Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 535/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 135, art. 145 par.1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1, art. 188, art. 207 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3, 138 par. 1 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2 i pkt 4, art. 148 par. 2, art. 151 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1380/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1380/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. dalej – p.p.s.a.), w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją; w pkt 2 uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.; w pkt 3 uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r.; w pkt 4 zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. w O. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w O. pozwolenia na rozbudowę stacji magazynowania cukru w cukrowni C. poprzez budowę silosu, estakady, łącznika, budynku technicznego oraz elementów zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] obręb [...] w C.

Następnie wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. wnieśli A. T. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w C.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badając, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony postępowania, należało ocenić, czy planowana inwestycja z uwagi na swoją lokalizację powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawcy. Starosta [...] wywiódł, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki i nie skutkuje uznaniem właścicieli tych działek za stronę postępowania.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej nieuznania Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., w wyżej wymienionej części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji magazynowej i wysyłki cukru białego w Cukrowni C. Podniósł, że co prawda w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] września 2016 r. o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji magazynowej i wysyłki cukru białego w Cukrowni C. Burmistrz C. stwierdza, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko na etapie eksploatacji, ze względu na zastosowane rozwiązania techniczne, będzie minimalne i związane głównie z emisją pyłu cukrowego, hałasu z zainstalowanych wentylatorów, odprowadzaniem ścieków z wód opadowych i roztopowych oraz wytwarzaniem niewielkich ilości odpadów. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powyższego, Starosta bezpodstawnie pominął Wspólnotę Mieszkaniową w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do statusu A. T. jako strony postępowania, organ zwrócił uwagę, że jest ona członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, która reprezentuje jej interes jako właściciela lokalu, oraz że nie wykazała swojego zindywidualizowanego interesu.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę była analizowana pod kątem zgodności z prawem w toku postępowania nieważnościowego i decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Organ odwoławczy wywiódł następnie, że z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził wydanie z naruszenie prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., w części nie uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania. Wojewoda dodał, że tym samym decyzja organu I instancji w części dotyczącej nieuznania A. T. za stronę postępowania została utrzymana w mocy.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Spółka [...] S.A. w O.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wadliwość zaskarżonej decyzji uwidoczniła się na gruncie redakcji jej sentencji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] w część dotyczącej "nie uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w C. jako strony postępowania". Sąd Wojewódzki podkreślił, że sentencja decyzji organu I instancji, do której odnosi się osnowa decyzji zaskarżonej, pozbawiona jest takiej regulacji. Redakcja osnowy zaskarżonej decyzji natomiast sugeruje, że powołana decyzja pierwszej instancji zawierała również rozstrzygnięcie co do ustalenia, że Wspólnocie nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony. Dalsza część tej sentencji wskazuje natomiast, że organ odwoławczy stwierdził wydanie z naruszeniem prawa części decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jest w części dotyczącej nie uznania Wspólnoty jako strony postępowania. Sentencja decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie nie odnosi się zatem do decyzji organu I instancji, przy czym w ocenie Sądu nie można wskazanej wyżej okoliczności ocenić w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa procesowego. Konsekwencją powyższego jest bowiem zaistnienie wątpliwości – niedopuszczalnej zgodnie z powyższymi uwagami - czy organ odwoławczy w istocie rozstrzygnął w przedmiocie sprawy administracyjnej, w której odwołanie od decyzji I instancji wniosła skarżąca Wspólnota. Tymczasem, w stosunku do aktu organu I instancji, decyzja II instancji winna świadczyć o realizacji kompetencji, o których mowa w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Ani adresat decyzji, ani organy działające w sprawie, ani też orzekający Sąd nie jest uprawniony do czynienia domniemań co do rzeczywistej woli organu odwoławczego we wskazanym zakresie, a które to domniemania miałyby sanować stwierdzoną wadę i uzasadniać pozostawienie tak skonstruowanej decyzji w obrocie prawnym.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, zatem wobec wyrażonej w art. 16 § 1 in fine k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, przepisy w tym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania jest zamknięty i zawiera się w dyspozycji art. 151 k.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga, iż przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, tj. zmianę decyzji oraz jej uchylenie, co oczywiście może się odnosić zarówno do całości rozstrzygnięcia decyzji, jak również jej określonej części. Skoro zaś rodzaje rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. są dla organu odwoławczego bezwzględnie wiążące, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji, która zawierałaby sentencję innej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego sentencja kontrolowanej decyzji i jej uzasadnienie wobec treści decyzji zmienianej jest niejasna i błędna i nie odnosi się do treści sentencji decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mając na uwadze powyższe stwierdzenia i wady proceduralne, skutkowały one koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej w znacznym stopniu decyzji administracyjnej i bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do wskazanych w skardze zarzutów materialnoprawnych związanych z kwestią legitymacji do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. zaktualizowało po stronie Sądu wynikający z art. 135 p.p.s.a. obowiązek rozważenia potrzeby zastosowania – w celu usunięcia naruszenia prawa - przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Granice sprawy, której dotyczy skarga w niniejszej sprawie zakreśla przy tym treść rozstrzygnięcia Starosty, którym orzeczono o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrolowana decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego w przepisach art. 145 – 152 k.p.a., a zatem w świetle tych przepisów należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało do tego organu przez dwa podmioty: Wspólnotę Mieszkaniową oraz A. T., która jest członkiem tej Wspólnoty. Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Organ ustala zatem na tym etapie postępowania: - czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie; - czy wnoszący go podmiot powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania; - czy wniosek nie pochodzi od osoby niebędącej w sposób oczywisty stroną postępowania. Spełnienie tych formalnych kryteriów warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, w tym jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia ustawowego terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie zatem przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania w sprawie wznowienia postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia. Niezbędnym warunkiem wznowienia postępowania jest więc zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przytoczony przepis nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Wspomniany zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane, jaki organ wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. W ramach czynności wstępnych organ winien zbadać, czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Bez znaczenia dla oceny zachowania terminu pozostaje, kiedy skarżący utwierdzili się w przekonaniu, że podawana przez nich okoliczność pominięcia strony w postępowaniu zwykłym może stanowić podstawę do wznowienia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego z decyzji organów obu instancji wynika, że uznały one, iż w sprawie został dochowany termin z art. 148 § 2 k.p.a. do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania zarówno z wniosku Wspólnoty jak i A. T. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organów Sąd Wojewódzki uznał, że bezkrytycznie przyjęły one oświadczenie Wspólnoty co do terminu powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza spraw administracyjnych, m.in. protokołu z dnia [...] marca 2018r. ze spotkania Wspólnoty Mieszkaniowej z Burmistrzem i przedstawicielami Spółka, którego przedmiotem była między innymi realizacji rozbudowy silosu, pozwala na przypuszczenie, że Wspólnota Mieszkaniowa już w tej dacie dysponowała informacją o wydaniu pozwolenia na budowę, co stanowiło przyczynę zorganizowania tego spotkania przez Spółkę. Przyznaje to sama Wspólnota Mieszkaniowa w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania, wskazując, że na spotkaniu omawiane były m.in. kwestie rekompensaty dla członków Wspólnoty za znoszenie uciążliwości związanych z rozbudową cukrowni. Jeśliby zatem przyjąć, że Wspólnota Mieszkaniowa o okoliczności powoływanej we wniosku o wznowienie postępowania wiedziała w dacie spotkania, co oznacza, że wiedziała już o niej co najmniej w dniu [...] marca 2018 r., to złożenie wniosku o wznowienie w dniu 15 kwietnia 2018 r. świadczyłoby o przekroczeniu miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co uprawniałoby do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. W takiej sytuacji wznowienie postępowania stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Z kolei A. T. we wniosku z dnia 10 kwietnia 2018 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oświadczyła, że informację o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. powzięła po rozpoczęciu robót budowlanych przez skarżącą Spółkę. Oświadczenie to organ uznał za wystarczające do stwierdzenia zachowania warunków formalnych skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, pomijając jednocześnie kwestię doprecyzowania daty rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia wniosku przez A. T., co jest niezbędne dla uznania, że został zachowany formalny warunek skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. wznowił na wniosek obu wnioskujących podmiotów postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem Sądu organy administracji bezkrytycznie przyjęły oświadczenie Wspólnoty Mieszkaniowej oraz A. T. co do terminu powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechanie poczynienia dokładnych ustaleń co do złożenia podań o wznowienie postępowania w terminie stanowiło uchybienie mające istotne znaczenie procesowe, albowiem w przypadku stwierdzenia przez organ, iż podania o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. od razu winno było dojść do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, co jednak nie miało miejsca.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy winien był poczynić ustalenia co do zachowania terminu złożenia obu podań o wznowienie postępowania i tylko w przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii, był uprawniony do wydania decyzji o treści merytorycznej. W przypadku natomiast uznania, że podanie o wznowienie zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu, organ odwoławczy winien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły merytoryczne rozpoznanie podań o wznowienie postępowania, pomimo braku wyjaśnienia problemu złożenia ich w terminie. Takie działanie organów sprawia, że powstają poważne wątpliwości co do prawidłowości wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przyjmując taką ocenę zaskarżonej decyzji Sąd postanowił skorzystać z uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę w przepisie art. 135 p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co pozwoli na stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie aktu niezgodnego z prawem. Dlatego Sąd uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2018 r. o wznowieniu postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 3 września 2019 r. wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. poprzez ich błędną:

- interpretację polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu odwoławczym od decyzji orzeczonej na skutek wznowienia postępowania, art. 138 k.p.a. nie ma zastosowania, a zatem na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] wydać nie mógł albowiem nie mieści się ona w katalogu decyzji wznowieniowych wymienionych w art. 151 k.p.a. i w konsekwencji bezpodstawnym uznaniu, że wydając zaskarżoną decyzję o takiej treści sentencji, w sposób rażący naruszył przepisy prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

- art. 146 § 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem Sądu;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez co należało stwierdzić jej nieważność podczas gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa;

- art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w C. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z naruszeniem miesięcznego terminu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zrzekł się rozprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ rozwinął zarzuty, przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszaniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Sąd pierwszej instancji takiej rażącej wadliwości upatruje w wydaniu przez organ odwoławczy decyzji, której treść nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć wymienionych enumeratywnie w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że wydanie decyzji takiej treści, która nie mieści się w ww. katalogu, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 lub 2 k.p.a. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują jednak, ażeby przy wydawaniu decyzji organ odwoławczy dopuścił się takiego rażącego naruszenia prawa. Wymaga przypomnienia, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w C. od decyzji Starosty [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Pierwsza z wymienionych decyzji została wydana na skutek wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez 2 podmioty: ww. Wspólnoty Mieszkaniowej oraz A. T. Organ stwierdził, wydając tę decyzję, że osoby te nie mają przymiotu strony, co uzasadniało twierdzenie, że nie została spełniona w stosunku do żadnej z nich przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając argumenty odwołania w zakresie posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i w konsekwencji wydania decyzji bez umożliwienia temu podmiotowi czynnego udziału w postępowaniu, organ uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do Wspólnoty Mieszkaniowej i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł w sprawie co do istoty. Wprawdzie nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji co do tego, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia o treści "nie uznania Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania" (w takim zakresie organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...]), jednakże redakcja decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że intencją organu odwoławczego było uchylenie decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do tego podmiotu (a zatem w zakresie podmiotowym) i wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nawet takie, być może niezbyt precyzyjne określenie zakresu rozstrzygnięcia, nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu i zakresu orzekania przez organ odwoławczy. Tym samym, odmiennie niż uczynił to Sąd wojewódzki, nie można zarzucić organowi odwoławczemu rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, że dla stwierdzenia, że doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów, niezbędne jest zaistnienie 3 przesłanek, w tym przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa. Motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwalają natomiast stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się takiej oczywistości, skoro wskazuje jedynie na wątpliwości co do intencji organu odwoławczego.

Nie można również przyjąć, aby organ odwoławczy w sposób rażąco wadliwy, po uchyleniu w części decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. z naruszeniem prawa. Wprawdzie, jak wynika z treści art. 151 § 2 k.p.a., wydając decyzję w oparciu o ten przepis organ administracji powinien dodatkowo wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, jednak brak takiego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji nie uzasadnia twierdzenia o rażącym naruszeniu art. 151 § 2 k.p.a., o ile w motywach podane zostaną przyczyny przyjętego stanowiska. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym zatem uzasadnione są zarzuty naruszenia tych przepisów, które odnoszą się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku, a zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wskazanych w tym przepisie (nie została wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 148 § 2 k.p.a., co zostanie jednak omówione w dalszej części rozważań.

Podzielając argumenty skargi kasacyjnej w omówionej wyżej części Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co obligowało Sąd odwoławczy do rozpoznania skargi [...] S.A.

Wobec powyższego, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Trafnie przypomniał Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu wznowieniowym. Dla zainicjowania takiego postępowanie nie wystarczy złożenie wniosku przez podmiot do tego legitymowany. Co do zasady postępowanie zakończone ostateczną decyzją może być wznowione, o ile zaistnieje któraś z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 lub 145a lub 145b k.p.a. Postępowanie takie może być wszczęte z urzędu albo na wniosek, za wyjątkiem przesłanki określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak jak w niniejszej sprawie), kiedy to wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek. Niezbędnym warunkiem uprawniającym do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. jest zachowanie terminu do złożenia wniosku określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Słusznie również wskazano, że skoro ewentualne uchylenie decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, to wydanie takiego rozstrzygnięcia na skutek wniosku złożonego po upływie 1 miesięcznego terminu stanowić będzie rażące naruszenie art. 151 § 1 lub 2 k.p.a. A zatem zadaniem organu administracji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest m.in. zbadanie, czy wniosek taki został złożony w ustawowym terminie. Negatywna weryfikacja powyższego powinna skutkować odmową wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. lub jego umorzeniem w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli organ przedwcześnie postępowanie takie wznowił. Ta kwestia, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie została należycie wyjaśniona przez organy administracji, które przyjęły za prawdziwe twierdzenia K. S. i B. P. reprezentujących Wspólnotę Mieszkaniową, że o decyzji dowiedziały się 20 marca 2018 r. Po analizie akt sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji nie wziął pod uwagę protokołu ze spotkania Wspólnoty Mieszkaniowej z Burmistrzem oraz przedstawicielami inwestora - [...] S.A. w O. z dnia [...] marca 2018 r., którego przedmiotem były m.in. rekompensaty dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej za uciążliwości związane z rozbudową cukrowni. Uchybienie to ma o tyle kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że stwierdzenie, iż w dacie spotkania Wspólnota miała wiedzę o decyzji (nawet jeśli nie znała jej treści) musiałoby skutkować uznaniem, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. A zatem słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest uzasadniony, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie ww. okoliczności przy uwzględnieniu zapisów zawartych w protokole z dnia [...] marca 2018 r., w tym m.in. oświadczenia P. P. - przedstawiciela inwestora, że "dopiero obecnie po uzyskaniu pozwolenia na budowę silosu rozpoczną się właściwe prace i o tym rozpoczęciu cukrownia chce dziś, zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, poinformować Wspólnotę." Powyższe oświadczenie nie przesądza jednoznacznie o tym, że to w tej dacie, najpóźniej, Wspólnota posiadła wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r., gdyż jak twierdzi organ administracji, co do rozbudowy silosu toczyło się wiele postępowań, nie tylko przed organami architektoniczno - budowlanymi, co tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że omawiana kwestia wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ.

Jedynie na marginesie Sąd natomiast wskazuje, iż pomimo, że wskazaną wadą dotknięte są decyzje obu instancji, to na tym etapie postępowania nie ma możliwości zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia z dnia [...] maja 2018 o wznowieniu postępowania (jak uczynił to Sąd pierwszej instancji). Zgodnie z treścią art. 134 § 2 k.p.a., Sąd nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Skarga została złożona przez Spółkę [...] S.A., która domagała się stwierdzenia, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony. A zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] (I instancji), która odmawiała uznania, że Wspólnocie taki przymiot przysługuje (nawet, jeśli ocena taka była błędna) stanowiłoby naruszenie przez Sąd zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Niezależnie natomiast od wskazanej wady zaskarżonej decyzji, co obecnie ma drugorzędne znaczenie, ale co będzie musiało zostać uwzględnione w przypadku ustalenia, że Wspólnota Mieszkaniowa zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazać należy, że uszło uwadze organu odwoławczego, że odwołanie w niniejszej sprawie zostało złożone jedynie przez Wspólnotę Mieszkaniowa [...] w C. Tym samym organ odwoławczy nie był uprawniony do dokonywania jakichkolwiek ocen dotyczących zarówno przymiotu strony jak i ewentualnie terminu złożenia wniosku przez A. T. Decyzja Starosty [...] w tym podmiotowym zakresie stała się ostateczna wobec niewniesienia w tej części odwołania przez uprawniony podmiot.

Konkludując, zaskarżona decyzja zawiera wskazane wyżej wady, które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczym związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Jego obowiązkiem będzie, zatem ustalenie w jakiej dacie Wspólnota Mieszkaniowa dowiedziała się o decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i czy w związku z tym został przez nią zachowany 1 miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postepowania. Stwierdzenie uchybienia temu terminowi winno skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji. Ustalenie natomiast, że termin ten został zachowany będzie obligowało organ odwoławczy do wyjaśnienia czy spełniona została przesłanka określona w art. 146 § 2 k.pa., to jest czy przy czynnym udziale Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zapadłaby decyzja tej samej treści. Organ nie może przy ocenie powyższego poprzestać na stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] marca 2018 r. była przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Uszło bowiem jego uwadze, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek zbadać, czy nie została spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Niestwierdzenie wadliwości w takim zakresie nie jest równoznaczne z uznaniem, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja tej samej treści (art. 146 § 2 k.p.a.). Innymi słowy organ w takim postępowaniu zobligowany jest ocenić prawidłowość decyzji z punktu widzenia "zwykłych", a nie kwalifikowanych naruszeń.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 207 pkt 2 tej ustawy albowiem Sąd uznał, że wobec wyniku sprawy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów zarówno postępowania kasacyjnego jak i sądowego.