Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 125 poz 1317
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata I. T. kwotę 615,00 (sześćset piętnaście) złotych, w tym VAT w kwocie 115,00 (sto piętnaście) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. [...] Inspektor Sanitarny (dalej "ŚPWIS") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.-Z. (dalej "PPIS w B.-Z.") z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. P. choroby zawodowej, tj. przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) zwanego dalej "rozporządzeniem".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu w dniu 11 października 2018 r. zawiadomienia o podejrzeniu u K. P. wskazanej choroby zawodowej, organ pierwszej instancji szczegółowo ustalił przebieg zatrudnienia skarżącego w okresie od 1 sierpnia 1967 r. do 2004 r., wskazując, że zostały sporządzone Karty oceny narażenia zawodowego dla wszystkich zakładów pracy, w których skarżący pracował.

Następnie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. (dalej "WOMP w K.") wydał w dniu [...] lipca 2019 r. orzeczenie lekarskie numer [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego ww. choroby zawodowej. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w trybie odwoławczym przeprowadził Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Ł. (dalej "IMP w Ł."), wydając w dniu [...] stycznia 2020 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

PPIS w B.-Z. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: SE.IIIa - [...]/18 orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K. P. opisanej wyżej choroby zawodowej. W wyniku odwołania strony organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem rozstrzygnięcia organu odwoławczego był brak zbadania warunków pracy na stanowisku pomocy w sklepie żony skarżącego, a co za tym idzie nie zostały one wzięte pod uwagę w postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym oraz niezwrócenie się do Archiwum Wojewódzkiego w K., w którym znajdowały się akta kadrowo- płacowe pracowników zlikwidowanego Przedsiębiorstwa Zmechanizowanych Robót Inżynierskich S.A., mogące zawierać istotne informacje, tj. prowadzone pomiary bądź badania okresowe pracowników oraz niezbadanie stanu faktycznego sprawy, a w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy ze zlikwidowanej Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego w P. z informacją gdzie znajdują się akta osobowe pracowników, jak również pismo Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych z dnia [...] marca 1974 r. i [...] maja 1975r. załączone przez stronę przy zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy K. P. złożył przed organem pierwszej instancji szczegółowe wyjaśnienia oraz zanegował związek dolegliwości z pracą w sklepie, utrzymując, że jego choroba rozpoczęła się w latach wcześniejszych.

Organ pierwszej instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił do: Przychodni Rejonowej nr [...] w P., Prywatnego Gabinetu L. G. K. w P., Przychodni Rejonowej nr [...] w P., [...] Izby Lekarskiej w K. o udostępnienie dokumentacji medycznej, w tym badań lekarskich skarżącego. W odpowiedzi na powyższe każda z instytucji poinformowała, że nie posiada w swoich zasobach dokumentacji medycznej ani dokumentacji bhp dotyczącej K. P.. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 29 września 2020 r. wyjaśniła, że Rejon Dróg Publicznych w B. - Z. nie miał lekarza zakładowego oraz udostępniła kopie skierowania do lekarza znajdującego się w ich archiwum wystawione przez Gminną Spółdzielnię "[...] Chłopska" w P. z dnia [...] lutego 1973 r. wraz z opinią lekarską z dnia [...] marca 1973 r. "bez zastrzeżeń". PPIS w B. zwrócił się również do: Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Spraw Obywatelskich, Spółdzielni Pracy ESTEWU w likwidacji w K. oraz do Archiwum Usługowego "AKTA" Sp. z o. o. z pytaniem, czy posiadają akta pracownicze, a w szczególności badania lekarskie, opis wykonywanych czynności w tym również pod kątem narażenia na pyły i gazy drażniące i alergizujące, wyniki pomiarów pyłów i gazów. Wszystkie powyższe strony poinformowały, że nie posiadają badań lekarskich ani dokumentacji bhp.

WOMP w K. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] przedstawił opinię orzeczniczą, w której po analizie zeznań K. P. uznał, że praca w sklepie z artykułami spożywczymi nie wiązała się przyczynowo z powstaniem dolegliwości chorobowych. Dodatkowo WOMP w K. podkreślił, że informacje zawarte w protokole przesłuchania strony w żaden sposób nie wpływają na treść powyższego orzeczenia, gdyż sklep spożywczy nie był miejscem zatrudnienia, w którym wystąpiło narażenie zawodowe stanowiące przyczynę zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz fakt wykonywania tam pracy w latach 1982 - 2004 był znany jednostce orzeczniczej w trakcie prowadzonego postępowania i nie zmienia merytorycznie uzasadnienia orzeczenia. Załączone kserokopie zaświadczeń z 1973 r. i 2019 r. nie zmieniają stanowiska jednostki orzeczniczej. W związku z powyższym jednostka orzecznicza podtrzymała zajęte przez siebie stanowisko w wydanym orzeczeniu z dnia 29 lipca 2019 r. znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, które w sposób szczegółowy i zrozumiały opisuje przyczyny, z powodu których nie można jej rozpoznać u skarżącego.

Jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. znak: IMP [...] poinformowała, że w uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uwzględniła zatrudnienie K. P. na stanowisku sprzedawcy w sklepie spożywczym żony oraz jego prowadzącego własną działalność. Podkreśliła również, że opis stanowiska pracy i zakres wykonywanych czynności nie wskazuje na istotne narażenie na specyficzne dla środowiska pracy czynniki alergizujące i drażniące drogi oddechowe. Informacja wystawiona w dniu 19 czerwca 2019 r. przez Poradnię Gruźlicy i Chorób Płuc potwierdza, że K. P. został objęty opieką Poradni od 2015 r. tj. 11 lat po zakończeniu pracy w sklepie i ponad 30 lat od zakończenia pracy w innych miejscach. Według jednostki orzeczniczej II stopnia kserokopia dokumentu z Gminnej Spółdzielni [...] Chłopska w P. jest nieczytelna i jednostka nie jest w stanie odnieść się do treści dokumentu. IMP w Ł. podkreślił, że w dostępnej dokumentacji medycznej rozpoznanie astmy oskrzelowej występuje po raz pierwszy w 2000 r. w karcie informacyjnej z Oddziału Wewnętrznego w P., a więc po ponad 20 latach od zaprzestania pracy w narażeniu na czynniki drażniące i potencjalnie alergizujące drogi oddechowe a także dla narażenia zawodowego w sklepie nie stwierdza się istotności w związku przyczynowo - skutkowym z rozwojem choroby dróg oddechowych. Wyniki badań alergologicznych wykonanych w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego wykonane w styczniu 2020 r. potwierdzają pozazawodowe uczulenie na alergeny pospolite powszechnie występujące w środowisku komunalnym (roztocza), które z wysokim prawdopodobieństwem leży u podłoża rozwoju choroby dróg oddechowych i pomimo zaprzestania pracy w narażeniu na czynniki drażniące drogi oddechowe w 1977 r. przyczyniło się do progresji schorzenia w późniejszych latach.

Ostatecznie w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie PPIS w B. wydał zakwestionowaną następnie odwołaniem K. P. decyzję z dnia 4 marca 2021 r.

Rozpoznając powyższe odwołanie, ŚPWIS podkreślił, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające, w trakcie którego wypełnił dyspozycje zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia 16 czerwca 2020 r. [...].

Następnie organ drugiej instancji wskazał, że przepisami stanowiącymi podstawę orzekania w przedmiocie choroby zawodowej są art. 2351 - 237 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej "k.p." oraz przepisy ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, które określa m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. W myśl przepisów rozporządzenia właściwymi do orzekania w zakresie chorób zawodowych są lekarze spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1175, ze zm.) zatrudnieni w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). Lekarz lub właściwy państwowy inspektor sanitarny - kierują pracownika lub byłego pracownika na badania do jednostki orzeczniczej I stopnia w celu przeprowadzenia badań diagnostycznych zakończonych wydaniem wiążącego w sprawie orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu bądź braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. ŚPWIS wskazał, że pracownik, który został przebadany w jednostce orzeczniczej I stopnia, a który nie zgadza się z treścią wydanego orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że § 7 ust. 1 rozporządzenia nie daje możliwości wniesienia przez pracownika bądź byłego pracownika kolejnego (drugiego) wniosku o przeprowadzenie następnego badania, jeżeli nie zgadza się on z wydanym orzeczeniem jednostki II stopnia.

Nadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że organ wydający decyzję jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydane na potrzeby niniejszego postępowania orzeczenia lekarskie: WOMP w K. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz IMP w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., a także pisma: WOMP w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. i IMP w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. mają charakter opinii biegłego, spełniając wymóg art. 84 § 1 k.p.a. i nie budzą wątpliwości co do swej rzetelności i wiarygodności. Jak wskazał organ odwoławczy, WOMP w K., po dokonaniu analizy narażenia zawodowego oraz dokumentacji leczenia pacjenta, wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u K. P. choroby zawodowej, wskazując, że kryteria orzecznicze tej choroby zawodowej - przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, nie zostały w przypadku skarżącego spełnione.

Skarżący w wywiadzie chorobowym podał, że w 1977 r. wystąpiła u niego wysypka i duszności oraz że podjął leczenie powyższych dolegliwości w ramach podstawowej, a następnie specjalistycznej opieki. Ponieważ skarżący zakończył pracę w narażeniu w 1977 r., to udokumentowane objawy choroby powinny wystąpić do 1978 r., aby można je było uznać za następstwo warunków pracy. Kluczowe znaczenie ma dokumentacja leczenia pacjenta z okresu pracy w narażeniu i do jednego roku od jej zakończenia. WOMP w K. szczegółowo przeanalizował udostępnioną do wglądu dokumentację zainteresowanego w Gminnym Ośrodku Zdrowia w D. F. w S. oraz dokumentację z Poradni Pulmonologicznych w P. i M. oraz karty leczenia szpitalnego dostarczone przez skarżącego, na podstawie których ustalono, że nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Dokumentacja pacjenta nie potwierdza wystąpienia przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli ani w okresie zatrudnienia w narażeniu ani do 1 roku od jego zakończenia. Zapisy potwierdzające wystąpienie przewlekłej obturacyjnej choroby płuc pojawiają się dopiero w 1999 r., a więc 22 lata po zakończeniu pracy w narażeniu. Ponadto w spirometrii z 14 stycznia 1999 r. natężona objętość wydechowa pierwszosekundowa (FEV1) wynosi 67 % - czyli powyżej 60% wartości należnej. Badania spirometryczne potwierdziły przekroczenia wskaźnika FEV1, jednakże w poradni immunologicznej w P. zainteresowany leczy się od 2000 r., a w M.. od 2015 r. Pierwsza karta informacyjna leczenia szpitalnego (Oddział wewnętrzny ZOZ w P.), w której rozpoznano astmę oskrzelową i przewlekłą obturacyjną chorobę płuc datowana jest na 14 stycznia 2000 r. WOMP w K. podkreślił nadto, że w ocenie narażenia zawodowego brak jest potwierdzenia narażenia na przekroczenia normatywów higienicznych tych czynników, a zatem nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

ŚPWIS wskazał dalej, że IMP w Ł. jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia również wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w którego uzasadnieniu podała, że badany był hospitalizowany w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego IMP w Ł., w której podał, iż od 1976 r. odczuwał duszności i obserwował wykwity skórne. W badaniu wykonanym osłuchowo nad polami płucnymi stwierdzono obustronne pojedyncze furczenia oraz trzeszczenia u podstaw prawego płuca. W wyniku badania radiologicznego klatki piersiowej opisano płuca z cechami przewlekłego nieżytu oskrzeli, pasmowate zrosty w dolnych polach płucnych, wnęki miernie poszerzone naczyniowo, drobne zwapnienia pozapalne obustronnie w płucach, o większym nasileniu w płucu prawym. W badaniu gazometrycznym krwi włośniczkowej arterializowanej stwierdzono hipoksemię bez hiperkapnii. W badaniach spirometrycznych ujawniono zaburzenia wentylacji płuc nasuwające podejrzenie współistnienia obturacji i restrykcji, z wartością wskaźnika FE1 wynoszącą 34% dolnej granicy normy po planowym odstawieniu leków oraz 51 % dolnej granicy normy po podaniu wziewnym bromku ipratropium. Punktowe testy skórne z zestawieniem alergenów pospolicie występujących w środowisku komunalnym dały wyniki dodatnie z alergenami roztoczy, a w surowicy krwi pacjenta wykazano obecność swoistych przeciwciał dla mieszanki alergenów powszechnie występujących w środowisku komunalnym.

W podsumowaniu swojego orzeczenia IMP w Ł. wskazał, że według obowiązującego wykazu chorób zawodowych, warunkiem koniecznym do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli jako choroby zawodowej, są udokumentowane dane o przekroczeniu normatywów higienicznych w ostatnich 10 latach pracy zawodowej i trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem wskaźnika FEV1 poniżej 60% wartości należnej udokumentowane do roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Najwcześniejsze dostępne w dokumentacji medycznej skarżącego wyniki badań spirometrycznych datowane są na lata 1999 - 2007 (tj. ponad 20 lat po zaprzestaniu pracy w narażeniu na pyły lub gazy drażniące) i wynosiły więcej niż 60% wartości należnej.

W związku z powyższym wydano orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że obie jednostki orzecznicze w wydanych przez siebie opiniach nie zmieniły zajętych przez siebie stanowisk o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej.

Zważywszy na powyższe, organ drugiej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie lekarze jednostek orzeczniczych I i II stopnia wydali zgodne opinie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a stanowiska te zawierają elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, iż nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 5, to w myśl art. 2351 k.p. nie ma podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu, spełniającym wymogi proceduralne i wyjaśniającym poczynione rozpoznanie.

ŚPWIS wskazał, że brak orzeczenia lekarskiego stwierdzającego chorobę zawodową wyklucza wydanie decyzji o jej stwierdzeniu. Wobec powyższego ocenił, że organ pierwszej instancji wydał decyzję merytorycznie zasadną, uznając, że okoliczność niestwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej została udowodniona.

K. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego, podnosząc, że nie zgadza się z treścią tego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o wnikliwe i sprawiedliwe rozstrzygnięcie jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł skargę i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.107 § 3 k.p.a., wnosząc jednocześnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że opinia uzupełniająca IMP w Ł. z [...] lutego 2021 r. została sporządzona w jednym egzemplarzu i stanowi odpowiedź na pismo organu pierwszej instancji we wszystkich trzech sprawach prowadzonych przez ten organ w przedmiocie różnych chorób zawodowych dotyczących skarżącego. Na tę okoliczność sporządzona została notatka służbowa z dnia 11 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga K. P. zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.-Z. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 poz. 1367 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Kodeks pracy w art. 235ą stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Do stwierdzenia choroby zawodowej, w myśl art. 235ą k.p., muszą być zatem spełnione dwie przesłanki: choroba jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy po zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego potwierdzą, że ma ona związek z wykonywaną pracą.

Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. W myśl ustępu 2 tego paragrafu, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy (pkt 1), kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych) - w zakresie wszystkich chorób zawodowych (pkt 2); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych (pkt 3); podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (pkt 4). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Właściwość jednostki, o której mowa w ust. 2, ustala się zgodnie z kryteriami określonymi w § 3 ust. 1, a w przypadku gdy pracownik zamieszkuje w innym województwie niż była wykonywana praca w narażeniu zawodowym, właściwość jednostki orzeczniczej I stopnia ustala się według aktualnego miejsca zamieszkania pracownika (§ 5 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2047/18 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym i odnosi się do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo-skutkowym z pracą. Postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne, nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń w zakresie istnienia choroby zawodowej - nie posiadają bowiem wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenie lekarskie jest zatem wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 246/12).

W sprawie skarżącego organy obu instancji rozstrzygały sprawę w oparciu o orzeczenia jednostek orzeczniczych właściwych według § 5 ww. rozporządzenia, przy czym jednostką orzeczniczą I stopnia był Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., zaś jednostką orzeczniczą II stopnia był Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Ich orzeczenia zostały oparte o analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną i przeprowadzone specjalistyczne badania lekarskie. Orzeczenia dotyczyły stwierdzenia (bądź odmowy stwierdzenia) u skarżącego choroby zawodowej tj. przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszo sekundowej (FEV1) poniżej 60% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń, wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych. Niemniej wiarygodność dowodowa orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia została w tej sprawie skutecznie podważona.

Otóż - po uzupełnieniu materiału dowodowego - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (pismo z dnia 28 stycznia 2021 r. - k. 220 akt adm.) z prośbą o wydanie ponownego orzeczenia lekarskiego uzupełnionego o ocenę przesłuchania strony z dnia 9 września 2020 r. bądź wydanie opinii orzeczniczej, przy czym prośba ta dotyczyła sprawy dotyczącej postępowania w przedmiocie choroby zawodowej opisanej w pozycji 5 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

W piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. (k. 226 akt adm.) Instytut Medycyny Pracy w Ł. nadesłał odpowiedź organowi pierwszej instancji w związku z pismem PPIS w Busku-Zdroju dotyczącym rozpatrzenia nowych dowodów w sprawie zgłoszonego podejrzenia choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej (poz. 6 wykazu chorób zawodowych). Instytut sformułował odpowiedź w 4 punktach i wyjaśnił, że: "(...) nie znajdujemy podstaw do rozpoznania u Pana K. P. astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego (poz. 6 wykazu chorób zawodowych, Rozp. RM z dn. 30 czerwca 2009r. z późn. zmianami, Dz. U. Nr 105 poz. 869). Nie ma merytorycznych podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego [...] z 20.01.2020 r." Cytowane pismo zostało w kopii włączone do akt administracyjnych sprawy. Następnie z "Adnotacji urzędowej" sporządzonej w dniu 11 lutego 2021 r. wynika, że pracownik organu po rozmowie telefonicznej z pracownikiem Sekretariatu Oddziału Chorób Zawodowych ustalił, iż doktor A. L.-O. wystosowała jedno pismo, które stanowi odpowiedź na postawione wątpliwości oraz że wszystkie trzy schorzenia dotyczą układu oddechowego więc pismo jest odpowiedzią na wszystkie trzy pisma (w tym znak: [...]).

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. pełnomocnik organu potwierdził, że opinia uzupełniająca IMP w Ł. z 3 lutego 2021 r. została sporządzona w jednym egzemplarzu i stanowi odpowiedź na pismo organu pierwszej instancji we wszystkich trzech sprawach prowadzonych przez ten organ w przedmiocie różnych chorób zawodowych; na tę okoliczność sporządzona została notatka z 11 lutego 2021 r.

Tymczasem z powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - § 5 ust. 1 rozporządzenia – wynika, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Zatem orzeczenia lekarskie muszą pochodzić od uprawnionych jednostek. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, podobnie jak sąd administracyjny, nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich oraz dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenia lekarskie w tym zakresie są więc dla wymienionych podmiotów wiążące. Podlegają one jednak ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu, a zatem należy dokonać ich analizy pod względem formalnym. Kontroli wymaga więc to, czy opinia biegłego, bo taki właśnie charakter ma orzeczenie lekarskie wydawane w przedmiocie choroby zawodowej, jest w sposób dostateczny uzasadniona, w szczególności, czy wyjaśnia w sposób przekonujący ewentualne pojawiające się w badanym wypadku wątpliwości (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. II OSK 2734/12, lex nr 1485609).

Nie jest skuteczna taka argumentacja organu, że notatka urzędowa pracownika organu może zastąpić treść orzeczenia lekarskiego i to nawet w sytuacji, gdy organowi znane jest stanowisko jednostki orzeczniczej II stopnia w konkretnym przypadku. Organ jest zobowiązany uzyskać orzeczenie takiej jednostki odnoszące się do konkretnej sprawy, również jeśli nastręcza to trudności procesowe. Nie można zastępować lekarza (lekarzy) jednostki orzeczniczej w tym zakresie.

Organy obu instancji nie są zwolnione od oceny orzeczenia lekarskiego stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to normy nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Inaczej mówiąc, orzeczenia lekarskie podlegają ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu, a zatem należy dokonać ich analizy pod względem wiarygodności dowodowej. Jak już wyżej podniesiono, analiza dokumentacji lekarsko-medycznej pracownika pod kątem ewentualnej zawodowej etiologii schorzenia należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są zatem orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3052/18, lex nr 3022034).

W kontrolowanej sprawie pojawiły się wątpliwości dotyczące orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej II stopnia, a związane były z udzieloną odpowiedzią przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Ich wyrazem była telefoniczna rozmowa pracownika tego organu z pracownikiem Instytutu. Wątpliwości te jednak nie zostały wyjaśnione w sposób zgodny z literą prawa z podanych wyżej powodów, co doprowadziło do naruszenia ww. przepisów prawa procesowego w świetle § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jako przedwczesne należy ocenić te zarzuty skargi, które wymagają kontroli prawidłowości dokonanej przez organy oceny dowodów zebranych w sprawie w aspekcie przepisów prawa materialnego, skoro materiał ten nie jest kompletny. Tym samym przedwczesne byłoby rozstrzyganie, czy prawidłowo organy odmówiły stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o orzeczenie lekarskie wymagane przepisami prawa, zważając na to, że orzeczenie takie powinno być wydane w kontekście całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zwłaszcza, że w trakcie ponownie toczącego się postępowania skarżący nie będzie pozbawiony inicjatywy dowodowej.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a., uwzględniając nakład pracy pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach pomocy prawnej.