Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 232/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. oraz D. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 28 czerwca 2005 r. nr XXXIV/324/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. W., E. K. i D. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy nr [[...]] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż., sektor B.

Z treści skargi oraz z przedłożonej przez Radę dokumentacji planistycznej wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą sądowoadministracyjną:

W. W. jest właścicielką działki nr [[...]] o powierzchni 900 m2 do której między innymi odnoszą się postanowienia zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem, który pełni funkcję baru małej gastronomii. Został on wzniesiony przez E. K. na podstawie decyzji Starosty z 6 stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta dotyczyła tymczasowego budynku wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacją sanitarną. Stosownie do art. 36 Prawa budowlanego w jej treści określono czas użytkowania tymczasowego obiektu oraz termin jego rozbiórki - do 31 grudnia 2008 r. Opisaną decyzję poprzedziła decyzja Wójta Gminy z 21 października 2004 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie baru małej gastronomii. Jej ustalenia dopuszczały wzniesienie budynku parterowego (z dopuszczeniem poddasza nieużytkowego) bez podpiwniczenia o łącznej powierzchni zabudowy nie przekraczającej 15 % powierzchni działki. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji stwierdzono, że teren, w którym znajduje się działka porośnięty jest drzewami iglastymi, działki w sąsiedztwie (z lewej i prawej strony) zabudowane są niewielkimi drewnianymi domkami o funkcji turystyczno – letniskowej; stwierdzono także, iż w sąsiedztwie nie występuje żadne regularne uporządkowanie zabudowy, w którym występowałaby charakterystyczna elewacja frontowa, linia zabudowy lub dominujący kierunek kalenicy. Umową z 1 sierpnia 2003 r. W. W. wydzierżawiła E. K. część działki nr [[...]] o powierzchni 150 m2 pod budowę w/w pawilonu drewnianego nie związanego z gruntem przeznaczonego na działalność gospodarczą z zakresu małej gastronomii na okres pięciu lat tj. od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. Następnie aneksem z 29 lipca 2008 r. strony przedłużyły umowę do dnia 31 grudnia 2018 r. W aneksie m. in. zwiększono powierzchnię dzierżawy do 500 m2. Wzniesiony na podstawie wyżej opisanego pozwolenia na budowę przez E. K. obiekt nie został rozebrany do chwili obecnej. Pełni on nadal funkcję pawilonu gastronomicznego. Działalność w nim prowadzi D. K., której umową z 15 marca 2009 r. dzierżawca E. K. użyczył bezpłatnie obiekt.

Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor B została zainicjowana uchwałą Rady Gminy z 25 kwietnia 2003 r.

Pismem z dnia 9 września 2003 r. W. W. zgłosiła wniosek do projektu planu. Skarżąca wniosła o uwzględnienie w odniesieniu do jej działki [[...]] "lokalizacji obiektu drewnianego przeznaczonego na bar gastronomiczny w części zachodniej działki".

W uchwalonym z powołaniem na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż., sektor B przyjęto podział terenów znajdujących się w granicach opracowania na tzw. tereny elementarne dla których sformułowano ustalenia szczegółowe. W granicach terenów elementarnych wyznaczono liniami wewnętrznych podziałów tereny wydzieleń wewnętrznych, dla których określono szczególne przeznaczenie terenu lub szczególne zasady zagospodarowania (§3 uchwały). Działka nr [[...]] objęta jest ustaleniami planu. Położona jest ona na terenie elementarnym oznaczonym [[...]] w granicach jego wydzielenia wewnętrznego 1.5 UK. W § 25 zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [[...]] przyjęto jako podstawowe przeznaczenie terenu – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi. Określono, że lokalizację funkcji usługowych dopuszcza się wyłącznie na terenach oznaczonym jako wydzielenia wewnętrzne 1.5 U. Przyjęto minimalną powierzchnię nowych działek na 2000 m2 i maksymalną powierzchnię zabudowy do 100 m2, a maksymalny wskaźnik zainwestowania dla każdej działki budowlanej na 15 %. Wskazano, że obowiązuje zachowanie leśnego krajobrazu terenu. W ustępie 4 punkcie 2 paragrafu 25 uchwały określono, że na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego jako wydzielenia wewnętrzne 1.5 U dopuszcza się lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych o funkcjach usługowych o powierzchni zabudowy do 15 m2. Określono też, że po upływie terminu lokalizacyjnego tymczasowego obiektu budowlanego obowiązuje jego likwidacja. Jak wynika z rysunku planu oraz § 43 tekstu planu część działki [[...]] została przeznaczona pod ulicę (drogę powiatową [[...]]). Z informacji z rejestru gruntów wynika, iż skarżąca W. W. jest właścicielką również i innej działki znajdującej się w granicach planu tj. działki [[...]]. Zgodnie z rysunkiem planu działka ta znajduje się na terenie elementarnym [[...]].

Pismem z 18 sierpnia 2010 r. W. W. zwróciła się do Wójta Gminy o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 28 czerwca 2005 r. poprzez dopuszczenie na terenie oznaczonym jako wydzielenie wewnętrzne 1.5 U lokalizacji obiektu budowlanego o funkcji usługowej o powierzchni zabudowy do 500 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt poinformował o wpisaniu go do rejestru wniosków dotyczących zmiany planu stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie pismem z 4 października 2010 r., które wpłynęło do organu 11 października 2011 r. skarżący – W. W., E. K. i D. K. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 28 czerwca 2005 r. W wezwaniu tym zawarli wniosek o zmianę planu w zakresie § 25 ust. 4 pkt 2 i dopuszczenie na terenie działki [[...]] możliwości jej zabudowy obiektem budowlanym o funkcji usługowej o powierzchni zabudowy do 500 m2. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej W. W. powołano się w wezwaniu na konstytucyjną ochronę prawa własności. Stwierdzono, iż kwestionowany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza istotę prawa własności. Wyjaśniono: "Na atrakcyjnej, nadmorskiej działce o powierzchni 900 m2 dopuszcza się bowiem lokalizację jedynie tymczasowych obiektów budowlanych o funkcjach usługowych. Obiekty te nie mogą przy tym przekraczać powierzchni zabudowy do 15 m2". Dalej stwierdzono: "Takie ograniczenie nie jest przy tym uzasadnione bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym lub też ochroną środowiska, zdrowia czy moralności publicznej. Ograniczenia takiego nie uzasadniają również wolności i prawa innych osób. Podkreślono, że władztwo planistyczne gminy nie korzysta z "domniemania swobody", jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności prawa własności i każde wyznaczenie w planie dodatkowych granic prawa własności musi być szczegółowo uzasadnione. Odwołano się do wyroków sądów administracyjnych: WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 564/08 i NSA w sprawie II OSK 1510/08. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącego E. K. powołano się na opisaną wyżej umowę dzierżawy przedłużoną aneksem z 29 lipca 2008 r. do końca 2018 roku oraz zawartą umowę użyczenia z D. K. Wskazano, iż kwestionowany zapis planu pozbawia skarżącego możliwości wywiązania się z zawartej umowy użyczenia, przez co w sposób ujemny wpływa na jego prawa i obowiązki. Zaznaczono, że zgodnie z wyrokiem NSA z 10 maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 522/10 nie tylko właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty, ale również dzierżawca nieruchomości może, w zależności od konkretnych okoliczności, mieć interes prawny w zaskarżeniu do sądu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na naruszenie interesu prawnego skarżącej D. K. powołano się na fakt korzystania przez nią z "części przedmiotowej nieruchomości" na podstawie umowy użyczenia w celu prowadzenia działalności gospodarczej (lokalu gastronomicznego). Podkreślono, że skarżąca do chwili obecnej na omawianej nieruchomości prowadzi lokal gastronomiczny, którego powierzchnia przekracza dopuszczalną wielkość zabudowy określoną miejscowym planem (zabudowa obejmuje powierzchnię do 500 m2). Stwierdzono, iż § 25 ust. 4 pkt 2 planu ogranicza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej. Powołano się na art. 22, 31 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20 sierpnia 1992 r. w sprawie K 4/92 oraz wyrok NSA z 31 marca 2009 r. w sprawie II OSK 430/08 w którym stwierdzono, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wyżej opisane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z ustaleń sądu wynika, że skarga w sprawie została wniesiona w dniu 4 listopada 2010 r. (vide: kserokopia skargi z datą wpływu i pismo organu k. 19 i 20 akt). W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 25 ust. 4 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż., sektor B. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w opisanym wyżej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano na zawarte między skarżącymi umowy cywilnoprawne (dzierżawy i użyczenia). Dodatkowo odwołano się do wydanej w 2004 roku decyzji o warunkach zabudowy dla działki [[...]] akcentując, iż zawierała ona "nieporównanie korzystniejsze warunki architektoniczno-budowlane" niż kwestionowany zapis planu. Wywodzono, iż § 25 ust. 4 pkt 2 planu narusza art. 2 w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 7 i 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w odniesieniu do skarżącej W. W. oraz o jej odrzucenie w stosunku do pozostałych skarżących. Powodem odrzucenia skargi E. i D. K. powinien być zdaniem organu brak ich legitymacji do zaskarżenia uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że działka nr [[...]] w D. leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu i zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody obowiązuje na tym terenie zachowanie leśnego krajobrazu terenu. Ustalenie takiej funkcji przez Gminę w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. znajduje przede wszystkim uzasadnienie faktyczne w okolicznościach, iż przedmiotowa działka położona jest w granicach kompleksów leśnych poddanych kwalifikowanej ochronie. Okoliczność ta była wskazywana w trakcie dyskusji publicznych nad projektem planu. Wbrew twierdzeniu W. W. wniosek złożony przez nią o uwzględnienie w projekcie planu lokalizacji obiektu drewnianego na jej działce został uwzględniony w obecnie przez nią kwestionowanym zapisie planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa i uprawnień wynikających z nieprzestrzegania przez organ przepisu art.2 w zw. z art.64 ust.3 , art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 7 i 8 Kpa., wpływającego ujemnie na prawa i obowiązki skarżących, organ wskazał, że została spełniona przesłanka ograniczenia korzystania z prawa własności. Ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności. Własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie również gwarantowanej w ustawie zasadniczej , jednak ochrona ta musi ustąpić innym wartościom np. interesom publicznym, a w szczególności wymaganiom ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych. Ustawodawca nakazuje bowiem w planowaniu przestrzennym konieczność uwzględnienia przez radę gminy wszystkich warunków określonych w art.1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadzi do konieczności dokonywania wyboru, którym z warunków przyznać pierwszeństwo na podstawie oceny stanu faktycznego i prawnego. Podejmując uchwałę w części zakwestionowaną przez skarżących, Rada Gminy nie naruszyła prawa.

Uprawnienia rady gminy zwane władztwem planistycznym, mając na uwadze dotychczasowe przeznaczenie i sytuację prawną działki, dawały gminie prawo do spornego w sprawie przeznaczenia gruntów i gmina prawa tego ani nie nadużyła ani nie złamała.

Za pozbawiony podstaw prawnych organ uznał zarzut, iż w rezultacie nie przestrzegania przez organ art.2 w zw. z art.64 ust.3 , art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 7 i 8 Kpa., skarżąca nie jest w stanie wywiązać się z praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy i umowy użyczenia, oraz że w rezultacie tych działań gminy prowadzi ona lokal gastronomiczny o pow. 500m2 tj o powierzchni przekraczającej dopuszczalną powierzchni zabudowy ( 15 m2). Organ podkreślił, że W. W., właścicielka przedmiotowej działki, w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu małej gastronomii przez dzierżawcę – E. K., zawarła umowę dzierżawy z terminem do 31 grudnia 2008r. Posiadała też świadomość, że przedłużając z nim umowę dzierżawy na następne lata czynią to na własną odpowiedzialność i ryzyko. Rozbudowując lokal robiła to nielegalnie, mając tego pełną świadomość. Przerzucanie odpowiedzialności na Gminę za własne działania stanowi w ocenie organu jawną próbę manipulowania faktami i wprowadzenia Sądu w błąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach.

W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie d sądu administracyjnego. Przepis ten jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 3 § 3 p.p.s.a.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy nr [[...]] z 28 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż., sektor B jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5 w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.a.)

Z akt sprawy wynika, że skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto skarga wpłynęła do sądu za pośrednictwem organu w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, iż zakres zaskarżenia uchwały pokrywa się z żądaniem usunięcia naruszenia prawa wskazanym w wezwaniu. Zarówno wezwanie, jak i skarga kwestionują zapis § 25 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu skarżący-E. K. i D. K. nie są legitymowani do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu, która ustala przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [[...]]. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący E. K. dzierżawi od W. W. część działki gruntu na którym usytuowany jest drewniany pawilon o charakterze tymczasowym, wzniesiony przez dzierżawcę i stanowiący jego własność (vide: umowy dzierżawy i użyczenia załączone do skargi). Z kolei D. K. nieodpłatnie użytkuje pawilon stanowiący własność jej męża, co jednoznacznie wynika z punktu 1 umowy użyczenia z 15 marca 2008 r. Zdaniem Sądu ani fakt dzierżawy gruntu, ani fakt usytuowania na nim obiektu (stanowiącego odrębną własność dzierżawcy), ani też fakt jego użytkowania i wykorzystywania na cele prowadzonej działalności gospodarczej nie uprawniają w/w skarżących do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu. Oczywiście Sąd dostrzega fakt, iż kwestionowane postanowienie zaskarżonej uchwały może mieć wpływ na stosunki cywilnoprawne łączące skarżących. Okoliczność ta jednak nie kreuje interesu prawnego w/w skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.a.. Fakt, iż zaskarżona uchwała ma lub też może mieć jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżącego jako dzierżawcy gruntu i właściciela pawilonu oraz na sytuację prawną skarżącej jako użytkowniczki tego pawilonu nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego. Oznacza to, że w systemie prawa musi istnieć przepis, który danemu podmiotowi gwarantuje określoną korzyść i uprawnienie, bądź nakłada na niego obowiązek w pewnych określonych okolicznościach faktycznych. Nie bez powodu w literaturze przedmiotu interes prawny określa się przymiotnikami "indywidualny", "własny", "konkretny". Oznacza to bowiem, że nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet wówczas gdy z tym innym podmiotem strona pozostaje w związku o charakterze nie tylko faktycznym, ale również prawnym wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej. Oczywiście interes prawny podlega badaniu w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona jest uchwała organu gminy, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym ( erga omnes ). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego ( prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ), co oznacza że jest "prawnym". Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić ( nie jest zatem prawnie chroniony ). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu ( właściciela nieruchomości ). Reasumując ani dzierżawca nieruchomości, ani jej użytkownik nie są legitymowani do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie można przyjąć, że plan narusza ich interesy prawne. Owszem ustalenia planu mogą oddziaływać na stosunki prawne łączące wzajemnie dzierżawcę, użytkownika i właściciela, ale są to kwestie odnoszące się do zawartych umów i podlegające jej uregulowaniom. Nie bez powodu prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego ( inter parens ) w przeciwieństwie do praw bezwzględnych czyli skutecznych względem wszystkich ( erga omnes ). Trudno nawet przyjąć, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie ( na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania ). Pomijając ujawniającą się niekiedy w czasie obowiązywania umowy dzierżawy sprzeczność interesów właściciela nieruchomości i dzierżawcy nie sposób uznać, że rozstrzyganie o przyjętym przez organ sposobie przeznaczenia i zagospodarowania danej nieruchomości mogłoby następować z pominięciem jej właściciela, gdyż w rzeczywistości taki właśnie byłby skutek przyznania dzierżawcy uprawnienia do kwestionowania planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma żadnych przeszkód, aby w celu ochrony interesów faktycznych wynikających z zawartych umów cywilnoprawnych sądową kontrolę planu inicjował właściciel nieruchomości. Na zakończenie tej części rozważań dotyczącej legitymacji skarżących do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba wskazać, że dokonana przez Sąd na potrzeby niniejszej sprawy analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do omawianego zagadnienia potwierdza powyższe stanowisko. Konsekwentnie sądy administracyjne przyjmują, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 521/05 oraz z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie II SA/Gd 706/07, postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawach II SA/Gd 506/07 i 914/08, postanowienie NSA z 9 maja 2008 r. w sprawie II OZ 416/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Wr 158/06, wyrok NSA z 10 marca 2008r. w sprawie II OSK 1468/07, wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 637/07 oraz wyrok NSA z 26 września 2008 r. o sygn. akt II OSK 312/08 - wszystkie dostępne w internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl ). Przywołany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze wyrok NSA z 10 maja 2010 r. w sprawie II OSK 522/10 (Lex nr 597664)– zdaniem sądu- nie świadczy ani o zmianie dotychczasowego orzecznictwa, ani o istnieniu jakichkolwiek rozbieżności w tym zakresie. W opublikowanej tezie tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego. W warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Sądu przywołanie wskazanego wyroku na potrzeby rozpatrzenia niniejszej sprawy nie jest trafne. W sprawie, której dotyczył cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżącym był przedsiębiorca telekomunikacyjny, prowadzący działalność na podstawie zezwolenia telekomunikacyjnego i obowiązany stosownie do przepisów prawa telekomunikacyjnego (jako tzw. operator) do zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego. Kwestionowany w tej sprawie zapis miejscowego planu wprowadzał natomiast na terenie objętym planem całkowity zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych, a także rozbudowy już istniejących. Interes prawny w tej sprawie został wywiedziony nie tyle z umowy dzierżawy łączącej operatora z gminą uchwalającą plan, ale przede wszystkim z przepisów prawa telekomunikacyjnego nakładającego na skarżące przedsiębiorstwo obowiązek zapewnienia powszechnego dostępu do sieci telekomunikacyjnej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010 r. w sprawie II SA/Go 476/10 dostępny w bazie Lex pod nr 706654 wydany w następstwie uchylającego wyroku NSA w sprawie II OSK 522/10 cytowanego w skardze). Zatem stan faktyczny był całkowicie odmienny od okoliczności, jakie występują w niniejszej sprawie. Fakt, iż skarżąca D. K., która użytkuje pawilon stanowiący własność dzierżawcy usytuowany na nieruchomości objętej planem jest przedsiębiorcą nie ma znaczenia w sprawie. W tym przypadku nie ma przepisu prawa materialnego nakładającego na skarżącą określone obowiązki, bądź przyznającego jej pewne uprawnienia, który mógłby stanowić podstawę jej interesu prawnego w zaskarżeniu planu. Kwestia możliwości dalszego prowadzenia baru na nieruchomości objętej planem to wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny.

Reasumując – brak legitymacji skarżących E. K. i D. K. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skutkował oddaleniem ich skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona uchwała podlegała sądowej kontroli pod kątem zgodności z prawem na skutek skargi wniesionej przez W. W. - właścicielkę działki nr [[...]]. Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, iż obie strony sporu odwoływały się do pojęcia "władztwa planistycznego". Gmina twierdziła, że w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była uprawniona do określenia sposobu zagospodarowania działki nr [[...]] w sposób wskazany w zapisie § 25 ust. 4 pkt 2. Z kolei skarżąca zarzuciła, że przyjmując takie uregulowanie w odniesieniu do jej nieruchomości gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa naruszając konstytucyjnie chronione prawo własności. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części powoduje albo naruszenie zasad sporządzania planu, albo istotne naruszenie trybu jego sporządzania, bądź naruszenie właściwości organów. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie zarzucała naruszenia trybu procedowania, ani właściwości organów. Sądowa kontrola dokonana w oparciu o przedstawioną dokumentację planistyczną nie wykazała w tym przedmiocie uchybień. Pozostaje zatem ocena czy gmina określając przeznaczenie działki skarżącej jako teren wydzielenia wewnętrznego 1.5 U z możliwością usytuowania na nim jedynie tymczasowego obiektu budowlanego o niewielkiej powierzchni do 15 m2 uczyniła to z naruszeniem przepisów prawa, przy czym za naruszenie prawa należy także uznać przyjęcie przez gminę takich rozwiązań planistycznych, które są dowolne, nie uzasadnione w okolicznościach danej sprawy. Plan miejscowy to akt, który ze swej istoty ogranicza prawo własności, a zatem jakakolwiek ingerencja organu w wykonywanie prawa własności nawet tak jak w tym przypadku dopuszczona ustawowo (ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) musi być konieczna i celowa. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie przyjęty w planie zapis odnoszący się do działki skarżącej zawarty w § 25 ust. 4 pkt 2, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza istoty prawa własności i pozostaje w zgodzie z prawem, w szczególności nie narusza przepisów Konstytucji jak twierdzi skarżąca. Nic też nie wskazuje, aby przyjmując kwestionowane rozwiązanie Rada nadużyła swoich kompetencji i przekroczyła granice władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że jak wynika z treści uchwały oraz dokumentacji planistycznej obszar objęty planem położony jest na terenie [[...]] Parku Krajobrazowego w obrębie historycznego układu przestrzennego wsi letniskowej D. Właśnie walory krajobrazowe i przyrodnicze decydowały o ograniczeniach związanych z dalszą zabudową terenów. W postanowieniu Zarządu Województwa opiniującym projekt miejscowego planu wskazywano mi. in: "Tereny objęte planami położone są w przymorskim-północnym korytarzu ekologicznym o randze ponadregionalnej, mającym duże znaczenie przyrodnicze dla ochrony i funkcjonowania środowiska – w tym na obszarach objętych ochroną prawną, na gruntach organogenicznych i leśnych o płytkim poziomie zalegania wód podziemnych. Na tych terenach należałoby ograniczyć inwestowanie do przypadków koniecznych. Można by uznać za potrzebne stworzenie warunków do szybkiego uporządkowania istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest natomiast właściwe stwarzanie warunków do zwiększonego inwestowania na nowych terenach." Z kolei w piśmie Wójta Gminy z 16 grudnia 2004 r. skierowanym do Zarządu Województwa wyjaśniano: "Wprowadzenie do projektów planów miejscowych właściwych zapisów chroniących walory miejscowości podyktowane było także: 1. położeniem D. w granicach [[...]] Parku Krajobrazowego, gdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na podstawie której projekty planów sporządzano) chronione są nie tylko walory środowiska przyrodniczego, ale także walory historyczne, kulturowe i krajobrazowe co znalazło swe odzwierciedlenie w szczególności dla planu miejscowego dla sektora B. Wymienione w postanowieniu Zarządu Województwa tereny oznaczone: [[...]]\, [[...]], [[...]], [[...]] (...) stanowią historyczne obszary lokalizacji zabudowy letniskowej w części zachodniej miejscowości stanowiącej historyczną wieś letniskową oraz lokalizacji zabudowy wiejskiej w części wschodniej stanowiącej historyczną wieś rybacką, których tradycja sięga XV w". Z dokumentacji planistycznej wynika, iż celem planu było uporządkowanie zagospodarowania przestrzeni i zapobiegnięcie powstawaniu zabudowy niekontrolowanej i chaotycznej. W treści planu w jego ustaleniach ogólnych (obowiązujących na całym obszarze planu) przyjęto: "Na terenach elementarnych, dla których jako podstawowe przeznaczenie terenu określono MN, a w granicach których ustalenia szczegółowe dopuszczają lokalizację funkcji usługowych wyklucza się lokalizację barów, piwiarni, salonów gier, dyskotek oraz podobnych funkcji usługowych, które powodować mogą pogorszenie warunków zamieszkania i wypoczynku dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na tych terenach". Na całym też obszarze planu wykluczono "lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych o funkcjach usługowych o powierzchni zabudowy powyżej 15 m2 na okres do 120 dni oraz lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych o funkcjach usługowych o powierzchni zabudowy do 15 m2 na okres ponad 120 dni" (vide: § 7 ust. 1pkt 5 i ust. 4 pkt 3 i 4 uchwały). Przyjęto zgodnie zresztą ze wskazaniami Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako priorytet zachowanie leśnego charakteru krajobrazu. Reasumując, możliwość zabudowy działki skarżącej obiektem usługowym o charakterze stałym i o powierzchni zabudowy powyżej 15 m2 (skarżąca w wezwaniu domagała się umożliwienia jej zabudowy obiektem o pow. do 500 m2) sprzeciwiałaby się przyjętym przez radę ograniczeniom w zagospodarowaniu terenu ustalonym w odniesieniu do całego obszaru objętego planem. Ograniczenia te z kolei wprowadzone zostały z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu oraz jego leśny charakter. Jak wynika z rysunku planu znajdującego się w dokumentacji planistycznej działka nr [[...]] położona jest bezpośrednio przy drodze [[...]] pomiędzy ulicą, a terenem obejmującym większe zabudowane działki przeznaczone pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Jej usytuowanie uzasadniało wydzielenie jej z terenu elementarnego jako teren wydzielenia wewnętrznego 1.5U. Stosownie do ustaleń szczegółowych funkcję usługową dla tego terenu dopuszczono wyłącznie na tym obszarze wydzielenia wewnętrznego. Analiza treści całości uchwały nie wskazuje, aby w stosunku do działki skarżącej podjęto ustalenia dowolne, arbitralne i niecelowe. Wręcz przeciwnie przyjęty sposób zagospodarowania dla działki [[...]] koresponduje z innymi postanowieniami planu. Leśny krajobraz działki skarżącej i otoczenia dodatkowo potwierdza dokumentacja zdjęciowa dołączona na rozprawie. Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej o korzystniejszych warunkach zabudowy dla działki [[...]] przyjętych w wydanej przed uchwaleniem planu decyzji o warunkach zabudowy nie świadczą o wadliwości zapisu § 25 ust. 4 pkt 2 uchwały. Decyzja o warunkach zabudowy i plan zagospodarowania przestrzennego to dwa różne akty. Rada nie miała powodu do kierowania się ustaleniami przyjętymi w wydanej decyzji. Należy zauważyć, że na podstawie tej decyzji zostało inwestorowi udzielone pozwolenie na budowę obiektu budowlanego tymczasowego z określonym terminem rozbiórki. Twierdzenia skarżących, iż ich zamiarem przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę nie była inwestycja o charakterze tymczasowym, lecz stałym i złożone na tą okoliczność na rozprawie dokumenty (postanowienia uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy) nie miały znaczenia w sprawie.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w imieniu W. W. i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.