Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1686/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1130/15 w sprawie ze skarg D. B., B. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1130/15 oddalił skargi D. B., B. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] września 2014 r. H. S. złożył w Urzędzie Gminy w D. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego (polegającej na zamianie wypełnienia ścian z witryn oszklonych na ściany ceramiczne z bloczków gazobetonowych) zlokalizowanej na działce nr [...], obręb D., gm. D. We wniosku wskazał, że na działce objętej wnioskiem istnieje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa gospodarcza, której dotyczy nadbudowa (legalizacja samowoli budowlanej). Podał następujące parametry budynku objętego wnioskiem: szerokość elewacji frontowej - 15 m; wysokość budynku do kalenicy od poziomu terenu - 5,35 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 4,07 m; geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia 34°.

Wójt Gminy D.– po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku uchylenia jego wcześniejszej decyzji przez organ odwoławczy – decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...] - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym D., gm. D. Wskazał następujące parametry inwestycji: szerokość elewacji frontowej - bez zmian, wysokość głównej kalenicy - 5,35 m; kąt nachylenia dachu - 34% (18,78°); kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równolegle; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 4,07 m; układ połaci dachowych - dwuspadowy; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - bez zmian; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że istniejący budynek objęty wnioskiem, posiadający wyznaczone parametry, wpisuje się w otoczenie, nie góruje nad budynkami sąsiednimi i nie przekracza dopuszczalnych norm. Ponadto organ podniósł, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa uwzględniająca badane parametry i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) został spełniony.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli D. B. oraz B. i M. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w toku postępowania opracowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem, która pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bowiem z zebranego materiału dowodowego wynika jakie przesłanki zadecydowały o uznaniu, że inwestycja wskazana we wniosku spełnia warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza uzasadnia dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany oraz wskazuje ile wynosi front działki inwestora (18,5 m). W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez przepisy prawa, ale organ wyjaśnił, że obszar ten tworzy urbanistyczną całość. Ponadto organ wskazał wprost, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wiatą, budynkiem gospodarczym oraz dobudowanym do niego budynkiem warsztatu tapicerskiego. Przy czym zaznaczył, że budynki inne niemieszkalne i gospodarcze znajdujące się w obszarze analizowanym posadowione są na granicy z działkami sąsiednimi, a także w nieznacznej odległości od granicy działki. Potwierdza to również załączona do akt sprawy mapa oraz dokumentacja fotograficzna. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na fakt, że odwołujący podnoszą kwestie immisji związanych z tak bliskim posadowieniem budynków.

Organ odwoławczy przyjął także, że w niniejszej sprawie została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, iż spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza spełnia również wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Jest ona bardzo szczegółowa i określa wszystkie parametry jakie powinny być oznaczone według ww. rozporządzenia.

Kolegium podniosło też, że specyfika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się jedynie do badania urbanistycznej dopuszczalności lokowania określonej inwestycji. Natomiast wszelkie kwestie techniczne związane z jej wykonaniem (czy jak w niniejszej sprawie doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z prawem w ramach postępowania legalizacyjnego), czy zakresu popełnionej samowoli wykraczają poza właściwości organów w niniejszej sprawie. Stąd też organ wskazał, że podnoszone przez odwołujących się zarzuty, związane z naruszeniem ich prawa własności w związku z degradacją należących do nich gruntów, brakiem zgody na legalizację samowoli budowlanej H. S., którą uważają za szkodliwą dla terenów sąsiednich, nie mogły mieć wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wnieśli D. B. oraz B. i M. P. D. B. obu wydanym w sprawie decyzjom zarzuciła sprzeczność z warunkami określonymi w art. 61 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że rozbudowany samowolnie budynek gospodarczy burzy ład przestrzenny, a w analizach urbanistycznych jest porównywalny wysokością i kubaturą do budynków mieszkalnych, a nie gospodarczych. Ponadto budynek ten nie ma odbioru technicznego, a mimo tego jest tam prowadzona uciążliwa i niebezpieczna dla zdrowia i życia ludzi działalność gospodarcza – produkcja miodu. Natomiast B. i M. P. w złożonej przez siebie skardze zarzucili, że zaskarżona decyzja usankcjonowała ominięcie prawa przez inwestora, który stopniowo podwyższał posadowione na jego działce zabudowania gospodarcze. Zaznaczyli też, że na działkach sąsiednich znajdują się jedynie niewielkie parterowe budynki gospodarcze, pełniące funkcję służebną względem funkcji mieszkaniowej. Powołali się przy tym na art. 5 Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. oddalił wniesione skargi, uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji omawiając instytucję ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że celem prowadzonego w tym zakresie postępowania jest ocena, czy dopuszczalna jest zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co podlega sprawdzeniu w toku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy architektoniczno-urbanistycznej), przeprowadzonej na obszarze analizowanym i będącej jednym z głównych elementów materiału dowodowego w rozpatrywanym przedmiocie. W związku z tym podkreślił, że w sprawie taki obszar wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawiązując też do spostrzeżeń zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i inna niemieszkalna.

Sąd podzielił pogląd, że zamierzenie to spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji, opowiadając się za prezentowanym w orzecznictwie szerokim jego rozumieniem, nie tylko jako automatycznego powielenia dotychczasowej funkcji terenu sąsiedniego, ale też jako jej uzupełnienia. Sąd zauważył przy tym, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe, drobnej produkcji itp.), uzupełniające funkcję wiodącą na danym terenie i mieszczące się przez to w granicach panującego na danym obszarze zagospodarowania terenu. Dlatego też uznał, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie będzie zaburzać zastanej funkcji analizowanych terenów.

Sąd stwierdził także, że inwestycja polegająca na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego sprawia, że zmianie nie ulegnie linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Zmienią się natomiast parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, w tym: kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, układ połaci dachowych, kąt nachylenia, a także wysokość głównej kalenicy. Przy czym sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki uregulowany został w przepisie § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przytaczając brzmienie poszczególnych ustępów ww. przepisu uznał, że parametr ten, ze względu na analizę już istniejącego budynku (samowola budowlana) oraz przy uwzględnieniu wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, słusznie wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym wynika, że parametr ten kształtuje się na poziomie od 1,7 m do 9 m, dlatego też wysokość 4,07 m nie przekracza, ani też nie stanowi jej skrajnej wartości.

Za błędne uznał natomiast Sąd stanowisko skarżących, że treść analizy powinna obejmować tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. budynki gospodarcze. Sąd zauważył, że przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Tak więc analiza nie może odnosić się tylko do określonej kategorii obiektów, ale do całej istniejącej zabudowy. A jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje istniejąca zabudowa uwzględniająca badane parametry, tj. o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 1,7 m do 9 m, wysokości głównej kalenicy od 1,5 m do 11 m, budynki usytuowane główną kalenicą równolegle i prostopadle do frontu działki, z dachami płaskimi, jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci od 5° do 45°.

Sąd stwierdził zatem spełnienie w niniejszej sprawie warunków z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył przy tym, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem całego postępowania legalizacyjnego, gdyż wyznacza ogólne ramy dotyczące legalizacji spornej inwestycji. Na tym etapie nie mogą być zatem badane kwestie dotyczące legalności prowadzenia działalności gospodarczej w spornym budynku, czy też braku odbioru technicznego tego budynku. Za przedwczesne na tym etapie postępowania, uznał także Sąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane czy też art. 5 Kodeksu cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. i M. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy sporna rozbudowa budynku gospodarczego do wysokości znacznie odbiegającej od zabudowy o takim samym charakterze istniejącej na sąsiednich działkach, zaburza całkowicie istniejący uprzednio harmonijny układ domów jednorodzinnych z położonymi za nimi ogrodami i parterowymi budynkami gospodarczymi znajdującymi się przy granicy z działkami sąsiednimi;

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że charakter wnioskowanej inwestycji (budynek gospodarczy) oraz istniejący układ zabudowań gospodarczych względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiednich nieruchomościach nie ma znaczenia przy określeniu parametrów budynku gospodarczego, którego wysokość usprawiedliwiono samowolą budowlaną i istniejącymi w obszarze analizowanym budynkami mieszkalnymi i "innymi niemieszkalnymi";

b) art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy ocenie dokonanej samowolnie rozbudowy budynku gospodarczego wynikających z tego przepisu dyrektyw – tworzenia harmonijnej całości oraz uwzględniania uporządkowanych relacji istniejących na działkach sąsiednich, na których budynki gospodarcze to parterowe budynki pełniące służebną funkcję względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

c) § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że dopuszczone tym przepisem wyznaczenie innej wysokości mógł usprawiedliwiać zastany stan rzeczy spowodowany samowolą budowlaną i wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub "innych niemieszkalnych" z pominięciem istniejącego harmonijnego układu parterowych budynków gospodarczych znajdujących się na tyłach niewielkich ogrodów przydomowych, położonych przy granicy z działkami sąsiednimi;

d) § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i opracowanie to dawało podstawę do ustalenia przyjętej wysokości budynku gospodarczego (5,35 m), podczas gdy autor analizy poprzestał jedynie na podaniu wartości granicznych od – do, nie wskazując w ogóle konkretnie, których zabudowań na działce parametry te dotyczą i nie wiadomo co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy "innej niemieszkalnej", a w otoczeniu spornej zabudowy znajdują się tylko parterowe budynki gospodarcze i nie jest prowadzona działalność gospodarcza;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez wykroczenie w swojej ocenie poza granice sprawy, której przedmiotem była analiza warunków zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, gdyż Sąd wypowiedział się na temat dopuszczalności funkcji produkcyjnej spornego budynku gospodarczego (bez określenia jakiej), która była sygnalizowana przez skarżących tylko dla zobrazowania w jaki sposób działania inwestora zmierzają do obejścia prawa, co doprowadziło Sąd do błędnej konkluzji, że rozbudowa budynku gospodarczego jest możliwa do parametrów "istniejącej zabudowy" w obszarze analizowanym, bez względu na charakter wnioskowanej zabudowy i istniejący układ zabudowy na przyległych działkach stanowiących osiedle domów jednorodzinnych z parterowymi budynkami gospodarczymi. Ponadto poza granicami niniejszej sprawy pozostaje stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania mogą być prowadzone w stosunku do legalnie wybudowanego obiektu lub obiektu zalegalizowanego przez nadzór budowlany. Tymczasem w sprawie nie powinno ujść uwadze, że chodzi o rozbudowę budynku gospodarczego w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a więc budynku o dopuszczonym już charakterze, który de facto jest wykorzystywany w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zajęcie rozbieżnego stanowiska co do funkcji spornej zabudowy, bowiem Sąd pierwszej instancji wypowiedział się na temat dopuszczalności funkcji produkcyjnej przedmiotowego budynku gospodarczego, przyjmując, że takie zamierzenie inwestycyjne nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów, gdy w ogóle nie wiadomo co autor analizy ma na myśli mówiąc o zabudowie "innej niemieszkalnej" i sam Sąd podkreślił, że chodzi o nadbudowę budynku gospodarczego, który może być użytkowany tylko jako budynek gospodarczy. Rozbieżność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż Sąd nie powinien się w ogóle wypowiadać na temat funkcji produkcyjnej, która nie była przedmiotem oceny organów orzekających;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły prawo materialne we wskazanym powyżej zakresie;

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji orzekające naruszyły procedurę administracyjną w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czy też art. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy ocenie dokonanej samowolnie rozbudowy budynku gospodarczego.

Zauważyć należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" powinien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami został wyznaczony obszar analizowany. Jak stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki inwestora wynosi 18,5 m, co spowodowało, że w obszarze analizowanym znalazły się tereny oddalone od działki objętej wnioskiem w odległości 55,5 m w każdą ze stron. Powyższa okoliczność wynika z części opisowej i części graficznej analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa, gospodarcza i inna niemieszkalna. Przedmiotowa inwestycja polegała na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego. Istniejący budynek gospodarczy stanowi więc zabudowę o funkcji gospodarczej. Powyższe oznacza, że nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję gospodarczą. Wskazać również należy, że inwestycja polegająca na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego sprawia, że zmianie nie ulegnie linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Zmienią się natomiast parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Przy czym jak wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje istniejąca zabudowa uwzględniająca badane parametry, tj. o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 1,7 m do 9 m, wysokości głównej kalenicy od 1,5 m do 11 m, budynki usytuowane główną kalenicą równolegle i prostopadle do frontu działki, z dachami płaskimi, jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci od 5° do 45°. Przy czym treść analizy, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie mogła, wbrew twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną, obejmować tylko określonych rodzajów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. budynków gospodarczych, gdyż funkcjonujące w przepisach prawa pojęcie "istniejąca zabudowa" jest pojęciem ogólnym i dotyczy całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a nie tylko określonej kategorii obiektów. Tak więc analiza funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym została przeprowadzona z uwzględnieniem całej istniejącej na tym obszarze zabudowy, w tym również budynków mieszkalnych oraz samowolnie nadbudowanego budynku gospodarczego. Zauważyć także należy, że wysokość budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...] tylko nieznacznie odbiega od wysokości nadbudowanego budynku gospodarczego inwestora, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (str. 108 – 112 akt administracyjnych). Okoliczność ta przeczy zatem twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną, że sporna inwestycja zakłócać będzie harmonijny dotychczas układ domów jednorodzinnych z parterowymi budynkami gospodarczymi.

W świetle powyższego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów § 3 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przyjęta przez organ pierwszej instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy miała bowiem uzasadnienie w wynikach analizy. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na to, że ten parametr budynku objętego wnioskiem (4,07 m) tworzy niewielki uskok (nie jest regularny) w stosunku do zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. nr [...], [...]), nie mógł on zostać wyznaczony na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ musiał zatem wielkość tę ustalić w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyniki analizy sąsiedniej zabudowy, która wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 1,7 m do 9 m. Wysokość nadbudowanego budynku gospodarczego (4,07 m,) nie przekracza wysokości istniejącej zabudowy.

Zaznaczyć też należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i analiza zastanej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja - nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego - wpisuje się w istniejące sąsiedztwo. W tych okolicznościach, mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że uznając dopuszczalność planowanej inwestycji na terenie objętym analizą, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć również należy, że ustalenie warunków zabudowy jest dopiero początkowym etapem całego procesu legalizacji spornej inwestycji. Na tym etapie nie mogły być bowiem rozstrzygane kwestie dotyczące odbioru technicznego budynku oraz warunków nasłonecznienia. Kwestie te jako dotyczące spełnienia wymogów zawartych w przepisach ustawy – Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy będą mogły być ewentualnie weryfikowane w odrębnych postępowaniach. Brak wyjaśnienia tych kwestii na obecnym etapie nie jest więc brakiem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy. A zatem Sąd pierwszej instancji właściwie przyjął, że organy orzekające w sprawie wyjaśniły wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, a ich ustalenia znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.

Zdaniem NSA na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wykroczenie w swojej ocenie poza granice sprawy i wypowiedzenie się na temat dopuszczalności funkcji produkcyjnej spornego budynku gospodarczego, jak też zajęcie rozbieżnego stanowiska co do funkcji spornej zabudowy. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną, Sąd nie wypowiedział się na temat dopuszczalności funkcji produkcyjnej spornego budynku gospodarczego, a jedynie dokonując oceny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów. Podniósł także, że z zatwierdzonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. projektu budowlanego spornego obiektu wynika, że dotyczy on budynku gospodarczego z nadbudową. Wskazał zatem, że budynek ten będzie mógł być użytkowany jako budynek gospodarczy. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego orzekł o dopuszczalności funkcji produkcyjnej spornej zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.