Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 348/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5, art. 6, art. 12 ust. 1 lit. b), art. 18 ust. 5 lit. a), art. 92
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 3 § 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2007 nr 3 poz 27
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1513/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [..] października 2010 r. oddalił skargę [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [..] Policji z [..] kwietnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Dnia [..] października 2007 r. funkcjonariusze Policji zatrzymali i poddali kontroli samochód marki [..] nr rej. [...]. Z kontroli tej został sporządzony protokół, z którego wynika, że w tym dniu wykonywany był przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych; kierowca do kontroli okazał m.in.: wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla skarżącej spółki; świadectwo legalizacji ponownej taksometru. Do kontroli kierowca okazał także zaświadczenie o spełnieniu wszystkich wymagań określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. W dniu kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynikało, że w pojeździe zamontowany był taksometr, a na dachu tego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne – podświetlany baner, z napisem [..] oraz, że kierowca do kontroli okazał paragon fiskalny na którym wskazana była [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca). Sporządzono również notatkę urzędową, z której wynikały powyżej wskazane okoliczności oraz to, że kierowca nie został przesłuchany w chwili kontroli w charakterze świadka z uwagi na to, że odmówił on składania wyjaśnień. Kierowca nie podpisał protokołu.

W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Rejonowy Policji W. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [..] zł z uwagi na naruszenie przez nią art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. tj. za umieszczenie lub używanie w pojeździe taksometru oraz umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynikało, że doszło do wskazanych naruszeń.

W odwołaniu skarżąca spółka wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem przepisów: art. 7; art. 10; art. 77; art. 78; art. 80 i art. 85 k.p.a. oraz art. 18 ust. 5 u.t.d. Jej zdaniem w toku postępowania materiał dowodowy nie został wyczerpująco zgromadzony, bowiem nie wskazywał on, że skarżąca spółka w dniu kontroli świadczyła usługę przewozu osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 u.t.d. Nadto skarżąca spółka postawiła zarzut sprzeczności art. 18 ust. 5 u.t.d. z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Decyzją z [..] kwietnia 2010 r. Komendant [..] Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z [..] lutego 2010 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [..] złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, iż to skarżąca spółka była stroną postępowania i to na nią winna zostać nałożona kara pieniężna za stwierdzone naruszenia. Organ odwoławczy podał, że w sprawie było niesporne i wynikało to z akt, że w kontrolowanym pojeździe - nie będącym taksówką osobową, zamontowany był taksometr oraz na jego dachu znajdowała się lampa – podświetlany baner reklamowy identyfikujący go z taksówką, co naruszało przepis art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. Wskazał, że upodabnianie się do taksówek i wykonywanie działalności taksówkowej samochodem osobowym nie będącym taksówką, ma na celu wzbudzanie u klientów błędnego przeświadczenia o korzystaniu z usług transportowych świadczonych przez licencjonowanych przedsiębiorców z zakresu przewozów taksówkami.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku ustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki przemawiające za odpowiedzialnością skarżącej spółki za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.;

- art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 u.t.d. w zw. z § 5 ust. 2 obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. nr 19, poz. 153), dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury, poprzez ustalenie rodzaju usługi na podstawie paragonu fiskalnego, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 87 ust. 1 u.t.d.; w konsekwencji dopuszczenie dowodu w postaci paragonu fiskalnego stanowiło także naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

- art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu - wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż w kontrolowanym pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. 2007 r., nr 3, poz. 27), co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji obu instancji w tym zakresie;

- art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu - wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż na dachu ww. pojazdu zamontowana była podświetlona lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracji obu instancji w tym zakresie;

- art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracji przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą spółkę;

- art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., w przypadku gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP.

Nadto skarżąca spółka wniosła o zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej cytowana jako p.p.s.a. podając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym RP toczy się postępowanie (sygn. akt TS 224/09), którego przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wnosił o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niebędącym taksówką, z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.

Sąd podkreślił, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).

Sąd wskazał, że według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - art. 6 ust. 4 u.t.d., bowiem nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca – skarżąca spółka była uprawniona do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom "licencji taksówkowej".

Zdaniem Sądu ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Jak podniósł Sąd, konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zatem – jak dalej wywodził Sąd – uznać należy, iż ustawodawca dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Używanie taksometru oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej", nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji, uprawnionym jest twierdzenie, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego banera (lampy) spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Nie budziło też wątpliwości Sądu przyjęcie, że kontrolowany pojazd wyposażony był w taksometr. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 911/08), podzielonym następnie w wyroku z 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 189/09) drogomierz jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr tj. obliczaniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu.

Sąd nie poddał także w wątpliwość ustalenia organów, że skarżąca spółka wykonywała w dniu kontroli przewóz okazjonalny. Dowodzi tego – zdaniem Sądu – zainstalowany na dachu pojazdu podświetlany baner, na którym widniał napis [..] oraz zamontowany w pojeździe taksometr fiskalny, a kontrolowany kierowca okazał paragon fiskalny wystawiony przez skarżącą spółkę. Okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie okazjonalnego przewozu osób wynika więc wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zarzut braku ustaleń okoliczności odpłatnego wykonywania transportu drogowego nie jest zasadny.

Tym samym Sąd uznał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu ww. pojazdu podświetlanego banera, na którym widniał napis [..], znajdują potwierdzenie zarówno w treści protokołu sporządzonego z kontroli pojazdu, jak i wynikają z notatki służbowej i zdjęć kontrolowanego pojazdu, sporządzonych przez przeprowadzających kontrolę. Jednocześnie w ocenie Sądu stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadnione zostały w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego było niecelowe. Strona posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy (np. wniosek o wznowienie postępowania). Sąd nie powziął też wątpliwości, co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP,

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka wnosząc o jego uchylenie i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowca, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

- art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

- art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

- art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

- art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.,

- art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

- art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust 5 lit c u.t.d.,

- art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozstrzygną w zaskarżonym wyroku, kwestii która stanowi istotę odpowiedzialności skarżącej,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c

p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy w aktach sprawy brak paragonu fiskalnego, wystawionego na okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez uznanie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art, 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie powadzony.

Większość zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca opiera na naruszeniu art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za zasadny.

Skarżąca zarzucając naruszenie Sądowi pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała, która jednostka redakcyjna tej normy prawnej została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie podpowiada wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc zawiązany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia może zajmować się wyłącznie weryfikacją zarzutów podniesionych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, jaki inny przepis mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Uwzględniając jednak teść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy uznać, że strona skarżąca podnosi zrzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia prawa procesowego wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia orzeczenia może być uznana za naruszanie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy przewidziane w omawianym przepisie, w szczególności podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Pozostała grupa zarzutów procesowych obejmująca przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tych zarzutów, należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe drogomierza połączonego przewodem elektrycznym z kasą fiskalną oraz banera z napisem [..] oraz numerem telefonu [..] na dachu pojazdu. Z tyłu i przodu banera znajdowały się lampy z numerem [..]. Baner posiadał instalację elektryczną. Ustalenie te znajdują odzwierciedlenie w treści protokołu kontroli pojazdu, dokumentacji fotograficznej.

Umieszczenie na dachu pojazdu banera reklamowego spełnia kryteria urządzenia, którego umieszczenie na dachu pojazdu jest zakazane w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że na dachu pojazdu była umieszczona podświetlana lampa (lub inne urządzenie techniczne) jest chybiony, gdyż z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że był on oznakowany w sposób określony w tym przepisie. W świetle art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej.

Nie budzi również wątpliwości, że urządzenie zamontowane w kontrolowanym pojeździe jest taksometrem w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne do taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., z uwagi na cel, do jakiego jest przeznaczony. Jego zadaniem jest wyliczenie należności za wykonywany przewóz (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II GSK 911/08). Okoliczność, że urządzenie odpowiadało wskazanym cechom potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z pasażerem na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty jest również oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonywania usługi przewozowej (zob. wyrok NSA z 1 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1511/10). Z tego powodu brak przesłuchania pasażera w charakterze świadka nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż okoliczność wykonywania okazjonalnego transportu drogowego wykazana została wystarczająco innymi dowodami.

Niezasadne jest też stanowisko skarżącej, że w aktach sprawy brak jest paragonu fiskalnego, wystawionego na okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jak wskazano wyżej już sam fakt złożenia oferty potencjalnym klientom przez przewoźnika stanowi wykonywanie transportu drogowego, a ponadto na stronie 6 akt administracyjnych znajduje się fotokopia paragonu za przewóz na odcinku 2,5 km. za kwotę [..] zł, wystawionego w imieniu skarżącej spółki w dniu 12 października 2007 r. o godz. [..] Z paragonu tego wynika, że przy wykorzystaniu kontrolowanego pojazdu świadczono usługę transportową.

Brak jest także podstaw do kwestionowania błędnego ustalenia podmiotu, który dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 u.t.d. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za naruszenie zakazów ustawowych, jest ten, kto w swoim imieniu, na swoją rzecz i na własne ryzyko gospodarcze wykonuje transport drogowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (wypis z licencji, fotokopia paragonu) wynika, że skarżąca spółka była przedsiębiorcą, który naruszył zakazy z art. 18 ust. 5 ustawy.

Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego. Tak zredagowany zarzut uznać należy za nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze, w rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna. Po wtóre powołany w omawianym zarzucie przepis nie został naruszony. Przyjmując, iż zarzut obejmuje obie jednostki redakcyjne art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a).

Podsumowując powyższe wywody, zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna nie wykazała również zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powiązał z zarzutami dotyczącymi prawa formalnego. Zatem ocena zarzutów procesowych przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny częściowo zawiera argumentację wskazującą na dokonanie w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Należy jednak przypomnieć, że definicja przewozu okazjonalnego zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. wskazuje jedynie, że przewozem tym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, odrębnie od przewidzianej w art. 5 u.t.d., udzielenie której wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określoną w art. 6 u.t.d. W świetle powyższego regulacja zawarta w art. 12 ust. 1 lit. b u.t.d. – zgodnie z którą licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką – oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 u.t.d., zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 u.t.d. Oznacza to, że w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką. Stanowiska takiego nie podważa fakt, że transport drogowy taksówką nie został zdefiniowany w "słowniczku" ustawy (zob. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II GSK 911/08). Wobec przedstawionych wywodów zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz art. 6 u.t.d., należy uznać za całkowicie nietrafne.

Podkreślić należy, że także Trybunał Konstytucyjny przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie NSA poglądu, że przewóz taksówką nie jest przewozem okazjonalnym. Trybunał wskazał, że jakkolwiek ma on charakter okazjonalny, to jest to tylko przewóz okazjonalny w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt Ts 224/09).

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Przepis art. 18 ust. 5, odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zamontowania odpowiednich urządzeń w pojeździe, którym wykonywany był kontrolowany przewóz. Omawiany przepis ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Ratio legis wprowadzania zakazów określonych w tym przepisie było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma zaznaczenia prawnego ustalenie czy urządzenie (baner) umieszczone na dachu pojazdu samochodu było podłączone do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określonych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony pojazd wykonuje przewóz na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Nie ma również racji strona skarżąca, wywodząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada definicji legalnej tego urządzenia. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji takiego urządzenia, natomiast akt prawny, na który powołał się autor skargi kasacyjnej, został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2411 ze zm.). Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w omawianym przepisie rozumie się takie urządzenie, które służy obliczeniu ustalonej taryfy należności za przejazd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto wielokrotnie dotychczas wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dalmierz odpowiada definicji zawartej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń pomiarowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 3, poz. 27 ze zm.) (zob. np. wyrok NSA z 22 września 2009, sygn. akt II GSK 25/09).

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane, jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 356/09, wyroki z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 oraz wyrok z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 850/09).

Ustosunkowując się do wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP z art. 18 ust. 5 u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, ponieważ postanowieniem z 27 lipca 2010 r., sygn. akt Ts 224/09, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania biegu skardze konstytucyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.