Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2637/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30 par. 4, art. 61a, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 754/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2637 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zmienił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg/ dobę odpadów i całkowitej pojemności ponad 25000 Mg, zlokalizowanej w miejscowości Klaudyn i częściowo na terenie m.st. Warszawy, zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] grudnia 2010 r. i [...] października 2011 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. złożyło Stowarzyszenie [...] w L. (dalej zwanego także Stowarzyszeniem), podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Środowiska na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do żądania jego wszczęcia.

Ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniosku Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Jak wskazał organ, art. 185 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) wyłącza stosowanie art. 31 K.p.a., nakazując stosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania środowiska (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy, Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., które było prowadzone z udziałem społeczeństwa. Nie brało natomiast udziału w postępowaniach dotyczących zmiany powyższego pozwolenia. W przypadku decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. orzeczona nią zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiązała się z istotną zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska, a więc zgodnie z art. 218 tej ustawy postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa i nie mógł mieć zastosowania art. 31 K.p.a. Przepis ten nie ma także zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 155 K.p.a. oraz art. 185 ust. 1, 2 i 2a Prawa ochrony środowiska w związku z art. 31 K.p.a., a także art. 31 ust. 1 w zw. z art. 157 § 2, art. 155 i art. 15 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej legitymacja do wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie wynika wprost z art. 155 K.p.a., bowiem zmiana decyzji w trybie tego przepisu wymaga zgody wszystkich stron tego postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych, które mocą tej decyzji nabyły prawa, w tym podmioty występujące w sprawie na prawach strony - organizacje społeczne. Brak zgody na zmianę treści decyzji stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżące Stowarzyszenie nie było uczestnikiem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., a więc nie wyraziło zgody na zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. i posiada interes prawny oraz legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na treść art. 61 K.p.a., Sąd podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania tak jak to uczynił w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wyłączenie w ust. 2 tego przepisu art. 31 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna w tego rodzaju sprawie dotyczącej innej osoby nie może żądać wszczęcia postępowania i nie jest jego stroną, gdyż ustawodawca zagwarantował ten przymiot ściśle określonym podmiotom. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a. i powinien być stosowany ściśle.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu zwykłym skarżące Stowarzyszenie brało udział na prawach strony jako organizacja ekologiczna na podstawie obowiązującego wówczas art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, działając w nim wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Umożliwia ona stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 K.p.a.) ani umorzenia postępowania (art. 105 § 2 K.p.a.), ani zawrzeć ugody (art. 114 K.p.a.), ani żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak podkreślił Sąd, pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skoro skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwyczajnego, a jedynie działało na prawach strony jako organizacja społeczna, to nie przysługuje mu prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 157 § 2 i art. 31 ust. 1 K.p.a., bowiem nie mając przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, nie miało uprawnień do wszczęcia takiego postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a., Sąd podkreślił, że zastosowanie tego przepisu możliwe jest tylko, gdy strona która nabyła prawo wyrazi na to zgodę. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie mocą tego pozwolenia nie nabyło żadnych praw, w związku z czym dla zmiany tego rodzaju decyzji nie była potrzebna jego zgoda. Wszystkie podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty dotyczące konieczności udziału wszystkich stron w postępowaniu dotyczącym zmiany nie mogły, zatem odnieść skutku w odniesieniu do skarżącego. Art. 28 K.p.a. i pogląd o zakresie stosowania art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyłącznie do postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i konieczności stosowania art. 28 K.p.a. do wszystkich pozostałych postępowań w świetle wyżej zaprezentowanej analizy także nie prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna (ekologiczna) ma prawo do żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. i że skarżące Stowarzyszenie było stroną toczącego się wcześniej postępowania. Z przepisu tego wynika, że aby uznać daną osobą za stronę musi zostać wykazane, że posiada ona interes prawny lub obowiązek, z których wywodzi swe prawa. Stowarzyszenie, działając jako organizacja ekologiczna nie ma żadnego interesu prawnego ani obowiązku, który uzasadniałby przyznanie mu przymiotu strony. Jego udział w postępowaniu był wyłącznie wynikiem zastosowania w procedurze administracyjnej przepisów dotyczących udziału w sprawie organizacji działających na rzecz społeczeństwa, co samo przez się nie jest równoznaczne z przyznaniem przystępującej do sprawy organizacji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego we wszczęciu tego rodzaju postępowania administracyjnego. Odwołując się do poglądów judykatury, Sąd stwierdził, że przepis ten nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania. Tylko przepis prawa materialnego stwarza podmiotowi legitymację procesową strony, a tego interesu po stronie Stowarzyszenia brak.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo organ uznał, że wobec braku po stronie skarżącego przymiotu strony zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co skutkuje zastosowaniem art. 61a K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i wymaga dla uruchomienia procedury administracyjnej wniosku uprawnionego podmiotu. Przeszkoda podmiotowa uniemożliwia skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania.

Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że skoro skarżący nie mógł być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, lecz jedynie uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, to skarżący nie może jako uczestnik na prawach strony żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo tego, że skarga ta winna zostać uwzględniona i postanowienia organu uchylone w całości; Sąd przyjął bowiem, że skoro skarżący nie był stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. postępowania zakończonego decyzją zmieniającą pozwolenie zintegrowane, lecz jedynie uczestnikiem na prawach strony tego postępowania, to skarżący jako uczestnik na prawach strony nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa interpretacja przepisów art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. prowadzi do konkluzji, iż skarżący jako uczestnik na prawach strony postępowania zwyczajnego ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organizacja społeczna nie ma legitymacji do żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie może być ona stroną, lecz jedynie uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem takiej decyzji, w sytuacji, gdy organizacja społeczna ma prawo żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od tego, czy przepisy prawa wyłączają, czy też nie wyłączają możliwości uczestniczenia przez taką organizację na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem takiej decyzji; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa wykładnia przepisu art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż organizacja społeczna może w każdym przypadku żądać wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 185 ust. 2a Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji, to skarżący nie miał prawa uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony i w konsekwencji nie może również żądać wszczęcia jako uczestnik na prawach strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy skarżący z uwagi na fakt, iż uczestniczył na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego winien był również uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, a więc jako uczestnik na prawach strony może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego;

5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska i art. 2 pkt 11 w zw. z załącznikiem I pkt 5.4. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U.UE.L.2008, Nr 24, poz. 8, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na przyjęciu, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczyło istotnej zmiany instalacji w rozumieniu powołanych przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Ponadto skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do niniejszej skargi decyzji Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jest konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w kwestii tego, czy będąca przedmiotem postępowania przed organem decyzja o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczyła istotnej zmiany instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca domagając się wszczęcia kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania, odnosiła przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do dwóch okoliczności sprawy: braku jej uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz niewyrażenia przez skarżącą zgody na zmianę tejże decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Obie te przesłanki pozostają ze sobą we wzajemnej relacji, znajdując swoje źródło w pominięciu i niewzięciu przez stronę skarżącą udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Taka konkluzja pozostaje również spójna z argumentacją wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdzie jej autor wprost odwoływał się do katalogu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., podejmując próby wykazania, iż mieszczą się w nim również podmioty na prawach strony, które brały udział w uprzednio prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym. Taka argumentacja wprost jednak nawiązuje do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność ta była konsekwentnie pomijana tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i organ administracyjny prowadzący niniejsze postępowania. Ma to o tyle znaczenie, iż jak wielokrotnie podkreślano tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie nadzwyczajne tryby postępowań administracyjnym są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być one stosowane zamienne. Naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być, zatem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt IV SA/Wa 988/97, LEX 45673; z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01, LEX nr 55741; z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 120/08, LEX nr 485364; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 184/10, LEX nr 992502 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014, str. 566- 567).

Pomimo powyżej ujawnionej wadliwości, nie można jednak uznać, aby skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zdołało wykazać, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola sądowoadministracyjna posiadała takie wady, które czyniłyby koniecznym jej podważenie z uwagi na ich istotny wpływ na wynik sprawy. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, strona skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., co skutkowało koniecznością zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a K.p.a. Dostrzec również trzeba i to, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był art. 61a K.p.a., czy też powinien być art. 149 § 3 K.p.a., to przesłanki ich zastosowania są tożsame. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (S. Chmielewski. Art. 61a K.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Monitor Prawniczy 2014 r., nr 2, str. 82- 88). W ramach tej oceny formalnej, jeśli nie wystąpi konieczność odmowy zainicjowania postępowania z przyczyn niebudzących wątpliwości – w przypadku powodów podmiotowych – ze względu na brak interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia procedury administracyjnej, organ powinien wszcząć postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnej pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony (por. B. Adamiak: tamże, str. 316). W utrwalonym orzecznictwie, wyważając powyższą zasadę, podkreślano jednak, że wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, o której mowa w art. 61a § 1K.p.a., ale również w art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy żądania wszczęcia postępowania przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06; z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1556/09; z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11; z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13).

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu jurysdykcyjnym domagała się wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydania w trybie art. 155 K.p.a. decyzji zmieniającej, ale z pominięciem jej udziału. Jak trafnie bowiem wywodzi Sąd pierwszej instancji taka organizacja społeczna nie jest stroną, o której mowa w art. 155 K.p.a.

Przede wszystkim podkreślić należy tę okoliczność, iż podmiot występujący w postępowaniach na prawach strony nie ma w nim interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. i dlatego też występuje w nim "na prawach strony" (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r. sygn. akt FPS 1/00, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 138). Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wiążą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Pojęcie "podmiotu na prawach strony" nie jest również tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami osób mającymi przymiot strony. Z tych też przyczyn w judykaturze w zasadzie jednolicie przyjęto, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony nie może żądać np. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 76; z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1905/12; z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 271/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z przyczyn zbieżnych z powyższymi, nie można uznać, aby organizacja społeczna, która brała udział uprzednio w postępowaniu jurysdykcyjnym, była również podmiotem, o którym mowa w art. 155 K.p.a., tj. stroną która nabywało prawo. Po pierwsze, bowiem już literalna wykładnia tego przepisu wyłącza uznanie, aby organizacja społeczna nabyła jakiekolwiek prawo i mogła domagać się w kolejnym postępowaniu jego ochrony w razie uchylenia lub zmiany. Nie ma ona, zatem żadnego interesu prawnego w postępowaniu w tym przedmiocie, co jest zresztą spójne z istotą udziału tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym, którym jest przede wszystkim ochrona interesu społecznego. Po drugie, udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony, w stosunku do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana (A. Gronkiewicz. Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2012 r. str. 218). Z tych też przyczyn jako wyjątek od zasady, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jako fakultatywny musi być interpretowany zawężająco. Zatem nie można było przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, iż jej udział w takim postępowaniu jest obowiązkowy, zaś powinnością organu wszczynającego postępowanie w takiej sprawie jest zawiadomienie jej o tym fakcie i uzyskanie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, chociaż nie wyklucza to uprawnienia organu do zawiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 31 § 4 K.p.a.

Z tych też przyczyn, trafnie przyjął organ administracyjny, a za nim Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca kasacyjnie nie miała interesu prawnego w żądaniu wszczęciu postępowania nieważnściowego w sprawie zakończonej w trybie art. 155 K.p.a., ta sama argumentacja znajdzie również zastosowanie odnośnie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Powyższe czyniło bezzasadnymi zarzuty naruszenia art. 28 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. (zarzut 1 kasacji), art. 145 § 1 pkt 1 lit. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 157 § 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. (zarzut 2) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. (zarzut 3).

Podnoszenie zarzutów naruszenia art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w związku z art. 155 K.p.a. (zarzut 4 kasacji) oraz art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w związku z art. 2 pkt 11 w związku z załącznikiem I pkt 5.4 dyrektywny Parlamentu i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli nie kwestionowało powyższej oceny, bowiem nawet przyjęcie, jak chce tego skarżące Stowarzyszenie, że przedmiotem postępowania była zmiana pozwolenia zintegrowanego dotycząca istotnej zmiany instalacji, powodowało odesłanie do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który odnosi się jedynie do zgłoszenia chęci uczestnictwa organizacji społecznej, a więc nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego skarżącej we wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.