Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 361/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022r. sprawy ze skargi G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 marca 2022r., nr Rep.208/IN/22 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w 2019 r. w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako strona, skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 28 marca 2022 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan sprawy.

Decyzją z 19 czerwca 2020 r. Starosta Ostródzki (dalej jako organ I instancji, starosta) uznał dotację w wysokości 16.703,57 zł za pobraną przez stronę w nadmiernej wysokości oraz wezwał stronę do zwrotu tej dotacji. Decyzja ta została wydana na skutek kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 listopada 2019 r. oraz 6 grudnia 2019 r., która objęła następujące szkoły: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w O., Zaoczną Policealną Szkołę Zawodową [...] w O., Stacjonarną Policealną Szkołę Medyczną [...] w O. oraz Zaoczną Policealną Szkołę Medyczną [...] w O. Odwołując się do wyników kontroli prowadzonej za okres od 1 stycznia do 30 listopada 2019 r., organ I instancji ocenił, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w odniesieniu do 49 słuchaczy szkół, którzy nie spełnili warunku określonego w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej jako u.f.z.o.), dotyczącego potwierdzenia uczestnictwa w zajęciach własnoręcznym czytelnym podpisem na listach obecności.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionym w imieniu strony przez radcę prawnego L. C., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucono naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), oraz art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Do odwołania dołączono odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa dla radcy prawnego, który nie zawierał podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji Spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z 4 stycznia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 15.595,88 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym przed

1 stycznia 2019 r. wystarczające było potwierdzenie przez słuchacza udziału

w zajęciach własnoręcznym podpisem. Niekwestionowane było wówczas, że słuchacz może złożyć dowolny własnoręczny znak graficzny, pozwalający na przypisanie go danej osobie. Od dnia 1 stycznia 2019 r. ustawodawca doprecyzował w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. warunek złożenia własnoręcznego podpisu, dodając słowo "czytelny".

W związku z tym, według organu, złożony przez słuchacza podpis musi pozwolić na odczytanie bez wątpliwości ze znaku graficznego co najmniej nazwiska słuchacza.

Organ II instancji odwołał się również do § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.).

W ocenie organu, dziennik lekcyjny i listy obecności są dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Zatem do organu nie należy ustalanie stanu faktycznego na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, np. na podstawie oświadczeń uczestników zajęć. Zdaniem Kolegium, podpis na listach obecności powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła, czego nie sposób ustalić na podstawie przedłożonych w toku kontroli dokumentów, na których złożono parafki lub podpisy nieczytelne, niepozwalające na odczytanie nazwiska osoby składającej.

Określając wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w innej kwocie aniżeli organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku Stacjonarnej Policealnej Szkoły Medycznej [...] w O. organ I instancji ocenił, że 11 słuchaczy nie spełniło warunku określonego przepisem art. 26 ust. 3 u.f.z.o., przy czy

w aktach sprawy znajdowały się kserokopie list obecności 9 słuchaczy tej szkoły niespełniających omawianego warunku.

Od powyższej decyzji wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 422/21 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W motywach uzasadnienia wskazując m.in.: że odwołanie strony zostało rozpoznane przez Kolegium pomimo braku w zakresie pełnomocnictwa. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł bowiem w imieniu skarżącej Spółki radca prawny przedkładając uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, na którym nie widniał jednak podpis osoby uprawnionej do reprezentacji Spółki. Na uwierzytelnionym przez pełnomocnika odpisie dokumentu widnieje bowiem jedynie podpis maszynowy Prezes Zarządu Spółki A. L, natomiast nie zawiera on podpisu odręcznego. W niniejszej sprawie odwołanie wniesione przez pełnomocnika, który nie wykazał swojego umocowania, co do czasu usunięcia braku odwołania nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Kolegium do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Wobec rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania dotkniętego brakami Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium, obecnie zaskarżoną do sądu decyzją z 28 marca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło wysokość dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę łączną 15.595,88 zł. Kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi odpowiednio dla: a) Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w O., b) Zaocznej Policealnej Szkoły Zawodowej [...] w O., c) Stacjonarnej Policealnej Szkoły Medycznej [...] w O., d) Zaocznej Policealnej Szkoły Medycznej [...] w O. i wskazało, że kwota określonej jako pobranej w nadmiernej wysokości dotacji podlega zwrotowi do budżetu powiatu, stosownie do art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że 31 stycznia 2022 r. Kolegium skierowało do radcy prawnego L. C. pismo zawierające zobowiązanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania i przedłożenie - w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma - do akt sprawy pełnomocnictwa do działania w imieniu strony. 9 marca 2022 r. zobowiązany nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą pełnomocnictwo udzielone przez A. L. Prezes Zarządu G. Sp. z o.o., radcy prawnemu L. C. do występowania w imieniu Spółki przed organami administracyjnymi wszystkich instancji - Starostą Ostródzkim oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu w sprawie odwołania od decyzji Starosty Ostródzkiego z dnia 19 czerwca 2020 roku. Wobec skutecznego uzupełnienia braku formalnego Kolegium przystąpiło do rozpoznania sprawy objętej odwołaniem.

Odnosząc się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poszczególnych miesiącach od stycznia do listopada 2019 r. Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że Spółka występując o dotację obowiązana była prawidłowo dokumentować obecność słuchaczy na zajęciach m.in. w celu ustalenia, na ilu słuchaczy przysługuje dotacja w danym miesiącu, a następnie dla potrzeb kontroli.

Kolegium podkreśliło, że dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. W związku z ustaleniem podczas kontroli, że organ prowadzący w składanych wnioskach o przyznanie dotacji wskazywał większą liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji, niż ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu, zasadnie organ uznał, że udzielone zgodnie z danymi wskazanymi we wnioskach kwoty dotacji zostały w takich wypadkach pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają one zwrotowi.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika co do nieprawidłowego ustalenia przez kontrolujących liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć lekcyjnych Kolegium stwierdziło, że w sposób uprawniony organ przyjął, że do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie dodatkowych oświadczeń potwierdzających własnoręczność podpisu, tego czy podpis złożony został w sposób czytelny.

Zdaniem Kolegium podpis na listach obecności powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła, czego nie sposób ustalić na podstawie przedłożonych dokumentów. Aktualnie obowiązujące i mające zastosowanie w sprawie przepisy nie określają znaczenia terminu podpis, który jest niezbędnym elementem zachowania formy pisemnej w rozumieniu art. 78 Kodeksu cywilnego. Następnie organ dokonał analizy przepisów dotyczących definicji "podpisu". Wskazując, że w zasadzie (poza wyjątkami) prawo nie wymaga od nas, abyśmy się podpisywali w sposób czytelny. Jednakże na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca w sposób wyraźny posłużył się określeniem "własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności". Takie określenie sposobu złożenia podpisu nie powinno budzić wątpliwości co do tego, że prawidłowy i wypełniający ustawowe wymagania jest podpis, który bez posłużenia się dodatkowymi informacjami, pozwoli na zidentyfikowanie osoby go składającej. Nie sposób więc według Kolegium przyjąć jako prawidłowego potwierdzenia obecności na zajęciach złożenia parafki lub podpisu nieczytelnego, nie pozwalającego na odczytanie choćby nazwiska osoby składającej.

W realiach tego postępowania słuchacze składali parafki albo podpisy nieczytelne. W przypadku B. G. (słuchacz na kierunku [...]), który na liście obecności w dniach 12 i 13 stycznia 2019 r. złożył podpisy czytelne a następnie na liście obecności w dniach 19 i 20 stycznia 2019 r. podpisy nieczytelne (parafki). Kolegium nie mogło uznać, iż spełnił on warunek objęty art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. Wskazano, że podpisy czytelne złożono na 16 godzinach zajęć a parafki na 23 godzinach zajęć. Kolegium ponownie przeanalizowało każdą z list obecności i w efekcie podzieliło stanowisko organu I instancji co do oceny czytelności podpisów na nich składanych.

Dodatkowo Kolegium w uzasadnieniu decyzji wykazało konkretnych słuchaczy, których podpisy uznano jako nieczytelne w rozumieniu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Z uwagi na fakt, że to dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów na okoliczność obecności słuchaczy. Według Kolegium ustawodawca nie nałożył na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych, nadzwyczajnych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, beneficjent dotacji ma jednakże obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających właściwe jej wykorzystanie, w tym konkretnym przypadku prawidłowego potwierdzenia przez słuchaczy obecności na zajęciach.

Przytaczając treść art. 60 pkt 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2021 poz. 305 ze zm., dalej jako u.f.p.) Kolegium przyjęło, że skoro obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, to organ winien były wydać w tym przedmiocie decyzje określająca, o której mowa w art. 252 u.f.p. mając na uwadze art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do treści art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Sposób naliczania odsetek wynika natomiast z art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p.

Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę z uwzględnieniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że część dotacji w wysokości 15.595,88 zł została pobrana w nadmiernej wysokości. Kolegium orzekło co do istoty sprawy zarówno w części obejmującej dotację podlegającą zwrotowi jako pobraną w nadmiernej wysokości jak i dokonało swego rodzaju uporządkowania sentencji decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, że nieprawidłowym było zawarcie w sentencji decyzji starosty numeru rachunku bankowego, na który dokonany ma być zwrot dotacji, żaden przepis mających zastosowanie w sprawie ustaw nie przewiduje orzekania w tym zakresie. Wystarczającym jest podanie takiej informacji w uzasadnieniu decyzji. Kolegium uznało również, że warunkowe orzekanie co do odsetek nie znajduje uzasadnienia i oparcia w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium i przyznanie skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 26 ust. 3 u.f.z.o. poprzez uznanie, że czytelny własnoręczny podpis to jedynie podpis zawierający nazwisko osoby je składającej, podczas, gdy żaden przepis prawa nie zawiera definicji legalnej co powoduje, że za podpis czytelny może zostać uznany znak ręczy pozwalający zidentyfikować osobę go, składającą poprzez szereg cech indywidualnych.

- art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy oświadczeń słuchaczy, których podpisy zostały uznane za nieczytelne w rozumieniu przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. podczas gdy dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawe, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, tym samym oświadczenia słuchaczy potwierdzają, iż uczestniczyli na zajęciach, złożyli podpis, który rozpoznają jako własny, co powoduje, iż organ mógł uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyjaśnienia podpisów i ewentualnie uznać za złożone prawidłowo bądź nie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w szkołach lista obecności prowadzona była w roku 2019 dla każdego ucznia indywidualnie, w nagłówku wskazując, iż chodzi o konkretną osobę uczęszczającą na zajęcia w danym semestrze na danym kierunku nauczania oraz w danych godzinach lekcyjnych. Tym samym podpis na takiej liście obecności nie mógł wprowadzić nikogo w błąd co do osoby go składającej bowiem z treści samej listy obecności wynikało o jakiego słuchacza chodzi.

Dodatkowo ustawa o finansowaniu zadań oświatowych jak i system prawa nie zawiera definicji legalnej podpisu (na co wskazał organ drugiej instancji), podpisu czytelnego bądź nieczytelnego. Podpis może być skrócony, zatem pominięcie w nim pewnych liter nie musi świadczyć o podpisaniu się innym nazwiskiem, a jedynie o skorzystaniu z dopuszczalnej i stosowanej praktyki złożenia własnoręcznego podpisu w sposób skrócony, za pomocą techniki oddającej indywidualne cechy piszącego. Pomijanie pewnych liter, zwłaszcza samej końcówki nazwiska jest, w praktyce obrotu prawnego powszechne. W konsekwencji minimum wymagań koniecznych do uznania znaku pisarskiego za podpis jest to, by wyrażał co najmniej umożliwiał identyfikację autora, przynajmniej według takich kryteriów, jak cechy indywidualne i powtarzalne. Podpis w znaczeniu prawnym jest zawsze podpisem w znaczeniu potocznym. Jeśli ustawa używa terminu podpis w przepisach prawnych, to należy go rozumieć tak, jak w znaczeniu potocznym. To samo pojęcie w różnych przepisach powinno mieć tę sama treść. Ustawodawca używa bowiem terminu "podpis" w znaczeniu potocznym. Normodawca nie nadał mu bowiem odmiennego znaczenia w przepisach prawnych, które nie definiują podpisu, a zatem odsyłają do potocznego znaczenia tego terminu. Tym samym podpis pod listą obecności na zajęciach w rozumieniu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprost nie musi składać się z nazwiska a jedynie pozwolić identyfikacje składającego w taki sposób, aby składający mógł go ocenić jako pochodzący od siebie.

Wobec braku definicji legalnej podpisu kontrolujący powinni ustalić czy okazany podpis pochodzi od uprawnionej osoby. Dlatego organ kontroli powinien zastosować przepis art. 75 k.p.a. w sprawie i przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zeznań choćby świadków na okoliczność pochodzenia podpisów od osób je składających poczynając od uznania złożonych do akt oświadczeń słuchaczy, tak aby ustalić czy elementarne przeznaczenie dotacji zostało osiągnięte tj. osiągnięcie określonych umiejętności zgodnie z kierunkiem kształcenia. Na co pozwala mu treść art. 36 ust. 1 i 26 ust. 2 u.f.z.o. Zaniechanie tego obowiązku doprowadziło do pozbawienia organu prowadzącego dotacji w sytuacji braku możliwości egzekucji czytelnych podpisów poprzez chociażby usunięcie słuchacza z zajęć czy skreślenie z listy słuchaczy. Mimo to korzysta on z pełnych praw słuchacza z możliwością promowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi pełnomocni skarżącej wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Spór w niniejszym przypadku dotyczy oceny, czy zachodziły podstawy do uznania przez organy, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości w 2019r., na skutek różnicy pomiędzy liczbą słuchaczy, na którą wnioskowano o przyznanie dotacji, a faktyczną liczbą słuchaczy ustaloną przez organ. W ocenie organu kwestia ta wynikła z rozbieżności pomiędzy liczbą słuchaczy, którzy spełnili warunek 50% frekwencji w zajęciach edukacyjnych oraz potwierdzili swój udziału w zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem a liczbą słuchaczy wykazaną przez Spółkę w comiesięcznych sprawozdaniach, za okres od 01.01.2019 r. do 30.11.2019 r.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi wywodzi, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 75 k.p.a.), gdyż w sytuacji nieczytelnego podpisu słuchacza i wykazaniu tego faktu przez kontrolujących, organ kontroli powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zeznań choćby świadków na okoliczność pochodzenia podpisów od osób je składających np. w postaci złożonych do akt oświadczeń słuchaczy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszym przypadku podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy: ustawy o finansach publicznych, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, Uchwała nr XXXVI/278/2018 Rady Powiatu w Ostródzie z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu prowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. War. - Maz. z 2018 r., poz. 1485) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.), niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 ust. 2 u.f.z.o.).

Stosownie zaś do art. 26 ust. 3 u.f.z.o. uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrywał już sprawę o niemal identycznym stanie faktycznym. W prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/Ol 335/21 stwierdzając, że podpis na dokumencie powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła i wymogu tego nie sposób zastąpić innymi wnioskami dowodowymi w postaci oświadczeń słuchaczy, przesłuchań słuchaczy, czy protokołów i uchwał dotyczących klasyfikowania. W uzasadnieniu wskazywanego wyroku Sąd wskazał, że do obowiązków szkoły należy wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co wymaga uzyskania przez szkołę czytelnego podpisu na listach obecności - art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o "finansowaniu zadań oświatowych". Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305).

Tożsama sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż w ocenie Sądu, wymóg "własnoręcznego, czytelnego podpisu" wskazanego w art. 26 ust. 3 cyt. ustawy należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco jak to czyni to strona skarżąca.

Zatem spór koncentruje się wokół interpretacji wynikającego z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. wymogu "własnoręcznego, czytelnego podpisu". Zdaniem Sądu oczywistą intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach przez szkoły ubiegające się o dotację, tak aby nie zaistniały wątpliwości co do tożsamości osób, którzy według organu prowadzącego placówkę spełnili wymóg 50% frekwencji na zajęciach. Z tego też względu złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. pozwalających na uznanie, iż udział w zajęciach słuchacza, na którego przyznano dotację, został należycie udokumentowany. W niniejszym przypadku Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało konkretnych słuchaczy (imię i nazwisko), których podpisy uznano za nieczytelne w rozumieniu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. (zob. s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Podkreślić należy bowiem, że art. 26 ust. 3 u.f.z.o. zmieniony został przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz. 2245) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Zmiana art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Nie budzi więc wątpliwości, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Zmiana treści przywołanego przepisu z dniem 1 stycznia 2019 r. dla oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego ma istotne znaczenie. Celem wprowadzenia tej zmiany było m.in. uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do to okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Częstą praktyką podnoszoną również w orzecznictwie sądów administracyjnych było bowiem ubieganie się przez placówki szkolne o dotacje na uczniów, którzy fizycznie w takich zajęciach nie brali udziału. W świetle powyższego obowiązkiem szkoły było należyte udokumentowanie przebiegu procesu kształcenia w oparciu o listy obecności, które winny spełniać wymogi ustawowe określone w art.26 ust 3 u.f.z.o.

Zdaniem Sądu, orzecznictwo sądów powszechnych, na które powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi nie jest adekwatne do unormowań prawa administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie neguje oczywistego faktu, że prawo, poza wyjątkami, nie wymaga, żeby własnoręczny podpis był czytelny. Trzeba jednak podkreślić, że w prawie administracyjnym i prawie podatkowym są jednak przepisy, w których jest expressis verbis zapisane, że podpis musi być czytelny. Sytuacja wskazana w art. 26 ust. 3 u.f.z.o., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie jest odosobniona. Wymóg własnoręcznego czytelnego podpisu określony jest w wielu aktach normatywnych. Przykładowo wymienić można ustawę z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2022 r., poz. 671 - t.j.); Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r., w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku (Dz.U. z 2006 r., nr 208, poz. 1543); Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów dotyczących zbiórek publicznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 833); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie wzoru kwartalnego sprawozdania o wysokości uiszczonej wpłaty na fundusz likwidacyjny (Dz.U. z 2021 r., poz. 393 - t.j.).

Jak trafnie zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 62/14, podpisem czytelnym jest postawiony własnoręcznie znak pisarski danej osoby, z którego jest możliwie odczytanie przynajmniej nazwiska tej osoby. Tak rozumiany podpis czytelny umożliwia identyfikację osoby, która go złożyła, odzwierciedla także cechy charakterystyczne jej pisma, nadto umożliwia zbadanie tego pisma przez biegłego grafologa.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Jak wskazuję się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lutego 2020r., sygn. akt I SA/Łd 795/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. I SA/Sz 37/17) dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy. Tym samym stwierdzić należy, że do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy jak wnosi skarżąca na podstawie oświadczeń słuchaczy, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po kilku latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny i w momencie ich powstawania.

W ocenie Sądu do obowiązków szkoły należy więc wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co wymaga uzyskania przez szkołę czytelnego podpisu na listach obecności – art. 26 ust. 3 u.f.z.o. (identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 321/20). Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji. Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także kontrola prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy.

Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Powołany przepis reguluje kwestię związaną z kontrolą, w tym prawem wglądu do list obecności.

Zatem skarżąca - otrzymując bezzwrotne środki publiczne, powinna mieć na uwadze, że konieczne jest takie prowadzenie niezbędnej dokumentacji, aby uniknąć zarzutu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu. W sprawie nie ma wątpliwości, że dowodem uczestnictwa w zajęciach są zgodnie z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. listy obecności, na których obecność potwierdzana jest własnoręcznymi czytelnymi podpisami.

Tym samym stanowisko skarżącej, że podpisy widniejące na liście obecności w sytuacji, gdy są one złożone nieczytelnie, można konwalidować na skutek przeprowadzenia postępowania dowodowego np. oświadczeń słuchaczy i ustalić kto był ich faktycznym autorem, należy uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. i art. 75 k.p.a. W okolicznościach sprawy żądanie zwrotu dotacji było bowiem obowiązkiem organu wynikającym ze wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów, tj. m.in. art. 60 pkt 1 oraz art. 252 ust.1 pkt 2 u.f.p.

W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.