Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1164/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 11 ust. 2, art 39 ust. 1 i 2, art 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1009/18 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1009/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K.K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w [...] przy ulicy [...] lok. [...] kwotę 240 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8, art. 11, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 [ze zm.], dalej ups), odmówił Z.S. (dalej skarżący) przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w lipcu 2018 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności.

W odwołaniu skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, ma 74 lata, otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie. Stałe miesięczne opłaty wynoszą 480,26 zł (czynsz, energia elektryczna, woda, gaz, telefon, pakiet socjalny, środki czystości), zatem pozostaje kwota 123 zł, która nie wystarczy na zakup żywności w lipcu 2018 r. Odwołujący odmówił podpisania kontraktu dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego, ponieważ są dla niego niekorzystne "kwotowo". W sierpniu 2018 r. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jednak w przypadku gdy decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy będzie dla niego korzystna, to będzie korzystał z tego dodatku; w przypadku decyzji niekorzystnej zrezygnuje z tego dodatku. Z tych powodów odwołujący wniósł o uchylenie decyzji z [...] lipca 2018 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania; przedstawiło treść regulacji prawnych. Z przeprowadzonego dnia 27 lipca 2018 r. przez organ I instancji wywiadu środowiskowego i z akt sprawy wynika, że Z.S. (lat 74) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w składającym się z 2 izb mieszkaniu lokatorskim, wyposażonym standardowo. Odwołujący nie ma bliskich osób obowiązanych do alimentacji, jest bierny zawodowo w wieku emerytalnym, nie ma uprawnień do emerytury, renty ZUS, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe. Wnioskodawca jest objęty stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, korzysta z różnego rodzaju form pomocy. Ma przyznany zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie. Otrzymuje co miesiąc pomoc w postaci paczek żywnościowych.

Z akt sprawy wynika, że u wnioskodawcy po raz kolejny zastano w mieszkaniu osoby pochodzenia wschodniego (Ukraińców bądź Białorusinów) 3 osoby - 2 kobiety i 1 mężczyznę. W trakcie przeprowadzania poprzedniego wywiadu dnia 11 czerwca 2018 r. zastano u wnioskodawcy 2 mężczyzn. Wnioskodawca każdorazowo twierdzi, że są to jego goście, jednak zdaniem pracownika socjalnego zachodzi podejrzenie, że odwołujący pobiera za te noclegi opłatę. Niezależnie od tego niewątpliwie częste wizyty gości mają wpływ na wysokość opłacanych świadczeń mieszkaniowych tj. opłat za wodę, energię elektryczną i gaz. Przez ich częste wizyty koszty utrzymania odwołującego wzrastają, w związku z czym narzeka na brak środków finansowych na żywność.

Dnia "12" [winno być "2"] lipca 2018 r. skarżący kolejny raz wniósł o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

Dnia 26 lipca 2018 r. Z.S. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że odmawia zawarcia kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego z tego powodu, że podpisanie tego kontraktu zaniżałoby jego zasiłek stały z pomocy społecznej. Wnioskodawca w lutym 2018 r. zrezygnował z pobierania przyznanego dodatku mieszkaniowego i energetycznego. W kwietniu i maju 2018 r. odmówił podpisania kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. W konsekwencji Prezydent odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Ta sytuacja miała miejsce także w czerwcu 2018 r. Prezydent przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego jako zachętę do podjęcia współpracy w celu rozwiązania jego trudnej sytuacji. Strona nie zmieniła jednak stanowiska i nadal konsekwentnie odmawia współpracy.

Prezydent odmówił przyznania odwołującemu zasiłku celowego uwzględniając art. 11 ust. 2 ups, który wskazuje, że m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Postawa wnioskodawcy, który po raz kolejny odmawia zawarcia kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej bowiem art. 11 ust. 2 ups stanowi samodzielną przesłankę, na podstawie której organ może odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny (art. 2 ust. 1 ups). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej winny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, a nie biernie czekać na pomoc państwa. Wnioskodawca nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości (nie występuje o obniżkę w opłatach czynszowych i o dodatek energetyczny), w celu poprawienia sytuacji finansowej.

Z tych powodów Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji podkreślając, że akta sprawy potwierdzają okoliczności opisane w uzasadnieniu decyzji I instancji; potwierdza je strona w treści odwołania. Okoliczności sprawy bezspornie świadczą o tym, że skarżący mimo trudnej sytuacji finansowej dobrowolnie zrezygnował z przyznanych mu dodatków, co więcej nie zmienił zdania mimo sugestii pracownika socjalnego. Finalnie odmówił podpisania kontraktu socjalnego, którego przedmiotem byłoby wystąpienie o owe dodatki. Okoliczności te mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups).

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem jak wynika z akt sprawy strona dobrowolnie rezygnuje z przyznanego jej wsparcia finansowego, występując równocześnie o przyznanie jej innego świadczenia, pomijając przy tym sugestię organu zmierzającą do poprawy sytuacji i odmawiając podpisania kontraktu socjalnego. Organy administracji muszą uwzględniać nie tylko potrzeby strony ale i własne możliwości, biorąc pod uwagę ilość osób potrzebujących wsparcia. W kontekście konieczności ochrony interesu społecznego - trudno zaakceptować przyznanie świadczeń pieniężnych osobie, która sama, dobrowolnie rezygnuje z przyznanego jej wsparcia finansowego w postaci dodatku mieszkaniowego i energetycznego.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2018 r. Z.S. wskazał, że żaden z organów nie zapoznał się z wszystkimi dokumentami załączonymi do akt, a wydane decyzje naruszają art. 31, 32, 67 i 69 Konstytucji RP oraz art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku II SA/Łd 1009/18; o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu na podstawie art. 250 ppsa i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.) orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (art. 6 pkt 6 ups). Kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej (art. 108 ust. 1 ups).

Sąd I instancji uznał, że nie sposób podzielić stanowiska organów uzasadniającego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego - dotyczącego jak podał: "ubiegania się o dodatek mieszkaniowy i energetyczny". Sądowi z urzędu wiadomo, że organy nie wyjaśniły na czym ma polegać zawarcie kontraktu, jakie konsekwencje pociąga za sobą odmowa jego podpisania, a w końcu jaka jest treść rzeczonego kontraktu. Kwestia odmowy podpisania kontraktu ma niewątpliwie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze tak dalece negatywne dla skarżącego skutki odmowy zawarcia wspomnianego kontraktu, zdaniem Sądu I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, bezspornym obowiązkiem organu było udzielić skarżącemu wszechstronnych i wyczerpujących pisemnych informacji w zakresie propozycji zawarcia kontraktu socjalnego, z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa; skutków zawarcia takiego kontraktu i ewentualnej odmowy jego zawarcia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. nr 218, poz. 1439, dalej rozporządzenie) dokument kontraktu liczy kilkanaście stron formatu A-4, jest więc obszernym, szczegółowym dokumentem i czytelnie wypełniony winien być doręczony stronie. Organ obowiązany jest wyjaśnić jego treść ze wskazaniem obowiązków każdej ze stron, zwłaszcza w takim przypadku, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący jest osobą w podeszłym wieku, ukończył 74 lata, ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem może mieć problemy ze zrozumieniem propozycji przedstawianych przez organ pomocy społecznej. W aktach sprawy brak jest dokumentu proponowanego skarżącemu kontraktu i skierowanego doń pisma zawierającego wymagane informacje i pouczenia.

Biorąc pod uwagę wynikający z rozporządzenia wzór kontraktu, nie można przyjąć, że jakakolwiek propozycja została skarżącemu złożona. W sytuacji skarżącego, jego wieku, trudno jest mówić o aktywizacji zawodowej. Co istotne, kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej, a nie tylko jednej strony kontraktu. Z akt sprawy nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny, a jakie skarżący.

Brak prawidłowego pouczenia strony w zakresie kontraktu socjalnego stanowi uchybienie podstawowym zasadom postępowania ustalonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (8 kpa) i obowiązkowi udzielania informacji faktycznej i prawnej stronie (art. 9 kpa). Ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Prezydent całkowicie pominął w swej decyzji kwestię dotyczącą prawidłowego pouczenia skarżącego w omawianym zakresie, a Kolegium okoliczności tej w ogóle nie zauważyło. Doprowadziło to organy administracji do nieuzasadnionego wniosku o braku współdziałania skarżącego z organem na skutek jego odmowy przy podpisaniu kontraktu.

Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, naruszając art. 7, 77 i art. 80 kpa, i przedwcześnie wyraziły stanowisko, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego, a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 11 ust. 2 ups.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. P.A., zaskarżając wyrok II SA/Łd 1009/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1.prawa materialnego:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 "ze zm.", dalej ups) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ[y] administracji obu instancji wyszły poza granice uznania administracyjnego;

c. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 108 ust. 1 ups przez jego niezastosowanie i uznanie, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego nie uzasadnia odmowy przyznania zasiłku celowego;

2. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni prawa materialnego;

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia; brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego;

d. art. 106 § 3 ppsa przez błędne przyjęcie, że brak wyjaśnienia przez organy Z.S. na czym polega zawarcie kontraktu socjalnego, jakie pociąga za sobą konsekwencje odmowa jego popisania oraz jaka jest jego treść, jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy powyższemu stanowisku;

e. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa przez pominięcie granic sprawy i oparcie wyroku na faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy uznając je jednocześnie błędnie za fakty powszechnie znane.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; 3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego (k. 56-61 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.S., reprezentowany przez adw. K.K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części (k. 69-72 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że "istota [sprawy] sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego" (zarzut 2.b - s. 2 skargi kasacyjnej), przeto w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty materialnoprawne.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ups. Skarżący kasacyjnie trafnie zgodził się z Sądem I instancji, że "kwestia odmowy podpisania kontraktu ma niewątpliwie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie" (s. 7 skargi kasacyjnej). Zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, opiera się na prawidłowej wykładni wskazanych wzorców kontroli.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, a nie tylko jednej strony kontraktu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazuje się, że powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki nie tylko dla świadczeniobiorcy, ale również dla pracownika socjalnego (wyrok NSA z 15.1.2016 r. I OSK 1381/14, Lex 2032711, aprobowany przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 42). Pośrednio obowiązek współdziałania sygnalizowany jest przy czynnościach konsensualnych, zwłaszcza przy zawieraniu i realizacji kontraktu socjalnego. Wymóg współpracy zostaje w szczególności sprecyzowany w kontrakcie socjalnym. Za brak współdziałania nie może być uznana nieumiejętność osoby korzystającej z pomocy społecznej; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy (I. Sierpowska – op. cit., s. 42-44, 107). Słusznie Sąd I instancji wskazuje, że skarżący, będący w podeszłym wieku (74 lata), mający umiarkowany stopień niepełnosprawności, nadto deklarujący chorobę Parkinsona (s. 1 wywiadu środowiskowego z 27 lipca 2018 r. – w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta), może mieć znaczne kłopoty ze zrozumieniem propozycji przedstawianych przez organ pomocy społecznej a także ze zrozumieniem przepisów, a zwłaszcza relacji między przepisami zawartymi w różnych aktach prawnych (ustawie o pomocy społecznej, ustawie o dodatkach mieszkaniowych, rozporządzeniu w sprawie wzoru kontraktu socjalnego, kodeksie postępowania administracyjnego), przeto sposób i forma dokonywania pouczeń winna być dostosowana do cech adresata pouczeń. Z uwagi na pisemną formę kontraktu socjalnego, jego charakter i obszerność, a nadto skutki, konieczna była forma pisemna pouczenia. Wymogom tym organ I instancji z naruszeniem art. 8 i 9 kpa nie sprostał.

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2).

Organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 kpa, nie udzieliły skarżącemu szczegółowych pouczeń co do skutków pobierania zasiłku mieszkaniowego i zasiłku energetycznego; istocie obowiązków które spoczywać będą na pracowniku socjalnym z jednej strony i na skarżącym z drugiej strony, w przypadku zawarcia kontraktu. Trafnie Sąd zwrócił uwagę, że pouczenie w tej materii winno być udzielone skarżącemu na piśmie. Tak bowiem należy rozumieć to, że wymóg współpracy zostaje w szczególności sprecyzowany w kontrakcie socjalnym (I. Siepowska - op. cit., s. 42). Tymczasem organy błędnie upatrują realizacji obowiązku udzielania informacji w "sugestiach pracownika socjalnego", wbrew którym skarżący odmawiał zawarcia kontraktu socjalnego (s. 5 decyzji z [...] sierpnia 2018 r.).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w przypadku skarżącego (74 lata), nie można mówić o aktywizacji zawodowej. Mimo że w części IV kwestionariusza wywiadu środowiskowego pracownik socjalny słusznie odnotował "klient w wieku emerytalnym, bierny zawodowo" (s. 1 wywiadu środowiskowego z 27 lipca 2018 r.), Prezydent podniósł, że "na mocy... kontraktu socjalnego powstają obowiązki i uprawnienia obu stron. Tym samym właściwy ośrodek pomocy społecznej zobowiązuje się do udzielania wsparcia, a korzystający z pomocy np. do znalezienia pracy" (s. 4 akapit ostatni decyzji z [...] lipca 2018 r.). O ile zdanie pierwsze jest prawdziwe, o tyle zdanie drugie nie może dotyczyć skarżącego, bowiem brak w polskim prawie normy, wymagającej aktywności zawodowej od osoby, która weszła w wiek emerytalny.

Kolegium nie wskazało, z jakich zasobów i możliwości skarżący mógłby skorzystać, a nie korzysta (s. 5 akapit 3 uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2018 r.). Nie jest tak, by skarżący "konsekwentnie nie współpracował z pracownikami" MOPS (s. 4 decyzja z [...] lipca 2018 r.), nie wykorzystując własnych uprawnień, nie występując o dodatek mieszkaniowy i o dodatek energetyczny, skoro uprzednio wystąpił ze stosownymi wnioskami - w tym dnia 1 lutego 2018 r. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezydent przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 166,72 zł miesięcznie na okres od 1 marca 1918 r. do 31 sierpnia 2018 r. Pismem z 13 lutego 2018 r. skarżący zrezygnował z dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z [...] lutego 2018 r. bowiem wyliczył, że rezygnując z dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego, otrzyma dodatek stały w kwocie 604 zł, zatem o 4 zł miesięcznie więcej, niż w przypadku korzystania z dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wygaśnięciu z dniem 15 lutego 2018 r. decyzji z [...] lutego 2018 r.

Skarżący dopiero w lutym 2018 r. zrezygnował z tych dodatków, motywując to tym, że są "niekorzystne kwotowo". W sierpniu 2018 r. skarżący ponownie wniósł o dodatek mieszkaniowy, zastrzegając, że jeśli decyzja przyznająca dodatek będzie dlań korzystna, to będzie zeń korzystał, jeśli zaś nie, to z tego dodatku zrezygnuje. Tym samym, wbrew stanowisku organów obu instancji, skarżący nie tyle "nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości (nie występuje o obniżkę w opłatach czynszowych oraz dodatek energetyczny)", lecz postrzega skutki przyznania mu owych dodatków jako skutkujących dlań niekorzystnie. Ani organy w toku postępowania, ani skarżący kasacyjnie, nie podważyli skutecznie trafności wyliczeń skarżącego. Kwota 4 zł w dniu wydania decyzji I instancji stanowiła w przybliżeniu równowartość 2 bochenków chleba, co nie jest bagatelne dla osoby deklarującej chorobę reumatyczną i chorobę Parkinsona (s. 1 wywiadu środowiskowego z 27 lipca 2018 r.), o niskich dochodach, której po opłaceniu opłat stałych, na wyżywienie pozostaje symboliczna kwota 123 zł na miesiąc.

Pracownik socjalny, wbrew obowiązkowi współdziałania, nie pomógł skarżącemu sprawdzić, jaki skutek będzie miało wypłacanie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego na wysokość świadczeń z pomocy społecznej. Wyliczenie wysokości świadczeń przez profesjonalistę, jakim jest pracownik socjalny, które skarżącemu przysługują przy braku dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego i porównanie z wysokością świadczeń z pomocy społecznej w przypadku przyznania owych dodatków, pozwoliłoby skarżącemu zweryfikować prawidłowość jego wyliczeń i podjąć optymalną dla siebie decyzję. Wbrew stanowisku organów, skarżący nie może skutecznie wystąpić "o obniżkę opłat czynszowych", bo opłaty czynszowe wynikają z regulacji, wiążących obiektywnie organy [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wpłacanym zarządcy lokalu na koszt podatników zamiast skarżącego, nie powodując "obniżki opłat czynszowych", a jedynie zwalniając skarżącego z obowiązku uiszczania osobiście konkretnej ich części.

Skarżący w oświadczeniu z 26 lipca 2018 r. wskazuje, że "podpisanie tego kontraktu zaniżało mój zasiłek stały z MOPS w [...]" (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta) – zatem w istocie obawia się, że w skład dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ups, wchodzi dodatek mieszkaniowy, mimo że nie jest wypłacany bezpośrednio świadczeniobiorcy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.5.2015 r. II SA/Bd 880/15, Lex 1852591, aprobowany przez I. Sierpowską - op. cit., s. 85). Wątpliwości skarżącego wynikają zapewne z art. 37 ust. 2 pkt 1 ups, zgodnie z którym zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie (§ 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dz. U. poz. 1058). Brak pouczenia ze strony organu I instancji (z naruszeniem art. 8 i 9 kpa) nie pozwoliło skarżącemu wątpliwości tych wyjaśnić.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 11 ust. 2 w zw. z art. 108 ust. 1 ups. W kontrolowanej sprawie skarżący współpracował z organem pomocy społecznej - uczestniczył w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego 11 czerwca 2018 r. i 27 lipca 2018 r. Dnia 26 lipca 2018 r. złożył oświadczenie woli (jako takie nie powinno być składane po pouczeniu o odpowiedzialności karnej), że nie podpisze kontraktu socjalnego, podając tego przyczynę. Dwakroć – w lutym 2018 r. i w sierpniu 2018 r. złożył wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego, a jedynie przekonanie, że skutkiem przyznania mu tych dodatków uzyska w istocie niższy dodatek stały, skłonił skarżącego do rezygnacji z dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego.

Odmowa podpisania kontraktu socjalnego, w postaci sugerowanej przez pracownika socjalnego, bez przedłożenia projektu kontraktu na piśmie i bez pisemnego, pogłębionego pouczenia, dostosowanego do wieku i stanu świadomości skarżącego (art. 8 i 9 kpa), nie spełniła przesłanek z art. 4, art. 6 pkt 6 i art. 108 ust. 1 ups, na co trafnie wskazał Sąd I instancji (s. 6 akapit 1 i 2 uzasadnienia II SA/Łd 1009/18). Organy obu instancji niezasadnie uznały, że w tej sytuacji doszło do potrzeby zastosowania art. 11 ust. 2 ups.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 39 ust. 1 i 2 ups, przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, okazał się nieusprawiedliwiony. Organy błędnie stosując art. 11 ust. 2 ups, w ogóle nie skorzystały z instytucji uznania administracyjnego, bowiem nie doszły do etapu stosowania art. 39 ust. 1 i 2 ups. Organy powołując w uzasadnieniach obu decyzji generalne uwagi o instytucjach pomocy społecznej (które - przy braku odniesienia do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy – mogłyby być trafne w znacznej ilości spraw dotyczących innych skarżących), nie doszły w materii stosowania art. 39 ust. 1 i 2 ups do etapu subsumcji. Przykładowo - Prezydent wskazał, że "Wyznacznikiem uzyskania prawa do zasiłku jest z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy ale również cel, na który taka forma pomocy ma być przeznaczona" (s. 3 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2018 r.). W niniejszej sprawie skarżący ma 74 lata, ma niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, deklaruje że choruje na reumatyzm i Parkinsona, nie ma emerytury ani renty, nie ma osób bliskich obowiązanych do alimentacji, nie mnoży wniosków o pomoc na inne cele. Skoro z zasiłku stałego (604 zł), po opłaceniu opłat stałych, pozostaje skarżącemu na jedzenie w lipcu 123 zł, to brak jest podstaw do uznania, że cel, na jaki zasiłek celowy ma być przeznaczony (żywność), był przeszkodą dla przyznania skarżącemu takiej formy pomocy. Organy nie wskazują, dlaczego poza możliwościami pomocy społecznej w lipcu 2018 r. byłaby kwota np. 80 zł (w jakiej przyznano skarżącemu zasiłek celowy na żywność w czerwcu 2018 r.).

W skardze kasacyjnej podniesiono, że sfinansowanie potrzeb wnioskodawcy może nastąpić "przy wykorzystaniu innej formy pomocy społecznej np. w formie zasiłków o charakterze okresowym" (s. 5 skargi kasacyjnej), jednakże w aktach sprawy brak pouczenia skarżącego (z naruszeniem art. 8 i 9 kpa), że prócz wniosku o zasiłek celowy, może wnieść wniosek o zasiłek okresowy (art. 38 ups).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). Zarzut naruszenia art. 1 pusa okazał się nietrafny.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zawierają normy wynikowe. Skoro zaskarżony wyrok oparty jest na trafnym uznaniu, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem norm prawa materialnego (art. 11 ust. 2 i art. 108 ust. 1 i art. 6 pkt 6 ups), a nadto Sąd I instancji trafnie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to zaskarżony wyrok nie narusza wzorców kontroli wskazanych w zarzutach 2.a i b petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przyczyny odmowy zawarcia kontraktu socjalnego nie są irrelewantne. To nie przepis prawny, ale prawidłowo dekodowana z art. 11 ust. 2, art. 108 ust. 1 i art. 6 pkt 6 ups norma prawna, nakazuje badać, czy w konkretnej sprawie organ dopełnił prawnych wymogów przedłożenia właściwej propozycji zawarcia kontraktu socjalnego i czy odmowa jego zawarcia przez skarżącego była usprawiedliwiona.

Nawet jeżeli "zdaniem pracownika socjalnego zachodzi podejrzenie, że Strona pobiera za te noclegi [osób trzecich] opłatę" (s. 4 decyzji z [...] sierpnia 2018 r.), to obowiązkiem organu było przeprowadzenie dowodów dla ustalenia tej okoliczności. Wystarczyło, by pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego przesłuchał każdą z osób zastanych w mieszkaniu skarżącego w dniach 11 czerwca 2018 r. i 27 lipca 2018 r. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r. I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r. I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 370 uw. 4, s. 375-376, uw. 2). Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w kpa, ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony i ograniczyć postępowania dowodowego do jej żądań. Winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Stronie należy zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W szczególności może ona uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, przeglądać akta sprawy (I. Sierpowska - op. cit., s. 391).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo że mogłoby być pełniejsze, spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli stron oraz Sądu kasacyjnego. Organ I instancji obowiązany będzie ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie z wniosku z 2 lipca 2018 r., uwzględniając ocenę prawną wynikającą z wyroku II SA/Łd 1009/18 i w wyroku I OSK 1164/19 (art. 153 ppsa).

Sąd I instancji trafnie zastosował art. 106 § 3 ppsa. Sądowi z urzędu znane były bowiem dokumenty, znajdujące się w aktach spraw zakończonych prawomocnymi wyrokami z: 3 grudnia 2018 r. II SA/Łd 804/18 i 14 grudnia 2018 r. II SA/Łd 795/18, kontrolującymi decyzje w przedmiocie zasiłków celowych dla skarżącego na zakup żywności za miesiące - odpowiednio - kwiecień 2018 r. i maj 2018 r. Skoro skarżący w piśmie z 25 maja 2018 r. wnosił o "podanie na piśmie, na czym ma polegać zawarcie kontraktu socjalnego" (pismo w aktach sprawy kontrolowanej wyrokiem II SA/Łd 804/18), to potrzeba udzielenia takiego szczegółowego pouczenia skarżącego ze strony organu I instancji nie ustała i w postępowaniu kontrolowanym w niniejszej sprawie (zwłaszcza mając na uwadze powód odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, wskazany w oświadczeniu skarżącego z 26 lipca 2018 r.).

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa. Sąd I instancji nie pominął granic sprawy. Skoro organy podnosiły, że "wnioskodawca w lutym bieżącego roku zrezygnował z pobierania przyznanego dodatku mieszkaniowego i energetycznego" i stało się to podstawą oceny, że "wnioskodawca nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości (nie występuje o obniżkę w opłatach czynszowych oraz dodatek energetyczny), w celu poprawienia sytuacji finansowej" (s. 4, 5 decyzji z [...] sierpnia 2018 r.) i stało się to błędnie przesłanką zastosowania przez organy art. 11 ust. 2 ups w kontrolowanej sprawie, to nie tyko organy, ale i Sąd I instancji, winien był badać zdarzenia faktyczne i prawne, zaistniałe w wyżej wskazanych sprawach, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, zwłaszcza że na te okoliczności powoływał się organ odwoławczy (s. 4 decyzji z [...] sierpnia 2018 r.).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zastosował prawidłowo instytucję procesową (fakty znane Sądowi z urzędu - s. 5 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1009/18), nie zaś instytucję faktów powszechnie znanych (zarzut 2.e in fine).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wniosek wraz z właściwym oświadczeniem.