Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1067/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Dnia 02 lipca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej w skrócie: "GOPS") wpłynął wniosek Z. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, M. W.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt [...] (dalej "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 2 pkt 2, art. 17, art. 18, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że córka Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] marca 2003 r. o stopniu niepełnosprawności [zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności; niepełnosprawność istnieje od 7. miesiąca życia – uw. Sądu] łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni fizycznej 4,9309 ha. Złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako rolnik, nie podlega także ubezpieczeniu społecznemu rolników. Dalej organ I instancji przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Podkreślił, że już sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, która wskazała, że: "gospodarstwo jest bardzo małe i nie jest przez moją rodzinę nieużywane". Podkreśliła, że nie jest w tym gospodarstwie ubezpieczona, ponieważ nie pracuje w nim, tylko zajmuje się córką [...], które ma 21 lat, od 7 miesiąca życia choruje na zespół Westa i opieka nad nią pochłania cały czas Skarżącej.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, w tym m.in. to, że: Wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem; jest właścicielem wraz z mężem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,9309 ha fizycznych; nie podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, natomiast opłaca podatek rolny. Dalej SKO przywołało ww. uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 5/12 wraz z obszernymi fragmentami jej uzasadnienia i jako zasadny oceniło pogląd, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia, co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że fakt "nie obrabiania" przedmiotowego gospodarstwa nie pozbawia strony atrybutu prawa własności tego gospodarstwa ani statusu rolnika. Z tytułu tej własności strona jest nadal płatnikiem podatku rolnego, jak również nie utraciła możliwości osiągania innych pożytków prawnych z tytułu własności. Fakt aktualnego zaprzestania obrabiania gospodarstwa rolnego nie stanowi trwałej i całkowitej formy zaprzestania działalności rolniczej, nie znosi wszystkich obowiązków publicznoprawnych ani nie wyklucza możliwości uzyskiwania dochodów z dopłat z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. W. wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; (2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; (3) zasądzenie dla Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że czuje się skrzywdzona odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku błędnego uznania przez GOPS, iż jest ona rolnikiem, ponieważ jest płatnikiem podatku rolnego. Zaprzeczyła jakoby była płatnikiem tego podatku, a w konsekwencji – aby była rolnikiem – podkreślając, że wraz z mężem są zwolnieni z płacenia podatku rolnego i od budynków od 1981 r., kiedy to otrzymali od rodziców pole i nieistniejące już budynki z drewna i gliny. Zwolnienie z podatku wynika z tego, że posiadane grunty są słabe i mało wydajne – klasy VI i VIz. Skarżąca podkreśliła, że mąż nie jest w stanie jej wiele pomóc przy córce, a sama nie może odejść od córki nawet na chwilę. Mąż choruje; od 1993 r. był na rencie inwalidzkiej, a od 2012 r. jest emerytem. Połowa emerytury męża jest wydawana na leki. Dorosły syn wyręczał męża w pracy w polu – 1 ha był obsiewany żytem, a reszta ziemi leży ugorem, ponieważ nikt tak słabej ziemi nie chce wydzierżawić. Skarżąca z mężem nie posiadają żadnych maszyn rolniczych. Wszystkie prace polowe wykonywała Spółdzielnia Kółek Rolniczych. Po zaoraniu pola, zasianiu zboża, kupieniu środków do oprysku i nawozu oraz zapłaceniu SKR za wykonane prace polowe, z dopłat nie zostało nic. Trzeba było sprzedać zboże, aby zapłacić za pożniwne podorywki i pozostałe prace rolne. Obecnie nie ma kto pracować w polu, bowiem syn założył swoją rodzinę. Do skargi zostały załączone kserokopie dokumentów dotyczących córki Skarżącej, w tym dokumentacji medycznej, a także dwóch decyzji [...] Oddziału ZUS w [...] adresowanych do jej męża: o przyznaniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (decyzja z [...] marca 1999 r.) oraz o przyznaniu emerytury (decyzja z [...] września 2012 r.).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wytknął niekonsekwencję w argumentacji Skarżącej zauważając, że w skardze podnosi ona, iż nie jest płatnikiem podatku rolnego i nie jest rolnikiem, i konsekwentnie utrzymuje, że nie obrabia posiadanego gospodarstwa rolnego, a dalej sprzecznie stwierdza, że ze względu na chorobę kręgosłupa męża, to syn W. wyręczał męża w pracach polowych. Organ zaznaczył, że z decyzji w sprawie wymiaru podatku wynika wprawdzie końcowo, iż podatek ten po odliczeniu ulg wynosi 0,00 zł, jednakże przed odliczeniem zastosowanych ulg wynosi on wartość dodatnią. Podniósł, iż Skarżąca potwierdziła też, że choć nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, to jednak jest właścicielem i posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,9309 ha fizycznych, co stanowi poniżej 1 ha przeliczeniowych (dokładnie: 0,5921 ha). SKO podkreśliło, że już sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego wyklucza rolnika z kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Posiadanie gospodarstwa rolnego wiążę się z koniecznością jego prowadzenia i użytkowania co do zasady w celu osiągnięcia dochodów, a w tym zakresie – z podejmowaniem określonych czynności i prac najczęściej znacznie wykraczających poza zakres zaangażowania w reżimie pracowniczym. SKO zwróciło uwagę na występujące w tym zakresie podobne zapatrywania w odniesieniu do przypadku prowadzenia własnej działalności gospodarczej, która niekiedy również nie musi się wiązać ze znaczącym zaangażowaniem przedsiębiorcy w sytuacji, gdy dysponuje on możliwościami i osobami, które wykonują niemal wszystkie czynności związane z tą działalnością czy nawet jej obsługą w zakresie powinności i obowiązków publicznoprawnych. Z zapatrywań tych wynika, że prowadzący działalność gospodarczą, który ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne – mimo że podobnie jak w przypadku działalności rolniczej nie podlega reżimowi pracy w systemie podporządkowania pracowniczego – winien zrezygnować z jej prowadzenia poprzez likwidację tej działalności łącznie z wymogiem jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W istocie bowiem chodzi o to, że świadczenie pielęgnacyjne, poza pozostałymi funkcjami i celami, stanowi również swoistą formę rekompensaty finansowej, w zamian za konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej i z możliwości zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. SKO podkreśliło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "rolnika", natomiast z jego definicji legalnej zawartej w art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wynika, iż rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W konkluzji organ II instancji zwrócił uwagę, że swoje stanowisko opiera na wyrokach, które zostały także powołane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 5/12. "Natomiast zarzut dotyczący bezpodstawnego uznania Skarżącej za rolnika, ponieważ Strona nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i straciła status osoby ubezpieczonej w KRUS jest uzasadniony."

W złożonym na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. piśmie procesowym, z tej samej daty, pełnomocnik Skarżącej wniósł o: (1) stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o: (2) uchylenie tych decyzji, a także o: (3) przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wymienionych w dalszej części pisma i do niego załączonych, (4) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: (i) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i wobec braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; (ii) art. 8 k.p.a., polegające na zmianie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o niezmienioną podstawę prawną; (iii) art. 10 k.p.a., polegające na niezapewnieniu możliwości złożenia wyjaśnień przez Skarżącą przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, (iv) art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wydanej decyzji przez organy obu instancji bez wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł przy wydaniu decyzji; (v) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji obszernie i wyczerpująco umotywowanego pisma pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że nie występują żadne przesłanki, zgodnie z którymi Skarżącej, jako współwłaścicielce gospodarstwa rolnego, jednak nieprowadzącej gospodarstwa rolnego, można byłoby zasadnie odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które Skarżąca się ubiega, zwłaszcza mając na uwadze fakt, iż od ponad dwudziestu lat nie podejmuje żadnego zatrudnienia lub czynności mających charakter zarobkowych z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż przy jej wydaniu doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), gdyż organy obu instancji uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Już z tego względu nie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego dowodu z odpisów dokumentów załączonych do pisma procesowego pełnomocnika Skarżącej z 30 stycznia 2014 r., który to dowód, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadza się tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a te – wobec stwierdzonych przez Sąd, ewidentnych uchybień proceduralnych organów oraz błędnej wykładni pojęcia "rolnik" – w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 stycznia 2013 r., ustalonym przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548; dalej: "ustawa zmieniająca z 07.12.2013 r.") – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na tle tego przepisu – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 07.12.2013 r. – jeszcze do niedawna istniały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym w dniu 11 grudnia 2012 r. doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 – powoływanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji – w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Mimo że uchwała ta została podjęta w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., to, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, zachowuje swą aktualność także w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2013 r., tj. od 01 stycznia 2013 r. Dokonana bowiem tą ustawą nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć w istotnym zakresie zmodyfikowała przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak, po pierwsze, zasadniczo w kierunku ich zaostrzenia (a w efekcie – ograniczenia kręgu osób uprawnionych do takiego świadczenia), a po drugie, w zakresie relewantnym dla oceny uprawnień rolników do tego rodzaju świadczeń, a zwłaszcza co do brzmienia definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z art. 3 pkt 22 u.ś.r., unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostały niezmienione.

W uzasadnieniu przywołanej uchwały o sygn. akt I OPS 5/12 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ścisłego stosowania definicji legalnej pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i niedopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. W definicji tej ustawodawca ograniczył wyjaśniane pojęcie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc osobą uprawnioną osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródła utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Stąd też, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, określony podmiot musi, po pierwsze, spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a po drugie, nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż artykułu. Treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. pozwala skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak też wyrok NSA z 14.03.2013 r., I OSK 1702/12, CBOSA).

Zarazem w cytowanej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12 podkreślono, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie bliżej określonej w uzasadnieniu tej uchwały działalności rolniczej (w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wyroku Sądu Najwyższego z 29.09.2005 r., I UK 16/05, OSNP 2006/17-18/278). W świetle powyższego za błędny należy uznać pogląd przyjęty w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a wyrażony expressis verbis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl którego samo posiadanie gospodarstwa rolnego wystarcza do uznania danej osoby za rolnika ("rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego").

Wskazać w tym miejscu trzeba, że choć zasadniczo uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w tej sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.), to ma ona jednak jeszcze tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w istocie uchwała taka dotyczy nie tylko tej jednej, konkretnej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne – związane nim pośrednio z uwagi na wspomnianą ogólną moc wiążącą uchwał powiększonego składu NSA – stanowisko to powinny respektować. Art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w tej uchwale. Jedyną możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stwarza wystąpienie przez skład niepodzielający takiego stanowiska do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym (por.: J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, art. 269, nb 7; a także wyroki NSA: z 13.03.2008 r., II FSK 147/07; z 27.11.2007 r., I FSK 1385/07; z 11.12.2007 r., I FSK 231/07; z 28.07.2005 r., II FSK 576/05 – CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że podziela wykładnię prawa zawartą w przywołanej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12, a tym samym nie widzi podstaw do występowania z zagadnieniem prawnym w trybie przywołanego wyżej art. 269 § 1 p.p.s.a.

Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie, czy Skarżąca faktycznie jest rolnikiem – tj. podmiotem nie tylko "posiadającym", ale także "prowadzącym" gospodarstwo rolne, ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS") – który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną.

Bezspornie Skarżąca jest współwłaścicielem (wraz z mężem) gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,9309 ha fizycznych (0,5921 ha przeliczeniowych) i podlega z tego tytułu opodatkowaniu podatkiem rolnym – co wynika z wydanej przez Wójta decyzji na łączne zobowiązanie pieniężne [...] z [...] lutego 2013 r. w sprawie wymiaru podatku rolnego, leśnego oraz podatku od nieruchomości za 2013 rok (k. 5 akt adm.), przy czym z treści tej decyzji wynika, że kwota podatku rolnego za 2013 r., po odliczeniu ulg, wyniosła 0,00 zł (zero złotych). W aktach sprawy brak natomiast stosownego zaświadczenia KRUS, z którego wynikałoby, czy Skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z oświadczenia złożonego przez Skarżącą w dniu [...] lutego 2013 r. (k. 6 akt adm.), podtrzymanego w odwołaniu oraz w skardze należy wnioskować, że Skarżąca takiemu ubezpieczeniu nie podlega, a "zdrowotnie jest ubezpieczona przy mężu w ZUS" (k. 6 akt adm.). Co więcej, z kopii dokumentów załączonych do skargi wynika, że również Jej mąż nie jest, i najprawdopodobniej nigdy nie był ubezpieczony w KRUS, lecz jedynie w ZUS (np. w decyzji z [...].09.2012 r. o przyznaniu Z. W. emerytury z urzędu wyszczególniono m.in. 23 lata i 6 m-cy okresów składkowych – k. 22 akt sądowych). Ponadto z załączonej do skargi opinii komisyjnego badania przez biegłych lekarzy z 14 grudnia 1998 r. (k. 23 akt sądowych) wynika, że zanim mąż Skarżącej przeszedł na rentę, swą aktywność zawodową realizował raczej jako pracownik najemny (robotnik drogowy), aniżeli jako rolnik prowadzący gospodarstwo rolne. Podobnie obecnie, według oświadczeń Skarżącej zawartych w odwołaniu i skardze, posiadane gospodarstwo – na które składają się grunty niskiej klasy (VI i VIz), a przez to mało wydajne – nie jest przez rodzinę Skarżącej użytkowane. Wcześniej gospodarstwo "obrabiał" dorosły syn, ale i wówczas jedynie w niewielkiej części, bo obsiewany był tylko 1 ha. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły dotychczas żadnych dowodów, które podważałyby taki stan rzeczy, ani wyraźnie nie zaprzeczyły faktom wskazywanym przez Skarżącą. Organ II instancji poprzestał na wyeksponowania w odpowiedzi na skargę "sprzeczności" w wyjaśnieniach Skarżącej, która "utrzymuje, że nie obrabia posiadanego gospodarstwa rolnego, jednakże dalej sprzecznie stwierdza, że ze względu na chorobę kręgosłupa męża, to syn W. wyręczał męża w pracach polowych." Owa sprzeczność staje się jednak pozorna, jeśli zwróci się uwagę na jeden szczegół, widoczny już w zacytowanym passusie odpowiedzi na skargę, że wzmianka o pomocy świadczonej przez syna dotyczy przeszłości, a twierdzenie o "nieużywaniu" gospodarstwa – stanu obecnego.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Jego definicja zawarta jest natomiast w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.; dalej w skrócie: "ubezp.społ.rol."), z której to definicji wynika (art. 6 pkt 1 ubezp.społ.rol.), że rolnikiem jest, co do zasady, osoba prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Natomiast według przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.pod.rol.") za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Do definicji tej odsyła również ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym, oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym. Przy tym należy zaakcentować, że ustawa o podatku rolnym wiąże skutki fiskalne nie z posiadaniem statusu rolnika czy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1–5 u.pod.rol.), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6 u.pod.rol., w którym obowiązek podatkowy co do gruntów objętych współwłasnością (będących we współposiadaniu) dwóch i więcej osób, jeżeli grunty te stanowią gospodarstwo rolne, nakłada na tego współwłaściciela (posiadacza), który to gospodarstwo prowadzi w całości.

Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniom społecznym z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 ubezp.społ.rol.). Natomiast inny rolnik – jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania – podlega ubezpieczeniu na wniosek (art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1 ubezp.społ.rol.). Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników obowiązują ustawowe domniemania ustanowione w art. 38 ubezp.społ.rol., w tym m.in. to, że właściciel gruntów zaliczonych do użytków rolnych (lub dzierżawca takich gruntów, jeżeli dzierżawa jest zarejestrowana w ewidencji gruntów i budynków), prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach (pkt 1), oraz że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania (pkt 2). Nie ulega przy tym wątpliwości, że domniemania wskazane w art. 38 pkt 1 i 2 ubezp.społ.rol. – ze swej istoty (jako "domniemania" właśnie) – mogą być obalone odpowiednimi przeciwdowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyrokach: z 30.11.2005 r., I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310 i z 22.03.2001 r., II UKN 276/00, PPiPS 2002/10/42). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże podleganie temu ubezpieczeniu z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok SA w Katowicach z 14.09.2005 r., III AUa 504/04, niepubl.).

Odniesienie wyżej przywołanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym do sytuacji Skarżącej pozwala na stwierdzenie, że wprawdzie jest ona właścicielem użytków rolnych (jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym), jednak – w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – nie jest osobą prowadzącą działalność rolniczą na posiadanych gruntach, podlegającą z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Okoliczność uzyskiwania bądź braku dochodu z gospodarstwa nie ma tu większego znaczenia, bowiem działalność rolnicza może również przynosić straty (por. wyrok WSA z 21.05.2013 r., II SA/Po 301/13, CBOSA). Nawet ewentualne udostępnienie gruntu osobom trzecim (np. wydzierżawienie) i jego rolnicze wykorzystywanie nie miałoby znaczenia dla oceny sytuacji Skarżącej, która w świetle powołanych przepisów nie jest osobą, która może być uznana za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Innymi słowy, jakkolwiek Skarżąca jest podatnikiem podatku rolnego (acz zwolnionym z jego opłacania, z uwagi na korzystanie z ulg), to nie jest rolnikiem, który byłby wyłączony spod działania przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak to już zostało wyjaśnione, samo posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej – na co trafnie zwrócono też uwagę w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. Rozmiar użytków rolnych, których Skarżąca jest właścicielem, nie kwalifikuje jej do objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy, jak również – z uwagi na to, że niewątpliwie (w świetle dotychczasowych ustaleń) działalność rolnicza nie stanowi Jej (ani Jej męża) stałego źródła utrzymania – nie podlega ubezpieczeniu na wniosek. Organy administracji nie zaprzeczyły ani nie przeprowadziły odpowiednich dowodów, które przełamałyby wnioski płynące z twierdzeń Skarżącej i zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z dokumentów załączonych do skargi.

W konsekwencji należy uznać, że Skarżąca – która mimo, że jest posiadaczem niewielkiego gospodarstwa rolnego (ściślej: gruntów rolnych o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha przeliczeniowego), nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne – może zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, czy, odpowiednio, powstrzymać się od podjęcia pracy, jak inne osoby wykonujące lub mogące podjąć formy aktywności zawodowej, określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r. W ocenie Sądu, dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Skarżąca nie znajduje się (i nigdy się nie znajdowała) w sytuacji ekonomicznej i socjalnej rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wobec tego powstrzymanie się od zarobkowania nie oznaczałoby w jej przypadku rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brak też przeszkód do opłacania za Skarżącą składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, w razie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadach określonych w art. 6 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm.), skoro Skarżąca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Reasumując, Sąd stwierdza, że organy administracji nie dokonały wszystkich ustaleń faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie rozważyły dogłębnie wszystkich jej aspektów. W konsekwencji błędnie, a co najmniej przedwcześnie, przyjęły, że Wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne (obiektywnie nie utraciła możliwości jego prowadzenia) – co stanowiło wyłączną przesłankę odmowy przyznania Jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Organy pominęły wnioski wynikające z już zgromadzonych dokumentów, jak i twierdzeń samej Skarżącej, co do których nie został przeprowadzony żaden przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, nie znalazło dotychczas wystarczającego potwierdzenia w materiale procesowym. Utożsamienie posiadania użytków rolnych określonej klasy gruntów, o powierzchni stanowiącej mniej niż 1 ha przeliczeniowy, z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, było całkowicie bezpodstawne. Pomijało chociażby wnioski, jakie wypływały z faktu, że ani Skarżąca, ani Jej mąż nie są (i najprawdopodobniej nigdy nie byli) ubezpieczeni w KRUS, jak również z innych okoliczności wskazujących na to, że Skarżąca działalności rolniczej nie prowadzi. W tym zakresie doszło więc w sprawie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji zwłaszcza organu I instancji naruszało wymogi art. 107 § 3 k.p.a., nie dając w szczególności jednoznacznej odpowiedzi na to, z jakich przyczyn odmówiono Skarżącej wnioskowanego świadczenia (na właściwą odpowiedź jedynie pośrednio naprowadzało powołanie uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12). Z kolei w postępowaniu przed organem II instancji naruszony został art. 10 k.p.a., gdyż nie powiadomiono Skarżącej przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co w konsekwencji zaskutkowało złożeniem przez nią dokumentów istotnych w sprawie dopiero przy skardze.

W wyniku uchybień proceduralnych popełnionych przez organy nastąpiła błędna subsumcja sytuacji Skarżącej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, determinując kierunek jej rozstrzygnięcia. Z kolei wynikająca stąd odmowa zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. mogła mieć wpływ na wynik sprawy, przy założeniu, że pozostałe przesłanki przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zostałyby spełnione – co z uwagi na dotychczasowy kierunek procedowania w ogóle nie było przez organy badane.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekł jak sentencji, tj. uchylił decyzje organów obu instancji. Zarazem Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia dalej idącego wniosku pełnomocnika Skarżącej – o stwierdzenie nieważności tych decyzji – gdyż naruszenia, jakich dopuściły się organy orzekające w sprawie, jakkolwiek bez wątpienia dotkliwe w skutkach dla Skarżącej, to jednak nie miały charakteru "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., będąc raczej wynikiem rutynowego potraktowania niniejszej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie uzupełni, a następnie raz jeszcze przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał procesowy, pod kątem tego, czy Skarżącej rzeczywiście można przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne – co wyłączałoby przyznanie jej przedmiotowego świadczenia – czy też nie. Jeśli organ dojdzie do przekonania, iż Skarżąca takiego statusu nie posiada, to winien przeprowadzić postępowanie pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek do przyznania Skarżącej świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r.