Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2832/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1359/18 w sprawie ze sprzeciwu M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 1359/18, oddalił sprzeciw M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), orzekł o wygaszeniu ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, czternastu zbiorników na ścieki na działce nr [...] w [...]". Wyjaśniono przy tym, że postępowanie w sprawie wygaszenia ww. decyzji zostało wszczęte w dniu 1 grudnia 2014 r., po zgłoszeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 24 listopada 2014 r., iż kontrola przeprowadzona na terenie inwestycji wskazywała na prawdopodobieństwo braku rozpoczęcia budowy realizowanej na podstawie ww. decyzji przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (3 lat od chwili, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna).

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał ww. decyzję w mocy, przychylając się do stanowiska zajętego przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1145/15) uchylił ww. decyzję Wojewody, zarzucając organowi nieprawidłowości proceduralne w prowadzonym postępowaniu, który to wyrok stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej M. B. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 948/16).

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji, podejmując kroki mające na celu m.in. ponowne przesłuchanie świadków, zgodne z wytycznymi podanymi przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku, powziął wiadomość, że wzywany do złożenia wyjaśnień autor projektu budowanego zmarł. Ponadto podniesiono, że kolejne z planowanych spotkań z udziałem kierownika budowy, zostało odwołane z uwagi na to, iż wiadomość o spotkaniu nie została doręczona wszystkim stronom postępowania z odpowiednim wyprzedzeniem. Dodatkowo zwrócono uwagę, że pismem z dnia 24 lipca 2018 r. profesjonalny pełnomocnik inwestora poinformował m.in., że R. B., będący wraz z inwestorem M. B. współwłaścicielem dz. nr [...] stanowiącej teren inwestycji, nie został zawiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie zapewniono mu możliwości brania udziału w tym postępowaniu. Dodano przy tym, że w piśmie tym podniesiono również, iż Starosta [...] wszczynając postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji nie podjął kroków w celu sporządzenia aktualnej listy adresowej osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu, skutkiem czego, korespondencja przeznaczona dla inwestora była kierowana pod nieaktualny od czterech lat adres.

Mając na uwadze powyższe, po przeprowadzeniu analizy całości przekazanego przez organ I instancji materiału dowodowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że postępowania nie przeprowadzono z zapewnieniem stronie możliwości czynnego udziału w nim, w związku z czym sprawa wymagała powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym zdaniem organu II instancji, naruszona została jedna z podstawowych zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 k.p.a., a dokładniej w art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego też odstąpiono od przeprowadzenia ponownej analizy merytorycznej zgromadzonego materiału dowodowego i uchylono zaskarżoną decyzję z przyczyn formalnych. Wyjaśniono także, że pozostałe, podnoszone przez profesjonalnego pełnomocnika odwołującego się w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. uwagi powinny stać się przedmiotem analizy organu I instancji w ponownym postępowaniu. M. B. wniósł sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że zebrany dotychczas materiał dowodowy, jak i podniesione zarzuty wprost wskazują na niedające się usunąć wady postępowania pierwszej instancji, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania o wygaszenie decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że przedmiotowy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji. Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności ponowienia czynności postępowania dowodowego z zapewnieniem stronie czynnego udziału w tym postępowaniu uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...], stosując się do wskazań WSA w Krakowie wynikających z wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1147/15), powziął wiadomość o śmierci świadka E. S. (autora projektu budowlanego), którego nie przesłuchano w poprzednio prowadzonym postępowaniu, a która to okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zaznaczono, że kolejne z planowanych spotkań z udziałem kierownika budowy H. K. zostało odwołane z uwagi na to, że wiadomość o spotkaniu nie została doręczona wszystkim stronom postępowania z odpowiednim wyprzedzeniem. Ponadto w wyniku przeprowadzonej analizy całości przekazanego przez Starostę [...] materiału dowodowego Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji naruszył wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, co w jego ocenie przesądzało o konieczności powtórnego rozpoznania sprawy przez Starostę [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się bowiem na pismo z dnia 24 lipca 2018 r. wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika inwestora, w którym wskazano m.in., że R. B., będący wraz z inwestorem M. B. współwłaścicielem dz. nr [...] stanowiącej teren inwestycji, nie został zawiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie zapewniono mu możliwości brania udziału w tym postępowaniu, a nadto, że Starosta [...] wszczynając postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji nie podjął kroków w celu sporządzenia aktualnej listy adresowej osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu, skutkiem czego, korespondencja przeznaczona dla inwestora była kierowana pod nieaktualny od czterech lat adres. Tym samym mając na uwadze przywołane powyżej okoliczności w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę należało uznać, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] lutego 2015 r. Ustalenie bowiem, że którejkolwiek ze stron nie została zapewniona możliwość wzięcia czynnego udziału w czynnościach postępowania prowadzonego przez organ I instancji ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia dochowania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego wymaga bowiem ponowienia czynności dokonanych przez organ I instancji, przy jednoczesnym zapewnieniu wszystkim stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i dochodzenia przysługujących im praw, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (co najmniej w znacznej części), którego zakres wykraczałby już poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a.

Skargą kasacyjną M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a w szczególności niezbadanie wszystkich wskazanych naruszeń procesowych, gdyż już wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie obarczone było wadą skutkującą nieważnością postępowania od początku a tj.:

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie gdyż nawet - akceptowane przez Sąd I instancji - uczernienie materiału dowodowego nie zniweluje braków związanych z nieprawidłowym wszczęciem przedmiotowego postępowania tj. z pominięciem stron, bo w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem o kompetencjach merytorycznych, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość orzeczenia co do istoty sprawy. Z uwagi na to, że kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, to z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie, które zostało wadliwie wszczęte, kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego nie może być przeprowadzona gdyż od początku sprawa jest obarczona błędem skutkującym nieważnością;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że pierwotna decyzja i w konsekwencji całe będące jej następstwem postępowanie (toczące się już kilka lat) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia wyroku (str.1) "postępowanie zostało wszczęte po zgłoszeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zachodzą przesłanki (...)" a działanie PINB było zainicjowane przeprowadzeniem czynności w terenie, z donosu, o których skarżący nie posiadał wiedzy, wobec czego przesłuchani podówczas świadkowie, tj. M. K., R. O. i T. H. bez udziału strony i bez wiedzy strony, składali oświadczenia co do których strona nie miała możliwości ustosunkowania się. W tym stanie rzeczy niezważenie tego argumentu przez organ I instancji jak i Sąd I instancji, jest spełnieniem przesłanki określanej w przepisach prawa jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niekompletny (np. nieprzesłuchanie Pana S., który zmarł w międzyczasie) niewystarczający i budzący wątpliwości, a nadto niekompletny i zebrany z naruszeniem podstawowych zasad prawa, które przy rzetelnym i kompletnym zebraniu materiału dowodowego, a w szczególności rzetelnym zbadaniu podstaw wszczęcia postępowania, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd I instancji zważył jedynie jeden z argumentów (naruszenia art. 10 k.p.a.), a z uwagi, iż zarzuty dotyczyły dalej idących w skutkach okoliczności, a mianowicie skutkujących nieważnością postępowania, Sąd nie dostrzegł, że materiał nie rokuje na zgodne z prawem rozstrzygniecie, a nadto nadzieja jaką żywił Sąd I instancji, iż przy ponownym rozpoznaniu może pojawi się potrzeba zgromadzenia nowych dowodów - organ I instancji nic nie zrobił i w tym zakresie. Brak jest wyjaśnienia przyczyn, dla których pominięty został argument, iż strona nie brała udziału w czynnościach skutkujących wszczęciem postępowania przez PINB, które to zaowocowało wszczęciem postępowania przez organ I instancji, co spowodowało, iż procedowanie przez Wojewodę jak i Sąd I instancji jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro podstawą wszczęcia czynności przez PINB (czyli zainicjowanie postanowienia obecnie będącego przedmiotem niniejszego postępowania są ustalenia dotyczące prac (lub ich braku), o których oświadczenia składają świadkowie, przy których przesłuchaniu nie brała udziału strona, nie zostało zagwarantowane prawo strony do brania udziału czynnego w postępowaniu na każdym jego etapie;

4) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w zakresie badania przesłanek formalnych nierozpoznania przez organ II instancji zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z błędnym pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych - błędne pouczenie co do sposobu wniesienia odwołania przez organ I instancji,

5) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji, iż nieprzeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego i pominięcie wnioskowanych dowodów a tj.:

a) nie zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], al. J. [...][...], [...][...] [...] do złożenia do akt niniejszej sprawy dokumentacji oznaczonej PINB [...], w której znajdują się dokumenty potwierdzające konieczność wyłączenia pracownika organu, donos podmiotu nie mającego statusu strony jak i oświadczenia świadków co do których poprzez niezastosowanie art. 10 k.p.a. odebrano inicjatywę dowodową ich powołania na przesłuchanie w niniejszej sprawie (wprost na dokumentacji PINB z tego postępowania powołano się w decyzji organu I instancji), i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. akt, oraz

b) nie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków:

- M. K. (adresu nie można podać, gdyż nie ma wglądu w akta z których wynika jego adres) - rzekomo będącej świadkiem spełnienia się przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, na tę okoliczność,

- R. O. (adresu nie można podać, gdyż nie ma wglądu w akta z których wynika jego adres) - rzekomo będącego świadkiem spełnienia się przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, na tę okoliczność,

- pracownika urzędu Gminy [...] p. T. H. (adres: [...][...], [...][...] [...]) - rzekomo będącego świadkiem spełnienia się przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, na tę okoliczność,

- kierownika budowy pana H. K. (adres w aktach) na okoliczność dokonanej przez organ interpretacji jego oświadczeń oraz wskazania rzeczywistego znaczenia jego oświadczeń, co zniweluje podważony na tym etapie profesjonalizm oraz rzetelność jego działania co miało miejsce poprzez manipulację słów świadka,

- B. B. (obecnie nazywa się Skała) na okoliczność przyczyn nieprzekazania korespondencji oraz jej roli w sprawie o wszczęcie postępowania przez Starostę [...]ego oraz braku możliwości działania przez PINB przez inwestora,

- współwłaścicieli działki na okoliczność prowadzonych przez inwestora prac, w tym Pana R.B., który m.in. wyrażał zgodę na budowę na terenie (pod pozwolenie na budowę) na okoliczność też jego interesu prawnego i faktycznego w budowie (przecież wyrażenie zgody nie odbywa się bez założenia biznesowego potencjalne korzyści, co mu odebrano narażając na znaczne szkody),

c) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony - inwestora na okoliczność prowadzonych przez inwestora prac rozpoczynających roboty budowlane ale i ustalenia kręgu stron postępowania przed organem I i II instancji,

d) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów zgłoszonych za pismem z dnia 5 czerwca 2015 r.

bez jakiegokolwiek uzasadnienia zarówno ze strony organu jak i Sądu I instancji, spowodowało, że wskazana powyżej postać rażącego naruszenia prawa materialnego w związku z rażącymi naruszeniami prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności tych stanowiących gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji uprzednio zaskarżonej, decyzji objętej sprzeciwem i każdej z czynności w tym postępowaniu, poczynając od jego wszczęcia, a którego to uchybienia nie dopatrzył się Sąd I instancji czym naruszył podstawową zasadę wynikającą z art. 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 7 lipca 2014 r., II GSK 828/13. LEX nr 1519212: "Przedmiotem »rażącego naruszenia prawa« będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.);

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie przez organ, a pominięcie przez Sąd I instancji, że inwestor nie spełnił przesłanek określonych w art. 41 Prawa budowlanego, a tj. że w 2008 r. nie wykonał prac przygotowawczych jak i z premedytacją pominięcie w uzasadnieniu decyzji przez organ oświadczenia kierownika budowy wskazującego na wykonane prace przygotowawcze,

2) art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie przez organ w decyzji, a pominięcie przez Sąd I instancji w rozważaniach - wykonanych w 2008 r. prac niwelacyjnych, co wiąże się z błędnym przyjęciem rozumienia definicji "niwelacji terenu" przez organ w sposób zdefiniowany dla prac budowlanych w prawie budowlanym w przypadku, kiedy pojęcie niwelacji nie jest częścią pojęcia prac budowlanych a taka błędna subsumcja stanu faktycznego doprowadziła do niezgodnego z prawem orzeczenia,

3) art. 45 Prawa budowlanego poprzez zlecenie przez Sąd a następnie przez organ prowadzenia dowodu ponad osnowę dokumentu urzędowego, a nadto już po przeprowadzeniu dowodu, wybiórcze cytowanie fragmentów zeznań świadka w sposób niekorzystny dla strony, co stanowi naruszenie zasad wykładni i orzecznictwa na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, iż wszelkie przesłanki winny być niepodważalne, wszelkie dowody niezbite a sprawa oczywista,

4) nierozpoznanie przez organ lI instancji i pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu błędnej wykładni i błędnej interpretacji art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie określenia terminu "z chwilą podjęcia",

5) nierozpoznanie przez organ II instancji i pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu błędnej wykładni i błędnej interpretacji przepisu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie określenia pojęcia "prac przygotowawczych",

6) nierozpoznanie przez organ II instancji i pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 80 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec błędnych ustaleń prawnych i faktycznych,

7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez nieuwzględnienie definicji legalnych zawartych w przepisach prawa oraz podstawowych w sprawie przepisów prawa, a tym samym pominięcie podstawowej funkcji przepisów będących przedmiotem postępowania, które to naruszenie, jak i powyżej wskazane, skutkuje uznaniem decyzji za wydaną z naruszeniem prawa, gdyż przy wykładni pojęcia wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy uwzględniać zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyrok SN2015.02.18 III UK104/14 LEX nr 1678087.

W związku z powyższym zarzutami wniesiono o orzeczenie - w przypadku uwzględnienia zarzutów skargi - w trybie, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., bądź w przypadku stwierdzenie braku podstaw do orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika, wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., którą uchylono w całości wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015r. wygaszającą ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla inwestycji pn. "Budowa sześciu budynków jednorodzinnych wolnostojących, ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i czternastu zbiorników na ścieki na działce nr [...] w [...]") i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., gdyż o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie został zawiadomiony przez organ I instancji współwłaściciel działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji - R. B.. Nadto, Starosta [...] nie podjął kroków w celu sporządzenia aktualnej listy adresowej osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu i korespondencję przeznaczoną dla inwestora kierował pod nieaktualny od 4 lat adres.

Powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczą o prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, zgodnie z którą w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej. Ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania, skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 10 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak bowiem stanowi art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może bowiem być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która stanowi – w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji ostatecznej - podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)

Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 729). W orzecznictwie wskazuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie natomiast decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować takiego uchybienia (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2721/16, publ. CBOSA).

Dokonując oceny prawidłowości wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2018 r. nie można ponadto tracić z pola widzenia, że badaną przez organ I instancji kwestią było ziszczenie się unormowanej w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, iż wygaszenie takiej decyzji wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania - powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, w których doszło do wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do tego organu i aby organ ten ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe umożliwiając udział w sprawie wszystkim stronom. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie ich uprawnień w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zgodne z zasadami K.p.a. ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie.

Z tych wszystkich względów na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 28 k.p.a.

Wskazać przy tym należy, iż w związku z oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu na zaskarżoną decyzję Wojewody [...], którą ten uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015r., sprawa wraca do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Niezrozumiałe są w tych okolicznościach sprawy zarzuty "niezastosowania przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niekompletny, niewystarczający i budzący wątpliwości, a nadto (...) zebrany z naruszeniem podstawowych zasad prawa" oraz zarzuty nieprzeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, iż to właśnie z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw. W takim działaniu Sądu pierwszej instancji nie można dopatrzeć się naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a których nie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., również związanych z wadliwością postępowania prowadzonego przed organem I instancji, wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dał wyraz temu, że postępowanie przed organem I instancji, a w konsekwencji również decyzja organu I instancji była dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Brak było w takiej sytuacji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z tym, że przedmiotowe postępowanie sądowe zawężone było do oceny zgodności decyzji kasacyjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego wyroku nie mogła obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.