Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 803/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 155, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1, 2a, 3, art. 51a
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
law: Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.
article: art. 112, art. 118, art. 115a ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085), art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) oraz § 2, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 66, poz. 436) określił dla przedsiębiorstwa A w G. dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska we wskazanych wysokościach i zobowiązał Przedsiębiorstwo do zmniejszenia emisji hałasu do poziomu nie przekraczającego wartości dopuszczalnych.

Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 115a ust. 7 pkt 3 w zawiązku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) oraz §5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 178, poz. 1841) zmienił decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej określenia wysokości dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez Spółkę B (dawniej Spółka A) i określił nowe dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska oraz ustalił dodatkowe obowiązki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 104, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 115a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 178 poz. 1841) stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r., znak określającej poziomy hałasu dla przedsiębiorstwa B w G.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. była wydana w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Podstawą prawną decyzji zmieniającej, zgodnie z k.p.a. był przepis art. 155 k.p.a. Chociaż nie został on przywołany ani w sentencji decyzji ani w jej uzasadnieniu, to jednakże mając na względzie treść decyzji stwierdzono, iż był on podstawą zmiany decyzji ostatecznej z dnia 18 grudnia 2001 r. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

W kwestii wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium wskazało, na różnorodne definicje tego pojęcia wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Na ich podstawie Kolegium stwierdziło, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. W niniejszej sprawie decyzja powinna być wydana na podstawie tych samych przepisów co decyzja zmieniająca. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona

Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzję zmieniającą wydano wbrew dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polega na tym, że decyzja zmieniana wydana była na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Natomiast zmieniająca decyzja została wydana na podstawie art. 115a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, art. 20 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Tym samym nie ma tożsamości podstawy prawnej pomiędzy decyzją zmieniającą a zmienianą co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a.

Ponadto wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. organ musiał uzyskać wyraźną zgodę stron postępowania. Tymczasem w aktach sprawy nie ma zgody którejkolwiek ze stron postępowania, co również stanowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a.

Pozostałe naruszenia przepisów (art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej i uzasadnieniu treści przepisu art. 155 k.p.a., brak wskazania, iż za zmianą decyzji nie sprzeciwia się przepis szczególny i przemawia za zmianą słuszny interes strony lub interes społeczny) mogą, ale nie muszą zostać uznane za rażące, jednakże już same wskazane wyżej rażące naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. powodują, iż należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej z dnia 29 czerwca 2006 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosło przedsiębiorstwo B. Wskazanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. zarzucono:

1) oparcie decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym,

a) poprzez przyjęcie, iż decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. podczas, gdy organ powołał się wprost na podstawę prawną wynikającą z art. 115a ust. 7 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji

b) poprzez uznanie, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., podczas gdy w/w decyzja zmieniająca odpowiada przepisom prawa, w tym w szczególności art. 155 kpa,

c) poprzez przyjęcie, że zmiana decyzji Starosty dnia [...] grudnia 2001 r. dokonana w trybie art. 155 k.p.a. przez wydanie przez Starostę decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2006 r. wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r., będącą przedmiotem zmiany,

d) poprzez przyjęcie, że Starosta wydając decyzję zmieniającą z dnia [...] czerwca 2006 r. nie uzyskał zgody strony postępowania, podczas, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w/w decyzja zmieniająca została wydana na wniosek złożony przez pełnomocnika spółki B pismem z dnia 22 listopada 2005 r.,

2) nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu:

* że wniosek złożony przez stronę w sprawie zmiany decyzji nie stanowi wyrażenia przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji w rozumieniu art. 155 k.p.a,

* że zmiana prawa, polegająca na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, mimo iż nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją,

* że zmiana decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. dokonana w trybie art. 155 k.p.a. przez wydanie przez Starostę decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2006 r. wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2001r., będącą przedmiotem zmiany,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.:

* poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. odpowiada przepisom prawa, w tym w szczególności art. 155 k.p.a,

* poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wydanie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. w oparciu o jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela SKO,

c) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

- pobieżnym i niepełnym przeanalizowaniu przez organ administracji publicznej materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującym nierozpatrzeniem wszystkich okoliczności majach znaczenie dla wydania trafnej decyzji merytorycznej.

Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. lub o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 28, art. 104, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 155, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 115a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.), art.20 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29.07.2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 178 poz. 1841) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pierwszy zarzut wnioskodawcy uznać należy za chybiony, gdyż brak przywołania przez Starostę w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. art. 155 k.p.a. stanowi wadę tejże decyzji. Z tego też względu brak jego przywołania w żaden sposób nie uzasadnia poglądu, iż decyzja Starosty nie była oparta o ten przepis. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. uznało. brak wskazania art. 155 k.p.a, za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nawet jeśliby przyjąć pogląd pełnomocnika wnioskodawcy za słuszny, to decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. musiała by zostać wyrugowana z obrotu prawnego jako wydana bez podstawy prawnej - z pominięciem przepisu art. 155 k.p.a.

Wnioskodawca słusznie zauważa, iż art. 115a § 7 Prawa ochrony środowiska stanowi lex specialis do art. 155 k.p.a. jednak wywiedziony z tego faktu wniosek, iż wyłącza on stosowanie art. 155 k.p.a. jest błędny. Artykuł 115a § 7 Prawa ochrony środowiska dookreśla jedynie, w jakim szczególnym przypadku decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie.

Błędne, zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, przyjęcie przez Kolegium, że zmiana decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r., dokonana w trybie art. 155 k.p.a. przez wydanie przez Starostę decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2006 r., wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., będącą przedmiotem zmiany. Zarzut ten należy uznać ze wszech miar za chybiony albowiem słusznie tutejsze Kolegium uznało, że brak tożsamości sprawy pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. a sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. z uwagi na odmienną podstawę prawną. W dniu wydawania decyzji zmieniającej nie obowiązywała w obrocie prawnym ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska a co za tym idzie nie funkcjonowała norma prawna art. 51 ust.1 i ust.2 tejże ustawy stanowiącą podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła tożsamość sprawy.

Kolejnym zarzutem pełnomocnika wnioskodawcy było mylne przyjęcie, że Starosta wydając decyzję zmieniającą z dnia [...] czerwca 2006 r. nie uzyskał zgody strony postępowania, podczas, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w/w decyzja zmieniająca została wydana na wniosek złożony przez pełnomocnika Spółki B pismem z dnia 22 listopada 2005 r. Zarzut ten jest tylko częściowo trafny albowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. myląco użyto sformułowania "Tymczasem w aktach sprawy nie ma zgody którejkolwiek ze stron postępowania co również stanowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a." mimo, iż jak słusznie podnosi pełnomocnik wnioskodawcy, za zgodę wnioskodawcy należy uznać już sam wniosek o zmianę decyzji. Trafność zarzutu jest jednak ograniczona jedynie do błędnego użycia zwrotu "którejkolwiek ze stron", gdyż jak podnosił Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 7 października 2010 r., przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta, nie uzyskał zgody Państwa Ł., którzy uznani zostali za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Brak uzyskania zgody innych niż wnioskodawca stron postępowania jest warunkiem koniecznym do zastosowania art. 155 kpa.

Zarzucone przez wnioskodawcę naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. także uznano za chybione albowiem jak wykazano już wyżej art. 155 k.p.a. został bezsprzecznie naruszony przez Starostę w trakcie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Naruszenie to ma znamiona rażącego co nie budzi wątpliwości tutejszego Kolegium. Nie sposób też znaleźć w orzecznictwie rozbieżności w ocenie braku tożsamości sprawy w sytuacji gdy decyzja zmieniana i decyzja zmieniająca oparte są na dwóch różnych ustawach.

Ostatnim z zarzucanych naruszeń było niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. w ocenie Kolegium zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, a jego podniesienie stanowiło jedynie zabieg mechaniczny na co wskazuje brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka B zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 115a ust 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą:

* przyjęciu, iż powołany przepis nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 155 k.p.a.

- niezastosowaniu reguły lex specialis derogat legi generali w odniesieniu do art. 155 k.p.a., co skutkowało przyjęciem, iż art. 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 155 k.p.a. znajdują w omawianej sprawie równoległe zastosowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do wyłączenia zastosowania art. 155 k.p.a., jako przepisu zawierającego zasady ogólne,

b) art. 20 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27 czerwca 2005 r.) poprzez jego niezastosowanie,

c) art. 155 k.p.a. poprzez:

* poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy jego zastosowanie powinno zostać wyłączone przez przepis szczególny jakim jest art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska;

- jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi on przepisu ogólnego którego zastosowanie powinno zostać wyłączone przez przepis szczególny jakim jest art. 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 163 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., podczas gdy w/w decyzja zmieniająca odpowiada przepisom prawa, w tym w szczególności 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska,

c) art. 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

* niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

* pobieżnym i niepełnym przeanalizowaniu przez organ administracji publicznej materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującym nierozpatrzeniem wszystkich okoliczności majach znaczenie dla wydania trafnej decyzji merytorycznej.

3) oparcie decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym,

a) poprzez przyjęcie, iż decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. podczas, gdy organ powołał się wprost na podstawę prawną wynikającą z art. 115a ust. 7 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw,

b) poprzez uznanie, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., podczas gdy w/w decyzja zmieniająca odpowiada przepisom prawa, w tym w szczególności 115a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że Starosta wydając decyzję zmieniającą wskazał wprost podstawę prawną jej wydania, powołując się między innymi na art. 115a ust. 7 pkt. 3 p.o.ś. i art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej. Konsekwentnie organ w decyzji zmieniającej wskazał na § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r., wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 p.o.ś. które weszło w życie w dniu 13 sierpnia 2004 r.

Zdaniem Skarżącej przepis art. 115a ust. 7 p.o.ś. stanowi wprost, iż decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (o której mowa w art. 115 ust 1 p.o.ś.) może ulec zmianie, między innymi, w przypadku zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu (art. 115a ust. 7 pkt. 3). Zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej - na mocy której wprowadzono art. 115a p.o.ś. - przepisy dotyczące decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w dodanym art. 115a, stosuje się także do decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska (do czasu ich wygaśnięcia) oraz do pozwoleń na emitowanie hałasu do środowiska. A zatem - na mocy powołanego art. 20 ustawy nowelizującej - art. 115a ust. 7 p.o.ś. znajdował zastosowanie także do decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska.

Nadto wskazano, że art. 115a ust 7 p.o.ś. jest samodzielną podstawą do zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, która może ulec zmianie jedynie w przypadkach w nim określonych. Przepis ten stanowi bowiem lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a. regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych. W konsekwencji postanowienia art. 115a ust. 7 p.o.ś. wyłączają zastosowanie art. 155 k.p.a. stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. Uzasadnienie skarżonej decyzji, wskazujące na konieczność równoległego zastosowania art. 115a ust. 7 p.o.ś. oraz art. 155 k.p.a. pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny. A zatem należy stwierdzić, iż w decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. zastosowanie art. 155 k.p.a. zostało prawidłowo zastąpione przez zastosowanie art. 115a ust. 7 p.o.ś. Tym samym decyzja zmieniająca nie może być uznana za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie zauważono, iż wskazane rozwiązanie eliminuje konieczność spełnienia warunków zmiany decyzji wskazanych w art. 155 k.p.a., w tym między innymi uzyskania zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji. W tym miejscu należy dodać, iż kontrolując dwukrotnie legalność i prawidłowość decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. SKO w żaden sposób nie zakwestionowało spełnienia w omawianej sprawie przesłanek zastosowania art. 115a ust. 7 p.o.ś. W konsekwencji należy uznać, iż decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. jest nieprawidłowa.

Nadto Spółka wskazała, że przepis art. 115a ust. 7 p.o.ś. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 k.p.a. Z uwagi na pogląd, zgodnie którym przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, należy wskazać, iż brak powołania tego przepisu jako podstawy prawnej wydania przez Starostę decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2006r. należy uznać za prawidłowy. Nawet gdyby przyjąć, iż organ powinien powołać art. 163 k.p.a. w decyzji, brak wskazania tego przepisu w decyzji nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

Z analizy akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty z [...] grudnia 2001 r. o ustaleniu dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanych do środowiska z uwagi na przepisy przejściowe została wydana na podstawie nieobowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196). Podkreślenia wymaga, że powyższe pozwolenie na emitowanie hałasu zostało wydane w stanie prawnym odmiennym od obowiązującego w dacie orzekania organu oraz złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 powyższej ustawy Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie pomiarów poziomów hałasu w środowisku, dokonuje oceny warunków akustycznych. Jeżeli hałas w środowisku przekracza dopuszczalny poziom, starosta z zastrzeżeniem ust. 2a, określa w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 51 a, dla jednostek organizacyjnych dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. Regulacje ustawy przewidywały także procedurę uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu (art. 51 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska).

Powyższy stan prawny uległ zasadniczej zmianie nie tylko na skutek wprowadzenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), ale następnie na skutek dalszych nowelizacji ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Podkreślić należy, że nowelizacja ta była o tyle istotna, że związana była z implementacją szeregu dyrektyw Wspólnoty Europejskich. Ustawodawca rozszerzył w zakresie emitowania regulacje działu V ustawy "ochrona przed hałasem", między innymi poprzez zmiany w przepisach art. 112 do art. 118 prawa ochrony środowiska. W szczególności poprzez dodanie przepisu art. 115a.

Z uwagi na szeroki zakres nowelizacji, ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej, do czasu wygaśnięcia decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska oraz pozwoleń na emitowanie hałasu do środowiska stosuje się do nich przepisy dotyczące decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a której mowa w art. 115a prawa ochrony środowiska.

W tym miejscu wskazać należy, że nowe akty prawne stosuje się na ogół do oceny skutków i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po ich wejściu w życie. Gdy skutki prawne powstają i są ukształtowane ostateczną decyzją administracyjną pod rządami dawnych aktów normatywnych, a skutki prawne decyzji mają obowiązywać także w czasie obowiązywania nowych norm prawnych, odmiennie regulujących ukształtowane już stosunki prawne, powinna być stosowana zasada bezpośredniego i (natychmiastowego) działania nowych unormowań prawnych. Stosowanie do tej zasady nowe regulacje prawne winny mieć zastosowanie do wszystkich skutków, jakie powstaną w przyszłości z zastanych i już ukształtowanych stosunków prawnych. Przy czy zasada bezpośredniego działania nowych aktów nie powinna naruszać zakazu retroakcji, jeżeli wkracza w stosunki już ukształtowane decyzją ostateczną (patrz wyr. TK z dnia 22 sierpnia 1999 r., sygn. akt K 7/00).

Zgodnie z art. 112 prawa ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym samym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymywany. Uwzględniając powyższe wszystkie podmioty, uczestnicy życia gospodarczego i społecznego, w tym skarżąca Spółka winna podejmować wszelkie działania zmierzające do ograniczenia wprowadzenia hałasu do środowiska. Podmiot od początku winien stosować środki i metody działania, których celem jest zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko.

Analiza przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązujących w dacie wydania decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2006 r. prowadzi do wniosku, że dokonała ona zmiany procedury, jak i koncepcji podejścia ustawodawcy do kwestii emitowania do środowiska hałasu poprzez podmioty prowadzące instalację. Obecnie każdy podmiot zobowiązany jest podejmować działania niezbędne do wyeliminowania lub zminimalizowania szkodliwego oddziaływania na środowisko. W sytuacji, gdy pomimo zabiegów oddziaływanie takie będzie występować, wówczas właściwe organy z urzędu podejmą działania, które skutkować będą wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Wówczas z uwagi na treść przepisu art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia [...] maja 2005 r. ewentualne zmiany pozwolenia na emitowanie hałasu udzielonego podmiotowi mogą nastąpić jedynie w trybie art. 115a prawa ochrony środowiska i uzależnione są od stwierdzenia, przez uprawnione organy, że zakład emituje do środowiska hałas przekraczający dopuszczalne normy. Sąd podziela w tym względzie stanowisko, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych kpa, regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 155 kpa).

Zgodnie z treścią przepisu art. 115a ust. 1 prawa ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu zobowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W ocenie Sądu dopiero decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku np. zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu o których mowa w art. 115a ust. 7 pkt 3 prawa ochrony środowiska.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a ust. 1 prawa ochrony środowiska nie została wydana. Zatem chociażby z tego powodu przepis art. 115a ust. 7 pkt 3 prawa ochrony środowiska nie może znaleźć zastosowania, a w konsekwencji wydanie decyzji zmieniającej na jego podstawie w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie prawa o jaki mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszono zatem przepis art. 115 a ust. 1 i 7 ustawy prawo ochrony środowiska.

Sama zmiana norm i przepisów dotyczących ochrony przed hałasem nie stanowi jeszcze o tym, że jednostka organizacyjna może emitować większe wartości hałasu do środowiska w sposób odbiegający od ustaleń dotychczasowej obowiązującej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W ocenie Sądu dopóki w obrocie prawnym znajduje się pierwsza decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia [...] grudnia 2001r. wydana w oparciu o ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska, dopóty jej ustalenia są wiążące do czasu wydania kolejnej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ winien uchylić pierwszą decyzję z [...] grudnia 2001r. i przeprowadzić całe postępowanie w tym zakresie zgodnie z obowiązującymi przepisami ochrony środowiska.

Należy stanowczo podkreślić, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna doprowadzać do sytuacji, w której podmiot zobowiązany, naruszający normy prawa, uzyskałby więcej niż mógłby uzyskać działając w określonych przepisach prawa.

Nadto zauważyć należy, że stroną postępowania o wydanie decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu z [...] grudnia 2001 r. prócz skarżącej spółki byli państwo Ł. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zostali oni pominięci w postępowaniu o zmianę dopuszczalnych poziomów hałasu, którego efektem była decyzja Starosty z [...] czerwca 2006 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w tej sprawie wszczyna się, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie przekroczeń, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Decyzja w przedmiocie dopuszczalnych poziomów hałasu wydawana jest w celu zapewnienia im odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności.

W ocenie Sądu, z powyższych względów niezbędne jest uczestnictwo w postępowaniu o zmianę decyzji określającej nowe poziomy hałasu dotychczasowych jego uczestników. Brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu i niezapewnienie uczestnictwa w toku tego postępowania uznać należy w okolicznościach niniejszej sprawy za rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.