Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 155/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. S. (S.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta D. (dalej jako Prezydent) decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 tj. z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz na podstawie art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 stycznia 2019 r. o wydanie pozwolenia na budowę odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn: "Budowa hostelu" w D.; ul. [...], dz. nr 1, 2, 3, 4 km [...] obręb D., na rzecz inwestora G.S. (dalej też jako skarżący).

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. inwestor został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego m.in. w zakresie wykazania dostępu objętego zamierzeniem inwestycyjnym terenu do drogi publicznej – drogi ekspresowej [...], czego w ustalonych terminach nie dokonał.

W tym względzie Prezydent stwierdził, że ze względu na występujcie wątpliwości dotyczące dostępności do drogi publicznej działek objętych inwestycją, zwrócił się do zarządów dróg (zarówno dróg gminnych jak i przyległej drogi ekspresowej) o wskazanie czy działki inwestora posiadają dostęp do drogi publicznej. W zakresie dróg gminnych zarządca wskazał, że inwestor może posiadać pośredni dostęp po uzyskaniu odpowiednich zgód osób trzecich. Natomiast zarządca drogi ekspresowej w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. wskazał, że działki 1, 2, 3, 4 km [...] przylegają od strony zachodniej do usytuowanej na działkach nr 5 i nr 6 drogi ekspresowej S1 na odcinku w obszarze węzła drogowego ale nie posiadają możliwości dostępu do tej drogi publicznej. Działka 5 km [...] oraz działka 6 km [...] stanowią pas drogowy drogi ekspresowej [...] – grunt, na którym zlokalizowana jest droga, w tym łącznica węzła drogowego. Dalej organ stwierdził, że fakt przylegania ww. działek do drogi ekspresowej nie wiąże się z mocy samego prawa z dostępem do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 t.j. z późn. zm.) – działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (wyrok z dnia 14 marca 2018 r. VIII SA/WA/793/17). Warunek "dostępu do drogi publicznej" stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) – (wyrok z dnia 6 lipca 2017 r. IV SA/PO 422/17).

Zdaniem Prezydenta wskazane przez projektanta rozwiązanie połączenia działek inwestycyjnych z drogą publiczną, nie odpowiada definicji dostępu do drogi publicznej określonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pokazane na projekcie zagospodarowania terenu pośrednie połączenie działek inwestycyjnych z drogą publiczną nie spełnia kryteriów ustawowych. Działki stanowiące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren 7KDW nie stanowią drogi wewnętrznej, gdyż teren ten jest jedynie terenem przeznaczonym w tym planie na cele przyszłej projektowanej drogi wewnętrznej, łączącej się z terenem 6KDW, a następnie drogą publiczną ulicą [...]. Działki 7, 8 są działkami o użytku "Ba" i inwestor nie posiada tytułu prawnego upoważniającego do korzystania z tych działek na cele dojazdu do nieruchomości objętych inwestycją. Aby uzyskać pośredni dostęp do drogi publicznej ulicy [...], inwestor winien uzyskać zgody właścicieli gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 6KDW i 7KDW na korzystanie z ich gruntów poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych. Samo przyleganie działek do planowanej drogi wewnętrznej nie zapewnia dostępu do drogi publicznej.

W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez adwokata inwestor zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3, art. 35 ust. 4 oraz art. 4 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy teren projektowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez fragment drogi wewnętrznej KDW7, pozostającej w zarządzie gminy.

Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję Prezydenta utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wskazywany przez inwestora dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną oznaczoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem 7KDW prowadzi przez działki nr 7 i 8 będące własnością gminy ale oznaczone w ewidencji gruntów jak Ba tj. teren budowlany. W konsekwencji jakkolwiek przedmiotowa droga wewnętrzna faktycznie w terenie istnieje to nie została formalnie przejęta przez potencjalnego inwestora jakim jest samorządowy organ gminy. W konsekwencji na rzecz inwestora powinna być ustanowiona po tych działkach służebność drogowa, którą odwołujący się nie wykazał. Dlatego też również zdaniem Wojewody objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren nie ma dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na realizację na tym terenie budowy.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody reprezentowany przez adwokata G.S. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj.:

a) art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (Pr. bud.) w zw. z art. 34 ust. 3

pkt 3 Pr. bud. poprzez bezpodstawne żądanie od skarżącego, by ten udowodnił legalność istniejącego dostępu do drogi publicznej oraz żądanie uzyskania pośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie stosownych służebności gruntowych w sytuacji, gdy dostęp ten (dostęp bezpośredni) istnieje zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym, co miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 35 ust. 4 Pr. bud. poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4;

c) art. 4 Pr. bud. poprzez bezpodstawną odmowę wydania pozwolenia na budowę, co narusza wolność budowlaną i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wbrew stanowisku organów objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren ma zarówno bezpośredni jak i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni wynika z faktu, że objęty wnioskiem teren przylega (od strony zachodniej) bezpośrednio do działki nr 6 stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Nadto działki inwestora przylegają do drogi wewnętrznej oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem 7KDW z której prowadzi istniejący od 40 lat, legalnie zrealizowany zjazd na usytuowaną na działkach nr 6 i nr 5 w/w drogę krajową, która na tym odcinku nie ma statusu drogi ekspresowej. W konsekwencji nie obowiązuje w takiej sytuacji wymóg wynikający z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Oznacza to, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Tym samym spełnione zostały wszystkie warunki dla uzyskania wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2020 r. reprezentowany przez r. pr. Rzecznik "A" (dalej też jako Rzecznik) zawiadamiając o wstąpieniu do postępowania, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji przyłączając się do argumentacji skarżącego. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 7a, 7b, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niepoddanie badaniu i nie ustalenie czy działki skarżącego objęte planowaną inwestycją są skomunikowane bezpośrednio z drogą publiczną [...], z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, z naruszeniem art. 10 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, dalej jako ustawa p.p.) oraz z naruszeniem art. 38 ust. 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając te zarzuty m.in. podniósł, że wbrew stanowisku organów działki skarżącego są skomunikowane bezpośrednio z przylegającą do nich drogą ekspresową [...], poprzez zjazd wybudowany legalnie przy budowie tej drogi, wybudowanej w oparciu o pozwolenie z dnia [...]r., jako tzw. [...]. Wybudowany wówczas i istniejący do dziś zjazd jest zjazdem publicznym. Na zjeździe tym obowiązywała linia krawędziowa przerywana, tym samym organ drogowy umożliwiał przez ten zjazd nieskrępowaną komunikację z drogą w jego zarządzie. Zjazd ten usytuowany jest na użytku drogowym Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Był on nieprzerwanie użytkowany i prowadzony przez lata poprzez odnawianie na nim znaku poziomego – linii krawędziowej przerywanej oraz bieżących napraw jego powierzchni, jako zjazd publiczny.

Aktualnie zaś zarządca drogi [...] w sposób arbitralny i nagły odciął przyległe do tej drogi podmioty od dotychczasowego do niej dostępu, stosując w miejsce linii krawędziowej przerywanej, linię ciągłą.

Nadto zdaniem Rzecznika działki skarżącego są skomunikowane z drogą [...] pośrednio poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr 7 i 8.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego i Rzecznika zgodnie podali, że obecnie na zjeździe z drogi [...] jest wzdłuż tej drogi usytuowana linia ciągła. Stwierdzili też, że przylegające do terenu inwestycji i stanowiące drogę wewnętrzną działki gminy są wyasfaltowane i stanowią połączenie z droga ekspresową. Przedmiotową drogą wewnętrzną odbywał się transport ciężkimi samochodami zakładów hutniczych. Stwierdzili też, że nie jest im wiadomo aby przedmiotowa droga wewnętrzna łączyła się z inną drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu.

W świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy jej rozpoznanie oraz rozpoznanie skargi zależy od odpowiedzi na pytanie czy objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki skarżącego mają dostęp do drogi publicznej i tym samym mogą być uznane za działki budowlane w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Bezwzględny warunek udzielenia pozwolenia na budowę w postaci zapewnienia dostępności każdego obiektu do drogi publicznej wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Identyczną definicję działki budowlanej zawierają art. 12 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako u.p.z.p.) oraz wskazany wyżej przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów wynika z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jest nim bezpośredni dostęp tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, że objęta zamierzeniem budowlanym nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej chociaż działka skarżącego nr 9 graniczy bezpośrednio z pasem drogowym drogi ekspresowej [...]usytuowanym na działce drogowej nr 6, a to z tego względu, że z w/w działki skarżącego nie istnieje wybudowany zjazd na przedmiotową drogę [...]. Tym samym zgodnie z w/w definicjami dostępu do drogi publicznej skarżący powinien wykazać się dostępem do drogi ekspresowej [...] przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (pomijając już kwestie dopuszczalności ustanowienia takiej służebności jako dostępu do dróg tej klasy). Skarżący wskazuje w tym względzie dostęp do drogi wewnętrznej oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem 7KDW poprzez działki gruntowe 10 i 8. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy przy tym przyjąć, że jakkolwiek w ewidencji gruntów działki te są oznaczone jako budowlane to w naturze stanowią one część urządzonej, wyasfaltowanej i wykorzystywanej drogi nie mającej publicznego charakteru. Wynika to nie tylko z twierdzeń pełnomocników skarżącego i Rzecznika złożonych na rozprawie sądowej w dniu 22 czerwca 2020 r. (k. 95 akt sądowych), ale także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji gdzie stwierdzono, że droga ta faktycznie na działkach Gminy D. i osób prywatnych istnieje. W konsekwencji należało zdaniem Sądu przyjąć, wbrew stanowisku organów orzekających, że teren inwestycji ma dostęp do tej drogi poprzez urządzone jako droga działki gminne nr 7 i 8. Skoro są to działki ogólnodostępne, wykorzystywane i urządzone jako droga oraz położone na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania jako droga wewnętrzna, to zdaniem Sądu korzystanie z nich na potrzeby dostępu do drogi publicznej nie jest uzależnione od ustanowienia przez Gminę D. na rzecz skarżącego służebności drogowej, skoro bez takiego wymogu mogą z tego terenu korzystać wszystkie inne podmioty.

Nie przesądza to jednak jeszcze, że objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, co stanowi jeden z koniecznych warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Należałoby bowiem jednocześnie wykazać, że wskazywana droga wewnętrzna ma dostęp do drogi publicznej, czego wbrew stanowisku skarżącego i Rzecznika podmioty te nie uczyniły. Nie chodzi w tym względzie o dostęp faktyczny ale o dostęp prawny tj. dostęp z którego można legalnie korzystać. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi skoro jak to zgodnie stwierdzili w/w pełnomocnicy na rozprawie sądowej, co podnosił też Rzecznik w omówionym wyżej piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2020 r. i co wynika z zalegającego w aktach organu pierwszej instancji pisma GDDKiA z dnia 21 stycznia 2019 r. wskazywana droga wewnętrzna nie ma od strony zachodniej połączenia przez zjazd z drogą [...], chociaż w terenie taki zjazd faktycznie został wybudowany przy realizacji tej drogi kilkadziesiąt lat temu jako drogi krajowej [...], od jego wybudowania był użytkowany i faktycznie nadal istnieje. Faktycznie jednak obecnie korzystanie z niego byłoby nielegalne, a to w sytuacji gdy jak to wynika z w/w pisma Rzecznika z dnia 21 kwietnia 2020 r. i co przyznali również obecni na rozprawie sądowej pełnomocnicy, obecnie na zjeździe tym wzdłuż pasa drogowego drogi [...] i wzdłuż pasa wyłączającego do tego zjazdu, w miejsce istniejącej wcześniej linii przerywanej zarządca tej drogi tj. GDDKiA umieścił linię ciągłą. Oznacza to tym samym, że ze wskazywanego przez skarżącego jako zapewniającego dostęp do drogi publicznej zjazdu nie można prawnie korzystać tj. nie można legalnie wjeżdżać na niego z drogi [...] jak i wjechać na tę drogę poprzez ten zjazd z drogi wewnętrznej przy której usytuowane są działki objęte wnioskiem inwestycyjnym. Ustalenie takie można też wyprowadzić z zalegających w aktach pism GDDKiA.

Oznacza to tym samym, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę działki skarżącego nie mają dostępu do drogi publicznej i tym samym nie są działkami budowlanymi, w sytuacji gdy właśnie na taki (ten) dostęp wskazywał skarżący i gdy jednocześnie nie zostało wykazane, a nawet podnoszone aby dostęp ten był możliwy do innej (poza drogą [...]) drogi publicznej. Przyjęcie, czego domaga się faktycznie skarżący, że taki dostęp istnieje poprzez przedmiotowy zjazd oznaczałoby w praktyce zgodę na nielegalne z niego korzystanie, której ani organy budowlane, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mają kompetencji udzielić. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2020. 110) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem kompetencje w zakresie organizacji ruchu na drogach publicznych przysługują właściwym organom zarządzającym ruchem. Podejmowane w tym przedmiocie akty podlegają przy tym kognicji sądów administracyjnych, a to zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (ONSA i WSA 2015 nr 1). W postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę właściwe w tym postępowaniu organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów, gdy chodzi o legalność aktów związanych z organizacją ruchu na drogach publicznych. Nie można zatem przyjąć aby w tej kwestii istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego pozwalające na odmienną ocenę kwestii dostępu działek skarżącego do drogi publicznej, czego z powołaniem się na treść art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców domaga się Rzecznik "A".

Z tych wszystkich względów pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (w części dotyczącej dostępu terenu do drogi wewnętrznej) zasadnie przyjęły organy orzekające, że objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nieruchomość skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej, co uzasadniało oddalenie tego wniosku. W konsekwencji organy orzekające nie naruszyły też treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325 ze zm.).

ec