Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 44/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 108
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: przepis art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 6 usg stanowi podst. pr. do określenia w drodze decyzji wyłącznie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegającego na udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. W art. 124 ust. 6 usg nie można upatrywać podstawy pr. do określenia innego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z nieruchomosci niż wyraźnie wskazane w tym przepisie.

TEZY

przepis art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 6 usg stanowi podst. pr. do określenia w drodze decyzji wyłącznie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegającego na udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. W art. 124 ust. 6 usg nie można upatrywać podstawy pr. do określenia innego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z nieruchomosci niż wyraźnie wskazane w tym przepisie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 111/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla punkt I (pierwszy) zaskarżonego wyroku, 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 111/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z ze zm.), zwanej dalej "ustawą" w związku z art. 1 ust. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010r. Nr 26 poz. 133 ze zm.) oraz § 1 poz. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010r. Nr 8 poz. 52 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Gdańska - udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy Sucharskiego w Gdańsku, na odcinku od Obwodnicy Południowej Miasta Gdańska do Węzła Elbląska - zadanie I, w ramach przedsięwzięcia "Połączenie dróg krajowych - Trasa Sucharskiego". Jednocześnie Wojewoda Pomorski zatwierdził projekt podziału nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany, udzielił zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii; nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wnieśli K. G. oraz E. S. i Zarząd R., reprezentowany przez Janusza Nowaka.

K. G. oraz E. S. w odwołaniach z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. podnieśli, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane działkami, stanowiącymi własność skarżących, w celu dokonania na nich przebudowy linii elektroenergetycznej.

W sprawie odwołania Zarządu R. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r.,znak:[...],stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołań E. S. i K. G. - na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010r., Prezydent Miasta Gdańska, wystąpił do Wojewody Pomorskiego, na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy Sucharskiego w Gdańsku, na odcinku od Obwodnicy Południowej Miasta Gdańska do Węzła Elbląska - zadanie I, w ramach przedsięwzięcia pn.: "Połączenie dróg krajowych - Trasa Sucharskiego, Zadanie I. Odcinek Obwodnica Południowa Gdańska - Węzeł Elbląska". Jednocześnie inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. uzupełnił wniosek o rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego na działkach nr [...] oraz nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. inwestor wskazał, które z nieruchomości lub ich części, znajdujące się w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogowego, mają stać się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji. W stosunku do pozostałych nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji inwestor wykazał się prawem do dysponowania nimi na cele budowlane z tytułu posiadania do nich prawa własności lub innych tytułów prawnych. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem inwestora.

Organ odwoławczy analizując ponownie wniosek inwestora uznał, że zawiera on wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d ustawy. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy, uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dołączono mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy w skali 1:1000 zawierające projekty podziału nieruchomości wraz ze zmianami w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, kompletny projekt budowlany. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do wniosku dołączono opinie właściwych organów, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, oraz decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, realizowanych w liniach rozgraniczających inwestycji, w granicach portu morskiego w Gdańsku.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Pomorski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a także w prawidłowy sposób powiadomił wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 ustawy, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo - za ustaloną lokalizacją przemawiają, racje, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty K. G. i E. S. nie zasługiwały na uwzględnienie. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i g ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz określa ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Wyłączone jest przy tym odesłanie do w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), czyli nie ma potrzeby prowadzenia rokowań w celu umownego uregulowania kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na prywatnych nieruchomościach. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi jednocześnie pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych, także w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jako inwestycji powiązanej z budową nowej drogi publicznej. Konieczność przebudowy, w tym przypadku linii elektroenergetycznej, stanowi skutek kolizji z przebiegiem projektowanej drogi publicznej w danym miejscu. Inwestor drogi jest więc zobowiązany do przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie, jaki wynika z kolizji z projektowaną drogą. Dla wykonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie powiązanym z nowoprojektowaną drogą publiczną organ zobowiązany jest do ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które okażą się konieczne do zrealizowania przebudowy. Ograniczenie to może dotyczyć także tych nieruchomości, które są położone poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę nowej drogi, gdyż nieruchomości położone w terenie objętym tymi liniami stają się własnością określonego podmiotu publicznoprawnego (inwestora) z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł K. G. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że została wydana przez nieistniejący organ administracji, na podstawie nieistniejącego upoważnienia, a nadto dotyczy gruntu skarżącego, co do którego inwestor nie ma żadnych praw.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd zaznaczył, że rozpoznając skargę oceniał zaskarżoną decyzję jedynie co do rozstrzygnięcia odnoszącego się do działek stanowiących własność skarżącego uznając, że K. G. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w tej części, która nie dotyczy jego nieruchomości. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd podkreślił, że podstawą prawną jej wydania były przepisy ustawy szczególnej. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, iż w myśl art. 11 i powołanej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). A zatem - zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 i ustawy drogowej - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie budowy Trasy Sucharskiego zostało przeprowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 2 a, art. 11 a-11j ustawy. Analiza akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji – w ocenie Sądu - prowadzi do wniosku, że organy obu instancji spełniły wszystkie wymogi zawarte w ww. przepisach. Inwestor uzyskał wymagane opinie: Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r. postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2010 r., a nadto opinię Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku z dnia [...] września 2010r., znak: [...], opinię Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r, znak: [...] oraz opinię Polskich Kolei Państwowych S.A, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r., [...]. Do wniosku załączono mapę z proponowanym przebiegiem drogi, zaznaczeniem terenu dla obiektów budowlanych i istniejącym uzbrojeniem terenu, a także analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy z projektem podziału nieruchomości. Inwestor dołączył także kompletny projekt budowlany oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2010 r. i decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu wodno-prawnym. Organy obu instancji wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ustaliły, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), a także decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] września 2010r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane ustawą.

Sąd podkreślił, iż podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczą przede wszystkim naruszenia prawa własności i braku upoważnienia do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana przez nieistniejący organ, gdyż w składzie Rady Ministrów nie ma już Ministra Infrastruktury, nie było więc możliwe wydanie decyzji z upoważnienia Ministra Infrastruktury, a nadto decyzja odnosi się do gruntu, co do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego, gdyż nieruchomość skarżącego znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycji i działka ta nie przeszła na własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu postawione zarzuty są bezzasadne. Na mocy bowiem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503), Ministerstwo Infrastruktury, z dniem 18 listopada 2011 r., uległo przekształceniu w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 15 listopada 2011 r., a więc przez organ właściwy, zgodnie z art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia prawa własności gruntów należących do skarżącego. Skarżący jest właścicielem działki o nr [...] z obrębu [...] w Gdańsku. Na mocy decyzji organu I instancji fragment tej działki zostanie czasowo zajęty celem wykonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Na części działki skarżącego zaplanowano przebudowę istniejącej linii energetycznej wysokiego napięcia w ramach planowanej inwestycji drogowej.

Sąd podał, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków. Wyłączone jest przy tym, jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, odesłanie do art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i nie ma potrzeby prowadzenia rokowań w celu umownego uregulowania kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na prywatnych nieruchomościach. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi jednocześnie pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych, także w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jako inwestycji powiązanej z budową nowej drogi publicznej. Konieczność przebudowy linii elektroenergetycznej stanowi skutek kolizji z przebiegiem projektowanej drogi publicznej w danym miejscu. Inwestor drogi publicznej jest więc nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie, jaki wynika z jej kolizji z projektowaną drogą publiczną. Dla zrealizowania obowiązków przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie powiązanym z nowoprojektowaną drogą publiczną organ orzekający zobowiązany jest do ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które okażą się konieczne do zajęcia dla zrealizowania tejże przebudowy. Ograniczenie to może dotyczyć także nieruchomości, które są położone poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę nowej drogi, gdyż nieruchomości położone w terenie objętym tymi liniami stają się własnością określonego podmiotu publicznoprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. G., reprezentowany przez adwokat A. O..

Skarżący zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego:

1) art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodziła potrzeba poczynienia w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z przebudowy tej sieci;

2) art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 11 f ust. 2 oraz art. 1 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną jego wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, że przepis ten pozwala na wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu w nieruchomości skarżącego polegających na każdorazowym udostępnieniu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury w celu zapewnienia swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń przesyłowych, umożliwiających wykonanie czynności związanych z ich modernizacją i przebudową.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego i przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przed sądem II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprost wynika, że ustawa uzależnia wydanie przez organ rozstrzygnięć we wskazanym w tych przepisach zakresie tylko w przypadku, gdy zachodzi taka potrzeba. Organ jest więc związany tymi przepisami w ten sposób, że nie może wydać rozstrzygnięć w nich zawartych bez wyraźnej potrzeby.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodziła. Przez nieruchomość skarżącego, położoną na terenie miasta Gdańska w obrębie [...] nr działki [...], przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV relacji Żarnowiec — Gdańsk Błonia. Na działce skarżącego posadowiony jest słup nr [...] wchodzący w skład tej linii. Nieruchomość skarżącego położona jest w odległości około jednego kilometra od inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy Sucharskiego w Gdańsku na odcinku od Obwodnicy Południowej Miasta Gdańska do Węzła Elbląska - zadanie I. w ramach przedsięwzięcia "Połączenie dróg krajowych- Trasa Sucharskiego".

Z projektu sporządzonego dla inwestycji wynika, że dla zachowania odpowiedniego prześwitu pomiędzy gruntem, a linią elektroenergetyczną konieczna była przebudowa słupów nr [...] i [...] linii relacji Żarnowiec - Gdańsk Błonia. Projekt nie przewidywał przebudowy konstrukcja słupa nr [...] znajdującego się na nieruchomości należącej do skarżącego. W związku z tym, nie można uznać, że w zaskarżonej decyzji dopuszczalne było ustalenie obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz powiązanego z nim ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Rozstrzygnięcia takie mogą zostać zawarte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tylko w razie potrzeby, a w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodziła. Organ niewłaściwie zastosował więc przepisy art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez zastosowanie ww. przepisów w stanie faktycznym niewypełniającym ich hipotezy. Stanowi to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie przez decyzję prawa, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej skarżący podał, że zgodnie z art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ograniczeń, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g tej ustawy, a więc do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n., właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Zakres obowiązków właściciela nieruchomości, na którego nieruchomości dokonano przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu jest więc wyraźnie określony w tym przepisie i ogranicza się do czynności związanych z utrzymaniem urządzeń w stanie niepogorszonym (czynności związane z konserwacją) oraz zdatnym do wypełniania ich gospodarczego przeznaczenia (czynności związane z usuwaniem awarii). Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne ustanawianie ograniczeń wykraczających poza ten zakres.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] Minister Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która w zakresie dotyczącym skarżącego ustanowiła ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości należącej do skarżącego położonej w Gdańsku w obrębie [...], nr działki [...], polegające na wykonaniu robót budowlanych na części tej nieruchomości określonej w załączniku nr [...] do tej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Dodatkowo jednak, Wojewoda Pomorski określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegające m.in. na każdorazowym udostępnieniu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury w celu zapewnienia dojścia i dojazdu do urządzeń przesyłowych, umożliwiających wykonanie czynności związanych z ich konserwacją, modernizacją i przebudową oraz usuwaniem awarii. Ograniczenie objęło również zakaz wnoszenia budynków i budowli oraz prowadzenia upraw przekraczających 2,0 m wysokości pod linią i obok urządzeń elektroenergetycznych w odległości 40 m od linii.

W ocenie skarżącego powyższy zakres ograniczeń wykracza poza zakres dopuszczalny przez odpowiednio stosowany art. 124 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten nie dopuszcza bowiem ustalenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczeń innych niż wymienione w art. 124 ust. 6 u.g.n., a więc związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

Ze wskazanych wyżej przyczyn decyzja w zakresie ustanawiającym ograniczenia związane z ewentualnymi kolejnymi modernizacjami i przebudową urządzeń przesyłowych po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury dla potrzeb przedmiotowej inwestycji drogowej oraz wprowadzającym zakaz wnoszenia budynków i budowli oraz prowadzenia upraw przekraczających 2,0 m wysokości pod linią i obok urządzeń elektroenergetycznych w odległości 40 m od linii została wydana bez podstawy prawnej, tj. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie przez decyzję prawa, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi kasacyjnej.

Organ podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja zawiera również, w przypadku zaistnienia takiej konieczności, rozstrzygnięcie o ograniczeniu korzystania z sąsiednich nieruchomości wobec nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej, dla zrealizowania przebudowy sieci uzbrojenia i przebudowy innych dróg publicznych, które mają być powiązane z nowoprojektowaną drogą lub pozostawać w kolizji z tą drogą. Organ zaznaczył, że ograniczenie korzystania z sąsiednich nieruchomości wobec terenu przeznaczonego pod budowę drogi publicznej w opisanej sytuacji stanowi w istocie powtórzenie tego rodzaju regulacji zawartej w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), z tą jednak różnicą, iż w omawianym przypadku nie stosuje się procedury uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości na ich czasowe zajęcie, jak również odpowiedzialność odszkodowawcza inwestora za szkody wynikłe z jego działań na tych nieruchomościach kształtowana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie według Kodeksu cywilnego.

Organ wyjaśnił, że wobec zaistnienia kolizji infrastruktury technicznej z projektowaną drogą, konieczne było orzeczenie w decyzji Wojewody Pomorskiego o nałożeniu na inwestora obowiązku dokonania przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej oraz o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości niezbędnych do wykonania tego obowiązku, w tym na działce należącej do skarżącego. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający zobowiązany jest określić ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości wobec terenu przeznaczonego do wybudowania drogi publicznej nie tylko na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych, ale również na czas po wykonaniu przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Przebudowa tej sieci może wymagać nie tylko czasowego zajęcia nieruchomości, ale posadowienia na nich lub pod ich powierzchnią przebudowywanych odcinków tej sieci. W takiej sytuacji przebudowane sieci uzbrojenia terenu pozostaną na tych nieruchomościach. Z faktu zaś pozostawania tych sieci na nieruchomościach, właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości mogą doznać ograniczeń w dotychczasowym sposobie korzystania z nich lub w możliwym dotychczas sposobie ich zagospodarowania. Z kolei właściciele tych sieci (przedsiębiorstwa infrastrukturalne) muszą mieć zapewnioną możliwość każdorazowego wstępu na te nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii tych sieci. To wszystko oznacza, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy określić obowiązek właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, wynikający z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11 f ust. 2 ustawy, o każdorazowym udostępnianiu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy inwestycji infrastrukturalnej, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usunięciem awarii przebudowywanych urządzeń infrastrukturalnych. Organ podniósł, że z przewidzianego w art. 11 f ust. 2 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania w zakresie ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy przepisów art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości w omawianej wyżej sytuacji, przysługują roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor drogi publicznej będzie więc musiał po zakończeniu przebudowy infrastruktury, związanej z realizacją inwestycji, przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. Przywrócenie staniu poprzedniego nie polega jednak na usunięciu z nieruchomości przebudowanych sieci, lecz na przywróceniu takiego stanu na zagospodarowania nieruchomości i struktury gruntu, jakie istniały przed podjęciem przebudowy, uwzględniając pozostawienie na tych nieruchomościach przebudowanych sieci i uzbrojenia terenu. Dopiero zaś gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, wówczas właścicielom i użytkownikom wieczystym tych nieruchomości będzie przysługiwało roszczenie o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zrealizowanej przebudowy. W przypadku zaś, gdy przebudowane na określonych nieruchomościach sieci i uzbrojenia terenu uniemożliwiają właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jego dotychczasowym przeznaczeniem, ww. podmioty mogą żądać, aby organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi krajowej nabył od nich na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste tych nieruchomości.

Ponadto Minister zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt. II OSK/2416/10 oraz dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z tych względów, w ocenie organu, zasadne było oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra z dnia 15 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - zwanej dalej: "specustawą drogową" – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu ( lit. e ) oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f ( lit. g).

Jednocześnie z mocy art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n." To zaś oznacza, że do ograniczania - w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 11f specustawy drogowej - sposobu korzystania z nieruchomości odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 124 ust. 6 u.g.n.

Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest konieczność ustalenia, czy w związku realizacją inwestycji drogowej zachodzi konieczność dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Jest to nieodłączny warunek nałożenia obowiązku dokonania przebudowy danej sieci. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest również ustalenie, czy zachodzą przesłanki do określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości innych niż nieruchomości lub ich części, które według katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ( z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - art. 12 ust. 4 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Jeśli takie przesłanki istnieją organ określa w decyzji ograniczenia w korzystaniu z takich nieruchomości, przy czym warunkiem koniecznym określenia ograniczeń, o jakich mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jest istnienie podstawy prawnej nałożenia konkretnych ograniczeń.

Przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. stanowi podstawę prawną wyłącznie do określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ściśle wskazanych w tej normie prawnej. W myśl art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, a więc służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tym stanie prawnym przepis art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n. stanowi podstawę prawną do określenia w drodze decyzji wyłącznie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegającego na udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii.

W art. 124 ust. 6 u.g.n. nie można upatrywać podstawy prawnej do określenia innego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości niż wyraźnie wskazane w tym przepisie, tj. niż związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii.

Przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. należy interpretować ściśle, wąsko, gdyż inne rozumienie tej normy prawnej naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Ochronę prawa własności przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawo własności nie jest wprawdzie prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, lecz Konstytucja RP dopuszczając takie ograniczenia w art. 64 ust. 3 jednoznacznie stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy ustaw przewidujących ograniczanie bądź pozbawianie praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest formułowanie innych niż ustanowione w ustawie przesłanek umożliwiających zastosowanie ograniczeń, o jakich mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji lakonicznie stwierdził, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków. Sąd pierwszej instancji nie ocenił jednak czy określone w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 marca 2011 r. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości są konieczne i czy ich określenie znajduje podstawę prawną. Podobnie postąpił Minister Infrastruktury utrzymując decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. w mocy decyzję organu I instancji. Tak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej brak jest ustaleń i rozważań w powyższym zakresie, brak jest zarówno wskazania norm prawa, z których – zdaniem organu – wynika możliwość określenia poszczególnych ograniczeń jak i wskazania okoliczności faktycznych, które uzasadniają potrzebę ich nałożenia.

Dotyczy to w szczególności ograniczeń dotyczących zaniechania wznoszenia budynków i prowadzenia upraw oraz umożliwienia przebudowy i modernizacji sieci uzbrojenia terenu przebudowanej na podstawie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jest to tym bardziej istotne, gdyż – jak już wyżej wskazano – art. 124 ust. 6 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do określenia innego rodzaju ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości niż wyraźnie wskazane w tym przepisie, tj. niż związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii.

W czynnościach związanych z konserwacją i usuwaniem awarii nie mieszą się kolejne przebudowy i modernizacje sieci uzbrojenia terenu przebudowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Tymczasem w punkcie 10.6.2 pkt decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Pomorski określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegające na każdorazowym udostępnieniu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury w celu zapewnienia swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń przesyłowych, umożliwiających wykonanie czynności związanych nie tylko z ich konserwacją i usuwaniem awarii, ale i związanych z ich modernizacją i przebudową. Kwestie dotyczące kolejnych modernizacji i przebudowy sieci uzbrojenia terenu przebudowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mieszczą się w zakresie rozstrzygnięć jaki mógł być objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kolejne przebudowy i modernizacje sieci uzbrojenia terenu wykraczają poza granice niniejszej sprawy i mogą stanowić wyłącznie przedmiot postępowań odrębnych od niniejszej sprawy.

Zaznaczyć też należy, iż pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji podniósł zarzuty dotyczące wydania przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie punktu 10.6.2 z naruszeniem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i lit. g specustawy drogowej oraz art. 11f ust. 2 tej ustawy i art. 124 ust. 6 u.gn. Powyższe zarzuty Sąd pierwszej instancji skwitował stwierdzeniem, że dla zrealizowania obowiązków przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie powiązanym z nowoprojektowaną drogą publiczną organ orzekający zobowiązany jest do ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które okażą się konieczne do zajęcia dla zrealizowania tejże przebudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w celu zapewnienia po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury możliwości wykonania kolejnej ( kolejnych ) modernizacji i przebudowy sieci uzbrojenia terenu nastąpiło bez podstawy prawnej. Decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim została wydana bez podstawy prawnej dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) odnosi się do decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010r., II OSK 2148/10,ONSAiWSA 2012/4/65, LEX nr 746883).

Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny ( w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10), iż przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W ocenie Trybunału, z art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis stanowi wprost, że w takim przypadku sąd "może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzić nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ZU 2012/9A/106).

Zauważyć należy, iż punkt drugi zaskarżonego wyroku dotyczy przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego pełnomocnika ustanowionemu z urzędu za wykonaną pomoc prawną na zasadzie prawa pomocy.

Mając na uwadze, iż zachodzi tylko naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i decyzję organu odwoławczego.