Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 155/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 205b, art. 209b i art. 209w
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 46 poz 1 art. 16 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i  pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie  (EWG) nr 295/91 (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2802/14 w sprawie ze skargi [...]. z.o.o. w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2802/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia unijnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący pasażerowie G. A., R. A., G. A., A. G., B. G., K. G., S. G., P. G., E. .G., P. G., B. G., E. G., E. G., S. G., W. G., J. J., M. K., M. K., B. K., M. K., A. K., M. K., P. K., A. M., E. M., S. M., K. M., D. N., S. N., J. N., Z. N., I. N., A. O., G. O., G. O., J. O., K. P., P. P., K. P., M. P., K. R., A. S., J. S., D. S., P. S., I. S., M. W., D. W., J. S. i N. N. posiadali potwierdzoną rezerwację na lot [...] na trasie Katowice - Sharm el-Sheikh (Egipt) w dniu 8 listopada 2011 r. z planowaną godziną startu 8:05 czasu lokalnego. Obsługującym przewoźnikiem była spółka z o.o. [...]. Start tego lotu został opóźniony o ok. 10 godzin i 25 minut. Pasażerowie odbyli podróż opóźnionym lotem. Pasażerom w czasie oczekiwania na opóźniony lot wydano posiłki i napoje oraz poinformowano o przysługujących im prawach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. postanowień art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2014 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.), w związku z lotem o numerze rejsu [...] na trasie Katowice-Sharm el Sheikh z dnia 8 listopada 2011 r. W decyzji orzeczono również o określeniu zakresu stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty pasażerom odszkodowania w wysokości 400 euro na osobę; ustalono czternastodniowy termin usunięcia przez przewoźnika lotniczego stwierdzonego naruszenia oraz nałożono na niego karę pieniężną. Według organu, z opinii Dyrektora Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego wynika, że do realizacji lotu z oznaczeniem kodowym [...] przewoźnik zaplanował samolot Boeing 737 o znakach rej. [...]. W trakcie uruchamiania silników samolotu ujawniła się niesprawność zaworu rozruchowego silnika nr 2. Po wymianie tego zaworu samolot dopuszczono do lotu. W trakcie lotu samolot zasygnalizował niesprawność systemu klimatyzacji. Załoga samolotu podjęła decyzję o przerwaniu rejsu. Samolot powrócił na lotnisko startu. Usterka nie powtórzyła się na ziemi. Opóźnienie w przylocie przekroczyło trzy godziny, a odległość pomiędzy Katowicami, a Sharm el Sheikh mierzona po ortodromie wynosi 2827 km, dlatego obowiązkiem przewoźnika było wypłacenie każdemu pasażerowi lotu odszkodowania w wysokości 400 EUR. Przewoźnik może się zwolnić z tego obowiązku, jeżeli wykaże, że zaistniała nadzwyczajna okoliczność, której nie można było przewidzieć ani jej zapobiec. Zgodnie z interpretacją poczynioną w wyroku TSUE z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie [...] artykuł 5 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 261/2014 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. należy interpretować w ten sposób, że problem techniczny, który wystąpił w statku powietrznym, skutkujący odwołaniem lotu, nie jest objęty pojęciem "nadzwyczajnych okoliczności" w rozumieniu tego przepisu, chyba że problem ten jest następstwem zdarzeń, które – ze względu na swój charakter lub źródło – nie wpisują się w ramy normalnego wykonywania działalności danego przewoźnika lotniczego i nie pozwalają mu na skuteczne nad nimi panowanie nawet przy użyciu wszystkich zasobów ludzkich i materiałowych oraz środków finansowych, jakim dysponował. W ocenie organu, stwierdzona przez przewoźnika usterka nie stanowiła okoliczności nadzwyczajnej, a nadto nie dowiódł on, że podjął wszystkie racjonalne działania w celu zapobieżenia opóźnieniu lotu.

W wyniku złożenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej ustalenia 14-dniowego terminu usunięcia naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b oraz nałożonej kary na przewoźnika lotniczego za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia w łącznej wysokości 96.000 zł (słownie: dziewięćdziesiąt sześć tysięcy złotych) i w tym zakresie nałożył na przewoźnika lotniczego karę w łącznej wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w szczególności w zakresie naruszenia przez przewoźnika [...] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia poprzez niewypłacenie odszkodowania w wysokości 400 EUR, w związku z opóźnieniem rejsu [...] z dnia 8 listopada 2011 r. Powtarzając argumentację w części dotyczącej zasadności rozstrzygnięcia o stwierdzonych uchybieniach przez przewoźnika lotniczego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał także, że przedmiotowy rejs podlegał już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/12, oddalił skargę na stwierdzone naruszenia przez [...] Sp. z o.o. postanowień rozporządzenia, co stanowiło podstawę podjęcia przez organ działań zmierzających do zawarcia między stronami ugody. Warunkiem ugody była wypłata pasażerom odszkodowania, która nastąpiła jednak po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Mimo wypłaty odszkodowań pełnomocnik pasażerów odstąpił od zawarcia ugody. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że przewoźnik wykonał decyzję z dnia 7 stycznia 2013 r. w zakresie wypłaty na rzecz pasażerów odszkodowania natomiast nie zapłacił orzeczonej dotychczas kary administracyjnej. W ocenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wypłata odszkodowania nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. dlatego utrzymano ją w części dotyczącej stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia, uchylając jedynie ustalony 14-dniowy termin do usunięcia tego naruszenia. Jednocześnie, z uwagi na dobrowolne usunięcie naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia organ uznał za zasadne zmniejszenie wymiaru kary za naruszenie wymienionego przepisu do kwoty 1000 zł w stosunku do każdego pasażera, co stanowi łączną kwotę 50.000 zł.

Oddalając skargę przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowy rejs podlegał już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrywał skargę [...] Sp. z o.o. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2012 r., znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [..] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez [...] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty na rzecz pasażerów K. W., E. W., M. G. oraz K. i A. G. odszkodowania w wysokości po 400 euro w związku z opóźnieniem lotu przekraczającym 3 godziny w dotarciu do portu docelowego w dniu 8 listopada 2011 r. na trasie Katowice-Sharm el Sheikh nr lotu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 28 maja 2013 r. Stosownie do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zakresie w jakim przesądzono o naruszeniu przez [...] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania na rzecz pasażerów lotu nr [...]. Ponadto, art. 5 i art. 7 rozporządzenia, stanowiące materialnoprawną podstawę obowiązku wypłaty przez przewoźnika odszkodowania za opóźnienie lotu nie określają terminu spełnienia tego obowiązku. Takiego terminu nie zawierają również przepisy Prawa lotniczego. Nie oznacza to jednak, że na przewoźniku nie ciąży obowiązek zapłaty odszkodowania. Powstaje on w zasadzie od momentu zaistnienia opóźnienia lotu. W sprawie nie jest kwestionowane, że [...] Sp. z o.o. nie wypłaciła dobrowolnie wszystkim pasażerom lotu nr [...] odszkodowania za opóźniony lot z dnia 8 listopada 2011 r. Nie nastąpiło to nawet po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., którym stwierdzono naruszenie przez [...] Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia w stosunku do pięciu pasażerów tego lotu. Wypłata odszkodowań dalszym pięćdziesięciu pasażerom nastąpiła dopiero na skutek próby zawarcia ugody między stronami, po wydaniu decyzji z dnia 7 stycznia 2013 r. Brak jest zatem podstaw do uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z uwagi na wypłatę odszkodowań. Wypłata należnych kwot na rzecz pasażerów, która nastąpiła przed wydaniem ostatecznej decyzji skutkowała obniżeniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nałożonej na przewoźnika kary za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia do kwoty 50 000 zł (kara nałożona decyzją z dnia 7 stycznia 2013 r. wynosiła 96 000 zł).

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2802/14, [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 205b ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.) w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2014 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie naruszenia prawa przez [...] poprzez naruszenie obowiązku wypłaty odszkodowania pasażerom opóźnionego lotu pomimo tego, że właściwe odszkodowania zostały pasażerom wypłacone przed wydaniem decyzji, a przepisy prawa nie ograniczają terminu, w którym obowiązek ten może zostać spełniony przez przewoźnika,

- niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 209b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze w zw. z art. 7 i art. 16 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 261/2014 oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na przewoźnika kary określonej w Załączniku II w pkt 1.5 do Prawa lotniczego, podczas gdy nie było podstaw do nałożenia takiej kary oraz poprzez domniemanie przez Prezesa ULC kompetencji do nakładania kary pieniężnej na [...] za naruszenie obowiązku wypłaty odszkodowania pasażerom opóźnionego lotu pomimo tego, że obowiązek wypłaty właściwych odszkodowań na rzecz pasażerów został spełniony przed wydaniem decyzji, a przepisy prawa nie ograniczają terminu, w którym obowiązek ten może zostać spełniony.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, polegające na nieprawidłowej kontroli działalności Prezesa ULC oraz nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- naruszenie art. 138 kpa poprzez błędne nieuchylenie decyzji Prezesa ULC z dnia 7 stycznia 2013 r. wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez ten organ w decyzji ostatecznej w sytuacji, w której zaszły przesłanki do jej uchylenia,

- naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu do wyroku wszystkich elementów określonych w tym przepisie, tj. nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze [...] od decyzji oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa poprzez niepoprawne rozpoznanie przez organ całości materiału dowodowego, oraz niepodjęcie przez Prezesa ULC działań w celu wyjaśnienia, zebrania i uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego, powstałych w toku postępowania co doprowadziło Prezesa ULC do błędnych wniosków, a w konsekwencji do nałożenia kary na przewoźnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2014 nie przewidują wyraźnie terminu granicznego, w którym przewoźnik może wykonać omawiany obowiązek. Przepisy te nie stanowią więc, że po upływie określonego czasu nie będzie można uznać, że obowiązek zapłaty odszkodowania został wykonany w sposób prawidłowy, jeżeli przewoźnik zapłaci odszkodowania pasażerom opóźnionego lotu. Takiego terminu nie przewidują również wyraźnie przepisy ustawy - Prawo lotnicze. Brak tej daty nie oznacza, że na przewoźniku nie ciąży obowiązek zapłaty odszkodowania, gdyż obowiązek powyższy obciąża ten podmiot w zasadzie od momentu zaistnienia opóźnienia. Oznacza to jedynie, że prawodawca wyraźnie nie ograniczył możliwości wykonania tego obowiązku terminem końcowym. Sąd pierwszej instancji zasadniczo zgodził się z tym uznając jednak, że skoro zapłata odszkodowania nastąpiła w toku postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji ostatecznej, to doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2014. Stanowisko to nie zostało dodatkowo uzasadnione, co istotnie utrudnia polemikę z tezą Sądu w tym zakresie. Charakter przepisów stanowiących podstawę omawianego obowiązku prowadzi wręcz do wniosku, że wobec braku terminu granicznego, w którym przewoźnik może wykonać obowiązek zapłaty odszkodowania, domniemanie takiego terminu, co uczynił Sąd w wyroku, było działaniem sprzecznym z prawem. Niewątpliwie jednak na treść tego obowiązku wpływają przepisy o charakterze administracyjnym. Ustawodawca przewidział również administracyjno-prawne gwarancje realizacji tego obowiązku, jak choćby nałożona w niniejszej sprawie kara pieniężna. W konsekwencji, wobec faktu, że z niewykonaniem omawianego obowiązku wiąże się kompetencja Prezesa ULC do nałożenia kary na przewoźnika, przynajmniej dla celów jej wymierzenia, przepisy ustalające zakres obowiązku należy interpretować według zasad przewidzianych dla przepisów sanacyjnych. W konsekwencji z takich przepisów musi jasno i bez jakichkolwiek wątpliwości wynikać, z jakim zachowaniem jednostki wiąże się po stronie organu administracji publicznej uprawnienie zastosowania sankcji. Z przepisów prawa nie wynika, że zapłata odszkodowań w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa ULC w drugiej instancji nie może zostać zakwalifikowana jako wykonanie obowiązku wynikającego z tych przepisów. Wręcz przeciwnie, z treści art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze wynika, że zapłata odszkodowań w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa ULC w drugiej instancji musi zostać zakwalifikowana jako wykonanie obowiązku wynikającego z tych przepisów. Zgodnie z powyższym przepisem Prezes ULC stwierdzając w decyzji administracyjnej naruszenie art. 7 rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego, określa również obowiązek i termin jego usunięcia. Prawo lotnicze w tym kontekście zakłada więc, że aby stwierdzić naruszenie art. 7 rozporządzenia, stan naruszenia musi istnieć w chwili wydania decyzji. Ponadto, powyższe postanowienia stanowią konieczne elementy omawianej decyzji. Organ nie może więc tylko stwierdzić naruszenia art. 7 i pominąć kwestię obowiązku i terminu jego usunięcia. Podobnie Prezes ULC w orzeczeniu w drugiej instancji nie może doprowadzić do utrzymania w mocy tylko tej części orzeczenia pierwszej instancji, w której Prezes ULC stwierdza powyższe naruszenie, a uchylić postanowienie o obowiązku i terminie jego usunięcia. Zgodnie z art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze Prezes ULC nie może stwierdzić naruszenia art. 7 rozporządzenia, a więc naruszenia obowiązku zapłaty odszkodowania za opóźnienie w sytuacji, gdy zostało ono uiszczone. Musiałoby to bowiem prowadzić do nałożenia w decyzji obowiązku ponownej zapłaty tego odszkodowania i wyznaczenie terminu tej zapłaty. To zaś prowadziłoby do naruszenia art. 7 rozporządzenia, który w przypadku rozstrzyganym w niniejszej sprawie wymaga zapłaty przez przewoźnika ryczałtowego, jednorazowego (a nie wielokrotnego) odszkodowania w wysokości 400 euro. Z tego też powodu chybiona i sprzeczna z art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze byłaby każda interpretacja, która domniemywałaby jakikolwiek termin spełnienia obowiązku z art. 7 rozporządzenia wcześniejszy, niż określony w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze stwierdzającej uchybienie temu obowiązkowi, nakazująca usunięcie tego uchybienia oraz wyznaczająca termin na to usunięcie. W szczególności, żaden przepis ani rozporządzenia ani ustawy - Prawo lotnicze nie nakłada takiego ograniczenia w zakresie możliwości spełniania tego obowiązku przez przewoźnika. Inna interpretacja, przynajmniej dla celów wynikających z ustawy - Prawo lotnicze, w tym dla celu związanego z wymierzeniem sankcji administracyjnej za naruszenie obowiązku z art. 7 rozporządzenia, musi być uznana za jest nieprawidłową. Rozstrzygnięcie decyzji jest sprzeczne z art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze, gdyż nie zawiera wszystkich elementów treści wymaganych tym przepisem, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji. Stanowisko o nieograniczonej terminem końcowym możliwości wykonania obowiązku zapłaty odszkodowania, w pewnym zakresie, znajduje potwierdzenie w praktyce Prezesa ULC. Organ ten bowiem nie stwierdza naruszenia art. 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty pasażerom odszkodowań za opóźnienie lotu przekraczające 3 godziny, jeżeli odszkodowanie zostanie uiszczone przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że wszczęcie postępowania przed Prezesem ULC następuje w różnych terminach (różnych odległościach czasowych od opóźnionego lotu) oznacza to, że praktyka Prezesa ULC potwierdza, że charakter i treść obowiązku wynikającego z art. 7 rozporządzenia nie determinuje terminu, w którym można go spełnić w sposób prawidłowy.

Wymierzenie kary pieniężnej określonej w załączniku nr 2 do ustawy – Prawo lotnicze wymaga stwierdzenia działania z naruszeniem obowiązków, warunków albo niewykonywaniem lub nienależytym wykonywaniem zobowiązań wynikających z rozporządzenia. Brak możliwości stwierdzenia powyższych naruszeń oznacza, iż nie aktualizuje się kompetencja Prezesa ULC do nałożenia kary, o której mowa w art. 209b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze. O tym, czy powyższe naruszenie nastąpiło decydują przepisy prawa, które określają zakres tych obowiązków. W omawianym przypadku najistotniejsze jest ustalenie, czy obowiązek zapłaty odszkodowania został ograniczony terminem końcowym w taki sposób, że można go w sposób prawidłowy spełnić tylko w określonym czasie, wcześniejszym niż określony w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze. Przepisy prawa nie determinują takiego terminu, a z art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo lotnicze wręcz wynika, że zapłata odszkodowań w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa ULC na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy musi zostać zakwalifikowana jako wykonanie obowiązku wynikającego z tych przepisów. Ustalając zakres normy kompetencyjnej wynikającej z art. 209b ust. 1, przewidującej dla Prezesa ULC możliwość nałożenia kary za naruszenie obowiązku zapłaty odszkodowania za opóźnienie lotu powyżej 3 godzin, należy przepisy te interpretować według zasad przewidzianych dla przepisów sankcyjnych. Przede wszystkim uwzględnić należy zasadę, iż kompetencji organów administracji publicznej mających na celu lub mogących prowadzić do nakładania środków o charakterze sankcyjnym (m.in. kar pieniężnych) nie wolno wyinterpretować poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej. Ponadto uwzględnić należy zasadę, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów sankcyjnych, tj. przepisów formułujących delikt i sankcję administracyjną, winny być rozstrzygnięte na korzyść podmiotu administrowanego, tutaj przewoźnika. Zasady te należy również stosować do interpretacji przepisów określających zakres obowiązku odszkodowawczego, gdyż zasadniczo określają one zakres deliktu administracyjnego sankcjonowanego art. 209b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze. Określają bowiem one zachowanie, którego niewykonanie podlega karze. Nałożenie przez Prezesa ULC kary z art. 209b ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze pomimo ustalenia, że odszkodowania zostały uiszczone oraz podtrzymanie tej decyzji przez Sąd należy uznać za przykład zastosowania błędnej, rozszerzającej wykładni tych przepisów, która skutkuje bezzasadnym ograniczeniem możliwości wykonania omawianego obowiązku. W konsekwencji Sąd i Prezes ULC domniemał uprawnienia do nakładania sankcji z art. 209b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, co stanowi obrazę zasady zakazu stosowania wykładni rozszerzającej w celu ustalania kompetencji sankcyjnych organu administracji publicznej. Prowadzi to również do obrazy zasady praworządności, wyrażającej się w obowiązku działania organów na podstawie i w granicach prawa. Zakres obowiązku wynikający z art. 7 rozporządzenia jest jasny w części, w której nie określa terminu, w jakim obowiązek zapłaty odszkodowania może zostać wykonany i nie wymaga zastosowania wykładni innej niż literalna. Niemniej, gdyby nawet przyjąć inaczej, to i tak wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące przedmiotowych przepisów, tj. przepisów formułujących delikt i sankcję administracyjną, winny być rozstrzygnięte na korzyść podmiotu administrowanego. Tego typu normy winny charakteryzować się jasnością i przejrzystością oraz jednoznacznie stanowić jaki desygnat działania lub zaniechania jest zagrożony sankcją administracyjną. Zatem w przypadku, gdyby treść tych przepisów takiej jasności i przejrzystości nie zapewniały, organ stosujący prawo nie może wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygać na korzyść własnych uprawnień sankcyjnych i na niekorzyść sfery uprawnień podmiotu administrowanego. Rozszerzająca wykładnia organu, polegająca na dopowiadaniu dodatkowych, niewyrażonych wprost w przepisie restrykcji (w niniejszej sprawie terminu, w jakim obowiązek może zostać wykonany), pozwalających na szersze stosowanie sankcji administracyjnej stoi więc w sprzeczności z zasadą in dubio semper pro reo.

Prezes ULC, rozstrzygając sprawę w drugiej instancji, działa jako organ reformatoryjny. Powinien więc przede wszystkim ocenić, czy naruszenie obowiązku występuje, uwzględniając fakty, które nastąpiły od wydania decyzji w pierwszej instancji do dnia wydania decyzji w drugiej instancji. Postępowanie dowodowe nie stanowi wyodrębnionej fazy postępowania i jest zakończone decyzją administracyjną. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 kpa, organ administracji nie może odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego, ponieważ wydając decyzję organ uwzględnia stan faktyczny sprawy w dniu jej wydania. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powtórnie ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organy pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Prezes ULC, rozstrzygając sprawę na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wziął pod uwagę zmiany stanu faktycznego w sprawie polegającej na dokonaniu zapłaty odszkodowań przez przewoźnika. Wskazał wręcz, że pomimo tego, że w toku drugiej instancji przewoźnik wykonał decyzję pierwszej instancji, tj. wpłacił należne odszkodowanie, to decyzja pierwszej instancji jest prawidłowa, dlatego nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ uznał, że skoro jego decyzja wydana w pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia niewykonania obowiązku zapłaty odszkodowania była prawidłowa, to nie ma podstaw by ja zmienić nawet jeżeli obowiązek zapłaty został wykonany przed wydaniem decyzji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. To wskazuje na błędne rozumienie roli organu ponownie rozpatrującego sprawę i przypisanie sobie roli polegającej na rozstrzyganiu o prawidłowości decyzji wydanej przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy. Rola Prezesa ULC w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest inna i polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego w chwili wydawania decyzji kończącej to postępowanie. Tak więc Prezes ULC, wydając decyzję, opierając się o rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu pierwszej instancji naruszył obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną wydaną przez ten organ oraz zasadę reformatoryjnego charakteru postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, Sąd naruszył art. 141 § 4 ppsa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów określonych w tym przepisie, tj. poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie uzasadnił, jaki stan faktyczny przyjął, a jedynie połączył stan faktyczny wywiedziony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. z oceną zachowania [...] pod względem zgodności z prawem, co stanowi naruszenie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. W skardze do Sądu pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. zarzuciła decyzji sześć zarzutów naruszenia przepisów materialnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do powyższych zarzutów, jedynie wybiórczo poruszając wybrane kwestie. Przede wszystkim Sąd nie wytłumaczył dlaczego uznał, że pomimo zapłaty odszkodowań, [...] Sp. z o.o. nie spełniła obowiązku wynikającego z art. 7 rozporządzenia, co w zasadzie stanowiło jądro sporu w niniejszej sprawie. Powyższe nie pozwala na śledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ogranicza prawo [...] Sp. z o.o. do polemiki z tym orzeczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91, każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. Każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, na które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium (art. 16 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Z art. 205b ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1393, ze zm.) wynika zaś, że skargę można jednak złożyć nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia złożenia reklamacji u przewoźnika, chyba że umowa przewozu lub regulamin przewozu określa krótszy termin do rozpatrzenia reklamacji. W razie złożenia skargi Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE, określa również obowiązek i termin jego usunięcia (art. 205b ust. 1 powołanej ustawy).

Z powyższego wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpatruje skargę na przewoźnika lotniczego dopiero po uprzednim wyczerpaniu przez skarżącego postępowania reklamacyjnego przed tym przewoźnikiem. Przedmiotem skargi jest zaś naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu i Rady z dnia 11 lutego 2004 r., co wynika z cytowanego wyżej art. 16 ust. 2 tego rozporządzenia.

Skuteczność uwzględnienia reklamacji przez przewoźnika oraz skuteczność rozstrzygnięcia skargi przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na korzyść pasażera jest zależna od ustalenia, czy przewoźnik lotniczy był zobowiązany do uiszczenia odszkodowania określonego w art. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zobowiązanie to powstaje zatem w chwili zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w przepisach przedmiotowego rozporządzenia, z którym związano obowiązek wypłaty odszkodowania przez przewoźnika lotniczego, a nie w chwili rozpatrywania reklamacji lub skargi.

Przepis art. 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, że odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Przepis art. 7 rozporządzenia stosuje się przy tym również w przypadku, gdy pasażerowie lotów opóźnionych poniosą stratę czasu wynoszącą co najmniej trzy godziny, polegającą na przybyciu do ich miejsca docelowego co najmniej trzy godziny po pierwotnie przewidzianej przez przewoźnika lotniczego godzinie przylotu, co wynika z wiążącej w niniejszej sprawie wykładni art. 7 powołanego rozporządzenia dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., C-402/07 i C-432/07. Zgodnie z art. 267 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) wykładnia przepisu prawa unijnego ma wiążący charakter zarówno dla organów administracji, jak i sądów krajowych stosujących przepisy aktów wydanych przez organy Unii Europejskiej.

Obowiązek wypłaty odszkodowania przez przewoźnika lotniczego powstaje zatem w chwili, gdy doszło do opóźnienia lotu polegającego na przybyciu pasażerów do ich miejsca docelowego co najmniej trzy godziny po pierwotnie przewidzianej przez przewoźnika lotniczego godzinie przylotu. Jeżeli jednak przewoźnik nie dokona wypłaty odszkodowania, to pasażer w pierwszej kolejności może złożyć w tym zakresie reklamację do przewoźnika. Kolejnym etapem ubiegania się przez pasażera o wypłatę odszkodowania przez przewoźnika lotniczego jest skarga na tego przewoźnika do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Przedmiotem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpatrującego skargę jest więc ustalenie, czy zaistniało opóźnienie lotu, które determinuje obowiązek wypłaty odszkodowania i czy przewoźnik wykonał swój obowiązek wypłaty odszkodowania przed złożeniem skargi. Skarga nie służy bowiem ustaleniu zobowiązania przewoźnika, lecz jest konsekwencją braku wypłaty stosownego odszkodowania.

Jeżeli więc dojdzie do opóźnienia lotu w sposób powodujący powstanie obowiązku wypłaty odszkodowania przez przewoźnika lotniczego, a przewoźnik nie wypłaci tego odszkodowania, to już wtedy dochodzi do naruszenia przez przewoźnika normy wynikającej z art. 7 rozporządzenia w sposób rozumiany przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., C-402/07 i C-432/07.

Z art. 209b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze wynika, że kto działa z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 205a ust. 1 [tj. m.in. rozporządzenie nr 261/2004/WE], lub nie wykonuje albo nienależycie wykonuje zobowiązania wynikające z przepisów tych rozporządzeń, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy. Wymierzenie kary następuje w drodze decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wynika z art. 205b ust. 1 pkt 2 oraz art. 209w ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze.

Kara pieniężna wymierzana jest zatem m.in. za niewykonanie zobowiązania wynikającego z rozporządzenia nr 261/2004/WE. Nie ma więc znaczenia prawnego wykonanie zobowiązania przez przewoźnika lotniczego po złożeniu skargi przez pasażera do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego a przed wydaniem stosownej decyzji na podstawie art. 205b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 209b ust. 1 i art. 209w ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze. Dla dopuszczalności wymierzenia kary istotne jest bowiem tylko to, czy przewoźnik nie wykonał zobowiązania przed złożeniem skargi, ponieważ przedmiotem decyzji jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE przed złożeniem powołanej skargi.

Powoływanie się w niniejszej sprawie przez skarżącego kasacyjnie na okoliczność uiszczenia odszkodowania na rzecz pasażerów przed wydaniem ostatecznej decyzji nie ma zatem żadnego znaczenia prawnego, skoro nawet uiszczenie tego odszkodowania w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego potwierdza uznanie przez skarżącego kasacyjnie swojego zobowiązania wynikającego z art. 7 rozporządzenia, a więc powstałego już w chwili, gdy doszło do opóźnienia lotu.

Z powyższych względów zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji nie uchybiły przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Brak literalnego określenia terminu wypłaty odszkodowania w przepisach ustawy – Prawo lotnicze nie oznacza bowiem braku normatywnego określenia tego terminu, który wynika z samej konstrukcji jego dochodzenia przez pasażera. Złożenie skargi przez pasażera do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest bowiem konsekwencją dotychczasowego braku realizacji zobowiązania przez przewoźnika lotniczego i właśnie ten brak stanowi naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.