Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 570/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3.
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...], nr. [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. J. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań E. P., M. J., W. i Z. K., S. W. i Gminy S. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi C. i K. o łącznej powierzchni 533 7540 ha. W uzasadnieniu podano, że decyzja zapadła z zachowaniem zasad postępowania scaleniowego, określonych w ustawie z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów. Postępowanie w powyższej sprawie wszczęto na wniosek większości właścicieli gruntów wspomnianych wsi położonych w obrębie geodezyjnym C. ( 62 % ) i K. ( 80 % ). W pierwszym przypadku postanowienie o wszczęciu postępowania Starosta wydał 15 kwietnia 2008r., natomiast co do wsi K. 4 marca 2009r. Wniosek o rozszerzenie scalenia złożyli także dwaj właściciele działek położonych w obrębie S. i co do nich postanowienie o wszczęciu postępowania wydano 9 marca 2011r. Uczestnicy scalenia, poza wsią S., wybrali radę uczestników scalenia ( w K. na zebraniu w dniu 29 kwietnia 2008r. , w C. w dniu 17 marca 2009r.), Starosta upoważnił geodetę do wykonania projektu scalenia i powołano komisję jako jego ciało doradcze. Uchwałą z dnia 1 grudnia 2010r. uczestnicy scalenia ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów na obszarze scalenia, a uchwałą dnia 2 marca 2011r. większością głosów wyrazili zgodę na szacunek porównawczy. Z kolei na zebraniu w dniu 5 września 2011r. miało miejsce okazanie projektu scalenia, wraz z zaznajomieniem z zasadami objęcia w posiadanie wydzielonych gruntów, natomiast na zebraniu 7 grudnia 2011r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia podano do wiadomości poprzez jej odczytywanie. W ocenie Kolegium całe scalenie, jako proces obejmujący określony areał gruntów i określoną liczbę uczestników, jak i w indywidualnym wymiarze poszczególnych jego uczestników, odniosło normatywny skutek, choć nie wszyscy uczestnicy scalenia uzyskali oczekiwane przez nich korzyści, nie sposób bowiem uwzględnić w tym postępowaniu wszystkich zgłoszonych żądań. W ocenie organu byłoby to technicznie niemożliwe, naruszałoby interesy pozostałych jego uczestników, a także zniweczeniu uległyby cel i skuteczność scalenia. Stąd też organ dokonujący scalenia uprawniony jest do przyjęcia jednego z możliwych rozwiązań przyznania działek, o ile nie jest to działanie dowolne i nie zawiera błędów logicznych. Odnosząc się do odwołania M. J. organ wyjaśnił, że scaleniem objęto jej gruntu o powierzchni 2,21 ha i wartości szacunkowej 76,56 jednostek. W wyniku scalenia otrzymała grunty o powierzchni 1, 7747 ha i wartości 78,68 jednostek. Ponieważ różnica ekwiwalentności wartości gruntów nie przekroczyła dopuszczalnych 3 %, co oznacza równą ich wartość szacunkową, nie było podstaw do naliczania dopłaty pieniężnej, którą ustala się tylko wówczas, gdy nie jest możliwe zachowanie równej wartości szacunkowej. Kolegium odrzuciło zgłaszany przez odwołującą się zarzut objęcia scaleniem, mimo braku jej zgody, gruntów zabudowanych. Organ podkreślił, że według art. 1 ust.2 pkt.2 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2011r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów ( DZ. U Nr 185, poz. 1097 ) przez grunty zabudowane rozumie się grunty pod budynkami, a także obszary do nich przylegle, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Definicja ta nie ma zastosowania do odwołującej się. Istotnie wzdłuż jej zabudowanej działki 253/1 została zaprojektowana droga dojazdowa do pól, jednak nie wkracza ona w tę część działki, która stanowi grunt zabudowany. Wprawdzie, jak wynika z wyjaśnień wykonawcy scalenia, nie sposób autorytatywnie stwierdzić, jaką dokładnie szerokość ma pas gruntu wydzielony pod drogę, to jednak istotne jest, że nie jest on częścią gruntu zabudowanego. Ten bowiem jest wydzielony obrysem budynków stojących na działce, poza tym w ogólnym bilansie dla całego obszaru scalenia proporcja gruntów potrąconych na drogi odpowiada przyjętemu ułamkowi. Kolegium podkreśliło, że projekt układu drogowego był okazany uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 4 czerwca 2011r. Przy opracowaniu projektu drogi przy nieruchomości odwołującej się, wykonawca scalenia wziął pod uwagę fakt, że dotychczasowa droga była zbyt wąska, aby zmieścił się na niej sprzęt rolniczy, a nie można było jej poszerzyć z powodu posadowionych po obu stronach budynków. Z uwagi na istniejącą zabudowę nie można jej było zaprojektować także w żadnym innym miejscu, a zapewnienie dojazdu do pól było konieczne. Było to jedyne możliwe rozwiązanie, kosztem zresztą głównie gruntów innego właściciela, który wyraził na to zgodę. Kolegium zaznaczyło, że w ten sposób uwzględniono interesy rolników, a przecież poprawa warunków gospodarowania w rolnictwie jest zasadniczym celem scalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego błędne rozumienie pojęcia gruntów zabudowanych, jakim posługuje się ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji objęciem bez jej zgody scaleniem także zabudowanej działki nr 253/1, nieuwzględnienie faktycznych granic pomiędzy tą działką, a działką nr 164, po której ma przebiegać projektowana droga, co spowodowało zajęcie także części działki 253/1, a ponadto brak ekwiwalentności przy zamianie jej działki nr 506/1. Działka, która ma jej zostać przyznana porośnięta jest bowiem krzakami, podczas gdy na działce dotychczasowej znajduje się kilkunastoletni drzewostan. Uzasadniając wniesione zarzuty skarżąca wyjaśniła, że zabudowania na działce 253/1 wraz z podwórzem i zapleczem gospodarczym stanowią całość działki, czyli są gruntem zabudowanym. Droga została zatem zaprojektowana na gruncie zabudowanym. Według skarżącej powoływanie się przez Kolegium na ogólny bilans gruntów przeznaczonych na drogi nie ma w tej sytuacji znaczenia prawnego. Poza tym stwierdzenie, że nie ma możliwości określenia szerokości zajętego pasa pod drogę stoi w sprzeczności z zasadami obowiązującymi przy stosowaniu uznania administracyjnego, wymagającymi precyzji zarówno w stosowania prawa jak i w jego uzasadnieniu. Dotyczy to zwłaszcza braku uzasadnienia dla tak zaprojektowanego przebiegu drogi, która narusza jej prawo własności. Z planu scalenia wynika bowiem, że dla zachowania szerokości drogi w wymiarze 6m, niezbędne jest zajęcie jej nieruchomości na szerokości 0,5 m. Wprawdzie, jak podaje skarżąca, jest to dopuszczalne, ale dokonanie wydzielenia i faktyczne wywłaszczenie może zostać dokonane jedynie przy spełnieniu szczególnych warunków. Organ winien najpierw określić jej parametry, a dopiero potem wskazać, dlaczego wybiera taki, a nie inny jej przebieg. Droga musi bowiem spełniać także parametry odległościowe od budynków, a tego w decyzji nie określono. Tymczasem budynek mieszkalny znajdujący się na jej działce znajdzie się w odległości od 2,7 do 2,3 m od drogi i to otworami okiennymi, a budynki gospodarcze w odległości 1,48 m do 2,8 m, przez co nie spełniają jakichkolwiek warunków technicznych, umożliwiających prawidłowe korzystanie, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z ich bowiem, że minimalna odległość budynku od sąsiedniej działki winna wynosić 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy .Ponadto przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują, że dla obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 6m. Możliwe jest wprawdzie jej zmniejszenie, ale jedynie przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami komunikacyjnymi. Skarżąca zaznaczyła, że wskazywała na inne możliwości usytuowania drogi, propozycje te nie zostały jednak uwzględnione. Skarżąca podkreśliła ponadto, że wspomniana droga nie znalazła się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy A. z dnia 26 października 2006r. Jest ona także zbyteczna, ponieważ w pozostałej części gruntów objętych scaleniem zaprojektowano dostateczną ilość dróg, pozwalających na swobodną komunikację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przekonanie skarżącej o konieczności uzyskania jej zgody na objęcie scaleniem działki nr 253/1, na której wzniesiony jest budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze jest oczywiście uzasadniony. Wprost warunek ten zawiera art. 2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami ), według którego grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Również w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że warunek uzależniający objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis w tej ustawie. Zgoda taka musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyroki NSA z dnia 28 września 2010r. II OSK 888/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 589/98, Lex nr 41760, z dnia 6 listopada 2007 r. II OSK 1430/06, LEX nr 424535). Oznacza to, że zgoda nie może być domniemana, rozumiana przez udział właściciela w postępowaniu i braku jego sprzeciwu wobec ostatecznej decyzji właściwego organu scaleniowego lub przez podpisanie oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Wbrew obawom skarżącej spór nie sprowadza się jednak do omawianego zagadnienia, które także w ocenie Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości, ale do ustalenia, czy scaleniem objęto stanowiące jej własność grunty zabudowane, przez które, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt.2 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2011r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów ( DZ. U Nr 185, poz. 1097 ) rozumieć należy grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Jak zauważyło Kolegium przed wprowadzeniem wspomnianej definicji w orzecznictwie pojęcie to podlegało różnorodnej interpretacji. Warto przypomnieć, że w wyroku z dnia 25 lipca 2005r. ( II OSK 1894/04 CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał rozróżnienie pomiędzy gruntami zabudowanymi i działką siedliskową na której budynki zostały wzniesione, odnosząc pierwsze z nich tylko do gruntów pod budynkami. W konsekwencji za dopuszczalne uznał objęcie scaleniem gruntów niezabudowanych będących częścią działki siedliskowej. Odmienny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 6 listopada 2007r. ( II OSK 1430/06 CBOSA) odnosząc pojęcie gruntów zabudowanych do pojęcia siedliska i wyjaśniając, że oznaczają one nie tylko grunty pod zabudowaniami tj. grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Bez wątpienia do tej interpretacji nawiązuje także obecna definicja zawarta w art. 1 ust. 2 pkt.2 ustawy. Nie jest w tej sytuacji czytelne stanowisko Kolegium, które stwierdza, że "pas gruntu włączony do drogi dojazdowej nie jest częścią gruntu zabudowanego, bo ten – co widać na szkicu roboczym – wydzielony jest obrysem budynków stojących na działce’’. Formułując w ten sposób swoje stanowisko Kolegium nawiązuje do poglądu, według którego za grunty zabudowane uznaje się tylko grunty pod budynkami, z którym przecież definitywnie zerwano przy nowelizacji ustawy. Właśnie biorąc pod uwagę obowiązującą definicję gruntów zabudowanych Kolegium winno przede wszystkim ustalić, czy grunt wydzielony pod drogę spełniał określone w niej kryterium zapewnienia właściwego wykorzystania budynków skarżącej, a nie koncentrować się na wykazaniu racjonalności przyjętego rozwiązania co do przebiegu drogi. Nie ma natomiast racji skarżąca dowodząc sprzeczności pomiędzy wydzieleniem drogi, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. – Uchwały Rady Gminy A. nr XXXII/226/06 z dnia 26 października 2006r. Wynika to stąd, że sama ustawa o scaleniu i wymianę gruntów takiego wymogu nie wprowadza. Racjonalność tego rozwiązania jest oczywista, skoro dopiero w toku scalenia wydziela się grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz pod wykonane i utrzymywane na koszt Skarbu Państwa albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymywania urządzenia melioracji wodnych. Z kolei zgodnie z art. 27 ust.1 projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust.2 i w art. 26 większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Art. 22 ustawy stanowi jedynie, że projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnione jest przekonanie, że przepis ten nawiązuje do art. 15 ust.2 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) nakazującego zamieszczenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wobec akcentowanych zarzutów dotyczących lokalizacji drogi organy powinny rozważyć je także z uwzględnieniem zapisów planu dotyczących scalenia, czego jednak z treści podejmowanych w sprawie decyzji nie sposób wywieść. Nie ma natomiast żadnego znaczenia powoływanie się przez skarżącą na argumentację zmierzającą do wykazania, ze omawiana droga nie spełnia wymagań technicznych dotyczących szerokości czy usytuowania wobec obiektów budowlanych. Przedmiotowa ustawa w ogóle nie wskazuje na konieczność badania tych kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy. Nadanie odpowiedniej kategorii drodze, co wiąże się z zachowaniem stosownych warunków technicznych, następuje w postępowaniu odrębnym, nie pozostającym w korelacji z postępowaniem scaleniowym. Na akceptację zasługuje natomiast zarzut braku ekwiwalentności przy wydzieleniu jej nowej działki w zamian za działkę 506/1. Według art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzania melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Niewątpliwie przepis art. 24 ust.1 ustawy daje uczestnikom postępowania możliwość wpływania na kształt uchwały w przedmiocie scalenia nieruchomości poprzez możliwość składania zastrzeżeń, w treści których mogą kwestionować przydzielone im działki oraz wskazywać te, które chcieliby otrzymać w zamian za grunty objęte scaleniem. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że choć organ dokonujący scalenia winien wziąć pod uwagę oczekiwania poszczególnych uczestników postępowania, wyważając przy tym ich uzasadnione interesy, to żaden przepis nie gwarantuje uczestnikowi takiego postępowania otrzymania nowo powstałych działek w lokalizacji, w której sobie życzy i o takiej samej charakterystyce. Ustawa w art. 8 ust.1 stanowi jedynie zasadę, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3 %. Jeśli nie jest to możliwe stosuje się natomiast dopłaty pieniężne ( ust.2 ). Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że złożone przez skarżącą zastrzeżenie nie wymagało odpowiedniego rozważenia i uzasadnienia zajętego stanowiska. Tym bardziej, że skarżąca w ogóle nie wyrażała zgody na zamianę działki 506/1 na inną działkę nawet przy jej ekwiwalentności obszarowej. Z protokołu opiniowania zastrzeżenia z dnia 5 października 2011r. sądzić należy, że w tym zakresie ograniczono się do stwierdzenia o jego oddaleniu. bez zajmowania jakiegokolwiek stanowiska. Z akt nie wynika również, aby zgłoszone zastrzeżenie zostało rozpatrzone przez starostę, jak wymaga art. 24 ust.2 ustawy. Słusznie wskazuje w tej sytuacji skarżąca na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innych powodów. Według art. 2 ust.1 ustawy scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach, które tworzą obszar scalenia. Z kolei art. 7 ust. 1 stanowi, że wszczęcie postępowania scaleniowego następuje na podstawie postanowienia starosty zawierającego określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych ( ust.2 ). Nie sposób nie zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Starosta wydal trzy postanowienia : z dnia 15 kwietnia 2008r. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia gruntów we wsi K. gmina A. o powierzchni 224.5605 ha, 4 marca 2009r. którym rozszerzył postępowanie scaleniowe o obręb C. gmina S. o powierzchni 308.2822 ha oraz z dnia 9 marca 2011r. na mocy którego ponownie rozszerzono postępowanie scaleniowe o dwie działki położone we wsi S. gmina A. o powierzchni 0,0127 ha. Oznacza to, że w sprawie wszczęto nie jedno postępowanie scaleniowe obejmujące grunty dwóch wsi i części trzeciej, ale trzy odrębne postępowania, co potwierdza powołanie odrębnych rad uczestników scalenia wsi C. i K. Jeśli tak, to w ogóle nie wiadomo na jakiej podstawie wszczęto postępowanie scaleniowe części wsi S., skoro z akt nie sposób dowiedzieć się, czy spełniony został wymóg z art. 3 ust.3 ustawy i brak jest wyboru rady uczestników scalenia. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują natomiast rozszerzania postępowania scaleniowego czy łączenia kilku postępowań. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi K. i C. zostały połączone, połączono rady uczestników scalenia, upoważnienie udzielone przez starostę dla geodety – projektanta scalenia także dotyczy tych wsi, powołano również jedną komisję doradczą o której mowa w art. 10 ust.1 ustawy, w skład której weszli wszyscy członkowie rad uczestników scalenia, a Starosta jedną decyzją zatwierdził projekt scalenia gruntów w tych wsiach. Wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień w decyzji Kolegium co do przyjętego trybu postępowania, aprobata stanowiska Starosty jest niezrozumiała. Niezależnie od powyższego jest też oczywiste, że wspomniane postanowienia nie zawierają wykazu uczestników scalenia, co jest jednym z wymogów ich poprawności, a także błędnie określają powierzchnie scalenia, skoro w decyzji Starosty z dnia [...] dokonano korekty powierzchni gruntów objętych scaleniem z 532.8427 ha na 533.754 ha. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012r. ( II OSK 471/11 CBOSA ) wyjaśnił, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Zastrzeżenia budzi także tryb zawiadomienia o zebraniu uczestników scalenia w sprawie podjęcia uchwał dotyczących określenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem oraz zgody na dokonany szacunek gruntów w trybie art. 13 ust.2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym, że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Rzeczywiście, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 czerwca 2012r. ( II OSK 471/11 ), 18 marca 2010 r. ( II OSK 752/09 ) i 26 listopada 2009r. ( II OSK 744/09 wszystkie opublikowane w CBOSA) uznał, że przepis ten nie wyłącza możliwości jednoczesnego wyznaczenia pierwszego i drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, zdaniem sądu, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza powołanego przepisu. Poglądu tego sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jego sens sprowadza się do umożliwienia udziału w zebraniu możliwie największej liczbie uczestników scalenia. Jest to w oczywisty sposób związane z wagą podejmowanych uchwał, dotyczących najważniejszej kwestii jaką jest szacowanie gruntów. Właśnie wartość szacunkowa gruntów stanowi miernik stanowiący podstawę przydzielania gruntów w zamian za dotychczas posiadane oraz ustalania dopłat pieniężnych. Stąd też nie ulega wątpliwości, że wszyscy uczestnicy scalenia powinni mieć zapewniony udział w tym zebraniu. Dla spełnienia właśnie tej powinności ustawa zakłada dwa terminy zebrania, przy czym dla podjęcia uchwały w drugim terminie nie jest konieczne quorum. Założenie, że jest możliwe wyznaczenie dwóch terminów zebrania w tym samym dniu, z różnicą, jak w tym przypadku, 30 minut, czyni udział w zebraniu wyznaczonym w drugim terminie iluzorycznym, czemu w istocie miał zapobiegać wspomniany przepis. Akta sprawy nie zawierają również informacji pozwalających na stwierdzenie, czy zachowano procedurę przy przeprowadzeniu zebrania w dniu 9 lutego 2011r. w sprawie ogłoszenia wyników dokonanego oszacowania gruntów, lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych i upraw specjalistycznych w trybie art. 12 ust.1 ustawy. W aktach nie ma zawiadomienia o terminie zebrania, brak jest także danych potwierdzających udostępnienia wspomnianych wyników na okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem oraz nie ma listy obecnych na zebraniu, poza członkami rad uczestników scalenia, które są jedynie organem doradczym. Jest to o tyle istotne, że to uczestnikom scalenia, a nie radom uczestników scalenia przysługuje możliwość składania zastrzeżeń do dokonanego szacunku. Brak tych danych poddaje w wątpliwość znajdujące się w aktach sprawy wykazy zastrzeżeń, z których wynika, że żadnych zastrzeżeń do szacunku porównawczego gruntów zarówno wsi K. jak i wsi C. nie zgłoszono. Uwagę należy zwrócić także na sposób rozpoznania zastrzeżeń do projektu scalenia złożonych przez skarżącą. Stosownie do art. 24 ust.2 ustawy rozpoznaje je starosta po zasięgnięciu opinii komisji o której mowa w art. 10 ust.1. Opiniowanie zastrzeżeń przez komisję odbywa się z kolei w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji ( art. 25 ust.1 ). Z protokołu sporządzonego 6 października 2011r. wynika, że zgłoszony zarzut opiniowało 6 członków komisji, podczas, gdy według zarządzenia Starosty z dnia 29 października 2010r. jej skład wynosił 15 osób. Co więcej, skoro treść decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów jaką określa art. 27 ust.4 ustawy nie przewiduje rozpoznania zgłoszonych zastrzeżeń, uzasadnione jest przekonanie, że starosta musi rozpoznać je jeszcze przed wydaniem decyzji. Jest to oczywiste, jeśli zważyć, że według art. 27 ust.1 ustawy projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu o którym mowa w art. 23 ust.2 i w art. 26, a więc po ponownym okazaniu po wprowadzeniu zmian, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jednak akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zarzutu skarżącej przez starostę. Z jego decyzji wynika natomiast, że to komisja wbrew treści art.24 ust.2 nie tylko opiniowała, ale także rozpatrzyła zarzuty. Ponieważ Kolegium powyższych wad postępowania scaleniowego nie dostrzegło, także jego decyzję uznać należy za wadliwą.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty . O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy.