Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3713/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 8 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
journal: Dz.U. 2019 poz 1815
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3010/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 657 (słownie: sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3010/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] października 2018 r., [...] , którą organ ten uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r., [...] orzekł reformatoryjnie stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] .

Decyzją Starosty zatwierdzono projektu budowlany i udzielono [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] , obręb [...] w [...].

Główny Inspektor stwierdzając nieważność rozstrzygnięcia Starosty uznał, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji Starosty tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej "P.b.") i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę decyzji Starosty Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś"). Organ akcentował, że wedle "Kwalifikacji przedsięwzięcia" dla anten systemów UMTS2100/GSM900 oś głównej wiązki promieniowania jednej z anten, wyznaczona w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej "r.RM.2010"), osiągnie miejsca dostępne dla ludności. Z tabeli na s. 48 i 51 omawianego opracowania wynika, że przewiduje się ukierunkowanie anteny sektorowej PowerWave 5755 na azymut 230°, gdzie przy jej maksymalnym pochyleniu (6°), oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na wysokości od 12,7 m do 5,7 m nad powierzchnią działki [...]. Główny Inspektor dostrzegł, że stosownie do mapy obrazującej przebieg wiązek promieniowania (Rys. 1, s. 46) omawiana oś kończy się tuż przy budynkiem hotelarskim ([...]). Co więcej, dla działki [...], na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, obowiązywał plan miejscowy przyjęty uchwałą VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r., Nr 207, poz. 1671), a teren objęto symbolem 14.U/M (tereny zabudowy usługowej z przeznaczeniem podstawowym - usługi lub usługi i mieszkalnictwo w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oraz usługi hotelarskie - § 9 ust. 1 pkt 2 planu). Dla obszaru tego przewidziano możliwość realizacji budynków o wysokości do 15 m (§ 9 ust. 1 pkt 10 lit a planu).

Z powyższych ustaleń Główny Inspektor wyprowadził wniosek, że skoro na działce [...]dopuszczalna była realizacja budynków mieszkalnych, usługowych oraz hotelarskich do wysokości 15 m, w których mogły powstać pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że oś główna wiązki promieniowania przechodząca na wysokości od 12,7 m do 5,7 m nad powierzchnią działki [...] – osiągnie miejsca dostępne dla ludności. Te ostatnie zostały zdefiniowane w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę decyzji Starosty tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej "P.o.ś.") i rozumie się przez nie wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

We wskazanym na wstępie, obecnie zaskarżonym wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3010/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę [...] zaaprobował decyzję Głównego Inspektora co do kwestii osiągnięcia przez jedną z osi wiązek promieniowania anteny na azymucie 230° miejsc dostępnych dla ludności. Sąd przytoczył art. 124 ust. 2 P.o.ś. akcentując, że zdefiniowanie miejsc dostępnych dla ludności skutkuje wyznaczeniem obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem oś wiązki promieniowania anteny na azymucie 230° przechodzi zaledwie na wysokości 5,7 m nad powierzchnią działki [...] i kończy się przed frontem budynku [...], przeznaczonym na pobyt ludzi.

Sąd zaznaczył, że nie wyznaczono co prawda wysokości, jaką ma budynek hotelowy ([...]), jednak wobec jego dwukondygnacyjnej zabudowy, nie budziło wątpliwości Sądu, iż wysokość tego obiektu z całą pewnością zawiera się strefie promieniowania anteny PowerWave 5755 U22/G2.

Sąd podkreślił też, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nigdy nie było sporne, że miejscem niedostępnym dla ludzi jest miejsce, w którym właściciel nie ma możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w jakikolwiek sposób. Natomiast miejsca dostępnego dla ludności nie należy łączyć wyłącznie z wysokością budynku. Pojęcia miejsca dostępnego dla ludności nie można ograniczać do gabarytów znajdującego się na nieruchomości budynku. Zdaniem Sądu miejscem dostępnym dla ludności w przypadku zabudowy mieszkaniowej jest bowiem nie tylko teren budynku mieszkalnego, lecz również dostępna dla ludzi przestrzeń otaczająca ten budynek, jak ogród czy przestrzeń bezpośrednio nad dachem budynku.

Sąd wywodził dalej, powołując się na orzecznictwo (między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjengo z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16), że w przypadku terenu, miejscem dostępnym dla ludności będzie miejsce, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu. Biorąc pod uwagę uregulowania ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645) należy przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że "oczywistym jest, że przy przejściu osi głównej wiązki promieniowania na wysokości jedynie 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...], dochodzącej do budynku hotelowego [...], emisja przekraczających dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych wkracza w miejsca dostępne dla ludności".

Dalej Sąd wskazał, że "ustalenia te czynią w istocie bezprzedmiotowym już dalsze rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do możliwości przyszłej zabudowy przedmiotowej działki budynkami, których wysokość dochodzić może do 15 m".

Pomimo to Sąd wyraził dalej idące stanowisko. Zaznaczył, że w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. "nie dość, że organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekł tylko w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora ww. opracowaniach, co w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09), to nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w danym zakresie, a nawet nie zweryfikował, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi i nie odniósł się do sposobu wyznaczenia rzeczonych miejsc".

Sąd wyjaśnił, że odkąd wprowadzono w art. 124 ust. 2 P.o.ś. definicję miejsc dostępnych dla ludności "zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa sądowego [...] zgodnie stwierdzają, że takim miejscem może być nie tylko już wzniesiony budynek, ale również np. teren, na którym urządzono albo mogą być urządzone zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiekty przeznaczone na pobyt ludzi. Art. 124 ust. 2 P.o.ś. obowiązywał już w dniu wydania decyzji Starosty. Także w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie niekwestionowany był pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności, z uwagi na wejście w życie art. 124 ust. 2 P.o.ś., należy już rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów" (Sąd wskazał na wyroki z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1581/08; z 31 maja 2010 r., II OSK 719/09 i z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10).

Podsumowując powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f r.RM.2010. Naruszenia te, w świetle jednoznacznego rozumienia art. 124 ust. 2 P.o.ś., mają bowiem oczywisty charakter. Sąd podkreślił, że dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinna zostać wydana decyzja środowiskowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "K.p.a."), art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 124 ust. 2 P.o.ś., art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. oraz § 3 ust. 1. pkt. 8 lit. f r.RM.2010 przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała wymienione przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1, art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja, której skarga dotyczyła, naruszała wymienione przepisy. Zdaniem skarżącej dokonano w szczególności błędnej oceny dowodu w postaci dokumentu prywatnego: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku nr 213, poz. 1397)". Wywiedziono z niego nie wynikające z niego wnioski, między innymi, że "obszar pola elektromagnetycznego znajduje się tuż przed frontem budynku już znajdującego się na ww. nieruchomości (obiekt hotelarski [...]), wobec czego każdy pobyt człowieka na wyższy kondygnacji tego obiektu (np. na tarasie lub w oknie), będzie się wiązał z przebywaniem w miejscu, w którym promieniowanie przekracza dozwolony poziom dla miejsc dostępnych dla ludności" oraz, że "sporna inwestycja (...) wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (...)". [...] stwierdziła też, że wymienione wyżej przepisy naruszono poprzez uznanie za zgodną z przepisami prawa decyzji, której wydanie narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z przepisami praw materialnego wskazanymi w pierwszym zarzucie, poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz brak rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Starosty nakazuje przyjąć, iż organ prawidłowo zastosował te przepisy, a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne, niewszechstronne uzasadnienie stanowiska, że w orzecznictwie brak jest rozbieżności co do rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności", a także dlaczego przyjęcie odmiennej wykładni nawet rzadziej prezentowanej w judykaturze jest rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 124 ust. 2 P.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f r.RM.2010 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, że w dacie wydania pozwolenia na budowę ugruntowane już było orzecznictwo sądowo-administracyjne odnośnie rozumienia zwrotu normatywnego "miejsc dostępnych dla ludności", podczas gdy tamtym czasie jak i obecnie funkcjonują różne podglądy co tego jak należy prawidłowo go wykładać. [...] zaznaczyła, że przyjęcie błędnego rozumienia omawianego zwrotu nie powinno wieść Sądu do akceptacji poglądu Głównego Inspektora o rażącym naruszeniu prawa w decyzji Starosty;

6. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., § 3 ust. 1. pkt. 8 lit. f r.RM.2010 i art. 124 ust. 2 P.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że o rażącym naruszeniem prawa można twierdzić w sytuacji, gdy zwrot normatywny "miejsca dostępne dla ludności" był inaczej rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2012 r., a inaczej jest rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji Głównego Inspektora, z zastrzeżeniem, że także w obecnie wydawanych wyrokach spotkać można rozumienie tego zwrotu takie jak przyjął Starosta w decyzji z 2012 r.

Wskazując na powyższe [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W dniu [...] września 2022 r. [...] nadesłała drogą elektroniczną pismo procesowe, do którego załączyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na potwierdzenie tezy, że w judykaturze nadal istnieją rozbieżności co do interpretacji normatywnego pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" zawartego w art. 124 ust. 2 P.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wprawdzie w podstawach skargi kasacyjnej przedstawiono szereg przepisów materialnych i procesowych, które zdaniem [...] zostały naruszone, to jednak wszystkie zarzuty opierają się na wspólnych założeniach i przez to zasadne jest odniesienie się do nich łącznie.

Jak już wyjaśniono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia powodem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] przez Głównego Inspektora była konstatacja, że skoro oś główna wiązki promieniowania anteny stacji bazowej telefonii komórkowej dopuszczonej tą decyzją na azymucie 230° osiąga na odcinku działki [...] wysokość (nad gruntem) od 12,7 m do 5,7 m, a dla tej działki w dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał plan miejscowy dopuszczający realizację budynków do wysokości 15 m, to uznać należy, że oś ta osiągnęła przez to miejsce dostępne dla ludności w rozumieniu w art. 124 ust. 2 P.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę doszedł do konkluzji jeszcze dalej idących aniżeli organ. Ustalił, nie mając przy tym wątpliwości co do takiej tezy, że wyrysowana na mapie obrazującej przebieg wiązek promieniowania (Kwalifikacja przedsięwzięcia, rys. 1, s. 46) oś główna wiązki promieniowania powyższej anteny w odległości 200 m kończy się tuż przed wejściem do istniejącego budynku hotelowego, który wedle wskazań organu nosi nazwę "[...]". Wedle ustaleń Sądu, także wyrażonych w sposób bardzo kategoryczny, obiekt ten zawiera się strefie promieniowania anteny PowerWave 5755 U22/G2. Sąd skonstatował, że "oczywistym jest, że przy przejściu osi głównej wiązki promieniowania na wysokości jedynie 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...], dochodzącej do budynku hotelowego [...], emisja przekraczających dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych wkracza w miejsca dostępne dla ludności".

W obszernej argumentacji skargi kasacyjnej, przedstawionej w kontrze do wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] położyła szczególny nacisk na wykazanie, że ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku są błędne merytorycznie, to jest z materiału dowodowego nie wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne przekraczające określoną prawem dopuszczalną gęstość mocy dociera do obszaru działki [...]. Ponadto zdaniem skarżącej nie można twierdzić, że twierdzenie o naruszeniu normy przy określonej tylko jej interpretacji (w orzecznictwie rozbieżnie odczytywanej) może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia wyrażone w skardze kasacyjnej są trafne.

Po pierwsze nie koresponduje z materiałem dowodowym kategoryczne twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż "oczywistym jest, że przy przejściu osi głównej wiązki promieniowania na wysokości jedynie 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...], dochodzącej do budynku hotelowego [...], emisja przekraczających dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych wkracza w miejsca dostępne dla ludności". Z rysunku 1 "Kwalifikacji przedsięwzięcia" znajdującego się na s. 46 wynika zupełnie co innego. Projektowany obszar rzeczywistego pola o gęstości mocy 0,1 W/m2 – określony obowiązującą w dacie wydania przez Starostę pozwolenia na budowę normą wynikającą z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) – dla badanej stacji bazowej dla kierunku ul. [...] (na azymucie 230°) osiągnie najdalej przestrzeń ponad początkiem tej ulicy. Będzie to dokładnie 78,8 m dla obu pasm 2100 i 900, co stanowi ca 1/3 odległości od stacji bazowej do działki [...] i znajdującego się na niej budynku, którego narażenie na oddziaływanie elektromagnetycznie było tak eksponowane przez Sąd pierwszej instancji. Obliczenia w tym zakresie są jednoznaczne i zawarte zostały w tabeli na s. 11 projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe należy zdecydowanie odrzucić tezę o możliwym oddziaływaniu elektromagnetycznym inwestycji na poziomie przekraczającym dopuszczalne poziomy emisji w obszarze zabudowań na działce [...]([...]).

Uzupełniając powyższe stwierdzenie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że niewłaściwy jest kierunek rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażający się w słowach "organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekł tylko w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora ww. opracowaniach, co w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne". Należy pamiętać, że decyzja Starosty, która podlegała weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym, to pozwolenie na budowę, w którym przedmiotem jest przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Jeżeli przedstawiony w projekcie budowlanym zamierzony obiekt, biorąc pod uwagę także jego cechy i parametry techniczne, nie narusza prawa, wówczas zachodzi podstawa do udzielenia pozwolenia na budowę. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] , zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462), a konkretnie w projekcie zagospodarowania terenu zawarto "informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi". Wyliczono między innymi zasięgi ponadnormatywnego 0,1 W/m2 pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową (osiągające jak wspomniano najdalej 78,8 m) i zawarto deklarację, że istniejący stan zagospodarowania [w tym zakresie] nie ulegnie zmianie. Na s. 4 projektu znajduje się natomiast wymagane oświadczenie obu autorów projektu, że opracowanie to sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie znajduje podstaw, aby kwestionować postępowanie organu architektoniczno-budowlanego, który w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się na przedłożonej dokumentacji projektowej. Jeżeli taka dokumentacja jest kompletna, spójna i logiczna, przygotowana przez wykwalifikowane osoby, a przedstawione zamierzenie, w tym jego cechy i parametry, nie naruszają prawa, to powinna być ona zatwierdzona.

Zupełnie na marginesie można dodać, że [...] przedłożyła przy skardze kasacyjnej sprawozdanie [...] z badań pola elektromagnetycznego stacji bazowej zlokalizowanej na działce [...] wykonane w 2013 r. po jej oddaniu do użytku. Badania te przeprowadziło akredytowane laboratorium. Uzyskane wyniki w punktach pomiarowych wzdłuż ul. [...], także w bezpośrednim otoczeniu działki [...] i przy zabudowaniach [...], wykazały poziom promieniowania elektromagnetycznego na poziomie 0,014 W/m2, co stanowiło 14 % wówczas obowiązującej normy.

W skardze kasacyjnej trafnie też wywiedziono, że nie można wyprowadzać twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa z okoliczności, że wedle założeń projektowych przedsięwzięcia oś główna wiązki promieniowania elektromagnetycznego anteny na azymucie 230° osiągnie na odcinku działki [...] (ul. [...]) wysokość od 12,7 m do 5,7 m, która jest niższa od potencjalnego poziomu, do którego niezabudowana w tym miejscu działka, może być zainwestowana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbyt daleko idące jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, akceptujące stanowisko Głównego Inspektora, że Starosta rażąco naruszył prawo wydając pozwolenie na budowę bez żądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy jedna z osi głównej wiązki promieniowania wyznaczona na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 r.RM.2020 przebiega przez teren niezabudowany, ale który hipotetycznie mógł być zabudowany.

W niniejszej sprawie twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa wymaga zestawienia ciągu powiązanych ze sobą norm. Prawdą jest, że w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.) organ architektoniczno-budowlany obowiązany był weryfikować przedkładane mu projekty budowlane pod kątem wymagań ochrony środowiska. Rzecz jasna obejmuje to sprawdzenie, czy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ gdyby tak było, w myśl art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stacji bazowa telefonii komórkowej na działce [...] , mając na uwadze jej parametry techniczne (zaprojektowaną moc – do 5000 W), wymagała weryfikacji w szczególności w kontekście kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f r.RM.2010. Oznacza to, że należało sprawdzić, czy dla którejkolwiek z anten stacji bazowej telefonii komórkowej miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu, a z uwagi na uwarunkowania miejscowe zwłaszcza w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Przedstawione wyżej kryterium ma charakter czysto teoretyczny i nie świadczy, że na całej długości osi głównej wiązki promieniowania występuje takie promieniowanie i że jest ono ponadnormatywne. Wyznaczanie osi głównej wiązki promieniowania anteny zgodnie z r.RM.2010 i sprawdzenie, czy oś ta nie osiąga miejsc dostępnych dla ludności służy ustaleniu, czy inwestycja kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei implikuje dodatkowe poważne obowiązki dla inwestora, czyli wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak już zaznaczono, projekt stacji bazowej telefonii komórkowej zatwierdzony przez Starostę decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] przewidywał, że jedna z osi głównej wiązki promieniowania, konkretnie na azymucie 230°, przebiegać będzie nad niezainwestowaną częścią działki [...] przy ul. [...], na wysokości od 12,7 m do 5,7 m.

Sąd pierwszej instancji, akceptując i podzielając stanowisko Głównego Inspektora, doszedł do przekonania, że Starosta rażąco naruszył prawo, gdyż nie uwzględnił, że działka [...] zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę mogła być potencjalnie zabudowana do wysokości 15 m. To zdaniem Sądu powoduje, że oś główna wiązki promieniowania anteny na azymucie 230° powinna być traktowana jako osiągająca miejsce dostępne dla ludności.

Konstatacja taka jest nieprawidłowa. W dacie udzielenia przez Starostę pozwolenia na budowę żaden przepis prawa nie określał literalnie, że przestrzeń nad gruntem, znacząco powyżej zasięgu człowieka, powinna być kwalifikowana jako "miejsce dostępne dla ludności". Wbrew powtarzanym i kategorycznym wypowiedziom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takiej normy nie zawiera art. 124 ust. 2 P.o.ś. Zgodnie bowiem z tym przepisem "przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje oczywiście, że w orzecznictwie wykształciły się pewne kierunki wykładni cytowanej definicji. Sąd nie ma intencji kwestionowania tego dorobku. Prawdą jest w szczególności, że w judykaturze był reprezentowany dominujący nurt opowiadający się za szerokim rozumieniem art. 124 ust. 2 P.o.ś. i uznający, że "miejsca dostępne dla ludności" bada się w kontekście nie tylko istniejącego, ale i hipotetycznego zagospodarowania, dopuszczalnego zwłaszcza obowiązującym planem miejscowym.

Wracając do analizy niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Taka procedura dotyczy decyzji ostatecznej, której trwałość w obrocie prawnym podlega ochronie (art. 16 K.p.a.). Wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznej w takiej procedurze wymaga zaistnienia przesłanki kwalifikowanej.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor przyjął, a zaaprobował to Sąd pierwszej instancji, że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko organu zasadzało się na przekonaniu o jednoznaczności normy wynikającej z art. 124 ust. 2 P.o.ś. stanowiącej, że "miejscami dostępnymi dla ludności" są także miejsca, gdzie hipotetycznie, zgodnie z planem miejscowym, może powstać zabudowa.

Wbrew przedstawionemu wyżej podejściu art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest przepisem, który w rozważanej płaszczyźnie normatywnej jest oczywisty. Przede wszystkim w regulacji tej nie ma ani słowa o uznaniu za "miejsca dostępne dla ludności" miejsc, w których hipotetycznie może powstać zabudowa. Posłużono się bowiem tylko zwrotem negatywnym, to jest, że takimi miejscami nie są miejsca, gdzie "dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Nie przesądzając o słuszności takiej czy innej interpretacji, nie sposób zaprzeczyć, że teza o potrzebie zaliczenia do "miejsc dostępnych dla ludności" miejsc, gdzie zabudowa może hipotetycznie powstać, jest tezą opierającą się na wykładni prawa i to wykładni funkcjonalnej, a nie tylko językowej. O niejednoznaczności znaczeniowej art. 124 ust. 2 P.o.ś. może świadczyć też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez skarżącą kasacyjnie przy piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. (wyrok z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2124/18 i z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Wskazano w nim, że z punktu widzenia art. 124 ust. 2 P.o.ś. nie ma znaczenia "okoliczność przeznaczenia danego terenu pod zabudowę mieszkaniową, np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz, że "określając zatem miejsca dostępne dla ludności należy brać aktualny rzeczywisty stan jego [terenu] zagospodarowania, a nie stan przyszły, projektowany". Wyroki te dobitnie ukazują, że art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest przepisem wymagającym wykładni.

Ubocznie, gdyż dotyczy to współczesnych zmian prawa, można wspomnieć, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.) znowelizowano art. 124 ust. 2 P.o.ś., dodając, że miejsca dostępne dla ludzi ustala się "według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Ustawodawca – o czym warto tu wspomnieć – motywował nowelizację istnieniem "istotnych rozbieżności w orzecznictwie" co do jej interpretacji.

Wracając do konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1, art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownej, a przy czym błędnej oceny dowodów na potrzeby postępowania nieważnościowego i wyprowadzenie chybionej tezy o istnieniu oddziaływania elektromagnetycznego ponad dopuszczalne normy w obszarze zabudowań na działkce [...] .

W skardze kasacyjnej trafnie także zwrócono uwagę na naruszenie powiązanych przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., § 3 ust. 1. pkt. 8 lit. f r.RM.2010 i art. 124 ust. 2 P.o.ś.

[...] ma rację twierdząc, że regulacji tych w decyzji Starosty nie naruszono rażąco, skoro teza o kwalifikacji środowiskowej inwestycji wywodzona jest z okoliczności przebiegu osi głównej wiązki promieniowania jednej z anten stacji bazowej nad niezabudowaną działką, a ocena zgodności z prawem takiego stanu rzeczy wymaga wykładni art. 124 ust. 2 P.o.ś. W takiej sytuacji trudno twierdzić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniają twierdzenia o rażącym naruszeniu decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] przepisów: art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., § 3 ust. 1. pkt. 8 lit. f r.RM.2010 i art. 124 ust. 2 P.o.ś. Nie zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodów przedstawionych w obecnie kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] października 2018 r., [...] .

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc zaskarżony wyrok i jednocześnie – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Zważając, że przedstawione podstawy kasacyjne usprawiedliwiały uwzględnienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od odrębnej analizy wszystkich obszernie przytoczonych przez [...] i powiązanych w grupy przepisów prawa. Jak już wyjaśniono, argumentacja skarżącej dotycząca poszczególnych zarzutów w istocie opierała się na wspólnym założeniu o braku zaistnienia przesłanek nieważności wywiedzionych przez Głównego Inspektora (a następnie Sąd pierwszej instancji) wobec decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r. Argumentację tą Naczelny Sąd Administracyjny podzielił.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 września 2022 r. (k. 201 akt sądowych).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.