Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2845/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 21 ust. 4 pkt 2, art. 22 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 353/17 w sprawie ze skargi H. B. na informację S. K. P. K. w R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od H. B. na rzecz S. K. P. K. w R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Krakowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 353/17, oddalił skargi H. B. (dalej Skarżąca, Skarżąca kasacyjnie) na informację S. K. P. K. z siedzibą R. (dalej: Stowarzyszenie, Lokalna Grupa Działania, LGD) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie negatywnych oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W ogłoszeniu o naborze wniosków nr 1/2016 Lokalna Grupa Działania poinformowała o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy na operacje z zakresu rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), przez podejmowanie działalności gospodarczej, w ramach poddziałania 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Z ogłoszenia wynika, ze wsparcie udzielane jest w formie ryczałtu, a termin składania wniosków wyznaczono od [...] do [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że zakres tematyczny operacji obejmuje przedsięwzięcie: "Nowe przedsiębiorstwa na obszarze LGD, tworzące miejsca pracy, wykorzystujące lokalny potencjał i zasoby". Wysokość dostępnych środków w ramach naboru wynosi 450.000,00 zł. Beneficjent może otrzymać pomoc w wysokości 80.000,00 zł. Stowarzyszenie wyjaśniło, że "Lokalne kryteria wyboru operacji" znajdują się na stronie LGD – www. [...].pl oraz w wersji papierowej w Biurze LGD, a minimalna liczba punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji wynosi: 50% możliwej do uzyskania maksymalnej liczby punktów tj. 14.

Wśród kryteriów wymienionych w powyższym dokumencie wymieniono m.in.:

- Innowacyjność projektu. Wprowadzenie nowego produktu, usługi, modelu organizacji nie stosowanych na skalę danego regionu, które jest punktowane w następujący sposób:

0 pkt. – nie jest nowy na terenie miejscowości, w której realizowana jest operacja.

1 pkt. – jest nowy na terenie danej miejscowości.

2 pkt. – jest nowy na terenie gminy.

3 pkt. – jest nowy na skalę większa niż 1 gmina.

- Wykorzystanie lokalnych produktów rolnych (lokalny produkt rolny – wytwarzany na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju). Preferowane są projekty, w ramach których planuje się zakładanie nowych lub rozwój istniejących podmiotów wykorzystujących lokalne produkty rolne., które jest punktowane w następujący sposób:

0 pkt. – nie wykorzystuje lokalnych produktów.

2 pkt. – wykorzystuje lokalne produkty.

Punkty przyznawane są w wymienionych kryteriach w oparciu o zapisy z wniosku, wiedzę oceniających oraz źródła zewnętrzne, takie jak Internet i dane lokalne.

Wnioskodawczyni dnia [...] listopada 2016 r. w ramach tego konkursu złożyła wniosek, (oznaczony nr [...]), o przyznanie pomocy na operacje pt. "Business Catering – utworzenie działalności w zakresie świadczenia usług cateringowych" w zakresie podejmowania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] (numer w początkowej części nieczytelny), Rada LGK poinformowała Skarżącą o dokonaniu oceny zadań objętych wnioskiem wskazując, że operacja pod tytułem "Business Catering – utworzenie działalności w zakresie świadczenia usług cateringowych":

- jest zgodna z lokalną strategią rozwoju,

- została pozytywnie zweryfikowana w ramach oceny zgodności operacji z PROW 2014-2020,

- w ramach oceny według lokalnych kryteriów wyboru otrzymała łączną liczbę punktów 10, czyli uzyskała wymagane minimum punktowe zajmując 12 miejsce na liście operacji,

- operacja została wybrana do finansowania

- w dniu przekazania przez LGD wniosków do ZW operacja ta nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze.

Uzasadniając ocenę LGD wskazało, iż projekt Skarżącej jest przemyślany, spójny i logiczny, szczegółowo rozpisano plan działań i budżet, założone przychody są dość optymistyczne

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca złożyła protest dotyczący oceny wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu numer 1/2016 "Podejmowanie działalności gospodarczej". Skarżąca nie zgodziła się z oceną wniosku przeprowadzoną przez Radę, w zakresie lokalnego kryterium wyboru operacji tj.: "Innowacyjność projektu", a także w zakresie kryterium premiującego tj.: "Wykorzystanie lokalnych produktów rolnych (lokalny produkt rolny - wytwarzany na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju).

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Stowarzyszenie poinformowało Skarżącą, że Rada LGD jednogłośnie postanowiła nie uwzględnić protestu. W toku rozpatrywania protestu Rada nie znalazła podstaw do zmiany swojej decyzji podjętej w toku wcześniej prowadzonej procedury oceny i wyboru operacji w zakresie kryteriów, które Skarżąca kwestionowała w swoim piśmie.

LGD powołując się na art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. 2016 poz. 217, ze. zm.; dalej: u.z.r.p.) oraz art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. 2015, poz. 378 ze zm.; dalej: u.r.l.u.l.s.), przekazało protest wraz z dokumentacją Samorządowi Województwa Małopolskiego.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Samorząd Województwa Małopolskiego (dalej: SWM) poinformował Stowarzyszenie i skarżącą o uwzględnieniu protestu. Powołując się na przepis art. 58 ust. 2 u.z.r.p. przekazał sprawę do LGD w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu ze względu na naruszenie obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na wynik oceny.

W uzasadnieniu swojego stanowiska SWM wskazał, iż operacja Skarżącej powinna uzyskać 3 punkty za innowacyjność na skalę większą niż jedna gmina ze względu na to, iż usługa oferowana przez nią nie jest stosowana na terenie lokalnej strategii rozwoju. Natomiast protest w zakresie kryterium "Wykorzystanie lokalnych produktów rolnych (lokalny produkt rolny – wytwarzany na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju)" nie został uwzględniony ze względu na wskazanie przez Skarżącą produktu lokalnego, który nie spełniał kryterium bycia produktem rolnym.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Rada LGD poinformowała Skarżącą, że dokonała ponownej oceny operacji pod tytułem Business Catering - Utworzenie działalności w zakresie świadczenia usług cateringowych", nr [...] w zakresie kryterium "Innowacyjność projektu" i w wyniku tej oceny nie znalazła podstaw do uwzględnienia protestu podtrzymując wszystkie swoje argumenty wyrażone w uzasadnieniu do oceny wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko Rada LGD podkreśliła, że źródłem weryfikacji danych zawartych we wniosku nie były wyłącznie zapisy w nim zawarte, ale także wiedza oceniających go członków Rady LGD oraz źródła zewnętrzne takie jak Internet i dane lokalne, opinie przyszłych użytkowników. Pierwsza ocena została przeprowadzona przez Radę LGD w liczbie 14 członków, natomiast ponowne oceny przeprowadziło kolejno 13 i 14 członków Rady LGD. Członkowie Rady są osobami, które mieszkają i aktywnie działają na obszarze LGD.

Rada LGD wskazała, że Wnioskodawczyni deklaruje podjęcie działalności o kodzie PKD 56.21.Z - Przygotowywanie i dostarczanie żywności dla odbiorców zewnętrznych (katering). Wyszukiwarka CEIDG wykazuje w samej gminie Z. 111 podmiotów, a w gminie K.-L. podmioty, mające we wpisie taki rodzaj działalności, z których co najmniej kilka ma ten rodzaj działalności jako działalność podstawową. Usługi opisane w projekcie są rozpatrywane jako usługi kateringowe i tego typu usługi w gminie Z. i innych gminach K.-L. są świadczone. Najlepszym przykładem wprost z gminy Z. jest firma C. d. S., która na swojej stronie wyraźnie informuje o specjalizacji w zawężonym sektorze, jakim jest outsourcing cateringu. Firma ta oferuje swoje usługi klientom biznesowym, wynajmuje kompleksowy sprzęt na imprezy firmowe, bankiety itp. - działalność firmy C. d. S. z Z. jest praktycznie identyczna z tym co zamierza robić Wnioskodawczyni. Bez znaczenia jest fakt braku posiadania przez Wnioskodawczynię zaplecza gastronomicznego, stworzenia narzędzia internetowego ułatwiającego wybór oferty lub deklaracja szerszej oferty niż konkurencja. Istnienie szerokiej konkurencji Wnioskodawczyni podnosi w biznesplanie (punkt 4.2.1) i zaznacza, że przewagę nad nią osiągnie dzięki pozycjonowaniu strony internetowej i szerszej ofercie. Nie zaznacza swoich przewag mogących mieć wpływ na innowacyjność. Rada LGD szczegółowo wyjaśniła, dlaczego uznała w swojej interpretacji, że usługa nie spełnia kryterium innowacyjności, tymczasem SWM nie odnosi się do tych argumentów, powtarzając jedynie zapisy z wniosku.

Rada podtrzymała swoją ocenę, przyznając 0 punktów w kryterium "Innowacyjność projektu" dla operacji skarżącej.

Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2017 r. złożyła skargę do WSA w Krakowie na informację Rady LGD Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu do dofinansowania w całości. Skarżąca zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie:

- art. 60 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie ponownej oceny projektu przez te same osoby, które brały udział w procesie jego pierwszej oceny,

- art. 37 pkt 1 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania w sposób nierzetelny, o czym świadczy nierozpoznanie istoty zadań i zamierzeń projektu, w tym nierozpoznanie cech innowacyjnych projektu Skarżącej

- art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p. poprzez jego niezasadne zastosowanie i wydanie decyzji o ponownej negatywnej ocenie projektu w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 ust. 4 pkt 1 u.z.r.p., tj. dokonania pozytywnej ponownej oceny projektu i umieszczenia go na liście projektów wybranych do dofinansowania na pozycji czwartej.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty Skarżąca wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie i zasadzenie kosztów postępowania.

Skarżącą w uzasadnieniu skargi podniosła, że informacja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z przepisem art. 60 u.z.r.p., w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3 u.z.r.p., nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu oraz jego ocenę.

Zagadnienie wyłączenia pracownika instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania pozostawało w ścisłym związku z dyspozycją art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Wskazany przepis stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Przeprowadzenie oceny projektu dwukrotnie przez tę samą osobę, będącą pracownikiem instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.

W przedmiotowej sprawie zarówno karty ocen, jak i pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. informujące o wyniku negatywnej oceny projektu skarżącej, podpisał J. S., a następnie z naruszeniem powołanych powyżej przepisów, podlegając wyłączeniu od rozpoznania sprawy, podpisał informację z dnia [...] marca 2017 r. o negatywnej ponownej ocenie projektu do dofinansowania.

Dalej Skarżąca podniosła, że Stowarzyszenie rozpatrujące jej wniosek w zakresie kryterium "Innowacyjność projektu" dokonało jego nierzetelnej oceny. Zdaniem Skarżącej, innowacja w odniesieniu do sektora usług oznacza takie zmiany, które wpływają na zwiększenie sprzedaży lub wzrost wydajności przedsiębiorstwa usługowego. Innowacją w tym sektorze może być nowa usługa, nowy sposób świadczenia usług lub nowy sposób organizacji. Innowacja usługowa może oznaczać nie tylko zmiany w charakterystyce samej usługi, ale często również związana jest z wdrażaniem nowych sposobów dystrybucji, interakcji z klientem, otworzeniem nowych rynków zbytu, ukształtowaniem nowych źródeł dostaw surowców, stosowaniem nowych środków. Pomimo określenia usługi Skarżącej jako cateringowej (a więc znanej w wielu przedsiębiorstwach), przyświecającym Skarżącej celem samym w sobie jest innowacyjny sposób jej świadczenia oraz nowy sposób współpracy z klientem, o czym świadczy wprowadzenie nowego sposobu interakcji z klientem, z wykorzystaniem narzędzi technologicznych, które do tej pory nie były stosowane w sektorze usług cateringowych świadczonych dla podmiotów biznesowych. Zapewnienie nowoczesnego źródła komunikacji z klientem, dostępnego z poziomu każdego urządzenia posiadającego dostęp do Internetu, umożliwiającego klientowi zorientowanie się w cenach, produktach, tworzenie symulacji kosztowej różnych wariantów zamówień i wreszcie składaniu samego zamówienia, tworzy nową płaszczyznę współpracy z klientem biznesowym w sektorze świadczenia usług cateringowych.

Takiej usługi nie oferuje C. d. S., wspomniana przez Stowarzyszenie w uzasadnieniu informacji o ponownym negatywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, ani też żaden inny podmiot świadczący tego typu usługi na terenie sąsiednich gmin.

Dalej Skarżąca podnosi, że innowacja jej usługi jest wielowymiarowa, a odmówienie przyznania jej tej cechy, jest wynikiem dokonania przez Stowarzyszenie nierzetelnej analizy wniosku. Wobec powyższego projekt skarżącej powinien uzyskać 3 pkt. ze względu na spełnienie kryterium innowacyjności na skalę większą niż jedna gmina, tym samym jej projekt powinien być umieszczony na pozycji czwartej wybranych do dofinansowania projektów.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, jednocześnie złożyło żądanie wezwania do postępowania ZWM. Uzasadniając żądanie wskazało, że nie powinno brać udziału w postępowaniu w charakterze organu, którego "decyzja" jest przedmiotem skargi. W rozumieniu u.z.r.p., LGD jest instytucją właściwą do zorganizowania i przeprowadzenia konkursu (instytucją, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy), Zarząd Województwa zaś jest instytucją, o której mowa w art. 55 ustawy. Stanowisko takie znajduje oparcie w poglądach doktryny (Jaśkiewicz Jacek, "Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz", LEX/el.2014, Komentarz do art. 61 ustawy w zakresie polityki spójności, część C teza 4). W ocenie Stowarzyszenia stroną niniejszego postępowania winien być ZWM, bowiem to ten organ - na podstawie art. 22 ust. 5 u.r.l.u.l.s. - jest organem właściwym do rozpatrzenia protestu. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że pewne czynności w procedurze rozpatrywania protestu (weryfikacja swojej oceny z możliwością autokorekty czy ponowna ocena), są przeprowadzane przez LGD. Stowarzyszenie jest co najwyżej uczestnikiem postępowania w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę H. B. na informację S. K. P. K. z siedzibą R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie negatywnych oceny projekt uznał ją niezasadną.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniesie się do żądania złożonego przez Stowarzyszenie wezwania do postępowania Zarządu Województwa Małopolskiego. Stowarzyszenie swoje stanowisko wywodzi z brzmienia art. 55 u.r.z.p., w powiązaniu z art. 22 ust. 5 u.r.l.u.l.s. oraz stanowiska zawartego w komentarzu do u.z.r.p., w którym stwierdzono "Stronami postępowania sądowego są wnioskodawca oraz instytucja właściwa do rozpatrzenia protestu (art. 55)".

Składając to żądanie Stowarzyszenie nie dostrzegło, że przedmiotem skargi nie jest informacja o nieuwzględnieniu protestu, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p. przez instytucję powołaną do rozpatrzenia protestu (z mocy art. 22 ust. 5 u.r.l.u.l.s. - zarząd województwa), tylko informacja o wyniku ponownej oceny, o której mowa w art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p., dokonanej przez instytucję organizująca i przeprowadzającą konkurs w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.z.r.p. w związku z art. 19, art. 20 ust. 1 i art. 21 u.r.l.u.l.s.

Instytucją organizującą konkurs w rozumieniu przywołanych przepisów jest stowarzyszenie, które działa jako LDG (art. 4 ust. 1 u.r.l.u.l.s.). Do tworzenia i działania LGD stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 210). Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 4 u.r.l.u.l.s., LGD, oprócz organów wymaganych na podstawie art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, jest obowiązana posiadać organ, do którego właściwości należy wybór operacji w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013, które mają być realizowane w ramach LSR, oraz ustalenie kwoty wsparcia, zwany radą, chyba że w statucie LGD przewidziano, że zadania te należą do właściwości zarządu.

Prawo władczego działania w zakresie wyboru operacji oraz ustalenia kwoty wsparcia należy więc do stowarzyszenia, działającego przez swoje organy - radę lub zarząd. Tym samym stowarzyszenie jest instytucją organizującą i przeprowadzająca konkurs w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.z.r.p. Z kolei prawo władczego działania w zakresie ponownej oceny projektu po rozpatrzeniu protestu, wynika wprost z przepisu art. 58 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p., (stosowanego na podstawie przepisu art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s.), w którym wskazano instytucję organizującą i przeprowadzającą konkurs jako podmiot ponownie dokonujący oceny. Zastrzec jednak należy, że kompetencja ta nie dotyczy instytucji przeprowadzającej konkurs, która jest jednocześnie instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu (przepis art. 58 ust. 5 u.z.r.p.).

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.z.r.p. wyraźnie wskazuje, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona m.in. w sytuacji otrzymania informacji o negatywnej ponownej ocenie projektu, która to ocena jak wskazano powyżej może być dokonana wyłącznie przez instytucję organizującą konkurs (niebędącą jednocześnie uprawnioną do rozpatrzenia protestu), tym samym instytucja ta jest stroną postępowania sądowego w rozumieniu art. 25 ust. 1 P.p.s.a.

Stowarzyszenie jako LDG jest instytucją właściwą do zorganizowania, przeprowadzenia konkursu, oceny projektów, poinformowania niezwłocznie zarządu województwa o wniesionym proteście i w konsekwencji do ponownej oceny projektu. Stowarzyszenie jako podejmujące to rozstrzygniecie i przekazujące Wnioskodawczyni informację o negatywnej ponownej ocenie projektu jest stroną postępowania sądowego. Brak jest podstaw przywołania jako strony Zarządu Województwa, które brało udział na wcześniejszym etapie postępowania wykonując swoje ustawowe kompetencje w zakresie rozpatrzenia protestu. Rola Zarządu Województwa Małopolskiego w niniejszym postępowaniu zamyka się w momencie wydania rozstrzygnięcia w sprawie protestu.

Sąd I instancji wskazał, że reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została w powołanej ustawie sformalizowana w stopniu większym, niż w innego rodzaju sprawach pozostających w kognicji sądu administracyjnego. Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez instytucję organizującą i przeprowadzającą konkurs oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Odnosząc się do pierwszego ze sformułowanych zarzutów t.j. naruszenia art. 60 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie ponownej oceny projektu przez te same osoby, które brały udział w procesie jego pierwszej oceny - Sąd I instancji uznał go za niezasadny.

W jego ocenie przepis art. 22 ust. 8 pkt. 2a w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 60 u.z.r.p. Porównując przepisy art. 60 u.z.r.p. i art. 22 ust. 8 pkt 2a należy wskazać, że w tym ostatnim przepisie ustawodawca ograniczył krąg osób, które podlegają wyłączeniu tylko do osób zaangażowanych w przygotowanie projektu. Przepis ten nie jest podstawą do wyłączenia osób, które były zaangażowane w jego ocenę na poszczególnych etapach konkursu. Konsekwencją powyższego rozwiązania było również wyłączenie z odpowiedniego stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę słusznie podnosi, że regulacja ta znajduje uzasadnienie w specyfice działania LDG, a w szczególności jego organu jakim jest Rada, co również wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji (druk sejmowy VIII kadencja nr 972).

Na podstawie akt kontrolowanej sprawy stwierdził, że zarówno pierwsza ocena - weryfikacja przed przekazaniem protestu, jak i ponowna ocena, zostały dokonane przez Radę LDG z zachowaniem wymaganego składu, członkowie złożyli stosowne oświadczenia o bezstronności, głosowania odbyły się przy zachowaniu quorum.

Wskazać również należy, że w datach dokonywania przez Radę LDG Stowarzyszenia zarówno weryfikacji protestu w dniu [...] stycznia 2017 r. jak i dokonywania ponownej oceny projektu w dniu [...] marca 2017 r., powyższa zmiana u.r.l.u.l.s. weszła w życie. Art. 14 ustawy nowelizującej stanowi, że ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dziennik Ustaw poz. 5 ukazał się w dniu 3 stycznia 2017 r., zatem Rada LDG Stowarzyszenia wymienionych powyżej ocen dokonała we właściwym składzie.

Dodatkowo podał, że pełnomocnik Skarżącej na pytanie Sądu zadane na rozprawie potwierdził, że żadna z osób, która była zaangażowana w ocenę projektu na poszczególnych etapach postępowania, nie była zaangażowana w przygotowywanie projektu. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że osoby dokonujące oceny projektu na poszczególnych etapach postepowania, a w szczególności wskazany w treści skargi Jarosław Sadowski, nie brały udziału w przygotowaniu projektu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że czym innym jest przygotowanie projektu, a czym innym jego ocena, tym samym zarzut powyższy należało uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. oraz art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p., Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie Skarżąca, jak wynika z treści skargi, kwestionuje nieprzyznanie punktów w ramach przeprowadzonej oceny wniosku w zakresie kryterium "Innowacyjność projektu", zarzucając dokonanie nierzetelnej oceny, podczas gdy jej zdaniem opisana w projekcie usługa cateringowa jest innowacyjna na skalę większą niż jedna gmina i powinna otrzymać za to kryterium 3 punkty.

Z zalegającego w aktach biznes planu wynika, że operacja Skarżącej ma polegać na świadczeniu cateringu biznesowego dla firm, obsługa imprez firmowych z dostarczeniem stołów, nakrycia i zastawy stołowej oraz posiłków. Innowacyjność usługi ma polegać na nowym sposobie kontaktów z klientem przy wykorzystaniu "nowoczesnego źródła komunikacji" jakim jest Internet, który umożliwia klientowi z poziomu każdego urządzenia: zorientowanie się w cenach, produktach, tworzenie symulacji kosztowej różnych wariantów zamówień i składanie samego zamówienia.

Jak wynika z opisu kryterium "Innowacyjność projektu" zawartego w "Lokalnych kryteriach wyboru operacji" operacja jest innowacyjna, jeżeli wprowadza nowy produkt, usługę, model organizacji nie stosowany na skalę danego regionu. Podana definicja wyczerpuje opis tego kryterium. Punkty w ramach tego kryterium przyznawane są w oparciu o zapisy z wniosku, wiedzę oceniających oraz źródła zewnętrzne, takie jak Internet i dane lokalne.

Stowarzyszenie w informacji z dnia [...] marca 2017 r. stwierdziło, na podstawie analizy danych z CEIDG, że operacja Skarżącej nie jest nowa na terenie działania LDG, gdyż usługa ta jest powszechnie świadczona na terenie działania Stowarzyszenia. Wskazano na liczbę podmiotów który ten rodzaj działalności określiły jako podstawowy. Stowarzyszenie podało, że podobne formy aktywności oferowane są także na terenie gminy Z. i innych gmin K. P. K. Stowarzyszenie na podstawie analizy strony internetowej firmy C. d. S. z siedziba w Z. oceniło, że działalność tej firmy jest praktycznie identyczna z działalnością jaką zamierza prowadzić Skarżąca. Stowarzyszenie uznało, że bez znaczenia jest fakt braku posiadania przez Skarżącą zaplecza gastronomicznego, stworzenia narzędzia internetowego ułatwiającego wybór oferty lub deklaracja szerszej oferty niż konkurencja.

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów i argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu Stowarzyszenia, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do kwestionowania wyników przeprowadzonych ocen w zakresie wskazanym w skardze, a co za tym idzie, do kwestionowania oceny z dnia 1 marca dokonanej przez Radę LGD, a przedstawioną Skarżącej w informacji z dnia [...] marca 2017 r. Argumentacja przytoczona przez Stowarzyszenie w ramach wskazanych kryteriów jest jasna i wystarczająca. Natomiast Skarżąca nie przedstawiła żadnych merytorycznych argumentów, które mogłyby poddać w wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny oraz jej uzasadnienia. W szczególności Skarżąca nie dowiodła, a nawet nie uprawdopodobniła, że w kontrolowanej sprawie nastąpiło naruszenie wskazanych w skardze powyżej przepisów, polemizując jedynie z oceną dokonaną przez Stowarzyszenie.

Uznając, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd I instancji z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w związku z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s. oddalił skargę.

W wywiedzionej od wyżej wskazanego wyroku skardze kasacyjnej Skarżąca zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 u.z.r.p. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w związku z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s. w związku z art. 21 ust. 4 pkt 2 u.r.l.u.l.s. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, a to w sytuacji, ocena LGD została podjęta w sposób niezgodny z opisem kryterium innowacyjności określonym w strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność obowiązującej w LGD, która to niezgodność polega na pominięciu przy ocenie spełnienia przez wniosek Skarżącej kryterium innowacyjności elementu nowości modelu organizacji, pomimo iż zgodnie z opisem przedmiotu kryteriów innowacyjność projektu polegać mogła na wprowadzeniu "nowego produktu, usługi, w modelu organizacji nie stosowanych na skalę danego regionu“. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzi do sytuacji w której w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja LGD, wynikiem której wybrana do dofinansowania operacja Skarżącej nie zmieściła się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze o udzielenie wsparcia z powodu nieprzyznanie wnioskowi Skarżącej punktów za spełnienie powyższego kryterium.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzut,

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 64 u.z.r.p. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

2. na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w związku z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s. w związku z art. 21 ust. 4 pkt 2 u.r.l.u.l.s.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. O naruszeniu przepisów art. 3 § 3 P.p.s.a można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała.

Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na informację S. K. P. K. z siedzibą R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie negatywnych oceny projektu.. WSA w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego Stowarzyszenia , Sąd I instancji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w związku z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s. skargę oddalił, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu.

Podniesiony w ramach zarzutu procesowego art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., w myśl którego sąd oddala skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, sam w sobie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym ocena, czy został on naruszony powinna być dokonywana na tle konkretnych przepisów (procesowych, materialnych), w tym wypadku, w świetle z art. 22 ust. 8 u.r.l.u.l.s. i z art. 21 ust. 4 pkt 2 u.r.l.u.l.s.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia przez Stowarzyszenie art. 21 ust. 4 pkt 2 u.r.l.u.l.s. a to poprzez dokonanie przez LGD oceny spełnienia przez wniosek Skarżącej kasacyjnie kryterium innowacyjności w sposób niezgodny z opisem tego kryterium określonym w LSR. Niezgodność ta polegała na pominięciu, przy dokonywanej przez LGD ocenie, spełnienia przez wniosek Skarżącej kasacyjnie kryterium innowacyjności, elementu nowości modelu organizacji.

W tym miejscu należy stwierdzić, że rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, Sąd I instancji powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Kontrola sądu administracyjnego powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez instytucję oceniającą złożone projektu (w rozpoznawanej sprawie Rada LGD), np. poprzez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji spełnia powyższe wymogi. Należy zgodzić się z jego stanowiskiem, że brak jest podstaw do kwestionowania wyników przeprowadzonej ocen złożonego projektu, a przedstawione w skardze stanowisko Skarżącej kasacyjnie jest jedynie polemiką w prawidłową oceną dokonaną przez Stowarzyszenie. Argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie w informacji z dnia [...] marca 2017 r. odnośnie oceny kryterium "Innowacyjności projektu“ jest jasna, przekonywująca i wystarczająca. Należy zauważyć, że skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 21 ust. 4 pkt 2 u.r.l.u.l.s., w myśl którego rada dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR. Do naruszenie tego przepisu doszłoby m.in. wówczas gdyby operacja oceniona została wg kryteriów, które nie były zatwierdzone przez stosowny organ lub nie obowiązywał w danym naborze. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją albowiem projekt Skarżącej kasacyjnie był oceniany m.in. przez kryterium "Innowacyjność projektu“ jak każdy złożony naborze wniosek nr [...] o przyznanie pomocy w operacji w zakresie rozwoju przedsiębiorczości na obszarze wiejskim objętym strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.