Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 443/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103  ust. 1 pkt 1 lit. c,  art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18  art. 3,  art. 44 ust. 1  lit. a
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] "[...]" w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia ....([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit c) oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594), po rozpoznaniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nakładającą karę pieniężną w wysokości 2 000 zł w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304/18 z dnia 22 listopada 2011 r.), produkowanych w ciastkarni [...] przy ul. [...] w [...] oraz wprowadzanych do obrotu w sklepie piekarsko - ciastkarskim nr [...] przy ul. [...] w [...] i sklepie spożywczym [...] przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał, że kontrola w dniu [...] lutego 2015 r. w ciastkarni [...]przy ul. [...] w [...] wykazała, że na etykietach przeznaczonych do oznakowania wyrobów produkowanych w ww. ciastkarni nie podano substancji lub produktów powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, co stanowi naruszenie art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 oraz niewłaściwy stan sanitarno techniczny drzwi zewnętrznych prowadzących do magazynu opakowań ciastkarni oraz drzwi prowadzących z pomieszczenia dystrybucji wyrobu gotowego na zewnątrz zakładu.

Decyzją z dnia [...].02.2015 r. PPIS w [...] nakazał [...] w [...], aby w ciastkarni przy ul. [...] w [...] w zakreślonym terminie: 1. Doprowadzić do należytego stanu sanitarno - technicznego drzwi prowadzące z zewnątrz do magazynu opakowań ciastkarni; 2. Doprowadzić do należytego stanu sanitarno - technicznego drzwi prowadzące z pomieszczenia dystrybucji wyrobu gotowego na zewnątrz zakładu; 3. Znakować wyroby produkowane w Ciastkarni zgodnie z obowiązującymi przepisami. "

W dniu [...] lutego 2015 r. PPIS w [...] przeprowadził interwencyjną kontrolę sanitarną w sklepie piekarsko-cukierniczym nr [...] [...] przy ul. [...] w [...] podczas której ustalił, iż w wykazie składników dostępnym dla klienta, dla produktów sprzedawanych luzem nie wyróżniono składników powodujących alergie, co stanowi naruszenie art. 44 w zw. z art. 9 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. PPIS w [...] nakazał [...] do dnia [...].04.2015 r. w sklepie piekarsko-cukierniczym nr [...] [...] przy ul. [...] w [...] "Udostępnić klientom informację dotyczącą składników lub substancji pomocniczych powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych przy produkcji wyrobów piekarniczych i cukierniczych sprzedawanych luzem w sklepie. "

Decyzją z dnia [...].05.2015 (nr [...]) organ zmienił – na wniosek strony -decyzję z dnia [...].02. 2015 r. wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku do [...].06.2015 r., a decyzją (nr [...]) zmienił decyzję nr [...] z dnia [...].03.2015 r.(dot. sklepu piekarsko-cukierniczego nr [...] [...] ul. [...] w [...]) zakreślając termin wykonania obowiązku do [...].06.2015 r.

Organ wskazał, że kontrola w dniu [...].05.2015 r., w sklepie spożywczym [...] przy ul. [...] w [...] wykazała nieprawidłowości przy znakowaniu środków spożywczych. Sprzedawano bowiem luzem wyroby cukiernicze posiadające wykaz składników bez wyróżnienia substancji alergennej. Ponadto stwierdzono przetrzymywanie nieopakowanych bułek drożdżowych na ladzie wystawowej, narażonych na bezpośrednie zanieczyszczenie przez klientów.

Decyzją z dnia [...].06.2015 r. nr [...] nakazano do [...].08.2015 r. w ww. sklepie spożywczym udostępnić klientom informację dotyczącą składników lub substancji pomocniczych powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych przy produkcji wyrobów piekarniczych i cukierniczych sprzedawanych luzem w sklepie.

Pismem z dnia [...].05.2015 r. [...] poinformowała organ o wykonaniu zaleceń decyzji z dnia [...].03.2015 r. w pkt 1 dot. sklepu nr [...] przy ul. [...] oraz o przekazaniu do pozostałych sklepów informacji dot. składników lub substancji pomocniczych powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych do produkcji własnej wyrobów piekarniczych i cukierniczych. Natomiast pismem z dnia [...].06.2015 r. poinformowała o wykonaniu zaleceń zawartych w pkt 1 decyzji z dnia [...].06.2015 r. dot. sklepu spożywczego [...] przy ul. [...] w [...], a w dniu [...].06.2015 r. o wykonaniu zaleceń zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...].05.2015 r.

W dniu [...].07.2015 r. przeprowadzono kontrolę w ciastkarni przy ul. [...] w [...], która potwierdziła wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].02.2015 r. oraz kontrolę w sklepie piekarniczo - cukierniczym nr [...] przy ul. [...], która także potwierdziła wykonanie wszystkich obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...].03.2015 r.

Wezwana o podanie wartości miesięcznej produktów produkowanych w Ciastkarni przy ul. [...] oraz wprowadzanych do obrotu w: sklepie [...] nr [...] przy ul. [...] i w sklepie [...] przy ul. [...]. Strona przekazała informacje dot. miesięcznych średnich ilości wyrobów oraz ich wartości: ok. 6 000 zł netto wartość wyprodukowanych wyrobów w cukierni przy ul. [...]; ok 12000 zł netto wartość produktów wprowadzanych do sklepu [...]; ok. 700 zł netto wartość produktów wprowadzanych do sklepu [...] ul. [...].

Wobec powyższego organ wojewódzki wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Dalej Główny Inspektor Sanitarny zaznaczył, że aby uzyskać wysoki poziom ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantować prawo do informacji należy zapewnić odpowiednie informowanie konsumentów o spożywanej żywności. Na wybory konsumentów mogą wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, etyczne. Znakowanie, prezentacja i reklama środków spożywczych mogą zatem wpływać na bezpieczeństwo żywności, gdyż mogą wprowadzać konsumentów w błąd i mieć wpływ na ich zdrowie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkować zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etnicznych.

Natomiast art. 44 lit a) rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 określa, iż w przypadku oferowania środków spożywczych do sprzedaży konsumentom finalnym lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta lub ich pakowania do bezpośredniej sprzedaży: przekazanie danych szczegółowych określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) jest obowiązkowe tj. podanie wszelkich składników lub substancji pomocniczych w przetwórstwie wymienionych w załączniku II rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 lub uzyskanych z substancji lub produktów wymienionych w tym załączniku, powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych przy wytworzeniu lub przygotowaniu żywności i nadal obecnych w gotowym produkcie, nawet jeśli ich forma uległa zmianie. Sposób podania ww. informacji określa art. 21 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29).

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż właściwe znakowanie środków spożywczych m.in. pod względem składników alergennych czy substancji mogących powodować nietolerancje pokarmowe występujących w produktach ma umożliwić konsumentom dokonywanie świadomych wyborów żywieniowych, w tym wyborów prozdrowotnych dostosowanych do potrzeb danego konsumenta.

Z tej przyczyny ustawodawca przewidział w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia odrębną karę, niezależną od innych uchybień sankcjonowanych na mocy tej ustawy, w przypadku nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. Jak stanowi art. 103 ust. 1 pkt lb, lit. c) ww. ustawy cyt.: "kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej". Zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 1 cyt.: "wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność ".

Zdaniem GIS zarówno wyroby ciastkarskie jak i piekarskie należą do środków spożywczych, często i chętnie kupowanych oraz spożywanych, w tym również przez dzieci, młodzież oraz osoby starsze, a więc grupy konsumentów szczególnie wrażliwe, dlatego przepisy prawa żywnościowego w sposób jasny i zrozumiały regulują znakowanie m.in. dot. zakresu zamieszczanych w oznakowaniu informacji, a także nakazują jak informacja musi być zaprezentowana. Taki sposób znakowania umożliwia konsumentom rozpoznanie rodzaju oraz właściwości środków spożywczych, a także odróżnienie od innych podobnych produktów.

Organ, powołując się na wyniki kontroli sanitarnych: z [...].02.2015 r. w Ciastkarni [...] przy ul. [...] w [...] (nr protokołu [...]), w dniu [...].02.2015 r. w Sklepie piekarniczo - cukierniczym nr [...] [...] przy ul. [...] w [...] (nr protokołu [...]), z [...].05.2015 r. w Sklepie spożywczym [...] przy ul. [...] w [...] (nr protokołu [...]) oraz w ww. punktach stwierdził, że produkowano i wprowadzano do obrotu różne wyroby cukiernicze, które nie posiadały wyróżnienia substancji alergennej, co narusza art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

Dlatego [...] zasadnie została ukarana karą pieniężną 600 zł, decyzją Nr [...] przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011.

Organ dodał, że protokoły kontroli sanitarnych sporządzono prawidłowo i zgodnie z k.p.a., w tym art. 76 § 1 k.p.a.

GIS podkreślił, iż obowiązkiem przedsiębiorcy wprowadzającego żywność do obrotu jest przekazanie konsumentowi wszystkich informacji wymaganych przepisami prawa żywnościowego, a zaniedbania w stwierdzonym zakresie trzeba uznać za oczywiste naruszenie interesów konsumentów. Istotna jest ochrona zdrowia konsumentów, dlatego uregulowania rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, a także art. 8 i art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463) - nakładają na producentów żywności bezwzględny obowiązek zapewnienia zgodności z wymogami prawa żywnościowego.

Zgodnie z obowiązującym prawem podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych warunków. Na podmiocie produkującym i wprowadzającym żywność do obrotu spoczywa zatem odpowiedzialność m. in. za właściwe oznakowanie wprowadzanych do obrotu środków spożywczych.

Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne, bowiem uprzednia decyzja z [...].05.2015 r. była wydana w odrębnym postępowaniu dot. nieprawidłowości stwierdzonych w dniu [...].04.2015 r. w zakresie nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania wprowadzanych do obrotu środków spożywczych w sklepie piekarniczo-ciastkarskim nr [...] przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wysokość kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego. W tej sprawie wartość zakwestionowanych wyrobów wyniosła ok. 18 700 zł netto. Kara w wysokości 2000 zł jest więc niska. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ww. ustawy ustalając wysokość kary pieniężnej należy wziąć pod uwagę: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz zakres naruszenia, dotychczasową działalności na rynku spożywczym jak i wielkość zakładu. Organ I instancji wymierzając [...] karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za wskazał, iż sposób postrzegania produktów przez konsumentów danych towarów opiera się na informacjach producenta. Brak podania składników jest bardzo poważnym zaniechaniem, działaniem naganny, brak jest zatem przesłanek do obniżenia kary pieniężnej.

Zdaniem organu, chociaż występują pewne okoliczności łagodzące (świadczące o braku umyślności, tj. wykonywanie zaleceń służb urzędowej kontroli żywności), to jednak stopień społecznej szkodliwości jest bardzo wysoki, bowiem może powodować bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia konsumentów szczególnie chorych na schorzenia dietozależne.

Organ zaznaczył ponadto, że kara pieniężna powinna realizować też skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. Celem ww. kar pieniężnych bowiem zapobieganie naruszeniom prawa żywnościowego, które bezpośrednio, bądź pośrednio mogą zagrażać zdrowiu i życiu. W konsekwencji kara pieniężna w niniejszej sprawie, nie mogła zostać wymierzona w niższej wysokości.

Skargę na powyższą decyzję złożyła "[...]" [...] w [...] zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości z uwagi na wydanie przez [...] PWIS w dniu [...] maja 2015 r. decyzji nr [...] oraz uprawomocnienia się tej decyzji;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez brak wzięcia pod uwagę niskiego przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej strony, a także nierozważenie w dostateczny sposób minimalnego stopnia zawinienia strony;

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust 1 pkt lb lit. c oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywienia i żywności poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, co spowodowało nałożenie rażąco wysokiej kary pieniężnej oraz nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia;

4. art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nieuwzględnienie zakresu naruszenia i dotychczasowej - poprawnej działalności skarżącej (dotychczasowa działalność) oraz marginalnego zakresu zakwestionowanych czynności (niski stopień społecznej szkodliwości);

5. przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy i brak uzasadnienia przesłanek, na jakich Główny Inspektor Sanitarny oparł się uznając, że kara została wymierzona w odpowiedniej wysokości oraz sprzeczność wskazanych przesłanek z ustalonym stanem faktycznym, a także ich nieprawidłową, niezgodną z zasadami logiki interpretację.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Następnie wskazała, że [...] maja 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 600 zł w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazania konsumentom informacji na temat żywności - wprowadzanych do obrotu w sklepie piekarsko - ciastkarskim nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2015 r. i została wykonana. Dotyczyła naruszeń analogicznych, jak zaskarżone decyzje.

Skarżąca przytoczyła art. 103 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podnosząc, że z jego literalnego brzmienia wynika, że odpowiedzialności podlega jeden podmiot dopuszczający się naruszeń, bez względu na ilość punktów, w których do ewentualnych naruszeń dochodzi. Objęcie więc kontrolą w dniu [...] kwietnia 2015 r. sklepu piekarniczo - ciastkarskiego nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz stwierdzenie nieprawidłowości przez ten sam organ, który w tym samym czasie prowadził już postępowanie co do pozostałych punktów sprzedaży i produkcji skarżącej winno skutkować połączeniem postępowań, a w przypadku wydania wcześniej decyzji i jej wykonania - umorzeniem niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego. W przeciwnym razie bowiem dochodzi do naruszenia art. 8 kpa – zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Skoro skarżąca wykonała decyzję z dnia [...] maja 2015 r. - to postępowanie w tej sprawie winno zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 kpa, zwłaszcza, iż z dniem [...] lipca 2015 r. przedstawicieli PPIS w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w ciastkarni [...] przy ul. [...]oraz w sklepie piekarniczo - cukierniczym nr [...] przy ul. [...] w [...], która potwierdziła wykonanie wszelkich obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca bowiem stwierdzone naruszenia we wszystkich punktach sprzedaży niezwłocznie usunęła, a nadto uiściła karę pieniężną nałożoną z uwagi na powyższe naruszenia.

W kwestii pozostałych naruszeń, których dopuścił się organ I i II instancji, strona wskazała, iż zgodnie z art. 104 ust. 2 cyt. ustawy właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, ustalając wysokość kary pieniężnej, jest obowiązany uwzględnić następujące okoliczności: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym, wielkość produkcji zakładu.

Organ II instancji co prawda powołuje się na ww. elementy miarkowania kary, jednak czyni to bez adekwatnego, logicznego odniesienia ustalonych faktów do zasad wymiaru kary. Organy pomijają konsekwentnie to, iż skarżąca posiadała i udostępniała konsumentom etykiety z prawidłowym wykazem składników produktów, w których brak było jedynie wyróżnienia składników powodujących alergię lub reakcje nietolerancji, jednakże składniki te były wyszczególnione na etykietach. Organy również pomijają okoliczność, iż od chwili wejścia w życie przepisów rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 - w zasadzie do chwili obecnej - skarżąca nie wprowadziła do sprzedaży żadnych nowych produktów, asortyment pozostawał stały, nie nastąpiła żadna zmiana w składnikach produktów. Produkty - pod względem składu i zawartości składników alergizujących zatem były znane konsumentom od dłuższego czasu. Organy dokonując oceny stopnia społecznej szkodliwości naruszeń nie odniosły się do funkcjonującego w obrocie modelu przeciętnego konsumenta, który świadomość o wpływie składników produktu na swoje zdrowie czerpie z informacji o występowaniu składnika w produkcie, niezależnie od jego wyróżnienia na tle pozostałych składników. Oczywiście wyróżnienie czynnika alergizującego powoduje, iż łatwiej jest zauważyć ten składnik na tle pozostałych, ale nie uzasadnia to wniosku, iż brak samego wyróżnienia stanowi już o narażeniu zdrowia konsumenta. Zatem okoliczność, iż skarżąca posiadała etykiety informujące o składnikach, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit c powołanego rozporządzenia (UE) 1169/2011 - jest okolicznością zdecydowanie zmniejszającą stopień społecznej szkodliwości naruszeń oraz stopień zawinienia. Nadto skarżąca wskazała, iż kontrole stwierdzające naruszenie przed dniem wejścia w życie zmian rozporządzenia nr 1169/2011 oraz przepisów wykonawczych, skarżąca była w trakcie aktualizowania etykiet pod względem nowych wymogów, co wymagało czasu - zwłaszcza w sytuacjach wątpliwych i wymagających konsultacji, czy kontaktu z producentem surowców. Fakt ten, jak i okoliczność, iż skarżąca wykonała wszelkie zalecenia organów przemawia za znikomym stopniem zawinienia skarżącej. Powyższe okolicznością uzasadniają wniosek, iż kara 600 zł wymierzona decyzją z dnia [...] maja 2015 r. jest adekwatna do naruszeń skarżącej i w pełni odzwierciedla stopień zawinienia oraz społeczną szkodliwość naruszeń, a także spełniającą w sposób dostateczny funkcje prewencyjne kary. Stąd wykonanie kary, w świetle art. 103 i 104 cyt. ustawy jest wystarczające także dla naruszeń stwierdzonych w pozostałych punktach sprzedaży, zwłaszcza, iż okres ich wystąpienia jest tożsamy ze stwierdzeniem naruszeń będących przedmiotem zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2015r .wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit c oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594) utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. nakładającą na skarżącą 2000 zł kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304/18 z dnia 22 listopada 2011 r.).

Nałożona kara dotyczyła produktów wytwarzanych w ciastkarni [...] przy ul. [...] w [...] oraz wprowadzanych do obrotu w sklepie piekarsko - ciastkarskim nr [...] przy ul. [...] w [...] i sklepie spożywczym [...] przy ul. [...] w [...].

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z woli ustawodawcy unijnego stosownie do art. 3 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkować zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etnicznych.

Zgodnie z 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w przypadku oferowania środków spożywczych do sprzedaży konsumentom finalnym lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta lub ich pakowania do bezpośredniej sprzedaży: a) przekazanie danych szczegółowych określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) jest obowiązkowe. W myśl art. 9 ust. 1 lit. c) zgodnie z art. 10-35 i z zastrzeżeniem określonych w niniejszym rozdziale wyjątków obowiązkowe jest podanie następujących danych szczegółowych wszelkie składniki lub substancje pomocnicze w przetwórstwie wymienione w załączniku II lub uzyskane z substancji lub produktów wymienionych w załączniku II, powodujące alergie lub reakcje nietolerancji, użyte przy wytworzeniu lub przygotowywaniu żywności i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie;

W jaki sposób wymagana informacja winna być podana wskazuje art. 21 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29).

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. poprzedzona została decyzjami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]: tj. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) nakazującą skarżącej do dnia [...] kwietnia 2015 r. udostępnić klientom informację dotyczącą składników lub substancji pomocniczych powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych przy produkcji wyrobów piekarniczych i cukierniczych sprzedawanych luzem w sklepie. w sklepie piekarsko-cukierniczym nr [...] [...]przy ul. [...] w [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) nakazującą do [...].08.2015 r. w sklepie spożywczym [...] przy ul. [...] w [...] udostępnić klientom informację dotyczącą składników lub substancji pomocniczych powodujących alergie lub reakcje nietolerancji, użytych przy produkcji wyrobów piekarniczych i cukierniczych sprzedawanych luzem w sklepie.

Skutkiem dokonania przez organ ustaleń w zakresie nieprzestrzegania przez skarżącą [...] wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych był obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Stosownie do ust. 2 pkt 1 ww. regulacji w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność;

Zastosowanie powołanego przepisu jest zatem obligatoryjne w każdym przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, co niewątpliwie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaprzestanie naruszenia przez skarżącą Spółkę po wydaniu decyzji nakazowej nie mogło zatem stanowić przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a tym samym, nie mogło wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Nie było również podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na uprzednie ukaranie skarżącej karą pieniężną w wysokości 600 zł decyzją z dnia [...] maja 2015r., została ona bowiem wydana w odrębnym postepowaniu administracyjnym, obejmującym wprawdzie tożsame nieprawidłowości, ale odnośnie produktów wprowadzanych do obrotu w sklepie piekarniczo – ciastkarskim nr [...] przy ul. [...] w [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej kary pieniężnej, które skarżąca wiązała zarówno z naruszeniem przepisów postępowania, jak prawa materialnego (art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit. c oraz art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) należy zwrócić uwagę przede wszystkim na względy celowościowe regulacji prawnej zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Samo nałożenie na podmiot, który dopuścił się naruszenia wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, obowiązku zaprzestania naruszenia, nie byłoby wystarczające. Kara pieniężna, stanowiąca konsekwencję nieprzestrzegania tych wymagań, ma na celu zapobieganie ewentualnym kolejnym naruszeniom w tym zakresie, dlatego zamiarem ustawodawcy było nadanie karze pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 ww. ustawy, charakteru obligatoryjnego. Użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia sformułowań "kto nie przestrzega wymagań (...), podlega karze" zobowiązuje uprawniony organ do nałożenia takiej kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach.

Szczególnego zaznaczenia wymaga, iż przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny, tj. naruszenie wymagań prawa żywnościowego. Obowiązek taki jest zgodny z celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy oraz jest niezależny od wykonania nałożonego przez organ obowiązku usunięcia uchybienia. Tym samym nawet niezwłoczne usunięcie naruszenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za to naruszenie, jeżeli zostało ono stwierdzone przez organ.

Prawo żywnościowe zostało bowiem niemal całkowicie zharmonizowane na poziomie Unii Europejskiej, zaś podstawowymi aktami w tym obszarze, bezpośrednio obowiązującymi w Polsce, są rozporządzenia Unii Europejskiej, w tym rozporządzenie nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304/18 z dnia 22 listopada 2011 r.). Akty krajowego prawa żywnościowego, a więc również ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, mają charakter wdrażający, implementują i ustanawiają procedury stosowania rozporządzeń unijnych, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym poszczególnych państw członkowskich UE. Zgodnie z tą zasadą, przepisy krajowe należy stosować w taki sposób, aby zapewnić pełną skuteczność prawa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym.

Jeden z najważniejszych obowiązków, nałożonych na państwa członkowskie na mocy rozporządzenia nr 1169/2011, został zapisany w pkt 24 preambuły, zgodnie z którym niektóre składniki lub inne substancje lub produkty (takie jak substancje pomocnicze w przetwórstwie) stosowane w produkcji środków spożywczych i pozostające w nich po zakończeniu procesu produkcyjnego mogą powodować alergie lub reakcje nietolerancji u niektórych osób, przy czym niektóre z tych alergii lub reakcji nietolerancji stanowią zagrożenie dla zdrowia osób, u których występują. Ważne jest, aby podawać informacje na temat obecności dodatków do żywności, substancji pomocniczych w przetwórstwie i innych substancji lub produktów, w których przypadku naukowo dowiedziono, że mogą powodować alergie lub reakcje nietolerancji, aby umożliwić konsumentom, szczególnie osobom cierpiącym na alergie lub nietolerancje pokarmowe, dokonywanie świadomych, bezpiecznych dla nich wyborów.

Wbrew zatem zarzutom skargi dotyczącym nieuwzględnienia przez organ zakresu naruszenia i dotychczasowej – poprawnej działalności skarżącej oraz niskiego stopnia szkodliwości czynu, stwierdzić należy, że właściwe znakowanie środków spożywczych, w tym w szczególności, pod względem składników alergennych, czy substancji mogących powodować nietolerancje pokarmowe występujących w produktach ma nie tylko umożliwić dokonanie świadomego wyboru produktów żywnościowych, ale przede wszystkim dokonanie wyboru prozdrowotnego. Brak informacji w opisanym zakresie pośrednio bądź bezpośrednio może bowiem prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia konsumentów, i jako taki świadczy o wysokim stopniu szkodliwości czynu

W konsekwencji bez wpływu na wysokość zastosowanej kary pozostawały podnoszone w skardze okoliczności związane z posiadaniem opracowań i wdrożeniem wymaganych informacji, czy zmianami na stanowisku prezesa Spółdzielni. Obowiązkiem podmiotu działającego na rynku spożywczym jest bowiem znajomość i przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego w zakresie prowadzonej działalności. Brak takiej wiedzy nie tylko nie jest usprawiedliwieniem – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – ale wpływa również na stopień zawinienia, o którym mowa w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponadto, w ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny rozstrzygając niniejszą sprawę podjął wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę