać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym z wojną.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji oparły swoje decyzje na błędnej, sprzecznej z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykładni przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, która polegała na bezpodstawnym przyjęciu, że jedną z przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest rzekomy wymóg przybycia (w rozpatrywanym przypadku powrotu) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski, a brak takiego przybycia na obecne tereny Polski osoby będącej właścicielem pozostawionych nieruchomości, zamyka drogę do rekompensaty, nawet w sytuacji gdy właściciel takich nieruchomości opuścił byłe tereny Polski w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i spełnił pozostałe przesłanki określone ustawą. Przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca poza zawartymi w art. 2 ustawy. A zatem w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz przyjętej linii orzeczniczej całkowicie nieuprawnione jest wprowadzenie przez organ dodatkowego warunku jakim jest przesiedlenie się uprawnionego, po zakończeniu działań wojennych na terytorium Polski. Treść art. 1 ust. 2 ustawy nie uprawnia do przyjęcia, że dla uzyskania rekompensaty na jego podsatwie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlania się osoby uprawnionej na obecne terytorium RP.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżacego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, aczkolwiek uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej, sformułowanych zgodnie z art. 174 ppsa.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie było rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa do rekompensaty. Podstawą wznowienia było wydanie przez TK wyroku SK 11/12. Wyrok ten w zasadniczej mierze dotyczył nieco innej kwestii niż mającej kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie – faktu zamieszkiwania dokładnie w dniu rozpoczęcia wojny w 1939 r. w byłych granicach RP, a tylko marginalnie wypowiadał się na temat konieczności powrotu do kraju (repatriacji). Wobec tego wskazywany wyrok TK, stanowiący podstawę wznowienia postępowania, tylko częściowo odnosił się do poprzednio (pierwotnie) prowadzonego postępowania, potwierdzając jednak wnioski prowadzące do wydania wówczas decyzji w sprawie.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że skarżący zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji dwa naruszenia prawa procesowego, a także naruszenie prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego oceny, a w konsekwencji wydania decyzji odmownej z powodu niespełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek przyznania prawa do rekompensaty (sformułowanego jako drugi w skardze kasacyjnej) wskazać trzeba, że jest on niezasadny. Po pierwsze, w istocie sprowadza się on do kwestionowania dokonanej przez sąd i organy interpretacji przepisów prawa odnoszących się do przesłanek przyznania prawa do rekompensaty. Po drugie zaś, sąd właściwie przyjął, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek realizacji prawa do rekompensaty – powrót na obecne terytorium Polski.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że warunkiem uzyskania rekompensaty jest wymóg przemieszczenia się obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej w obecnych, powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Jest to uzasadnione celem ustawy – potrzebą zapewnienia środków na zagospodarowanie się osobom w nowych warunkach w związku z utratą przez nie całego majątku.

W uchwale z dnia 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90, której nadano moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy stwierdził, że przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74; zm. Dz.U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154, Dz.U. z 1990 r. Nr 14, poz. 90, Nr 34, poz. 198, Nr 79, poz. 464) prawo do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce. Ograniczenie tego uprawnienia do osób zamieszkałych w Polsce podyktowane jest troską państwa o warunki bytowe jego obywateli zamieszkujących w kraju, w celu umożliwienia im odzyskania standardu życiowego zbliżonego do uprzednio posiadanego. Tym samym SN zaznaczył, że powrót do kraju jest elementem niezbędnym do przyznania prawa do rekompensaty.

Następnie w uchwale z dnia 5 czerwca 1990 r., sygn. III CZP 4/90 Sąd Najwyższy stwierdził, że uprawnienia do ekwiwalentu z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przysługują również osobie, która przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwała na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, miała obywatelstwo polskie, pozostawiła na tych terenach majątek nieruchomy, który utraciła, a nie mogła poddać się ewakuacji w trybie przewidzianym w układzie z dnia 9 września 1944 r. zawartym przez PKWN z Rządem Ukraińskiej SRR, gdyż wcześniej została wywieziona na roboty przymusowe do Rzeszy Niemieckiej, skąd – po zakończeniu działań wojennych – powróciła do kraju. SN akcentuje tym samym konieczność powrotu na obecne terytorium RP.

W kwestii powrotu do kraju wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny. Między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 TK potwierdził konieczność wzięcia pod uwagę powrotu na obecne terytorium RP jako przesłanki przyznania rekompensaty. TK wskazał, że w sytuacji, gdy tzw. umowy republikańskie (na podstawie których przeprowadzona została ewakuacja obywateli polskich narodowości polskiej i żydowskiej z terytoriów republik sowieckich oraz Litwinów, Białorusinów, Rusinów i Ukraińców mieszkających na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej), wymienione w art. 1 ustawy, wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do rekompensaty), mógł zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. W szczególności mógł i nadal może ograniczyć rekompensatę do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Uzasadnione wydaje się stanowisko, że fakt przemieszczenia się i zamieszkania na obszarze państwa polskiego bezpośrednio po przemieszczeniu (repatriacji) mógł być zasadnie uznany za warunek korzystania z uprawnień kompensacyjnych. Naturalnym warunkiem dla powstania tych uprawnień było przysługiwanie tzw. zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (zwłaszcza rzeczowych) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia" (z przysługującym wobec niego prawem własności lub innymi prawami majątkowymi). W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione" w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39, zwanej dalej: "ustawą o zaliczeniu"). Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich "pomocowy" (a nie: cywilistycznie stricte odszkodowawczy) charakter. TK wskazał też na cel tego świadczenia, stwierdzając, że ma ono charakter mieszany: zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności.

Co prawda wyrok ten zapadł na tle poprzednio obowiązującej ustawy regulującej kwestie tzw. mienia zabużańskiego – ustawy o zaliczeniu, lecz zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2763/13 obecnie obowiązująca ustawa z 2005 r., tak samo jak ustawa z 2003 r. w art. 1 nawiązuje do umów republikańskich stanowiąc, że: ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych układów i umów republikańskich. Różnica polega na tym, że w miejsce prawa do zaliczenia ustawa z 2005 r. wprowadza pojęcie prawa do rekompensaty. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12 zwrócił uwagę, że wspólna dla wszystkich umów republikańskich była deklaracja PKWN, że ewakuowani rolnicy "otrzymają ziemię w rozmiarach przewidzianych ustawą o reformie rolnej", natomiast "włościanie, którzy przesiedlają się na terytorium Polski, jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają, w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych" (art. 1 tych umów in fine). Nakazano ponadto, aby "domy w miastach i wiejskich osiedlach, opróżnione na skutek przesiedlenia (Niemców), były zostawione w pierwszym rzędzie do dyspozycji przesiedlonych" (art. 3 ust. 6 in fine umów republikańskich). Uwagi zawarte w tym wyroku TK zachowują zatem aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z 2005 r. ze względu na istotne podobieństwa konstrukcji obu tych regulacji. NSA we wskazanym wyżej wyroku zauważył przy tym, że TK w powołanym wyroku, sygn. akt SK 11/12 uznał za niekonstytucyjny wymóg, aby uprawnieni zamieszkiwali na stałe w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 30 stycznia 2004 r. Jednakże czym innym jest wymóg, aby po wielu latach od zakończenia wojny uprawnieni zamieszkiwali w Polsce, a czym innym wymóg przemieszczenia się po wojnie na tereny polskie w obecnych granicach.

W kwestii konieczności powrotu na ziemie polskie w obecnych granicach jako przesłanki przyznania rekompensaty wypowiedział się także NSA w powoływanym wyżej wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2763/13. NSA wskazał, powołując się na wyroki TK z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02 oraz przywoływany już wyrok z 2004 r., sygn. akt K 2/04, że konsekwencją charakteru prawa zaliczenia, jako prawa majątkowego mającego charakter publicznoprawny było uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w obu tych orzeczeniach, że (podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym) może ono być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m.in. ze względu na interes publiczny i (...) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (...) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności". Ponadto NSA stwierdził, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 2005 r. (druk sejmowy 3793/IV kadencja Sejmu, s. 1 uzasadnienia projektu) wynika, iż proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień powoływanej już uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90. NSA przyjął w tym wyroku, a skład rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela, że proponowana przez autora skargi kasacyjnej interpretacja art. 1 ust. 2 ustawy z 2005 r. spowodowałaby odmienne kryteria dla osób podlegających ewakuacji (obowiązek przemieszczenia na terytorium Polski w jej powojennych granicach) i dla osób, które opuściły Kresy Wschodnie na skutek innych okoliczności związanych z wojną (brak obowiązku przemieszczenia), co jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 2005 r. nie było zamiarem ustawodawcy. Norma zawarta w art. 1 ust. 2 ma na celu uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przyczyną zaś uzasadniającą rozszerzenie zakresu działania ustawy na te osoby była konieczność respektowania konstytucyjnej zasady równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). NSA dodał, że gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień do uzyskania rekompensaty za pozostawione nieruchomości wszystkim osobom, które w następstwie okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszone zostały do opuszczenia terenów II Rzeczypospolitej (czego konsekwencją była utrata przez nich znajdujących się tam nieruchomości), niezależnie od tego czy po ich opuszczeniu przybyli oni do kraju w granicach ukształtowanych po drugiej wojnie światowej czy nie, zbędne byłoby nawiązywanie w brzmieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do układów i umowy, w oparciu o które następowały pierwsze sformalizowane ewakuacje obywateli polskich zamieszkałych na Kresach do Polski. Wystarczająca w tym względzie byłaby (przy odpowiedniej modyfikacji) regulacja zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zbędne również, z punktu widzenia założonego celu ustawodawczego, byłoby nałożenie na wnioskujących o rekompensatę spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości obowiązku dokumentowania miejsca zamieszkania tych właścicieli (lub współwłaścicieli) "po ich przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" – o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy – skoro do takiego przybycia w ogóle nie musiałoby dojść. W ocenie NSA, mając na względzie wykładnię literalną (powiązanie art. 1 ust. 2 z ustępem 1 tego artykułu i przyjęcie, że przesłanki podmiotowe zostały określone przez ustawodawcę w art. 1 i art. 2 ustawy), jak też ratio legis ustawy z 2005 r., konieczne jest spełnienie przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem drugiej wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych.

Z akt sprawy wynika natomiast, że ojciec skarżącego opuścił terytorium RP w listopadzie 1939 r. i udał się przez Rumunię, Francję do Londynu, gdzie zmarł w 1948 r., a zatem nie powrócił na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący temu faktowi w trakcie postępowania administracyjnego nie zaprzeczał. Wobec tego ta przesłanka przyznania prawa do rekompensaty nie została spełniona.

Zauważyć przy tym trzeba, że zarówno TK, SN, jak i NSA zgodnie stwierdzają, iż jedną z przesłanek przyznania świadczenia jest konieczność powrotu na ziemie polskie w aktualnych granicach. Nie można tego utożsamiać z wykreowaniem nowego warunku otrzymania rekompensaty, jest to bowiem wynik interpretacji przepisów, na podstawie których przyznaje się prawo do rekompensaty, uwzględniającej ich sens i cel. Przepisy te zostały zaś stworzone w takim celu, jak już kilkakrotnie podkreślano, aby nie tyle rekompensować straty wynikające z utraty mienia znajdującego się na byłym terytorium polskim, lecz przede wszystkim aby pomóc zagospodarować się obywatelom powracającym do kraju w jego nowych granicach po okresie wojny.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, że ojciec skarżącego nie posiadał miejsca zamieszkania w H. i w związku z tym nie opuścił byłego terytorium RP z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej trzeba wskazać, że jest on zasadny. Nie zmienia to jednak oceny wyrażonej w niniejszym wyroku, gdyż nadal pozostaje niespełniona jedna z przesłanek przyznania prawa do rekompensaty i w związku z tym uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

Wykładni pojęcia "miejsce zamieszkania" dokonał TK w powoływanym już wyroku w sprawie SK 11/12, a także wielokrotnie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. TK stwierdził, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie zawiera definicji tego pojęcia a zatem zastosowanie będą miały zasady ogólne, które obowiązywały przed wojną. Przepisy międzywojenne, obowiązujące zresztą do lat sześćdziesiątych XX wieku, dopuszczały możliwość posiadania przez obywateli kilku miejsc zamieszkania (vide: art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych – Dz.U. Nr 101, poz. 580 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu oraz Ministrem Spraw Zagranicznych o meldunkach i księgach ludności – Dz.U. Nr 54, poz. 489). Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z § 9 rozporządzenia meldunkowego, za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana, stosownie do okoliczności, ta z tych miejscowości, w której m.in. znajduje się majętność osoby interesowanej (tak też NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 32/15). Przepisy międzywojenne – w przeciwieństwie do obecnego art. 25 kc – dopuszczały zatem posiadanie kilku miejsc zamieszkania – jednego głównego ("w którym skupia się główny i przeważający zakres [...] działalności [obywatela]" – art. 3 prawa prywatnego miedzydzielnicowego; w którym "osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo – o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych – gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania" – § 9 rozporządzenia meldunkowego) oraz dowolnej liczby dodatkowych. Rozwiązanie to nawiązywało do § 7 niemieckiego kodeksu cywilnego (Bürgerliches Gesetzbuch) z 1896 r., stosowanego w Polsce międzywojennej jako Kodeks cywilny obowiązujący na Ziemiach Zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej (Zbiór Ustaw Ziem Zachodnich, t. X; przepis ten został formalnie uchylony dopiero 1 stycznia 1946 r.). Można przy tym przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 kc (tak TK w wyroku SK 11/12).

F. S. miał dwa miejsca zamieszkania w dniu 1 września 1939 r., jednym z nich było miasto K. Potwierdzają to bowiem uwierzytelnione kopie dokumentów: rocznej listy kwalifikacyjnej za rok 1935, protokołu przesłuchania A. S. z dnia [...] marca 2010 r., ankiety o wydanie dowodu osobistego M. L. S. W mieście tym F. S. był wojskowym w służbie czynnej, oficerem łącznikowym Lotnictwa Armii K. Drugim natomiast, głównym w rozumieniu regulacji przedwojennych, miejscem zamieszkania było miejsce związane z posiadanym przez niego majątkiem w H. Wobec tego należało ustalić, czy opuszczenie majątku w H. miało miejsce w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Dokonując analizy istnienia przesłanek wynikających z treści art. 1 ust. 2 ustawy należy wyjaśnić, że konkretna przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i zdarzeń towarzyszących (np. deportacji, aresztowania, poboru do wojska lub zsyłki na Syberię) – tak w wyroku NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2584/12 i w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1115/14. Ponadto, wypędzenie lub opuszczenie pozostawać musi bezpośrednio (art. 1 ust. 1) lub pośrednio w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. (tak w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3/12). Jak wynika z akt sprawy, ojciec skarżącego opuścił swoje główne miejsce zamieszkania z powodu służby wojskowej jako oficer łącznikowy Lotnictwa Armii K. w związku z wojną w 1939 r. Wobec tego przesłanka ta została spełniona.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jako pierwszy – kwestionujący prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny został przez ten Sąd przyjęty. W orzecznictwie wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (tak wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II OSK 1249/16). Przyjmuje się także, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zatem niezbędnym jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1387/15).

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku występują sprzeczności i niejasności w zakresie ustosunkowania się Sądu do stanu faktycznego sprawy. Nie pozwalają one na jednoznaczne stwierdzenie, która przesłanka z art. 2 ustawy w ocenie Sądu pierwszej instancji nie została spełniona w rozpoznawanej sprawie. W jednym miejscu uzasadnienia Sąd wskazuje, że F. S. opuścił Kresy Wschodnie przed wybuchem drugiej wojny światowej, albowiem był oficerem służby czynnej – oficerem łącznikowym lotnictwa K., zaś w innym miejscu, że F. S. nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej, bowiem zamieszkiwał na obecnym terytorium Polski w trakcie służby wojskowej. Ponadto, Sąd ten, mając świadomość, że uzasadnienie decyzji organu także nie pozostaje bez wad, stwierdził, iż wprawdzie rozważania Ministra Skarbu Państwa w tym zakresie, w kontrolowanej przez Sąd decyzji, są czasami niespójne i niejasne, organ bowiem skoncentrował się na wykazaniu, że kompensacja wartości pozostawionego mienia nie miała i nadal nie ma natury cech odszkodowania cywilnego, a jedynie socjalny, a ponadto, że F. S. nie wrócił na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (a warunek przemieszczenia się na terytorium Polski, w obecnych powojennych granicach jest konieczny) – jednakże rozstrzygniecie Ministra odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo zasadności dwóch omawianych jako ostatnie zarzutów skargi kasacyjnej, ze względu na niespełnienie przesłanki powrotu na obecne terytorium RP, prawo do rekompensaty nie może zostać przyznane, a w konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.