Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynków - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek M. R. (dalej: "wnioskodawca"), w sprawie o wstrzymanie użytkowania budynków na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł., gmina [...]. Wnioskodawca złożył wcześniejsze podania o tej samej treści z dnia: 5 maja 2020 r., 20 maja 2020 r., 28 maja 2020 r. oraz 5 czerwca 2020 r.). Po analizie złożonego wniosku PINB w [...] stwierdził, że zawarte w nim żądanie było już rozpatrywane i analizowane w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie podania wnioskodawcy z dnia 5 maja 2020 r. Postępowanie to zostało zakończone Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., od której nie złożono odwołania w związku z czym stała się ona ostateczna. Z tego względu organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynków na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł., gm. [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, domagając się jego uchylenia ze względu na brak ujęcia w decyzji z [...] stycznia 2021 r. kwestii dotyczących użytkowania przedmiotowych budynków.

Po jego rozpatrzeniu [...] WINB postanowieniem z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, lecz z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Decyzja nr [...] odnosi się bowiem tylko do kwestii kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie odnosi się zaś do wniosku o wstrzymanie użytkowania spornych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w m. Ł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest więc tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ponadto przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: przesłankę - gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną, przesłankę przedmiotową - gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej oraz przesłankę określoną przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których zalicza się, m. in. sytuacje, w których przepis szczególny wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.

W tym miejscu [...] WINB wyjaśnił, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych znajdują się w rozdziale szóstym Prawa budowalnego. Na gruncie art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji w takim przedmiocie wszczynane są z urzędu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych z treści art. 61 § 1 k.p.a. wywieść należy dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji uznał, że PINB w [...] rozpatrując podanie wnioskodawcy powinien był odmówić wszczęcia postępowania z tej przyczyny. Nie wyklucza to jednak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania użytkowania z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego, art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 k.p.a.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.R., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 81 Prawa budowlanego na skutek odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynków, gdy organ zobowiązany był wszcząć to postępowanie z urzędu, tym bardziej po otrzymaniu wniosku skarżącego, skoro - zgodnie z powołanymi normami - stoi na straży praworządności oraz zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa,

- art. 61 § 1 k.p.a. w wyniku braku wszczęcia postępowania o wstrzymanie użytkowania budynków z urzędu w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą pełne podstawy do wszczęcia tego postępowania, co organ powinien dokonać niezwłocznie po otrzymaniu wniosku skarżącego (tym bardziej, że skarżący we wniosku nie wskazał przecież, że postępowanie ma być wszczęte na wniosek, a organ nie może sam interpretować wniosku strony),

- art. 71 a ust. 1 i art. 72a ustawy Prawa budowlanego na skutek ich pominięcia i oczywiście błędnego stwierdzenia, że postępowanie w sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdy nie wynika to z powołanych norm prawnych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wyjaśnił dodatkowo, że wstrzymanie użytkowania nielegalnie zrealizowanych budynków powinno nastąpić już wiele miesięcy temu, co podkreślono już we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w zażaleniu wraz z powołaniem odpowiedniego orzecznictwa sądowego. Co więcej, wstrzymanie użytkowania tych budynków powinno nastąpić z urzędu bez jakiejkolwiek inicjatywy ze strony skarżącego, gdyż do podstawowych zadań nadzoru budowalnego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego Postępowanie o wstrzymanie użytkowania budynków może być wszczęte również na wniosek, bowiem przepis z art. 72a Prawa budowlanego wymienia w swojej treści wyłącznie art. 71a ust. 4, a nie art. 71a ust. 1. Pomyłka organu jest więc oczywista i wskazuje na brak jego bezstronności. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego ciągle bowiem popełniają błędy, ale wszystkie na korzyść inwestora. W ocenie skarżącego organ II instancji nie kwestionuje konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynków, ale postępowanie to – z niezrozumiałych dla strony skarżącej względów - nie jest wszczynane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] dnia [...] marca 2021r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymanie użytkowania budynków na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł., gmina [...].

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy podkreślić, że Sąd w pełni podziela argumentację , że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu. Jednak taka sytuacja nie miała miejsce w kontrolowanej sprawie.

Jak wskazuje organ odwoławczy, zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.

Brzmienie tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie postepowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu oględzin – uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Zauważyć należy, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (zob. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie art. 72a Prawa budowlanego wprowadza istotne ograniczenie praw strony, pozbawiając ją możliwości złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność, że strona lub każdy inny podmiot zainteresowany może skorzystać z instytucji skargi uregulowanej w art. 227 i n. k.p.a. W tym uproszczonym postępowaniu w którym nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, właściwy organ zobowiązany jest do załatwienia skargi, w tym do odniesienia się do zarzutów podanych w skardze.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej najistotniejszą jest jednak prawidłowa kwalifikacja żądania skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułował zasadny zarzut, że organ odwoławczy pominął możliwość oparcia żądania skarżącego na podstawie art. 71a ust 1 Prawa budowlanego, którego dyspozycja nie został ujęta w art. 72a Prawa budowlanego. Słusznie zatem skarżący podnosi, że umknęło organowi II instancji, że art. 72a Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do przepisu art. 71a ust 4 Prawa budowlanego ograniczając możliwość wszczynania postępowania w nim przewidzianego jedynie do działania z urzędu.

Odnosząc się do uzasadnienia postanowienia organu I instancji należy podkreślić, że brzmienie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że organ administracji państwowej, każdorazowo w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może przystąpić do merytorycznego badania wniosku, lecz obowiązany jest zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki wymienionej w powyższym przepisie należy podkreślić, że inne uzasadnione okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Jednakże - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Co więcej, odmowa wszczęcia postępowania tej podstawie może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Dodatkowo należy wyjaśnić, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż postępowanie takie kończy się wydaniem aktu formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, LEX nr 1989306).

W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania zalicza się okoliczność, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275; P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 61(a)). Ponadto warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18, LEX nr 3115482).

Zdaniem Sądu, wbrew ocenie organu I instancji, taka sytuacja również nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Za chybione należało uznać powołanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na ostateczną decyzję Nr [...] a dnia [...] stycznia 2021r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary określonej w art. 57 ust 7 Prawa budowlanego z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zakończone powyższą decyzją dotyczy wyłącznie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, co potwierdza sama sentencja rozstrzygnięcia i nie jest tożsame z żądaniem wstrzymania użytkowania tych obiektów, a tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie organu o wypełnieniu dyspozycji art. 61a § k.p.a., z uwagi na to, że toczyło się już postępowanie administracyjne analogiczne do ponowionego żądania w którym zapadło już rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając odmienne uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji, należało uznać, że oba postanowienia zapadły z naruszeniem art 61a § k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania i prawidłowo zakwalifikują żądanie skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie