Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1209/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 8-9, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 77 par. 4, art. 79 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2117/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 2117/20 oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Podczas kontroli pasa drogowego [...] w rejonie [...] przeprowadzonej przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie [...] listopada 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego oraz reklamy bez wymaganego zezwolenia. Kontrole przeprowadzone [...] i [...] listopada oraz [...] grudnia 2019 r. potwierdziły umieszczenie ww. urządzenia.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 954 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w rejonie [...] w dniach [...], [...], [...] listopada i [...] grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,31 m2, natomiast w dniach [...], [...] i [...] listopada – [...] grudnia 2019 r. przez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,17 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Kara stanowiła iloczyn powierzchni reklamy: – 2,31 m2 oraz powierzchni urządzenia reklamowego 0,17 m2, liczby dni zajęcia pasa drogowego dla reklamy – ([...], [...] i [...] listopada oraz [...] grudnia 2019 r.) – 4 dni i wyniosła: 2,64 m2 x 25,00 zł x 4 dni = 264,00 zł liczby dni zajęcia pasa drogowego dla urządzenia reklamowego – ([...], [...] listopada oraz [...] listopada – [...] grudnia 2019 r.) – 23 dni i wyniosła: 1 m2 x 30,00 zł x 23 dni = 690,00 zł, razem: 954 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.; dalej "uchwała").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej ustalenia kary pieniężnej w wysokości 954 zł, obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dnia zajęcia pasa drogowego tj. pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób że ustala karę pieniężną w wysokości 921,00 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dnia zajęcia pasa drogowego, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym, co wynikało z materiału dowodowego.

SKO dokonało korekty wysokości nałożonej kary, ponieważ organ pierwszej instancji błędnie ją wyliczył, przyjąwszy jako powierzchnię reklamy 2,64m2 zamiast 2,31 m2. Prawidłowa powierzchnia reklamy wynikała z protokołu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie protokół kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W aktach sprawy znajdował się, sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic pomiaru nośników reklamowych w skali 1:250, w którym zaznaczono zarówno przebieg pasa drogowego, jak też usytuowania spornej reklamy/urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego (w aktach administracyjnych). Położenie reklamy/urządzenia reklamowego zostało odwzorowane ma mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesiony na mapę nośnik jednoznacznie wysunięty jest nad pas drogowy i dlatego Sąd uznał, że jego lokalizacja była bezpodstawnie kwestionowana przez skarżącą.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."). Opracowanie geodezyjne znajdujące się w katach sprawy, a niepodważone przez skarżącą, korespondowało z dokumentacją zdjęciową oraz z wynikami oględzin pasa. Okoliczności te uzasadniały prawidłowość ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną reklam.

Sąd uznał, że w sprzeczności z doświadczeniem życiowym pozostaje zarzut nieudowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli. Udokumentowanie, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało – uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki – na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie nośnik reklamowy był demontowany.

W ocenie WSA, niezasadne były zarzuty naruszenia art. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych, o oględzinach nośnika reklamowego i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym, w szczególności braku udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych.

Następnie Sąd wskazał, że organ uwzględnił fakt, że reklama wyświetlana była jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego. W przypadku braku dowodów na to, że reklama była na nośniku wyświetlana, organ wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18 załącznika nr 3 do uchwały. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że sam nośnik reklamowy umocowany na stałe na elewacji budynku, pozbawiony wizualizacji w postaci reklamy, nie mógł być zakwalifikowany jako "inny obiekt budowlany nie wymieniony w poz. 1-18". Nośnik pozbawiony treści reklamowej mieścił się w pojęciu elementów konstrukcyjnych, bez których prezentowanie treści reklamowych byłoby niemożliwe pod względem technicznym. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej o konieczności odwołania się do definicji obiektu budowlanego, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "p.b."). Podstawa prawna do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przez taki nośnik reklamowy czy też urządzenie reklamowe, przymocowany do elewacji budynku, wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych.

Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego [...] w rej. [...] w [...], podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj. brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wyrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza, co do którego toczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności uznanie za wiarygodny szkic dotyczący pomiaru nośników reklamowych skarżącej, dokonany przez geodetę uprawnionego, podczas gdy:

a) szkic nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą WSA, w sprawach skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (o ponad stu wyrokach WSA w Warszawie szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) budzi tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, a dodatkowo

b) autor szkicu nie wyjaśnia, w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a prowadzi do pozbawienia szkicu waloru wiarygodności. W analogicznej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 37/20 przed WSA, VI Wydziałem w Warszawie) Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich wydał opinię )opinia w załączeniu do niniejszej skargi) potwierdzającą, że takie szkice, notatki i adnotacje nie wskazują jednoznacznie na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego;

2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w ewj. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w związku z art. 3 pkt 1 i 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu p.b., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane";

4) art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową, w sytuacji gdy ramka nośników nie wyświetla reklam, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2020 r. (załączonej do skargi) na okoliczność (w celu wykazania faktu), że w sprawie w analogicznym stanie faktycznym szkic pomiaru geodety uprawnionego nie stanowił wiarygodnego źródła stwierdzenia zajęcia pasa drogowego.

W piśmie z [...] października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz uznania, że nośnik reklamowy stanowił obiekt budowlany w rozumieniu przepisów p.b.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów – w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji – w zakresie objętym omawianym zarzutem. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego [...] w rej. [...] wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, szkic pomiaru nośnika reklamowego, sporządzony przez uprawnionego geodetę, a także dokumentacja fotograficzna. Na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony został na elewacji budynku w przestrzeni pasa drogowego.

Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej (nr KRS [...]), umieściła sporne reklamy na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77) NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została na ścianie budynku w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklam ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również ich powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklam bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Kwestią zasadniczą z punktu widzenia oceny zarzutu oznaczonego pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy organy w sprawach w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia podczas kwalifikowania "obiektu" zlokalizowanego w pasie drogowym stosują przepisy art. 3 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy chodzi o przesądzenie, czy aby wymierzyć karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym "obiektu" – nośnika reklamowego - musi on spełniać przesłanki obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Pojęcia "obiekt budowlany" czy też "urządzenia infrastruktury technicznej" nie zostały zdefiniowane w u.d.p. Tym niemiej wobec tego, że u.d.p. zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu drogowego sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy Prawo Budowlane nie jest uzasadnione. Dodatkowo wskazać należy na to, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. wprowadził definicję ustawową pojęcia "reklama", zgodnie z którą jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, o której decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wymierzenia kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Należy też podkreślić, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Z powyższego wynika, że ustawodawca w ustawie Prawo budowlane konstruując definicję legalną "obiektu budowlanego" posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika reklamowego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ww. ustawy wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to – w świetle powyższych rozważań odnośnie do pojęcia reklamy - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Nie można również tracić z pola widzenia tego, że ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria, a za jedno z kryteriów różnicujących ustawodawca wprost uznał rodzaj umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w świetle takiej regulacji prawnej w sprawach w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego kompetencje co do ustalania jakie to "obiekty" będą zaliczone do obiektów budowlanych i jakie będą stawki kar pieniężnych za umieszczenie ich w pasie drogowym bez zezwolenia zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego. Podobne uwagi należy podnieść w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej. Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej pojęcie "obiekty budowlane" użyte w art. 40 ust. u.t.d. nie są tożsame z tymi, którymi operuje ustawodawca w ustawie – Prawo budowlane. Wynika to z również z tego, że w u.d.p. została podana własna definicja "reklamy", o czym była mowa już wyżej. Zatem kwesta związana z wymierzeniem kary pieniężnej należnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz jej wysokości, wobec złożoności stanów faktycznych jest zagadnieniem wymagającym szczegółowych ustaleń faktycznych, których celem jest prawidłowe zakwalifikowanie lokalizowanych w nim "obiektów", biorąc pod uwagę treść uchwały gminy wydanej na podstawie art. 40 ust. 9 u.d.p.

Przenosząc te ogólne zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika).

Stąd też zarzut kasacyjny sprowadzający się do uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.