Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 441/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 22 pkt 5, art. 3 pkt 12 i pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 875/12 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/12 oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] w W., stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), dalej u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Organ nadzoru orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Konserwator Zabytków wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., którym ponownie odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Stanowisko organu ochrony zabytków pierwszej instancji zostało uzasadnione potrzebą ochrony układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...], którego integralną część stanowi posadowiony na działce przy ul. [...] przedwojenny budynek. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada rozbiórkę tego obiektu.

Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. W. S. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r., podnosząc, iż obecnie istniejący na nieruchomości budynek podlegał wielu przebudowom i adaptacjom, m.in. w części przyziemia dostosowano lokale do funkcji użytkowej (sklepy) oraz dokonano przekształceń we wnętrzach, wydzielając odrębne mieszkania dla dwóch rodzin. Ponadto, żalący wskazał, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do nieruchomości położonych obok, to jest [...] nr [...], [...], [...], na których nie ma żadnego śladu z historycznej zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie nr [...] [...] Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] w W. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego przy ul. [...] w W. prowadzone było przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dwukrotnie. W ocenie organu wartość planowanego do rozbiórki budynku przy ul. [...] wynika z faktu, iż stanowi on przykład przedwojennej zabudowy osiedla i przynależy do zespołu budowlanego [...], zachował pierwotne gabaryty oraz cechy stylowe architektury modernistycznej. Budynek stanowi świadectwo historii zabudowy osiedla w okresie międzywojennym i obrazuje tendencje panujące w ówczesnym ruchu budowlanym. Dlatego też w przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w omawianym przypadku [...] Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Dodatkowo skarżący podtrzymał i uzupełnił skargę w piśmie z dnia 10 października 2012 r. W pierwszej kolejności skarżący zakwestionował upoważnienie ustawowe organów konserwatorskich do opiniowania decyzji przez konserwatora w okresie od grudnia 2008 r. do 5 czerwca 2010 r., podnosząc, iż od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz przez czas jego trwania aż do 5 czerwca 2010 r. nie istniały podstawy prawne do uzgadniania czy opiniowania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości z konserwatorem zabytków. Ani bowiem sama nieruchomość, ani również obszar, na którym się ona znajduje nie były objęte żadną formą ochrony konserwatorskiej przewidzianą w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący wskazał, że jako strona był poprzez cały ten czas opiniowania pozbawiony możliwości zaskarżenia działań konserwatora. Formalnie nie przybierały one bowiem postaci postanowienia (zgodnej z art. 106 k.p.a.) a zwykłego pisma kierowanego do organu. Przy tym organ traktował opinię de facto jako uzgodnienie, co oznacza, iż powinna ona mieć formę postanowienia, na które stronie przysługiwałoby zażalenie zgodnie z art. 103 § 3 k.p.a.

Dopiero po uchwaleniu nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jej wejściu w życie w dniu 5 czerwca 2010 r. organ uzyskał możliwość uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków w odniesieniu już nie tylko do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ale także ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej.

Zdaniem skarżącego wówczas organ rozpoczął dalsze przeciąganie postępowania, przystępując do ustalenia organu właściwego do uzgodnienia, którym ostatecznie był znowu [...] Konserwator Zabytków. Powyższe ustalenia zajęły organowi kolejne 3 miesiące (wniosek o uzgodnienie został wystosowany do [...] Konserwatora w dniu 15 czerwca 2010 r., a postanowienie konserwatora wydane dopiero [...] września 2010 r. dotarło do organu zapewne jeszcze parę dni później). Co więcej, w trakcie tego procesu wymiany korespondencji organy dokonały kolejnych naruszeń. W ocenie skarżącego bowiem nawet jeśli uznać, iż wadliwie złożony przez organ wniosek o uzgodnienie został konwalidowany najpierw w dniu 15 lipca 2010 r. w zakresie generalnej dopuszczalności uzgadniania, a następnie w momencie uzupełnienia przez organ wniosku o uzgodnienie w dacie wpływu, tj. 1 września 2010 r., to doszło do naruszenia procedury uzgodnieniowej z uwagi na kolejną okoliczność, tj. przekroczenie 2- tygodniowego terminu na zajęcie przez konserwatora stanowiska, który termin to wynika z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie uzgodnienie dokonane postanowieniem Nr [...] wydanym przez [...] Konserwatora Zabytków z upoważnienia Prezydenta [...] nastąpiło z przekroczeniem 2-tygodniowego terminu. Data wskazana na ww. postanowieniu konserwatora to [...] września 2010 r., przy czym ostateczną datą wpływu po uzupełnieniu wniosku od organu był, jak wynika z treści postanowienia, 1 września 2010 r. Mając na uwadze, iż konserwator przygotował postanowienie pod sam koniec 2-tygodniowego terminu, zapewne nie zdołał w terminie doręczyć go organowi. Jak natomiast wskazuje doktryna, organ uzgadniający jest zobowiązany przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie (czyli natychmiast), gdy to możliwe - bez zbędnej zwłoki. Nie może to jednak nastąpić później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, gdyż po tym terminie, zgodnie z art. 53 ust 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższe oznacza, iż organ uzgadniający ma 2 tygodnie na przedstawienie swojego stanowiska, tj. na doręczenie organowi postanowienia wydanego w procedurze uzgodnieniowej.

Wobec tego organ prowadzący postępowanie powinien był uznać, iż uzgodnienie zostało dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. Dalsze uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem było wobec tego bezprzedmiotowe, gdyż uzgodnienie uważa się w niniejszej sprawie za dokonane.

Skarżący wskazał, że kolejne wydawane w sprawie postanowienia [...] Konserwatora na skutek ich uchylania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego również wydawane zostały z uchybieniem dwutygodniowego terminu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego całokształt działania zarówno organu, jak i konserwatora w niniejszej sprawie wskazuje na brak rzetelnej merytorycznej analizy, a jedynie na formalne działania pozorne, które tylko przedłużają postępowanie. Kolejne postanowienia [...] Konserwatora Zabytków niewiele się od siebie różnią w treści, i to mimo iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając kolejne postanowienia wskazywał na konieczność uzasadnienia zasadności ochrony konserwatorskiej budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącego.

Skarżący podkreślił, że układ urbanistyczny, zespół budowlany nie jest wpisany do rejestru zabytków, a zamieszczony został w wykazie mającym stanowić podstawę do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Co więcej jednak, na co zwrócił również uwagę Minister, sam budynek nie został umieszczony w wykazie obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji, mimo iż inne budynki przy ul. [...] posiadają indywidualny wpis w tym wykazie. Jak wskazał Minister, tłumaczenie organu jakoby brak zamieszczenia w wykazie wynikał z przeoczenia spowodowanego pośpiechem jest niezasadne.

W ocenie skarżącego w żadnym z postanowień konserwator nie wskazał, że budynek posadowiony na jego nieruchomości miałby być cennym, zachowanym czy najbardziej reprezentatywnym obiektem. Wynika to z prostej przyczyny, budynek tych przesłanek po prostu nie spełnia. Konserwator przygotował pewien zestaw sformułowań, który zaczął za każdym razem przytaczać, po tym jak Minister nakazał mu wyjaśnienie, dlaczego budynek miałby być istotny w układzie. Należy bowiem podkreślić, że w początkowych opiniach i postanowieniach konserwatora zawarte były jedynie ogólne informacje odnoszące się do układu.

Skarżący podkreślił, iż odzyskał budynek dopiero w 2008 r., a w okresie od 1948 r. jego administratorem było miasto, które zakwaterowało w nim cztery rodziny. Wszystkie adaptacje, które doprowadziły do utraty historycznych elementów zostały dokonane w okresie, gdy administratorem budynku było miasto. Miasto zezwoliło na dobudówki, dodatkowe otwory wejściowe, wykucia w ścianie nośnej, zamurowanie okna, wyburzenie kaflowych piecy, zniszczenie cokołu, o którym pisze konserwator i wycięcie jego fragmentów, oraz funkcjonowanie dwóch sklepów w części przyziemia. Skarżący wskazał, iż rozważał remont, dokonał wielu analiz, z których wynika, że budynek nie nadaje się do remontu i nie jest to rozwiązanie celowe w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] w W. nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 mniejszej ustawy. Art. 7 stanowi, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Sąd wskazał, że teren układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...], na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, umieszczony został w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Rolą organów konserwatorskich jako organów uzgadniających było zatem dokonanie oceny zamierzenia określonego w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez pryzmat obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz walorów zabytkowego obszaru czy obiektu.

Stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, natomiast historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13) stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Ochrona historycznego zespołu budowlanego polega na zachowaniu najcenniejszych elementów tego zespołu, wyodrębnionych ze względu na wspólne cechy, formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Istotne dla zachowania walorów zabytkowych historycznego zespołu budowlanego jest utrzymanie spójnego wyglądu całego zespołu pod względem kompozycji i wystroju elewacji jego elementów czy zachowanie jednolitości użytych materiałów.

Organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] stwierdziły, że istniejący budynek mieszkalny przy ul. [...] stanowi integralny element zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...] a jego najcenniejszą wartością jest autentyzm. Podkreślono także, iż osiedle, na którego terenie usytuowany jest ww. budynek, jest jednym z najlepiej zachowanych osiedli domów jednorodzinnych zrealizowanych w okresie XX-lecia międzywojennego, zachowało oryginalny układ ulic, większość pierwotnych podziałów parcelacyjnych, przebieg przyulicznej linii zabudowy, proporcje pomiędzy zielenią, zabudową i otwartą przestrzenią a także większość oryginalnej zabudowy mieszkalnej, drewnianej i murowanej, wzniesionej w latach 30. XX w. reprezentującej architekturę modernistyczną. Nieruchomość przy ul. [...] stanowi przykład zachowanej pierwotnej parceli wraz z zabudową z okresu powstania osiedla. Budynek prezentuje typowe cechy architektury modernistycznej lat 30. XX w.: kompozycję opartą na zasadzie zestawienia brył, płaskie dachy, okno "termometr", elewacje pozbawione detalu architektonicznego, cokół wykończony płytkami klinkierowymi (obecnie pomalowany). [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że planowana inwestycja przyczyni się do umniejszenia walorów zabytkowych osiedla, pozbawiając go jednego z autentycznych elementów a tym samym jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia.

W ocenie orzekających w sprawie organów wartość planowanego do rozbiórki budynku przy ul. [...] wynika z faktu, iż stanowi on przykład przedwojennej zabudowy osiedla i przynależy do zespołu budowlanego [...], zachował pierwotne gabaryty oraz cechy stylowe architektury modernistycznej. Budynek stanowi świadectwo historii zabudowy osiedla w okresie międzywojennym i obrazuje tendencje panujące w ówczesnym ruchu budowlanym.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w tym ww. karty ewidencyjnej domu przy ul. [...], organy konserwatorskie stanęły na stanowisku, iż obiekt ten przynależy do zespołu budowlanego [...] i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakładającego jego rozbiórkę, stanowiłoby uszczerbek dla walorów zabytkowych tego zespołu. Cechami wyróżniającymi zespół budowlany [...] są: czas powstania, modernistyczna stylistyka, związek z ruchem budowlanym w latach 30. XX wieku. Obiekt stanowi świadectwo rozwoju i historii zabudowy ówczesnych terenów podmiejskich oraz tendencji panujących wówczas w ruchu budowlanym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu nie można uznać, iż organy konserwatorskie przekroczyły przyznane im uprawnienia uznając, iż budynek przy ul. [...], stanowi cenny element zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż budynek z uwagi na remonty i przebudowy stracił swoją wartość, Sąd uznał, że nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż obiekt utrzymał cechy stylowe, a stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest znaczny. Dotychczas dokonane przekształcenia obiektu dotyczą przede wszystkim podziału wnętrz, mającego na celu wtórne wydzielenie lokali mieszkalnych, zamurowania okna w elewacji frontowej, zamurowania okna w dobudówce na parterze od strony ogrodu czy przekształcenia otworu drzwiowego. Taki zakres przekształceń nie ma istotnego znaczenia dla zachowania wartości zabytku rozumianego jako zespół budowlany i układ urbanistyczny osiedla. Ponadto, negatywne przekształcenia zarówno układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla dalszych działań, skutkujących obniżeniem walorów zabytkowych tego terenu.

Skarżący podnosił także, że budynek z uwagi na skalę dewastacji nie nadaje się do remontu i zamieszkania. Sąd zgodził się jednak z Ministrem, iż z załączonej do akt karty ewidencyjnej budynku oraz ekspertyzy technicznej nr [...] omawianego budynku mieszkalnego, wykonanej na zlecenie skarżącego W. S. przez inżyniera budownictwa lądowego Z. S. w lipcu 2011 r., nie wynika brak możliwości przeprowadzenia prac remontowych obiektu. W konkluzji ww. ekspertyzy zawarto postulat wyłączenia budynku z użytkowania z powodu m.in braku właściwej wentylacji pomieszczeń, miejscowego niebezpiecznego zarysowania ścian konstrukcyjnych, nadmiernego ugięcia stropów nad piwnicami oraz zagrzybienia tynków.

Odnosząc się do zarzutu, iż do dnia 15 lipca 2010 r., tj. do dnia przekazania wykazu, który stanowił podstawę do utworzenia gminnej ewidencji zabytków, nie było żadnych podstaw do opiniowania przez konserwatora decyzji o warunkach zabudowy, a organ przez ponad 1,5 roku podejmował bezprawne działania, przedłużające postępowanie, wstrzymujące wydanie decyzji, działając na szkodę skarżącego Sąd wskazał, iż okoliczności te nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, iż ustawodawca umożliwia stronom wpływanie na prowadzone przez organy postępowanie, które pomimo upływu ustawowych terminów nie podejmują stosownych działań. Stosownie do treści przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie po wykorzystaniu drogi administracyjnej służy prawo wniesienia skargi na bezczynność, a od 11 kwietnia 2011 r. skargę można wnieść również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Z akt administracyjnych oraz stanowiska skarżącego nie wynika, aby korzystał z przysługujących mu uprawnień do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd podkreślił, iż oceniane postanowienia wydane zostały po uchwaleniu nowelizacji ustawy o ochronie zabytków ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jej wejściu w życie w dniu 5 czerwca 2010 r. Na podstawie znowelizowanych przepisów organy konserwatorskie uzyskały możliwość uzgadniania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z konserwatorem zabytków w odniesieniu już nie tylko do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto stosownie do treści art. 8 ustawy zmieniającej do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej. Wobec powyższego nie można uznać, iż organy konserwatorskie wydając zaskarżone postanowienia działały bez ustawowego umocowania.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego odnośnie wydania postanowienia z dnia [...] września 2010 r. z uchybieniem 2- tygodniowego terminu wynikającego z unormowań zawartych w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy po uzupełnieniu braków formalnych przedłożony został [...] Konserwatorowi Zabytków w dniu 1 września 2010 r. Postanowienie Konserwatora wydane zostało w dniu [...] września 2010 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż postanowienie doręczone zostało zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] w dniu 15 września 2010 r. A zatem postanowienie zostało wydane i doręczone przed upływem 2 tygodni. Sąd podkreślił, iż w przypadku uchylenia postanowienia przez organ odwoławczy zastosowanie znajdują już ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez:

- tolerowanie bezwarunkowego negatywnego charakteru uzgodnienia dokonanego przez [...] Konserwatora Zabytków,

- prowadzenie procesu uzgadniania bez podstawy prawnej oraz z przekroczeniem terminów, przy jednoczesnym nieuwzględnianiu ustawowych domniemań;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Kultury oraz Dziedzictwa Narodowego, podjęte w oparciu o niedokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, przepisy nie stanowiące podstawy prawnej do uzgadniania decyzji wz oraz nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału;

3) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 9 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie kontroli bezprawnego działania organu, naruszające zasadę legalności oraz mającego negatywne konsekwencje dla skarżącego, polegającego na niewydawaniu decyzji wz i przedłużaniu prowadzonego postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiło postanowienie wydane w ramach procedury uzgodnienia. Sąd pierwszej instancji kontrolował wobec tego zgodność z prawem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymującego w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym kontroli sądowej nie poddano aktu ani działania podejmowanego przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzut 4) skargi kasacyjnej, jako skierowany wobec organu, którego działania nie kontrolował Sąd Wojewódzki. Również z tych samych względów nie jest zasadny zarzut 1) skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym "tolerowania bezwarunkowego negatywnego charakteru uzgodnienia", jako w istocie rzeczy dotyczący postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a nie prowadzonego w jego ramach uzgodnienia.

W pozostałym zakresie zarzut 1) skargi kasacyjnej również nie jest zasadny. Po pierwsze, nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy aktualizuje się dopiero po objęciu danego obiektu jedną z form ochrony przewidzianych w art. 7 u.o.z. oraz jednoczesnym ujęciu danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wbrew stanowisku skarżącego użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz" nie oznacza, że celem zmiany normy było zawężenie zakresu ochrony zabytków nieruchomych. Należy mieć na względzie przepisy wprowadzające ustawę z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) – zwana dalej ustawą zmieniającą. W szczególności należy wskazać na art. 7 i art. 8 niniejszej ustawy zmieniającej, z których wyraźnie wynika, że gminna ewidencja zabytków stanowi nową ewidencję. Ewidencja ta nie jest tożsama z rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z. Jednocześnie z art. 22 pkt 5 u.o.z. wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazane przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że systemowa wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. prowadzi do takiego rozumienia zakresu normatywnego niniejszego przepisu, że uzgodnienie jest wymagane jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków niezależnie od tego czy jednocześnie jest on objęty jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej dwutygodniowy termin do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający stara się rozciągnąć również na sytuacje, w których doszło do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i organ ten ponownie ma rozpatrzyć sprawę w przedmiocie uzgodnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemanie milczącego uzgodnienia, o którym mowa w zdaniu 3 ust. 5 art. 53 u.p.z.p. dotyczy tylko niezajęcia w określonym terminie stanowiska przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie chodzi tutaj o stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po uchyleniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie bowiem od trafności stanowiska zajętego przez organ uzgadniający pierwszej instancji, zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie czyni zadość wymogom omawianego przepisu.

Za zasadny należało natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dnia 5 czerwca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 5 przepisy niniejszej ustawy znajdują zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie. W związku z tym, że wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie zostało zakończone decyzją ostateczną zastosowanie znalazły przepisy nakładające obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej wojewódzki konserwator zabytków obowiązany został do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru, innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji, innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 7 ustawy zmieniającej). W odniesieniu do zabytków znajdujących się w niniejszym wykazie ustawodawca wprowadził obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej).

Mając na uwadze, że kwestionowane postanowienia organów obu instancji, odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, zostały wydane przed założeniem gminnej ewidencji zabytków oraz uwzględniając okoliczność, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy toczy się od grudnia 2008 r., a więc zostało wszczęte znacznie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jednoznacznego ustalenia wymagało jakie zabytki znalazły się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Organy obu instancji wskazują, że nieruchomość przy ul. [...] w W. zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...], ujętego w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Następnie wskazuje się, że zakres ochrony wynika bezpośrednio z definicji legalnych historycznego zespołu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego, zawartych w art. 3 pkt 12 i pkt 13 u.o.z. Stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z., historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zatem skoro, jak twierdzą organy obu instancji, ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany osiedla [...] to tak określone obiekty powinny znaleźć się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana przez Sąd pierwszej instancji szczególnie kiedy się zważy, że uprzednio w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. [...] Konserwator Zabytków wyraźnie wskazał, że budynek przy ul. [...] nie został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, według organu w wyniku przeoczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji powołuje się niezmiennie na fakt negatywnego opiniowania zamierzenia inwestycyjnego w okresie przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą, a więc kiedy brak było podstaw prawnych do prowadzenia uzgodnień w ramach postępowania o warunki zabudowy. W świetle tych okoliczności niejasny jest zakres ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo należy wskazać, że wątpliwości nie rozwiewa wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków [...] dostępny na stronie internetowej [...] Konserwatora Zabytków. Z wykazu tego wynika, że ochronie podlega układ urbanistyczny, jednakże w oparciu o ten wykaz nie sposób uznać, aby ochronie podlegał historyczny zespół budynków, w skład którego wchodzi budynek przy ul. [...]. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zweryfikowania wymaga, jakie zabytki rzeczywiście zostały ujęte w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Dodatkowo jest to istotne z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji uważał, że jedynie przez pomyłkę nie ujął domu przy ul. [...] w niniejszym wykazie, co z kolei sugeruje, że stara się stosować zakres ochrony tak jak gdyby niniejsza nieruchomość była indywidualnie wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Za taką oceną przemawia również okoliczność, że znajdująca się w aktach administracyjnych ewidencja zabytku – budynku przy ul. [...], została porządzona w lipcu 2011 r., pomimo tego, że obiekt nie został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. W tym kontekście słusznie skarżący wskazuje na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt 33949/05. W wyroku tym ETPCz zwrócił uwagę, że każda ingerencja w prawo poszanowania mienia musi zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami powszechnego interesu społeczeństwa a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki. Kiedy w sprawie chodzi o kwestię interesu powszechnego, to do organów władzy krajowej należy działanie we właściwym czasie oraz we właściwy i spójny sposób.

Materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy nie pozwala na ocenę, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie działały we właściwym czasie oraz we właściwy i spójny sposób. W obecnym stanie sprawy nie wynika, aby można w ogóle było mówić o tym, że ochronie podlega historyczny zespół budowlany. W konsekwencji zastrzeżenia budzi cała argumentacja organów, gdyż w świetle zachodzących wątpliwości nie można uznać, aby organy rzeczywiście rozważały ochronę historycznego układu urbanistycznego, a nie indywidualnego budynku mimo braku ujęcia go w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie ponownej oceny zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu powyżej zawartych uwag.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.