Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1210/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 992/15 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 992/15, po rozpatrzeniu skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2015 r. D. P. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (w skrócie MOPS) o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podał, że zajmuje lokal mieszkalny położony przy ul. M. w M. na podstawie "innego tytułu prawnego". Wskazał, że lokal nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, ciepłą wodę oraz instalację gazu przewodowego. Wraz z wnioskiem złożono deklarację o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku, w którym wskazano miesięczny dochód na poziomie 529 zł. Wnioskodawca dołączył również pismo skierowane do TBS "K." w M., w którym zwrócił się o podpisanie wniosku o dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2015 r.

Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Dyrektor MOPS zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oryginału prawidłowo wypełnionego wniosku, w którym należy wskazać tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz potwierdzenie danych zawartych we wniosku przez zarządcę budynku. W dniu 15 czerwca 2015 r. D. P. przedstawił uzupełniony wniosek wraz z wyjaśnieniami TBS "K." Sp. z o.o. w M., w ramach których odmówiono mu potwierdzenia wspomnianych danych ze względu na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiono D. P. przyznania dodatku mieszkaniowego podając, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. zarządca budynku wyjaśnił, że zajmuje on lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, ponieważ odmówił zawarcia umowy najmu, a także nie oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego lub zamiennego. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem o eksmisji posiadał on uprawnienie do lokalu socjalnego, lecz poprzez zaproponowanie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego zgodnie z wyrokiem sądu, Gmina Miasto M. wypełniła zobowiązanie oferując mu lokal socjalny, wobec czego aktualnie nie znajduje się on na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Zainteresowany przebywa w lokalu bez jakiejkolwiek umowy - nie dysponuje zatem prawem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o dodatkach mieszkaniowych).

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że do uzyskania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego uprawnione są jedynie osoby zajmujące lokal mieszkalny na podstawie jednego ze wskazanych w ustawie tytułów prawnych. Kolegium uznało, że odmowa podpisania umowy najmu przesądza, iż wnioskodawca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

W skardze do Sądu I instancji D. P. podnosił, że zajmuje lokal mieszkalny i ponosi wydatki z tym związane. Jako przekwaterowany przez komornika ma prawo do używania zajmowanego lokalu, ma tytuł prawny do lokalu, którym jest wstąpienie w stosunek prawny inny aniżeli najem, gdyż po przekwaterowaniu przez komornika dokonywał opłat za jego używanie. Taki stan jest określony w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w punkcie 4 h wzoru wniosku, jako "inny tytuł prawny" i prawidłowo został zakreślony przez skarżącego. Poza tym argumentował, że nie podpisał umowy najmu lokalu, ponieważ, w jego ocenie, lokal nie odpowiada postanowieniom wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...].

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazywał, że jest on uprawniony do dodatku mieszkaniowego, ponieważ faktycznie zajmuje lokal i ponosi wydatki związane z jego użytkowaniem. Powołano przy tym art. 8a ust. 4c ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów), zgodnie z którym w przypadku skarżącego powstał inny stosunek prawny niż najem, ponieważ używa on udostępnionego lokalu i ponosi z tego tytułu wymagane opłaty. Powoduje to nawiązanie stosunku prawnego, jednak bez pisemnej umowy cywilnoprawnej. Podkreślono, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy interpretować w taki sposób, że chodzi wyłącznie o brak pierwotnego tytułu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego lub obligacyjnego, ponieważ wyrok nakazujący opróżnienie lokalu osoby oczekującej na lokal socjalny, wstrzymany do czasu przydzielenia tego lokalu, nie zastępuje poprzedniego tytułu prawnego (np. najmu), który wygasł, ale tworzy nowy - inny tytuł prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest on w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił bowiem warunki i kryteria, jakie muszą zostać spełnione, aby wniosek taki mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Z niespornych ustaleń faktycznych wynika zaś, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. skarżący otrzymał od Urzędu Miasta ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w budynku przy ul. M. w M., lecz odmówił podpisania umowy najmu. Zdaniem Sądu I instancji, odmowa podpisania umowy najmu, wbrew stanowisku skarżącego, jednoznacznie przesądza, iż nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W ocenie Sądu I instancji, nie można również uznać, iż umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, skoro skarżący do przedmiotowego lokalu został przekwaterowany przymusowo w drodze egzekucji wyroku sądowego przez komornika i odmówił podpisania umowy najmu. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie spełnia również przesłanki przewidzianej na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skoro po przekwaterowaniu do lokalu socjalnego nie oczekuje na przyznanie oraz dostarczenie lokalu zamiennego lub socjalnego - zgodnie z pismem Burmistrza M. z dnia 18 czerwca 2015 r., zaś skarżący podał jedynie, że znajduje się w sporze z Gminą M. o nieprawidłowo dostarczony lokal mieszkalny. W ocenie WSA w Olsztynie organ odwoławczy zasadnie uznał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania mu dodatku mieszkaniowego.

Powołany przez pełnomocnika skarżącego art. 8a ust. 4c ustawy o ochronie praw lokatorów potwierdza, że skarżący nie jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu na podstawie innego tytułu prawnego. Przepis ten stanowi, że właściciel, który oddał lokal do używania na podstawie stosunku prawnego innego niż najem, ustalając składniki wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, stosuje przepisy regulujące ten stosunek prawny, do opłat za używanie lokalu właściciel nie zalicza zaś zwrotu kapitału, ani zysku. W przepisie tym mowa jest o innym stosunku prawnym uregulowanym przepisami, który musi łączyć właściciela nieruchomości z osobą zajmującą lokal. Skarżącego zaś taki stosunek prawny nie łączy. W ocenie Sądu I instancji, sam fakt przekwaterowania przez komornika nie stwarza uprawnienia do zamieszkiwania lokalu. Żeby uzyskać tytuł prawny do lokalu, skarżący musiał uzgodnić warunki jego zajmowania z właścicielem, odmówił jednak podpisania umowy najmu i ostatecznie zamieszkuje tam bez tytułu prawnego.

W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych muszą być stosowane ściśle, bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osoby starającej się o takiego rodzaju dodatek. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił zasady przyznawania i obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Brak jest zatem uprawnienia organu do przyznania dodatku mieszkaniowego pomimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

W skardze kasacyjnej z dnia 6 kwietnia 2016 r. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Nie podjęto bowiem wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś taki sposób prowadzenia postępowania nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że odmowa przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego była uzasadniona i nie przekraczała granic uznania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że skarżący jest lokatorem w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ponieważ posiadał "mieszkanie funkcyjne" i był uprawniony do lokalu zamiennego. Sąd Rejonowy w M. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...] przyznał mu prawo do lokalu socjalnego. Został on w związku z tym skierowany do lokalu przy ul. M. w M., lecz używa go bez umowy najmu, ponieważ - jego zdaniem - pomieszczenie to nie spełnia wymagań lokalu socjalnego. Skarżący korzysta jednak wskazanego pomieszczenia na podstawie innego tytułu prawnego, ponieważ Gmina Miejska M. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...] wyznaczyła skarżącemu to pomieszczenie w celu zaspakajania przez niego potrzeb mieszkaniowych. Właśnie wskazanie tego pomieszczenia przez Burmistrza Miasta M. tworzy tytuł prawny do jego używania. Sprawia to, że jest on osobą używającą lokalu na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności, czyli używa wskazanego lokalu z tytułem prawnym. Powołując się na orzeczenia administracji, jak i sądów administracyjnych wskazywano, że tytuł prawny jest to pisemne lub ustne oświadczenie woli jednostronne lub w formie umowy stron albo orzeczenie sądu lub decyzja organu, z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu, czy też rozporządzania nim (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1159/13, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym podnoszono, że jest to stan przejściowy polegający na przekwaterowaniu osoby przez organy samorządowe z jednego lokalu do drugiego, który należy zakwalifikować jako inny tytuł prawny. Dodatkowo w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 156, poz. 1817 zez zm.), stanowiącym wzór wniosku o dodatek mieszkaniowy przewidziano kolumnę na wydatki związane z zajmowaniem pomieszczenia.

Jednocześnie wskazywano, że okoliczność mieszkania we wspomnianym lokalu i regulowania opłat w związku z jego użytkowaniem powoduje zawarcie stosunku prawnego, jednak bez pisemnej umowy cywilno-prawnej. Podkreślano przy tym szerokie rozumienie pojęcia "lokator" w orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy jednak wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zostały szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, przyjmując liberalne podejście do tej kwestii, wypada wskazać, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wspomnianego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo wystąpienia tej okoliczności, Sąd nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji powody oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego i uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 p.p.s.a. było uzasadnione.

Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem wspomnianym przepisom proceduralnym. Analiza bardzo skromnie uzasadnionych zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że w istocie sprowadzają się one jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i oceną dokonaną w tym zakresie przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. W ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził bowiem materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Natomiast Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji w kontekście znajdujących w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa i uznał, że nie zostały one naruszone.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym świetle należy wskazać, że treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie i umożliwia pełną kontrolę kasacyjną orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec tego postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny pozbawiony jest usprawiedliwionej podstawy. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie odmiennej oceny legalności decyzji i przyjęcie innej podstawy orzeczenia niż domaga się tego skarżący. O wadliwości w konstrukcji uzasadnienia wyroku mogłaby być mowa, gdyby jego treść nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd I instancji dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę, a ponadto mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady uzasadnienia jednak w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione. Uprawnia to Naczelny Sąd Administracyjny do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (wadliwie powołanym w petitum skargi kasacyjnej jako art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Zgodnie z tym przepisem dodatek mieszkaniowy przysługuje innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Dodatek, o którym mowa w tym przepisie, jest świadczeniem pieniężnym, mającym pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest on w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Ustawodawca określił jednocześnie warunki i kryteria, jakie powinny zostać spełnione, aby wniosek taki mógł być uwzględniony. Zalicza się do nich m.in. istnienie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co stanowi kwestię sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że ze swojej istoty dodatek mieszkaniowy jest instytucją prawa lokalowego, a nie pomocy społecznej. Z tego względu jego przyznanie i wysokość uzależnione zostały od spełnienia określonych wymogów prawnych. Nie może to jednak następować z całkowitym pominięciem innych okoliczności sprawy, jak choćby sytuacji rodzinnej i stanu zdrowia najemcy i osób razem z nim zamieszkujących. Wbrew stanowisku pojawiającemu się w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy rozpatrujące tego typu sprawy nie powinny kierować się w sposób ścisły i bezwzględny jedynie treścią przepisów warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego. Należy bowiem wskazać, że działanie organów w tego typu sprawach powinno być pozbawione daleko posuniętego automatyzmu w ocenie przesłanek przyznania tego świadczenia, a konieczne jest mniej formalistyczne podejście do każdego rozpatrywanego przypadku, z uwzględnieniem wykładni celowościowej przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Innymi słowy, w tego typu sprawach nie można bezrefleksyjnie stosować rygorów wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych bez uwzględniania niejednokrotnie trudnej, indywidualnej sytuacji osoby starającej się o takiego rodzaju dodatek. Takie podejście przeczyłoby w istocie celom, jakim służyć mają tego rodzaju świadczenia. Niewątpliwie zostały one bowiem przeznaczone dla osób najbiedniejszych i znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. W rozpatrywanej sprawie jednak tego typu okoliczności nie miały znaczenia, a jedyną kwestią sporną było istnienie po stronie skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu socjalnego.

W związku z tym należy wskazać, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w M. przyznał skarżącemu prawo do lokalu socjalnego. Prawo do otrzymania od gminy lokalu socjalnego nie oznacza jednak, że jego beneficjent posiada tytuł prawny do konkretnego lokalu mieszkalnego. Takiego tytułu nie kreuje także element wykonania wyroku, jaki stanowiło skierowanie skarżącego przez komornika do lokalu przy ul. M. w M. Czynność ta miała jedynie charakter techniczny i nie można z nią wiązać wystąpienia skutków prawnych w postaci nabycia przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu. Z kolei, pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., skarżący otrzymał od Burmistrza Miasta M. ofertę wynajęcia wspomnianego lokalu socjalnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, propozycja zawarcia umowy najmu lokalu ze wskazaniem, że dotyczy ona mieszkania przy ul. M. w M., nie może być postrzegana jako skutkująca sama w sobie nawiązaniem tego rodzaju stosunku prawnego pomiędzy Burmistrzem Miasta M. a skarżącym, który kreowałby po stronie skarżącego sporny tytuł prawny. Dopiero nawiązanie odpowiedniego stosunku prawnego między wspomnianymi podmiotami poprzez zawarcie umowy najmu lokalu lub innej umowy cywilnoprawnej (np. umowy użyczenia – zobacz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 91/10, Lex nr 672934) skutkowałoby istnieniem po stronie skarżącego tytułu prawnego do lokalu.

W ocenie Sądu kasacyjnego, takie rozumienie kwestii spornej na gruncie rozpatrywanej sprawy koresponduje z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiskiem, zgodnie z którym tytuł prawny stanowi pisemne lub ustne oświadczenie woli jednostronne lub w formie umowy stron albo orzeczenie sądu lub decyzja organu, z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu, czy też rozporządzania nim. Należy bowiem zauważyć, że jedynymi oświadczeniami obu pozostających w konflikcie stron była propozycja zawarcia umowy ze strony organu, która spotkała się z odmową jej przyjęcia przez skarżącego. W tym świetle nie mógł nastąpić skutek prawny w postaci ukonstytuowania się po stronie skarżącego tytułu prawnego do lokalu. Wspomniany skutek prawny nie mógł na gruncie rozpatrywanej sprawy nastąpić także w sposób dorozumiany, albowiem stanowiska obu stron (w szczególności skarżącego) nie pozostawiają wątpliwości co do swojej treści. Należy jednocześnie podkreślić, że w powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisie art. 8a ust. 4c ustawy o ochronie praw lokatorów mowa jest o innym niż najem stosunku prawnym uregulowanym określonymi przepisami prawa, który łączy właściciela nieruchomości z osobą zajmującą lokal. Skarżącego jednak taki stosunek prawny nie wiąże, odmówił on bowiem podpisania umowy najmu, a innej mu nie zaproponowano.

Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczności sprawy nie przemawiały w rozpatrywanym przypadku za możliwością uznania, że skarżącego funkcjonalnie wiązał z lokalem inny tytuł prawny, wynikający z czasowego jego użytkowania do momentu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego panujących w nim warunków mieszkaniowych. Pełnomocnik procesowy w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. (karta nr 55 akt sądowych) podkreślał, że skarżący faktycznie zajmuje lokal jednopokojowy i ponosi należne z tego tytułu opłaty, traktując takie działanie jako przesłankę powodującą istnienie po jego stronie tytułu prawnego do lokalu. Gdyby podzielić taki tok myślenia należałoby przyjąć, że również osoby, które w sposób bezprawny faktycznie korzystają z lokalu i ponoszą z tego tytułu stosowne opłaty, mogą na tej podstawie ubiegać się o otrzymanie dodatku mieszkaniowego. Innymi słowy sama okoliczność faktycznego zajmowania lokalu i ponoszenia z tego tytułu opłat nie może być postrzegana w warunkach rozpatrywanej sprawy jako przesłanka świadcząca o istnieniu po stronie skarżącego innego tytułu prawnego do lokalu. Nie wykluczając w innych okolicznościach sprawy możliwości wywodzenia określonego - innego tytułu prawnego do lokalu - z uwarunkowań faktycznych sprawy, należy podkreślić, że w tej konkretnej sytuacji niewątpliwie skarżący nie wykazał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Skarżący odmówił bowiem podpisania umowy najmu, nie zwracając uwagi na możliwość zgłoszenia do niej określonych zastrzeżeń (choćby poprzez propozycję ustalenia ram czasowych obowiązywania umowy najmu), aby tym samym nabyć tytuł prawny do lokalu i w konsekwencji uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Poza tym, należy zaznaczyć, że roszczenia co do warunków mieszkaniowych lokalu socjalnego i prawidłowego wykonania wyroku orzekającego eksmisję nie są objęte przedmiotem postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego i nie mogą - w przeciwieństwie do okoliczności posiadania innego tytułu prawnego do lokalu - przemawiać za pozytywnym załatwieniem sprawy skarżącego.

Wszystkie wspomniane okoliczności prawne i faktyczne pozwalają na gruncie rozpatrywanej sprawy na przyjęcie, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie jest osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tym samym przepis ten nie został naruszony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.