Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 267, art. 264 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 267 w związku z art. 123 i art. 264 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] znak: [...] o odmowie zwolnienia J. K. od poniesienia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, ustalonych w postanowieniu tego organu z [...] znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...], wydanym jednocześnie z decyzją nr [...] z [...] znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 63 w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność J. K., z nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 62 w obrębie [...] objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiącą współwłasność J. S., T. S. i A. S. w kwocie 7380 zł (pkt 1 rozstrzygnięcia). Tak ustaloną wysokość kosztów postępowania rozdzielił pomiędzy właścicielkę działki nr 63 i współwłaścicieli działki nr 62. Tym samym J. K. została zobowiązana do zapłaty z tego tytułu kwoty 3690 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne.

Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron i stało się ostateczne z dniem 7 lutego 2020 r.

W dniu 12 lutego 2020 r. J. K., powołując art. 267 k.p.a., złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o zwolnienie jej w całości od poniesienia ustalonych w stosunku do niej kosztów postępowania rozgraniczeniowego (wniosek ten stanowił ponowienie żądania wyrażonego w podaniu wniesionym 03.09.2019 r.).

Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zwolnienia wnioskodawczym od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uznając, że strona nie wykazała spełnienia ustawowej przesłanki "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia.

J. K., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wnosząc o jego zmianę i zwolnienie jej w całości od poniesienia ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ewentualnie zwolnienie w części, z ograniczeniem obowiązku poniesienia tych kosztów do kwoty 400 zł. W zażaleniu strona powołała się na następujące okoliczności: podeszły wiek wnioskodawczyni i jej męża, trudną sytuację rodzinną, polegającą na zamieszkiwaniu przez nich wspólnie z dorosłą córką i dwojgiem jej dzieci, w tym jednym z orzeczoną niepełnosprawnością, niskie dochody w gospodarstwie domowym, na które składają się świadczenia emerytalne wnioskodawczyni i jej męża oraz świadczenia socjalne pobierane przez ich córkę, stałe wydatki obejmujące: opłaty za utrzymanie domu (energia elektryczna, woda, wywóz nieczystości), podatek od nieruchomości, koszty opału, ubezpieczenie, opłaty za telefon, wydatki na bieżące naprawy (w sumie około 1500 zł miesięcznie), wydatki na leki dla strony i jej męża, niezbędne z uwagi na ich stan zdrowia (w sumie około 400 zł miesięcznie), a oprócz tego środki przeznaczane na utrzymanie (wyżywienie, odzież, środki czystości itp.) i wsparcie finansowe dla córki; brak łatwo zbywalnego majątku pozwalającego na uiszczenie należności z tytułu kosztów postępowania (np. cechy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uniemożliwiają dokonanie jej podziału na mniejsze działki i zbycie utworzonych w ten sposób części nieruchomości, a gdyby nawet istniała taka możliwość, to cały proces byłby zbyt czasochłonny), konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wynikającą z roszczeń wysuwanych pod adresem wnioskodawczyni przez jednego ze współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odnosząc się do argumentów zażalenia w pierwszej kolejności wskazało na przepisy z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., § 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a.

Organ wskazał, że podstawę prawną rozpatrzenia sprawy stanowi art. 267 k.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności, przy czym zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Organ wyjaśnił, że przepis ten jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w jego treści czasownika "może".

Kolegium odnosząc się następnie do uznaniowości rozstrzygnięcia i wspierając się w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazało, że w niniejszej sprawie strona zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwolnienie jej od poniesienia ustalonych w odrębnym postanowieniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości. W ten sposób zakreśliła granice przedmiotowe rozpatrzenia jej żądania przez ten organ, pozbawiając go uprawnienia do częściowego zwolnienia jej od poniesienia należnych kosztów. Wniosek strony został zmodyfikowany dopiero na etapie postępowania drugiej instancji, w sformułowanym w treści zażalenia zastrzeżeniu, iż w przypadku niezwolnienia jej od kosztów postępowania w całości, strona jest gotowa zaakceptować nałożenie na nią obowiązku zapłaty z tego tytułu kwoty 400 zł (z kwoty 3690 zł ustalonej w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]). Granice rozpoznania sprawy w postępowaniu zażaleniowym obejmowały zatem zwolnienie wnioskodawczym od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości, ewentualnie zwolnienie jej od tych kosztów w części, aczkolwiek jedynie w zakresie ograniczonym kwotą podaną w zażaleniu.

Odnotowując rozszerzenie przez stronę ram przedmiotowych rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 267 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że nie miało ono żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium, szczególnie wobec faktu, iż wynikająca z tego przepisu hipotetyczna możliwość częściowego zwolnienia strony od poniesienia kosztów postępowania została z woli strony istotnie zredukowana.

W ocenie organu drugiej instancji, okoliczności i dokumenty przedstawione przez stronę na poparcie twierdzenia, że zachodzi w stosunku do niej przesłanka "niewątpliwej niemożności poniesienia" kosztów postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego na jej wniosek przez Prezydenta Miasta [...], nie pozwalają na uznanie, że faktycznie nie jest ona w stanie ponieść tych kosztów w całości lub we wskazanej przez nią części, a tym bardziej nie są wystarczające do przyjęcia, iż ewentualna niemożność ich uiszczenia ma charakter niewątpliwy. Organ podkreślił, że przez cały okres trwania postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oraz związanego z nim postępowania wpadkowego w sprawie zwolnienia od kosztów, wnioskodawczym była reprezentowana przez zawodowych pełnomocników, co w ocenie organu musi rzutować na określenie zakresu jej obowiązków dowodowych, co do okoliczności wskazanych w art. 267 k.p.a. i odpowiadającego mu zakresu aktywności dowodowej organów właściwych w sprawie. O ile strona będąca osobą fizyczną, niemająca wykształcenia prawniczego, działająca w postępowaniu administracyjnym samodzielnie, potrzebuje w niektórych sytuacjach wsparcia organu prowadzącego postępowanie, który np. powinien udzielać jej niezbędnych wskazówek w ramach postępowania wyjaśniającego, o tyle w przypadku gdy strona jest zastępowana w postępowaniu przez wykwalifikowanego pełnomocnika procesowego i spoczywa na niej ciężar udowodnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, trzeba wymagać od jej pełnomocnika, aby z własnej inicjatywy przedstawił w toku postępowania wyczerpującą argumentację w celu udowodnienia tych okoliczności i należycie je udokumentował. W takiej sytuacji rola właściwego organu administracji publicznej sprowadza się do dokonania oceny zaoferowanego mu materiału dowodowego pod kątem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie informacje i dokumenty przedłożone organom przez osoby reprezentujące J. K. (przedwczesny wniosek z dnia 3 września 2019 r., pismo z dnia 11 grudnia 2019 r., kolejny wniosek z dnia 12 lutego 2020 r., zażalenie z dnia 12 marca 2020 r.) są - zdaniem Kolegium - w świetle treści art. 267 k.p.a. nieprzekonujące, a oprócz tego zawierają przemilczenia i braki, które podważają ich wiarygodność w zakresie odzwierciedlenia rzeczywistej sytuacji życiowej strony. W szczególności, opisując stan majątkowy wnioskodawczyni, jej kolejni pełnomocnicy skupiają się na takich aspektach, jak: trudna sytuacja zdrowotna i rodzinna, niskie dochody poszczególnych członków gospodarstwa domowego, konieczne wydatki czy nieposiadanie mienia nadającego się do spieniężenia. Żadna z tych okoliczności nie została jednak prawidłowo wykazana w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, jak również po jego zakończeniu, a tym samym odnoszące się do nich twierdzenia są gołosłowne. Przykładowo, załączone do wniosku z dnia 3 września 2019 r. kopie dokumentów mających zobrazować stałe wydatki ponoszone przez stronę nie odpowiadają, choćby w daleko idącym przybliżeniu, deklarowanej w tym podaniu kwocie 1900 zł miesięcznie (w tym 400 zł za leki), na którą pełnomocnicy strony powołują się także w następnych podaniach (rachunki z aptek opiewają łącznie na kwotę około 250 zł, przy czym dotyczą okresu 4 miesięcy, a ponadto nie wszystkie wskazane w nich produkty są lekami; rachunek za opróżnienie szamba opiewający na kwotę 250 zł został sporządzony i zapłacony w lutym 2019 r.; kwota 248,13 zł wymieniona w rachunku za wodę jest należnością za kwartalny okres rozliczeniowy; potwierdzone koszty zakupu opału w kwocie 1290 zł i ubezpieczenia w kwocie 561 zł mają charakter jednorazowych wydatków). Niepełne są również udostępnione organom informacje dotyczące mienia należącego do wnioskodawczym. Brak jest jakichkolwiek danych o tym, czy w skład tego mienia wchodzą rzeczy ruchome mające wartość majątkową i mogące być potencjalnie źródłem dochodu, zaś informacje o mieniu nieruchomym są wybiórcze. Organ podniósł, iż wbrew sugestiom pełnomocników J. K., jest ona właścicielką nie tylko działki siedliskowej nr 63 w obrębie [...] o powierzchni 0,1560 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej przedmiotem rozgraniczenia z sąsiednią działką nr 62, ale także gruntów rolnych o łącznej powierzchni 1,6441 ha, obejmujących działki nr: 65/1, 66/1 i 67/1 w obrębie [...], uregulowanych w księgach wieczystych nr: [...] i [...]. Tymczasem okoliczność ta nie została ujawniona w żadnym z pism dotyczących kwestii zwolnienia strony od poniesienia kosztów postępowania. W konsekwencji nie wyjaśniono w nich również, w jaki sposób są wykorzystywane wzmiankowane grunty, czy strona czerpie z nich korzyści finansowe (ze sprzedaży płodów rolnych, dzierżawy itp.), a jeżeli tak - w jakiej wysokości. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, iż grunty te mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Organ podniósł, iż o tym, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni nie jest tak zła, jak wynikałoby ze składanych w jej imieniu pism, świadczy pośrednio także sam fakt korzystania przez nią z usług profesjonalnych pełnomocników w całym postępowaniu rozgraniczeniowym oraz powiązanych z nim postępowaniach wpadkowych, od momentu złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości aż do chwili obecnej, podobnie jak fakt uiszczenia kosztów postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej współwłaścicielce działki nr 62, wszczętego na jej wniosek. Ostatni argument uzasadniający stanowisko Kolegium wyrażone w tej sprawie odnosi się do czasu trwania postępowania rozgraniczeniowego, wynoszącego około 1,5 roku, a zatem wystarczająco długiego, aby każda ze stron mogła zgromadzić środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów postępowania poniesionych w jej interesie przez organ administracji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu istotne naruszenie przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, a wynikających z art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz niewłaściwie ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 267 k.p.a., pomimo, iż skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, utrzymującą się ze skromnej emerytury, nie posiadającą majątku, który mogłaby szybko spieniężyć - co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że co prawda posiada grunty rolne przylegające do posesji na której mieszka, jednakże nie przynoszą one żadnego dochodu. Skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej, w sąsiedztwie również nikt nie prowadzi działalności rolniczej i nie jest zainteresowany wydzierżawieniem tych gruntów. Ponadto, ze względu na kształt i położenie działek na które wskazuje organ, nie ma możliwości ich podziału i sprzedaży, gdyż nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Jedyną możliwością "uwolnienia" tych gruntów do sprzedaży byłoby wytyczenie drogi przez wąską posesje, na której mieszka skarżąca. Tym samym, mimo że skarżąca posiada majątek, to nie jest on możliwy do szybkiego spieniężenia. Dodatkowo strona podniosła, iż załączone do akt dokumenty poświadczające wydatki skarżącej, obrazują jedynie część kosztów ponoszonych w związku z codziennym życiem. Skarżąca nie posiada wszystkich faktur, paragonów czy rachunków związanych z bieżącym utrzymaniem, ale rzeczą oczywistą jest, że musi je ponosić do zwykłej egzystencji, gdyż powoływane kwoty nie przekraczają typowych kosztów utrzymania.

Strona wskazała dalej na swoją sytuację materialną wynikającą z wniosku o zwolnienie z kosztów, podtrzymując stanowisko, iż nie posiada łatwo zbywalnego majątku pozwalającego na uiszczenie kosztów postępowania w kwocie blisko 4 tysięcy złotych. Podniosła, że aby uiścić taką kwotę musiałaby sprzedać nieruchomość (lub jej część) będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Odniosła się także do poglądu Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2015 r. I CZ 67/14, podkreślając, iż ze względu na ukształtowanie należącej do niej działki (nieruchomość ma kształt długiego, wąskiego prostokąta, z dostępem do drogi tylko z jednej strony) nie można jej podzielić na mniejsze części. Poza tym, nawet gdyby była taka możliwość, to oczywistością jest, że proces podziału i znalezienia osoby zainteresowanej kupnem jak i sama sprzedaż twa wiele miesięcy i skarżąca nie zdążyłaby pozyskać środków na pokrycie kosztów niniejszego postępowania.

Jednocześnie strona wskazała, iż postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w wyniku żądań wysuniętych przez A. S., w innym przypadku sama nie zdecydowałaby się na wszczęcie tego postępowania, gdyż nie ma środków finansowych pozwalających na jego przeprowadzenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z takim naruszeniem prawa, które obligowałoby Sąd do ich uchylenia.

Stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 267 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Przepis art. 267 k.p.a. wprowadza instytucję tzw. prawa ubogich, która pozwala organowi administracyjnemu na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2020 r.,

II OSK 72/19, Lex numer 2979518).

Art. 267 k.p.a. pozwala zatem organowi administracji zwolnić stronę w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Skoro, z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, to orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większa swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym może stanowić jedynie rzetelna i wnikliwa analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1950/10, LEX nr 1070817)

W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sytuacji uznania administracyjnego są większe niż przy ustawowym ograniczeniu i powinien on zbadać stan faktyczny w sposób szczegółowy, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostały przekroczone granice uznania, a organy obu instancji, dokonując analizy stanu faktycznego zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka wynikająca z art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa (a więc oczywista, granicząca z pewnością) niemożność poniesienia przez skarżącą kosztów postępowania administracyjnego.

Ustalenia w zakresie stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącej zostały poczynione przez organ zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., a ich ograniczony zakres wynika z postawy skarżącej, która nie przedstawiła wystarczających dowodów na poparcie swoich twierdzeń o "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego.

Na wstępie wskazać należy, że organ II instancji trafnie zauważył, że strona zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwolnienie jej od poniesienia ustalonych w odrębnym postanowieniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości. W ten sposób zakreśliła granice przedmiotowe rozpatrzenia jej żądania przez ten organ, pozbawiając go uprawnienia do częściowego zwolnienia od poniesienia należnych kosztów. Wniosek ten został zmodyfikowany dopiero na etapie postępowania drugiej instancji, w sformułowanym w treści zażalenia zastrzeżeniu, iż w przypadku niezwolnienia jej od kosztów postępowania w całości, strona jest gotowa zaakceptować nałożenie na nią obowiązku zapłaty z tego tytułu kwoty 400 zł. Tym samym granice rozpoznania sprawy w postępowaniu zażaleniowym obejmowały zwolnienie wnioskodawczyni od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości, ewentualnie zwolnienie jej od tych kosztów w zakresie ograniczonym kwotą podaną w zażaleniu. Niemniej jednak organ uznał, że rozszerzenie przez stronę ram przedmiotowych rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 267 k.p.a., nie miało żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazało, że okoliczności i dokumenty przedstawione przez stronę na poparcie twierdzenia, że zachodzi w stosunku do niej przesłanka "niewątpliwej niemożności poniesienia" kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie pozwalają na uznanie, iż faktycznie nie jest ona w stanie ponieść tych kosztów w całości lub we wskazanej przez nią części, a tym bardziej nie są wystarczające do przyjęcia, iż ewentualna niemożność ich uiszczenia ma charakter niewątpliwy.

Wskazać należy, że strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna przestawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym i sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy w takiej sprawie okoliczności wskazywanych i udowadnianych przez osobę wnioskującą o zwolnienie, gdyż to sama strona dysponuje informacjami w tym zakresie. To strona ma zatem obowiązek przestawienia swojej sytuacji majątkowej i życiowej i wskazania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia oraz przedstawienia na te okoliczności stosownych dowodów. Ciężar udowodnienia wskazywanych przez wnioskodawcę okoliczności spoczywa na nim, a organ ma nie tylko prawo ale także obowiązek żądać wyjaśnień i dokumentów w tym zakresie, jeżeli mogą one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzja o tym, czy złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów należy wyłącznie do strony, gdyż jego złożenie zawsze oznacza konieczność przedstawienia sytuacji życiowej i majątkowej.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie przez cały okres trwania postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oraz związanego z nim postępowania wpadkowego w sprawie zwolnienia od poniesienia kosztów tego postępowania wnioskodawczyni była reprezentowana przez zawodowych pełnomocników, co niewątpliwie musi rzutować na określenie zakresu jej obowiązków dowodowych, co do okoliczności wskazanych w art. 267 k.p.a. i odpowiadającego mu zakresu aktywności dowodowej organów właściwych w sprawie. Organ słusznie argumentował, że w przypadku gdy strona jest zastępowana w postępowaniu przez wykwalifikowanego pełnomocnika procesowego i spoczywa na niej ciężar udowodnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, trzeba wymagać od jej pełnomocnika, aby z własnej inicjatywy przedstawił w toku postępowania wyczerpującą argumentację w celu udowodnienia tych okoliczności i należycie je udokumentował. W takiej sytuacji rola właściwego organu administracji publicznej sprowadza się do dokonania oceny zaoferowanego mu materiału dowodowego pod kątem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Organ II instancji prawidłowo stwierdził również, że w niniejszej sprawie przedłożone przez osoby reprezentujące J. K. informacje i dokumenty (przedwczesny wniosek z dnia 3 września 2019 r., pismo z dnia 11 grudnia 2019 r., kolejny wniosek z dnia 12 lutego 2020 r., zażalenie z dnia 12 marca 2020 r.) są w świetle art. 267 k.p.a. nieprzekonujące, a prócz tego zawierają przemilczenia i braki, które podważają ich wiarygodność w zakresie odzwierciedlania rzeczywistej sytuacji życiowej i majątkowej strony. Trafnie organy oceniły, że pełnomocnicy procesowi skarżącej opisując jej stan majątkowy, trudną sytuację zdrowotną i rodzinną, niskie dochody poszczególnych członków gospodarstwa domowego, konieczne wydatki czy nieposiadanie mienia nadającego się do spieniężenia, nie uprawdopodobnili wskazanych okoliczności zarówno w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, jak również po jego zakończeniu. Organ prawidłowo wskazał, że załączone chociażby do wniosku z 3 września 2019 r. kopie dokumentów mających obrazować stałe wydatki ponoszone przez stronę nie odpowiadają nawet w przybliżeniu deklarowanej w tym podaniu kwocie 1900 zł miesięcznie (w tym 400 zł za leki), na którą pełnomocnicy strony powołują się także w następnych podaniach (rachunki z aptek opiewają łącznie na kwotę około 250 zł, przy czym dotyczą okresu 4 miesięcy, a ponadto nie wszystkie wskazane w nich produkty są lekami; rachunek za opróżnienie szamba opiewający na kwotę 250 zł został sporządzony i zapłacony w lutym 2019 r.; kwota 248,13 zł wymieniona w rachunku za wodę jest należnością za kwartalny okres rozliczeniowy; potwierdzone koszty zakupu opału w kwocie 1290 zł i ubezpieczenia w kwocie 561 zł mają charakter jednorazowych wydatków).

Uwadze organów nie umknęła również okoliczność, iż w toku postępowania o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania strona skarżąca udostępniła organom niepełne informacje dotyczące należącego do niej mienia. Brak jest bowiem w składanych przez jej pełnomocników pismach jakichkolwiek danych o tym, czy w skład mienia strony wchodzą rzeczy ruchome mające wartość majątkową i mogące być potencjalnie źródłem dochodu, zaś informacje o mieniu nieruchomym są wybiórcze. Organ samodzielnie ustalił przy tym, że J. K. jest właścicielką nie tylko działki siedliskowej nr 63 w obrębie [...] o powierzchni 0,1560 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej przedmiotem rozgraniczenia z sąsiednią działką nr 62, ale także gruntów rolnych o łącznej powierzchni 1,6441 ha, obejmujących działki nr: 65/1, 66/1 i 67/1 w obrębie [...], uregulowanych w księgach wieczystych nr: [...] i [...]. Okoliczność ta nie została ujawniona w żadnym z pism wnioskodawczyni, dotyczących kwestii zwolnienia strony od poniesienia kosztów postępowania. W pismach tych nie wyjaśniono również, w jaki sposób są wykorzystywane wzmiankowane grunty, czy strona czerpie z nich korzyści finansowe (ze sprzedaży płodów rolnych, dzierżawy itp.), a jeżeli tak - w jakiej wysokości. Organ odwoławczy słusznie podniósł przy tym, że grunty te mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wskazać przy tym należy, że posiadanych nieruchomości strona nie musi zbywać, aby uzyskać środki na poniesienie kosztów w niniejszej sprawie. Posiadane zasoby majątkowe mogą chociażby posłużyć jako zabezpieczenie kredytu lub pożyczki, którą skarżąca w kontekście wysokości koniecznej do poniesienia kwoty, jest w stanie uzyskać. W tej sytuacji, nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby możliwość kredytowania potrzebnych do poniesienia kosztów przerzucać na Skarb Państwa - wszystkich podatników.

Wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę określenie "niewątpliwa niemożność" świadczy o tym, że chodzi tu o szczególne okoliczności, uniemożliwiające stronie poniesienie kosztów, nie zaś o taką sytuację, gdy jest to tylko utrudnione lub wymaga rezygnacji z ponoszenia innych wydatków, które w danej chwili nie są niezbędne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 października 2019 roku, II SA/Ke 457/19, Lex numer 2741026).

W ocenie Sądu, organ II instancji słusznie stwierdził, że o braku złej sytuacji finansowej strony skarżącej świadczy pośrednio także sam fakt korzystania przez nią z usług profesjonalnych pełnomocników w całym postępowaniu rozgraniczeniowym oraz powiązanych z nim postępowaniach wpadkowych, od momentu złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości aż do chwili obecnej, podobnie jak fakt uiszczenia kosztów postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej współwłaścicielce działki nr 62, wszczętego na jej wniosek. Nie można pomijać również faktu, iż strona wnioskuje o zwolnienie jej od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które wszczęte zostało na jej wniosek z 28 czerwca 2018 r. Niewątpliwie biorąc pod uwagę również czas trwania postępowania rozgraniczeniowego, wynoszący około 1,5 roku, strona mogła zgromadzić środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów postępowania poniesionych w jej interesie przez organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy do uznania, że skarżąca nie wykazała w przekonywujący sposób, iż zachodzi przesłanka określona w art. 267 k.p.a., umożliwiająca zwolnienie jej od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Subiektywne przekonanie skarżącej o istnieniu podstaw do jej zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz gołosłownie i wybiórczo przedstawiane okoliczności uzasadniające wniosek, nie są wystarczające do uzyskania zwolnienia, które ma charakter wyjątkowy. Stosownie bowiem do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty rozgraniczenia nieruchomości, są to natomiast koszty związane z prawem własności do nieruchomości. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co wynika z art. 152 k.c. Co do zasady więc koszty rozgraniczenia nieruchomości obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Zwolnienie właściciela nieruchomości, majątku, który ma znaczną wartość, z obowiązku poniesienia tych kosztów oznacza ich poniesienie przez podatników, a to nakłada na stronę obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że nie może ich ponieść, a na organ obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w tym zakresie i jego wnikliwej oceny, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Nie wystarczy więc uprawdopodobnienie tych okoliczności, ale konieczne jest ich udowodnienie. Podobny podgląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 1 lipca 2016 r. sygn. III SA/Kr 175/16), stwierdzając, że o "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" (art. 267 k.p.a.) można byłoby mówić wtedy, kiedy zostałby stwierdzony brak możliwości ich poniesienia, zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako graniczące z pewnością. Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcach" (LEX nr 2085784).

Należy przy tym dodać, że skarżąca ma możliwość ubiegania się o rozłożenie przypadających na nią kosztów postępowania rozgraniczeniowego na raty.

Reasumując, organ w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustalił jej stan faktyczny, a wydane rozstrzygnięcie nie narusza granic swobodnego uznania.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo oceniły, że skarżąca nie wykazała niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, o jakiej mowa w art. 267 k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

R.T.