Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 58/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 i 3, art. 61 par. 2, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 3, art. 29 ust. 3, art. 64b
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, 8 i 9, art. 52 par. 1, art. 53 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w przedmiocie piętrzenia poziomu wód I. zobowiązuje Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych do nadania biegu wnioskowi P. J. z dnia [...] sierpnia 2015 roku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 15 lutego 2017 r. do Zarządu Melioracji I Urządzeń Wodnych (dalej również: [...]ZMiUW w P.; organ) wpłynęła skarga P. J. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) z dnia 13 lutego 2017 r. na bezczynność tego organu polegającą na "uchylaniu się od podjęcia czynności i obowiązków wynikających z mocy prawa, w postaci zakończenia piętrzenia poziomu wód Jeziora [...] [pisownia oryginalna], którego to piętrzenia [...]ZMiUW w P. dokonuje od 1 stycznia 2007 roku bez pozwolenia wodno-prawnego, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 4 w związku z art. 122 ust. 1 Ustawy prawo wodne".

Przy tak określonym przedmiocie bezczynności skarżący wniósł o "nakazanie wykonania czynności i ciążących na [...]ZMiUW w P. obowiązków, polegających na zaprzestaniu łamania prawa, przez niezwłoczne zaprzestanie piętrzenia wód jeziora [...] bez pozwolenia wodno-prawnego". Żądanie to rozwinął w uzasadnieniu skargi, stwierdzając, że wnosi o "nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, organowi pierwszej instancji w postaci [...]ZMiUW w P., w terminie 30 dni wykonania czynności, a tym samym ciążących na nim obowiązków, polegających na doprowadzeniu stosunków wodnych na jeziorze [...] i Kanale [...] na odcinku [...] km do stanu zgodnego z prawem, przez demontaż urządzenia piętrzącego wodę i zaprzestania tym samym piętrzenia wód jeziora [...], na którą to czynność [...]ZMiUW w P. nie ma od 1 stycznia 2007 roku pozwolenia wodno-prawnego". Ponadto domagał się również zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. jest wojewódzką samorządową jednostką budżetową, utworzoną przez "Samorząd Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1999 roku"; [...]ZMiUW w P. działa na podstawie statutu nadanego przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2012 r. oraz pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] 2011 r., a realizuje m.in. następujące zadania:

- programuje, planuje, nadzoruje i realizuje zadania z zakresu małej retencji wodnej w województwie;

- administruje, utrzymuje i konserwuje urządzenia melioracji podstawowych, zapewniając obsługę, bezpieczeństwo i właściwe funkcjonowanie w/w urządzeń (zadania z administracji rządowej).

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła następujący stan faktyczny sprawy.

Skarżący zwrócił się w dniu 24 sierpnia 2015 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z wnioskiem – w tym zakresie strona podała, że w pierwszej kolejności pismo zostało błędnie przesłane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej: RZGW w P.), a następnie przekazane do Dyrektora [...]ZMiUW w P. – w sprawie stałego zalewania i podtapiania, na skutek sztucznego piętrzenia wód Jeziora [...], nieruchomości stanowiącej własność skarżącego P. J. i jego małżonki I. J., położonej w miejscowości [...], gmina [...], na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...].

W piśmie tym skarżący wykazał, że urządzenie melioracyjne w postaci zastawki zlokalizowanej na Kanale [...] [...] km sztucznie piętrzy poziom jeziora o ok. 80 cm, co powoduje podniesienie poziomu wód na jego nieruchomości, nie pozwala na odpływ wód opadowych wlewających się na jego nieruchomość z przepustu pod drogą powiatową, oraz powoduje napływ wód z jeziora (cofkę) na jego nieruchomość – rowem melioracyjnym oznaczonym jako działka [...] i przepustem pod drogą gminną.

W odpowiedzi na pismo skarżącego [...]ZMiUW w P. w piśmie z dnia 13 października 2015 r. wyjaśnił, że [...]ZMiUW w P. uzyskał w 1996 r. pozwolenie wodno-prawne na piętrzenie wód Jeziora [...], którego okres ważności upłynął 31 grudnia 2006 r.; po 2006 r. [...]ZMiUW w P. nie odnowił pozwolenia wodno-prawnego w związku z licznymi konfliktami towarzyszącymi temu piętrzeniu, wobec tego nie prowadzi już piętrzenia na przedmiotowej zastawce; podczas wizji lokalnej dokonanej w dniu 21 września 2015 r. stwierdzono, że na zastawce tej prowadzone jest nielegalne piętrzenie lustra wody jeziora do 94,47 m.n.p.m., co daje wysokość 87 cm słupa wody od poziomu naturalnego 93,60 m.n.p.m.; ponadto stwierdzono brak podtopień na nieruchomości skarżącego i podjęto działania zmierzające do ustalenia, kto nielegalnie piętrzy wodę, zgłaszając to na Policję i do Starostwa Powiatowego w P.; po ustaleniu podmiotu nielegalnie piętrzącego wodę, [...]ZMiUW w P. zobowiązał się do uregulowania tej sprawy.

W związku z pismem skarżącego, skierowanym w dniu 29 marca 2016 r. do Związku Międzygminnego [...] w sprawie nielegalnego piętrzenia wód Jeziora [...], przekazanym również do wiadomości [...]ZMiUW w P., strona otrzymała w dniu 31 maja 2016 r. kolejną odpowiedź [...]ZMiUW w P., w którym to piśmie organ nadal utrzymywał, że nie piętrzy wód jeziora [...], nie znalazł sprawców nielegalnego piętrzenia, jak również Związek Międzygminny [...], stosownie do oświadczenia, nie piętrzy nielegalnie wody na tej zastawce. W odpowiedzi tej organ wyjaśnił również, że związku z tym pracownicy Inspektoratu [...]ZMiUW w P. prowadzić będą wzmożone kontrole na tej zastawce, a po przyznaniu środków finansowych [...]ZMiUW w P. podejmie kroki w celu likwidacji mechanizmu wyciągowego, umożliwiającego nielegalne piętrzenie wód jeziora.

Skarżący niedatowanym pismem, dostarczonym do [...]ZMiUW w P. w dniu 30 września 2016 r., powiadomił organ, że na przedmiotowej zastawce zamiast likwidacji mechanizmu wyciągowego piętrzącego wodę dokonano kapitalnego remontu mechanizmu wyciągowego, odbudowy elementów betonowych oraz prac ziemnych. Skarżący poinformował również, że w tej sytuacji uważa czynności podejmowane przez [...]ZMiUW w P. za pozorowane i wezwał organ do doprowadzenia stanu na tej zastawce do zgodności z prawem.

Ustosunkowując się do wezwania z dnia 30 września 2016 r., [...]ZMiUW w P. w odpowiedzi z dnia 19 października 2016 r. poinformował skarżącego, że na [...]ZMiUW w P. ciąży obowiązek utrzymania urządzeń w należytym stanie, jak również wyjaśnił, że zastawki oraz mechanizmu wyciągowego piętrzącego wodę nie usunie. Poinformował dodatkowo, że wykonany remont zastawki i stałe jej zablokowanie na poziomie 94,60 m.n.p.m., czyli faktyczne podniesienie lustra wody jeziora jeszcze o 13 cm, uniemożliwia nielegalne piętrzenie wody jeziora oraz stabilizuje jej poziom na wartości 94,50 m.n.p.m., który uznano od tego dnia za poziom naturalny.

W piśmie z dnia 5 listopada 2016 r. (błędnie datowanym), skarżący wezwał [...]ZMiUW w P. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie [...]ZMiUW w P. w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. odmówił zmiany swojego stanowiska w sprawie, twierdząc, że nie piętrzy nielegalnie wód jeziora, ale tylko je stabilizuje na naturalnym poziomie.

W dniu 21 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 19 grudnia 2016 r.) skarżący wniósł w przedmiotowej sprawie do Marszałka Województwa [...] zażalenie na bezczynność [...]ZMiUW w P.. W odpowiedzi z dnia 19 stycznia 2017 r. (doręczonej stronie w dniu 23 stycznia 2017 r.) Marszałek Województwa [...] podtrzymał argumentację [...]ZMiUW w P..

Zdaniem strony z przedstawionego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że od 1 stycznia 2007 r. [...]ZMiUW w P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w sposób ciągły do chwili obecnej użytkuje urządzenie melioracyjne i piętrzy wody Jeziora [...], tym samym w sposób ciągły czyni nieruchomość skarżącego terenami podmokłymi. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że [...]ZMiUW w P. utrzymuje jedynie naturalny poziom jeziora, kwestionując przyjęte przez organ kryteria jego ustalenia (stan z 1974 r.) oraz podważając zasadność uzyskania w 1996 r. pozwolenia wodnoprawnego, gdy poziom jeziora wynosił 93,60 m.n.p.m.

Skarżący podniósł, że utrzymywanie aktualnego poziomu jeziora [...], jakkolwiek motywowane utrzymaniem należytego stanu [...], odbywa się kosztem nieruchomości skarżącego, naruszając jego interes prawny, gdyż czyni nieruchomość skarżącego terenami bagiennymi i niezdatnymi całkowicie do jakiegokolwiek użytkowania, na co skarżący nie może się zgodzić. Wskazał na alternatywne rozwiązanie sytuacji poprzez wystąpienie o pozwolenie wodnoprawne i wykonanie urządzenia melioracyjnego piętrzącego wodę powyżej jeziora [...], co uznał za tym bardziej zasadne, że obszar jeziora [...] nie leży w granicach Parku Krajobrazowego [...] ani nawet w żadnej ze stref ochronnych tego parku. Zdaniem strony nie wolno w żaden sposób naginać i łamać prawa, nawet w szeroko rozumianym interesie społecznym lub przyrodniczym, kosztem prawa innych do korzystania ze swojej własności. W tym względzie podniósł, że przepisy prawa wodnego stanowią jednoznacznie, iż każda ingerencja w stosunki wodne wymaga określonych działań i pozwoleń, a słowo "naturalny" powszechnie rozumiane jest jako stan rzeczy niepodlegający ingerencji człowieka; urządzenie melioracyjne piętrzące wodę nie jest w żaden sposób elementem naturalnym i zgodnie z prawem powinno być rozebrane, co dopiero pozwoli na naturalny odpływ wód z Jeziora [...].

W odpowiedzi na skargę Zarząd Melioracji I Urządzeń Wodnych, reprezentowany przez Dyrektora [...]ZMiUW w P. – wskazując, że działa w imieniu "Skarbu Państwa, Marszałka Województwa [...]" – wniósł o odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że zarzuty skarżącego są bezpodstawne.

Odwołując się do treści art. 135 i art. 138 Prawa wodnego, [...]ZMiUW w P. stwierdził, że w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na okres do dnia 31 grudnia 2006 r., lecz do dnia sporządzania odpowiedzi na niniejszą skargę nie została wydana decyzja stwierdzająca jego wygaśnięcie. Argumentując, że nie dopuścił się bezczynności, organ stwierdził, że działania [...]ZMiUW w P. polegające na stabilizacji poziomu lustra wodny na Jeziorze [...], nie są działaniami bezprawnymi i tym samym nie można organowi zarzucić bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Ponadto organ przedstawił argumentację dotyczącą naturalnego poziomu lustra wody jeziora, wskazując że znajduje się on na rzędnej 94,50 m.n.p.m., a likwidacja budowli spowodowałaby obniżenie lustra wody do rzędnej progu 93,60 m.n.p.m. W tym zakresie argumentował, że obniżenie poziomu wód w jeziorze o 0,9 m spowodowałoby zanik znacznej części Jeziora [...], a także wywarłoby niekorzystny wpływ na poziom wód, tj. spadek wód w zespole jezior położonych powyżej, tj. [...] o rzędnej poziomu wód 94,6 m.n.p.m., [...] – o rzędnej 94,6 m.n.p.m., [...] – o rzędnej 94,7 m.n.p.m., [...] – o rzędnej 94,7 m.n..p..m. Organ podniósł, że działanie takie spowodowałoby jednocześnie powstanie znacznej szkody w środowisku na tak cennym przyrodniczo terenie, jakim jest [...].

Dodatkowo [...]ZMiUW w P. podniósł, że w jego ocenie wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, czego wymaga przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Przedstawiony przez strony postępowania stan faktyczny sprawy został przez tutejszy Sąd zweryfikowany w drodze zapoznania się aktami administracyjnymi nadesłanymi – a także uzupełnionymi w toku postępowania sądowego – przez skarżony organ. Uwzględnione zostały również przepisy ustrojowe dotyczące [...]ZMiUW w P., powołane przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją, obowiązany jest – zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. – do zbadania zgodności z prawem działania (zaskarżonego aktu administracyjnego lub innej czynności) lub bezczynności w granicach sprawy.

Zarzuty skargi w sposób skuteczny doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości działań, jakie [...]ZMiUW w P. przedsięwziął względem żądań wynikających z wniosku skarżącego z 24 sierpnia 2015 r. (data przekazania wniosku skarżonemu organowi przez Dyrektora RZGW w P. – 8 września 2015 r. znak [...]), jak również ukierunkowały Sąd na zbadanie takich kwestii, które bezpośrednio w skardze nie zostały poruszone, jednakże wprost wiązały się z argumentacją skargi.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest bezczynność [...]ZMiUW w P., jako wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej (jednostki budżetowej Samorządu Województwa [...], utworzonej uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 1999 r. Nadzór nad [...]ZMiUW w P. sprawuje Zarząd Województwa [...]. Do zadań tej jednostki budżetowej – jak to wynika z przepisów § 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych – należy m.in. koordynowanie, programowanie i planowanie zamierzeń w zakresie gospodarki wodnej i melioracji; opiniowanie spraw dotyczących urządzeń melioracji wodnych, oraz wód w stosunku do których, zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), prawa właścicielskie pełni Marszałek Województwa [...] administrowanie, utrzymanie i eksploatacja cieków naturalnych służących rolnictwu, jezior zlokalizowanych na wodach płynących, wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. nr 16, poz. 149) oraz urządzeń melioracji podstawowych (rzeki, kanały, wały przeciwpowodziowe, zbiorniki wodne, przepompownie, budowle wodne, itp.); prowadzenie całokształtu spraw związanych z ochroną przeciwpowodziową na ciekach naturalnych służących rolnictwu oraz urządzeniach melioracji wodnych podstawowych, utrzymywanie i nadzór nad wojewódzkimi magazynami przeciwpowodziowymi; prowadzenie ewidencji urządzeń wodno-melioracyjnych.

[...]ZMiUW w P. jako samorządowa jednostka organizacyjna wykonuje zatem zadania Marszałka Województwa [...] w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Stanowiąc zatem organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, może być adresatem żądań w indywidualnej sprawie administracyjnej, jak i być skarżony w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wobec zarzutu organu dotyczącego niewyczerpania środków zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, tj. wymogu z art. 52 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. – z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 935), należy podnieść, że w ocenie Sądu strona skarżąca spełniła ten wymóg. Wystarczy wskazać na to, że wniosła zażalenie (pismo z dnia 19 grudnia 2016 r.) w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) na bezczynność [...]ZMiUW w P. w przedmiotowej sprawie (formalnie wskazując bezczynność dotyczącą piętrzenia poziomu wód Jeziora [...], które zostało negatywnie rozpatrzone przez Marszałka Województwa [...] – pismo z dnia 19 stycznia 2017 r.

Należy w tym miejscu zastrzec, że niezależnie od tego, w jakiej formie zostało załatwione przedmiotowe zażalenie, jak również od kwestii, czy ewentualnie w przedmiotowej sprawie zażalenia (aktualnie zaś ponaglenia – zmiana obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r.) nie powinien rozpatrzyć inny organ, tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – z uwagi na treść art. 37 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, z późn. zm.) lub właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 92 ust. 1 i 4 Prawa wodnego) przedsięwzięte przez skarżącego działania były wystarczające z perspektywy przepisu art. 52 § 1 i art. 53 P.p.s.a. W sprawach dotyczących bezczynności organów wystarczające jest bowiem samo wniesienie zażalenia (nawet jeżeli zostało skierowane zostało do niewłaściwego organu, bowiem kwestia przekazania pisma organowi właściwemu jest obowiązkiem organu ciążącym na nim z urzędu – art. 65 K.p.a.).

Wskazany w art. 53 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.) – ani w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu – termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne jw.).

Tezę taką wzmacnia aktualne (zmiana obowiązująca od 1 czerwca 2017 r.) brzmienie art. 53 P.p.s.a., który w § 2b stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Warto dodać, że nawet w odniesieniu do zaskarżania innych aktów i czynności Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 czerwca 2016 r. podjął uchwałę (w składzie siedmiu sędziów NSA) w sprawie o sygn. akt I FPS 1/16, w której uznał, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie (orzeczenie dostępne jw.).

Idąc dalej, należy podkreślić, że w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13 (publ. jw.), w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem NSA nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Podkreślił, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tego rodzaju czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania (por. np. postanowienia NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1873/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 334/14 oraz z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2284/16 – dostępne jw.).

Wobec powyższego tym bardziej uzasadniony jest wniosek, że strona może skarżyć – pod warunkiem zachowania wcześniej omówionego wymogu z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a.) – stan, w którym organ, do którego zostało wniesione podanie (lub do którego podanie zostało przekazane w trybie art. 65 K.p.a.) nie rozpatruje żądania lub nie czyni tego we właściwym trybie i odpowiedniej formie procesowej. Podkreślić w tym względzie trzeba, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i 66 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2122/14, dostępnym jw.).

Co się zaś tyczy samego charakteru skargi na stan bezczynności organu, warto wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 66/16, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko judykatury). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie. Oznacza to, że sam brak działania, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia, przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny co do zasady nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 115/16, dostępny jw. – i powołane tam piśmiennictwo). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w odniesieniu do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Odnosząc przedstawione rozważania do realiów sprawy, w której wniesiono przedmiotową skargę do tutejszego Sądu trzeba podkreślić, że [...]ZMiUW w P. pozostaje bezczynny w załatwieniu podania (wniosku) skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. – przekazanego temu organowi w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez Dyrektora RZGW w P. pismem z dnia 8 września 2015 r. – w którym to podaniu skarżący zawarł jednoznaczne żądanie uregulowania stosunków wodnych na Jeziorze [...], a tym samym na stanowiącym jego własność gospodarstwie rolnym, położonym w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach o [...], [...] i [...], o łącznym obszarze [...] ha.

Powyższe przesądza, że skarżący domaga się w istocie takiego uregulowania stosunków wodnych, które odwróciłoby niekorzystne skutki występujące na jego własnych gruntach. Zatem bez głębszego wnikania w treść jego wniosku, a limine można dostrzec, że to nie tylko i nie samo piętrzenie – żądanie zaniechania piętrzenia wód do określonego poziomu na Jeziorze [...] – na wypływie z tego jeziora, tj. na zastawce zlokalizowanej na Kanale [...] (km [...] – jest przedmiotem wniosku, lecz przede wszystkim usunięcie stanu zalewania i podtapiania jego gruntów i umożliwienie dopływu wód z rowów melioracyjnych zlokalizowanych na tej nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich, tak by możliwie było osuszenie gruntów i uczynienie ich zdatnymi do (rolniczego) wykorzystywania.

Takie żądanie zawarte we wniosku – niezależnie do późniejszych polemik pomiędzy skarżącym a [...]ZMiUW w P. oraz Marszałkiem Województwa [...], dotyczących legalności piętrzenia wód na wspomnianym jeziorze, przy wykorzystaniu zastawki na ww. kanale – powinno być wstępnie rozpatrzone przez organ, do którego to podanie finalnie wpłynęło, pod kątem zakwalifikowania żądania do konkretnego trybu wskazanego w Prawie wodnym i dalsze należyte postąpienie z tym podaniem.

W tym miejscu trzeba wskazać na przepisy art. 7-9 K.p.a. formułujące wobec organów administracji wymogi dążenia do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Urzeczywistnieniu tych zasad służą z kolei m.in. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.).

W takiej sytuacji, jaka zachodzi w niniejszej sprawie organ nie mógł podania skarżącego w prosty sposób uznać za obejmujące wyłącznie żądanie zaprzestania piętrzenia wód (do określonego poziomu) na Jeziorze [...], powiązane z kwestionowaniem legalności takiego stanu rzeczy, tj. przy braku stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Co do tak określonego przedmiotu należałoby przyjąć niedopuszczalność skargi, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieściłby się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Organ powinien był jednak przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz w razie wątpliwości zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu żądania, jednocześnie przedstawiając stronie przepisy prawa, jakie mogą dotyczyć jego sytuacji. Wobec tego tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by jej podanie traktować wyłącznie jako żądanie w zakresie zaprzestania piętrzenia wód na jeziorze – do czego jednakże nie było i nie ma żadnych podstaw – organowi nie można byłoby przypisać stanu bezczynności. W każdym innym przypadku należało rozważyć, uwzględniając cały kontekst pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. i rzeczywistą wolę skarżącego. Innymi słowy, [...]ZMiUW w P. nie mógł zostać w przedmiotowej sprawie uwolniony od obowiązku rozważenia charakteru wniesionego podania na płaszczyźnie przepisów dotyczących poszczególnych postępowań regulowanych przepisami Prawa wodnego.

Spośród przepisów Prawa wodnego, które prima facie mogłyby znaleźć zastosowanie w tej sprawie należy wskazać na następujące:

- art. 29 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

- art. 29 ust. 3, który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom;

- art. 64, który stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (ust. 1), a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (ust. 2);

- art. 64a ust. 1 i 5, który stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2; jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku;

- art. 64b, który stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

W razie przyjęcia, że podanie skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. powinno być uznane za zawierające (co najmniej) żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – na co zdaje się wskazywać jego wstępna ocena – należało to podanie w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazać właściwemu organowi wskazanemu w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis art. 65 § 1 K.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie; zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Podobnie organ powinien uczynić w razie stwierdzenia, że pismo należy zakwalifikować jako żądanie prowadzenia postępowania w trybie art. 64b Prawa wodnego. Trzeba jednakże przy tym mieć na uwadze, że przepis art. 64b prawa wodnego, podobnie jak i art. 77 ust. 2 tej ustawy, stanowi lex specialis względem przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego (por. stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OW 71/16, orzeczenia dostępne jw.). Zastrzec przy tym należy, że okoliczność ta będzie mogła być uwzględniona w toku postępowania prowadzonego przez właściwego starostę w trybie art. 64b Prawa wodnego tylko wówczas, jeśli wpływ na zalewanie gruntów skarżącego miałoby mieć nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego (przedmiotowej zastawki na Kanale [...]. O ile bowiem dyspozycja przepisu art. 64b Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, tak art. 29 tej ustawy znajduje zastosowanie także w przypadku działań zgodnych z prawem. Szkoda na gruntach sąsiednich, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego, może być bowiem wynikiem również legalnego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2918/14, dostępny jw.). W przeciwnym wypadku kwestia wpływu samego faktu piętrzenia wód Jeziora [...] na przedmiotowej zastawce (oderwana od jej nienależytego utrzymania) na zalewanie i podtapianie gruntów skarżącego powinna być przedmiotem odrębnego postępowania.

W praktyce w przedmiotowej sprawie skarżony organ powinien rozstrzygnąć, na jakiej płaszczyźnie – a realnie wchodziłyby w rachubę przepisy art. 29 ust. 3 lub art. 64b Prawa wodnego – należy rozpatrzyć podanie skarżącego w sprawie uregulowania stosunków wodnych. Powyższe stanowisko Sądu ma jedynie wyjaśniający charakter, wskazujący [...]ZMiUW w P. z jakiej perspektywy należy oceniać podanie skarżącego, co do którego organ ten pozostaje w bezczynności. Po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności sprawy, przy ewentualnym uzupełnieniu akt administracyjnych o dodatkowe stanowisko skarżącego, jak również z wykorzystaniem możliwości uzyskania opinii Dyrektora RZGW w P. – [...]ZMiUW w P. będzie mógł rozstrzygnąć co do sposobu postąpienia z podaniem skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r.

Jeżeli zaś [...]ZMiUW w P. w wyniku weryfikacji pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. (przy uzyskaniu dodatkowego stanowiska skarżącego) uznałby, że podanie to dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, należało uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do właściwości danego organu i równocześnie zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Względnie, w zależności od wyjściowo ustalonego stanu faktycznego należało rozważyć również inne aspekty sprawy, np. na gruncie art. 66 § 3 K.p.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że skoro organ – pomimo prowadzenia ze skarżącym korespondencji w związku z wniesionym podaniem – nie rozważył i nie ocenił rzeczywistego charakteru pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., wskutek czego nie nadał mu odpowiedniego biegu, to pozostawał w stanie bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. Zobowiązanie [...]ZMiUW w P. do nadania biegu wnioskowi skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni do dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami prawy jest zastosowaniem adekwatnych środków prawnych w przedmiotowej sprawie z perspektywy art. 135 i art 268 P.p.s.a. Wyznaczony termin do załatwienia sprawy z jednej strony zobowiązuje organ do niezwłocznego załatwienia sprawy, a z drugiej uwzględnia, że w przedmiotowej sprawie w zasadzie powinno dojść do przekazania sprawy właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a. (po uprzednim rozważeniu okoliczności wskazanych w niniejszym uzasadnieniu). Jest to niewątpliwe termin realny i możliwy do zachowania bez popadania przez organ w kolejny stan bezczynności. Warto dodać, że względy pragmatyzmu wskazują i na to, by sam skarżący po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, już bez oczekiwania na ewentualne wezwanie organu, przedstawił organowi swoje ostateczne stanowisko w sprawie.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu. W tym zakresie miał na uwadze fakt, że pomimo dość długiego czasu, jaki upłynął od wniesienia podania w przedmiotowej sprawie (wrzesień 2015 r.) do daty wniesienia skargi bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała ze złożoności aspektów sprawy i towarzyszących okoliczności (nie tylko negatywne oddziaływanie piętrzenia wód na grunty skarżącego, ale również kwestie związane z posiadaniem pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód, stanem technicznym i utrzymywaniem urządzenia wodnego w postaci wspomnianej zastawki). Warto podnieść, że organ prowadził ze skarżącym korespondencję, wykonywał czynności materialno-techniczne w sprawie (wizja terenowa miejsca usytuowania zastawki i inne czynności dotyczące tego urządzenia wodnego), najwyraźniej uznając, że jest to adekwatny sposób reakcji na pisma składane przez stronę w tej sprawie. Nade wszystko zaś trzeba mieć na uwadze, że dla [...]ZMiUW w P. mogło być również mylące przekazanie temu organowi przez Dyrektora RZGW w P., w trybie 65 K.p.a. (pismo z dnia 8 września 2015 r. znak [...]), podania skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. Wobec powyższego Sąd w omawianym zakresie orzekł, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., w punkcie II sentencji wyroku co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu.

Co do pozostałych żądań skarżącego należało oddalić skargę, bowiem tutejszy Sąd nie ma kompetencji do nakazania [...]ZMiUW w P. zaprzestania piętrzenia wód czy demontażu urządzenia piętrzącego wodę i zaprzestania tym samym piętrzenia wód Jeziora [...]. [...]ZMiUW w P. obwiązany jest przestrzegać przepisów Prawa wodnego, a jeżeli okaże się, że tego nie czyni, to właściwy organ – w ramach jednego z postępowań wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku – powinien taką sytuację władczo ocenić i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcia celem doprowadzenia stosunków wodnych na Jeziorze [...] i Kanale [...] na odcinku [...] km do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego w omawianym zakresie Sąd rozstrzygnął w pkt. III sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt. IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że stosownie do treści art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z urzędu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając treść wniosku skarżącego w tym względzie i wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych (uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł).