Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2667/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/14 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

T.S. pismem z dnia [...] października 2012 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej też jako: "[...]WKZ") z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu handlowego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w L.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że od 1988 r. sprawę wzniesienia budynku na działce ewid. nr [..] prowadziły wyłącznie organy nadzoru budowlanego, do nich zatem należy obowiązek zbadania całości sprawy, powiązany z ewentualnym zalegalizowaniem inwestycji, bądź wydaniem nakazu jej rozbiórki. Organ pierwszej instancji wskazał, że kompetencje nadzorcze określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej też jako: "ustawa o ochronie zabytków", w skrócie: "u.o.z.") organ wykonuje z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony. W tej sytuacji wnioskodawca nie ma legitymacji do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania nakazowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez T.S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej też jako: "Minister") – działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WKZ.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikają z faktu, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na terenie działki nr [...], która podlega ochronie konserwatorskiej jako element zabytkowego układu urbanistycznego L., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną wraz z ww. działką do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., przy czym w decyzji tej jako zabytek została wskazana tylko kamienica z dwiema oficynami, wybudowana w XIX w.

Minister, nawiązując do treści art. 61 § 1 k.p.a. – który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu – zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym ww. przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Według organu, w omawianej sprawie materialnoprawną podstawą wydania wnioskowanej decyzji byłby przepis art. 45 ust. 1 u.o.z., z treści którego expressis verbis wynika, iż w tej kategorii spraw inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie organu konserwatorskiego. Słusznie zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek T.S..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł T.S., reprezentowany przez r.pr. K.B., który z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 4 pkt 2 i art. 43 pkt 2 u.o.z., a także art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że budowa przedmiotowego obiektu handlowego rozpoczęta została w 1988 r. z naruszeniem obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz bez zgody i udziału służb konserwatorskich, oraz że inwestor B.R. nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem działki nr [...], a jego udziały w nieruchomości wynoszą 20/192. B.R., posiadający 16/192 udziałów, rozpoczął budowę bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Pomimo upływu lat, ww. obiekt nie został zalegalizowany. Do dnia dzisiejszego toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta L. postępowanie o jego rozbiórkę.

Według skarżącego, pomimo iż obiekt handlowy znajduje się w zabytkowym układzie urbanistycznym L., żaden organ ochrony zabytków nigdy nie wypowiedział się w formie decyzji o możliwości jego istnienia, gdyż inwestor wybudował obiekt bez powiadamiania organów ochrony zabytków o zamiarze budowy. Powoławszy się na treść art. 45 u.o.z. skarżący stwierdził, że jest oczywistym, iż złożenie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie istnienia obiektu handlowego nie leży w interesie inwestora i nie należy spodziewać się, że taki wniosek zostanie przezeń złożony. Ochrony wymaga jednak interes publiczny, w postaci zabytkowej wartości układu urbanistycznego miasta L. oraz kamienicy położonej na działce nr [...] – do którego ochrony powołany jest Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, który w tym przypadku powinien działać z urzędu – a ponadto interes pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], w tym skarżącego, którzy nigdy nie wyrazili zgody na istnienie tego obiektu na ich działce. Według skarżącego, w okolicznościach faktycznych sprawy organ obowiązany był wydać, z urzędu, co najmniej decyzję o wstrzymaniu prac na podstawie art. 43 pkt 2 u.o.z.. W dalszej kolejności mógłby wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w rozumieniu art. 44 u.o.z.

Dalej skarżący wyjaśnił, iż jego wniosek do [...]WKZ o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki był oparty m.in. na orzeczeniu NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 524/11, zgodnie z którym, aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. W związku z tym skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie wojewódzki organ ochrony zabytków wyraził stanowisko potwierdzające konieczność rozbiórki w 2004 i 2006 roku, jednak uczynił to nie w formie decyzji, lecz pisma, które nie nakładało obowiązku na nikogo. Skarżący podkreślił, że obowiązki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikające z ustawy o ochronie zabytków mają charakter niezależny od kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o rozbiórce miał jedynie zmobilizować organ konserwatorski do działania, które organ obowiązany był podjąć z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 438/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu, że organy administracji trafnie wskazały okoliczności, z jakich wynikają kompetencje organu konserwatorskiego wobec przedmiotowego obiektu. Zarazem ocenił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do polemiki z twierdzeniem skarżącego, iż [...]WKZ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania na jego wniosek dotyczący nakazu rozbiórki tego obiektu, z uwagi na występujący w sprawie interes społeczny.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w pełni podziela stanowisko orzecznictwa i doktryny zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, wedle którego art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Do takiej kategorii spraw zaliczane jest postępowanie administracyjne prowadzone przez organy konserwatorskie w trybie nadzoru – wskazane w rozdziale 4 ustawy o ochronie zabytków.

Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister trafnie wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru, w oparciu o ustawę o ochronie zabytków, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a zatem skarżący nie może żądać od organu wszczęcia postępowania na jego wniosek. Mimo, iż skarżący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. (jako współwłaściciel nieruchomości), [...]WKZ nie był zobligowany do rozpoznania wniosku skarżącego i wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym zakresie. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc przesłanka podmiotowa, która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Jednakże, w ocenie tego Sądu, nie jest trafny argument, że podstawę materialną wydania wnioskowanej decyzji w przedmiotowej sprawie stanowiłby art. 45 ust. 1 u.o.z., gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ konserwatorski nie może nakazać na podstawie ww. przepisu przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym ww. argument organu nie uzasadniał odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ale mógłby uzasadniać wydanie decyzji merytorycznej o treści odmownej. Analogiczna sytuacja dotyczy ewentualnego wydania przez organ rozstrzygnięcia na wniosek skarżącego w oparciu o art. 43 pkt 2 u.o.z., o czym wspominał skarżący w skardze.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że sam skarżący w podsumowaniu skargi stwierdził, iż jego wniosek z dnia [...] października 2012 r. miał jedynie zmobilizować organ konserwatorski do działania, a więc skarżący ma świadomość braku inicjatywy do złożenia wniosku. Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] nie miał obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, aczkolwiek może uczynić to z urzędu, po powzięciu stosownych informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu zajmują się przedmiotową sprawą, aczkolwiek bardzo opieszale. Wojewódzki Konserwator Zabytków podejmuje również stosowne działania na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a z pewnością będzie mógł wszcząć postępowanie z urzędu, gdy zostanie ustalone przez organu nadzoru budowlanego, jakie roboty budowlane były objęte pozwoleniem budowlanym, a jakie wykonane samowolnie.

We wniesionej skardze kasacyjnej T.S., reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. K.B., zaskarżył w całości opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 438/14, opierając tę skargę na podstawie:

1) przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), dotyczącej naruszenia przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy nadzoru budowlanego zajmują się przedmiotową sprawą;

2) przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia prawa materialnego, w tym:

– art. 4 ust. 2 u.o.z. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wymieniony obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków w ramach ochrony zabytków ustawa nakłada na organy ochrony zabytków;

– art. 43 pkt 2 u.o.z. przez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie mógł wszcząć postępowanie z urzędu dopiero, gdy zostanie ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakie roboty budowlane były objęte pozwoleniem budowlanym, a jakie wykonane samowolnie – w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji określonej w powyższym artykule. Wskazany przepis nie zawiera wskazania, iż do wydania decyzji zachodzi potrzeba ustalenia przez organy nadzoru budowlanego powyższych okoliczności.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków; (2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazując w zaskarżonym wyroku, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu zajmują się przedmiotową sprawą, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że przytoczone przez niego decyzje organów nadzoru budowlanego nie dotyczą postępowania w przedmiocie rozbiórki, ale zmian i przeróbek obiektu. Działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego są działaniami pozornymi. W sprawie o rozbiórkę organy nadzoru budowlanego od przekazania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07 do ponownego rozpoznania, pomimo dwukrotnego ukarania grzywną, nie podjęły żadnych czynności.

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie zauważył, że postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz przed organami ochrony zabytków mają charakter samodzielny. Przepisy ustawy o ochronie zabytków oraz Prawa budowlanego mają charakter równorzędny i żaden z przepisów Prawa budowlanego nie wyłącza stosowania ustawy o ochronie zabytków, w związku z czym organy ochrony zabytków są zobowiązane do podejmowania działań, których obowiązek wykonania nakłada ustawa. Tym bardziej wydanie decyzji na podstawie art. 43 pkt 2 u.o.z., czy możliwego również do zastosowania art. 45 ust. 1 u.o.z., nie wymaga dokonania żadnych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od wielu lat, w okresie których [...]WKZ nie podjął żadnej decyzji w tym zakresie, choć jak wskazuje art. 39 ust. 1 pr.bud. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takiej decyzji wymaga również legalizacja obiektu, jednakże organy ochrony zabytków przez cały okres trwania postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie wszczęły nawet postępowania w tym przedmiocie. Organy ochrony zabytków z jednej strony nie podejmują działań z urzędu, z drugiej zaś odmawiają wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, argumentując odmowę brakiem uprawnienia po stronie skarżącego do wniesienia wniosku w sprawie wszczynanej z urzędu. I to pomimo, że [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków co najmniej od 2006 roku są znane okoliczności faktyczne i prawne dotyczące przedmiotowego obiektu, a sam obiekt, według oceny wyrażonej przez ten organ w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. znak:[...], "narusza w istotny sposób zasady ochrony układu urbanistycznego, a także nieruchomości zabytkowej – wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] oraz "razi szpetotą i niedostosowaniem".

Na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., które miało polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego zajmują się przedmiotową sprawą.

Zarzut ten nie jest zasadny. Nie oznacza to, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest całkowicie wolne od wad, lecz że dostrzeżone uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mianowicie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracji, wyraził nietrafny, bo zbyt kategoryczny pogląd, że postępowania administracyjne prowadzone przez organy konserwatorskie w trybie nadzoru, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków, mogą być wszczynane tylko z urzędu. Przepisy przywołanej ustawy nie dają dostatecznego oparcia dla tak kategorycznego twierdzenia. Przytoczona zaś przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji "reguła", w myśl której w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu, nosi raczej znamiona posiłkowej wskazówki interpretacyjnej, aniżeli bezwzględnie wiążącej zasady.

Powyższe uchybienie pozostało jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów konserwatorskich o braku podstaw do wszczęcia wnioskowanego przez T.S. postępowania. Trafnie wskazano przy tym na toczące się równolegle przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu handlowego, prowadzone ostatnio w trybie "naprawczym", tj. na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1309, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."). To w ramach ww. postępowania powinno dojść także do zajęcia wiążącego stanowiska w tej sprawie przez organ konserwatorski – co zostało bardziej szczegółowo objaśnione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1621/15, który odnosił się wprost do wspomnianego postępowania "naprawczego".

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż właściwą podstawę odmowy wszczęcia żądanego postępowania "rozbiórkowego" przez organy konserwatorskie stanowił fakt, że w istocie w tej sprawie (w znaczeniu materialnym) toczyło się już wówczas ww. postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego.

Wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się już postępowanie przed właściwym organem administracji, stanowi niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212).

Za nietrafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego "nie zajmują się tą sprawą". Zarzut ten został oparty na błędnym założeniu, jakoby przepisy Prawa budowlanego statuowały odrębną kategorię "postępowań rozbiórkowych" (postępowań w przedmiocie nakazania rozbiórki). Tymczasem nakaz rozbiórki jest jedną z sankcji administracyjnych, jaka może zostać orzeczona w ramach różnych (na różnych podstawach prowadzonych) postępowań weryfikujących prawidłowość wykonanych robót budowlanych – w tym także w postępowaniu "naprawczym" prowadzonym na podstawie art. 50–51 pr.bud.

Skoro w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie wnioskowanego postępowania, to zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 [powinno być: "pkt 2" – uw. Sądu] i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Przepis art. 4 u.o.z. zawiera przykładowe wyliczenie celów działań składających się na ochronę zabytków sprawowaną przez organy administracji, zaliczając do nich m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2). Z kolei art. 43 u.o.z. normuje katalog przypadków, w jakich wojewódzki konserwator zabytków władny jest wydać decyzję o wstrzymaniu wykonywanych prac (robót, badań, innych działań) – obejmując nim wykonywanie bez pozwolenia konserwatora lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu (pkt 2). Jest jasne, że realizacja ww. zadań i kompetencji organów konserwatorskich może następować tylko w przewidzianych prawem ramach proceduralnych, współwyznaczanych m.in. przez przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie. Zatem kwestia ewentualnej zasadności zastosowania ww. regulacji prawnomaterialnych mogłaby być rozważana w sposób uprawniony dopiero w sytuacji niewystępowania przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania.

Godzi się podkreślić, że prawidłowość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie została skutecznie podważona przez autora skargi kasacyjnej, który w jej podstawach w ogóle nie podniósł zarzutu naruszenia tego przepisu.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a.