Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 358/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.21 ust.1, art. 23 a ust. 1.,  ust.3-4 oraz art. 1 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2006 nr 234 poz 1694
law: Ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art.13 ust.1 oraz ust.2 lit.a, art. 73, art.84a ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 ust. 1 lit a
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Lubuskiego [...].


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku A.S. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dzieci C.S. oraz K.S.. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie, zgodnie z którym ubiega się o przyznanie świadczeń rodzinnych z Niemiec w związku z tym, iż ojciec dzieci jest obywatelem niemieckim i zamieszkuje na terenie Niemiec.

Postanowieniem [...], wydanym na podstawie art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm. -dalej jako Kpa) w zw. z art. 21 ust. 1, art. 23 a ust. 1, ust. 3-4 oraz art. 1 ust. 2-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, póz. 992 ze zm. - dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), wniosek został przekazany do Marszałka Województwa Lubuskiego.

Decyzją [...], działając z upoważnienia Marszałka Województwa Lubuskiego, Dyrektor Departamentu Polityki Społecznej i Ochrony Zdrowia - na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE. L. z 1971 roku, nr 149, póz. 2 ze zm. - dalej jako rozporządzenie Rady nr 1408/71), odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2007/2008 oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ojciec dzieci Pan B. S. jest aktywny zawodowo, w rozumieniu Decyzji Nr 207 Komisji Administracyjnej Wspólnot Europejskich i zamieszkuje na terenie Niemiec. Wnioskodawczyni natomiast od stycznia 1995 r. przyznaną ma rentę inwalidzką, jest więc osobą nieaktywną zawodowo w rozumieniu ww. decyzji. Organ ustalił, iż w kraju zamieszkania wypłacane są ojcu świadczenia rodzinne na C. i K. S.. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a i art. 73 rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71, pracownik najemny zatrudniony na terytorium

1

jednego państwa podlega ustawodawstwu tego państwa i w państwie, w którym wykonuje pracę najemną lub działalność zawodową przysługują mu świadczenia rodzinne na członków rodziny tak jakby zamieszkiwali oni razem z nim. W przypadku pracowników najemnych obowiązuje zatem zasada, że świadczenia rodzinne są należne na mocy ustawodawstwa tego państwa, którego ustawodawstwem jest objęty pracownik nawet, jeżeli członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie. Członek rodziny wnioskodawczyni jest zatrudniony na terenie Niemiec, zatem zgodnie z powyższą regułą, świadczenia rodzinne na dzieci C. i K. S. zostały przyznane i wypłacone przez niemiecką instytucję właściwą.

A.S. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, iż składała wniosek w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków na swoje dzieci w MOPS w S. informując jednocześnie ten organ, iż za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego stara się o uzyskanie odpowiedniego zasiłku z Niemiec (postępowanie w tej sprawie trwa od 2005 r.). Podkreśliła także, że B. S. nie może uzyskać do rąk należnych świadczeń rodzinnych, bowiem nigdy nie zwróci go dzieciom, którymi nie interesuje się. Strona opisała postępowanie prowadzone przez Urząd Marszałkowski w tej sprawie, w szczególności fakt iż odwołała się od decyzji organu niemieckiego o przyznaniu kwoty zasiłku B. S.owi, na co nie uzyskała odpowiedzi ani z Niemiec ani od Urzędu Marszałkowskiego, który uprzednio doręczył jej pismo organu niemieckiego. Strona wnioskowała aby organ, z uwagi na fakt, że świadczenia przyznane ojcu dzieci w rzeczywistości do nich nie trafią (zaniżanie od wielu lat zasądzonych wyrokiem sądu alimentów), jako instytucja powołana do koordynacji wypłacania świadczeń rodzinnych w krajach Unii Europejskiej, podjął działania zmierzające do wypłaty na jej rzecz świadczeń rodzinnych nadal przez instytucję polską. Tylko w ten sposób bowiem, w ocenie strony, należne świadczenia rodzinne mogą zostać przeznaczone na potrzeby związane z utrzymaniem jej dzieci. Strona powołała się także na przepis art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1408/71.

Decyzją [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 13 ust. 1 i ust. 2 lit. a i art. 73 rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 74 z późn.zm) oraz art. 138 § 1

pkt 1 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odnoszące się do świadczeń rodzinnych bowiem ojciec C. i K. S. zamieszkuje na terenie Niemiec, jest tam zatrudniony i pobiera zasiłki rodzinne na dzieci, natomiast wnioskodawczyni zamieszkuje w Polsce, z uwagi na stan zdrowia jest osobą nieaktywną zawodowo (renta inwalidzka). Organ zważył zatem, iż rozpoznając powyższa sprawę należało stosować nie tylko przepisy porządku prawnego krajowego - ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, lecz przede wszystkim przepisy prawa wspólnotowego tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408 /71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia Rady nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.

Organ przytoczył treść art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 i stwierdził, że w przypadku pracowników najemnych obowiązuje zasada, że świadczenia rodzinne są należne na mocy ustawodawstwa tego państwa, którego ustawodawstwem jest objęty pracownik, nawet jeśli członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie. Sytuacja taka, w ocenie organu, zaistniałą w niniejszej sprawie bowiem B. S. (zamieszkałemu i zatrudnionemu na terenie Niemiec) przysługują świadczenia rodzinne w Niemczech także na członków rodziny mieszkających w Polsce, według ustawodawstwa tego państwa. Kolegium uznało także, iż z materiału dowodowego wynika, że B. S. w Niemczech otrzymuje zasiłek rodzinny na dwoje dzieci C. i K. S., którzy żyją w Polsce.

Organ odwoławczy stwierdził, iż A.S. jest także osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych na dzieci według ustawodawstwa polskiego, zatem powstała sytuacja kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych, w której konieczne jest zastosowanie reguł pierwszeństwa w tym zakresie. W oparciu o treść art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Rady nr 574/72 organ wskazał, że jeżeli w tym samym okresie na tego samego członka rodziny następuje kumulacja prawa do świadczeń rodzinnych, należnego na podstawie art. 73 rozporządzenia i prawa przyznanego

w kraju zamieszkania członków rodziny, a osoby zamieszkujące w Polsce nie prowadzą tu działalności zawodowej, kryterium wykonywania działalności zawodowej jest brane pod uwagę w celu określenia stosownego ustawodawstwa i ustalenia pierwszeństwa. Prawo do świadczeń rodzinnych w kraju zamieszkania członków rodziny podlega zawieszeniu do wysokości tych świadczeń w państwie zatrudnienia, przy czym zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania.

Z uwagi zatem na fakt, że A.S. jest osoba nieaktywną zawodowo, pierwszeństwo mają świadczenia należne na podstawie ustawodawstwa kraju ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek (aktywnego zawodowo) ojca jej dzieci B. S., czyli Niemiec.

Ponadto organ wskazał, że koordynacja świadczeń rodzinnych opiera się m.in. na zasadzie niekumulacji świadczeń co oznacza, że jeżeli świadczenie przysługuje z tytuły wykonywania pracy w jednym państwie członkowskim oraz równocześnie świadczenie tego rodzaju przysługuje w ustawodawstwie państwa, w którym mieszkają członkowie rodziny, świadczenia są wypłacane tylko z jednego tytułu. W ocenie organu zatem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie można było przyznać świadczeń rodzinnych na dzieci według ustawodawstwa polskiego, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2007/2008 orz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci C. i K. S.

W skardze na powyższą decyzję A.S. wniosła o jej uchylenie, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w Niemczech prawo do zasiłku rodzinnego na członków rodziny zamieszkałych na terytorium innego państwa ma pracownik niemiecki dopiero wtedy, gdy wywiązuje się ze świadczeń alimentacyjnych. W ocenie strony skarżącej ojciec dzieci wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego jedynie częściowo, o czym informowała organ, zatem brak było podstaw do odmówienia jej przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci. Skarżąca podniosła, iż Urząd Marszałkowski jako instytucja właściwa powołana do koordynacji świadczeń w zakresie zasiłków rodzinnych powinien wyjaśnić ze stroną niemiecką te sprawę i zabiegać, aby zasiłek był wypłacany do Polski lub przy braku takiej możliwości wycofać dokumentację i wypłacać zasiłek zgodnie z obowiązującym prawem polskim. Nadto A.S. podniosła, że organ pierwszej instancji wprowadził ją w błąd zapewniając, że istnieje możliwość wypłacania

jej przyznania przez organy niemieckie świadczenia w Polsce. Podkreślając trudną sytuację materialną swoją i dzieci oraz stan zdrowia, strona zarzuciła organom niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i brak uwzględnienia podnoszonej przez nią kwestii nieprzekazywania należnych dzieciom środków przez B. Steinbrannera, w kontekście przepisu art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1408/71. Jej zdaniem pomimo, iż zgodnie z prawem poinformowała właściwą instytucję o tym, że ubiega się o zasiłek rodzinny w innym państwie, nie rozpoznano prawidłowo jej sprawy i przyznano zasiłek bezzasadnie ojcu dzieci, który nie utrzymuje z nimi żadnego kontaktu oraz zaniża co miesiąc należną kwotę alimentów. Jednocześnie pozbawiono zasiłku skarżącą, a tym samym dzieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, podało, iż na wniosek A. S. było prowadzone odrębne postępowanie mające na celu spowodowanie przekazywania zasiłków rodzinnych z Niemiec bezpośrednio do rąk skarżącej, w trybie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1408/71, jednak wniosek ten został przez instytucję niemiecką odrzucony, ponieważ w jej ocenie ojciec dzieci w pełni spełnia obowiązek alimentacyjny względem dzieci C. i K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, póz. 483 ze zm.) stanowi, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

W dniu 16 kwietnia 2003 r. podpisany został w Atenach traktat dotyczący przystąpienia tzw. nowych państw, m.in. Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku, Nr 90, póz. 864 ze zm.). Na mocy postanowień tegoż Traktatu Rzeczpospolita Polska stała się z dniem 1 maja 2004 roku członkiem Unii Europejskiej i stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych (art. 1 i art. 2 ust. 2 Traktatu). Co za tym idzie, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich oraz aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia (art. 2 w zw. z art. 1 pkt a i b Aktu dotyczącego warunków przystąpienia (...) - stanowiącego część cyt. Traktatu).

Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 roku, nr 90, poz.864/2 ze zm.) w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w tym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Natomiast decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana.

Jak z powyższego wynika - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej -dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje również kontrolę pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 roku stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym także z aktami normatywnymi wydawanymi przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności (zasada legalności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza bowiem, iż począwszy od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego.

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla jej dzieci C. oraz K. S., na okres zasiłkowy 2007/2008.

Organy odmówiły ustalenia tego prawa - powołując się w szczególności na art. 13 ust. 1 i ust. 2 lit. a oraz art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.

W sprawie bezspornym pozostawało, że urodzona 11 listopada 1991 r. córka skarżącej - C. S. oraz uodzony 22 czerwca 1993 r. syn K. S., zamieszkują w Polsce wraz z matką, która sprawuje nad nimi opiekę. Nie budziły również zastrzeżeń ustalenia organów, zgodnie z którymi skarżąca nie pracuje, bowiem od stycznia 1995 r. przyznano jej świadczenie rentowe w związku z niezdolnością o pracy (zaświadczenie ZUS). Ojciec dzieci, były mąż skarżącej B. S. jest obywatelem niemieckim, zatrudnionym w Niemczech.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, póz. 992 z późn.zm. - wszystkie przepisy w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), świadczenia rodzinne przysługują:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, póz. 1694), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Świadczenia rodzinne przysługują ww. osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy czym, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 15a ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o: "przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego",

oznacza to rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, str. 2, z późn.zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1972, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 83, z późn. zm.).

Z powyższej regulacji wynika, iż prawo do świadczeń rodzinnych w polskim systemie zabezpieczenia społecznego nie jest uzależnione ani od tego czy ubiegająca się o nie osoba jest osobą zatrudnioną (aktywną zawodowo), ani od tego czy podlega ubezpieczeniu.

Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, oraz postępowanie w tych sprawach prowadzi - zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 powołanej ustawy - organ właściwy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy). Jednakże w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23 a wymienionej ustawy - decyzje wydaje marszałek województwa, który pełni również funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. rozporządzenia nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw-, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania.

8

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71, przedmiotowe rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu.

Określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego udzielane są świadczenia lub w przypadkach, określonych w art. 22 ust. 1 lit. a) i w art. 31, przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium ta osoba zamieszkuje; jednakże, jeżeli to ustawodawstwo uznaje za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego jedynie osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z pracownikiem najemnym lub osobą prowadzącą działalność na własny rachunek, lub studentem, warunek ten uważa się za ukończony, jeżeli osoba, o której mowa, pozostaje głównie na utrzymaniu tej osoby. W przypadku gdy ustawodawstwo Państwa Członkowskiego nie umożliwia odróżnienia członków rodziny od innych osób, do których się ono odnosi, termin "członek rodziny" rozumie się zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w załączniku l. W przypadku świadczeń dla osób niepełnosprawnych, przyznanych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego wszystkim obywatelom tego państwa, spełniającym wymagane warunki, określenie "członek rodziny" obejmuje przynajmniej małżonka, dzieci niepełnoletnie lub pozostające na utrzymaniu pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, lub studenta (art. 1 lit. f) i) i ii) rozporządzenia Rady nr 1408/71).

Osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego Państwa Członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego Państwa, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w tymże rozporządzeniu (art. 3 -zasada równego traktowania).

Zakres przedmiotowy ww. rozporządzenia został określony w jego art. 4. Zgodnie z ustępem 1 lit. h tegoż artykułu, rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą między innymi świadczeń rodzinnych. Rozporządzenie stosuje się do powszechnych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych,

jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora w zakresie świadczeń określonych w ust. 1 (art. 4 ust. 2). Zgodnie z art. 4 ust. 2a, zakres przedmiotowy rozporządzenia obejmuje także specjalne systemy świadczeń o charakterze bezskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej.

Przepisów rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie stosuje się natomiast do ustawodawstw Państwa Członkowskiego dotyczących specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, których ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa, do pomocy społecznej i opieki zdrowotnej, a także do systemów świadczeń dla ofiar wojny lub jej skutków (art. 4 ust. 2b i ust. 4).

Z powyższego wynika, że jeżeli krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji w trybie tegoż rozporządzenia.

W art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 przyjęto, iż do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 1 lit. h), z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu wstępnym z dnia 5 maja 1983 roku, wydanym w sprawie Paola Piscitello v. Istituto Nazionale delia Previdenza Sociale (C-139/82, ECR 1983/5/01427), wyjaśnił, że o kwalifikacji danego świadczenia do systemu koordynacji w zakresie ubezpieczeń społecznych decydują warunki nabycia i skutek jaki ma wywołać przyznanie świadczenia. Dodatkowo - w wyroku z dnia 16 lipca 1992 roku (orzeczenie wstępne), wydanym w sprawie Rosę Hughes v. Chief Adjudication Officer, Belfast (C-78/91, ECR 1992/7/1-04839), Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że jeżeli świadczenie przyznawane jest na podstawie pewnych obiektywnych i ogólnie sformułowanych kryteriów, nie zaś na podstawie doraźnej oceny, to ze względu na swoją funkcję jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 i jako takie jest włączone do świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2007 roku,

10

wydanym w sprawie Aldo Celozzi v. Innungskrankenkasse Baden-Wurttemberg (orzeczenie wstępne, C-332/05, Baza Orzeczeń LEX nr 227179), w którym stwierdził: "Stosownie do utrwalonego orzecznictwa Trybunału rozróżnienie między świadczeniami, do których rozporządzenie nr 1408/71 nie ma zastosowania, a świadczeniami, do których ma ono zastosowanie, dotyczy zasadniczo elementów konstytutywnych każdego świadczenia, w szczególności jego celu i warunków przyznania (...) świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, o ile po pierwsze dane świadczenie przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz po drugie jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (...)"

Istotne znaczenie z punktu widzenia konieczności dokonania oceny przynależności danego świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych ma również orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2002 roku, wydane w postępowaniu toczącym się przeciwko Eila Paivikki Maaheimo (C-333/00, ECR 2002/11 A/1-10087), w którym Trybunał stwierdził, że wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia nr 1408/71, definiującym pojęcie "świadczenia rodzinne", musi być interpretowane w ten sposób, że obejmuje ono również wypłatę ze środków publicznych do budżetu rodzinnego, przeznaczoną na zmniejszenie kosztów poniesionych w związku z utrzymywaniem dzieci. Podobnie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 roku, wydanym w sprawie Nils Laurina Effing (C-302/02, Baza Orzeczeń LEX nr 215785), w którym - powołując się na swoje wcześniejsze orzeczenia z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie Offermans (C-85/99, Baza Orzeczeń LEX nr 83175) oraz z dnia 5 lutego 2002 roku w sprawie Humer (C-255/99, ECR 2002/2/1-01205), stwierdził, że użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci.

Skarżąca ubiega się o przyznanie dla swoich dzieci C. i K. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na okres zasiłkowy 2007 /2008 (wniosek z dnia [...] r.). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obydwa powyższe świadczenia należą do tego rodzaju świadczeń. W myśl art. 4 ust. 2 ww. ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, natomiast

11

dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego (art. 8 pkt 6 w zw. z art. 14 ust. 1). Dodatek ten przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, w wysokości 100 zł na dziecko.

W ocenie Sądu zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego mieszczą się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71, ponieważ z ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie to organy przyznają na podstawie prawnie zdefiniowanych warunków, bez żadnej indywidualnej i subiektywnej oceny, w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia utrzymania dziecku, w tym także dodatkowych kosztów zwianych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego, a więc właśnie wyrównania kosztów utrzymania rodziny, której członkiem jest dziecko. Powyższe oznacza, iż jak zasadnie stwierdziły to organy orzekające w niniejszej sprawie, co potwierdza także skarżąca, omawiane świadczenia rodzinne są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady nr 1408/71. Tym samym mają do niego zastosowanie, w przypadku zbiegu świadczeń, przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, jak i rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz. U. UE. L. z 1972 roku, nr 74, póz. 1 ze zm. - dalej jako Rozporządzenie Rady nr 574/72).

Rozporządzenia Rady nr 1408/71 i nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujący warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje (tak Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 12 lipca 1979 roku wydanym w sprawie Bruno Brunori v. Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz - orzeczenie wstępne, sygn. 266/78 ECR 1979/6-7/02705, oraz w wyroku z dnia 28 lutego 1989 roku w sprawie Wilhelm Schmitt v. Bundesversicherungsanstalt fur Angestellte - orzeczenie wstępne, sygn. 29/88, ECR 1989/2/00581, zob. także T. Bińczycka - Majewska

12

w "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 42- 43).

Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w ww. rozporządzeniach, Rada inspirowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu Rzymskiego (Traktat WE), według której prawo wspólnotowe musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Wspólnoty całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń. Świadczy o tym także treść preambuły rozporządzenia Rady nr 1408/71, w której stwierdza się m. in.:

- niezbędne jest poszanowanie szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego i opracowanie jedynie systemu koordynacji,

- niezbędne jest, w ramach tej koordynacji, zagwarantowanie we Wspólnocie równości traktowania przez różne ustawodawstwa krajowe pracowników zamieszkujących w Państwach Członkowskich oraz osób pozostających na ich utrzymaniu, jak również osób pozostałych przy życiu po ich śmierci,

- przepisy w celu koordynacji ustawodawstw krajowych dotyczących zabezpieczenia społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu pracowników, będących obywatelami Państw Członkowskich i powinny przyczynić się do polepszenia ich poziomu życia i warunków zatrudnienia,

- przepisy w celu koordynacji muszą gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści,

- w celu uniknięcia nieuzasadnionego łączenia świadczeń należy przewidzieć zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny.

Koordynacja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na

czterech podstawowych zasadach, którymi są:

- zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową,

- zachowanie praw nabytych,

- kumulacja wszystkich okresów ubezpieczenia,

- zapobieganie kumulowaniu świadczeń.

13

Rozporządzenie Rady nr 1408/71 zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 1408/71). Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia Rady nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia (wskazywanym przez organy jako podstawa prawna wydanych w niniejszej sprawie decyzji) pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. To uprawnienie nie może być zniesione przez regulacje zawarte w ustawodawstwie krajowym, na mocy którego osoby niezamieszkujące na terytorium państwa członkowskiego mogłyby zostać pozbawione świadczeń rodzinnych. Wynika to z faktu, iż reguła lex loci laboris jest fundamentalną zasadą rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. Zasadniczym celem, jaki ma spełnić omawiany przepis, jest uniemożliwienie państwu członkowskiemu uzależnienia prawa do świadczeń rodzinnych od warunku zamieszkiwania członków rodziny na terytorium tego państwa, gdyż warunek taki stanowi przeszkodę w skorzystaniu przez pracownika wspólnotowego z prawa do swobodnego przepływu. W razie spełniania wszystkich warunków formalnych umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika, w tym współmałżonek oraz małoletnie dziecko, ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych, mogą powoływać się bezpośrednio na zapisy art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71. Wielokrotnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyjaśniał, że współmałżonek pracownika może powoływać się -wnioskując o przyznanie świadczeń rodzinnych - bezpośrednio na art. 73, pod warunkiem, że jest on członkiem rodziny pracownika, który spełnia warunki wymienione w art. 73 i o ile przedmiotowe świadczenia traktowane są jako świadczenia dla członków rodziny, zgodnie z ustawodawstwem krajowym (por. wyrok ETS z dnia 16

14

lipca 1992 roku w sprawie Hughes, C-78/91, ECR 1992/7/1-04839; wyrok ETS z dnia 10 października 1996 roku w sprawie Hoever, Zachow, C-245/94, ECR 1996/10/1-04895).

Należy w tym miejscu zauważyć, iż art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego polegające na tym, iż osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI rozporządzenia. Na podstawie ww. przepisu organy nie mogły zatem odmówić członkowi rodziny pracownika przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca zamieszkania.

Uprawnienie z art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71, w przypadku gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, musi zostać zestawione z regułami "antykumulacyjnymi" rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 (tak też Małgorzata Rusewicz w "Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie" pod red. G. Uścińskiej, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, str. 306-308).

Jak z powyższego wynika ojciec dzieci skarżącej - B. S., jako osoba zatrudniona na terytorium Niemiec i obywatel tego kraju, jest na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny (to jest dzieci), którzy zamieszkują terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium Niemiec.

Jednocześnie dzieciom skarżącej - C.i i K.owi S., podobnie jak i samej skarżącej, jako obywatelom polskim, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do postanowień tej ustawy zawartych w art. 1 ust. 2 i 3.

15

W tym stanie rzeczy zachodzić zatem może zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 z uprawnieniami przysługującymi na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Reguły "antykumulacyjne" stosowane w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych przysługujących pracownikom lub osobom samodzielnie zarobkującym, a także członkom ich rodzin, zostały ustanowione w art. 76 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz w art. 10 § 1 rozporządzenia Rady nr 574/72. W celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia z tymi świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo państwa zamieszkania dzieci i/lub małżonka, ww. przepisy określają reguły pierwszeństwa zbiegających się norm. Muszą one być stosowane wtedy gdy dana osoba ma równolegle prawo do dwóch rożnych świadczeń rodzinnych, jak i wówczas gdy prawo do takich świadczeń mają dwie różne osoby (rodzice) na to samo dziecko.

Reguły wspólnotowej koordynacji stosuje się do dwóch sytuacji zbiegu świadczeń rodzinnych. Pierwsza z nich jest przedstawiona w art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71, dotyczy sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących we właściwym państwie członkowskim (państwie miejsca pracy) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania beneficjenta przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, a co za tym idzie stosownego stażu ubezpieczeniowego. Tym samym art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia.

Natomiast druga zasada (przywołana w zaskarżonym orzeczeniu) została opisana w art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72, a dotyczy rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Powyższy przepis stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych).

16

Przedmiotowy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.

Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, iż prawo do świadczeń należnych w państwie miejsca zamieszkania uniezależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek podlega zawieszeniu jedynie do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych - na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 - w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Zastosowanie ww. przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej, określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania. Jeżeli natomiast ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania, to -zdaniem Sądu - brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu. Żaden z przepisów zawartych w rozporządzeniach Rady nr 1408/07 i nr 574/72 takiej sankcji bowiem nie zawiera.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 zgodna jest z przyjętą przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości linią orzeczniczą dotyczącą interpretowania przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. W swoich orzeczeniach Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż zastosowanie ww. rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie

17

ustawodawstwa krajowego. Stanowisko takie zajął Trybunał m. in. w orzeczeniu z 1977 roku w sprawie Strhel (wyrok w sprawie Strhel c. Nationaal Pensioenfounds voor Monwerkers /Belgia/, Zbiór orzeczeń ETS z 1977 roku, s. 211), uznając za niezgodne z art. 51 Traktatu ograniczenie kumulacji świadczeń, które prowadziłoby do zmniejszenia uprawnień przysługujących zainteresowanemu po zastosowaniu wyłącznie ustawodawstwa krajowego (zob. także T. Bińczycka - Majewska "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 43). Również w wyroku z dnia 21 października 1975 roku, w sprawie Petroni (orzeczenie wstępne w sprawie Teresa i Silvana Petroni v. Office national des pensions pour travailleurs salaries /ONPTS/ Bruksela, C-24/75, ECR 1975/7/01149), Trybunał podkreślił, że ubezpieczeni przemieszczający się w obrębie Wspólnoty nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji niż osoby objęte systemem ubezpieczeń społecznych tylko jednego państwa członkowskiego (zob. także Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, pod red. G. Uścińskiej, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, str. 314-316). Podobne stanowisko zawarł Trybunał w wyroku z dnia 14 grudnia 1989 roku wydanym w sprawie Theo Hammer v. VZW Securex Kinderbijslagfonds i Rijksdienst voor Kinderbijslag der Werknemers (orzeczenie wstępne, C-168/88, ECR 1989/11/04553) stwierdzając, że cel art. 48 - 51 Traktatu nie zostałby osiągnięty, gdyby pracownicy, w rezultacie korzystania z prawa swobodnego przepływu, mieli stracić przywileje w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, zagwarantowane im w ustawodawstwie jednego z Państw Członkowskich.

Pogląd, że określona w art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych przyznane w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 roku wydanym w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstalt fur Arbeit (orzeczenie wstępne, 104/80, Baza Orzeczeń LEX nr 132368) stwierdzając, iż art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 z późniejszymi zmianami zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa Państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w Państwie zamieszkania przez małżonka

18

prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. W tym samym wyroku Trybunał podkreślił także, iż reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego.

Reasumując należy stwierdzić, iż zgodnie z cyt. powyżej art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72, przysługujące dzieciom skarżącej prawo do poszczególnych świadczeń rodzinnych, należnych zgodnie z polskim ustawodawstwem, jest zawieszone jedynie wtedy, gdy w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia zgodnie z ustawodawstwem niemieckim, do wysokości kwoty tych świadczeń. Jeżeli jednak kwota świadczeń rodzinnych należnych ojcu dzieci (byłemu mężowi skarżącej) i członkom jego rodziny w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia byłaby niższa, aniżeli kwota świadczeń należnych w Polsce, skarżąca jest uprawniona do dochodzenia, z tytułu sprawowania opieki nad swoimi małoletnimi dziećmi, od właściwej instytucji państwa zamieszkania świadczenia dodatkowego, w wysokości odpowiadającej różnicy między tymi dwiema kwotami. Jeżeli natomiast ustawodawstwo niemieckie w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania (polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych), to - zdaniem Sądu - brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu.

Do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym postępowań w sprawach świadczeń realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej, w tym zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy

19

(art. 11 Kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wielu z przedstawionych wyżej zasad, zarówno w toku postępowania, w tym postępowania kontrolnego, jak i przy rozstrzyganiu sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organy przedwcześnie orzekły o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych związanych z częściowym pokryciem kosztów utrzymania jej dzieci.

Nie zbadano bowiem jakie świadczenia i w jakiej wysokości przysługują rodzinie skarżącej w Niemczech i nie ustalono czy pokrywają się one z dochodzonymi w niniejszej sprawie przez skarżącą na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - zasiłkiem rodzinnym oraz dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci. W szczególności nie ustalono czy i na jakiej podstawie właściwy organ niemiecki przyznał ostateczną decyzją i jakie konkretnie świadczenia ojcu dzieci, za jaki okres, w jakiej wysokości. Należy przy tym podkreślić, iż rozważenia wymaga zastosowanie ewentualnych reguł koordynacyjnych zarówno w stosunku do zasiłku rodzinnego, jak i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W prawdzie, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatki do zasiłku rodzinnego są w stosunku do niego świadczeniem pochodnym, jednakże w ocenie Sądu, należy je uznać za oddzielne świadczenie, jak sama nazwa wskazuje "dodatkowe", uwarunkowane spełnieniem dodatkowego kryterium - rozpoczęcia w szkole nowego roku szkolnego i związanych z tym zwiększonych wydatków rodziny. Nie ustalono także sposobu rozstrzygnięcia przez właściwą instytucję niemiecką odwołania (datowanego na 28 listopada 2008 r.) skarżącej od decyzji z dnia 31 października 2007 r., które wszakże wnosiła między innymi za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń - organy naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji

20

publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z art. 7 i 77 § 1 Kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów, nr 574/72, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż zaniedbanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego do okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 84a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 instytucje i osoby objęte zakresem niniejszego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy w celu zapewnienia właściwego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia. Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszelkie zapytania w odpowiednim czasie i w związku z tym zapewniają osobom zainteresowanym wszelkie informacje wymagane do wykonywania praw powierzonych im przez niniejsze

21

rozporządzenie. Zainteresowane osoby informują instytucje państwa właściwego oraz państwa zamieszkania tak szybko, jak to jest możliwe, o wszelkich ewentualnych zmianach w ich sytuacji osobistej lub rodzinnej, które wpływają na ich prawo do świadczeń na podstawie niniejszego rozporządzenia.

W przypadku trudności w interpretacji lub zastosowaniu niniejszego rozporządzenia, które mogą zagrozić prawom osób objętych przez niniejsze rozporządzenie, instytucja państwa właściwego lub państwa zamieszkania zainteresowanej osoby nawiązuje kontakt z instytucją(-ami) zainteresowanego Państwa Członkowskiego. Jeżeli nie można znaleźć rozwiązania w odpowiednim czasie, zainteresowane władze mogą zachęcać do interwencji Komisję Administracyjną.

Powyższe oznacza, iż organ właściwy do orzekania w sytuacji, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, winien obywatelowi udzielić wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia mu skorzystania z przysługujących mu praw, na podstawie ww. przepisów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób nie dostrzec, iż Marszałek Województwa Lubuskiego takowej pomocy Alicji S. nie udzielił, na co wskazuje niedopełnienie właściwych czynności w celu uzyskania przez nią należnych świadczeń pomimo zwracania się w tej sprawie z wnioskiem już w 2004r. To również właściwe instytucje Rzeczypospolitej Polskiej jako członka Unii Europejskiej winny udzielić skarżącej będącej osobą niepełnosprawną (wychowującą dwoje dzieci) możliwej pomocy w celu wyegzekwowania, zgodnie z prawem wspólnotowym oraz prawem kraju zamieszkania i obywatelstwa ojca tych dzieci, należnych jej świadczeń rodzinnych niezbędnych dla utrzymania dzieci.

W konsekwencji Marszałek Województwa niezależnie od rozpoznania merytorycznego niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej, winien ustalić także stan faktyczny sprawy w zakresie akcentowanego przez skarżącą rzeczywistego nieprzekazywania jej należnych świadczeń na bieżące potrzeby związane z utrzymaniem małoletnich dzieci przez ich ojca. Co nie jest tożsame ze spełnianiem obowiązku alimentacyjnego (bądź realizowaniem go w wysokości niższej od należnej). Na podstawie analizy okoliczności sprawy, organ winien podjąć niezbędne działania w celu ewentualnego doprowadzenia do przeznaczania przyznanych przez instytucję niemiecką ojcu dzieci świadczeń rodzinnych - bezpośrednio do rąk skarżącej na rzecz utrzymania bieżącego dzieci, z zastosowaniem przepisów art. 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady nr 1408/71.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi, zgodrrie z którym, wobec ustalenia braku możliwości wypłacenia świadczeń rodzinnych do rąk skarżącej, jako

22

osoby sprawującej bezpośrednią opiekę nad małoletnimi dziećmi zamieszkującymi wraz z nią w Polsce, przez instytucję niemiecką na zasadach obowiązujących w tym państwie, organy polskie winny wypłacać jej świadczenia nadal na dotychczasowych zasadach. Powyższe żądania nie znajduje podstaw prawnych zarówno w prawie wspólnotowym, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji, w której istnieją podstawy do zastosowania systemu koordynacji wybór instytucji właściwej do wydania decyzji, kraju zobowiązanego do wypłaty świadczeń oraz osoby, na rzecz której ta wypłata ma nastąpić nie należy do swobodnego uznania organu, do którego strona zwróciła się z wnioskiem, ani też od uznania wnioskodawcy. Zagadnienia te szczegółowo regulują wskazane wyżej przepisy prawa wspólnotowego, które przewidują także wyjątki od zasad ogólnych (np. art. 75 ust. 2),

Polski sąd administracyjny powołany jest jedynie do badania zgodności z prawem działalności krajowych organów administracji publicznej. Poza kognicją Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie pozostają zatem decyzje administracyjne wydane przez organy innych krajów Wspólnoty bądź ich bezczynność, które podlegają kontroli właściwego sądu danego kraju. Ponadto, po wyczerpaniu trybu zaskarżenia właściwego dla procedury danego państwa, każdy obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej może dochodzić ochrony swych praw także przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

23