Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2211/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2029/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. C. na rzecz J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2029/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 264 1 pkt 2 k.p.a., Burmistrz H. ustalił – na kwotę [...] zł - koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...], zobowiązując wnioskodawczynię – B. C. do ich poniesienia.

W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz H. stwierdził, że B. C. wystąpiła w dniu [...] listopada 2012 r. z wnioskiem o rozgraniczenie opisanych na wstępie, a stanowiących jej oraz J. S. własność, nieruchomości, które to postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Ustalony w toku postępowania przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami okazał się zgodny z mapą sporządzoną przez geodetę – B. S., przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. w dniu [...] stycznia 1992 r. Organ uznał zatem, że obecnie sporządzona dokumentacja rozgraniczeniowa potwierdziła jedynie określenie położenia punktów i linii granicznych pomiędzy działkami, zgodnie z istniejącą dotychczas dokumentacją. Inicjując aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, wnioskodawczyni w dalszym ciągu kwestionowała ustaloną już poprzednio granicę, natomiast J. S. potwierdzała jej przebieg.

W związku z powyższym, zdaniem Burmistrza H., skoro B. C., zainicjowała postępowanie administracyjne, którego ustalenia były tożsame z ustaleniami dotychczasowymi, to ona była zobowiązana do pokrycia jego kosztów w całości.

Na skutek złożonego przez B. C. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę Burmistrzowi H. do ponownego rozpatrzenia, podkreślając, że chociaż zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. koszty postępowania rozgraniczeniowego winny zasadniczo obciążać wnioskodawcę, jako poniesione w jego interesie, ale - w świetle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), kosztami rozgraniczenia należało równomiernie obciążyć obie strony postępowania w osobach: J. S. i B. C. Rozgraniczenie leżało bowiem w interesie obu właścicielek rozgraniczanych nieruchomości, bowiem prowadziło do ustalenia stabilnej, wspólnej granicy.

Ponadto, jak wywodziło Kolegium, właściciele gruntów sąsiadujących – zgodnie z art. 152 k.c. - są obowiązani do współdziałania w rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymywaniu znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych również są zobligowani ponosić po połowie.

Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której twierdziła, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinna ponieść wyłącznie wnioskodawczyni, ponieważ to ona chciała odnieść dodatkowe korzyści, zmieniając przebieg granicy między działkami [...] i [...] na niekorzyść skarżącej. Zdaniem J. S., nie było dopuszczalne, aby jedna strona stale składała wnioski o rozgraniczenie nieruchomości, zmuszając tym samym drugą stronę do ponoszenia kosztów takiego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że Kolegium nie oceniło prawidłowo materiału dowodowego zebranego w sprawie, skupiając się wyłącznie na mechanicznym zastosowaniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), która jedynie dopuszcza możliwość, ale nie nakazuje w każdym przypadku, obciążania obu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju koszty powinny ponosić obie strony postępowania rozgraniczeniowego tylko wówczas, gdy w postępowaniu tym następuje ustalenie prawidłowego przebiegu spornej granicy dla porządku prawnego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, wydana przez Burmistrza decyzja z dnia [...] maja 2013 r. o rozgraniczeniu nieruchomości potwierdziła jedynie stan prawny, wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1992 r. (sygn. akt [...]) o dział spadku i zniesienie współwłasności. Postanowienie to oraz mapa z operatem technicznym, sporządzonym na użytek sprawy cywilnej w 1992 r., były zaś podstawą ustalenia (a raczej potwierdzenia) przebiegu granicy przez geodetę L. K., sporządzającego opinię w postępowaniu administracyjnym.

Z opinii tej wynikało ponadto, że granica między przedmiotowymi nieruchomościami była już ustalona przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, a w związku z tym zastosowana przez organ procedura rozgraniczenia była wątpliwa.

Sąd podkreślił również, że z analizy treści samego wniosku złożonego przez B. C. wynikało, oczekiwała ona rozgraniczenia zgodnie z mapą geodety B. S., sporządzoną na użytek sprawy rozpoznawanej w sądzie powszechnym. Pomimo zaś decyzji o rozgraniczeniu, uwzględniającej to stanowisko, wnioskodawczyni zakwestionowała jednak przebieg granicy na gruncie i nie podpisała protokołu granicznego, pomimo iż werbalnie potwierdziła dokumenty stanowiące podstawę ustalenia granic. Z opinii geodety L. K. oraz ze skargi i załączonych do niej zdjęć wynikało również, iż wnioskodawczyni umieściła kawałki rury w miejscu, w którym - wg. jej stanowiska - powinna przebiegać "właściwa granica", a miejsce to znajdowało się poza granicą ustaloną według stanu prawnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro granica pomiędzy spornymi nieruchomościami została wcześniej ustalona prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, którego treścią organ administracji publicznej był związany to brak było w ogóle konieczności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Poza tym, wydana w tym postępowaniu decyzja ustalała przebieg granicy zgodnie z treścią w/w postanowienia sądu cywilnego. Ostatecznie zatem Sad przyjął, że w takiej sytuacji, wygenerowanymi w toku postępowania administracyjnego kosztami należało obciążyć wyłącznie stronę, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. C. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest (po jego ostatecznym sprostowaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r.) art. 262 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym w sprawie stanie faktycznym przepis ten ma zastosowanie tylko do B. C., a nie stosuje się go do J. S.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjne wnosiła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uchwale dnia 11 grudnia 2006 r. 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Ponadto Sąd wyjaśnił też, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony, będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Autor skargi kasacyjnej akcentował, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W postępowaniu rozgraniczeniowym interes prawny, utożsamiany z pożytkiem uzyskania pewności co do przebiegu granic, mają zatem właściciele wszystkich nieruchomości objętych tym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. S. wnosiła o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem uczestniczki, postępowanie rozgraniczeniowe było w tym przypadku całkowicie zbędne, gdyż istniało orzeczenie sądu powszechnego ustalające przebieg granicy a które to orzeczenie wiązało organ administracyjny. Zainicjowanie postępowania administracyjnego było zatem bezpodstawne i wynikało wyłącznie z faktu ciągłego kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie ustalonych w 1992 r. granic.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej.

Sprowadzała się one do zarzutu naruszenia art. 262 § 1 pkt 2) k.p.a., który autor skargi kasacyjnej traktował jako zarzut procesowy. Stanowisko to nie było jednak zasadne, gdyż skoro ww. przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego skargą do sądu administracyjnego, czyli stanowił jego merytoryczną podstawę, to w analizowanym przypadku powyższa regulacja zyskiwała charakter prawnomaterialny. Powyższe oznaczało zatem, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 182 § 2 p.p.s.a., a to obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że zaskarżony wyrok naruszał art. 262 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepis ten miał zastosowanie tylko do B. C., a nie stosuje się go do J. S.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), w której, Sąd - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron, uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej - przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne.

Powyższe – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie oznacza jednak, że z tezy ww. uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie.

Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie, dotyczące kosztów postępowania – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie dla kwestii ustalenia, kto winien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, miała okoliczność, iż postępowanie to zostało wszczęte przez organ na wniosek B. C.po wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia ustalającego przebieg prawnej granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości W., stanowiącymi działki nr [...] i [...], będące własnością B. C. i J. S. Postępowanie to zakończyła decyzja Burmistrza H. z dnia [...] maja 2013 r., określająca przebieg granicy pomiędzy w/w nieruchomościami w identyczny sposób jak uczynił to Sąd Rejonowy dla W. z dnia [...] kwietnia 1992 r. (sygn. akt [...]). Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane kolejny raz przez tą samą stronę, a zatem obowiązkiem organu orzekającego o kosztach postępowania było wzięcie pod uwagę w tym przypadku również powyższych okoliczności.

Na marginesie sprawy należy nadmienić, że w sytuacji, w której sąd powszechny, prawomocnym postanowieniem dokonał ustalenia przebiegu prawnej granicy pomiędzy nieruchomościami to - z mocy art. 365 § 1 k.p.c. – orzeczenie to wiązało również Burmistrza H. a zatem brak było w ogóle podstaw do prowadzenia w tym przypadku, po raz kolejny, postępowania rozgraniczeniowego.

W tych warunkach, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.’" należało uznać za chybiony, co mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 p 2 p.p.s.a.