Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1628/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1628/14 w ten sposób, że: w ósmym wierszu od dołu po słowach "zasiłku celowego" dodaje "i specjalnego zasiłku celowego"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1628/14, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego (pkt 1) oraz tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznał pełnomocnikowi ze środków budżetowych WSA w Warszawie kwotę 295,20 zł (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w wysokości 450 zł na zakup leków i szczepionki. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 11, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - dalej jako "u.p.s.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. jest emerytem prowadzącym samodzielne gospodarstwo domowe. W sierpniu 2013 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie prośby o pomoc finansową, dochód wnioskodawcy wynosił 1216,48 zł. Na kwotę tę składała się emerytura (1163,49 zł) oraz zasiłek pielęgnacyjny (153 zł), od których odliczeniu podlega kwota 100 zł, którą tytułem zasądzonych alimentów – zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy – miał on płacić na rzecz swojego syna. Powyższe oznacza, że dochód uzyskany przez J. S. przekroczył kryterium dochodowe wynoszące kwotę 542 zł. Ustalono ponadto, że J. S. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Zamieszkuje on razem z córką J. S., która z tytułu opieki nad wnioskodawcą od 1 lipca 2013 r. otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 620 zł. J. S. partycypuje w opłatach za zajmowane z ojcem mieszkanie. J. S. w 3- pokojowym mieszkaniu spółdzielczym zamieszkuje bez tytułu prawnego, bowiem z powodu zadłużenia czynszowego została orzeczona jego eksmisja z tego lokalu. Obecnie strona oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Wnioskodawca jest właścicielem zabudowanej nieruchomości w M., której wartość ustalono na kwotę 141.518,00 zł. Z nieruchomości tej prowadzona jest egzekucja komornicza oraz rozpoczęto licytację. Egzekucją komorniczą, prowadzoną na wniosek SM "[...]", zajęta jest również część (w wysokości 346,01 zł) emerytury otrzymywanej przez J. S. Przekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego wystarcza do odmowy przyznania wnioskowanej przez niego pomocy na podstawie art. 39 u.p.s. Jednak wniosek strony rozpatrzono również na podstawie art.41 ust.1 u.p.s. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego na tej podstawie może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionym przypadku". W ocenie organu i ta przesłanka w niniejszej sprawie nie została spełniona. Sytuacja wnioskodawcy od kilkunastu miesięcy pozostaje niezmienna. J. S. posiada stały miesięczny dochód, który pozwala mu na planowanie wydatków i gospodarowanie budżetem w taki sposób, aby w pierwszej kolejności zabezpieczać podstawowe potrzeby, jakim jest m.in. wykupienie leków. Wnioskodawca jest zatem w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe poprzez wykorzystanie własnych środków i uprawnień. J. S. nie wykorzystał własnych zasobów i możliwości, jakie uzyskał, stając się właścicielem nieruchomości w M. Od dawna mógł korzystać z własnego majątku, bez domagania się wieloletniego wsparcia od ośrodka pomocy społecznej. Strona traktuje pomoc społeczną jako dodatkowe źródło utrzymania. Tymczasem ośrodek pomocy społecznej musi racjonalnie dzielić posiadane środki finansowe, tak aby mogła z nich korzystać jak największa liczba osób ubiegających się o stosowne wsparcie. W pierwszej kolejności pomoc powinna być udzielana osobom i rodzinom, które w ogóle nie posiadają własnego dochodu albo których dochody są niższe od ustawowego kryterium dochodowego. Na wypłatę zasiłków w 2013 r. miejscowy ośrodek pomocy społecznej uzyskał kwotę stanowiącą zaledwie 30 % ubiegłorocznego planu. Posiadane środki nie są wystarczające dla zapewnienia zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych dla wszystkich osób oczekujących takiego wsparcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że łączny dochód J. S. przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Tym samym organ nie mógł przyznać wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w szczególnych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania jedynie specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Taki zasiłek może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. Prezydent [...] trafnie przyjął, że w przypadku J. S. taka sytuacja nie występuje. Wobec tego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji.

J. S. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze opisał swoją trudną sytuację życiową, finansową i zdrowotną. Ponadto zarzucił, że organy nie uwzględniły, że jest on osobą bardzo schorowaną, niepełnosprawną, korzysta ze stałej opieki oraz ponosi wysokie wydatki związane z swym utrzymaniem i leczeniem. Organy błędnie zatem przyjęły, że w jego sytuacji nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. S. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej, między innymi zasiłków przewidzianych w art. 39 u.p.s. i w art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Nawet spełnienie ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej pomocy, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać stronie wnioskowane świadczenie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (542 zł.). Źródłem utrzymania skarżącego jest emerytura w wysokości 1163,48 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Po odliczeniu od tego dochodu płaconych na rzecz syna alimentów w wysokości 100 zł, łączny miesięczny dochód skarżącego wynosi 1216,48 zł. W tej sytuacji organy prawidłowo rozważyły możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu przyznanie wskazanego świadczenia dopuszczalne jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wykładnia sformułowania "szczególnie uzasadnione przypadki" oraz ratio legis przedmiotowego zasiłku wskazują, że takie świadczenie ma charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, ale jego sytuacja życiowa, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zachodzą życiowe zdarzenia nienależące do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.

Analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i problemy mieszkaniowe wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, czego sąd oraz organy rozstrzygające sprawę nie kwestionują. Jednakże tych okoliczności nie można traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Nie jest to możliwe tym bardziej w sytuacji, gdy wiele osób nie posiada jakichkolwiek dochodów. Ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, jest bardzo utrudnione. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków czy szczepionki przez osobę posiadającą własne dochody i korzystającą ze stałego wsparcia organów pomocy społecznej, nie może być traktowana jako sytuacja wywołana okolicznościami przewidzianymi w art. 41 pkt 1 u.p.s., zwłaszcza że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w M., którego wartość określono na kwotę 141.518,00 zł. Ponadto córka skarżącego, chociaż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Już tylko te względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że odmawiając J. S. pomocy finansowej, organ wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącego, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zgłaszających się w tym samym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z informacji podanych w decyzji organu I instancji wynika, że budżet ośrodka pomocy społecznej na wypłatę w II półroczu 2013 r. zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych wynosił 72.100,00 zł, co dawało średnio 12.016,00 zł. miesięcznie. Taka kwota nie była wystarczająca na zapewnienie pomocy wszystkim, nawet najbardziej potrzebującym osobom, zwłaszcza, że w I półroczu 2013 r. z pomocy OPS korzystało miesięcznie ponad 500 osób. W takiej sytuacji, nie każdy potrzebujący mógł uzyskać spełnienie wszystkich swoich oczekiwań.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy, że organy pomocy społecznej wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy. Nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego, podały bowiem wyczerpujące motywy swych rozstrzygnięć oraz dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od których w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., skargę kasacyjną złożył J. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi J. S. zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 pkt 1 u.p.s. prowadzącą do przyjęcia, że sytuacja, w jakiej znajduje się J. S. nie mieści się w kryteriach szczególnie uzasadnionego przypadku dającego prawo do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie nie uwzględniając skargi, dopuścił się naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zauważył, że sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, natomiast błędnie przyjął, że sytuacja życiowa skarżącego nie podpada pod dyspozycję art. 41 pkt 1 u.p.s. Obecne położenie życiowe J. S. jest wynikiem splotu wyjątkowo niesprzyjających okoliczności, to jest przewlekłych chorób, licytacji komorniczej, eksmisji. Nie jest to zatem sytuacja typowa, w jakiej znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej, lecz sytuacja nadzwyczajna, w której obok ubóstwa skarżący musi zmagać się z ciężką chorobą, a dodatkowo jego majątek jest licytowany z powodu zaległości z tytułu opłat należnych za mieszkanie. Stały dochód skarżącego w postaci emerytury nie wystarcza na zaspokojenie elementarnych potrzeb, w tym na zakup lekarstwa i szczepionki niezbędnej do poddania się operacji. Skarżący nie może spieniężyć swojego majątku w M., albowiem nieruchomość ta podlega licytacji komorniczej. J. S. nie jest w stanie własnymi siłami przezwyciężyć tej wyjątkowo trudnej sytuacji. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium dopuściło się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji argumentował, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego odbywa się w sferze swobodnego uznania, co ma oznaczać, że nawet jeśli wnioskodawca spełniałby przesłanki przyznania takiej pomocy, to organ według własnego widzimisię może ją przyznać, ale nie musi. Argumentacja taka świadczy o opacznym rozumieniu uznania administracyjnego oraz pełnej dowolności organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie uznanie na gruncie art. 39 oraz art. 41 u.p.s. obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej może więc wydać decyzję odmowną, gdy wnioskodawca lub zgłoszona przez niego potrzeba nie kwalifikują się do objęcia zasiłkiem celowym albo mimo spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych, pomoc nie może zostać przyznana ze względu np. na ograniczone środki i konieczność objęcia pomocą innych osób potrzebujących. Skarżący kasacyjnie spełnia ustawowe kryteria przyznania specjalnego zasiłku celowego, albowiem jego sytuacja jest nadzwyczajna, zaś pomoc społeczna dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na udzielenie mu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności zauważyć również należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 u.p.s., wytknął Sądowi I instancji tylko błędną wykładnię powołanego przepisu, mimo że w istocie zgłaszał przede wszystkim zastrzeżenia co do niewłaściwego sposobu zastosowania tej normy prawnej w okolicznościach niniejszej sprawy. Może to wskazywać, że nie w pełni zdaje on sobie sprawę z tego, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to dwie odrębne postaci złamania prawa materialnego, a zatem zarzut błędnej wykładni nie obejmuje niewłaściwego zastosowania normy prawnej i na odwrót. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadza się do błędnego podciągnięcia konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Tym samym jeżeli strona zamierza wytknąć złamanie prawa w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., powinna to uczynić wprost, precyzując na czym dokładnie, jej zdaniem, miała polegać błędna wykładnia, a w czym dopatruje się ona niewłaściwego zastosowania kwestionowanego przepisu prawa materialnego. Takiej przejrzystej argumentacji uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera.

Niezależnie od wskazanych mankamentów konstrukcyjnych zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s jest także niezasadny merytorycznie. Zgodnie z tym przepisem osobom lub rodzinom, których dochody przekraczają kryteria dochodowe, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Wskazane świadczenie niewątpliwie ma charakter wyjątkowy, gdyż może być przyznane mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Decydując się na wprowadzenie takiego odstępstwa, i to w sytuacji powszechnie znanych, znacznie ograniczonych funduszy, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej oraz mimo stale rosnącej liczby beneficjentów i osób oczekujących wsparcia ze środków publicznych, ustawodawca dopuścił możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Organy pomocy społecznej są więc zobowiązane do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o przedmiotową pomoc pod kątem wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konfrontowania okoliczności konkretnej sprawy z ogólną sytuacją pozostałych potrzebujących, a także z celami i zadaniami pomocy społecznej określonymi w art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.

Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot ten jest tzw. pojęciem niedookreślonym, o charakterze cennym. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie omawianego świadczenia wymaga absolutnie wyjątkowych, okazjonalnych okoliczności. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji w taki właśnie sposób rozumiał instytucję specjalnego zasiłku celowego. Wykładnia art. 41 pkt 1 u.p.s., przedstawiona przez WSA w Warszawie, a wcześniej organy obu instancji, jest zatem prawidłowa i w pełni akceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie ponadto zwrócił uwagę, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przesądza o tym użyty w art. 41 u.p.s. zwrot "może być przyznany". Oznacza to, że nawet w razie zakwalifikowania sytuacji wnioskodawcy jako szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do przyznania przedmiotowego świadczenia. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Tym samym wnioskodawca nie zawsze musi otrzymać świadczenie, o które się ubiega, a ponadto nie w każdej sytuacji pomoc taką należy mu przyznać w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie akcentuje się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które organ ten uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie określonej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania wnioskodawcy gdyż rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony konieczność zbadania sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienia także możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zamieszkuje on jednak z dorosłą córką, która z tytułu opieki nad ojcem otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Według oświadczenia samego skarżącego jego córka nie tylko świadczy na jego rzecz usługi opiekuńcze ale także partycypuje w opłatach za wspólnie zajmowane mieszkanie. Ponadto J. S. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Z powodu zadłużenia czynszowego zasądzona została eksmisja i strona oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Skarżący jest właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w M. Z nieruchomości tej prowadzona jest egzekucja komornicza oraz rozpoczęta została licytacja. Na poczet zaległości czynszowych została także zajęta część otrzymywanej przez skarżącego emerytury. Rzeczywisty dochód skarżącego jest zatem niższy od łącznej kwoty otrzymywanej emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego, pomniejszonej o kwotę płaconych na rzecz najmłodszego syna alimentów, ale i tak środki, którymi strona dysponuje przekraczają określone ustawowo kryterium dochodowe ustalone dla osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

WSA w Warszawie trafnie podzielił stanowisko organów administracji i zasadnie przyjął, że sytuacja życiowa J. S. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana, a znana organom, sytuacja zdrowotna (niepełnosprawność, liczne choroby) i materialna, w tym okoliczność eksmisji z zajmowanego lokalu czy toczącego się postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu stałego dochodu skarżącego, nie jest sytuacją wyjątkową. Powyższe okoliczności nie wystąpiły nagle, lecz utrzymują się nieprzerwanie od kilku lat. Zostały one przy tym częściowo spowodowane przez samego skarżącego, który nie opłacając przez wiele lat należności za zajmowane mieszkanie, doprowadził do eksmisji z tego lokalu oraz zajęć komorniczych, a ponadto w stosowanym czasie nie wykorzystał możliwości, które uzyskał, stając się właścicielem zabudowanej nieruchomości w M., w rezultacie zamiast korzystać od dawna z własnego majątku, oczekiwał stosownego wsparcia tylko z pomocy społecznej. Również konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak zakup leków i szczepionki, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd I instancji nie negował faktu, że sytuacja skarżącego jest trudna, jednak słusznie wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiło jakieś nagłe zdarzenie, które należałoby ocenić jako szczególnie uzasadniony przypadek. Dodać przy tym należy, że skarżący otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest świadczeniem przyznawanym ze względu na stan zdrowia, a zatem jego istotą jest zaspokojenie związanych z tym zwiększonych potrzeb, w których zakresie niewątpliwie mieszczą się wydatki na zakup niezbędnych lekarstw. J. S. posiada własny, stały dochód, otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, korzysta z pomocy finansowej zamieszkującej z nim córki, a ponadto od dawna korzysta z różnych form pomocy udzielanej mu przez właściwy ośrodek pomocy społecznej, a tym samym nie jest pozbawiony opieki i wsparcia ze strony Państwa. W tej sytuacji WSA w Warszawie nie miał podstaw do zakwestionowania stanowiska organów administracji, że skarżącemu – wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art.41 ust.1 u.p.s. - specjalny zasiłek celowy nie przysługuje.

Specjalny zasiłek celowy, co jeszcze raz dodatkowo podkreślić należy, zalicza się do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi przyznać takie wyjątkowe świadczenie, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 u.p.s. Organ pomocy społecznej zobligowany jest wziąć pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osób, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie wszystkich osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im stałych źródeł utrzymania .

Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że podjęte w ramach uznania administracyjnego decyzje Prezydenta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przyznania J. S. specjalnego zasiłku celowego są zgodne z prawem. Wskazanym organom nie można bowiem skutecznie zarzucić nie tylko błędnej wykładni ale i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 1 u.p.s. Skoro WSA w Warszawie wykazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, to zasadnie skargę tę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. również trzeba uznać za chybiony.

Na zakończenie zauważyć należy, że w WSA w Warszawie w sentencji swego wyroku błędnie określił przedmiot kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji była odmowa przyznania także specjalnego zasiłku celowego a nie tylko zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował ten błąd w ósmym wierszu od dołu wyroku WSA w Warszawie, dodając po słowach "zasiłku celowego" określenie "i specjalnego zasiłku celowego".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego orzekł o oddaleniu tej skargi kasacyjnej (pkt 2 wyroku) na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.