Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3, § 5, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. M. O. "N." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a." ) po rozpatrzeniu odwołań M. B., A. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu [...] W. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] i na częściach działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz w zakresie infrastruktury na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w [...] W. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 16 grudnia 2015 r., zmienionym pismem z dnia 18 października 2017 r., do Prezydenta W. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji.

Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] oraz w zakresie infrastruktury na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w [...] W.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła M. B., A. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. B. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium, po uwzględnieniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na ww. decyzję z [...] lutego 2017 r., orzekło o uchyleniu ww. decyzji oraz o uchyleniu decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie jak i ustalone na jej podstawie parametry nowej zabudowy są niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nieprawidłowo ustalono takie parametry jak wysokość nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Zarząd [...] W., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. B., A. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].

M. B. i A. B. w złożonym odwołaniu wskazały, że planowana inwestycja znacznie ograniczy możliwości inwestycyjne na działce stanowiącej ich własność położonej przy ul. [...]. Ponadto tak wysoka zabudowa nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa bowiem w terenie objętym wnioskiem znajduje się niska zabudowa usługowa i jednorodzinne budynki mieszkalne. Wybudowanie tak wysokiego budynku spowoduje brak dostępu światła do otaczających budynków natomiast sam proces budowlany może przyczynić się do katastrofy budowlanej budynków położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu dominująca w obszarze analizowanym nie jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna bowiem stanowi jedynie 28,88% nieruchomości z obszaru analizowanego. Ponadto w zabudowie wielorodzinnej nie występuje funkcja usług. Zatem planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Zdaniem Wspólnoty wadliwie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji bowiem jest on o 63% wyższy niż średni wskaźnik zabudowy i całkowicie inny od tego wskaźnika ustalonego dla nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie. Błędnie także ustalono szerokość elewacji frontowej, co wynika z błędnego przyjęcia, że parametr ten dla wskazanych nieruchomości wynosi 11 m a nie jak przyjął organ - 17 m. Skarżąca wskazała również, że błędnie ustalono także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Otóż w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa, ale znacznie niższa niż wysokość planowanej inwestycji natomiast wysoka zabudowa mieszkaniowa znajduje się po tzw. "miejskiej" stronie ulicy [...]. Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu I instancji potwierdzają, że ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie MI"). Wskazało, iż front działki, tj. główny wjazd i wejście na teren działki objęty wnioskiem ma się odbywać od ulicy [...]. A zatem obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki. Wyznaczenie obszaru Kolegium uznało za prawidłowe.

Następnie podniosło, iż teren inwestycji położony jest w obszarze, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Przeważają budynki mieszkaniowe wielorodzinne, budynki mieszkaniowe wielorodzinne z usługami w parterze oraz budynki usługowe. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest rozproszona i stanowi niewielki procent istniejącej zabudowy. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Stąd planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie. Zdaniem SKO celem zasady dobrego sąsiedztwa jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Dostosowanie to powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, nowej zabudowie, jaką posiada sąsiadująca zabudowa. Dlatego też zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium zaproponowane rozwiązania przestrzenne, będą nawiązywać do parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy przywołał treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI wskazując, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Zauważył też, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wskazał, że z analizy przeprowadzonej w sprawie wynika, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy od strony zachodniej przylega do drogi serwisowej ulicy [...]. Linię zabudowy ustalono zgodnie z linią zabudowy istniejącą na działce nr [...] (na wschód od terenu objętego inwestycją). W analizie wskazano, że tak określona linia zabudowy uwzględnia konieczność zapewnienia odpowiedniego ładu przestrzennego zabudowy wzdłuż ul. [...] na odcinku od [...] do granicy W. poprzez wyznaczenie pierzei tej ulicy. W ocenie organu odwoławczego linia ta została wyznaczona poprawnie, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI.

Dalej Kolegium podniosło, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,245, przy czym w przypadku zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 0,381, czyli na poziomie znacznie wyższym od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla obszaru analizowanego. Organ I instancji, biorąc pod uwagę wniosek inwestora ustalił wskaźnik dla działki będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,4. Kolegium uznało, iż powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Jednocześnie zauważyło, iż wskaźnik ten jest nieznacznie wyższy od średniego wskaźnika ustalonego dla budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto wskaźnik ten nie przekracza maksymalnego wskaźnika znajdującego się w obszarze analizowanym 0,55 (ul. [...]) oraz 0,46 (ul. [...]). Również zabudowa znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji posiada wskaźnik wyższy niż średni i wynosi chociażby 0,46 dla nieruchomości położonej przy ul. [...]. Dlatego też Kolegium uznało, iż parametr ten ustalono prawidłowo.

Organ odwoławczy podniósł, iż dokonano ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, z których wynika, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest bardzo zróżnicowana (od ok. 5 m do ok. 46 m). Średnia wielkość wynosi 18,82 m. Na nieznacznie niższym poziomie wskaźnik ten kształtuje się dla zabudowy wielorodzinnej posadowionej w obszarze analizowanym - 18,269 m. Parametr ten ustalono w wysokości od 18,822 m do 42,0 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskaźnik ten nie przekracza wskaźnika maksymalnego w obszarze analizowanym.

SKO zauważyło, iż szerokość elewacji frontowej budynków położonych przy ul [...] wskazana jako 17 m dotyczy elewacji strony od głównego wjazdu - od ul. [...]. Z materiału dowodowego nie wynika, aby szerokość elewacji frontowej tych budynków wynosiła 11 m. Ponadto maksymalny parametr dla planowanej inwestycji został ustalony w wysokości nie przekraczającej maksymalnego parametru znajdującego się w obszarze analizowanym. Stwierdziło zatem, iż dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, a zastosowanie ww. parametru znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Z kolei ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy organ wskazał, że parametr ten jest zróżnicowany i wynosi od ok. 5,5 m (budynek jednorodzinny przy ul. [...]) do 27 m (budynki wielorodzinne). Często również same budynki nie mają jednolitej formy architektonicznej. Średni parametr wynosi dla budynków wielorodzinnych z obszaru analizowanego 18,269 m. przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku znajdującego się przy ul. [...] wynosi 22,63 m, ul. [...] wynosi 24,02 m, ul. [...] - 25,92 m. Wysokość budynków jednorodzinnych wynosi najczęściej do 2 kondygnacji nadziemnych.

Dalej Kolegium dokonało analizy sprawy pod kątem § 7 rozporządzenia MI, stosownie do którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wskazało jednocześnie, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zauważyło, iż parametr ten ustalono w wysokości do 20,0 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. W sporządzonej analizie wyjaśniono, że tak ustalona wysokość nie będzie odbiegała w sposób znaczący od średniej wyznaczonej w obszarze analizowanym (16,97 m), przy średniej wysokości głównej kalenicy budynku (18,26 m). Wysokość ta ponadto będzie spójna z występującą w obszarze analizowanym zabudową wielorodzinną sześcio i siedmiokondygnacyjną. Nawiązuje ona ponadto do budynków posadowionych na działce nr 92/6 mających wysokość 6 kondygnacji nadziemnych. Organ odwoławczy wskazał, iż nie dopatrzył się uchybień przy ustaleniu ww. parametru. W szczególności zauważył, że w obszarze analizowanym znajdują się tak wysokie budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie odwołania, że posadowione są one po "miejskiej" stronie ulicy [...], Planowana inwestycja jak i już posadowiona wysoka zabudowa wielorodzinna znajdują się przy [...]. Planowana inwestycja będzie stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Konkludując organ odwoławczy uznał, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. tj.: istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren planowanej inwestycji posiada także dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium zauważyło, iż ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej: "skarżąca"), wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z [...] maja 2018 r. w całości. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż Kolegium pominęło uchybienia organu I instancji w zakresie ustaleń dotyczących średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego, średni wskaźnik wynosi: 0,245, a dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami wnosi 0,381. Zdaniem skarżącej SKO pominęło, że tabela 2 załącznika 2a do decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi wskazanymi w tabeli 1 załącznika 2a bowiem brakuje pozycji nr 29. Po uwzględnieniu pozycji nr 29 z tabeli 1 załącznika 2a, średni wskaźnik powierzchni zabudowy zmniejszył się do 0,376. Nadto wskazane w tabeli 2 załącznika 2a do decyzji w pozycji nr 7 działki [...] zawierają powierzchnię działki [...] m2 oraz powierzchnię zabudowy [...] m2, co daje wskaźnik zabudowy 0,35. Skarżąca zakwestionowała tę powierzchnię działki ponieważ na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego działka ew. nr [...] o pow. [...] ha i działka ew. nr [...] o powierzchni [...] ha zostały przeznaczone na ten cel. Powierzchnie te były uwzględnione przy uzyskiwaniu m.in. pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił 0,28. Wspólnota nie miała wpływu na przeznaczenie terenu o powierzchni [...] m2 na inwestycje celu publicznego.

Skarżąca podniosła także, iż wskazana w tabeli 2 załącznika 2a do decyzji pozycja 9, tj. działka [...], adres: ul. [...] nie obejmuje stanowiącej część nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] o pow. ok. [...] m2. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, działka nr [...] stanowi infrastrukturę: parking, śmietnik i wyjazd z działek nr [...]. Nie uwzględnienie działki nr [...] sztucznie zawyża wskaźnik zabudowy z 0,31 do 0,46. Dodatkowo SKO w swojej decyzji powołuje się na ten zawyżony, nieprawdziwy wskaźnik. Z kolei co do działki nr [...] ul. [...] ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy 0,55, pominięte zostało, że załącznik do decyzji organu I instancji zawiera rozbieżne informacje co do liczby kondygnacji budynku, którym nieruchomość ta jest zabudowana, w tabeli 1 załącznika 2a w pozycji 25 wskazano 4 kondygnacje, a w tabeli 2 wskazano 3 kondygnacje.

Konkludując skarżąca podniosła, iż po dokonanych korektach wynikających z ww. uzasadnienia średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,359. W związku z tym Wspólnota Mieszkaniowa kwestionuje również wskaźniki zabudowy wskazane w tabeli 1 załącznika 2a w innej pozycji np. w pozycji nr 16, działka ewidencyjna nr [...] - nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy wskaźnik powierzchni zabudowy 0,46 obejmuje trakty komunikacyjne, tak jak w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], gdy wskaźnik nie obejmował działki nr [...].

Zdaniem skarżącej żaden z budynków, nawet wielorodzinnych, w obszarze analizowanym nie osiąga łącznie następujących parametrów tj. wskaźnik powierzchni zabudowy 0,40, szerokość elewacji frontowej do 42 m i wysokość 20 m. Oznacza to, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do zabudowy w obszarze analizowanym, tym bardziej, że najbliższe sąsiedztwo zamierzonej inwestycji to zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna o wysokości 4 kondygnacji, ze zdecydowanie mniej intensywną i punktową zabudową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi i w związku ze skargą przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w W. z dnia [...] maja 2018r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] grudnia 2017r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami , garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach o ww. nr ewidencyjnych położonych przy ul. [...] w [...] W.

Podstawą materialnoprawną ww. decyzji jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz U z 2017r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") oraz przepisy ww. rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ww. rozporządzenie MI.

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1: w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w ust. 2: granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

W ocenie Sądu organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, zgodnie ww. regułami, wyznaczyły granice obszaru i dokonały analizy urbanistycznej powyższego obszaru. Należy podzielić stwierdzenia organów, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, a przeważają budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami na parterze.

Stwierdzenie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażem podziemnym stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej w obszarze analizowanym – jest uprawnionym wnioskiem mającym potwierdzenie w stwierdzonej zabudowie.

Zarzuty skargi złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] wskazując na naruszenie art. 77§1 kpa podnoszą, że organy wadliwie wyznaczyły wskaźniki planowanej zabudowy określając :

1/ wskaźnik powierzchni zabudowy 0,40

2/ szerokość elewacji frontowej do 42 m

3/ wysokość 20m

w sytuacji gdy żaden z budynków w obszarze analizowanym nie osiąga łącznie takich parametrów. Powyższe oznacza, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do zabudowy w obszarze analizowanym.

W treści skargi podniesiono również, że organy błędnie określiły parametr średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego, gdyż wyliczenia matematyczne nie potwierdzają danych określonych w decyzjach organów, a powyższy wskaźnik w ocenie skarżącej wspólnoty wynosi 0,359.

W ocenie Sądu nie można uznać zasadności powyższych zarzutów skarżącej wspólnoty.

W kontrolowanych decyzjach organy podniosły, że w odniesieniu do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy skorzystały z możliwości jakie daje §5 ust.2 rozporządzenia MI , tj. wyznaczenie innego niż średni w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Na uzasadnienie swojego stanowiska organy podniosły, że analizowany obszar charakteryzuje się niejednorodną zabudową o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd średni wskaźnik zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego. Nie jest zatem zasadne branie pod uwagę wartości średniego wskaźnika zabudowy liczonego jako średnia arytmetyczna dla wszystkich nieruchomości występujących w obszarze analizowanym. W tej sytuacji organ ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego decyzją będzie zachowany w przedziale 0,245 do 0,40.

Sąd zgadza się z powyższym stanowiskiem. Sąd zauważa, że kwestionowanie tego współczynnika nie jest uzasadnione. Zgodnie z treścią § 5 ww. rozporządzenia: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W odniesieniu do przywołanego przepisu ukształtowało się orzecznictwo sądowe. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15, dot. wyznaczenia wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy: "Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy". Stanowisko to jest spójne z tezami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2014 r. II SA/Łd 918/13, w myśl którego: "Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności". Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13, jest mowa o tym, że "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe tezy i uznaje za zgodny z dominująca linią orzecznictwa pogląd, że w przypadku niejednorodnego obszaru o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też w przypadku obszaru o jedynie częściowej zabudowie z dużymi obszarami z zabudowa niepełną – średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego i uzasadnione jest przyjęcie innego wskaźnika na podstawie przepisu §5 ust.2 rozporządzenia MI.

Stąd według Sądu, mając na uwadze przywołany stan prawny i orzecznictwo sądowe, prawidłowo wyznaczono też dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, ustalony w przedziale od 0,245 do 0,40 , przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, a odstępując od odwzorowania średniej wartości tego wskaźnika ustalonej dla całego obszaru analizy – wynoszącego 0,245.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowego określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

W ocenie Sądu trafna jest argumentacja zawarta w analizie urbanistycznej wskazująca, że ze względu na położenie i wymiary terenu inwestycji należy określić szerokość elewacji planowanej zabudowy od strony ul. [...] większą niż średnia w analizowanym obszarze która wynosi 18,82 m i określić ją do 42m

Organ podniósł i Sąd podziela to stanowisko, że realizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych o szerokości elewacji frontowej od 18,822 m do 42m przy wskaźniku zabudowy do 0,40 umożliwi racjonalne zagospodarowanie obszaru objętego wnioskiem oraz nie wpłynie niekorzystnie na ład przestrzenny.

Stąd z uwzględnieniem przepisu §6 ust.2 rozporządzenia MI określono powyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej do 42 m.

Jako niezasadne Sąd zakwalifikował także zarzuty odnoszące się do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Sąd podziela stanowisko, że z uwagi na zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, a w szczególności zabudowy w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji zasadne było odstąpienie od wyznaczania wysokości elewacji frontowych planowanej zabudowy w oparciu o średnią wartość tego parametru gdyż nie jest to miarodajne dla wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy.

Przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy organ wskaźnik ten określił na podstawie przepisu §7 ust.4 rozporządzenia MI do 20m z zastrzeżeniem zachowania przepisów dot. oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w obiektach już istniejących i projektowanych. Ponadto organ zasygnalizował, że projektując inwestycję należy także uwzględnić potencjalne możliwości zabudowy niezabudowanych działek sąsiednich.

Reasumując w ocenie Sądu, uzasadniony jest brak zastrzeżeń, co do tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zaś załączone do decyzji wyniki analizy, w tym wnioski autora w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy, odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie, co do elementów, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

A zatem mając na względzie analizę i ocenę treści zaskarżonych decyzji a także zgromadzonego materiału dowodowego - zdaniem Sądu - zaistniały podstawy do uznania, że organy dokonały prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, zasadnie orzekły jak w opisanej powyżej sentencji swojej decyzji.

Sąd po dokonaniu pełnej kontroli treści zaskarżonych decyzji podziela w tym miejscu argumentację uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu II instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.