Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.19
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 811/05 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] ustalającą jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w J. gm. S. W uzasadnieniu tego orzeczenia za bezsporną Sąd uznał okoliczność, że na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J. (uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]) wzrosła wartość powołanej nieruchomości w wysokości ustalonej w toku postępowania administracyjnego, a spornym jest jedynie problem pomniejszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o zwrot nakładów poczynionych przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stanowiących powtórzenie argumentacji podnoszonej przez skarżącą Spółkę w postępowaniu administracyjnym, że naliczona opłata powinna być pomniejszona o wysokość nakładów poniesionych w związku z uzbrojeniem nieruchomości Sąd wskazał na prawidłowość uznania przez organy administracji, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji nakłady takie nie podlegały odliczeniu. Co prawda przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" stanowił, że jednorazową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Niemniej jednak na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zwanej dalej "ustawą przejściową" wskazany przepis utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 r. Skoro więc zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a sprawa była rozpoznawana po dniu wejścia w życie powołanej zmiany – organy administracji prawidłowo zastosowały przepis w nowym brzmieniu, nie pomniejszając naliczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wysokość poczynionych nakładów. Sąd uznał za nieuzasadniony podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP wskazując – za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że przewidziana w tym przepisie ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw, nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, a jedynie dochowanie "reguł przyzwoitej legislacji", co oznacza w szczególności, że ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji. Uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy należy uznać za zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, wynikającym z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, skoro ustawa przejściowa weszła w życie po upływie trzech miesięcy od dnia jej ogłoszenia.

Sąd I instancji wskazał także, że zarzucana w skardze bezczynność organów administracji w wydaniu decyzji jest naruszeniem określonego w art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy administracyjnej, niemniej jednak usuwaniu ewentualnych negatywnych następstw bezczynności służą środki prawne określone w k.p.a. jak zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy (art. 37 § 1 k.p.a.) czy też – na dalszym etapie – skarga na bezczynność organu administracji. Z tych względów w ocenie Sądu bezczynność organu administracji nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a ewentualne odszkodowawcze skutki tej bezczynności nie są rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a., tj. niezapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu Sąd wskazał, że naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy skoro skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego wysokości opłaty i podstawy jej obliczenia, domagając się jedynie jej pomniejszenia o wartość poniesionych nakładów, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na fakt, że wbrew wywodom skargi przedstawiony operat szacujący wartość nieruchomości nie obejmuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonanymi nakładami. Autor operatu jednoznacznie bowiem wskazał, że grunt po zmianie planu traktowany jest jako nieuzbrojony.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 k.p.a. Sąd zważył, że wprawdzie skarżąca słusznie podnosi, iż organ ten nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zasadniczy problem dotyczył stosowania art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała także, że istotny wpływ na wynik sprawy miało powoływane przez nią w skardze naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do udzielania pomocy prawnej zarówno stronom jak i uczestnikom postępowania, tym bardziej że treść wnoszonych przez nią odwołań potwierdza znajomość przepisów prawa.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie określonych przepisów prawa materialnego, a stwierdzone uchybienia przepisów o postępowaniu administracyjnym nie miały żadnego istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien zostać zastosowany, a przy tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 12 oraz art. 35 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie zaskarżoną decyzję uchylić stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 12 oraz art. 35 k.p.a.), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być stosowany oraz art. 145 § 1 pkt 2 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie zaskarżoną decyzję uchylić stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 k.p.a.), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być stosowany i art. 145 § 1 pkt 2 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez brak zastosowania któregokolwiek z tych przepisów;

4) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa została w ustawie przejściowej zrealizowana poprzez samo tylko zastosowanie odpowiedniego vacatio legis.

Powołując w uzasadnieniu zarzutów argumentację zbliżoną do podnoszonej w skardze wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy wskazując, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 konstytucji w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, iż wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawnego została spełniona w odniesieniu do regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw wobec zastosowania vacatio legis.

Podług niekwestionowanych ustaleń Sądu kontrolowana decyzja administracyjna obejmuje stan faktyczny sprawy, w której zarówno nakłady jak i sprzedaż nieruchomości miały miejsce przed utratą mocy obowiązującej art. 37 ust. 2 ustawy, a data wcześniej wydanej przez organ I instancji decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy wskazują ponad wszelką wątpliwość, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte przed utratą mocy wymienionego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. (brak całości akt postępowania administracyjnego, których z niezrozumiałych przyczyn sąd nie zażądał poprzestając na samych wydanych decyzjach nie pozwala na ustalenie w jakiej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania).

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw w art. 19 określiła wyłącznie, że wchodzi ona w życie po upływie 3 miesięcy od jej ogłoszenia, natomiast nie przewidziała uregulowań przejściowych dotyczących zakresu czasowego obowiązywania nowych regulacji, w tym w odniesieniu do spraw i postępowań już wszczętych przed wejściem w jej życie. W związku z tym wymaga rozwiązania problem od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw niezakończonych winno być stosowane nowe prawo. Istotnie jak wywiódł to Sąd I instancji zasadą jest, że stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji jednak przy zmianie prawa w toku postępowania wchodzący w życie akt normatywny powinien jednoznacznie rozstrzygać jaki jest jego wpływ na sprawy będące w toku, określając czasowy okres obowiązywania w przepisach przejściowych. Natomiast przy braku odpowiednich przepisów przejściowych, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/31, LEX 10905). Retroakcja niewłaściwa czyli bezpośrednie działanie nowego prawa nie jest absolutnie wykluczona, co podnosi również uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jednak wymaga wykazania istnienia ważnego interesu publicznego, który musi mieć pierwszeństwo przed interesem jednostki, a sprawdzenia czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje, sprawując swe funkcje Trybunał Konstytucyjny, bądź sąd orzekając w sprawie, w której staje wobec wątpliwości intertemporalnej w stosowaniu prawa (por. uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 1010). Z zasady ochrony prawa nabytych wynika, że w przypadku wątpliwości stosowania prawa należy stosować ustawę dawną jeśli przyznawała ona określone uprawnienia, a nie zostało wykazane, że ważny interes publiczny mający prymat przed interesem jednostki wymagał stosowania uregulowań ustawy nowej. Ograniczeniu niewadliwie nabytych praw, z uwagi na ważny interes publiczny, towarzyszyć winno zastosowanie procedury umożliwiającej zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do sytuacji wywołanej zmianami stanu prawnego i dające możliwość odpowiedniego rozporządzenia swoimi prawami.

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji analizując zaistniały stan prawny doszedł do przekonania, w powołaniu na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w tym orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95 (OTK 1996, nr 6, poz. 52, s. 501-502), że w sprawie winny mieć zastosowanie nowe przepisy wywodząc, iż ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, wymaga natomiast dochowania reguł przyzwoitej regulacji, co oznacza w szczególności, że ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 Konstytucji w zakresie wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nie jest pełna, gdyż obejmuje tylko jedną z przesłanek. Przyjęcie przez Sąd, że wprowadzenie 3-miesięcznego vacatio legis dla ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., która uchyliła art. 37 ust. 2 ustawy jest zgodne z wymienioną zasadą jak i zasadą ochrony praw nabytych, nie tylko nie zostało poparte rozważaniami odnoszącymi się do kwestii realnej możliwości dostosowania się podmiotu, który do daty wejścia w życie wymienionej ustawy miał uprawnienia do korzystania z regulacji art. 37 ust. 2 ustawy, to zostało poczynione bez oceny czy ważny interes publiczny wymagał zastosowania nowego prawa, niwecząc prawa nabyte wynikające z tego uregulowania.

Trafnie skarga kasacyjna podnosi, iż Sąd I instancji zawęził wykładnię art. 2 Konstytucji oceniając brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. mając jedynie na względzie jej vacatio legis bez wyjaśnienia czy spełnione są inne przesłanki stosowania retroakcji niewłaściwej. Słusznie wskazuje skarga kasacyjna, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa nie niweczy możliwości zmiany prawa lecz wypływa z niej bezwzględny obowiązek, w przypadku zmian w obowiązującym stanie prawnym, uwzględnienia ochrony praw nabytych ukształtowanych pod rządami dotychczasowych przepisów. Podzielić należy również stanowisko skargi kasacyjnej, że zasada pewności prawa ma szczególne znaczenie w zakresie uregulowań dotyczących wszelkiego rodzaju danin publicznych, a więc w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. Będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana w art. 36 ust. 4 ustawy nosi cechy daniny publicznej przypadającej budżetowi gminy, stąd w rozpoznanej sprawie przez pryzmat zasad wynikających z art. 2 Konstytucji przy braku przepisów przejściowych winna być rozstrzygana kwestia stosowania regulacji dotychczasowej, skoro zdarzenie kształtujące obowiązek poniesienia opłaty nastąpiło przed nowelizacją art. 37 ustawy jak też przed zmianą przepisów nastąpiło wszczęcie postępowania.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko wyrażone już we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach II OSK 626/06, II OSK 988/06, II OSK 1837/06, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który poczynił nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości w okresie obowiązywania art. 37 ust. 2 ustawy nie może być obciążany innym obowiązkami niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie czynności prawnej w następstwie, której zaistniał obowiązek poniesienia opłaty.

Przeciwny od tego pogląd ocenić należy jako pozostający w kolizji z zasadami wypływającymi z art. 2 Konstytucji, dlatego uznając za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Poznaniu.

Ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie wymagała rozważenia wszystkich podniesionych zarzutów skargi, w tym dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania w płaszczyźnie zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy, a czego w takim zakresie dotychczas Sąd I instancji nie uczynił, dochodząc do przekonania, że przepis ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń proceduralnych.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, orzekł jak w sentencji.

Zasądzone na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. koszty postępowania kasacyjnego obejmują koszty zastępstwa prawnego, wpisu od skargi kasacyjnej i opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.