Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 897/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50ust. 2 pkt 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 pkt 11, art. 7 ust. 1, 2, 6 8(1)
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: art/ 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 12 stycznia 2021 r. spółka A (dalej jako: "skarżąca" "spółka" "inwestor"), reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej nn-0,4 kV na działkach nr [...],

o długości około 60 m, dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

W rozmowach telefonicznych z pełnomocnikiem organ sygnalizował brak podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej dla podłączenia do sieci jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym, pismem z 21 stycznia 2021 r. inwestor skorygował nazwę inwestycji z "budowy sieci elektroenergetycznej nn-0,4 kV dla zasilania budynku mieszkalnego – jednorodzinnego" na: "budowę sieci elekroenergetycznej nn-0,4 kV". Wskazał, że nazwa zadania została niepoprawnie określona. Oświadczył, że inwestycja w chwili obecnej przewidziana jest do zasilania dwóch nieruchomości. Natomiast w przyszłości z przedmiotowej sieci zostaną zasilane okoliczne działki. W związku z tym przedmiotowa inwestycja ma charakter lokalny (gminny).

Decyzją z [...] r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze ostateczną treść wniosku oraz analizę załączonych dokumentów, nie podzielił stanowiska pełnomocnika inwestora, że przedmiotem postępowania jest budowa sieci elektroenergetycznej, dla której zasadne byłoby żądanie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowy odcinek sieci, to integralna część przyłącza elektroenergetycznego do jednego budynku zabudowy jednorodzinnej, która nie ma charakteru rozwojowego o znaczeniu lokalnym, nie ma znaczenia dla dalszego rozwoju sieci, nie ma także innego znaczenia jak np. zapewnienie niezawodności zasilania odbiorców dotychczas zasilanych poprzez dodatkowe drugostronne zasilanie, a włączenie czy wyłączenie przedmiotowego odcinka sieci nie ma wpływu na innych odbiorców. Organ I instancji wskazał, że nie każda inwestycja polegająca na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej może być automatycznie uznana za służącą celom publicznym - interesowi publicznemu, podobnie jak nie każde przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza tego, że nie można go zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego przynajmniej na poziomie lokalnym. Jedna nieruchomość należąca do jednego podmiotu może być działką pod zabudowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), a może być znacznie większym terenem przeznaczonym np. pod zabudowę osiedla zabudowy wielorodzinnej z usługami. Znaczenie lokalne (lub ponadlokalne) inwestycji musi być powiązane z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym, czego nie można wykazać w przedmiotowej sprawie. Rzeczywisty charakter i rozmiar przedmiotowej inwestycji przesądza, że ta swoim zasięgiem służy jednemu odbiorcy, ma charakter prywatny, a nie ma znaczenia dla całej gminy (nawet pośrednio), zatem nie posiada cech inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 15 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. nr 93, poz. 623) poprzez uznanie, że przedmiotem inwestycji jest budowa przyłącza, podczas gdy przedmiotem inwestycji jest budowa fragmentu sieci umożliwiającej przyłączenie nie tylko działki [...], ale w przyszłości także działek [...];

- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r., w której organ wyraził zgodę na zlokalizowanie w pasie drogowym "urządzenia infrastruktury technicznej, tj. projektowanego odcinka sieci elektroenergetycznej";

- art. 7b k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania stanu faktycznego i brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, wskutek braku odniesienia się do podnoszonej przez inwestora okoliczności, że przedmiotem inwestycji jest budowa fragmentu sieci umożliwiającej przyłączenie nie tylko działki [...], ale w przyszłości także działek [...], co podważa zaufanie do organu;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że organ I instancji oparł swoje wnioski na dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w tym warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Podniosła, że dokument ten dotyczy realizacji wyposażenia niezbędnego do współpracy z istniejącą siecią dla potrzeb jednego budynku. Nie wydaje się jako odrębnego dokumentu warunków przyłączenia fragmentu sieci do sieci. Stąd też dokument inwestora określający warunki przyłączenia danego obiektu do sieci nie może żadną miarą przesądzać tego, czy jest to fragment sieci czy jedynie przyłącze. Podkreślono, że do zaopatrzenia planowanego budynku na działce [...] w zasilanie niezbędne jest wykonanie fragmentu sieci elektroenergetycznej. Niekiedy warunki przyłączenia (danego obiektu/działki) narzucają konieczność budowy linii średniego napięcia czy też stacji transformatorowej SN/nn. W niniejszej sprawie wystarczające jest złącze, które umożliwi przyłączenie kolejnych działek do sieci. Spółka zarzuciła, że organ wybiórczo przeanalizował warunki przyłączenia, gdyż zgodnie z pkt. 7.1.3 ww. dokumentu gestor sieci jednoznacznie określił konieczność budowy sieci w celu realizacji zasilania ww. obiektu. Warunki określają konieczność posadowienie szafki pomiarowej - dwupomiarowej zarówno dla dz. nr [...] jak i dz. nr [...]. Dodatkowo zaprojektowana infrastruktura umożliwia jej rozbudowę (poprzez wyprowadzenie dodatkowej linii kablowej z projektowanej szafki pomiarowej, bądź wykonanie wcinki w projektowaną linię kablową). W ocenie inwestora organ pominął istotną kwestię, a mianowicie to, że dla potrzeb realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu przyłączy niezbędnym elementem uzupełniającym definicję przyłącza jest wskazanie, że przyłącze jest urządzeniem budowlanym, a to, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, odnosi się do urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast budowa fragmentu sieci w niniejszej sprawie nie będzie służyć jedynie przyłączeniu jednego obiektu do sieci, ale docelowo w przyszłości umożliwi zapewnienie zasilania do działek [...] przylegających do działek wewnętrznych. Rozstrzygającym nie jest to, czy planowana inwestycja ma być zrealizowana poprzez budowę samego złącza, ponieważ jedno złącze może zasilać kilka działek. Wówczas takie złącze nie może być rozpatrywane jako przyłącze, tylko jako sieć zasilająca zakończona jednym złączem, ale umożliwiającym zasilenie więcej niż jednego podmiotu, czego już nie można nazwać przyłączem. Dlatego też inwestycja ta ma charakter rozwojowy o znaczeniu lokalnym, albowiem mimo że teraz służy podłączeniu jednego odbiorcy, w przyszłości docelowo zapewni podłączenie dwóch kolejnych. Powyższe oznacza, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci

w danym regionie i nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyroki NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11; z 29 października 2013, sygn. akt II OSK 1280/13, dostępne w Internecie). Stwierdzono, że sieć elektroenergetyczna to zespół "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się

z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy

z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od innych odbiorców. Zatem inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Podkreślono, że organ całkowicie pominął własną decyzję z dnia [...] r. stanowiącą zezwolenie zarządcy drogi na zlokalizowanie w pasie drogowym "urządzenia infrastruktury technicznej, tj. projektowanego odcinka sieci elektroenergetycznej". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., spółka podała, że przedmiotem postępowania jest inwestycja realizowana na tożsamych zasadach co w przypadku np. budowy sieci elektroenergetycznej nn-0,4 R., gm. E., co do której Wójt wydał [...] r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wówczas organ nie miał wątpliwości, iż realizowana ma być inwestycja celu publicznego. Skoro zatem w niniejszej sprawie ma być realizowana inwestycja o tym samym charakterze, brak jest podstaw do uznania, że nie ma ona znaczenia lokalnego, a tym samym nie stanowi inwestycji celu publicznego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] r.,

nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że trafnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a do nich zalicza się budowę przyłączy m.in. elektroenergetycznych - art. 29 ust. 1 pkt. 23a Prawa budowlanego. Zatem w przypadku ustalenia, że zamiarem inwestora jest budowa przyłącza do sieci brak jest wymogu uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku zaś, gdy organ I instancji ustali, że wolą inwestora jest budowa sieci elektroenergetycznej, to niezbędne jest jeszcze ustalenie, czy owa sieć stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie można bowiem przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że

w przedmiotowej sprawie, niezależnie od nomenklatury używanej przez spółkę, mamy do czynienia z klasycznym przyłączem do sieci elektroenergetycznej, a nie z budową służącą rozbudowie sieci elektroenergetycznej. Wnikliwa analiza modyfikowanego

i doprecyzowanego wniosku, a także załącznika graficznego, jednoznacznie przemawia za przyjęciem powyższego. Zakres prac związanych z realizacją wnioskowanego przedsięwzięcia to wyprowadzenie z istniejącego złącza kablowego projektowanej linii kablowej w kierunku zestawu złączowo-pomiarowego, który zostanie zlokalizowany w granicy działki. Długość linii kablowej wyprowadzonej z istniejącej sieci to 60 m. Zatem inwestycja polegać ma na wcince do istniejącej sieci i budowie krótkiego odgałęzienia w ściśle określonym celu - zasilenia konkretnie wskazanego jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Chodzi zatem o podłączenie określonego budynku prywatnego do sieci poprzez przyłącze, a nie o rozbudowę sieci samej w sobie, czy też dokonanie szeregu podłączeń. Sytuacji tej nie zmienia okoliczność budowy krótkiego odcinka sieci, gdyż stanowi on właśnie część owego przyłącza, bez którego podłączenie wskazanego budynku nie byłoby możliwe. Budowa 60 m linii kablowej ma na celu tylko to podłączenie, nie rozwija jej samej w sobie i w realiach tej sprawy stanowi element przyłącza. Z warunków przyłączenia wydanych przez gestora sieci wynika, że odnoszą się one do realizacji wyposażenia niezbędnego do współpracy z istniejącą siecią dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]. Zatem już nawet same warunki wskazują, iż chodzi o typowe przyłącze elektroenergetyczne wpięte do istniejącej sieci elektroenergetycznej stanowiącej źródło przyłączenia. Kolegium zaznaczyło, że przyłącze nie jest to pojęcie, które może być dowolnie, a dodatkowo bardzo szeroko interpretowane, gdyż zostało precyzyjnie zdefiniowane. Definicja pojęcia przyłącze jest definicją prawną zawartą

w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Zgodnie

z jej treścią przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej z siecią przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz tego podmiotu usługę przesyłania energii elektrycznej. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, użyte w ustawie określenia sieci, to instalacje połączone i współpracujące ze sobą służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Powyższe definicje pozwalają przyjąć, że przyłączem energetycznym jest instalacja służąca do przesyłania energii elektrycznej z sieci przedsiębiorstwa energetycznego do odbiorcy w ramach usług dostarczania energii elektrycznej. Stosownie do § 2 pkt 7-8 ww. rozporządzenia miejsce dostarczania energii elektrycznej to punkt w sieci, do którego przedsiębiorstwo energetyczne dostarcza energię elektryczną, określony w umowie o przyłączenie do sieci albo w umowie o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, albo w umowie sprzedaży energii elektrycznej, albo w umowie kompleksowej, będący jednocześnie miejscem jej odbioru (pkt 7), zaś miejsce przyłączenia - punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią (pkt 8). Uwzględniając powyższe należy uznać, że przyłącze to coś, co służy do połączenia. Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to nie tylko złącze wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo również także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami

i wyłącznikiem głównym. Przyłącze nie obejmuje natomiast urządzeń, instalacji lub sieci tego podmiotu, na rzecz, którego usługa jest świadczona. W przedmiotowej sprawie inwestycja dotyczy budowy klasycznego przyłącza, które, dla umożliwienia podłączenia do sieci, zawiera m.in. odcinek linii kablowej. I nie jest tak, jak to wywodzi skarżąca, że budowa każdego odcinka linii kablowej stanowi rozbudowę sieci samą w sobie. Ten sposób rozumowania prowadziłby do przyjęcia, iż każde przyłącze to rozbudowa sieci, co pozostaje w sprzeczności z przywołaną definicją oraz z liniowym traktowaniem sieci jako całości. Każde przyłącze poszerza zakres oddziaływania sieci poprzez zaopatrzenie w energię, ale nie stanowi jej rozbudowy sensu stricto. Zdaniem Kolegium, wnioskowane zamierzenie ma charakter całkowicie indywidualny, a nie służący określonej społeczności lokalnej, nawet rozumianej bardzo wąsko. Inwestycja nie służy zaspokojeniu potrzeb ogólnych. Nie służy interesowi publicznemu, który nie został wykazany. Nie zmienia tego okoliczność eksponowana w odwołaniu, że złącze może umożliwić dalszy rozwój sieci w przyszłości poprzez przyłączenia kolejnych działek. Niezależnie bowiem od zatytułowania wniosku i użytych w nim sformułowań, ostatecznie należało przyjąć, że wniosek dotyczył obecnie tylko jednej działki nr [...]

i jednego budynku jednorodzinnego. Wskazanie, że zasilenie, poprzez rozwój sieci, może objąć w przyszłości inne nieruchomości, poprzez proste wyliczenie działek sąsiadujących - nr [...] - z działką nr [...] oraz działek znajdujących się po przeciwległej stronie drogi (nr [...]), nie może zastąpić konieczności jednoznacznego wykazania celu publicznego inwestycji, a nie jej jedynie indywidualnego znaczenia, w czasie wydawania przedmiotowej decyzji. Cel publiczny nie może być ujmowany przez inwestora w kategoriach przyszłości czy hipotetycznych założeń. Stanowiłoby to dowolne i niedopuszczalne rozszerzenie tego pojęcia, co pozostaje w jaskrawej sprzeczności z wyżej przywołanymi zasadami jego interpretacji. Podobnie należy traktować podniesioną w odwołaniu kwestię zaprojektowanej infrastruktury, w tym zastosowanie szafki dwupomiarowej, która jest zwyczajowo montowana na granicy bezpośrednio sąsiadujących odbiorców prywatnych w ramach realizacji kolejnych przyłączy. Potencjalna możliwość podłączenia drugiej działki w przyszłości nie zmienia obecnego zakresu inwestycji. Wnioskowana inwestycja, której celem jest obecnie zaopatrzenie w energię jednego domu jednorodzinnego, nie spełnia zadania zaspakajania potrzeb lokalnych, a zatem nie sposób uznać, że spełnia ona warunki inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej 0,4 kV nie stanowi realizacji celu publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż realizowanie inwestycji

w stosunku do jednej działki nie stanowi o tym, że nie ma ona charakteru lokalnego;

- art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez organ, iż przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru publicznego o znaczeniu lokalnym;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż była ona wadliwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej akcentował, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Fakt, iż inwestycja ma być realizowana w stosunku do jednej działki nie przesądza o tym, że nie ma ona charakteru lokalnego. Do zadań gminy należy bowiem zapewnienie dostępu do mediów, w tym właśnie energii, a z dobudowanej linii może w przyszłości korzystać więcej niż jeden podmiot, co jest wielce prawdopodobne z uwagi na przeznaczenie działki. Nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby, na co zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. II SA/O1 319/18. W podobnym tonie orzekł również NSA w wyroku z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 672/11, NSA w wyroku II OSK 1133/11 z 4 sierpnia 2011 r., WSA w Olsztynie w wyroku z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 462/20. Zaznaczono, że w wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13, NSA wskazał, że: "Dostarczanie wody jest jednym z fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i podstawowych zadań gminy. Bezzasadne jest twierdzenie, że rozbudowa nitki miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej mająca na celu doprowadzenie wody choćby do jednego budynku nie jest inwestycją publiczną". Powyższą tezę można w drodze analogii przenieść na grunt niniejszej sprawy. Energia elektryczna jest bowiem standardem w dzisiejszym świecie

i żadna osoba fizyczna, prawna, czy też jednostka organizacyjna nie jest w stanie funkcjonować bez przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Nawet jeśli wnioskowana inwestycja ma na celu przyłączenie tylko jednego podmiotu, to realizacja takiej inwestycji ma na celu rozwój sieci elektroenergetycznych, ich poszerzenie

i w konsekwencji umożliwienie przyłączania następnych podmiotów. Rozwój sieci elektroenergetycznej jest bezsprzecznie inwestycją o charakterze co najmniej lokalnym. Aby można było realizować kolejne odcinki przedmiotowej sieci elektroenergetycznej należy wykonywać sukcesywnie kolejne jej odcinki, bowiem system sieci stanowi swoisty system naczyń połączonych, dlatego wyłączenie z funkcjonowania jednego odcinka może mieć negatywny wpływ na pozostałych mieszkańców większego terenu. Podkreślono, że skarżąca jest przedsiębiorstwem energetycznym z rozumieniu art. 3 ust. 12 ustawy Prawo energetyczne. Jest jednocześnie operatorem systemu dystrybucyjnego (OSD) w rozumieniu art. 3 ust. 25 Prawa energetycznego. Z uwagi na powyższe na spółkę nałożono szereg obowiązków ustawowych, m. in. obowiązek zapewnienia nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Aby realizować ustawowe obowiązki skarżąca posiada, utrzymuje i rozbudowuje sieć energetyczną. Przedmiotowe urządzenia przesyłowe będą częścią sieci dystrybucyjnej spółki A.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające błędnie uznały, że wnioskowane zamierzenie dotyczy budowy przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 23a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako: "u.p.b."), którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie powinien mieć art. 50 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem,

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro powołane przepisy u.p.z.p. odwołują się do przepisów ustawy Prawo budowlane, to przede wszystkim na kanwie tej ustawy należy rozstrzygać co należy rozumieć przez "budowę sieci" i "budowę przyłącza. Stosownie do zawartych

w u.p.b. definicji - sieci uzbrojenia terenu, w tym linie elektroenergetyczne naziemne czy podziemne są budowlami (art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b.). Natomiast przyłącza zaliczone zostały do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 u.p.b.). W świetle tych unormowań przyłącze to odcinek przewodów elektrycznych łączący konkretny obiekt budowlany z siecią. Obowiązek budowy przyłączy leży po stronie dysponenta działki budowlanej, inwestora obiektu budowlanego, jest to bowiem w jego indywidualnym interesie. Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Przepis ten wskazuje, że dysponent działki budowlanej odpowiada za jej uzbrojenie w urządzenia techniczne umożliwiające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Budowa zaś sieci leży w gestii przedsiębiorstwa energetycznego, będącego jej właścicielem. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 716, dalej: "u.p.e.") pojęcie "sieci" oznacza instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Na mocy art. 7 ust. 1 przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest obowiązane do zawarcia umowy

o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci składa w przedsiębiorstwie energetycznym wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci (art. 7 ust. 3a u.p.e.). W myśl art. 7 u.p.e. umowa o przyłączenie do sieci powinna zawierać co najmniej postanowienia określające m.in. miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego, a także warunki udostępnienia przedsiębiorstwu energetycznemu nieruchomości należącej do podmiotu przyłączanego w celu budowy lub rozbudowy sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia. Stosownie do art. 7 ust. 6 u.p.e. budowę i rozbudowę odcinków sieci służących do przyłączenia instalacji należących do podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci zapewnia przedsiębiorstwo energetyczne. Art. 7 ust. 81 u.p.e. stanowi zaś, że - przez realizację przyłączenia urządzeń, instalacji lub sieci do sieci elektroenergetycznej rozumie się budowę odcinka lub elementu sieci służącego do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o ich przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, z pozostałą częścią sieci. Z przytoczonych unormowań wynika jasno, że to przedsiębiorstwo energetyczne ustala celowość, możliwość i przebieg rozbudowy należących do niego linii energetycznych, aby zapewnić przyłączenie do sieci jak największej liczby potencjalnych odbiorców. W szczególności, to przedsiębiorstwo określa miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa i instalacji podmiotu przyłączanego, na zasadzie równości. W tym kontekście wskazać trzeba na powszechnie obserwowaną praktykę uzbrajania terenów nowej zabudowy w sieć elektroenergetyczną przez linie kablowe podziemne z zestawami złączowo-pomiarowymi w granicy działki budowlanej, które stanowią właśnie miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego.

W związku z powyższym, skoro to przedsiębiorstwo energetyczne ustala przebieg należącej do niego sieci i miejsce rozgraniczenia własności sieci i instalacji podmiotu przyłączonego, to rola organów orzekających powinna sprowadzać się do oceny, czy rzeczywiście budowa spornego odcinka sieci została należycie wyważona

i będzie realizowała cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania

o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe

i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234, dalej: "u.g.n."). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania

z tych przewodów i urządzeń. Zatem pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego.

Uwzględniając charakter i zakres wnioskowanej inwestycji, zasadnie skarżąca podnosiła, że budowa spornego odcinka linii elektroenergetycznej nie będzie służyła docelowo tylko do zasilenia działki nr [...], ale umożliwi także przyłączenie do sieci jeszcze innych czterech działek budowlanych, dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej. Szersza perspektywa ternu, uwidoczniona na wyrysie z mapy ewidencyjnej (k. 90 akt administracyjnych), pozwala stwierdzić, że teren wokół działki nr [...] to regularnie wydzielone działki przeznaczone pod zabudowę oraz drogi wewnętrzne. Działki wydzielone wokół drogi gminnej (działka nr [...]), w której przebiega sieć elektroenergetyczna, przylegają do tej drogi lub mają pośredni do niej dostęp przez drogi wewnętrzne. Załącznik graficzny do wniosku, uproszczony wypis

z rejestru gruntów, jak i załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wskazują wyraźnie, że inwestycja służy uzbrojeniu w sieć elektroenergetyczną dodatkowego terenu, aktualnie rolnego, w celu zapewnienia przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej dla wydzielonych wraz z drogą dojazdową działek, co umożliwi zabudowę tego terenu i zmianę jego kwalifikacji. Wprawdzie na obecnym etapie o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej wystąpił właściciel tylko jednej z pięciu działek dostępnych

z tej samej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), to w perspektywie wnioskowana linia umożliwi zasilenie w energię elektryczną jeszcze dodatkowo czterech działek nr [...]. Oznacza to dla gminy rozwój, gdyż wiąże się ze zwiększeniem liczby mieszkańców, wzrostem dochodu z tytułu podatków, co niesie wymierne skutki dla całej społeczności gminnej. Niewątpliwie zatem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne

w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wymaganie od dysponenta działki nr [...], aby poprowadził indywidualne przyłącze do drogi gminnej nie odpowiada sygnalizowanej zasadzie równości i jest nieracjonalne i nieekonomiczne. W takim układzie każda z sąsiadujących działek musiałaby prowadzić własne przyłącze elektroenergetyczne do drogi gminnej, kiedy możliwe jest i uzasadnione przybliżenie odcinka sieci do wydzielonych działek budowlanych. W wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3857/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że planowaną inwestycję należy oceniać z punktu widzenia interesów lokalnej społeczności, tj. zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.). Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. NSA podkreślił, mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska), że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. NSA wskazał, że art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia pięciu działkom energii elektrycznej ma znaczenie lokalne bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Podobnie jest w rozpatrywanym przypadku.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej: uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265)