Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 ust.2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17. art. 20 ust.2 i ust 3, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust.1d i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Burmistrz W. decyzją z [...].02.2020r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz.256, dalej k.p.a.), art.1 ust.2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17. art. 20 ust.2 i ust 3, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust.1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111, dalej u.ś.r.), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P z 2019. poz. 1067), § 10 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1466) oraz Zarządzenia Nr 90/2016 Burmistrza W. z dnia 30 czerwca 2016r. w sprawie upoważnienia Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku H. N. Nr [...] z dnia [...].01.2020 r. odmówił H. N. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na G. G..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 30 stycznia 2020r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek H. N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką G. G..

Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, że H. N. jest córką G. G., nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej - ostatnie zatrudnienie trwało do 31 maja 2018 r., potem przebywała na zasiłku chorobowym, a po urodzeniu się dziecka pobierała zasiłek macierzyński do 18 grudnia 2019r. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki G. G. (po udarze) podjęła się sprawowania opieki nad nią. Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., dnia [...] czerwca 2017 r. Orzeczenie wydane zostało na czas określony, tj. do [...] czerwca 2020 r. W orzeczeniu o niepełnosprawności matki wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2016 r, zatem niepełnosprawność powstała w wieku 44 roku życia.

Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki jest w związku małżeńskim z M. G., który zrzeka się opieki nad swoją żoną ze względu na wykonywanie pracy zawodowej. Organ wskazał, że zgodnie z artykułem 17 ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z wymogiem art.23 ust.4e u.ś.r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w celu ustalenia, czy H. N. sprawuje stałą opiekę nad matką. Pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. potwierdził fakt sprawowania przez nią opieki nad matką G. G.. Podsumowując, nie budzi wątpliwości fakt, że jako córka skarżąca należy do kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz, że ze względu na sprawowaną opiekę nad matką nie podejmuje ona zatrudnienia.

Organ wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki wynika, że nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust.1b u.ś.r., ponadto matka (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w myśl ustawy (art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a ww. u.ś.r.), co także jest przesłanką negatywną do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła H. N. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości,

3. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].04.2020 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art.17 ust.1 u.ś.r. Nadto wskazano, że w art. 17 ust. 5 w pkt 1-6 u.ś.r. ustawodawca określił sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zgodnie z tym przepisem świadczenie to nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ( ust. 5 pkt 2 lit. a).

Organ odmówił wnioskującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jako przyczynę odmowy wskazał niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia a niepełnosprawność G. G. powstała gdy miała ukończone 45 lat. Organ I instancji w podstawie prawnej wskazał również na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Kolegium nie podzieliło oceny dokonanej przez organ I instancji w kwestii niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r.

Ponieważ Kolegium uznało, iż z innej przyczyny stronie nie przysługuje przedmiotowe świadczenie nadmieniło, że przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanym w sprawie o sygnaturze K-38/13 (Dz.U. z 2014r. poz. 1443) - w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego przesłanka wynikająca z tego przepisu nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium natomiast stwierdziło, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Pozostawanie w związku małżeńskim jest negatywną przesłanką dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten nie został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, w zależności od tego, kto się tej opieki podejmuje, jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. Podkreślono, iż to z woli ustawodawcy szczególna więź prawna pomiędzy osobą sprawującą opiekę, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie sam fakt opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Podkreślono, że prawne regulacje dotyczące świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, wykluczają stosowanie kryteriów innych niż wskazał ustawodawca. Rozstrzyganie w zakresie tych spraw nie zależy więc od woli organów orzekających, które w sytuacji niespełnienia jakiejkolwiek przesłanki wymaganej dla uzyskania świadczenia, mimo spełnienia pozostałych, mają obowiązek podjęcia decyzji negatywnej dla strony.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. N. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,

2. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek jest osobą nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że na gruncie obowiązujących przepisów skarżącej nie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Na kanwie niniejszej sprawy organy I i II instancji pomimo wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym to judykacie Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji to orzeczenie to nie zmieniło sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych. W przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2019 r wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 252/19, w którym wskazał na skutki orzeczenia przywołanego powyżej "Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

W ocenie skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego nie wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji i stoi na stanowisku, że skarga nie może być uwzględniona. Nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].04.2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z [...].02.2020r. nr [...] odmawiającą H. N. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na G. G..

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111, dalej u.ś.r.).

Zgodnie z art.17 ust 1. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodzina zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art.17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Sąd wskazuje, że wywody skargi dotyczące interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uznać za zbędne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie i trafnie wskazało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanego w sprawie o sygn. K-38/13 eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Tym samym Kolegium uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie jest podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w tym zakresie podziela argumentacje Kolegium, która zresztą znajduje już oparcie w orzeczeniach sądów administracyjnych. W istocie kwestia ta w kontrolowanej sprawie była niesporna. Dlatego też nie wymagała szerszego omówienia.

W ocenie Kolegium przyczyną uzasadniającą odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest zaistnienie negatywnej przesłanki z artykułu 17 ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd wskazuje, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że G. G. matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia [...].06.2020 r. wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. G. G. pozostaje w związku małżeńskim z M. G..

Zgodnie z kolei z treścią art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) – dalej w skrócie: "K.r.o." oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 K.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.

Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. (tak m.in. w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 24.04.2019 r., sygn. II SA/Bd 153/19, WSA w Olsztynie z 12.03.2019r., sygn. akt II SA/Ol 116/19, WSA w Łodzi z 21.01.2020r. o sygn. akt II SA/Łd 589/20, w wyroku NSA z 23.01.2020r., o sygn. I OSK 2462/20). W kontrolowanej sprawie wykonywanie pracy nie jest niezależne od woli męża G. G. (przesłanka subiektywna). Nie wiadomo jednak, czy nie występuje przesłanka obiektywna, tj. czy mąż jest w stanie sprawować opiekę nad G. G. z uwagi na swój stan zdrowia.

Sąd wskazuje, że w oświadczeniu z [...].01.2020 r. M. G. (mąż G. G.) oświadczył, że zrzeka się praw do opieki nad żoną z uwagi na wykonywanie pracy (jest jedynym żywicielem rodziny). Wskazał ponadto, że cierpi na schorzenie związane z kręgosłupem, co powoduje utrudnienie przy wykonywaniu czynności przy żonie.

Oceniając w ramach badania legalności, podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjętą w zaskarżonej decyzji, rzeczą Sądu w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy wykładnia ww. przepisu została zastosowana przez organ odwoławczy prawidłowo. Zagadnienie to wymaga przypomnienia istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących.

Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych.

W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem - jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy (dodany z dniem 1 września 2005 r.) wskazywał jednocześnie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka.

Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, LEX Nr 594927).

Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia na "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny", a w dalszej kolejności dodał do tej ustawy art. 17 ust. 1a, który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

W ten sposób poszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w dalszym ciągu nie dokonano zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który eliminował możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w każdej sytuacji, gdy podlegający opiece pozostawał w związku małżeńskim; z uwagi na to Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasadom przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011 r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy poprzez dodanie w ww. przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., obowiązując nadal.

Biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych.

Nie można zatem zaakceptować zaprezentowanej przez Kolegium wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w powiązaniu z art. 17 ust. 1 ustawy, która w ocenie Sądu nie tylko jest rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale prowadzi do irracjonalnych skutków. W wyniku przyjętej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność (zwrócił na to uwagę również WSA w Rzeszowie m.in. w wyrokach o sygnaturach akt: II SA/Rz 283/12, II SA/Rz 387/12, II SA/Rz 208/13, II SA/Rz 247/12 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej wykładni nie sposób więc zaakceptować mając na względzie założenie idealizacyjne racjonalności prawodawcy.

Powyższe wskazuje, że konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Uwzględnia ona konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69), a także zasadniczy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest rekompensata ze strony państwa faktu niemożności wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i tym samym wyręczenie państwa z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.

Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47).

Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką (G. G.) zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek – M. G., a nie wyłącznie od ustalenia, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim.

Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest powszechnie prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie. Przekonującą argumentację przedstawił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14 (LEX Nr 1989819), stwierdzając co następuje: "Negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich".

Z wyjaśnionych wyżej powodów Sąd uznał przyjętą przez organ odwoławczy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. za nieprawidłową, ze skutkiem stwierdzenia naruszenia tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wadliwie interpretując przepis organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych na okoliczność możliwości sprawowania opieki nad G. G. przez jej męża. Ustalenia te są konieczne, gdyż jedynie w przypadku braku możliwości sprawowania opieki przez męża istniałaby możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego córce. Z akt sprawy z jednej strony wynika, że mąż nie jest osobą niepełnosprawną i pracuje; z drugiej jednak strony w oświadczeniu z [...].01.2020 r. M. G. (mąż G. G.) oświadczył, że zrzeka się praw do opieki nad żoną z uwagi na wykonywanie pracy (jest jedynym żywicielem rodziny). Wskazał ponadto, że cierpi na schorzenie związane z kręgosłupem, co powoduje utrudnienie przy wykonywaniu czynności przy żonie. Dlatego konieczne jest stwierdzenie czy stan zdrowia męża umożliwia sprawowanie opieki nad bardzo istotnie ograniczoną w codziennym funkcjonowaniu żoną. Brak kluczowych ustaleń faktycznych w tym zakresie w toku całego postępowania administracyjnego zakwalifikować trzeba jako naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego, a to art. 7 ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 77 § 1 ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.") i art. 80 ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2018 r., poz. 2096) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Poszanowanie dla zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach. Zwłaszcza, że zasadzie tej uchybiono. Decyzja organu I instancji została bowiem oparta o inne ustalenia prawne, niż decyzja organu odwoławczego, co dodatkowo stanowi przesłankę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzą niezbędne czynności wyjaśniające wynikające wprost z treści niniejszego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.