Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1599/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 zd. 2, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 78e ust. 2-4
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 277/14 w sprawie ze skargi Fundacji B. we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku Fundacji B. we W. z dnia [...] października 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz Fundacji B. we W. kwotę 737 zł (słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, IV SAB/Wr 277/14, oddalił skargę Fundacji B. we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku strony skarżącej z 3 października 2014 r. stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także u.d.i.p. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy spełniony został zakres przedmiotowy stosowania u.d.i.p., a więc czy żądane przez skarżącą Fundację informacje w postaci kserokopii lub skanów wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w 2014 r., są informacjami publicznymi. Skoro bowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu, to ustalenie czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Zatem na tle powołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13, LEX 1375651).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w powołanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością. Określa w sposób szczególny, tak jak to wyżej wskazano, zarówno procedurę i formę prawną udzielenia informacji publicznej oraz odmowy jej udzielenia, jak i organy zobowiązane w tym zakresie.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wśród których wymienia m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., Okręgowa Rada Adwokacka, jako organ samorządu zawodowego zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej.

Katalog natomiast podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, określa art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Używając pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje obywatelskie uprawnienie zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP stanowiąc, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest skarżąca Fundacja. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy ustawy, pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Co prawda art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zatem w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Ponieważ przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, oceny tej dokonuje się indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. Pomocnym pozostaje zatem odwołanie się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić z całą stanowczością, że omawiana ustawa nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji. Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, cbois.nsa.gov.pl). Informacją publiczną nie jest więc informacja abstrakcyjna dotycząca sfery ocen czy przypuszczeń, a także przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. W dotychczasowym orzecznictwie (na które także powołuje się skarżąca) i przeważających poglądach doktryny dominuje tzw. model szerokiego ujęcia sprawy publicznej, który sprowadza się do przyjęcia, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu publicznego jest informacją publiczną. Nie można jednak stracić z pola widzenia tych form aktywności podmiotów zobowiązanych, które nie mają związku z bezpośrednią aktywnością władzy publicznej. Jak bowiem wyraźnie wynika z treści art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, w przypadku samorządów gospodarczych i zawodowych (w sprawie chodzi o informację będącą w posiadaniu ORA) a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, sprawą publiczną rozumianą jako źródło informacji publicznej będzie działalność takiego podmiotu, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zdań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (por. rozważania M.Bernaczyk: "Obowiązek bezwnioskowego udzielania informacji publicznej", Warszawa 2008, s 114-116). Powyższe potwierdza także dyrektywa interpretacyjna wyrażona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r. (K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5).

W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił także uwagę na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30; Dz.U.2006/49/358), w którym mimo, że w istocie Trybunał opowiedział się za prymatem prawa do informacji publicznej nad ochroną prywatności osoby publicznej, to przy okazji określił ramy tego prawa wskazując, że informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Wskazał, że muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 marca 2013 r., II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12 podkreślił, że w istocie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Zauważył jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był już pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, niepubl.).

Procesowi podejmowania decyzji rozumianym szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa". Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014, s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu rzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają procesy decyzyjne. Ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w zakresie, w jakim uznaje ona, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wnioskowane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii bądź skanów uzasadnień wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego w zakresie prawa gospodarczego stanowią bowiem swoisty substrat działań podejmowanych przez komisję egzaminacyjną, których efektem jest uchwała o wyniku egzaminu adwokackiego. Informacja ta, tak jak podnosi strona skarżąca w skardze, w istocie stanowiąca załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego, nie ma jednak zdaniem Sądu, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, waloru informacji publicznej. Wbrew bowiem temu, co wywodzi strona skarżąca w swoich pismach procesowych, ocena cząstkowa z egzaminu adwokackiego zawiera tylko, biorąc pod uwagę ściśle określone kryteria takie jak np. język pracy, czy jej estetyka, opis i ocenę wiedzy zdającego z określonej dziedziny prawa, dokonane przez sprawdzającego członka komisji egzaminacyjnej. W sensie użytecznym nie jest informacją co do faktu. Jest tylko składową informacji dotyczącej poziomu wiedzy zdającego. Nadto informacja ta dotyczy w istocie jego prywatnej sfery. Przedstawia bowiem w sposób subiektywny, z punktu widzenia danego egzaminatora, stan wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa. Nie dotyczy zatem sfery publicznej.

Sąd I instancji podkreślił również, że komisja powołana do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w ramach samorządów zawodowych. Nadto na mocy art. 78 g ust. 2 ustawy pr. adw. w zw. z art. 39 pkt 2 tej ustawy, okręgowa rada adwokacka jako jeden z organów izby adwokackiej została obarczona obowiązkami związanymi z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, w tym przyjęciem od przewodniczącego komisji dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem. Jest zatem dysponentem wnioskowanych informacji. W ocenie Sądu I instancji, nie znaczy to jednak, przy uwzględnieniu wyżej omówionych regulacji rangi zarówno konstytucyjnej, jak i ustawowej (u.i.d.p.) oraz wskazanych kierunków interpretacyjnych, że treść wszystkich dokumentów wytworzonych w tym procesie w postaci ocen cząstkowych wystawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4c tej ustawy, jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej (przeciwny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzie w wyroku z 28 sierpnia 2014 r., II SAB/Łd 94/14, cbois.nsa.gov.pl). Taki pogląd stanowiłby bowiem daleko idące uproszczenie niweczące dotychczasowy dorobek orzecznictwa.

Także w znaczeniu funkcjonalnym stanowisko polegające na przyjęciu, że dokument w postaci pisemnego uzasadnienia oceny cząstkowej wydanej przez członka komisji egzaminacyjnej powołanego przez Ministra Sprawiedliwości dotyczący stanu wiedzy zdającego aplikanta jest informacją publiczną należało uznać w ocenie Sądu I instancji za błędny.

Wskazano również, że dokument w postaci cząstkowej oceny opisowej odnosi się do konkretnej sprawy indywidualnej i nie dotyczy sprawy publicznej. Nie jest bowiem wyrazem ostatecznego stanowiska organu w tej sprawie. W konsekwencji nie ma waloru informacji publicznej. Walor taki będzie miał w tym przypadku, tak jak to już wcześniej wskazano, dokument stanowiący efekt prac komisji w ostatecznej wersji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Dokumenty te zaakceptowane przez organ, tj. przez pełny skład komisji egzaminacyjnej i wykorzystane bezpośrednio do realizacji powierzonego organowi zadania, są bowiem wyrazem stanowiska tego organu. Jakkolwiek uzasadnienie ocen cząstkowych jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin, to z powyższych względów nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna.

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie jest także dokumentem urzędowym w rozumieniu u.i.d.p. Jest natomiast dokumentem wytworzonym w toku wewnętrznej działalności organu. Utrwala bowiem jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ zadania publicznego w postaci przeprowadzenia egzaminu adwokackiego. Fakt, że dokument ten nie podlega obowiązkowi udostępnienia, nie znaczy natomiast, że strona nie ma prawa do informacji o działalności wewnętrznej tego organu, prowadzonej we wskazanym wyżej zakresie, jednakże każdorazowo musi być to informacja odnosząca się do sfery faktów, tj. zakresu i rodzaju działań wewnętrznych, np. o ilości danego rodzaju ocen z danego przedmiotu.

Skoro zatem skarżąca Fundacja została pismem z 6 października 2014 r. poinformowana przez organ, że jej żądanie w takim kształcie nie dotyczy informacji publicznej, to należało stwierdzić, że Okręgowa Rada Adwokacka we W. nie pozostaje w bezczynności co do wniosku strony skarżącej z 3 października 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w pismach procesowych strony skarżącej z 15 grudnia 2014 r. i z 2 marca 2015 r. należy wskazać, że w istocie dokument w postaci uzasadnienia pisemnego oceny cząstkowej, wbrew stanowisku organu, nie zawiera żadnych danych osobowych. Zatem w sprawie odpadał aspekt ochrony danych osobowych. Sąd I instancji, mając na uwadze wskazane wyżej rozważania, przyjął w zakresie rozstrzygnięcia kierunek obrany w wyrokach z 19 marca 2013 r., II SAB/Bk 3/13, z 11 kwietnia 2013 r., II SAB/Bk 6/13 oraz z 28 stycznia 2015 r., SAB/Wr 250/14 (wyroki dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Fundacja B. we W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, pomimo że członkowie komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego (egzaminatorzy sporządzający uzasadnienie ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze) są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób;

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie do dokumentu jakim jest sporządzone na piśmie przez powołanego przez Ministra Sprawiedliwości egzaminatora uzasadnienie ocen cząstkowych o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze;

3. art. 78e ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędne przyjęcie, że pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej jest dokumentem wewnętrznym (czy roboczym), a także naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że nie jest dokumentem urzędowym

4. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" (sprawa publiczna) i przyjęcie, że uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów, o których mowa w art. 78e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, nie jest informacją publiczną

5. art. 6 ust. 1 pkt 4c ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię funkcjonalną w odniesieniu do publicznoprawnego znaczenia pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny cząstkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota problemu prawnego, jaki przedstawia się na poziomie kasacyjnym, polega na rozstrzygnięciu kwestii czy pisemne uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego, o których mowa w art. 78e ust. 2 pr. adw. i załączonych do protokołu przebiegu tego egzaminu, jest informacją "o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. A także tego – czy jest to dokument w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji, czy dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zastosowanie art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji powinno prowadzić do ustalenia, że egzaminatorzy powołani przez Ministra Sprawiedliwości w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego należą do kategorii "osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu tego przepisu. Na gruncie art. 78 ust. 1–4 pr. adw. nie ulega wątpliwości, że komisja egzaminacyjna jest organem władzy publicznej, a egzaminatorom sporządzającym uzasadnienie ocen cząstkowych powierzono pełnienie funkcji publicznej, a nie funkcji prywatnej. Osoby te są wprost funkcjonariuszami publicznymi (sędzia-egzaminator) lub pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 ustawy Kodeks karny (wykładnia systemowa pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną"). Sporządzenie przez egzaminatora pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny mieści się w konstytucyjnym pojęciu "działalności" tej osoby, z którym bezpośrednio sprzężone jest "prawo do uzyskania informacji". Z tego względu, zdaniem pełnomocnika Fundacji, zaskarżony wyrok narusza ww. przepis Konstytucji.

W odniesieniu do drugiego z postawiony zarzutów wskazano, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wprost stanowi o prawie do uzyskiwania informacji jako obejmującym dostęp do dokumentów. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Konstytucja nie definiuje pojęcia dokumentu, ale za dokument należy przyjąć utrwalenie na piśmie efektów działania funkcjonariusza publicznego (osoby pełniącej funkcję publiczną). W systemie prawa definicję dokumentu można znaleźć w art. 115 § 14 Kodeksu karnego, jako zapisany nośnik informacji, który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne. Uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez egzaminatora ma formę dokumentu, który podlega załączeniu do protokołu z przebiegu egzaminu, bez jakiejkolwiek procedury zatwierdzania czy uzgadniania – i jako taki odpowiada przytoczonej definicji. Stąd też, zdaniem pełnomocnika Fundacji, w kształtowaniu zaskarżonego wyroku zastosowanie winien znaleźć także ten przepis prawa materialnego.

Wskazując na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" (sprawa publiczna), skarżąca kasacyjnie wskazała, że sporządzone przez egzaminatorów uzasadnienia ocen cząstkowych nie są dokumentami prywatnymi, ale wiążącymi ocenami (dokumentami), których komisja egzaminacyjna używa przy realizacji przewidzianego przez ustawę zadania. Pojęcie to definiowane jest szeroko – informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych oraz obejmować treść dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niego.

Ponadto Fundacja wskazała, że błędna wykładnia funkcjonalna art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p. w zw. z art. 78e ust. 2 pr. adw. oparta jest na poglądzie, że pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej wydanej przez członka komisji egzaminacyjnej "dotyczy stanu wiedzy aplikanta'". Tymczasem uzasadnienie oceny dostarcza (jest pierwotnym źródłem) także informacji o błędach egzaminatorów, o faktach niedbalstwa, stanie niewiedzy egzaminatora i jakości pracy egzaminatora w płaszczyźnie obowiązku należytej zawodowej staranności, co jest istotne z punktu widzenia art. 78f ust. 1 pkt 4 pr. adw. Z tego powodu treść dokumentu dotyczy nierozłącznie tych dwóch obszarów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawa materialnego są trafne.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przy czym wszystkie one zmierzały w istocie do wykazania, że – wbrew odmiennemu poglądowi przyjętemu w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów wchodzących w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego i załączonych do protokołu przebiegu tego egzaminu, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Przemawiają za tym zarówno względy o charakterze podmiotowym – szczególnie silnie akcentowane w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji, gdzie wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" – jak i przedmiotowym, wyeksponowane z kolei w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., określającym mianem informacji publicznej "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. "dane publiczne", w tym "treść ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c in fine u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej uczyniono pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego. Zasady i tryb przeprowadzania egzaminu adwokackiego normują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze. Wynika z nich, że egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powoływane w tym celu przez Ministra Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (zob. art. 78 ust. 1 i 4 pr. adw.). W skład komisji egzaminacyjnej wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów (art. 78 ust. 3 pr. adw.). Ponadto Minister Sprawiedliwości wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji i jego zastępcę (art. 78 ust. 4 in fine pr. adw.). Komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu adwokackiego, a jej przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 78 ust. 5 pr. adw.). Sam egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78d ust. 2 pr. adw.) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego (zwanej dalej "zdającym") do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 pr.adw.). Oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust. 2 ab initio pr. adw.), a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 pr. adw.). Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej.

W tym miejscu należy podkreślić, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. To stwierdzenie z kolei implikuje dalszy wniosek, a mianowicie że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na kanwie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. [...] Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów."

Nie ulega zatem wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.

Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji – co też trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, zasadnie zarzucając Sądowi I instancji błędne pominięcie ww. przepisu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 78e ust. 3 pr. adw., wyrażającego się w nietrafnym uznaniu przez Sąd I instancji, że dokument zawierający pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest tylko dokumentem o charakterze wewnętrznym, roboczym.

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27.06.2012 r., I OSK 666/12; z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 17.10.2013 r., I OSK 1105/13; z 27.02.2014 r., I OSK 1769/13; z 04.02.2015 r., I OSK 430/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 30–33 i 204–209, i tam przywołana literatura).

Wskazać należy, że przedstawiony pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122) stwierdził, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej" (por. też wyrok TK z 09.04.2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45).

Nie negując zatem zasadności wyróżniania w praktyce kategorii dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie podlega upublicznieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, że takiego charakteru nie ma jednak pisemne uzasadnienie wystawionej przez egzaminatora oceny cząstkowej, o którym mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw.

Przede wszystkim nie ma ono charakteru "roboczego", niedefinitywnego. Z unormowań ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że ocena cząstkowa przedkładana przez egzaminatora wraz z uzasadnieniem ma postać finalną i charakter definitywny w tym sensie, że ustawa nie przewiduje poddawania tej oceny jakimkolwiek dalszym formalnym uzgodnieniom, korektom czy choćby dyskusji. W szczególności, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, o wyniku egzaminu z danego przedmiotu (verba legis: z danej części egzaminu adwokackiego) nie decyduje "uzgodnienie ocen" dokonywane przez dwóch członków komisji sprawdzających dane prace, lecz średnia ocen cząstkowych przyznawanych przez tych egzaminatorów niezależnie (por. art. 78e ust. 2 i 4 pr. adw.). Z kolei wynik z całego egzaminu adwokackiego stanowi prostą pochodną wyników uzyskanych z poszczególnych części tego egzaminu. Wynik ten jest bowiem pozytywny wówczas, gdy zdający z każdej części egzaminu uzyskał ocenę pozytywną (zob. art. 78f ust. 1 pr. adw.). Analiza przewidzianego przez ustawodawcę sposobu ustalania wyniku z egzaminu adwokackiego – przybierającego wręcz postać swoistego algorytmu – prowadzi więc do wniosku o wiążącym charakterze ocen cząstkowych i ich bezpośrednim przełożeniu na wynik egzaminu adwokackiego, ujmowany przez komisję egzaminacyjną w formie uchwały (por. art. 78e ust. 4 oraz art. 78f ust. 1 i 2 pr. adw.). Ewentualna zmiana tej oceny – a w konsekwencji: także treści uchwały o wyniku egzaminu – może nastąpić tylko w sformalizowanym trybie odwoławczym, unormowanym w art. 78h pr. adw. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101). Jak bowiem wynika z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, rozpatrując odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, komisja odwoławcza w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie zadania z tej części egzaminu adwokackiego, której dotyczy odwołanie, a następnie głosuje w sprawie zaskarżonej uchwały.

Przeciwko przypisywaniu pisemnemu uzasadnieniu oceny cząstkowej charakteru dokumentu wyłącznie "wewnętrznego" przemawia także i to, że zgodnie z art. 78e ust. 3 in fine pr. adw. wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego załącza się do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Należy zatem przyjąć, że jako załączniki do protokołu, uzasadnienia te dzielą status prawny samego protokołu. Wreszcie, oceny cząstkowe wraz z ich pisemnym uzasadnieniem – inaczej niż jakiekolwiek dokumenty wewnętrzne (robocze) – podlegają sformalizowanej weryfikacji w ramach ww. procedury odwoławczej.

Z tych względów należało uznać, że – inaczej niż przyjął Sąd I instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw., są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. W konsekwencji ORA kwestionując w rozpoznawanej sprawie taki charakter ww. dokumentów i z tego względu odmawiając Fundacji ich udostępnienia, pozostawał w bezczynności, rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym dla danej kategorii spraw. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadniczy termin udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) oraz przystąpił do rozpoznania skargi na bezczynność ORA.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., znajdującym zastosowanie także do spraw wszczętych a nie zakończonych przed tym dniem, zgodnie z art. 2 zd. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w G. do załatwienia wniosku Fundacji B. we W. z 3 października 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 2 sentencji). Zostało już bowiem wiążąco przesądzone w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15, że ORA posiada zdolność sądową w tej sprawie. Zarazem jest poza sporem, że do dnia wydania niniejszego wyroku nie udostępniła ona żądanej informacji publicznej, której dotyczył ww. wniosek Fundacji, ani w inny prawem przewidziany sposób nie załatwiła tego wniosku, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, pomimo że niewątpliwe znajdowała się w jej posiadaniu, na mocy art. 78g ust. 2 pr. adw. – co oznacza, że na dzień wydania niniejszego wyroku ORA pozostawała w bezczynności w załatwieniu tego wniosku.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność ORA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Nie może być bowiem uznana za rażącą bezczynność wynikająca z faktu błędnego, jak się ostatecznie okazało, uznania przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa kwalifikacja prawna takich informacji stała się przedmiotem rozbieżnych ocen nawet w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając koszt należne stronie skarżącej łącznie za obie instancje.