Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1438/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. M. kwotę 2517 zł /słownie: dwa tysiące pięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ustalająca odszkodowanie za działki o nr 240/3 i 240/4, wydzielone na wniosek ich właściciela pod drogi publiczne.

Organ wydając zaskarżoną do WSA decyzję ustalił następujący stan faktyczny: decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz strony skarżącej odszkodowanie w wysokości 111 538 zł, za działki o nr 240/3 i 240/4 położone w obrębie [...] Miasta [...] przeznaczone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej [...].

Po rozpatrzeniu odwołania W.M. od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę odszkodowania Prezydent Miasta [...] zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość działek pod drogi publiczne, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalił na rzecz W.M. odszkodowanie w wysokości 113 587 zł. Również ta decyzja została zaskarżona odwołaniem przez pełnomocnika strony skarżącej. W odwołaniu zarzucono w szczególności naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów wykonawczych do ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest naruszenie § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny).

W wyniku rozpatrzenia odwołania W.M. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przypomniano, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, a oznaczonej jako działka 240/2. W wyniku tego podziału powstały działki o nr 240/3 i 240/4. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te położone były w konturach przeznaczonych pod teren dróg publicznych. Wymienione działki przeszły z mocy prawa, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r., o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; zwana dalej u.g.n.), na własność Gminy Miejskiej [...] z dniem [...] czerwca 2016 r. Wyjaśniono, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzja była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie od tego sposobu wyceny i wykonanie przy wykorzystaniu danych dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę do poszerzenia dróg publicznych i stwierdziła, że transakcje takimi gruntami są sporadyczne, a cechy rynkowe gruntów objętych tymi transakcjami nie spełniają warunków podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ze względu na niewielką ilość transakcji drogowych, do wyceny przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że grunty przyległe do nieruchomości wycenianej przeznaczone są pod zabudowę usługową oraz zabudowę wielorodzinną. Skoro biegła nie stwierdziła istnienia lokalnego rynku nieruchomościami drogowymi miarodajnego dla wyceny działek gruntowych stanowiących przedmiot postępowania oraz transakcji działkami o przeznaczeniu wyłącznie usługowym, to w świetle poczynionych przez nią ustaleń wybór rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową był prawidłowy. Wycena została dokonana według stanu nieruchomości z 8 czerwca 2016 r., to jest na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości oraz według jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Wyceny dokonano wykorzystując podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej zaś badaniem objęto okres 2015 – 2016 roku. W wyniku dokonanej analizy ustalono ceny jednostkowe w kwocie 22,90 zł do 74,80 zł za metr kwadratowy. Następnie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Obliczona przez nią wartość jednego metra kwadratowego wycenianych działek wyniosła 43,70 zł. Ponadto biegła określiła wartość rynkową części składowych działki nr 240/4 to jest 100 szt. leszczyny, a po korekcie operatu dodatkowo także trzy sztuki orzecha włoskiego na kwotę 11 917 zł. W ocenie organu odwoławczego wykonany operat szacunkowy nie zawiera takich nieścisłości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie jako dowodu w sprawie. Jest on prawidłowy pod względem formalnym, gdyż spełnia wymagania wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślono, że pełnomocnik odwołującego się W.M. twierdzi, iż ilość transakcji drogowych na rynku jest znaczna, a jako dowód tego twierdzenia powołuje zalegający w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony w 2016 r. na zlecenie W.M. Organ wskazał, że w operacie sporządzonym na zlecenie strony do porównania przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi jakie miały miejsce w latach 2013 – 2014 i z tego względu nie mogą one być przydatne do określenia aktualnej wartości rynkowej wycenianych nieruchomości. Zgodnie z notą interpretacyjną wchodzącą w skład powszechnych krajowych zasad wyceny, do porównania w ramach wyceny należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Niemożliwe było więc uwzględnienie przez rzeczoznawcę transakcji na które powołuje się pełnomocnik w swym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Według Wojewody nie doszło także do naruszenia § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, bowiem w przypadku braku transakcji na rynku lokalnym rzeczoznawca miała obowiązek poszukania transakcji drogowych na rynku regionalnym, a dopiero w dalszej kolejności powinna ustalić wartość przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych. W rozpoznawanej sprawie wobec braku odpowiednich nieruchomości drogowych na rynku lokalnym rzeczoznawca sięgnęła po transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na rynku lokalnym i w oparciu o te nieruchomości sporządziła wycenę. Nie było zatem zasadne rozszerzanie badania na rynek regionalny. Organ nie potwierdził także zarzutu braku należytego ustalenia przeznaczenia gruntów przyległych do działek wycenianych. Z opisu stanu nieruchomości, przeznaczenia terenu, w którym położona jest nieruchomość, z analizy rynku lokalnego oraz wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę w piśmie z 11 grudnia 2017 r. wynika, jakie jest przeznaczenie gruntów przyległych do działek. Są to nieruchomości niezabudowane przeznaczone z jednej strony pod zabudowę usługową natomiast z drugiej strony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wartość rynkową wycenianej działek określona została na podstawie zbioru 11 nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównania, które były przedmiotem sprzedaży. Wszystkie te nieruchomości miały co najmniej dwie wspólne cechy, były niezabudowane i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową usługową. W operacie podano także ich lokalizację, powierzchnię oraz cenę za metr kw. powierzchni. W operacie szacunkowym opisane zostały bardzo szczegółowo nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, a zastosowanie współczynnika korekcyjnego w wysokości 0,95 uzasadnione zostało koniecznością poniesienia nakładów przywracających działkę, z której wydzielono działki pod drogi do możliwości zabudowy zgodnej z przeznaczeniem. Dlatego zarzut braku szczegółowego uzasadnienia decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślono także, że operat sporządzony dnia 5 grudnia 2016 r. na zlecenie W.M. nie mógł zostać uwzględniony jako dowód w przedmiotowej sprawie. Powołując się na art. 156 ust. 3 u.g.n. wyjaśniono, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony wyłącznie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W związku z upływem blisko dwóch lat licząc od daty sporządzenia operatu na zlecenie strony nie ma możliwości jego wykorzystania jako dowodu w niniejszej sprawie.

Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się W.M., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 12, art. 7 i art. 8 k.p.a, poprzez brak działania w sprawie przez organ I instancji w sposób wnikliwy i szybki, nie podjęcie w odpowiednim czasie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 17.10.2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. w związku z odmienną treścią przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z dnia 05.12.2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych K.T. i E.H. i nie zastosowanie trybu określonego w art. 157 u.g.n., poprzez skierowanie operatów do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych chociaż istniały ku temu uzasadnione powody, a w konsekwencji naruszenie przez organ I instancji zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a tym samym naruszenie również art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez jego nie zastosowanie;

2. art. 12 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji w sposób przewlekły, mający zdaniem skarżącego na celu umyślne doprowadzenie przez organ do wyłączenia jako dowodu w sprawie w oparciu o przepis art. 154 u.g.n. przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z dnia 05.12.2016 r.;

3. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu przez organy bezkrytycznie ustaleń rzeczoznawcy majątkowego A.R., bez dokonania samodzielnej oceny, a tym samym przyznanie sporządzonemu przez nią operatowi błędnego waloru wiarygodności, nie dokonanie jego rzetelnej oceny pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, przejrzystości, precyzji, szczegółowości opisu danych niezbędnych do oceny przez stronę i organ czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy;

4. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieobiektywną, jednostronną ocenę przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym całkowite pominięcie treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych K.T. i E.H., co spowodowało ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte działki z pominięciem zasady zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącej stosowania w pierwszej kolejności określenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co doprowadziło również do naruszenia art. 134 i art. 151 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 4 w/w rozporządzenia;

5. art. 75 § 1 zd. 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim organy przyjęły za podstawę wydanych decyzji operat szacunkowy z dnia 17.10.2017 r., który sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości;

6. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 u.g.n., poprzez błędne uznanie przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową, w sytuacji gdy określenie wartości nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a przez to ustalenie przez organ I instancji odszkodowania w wysokości znacznie zaniżonej wartości rynkowej nieruchomości;

7. art. 8 k.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych przez Wojewodę w swoich decyzjach z dnia 17.10.2018 r. oraz z dnia 14.07.2017 r., wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, bez bliższego dokonania uzasadnienia zmiany swojego stanowiska przez organ;

8. art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez Wojewodę, niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach;

9. art. 138 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez Wojewodę, podczas gdy winien był on zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

10. § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia poprzez przyjęcie przez organy za prawidłowe ograniczenie przez rzeczoznawcę A.R. objęcia analizą rynku nieruchomości drogowych wyłącznie obszar miasta [...], w sytuacji gdy prawidłowym działaniem winno być objęcie przez rzeczoznawcę majątkowego analizą całego rynku lokalnego, gdy zaś dane z rynku lokalnego byłyby niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany był kierować się danymi z rynku regionalnego, a następnie jeżeli i rynek regionalny nie byłby w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas rzeczoznawca majątkowy winien kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych;

11. § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych z możliwością zabudowy usługowej w sytuacji, gdy możliwe było określenie wartości przejętych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;

12. § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe stanowiska rzeczoznawcy A.R., zgodnie z którym pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie należy rozumieć kwot uzyskanych tytułem odszkodowań za działki wydzielone pod drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Organ podkreślił iż złożonej skardze zostały powtórzone te same argumenty, na których oparto odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji dlatego stwierdza że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Szczegółowe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało zawarte w decyzji wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako w pełni zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach

Przedmiot skargi W.M. stanowi decyzja administracyjna Wojewody [...] określająca wysokość odszkodowania należnego z tytułu przejścia z mocy ustawy prawa własności do nieruchomości na podmiot publiczny, jakim jest jednostka samorządu gminnego. Będące przedmiotem wyceny działki zostały nabyte przez Gminę Miejską [...], na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc regulacji przewidującej przejście prawa własności gruntu wydzielonego pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela.

Na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy wyrażonej w art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu nabyte przez podmiot publiczny na podstawie art. 98 ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji, w tego rodzaju sprawach znajdzie zastosowanie § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W świetle § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Poprzedni właściciel nieruchomości – W.M. - zarzuca Organom obu instancji m.in. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Regulacja ta stanowi: W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Podstawę wyceny działek o nr ewidencyjnym 240/3 i 240/4 stanowił operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Organu pierwszej instancji. Sąd kontrolując prawidłowość dokonanej przez Organy wykładni regulacji wykonawczych do u.g.n. ustalił, iż biegła w operacie szacunkowym na stronie szóstej stwierdziła: Biorąc pod uwagę cel wyceny, analizie podlega rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budowę lub poszerzanie dróg publicznych. Na podstawie analizy rynku lokalnego, to jest miasta [...], stwierdzono sporadyczne transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wydzielonymi pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących, których cechy byłyby adekwatne do porównania z nieruchomością szacowaną. Jednakże z uwagi na ich niewielką ilość oraz skrajne ceny odbiegające od cen uzyskiwanych za nieruchomości niezabudowane w obrocie wolnorynkowym, co uniemożliwia prawidłowe zastosowanie dostępnych metod wyceny, analizą objęto rynek nieruchomości podobnych do działki, z której wydzielono przedmiotową nieruchomość, z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej to jest rynek nieruchomości niezabudowanych z możliwością zabudowy usługowej.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. autorka operatu wyjaśniła, że przeznaczenie gruntów przyległych zostało opisane w operacie w pkt 8.1, ze wskazaniem na nieruchomości podobne do szacowanej. Ze względu na sąsiedztwo gruntów o przeznaczeniu usługowym, z jednej strony oraz przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z drugiej strony przedmiotowej nieruchomości, analizą objęto rynek nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, co opisano w operacie.

Przytoczone wypowiedzi autora dokumentu podstawowego dla wyceny wartości rynkowej nieruchomości a tym samym również dla rozstrzygnięcia sprawy oznaczają, że wyceny dokonano w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, bowiem takie nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie wycenianych działek (działki przyległe do wycenianej). Organ odwoławczy zaakceptował tą metodologię, bowiem odpowiadając na zarzut naruszenia § 36 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdza wyraźnie, iż zarzuty odwołania podnoszące brak analizy rynku regionalnego są nieuzasadnione. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia według Wojewody automatyczne sięgnięcie po transakcji działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Powołując się na § 26 ust. 1 rozporządzenia, Wojewoda pisze w swej decyzji, że dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzenie badania na rynek regionalny. W przedmiotowej sprawie wobec braku odpowiednich nieruchomości drogowych na rynku lokalnym rzeczoznawca sięgnęła po transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na rynku lokalnym i w oparciu o te nieruchomości sporządziła wycenę. Wojewoda stwierdza więc jednoznacznie, iż nie było zasadne rozszerzanie badania na płaszczyznę rynku regionalnego.

W świetle tych wypowiedzi należało uznać, iż Organy obu instancji podzieliły nietrafne stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu rynkowych cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na zbyt małą ilość takich transakcji na rynku lokalnym. Zaniechano zupełnie badania cen nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, występujących na rynku regionalnym. Doprowadziło to do wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyjaśniania okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci ustalonej w decyzji wysokości odszkodowania za przejęte grunty. Błędy, o których mowa zostały spowodowane niewłaściwą wykładnią i stosowaniem przepisów prawa materialnego w postaci § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, na którym Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia nie wypełnia wymogów wynikających z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Na tle tej regulacji wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, które WSA w składzie niniejszym akceptuje w całości, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jednocześnie uwzględnienie transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, bez analizy rynku regionalnego jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi publicznej (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812). Dlatego pominięcie tego typu kwot musiało stanowić o istotnym naruszeniu regulacji materialnoprawnych, których błędna wykładnia doprowadziła do zaniechania dokładnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

WSA przyznaje rację stanowisku strony skarżącej, co do interpretacji art. 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z ust. 2 tego artykułu. Otóż Sąd zauważa, że w przypadku, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości stosować należy odpowiednio. Przepisem tym jest § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Należy pamiętać, iż odszkodowanie powinno odzwierciedlać w stopniu jak najmocniej zbliżonym faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część. Należy wyraźnie tu podkreślić, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego w kontekście cen uzyskiwanych za nieruchomości drogowe, zaś § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia ta jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie czego dowodzi m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1642/11. Dlatego uzasadnione jest stanowisko o konieczności kierowania się wytycznymi płynącymi z treści § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tym bardziej że prawodawca nakazuje ich odpowiednie stosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Sposób w jaki należało zastosować w niniejszej sprawie § 36 ust. 2 rozporządzenia nie narusza reguł wykładni odpowiedniego stosowania przepisu, które polegają na zastosowaniu przepisu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie zastosowania ze względu na określone różnice (patrz. szerz. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 299).

W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca w operacie z dnia 17 października 2017 r., uzupełnionym operatem z dnia 2 lipca 2018 r., zawęziła obszar analizowanych transakcji wyłącznie do rynku lokalnego miasta [...], pomijając przy tym przypadki nabycia nieruchomości pod inwestycje drogowe poprzez ich wywłaszczenie. Stwierdzenie przez autora operatu istnienia sporadycznych transakcji gruntami drogowymi nie zostało w istocie wyjaśnione. Biegła używając zwrotów niedookreślonych, powinna dokładnie wskazać jaką ilość transakcji miała na myśli jak również jakie ceny gruntów uważa za nieadekwatne względem nieruchomości szacowanej. Dochowanie tego warunku umożliwiłoby obiektywną kontrolę jej ocen zarówno przez Organ jak równeż Sąd administracyjny. Błędne także było nieuwzględnienie przez biegłą wysokości odszkodowań za nieruchomości o przeznaczeniu takim jak w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela stanowiska na które powołuje się biegła, według którego w procesie wyceny tego typu nieruchomości należy uwzględniać wyłączenie kwoty uzyskane w obrocie wolnorynkowym. Należy pamiętać, że rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest specyficzny i w istocie nie występuje na nim obrót wolny od ingerencji administracyjnej, bowiem jak zauważono już wyżej, budową dróg publicznych są zainteresowane wyłącznie jednostki organizacyjne zarządców dróg publicznych lub podmioty działające na ich zlecenie. Zmiany podmiotów właścicielskich nie następują na nim, tak jak w przypadku np.: działek usługowych czy mieszkaniowych, na podstawie umów zawieranych w sposób dobrowolny, lecz w wyniku procesów wywłaszczania, opartych o przymus administracyjny. Dlatego w tym wypadku termin "wartość rynkowa nieruchomości" jakim posługuje się art. 151 ust. 1 u.g.n. winien być interpretowany w kontekście specyfiki przeznaczenia działek wywłaszczonych, która w istocie wyklucza obrót wolnorynkowy. Ten sposób interpretacji przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny, pozwala na ustalenie takiej wysokości odszkodowania, która jest najbliższa wartości utraconego prawa, a wartość ta w sposób oczywisty jest przede wszystkim zdeterminowana jej przeznaczeniem. Organy obu instancji akceptując ustalenia wadliwego operatu naruszyły przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skoro kierowały się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki.

Z przedstawionych wyżej powodów WSA wyraża stanowisko, iż pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812). Trafnie podkreślił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., o sygn. akt II SA/Bk 479/12 (LEX nr 1234914), że aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. (tak NSA w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, LEX nr 1773582, NSA w wyroku z 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11, Lex nr 1126278, WSA w Poznaniu w wyroku z 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812, WSA w Białymstoku w wyroku z 6 grudnia 2012 r., II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914). Należy podkreślić, iż Wojewoda w swej kasacyjnej decyzji z dnia 14 lipca 2017 r., nr N-VI.7581.1.4.2017, słusznie uznał za podanymi w niej wyrokami sądów administracyjnych, że w pojęciu cen transakcyjnych mieszczą się także kwoty odszkodowań. Natomiast w zaskarżonej decyzji odstąpił od tej słusznej oceny, czym w istocie naruszył art. 110 § 1 K.p.a., bowiem jego decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez organy art. 8 i 12 K.p.a. nie mogły być uwzględnione, bowiem skarga w niniejszej sprawie została skierowana przeciwko decyzji administracyjnej nie zaś przeciwko przewlekłości prowadzonego przez postępowania, co może podlegać kontroli w odrębnym postępowaniu przed WSA. Natomiast odnosząc się do zarzutu pominięcia przez Organy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie W.M. dnia 5 grudnia 2016 r., należało stwierdzić poprawność stanowiska Wojewody opartego na regulacji art. 156 ust. 3 u.g.n., która stanowi : Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Upływ czasu uniemożliwiał więc uwzględnienie przez Wojewodę jak również Organ pierwszej instancji w/w operatu jako materiału dowodowego, mogącego świadczyć o innej wysokości kwoty odszkodowania. Skarżący miał możliwość w toku postępowania zwalczać ewentualną bezczynność Organów w załatwieniu jego sprawy.

Przeprowadzona przez Organy obu instancji błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 151 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, ograniczyła w sposób istotny obszar postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w zakresie ustalenia kwoty należnego skarżącemu odszkodowania za działki przejęte przez Gminę Miasto [...]. Oparcie się na nieprawidłowo skonstruowanym operacie szacunkowym stanowiło zdaniem Sądu o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaakceptowany operat może bowiem nie przedstawiać należytej wartości utraconego przez skarżącego prawa własności. Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające Organy obowiązane będą zlecić biegłemu wykonanie operatu uwzględniającego dostrzeżone w niniejszym wyroku nieprawidłowości.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.