Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 250/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., II SA/Gd 250/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka, inwestor) na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 25 sierpnia 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wieżą kratową o wysokości całkowitej 43,95 m n.p.t. na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Po wszczęciu postępowania Starosta, postanowieniem z [...] września 2017 r., zobowiązał Spółkę do uzupełnienia projektu budowlanego będącego załącznikiem do wniosku inwestora. Organ pierwszej instancji stwierdził następujące uchybienia:

– brak oświadczeń projektantów wykonujących projekt budowlany sporządzonych zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1322 ze zm., uPb),

– brak zaprojektowania pasa zieleni izolacyjnej od strony terenów mieszkalnych i przedstawienia na zagospodarowaniu terenu zgodnie z ustaleniami § 6 pkt 5 tabeli dla terenów 35-37 miejscowego planu zagospodarowania terenu przyjętego uchwałą nr XIX/183/2016 Rady Gminy [...] z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. 2016, poz. 2128, dalej jako "MPZP"),

– brak określenia połączenia działki budowlanej z drogą kategorii publicznej w odniesieniu do ustaleń § 6 pkt 10 lit. a) tabeli dla terenów 35-37 MPZP,

– brak zgodności projektu budowlanego wieży stacji bazowej z ustaleniami § 6 pkt 3 lit. b) tabeli dla terenów 35-37 MPZP w zakresie wysokości danej budowli; wskazano, że ustalenia planu dopuszczają obiekty o wysokości do 15 m (nie dotyczy to infrastruktury elektroenergetycznej), natomiast inwestor zaprojektował wieżę o wysokości 44,40 m; ponadto sposób liczenia wysokości obiektów podany jest w § 3 pkt 7 ww. planu miejscowego, czego również w danym projekcie nie uwzględniono,

– w związku z koniecznością dostosowania projektu budowlanego do wytycznych planu miejscowego należy przedłożyć stosowną analizę klasyfikacji przedsięwzięcia wpływu inwestycji, tj. stacji bazowej wykonanej na nowo przyjętych wysokościach na środowisko, a w przypadku przekroczenia norm (co jest nieuniknione, a co potwierdził inwestor w projekcie budowlanym) przedłożyć stosowną decyzję zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405 ze zm.),

– brak określenia i wykazania zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w odniesieniu do ustaleń § 6 pkt 10 lit. b) tabeli dla terenów 35-37 MPZP.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka podniosła, że przedmiotowe przedsięwzięcia jest zgodne z ustaleniami MPZP, gdyż projektowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Zdaniem inwestora, wprowadzenie w MPZP zakazu budowy obiektów wyższych niż 15 m, za wyjątkiem obiektów elektroenergetycznych, uniemożliwia lokalizowanie stacji z powodu niespełnienia norm środowiskowych. Odnośnie do braku miejsc postojowych Spółka zauważyła, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem bezobsługowym i tym samym nie wymaga zabezpieczenia miejsc postojowych na terenie inwestycji.

Kolejno wskazano, że decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Spółka nie uzupełniła wskazanych w postanowieniu z [...] września 2017 r. braków, przede wszystkim nie doprowadziła projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami MPZP.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie przez organ odwoławczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zgodnie z jej wnioskiem, podtrzymała argumentację zaprezentowaną w piśmie z 5 grudnia 2017 r.

Dalej w wyroku II SA/Gd 250/18 przywołano, że Wojewoda w powołanej na wstępie decyzji, nie podzielił argumentacji strony odwołującej się, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymując je w mocy.

Wojewoda stwierdził, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej położona jest w terenie oznaczonym w MPZP symbolem 37.P.U - tereny zabudowy produkcyjnej oraz usługowej. Zgodnie z pkt 5 ustaleń szczegółowych zawartych w kartach terenu, dla terenów oznaczonych numerem 35 do numeru 37 w ppkt 3 lit. b), ustalającym zasady ochrony i kształtowania terenu, istnieje "zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15m - nie dotyczy infrastruktury energetycznej". Zdaniem organu odwoławczego, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wieżą kratową o wysokości całkowitej 43,95 m n.p.t., stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany. Podano, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 uPb). Wskazano, że tworząc pojęcie budowli (art. 3 pkt 3 uPb) ustawodawca nie definiuje samego pojęcia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest to obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (definicja negatywna), ale wylicza w sposób przykładowy obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle. "Wolno stojące maszty antenowe" zostały wprost wymienione w powyższej definicji. Wojewoda zwrócił uwagę, że przepisy uPb nie definiują pojęcia masztu antenowego. Definicje tego pojęcia oraz wieży antenowej zawarto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 9 i 13 tego rozporządzenia masztem antenowym jest konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, z odciągami, natomiast wieżą antenową jest konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, bez odciągów, przy czym obie konstrukcje są zaliczane do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego, przepisy, na które powołuje się Spółka, nie mogą zmieniać rozumienia art. 3 pkt 3 uPb, bowiem ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2017, poz. 1907 ze zm.) nie zajmuje się kwestią udzielania pozwoleń na budowę, ani definiowaniem obiektów budowlanych na potrzeby uPb.

Odnosząc się do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami MPZP Wojewoda stwierdził, że budowa masztu antenowego o wysokości 43,95 m oraz zamontowanych na nich anten telefonii komórkowej, nie stanowi infrastruktury elektroenergetycznej i nie mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym dla obszaru 37.P.U ustalonym przepisem pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP, a co za tym idzie złożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu w powyższym zakresie. Tym samym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji byłoby niezgodne z obowiązującym prawem miejscowym i rażąco naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2062 ze zm., Uwst), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli decyzji nie jest ocena legalności miejscowego planu, lecz jedynie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z "zapisami" tego planu. Zdaniem Wojewody, z treści art. 46 ust. 1 Uwst nie sposób wyprowadzić wniosku, że ograniczenie wysokości zabudowy stanowi zakaz, bądź też rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Wysokość zabudowy stanowi bowiem jeden z parametrów urbanistycznych i jest obligatoryjnym elementem planu. Zwrócono uwagę, że na terenie wsi [...] objętym ww. planem miejscowym nie dla każdego obszaru wprowadzono takie ograniczenie.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał natomiast wymóg naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu pasa zieleni zgodnie z planem miejscowym oraz żądanie organu I instancji naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu miejsc parkingowych. W ocenie Wojewody, Spółka spełniła wymóg uzupełnienia oświadczeń projektantów zgodnie z art. 20 ust. 4 uPb, albowiem treść oświadczeń załączonych do konkretnych projektów branżowych składających się na cały projekt budowlany jest prawidłowa. Zdaniem Wojewody, zasadnie jednak Starosta wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na powyższą decyzję Spółka, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) (karta terenu od nr 35 do nr 37) MPZP w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 Uwst poprzez bezpodstawne uznanie przez organy administracji budowlanej, że określony w § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m (nie dotyczący infrastruktury elektroenergetycznej) odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, także niekubaturowych, w szczególności infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym stanowi ograniczenie w realizacji inwestycji skarżącej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił ustalenia organu II instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, ocenił je jako prawidłowe i przyjął za własne. Niewątpliwym dla sądu wojewódzkiego było to, że treść MPZP wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek inwestora. W ocenie tegoż sądu z uwagi na wprowadzony w planie dla konturu, w którym miała być lokalizowana inwestycja, zakaz wznoszenia budowli wyższych niż 15 m, wskazana we wniosku inwestycja narusza ustanowiony w planie zakaz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;

2. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2017 r.;

3. rozpatrzenie skargi na rozprawie,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów

- prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie:

1. art. 46 ust. 1 i 2 Uwst w zw. z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) (Karta terenu 35 do 37) MPZP poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że określony w § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m – nie dotyczący infrastruktury elektroenergetycznej – odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, także niekubaturowych, w szczególności infrastruktury telekomunikacyjnej;

2. art. 46 ust. 1 i 2 Uwst w zw. z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP poprzez przyjęcie, że do zrealizowania zamierzenia budowlanego niezbędne jest dokonanie zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b), tymczasem zamierzenie Spółki nie narusza ww. postanowień planu, a ewentualnie, jeżeli takie naruszenie planu miejscowego ma miejsce – z czym skarżąca kasacyjnie się nie zgadza – winno zostać pominięte tych zakazów uwzględniając wykładnię funkcjonalną art. 46 ust. 1 Uwst;

- naruszenie prawa procesowego:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że zakaz wznoszenia budowli wyższych niż 15 m obowiązuje niemalże na całym MPZP, poza nielicznymi wyjątkami będącymi terenami leśnymi czy rolniczymi. W rezultacie, biorąc pod uwagę specyfikę funkcjonowania sieci telekomunikacyjnych i to, że w znacznym stopniu opiera się ono na konstrukcjach wieżowych, świadczyć to ma o obiektywnym braku możliwości realizacji inwestycji w ramach MPZP. Dlatego w istocie analizowany plan statuuje ograniczenie lokalizowania nowych stacji bazowych. Jak wynika – zdaniem Spółki – z dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny zakaz, wyrażony w art. 46 ust. 1 Uwst, nie musi wynikać wprost z postanowień MPZP, lecz może wynikać pośrednio z analizy całokształtu planu.

Skarżąca kasacyjnie dalej wywodzi, że planodawca nie przewidział "fatalnych skutków wprowadzenia ogólnego zakazu ograniczenia wysokości obiektów", z dopuszczeniem wyłącznie infrastruktury elektroenergetycznej, nie dopuszczając jednocześnie infrastruktury telekomunikacyjnej, które w istocie pod względem formy, celu i istoty są sobie bliskie. Takie zamierzenie planodawcy może prowadzić do pozbawienia wielu ludzi z możliwości korzystania z internetu mobilnego i telefonii komórkowej, co z pewnością nie było celem Rady Gminy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki analizowanie dopuszczalności zamierzenia budowlanego Skarżącej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie § 6 pkt. 5 ppkt 3 lit. b) MPZP nie może odbywać się jedynie na gruncie wykładni językowej. Stąd należy stosować metody wykładni pozajęzykowych, z których – w ocenie skarżącej – realizowana inwestycja jest zgodna z MPZP.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs ⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sprowadzone do podniesienia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę obrazy przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Pierwszy z tych przepisów sprowadza się do wskazania, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że sąd wojewódzki wyrokując w przedmiotowej sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, zarzut Spółki odnośnie naruszenia przywołanego przepisu wynika wyłącznie z tego faktu, że skargi nie uwzględnił, a ją oddalił.

Gdy idzie o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, to są to tzw. przepisy ogólne i wynikowe, określające przesłanki do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzje administracyjne lub postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, względnie egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Sąd uwzględnia skargę uchylając zaskarżoną decyzję lub postanowienie odpowiednio w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało w pływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) lub inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazujących na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na tego rodzaju akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c Ppsa, powinna wskazać na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego błędnie nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, względnie wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji, w dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono naruszenia przez organy żadnych przepisów postępowania, a których błędnie miałby nie dojrzeć sąd wojewódzki, przeto zarzut kierowany pod adresem sądu pierwszej instancji dopuszczenia się przezeń uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest zupełnie chybiony.

Ocena trafności naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa wpierw musi być poprzedzona rozpatrzeniem zarzutów naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego, gdyż do nich sprowadza się oś argumentacyjna przedstawiona we wniesionej skardze kasacyjnej. Jej nieskuteczność prowadzić będzie z kolei do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 Uwst w zw. z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że określony w § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m – nie dotyczący infrastruktury elektroenergetycznej – odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, także niekubaturowych, w szczególności infrastruktury telekomunikacyjnej. Z przywołanego przepisu prawa miejscowego wynika, że zawarto w nim w ramach ustaleń szczegółowych dla terenów zabudowy produkcyjnej oraz usługowej (P,U) wśród ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego następującą normę – "zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m - nie dotyczy infrastruktury elektroenergetycznej". Ze wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 46 ust. 1 i 2 Uwst wynika zaś odpowiednio, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oraz "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu".

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 Uwst w zw. z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP w sposób ujęty w rozważanej podstawie kasacyjnej. Niesporne jest, czego wszak skarżąca Spółka nie kwestionuje, że MPZP nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przyjęte w nim rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania takich inwestycji. Uniemożliwiać, to innymi słowy "czynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić", w tym znaczeniu norma zawarta w § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP nie wyklucza, ani nie uniemożliwia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, choć rzeczywiście ogranicza wysokość budowli w oznaczonych konturach planistycznych MPZP. Nie sposób też przyjąć, jak to ujmuje w skardze kasacyjnej Spółka, że treść § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP ograniczająca wysokość budowli w konturach planistycznych określonych jako P,U karty terenu 35-37, ma dotyczyć – obok wyraźnie wskazanej w tak określonej normie infrastruktury elektroenergetycznej – także budowli infrastruktury telekomunikacyjnej. Błędne jest przekonanie wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie doznawać ma wsparcia w motywach wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2876/16. Niezależnie od tego, że system prawa polskiego nie opiera się na precedensach, to przywołany w skardze kasacyjnej wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie uwaga sądów administracyjnych związana była z wykładnią konkretnych ustaleń planistycznych odnośnie dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych. Tam dokonana wykładnia odrębnych treściowo przepisów prawa miejscowego w żaden sposób nie może mieć jakiegokolwiek odniesienia do realiów przedmiotowej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie formułuje pogląd, wedle którego skoro w konturach oznaczonych w MPZP jako P,U zakaz wznoszenia budowli nie obejmuje obiektów infrastruktury elektroenergetycznej, to podobnie – w kontekście art. 46 ust. 1 i 2 Uwst – wyjątek od tego ograniczenia winien dotyczyć budowli telekomunikacyjnej, np. wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd w tym składzie, uwzględniając treść przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, nie podziela powyższego poglądu strony skarżącej kasacyjnie, za prawidłowe uznając w tym względzie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Treść § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP jest jednoznaczna, w jej świetle dopuszczalna byłaby budowa obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej w konturach planistycznych P,U, gdyby budowla tego typu nie przekraczała wysokości 15 m. Ponadto, w innych konturach planistycznych MPZP, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja obiektów infrastruktury technicznej, zatem także telekomunikacyjnej, brak jest ograniczeń odnośnie wysokości wznoszonych tam budowli. W judykaturze trafnie wskazuje się, że art. 46 Uwst nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, podkreślając zarazem, że art. 46 ust. 1 cyt. ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 2627/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Podzielić wypadnie i to stanowisko orzecznicze, w którym eksponowano, iż przepis art. 46 ust. 1 Uwst byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Tak w przedmiotowej sprawie nie jest, skoro zlokalizowanie wieży stacji bazowej o wysokości ponad 15 m jest możliwe w innych konturach planistycznych objętych obszarem objętym MPZP dotyczącym wsi [...]. Wskazują na to inne regulacje MPZP, m. in. § 4 ust. 13 MPZP odnośnie zgłaszania obiektów o wysokości równej lub wyższej niż 50 m nad poziom terenu, Szefostwu Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, przed wydaniem pozwolenia na budowę.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 Uwst w zw. z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b) MPZP poprzez przyjęcie, że do zrealizowania zamierzenia budowlanego niezbędne jest dokonanie zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b), tymczasem zamierzenie Spółki nie naruszać ma ww. postanowień planu, a ewentualnie, jeżeli takie naruszenie planu miejscowego ma miejsce – z czym skarżąca kasacyjnie się nie zgadza – winno zostać pominięte tych zakazów uwzględniając wykładnię funkcjonalną art. 46 ust. 1 Uwst. Podzielić wypadnie ten wywód zawarty w zaskarżonym wyroku, w którym wskazano, iż zestawienie norm art. 46 Uwst z treścią MPZP nie wykluczało w tej sprawie dokonania interpretacji planu umożliwiającej "pominięcie jego zapisów w zakresie zakazu wnoszenia budowli powyżej wysokości 15 m w analizowanej jednostce planistycznej". Dokonując takiego stwierdzenia, sąd pierwszej instancji wskazywał, że pominięcie "zapisów" (w istocie "przepisów" – uwaga Sądu) przekraczałaby ramy dokonania interpretacji planu, w dalszej kolejności wymagałoby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały, to zaś jest możliwe w ramach kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionując ten wywód sądu a quo, Spółka domaga się, aby w ramach wykładni funkcjonalnej art. 46 ust. 1 Uwst, pominąć zakaz wynikający z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP. Biorąc pod uwagę treść obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów, stanowisko sądu wojewódzkiego jest prawidłowego, a żądanie skarżącej kasacyjnie nietrafne.

Wbrew argumentacji przywołanej w skardze kasacyjnej, art. 46 ust. 1 Uwst nie dawał podstawy do tego, aby wydając zaskarżoną decyzję, a uprzednio odmawiając wydania pozwolenia na budowę, organy orzekające w sprawie mogły pominąć jednoznaczną w swej treści normę wynikającą z § 6 pkt 5 ppkt 3 lit. b MPZP. Tym samym oceny legalności tej normy sąd administracyjny mógłby dokonać w razie wniesienia skargi na uchwałę planistyczną. Nie mógł natomiast sąd wojewódzki, jak i orzekające w sprawie organy, pominąć jej treści. Na wsparcie tego wywodu przywołać wypadnie okoliczność znowelizowania przepisów Uwst, bowiem na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1815) w art. 46 Uwst dodano ust. 1a w brzmieniu: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W uzasadnieniu do projektu rządowego tej nowelizacji, gdzie przywołana zmiana ujęta była jako art. 1 pkt 19 projektu, wyłuszczano m. in., że: "Proponowane rozwiązanie domyka zatem całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Autorzy projektu przywołanej nowelizacji Uwst w jego dalszym uzasadnieniu krytycznie oceniali praktykę sądów dotyczącą wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, konkludując: "Niemniej, tym bardziej uzasadnionym jest dookreślenie poprzez projektowany art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu". W ocenie Sądu Naczelnego dopiero wejście w życie wspomnianej nowelizacji i obowiązywanie przepisu art. 46 ust. 1a Uwst umożliwić może organom stosującym przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji również sądom administracyjnym, takie działanie, które pozwoli w sprawach indywidualnych dokonywać interpretacji przepisów tych planów w sposób oczekiwany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji norma art. 46 ust. 1a Uwst nie obowiązywała, także i drugi z zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego, nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

D. W konsekwencji nie okazały się uzasadnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

E. Z powyższych względów i działając na zasadzie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.