Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 672/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 25 marca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań E. A., B. K. oraz J. A. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 17 lipca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi: M. Ż., pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z wewnętrznymi instalacjami gazu, c.o., energii elektrycznej, wod.-kan., wraz z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, wody, wlz energii elektrycznej, zlz gazu, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, budowa terenu utwardzonego (placu manewrowego), likwidacja nieczynnego przyłącza gazu oraz przebudowa wewnętrznej instalacji wodociągowej w terenie, dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...].[...] z dnia 17 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 marca 2020 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora M. Ż. dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z wewnętrznymi instalacjami gazu, c.o., energii elektrycznej, wod.-kan., wraz z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, wody, wlz energii elektrycznej, zlz gazu, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, budowa terenu utwardzonego (placu manewrowego), likwidacja nieczynnego przyłącza gazu oraz przebudowa wewnętrznej instalacji wodociągowej w terenie, dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K."

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że: 1) inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją; 2) na terenie objętym wnioskiem obowiązuje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2017 r., znak [...]; 3) projekt budowalny jest zgodny z ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska; 4) projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 5) projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 6) projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 7) projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione; 8) obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określony przez projektanta obejmuje nieruchomości: działki [...], [...], [...], obr. [...].

Na skutek odwołań od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 marca 2021 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował stanowiska stron, przebieg postępowania, w tym uzupełniającego postępowania dowodowego – i wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2017 r., znak: [...]). Decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu prawnym. Samo wznowienie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym bardziej w sytuacji, gdy w wyniku wznowionego postępowania nie uchylono decyzji wz, wskazując jako jedyną przesłankę świadczącą o wydaniu decyzji wz z naruszeniem prawa, brak udziału w postępowaniu jednego ze spadkobierców osoby, uznanej za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wz.

W odwołaniu podniesiona została kwestia treści decyzji wz, w której przytoczono opinie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. cyt.: Oddziaływanie myjni może stanowić uciążliwość dla okolicznych mieszkańców zarówno w zakresie emisji hałasu do środowiska, jak również w zakresie wpływu bryzy wodnej zawierającej środki chemiczne rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje. W opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK tego typu myjnie bezdotykowe nie powinny być lokalizowane w tak bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Niemniej jednak, opinia ta nie spowodowała odmowy wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji wz, w której wskazano jedynie, że Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz emisję hałasu (...) nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska (tj. dopuszczalnych poziomów stężeń substancji w powietrzu oraz hałasu w środowisku) poza granicami inwestycji – art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska). Do projektu budowalnego załączona została Analiza oddziaływania akustycznego inwestycji na tereny chronione przed hałasem z kwietnia 2019 r. (data wskazuje, że analiza ta została wydana przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z 19 listopada 2019 r., znak: [...], niemniej jednak z uwagi na brak przekreślonej pieczątki Urzędu Miasta K. (jak np. na stronie tytułowej), należy uznać, że nie była ona - w tej formie - załącznikiem do projektu budowlanego, poddanego ocenie organu odwoławczego w 2019 r. Świadczy o tym ponadto zawartość tej analizy, w której odniesiono się do kwestii poruszonej w ww. decyzji z listopada 2019 r., tj. kwestii konieczności uwzględnienia tła akustycznego generowanego przez ruch uliczny. W analizie zakwalifikowano sąsiadujące z działką inwestycyjną nieruchomości, w zależności od ich zagospodarowania (co jest prawidłowe, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu na tym obszarze), jako zabudowę: 1) mieszkaniowo-usługową (w kierunku północnym i wschodnim): na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek usługowy (sklep z artykułami dla dzieci) z funkcją mieszkalną; 2) mieszkaniową jednorodzinną; teren o takiej funkcji (dz. nr [...]) graniczy z działką inwestycyjną, przy czym budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 17 m od pawilonu myjni. Od strony zachodniej teren inwestycji graniczy z ul. [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 324 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie cyt.: Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określa m.in. dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowanego przez obiekty i działalność będącą źródłem hałasu, wyrażony wskaźnikami l_Aeq d i L-Aeq n które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Dla terenów mieszkaniowych jednorodzinnych wskaźnik l_Aeq d został określony na poziomie 50 dB, natomiast wskaźnik L_AeqN został ustalony na poziomie 40 dB (tabela 1, poz. Nr 2). Dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej wartości te zostały ustalone w rozporządzeniu na innych, wyższych poziomach - l_Aeq d = 55 dB, l_Aeq n = 45 dB. Rozporządzenie nie określa dopuszczalnych wartości dla terenów usługowych (bez funkcji mieszanej).

W analizie przedstawiono oddziaływanie akustyczne związane z poszczególnymi fazami budowy (wobec tych uciążliwości odwołujący nie wnieśli zastrzeżeń) oraz z etapem eksploatacji. W opracowaniu wyjaśniono, że klimat akustyczny na terenie instalacji jest wypadkową uciążliwości akustycznej generowanej przez wszystkie urządzenia funkcjonalnie związane z przedmiotowym obiektem. Źródła emisji podzielono na grupy, w zależności od typu oraz miejsca: – ruch pojazdów: założono, że w czasie 8 najbardziej niekorzystnych godzin pracy dziennej ruch będzie generowany przez 144 pojazdy (w czasie 1 najbardziej niekorzystnej godziny pory nocnej założono, że przyjedzie 1 pojazd), prędkość przejazdu określono jako 20km/h, a trasę przejazdu jako 50 m. Na podstawie tych założeń wyliczono równoważne poziomy dźwięków dla pory nocnej i dziennej, hałasu generowanego przez ruch pojazdów; – zewnętrzne źródła punktowe - proces mycia samochodów (oddziaływanie strumienia wody pod ciśnieniem). Jak wynika z analizy, w celu wyznaczenia mocy akustycznej takiego procesu wykonano własne pomiary podczas mycia pojazdu w tożsamej myjni. W analizie zawarto uwagę, że zmierzony z odległości 1 m poziom dźwięku wynosił 83,4 dB co pozwala nie uwzględniać poprawki środowiskowej przy obliczaniu mocy akustycznej. Obliczony poziom mocy akustycznej został określony na poziomie 91,6 db. Natomiast równoważny poziom mocy akustycznej (przy uwzględnieniu, że proces mycia odbywa się z przerwami na wjazd i wyjazd, opłatę, wybór programu myjącego itp.) został ustalony na poziomie 88,3 dB w porze dziennej i 80,8 dB w porze nocnej. W analizie poszczególne stanowiska i dach zostały zakwalifikowane jako elementy ekranujące (współ, odbicia 1,00). Dla takich założeń przeprowadzono obliczenia w programie LEOProfessional. Wydruki danych wejściowych i rezultaty w postaci map emisji hałasu zawarto w Analizie. We wnioskach zawartych w ww. opracowaniu stwierdzono, że: "wartość równoważnego poziomu hałasu panującego na granicach obszarów chronionych akustycznie nie będzie przekraczać wartości dopuszczalnych po zrealizowaniu inwestycji. (...). Podsumowując nie występują obiektywne przesłanki do odmowy prowadzenia planowanej działalności w proponowanym zakresie technologicznych ze względów ochrony przed hałasem".

Organ odwoławczy przytoczył obszerne fragmenty wyjaśnień autora analizy (udzielonych w odpowiedzi na uwagi odwołujących się) i uznał je za prawidłowe. Organ odwoławczy zauważył także, że do projektu budowlanego załączono projekt zagospodarowania terenu z projektem szaty roślinnej wraz z wymiarowaniem. W opracowaniu przywołano kilka opracowań naukowych dotyczących skuteczności tłumienia hałasu przez zieleń (drzewa, krzewy) i na tej podstawie przedstawiano wnioski, że: – Każdy pas roślinny ma właściwości redukujące hałas i jest ważnym aspektem klimatu akustycznego miasta, – zieleń ma najlepsze właściwości ekranujące w pierwszym pasie, – (...) najlepszym rozwiązaniem jest użycie roślin zimozielonych (...), – Ekran roślinny ma funkcję uspokajającą i powoduje, że odbieramy hałas jako mniej przeszkadzający; – Wpływ ekranowania przez zieleń waha się w granicach od 0,2 do 0,4 dB/m w zależności od szerokości pasa zieleni i rodzaju zieleni (...). Konkluzją powyższych wniosków było zaprojektowanie gęstego żywopłotu zimozielonego o zwartej strukturze i możliwe największej wytrzymałości tj. nasadzenie gatunku Thuja occidentalis [...] w formie ciętego żywopłotu: – jednorzędowego o szerokości 80 cm - w miejscach gdzie posadzenie żywopłotu dwurzędowego jest niemożliwe z powodu infrastruktury technicznej; – dwurzędowych o szerokościach 150 cm i 130 cm, o wysokości co najmniej 2 m (3 m - 3,5 m po 10 latach). Mapa z rozkładem nasadzeń znajduje się na karcie 63k.

Podsumowując wątek związany z emisją hałasu, organ odwoławczy podkreślił, że z map emisji hałasu wynika, że równoważny poziom dźwięku o wartościach przekraczających 50 dB w porze dziennej (i 45 dB w porze nocnej) ogranicza się do terenu inwestycji (i fragmentu drogi K.). Izofona o wartości 45 dB (tj. o wartości mniejszej niż wartość dopuszczalna w porze dziennej dla terenów mieszkalnych jednorodzinnych, która wynosi 50 dB) znajduje się na terenie działki nr [...], przy czym na granicy działki inwestycyjnej z działką nr [...] natężenie hałasu będzie wynosić 46,9 dB. Natomiast na granicy działki inwestycyjnej z działką nr [...] natężenie hałasu będzie wynosiło 43 dB w porze dziennej (jest to wartość mniejsza niż wartość dopuszczalna w porze dziennej dla terenów mieszkalno-usługowych, która wynosi 55 dB). Wartości natężenia hałasu na granicach nieruchomości są o kilka/kilkanaście dB niższe od wartości dopuszczanych (wzrost poziomu głośności o 3 dB powoduje około 2-krotny wzrost natężenia hałasu, wzrost poziomu głośności o 10 dB powoduje około 10-krotny wzrost natężenia hałasu), analogiczne wnioski wynikają z analizy map emisji w porze nocnej. Z uwagi na zawarte w projekcie stwierdzenie, że budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce inwestycyjnej nr [...] nie jest obecnie użytkowany, należy zakwalifikować teren działki nr [...] de facto jako teren zabudowy usługowej (z uwagi na zaprojektowaną myjnię samochodową). Skoro właściciel zabudowanej działki odstąpił od użytkowania budynku mieszkalnego - do czego ma pełne prawo, to brak jest podstaw do egzekwowania od tegoż właściciela spełnienia norm hałasu jak dla zabudowy mieszkalno-usługowej. Dla terenów usługowych nie określono w rozporządzeniu dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku. Z mapy hałasu dostępnej na portalu Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej wynika, że hałas generowany przez m.in. ruch samochodowy przekracza 75 dB. Hałas na działkach zlokalizowanych przy tej drodze osiąga wartości 70-75 dB i maleje wraz ze wzrostem odległości od ulicy. Na działkach zlokalizowanych w obszarze projektowanej inwestycji hałas obecnie oscyluje w graniach 55-75 dB, czyli ma wartości wyższe od tych, które będą generowane w trakcie eksploatacji myjni samochodowej.

W odniesieniu do zarzutu braku odpowiednich barier przed zanieczyszczeniami (rozpylaną wodą z "brudem i chemikaliami z mytych samochodów") organ odwoławczy wskazał, że na każdym dłuższym boku poszczególnych stanowisk zamontowana będzie przegroda pełna w postaci banera (dach został zaprojektowany z blachy trapezowej). Nie będzie natomiast takich przesłon, z oczywistych względów przy wjazdach i wyjazdach z poszczególnych stanowisk tj. od strony południowo-wschodniej (od strony nieużytkowanego budynku na działce inwestycyjnej) i północno-zachodniej (od strony ul. [...]) – schemat ruchu zawarto na kartach 96-96c. W ocenie Wojewody osłony z banerów oraz obsadzenie nieruchomości gęstym żywopłotem o wysokości co najmniej 2 m, ochronią tereny sąsiednie przed rozpylaną w procesie mycia wodą ze środkami czyszczącymi.

W odniesieniu do kwestii związanych z organizacją ruchu na terenie myjni organ odwoławczy zauważył, że obsługa komunikacyjna myjni samochodowej będzie odbywać się przez istniejący zjazd z ul. [...]. W decyzji wz określono warunki w zakresie komunikacji, powołując się na opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 grudnia 2016 r., znak: [...] Narzucone w decyzji wz warunki dotyczą: konieczności sprawdzenia warunku przejezdności dla pojazdów normatywnych na jezdniach manewrowych wokół planowanej myjni celem wykluczenia manewrów cofania pojazdów oraz ewentualnych kolizji drogowych, na lukach drogi manewrowej powinny być zastosowane ewentualne poszerzenia jezdni. Dodatkowo nakazano rozwiązać kwestię kolizji fragmentu drogi manewrowej z istniejącymi schodami do budynku nr [...]. W zakresie tych wymagań projektant do projektu budowlanego załączył Schemat organizacji ruchu/diagram przejezdności (kąty 96-96c), w którym przedstawiono w jaki sposób będzie odbywał się ruch na działce inwestycyjnej: wjazd z ul. [...], objechanie myjni zgodnie z ruchem wskazówek i wjazd na poszczególne stanowiska "od tyłu" działki, wyjazd zgodnie z ruchami wskazówek zegara, poprzez ten sam zjazd z ul. [...]. Z ww. opracowania wynika, że aby skorzystać z myjni nie trzeba wykonywać manewrów cofania. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma potencjalnych zagrożeń kolizjami przy wjeździe lub wyjeździe z myjni (przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczeniu prędkości przejazdu). Z projektu budowlanego wynika ponadto, że schody do budynku nr [...] uległy likwidacji, gdyż brak ich na projekcie zagospodarowania terenu – usunięcie schodów do budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowalnej). Na projekcie przewidziano usunięcie istniejącego utwardzenia terenu przy budynku nr [...]. Powyższe rozwiązania projektowe spełniają wymogi decyzji wz w wyżej przywołanym zakresie

W odwołaniu do kwestii miejsc postojowych organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z decyzją wz inwestor winien zapewnić 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych oraz 5 miejsc dla rowerów dla 100 zatrudnionych (ale nie mniej 1 miejsce postojowe dla rowerów). Dodatkowo, w decyzji wz powołano się na ww. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 grudnia 2016 r. i stwierdzono, że: "Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić dodatkowo ogólnodostępne miejsca postojowe". Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to projektant jest odpowiedzialny za ustalenie odpowiedniej liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów w zależności od wymagań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika z projektu budowlanego projektant przewidział jedno miejsce postojowe na terenie inwestycji - m.in. dla osoby wykonującej okresowo czynności serwisowe w myjni (karta 85) oraz jedno miejsce postojowe dla rowerów. W ocenie projektanta zaprojektowane miejsce postojowe jest wystarczające do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, gdyż z uwagi na charakter inwestycji (samoobsługowej) nie przewiduje się osób zatrudnionych na stałe. W myjni samoobsługowej brak jest osób zatrudnionych na stałe, zatem zaprojektowane 1 miejsce postojowe przy pasie drogowym, należy traktować jako miejsce ogólnodostępne, z którego będzie okresowo korzystać także osoba serwisująca myjnię. Miejsce to nie będzie ponadto służyć do dłuższego parkowania samochodów klientów myjni – w czasie korzystania z myjni, auta znajdować się będą na stanowiskach roboczych (które to stanowiska są de facto czasowymi ogólnodostępnymi miejscami postojowymi dla klientów), a następnie niezwłocznie opuszczą teren myjni. W tym stanie rzeczy organ skonstatował zgodność planowanej inwestycji z przepisami warunków technicznych i decyzji wz, w zakresie ilości miejsc postojowych. Planowana myjnia samochodowa została usytuowana w odległości minimum 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], co jest zgodne z art. 43 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych – jeden w wymogów decyzji wz.

Dalej Wojewoda wskazał, że nie ma podstaw do badania zgodności inwestycji z ustaleniami nieobowiązującego planu miejscowego (będącego w trakcie uchwalania); zdaniem organu odwoławczego nie ma też podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne – zwłaszcza, że nie czynili tego właściciele nieruchomości, którzy brali udział w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania inwestycji zostało określony prawidłowo. Organ odwoławczy zauważył, że wbrew twierdzeniom odwołujących się z dokumentacji nie wynika, aby na ternie inwestycji znajdowała się studnia; niezasadny jest też zarzut nieaktualności uzgodnień i opinii załączonych do projektu budowlanego. W odniesieniu do lokalizacji myjni w bliskiej odległości rowu melioracyjnego, Wojewoda zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono opisany przez odwołującego się rów melioracyjny (przebieg rowu został oznaczony literką "w" ze strzałką oznaczającą kierunek spływu, rów jest zlokalizowany na działce nr [...] i jedynie jego niewielki fragment znajduje się w południowo-wschodnim narożu działki inwestycyjnej, oznaczonym literą "A"). Myjnia samochodowa została zaprojektowana w odległości 3,4 m od rowu melioracyjnego i z nim nie koliduje (pozostałe elementy planowanej infrastruktury również nie kolidują z istniejącym rowem melioracyjnym). Z żadnych dokumentów nie wynika, jakoby inwestycja miała wpływać w jakkolwiek sposób na funkcjonowanie tego rowu – wody opadowe z terenu myjni mają być odprowadzane do kanalizacji deszczowej oraz do projektowanego zbiornika retencyjnego, a ścieki technologiczne do kanalizacji ogólnospławnej, zgodnie z ważnym pozwoleniem wodnoprawnym.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu dotyczącego wprowadzenia w projekcie budowlanym zmian i uzupełnień, zarzutu "zaciągnięcia" dokumentacji formalnoprawnej z postępowania zakończonego decyzją o odmowną oraz zarzutu braku zapewnienia M. K. możliwości uczestniczenia w postępowaniu – uznając te zarzuty za niezasadne.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda stwierdził zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącymi usytuowania budynku (§ 12) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 oraz § 272 ust. 1) – wszystkie elementy konstrukcyjne myjni zaliczają się elementów nierozprzestrzeniających ogień (NRO, pkt 6.2, karta 101). Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4 i posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (karty 75-79). W projekcie określona została pierwsza kategoria geotechniczna przy prostych warunkach gruntowych (opinia geotechniczna, karty 64-74). Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Pb. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie zostało skutecznie podważone. Zatem stwierdzono spełnienie wymogów określonych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pb.

Pismem z dnia 10 maja 2021 r. J. A. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez usankcjonowanie wadliwego określenia stron postępowania przez organ I instancji oraz organ II instancji; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – tabeli dopuszczalnych hałasów stanowiącej załącznik do rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy dla budynku umiejscowionego na działce [...] dopuszczalny poziom hałasu, jaki będzie generować inwestycja jest przekroczony podobnie jak dla innych okolicznych nieruchomości; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wniosków zawartych w analizach akustycznych, zgodnie z którymi zamierzona inwestycja będzie generować znacznie wyższy hałas aniżeli przyjął organ, 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że inwestycja planowana przez M. Ż. posiada rozwiązania, które zapewniają ochronę przed hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami, podczas gdy projekt inwestycji w ogóle nie przewiduje w tym zakresie żadnych realnych i racjonalnych rozwiązań, 6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji; 7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, 8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego z zakresu akustyki, pomimo iż konieczne było posiadanie specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, jakiej organ nie posiada, 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Została ona rozwinięta w piśmie procesowym z dnia 23 września 2021 r.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania M. Ż..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z ustawą z dnia 9 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako "pr.bud.", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest brzmienie przepisów tej ustawy sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.) i przepisami wykonawczymi do ustawy, a także przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie to jest spójne i logiczne; obejmuje ogół relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pr.bud. "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powołanych przepisów sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymagania te zostały przez organy administracji publicznej prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Zarzuty i zastrzeżenia skarżącej również były w toku postępowania administracyjnego brane pod uwagę – zostały ocenione jako niezasadne, a Sąd, dokonawszy kontroli tej oceny, nie znalazł podstaw do uznania jej za wadliwą.

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie skonstatował – jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – zgodność projektu budowlanego z ustaleniami relewantnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2017 r., znak [...]). Zaznaczyć przy tym warto, że ewentualne postępowanie nadzwyczajne co do tej decyzji nie stanowiło podstawy do jej nieuwzględnienia w postępowaniu o pozwolenie na budowę; organ nie mógł też brać pod uwagę potencjalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie wszedł jeszcze w życie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda dokonał weryfikacji projektu pod kątem spełnienia ustalonych warunków zabudowy – w szczególności w zakresie komunikacji i miejsc postojowych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organizacja ruchu, przestawiona na "Schemacie organizacji ruchu/diagram przejezdności" (k. 96-96c), czyni zadość postanowieniom decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że zaprojektowanie na terenie inwestycji jednego miejsca postojowego dla samochodów i jednego miejsca postojowego dla rowerów – spełnia zarówno wymogi wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, jak i wymogi wynikające z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych kontekście trzeba mieć na względzie specyficzny charakter inwestycji – zaprojektowana myjnia ma charakter samoobsługowy i nie przewiduje się osób zatrudnionych na stałe w celu jej obsługi.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do zakwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska Wojewody w zakresie spełnienia wymagań określonych w § 12 rozporządzenia (usytuowanie budynku) oraz w zakresie § 271 i 272 ust. 1 rozporządzenia (bezpieczeństwo pożarowe). W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnej uwagi wymagał wymóg określony w § 324 rozporządzenia, którego spełnienie musiało być weryfikowane przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dla terenów mieszkaniowych jednorodzinnych wskaźnik LAeqd został określony na poziomie 50 dB, a wskaźnik LAeqN – na poziomie 40 dB (tabela 1, poz. Nr 2). Dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej wartości te zostały ustalone na poziomach – odpowiednio – LAeqd = 55 dB, LAeqn = 45 dB. Rozporządzenie nie określa dopuszczalnych wartości dla terenów usługowych (bez funkcji mieszanej).

Stanowisko organu odwoławczego o spełnieniu powyższych wymogów zasadza się na określonym ustaleniu faktycznym – a mianowicie, że równoważny poziom dźwięku o wartościach przekraczających 50 dB w porze dziennej (i 45 dB w porze nocnej) ogranicza się do terenu inwestycji i fragmentu drogi [...]j. Czyniąc to ustalenie organ odwoławczy miał na uwadze zarówno przedłożoną przez skarżącą analizę opracowaną przez mgr inż. J. K. oraz opinię techniczną K. K., jak i opracowania przedłożone przez inwestora (w tym załączoną do projektu "Analizę oddziaływania akustycznego inwestycji na tereny chronione przed hałasem" z kwietnia 2019 r.; dodatkową analizę wykonaną przez mgra inż. I. S., dołączoną do wyjaśnień udzielonych przez inwestora na wezwanie Wojewody). Organ odwoławczy po wnikliwej analizie tych dokumentów uznał za wiarygodne opracowania przedłożone przez inwestora (wato zauważyć, że wyjaśniono w nich także przyczyny odmiennych wniosków w kontranalizie – przyjęcie nierzeczywistych wartości mocy akustycznej procesu mycia pojazdu oraz przyjęcie nierzeczywistego wydłużenia drogi pokonywanej przez pojazdy podczas korzystania z myjni). Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania oceny organu odwoławczego w tej mierze. Warto w tym kontekście zauważyć i podkreślić, że sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje ocenę tegoż materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd – bacząc na kryterium legalności – nie jest władny kwestionować stanowiska organu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, stanowiące fachowy pion administracji publicznej, władne są rozstrzygać ewentualne wątpliwości we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (por. w odniesieniu do organów nadzoru budowlanego M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 81(c) Prawa budowlanego, LEX/el. teza. 5). Tym bardziej organy te mogą samodzielnie oceniać wiarygodność przedłożonych opinii prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1191/17 oraz wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1750/18, CBOSA). W ocenie Sądu, nie było zatem potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ani pozyskiwania certyfikatów urządzeń wchodzących w skład myjni (czy też informacji o "mocy akustycznej myjni"), skoro istotna jest ich indywidualna konfiguracja. Nie ma też podstaw do kwestionowania przyjętej przez akredytowane laboratorium metody badawczej związanej z wykorzystaniem wieloletnich doświadczeń z pomiarów na obiektach o podobnych uwarunkowaniach.

Zauważyć w tym kontekście warto, że zachowanie deklarowanych w projekcie właściwości obiektu (także w zakresie generowanego hałasu) może też podlegać kontroli następczej – a ewentualny negatywny wynik tej kontroli stanowi podstawę do stosownej reakcji właściwych organów. W tym sensie zatem to inwestor ponosi ryzyko potencjalnego zadeklarowania właściwości nierzeczywistych.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie uznał, że skoro właściciel działki [...] odstąpił od użytkowania znajdującego się tam budynku mieszkalnego i nie sprzeciwia się inwestycji – to nie ma podstaw do egzekwowania co do tej działki norm hałasu jak dla zabudowy mieszkalno-usługowej. Znamienne jest też to, że kwestia ta nie ma żadnego związku z interesem prawnym skarżącej.

Ocena kompletności projektu budowlanego powinna być dokonywana z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa budowalnego, w świetle których zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany ma walor kompletności; zawiera on wszystkie elementy wskazane w odnośnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – oświadczenie to, jak słusznie uznał organ odwoławczy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości (tym bardziej, że właściciele działki brali udział w postępowaniu i nie wnosili zastrzeżeń).

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Kwestie objęte tymi zarzutami były już roztrząsane w toku postępowania administracyjnego – Wojewoda zajął co do nich stanowisko w sposób wyczerpujący (toteż niepodobna skonstatować naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.) i prawidłowy, wobec czego nie doszło do naruszenia odnośnych przepisów prawa materialnego. Sąd zreferowaną wyżej argumentację organu odwoławczego w pełni podziela. Dodać należy, że zarzut ewentualnego pominięcia stron w wyniku wadliwego określenia obszaru oddziaływania inwestycji mogą podnosić tylko te podmioty, których to dotyczy (skarżąca brała udział w postępowaniu). Organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi – miał na względzie cały materiał dowodowy i dokonał jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a., przyjmując – prawidłowo – że planowana inwestycja posiada rozwiązania, które zapewnią ochronę przed hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami (do projektu budowlanego załączono m.in. projekt zagospodarowania terenu z projektem szaty roślinnej oraz opracowania naukowe dotyczące jej skuteczności – organ odwoławczy zasadnie ocenił te rozwiązania jako wystarczające). Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.