Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 893/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 19 maja 2014r. nr LXX/1052/2014 w przedmiocie powołania Miejskiej Rady Seniorów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Czeladzi podjęła w dniu 19 maja 2014 r. uchwałę nr LXX/1052/2014 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Czeladzi.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 5c ust. 5 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). W uzasadnieniu przytoczył art. 5 c przedmiotowej ustawy oraz stwierdził, że przepis ten obliguje radę gminy – w przypadku woli powołania Rady Seniorów - do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Wobec tego, rada gminy w przedmiotowym akcie powinna zawrzeć dwie materie - to jest: materię stanowiącą o zawiązaniu - organu gminnego - Rady Seniorów oraz materię statutową. Obie te materie zaś - stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnego prawotwórstwa, stosowanej przy redagowaniu aktów prawa miejscowego - powinny być sformułowane w sposób zwięzły, jednoznaczny i precyzyjny. Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać - zgodnie z delegacją ustawową - tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania, a materia o utworzeniu Rady powinna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. W ocenie Wojewody, ustalając w § 1 ust. 2 § 2 i § 3 uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową. Wskazał, iż cel, obszary działania Rad Seniorów oraz ich zadania nie mieszczą się w pojęciu "tryb powoływania członków Rady oraz zasady jej działania". Wobec bowiem wyraźnego określenia w ustawie celu powoływania Rad Seniorów (wskazującego zakres działania Rad Seniorów), którym jest "sprzyjanie solidarności międzypokoleniowej i tworzenie warunków do pobudzania aktywności osób starszych w społeczności lokalnej" – uznał, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania" swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Dodał, że Rada Miejska w Czeladzi określając obszary działania Rady oraz jej zadania sprowadziła zakres działania takiej Rady jedynie do podejmowania określonych akcji na rzecz osób starszych. Natomiast z art. 5c ust. 1 ustawy wynika, że zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że: "Rady te będą reprezentować interesy i potrzeby starszych mieszkańców wobec władz samorządowych i brać udział w formułowaniu oraz przekazywaniu opinii i stanowisk dotyczących nie tylko strategicznych, ale i bieżących planów rozwoju gminy. Rada ta będzie praktycznym realizatorem (...) prawa osób starszych do współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe". W założeniu ustawodawcy, spektrum działania Rady Seniorów miało być bardzo szerokie i właściwie zbieżne z zakresem działania gminy,. tym samym unormowania zawarte w § 1 ust. 2 § 2 i § 3 uchwały, stanowią sprzeczną z powyższym przepisem ustawy marginalizację spraw właściwych do Rady Seniorów. Jednocześnie, zdaniem Wojewody § 1 ust. 3 uchwały, o następującym brzmieniu: "rada ma charakter opiniodawczy, konsultacyjny, doradczy i inicjatywny dla władz Miasta.", należy uznać za sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 ustawy, według którego gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W tym zakresie podniósł, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej. Ponadto wskazał, że uregulowanie zawarte w § 5 przedmiotowej uchwały o treści "warunki organizacyjne niezbędne do prawidłowej pracy Rady zapewni Burmistrz Miasta Czeladź" jest sprzeczne z prawem, bowiem podobna regulacja dotycząca obsługi organizacyjnej Rady zapewnionej przez Burmistrza Miasta Czeladź znajduje się w § 26 Statutu. Organ nadzoru podniósł, że w tej sytuacji powyższa regulacja znajduje się zarówno w samej uchwale – akcie powołania, jak również i w statucie, określającym tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania, analizując zaś art. 5c ust. 5 ustawy, stwierdził, że § 5 przedmiotowej uchwały, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły również przepisu § 5 Statutu, określającego podmioty mogące być powołane do Rady Seniorów i wprowadzającego jednocześnie cenzus ich wieku. Przepisem tym Rada Miejska uchwaliła bowiem, że: "w skład Rady mogą być powołani wyłącznie mieszkańcy Czeladzi, którzy ukończyli 50 rok życia, zwani dalej "seniorami". Tymczasem zgodnie z art. 5c ust. 4 ustawy, gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Tym samym tworzenie takiego katalogu ponownie, dodatkowo w drodze aktu niższego rzędu i w sposób sprzeczny z ustawą uznał za istotne naruszenie prawa. Ponadto stwierdził, że wprowadzenie powyższym przepisem uchwały ograniczenia w postaci konieczności uzyskania przez kandydata na członka Rady odpowiedniego wieku również stoi w sprzeczności (choć z innych powodów) z przepisem art. 5c ust. 4 ustawy - który takich ograniczeń wiekowych nie zawiera. Wskazał, że zgodnie z ustawą w skład rady Seniorów mają wchodzić przedstawiciele - zarówno osób starszych, jak i organizacji działających na rzecz osób starszych - którzy niekoniecznie przecież muszą być osobami starszymi. Tak więc mogłoby się zdarzyć, że osoba ubiegająca się o kandydaturę w Radzie Seniorów - z powodu np.: sprawowania przedstawicielstwa w organizacji pozarządowej działającej na rzecz osób starszych - mimo, że spełnia przesłanki ustawowe - nie mogłaby - z powodu braku odpowiedniego wieku wymaganego uchwałą (aktem podustawowym) - w skład tej Rady być powołaną. Organ nadzoru wskazał, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 ustawy i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 6 pkt 3 i 4 (a w konsekwencji i § 10 i 11) Statutu, przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 2 przedstawicieli Rady Miejskiej i 2 przedstawicieli Burmistrza Miasta, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych art. 5c ust. 4 ustawy. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu uchwały stwierdził, że nie sposób organów gminy pojmować w kategoriach osobowych i uznawać, że Rada Miejska to organizacja osób starszych, czy organizacja działająca na rzecz osób starszych, a Burmistrz Miasta to osoba starsza (pomijając już fakt, że wcale taką osobą być nie musi) - co mogłoby uzasadniać powołanie "ich przedstawicieli". Gdyby z kolei spojrzeć na przepis ten od innej strony i rozumieć przedstawicielstwo Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta jako prawo tych organów do desygnowania - spośród osób uprawnionych ustawowo - członków Rady Seniorów, to i tak regulacje te - z uwagi na brak dookreślenia trybu wyboru takich członków - byłyby niekompletne, a tym samym niezgodne z prawem. Czynią one bowiem uchwałę w tym zakresie niewykonalną.

Rada Miejska w Czeladzi w Statucie, podjęła próbę uregulowania "trybu wyboru członków Rady Seniorów". Określiła ona skład liczbowy Rady Seniorów, przyznała jednocześnie określonym podmiotom prawo do desygnowania swych przedstawicieli, a także zawarła pewne szczątkowe regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez reprezentowane podmioty. Uregulowania uchwały w tym zakresie są jednak niepełne i sprzeczne z prawem.

Rada Miejska w § 6 Statutu zawęziła krąg podmiotów reprezentowanych w nowo powołanym organie gminy. Przewidziała bowiem, że w skład Rady wchodzi od 7 do 17 seniorów, w tym:

• od 1 do 11 przedstawicieli organizacji pozarządowych, które działają na rzecz środowiska osób starszych,

• 2 przedstawicieli Uniwersytetów Trzeciego Wieku, po 1 osobie z każdego Uniwersytetu,

• 2 przedstawicieli Rady Miejskiej w Czeladzi,

• 2 przedstawicieli Burmistrza Miasta Czeladź.

Określając w powyższy sposób skład osobowy Rady Seniorów wyeliminowała z kręgu uprawnionych przedstawicieli podmiotów, których uczestnictwo w Radzie przewiduje art. 5c ust. 4 ustawy, a mianowicie: "podmioty działające na rzecz osób starszych" - które są pojęciem szerszym niż "organizacje pozarządowe, które działają na rzecz środowiska osób starszych" oraz "osób starszych". Rada zatem postanowiła, iż w skład rady seniorów będą wchodzić jedynie osoby, które są w jakiejś organizacji, pozbawiając tym samym możliwości uczestnictwa w jej pracach osób nie należących do jakichkolwiek zrzeszeń, a będących bezpośrednio przedstawicielami osób starszych. W ocenie organu nadzoru, powyższe określenie składu osobowego Rady Seniorów, pomijające ustawowo uprawnione podmioty, narusza nie tylko art. 5c ust. 4 ustawy, ale jednocześnie powoduje niekompletność, a tym samym nieprawidłowość uchwały w zakresie całej regulacji trybu wyborów członków Rady Seniorów. Podniósł, że unormowania określające tryb wyboru członków Rady dotyczą tylko i wyłącznie powyższej ograniczonej grupy podmiotów.

Ponadto wskazał, że regulacje w zakresie "trybu" są nieprawidłowe, bowiem "tryb" ten nie został w pełni uregulowany. I tak w przepisie § 8 Statutu, określenie trybu wyborów przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na rzecz środowiska osób starszych, pozostawiono do uregulowania podczas spotkania z Burmistrzem Miasta. Regulacje uchwały w tym zakresie sprowadzają się jedynie do wskazania, że Burmistrz Miasta ogłasza informację o możliwości uczestniczenia oraz terminie spotkania podmiotów na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a warunkiem uczestnictwa jest dokonanie przez organizację pozarządową rejestracji w terminie wskazanym w ogłoszeniu. Natomiast w przypadku przedstawicieli Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta uchwała określa jedynie, iż Burmistrz Miasta wskazuje ich bezpośrednio, a Rada Miejska w drodze uchwały. Nie określa ona jednak, w jakim trybie oraz, spośród jakiego grona osób przedstawiciele ci będą wybierani. Ponadto skarżący wskazał, że w przedmiotowej uchwale brak jest regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia rady, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość jej wykonania. Podkreślił, iż zgodnie z § 15 Statutu, uprawnionym do ustalenia terminu posiedzenia i zwołania posiedzenia jest Przewodniczący Rady Seniorów, jednakże Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego wybiera rada w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy składu Rady" (§ 13 Statutu). Z powyższego wynika zatem, że niezbędne jest zamieszczenie w Statucie Rady Seniorów regulacji dotyczącej pierwszego posiedzenia Rady, na którym dokonany zostanie wybór Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego - podmiotów uprawnionych do zwołania kolejnych posiedzeń. Wobec tego stwierdził, że regulacje dotyczące trybu wyborów członków Rady Seniorów są byt powierzchowne, cząstkowe i jako takie niewystarczające, aby uznać, że prawidłowo realizują delegację ustawową. Wskazał, że nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czeladzi uznała podniesione w skardze zarzuty za zasadne oraz poparła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy, określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Czeladzi (zwanej dalej również radą gminy lub organem) w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów – stwierdzić należało, że uchwała ta – stanowiąca akt prawa miejscowego - w sposób istotny narusza prawo, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na przedmiot uchwały, przytoczyć należało art. 5 c ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), według którego, Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3).Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5).

Zasadnie zatem organ nadzoru wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania.

Wobec tego stwierdzić należało, że ustalając w § 1 ust. 2, § 2 i § 3 uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową.

Jak bowiem trafnie wskazał organ nadzoru, cel, obszary działania Rad Seniorów oraz ich zadania nie mieszczą się w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania".

Zasadnie organ nadzoru podniósł, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania" swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie.

Uwzględnić również należało zarzut skargi, że § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały, według którego "rada ma charakter opiniodawczy, konsultacyjny, doradczy i inicjatywny dla władz Miasta.", jest sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny.

W tym zakresie trafnie organ nadzoru podniósł, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i normowanej tymi przepisami. Podzielić także należało ocenę skarżącego, że tego rodzaju wady legislacyjne stanowią istotne naruszenie prawa.

Trafnie również skarżący zarzucił, że uregulowanie zawarte w § 5 przedmiotowej uchwały o treści "warunki organizacyjne niezbędne do prawidłowej pracy Rady zapewni Burmistrz Miasta Czeladź" jest sprzeczne z prawem,

gdyż z analizy art. 5c ust. 5 ustawy wynika, że § 5 przedmiotowej uchwały, wykracza poza zakres zawartej w nim delegacji ustawowej. Ponadto – jak zasadnie podniósł organ nadzoru - podobna regulacja dotycząca obsługi organizacyjnej Rady zapewnionej przez Burmistrza Miasta Czeladź znajduje się w § 26 Statutu. W konsekwencji – jak podkreślił organ nadzoru - powyższa regulacja znajduje się zarówno w samej uchwale – akcie powołania, jak również i w statucie, określającym tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania.

Uwzględnić również należało zarzuty organu nadzoru dotyczące sprzeczności z art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 5 Statutu, określającego podmioty mogące być powołane do Rady Seniorów i wprowadzającego jednocześnie cenzus ich wieku.

Ponadto podzielić należało oceny organu nadzoru, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 ustawy i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 6 pkt 3 i 4 (a w konsekwencji i § 10 i 11) Statutu, przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 2 przedstawicieli Rady Miejskiej i 2 przedstawicieli Burmistrza Miasta, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5c ust. 4 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że – jak podniósł w skardze organ nadzoru - określając w § 6 Statutu, skład osobowy Rady Seniorów, Rada Miejska w Czeladzi wyeliminowała z kręgu uprawnionych przedstawicieli podmiotów, których uczestnictwo w Radzie przewiduje art. 5c ust. 4 ustawy, a mianowicie: "podmioty działające na rzecz osób starszych" - które są pojęciem szerszym niż "organizacje pozarządowe, które działają na rzecz środowiska osób starszych" oraz "osób starszych".

Ponadto zasadnie organ nadzoru zarzucił, że regulacje przedmiotowej uchwały w zakresie "trybu" są nieprawidłowe, bowiem "tryb" ten nie został w pełni uregulowany. I tak w przepisie § 8 Statutu, określenie trybu wyborów przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na rzecz środowiska osób starszych, pozostawiono do uregulowania podczas spotkania z Burmistrzem Miasta. Jak podkreślił skarżący - regulacje uchwały w tym zakresie sprowadzają się jedynie do wskazania, że Burmistrz Miasta ogłasza informację o możliwości uczestniczenia oraz terminie spotkania podmiotów na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a warunkiem uczestnictwa jest dokonanie przez organizację pozarządową rejestracji w terminie wskazanym w ogłoszeniu. Natomiast w przypadku przedstawicieli Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta uchwała określa jedynie, iż Burmistrz Miasta wskazuje ich bezpośrednio, a Rada Miejska w drodze uchwały. Nie określa ona jednak, w jakim trybie oraz spośród jakiego grona osób przedstawiciele ci będą wybierani.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności w całości.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności.

mw