Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 834/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 4, 5,
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w 29 października dniu 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXII/240/2020 Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXII/240/2020 Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja, zaskarżając ją w zakresie § 5 ust. 1, § 12 ust. 3 lit d). Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie prawa poprzez zastosowanie powtórzenia normy zawartej w ustawie w § 5 ust. 1 Załącznika do Uchwały Nr XXII/240/2020 Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2020 roku, co stanowi naruszenie prawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;

2) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 12 ust. 3 lit d) Załącznika do zaskarżonej Uchwały zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności.

Na podstawie tych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Za niezgodny z prawem, należy uznać normę zawartą w § 5 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej Uchwały. Rada Gminy Zawoja aktem tym, zobowiązując właścicieli nieruchomości do sprzątania i oczyszczania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym chodnik uznając za wydzieloną część drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, dokonała powtórzenia normy zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przywołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 153/21. Podkreślono, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej i przekroczenie swoich kompetencji. Zatem, jeżeli w art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach zawarty jest zamknięty katalog spraw w zakresie, których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, to rada gminy nie może wykraczać poza zakres wyznaczony przez ustawę. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień, które są enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, jako aktu wyższego rzędu, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Mając na względzie hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W kwestii tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 roku, sygn. IV SA/Po 82/12.

Niezgodne z prawem jest również uregulowanie zawarte w § 1 i ust. 3 lit d) zakazujące wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i obiektów obsługi ludności. Uregulowanie takie, stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lub obiektu, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie lub w obiekcie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 991/17).

Norma zawarta w zaskarżonej uchwale jest zbyt daleko idąca, w sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność osób utrzymujących psy oraz w prawo własności właścicieli wymienionych obiektów i wolność działalności gospodarczej. Akty prawa miejscowego nie mogą naruszać wolności poruszania się jednostki, tylko dlatego, że porusza się ze zwierzęciem domowym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zawoja wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie § 5 ust. 1 Załącznika do Uchwały Prokurator wskazał, że Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora i uważa, że domaganie się stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie § 5 ust. 1 Załącznika do tejże Uchwały jest zbyt daleko idące i niewspółmierne do ewentualnego naruszenia, którego dopuściła się Gmina. Podkreślono, że nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności (tak np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Sz 910/20).

Odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie § 12 ust. 3 lit d) Załącznika do zaskarżonej Uchwały również nie zgodzono się ze stanowiskiem Prokuratora.

Ustanowienie zakazu wprowadzana psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności nie wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6) Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadrzędnym celem tej normy kompetencyjnej jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast wskazywana przez Prokuratora wolność poruszania się jednostki ze zwierzęciem domowym nie jest wolnością absolutną i podlega różnego rodzaju ograniczeniom. Zapytać w tym miejscu można retorycznie, czy do budynku Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wolno wejść ze zwierzęciem domowym? A jeżeli nie, czy to nie ogranicza opisanej przez Prokuratora wolności jednostki? Ludzie udający się do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności są różni. Często są to ludzie z dziećmi, w tym z dziećmi bardzo małymi, z którymi nie mają co zrobić na czas załatwiania spraw w tych obiektach. Dzieci dość często obawiają się psów i nie dają sobie wytłumaczyć, że pies nic im nie zrobi. Można w tym miejscu wskazać na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Kr 532/20: Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponadto często do obiektów użyteczności publicznej udają się ludzie dotknięci różnego rodzaju lękami, mającymi niekiedy postać nasiloną (fobie). Lęk przed psami jest często występującym zjawiskiem i nie zawsze wiąże się z wielkością psa, jego rasą, czy zachowaniem.

Narażanie tych osób, udających się do obiektu użyteczności publicznej i obsługi ludności, na wymuszony kontakt ze zwierzętami, które przyszły tam ze swoimi właścicielami nie jest uzasadnione wolnością tych drugich. Właściciel zwierzęcia nie musi cały czas z nim przebywać. Nie musi załatwiać spraw w obiektach użyteczności publicznej ze swoim zwierzęciem, może zapewnić mu w tym czasie opiekę lub po prostu pozostawić w domu. Ma w tym zakresie pole manewru i możliwość wyboru. Takiej opcji nie mają natomiast ludzie dotknięci lękiem, czy ludzie z dziećmi, którzy przyjdą do obiektu. Nie da się zostawić lęku lub dziecka przed progiem obiektu użyteczności publicznej w momencie, gdy w obiekcie tym przebywać będzie osoba ze zwierzęciem. Mamy tutaj do czynienia z kolizją dóbr – z jednej strony prawa osoby do poczucia bezpieczeństwa i braku narażenia na kontakt z czymś wywołującym lęk w obiekcie użyteczności publicznej, a z drugiej strony - z wolnością właściciela zwierzęcia do poruszania się ze swoim zwierzęciem. Ten konflikt musi zostać rozstrzygnięty na korzyść pierwszego z opisanych dóbr, właśnie z opisanych wyżej względów - te osoby nie mają możliwości wyboru, a mają go właściciele zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest § 5 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 lit. d załącznika do uchwały nr XXII/240/2020 Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja. Regulamin został przyjęty w formie załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanym dalej p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

W zakresie § 5 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały (o treści: "1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do sprzątania i oczyszczania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.") należy wskazać, że przepis ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przepis ten zdefiniował bowiem teren, z którego właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, powtarzając treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości - stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych, a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Sąd nie uznał natomiast za uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności zapisu § 12 ust. 3 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały (o treści: "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności nie wprowadzanie psów i zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności."). Zdaniem Sądu cytowana wyżej regulacja nie narusza normy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i pozostaje zgodna z prawem. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skargi, jakoby analizowany obowiązek w sposób zbyt daleko idący wkraczał w prawa osób utrzymujących psy. Kwestionowany zapis ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobom innym niż właściciele zwierząt domowych, a korzystającym z miejsc publicznych. Sąd podziela w całości argumentację organu, że Rada Gminy Zawoja dążyła do tego, aby dostęp do obiektów użyteczności publicznej nie pozostawał uciążliwy i nie stanowił zagrożenia czy dyskomfortu dla żadnej z osób mogących lub muszących, znajdować się w tego typu obiekcie.

Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1296/19: "Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia." Tożsamy wniosek wynika z zastosowanego na drodze analogii poglądu wyrażonego przez WSA a Gorzowie Wielkopolskim: "Uchwała zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów. Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami." (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 156/20, LEX nr 3029116). Sąd wskazuje, że normą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dotyczącą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku - ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę.

Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające/utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w tych miejscach, zasady tej w żaden sposób nie narusza.

Obowiązek ten w niczym nie narusza też, zdaniem Sądu, wolności człowieka. Nakłada jedynie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązki związane z przebywaniem zwierząt w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku) oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).