Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2564/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/15 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 46/15 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

T. B. jako właścicielka działki nr [...], w dniu [...] marca 2008 r. wniosła do Burmistrz Miasta i Gminy P. o dokonanie oceny prawnej w sprawie wprowadzenia wód ściekowych do gruntu przez właścicieli domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. nr [...].

W przedmiotowej sprawie wydano kilka decyzji administracyjnych. Decyzją z [...] września 2008 r. Burmistrza Miasta i Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia wód ściekowych do gruntu przez właścicieli domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. [...] w P. Na skutek odwołania T. B. decyzja została uchylona decyzją [...] września 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Następnie decyzją z [...] listopada 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom działki (pod ul. F.) nr ew. [...] oraz właścicielom działek (domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ul. F.) nr ew. [...] obręb [...] w P. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom powodowanym przez wody opadowe z ul. T. i F. na działce nr [...] położonej w P. przy ul. T. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało ja w mocy. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 697/10 jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy powinny bowiem przeprowadzić rozprawę administracyjną na gruncie z udziałem wszystkich stron i biegłego w celu dokonania oględzin muru oporowego oraz nieruchomości skarżącej. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ będzie mógł ocenić czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie.

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom działki (pod ul. F.) nr ew. [...] oraz właścicielom działek (domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ul. F.) nr ew. [...] obręb [...] w P. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom powodowanym przez wody opadowe z ul. T. i F. na działce nr [...] położonej w P. przy ul. T. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją - z [...] maja 2012 r. - Burmistrz Miasta i Gminy P. wydał rozstrzygnięcie o treści tożsamej co decyzja z [...] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania T. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy P. z [...] maja 2012 r.

Na skutek sądowej kontroli decyzji z [...] listopada 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 6/13 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] maja 2012r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić oględziny z biegłym w okresie pozwalającym na ocenę czy mur oporowy został wybudowany na całej długości wschodniej granicy działki skarżącej, zgodnie ze sztuką budowlaną, a jeżeli tak, to czy spełnia swe cele. Ponadto zdaniem Sądu należy zobowiązać biegłego do wydania opinii, w której ustali panujące na gruncie stosunki wodne i porówna je z tymi wynikającymi z poprzedniej opinii z 1998r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom działki (pod ul. F.) nr ew. [...] oraz właścicielom działek (domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ul. F.) nr ew. [...] obręb [...] w P. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom powodowanym przez wody opadowe z ul. T. i F. na działce nr [...] położonej w P. przy ul. T.

Wskutek wniesienia odwołania przez T. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie przesądza o tym, że na przedmiotowym terenie brak zmian stosunków wodnych w sposób negatywnie wpływających na działkę sąsiednią.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że z budynków przy ul. F. wody opadowe z rynien są odprowadzane z połowy szerokości dachów segmentów oraz garaży na powierzchnię terenu przyległego do budynku stanowiącego własność właścicieli segmentów oraz na ul. F. Na terenie tych nieruchomości nie znajduje się żadne urządzenie wprowadzające wody opadowe do gruntu. Z kolei teren nieruchomości T. B. od strony wschodniej ma zachowany spadek w kierunku do ogrodzenia, natomiast od strony południowej tj. od strony ul. F. na szerokości [...] działki licząc od wspólnej granicy z ul F. teren jest obniżony w stosunku do terenu przy budynku mieszkalnym T. B.

W celu zabezpieczenia działki będącej własnością T. B. przed spływami wód opadowych z ul. F., zostało wykonane ogrodzenie na cokole w formie muru oporowego, którego podziemna część została zaizolowana lepikiem i folią izolacyjną. Wykonany murek ma szerokość ok. 30 cm, wysokość od 55 do 80 cm ponad poziom ul. F. i długość ok. 56 m tj. na całej długości działki. Ulica F. została wykonana na nasypie i podniesiona około 60 cm w stosunku do terenu istniejącego. Nawierzchnia tej ulicy została wykonana z kostki betonowej na podsypce cementowo-piaskowej z widocznym spadkiem w kierunku ul. T., w której znajduje się kanalizacja deszczowa. Spadek poprzeczny ulicy został wykonany w kierunku murku oporowego, przed którym w odległości ok. 40 cm wykonano zagłębienie ze spadkiem w kierunku ul. T.

Zdaniem organu utwardzenie terenu ulicy uniemożliwia nadmierne wchłanianie wody opadowej do gruntu, a co za tym idzie przenikanie tej wody do wód gruntowych znajdujących się na terenie działki sąsiedniej. Natomiast podniesienie terenu przedmiotowej działki i wybudowanie murku oporowego utrudnia, a wręcz uniemożliwia spływ powierzchniowych wód opadowych na teren działki należącej do T. B. Wody te są kierowane w stronę ul. T., w której przejmuje je istniejąca kanalizacja deszczowa. W ocenie organu doświadczenie życiowe potwierdza, że istnienie przeszkody terenowej, w tym przypadku murku oporowego, powoduje spływ wód wzdłuż tej przeszkody. Natomiast wysokość tej przeszkody uniemożliwia, a na pewno w znacznym stopniu utrudnia przelewanie się wody nad jej poziomem przy normalnych opadach. Powszechnie wiadomo też, iż utwardzenie terenu ogranicza wchłanianie do gruntu, a więc w sposób ograniczony wpływa na poziom wód gruntowych na terenie działki skarżącej.

Organ podkreślił, że powyższe stanowisko potwierdzają opinie w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] sporządzone przez: M. F. - biegłego w zakresie hydrogeologii oraz K. G. - rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej.

Dalej organ wywiódł, że przyczyną stagnacji wody na działce T. B. jest wysoki poziom wód gruntowych, będący następstwem lokalnych, wyjątkowo niekorzystnych, warunków do infiltracji wód w głąb profilu gruntowego. W okresie prowadzenia wizji terenowej zwierciadło wód gruntowych układało się ok. 1 m poniżej powierzchni terenu. Jest to orientacyjnie ten sam poziom, co zagłębione poniżej powierzchni terenu dno garażu (piwnicy) w budynku mieszkalnym. Okres wykonywania pomiarów (listopad 2013 r.) charakteryzował się średnimi bądź nawet niskimi stanami wód podziemnych, stąd oczywiste jest, że w okresie wyżówek hydrogeologicznych podziemne części budynku mogą być w pełni permanentnie podtapiane.

Przy słabej infiltracji oraz tam gdzie woda "oprze" się na podmurówce ogrodzenia, następuje zalew fragmentu działki. Spowodowane jest to jednak przez wody "własne" tj. spadające bezpośrednio na teren działki T. B., a nie wody "obce" tj. pochodzące ze spływu powierzchniowego z terenu działek sąsiednich. Sytuację z pewnością pogarsza fakt, że w chwili obecnej znaczna część terenu działki [...] położona jest nieznacznie niżej od ciągu ulicy T., w związku z czym (w przeciwieństwie do działek przy ulicy F.) wody opadowe nie mogą być samoistnie wyprowadzane z tej działki do kanalizacji deszczowej w ulicy. Oznacza to, że całość wody opadowej jest jakby tylko "skazana" na infiltrację w głąb, bo w krótkim interwale czasowym proces parowania jest w pełni pomijalny. Z drugiej zaś strony litologiczne wykształcenie gruntów uniemożliwia szybkie przejmowanie wody przez grunt i powoduje, że proces naturalnej infiltracji jest bardzo "rozciągnięty" w czasie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że niekorzystna obszarowa zmiana warunków wodnych wynika z postępu urbanizacji. Nadto czynniki meteorologiczne i lokalna budowa geologiczna terenu nałożyły się na obszarowe przekształcenia powierzchni terenu. Niewątpliwy dyskomfort zamieszkania T. B. jest spowodowany w dużej mierze następstwami błędów budowlanych polegających głównie na braku właściwego rozpoznania geologicznego i realizacji w 1990 r. podpiwniczonego budynku w terenie zagrożonym wysokimi stanami wód gruntowych. Biegły podkreślił, że w obecnej chwili poziom wód gruntowych jest z pewnością zdecydowanie wyższy niż w 1990 r. tj. w okresie zabudowy posesji (brak udokumentowanych danych pomiarowych). Jednak jest on zdecydowanie niższy od poziomu stwierdzonego w badaniach H. P. w 1998 r. i zbliżony do badań [...] z 2003 r. Wykonane wcześniej ekspertyzy merytoryczne (H. P. 1998 r. i W. R. 2008 r.) wskazały możliwość realizacji prac, które mogłyby poprawić lokalne stosunki wodne, a poprzez to także skutecznie poprawić komfort zamieszkania T. B.

W odniesieniu do konstrukcji murku oporowego oraz jego skuteczności organ w oparciu o opinię rzeczoznawcy budowlanego K. G. przyjął, że mur oporowy jest wykonany z betonu, do poziomu około 30 + 20 cm wyższego od terenu działki nr ew. [...], z wyjątkiem końcówki oddalonej od ul. T. Powyżej betonu ułożono kilka (od 3 do 5) warstw cegły klinkierowej. Wykonana konstrukcja, jej jakość oraz wykończenie są zgodne z praktyką budowlaną.

Faktem jest, że w konstrukcji betonowej, w kilku miejscach, powstały samoistne dylatacje. Są to pęknięcia spowodowane skurczem niezbrojonego betonu w konstrukcji o znacznej długości. W miejscu pęknięć nie ma śladów przenikania wody z jednej strony ogrodzenia na drugą. Rozwarcie pęknięcia jest małe, a od strony ul. F. konstrukcja jest zaizolowana. Pęknięcia konstrukcji nie stanowią więc drogi przepływu wody. Nie jest również możliwy przepływ wód opadowych pod konstrukcją, ponieważ jej fundament jest osadzony w gruncie spoistym.

Ponadto organ wskazał, że nawierzchnia ul. F. została tak ukształtowana, aby wody opadowe z nawierzchni oraz spływające z dachów (nachylonych w kierunku zachodnim) odpływały w kierunku ul. T. (w linii, w której leży ciąg kanalizacji deszczowej). W tym celu w nawierzchni ulicy, w odległości około 1 m od ogrodzenia wytworzono wyprofilowane zagłębienie, zapobiegające spływowi wody przy konstrukcji, na której zbudowano ogrodzenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że do oględzin przeprowadzanych przez biegłych nie ma zastosowania art. 79 k.p.a. Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego nie wzięcia w niniejszym postępowaniu pod uwagę decyzji z [...] maja 1998 r. organ wyjaśnił, że celem przedmiotowego postępowania jest ustalenie jakie występują stosunki wodne obecnie na działkach objętych postępowaniem i jakie mają one wpływ na działki sąsiednie a nie wykonanie w/w decyzji. Pozostałe zarzuty organ uznał za polemikę z ustaleniami dokonanymi zarówno w decyzji jak i opinii biegłych i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2014 r. wywiodła T. B. zarzucając naruszenie:

• art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowania tj. uniemożliwienie skarżącej udziału w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości przez powołanych przez organ pierwszej instancji biegłych, a tym samym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w trakcie przeprowadzonego dowodu, zgłaszania żądań, pozbawienie wiedzy o wywiadzie środowiskowym prowadzonym na terenie,

• art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

• art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez niewykonanie wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2013 r. IV SA/Wa 6/13,

• art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie kolejnego biegłego w zakresie przeprowadzenia dodatkowej opinii w związku z przedstawionymi przez skarżącą istotnymi zarzutami do przedłożonej opinii w zakresie prawidłowości i rzetelności dokonanych ustaleń oraz pominięcie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

• art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co skutkowało odmową wydania decyzji nakazującej właścicielom działki (pod ul. F.) oraz właścicielom działek (domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ul. F.) nr ew. [...], obręb [...], w P. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom w w/w postępowaniach wszczętych na wniosek Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi T. B. wskazała, że została wyproszona z nieruchomości uczestników postępowania podczas przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości przez biegłego, przez co pozbawiono ją czynnego udziału w postępowaniu i nie posiada wiedzy o wywiadzie środowiskowym prowadzonym na tym terenie. Tymczasem dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzany przez biegłych jest najistotniejszą częścią postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Niezrozumiałe zdaniem skarżącej jest stwierdzenie organu, że w tym postępowaniu nie możliwa jest ocena wykonania decyzji z [...] maja 1998 r. Skarżąca wywiodła, że powyższa decyzja potwierdzała, że budowa przy ul. F. przyległych od strony południowej segmentów - na którym podniesiono grunt w celu stworzenia warunków grawitacyjnego odprowadzenia wód ściekowych do płytko położonej kanalizacji ścieków bytowych, a w przyszłości ścieków deszczowych do kanalizacji deszczowej w ulicy T. - ma bezpośredni wpływ na stosunki wodne posesji skarżącej. Zgodnie z tą decyzją w celu zabezpieczenia działki skarżącej konieczne było wykonanie muru oporowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w jej treści.

Skarżąca zakwestionowała również opinię biegłych – M. F. i K. G. oraz podniosła, że są one sprzeczne z treścią powołanej decyzji z [...] maja 1998 r. i rzeczywistym stanem sprawy. T. B. podniosła, że istniejący murek nie spełnia wymogów wynikających z powołanej decyzji oraz koniecznych do skutecznego i pełnego zabezpieczenia jej działki przed spływem wód opadowych z działek przyległych. Ponadto w ocenie skarżącej organy administracji orzekające w sprawie nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2013 r. Organy nie ustaliły, czy mur oporowy został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Gminy w P. z [...] maja 1998 r., w tym czy został wykonany przez wykonawcę z uprawnieniami budowlanymi i zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ odwoławczy pominął również brak wizji terenowej w okresie deszczowym, co pozwoliłoby biegłym zweryfikować możliwości przepustowe wykonanego w ulicy F. rowka oraz możliwości przekierowania spływu wód powierzchniowych do kanalizacji deszczowej w ulicy T., możliwości zabezpieczające samego murku i przesiąków w jego pęknięciach. Tak dokonane ustalenia są mało wiarygodne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarżąca uznała, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co narusza art. 29 ustawy Prawo wodnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 46/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę T. B. uznając, że decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że aktualny stan faktyczny na działce nr ew. [...] został odzwierciedlony w ekspertyzie z listopada 2013 r. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] P., ul. T. Część 1 – opinia środowiskowa opracowana przez dr M. F. biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, część 2 – opinia techniczna opracowana przez mgr inż. K. G. rzeczoznawcę budowlanego. Z ekspertyzy tej wynika, że na przestrzeni lat wytworzone zostały znaczne zmiany w ukształtowaniu powierzchni terenu, które nie przekładają się obecnie jednak w żaden istotny sposób na negatywną zmianę wody na gruncie. Ze względu na położenie tego terenu na morfologicznym skłonie wzdłuż ulicy T., występuje tam wyraźny spadek terenu. Działania polegające na "starasowaniu" powierzchni działek przy ul. T. doprowadziły do ograniczenia spływu powierzchniowego na teren niżej położonej działki nr ew. [...] a sztuczne ograniczenie kierunku spływu murkiem i przekierowanie tegoż spływu do kanalizacji deszczowej w ulicy T. skutecznie chroni posesję skarżącej, tj. działkę nr ew. [...] przed napływem wód "obcych". Dokonane zmiany powierzchni terenu działek przy ul. F. w chwili obecnej, tj. od momentu wykonania konstrukcji murka uniemożliwiającego spływ wód opadowych bądź roztopowych, w żaden sposób nie przekładają się na niekorzystną zmianę stosunków wodnych na terenie działki [...]. Zmiany wywołane zabudową przy ul. F. generują zmiany warunków wodnych jednak obecnie o ograniczonych skutkach i bez niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie. Obecnie nie ma nawet potencjalnych możliwości przepływu wód pomiędzy działkami [...] oraz [...] z uwagi na to, że cały spływ powierzchniowy mogący potencjalnie zagrażać działce nr [...] kierowany jest do kanalizacji deszczowej w ulicy T. Oznacza to, jak wynika z ekspertyzy, że w odniesieniu do działek [...] oraz [...] nie zachodzi niekorzystny związek skutkowo-przyczynowy pomiędzy zrealizowanymi działaniami budowlanymi a zmianami stanu wody na gruncie działki [...]. Biegły stwierdził, że na przestrzeni ostatnich lat, na skutek różnorakich działań budowlanych, w tym także wdrożonych działań naprawczych, doszło do przeobrażeń obszarowych stosunków wodnych, które nie przekładają się niekorzystnie na zmiany wody na gruncie na terenie działki [...].

W części 2 ekspertyzy rzeczoznawca budowlany stwierdził, że konstrukcja betonowa zbudowana w uskoku terenowym o wysokości około 0,6 m oraz jej wykończenie są zgodne z praktyką budowlaną właściwą dla takich konstrukcji. Ona sama stanowi skuteczną przegrodę uniemożliwiającą spływ wód opadowych z działki nr [...] (położonej wyżej) na działkę nr [...]. Wody opadowe z ulicy F. są odprowadzane powierzchniowo na ulicę T. poprzez odpowiednio wyprofilowane zagłębienie w nawierzchni z kostki betonowej, oddalone około 1 m od ogrodzenia.

Sąd podzielił stanowisko organów, które szczegółowo przeanalizowały ekspertyzę z listopada 2013 r., że w obecnym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania w stosunku do właścicieli działek [...] sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż zmiany wprowadzone na gruncie ww. działek nie wpływają aktualnie szkodliwie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie jej udziału w trakcie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez powołanych przez organ I instancji biegłych Sąd uznał, że jest to zarzut niezasadny. W toku postępowania organ I instancji dopuścił na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. dowód z opinii biegłych. Zatem dowodem w sprawie była opinia biegłych a nie oględziny terenu. Biegli, żeby sporządzić opinię, musieli wykonać szereg czynności, w tym przeprowadzić oględziny działek. Czynności biegłego, w tym oględziny działek, nie są dowodem w sprawie, gdyż biegli nie przeprowadzają dowodu w ramach czynności mających umożliwić sporządzenie opinii. Stronie przysługuje prawo do zapoznania się z treścią opinii biegłego, jak również prawo do zadawania pytań biegłemu po sporządzeniu opinii. Z ustaleniami biegłego poczynionymi w toku zbierania materiału potrzebnego do sporządzenia opinii, strona zapoznaje się poprzez opinię.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, w toku postępowania zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca w sposób obiektywny nie wykazała nieprawidłowości opinii i braku rzetelności dokonanych ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni żądanie przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego nieuzasadnionym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. IV SA/Wa 6/13. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, zadaniem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy było prawidłowe zebranie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin z biegłym w okresie pozwalającym na ocenę tego czy mur został wybudowany na całej długości wschodniej granicy działki skarżącej, zgodnie ze szkutą budowlaną, a jeżeli tak, to czy spełnia on swe cele a następnie zobowiązanie biegłego do wydania opinii, w której ustali panujące na gruncie stosunki wodne i porówna je z tymi wynikającymi z poprzedniej opinii z 1998 r. W ocenie Sądu, powyższe wytyczne w całości zostały wykonane przez organ.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła T. B.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania tj. uniemożliwienie Skarżącej udziału w trakcie przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez powołanych przez organ I instancji biegłych, a tym samym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w trakcie przeprowadzonych oględzin, co mogło mieć wpływ na treść wydanej opinii oraz wynik toczącego się postępowania,

art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających bezpośredni wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w treści skargi.

art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy w związku z powstałymi wątpliwościami związanymi z rzetelnością i prawidłowością ustaleń dokonanych przez powołanych przez organ I instancji biegłych organ nie przeprowadził dodatkowej opinii, która pozwoliłaby w sposób rzetelny ustalić wszystkie okoliczności i przyczyny mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a czym naruszył art. 84 k.p.a.

art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ wykonał wszystkie niezbędne wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 6/13 i w sposób prawidłowy zebrał cały materiał dowodowy pozwalający w sposób bezstronny i obiektywny ustalić czy doszło do zakłócenia stosunków wodnych i jaka jest tego przyczyna.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co skutkowało odmową wydania decyzji nakazującej właścicielom działki (pod ul. F.) nr ew. [...] oraz właścicielom działek (domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ul. F.) nr ew. [...] obręb [...] w P. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom w w/w postępowaniach wszczętych na wniosek Skarżącej

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację poszczególnych jej zarzutów, stanowiącą w znacznej części powielenie uzasadnienia skargi do WSA w Warszawie. I tak podkreślono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż dowodem w sprawie była opinia biegłych i dlatego do oględzin nie należy stosować przepisu art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego. Oględziny nieruchomości stanowiły podstawę wydania opinii stanowiącej rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skoro zatem organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa celem złożenia m.in. wyjaśnień to ewidentnie potwierdza, iż strona miała prawo brać udział we wszystkich czynnościach organu, czego została pozbawiona co narusza art.10 k.p.a. Nadto skarżąca w miarę posiadanych możliwości przedstawiła nieprawidłowości i braki sporządzonej opinii, które nasuwały wątpliwości co do jej rzetelności i poprawności. Stan majątkowy skarżącej nie pozwalał jej sporządzić prywatnej opinii, która wykazałaby błędy w opinii biegłych powołanych przez organ. Podważyła również bezstronność biegłego oraz szeroko zreferowała stan faktyczny. Podkreśliła, iż biegły w żaden sposób nie sprawdzał możliwości przepustowych wyprofilowanego "koryta" w działce nr [...] i nie przeprowadził w tym celu żadnych wiarygodnych wyliczeń. Co więcej koryto, które powinno skutecznie odprowadzać wody powierzchniowe nie obejmuje całej długości działki [...]. Nie zostały przedstawione żadne dowody (dokumenty) potwierdzające legalność i prawidłowość wykonanych wcześniej działań zmierzających do zabezpieczenia działki skarżącej. Ponadto twierdzenia biegłego są całkowicie sprzeczne z dotychczasowymi ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w treściach ekspertyz jak również w treści decyzji organu z dnia [...] maja 1998 r. [...], które bezsprzecznie potwierdziły, iż bezpośredni wpływ na stosunki wodne na posesji skarżącej ma budowa 7 przyległych od strony południowej segmentów, przy ul. F. Dodatkowo niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym jest twierdzenie, iż przyczyną stagnacji wody na działce skarżącej jest wysoki poziom wód gruntowych będący następstwem lokalnych, wyjątkowo niekorzystnych, warunków do infiltracji wód w głąb profilu gruntowego, a zalegające wody to wody własne. Otóż przed wybudowaniem zabudowy szeregowej nie było przeciwskazań do wybudowania domu z podpiwniczeniem na działce skarżącej, żadne opinie nie wykazywały wówczas możliwości powstania zagrożenia zalewaniem działki oraz piwnicy w budynku skarżącej, natomiast powierzchnia gruntu na działce skarżącej oraz możliwość infiltracji wód w głąb gruntu nie uległ zmianie. Niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy jest przyjęcie przez Sąd, iż organ w całości wykonał wytyczne wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 6/13. Ponadto, aby stwierdzić, czy mur oporowy spełnia swe cele, oględziny powinny odbyć się w porze deszczowej Ponadto należało stwierdzić, czy został on wykonany zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 1998r. Zatem WSA w Warszawie oddalił skargę pomimo nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tym samym akceptując istnienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art.141 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bez wskazania zresztą przez stronę skarżącą dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu), gdyż przepis ten nie był w ogóle stosowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Po drugie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art.10 art.79 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w trakcie oględzin przeprowadzanych przez biegłego, w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz art.84 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowej opinii. Otóż podzielić należy ocenę Sądu I instancji co do tego, iż realizowanym w toku postępowania administracyjnego był dowód z opinii biegłego, a nie czynność procesowa organu administracyjnego - dowód z oględzin terenu. W konsekwencji oględziny przeprowadzane przez biegłego na potrzeby sporządzanej przez niego opinii nie są tożsame z oględzinami przeprowadzanymi przez organ administracyjny jako środkiem dowodowym realizowanym w toku prowadzanego postępowania. Nie są to bowiem oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 k.p.a., lecz jedna z czynności przygotowawczych biegłego przed sporządzeniem opinii. Proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16.06.2016r., sygn. akt I OSK 1390/14). Dodać także należy, że prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a., nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właścicieli, co naruszałoby art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny (zob. wyrok NSA z 4.12.2015r., sygn. akt II OSK 872/14), a tym bardziej gdy takich oględzin dokonuje biegły, który zresztą apelował do wszystkich stron postępowania, aby nie wchodziły na teren cudzej nieruchomości. Tym samym nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że organy administracyjne naruszyły art.10 w zw. z art.79 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w trakcie oględzin przeprowadzanych przez biegłego. Sam dowód ze sporządzonej przez biegłych opinii był dostępny dla stron i mogły się z nim zapoznać - co zresztą uczyniła skarżąca szeroko się do niego ustosunkowując w odwołaniu i skardze. Weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 i 84 k.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, czy jest spójny, nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i czy nie rodzi nie dających się wyjaśnić wątpliwości. Opinia jest sporządzana przez osoby posiadające wiadomości specjalne, których nie posiada organ, ani sąd. Przedstawiona w niniejszej sprawie opinia biegłych z listopada 2013 r. zawiera uzasadnienie, które pozwoliło dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegli wskazali i wyjaśnili przesłanki, które doprowadziły ich do końcowych konkluzji. W świetle tej opinii nie budzi także wątpliwości ustalony stan faktyczny sprawy, który jest spójny z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a także z twierdzeniami skarżącej. Różnica w tym zakresie pomiędzy skarżącą a stanem faktycznym przedstawionym przez biegłych i ustalonym przez organy administracyjny sprowadza się do odmiennych wniosków i konkluzji. Rola organów administracji publicznej przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do spełnienia warunków formalnych, jej spójności, logiczności itp., z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, alei z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Biegli, jako osoby posiadające specjalistyczne wiadomości, mają bowiem najlepsze rozeznanie co do materii odnośnie której sporządzona została opinia. Organ administracji publicznej ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. O ile w tym zakresie opinia nie budzi wątpliwości, to dowód w postaci opinii biegłych można skutecznie obalić przez dowód przeciwny. Wynika to z faktu, że dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). W przedmiotowej sprawie organy odniosły się do przedstawionej opinii, dokonały jej oceny, a Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak było podstaw do jej odrzucenia, bądź zakwestionowania w całości lub w części. Można to było zrobić jedynie poprzez przedstawienie organom kontropinii przez skarżącą. Brak było bowiem podstaw, aby powoływać kolejnego biegłego celem sporządzenia opinii w tym samym zakresie, skoro poprzednia opinia sporządzona przez biegłych z listopada 2013 r. nie została przez organ zakwestionowana. Celem postępowania administracyjnego nie jest mnożenie dowodów z opinii biegłych, nawet jeżeli strony kwestionują opinię sporządzoną w sprawie i nie zgadzają się z jej konkluzjami, lecz ustalenie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie sposób podzielić także zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy niezbędne do jej rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione.

Po trzecie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a., które miało nastąpić poprzez niewykonanie wszystkich niezbędnych wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 6/13. Otóż przepis ten odnosi się do związania organów administracyjnych jedynie oceną prawną zawartą w wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Tym samym przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią jedynie konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na celu ustalenie prawnie relewantnych okoliczności z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy za Sądem I instancji, że wytyczne wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 6/13 zostały zrealizowane.

Po czwarte wreszcie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uznać należy, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 prawo wodne poprzez wydanie decyzji odmawiającej nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom. Kwestie związane z prawidłowością budowy drogi (ulicy F. bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgody współwłaścicieli) mogą podlegać badaniu w innym postępowaniu administracyjnym i przed innymi organami.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.