Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 426/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzja z dnia 15 września 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na części działek nr [...], [...] obr. 17 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren określony we wniosku w znaczącej części nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż teren, na którym planowana jest część inwestycji tj. część działek nr [...], [...] obr. 17 jedn. ewid. Śródmieście, znajduje się na obszarze obowiązującego od dnia 28 października 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bulwary Wisły" (zgodnie z Uchwałą Nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r.). Wobec powyższego na zachodniej części działek nr [...],[...] obr. 17 jedn. ewid. Śródmieście nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie dla tego terenu zostało umorzone. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny w tym poprzez sporządzoną analizę terenu, ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. I. I.-K. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] Wspólnota B. w Krakowie i Wspólnota A. w Krakowie domagając się jej uchylenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do tej części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, która obejmuje "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na zachodniej części działek nr [...], [...] obr. 17 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie", organ I instancji słusznie umorzył prowadzone postępowanie. Zauważa się bowiem, iż ta część terenu inwestycji jest zlokalizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bulwary Wisły (zachodnie części dz. nr [...], [...] obr. 17 Śródmieście). Wobec tej okoliczności, mając na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje, postępowanie w omawianej części stało się bezprzedmiotowe i zasadnie zostało przez organ I instancji umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu natomiast do tej części wnioskowanego przedsięwzięcia, która nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium zauważyło, że możliwość ustalenia warunków zabudowy została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. I tak zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6/ zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a/ w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b/ strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c/ strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Zgodnie natomiast z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 tej ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Dokonując rozpatrzenia całości sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z w/w wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzona została analiza urbanistyczno -architektoniczna przez mgr inż. arch. I. I.-K., w której przedstawiony został sposób zagospodarowania obszaru analizowanego oraz cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia powierzchnię. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji, jako odcinek długości ok. 37 m (szerokość terenu objętego wnioskiem od strony ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowych działek, czyli ok. 111 m. W obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna: zarówno budynki wolnostojące (między innymi dz. nr [...]), jak i połączone w zespoły zabudowy pierzejowej (między innymi dz. nr [...], [...], [...], [...]); o wysokości 4-9 kondygnacji; kryte zarówno dachami połaciowymi jak i płaskimi; zabudowa usługowa: w większości budynki wolnostojące (dz. nr [...], [...]), a także połączone w zespoły zabudowy (dz. nr [...],[...]); o wysokości l -2 kondygnacji; kryte dachami głównie płaskimi. Na działkach zabudowanych występują urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. W kontekście powyższej analizy terenu w ocenie organu odwoławczego poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu, w jego § 5 - § 8. Co do zasady wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnik szerokości elewacji frontowej, wskaźnik wysokości obiektu zostały zdaniem obecnego składu orzekającego Kolegium ustalone rzetelnie, bowiem mają one oparcie i wynikają z danych zawartych w zestawieniach poszczególnych wskaźników, co powoduje, że są one weryfikowalne, jak też obrazujące istniejący stan zagospodarowania. Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przeprowadzona analiza wykazała, że w związku z położeniem zachodniej części terenu inwestycji, usytuowanej wzdłuż ulicy [...], w odległości od ok. 7 m do ok. 8 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. 17 Śródmieście, w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Bulwary Wisły, prawidłowe było odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy dla przedmiotowych inwestycji względem ww. ulicy. Jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, to sposób jego ustalenia nic budzi zastrzeżeń. Jak wynika z analizy w badanym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na zróżnicowanie wskaźników, charakteryzujących działki zabudowane, położone w badanym obszarze, dla projektowanej zabudowy możliwe i uzasadnione przestrzennie było wyznaczenie powyższego parametru, zgodnie z wnioskiem Inwestora, w nawiązaniu do wskaźników i gabarytów sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej (między innymi dz. m- 97/4, 99/3 z 99/4), tj. na poziomie 42%, z tolerancją do 2%, co daje przedział do 40% do 44%. Przy czym średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 47%. Powyższe wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wyznaczono zgodnie z §5 ust. 2 w/w rozporządzenia, w nawiązaniu do cech istniejącej zabudowy obszaru i zagospodarowania terenu wynikających z analizy obszaru, nie przekraczając średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Taki sposób ustalenia ww. parametrów nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 31 m. Ze względu na rodzaj inwestycji oraz zróżnicowanie parametrów budynków w obszarze analizowanym, dla projektowanej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie powyższego parametru, w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. na poziomie 31 m, z tolerancją do 20%. Natomiast gdy idzie o ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, to ten parametr ustala się, co do zasady, jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), względnie w oparciu o wartość średnią z obszaru analizowanego, w przypadku uskokowego przebiegu tej linii na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 3), lub też na podstawie zapisów analizy urbanistyczno - architektonicznej (§ 7 ust. 4). W zaskarżonej decyzji wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (wysokość attyki) wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia, w oparciu o średnią wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. na poziomie 16,5 m, z tolerancją do 1 m. W analizie podkreślono bowiem, iż ze względu na zróżnicowanie wysokości zabudowy, znajdującej się w omawianym obszarze, mając na uwadze optymalne wykorzystanie terenu inwestycji, wskazane i uzasadnione przestrzenie jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, w oparciu o średnią wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Gdy idzie o parametr geometrii dachu dla planowanej z analizy wynika, iż w omawianym obszarze budynki posiadają zróżnicowaną geometrię dachów, jednakże zdecydowanie dominują obiekty z dachami płaskimi. W związku z powyższym dla kształtowania projektowanej zabudowy wskazane i uzasadnione przestrzennie było zastosowanie dachu płaskiego, w nawiązaniu do dominującej w omawianym obszarze geometrii dachów. Ww. ustalenia organu I instancji w zakresie geometrii dachu nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego. Podsumowując tę część, sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. l pkt l ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenie przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kolegium nie podziela w tym zakresie zarzutów odwołania, a powyższe rozważania stanowią w istocie również odpowiedź na przedstawione w odwołaniach zarzuty dotyczące wysokości przyjętych parametrów. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej nastąpi na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Ponadto w ocenie Kolegium wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w sposób zgodny z uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa. Uwzględniono wskazania zawarte w tej uchwale, w szczególności wytyczne w zakresie określania liczby miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych w różnych obszarach miasta. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu należy podkreślić w pierwszej kolejności, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpić może każdy niezależnie od przysługującego tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem/Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób, co wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja ta jest aktem administracyjny o charakterze planistycznym nie uprawniającym do prowadzenia robót budowlanych, wymaganym natomiast do złożenia ewentualnego wniosku o pozwolenie na budowę, a to właśnie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę weryfikowane są między innymi zagadnienia dotyczące tytułu do nieruchomości objętych zamierzeniem budowlanym. Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota A. w Krakowie zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co do doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oderwaniu od istniejącej sytuacji, z naruszeniem obowiązujących przepisów, które to nieprawidłowości proceduralne przełożyły się następnie na błędną subsumpcje i nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego,

2/ art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o twierdzenia i opinie Inwestora, przyjęte następnie przez organ I instancji, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego potrzebnego do należytego rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyjaśnienia kwestii ewidentnie wątpliwych,

3/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez pominięcie milczeniem twierdzeń i zarzutów Skarżącego, nie odniesienie się i nie wyjaśnienie w sposób należyty i przekonujący poszczególnych okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie że nieruchomość objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej,

5/ art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp przez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

6/ art. 18 i art. 19 ust la i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23.07.2003 r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, przez niezapewnienie rozwiązań i nieuzyskanie wymaganych opinii dotyczących zapewnienia odpowiedniej ochrony graniczącego z obszarem planowanego zamierzenia budowlanego zespołu obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz przez przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,

7/ art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003 r. przez niewyznaczenie linii zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego,

8/ art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, przez przyjęcie że zamierzenie budowlane spełnia warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu, w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jaka już w tym terenie występuje) oraz określa parametry nowej, planowanej zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza.

Wskazać też należy, ż charakter rozstrzygnięć organów zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie, dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych przez nią argumentów. Rola organu II instancji nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia sprawy, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej. Kryteria rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji obejmują oprócz ponownego rozpoznania sprawy (co w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy sprowadza się do oceny, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz czy parametry nowej zabudowy został prawidłowo wyznaczone), także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania.

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczyły między innymi braku prawnego dostępu zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, wadliwego przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, niezapewnienie rozwiązań i nieuzyskanie wymaganych opinii dotyczących braku zapewnienia odpowiedniej ochrony graniczącego z obszarem planowanego zamierzenia budowlanego zespołu obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz przez przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz niewyznaczenie linii zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zarzuty te są istotne a przez organ odwoławczy nie zostały rozpoznane. Szczególnie zarzut dotyczący braku wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia oraz zarzut zapewnienia odpowiedniej ochrony graniczącego z obszarem planowanego zamierzenia budowlanego zespołu obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków wymagały bezwzględnego ustosunkowania się przez organ odwoławczy a być może także uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ powinien ustosunkować się do tych wszystkich, klarownie sformułowanych zarzutów. Braki w tym zakresie nie uzasadniałoby eliminacji decyzji z obrotu prawnego, gdyby zarzuty nie miały charakteru istotnego. W niemniejszym przypadku tak jednak nie jest. I o ile sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę częściowo zarzut tych - powtórzonych w skardze, nie podziela (aczkolwiek nie jest tak, że poglądy prawne w kwestiach poruszanych w odwołaniu i skardze nie są przedmiotem polemiki w orzecznictwie) to jednak brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących braków w postępowaniu a związanych z graniczeniem planowanego zamierzenia z obiektem zabytkowym, oraz "odstąpienia" przez organ od wyznaczenia linii zabudowy, jest uchybieniem istotnym.

Co do kwestii pierwszej organ I instancji w załączniku nr I wskazuje, iż "Przedmiotowy teren znajduje się poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami Konserwatora Zabytków. Na przedmiotowym terenie nie występują, podlegające ochronie zabytki i dobra kultury współczesnej". Wobec zarzutów zgłoszonych w dwóch odwołanych, że stan faktyczny jest jednak odmienny (doszło do naruszenia art. 18 i art. 19 ust 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1ustawy) powinnością organu odwoławczego było kwestię tę zweryfikowani i ewentualnie postępowanie uzupełnić o w tym zakresie.

Co do zarzutu wadliwości decyzji przez nieustalenie linii zabudowy wskazać należy, iż z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.(dalej rozporządzenie) wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawierają ust. 2- 4 § 4, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Niemniej przepisy te nie stwarzają podstaw do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Ustalenie linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie bo ustala minimalne dopuszczalne zbliżenie projektowanego obiektu budowlanego do pasa drogowego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r. II OSK 2389/20 obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...). Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07;A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Stanowisko to w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Linia zabudowy do linia wyznaczona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wyznacza minimalne zbliżenie projektowanej inwestycji do drogi, przy czym, w ocenie sądu dotyczy to nie tylko zbliżenia do drogi publicznej (kwestia ta regulowana jest bezpośrednio przez art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), ale też drogi wewnętrznej, jeżeli ma to zapewnić utrzymanie ładu przestrzennego w danym obszarze.

Oczywiście nie w każdym przypadku, ustalenie warunków zabudowy jest związane z obowiązkiem wyznaczenia linii zabudowy. Jak mowa wyżej, w przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy ustala się dla każdej zmiany zagospodarowania terenu - to jest nie tylko dla budowy obiektu budowlanego ale także dla tej takiej zmiany, która polega na wykonaniu innych (niż realizacja obiektu budowanego) robót budowlanych a także zmianie która polega jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zatem roboty budowlane (zmiana zagospodarowania terenu) nie mają polegać na budowie obiektu budowlanego albo dotyczą jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (o ile nie jest to powiązane z rozbudową tego obiektu), z natury rzeczy linia zabudowy nie może być wyznaczona. W każdym jednak przypadku kiedy zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy obiektu budowlanego (obiektu kubaturowego) obowiązkiem organu jest linię zabudowy wyznaczyć. Oczywiście niewyznaczenie tej linii w pewnych sytuacjach nie będzie istotnym naruszeniem przepisów (np. jeżeli nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej na której wykształtowała się już linia zabudowy obiektów do niej przylegających). Jeżeli jednak nieruchomość objęta takim zamierzeniem, bądź przylega do drogi publicznej, bądź do drogi wewnętrznej, przy której jest wykształtowana linia zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest taką linię zabudowy ustalić. Brak w tym zakresie jest naruszeniem przepisów prawa materialnego na tyle istotnym, że uzasadnia eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie, organ "odstąpienie" od wyznaczenia linii zabudowy uzasadnia tym, że " W związku z położeniem zachodniej części terenu inwestycji, usytuowanej wzdłuż ulicy [...], w odległości od ok. 7 m do ok. 8 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. 17 Śródmieście, w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Bulwary Wisły, odstępuje się od wyznaczenia linii nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji względem ww. ulicy". W ocenie sądu stanowisko to jest niezrozumiałe. Oznaczona na załączniku graficznym część terenu objęta zamierzeniem inwestycyjnym a jednocześnie zapisami planu miejscowego, to część po której odbywać się musi wjazd na tę działkę a nie zabudowa kubaturowa objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli nawet plan miejscowy linię zabudowy ul. [...] wyznacza, to linia ta nie może obejmować tej części działki, na której ma być realizowany obiekt kubaturowy. "Odstąpienie" od wyznaczenia linii zabudowy, a mowa tu o przyleganiu działki inwestycyjnej do drogi publicznej w Śródmieściu Krakowa, jest w tym przypadku istotnym uchybieniem, które uzasadnia eliminację nie tylko decyzji zaskarżonej (wobec braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania i jednozdaniowego powielenia stanowiska organu I instancji) ale też organu I instancji. W ocenie sądu bowiem, ponowne rozpoznanie sprawy wymaga ponowienia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz ewentualnego uzupełnienia postępowania w zakresie podnoszonych w odwołanych i skardze zarzutów dotyczących kwestii zbliżenia planowanej, inwestycji do obiektu zabytkowego.

Na koniec sąd odnieść się winien do zarzutów skargi (także odwołania) co do których stanowiska sąd nie podziela – aczkolwiek jak mowa wyżej, w niektórych kwestiach są to sprawy polemiczne. Co do braku wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych są dokumenty wykazujące, że tak jednak nie jest. Fakt wskazywania przez dostarczycieli mediów warunków dokonania przyłącza nie jest wyjątkiem a zasadą i nie wykazuje tezy sformułowanej w skardze. Także fakt, że przedmiotowa inwestycja ma być sytuowana w Śródmieściu Krakowa, sam w sobie świadczy, że uzbrojenie terenu jest w tym obszarze wystarczające, podobnie jak dla inwestycji innych mieszkaniowych w tym obszarze.

Kwestia dostępności do drogi publicznej jest przedmiotem polemiki w orzeczniuctwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA ja i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwszy w wyżej zaprezentowanych poglądów na kwestię dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej. Skoro bowiem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy można wydać na rzecz podmiotu, który nie jest właścicielem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, nieracjonalnym byłoby wymaganie od niego, by na tym etapie miał on zagwarantowany prawny dostęp do progi publicznej terenu objętego tym zamierzeniem.

Sprawa regulowania w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy kwestii wymaganej liczby miejsc parkingowych jest dyskusyjna. Żaden przepis rangi ustawowej nie uprawnia organu do wyrzekania w tych kwestiach (co jednak z zasady czynią powołując się na uchwały samorządowe). W ocenie sądu "prawidłowość" lub celowość rozwiązań w tym przedmiocie nie może stanowić podstawy eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Podnoszone też w skardze zarzuty zaburzenie ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję jak i kwestie związane ze zwiększeniem przez nią intensywność komunikacyjnej ulicy [...], mają pozaprawny charakter. Nie jest to materia regulowana przepisami dotyczącymi ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji indywidualnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).