Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ust. 3 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. W. i K. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 lipca 2021 r., nr P.7721.61.2021 118KK, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z dnia 16 lutego 2021 r., uzupełnioną postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r., nakazującą K. i W. W. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,10 m x 7,90 m, położonego na dz. nr [...] w obrębie K., gm. P.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: 26 kwietnia 2016 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na skutek czynności kontrolnych, podczas których ustalono, że skarżący wybudowali przedmiotowy budynek w okresie 2009-2010 r. bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 9 maja 2016 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia m.in. decyzji

o warunkach zabudowy. Postanowieniem z 28 czerwca 2016 r. PINB zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Postanowieniem z 28 października 2020 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w związku z uprawomocnieniem się ostatecznej decyzji Burmistrza Pisza z 16 września 2016 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Decyzja Burmistrza została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 20 stycznia 2017 r. Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 251/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3331/17 oddalił skargę kasacyjną skarżących.

Pismem z 17 listopada 2020 r. skarżący zwrócili się o ponowne zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej w sprawie sygn. akt Ts 78/20, w której skarżący domagali się zbadania zgodności z Konstytucją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Następnie decyzją z 16 lutego 2021 r. orzekł nakaz rozbiórki z powodu braku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, podczas gdy zaskarżone w skardze konstytucyjnej przepisy i ich ewentualna niekonstytucyjność ma znaczenie, gdyż dotyczą one kwestii stanowiących zagadnienie wstępne;

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, a także niewskazanie sposobu dokonania rozbiórki, tzn. czy nakaz dotyczy całego budynku rekreacji indywidualnej, czy tylko jego części, podczas gdy

w decyzji winien być wskazany dokładny zakres orzeczonego obowiązku,

w szczególności, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2 i tym samym istniała możliwość dokonania przeróbek i dostosowania budynku do wymiarów zgodnych z ustawą, co czyni decyzję, z uwagi na brak zakresu orzeczonego obowiązku, niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

i w konsekwencji jest nieważna, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

a także nie realizuje zasady zaufania obywatela do Państwa;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a poprzez nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, podjęcie decyzji bez uwzględnienia, zbadania

i należytego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, nieprzeprowadzenie dowodów ani czynności mających na celu ustalenie, czy istniała możliwość dokonania odpowiednich przeróbek i zmian niezbędnych do doprowadzenia budynku rekreacji indywidualnej do rozmiaru, dla którego według ustawy nie ma wymogu uzyskania pozwolenia na budowę

i w konsekwencji orzeczenie najbardziej restrykcyjnego obowiązku, jakim jest nakaz rozbiórki, podczas gdy taka możliwość istniała; stanowisko organu i jego ocena

w świetle art. 107 § 3 k.p.a jest niepełna, nie realizuje zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a.;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, podjęcie decyzji bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności, w tym osobistej sytuacji skarżących, powodu, dla którego budynek został postawiony, sposobu korzystania z budynku, niezbadanie czy orzeczony nakaz rozbiórki jest koniecznym

i proporcjonalnym środkiem w demokratycznym państwie prawa, czy nakaz nie będzie naruszał zasady sprawiedliwości społecznej i czy istniała możliwość odstąpienia od sztywnych przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z zasadą proporcjonalności określonej m.in. w art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka istniała możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki;

- art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji o nakazie rozbiórki, postanowienia uzupełniającego tę decyzję, a także innej korespondencji jednym listem kierowanym do skarżących, podczas gdy pisma doręcza się każdej stronie, skarżący, jako samodzielne, pełnoprawne strony postępowania administracyjnego winny otrzymać korespondencję w oddzielnych przesyłkach;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie osobistego (fizycznego) zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie organu, wypowiedzenie się co do zebranego materiału i dowodów, ustosunkowania się i złożenia wniosków dowodowych, ze względu na panującą pandemię COVID – 19, skarżący, jako osoby w starszym wieku miały olbrzymie obawy przed osobistym kontaktem w siedzibie organu, gdyż liczba zachorowań w stosunku dziennym była olbrzymia, wiele ludzi umierało z powodu wirusa COVID-19, duża liczba ludzi pozostawała pod respiratorami, a rząd wzywał na każdym kroku do pozostania w domu i zachowania szczególnych środków ostrożności, co spowodowało, że skarżący z obawy przed zachorowaniem, a następnie przed nieświadomym roznoszeniem i zarażaniem innych nie mogli stawić się w siedzibie organu;

- art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez niezawiadomienie skarżących o uchybieniu przez nich terminu do zapoznania się

z zebranym materiałem dowodowym, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów oraz braku wyznaczenia skarżącym dodatkowego 30 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu;

- art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących, mimo że na etapie wydawania decyzji administracyjnej istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako: "u.p.b."), w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Wyjaśnił, że z uwagi na powiązanie konstrukcyjne tarasu z budynkiem (pod wspólnym dachem), a także okoliczność spójności funkcji, zarówno wymiary bryły głównej budynku jak i tarasu należało obliczyć jako łączną powierzchnię zabudowy (jest to całość jednego obiektu o łącznych wymiarach 6,10 m x 7,90 m - jak prawidłowo wskazał organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji). Zauważono, że budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 48,19 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszenie tego obowiązku skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. w związku z nieprzedłożeniem w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Organ II instancji podkreślił, że są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego miejsca do uznania administracyjnego. Wskazano, że sprawa dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki jest ostateczna i prawomocna, a w związku z tym prawnie wiążąca. WINB zgodził się z organem I instancji, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konstytucyjności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, w zależności od wyniku rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Dopiero ewentualne uchylenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być podstawą do rozważenia wznowienia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że uchybienia proceduralne w zakresie doręczenia wspólnej korespondencji dla obojga małżonków zamieszkałych pod tym samym adresem, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem wszystkie pisma kierowane przez inwestorów (m.in. odwołanie), były przez nich podpisywane wspólnie, zatem nie zachodzi obawa, że strona nie otrzymała korespondencji od PINB.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie skarżący podtrzymali zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu

i wnieśli o uchylenie obu decyzji instancyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzucili dodatkowo naruszenie:

- art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów

i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, i w konsekwencji naruszenie art. 15 k.p.a,

tj. zasady dwuinstancyjności poprzez brak skontrolowania zasadności wszystkich podniesionych zarzutów i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy stwierdzone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem, czy nakazanie rozbiórki jest koniecznym środkiem

w demokratycznym państwie prawa, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu osobistej sytuacji skarżących, powodu dla którego budynek został postawiony, sposobu jego użytkowania, nieznacznego przekroczenia maksymalnej powierzchni, materiałów z jakich został wykonany (niezagrażający życiu i zdrowiu), braku jego szkodliwości dla otoczenia, braku wysyłania jakichkolwiek emisji, jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, czy nakazanie rozbiórki nie jest środkiem nieproporcjonalnym do zaistniałej sytuacji i nie narusza prawa własności, w tym jednego z podstawowych jego atrybutów, jakim jest możliwość postawienia budynku, czy nie było zasadnym dokonanie odstępstwa od przepisów, które określają maksymalną powierzchnię dla obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę, itp. Zdaniem skarżących nic nie stało na przeszkodzie, aby dokonać zmian i przeróbek obiektu, by zmienić jego wymiary. Skarżący oświadczyli, że charakter i stopień samowoli jest nieznaczny, kontynuowanie użytkowania budynku nie narusza interesu publicznego. Podali, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r.

w sprawie lvanova i Cherkezoy przeciwko Bułgarii wskazał, iż wydanie nakazu rozbiórki za wszelką cenę nie jest zgodne z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Trybunał podkreślił, że przy samowoli budowlanej czynnikami o prawdopodobnej istotności są bezprawność korzystania, wiedza o niej, jej charakter i stopień, dokładny charakter interesu, któremu ma służyć rozbiórka. Skarżący akcentowali, że domek istnieje od kilkunastu lat za zgodą władz lokalnych. Skarżący regularnie płacili podatek od nieruchomości ze względu na postawienie tego budynku. Stan taki był tolerowany

i utrzymywany przez kilkanaście lat. Stwierdzili, że ich błędem było niedokonanie zgłoszenia w formie pisemnej, lecz dla osób nieznających się na prawie i nie mających z nim styczności na co dzień wystarczającym wydawało się zgłoszenie ustne, co skarżący uczynili. Informowali oni miasto Pisz, że taki domek zostanie wzniesiony

i zgłoszenie to nie spotkało się ze sprzeciwem. Dopiero w dalszych latach, domek został rozbudowany o tzw. aneks kuchenny, co zwiększyło wymiar domku. Skarżący przekonywali, że w okolicy istnieje wiele domków drewnianych, które pełnią taką samą funkcję rekreacyjną. Domek skarżących jest domkiem drewnianym z jednym dużym pomieszczeniem, nie stanowi on zagrożenia dla życia czy zdrowia, jest bezpieczny

w użytkowaniu. Nakazanie rozbiórki w przedmiotowej sprawie godzi więc w zasadę proporcjonalności istniejącą pomiędzy zastosowanym środkiem represji, a dokonanym przewinieniem.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko

i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość

z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (pismo skarżących z 25 lutego 2022 r.) oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Badając legalność zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania jej

z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym sprzed powołanej nowelizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 u.p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b., nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta

o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 4 art. 48 u.p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W myśl art. 48 ust. 5 u.p.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W świetle przytoczonych przepisów obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy analizowany obiekt budowlany posadowiony został w warunkach samowoli budowlanej i czy jest możliwa jego legalizacja, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W niniejszej sprawie sporna jest możliwość legalizacji budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2009-2010. Ustalenie to jest zgodne z oświadczeniem skarżącego, który do protokołu

z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB 19 kwietnia 2016 r. podał, że budynek powstał 6-7 lat temu bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Piszu. Kolejne pisma i działania skarżących potwierdzały, że obiekt budowlany powstał samowolnie bez zgody i wiedzy organów administracji architektoniczno-budowlanej, a wolą skarżących jest jego legalizacja. W tym celu skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to miało charakter dowodowy. Służyło ustaleniu czy inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 48 ust. 2 u.p.b. jasno wynika, że podstawowym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z wystąpieniem skarżących o ustalenie warunków zabudowy, w celu umożliwienia wykazania dopuszczalności zabudowy działki, organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tylko do tego czasu można było uznać, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne

w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten upoważnia do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sytuacji wyczerpania przez skarżących przysługującego im trybu instancyjnego i skargowego, a w związku z tym uprawomocnienia się ostatecznej decyzji Burmistrza Pisza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej, należało uznać, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a tym samym prawnie wiążąca. Potwierdza to treść art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od chwili doręczenia decyzji organ administracji publicznej jest nią związany. Należy mieć również na uwadze obowiązywanie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Wynika ona z treści art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postepowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Wywiedzenie przez skarżących skargi konstytucyjnej, w celu późniejszego żądania wznowienia postępowania i wzruszenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie uzasadniało zawieszenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, czy też sądowego. Działania skarżących podjęte po uprawomocnieniu się decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie mogły spowodować powstania zagadnienia wstępnego, które pozostaje prawomocnie rozstrzygnięte. Poza tym, wniesiona skarga konstytucyjna nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem, gdyż kwestionowany nią przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że ewentualne wzruszenie w przyszłości decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego nakazem rozbiórki (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Dopóki jednak pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja odmawiająca skarżącym ustalenia warunków zabudowy, dopóty jest ona wiążąca i należy przyjmować, że jest zgodna z prawem. Oznacza to, że nie jest spełniony podstawowy warunek legalizacji samowoli budowlanej i nie jest możliwe w aktualnym stanie prawnym doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Przepis ten bezwzględnie nakazuje organowi nadzoru budowlanego orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji stwierdzenia, że samowoli budowlanej nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nie mogły odstąpić od stosowania tego przepisu, gdyż ich obowiązkiem jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i strzeżenie praworządności (art. 7 k.p.a.). Na zasadzie tych przepisów organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania.

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest podstawowym warunkiem realizacji procesu budowlanego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga szczególnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje czy lokalizacja inwestycji będzie pozostawała w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami szczególnymi, określającymi uwarunkowania związane zabudową i zagospodarowaniem terenu

(art. 56 i 61 u.p.z.p.). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wstępnym etapie inwestycyjnym w celu ustalenia czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zasada ta wyrażona została też w ustawie Prawo budowlane. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.b. warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w sytuacji jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.). Konsekwentnie stosownie do art. 48 ust. 2 u.p.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie warunek ten bezspornie nie został spełniony.

W obowiązującym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b.). Niemniej jednak budowa taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), a także uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA

w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W uzasadnieniu tego wyroku tutejszy Sąd wyjaśnił, że obowiązek uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy dotyczy też budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2. Stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana dla każdej zmiany zagospodarowania terenu i budowy obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana funkcji terenu oznacza zawsze zmianę zagospodarowania terenu i wymaga ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22, publ. w CBOSA). Nie ma zatem uzasadnienia prawnego stanowisko skarżących o możliwości dokonania przeróbek i dostosowania wymiarów budynku do wymiarów zgodnych z ustawą Prawo budowlane. Pozostająca w obrocie prawnym decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki wyklucza jakąkolwiek jej zabudowę.

Z treści decyzji organu I instancji i wyjaśnień organu II instancji wynika, że nakazem rozbiórki objęty został prawidłowo cały budynek. Podane wymiary obejmują powierzchnię zabudowy całego budynku rekreacji indywidualnej z tarasem.

Mając powyższe na uwadze, w szczególności niebudzący wątpliwości fakt popełnienia samowoli budowlanej przez skarżących oraz obowiązywanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nie zostały wyjaśnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny

i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności faktyczne i prawne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji zasadnie wskazywał, że przepisy art. 48 u.p.b. mają charakter związany i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. Wyjaśniało to dlaczego intencje skarżących, akcentowane przez nich rozmiary budynku, jego konstrukcja i brak stwarzania zagrożeń bezpieczeństwa nie mogły być w ogóle brane pod uwagę przy ocenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu podane przez organy motywy rozstrzygnięcia pozwalały na zweryfikowanie zasadności zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją organu, nie świadczy o naruszeniu powołanych przepisów, ale braku akceptacji dla nakazu rozbiórki.

Wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, czyli przepisy prawa materialnego. To w oparciu o regulacje prawa materialnego organ rekonstruuje normę prawną, która składa się z hipotezy, dyspozycji i sankcji. Hipoteza określa adresata normy prawnej oraz okoliczności w których powinien się on zachować w sposób przewidziany przez normę (zakres zastosowania normy). Dyspozycja określa wzór powinnego zachowania, formułując zakazy, nakazy lub dozwolenia. Sankcja określa zaś konsekwencje naruszenia normy (L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2009 r. s. 52). Tym samym zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie jest nieograniczony. Organ zobowiązany jest ustalić okoliczności determinujące zastosowanie normy prawnej lub wykluczające jej stosowanie. Z uwagi na określoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, organy orzekające nie mogą

w procesie rozstrzygania sprawy, tj. subsumpcji stanu faktycznego i prawnego, brać pod uwagę okoliczności, z którymi mająca zastosowanie w sprawie norma prawna nie łączy skutków prawnych.

W świetle przedstawionej wykładni omówionych przepisów, co podkreślić należy, przy rozstrzyganiu o nakazie rozbiórki nie mogły mieć znaczenia pobudki działania skarżących, okoliczności w jakich doszło do samowoli budowlanej, wieloletnie utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem. Opłacanie podatku z tytułu posadowienia budynku związane jest z jego istnieniem, a nie legalnością posadowienia, nie może więc sanować dokonanej samowoli budowlanej. Informowanie organów samorządu terytorialnego o posadowieniu budynku nie mogło być też utożsamiane ze zgodą na jego budowę. Wydawanie pozwoleń na budowę należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący brali aktywny udział

w postępowaniu. Składali wnioski podpisane przez oboje skarżących. Swoje stanowisko przedstawili w obszernym odwołaniu, które podpisane zostało również przez każdego z nich. Tym samym, doręczanie przez organ I instancji korespondencji dla obojga skarżących jedną przesyłką nie miało żadnego znaczenia dla wyniku postępowania. Na treść rozstrzygnięcia nie mogła też wpłynąć okoliczność nieskorzystania przez skarżących z prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się. Ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu skarżący nie podnosili okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i wymagałyby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji daje tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć też należy, że żaden przepis nie określa terminu do zapoznania się z aktami i końcowego wypowiedzenia się w sprawie, ustala go organ. Do takich terminów nie ma zastosowania powoływany w skardze art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19. Z treści tego unormowania wynika, że obowiązek zawiadomienia o uchybieniu terminu dotyczy tylko terminów zawitych, przewidzianych przepisami prawa.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1

i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem skarżących orzeczony nakaz narusza zasady sprawiedliwości społecznej, prawo własności i zasadę proporcjonalności. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zasada proporcjonalności, do której nawiązuje art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.), została wyrażona też w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenia

w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko

w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia

i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że Konstytucja RP zezwala na wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, którego ochrona jest gwarantowana treścią art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – w drodze ustaw. Na możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy wskazuje też wprost art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, zatem to na etapie wydawania ustaw ma dochodzić do wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Zaznaczyć trzeba, że już na etapie kontrolowania decyzji odmawiającej skarżącym ustalenia warunków zabudowy tutejszy Sąd wyjaśnił skarżącym, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Z prawa własności nie można wyprowadzić uprawnień do realizacji zabudowy poza ramami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niekontrolowanej zabudowy, np. wokół jezior, czy na wybrzeżu lub terenach zalewowych, czemu właśnie ustawodawca chciał zapobiec przyjmując powyższą ustawę. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też skarżącym, że nie mają uprawnienia do dowolnej zabudowy nieruchomości z pominięciem ładu przestrzennego. NSA wskazał, że nie można mówić o naruszeniu prawa własności skarżących, ponieważ to właśnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice dopuszczalności korzystania z nieruchomości, w tym jej zabudowy.

W wyroku z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 505/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że respektowanie przepisów o postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym przez organy administracji nie może być traktowane jako naruszenie wolności konstytucyjnych. Nie jest to ograniczenie wolności inwestora, lecz reakcja na jego wcześniejsze działanie niezgodne z prawem. Wskazać też trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, wypowiedział się o zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2

w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny dokonał szczegółowej analizy art. 48 Prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji także w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98. Uznał wówczas jego zgodność z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W wyrokach tych Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynikający z art. 48 Prawa budowlanego wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego w pełni odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji warunkom ograniczenia praw obywatelskich, jako koniecznych w demokratycznym państwie dla porządku publicznego, ochrony środowiska, wolności i praw innych osób. Trybunał zaakcentował też, że zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest w pełni akceptowane (por. wyroki NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 470/15 i z 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1227/09, publ. w CBOSA)

Zważyć dodatkowo trzeba, że popełnionej samowoli budowlanej nie może

w żadnej mierze usprawiedliwiać deklarowana przez skarżących nieznajomość prawa. W czasie popełnienia samowoli budowlanej przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy Prawo budowlane jasno

i bezwzględnie określały warunki realizacji zabudowy i konsekwencje samowoli budowlanej. Są to przepisy powszechnie obowiązujące i prawnie wiążące wszystkich uczestników procesu budowlanego. Ich nieznajomość obciąża inwestora. Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny i prewencyjny. Ma gwarantować przestrzeganie przepisów prawa i zachowanie porządku publicznego.

Zauważyć można, że sygnalizowana zmiana ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej skarżących. W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), jak i obecnie, legalizacja samowoli budowlanej ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, podstawowym warunkiem dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego była i jest nadal jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nowela nie zmieniła warunków legalizacji, a jedynie tryb procedowania. W aktualnym stanie prawnym legalizacja prowadzona jest wyłącznie na wniosek inwestora . Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 oraz , art. 48b u.p.b. w aktualnym brzmieniu, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek postanowieniem wstrzymać budowę, pouczyć o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wniesienia opłaty legalizacyjnej. Możliwość złożenia wniosku jest ograniczona w czasie. Po złożeniu takiego wniosku organ wzywa inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, następnie sprawdza ich kompletność oraz weryfikuje zgodność budowy z przepisami, ewentualnie wzywa do usunięcia nieprawidłowości. Postępowanie kończy się wydaniem decyzji o legalizacji albo nakazem rozbiórki (art. 49 ust. 4 i art. 49e u.p.b.). Natomiast przed nowelą, tj. do 19 września 2020 r. obowiązywała zasada, stosownie do art. 48 ust. 2 u.p.b. w ówczesnym brzmieniu, że organ nadzoru budowlanego podejmował z urzędu działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym zarówno w poprzednim stanie prawnym, tak i w aktualnym nie jest w ogóle możliwa legalizacja, jeżeli organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że budowa narusza przepisy powszechnie obowiązujące na terenie objętym inwestycją i nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wówczas obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest orzeczenie nakazu rozbiórki.

Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.