Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, której dopuścił się Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych związanych z inwestycją polegającą na budowie parkingu zlokalizowanego przy ul. D.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 4 marca 2019 r. R. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[..]" działający we własnym imieniu, ale na zlecenie A. i B., złożył do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych (na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), których przeprowadzenie niezbędne jest do wykonania przez A. jako inwestora (i partnera prywatnego) oraz B. jako Generalnego Wykonawcę, budowy parkingu kubaturowego na działkach nr [..] i [..], obręb [..] w G., zlokalizowanego przy ul. D. Inwestycja realizowana jest w formule partnerstwa publicznoprawnego, w którym partnerem publicznym jest Gmina Miasto.

W dniach 26 marca 2019 r., 2 kwietnia 2019 r. i 6 maja 2019 r. bez wezwania organu wnioskodawca uzupełnił złożony wniosek o informacje obejmujące współrzędne, mapy i rys historyczny. Następnie, stosownie do wezwania organu z dnia 17 maja 2019 r., w dniu 4 czerwca 2019 r. wnioskodawca złożył uzupełnienie programu badań archeologicznych i technologii wykonania robót. W dniu 29 lipca 2019 r. wnioskodawca sprecyzował plan badań wskazując, że badania będą prowadzone w trzech etapach. W dniu 8 sierpnia 2019 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o przekrój obiektu z uwzględnieniem pali. W dniu 27 sierpnia 2019 r. wnioskodawca złożył kompleksowy, zbiorczy program badań archeologicznych. W dniu 25 września 2019 r. wnioskodawca złożył organowi, pomimo braku takiego obowiązku, a jedynie w celach pomocniczych i informacyjnych, dokumentację hydrogeologiczną i geologiczno-inżynierską.

Decyzją z dnia 23 październik 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję udzielającą pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych określonych we wniosku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania C. decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazują na potrzebę uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływu planowanych badań archeologicznych na zabytek archeologiczny.

W dniu 29 czerwca 2020 r. wnioskodawca, bez wezwania organu, uzupełnił braki wniosku wyszczególnione w decyzji Ministra.

Spółka A. wniosła ponaglenie w dniach: 18 czerwca 2020 r., 18 sierpnia 2020 r. i 17 września 2020 r.

W skardze z dnia 6 października 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania Spółka wniosła o: zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia uzupełnienia przez wnioskodawcę braków w dniu 29 czerwca 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał decyzji, ani nie podjął żadnych działań mających na celu rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o niewymierzanie grzywny ani sumy pieniężnej i stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a w przypadku innej oceny sądu, że zaistniała bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma charakter skomplikowany i wymaga złożonego postępowania wyjaśniającego ze względu na fakt, że planowane badania archeologiczne przewidziane są w zasięgu układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków województwa, uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii. Tym samym wszelkie działania mające wpływ na substancję i stan zachowania przedmiotowego zabytku wymagają szczególnej i wnikliwej analizy ze strony organu ochrony zabytków. Układ urbanistyczny Miasta stanowi nie tylko zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale jako pozostałość historycznego osadnictwa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a powołanej. ustawy, stanowi również szczególną kategorię zabytku archeologicznego. Historyczne założenia miejskie charakteryzują się złożonym kontekstem stratygraficznym (układem nawarstwień kulturowych), będącym jedynym w swoim rodzaju materialnym zapisem procesów historycznych zachodzących na danym obszarze. Eksploracja zabytku archeologicznego metodą wykopaliskową może zostać przeprowadzona w konkretnym miejscu tylko raz, w trakcie czego dochodzi do nieodwracalnej ingerencji w jego substancję (nawarstwienia kulturowe zostają metodycznie usuwane), która istnieje już tylko w wykonanej dokumentacji archeologiczno-konserwatorskiej. W przedmiotowej sprawie planowane działania inwestycyjne zakrojone są na szeroką skalę, co może w istotny sposób doprowadzić do ingerencji w substancję zabytku archeologicznego. Organ podkreślił, że nadrzędnym celem działań organów administracji publicznej, w szczególności organów ochrony zabytków jest zapewnienie trwałego zachowania zabytków, co wynika wprost z art. 4 pkt 1 ustawy. Zarówno ten przepis, jak i w szczególności postanowienia Europejskiej Konwencji o Ochronie Dziedzictwa Archeologicznego (Dz.U. z 1996 r., nr 120, poz. 564) obligują do świadomego i racjonalnego gospodarowania zasobem dziedzictwa archeologicznego, z priorytetem jego zachowania in situ, w związku z czym Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zbadania zasadności i dopuszczalnego zakresu badań archeologicznych na wskazanym obszarze. Niezależnie od wspomnianych zagadnień merytorycznych, orzeczeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ został zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym także do wyjaśnienia kwestii braków formalnych wniosku.

Organ zauważył, że do czasu prowadzenia przedmiotowego postępowania nie można wliczyć okresu postępowania przed organem II instancji, więc za ewentualny przedłużający się czas rozpatrywania przez organ II instancji złożonego przez inwestora środka odwoławczego nie można w żaden sposób obciążać, jak tego domaga się skarżący, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Następnie, organ wskazał, że postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pozostaje w przedmiotowej prawie w bezczynności. W ocenie organu, od przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tj. od czerwca 2020 r., organ podejmuje stosowne działania zmierzające do dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zbadania zasadności oraz dopuszczalnego zakresu badań archeologicznych na wskazanym obszarze. Jak to wskazano powyżej nie bez wpływu na czas trwania niniejszego postępowania ma charakter przedmiotowej sprawy oraz stan jej skomplikowania, tak pod względem prawnym i faktycznym.

Wskazano również, że istotną okolicznością, która faktycznie wpłynęła na działania organu, jest przedłużająca się nieobecność (z niezależnych przyczyn i czego organ nie mógł przewidzieć) inspektora prowadzącego sprawę. Pomimo to organ w zaistniałej sytuacji nie pozostał bezczynny i podjął działania by procedować sprawę, co wymagało wyznaczenia osoby zastępującej, która musiała mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dotąd dokumentacją, w tym z pierwotnym wnioskiem i decyzją jak również z orzeczeniem Ministra. Na marginesie dodano, że organ przez wydłużony okres działał w sytuacji kadrowo niekorzystnej (brak 2 z 5 inspektorów ds. zabytków archeologicznych), w proporcji do przyrostu ilości spraw, która nastąpiła po chwilowym wytłumieniu w miesiącach letnich pandemii COVID-19, w tym także konieczności podejmowania wzmożonych kontroli inwestycji o znaczeniu strategicznym w skali kraju (budowa drogi ekspresowej). Pomimo zaistniałych uwarunkowań organ prowadził i nadal prowadzi działania w przedmiotowej sprawie, czego dowodem jest ostatnie wezwanie do uzupełnienia wniosku. Nie można przy tym stwierdzić, że jest to działanie pozorne, albowiem, jak wspomniano wyżej, kwestia braków wniosku została wskazana w orzeczeniu Ministra. Ocena złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji uzupełniającej również wymagała wnikliwej analizy, a słuszność jej przeprowadzenia została potwierdzona ustaleniami, które doprowadziły do ustalenia rozbieżności wymagających dodatkowych wyjaśnień, co skutkowało koniecznością wezwania do uzupełnienia wniosku. Powyższe zatem potwierdza, że podejmowane działania są istotne merytorycznie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto, wskazano, że w trakcie procedowania sprawy organ podejmował szereg spotkań z inwestorem oraz jego przedstawicielami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 marca 2019 r. R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[..]", który działał na zlecenie skarżącej spółki, dotyczącego wydana decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2067), zwanej dalej u.o.z. Skarga wprawdzie w jej tytule zarzuca organowi przewlekłość, jednak w treści jej uzasadnienia wskazuje także na bezczynność organu. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna zarówno w zakresie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.

Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła. Jak wynika z akt sprawy Spółka A. – jako strona postępowania – wniosła ponaglenie w dniu 14 października 2019 r., tj. przed wydaniem decyzji z dnia 23 października 2019 r., która została następnie uchylona na mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2020 r. Następnie, skarżąca wniosła ponaglenie w dniach: 18 czerwca 2020 r., 18 sierpnia 2020 r. i 17 września 2020 r. Wobec powyższego, skoro warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. I OSK 1987/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, od kiedy organowi można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu I instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić należy, że postępowanie z wniosku wnioskodawcy zostało zakończone w I instancji decyzją z 23 października 2019 r. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu. Zostało bowiem wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że do bezczynności i przewlekłości postępowania organu I instancji doszło po wydaniu decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. i po zwrocie akt organowi I instancji.

Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu I instancji. Natomiast wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na mocy decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, dniem w którym organ I instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika, że przekazanie akt sprawy przez organ odwoławczy organowi I instancji miało miejsce w dniu 4 maja 2020 r. Z tą chwilą nastąpił początek biegu terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy od dnia 4 maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi z dnia 6 października 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie załatwił przedmiotowej sprawy, tj. nie wydał zezwolenia na prowadzenie prac archeologicznych na działkach nr [..]-[..] w G. przy ulicy D. Tym samym organ naruszył termin, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ pozostaje w bezczynności (art. 37 pkt 1 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, wskazać należy, że po zwrocie akt przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było wezwanie wnioskodawcy w dniu 1 października 2020 r. do uzupełnienia wniosku poprzez wyjaśnienie i usunięcie rozbieżności lokalizacji miejsca prowadzenia badań archeologicznych, określnego współrzędnymi geodezyjnymi podanymi w uzupełnieniu z dnia 26 czerwca 2020 r. w stosunku do nieruchomości wyszczególnionych w treści wniosku, precyzyjne wskazanie miejsc wykopów punktowych oraz przedłożenia planu z naniesionymi miejscami badań archeologicznych. Czynność tą dokonano w pięć miesięcy po otrzymaniu przez organ akt i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego. W tym okresie wnioskodawca samodzielnie, bez wezwania organu, uzupełnił dokumentację dołączoną do wniosku, kierując się wskazaniami sformułowanymi w decyzji kasacyjnej Ministra. W ten sposób dostarczył organowi dodatkowego materiału, który mógł posłużyć do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast pismem z dnia 21 października 2020 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek na wezwanie organu.

W świetle powyższego działanie organu I instancji należało uznać za opieszałe, wykazujące cechy przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej. Zauważyć dodatkowo należy, że sprawa była rozpatrywana po raz drugi i organ dysponował zaleceniami wynikającymi z decyzji organu odwoławczego, które zobligowany był zastosować. Co więcej, do chwili orzekania przez Sąd nie została podjęta żadna kolejna czynność, ani nie została wydana decyzja co do istoty sprawy. Bez znaczenia jest też okoliczność wysłania akt administracyjnych z ponagleniem organowi wyższego stopnia. W takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może podejmować niezbędne czynności procesowe dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał bowiem, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W odniesieniu do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że faktem powszechnie znanym jest, iż epidemia związana z wirusem SARS-CoV-2 ma wpływ na funkcjonowanie instytucji publicznych, w tym organów administracyjnych. Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu. Z woli ustawodawcy przepis ten obowiązywał od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zatem, w ocenie prawodawcy, od dnia 24 maja 2020 r. nie było przeszkód prawnych do prowadzenia postępowań administracyjnych. W konsekwencji, od tego momentu Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien był załatwić niniejszą sprawę. Natomiast nie stanowi usprawiedliwienia dla przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania stwierdzenie, że dany organ ma problemy kadrowe. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., II SAB/Po 107/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą kierownika każdej jednostki jest bowiem takie zorganizowanie pracy by nawet w okresach urlopowych dana jednostka systematycznie i efektywnie działała.

Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze stanem pandemii spowodowanym przez COVID - 19. Zauważyć także należy, że organ pozostawał w bezczynności w okresie od dnia przekazania akt przez organ wyższego stopnia do chwili wniesienia skargi przez skarżącą przez około 5 miesięcy, co biorąc pod uwagę stopień skomplikowania przedmiotu sprawy oraz braki wniosku potwierdzone w decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. konieczne do uzupełnienia, nie pozwala uznać tego przekroczenia terminu załatwienia sprawy za rażące.

Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości i bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę częściowo zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie).

Ponadto, w punkcie 4 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności i przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.