Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2623/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 290/14 w sprawie ze skargi W. W. i B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/14 oddalił skargę B. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] nakazał M. O. rozbiórkę poddasza użytkowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nad istniejącymi przy granicy z działką sąsiednią budynkami w B. przy ul. [...], gm. P..

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 595/10 uchylił obie wymienione decyzje wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) celem stwierdzenia czy zakres naruszenia prawa powoduje brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] nałożył na W. W. i B. W. (następców prawnych zmarłego M. O.) obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.

W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązku wymienionego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r., PINB decyzją dnia [...] września 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał W. W. i B. W. rozbiórkę poddasza użytkowego, samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi na terenie działki nr ewid. [...] w m. B. , przy ul. [...], gm. P., w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów MWINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu powiatowego w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. W. W. i B. W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji MWINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku W. W., GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. Organ nazdorczy stwierdził, że przy wydaniu decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2011 r. nie zaszła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nadbudowa nad budynkiem gospodarczym i mieszkalnym poddasza użytkowego z pomieszczeniami mieszkalnymi została dokonana bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wszczął postępowanie legalizacyjne, jednak niespełnienie przez inwestora nałożonych przez organ obowiązków obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa gdyż została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a mało precyzyjne wskazanie przedmiotu nakazu rozbiórki stanowi naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego. GINB wskazał, że W. W. i B. W. uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych w sprawie samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nad budynkami zlokalizowanymi na terenie ul. [...] (m.in. protokół z oględzin z dnia 27 maja 2011 r.), w związku z powyższym posiadają niezbędną wiedzę, nad którymi budynkami znajduje się przedmiot rozbiórki (poddasze użytkowe). Podniesiono także, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania, po drugie musi mieć charakter trwały. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi więc podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość. Z kolei decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W. i B. W., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa,

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo,

3) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej,

4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nieodniesienie się do konkretnych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...],

5) art. 8 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia z jakich powodów organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa,

6) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy,

7) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2011 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazano, że badana decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, którą stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane obligujący organ do wydania nakazu rozbiórki. Nieprecyzyjne określenie nakazu rozbiórki nie ma, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także twierdzeń strony, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyjaśniono, że niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W niniejszej zaś sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. Z protokołu oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika na jakich budynkach dokonano nadbudowy poddasza i skarżący, którzy uczestniczyli w oględzinach posiadają niezbędną wiedzę, aby wykonać decyzję nakazującą rozbiórkę poddasza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. W. i B. W., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 107 § 3, art. 8 oraz 11 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji nienależytego uzasadnienia decyzji i nie odniesienia się do konkretnych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2011 r. oraz braku wyczerpującego wyjaśnienia w decyzji z jakich powodów organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie do stanowiska wyrażonego w skardze i brak kompletnego wyjaśnienia rozumowania i stanowiska Sądu,

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego,

2) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej.

W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasdnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że GINB w uzasadnieniu wydanej decyzji zawarł przede wszystkim rozważania ogólne (teoretyczne) dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności, nie odnosząc się w sposób merytoryczny do konkretnych zarzutów stawianych kontrolowanemu rozstrzygnięciu. Skarżący stwierdzili nadto, że aby decyzja nakazująca rozbiórkę była wykonalna musi jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości wskazywać jakiego przedmiotu dotyczy. Pomimo iż na działce nr [...] objętej kwestionowanymi w niniejszej sprawie decyzjami znajdują się cztery budynki (dwa mieszkalne i dwa gospodarcze), ani z sentencji decyzji PINB, ani z sentencji decyzji MWINB nie wynika, którego z budynków rozbiórka dotyczy oraz które części danego budynku mają podlegać rozbiórce. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu rozbiórki samowoli budowlanej zrealizowanej w połączeniu z wcześniej istniejącym budynkiem stanowi zatem rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i czyni zaskarżone decyzje faktycznie niewykonalnymi zarówno w dniu wydania, jak i obecnie. Z tego względu zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie ich nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Postanowiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn, akt VII SA/Wa 290/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 178 P.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną B. W., bowiem z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wystąpiła jedynie W. W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zarzutów i argumentów na ich poparcie, które by skutecznie uprawdopodobniały istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. musi być wykładany przez pryzmat modelu stosowania prawa, a więc należy uwzględnić, że stosowanie prawa przez sąd administracyjny, którego wyrazem jest wyrok tegoż sądu, polega na ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, normatywnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego i ustaleniu jej prawnych konsekwencji. Sąd administracyjny ma obowiązek przedstawienia rzeczywistego (prawdziwego) stanu sprawy. Jest też oczywiste, aczkolwiek wprost to nie zostało wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., że przedstawiając stan sprawy sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać na czym (na jakich dowodach) opiera swoje ustalenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego uchwała ta została podjęta. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżących, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko tegoż Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko strony skarżącej w kwestii naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zastanym stanie faktycznym i prawnym nie wskazano jednoznacznie, co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja administracyjna została wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego, mającego za przedmiot weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. pod kątem szczególnych podstaw określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r, sygn. akt II OSK 523/10, (LEX nr 1080336): "Przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa - rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem ocena prawidłowości pod kątem wad kwalifikowanych decyzji kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Zatem jednym z elementów składających się na przedmiot postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w powyższym ujęcia jest konkretny przepis prawa, który rozpoznający sprawę organ administracji bierze pod uwagę jako kryterium oceny dokonywanej w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 kp.a". Innymi słowy, w ramach zainicjowanego tym wnioskiem postępowania w trybie nadzwyczajnym właściwy do jego przeprowadzenia organ, miał obowiązek dokonać kontroli decyzji WINB z dnia [...] listopada 2011 r. pod kątem ewentualnego istnienia wad wskazanych art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżanej decyzji. Zasadnie uznał, że organ obiektywnie ustalił stan faktyczny; prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Trafnie też uznał, że w sprawie nie naruszono zasady zaufania do organów władzy publicznej, jak również zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie wskazano żadnych przesłanek, pozwalających na wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] nakazującej W. W. i B. W. rozbiórkę poddasza użytkowego, samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi na terenie działki nr ewid. [...] w m. B., przy ul. [...], gm. P.. Sąd zwrócił uwagę, że z protokołu oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, na jakich budynkach dokonano nadbudowy poddasza i skarżący, którzy uczestniczyli w oględzinach, posiadają wiedzę, aby wykonać decyzję rozbiórki poddasza.

W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ orzekający w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzwyczajne oraz odpowiednio przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Nie można też podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował normy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a.

Strona skarżąca zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Kontrolowana decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek niewykonania przez skarżących obowiązków określonych w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podstawę prawną decyzji rozbiórkowej stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który obligował organ do wydania nakazu rozbiórki.

Podkreślić należy, że decyzja "rażąco narusza prawo", gdy ewidentnie dochodzi do naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji, tj. istnieje możliwość stwierdzenia takiego stanu rzeczy bez konieczności przeprowadzania zaawansowanych zabiegów myślowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 190/12, LEX nr 1337107) stwierdził, że: "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych"'. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11, (LEX nr 1354893) uznając, że: "Decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa". W innym jeszcze wyroku (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, LEX nr 1356965) Sąd wyraził następujący pogląd: "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i argumenty należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie mamy z "rażącym naruszeniem prawa". W ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2011 r. nie dokonano rażąco wadliwej, na gruncie prawa materialnego, konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, jak również nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie doprowadziło do wydania decyzji. Tym samym nie została ona wydana z wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie można również przyjąć zarzutu, aby decyzja ta zawierała wadę wskazaną w pkt 5 art. 156 § 1 K.p.a., tzn. była niewykonalna w dniu jej wydania. Przesłanka niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. rozumiana jest szeroko (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1796/07 i z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07 [w:] CBOSA) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną.

Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków niewykonalności spornej decyzji nie występuje. Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.

W świetle poczynionych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 pkt 2 i pkt 5 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.