Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 240/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 240 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 września 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony wejścia obejmująca budowę wiatrołapu na parterze oraz pokoju mieszkalnego na piętrze, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji zreferował dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując w szczególności, że ostatnia wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r. Organ I instancji podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wszystkie wskazania Kolegium zawarte we wspomnianej decyzji. Uprawniona osoba sporządziła nową analizę architektoniczno - urbanistyczną, która zawiera przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Wskazano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Zaznaczono, że docelowa forma i charakter architektoniczny budynku tj. zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach stanowi kontynuację cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej, m.in. budynku zlokalizowanego na działach nr [...], [...], [...]. Wskazano, ze średnia arytmetyczna wskaźników w obszarze analizowanym wynosi 26%. Zaznaczono także, że realizacja planowanej inwestycji wg parametrów określonych we wniosku wpłynie na wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] z ok. 34,5% do ok. 36%. Planowany wskaźnik jest wyższy od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, jednak realizacja inwestycji tylko nieznacznie zwiększy wartość przedmiotowego wskaźnika, mieszcząc się w przedziale wartości występujących w tym obszarze. Przedmiotowa rozbudowa istniejącego budynku od strony frontu działki i przesunięcie istniejącą linii zabudowy ok. 3m w kierunku frontu działki oraz wyznaczenie nowej linii zabudowy w odległości ok. 7m od krawędzi jezdni ul. [...] stanowi nieznaczną ingerencję zastany ład przestrzenny obszaru, kształtowany m.in. przez linie zabudowy budynków usytuowanych wzdłuż drogi publicznej. Odnośnie wysokości planowanej zabudowy wskazano, że w celu zachowania ładu przestrzennego obszaru analizowanego, winna kontynuować zarówno geometrie dachów budynków bliźniaczych jak również posiadać tę samą wysokość co w/w budynki. W związku z tym dla przedmiotowej inwestycji możliwe jest ustalenie wysokości attyki dachu płaskiego jako kontynuację wysokości ww. budynków tj. na poziomie ok. 9 m. Nadto podano, że w toku postępowania wniesiono pewne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przedstawił treść tych uwag oraz odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. T. oraz K. i A. G.. E. T. wskazała, iż przedmiotowa decyzja nie uwzględnia zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1155/07, w szczególności nie uzasadnia, iż planowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji cech i parametrów zabudowy istniejącej. Odwołująca wskazała na niezgodność analizy z rzeczywistym stanem faktycznym. Otóż elewacja frontowa budynku posadowionego na działkach nr [...], [...], [...] znajduje się przy ul. [...] nr [...] i nr [...], położona jest równolegle do tej ulicy, natomiast z analizy wynika, iż elewacja frontowa budynku widoczna jest od strony ul. [...]. Strona wskazała, iż wejście (schody i daszek) do najstarszej części budynku (dz. nr [...] i [...]) przy ul. [...] nr [...], nie można traktować jako kilku płaszczyzn i odnosić jako kontynuację funkcji cech zabudowy dla projektowanej rozbudowy na dz. nr [...]. Gabaryty i forma architektoniczna budynku posadowionego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] i [...] są całkowicie odmienne od gabarytu i formy architektonicznej (1/2 bliźniaka) Inwestorów co wynika z załącznika nr 2 i nr 4. Odwołująca wskazała również na wskaźnik powierzchni zabudowy budynku na dz. [...], [...] i [...] w stosunku do powierzchni działki wynosi 25,5 %, podczas gdy wskaźnik dla działki inwestorów (dz. [...]) wynosi 35,5 %. Zarówno w analizie z dnia 30 kwietnia 2010 r. jak i w aneksie do analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 13 czerwca 2011 r. powyższy średni wskaźnik zabudowy dla działek położonych w obszarze analizowanym wynosi 28 % (bez uwzględnienia dz. nr [...], [...], [...]), podczas gdy w zaskarżonej decyzji średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym wynosi 26 %. W załączniku nr l do decyzji ustalono wskaźnik do 36%. Odwołująca podniosła, iż ani z analizy, ani z samej decyzji nie wynika, czy dla ustalenia szczegółowych parametrów inwestycji brano pod uwagę drugą część bliźniaka posadowionego na działce nr [...], gdyż 1/2 bliźniaka położonego na działce nr [...] oraz bliźniaki położone na dz. nr [...] oraz dz. nr [...] nie posiadają od strony frontowej, fasadowej budynków dobudowy, która mogłaby stanowić odniesie do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez inwestorów rozbudowy budynku na dz. nr [...]. W ocenie odwołującej nieuprawnione jest twierdzenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Ponadto sprzeczne są ustalenia dotyczące geometrii dachu. Nie ustalony został także parametr szerokości elewacji frontowej. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 1/2 bliźniaka na dz. nr [...] wynosi 9 m, podczas gdy wysokość krawędzi 1/2 bliźniaka na dz. nr [...] wynosi 8 m. Wskazano również, iż wyznaczona linia zabudowy w odległości 7 m od krawędzi jezdni w nawiązaniu do odległych działek nr [...], i nr [...] pomija całkowicie działki sąsiednie, tj. nr [...] i nr [...]. Zatem linia zabudowy nadal nie nawiązuje do działek sąsiednich. W odwołaniu Państwa G. wskazano ponadto, iż projektowana dobudowa domu na działce nr [...] spowoduje ograniczenie oświetlenia znajdujących się pomieszczeń mieszkalnych budynku sąsiedniego na działce nr [...].

Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, po. 717 ze zm.), § 1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności, przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odniesieniu do uwag Kolegium zawartych w decyzji z dnia 3 grudnia 2010 r. w wskazano w aneksie do analizy z dnia 3 czerwca 2011 r. odnośnie kontynuacji funkcji cech i parametrów zabudowy istniejącej, iż inwestycja o parametrach określonych we wniosku, będzie miała nieznaczny wpływ na istniejące gabaryty budynku istniejącego, zwiększając jedynie nieznacznie powierzchnię zabudowy. Przy zachowaniu istniejącej wysokości i całkowitej szerokości elewacji frontowej i nieznacznym przesunięciu linii zabudowy, wyznaczonej przez płaszczyznę części elewacji frontowej (o ok. 3 m w kierunku frontu działki). Wskazano, iż docelowa forma i charakter architektoniczny budynku, tj. zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach, stanowi kontynuację cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, m. in. budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...]. Elewacja frontowa tego budynku widoczna od ul. [...], ukształtowana jest również w kilku płaszczyznach zlokalizowanych uskokowo. Część budynku dobudowywana na wnioskowanym terenie, odpowiadając formie i charakterystyce architektonicznej budynków istniejących na działkach sąsiednich, winna ponadto zachowywać formę dachu budynku rozbudowywanego, tj. dachu płaskiego z attyką, kontynuując jednocześnie wysokość budynku bliźniaczego na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...]. Wskazano również, iż górna krawędź attyki budynków bliźniaczych znajduje się na tym samym poziomie, jednak ze względu na spadek terenu w kierunku zachodnim, określono ich wysokość jako ok. 8 m (dz. [...]) i ok. 9 m (dz. [...]). Analiza została uzupełniona również o brakujące wskaźniki powierzchni zabudowy dla działki nr [...] oraz działki nr [...]. Obliczono, iż średnia arytmetyczna wskaźników w obszarze analizowanym pozostaje bez zmian i wynosi ok. 26%. Wskazano, iż realizacja planowanej inwestycji wg parametrów określonych we wniosku wpłynie na wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] z ok. 34,5 % do ok. 36%, planowany wskaźnik jest wyższy od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, jednak realizacja inwestycji tylko nieznacznie zwiększy wartość przedmiotowego wskaźnika, mieszcząc się w przedziale wartości charakterystycznych, występujących w w/w obszarze. Odnośnie istniejącej linii zabudowy - została ona przesunięta o ok. 3 m w kierunku frontu działki, wyznaczając nowa linię zabudowy w odległości ok. 7 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi nieznaczną ingerencję w zastany ład przestrzenny obszaru, kształtowany m.in. przez linie zabudowy budynków usytuowanych wzdłuż drogi publicznej. Ponadto wzdłuż ul. [...], w obszarze analizowanym, występuje zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich nr [...], [...] wyznaczająca linie zabudowy w odległości zbliżonej do odległości określonej we wniosku. Kolegium dokonało weryfikacji obliczenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy obszaru analizowanego i wynosi on rzeczywiście 28%. Kolegium wskazało ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, iż przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją zezwalającą na nadbudowę i rozbudowę opartą na przepisach prawa budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie czy w danym terenie możliwa jest co do zasady zabudowa we wskazanym przez inwestora kierunku.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2011 r. brak było prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, brak wskazania szerokości frontu działki objętej wnioskiem, brak konkretnego wskazania odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak określenia tej odległości jako wielokrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak wskazania, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", zaś cechy zabudowy planowanej inwestycji zostały wyznaczone z wykorzystaniem cech obiektów dostępnych z innej drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2011 r. brak jest prawidłowego ustalenia linii zabudowy - linię zabudowy wyznaczono według § 4 ust. 4 rozporządzenia bez szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od reguły określonej w ust. 1 tegoż paragrafu, a także kierując się linią działek, które nie są sąsiednimi w stosunku do działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Zarzuciła także naruszenie § 5 rozporządzenia bowiem w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2011 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określono nieprecyzyjnie na poziomie około 36% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępując przy tym od zasady wyrażonej w ust. 1 § 5 rozporządzenia bez dokonania szczegółowej analizy tego odstąpienia, a także znacznie zawyżając go w stosunku do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na wydaniu decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, i w konsekwencji nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Ponadto skarżąca podniosła, że w wydanej decyzji organ nie zawarł żadnych rozważań, co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego, zaś wadliwe wytyczenie tego obszaru miało istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania i skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji (ani w jej uzasadnieniu, ani w załącznikach stanowiących jej integralną część) nie wskazano szerokości frontu działku objętej wnioskiem ani nie wskazano w jakiej dokładnie odległości zakreślono granice obszaru analizowanego, nie podano tej odległości ani jako wielokrotność szerokości części frontowej działki objętej wnioskiem ani w żaden inny sposób (np. jako odległość minimalną - 50 m). Granice obszaru analizowanego wskazano na mapie w załączniku graficznym do decyzji, lecz ani w uzasadnieniu samej decyzji organu l instancji, ani w załącznikach tekstowych do niej, organ nie wskazał przesłanek, dla których ustalił granice w takiej, a nie innej odległości od działki analizowanej, ani jaka jest to dokładnie odległość. Natomiast bez precyzyjnego wymierzenia i podania szerokości frontu działki nie jest możliwe wytyczenie obszaru analizowanego, gdyż zgodnie z powoływanymi aktami prawnymi ma on stanowić wielokrotność szerokości frontu działki. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ I instancji jako działki modelowe wskazał działki nr [...], [...] i [...], przy czym dwie ostatnie dostępne są nie z ul. [...], do której dostęp ma działka objęta wnioskiem, ale z ul. [...]. Podniosła także, że linia zabudowy przy ul. [...] przebiega tworząc uskok, ustalenie więc linii zabudowy powinno nastąpić zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - działki nr [...]. Tymczasem organ linię zabudowy ustalił na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto ani decyzja ani jej uzasadnienie, ani też załącznika tekstowe nie zawierają jakichkolwiek rozważań odnoszących się do takich kwestii jak zasady wytyczenia obszaru analizowanego, szerokość frontu działki, odległość granic obszaru analizowanego od granic działki analizowanej. Zdaniem skarżącej nie sposób również stwierdzić wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, by organ I instancji wyjaśnił kwestie zalecone przez organ odwoławczy. Organ I instancji wskazał jedynie wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, pozostałe polecenia nie zostały wykonane. Ponadto ograny ogólnikowo stwierdziły, bez wnikliwej analizy, iż nowa zabudowa odpowiada pod względem zasady dobrego sąsiedztwa już istniejącej. Powyższe narusza w sposób rażący prawa skarżącej jako właścicielki działki sąsiadującej z działką, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony wejścia obejmująca budowę wiatrołapu na parterze oraz pokoju mieszkalnego na piętrze.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuacje funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie taka literalna wykładnia jest obecna. Orzekał tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06. Dominująca orzecznictwie jest jednak taka wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, która kładzie nacisk na umożliwienie realizacji związanego immanentnie z własnością nieruchomości, prawa do jej zabudowy. Zgodnie z tą linia orzeczniczą, interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Kładzie się nacisk na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych do tej samej drogi ale, działek znajdujących się w obszarze analizowanym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust 1 wyraźnie odszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 LEX nr 562841 orzekając wprost, iż choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania.

Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, zarzuty skargi należy uznać za bezpodstawne. Fakt, iż niektóre z działek z obszaru analizowanego wskazywane jako działki, sąsiednie zapewniające kontynuację funkcji i parametrów dla zamierzenia inwestycyjnego nie są dostępne do tej samej drogi jest bez znaczenia. Istotne jest, iż działki te znajdują się obszarze analizowanym a ich zabudowa i wielkość gwarantują zachowanie kontynuacji funkcji i parametrów projektowanego zainwestowania.

Zaznaczyć przy tym zależy, iż uwagi te odnoszą się jedynie do intensywności wykorzystania terenu ( wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu) który to parametr, jak wynika z analizy, jest większy niż średnia z obszaru analizowanego a przy tym w obszarze analizowanym znajdują się działki które wskaźnik ten mają na zbliżonym poziomie (działki nr. [...] i [...]) i mimo, że nie mają one dostępu do tej samej drogi publicznej – ponieważ znajdują się w obszarze analizowanym zapewniają planowanej inwestycji kontynuację wskaźników kształtowania nowej zabudowy.

Jeżeli zaś chodzi o kontynuacje funkcji, wskaźników kształtowania zabudowy czy formy architektonicznej obiektu budowlanego, wskazać należy, iż z całą pewnością jak wynika z analizy - są dostępne od tej samej drogi (ul. [...]) działki które zapewniają kontynuacje funkcji i parametrów w tym zakresie. Jeżeli bowiem chodzi o funkcję to z analizy wynika, iż w całym obszarze analizowanym (także nieruchomości dostępnych do ul. [...]) występuje jedynie funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz zlokalizowany nad nim pokój mieszkalny, w żaden sposób poza funkcję tą nie wykracza. Natomiast co do formy architektonicznej jaką przybrać ma dom zlokalizowany na działce nr [...] po realizacji zamierzenia, to z aneksu do analizy (akta administracyjne tom 2 k. 360) wynika, iż zróżnicowanie elewacji frontowej poprzez realizację jej w kilku płaszczyznach stanowi kontynuację zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...]. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż działki te nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej. Z części graficznej analizy wynika, iż nieruchomość na której posadowiony jest budynek o wielopłaszczyznowej formie bryłowej a składającej się z działek nr [...], [...] i [...] zlokalizowana jest na skrzyżowaniu ul. [...] i [...]. Nieruchomość ta (w szczególności działki [...] i [...] mają dostęp do tej samej drogi - ul. [...]. Podkreślić należy, iż bez znaczenia jest z której strony jest front działki i z jakiej strony jest wjazd na tą działkę. Dostęp do drogi publicznej jest bowiem pojęciem szerokim. Definiuje go przepis art. 2 pkt 14 ustawy który stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazując, iż nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej nie trzeba wykazywać, iż taki bezpośredni dostęp istnieje ale że potencjalnie jest on możliwy do realizacji. Kwestia ta ma zresztą znaczenie marginalne, wobec stanowiska sądu wyrażonego wyżej, iż zapewnienie zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się nie tyle do działek dostępnych do tej samej drogi publicznej ale działek z obszaru analizowanego.

Bezzasadny jest także zarzut wadliwie określonej linii zabudowy. Według skarżącego linia ta powinna nawiązywać do zabudowy na działce [...] (stanowić jej przedłużenie) w wynosić 13 m. od ul. [...]. Nie jest zrozumiałym dla sądu, jak skarżący wyobraża sobie taką lokalizację budowy wiatrołapu i pokoju nad nim, gdyż budynek rozbudowy którego dotyczy przedmiotowa decyzja oddalony jest o około 10 m. od ul. [...]. Uznając stanowisko skarżącego za zasadne należało by przyjąć, iż wiatrołap i pokój mają być realizowanie wewnątrz budynku już istniejącego. Mając na względzie, iż postępowanie o wydanie warunków zabudowy dotyczy przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku w zabudowie bliźniaczej o wiatrołap i pokój, prawidłowo ustalono linię zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia. Zachowanie bowiem reguł o których mowa w § 4 pkt 1-3 było niemożliwe tj. stając na stanowisku, iż obowiązkiem urbanisty a za nim organu było wyznaczenie linii zabudowy w oparciu w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia uznać by należało, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego w kształcie jaki obejmował wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy jest niemożliwy do realizacji. Nie było nowiem możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani też ustalenie tej linii jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego tj. budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W obu przypadkach linia ta przebiegała by wewnątrz budynku który obejmował wniosek. Prawidłowo zatem wyznaczono linię zabudowy w inny sposób, nawiązując do zabudowy na działkach nr [...] i [...] - a sama analiza w sposób dostateczny taką lokalizację linii zabudowy uzasadnia.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Wprawdzie organ w treści decyzji nie wskazał szerokości działki frontowej i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ale zdaniem sądu nie jest to wymóg stawiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – brak zapisów w tym zakresie nie może być więc uznany za wadliwość tej decyzji. Okoliczności te powinny natomiast być wskazywane przez urbanistę sporządzającego analizę urbanistyczno-architektoniczną a analiza ta - jej poprawność i kompletność są przedmiotem badania organów w postępowaniu wyjaśniającym zmierzającym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem organu analiza była prawidłowa, co w ocenie sądu jest stanowiskiem zasadniczo prawidłowym. W analizie tej podano bowiem szerokości elewacji frontowej (17 m.) minimalną wielkości powierzchni analizowanej (51 m.) i przyczyny dla których zwiększono wielkość tego obszaru do 60-65 m. Wprawdzie przyczyny te wskazane są w sposób ogólnikowy (charakter zagospodarowania terenu) ale zdaniem sądu ogólnikowość ta, aczkolwiek można by ja potraktować jako pewną wadę analizy, jest bez znaczenia. Obszar analizowany został bowiem zwiększony w niewielkim stopniu (w stosunku do wartości minimalnej) a nawet wyznaczenie go w tej minimalnej wielkości nakazanej rozporządzeniem, pozwoliło by urbaniście na dokonanie tych samych ustaleń co na podstawie analizy obszaru w niewielkim stopniu zwiększonemu. Zdaniem sądu analiza w sposób dostateczny wyjaśnia i uzasadnia przyczyny wyznaczenia takich a nie innych parametrów nowej zabudowy.

Niezasadnym jest zarzut, iż na skutek wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego doszło lub mogło dojść do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Po pierwsze, jak mowa o tym wyżej, obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, a po drugie, wyznaczenie tego obszaru nie ma na celu ustalenia kręgu stron postępowania ale ustalenie czy przedsięwzięcie które jest przedmiotem postępowania spełnia warunki o których mowa w art. 61 ustawy, oraz wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Krąg stron postępowania ustalany jest w postępowaniu o warunku zabudowy poprzez ustalania podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu (art. 28 k.p.c.).

W końcu na uwzględnieni nie zasługuje zarzut, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego w sprawie przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania tej kasacyjnej decyzji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie przeważającej części doktryny o orzecznictwa, organ rozpatrujący sprawę ponownie nie był jednak tymi wskazaniami związany. Stanowisko to podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Brak bowiem przepisów normujących postępowanie przed organami pierwszej instancji, które by je wiązała zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej (odpowiednikiem art. 153 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.