Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 127/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędzia WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie gazociągu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], II. ustala, że zaskarżony akt nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. B. kwotę 10 /dziesięć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

do wyroku z dnia 27 października 2004 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania K. B. i J. S. od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] udzielającej A S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 G. – N. wersja II etap II przebiegającego przez miejscowości S., N. i R. uchylił decyzję w całości i udzielił A S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. pozwolenia na użytkowanie gazociągu DN 250 wysokiego ciśnienia o max, ciśnieniu roboczym 4,9 Mpa G. – N. wersja II etap II (od włączenia DN 700 do Pz 32) przebiegającego przez miejscowości S., N. i R.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wskazanym wyżej aktem organ I instancji udzielił A S.A. w Warszawie Regionalny Oddział Przesyłu w T. pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 G. – N. wersja II etap II przebiegającego przez miejscowości S., N. i R. Ł..

Odwołania od tej decyzji złożyli K. B. i J. S. właściciele altany w ogródku działkowym nr 59 na terenie ogrodów działkowych "[...]" usytuowanych na działce o nr 31/10 w N., przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg DN 250. K. Brenda zarzucił, że gazociąg nie powinien być poddany procedurze udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 59 Prawa budowlanego, gdyż został wybudowany bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ma ulec rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący, powołuje się na wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2001 r. sygn. SA/Rz 912/00, potwierdzający zaprojektowanie przedmiotowego gazociągu niezgodnie z obowiązującymi przepisami (dot. odległości gazociągu od obiektów) tj. rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Uważa,

że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez usunięcia niezgodności z tymi przepisami narusza ustalenia prawomocnego wyroku Sądu. Bez znaczenia dla sprawy jest wybudowanie gazociągu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, ponieważ przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Zaznacza, że jego altana jest w odległości 2,7 m od gazociągu, a więc i nowe przepisy również nie są zachowane. Ponadto w SKO prowadzone jest postępowanie z wniosku B- Okręgowy Zarząd w R. o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę przedmiotowego gazociągu.

J. S. w odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu umożliwienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Organ II instancji uznał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Poza sporem jest, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia [...] lipca 1999 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę gazociągu stała się prawomocna, na skutek oddalenia skargi K. B., wyrokiem NSA z dnia 17 grudnia 2001 r. sygn. akt SA/Rz 912/00. Ww. decyzji Starosty z dnia [...] lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co umożliwiło inwestorowi wykonanie gazociągu i zakończenie budowy do dnia [...] października 1999 r. (tj. przed datą, kiedy uchylone zostało pozwolenie na budowę) W związku ze zrealizowaniem inwestycji, decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zostało umorzone postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu, jako bezprzedmiotowe.

Skoro inwestycja została w całości zrealizowana na podstawie ważnej decyzji o pozwolenia na budowę, inwestor miał prawo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, natomiast organ winien ocenić zdatność obiektu do użytku pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W badanej sprawie inwestor na skutek nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności zrealizował gazociąg do dnia [...] października 1999 r. (zapis w Dzienniku budowy).

Pozwolenie na użytkowanie ma na celu ustalenie, czy wybudowany obiekt spełnia wymagania, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym wymagań ustalonych w art. 5 ust. 1 ustawy. W czasie gdyinwestor składał wniosek o pozwolenie na użytkowanie tj. w dniu [...] czerwca 2002 r. obowiązywało już nowe rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, ustalające inne niż w przepisach dotychczasowych (zawartych w rozporządzeniu z dnia 14 listopada 1995 r.) wymagane bezpieczne odległości od obiektów budowlanych. Inwestor przedstawił w dniu [...] lipca 2002 r. w organie I instancji analizę możliwości zakwalifikowania przedmiotowego gazociągu do I klasy lokalizacji wg wymagań nowego rozporządzenia, sporządzoną przez osobę uprawnioną. Opracowanie powyższe wykazało, że gazociąg przy zastosowanych parametrach technicznych, z uwzględnieniem rzeczywistych własności wytrzymałościowych materiałów będzie spełniał wymagania dla I klasy lokalizacji pod warunkiem obniżenia max ciśnienia roboczego z 5,5 Mpa na 4,9 Mpa. Szczegółowe obliczenia wytrzymałościowe oraz wnioski kwalifikujące przedmiotowy gazociąg DN 250 do I klasy lokalizacji wg rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. po obniżeniu ciśnienia roboczego do max 4,9 Mpa, zawarte w analizie wskazują na możliwość zastosowania do tego gazociągu nowych przepisów rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia szerokość strefy kontrolowanej, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu wynosi 6,0 m. W tej strefie nie należy wznosić, budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył inwentaryzację geodezyjną z wkreśloną strefą kontrolowaną szerokości 6,0 m, z której wynika, że w tej strefie nie ma żadnych kubaturowych obiektów budowlanych a więc i altany odwołujących się. Zatem zarzut K. B. dotyczący nie zachowania odległości wynoszącej 3,0 m jego altany od gazociągu trudno uznać za zasadny, skoro nie przedstawił żadnych dokumentów podważających przedstawioną przez inwestora inwentaryzację geodezyjną. Przedmiotowy gazociąg spełnia wymagania nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, nie dopatrzono się więc naruszenia wymogów zawartych w art. 5 ust 1 prawa budowlanego i nie można uznać, iż decyzja Starosty potwierdzająca zdatność do użytku gazociągu wydana została wbrew obowiązującym przepisom.

Odpowiadając na zarzut J. S. podano, że organ odwoławczy umożliwił jej zapoznanie się z pełnym materiałem dowodowym będącym w jego posiadaniu z czego odwołująca się nie skorzystała. J. S. poza zarzutami dotyczącymi jej udziału w sprawie nie wskazała żadnych faktów i okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ponieważ organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazał na ograniczenie ciśnienia roboczego gazociągu do max 4,9 Mpa (co jest warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie), organ odwoławczy na drodze reformacji decyzji uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł jak w sentencji.

Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył K. B. domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę wydana w dniu [...] lipca 1999 r., Nr [...] została uchylona przez Wojewodę, a skargę na decyzję organu II instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r., SA/Rz 912/00 oddalono. Zdaniem skarżącego inwestor nie mógł rozpocząć budowy w oparciu o decyzję zaopatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, przed nabraniem przez nią waloru ostateczności. W związku z tym zastosowanie trybu z art. 59 prawa budowlanego jest wadliwe.

Zdaniem skarżącego § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wyklucza możliwość zastosowania do przedmiotowego obiektu budowlanego tego rozporządzenia w sytuacji, kiedy gazociąg został wykonany przed dniem jego wejścia w życie.

W inwentaryzacji geodezyjnej przedstawionej przez inwestora nie wkreślono na mapie altany skarżącego, która znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od gazociągu. Inwestor złożył kolejną mapę, na której znajdowała się altana skarżącego ale dla odmiany nie wykreślono na niej strefy ochronnej wynoszącej 6 m.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie SA/Rz 912/00 stwierdził, że projektowana budowla nie zachowuje wymagań odległościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Mimo takiej sytuacji do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zostało dołączone oświadczenie kierownika .budowy o zgodności wykonania obiektu z przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie Podnosząc argumenty takie same, jakie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Stan sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 o określonym tam przebiegu. Decyzję tę organ I instancji opatrzył rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania K. B. od wskazanej w poprzednim akapicie decyzji Starosty uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargi wniesione przez strony postępowania na decyzję organu II instancji zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 912/00 oddalone.

W zasadzie poza sporem pomiędzy stronami pozostaje fakt, że inwestor na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 1999 r., Nr [...] zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności rozpoczął wykonywanie robót budowlanych i zakończył je do dnia [...] października 1999 r., a więc jeszcze przed rozpatrzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...] uchylającą decyzję Starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Po zakończeniu budowy inwestor zwrócił się do Starosty o wydanie mu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wniosek ten ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] został uwzględniony, przedmiotem skargi jest właśnie ta ostatnia decyzja.

Poddając kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowe decyzje stwierdzić należy, że zostały one wydane z naruszeniem prawa i w związku z tym muszą zostać z obrotu prawnego wyeliminowane.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy obu instancji, że zaopatrzenie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę rygorem natychmiastowej wykonalności upoważniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym, że zaopatrzenie decyzji Starosty rygorem natychmiastowej wykonalności stanowiło rażące naruszenie prawa. Nadanie takiego rygoru pozwoleniu na budowę rażąco narusza zasady ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w szczególności art. 28 w zw. z art. 48, sprowadzające wszelkie przypadki prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę do kategorii samowoli budowlanej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej jest w tym przypadku instrumentem obejścia prawa i narusza przepisy art. 6 Kpa. Stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz : wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2000 r., sygn. akt SA/Po 1925/99). Stanowisko to znajduje również oparcie w poglądach doktryny. Wojciech Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00 stanowisko zaprezentowane przez Sąd w wyroku z 29 czerwca 2000 r., SA/Po 1925/99 (powołanym wyżej) iż nie jest dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę w związku z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określił, jako trafne i zasługujące na pełną akceptację. Przepis art. 108 § 1 Kpa jest przepisem proceduralnym, natomiast art. 28 prawa budowlanego jest przepisem prawa materialnego. Przyjąć należy, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 Kpa jest dopuszczalne wtedy, gdy decyzja w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania nadaje się do wykonania. Natomiast z art. 28 ustawy Prawo budowlane wynika, że wykonanie decyzji pozwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że inwestor A S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł rozpocząć robót budowlanych, nawet wówczas kiedy decyzja ta była zaopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.

O zasadności takiego stanowiska Sądu przesądza treść art. 28 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez ostateczną decyzję upoważniającą do rozpoczęcia robót budowlanych - w świetle powołanego przepisu - rozumieć należy decyzję od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Tę kwestię w sposób jednoznaczny przesądza treść przepisu art. 16 ust. 1 Kpa. Przepis ten do kategorii decyzji ostatecznych nie zalicza decyzji od której przysługuje odwołanie zaopatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności.

W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie w stosunku do wybudowanych lub będących w budowie obiektów lub ich części art. 48 prawa budowlanego.

We wskazanym wyżej stanowisku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysował się pewien wyłom, co do konieczności stosowania we wskazanej wyżej sytuacji art. 48 prawa budowlanego. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00 przyjęto tezę, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczną decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy - Prawo budowlane, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów.

Stwierdzić jednak należy, że opisana w powyższym wyroku sytuacja dotyczy stanu faktycznego, gdzie inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie nabrała waloru ostateczności. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, bo decyzja Starosty z dnia [...] lipca 1999 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę waloru ostateczności nigdy nie nabrała.

Tak więc stwierdzić należy, że skutkiem przyjętego na siebie przez inwestora ryzyka rozpoczęcia budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, który to akt waloru ostateczności nigdy nie nabrał, jest konieczność zakwalifikowania tego rodzaju działalności jako samowoli budowlanej i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego gazociągu - w trybie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w sytuacji, kiedy sprawę rozstrzygnąć należy w trybie art. 48 prawa budowlanego skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

W zawiązku z taką sytuacją zbędnym staje się ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi, jako, że sprawa będzie na nowo prowadzona w trybie art. 48 prawa budowlanego, więc rozważanie zarzutów skarżącego dotyczących postępowania przeprowadzonego w trybie art. 59 powołanej ustawy na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.