Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1225/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu o d d a l a s k a r g ę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 59 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej dokonanej rozbudowy i przebudowy ganku stanowiącego główne wejście do budynku mieszkalnego dwurodzinnego w P. przy ulicy [...] udzielił J. i W. L. jako inwestorom i współwłaścicielom przedmiotowego budynku, pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej ganku.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku ze spełnieniem przez inwestorów nakazu zawartego w postanowieniu z dnia 6 września 2002 r., nr [...] i przedłożeniem opinii o stanie technicznym wraz z inwentaryzacją budowlaną w zakresie dokonanej rozbudowy budynku o ganek ustalono, że przedmiotowy ganek nie stanowi zagrożenia dla ludzi i otoczenia oraz, iż nie zachodzi konieczność wykonania żadnych robót budowlanych, a tym samym należało udzielić pozwolenia na jego użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. M. Wskazała w nim, iż nie jest usatysfakcjonowana treścią zapadłej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], gdyż od postanowienia na które powołuje się organ odwołała się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nadto podniosła, iż uzasadnienie tego postanowienia nie precyzuje stanu samowoli budowlanej, a autorka tego postanowienia tendencyjnie mataczy i wybiera tylko i wyłącznie materiały korzystne dla mataczej interpretacji Prawa budowlanego oraz, iż do czasu wyroku NSA wszelkie czynności w kierunku stronniczej legalizacji samowoli budowlanej ganku i przybudówki z pominięciem jej osoby jako współwłaścicielki budynku i posesji jest w jej przekonaniu skorumpowanym przestępstwem urzędu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...].

Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postępowania ustalono, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w P. znajdują się dokumenty dotyczące wniosku o pozwolenie na budowę garażu z dnia 02 czerwca 1980 r., decyzja o pozwoleniu na budowę garażu z dnia 27 czerwca 1980 r. kserokopia planu usytuowania danego obiektu oraz kserokopia wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Po szczegółowym zapoznaniu się z dostarczonymi dokumentami ustalono, że dokonana rozbudowa i przebudowa ganku przez współwłaścicieli, stanowiącego główne wejście do budynku mieszkalnego, została wykonana na podstawie pisemnej zgody wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 17 stycznia 1975 r., nr [...]. Inwestorzy przedłożyli także szkice rysunków elewacji ostemplowane przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Rozbudowa i przebudowa ganku miała miejsce w latach 1975-1978, a więc w okresie obowiązywania ustawy- Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego, bowiem rozbudowa i przebudowa ganku dokonana została przez inwestorów na podstawie pisemnej zgody z dnia 17 stycznia 1975 r. Naczelnika Miasta i Gminy [...], która to zgoda jest w istocie pozwoleniem na budowę wydanym przez właściwy w sprawie organ. Przedmiotowa "zgoda" zawiera bowiem, stosownie do art. 107 § 1 Kpa, konieczne składniki do uznania jej za decyzję, a to określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ i stąd też wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone na podstawie istniejącego pozwolenia na budowę, a tym samym należało uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie w sprawie umorzyć. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, iż wobec zaskarżenia przez nią postanowienia z dnia 6 września 2002 r., na które w uzasadnieniu decyzji powołuje się PINB w powiecie [...], wydanie zaskarżonej decyzji było "bezprawnym aktem czynności zakazanych" organ stwierdził, iż wniesienie zażalenia nie powoduje skutku bezprawności aktu, a co do dopuszczalności zażalenia wskazał, iż postanowieniem z dnia 4 grudnia 2002 r. stwierdzona została jego niedopuszczalność. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznał organ, iż brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów tendencyjnego sformułowania uzasadnienia.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się E. M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodziła, iż wybudowany ganek jest samowolą budowlaną, wybudowaną bez dokumentacji technicznej i bez pozwolenia budowlanego oraz bez nadzoru budowlanego. Wyrażenie pisemnej zgody przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] nie stanowi podstawy prawnej do rozbudowy i przebudowy czy też nadbudowy przybudówki ganku. Skarżąca podniosła także, iż jako współwłaściciel nigdy i nigdzie nie wyrażała zgody na tak obszerne czynności inwestycyjne, które ograniczają jej prawa własności gruntu i powierzchnię użytkową budynku stanowiącego współwłasność. Ta inwestycja w poważnym stopniu naruszyła jej interesy jako współwłaściciela budynku poprzez ograniczenie funkcjonalności i komunikacji, dojścia do podwórka, zagrożenia bezpieczeństwa eksploatacyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo podał, iż podniesione w skardze argumenty są powieleniem zarzutów zawartych w odwołaniu, do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga E. M. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...], udzielającą J. i W. L. jako inwestorom i współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego w P. przy ulicy [...] nr [...], pozwolenia na użytkowanie ganku i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.

Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest zatem, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie ograniczył się w przedmiotowej sprawie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale ponownie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowody, dokonując powtórnej jego analizy i oceny pod kątem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 Kpa oraz zgodności z obowiązującymi normami prawa materialnego, a zatem merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Odniósł się także do wszystkich zarzutów strony i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Dokonując ponownej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji dostrzegł wadliwość decyzji organu I instancji i stąd też w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 orzekł merytoryczno-reformacyjnie, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w sprawie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Korzystając z dorobku nauki prawa administracyjnego oraz judykatury Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż decyzją administracyjna jest jednostronne rozstrzygniecie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez organ w sferze stosunków zewnętrznych.

Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i terminie odwołania, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem jej imienia nazwiska oraz stanowiska służbowego. Art. 107 § 1 Kpa wymienia składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie sposób jednak zauważyć, iż nie zamieszczenie w decyzji wszystkich jej elementów nie przesądza o tym, iż dane pismo organu nie posiada w istocie charakteru decyzji. NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (por OSPiKA 1982 r., nr 9-10, poz.169) wyraził akceptowany powszechnie pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygniecie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli zawierają tylko minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W świetle zatem powyższego zaakceptować należało dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocenę aktu z dnia 17 stycznia 1975 r., wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową ganku w budynku mieszkalnym w P. przy ulicy [...] nr [...], jako mającego charakter decyzji administracyjnej. Przedmiotowy akt zawiera bowiem oznaczenie organu administracji, który był właściwym rzeczowo i miejscowo oraz instytucjonalnie do wydania decyzji (art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane), datę wydania decyzji, która pozwala ustalić w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie, określenie adresata decyzji, rozstrzygniecie (w przedmiotowej sytuacji wyrażenie zgody na określone roboty budowlane) oraz podpis osoby reprezentującej organ. Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracyjnego w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego procesowego odnoszącego się do sprawy, której to pismo dotyczyło, pozwalało na ustalenie i przyjęcie, iż jest ono w zasadzie decyzją administracyjną, stanowiącą objaw woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w indywidualnej sprawie. Wykonane zatem przez J. i W. L. w latach 1975-1978 roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową ganku nie mogły zostać uznane jako wykonane bez istniejącego pozwolenia na budowę, a skoro tak to brak było podstaw faktycznych i prawnych do udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i przebudowanego ganku. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że w sprawie zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę powoduje brak podstaw do ingerencji. Decyzja zatem organu I instancji podlegała uchyleniu, a postępowanie umorzeniu.

Przepisy prawa budowlanego nie upoważniają organu nadzoru budowlanego, w ramach prowadzonych postępowań dotyczących oceny legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi normami oraz warunkami technicznymi, do ustalania i oceny czy inwestor posiadał bądź nie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalanie takich okoliczności pozostaje poza sferą uregulowania przepisów prawa budowlanego, odnoszących się to do tego typu postępowań. Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w częściach wspólnych współwłasności, które przekraczają zwykły zarząd tą współwłasnością, wiąże się z problematyka ochrony własności (współwłasności) i stanowi domenę prawa cywilnego.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.