Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 pkt 1 , art 5 ust 1 , art 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 7 , art 77 par 1 , art 80 , art 124 par 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c  w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. Burmistrz D. T. zwrócił się do Starosty Powiatowego w D. T. o uzgodnienie, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla objętego wnioskiem [...] Sp. z o. o. w W. zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą na terenie działki nr [...] obręb S., gmina D. T.".

Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 3 lutego

1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - u.o.g.r.l. - (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – u.p.z.p. - (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), art. 106 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] znak: [...] z dnia 22 marca 2021r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy

– odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej "[...] o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] w obrębie S., gmina D. T.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepis ten każe chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III czy też IV-VI. W wyroku z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt: II OSK 528/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji NSA wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa wart. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z analizy akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na gruntach rolnych:

1) oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne: RV, RVI, ŁV oraz jako grunty zadrzewione i zakrzewione: LzV;

2) położonych wg planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. T. obowiązującego do dnia 31.12.2002r. w terenach: upraw rolnych, oznaczonych symbolem R (częściowo); łąk, pastwisk, zadrzewień i zakrzewień, oznaczonych symbolem RZ (częściowo);

3) nie objętych zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 2;

4) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. T. położonych w terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej (działka nr [...] położona jest w terenach oznaczonych jako "R/M" - obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy - głównie związanej z produkcją rolniczą);

5) na których występują urządzenia melioracji wodnych;

6) zlokalizowanych w zwartym obszarze gruntów rolnych.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ opiniujący jest zobowiązany m.in. do weryfikacji czy określona w decyzji o warunkach zabudowy nowa funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie będzie stała w sprzeczności z celami określonymi w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W pkt 2 projektu decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy określono funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako: "W stanie istniejącym obszar analizy urbanistyczno - architektonicznej to: tereny zabudowy zagrodowej, tereny upraw polowych, infrastruktura techniczna. W stanie projektowanym obszar wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego to: infrastruktura techniczna".

Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839) systemy fotowoltaiczne wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej. Przepis ten odnosi się bowiem do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej. Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej". Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, że systemy fotowoltaiczne mają charakter przemysłowy i mogą być realizowane na terenach przewidzianych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta [...] przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r. (II OSK 794/16), w którym NSA wskazał: "Elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.)".

Pogląd powyższy wzmacnia również aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi ten przepis, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (a taką instalację stanowi planowana budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych). Tak więc ustawodawca różnicuje takie kategorie jak: urządzenia infrastruktury technicznej i instalację odnawialnego źródła energii. Te dwie kategorie wymienione są osobno, a zatem nie mogą stanowić pojęć tożsamych.

Kolejną kwestią, którą organ opiniujący objął weryfikacją była analiza, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi: "Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty". Podkreślono, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana na obszarze znajdującym się w bezpośrednim zapleczu działek zabudowanych, jednakże zabudowanych (zgodnie z zalegającą w aktach sprawy mapą zasadniczą oraz informacją z rejestru gruntów) na cele zabudowy zagrodowej a nie przemysłowej. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż grunty pod planowaną inwestycję: 1) wg planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. T. obowiązującego do dnia 31.12.2002 r. były położone w terenach rolnych oznaczonych symbolem "R" i "RZ"; 2) nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 1 - Starosta [...] uznał, że wprowadzenie zabudowy przemysłowej, w kształcie zaproponowanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, spowodowałoby rozczłonkowanie dużego i zwartego kompleksu rolnego.

Dodatkowo wskazano, że zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 25.01.2021 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, planowane przedsięwzięcie będzie obejmować wybudowanie nowego obiektu elektrowni fotowoltaicznej, który będą tworzyć następujące elementy: konstrukcja montażowa wolnostojąca, przy czym wysokość konstrukcji wsporczej wraz z zamontowanymi panelami fotowoltaicznymi wynosić będzie maksymalnie do 5 m, natomiast kąt nachylenia 35° , dopuszcza się stosowanie trackerów, moduły fotowoltaiczne ilości do 3125 sztuk łącznie, string-boxy, inwertery (falowniki) w ilości do 100 szt., stacja transformatorowa z transformatorem, przewody elektryczne, system monitoringu - ochrony (np. czujnik ruchu, kamery) oraz parametrów pracy farmy fotowoltaicznej wraz z masztami monitoringu, instalacja odgromowa, magazyn energii, pozostałe elementy infrastruktury niezbędne do funkcjonowania niniejszej inwestycji. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, iż działka nr [...] utraci dotychczasowy charakter i przestanie być działką wykorzystywaną do działalności rolniczej.

W tym stanie rzeczy organ uzgadniający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jako stojącej w sprzeczności z celem określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, z uwagi na fakt, że:

1) planowana inwestycja polegająca na zabudowaniu terenu stanowiącego użytki rolne obiektem w postaci farmy fotowoltaicznej, tj. przedsięwzięciem zaliczanym do zabudowy przemysłowej stanowi o zmianie przeznaczenia gruntów dotychczas wykorzystywanych rolniczo, które co istotne znajdują się w zwartym obszarze gruntów rolnych;

2) działka, na której planowana jest inwestycja nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, uzyskiwanej przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. T.;

3) Gmina D. T. nie przewiduje w przyszłym planie miejscowym na tym terenie realizacji tego typu inwestycji (w Studium postanowiono o konieczności zachowania dotychczasowego – rolnego charakteru tego terenu).

Z powołanym wyżej postanowieniem nie zgodziła się [...] Spółka z o. o., wnosząc zażalenie. W zażaleniu zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie, a nie na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jak również poprzez oparcie odmowy uzgodnienia na normie o charakterze ogólnym, zadaniowym i celowościowym, podczas gdy podstawą odmowy uzgodnienia może być jedynie norma skonkretyzowana, stanowcza, a nie dyrektywalna,

2) § 3 ust. 1 pkt. 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839r.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy jest to przepis z obszaru ochrony środowiska, a nie z obszaru ochrony gruntów rolnych i leśnych, a przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia, nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych,

3) art. 6, 7, 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., wobec nieprawidłowej oceny prawnej w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, w tym w szczególności brak w zaskarżonym postanowieniu określenia zakresu i ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntu klas V i VI".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) w związku z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 276) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanym przypadku nie budzi wątpliwości, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie S. stanowi użytki rolne: RV, RVI, ŁV oraz LzV - o łącznej powierzchni 2,42 ha.

Teren ten stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze i tym samym jego przeznaczenie na cele rolnicze nie musi być dokonane w procedurze planistycznej, ale aktualny w odniesieniu doń pozostaje wymóg uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Co istotne przepis ten nakazuje chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy l-III czy też IV-V.

W przywoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji Sąd wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (publ. Lex nr 2628884).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że działka nr [...] w obrębie S. leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Potwierdza to mapa znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że tereny sąsiednie w stosunku do w/w działki to także tereny rolne. Teren ten nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym to obszar upraw rolnych, oznaczonych symbolem R oraz teren łąk, pastwisk, zadrzewień i zakrzewień, oznaczonych symbolem RZ. Również w aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych jako "R/M" tj. "obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy (głównie związanej z produkcją rolniczą)".

W konsekwencji w niniejszej sprawie zasadnie w zaskarżonym postanowieniu wykazano, że objęta wnioskiem działka znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych. Inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej spowoduje natomiast utratę przez przedmiotową działkę charakteru rolnego. Z zalegającego w aktach sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 25 stycznia 2021 r. wynika, iż inwestor planuje przekształcić teren działki nr [...] o powierzchni 2,42 ha poprzez "wybudowanie nowego obiektu elektrowni fotowoltaicznej, który będą tworzyć następujące elementy: konstrukcja montażowa wolnostojąca, przy czym wysokość konstrukcji wsporczej wraz z zamontowanymi panelami fotowoltaicznymi wynosić będzie maksymalnie do 5 m, natomiast kąt nachylenia 35°, dopuszcza się stosowanie trackerów; moduły fotowoltaiczne ilości do 3125 sztuk łącznie; string-boxy; inwertery (falowniki) w ilości do 100 szt.; stacja transformatorowa z transformatorem; przewody elektryczne; system monitoringu - ochrony (np. czujnik ruchu, kamery) oraz parametrów pracy farmy fotowoltaicznej wraz z masztami monitoringu; instalacja odgromowa; magazyn energii; pozostałe elementy infrastruktury niezbędne do funkcjonowania niniejszej inwestycji.

Zdaniem SKO nie ulega więc wątpliwości, że realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, iż działka nr [...] utraci dotychczasowy charakter i przestanie być działką wykorzystywaną do działalności rolniczej.

Zasadnie, w ocenie Kolegium, Starosta [...] uznał planowaną inwestycję za zabudowę o charakterze przemysłowym, bowiem w orzecznictwie dominuje taki pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2019 r., II SA/Go 63/19 i przywołane w tym wyroku orzeczenia, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16). Budowa instalacji fotowoltaicznej traktowana jest jako zabudowa przemysłowa - tak jak to przyjął Starosta [...]. Pogląd powyższy wzmacnia również aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi ten przepis przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (a taką instalację stanowi planowana budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych). Tak więc ustawodawca różnicuje takie kategorie jak: urządzenia infrastruktury technicznej i instalację odnawialnego źródła energii. Te dwie kategorie wymienione są osobno, a zatem nie mogą stanowić pojęć tożsamych ponieważ przeczyłoby to logice i racjonalności ustawodawcy. Zatem planowana inwestycja nie wymaga spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). Pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 muszą być jednak spełnione.

Kolegium podkreśliło, co słusznie zauważył organ l instancji, że systemy fotowoltaiczne mają charakter przemysłowy, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., pz. 1839).

Jak już wykazano wyżej zasadą jest organicznie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wg oceny Kolegium realizowanie zabudowy przemysłowej na gruntach rolnych, które nie mają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w tym konkretnym przypadku nie jest uzasadnione specjalnymi okolicznościami.

SKO wskazało, że zaprezentowany wyżej sposób rozumowania znalazł akceptację w wyroku WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1261/20.

Skargę na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp. z o. o. w W., zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie, a nie na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jak również poprzez oparcie odmowy uzgodnienia na normie o charakterze ogólnym, zadaniowym i celowościowym, podczas gdy podstawą odmowy uzgodnienia może być jedynie norma skonkretyzowana, stanowcza, a nie dyrektywalna.

2) prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy jest to przepis z obszaru ochrony środowiska, a nie z obszaru ochrony gruntów rolnych i leśnych, a przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych.

3) postępowania, a to art. 6, 7, 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., wobec nieprawidłowej oceny prawnej w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, w tym w szczególności brak w zaskarżonym postanowieniu określenia zakresu i ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntu klas V i VI.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności zaskarżonemu postanowieniu SKO należy zarzucić naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z jego treścią, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Jest to norma o charakterze ogólnym, zadaniowym i celowościowym. Jak podnosi się w literaturze, przepis ten określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych, jakim jest kierunek ilościowy (Radecki W. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz (do art. 3). LexisNexis 2012, Bieluk J., Łobos-Kotowska D. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz (do art. 3). Legalis 2015). Tymczasem organ współdziałający przyjął błędną wykładnię tej normy, polegającą na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

W wyroku WSA w Krakowie z dnia 22.12.2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/20, w analogicznym stanie faktycznym, w sprawie ze skargi inwestora, Sąd uchylił postanowienie SKO w T. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] wskazując w uzasadnieniu m.in.: "O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO, za organem I instancji, przywoływany jest przepis z obszaru prawa ochrony środowiska, a to § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Zdaniem WSA w Krakowie, w powołanym wyżej orzeczeniu, jego zastosowanie w sprawie nie jest słuszne, ponieważ nie jest to przepis z obszaru ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto należy zauważyć, że uznanie, czy instalacja fotowoltaiczna należy do urządzeń infrastruktury przemysłowej czy technicznej, jest od wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych sporne. W tym wypadku nie ma podstaw, aby ten spór przekładał się na uzgodnienie z obszaru ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W tym stanie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., wobec nieprawidłowej oceny prawnej w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym. W zaskarżonym postanowieniu brak jest bowiem określenia zakresu i ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntu klas V i VI.

Analogiczne rozstrzygnięcie uchylające postanowienie o odmowie uzgodnienia oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, WSA w Krakowie podjął wyrokiem z dnia 4.02.2021 r. w sprawie sygn. II SA/Kr 1278/20.

Z podanych wyżej przyczyn, zdaniem skarżącej, zasadne pozostają wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Stosownie do art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] w obrębie S., gmina D. T.".

Spór między organami a stroną skarżącą sprowadza się do ustalenia, czy w odniesieniu do gruntów klasy IV i nast., co do których przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) – dalej "u.o.g.r.l." nie formułują żadnych szczegółowych warunków, pod jakimi możliwa byłaby zmiana przeznaczenia (jak w przypadku gruntów I-III, w art. 7) uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia można poszukiwać w zasadach ogólnych sformułowanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Skarżąca chce, by ocena taka była przeprowadzana wyłącznie pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyklucza odmowę uzgodnienia w przypadku gruntów innych niż I-III.

W tak zarysowanym sporze rację co do zasady należy przyznać organom administracji publicznej. Stosownie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2020 r. poz. 293 ze zm.) dalej "u.p.z.p." decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Cytowany przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. odsyła do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – "u.g.n.", który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) postanowiono, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty są kwalifikowane jako użytki rolne lub leśne, gdy figurują jako takie w ewidencji gruntów. Rodzaje użytków rolnych i leśnych określa § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że użytki rolne stanowią: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), a także nieużytki (N). Natomiast gruntami leśnymi są zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

Dalej należy również wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Przy czym pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W art. 6 ust. 2 wskazano, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...)

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Natomiast w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

W świetle przedstawionych uregulowań nie budzi wątpliwości, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l., jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 u.o.g.r.l. szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie.

Stanowisko przeciwne oznaczałaby sytuację, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów. Interpretacja taka jest nie do pogodzenia z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których nadrzędną funkcją jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed utratą rolnego/leśnego charakteru.

Należy zauważyć, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1970/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. IV SA/Wa 499/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 104/20, a także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. II OSK 1376/18 odnośnie uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wszystkie orzeczenie publ. CBOSA). Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16). Skoro uzgodnienie dokonywane jest w ramach "uznania administracyjnego", to należy uznać, że właściwy organ dysponując specjalistyczną wiedzą dokonuje oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Zatem starosta jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje w oparciu o posiadaną merytoryczną wiedzę, czy dana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów. Każda konkretna sytuacja faktyczna wymaga zatem wnikliwej oceny.

Za słusznością prezentowanego stanowiska przemawia również brzmienie art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, w którym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Racjonalny ustawodawca nakładając na organ prowadzący postępowanie obowiązek zbadania przesłanki określonej w tym przepisie, nie nakazywałby jednocześnie uzyskania uzgodnienia innego organu którego ocena sprowadzałaby się w zasadzie do identycznych ustaleń.

Należy przy tym zauważyć, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. W przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym szczególnego znaczenia nabiera sporządzenie uzasadnienia wydanego aktu, z którego będzie jednoznacznie wynikało, jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się organ przy orzekaniu (art. 124 § 1 i 2 K.p.a.). Kontroli Sądu podlega ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i czy podane przez niego argumenty nie noszą znamion dowolności. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa. Należy podkreślić, że zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego etapu postępowania. Realizację zasady prawdy obiektywnej zawierają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu dokonana przez organy I i II instancji ocena o celowości zachowania gruntów w ich dotychczasowym stanie, a w efekcie wykluczenie realizacji planowanej inwestycji nie zostało w niniejszej sprawie w sposób przekonujący uzasadnione. Starosta [...] odwołał się do ustaleń w poprzednio obowiązującym planie, postanowień studium oraz faktu, że teren stanowi zwarty obszar gruntów rolnych. Wywody organu cechuje jednak daleko idąca ogólnikowość i brak odniesienia się do konkretnej inwestycji, albowiem wystarczające, zdaniem organu, w kontekście planowanego przeznaczenia gruntów było poprzestanie na konstatacji o przemysłowym charakterze farm fotowoltaicznych. W zasadzie można odnieść wrażenie, że w ocenie Starosty [...] rolniczy charakter gruntu będzie wyłączał każdą inwestycję. Nie można więc uznać, aby organ wskazał na szczególne okoliczności jakie zachodzą w sprawie, które uzasadniałyby danie prymatu ochronie gruntów rolnych nad korzyściami z jakimi wiązać się będzie planowana inwestycja.

W ocenie Sądu, odwołanie się do postanowień nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zapisów studium, nie może być uznane za kluczowy argument przemawiający przeciwko odmiennemu niż rolnicze przeznaczeniu gruntu. Wspomniany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do dnia 31.12.2002 r.

Zważywszy na znaczny upływ czasu oraz zmiany w strukturze zagospodarowania jakie niewątpliwie miały miejsce w gminie na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, przytoczenie zapisów dawno nieobowiązującego planu miejscowego jest dalece niewystarczające.

Podobnie należy ocenić przeznaczenie działki w Studium, który to akt nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Wypada też zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

W piśmie z dnia 22 marca 2021 r. Burmistrz [...] wniósł o uzgodnienie w sprawie, a nie o odmowę uzgodnienia, co wskazuje na wolę realizacji inwestycji; trudno zatem poszukiwać uzasadnienia dla odmowy uzgodnienia w założeniach planistycznych gminy.

Niedostateczne było również poprzestanie na wskazaniu, że działka nr [...] znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych.

Z postanowienia organu I instancji wynika, że teren objęty wnioskiem oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne: RV, RVI, ŁV oraz jako grunty zadrzewione i zakrzewione: LzV. Wspólne ujęcie użytków rolnych RIVb, ŁV i LzV nie wskazuje jaki w istocie procent terenu zajmują grunty orne, jaki łąka, a jaki grunty zadrzewione i zakrzewione; nie ustalono również w jaki sposób teren ten jest faktycznie wykorzystywany. Innymi słowy w sprawie zabrakło ustaleń dotyczących przydatności produkcyjnej gruntów na działce nr [...]. W dalszej kolejności ustaleń w tym zakresie nie odniesiono do planowanej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem jej charakterystyki oraz celu. Z postanowienia organu I instancji nie wynika, aby organ przeanalizował, w jaki sposób realizowana inwestycja wpłynie na stan gruntów rolnych, w tym czy wpływ ten będzie miał charakter odwracalny. Organ II instancji bezrefleksyjnie podzielił stanowisko Starosty [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wyczerpująco do argumentów wysuwanych w zażaleniu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, aby organy uzasadniły wydane rozstrzygnięcie indywidualnymi przesłankami. Dokonana ocena, która legła u podstaw odmowy uzgodnienia, została podyktowana okolicznościami natury ogólnej i dokonana w oderwaniu do specyfiki planowanej inwestycji. Organy nie wzięły również pod uwagę korzyści, jakie wiążą się z funkcjonowaniem systemów fotowoltaicznych jako odnawialnych źródeł energii. W ocenie Sądu kwestia ta nie może pozostawać zupełnie poza sferą zainteresowania organu, skoro pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł ma wymiar również ekologiczny i służy szeroko rozumianej ochronie środowiska przed ujemnymi skutkami pozyskiwania energii w tradycyjny sposób.

Sąd akcentuje, że celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych, a tylko taki przypadek uprawnia do odmowy uzgodnienia.

Ponadto, w ocenie Sądu, dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma znaczenia treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć.

Przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia ze względu na przepisy środowiskowe, nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający powinien dokonać własnej oceny inwestycji, ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV i niższych, uwzględniając zakres i charakter inwestycji, także to, czy realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Organy dokonają zindywidualizowanej oceny możliwości zrealizowania inwestycji na działce nr [...], zestawiając dane dotyczące charakteru gruntów, jak i ich aktualnego wykorzystania z wpływem realizowanej inwestycji na te grunty.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił tym samym stanowisko wyrażone w podobnych sprawach rozstrzygniętych przez tut. Sąd, o sygn. II SA/Kr 1279/20, II SA/Kr 551/21.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 100 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.