Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1576/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1991 nr 124 poz 552
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 1991 r. w sprawie opodatkowania przychodów osób duchownych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1848/16 w sprawie ze skargi W.Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1848/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W.Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 2 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania st. chor. W.Ł. od rozkazu personalnego Szefa Biura Ochrony Rządu (dalej jako Szef BOR) z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] zwalniającego wymienionego funkcjonariusza ze służby w Biurze Ochrony Rządu, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby oraz orzekł, iż zwolnienie ze służby w Biurze Ochrony Rządu w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji nastąpiło z dniem 29 lipca 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż st. chor. W.Ł. na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 września 2015 r. nr [...] i poprzedzającego ją rozkazu personalnego Szefa BOR z dnia 23 lipca 2015 r. nr [...], został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 29 lipca 2015 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR.

W toku postępowania kadrowo - administracyjnego ustalono, że st. chor. W.Ł. nie posiadał wymaganych aktualnych okresowych badań lekarskich, a także wymaganego na stanowisku służbowym poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne". Ponadto funkcjonariusz w 2015 r. nie zaliczył egzaminu ze sprawności fizycznej i szkolenia strzeleckiego. Powyżej wykazane braki uniemożliwiały mianowanie funkcjonariusza na stanowisko do końca dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

W tej sytuacji Szef BOR rozkazem personalnym z dnia 23 czerwca 2016 r. zwolnił st. chor. W.Ł. z dniem 28 lipca 2016 r. ze służby w BOR, w trybie art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2016 r. poz.552 – dalej jako ustawa o BOR), w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Rozkazowi personalnemu nadano, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności.

W.Ł. uznał, iż zwolnienie go ze służby zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, uchybiający przepisom pragmatycznym, których naruszenia dopuścił się Szefa BOR i podlegli mu funkcjonariusze. Z tego powodu zainteresowany wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 23 czerwca 2016 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięciem z dnia 2 września 2016 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, iż w świetle art. 7 pkt 2 ustawy o BOR, Szef BOR kierując tą formacją zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jego zadań między innymi poprzez prowadzenie polityki kadrowej. Jednym z elementów tej polityki jest wynikająca z art. 39 pkt 1 powołanej ustawy możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w BOR w sytuacjach wymienionych w art. 35 tej ustawy. Poza sporem zaś pozostaje, że st. chor. W.Ł., na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 września 2015 r. i poprzedzającego ją rozkazu personalnego Szefa BOR z dnia 23 lipca 2015 r., został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 29 lipca 20 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR. W uzasadnieniu wskazano, że st. chor. W.Ł. nie posiadał aktualnych badań lekarskich, wymaganych na zajmowanym stanowisku służbowym. Z uwagi na powyższe, a także w związku z absencją chorobową uniemożliwiającą ww. realizację obowiązków służbowych, Szef BOR po dokonaniu stosownej analizy w tym przedmiocie, zdecydował o konieczności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Powołano się ponadto na troskę o dobro funkcjonariusza, którego dalsze pozostawanie na stanowisku służbowym bez wymaganego dopuszczenia do pełnienia obowiązków służbowych mogłoby stanowić zagrożenie dla jego zdrowia, a także na dobro służby, które wymaga zagwarantowania w pełni realizacji obowiązków i zadań. Ponadto poinformowano funkcjonariusza, że zgodnie z posiadanymi przez niego kwalifikacjami zawodowymi i przepisami pragmatyki służbowej rozważona zostanie możliwość mianowania go na inne stanowisko służbowe, a przy ocenie możliwości mianowania uwzględniony zostanie stan zdrowia oraz zdolność do podjęcia obowiązków na nowym stanowisku. Dodatkowo wskazano, że przewiduje się mianowanie na nowe stanowisko służbowe najpóźniej do dnia zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania przez niego w dyspozycji, jednocześnie nie wykluczono zwolnienia funkcjonariusza ze służby z dniem zakończenia okresu dyspozycji w przypadku, gdyby do mianowania na stanowisko nie doszło. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych, który jednocześnie dokonał zmiany terminu jego realizacji.

Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR Minister podniósł, iż przepis ten, wskazujący jedną z wymienionych w ustawie obligatoryjnych przesłanek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, stanowi podstawę prawną zakończenia stosunku służbowego z osobą pozostającą nieprzerwanie w dyspozycji Szefa BOR przez określony czas. Termin zwolnienia ze służby w tym trybie związany jest wprost z innym rozstrzygnięciem administracyjnym, dotyczącym przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR. Taka konstrukcja analizowanego przepisu skutecznie wyklucza możliwość pełnienia służby w BOR ponad okres dwunastu miesięcy pozostawania w dyspozycji organu. Ograniczenie czasowe pozostawania w dyspozycji Szefa BOR wprowadza także art. 26 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż dwanaście miesięcy. Upływ dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR powoduje w istocie rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa, a wydana w tej sprawie decyzja administracyjna ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie zaistnienie takowego wygaśnięcia i wskazującej jego termin. Przedstawiony pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie (wyroki NSA: sygn. akt I OSK 1594/07 z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1690/06 z dnia 22 sierpnia 2007 r. oraz wyroki WSA w Warszawie: sygn. akt II SA/Wa 921/06 z dnia 26 lipca 2006 r. i sygn. akt II SA/Wa 928/07 z dnia 7 września 2007 r.).

Wobec tego, że stosunek służbowy funkcjonariusza ulega rozwiązaniu z dniem upływu dwunastomiesięcznego okresu pozostawania dyspozycji, czyli w tym przypadku z dniem 29 lipca 2016 r., należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części wskazującej termin zakończenia stosunku służbowego i orzec w tym przedmiocie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż sprawa przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR, a także ewentualnego mianowania na stanowisko służbowe lub oddelegowania poza BOR, nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Niemniej w sprawie nie pozostawało bez znaczenia, iż spełnienie wymogów formalnych do objęcia stanowiska służbowego dopuszcza możliwość mianowania, ale nie nakłada na organ obowiązku w tym zakresie. W analizowanej sprawie Szef BOR był ograniczony dodatkowo tym, że funkcjonariusz nie posiadał aktualnych badań okresowych z zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej, wymaganych do dopuszczenia go do wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto w dniu 16 grudnia 2015 r. utraciło ważność poświadczenie bezpieczeństwa nr [...] w części dopuszczającej funkcjonariusza do dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne". Ponadto funkcjonariusz, jako że nie posiadał aktualnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu wymaganych badań okresowych profilaktycznej opieki zdrowotnej, nie mógł przystąpić w 2015 r. do egzaminu z wychowania fizycznego i egzaminu strzeleckiego, a zatem nie podlegał w tym zakresie corocznej kontroli weryfikującej przydatność do realizacji zadań przypisanych poszczególnym rodzajom stanowisk służbowych w BOR.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał na obligatoryjny charakter dokonanego rozstrzygnięcia, które w istocie potwierdza fakt zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza BOR. Ocenił, iż zarzuty przedstawione przez stronę w odwołaniu, z zastrzeżeniem zarzutu dotyczącego wskazania błędnej daty zakończenia dwunastomiesięcznego okresu dyspozycji, należało uznać za nieuzasadnione. Nie sposób bowiem zgodzić się z zarzutem odwołującego się, jakoby kwestionowana decyzja była przejawem instrumentalnego traktowania prawa i nierzetelności na szkodę interesu prawnego i prywatnego st. chor. W.Ł.. Przedstawiony powyżej obligatoryjny charakter zakwestionowanej przez stronę decyzji, a także okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że dokonanie powyższego rozstrzygnięcia było konieczne i nie narusza praw funkcjonariusza. Funkcjonariusz nabył prawo do wszelkich przewidzianych pragmatyką świadczeń i należności związanych ze zwolnieniem ze służby w BOR, w tym uposażenia płatnego przez rok po zwolnieniu ze służby. Natomiast nie można uznać jako słusznego interesu strony oczekiwań i roszczeń st. chor. W.L., bowiem pod pojęciem tym kryją się uprawnienia i prawa wynikające z przepisów materialnych, a nie subiektywne oczekiwania strony.

Zdaniem Ministra, wydając zaskarżony rozkaz personalny Szef BOR prawidłowo skorzystał z przyznanych mu uprawnień i wykonał obowiązek nałożony przez ustawodawcę, nie naruszając przy tym przepisów prawa materialnego, czy procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji nie popełnił także błędów w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wskazał jako przyczynę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności konieczność niezwłocznego jego wdrożenia w życie ze względu na interes społeczny manifestujący się interesem służby. Należy uznać, że Szef BOR, mając na uwadze konieczność zachowania ograniczenia czasowego pozostawał w dyspozycji Szefa BOR, o którym mowa w art. 26 ust. 3 i art. art. 35 ust 1 pkt 9 ustawy o BOR, miał prawo w sposób możliwie szybki (z punktu widzenia prawa) dokonania rozstrzygnięcia, do którego był zobligowany. W tym stanie rzeczy Szef BOR, mając na uwadze interes służby, tożsamy z interesem społecznym, miał prawo skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 108 § 1 k.p.a., a analizowany rozkaz personalny zawiera wystarczające uzasadnienie tym zakresie.

Organ odwoławczy nie podzielił także wątpliwości odwołującego się, który kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 4a, art. 25 ust. 1, art. 25a, art. 26 i art. 30a, art. 35 ust. pkt 1, art. 35 ust. 2 pkt 6 i innych przepisów ustawy o BOR. Nie zgodził się z oceną odwołującego, jakoby przeniesienie go do dyspozycji Szefa BOR wykluczało wykonywanie zleconych przez Szefa BOR lub innego wskazanego przełożonego poleceń lub zleconych czynności służbowych. Podkreślił, iż przedmiotowa sprawa nie dotyczy także orzeczenia przez właściwą komisję lekarską o zdolności fizycznej i psychicznej strony do służby w BOR, czy też powiązania absencji chorobowej z warunkami służby lub wypadkiem, któremu funkcjonariusz uległ. W związku z tym brak było podstaw do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez stronę w tym zakresie. Niemniej zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie rozkazu personalnego z dnia 23 czerwca 2016 r. nie wstrzymuje postępowania przed właściwą komisją lekarską, czy też ewentualnych spraw odszkodowawczych dotyczących wypadku lub choroby związanych ze służbą.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W.Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze pełnomocnik strony zarzucił kwestionowanej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy z powodu braku analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie oraz nieuzasadnione okolicznościami sprawy zaaprobowanie utrzymania w mocy decyzji, także w części dotyczącej nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, poprzez bezzasadne uznanie, że organ I instancji prawidłowo podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby zamiast - w jej miejsce - podjąć działania zmierzające do wykonania obietnicy (danego wcześniejszej zobowiązania) i mianować go na inne stanowisko, jak to było przewidziane i rozważane w decyzji (rozkazie) ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie istotnych dokumentów załączonych do przedmiotowego pisma. Sąd na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. uwzględnił wniosek dowodowy i włączył do akt sprawy przedmiotowe dokumenty.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, zgodnie z którym, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Natomiast w myśl art. 26 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby, zaś według art. 26 ust. 3 ustawy, okres pozostawania w dyspozycji nie może trwać dłużej aniżeli dwanaście miesięcy. Celem zatem instytucji pozostawania w dyspozycji jest umożliwienie organowi wyszukanie nowego stanowiska dla funkcjonariusza przydatnego do służby oraz stanowi swoisty przywilej dla tegoż funkcjonariusza, bowiem w tym czasie - zachowując prawo m.in. do pobieranego ostatnio uposażenia i innych należności (art. 108 ustawy) - nie wykonuje czynności służbowych.

Dalej Sąd podał, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący rozkazem personalnym Szefa BOR z dnia 23 lipca 2015 r., z dniem 29 lipca 2015 r. został przeniesiony do jego dyspozycji. Rozkaz ten następnie utrzymany został w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 września 2015 r. W.Ł. nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia go do dyspozycji Szefa BOR stał się ostateczny i prawomocny.

Analizując materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby Sąd I instancji stwierdził, że ma ona charakter obligatoryjny w przeciwieństwie np. do podstawy zawartej w art. 35 ust. 2 ustawy. Faktu tego nie zmienia treść art. 37 ust. 1 ustawy, w myśl którego zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Z tego powodu, że w art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy, chodzi w istocie o wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego, która to okoliczność jest następnie przedmiotem decyzji wydanej przez właściwy organ. O ile zatem decyzja (o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o BOR) o przeniesieniu danej osoby do dyspozycji Szefa BOR ma charakter konstytutywny, gdyż kształtuje zakres praw i obowiązków funkcjonariusza, o tyle użyty w art. 35 ust. 1 ustawy zwrot "zwalnia się z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji", przemawia za uznaniem deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w tym zakresie przez organ.

Zdaniem Sądu, oznacza to zatem, że instytucja ochronna przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy ma zastosowanie jedynie do funkcjonariusza pełniącego czynnie służbę, a nie do tego, który zachorował będąc faktycznie odsunięty - a co rzeczywiście ma miejsce w trakcie pozostawania w dyspozycji - od pełnienia obowiązków. Tak więc skoro skarżący przebywał w dyspozycji od dnia 29 lipca 2015 r. i nie został w tym czasie przeniesiony na inne stanowisko służbowe to obowiązkiem organu, zgodnie ze wskazanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, było zwolnić go z upływem dwunastomiesięcznego terminu tam wskazanego. Termin zwolnienia ze służby związany jest bowiem wprost z rozstrzygnięciem administracyjnym, dotyczącym przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji. Okoliczności na które powołuje się skarżący (związane z wypadkiem w służbie, powodami braku orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do służby oraz nieprzystąpienia do sprawdzianu ze strzelectwa i sprawności fizycznej, wygaśnięciem poświadczenia bezpieczeństwa, badaniem przez resortową komisję lekarską) i przedstawiane przez niego w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2017 r. dokumenty (kopie), nie miały w sprawie istotnego znaczenia, jako że art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR nie przewiduje innych przesłanek zwolnienia poza wyekspirowaniem dwunastomiesięcznego termu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR i to bez konieczności ustalania przyczyn niewyznaczenia (mianowania) w tym czasie na stanowisko służbowe. Wymieniony przepis ustawowy określony w nim skutek prawny łączy bezwzględnie tylko z faktem upływu terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że upływ dwunastomiesięcznego terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR powoduje w istocie rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa, a wydana w tej sprawie decyzja administracyjna jedynie potwierdza istniejący stan faktyczny. Tak więc decyzja organu wydana w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR jest decyzją prawidłową i zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W.Ł., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 113 § 1 P.p.s.a., art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sprawa zakończona wyrokiem oddalającym skargę dojrzała do stanowczego rozstrzygnięcia podczas, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż:

a) akta sprawy przesłane przez organ administracyjny Sądowi Wojewódzkiemu nie spełniają wymogów akt sprawy, są nieuporządkowane i niekompletne, zawierają niepoświadczone kopie dokumentów oraz notatki urzędowe, które nie mogą być uznane za dokumenty (dowody w sprawie), niektóre "dokumenty" tej samej treści są wielokrotnie powtórzone,

b) Sąd Wojewódzki niezasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu i załączenia do akt sprawy akt osobowych skarżącego, które są jedynym dowodem przebiegu służby w Biurze Ochrony Rządu, także w okresie pozostawania przez niego w dyspozycji szefa BOR.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie uznaniowości tej decyzji podlegającej kontroli Sądu oraz uznanie, że zwolnienie skarżącego ze służby było obowiązkiem (przymus prawny) organu administracyjnego (szefa BOR).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, w tym nie bierze pod rozwagę z urzędu okoliczności mających wpływ na ocenę legalności kontrolowanego aktu administracyjnego, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został podważony, a Sąd ten właściwie procedował, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta obu wymienionych powyżej podstawach prawnych, a więc zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 113 § 1 P.p.s.a., art. 54 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 316/17, zam. w CBOSA). Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd dokonał wszechstronnej analizy akt sprawy, w tym dokumentów przesłanych przez skarżącego przy piśmie z dnia 10 marca 2017 r., co w sposób jednoznaczny wynika z protokołu rozprawy (k-85 akt WSA). Stwierdzić należy, że Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku w tej sprawie dysponował wystarczającą dokumentacją dotyczącą wydania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy również wskazać, iż skarżący został zwolniony ze służby na mocy art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Fakt pozostawania skarżącego w dyspozycji Szefa BOR jest bezsporny i wynika z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych, zatem prowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu w postaci teczki osobowej skarżącego odzwierciedlającej przebieg służby, byłoby bezcelowe.

Za nietrafny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, jeżeli Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć nie konieczność wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA: z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2278/14 oraz z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 319/15, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu poprzez błędną jego wykładnię. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż instytucja zwolnienia funkcjonariusza BOR ze służby, po zakończeniu dwunastomiesięcznego okresu pozostawania przez niego w dyspozycji Szefa BOR, różni się znacznie (obligatoryjnym charakterem) od rozwiązania służby z innych powodów, o których jest mowa np. w art. 35 ust. 2 ustawy.

Przypomnieć wypada, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR, jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Stosownie natomiast do art. 26 ust. 3 ustawy, okres pozostawania "w dyspozycji" nie może trwać dłużej aniżeli dwanaście miesięcy. Istotne jest, iż w tym czasie funkcjonariusz BOR nie wykonuje czynności służbowych.

Kształt instytucji pozostawania w dyspozycji funkcjonariusza BOR uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę, iż w art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy, chodzi w istocie o wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego, która to okoliczność jest następnie przedmiotem decyzji wydawanej przez właściwy organ. O ile zatem decyzja (o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy) o przeniesieniu danej osoby do dyspozycji Szefa BOR ma charakter konstytutywny, gdyż kształtuje zakres praw i obowiązków funkcjonariusza, o tyle użyty w art. 35 ust. 1 ustawy zwrot "zwalnia się z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji", przemawia za uznaniem deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w tym zakresie przez organ. Podsumowując, ustanie stosunku służbowego nastąpiło w tym wypadku (wbrew mylącej nazwie "zwalnia się") z mocy prawa, zaś obowiązkiem organu było wydanie decyzji potwierdzającej ten fakt i wskazującej prawidłowo ustalony (zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 9 ustawy) dzień zakończenia służby.

Skarżący kasacyjnie zakłada, iż ustanie stosunku służbowego może nastąpić pod warunkiem, iż przełożony wykorzysta wszelkie możliwości znalezienia dla funkcjonariusza stanowiska służbowego. Wobec przedstawionej powyżej konstrukcji prawnej decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 9 ustawy, wnioskowanie takie jest niezasadne. Powtórzyć należy, iż jedynym warunkiem ustania stosunku służbowego w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący jest zakończenie dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Zastrzeżenia skarżącego co do niewyznaczenia go na inne stanowisko nie mogły być zatem analizowane w niniejszej sprawie. Zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia tej sprawy wyznaczył przepis prawa materialnego. Stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w art. 35 ust.1 pkt 9 ustawy o BOR, zatem zarzut wnoszącego skargę kasacyjną także i w tym zakresie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.