Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2216/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par. 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14, oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. K. i L. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/13, decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek I. K. i L. K. nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi: gazową energetyczną i wod.-kan. na działce nr ewid. [...] w [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 1999 r., znak: [...], na rzecz D. K. Z. i D. M. Z. oraz decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r., znak: [...] (zmieniającej ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...]) i stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...] oraz decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. znak: [...].

W wyniku rozpoznania skargi I. D. – B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14, uchylił ww. decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. Następnie wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14.

W ww. wyroku z 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14, Sąd wskazał, że "Oceniając naruszenia w zakresie zmniejszenia odległości przy stwierdzeniu, że doszło do zakłócenia intymności w relacjach sąsiedzkich i ograniczenia w zakresie zagospodarowania działki sąsiedniej organ nie odniósł tych stwierdzeń do konkretnej sytuacji i okoliczności stanu faktycznego sprawy. (...) Projektowana nadbudowa przewidywała odległości naruszające zarówno przepis § 12 ust. 4 pkt 1 jak i § 12 pkt 5 nie można wydać decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jakkolwiek trafna, to jest jednak efektem zabiegów interpretacyjnych, co podważa tezę o oczywistości naruszenia powołanego przepisu." Zdaniem natomiast Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku, "przy ocenie, czy decyzja Starosty [...] z [...] lipca 1999 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy uwzględnić to, że jak wynika z okoliczności sprawy miała ona na celu także dokończenie budowy, która nie została zrealizowana według projektu zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. (...) uwzględniając, że pomiędzy obiema decyzjami upłynęły prawie trzy lata, konieczne byłoby wyjaśnienie, czy decyzja ta nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu (...) Okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przed kategorycznym stwierdzeniem, że w istocie decyzja Starosty [...] z [...] lipca 1999 r., znak: [...] stanowiła legalizację samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że orzekając po wyrokach sądów obu instancji miał na uwadze art. 153 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazany powyżej przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu.

Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem.

Następnie, organ nawiązał do specyfiki postępowania nieważnościowego, które stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. - według stanu na 30 września 1996 r.), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, z projektu architektoniczno-budowlanego (patrz rys. 4, 12, 13, 27 i 28) wynika, że w projektowanej nadbudowie garażu na parterze zaplanowano otwór okienny w elewacji zachodniej w odległości ok. 2,5 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] oraz otwór drzwiowy w elewacji południowej w odległości ok. 2,6 m od granicy w/w działki nr ewid. [...]. Ponadto, zastąpienie przykrycia istniejącego budynku dachem wysokim o konstrukcji krokwiowo - jętkowej spowodowało powstanie poddasza. Z rzutu poddasza (rys. 23) oraz elewacji zachodniej (rys. 28), wynika że w elewacji zachodniej poddasza zaprojektowano dwa otwory okienne w odległości ok. 2,1 m i 2,2 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Ponadto, okapy od strony działki nr ew. [...], zostały zaprojektowane z naruszeniem § 12 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Powyższe ustalenia obligują organ odwoławczy do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 i § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r.

Mając na uwadze wiążące wskazania Sądów zawarte w ww. wyrokach, organ ocenił, że tego naruszenia nie można uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, iż aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym.

Oceniając skutki stwierdzonego naruszenia, organ zwrócił uwagę, że właściciele działki nr ew. [...] na takie usytuowanie spornej inwestycji wyrazili zgodę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie I. i L. K. z 21 października 1995 r. w tym przedmiocie. Jak podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, skarżący takiego usytuowania inwestycji nie kwestionowali przez kilka lat. Ponadto, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15).

Organ drugiej instancji kierując się ww. wskazaniami doszedł do przekonania, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania.

Przechodząc do dalszej analizy kontrolowanej decyzji organ stwierdził, że w myśl § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinny wynosić co najmniej 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

Z projektu instalacji wod.-kan. i centralnego ogrzewania (realizacyjny plan zagospodarowania, rzut przyziemia) wynika, że przy granicy z działką nr ewid. [...] zaprojektowano w odległości ok. 0,6 m i 1,0 m dwukomorowy osadnik bytowo- gospodarczy, szczelny o pojemności 1,7 m3 oraz w odległości ok. 0,2 m, 0,5 m i 1,0 m niezależnie działający trzykomorowy osadnik bytowo-gospodarczy, szczelny o pojemności 6,3 m3. Podobnie nie została zachowana ww. odległość 5 m od okien budynku objętego inwestycją. Tym samym w powyższym wypadku uchybiono także wymaganiom określonym w § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r.

Biorąc pod uwagę wiążące wskazania wyroków Sądów zapadłych w niniejszej sprawie organ uznał, że powyższemu naruszeniu nie można jednak przypisać cechy rażącego. Zauważył bowiem, że zbiornik na nieczystości został zlikwidowany w związku z podłączeniem okolicznych terenów do miejskiej sieci kanalizacji. Tym samym stwierdzone naruszenie nie powoduje jakichkolwiek skutków, a tym bardziej skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również w pozostałym zakresie nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto, decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ wskazał, że uwzględniając powyższe wskazania oraz znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji - ponad 20 lat - zasadna było odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...].

Przechodząc z kolei do oceny decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r., znak: [...], organ wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. - wg stanu na 12 lipca 1999 r.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku z 23 czerwca 1999 r., inwestorki – D. Z. i D. Z. - przedłożyły dokument potwierdzający ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - akt notarialny z [...] marca 1999 r., Repertorium A Nr [...]. Ponadto, uzyskały decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1999 r., znak: [...], ustalającą, na ich wniosek warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie pomieszczeń mieszkalnych na budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że w związku z powyższym, w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Organ stwierdził także, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1999 r., znak: [...], o warunkach zabudowy. W szczególności parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją z [...] lipca 1999 r., znak: [...], (inwentaryzacja rzutu piwnic - nr rys. 1; inwentaryzacja rzutu parteru - nr rys. 2; inwentaryzacja rzuty piętra - nr rys. 3) wynika, że niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym (rzut przyziemia - karta nr 3; rzut tarasu, parteru, nadbudowa garażu - karta nr 4; rzut piwnic - karta nr 15; rzut parteru - karta nr 16) zatwierdzonym ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...], rozbudowano istniejący garaż w kierunku działki nr ewid. [...] oraz w kierunku działki nr ewid. [...] (droga - ul. [...]). W wyniku tego odstępstwa powstało pomieszczenie gospodarcze przy granicy działki nr ewid. [...] oraz powiększony o dodatkową powierzchnię garaż i pomieszczenie sauny. Jednocześnie inwestor zrezygnował z dobudowy pawilonu handlowego (salonu antyków/sklepu spożywczego) do południowej części rozbudowywanego budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor przed wydaniem decyzji [...] z [...] lipca 1999 r., znak: [...], uzyskał decyzję w przedmiocie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., znak: [...]. Tym samym uznał, że w ramach projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą zostały zobrazowane elementy, których nie zawarto w projekcie pierwotnym.

W ocenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, takie działanie należy uznać za naruszenie art. 36a Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie nie może być jednak uznane za rażące, a to z trzech powodów. Po pierwsze, w ramach dokumentacji projektowej zmieniającej nie zostało wskazane, aby w częściach obiektu, które nie zostały przewidziane do realizacji w ramach projektu pierwotnego, były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane.

Po drugie, zgodnie z wiążącymi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, naruszenie takie nie może być uznane za oczywiste, gdyż z przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika wprost, że nie można wydać decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Po trzecie, nawet gdyby wbrew twierdzeniom Sądu uznać, że naruszenie to jest oczywiste, to z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji - ponad 18 lat - należałoby przyjąć, że stwierdzone naruszenie nie powoduje skutków społeczno- gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie narusza prawa rażąco w pozostałym zakresie oraz nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powołując się na tak przedstawioną argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na jej podstawie należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli I. i L. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że nie mogą zaakceptować rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjętego w zaskarżonej decyzji, ponieważ zarówno decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. rażąco narusza, zarówno art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie usytuowania budynku, zwłaszcza jeśli chodzi o otwory okienne i drzwiowe umieszone w ścianach zwróconych w stronę granicy ich działki budowlanej, jak też usytuowania tarasu i gzymsów.

Zdaniem skarżących, organ wydając skarżoną decyzję nie wziął także pod uwagę, że w związku z takim usytuowaniem inwestycji dochodzi do interwencji policji w zakresie zakłócania ciszy i porządku, obrzucania obiektu zepsutymi owocami, niszczenie nasadzeń itp. Aktualnie obiekt jest użytkowany jako pensjonat. W pasie 4 metrów przy granicy działki jest tych otworów 11 (5 dużych otworów okiennych, 4 małe otwory okienne i 2 drzwi balkonowych). Doszło do ograniczeń w zabudowie ich działki, co ma też wpływ na wartość nieruchomości. Budynek sąsiadów gdyby został usytuowany w granicy pozwalałby na takie sytuowanie budynku także na ich działce. Organ nie zajął się też kwestią, że budynek powstał z inną ilością otworów okiennych niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany.

Skarżący stwierdzili też, że zgoda, na którą powoływał się organ, udzielona została bez wiedzy o jej skutkach. Ponadto, organ pominął fakt, że zgoda mogła dotyczyć ściany pełnej, a nie ściany z otworami i tarasami.

Zdaniem skarżących, nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja nie naruszyła rażąco art. 36a ustawy Prawo budowlane, przepis ten jest jasny i nie wymaga żadnej interpretacji. Organ nie miał prawa wydać decyzji o zmianie pozwolenia na budowę po stwierdzeniu, że nielegalnie i istotnie odstąpiono od pierwotnego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a w tych warunkach skarga podlegała oddaleniu.

Kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji było to, że zgodnie z art.153 p.p.s.a. -ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. A nade wszystko stwierdza, że są wynikiem prawidłowego zastosowania wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych, Sądu tutejszego i Naczelnego Sądu Administracyjnego omówionych powyżej.

Orzekając na tle niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni materialnoprawnych przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności. Wskazał, że zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. "Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Chociaż pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej, to w procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania organu dotyczą przesłanek rażącego naruszenia prawa i w wyczerpujący sposób omówione zostały do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Organ dostrzegł naruszenia przepisów prawa oraz zasadnie odmówił im przypisania wady kwalifikowanej w rozumieniu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Oceniając naruszenia w zakresie zmniejszenia odległości organ prawidłowo uwzględnił, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 6 dopuszczało usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Projektowana nadbudowa przewidywała odległości naruszające zarówno przepis § 12 ust. 4 pkt 1 jak i § 12 pkt 5 ww. rozporządzenia, jednakże inwestor przedstawił zgodę skarżących. Oświadczenie skarżących o wyrażeniu zgody na budowę natomiast nie zawierało żadnych ograniczeń. Dopiero zaś 16 marca 2001 r. przepis § 12 pkt 6 warunków w zakresie wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działek został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. (Dz.U. 2001.17.2007).

Oceniając zaś skutki decyzji organ zasadnie wziął też pod uwagę, że zbliżenie granicy sąsiedniej działki o 1 m2 w wyniku stwierdzenia zasiedzenia tego pasa gruntu postanowieniem z 2006 r. na rzecz poprzedników prawnych skarżących aczkolwiek miało charakter deklaratoryjny, tj. z października 1981 r. to jednak nie wpływało na decyzję organu w dacie jej wydania [...] września 1996 r.

Organ miał na uwadze i to, że zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały zlikwidowane.

Decyzja zaskarżona w pełni odpowiada też wskazaniom poczynionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 15 marca 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1808/15. Stwierdzono tu, że jeżeli właściciele działki budowlanej zgodzili się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, to trudno mówić o "zakłóceniu intymności w relacjach sąsiedzkich". Zgadzając się na usytuowanie na sąsiedniej działce budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, udzielający zgody musi się liczyć z tym, że może to spowodować także "zakłócenie intymności". Podobnie zgoda właścicieli nieruchomości na usytuowanie na sąsiedniej działce budowlanej budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od tej granicy osłabia argument sprowadzający się do tezy, że takie usytuowanie obiektu budowlanego obniża wartość działki sąsiedniej. W tym przypadku także można stwierdzić, że udzielając zgody na takie usytuowanie budynku właściciel sąsiedniej nieruchomości musiał się liczyć z tym, że może to obniżyć jej wartość. To samo można powiedzieć o ograniczeniu sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, nie zasługują na jednakową ocenę sytuacje polegające na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi i wbrew woli właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi, ale za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma przy tym decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Znaczenie ma natomiast to, jakie skutki wywołuje naruszenie tych bezwzględnie obowiązujących skutków. Nie ulega wątpliwości, że trudno pogodzić się z bezprawiem, które polega nie tylko na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, ale także na zignorowaniu interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których ochrona jest istotnym celem tych przepisów. Znacznie łatwiej natomiast pogodzić się z bezprawiem, które polega na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, które jednakże nie narusza interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż wyraźnie zgodzili się na takie usytuowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając skutki naruszenia prawa, polegającego na usytuowaniu budynku w odległości od granicy działki sąsiedniej niezgodnej z warunkami technicznymi zasadnie uwzględnił i to, że skarżący przez lata nie kwestionowali takiego usytuowania budynku na działce sąsiedniej. Skutki te nie były zatem dla nich dotkliwe i w związku z tym naruszenie prawa nie może być uznane za rażące. Podania o stwierdzenie nieważności stanowiło li tylko następstwo konfliktu sąsiedzkiego, który powstał w związku z interwencję w sprawie samowolnie postawionej wiaty.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła przy prawidłowym rozważeniu, na tle okoliczności sprawy, racji przemawiających za daniem pierwszeństwa zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nad zasadą praworządności, rozumianej jako pełnej zgodności aktu z przepisami prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, nie byłoby godne akceptacji, żeby instytucje procesowe takie jak np. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, służyły wyłącznie jako środek w konflikcie sąsiedzkim.

Zaskarżona decyzja odpowiada też wskazaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w powoływanym wyżej wyroku, że w decyzji z [...] lipca 1999 r. zastrzeżono, iż w pozostałym niezmienionym zakresie decyzja z [...] września 1996 r. obowiązuje. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1999 r. tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji z [...] września 1996 r. Stosunek pomiędzy tymi decyzjami jest taki, że decyzja z [...] września 1996 r. obowiązuje w części niezmienionej decyzją z [...] lipca 1999 r.

Kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada też wskazaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. wyroku, który stwierdził cyt. "nie można przyjąć, że w sposób oczywisty naruszono art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), który był podstawą decyzji z 12 lipca 1999 r. Przepis ten jest dość lakoniczny i taka norma, jak ta, że nie można wydać decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jakkolwiek trafna, to jest jednak efektem zabiegów interpretacyjnych, co podważa tezę o oczywistości naruszenia powołanego przepisu." Ponadto, z projektu zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 1999 r. wynika, że miała ona na celu wybudowanie nowych części budynku. Z kolei z oświadczenia zawartego w akcie notarialnym z marca 1999 r., znajdującym się w części akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] lipca 1999 r., wynika, że wówczas jeszcze budowa nie była zakończona. W oświadczeniu tym mówi się, że na działce znajduje się dom w stanie surowym. W związku z tym, że pomiędzy obiema decyzjami upłynęły prawie trzy lata, zasadnie oceniono, że decyzja ta nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie okoliczności te uwzględnił przed kategorycznym stwierdzeniem, że w istocie decyzja z [...] lipca 1999 r. stanowiła legalizację samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) .