Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 663/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "J." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "J." od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wydanej przez Prezydenta W., którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono inwestorowi –Szpitalowi [...] p.w. [...] na rozbudowę Szpitala [...] tj. realizacji nowego budynku [...] diagnostyczno-zabiegowego z oddziałami łóżkowymi, zagospodarowaniem terenu, towarzyszącą infrastrukturą techniczną (w tym nowym budynkiem [...] stacji uzdatniania i dystrybucji wody oligoceńskiej), drogami wewnętrznymi i miejscami parkingowymi zlokalizowanego na terenie działki [...], z obrębu [...] przy [...] w W. oraz w zakresie wjazdów na teren szpitala i wykonania przyłączy instalacyjnych, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących teren ul. [...] i ul. [...] w W., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono inwestorowi-Szpitalowi [...] p.w. [...] na rozbudowę Szpitala [...].

Pismem z dnia 12 grudnia 2006 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "J." odwołała się od przedmiotowej decyzji wnosząc zastrzeżenia odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji dotyczące lokalizacji wjazdu na parking przed budynkiem [...] od ul. [...]. Zdaniem odwołującej się lokalizacja tej inwestycji wiąże się ze znacznym zwiększeniem hałasu i ruchu w rejonie osiedla "P." należącego do SBM "J.".

Wojewoda [...], rozpoznając wniesione odwołanie, zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na treść art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie. O tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W konsekwencji, zdaniem organu, osoby trzecie niewymienione w cytowanym przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są w obecnym stanie prawnym chronione jedynie pośrednio zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6, pkt 9 oraz art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy teren, na którym przewidziano lokalizację inwestycji otoczony jest drogami: ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (równoległą do [...]). Wojewoda [...] stwierdził, że wprawdzie wjazd na parking zaprojektowany od ul. [...] może wpłynąć na zwiększenie ruchu i hałasu na tej ulicy i zwiększyć uciążliwość użytkowania okolicznych budynków mieszkalnych, jednakże obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu działki inwestora, zaś zgodnie z przedstawionym planem zagospodarowania terenu projektowany wjazd jest niezbędny ze względu na konieczność obsługi planowanego budynku [...]. Ze względu na istniejący układ urbanistyczny, czyli lokalizację istniejących starych budynków szpitalnych niemożliwe było inne rozwiązanie projektowe wjazdu na teren parkingu. Organ podkreślił, że zgodnie z przedstawionym w projekcie opisem technicznym przewiduje się, że utrzymana pozostanie funkcja istniejącego głównego wejścia do szpitala, natomiast rozbudowywane skrzydło południowe posiada podjazd usytuowany poza bryłą budynku, który ze względu na uwarunkowania funkcjonalne otrzyma pełne przeszklenie elewacji praz przeszklone bramy segmentowe, co zminimalizuje jego oddziaływanie.

Nawiązując do hałasu związanego z używaniem sygnału przez podjeżdżające karetki pogotowia ratunkowego inwestor zapewnił, iż w rejonie wąskich ulic takich jak: [...] ul. [...] używanie sygnału nie jest konieczne i będzie całkowicie ograniczone.

W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że argumenty podane w odwołaniu są bezzasadne, a Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "J." nie może być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

Ponadto organ podkreślił, że inwestor przedstawił pozytywną opinię Inżyniera Ruchu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczącą geometrii ulicy [...] w rejonie wjazdów, pozytywnie zaopiniowany projekt organizacji ruchu oraz pozytywną opinię ZUD nr [...] z dnia [...] października 2006 r.

Z podanych przyczyn organ uznał postępowanie odwoławcze za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "J." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako rażąco naruszającej prawo, w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 28 ust. 2 i art. 34 Prawa budowlanego, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa.

W obszernym uzasadnieniu, poza merytorycznymi zarzutami odnoszącymi się do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. i dotyczącymi nieprawidłowości proceduralnych związanych z ustaleniem warunków komunikacyjnych Spółdzielnia zarzuciła niezasadne pozbawienie jej statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca podniosła, iż organ bardzo powierzchownie potraktował zawartą w odwołaniu argumentację Spółdzielni w zakresie spełniania przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i zawierając w uzasadnieniu decyzji sprzeczne i wzajemnie wykluczające się twierdzenia. Zwróciła uwagę, że organ sam przyznał, iż obszar oddziaływania obiektu – który ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego – ogranicza się do terenu działki inwestora, niemniej wjazd na parking może wpłynąć na zwiększenie ruchu i hałasu na tej ulicy oraz ulicach sąsiednich, zwiększając uciążliwość użytkowania okolicznych budynków mieszkalnych. W konsekwencji – w ocenie Spółdzielni – Wojewoda [...] uznał oddziaływanie planowanej inwestycji na jej otoczenie, w tym także budynek położony przy ul. [...], należący do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "J.". W tym kontekście Spółdzielnia zwróciła uwagę na treść art. 112 i 113 ustawy –Prawo ochrony środowisk i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu wytwarzanego przez modulowany dźwięk karetki pogotowia ratunkowego. Skarżąca zarzuciła organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewystarczające uzasadnienie podjętej decyzji oraz działanie w sposób, który pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu inwestora, w związku z czym Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "J." nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże lokalizacja w zabudowie śródmiejskiej, zarówno dla szpitala, jak i osiedla mieszkaniowego zawsze będzie się wiązała z niedogodnościami wynikającymi z wielkomiejskiego ruchu ulicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie kwestii interesu prawnego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "J." do wzruszenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę Szpitala [...].

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż Wojewoda [...] w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego Spółdzielni i w konsekwencji braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Należy zaznaczyć, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. jednoznacznie określono, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o nr ewid: [...], [...] i [...] z obrębu [...], a zatem nie obejmuje budynku położonego przy ul. [...] lub innych budynków należących do Spółdzielni. Należy zaznaczyć, że inwestycja polegająca na rozbudowie Szpitala [...], a w szczególności – co podniosła Spółdzielnia – lokalizacji nowego wjazdu do Szpitala od strony ul. [...] nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania całego Szpitala. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę w obszarze zurbanizowanym powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Jak słusznie podniósł Wojewoda [...] praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, w szczególności w zwartej zabudowie śródmiejskiej, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię w skardze do Sądu należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania dodatkowego wjazdu, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Reasumując organ w sposób właściwy odmówił skarżącej Spółdzielni statusu strony w postępowaniu odwoławczym dotyczącym przedmiotowej inwestycji, co z kolei - w świetle art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa - stanowiło podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego.

Ponadto niezasadne są zarzuty skarżącej Spółdzielni dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz braku właściwego uzasadnienia. W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.