Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15 ust.2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2016 r. nr IFIII.4131.1.132.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2016 r. Rada Miejska w Jaworznie podjęła uchwałę Nr XXII/333/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Armii Krajowej w Jaworznie.

Wojewoda Śląski w dniu 8 listopada 2016 r., otrzymał przedmiotową uchwałę celem zbadania jej zgodności z prawem, a w dniu 3 listopada 2016 r. dokumentację prac planistycznych odzwierciedlającą przebieg postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu.

W dniu 1 grudnia 2016 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze o czym poinformował Radę Miejską w Jaworznie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie dnia 5 grudnia 2016 r. Gmina Jaworzno złożyła wyjaśnienia pismem nr UA-ZP.6721.15.20.2016 wskazując, że obszary do objęcia ochroną poprzez wyznaczenie filara ochronnego wynikają z obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 stycznia 2015 r., a także, że ustalenia dla obszaru w granicach filara ochronnego dotyczą istniejących złóż węgla kamiennego oraz byłego terenu górniczego zlikwidowanej KWK Jan Kanty. Gmina podkreśliła również, że dopuszczalne było określenie obszarów, dla których wyznaczała filary ochronne, w granicach których ruch przyszłego zakładu górniczego może być zabroniony bądź dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obszarów oraz, że Okręgowy Urząd Górniczy w Katowicach, który ocenia spełnienie przez plan kryteriów określonych w Prawie geologicznym i górniczym, nie wniósł zastrzeżeń do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu. Dodatkowo podniosła, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 3 planu dla przyszłego ruchu zakładu górniczego wprowadziła opierając się na stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartym w wyroku z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. Akt II SA/G1 486/12.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2016r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/333/2016 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. Armii Krajowej w Jaworznie, w części określonej w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 3.

Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Jaworznie w § 6 uchwały dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu, zamieściła regulacje w zakresie kształtowania krajobrazu, wprowadzając zasady w zakresie reklam, w tym i ich sytuowania i rodzaju. Natomiast w dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 774, ze zm.) - zwana dalej ustawą krajobrazową, która znowelizowała ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszczała określanie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Ponieważ rozpoczęcie procedury planistycznej miało miejsce po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Rada Miejska w Jaworznie zobowiązana była stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienione przepisami ustawy krajobrazowej. Znowelizowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują natomiast możliwości regulowania w planie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem, w § 6 ust. 2 uchwały, rada gminy zawarła ustalenia dotyczące zasad sytuowania reklam, a także stosowania materiałów do ich wykonania, czym wykroczyła poza przyznane uchwałodawcy kompetencje, którego uprawnienia zostały wyraźnie wskazane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał ponadto, że ustawą krajobrazową wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 37a i dalsze, dające radzie gminy instrument w postaci tzw. uchwały krajobrazowej, stanowiącej akt prawa miejscowego, w której organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest więc aktem prawa właściwym do czynienia tego rodzaju ustaleń.

Z kolei odnosząc się do treści § 7 ust. 2 badanej uchwały Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Jaworznie w granicach planu określiła obszar, dla którego w złożach kopaliny węgla kamiennego wyznaczyła filar ochronny ze względu na teren istniejącej zwartej zabudowy osiedli. Natomiast dla wyżej wskazanego obszaru w § 7 ust. 3 uchwały, określiła, że w przypadku podjęcia eksploatacji ruchu zakładu górniczego może być ona dozwolona w sposób zapewniający należytą ochronę powierzchni ziemi, wskazując dla całego obszaru planu wartości dla maksymalnego nachylenia powierzchni, minimalnego promienia krzywizny powierzchni oraz maksymalnego odkształcenia poziomu powierzchni. Wojewoda wskazał, że wbrew twierdzeniom gminy Okręgowy Urząd Górniczy nie potwierdził słuszności zapisów zawartych w miejscowym planie, a jedynie stwierdził, że ze względu na to, iż obszar objęty wnioskiem usytuowany jest poza terenem górniczym, brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia tego projektu. Odnosząc się do przywołanego przez gminę wyroku organ nadzoru wskazał, że był on wydany pod rządami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), a zatem nie można tego stanowiska uznać za wiążącego dla obecnego stanu prawnego, gdy obowiązują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm. dalej "p.g.g."). Jednocześnie Wojewoda Śląski wyjaśnił, że nie kwestionuje możliwości wyznaczenia granic obszaru przeznaczonego do ochrony poprzez wskazanie dla niego granic filarów ochronnych. Jednakże, w jego ocenie ustalenia zawarte w treści § 7 ust. 3 planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, natomiast nie zasady eksploatacji złoża i wpływu eksploatacji na powierzchnię terenu. Organ nadzoru wskazał także, że stosownie do przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio informacje:

- o położeniu i granicach udokumentowanego złoża;

- zasobach złoża wraz z charakterystyką uwarunkowań geograficznych, prawnych i ochrony środowiska wpływających na ograniczenie możliwości eksploatacji złoża lub części złoża i na lokalizację obiektów zakładu górniczego,

- określenie lokalizacji obiektów zakładu górniczego ograniczających możliwość eksploatacji, a także

- uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji;

- przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu;

- projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. Tym samym, to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża jest etapem decyzyjnym wskazującym, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym, a jeżeli tak, to na jakich warunkach. Nie jest zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Plan miejscowy winien zatem wyraźnie wskazać obszary i obiekty do objęcia ochroną poprzez ustanowienia filara ochronnego, a nie warunki na jakich może być prowadzona eksploatacja, leży to bowiem poza uprawnieniami gminy wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody także przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczający określenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie dawał radzie miejskiej takich kompetencji, aby w ramach stanowienia prawa lokalnego określać warunki - nieprzekraczalne wielkości odkształceń nawierzchni - na jakich może być prowadzona w przyszłości eksploatacja złóż. Powyższe przepisy upoważniają jedynie organ stanowiący gminy, do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, co do których gmina posiada informację o możliwych negatywnych skutkach wynikających z planowanej eksploatacji złóż. Dlatego też zapisy § 7 ust. 3 badanego aktu, zdaniem Wojewody należało uznać za wykraczające poza kompetencję rady miejskiej wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto powyższe ustalenia uchwały Nr XXII/333/2016 Rady Miejskiej w Jaworznie w ocenie organu nadzoru przekraczały także kompetencje gminy do ograniczania wykonania prawa własności, w tym własności górniczej. Rada Miejska w Jaworznie wprowadzając do planu ograniczenia w wydobywaniu kopalin winna mieć bowiem na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy oraz w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), a także art. 31 ust. 3 w myśl którego, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wojewoda wskazał również na art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Dlatego też, wprowadzając ograniczenie eksploatacji poprzez ustalenie dla całego obszaru planu nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, Rada Miejska w Jaworznie przekroczyła upoważnienie do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego. Prawnie wadliwymi ustaleniami są bowiem także te ustalenia, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przy kształtowaniu polityki przestrzennej istotne jest bowiem wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć potrzeby wspólnoty i jednocześnie w jak najmniejszym stopniu ingerując w prawa własności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie dotyczącym § 7 ust. 3 uchwały, wniosła Rada Miejska w Jaworznie reprezentowana przez Prezydenta Miasta Jaworzna. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnej wykładni art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędnej wykładni art. 26 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz błędnej wykładni art. 31 i art. 64 ust. 3 konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wojewoda nie dowiódł naruszenia powołanych przepisów, nadto przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy rozporządzenia nie mogą negować regulacji ustawowej, gdyż są przepisami niższej rangi. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, że etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża jest etapem decyzyjnym, wskazując przy tym, że zapisy planu nie stanowią zasad eksploatacji ale są warunkami ochronnymi do których przedsiębiorca górniczy winien się dostosować. Ponadto określone w planie warunki zostały wyprowadzone z opracowania ekofizjograficznego i są bardzo liberalne. W ocenie skarżącej nie można odpowiedzialnie wskazać obszarów do ochrony nie ustalając powodu i zakresu ochrony. Z kolei z definicji terenów górniczych zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 15 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wywodzi uprawnienie do określania sposobów prowadzonej działalności we wnętrzu ziemi. Wskazuje również, że kształtowanie ładu przestrzennego jest jednym z zasadniczych zadań gminy, które jest realizowane poprzez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej zapisy planu we wskazanym zakresie nie naruszyły również powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej gminy podniósł, że plan miejscowy dotyczy obszaru aktywnego górniczo, a wprowadzone zapisy mają zapewnić racjonalną ochronę terenu gminy. Z kolei pełnomocnik Wojewody wskazał, że kwestionuje jedynie postanowienia planu, które regulują zasady eksploatacji złoża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie Śląskiemu w dniu 8 listopada 2016r. uchwały Rada Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 października 2016r. Nr XXII/333/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Armii Krajowej w Jaworznie, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w ustawowym terminie.

Zasadnie zdaniem składu orzekającego organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 27 października 2016r. z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Rozpatrując skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

W skardze podnosi się, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych wartości odkształceń terenu zostały ustalone w oparciu o opracowania ekofizjograficzne i są bardzo liberalne. Takie działanie gminy należy potraktować jako próbę ograniczenia eksploatacji górniczej i wejście w kompetencje organu koncesyjnego, bowiem dotyczy zasad przyszłej eksploatacji i ewentualnych jej skutków. Wprawdzie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, ale nie upoważnia to w ocenie Sądu gminy do określenia dopuszczalnych zasad eksploatacji, poprzez wskazanie maksymalnych odkształceń terenu, gdyż określanie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń w rezultacie wiąże się właśnie z normami i zasadami eksploatacji złóż kopalin. Błędne jest stanowisko gminy zgodnie z którym powołany art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do regulowania kwestii związanych z prowadzoną działalnością we wnętrzu ziemi. Określanie w planie miejscowym nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni odpowiadających poszczególnym kategoriom szkód górniczych, należy traktować jako próbę obejścia prawnie niedopuszczalnych zapisów planu. Bez znaczenia jest bowiem, czy do planu zostanie wprowadzona kategoria szkód górniczych, czy też odpowiadające jej wartości, niezależnie od formy zapisu są to regulacje normujące zasady prowadzenia eksploatacji, a do tego gmina nie została w żaden sposób uprawniona ( por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2016r. sygn.. akt II OSK 2542/16 oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn.. akt II OSK 2443/12 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Rada Gminy wprowadzając zakwestionowany zapis planu miejscowego przede wszystkim weszła w kompetencje organu koncesyjnego.

W § 7 ust. 3 kwestionowanego planu miejscowego, ustalono określone w nim wartości odkształceń powierzchni. Tym samym wprowadzono faktyczny nakaz zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości szkód górniczych. Zapis taki oznacza jednocześnie de facto zakaz eksploatacji górniczej, która by przekraczała wartości wskazane w tym przepisie. Jednocześnie wskazać należy, że żaden przepis prawa nie zezwala organowi uchwałodawczemu Gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, w zakresie przekraczającym określone parametry.

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwraca się uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. poz. 511), który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m.in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.1131 z późn. zm. dalej: " p.g.g.") i art. 30, 32 p.g.g. ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12). Nie jest zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Faktem jest, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 p.g.g.), tym niemniej nie oznacza to, że przed wydaniem koncesji organ uchwałodawczy gminy ma określić w miejscowym planie warunki na jakich ma odbywać się eksploatacja złóż górniczych, w tym przypadku poprzez wskazanie dopuszczalnych wartości odkształceń powierzchni. Uprawnienia takie z całą pewnością nie wynikają z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9), nie mają także umocowania w art. 104 ust. 4 i 5 p.g.g., zgodnie z którym plan miejscowy niezależnie od wymagań określonych odrębnymi przepisami, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania działalności określonej w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych ( ust. 4 ). Plan może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony, bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów, obszary wyłączone z zabudowy bądź takie, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań, koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca ( ust. 5 ). Przepis ten nie daje kompetencji do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwych do wystąpienia kategorii szkód górniczych, a jedynie wskazuje na możliwość określenia obszarów w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań.

Należy mieć również na uwadze m.in. funkcjonującą na gruncie Prawa geologicznego i górniczego zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m.in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.). Są to bowiem złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, winny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Jednocześnie ten sam przepis mówi o konieczności dołączenia do wniosku koncesyjnego projektu zagospodarowania złoża zawierającego m.in. wskazanie technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Wyrazem tej zasady jest m.in. art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Zatem to organ koncesyjny dokonuje tu konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, także w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 1 i 2 p.g.g.) i to on ewentualnie może odmówić wydania koncesji (art. 29 ust. 1-3 p.g.g.). Tym samym Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Podnoszona w skardze argumentacja, iż działania gminy miały na celu zminimalizowanie wpływu wydobycia na środowisko, poprzez stanowienie warunków ochrony powierzchni, nie może prowadzić do przekroczenia posiadanych kompetencji. W przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa związanego z prowadzoną eksploatacja górniczą, gmina winna rozważyć, czy ewentualnie określony teren nie należy wyłączyć z zabudowy (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Bezpodstawne jest jednak działanie prowadzące do określenia progu dopuszczalnego oddziaływania zakładu górniczego, gdyż w tym zakresie gmina wkracza na teren określenia zasad eksploatacji złóż kopalin.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zapisy § 7 ust. 3 kwestionowanej uchwały naruszają normę kompetencyjną zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którą w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, natomiast nie zasady eksploatacji złoża i wpływu eksploatacji na powierzchnię terenu. Z jednej strony treści wymienione w art. 15 ust. 2 komentowanej ustawy jako obligatoryjne przy stanowieniu planu miejscowego należy zamieścić. Z drugiej strony zaś, poza te treści prawodawca lokalny wyjść nie może, ze względu na normę konstytucyjną zawartą w art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że akty takie jak plany miejscowe mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wyjście poza katalog spraw określonych w omawianym przepisie oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p.

Zasadna jest również konkluzja rozstrzygnięcia nadzorczego, że przepisem § 7 ust. 3 uchwały naruszono art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którymi własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dlatego wprowadzanie ograniczeń w zakresie eksploatacji poprzez ustalenie dla całego obszaru objętego planem nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności górniczej Skarbu Państwa w drodze aktu planistycznego.

Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tym samym skarga Gminy jako niezasadna została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.