Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 211/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego rozporządzenia
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. w B. Błotach na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda K. – P. (zwanego dalej "Wojewodą"), na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 137 ust. 1, art. 128 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, zwanego dalej "P.w."), rozporządzeniem nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2021 r. ustanowił strefę ochronną ujęcia wód podziemnych dla ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C., gmina B. B., w powiecie b. , województwo kujawsko – pomorskie, składającą się z

1) terenu ochrony bezpośredniej ujęcia wód podziemnych;

2) terenu ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych.

Skargę na powyższe rozporządzenie wniosła spółka Zakład W. i U. K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. B. .

2. Zaskarżonemu aktowi Spółka zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 1 pkt 10, 20, 25 w zw. za art. 133 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustanowienie przez Wojewodę zakazów oraz ograniczeń na obszarze ochrony pośredniej w sposób całkowicie dowolny, z pominięciem wniosku Skarżącej, zawierającego propozycje zakazów, pomimo że wnioskowane, a niewprowadzone zakazy dotyczące mycia pojazdów mechanicznych, pojenia oraz wypasania zwierząt, a także składowania opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin znajdują [się] w katalogu zakazów i ograniczeń, wymienionych przez ustawodawcę, natomiast ustanowienie strefy ochronnej odbywa się na wniosek właściciela ujęcia, a więc to Skarżąca posiada pełną wiedzę, jakie zakazy należy ustanowić, aby osiągnąć cel w postaci zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej przeznaczonej do spożycia,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 133 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite pominięcie przez Wojewodę wniosku Skarżącej jako właściciela ujęcia wody w części odnoszącej się do propozycji ustanowienia nakazów pomimo że Skarżąca spółka mając na względzie charakterystykę ujęcia wykazała istnienie potrzeby ustanowienia ochrony poprzez wprowadzenie stosownych nakazów w określonym zakresie,

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ustanowienie nakazów i zakazów w sposób odmienny niż proponowany przez właściciela ujęcia, bez jednoczesnego uzasadnienia przyjętych modyfikacji oraz całkowitego pominięcia niektórych wnioskowanych propozycji,

4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 120 P.w. w zw. z § 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwane dalej "rozporządzeniem ZTP") przez wprowadzenie przez Wojewodę do zaskarżonego aktu licznych wyjątków z pominięciem nadrzędnego celu ustanowienia zakazów i ograniczeń w stre?e ochronnej ujęcia wód podziemnych, jakim jest prawo jednostki do korzystania z wody pitnej bez obawy nawet potencjalnego jej zanieczyszczenia,

5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 120 P.w. w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 15 P.w. w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez wprowadzenie w § 4 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia wyjątku w zakresie odwołania się do wykonywania odwodnień "niezbędnych w celu realizacji założeń prawa miejscowego", które stanowi sformułowanie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata,

6) naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 1 pkt 7 P.w. w zw. z § 6 w zw. w § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez wprowadzenie niejasnego i wewnętrznie sprzecznego wyjątku w § 4 pkt 6 zaskarżonego aktu,

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 pkt 7 P.w. w zw. z § 6 w zw. z § 10 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez użycie w § 4 pkt 6 zaskarżonego aktu różnych określeń na budynki/obiekty w zakresie wprowadzonego wyjątku, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata, a ponadto stanowi niedopuszczalną mody?kację zakazu, znajdującego się w katalogu wymienionym w art. 130 P.w.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda podkreślił, że obecnie zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2018 r. nr 5/2008 ustanawiającym strefę ochronną wód podziemnych w C. . Nieważność poprzedniego rozporządzenia stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1011/19. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na: wydanie rozporządzenia na wniosek nieuprawnionego podmiotu, konieczność oceny faktycznej ustanowienia strefy oraz przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia potrzeby wyznaczenia strefy ochronnej wraz z zaproponowanymi przez wnioskodawcę zakazami czy ograniczeniami w zakresie użytkowania gruntów. Ponadto WSA wskazał na obowiązek organu wyważenia interesów nie tylko wnioskodawcy, ale również właścicieli gruntów objętych strefą ochronną. Po powtórnym złożeniu wniosku przez właściciela ujęcia, w toku ponownego procedowania zdaniem Wojewody zastosowano się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, a w konsekwencji wydane zostało obecnie zaskarżone rozporządzenie z dnia [...] grudnia 2021 r.

4. Odnośnie pierwszego i trzeciego zarzutu skargi Wojewoda podniósł, że wniosek właściciela ujęcia wody wraz z załączoną do niego dokumentacją nie są wiążące dla organu ustanawiającego strefę ochronną. Organ jest uprawniony do określenia treści aktu prawa miejscowego dopiero po zwery?kowaniu wniosku. Ustanowienie w stre?e ochronnej określonych czynności przewidzianych do zastosowania a wskazanych w art. 130 P.w. musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej.

Wojewoda podkreślił, że nieuwzględnienie w zaskarżonym rozporządzeniu zakazów dot. mycia pojazdów mechanicznych, pojenia oraz wypasania zwierząt, składowania opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin wynika z dostosowania się do wyroku WSA z 12 sierpnia 2020r. sygn. akt II SA/BD 1011/19, w którym stwierdzono, że ze to wojewoda ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego strefę ochronną obejmującą tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej (art. 135 ust. 1 pkt 2 P.w.) oraz, ze to wojewoda określa obszar tych terenów a przede wszystkim, ze to wojewoda może wskazać odpowiednie zakazy, nakazy i ograniczenia spośród tych, które zostały wymienione w art. 130 (art. 137 ust. 1 pkt 2). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera zaś wyłącznie propozycje tych czynności, którymi organ nie jest związany. Wojewoda podniósł, ze w dokumentacji hydrogeologicznej ww. zakazy nie tylko nie zostały zaproponowane jako obligatoryjne, mogące mieć znaczący wpływ na obniżenie poziomu jakości wód ujmowanych z przedmiotowej ujęcia wód, lecz w ogóle nie wzięto ich pod uwagę.

Odnośnie kwestii zakazu mycia pojazdów mechanicznych Wojewoda zwrócił uwagę, iż jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do uchwalenia i stosowania zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888) regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będącego aktem prawa, w którym to ww. jednostki powinny odnieść się do problematyki mycia pojazdów. Ponadto dołączone wyniki analiz badań jakości wody z ujęcia nie wskazują na przekroczenia parametrów w tym zakresie.

Wojewoda wskazał, ze brak uwzględnienia w akcie zakazów dot. pojenia oraz wypasania zwierząt, a także składowania opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin wynika z dostosowania oraz wyważenia interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów jako podmiotów będących adresatami czynności ograniczających wykonywanie prawa własności. Opakowania po środkach niebezpiecznych wykorzystywanych m.in. w produkcji rolnej zgodnie z art. 43 ust.2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1114) winny zostać zwrócone przez użytkownika przedsiębiorcy, o którym mowa w ust.1 tego artykułu. Organ uznał, iż w przypadku ww. zakazów wystarczy stosowanie się podmiotów prowadzących działalność rolną do ogólnych zasad dobrej praktyki rolniczej.

Wojewoda podkreślił, że nieuwzględnienie bądź pominięcie niektórych pozycji ujętych we wniosku o ustanowienie strefy zostało również poruszone w uzasadnieniu do zaskarżonego rozporządzenia.

5. Odnośnie drugiego zarzutu skargi Wojewoda podniósł, że jako organ stanowiący akt prawa miejscowego może wskazać nie tylko zakazy i ograniczenia, ale również nakazy o czym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 P.w. Nakazy, które zostały zaproponowane przez wnioskodawcę nie znajdują się na liście zakazów i ograniczeń, wymienionych przez ustawodawcę w art. 130. W związku z tym, wojewoda działając na podstawie przepisów prawa nie ma możliwości wprowadzenia do aktu prawa miejscowego nakazów zaproponowanych przez wnioskodawcę. Wojewoda podkreślił, że w tym zakresie w związku z nieścisłościami regulacji dążył do uzyskania informacji poprzez wymianę zdań między organami, udział w naradzie z przedstawicielami właściwego ministra oraz uzyskał opinię ministerstwa, w której m.in. mowa o tym, iż katalog czynności wskazanych przez ustawodawcę w art. 130 jest katalogiem zamkniętym. W związku z powyższym, ustanawiając strefę ochronną dla przedmiotowego ujęcia wody Wojewoda nie posiadał instrumentów prawnych do ich wprowadzenia. Ponadto zaproponowane przez wnioskodawcę czynności nakazowe pozostają w kompetencji innych organów w tym m.in. jednostek samorządu terytorialnego, jednostek sprawujących kontrole, PGW Wody [...].

6. Odnośnie czwartego i piątego zarzutu skargi Wojewoda podkreślił, że na terenie ochrony pośredniej może być nie tylko zakazane, ale i ograniczone wykonywanie działań wyszczególnionych w tym przepisie. Regulacje te wskazują na potrzebę wery?kacji mających mieć zastosowanie środków ochrony ujęcia wody do określonych warunków lokalnych. Skutki wprowadzenia określonych zakazów na terenie ochrony pośredniej mogą znacząco wpływać na wykonywanie prawa własności. Wprowadzone ograniczenia w zakazach mają umożliwić realizację niezbędnych inwestycji przewidzianych przez jednostkę samorządową w celu poprawy warunków bytowych na obszarze gminy m.in. budowę sieci kanalizacyjnej, budowę niezbędnych dróg natomiast podmiotom posiadającym pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, na jej dalsze wykonywanie na określonych warunkach.

7. Odnośnie szóstego zarzutu skargi zdaniem Wojewody zastosowany zakaz z wyłączeniami jest czytelny i zrozumiały, a co za tym idzie zarzut jego wprowadzenia do rozporządzenia w przyjętej treści jest bezzasadny. Wyłącza bowiem ze swej regulacji te podmioty, które prowadzą już określoną działalność, uzyskały odpowiednie zgody na jej wykonywanie, a jej rozszerzenie warunkuje uzyskanie odpowiednich decyzji popartych opiniami odpowiednich organów wskazanych w art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

8. Odnośnie siódmego zarzutu skargi Wojewoda zwrócił uwagę, że Skarżąca zarzucając modyfikację zakazów ustawowych sama we wniosku o ustanowienie strefy proponowała wprowadzenie zakazów o zmodyfikowanej treści. Ponadto wskazany szereg czynności nakazowych w żaden sposób nie mieści się wśród tych wskazanych w art. 130 ust. 1 P.w., w którym również ustawodawca określił, ze na terenie ochrony pośredniej może być nie tylko zakazane, ale i ograniczone wykonywanie działań wyszczególnionych w tym przepisie. Według NSA (wyrok z 27 lipca 2017 r. ll OSK 2930/15) zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Innymi słowy, rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

9. Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej.

10. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 P.w. strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Kompetencja wojewody oraz organów niezespolonej administracji rządowej do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących w województwie lub jego części na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464; w dniu podjęcia ww. rozporządzenia: t.j. 2017 r. poz. 2234 ze zm.).Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej obliguje sąd do stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Ani p.p.s.a. ani ww. ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzują bliżej, jakiego rodzaju naruszenie prawa powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Przyjąć należy zatem, że sprzeczność aktu prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej z prawem, zwłaszcza mająca wymiar istotny, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości lub części.

11. Należy także zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa, przy czym zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 135 ust. 4 P.w. projekt aktu prawa miejscowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, podlega uzgodnieniu z Wodami [...]. Uzgodnieniu z Wodami [...] podlega zatem także projekt zaskarżonego rozporządzenia Wojewody, który jest aktem prawa miejscowego o którym mowa w ust. 1 pkt 2 artykułu 135 P.w. Tymczasem w przesłanych Sądowi aktach sprawy (w tym uzupełnionych na wezwanie Sądu z [...] maja 2022 r.) brak dokumentacji potwierdzającej, że doszło do takiego uzgodnienia z Wodami [...], a konkretnie w właściwym regionalnym zarządem gospodarki wodnej, który na mocy art. 240 ust. 3 pkt 5 P.w. wykonuje to zadanie Wód [...]. Zupełne pominięcie ustawowego obowiązku uzgodnienia projektu przedmiotowego aktu ze wskazanym ustawowego podmiotem - Wodami [...], należy uznać za istotne naruszenie prawa. Już samo to uchybienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

12. Kontrolując zgodność z prawem procedury ustanawiania zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd zwrócił także uwagę, że Wojewoda ustanawiając przedmiotowe rozporządzenie oparł się na nieaktualnej dokumentacji hydrogologicznej. Uniemożliwia to ocenę aktualnego stanu rzeczy, a tym samym uniemożliwia zgodne z prawem ustanowienie nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie ustanawianej strefy ochronnej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4498/21).

Wskazane uchybienie jest wynikiem kontroli spełnienia wymogu ustanowienia strefy ochronnej określonego w art. 133 ust. 3 P.w. Zgodnie z tym przepisem strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody.

Należy podkreślić, że dokumentacją hydrologiczną nie są jakiekolwiek dokumenty dotyczące lokalnych warunków geologicznych i wodnych, chociażby zostały sporządzone przez kompetentne, posiadające odpowiednią wiedzę osoby. Dokumentacja hydrogeologiczna stanowi konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentacji, określony w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 z późn. zm.). Zgodnie z art. 88 Prawa geologicznego i górniczego wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej (ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi m.in. dokumentacja hydrogeologiczna (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 90 w ust. 1 przewiduje, że dokumentację hydrogeologiczną sporządza się m.in. w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych (pkt 1); określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zakres dokumentacji hydrogeologicznej (w tym dotyczący ochrony ujęcia wód podziemnych) określa art. 90 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 tej ustawy dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3 (art. 93 ust. 4).

Z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Wymagania takie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033). W § 6 tego rozporządzenia zawarto szczegółowe wymagania dotyczące części opisowej i graficznej przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. W § 6 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, określa się ponadto proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), na podstawie co najmniej (6) oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych.

W przedmiotowej sprawie brak jest ww. oceny. Może to świadczyć o nieaktualności dokumentacji hydrologicznej, co uniemożliwia ocenę aktualnego stanu rzeczy, a tym samym uniemożliwia zgodne z prawem ustanowienie nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie ustanawianej strefy ochronnej (por. ww. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r.).

13. Odnosząc się natomiast do stanowisk stron należy wskazać, że zasadnie Wojewoda podnosi, że nie jest związany wnioskiem właściciela ujęcia wody co do treści i zakresu zakazów, ograniczeń i nakazów, które mają być wprowadzone na mocy rozporządzenia ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wód. W tym względzie należy powtórzyć stanowisko prezentowane w poprzednim wyroku tutejszego Sądu dotyczącego przedmiotowej strefy ochrony ujęcia wody z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1011/19, iż ustawodawca wprost wskazał, że to wojewoda ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego strefę ochronną obejmującą tereny ochrony bezpośredniej i tereny ochrony pośredniej (art. 135 ust. 1 pkt 2 P.w.) oraz, że to wojewoda określa obszar tych terenów, a przede wszystkim, że to wojewoda "może" jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 P.w. (art. 137 ust. 1 pkt 2 P.w). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera zaś wyłącznie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń (art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w.). Prezentując ten pogląd Sąd w poprzednim wyroku podkreślał brak "automatyzmu" w działaniu organu ustanawiającego przedmiotowy akt prawa miejscowego, w tym w szczególności w zakresie określenia zakazów wymienionych w art. 130 ust. 1 P.w. wyrażający się w potrzebie weryfikacji mających mieć zastosowanie środków ochrony ujęcia wody do określonych warunków lokalnych. Sąd wprost wskazał, że z ww. powołanych przepisów "nie wynika, aby wniosek wraz z dołączoną do niego dokumentacją miały dla organu ustanawiającego strefę ochronną charakter wiążący". Stanowisko to podtrzymuje Sąd w niniejszym składzie. Konsekwentnie rozwijając to stanowisko należy podkreślić, że to wprawdzie Wojewoda jest podmiotem, który ostatecznie określa zakres i treść nakazów, zakazów i ograniczeń, ale jego działanie musi być odpowiednio uzasadnione i oparte o znajdujące się w aktach informacje – zarówno w przypadku kiedy uznaje, że należy wprowadzić określone, proponowane nakazy, zakazy i ograniczenia zgodnie z wnioskiem właściciela ujęcia wód – a wbrew stanowisku właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej, jak też w przypadku kiedy uznaje, że wbrew propozycjom z wniosku właściciela ujęcia wody (a w zgodzie ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej), pewne nakazy, zakazy lub ograniczenia są zbędne lub są konieczne, ale w innym zakresie.

Wojewoda powinien zatem uzasadnić nie tylko dlaczego nie wprowadza wnioskowanego nakazu, zakazu czy ograniczenia, ale także dlaczego wprowadza, pomimo braku wskazania we wniosku, określony zakaz czy ograniczenie. Brak pełnego uzasadnienia jest naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji uniemożliwiając Sądowi kontrolę aktu Wojewody bądź w przypadku kiedy treści wprowadzonych zakazów sprzeciwiają się właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie ochrony (tak jak w przypadku rozstrzygniętym ww. wyrokiem tutejszego Sądu z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1011/19) bądź kiedy treść aktu Wojewody kwestionuje właściciel ujęcia wody – jak w niniejszej sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu rozporządzenia nie uzasadnił w szczególności dlaczego nie uwzględnił proponowanego przez Skarżącą zakazu mycia pojazdów z wyjątkiem profesjonalnych stacji mycia pojazdów. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że zakaz ten jest zbędny, jako że powinien być objęty regulacją zawartą w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ustanawianym zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie uzasadnienie jest błędne. Z jednej strony skutkowałoby stwierdzeniem, że przepis art. 130 ust. 1 pkt 10 P.w. dotyczący zarówno możliwości ograniczenia jak też zakazu mycia pojazdów mechanicznych jest zbędny. Z drugiej zaś strony Wojewoda nie zauważa, że art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach upoważnia do ustanowienia wymagań w zakresie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - a więc do wprowadzenia ewentualnych ograniczeń dotyczących mycia samochodów, a nie do wprowadzenia nie tylko ograniczeń, ale także zakazu mycia pojazdów mechanicznych (co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. II OSK 2462/15).

14. Zasadne jest stanowisko Wojewody, że wprowadzane nakazy, zakazy i ograniczenia nie muszą być dosłownym powtórzeniem treści punktów 1 – 26 artykułu 130 ust. 1 P.w. Jak wskazał tutejszy Sąd w ww. wyroku z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1011/19 w art. 130 ust. 1 P.w. ustawodawca określił, że na terenie ochrony pośredniej może być nie tylko zakazane, ale i "ograniczone" wykonywanie działań wyszczególnionych w tym przepisie. Ustawodawca w samej treści art. 130 ust. 1 P.w. przewiduje zatem dwie różne formy wykluczające określone działania na terenie strefy ochronnej: poprzez zakaz wykonywania "robót lub czynności" lub poprzez ograniczenie wykonywania "robót lub czynności". Co więcej ustawodawca nie wskazał konkretnej treści owych zakazów lub ograniczeń, ale wskazał, że owe zakazy lub ograniczenia mają "obejmować" działania czy aktywności wyszczególnione w punktach 1 – 26. Należy zauważyć, że chociażby pkt 2 dosłownie brzmi "rolnicze wykorzystanie ścieków", co łatwo powiązać z zakazem (np.: na terenie ochrony pośredniej zakazuje się rolniczego wykorzystania ścieków"), ale powiązanie z także dopuszczonym przez ustawodawcę ograniczeniem wymaga doprecyzowania. Trudno byłoby uznać za jasny i zrozumiały dla obywateli, a tym samym spełniający wynikający z art. 2 Konstytucji RP wymóg przyzwoitej legislacji (por. pkt 6.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2015 r., sygn. K 25/12, publ. OTK-A 2015, nr 6, poz. 82) przepis sprowadzający się do stwierdzenia "na terenie ochrony pośredniej ogranicza się rolnicze wykorzystanie ścieków". Tego typu przepis nie pozwalałby z jednej strony na odczytanie przez obywateli na czym polega owo ograniczenie, a z drugiej strony nie pozwalałby uprawnionym organom na skuteczne egzekwowanie ograniczenia, którego zasad i granic nie znają.

Wyliczenie z art. 130 ust. 1 P.w. ma więc charakter określenia granic, w jakich muszą mieścić się ograniczenia i zakazy – w przeciwieństwie do np. art. 24 ustawy z dnai 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który wprost przewiduje treść zakazów, a organowi stanowiącemu akt prawa miejscowego pozostawia tylko możliwość wyboru określonych zakazów, bez możliwości modyfikacji ich treści (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2017 r. sygn. II SA/Ol 692/17).

15. Konieczność stanowienia prawa z zachowaniem zasady przyzwoitej legislacji skutkuje zasadnością zarzutów skargi odnoszących się do § 4 pkt 6 i pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia. Nie spełnia wymogu przyzwoitej legislacji wprowadzanie zakazu niejasnego, który z jednej strony odwołuje się do ujętego w treści art. 130 ust 1 P.w. lokalizowania "zakładów przemysłowych" i "ferm" a z drugiej strony wprowadza wyjątek dotyczący rozbudowy "gospodarstw". Można się wprawdzie domyślić, że chodzi w tym przypadku o "gospodarstwa rolne", jednakże należy zauważyć, że gospodarstwo rolne może obejmować nieruchomości rolne w wielu lokalizacjach, powiązanych ze sobą jedynie funkcjonalnie. Nie wiadomo zatem chociażby tego, czy w przypadku jeżeli dane gospodarstwo rolne obejmuje nieruchomości w dwóch różnych miejscowościach, w tym w miejscowości poza obszarem ochrony ujęcia wód, i ferma hodowli zwierząt jest wybudowana w miejscowości poza obszarem ochrony – to czy budowa kolejnych budynków służących hodowli zwierząt, tym razem na nieruchomości w obrębie obszaru ochrony ujęcia wód – jest dozwoloną "rozbudową" istniejącej w tym gospodarstwie rolnym fermy czy zabronioną "lokalizacją" fermy. Podobnie odnośnie § 4 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia nie spełnia wymogów przyzwoitej legislacji wskazywanie, że wyjątkowo możliwe jest wykonywanie odwodnień budowlanych o odwracalnym charakterze "niezbędnych w celu realizacji założeń prawa miejscowego". Przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują czegoś takiego jak "założenia prawa miejscowego". Wprowadzenie tak sformułowanego przepisu nie pozwala zatem na ustalenie jasnych, prawnych kryteriów oceny, czy w danym przypadku wykonanie odwodnień budowlanych jest działaniem dopuszczalnym w świetle zaskarżonego przepisu § 4 pkt 11 czy też nie.

16. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia.

17. Prowadząc ponownie postępowanie legislacyjne z wniosku Skarżącej organ, stosownie do stanowiska Sądu winien:

- uzyskać uzgodnienie projektu rozporządzenia od Wód [...] i włączyć je do akt sprawy,

- uzupełnić dokumentację hydrogeologiczną,

- określić poszczególne nakazy, zakazy i ograniczenia z zachowaniem zasady przyzwoitej legislacji tj. w sposób jasny i zrozumiałego dla obywateli,

- uzasadnić wszystkie przypadki odmowy uwzględnienia w stanowionym rozporządzeniu proponowanych przez wnioskodawcę nakazów, zakazów i ograniczeń oraz uzasadnić wszystkie przypadki zakazów i ograniczeń, które zdaniem organu okazały się konieczne do wprowadzenia nawet pomimo braku stosownego wniosku, a wynikają ze zgromadzonej dokumentacji.

18. O kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych.