Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 759/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1,2,3 pkt 3, 5, art. 43 ust. 1 i ust. 4, art. 25 ust. 2, art. 48 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 162 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej (dalej jako: SKO), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania "A" sp. z o. o. w restrukturyzacji (dalej jako: spółka, skarżąca) od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] r. stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia z [...] r. znak: [...] na prowadzenie przez spółkę działalności w zakresie zbierania odpadów odpadów – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W podstawie prawnej powołało art 1, art. 2, art. 17, art. 18, art. 21 ust 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 roku poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: kpa) oraz art 48 ust 2 i art 41b ust. 1 do 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz.992).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO wyjasniło, że decyzją z [...] r. Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie wydanego skarżącej zezwolenia z [...] r. na zbieranie odpadów na działkach [...], obręb O., gmina D.. Decyzja została wydana na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5, art. 43 ust. 1 i art. 44 ustawy o odpadach oraz w oparciu o umowę dzierżawy z [...] r. i akt notarialny z [...] r. nr [...] stanowiący tytuł prawny do działek ew. nr [...], na których miała być prowadzona działaność.

Przeprowadzona u skarżacej w lutym 2017 r. kontrola WIOŚ stwierdziła naruszenie warunków zezwolenia i organ wniósł o podjęcie działań w trybie art. 47 ustawy o odpadach. W toku postępowania o cofniecie zezwolenia na zbieranie odpadów organ stwierdził zmianę stanu prawnego w zakresie własnosci nieruchomości objętych zezwoleniem na zbieranie odpadów, co spowodowało umorzenie postępowania w sprawie cofniecia zezwolenia i wszczęcie [...] r. postępowania w sprawie wygaśniecia zezwolenia. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z [...] r. o jego wygaszeniu na podstawie art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach i art. 162 § 1 i 3 kpa.

Nie zgadzajac się z decyzją spółka wniosła odwołanie żadajac jej uchylenia i umorzenia dalszego postępowania bądź uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu wyliczono większość zdarzeń istotnych dla oceny sprawy, w tym umowy najmu; zarzucono też organowi I instancji nieuwzględnienie należycie wskazań poprzedniej kasatoryjnej decyzji SKO. Dla wykazania ciągłości posiadania prawa do terenu działki [...] powołano sie na milczące przedłużenie umowy najmu, spisaną ugodę z [...] r., która miała uchylić spór co do istnienia stosunku najmu oraz potwierdzać jego ciągłość od [...] r. Nadto na rozprawie spółka powołując się zasadę wolności umów (punkt 9) wskazała pismo z [...] r. potwierdzające przez "B" sp. z o.o. ciągłość umowy najmu. Natomiast przedstawiciele organu I instancji podkreślali, że potwierdzenie ciągłości miało miejsce post factum i w wadliwej formie, tzn. innej niż pierwotna, która miała formę aktu notarialnego co czyni go nieskutecznym. Omówiono równiez sposób gromadzenia i przetwarzania odpadów przez spółkę.

Rozpoznając odwołanie merytorycznie SKO zauważyło, że “zmieniony skład orzekający ocenia sprawę w znacznym stopniu inaczej niz poprzedni". Następnie zacytowano przepisy art 41 b ust 1 do 4 ustawy ustawy o odpadach podkreślając, że ustawodawca w ustępie 3 tych przepisów postawił wymóg zawarcia umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego. Już z tego więc względu umowa pisemna z [...] r. nie mogła być skuteczna. Również zasada swobody umów nie jest tożsama z możliwością zmiany istotnych warunków umowy wstecz, czy też zmian okresowych: stanowiska wcześniejsze też wiążą strony stosunku obligacyjnego i nie mogą być traktowane jako niebyłe. Zatem prawidłowo organ I instancji wskazał wygaśnięcie umowy najmu co najmniej od maja 2017 r. już, na tle przepisów cywilnych. SKO podkreśliło znaczenie oświadczenia wskazanego w art.41b ust. 4 ustawy stwierdzając, że takiego oświadczenia o odpowiedzialności solidarnej w żadnym z aktów notarialnych "B" sp. z o.o. razem ze skarżącą nie złożyła. Bez niego była i jest umowa dzierżawy wadliwa a nieruchomość składająca się z działki [...] służyć działalności zbierania odpadów już nie mogła.

Organ odwołał się do zapisu pkt 3 zezwolenia na zbieranie odpadów, gdzie wskazano miejsce zbierania odpadów i były to działki [...] i [...]. Do ostatniej skarżąca utraciła tytuł prawny [...] r., gdyż została ona prawomocnie zlicytowana (sprawa [...]) a innej umowy o jej użytkowanie skarżaca nie podpisała i wygaśnięcia kocesji w tej części nie neguje. SKO konkludując uznało, że zezwolenie na gromadzenie odpadów stanowi integralną całość i utrata tytułu prawnego nawet do jednej działki powoduje, że staje się ono bezprzedmiotowe w całości. Skarżąca utraciła jednak tytuł prawny do użytkowania obu działek, gdyż jedną sprzedała a drugą zlicytowano, co powoduje, że zaskarzona decyzja o wygasnięciu zezwolenia była prawidłowa I należało utrzymac ją w mocy.

Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej spółka wniosła skargę żądając stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. na podstawie art. 48 pkt 2 w związku z art. 41b ust. 1 - ust. 4 ustawy o odpadach w sytuacji gdy wskazane przepisy weszły w życie 5 września 2018 r. na mocy ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592) i odnoszą się do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów w dacie wejścia w życie tej ustawy w zakresie wyznaczonym treścią art. 14 ustawy nowelizującej, który stanowi, że posiadacz odpadów który przed 5 września 2018 r. uzyskał pozwolenie na przetwarzanie odpadów jest zobligowany do złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy tj. w terminie do 5 września 2019 r. wraz z wymienionymi w tym przepisie dokumentami i oświadczeniami;

2) zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w szczególności poprzez zaniechanie analizy i oceny umowy ugody z [...]r. oraz przedwstępnej umowy sprzedaży z [...] r. pomiędzy stroną skarżącą a "B" sp. z 0.0. a także pisemnych wyjaśnień jakie te podmioty składały co do celu i okoliczności zawarcia ww umów;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) bezpodstawne zastosowanie art. 41 b ust. 1 - ust. 4 ustawy o odpadach, które weszły w życie 5 września 2018 r. na podstawie art. 1 pkt 5 ustawy nowelizujace, podczas gdy przedmiot sprawy wyznaczony został postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w związku z twierdzeniem organu I instancji o braku ciągłości tytułu prawnego do nieruchomości po stronie skarżącej w 2017 r.,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach przez przyjecie, że utrata tytułu prawnego do jednej z dwóch działek, na której miała być prowadzona dzialalność w zakresie zbierania odpadów skutkuje bezprzedmiotowoscią całego zezwolenia;

3) niezastosowanie do umowy ugody z [...] r. oraz do przedwstępnej umowy sprzedaży z [...] r. pomiędzy skarżącą a "B" sp. z o.o. będącą właścicielem nieruchomości art. 65 § 2 kc i art. 917 kc i przyjęcie błędnego wniosku o braku ciągłości tytułu prawnego do nieruchomości po stronie skarżącego w 2017 r.

W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy i przywołano przepisy ustawy nowelizujacej, które nie mogła mieć w sprawie zastosowania. Podkreślono, że ustawa nowelizująca nie ograniczała rodzajów tytułów prawnych do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność w zakresie gospodarowania odpadami do własności, użytkowania wieczystego, użytkowania i dzierżawy; nadto nie wprowadzała ona wymogu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości w formie aktu notarialnego oraz złożenia w formie aktu notarialnego oświadczenia użytkownika. Nadto przepisy przejściowe zawarte w art. 13-14 ustawy nowelizujacej odnoszące się do podmiotów posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami akcentując, że te regulacje jednoznacznie wskazują na prospektywny a nie retroaktywny charakter nowych wymagań w zakresie gospodarowania odpadami.

Dalej podkreślono wadliwość zaskarżonej decyzji w części, w której organ II instancji enigmatycznie, bez jakiejkolwiek argumentacji arbitralnie stwierdza ,że "Umowa pisemna z dnia [...] r. nie mogła być skuteczna", nadto nie każda zmiana umowy może być dokonywana ex tunc i dlatego prawidłowo organ I instancji wskazuje na wygaśnięcie umowy najmu co najmniej od maja 2017 r., już na tle przepisów cywilnych". Skarżąca nigdy nie powoływała się na "umowę pisemną z [...] r." jako tytułu prawnego do nieruchomości. W tym zakresie wywody organu II Instancji są niezrozumiałe i kontrfaktyczne do zgromadzonego materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy był i jest niesporny: co do uzyskania zezwolenie legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa własności na podstawie aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z [...] r. oraz aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z [...] r.; przeniesienia przez skarżącą aktem notarialnym nr [...] z [...] r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz "B" spółka z o.o. celem zabezpieczenia spłaty pożyczki pieniężnej. Akt notarialny był zmieniany 4 krotnie ([...]r., [...]r., [...]r. oraz [...]r. ale wynika z nich, że "B" sp, z o.o.. wynajęła stronie przedmiotową nieruchomość na okres do [...]r. .

Sporna natomiast pozostaje ocean okoliczności wynikających z:

- pisma z [...] r., "B" sp. z o.o. informujacego Starostę [...] ,że strona - "A" sp. z o.o. utraciła tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej nieruchomości z dniem [...]r." jednakże, w kontekście ustalenia, że w dniu [...] r. "B" sp. z o.o. i "A" sp, z o.o. zawarły w zwykłej formie pisemnej umowę ugody w której zawarły zgodne oświadczenie, iż nie zawierały aneksu do umowy najmu , co zdaniem organu I instancji potwierdza wskazaną w piśmie "B" sp. z o.o, informację o utracie przez stronę od dnia [...] r. tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. We wskazanej umowie ugody strony uzgodniły ciągłość istnienia stosunku najmu od dnia [...] r. oraz przedłużyły okres trwania umowy najmu przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] r. ustalają jednocześnie jej zmienione warunki. Zdaniem Organu 1 instancji umowa ugody zdnia [...] r. jako zawarta w zwykłej formie pisemnej nie może w świetle art. 77 § 1 kc stanowić zmiany umowy najmu z dnia [...]r. która to umowa została zawarta w formie aktu notarialnego,

- aktu notarialnego z [...] r. stwierdzajacego, że strony zawarły przedwstępną umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w której- zdaniem organu I instancji - nie zostało zawarte oświadczenie o potwierdzeniu ciągłości tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości a jedynie oddanie jej użytkowanie od [...] r."

Zdaniem skarżącej spółki SKO nie odniosło się w ogóle do zarzutu zawartego w odwołaniu o całkowicie dowolnej ocenie zapisów tego aktu notarialnego w zakresie ciągłosci najmu przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca posiadała w sposób ciągły prawo do dysponowania nieruchomością [...] na podstawie umowy najmu z [...] r. do dnia zawarcia umowy użytkowania, tj. do [...] r. Natomiast od tej daty skarżąca posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wyłącznie na podstawie tytułu prawnego określonego w § 6 ust. 2 tej umowy czyli na podstawie ustanowionego w tym akcie notarialnym prawa użytkowania. Wszystkie wcześniejsze tytuły do dysponowania przedmiotową nieruchomością wygasają. Powyższym oświadczeniem strony jednoznacznie uzgodniły ciągłość i obowiązywanie umowy najmu z [...] r. aż do dnia [...] r. która to ciągłość i obowiązywanie wynika nie tylko ze wskazanych aneksów ale również z treści art. 674 kodeksu cywilnego. "B" jako właściciel i wynajmujący przedmiotową nieruchomość powyższym oświadczeniem w istocie uznała, że za jej zgodą skarżąca korzystała z przedmiotowej nieruchomości w sposób ciągły. Nie zgodziła sie także z zarzutem, że przedłużenie umowy najmu wymagało formy aktu notarialnego.

Nadto zarzuciła, że organ odwołwczy nie odniósł się do zarzutów odwołania ani nie uwzględnił zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej. Wbrew innym dowodom uznał za wiarygodne pismo z [...] r. mimo świadomości sporu miedzy stronami zakończonego ugodą.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów podkreśliło, że skarżąca utraciła tytuł prawny do jednej z działek a jej nabywca nie zgadza się z prowadzoną działanościa skarżącej na drugiej działce i ją oprotestowuje. Nadto skarżąca utraciła płynność finansową a cywilnoprawna swoboda umów nie może być rozumiana jako retroatkywna. Wskazało też, że teoretycznie można prowadzic działaność po wygasnieciu jednego zezwolenia ale trzeba uzyskać zezwolenie nowe a działanośc dotychczasowa skarżącej przekraczała możliwości jej przerobu odpadów. Podtrzymało również stanowisko co do zasadności zastosowania w sprawie przepisów nowelizowanej ustawy.

Na rozparwie skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działnośc w zakresie zbirania i przetwarzania odpadów na działce [...] do której posiada tytuł prawny. Kondycja spółki się poprawia, odzyskała płynność finansową i spłaca zobowiązania. W spółce aktualnie prowadzona jest kontrola WIOŚ. Wskazała również, że w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów WSA wyrokiem z 4 lutego 2019 r. uchylił decyzję wygaszającą zezwolenie, sygn. akt III SA/GL 755/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała sie zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest zwiazany zarzutami I wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 133 § 1 ppsa).

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że spór w istocie dotyczy zaistnienia przesłanek uzasadniających wygaszenie zezwolenia jako bezprzedmiotowego oraz oceny wykonania przez organ I instancji zaleceń i wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z [...] r. bezprzedmiotowpści zezwolenia organy upatrują w utracie przez skarżąca tytułu prawnego do jednej działki objętej zezwoleniem nr [...] z dniem [...] r. oraz bezumownym korzystaniu z działki nr [...] w okresie [...] do [...] r. Dodatkowo bez dopełnienia warunków nałożonych art. 41b ustawy. Skarżąca wskazuje, że nie utraciła prawa do dysponowania działką od [...] r. Zmieniały się tylko formy prawne, co potwierdza ciągłość działnosci i zapis w akcie notarialnym z [...] r. oraz oświadczenia pisemne wynajmującego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48 pkt 1-5 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa: po upływie czasu, na jaki zostało wydane; jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe; na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem; jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie rozpoczął działności objętej zezwoleniem w terminie 2 lat od dnia, w którym zezwolenie stało się ostateczne; jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działności objętej zezwoleniem przez 2 lata. Bezsprzecznie przesłanka z pkt 2 aktualizuje się w momencie stwierdzenia, gdy podmiot zaprzestał działności lub z innych powodów stało się bezprzedmiotowe (niewykonywane). Bezprzedmiotowości ma charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W tym zakresie konieczne staje się odesłanie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wygaszenie ma formę decyzji. Jak wskazało SKO w decyzji kasacyjnej przepis ten jako przepis prawa procesowego implikuje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o odpadach. Organ podkreślił, że bezprzedmiotowość dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się niemożliwe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za niemożliwe. Przykładowo z powodu likwidacji podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek.

Sąd w pełni podziela brak odniesienia się organu odwoławczego do wytycznych i zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej, które organ koncesyjny winien był wykonać, chyba że stan prawny uległ zmianie. Takiej okoliczności Sąd Nie ujawnił. Nie jest też zrozumiałe stanowisko w zakresie zmiany ocent stanu faktycznego bez wskazania konkretnego uzasadnienia skoro w decyzji kasacyjnej z [...] r. (przed owelizacja ustawy) SKO doszło do przekonania, że decyzja Starosty z [...] r. o wygaśnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów z [...] r. była przedwczesna. Zawierała wady w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, przez co naruszała art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, a przede wszystkim art. 80 kpa w zakresie, jakim organ dokonał oceny ujawnionych w sprawie dokumentów. Nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego z uwzglednieniem oświadczenia wynajmujacej i skarżącej, zawartych w pismach z [...] i [...] r., skupiając się wyłącznie na analizie aktów notarialnych i treści pisma wynajmujacego z [...] r. Jednocześnie SKO przypomniało, że przyczyną wygaszenia decyzji zezwalającej na gromadzenie przez skarżacą odpadów było powzięcie informacji o zaciągnieciu pożyczki, której zabezpieczeniem było przeniesienie na pożyczkodawcę prawa własności nieruchomości o nr ew. [...]. Strony uczyniły to aktem notarialnym z [...] r., który następnie był zmieniany kolejnymi aneksami. W ostatnim aneksie, zdaniem Starosty- nie wydłużono terminu obowiązywania umowy najmu działki nr [...], co potwierdza pismo wynajmującego [...] r. informujące o utracie przez skarżącą z dniem [...] r. tytułu prawnego do działki [...]. SKO nie kwestionowało złożonego pisma i jego treści, ale sprzeczność z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. O utracie prawa własności działki nr [...] przesądza również aktualne brzmienie księgi wieczystej, ale to nie oznacza, że skarżąca nie miała tytułu prawnego do jej użytkowania. Zdaniem SKO utrata tytułu prawnego do działki, na której gromadzone i przetwarzane są odpady może implikować bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej zbieranie odpadów, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, gdy podmiot przetwarzający odpady utracił możliwość magazynowania posiadanych odpadów, wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne. Dochodzi wówczas do ziszczenia się przesłanki wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów o której mowa w artykule 48 pkt 2 ustawy, gdyż zezwolenie staje się bezprzedmiotowe, niemożliwe do wykorzystania. Podkreśliło również, że przeniesienie własności działki nie oznacza w każdym przypadku utraty tytułu prawnego do nieruchomości, jak to przyjął organ koncesyjny. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny ale ustawa nie definiuje tego pojęcia, stąd odwołać się należy do art. 3 pkt 41 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 zpóżn. zm.), gdzie tytuł prawny rozumie się jako prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy, najem, dzierżawę (por. wyrok WSA II SA/GL 1340/14 z 11.02.2015 r.). Nie stanowi go zaś posiadanie. Organ I instancji nie ustalił w sposób przekonujacy czy skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania wyżej wymienioną działką czy też nie, co potwierdzają pisma z [...] i [...] r. obu spółek. Tym samym organ odwoławczy nakazał jednoznaczne ustalenie czy skarżaca posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której gromadzone i przetwarzane są odpady zgodnie z otrzymanymi zezwoleniami Starosty [...] z [...] r. Ponownie wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ winien odnieść się do posiadanego przez skarżącą tytułu prawnego do działki, na której ma ona prawo zbierać odpady z uwzględnieniem ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Decyzja SKO nie została zaskarżona, a tym samym organ został nią związany w całości.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja SKO z [...] r. została wydana po przeprowadzeniu przez organ koncesyjny uzupełniającego postępowania dowodwego, co zostało opisane w uzasadnieniu decyzji z [...] r. Jednakże SKO nie dokonało w tym przedmiocie żadnej oceny, gdyz uznało, że nie podziela w pełni stanowiska zawartego w tej decyzji. Nie wyjaśniło jednak z jakiej przyczyny ani też jaki stan faktyczny sprawy stanowił podstawę jego rozstrzygniecia, jak również czy zasadnie organ koncesyjny uznał, że istniejace w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione, czy z jakiej przyczyny i kiedy zezwolenie stało sie bezprzedmiotowe czyli niewykonalne. Ogólnkowo wskazało na utratę tytułu do działki [...] z dniem [...] r. oraz zgdza się z utratą tytułu prawnego skarżącej do działki w okresie od [...] do [...] r. Stwierdzenia takie są niewystarczające w kontekście wskazania jako podstawy faktycznej wygaszenia koncesji brak tytułu prawnego do nieruchomości potwierdzonego aktem notarialnym oraz oświadczenia o solidarnej odpowiedzialności za szkody w środowisku (art. 41b pkt 3 i 4 ustawy), o czym niżej. Nie wyjaśnia też, czy skarżąca mogła prowadzić legalnie działność tylko na jednej działce. Wskazać należy, że w dacie wydania zezwolenia magazynowanie odpadów odbywać się mogło na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 25 ust. 5), bez innych zastrzeżeń I wymogów. Zbieranie odpadów było moliwe wyłącznie za zazwoleniem (art. 41 ust. 1), wydawanym na wniosek, który musiał spełniać określone w art. 42 ust. 1 pkt 1-10 warunki. Po ich spełnieniu wnioskodawca otrzymywał zezwolenie (art. 43 ust. 1), które oznaczało m.in. miejsce prowadzenia działności. Zezwolenie kreuje uprawnienie a nie obowiazek prowadzenia działności (wyrok NSA z 8.12.2016 r., sygn. akt II GSK 194/16). Powyższe potwierdzają przesłanki wygaszenia zezwolenia z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy. Wynika z nich, że skarżący może nie korzystać z zezwolenia nawet do 2 lat.

Zdaniem Sądu regulacje zawarte w art. 107, art. 110 i art. 138 kpa oraz procedura postępowania organu przed wydaniem decyzji (art. 73 do art. 95 kpa) nie budzą wątpliwości, że zadaniem organu jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, gdyż tylko do prawidło ustalonego stanu faktycznego mozliwe jest zastosowanie prawa materialnego. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy I weryfikacja własnych ustalen oraz wniosków z ustleniami organu I instancji. W ten sposób organ odwoławczy wyrabia sobie pogląd co do rozstrzygnięcia jakie powinno zapaść w danej sprawie. W zależności od wyniku tego porównania, organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 kpa. W tym miejscu wskazać należy, że SKO było związane decyzją z [...] r. od chwili jej doręczenia w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodwego. Ocenę tą mogła zmienić tylko zmiana stanu prawnego, która objęłąby niniejszą sprawę. Taka sytuacja zaś nie zaisniała, co wykazuje skarżaca w zarzutach skargi. SKO w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniła też z jakiej przyczyny, w znacznym stopniu ocenia sprawe inaczej i dlaczego stosuje do wygaszenia zezwolenia z [...] r. przepisy, które weszły w życie 5 wrzesnia 2018 r. Bezspornie nie obowiązywały one [...] r., kiedy SKO wydawało wcześniejszą decyzję kasacyjną, co nie oznacza, że winny mieć w sprawie zastosowanie. Sąd w pełni podziela ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy procesowe, w zależności od regulacji miedzyczasowych mogą być stosowane z dnia decyzji ale materialne z dnia zdarzenia. Tym samym w sprawie o wygaszenie zezwolenia istotne jest ustalenie, kiedy stało się ono bezprzedmiotowe/niewykonalne, bowiem ustalenie tej okoliczności, daty decyduje o zastosowaniu obowiązujących ówcześnie przepisów materialnych w tym zakresie.

Podkreślić należy, że poddana kontroli sądowej decyzja dotyczy ponownej weryfikacji w trybie odwoławczym rozstrzygnięcia organu koncesyjnego w sprawie wygaszenia zezwolenia na gromadzenie odpadów. Zatem wydanie rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz jego ocena (art. 80 kpa), zwłaszcza w sytuacji wykazania braków dowodowych w decyzji kasacyjnej.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie pominęło ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a nawet odwołanie się do ustaleń wcześniejszych, które były już przedmiotem jego oceny i wykazanych braków dowodowych ograniczyło się wyłacznie do przywołania zapisu pkt 3 zezwolenia z [...] r. i stwierdzenia, że decyzja stanowi integralną całość. Tym samym nawet utrata części działek służących zbieraniu odpadów sprawiałaby, iż stała się ta decyzja bezprzedmuiotowa. Jak wskazano wyżej stanowisko takie jest wątpliwe, w sytuacji kiedy podmiot nie musi prowadzic działności w pełnym zakresie zezwolenia a nwet od chili jego uzyskania.

Zdaniem Sądu SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa procesowego ale co istotne chybione było powoływanie się na obowiązujący od 5 września 2018 r. art. 41b ustawy o odpadach, który został wprowadzony ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz.1592), gdy spór między skarżącą a organami dotyczy okresu sprzed tej nowelizacji. Tym bardziej, że umowa notarialna z [...] r. ustanawiała nowy tytuł prawny spółki do działki nr [...] – użytkowanie, ale potwierdzała posiadanie tytułu prawnego do jej wykorzystywania/dysponowania/najmu od [...] r.

Mając na uwadze przepisy przejściowe ustawy zmieniającej zawarte w art. 12 do art. 14 - regulujące w sposób szczególny okres przejściowy posiadaczom odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów – to całkowicie błędne i nieuprawnione są argumenty SKO wyrażone w odpowiedzi na skargę o konieczności stosowania nowych regulacji na podstawie ogólnej normy art. 17 ustawy zmieniającej, która weszła w życie 5 września 2018 r. Art. 41b ustawy o odpadach został wprowadzony nowelizacją i dotyczy podmiotów uzyskujących zezwolnenie po tej dacie a dla podmiotów posiadających zezwolenia ustawodawca wprowadził obowiązek dostoswania się do nowych regulacji w terminie do 5 marca 2020 r. Czas ten jeszcze nie upłynął i skarżąca nie mogła uchybić wymogom z art. 41b ustawy o odpadach. Skoro ustawodawca tym przepisem wprowadził obowiązek notarialnego potwierdzenia ustanowienia użytkowania nieruchomości, na której będą zbierane odpady, to nie był on obligatoryjny dla skarżącej w okresie wcześniejszym. Jednocześnie w innym świetle stawia potwierdzenie prawa do działki [...] zawarte we wskazanym wyżej akcie notarialnym z [...] r.

Wskazać tutaj należy, że organ koncesyjny uzupełnił materiał dowodowy, zgodnie z zaleceniami SKO zawartymi w decyzji z [...] r.

Wobec powyższych stwierdzeń należało zatem skonstatować, że takie postępowanie SKO zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się przede wszystkim z naruszeniem zasady praworządności uregulowanej art. 6 kpa - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Poza tym doszło do naruszenia reguł wyznaczonych przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa , art. 8, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie dokonana sumbsumpcja w pełni narusza wyżej wskazywane przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, a nie jej unieważnienie jak żądała tego strona skarżąca.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty składają się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.

-----------------------

12