Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 915/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 156 § 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] października 2019 r. numer [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w W. (dalej: "Dyrektor IAS", "DIAS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1

w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. T. (dalej: "skarżący", "strona", "zobowiązany")

o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] września 2019r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. (dalej także: "Dyrektor O. ZUS", "organ egzekucyjny") z [...] maja 2019r.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Dyrektor IAS wskazał, iż Dyrektor O. ZUS, Inspektorat w S. jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych z [...] stycznia 2019r., wystawionych przez ZUS

i obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 07/2009r. do 12/2013r., kierując w dniu [...] stycznia 2019r. zawiadomienia

o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej oraz zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę do pracodawcy [...] Sp. z o.o. Przedmiotowe zawiadomienia doręczono zobowiązanemu wraz

z odpisami ww. tytułów wykonawczych [...] stycznia 2019r. ZUS zawiadomienie o zajęciu odebrał również w dniu [...] stycznia 2019r., natomiast [...] Sp. z o.o. potwierdziła odbiór ww. zawiadomień o zajęciu [...] stycznia 2019r. DIAS wskazał także, iż pismem z [...] stycznia 2019r. skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w R. oraz z zarzutami dotyczącymi wszczęcia postępowania egzekucyjnego i skargami

na dokonane czynności wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia.

W uzasadnieniu pisma wskazał na niewłaściwe doręczenie tytułów wykonawczych

i zawiadomień o zajęciu oraz podniósł argumenty dotyczące braku wymagalności zaległości objętych wskazanymi na wstępie tytułami wykonawczymi z uwagi na ich przedawnienie. Dyrektor IAS dodał, iż rozpatrując wniosek strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego Dyrektor O. ZUS, postanowieniem z [...] lutego 2019r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymieniona w art. 59 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zobowiązania objętego egzekwowanymi tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny wskazał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od 4 maja 2009r. do 26 października 2016 r. związku z prowadzoną egzekucją, a następnie od 23 lipca 2014r. do 15 czerwca 2015r. w związku

z postępowaniem abolicyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu niezapłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). Ponadto wskazał na prowadzone od dnia 12 marca 2018r. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o wskazanych numerach, które zdaniem organu również zawiesza bieg terminu przedawnienia.

Organ odwoławczy podniósł, iż w zażaleniu na ww. postanowienie zobowiązany podtrzymał argumenty zawarte we wniosku o umorzenie postępowania podkreślając, że sporne należności uległy przedawnieniu. Ponownie wystąpił zatem z wnioskiem

o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i uchylenie podjętych czynności egzekucyjnych. Ponadto wniósł

o wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Dyrektor IAS, postanowieniem z [...] kwietnia 2019r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie odniósł się do zarzutu przedawnienia powołując jedynie stanowisko wierzyciela, które nie znajduje odzwierciedlenia

w dokumentach sprawy. Skarżący nie godząc się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Tymczasem Dyrektor O. ZUS ponownie rozpoznał sprawę z wniosku skarżącego

z [...] stycznia 2019r. i postanowieniem z [...] maja 2019r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2019 r.

Pismem z [...] maja 2019r., skarżący wystąpił do Dyrektora IAS z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Dyrektora O. ZUS z [...] maja 2019r. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

W uzasadnieniu powołał, iż postanowieniem z [...] kwietnia 2019r. Dyrektor IAS uchylił

w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało przez stronę zaskarżone do WSA

w Warszawie. W ocenie skarżącego postanowienie wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019r., Dyrektor IAS wszczął, na wniosek strony, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Dyrektora O. ZUS

z [...]maja 2019r.

Postępowanie to zostało zakończone wydaniem postanowieniem z [...] września 2019r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora O. ZUS z dnia [...] maja 2019 r., odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor IAS wyjaśnił, że na podstawie art. 18 u.p.e.a., art. 17 § 1 u.p.e.a. oraz art. 126 k.p.a. zastosowanie w sprawie ma art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, iż przedmiotem postępowania jest dokonanie oceny prawidłowości postanowienia Dyrektora O. ZUS z dnia [...] maja 2019 r. Zdaniem strony postanowienie to, jako wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Dyrektora IAS z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylające postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., to jest zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Dodał, iż organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności bada istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie rozpatruje ponownie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a postępowanie w sprawie wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Dyrektor IAS przywołał następnie art. 156 § 1 i 2 k.p.a., po dokonaniu wykładni tych przepisów, wskazując m.in. art. 156 § 1 k.p.a., wymieniający enumeratywnie przesłanki nieważności, wskazał, że po rozpoznaniu wniosku skarżącego, nie dopatrzył się w sprawie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Podstawę prawną postanowienia o odmowie umorzenia postępowania stanowił bowiem art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a. Nie zaistniała także przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność

z mocy prawa. Wskazał jednocześnie, iż skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Tym samym wniesienie skargi na postanowienie Dyrektora IAS z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylające postanowienie Dyrektora O.ZUS z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Pismem z [...] września 2019r. (data nadania 16 września 2019 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora O. ZUS z dnia [...] maja 2019 r. w związku z postanowieniem Dyrektora IAS

z [...] września 2019r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora ZUS

z [...] maja 2019r. Wniósł jednocześnie o umorzenie postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylenie czynności egzekucyjnych w przedmiotowych postępowaniach egzekucyjnych, wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych w przedmiotowych postępowaniach do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na konieczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza wydanie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Nie można załatwiać sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej bez prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Przyjęcie poglądu przeciwnego, skutkowałoby koniecznością uruchamiania postępowań nadzwyczajnych celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, gdyby sąd administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Mnożenie decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania wydaje się niepewna nie służy realizacji zasady szybkości postępowania zwłaszcza w sprawie, w której zakwestionowany jest przedmiot postępowania z uwagi na przedawnienie. Są to istotne przeszkody prawne do dalszego procedowania przez organy administracji publicznej po decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Za takim poglądem przemawia też prawo strony do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to odnosi się do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak

i skargi kasacyjnej do NSA.

Dyrektor IAS, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał na charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodał, że nie jest istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. wyrok NSA z 6 maja 2010r., sygn. akt II OSK 739/09).

Podkreślił również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. Ma ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy co najmniej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zachodzi więc przesłanka pozytywna, a jednocześnie w sprawie nie występuje przesłanka negatywna wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 k.p.a., wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Organ odwoławczy powołał następnie przepisy art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. i odnosząc ich treść do stanu faktycznego sprawy przypomniał, że jej przedmiotem jest ponowne zbadanie, czy postanowienie Dyrektora O. ZUS z [...] maja 2019r. wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, wydane zostało z naruszeniem przesłanek wskazanych przez stronę uregulowanych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Podkreślił przy tym, że cechą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie

z poglądem prawnym zawartym w wyroku z 11 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 1334/17 przez NSA za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zarówno w orzecznictwie jak

i doktrynie podkreśla się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak

i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności

w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy organy

w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je

w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Zdaniem DIAS w realiach rozpatrywanej sprawy z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Nie można bowiem uznać, że postanowienie wydane przez Dyrektora O. ZUS

z [...] maja 2019r., wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym

z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione. Podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia stanowił art. 59 u.p.e.a. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a. Dyrektor ZUS w związku z brakiem zaistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania egzekucyjnego określonych

w § 1 przywołanego przepisu, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Przywołana przez organ egzekucyjny podstawa prawna, jak i treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Na podstawie prostego odczytania tego przepisu i zestawienia ustalonej w ten sposób treści tego przepisu z treścią wydanego postanowienia, nie można było twierdzić, że treść tego przepisu i treść postanowienia pozostają w oczywistej sprzeczności.

Odnosząc się do zarzutu strony, że zaskarżone postanowienie zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją nieostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie. Od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza, że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji (por. treść art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że postanowienie Dyrektora IAS z [...] kwietnia 2019r. uchylające postanowienie Dyrektora

O. ZUS z [...] lutego 2019r. w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako postanowienie ostateczne miało przymiot wykonalności. W związku z powyższym obowiązkiem organu egzekucyjnego było ponowne rozpatrzenie wniosku strony

z [...] stycznia 2019r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zaś wniesienie od ww. postanowienia skargi do sądu administracyjnego nie spowodowało wstrzymania jego wykonania, a jedynie nie stało się jeszcze postanowieniem prawomocnym. Dyrektor IAS podkreślił w tym miejscu, że na skutek uchylenia ww. postanowienia Dyrektora O. ZUS

z [...] lutego 2019r. o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wraca na etap postępowania przed organem

I instancji, który zobowiązany jest kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności wydania rozstrzygnięcia, w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Dyrektora IAS podnoszony przez stronę zarzut nieważności,

po ponownym rozpatrzeniu sprawy w sytuacji wniesienia skargi do Sądu na postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do pozostałych żądań strony organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji, orzekając w sprawie

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie

co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (wyrok NSA z 10 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 1527/98, LEX nr 48554; wyrok NSA z 6 stycznia 1999r., sygn. akt

IV SA 1030/97, LEX nr 47245).

Reasumując, DIAS uznał, iż postanowienie z dnia [...] września 2019 r. jest prawidłowe i zgodne zaistniałym stanem faktycznym.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie.

W skardze skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a. poprzez ingerencję organu, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo wcześniej wniesionej przez stronę, skargi skierowanej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej;

3) naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przywołanych tytułów egzekucyjnych z dnia [...] stycznia 2019 r., które obejmują należności nieistniejące wobec ich przedawnienia.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia

w całości, ewentualnie stwierdzenie wydania skarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych w przedmiotowych postępowaniach do czasu rozstrzygnięcia sprawy oraz o zwrot należnych kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor IAS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez orzekające

w sprawie organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

a także wystąpienia innych przesłanek przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "ppsa"). Działając z urzędu, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie dostrzegł wystąpienia przesłanek powodujących konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie DIAS wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2019 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R., Inspektorat w S. z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerach: od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. W ocenie Dyrektora IAS wbrew twierdzeniom skarżącego postanowienie Dyrektora O. ZUS z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zostało dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., powodującym jego nieważność.

Zdaniem skarżącego postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. dotknięte jest kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. z uwagi na jego wydanie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pomimo tego, że postanowienie Dyrektora IAS z dnia [...] kwietnia 2019 r. o uchyleniu postanowienia organu I instancji

i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie było prawomocne. Skarżący wniósł bowiem skargę do sądu administracyjnego na wydane uprzednio

w sprawie postanowienie DIAS z [...] kwietnia 2019r. uchylające postanowienie Dyrektora O. ZUS (organu egzekucyjnego) z [...] lutego 2019r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wywodzi zatem, że postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] maja 2019r., gdyż nie zachodzą wskazywane przez skarżącego przesłanki do stwierdzenia jego nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Organ wyjaśnił bowiem, że postanowienie własne

z [...] kwietnia 2019r., którym uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora ZUS z [...] lutego 2019r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako postanowienie ostateczne miało przymiot wykonalności. W związku z powyższym obowiązkiem organu egzekucyjnego było ponowne rozpatrzenie wniosku strony z [...] stycznia 2019r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, stosownie do ustaleń poczynionych przez Dyrektora IAS. Zaś fakt wniesienia od ww. postanowienia skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymał jego wykonania, lecz skutkował tylko tym, że zaskarżone postanowienie nie było jeszcze prawomocne. Organ odwoławczy zauważył, że WSA nie wstrzymał jego wykonania. Zatem na skutek uchylenia postanowienia Dyrektora O. ZUS z dnia [...] lutego 2019 r. sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wróciła na etap postępowania przed organem I instancji, który zobowiązany był kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego. Postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., kwestionowane przez skarżącego zostało wydane na podstawie art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a. w związku z brakiem zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, określonych w § 1 art. 59 u.p.e.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem kwestionowane postanowienie jest postanowieniem wydanym w rozpoznaniu wniosku skarżącego

o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygniecie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia (zdanie pierwsze). Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (zdanie drugie). Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika zatem z powyższych przepisów oraz art. 126 k.p.a. zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy od art. 156 do 159 k.p.a. W art. 156 § 1 k.p.a. zostały wyczerpująco wymienione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej

i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji (postanowienia) lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji (postanowienia), których postępowanie dotyczy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy

w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie. Zauważyć także należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak,

J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy decyzja (postanowienie) zawiera powyższą wadę od chwili wydania. Wada ta tkwić musi zatem w elementach decyzji. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby przepisy materialne w sposób wyraźny przewidywały w tej sytuacji sankcję nieważności (por. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9, s. 21 i n.; por. też uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 7.07.1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984/10: "Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność".

Przesłanki nieważności decyzji (postanowienia) wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. są odrębnymi przesłankami. Odrębność powyższych przesłanek wynika także

z art. 156 § 2 kodeksu. Według art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji

z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami Dyrektora IAS nie zaistniały w odniesieniu do kwestionowanego postanowienia przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Nie sposób dopatrzeć się bowiem kwalifikowanej wady wymienionej w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa, a także, jak zdaje się wywodzić skarżący, z powodu wady wymienionej w treści art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., która jak wskazano powyżej stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy postanowienie Dyrektora O. ZUS z [...] maja 2019r. wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego zostało wydane na podstawie art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 k.p.a., wskutek stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59

§ 1 u.p.e.a., a tym samym brak podstaw do umorzenia tego postępowania. Podstawa prawna rozstrzygnięcia została wskazana w sposób nie budzący wątpliwości i wyjaśniona wraz z podstawą faktyczną w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Nie można zatem wywodzić, iż postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem praw, skoro jego podstawę prawną stanowią przepisy,

w oparciu o które należy dokonywać oceny zasadności wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowienie nie zostało także dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Brak jest bowiem przepisu prawa, który stwierdzałby, że postanowienie jest wadliwe z określonego w tym przepisie powodu.

Wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw do poszukiwania dla wykazania zasadności twierdzeń skarżącego analogii w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), czy art. 286 i art. 188 p.p.s.a. Trafnie zaś Dyrektor IAS wskazuje na art. 61 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. wykonanie postanowienia może zostać wstrzymane. Nie jest przez skarżącego kwestionowana okoliczność, iż wykonanie postanowienia z dnia 4 kwietnia 2019 r. nie zostało wstrzymane. Nie ma także przepisu, który w sposób wyraźny zakazywałby prowadzenia przez organ egzekucyjny ponownie postępowania pomimo tego, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie było prawomocne. Tym samym brak było przeszkód do kontynuowania postępowania przez organ I instancji, które

w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziłby do wydania postanowienia z dnia

[...] maja 2019 r, jako dotkniętego wadą nieważności. Rozpoznając sprawę pomimo braku prawomocności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ egzekucyjny podjął ryzyko wystąpienia komplikacji prawnym w prowadzonym postępowaniu w wypadku gdyby Sąd rozpoznający sprawę dopatrzył się podstaw do uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2029 r. Tak się jednak nie stało, albowiem jak Sądowi wiadomo z urzędu skarga na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego wyrokiem

z dnia [...] września 2019 r. została oddalona i wyrok ten jest prawomocny.

Stąd zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Brak było też podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Jak bowiem wskazano powyżej w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym w trybie art. 156 k.p.a. granice tego postępowania są zawężone wyłącznie do badania wystąpienia w sprawie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a w szczególności czy decyzja (postanowienie) zostały dotknięte jedną w wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Brak jest zatem podstaw do rozstrzygania co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym.

Biorąc to wszystko pod uwagę, po rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.