Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2452/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E. H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. E. H. ("skarżącej") w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...][...] obr. [...] w m. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] GDDKiA, wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej także "u.d.p.") w związku z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), udzielił E. H. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Z uwagi na upływ trzyletniego terminu, decyzja ta wygasła z dniem [...] marca 2011 r.

Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2011 r. ponownie wystąpiła do GDDKiA z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w L..

Po rozpatrzeniu wniosku GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4 u.d.p. oraz § 9 i § 13 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 – dalej: "Rozporządzenie"), wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję znak: [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

Skarżąca w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku, GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że skoro decyzja z dnia [...] marca 2008 r. udzielająca skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] wygasła po upływie 3 lat, tj. z dniem [...] marca 2011 r., to organ zobowiązany jest rozstrzygnąć wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2011 r. w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie ponownego rozstrzygania. Organ powołał się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., z którego wynika zakaz budowania nowych bezpośrednich wjazdów na drogi główne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaplanowano też budowę drogi wewnętrznej [...], która ma zapewnić dostęp działki nr [...] do drogi publicznej. GDDKiA wskazał, że pomimo braku faktycznej budowy drogi wewnętrznej [...] uwzględnienie wniosku skarżącej nie jest możliwe, gdyż zarządzeniem nr [...] w sprawie klas istniejących dróg krajowych wydanym przez GDDKiA w dniu 18 grudnia 2008 r. droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyśpieszonego, wobec czego do tej drogi znajdują zastosowanie wymogi techniczne określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430; dalej: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r."). W związku z tym zachodzi konieczność ograniczenia liczby zjazdów do sytuacji wyjątkowych, tj. do sytuacji, w których brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym nie istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich. Z ustaleń poczynionych przez GDDKiA wynika natomiast, że działka nr [...] sąsiaduje od swojej zachodniej strony z działką nr [...], która z kolei przylega do drogi powiatowej P.. Istnieje więc możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej. W konsekwencji wykazanie, iż istnieje możliwość dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) implikuje odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej wyższej kategorii (droga krajowa).

Organ wskazał, że kolejnym argumentem uzasadniającym odmowę uwzględnienia wniosku E. H. jest fakt, że wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. GDDKiA podniósł, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr [...] jest niedopuszczalna ze względu na wystąpienie sytuacji, o jakiej mowa w przepisie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., albowiem wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową P., na co wskazuje istniejące oznakowanie poziome oraz pionowe zawarte w projekcie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Ponadto odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r. natężenie ruchu drogowego na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest znaczne i wynosi 9785 pojazdów na dobę, z tendencją do wzrostu, zaś zdaniem organu im większe jest natężenie ruchu, tym większe zagrożenie stwarza zjazd z drogi.

Skarżąca w dniu [...] maja 2012 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.H., która nie wniosła skargi kasacyjnej. Z tej też przyczyny, decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. posiada przymiot ostateczności i prawomocności.

W dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca ponownie wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w L., podnosząc, że pomimo posiadania pozwolenia na budowę, które nie utraciło ważności, nie mogła zjazdu wybudować zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2008 r. Przyczyną była kolizja budowy z istniejącym światłowodem telekomunikacyjnym, powstałym – jak wyjaśniała skarżąca nielegalnie. Dopiero po usunięciu tej przeszkody możliwa stała się budowa zjazdu, ale stało się to dopiero wówczas, gdy udzielona przez GDDKiA zgoda utraciła ważność. Sprawa dotycząca nielegalnego światłowodu została rozstrzygnięta w roku 2016 przez Sąd Rejonowy w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] GDDKiA umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. wskazując na bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem organu uprzednie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty, zamyka możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ w innym przypadku skutkowałoby to wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja taka dotyczyłaby bowiem sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3) oraz zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt. 2), zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj. nadal występują te same strony, nie zmieniła się podstawa prawna i faktyczna decyzji i podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego GDDKiA decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. GDDKiA wskazał, że w analizowanej sprawie występowała tożsamość wniosków z dnia [...] sierpnia 2011 r. i 6 lutego 2017 r. w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego, a zatem organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego.

Z taką decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na [...] lipca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1737/17 uwzględnił w całości i uchylił decyzję z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro zdaniem GDDKiA wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, to taka okoliczność co do zasady nie zezwalała organowi na wszczęcie postępowania. Organ nie wyjaśnił jednak, na czym polegała ocena wniosku skarżącej, której wynik pozwolił GDDKiA wszcząć postępowanie i co takiego stało się od momentu wszczęcia postepowania do jego umorzenia, że w toku postępowania stało się ono bezprzedmiotowe. Jeżeli natomiast zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie) to obowiązkiem organu było odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z powyższych przyczyn błędne było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a w sprawie należało rozważyć niedopuszczalność wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Umarzając postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. GDDKiA naruszył więc ten przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, czy organ przeprowadził jakiekolwiek ustalenia co do tego, czy również niezmienionym pozostaje stan faktyczny, będący podstawą (przyczyną) negatywnej decyzji tego organu z 2011 r. Obowiązkiem organu było więc rozważenie wszelkich przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. – przed wszczęciem postępowania i przed wydaniem jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie. Poprzez niedokonanie przed wszczęciem postępowania właściwej oceny żądania skarżącej, które powinno polegać na ocenie, czy w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej, organ naruszył art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził również wskazania co do dalszego toku postępowania zlecając organowi ocenę wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. ustalając, czy rzeczywiście występuje przedmiotowa tożsamość spraw: rozstrzygniętej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. i sprawy określonej we wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. W zależności od dokonanej oceny organ został zobowiązany do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., GDDKiA, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał w dniu [...] lipca 2018 r. postanowienie, znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że uprzednie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty zamyka możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ w innym przypadku skutkowałoby to wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka dotyczyłaby bowiem sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3) oraz zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt. 2), zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj. nadal występują te same strony, nie zmieniła się podstawa prawna i faktyczna decyzji i podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Z tych przyczyn zastosowanie znalazł art. 61a § 1 k.p.a., co obligowało organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.

Z takim rozstrzygnięciem sprawy ponownie nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2199/19 uwzględnił w całości i uchylił postanowienie z [...] lipca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń mających wyjaśnić, czy zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawą, której wszczęcia domagała się E. H. we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. W konsekwencji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należało uznać, że ustalenia organu wskazujące na tożsamość podmiotową i przedmiotową oraz tożsamość stanu prawnego w zakresie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. i sprawy określonej we wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. nie były wystarczające dla stwierdzenia, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Stwierdzenie tożsamości sprawy wymaga bowiem dodatkowo ustalenia, że nie uległ zmianie stan faktyczny.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy administracyjnej wynika, że GDDKiA przed odmówieniem wszczęcia postępowania nie poczynił jakichkolwiek ustaleń mających wyjaśnić, czy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zakres niezbędnych ustaleń, pozwalających na dokonanie oceny w przedmiocie niezmienności stanu faktycznego wynika natomiast z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., rozstrzygającej sprawę co do istoty, w której organ wskazał fakty przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W decyzji tej GDDKiA szczegółowo wyjaśnił, które okoliczności faktyczne uniemożliwiały uwzględnienie wniosku E. H.. Tym samym przed odmówieniem wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamość spraw obowiązkiem organu było ustalenie, czy okoliczności te nie uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że stwierdzenie tożsamości sprawy wymagało poczynienia przez GDDKiA ustaleń, czy nadal istnieje możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej albo na skutek wybudowania drogi wewnętrznej [...], czy oznakowanie poziome oraz pionowe zawarte w projekcie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] pozostaje takie samo i nadal wynika z niego, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdowałaby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową P., jak również czy natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] nadal jest znaczne. Dopiero poczynienie ustaleń w tym przedmiocie pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] a sprawą, której załatwienia zażądała skarżąca we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. zachodzi tożsamość.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., GDDKiA wydał w dniu [...] maja 2019 r. opisane na wstępie postanowienie, znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nadal istnieje możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej albo na skutek wybudowania drogi wewnętrznej [...]. Ustanowienie służebności drogowej może nastąpić w drodze sądowej. Skarżąca nie przedstawiła wyroku odmawiającego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Postępowanie dot. ustanowienia drogi koniecznej nie miało miejsca, tym samym nie został wykazany prawny brak (w postępowaniu sądowym) możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] a okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek wydania decyzji odmownej.

Ponadto organ wskazał, że oznakowanie poziome oraz pionowe zawarte w projekcie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] pozostaje takie samo i nadal wynika z niego, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdowałaby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową. Na długości działki nr [...] przyległej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] znajduje się pas wyłączenia (prawoskrętu) do drogi powiatowej [...], tym samym obszar ten stanowi obszar oddziaływania skrzyżowania.

Zdaniem GDDKiA natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], nadal jest znaczne i sukcesywnie wzrasta. W roku 2005 wynosiło 8840 pojazdów/na dobę, w roku 2010 wynosiło 9785 pojazdów/na dobę, w roku 2015 wynosiło 12101 pojazdów/na dobę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, poprzez zaniechanie i nie podjęcie wskazanych w wyrokach wydanych przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2199/18 oraz o sygn. akt VII Sa/Wa 1737/17 czynności ustalających, mających na celu rzetelne, wnikliwe rozpoznanie sprawy, co do okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W niezrozumiałym dla skarżącej celu, organ powołuje się w swoim postanowieniu na ustalenia z nieistniejącego w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który zakładał niegdyś obsługę zjazdu na omawianą działkę z drogi niższej kategorii poprzez wybudowanie drogi wewnętrznej [...], Sytuacja prawna uległa zmianie i ustalenia z byłego planu miejscowego nie mają już zastosowania.

Nie zgadza się również ze stwierdzeniem organu, że nie przedstawiła wyroku odmawiającego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Skarżąca podnosi, że sprawa o ustanowienie drogi koniecznej od GDDKiA była przedmiotem postępowania zainicjowanego Jej wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]. Wydanie przez GDDKiA zaskarżanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, odbyło się w trakcie trwania postępowania cywilnego, więc ww. cytowana przesłanka z treści uzasadnienia jest nie do przyjęcia. Sąd Rejonowy w [...] przychylając się do argumentacji organu wydał nieprawomocny wyrok, w którym odmówił na rzecz skarżącej ustalenia służebności drogi koniecznej.

Odpowiadając w dniu [...] października 2019 na ww. skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie GDDKiA narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie,.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDDKiA z dnia [...] maja 2019r., którym organ ten – działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w L., z uwagi na tożsamość sprawy rozpoznanej już decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia.

Jak wskazał już tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2199/18) zapadłym w przedmiotowej sprawie, o tożsamości sprawy można mówić, gdy zaistnieją łącznie 4 następujące przesłanki: 1) zachodzi tożsamość podmiotowa, a więc w sprawie występują w charakterze stron te same podmioty; 2) sprawa dotyczy tego samego przedmiotu; 3) sprawa rozstrzygana jest w tym samym stanie prawnym, 4) nie uległ zmianie stan faktyczny (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 637).

W przywołanym orzeczeniu WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że GDDKiA przed odmową wszczęcia postępowania nie poczynił jakichkolwiek ustaleń mających wyjaśnić, czy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Tymczasem zakres niezbędnych ustaleń, pozwalających na dokonanie oceny w przedmiocie niezmienności stanu faktycznego wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., rozstrzygającej sprawę co do istoty, w której organ wskazał fakty przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Chodzi tu o ustalenie, czy nadal istnieje możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej albo na skutek wybudowania drogi wewnętrznej [...], czy oznakowanie poziome oraz pionowe zawarte w projekcie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] pozostaje takie samo i nadal wynika z niego, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdowałaby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową P., jak również czy natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] nadal jest znaczne.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że dopiero poczynienie ustaleń w tym przedmiocie pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawą, której załatwienia zażądała skarżąca we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. zachodzi tożsamość.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują zatem związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2019r. (sygn. akt VII SA/Wa 2199/18).

Organ dokonując ponownej oceny wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził, że:

1. nadal istnieje możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej albo na skutek wybudowania drogi wewnętrznej [...]. Ustanowienie służebności drogowej może nastąpić w drodze sądowej. Skarżąca nie przedstawiła wyroku odmawiającego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Postępowanie dot. ustanowienia drogi koniecznej nie miało miejsca, tym samym nie został wykazany prawny brak (w postępowaniu sądowym) możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] a okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek wydania decyzji odmownej.

2. oznakowanie poziome oraz pionowe zawarte w projekcie organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] pozostaje takie samo i nadal wynika z niego, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajdowałaby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową. Na długości działki nr [...] przyległej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] znajduje się pas wyłączenia (prawoskrętu) do drogi powiatowej [...], tym samym obszar ten stanowi obszar oddziaływania skrzyżowania.

3. Natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], nadal jest znaczne i sukcesywnie wzrasta. W roku 2005 wynosiło 8840 pojazdów/na dobę, w roku 2010 wynosiło 9785 pojazdów/na dobę, w roku 2015 wynosiło 12101 pojazdów/na dobę.

Tymczasem w skardze do tutejszego Sądu skarżąca wskazuje na nieaktualność powyższych ustaleń organu. W szczególności zwraca uwagę na zmianę sytuacji prawnej, a mianowicie nowelizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, w której nie przewiduje się już wybudowania drogi wewnętrznej [...] do działki skarżącej. Jak się zdaje, potwierdzenie tego stanowi pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. wraz z tekstem Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta [...] (k. 53-61 akt sprawy administracyjnej). Z ww. pisma wynika również, że wskutek zmian w przeznaczeniu sąsiedniej nieruchomości, może okazać się, że jedynym możliwym sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej z działki skarżącej jest lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Ponadto, skarżąca wskazuje na fakt toczącego się postępowania przed sądem cywilnym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, które zakończyło się nieprawomocnym jeszcze wyrokiem odmawiającym uwzględnienia wniosku skarżącej w tym zakresie.

W tych okolicznościach nie sposób uznać, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2199/18), obligującym organ do zbadania sprawy w rzeczonym zakresie, tj. czy nadal istnieje możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej niższej kategorii (droga powiatowa) w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej albo na skutek wybudowania drogi wewnętrznej [...].

Powyższe prowadzi do wniosku, że GDDKiA naruszył dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie zatem dokonać ponownej oceny wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., badając uprzednio okoliczności podnoszone przez nią w skardze do tutejszego Sądu. Dopiero po dokonaniu przedmiotowych ustaleń, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, wyjaśniając w uzasadnieniu wszystkie motywy, które legły u jego podstaw.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącej kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł).