Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 237/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 3, , art. 51 ust 4, art. 51 ust 3, art. 34 art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 i art. 80, art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczak- Siuda, Sędzia WSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta po rozpatrzeniu wniosku J. B. – Z., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego, na działce nr [...], znajdującej się w [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestor J. B. – Z. prowadziła prace budowlane, niezgodnie z decyzją z dnia [...] r. rozebrała istniejący obiekt, wylała nowe fundamenty i wymurowała ścianę tylną i boczną parteru.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę elementów wskazanego wyżej budynku usługowego, tj. ściany tylnej i bocznej parteru oraz fundamentów, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek uwzględnienia odwołania inwestora, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] , uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując, że podstawę prawną załatwienia sprawy winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez H. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 941/10, Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd wskazał, że dalsze postępowanie w tej sprawie, winno toczyć się w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany związane z dotychczas wykonanymi pracami budowlanymi, nie przewidzianymi w projekcie budowlanym, zakreślając termin do wykonania zobowiązania - do dnia [...] r.

Z akt sprawy wynika, że Starosta, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję własną z dnia 2 września 2009r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

J. B. – Z. przedłożyła w terminie projekt budowlany zamienny i w związku z tym, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce nr [..] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

H. złożyło odwołanie od decyzji pierwszoinstacyjnej z dnia [...] r. Według odwołującego się, już pierwsza wydana w sprawie decyzja, tj. z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę obiektu, naruszała prawo oraz naruszała interesy osób trzecich, gdyż inwestor uzyskał pozwolenie, pomimo nie ustalenia linii zabudowy, od strony granic działek nr [...] . Przed wydaniem kwestionowanej decyzji, organ nadzoru budowlanego, winien ponownie ustalić, czy projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, określonych dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ nadzoru budowlanego winien ponownie ustalić, czy zamierzenie jest zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, na co wskazuje art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Spółka uważa, że obowiązek ten wynika również z treści art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i powinien sprowadzać się do ustalenia, czy wznoszony obiekt w rzeczywistości spełniał wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem spółki, w realiach sprawy, nie można mówić o rozbudowie i nadbudowie budynku, lecz o budowie nowego budynku, który należało wybudować w odpowiedniej odległości, od granicy z działką sąsiednią.

Strona podała, że z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek będzie usytuowany przy granicy z działką pozostającą w wieczystym użytkowaniu odwołującej Spółki, nie zachodzą jednak okoliczności uzasadniające takie usytuowanie budynku. Powyższe świadczy o braku właściwej oceny projektu budowlanego, w kontekście zarówno postanowień decyzji o warunkach zabudowy oraz innych wymogów, a w konsekwencji jest przejawem naruszenia przepisów prawa budowlanego, które Spółka wcześniej powołała. W szczególności naruszony został § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W końcowej części odwołania Spółka podniosła, że informację o projekcie budowlanym zamiennym, powzięła dopiero z treści decyzji z dnia [...] r., co stanowi o naruszeniu przez organ prowadzący postępowanie, zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa, zapewniającej stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie materiału.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] ., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na skutek rozpatrzenia odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, znajdującego się na działce nr [...] w M. Opracowany w [...]r. przez zespół projektantów : branża : projekt zagospodarowania terenu, architektura + konstrukcja, instrukcja BIOZ – mgr inż. M. W., mgr inż. B. , branża sanitarna – mgr inż. A. G., branża elektryczna – mgr inż. S. H. i sprawdzony przez : mgr inż. arch. M. S., mgr inż. J. O., inż. J. S. R. F.

Ponadto organ odwoławczy, udzielił J. B. – Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu oraz nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, co powinno nastąpić przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że w tej sprawie związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r., tj. że postępowanie prowadzone być powinno w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie m.in. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co obliguje stronę do przedłożenia stosownej dokumentacji w postaci projektu budowlanego zamiennego, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor dopełnił obowiązkowi wskazanemu w decyzji z dnia [...] r., czyli przedłożył zamienny projekt budowlany (w zakresie branży architektonicznej, konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej), co w świetle art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, że co do rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna była zgodna z prawem. Jednakże, z uwagi na brak bliższego określenia projektu, a w szczególności jego autora, konieczne było uchylenie decyzji z dnia [...] r. w całości i merytoryczne orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia przedmiotowego projektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy nie uznał ich zasadności. Zauważył, że z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wynika, że decyzja dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, usytuowanego na granicy nieruchomości (w narożniku) z działkami [...]. czyli tych części, a nie dotyczy lokalizacji budynku istniejącego. Powołując się na ustalenia przyjęte w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., organ odwoławczy zauważył, że rozebranie nie przewidzianych do rozbiórki, w pozwoleniu na budowę, elementów istniejącego budynku, a następnie ich odbudowanie w pierwotnie istniejącej lokalizacji, nie stanowi budowy obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że niezrozumiałym jest w tej sytuacji żądanie, aby wobec zastanej części zabudowy stosować § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast zapis, wskazujący, że linie zabudowy, oprócz linii od strony ul. [...], pozostawiono do ustalenia organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę (zawarty w pkt 4.6 decyzji o warunkach zabudowy), dotyczy tych granic i działek, do których dotychczas przedmiotowy budynek nie przylegał. W innym przypadku zapis ten nie miałby sensu. Porównując parametry projektowanej zabudowy, w stosunku do uprzednio istniejącej, organ zapewnił, że wedle jego ustaleń, pozostała niezmieniona długość zabudowy, od strony działki, która jest w wieczystym użytkowaniu H.

Organ odwoławczy uznał, zarzut odwołania, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 Kpa, lecz naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż uchybienie zostało naprawione przez organ odwoławczy, który wystosował do strony odwołującej się pismo (z dnia [...] r.) o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

H., reprezentowane przez radcę prawnego J. W., złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną powyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ., wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi, zarzucono naruszenie art. 7, art. 10 ,art. 77 i art. 80, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono, naruszenie art. 35 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka, przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, eksponując brak zgody, z jej strony, na realizację planowanej inwestycji, co miało miejsce już na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, a także w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją z dnia [...]r.

Zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji pierwszoinstacyjnej z dnia [...] r. , z powodu nie oznaczenia autora projektu, jest co najmniej niestosowne i nieuprawnione. Podkreśliła znaczenie innego aspektu, tj. obowiązku organów nadzoru budowlanego obu instancji do dokonania oceny, zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego, wynika to z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który ma odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Brak przywołania autora nie miało - według Spółki - żadnego znaczenia dla sprawy. W takiej sytuacji uchylenie decyzji pierwszoinstacyjnej i ponowne orzeczenie w sposób tożsamy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem autora skargi, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wynikało z błędnego założenia organu, że wystarczającym powodem dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jest przedłożenie tego projektu przez inwestora, w zakreślonym przez organ terminie. Konieczne jest bowiem sprawdzenie tego projektu i zbadanie jego zawartości, pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego.

Odnosząc się do stanowiska organu, o niezasadności zarzutów odwołania, skarżąca Spółka wyjaśniła, że zarzut niezachowania odległości, wobec granic sąsiednich, dotyczy tej części budynku, która ma ulec rozbudowie. Chodzi o cofnięcie zabudowy z odległości [...] m, od granicy działki, o [...] m, w głąb działki nr [...]. Spółka nie zgodziła się, że z treści wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., wynika pogląd Sądu, iż odbudowanie fundamentów w miejscu poprzedniej lokalizacji nie stanowiło budowy obiektu budowlanego. Zdaniem Spółki, Sąd przytoczył jedynie stanowisko organu odwoławczego W ocenie skarżącej, istniał obowiązek przeprowadzenia całościowej oceny projektu budowlanego, według wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które są stosowane w przypadku ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyraża się to szczególności, w zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz w zbadaniu zgodności projektu z przepisami techniczno- budowlanymi. Obowiązków tych, zdaniem skarżącej Spółki, organy nadzoru obu instancji, nie dopełniły. Zamiast tego, organy dokonały niejako "automatycznego" zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Przykładowo, organ odwoławczy, ograniczył się jedynie do porównania rozmiaru budynku po rozbudowie i nadbudowie w stosunków do rozmiarów pierwotnych. Jest to, według skarżącej, wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji obu instancji z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od powyższego, Spółka podniosła zarzuty wobec niezastosowania, w tej sprawie, przez organ pierwszej instancji, art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje, w przypadkach opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obligatoryjne wstrzymanie prac budowlanych. Spółka dodała, że organ odwoławczy, również nie podjął tej kwestii.

Za oczywiście bezzasadny, Spółka uznała pogląd, że organ odwoławczy naprawi uchybienie, polegające na naruszeniu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, art. 10 § 1 Kpa, co nie mogło mieć miejsca, z uwagi na dyspozycję art. 15 Kpa, stanowiącego o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, konieczne jest powtórzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Powyższe, w ocenie Spółki, stanowi kolejną podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

W dalszej części uzasadnienia, autor skargi wyraził stanowisko, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Na dowód, Spółka przypomniała brak reakcji organu, polegający na nie wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawa budowlane). Pomimo dyspozycji art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nie zobowiązał inwestora do zinwentaryzowania prac już wykonanych. Wobec tego nie doszło do poczynienia ustaleń, mających na celu sprawdzenie, jakie zmiany zostały naniesione w projekcie i czy wszystkie zostały uwzględnione. W konsekwencji powyższych uchybień, Spółka ponowiła zarzut stawiany organom, że nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, w sposób określony w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale wręcz odmówiły tego sprawdzenia, skoro uznały, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jest obligatoryjne.

Spółka wskazała, że dokonała przeglądu przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego. Podała dalej, że w części projektu zatytułowanej " Podstawa opracowania – projekt budowlany zamienny", wymieniono dokumenty, w tym "Inwentaryzacja obiektu [...] r.", czy "Ekspertyza o stanie technicznym budynku i jego poszczególnych elementach". Obydwa te elementy, w ocenie Spółki, nie dotyczą projektu zamiennego, lecz projektu pierwotnego, sporządzonego do uzyskania decyzji z dnia [...] r. Oznaczenie w inwentaryzacji prac, datą "[...] r.", jest w takiej sytuacji, co najmniej nieuprawnione. Inwentaryzacja powinna obejmować całościowo, wszystkie wykonane prace budowlane i to w konkretnej dacie, ze szczególnym uwzględnieniem prac wykonanych bez dokumentacji. Według skarżącej, tego wymogu nie dopełniono. Natomiast pierwotny projekt budowlany, jak i wyeliminowana z obrotu decyzja z dnia [...]r., mogą pełnić tutaj, jedynie walor archiwalny. Wskazano, że w projekcie budowlanym zamiennym nie przywołano wskazań, wynikających z decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy. Nie zaliczenie tego dokumentu do podstaw opracowania, jest dla Spółki, przykładem rażącego naruszenia art. 34 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto mapka, zatytułowana "zagospodarowanie terenu", którą sporządzono dla potrzeb złożenia projektu zmiennego, nie spełnia wymogów stawianych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Chodzi o nieprawidłowe określenie odległości budynku w stosunku do granic działek sąsiednich. Zdaniem strony, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku rozbudowy budynku o długość [...] m, należało cofnąć usytuowanie budynku na odległość [...] m w głąb działki nr [...], względnie o [...] m w przypadku umieszczenia w ścianie okien.

Według skarżącej, projektant w granicy działek ustalił linie zabudowy na długości [...] m, tym samym przekroczono dopuszczalną linię zabudowy o [...] m lub [...] m i to dwukrotnie. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że rozbudowę starego budynku (o wymiarach [...]m) można dokonać tylko o [...] m, pod warunkiem zachowania warunku z wymienionego wyżej rozporządzenia, tj. przesunięcia linii rozbudowy w głąb działki nr [...].

Zarzuty w zakresie nadbudowy, dotyczyły niedopełnienia w projekcie, ustalonej wysokości zabudowy, którą określono w pkt. 4.14.2 decyzji o warunkach zabudowy (dwie kondygnacje: parter + poddasze). Spółka zauważyła, że rzeczywistości przekrój budynku obejmuje parter, pełne piętro i dach. Zdaniem skarżącej, przyjęte w projekcie rozwiązanie, nie spełnia wymogów, określonych dla poddasza.

Według Spółki, w momencie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem projektanta było zweryfikowanie, czy wpływ na aktualność danych projektowych, miały zmiany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Jak zauważyła Spółka, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przed dniem [...] r. W sprawie winien znaleźć zastosowanie § 12 w/w rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a ten według Spółki uniemożliwiał nadbudowę. Doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W takiej sytuacji, projekt budowlany zamienny jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi, nie mógł być zatwierdzony, a zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację i prawne uzasadnienie, które przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto dodał, że inwestor w ramach udzielonego mu pozwolenia, polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego, wykonał jedynie dwie ściany graniczne o długościach zatwierdzonych w projekcie budowlanym. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny nie przewiduje innego usytuowania budynku, niż przyjęto to w projekcie pierwotnym. Tym samym zaistniała tożsamość obiektu przewidzianego w pozwoleniu na budowę i obiektu przewidzianego w pozwoleniu budowlanym zamiennym. Dlatego nie było podstaw do ponownej oceny projektu zamiennego w całości, lecz jedynie do oceny w zakresie wprowadzonych zmian, uchylenie decyzji miało miejsce z uwagi na istotne odstępstwa, a nie z uwagi na wadliwość decyzji z dnia [...]r.

Organ odwoławczy uznał za zasadny, zarzut nie wydania postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, w trakcie trwania postępowania naprawczego, do czego obligował art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych, które obrazują sporządzone w sprawie, dwa protokoły oględzin budowy, tj. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., stwierdzono wykonanie jedynie dwóch ścian granicznych budynku. Z tego względu, za nieuzasadnione organ uznał zarzuty, że pomimo toczącego postępowania administracyjnego, nieprzerwanie prowadzone były bezprawne roboty budowlane.

W ślad za stanowiskiem organu odwoławczego przedstawione w odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...]r., podtrzymała zarzuty skargi i podała nadto, że organ odwoławczy w swej odpowiedzi, w żaden sposób nie podważył zarzutów przedstawionych w skardze.

Uczestnicy postępowania A. K. i M. K., w piśmie z dnia [...]r. (k – [...] akt sądowych), poparli w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten nakłada na sąd pierwszej instancji, obowiązek dostrzeżenia z urzędu i wyłożenia na korzyść skarżącego wszystkich, istotnych naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna, gdyż kwestionowanej decyzji nie można zarzucić wadliwości w zastosowaniu przepisów prawa procesowego i materialnego, w sposób uniemożliwiający pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym.

Należy przypomnieć, że zakres prac prowadzonych przez inwestora, na działce nr [...], był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 941/10, Sąd uznał, że zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora J. B. - Z., istotnie odbiega od zakresu prac budowlanych, dopuszczalnych w zatwierdzonym projekcie budowlanym (samowolnie wykonano rozbiórkę ław fundamentowych pod trzema ścianami zewnętrznymi istniejącego budynku usługowego). Inwestor wybudował też nową ścianę boczną i tylną budynku. W przedmiotowej sprawie, dalsze postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, choć z nie zatwierdzonym projektem budowlanym. Ocena prawna i wskazania wyrażone w tym orzeczeniu, są wiążące dla tego sądu, jak i organu, którego działanie było uprzednio przedmiotem zaskarżenia, przy założeniu że nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy. Reguła ta wynika wprost z art. 153 P.p.s.a., związanie oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (patrz B. Dauter. Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011,s. 432.).

Biorąc powyższe pod uwagę, wyjaśnić należy, że organy obu instancji zastosowały się do stanowiska wyrażonego w wyżej wymienionym orzeczeniu. Sprawa dotycząca samowolnie wykonanych prac budowlanych na działce nr [...] prowadzona była w jednym z trzech trybów naprawczych, określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a dokładnie w sposób opisany w pkt 3 powołanego przepisu, który dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powołane wyżej przepisy, użyte w treści zaskarżonej decyzji, zakreślają także granice rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, a następnie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Kontrola ta ma przede wszystkim prowadzić do ustalenia, czy roboty budowlane, wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo swej pierwotnej wadliwości, mogą być uznane za wykonane zgodnie z wymogami w zakresie architektury, konstrukcji, wymogów sanitarnych itp. Jeżeli jest to możliwe to właściwy organ, mając na uwadze zakres dokonanych samowolnie prac budowlanych, wzywa inwestora do przedstawienia projektu zamiennego budowlanego, który oprócz dotychczas przyjętych rozwiązań wynikających z pierwotnie zatwierdzonego projektu, winien zawierać naniesienie odpowiednich zmian w zakresie, które organ uzna za konieczne. Odpowiednie zastosowanie mają tu przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące projektu budowlanego. Nie należy jednak tracić z pola widzenia, że w omawianej regulacji prawnej, założeniem ustawodawcy było przede wszystkim sanowanie nielegalnie wprowadzonych zmian do pierwotnie przyjętego projektu. W doktrynie przyjmuje się więc, że w niektórych przypadkach możliwe jest naniesienie odpowiednich zmian "na starym projekcie" (patrz A. Dziewiński, P. Ziemski. Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, opubl. w Systemie informacji prawnej Lex nr 29/2012). Oczywistym jest, że przewidziana wyżej możliwość, powinna znaleźć zastosowanie, gdy nie doszło do zmian w pierwotnie przyjętym projekcie, w zakresie kubatury, bryły architektonicznej, powierzchni użytkowej, gdy dobudowano elementy zewnętrze (taras, schody), zmieniono układ funkcjonalny budynku.

Okolicznością bezsporną jest, że w przedmiotowej sprawie, konieczność wykonania zamiennego projektu budowlanego wiązała, się z rozbiórką fundamentów i wymurowaniem, ścian, w tej części budynku, który nie miała ulec zmianom, wynikającym z rozbudowy i nadbudowy, a wykonanie tych prac budowlanych miało na celu odtworzenie substancji budynku w jego pierwotnie przyjętym kształcie. Zadaniem organu, a obecnie sądu jest ustalenie, czy inwestor dopełnił ciążącego na nim obowiązku i to w zakreślonym przez organ terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Oczywistym jest, że w takim przypadku organ inspekcji nadzoru budowlanego, winien ocenić legalność prac budowlanych, nieprzewidzianych w pozwoleniu na budowę. Chodzi tu przede wszystkim o zgodność z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodność z przepisami prawa budowlanego w tym z przepisami i techniczno - budowlanymi.

Należy podkreślić, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy terenu odnosiła się do tej części obiektu (nadbudowy i rozbudowy), która była dopiero planowana. W przedmiotowym przypadku, chodzi o zalegalizowanie prac w tej części obiektu, który istniał w dacie wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, lecz na skutek samowoli inwestora został rozebrany i następnie odtworzony w tym samym kształcie i rozmiarze. Strona skarżąca w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz w skardze do sądu administracyjnego, nie przedstawiła takiej argumentacji i dowodów, że doszło rzeczywiście do takich zmian, wobec pierwotnych założeń projektu budowlanego, że obiekt uległ niedopuszczalnej zmianie, pod względem technicznym, czy funkcji i niemożliwe jest z tego względu, dalsze prowadzenie prac budowlanych.

Niezasadne są także te zarzuty skargi, że doszło do naruszenia decyzji o warunkach zabudowy, czy naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, w omawianej tu części obiektu budowlanego. Argumentacja skargi, sprowadza się w swej istocie do kwestionowania legalności projektu budowlanego, który zatwierdził organ architektoniczno – budowlany, w decyzji z dnia [...] r. Zarzuty te, na obecnym etapie, są spóźnione i przez to niezasadne. Mogłyby mieć one ewentualne znaczenie, ale jedynie na etapie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Aktualnie przedmiotem sprawy, jest przede wszystkim, prawne usankcjonowanie, zakresu prac nielegalnie prowadzonych przez inwestora, czyli wbrew pozwoleniu na budowę. Argumenty skargi powinny dotyczyć, możliwości zalegalizowania tej części prac budowlanych. Projekt budowlany zamienny uwzględnia zakres prac pierwotnie nieprzewidzianych, a których prawną dopuszczalność musiały przewidywać przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Z tego względu przepisy te miały również odpowiednie zastosowanie w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W tej sytuacji sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa, co przy założeniu, że strona nie przedstawiła dowodów na formułowanie wniosków przeciwnych, wpływa na uznanie niezasadności zarzutów o naruszeniu w tej sprawie, art. 34 art. 35, art. 51 ust. 1 pkt , art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Okolicznością bezsporną jest również to, że inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Tym samym dopełnił on warunkom architektoniczno-budowlanym i prawnym, zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego. Organ wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wysłał ją organowi architektoniczno – budowlanemu, który na podstawie art. 36a ust. 2 tejże ustawy, zobowiązany był do uchylenia decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, o czym orzeczono w decyzji z dnia [...] r.

W ocenie Sądu, na tle stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, znajduje również zastosowanie reguła wynikająca z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (patrz wyrok WSA w Gorzowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 423/11, opubl. w Lex 965320), że inwestor realizujący dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, powoduje że przestaje obowiązywać decyzja pierwotna, a zastępuje ją nowa decyzja, która w zależności od dokonanych zmian – postanowienia zawarte w decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania, albo całkowicie je zmienia, bądź tylko rozszerza je, o inne dodatkowe elementy.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na poczynione przez inwestora zmiany, bez wątpienia nie zachodziła konieczność całkowitej zmiany postanowień decyzji pierwotnej, do czego zmierza w istocie autor skargi, a jedynie zachodziła potrzeba rozszerzenia przedmiotu o elementy dodatkowe jednakże, które były rozwiązaniem tożsamym z pierwotnym znaczeniem, rozmiarem i wyglądem oraz lokalizacją budynku. Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny nie przewiduje innego usytuowania budynku, niż obiekt pierwotny, nie zmienia również zasadniczych jego parametrów, w tym długości ścian granicznych. Tym samym zaistniała tożsamość obiektu przewidzianego w pozwoleniu na budowę i obiektu przewidzianego w pozwoleniu budowlanym zamiennym.

W skardze powołano także zarzut zaniechania organów, polegający na nie zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, co w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, powinno prowadzić do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zarzut ten jest zasadny. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy również uznał jego zasadność. Skutki tego naruszenia nie miały jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż inwestor nie prowadził robót budowlanych w trakcie trwania postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin miejsca budowy. Czynność ta została potwierdzona protokołem oględzin. Pierwszy protokół jest z dnia [...] r., a drugi z dnia [...] r. Z porównania treści tych dokumentów wyłania się wniosek, że inwestor w owym czasie wymurował dwie pozostałe ściany zewnętrzne parteru (bez przesklepienia otworów okiennych). Z okoliczności sprawy wynika również, że prowadzone są prace na terenie przedmiotowej budowy. Potwierdza to, choćby informacja skarżącej Spółki, w piśmie z dnia [...] r. Informacja ta spotkała się z reakcją organu, tj. kontrolą z dnia [...]r., w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia prac budowlanych w sposób nieuprawniony. Skarżąca Spółka, nie wykazała choćby prawdopodobieństwa, że wystąpiło naruszenie prawa poprzez brak wstrzymania prac budowlanych, a dodatkowo nie poparła swego twierdzenia dowodami.

Powyższe prowadzi do kolejnego wniosku, tj. że przedstawiony przez organy, stan faktyczny sprawy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Wobec tego, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi o naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew wywodom skargi, materiał dowodowy został zebrany zgodnie z regułami dowodowymi, jest pełny, a także został oceniony wszechstronnie i uwzględniał treść przepisów prawa oraz specyfikę postępowania budowlanego naprawczego. Odnośnie zaś kwestionowania w ogóle potrzeby uchylenia decyzji pierwszoinstacyjnej, to wyjaśnić należy że zarzut ten miałby znaczenie, gdyby organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstacyjną i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przed PINB. Oznaczenie autora projektu oraz zakresu zmian wprowadzonych do pierwotnego projektu, winno być wyraźnie wyeksponowane w decyzji merytorycznej, nawet jeśli zakres ten wynikał z treści decyzji, to nie można odmówić słuszności, że organ odwoławczy miał prawo sanować ów błąd w precyzji określeń, dotyczących projektu, aby nie było najmniejszych wątpliwości, jaki zakres prac został uwzględniony w projekcie zamiennym. Organ odwoławczy naprawił ten błąd. Skoro jednocześnie stan faktyczny i prawny sprawy pozostał niezmieniony, to nie można zarzucić, że doszło do naruszenia zasady dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 Kpa).

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art. 10 § 1 Kpa, czyli naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to wyjaśnić należy, że również został on dostrzeżony i uwzględniony przez organ odwoławczy. Strona w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego miała możliwość wykazania swych racji, argumentów, twierdzeń oraz dowodów na poparcie tezy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy czynności postępowania, które mogły rzutować na wynik sprawy i powodować konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu takich okoliczności Spółka nie wykazała, zatem można przyjąć, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, choć wystąpił, to jednak nie rzutował na prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, czyli zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skutek polegający na uchyleniu decyzji pierwszoinstacyjnej, polegał na konwalidacji w oznaczenia projektu. Nie zaś z powodów podnoszonych przez stronę niezgodności inwestycji, z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, czy też z powodu sygnalizowanej w skardze niezgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, w zakresie odległości budynku od granic sąsiednich działek i budynków. Organy obu instancji dysponowały tym samym zakresem materiału dowodowego, które uzyskano w wyniku postępowania wyjaśniającego i w świetle dostępnych dowodów, miały prawo do merytorycznego rozstrzygania, o zgodności z prawem przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

W świetle powyżej przedstawionych wywodów, nie potwierdziły się zarzuty skargi, o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego, w sposób mający odpowiedni wpływ na wynik sprawy. Sąd działając w granicach zakreślonych w powołanym na wstępie art. 134 P.p.s.a., również takich naruszeń prawa się nie dopatrzył.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, należało orzec o oddaleniu skargi.