Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 838/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie granicy nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina W., oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej własność J. J. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą współwłasność U. i R. małż. S. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wójt Gminy W. umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina W., oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej własność J. J. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą współwłasność U. i R. małż. S. . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na wniosek J. J., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., oznaczonej nr działki [...] z nieruchomością oznaczoną nr działki [...]. Do przeprowadzenia czynności ustalenia granic nieruchomości upoważniony został geodeta M. J. (nr uprawnień [...]). Geodeta wykorzystał materiały udostępnione z państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego Starostwa Powiatowego w Poddębicach i na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej wskazał granice na gruncie. Obecni na gruncie właściciele nieruchomości oznaczonej nr działki [...] oraz pełnomocnik właścicielki działki nr [...], czyniąc sobie wzajemne ustępstwa polegające na przyjęciu przebiegu granicy zgodnego ze szkicem zarysu pomiarowego granic operatu założenia ewidencji gruntów, operatu geodezyjnego nr [...] oraz stanem faktycznym na gruncie, przyjęły wskazane granice i podpisały w dniu 5 marca 2019 r. ugodę w obecności geodety. W trakcie postępowania administracyjnego S. J. - pełnomocnik J. J. złożył oświadczenie, w którym zażądał unieważnienia zawartej na gruncie przed geodetą w dniu 5 marca 2019 r. ugody, wskazując przy tym, że pełnomocnictwo nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż upoważniało tylko do fizycznego udziału w oględzinach, a nie podejmowania decyzji dotyczących przebiegu granicy poprzez zawieranie ugody, a on sam nie był świadomy znaczenia podejmowanych działań. Następnie działający w imieniu J. J. adw. P. K. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2019 r. podniósł, że pełnomocnictwo udzielone przez J. J. mężowi S. J. nie obowiązywało w dniu zawarcia ugody regulującej przebieg granicy działki oznaczonej nr [...] z działką oznaczoną nr [...], ponieważ obejmowało tylko i wyłącznie udział w oględzinach prac wykonywanych przez geodetę. Ponadto podkreślił, że strona nie została pouczona o skutkach zawarcia ugody w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym, a także o formie i zakresie upoważnienia, jakiego powinna udzielić pełnomocnikowi. Uznał też, że w związku z brakiem pouczenia oraz brakiem świadomości czynności podjęte przez pełnomocnika strony postępowania rozgraniczeniowego nie powinny być wzięte pod uwagę, a ugodę zawartą przed geodetą na gruncie uznać należy za nieważną.

W ocenie organu, wyżej opisane zarzuty strony nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, bowiem ugoda zawarta przed geodetą upoważnionym do przeprowadzenia czynności technicznych, zgodnie z art. 31 ust. 4 - Prawo geodezyjne i kartograficzne, posiada moc ugody sądowej i nie podlega kontroli przez organ administracji publicznej, w tym w decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia. Uznać zatem należy, że nawet gdyby zawarta przed geodetą ugoda była wadliwa, to nie ma ona wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Uchylenie się od skutków prawnych ugody jest możliwe tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

W związku z powyższym oraz w odniesieniu do podpisanej na gruncie przed geodetą ugody przez strony postępowania rozgraniczeniowego oraz pełnomocnika jednej ze stron i zaewidencjonowaniu jej w powiatowym zasobie geodezyjno - kartograficznym Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] r. za [...] , organ stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 k.p.a. należało je umorzyć.

Od powyższej decyzji pełnomocnik J. J. złożył odwołanie. Zarzucił naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie w sposób rażący słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zupełnym zignorowaniu oświadczeń strony, która wprost sygnalizowała, że ugoda zawarta z geodetą miała charakter nieważnej, z przyczyn szczegółowo opisanych w treści pisma, a tym samym doszło do ukonstytuowania stanu niezgodnego z prawem;

2) art 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób rażąco nieuwzględniający słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co było wynikiem niedołożenia należytej staranności i wnikliwości w rozpoznaniu sprawy wskutek zaniechania wyjaśnienia jej meritum, tj. czy udzielone mężowi przez skarżącą pełnomocnictwo uprawniało wymienionego do zawarcia w imieniu skarżącej ugody przed geodetą, a zatem w konsekwencji niewyjaśnienie, czy skarżąca jako strona była należycie reprezentowana w postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji gdy treść pełnomocnictwa nie pozwala na takie wnioski;

3) art. 8 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, co znalazło swój przejaw w wydaniu decyzji

umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, wskazując na jego bezprzedmiotowość wobec zawarcia ugody i tym samym założenie, że strony doszły do porozumienia, przy jednoczesnej wiedzy w przedmiocie tego, iż skarżąca nie zgadza się z postanowieniami ugody, nie była obecna przy jej zawieraniu i w jej uzasadnionej ocenie ugoda została zawarta w sposób bezprawny;

4) art. 9 k.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. w przedmiotowym stanie faktycznym przez niepoinformowanie skarżącej ani jej męża o skutkach prawnych podpisanego przez niego dokumentu i jego treści, przy jednoczesnym wprowadzeniu męża skarżącej w błąd co do korzystności postanowień ugody, co w konsekwencji zaskutkowało poniesieniem szkody przez skarżącą;

5) art. 33 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 - Prawa geodezyjnego przez uznanie, że ugoda zawarta przez osobę nie posiadającą pełnomocnictwa do jej zawarcia jest ważna i w konsekwencji kończy postępowanie w sprawie, podczas gdy zawarcie ugody przez osobę do tego nieumocowaną powoduje skutek w postaci nieważności czynności;

6) art. 84 k.c. przez nieuznanie skuteczności uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wywołanego przez geodetę i w konsekwencji nieprzekazanie sprawy sądowi powszechnemu do rozpoznania, co winno być w przedmiotowym stanie faktycznym, w ocenie skarżącej, uczynione.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy sądowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. wyjaśniło, że w trakcie rozprawy na gruncie w dniu 5 marca 2019 r. pomiędzy J. J., reprezentowaną przez jej męża S. J. a R. i U. małż. S. została zawarta ugoda w przedmiocie przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...]. Przebieg granicy ustalono według dokumentów, tj. szkicu z uczytelnienia fotomapy (zarys pomiarowy) oraz operatu geodezyjnego nr [...] i oznaczono na szkicu granicznym od punktu 101 do punktu 102. Do ustalonych punktów granicznych, w obecności stron, wykonano stabilizację granicznikami betonowymi wraz z odwróconą butelką jako podcentr. Strony zgodnie oświadczyły, że uważają spór za wygasły, ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Strony poinformowano, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (dowód: oryginał ugody w aktach sprawy). Sporządzony przez geodetę operat techniczny z przedmiotowego rozgraniczenia włączony został do powiatowego zasobu geodezyjne - kartograficznego Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] r. za numerem [...].

W dniu 5 kwietnia 2019 r. w Urzędzie Gminy W. S. J. złożył pisemne oświadczenie, w którym podniósł, że jego żona J. J. upoważniła go wyłącznie do tego, by uczestniczyć w czynnościach terenowych dokonywanych przez geodetę. J. J. nie miała wiedzy o tym, że w ramach tych czynności terenowych może być zawarta ugoda, która zastąpi wydaną decyzję administracyjną. W odczuciu S. J. został on wykorzystany przez geodetę do szybkiego zakończenia sprawy, co zrozumiał dopiero po fakcie. Był przekonany, że chodzi o potwierdzenie stanu, jaki miał miejsce na nieruchomościach przed zaoraniem ziemi jego żony przez sąsiada. Tymczasem okazało się, że nie mając żadnej zgody żony i umocowania od niej oddał sąsiadom część nieruchomości, którą oni bezprawnie zaczęli użytkować, a która była własnością jego żony. W przedmiotowym oświadczeniu S. J. wskazał także, że ani on, ani tym bardziej jego żona, nie zostali należycie poinformowani co do skutków "spotkania" z geodetą. Nie ma on żadnej wiedzy specjalistycznej ani rozeznania w działkach i nie zrozumiał co jest pokazywane na mapie. Dlatego, według niego ugoda z 5 marca 2019 r. nie jest ważna. W związku z powyższym S. J. domaga się unieważnienia ugody, bo w świetle tych wszystkich okoliczności nie można uznać, że została ona skutecznie zawarta. Pełnomocnictwo było niewłaściwe, nie miało odpowiedniej formy i co najważniejsze nie umocowało go do zawierania wiążących ugód.

Następnie w dniu 15 kwietnia 2019 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło oświadczenie złożone przez J. J., reprezentowaną przez adw. P. K., w którym stwierdza, że pełnomocnictwo udzielone przez nią jej mężowi S. J. nie obejmowało swoim zakresem umocowania do zawarcia ugody regulującej przebieg granicy pomiędzy działką wchodzącą w skład jej majątku osobistego a nieruchomością sąsiednią. Pełnomocnictwo swoim zakresem obejmowało wedle jej wiedzy i świadomości wyłącznie udział w oględzinach dokonywanych przez geodetę, w których to oględzinach z uwagi na inne obowiązki nie mogła brać udziału. Tym samym ugoda jest nieważna. Pełnomocnictwo uprawniające do zawarcia jakiegokolwiek porozumienia, mocą którego de facto dochodzi do zbycia nieodpłatnego części nieruchomości, winno mieć formę aktu notarialnego, co również powoduje, że zawarta przed geodetą ugoda jest nieważna. J. J. nie została należycie pouczona co do możliwości zawarcia ugody w toku czynności na gruncie dokonywanych przez geodetę, jak również co do skutków jej zawarcia oraz co do formy i zakresu pełnomocnictwa. W związku z brakiem pouczenia w tym przedmiocie, wszelkie czynności przedsięwzięte przez pełnomocnika winny być ocenione jako nieważne, co skutkuje bezwzględną nieważnością zawartej ugody.

Kolegium wskazało, że niezależnie od powyższego skarżąca oświadczyła, że uchyla się od skutków oświadczenia woli złożonego w jej imieniu przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika w osobie jej męża S. J. w dniu 5 marca 2019 r. przed geodetą M. J. w toku postępowania rozgraniczeniowego. Przyczynami, dla których uchyla się ona od tak złożonego oświadczenia jest fakt, że pozostawała w błędzie co do stanu faktycznego - uważała, że geodeta po dokonaniu oględzin na gruncie odtworzy przebieg granicy, i że brak jest możliwości, aby w jakikolwiek sposób ograniczyło to przysługujące jej prawo własności do nieruchomości. Obecny w trakcie oględzin S. J. w rozmowie z geodetą został wprowadzony w błąd. Geodeta wyraźnie bowiem wskazywał, że powierzchnia działki nie zostanie w żaden sposób zmieniona. Zarówno pełnomocnik (niewłaściwie umocowany), jak i skarżąca, mając świadomość co do czynności, która ma być dokonana, nie wyraziliby zgody na podpisanie ugody o tak niekorzystnej treści, którą to mocą na własność U. i R. małż. S. przeszła duża część nieruchomości wchodzącej w skład majątku osobistego J. J.. Niewłaściwie umocowany pełnomocnik był nakłoniony do podpisania dokumentu bez przedstawienia mu w rzetelny sposób konsekwencji, jakie jego podpis w tym zakresie wywrze. W żadnym wypadku ani pełnomocnik, ani tym bardziej J. J. nie zostali poinformowani, że ugoda przed geodetą ma walor ugody sądowej. Co więcej, analiza następcza wskazuje na to, że geodeta nie badał w żaden sposób, czy zawarta ugoda jest zgodna z prawem i nie ma na celu jego obejścia. Gdyby bowiem takiego badania dokonał, musiałby stwierdzić, że ugoda ta stanowi obejście prawa związanego ze zbywaniem nieruchomości, co więcej jako nosząca znamiona rażącej dysproporcji w zakresie wzajemnych ustępstw stron, również nie powinna być zawarta. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o podjęcie działań niezbędnych do dalszego procedowania w sprawie ustalenia przebiegu granicy w toku postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane zostało przepisami art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 32 ust. 6 ww. ustawy, rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic oraz tryb i sposób dokonywania przez geodetę czynności i sporządzania dokumentacji w postępowaniu rozgraniczeniowym określa rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Kolegium powołało treść art. 29, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, ust. 4 ustawy i wskazało, że przez ugodę zawartą w sprawie o rozgraniczenie właściciele sąsiadujących gruntów czynią sobie wzajemne ustępstwa co do zasięgu prawa własności każdego z nich, mając na celu rozwiązanie sporu wynikłego z braku możliwości jednoznacznego ustalenia położenia granic prawnych nieruchomości. Ugoda jest formą rozstrzygnięcia sporu granicznego, a zarazem formą ustalenia przebiegu granicy nieruchomości, nie stanowi natomiast sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Akt ugody rozgraniczeniowej nie jest ugodą administracyjną, ponieważ nie jest on zawierany przed organem administracji. Sporządzenie aktu ugody przez geodetę nie wynika bowiem z woli organu, lecz jest uprawnieniem wynikającym wprost z przepisów. Organ orzekający nie ma więc w tym zakresie jakiegokolwiek wpływu na sporządzenie aktu ugody. Ugoda rozgraniczeniowa jest swoistym rodzajem umowy cywilnej stron sporu granicznego, zawieranej przed geodetą, który pełni dla tej ugody rolę osoby urzędowo poświadczającej zawarcie tego aktu. W postanowieniu z dnia 1 czerwca 1964 r., sygn. akt III CR 27/64, Sąd Najwyższy potwierdził, że zgodność oświadczeń woli stanowi istotny element ugody, ugoda bowiem jest również umową, jakkolwiek umową szczególną. Ugoda taka może być zawarta jedynie przed geodetą przy ustaleniu granic i ma moc ugody sądowej, zastępuje więc formę aktu notarialnego. W ocenie Sądu Najwyższego, jeżeli strony składają przed geodetą przy ustaleniu granic zgodne oświadczenie co do wzajemnych ustępstw dotyczących własności części rozgraniczonych nieruchomości, to na mocy takiej ugody, wobec zachowania przepisanej formy, następuje przeniesienie własności tych części nieruchomości. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 376/06 (CBOSA) stwierdził, że ugoda zawarta przed geodetą, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. W ocenie sądu, nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 -122 k.p.a.. A skoro tak, to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy nie.

Ponadto Kolegium wskazało, że nadanie przez ustawodawcę - w art 31 ust. 4 p.g.k. - ugodzie rozgraniczeniowej, zawartej przed geodetą, mocy ugody sądowej czyni z niego akt natury cywilnoprawnej i oznacza, że akt ten w żadnej mierze nie podlega merytorycznej ocenie organu rozgraniczeniowego. Organ ten nie jest nawet uprawniony do oceny dopuszczalności sporządzenia tego aktu przez geodetę oraz jego zawarcia przez strony postępowania rozgraniczeniowego. Organowi pozostaje bowiem w takiej sytuacji jedynie umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Przed wydaniem decyzji o umorzeniu zobowiązany jest tylko do oceny, czy akt, przedłożony przez geodetę stanowi akt ugody rozgraniczeniowej, a więc czy podpisały go wszystkie strony będące w sporze granicznym i geodeta, który ten akt sporządził. Dopóki bowiem akt ugody nie zostanie zawarty poprzez podpisanie przez wszystkie strony sporu granicznego i geodetę, dopóty postępowanie rozgraniczeniowe nie staje się bezprzedmiotowe ze względu na brak rozstrzygnięcia zaistniałego sporu granicznego w drodze ugody rozgraniczeniowej (Marian Wolanin - Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, C.H.Beck, Warszawa 2016).

Organ stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. W dniu 5 marca 2019 r. przed upoważnionym geodetą M. J. wszystkie strony niniejszego postępowania rozgraniczeniowego podpisały ugodę graniczną, czyniąc sobie wzajemne ustępstwa polegające na przyjęciu zaproponowanego przez geodetę przebiegu spornej granicy (na szkicu granicznym linia koloru czerwonego). Nie budzi wątpliwości, że przedłożony przez geodetę dokument stanowi akt ugody, bowiem odpowiada wzorcowi aktu ugody przedstawionemu w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, został podpisany przez pełnomocnika właścicielki nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] oraz przez właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. W ocenie Kolegium S. J. został należycie umocowany do reprezentowania J. J. w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, w tym do podpisania w jej imieniu ugody granicznej. Załączone do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 4 marca 2019 r. zostało sporządzone i udzielone prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 33 k.p.a., a swym zakresem obejmowało działanie w imieniu J. J. w charakterze strony, co oznacza między innymi prawo do zawarcia ugody granicznej.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że jeżeli strona działała pod wpływem błędu, powinna wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Charakter prawny ugody granicznej zawartej przed uprawnionym geodetą wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym, a skutki prawne ugody powstają z chwilą jej podpisania. W tej sytuacji, po zawarciu przed geodetą ugody o rozgraniczenie nieruchomości, organ ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, nawet jeżeli sama treść ugody jest podważana przez jedną ze stron. Wobec zawartej w dniu 5 marca 2019 r. ugody granicznej, postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ l instancji prawidłowo je umorzył.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 32 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne

polegające na przyjęciu, że S. J. został należycie umocowany do reprezentowania J. J. w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, w tym do podpisania w jej imieniu ugody granicznej, podczas gdy przyjąć należy, że pełnomocnictwo (upoważnienie) z dnia 4 marca 2019 roku udzielone przez J. J. miało charakter pełnomocnictwa procesowego, w żadnym zaś wypadku materialnego, z kolei złożenie stosownego oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia ugody wymaga uzyskania właśnie pełnomocnictwa materialnego;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 32 k.p.a. przez niezgodną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego w postaci ugody z dnia 5 marca 2019 r. i pełnomocnictwa (upoważnienia) z dnia 4 marca 2019 roku, polegającą na przyjęciu, że przed upoważnionym geodetą M. J. wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego podpisały ugodę graniczną, podczas gdy J. J. nie podpisała ugody granicznej, a rzekomo reprezentujący ją S. J. nie był umocowany do zawarcia przedmiotowej ugody;

3) art. 32 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. przez dokonanie rozszerzającej interpretacji treści pełnomocnictwa (upoważnienia) z dnia 4 marca 2019 r. udzielonego S. J., bacząc na okoliczność, że z jego treści nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż upoważnia ono do złożenia w imieniu skarżącej oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia ugody, zwłaszcza zważywszy na fakt, iż w wezwaniu do stawienia się w celu ustalenia granic. doręczonemu skarżącej, nie ma mowy o planowanym zawarciu przed geodetą ugody, nadto w pouczeniu, z którego skarżąca powzięła wiedzę o możliwości umocowania pełnomocnika, również nie było wspomniane o możliwości zawarcia ugody przed geodetą i jej skutkach, zatem w świetle tego, iż skarżąca pełnomocnictwa udzieliła po lekturze wezwania i załączonego do niego pouczenia, nadto, następczo oświadczyła, że nie było jej wolą upoważnienie S. J. do zawarcia ugody przed geodetą, wyciąganie takich wniosków z treści pełnomocnictwa uznać należy za jego rozszerzającą interpretację, dodatkowo sprzeczną z wolą samej mocodawczyni;

4) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 917 k.c. przez niezgodną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego w postaci ugody polegającą na przyjęciu, że przed upoważnionym geodetą M. J. wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego podpisały ugodę graniczną czyniąc sobie wzajemne ustępstwa, podczas gdy na skutek ugody J. J. poniosła znaczną szkodę, która materializuje się w utracie dużej części należącej do niej nieruchomości, a to z kolei wynika z rażącej dysproporcji w zakresie wzajemnych ustępstw stron, ustępstwa bowiem miały miejsce wyłącznie po stronie skarżącej, stąd zawartej umowy nie sposób jest nazwać ugodą, nie wypełnia ona bowiem podstawowego celu, jaki przyświeca zawarciu takiej umowy;

5) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 917 k.c. przez niezgodną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego w postaci ugody polegającą na przyjęciu, że nie budzi wątpliwości, że przedłożony przez geodetę dokument stanowi akt ugody, odpowiada on bowiem wzorcowi aktu ugody przedstawionemu w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczania nieruchomości, podczas gdy przyjąć należy, że o tym czy dana umowa jest ugodą decyduje jej treść, a nie forma określona we wzorcach, przy czym do essentiatia negotii ugody należy czynienie sobie przez strony wzajemnych ustępstw, natomiast w przedmiotowym stanie faktycznym na skutek ugody ustępstwa miały miejsce wyłącznie po stronie skarżącej, która poniosła znaczną szkodę materializującą się w utracie dużej części należącej do niej nieruchomości, stąd zawartej umowy nie sposób jest nazwać ugodą, nie wypełnia ona bowiem podstawowego celu, jaki przyświeca zawarciu takiej umowy;

6) art. 31 ust. 4 upgk w zw. z art. 183 (14) § 3 k.p.c przez nierozważenie, czy zawarta między stronami ugoda z dnia 5 marca 2019 r. nie została zawarta w celu obejścia prawa, zważywszy na fakt, że na skutek jej zawarcia doszło de facto do nieodpłatnego przekazania części nieruchomości należącej do skarżącej na rzecz małż. S., nie miały bowiem miejsca żadne ustępstwa względem skarżącej ze strony małż. S., tym samym doszło do wzbogacenia drugiej strony kosztem skarżącej, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem zawarcia ugody rozgraniczeniowej;

7) art. 105 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. przez przyjęcie, że po zawarciu przed geodetą ugody z dnia 5 marca 2019 roku o rozgraniczenie nieruchomości, organ ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, nawet jeżeli sama treść ugody jest podważana przez jedną ze stron, przy czym w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z niezadowoleniem strony z treści ugody, ale z okolicznością, że po pierwsze, ugoda zawarta została przez osobę do jej zawarcia nieuprawnioną, po drugie zaś zawarta została z rażącym pokrzywdzeniem jednej ze stron oraz w celu obejścia prawa, nie chodzi tu zatem o niezadowolenie strony skarżącej z treści ugody, ale o poważne uchybienia proceduralne organu, przed którym ugodę zawarto, które skutkują pośrednio tym, że postępowanie w żaden sposób nie stało się bezprzedmiotowe, spór bowiem trwa nadal, nadto pod wątpliwość poddać należy, czy zawarta umowa jest w ogóle ugodą i czy została zawarta przez uprawnione do tego osoby;

8) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. i art. 32 u.p.g.k. przez nierozważenie, czy strona została prawidłowo pouczona, zarówno o możliwości zawarcia ugody granicznej, jak i o jej mocy prawnej i związanych z nią konsekwencjach, zwłaszcza w kontekście tego, że w wezwaniu do stawienia się w celu ustalenia granic, wystosowanym do skarżącej przez geodetę, nie jest w żaden sposób wskazane, że w trakcie czynności oględzin na nieruchomości może dojść do zawarcia ugody o mocy ugody sądowej, pouczenie znajdujące się natomiast na końcu zawartej ugody przyjąć należy za bezskuteczne o tyle, że osoba niebędąca praktykującym prawnikiem nie ma żadnej świadomości tego, jakie są skutki zawarcia ugody sądowej, stąd wskazanie w momencie zawierania ugody, a nie wcześniej, na przykład na etapie wezwania do stawienia się w celu ustalenia granic, o możliwości zawarcia takiej ugody, uznać należy za iluzoryczne jedynie dochowanie wymogu pouczenia strony o skutkach zawieranej ugody, uniemożliwia ono bowiem rzeczywiste sprawdzenie przez stronę jakie skutki wywrze zawarta przez nią umowa.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymującej decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie granicy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U.2019 r., poz. 725 ze zm. zwanej dalej p.g.k.) rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie z kolei do art. 31 ust. 1- 4 ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie natomiast sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej.

Stosownie do art. 29 ust.1 i 2 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Zasadą jest przeprowadzanie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek, za wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy. Na podstawie delegacji udzielonej w art. 32 ust. 6 ustawy, wydane zostało rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r., nr 45, poz. 453). Rozporządzenie to określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Przepisy rozdziału 4 ww. rozporządzenia, w § 19 do § 24 określają rodzaje dokumentów sporządzanych w toku czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic i szczegółowo wskazują konieczną treść i elementy protokołu granicznego, aktu ugody, szkicu granicznego, opinii geodety, oraz dokumentacji technicznej.

I tak zgodnie z § 19 dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmuje:

1) postanowienie właściwego organu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego,

2) upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic,

3) zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji,

4) dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie,

5) pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony,

6) dokumenty dotyczące przebiegu granic, wydane przez ośrodek dokumentacji oraz uzyskane z innych źródeł,

7) protokół graniczny lub akt ugody,

8) opinię geodety dotyczącą przebiegu granic, jeżeli ich przebieg nie może być ustalony w postępowaniu administracyjnym,

9) ostateczną decyzję właściwego organu o rozgraniczeniu nieruchomości lub umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Natomiast w § 24 postanowiono, że dokumentacja techniczna zawiera:

1) szkice osnowy geodezyjnej i wykazy współrzędnych uzyskane w ośrodku dokumentacji,

2) opisy topograficzne punktów osnowy,

3) szkice polowe i dzienniki zawierające dane uzyskane w wyniku bezpośredniego pomiaru granic,

4) obliczenia i wykazy współrzędnych punktów granicznych,

5) obliczenia powierzchni rozgraniczonych nieruchomości lub obliczenia różnic powierzchni, w wypadku gdy rozgraniczenie dotyczyło niektórych granic nieruchomości, a pozostałe granice nie były pomierzone na osnowę geodezyjną,

6) wykaz zmian gruntowych oraz inne dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji kończy się wydaniem następujących rozstrzygnięć:

- decyzji o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę - art. 31 ust. 2 i 3 i art. 33 ust. 1 ustawy,

- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi - art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy,

- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody - art. 31 ust. 4 ustawy w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Przypadki umorzenia postępowania, o których mowa wyżej, są bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody przed geodetą bądź stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe braku możliwości ustalenia granic wobec niedojścia do zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w tych przypadkach stanowi zatem bądź przepis art. 105 § 1 k.p.a., ale zawsze w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k., bądź samodzielnie przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 318/10 publ. https://cbois.nsa.gov.pl)

Zauważyć w tym miejscu należy, że unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec takiego unormowania nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2003 r., sygn. II SA 2630/01, LEX nr 148839).

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że geodeta upoważniony zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny. Strony postępowania rozgraniczeniowego po negocjacjach ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...], położonymi w miejscowości B.. Geodeta spisał protokół graniczny i spisał akt ugody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Dokument ten zatem, wbrew zarzutom skargi jest ugodą, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, a kwestionowane decyzje organów obu instancji zostały podjęte w zgodzie z zasadami wrażonymi w art. 6, art. 7 k.p.a. Ugodę zawarły uprawnione podmioty (będące stronami w tym postępowaniu administracyjnym) w formie przewidzianej przepisami ww. rozporządzenia i zawierającej informację, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, czyniąc tym samym w dostatecznym zakresie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.

W rozpatrywanej sprawie strony, w tym skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, nie zakwestionowały faktu prawidłowości wyznaczenia granicy pomiędzy nieruchomościami poprzez fakt podpisania ugody w tym zakresie. Na dokumencie tym widnieją własnoręczne podpisy stron (pełnomocnika skarżącej), a strony oświadczyły, że uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu.

Ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy moc ugody sądowej. Jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 k.c. stosuje przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego.

Prawidłowo zatem wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 376/06).

Wobec powyższego, podnoszone przez skarżących na etapie odwołania oraz powtórzone w skardze zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego umocowania skarżącej do występowania w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocników (art. 32 i 33 k.p.a.).

Z upoważnienia z dnia 4 marca 2019 r. wynika, że J. J. upoważniła męża S. J., nr dowodu osobistego [...] do reprezentowania Jej w charakterze strony w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] (k. 12 dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości). Wbrew stanowisku skarżącej, powyższe pełnomocnictwo nie jest pełnomocnictwem szczególnym, obejmującym wyłącznie uprawnienie do udziału w oględzinach prowadzonych przez geodetę.

Mąż skarżącej był zatem umocowany do działania w jej imieniu, w związku z przeprowadzeniem przez geodetę czynności na gruncie, w dacie zawarcia ugody granicznej. W toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego doszło przed geodetą do zawarcia ugody granicznej oraz do podpisania protokołu granicznego przez pełnomocnika właścicielki działki nr [...] J. J., który nie zakwestionował wskazanej przez geodetę granicy ustalonej na podstawie zebranych dowodów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

eg