Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 866/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, art 4 pkt 2, art 25 , art 41 ust 1 pkt 2, ust 4 pkt 2 i ust 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art 10 ust 1 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 238/11 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Gl 238/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. H. S., powołując się na art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.), złożył do Okręgowego Inspektora Pracy w K. skargę na pracodawcę – K. S.A. – Oddział [...]. "M." w R., kwestionując fakt nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Podkreślił, że począwszy od 1979 r. pracował w górnictwie na powierzchni w dozorze ruchu, z kolei od sierpnia 2003 r. jest zatrudniony jako sztygar zmianowy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, zaś stanowiska te były wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., stosując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie zainicjowane powyższym pismem.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej u pracodawcy ustalono, iż zainteresowany od dnia [...] kwietnia 1981 r. zatrudniony jest na stanowisku sztygara zmianowego urządzeń elektrycznych na powierzchni, w pełnym wymiarze czasu pracy, na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1980 r. (w okresie wcześniejszym pracował jako dozorca urządzeń elektrycznych na powierzchni). Równocześnie z przedstawionych przez pracodawcę dokumentów dotyczących opisu czynności i oceny ryzyka zawodowego związanego z pracą na stanowiskach dozoru ruchu wynika, że do obowiązków wyżej wymienionego należy kierowanie ruchem technologicznym, nadzorowanie i kierowanie wszelkimi pracami oraz prowadzenie dokumentacji.

Inspektor Pracy przywołał treść art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którym prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku. Dlatego podstawowym kryterium zaliczenia prac do wykonywanych w szczególnych warunkach jest umieszczenie ich w załączniku nr 1 do wspomnianej ustawy. W myśl art. 3 ust. 2 lit. "e" tej ustawy, czynniki ryzyka, o których mowa w przywołanym ustępie 1 tego przepisu, to ciężkie prace fizyczne związane z bardzo dużym obciążeniem statycznym wynikającym z konieczności pracy w wymuszonej, niezmiennej pozycji ciała, przy czym ciężkie prace fizyczne to prace powodujące w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny u mężczyzn – powyżej 6300 kJ. Punkt 1 załącznika nr 1 do przedmiotowej ustawy, odnoszący się do pracowników zakładów przeróbczych, definiuje te prace jako "prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu". Z przedstawionych kontrolującym wyników pomiaru wydatku energetycznego, przeprowadzonego w listopadzie 2009 r., wynika, że wydatek energetyczny efektywny na zmianę roboczą na stanowisku dozór niższy (mężczyzna) wynosi 1514 kcal/480 min., 6337,3 kJ/480 min. – praca ciężka, z kolei na stanowisku dozór średni (mężczyzna) 1467,3 kcal/480 min., 6141,4 kJ/480 min. – praca średnio ciężka. Pod pojęciem "prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla" należy natomiast rozumieć wykonywanie czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny, przy czym do prac wykonywanych bezpośrednio przy przeróbce można zaliczyć dostarczanie materiałów (surowców) lub półproduktów do stref obróbki, ich przetwarzanie ręczne bądź z użyciem narzędzi, odbieranie wyrobów ze stref obróbki, itp.

Mając na względzie powyższe, Inspektor Pracy uznał, że praca wykonywana przez H. S. nie spełnia określonych w ustawie kryteriów pozwalających na umieszczenie jej w wykazie prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a w rezultacie postępowanie w sprawie należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

H. S. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania do Okręgowego Inspektora Pracy w K., domagając się jej uchylenia, bowiem – jego zdaniem – bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, które jest równoznaczne z uchyleniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza gdy strona twierdzi, że praca przez nią wykonywana spełnia kryteria określone w ustawie o emeryturach pomostowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), uchylił decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i orzekł co do istoty sprawy, poprzez odmowę nakazania umieszczenia H. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że czynnikami ryzyka kwalifikującymi do umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze mogą być jedynie: efektywny wydatek energetyczny oraz mikroklimat gorący, pod warunkiem, że wykonywane prace zostały ujęte w wykazie prac wykonywanych w szczególnych warunkach, stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych. Przepisy tej ustawy wymagają, aby wymienione wyżej warunki, to jest rodzaj pracy oraz czynniki ryzyka, były spełnione łącznie. Analiza podstawowych obowiązków zainteresowanego wykazuje, że wykonywana przezeń praca nie może zostać uznana za pracę wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogaceniu, ponieważ określenie "praca bezpośrednio przy przeróbce surowców" należy rozumieć jako wykonywanie czynności związanych z przetwarzaniem surowców lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny. Do prac wykonywanych bezpośrednio przy przeróbce można zatem zaliczyć dostarczanie materiałów (surowców) lub półproduktów do stref obróbki, ich przetwarzanie ręczne lub z użyciem narzędzi czy odbieranie wyrobów ze stref obróbki. Oznacza to, że prace przy kontroli i zapewnieniu ciągłości procesu technologicznego mogą być kwalifikowane jako prace w szczególnych warunkach tylko i wyłącznie w przypadku ich zgodności z przedstawioną wyżej charakterystyką. Z opisu stanowiska pracy odwołującego się wynika natomiast, że pracownicy na stanowiskach: związanych z dozorem ruchu, konserwatorów maszyn i urządzeń przeróbczych, hydraulików, pneumatyków, automatyków i spawaczy, wykonują czynności związane z nadzorem i kontrolą nad konserwacją, bieżącymi naprawami, przeglądami i remontami urządzeń hydrauliki siłowej, pneumatyki, automatyki i pracami spawalniczymi. Podczas pracy występuje narażenie na hałas, pył węgla kamiennego, porażenie prądem elektrycznym, wybuch naczyń pod ciśnieniem, zagrożenie pożarowe, upadek na tym samym poziomie, promieniowanie podczerwone i nadfioletowe oraz kontakt z ruchomymi elementami maszyn i urządzeń. Pracownicy stosują przy tym środki ochrony osobistej: hełm ochronny, okulary przeciwodpryskowe, półmaski przeciwpyłowe, ochronniki słuchu, rękawice drelichowe, sprzęt dialektryczny, sprzęt chroniący przy pracach spawalniczych. Zdaniem organu II instancji, praca wykonywana przez H. S. nie może zostać zakwalifikowana jako praca wykonywana bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu, a zatem nie mieści się w wykazie prac, ujętych w załączniku do ustawy. Wobec tego nie ma znaczenia wydatek energetyczny związany z pracą wykonywaną przez stronę. O tym, czy dana praca wykonywana przez określonego pracownika powinna być uznana za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach czy też w szczególnym charakterze, w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych, decydować powinna nie nazwa stanowiska, lecz charakterystyka pracy, zgodna z kryteriami zawartymi w art. 3 ust. 1 i 3 tej regulacji oraz w załącznikach nr 1 i 2 do cyt. aktu. Jedynym podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To on tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. Inspektor pracy ma natomiast jedynie możliwość nakazania wpisania pracowników do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownicy ci wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał, że zarzut dotyczący umorzenia postępowania przez organ I instancji zasługiwał na uwzględnienie, wszak w razie nieuznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w tej ewidencji. Toteż rozstrzygnięcie w sprawie wymagało merytorycznej oceny, czy praca wykonywana przez pracownika ma charakter pracy, o której mowa w ustawie o emeryturach pomostowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącego, K. S.A. – Oddział [...] "M." w R. sporządziła ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy, jednak bezzasadnie nie uwzględniła w niej stanowiska pracy, które zajmował, zważywszy że pracuje stale i w pełnym wymiarze czasu pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, na stanowisku sztygara zmianowego konserwatorów maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej tego surowca, które zaliczane jest do stanowisk dozoru średniego. Podkreślił, że ośmiogodzinny dzień pracy spędza w zakładzie przeróbczym węgla kamiennego "w takich samych warunkach jak inni pracownicy", natomiast przeprowadzony przez specjalistyczną firmę, na zlecenie pracodawcy, pomiar wysiłku fizycznego na jego stanowisku wykazał wartość wydatku energetycznego dla osób dozoru średniego i niższego w wysokości 11591,7 kJ, a zatem znacznie wyższą od wartości granicznej, określonej w ustawie jako 8400 kJ. Wysiłek ten polega na konieczności częstego przemieszczania się po terenie Kopalni, w zapyleniu i w wysokich temperaturach. Skarżący dodał, że niezrozumiałe jest dla niego stanowisko organu odwoławczego, wedle którego za pracę wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce można uznać wyłącznie dostarczanie materiałów lub półproduktów oraz ich przetwarzanie ręczne bądź z użyciem narzędzi. Podniósł, że bez pracy w dozorze proces technologiczny, polegający na przeróbce węgla, nie mógłby się dokonywać. Zaakcentował także, że zajmowane przez niego stanowisko było wymienione w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

K. S.A. – Oddział [...] "M." w R., będąca uczestnikiem postępowania, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że skarżący nie spełnia kryterium bezpośredniego wykonywania pracy przy obróbce mechanicznej węgla, jak również nie wykonuje ciężkich prac fizycznych związanych z bardzo dużym obciążeniem statycznym, wynikającym z konieczności wymuszonej, niezmiennej pozycji ciała. Pełni on funkcję sztygara zmianowego, zaś jego praca polega na kontroli i zapewnieniu nadzoru ciągłości procesu technologicznego w przeróbce mechanicznej węgla, czego nie można utożsamiać z pracą bezpośrednio przy obróbce surowca. W tym kontekście nie można podzielić argumentacji H. S., jakoby okoliczność wykonywania przezeń pracy w zapyleniu, w wysokich temperaturach oraz przy wydatku energetycznym w wysokości 11591,7 kJ obligowała do umieszenia go w spornej ewidencji.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, twierdząc, że jedynym podmiotem uprawnionym do kwalifikacji danego rodzaju pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca. Z treści wielu pism Prezesa Zarządu K. (których kopie strona dołączyła do pisma z dnia 8 grudnia 2011 r.) wynika, że zatrudnienie na zajmowanych przez niego stanowiskach zostało uznane przez tego pracodawcę za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach, związaną bezpośrednio z obróbką węgla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Wyjaśnił, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu nakazania umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. W pojęciu tym mieszczą się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku. Wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do cyt. ustawy, z kolei w art. 3 ust. 2 tej regulacji zostały wymienione rodzaje prac, z którymi związane są dwie kategorie czynników wskazanych w ust. 1 omawianego przepisu. Chodzi tu – po pierwsze – o prace wykonywane w szczególnych warunkach, determinowanych siłami natury, do których zakwalifikowano prace pod ziemią, na wodzie, pod wodą i w powietrzu, oraz – po drugie – o prace wykonywane w szczególnych warunkach, determinowanych procesami technologicznymi.

Sąd zaznaczył, że skarżący swoje twierdzenia o pracy wykonywanej w szczególnych warunkach wywodzi z faktu, iż wyniki pomiarów wydatku energetycznego na zajmowanym przezeń stanowisku przewyższają wielkość podaną w przepisie ustawy, co ma świadczyć o zasadności jego roszczeń. Jednak, zdaniem Sądu, w sprawie właściwie oceniono, że okoliczność ta nie jest w tym zakresie wystarczającą, albowiem w świetle obowiązujących przepisów, konieczne jest jeszcze spełnienie innego wymogu, a mianowicie – ujawnienie wykonywanej pracy w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Tym samym, zasadnicze znaczenie dla weryfikacji podjętego w sprawie rozstrzygnięcia ma ocena, czy praca H. S. jest pracą wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, czyli wymienioną w pozycji 1 wspomnianego wykazu.

W ocenie Sądu, wykonywane przez skarżącego czynności są związane z działalnością zakładu przeróbki mechanicznej węgla kamiennego, jednakże załącznik nr 1 do ustawy o emeryturach pomostowych wymaga, aby związek pracy z przeróbką mechaniczną węgla był bezpośredni. Z kolei to, czy praca danej osoby pozostaje w takim związku z przeróbką surowca, zależy od analizy i oceny czynności należących do zakresu jej obowiązków. Decydujące znaczenie ma w tym kontekście nie miejsce zatrudnienia, ale rodzaj wykonywanych czynności. Orzekające w sprawie organy powołały się na opis stanowiska pracy H. S., ustalony w toku kontroli przeprowadzonej u pracodawcy, z której wnioski ujęto w dołączonym do akt sprawy protokole z dnia [...] września 2010 r. W opisie tym wskazano, że skarżący wykonuje czynności związane z nadzorem i kontrolą nad konserwacją, bieżącymi naprawami, przeglądami i remontami urządzeń hydrauliki siłowej, pneumatyki, automatyki i pracami spawalniczymi. Zatem Okręgowy Inspektor Pracy w K. prawidłowo przyjął, że praca H. S., jakkolwiek pozostaje w niewątpliwym związku z działalnością zakładu przeróbki mechanicznej węgla, to jednak sprowadza się do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń i instalacji elektrycznych, służących obróbce tego surowca. Związek z przeróbką węgla nie ma więc charakteru bezpośredniego, który wystąpiłby tylko wówczas, gdyby skarżący pracował z węglem, czy obsługiwał maszyny i urządzenia dokonujące jego przeróbki na różnych etapach.

W takiej sytuacji – zdaniem Sądu – zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku. Okoliczność, iż zatrudnienie na zajmowanym przez stronę stanowisku kwalifikowane było jako praca w warunkach szczególnych, w świetle ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonego aktu. Skutkiem zmiany przepisów, wprowadzonej ustawą o emeryturach pomostowych, jest bowiem to, że skarżący uprawnienia emerytalne nabędzie na zasadach ogólnych. Z kolei sąd administracyjny dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, zaś organ ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania swojego rozstrzygnięcia. Skarżący domagał się wpisania do wykazu stanowisk pracy wykonywanych w szczególnych warunkach na podstawie ustawy o emeryturach pomostowych. Uregulowania przywołanego wyżej rozporządzenia nie mogły zatem mieć zastosowania w sprawie ani też nie mogły wywrzeć wpływu na interpretację przepisów aktualnie obowiązujących.

WSA w Gliwicach zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt K 17/09), z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt K 27/09) i z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt K 23/09), odnosząc się do ustawy o emeryturach pomostowych i porównując przepisy dotychczasowe oraz obecne, wskazał, że w cyt. ustawie przyjęto inną konstrukcję określenia wykazów prac w szczególnych warunkach. Prawo do emerytur pomostowych określone zostało przede wszystkim w relacji do rodzajów prac, natomiast prawo do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym wyznaczane było w relacji do wykazu stanowisk, ustalanych w poszczególnych zakładach przez uprawnione podmioty, zgodnie z rozporządzeniem z 1983 r. Trybunał podkreślił, że celem dokonanej zmiany było wyeliminowanie sytuacji, gdzie formalnie zajmowane stanowisko nie odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy. Taka sytuacja mogła powodować, że pracownicy wykonujący ten sam zawód w różnych zakładach mogli wykonywać prace o różnej intensywności i w różnych warunkach środowiska. Natomiast w wykazach stanowisk stanowiących załącznik do ustawy o emeryturach pomostowych zostały wskazane jedynie te rodzaje prac, które spełniają kryteria definicji "prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze", zawarte w art. 3 ust. 1 i 3 tej regulacji.

Odnosząc się do treści pisma procesowego z dnia 8 grudnia 2011 r., które strona skarżąca złożyła na rozprawie, Sąd zwrócił uwagę, że pracodawca traktował początkowo zatrudnienie na stanowiskach w dozorze średnim i niższym jako pracę w szczególnych warunkach. Niemniej jednak ocena ta nie została wyrażona w formie wiążącej, która uniemożliwiałaby odmienną ocenę tego zagadnienia w przyszłości, a tym samym, która pozwalałaby na umieszczenie skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących tego rodzaju prace. Zarząd K. S.A. wyraził taką ocenę w sposób sformalizowany w uchwale z dnia [...] grudnia 2009 r., w której nie wymienił stanowiska zajmowanego przez stronę wśród stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach.

W ocenie WSA w Gliwicach, organ odwoławczy słusznie rozstrzygnął o uchyleniu wydanej w I instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i orzekł o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bowiem w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania pracodawcy umieszczenia stanowiska pracy w tym wykazie, konieczne jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Dlatego też, stosując art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył H. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w związku z punktem 1 załącznika nr 1 do ww. ustawy o emeryturach pomostowych, prowadzącą do odmowy uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., w której nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a tym samym, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, przy czym wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się w istocie do niewłaściwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.) w związku z punktem 1 załącznika nr 1 do tej ustawy, wskutek czego nie uchylił decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., choć w decyzji tej – jego zdaniem – nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a tym samym, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.

Przede wszystkim, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że nie wskazano wprost, jak powołany przepis winien być wykładany, co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumpcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania tej normy, nie zaś jej błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a tym samym, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronie skarżącej chodzi o dokonaną przez Sąd I instancji ocenę w zakresie stanu faktycznego i w rezultacie stanu prawnego sprawy.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Upatrując wadliwości w procedowaniu Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej winien zatem przy tak sformułowanym zarzucie podać przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które w – jego ocenie – zostały naruszone. Jednakże nawet powołanie w niniejszej sprawie konkretnych norm procesowych nie mogłoby doprowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, wszak spór co do tego, czy określony rodzaj pracy podejmowanej przez pracownika winien być kwalifikowany w kategoriach pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze, nie należy do właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy, a w istocie rozstrzygnięcia w tym zakresie domaga się skarżący. Niniejsza sprawa dotyczy odmowy nakazania umieszczenia H. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i jedynie ten aspekt (odmowa nakazania) determinuje przedmiot rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ Państwowej Inspekcji Pracy, o czym w dalszej części rozważań.

Zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Na właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w tego rodzaju sprawach wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowień. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II UK 113/11 SN stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie, właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy skarżącego do prac wykonywanych w szczególnych warunkach wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca podejmowana przez H. S. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia decyzję o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci posiadania okresu pracy w szczególnych warunkach lub wykonywania pracy o szczególnym charakterze, wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej, nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy, wydawana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w przypadku wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza natomiast o tym, czy pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej. Umieszczenie w ewidencji, o której stanowi art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek, a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych, należy do właściwości organu rentowego i sądu powszechnego. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2, oraz centralnego rejestru pracowników, o którym stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tego rodzaju sprawach przez organ rentowy, a nie wyłączać jego właściwości w tych sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 511/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.