Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 24/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5, ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy al. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy w części dotyczącej rodzaju inwestycji, pkt 1 dotyczącego rodzaju zabudowy oraz pkt 2.4. lit h) dotyczącego obsługi komunikacyjnej i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] znak: [...]Prezydent Miasta R. ustalił na wniosek M. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym 229/2, obręb [...]., położonej przy ul. A w R. Organ określił planowaną inwestycję jako zabudowę mieszkaniową i wskazał, że obiekty budowlane winny być użytkowane w sposób zgodny z przeznaczeniem. Następnie wskazał, że zagospodarowanie terenu nastąpi poprzez zabudowę, podejścia i podjazdy, porządkowanie terenu z nowymi nasadzeniami zieleni, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, miejsca na odpady oraz zjazdu na działkę. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 0,0m od granicy działki z pasem drogowym drogi gminnej (ul. A), zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ ustalił od 0,57 do 0,75; udział powierzchni biologicznej czynnej minimum 10%; szerokość elewacji frontowej – dla budynku mieszkalnego równa szerokości działki tj. 11m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – jej gzymsu, attyki, okapu dachu wyznaczono dla budynku mieszkalnego od 7m do 8m, zaś wysokość kalenicy od 12m do 13m. W zakresie geometrii dachu organ określił dach budynku mieszkalnego jako dwuspadowy o kalenicy głównej równoległej do frontu działki i kącie nachylenia połaci od 25° do 35°. Nadto organ dopuścił usytuowanie zabudowy frontowej o maksymalnej głębokości do 15m przy granicy z działkami nr ewid. 231 i 228/6 (obręb [...] R.), dla zabudowy oficynowej dopuścił lokalizację przy granicy z działkami nr ewid. 229/1 i 228/6 (obręb [...] R.). Poza tym Prezydent Miasta R. w wydanej decyzji określił warunki ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu, warunki i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej. W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazał, że będzie się ona odbywać projektowanym zjazdem z drogi gminnej ul. A i w zagospodarowaniu terenu inwestycji należy przewidzieć m.in. dwa miejsca postojowe i/lub garażowe dla samochodów. W przypadku zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na handlowo – usługowo – mieszkalną jednego z budynków mieszkalnych, usytuowanych na działkach sąsiednich, skomunikowanych z ul. A przez działkę nr ewid. 229/2 obręb [...], na wniosek zainteresowanego będzie wydana decyzja o zmianie funkcji zjazdu indywidualnego na publiczny, w której zostaną określone parametry techniczne zjazdu publicznego. W pkt 3 decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Wyjaśnił, że w toku prowadzenia sprawy powziął informację o toczącym się postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr ewid. 229/2 obręb [...] przy ul. A przed Sądem Rejonowym w R., w sprawie I Ns 1073/09. Prezydent Miasta ustalił także, że na nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr PT1R/0046557/0 ustanowiona jest nieodpłatna służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. 229/2 na rzecz każdoczesnych właścicieli działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 229/1 i 230/2. W dziale II przedmiotowej księgi wieczystej brak szczegółowych zapisów dotyczących lokalizacji i przebiegu w/w służebności. Określenie szczegółowej lokalizacji oraz przebiegu tejże służebności należy do właściwości stron w formie dobrowolnej umowy lub Sądu Rejonowego w R. Nadto organ nadmienił, że kwestia określenia wielkości otworów elewacji frontowej, rozmiarów okien, drzwi i szerokości bramy przejazdowej pod częścią budynku mieszkalnego należy do domeny opracowań projektów architektoniczno – budowlanych. Kwestia "stopnia natężenia ruchu prawa przejazdu i przechodu" również nie ma związku z prowadzonym postępowaniem. Wyjaśnił, że rozstrzygając o warunkach zabudowy nie jest właściwy do władczego ustalania kwestii określających zakres wzajemnych uprawnień i obowiązków wynikających z ewentualnych umów lub orzeczeń sądowych w zakresie służebności przejazdu i przechodu.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyżej decyzji złożyli J. i M.M. Pismem z dnia 27 października 2014r. odwołujący zarzucili, że organ I instancji nie przesłał do Kolegium sprawy zaskarżonej odwołaniem w ustawowym terminie.

Wspominaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania J. i M. M., uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej rodzaju inwestycji, pkt 1 dotyczącego rodzaju zabudowy oraz pkt 2.4. lit h) dotyczącego obsługi komunikacyjnej i ustaliło:

a) rodzaj inwestycji – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z bramą przejazdową pod częścią budynku,

b) rodzaj zabudowy:

- rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

- funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – sposób użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,

- sposób zagospodarowania terenu – zabudowa terenu budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z bramą przejazdową pod częścią budynku, podejścia i podjazdy, porządkowanie terenu z nowymi nasadzeniami zieleni, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, miejsca na odpady, zjazd na działkę,

c) obsługa komunikacyjna:

- obsługa komunikacyjna – projektowanym zjazdem z drogi gminnej – ul. A,

- w zagospodarowaniu terenu inwestycji należy przewidzieć m.in. dwa miejsca postojowe i/lub garażowe dla samochodów,

- zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) lokalizowanie zjazdów i urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w formie odrębnej decyzji.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych regulowanych przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud." i przepisy wykonawcze do tej ustawy, o których rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Organ powtórzył za organem I instancji, że podnoszona w odwołaniu kwestia określenia wielkości otworów elewacji, rozmiarów okien, drzwi i szerokości bramy przejazdowej pod częścią budynku mieszkalnego należy do opracowań projektów architektoniczno – budowlanych. Wskazał, że kwestia drogi koniecznej istniejącej na działce odwołujących uwzględniona została w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zagadnienie jej szczegółowej lokalizacji oraz przebiegu należy do właściwości stron w formie dobrowolnej umowy lub leży w gestii sądu powszechnego. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania kwestii, które należą do domeny prawa cywilnego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z bramą przejazdową pod częścią budynku. Obszar analizy wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 50m jako trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora 3 x 11m = 33m, nie mniej jednak niż 50m. Zdaniem organu zabudowa na tymże terenie daje podstawy do ustalenia cech dla projektowanej zabudowy. Teren inwestycji znajduje się na obszarze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową. W ocenie Kolegium planowana inwestycja będzie kontynuacją tej funkcji.

Następnie organ wskazał, że obowiązująca linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588 ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie", który dopuszcza ustalenie linii zabudowy w inny sposób niż wynikający z ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy na wszystkich działkach przyległych do drogi gminnej (z wyjątkiem działki nr 228/6), w granicy z działką stanowiącą drogę gminną, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony w przedziale od 57% do 75% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę, że wskaźniki zagospodarowania działek analizowanych są bardzo zróżnicowane i wahają się w przedziale od 9% (działka objęta wnioskiem) do 100% (dz. nr 233/3). Organ wskazał, że powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 293m2, a zatem ustalenie wskaźnika zabudowy dla tej działki w przedziale od 57%, tj. wartości średniej z obszaru analizy do wartości wskazanej przez inwestora, tj. 75% znajduje uzasadnienie w analizie i nie wpłynie dysharmonizująco na zastany stan zagospodarowania terenów analizowanych. Szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie równym szerokości działki objętej wnioskiem, tj. 11m, przy uwzględnieniu, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków analizowanych wynosi 10,4m oraz zabudowy pierzejowej. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. W tym względzie organ wskazał, że górna krawędź elewacji frontowej budynku usytuowanego na bezpośrednio sąsiadującej działce o nr ewid. 231 stanowi przedłużenie tej krawędzi na kolejnej działce nr ewid. 233/3. Wysokość ta przebiega na poziomie 7,5 – 8m (różnica wynika z nachylenia terenu). Parametry te nie odbiegają znacząco od średniej wyliczonej w analizie (7,37m), dlatego dla planowanej inwestycji ustalono przedział od 7m do 8m. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia, w nawiązaniu do zabudowy pierzejowej na działkach nr 233/3 i 231.

Podsumowując organ wskazał, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane zadanie znajduje uzasadnienie w przepisach u.p.z.p., a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy. Niemniej jednak organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżona decyzja wymagała zmiany w zakresie rodzaju inwestycji, rodzaju zabudowy oraz obsługi komunikacyjnej. Rodzaj inwestycji został określony zgodnie z wnioskiem inwestora uzupełnionym pismem z dnia 12 listopada 2014r. i dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z bramą przejazdową pod częścią budynku. Organ, powołując § 2 pkt 1a i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), wskazał że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Nie znajduje uzasadnienia prawnego zapis decyzji zawarty w pkt 2.4.h, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na handlowo – usługowo – mieszkalną jednego z budynków mieszkalnych, usytuowanych na działkach sąsiednich skomunikowanych z ul. A przez działkę nr 229/2, na wniosek zainteresowanego będzie wydana decyzja na zmianę funkcji zjazdu indywidualnego na publiczny, w której zostaną określone parametry techniczne zjazdu publicznego. Powyższy zapis wykracza poza ramy postępowania wszczętego wnioskiem M. M. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z bramą przejazdową pod częścią budynku. W przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na funkcję usługową czy też mieszkalno – usługową organ będzie rozważał, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia 10 grudnia 2014r. J. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi zarzucili nieokreślenie i niezawarcie w decyzji zapisu stanu faktycznego sprawy o przeznaczeniu działki. Skarżący wskazali, że zapis zawarty w decyzjach obu instancji stanowiący, iż teren działki nr ew. 229/2 obr. [...] R. zlokalizowanej w R. przy ulicy A przeznacza się pod zabudowę mieszkalną, winien się znaleźć również w decyzji z dnia [...] nr [...] Zdaniem skarżących w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń, który z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (na działce nr 229/2), podczas gdy zapis taki zawarty jest w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]nr [...]. W zaskarżonej decyzji organ natomiast wskazuje na dwie zabudowy, to jest na działkach przyległych nr 231 i 233/3 oraz działkach nieprzyległych nr 228/5 i 228/4 z budynkami o płaskich dachach i bez otworu w elewacji – bramy przejazdowej. W ocenie J. i M. M. w zaskarżonej decyzji brak jest wskazań dotyczących istniejącej zabudowy odnośnie parametrów wielkości otworów w elewacji budynku, w tym przypadku szerokości bramy przejazdowej pod częścią budynku mieszkalnego. Skarżący podnieśli nadto, że nie przedłożono pod ocenę konserwatora projektów decyzji z bramą przejazdową, mimo wskazań i złożonego wniosku w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji brak również ustaleń odnoszących się do lokalizacji i zakresu służebności drogowej na rzecz działek nr 229/1 i 230. Zdaniem skarżących organ rozpoznający sprawę winien wyjaśnić, komu prawo przejazdu i przechodu ma służyć – najemcom lokali mieszkalnych czy najemcom lokali użytkowych. Ponadto skarżący nadmienili, że w ciągu ulicy A zabudowa pierzejowa jest zabudową historyczną istniejącą do dzisiaj i do takiej nawiązują warunki lokalizacyjne (zabudowa odtworzeniowa). Dla każdej nieruchomości przewidziany był i jest wjazd od ulicy A ograniczony historycznie do ustalonej trzymetrowej szerokości z istniejącą możliwością swobodnego wjazdu z drogi równoległej – ulicy B. Przepis prawa stanowi, że szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3m., co odpowiada warunkom sąsiedniej przyległej zabudowy (działki nr 231 i 233/3) i zdaniem skarżących stanowi punkt odniesienia dla planowanej zabudowy. Skarżący podkreślili, że realizacja inwestycji w planowanym kształcie nie koliduje z interesem miasta, nie narusza jego historycznych uwarunkowań, walorów, jak również praw osób trzecich i nie godzi w ich interesy. Z powyższych względów J. i M.M. wnieśli o dalszą, częściową korektę zaskarżonej decyzji; przeprowadzenie jawnej rozprawy sądowej oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym braku zapisu o przeznaczeniu działki, wobec ustalenia w decyzji Kolegium w pkt 2) a i b rodzaju inwestycji oraz rodzaju zabudowy. Jeśli chodzi o kwestię braku wskazania, który z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazał, na podstawie których zasad określonych w rozporządzeniu zostały ustalone cechy planowanej zabudowy, mające oparcie w ustaleniach analizy zagospodarowania terenów. Kwestie określenia szerokości bramy przejazdowej pod planowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wykraczają poza ramy postępowania o ustalenie warunków zabudowy i będą rozważane na następnym etapie procesu budowlanego przez organ architektoniczno – budowlany zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Ponadto organ podniósł, że nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii, które należą do domeny prawa cywilnego, w tym dotyczących wzajemnych uprawnień i obowiązków wynikających z istniejącej służebności gruntowej, jeżeli takich ustaleń nie ma. Wyjaśnił, że jak wynika z księgi wieczystej nr [...], na działce objętej wnioskiem ustanowiona jest nieodpłatna służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o nr ewid. 229/1 i 230/2, przy czym brak jest szczegółowych zapisów dotyczących lokalizacji i przebiegu tej służebności. Odnośnie ustanowienia służebności na tej działce na rzecz właścicieli innych przyległych działek Kolegium wyjaśniło, że o prawie tym rozstrzygnie Sąd Rejonowy w R., przed którym zawisło takie postępowanie.

Niesłuszny jest także, w ocenie organu odwoławczego, zarzut dotyczący nieprzedstawienia projektu decyzji do uzgodnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Jak wynika z akt sprawy, przy piśmie z dnia 24 lipca 2014r. (znak: TAB.6730.124.2012.2014.AK) organ I instancji przesłał do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatury w P. projekt decyzji celem uzgodnienia. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 28 lipca 2014r. Wobec niezajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia, stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.

Pismem z dnia 13 lipca 2015r. skarżący uzupełnili stanowisko strony zawarte w skardze zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi precyzyjnie określać szerokości bramy przejazdowej pod planowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym;

- art. 8 i 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej oraz nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, przejawiające się w szczególności brakiem powiadomienia skarżących o przedstawieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej w części decyzji w mocy, podczas gdy organ, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2, winien był uchylić zaskarżoną decyzję w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy.

Nadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 2 K.p.a. w zw. z art. 53 § 4 pkt 2 i art. 64 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji niezawiadomienie strony o przedstawieniu projektu decyzji do uzgodnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków;

- art. 53 § 3 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieustalenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości bramy przejazdowej pod planowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w zakresie punktu trzeciego sentencji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w odpowiedniej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z bramą przejazdową pod częścią budynku.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu dla którego brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jako konkretnie wskazane wartości lub za pomocą tzw. "widełek", wskazując na możliwość powstania budynku o parametrach niezbędnych do zachowania zastanego ładu przestrzennego.

Organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, jak wymaga tego przepis § 3 rozporządzenia; prawidłowo też dokonały na jego podstawie ustalenia linii zabudowy w odległości 0,00m od granicy działki, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w granicy z działką stanowiąca drogę gminną, tj. ul. A. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zabudowy ustalono uwzględniając średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,57 i podwyższając górną granicę tegoż wskaźnika do 0,75 z uwagi na to, że powierzchnia zabudowy niektórych działek z obszaru analizowanego przekracza 0,75, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczona została w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako równa szerokości działki, przy uwzględnieniu średniej szerokości budynków wynoszącej 10,41m i istniejącej zabudowy pierzejowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego określona na poziomie od 7 do 8m została wyznaczona zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiadujących z terenem inwestycji. Geometria dachu ustalona została w nawiązaniu do geometrii dachów budynków na działkach sąsiednich, stosownie do § 8 rozporządzenia.

Jeśli chodzi o podniesioną w skardze kwestię braku wskazania, który z budynków stanowił punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy, to wyjaśnić należy, że organ miał obowiązek ustalić warunki zabudowy uwzględniając wskaźniki odnoszące się do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie do konkretnie wybranego obiektu. Pojęcie "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można bowiem rozumieć wyłącznie jako działki przyległej do działki inwestora, lecz należy odnieść je do obszaru tworzącego urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r. w sprawie II OSK 2089/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 264/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona w sprawie analiza zawiera precyzyjne wskazanie kilkunastu numerów działek objętych tą analizą i oznaczenie parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, co w rezultacie umożliwiło prawidłowe określenie funkcji, cech i wskaźników kształtowania planowanej zabudowy.

Stwierdzić należy, że ustalenia organu rozstrzygającego sprawę warunków zabudowy znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Planowana inwestycja o określonych w decyzji parametrach będzie niewątpliwe stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej w obszarze analizowanym.

Poza tym wskazać należy, że analiza akt sprawy daje podstawy do przyjęcia, że pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutu braku zawarcia w decyzji zapisu o przeznaczeniu działki stwierdzić trzeba, że zarzut tenże jest całkowicie bezzasadny, bowiem przeznaczenie to określa pkt 2 a, b zaskarżonej decyzji. Rodzaj inwestycji został określony jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z bramą przejazdową pod częścią budynku, zaś rodzaj zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zapisy decyzji w tym zakresie są zgodne z wnioskiem inwestora i odpowiadają wymogom przywoływanego już rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli chodzi o zarzut nieokreślenia w zaskarżonej decyzji szerokości bramy przejazdowej pod częścią budynku, to wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa parametry istotne dla zachowania ładu przestrzennego. Nie ustala zatem w sposób wyczerpujący wszystkich parametrów przyszłej inwestycji, bowiem jej celem jest przede wszystkim wskazanie, czy inwestycja danego rodzaju może powstać na konkretnej działce w punktu widzenia wymagań stawianych przez normy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Szerokość bramy przejazdowej określają przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i zgodność projektowanej zabudowy z przepisami tegoż rozporządzenia będzie przedmiotem oceny przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym ostatnim postępowaniu organ będzie obowiązany sprawdzić szczegółowe ustalenia techniczne dotyczące inwestycji zawarte w przełożonym projekcie architektoniczno – budowlanym i ocenić, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

W zakresie zarzutu nieprzedstawienia projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków i braku powiadomienia o tymże fakcie skarżących to wskazać należy, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał pismo z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie w dniu 28 lipca 2014r. Z uwagi na fakt, iż nie udzielił odpowiedzi w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy prawidłowo uznał uzgodnienie za dokonane, stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżących pismo z dnia 24 lipca 2014r. informujące o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia przed wydaniem przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...] zostało im doręczone dnia 28 lipca 2014r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy.

Odnośnie zarzutu braku wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z istniejącą służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr ewid. 229/1 i 230/2, jak również kwestii dotyczących ustanowienia nowych służebności na rzecz właścicieli innych działek, to stwierdzić należy, że organ administracji rozpoznający sprawę dotyczącą warunków zabudowy nie jest właściwy do rozstrzygania przedmiotowych zagadnień. W decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ administracji sprawdza jedynie w powyższym zakresie, czy teren projektowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że działka przeznaczona pod inwestycję posiada dostęp do ulicy A będącej drogą publiczną.

Z uwagi na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić jako bezzasadną.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490).

IB