Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 184/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2006 r. Rada Miejska B., na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Nr 72 poz. 747 ze zm., zwana dalej w skrócie: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania i odprowadzania ścieków. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2006 r., nr 56 poz. 628.

Prokurator Rejonowy B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie:

- § 28 pkt 7 na podstawie którego przewiduje się pobranie należności za wykonanie przedmiotu umowy oraz określenie terminu i sposobu jej uregulowania,

- §26 który określa konieczność wcześniejszego zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, tj. jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych,

- §22 ust. 1 oraz §23 ust. 3 - poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia w drodze uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co w konsekwencji oznacza ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jedynie do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości.

Prokurator wskazał na istotne naruszenie prawa tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328) poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała narusza również art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez uzależnienie wykonania przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wcześniejszego zawarcia z przedsiębiorstwem umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci oraz art. 6 ust. 4 tej ustawy poprzez uzależnienie wykonania przyłącza osobie o nieuregulowanym stanie prawnym korzystania z nieruchomości do szczególnie uzasadnionych wypadków, w sytuacji gdy ustawa takich ograniczeń nie zawiera.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności działu VI § 28 pkt § 26 oraz § 22 ust. 1 i § 23 ust.3 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła o oddalenie skargi argumentując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dlatego też nie można uznać za naruszenie prawa określenie w regulaminie Gminy Ł. warunków przyłączenia do sieci. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi organ wyjaśnił, że Wodociągi B. sp. z o.o. w B. jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera na podstawie obowiązującej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków: stawki opłaty netto za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, stawki opłaty netto za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i stawki opłaty netto za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. Powyższe stawki opłat zawierają koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017r. poz. 1701). Powołując się na powyższą regulację organ wyjaśnił, że stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wynikająca z taryfy jest opłatą opłacaną na podstawie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci i za wykonane w ramach tej umowy z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Powyższa stawka opłaty przyłączeniowej jest wynagrodzeniem, wynikającym z przepisów kodeksu cywilnego, które wina opłacić osoba ubiegająca się o przyłączenie przedsiębiorstwu za wykonaną usługę. Nie są to więc, zdaniem organu, opłaty ustalone przez Radę Miasta niezgodnie z Konstytucją. Regulamin w zaskarżonym przepisie wskazuje i informuje osobę ubiegającą się o przyłączenie, że na podstawie umowy (czynność cywilnoprawna) o przyłączenie nieruchomości do sieci będzie zobowiązana do zapłacenia na jej podstawie wynagrodzenia. Natomiast wynagrodzenie w postaci stawki opłaty za przyłączenie określa taryfa.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 26 Regulaminu, organ stwierdził, że zawarcie umowy przed rozpoczęciem robót budowlanych przyłączy jest zasadne, a wręcz konieczne i zabezpieczające interesy obu stron zwłaszcza wnioskodawcy. W zakresie zaś zarzutu z § 22 ust. 1 i §23 ust. 3 Regulaminu organ przytoczył treść obu przepisów wskazując, że z wnioskiem o warunki przyłączenia do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej może co do zasady wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być podłączona do sieci, ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powyższe zapisy nie ograniczają zatem kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w konsekwencji nie ograniczają też kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jedynie do osób posiadających tytuł prawny nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. Prokurator rozszerzył zarzuty skargi zaskarżając również § 3 w zakresie punktów od 1 do 12 oraz § 5, § 7 i § 9 kwestionowanej uchwały.

W piśmie rozszerzającym zarzuty skargi z dnia 15 czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest nadto: §1, §3, §4 pkt 1 i 2, §5, §6 pkt. 7, §7, §8, §9, §10 ust. 1 i 3-5, §11, §12, §13, §14, §15, §16, §17, §18, §19, §21, §23 ust. 2 i 4, §24, §25, §27, §28 pkt.1-6 i 8-9, §29, §30, §31, §33, §41 i §49 Regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1875), art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, § 135 i §137 w zw. z art. 143 i §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283, t.j.), polegające na: (-) wprowadzeniu w Uchwale bez upoważnienia ustawowego nowych definicji legalnych w §3 w punktach 4, 8, 10, 11, 12, mianowicie "projektu przyłącza", "wodomierza lokalnego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierz na innym źródle", "okresu obrachunkowego", a następnie używanie tych nazw w kolejnych przepisach: §5, §7, §19, (-) na nieuprawnionym powtórzeniu w zaskarżonych przepisach uchwały: w §1l treści przepisów art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w §3 pkt. 2, 3, 5, 6, 9 treści przepisów art. 2 odpowiednio pkt. 3,4, 6,5,19 u.z.z.w., w §4 pkt. 1 i 2 - części treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w., w § 8 ust. 2 - treści art. 6 ust. 5 u.z.z.w., w §10 ust. 1 w zasadzie treści regulacji art. 6 ust. 6 u.z.z.w.

- art. 19 ust. 2 pkt. 1 u.z.z.w. poprzez brak określenia w Uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, wskazania i skonkretyzowania parametrów, do czego zobowiązywał wspomniany przepis, a poprzestanie na powtórzeniu w §4 pkt. 1 i 2 części art. 5 ust. 1 u.z.z.w. i wskazaniu w §4 pkt 2, iż obowiązkiem przedsiębiorstwa jest "zapewnienie wymaganej ilości i jakości dostarczanej wody" "w tym wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, spełniającej wymogi jakościowe określone w odrębnych przepisach";

- art. 7 u.z.z.w. poprzez nałożenie na odbiorcę w §6 pkt. 7 Uchwały obowiązku udostępnienia przedstawicielom przedsiębiorstwa swobodnego dostępu do nieruchomości albo pomieszczeń, w celu wykonania obowiązków określonych w §4 i §5 Regulaminu, podczas, gdy art. 7 u.z.z.w. tworzy zamknięty katalog przypadków, które uprawniają do wstępu na nieruchomość, a nadto wskazuje na obowiązek posiadania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji;

- art. 6 ust 3 u. z.z.w. poprzez uzależnienie w §8 ust. 1 Uchwały zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą, którego nieruchomość została przyłączona do sieci od spełnienia przez odbiorcę warunków przyłączenia, określonych w Regulaminie, podczas gdy u.z.z.w. nie uzależnia zawarcia umowy od spełnienia jakichkolwiek innych warunków poza złożeniem wniosku przez osobę.

- art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w §8 ust. 3 , §11 stron umowy w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, podczas, gdy stwierdzenie, kto może być stroną umowy wyczerpująco ujęto w art. 6 ust. 4 , 5 i 6 u.z.z.w.

- art. 19 ust. 2 , art. 6 ust. 3 pkt.1-6 u.z.z.w oraz art. 353' k.c. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, naruszenie zasady swobody umów i uregulowanie w §8 ust. 4,5, 6, 7, §9, §10 ust. 3,4,5, §12, §13, §14, §15, §16, §17 i §18 Uchwały takich kwestii, jak czasookres, strony, forma, treść umowy, sposób i termin rozliczeń, wygaśnięcie i rozwiązanie umowy oraz skutki tych czynności prawnych, podczas, gdy ustawodawca przekazał je do regulacji w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług;

- art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez określenie w §21 Uchwały przesłanek, po których spełnieniu przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, a mianowicie: pogorszenie się warunków technicznych możliwości świadczenia minimalnego poziomu usług oraz wykonanie przyłącza bez wiedzy przedsiębiorstwa lub niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi i uzgodnieniami w sytuacji, gdy wspomniany przepis u.z.z.w. nakazuje przyłączenie do sieci osoby ubiegającej się , jeżeli spełnione są warunki przyłączenia, określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

- art. 19 ust. 2 pkt. 5 u.z.z.w. poprzez niewykonanie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Uchwale technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług, wodociągowo-kanalizacyjnych, do czego zobowiązywał wskazany przepis;

- art. 19 ust. 2 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez sformułowanie w § 23 ust.2 Uchwały obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów, potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapy sytuacyjnej, podczas, gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a nadto przyznanie przedsiębiorstwu w §23 ust. 4 Uchwały uprawnienia do żądania dodatkowych informacji, niezbędnych do określenia warunków przyłączenia i nieuprawnione uzależnianie w §33 odbioru przyłącza po dostarczeniu przez wnioskodawcę geodezyjnej dokumentacji powykonawczej.

- art. 19 ust.2 pkt 4 u.z.z.w. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez scedowanie w §24 ust. 1 Uchwały na przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci, podczas, gdy problematykę tą winien regulować Regulamin;

- art. 19 ust. 2 u.z.z.w., art. 15 ust. 4 u.z.z.w. i art. 6 ust. 2 u.z.z.w. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez uzależnienie w §24 ust. 2, §25, §27, §28 pkt. 1-6 i 8-9 Uchwały przyłączenia do sieci od uprzedniego spełnienia wielu przesłanek, a mianowicie przedłożenia projektu przyłącza, uzgodnienia go z przedsiębiorstwem w zakresie zgodności z wydanymi warunkami, zawarcia umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci, podczas, gdy przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się , jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie praz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a nadto odwołanie się w §30 i 31 do przepisów §24-26;

- art. 87§ 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w §49 Uchwały, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego i Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi, co jest sprzeczne z zasadą hierarchiczności aktów prawnych, i nadaje normom aktu prawa miejscowego prymat nad postanowienia aktom wyższego rzędu, a takim są ustawy i rozporządzenia wobec Uchwał Rad Miejskich.

Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na rozszerzenie zarzutów skargi Rada Miasta B. wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne "Wodociągi B." sp. z o.o. w B. w dniu [...] maja 2018r. przedłożyło Radzie Miasta B. projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a Rada Miasta B. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B." uchwaliła projekt "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B.". Następnie uchwalony projekt "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B." został przez Radę Gminy pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przekazany Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. celem zaopiniowania. Przywołane okoliczności uzasadniają zdaniem organu umorzenie postępowania. Z ostrożności procesowej organ wniósł jednocześnie o oddalenie rozszerzonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W sprawie niniejszej skargę wniósł Prokurator, zaś przedmiotem skargi jest uchwała wprowadzająca regulamin w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej: ustawa, w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dniu [...] stycznia 2006 r., tj. w dniu podejmowania uchwały. Także zatem i sąd, kontrolując legalność uchwały, jest zobowiązany czynić to na datę jej podejmowania. Nadto, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, działający z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Dla oceny wadliwości aktu nie są więc istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Dlatego też sąd uwzględnił brzmienie poszczególnych przepisów ustawy z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2006 r. nie stał również na przeszkodzie fakt podjęcia przez Radę Miasta B. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B.". Jak zasygnalizowano już bowiem wyżej sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego na dzień jej podjęcia i nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ gminy działa bowiem wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych (np. skutków w zakresie żądania odpłatności za przyłączenie do sieci). Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Dlatego też sąd nie uwzględnił wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej, zwłaszcza że zaskarżona uchwała została podjęta dwanaście lat temu i nie ulega wątpliwości, że wywoływała określone w niej skutki prawne. Także upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy), można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest, jak wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnieni. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Ilość stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż prowadzącą do eliminacji zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego jako naruszającej prawo w sposób istotny.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawie, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o regulacjach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Tymczasem zaskarżona uchwała we wskazanym przez Prokuratora w pkt 1 pisma z dnia 15 czerwca 2018 r. zakresie powtarza zapisy ustawy, bądź powtarzając je jeszcze dokonuje jego modyfikacji przepisów ustawy. I tak przepis § 1 uchwały powtarza art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Materię, którą winien określać regulamin wskazuje zaś już art. 19 ust 2 u.z.z.w. w sformułowaniu: "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, oraz odbiorców usług". Regulacja Rada Miejskiej stanowi zatem niedopuszczalne niedokładne powtórzenie tego uregulowania, wprowadza własne treści, uogólnienie, używając sformułowania: "zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", stwarzając wrażenie, iż na nowo określa zakres regulacji regulaminu. Ponadto w §3 pkt 2, 3, 5, 6, 9 zaskarżonej uchwały odzwierciedlono treść przepisów art. 2 odpowiednio pkt. 3, 4, 6, 5, 19 u.z.z.w., w § 4 pkt 1 i 2 treść art. 5 ust. 1 tej ustawy, w § 8 ust. 2 przepis art. 6 ust. 5 ustawy, a zapis §10 ust. 1 w zasadzie pokrywa się z regulacją art. 6 ust. 6 u.z.z.w.

Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 148 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że ,,uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy‘’.

W tym miejscu należy też zasygnalizować, że w §3 pkt 4, 8, 10, 11 i 42 zaskarżonej uchwały, bez upoważnienia ustawowego wprowadzono nowe definicje legalne "projektu przyłącza", "wodomierza lokalnego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierz na innym źródle", "okresu obrachunkowego", a następnie używano tych pojęć w §5, §7 i §19 uchwały. Przepis art. 149 Zasad techniki prawodawczej wskazuje zaś, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnił zaś rady miejskiej do tworzenia własnych definicji legalnych w regulaminie. Rada nie ma zatem delegacji ustawowej do wprowadzania takich regulacji, stąd też sformułowanie w zaskarżonym Regulaminie definicji: "ustawa", "projekt przyłącza", "wodomierz lokalowy", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz na innym źródle", "okres obrachunkowy" stanowi naruszenie przepisów prawa o charakterze istotnym.

Jako naruszenie prawa o kwalifikacji istotnej należy też potraktować użycie w § 5, § 7oraz § 19 opisanych pojęć, m.in. wodomierz na innym źródle, wodomierz dodatkowy. Nadto w §5 wskazano, iż przedsiębiorstwo zobowiązuje się do odczytów i rozliczeń w oparciu m.in. o te urządzenia, zainstalowane przez odbiorcę, co jest niezgodne z art. 7 pkt 2 u.z.z.w., w którym użyto innych określeń (urządzenia pomiarowe, wodomierz główny, wodomierze zainstalowane na punktach czerpalnych). Jak trafnie wskazuje też Prokurator w §5 pominięto także fakt, iż art. 7 u.z.z.w. tworzy zamknięty katalog przypadków, które uprawniają do wstępu na nieruchomość, a nadto wskazują na obowiązek posiadania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji.

Nie znajduje podstawy w delegacji ustawowej również regulacja § 6 pkt 7 Uchwały. Mowa tam, iż do obowiązków odbiorcy należy udostępnianie przedstawicielom przedsiębiorstwa swobodnego dostępu do nieruchomości albo pomieszczeń w celu wykonania obowiązków określonych w § 4 i § 5 Regulaminu. Powyższa regulacja jest ewidentnie niezgodna z opisanym już wyżej art. 7 u.z.z.w., albowiem pomija ustanowioną w tym przepisie konieczność posiadania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji. Ponadto ustalanie zasad dostępu przez pracowników dostawcy usług do nieruchomości nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 19 ust. 2 pkt 1 - 7 u.z.z.w.

Prokurator trafnie wskazał też, że zapis § 8 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Reguluje on bowiem, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na pisemny wniosek odbiorcy, którego nieruchomość została przyłączona do sieci, po spełnieniu przez niego warunków przyłączenia określonych w Regulaminie. Tymczasem art. 6 ust. 3 u.z.z.w. nie uzależnia zawarcia umowy od spełnienia jakichkolwiek innych warunków poza złożeniem wniosku przez osobę, której nieruchomość została podłączona do sieci. W § 8 ust. 3 oraz w §11 określono ponadto, kto może być stroną umowy w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, co wykracza ewidentnie poza zakres delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Problematyka, kto może być stroną umowy została bowiem wyczerpująco określona w art. 6 ust. 4 , 5 i 6 u.z.z.w.

W tym miejscu konieczne jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 2 cytowanej ustawy regulamin powinien regulować jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Powyższa delegacja nie zawiera natomiast kompetencji do określenia treści umów. Trzeba zresztą podkreślić, iż w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę świadczenia usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (tak m.in. NSA w wyrokach: z 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10, z 20 stycznia 2015 r. II OSK 1470 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 20 maja 2008 r., III SA/Kr 842/07, WSA w Gorzowie Wlkp. W wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Go 1148/17, CBOSA).

Trafne zatem Prokurator dostrzegł, iż skarżona uchwała zawiera szereg regulacji, stanowiących przekroczenie delegacji ustawowych i naruszających opisaną wyżej swobodę zawierania umów. Naruszenia te dotyczą: § 8 ust. 4, 7, określającego okres, formę i treść umowy, w sytuacji gdy problematyka ta powinna być pozostawiona do regulacji w umowie, §8 ust. 5 oraz §18 ust. l, gdzie wskazano, iż integralną częścią umowy są załączniki i określono, co winny zawierać. Stanowi to również przekroczenie granic delegacji ustawowej albowiem narzuca się stronom, jak powinna wyglądać umowa i jej poszczególne regulacje, oraz wprowadza konieczność sporządzania załączników, do czego nie upoważnia żaden przepis ustawy. Materię podlegającą regulacji umownej zawiera również: §9, nakładający na odbiorcę obowiązek pisemnego informowania przedsiębiorstwa o utracie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i określający kwestię odpowiedzialności za należności powstałe do czasu wygaśnięcia umowy, zapis §10 ust. 3 nakazujący zawieranie uzgodnień w załączniku do umowy, §12, regulujący kwestie wygaśnięcia umowy, § 15 ust. 1 określający obowiązki odbiorcy powiadomienia o zmianie danych oraz konsekwencjach niepowiadomienia, oraz zapisy §16 i 17 określające sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, regulujących uprawnienia przedsiębiorstwa w zakresie wystawiania faktur, w tym prognozowanych, z określeniem w nich terminu płatności, kwestię rozliczania nadpłat. Zastrzeżenia natury istotnej budzi również § 41 zaskarżonej uchwały, regulujący kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej za zakłócenia w dostawie wody oraz odprowadzaniu ścieków, podczas gdy art. 19 ust. 2 nie upoważnia gminy do regulowania odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania.

Za niedopuszczalny uznać należy też zapis § 21 uchwały, określający sytuację, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci. Wskazano, iż może to być pogorszenie (w wyniku nowego przyłączenia) technicznych możliwości świadczenia minimalnego poziomu usług, wykonanie przyłącza bez wiedzy przedsiębiorstwa, niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Uregulowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 oraz art.15 ust. 4 ustawy. Z pierwszego wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, a z drugiego wynika, że przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie. Przedsiębiorstwo ma zatem wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedynie uprawnienia przedsiębiorstwa. Gmina nie ma zatem kompetencji do określenia jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 155/18, CBOSA). W tym zakresie Prokurator Prokuratury Okręgowej trafnie też dostrzegł, iż w zaskarżonej uchwale w istocie nie określono technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług, wodociągowo-kanalizacyjnych, do czego zobowiązywał art. 19 ust. 2 pkt. 5 Ustawy. Rada Miasta nie wykonała zatem delegacji ustawowej w tym przedmiocie.

Jako istotnie naruszające prawo należy też uznać regulacje § 22 ust.1 i 23 ust. 3, w których wskazano, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodzić się bowiem należy z Prokuratorem, że przepisy powyższe w sposób nieuprawniony różnicują sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem przepis art. 6 ust. 4 ustawy takiego zróżnicowania nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których – zgodnie z uchwałą – jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie. Nadto, ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (analogicznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/18, CBOSA).

W § 23 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano natomiast, że do wniosku o przyłączenie odbiorca załącza: (1) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, (2) mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Jak słusznie dostrzegł zaś Prokurator ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza, jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował zatem żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Dodać należy, że w szczególności nałożenie obowiązku złożenia tytułu prawnego jest niezrozumiałe, skoro obowiązek taki nie znajdował oparcia również w przepisach prawa budowlanego obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2006r.), na budowę przyłącza nie było wymagane pozwolenie na budowę. Co więcej, nawet do wniosku o takie pozwolenie nie było wymagane dołączenie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jedynie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie "na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu" jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie znajduje zatem umocowania ustawowego obowiązek określony w § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały. Trzeba też wskazać, że taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Jak trafnie wskazał prokurator w ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (zob. wyr. WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, CBOSA).

Za nieznajdujący oparcia w delegacji ustawowej uznać należy również przepis § 24 ust. 1 Uchwały, zgodnie z którym przedsiębiorstwo określa warunki przyłączenia do sieci. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy warunki przyłączenia do sieci określa regulamin, dlatego właśnie w tym akcie prawnym powinno się też wskazać ramowe techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy. Tych kwestii, jak słusznie podnosi skarżący Prokurator, nie można scedować na przedsiębiorstwo. W przypadkach ustalania szczegółowych warunków technicznych już konkretnych przyłączy przedsiębiorstwo powinno bowiem kierować się bowiem warunkami ustalonymi w regulaminie.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 26 kwestionowanej uchwały zobowiązujący wnioskodawcę do zawarcia umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych. Taki zapis stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest bowiem ostatnim etapem "porozumienia" między przedsiębiorstwem, a stroną, po uprzednim złożeniu wniosku o przyłączenie oraz faktycznym przyłączeniu do sieci. Taki zapis uchwały powoduje zaś sytuację powstania zobowiązania umownego na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przedmiot umowy nie został wydany do użytkowania. Ponadto, jak trafnie podkreślił Prokurator, przepisy u.z.z.w., a w szczególności powoływany wyżej art. 15 ust. 4 ustawy) nie upoważniają do uzależnienia podjęcia prac w zakresie przyłącza od zawarcia wcześniej jakiekolwiek umowy z przedsiębiorstwem, czy też dostarczenia projektu przyłącza.

Za niemający oparcia w delegacji ustawowej, a tym samym naruszający prawo, należy uznać też § 28 pkt 7 kwestionowanej uchwały, w którym wskazano, że umowa o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej określa w szczególności należność za wykonanie przedmiotu umowy oraz termin i sposób jej uregulowania. Zdaniem sądu powyższa regulacja wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, którą to regulację należy ocenić negatywnie. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/OL 936/17, wyroki NSA: z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, Lex nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r, OSK 821/04, Lex nr 164665). W orzecznictwie wskazuje się zaś, że art. 19 ustawy nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To zaś, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podsumowując, należy stwierdzić, że regulacja § 28 pkt 7 zaskarżonej uchwały została wydana bez podstawy prawnej.

Przedstawionej oceny nie zmienia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt rangi podustawowej, nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17, wszystkie dostępne w CBOSA). Końcowo trzeba też zaznaczyć, że sposób uiszczenia opłaty nie może "uzdrawiać" niezgodnego z prawem faktu jej wprowadzenia. Także zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, jakoby stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych nie była sensu stricte opłatą, a kosztami przeprowadzenia prób technicznych nie może wpłynąć na ocenę niezgodności z prawem § 28 pkt 7 uchwały w zakresie wprowadzenia obowiązku odpłatności za przyłączenie. Przepisy nie wprowadzają żadnych opłat za przyłączenie, a jedynie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy obciążają osobę ubiegającą się o przyłączenie kosztami realizacji budowy przyłącza (które są kosztami innymi niż opłata za przyłączenie) oraz kosztami nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 ustawy).

Trafny jest też zarzut Prokuratora braku jakichkolwiek podstaw prawnych do uregulowania w § 41 zakwestionowanej uchwały, tj. w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej usługodawcy za zakłócenia w dostawie wody oraz odprowadzaniu ścieków. Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie przewiduje normowania tej kwestii w regulaminie uchwalanym na podstawie tego przepisu. Wykroczenie poza delegację ustawową jest więc oczywiste, tym bardziej, że zagadnienia odpowiedzialności z tego tytułu regulowane przepisami kodeksu cywilnego.

Prokurator trafnie stwierdził też, iż zaskarżona uchwała nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust.2 ustawy, a mianowicie – warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Za sprzeczny z prawem należy uznać również § 49 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Narusza to wyrażoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności aktów prawnych. Zgodnie z powołanym art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia ta przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Wskazany przepis regulaminu wprowadza tymczasem regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie wskazanej w nim ustawy oraz rozporządzeń. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu mają prymat nad ustawą, co w przypadku niegodności między tymi aktami nakazuje rozstrzygać na korzyść uchwały. Stanowi to jaskrawe naruszenie art.87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W szczególności ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych w zakresie gospodarki wodno - ściekowej, a zwłaszcza tworzenia definicji pojęć już raz zdefiniowanych przez ustawodawcę. Treść regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zatem niespójności w nazewnictwie nie powinny występować. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią naruszenie przepisu upoważniającego oraz naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Takimi samymi wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do zakresu upoważnienia, ale stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, w tym niedokładne lub nadające regulacjom ustawowym odmienne brzmienie. Te zabiegi nie czynią regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bardziej czytelnym dla jego odbiorców. Reasumując, nie zostały dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi zaskarżonemu w sprawie niniejszej, co rzutowało na legalność uchwały. Zakres naruszeń i ich istotność zobowiązywały sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.