Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 762/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1  art. 4 ust. 1 art. 9 ust. 1 ust. 3art. 12 ust. 1 art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. P. i G. P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. i G. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr XXXIII Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w pkt III.10.1 Załącznika nr 1 do uchwały, dotyczącego zakazu lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30 – 50 metrów od granicy lasu.

Zaskarżonej uchwale zarzucili :

- naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji RP, poprzez ingerencję w zakres prawa własności do nieruchomości skarżących przy jednoczesnym braku spełnienia warunków ingerencji w prawo podmiotowe określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez uchwalenie projektu Studium w sposób naruszający walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności;

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, w związku z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233 ze zm.) poprzez określenie w zaskarżanej uchwale parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, podczas gdy przedmiotowe parametry wchodzą w zakres kształtowany planem zagospodarowania przestrzennego, a nie w zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 6 ust. 1 w/w ustawy, poprzez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w innym akcie niż plan zagospodarowania przestrzennego.

Alternatywie skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi B. i G., małżonkowie P. wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w miejscowości K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Nabyli tę nieruchomość, jako nieruchomość przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe.

Przedmiotowa działka położona jest na terenie gminy L., w obrębie geodezyjnym K.. Zgodnie z uchwalonym uchwałą nr XLIX/346/10 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 17 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L., planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położna jest w obszarze oznaczonym symbolem 24 MN, co oznacza, iż jej przeznaczeniem jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka ta sąsiaduje z terenami oznaczonymi symbolem ZL, oznaczającymi tereny lasów. W załączniku nr 1 do uchwały nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, w pkt. III.10.1 znalazł się zapis o zakazie lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30 - 50 m od granicy lasu. Efektem takiego zapisu w studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego, było uchwalenie w § 6 pkt 12 części opisowej do planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XLIX/346/10 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 17 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie L., zakazu lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń w odległości niniejszej niż 30 m od granicy lasu. W efekcie przyjęcia w planie zagospodarowania przestrzennego, dążącego do zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, minimalnej odległości 30 m od granicy lasu, cała nieruchomość skarżących została wyłączona z możliwości jej zagospodarowania zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie doszło do wzajemnej sprzeczności w ramach samego planu zagospodarowania przestrzennego jak i w ramach samego studium, gdyż z jednej strony działka [...] jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (taki też kierunek przyjęło studium), z drugiej - ze względu na ograniczenie pasa zabudowy od linii lasu faktycznie jest ona w całości wyłączona z możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Dodatkowo zauważono, iż wyłączenie z możliwości zabudowy w odległości mniejszej niż 30 metrów od linii lasu przyjęte w studium, a następnie w planie zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wyłączenia z możliwości zabudowy, nie tylko działki skarżących, ale również znacznych obszarów znajdujących się w innych częściach objętych planem zagospodarowania przestrzennego, dla których to obszarów przewidziano bądź to zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczone symbolem MN), bądź zabudowę zagrodową (oznaczone symbolem RM), bądź wreszcie zabudowę rekreacji indywidualnej (oznaczone symbolem ML).

Dalej wskazano, iż wprowadzona zaskarżanym aktem regulacja, zakazująca lokalizowania budownictwa i ogrodzeń w odległości mniejszej niż 30-50 metrów od linii lasu narusza zasady konieczności i proporcjonalności wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Stąd też ograniczenie prawa własności gwarantowanego w art. 64 Konstytucji (oraz - pośrednio - art. 31 ust. 1), aby pozostawało w zgodności zarówno z tym wzorcem, jak i z art. 31 ust. 3, powinno być wprowadzone w akcie prawnym rangi ustawy, a wprowadzenie ustawowego ograniczenia musiałoby być konieczne dla spełnienia którejś z przesłanek wymienionych w tym wzorcu kontroli. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości wprowadza art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie zatem tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwie jest, oczywiście przy zachowaniu pozostałych przesłanek, ograniczenie prawa własności. W niniejszej sprawie, pośrednio, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc nie wywołuje bezpośrednio skutku na prawa podmiotowe, jednak poprzez treść artykułu 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może wywoływać takowe ograniczenie (przedmiotowe ograniczenie wprowadzone zostało innym aktem). Tym samym już z przyczyn formalnych (ograniczenie prawa własności w innym akcie niż akt rangi ustawowej) uchwalenie kwestionowanego zapisu w studium jest niedopuszczalne.

Dodatkowo ograniczenie w korzystaniu przez właścicieli nieruchomości, wprowadzone pośrednio zaskarżaną uchwałą niweczy istotę prawa własności tej konkretnej nieruchomości. Zgodnie bowiem z przyjętymi kierunkami studium, jak i z później uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżących jest nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wprowadzenie przy tym zakazu lokalizowania zabudowań i ogrodzeń pozbawia skarżących możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości w sposób, który tworzy pozór tego prawa.

W dalszej kolejności zwrócono uwagę, na sprzeczność studium uwarunkowań z art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia studium w zakresie zaskarżanym niewątpliwie prowadzą do naruszenia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz wewnętrznej sprzeczności załącznika nr l (opisowej części studium) z załącznikiem nr 3 (części graficznej studium w zakresie kierunków zagospodarowania). Przyjęcie bowiem zakazu zabudowy i budowy ogrodzeń w odległości 30 - 50 metrów, prowadzi do niemożliwości wznoszenia jakichkolwiek budowli, a nawet ogrodzeń na bardzo znacznym obszarze, który projekt graficzny studium klasyfikuje jako tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym studium wprowadza tereny pod budownictwo mieszkaniowe, które jednocześnie nie mogą być przeznaczone pod to budownictwo z uwagi na przewidziany tam zakaz zabudowy. Zdaniem skarżących, wskutek przyjęcia kwestionowanego niniejszą skargą zapisu w zasadzie wyłączona spod zabudowy została znaczna część całych działek w obszarze 1 ML, 3 ML, 5MN, 6 MN, 7ML, 8 ML, 9 MN, 20 MN, 21 MN, 22 MN, 24 MN, 40 MN czy też całe obszary 9 ML, 10 MN, 23 MN, 25 MN. Tym samym przyjęcie zakazu zabudowy w odległości 30 - 50 metrów od linii lasu niewątpliwie nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni. Przewidziany zakaz zabudowy w w/w odległości od linii lasu prowadzi również wprost do naruszenia prawa własności skarżących, którzy. zgodnie z treścią art. 140 k.c. posiadają z tytułu prawa własności możliwość korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób w sposób zgodny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tejże rzeczy. Społeczno - gospodarcze przeznaczenie rzeczy, zostało przy tym określone uchwałami Rady Gminy Lutomiersk zarówno w zakresie uchwalenia studium jak i w zakresie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Działka [...] została w/w uchwałami przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Kwestionowany zapis prowadzi jednak do uniemożliwienia korzystania z tejże nieruchomości przez małżonków P. zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, gdyż faktycznie możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej na tym terenie jest niemożliwa. Dodatkowo też, ograniczenia zabudowy w odległości 30-50 metrów od linii lasu nie są poparte żadnym uzasadnieniem. Jeśliby nawet przyjąć, iż przedmiotowy zapis ma celu realizację ochrony gruntów leśnych, to już całkowicie niezrozumiałym jest dlaczego ów zapis przewiduje akurat takie odległości. Jaka np. jest przyczyna uchwalenia minimalnej odległości 30 metrów. Zdaniem skarżących jedyna odległość przewidziana przepisami, to odległość wynikająca z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.). Brak jest przy tym analizy, czy odległość wymieniona w przepisie w/w rozporządzenia jest niewystarczająca, tym bardziej, iż w chwili obecnej funkcjonują na terenie Gminy L. budynki posadowione w bliższej odległości niż wspomniana granica 30 metrów. Wadliwość przyjętego rozwiązania w zaskarżanej części przejawia się również, w ocenie skarżących, w naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżany bowiem zapis studium, przewiduje bowiem parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy od linii lasu. Zgodnie przy tym z przyjętą wykładnią § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia "w przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. (...) użyty w tym przepisie zwrot " minimalne i maksymalne parametry " należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy)". Tym samym, zdaniem strony skarżącej, potrzeba stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w zaskarżanej części wynika z faktu, iż kwestionowany zapis w uchwalonym kształcie wkracza w zakres zastrzeżony dla planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś dla studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lutomiersk wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie opracowywania projektu przedmiotowego studium przeprowadzono, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedurę formalno - prawną. Zgodnie z procedurą planistyczną opracowany przez uprawnionych urbanistów projekt zaskarżonego studium był wyłożony do publicznego wglądu. W trakcie wyłożenia została zorganizowana publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w studium. W toku całej procedury planistycznej właścicielka działki nr [...] (przed podziałem) nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag na etapie procedury planistycznej objętej zakresem obowiązywania zaskarżonego planu. Wobec braku jakiegokolwiek sygnału w trakcie procedury planistycznej o woli zmniejszenia zakazu zabudowy 30-50 m od linii lasu, Gmina nie dokonała żadnych zmian w tym zakresie, pozostawiając w zaskarżonym studium strefę ochronną od granicy lasu.

Podkreślono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, zostało opracowane przez wyspecjalizowane biuro urbanistyczne. Rozwiązania przyjęte w projekcie studium poddane był również opiniowaniu i uzgodnieniu przez ponad 30 różnych instytucji, z których każda dokonywała oceny merytorycznej projektu studium, ograniczając swobodę zagospodarowania przyszłych terenów przez gminę. Wskazano, że wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz przy dokonywaniu oceny w tym zakresie w pierwszej kolejności to, czy właściciel nieruchomości zgłaszał wnioski do projektu studium oraz uczestniczył w dyskusji publicznej. W niniejszej sprawie poprzedniczka prawna skarżących nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag w tym zakresie na etapie procedury planistycznej. Zatem wobec braku działań właścicieli nieruchomości objętych studium, nie przekroczono, zdaniem organu, granic władztwa planistycznego.

Organ podniósł również, że przyjęty w Studium zakaz lokalizacji zabudowy i ogrodzeń w odległości 30-50 m od granicy lasu odpowiada wymogowi stosowanemu standardu, przewidzianemu w § 6 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem wyznacza brzegowe wartości lokalizacji zabudowy i ogrodzeń, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Taki sposób ustaleń studium w odniesieniu do działki [...], położonej w K., realizuje również ustalenia określone w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niniejszy zapis został wprowadzony w celu ograniczenia niszczenia granicy lasu oraz ochrony przed szkodami wyrządzanymi przez silne wiatry powodujące wywracanie drzew, łamanie gałęzi, co może stanowić zagrożenie dla ludzi, budynków i ogrodzeń. Wyjaśniono także, że możliwość zagospodarowania nieruchomości w ramach dokumentów planistycznych ograniczona jest przepisami prawa, na podstawie których uchwalany jest plan miejscowy oraz nim samym, a także przepisami prawa, na podstawie których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Wskazano, że w dniu 2 lipca 2008r., A. S. będąca ówczesną właścicielką działki nr [...], położonej w K. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, znak: [...] dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 16 lipca 2008r.

Zdaniem organu odwoływanie się przez skarżących w uzasadnieniu skargi do wyłączenia możliwości zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od linii lasu przyjęte w studium, a następnie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, nie tylko do działki nr [...] ale także do innych obszarów jest poza interesem prawnym skarżących. Podobnie zresztą jak nie należy uzasadniać interesu prawnego skarżących naruszeniem procedury planistycznej, przy uchwalaniu studium, które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Podkreślono, że zakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30-50 metrów od granicy lasu dotyczy wszystkich działek, położonych w obrębie geodezyjnym K., nie zaś tylko działki [...].

Na rozprawie w dniu 15.listopada 2011r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż Gmina Lutomiersk przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności zaś art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności kontroli podlega zatem skarga pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24.września 1997r., w sprawie o sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171). Zaskarżona uchwała Rady Gminy dotyczyła uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 owej ustawy wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Powołane wyżej przepisy wskazują jednoznacznie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący w dniu 6 kwietnia 2011r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli w dniu 6 czerwca 2011r (5 czerwca 2011r. był dniem wolnym od pracy – niedziela). Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2.kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Jak wyżej wspomniano, uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości położonej w miejscowości K., a zatem objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania im prawa własności działki nr [...], położonej w miejscowości K., to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy studium powodują naruszenie ich interesu prawnego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wziąć pod uwagę treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne, dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 powołanej ustawy - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Mając na uwadze ten fakt, nie można oczywiście zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 26 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżących, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzec różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego.2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 2.lipca.2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 414/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżących nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można przy tym upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego.2008r.).

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie można przyznać racji skarżącym, iż zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny.

Bezspornym jest, to, że nieruchomość skarżących położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 24 MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem ZL – terenów lasów i zadrzewień, którego bezpośrednio dotyczy zaskarżony fragment uchwały.

W zaskarżonej uchwale wskazano ponadto, iż granice wyznaczonych na rysunku Studium terenów pod różne formy zabudowy traktuje się jako orientacyjne (str. 102). Oznacza to, że ustalenia te muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze Studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonktretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 713/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W analizowanym przypadku zatem, to ewentualnie ustalenia uchwalonego przez na Radę Gminy Lutomiersk w dniu 17 maja 2010r., nr XLIX/346/10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym K. w Gminie Lutomiersk wraz z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi mogą kształtować sposób wykonywania na nieruchomości skarżących prawa własności. Jeśli tak, to wówczas skarżący mogą kwestionować sposób zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, ustalony w tymże miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie można więc podzielić zarzutów skargi, iż zaliczenie nieruchomości skarżącego do terenów oznaczonych w Studium symbolem MN, zdefiniowanych jako zabudowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi, stanowi naruszenie przepisów art.. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem zaskarżony zapis nie ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżących, nie narusza uwarunkowań związanych z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, jak również nie ingeruje w istniejący stan prawny tejże nieruchomości.

Zatem skoro spornym zapisem zaskarżonego aktu polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżących prawa podmiotowego w stosunku do opisanej w stanie sprawy nieruchomości, uznać należy iż interes prawny skarżących, zaskarżonym zapisem uchwały nie został naruszony. W konsekwencji zaś nie została zatem spełniona przesłanka, określona w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym legitymująca B. i G. P. do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności (niezgodności z prawem) zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, jak wynika z treści § 5 weszła w życie z dniem jej podjęcia (21 czerwca 2005r.), zaś decyzja o warunkach zabudowy, uzyskana przez A. S. w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K., w gminie L. stała się ostateczna z dniem 16 lipca 2008r. Jak z powyższego wynika, kontestowany akt sam w sobie nie stał na przeszkodzie skutecznemu ubieganiu się o zagospodarowanie nieruchomości, oznaczonej wówczas jako działka nr [...]. Skarżący część owej nieruchomości, po podziale oznaczonej nr [...], nabyli od A. S. w drodze umowy sprzedaży, jak wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego w dniu 31 sierpnia 2009r., w chwili gdy zaskarżona uchwała od ponad czterech lat pozostawała w obrocie prawnym. Z zestawienia powyższych dat jednoznacznie wynika, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogła ona naruszać interesu prawnego skarżących. Nie było też przeszkód by nabywając wydzieloną działkę zapoznali się z ustaleniami skarżonego Studium. Zatem, w realiach niniejszej sprawy, sam fakt, iż została wydana decyzja o warunkach zabudowy, obejmując swym zakresem także nieruchomość skarżących, nie może skutkować uznaniem, iż zapisy spornej uchwały naruszyły ich interes prawny. Trudno też stawiać zarzut Radzie, że uchwalając Studium nie wzięła pod uwagę stanu prawnego działki skarżących. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 lipca 2008r., należąca do A. S. działka nr [...] (z której po podziale wyodrębniono m.in. działkę nr [...]) była w całości niezabudowana, stanowiąc użytek rolny.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

m.o.