Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na skutek zawiadomienia I.B., właścicielki działki nr [...] położonej w miejscowości G. w gminie K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") wszczął w dniu [...] lipca 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego na ww. działce zbiornika na ścieki sanitarne (tj. szamba). W jego toku, w dniu [...] sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę na gruncie, w której uczestniczył W. W. – właściciel sąsiedniej działki nr [...], położonej w miejscowości G., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, którego instalacja kanalizacyjna podłączona jest do ww. szamba. O terminie ww. kontroli zawiadomiono wyłącznie W.W. Podczas kontroli stwierdzono m.in., że ww. zbiornik o wymiarach 5 m x 2,7 m posadowiony jest na działce nr [...], wykonany jest z betonu i posiada dwa wyłazy betonowe o wymiarach 1 m x 0,5 m; ponadto ustalono jego lokalizację względem: słupa granicznego między działkami nr [...] i nr [...] (2,5 m), względem słupa granicznego między działkami nr [...] i nr [...] (6,7 m) oraz względem przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...] (1,5 m). Ponadto ustalono, że odległość wywiewki o średnicy 100 mm od słupa granicznego wynosi 4 m. W trakcie kontroli nie okazano pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika, przedkładając do wglądu jedynie wniosek o zasiedzenie części działki nr [...], na której zlokalizowany jest zbiornik, skierowany do Sądu Rejonowego w S. W. W. oświadczył, że zbiornik został wybudowany w 1989 r. przez jego braci: J. W. i K. W., za ustną zgodą W. T., tj. poprzedniego właściciela działki nr [...]. Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, a także szkic graficzny zagospodarowania działki nr [...] oraz części działki nr [...], na który naniesiono wymiary zbiornika oraz ww. odległości lokalizacyjne.

Tego samego dnia organ pozyskał do akt: wyrys z mapy zasadniczej obejmujący ww. działki oraz informację z wykazu działek, pochodzącą z zasobów ewidencji gruntów i budynków, na podstawie której sporządzono wykaz stron postępowania. Na skutek przedłożenia do akt kopii notarialnej umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 2021 r. (rep. [...]), na mocy której I.B. darowała swojej córce J. M. m.in. działki nr [...] i 8 położone w G., z wykazu stron wykreślono I.B., wpisując w jej miejsce J.M.

W dniu 7 września 2021 r. miały miejsce oględziny na gruncie, o których zawiadomiono wszystkie strony postępowania. W oględzinach udział wzięli: J. M., W. W. i J. W.. W trakcie oględzin ponownie pomierzono zbiornik oraz jego odległości lokalizacyjne względem słupa granicznego między działkami nr [...] i nr [...] (2,3 m), a także względem słupa granicznego między działkami nr [...] i nr [...] (6 m) oraz względem przybudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...] (1,5 m). Wskazano, że zbiornik posiada dwa wyłazy betonowe oraz wywiewkę z rury PCV o średnicy 100 mm. Ustalono ponadto, że na działce nr [...] znajduje się studnia kopana, zaś odległość od jej krawędzi do wywiewki zbiornika wynosi 12,8 m, natomiast odległość od jej krawędzi do drugiego wyłazu wynosi 15 m. Pozwolenia na budowę zbiornika nie okazano. J. M. oświadczyła, że nie zna daty budowy zbiornika na ścieki oraz, że stwierdziła jego istnienie w bieżącym roku. W. W. ponownie oświadczył, że zbiornik został wykonany w 1989 r. przez jego braci: J. i K., za zgodą W. T. J. W. potwierdził, że zbiornik został wykonany latem 1989 r. za zgodą, wiedzą i przy pomocy W. T. Z oględzin sporządzono protokół, który podpisali wszyscy uczestnicy oraz do którego załączono dwie fotografie.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. J. M. złożyła oświadczenie do ww. protokołu, w którym wskazała, że wedle jej wiedzy ani W. T., ani jego matka K. T. (babcia strony), która zarządzała nieruchomościami w G., nie wyrazili zgody na budowę przedmiotowego zbiornika. Strona wskazała, że w jej ocenie szambo mogło powstać najwcześniej w 2007 r., tj. po śmierci K. T. oraz po doprowadzeniu wodociągu do działki nr [...] (w tym względzie strona zwróciła się do organu z prośbą o weryfikację daty doprowadzenia wodociągu).

Pismem z dnia [...] września 2021 r. organ zwrócił się do Starosty S. (dalej: "Starosta") o udostępnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej związanej z budową przedmiotowego zbiornika, o ile dokumentacja taka znajduje się w dostępnych rejestrach za lata 1988-2021. W odpowiedzi z dnia [...] września 2021 r. Starosta poinformował, że w rejestrach nie odnaleziono danych dotyczących budowy zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości G..

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r., Nr 38, poz. 229; dalej: "P.b. z 1974 r.") PINB zobowiązał W.W. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] listopada 2021 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego zbiornika, wskazując, że powinna ona uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.; dalej: "warunki techniczne z 1980 r.") ze względu na usytuowanie zbiornika.

W dniu [...] listopada 2021 r. do akt wpłynęła ekspertyza stanu technicznego zbiornika na ścieki sanitarne, sporządzona przez B.B. posiadającą uprawnienie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (oświadczenie k. 58 akt adm.), stwierdzająca, że przedmiotowy zbiornik został wybudowany w 1989 r. oraz, że posiada on spękania i ubytki, a jego stan techniczny jest średni, jednakże nadaje się on do użytkowania. W ekspertyzie wskazano również, że aby spełniał on warunki zabudowy należy wykonać wymienione tam niezbędne prace remontowe, obejmujące izolację jego ścian i płyty.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. J. M. wniosła o nieuwzględnienie wniosków i treści zawartych w ww. ekspertyzie oraz nakazanie rozbiórki przedmiotowego szamba. Swoje stanowiska uzasadniła okolicznością sporządzenia ww. ekspertyzy na zlecenie W.W., co oznacza, że jest to w jej ocenie dowód prywatny, uwzględniający wyłącznie interes jednej ze stron postępowania oraz bazujący na informacjach przez nią udzielonych. Strona zwróciła również uwagę na konieczność zbadania gleby wokół szamba w celu ustalenia, czy nie doszło do jej skażenia na skutek braku izolacji oraz spękań i ubytków jego ścian.

W dniu [...] grudnia 2021 r. J. M. złożyła do akt zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez W.W. oraz pisemne oświadczenia członków jej rodziny, tj. E.K., W. i W. C., M. T. i B. T., a także znajomego rodziny – Z. S. zamieszkującego w sąsiedniej wsi O. oraz D.B. – znajomej strony.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] PINB nakazał W. W. wykonanie do dnia [...] kwietnia 2021 r. następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia zbiornika na ścieki, wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w G., do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi: (1) wypompować nieczystości i dokładnie oczyścić ściany i dno zbiornika na ścieki; (2) uzupełnić ubytki i spękania betonu zaprawą cementową od środka zbiornika; (3) wykonać izolację ścian i płyty dennej zbiornika przez naniesienie od środka dwóch warstw lepiku asfaltowego lub innego środka o podobnych właściwościach; (4); zlikwidować właz o wymiarach 1 m x 0,55 m; (5) zamontować w płycie górnej wywiewkę z rury PCV o średnicy 100 mm wyprowadzoną co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu; (6) płytę górną oczyścić z ziemi, uzupełnić ubytki betonu i zaizolować lepikiem asfaltowym. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 56 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."), zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że analiza materiału dowodowego wykazała, że szambo wybudowano w warunkach samowoli budowlanej pod rządami P.b. z 1974 r., na co wskazują oświadczenia W.W. oraz jego brata J., złożone podczas kontroli oraz oględzin. Organ wykluczył przy tym, aby szambo powstało najwcześniej pod koniec 2007 r. (na co wskazuje obecna właścicielka działki nr [...]), bowiem poprzednia właścicielka I.B. nie złożyła w tym względzie oświadczenia, a ponadto wykopy towarzyszące budowie szamba, zostałyby w tym czasie zauważone, ze względu na zmianę właściciela działki, spowodowaną śmiercią K. T. w 2007 r. Organ podkreślił przy tym, że J. M. zauważyła szambo dopiero w 2021 r. W ocenie PINB fakt, że zbiornik na nieczystości nie znajduje się na działce właściciela, nie daje podstaw do nakazania bezwzględnej jego rozbiórki, tym bardziej, że wieś G. nie posiada kanalizacji sanitarnej i przedmiotowy zbiornik stanowi jedną możliwość odprowadzenia ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Następnie organ powołał się na treść i wnioski ekspertyzy oraz wskazał, że biorąc po uwagę wyniki oględzin i stan elementów betonowych, z których zbiornik jest wykonany (liczne spękania i ubytki betonu), nie mógł on być wykonany w 2007 r., a zatem uznano za prawdziwą datę jego powstania wskazaną przez W.W.. Biorąc zaś pod uwagę jego stan techniczny nakazano wykonanie wyszczególnionych wyżej robót budowlanych, wedle zaleceń wynikających z ekspertyzy.

Wskutek rozpatrzenia odwołania J. M. od ww. decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 P.b. z 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu natomiast podzielił argumentację oraz ustalania PINB, dodatkowo stwierdzając, że w sprawie nie ma podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., jednak zachodzi konieczność nakazania, na podstawie art. 40 tej ustawy, wykonania zmian i przeróbek opisanych w ekspertyzie, w celu doprowadzenia szamba do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że podnoszona przez odwołującą się nieprawidłowość w sposobie pomiaru odległości studni od zbiornika (tj. od jego wywiewki) nie ma miejsca, bowiem pomiaru dokonano zgodnie z przepisami warunków technicznych. Organ nie uwzględnił również wniosku J. M. o powołanie biegłego, wskazując, że art. 81c ust. 2 P.b., będący odpowiednikiem art. 56 P.b. z 1974 r., ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną względem art. 84 k.p.a. dotyczącego dowodu z opinii biegłego. PWINB wskazał także, że przedłożone do akt przez J. M. oświadczenia członków jej rodziny i znajomych, pochodzą od osób przebywających jedynie czasowo na przedmiotowej nieruchomości, które nie były świadkami budowy zbiornika.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] PWINB sprostował na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. oczywistą omyłkę pisarską w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], w ten sposób, że art. 56, powołany na stronie 1 w wierszu czwartym od góry, zastąpiono art. 40; zaś termin wykonania robót wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2021 r. w wierszu jedenastym od góry, zastąpiono terminem [...] kwietnia 2022 r.

Skargę na decyzję PWINB z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] wniosła do sądu administracyjnego J. M., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

1) Obrazę przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie podstawowego prawa każdego obywatela, tj. prawa własności przez zezwolenie na trwanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez W.W., szamba na nieruchomości skarżącej, stanowiące naruszenie konstytucyjnego prawa własności i prawa do swobodnego dysponowania własnym gruntem;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez jego niezastosowanie i nienakazanie W. W. rozbiórki szamba, nielegalnie wybudowanego na gruncie stanowiącym własność skarżącej, w sytuacji, gdy samowola ta narusza uzasadnione interesy osób trzecich tj. skarżącej będącej właścicielką nieruchomości nr [...], na której zlokalizowane jest szambo;

c) art. 103 ust. 2 P.b. przez błędne uznanie, że do rozpatrzenia sprawy należy stosować przepisy ustawy uprzednio obowiązującej tj. P.b. z 1974 r. w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów potwierdzających, że przedmiotowe szambo zostało wybudowane w 1989 r., a w konsekwencji winne być stosowane przepisy aktualnie obowiązujące;

d) art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niezastosowanie i nienakazanie W. W. rozbiórki szamba znajdującego się na nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej, mimo tego, że rodzina W.W. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, co oznacza, że nie uzyskaliby oni pozwolenia na budowę, a zatem niemożliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu;

e) art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. przez jego niezastosowanie i nienakazanie W. W. rozbiórki szamba znajdującego się na nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej, mimo tego, że szambo nie spełnia wymagań technicznych oraz nie ma możliwości doprowadzenia zbiornika do stanu technicznego zgodnego z prawem i jego zalegalizowania;

f) § 31 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 ze zm.; dalej: "warunki techniczne") przez błędne uznanie, że szambo jest zlokalizowane w odpowiedniej odległości (tj. 15 m) od studni znajdującej się na działce nr [...], w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo dokonał pomiarów, mierząc odległość od drugiego włazu, nie zaś od krawędzi zbiornika, która to odległość jest mniejsza niż 15 metrów, co oznacza, że przedmiotowy zbiornik winien być rozebrany.

2) Obrazę przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do zbadania sprawy, pobieżnym, pozornym zbadaniu zbiornika na nieczystości ciekłe, zaniechaniu dokonania dokładnych oględzin zbiornika po wypompowaniu z niego nieczystości, niepobraniu próbek gleby do analizy, niewykonaniu odkopu zbiornika na nieczystości płynne, a także zaniechanie zbadania, czy dochodzi do regularnego opróżniania szamba za pomocą wozu asenizacyjnego, podczas gdy kontrola przeprowadzona przez Urząd Gminy w K. (sygn. [...]) wykazała, że przedmiotowy zbiornik nie był systematycznie opróżniany, zaś W. W. nie posiada umów na wywóz nieczystości, co zagraża środowisku i życiu ludzkiemu;

b) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodów i tym samym uznanie, że:

– zbiornik ścieków, usytuowany na działce o nr [...] został wzniesiony w 1989 r., w sytuacji, gdy w materiale dowodowym zawarto oświadczenia innych osób, wskazujące, że zbiornik ten został wybudowany znacznie później niż oświadczył W. W.;

– poprzedni właściciel nieruchomości Irena Baranowska nie złożyła oświadczenia w zakresie przedmiotowego szamba, w sytuacji, gdy to właśnie I.B. złożyła zawiadomienie o samowoli budowlanej do organu I instancji, zaś organ nie wezwał jej do złożenia dodatkowego oświadczenia, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia organu na niewymaganym oświadczeniu;

– pominięcie, że W.W., mimo wezwania organu I instancji do przedłożenia dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego szamba, nie przedstawił żadnej dokumentacji, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie prywatnej ekspertyzy przedłożonej przez W.W.;

c) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia przez organy obu instancji na ekspertyzie prywatnej sporządzonej w sposób nierzetelny, wadliwy, nieodzwierciedlający rzeczywistego stanu rzeczy na nieruchomości, co dyskwalifikuje przedmiotowy dokument jako dowód w niniejszym postępowaniu;

d) art 85 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin szamba na działce nr [...], w szczególności dokonanie jego powierzchownych oględzin, bez odkopania, jak również bez uprzedniego opróżnienia nieczystości znajdujących się w zbiorniku, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłowe określenie faktycznego, złego stanu technicznego szamba i stwierdzenie przedostawania się nieczystości do gleby i wody, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki zbiornika;

e) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa i tym samym brak weryfikacji rzetelności i bezstronności przedłożonej przez W.W. ekspertyzy oraz całkowite pominięcie oświadczeń przedłożonych przez skarżącą, co doprowadziło do podważenia zaufania organów władzy publicznej, przejawiające się niekierowaniem się przez organ zasadami bezstronności i równego traktowania;

f) art 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na podstawie oświadczeń stron składanych w trakcie oględzin nieruchomości, w sytuacji gdy nie mogą one stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym;

g) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek uznania przez organ, że zbiornik na nieczystości płynne został wybudowany w 1989 r. na podstawie wyłącznie gołosłownych twierdzeń W. i J. W., w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek obiektywnych dowodów potwierdzających wskazywaną przez nich datę wybudowania zbiornika.

3) Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, że stan techniczny zbiornika nie powoduje zagrożenia dla ludzi i środowiska, w sytuacji gdy nie dokonano jego pełnych oględzin, nie oceniono zakresu jego nieszczelności i nie można z całą stanowczością stwierdzić, że zbiornik ten nie zagraża środowisku oraz życiu ludzkiemu.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w tym do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób obiektywny, wszechstronny i wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej umotywowała podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do części z zarzutów, których co do zasady nie podzielił. PWINB podkreślił, że ochrona własności nieruchomości nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b., organu nie miały prawnej możliwości żądania od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku rozprawy w dniu 21 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt wydruk dwóch zdjęć dokumentujących stan faktyczny, podkreślając, że do szamba nie ma dostępu i jest ono niewidoczne. Oświadczyła również, że postępowanie o zasiedzenie jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2021 r., sprostowaną przez PWINB postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r., nakazującą W.W. wykonanie, do dnia [...] kwietnia 2022 r., następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia zbiornika na ścieki, wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w G., do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi: (1) wypompowanie nieczystości i dokładnie oczyszczenie ściany i dna zbiornika na ścieki; (2) uzupełnienie ubytków i spękań betonu zaprawą cementową od środka zbiornika; (3) wykonanie izolacji ścian i płyty dennej zbiornika przez naniesienie od środka dwóch warstw lepiku asfaltowego lub innego środka o podobnych właściwościach; (4); zlikwidowanie włazu o wymiarach 1 m x 0,55 m; (5) zamontowanie w płycie górnej wywiewki z rury PCV o średnicy 100 mm wyprowadzonej co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu; (6) oczyszczenie płyty górnej z ziemi, uzupełnienie ubytków betonu i zaizolowanie lepikiem asfaltowym.

Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest art. 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b., wobec ustalenia przez organy, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości został wybudowany w 1989 r., a więc pod rządami uprzednio obowiązującej (tj. do 31 grudnia 1994 r.) ustawy P.b. z 1974 r. Wedle bowiem regulacji intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 P.b., obecnie obowiązującego przepisu art. 48 P.b. (dotyczącego samowoli budowlanej) nie stosuje się m.in. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc regulacje zawarte w P.b. z 1974 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie, do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w P.b. z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 P.b.; są to: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r. (por. m.in. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3929/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także ówczesne przepisy wykonawcze (por. m.in. wyroki NSA: z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1749/10, 4 listopada 2015 r., II OSK 517/14). Nie stanowi przy tym kwestii spornej okoliczność wybudowania przedmiotowego zbiornika bez pozwolenia na budowę, wymaganego zarówno na gruncie P.b. z 1974 r., jak i P.b. (vide: pismo Starosty z dnia 16 września 2021 r., k. 45 akt PINB).

Jak stanowi art. 40 P.b. z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 P.b. z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej, wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy, decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jak wynika z powyższego, warunkiem zastosowania art. 40 P.b. z 1974 r,. jest brak zaistnienia przesłanek z art. 37 tej ustawy. Oznacza to, że przed przystąpieniem do legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. niezgodnie z przepisami, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są najpierw jednoznacznie wykluczyć istnienie przesłanek do przymusowej rozbiórki, co oznacza uprzednie zweryfikowanie istnienia podstaw z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 1224/17, czy wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2017 r., VIII SA/Wa 999/16 - dostępne w CBOSA). Dopiero po ich wykluczeniu organ wydaje decyzję na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 2941/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wedle zaś art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu.

W konsekwencji organy administracji orzekające w kontrolowanej sprawie, miały obowiązek rozważenia w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki przedmiotowego szamba. Tymczasem PINB w ogóle takich rozważań nie poczynił, natomiast PWINB jednym zdaniem skonkludował, że: "(...) w niniejszej sprawie nie ma podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r." (vide: str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; k. 20 akt PWINB). Stwierdzenie to nie zostało jednak poprzedzone jakimkolwiek wywodem. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie faktycznej i prawnej PWINB sformułował wyżej cytowany wniosek, co w istocie uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w opisanym zakresie. Również w aktach sprawy próżno poszukiwać podstaw dowodowych dokonanej przez organ odwoławczy oceny. Oznacza to, że nosi ona cechy niedopuszczalnej dowolności, sprzecznej z generalną zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ponadto żaden z organów nie odniósł się do pozostałych przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. Zaniechaniem tym organy naruszyły zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały jej rozpoznaniem bez poczynienia koniecznych ustaleń, co do okoliczności określonych w art. 37 P.b. z 1974 r., wymaganych brzmieniem art. 40 P.b. z 1974 r. Już z tego tylko względu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB, zasługiwały na uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Mając na względzie fakt, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organy nadzoru budowanego zobowiązane będą do poczynienia należytych i wyczerpujących ustaleń w opisanym wyżej zakresie, sąd wyjaśnia, że wedle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13, CBOSA) przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, (co oznacza, że pod uwagę powinny być przy tym brane te akty prawa, które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej) z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (zgodnie z taką wykładnią, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy danego rodzaju zabudowy nie dopuszczają - por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., II SA/Po 917/17, CBOSA). Stanowisko to jest szeroko aprobowane w orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 195[...]9; z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1783/18; czy z 8 marca 2018 r. II OSK 2180/). Również skład orzekający zgadza się z argumentacją zaprezentowaną w ww. uchwale. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 51/19, czy wspomniany wcześniej wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 1224/17). Skoro więc, legalizacja samowoli budowlanej, na gruncie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony, w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien ustalić rodzaj zabudowy, pod którą przeznaczony jest teren, na którym usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, opierając się na wyżej powołanych aktach prawnych. Nie jest w tym względzie wystarczające dokonanie oceny ww. przesłanki przez organ nadzoru budowlanego, z ich pominięciem, a więc np. na podstawie wypisu z rejestru gruntów, czy oględzin. Jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 52/19, CBOSA), będące jako jedyne prawnym źródłem określenia przeznaczenia planistycznego danego terenu.

Jeżeli chodzi zaś o przesłanki z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., sąd zauważa, że w orzecznictwie podnosi się, że stwierdzenie ich wystąpienia wymaga konkretyzacji i oceny wielu elementów i czynników, wpływających na wskazane w ww. przepisie dobra. W rachubę wchodzić mogą m.in. takie kwestie jak określenie charakteru (rodzaju) niebezpieczeństwa grożącego ludziom lub mieniu, a stwarzanego przez wybudowany obiektu, czy też intensywność pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Ta ostatnia okoliczność winna być odnoszona np. do charakteru miejsca, w którym znajduje się przedmiotowy obiekt, czy też czasu jego oddziaływania. Pozwoliłoby to ustalić, czy pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, ma charakter pogorszenia niedopuszczalnego, właśnie z uwagi na przeznaczenie terenu, zabudowę okolicy w otoczeniu spornego obiektu, czy też skali jego negatywnych oddziaływań. Wykazanie powyższych kwestii winno być dokonane w oparciu o kompleksowo zgromadzony i rzetelnie oceniony materiał dowodowy (por. WSA w Krakowie z 3 października 2017 r., II SA/Kr 500/17, CBOSA). Konieczne jest w tym względzie zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem dla ludzi lub mienia, stwarzanym przez wybudowanie obiektu. Zagrożenie to powinno mieć charakter realny i bezpośredni (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 marca 2020 r., II SA/Rz 1397/19, CBOSA). NSA wskazuje przy tym, że do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15, CBOSA).

Z kolei art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz w ostateczności, tj. kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Wskazuje się jednocześnie, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r., należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w inne interesy społeczne, aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, takich jak: elementy przyrodnicze środowiska, zabytki bądź normy obowiązujące w budownictwie, a także naruszenie samowolną budową podstawowego chronionego konstytucyjnie prawa własności (por. WSA w Warszawie z 5 maja 2021 r., VII SA/Wa 310/21, CBOSA). Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym wskazany przepis daje organowi orzekającemu dużą swobodę działania, gdyż dopuszcza wszelkie przyczyny poza naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2), pod warunkiem, że zostały one wykazane jako ważne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Go 422/17, CBOSA).

Wątpliwości sądu budzą ponadto ustalenia organów, co do przybliżonej daty powstania spornego zbiornika na nieczystości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, z uwagi na brzmienie wyżej cytowanego art. 103 ust. 2 P.b. W tym względzie organ I instancji przychylił się do oświadczeń W.i J. W. złożonych w trakcie kontroli i oględzin w dniach 24 sierpnia 2021 r. i 7 września 2021 r., wedle których zbiornik miał zostać wykonany w 1989 r. Organ uznał te oświadczenia za zbieżne z wnioskami ekspertyzy i opisanym tam stanem technicznym elementów betonowych zbiornika oraz z wynikami oględzin, zaś organ odwoławczy podzielił te ustalenia posiłkując się wyłącznie dokumentacją fotograficzną (a tym samym naruszając art. 15 i ar.t 80 k.p.a.). Na tej podstawie organy wykluczyły, aby szambo powstało po 2007 r., na co konsekwentnie wskazuje skarżąca, twierdząc, że mogło ono powstać po pierwsze, po śmierci jej babci K. T. (zmarłej 22 listopada 2007 r.), która zarządzała nieruchomością, a po drugie po doprowadzeniu wodociągu do działki nr [...], stanowiącej własność W.W.. W tym względzie skarżąca wniosła do PINB o ustalenie daty budowy wodociągu we wsi G. (pismo z dnia 12 września 2021 r., k. 44 akt PINB), jednakże wniosek ten, mimo, że dotyczący okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, pozostał bez jakiejkolwiek reakcji organu, który również z urzędu nie poczynił w tym przedmiocie jakichkolwiek ustaleń, naruszając art. 78 § 1 k.p.a.

Tymczasem ustalenie, w jakiej dacie budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...], którego instalacja kanalizacyjna połączona jest ze spornym szambem, został zaopatrzony w bieżącą wodę (czy to dzięki przyłączu wodociągowemu, czy hydroforowi), ma istotne znaczenie dla ustalenia (choćby przybliżonej) daty budowy przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Co więcej, ustalenie tej okoliczności nie jest niemożliwe z uwagi na szeroki katalog źródeł dowodowych umożliwiających powzięcie wymaganej informacji. Jak stanowi bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wyliczenie to jest przykładowe, co oznacza, że w zależności od rodzaju okoliczności koniecznych do wyjaśnienia, organ może posłużyć się każdym dowodem, który nie jest sprzeczny z prawem, a który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Jakkolwiek w zasobach Internetu można odnaleźć, datowane na wrzesień 2006 r., ogłoszenie o udzieleniu zamówienia publicznego na roboty budowlane polegające na budowie wodociągu wiejskiego wraz z przyłączami z K. do m.in. wsi G., (www.przetargi.egospodarka.pl), co sugeruje, że podłączenie domu mieszkalnego na działce nr [...] w G. do wodociągu gminnego mogło nastąpić po 2006 r., to ustalenie konkretnej daty wymaga pozyskania przez organ dodatkowych dowodów np. urzędowego jej potwierdzenia lub przesłuchania świadków. Organy powinny również ustalić, czy w okresie wcześniejszym ww. dom posiadał dostęp do wody bieżącej za pomocą hydroforu. Ustalenia te pozwolą na weryfikację zaprotokołowanych oświadczeń W. i J. W., dotyczących daty budowy szamba.

Zauważyć w tym miejscu należy, że PINB w zupełności pominął pisemne oświadczenia członków rodziny skarżącej i jej znajomych, złożone do akt przez Julittę M., uznając je za niewiarygodne z tego względu, że pochodzą od osób przebywających jedynie czasowo na przedmiotowej nieruchomości, które nie były świadkami budowy zbiornika. Organ II instancji z kolei przedmiotowych oświadczeń w ogóle nie dostrzegł. Tymczasem w oświadczeniach tych wskazano, że: po pierwsze, ani W. T., ani jego matka K. T., nie wyrazili zgody na posadowienie na ich działce szamba (vide: oświadczenie Z.S., k. 106-107 akt PINB; oświadczenie W.C., k. 94-95 akt PINB; oświadczenie B.T., k. 93 akt PINB; oświadczenie E.K., k. 90 akt PINB, oświadczenie M.T., k.89 akt PINB); po drugie, w 2011 r. W.W. użytkował szambo na działce sąsiedniej nr [...] należącej do R A. (oświadczenie Z.S. k. 106-107 akt PNB); po trzecie, w latach 80-tych i 90-tych XX w. żadna posesja w G. (w tym działki nr [...] i 7) nie była zaopatrzona w szambo, ponieważ nie funkcjonował tam wodociąg (oświadczenie W.C., k. 94-95 akt PINB; oświadczenie W.C., k. 91-92 akt PINB; oświadczenie E.K., k. 90 akt PINB), a zatem szambo mogło powstać najwcześniej po doprowadzeniu do wsi G. wodociągu (oświadczenie W.C., k. 94-95 akt PINB; oświadczenie B.T., k. 93 akt PINB, oświadczenie W.C., k. 91-92 akt PINB), co wedle oświadczenia B.T. miało miejsce po 2010 r. (k. 93 akt PINB); po czwarte, do czasu budowy wodociągu w G., W. W. i jego rodzina korzystali ze studni posadowionej po przeciwnej stronie ulicy - od O. i J. R. (oświadczenie W.C., k. 94-95 akt PINB; oświadczenie W.C. k. 91-92 akt PINB); po piąte, za oborą na działce nr [...] znajdował się silos, w którym mąż K. T. - tj. G.T. (zmarły w 1989 r.) przechowywał kiszonkę lub słomę, (oświadczenie W.C., k. 94-95 akt PINB; oświadczenie B.T., k. 93 akt PINB; oświadczenie W.C., k. 91-92 akt PINB; oświadczenie E.K., k. 90 akt PINB) i który w ocenie B.T., został przerobiony na szambo przez W.W., bez zgody właścicieli działki nr [...] (k. 93 akt PINB).

W ocenie sądu oświadczenia te wymagają pogłębionej analizy dowodowej, bowiem wskazują na szereg okoliczności mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy, takich jak: brak technicznej możliwości funkcjonowania szamba i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przed datą doprowadzenia do niej bieżącej wody, korzystanie przez W.W. w 2011 r. z innego szamba posadowionego na działce nr [...], czy uprzednie istnienie silosu w miejscu, w którym obecnie posadowione jest sporne szambo. Okoliczności te wymagają jednak weryfikacji w toku ponownego postępowania wyjaśniającego, w szczególności przez przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków (zasada bezpośredniości postępowania dowodowego wyraża postulat, aby czynności w toku postępowania dowodowego były dokonywane bezpośrednio przez organ administracji publicznej, bowiem w ten sposób realizowana jest zasada prawdy materialnej).

Weryfikacji wymaga przede wszystkim teza wysunięta przez B.T., który zasugerował przerobienie przez W.W., istniejącego za oborą silosu na szambo, bez zgody i wiedzy właścicieli działki nr [...]. Teza ta może znajdować częściowe potwierdzenie w treści oświadczeń W. i J. W., którzy jakkolwiek obstają przy twierdzeniu, że w 1989 r. miała miejsce budowa szamba, to jednak ze względu na uprzednie istnienie w tym samym miejscu silosu, nie można wykluczyć, że wspomniane przez nich prace budowlane, dotyczyły właśnie tego obiektu budowlanego. Późniejsze przekształcenie silosu w szambo uzasadniałoby również obecny stan techniczny betonowych elementów szamba, wskazujący na posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego w latach wcześniejszych niż 2007 r., jednakże teza ta wymaga szczegółowej weryfikacji, a także skonfrontowania z zeznaniami odebranymi od J. W. (jednego z inwestorów) przesłuchanego w charakterze świadka. Celowe byłoby w tym zakresie również przesłuchanie K.W. (drugiego z inwestorów), poprzedniej właścicielki działki nr [...] – I.B., a także osób zamieszkujących w najbliższym sąsiedztwie (tym bardziej, że jak wynika z ww. oświadczeń, W.W. korzystał w 2011 r. z szamba posadowionego na działce nr [...], a do czasu budowy wodociągu, czerpał wodę ze studni posadowionej na działce położonej po przeciwnej stronie drogi gminnej). Ponadto sąd zauważa, że wbrew twierdzeniu PINB, okoliczność, że osoby składające ww. pisemne oświadczenia, jedynie czasowo przebywały na przedmiotowej nieruchomości oraz nie były świadkami budowy szamba, nie dyskwalifikuje ich jako wiarygodnego osobowego źródła dowodowego, tym bardziej, że w oświadczeniach podały one informacje, które nie były uprzednio znane organowi. Co więcej, W.C., będąca córką K. i G. T., oświadczyła, że pomagała w budowie budynków gospodarczych na działce nr [...], w tym silosu do przechowywania kiszonek dla zwierząt (oświadczenie, k. 92 akt PINB). Wszystkie te okoliczności wymagają należytej weryfikacji oraz wzajemnej konfrontacji w postępowaniu dowodowym, w którym udział winien być zapewniony dla wszystkich stron postępowania (art. 79 § 1 k.p.a.).

Kolejną okolicznością która wymaga jednoznacznego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, jest kwestia wyrażenia przez właściciela/właścicieli działki nr [...] zgody na posadowienie na niej szamba podłączonego do instalacji kanalizacyjnej domu mieszkalnego na działce nr [...]. W zależności od ustalenia daty jego budowy/przebudowy należałoby w tym względzie ustalić krąg właścicieli działki nr [...] i wówczas pozyskać od nich informacje w tym przedmiocie, przy uwzględnieniu zasady, że w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane - jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., II SA/Po 951/19, CBOSA.). Co do zasady wymagane jest wówczas udzielenie zgody na wykonanie robót przez wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Oznacza to, że w przypadku, gdyby okazało się, że szambo faktycznie zostało wybudowane w 1989 r. za zgodą W. T., należy ustalić, czy był on w owym czasie osobą upoważnioną do samodzielnego rozporządzania przedmiotową nieruchomością, mając przy tym na względzie fakt, że w owym czasie żyła zarówno jego matka K.T., jak i jego rodzeństwo. Ponadto jakkolwiek z akt sprawy wynika, że G.T. zmarł w 1989 r., to nie ustalono, czy jego śmierć miała miejsce przed datą budowy szamba/silosu, czy po tej dacie.

Poczynienie ustaleń w wyżej opisanym zakresie jest konieczne ze względu na brak legitymowania się przez inwestorów tytułem prawnym do nieruchomości w chwili budowy szamba, jak i brak legitymowania się przez W.W. takim tytułem prawnym obecnie (tj. w dacie legalizacji). Nie ulega również wątpliwości, że obecna właścicielka działki nr [...] (skarżąca) nie wyraża zgody na posadowienie szamba na jej działce. Wprawdzie przepisy P.b. z 1974 r., odmiennie od obecnie obowiązującej regulacji art. 48 i art. 49b P.b., nie obligowały organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r., do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15, czy wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2017 r., VIII SA/Wa 999/16, CBOSA), co oznacza, że przepisy te nie uzależniają wprost wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie, to jednak sąd podziela prezentowany przez NSA pogląd, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów P.b. z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie, nie posiadając do niego tytułu prawnego, ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 1724/21, CBOSA). Za poglądem tym przemawia wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że mając na uwadze podstawową zasadę konstytucyjną, jaką jest demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji RP), nie można mówić o zdatności do użytku wykonanego obiektu lub o niepowodowaniu przez niego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.), jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności (wyr. NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2553/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że naruszenie prawa własności wskutek dokonania samowoli budowlanej przez podmiot niemający tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi przypadek stanowiący "inną ważną przyczynę" uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1609/17, czy z 11 października 2017 r., II OSK 21/17, jak również wyrok WSA w Gliwicach z 9 czerwca 2017 r., II SA/Gl 188/17 - CBOSA).

Stwierdzenie możliwości legalizacji przedmiotowego szamba, wymaga zatem jednoznacznego ustalenia, czy w dacie jego budowy/przebudowy inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. czy posiadali zgodę ówczesnego właściciela/współwłaścicieli działki nr [...]). W przypadku zaś gdyby okazało się, że takiej zgody nie było, konieczne będzie wzięcie pod uwagę również aktualnej sytuacji prawnej inwestorów (ich następców prawnych) w stosunku do przedmiotowego gruntu. Brak posiadania obecnie tytułu prawnego do działki, będzie zaś wykluczał możliwość dokonania legalizacji, w świetle wyżej wspomnianej wykładni przepisów P.b. z 1974 r. Wspomnieć przy tym wypada, że niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, w których to sprawach właściwe są sądy powszechne. Kwestie te stanowią niekiedy zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jedynie ustalenie, że w chwili budowy/przebudowy szamba/silosu inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albo, że na chwilę orzekania uzyskali prawomocny tytuł własności, uprawnia organ do rozważenia przesłanek z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r., w celu ustalenia możliwości legalizacji obiektu budowlanego na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. W przypadku wykluczenia istnienia przesłanek nakazania przymusowej rozbiórki (szczegółowo wyjaśnionych powyżej) organ dokona oceny, czy sporny obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego powstania oraz zgodnie z ówczesnymi zasadami sztuki budowlanej. Ze względu na wątpliwą datę jego realizacji, na tym etapie nie jest możliwe określenie właściwego w tym względzie aktu prawnego, jednakże sąd podkreśla, że weryfikacji w tym zakresie powinny podlegać m.in. przepisy techniczne regulujące minimalną odległość zbiorników do gromadzenia nieczystości o pojemności 23,10 m3 od: otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, granicy działki sąsiedniej (a nie od słupa granicznego), pasa drogi publicznej (ulicy) lub chodnika przy ulicy, a także od osi studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi lub na potrzeby gospodarcze.

W przypadku gdyby okazało się, że przedmiotowy obiekt, już w czasie jego realizacji naruszał wymogi techniczne, będzie zachodziła potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, a więc z przepisami warunków technicznych (o ile będzie to możliwe). Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie, dopiero po ustaleniu niezgodności obiektu z przepisami budowlanymi obowiązującymi w okresie jego budowy, bada się przesłanki do zastosowania art. 40 P.b. z 1974 r., przy czym przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć nakazanie wykonania zmian lub przeróbek, które będą zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., II OSK 1978/10, CBOSA). Przewidziane zaś w art. 40 P.b. z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na: rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 28[...]8, czy wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 1243/19 - CBOSA).

Podkreślić w tym miejscu należy, że sporządzona na etapie postępowania dowodowego ekspertyza autorstwa B.B., jako bazująca na nierzetelnie zweryfikowanej informacji dotyczącej daty powstania zbiornika na nieczystości (pochodzącej od W. i J. W.), nie może stanowić wiarygodnego dowodu. Ponadto, abstrahując od powyższego, sąd dopatrzył się w jej treści wadliwych założeń faktycznych, przyjętych przez autorkę, tj. braku zwymiarowania odległości od szamba do granicy działki (zamiast tego wymiaru podano odległości od zbiornika do słupów granicznych, który to sposób pomiaru nie jest znany dyspozycji § 23 warunków technicznych z 1980 r.), a także zwymiarowania odległości od wywiewki zamontowanej w wyłazie szamba do okna w budynku mieszkalnym na działce nr [...] oraz do osi studni posadowionej na tej działce, podczas gdy z warunków technicznych z 1980 r. (§ 21 ust. 1 pkt 3 i § 23 ust. 1 i 4) nie wynika, aby odległości te mierzyć od wywiewki. Ponadto trudno podzielić stanowisko autorki ekspertyzy, że zbiornik na nieczystości ciekłe, (który z założenia ma być zbiornikiem szczelnym i cyklicznie opróżnianym) posiadający liczne spękania i ubytki, nadaje się do używania. Jednocześnie sąd nie neguje opisanego tam zakresu prac do wykonania, które mają na celu doprowadzenie zbiornika do stanu używalności, jednakże wobec braku ustalenia przez organy obu instancji, czy zbiornik ten odpowiadał warunkom technicznym obowiązującym w chwili jego powstania, nie sposób stwierdzić do jakich konkretnie wymagań techniczno-budowlanych należy ów zbiornik doprowadzić. Tym samym, na chwilę obecną trudno ocenić, czy zaproponowany w ekspertyzie zakres prac budowlanych jest wystarczający. Zważywszy zaś na lokalizację zbiornika na granicy działek nr [...] i [...], organy powinny były poddać pod rozwagę, czy w ogóle istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego zbiornika do stanu zgodnego z prawem.

Okoliczności powyższe wymagają szczegółowego rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym celu organy dokonają samodzielnie należytych pomiarów w sposób przewidziany prawem, aby ustalić, czy zbiornik w chwili jego powstania odpowiadał obowiązującym ówcześnie warunkom technicznym. Jeśliby okazało się, że warunków takich nie spełniał, konieczne będzie przeprowadzenie szczegółowej analizy, czy istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi. Gdyby okazało się, że jest to możliwe, organy sprecyzują wymagany zakres prac budowlanych.

Sąd zauważa przy tym, że jeśli organ ponownie stwierdzi konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej, może nałożyć na uczestnika procesu budowlanego obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie będzie znajdowało podstawę prawną w art. 81c ust. 2 P.b., a nie w art. 56 ust. 1 P.b. z 1974 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., VII SA/Wa 270/20, CBOSA). Oznacza to, że organ będzie musiał uprzednio wykazać spełnienie opisanych w tym przepisie warunków. Jak stanowi art. 81c ust. 2 P.b., jego zastosowanie może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, w których organy nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, wykorzystując własną wiedzę i środki (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19, Lex nr 3020288). Co do zasady bowiem organy wymienione w art. 81c ust. 2 P.b., jako posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, powinny co do zasady, samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wyrobów, robót lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości organu muszą być więc uzasadnione oraz dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19, Lex nr 3019959). Jest to jedyne kryterium, którym organ powinien kierować się przy nakładaniu obowiązku z art. 81c ust. 2 P.b., i które determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą tego przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, sięgając po art. 81c ust. 2 P.b., powinien wykazać, że nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy jest konieczne, ze względu na skonkretyzowane wątpliwości, które zaistniały w toku sprawy, zaś wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do ich wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek wątpliwości, lecz o wątpliwości uzasadnione, tj. kwalifikowane (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18, Lex nr 2678760). Ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 marca 2021 r., II SA/Bk 665/20, Lex nr 3161113).

Sąd podkreśla przy tym, że dowód z ekspertyzy, jest w istocie dowodem z opinii biegłego, którego koszty sporządzenia zostały przerzucone na stronę postępowania. Ekspertyza jest więc jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Zatem, tak jak każdy inny dowód, powinna ona podlegać ocenie organu, dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (por. m.in. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1252/12, CBOSA) oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, której to oceny w kontrolowanej sprawie zabrakło. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., II SA/Kr 837/18, Lex nr 2568715). Z natury rzeczy bowiem biegli nie mogą znać pewnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które są konieczne z punktu widzenia prowadzonych przez nich analiz, w związku z czym, to po stronie organu istnieje obowiązek ich ustalenia za pośrednictwem innych dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.). To na organie spoczywa obowiązek dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, organ może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2015 r., II SA/Go 377/15, CBOSA). Tymczasem zastrzeżenia skarżącej względem ekspertyzy, podniesione w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. (k. 80-81 akt PINB), zostały przez organ zignorowane.

W związku z dostrzeżonymi przez sąd wadliwościami procesowymi i niespójnościami oraz brakami w ustaleniach faktycznych, będącymi konsekwencją niewyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, sąd stwierdził, że opisane wyżej liczne naruszenia procedury administracyjnej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, która nie została rozstrzygnięta w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą praworządności. Wobec niewyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących daty budowy szamba, nie sposób jednak podzielić podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia P.b., bowiem na obecnym etapie nie sposób stwierdzić, czy mają one zastosowanie w sprawie. Na uwzględnienie zasługują natomiast liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w opisanym wyżej kształcie.

Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia jej od początku, z uwzględnieniem wyżej wskazanych uwag oraz wytycznych. Przede wszystkim wymaga ona należytego uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia co najmniej przybliżonej daty budowy spornego obiektu budowlanego, a przede wszystkim zweryfikowania tezy, czy obecnie istniejący zbiornik powstał w wyniku przekształcenia (przebudowy) na ten cel, uprzednio istniejącego w tym samym miejscu silosu; a także wymaga ustalenia daty zaopatrzenia w bieżącą wodę domu mieszkalnego, którego instalacja kanalizacyjna połączona jest owym szambem. Dalsze działania organu uzależnione będą od wyniku powyższych ustaleń, który to wynik pozwoli na ustalenie przepisów prawa, właściwych dla prowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego. W takim przypadku organy przeprowadzą należyte, wyczerpujące i pozbawione uchybień procesowych postępowanie legalizacyjne, wyjaśniając przy tym rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, w taki sposób, aby mógł on stanowić miarodajne i rzetelne źródło ustaleń faktycznych. Sąd zobowiązuje przy tym organy do dochowania staranności w pozyskiwaniu dowodów, ich ocenie oraz w sporządzeniu uzasadnień wydawanych aktów prawnych. Powinny one odpowiadać wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz fakty, które za owym rozstrzygnięciem przemawiają, wyjaśniając przy tym z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania. Bez przeprowadzenia tych czynności, nie jest możliwe wydanie nieobarczonego wadami rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 wyroku orzeczono o uchyleniu obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329, ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącej, w łącznej wysokości 997 zł, orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 500 zł (k. 14), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 10) oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).