Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1168/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 879/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 879/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie (odmowy) uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Słupski (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji"), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy Słupsk o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia "falownikami" o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4 kV/15 kV na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina S. (zwanej też dalej w skrócie: "decyzją w.z.") w zakresie melioracji wodnej i obszarów drogowych przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych, oraz odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Organ pierwszej instancji ustalił, że na inwestowanej działce nr [...] notuje się grunty rolne klasy RIIIb. Na załączniku graficznym stanowiącym integralną część projektu decyzji w.z. wskazano, że cały obszar tej działki zostanie przeznaczony na cele inne niż rolnicze. Zdaniem organu zaznaczenie obszaru, który będzie zabudowany, nie jest istotne na etapie uzgadniania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż projekt decyzji przeznacza całą działkę na cele inne niż rolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."), w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r., zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez [...] sp. z o.o. (zwaną dalej: "Spółką", "Skarżącą" lub "Skarżącą kasacyjnie") na opisane postanowienie Starosty w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji w.z. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "SKO" lub "organ II Instancji") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy część działki, której dotyczy wniosek, stanowią grunty orne klasy III. Według SKO decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki i ustalenie warunków zabudowy ma swój skutek również odnośnie do gruntów ornych. Organ nie podzielił zdania Skarżącej, że skoro inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem z pominięciem części działki, której grunt sklasyfikowano jako rolny klasy III, to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia tej części działki. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma bowiem pojęcie działki budowlanej, dla której ustala się warunki zabudowy, co nie pozwala na przyjęcie, aby przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zmiany zagospodarowania była tylko część danej działki, nawet jeśli tylko część danej nieruchomości ma być przedmiotem zabudowy i wykorzystania na cel nierolniczy bądź nieleśny. Decyzja taka w zakresie ustalenia dopuszczalnej zmiany zagospodarowania, ma skutek wobec całej działki.

W skardze na opisane postanowienie SKO wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółka zarzuciła naruszenie: (1.) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; (2.) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; (3.) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III; (4.) art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; (5.) art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; (6.) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ochrona gruntów rolnych polega, między innymi, na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; (7.) art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RIVa, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające ABCD) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza te klasy użytków rolnych z terenu inwestycji. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji w części dotyczącej nieuzgodnienia projektu decyzji w.z. w zakresie gruntów rolnych i leśnych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty, koncentrując się w szczególności na twierdzeniu o związaniu organu wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rodzaju inwestycji i terenu, na którym ma być zlokalizowana, oraz lokalizacją planowanej zabudowy na części działki oznaczonej graficznie ABCD, obejmującej wyłącznie grunty klasy RIVa. Zarazem wskazała na wadliwe, sprzeczne z wnioskiem inwestora, oznaczenie linii rozgraniczających w projekcie decyzji, twierdząc, że liniami rozgraniczającymi są granice opracowania ABCD.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 879/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie jest nim natomiast sama decyzja o warunkach zabudowy ani jej projekt. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przy czym z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r., zmieniono art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...], stanowiącej użytki rolne klasy RIllb o powierzchni 3.94 ha, użytki rolne klasy RIVa o powierzchni 8.00 ha oraz użytki rolne klasy RIVb o powierzchni 1.12 ha.

Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, a deklarowana przez wnioskodawcę wola zachowania rolniczego charakteru części ww. działki, sklasyfikowanej jako grunt orny III klasy, nie ma znaczenia prawnego. Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia, przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, że inwestowana działka choćby w niewielkiej części obejmuje grunty rolne odpowiednio wysokiej klasy. Zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, której skutkiem jest przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Takie też stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na tle uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i leśnych przy poprzednim brzmieniu art. 7 u.o.g.r.l. i stanowisko to, zdaniem Sądu pierwszej instancji. pozostaje aktualne mimo zmiany stanu prawnego w odniesieniu do art. 7 u.o.g.r.l., gdyż nie uległ zmianie cel tej ustawy.

W konsekwencji Sąd ten za prawidłowe uznał stanowisko obu organów sprowadzające się do ustalenia, że usytuowanie na działce stanowiącej użytek rolny planowanej inwestycji oznacza w konsekwencji przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. Wskazał, że zamiarem inwestora jest realizacja na działce nr [...] celu o charakterze produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolniczą. Dywagacje Skarżącej na temat wiążącego usytuowania planowanej inwestycji tylko na części tej działki pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał za SKO, że § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozp.now.zabud."), określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, posługuje się wprost pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie działką, na której planuje się przedmiotową inwestycję, jest działka nr [...] i tej działki dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia Staroście jako organowi właściwemu dla ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jest bezsporne, że działka ta stanowi w części (3.94 ha) użytek rolny klasy RIIIb, zatem odmowa uzgodnienia decyzji w.z. uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. Organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji w.z., że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki. W konsekwencji realizacja planowanego przedsięwzięcia dotyczy konkretnie oznaczonej działki, natomiast decyzja w.z. przesądzi jedynie o możliwości realizacji inwestycji na działce objętej wnioskiem, nie określi natomiast dokładnego jej usytuowania na tej działce.

W skardze kasacyjnej wniesionej pismem z 21 marca 2014 r., uzupełnionej w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych pismem z 29 grudnia 2015 r., [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, r.pr. A.Z., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

– art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu: że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nieobejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi; że ustawowy termin "przeznaczenie gruntów rolnych" należy odnosić do działki ewidencyjnej; że ustawowego terminu "przeznaczenie gruntów rolnych" nie należy odnosić wyłącznie do gruntów rolnych w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji i nie obejmujących gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (pkt I.1. petitum skargi);

– art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie (jego niezastosowanie), a także art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 4, 5 i 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez ich błędną wykładnię – polegające na wadliwym przyjęciu, że terenu inwestycji nie wyznaczają wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice tego terenu w rozumieniu ww. przepisów, lecz że jest nim działka ewidencyjna; a także na wadliwym pominięciu, że wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice tego terenu (nieobejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wyznaczają w niniejszej sprawie grunty rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (pkt I.2., pkt I.3., pkt I.4. oraz pkt I.7. petitum skargi);

– art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") – przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że grunty (nieruchomości) wykorzystywane na cele rolne, których ochrona jest oceniana na podstawie art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 u.o.g.r.l., należy odnosić do działki ewidencyjnej; oraz że gruntów (nieruchomości) tych nie należy odnosić wyłącznie do gruntów, które w niniejszej sprawie wyznaczone są przez linie rozgraniczające teren inwestycji i nie obejmują gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III (pkt I.5. i pkt I.6. petitum skargi);

Ponadto Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez brak analizy części tekstowej projektu decyzji, a mianowicie fragmentu, że "Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczą części działki wyznaczonej zgodnie z załącznikiem graficznym z wyłączeniem użytku klasy III" oraz przez niewyjaśnienie relacji między częścią tekstową projektu decyzji (ww. jej fragmentem) i oznaczeniem terenu przez linie rozgraniczające ABCD w załączniku graficznym do projektu decyzji; a także polegające na wadliwym przyjęciu, że "organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki" (pkt II. petitum skargi).

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie tego wyroku, rozpoznanie skargi Spółki i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO (w całości) oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty (w części dotyczącej nieuzgodnienia projektu decyzji w.z.), a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Spółki rozwinął i uszczegółowił przedstawione zarzuty. Podkreślił, że w sprawie ścierają się dwa poglądy co do tego, jakie grunty rolne powinny podlegać ocenie na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l.: pierwszy (zaprezentowany w przywołanym przez Skarżącą kasacyjnie wyroku WSA z 16.11.2010 r., II SA/Po 509/10), że Starosta powinien dokonywać oceny w odniesieniu do gruntów rolnych w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz drugi (przyjęty w zaskarżonym wyroku), iż Starosta powinien dokonywać oceny w odniesieniu do gruntów rolnych w ramach działki ewidencyjnej. Opowiadając się za trafnością pierwszego z wymienionych poglądów autor skargi kasacyjnej podkreślił w szczególności związanie organu wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rodzaju inwestycji i terenu, na którym ma być zlokalizowana, oraz lokalizacją planowanej zabudowy na części działki oznaczonej graficznie ABCD, obejmującej wyłącznie grunty klasy RIVa. Zarazem wskazał na wadliwe, sprzeczne z wnioskiem inwestora, oznaczenie linii rozgraniczających w projekcie decyzji, twierdząc, że liniami rozgraniczającymi są granice opracowania ABCD. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochroną objęte zostały jedynie grunty stanowiące użytki rolne klasy I-III, bez względu na to, czy stanowią całą działkę ewidencyjną, czy jej część. W ustawie tej ustawodawca w ogóle nie posługuje się pojęciem "działki ewidencyjnej". Na terenie inwestowanym nie występują zaś grunty rolne stanowiące użytki klasy I-III. Dlatego ustalenia decyzji w.z. w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszące się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej w sposób nieuprawniony rozszerzałyby ochronę przewidzianą w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych na użytki rolne niepodlegające takiej ochronie na podstawie ustawy. Pełnomocnik Spółki odwołał się też porównawczo do zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawania decyzji lokalizacyjnych i stwierdził, że w obu przypadkach obowiązują te same zasady zagospodarowania terenu (w zakresie ochrony gruntów rolnych), które nie mogą prowadzić do odmiennych ustaleń. Jego zdaniem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze nie odnoszą się do całej działki, a jedynie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające. W konsekwencji w granicach działki nr [...] nie istnieje wymóg zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ teren oznaczony klasą IIIRb nie jest terenem inwestycji, pozostaje nadal użytkowany rolniczo. Skarżąca kasacyjnie zaprzeczyła, jakoby tą drogą zmierzała do obejścia normy wyrażonej w art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Z kolei w ramach zarzutu wadliwej kontroli ustaleń faktycznych autor skargi kasacyjne stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał ani części tekstowej, ani istotnej rozbieżności części tekstowej i części graficznej projektu decyzji w.z., co już samo uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – miało polegać na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów obu instancji, pomimo że, zdaniem autora skargi kasacyjnej, były one wynikiem niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zwłaszcza braku analizy części tekstowej projektu decyzji w.z. w relacji do jej części graficznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny.

Przede wszystkim należy podkreślić, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była decyzja o warunkach zabudowy, ani jej projekt opracowany przez organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy (Wójta Gminy Słupsk), lecz wyłącznie rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu wpadkowym (art. 106 k.p.a.) przez organ uzgadniający (Starostę Słupeckiego). Z kolei przedmiotem tego uzgodnienia nie był wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy inicjujący postępowanie główne, lecz projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez organ prowadzący to postępowanie organowi uzgadniającemu. W konsekwencji w kompetencjach ww. organu uzgadniającego nie leżała ocena, czy otrzymany do uzgodnienia projekt jest zgodny z wnioskiem inwestora. To bowiem organ prowadzący postępowanie główne samodzielnie decyduje, jakiej treści projekt decyzji przedłoży do uzgodnień. Ewentualne uchybienia w tym zakresie (takie jak np. niezgodność treści projektu decyzji z wnioskiem inwestora) mogą oznaczać wadliwe przeprowadzenie przez organ wydający decyzję lokalizacyjną obligatoryjnych uzgodnień, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p., co jednak podlega badaniu tylko w ramach weryfikacji prawidłowości tej decyzji. Kwestia ta wymyka się natomiast ocenie organu uzgadniającego, który w swym działaniu opiera się wyłącznie na projekcie decyzji przedłożonym przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne.

Zasadnie zauważa Skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do dostrzegalnej niespójności pomiędzy częścią graficzną projektu decyzji w.z., a jej częścią tekstową (w punkcie 9), w kwestii określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Jednak uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze dlatego, że w załączniku graficznym do decyzji w.z., na którym oparły się organy w swych ustaleniach, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone w sposób czytelny, jednoznaczny i prawidłowy (po granicach działki ewidencyjnej). Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nawet z części tekstowej projektu decyzji w.z. nie wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania działki, przewidywana w związku z planowaną inwestycją, zamknie się w całości na tej części działki, która na kopii mapy załączonej do projektu decyzji w.z. została wyznaczona przez "granice opracowania" (linie łączące punkty ABCD). Dość powiedzieć, że choć montaż samej elektrowni słonecznej przewidziano "na części działki nr [...]" (pkt 1 projektu decyzji w.z.), to już lokalizację miejsc postojowych dopuszczono szerzej: "w ramach działki objętej wnioskiem" (pkt 2 projektu decyzji w.z.).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji w.z. w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Stosownie do ich treści – w brzmieniu obowiązującym w okresie, kiedy zapadały rozstrzygnięcia organów obu instancji, ustalonym przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), obowiązującym od 26 maja 2013 r. – przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Wcześniej ten ostatni przepis stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r.).

Pod rządem ostatnio cytowanej regulacji, która obowiązywała przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się dominujący pogląd (także w odniesieniu do planowanych instalacji odnawialnych źródeł energii), zgodnie z którym przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., II SA/Łd 480/10; z 07.12.2012 r., IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). W związku z tym przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06 oraz z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12 – CBOSA). To z kolei implikowało wniosek, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady." (wyrok NSA z 06.12.2012 r. II OSK 1442/11, CBOSA).

Urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok NSA z 26.06.2014 r., II OSK 197/13, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko oraz argumentację Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że przedstawiona wykładnia, wypracowana na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 26 maja 2013 r.), zachowała swą aktualność także po tym dniu. Niewątpliwie nie uległ zmianie podstawowy cel ustawy, polegający na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Co więcej, wprowadzenie ww. ustawą zmieniającą bardziej rygorystycznej regulacji – znoszącej wcześniej istniejące kryterium obszarowe (( 0,5 ha), które umożliwiało zmianę przeznaczenia ("odrolnienie") użytków rolnych klas I-III w drodze decyzji lokalizacyjnej – wskazywało na wyraźną wolę ustawodawcy zintensyfikowania ochrony gruntów rolnych, co tylko dodatkowo przemawiało przeciwko odstępowaniu od dotychczas przyjmowanej wykładni analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z tym argumentacja Skarżącej kasacyjnie, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na tej części przedmiotowej działki nr [...], która nie stanowi użytków rolnych klas RIIIb, lecz wyłącznie użytki klasy RIVa, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Tym bardziej, że, wbrew przyjmowanemu w skardze kasacyjnej założeniu, brak podstaw do utożsamiania każdorazowo pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., i to w dodatku rozumianym tak wąsko, jak czyni to Skarżąca kasacyjnie – jako obszar faktycznie zajęty pod projektowaną infrastrukturę. Sprzeciwia się temu jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku zarzucanych przez Skarżącą kasacyjnie naruszeń przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.; art. 54 pkt 3 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 4, 5 i 6 u.p.z.p.; art. 92 ust. 2 u.g.n., a także § 3 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.