Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 702/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 225 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2137/18 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] października 2016 r., znak: [...], Marszałek Województwa O. na podstawie art. 183, art. 192, art. 204, art. 211, art. 214 ust. 5, art. 217a, art. 224 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, dalej: p.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w B. (dalej: Spółka) o zmianę decyzji Wojewody O. z [...] lipca 2005 r., nr [...], (z późniejszymi zmianami) udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw o łącznej mocy nominalnej 3882,15 MWt, eksploatowanej na terenie Oddziału Elektrownia O. w B. koło O., zmienił decyzję Wojewody O. z [...] lipca 2005 r., nr [...] (zmienioną późniejszymi decyzjami zmieniającymi), udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw o łącznej mocy nominalnej, od 1 stycznia 2016 r., 3851,15 MWt, eksploatowanej na terenie Oddziału Elektrownia O.w B. koło O.

W decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r., poz. 23, ze zm.), w związku z art. 201 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.) oraz ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka Województwa O. z [...] października 2016 r.:

1. uchylił pkt I.10, decyzji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.1 pn. Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: III.5.1. "Gospodarka ściekowa" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.1. pn. "Gospodarka ściekowa otrzymuje nowe brzmienie: Illa.1. Gospodarka ściekowa";

2. uchylił pkt I.10. decyzji w części dotyczącej tytułu ppkt 3 w pkt III.5.1. i nadał

mu nowe brzmienie: "Stan i skład ścieków przemysłowych powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-4 i po uruchomieniu bloku nr 5 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.07.2018 r. oraz powstających w wyniku eksploatacji bloków 1-5 i po uruchomieniu bloku nr 6 dla wariantu pracy z nowym SUW- od 31.03.2019 r.";

3. uchylił pkt I.11. decyzji w zakresie wyrazów: "Punkt III.5.2. otrzymuje nowe brzmienie: III. 5.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu" i w to miejsce wprowadził: "Punkt IIIa.2. otrzymuje nowe brzmienie: IIIa.2. Obowiązek retencjonowania ścieków w przypadku intensywnych opadów deszczu";

4. nazwę wskaźnika "fenol", użytą w różnych przypadkach, w pkt I.10. decyzji w części dotyczącej tabel 12b, 12d, 12e w pkt III.5.1. oraz w pkt I.19. decyzji w części dotyczącej ppkt 3 lit. b i tabeli 18 w pkt VI.6.1., zastąpił nazwą "fenole lotne (indeks fenolowy)" - w odpowiednich przypadkach;

5. w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.

Stowarzyszenie (dalej: skarżący) w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. zarzuciło naruszenia następujących przepisów:

1) art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie nieprawidłowego składu wytwarzanych w elektrowni ścieków przemysłowych, nieprawidłowe określenie w decyzji składu ścieków, które będą kierowane do urządzeń kanalizacyjnych, oraz pominięcie dwóch istotnych wskaźników zanieczyszczeń obejmujących bor oraz arsen;

2) art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d p.o.ś. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wniosku, który nie zawierał pełnych danych o składzie ścieków, kierowanych do urządzeń kanalizacyjnych,

3) art. 202 ust. 6 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieokreślenie w pozwoleniu warunków poboru wód powierzchniowych na potrzeby instalacji z rzeki M. P.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły skład ścieków, powstających w instalacji odsiarczania spalin na terenie elektrowni, pomijając w składzie ścieków dwa istotne wskaźniki zanieczyszczeń: bor i arsen. Według skarżącego, oba sporne toksyczne pierwiastki będą obecne w składzie ścieków wytwarzanych z instalacji odsiarczania paliw. Potwierdza to opinia naukowa chemika dr hab. L. P. z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, załączona do odwołania od decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie uważa, że toksyczność ww. pierwiastków i ich szczególny status wśród wskaźników zanieczyszczeń w pełni uzasadnia konieczność uwzględnienia ich w podanym składzie ścieków. Bor i arsen mają status substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, powodujących zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane. Zdaniem Stowarzyszenia, powyższy pogląd wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800, dalej: rozporządzenie w sprawie ścieków). Skarżący uważa również, że sporne pierwiastki są istotnymi zanieczyszczeniami, wymagającymi uwzględnienia w składzie ścieków określonym w pozwoleniu zintegrowanym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 23-46) Spółka wniosła o oddalenie skargi. Polemizowano w nim z poglądem jakoby w ściekach, powstających w instalacji objętej zmienionym Pozwoleniem, mogły znajdować się bor i arsen, w ilościach oznaczalnych. Wskazano też, że Spółka zainicjowała stosowne postępowanie celem wyeliminowania wątpliwości, jakie budzi treść pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód.

W piśmie, będącym repliką, Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe zarzuty i dodatkowo wskazało, że nie była dopuszczalna zmiana pozwolenia legalizująca określoną emisję do powietrza, gdy na danym terenie nie są dochowane standardy jakości w danym zakresie.

Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 836/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Spółka oraz Minister Środowiska. Wyrokiem z 21 maja 2018 r., sygn. II OSK 2785/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

NSA wskazał, że skargi kasacyjne uznał za zasadne, lecz nie wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych zasługiwały, w jego ocenie, na uwzględnienie. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 maja 2011 r. pełnomocnik Ministra Środowiska oświadczył, że cofa zarzut trzeci ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 186 ust. 1 p.o.ś., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do tego zarzutu. Odnosząc się do skargi kasacyjnej Spółki, jak i skargi kasacyjnej Ministra Środowiska, NSA wskazał, że zasadne są ich zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za zasadne NSA uznał także zarzuty kasacyjne Spółki, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Za nieprawidłowe NSA uznał stanowisko Sądu I instancji, które podnosi, że jeżeli przepis art. 202 ust. 6 p.o.ś. stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się tylko warunki poboru wód powierzchniowych, jeśli wody te są pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej uzyskania tego pozwolenia zintegrowanego.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi i dołączyła do niego dokumenty.

W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. Spółka odniosła się do twierdzenia skarżącego co do istnienia przesłanek wszczęcia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. skarżący przedłożył dowody, które w jego ocenie potwierdzają, że instalacja położona jest na obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2137/18, wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy, związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2018 r., sygn. II OSK 2785/17, i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest również podstaw, aby zarzucić organom, że niewłaściwie odniosły się i rozważyły kwestie związane z jakością powietrza na terenie, na którym zlokalizowana jest instalacja, oraz że błędnie zastosowały art. 225 p.o.ś. Według Sądu I instancji, pojęcie "strefy" nie jest tożsame z pojęciem "obszaru, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza". Przepis art. 225 ust. 1 p.o.ś. doprecyzowuje pojęcie "obszaru przekroczeń" poprzez wskazanie, że obszar ten jest wyznaczony w ocenie poziomów substancji, sporządzanej przez WIOŚ. Zdaniem Sądu I instancji, treść art. 225 ust. 1 p.o.ś. nie pozostawia wątpliwości, że obszar w rozumieniu tego przepisu nie oznacza strefy, dla której prowadzi się ocenę poziomów substancji w powietrzu. Strefy są wyznaczane w sposób wiążący w drodze rozporządzenia i ich granice nie podlegają żadnej modyfikacji w ramach oceny przeprowadzanej przez WIOŚ.

Wyznaczenie granic strefy jest ściśle powiązane z przypisaniem odpowiednim organom (głównie WIOŚ) zadań i kompetencji w zakresie monitoringu i ochrony powietrza. Granice stref pokrywają się z granicami podziału administracyjnego. Według Sądu I instancji, obszar przekroczeń stanowi teren zidentyfikowany w ramach analizowanej w ocenie poziomów substancji strefy, w oparciu o kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, przedstawione przez skarżącego pismo WIOŚ nie daje podstaw do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji. W ww. piśmie brak jest danych potwierdzających, że instalacja położona jest na obszarze, na którym w ramach strefy o. lub strefy miasta O. stwierdzono przekroczenia standardów jakości powietrza.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie skarżący wskazuje, że na terenie strefy o. oraz strefy miasta O. w latach 2014-2016 występowały obszary z przekroczeniami standardów jakości powietrza, jednak nie można uznać, że instalacja była i jest położona w którymkolwiek z takich obszarów.

Powyższe potwierdza również m.in. dopuszczona przez Sąd jako dowód w sprawie Ekspertyza [...] z października 2018 r., w której na str. 4 wskazano, że: "[...] S.A. Elektrownia O. nie jest zlokalizowana na obszarze przekroczeń standardów jakości powietrza. Biorąc pod uwagę wyniki prognoz, taka sytuacja nie będzie miała miejsca również w roku 2020, kiedy to zostanie zaostrzony dotychczasowy poziom dopuszczalny dla pyłu zawieszonego PM 2,5".

Według Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom, że nie wyjaśniły właściwie sprawy w zakresie konieczności przeprowadzenia w niej postępowania kompensacyjnego, oraz że wydały decyzję z naruszeniem art. 186 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji, wydając na rzecz Spółki decyzje, uwzględniły istniejący stan powietrza.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 225 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszarem, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wyznaczonym w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 ust. 1 p.o.ś., nie jest obszar całej strefy z takimi przekroczeniami, ale teren zidentyfikowany wewnątrz tej strefy w oparciu o kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz przyjęciu, że dla obowiązku przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego miarodajne jest wyłącznie miejsce położenia instalacji, a nie zasięg jej emisji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 i art. 225 ust. 1 p.o.ś. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji przez organ II instancji bez przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono:

- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

- na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie sporne jest jak wyznaczać obszar, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, o którym mowa w art. 225 ust. 1 p.o.ś. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z wykładnią art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Według skarżącego kasacyjnie, specyfika dużych instalacji spalania paliw wyposażonych w wysokie kominy polega na tym, że emitowane przez nie substancje rozchodzą się na średnie i duże odległości. Wysokie kominy nie pozwalają pyłom na opadanie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. Zakłady te wprowadzają do powietrza substancje w pewnej odległości od emitora. Oddziaływanie takiej instalacji na jakość powietrza jest rozległe i sięga wielu kilometrów od źródła emisji. Według skarżącego kasacyjnie, wykładnia językowa art. 225 ust. 1 p.o.ś. skłania do takiego poglądu. Mowa jest w nim bowiem o "obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza", a nie o "obszarze przekroczeń standardów jakości powietrza". To pierwsze pojęcie wyraźnie sugeruje, że chodzi o obszar szerszy niż same punkty przekroczeń. W ocenie skarżącego kasacyjnie, obszarem takim jest strefa. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku mylnie zrozumiał treść art. 225 ust. 1 p.o.ś. uznając, że obszar przekroczeń standardów jakości powietrza należy rozumieć wąsko jako teren realnych przekroczeń, a nie obszar strefy, w której występują przekroczenia.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia procedury skarżący kasacyjnie podniósł, że organy obu instancji nie dostrzegły, że inwestycja położona jest w strefie z przekroczeniami poziomów dopuszczalnych pyłu. Według skarżącego kasacyjnie, decyzja organu II instancji narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 i art. 225 ust. 1 p.o.ś., a tym samym zaskarżony wyrok narusza art. 151 p.p.s.a. Naruszenie to ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał Sądowi I instancji na wydanie wyroku oddalającego skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji na str. 18 uzasadnienia wyroku prawidłowo ocenił, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego w ramach wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Stanowisko Sądu I instancji potwierdza także dopuszczona przez Sąd I instancji jako dowód w sprawie ekspertyza [...] z października 2018 r. dotycząca zagadnień związanych z jakością powietrza, opracowana przez zespół specjalistów. Na str. 4 ekspertyzy wskazano, że w odniesieniu do poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 (wynoszącego od 2020 r. 20 µg/m³), należy stwierdzić, że najbliższy prognozowany obszar przekroczeń tego poziomu w 2020 r. znajduje się w odległości ok. 3 km na południe od granicy zakładu. W bezpośrednim otoczeniu zakładu prognozowane stężenia średnioroczne pyłu zawieszonego PM2,5 mieszczą się w przedziale od 12 do 16µg/m³.

Z treści powołanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ekspertyzy wynika również, że na potrzeby jej wykonania przeprowadzono dodatkowe obliczenia rozkładu stężeń pyłu zawieszonego PM10 oraz PM2,5, w których uwzględniono wyłącznie emisje z bloków 5 i 6. Obliczenia wykazały, że wpływ emisji z nowych bloków na jakość powietrza w zakresie tych substancji, dla roku kalendarzowego, będzie marginalny. W ww. ekspertyzie wyjaśniono ponadto, że przeanalizowano również zawarte we wniosku wyniki obliczeń stężeń średniorocznych powodowanych przez eksploatację [...] S.A. Elektrowni O., włącznie z emisją z eksploatacji bloków 5 i 6. Zdaniem autorów ekspertyzy obliczenia wykazały, że eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska, w tym poziomów dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10 i pyłu zawieszonego PM2,5 uśrednionych dla roku. Najwyższe wartości stężeń średniorocznych powodowane przez cały zakład na obszarze, z wyłączeniem terenu, wyniosą odpowiednio:

- 2,74 µg/m³ dla pyłu zawieszonego PM10, czyli 6,85% wartości dopuszczalnej;

- 1,73 µg/m³ dla pyłu zawieszonego PM2,5, czyli 6,92% wartości dopuszczalnej oraz 6,85 % poziomu dopuszczalnego dla II fazy wdrażania dyrektywy CAFE – od 2020 r.

Sąd I instancji miał podstawy, aby na str. 18-19 stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organom, że nie wyjaśniły właściwie sprawy w zakresie konieczności przeprowadzenia w niej postępowania kompensacyjnego, oraz że wydały decyzję z naruszeniem art. 186 ust 1 pkt 3 p.o.ś.

Sąd I instancji przeprowadził prawidłową ocenę decyzji organów obu instancji, które wydając na rzecz Spółki decyzje, uwzględniły istniejący stan powietrza. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77§1, 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. oraz wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wyciągnęły z nich właściwe wnioski.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 225 ust. 1 p.o.ś. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że obszarem, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wyznaczonym w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 ust. 1 p.o.ś., nie jest obszar całej strefy z takimi przekroczeniami, ale teren zidentyfikowany wewnątrz tej strefy na podstawie kryterium rzeczywistego przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że obszar w rozumieniu art. 225 ust. 1 p.o.ś. oznacza strefę, dla której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadza ocenę. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. 2012 poz. 914) wyznacza w sposób wiążący trzy obszarowe rodzaje stref.

Z treści art. 225 ust. 1 p.o.ś. wynika, że obszar powinien być wyznaczony w ocenie poziomów substancji w powietrzu, o której mowa w art. 89 p.o.ś. Oznacza to, że obszar jest określoną wewnętrzną jednostką przestrzenną w ramach strefy, w której dokonuje się oceny jakości powietrza. Wykładnia art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawiona przez Sąd I instancji jest zgodna z art. 2 pkt 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. U. UE. L. 2008. 152. 1 z 11 czerwca 2008 r., dalej: dyrektywa CAFE), według którego "strefa" oznacza część terytorium państwa członkowskiego, wyznaczoną przez to państwo do celów zarządzania i oceny jakości powietrza.

Dyrektywa CAFE została transponowana do prawa polskiego w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i specjalnie do tego przeznaczonym przepisie ustawowym lub wykonawczym, a wystarczający może być ogólny kontekst prawny, jeżeli skutecznie zapewnia to zastosowanie dyrektywy w pełni, w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (por. wyrok z 30 czerwca 2016 r., Komisja/Polska, C-648/13, EU:C:2016:490, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

Strefa służy zatem jedynie do celów zarządzania i oceny jakości powietrza. Taka funkcja strefy wynika wprost z rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza. Funkcje stref określa również art. 4 dyrektywy CAFE, zgodnie z którym "Państwa członkowskie wyznaczają strefy i aglomeracje na całym swoim terytorium. Ocenę jakości powietrza i zarządzanie jakością powietrza prowadzi się we wszystkich strefach i aglomeracjach". Strefa służy jedynie do oceny jakości powietrza i zarządzania jakością powietrza. Funkcji tej nie można zatem utożsamiać z wyznaczeniem obszaru, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza. Zgodnie treścią art. 13 ust. 1 zd. 1 dyrektywy CAFE państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.

Granice tych stref, unormowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza nie mogą być dowolnie zmieniane w ocenie poziomów substancji. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcie twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że przy ocenie wymogu wszczęcia postępowania kompensacyjnego należało uwzględnić zasięg potencjalnej emisji z instalacji. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej jaka metoda obliczeń, uregulowana w prawie powinna, być zastosowana do ustalenia potencjalnej emisji z instalacji. Określenie potencjalnej emisji z instalacji nie może być dowolne i musi być oparte na kryteriach normatywnych. Takich kryteriów skarżący kasacyjnie nie wskazał w treści skargi kasacyjnej.

Wykładnia art. 225 ust. 1 p.o.ś. przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie prowadzi, wbrew treści tego przepisu, do dowolnego kształtowania obowiązku przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.