Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 619/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 40 § 1, art. 41, art. 42 § 1, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 2 i 3, art. 150 § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I.[...]S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. (dalej również jako: Prezydent Miasta) decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...] ustalił na wniosek E. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na biuro, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w [...] przy ul [...], ark. [...], obręb [...].

W dniu 21 marca 2013 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło podanie I. [...] S. oraz M. S. (reprezentowanych przez pełnomocnika procesowego) zawierające wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz uchylenie tej decyzji i oddalenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawcy podnieśli, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem I. [...] S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż korespondencja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była doręczana na niewłaściwy adres, pod którym strona nie zamieszkiwała, a prawidłowy adres zamieszkania był organowi znany, zaś M. S. nie brał udziału w tym postępowaniu administracyjnym.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, a następnie decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta przywołał przepis art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z [2005] r. nr 240, poz. 2027, z późn. zm.), jak również stwierdził, że I. K. jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] była stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a korespondencja była do niej kierowana na adres wynikający z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków: [...] [i nie została podjęta]. Ponadto organ na podstawie danych uzyskanych od Zarządu A stwierdził, że I. K. figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] od 2003 r. i do dziś nie złożyła wniosku o zmianę danych osobowych w ewidencji. Natomiast w odniesieniu do M. S. stwierdził, że figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki nr [...] od 2008 r. i do dziś nie złożył żadnego wniosku o zmianę danych osobowych w tej ewidencji, zaś w 2007 r. jako właściciel tej działki figurował w ewidencji G. K.

Organ zwrócił uwagę na wynikający z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy obowiązek właścicieli gruntów i budników zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Za niezasadny organ uznał zarzut, że był mu znany adres zamieszkania I. [...] S., gdyż do organu wpłynęło w dniu 3 kwietnia 2006 r. pismo I. K., wskazujące adres [...], dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] (znak sprawy [...]) i wobec tego w tej konkretnej sprawie korespondencja była kierowana do strony na adres podany w tym piśmie; nie oznacza to jednak, ze w sprawie dotyczącej ustalenia warunków dal wyżej opisanej inwestycji i prowadzonej w innym czasie (ponad rok później) organ zwolniony był ze stosowania się do obowiązujących zapisów art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że I. K. była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. (decyzją o warunkach zabudowy), a korespondencja do niej była kierowana w sposób prawidłowy - zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w odniesieniu do M. S. organ stwierdził, że za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie został uznany m.in. właściciel nieruchomości położonej przy ul [...], a ponadto ten wnioskodawca został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki przy ul. [...] dopiero w 2008 r., a zatem po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007 r. nr [...].

W konsekwencji organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. wnieśli I. [...] S. i M. S. (reprezentowani przez pełnomocnika procesowego), w którym zarzucili postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. o wznowieniu postępowania naruszenie art. 150 § 2 k.p.a., gdyż w ich ocenie o wznowieniu powinien rozstrzygnąć organ wyższego rzędu. Przede wszystkim jednak zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania w zakresie ustalenia faktycznego adresu zamieszkania wnioskodawczyni. W tym zakresie, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, podnieśli, że adres zamieszkania ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również na ptastwie danych z ewidencji gruntów i budynków, lecz za przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że właściwym organem w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego był Prezydent Miasta P. Odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa, Kolegium podniosło, że w pierwszej kolejności organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania powinien zbadać podstawy formalne wniosku, ponieważ tylko brak tych podstaw i uchybienie terminu do złożenia wniosku pozwala na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a.

W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący kwestii zachowania przez I. [...] S. oraz M. K. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...], o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Idąc dalej, podniósł, że wyłącznie we wniosku o wznowienie postępowania pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że wniosek niniejszy składany jest w terminie miesiąca od daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji, co miało miejsce w dniu 21 lutego 2013 r. To w ocenie Kolegium wskazuje na niedostateczne uprawdopodobnienie przez wnioskodawców, że dopiero od dnia 21 lutego 2013 r. powzięli wiadomość o istnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r. Odwołując się do dokumentów dołączonych do wniosku, Kolegium stwierdziło, że I. [...] S. została zameldowana na pobyt stały pod adresem: [...] w dniu 12 listopada 2007 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji datowane jest na 25 września 2007 r., zatem [...] [przesyłka] została nadana w dniu 3 października 2007 r. na właściwy adres, którym w tym czasie dysponował organ, a zatem jeszcze przed zmianą adresu pobytu stałego. Nadto organ odwoławczy wskazał na to, że pismo z dnia 25 września 2007 r. zawierało pouczenie o treści art. 41 k.p.a. w ocenie organu przesyłka zawierająca zawiadomienie z dnia 25 września 2007 r. ze stosownym pouczeniem dotyczącym zmiany adresu zostało wysłane na prawidłowy adres I. [...] S., której to przesyłki, jak wynika z adnotacji na kopercie, strona nie podjęła w terminie; w konsekwencji Kolegium uznało, że nastąpiła "fikcja doręczenia", o której mowa w art. 44 k.p.a. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że I. [...] S. została prawidłowo poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] 2007 r. została wysyłana na niewłaściwy adres, Kolegium stwierdziło, że nawet przyjmując, iż organ I instancji winien powziąć informację o aktualnym adresie I. [...] S. od organu prowadzącego ewidencję ludności, to pismo z dnia 25 września 2007 r wysłane zostało na prawidłowy adres ze stosownym pouczeniem, a miało to miejsce przed zmianą adresu zameldowania na pobyt stały. Kolegium uznało, że ta strona postępowania zaniechała obowiązku z art. 41 k.p.a i nie poinformowała organu o zmianie swojego adresu.

Kolegium wyjaśniło również, że zmienił się substrat osobowy stron, bowiem M. S. jest również współwłaścicielem działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...].

W tych warunkach Kolegium uznało za uprawnione zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie niezbędne będzie ustalenie daty, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium zauważyło, że organ I instancji powinien w sposób niewątpliwy ustalić datę, kiedy strony dowiedziały się o treści decyzji z dnia [...] 2007 r. i w tym celu przeanalizować akta sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lutego 2008 r. w celu ustalenia, czy skarżący byli stroną tegoż postępowania, a jeśli tak, to kiedy podjęli korespondencję zawierającą decyzje z dnia [...] lutego [2008] r. Ponadto Kolegium zwróciło organowi I instancji uwagę na treść art. 146 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium z dnia 30 grudnia 2013 r. wnieśli I. [...] S. i M. S., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, domagali się uchylenia tej decyzji przekazania organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania i odniesienia się do całości materiału dowodowego, 2) art. 42 § 1 i k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo doręczono I. [...] S. korespondencji w toku postepowania o ustalenie warunków zabudowy, 3) art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze organ, dysponując z urzędu wiedzą o prawidłowym adresie, może dokonywać doręczeń pod adresem niewłaściwym, 4) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zawarta w nim przesłanka nie została spełniona, 5) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, względnie art. 151 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pomimo spełnienia przesłanki, z art. 145 1 pkt 4 k.p.a., 6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 7) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku po temu przesłanek, 8) art. 41 § 2 i art. 44 k.p.as. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie, 9) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "dowiedzenia się o decyzji", 10) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej.

W uzasadnieniu osią, wokół której skupiły się zarzuty strony, było stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie znak [...] nie zawiadomił prawidłowo I. [...] S. o wszczęciu i prowadzeniu tego postępowania, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i późniejsze pisma, w tym decyzję nr [...] z dnia [...] 2007 r znak [...], wysłał na pozyskany z ewidencji gruntów i budynków adres, który nie był jej aktualnym adresem zamieszkania, mimo że organ dysponował aktualnym adresem i wcześniej w innej sprawie prowadził ze stroną korespondencję, kierując ją właśnie na ten aktualny adres.

Skarżący podnieśli, że dopiero z pisma Urzędu Miasta P. z dnia 19 lutego 2013 r. (doręczonego im 21 lutego 2013 r.) dowiedzieli się zarówno o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jak i o decyzji o pozwoleniu na budowę; w tym zakresie podali, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę skarżący nie mieli statusu strony; z treścią decyzji o warunkach zabudowy skarżący mogli natomiast zapoznać się dopiero po udostępnieniu im akt przez organ - po dniu 18 marca 2013 r. W konsekwencji uznali, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie.

Skarżący podnieśli, że skoro organ I stancji ustalał adres zamieszkania wnioskodawczyni na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a nie danych z ewidencji ludności, to analiza wpisów w ewidencji ludności w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może być podstawą oceny prawidłowości działania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, który oparł się jedynie na danych z ewidencji gruntów i budynków, co było działaniem niewystarczającym dla ustalenia adresu strony postępowania. Przede wszystkim skarżący akcentowali jednak fakt dysponowania przez ten organ aktualnym adresem zamieszkania skarżącej (ul. [...] w [...]) w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, wobec tego powinien dokonać doręczenia w miejscu, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje, skoro miał obowiązek ustalenia prawidłowego adresu stron i adresem tym w rzeczywistości był organowi znany. W ocenie skarżących nie ma znaczenia, że adres ten został organowi podany w innym postępowaniu, a przy tym prowadzonym przez ten sam wydział urzędu. Skarżący podnieśli, że strona nie może podnosić również winy za nieprawidłowe adnotacje pocztowe umieszone na zwracanych przesyłkach, skoro nie dopowiadały one stanu faktycznemu.

Przy tak zarysowanej argumentacji, strona skarżąca podniosła, że skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tym samym została spełniona przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji stwierdzili, że zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 138 p 2 k.p.a. było nieuzasadnione, przy czym całą argumentację tego organu opartą na wykładni art. 44 k.pa. uznali za błędną, bowiem nie można w ogóle uznać, aby doszło do prawidłowego ustalenia przez organ administracji adresu skarżącej, zatem nie można w ogóle twierdzić, że otrzymała pouczenia o obowiązku informowania organu o zmianie adresu zamieszkania i nie było żadnych podstaw do zastosowania przez organ art. 41 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcia fikcji prawnej z art. 44 k.pa.; nadto strona poinformowała organ już wcześniej w toku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul[...] w [...] o swoim aktualnym adresie, a wyłącznie z winy organu informacja ta nie została uwzględniona przy doręczaniu korespondencji w sprawie warunków zabudowy nieruchomości przy ul. [...].

Ponadto wyrazili pogląd, że do oceny zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. nie można stosować instytucji fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., gdyż użyte w art. 148 § 2 k.p.a. pojęcie "dowiedzenie się" jest pojęciem odmiennym od "doręczenia" i dowiedzenie się o treści decyzji to powzięcie wiedzy o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu - i to niezależnie do źródła powzięcia tej informacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie [skargi], podtrzymując zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Wyjaśnić należy, że co do zasady organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie w trybie zwykłym zakończyło się ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w części wstępnej uzasadnienia. Poza sporem pozostaje, że w dniu 21 marca 2013 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło podanie I. [...] S. oraz M. S. o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś pierwszy wnioskodawców był stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a, jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położona przy ul. [...] w [...], natomiast M. S. aktualnie jest współwłaścicielem tej nieruchomości. W konsekwencji obydwa te podmioty mogły ubiegać się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i być stronami wznowionego postępowania.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy, a następnie rozstrzygnął sprawę we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie uznaje się, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu, w myśl art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88, niepublikowany, za: B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 150, nb 1). Wynika to z istoty regulacji art. 150 § 2 k.p.a., której celem jest przeciwdziałanie braku obiektywizmu organu rozpoznającego sprawę. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, okoliczności na taki stan rzeczy jednoznacznie nie wskazują, zatem w tym względzie stanowisko Kolegium jest trafne, a w istocie zgadza się z nim strona skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego), skoro nie sformułowała w tym przedmiocie zarzutu w skardze, a na etapie wnoszenia odwołania jej zarzut odnoszący się do omawianej w kwestii został zgłoszony z ostrożności procesowej. W swej zasadniczej części skarga jest jednak trafna i zgodna z oceną Sądu, że organ odwoławczy naruszył w niniejszej sprawie przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co prawidłowości doręczenia I. [...] S. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji o warunkach zabudowy w sprawie znak [...], tj. nadania przesyłek zawierających korespondencję w tej sprawie pod adresem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, co Kolegium uznało za podstawę do przyjęcia tzw. fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 w zw. z art. 41 § 2 k.p.a. W istocie też, pomimo braku wyraźnego wyartykułowania takiej myśli, zgodziło się z organem I instancji, że ustalenie adresu strony powinno było nastąpić na adres podany w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na treść art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie stanowisko Kolegium jest całkowicie błędne.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że I. [...] S. (ówcześnie figurująca w aktach organu jako I. K.) w czasie prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie znak [...], nie mieszkała pod adresem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków: [...], zaś jej adresem faktycznego zamieszkania był adres: [...], który to adres wskazała organowi I instancji innej sprawie dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] (znak sprawy [...]) w dniu 3 kwietnia 2006 r. Powyższy fakt należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prawidłowo zastosował przepisy o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym.

W art. 40 § 1 k.p.a. została ustanowiona generalna zasada doręczania pism stronie postępowania administracyjnego, a gdy działa ona poprzez przedstawiciela-temu przedstawicielowi. Przepis ten stanowi realizację szeregu ogólnych zasad procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strona ma obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, jednak obowiązek powiadomienia o zmianie adresu powstaje dopiero od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem jakakolwiek zmiana adresu bez powiadomienia o tym fakcie organu może wywołać ujemne skutki dla strony tylko w danym postępowaniu i jedynie po zawiadomieniu jej o wszczęciu tegoż postępowania.

Powołane przez organ I instancji przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią odpowiednio, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 12), oraz że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 [właścicieli nieruchomości], zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 zd. pierwsze); obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 zd. drugie).

Przywołane przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowią w ocenie Sądu przepisów o charakterze procesowym, uchylających w zakresie w nich uregulowanych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczaniu pism i zawiadamianiu stron postępowania administracyjnego. Tymczasem organy obydwu instancji w zasadzie przyjęły koncepcję, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania właściciela określonego gruntu będącego stroną postępowania administracyjnego, stanowią jednocześnie informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby wszelkie postępowań, które mogą zostać zakwalifikowane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. Taki pogląd niewątpliwie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, wobec tego przepis art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczania pism stronom postępowania. Omawiany przepis ma charakter ogólny, stanowi pewną dyspozycję o charakterze materialnym, z którego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w różnych postępowaniach administracyjnych, w tym także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Przy doręczaniu pierwszego pisma w sprawie organ prowadzący postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie powinien ustalić rzeczywisty adres strony, korzystając w tym celu z wszelkich dostępnych mu danych i informacji, a więc również z posiadanych rejestrów gruntów i budynków. Umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga bowiem ustalenia jej rzeczywistego, a nie fikcyjnego adresu (w tym wypadku adresu widniejącego w ewidencji gruntów i budynków), doręczenia stronie pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. Ponieważ przepisy Kodeksu postępowania adminsiatrcyjnego nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te – zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak i w każdej innej – ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz z przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach o warunki zabudowy. Nie wynika to bowiem ani z art. 21, ani art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczególne znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego prawa, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z Kodeksu postepowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 593/07 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba mieć na uwadze, że przede wszystkim zadaniem organu jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a temu służą m.in. przepisy o doręczaniu pism, gdzie w art. 42 § 1 k.p.a. przyjmuje się zasadę bezpośredniego doręczania w mieszkaniu adresata lub miejscu pracy. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma osobiście pozostaje możliwość zastępczego doręczenia pisma domownikowi, sąsiadowi, dozorcy (kiedy to przepis zakłada, że osoby te przekażą pismo adresatowi), a następnie możliwość zastępczego doręczenia (adresat odbiera sam pismo w placówce pocztowej lub urzędzie gminy), co wynika z treści art. 43 i art., 44 § 1-3 k.p.a. Skoro założeniem przywołanych regulacji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do tego, że strona zostanie skutecznie powiadomiona o wszczętym postępowaniu i załatwieniu sprawy, to niewątpliwie wszelkie zawiadomienia i inne doręczania powinny mieć miejsce pod adresem, pod którym strona faktycznie przebywa, nie zaś wynikający z jakichkolwiek rejestrów lub ewidencji, jakkolwiek dane z takich ewidencji i rejestrów zwykle bywają pomocne w ustaleniu adresu stron postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 917/06 - dostępny jw.).

W konsekwencji należy uznać, że całkowicie bezpodstawne jest przyjęcie przez organ II instancji, że skuteczne było w postępowaniu głównym w sprawie ustalenia warunków zabudowy doręczenie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania datowane na 25 września 2007 r. Co więcej, Kolegium w niedopuszczany sposób utożsamiło datę zameldowania strony na pobyt stały pod adresem: [...] w dniu 12 listopada 2007 r. z faktyczną zmianą adresu pobytu stałego właśnie od tej daty. Tymczasem data zameldowania na pobyt stały może co najwyżej stanowić jedną z okoliczności, jakie należy brać pod uwagę przy wyjaśnianiu kwestii pobytu stałego (miejsca zamieszkania) danej osoby. Przede wszystkim jednak zameldowanie pod określonym adresem w dniu 12 listopada 2007 r. nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że wbrew wszelkim innym okolicznościom adresem miejsca zamieszkania (pobytu stałego) strony w dacie doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania był adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też nie można skarżącej przypisać konsekwencji wynikających z art. 41 § 2 k.p.a., skoro nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania i pouczona o treści art. 41 k.p.a. Wobec tego przyjęcie przez Kolegium, że I. [...] S. została prawidłowo poinformowana (w drodze zastosowania fikcji prawnej z art. 44 § 4 k.p.a.) o toczącym się postępowaniu – w trakcie jego trwania – w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, było całkowicie nieuprawnione. Wobec tego organ I instancji mógł i powinien powziąć informację o aktualnym adresie I. [...] S. od organu prowadzącego ewidencję ludności przed nadaniem do stron postępowania przesyłek zawierających decyzję z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy. Co więcej, w ramach tego samego wydziału organ dysponował już wcześniejszą informacją wskazującą aktualny adres strony, podany w postępowaniu dotyczącym budynku przy ul. [...].

Reasumując te część rozważań stwierdzić należy, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (ewentualne uchybienia w podaniu aktualnego adresu w ewidencji gruntów i budynków oraz ewidencji ludności nie mogą być uznane w tych warunkach za wskazujące na winę strony). W tym zakresie Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy postępowania: art. 41 i art. 44 § 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, determinując kierunek jej rozstrzygnięcia.

W następnej kolejności trzeba stwierdzić, że ustalenie daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), stanowiące zrazem weryfikację podanych we wniosku o wznowienie postępowania twierdzeń co do tej okoliczności, mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, nie zaś tylko zweryfikować stanowisko organu I instancji. Możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wprost wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zaś organ odwoławczy ma kompetencje również w zakresie przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, także przy wykorzystaniu pomocy organu I instancji (art. 136 k.p.a.). Weryfikacja wskazanej przez skarżących we wniosku z dnia 21 marca 2013 r. o wznowienie postępowania daty dowiedzenia się o decyzji z dnia [...] 2007 r. powinna w pierwszej kolejności nastąpić w ramach postępowania odwoławczego, skoro Kolegium dostrzegło braki w ustaleniach organu I instancji w tym zakresie. Tylko, gdyby w toku postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienie tej – niewątpliwie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem tylko wniesienie wniosku w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. może skutecznie doprowadzić do wznowienia postępowania i stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy na podstawie art. 149 k.p.a. – okoliczności wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych, które przekraczają granice określone w art. 136 k.p.a., mógł skorzystać z możliwości wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego, skoro Kolegium powzięło wątpliwości co do zachowania przez skarżących terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.pa. powinno najpierw podjąć próbę samodzielnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących faktycznej daty, w której skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] 2007 r. – a w tym, jeżeli uważa, że może to mieć znaczenie w sprawie, również przeanalizować akta postępowania, w którym Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia 5 lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Kolegium powinno również zweryfikować twierdzenie skarżących, że nie byli stronami w postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W powyżej omówionym zakresie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 138 § 2 i art. 136 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro wydało decyzje kasacyjną co najmniej przedwcześnie, bez podjęcia próby wyczerpania możliwości weryfikacyjnych, jakie przysługują organowi II instancji w postępowaniu odwoławczym. Naruszenie to w sposób oczywisty również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ostatniej kolejności należy wypowiedzieć się co do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 139 k.p.a., co wiąże się uwzględnieniem charakteru przepisów art. 138 § 2 i art. 148 oraz art. 149 § 3 k.p.a.

Otóż trudno jest przypisać organowi wydającemu decyzje kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. możliwość naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, gdyż zakaz określony w art. 139 k.p.a. ma – w zasadzie – zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK II GSK 1921/12, LEX nr 1450719), tym bardziej jeżeli decyzja kasacyjna wskazuje na takie uchybienia, które mogą wskazywać na rażące naruszenie prawa przez organ I instancji. Niemniej jednak organ odwoławczy, decydując się na odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Innymi słowy, organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów postępowania, jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się (tak WA w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237).

Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania – termin miesięczny, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. – z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na potrzeby niniejszego uzasadnienia rozważania dotyczące rozumienia pojęcia "dowiedzenia się od decyzji" nie są istotne i można je pominąć. Kolegium będzie obowiązane w kolejnej decyzji, jaką wyda w sprawie, przedstawić wykładnię tego terminu. Istotne jest jednak to, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1164/95, niepublikowanym - za: B. Adamiak [w:] KPA. Komentarz, jw., komentarz do art. 148, nb 2). W razie obarczenia decyzji organu I instancji wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) strona wnosząca odwołanie nie jest chroniona działaniem zakazu reformationis in peius.

Wyjaśnienie kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności należy do organu odwoławczego (również przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a.), który w tym względzie zasygnalizował własne wątpliwości. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Kolegium stosownie do obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności podejmie starania o wyjaśnienie, czy w sprawie przedmiotowy termin został zachowany i mogło się toczyć postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Po rozstrzygnięciu tej kwestii organ odwoławczy rozważy, czy są podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie 151 § 1 lub 2 k.p.a. W każdym z tych przepadków wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji powinien uważać za rozstrzygniecie "ostatecznej potrzeby", w pierwszym rzędzie podejmując wszelkie niezbędne kroki – w granicach postępowania odwoławczego – zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

W tym stanie rzeczy, ze względu na wykazane naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium (pkt I sentencji wyroku), zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji).