Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w K. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej także "Dyrektorem GDDKiA"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej także "u.d.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Ś. z 9 lutego 2021 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym: miejscami parkingowymi, billboardem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw na części działki nr [...] w obrębie S., gmina Ś., pod względem podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Dyrektora GDDKiA.

Pismem z 9 lutego 2021 r. Wójt Gminy Ś. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym: miejscami parkingowymi, billboardem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw na części działki nr [...] w obrębie S., gmina Ś.

Rozpatrując powyższy wniosek, Dyrektor GDDKiA podkreślił że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM").

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest zatem przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiący, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej do drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...].

Organ wskazał, że objęta planowaną inwestycja działka nr [...] położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...] zaliczonej do klasy dróg głównych oznaczonych symbolem "G". Z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], co jest zgodne z art. 43 ust. 1 u.d.p. Dlatego też organ nie wniósł zastrzeżeń w powyższym zakresie.

Ponadto organ zauważył, że istotą postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie jest ocena włączenia do drogi ruchu drogowego inwestycji, która ma powstać na części działki nr [...]. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, obsługę komunikacyjną ww. nieruchomości przewidziano w sposób następujący, cyt.: "dostęp do drogi publicznej krajowej (działka ewidencyjna nr [...])". W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] posiada dwa istniejące zjazdy indywidualne w km 73+130 i 73+177 str. lewa. Zdaniem Dyrektora GDDKiA, w sprawie istotne jest określenie jaki zjazd wymagany jest do obsługi komunikacyjnej planowanej na działce nr [...] inwestycji, tj. budynku handlowo- usługowego. Zgodnie z § 76a rozporządzenia MTiGM zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd do nieruchomości gruntowej usytuowanej poza pasem drogowym, która stanowi lub będzie stanowić dojazd do nieruchomości, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalność o charakterze publicznym; na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym. Natomiast zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi zjazd niebędący zjazdem publicznym.

Wobec powyższego organ przyjął, że właściwym zjazdem do obsługi komunikacyjnej planowego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] byłby zjazd publiczny.

Niemniej jednak, Dyrektor GDDKiA przypomniał, że decyzją z [...] stycznia 2021r., znak: [...] nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km około 73+164 str. lewa na działkę nr [...] położoną w m. S. (pomimo zdeklarowania przez stronę likwidacji zjazdów istniejących). W decyzji tej wskazano, że połączenie komunikacyjne działki nr [...] winno odbywać się poprzez drogę gminną nr [...] (ul. [...]), która łączy się z droga krajową nr [...] skrzyżowaniem w km 72+964.

Poza tym organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], która zaś powstała w wyniku podziału działki pierwotnej nr [...]. Przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] była przedmiotem analizy w zakresie podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...] nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi, billboardem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw na części działki nr [...] w obrębie S., gmina Ś., natomiast decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km około 73+164 str. lewa na działkę nr [...] w m. S., do wykorzystania na cele budynku handlowo-usługowego,

Dodatkowo organ zaznaczył, że pismem z 16 grudnia 2014 r. znak: [...] pozytywnie opiniował przedłożony wstępny projekt podziału działki pierwotnej nr [...] pod względem podłączenia do drogi krajowej nr [...] z zachowaniem warunku, że nowo wydzielone działki będą obsługiwane zjazdem z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]). Znajduje to również odzwierciedlenie w decyzji Wójta Gminy Ś. z [...] maja 2015 r., znak: [...] zatwierdzającej ww. projekt podziału.

Z uwagi na powyższe Dyrektor GDDKiA stwierdził, że ustalony w projekcie decyzji dostęp do drogi krajowej stoi w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, według którego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają dosyć surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie ilości zjazdów na drodze klasy G realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz wykorzystaniem już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na tych nieruchomościach. Dodatkowo zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym.

Organ nadmienił również że usytuowanie billboardu reklamowego winno spełniać wymagania przepisu art. 42a u.d.p, który stanowi o wymaganiach dla reklam emitujących światło.

Dyrektor GDDKiA wyjaśnił, że zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor – D. S.A. z siedzibą w K. (zwana dalej także "Spółką" bądź "Skarżącą"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w szczególności art. 32 poprzez nierówne potraktowanie Skarżącej w zakresie uniemożliwienia prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

- § 9 rozporządzenia MTiGM poprzez odmowę uzgodnienia skomunikowania inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, jak również pomimo spełnienia wszelkich warunków technicznych przewidzianych w ww. rozporządzeniu;

3. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że skomunikowanie nieruchomości Skarżącej z drogą krajową nie jest możliwe z uwagi na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza w sytuacji w której organ nie przeprowadził żadnych pomiarów, statystyk czy chociażby opinii biegłego, który ustaliłby stopień pogorszenia bezpieczeństwa ruchu, czy z daleko posuniętej ostrożności wpływ zjazdu na bezpieczeństwo ruchu:

- art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie inwestycji Skarżącej pogorszy bezpieczeństwo ruchu;

- art. 77 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nie przedstawienie żadnych pomiarów czy badań potwierdzających wpływ skomunikowania inwestycji Skarżącej na płynność ruchu, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego lokalizacja zjazdu w tym miejscu jest niemożliwa;

w konsekwencji

naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora GDDKiA i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że wskazania organu, iż Skarżąca powinna skomunikować planowaną inwestycję przez drogę niższej kategorii są bezpodstawne, tym bardziej, że działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi gminnej nr [...]. Wskazany przez organ dojazd do działki [...] poprzez działkę [...] wymaga ustanowienia służebności przejazdu, co wiąże się z dodatkowymi opłatami i kosztami. Zaproponowane skomunikowanie działki [...] poprzez zjazd na drogę krajową [...] jest jedynym możliwym rozwiązaniem komunikacyjnym.

Skarżąca zgadza się z organem, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się poprzez zjazd publiczny, w związku z czym wyraża wolę przebudowy istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego oraz dostosowania/przebudowy układu drogowego celem zapewnienia bezpiecznego zjazdu z drogi krajowej, czego organ nie wziął pod uwagę.

Ponadto Spółka wskazuje, że planowany na działce nr [...] obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem o charakterze wielkopowierzchniowym, a tym samym jego lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości nie będzie skutkowała istotnym wzmożeniem ruchu drogowego, co wpłynęłoby na pogorszenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu (organ nawet nie wskazuje na czym zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma polegać). Planowana inwestycja wbrew twierdzeniom organu nie będzie stanowić generatora ruchu czy zagrażać bezpieczeństwu.

Według Skarżącej, przepis § 9 ww. rozporządzenia MTiGM w części stanowiącej, że: "należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ma charakter postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego, co wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. W ocenie Spółki organ nie dokonał wnikliwego rozważenia w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i w odniesieniu do złożonego wniosku jej okoliczności faktycznych, opierając się jedynie na ogólnych statystykach oraz bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu publicznego w rozpatrywanym, indywidualnym przypadku. Uzasadnienie organu w tym zakresie ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez drogę gminną, tak aby zapewnić bezpieczne warunki ruchu. Organ nie może jednak poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie i szczegółowych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor GDDKiA podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ ponownie powołał się na fakt, że decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km około 73+164 str. lewa na działkę nr [...] położoną w m. S. W decyzji tej słusznie zauważono, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdzie się w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. O.) w km 73 + 165, natomiast na wysokości działki nr [...] w osi jezdni jest oznakowanie poziome P-4 "linia podwójnie ciągła". Dodatkowo w decyzji tej zarządca drogi wskazał, że połączenie komunikacyjne działki nr [...] winno odbywać się poprzez drogę gminną nr [...] (ul. [...]), która łączy się z droga krajową nr [...] skrzyżowaniem w km 72+964. Spółka złożyła wniosek do Dyrektora GDDKiA o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ww. decyzji, jednak do dnia opracowania odpowiedzi na skargę nie zapadło rozstrzygnięcie w ww. sprawie.

Organ nie zgadza się z zarzutami skargi, jakoby lokalizacja obiektu handlowo-usługowego na ww. nieruchomości nie skutkowała istotnym wzmożeniem ruchu drogowego. W ocenie organu, istotnym faktem jest, że na obecnie niezabudowanej działce planowana jest inwestycja budowy budynku handlowo-usługowego, do którego będą wjeżdżać i wyjeżdżać pojazdy osobowe, dostawcze, jak również pojazdy ciężarowe dowożące towar do tego obiektu, co niewątpliwie będzie powodowało intensyfikację korzystania z ww. nieruchomości na połączeniu z drogą krajową.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącej, że Spółka zobowiązała się do przebudowy istniejących zjazdów, organ wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy załączonym do pisma Wójta Gminy Ś. z [...] lutego 2021 r. brak jest tego rodzaju ustaleń.

Organ nie zgadza się również z twierdzeniem Spółki, jakoby nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Jego zdaniem zebrany został obszerny materiał dowodowy niezbędny do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

W dniu 14 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła informacja z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z treści której wynika, że decyzja Dyrektora GDDKiA z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] o odmowie udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km około 73+164 str. lewa na działkę nr [...] położoną w m. S., na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. Wójta Gminy Ś. (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Trafnie wskazał Dyrektor GDDKiA, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się zatem, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, CBOSA). W negatywnym postanowieniu zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, opubl. LexisNexis 2010).

Sąd podziela w tym względzie poglądy orzecznictwa, że sama tylko okoliczność, iż na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Również samo powołanie się na konieczność ograniczania liczby zjazdów z drogi danej kategorii, wynikającą z dyspozycji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, nie może być co do zasady uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez rozważenia bowiem, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Bd 68/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ uznając, iż planowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku. Dyrektor GDDKiA odmawiając przedmiotowego uzgodnienia ograniczył się tymczasem w zasadzie do samego tylko powołania się na decyzję z [...] stycznia 2021r., znak: [...], odmawiającą Skarżącej lokalizacji zjazdu publicznego z działki o nr ew. [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. W tym względzie organ stwierdził jedynie, że inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu na drodze krajowej, co z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia wydaje być oczywiste, jednak w żaden sposób nie skonfrontował tego faktu z ustaleniami, w jaki sposób wpłynie to na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym.

Rację ma wobec tego Skarżącą podnosząc, że Dyrektor GDDKiA nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że potencjalne wzmożenie ruchu na drodze krajowej nr [...], które będzie generował planowany obiekt, spowoduje, że na danym odcinku tej drogi wzrośnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tego rodzaju analiza znajduje się wyłącznie w uzasadnieniu powołanej przez organ decyzji z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] o odmowie lokalizacji zjazdu publicznego z działki wskazanej przez inwestora. Niemniej, jak wynika z informacji przedstawionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, decyzja ta została uchylona na skutek rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym, pozbawione jakiegokolwiek znaczenia jest samo tylko odwoływanie się przez Dyrektora GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu do rozstrzygnięcia o odmowie lokalizacji zjazdu publicznego, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o ile zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej są zbliżone, to jednak nie oznacza to, że są identyczne. Niewątpliwie postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje decyzji o lokalizacji zjazdu, a kwestia wydania ostatecznego zezwolenia w tej materii, wydawanego w trybie art. 29 u.d.p., może mieć znaczenie w sprawie uzgodnienia projektu warunków zabudowy. Jednakże zakres tych rozstrzygnięć pozostaje odmienny. Jak już wcześniej wyjaśniono, postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów (miejsca lokalizacji zjazdu i jego charakterystyki).

W tym stanie rzeczy, oparcie się przez Dyrektora GDDKiA przy orzekaniu w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. na ustaleniach zawartych w decyzji tego organu z [...] stycznia 2021 r., odmawiającej lokalizacji zjazdu publicznego z działki objętej planowaną inwestycją, która została następnie uchylona, bez względu na przyczyny tego uchylenia, musi być uznane za niewystarczające w świetle obowiązków, jakie spoczywają na zarządcy drogi, który wydał negatywne rozstrzygnięcie uzgodnieniowe dla przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Faktycznie bowiem, to w decyzji z [...] stycznia 2021 r. znajdowała się szeroka analiza względów bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], która uwzględniała m.in. usytuowanie projektowanego zjazdu publicznego w obszarze skrzyżowania z drogą gminną nr [...] (ul. [...]), a przy tym, że na wysokości działki nr [...] w osi jezdni jest oznakowanie poziome P-4 "linia podwójnie ciągła", co według organu przemawiało za koniecznością odmowy lokalizacji nowego zjazdu w miejscu zaprojektowanym przez inwestora. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor GDDKiA ograniczył się jedynie do wskazania, że "jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego." Zdaniem Sądu, tego rodzaju stwierdzenie, bez wyczerpującego przedstawienia wspomnianych "posiadanych z urzędu" informacji przemawiających za odmową uzgodnienia rozwiązań przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy oraz wobec wyeliminowania decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu publicznego, należy potraktować jako naruszające zasady prawdy obiektywnej i przekonywania wyrażone w art. 7, art. 11, i art. 77 § 1 k.p.a. oraz obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego postanowienia odmownego, wynikający z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W świetle zaprezentowanych powyżej rozważań, za niewystarczające uznać trzeba również samo tylko powołanie się przez Dyrektora GDDKiA na treść przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, z którego wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Po pierwsze słusznie wskazuje Skarżąca, że przepis ten nie statuuje kategorycznego zakazu lokalizacji nowych zjazdów z dróg klasy G do nieruchomości objętych planami nowych inwestycji, lecz przewiduje jedynie nakaz ograniczania ich ilości dla tej kategorii dróg. Po wtóre, przepis ten wskazuje na konieczność uwzględnienia możliwości wykorzystania dostępu do dróg klasy G za pośrednictwem dróg niższych kategorii, ale wbrew stanowisku organu, nie wskazuje on, że powinno się to odbywać nawet kosztem ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich, które dysponują już istniejącymi zjazdami.

Przypomnieć przyjdzie, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które to poglądy tutejszy Sąd popiera i uznaje za własne, także powołanie się przez zarządcę drogi na przesłanki wynikające z przepisów ww. rozporządzenia MTiGM wymaga od organu rozważenia, czy i w jaki sposób na zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wpłynie sam fakt, iż wynikająca z planowanej inwestycji zwiększona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie Dyrektora GDDKiA pozbawione kluczowych dla sprawy analiz i rozważań narusza art. 7, art. 11, i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Organ naruszył zarazem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania przekonujących ku temu podstaw. Tego rodzaju przesłanki nie zostały również przedstawione w odpowiedzi na skargę, gdzie poza powtórzeniem argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu, wskazano li tylko na niewątpliwy fakt intensyfikacji korzystania z nieruchomości objętej inwestycją na połączeniu z drogą krajową, jednakże bez wyjaśnienia, dlaczego i w jaki sposób zwiększenie ruchu drogowego wpłynie na pogorszenie jego bezpieczeństwa na tej drodze.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobligowany będzie wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania i dokonać wszechstronnej analizy sprawy, zaś w wydanym postanowieniu należycie uzasadnić motywy, którymi kierował się przy jej rozstrzyganiu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz Skarżącej Spółki zwrot uiszczonego wpisu sądowego.