Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 353/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67a § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi K Z i Z Z na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] i [...] Wojewoda W., po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. Z., na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) oraz art. 49c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), odmówił umorzenia w całości dwóch opłat legalizacyjnych nałożonych na zobowiązanych w łącznej wysokości 50.000 zł postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] oraz [...].

Opłata legalizacyjna o znaku [...], została nałożona w wysokości 25.000 zł w związku z legalizacją rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy (chłodnia mleka), zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce ew. nr [..]. obręb [...] w m. S. gm. K. Z kolei opłata legalizacyjna znak [...], została nałożona w wysokości 25 000 zł w celu legalizacji rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o budynek gospodarczy (cielętnik), zrealizowanego j.w.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. Z., Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na wstępie rozważań Organ ogólnie podkreślił, że udzielanie wszelkich ulg stanowi wyjątek od zasady ponoszenia opłat w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest zatem incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych.

Gospodarstwo domowe Wnioskodawców składa się z czterech osób: Z. Z. (50 lat), K. Z. (48 lat) oraz dwóch córek: J. (pełnoletnia córka, która pomaga w gospodarstwie Wnioskodawców) i J.(17 lat).

Zgodnie przedłożonymi kopiami dokumentów K. i Z. Z. są właścicielami nieruchomości:

1) gospodarstwa rolnego, położonego w K., składającego się z nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 11,48 ha (obejmującej działki numer [...]) oraz współwłasności (w części 52/100) działki nr [...] o powierzchni 2,56 ha pod budynkiem i w elementach wspólnych budynku oraz innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali.

Budynek mieszkalny, znajdujący się na ww. działce, podzielony jest na dwa lokale mieszkalne, oborę i budynek gospodarczy. Wnioskodawcy posiadają udziały w lokalu mieszkalnym nr [...] (położonym na piętrze o powierzchni 120,05 m2 oraz piwnicy o powierzchni 48,17 m2. Lokal nr [...] oraz w części 48/100 reszta działki nr [...] należy do brata Z. Z. – S. Z..

2) gruntów rolnych oznaczonych numerem 480 o powierzchni 3,2577 ha,

3) gruntów rolnych oznaczonych jako działki numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,49 ha.

Z. Z. jest właścicielem ciągników rolniczych marki M.(rok produkcji 1977), Z. (rok produkcji 1970) oraz samochodów osobowych marki F.(rok produkcji 1998 - oddany córce J.), R. (rok produkcji 1992) i V.(rok produkcji 1997).

K. i Z. Z. są rolnikami ryczałtowymi zwolnionymi z podatku od towarów i usług na postawie art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku od towarów i usług. Prowadzą rodzinne gospodarstwo rolne, którego główną gałęzią jest produkcja mleka. Obecnie posiadają 14 krów mlecznych, 5 sztuk jałówek do 2 lat, 3 sztuki jałówek do roku, 3 sztuki byczków opasowych do roku, 8 sztuk jałówek do pół roku oraz 3 sztuki byczków do pół roku (razem 36 sztuk bydła mlecznego). Zajmują się też sprzedażą bydła opasowego (aktualnie Wnioskodawcy nie posiadają dużych opasów na sprzedaż).

K. Z. figuruje jako podatnik podatku rolnego z gruntów o powierzchni 19,5228 ha fizycznych, co stanowi 12,9492 ha przeliczeniowych. Dochód szacunkowy według stawki na rok 2019 obliczony na podstawie ilości ha przeliczeniowych tego gospodarstwa wynosi 42.007,20 zł (dochód średnio miesięcznie - 3 500 zł).

Według oświadczenia, Strony nie mają dochodów z ziemi, ponieważ cały areał zasiany jest trawami, które są przeznaczone na pasze dla bydła mlecznego. W sezonie zimowym Wnioskodawcy kupują zboże oraz baloty z kukurydzy na paszę od innego rolnika.

Państwo Z. nie zatrudniają pracowników, całym gospodarstwem zajmuje się Z. Z., któremu pomaga pełnoletnia córka J.

Wnioskodawcy posiadają maszyny rolnicze: trzy ciągniki rolnicze, prasę do belowania, owijarkę do owijania balotów, rozsiewacz nawozów, rozrzutnik obornika, pług, kultywator, brony, talerzówkę, siewnik do zboża i dwie przyczepy.

K.Z. otrzymuje rentę rolniczą w wysokości 1.065,88 zł miesięcznie. Ponadto pełni funkcję sołtysa sołectwa S. i otrzymuje z tego tytułu kwotę 500 zł miesięcznie. Jest też członkiem W. Izby Rolniczej w powiecie iławskim (wysokość dochodu uzależniona jest od ilości zebrań i spotkań członków Izb Rolniczych w roku; od początku roku do czerwca z tytułu pełnienia funkcji członka Izby Rolniczej K.Z. otrzymała 233,43 zł). Jest także członkiem Rynku Pracy w powiecie iławskim (funkcja sprawowana społecznie).

Z. Z. za 2020 rok otrzymał płatności z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 1.604,87 zł oraz w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 29.932,16 zł, co razem daje kwotę 31.537,03 zł (średnio miesięcznie 2 628,08 zł).

Stan rachunku bankowego K. i Z. Z. prowadzonego w Banku Spółdzielczym w S. na koniec kwietnia 2021 r. wynosił 478,54 zł, na koniec maja 2021 r. wynosił 33.407,44 zł, na koniec czerwca 2021 r. wynosił 43.832,42 zł. Wnioskodawcy przeznaczyli te pieniądze na zapłatę w lipcu rozliczenia nadwyżki w wartości dzielonego majątku na rzecz S. Z.po zakończeniu sprawy o zniesienie współwłasności budynku gospodarczego.

Zgodnie z oświadczeniem, Strony na bieżąco wydają zarobione pieniądze. Państwo Załęccy operują dużymi kwotami przychodu, jednak mają też wysokie wydatki. W sezonie letnim posiadają większe przychody, które odkładają na sezon zimowy, na opał i opłaty. Wnioskodawcy nie posiadają oszczędności.

Strona obciążona jest kredytem obrotowym "Pomoc dla rolnika" w Banku Spółdzielczym w S. na kwotę 35.000 zł. Spłata kredytu nastąpi w dwóch ratach po 17.500 zł + odsetki; pierwsza rata do 30 kwietnia 2022 r. i druga rata płatna do 30 kwietnia 2023 r. Ponadto, Wnioskodawcy zaciągnęli kredyt w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa oddział terenowy w O. na zakup majątku rolnego na kwotę 81.000 zł na 13 lat (od 2014 do 2027), rata po ok. 6.038,03 zł płatna jest raz w roku do końca sierpnia.

Uwzględniając także powyższe wydatki, miesięczne koszty stałe i zmienne związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i gospodarstwa rolnego (na podstawie oświadczeń i rachunków) Wnioskodawcy określili na kwotę łącznie 11.734,42 zł. Składają się na nie: opłata za internat córki - 70 zł, wyżywienie i bilety autobusowe - 600 zł, ubezpieczenie - 47 zł, zużycie wody - 287,72 zł, zużycie energii elektrycznej - 236,46 zł (709,38 zł za trzy miesiące), wywóz nieczystości - 187,26 zł, telewizja, telefon, Internet - 144,98 zł, mieszanki paszowe dla zwierząt + dodatki do pasz- ok. 2.700 zł, nawozy - 500 zł (6.000 zł rocznie), raty w Banku Spółdzielczym - 1.458 zł (17.500 zł rocznie), zobowiązanie pieniężne KOWR - 503 zł miesięcznie (6.038,03 zł rocznie), koszty utrzymania 4-osobowej rodziny, tj. zakup artykułów spożywczych, środków czystości, odzieży, lekarstw, paliwa, a dodatkowo jeszcze środki czystości w produkcji mleka - ok. 5000-6000 zł.

K. Z. w oświadczeniu z 26 lipca 2021 r. zawiadomiła, że w roku 2020 gospodarstwo rolne Stron otrzymało pomoc de minimis w wysokości 855 zł brutto (równowartość 191,08 euro) do utylizacji folii rolniczej. Udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis w rolnictwie.

Reasumując, średni miesięczny dochód K. i Z. Z. wynosi około 14.528 zł (dochody z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego - sprzedaży mleka, szacunkowe dochody z gospodarstwa rolnego na podstawie jego ha przeliczeniowych, dopłaty z ARiMR, dochody K. Z. z tytułu pełnienia funkcji sołtysa sołectwa S. oraz dochody z tytułu renty rolniczej, zasiłek z Programu 500+ na córkę J., który przeznaczany jest wyłącznie na potrzeby dziecka, jednak stanowi on część dochodów rodziny). Natomiast wykazane przez stronę miesięczne wydatki stałe i zmienne wynoszą około 11.734 zł. K. i Z. Z.na utrzymanie rodziny pobierają środki finansowe z dochodów gospodarstwa rolnego, według potrzeb.

Organ I instancji, szacując średni miesięczny dochód rodziny K. i Z. Z. uwzględnił świadczenie z Programu Rodzina 500+ jako jedno ze źródeł dochodu uzyskiwanego przez rodzinę. Wojewoda W. uzasadnił to okolicznością, iż decyzja w sprawie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej jest uznaniowa, a więc organ ma obowiązek zgromadzić i rzetelnie, wszechstronnie ocenić cały materiał dowodowy. W związku z tym, nie może pominąć faktu, iż rodzina uzyskuje także dochód z Programu Rodzina 500+, ale wziął pod uwagę, że świadczenie to może być przeznaczone wyłącznie na wydatki związane z wychowaniem dziecka, (a nie np. na spłatę zobowiązań Stron). Organy obydwu instancji nie uwzględniły zatem kwoty tego świadczenia przy ocenie zdolności Stron do spłaty opłaty legalizacyjnej.

Dokonana przez Organ analiza materiału dowodowego pozwala, jego zdaniem, na wniosek, że obecna sytuacja materialna i finansowa Skarżących jest dobra i stabilna, a w przedmiotowej sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności w aktualnej sytuacji dochodowej i materialnej, które dają podstawę do udzielenia wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia w całości lub w części opłat legalizacyjnych w łącznej wysokości 50.000 zł. Z akt sprawy wynika, iż prowadzona przez Strony działalność rolnicza generuje dochody, które pozwalają na zaspokojenie wszystkich niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny, a także - wprawdzie z pomocą środków zewnętrznych w postaci kredytów - na rozwój i inwestycje w gospodarstwo rolne. Strony korzystają również z przysługujących im płatności z ARiMR oraz w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnioskodawcy osiągają stały dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz z renty chorobowej K. Z.. Ponadto K.Z. uzyskuje także regularne dochody z tytułu pełnienia funkcji sołtysa i niewielkie dochody z tytułu udziału w pracach W. Izby Rolniczej.

Wnioskodawcy posiadają majątek w postaci nieruchomości rolnych i maszyn rolniczych oraz niezabudowanych działek.

Na sytuację Strony może mieć wpływ choroba K. Z., w związku z którą orzeczoną ma całkowitą, czasową niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie świadczy to jednak o niepełnosprawności i niemożliwości wykonywania innych, poza gospodarstwem rolnym, lżejszych zajęć, nie uniemożliwia jej to także sprawowania funkcji sołtysa i udziału w pracach Izby Rolniczej. K.Z., podobnie jak jej mąż, pozostają pod opieką lekarzy; mają zdiagnozowane schorzenia, ale korzystają na bieżąco z pomocy medycznej, w tym także z prywatnej opieki zdrowotnej. Świadczy to o odpowiedzialnym podejściu do dbałości o własne zdrowie.

W ocenie Ministra, ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. W tym kontekście, przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem Stron w stosunku do innych podatników znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach.

Zdaniem Organu, w ustalonym stanie faktycznym, nie występują okoliczności uniemożliwiające wywiązanie się Stron z zapłaty opłaty legalizacyjnej bez pomocy ze strony organów państwa. Strony są w stanie zapłacić ustaloną opłatę legalizacyjną, jeśli nie jednorazowo, to w ratach i zakończyć proces legalizacji.

Również przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, nie uzasadnia przyznania ulgi w formie wnioskowanej przez Stronę. W interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Należy zauważyć, że rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem Stron w stosunku do innych podmiotów, które bez uszczerbku dla swojej sytuacji materialnej nie byłyby w stanie zapłacić opłaty legalizacyjnej. Z instytucji umarzania zaległości podatkowych (niepodatkowych należności budżetowych) nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie również interes publiczny nie przemawia za objęciem Stron przywilejem umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając na nowo sprawę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem Minister nie dopatrzył się w decyzji Wojewody wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą. Oceniając decyzję organu pierwszej instancji w powyższym zakresie Organ stwierdził, że w sposób prawidłowy zgromadzono materiał dowodowy, wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne wskazane przez Strony i dokonano prawidłowej i wyczerpującej oceny ustawowych przestanek zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej.

To, że organ nie uwzględnił wniosku Stron o umorzenie opłaty legalizacyjnej, nie oznacza błędnej wykładni przepisów, gdyż organ podjął decyzję w ramach uznania administracyjnego i w ocenie Ministra uczynił to zgodnie z prawem i właściwie uzasadnił.

Minister zwrócił także uwagę, że ulga w postaci umorzenia jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia, zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż poza tym ustawa przewiduje odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty. Podjęcie decyzji o odmowie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej nie wyklucza zatem możliwości np. rozłożenia zapłaty opłaty na raty, co jednak wymaga złożenia przez inwestora odrębnego wniosku.

Wydając decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej w stosunku do strony prowadzącej działalność gospodarczą, w tym działalność rolniczą, organ obowiązany jest również zbadać, czy zastosowanie ulgi jest dopuszczalne na podstawie przepisów o udzielaniu pomocy publicznej, w świetle stosownych regulacji wspólnotowych i krajowych. Jednak w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak przesłanek do udzielenia ulgi (ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego) zbędnym jest badanie dopuszczalności udzielenia stronie pomocy, gdyż i tak art. 67b Ordynacji podatkowej nie może znaleźć w sprawie zastosowania. W świetle art. 67b Ordynacji podatkowej organ podatkowy, rozpoznając wniosek o udzielenie pomocy, powinien w pierwszej kolejności badać, czy spełnione zostały przesłanki określone wart. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, a zatem czy wystąpił ważny interes podatnika lub interes publiczny. Dopiero wystąpienie tych przesłanek lub jednej z nich obliguje organ do badania dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej na gruncie art. 67b Ordynacji podatkowej.

III.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. I Z. Z., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów przy niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiło się:

a) w skrajnie dowolnej ocenie, iż sytuacja materialna i finansowa Skarżących jest dobra i stabilna, w sytuacji podkreślenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że średniomiesięczny dochód netto Skarżących wynosi ok. 2.293,58 zł (wykazywany przez Ministra dochód brutto Skarżących wynoszący miesięcznie wraz z zasiłkiem z Programu 500+ na młodszą córkę J. kwotę 14.528 zł minus świadczenie 500+ i minus comiesięczne konieczne wydatki Skarżących wynoszące 11.734,42 zł - i to jeszcze przy zupełnie zdezaktualizowanych cenach zakupu nawozów), zatem właśnie jakiekolwiek podwyżki artykułów niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego w profilu Skarżących pozbawiają praktycznie Skarżących możliwości uzyskania dochodu netto,

b) w nienależytym rozważeniu celu dokonania przez małżonków K. i Z. Z. dobudowania obiektów chłodni mleka i cielętnika (obiektów służących zapewnieniu kontynuacji działalności w zakresie produkcji mleka przy zaostrzonych rygorach sanitarnych) i w nienależytym rozważeniu czy nałożona w sztywnej wysokości po 25.000 zł opłata legalizacyjna za każdą z dobudówek, była adekwatna do stopnia naruszenia przez Skarżących postanowień ustawy Prawo budowlane, a tym samym zignorowanie tego, że pobranie opłat legalizacyjnych w pełnej wysokości za relatywnie niewielką dobudówkę cielętnika (powierzchnia 38,675 m2 i wręcz maleńką dobudówkę chłodni mleka (powierzchnia niespełna 16 m2) właśnie kłóci się z zasadami słuszności i współżycia społecznego,

2. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i do naprowadzonej przez Skarżących argumentacji prawnej, a przede wszystkim, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu regulacji art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej było umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty (określonej w przepisach w sztywnej wysokości ), gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej i przy uwypuklanej przez Skarżących małej wadze gatunkowej popełnionych deliktów (dobudówki gospodarcze to z jednej strony pomieszczenie niezbędne do prowadzenia przez Skarżących działalności rolniczej, a z drugiej strony pomieszczenia relatywnie niewielkie o powierzchni odpowiednio ok. 38 m2 i zaledwie niespełna 16 m2), co udaremnia ustalenie, czy Minister właściwie przeprowadził postępowanie odwoławcze,

3. prawa materialnego, a mianowicie art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego związku z materialno-formalnym przepisem art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy nie podlega pod hipotezę wymienionych norm i nie zachodzi pozytywna przesłanka do umorzenia opłat legalizacyjnych nałożonych na Skarżących w gigantycznej dla nich wysokości łącznie 50.000 zł, w sytuacji gdy celem ustawodawcy przy wprowadzaniu rzeczonych norm było niewątpliwie umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty legalizacyjnej (określonej w sztywnej wysokości bez względu na wagę i rozmiar deliktu budowlanego), właśnie z perspektywy zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach.

Zgłosili również wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia z 14 stycznia 2022 r. sprzedawcy nawozów, u którego zaopatrują się Skarżący na okoliczność ustalenia, że Skarżący corocznie dokonują zakupów ok. 5 ton saletry amonowej oraz ok. 0,5 tony mocznika M. których ceny znacząco wzrosły o ok. 250 % wymuszając na Skarżących coroczne wydatki rzędu 10.000-11.000 zł. Sąd dopuścił wskazany dowód.

Skarżący zarzucili, że organy obu instancji nie uwzględniły skutków, jakie rozbiórka dobudówek w postaci cielętnika i chłodni mleka miałaby z perspektywy warunków bytowych Skarżących i możliwości kontynuowania działalności w zakresie produkcji mlecznej, stanowiącej bazę utrzymania 4-osobowej rodziny.

Przy braku możliwości spłacenia przez Skarżących gigantycznej kwoty 50.000 zł stanowiącej sumę nałożonych opłat legalizacyjnych, nakazanie rozbiórki obiektów (dobudówek) w postaci chłodni mleka i cielętnika, a przynajmniej chłodni mleka byłoby tożsame z upadkiem prowadzonej działalności w zakresie produkcji mleka, a tym samym tożsame z utratą źródeł utrzymania. Ta kwestia w ogóle nie znalazła się w polu rozważań Organu.

Minister niewłaściwie rozważył cel wzniesienia przez Skarżących niewielkich obiektów/dobudówek. Rzeczone obiekty zostały wzniesione dla celów ściśle związanych z koniecznością zapewnienia kontynuowania działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka. Bez istnienia tych obiektów wzniesionych już w nowocześniejszej technologii i zapewniających spełnienie nowo wprowadzonych surowych norm sanitarnych, w tym unijnych, Skarżący nie byliby w stanie nadal dostarczać mleka do mleczarni, gdyż odbiorca odmówiłby przyjęcia dostaw, a to ze względu na niewłaściwe warunki, w jakich chowane są krowy i w jakich dochodzi do wytwarzania i przechowywania mleka. Pobranie opłat legalizacyjnych w pełnej wysokości za relatywnie niewielką dobudówkę cielętnika i wręcz maleńką dobudówkę chłodni mleka, kłóci się z zasadami słuszności i współżycia społecznego. Nie jest bowiem tak, że niezależnie od wagi deliktu budowlanego mogącego przecież polegać na wzniesieniu znacznych rozmiarów obiektu gospodarczego o powierzchni np. 480 m2, reakcja organów państwowych również w odniesieniu do np. obiektu maleńkiej dobudówki o powierzchni mniejszej 30-krotnie tj. mniejszej niż 16 m2 zawsze rzekomo powinna być nieelastyczna, sztywna, nie uwzględniająca stopnia naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Minister dokonał skrajnie dowolnej oceny, że sytuacja materialna oraz finansowa Skarżących jest dobra i stabilna, w sytuacji podkreślenia w zaskarżonej decyzji, że średniomiesięczny dochód netto Skarżących wynosi ok. 2.293,58 zł. Jakiekolwiek podwyżki artykułów niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego w profilu Skarżących pozbawiają praktycznie Skarżących możliwości uzyskania dochodu netto. Do takiej raptownej i niespodziewanej podwyżki artykułów niezbędnych do prowadzenia przez Skarżących działalności rolniczej doszło właśnie w IV kwartale 2021 r. kiedy to ceny nawozów używanych przez Skarżących (saletra amonowa oraz mocznik M.) wzrosły aż o ok. 250%, co wymusza ponoszenie corocznych, dodatkowych wydatków rzędu 10.000-11.000 zł.

Strona wskazała na brak odniesienia się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i do naprowadzonej przez Skarżących argumentacji prawnej, a przede wszystkim, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu regulacji art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej było umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty (określonej w przepisach w sztywnej wysokości), gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej i przy uwypuklanej przez Skarżących małej wadze gatunkowej popełnionych deliktów co udaremnia ustalenie, czy Minister właściwie przeprowadził postępowanie odwoławcze.

Wskazane przepisy w ocenie Skarżących stworzyły obywatelom drogę do częściowego lub całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej właśnie za sprawą ich wprowadzenia do porządku prawnego. Chodziło o "zniuansowanie" poszczególnych przypadków, tak aby umożliwić zmniejszenie lub niepobieranie opłaty legalizacyjnej wtedy, gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej. Takim przypadkiem bez wątpienia jest przypadek dotyczący Skarżących, którzy wznieśli niewielkie obiekty dobudówek koniecznych dla zapewnienia ciągłości działalności w zakresie produkcji mleka stanowiącej podstawę utrzymania wieloosobowej rodziny, a następnie w finale wieloletniej sprawy sądowej o zniesienie współwłasności nieruchomości zmuszeni byli ponieść wydatek na rzecz S. Z. tytułem dopłaty różnicy w podzielonym majątku nieruchomym (majątku obejmującym w szczególności obiekt chłodni mleka i obiekt cielętnika). Powyższe, przy uwzględnieniu w szczególności stanu zdrowia K. Z. obiektywnie udaremniającego Skarżącej wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym i generującego powiększające się systematycznie wydatki na leki, materiały medyczno-sanitarne i lekarzy, determinuje zatem konieczność przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne.

Końcowo Skarżący wskazali, że obiekt chłodni mleka jest Skarżącym absolutnie niezbędny do kontynuowania działalności rolniczej stanowiącej podstawę utrzymania wieloosobowej rodziny. Nie ma żadnej możliwości poniesienia przez Skarżących opłat legalizacyjnych w łącznej wysokości 50.000 zł, stąd też w przypadku prawomocnego oddalenia skargi, K. i Z. Z.zmuszeni będą do rozebrania obiektu cielętnika, gdyż wyeliminuje to przynajmniej konieczność ponoszenia przez Skarżących opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. Stanie się to jednak z wielką szkodą dla najlepiej rozumianych interesów rodziny Z.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Niniejsza sprawa dotyczy kontroli postępowania organów w przedmiocie udzielenia Skarżącym ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Nie dotyczy ona kontroli legalności procedury nałożenia opłaty legalizacyjnej objętej wnioskiem o jej umorzenie, w szczególności jej wysokości i celowości nałożenia takiej opłaty. Zarzuty w tym zakresie Skarżący mogli i powinni byli podnosić w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a następnie ewentualnie kwestionować przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny tak prawidłowości działań Wojewody i Ministra, jak również skuteczności zarzutów sformułowanych w skardze. Zaznaczyć przy tym należy, że oba postanowienia PINB, nakładające opłaty legalizacyjne po 25.000 zł, są ostateczne i prawomocne, co Sąd ustalił w ramach dodatkowego sprawdzenia powyższych okoliczności, przeprowadzonego w związku z podniesionymi na rozprawie przez pełnomocnika organu niejasnościami w tym zakresie (vide protokół rozprawy).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego, do opłat legalizacyjnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Treść powołanego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia, w zależności od ustalonych okoliczności sprawy. Decyzja w tym zakresie nie może być jednakże dowolna, ponieważ winna ją poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej oraz osobistej Wnioskodawców. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne akty administracji publicznej, jednakże zakres sprawowanej kontroli jest nieco inaczej ukształtowany. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza bowiem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji oraz czy organ nie przekroczył granic uznania i czy odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko.

Kontrola decyzji uznaniowej wymaga więc sprawdzenia, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek do umorzenia bądź rozłożenia na raty należności. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego - nie jest dowolna.

Istotą uznania administracyjnego jest to, że ustawodawca wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone, przerzuca na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią, zależną od poczynionych ustaleń. W konsekwencji organ jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie - w tym konkretnym przypadku - do rozważenia istnienia "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" w kontekście wniosku stron.

W orzecznictwie wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych, czy też globalnego dochodu, którym dysponuje, co jest szczególnie istotne w sytuacji spraw dotyczących podatników (zobowiązanych) prowadzących wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami. Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie w ogóle i nigdy uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej. Nie jest w ocenie Sądu uzasadnieniem istnienia "interesu podatnika" kontestowanie podstawy nałożonego obowiązku publicznoprawnego, przyczyn jego nałożenia lub też okoliczności, jakie doprowadziły do jego powstania. Jest oczywiste, że z punktu widzenia zainteresowanego, umorzenie należności publicznoprawnej zawsze pozostawać będzie w granicach żywotnego zainteresowania tego podmiotu w niepłaceniu zobowiązań, stanowiących obciążenie budżetu domowego.

Z kolei za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, adekwatność reakcji, czy nieuchronność sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez obywatela. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność ochrony dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publicznym należy umieścić taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej lub doszłoby do jego bankructwa, narażającego inne podmioty bądź nawet Skarb Państwa (pośrednio bądź bezpośrednio) na straty.

Reasumując, Skarżący muszą uwzględniać to, że motywy, które doprowadziły ich do dopuszczenia się dwukrotnie samowoli budowlanej, same przez się nie warunkują przyznania im ulgi w spłacie zobowiązań, tym bardziej, że to na co zwraca uwagę i skarga i odwołanie, jako uzasadnienie umorzenia opłat legalizacyjnych w całości, jest tylko jedną stroną problemu, nieuwzględniającą innych okoliczności sprawy wskazanych przez organ.

VI.

W ocenie Sądu, organy w sposób dokładny ustaliły sytuację majątkową Skarżących, zliczając wszystkie uzyskiwane przychody i odejmując od nich ponoszone wydatki. W zasadzie w kwestii dokonanego wyliczenia nie istnieje pomiędzy stronami spór poza kwestią odnoszącą się do kosztów nawozów jaki przyjął organ, a ich rzeczywistą ceną wynikającą z dołączonego do skargi oświadczenia sprzedawcy nawozów o ich znacznym wzroście w stosunku do I kwartału roku 2021.

Sąd podziela ustalenia Ministra, że dochód K. i Z. Z. kształtuje się na poziomie około 14.528 zł, zaś wykazane przez stronę miesięczne wydatki stałe i zmienne wynoszą około 11.734 zł.

Powyższe wyliczenie jest prawidłowe i wskazuje, że na datę dokonanej oceny stanu majątkowego Skarżących, do ich dyspozycji pozostawała kwota nadwyżki dochodów nad wydatkami w wysokości ok. 2.294 zł (po odjęciu świadczenia 500+). Strona zwraca uwagę, że organ nie uwzględnił faktu wzrostu cen nawozów używanych w gospodarstwie. W związku z tym wskazać trzeba, że okoliczność ta nie mogła zostać przeanalizowana przez organ, który dysponował materiałem dowodowym zebranym przy udziale Stron, które na nią w dacie orzekania nie wskazywały. Co ważniejsze, podany przez Skarżących wzrost cen nawozów, w porównaniu do pułapu przyjętego przez organ, skutkuje zwiększeniem obciążeń o 11.000 zł. Mimo to nadal jednak kwota miesięcznych dochodów (2.294 zł) powoduje, że Skarżący w dalszym ciągu posiadają możliwości płatnicze. Organowi nie można zarzucić dokonania wadliwych ustaleń, zaś powoływane przez Stronę zdarzenia są nową okolicznością.

Należy wreszcie podkreślić, że Skarżący wzrost cen widzą tylko w zakresie nabywanych przez siebie nawozów. Aktualnie jest jednak rzeczą oczywistą, że praktycznie każda dziedzina życia doznaje uszczerbku w związku z rosnącym z miesiąca na miesiąc wskaźnikiem inflacji. Odnosi się to również do wzrostu cen skupu mleka, stanowiącego podstawowy profil produkcyjny gospodarstwa Skarżących. Z ogólnodostępnych danych (por. https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ceny-handel/ceny/ceny-produktow-rolnych-w-maju-2022-roku,4,121.html) wynika, że mleko w skupie za 1 hektolitr wzrosło w maju 2022 r. w porównaniu do maja 2021 r. o 46% do kwoty 221,11 zł (patrz tabela dostępna pod adresem https://stat.gov.pl/download/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5465/4/121/1/ceny_produktow_rolnych_w_maju_2022_r.pdf).

W konsekwencji Sąd nie widzi naruszenia w działaniu organu, który w dacie orzekania nie mógł uwzględnić powyższych kwestii. Zestawiając to z możliwościami płatniczymi Skarżących oraz wskazywaną przez każdy organ konsekwentnie możliwością wnioskowania o innego rodzaju pomoc w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonych decyzji.

Również wskazywane przez Stronę powody i okoliczności nałożenia dwóch opłat legalizacyjnych nie są podstawą do ich umorzenia w całości ani w części. Strona błędnie zarzuca Ministrowi niedostrzeżenie tego, że opłata legalizacyjna jest spowodowana wyłącznie drobnym i koniecznym działaniem Skarżących, którzy mając do czynienia z nałożonymi wymogami czystości mleka, wręcz musieli dopuścić się samowoli. Sąd tych zarzutów nie podziela.

W ramach interesu publicznego należy uwzględniać negatywne skutki samowoli budowlanej. Stanowisko w tym względzie wyraził już dawno Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że samowola budowlana, ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną, wymaga zdecydowanego przeciwdziałania ze strony ustawodawcy, który poszukuje optymalnych form przeciwdziałania takim naruszeniom prawa (tak np. TK w wyroku z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05). Opłata legalizacyjna pełni więc kilka ról, od sankcji za zignorowanie wymogów prawnych uzyskania zgody organu, poprzez świadczenie, mające oddziaływać prewencyjnie na przyszłość, po rolę płatności na rzecz zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu.

Skarżący podkreślają niewielkie rozmiary dokonanej samowoli (mała przybudówka, mały budynek cielętnika). Rzecz jednak w tym, że samowola w tym zakresie powstała, zgodnie z postanowieniem W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r. znak [...], około 25 lat temu. Stan taki nie uzasadniał zatem przyjęcia, że jest to "nic niewarty incydent".

Sąd, w ślad za organami, wskazuje, że uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy decyzji indywidualnej, zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy (w tym mającego częściowo postać sankcji). Sytuacja finansowa Skarżących jest na tyle stabilna, że nie uzasadniała przyznania całkowitej ulgi poprzez umorzenie zobowiązania. Nie można przerzucać w całości kosztów samowoli budowlanej na budżet państwa, czyli wszystkich obywateli. W interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych. Poza naprawdę wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami, do których ten się nie kwalifikuje, nie można zdaniem Sądu dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego, zwłaszcza w odległej bądź co bądź przeszłości, nie pociąga za sobą żadnych negatywnych skutków finansowych, bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie później w łatwy sposób umorzyć.

Należy także przypomnieć, co na każdym etapie sprawy czyniły organy orzekające, że oprócz żądania umorzenia opłaty legalizacyjnej, Skarżący mogą się ubiegać o inne ulgi, w tym o odroczenie płatności należności na określony czas i/lub rozłożenie jej na raty. Możliwe jest, co do zasady, choć wymaga to ponownej oceny organów i wniosku zainteresowanych, udzielenie ulgi w tym zakresie. Sąd zaznacza przy tym, że kwestia ta będzie ewentualnie rozstrzygana przez właściwy organ, o ile Skarżący skorzystają z prawa złożenia wniosku i nie będą istniały przeszkody do jego rozpoznania. Nadto, nadal w mocy pozostaje art. 15za ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), który stanowi, że do decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 lub 2 Ordynacji podatkowej, dotyczącej podatków stanowiących dochód budżetu państwa, na podstawie wniosku złożonego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego (taki stan obecnie obowiązuje w Polsce - przyp. Sądu) albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19 albo w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu, nie stosuje się przepisów art. 57 § 1 i 8 tej ustawy.

W końcowej konkluzji Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, zaś wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Po pierwsze, kwestie aktualności przychodów i rozchodów Skarżących zostały ocenione przez organ stosownie do posiadanej dokumentacji, do czego Sąd szeroko się odniósł powyżej.

Nie ma także podstaw by twierdzić, że odmowa całkowitego umorzenia opłat legalizacyjnych kłóciła się z zasadami słuszności i współżycia społecznego, co również zostało opisane powyżej, zwłaszcza w kontekście daty powstania samowoli budowlanej. W kontekście powyższego nie ma również w sprawie mowy o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Odniesienie się do zrzutów odwołania nie oznacza obowiązku opisywania każdego z zarzutów i "krok po kroku" odnoszenia się do nich. Wystarczy, że istota wypowiedzi organów pozwala na zrekonstruowanie zajętego stanowiska.

Nie ma także naruszenia art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Żaden z organów nie uznał, że nie należy w istocie wyważyć interesu strony i interesu publicznego. Możliwość zmniejszenia lub w ogóle niepobierania opłaty legalizacyjnej (określonej wszak sztywno kwotowo), podlega wartościowaniu w ramach postępowania o przyznanie ulgi w spłacie tych zobowiązań, jednakże nie jest to "uniwersalny wentyl bezpieczeństwa" pozwalający, w oderwaniu od możliwości płatniczych zobowiązanych, miarkowanie nałożonej przez organ opłaty legalizacyjnej, za stwierdzoną samowolę budowlaną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.