Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 948/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających w sprawie ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku P. Spółka jawna z siedzibą w P. o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi ww. Spółki (dalej jako skarżący lub wnioskodawca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz pozostałych, wskazanych w tym wniosku decyzji.

Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] oraz odmowy stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ z dnia [...] lutego 2013 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przekazanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia, czyli za czyn opisany w art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Sąd I instancji mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania decyzji określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz dopuszczalność wstrzymania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy uznał, że dopuszczalne jest zgłoszenie w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji MWIOŚ z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej w administracyjnym toku instancji w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., wniosek o wstrzymanie może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji, bowiem wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie.

Sąd zwrócił uwagę na podniesioną we wniosku o wstrzymanie argumentację wskazującą na możliwość wystąpienia braku środków pieniężnych na bieżące funkcjonowanie Spółki w związku z wykonaniem decyzji. Zagrożenie dla funkcjonowania Spółka wiąże z jej trudną sytuacją materialną z uwagi na wydanie wobec niej przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w której orzeczono o zwrocie dofinansowania w wysokości 2.911.113,12 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że Spółka nie wykazała we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.

Sąd uznał, że skarżący powinien wykazać, iż w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Podniesione we wniosku okoliczności powinny pozwolić ustalić, że udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowym wniosku o wstrzymanie ograniczono się tylko do gołosłownego twierdzenia, że Spółka znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, co nie zostało poparte żadnymi dokumentami źródłowymi. Tak sformułowany wniosek nie uzasadnia wstrzymania wykonania wskazanych decyzji. Spółka nie udokumentowała swojej aktualnej sytuacji finansowej, zatem nie wykazała zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania.

Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę okoliczności pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz zgodnie z wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić.

W ocenie Sądu I instancji Spółka na poparcie argumentów swojego wniosku nie przedstawiła dokumentów źródłowych obrazujących jej aktualną sytuację finansową. Ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej na skutek zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Spółka powinna wykazać, że w jej aktualnej sytuacji finansowej uiszczenie kary pieniężnej wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. W szczególności powinna była złożyć stosowne dokumenty źródłowe w postaci np. bilansu, zestawienia zysków i strat, wydruków rachunków bankowych spółki, zestawienia miesięcznych wydatków oraz dokumentów określających zobowiązania spółki pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Przedstawione uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje jej sytuacji finansowej. W sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie bowiem twierdzenia strony o jej trudnej sytuacji finansowej nie zostały poparte dokumentami źródłowymi. Nie jest zatem możliwa ocena w jaki sposób uiszczenie kary pieniężnej mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżącej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Domaga się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania wskazanych we wniosku decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd błędnie uznał, iż Spółka nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na zarzut braku udokumentowania sytuacji finansowej Spółka wskazuje, że do wniosku o wstrzymanie została załączona kopia decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania w wysokości 2.911.113,12 zł, wykazując tym samym przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem Spółki, zasady doświadczenia życiowego nakazują ocenić taką decyzję - ze względu na wysokość kwoty będącej przedmiotem zwrotu - jako istotną dla każdego przedsiębiorcy, bez względu na zakres i skalę prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka nie widzi konieczności przedstawiania wielu danych wrażliwych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli już jeden dowód pozwala przyjąć zasadność argumentacji prezentowanej przez skarżącego. Przedstawienie wyciągów z rachunków bankowych czy zestawienie miesięcznych wydatków zawiera dane kluczowe dla funkcjonowania firmy i ich udostępnienie - nawet jeśli chodzi o postępowanie sądowe, w sprawie o wpadkowym charakterze nie znajduje uzasadnienia, bowiem może rodzić niebezpieczeństwo ujawnienia tego typu danych nieuprawnionym osobom trzecim. Podobnie należy ocenić bilans czy rachunek zysków i strat. Przedstawiają one informacje finansowe na jeden, konkretny dzień kończący rok obrotowy, a zatem w żaden sposób nie wykazują sytuacji finansowej skarżącego w ciągu roku kalendarzowego, a ponadto są to zaledwie dane historyczne, zaś sytuacja w przedsiębiorstwie ulega dynamicznym zmianom. Dokumenty finansowe mogłyby mieć charakter pomocniczy, aczkolwiek zdaniem Spółki już samo wykazanie konieczności zwrotu tak znacznej kwoty pieniędzy jak wskazana rodzi przekonanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę oraz trudne do odwrócenia skutki.

Skarżąca Spółka dowodzi, że w jej obecnej sytuacji finansowej każda kwota, nawet kilkaset złotych, stanowi ogromny ciężar finansowy. Nadto Spółka oświadcza, że de facto zaprzestała prowadzenia działalności operacyjnej, koncentrując się jedynie na zakończeniu nielicznych relacji handlowych. Spółka uważa, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem sprawy będzie miało istotny, negatywny wpływ na jej płynność finansową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz pozostałych wskazanych we wniosku decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonej decyzji jest prawdopodobieństwo wystąpienia w razie jej wykonania okoliczności, które zagrożą powstaniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem decyzji.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione.

Zasadniczo więc ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej. Samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia nie jest wystarczające. We wniosku należy wskazać na okoliczności, które są prawdopodobne i które w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji mogą doprowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tych okoliczności Sąd ma dojść do przekonania, że zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. są prawdopodobne i ochrona skarżącego przed nimi wymaga wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymującej w mocy jego własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] oraz odmowy stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ z dnia [...] lutego 2013 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przekazanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia, czyli za czyn opisany w art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalne w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych właśnie decyzji z trybu zwykłego. Zakończone ostateczną decyzją postępowanie nadzwyczajne jest w istocie dalszym prowadzeniem tej samej pod względem materialnoprawnym sprawy oczywiście ocenianej pod kątem określonych w przepisach prawa przesłanek trybu nadzwyczajnego.

Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji, w tym w szczególności decyzji MWIOŚ z dnia [...] lutego 2013 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przekazanie odpadów podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia, uznał, iż formułując przedmiotowy wniosek skarżąca nie wykazała okoliczności, których zaistnienie w razie wykonania decyzji może doprowadzić do powstania dla skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, czyli określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek wstrzymania. Doprowadziło to w konsekwencji do oddalenia wniosku. Brak owego wykazania sprowadzał się do nieprzedstawienia przez Spółkę dokumentów źródłowych, w oparciu o które Sąd doszedłby do uzasadnionego przekonania, że uiszczenie kwoty 10.000 zł doprowadzi do zaprzestania prowadzenia działalności lub negatywnie wpłynie na płynność finansową Spółki.

Skarżąca w zażaleniu odpierając ten zarzut wskazuje, że przedstawianie dokumentów opisujących aktualną sytuację finansową Spółki nie jest konieczne albowiem do wniosku o wstrzymanie dołączono załącznik w postaci kopii decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., z której wynika obowiązek zwrotu dofinansowania w wysokości 2.911.113,12 zł przez skarżącą Spółkę. Dokument ten, według Skarżącej świadczyć ma o jej aktualnej trudnej sytuacji finansowej, co w obliczu konieczności uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł uzasadnia przyjęcie, że przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. zaistniały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena braku wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. WSA wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku i obrazujących aktualną i rzeczywistą kondycję finansową skarżącej spółki, przez co nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istotnie, brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Załączony do wniosku o wstrzymanie dokument w postaci decyzji nakazującej zwrot dofinansowania w kwocie 2 911 113,132 zł nie stanowi, w ocenie NSA, o spełnieniu przez Spółkę ustawowych przesłanek we wskazanym zakresie. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że w związku z niewykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

Na podstawie wspomnianej decyzji nakazującej zwrot prawie 3 mln dofinansowania nie można jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości formułować tez o aktualnej sytuacji finansowej skarżącej. Na podstawie tego dokumentu można jedynie stwierdzić, że Spółka ma określone wysokie zobowiązania finansowe, zwróciła w dniu 31 grudnia 2014 r. 1 285 519,00 zł. Bez wiedzy o posiadanym przez Spółkę majątku, zasobach pieniężnych na rachunkach bankowych, obrotach z prowadzonej działalności, innych zobowiązaniach nie sposób stwierdzić jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa Spółki. Nie wiadomo czy obowiązek określony w decyzji o zwrocie dofinansowania został już wykonany, czy decyzja ta w między czasie nie została zakwestionowana i czy jest ostateczna a nawet prawomocna. Samo zatem istnienie decyzji o zwrocie dofinansowania bez wykazania, że została ona wykonana nie może wskazywać na trudną sytuację skarżącej Spółki. Ponadto sytuacja finansowa to nie tylko zobowiązania (zakładając, że są już wymagalne) ale także majątek jakim dysponuje Spółka.

Należy zauważyć, że Spółka formułuje jedynie ogólne i gołosłowne tezy o swojej trudnej sytuacji finansowej z uwagi na zwrot dofinansowania. Tymczasem nie wiadomo czy dofinansowanie już zwróciła czy jest to jeszcze obowiązek przyszły z uwagi na korzystanie ze środków odwoławczych. Nie wiadomo czy decyzja ta określa już na sytuację finansową Spółki. Spółka wskazuje bez przedstawienia stosownej dokumentacji na możliwość utraty płynności finansowej w wyniku zapłaty kilkuset złotych a tym bardziej kary pieniężnej 10.000 zł. Twierdzi, że zaprzestała prowadzenia działalności operacyjnej i ogranicza się do zakończenia nielicznych relacji handlowych. Wskazuje na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w obawie o jej udostępnienie osobom trzecim (co do zasady w postępowaniu sądowym podlega ona ochronie prawnej). Są to jednak twierdzenia bez pokrycia.

Sąd nie może przyjąć, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności o charakterze znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków skoro nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym aby takie przekonanie wyrazić. Skoro Spółka, jak wynika z zażalenia, nie chce przedłożyć dokumentów finansowych wskazanych przez Sąd I instancji (nie widzi takiej potrzeby), na podstawie których możliwe byłoby dokonanie oceny wiarygodności twierdzeń Spółki co do jej rzeczywistej sytuacji finansowej (bazuje jedynie na decyzji o zwrocie dofinansowania), to prawidłowo postąpił Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania decyzji wskazanych we wniosku. Oczywiście okoliczności te należy uprawdopodobnić a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie to wywołanie przekonania, że dana okoliczność może wystąpić bowiem wskazują na to jakieś inne dane. Samo wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w znacznej wysokości, jak w niniejszej sprawie, nie dowodzi jeszcze złej sytuacji finansowej zobowiązanej Spółki. Dopiero odniesienie konieczności zwrotu dofinansowania (zakładając, że jest to obowiązek już wymagalny) do danych wynikających z dokumentów finansowych Spółki pozwala wnioskować o trudnej sytuacji finansowej zagrażającej jej funkcjonowaniu. Bez tych danych twierdzenia takie są nieuprawnione i bezpodstawne. Zatem twierdzenia te nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że w sytuacji Spółki zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków poprzez zapłatę 10.000 zł.

Nie jest wystarczające dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. jedynie lakoniczne stwierdzenie, że uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł niewątpliwie spowoduje znaczną szkodę majątkową dla Skarżącej, bez odniesienia do konkretnych danych na temat jej rzeczywistej sytuacji majątkowej Brak precyzyjnego wskazania przez skarżącą przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. skutecznie uniemożliwił Sądowi I instancji ocenę zasadności wniosku złożonego na tej podstawie prawnej.

Wyjaśnić należy, że nic nie stoi na przeszkodzie by skarżąca Spółka wystąpiła ponownie z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji właściwie go uzasadniając. Na możliwość taką wskazuje art. 61 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.