Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 14 lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. P. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję z dnia 14 lutego 2019 r. Burmistrza Miasta K. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 14 lutego 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta K., na podstawie art. 17, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 4 oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływana również jako "u. ś. r."), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach o świadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 listopada 2018r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M.P. z 2018r. poz. 1099), zarządzenia Nr 0050.131.2016 Burmistrza Miasta K. z dnia 3 października 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. do prowadzenia postępowań w sprawie świadczeń rodzinnych i wydawania decyzji oraz art. 104, art. 107, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako "k.p.a."), odmówił M. P. (dalej jako "strona" lub "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W dniu 17 stycznia 2019 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P., która legitymuje się na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ przytoczył treść przepisu art. 17 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 "u.ś.r" i wskazał, że wnioskodawcy decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...] na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 11 lutego 2019 r. strona oświadczyła, że postanawia pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy i nie wyraża zgody na uchylenie decyzji.

M. P. odwołał się od powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 b i ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 20 i art. 32 ust. 2 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, jednak odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona innymi przyczynami prawnymi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby otrzymać to świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę ("w celu sprawowania opieki"). Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Wskazując na wyroki NSA: z dnia 5.06.2007 r., I OSK 1411/06, z dnia 27.07.2011 r., I OSK 558/11, z dnia 12.07.2012 r., I OSK 101/12, organ podkreślił, że w orzecznictwie istnieje pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca mieści się w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednak w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zrezygnował on z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie wynika również, aby rozmiar i zakres opieki wymuszał rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niepełnosprawność matki spowodowana jest chorobami wewnętrznymi, i nie jest osobą leżącą na stałe, niesprawną ruchowo. Z opisu sprawowanej opieki wynika, że wnioskodawca robi poranne zakupy i przygotowuje śniadanie, matka samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, w tym także w ciągu dnia, dokonuje wymiany pieluchomajtek, mierzy poziom cukru, smaruje się maścią, przyjmuje lekarstwa. Wnioskodawca jedynie podaje ubrania i leki, uczestniczy z matką w wizytach lekarskich, załatwia zakupy, sprawy urzędowe, prowadzi gospodarstwo domowe (sprzątanie i pranie), towarzyszy matce w spacerach, nabożeństwach, wizytach rodzinnych (czworo innych jej dzieci mieszka w K.), w posiłkach, w spędzaniu wolnego czasu. Z opisu wynika, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Podawanie lekarstw i pilnowanie bezpieczeństwa matki przy porannej toalecie wykonywane są w godzinach rannych i wieczornych, natomiast ta część dnia, która zwyczajowo wypełniana jest obowiązkami zawodowymi, poświęcana jest przez wnioskodawcę prowadzeniu gospodarstwa domowego i spędzaniu czasu z matką. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym mieszka także wnioskodawca, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, podobnie jak zakupy czy wizyty u lekarza - osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy, do lekarza i kościoła. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Nie można na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawcy a sprawowaniem przez niego opieki. Brak takiego związku przesądza o niespełnieniu przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

W sprawie zachodzi ponadto przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na punkt 8 uzasadnienia ww. wyroku, organ odwoławczy, podniósł że jego skutkiem nie jest uchylenie przepisu, ani powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym. Dlatego nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy, która nadal obowiązuje. Wyrok Trybunału jest wiążący dla organów administracji także w zakresie uzasadnienia i wskazanych w nim skutków. Przepis ten znajduje więc zastosowanie w niniejszej sprawie. Z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki ur. w 1940 r. wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalenie tej daty należy do kompetencji powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyznania świadczenia w ocenie organu I instancji nastąpiła z uwagi na przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. (osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją ostateczną i wybrała to świadczenie). Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest wyłącznie normą kolizyjną mającą zastosowanie w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w tym przepisie i w realiach sprawy miałby zastosowanie tylko wtedy, gdyby ziściły się warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym przysługuje już przyznany decyzją ostateczną z dnia 5 listopada 2018 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nie dochodzi do zbiegu prawa do świadczeń.

M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na przedmiotową decyzję, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez część doby, nie wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

W uzasadnieniu skargi została przywołana argumentacja na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

- matce albo ojcu,

- opiekunowi faktycznemu dziecka,

- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust.1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 23 kwietnia 2007 r. wynika, że matka wnioskodawcy - M. P. ur. [...] 1940 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym stopień niepełnosprawności datuje się od 30 października 2001r.. Natomiast od kiedy istnieje niepełnosprawność, nie da się ustalić.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się:

- po pierwsze - czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej;

- po drugie - czy istnieje związek skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką;

- po trzecie - czy w realiach niniejszej sprawy przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przeszkodę do nabycia przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnoście pierwszej rozważanej kwestii, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały. Niezasadnie także Kolegium przyjęło, że omawiany przepis ustawy znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cyt. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w G. z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 51/17). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).

Odnośnie drugiej spornej kwestii, a mianowicie związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, to zdaniem Sądu orzekającego, stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie jest przedwczesne, jak też można przyjąć, aby znajdowało dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań - trzeba podkreślić - że zarówno przesłanka daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (matki skarżącego) oraz przesłanka istnienia związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki, nie stanowiły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji. Nie były zatem przedmiotem ustaleń i rozważań tego organu. Tym bardziej stanowisko i ustalenia Kolegium w tym zakresie nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, co należy odnieść zwłaszcza do kwestii związku skutkowo-przyczynowego. Przy czym, należy zaznaczyć, że Sąd orzekający podziela stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, jak też poglądy zawarte w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podniosło, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Kolegium wskazało min., że niepełnosprawność matki spowodowana jest chorobami wewnętrznymi (miażdżyca, nadciśnienie, cukrzyca, zaburzenia słuchu) i nie jest ona osobą leżącą na stałe oraz niesprawną ruchowo. Należy jednak zauważyć, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na podstawie tego rodzaju schorzeń, stwierdziło znaczny stopnień niepełnosprawności u matki skarżącego, i to na stałe. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w 2007 r. i w punkcie 7 wskazań jednoznacznie stanowi o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

Ponadto, Kolegium opierając się tylko na załączonych do wniosku wyjaśnieniach skarżącego wywiodło, że czynności opiekuńcze i zakres sprawowanej opieki nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy. Nie może jednak ujść uwadze, że organ I instancji oraz organ odwoławczy nie przeprowadziły w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Przy czym, co istotne, decyzje organów obu instancji nie zawierają jakichkolwiek ustaleń (danych), dotyczących zatrudnienia czy też aktywności zawodowej i zarobkowej skarżącego. Czyni to wyprowadzony przez Kolegium w tym zakresie wniosek, nie tylko przedwczesnym, ale i nieweryfikowalnym. Jak już zaznaczono, organ pierwszej instancji nie badał omawianej przesłanki, tak ważnej z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie Kolegium zauważyło, że "organ I instancji w ogóle nie poświęcił tej zasadniczej przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żadnej uwagi". Nie można uznać, aby w tym zakresie sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana. Okoliczność ta przełożyła się bezpośrednio na niemożliwość odniesienia się przez skarżącego do kwestii dotyczących związku skutkowo-przyczynowego w toku instancji lecz dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Trzeba pamiętać, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a zwłaszcza w przywołanych dowodach.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w świetle poczynionych powyżej uwag, konstatacja Kolegium była przedwczesna, a prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego dotyczących istnienia lub braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a zakresem sprawowanej przez niego opieki.

Istniejący stan rzeczy należy więc uznać za niedostateczne wyjaśnienie sprawy, skutkujący przyjęciem, że doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Powoduje to, że decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale także z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Odnośnie natomiast przesłanki negatywnej przewidzianej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to bezsporne było, że skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzja ostateczna z dnia 5 listopada 2018 r. w aktach sprawy). Stosownie do treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten obowiązywał w dacie złożenia wniosku i skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Takiego wyboru też dokonał. Do wniosku z dnia 15 stycznia 2019 r. zostało bowiem dołączone oświadczenie skarżącego o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Ponadto, Kolegium prawidłowo również zauważyło, że w tym wniosku skarżący wprost i jednoznacznie wniósł o uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku, gdyby ziściły się warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i "tym samym dokonał on wyboru jednego ze świadczeń, a kolejne wezwanie o dokonanie wyboru było zbędne". Przy czym, w świetle dokonanych rozważań przedwczesne staje się twierdzenie o braku zbiegu do świadczeń.

W konsekwencji też, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Przede wszystkim organy dokonają oceny wniosku skarżącego badając, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej jednak organy dokonają nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego, w tym związanych z nie podejmowaniem lub z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad matką. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.