Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1950/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiat S. (zwany dalej Skarżącym) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], uchylającą w części i rozstrzygającą o zobowiązaniu Powiatu S. do zwrotu części rezerwy celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z odsetkami, w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydanej w sprawie zobowiązania Powiatu S. do zwrotu części rezerwy celowej w wysokości 58 988,81 zł oraz w przedmiocie określenia terminów, od których nalicza się odsetki.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Wojewoda L. zobowiązał Powiat S. do zwrotu części rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej przez Ministra Finansów decyzją w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, w dziale: 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 - Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadnia bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, powołując się na art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623, z p. zm.), że właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego w celu utrzymania go we właściwym stanie jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego wartości użytkowych i sprawności technicznej, zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych zdziałaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Przyznane w ramach dotacji celowej środki, w ocenie Wojewody L. , nie zostały przeznaczone na wskazane cele, wydano je bowiem na:

określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 26 840,00 zł),

ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 32 148,81 zł).

W ocenie Wojewody L. w niniejszej sprawie nastąpiło wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem, co oznaczało konieczność dokonania jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Pismem z dnia 19 września 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 października 2012 r., Powiat S. złożył odwołanie od decyzji Wojewody L., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie albo jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6 w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 7 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne stosowanie zasady swobodnej oceny dowodu, w tym niewłaściwą i arbitralną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie Stronie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, co miało wpływ na wynik sprawy,

art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z p. zm.) w zakresie, w jakim Wojewoda L. uniemożliwił realizację zadania,

art. 7, art. 10 i art. 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wadliwy i uniemożliwienie Stronie skarżącej zapoznanie się z materiałem zebranym w sprawie, co oznacza obowiązek uznania, że okoliczności w sprawie nie zostały udowodnione należycie, a decyzja narusza zasadę prawdy obiektywnej.

Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Powiatu S. do zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od kwot i w terminach takich, jak to wynikało z decyzji Wojewody L., w pozostałej zaś części Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ust. 9, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 ustawy, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Minister wskazał dodatkowo, że stosownie do art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja celowa była udzielona.

Minister zauważył przy tym, że wykładnia pojęcia wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie budzi wątpliwości, bowiem w piśmiennictwie pojęcie to rozumiane jest ściśle i polega ono w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

W sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 tej ustawy. Minister wskazał, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru uznaniowego, wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki jest obligatoryjne w każdym przypadku zaistnienia określonych w powyższym przepisie przesłanek. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie bez wątpienia istniały zatem przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że - jak wynika z akt - nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie okoliczność, że przyznane dotacją celową środki na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, zostały wydatkowane na operaty szacunkowe wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. oraz na ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. Uzasadniając odwołanie Skarżący potwierdził, że dwie pierwsze faktury stanowią zapłatę za wycenę nieruchomości do sprzedaży po byłym TTOC w Ś. Pozostałe pozycje to koszty ogłoszeń w prawie o przetargach na sprzedaż nieruchomości, co jest wymagalne prawem. Wymienione wydatki były związane w całości z planowaną sprzedażą nieruchomości. Zdaniem Strony skarżącej kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sporu: czy dotacja ta została wykorzystana prawidłowo jest ustalenie, czy wydatki w postaci ogłoszeń w prasie o przetargach na sprzedaż nieruchomości i wynagrodzenia za sporządzenie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym TTOC w Ś. mieściły się w granicach gospodarowania gruntami i nieruchomościami.

Minister zauważył jednak, że niewątpliwie przedmiotowa dotacja celowa nie została przyznana w celu gospodarowania gruntami i nieruchomościami, lecz konkretnie na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych.

Przyznana w sprawie dotacja celowa nie została tym samym przeznaczona na podjęcie czynności mieszczących się generalnie w zakresie działań Starosty, w tym na wycenę tych nieruchomości, a następnie ich zbycie. Cel, jaki został określony w sprawie, w ocenie Ministra Finansów, nie obejmuje swoim zakresem czynności związanych ze zbyciem nieruchomości. Minister również zauważył, że - jak wskazano w odwołaniu - wzmiankowany obiekt przekazano Staroście S. z założeniem jego sprzedaży, a środki finansowe na jego utrzymanie przewidziano do końca 2012 r. - zatem Strona skarżąca potwierdziła tym samym okoliczność przyznania Jej środków na utrzymanie obiektu.

Wojewoda L. słusznie – zdaniem Ministra - uznał, że przeznaczenie przez Starostwo przyznanych dotacją celową środków na opłacenie operatów szacunkowych wartości nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. nie służyło utrzymaniu wskazanych nieruchomości i oznaczało wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem.

Minister Finansów nie zgodził się z ponadto poglądem w zakresie naruszenia w sprawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że wyznaczony Stronie skarżącej termin został przedłużony na Jej wniosek. Jak ponadto wynika z akt, w toku postępowania odwoławczego przedstawiciel Starostwa Powiatowego w S. - Starosta S. - został poinformowany pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. o przysługującym Powiatowi prawie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawie do wypowiedzenia się w zakresie materiału dowodowego dotyczącego sprawy i złożonych żądań. Prawo to zostało zagwarantowane również w toczącym się postępowaniu przed organem odwoławczym. Z przysługujących Skarżącemu jako stronie postępowania praw skorzystali pełnomocnicy Starostwa Powiatowego w S.

W toku postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji przesłano dodatkowe wyjaśnienia (pismem stanowiącym uzupełnienie odwołania).

W sprawie nie dopatrzono się również naruszenia art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim zdaniem Skarżącego Wojewoda L. uniemożliwił realizację zadania. Okoliczność ewentualnego braku środków służących wykonywaniu określonych zadań nie należy do zakresu przedmiotowego sprawy.

Minister Finansów podkreślił jednocześnie, że zaskarżoną decyzją Wojewoda L. zobowiązał Powiat S. do zwrotu części rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z odsetkami, wskazując, że niewątpliwie zapis ten nie jest precyzyjny, ponieważ faktycznie chodzi nie o zwrot rezerwy celowej, lecz o zwrot części rezerwy celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W powyższym zakresie Minister Finansów uchylił zatem zaskarżoną decyzję Wojewody L. i ponownie orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie.

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Powiat S. zaskarżył w całości decyzję Ministra Finansów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2012 r.,

stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości,

dopuszczenie oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, które - zdaniem Skarżącej - z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zostały pominięte przez organy rozpoznające sprawę.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe przyjęcie, że objęta zaskarżoną decyzją część dotacji celowej przekazanej Powiatowi S. w roku budżetowym 2010, została wydatkowana przez Skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił przeznaczenia przedmiotowej dotacji pod względem prawnym oraz faktycznym, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia najpierw przez Wojewodę, a następnie przez Ministra Finansów, że część tej dotacji w kwocie 58 988,81 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i w związku z tym powinna podlegać zwrotowi do budżetu państwa,

2) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę L. przy jedynie nieznacznej (niemającej wpływu na wynik sprawy) korekcie brzmienia sentencji decyzji Wojewody L. w sytuacji, gdy ta ostatnia decyzja wydana w pierwszej instancji zapadła z rażącym naruszeniem:

169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych,

art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, polegającym na jedynie fikcyjnym, zdaniem Skarżącego, zapewnieniu Stronie możliwości zapoznania się z materiałem sprawy oraz zajęcia stanowiska,

art. 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, polegającym na uznaniu za udowodnione okoliczności, które w rzeczywistości w ogóle nie zostały wskazane, jako że Skarżąca - z przyczyn wskazanych w podpunkcie poprzedzającym - nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, ergo okoliczności ustalone przy pomocy dowodów nie mogły zostać uznane za udowodnione, a tym samym w ogóle nie mogły stanowić podstawy faktycznej decyzji wydanej przez Wojewodę L. ,

art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych,

art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 ust. 2, art. 149 ust. 1 , art. 154 ust. 7 oraz art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych,

art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, polegającym na przeprowadzeniu przez Wojewodę L. postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi wyrażonymi we wskazanych przepisach, przy czym szczególnie rażące - z uwagi na, zdaniem Skarżącej, fikcję zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. oraz pominięcie szeregu dokumentów znanych Wojewodzie L. z urzędu - było naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., co wadliwie zostało następnie zaaprobowane przez Ministra Finansów,

3) rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. brak rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego najpierw zgromadzenia, a następnie rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności pominięcie szeregu istotnych dokumentów znanych organowi z urzędu, a także poczynienie ustaleń w sposób wybiórczy i wewnętrznie sprzeczny, przy jednoczesnym braku należytego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które okoliczności i na podstawie jakich dowodów zostały uznane za udowodnione, co w rezultacie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego zobowiązania Powiatu S. do zwrotu części dotacji celowej przekazanej w roku budżetowym 2010, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami,

4) rażące naruszenie art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 ust. 2, art. 149 ust. 1, art. 154 ust. 7 oraz art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe zawężenie znaczenia terminu "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen" - określającego cel udzielonej Skarżącej dotacji celowej - wyłącznie do "utrzymania obiektu" w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane.

Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko.

Pismem z dnia 31 stycznia 2014r. Skarżący za pośrednictwem Pełnomocnika uzupełnił skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, obydwu zaskarżonych decyzji, dopuszczenie oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wymienionych w skardze na okoliczności tam wskazane.

W uzasadnieniu podkreślono zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz nieprecyzyjne określenie celu dotacji i wpływ tego uchybienia na ocenę sposobu jej wykorzystania. Przede wszystkim zauważono, że kwestionowanej obecnie dotacji udzielono Powiatowi S. z rezerwy celowej określonej w załączniku nr 2 (wydatki budżetu państwa na rok 2010, zestawienie zbiorcze według działów; część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 22) do ustawy budżetowej na rok 2010 z 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz mającego podstawę w tym przepisie w/w załącznika nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2010, w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 22 przewidziano rezerwę celową, której przeznaczenie określono następująco:

Budowa, modernizacja i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Reasumując stwierdzono, że skoro Powiat S. - co wynika z akt sprawy i uzasadnień zaskarżonych decyzji - otrzymał dotację ze środków rezerwy celowej przewidzianej w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 22 budżetu państwa na rok 2010, to - po myśli art. 154 ust. 7 UFP - przeznaczeniem tej rezerwy, a w ślad za tym i udzielonych z niej dotacji - była budowa, modernizacja i utrzymanie przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

W tej sytuacji przeznaczenie przez Powiat S. środków finansowych z dotacji udzielonej w ramach powyższej rezerwy na sporządzenie operatów szacunkowych oraz ogłoszenia o przetargach dotyczących zbycia terminalu w Ś. ponad wszelką wątpliwość stanowiło wykorzystanie tych środków zgodnie z ich przeznaczeniem (celem). Czynności podejmowane przez Starostę S. służyły bowiem utrzymaniu i likwidacji obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen (terminal w Ś. , co jest niesporne w sprawie, był takim właśnie obiektem).

Podniesiono również kwestię wyceny terminalu w Ś. dla potrzeb jego ubezpieczenia oraz spór pomiędzy Skarżącym a Wojewodą L. dotyczący terminala w Ś. istniejący w tle niniejszej sprawy.

Pełnomocnik wskazał, że treść skargi oraz powyższe argumenty jednoznacznie, w ocenie Skarżącego, wskazują na rażące, bowiem oczywiste i niewymagające szczególnych zabiegów interpretacyjnych naruszenie przez organy w niniejszej sprawie przywoływanych wcześniej przepisów tak prawa procesowego, jak i materialnego.

Podkreślono, że jeśli bowiem zapoznano by się ze, znanym przecież organom z urzędu, materiałem dokumentacyjnym dotyczącym rzeczywistej sytuacji terminalu w Ś. w 2010 roku, jak też wzięto by pod uwagę wynikające wprost z przepisów prawa pełne brzmienie określenia rezerwy celowej przeznaczonej również - co pominięto przy wydawaniu zaskarżonych decyzji - na likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, to wówczas - w zasadzie już na pierwszy rzut oka - widoczne byłoby dla organów, że zakwestionowane przez Wojewodę L. i Ministra Finansów wydatki mieściły się w zakresie udzielonej Powiatowi S. dotacji. Jednocześnie, ponieważ powyższe uchybienia zauważalne są gołym okiem i dotyczą zwykłych, by nie powiedzieć, że podstawowych czynności, jakie organy winny były podjąć w toku postępowania wyjaśniającego (chodzi tutaj wszakże o pominięcie elementarnej wiedzy urzędowej oraz niepełne przytoczenie jasnych w treści zapisów ustawy budżetowej na rok 2010), rysuje się konkluzja, iż naruszenia prawa popełnione w niniejszej sprawie miały charakter oczywisty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia - Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I, jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny.

Jak to wynika z akt sprawy, a potwierdza to również Skarżący (m.in. w swoich pismach, odwołaniu i skardze), środki otrzymane w ramach rezerwy celowej Powiat S. we wskazanej w obydwu decyzjach wysokości przeznaczył na określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 26 840,00 zł) oraz ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (kwota 32 148,81 zł).

W ocenie Wojewody L. oraz Ministra Finansów wydatki te spowodowały wykorzystanie rezerwy celowej niezgodnie z przeznaczeniem, albowiem rezerwa celowa była przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, odnosiła się zatem do utrzymania obiektów w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Natomiast Strona skarżąca twierdzi, że rezerwa celowa przeznaczona na utrzymanie obiektów pozostałych po TTOC w Ś. mogła być wykorzystana w taki sposób, jak wykorzystał ją Powiat S. tj. na przygotowanie nieruchomości do sprzedaży, do czego Powiat był zobowiązany jako dysponent nieruchomości za Skarb Państwa.

Sporne pomiędzy Skarżącą a Ministrem Finansów jest zatem to, czy w opisanym stanie faktycznym można uznać, że część rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej przez Ministra Finansów decyzją w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok z dnia [...] lipca 2010 r. oraz [...] października 2010 r. na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, w dziale: 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 - Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, która została wykorzystana na cele związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, podlega zwrotowi w myśl art. 169 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Jeszcze prościej spór pomiędzy organami a Skarżącym można określić jako wątpliwość odnoszącą się do tego, co wchodzi w zakres pojęcia utrzymania obiektów, czy mamy do czynienia z szerokim pojęciem wywodzącym się z ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak chce Skarżący), czy też z wąskim pojęciem określonym w przepisach prawa budowlanego (jak chcą organy). Poza tym Skarżący podaje w wątpliwość moc prawną zawężania przez Ministra Finansów w decyzjach przyznających rezerwy celowe do konkretnych celów w nich określonych, wobec szerszego określenia zakresu rezerwy celowej w zapisach ustawy budżetowej na dany rok.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z p. zm., dalej: k.p.a.).

Należy wskazać, że organy prawidłowo określiły, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, gdyż wynika to z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz faktu, iż środki w projekcie uruchomione zostały po 31 grudnia 2009 roku.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych, która zastąpiła z dniem 1 stycznia 2010r. ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm., dalej jako u.f.p. z 2005) określiła w przepisie art. 169 tryb procedowania w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Hipotezą tego przepisu objęte są wszystkie rodzaje dotacji, wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą być wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe. Odpowiednikami art. 169 były art. 145 i 146 u.f.p. z 2005 r. (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, komentarz do art. 169, Wyd. ABC 2011).

W doktrynie przyjęto, że wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p.). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie"(patrz: cyt. Słownik języka polskiego; red. M. Szymczaka; Warszawa 1988, t. II, s. 1025). W cyt. komentarzu do ustawy o finansach publicznych autorka powołała się w tym względzie na orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO), która np. w orzeczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. (DF/GKO/4900/37/35/08/1581, niepubl.) wskazała - odnosząc się do zarzutu sfinansowania ze środków dotacji innych elementów zadania niż wskazane w umowie dotacyjnej - że w niektórych przypadkach finansowanie innych elementów zadania niż wskazane w umowie może być poczytywane za wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to jednak tych przypadków, w których udzielający dotacje w sposób jednoznaczny wskaże, jakie elementy zadania chce sfinansować. Na udzielającym dotacji ciąży bowiem obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości na co mają być one przeznaczone. W innym orzeczeniu GKO stwierdziła, że nie jest dozwolone nawet jedynie tymczasowe wykorzystanie przydzielonych środków niezgodnie z zawartą umową dotacyjną i wskazanym w niej przeznaczeniem. Dla uznania, że doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, konieczne jest oczekiwanie na złożenie całkowitego rozliczenia rzeczowo-finansowego przez beneficjenta dotacji, bądź wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (orzeczenie GKO z dnia 17 listopada 2005 r., DF/GKO/Odw.- 56/73-74/2005/501, niepubl.).

Jak już wyżej wskazano, odpowiednikami cyt. art. 169 u.f.p. były art. 145 i 146 u.f.p. z 2005 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie poniżej zacytowane poglądy, odnoszące się do treści przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, są w pełni aktualne pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych było zgodne co do tego, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt V SA/Wa 316/07, LEX nr 337795; uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8).

Z kolei odnośnie kwestii wykorzystania dotacji, sądy administracyjne wielokrotnie przyjmowały za doktryną prezentowane wcześniej stanowisko odnośnie rozumienia pojęcia "przeznaczenie" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, LEX nr 522379) oraz wskazywały, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (tamże).

W wielu wyrokach sądy administracyjne podkreślały również, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Łd 1229/10, LEX nr 992020), a zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, zaś decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008r., sygn. akt V SA/Wa 1748/07, LEX nr 506979).

Z kolei art. 140 u.f.p. stanowi podstawę tworzenia w budżecie państwa rezerw oraz określa wysokość tych rezerw w odniesieniu do planowanych wydatków budżetowych (jest on odpowiednikiem art. 102 u.f.p. z 2005 r.).

Tworzone w budżecie państwa rezerwy celowe są rezerwami fakultatywnymi. Cele, jakim służyć mają rezerwy celowe, są znane na etapie planowania budżetowego. Nieznana jest natomiast wysokość wydatków na poszczególne cele, stąd potrzeba tworzenia rezerw na te wydatki. Rodzaje wydatków, na których pokrycie utworzona może zostać rezerwa celowa, określa art. 140 ust. 2 u.f.p. Katalog ten nie jest zamknięty, tworzenie w budżecie państwa rezerw celowych przewidywać mogą także ustawy odrębne. Rezerwa celowa może być przeznaczona - co do zasady - na wydatki związane z celami, dla realizacji których rezerwa została utworzona, a cele te wynikają z nazwy rezerwy.

Natomiast art. 154 u.f.p. - którego odpowiednikiem był art. 133 u.f.p. z 2005 r. - określa tryb dzielenia rezerw celowych budżetu państwa. Możliwość podziału rezerw celowych, utworzonych na etapie planowania i uchwalania ustawy budżetowej, stanowi instrument uelastycznienia gospodarki budżetowej. Stanowią one środki przeznaczone na cele znane w chwili uchwalania ustawy budżetowej, nie jest natomiast wiadoma wysokość wydatków na poszczególne cele.

Podziału rezerw celowych dokonuje co do zasady Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych. Zwyczajowo Minister Finansów nie podejmuje decyzji o wykorzystaniu środków z rezerwy celowej z inicjatywy własnej, ale na wniosek zainteresowanej jednostki.

Ustęp 9, upoważniający Ministra Finansów do dokonania zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, stanowi wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą rezerwy celowe mogą być wykorzystywane jedynie na wydatki związane z celem, dla realizacji którego zostały utworzone. Poza tym wyjątkiem rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków (art. 154 ust. 7 u.f.p.)

W literaturze podkreśla się, że tworzenie rezerw celowych skutkuje przekazaniem przez parlament części jego konstytucyjnych uprawnień do decydowania o budżecie państwa na rzecz dysponentów rezerw, przede wszystkim na rzecz Ministra Finansów. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa nie nakładają na dysponentów rezerw obowiązku ich rozdysponowania, a zatem utworzone rezerwy mogą zostać niewykorzystane, co jest zgodne z prawem, przy czym z kolei przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel, niż określony w decyzji o ich przyznaniu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz. U. z 2013, poz. 168) (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, komentarz do art. 140 i art. 154, Wyd. ABC 2011).

Z treści przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009r., ze stanowiska doktryny oraz w świetle przytoczonego orzecznictwa należy - zdaniem Sądu - wywieść, że udzielona dotacja celowa z budżetu państwa staje się wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, i tym samym podlega zwrotowi wówczas, gdy z jej środków zostają opłacone inne cele, niż na to wskazywał akt ją przydzielający.

Organ udzielający dotacji celowej w umowie lub decyzji, którą ona jest przyznana, ma prawo i obowiązek określić, na jaki cel otrzymujący te środki może je wydatkować.

W rozpatrywanej sprawie w związku z powyższym istotną staje się odpowiedź na wątpliwość, czy sformułowany w decyzjach Ministra Finansów o przyznaniu rezerwy celowej jej cel tj. przeznaczenie na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, obejmuje wydatki, które Skarżący dokonał w ramach tej rezerwy.

Zgodnie z treścią art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z p. zm.) zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (z zastrzeżeniami określonymi w tym przepisie) starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) sporządzają plany wykorzystania zasobu;

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu;

7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

Z kolei przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 6, może być powierzone zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub podmiotom, które zatrudniają te osoby (wg brzmienia przepisu obowiązującego do dnia 31.12.2013r. – przyp. Sądu).

Ustęp 3 art. 23 ustawy określa zaś, że od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) – zgodnie z zapisem zawartym w art. 1 tej ustawy - normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

W art. 3 określono, że - ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury,

natomiast jeśli chodzi o pojęcie budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Jednocześnie z regulacji art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.

Z kolei art. 61 precyzuje, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W orzecznictwie przyjęto zatem, że przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych", użyte w tytule rozdziału 6 Prawa budowlanego należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1661/11, LEX nr 1109797).

Z regulacji zawartych w obydwu powyżej cyt. ustawach wynika zdaniem Sądu, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej polegające na gospodarowaniu zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, podejmują w ramach tego gospodarowania czynności mające na celu utrzymanie tych obiektów zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wynika to zarówno z treści art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i z cyt. powyżej przepisów Prawa budowlanego.

Skoro – zdaniem Sądu – Starosta S. z mocy prawa był zobowiązany do zabezpieczenia nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, był poprzez to zobowiązany do należytego utrzymania obiektów budowlanych, które znajdowały się na nieruchomości powierzonej mu do gospodarowania, tym samym zapisy zawarte w decyzjach odnoszące się do celu dotacji jako udzielonej na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych należało ściśle interpretować jako udzielonej na utrzymanie obiektów (w sensie prawa budowlanego), a nie na podejmowanie innych działań, w tym zmierzających do sprzedaży nieruchomości.

Skarżący zresztą w 2010 roku, niezależnie od otrzymania decyzjami Ministra dotacji celowych na utrzymanie obiektów, podejmował działania mające na celu uzyskanie dodatkowych środków na cele związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, wskazując w swoich pismach, że potrzebuje środki na te właśnie cele, które nie zostały objęte środkami na utrzymanie budynków.

Należy zatem wskazać, że zarówno z treści cyt. przepisów, jak również z treści samych decyzji Ministra Finansów udzielających dotacji z rezerwy celowej trudno wywieść, że Skarżący mógł przeznaczyć otrzymane środki na inne cele, niż związane stricte z utrzymaniem obiektów, rozumianym jako odpowiednie ich zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym.

Sąd uznał tym samym, że organy nie naruszyły dyspozycji przepisów ustawy o finansach publicznych odnoszących się do zwrotu udzielonych dotacji, które zostały następnie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Nie można zatem uznać za zasadne zarzuty podnoszone w skardze, odnoszące się do naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi braku wyjaśnienia przeznaczenia dotacji, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, gdyż organy od początku ściśle wskazywały cel, na jaki ma być wykorzystana rezerwa.

Z przyczyn podanych powyżej Sąd nie znalazł również powodów dla uznania zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez Ministra Finansów przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę L. w sytuacji, gdy ta decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wskazanych przez Skarżącego przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie zarzutu rażącego naruszenie art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 ust. 2, art. 149 ust. 1, art. 154 ust. 7 oraz art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez wadliwe zawężenie znaczenia terminu "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen" - określającego cel udzielonej Skarżącemu dotacji celowej - wyłącznie do "utrzymania obiektu" w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane – Sąd pragnie wskazać, że w myśl cyt. powyżej przepisów i przyjętej wykładni nie można uznać, że uszczegółowienie w decyzji przyznającej dotację celu, na jaki jest ona przyznana, narusza przepisy ustawy o finansach publicznych, albowiem to właśnie do właściwości Ministra Finansów należy podział i określenie przeznaczenia rezerwy celowej (art. 154 u.f.p.).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. – należy wskazać, że ewentualne naruszenie przez organ wskazanego przepisu nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi w zgodzie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, bowiem podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie został pozbawiony prawa czynnego udziału strony i odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, składał wyjaśnienia i pisma, był zawiadamiany o czynnościach podejmowanych przez organy w toczącym się postępowaniu.

Nietrafne są również zarzuty Skarżącego dot. naruszenia przepisów procedury tj. art. 7, 8, 9 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie można uznać za zasadny z uwagi na fakt, iż właśnie w związku z tym przepisem stwierdzającym, że organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek uwzględniać interes społeczny - niedopuszczalnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja, gdyby organ zaakceptował niezgodną z warunkami umowy jej realizację (poprzez realizację po terminie zakreślonym w umowie).

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. - organ dopełnił obowiązków wynikających z jego treści m. in. wezwał stronę do przedstawienia dowodów, powiadomił o wszczęciu postępowania i poinformował o prawie zapoznania się z aktami, powiadomił o prawie złożenia wniosków i uwag do zgromadzonego materiału.

Należy przy tym wskazać, że - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa, nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1148/05, LEX nr 209133).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Ministra przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w ocenie Sądu wymogom zawartym w tym przepisie, nadto decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po dokonaniu oceny na jego podstawie.

Sąd nie stwierdził tym samym, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącego zarzuty, należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.