Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej jako "ustawa zmieniająca"), art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 26 sierpnia 2020 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przez Skarżącego polegających na wykonaniu w północno-zachodniej części działki nr [..], położonej przy ul. K. w K. rozbudowy o wymiarach 11,35 m x 2,20 m budynku nr [..], położonego na działce nr [..] przy ul. K. w K. oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 listopada 2020 r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania na dzień 31 sierpnia 2021 r. oraz utrzymał zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. zawiadomił Skarżącego, że w dniu 9 lipca 2020 r. na działce nr [..] zostanie przeprowadzona kontrola istniejącej tam zabudowy, w związku z wpływem pisma Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz") wraz z kopią pisma informującego o samowolnych robotach budowlanych polegających na rozbudowie budynku nr [..]. Na skutek przeprowadzonej kontroli PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy do istniejącego budynku nr [..] obiektu budowlanego o wymiarach 11,35 m x 2,20 m, położonego na działce nr [..], usytuowanej od strony północno-zachodniej części ww. budynku.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. PINB wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu w północno-zachodniej części działki nr [..] położonej przy ul. K. w K. rozbudowy o wymiarach 11,35 m x 2,20 m budynku nr [..], położonego na dz. nr [..] przy ul. K. w K. oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2020 r następujących dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..] położonej przy ul. K. w K. dla ww. rozbudowy; 2) czterech egzemplarzy sprawdzonego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej ww. projekt; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli, w oparciu o oświadczenia stron oraz przedłożone dokumenty, ustalono, że od strony elewacji północno-zachodniej budynku położonego na działce nr [..] dobudowany został obiekt budowlany o wymiarach 11,35 m x 2,20 m i wysokości około 3 m. Dobudowa ta została posadowiona na ławach fundamentowych, ściany zewnętrzne wykonano z gazobetonu grubości 24 cm i docieplono styropianem grubości 10 cm., a dach jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, kryty blachą. Wskazano, że w ścianie od strony północnej znajdują się otwory okienne o wymiarach 2,15 m x 1,10 m i 1,40 m x 1,30 m oraz otwór drzwiowy o wymiarach 1,0 m x 2,05 m. Ponadto, jak w wynika z protokołu z kontroli, w dobudowie znajduje się jedno pomieszczenie, pełniące funkcję holu wejściowego i pomieszczenia kuchennego, a w pomieszczeniach znajdujących się w zachodniej części budynku nr [..] prowadzona jest usługa wynajmu pokoi. Organ ustalił, że roboty budowlane związane z budową ww. obiektu zostały wykonane w 2019 r. na starych fundamentach, bez zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym lub pozwolenia na budowę. Ponadto, teren działek nr [..] i [..] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalono, obiekt położony jest na działce nr [..], stanowiącej własność Skarżącego, M. W., M. Z. i A., natomiast na działce nr [..] zlokalizowany jest budynek o nr [..] i stanowi własność Skarżącego i M. W.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego, stwierdzony podczas kontroli, kwalifikuje się jako rozbudowa budynku, w którym prowadzona jest usługa. Rozbudowa pełni funkcję holu wejściowego i pomieszczenia kuchennego. W związku z powyższym w ocenie PINB ww. roboty budowlane, polegające na rozbudowie, powinny być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący pozwolenia takiego nie posiadał, wykonał więc rozbudowę w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym, w związku z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 p.b., zastosowanie do sprawy znajdował art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b.

2.2. Pismem z dnia 3 września 2020 r. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając mu:

1) błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 p.b. polegającą na pominięciu, iż remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowlę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem Skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. polegające na pominięciu, iż właściciel obiektu obowiązany jest zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu oraz użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w okoliczności, gdy w niniejszej sprawie Skarżący wykonał remont budynku w celu zapewnienia użytkowania i utrzymania budynku w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego i właściwego postępowania dowodowego, w okoliczności, gdy organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z kontroli i pism świadków – sąsiadów, gdy koniecznym było przynajmniej dokonanie dokładnych i szczegółowych oględzin budynku, aby wyjaśnić, czy zakres robót Skarżącego mieścił się w pojęciu remontu, a przede wszystkim przeprowadzenie kontroli w kierunku sprawdzenia, czy wykonane prace nie stanowiły remontu.

2.3. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania na dzień 31 sierpnia 2021 r., utrzymując zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji powołał treść art. 25 ustawy zmieniającej i wyjaśnił, że z uwagi na wszczęcie postępowania w dniu 21 lipca 2020 r. zastosowanie do sprawy znajdą przepisy ustawy dotychczasowej. W trakcie postępowania odwoławczego WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ pierwszej instancji przedłożył kopię protokołu z dnia 19 stycznia 2021 r. wraz z rzutem rozbudowy. Podczas oględzin PINB ustalił również funkcję rozbudowy, tj. funkcja holu wejściowego z aneksem kuchennym do budynku, w którym znajdują się pokoje pod wynajem. W dalszej kolejności WINB powołał treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 7a p.b., a także orzecznictwo, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., co powoduje, że rozbudowa wiąże się z powstaniem nowej substancji budowlanej. W związku z powyższym organ drugiej instancji doszedł do wniosku, że rozbudowa budynku z pokojami na wynajem o hol wejściowy i aneks kuchenny wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, której Skarżący nie posiada. W związku z tym zdaniem WINB zastosowanie znajduje procedura legislacyjna wynikająca z art. 48 p.b., obowiązującego przed 19 września 2020 r. W ocenie WINB organ pierwszej instancji, mając na uwadze, że teren działek nr [..] oraz [..] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo nałożył na Skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ drugiej instancji wskazał, że przez pojęcie remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym już obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.) Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednakże zgodnie z orzecznictwem pojęcie to należy wywodzić z definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.), dlatego też rozbudowę rozumie się jako zmianę takich charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W ocenie WINB okoliczność powstania w niniejszej sprawie dobudowy została udowodniona. Dodatkowo, na poparcie twierdzenia, że w niniejszej sprawie organy mają do czynienia z rozbudową, WINB zauważył, że strony podpisały protokół z kontroli z dnia 9 lipca 2020 r. i nie zakwestionowały takich ustaleń.

3.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. postanowienie WINB w całości, zarzucając mu:

1) błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. polegającą na pominięciu, iż remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowlę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem Skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. polegające na pominięciu, iż właściciel obiektu obowiązany jest zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu oraz użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w okoliczności, gdy w niniejszej sprawie Skarżący wykonał remont budynku w celu zapewnienia użytkowania i utrzymania budynku w sposób zgodny z przepisami Prawa Budowlanego;

3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, które rażąco naruszało przepisy postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego i właściwego postępowania dowodowego, w okoliczności, gdy organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z kontroli i pism świadków – sąsiadów, gdy koniecznym było przynajmniej dokonanie dokładnych i szczegółowych oględzin budynku, aby wyjaśnić, czy zakres robót Skarżącego mieścił się w pojęciu remontu, a przede wszystkim przeprowadzenie kontroli w kierunku sprawdzenia, czy wykonane prace nie stanowiły remontu.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także, na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz na mocy art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ, a w razie nieuwzględnienia przez organ tego wniosku – o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Sąd na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ drugiej instancji przeprowadził wywód, dlaczego w ocenie organu wykonane roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont, nie przeprowadził jednak żadnych dowodów w tym kierunku. W ocenie Skarżącego wykonane przez niego roboty budowlane w budynku stanowią bieżące konserwacje, a w najgorszym przypadku spełniają ustawową definicję remontu. Skarżący stwierdził, że wykonał roboty polegające na wyremontowaniu budynku, wewnątrz tego budynku, stosując inne materiały niż użyte w stanie pierwotnym, co jednak jest dopuszczalne, jak wynika z ustawowej definicji remontu. W jego ocenie w braku definicji pojęcia "rozbudowy" w ustawie Prawo budowlane, gdy wyjaśnienie pojęć "remont", "roboty budowlane" i "rozbudowa" są niewystarczające na potrzeby niniejszej sprawy, należy zastosować definicje słownikowe, zgodnie natomiast ze Słownikiem języka polskiego PWN rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego. Zdaniem Skarżącego w miejscu posadowionego obiektu istniał wcześniej obiekt budowlany o tożsamych wymiarach, nie doszło więc w niniejszej sprawie do rozbudowy. Co więcej, według Skarżącego wszelkie nieprawidłowości i brak precyzji w sformułowaniach ustawowych należy interpretować na korzyść strony.

Skarżący podniósł również, że organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do dowodu z kontroli, a oględziny budynku zostały dokonane wyłącznie raz, podczas kontroli. Nie powołano również biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stwierdzenia, czy wykonane roboty mieściły się w zakresie remontu czy odbudowy. Postanowienie wydano więc zdaniem Skarżącego bez właściwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, jedynie na podstawie oceny pracownika PINB, który nie jest specjalistą i biegłym w zakresie budownictwa. Z ostrożności Skarżący zaznaczył, że jako strona nie miał obowiązku składania wniosków o przeprowadzenie dowodu z oględzin czy opinii biegłego, albowiem to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia sprawy w całości i szczegółowo, aby rozważyć wszelkie istotne okoliczności faktyczne. Skarżący tymczasem, jak wskazuje, w trakcie kontroli kwestionował przyjętą przez organ ocenę, organ powinien był więc z urzędu wystąpić do biegłego o dokonanie oględzin i sporządzenie opinii. Dodatkowo organ według Skarżącego odrzucił wszelkie jego wnioski, oceny i stwierdzenia oraz nie zebrał całego materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącego w sprawie konieczne było powołanie dowodu z opinii biegłego z uwagi na konieczność posiadania wiadomości specjalnych. W związku z tym organ według Skarżącego nie przeprowadził dokładnie postępowania dowodowego oraz nie wyjaśnił wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

3.3. Pismem procesowym z dnia 22 czerwca 2021 r. Skarżący uzupełnił skargę, dodatkowo zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 48 p.b. i w konsekwencji niezastosowanie art. 49 p.b., albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, a w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy nie przekraczała tej wartości.

4. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie, które postanowieniem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt [..], zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia WINB oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ drugiej instancji wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych jako rozbudowy budynku, co doprowadziło do uznania, że konieczne było posiadanie przez Skarżącego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego na Skarżącego obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów. Skarżący zarzuca organom także nieprzeprowadzenie pełnego i właściwego postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mimo wątpliwości co do charakteru wykonanych robót budowlanych.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, jak prawidłowo zauważył organ drugiej instancji, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw nieuregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu, jako że postępowanie administracyjne dotyczące spornego obiektu zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2020 r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak natomiast stanowi art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Art. 48 ust. 3 p.b. tymczasem stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

5.4. Przechodząc do oceny podniesionych przez Skarżącego zarzutów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie WINB jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako że uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego na Skarżącego obowiązku i wyznaczył nowy termin.

Jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Skarżącego organ nie wyjaśnił wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności oraz nie przeprowadził pełnego, właściwego postępowania dowodowego, ograniczając się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z kontroli i pism, podczas gdy konieczne było dokonanie dokładnych oględzin budynku oraz powołanie biegłego z zakresu budownictwa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na twierdzenie Skarżącego, że jako strona nie miał on obowiązku składania wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z oględzin czy opinii biegłego, ponieważ to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia sprawy w całości i szczegółowo, aby rozważyć wszelkie istotne okoliczności faktyczne oraz że organ powinien był wystąpić do biegłego o dokonanie oględzin i sporządzenie opinii z urzędu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności, przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 892/16; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Należy zauważyć, że organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 663/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 711/11; CBOSA). Realizacja przez organ administracji publicznej wyżej wymienionych obowiązków nie pozbawia bowiem strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., oraz prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.).

Tym samym należy zauważyć, że zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, jednakże strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08; CBOSA).

Reasumując, na Skarżącym nie ciążył co prawda obowiązek korzystania ze swoich uprawnień procesowych, jednakże strona powinna mieć na uwadze, że organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które miałyby wykazać zaistnienie okoliczności świadczących na jej korzyść (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2462/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który pozwalał na stwierdzenie, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane należy uznać za rozbudowę, a nie, jak twierdzi Skarżący, za remont. W związku z powyższym, jako że organy nie miały wątpliwości co do przyjętej przez siebie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, która wynikała w ich ocenie ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z przepisów prawa, nie sposób uznać, by ciążył na nich obowiązek przeprowadzania z urzędu dodatkowych dowodów.

Jako że Skarżący w uzasadnieniu skargi zwraca uwagę w szczególności na brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stwierdzenia, czy wykonane przez Skarżącego roboty mieściły się w zakresie remontu czy odbudowy, a także na wydanie postanowienia jedynie na podstawie oceny pracownika niebędącego specjalistą ani biegłym, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. dowód z opinii biegłego można przeprowadzić w postępowaniu administracyjnym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Tymczasem ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane w niniejszej sprawie, nie wymaga wiadomości specjalnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, a w inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby posiadające co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, upoważniające je do dokonywania samodzielnie oceny w kwestiach techniczno-budowlanych, w tym konstrukcyjnych niewymagających przeprowadzenia dodatkowych analiz, robót odkrywkowych i innych czynności o charakterze eksperckim. Organy te zatrudniają pracowników posiadających wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać niezbędnych ustaleń. Obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego może wystąpić jedynie, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, z czym w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2375/18; CBOSA).

Co więcej, jako że Skarżący wskazał na konieczność powołania biegłego na okoliczność ustalenia, czy wykonane roboty budowlane stanowiły remont czy odbudowę (nie rozbudowę), należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem zakwalifikowanie danych robót pod kątem regulacji ustawy Prawo budowlane jako remontu czy też przebudowy, odbudowy czy budowy nowego obiektu, czyli pojęć o charakterze prawnie zdefiniowanych w przepisach tej ustawy, stanowi element stosowania prawa (subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego) i jest wyłączną kompetencją orzekających w sprawie wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego działających na podstawie przepisów prawa i powołanych do jego stosowania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/18; CBOSA).

W toku postępowania administracyjnego dwukrotnie przeprowadzono oględziny obiektu budowlanego – w ramach kontroli przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2020 r. oraz w dniu 19 stycznia 2021 r. W protokole kontroli z dnia 9 lipca 2020 r. znajdują się przy tym oświadczenia Skarżącego oraz uczestnika postępowania M. W., uwzględnione przez organy. Obie kontrole przeprowadzono w obecności Skarżącego, przy czym ze sporządzonych protokołów kontroli, które zostały przez niego podpisane, nie wynika, by zgłaszał on do ich wyników zastrzeżenia. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, nie wynika przy tym, by Skarżący składał jakiekolwiek pisma, przedstawiające jego stanowisko, wnioski czy oceny, za wyjątkiem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji.

Dodatkowo zauważyć należy, że, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie można powiedzieć, że organ drugiej instancji "nie przeprowadził żadnych dowodów" odnośnie sposobu zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Organ ten co prawda nie przeprowadził samodzielnie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jednakże, do czego upoważnia przepis art. 136 § 1 k.p.a., zlecił przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin i sporządzenia szkicu zawierającego rzut przedmiotowej rozbudowy z podziałem na poszczególne pomieszczenia i określenie ich funkcji, a także w celu jednoznacznego określenia funkcji istniejącego obiektu.

5.5. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w sprawie nie doszło do zarzucanego przez Skarżącego naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone właściwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Zebrano cały materiał dowodowy, pozwalający na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie postanowienia o określonej treści.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że wbrew stanowisku Skarżącego organ drugiej instancji nie pominął zgłaszanego w zażaleniu na postanowienie PINB zarzutu dotyczącego zgromadzenia materiału dowodowego. WINB odniósł się bowiem do tego zarzutu, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że okoliczność powstania dobudowy została udowodniona, powołując treść art. 80 k.p.a. oraz podkreślając, że strony podpisały protokół z kontroli z dnia 9 lipca 2020 r. i nie zakwestionowały jego ustaleń.

5.6. W tym stanie rzeczy, skoro organ nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy za ustalony prawidłowo i przejść do rozpoznania podnoszonych przez Skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący swoje zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego konstruuje w oparciu o twierdzenie, że wykonane przez niego roboty budowlane należy uznać za remont, nie za rozbudowę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że twierdzenie to uznać należy za błędne. W pierwszej kolejności należy uznać przeprowadzoną przez organy analizę pojęcia "rozbudowa" za prawidłową i podzielić wynikające z niej ustalenia.

Wskazać należy, na co zwracano już uwagę w toku postępowania administracyjnego, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "rozbudowy". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, jak stanowi art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 pkt 7a p.b., według którego poprzez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Same natomiast "roboty budowlane" zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 7 p.b. i należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo i doktryna, rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy" (por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 3). Należy przy tym zauważyć, że rozbudowa to taka zmiana rzeczonych parametrów, która nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa zatem to zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1352/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 442/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17; CBOSA).

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, roboty budowlane wykonane przez Skarżącego polegały na dobudowaniu, od strony elewacji północno-zachodniej budynku położonego na działce nr [..], obiektu budowlanego o wymiarach 11,35 m x 2,20 m i wysokości około 3 m. Obiekt ten został posadowiony na ławach fundamentowych, ściany zewnętrzne wykonano z gazobetonu grubości 24 cm i docieplono styropianem grubości 10 cm., a dach jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą. Ustalono również, że w ścianie od strony północnej znajdują się otwory okienne o wymiarach 2,15 m x 1,10 m i 1,40 m x 1,30 m oraz otwór drzwiowy o wymiarach 1,0 m x 2,05 m. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli, w ww. obiekcie znajduje się jedno pomieszczenie, które pełni funkcję holu wejściowego wraz z aneksem kuchennym, prowadzący do pomieszczeń znajdujących się w zachodniej części budynku, gdzie prowadzona jest usługa wynajmu pokoi.

5.7. W związku z powyższym, mając na uwadze rozważania odnoszące się do pojęcia "rozbudowy" oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, niniejszy Sąd stwierdza, że słusznie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowa. Doszło bowiem bez wątpienia do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku nr [..] na działce nr [..], który został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenie pełniące funkcję holu wejściowego z aneksem kuchennym do budynku, w którym znajdują się pokoje na wynajem, takich jak jego kubatura i powierzchnia.

Należy w tym miejscu wskazać, że, wbrew twierdzeniom Skarżącego, w omawianym zakresie nie zaistniały nieprawidłowości lub brak precyzji w sformułowaniach ustawowych, które należałoby interpretować na korzyść strony. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona została w art. 7a k.p.a. i należy podkreślić, że nie dotyczy ona wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie występowały, bowiem organy orzekające nie wskazywały na trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18; CBOSA). W sprawie organy jednoznacznie przyjęły, że wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę.

5.8. Jednocześnie, brak w materiale dowodowym niniejszej sprawy jakichkolwiek dowodów, na podstawie których można by twierdzić, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane powinny zostać uznane za remont.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b., przez pojęcie "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. "Obiektem budowlanym" jest przy tym, zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie prowadził on żadnych robót "w budynku", a rozbudował istniejący budynek o nowe pomieszczenie, pełniące funkcję holu i pomieszczenia kuchennego, modyfikując powierzchnię i kubaturę budynku. Jak wskazał sam Skarżący, remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała dobudowa. W związku z tym nie można również twierdzić, by celem Skarżącego było odtworzenie pierwotnego stanu obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe wykonanych przez Skarżącego robót w żadnym wypadku nie można też uznać za bieżące konserwacje.

Zauważyć przy tym należy, że Skarżący uzasadniając swoje stanowisko twierdzi, że wykonywał roboty budowlane wewnątrz budynku, zastępując drewno bloczkami betonowymi, podczas gdy z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że w 2019 r. doszło do dobudowania obiektu budowlanego od strony elewacji północno-zachodniej budynku, a roboty budowlane związane z jego budową wykonano na starych fundamentach. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z protokołami z przeprowadzonych kontroli z dnia 9 lipca 2020 r. oraz z dnia 19 stycznia 2021 r. stwierdzono, że rozbudowy budynku nr [..] dokonano także od strony północno-wschodniej, gdzie znajduje się dobudowana część o wymiarach 2,75 m x 5,05 m, pełniąca funkcję wiatrołapu do punktu żłobkowego. Co do drugiego z dobudowanych obiektów Skarżący oświadczył, że w 2019 r. rozebrał starą drewnianą wiatę przylegającą do budynku, ze względu na jej zły stan techniczny, i w jej miejsce wykonał rozbudowę. Takich twierdzeń Skarżący nie podnosił odnośnie rozbudowy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, wskazując jedynie, że wykonał ją w 2019 r. na starych fundamentach.

Niezależnie jednak od powyższego, jako że Skarżący twierdzi, że na miejscu posadowionego obiektu wcześniej istniał już obiekt budowlany o tożsamych wymiarach, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że ewentualna likwidacja obiektu budowlanego prowadzi do zakończenia jego bytu fizycznego, nie sposób więc uznać, by mogło w takiej sytuacji dojść do remontu, który polega przede wszystkim na wykonywaniu robot budowlanych w istniejącym obiekcie. Remont nie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Pod pojęciem remontu nie mieszczą się roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2280/11; CBOSA), rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11; CBOSA) czy nadbudowie, w wyniku której obiekt budowlany uzyska inne parametry i wymiary (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 517/11; CBOSA). Nie stanowi też remontu wykonanie obiektu budowlanego w oparciu o istniejące elementy obiektu uprzednio istniejącego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2280/11; CBOSA).

Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wykonane przez Skarżącego roboty budowlane należało bowiem uznać za rozbudowę, a nie zdefiniowany w art. 3 pkt 8 p.b. remont obiektu budowlanego, który na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. nie wymagałby pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy za chybiony należało uznać również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. Skoro bowiem wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych w ogóle nie można zakwalifikować jako remontu, nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut oparty na twierdzeniu, że Skarżący wykonał remont istniejącego budynku w celu zapewnienia jego użytkowania i utrzymania w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego, wypełniając obowiązki ciążące na właścicielu obiektu.

5.9. Odnosząc się końcowo do zarzutu podniesionego przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2021 r., według którego w sprawie powinien zostać zastosowany art. 49b p.b., ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, a w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy nie przekraczała tej wartości, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafnie Skarżący wskazuje, że powierzchnia wykonanej przez niego dobudowy do istniejącego budynku nie przekracza 35 m2, jako że ustalono, że jej wymiary wynoszą 11,35 m x 2,20 m, jednakże brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ww. dobudowa stanowi ganek.

Skarżący, podnosząc omawiany zarzut w piśmie uzupełniającym skargę, nie wskazał, jakie desygnaty miałyby decydować, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "gankiem". Skarżący zauważył jedynie, że powierzchnia omawianej zabudowy nie przekracza 35 m2. Uwzględniając tymczasem powszechne rozumienie pojęcia "ganku", w oparciu o definicję językową (słownikową), należy przyjąć, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz na zewnątrz budynku łączący jego pomieszczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn akt II OSK 1244/20; CBOSA). Definicja ta nie przewiduje, aby ganek posiadał np. aneks kuchenny. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się też na funkcję, jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/18; z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2803/18; CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7 p.b.), które polegały na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie. Pomieszczenie to, co należy ponownie podkreślić, pełni funkcję holu wejściowego do budynku, w którym znajdują się pokoje pod wynajem, oraz pomieszczenia kuchennego, jako że znajduje się w nim także aneks kuchenny. Powstała zatem dodatkowa część obiektu budowlanego, która nie pełni jedynie funkcji ochronnej wejścia do budynku.

Nie ulega więc wątpliwości, że zakres wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych nie odpowiada hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2 (przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki). W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia, jak już wyjaśniano powyżej, z rozbudową budynku, a nie budową "ganku".

5.10. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania ani art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych), ani art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. (według którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki). W konsekwencji dokonanej w sprawie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy, wobec realizacji tej rozbudowy bez pozwolenia na budowę, wymaganego na podstawie art. 28 ust. 1 p.b., w niniejszej sprawie nie było zasadne (wbrew stanowisku Skarżącego) prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b p.b., ale wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 p.b. Słusznie więc, jako że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, postanowiono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez Skarżącego i nałożeniu na niego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

5.11. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.