Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2133/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako "p.b") po rozpatrzeniu odwołania K. L. (dalej jako "skarżący"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "organ I instancji" "PINB [...]", "PINB") z dnia 22 grudnia 2020 r., nr [...], orzekającej o odstąpieniu od nakładania na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego z garażem na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. M. i B. M. obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (I kategoria obiektu budowlanego) wraz z nadbudową o jedną kondygnację istniejących części parterowych przebudowę konstrukcji dachu, skutkującą nieznacznym podniesieniem istniejącego powyższego poziomu kalenicy oraz przebudowę budynku gospodarczego z garażem, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. K. L. powiadomił PINB [...], że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] są realizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją o pozwolenie na budowę. Wskazał, że dokonano rozbiórki muru rozgraniczającego działkę inwestora od jego działki (ul. [...]), pomimo że projekt architektoniczny jednoznacznie określa pozostawienie ww. muru. Ponadto wskazał, że inwestor dokonał rozbiórki budynku użytkowego, a następnie odbudował go jako garaż.

W dniu [...] września 2020 r. upoważniony przedstawiciel PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego z garażem, przy ul. [...] (protokół nr [...]), w trakcie której ustalono, że podczas prowadzenia robót budowlanych przebudowy budynku gospodarczego z garażem wyburzono część ścian zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz ścianę wzdłuż granicy z nieruchomością sąsiednią, która zgodnie z projektem powinna zostać zachowana i wzmocniona przyporami – słupy żelbetowe. Ściana ta stanowiła osobny element samoistny (ogrodzenie). Okazano dziennik budowy nr [...]. Kierownik budowy zapisał w nim, iż ścianę rozebrał ze względu na zły stan techniczny. Stan obecny – w miejscu wyburzonej ściany wykonano nowe ogrodzenie wzdłuż granicy, podmurówka betonowa + przęsła stalowe na słupkach. Wymiary przebudowanego budynku to 8,11 x 6,02 m – projektowane w środku to 7,86 x 6,00 m, długość budynku niezgodna z zatwierdzonym projektem. W budynku wykonano strop żelbetowy nie ujęty w projekcie wysokość pomieszczenia 2,67 m.

Pismem z dnia 15 września 2020 r. K. L. wniósł o wydanie decyzji nakazującej odbudowę bezprawnie (niezgodnie z projektem) rozebranego muru granicznego między posesjami [...] w formie przewidzianej w projekcie budowlanym złożonym pierwotnie przez Państwa M.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. B. M. poinformował, że wymiary budynku garażowego mierzone po zewnątrz budynku łącznie ze styropianem i tynkiem cienkowarstwowym wynoszą 884 cm x 676 cm. Natomiast projektowane wymiary budynku garażowego realizowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wynoszą 882 x 674 cm. Na prośbę B. M. został wykonany projekt wykonawczy konstrukcji budynku garażowego, w którym zostało zmienione wykonanie konstrukcji dachu z drewnianego na płytę żelbetową. Zwrócono uwagę na dość płaski dach oraz duże rozpiętości ścian konstrukcyjnych na wykonanie konstrukcji dachu z belek drewnianych. Ww. uwagi poparł konstruktor i wykonał projekt wykonawczy konstrukcji garażu w uzgodnieniu z architekt [...], która jest autorem projektu. Powyższe pismo zostało również podpisane przez kierownika i projektanta. Do wyżej wymienionego pisma przedłożono m. in. kopię rysunku wchodzącego wykład zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego jako dokumentacja powykonawcza, gdzie naniesiono dokonane zmiany, zakwalifikowane jako nieistotne w zakresie wykonanego okna oraz nie wykonania przypór żelbetowych i rozebrania ściany do poziomu terenu z powodu bardzo złego stanu technicznego. Powyższe zostało podpisane przez kierownika budowy oraz potwierdzone przez projektanta.

Pismem z dnia 14 października 2020 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w zakresie realizacji przebudowy budynku gospodarczego z garażem w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i możliwości składania ewentualnych uwag i wniosków.

Decyzją PINB [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odstąpieniu od nakładania na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego z garażem na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego z garażem zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], realizowane w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wymagają wykonania dodatkowych czynności bądź robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, gdyż nie zostały zakwalifikowane jako zmiany istotne w rozumieniu art. 36a p.b. oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zatem w ocenie PINB [...]. [...]brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

PINB wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z nadbudową o jedną kondygnację istniejących części parterowych, przebudową konstrukcji dachu, skutkującą nieznacznym podniesieniem istniejącego powyższego poziomu kalenicy oraz przebudowy budynku gospodarczego z garażem, przewidywał rozbiórkę istniejących ścian nadziemia budynku wraz z drewnianymi stropami. Zatem w kwestii rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych do podejmowania działań w ramach posiadanych kompetencji. Zgodność wybudowanego budynku mieszkalnego z zatwierdzoną dokumentacją techniczną będzie przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Odnośnie kwestii budynku gospodarczego z garażem, PINB wskazał, że zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała przebudowę w zakresie pomniejszenia kubatury o część od strony zachodniej, pozostawiając i wzmacniając ściany oddzielenia pożarowego na granicy działek [...] z obrębu [...]. W trakcie realizacji robót budowlanych związanych z częściową rozbiórką budynku gospodarczego stwierdzono, że ściana przeciwpożarowa, która miała pozostać w granicy działki jest w bardzo złym stanie technicznym i wykonana z materiałów niespełniających norm – postanowiono rozebrać ścianę pomiędzy sąsiadem do poziomu terenu. Powyższe zostało potwierdzone wpisem z dnia [...] listopada 2019 r. w dzienniku budowy, który okazano podczas czynności kontrolnych.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się skarżący K. L., wnosząc odwołanie od decyzji PINB W. z dnia[...] grudnia 2020 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 36 p.b;

2) art. 3 pkt 7a p.b.;

3) art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż odnośnie rozbiórki obiektu ściany budynku gospodarczego posadowionej na granicy (muru granicznego) nie wystąpiły przesłanki z art. 36a p.b.. Parametry rozebranego bezprawnie obiektu przekraczają ustalony w/w przepisem limit 2% długości i wysokości obiektu budowlanego. Rozbiórka zwiększa obszar oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią. Ściana budynku, pozostawiona po jego rozbiórce jako mur rozgraniczający wraz z dodatkowymi murami oporowymi, stanowi obiekt budowlany i nastąpiła zmiana parametrów przekraczająca limit (usunięcie 45 m2 muru na długości 10 m) oraz zwiększył się obszar oddziaływania, mamy więc w przedmiotowej sprawie do czynienia z istotną zmianą projektu.

W ocenie skarżącego organ I instancji zobowiązany był do zbadania stanu faktycznego i prawnego kwestii rozbiórki ściany (muru) będącego urządzeniem granicznym. W ramach tego związania organ I instancji powinien był uznać klasyfikację kierownika budowy za niezgodną z obowiązującym stanem prawnym, a w konsekwencji uznać, że inwestor wykonywał prace budowlane (w tym zakresie) bez ważnego pozwolenia budowlanego (albowiem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). Prowadzenie zaś prac budowlanych bez ważnego pozwolenia budowlanego rodzi określone w ustawie Prawo budowlane konsekwencje dla inwestora (przykładowo przywrócenie stanu poprzedniego) oraz nakłada obowiązki podjęcia działań przez PINB. W ocenie skarżącego, brak uznania przez organ I instancji dokonanych zmian za zmiany istotne i błędne zakwalifikowanie ich jako zmian nieistotnych skutkowało wydaniem wadliwej decyzji.

Skarżący wskazał, że inwestor powinien uzyskać oddzielną decyzję na rozbiórkę i budowę lub przebudowę. Dla prac budowlanych prowadzonych na działce [...] decyzja na rozbiórkę całkowitą obiektu nie została uzyskana. Skarżący podkreślił, że PINB [...] nie przywołuje żadnego konkretnego fragmentu projektu i nie określa szczegółowego zakresu rozbiórki. Organ I instancji wyraźnie stwierdza jedynie, że projekt przewidywał rozbiórkę "ścian nadziemia wraz ze stropami" co oznacza przyznanie, że projekt nie przewidywał rozbiórki całego budynku (wraz z fundamentami) co zostało faktycznie dokonane w ramach prowadzonych robót budowlanych. Analogiczna rzecz miała się z rozbiórką budynku gospodarczego. Zatem wykonano istotne roboty budowlane polegające na rozbiórce całego budynku mieszkalnego i całego budynku gospodarczego bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia budowlanego. Na koniec, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji i wydanie nowej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przywrócenia (odbudowy) do stanu zgodnego z prawem, czyli zgodnego z projektem i decyzją budowlaną bezprawnie wyburzonego obiektu budowlanego – muru rozgraniczającego posesję [...].

[...]WINB postanowieniem z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w trybie art. 136 k.p.a. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin w celu ustalenia, czy realizowana przebudowa budynku gospodarczego z garażem jest obecnie zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...]. z dnia [...] grudnia 2018 r. Takie oględziny zostały przeprowadzone w dniu[...] czerwca 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego K.L.[ decyzją z dnia [...]lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB. [...] z dnia[...] grudnia 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż projekt budowlany zakładał, że budynek gospodarczo garażowy zostanie przebudowany w ten sposób, że jego kubatura zostanie pomniejszona o część od strony zachodniej, przy pozostawieniu i wzmocnieniu ściany oddzielenia pożarowego na granicy działek [...]i [...] (str. 34 projektu). Także rysunek nr [...] "Garaż- zakres robót" obrazował ściany istniejące przeznaczone do wyburzenia, elementy do likwidacji oraz te elementy, które miały zostać zamurowane. Do wyburzenia była przeznaczona większość ścian w/w. budynku gospodarczego z garażem z wyłączeniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która stanowiła mur rozgraniczający pomiędzy posesjami przy ul. [...] i [...] Już w trakcie kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2020r. stwierdzono, że podczas prowadzenia robót budowlanych przebudowy budynku gospodarczego z garażem wyburzono część ścian zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz ścianę wzdłuż granicy z nieruchomością sąsiednią, która zgodnie z projektem powinna zostać zachowana i wzmocniona przyporami, gdyż stanowiła osobny element nośny (ogrodzenie). Okazano dziennik budowy nr [...], w którym kierownik budowy- odnotował, że podczas wykonywania prac rozbiórkowych w granicy działki z sąsiadem stwierdzono, że ściana, która miała pozostać jest w bardzo złym stanie technicznym - jest wykonana z materiałów nie spełniających obowiązujących norm. Postanowiono rozebrać ścianę pomiędzy sąsiadem do poziomu terenu. Także dokumentacja powykonawcza garażu zawiera informację kierownika budowy potwierdzoną przez mgr inż. E.S. oraz mgr inż. D.K. (projekt konstrukcji), iż nie wykonano przypór żelbetowych i rozebrano ściany do poziomu terenu z powodu bardzo złego stanu technicznego - odnotowano, że stan techniczny ściany zagraża bezpieczeństwu. Ściana ta była bowiem wykonana z pustaków gipsowych z wypełnieniem trocinami. W miejscu wybudowanej ściany wykonano nowe ogrodzenie wzdłuż granicy z podmurówką betonową i przęsłami stalowymi na słupach. Wysokość od strony sąsiada 0.68 - 1.51 m. Zdaniem[...] to nie od dowolnej woli inwestora zależało wyburzenie ściany, która zgodnie z projektem miała pozostać niewyburzona. lecz zadecydował o tym kierownik budowy, który posiada odpowiednie uprawnienia i odpowiada m.in. za wybudowanie nowo powstałego obiektu budowlanego zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną[...] przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.09.2019r. sygn. akt VII SA7Wa 371/19, w myśl którego prowadzenie prac budowalnych polegających na przebudowie i nadbudowie budynku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że obiekt nadal pozostaje budynkiem, pomimo nawet tymczasowego usunięcia w znacznej części ścian i dachu. Nadal konstrukcyjnego obiekt posiada ściany, a zostały one jedynie tymczasowo usunięte przy prowadzeniu przebudowy. W tym wypadku nie mamy do czynienia ze wzniesieniem nowego budynku, lecz wykonywaniem robót budowlanych związanych z przebudową. Nawet czasowe usunięcie ścian w celu ustawienia nowych, spełniających wymagania współczesnego budownictwa mieszkaniowego, nie stanowi trwałego usunięcia przegród, powodującego utratę cech budynku.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawie [...] wskazał, iż w omawianym przypadku ściana usytuowana w granicy z działką skarżącego została wprawdzie usunięta, pomimo faktu, że projekt nie przewidywał jej rozbiórki, jednak wynikało to z faktu, że była w bardzo złym stanie technicznym, który zagrażał bezpieczeństwu. W jej miejsce postawiona została nowa. odpowiadająca wymogom współczesnego budownictwa. Ze sporządzonego protokołu oględzin z dnia [...]czerwca 2021 r wynika, iż ogrodzenie z przęseł stalowych na słupach zatopionych w betonowej podmurówce zostało zakończone w całości (ogrodzenie wykonano w miejscu projektowanej ściany – muru z przyporami). Ponadto wykonano pomiar wymiarów zewnętrznych budynku oraz wysokości od poziomu terenu i wynoszą one odpowiednio 6,76 x 8,85 m i ok. 3,78 m wysokości. Zgodnie zaś z projektem wymiary to 6,74 x 8,82 m i wysokość 3,75 m. Organ zauważył, iż różnice w zakresie długości i szerokości wykonanego budynku są nieznaczne i wynoszą odpowiednio 2 i 3 cm oraz w zakresie wysokości 3 cm. Natomiast jeśli chodzi o zwiększony zakres oddziaływania budynku, to już na etapie procesu wydawania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nieruchomość przy ul. [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż budynek gospodarczy z garażem od samego początku znajdował się w ostrej granicy z tą nieruchomością, a skarżący był stroną w/w postępowania. Zatem w ocenie organu odwoławczego nie można mówić o zwiększeniu obszaru oddziaływania poprzez rozbiórkę jednej dodatkowej ściany, bowiem samo oddziaływanie istniało już wcześniej, a w wyniku rozbiórki dodatkowej ściany i wybudowaniu nowej nie powstało nowe (inne od pierwotnego) zamierzenie budowlane.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżący K.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 3 oraz art. 36a p.b.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, iż rozbiórka i odbudowa (budowa) oraz przebudowa są odrębnymi kategoriami prawa budowlanego. Całkowite (lub nawet częściowe) wyburzenie obiektu budowlanego jest jego rozbiórką. Postawienie nowego obiektu w tym miejscu jest odbudową. Jeżeli zaś postawiony obiekt różni się wymiarami to mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Wszystkie trzy kategorie (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa) nie są tożsame z przebudową. Są to pojęcia odmienne od pojęcia przebudowy. W ocenie skarżącego bezsprzecznie rozbiórka i późniejsza odbudowa nie zawiera się w definicji przebudowy. Dodatkowo nie może być mowy o rozbudowie lub nadbudowie wcześniej rozebranego budynku bez jego uprzedniej odbudowy. Rozbudowany lub nadbudowany może być tylko już (lub jeszcze) istniejący obiekt. W omawianym stanie faktycznym, inwestor dokonał całkowitej rozbiórki wszystkich obiektów budowlanych na terenie budowy, następnie dokonał ich odbudowy, rozbudowy i nadbudowy. Nie miały miejsca prace budowlane definiowane jako przebudowa. Zgodnie z ustawą inwestor winien był uzyskać pozwolenie budowlane na prowadzone prace. Pozwolenie, w danym przypadku powinno być uzyskane na rozbiórkę obiektu budowlanego oraz budowę nowego obiektu. Prace prowadzone po skończeniu rozbiórki nie były już przebudową, a budową (odbudową) obiektu budowlanego, na które to prace inwestor również nie posiadał zezwolenia. Zdaniem skarżącego, uznanie, że to kierownik budowy, a nie organ administracji może decydować o zmianie zakresu prowadzonych prac budowlanych z przebudowy na rozbiórkę i odbudowę stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności. Organ z urzędu powinien wiedzieć, że inwestor miał obowiązek wystąpić o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, a następnie na odbudowę. Tylko taka droga jest właściwa i tylko taka droga daje możliwość uzyskania decyzji zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie skarżącego, prace budowlane zostały przeprowadzone bez ważnych pozwoleń i fakt ten winien być uwzględniony w decyzji organu nadzoru budowlanego, ponieważ ustalenie to ma wpływ na wnioskowane przez skarżącego rozstrzygnięcie w postaci nakazu odtworzenia rozebranego fragmentu budynku.

Zdaniem skarżącego, organ błędnie dokonał interpretacji przepisu art. 36a p.b. Rozebrana ściana była częścią obiektu budowlanego (budynku gospodarczego). W jej miejsce postawiono urządzenie budowlane (ogrodzenie). Dokonując rozbiórki ściany budynku i nie dokonując jej odbudowy inwestor zmniejszył parametry tego obiektu o kilkanaście metrów. Wielkość taka przekracza wielokrotnie dopuszczony ustawą limit 2%. Postawione przez inwestora ogrodzenie jest o ponad 2 metry niższe niż rozebrana ściana obiektu budowlanego, więc nawet przy przyjęciu, że stanowi ono substytut rozebranej części obiektu, to i tak dokonane obniżenie wysokości przekracza dopuszczalny limit uznawany za nieistotne odstąpienie od projektu. Rozebranie ściany, która miała wg. projektu, pozostać i której długość przekracza 2% długości budynku, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] lipca 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "organ I instancji" "PINB [...]", "PINB") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], orzekającej o odstąpieniu od nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego z garażem na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W tym miejscu wyraźnie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. M. i B. M. obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wraz z nadbudową o jedną kondygnację istniejących części parterowych przebudowę konstrukcji dachu, skutkującą nieznacznym podniesieniem istniejącego powyższego poziomu kalenicy oraz przebudowę budynku gospodarczego z garażem, na działce ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. Jednakże w niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr[...] z obrębu [...] w zakresie realizacji przebudowy budynku gospodarczego z garażem w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tego też postępowania i obiektu dotyczą rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie. Zatem w ocenie Sądu zarówno fragmenty ww. decyzji odnoszące się do przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] jak i zarzuty skarżącego w tym zakresie wykraczają poza zakres postępowania kontrolowanego przez Sąd,

W ocenie Sądu słusznie w niniejszej sprawie zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przez wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), albowiem zgodnie z art. 27 j ustawy nowelizującej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia-przepisy ustaw zmienianych w art.1-4, art.6 oraz art.8- 24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Podkreślenia wymaga fakt, że inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę w dniu [...] grudnia 2018 r., a ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem [...] września 2020., tym samym słusznie zastosowano w niniejszej sprawie przepisy sprzed nowelizacji,

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych .warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Z tych względów obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych. Działania te bowiem mają doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym.

.Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że projekt budowlany zakładał, że budynek gospodarczo garażowy zostanie przebudowany w ten sposób, że jego kubatura zostanie pomniejszona o część od strony zachodniej, przy pozostawieniu i wzmocnieniu ściany oddzielenia pożarowego na granicy działek [...] i [...] (str. 34 projektu). Także rysunek nr [...] "Garaż- zakres robót" obrazował ściany istniejące przeznaczone do wyburzenia, elementy do likwidacji oraz te elementy, które miały zostać zamurowane. Podkreślić należy, że do wyburzenia była przeznaczona większość ścian w/w. budynku gospodarczego z garażem z wyłączeniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która stanowiła mur rozgraniczający pomiędzy posesjami przy ul. [...] i [...]. Jednakże podczas kontroli stwierdzono, że podczas prowadzenia robót budowlanych przebudowy budynku gospodarczego z garażem wyburzono część ścian zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz - co wynika z także z załączonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej - na całej długości ścianę wzdłuż granicy z nieruchomością sąsiednią, która zgodnie z projektem powinna zostać zachowana i wzmocniona przyporami, gdyż stanowiła ścianę oddzielenia pożarowego na granicy działek[...] [...] (vide: pkt 2.1.1. części opisowej projektu. Jednakże w trakcie realizacji inwestycji nie wykonano przypór żelbetowych i rozebrano ściany do poziomu terenu z powodu bardzo złego stanu technicznego (ściana ta była bowiem wykonana z pustaków gipsowych z wypełnieniem trocinami), W miejscu wybudowanej ściany wykonano nowe ogrodzenie wzdłuż granicy z podmurówką betonową i przęsłami stalowymi na słupach.

W ocenie Sądu mają rację organy, że ww. roboty budowlane niw wymagały udzielenia nowego pozwolenia na - jak wskazuje skarżący – na rozbiórkę i odbudowę ww. obiektu. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organy, a znajdujące oparcie w orzecznictwie, że prowadzenie prac budowalnych polegających na przebudowie i nadbudowie budynku w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że obiekt nadal pozostaje budynkiem, pomimo nawet tymczasowego usunięcia w znacznej części ścian i dachu. Nadal konstrukcyjnie obiekt posiada ściany, a zostały one jedynie tymczasowo usunięte przy prowadzeniu przebudowy. W tym wypadku nie mamy do czynienia ze wzniesieniem nowego budynku, lecz wykonywaniem robót budowlanych związanych z przebudową.

W niniejszej sprawie słusznie organy uznały, że ściana usytuowana w granicy z działką skarżącego została wprawdzie usunięta, pomimo faktu, że projekt nie przewidywał jej rozbiórki, jednak wynikało to z faktu, że była w bardzo złym stanie technicznym, który zagrażał bezpieczeństwu. W jej miejsce postawione zostało ogrodzenie z przęseł stalowych na słupach zatopionych w betonowej podmurówce Ponadto wykonano pomiar wymiarów zewnętrznych budynku oraz wysokości od poziomu terenu i wynoszą one odpowiednio 6,76 x 8,85 m i ok. 3,78 m wysokości. Zgodnie zaś z projektem wymiary to 6,74 x 8,82 m i wysokość 3,75 m. Organ zauważył, iż różnice w zakresie długości i szerokości wykonanego budynku są nieznaczne i wynoszą odpowiednio 2 i 3 cm oraz w zakresie wysokości 3 cm. Tym samym prawidłowo nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowalnego z art. 36a p.b.

Jednakże uszło uwadze organu, że, jak już wyżej wskazano, dokonano rozbiórki ściany na całej długości wzdłuż granicy z nieruchomością sąsiednią. Powyższe w ocenie Sądu bezsprzecznie wynika z dokumentacji załączonej przez skarżącego, do której organ Ii instancji się nie ustosunkował. Tym samym rozebrano także fragment ściany który zgodnie z projektem budowlanym miał stanowić ścianę nowo przebudowanego garażu, na granicy działki i inwestorów i skarżącego. W myśl zaś punktu 2.1.9 ("Warunki przeciwpożarowe") części opisowej projektu, w odniesieniu do budynku gospodarczego z garażem zawarto zapis cyt.: "Kategoria zagrożenia pożarowego – PM. Wymagana klasa odporności pożarowej – budynek niski "E". Klasa odporności ogniowej elementów budynku bez wymagań. Ściana oddzielenia pożarowego min. REI60, zamknięcie otworów EI30. Ze względu na usytuowanie budynku w ostrej granicy z działką nr 125/1 i 204 zastosowano, zgodnie z § 232 i 271 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ściany oddzielenia pożarowego REI60 przy granicy z sąsiednią działką.)"

Wskazać należy, że w przypadku budowy w granicy, zapewnienie odpowiedniej klasy odporności ogniowej ściany znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią, jest wymogiem wynikającym ze § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"). Przepis ten stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, rozebrano dotychczas istniejącą na granicy działek ścianę oddzielenia pożarowego garażu/budynku gospodarczego - pomimo zawartemu w projekcie architektoniczno-budowlanym zapisie o jej pozostawieniu - i wybudowano nową. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nie zbadano, czy ww. nowowybudowana ściana spełnia warunki przeciwpożarowe, o których mowa w ww. rozporządzeniu technicznym (§ 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5). Tym samym przedwcześnie orzeczono o odstąpieniu od nakładania na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego z garażem na dz. ew. nr [...]z [...] przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, czym naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie w kwestii zgodności z przepisami przeciwpożarowymi ww. ściany garażu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.