Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2207/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody w W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Towarzystwa Ochrony Przyrody w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. odmówić dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem działania Towarzystwa [...] w W. (dalej jako Skarżąca, Stowarzyszenie) jest ochrona przyrody ojczystej, w tym zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych i siedlisk, w których wymienione organizmy występują. Terenem działania stowarzyszenia jest obszar Rzeczpospolitej Polski. Jeżeliby nawet uznać, jak twierdzi dalej PINB, że udział stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. uzasadnia cel statutowy stowarzyszenia jakim jest ochrona przyrody ojczystej, w tym zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych i siedlisk, w których wymienione organizmy występują, o tyle zupełnie niezrozumiałym jest dla organu o jakim interesie społecznym może być mowa. W takiej sytuacji szeroko rozumiane dbanie o interes społeczny sprowadza się do ograniczenia swobody działania gwarantowanej Konstytucją. Stowarzyszenie nie wskazało żadnych argumentów które świadczyłyby że o dopuszczeniu do udziału w tym konkretnym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Za niedopuszczalną uznano taką wykładnię art. 31 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2. Poza tym, nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne lub były pominięte przez dokonującego wykładni.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB.

Wyjaśnił, że wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a)postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny.

Obowiązkiem organu było zbadanie czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia się domagała oraz jednocześnie czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny przy czym jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu nie można stawiać go ponad interesem strony.

W ocenie [...]WINB przedmiot sprawy, tj. prowadzenie robót budowlanych na elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...]w W. nie mieści się w granicach celów określonych w statucie stowarzyszenia. Tymi, zgodnie z punktem 8 regulaminu stowarzyszenia zwykłego "Towarzystwo [...]" jest ochrona przyrody ojczystej, w tym zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych i siedlisk, w których wymieniony organizmy występują. Należy zauważyć, iż wskazanie w punkcie 8 regulaminu ochrony przyrody ojczystej, w tym zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych i siedlisk, w których wymienione organizmy występują nie może z góry oznaczać, że Stowarzyszenie będzie mogło być inicjatorem każdego postępowania przed każdym organem państwowym, gdzie będą zachodzić wątpliwości co do przestrzegania ochrony przyrody, szczególnie mając przy tym na uwadze, iż obszarem działania ww. podmiotu jest obszar całej Rzeczypospolitej. Powoływanie się bowiem na tak ogólne zapisy celów statutowych przy obszarze działania całego kraju prowadziłoby do błędnego założenia możliwości występowania Skarżącej na prawach strony we wszystkich postępowaniach przed wszystkimi organami w przedmiocie, o którym mowa w punkcie 8 regulaminu. W ocenie [...]WINB działania organizacji wskazane jako jej cele statutowe muszą być dokładnie opisane, aby istniała możliwość zweryfikowania, czy organizacja posiada legitymację do uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym.

W odniesieniu do przesłanki działania w interesie społecznym, w doktrynie wskazuje się, iż organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas można przyjąć, że za udziałem takiej organizacji społecznej przemawia interes społeczny. Dodatkowo wskazać należy, iż interes organizacji społecznej do występowania w postępowaniu w cudzej sprawie ma niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza w sytuacji gdy interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej zgłaszającej chęć udziału w postępowaniu na prawach strony.

W ocenie [...]WINB Towarzystwo [...] nie udowodniło istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go na prawach strony do udziału w postępowaniu. Samo wskazanie, że członkowie Stowarzyszenia posiadają doświadczenie i kwalifikacje w zakresie ochrony środowiska, a także iż Towarzystwo to uczestniczyło już w analogicznych sprawach (nie podano jednak o jakie sprawy konkretnie chodzi) nie wypełnia przesłanki posiadania interesu społecznego.

W ocenie [...]WINB Skarżąca nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Argumenty przedstawione przez stronę w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Towarzystwo [...] w W. kwestionując je w całości.

Wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), w zw. z art. 7 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy twierdząc, iż nie zostały spełnione przez Stowarzyszenie obie ustawowe przesłanki konieczne dla dopuszczenia organizacji społecznej (stowarzyszenia zwykłego) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym.

Wniosła również o uchylenie w całości postanowienia PINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono wydanie z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż organ odwoławczy błędnie ustalił, że:

- zakres rzeczowy postępowania prowadzonego przez PINB w W. w związku z pracami budowlanymi dotyczącymi elewacji budynku nie był zgodny z regulaminowymi celami działalności TOP i sposobami realizacji tych celów, jak również,

- za dopuszczeniem wymienionego stowarzyszenia zwykłego do udziału na prawach strony w tym postępowaniu nie przemawiał istotny interes społeczny,

co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Strona nie zgodziła się z tym, że cele regulaminowej działalności Stowarzyszenia, jak również sposoby realizacji tych celów na terenie całego kraju są "zbyt ogólnikowo określone" aby można było stwierdzić iż została spełniona pierwsza ustawowa przesłanka przemawiająca za dopuszczeniem do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie dotyczy wstrzymania prac budowlanych przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na okoliczność, że roboty te powodują zagrożenie dla środowiska w szczególności dla siedlisk prawnie chronionych gatunków ptaków, jak również są prowadzone bez wymaganego zezwolenia organu ochrony środowiska (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.) na zniszczenie tych siedlisk. Skarżąca twierdzi, iż cele te, jasno i konkretnie sprecyzowane w Regulaminie działalności Towarzystwa, świadczą jednoznacznie o spełnieniu pierwszej przesłanki na rzecz dopuszczenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu dotyczącym bezpośrednio kwestii ochrony przyrody w trakcie wykonywania robót budowlanych.

Stowarzyszenie ma również skonkretyzowany interes społeczny, którego broni. W postępowaniu wszczętym z urzędu przez PINB, do którego Towarzystwo nie zostało dopuszczone kontrola ta jest szczególnie uzasadniona w okolicznościach gdy:

- przedmiot rzeczowy postępowania dotyczy ochrony awifauny lęgowej i siedlisk gniazdowania ptaków, w związku z zagrożeniem stwarzanym dla tej grupy prawnie chronionych zwierząt wywołanym przez prowadzone prace, bez wymaganego zezwolenia organu ochrony środowiska,

- pracownicy PINB z racji ich wykształcenia i przygotowania zawodowego nie posiadają z urzędu stosownej wiedzy merytorycznej we wskazanym zakresie ochrony awifauny.

Biorąc pod uwagę, że Stowarzyszenie zrzesza członków posiadających pełne wyższe wykształcenie biologiczne, zaś przedstawiciel regulaminowy Towarzystwa jest ornitologiem, specjalizującym się m.in. w ochronie awifauny Warszawy, posiadający gruntowną, wieloletnią wiedzę o ptakach tego miasta, spełnione są przesłanki do twierdzenia, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z kolei w § 2 wskazano, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

W niniejszej sprawie zasadniczą podstawą odmowy dopuszczenia stowarzyszenia zwykłego o nazwie Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w W (REGON[...]), ujętego w rejestrze stowarzyszeń zwykłych prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy (dane dostępne pod adresem https://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/biura_urzedu/AO/Wydzialy/AO_I/default.htm - zob. sekcja załączniki - Wykaz stowarzyszeń zwykłych) było zarówno uznanie, że cele statutowe tej organizacji są sformułowane zbyt ogólnikowo, a także to, że nie przemawia za udziałem tej organizacji w sprawie interes społeczny.

Co do samej zasady Sąd podziela generalne zapatrywanie organów, że udział organizacji społecznej musi się wiązać z kumulatywnym spełnieniem zarówno przesłanki uzasadnionego celu statutowego organizacji oraz przemawiania za jej udziałem w postepowaniu interesu społecznego.

Za słuszne należy uznać stanowisko wskazujące, że sama chęć udziału organizacji społecznej w danym postępowaniu bądź zapis w dokumentach wewnętrznych nie świadczy per se o skuteczności zgłoszonego żądania. Poza "celami statutowymi" musi bowiem istnieć jeszcze interes społeczny uzasadniający taki udział. Jest to oczywiste jeżeli uwzględni się przypadki wykorzystywania niewątpliwie słusznej instytucji kontroli społecznej w postępowaniach administracyjnych w celu realizacji partykularnych interesów organizacji lub jej członków.

Niemniej jednak norma z art. 31 k.p.a., jest rozwiązaniem szczególnym i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wnieść żądanie wszczęcia postępowania oraz przewidująca prawo zgłoszenia żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma więc zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Ma ona zatem pełnić rolę swoistego "głosu społeczeństwa" wyrażanego nie tyle w każdej sprawie, ale w takiej, która takiego stanowiska szczególnie wymaga.

Mając to na uwadze Sąd nie może podzielić twierdzeń organów, że cele regulaminowe Stowarzyszenia są zbyt ogólne i niekonkretne, przez co nie dają podstawy do przyjęcia, że może ono ubiegać się o udział w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego. Po pierwsze, celem stowarzyszenia jest ochrona przyrody ojczystej, w tym zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych i siedlisk, w których wymienione organizmy występują (por. punkt 1 regulaminu).

Realizacja tego zasadniczego celu, z konieczności ujętego w pewne ramy ogólności, następuje poprzez:

- Występowanie z wnioskami do organów administracji publicznej i organów ścigania w sprawach dotyczących ochrony przyrody i zagrożeń dla tej ochrony - pkt 4 regulaminu,

- Uczestniczenie na prawach strony jako organizacja społeczna, reprezentująca interes społeczny w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach dotyczących środowiska przyrodniczego i jego ochrony lub zagrożeń mogących stworzyć zagrożenie dla przyrody (na przykład - inwestycyjnych) - pkt 5 regulaminu,

- Uczestniczenie na prawach strony - jako organizacja ekologiczna - w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity – Dz. U. z 2017r., poz. 1405 j.t., ze zm.) - pkt 6 regulaminu,

- Zgłaszanie - jako organizacja ekologiczna - bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkód w środowisku - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014r., poz. 1789 t.j., ze zm.) oraz uczestniczenie na prawach strony we wszczętych na skutek tych zgłoszeń postępowaniach administracyjnych - pkt 7 regulaminu,

- Żądanie wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawach związanych z ochroną przyrody.

Organ przywołuje punkt 8 regulaminu twierdząc, że jest on zbyt ogólny. Należy go jednak odczytywać jako dopełnienie poprzedzających go punktów, nie zaś jako jednostkowo i samotnie występującą regulację.

W tej sytuacji Sąd nie podziela twierdzeń organu, że Stowarzyszenie w swoich "celach statutowych" nie ma wystarczająco precyzyjnie wpisanego żądania wszczęcia bądź uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych. Kompleksowa ocena regulaminu wskazuje, że mieści się w nim prawo inicjowania, ale także następcze względem niego prawo uczestniczenia w już zainicjowanych postępowaniach (sprawach) związanych z ochroną przyrody.

Choć za słuszne należy uznać skrupulatne analizowanie przez organ celów statutowych, to jednak w odniesieniu do tej sprawy i tego stowarzyszenia organ pozostaje w błędzie, że cele te są określone ogólnikowo, przez co są nieweryfikowalne.

Uwzględniając charakter sprawy, którym jest kontrola robót budowlanych nie tyle z perspektywy ich technicznej prawidłowości, co zgodności z przepisami ochrony przyrody i środowiska wskazać trzeba, że cele na które powołuje się Skarżąca mieszczą się w zakresie określonym w art. 31 § 1 k.p.a.

Negatywnie należy również ocenić stanowisko organów co do braku interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji społecznej (Towarzystwa Ochrony Przyrody) w niniejszym postępowaniu. Niewątpliwe pojęcie "interesu społecznego" nie posiada definicji legalnej, przez co mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny oraz podejścia, z uwzględnieniem istoty sprawy.

Zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Pozostaje więc ona immanentnie związana z interesem nas wszystkich (społeczeństwa), bowiem nie da się chroni środowiska bez świadomości takiej konieczności czy działań wszystkich osób, które mają na to jakikolwiek wpływ, od segregowania odpadów po decydowanie o istotnych elementach środowiska. Organizacja społeczna powinna przytoczyć fakty przemawiające za występowaniem w jej przypadku interesu społecznego jaki uzasadnia przyznanie jej statusu podmiotu biorącego udział w sprawie.

Należy podkreślić, że owo legitymowanie się interesem społecznym nie wymaga jego udowodnienia, ale uprawdopodobnienia.

W niniejszej sprawie, posiłkując się aktami administracyjnymi spraw o sygn. akt VII SA/Wa 2024/20 i VII SA/Wa 2025/20 należy wskazać, że taki interes zachodzi. To bowiem Skarżąca jako sygnalista (whistleblower) korespondowała z PINB w kwestii wadliwie prowadzonych robót dociepleniowych, niszczących siedliska ptaków (jerzyków i wróbli). To m.in. dostarczony w kontekście działania Stowarzyszenia materiał zdjęciowy stanowi element dowodowy w powołanych sprawach. Wreszcie sprawa niniejsza nie dotyczy stricte prawidłowości wykonania robót budowlanych np. ich zgodności z normami technicznymi czy zasadami wiedzy budowlanej, a naruszenia przepisów o ochronie przyrody i środowiska poprzez wykonywane prace.

W odróżnieniu więc od organów, Sąd uznaje za zasadne dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu (oczywiście z uwzględnieniem tego czy i na jakim etapie się ono aktualnie znajduje). Organy uwzględnią powyższe stanowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.