Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1894/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 i 2, art. 7, art. 136, art. 84 par. 1, art. 77 par. 2, 3 i 4, art. 10 par. 1, art. 8, art. 80, art. 84 par. 1, art. 113 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 132 ust. 1 i 3 pkt 1, art. 133
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b i art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 933
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze1- tekst jednolity
article: art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji Konstruktywnej Ekologii [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/11 w sprawie ze skargi E. D., T. D., M. B., G. B., D. Z., K. Z., W. G., M. J., M. J., F. S., J. K., M. J., A. S. i T. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. D., T. D., M. B., G. B., D. Z., K. Z., W. G., M. J., M. J., F. S., J. K., M. J., A. S. i T. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2011r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej Generalny Dyrektor bądź GDOŚ), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołań od decyzji z [...] kwietnia 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2010 r.) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej Regionalny Dyrektor bądź RDOŚ), uchylił decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2010 r. w trybie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 i 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej uiś bądź ustawa o udostępnianiu informacji), § 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Lotniska Regionalnego dla Województwa Podlaskiego.

Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, GDOŚ w ramach postępowania odwoławczego dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, uwag i wniosków składanych przez strony i społeczeństwo w toku postępowania oraz zaskarżonej decyzji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, co do okoliczności faktycznych i prawnych. Dążąc do ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, korzystając z art. 136 kpa GDOŚ powołał niezależnego biegłego, tj. osobę posiadającą odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie identyfikacji gatunków, migracji i zachowań ptaków - celem wykonania ekspertyzy. Przedmiotem ekspertyzy była dodatkowa ocena w zakresie jakości informacji przedstawionych przez wnioskodawcę, dotyczących wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, w szczególności przyjętej metodyki badań terenowych awifauny, kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, a także poprawności przeprowadzonych analiz i wniosków wyciągniętych na podstawie zebranych informacji. Dr M. S. przedstawił ekspertyzę pt.: "Analiza opracowania dotyczącego występowania ptaków w raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego lotniska regionalnego dla Województwa Podlaskiego" z 30 września 2010 r. (dalej Analiza). Dokument ten włączono do materiału dowodowego sprawy jako opinię biegłego.

Obwieszczeniem z 26 października 2010 r., GDOŚ poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranymi w trakcie postępowania odwoławczego dowodami, w tym dokumentami, stanowiącymi akta sprawy oraz o terminie i miejscu składania ewentualnych uwag i wniosków. Do zgromadzonego materiału dowodowego pismami z 24 listopada 2010 r. uwagi wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków i WWF Polska Światowy Fundusz Na Rzecz Przyrody, a pismem z 23 listopada 2010 r. uwagi wniosło Stowarzyszenie Federacja Zielonych.

W toku postępowania odwoławczego, inwestor, powołując art. 75 kpa przedłożył opracowanie pt.: "Plan organizacji ruchu lotniczego dla planowanego lotniska regionalnego Województwa Podlaskiego o kodzie referencyjnym 4D, które planuje się zlokalizować w rejonie wsi Sawino, Saniki, Bagienki w gminie Tykocin oraz w jego rejonie ze wskazaniem sposobów uniknięcia kolizji z ruchem prowadzonym z istniejących już sąsiednich lotnisk".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, Generalny Dyrektor stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy [z dnia 16 kwietnia 2004 r.] o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, ze zm., dalej uop bądź ustawa o ochronie przyrody), implementującym do polskiego prawodawstwa art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa Siedliskowa), planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji. Słusznie zdaniem organu odwoławczego postawiono zarzut, że RDOŚ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach opierając się na materiale dowodowym, który zdaniem skarżących nie zawiera analiz, które możnaby uznać jako ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na integralność obszarów Natura 2000 położonych w pobliżu omawianych wariantów lokalizacyjnych. [...] Chodzi o integralność rozumianą jako "spójność czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkujących zrównoważone trwanie populacji gatunków" będących przedmiotem ochrony na obszarach Natura 2000.

Wynika to z oceny organu odwoławczego dokonanej w odniesieniu do przedstawionych przez inwestora materiałów, jednoznacznie wskazujących, że badanie przelotu ptaków ograniczono i wykonano jedynie na terenie planowanego lotniska, położonego poza obszarami Natura 2000, co nie pozwala prawidłowo i wystarczająco ocenić wpływu tego przedsięwzięcia na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000. Na braki danych dotyczących występowania ptaków na terenach innych niż sam obszar projektowanego lotniska zwracali uwagę odwołujący. W decyzji z [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że również Służby Parków Narodowych Biebrzańskiego i Narwiańskiego nie dysponowały aktualnymi i kompleksowymi danymi dotyczącymi ptaków migrujących, które mogłyby być pomocne zarówno przy ocenie oddziaływania inwestycji na ptaki, jak też ocenie zagrożenia katastrofą lotniczą w związku z możliwymi kolizjami samolotów z ptakami.

W części dotyczącej oddziaływania na przyrodę, przedstawionej w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego lotniska regionalnego dla Województwa Podlaskiego" (dalej Raport), brak analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na właściwy stan ochrony przedmiotów ochrony obszarów Natura 2000, opartej na pełnowartościowym materiale dowodowym. Również w opracowaniu pt.: "Odpowiedzi Konsorcjum Arup/EKOTON na uwagi i wnioski zgłoszone do Raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego lotniska regionalnego dla Województwa Podlaskiego w ramach udziału społeczeństwa w ochronie środowiska" z 17 grudnia 2009 r., (dalej Odpowiedź Konsorcjum) i w wyjaśnieniach Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] marca 2010 r. znak [...], nie przedstawiono adekwatnie skali oddziaływań na gatunki ptaków chronionych w obszarach Natura 2000. Nie udowodniono braku znaczących oddziaływań na te obszary. Istotną kwestią, na którą zwrócił uwagę GDOŚ, jest zagrożenie dla ptaków i zagrożenie dla lądujących, i startujących samolotów. Problem ten dodatkowo podnosi w swej opinii biegły. Już w tym momencie, ze względu na łatwe do zidentyfikowania na etapie rozpoznania, prawdopodobieństwo znaczącego oddziaływania na obszary Natura 2000, można stwierdzić, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia we wskazanej lokalizacji istnieje ogromne prawdopodobieństwo zaistnienia kolizji z ptakami. Wielotysięczne stada migrujących ptaków, które każdego roku zlatują się w dolinach Biebrzy i Narwi, grożą poważną katastrofą lotniczą. Celem jej uniknięcia należałoby zamykać lotnisko na czas przelotów ptaków, co z uwagi na rozciągnięty w czasie okres migracji, de facto dyskwalifikuje możliwość jego użytkowania. Szczególną uwagę na problem możliwych kolizji samolotów z ptakami zwrócono w sporządzonej w sprawie ekspertyzie, analizującej przedstawione w Raporcie opracowanie dotyczące ptaków. Już we wstępie ekspertyzy, powołany biegły stwierdza, że "występowanie ptaków i wykorzystanie przez nie przestrzeni powietrznej lotniska winno być jednym kluczowych aspektów wyboru miejsca lokalizacji lotniska".

Analiza powyższych zagadnień pozwoliłaby na ocenę skali bezpośredniego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ptaki.

Kwestię zagrożenia lotów ze strony zwierząt reguluje art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy [z dnia 3 lipca 2002 r.] Prawo Lotnicze (Dz. U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm., dalej Prawo Lotnicze bądź pl), zgodnie z którym zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów mogących stanowić źródło żerowania ptaków, a także hodowli ptaków mogących stanowić zagrożenie dla ruchu lotniczego w otoczeniu lotniska, czyli w odległości 5 km od jego granicy. Autor ekspertyzy wskazał, że by móc wyeliminować ewentualne zagrożenie dla ruchu lotniczego, należałoby mieć wiedzę o występowaniu ptaków mogących stanowić zagrożenie dla samolotów na obszarze o promieniu 5 km od granic lotniska. Istotną rolę w tym aspekcie odgrywają zbiorniki wodne i tereny podmokłe, jako miejsca atrakcyjne dla ptaków, stanowiące duży problem, gdy znajdują się w zbyt blisko lotniska. Biegły podaje, że w opracowaniach dotyczących tzw. stref zagrożenia wokół lotnisk, do kategorii najwyższego ryzyka kolizji z ptakami zaliczane są ostoje ptaków jako chronione miejsca koncentracji i występowania dużych zgrupowań ptaków, a także wysypiska śmieci. Z ekspertyzy wynika, że niezwykle istotnym dla bezpieczeństwa operacji powietrznych, a tym samym możliwości ograniczenia ich wpływu na ptaki, jest przeanalizowanie i określenie ryzyka kolizji ze zwierzętami w strefach zagrożenia. Najważniejszą jest strefa zagrożenia bezpośredniego, rozciągająca się do pułapu 500 m i obejmująca teren w odległości 9 km od początku pasa startowego. Wskazano na praktykę wyznaczania stref bezpieczeństwa wokół lotniska, w których należy określić typ zagrożenia związanego z występowaniem miejsc atrakcyjnych dla zwierząt (nie tylko ptaków). Argument inwestora, że na śródlądziu przelot ptaków odbywa się szerokim frontem, mający świadczyć, że loty samolotów nie będą powodowały poważnego naruszenia cyklu życiowego gatunków ptaków, należy uznać za nietrafiony. Nawet w takich warunkach, o czym wspomina w uzasadnieniu decyzji RDOŚ, istnieją miejsca znacznych koncentracji ptaków. Organ opisał w uzasadnieniu te miejsca, wskazując na bliskie położenie niektórych z nich od planowanej inwestycji i mając na uwadze powyższe uznał za zasadną wskazaną przez biegłego potrzebę przedstawienia miejsc koncentracji na tle stref bezpośredniego zagrożenia lub stref bezpieczeństwa lub otoczenia lotniska.

W rozdziale Raportu traktującym o oddziaływaniu poszczególnych wariantów na korytarze ekologiczne, w odniesieniu do wariantu A - Saniki, stwierdzono (s. 202), że lokalizacja lotniska położona jest w "kolanie" Narwi - otoczone jest zakolem rzeki, chronionej w części południowej w randze Parku Narodowego. Narew w regionie funkcjonuje jako szlak sezonowych wędrówek ptaków i nietoperzy, jest także korytarzem ekologicznym (o randze międzynarodowej i krajowej) dla dużych ssaków. Usytuowanie pasa startowego (kierunek południowy-wschód - północny-zachód) powoduje, że startujące/lądujące samoloty przecinają oba te korytarze na stosunkowo niewielkiej wysokości. Obiekt lotniskowy na trasie wędrówek ptaków stwarza zagrożenie zarówno dla ptaków, jak i bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Już powyższe stwierdzenie stawia pod znakiem zapytania sensowność i możliwość usytuowania lotniska we wskazanej lokalizacji. Zostało to jednak zbagatelizowane.

Powyższe wskazuje na bezwzględną konieczność wnikliwej analizy i oceny zagrożenia dla ptaków chronionych w obszarach specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, przede wszystkim – "Bagienna Dolina Narwi", "Ostoja Biebrzańska" i "Bagno Wizna". Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska między tak cennymi z przyrodniczego punktu widzenia obszarami, może powodować znaczące oddziaływania na skupiska ptaków, z uwagi na wykonywanie lotów na niewielkiej wysokości nad poziomem terenu, co powoduje płoszenie ptaków, a także jest niebezpieczne dla samych operacji lotniczych z uwagi na liczne występowanie ptaków należących do gatunków "dużych" (np. gęsi czy żurawie), które mogą powodować kolizje z samolotami o poważnych konsekwencjach. Bardzo niewielkie odległości dzielące planowane lotnisko w Sanikach od obszarów Natura 2000 (od 2-8 km), nie gwarantują w żaden sposób, że negatywne oddziaływania nie wystąpią. Istotnego znaczenia nabiera informacja zawarta w odwołaniach skarżących, że w ramach realizacji kolejnego etapu projektu renaturyzacji strefy buforowej Narwiańskiego Parku Narodowego, nastąpi wzrost powierzchni terenów podmokłych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego lotniska, przez skierowanie wód Narwi jej starym korytem. Konsekwencją prowadzonych działań będzie prawdopodobny wzrost powierzchni terenów lęgowych i ilości ptactwa w tym rejonie. Obszar ten znajduje się około 3,3 km od planowanego lotniska, w obrębie obszaru Natura 2000 Bagienna Dolina Narwi. RDOŚ zbagatelizował tę informację, arbitralnie stwierdzając, bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej, że wyniki Raportu wykluczają negatywne oddziaływanie lotniska w wariancie lokalizacyjnym Sawino-Saniki-Bagienki (wariant inwestorski) na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 OSO Bagienna Dolina Narwi, czyli na awifaunę.

Raport winien ujmować wszystkie obszary Natura 2000 w zasięgu przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia. Dokładna analiza winna dotyczyć zarówno fizycznego przecinania korytarzy migracyjnych ptaków (przy czym, jak słusznie wskazali skarżący, nie ma podstaw by ograniczać tego typu analizy tylko do obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina Narwi), jak i czynnika płoszącego, powodowanego przez przemieszczające się samoloty i wpływającego na zaburzenie cykli życiowych gatunków ptaków. Konieczne jest przeanalizowanie oddziaływania lotów na gatunki ptaków zwłaszcza w odniesieniu do cyklu LTO (Landing - Take 0ff), który dotyczy wysokości do ok. 1000 m nad poziomem terenu. Nieudowodniono braku wpływu lotów przecinających szlaki migracji ptaków na gatunki chronione w obszarach Natura 2000 i parkach narodowych.

Oddziaływania prowadzonych operacji lotniczych mogą okazać się bardzo istotne z uwagi na niski pułap, na jakim przemieszczać się będą startujące i lądujące samoloty w znacznej odległości od lotniska (jak wynika z ryciny 14 przedstawionej na s. 55 Raportu - niektóre z lądujących samolotów będą schodzić poniżej pułapu 1000 m odległości ponad 25 km od lotniska, a startujące maszyny osiągną taki pułap dopiero odległości 6-11 km od lotniska, w zależność od typu samolotu). Przewidywane oddziaływania mogą być związane z ryzykiem wystąpienia kolizji, co związane jest z niskim pułapem na jakim samoloty będą przelatywać nad lub w sąsiedztwie obszarów chronionych. Kolejnym aspektem, jaki należy rozpatrywać, jest efekt płoszenia powodowany prowadzonymi operacjami lotniczymi.

W ocenie GDOŚ w sytuacji gdy nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania na obszary chronione i nie zidentyfikowano znaczących negatywnych oddziaływań, nie można we właściwy sposób zarządzać ruchem lotniczym, by tego typu oddziaływań uniknąć.

Wątpliwości organu II instancji budzi zakres i metodyka wykonanej inwentaryzacji awifauny migracyjnej, w której wytypowano po jednym punkcie obserwacyjnym w każdej z rozpatrywanych lokalizacji. Brak analizy migracji ptaków, także na trasach dolotów i odlotów samolotów (przebiegających przez tereny obszarów Natura 2000, będących miejscami koncentracji ptaków) i ograniczenie badań do samego obszaru lotniska, w rzeczywistości dyskwalifikuje wykonane badania jako adekwatne na potrzeby wykonania wymaganej przepisami wspólnotowymi i krajowymi oceny oddziaływania na obszary Natura 2000. Inwentaryzacja elementów przyrodniczych winna być wykonana na takim obszarze, na jakim określone oddziaływania mogą wystąpić, co w przypadku lotniska nie ogranicza się tylko do obszaru inwestycji.

W związku z brakiem danych w Raporcie na temat obszaru przestrzenni powietrznej, objętego badaniem z jednego punktu obserwacyjnego, i nieprzedstawieniem jego położenia na mapie, w ekspertyzie dokonano odtworzenia pola obserwacji na podstawie podanych w Raporcie współrzędnych punktów obserwacyjnych. W ekspertyzie przyjęto, że maksymalny realny zasięg prowadzenia obserwacji wynosi 1.500 m. Stworzone przez biegłego ryciny pozwoliły na dokonanie analizy pokrycia obszaru lotniska i pasa rozciągającego się od skraju lotniska do ok. 1,9 km od progu pasa startowego (pułap samolotu 0-100 m) monitoringiem przelotu ptaków w okresach migracji. Z uzyskanych danych wynika, że w żadnym wariancie lokalizacyjnym planowanego przedsięwzięcia nie pokryto polem obserwacji całości pasa startowego wraz z jego przedłużeniem do granic lotniska. W jeszcze mniejszym stopniu obserwacjami objęto rejony, w których samolot znajduje się na pułapie poniżej 100 m. W wariancie inwestorskim aż kilkaset metrów pasa startowego w kierunku południowego wschodu, z którego odbywać się będzie 70-80% lądowań, były w odległości powyżej 2000 m od punktu obserwacyjnego. Oznacza to, że prawdopodobieństwo wykrycia nisko lecących ptaków było bardzo małe. W lokalizacji C, z uwagi na pokrycie dużego obszaru zachodniej części pasa startowego lasem, część przestrzeni powietrznej znajdującej się za nim była niewidoczna. W ekspertyzie wskazano, że odległość od punktu obserwacji do zachodniego progu pasa wynosiła powyżej 2000 m. Podobnie ograniczony był widok w zachodniej części pasa startowego dla lokalizacji B. Pozwoliło to wyciągnąć wniosek, że faktyczna wykrywalność ptaków na niskich pułapach w tych rejonach była prawie zerowa.

Analizując samą metodykę wykonanych badań i przeprowadzonych analiz, należy zaznaczyć, że w przypadku analizy okresów jesiennej i wiosennej migracji, bardziej miarodajne byłoby operowanie liczebnościami ptaków przeliczonymi na pojedynczą kontrolę lub nawet na 1 godzinę, jako podstawową jednostkę obserwacji, niż wynikami sumarycznymi. Umożliwiłoby to wyliczenie jednostkowego natężenia wykorzystania przestrzeni powietrznej przez ptaki. Przedstawienie wyników w ten sposób umożliwiłoby także prześledzenie dynamiki migracji ptaków (poszczególnych grup i gatunków). Dane zawarte w Raporcie pozwalają jedynie na wyliczenie natężenia przelotu w skali jednego dnia, natomiast brak informacji o liczbie jednostkowych serii obserwacyjnych w ciągu dnia.

W ocenie organu od łącznej liczby przelatujących ptaków ryzyko kolizji zależy jedynie pośrednio, a bezpośrednio jest ono zależne od liczby przelatujących ptaków w jednostce czasu. Sumaryczna liczba migrujących ptaków wnosi niewiele do analiz, ponieważ nie wiadomo czy przelot ten był równomierny w całym okresie badań, czy też może występowały okresy kiedy ulegał on wyjątkowemu nasileniu (zwiększając tym samym ryzyko kolizji), a równocześnie miały miejsce okresy kiedy przelot był relatywnie niewielki.

Zastrzeżenia budzi arbitralne wyróżnienie "dużych" gatunków ptaków, za które uznano wszystkie ptaki większe od szpaka. Podział taki w rzeczywistości zaburza przeprowadzone analizy, ponieważ do ptaków "dużych" zaliczono szereg gatunków o relatywnie niewielkiej masie, dalece mniejszej od masy 1000 g. Tymczasem to właśnie ptaki o masie większej od 1000 g uważane są za stwarzające szczególnie duże ryzyko kolizji, mającej znaczenie dla bezpieczeństwa lotów.

Nie zostało wyjaśnione dlaczego jedynie w przypadku gatunków stwierdzonych podczas przelotów lokalnych przeanalizowano występowanie gatunków wymienionych w załączniku I dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej Dyrektywa Ptasia), i regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w ww. załączniku, a nie przeprowadzono tego typu analiz migrantów dalekodystansowych. Jest to nieuzasadnione, bo choć ptaki te nie wykorzystywały terenu badań jako miejsca odpoczynku i żerowania, to mogły być to osobniki przemieszczające się między sąsiednimi terenami objętymi ochroną w formie obszarów Natura 2000 i stanowiące ich przedmiot ochrony. W związku z tym istniała konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy przelotów tych ptaków w kontekście możliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do terminów przeprowadzonych badań w okresie migracji tj. 01.8.2008-10.11.2008 r. i "05.3.2008" [winno być "05.3.2009"]-31.5.2009 r., organ stwierdził, że częściowo słuszna jest uwaga skarżących, oparta na pochodzących z USA danych o znacznym poziomie ryzyka kolizji z ptakami okresie dyspersji polęgowej (lipiec-sierpień), że w przeprowadzonej inwentaryzacji pominięto a priori okresy inne niż okresy najintensywniejszych przelotów dalekodystansowych. Należy w tym kontekście zauważyć, że analizowane badania nie były prowadzone w okresie zimowym (11.11.2008-4.3.2009 r.) i w okresie letnim, w miesiącach czerwiec-lipiec. Ze wskazywanego przez skarżących okresu o znacznym ryzyku kolizji, obserwacje były jednakże wykonane w sierpniu. Zabrakło liczeń w lipcu, co również zdaniem Organu należy uznać za istotny brak. Wynika to ze specyfiki przelotów ptaków, zwłaszcza siewkowatych, które migrację jesienną rozpoczynają stosunkowo wcześnie - w lipcu.

W analizowanej dokumentacji znajdują się rozbieżne dane odnośnie liczby wykonanych kontroli terenowych w okresie migracji, organ wskazał w decyzji na czym te rozbieżności polegają i podniósł, że potwierdza je wykonana ekspertyza. W celu określenia zagrożenia dla operacji lotniczych, a także chcąc określić skalę ich oddziaływania na awifaunę lęgową, istotne jest zdaniem organu określenie charakterystyki przemieszczania się tych ptaków w obrębie strefy operacji powietrznych planowanego lotniska.

W badaniach nad awifauną lęgową szczególną uwagę poświęcono gatunkom wymienionym w załączniku I Dyrektywy Ptasiej. Nie odniesiono się jednak do wpływu lokalizacji inwestycji na najbliższe obszary Natura 2000, w których gatunki te mogą stanowić przedmiot ochrony. Wskazano błędy w dokonanych analizach matematycznych i nieścisłości w sposobie przedstawiania wyników monitoringu awifauny dalekodystansowej, i lokalnej. GDOŚ podzielił stanowisko biegłego dotyczące przyjęcia błędnych założeń przy ocenie ryzyka kolizji z ptakami dla poszczególnych lokalizacji lotniska. Doprowadziło to do wyciągnięcia niewłaściwych wniosków uznających, że ze względu na skutki katastrofy, lokalizacja A jest wariantem porównywalnym z najkorzystniejszą lokalizacją B. W zaprezentowanej w "Odpowiedziach Konsorcjum", pkt 26, tabeli "Ocena ryzyka skutków wypadku lotniczego, w zależności od lokalizacji lotniska" przeanalizowano trzy parametry w odniesieniu do kierunków, z których będą się odbywać procedury startu i lądowaniu. Powyższe parametry to:

• trasa procedur startu/lądowania względem obszarów chronionych (Natura 2000, Parki Narodowe);

• ryzyko dla ludzi/mieszkańców;

• trudność prowadzenia akcji ratowniczej ze względu na dostępność terenu.

Dokonując w ekspertyzie oceny [wpływu] przedstawionych lokalizacji lotnisk na obszary chronione, powołany biegły stwierdził, że z uwagi na bardzo ograniczony zasięg prowadzonych badań, niemożliwe jest jednoznaczne odniesienie się do ich wpływu na obszary Natura 2000 i Parki Narodowe.

Analizując przeprowadzone badania ssaków należy zauważyć, że zastosowana metodyka, opierająca się przede wszystkim na pracach przeglądowych, wywiadzie i doświadczeniu własnym Autorów, a w mniejszym zakresie na pracach terenowych, mogła nie dostarczyć reprezentatywnych wyników. Jak wskazano w Raporcie, ograniczono się jedynie do kilkukrotnej penetracji preferowanych siedlisk bytowania zwierząt, a odłowy i zbieranie materiałów dowodowych prowadzono w bardzo ograniczonym zakresie ze względu na krótki termin opracowania i założenie, że ma to być opracowanie "eksperckie". Uwarunkowania te nie są wystarczającymi argumentami, usprawiedliwiającymi niepełną inwentaryzację gatunków. Brak zastosowania odłowów drobnych ssaków, jako podstawowej metody badania tej grupy zwierząt sprawia, że zaprezentowane dane przedstawiają wysoki poziom ogólności i opierają się w dużej mierze na przypuszczeniach (w treści Załącznika 8 do Raportu przeważają określenia takie jak: "można się tu spodziewać", "występują zapewne"). Wobec tego nie mogły zostać oszacowane zagęszczenia drobnych ssaków i dokładna struktura gatunkowa. Takie podejście należy uznać za niewłaściwe, jeśli weźmie się pod uwagę charakter środowiska w rejonie planowanej lokalizacji lotniska - głównie krajobraz rolniczy, w związku z czym drobne ssaki, związane z tego typu środowiskiem, będą stanowić tam podstawowe gatunki zwierząt.

W metodyce nie wspomniano o metodach poszukiwania ssaków w terenie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia o penetracji preferowanych siedlisk bytowania zwierząt. Nie wskazano jak przebiegały kontrole, na jakim terenie były dokładnie prowadzone. Analizując zamieszczone protokoły penetracji terenu (brak informacji czy są to wszystkie kontrole jakie przeprowadzono), należy ocenić liczbę kontroli i ich terminy (wykonano po 5 kontroli w każdej z trzech potencjalnych lokalizacji, w większości w maju i czerwcu, uzyskując na ich podstawie fragmentaryczne dane terenowe) jako wysoce niewystarczające dla właściwej oceny występowania ssaków.

Nie podano dokładnie, na jakich danych bazowano przy ocenie wpływu przedsięwzięcia na chronione gatunki ssaków. Wspomniano jedynie o inwentaryzacji Zakładu Badania Ssaków PAN, bez oszacowania liczebności gatunków chronionych, jaka może być objęta oddziaływaniem przedsięwzięcia.

Fakt, że teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie doliny Narwi, stanowiącej obszar bytowania i szlak migracyjny nietoperzy sprawia, że ta grupa zwierząt, obok ptaków, winna być potraktowana ze szczególną estymą. Zastosowaną przez Autorów "inwentaryzację", opartą na wywiadzie, biorąc pod uwagę znaczne trudności w oznaczaniu większości gatunków nietoperzy, należy uznać za nieadekwatną do istniejących potrzeb w tym zakresie. Wyniki opierają się przede wszystkim na przypuszczeniach. Nie kwestionując merytorycznej wiedzy Autorów, nie pozwala to na przeprowadzenie adekwatnej oceny wpływu przedsięwzięcia na tę grupę zwierząt. W tym zakresie winna być przeprowadzona dokładna inwentaryzacja potencjalnych miejsc zimowania nietoperzy, a w okresie rozrodczym i okresie migracji, częste badania terenowe polegające między innymi na odłowach latających osobników i nasłuchach detektorowych, przy użyciu detektorów ultrasonicznych, o wysokiej czułości w paśmie niskich częstotliwości. Obserwacje winny być prowadzone możliwie często, co umożliwiłoby wykrycie różnic w składzie gatunkowym nietoperzy na badanym terenie w zależności od sezonu. Konieczność przeprowadzenia dokładnych badań w tym zakresie wynika zresztą z samego opracowania (s. 49 Załącznika 8 do Raportu).

Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w Raporcie i w Załączniku 9, badania płazów prowadzono od kwietnia do czerwca 2009 r. Należy uznać, że termin rozpoczęcia inwentaryzacji był zbyt późny. Badania winny trwać w przybliżeniu od początku marca, kiedy do godów przystępują żaby trawne, a następnie ropuchy szare (dokładny termin zależy od warunków pogodowych w danym roku). W metodyce nie wskazano, ile kontroli terenowych wykonano, w jakich terminach i o jakich porach doby, w jakich warunkach pogodowych. Jest to istotne, ponieważ pozwała ocenić, czy inwentaryzacja była przeprowadzona adekwatnie do różnych okresów pojawiania poszczególnych gatunków i czy pozwalała na wykrycie wszystkich gatunków, przy uwzględnieniu masowych, ale krótkotrwałych pojawów niektórych płazów, np. żaby moczarowej. Braki te uniemożliwiają ocenę poprawności przeprowadzonych badań. W rozdziale Wyniki zaistniały nieścisłości między danymi przedstawianymi w tabelach i w tekście. W odniesieniu do lokalizacji Saniki z przedstawionej tabeli wynika, że na terenie planowanego lotniska stwierdzono dwa gatunki płazów, a w tekście poniżej pojawia się informacja o trzech gatunkach. W lokalizacji Chlebiotki w tabeli wskazano na występowania trzech gatunków na terenie planowanego lotniska, a w tekście mowa jest o dwu gatunkach.

Wątpliwości budzi jeden z wniosków odnośnie wpływu lotniska na batrachofaunę (s. 19 Załącznika 9 do Raportu). Zupełnie niejasne jest w jaki sposób znaczne możliwości dyspersyjne wspomnianych taksonów miałyby zapewnić ich przetrwanie w środowisku zupełnie przekształconym, na skutek budowy lotniska.

W przeprowadzonej ocenie oddziaływania niemal zupełnie pominięto gady i owady. W wynikach opracowania znalazły się jedynie informacje o przypadkowych stwierdzeniach nielicznych gatunków gadów i owadów. Organ nie znajduje uzasadnienia dla pominięcia w ocenie oddziaływania na środowisko analizowanego przedsięwzięcia wspomnianych grup systematycznych.

W analizie florystycznej nie wskazano, ile wykonano zdjęć floto socjologicznych poszczególnych lokalizacjach i według jakiego schematu były one rozmieszczone (w tym kontekście na s. 217 Raportu znalazła się jedynie informacja, że kierowano się koniecznością zapewnienia reprezentatywności badanego płatu i eliminacją miejsc nietypowych), co umożliwiłoby ocenę poprawności przeprowadzonych badań. Zaprezentowana w Raporcie ilość wykonanych zdjęć nasuwa wątpliwość czy wykonano ich wystarczająco dużo, by ocenić zasięg poszczególnych zbiorowisk roślinnych. Wątpliwość tę potwierdza fakt, że w Raporcie ograniczono się jedynie do wymienienia poszczególnych siedlisk, bez wskazania jaką powierzchnię zajmują i jakie jest ich rozmieszczenie na terenie projektowanego lotniska i w jego okolicy. W Raporcie brak informacji na temat wykonawców analiz florystycznych (których wskazano w przypadku badań faunistycznych). Uniemożliwia to ocenę fachowości i wiedzy merytorycznej Autorów części florystycznej Raportu.

Odnosząc się do przeprowadzonej analizy wielokryterialnej, na podstawie której dokonano wyboru trzech z siedmiu analizowanych wariantów, należy zwrócić uwagę, że podobnie jak przypadku oceny trzech wytypowanych wariantów lokalizacji przedsięwzięcia, nie oceniono właściwie oddziaływania na obszary Natura 2000, w związku z czym wybór wariantów może być obarczony błędem. Brak właściwej oceny obrazuje budzący zastrzeżenia fakt, że w ramach analizy wielokryterialnej wykorzystano dane jedynie z przelotu jesiennego ptaków, co z pewnością nie wyczerpuje problemu ewentualnych oddziaływań przedsięwzięcia. Zgodnie interpretacją Komisji Europejskiej, kompetentne organy krajowe winny dokonać koniecznego porównania między rozwiązaniami alternatywnymi i na tym etapie inne kryteria oceny, takie jak kryteria gospodarcze, nie mogą być postrzegane za uchylające kryteria ekologiczne, a także badanie rozwiązań alternatywnych wymaga zatem, by cele ochrony i status obszaru Natura 2000 przeważały nad jakimikolwiek rozważaniami dotyczącymi kosztów, opóźnień lub innych aspektów rozwiązania alternatywnego. Stanowisko to stawia pod znakiem zapytania sensowność i możliwość zastosowania analizy wielokryterialnej jako podstawowego narzędzia do wstępnego wyboru wariantów.

W odwołaniach podniesiono zarzut, że analizę propagacji hałasu wykonano z użyciem wartości progowej hałasu wynoszącej LD 55 dB, zamiast LD 40 dB, którą to skarżący, powołując się na analizy stosowane w próbie Reijnena i in. (1995) wskazują jako wartość graniczną dla ustalenia nieszkodliwych poziomów hałasu lotniczego dla ptaków. Zdaniem skarżących, zgromadzona dokumentacja nie pozwala wykluczyć możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania hałasu na integralność OSO Bagienna Dolina Narwi. W ocenie organu odwoławczego to, że w wyżej przytaczanej pracy wartość graniczna nieszkodliwego poziomu hałasu została określona na poziomie znacznie niższym od przyjętego w Raporcie, świadczy o rozbieżnościach w tym zakresie. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę zasadę przezorności i ciążący na Państwie Polskim obowiązek zapewnienia należytego poziomu ochrony gatunków chronionych w obszarach Natura 2000, wszelkie analizy winny dotyczyć także najniższego z przewidywanych poziomów granicznych hałasu, co do którego istnieje choćby przypuszczenie, że może być istotny dla bytowania ptaków. W przedmiotowym przypadku zarzut ten nie opiera się jednakże tylko na przypuszczeniach, ale na danych i wnioskach zawartych w publikowanej pracy badawczej. Należy mieć na uwadze, że operacje lotnicze powodują oddziaływania akustyczne o innym charakterze (krótkotrwałe, ale o dużym natężeniu, związane z poszczególnymi operacjami startów i lądowań) niż ruch drogowy, który oddziałując w sposób ciągły niekoniecznie musi generować poważniejsze oddziaływania hałasowe niż lotnisko. Proponowane działanie minimalizujące, polegające na budowie ekranu akustycznego bądź wału od południowej strony drogi krajowej relacji Warszawa- Białystok, może nie zapewnić skutecznego ograniczania hałasu powodowanego przez przelatujące samoloty. Działanie to może być natomiast skuteczne dla ograniczania oddziaływania hałasu drogowego.

W sporządzonym przez inwestora materiale dowodowym nie dokonano właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Konsekwencją tej wady jest fakt, że nie zidentyfikowano ani nie skwantyfikowano prawdopodobnych oddziaływań na cele i przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Nie udowodniono braku znaczących negatywnych oddziaływań na te obszary. Zgodnie z zasadą przezorności, realizowaną w ochronie środowiska, brak rzetelnych dowodów pozwalających jednoznacznie wykluczyć znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko, nakazuje przyjąć, że takowe istnieje. Ciężar dowodu wykazania, że jest inaczej, spoczywa na tych, którzy podejmują potencjalne szkodliwe działania dla środowiska.

Po analizie zarzutów odnoszących się do pozostałych aspektów przeprowadzonego postępowania i zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził co następuje.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podnieśli słuszny zarzut, że niektóre z zapisów zaskarżonej decyzji są niewiążące, przez co ich realizacja zależy jedynie od woli inwestora. Skarżący swój sprzeciw wyrazili wobec zapisów dotyczących procedur startu i lądowania (II.33 i II.36) i zakazu lotów nocnych w czasie okresów migracji ptaków (II.32). Odnosząc się do powyższej kwestii, GDOŚ podkreślił, że niemożliwa jest ocena poprawności zaproponowanych działań minimalizujących, które miałyby być wzięte pod uwagę podczas wytyczania ww. procedur, z uwagi na brak rzetelnej i wyczerpującej analizy wpływu projektowanego lotniska i wykonywanych w jego rejonie operacji powietrznych, na otaczające obszary Natura 2000. Skoro nie zostały zidentyfikowane i skwantyfikowane prawdopodobne znaczące negatywne oddziaływania na obszary chronione, niemożliwe jest właściwe zarządzanie ruchem lotniczym, by tego typu oddziaływania uniknąć. Również ze względu na brak w materiale dowodowym jednoznacznych zapisów dotyczących przeprowadzania operacji lotniczych w porze nocnej, niemożliwa jest ocena zasadności warunku odnoszącego się do zakazu lotów nocnych w okresach migracji ptaków. Niedopuszczalne jest, by organ wydający decyzję środowiskową pozostawiał inwestorowi możliwość wyboru wypełnienia warunków przez formułowanie zapisów w postaci "należy rozważyć", "zaleca się". Wprowadzanie do decyzji środowiskowej "miękkich warunków" nie pozwała w żaden sposób na egzekwowanie ich wykonania podczas realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa winna zawierać szczegółowe uwarunkowania ustanawiane indywidualnie dla rozpatrywanego przedsięwzięcia w celu ograniczenia lub zapobiegania jego negatywnych oddziaływań na środowisko, na tle obowiązujących już przepisów szczegółowych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zbyt ogólny charakter zapisu niektórych warunków w decyzji, które w konsekwencji nie wskazują inwestorowi precyzyjnych działań jakie winien on podejmować celem zapobiegania lub ograniczenia negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Brak właściwego doprecyzowania warunku odnosi się choćby do treści punktu III.A.19 decyzji, stanowiącego o obowiązku wykonania podczas grodzenia lotniska zabezpieczania uniemożliwiającego płazom wchodzenie na teren lotniska. W tym przypadku, w celu właściwej ochrony płazów, poza opisaną charakterystyką zabezpieczania należało również skonkretyzować parametry materiału, z którego będzie ono wykonane np. siatka o maksymalnym wymiarze oczek 2x2 cm. Zwrócenia uwagi wymaga także warunek ustalający konieczność prowadzenia stałego monitoringu przemieszczania się ptaków (VI.6). W przypadku tym organ zupełnie pominął kwestię wyznaczenia metodyki wykonywania stałego monitoringu, wpisując po raz kolejny sugestię dla inwestora w formie "należy rozważyć zastosowanie sytemu radarowego".

Brak wskazania precyzyjnych działań/rozwiązań i utrzymywanie znacznego stopnia ogólności sprawia, że realizacja owych warunków nie gwarantuje rzeczywistego wyeliminowania lub ograniczenia oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Strony podnoszą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niezrealizowania przedsięwzięcia i brak szczegółowych rozwiązań związanych z ochroną środowiska.

Art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d uiś nakłada na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, w rozumieniu poś. Zgodnie z art. 248 ust. 1 poś, zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie, uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Kryteria pozwalające odpowiednio zakwalifikować dany zakład normuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu o do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii (Dz. U. nr 58, poz. 535 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem nr 1 ww. rozporządzenia, projektowana inwestycja nie będzie spełniała nawet najniższych progów kwalifikujących ją do zakładów o zwiększonym ryzyku, bowiem ilość magazynowanej na terenie lotniska nafty (w tym paliwa do silników odrzutowych) będzie wynosiła 600 Mg, a olejów gazowych (w tym olejów opałowych lekkich) 75 Mg, a więc znacznie mniej niż ustalony dla obu substancji próg 2500 Mg. W związku z powyższym należy uznać, że przechowywane ilości substancji niebezpiecznych nie będą powodować zwiększonego lub dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z uwagi ta brak przesłanek pozwalających uznać planowane lotnisko za zakład o zwiększonym ryzyku bądź dużym ryzyku, Organ I instancji słusznie odstąpił od określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych.

W Raporcie zidentyfikowano potencjalne sytuacyjne awaryjne, których przyczyną mogą stać się: katastrofy i wypadki lotnicze, pożar samolotu lub magazynów z paliwem, wypadki z udziałem pojazdów przewożących substancje i materiały niezbędne do prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego, wycieki substancji stosowanych do odladzania samolotów oraz substancji ropopochodnych, zagrożenia epidemiologiczne i ataki terrorystyczne. Do działań zapobiegających powstawaniu ryzyka wystąpienia powyższych sytuacji, których wymóg realizacji określono w owej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należą m.in.: zabezpieczenia przeciwpożarowe, w tym zaprojektowanie zbiornika przeciwpożarowego, magazynowanie substancji i materiałów niebezpiecznych w miejscach do tego wyznaczonych, odpowiednio zabezpieczonych i oznakowanych, gromadzenie odpadów niebezpiecznych, mogących spowodować zagrożenie epidemiologiczne w odpowiednio zabezpieczonych i oznakowanych pojemnikach oraz przekazywanie ich do utylizacji wyspecjalizowanym firmom, a także wprowadzenie odpowiednich procedur lotniczych ograniczających ryzyko ataku terrorystycznego. Zgodnie z Raportem, na terenie portu lotniczego zlokalizowana będzie stacja straży pożarnej, reagująca w przypadku zagrożeń, a realizacja przedmiotowego lotniska będzie musiała wypełniać obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2005 r. w sprawie przygotowania lotnisk do sytuacji zagrożenia oraz lotniskowych służb ratowniczo-gaśniczych (Dz. U. nr 197, poz. 1634). Bezzasadnym należy uznać zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 uiś, dotyczący braku w przedmiotowej decyzji stosownych unormowań w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Zgodnie z przedstawionym powyżej uzasadnieniem, omawiane lotnisko nie stanowi zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, rozumianego w świetle art. 248 ust. 1 poś i przepisów ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki. Jednocześnie należy zaznaczyć, że jak wskazano powyżej, w Raporcie omówiono potencjalne sytuacje awaryjne wraz z działaniami ograniczającymi ryzyko ich wystąpienia i zapobiegającymi ich negatywnemu oddziaływaniu.

Kolejny zarzut podniesiony przez skarżących dotyczy braku ustalenia obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla rozpatrywanego lotniska. W wydanej decyzji RDOŚ stwierdził, że ewentualna konieczność utworzenia ww. obszaru może wyniknąć z przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania na środowisko lub z analizy porealizacyjnej. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 3 uiś, warunkiem nałożenia omawianego obowiązku jest wystąpienie przypadku określonego w art. 135 [ust. 1] poś. Przepis ów stanowi, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu (tj. instalacji wraz z terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny; art. 3 pkt 48 poś), wówczas m. in. dla lotniska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Z informacji przedstawionych w Raporcie wynika, że w omawianej sprawie czynnikiem mogącym mieć wpływ na konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania będzie generowany hałas. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przeprowadzonymi symulacjami, w pierwszym roku działalności lotniczej tj. 2014 r. strefa podwyższonego poziomu hałasu nie przekroczy granicy własnościowej owego obiektu. Podane wyniki modelowania propagacji hałasu wskazują, że w ww. okresie na terenach położonych bezpośrednio w pobliżu lotniska będą zachowane dopuszczalne wartości poziomu dźwięku (LAeq D i LDWN) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej, obszarów ochrony uzdrowiskowej, terenów szpitali, domów opieki i zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci. W drugim analizowanym horyzoncie czasowym, tj. dla roku 2049, przewiduje się, że w wyniku zwiększenia ruchu lotniczego nastąpią lokalne przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i innych ww. rodzajów terenu, wykraczające poza granice lotniska. W związku z faktem, że prognozowane przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu nie miałoby miejsca bezpośrednio po rozpoczęciu działalności lotniska, należy uznać, że RDOŚ słusznie odstąpił od nałożenia obowiązku ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania na etapie wydawania owej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 135 poś, przesłanką do utworzenia ww. obszaru jest niedotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem zakładu. Obszar taki może zostać wyznaczony również na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, np. w przypadku przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko lub w trakcie działalności przedsięwzięcia. Gdy w wyniku ponownej oceny stwierdzona zostanie konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, wskutek przekroczenia np. dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem zakładu, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia (lub w przypadku budowy lotniska decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji) obowiązany będzie do zawarcia w niej powyższego wymogu. Instrumentem mogącym posłużyć do stwierdzenia konieczności wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania w fazie funkcjonowania przedsięwzięcia jest analiza porealizacyjna. Umożliwia ona porównanie ustaleń zawartych Raporcie z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i ocenę skuteczności działań podjętych w celu jego ograniczenia, a także pozwala stwierdzić, czy zostały zachowane standardy jakości środowiska przy zastosowaniu zaprojektowanych rozwiązań technicznych. W razie ich przekroczenia, wyniki analizy porealizacyjnej stanowić będą podstawę do wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń bądź stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Wobec powyższego i biorąc po uwagę fakt, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania na lotnisko nie wynika, by standardy jakości środowiska odnośnie generowanego hałasu zostały przekroczone bezpośrednio po rozpoczęciu działalności lotniska, zarzut naruszenia art. 82 uiś, przez brak stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowana na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, należy uznać za bezzasadny.

W odwołaniach strony uznały, że decyzja z 16 kwietnia 2010 r. jest wewnętrznie sprzeczna, z uwagi na zawarcie w niej obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że na obecnym etapie inwestycji, przy braku sprecyzowanego poglądu na temat np. konkretnego umiejscowienia projektowanego lotniska, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie powinna być w ogóle wydana lub powinna być decyzją negatywną do czasu uzupełnienia wszelkich danych, tak by nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 82 ust. 2 pkt 1 uiś.

Skarżący błędnie zinterpretowali cel i rolę przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań może się zdarzyć, że dostępne informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia są zbyt ogólne i nieprecyzyjne, by w pełni zidentyfikować możliwe oddziaływania, a także by zaproponować ostateczne środki zapobiegawcze i łagodzące. W takich przypadkach ustawodawca przyznał organom prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie ubiegania się o jedną z decyzji wymienionych w ww. przepisie. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że w trakcie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko, analizie nie są poddawane warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, gdyż ich weryfikacji i ostatecznego wyboru jednego z nich dokonuje się na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem ponownej oceny jest uzyskanie pełnego obrazu oddziaływań w zatwierdzonej uprzednio lokalizacji i precyzyjne zaproponowanie działań eliminujących, ograniczających i łagodzących możliwe negatywne skutki dla środowiska. Na etapie ponownej oceny analizowane są szczegółowe, ostateczne rozwiązania projektowe i techniczne dla planowanego przedsięwzięcia wraz ze związanymi z nimi oddziaływaniami, w odniesieniu do zatwierdzonej decyzją środowiskową lokalizacji. Należy zwrócić uwagę, że wszelkie oddziaływania determinujące wybór lokalizacji planowanej inwestycji winny zostać określone w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Z ich wnikliwej analizy, a w konsekwencji ustalonych środków zapobiegawczych oraz łagodzących, winno jednoznacznie wynikać, że możliwa jest realizacja danego przedsięwzięcia bez jego znaczącego negatywnego wpływu na środowisko.

RDOŚ, określając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, uznał że na podstawie materiału dowodowego dostępnego na omawianym etapie procesu inwestycyjnego nie jest możliwe określenie wszystkich niezbędnych warunków jakie winna spełniać planowa inwestycja. Z uwagi m. in. na brak ustaleń dotyczących procedur wykonywania operacji lotniczych (startu i podejścia do lądowania), w przedmiotowej decyzji nałożono obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację planowanego lotniska. Mając na uwadze wyjaśnienia dotyczące okoliczności dla jakich jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko, nadrzędną staje się kwestia, czy przy braku opracowanych ww. procedur lotniczych, właściwe jest wydawanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia zlokalizowanego pomiędzy obszarami tak cennymi z przyrodniczego punktu widzenia. Zdaniem GDOŚ, jednym z fundamentalnych zagadnień mających decydujący wpływ na określenie warunków środowiskowych dla wnioskowanej lokalizacji, a niewyjaśnionym w trakcie postępowania prowadzonego przez RDOŚ, pozostaje ocena oddziaływań generowanych podczas procedur dolotu, lądowania oraz startu samolotów. Budowa lotniska miejscu otoczonym niemal w każdym kierunku obszarami Natura 2000, znajdującymi się w odległościach od 2 do 8 km, może, z uwagi na wykonywanie lotów na niewielkiej wysokości nad poziomem terenu, powodować znaczące negatywne oddziaływania, w szczególności na koncentrację ptaków, powodując ich płoszenie. Jednocześnie, jak uargumentowano w początkowej części niniejszej decyzji, niebezpieczeństwo dla samych operacji lotniczych przeprowadzanych na niskich pułapach może wynikać z faktu licznego występowania tym rejonie ptaków należących do gatunków "dużych" (np. gęsi czy żurawi), które mogą powodować kolizje z lądującymi i startującymi samolotami, stwarzając zagrożenie dla ich pasażerów. Z uwagi na powyższe, niewłaściwym jest przeprowadzenie "pierwotnej" oceny oddziaływania na środowisko bez uwzględnienia tak istotnych czynników mogących mieć wpływ na wybór i zatwierdzenie lokalizacji planowanego lotniska, co de facto dyskwalifikuje ocenę przeprowadzoną w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie budząca poważne zastrzeżenia metodyka wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej, w szczególności ptaków, powoduje że na późniejszym etapie niemożliwe byłoby dokonanie stosownej oceny zaprojektowanych procedur. Kierując się przedstawionymi przesłankami, organ odwoławczy uznaje za niedopuszczalne przenoszenie analizy oddziaływań wynikających z procedur dolotu, lądowania oraz startu samolotów dopiero na etap ponownej oceny, na którym nieuprawnione jest kwestionowanie wyboru lokalizacji przedsięwzięcia.

Jako niesłuszne uznano argumenty skarżących, z których wynika, że nie można nakładać w decyzji środowiskowej obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej przy jednoczesnym wymogu przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zarówno pierwotna, jak i ponowna oceny oddziaływania na środowisko, mają na celu określenie takich warunków realizacji przedsięwzięcia, których spełnienie pozwoli na ograniczenie jego negatywnych oddziaływań i dotrzymanie określonych standardów jakości środowiska. Wbrew stanowisku odwołujących, wypełnienie przesłanek wynikających z art. 82 ust. 2 uiś tj. brak danych na temat przedsięwzięcia, pozwalających wystarczająco ocenić jego oddziaływania, nie rzutuje na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. GINB jeszcze raz podkreślił, że brak ten nie może jednak dotyczyć danych, które stanowią podstawę do określenia warunków środowiskowych dla danej lokalizacji. Ocena uzupełnionych danych, o których mowa w art. 82 ust. 2 uiś, następuje dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach którego przeprowadzana jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko.

Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący braku w przedmiotowej decyzji opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niezrealizowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 uiś, powyższy wymóg dotyczy sporządzanego na etapie oceny oddziaływania na środowisko raportu, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawienie w raporcie tzw. wariantu zerowego ma na celu zidentyfikowanie konsekwencji dla środowiska w przypadku niepodjęcia zamierzenia inwestycyjnego i służy jako punkt odniesienia w stosunku do zaproponowanych wariantów inwestycyjnych. Natomiast przedmiotem decyzji środowiskowej jest określenie warunków realizacji wybranego wariantu przedsięwzięcia, a jej zakres nie obejmuje przedstawienia skutków wynikających z niepodejmowania zamierzenia inwestycyjnego. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że mimo braku takiego obowiązku, RDOŚ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji krótką charakterystykę wszystkich przeanalizowanych wariantów, w tym również wariantu zerowego.

Odnosząc się do zarzutu skarżących w sprawie niewyznaczenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu w trakcie realizacji lotniska, należy zaznaczyć, że stosowne unormowania w tej kwestii zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Podczas budowy lotniska będą obowiązywały dopuszczalne poziomy hałasu wyznaczone dla obiektów i działalności będących źródłem hałasu. W tej fazie inwestycji przewidywane oddziaływanie akustyczne będzie miało charakter tymczasowej emisji niezorganizowanej, zmieniającej się wraz z przemieszczaniem poszczególnych urządzeń technicznych, a generowany hałas zależeć będzie od wykonywanych w danym momencie robót budowlanych. W celu ograniczenia emitowanego hałasu w trakcie realizacji omawianego przedsięwzięcia, przedmiotową decyzją zobowiązano inwestora do: prowadzania prac budowlanych w sąsiedztwie terenów zabudowy objętych ochroną przed hałasem w porze dziennej; niepozostawiania sprzętu mechanicznego na biegu jałowym w czasie przerw postojowych, a także stosowania specjalistycznego i atestowanego sprzętu, co również ma odniesienie do jego parametrów akustycznych. Działania/operacje wykonywane w trakcie funkcjonowania lotniska będą podlegały normom hałasu ustanowionym ww. rozporządzeniem dla startów, lądowań i przelotów statków powietrznych. W przypadku braku możliwości ich dotrzymania poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, stosowny teren winien zostać uznany za obszar ograniczonego użytkowania.

Nieuzasadnionym pozostaje zarzut dotyczący braku określenia w zaskarżonej decyzji poziomu dopuszczalnego oddziaływania pól magnetycznych i jego granic. Stosowne standardy jakości środowiska wyznaczane są w przepisach odrębnych i stanowią obowiązujące normy, które winno spełniać konkretne przedsięwzięcie. Normy te w powyższej kwestii reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883). Zgodnie z danymi przedstawionymi w Raporcie, przewidywany maksymalny zakres mocy urządzeń radiolokacyjnych, które znajdować się będą na terenie planowanego lotniska, wynosić będzie 50-100 W. W świetle § 3 pkt 8 lit. b rozporządzenia z 2004 r., instalacje radiolokacyjne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, uznaje się za instalacje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym w celu uniknięcia potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko, RDOŚ zawarł w zaskarżonej decyzji obowiązek rozmieszczenia urządzeń w odległości większej niż 20 m od miejsc dostępnych dla ludzi.

Podkreślono, że celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest powielanie postanowień przepisów wyznaczających ramy działalności zamierzonego przedsięwzięcia lecz m.in. określenie takich warunków (technicznych) jego realizacji, których spełnienie zapewnia przynajmniej dotrzymanie ustalonych norm środowiskowych np. poziomu hałasu lub natężenia pól elektromagnetycznych. Przeprowadzana po oddaniu do użytkowania analiza porealizacyjna przedsięwzięcia winna wykazać, czy przyjęte w Raporcie i decyzji środowiskowej rozwiązania rzeczywiście pozwalają na funkcjonowanie lotniska niepowodujące przekroczeń obowiązujących standardów środowiskowych.

Stosownie do art. 80 ust. 2 uiś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodnie z przedłożonym do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji zaświadczeniem Burmistrza Tykocina z 10.6.2009 r., planowana inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. Tykocin. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy plan jak dotąd nie został uchwalony, wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia sformułowany w przytoczonym przepisie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu o podjęcie procedury administracyjnej z zakresu procesu budowlanego bez uwzględnienia interesów rolniczych rodzin od pokoleń uprawiających gospodarstwa należy uznać, że jest on bezpodstawny. Z informacji zawartych w Raporcie wynika, że w odniesieniu do projektu budowy przedmiotowego lotniska odbyło się szereg spotkań z zainteresowaną społecznością, które podzielono na dwa etapy. Pierwszy z nich dotyczył przekazania wyników analizy wielokryterialnej 7 potencjalnych lokalizacji lotniska dla Województwa Podlaskiego i poinformowania o rozpoczęciu prac nad raportem o oddziaływaniu na środowisko. W ramach drugiego etapu zaprezentowano wyniki roboczej wersji opracowywanego raportu. Na obu przeprowadzanych etapach mieszkańcy trzech potencjalnych lokalizacji lotniska mieli możliwość złożenia uwag, które później omówiono w Raporcie wraz z przedstawieniem zaleceń dla inwestora. Silny sprzeciw w odniesieniu do wariantu inwestorskiego (Wariant A: Saniki-Sawino-Bagienki) wynika m. in. z dużej ilości budynków (14 gospodarstw domowych i 44 budynki gospodarcze) znajdujących się na terenie inwestycji, przeznaczonych do wyburzenia, co wiąże się również z koniecznością wysiedlenia tamtejszej ludności, utratą gruntów przez właścicieli zamieszkujących w otoczeniu przedsięwzięcia, obawy przed hałasem, a także z uwagi na poczynione przez rolników inwestycje w celu udoskonalenia produkcji mleka, która aktualnie jest w tym rejonie na bardzo wysokim poziomie. Analiza możliwych konfliktów społecznych w opracowanym "Raporcie z konsultacji społecznych" (załącznik 19) i "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" uwzględniała zarówno związanie mieszkańców gminy Tykocin z "ojcowizną", jaki i fakt, że wysiedlane gospodarstwa to gospodarstwa rodzinne. Z powyższych względów, uwzględniając informacje zgromadzone podczas konsultacji społecznych stwierdzono, że największe oddziaływanie społeczne i najpoważniejsze zagrożenie konfliktami społecznymi będzie stwarzał wariant inwestorski.

Jak wynika z wyżej przedstawionych informacji, na podstawie konsultacji społecznych przeprowadzanych na etapie opracowywania Raportu, czyli przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego z zakresu procesu inwestycyjnego, biorąc pod uwagę interes lokalnej społeczności, uznano lokalizację planowanego lotniska Saniki-Sawino-Bagienki za najbardziej oddziałującą społecznie. Jednocześnie w Raporcie sformułowano rekomendacje dla inwestora, mające na celu przygotowanie strategii wsparcia mieszkańców w procesie przejmowania gruntów pod planowaną inwestycję.

Wyceny majątkowe i ewentualny proces wysiedleń nie stanowią przedmiotu oceny oddziaływania środowisko oraz postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Strony podniosły zarzut naruszenia art. 74 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 uiś, przez pominięcie okoliczności mających znaczenie prawne. Odnosząc się kolejno do tych przepisów, GDOŚ stwierdził, co następuje. Art. 74 ust. 1 uiś zawiera katalog dokumentów, które inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nieprzedstawienie przez inwestora wraz z wnioskiem mapy sytuacyjno-wysokościowej wymaganej w myśl art. 74 ust. 1 pkt 4 uiś, nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy bowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5 uiś (tj. koncesji wydawanych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze - prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiących części składowej nieruchomości gruntowej, a także w odniesieniu do przedsięwzięć dotyczących urządzeń piętrzących I, II i III klasy budowli).

Oceniając postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, GDOŚ wskazał, że społeczeństwo nie zostało poinformowane o złożeniu przez inwestora kolejnych wyjaśnień z 12.3.2010 r. i o możliwości zapoznania się z ich treścią i wnoszenia uwag i wniosków. Wobec powyższego organ odwoławczy zbadał czy przedłożony przez inwestora materiał zawierał istotne zagadnienia, które po raz pierwszy zostały zgłoszone w postępowaniu i mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie i uznał, że w dużym stopniu informacje w nim zawarte zostały powielone z wcześniej przedłożonych opracowań w sprawie, z którymi społeczeństwo miało możliwość się zapoznać.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dwu organizacjom ekologicznym udostępniono dokumentację sprawy (w tym wyjaśnienia inwestora z 12.3.2010 r.) po zakończeniu postępowania dowodowego, a przed wydaniem decyzji środowiskowej. Z pisma OTOP i Związku Stowarzyszenia Polska Zielona Sieć z 9.4.2010 r. wynika, że organizacje te miały wgląd do akt sprawy w związku z obwieszczeniem RDOŚ z 16.3.2010 r., informującym strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz terminie składania uwag i wniosków przed wydaniem decyzji środowiskowej. W aktach sprawy przekazanych Generalnemu Dyrektorowi, brak dokumentów potwierdzających chęć zgłoszenia obu organizacji ekologicznych do udziału w przeprowadzonym postępowaniu na prawach strony, a tylko te podmioty są uprawnione do korzystania z dyspozycji zawartej w art. 10 § 1 kpa. GDOŚ zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do wniosku Stowarzyszenia Federacja Zielonych w Białymstoku z 7.4.2010 r. o uznanie tej organizacji ekologicznej za stronę w postępowaniu toczącym się przed RDOŚ.

Analizując art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 uiś GDOŚ uznał, że obowiązki z nich wynikające nie zostały w pełni wypełnione przez organ I instancji, uchybił on przede wszystkim powinności sformułowanej w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a, nakazującej zawrzeć w uzasadnieniu decyzji m. in. informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłaszane w związku z udziałem społeczeństwa. Omawiając w szczególności zagadnienia dotyczące oceny wpływu planowanego lotniska na obszary Natura 2000 organ w większości przypadków ograniczył się do przytoczenia stanowiska inwestora, bez podania powodów, dla których nie uznał odmiennej argumentacji przedstawionej w pismach, składanych w trakcie konsultacji społecznych. W odpowiedzi na poszczególne zastrzeżenia organ nie przedstawił argumentacji, z której jasno wynikałby podjęty tok rozumowania prowadzący do odmówienia racji argumentom wnoszonym przez społeczeństwo i organizacje ekologiczne. Powyższe obrazuje choćby przykład odpowiedzi w sprawie braku oceny wpływu na integralność obszarów Natura 2000 dla wariantów, a szczególnie oceny istotności oddziaływania na przedmiot ochrony (uwaga nr 45 zaskarżonej decyzji). Omawiając poruszoną kwestię, organ niemal w całości powiela twierdzenie inwestora zawarte w piśmie z 12.3.2010 r. (s. 4 i 6), nie dokonując przy tym własnej oceny stanu faktycznego. W tym miejscu należy podkreślić, że argument inwestora, przytoczony przez RDOŚ, mający świadczyć, że loty samolotów nie będą powodować poważnego naruszenia cyklu życiowego gatunków ptaków, zdaniem GDOŚ jest nieuzasadniony, co wyżej wyjaśniono.

W związku z zarzutem naruszenia art. 2, 7 Konstytucji przez niezagwarantowanie wpływu obywateli na władzę państwową i udziału w podejmowaniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, stanowiących m.in. o obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych. Art. 21 Konstytucji RP, którego naruszenie również wskazują skarżący, odnosi się do kwestii wywłaszczenia, nie stanowiących przedmiotu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do twierdzenia, że prawa stron w przeprowadzonym postępowaniu zostały naruszone.

Kolejnym zagadnieniem poruszanym przez skarżących jest błędne uwzględnienie przez RDOŚ uzasadnienia wniosku o nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem stron wykaz projektów kluczowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego 2007-2013 jest indykatywny, a wykorzystanie środków na lotnisko regionalne nie jest obligatoryjne. Według stron przedmiotowa decyzja nie ma w żadnym ze swych aspektów nadzwyczajnego, wymagającego szczególnego pośpiechu charakteru. Strony podniosły również zarzut, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją wykonawczą, podlegającą bezpośredniemu wykonaniu, w związku z czym za bezprzedmiotowe uznają nadanie jej klauzuli natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że uchylając ową decyzję organ odwoławczy zniósł tym samym rygor natychmiastowej wykonalności, który nadano decyzji z [...] kwietnia 2010 r.

GDOŚ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości, przez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w myśl przepisów kpa. RDOŚ, określając w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, działał zgodnie ze swymi kompetencjami, wynikającymi bezpośrednio z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e uiś, a więc bezzasadnym był zarzut o naruszeniu przepisów dotyczących właściwości organu.

Za niesłuszny GDOŚ uznał zarzut, że w wyniku postanowienia z [...].4.2010 r. znak [...], prostującego zaskarżoną decyzję przez zastąpienie słów "Marszałek Województwa Podlaskiego" słowami "Województwo Podlaskie", podmiotem decyzji stała się jednostka niedoprecyzowana. Wnioskujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia było Województwo Podlaskie, w imieniu którego, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 [ze zm.]), do składania oświadczenia woli uprawniony jest marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa. Skoro inwestorem jest Województwo Podlaskie, jako jednostka samorządu terytorialnego, do niego jako osoby prawnej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać skierowana.

Poza wyżej omówionymi zarzutami organ odwoławczy zwrócił uwagę na następujące nieprawidłowości przedmiotowego postępowania:

1. Niepoczynienie przez RDOŚ wyjaśnień zmierzających do sprecyzowania przedmiotu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. ustalenie, czy na terenie objętym ww. wnioskiem będzie w przyszłości realizowana budowa lotniska sportowego. Raport, jako jedyne działanie dotyczące lotniska sportowego, obejmuje pozyskanie gruntu jako rezerwy.

GDOŚ stwierdził, że przystępując do postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, RDOŚ obowiązany był ustalić dokładny zakres działań planowanych na terenie objętym ww. wnioskiem. Nie jest prawidłowe, by w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonywać, jak to określił RDOŚ, "rezerwy terenu", bez przeprowadzenia oceny potencjalnych oddziaływań na środowisko, jakie wynikać mogą z planowanej na tym terenie działalności. Jeśli realizacja omawianego przedsięwzięcia będzie się wiązała, nawet w odległej przyszłości, z budową lotniska sportowego, na co wskazuje teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to planowana działalność na tym terenie winna zostać poddana ocenie oddziaływania na środowisko na obecnym etapie postępowania. W tym aspekcie należy stwierdzić, że RDOŚ nie poczynił stosownych ustaleń, a zgodnie z wnioskiem inwestora wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje teren pod ewentualną lokalizację lotniska sportowego w przyszłości. Kwestia przeanalizowania oddziaływań wynikających z przyszłego funkcjonowania lotniska sportowego jest tym bardziej istotna, że jak należy się spodziewać, operacje lotnicze wykonywane przez małe jednostki, utrzymujące stosunkowo niski pułap lotu, będą najbardziej uciążliwe dla obszarów znajdujących się w pobliżu lotniska, w tym obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej.

GDOŚ zwrócił uwagę, co podnieśli w odwołaniach skarżący, że zarówno w sporządzonej przez inwestora dokumentacji, jak i podczas postępowania dowodowego, nie podjęto aspektu lotów małych jednostek takich jak np. helikoptery, z planowanego lotniska regionalnego. Z Raportu (s. 28) wynika jedynie, że zgodnie z kodem referencyjnym lotniska 4D, wielkość samolotów, które będą mogły korzystać z wybudowanego lotniska to samoloty o rozpiętości skrzydeł do 52 m (np. Boeing N737, Airbus A320, turbośmigłowy "ART" [winno być "ATR"] 42). Powyższe nie precyzuje jednak, czy prócz dużych jednostek planowane jest udostępnianie przedmiotowego lotniska również dla małych samolotów i helikopterów. Takie jednostki mogą mieć istotny wpływ na kształt krzywych (równego) poziomu dźwięku rozchodzącego się z lotniska, a tym samym zmieniać obszar jego oddziaływania, a także przyczyniać się do płoszenia ptaków i zwiększonego ryzyka kolizji z nimi.

2. Brak wskazania w przedmiotowej decyzji adekwatnych działań naprawczych wynikających z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a uiś w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 poś. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a uiś, w przypadku gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika potrzeba kompensacji przyrodniczej, właściwy organ stwierdza w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność jej wykonania. Kompensacja przyrodnicza w rozumieniu art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 poś, winna przede wszystkim mieć na celu odtworzenie identycznego siedliska w miejscu jak najbliższym obszarowi, na którym doszło do jego zniszczenia. Potrzeba wykonania kompensacji przyrodniczej w związku z realizacją omawianego przedsięwzięcia została wskazana w Rozdziale 11 Raportu. Rozpatrując przedmiotową sprawę, RDOŚ nie uznał jednak za zasadne zobowiązać inwestora do jej wykonania, przez sformułowanie w decyzji jednoznacznego zapisu. RDOŚ ograniczył się jedynie do zawarcia dwu warunków, których ogólny zapis na obecnym etapie postępowania nie można uznać za spełniający cel dla jakiego został powołany wymóg dokonywania kompensacji przyrodniczej. Warunki te dotyczyły obowiązku założenia budek dla nietoperzy w lasach w celu zwiększenia liczby schronień dla gatunków leśnych (III. 20) i utworzenia oczka wodnego w pobliżu miejscowości Bagienki w celu utrzymania stanu lokalnej populacji płazów (III.21). Przy czym na podstawie zaproponowanej w załączniku nr 18 do Raportu kompensacji przyrodniczej, RDOŚ wybrał jedną z lokalizacji dla utworzenia oczka wodnego w pobliżu miejscowości Bagienki. Rezygnując z budowy pozostałych dwu oczek wodnych wskazanych w Raporcie, w okolicach Sanik i Sawino, RDOŚ argumentował, że ich lokalizacja, poza pozytywnym wpływem na płazy, może zachęcać ptaki wodno-błotne do przelotu nad płytą lotniska z terenu doliny rzecznej, dla których mogą one stać się atrakcyjnym żerowiskiem. Skoro RDOŚ uznał, że zaproponowane lokalizacje obu oczek wodnych nie są właściwe, winien był wskazać w wydanej decyzji inne miejsca, niezwiązane z owym ryzykiem lub dowieść, że budowa jednego jest wystarczająca.

W ocenie GDOŚ istotną kwestią, która nie poruszoną w decyzji z [...] kwietnia 2010 r., pozostaje wyrównanie szkód przyrodniczych związanych z zaplanowanym wycięciem terenów leśnych i likwidacją zadrzewień śródpolnych, przez zastosowanie odpowiednich działań kompensujących. Obszar przeznaczony do wylesienia w wariancie inwestorskim wynosi 17,74 ha. W trakcje prowadzonych na tym terenie badań przyrodniczych rozpoznano zbiorowisko zespołu grądu subkontynentalnego Tilio-Carpinetum. Siedliska tego typu (kod siedliska 9170) ujęte są w Załączniku I Dyrektywy Siedliskowej i stanowią przedmiot zainteresowania Wspólnoty Europejskiej, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Mając na uwadze, że jako część biosfery las jest najbogatszym ośrodkiem życia roślin i zwierząt, i fakt, że rozpoznany zespół grądu subkontynentalnego, mimo że w omawianym przypadku nie został wyznaczony jako specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000, stanowi jednak typ siedliska o znaczeniu europejskim, za niezbędne należało uznać przeprowadzenie kompensacji przyrodniczej. Uzasadnione jest to również dużą skalą przewidywanej wycinki całości drzewostanu, w tym drzewostanu grądowego. Działania prowadzone w jej zakresie winny dążyć do odtworzenia składu gatunkowego i wielkości zniszczonych siedlisk w dokładnie określonej lokalizacji, możliwie najbliższej terenom ulegającym degradacji.

Odnosi się to również do wycinki licznych zadrzewień śródpolnych, będących miejscami schronień podczas migracji zwierząt zamieszkujących tereny w zakolu Narwi. Realizacja planowanego przedsięwzięcia pociągnie za sobą także utratę siedlisk łąkowych, które stanowią około 15% powierzchni terenu pod przyszłą inwestycję, tj. ponad 50 ha. W trakcie przeprowadzonych badań przyrodniczych zidentyfikowano na tym obszarze siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 — niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, które wymienione jest w Załączniku I Dyrektywy Siedliskowej. Konsekwencją utraty wyżej opisanych obszarów wraz z siedliskami będzie również strata terenów żerowiskowych gatunków awifauny lęgowej chronionej na podstawie przepisów krajowych i znajdujących się w wykazie Załącznika I Dyrektywy Ptasiej.

Całość powodowanych strat przyrodniczych (wycinka drzewostanu i krzewów, likwidacja ostoi i stanowisk zwierząt leśnych i płazów, utrata siedlisk łąkowych, a tym samym także zanik terenów żerowiskowych ornitofauny) i ich rozmiar, bezwzględnie determinują i uzasadnią konieczność zastosowania kompensacji przyrodniczej, zgodnie z art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 poś. Jej skala i rozmiar muszą być adekwatne do planowanych zniszczeń (degradacji, szkód) środowiska.

Brak przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 na zasadach i w zakresie wymaganym zarówno przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, jak również właściwą praktyką w tym zakresie sprawia, że decyzja z 16 kwietnia 2010 r., rażąco narusza art. 33 ust. 3 uop, a tym samym również art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej. Przedstawiona w niniejszej decyzji argumentacja, jak również przedłożony w sprawie materiał dowodowy (mimo że niekompletny), świadczą o możliwości bardzo prawdopodobnego wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, jakie może zaistnieć w przypadku jego realizacji zarówno w lokalizacji A (wariant inwestorski), jak i w lokalizacji C. Wniosek ten potwierdza stanowisko powołanego biegłego. Wynika to choćby z faktu zachodzenia obszarów podejścia do lądowania na tereny podmokłe zakola Narwi, okolice Grądy-Woniecko i Jeziora Maliszewskiego. Obie lokalizacje charakteryzują się potencjalnie dużym stopniem ryzyka kolizji przelatujących samolotów z ptakami, a tym samym bezpośrednim negatywnym oddziaływaniem na tę grupę zwierząt, stanowiącą przedmiot ochrony pobliskich obszarów ochrony Natura 2000.

Nawet przedłożone przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego opracowanie dotyczące procedur startu i lądowania nie pozwala na dokonanie właściwej i kompleksowej oceny ich oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000, a także, co jest równie istotne, oszacowanie realnego ryzyka dla pasażerów lądujących i startujących samolotów. Dokument ten jest kluczowym elementem procedury oceny oddziaływania na środowisko i winien być opracowany i poddany analizie już na etapie postępowania prowadzonego przez RDOŚ. Jak wskazano we wcześniejszej części niniejszej decyzji, w żadnej z trzech lokalizacji nie została pokryta polem obserwacji nie tylko całość pasa startowego, ale również obszary startów i lądowań. W chwili obecnej nie istnieją zatem dane konieczne do przeprowadzenia powyższej oceny. Samo opracowanie procedur lotniczych, bez możliwości odniesienia ich do istniejących warunków środowiskowych, tj. w szczególności do występowania ptaków i wykorzystania przez nie przestrzeni powietrznej lotniska, nie pozwala na zidentyfikowanie znacząco negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze, co w konsekwencji uniemożliwia zaplanowanie właściwego zarządzania ruchem lotniczym w taki sposób, by tego typu oddziaływań uniknąć. Cały aspekt zagrożenia ruchu lotniczego winien stanowić integralną część raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą o wykorzystaniu przestrzeni powietrznej przez ptaki. Dopiero porównanie danych monitoringu i informacji o występowaniu ptaków wokół lotniska (wskazane w bezpośredniej strefie zagrożenia), także ocena zaprojektowanych procedur startu i lądowania dla poszczególnych lokalizacji, pozwoli na określenie zagrożeń dla ptaków, wynikających z operacji lotniczych, a tym samym zagrożenia samolotów kolizją. W związku z faktem, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie inwentaryzacja przyrodnicza budzi poważne zastrzeżenia organu odwoławczego, a obszar nią objęty należy uznać za niewystarczający, niemożliwa staje się ocena oddziaływań wynikająca z zaprojektowanych procedur startu i lądowania. Jak podkreślono w niniejszej decyzji, powyższe opracowanie stanowi kluczowy dowód w sprawie, który dopiero w połączeniu z właściwie wykonaną inwentaryzacją przyrodniczą pozwoli na dokonanie pełnej i kompleksowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Zdaniem Generalnego Dyrektora, braki wskazane w niniejszej decyzji, dotyczące materiału dowodowego, mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie RDOŚ, dlatego sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji.

Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, tj. określenia jaki jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 i jakie wymagania winny być spełnione, by w przypadku jego realizacji zminimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. W tym celu niezbędnym staje się:

• sprecyzowanie przedmiotu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i objęcie jego pełnego zakresu oceną oddziaływania na środowisko, (tj. ustalenie czy w zakres przedsięwzięcia będzie wchodziła budowa lotniska sportowego); przeprowadzenie wymaganej przepisami wspólnotowymi i krajowymi oceny oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000, opartej na właściwie wykonanej i kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej, w szczególności monitoringu ptaków, obejmującego swym zakresem zarówno cały teren lotniska jak i obszary startów i lądowań;

• przeprowadzenie kompleksowej oceny zagrożenia ruchu lotniczego związanego z wykorzystywaniem przestrzeni powietrznej przez ptaki w odniesieniu do opracowanych procedur startów i lądowań, jako składowej warunkującej wybór lokalizacji planowanego lotniska;

• przeanalizowanie możliwości zastosowania art. 34 uop, określającego przesłanki i warunki do wykonania kompensacji przyrodniczej w stosunku do obszarów Natura 2000; określenie precyzyjnych działań minimalizujących, a także działań kompensacyjnych, wynikających z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a uiś w związku z art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 poś, adekwatnych do szkód wyrządzonych w środowisku w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Skargi na decyzję z [...] stycznia 2011 r. wnieśli E. i T. D., M. i G. B., D. i K. Z., W. G., M. i M. J., F. S., J. K., M. J., A. S., T. G. w zakresie części jej uzasadnienia, jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności art. 66 pkt 4, art. 82 ust. 2 pkt 1 uiś i art. 135 poś - przez błędną ich interpretację i zastosowanie.

Ze względu na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zawartej w skardze oraz o przekazanie jej do ponownego rozpoznania celem wyeliminowania błędów prawnych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z [...] stycznia 2011 r., Generalny Dyrektor uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z sentencją decyzji i częścią jej uzasadnienia należy się zgodzić. Jednak z kilkoma aspektami uzasadnienia decyzji zgodzić się nie można i zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że może mieć wpływ na późniejszą decyzję ponownie wydaną przez RDOŚ. Przede wszystkim w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ II instancji uznał jako nieuzasadnione uwagi dotyczące naruszenia szeregu norm prawnych w zakresie decyzji RDOŚ. Do tych naruszenia należą przede wszystkim:

1. uznanie za nieuzasadniony zarzut odwołujących się od decyzji I instancji, dotyczący obowiązku ustalenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszaru ograniczonego użytkowania, którego to obszaru w decyzji nie ma, a którego obowiązek ustalenia wynika wprost z art. 135 poś. Generalny Dyrektor uznając ten zarzut za nietrafiony, sam naruszył brzmienie powoływanego przepisu;

2. uznanie za nieuzasadniony zarzut nie zaliczenia przedsięwzięcia do zakładów stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii, a co za tym idzie decyzja nie zawiera unormowań w tym zakresie. Tymczasem zarówno przechowywanie, jak i tankowanie paliwa lotniczego oraz odladzanie samolotów metodami głównie chemicznymi, niewątpliwie może powodować ryzyko wystąpienia poważnej awarii, a wyciek tych substancji i przedostanie się ich do gruntu może mieć niszczący wpływ na środowisko naturalne. Oznacza to, że analiza możliwości wystąpienia poważnej awarii winna być opracowana już na etapie raportu oddziaływania na środowisko a następnie ujęta w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego jednak nie uczyniono. GDOŚ w zaskarżonej decyzji potwierdził brak obowiązku zaliczenia lotniska do przedsięwzięć stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii, a co za tym idzie naruszył przepisy w tym zakresie;

3. w decyzji jako nieuzasadniony potraktowano zarzut konieczności uwzględnienia w środowiskowych uwarunkowaniach opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku nie realizowania przedsięwzięcia;

4. organ w zaskarżonej decyzji błędnie potraktował możliwość sporządzenia ponownego raportu oddziaływania na środowisko i powiązał ten raport z możliwością nałożenia obowiązku porealizacyjnego.

5. GDOŚ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących analizy ruchu lotniczego małych jednostek, typu helikoptery i małe samoloty. W raporcie i w decyzji organu nie wzięto pod uwagę szeregu następstw związanych z inwestycją. Nie ujęto bowiem wpływu ruchu powietrznego małych samolotów i helikopterów, ograniczając się wyłącznie do jednostek dużych. Wiadomym jest, że na tego typu lotnisku prócz dużych statków powietrznych lądować będą też jednostki małe, w tym prywatne, które mogą mieć największe w istocie znaczenie zarówno dla ciągłości i wielkości hałasu, jak i dla samego środowiska. Oznacza to, że tego typu analiza winna być w sposób oczywisty wykonana. Jej brak w decyzji stanowi o naruszeniu przez organ art. 7 i 77 kpa w sposób oczywisty, czego organ odwoławczy jednak nie zauważył;

6. w uzasadnieniu decyzji uchylającej GDOŚ słusznie skoncentrował się głównie na ptakach. Nie zauważył, że na tych terenach występuje szereg innych zwierząt, jak np. żubry i inne. W raporcie winny się też te gatunki znaleźć.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Fundacja Konstruktywnej Ekologii Ecoprobono z siedzibą w Warszawie (dalej Fundacja) pismem z 4 grudnia 2012 r. wskazała na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

GDOŚ pismem z 22 marca 2013 r. odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez Fundację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 uiś, przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji wymienionych w tym przepisie (m.in. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę) konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań odnosi się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym. W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz. U. nr 213, poz. 1397], z tym jednak, że zgodnie z jego § 4 - do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 uiś wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia, w niniejszej sprawie zgodnie z powyższym zastosowanie miało rozporządzenie z 2004 r. Planowana inwestycja zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia z 2004 r.).

Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem w przedmiocie udzielania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę, stanowiąc etap poprzedzający postępowanie w powyższym zakresie. Przepisy dotyczące ocen środowiskowych wprowadzone zostały w wyniku implementacji przepisów wspólnotowych i służyć mają wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Postępowanie to dotyczy planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym we wniosku inwestora zagraża środowisku i czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (wyrok NSA z: 22.4.2010 r. II OSK 696/09; 30.6.2010 r. II OSK 988/09).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja organu odwoławczego, którą uchylił on na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu I instancji analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie naruszył wskazanych przepisu. Słusznie organ odwoławczy wskazał i uzasadnił konieczność ponownego, dokładnego określenia - w oparciu o właściwie sporządzony w tym zakresie raport - jaki jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 i jakie wymagania winny być spełnione, by w przypadku jego realizacji zminimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych, wyjaśniając przy tym na czym polegają błędy i zaniechania organu I instancji.

Sąd I instancji z urzędu podzielił stanowisko skarżących co do braku podstaw do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, nie podzielając stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez Fundację. Wojewódzki Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji słusznie GDOŚ uznał za nieuzasadniony zarzut odwołujących, dotyczący obowiązku ustalenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obszaru ograniczonego użytkowania, którego to obszaru w decyzji nie ma, a którego obowiązek ustalenia wynika wprost z art. 135 poś, zgodnie z którym jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla ... lotniska,... tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści Raportu i stanowiska organu odwoławczego wskazuje, że słusznie organ odwoławczy przyjął, że czynnikiem mogącym mieć wpływ na konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania w rozpoznawanej sprawie będzie generowany hałas. Zgodnie z przeprowadzonymi symulacjami, w pierwszym roku działalności lotniczej tj. 2014 r., strefa podwyższonego poziomu hałasu nie przekroczy granicy własnościowej przedmiotowego obiektu. Podane wyniki modelowania propagacji hałasu wskazują, że w ww. okresie na terenach położonych bezpośrednio w pobliżu lotniska będą zachowane dopuszczalne wartości poziomu dźwięku (LAeq D i LDWN). W drugim analizowanym horyzoncie czasowym, tj. dla roku 2049, przewiduje się, że w wyniku zwiększenia ruchu lotniczego nastąpią lokalne przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej jak i innych ww. rodzajów terenu, wykraczające poza granice lotniska. Prognozowane przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu nie będą miały miejsca bezpośrednio po rozpoczęciu działalności lotniska, co uzasadnia brak nałożenia obowiązku ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania na etapie wydawania owej decyzji. Taki obszar może zostać wyznaczony również na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, np. w przypadku przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko lub w fazie funkcjonowania przedsięwzięcia przy sporządzaniu analizy porealizacyjnej.

Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że organ odwoławczy błędnie potraktował możliwość sporządzenia ponownego raportu oddziaływania na środowisko i powiązał ten raport z możliwością nałożenia obowiązku porealizacyjnego. Na s. 29-30 decyzji GDOŚ szczegółowo wyjaśnił czemu służyć ma sporządzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, oraz analizy porealizacjnej. Wskazano że w trakcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko należy szczegółowo przeanalizować szczegółowe, ostateczne rozwiązania projektowe i techniczne dla planowanego przedsięwzięcia wraz z ich oddziaływaniami w odniesieniu do zatwierdzonej już lokalizacji. W analizie porealizacyjnej należy zaś dokonać kontroli skuteczności zastosowanych rozwiązań funkcjonującej już inwestycji. Wynika to z art. 83 uiś, zgodnie z którym w analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Jeżeli z analizy porealizacyjnej wynika, że dla przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do analizy winna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Brak podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego w zakresie uznania za nieuzasadniony zarzutu nie zaliczenia przedsięwzięcia do zakładów stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii, przez co decyzja nie zawiera unormowań w tym zakresie. Art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d uiś nakłada na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, w rozumieniu ustawy poś. Zgodnie z art. 248 ust. 1 poś, zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdujące się w zakładzie, uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii (Dz. U. nr 58, poz. 535 ze zm.), projektowana inwestycja nie spełniała, jak słusznie wskazał organ, nawet najniższych progów kwalifikujących ją do zakładów o zwiększonym ryzyku, bowiem ilość magazynowanej na terenie lotniska nafty (w tym paliwa do silników odrzutowych) będzie wynosiła 600 Mg, a olejów gazowych (w tym olejów opałowych lekkich) 75 Mg, a więc znacznie mniej niż ustalony dla obu substancji próg 2500 Mg. Wbrew zarzutom skarg, Sąd I instancji uznał, że przechowywane ilości substancji niebezpiecznych nie będą powodować zwiększonego lub dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Wbrew zarzutom podniesionym w skargach, organy obu instancji odniosły się do kwestii opisu w decyzji przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania realizacji przedsięwzięcia, wskazując, że nie zajdą wówczas żadne zmiany stanu obecnego.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty nieodniesienia się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżących dotyczących analizy ruchu lotniczego małych jednostek, typu helikoptery i małe samoloty, i ich wpływu. Kwestia ta była przedmiotem badania GDOŚ - na s. 40 decyzji wskazał on na konieczność jej wyjaśnienia przez organ I instancji, z uwagi na istotny wpływ tego typu jednostek na kształt krzywej poziomu dźwięku rozchodzącego się z lotniska, wskazują, że Raport w tym zakresie nie zawiera informacji.

Nieuzasadniony jest zarzut, że w uzasadnieniu decyzji uchylającej organ II instancji skoncentrował się głównie na ptakach. Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji – lotnisko - dużą uwagę organ poświęcił ptakom, bowiem to one i ich występowanie na obszarze planowanej inwestycji mogą mieć istotny wpływ na jej funkcjonowanie z uwagi na ewentualne zagrożenia związane z kolizją samolotów z ptakami i wynikającymi z nich zagrożeniami. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizą organ odwoławczy objął także gady, płazy i ssaki, wskazując na konieczność ponownego zweryfikowania Raportu w tym zakresie z uwagi m.in. na błędy w przeprowadzonej metodyce ich badań i na szereg innych kwestii które w odniesieniu do nich należy uwzględnić. Wywody w tym zakresie zawarto na s. 19-21 zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 kpa. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 kpa; oceny materiału dowodowego dokonał zgodnie z art. 80 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ wyjaśnił i rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji kasacyjnej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła Fundacja K. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego M. M., zarzucając naruszenie:

I. przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 3 § 1 ppsa przez uchylenie się przez Sąd rozpoznający skargi od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie przez zastąpienie przedstawienia własnego stanowiska Sądu w uzasadnieniu wyroku ogólnikową aprobatą stanowiska organu orzekającego i pominięcia stanowiska uczestnika postępowania;

2. art. 134 § 1 ppsa przez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd I instancji istotnych i oczywistych uchybień w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

3. art. 141 § 4 ppsa przez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz całkowite pominięcie stanowiska uczestnika postępowania i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w nim zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji;

4. art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 2 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) w zw. z art. 7 kpa przez oddalenie skarg mimo, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w sytuacji gdy istniały podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego, a zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa winna być przez Sąd I instancji uchylona;

5. art. 151 ppsa w zw. z art. 19 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b i art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 933 ze zm., dalej Prawo lotnicze bądź pl) przez oddalenie skarg mimo, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją oraz naruszył przepis postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez przekroczenie właściwości rzeczowej przez organ w ten sposób, że objął on swoim rozstrzygnięciem kwestie związane z bezpieczeństwem lotów, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa winna być uchylona;

6. art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 2 kpa przez oddalenie skarg mimo, że organ odwoławczy naruszył wskazany przepis postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że zaniechał wyznaczenia granic postępowania dowodowego przez wydanie postanowienia w przedmiocie powołania biegłego, co uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie oraz cechuje dowolność organu odwoławczego w tym przedmiocie, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa winna być przez Sąd uchylona;

7. art. 151 ppsa w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 w zw. z art. 8 kpa przez oddalenie skarg mimo, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powołując biegłego w celu ustalenia stanu faktycznego i opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o opinię biegłego, zaniechując poczynienia własnych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym, a więc zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa winna być przez Sąd uchylona;

8. art. 151 ppsa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm., dalej uop), a także w zw. art. 6 ust. 2 poś przez oddalenie skarg mimo, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy prawa materialnego przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że zgodnie z zasadą przezorności konieczne oraz – w ocenie organu odwoławczego - braku właściwego rozpoznania oddziaływań na przedmiot ochrony Natura 2000 konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa winna być przez Sąd uchylona;

II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa):

9. art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b i art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawo lotnicze polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przedmiotowe przepisy i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy przedmiotowe przepisy nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie;

10. art. 34 ust. 1 uop polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie rozpoznano zakresu oddziaływań na przedmiot ochrony Natura 2000, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 kpa;

11. art. 6 ust. 2 poś przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym, że miał on zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organ I instancji, co nie pozwało na określenie skutków środowiskowych planowanego przedsięwzięcia, w tym na przedmiot ochrony Natura 2000 i skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut kasacyjny, dotyczący art. 3 § 1 ppsa należało uznać za niezasadny. Przepis kompetencyjny, jakim jest art. 3 § 1 ppsa, sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ppsa bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.1.2014 r., II OSK 2092/12, Lex 1450873; 15.6.2011 r., II FSK 191/10, Lex 1098672). Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 kpa. W sposób dostateczny Wojewódzki Sąd dał wyraz swej ocenie, że GDOŚ słusznie wskazał i uzasadnił konieczność ponownego, dokładnego określenia w oparciu o właściwie sporządzony raport, jaki jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000; jakie wymagania należy spełnić, by w przypadku realizacji przedsięwzięcia, zminimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że podzielił stanowisko skarżących o braku podstaw do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, a nie podzielił stanowiska Fundacji w tej materii. Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Uzasadnienie wyroku I instancji stanowi pewną całość i należy je w ten sposób odczytywać. Z całości uzasadnia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że w ocenie Sądu I instancji Raport nie spełnia wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – głównie z uwagi na metodykę jego sporządzenia, która skutkowała niepełnością danych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – zwłaszcza przez nie pokrycie w żadnym wariancie lokalizacyjnym planowanego przedsięwzięcia polem obserwacji całości pasa startowego wraz z jego przedłużeniem do granic lotniska; zbyt krótkim okresem badań, nie obejmującym istotnych okresów dla migracji ptaków (z pominięciem okresu zimowego – od 11 listopada 2008 r. do 4 marca 2009 r. i okresu letniego); pominięcie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina Narwi, położonego w odległości 3,3 km od proponowanej lokalizacji lotniska bądź Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Przełomowa Dolina Narwi (kod PL200003), położonego w odległości 2,1 km od lotniska (odpowiednio – M. Pchałek w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 118, nb 60, 61). Wzgląd na normę wywiedzioną z art. 6 ust. 2 poś nie prowadzi do odmiennej oceny, niż trafnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem.

Zarzut naruszenie art. 134 § 1 ppsa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarg a nadto do stanowiska prezentowanego przez Fundację, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił.

Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno nadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie pominął argumentacji Fundacji, a jedynie jej nie podzielił. W kontrolowanej sprawie nie doszło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Sąd I instancji.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art 138 § 2 w zw. z art. 7 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie – wzorcem kontroli nie powinny być wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu (j.t. Dz. U. z "2013 r., poz. 267"), bowiem ów jednolity tekst wszedł w życie dopiero 27 lutego 2013 r. Właściwym wzorcem kontroli winny być przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., z których ostatnia opublikowana w Dz. U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo jednak tego błędu, zarzut nadawał się do rozpoznania.

Organ odwoławczy może wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie l instancji (art. 138 § 1 kpa), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji (art. 138 § 2 kpa). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (wskazanym jako norma dopełnienia; s. 10 skargi kasacyjnej) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli natomiast nie było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas dodatkowe postępowanie dowodowe winno być przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego zgodnie z art. 136 kpa. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ l instancji.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa było dopuszczalne z tego powodu, że RDOŚ nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, przy czym zakres tego postępowania, z uwagi na przedmiot postępowania, czyniło niemożliwym przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tak szerokim zakresie (ponad dowód z opinii biegłego; art. 84 § 1 kpa), w granicach art. 136 kpa. W takiej sytuacji na organie odwoławczym ciążył ustawowy nakaz uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, mogło zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można było wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27.2.2014 r., II OSK 2323/12, Lex 1495262).

Zasadą jest obowiązek organu odwoławczego dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeśliby organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to winien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest obowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Winien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 kpa (wyrok NSA z: 9.12.2010 r., II GSK 1065/09, Lex 746056; 28.1.2011 r., II OSK 214/10), co organ odwoławczy uczynił prawidłowo (s. 42-45 decyzji z 5 stycznia 2011 r.

Elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest raport, opracowany na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonego przedsięwzięcia (w niniejszej sprawie lotniska). Raport jest dokumentem prywatnym inwestora i stanowi dowód w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, informacje z Raportu oraz opracowania dotyczącego procedur startu i lądowania nie pozwalają na dokonanie właściwej i kompleksowej oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, w szczególności na obszary Natura 2000.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 2 kpa należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 77 § 2 kpa, organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organy oraz sądy administracyjne bazują na dokumencie prywatnym, jakim jest raport oddziaływania na środowisko przedkładany przez inwestora. Przygotowanie tego dokumentu na zlecenie osoby zainteresowanej pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, nakazuje zachowanie szczególnej wnikliwości przy ocenie twierdzeń w nim zawartych. To właśnie w celu weryfikacji tego dokumentu przeprowadza się m. in. postępowanie z udziałem społeczeństwa, wysłuchuje zgłaszanych uwag i do nich się odnosi. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić raport, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Prowadzenie postępowania dowodowego powierzono organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 kpa). Jeżeli raport oddziaływania na środowisko zawiera wszelkie niezbędne elementy i jest w ocenie organu wiarygodny (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), to i tak organ winien powołać biegłego, który dokona jego oceny, jeżeli wątpliwości w tym zakresie zgłosi strona zainteresowana. W celu obalenia twierdzeń zawartych w raporcie możliwe jest przedłożenie innej opinii lub dostarczenie innych dowodów (wyrok NSA z 12.1.2012 r., II OSK 2028/10). Z proceduralnego punktu widzenia ocena oddziaływania na środowisko, prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) są w rozumieniu kpa środkami dowodowymi, chociaż nie są to dokumenty urzędowe (wyrok NSA z 23.11. 2010 r., II OSK 1848/10, cbosa). Argumenty podniesione w uzasadnieniu zarzutu 6 (s. 17-19 akapit 1 skargi kasacyjnej) są nieadekwatne do stanu sprawy, bowiem dowód z opinii biegłego nie usłużył ustaleniu faktów lecz pozyskaniu wiadomości specjalnych. Biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on "pomocnikiem" organu administracji publicznej w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 360, nb 1, 2). Dowód z opinii biegłego winien być dopuszczony, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (wyrok NSA z 15.9.2010 r., II OSK 1717/09, Lex 746750, akceptowany przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Presscom 2013 s. 168). Niewydanie postanowienia o powołaniu biegłego, było innym naruszeniem przepisów postępowania, które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), skoro strony i uczestnicy postępowania wiedzieli o włączeniu "Analizy" do materiału dowodowego jako opinii biegłego i mogli się co do zebranych dowodów wypowiedzieć (art. 10 § 1 kpa; argum. ex pismo Fundacji z 4 grudnia 2012 r. s. 15). Przyczyną tego uchybienia jest mniej sformalizowany charakter procedury administracyjnej w porównaniu z procedurą cywilną i mniejsze obycie organów administracji publicznej z modelem procedury kontradyktoryjnej.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 w zw. z art. 8 kpa. Mimo, że Generalny Dyrektor zatrudnia specjalistów ochrony środowiska i przyrody, zdolnych do dokonania oceny spójności danego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z danymi obszarami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody i wspólnotowymi przepisami ochrony środowiska, to w kontrolowanej sprawie powołanie biegłego było ze wszech miar celowe i mieściło się w dyspozycji normy art. 84 § 1 kpa. Organ odwoławczy bez istotnego naruszenia prawa przeprowadził dowód z opinii biegłego dra Michała Skakuja i trafnie ją uznał (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 414, uw. 14, s. 461 uw. 12, 13). Wiedza specjalistyczna pracowników organu odwoławczego posłużyła dokonaniu prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, która to ocena mieściła się w granicach art. 80 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 353-354, nb 1-3). Skarga kasacyjna w tej części jest wewnętrznie sprzeczna – z jednej strony wykazuje, że zagadnienie bezpieczeństwa lotów nie należało do właściwości organów orzekających w kontrolowanej sprawie, z drugiej podnosi wątpliwość co do tego, czy "biegły posiada wiedzę specjalną w zakresie oceny bezpieczeństwa lotów w związku z lokalizacją lotniska" (s. 14-17, 21 skargi kasacyjnej), mimo że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było bezpieczeństwo lotów. Ze swej istoty metodyka pracy biegłego (a także np. sędziego, prokuratora, urzędnika, adwokata, radcy prawnego, nauczyciela etc.), nie mają charakteru normatywnego i z tego punktu widzenia "nie ma żadnej legalnej obowiązującej metodyki w zakresie obserwacji i analizy awifauny dotyczącej lotnisk" (s. 23 skargi kasacyjnej). Metodyka to zbiór zasad, sposobów wykonywania określonej pracy albo osiągnięcia określonego celu; szczegółowe normy postępowania właściwe danej nauce (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W.P. 1990 s. 330; red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, s. 471, znaczenie 1). Mimo zatem braku legalnej metodyki, nie ulega wątpliwości, że na danym etapie rozwoju danej nauki, powszechnie przyjętą jest pewna metodyka, stanowiąca wzorzec, z którym porównuje się sposób postępowania i efekt pracy – in casu Autorów Raportu. GDOŚ trafnie i precyzyjnie wskazał na błędy w tej materii, popełnione przez Autorów Raportu. Rezultaty tej oceny, trafnie aprobował Sąd I instancji, czym nie naruszył art. 80 w zw. z art. 8 kpa. Powołanie się na wytyczne do monitoringu farm wiatrowych (s. 16 decyzji z 5 stycznia 2011 r.) zostało przez GDOŚ prawidłowo uzasadnione i jest w pełni zrozumiałe. Wzgląd na ochronę ptaków nakazuje bowiem brać pod uwagę miejsca gniazdowania, żerowania, odległość i wysokość przemieszczania się ptaków gniazdujących i migrujących. Mimo, że elektrownie wiatrowe co do zasady pracują 24 godziny na dobę, to nie ulega wątpliwości, że starty i lądowania na lotnisku samolotów i ewentualnie helikopterów, znacznie intensywniej oddziałuje na ptaki, niż posadowione na stałe elektrownie wiatrowe. Błędnie skarżący kasacyjnie podnosi, że opinia "de facto stanowiła jedyną podstawę rozstrzygnięcia" – w istocie stanowiła jeden z wielu dowodów zebranych w sprawie, prawidłowo ocenionych przez GDOŚ. Błąd w przywołaniu tytułu Analizy, jako błąd nieistotny, może być przedmiotem sprostowania w trybie rektyfikacji (art. 113 § 1 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa. Generalny Dyrektor nie naruszył prawa (art. 132 ust. 1 i 3 pkt 1 uiś), nie zwołując Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. W doktrynie trafnie wskazuje się, że opinia komisji nie będzie wypowiadana w ramach postępowań w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.; LEX/el 2013, uw. 3 do art. 133 – w pełni aktualny do odpowiadającego mu normatywnie art. 132 uiś). To organ procesowy jest gospodarzem postępowania i tylko w trybie procesowym może on gromadzić materiał dowodowy, będący podstawą ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie subsumcji.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 19 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b i art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa lotniczego (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.) okazał się nieuzasadniony. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie – wzorcem kontroli nie powinny być wskazane przepisy Prawa lotniczego w brzmieniu (j.t. Dz. U. z "2012 r., poz. 933" ze zm.), bowiem ów jednolity tekst wszedł w życie dopiero 16 sierpnia 2012 r. Właściwym wzorcem kontroli winny być przepisy Prawa lotniczego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 100, poz. 708 ze zm., z których ostatnia opublikowana w Dz. U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228; J. P. Tarno – op. cit., s. 343-344, uw. 1). Mimo jednak tego błędu, zarzut nadawał się do rozpoznania. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy nie naruszył art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b i art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa lotniczego przez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, bowiem przepisów tych GDOŚ nie zastosował. Ani Sąd I instancji, ani GDOŚ, nie kwestionowali kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dla podejmowania działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów, w tym w szczególności badania i oceny stanu bezpieczeństwa lotów w lotnictwie cywilnym (art. 21 ust. 2 pkt 15 lit. b pl). Zaskarżona decyzja nie została oparta na art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 pl. Rozważania dotyczące wpływu startów i lądowań dużych samolotów, małych samolotów i helikopterów, mieściły się w granicach kontrolowanej sprawy i wiązały z kwestią płoszenia ptaków i zwiększonego ryzyka kolizji z nimi, co wiązało się z podniesieniem tego zarzutu w odwołaniach; miały także znaczenie metodologiczne (podobnie jak odwołanie się do wytycznych do monitoringu farm wiatrowych PSEW 2008) z punktu widzenia błędnego wyznaczenia obszaru monitoringu badań awifauny lęgowej (s. 3 pkt 6 lit. e, h, s. 16, 40 decyzji z 5 stycznia 2011 r.). Truizmem pozostaje stwierdzenie, że zagrożenie kolizji ptaków z samolotami, prawidłowo oceniane w kontrolowanym postępowaniu z punktu widzenia ochrony ostoi ptaków i ich ochrony gatunkowej (s. 16-17 decyzji z 5 stycznia 2011 r.), ma swe lustrzane odbicie w sferze bezpieczeństwa lotów statków powietrznych, które będzie przedmiotem badań w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez inne organy. Kontrolowane postępowanie w prawidłowo dotyczyło zagadnień właściwych dla przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, w tym w materii, której dotyczył - choć w stopniu niedostatecznym - Raport (s. 10-12, 23, 25, 42, 43 decyzji z 5 stycznia 2011 r.). Podnosząc, że "materiały dostarczone Inwestorowi i będące w posiadaniu GDOŚ, a podlegające procedurze formalnej oceny, ponad wszelką wątpliwość wykluczały istnienie naturalnych skupisk ptaków w odległości mniejszej niż 5 km od planowanego lotniska" (17 akapit 2 skargi kasacyjnej), Fundacja pomija, że w materiałach tych błędnie pominięto obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina Narwi, położony w odległości 3,3 km od proponowanej lokalizacji lotniska bądź Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Przełomowa Dolina Narwi (kod PL200003), położony w odległości 2,1 km od lotniska (s. 12, 23 decyzji z 5 stycznia 2011 r.). Organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu należycie przestrzegały swej właściwości (art. 19 kpa).

Nie mógł się ostać zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.)

w zw. z art. 6 ust. 2 poś. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie – wzorcem kontroli nie powinny być wskazane przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. "nr 92, poz. 880") ze zm. Właściwym wzorcem kontroli winny być przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm., z których ostatnia, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2011 r., opublikowana w Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241; J. P. Tarno – op. cit., s. 343-344, uw. 1). Mimo jednak tego błędu, zarzut nadawał się do rozpoznania.

W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 uop, będzie mogło być wydane po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 33 uop. Postępowanie administracyjne będzie przebiegało zatem w ten sposób, że w pierwszym jego etapie organy administracji muszą dokonać ustaleń określonych w art. 33 uop, a w przypadku stwierdzenia oddziaływania, o którym mowa w tym przepisie, winny przejść do drugiego etapu, to jest stwierdzenia, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 34 uop, przemawiające mimo wszystko za wydaniem zezwolenia na realizację planowanego lub projektowanego przedsięwzięcia. Dla wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 uop, kumulatywnie muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze, za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Po wtóre, musi być brak możliwych do zastosowania alternatywnych rozwiązań. W pierwszej kolejności organ administracji winien ustalić, czy to konkretne przedsięwzięcie nie może być zrealizowane poza obszarem Natura 2000. Bez prawidłowego wykazania, że brak jest wariantów alternatywnych realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi, stanowi istotne naruszenie postanowień art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej (wyrok TSUE z 26.10.2006 r., C-239/04 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Portugalska, Lex 224005). W wypadku ustalenia, że faktycznie nie ma takich możliwości, organ administracji winien dokonać oceny rozwiązań technicznych zaproponowanych przez wnioskodawcę z punktu widzenia możliwości zastąpienia ich innymi, niebędącymi źródłem szkodliwych oddziaływań na środowisko przyrodnicze obszaru Natura 2000 albo wywierającymi negatywne skutki w mniejszym zakresie. Dopiero po dokonaniu ustaleń w opisanym wyżej zakresie organ administracji może zezwolić na realizację programowego przedsięwzięcia (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 2 do art. 34).

Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie doszło do jednoznacznego dokonania ustaleń określonych w art. 33 uop i do stwierdzenia oddziaływania, o którym mowa w tym przepisie. Przeciwnie – to wskazanie, że decyzja z 16 kwietnia 2010 r. rażąco narusza art. 33 ust. 3 uop i brak precyzyjnych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (zwłaszcza w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000; s. 42/43, 45 tiret drugie decyzji z 5 stycznia 2011 r.) spowodowało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W decyzji tej GDOŚ wskazał na potrzebę wzięcia pod uwagę przeanalizowania możliwości zastosowania art. 34 uop, określającego przesłanki i warunki do wykonania kompensacji przyrodniczej w stosunku do obszarów Natura 2000 (s. 44 akapit 3, s. 45 tiret czwarte decyzji z 5 stycznia 2011 r.). Sąd I instancji, aprobując zaskarżoną decyzję, nie naruszył wskazanych jako wzorce kontroli przepisów art. 151 ppsa w zw. z art. 34 ust. 1 uop w zw. z art. 6 ust. 2 poś (w ramach drugiej podstawy kasacyjnej), ani też wskazanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej art. 34 ust. 1 uop i "art. 138 § 1 kpa" (zarzut 10 - s. 4-5 skargi kasacyjnej).

Zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 6 ust. 2 poś w zakresie dotyczącym błędnej wykładni okazał się w części zasadny, jednakże Sąd I instancji zastosował ów przepis prawidłowo. Owo uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zasada przezorności (inaczej zasada ostrożności), mająca swe źródło w postanowieniach art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (a do wejścia w życie Traktatu lizbońskiego, w art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; wyrok NSA z: 17.4.2012 r., II OSK 146/12; 10.7.2012 r., II OSK 708/11, Lex 1214980), który określa, że: "Polityka Wspólnoty [...] opiera się na zasadzie ostrożności [...]". W praktyce jej stosowanie winno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, winny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem winien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Zasada przezorności realizowana jest także przez obowiązek uwzględniania zagrożeń, wynikający z zasady planowości, gdyż nakreślenie zagrożeń na etapie planowania przedsięwzięcia, a następnie kierowanie się przezornością, pozwala podjąć możliwe środki zapobiegawcze (E. Iwanek-Chachaj, Zasada prewencji i przezorności..., s. 40; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, uw. 3 do art. 6; M. Pchałek – op. cit. s. 111, nb 37). Autor skargi kasacyjnej przywołuje w uzasadnieniu tego zarzutu obszerne fragmenty powołanego Komentarz M. Pchałka (w wydania z 2011 r., tylko co do jednej z uwag wskazując źródło; s. 11-14 skargi kasacyjnej), jednakże przywołane fragmenty w części nie odnoszą się konkretnie do kontrolowanej sprawy. W świetle prawidłowo ocenionych przez GDOŚ dowodów, nie narusza normy wywiedzionej z art. 6 ust. 2 poś przyjęcie, że eksploatacja projektowanego lotniska stwarza możliwość płoszenia ptaków. Taka wykładnia art. 6 ust. 2 poś zgodna jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (punkt siódmy uzasadnienia wyroku II OSK 708/11, przywołujący wnioski z raportu w punktach 5, 6, 8, 9, które to wnioski dotyczą sytuacji zbliżonej do zaistniałej w kontrolowanej sprawie), co wskazuje na niewielki stopień naukowej niepewności, przy zastosowaniu właściwej metodologii obserwacji (M. Pchałek – op. cit. s. 114-115, nb 48). Zagadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji z uwagi na ocenę metodyki badań i inwentaryzacji przyrodniczej zostało omówione wyżej, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy do poczynionych uprzednio analiz się odwołać.

Skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 ppsa), skargę kasacyjną należało oddalić.