Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4684/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.190, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.79,
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art.art.243, art.226, art.122 ust.3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.11, art.5,
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska Sędziowie: WSA Sławomir Kozik WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Województwo M. (zwane dalej także skarżącym) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą orzeczono o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa M. na lata 2013-2036 z powodu jej sprzeczności z prawem.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2013 r. odbyło się posiedzenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, na którym rozpatrywano uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2013 roku w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2013-2036.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie ustaliło, iż uchwałą Nr [...] Sejmik Województwa M. w dniu [...] października 2013 r. zmienił uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa M. na lata 2013-2036. Wskazaną uchwałą Sejmik Województwa M. dokonał zmian prognozy długu Województwa (załącznik Nr 1)

m. in. w ten sposób, że zwiększył planowane dochody budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące o: 40.875.885 zł na 2014 rok i 12.384.343 zł na 2015 rok. W objaśnieniach do badanej uchwały w żaden sposób nie odniesiono się do dokonanych zmian. Nie wskazano podstaw szacowania tych dochodów. Ustalona uchwałą zmieniającą prognoza kwoty długu Województwa M. i jego spłaty na lata 2013 - 2036 przewidziała dług na koniec 2013 roku w kwocie 1.500.943.221 zł, co według danych zaprezentowanych w uchwale stanowi 54,99% planowanych dochodów budżetu Województwa na 2013 rok (2.729.601.927 zł). Przeliczenia kwoty długu dokonano przy tym w oparciu o kursy walutowe podane w "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" - aktualizacja na wrzesień 2012 r. W objaśnieniach dołączonych do badanej uchwały Sejmik Województwa M. nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn przeliczenia kwoty długu według powołanych "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" zaktualizowanych we wrześniu 2012 r., mimo że w dacie podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa M. obowiązywały "Wytyczne dotyczące założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" - aktualizacja na maj 2013 r. Dokonując przeliczenia w oparciu o te wytyczne, których stosowanie zaleciło Ministerstwo Finansów, na koniec 2013 r. kwota długu byłaby wyższa, wynosząc 1.519.093.221 zł. Przyjmując zaś wielkość realizacji dochodów budżetu na [...] października 2013 r., którego wykonanie wyniosło 55,65%, przewidywane dochody budżetu wynoszą około 2 mld zł, a wówczas relacja kwoty długu do takiego wykonania dochodów stanowiłaby około 76%. Natomiast limit długu jednostki samorządu terytorialnego w 2013 r. nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Z tych m.in. względów, zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie analizowanej uchwały nie można uznać za realistyczną w rozumieniu przepisu art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa M. na lata 2013-2036 z powodu sprzeczności z prawem, tj. istotnego naruszenia przepisów prawa: art. 226 ust. 1 i art. 226 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz z powodu wewnętrznej sprzeczności.

Województwo M. zaskarżyło w całości wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.) w związku z art. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113),

2. art. 226 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.),

3. art. 50a i art. 227 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) w związku z art. 87 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał, że Kolegium RIO w Warszawie niezasadnie orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2013 r. ze względu na brak zawarcia w obligatoryjnych "Objaśnieniach..." do zakwestionowanej uchwały szczegółowego uzasadnienia:

- stosowania innych założeń makroekonomicznych niż wynikających z aktualnie opublikowanych przez Ministra Finansów na stronie www.mf.gov.pl,

- wzrostu prognozowanych na 2014 rok i 2015 rok dochodów budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na realizację zadań bieżących,

- wewnętrznej sprzeczności danych dotyczących 2034 roku pomiędzy Załącznikiem nr 1 a Załącznikiem nr 2.

Województwo zaznaczyło, że wytyczne Ministra Finansów, o których mowa w art. 50a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie mają mocy wiążącej, a ich stosowanie przez jednostki samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne. Wytyczne traktować należy jako narzędzie ułatwiające realizację obowiązków wynikających z art. 50 ust. 1a-1c. Również sam Minister Finansów w treści dokumentu "Wytyczne..." wskazał, że "zaleca się, aby jednostki samorządu terytorialnego przygotowując prognozy kierowały się przedstawionymi w niniejszym dokumencie wytycznymi dotyczącymi kształtowania się podstawowych wskaźników makroekonomicznych. Przyjęcie innych założeń dla wskaźników makroekonomicznych od przedstawionych w wytycznych lub niespójnych z tymi założeniami wymaga przedstawienia szczegółowego uzasadnienia takiego postępowania.". Podkreślono, że "wymóg" szczegółowego uzasadnienia postępowania polegającego na przyjęciu innych niż zalecane przez MF wskaźników makroekonomicznych nie jest wymogiem znajdującym podstawę prawną, a jedynie stwierdzeniem zawartym w treści "Wytycznych..." Ministra Finansów, które nie stanowią źródła prawa. Ponadto Zarząd Województwa M. w dniu [...] listopada 2013 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia pod obrady Sejmiku Województwa M. projektu uchwały Sejmiku zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa M. na lata 2013 - 2036, która została sporządzona według najnowszych "Wytycznych...." Ministra Finansów. Wniesiony projekt nowelizacji Wieloletniej Prognozy Finansowej został przyjęty przez Sejmik Województwa M. na sesji w dniu [...] listopada 2013 r.

Odnosząc się do wskazanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie wzrostu dochodów w 2014 roku o 40.875.886 zł oraz w 2015 roku o 12.384.343 zł, który został wykazany w Załączniku nr 1 do badanej uchwały (pozycja 1.1.5), zauważono, że zmiana kwot dochodów z tytułu dotacji wynikała wprost ze zmiany kwot wydatków pokrytych środkami z dotacji na przedsięwzięcia ujęte w nowelizowanym wykazie przedsięwzięć (załącznik Nr 2). Zdaniem skarżącego wzrost dochodów z tytułu dotacji otrzymywanych przez województwo, który ma swoje przełożenie po stronie wydatkowej nie wpływa ani na polepszenie ani na pogorszenie sytuacji finansowej województwa, co więcej - jest działaniem jak najbardziej prawidłowym.

Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności danych dotyczących 2034 roku pomiędzy Załącznikiem nr 1, a Załącznikiem nr 2 wyjaśniono, że sprzeczność ta wynika z tzw. "czeskiego błędu" polegającego na wykazaniu w Załączniku nr 1 kwoty 12.203.016 zł zamiast 12.230.016 zł.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W sprawie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał po raz pierwszy 11 marca 2014 r., kiedy to wyrokiem V SA/Wa 262/14 uchylono zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO i stwierdzono, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd w składzie ówcześnie rozstrzygającym podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Sz 1129/13), zgodnie z którym przesłanka "realizmu" wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, adresowana jest przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wykazanie przez Kolegium RIO naruszenia przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego tego przepisu musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawnego, np. art. 243 tej ustawy. Takiego zaś naruszenia prawa Kolegium nie wykazało. Tym samym nie wykazano podstaw do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały Sejmiku Województwa M.

W wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej od tego wyroku, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie sformułowało m. in. zarzuty naruszenia:

1. art. 226 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 2 i art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej jest adresowana przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że wykazanie przez kolegium naruszenia przez jednostkę samorządu terytorialnego przepisu art. 226 musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawa, np. art. 243 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej jest adresowana również do regionalnej izby obrachunkowej, a wykazanie przez kolegium naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawa, nadto na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej 2013 r. wykazanie naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 nie może być powiązane z podanym przykładowo naruszeniem przepisu prawa art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z uwagi na jego obowiązywanie dopiero od roku 2014;

2. art. 226 ust. 1 i ust. 2a ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętych wartości, w tym wartości przyjętego kursu walutowego, nie wynika wprost z treści przepisu art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, a spełnienie tego wymogu nie jest konieczne do zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych wskazuje, iż do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, a zatem jednostka jest zobligowana do załączenia objaśnień przyjętych wartości, w tym wartości przyjętego kursu walutowego, tak aby istniała możliwość zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej;

3. art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 8 w zw. z art. 85 pkt. 3 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wskazało jaki przepis prawa został naruszony przez Sejmik Województwa M. odnośnie prognozy kwoty długu, a rozważania na temat osiągnięcia czy też nie danej wielkości długu, czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie ponieważ są czysto teoretyczne, a ewentualne przekroczenie limitu zadłużenia jest oparte na dwóch domniemaniach, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowił słuszną podstawę orzeczenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nieważności uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M., bowiem odnosząc się do zasad określonych w art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych mających zastosowanie w latach 2011 - 2013 objętych wieloletnią prognozą finansową, zamiast zasad o których mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie oparło swój osąd odnośnie prognozy łącznej kwoty długu Województwa M. na koniec 2013 r. w stosunku do wykonanych dochodów budżetu na trzeźwej, bezstronnej, realnej ocenie faktów, a także wieloletnim doświadczeniu, co znalazło potwierdzenie w rzeczywistości, bowiem na dzień 31 grudnia 2013 r. dług Województwa M. stanowił 73,55% wykonanych dochodów budżetu Województwa zgodnie z treścią Raportu o stanie gospodarki finansowej Województwa M. (przedstawionego uchwałą Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r.), co zostało ustalone na podstawie sprawozdania Rb-Z wg stanu na koniec IV kwartału 2013, a zatem rzeczywisty dług Województwa M. od prognozowanego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w rozstrzygnięciu nadzorczym różnił się jedynie o 2,45%;

Wyrokiem II GSK 1601/15 z 15 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V SA/Wa 262/ z 11 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że: "Przepis art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, mówiący o powinności przedstawienia realistycznej wieloletniej prognozy finansowej w uchwale jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany, jest samodzielną, materialnoprawną podstawą do orzeczenia nieważności takiej uchwały, jeżeli nie spełnia ona tej ustawowej przesłanki. Przepis ten, poprzez sformułowanie "realistyczna", zawiera normę prawną niedookreśloną, która pod tym kątem powinna być wypełniona odpowiednią treścią przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego, podejmującą omawianą uchwałę, i w razie potrzeby z tego punktu widzenia skontrolowana przez kolegium. (...) Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty skargi, a jest nią zbadanie, czy sporna uchwała zawierała, czy też nie, realistyczną, wieloletnią prognozę finansową, a tym samym, czy odpowiadała wymogom art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2014 r. w sprawie I FSK 1448/13, LEX nr 1643195). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy przy tym rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 1602/12, LEX nr 1457663).

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z p. zm. – dalej jako u.s.woj.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej jako u.f.p.).

Zgodnie z art. 79 u.s.woj. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: Bogdan Dolnicki, komentarz do art. 79, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, WKP 2012).

Stanowisko doktryny jest w tej mierze zgodne z orzecznictwem, zgodnie z którym skoro w myśl art. 79 u.s.woj. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 82 ust. 5 u.s.woj., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organów wojewódzkich zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592).

Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (art. 82 ust. 1 u.s.woj.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.woj.).

Art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113) stanowi, że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113 ze zm.) w zakresie działalności nadzorczej wskazuje, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Do wyłącznej właściwości kolegium izby należy m.in. orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 (art. 18 ust. 1 tej ustawy), przy czym podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi stwierdzenie przez kolegium izby istotnego naruszenia prawa przez jednostkę. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa (art. 11 ust. 3 tej ustawy).

Z kolei zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o RIO izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (art. 12 ust. 2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (art. 12 ust. 3).

Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stwierdziła nieważność uchwały Sejmiku Województwa M. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa M. na lata 2013-2036, należy również wskazać, jak przedstawiają się regulacje odnośnie możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, albowiem przepisy te są różne dla kolejnych lat budżetowych. I tak:

1) dla roku 2013 r. - zgodnie z art. 169 i art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm.) w zw. z art. 85 pkt 3 i art. 121 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym spłat zobowiązań z tytułu zaciągniętego długu publicznego oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń wraz z należnymi odsetkami nie może przekraczać 15% dochodów planowanych na dany rok budżetowy, a łączna kwota długu na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów. Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umowa zawartą z podmiotem dysponującym środkami, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

2) od 2014 r. - zgodnie z art. 243 u.f.p. w zw. z art. 122 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

– spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,

– wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,

– potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu

przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru wymienionego w art. 243 ust. 1 u.f.p.

Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do:

– wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,

– poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,

– w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków.

Co istotne dla rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 226 ust. 1 u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243 u.f.publ., oraz sposób sfinansowania spłaty długu; kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z ust. 2a powyższego artykułu, do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1.

Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 u.f.publ.). Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego (art. 229 u.f.p.).

Wskazać też należy, że wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządowego terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna, co oznacza, że powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku II GSK160/14 z 15 września 2015 r. wskazał, że "przejawem istotnego naruszenia prawa jest niewątpliwie podjęcie przez sejmik województwa uchwały prowadzącej do przekroczenia przez województwo limitu zadłużenia wynoszącego 60%, co zresztą w niniejszej sprawie miało miejsce, gdyż na koniec 2013 roku faktyczny wskaźnik długu Województwa M. wyniósł 73,34%. Istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jest zaprezentowanie w niej nierealistycznej wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w przepisie art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji (...) dla zaistnienia owej nierealistycznej prognozy nie jest konieczne powiązanie jej z naruszeniem innego przepisu prawa. Zresztą, gdyby nawet, zupełnie teoretycznie, przyjąć taki nie mający uzasadnienia prawnego pogląd, Sąd I instancji nie dostrzegł, a w każdym razie nie odniósł się do zarzutu kolegium, co do naruszenia przez uchwałę z dnia 19 listopada 2013 r. wspomnianego przepisu przez niezawarcie w objaśnieniach do uchwały uzasadnienia prognozy w zakresie zwiększenia w uchwale planowanych dochodów budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące o 40.875.885 zł na 2014 rok i 12.384.343 zł na 2015 rok. Naruszyło to, jak ustaliło Kolegium, art. 226 ust. 2a powołanej ustawy o finansach publicznych, nie pozwalając tym samym uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 omawianej ustawy".

NSA uznał tym samym, że w realiach rozpoznawanej sprawy przy ocenie czy wieloletnia prognoza finansowa jest "realistyczna" należy wziąć pod uwagę również fakt podjęcia przez sejmik województwa uchwały prowadzącej do przekroczenia przez województwo limitu zadłużenia wynoszącego 60%. Skoro sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie - jak już stwierdzono – miała miejsce, nie sposób uznać, że badana uchwała zmieniająca wieloletnią prognozę finansową była realistyczna. Tym samym wypada stwierdzić, że przy jej podjęciu doszło do naruszenia art. 226 ust. 1 u.f.p.

Kolegium RIO zasadnie przy tym uznało, że Sejmik Województwa M. w uchwale Nr [...] naruszył art. 226 ust. 2a u.f.p., który stanowi, że do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. Z przepisu tego wynika zatem, że jednostka jest zobligowana do załączenia "objaśnień przyjętych wartości". Wymóg ten zdaniem Sądu ma umożliwić zweryfikowanie "realistyczności" wieloletniej prognozy finansowej. Ratio legis wskazanej regulacji nie budzi wątpliwości Sądu. Kolegium RIO w Warszawie było uprawnione do stwierdzenia, że do badanej uchwały Sejmiku Województwa M. załączono wprawdzie objaśnienia, jednakże nie odniesiono się w nich do zmian prognozy długu Województwa (Załącznik nr 1), nie wskazano podstaw szacowania zmienionych dochodów budżetu. Tym samym wymogu załączenia objaśnień przyjętych wartości zasadnie nie uznano za spełniony. Brak odniesienia się do zmian prognozowanych dochodów budżetu, a w konsekwencji brak objaśnień w tym zakresie nie pozwolił uznać badanej uchwały za realistyczną, w rozumieniu art. 226 ust. 1 u.f.p.

Wskazane uchybienia jednoznacznie świadczą o tym, że kontrolowana przez Kolegium RIO uchwała została podjęta z naruszeniem przywołanych przepisów. Co więcej naruszenie to miało charakter istotnego naruszenia prawa.

Okoliczność ta w pełni uprawniała Kolegium RIO do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

Oceny tej nie mogą zmienić argumenty podnoszone w rozpoznawanej skardze i wskazywane przez skarżącego w załączniku do protokołu rozprawy z 11 stycznia 2016 r.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.