Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 177/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 2, art. 30 ust. 1-2, art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 8, art. 32 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz H. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.), Prezydent Miasta P. (dalej organ I instancji albo Prezydentem), na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1, 2, 6, 7 i 8, i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił, że kwota [...] zł, pobrana przez H. P. (dalej Wnioskodawczyni, Odwołująca albo Skarżąca) tytułem: zasiłku rodzinnego na J. D. i H. D. w wysokości po 43,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 lipca 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na J. D. w wysokości po 170,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 lipca 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na H. D. w wysokości po 250,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 lipca 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na H. D. w wysokości po 70,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od 1 września 2004 r. do 30 września 2004 r. w wysokości po 90,00 zł na J. D. i H. D., przyznanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2004 r.) jest świadczeniem nienależnie pobranym.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2004 r., przyznano Wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na J. D. i H. D. w wysokości po 43,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na J. D. w wysokości po 170,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na H. D. w wysokości po 250,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na H. D. w wysokości po 70,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego jednorazowo na okres od 1 września 2004 r. do 30 września 2004 r. w wysokości po 90,00 zł na J. D. i H. D.

Dnia [...] stycznia 2005 r. Wnioskodawczyni w związku z otrzymanym wezwaniem przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego z [...] maja 1994 r. o umieszczeniu J. D. i H. D.r w rodzinie zastępczej przez siebie utworzonej.

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.), wydaną w wyniku ponownego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2004 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 437/08 (dalej wyrok z 21 stycznia 2009 r.), uchylono decyzję z dnia 3 sierpnia 2004 r. i odmówiono przyznania Wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z 8 grudnia 2009 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło w całości decyzję z [...] września 2009 r. i stwierdziło, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Prezydent wskazał, że opisany stan faktyczny wypełnił przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Wnioskodawczyni złożone w treści wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, potwierdzone podpisem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznania świadczeń rodzinnych i obowiązkiem niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i oświadczenie, że małoletnie J. D. i H. D. nie są umieszczone w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie ani w rodzinie zastępczej. Oświadczenie nie budziło żadnych wątpliwości w kontekście dołączonych przez Wnioskodawczynię dokumentów do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz J. D. i H. D., tj. zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego P. – Ś. z [...] maja 2004 r. o dochodach Wnioskodawczyni za rok 2002 r., odpisów skróconych aktów urodzenia w/w dzieci i zaświadczeń Sądu Rejonowego w P. o ustanowieniu opiekuna prawnego w osobie Wnioskodawczyni dla w/w dzieci od dnia [...] października 1994 r. Ustanowienie rodziny zastępczej dla dziecka stanowi okoliczność wyłączającą możliwość uzyskania świadczeń rodzinnych na rzecz tego dziecka. Ciężar wykazania tej okoliczności (jak również innych okoliczności przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych), zgodnie z wolą ustawodawcy, istnieje po stronie ubiegającej się o świadczenia rodzinne, która w tym celu zobowiązana jest wypełnić sformalizowany wniosek. Biorąc pod uwagę konstrukcję wniosku o świadczenia rodzinne, która rodzi po stronie ubiegającej się o świadczenia rodzinne obowiązek złożenia pełnych wyjaśnień co do sytuacji m.in. rodzinnej, stwierdzić należy, że strona winna wskazać, bez osobnego wezwania, że od 1994 r. stanowi rodzinę zastępczą. Tym bardziej, że Wnioskodawczyni własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z przesłankami wyłączającymi możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne (w tym przypadku przebywanie dzieci w rodzinie zastępczej), zawartymi w pouczeniu znajdującym się w treści wniosku, z którym strona winna się szczegółowo zapoznać.

W związku z powyższym kwota w wysokości [...] zł, wypłacona Wnioskodawczyni tytułem świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z 3 sierpnia 2004 r., w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 lipca 2005 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr, zwrotowi na rachunek bankowy wskazany w wezwaniu do zapłaty (k. 370-373 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. H. P. złożyła odwołanie od decyzji z [...] lutego 2010 r., wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie toczącego się postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca wskazała, że decyzję z [...] lutego 2010 r. wydano przedwcześnie, gdyż złożyła Ona skargę do WSA od decyzji SKO z [...] grudnia 2009 r., na podstawie której P. Centrum Świadczeń wydało zaskarżaną decyzję. WSA nadał sprawie sygn. akt IV SA/Po 177/10. Rozstrzygnięcie Sądu w tej sprawie ma kluczowe znaczenie dla stron, gdyż w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi Odwołującej, decyzja z [...] lutego 2010 r. stanie się w całości bezpodstawna. Z ostrożności procesowej, Odwołująca wskazała, że do pobrania przez Nią świadczeń przyczynił się organ administracji. Urzędnik analizując złożony wniosek winien zwrócić uwagę na zaświadczenia przedstawione przez Odwołującą i ustalić, w jakim zakresie ustanowiona jest opieka nad małoletnimi H. D. i J. D. Nadto ciążył na nim obowiązek poinformowania Wnioskodawczyni o przeciwwskazaniach do otrzymywania wnioskowanych świadczeń. Świadczenia przyznane Odwołującej nie z jej winy, zostały przeznaczone na zaspokojenie potrzeb dzieci.

Decyzja z [...] lutego 2010 r. narusza art. 7 kpa w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), gdyż Prezydent nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, nie uwzględniając należycie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Organ I instancji nie rozłożył na raty kwoty [...] zł, mimo że w toku postępowania powziął wiedzę o ciężkiej sytuacji majątkowej rodziny Odwołującej, przemawiającej za umorzeniem w całości nienależnie pobranych świadczeń (k. 6-11 akt odwoławczych).

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia faktyczne i poglądy prawne poczynione przez organ I instancji, uznając zarzuty Odwołującej za niezasadne. SKO podkreśliło w szczególności, że organ I instancji po upływie okresu świadczeniowego może ustalić kwotę świadczeń nienależnie pobranych bez zmiany albo uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2004 r., na podstawie której Odwołująca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz J. D. i H. D. (k. 21-23 akt odwoławczych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. H. P. złożyła skargę do WSA na decyzję z [...] października 2010 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji [...] lutego 2010 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji i zasądzenie kosztów postępowania. Formułując wniosek ewentualny Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] października 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2010 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji z [...] października 2010 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr przez błędne uznanie, że kwota świadczeń rodzinnych w wysokości 7.598 zł pobrana przez Skarżącą na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2004 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym;

b) przez organ II instancji art. 16 kpa w związku z art. 32 ust. 2 i 1 uśr, przez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ I instancji mógł ustalić kwotę nienależnie pobranych świadczeń bez zmiany albo uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2004 r. na podstawie której Skarżąca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz J. D. i H. D.;

c) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 7 kpa w związku z art. 32 ust. 2 uśr przez obciążenie Skarżącej całością odpowiedzialności za błąd pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, mimo że to na organie ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie;

d) naruszenie przez organ przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 30 ust. 9 uśr, art. 2 pkt 1, art. 3 ups, przez nie wyjaśnienie należycie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przez nie uwzględnienie przy orzekaniu, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny Skarżącej (k. 4-13 akt IV SA/Po 177/11).

Pismem z [...] lutego 2011 r. nr [...], SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji z 19 października 2010 r. (k. 15-17 akt IV SA/Po 177/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Wnioskiem złożonym dnia [...] lipca 2004 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. H. P. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje małoletnich dzieci, J. D.r i H. D. Do tego wniosku Skarżąca dołączyła m. in. zaświadczenie, że została ona ustanowiona prawnym opiekunem małoletnich J. D. i H. D., postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r., sygn. akt [...] (k. 6-7, 11-13 akt administracyjnych).

Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. nr [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1, 4, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 (Dz.U. nr 228, poz. 2255, z 2004 r., nr 35, poz. 305, nr 64, poz. 593, nr 99, poz. 1001, dalej uśr) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 45, poz. 433) oraz art. 104 i 130 § 4 kpa, przyznał H. P.: 1) zasiłek rodzinny na J. D. w wysokości po 43,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. i H. D. w wysokości 43,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., 2) dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w wysokości po 170,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. na J. D., 3) dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w wysokości po 250 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. na H. D., 4) dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości po 70,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. na H. D., 5) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości po 90,00 zł jednorazowo na okres od 1 września 2004 r. do 30 września 2004 r. na J. D. oraz H. D. (k. 14 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z 15 czerwca 2005 r.), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 151 kpa, art. 145 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 uśr uchylił w całości z mocą od dnia [...] lipca 2004 r. decyzję z [...] sierpnia 2004 r. (k. 37 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z 12 lipca 2005 r.), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 uśr, i art. 104 kpa ustalił, że kwota [...] zł pobrana przez H. P. na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2004 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, nakładając jednocześnie na H. P. obowiązek zwrotu w/w kwoty w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tej decyzji (k. 40 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z 21 lipca 2005 r.) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 8 pkt 4-6, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 uśr, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z [...] lipca 2004 r. nie przyznał H. P.: 1. zasiłku rodzinnego na J. D. i H. D., 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na H. D., 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na J. D., 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na H. D., 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na H. D., 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na J. D. (k. 39 akt administracyjnych). Decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2005 r.), po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (k. 52 akt administracyjnych). Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z 17 kwietnia 2008 r.), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 9 uśr i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. P. z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie umorzenia niezależnie pobranych świadczeń, odmówił Skarżącej umorzenia kwoty [...] zł, rozkładając jednocześnie spłatę powyższej kwoty na 38 rat miesięcznych w okresie od maja 2008 r. do czerwca 2011 r. (k. 218-219 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2008 r.), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2008 r. (k. 242-247 akt administracyjnych).

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 437/08 (dalej wyrok z 21 stycznia 2009 r.), WSA stwierdził nieważność: decyzji Kolegium z [...] lipca 2008 r. nr [...]; decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]: decyzji SKO z [...] października 2005 r. nr [...]: decyzji Prezydenta Miasta P. z: [...] lipca 2005 r. nr [...];[...] lipca 2005 r., nr [...];[...] czerwca 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że wymienione wyżej decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Analizując uchybienia poszczególnych decyzji i zachodzący między nimi związek WSA wyjaśnił, że jeśli ze względu na rażące błędy w kolejnych decyzjach administracyjnych kwota [...] zł nie została uznana za nienależną, to tym samym decyzje orzekające o odmowie jej umorzenia i rozłożeniu tej kwoty na raty były wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powołany przez organy art. 30 ust. 9 uśr zezwala tylko na umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a takimi nie były świadczenia pobrane przez Skarżącą. Z uwagi na naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tych decyzji, WSA nie objął kontrolą zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej kwestii zaskarżonych decyzji, dotyczących umorzenia, względnie rozłożenia na raty, ze względu na sytuację materialną rodziny Skarżącej, nienależnej kwoty. WSA podkreślił, że nawet abstrahując od wskazanego rażącego naruszenia prawa, organy orzekające w sprawie nie prowadziły swego postępowania zgodnie z przepisami prawa. Sąd miał na uwadze, że całe kilkuletnie postępowanie być może nie musiałoby być prowadzone, gdyby organy administracji zwróciły uwagę, że H. P. już w dokumentach załączonych do pierwotnego wniosku z [...] lipca 2004 r. wskazała, że dzieci J. D. i H. D. mają opiekuna prawnego w jej osobie, co wynikało także z załączonych zaświadczeń Sądu Rejonowego w P. Z akt sprawy wynika, że ten sam organ wypłacał Skarżącej świadczenie należne z tytułu sprawowania opieki na dziećmi znajdującymi się w rodzinie zastępczej. Organy administracji nie wzięły tego pod uwagę i wbrew zasadzie prawdy obiektywnej nie ustaliły, z jakiego powodu dzieci znalazły się pod opieką. Konsekwencją umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej jest ustanowienie opiekuna prawnego. Sąd wskazał, że organ wydając decyzję o stwierdzeniu, że jakieś świadczenia są nienależne, winien w sposób dokładny przeanalizować, dlaczego, i na jakiej podstawie prawnej wydał swe orzeczenie, czyniąc to w kontekście stanu faktycznego konkretnej - rozpatrywanej sprawy. Nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na art. 30 uśr, skoro artykuł ten składa się z wielu przepisów, zawartych w 9 ustępach. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA zwrócił uwagę na konieczność dokonania przez organ administracji skrupulatnej analizy przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, a zwłaszcza dotyczących podejmowanych w tym nadzwyczajnym trybie rozstrzygnięć (k. 39-39v, 41-51 akt IV SA/Po 437/08).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z 4 maja 2009 r.), Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie w sprawie decyzji z [...] sierpnia 2004 r. (k. 258 akt administracyjnych). Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 kpa w zw. z art. 4, art. 6, art. 7 pkt 2, art. 8 pkt 3a, 4a, 5, 6, art. 11a, art. 12a, art. 13, art. 14, art. 20, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 uśr i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903), uchylił z dniem [...] sierpnia 2004 r. decyzję z [...] sierpnia 2004 r. w punkcie I podpunkcie 1 lit. a i b, podpunkcie 2 lit. a, podpunkcie 3 lit. a, podpunkcie 4 lit. a, podpunkcie 5 lit. a i b, przyznającą zasiłek rodzinny na J. D. i H. D., dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz J. D. i H. D., dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na rzecz H. D., dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz J. D. i H. D. (punkt I decyzji). Organ administracji odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz J. D. i H. D., dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz J. D. i H. D., dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na rzecz H. D., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz J. D. i H. D. (punkt II decyzji, k. 325-330 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] września 2009 r. (punkt I decyzji) oraz stwierdziło, że ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa (punkt II decyzji, k. 338-346 akt administracyjnych).

Prawomocnym wyrokiem z [...] lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 177/10 (dalej wyrok z 28 lipca 2010 r.), WSA uchylił: I. zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2009 r. nr [...], II. postanowienie z [...] maja 2009r. nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu WSA nakazał organowi administracji rozważenie możliwości zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2004 r., z uwagi na jej kwalifikowaną wadę. Zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej (art. 7 pkt 2 uśr). Skarżąca została ustanowiona rodzinną zastępczą postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z 19 maja 1994 r. sygn. akt [...]. Zatem decyzja z 3 sierpnia 2004 r., choć ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie wystąpiły przesłanki zastosowania przez organ I instancji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wydania z urzędu postanowienia z [...] maja 2009 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Jeśli organ administracji publicznej wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji bądź też okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, to takie przekroczenie prawa, wbrew jasnym i określonym w sposób niedwuznaczny przesłankom tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa, w wyniku czego powstały skutki, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia wymogu praworządności (k. 36-36v, 38-44 akt IV SA/Po 177/10).

Decyzją z [...] lutego 2010 r. organ I instancji działając na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 2 uśr i art. 104 kpa ustalił, że kwota [...] zł, pobrana przez Skarżącą tytułem świadczeń rodzinnych, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Decyzją z [...] października 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z 20 stycznia 2011 r.), Kolegium po wszczęciu postępowania z urzędu pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 2004 r., ze skutkiem prawnym na dzień [...] sierpnia 2004 r. Zdaniem SKO, stan prawny sprawy w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ decyzja ta została wydana z obrazą art. 7 pkt 1 uśr według stanu prawnego obowiązującego dnia [...]sierpnia 2004 r. Ów przepis w sposób jednoznaczny wskazuje sytuacje, w których nie przysługuje świadczenie rodzinne. Zasiłek rodzinny - a tym samym w świetle art. 8 uśr, także dodatki do zasiłku rodzinnego wskazane w tym przepisie - nie przysługują, jeśli dziecko na rzecz którego przyznawane jest to świadczenie przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd Rejonowy w P. mocą postanowienia z [...] maja 1994 r. [...] ustanowił H. P. rodziną zastępczą dla J. D. i H. D. Fakt ten był znany organowi I instancji od [...] stycznia 2005 r. W tym stanie, zgodnie z art. 7 pkt 1 uśr – Prezydent nie mógł w sposób zgodny z prawem przyznać dnia [...] sierpnia 2004 r. zasiłku rodzinnego i dodatków, o które dnia [...] lipca 2004 r. wniosła Skarżąca. Przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków dla Skarżącej, która już w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. była rodziną zastępczą dla J. i H. D., stanowi rażące naruszenie prawa.

Powyższy stan faktyczny zakresie zdarzeń procesowych Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności. Sąd nie podzielił ustaleń organów obu instancji, że informację o ustanowieniu Skarżącej rodziną zastępczą dla J. i H. D. organ I instancji uzyskał po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Przeciwko takim ustaleniom organów przemawiało to, że H. P. poinformowała organ I instancji o postanowieniu z [...] października 1994 r. Sądu Rejonowego w P. we wniosku z [...] lipca 2004 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych. Po drugie, organ I instancji w wydawanych w toku toczącego się postępowania rozstrzygnięciach w odmienny sposób precyzował moment, w którym powziął wiadomość o tym, że J. i H. D. przebywają w rodzinie zastępczej. W postanowieniu z [...] lutego 2005 r. Prezydent stwierdził, że tę informację powziął [...] grudnia 2004 r. z Działu Opieki Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Natomiast w postanowieniu z 4 maja 2009 r. organ I instancji wskazał, że dnia 18 stycznia 2005 r. do Działu ds. Realizacji Świadczeń Pieniężnych wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] maja 1994 r., sygn. akt [...] o umieszczeniu J. i H. D. w rodzinie zastępczej Skarżącej. Z kolei w decyzji z [...] lutego 2010 r. Prezydent wskazał, że dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu z [...] maja 1994 r. o umieszczeniu J. i H. D. w rodzinie zastępczej przez siebie utworzonej. Przedstawione twierdzenia, pozostające ze sobą w sprzeczności, stanowią dodatkowy argument przemawiający za odmówieniem wiarygodności organom obu instancji odnośnie twierdzenia na temat powzięcia wiadomości dopiero po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2004 r. o przebywaniu J. i H. D. w rodzinie zastępczej utworzonej przez Skarżącą Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że organ I instancji został o tym fakcie poinformowany przez Skarżącą w dniu złożenia wniosku o uzyskanie świadczeń rodzinnych, co dla Sądu pozostawało okolicznością nie budzącą wątpliwości (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32). Ustalenia tej treści dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 21 stycznia 2009 r. IV SA/Po 437/08 (s. 10-11 uzasadnienia), co rodzi prekluzję stanu faktycznego - w tej materii po dniu 21 stycznia 2009 r. nie pojawiły się nowe dowody, mogące prowadzić do odmiennych ustaleń.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] października 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2010 r., Sąd miał na względzie, że w niniejszej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki WSA. Pierwszy wyrok został wydany dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie IV SA/Po 437/08, a drugi wyrok dnia 28 lipca 2010 r., IV SA/Po 177/10. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 359).

Z ustalonego powyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że do dnia [...] stycznia 2011 r., gdy Kolegium wydało decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] sierpnia 2004 r., akt administracyjny przyznający Skarżącej świadczenia rodzinne pozostawał w obrocie prawnym. Tymczasem dnia [...] lutego 2010 r. organ I instancji ustalił, że pobrana przez Skarżącą na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2004 r. kwota [...] zł stanowi świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Stosownie do art. 32 ust. 1 uśr – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - właściwy organ może bez zgody strony uchylić lub zmienić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli zostały one pobrane w sposób nienależny. Natomiast w art. 32 ust. 2 uśr zamieszczone zostało odesłanie w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do kpa. W art. 32 ust. 1 uśr ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne stanowi pierwszy etap postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń (wyrok WSA w Poznaniu z 16.12.2009 r., II SA/Po 700/09, LEX nr 583077). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Dopóki decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję na podstawie której świadczenie zostało przyznane nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie pozostaje świadczeniem nienależnym (R. Babińska-Górecka w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010 r., s. 369 i powołane tam orzecznictwo, W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 491-492; wyrok WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 198/08, LEX nr 501797, wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 564/07, LEX nr 494094). Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Nie można zatem, jak uczyniły organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, uznawać przyznanego świadczenia za nienależnie pobranego i nakazywać jego zwrotu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna przyznająca świadczenia rodzinne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z 19 października 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z 19 lutego 2010 r.

Jedynie na marginesie należy podnieść, że niezasadnym był zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), bowiem organy obu instancji nie stosowały norm wywiedzionych z przepisów ustawy o pomocy społecznej, ani nie miały obowiązku ich stosowania.

Dokonując kontroli zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych oraz toczącego się postępowania Sąd miał na względzie art. 135 ppsa i wynikającą z niego dyrektywę nakazującą wyjście przez Sąd poza granice złożonej skargi i zajęcia się badaniem zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Zagadnienie relacji między postępowaniem zwykłym a nieważnościowym było już przedmiotem namysłu orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ppsa. W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r. - III SA/Wr 517/04 - ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 501 uw. 3).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 ppsa) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97 - OSP 1/99/19 s. 51. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r. - I FSK 256/05 - ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6). W sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem mieściło się orzekanie o ważności decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych decyzją z 3 sierpnia 2004 r.

Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie - rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 kpa), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialno prawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r.- III SA 2512/02- LexPolonica nr 396982; T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 503 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego- w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "Ppsa. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ppsa w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 ppsa, odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 501 uw. 4).

Biorąc pod uwagę powyższe twierdzenia, Sąd orzekając w sprawie ze skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2010 r., miał obowiązek zakresem kontroli objąć również decyzję SKO z [...] stycznia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] sierpnia 2004 r. W wej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji wydając decyzję z [...] sierpnia 2004 r. naruszył w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 pkt 1 uśr (w brzmieniu obowiązującym dnia 3 sierpnia 2004 r.).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400 = W.Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 609-610 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.8.2001 r., II SA 1726/00, LEX 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99- LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, LEX 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, LEX 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1960, z. 1, s. 118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego" Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu.

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.1006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). W szczególności Sąd I instancji nie ocenił odmiennie materiału dowodowego, lecz dokonał innej niż organy obu instancji – prawidłowej - subsumcji.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję z [...] sierpnia 2004 r. naruszył art. 7 pkt 1 uśr w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, które wykluczało przyznanie zasiłku rodzinnego, jeżeli dziecko pozostawało w rodzinie zastępczej. W obecnym stanie prawnym, taka sama norma prawna dekodowana jest z art. 7 pkt 2 uśr. Wada decyzji z [...] sierpnia 2004 r. mogła być zatem wyeliminowana w trybie instancyjnym (gdyby decyzja ta została zaskarżona). Naruszenie to nie miało jednak cech rażącego naruszenia prawa. Prócz bowiem oczywistości tego naruszenia, charakteru naruszonej normy prawnej przez którą ustawodawca dokonał wyszczególnienia przesłanek nabycia prawa do zasiłku rodzinnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym stopniu w decyzji z [...] stycznia 2011 r. nie poddało analizie racji ekonomicznych oraz aksjologicznych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z 3 sierpnia 2004 r.

W wyroku z dnia 21 maja 2010 r., II OSK 897/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można zgodzić z takim postępowaniem, że sąd administracyjny kontrolując decyzję i nie dostrzegając określonego naruszenia prawa wraca do tego naruszenia przy okazji kontroli kolejnej wydanej w sprawie decyzji, gdyż dopiero wtedy naruszenie to dostrzegł. Podważałoby to bowiem zaufanie stron postępowania oraz organów administracji do wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej w wyniku uchylenia uprzednio wydanych decyzji prawomocnym wyrokiem Sądu administracyjnego, WSA winien ustalić, czy wykonane zostały przez organy administracji wskazania zawarte w wyroku – przenosząc to na realia niniejszej sprawy – z dnia 21 stycznia 2009 r., IV SA/Po 437/08. Nadto WSA winien ustalić, czy po wydaniu tego wyroku miały miejsce uchybienia, które byłyby na tyle istotne, że uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W szczególności, organy administracji publicznej ponownie rozpoznające sprawę, nie mogą wyrażać poglądu prawnego, nie powiązanego węzłem logicznym z uprzednio wyrażoną oceną prawną i wskazaniami w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego, które - zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa – są wiążące zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla Sądu ponownie orzekającego w tej sprawie.

Skutkiem prawomocnego wyroku sądu jest w szczególności prekluzja stanu faktycznego. Prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 ppsa; art. 365 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa). Prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2009 r., IV SA/Po 437/08 Sąd ustalił, że "Skarżąca już w dokumentach załączonych do pierwotnego wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. wskazała, iż dzieci J. i H. D. mają opiekuna prawnego w osobie H. P., co wynikało także z załączonych zaświadczeń Sądu Rejonowego w P. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, ten sam organ wypłacał H. P. świadczenie należne z tytułu sprawowania opieki na dziećmi znajdującymi się w rodzinie zastępczej. Organy administracji tego jednak nie wzięły pod uwagę i, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), nie ustaliły, z jakiego powodu dzieci znalazły się pod opieką" (s. 10-11 uzasadnienia wyroku z 21 stycznia 2009 r.). W świetle przywołanej uchwały 7 sędziów NSA z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, obowiązkiem Sądu Administracyjnego było stwierdzić nieważność decyzji z 3 sierpnia 2004 r., gdyby Sąd uznał, że decyzja ta jest nieważna. Tego jednak Sąd w wyroku z 21 stycznia 2009 r. nie uczynił – przeciwnie – wskazał w szczególności, że "... nie można było mówić o nienależnym świadczeniu, bo nie było ono nienależne, lecz na podstawie decyzji z dnia 3 sierpnia 2004 r., MOPR.XIII.40270/14004/13870/2004 jak najbardziej należne" (s. 10 uzasadnienia wyroku z 21 stycznia 2009 r.). Skoro w prawomocnym wyroku z 21 stycznia 2009 r. IV SA/Po 437/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził nieważności decyzji z 3 sierpnia 2004 r., z uwagi na art. 153 i art. 170 ppsa, pogląd ten wiązał organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IV SA/Po 177/10 i IV SA/Po 177/11. Z tej przyczyny motywy uzasadnienia wyroku z 28 lipca 2010 r. IV SA/Po 177/10 (s. 5, 6 uzasadnienia tego wyroku) należy rozumieć w ten sposób, że Sąd wskazał na brak przesłanek wznowieniowych, a podniósł, że zagadnienie zgodności z prawem decyzji z 3 sierpnia 2004 r. można było oceniać jedynie w postępowaniu nieważnościowym – oczywiście przed wyrokiem z 21 stycznia 2009 r. Gdyby Sąd w wyroku z 28 lipca 2010 r. inaczej rozumiał normę wywiedzioną z art. 153 i art. 170 ppsa, wówczas miałby obowiązek samemu stwierdzić nieważność decyzji z 3 sierpnia 2004 r. (uchwała 7 sędziów NSA z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazano, że jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rozstrzygnięto dane zagadnienie prawne w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego, rozwiązanie prawomocnym wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy, wbrew temu wyrokowi twierdzić, że to zagadnienie prawne może być rozstrzygnięte odmiennie (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.7.2005 r., II GSK 104/05, Lex nr 183637, akceptowany przez J. P. Tarno "PPSA. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 363 uw. 10). Tym samym organ nadzoru nie mógł orzec decyzją z 20 stycznia 2011 r. o nieważności decyzji z 3 sierpnia 2004 r., o nieważności której nie orzekł Sąd Administracyjny, orzekający dwoma prawomocnymi wyrokami w granicach sprawy.

Uwagi organu nadzoru uszło nadto to, że wydanie w dniu [...] sierpnia 2004 r. decyzji przez organ I instancji nie zostało poprzedzone rzetelnym ustaleniem stanu faktycznego odnośnie zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie Skarżącej świadczeń rodzinnych. Skarżąca w złożonym dnia [...] lipca 2004 r. wniosku o przyznanie jej przedmiotowych świadczeń nie zataiła przed organem I instancji jakiejkolwiek okoliczności decydującej o zasadności przyznania świadczeń rodzinnych. Organ administracji od samego początku był w posiadaniu wszelkich niezbędnych informacji, których rzetelne sprawdzenie i pogłębienie winno było doprowadzić do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń. Organ administracji nie może przerzucać z tego powodu odpowiedzialności na Skarżącą twierdząc, że podpisała Ona stosowne oświadczenie pod złożonym wnioskiem, skoro samemu zaniechał ustalenia wszystkich kluczowych dla prawidłowego wydania w sprawie decyzji okoliczności, a Wnioskodawczyni działała w zaufaniu do organu administracji publicznej (art. 8 kpa), któremu dostarczyła wszystkich istotnych informacji (odpowiednio – wyrok Sądu Najwyższego (5) z 4.11.1994 r., III ARN 28/94, OSNP 1995 r., z. 10, poz. 115 i wyrok Sądu Najwyższego (5) z 4.11.1994 r., III ARN 35/94, OSNP 1995 r., z. 10, poz. 116, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla w: "Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 784-785, poz. 71). Poza tym organ nadzoru winien był mieć na względzie wysokość kwoty podlegającej zwrotowi - [...] zł, która nie stanowi sumy wpływającej w znaczący sposób na globalną sumę środków przeznaczanych z tytułu świadczeń rodzinnych przez organ I instancji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności należało uwzględnić także racje ekonomiczne będące po stronie Skarżącej, będącej osobą ze stwierdzonym stopniem niepełnosprawności, samotnie wychowującą dwoje dzieci i zajmującą się chorą córką. W tym świetle Skarżąca zasadnie wskazała, że spłata nienależnie pobranych świadczeń obciążyłaby budżet rodzinny w taki sposób, że nawet podstawowa egzystencja byłaby znacząco utrudniona. W uzasadnieniu wyroku z 21 stycznia 2009 r. Sąd wskazał nadto, że "całe kilkuletnie postępowanie być może nie musiałoby być prowadzone, gdyby organy administracji zwróciły uwagę, że Skarżąca już w dokumentach załączonych do pierwotnego wniosku z dnia 26 lipca 2004 r. wskazała, iż dzieci J. i H. D. mają opiekuna prawnego w osobie H. P., co wynikało także z załączonych zaświadczeń Sądu Rejonowego w Poznaniu" (s. 10 uzasadnienia). W niniejszej sprawie decyzja z [...] stycznia 2011 r. zapadła blisko dwa lata (bez jednego dnia), po wyroku z [...] stycznia 2009 r., a po 7 latach i ponad 5 miesiącach po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2004 r. (z rażącym naruszeniem art. 7, 8 i 12 kpa).

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 20 stycznia 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji publicznej winien mieć na względzie ocenę prawną wyrażoną w przedmiotowym uzasadnieniu, jak również ocenę prawną i wiążące wskazania zamieszczone w wyrokach WSA z dnia 21 stycznia 2009 r., IV SA/Po 437/08 i z dnia 28 lipca 2010 r., IV SA/Po 177/10. Analizując zagadnienie wad materialnoprawnych decyzji z 3 sierpnia 2004 r. organ administracji winien mieć na uwadze wszystkie trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa, wypracowane w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku uznania, że nie zachodzą one kumulatywnie w niniejszej sprawie, organ administracji winien rozważyć zasadność umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 sierpnia 2004 r.

W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W punkcie 4 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżącej kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

ja