Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2420/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2018 r. Nr [..], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. [..] ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. [..] ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..], od decyzji Prezydenta [..] z dnia [..] marca 2018 r. Nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [..] - pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej (kategoria obiektu budowlanego - XIV) z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, hydrantową, tryskaczową, kanalizacji deszczowej, gazową, c.o., elektryczną, teletechniczną, klimatyzacyjną, wentylacji mechanicznej, a także instalacją systemu sygnalizacji pożarowej, instalacją dźwiękowego systemu ostrzegawczego z instalacją oddymiania garażu z miejscami postojowymi, z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz rozbiórką słupa reklamowego na terenie działki o nr ew. [..] z obrębu [..] w rejonie ul. [..], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Postanowienie Wojewody [..] zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [..] grudnia 2017 r., uzupełnionym w dniu [..] stycznia 2018 r. oraz w dniu [..] lutego 2018 r., inwestor - [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [..] - wystąpił o pozwolenie na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., hydrantową, tryskaczową, kanalizacji deszczowej, gazową, c.o., elektryczną, teletechniczną, klimatyzacyjną, wentylacji mechanicznej, a także instalacją systemu sygnalizacji pożarowej, instalacją dźwiękowego systemu ostrzegawczego z instalacją oddymiania garażu z miejscami postojowymi, z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz rozbiórką słupa reklamowego na terenie działki o nr ew. [..] z obrębu [..] w rejonie ul.[..].

Decyzją dnia [..] marca 2018 r. Nr [..] Prezydent [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [..] pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej na terenie działki o nr ew. [..] z obrębu [..] w rejonie ul. [..] w [..].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..]. W odwołaniu podniesiono, że ww. zadanie inwestycyjne jest niezgodne z celem na jaki działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [...] została oddana w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste do dnia [..] grudnia 2099 r. na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z dnia [..] grudnia 2000r. Repertorium A nr [..] na rzecz spółki "[..]" Sp z o.o. Zgodnie z § 4 ww. umowy "preferowaną dla tego obszaru funkcją jest funkcja usługowo - biurowa, z uwagi na usytuowanie nieruchomości w sąsiedztwie dwóch arterii komunikacyjnych należy wykluczyć realizowanie w tym miejscu obiektu o charakterze mieszkaniowym".

Ponadto zdaniem wnoszącego odwołanie w ww. akcie notarialnym została określona stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 3% ceny gruntu, która obowiązuje do dnia dzisiejszego. Ustalenie stawki procentowej na powyżej wskazanym poziomie jednoznacznie wskazuje, że została ona ustalona dla celu, który w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego został określony jako podstawowy, dla funkcji usługowo - biurowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odróżnia usługi turystyczne od pozostałych, a zmiana sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym inwestora w postaci realizacji budynku o funkcji hotelowej, pociągnie za sobą zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2018 r. Nr [..] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że w omawianym przypadku odwołanie od decyzji Prezydenta m. [..] z dnia [..] listopada 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..]. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [..], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [..].

Zdaniem organu, skoro Prezydent [..] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony.

Podsumowując, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie mający do tego legitymacji, organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [..] z dnia[..] sierpnia 2018 r. Złożyło [...], reprezentowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające z upoważnienia Prezydenta [..].

Strona skarżąca postawiła zarzuty:

1. naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Prezydenta [..];

1. naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że [..] reprezentowanemu przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania;

2. naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] [...] (Dz. U. z 2015 r., poz. [..] ze zm.) w zw. z art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. [..] ze z.,, dalej zwana: "Ustawą o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego wydał Prezydent [..] działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, [..] (gmina) reprezentowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie związane z legitymacją do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [..] marca 2017r. nie zostały przez Wojewodę [...]w ogóle wzięte pod uwagę. Uznanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa jako strony postępowania przy wydawaniu w ww. decyzji a następnie odmówienie tego przymiotu na etapie odwoławczym jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.

Strona skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta [..] z dnia [..] marca 2018r. została wydana przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Organami administracji architektoniczno-budowlanej są: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Taka konstrukcja przepisu wprowadza zatem generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Kompetencja dla Prezydenta [..] do rozstrzygania przedmiotowej sprawy zakończonej ww. decyzją wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 przywołanej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. Status [..] jako miasta na prawach powiatu nie budzi przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [..]. Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [..] jako organ architektoniczno- budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego.

Źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżąca wynika natomiast z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, a które stanowią składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina. Skarżąca zwróciła uwagę na prawidłowe, odróżniające od nazwy organu określenie nazwy strony odwołującej "[..]", nawiązujące do gminnego charakteru tej jednostki samorządowej.

Podsumowując strona skarżąca podkreśliła, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, nie władcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [..] działał jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kpa (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą).

Zdaniem skarżącej stanowisko przywołane w ww. uchwale, znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżące nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela.

Przedmiotowe odwołanie zostało złożone w imieniu [..]. To nie skarżące Miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel. Tym samym organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent [..], odwołującym natomiast jest [..] reprezentowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej na taką interpretację przepisów prawa wskazuje się w aktualnie obowiązującym orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia [..] stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17, podobnie w wyroku WSA z dnia [..] lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/17), co znajduje także zastosowanie w niniejszej sprawie. Zasada spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawia za potrzebą uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. Poz. [..] z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. Poz. [..]), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2018 r., nr[..] stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania Urzędu Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..] od decyzji Prezydenta [..] z dnia [..] marca 2018 r. Nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [..] - pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je, nie jest stroną postępowania.

Stosując przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..] może zostać merytorycznie rozpatrzone. W tych też okolicznościach Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania.

Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela i uznaje ją za własną.

Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania.

Odwołanie od decyzji Prezydenta, zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [..] które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [..], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [..]

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona do Sądu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi - [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [..] - pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent [..]. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji jest w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie mają bowiem zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia [..] marca 2002 r. o ustroju [..], powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent [..] wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta [..] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawnione jest [..].

W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent [..] skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie jako przedstawiciel właściciela nieruchomości [..], na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, oraz jako właściciel działki sąsiadującej z inwestycją. Oznacza to, że Prezydent [..] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia.

Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta [..] dostrzegł Wojewoda [..], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano wyżej, Wojewoda [..] uznał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [..], za pośrednictwem którego Prezydent [..] wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa i pozostałych biur Urzędu [..] należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [..].

Jedocześnie organ drugiej instancji przywołał znane i stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawały, że niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 k.p.a.

Rozpatrując skargę [..] reprezentowanego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, które działa w imieniu Prezydenta [..], Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma przesłanek dla jego uchylenia.

Sąd przyjmuje w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia [..] stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12. Przede wszystkim jednak, tutejszy Sąd czuje się związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w [..] (przed reformą) wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W orzeczeniach tych stwierdzono wyraźnie, że nie można podzielić zapatrywania, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania.

Innymi słowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej dotychczas w zasadzie jednolity i utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Przyjmując zasady wyrażone w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, włącznie z uchwałą w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja Wojewody [..] jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta [..]. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta [..], z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych. Niedopuszczalność odwołania stwierdził Wojewoda [..] ograniczając się wszakże do powołania art. 134 k.p.a. jako podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgodził się natomiast z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia [..] stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

W obydwu sytuacjach mamy bowiem do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Nie sposób nie zgodzić z poglądem, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (a więc również w przypadku[..] ) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. [..]). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się [..], wynika z prawa własności nieruchomości, objętej inwestycją. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie [..] do występowania w charakterze strony.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd ten zdaje się jednak zbyt daleko idący, w kontekście stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [..] maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Trudno zgodzić się z tym, że stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA nie powinno być odnoszone do zagadnienia rozpatrywanego na gruncie aktualnie rozpoznawanej sprawy. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. dość jednoznacznie bowiem wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

To ograniczenie uprawnień miasta w sferze dominium, jako właściciela danej nieruchomości, doznaje istotnych ograniczeń także z tego powodu, że nieruchomość ta został oddana w wieczyste użytkowanie. Warto tu odnotować, że jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia [..] grudnia 2016 r., sygn. akt III CZP 57/16, niewątpliwie ustanowienie na nieruchomości przez jej właściciela prawa, z którego wynikają wskazane uprawnienia innej osoby jako użytkownika wieczystego, musi się wiązać z wyznaczeniem właścicielowi ograniczeń we wszystkich płaszczyznach charakteryzujących jego prawo, a zatem co do korzystania, obciążania i rozporządzania nieruchomością (art. 140 k.c.). Ograniczenia te nie powinny być jednak większe i dalej idące niż to konieczne do osiągnięcia celu ustanowienia użytkowania wieczystego. Można je zresztą opisywać przez wskazanie na stopień, w jakim ulegają modyfikacji uprawnienia właściciela nieruchomości, na której powstaje użytkowanie wieczyste do korzystania z niej, obciążania i rozporządzania nią. Sąd Najwyższy podkreślił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powoduje, że uprawnionym do korzystania z niej staje się użytkownik wieczysty. Jego korzystanie z nieruchomości powinno mieć jednak charakter celowy, co oznacza, że właściciel może od niego oczekiwać wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym przy powstawaniu tego prawa oraz ewentualnego podjęcia działań pozwalających na zrealizowanie ustalonych wówczas zamierzeń. Jest wprawdzie możliwe, że użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości, na której powstało jego prawo, w sposób dowolny, sprzeczny z celem jego ustanowienia, jednak takie korzystanie jest zagrożone sankcją rozwiązania umowy (art. 240 Kodeksu cywilnego).

Wojewódzki Sad Administracyjny w [..] w pełni podziela więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia [..] maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. NSA stanowczo zaakcentował, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej.

Podobne wnioski można wyprowadzić z treści wyroku NSA z dnia [..] stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1387/12. Jeszcze raz wypada bowiem podkreślić, że bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego działa organ jednostki samorządu terytorialnego, czy to w ramach kompetencji przynależnych jednostkom stopnia powiatowego, czy też należących do zadań własnych gminy, w każdym przypadku działa (czasami poprzez upoważnionych pracowników aparatu obsługi), jako organ jednoosobowy – prezydent miasta. Ta okoliczność wyklucza możliwość jego jednoczesnego udziału w postępowaniu, w którym w sposób władczy rozstrzyga sprawę, także w roli strony tego procesu.

Biorąc natomiast pod uwagę zasadniczą prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewody[..], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia [..] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania.

-----------------------

Strona 4 z 13

Strona 3 z 13