Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1735/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 pkt 13 i 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Poczesna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 314/09 w sprawie ze skarg Wojewody Śląskiego i H. T. na uchwałę Rady Gminy Poczesna z dnia 2 marca 2006 r. nr 214/XXXIV/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Poczesna na rzecz H. T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1735/09 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 314/09 po rozpoznaniu skarg Wojewody Śląskiego i H. T. na uchwałę Rady Gminy Poczesna z dnia 2 marca 2006 r. Nr 214/XXXIV/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku podano, że poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 11 lutego 2008 r. sygn, akt II SA/Gl 817/06 oddalający skargi został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 976/08 w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej H. T., zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jako usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak zgodności określonych w skardze kasacyjnej przepisów przedmiotowego planu w wersji przedłożonej do uchwalenia na stosownej sesji Rady Gminy Poczesna z wersją opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Fakt zaistnienia rozbieżności potwierdził pełnomocnik Rady Gminy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazano, iż należy ocenić, w jakim zakresie określone rozbieżności rzutują na możliwość pozostawienia w obrocie prawnym przedmiotowego planu lub jego części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że zaskarżona uchwała w całości nie może pozostać w obrocie prawnym.

Sąd stwierdził, że w końcowej fazie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz /prezydent miasta/ jest obowiązany przedstawić radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, który to projekt stanowi podstawę do dalszych czynności związanych z uchwaleniem planu. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie, w tym w wyniku uwzględnienia uwag - czynności, o których mowa w art. 17 powinny zostać ponowione w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian /art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym/. W przeciwnym razie rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasadach ich finansowania /art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym/. Uchwała w sprawie planu miejscowego, w wersji uchwalonej przez radę gminy, podlega przedstawieniu wojewodzie przez organ wykonawczy gminy wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi /art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym/.

W niniejszej sprawie w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych zawierających dokumentację prac planistycznych /IV tomy oraz zestaw map/ brak jest projektu planu przedstawionego przez wójta gminy Poczesna radzie tej Gminy w trybie art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu przestrzennym. Nie jest wprawdzie kwestionowane, że taki projekt planu został opracowany i przedstawiony Radzie Gminy, jednakże w aktach administracyjnych znajduje się jedynie projekt planu liczący 117 paragrafów pochodzący z okresu uzgadniania tego projektu a więc na ponad rok przed pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu, nieprzydatny dla ustalania treści projektu planu przedłożonego Radzie Gminy. Pełnomocnik organu twierdził przed Sądem, że treść uchwalonego planu jest tożsama z wersją podpisaną przez Przewodniczącego Rady Gminy i przekazaną następnie Wojewodzie Śląskiemu, jednak tych twierdzeń nawet dostatecznie nie uwiarygodnił. Nie wyjaśnił przy tym w sposób przekonywujący z jakich powodów nie zachował się jakikolwiek tekst projektu planu poddanego pod głosowanie, zaś pełnomocnik skarżącej przedstawił inny tekst projektu planu twierdząc, że pochodzi on od jednego z radnych. Sąd dokonał porównania tekstów projektów stwierdzając, że zachodzą w nich istotne różnice tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, dochodząc do konkluzji, że nieważnością dotknięta jest kontrolowana uchwała w całości. Niesporne jest, że został przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia projekt planu, który jednak "nie zachował się /brak go w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi/". Przekazanie Wojewodzie tekstu planu z wprowadzonymi doń poprawkami dokonanymi już po podjęciu uchwały w sprawie planu powoduje, że kontrola merytoryczna będzie możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchwalony plan miejscowy jest tożsamy z opublikowanym. Konieczne jest w tym celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, co ma ten skutek, że procedura związana z uchwaleniem tego planu powraca na etap, o którym mowa w art. 14 pkt 13 i 14 ustawy o planowaniu przestrzennym. Wójt Gminy mając na uwadze sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu sporządzi projekt planu miejscowego wprowadzając do niego uwzględnione uwagi, zaś o ile nie zajdzie potrzeba ponowienia w odpowiednim zakresie uzgodnień, przedstawi Radzie Gminy starannie opracowany projekt planu wraz z listą nie uwzględnionych uwag oraz pełną dokumentacją prac planistycznych, dbając o to, aby projekt planu został na trwale umieszczony w dokumentacji prac planistycznych. Również Wojewodzie powinna być przedstawiona uchwała w sprawie planu w wersji przyjętej przez Radę Gminy, bez jakichkolwiek merytorycznych poprawek lub zmian.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Poczesna zarzucając naruszenie:

1/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./przez wadliwe uznanie, że w zaskarżonej uchwale po jej podjęciu dokonano zmian merytorycznych, czym został naruszony tryb sporządzania planu,

2/ przepisów postępowania, to jest art. 3 ( 1 art. 141 ( 4 i art. 1 ( 2 ppsa.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący stanu faktycznego na podstawie całego materiału dowodowego i nie dokonał właściwej oceny, błędnie za uprawdopodobnione uznał, że Rada Gminy głosowała w sprawie projektu przedstawionego przed Sądem przez skarżącą H. T., jak też niewłaściwe uznanie przez Sąd, że możliwe było badanie zarzutu przerobienia /sfałszowania/ uchwały Rady Gminy w sprawie planu po jej podjęciu, podczas gdy właściwy jest w tej sprawie sąd powszechny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnia się, że brak w dokumentacji planistycznej projektu uchwały był wynikiem tego, że dokumentację tę kompletował pracownik zastępujący chorującego przez kilka miesięcy inspektora do spraw planowania przestrzennego, przy czym jest to brak formalny, nie skutkujący uznaniem, iż naruszono tryb sporządzania planu skutkujący nieważnością uchwały. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala ponadto na jednoznaczne ustalenie, że po podjęciu uchwały przez Radę Gminy dokonano zmian merytorycznych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła H. T. wnosząc o jej oddalenie i podnosząc w szczególności, że brak tekstu projektu planu przedstawionego Radzie Gminy do uchwalenia sięga tak głęboko, że można mówić o rzekomym akcie prawnym, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie jakiejkolwiek relacji między podjętym a poddanym publikacji aktem, podczas gdy "przystawalność" w tym zakresie musi być zupełna. Skoro nie jest sporne, że projekt planu przedstawiony Radzie Gminy do głosowania "nie zachował się /brak go w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi/", to uchwała o planie jest nieważna, zwłaszcza w sytuacji, gdy stan sprawy wskazuje, że Rada Gminy uchwalała plan o innej treści od tego, który przekazano Wojewodzie. Nie ma więc mowy o kwestii sfałszowania uchwały Rady Gminy, która według wnoszącej skargę kasacyjną miałaby być rozpatrywana przez sąd powszechny.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy Poczesna podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i jej wnioski podkreślając, że kluczowe w sprawie znaczenie ma fakt pozostawania w toku postępowania karnego w sprawie fałszu dokumentu /projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/, a więc sprawa niniejsza nie powinna się toczyć do czasu zakończenia tego postępowania, a także okoliczność, że projekt planu, którym dysponowała skarżąca H. T. nie jest tożsamym z tym, który był poddany głosowaniu przez Radę Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z treści skargi kasacyjnej a także z wypowiedzi pełnomocnika Gminy Poczesna obecnego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, że skarga ta została oparta na błędnej ocenie strony ją wnoszącej, iż podstawą wydania zaskarżonego wyroku było przekonanie Sądu o zaistnieniu fałszu dokumentu w postaci projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został poddany głosowaniu Rady Gminy Poczesna oraz wadliwej oceny Sądu w takiej kwestii, że projekt tego planu przedstawiony przez skarżącą H. T. jest tym, który został poddany pod głosowanie Rady Gminy Poczesna.

Otóż należy z całą stanowczością podkreślić, że istotą rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej do tego Sądu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i to w całości, nie jest przypuszczenie, że uchwała ta /tekst projektu planu/, została sfałszowana. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że brak jest projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedstawiony Radzie Gminy Poczesna do głosowania. Mówi się wręcz o tym, że projekt ten "nie został zachowany" i obwinia z tego tytułu niewdrożonego do wykonywania zadań w zakresie planowania przestrzennego nowego pracownika. Okoliczność ta została przyznana na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika Gminy Poczesna. Nie jest jednak istotne, z jakich przyczyn doszło do tego, że Gmina /konkretnie - Urząd Gminy/ nie dysponuje kluczowym dokumentem planistycznym, którym jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddanego pod głosowanie Rady Gminy. Ten tylko dokument jak to słusznie stwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powinien znajdować się w komplecie dokumentacji planistycznej przedstawionej Wojewodzie, a następnie być włączony do materiałów planistycznych przedstawionych do kontroli legalności zaskarżonej uchwały sądowi administracyjnemu. Nie jest też sporne, że do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /którym Gmina jednak nie dysponuje, a więc nie ma możliwości zapoznania się z jego treścią/, zostały wprowadzone poprawki przed przekazaniem dokumentacji planistycznej Wojewodzie, tyle tylko, iż w ocenie Gminy poprawki te nie mają istotnego znaczenia, czego jednak nie można stwierdzić, skoro brak jest planu uchwalonego przez Radę Gminy.

Tak ustalony stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nie ma żadnego znaczenia w sprawie, czy dokumentacja planistyczna uległa sfałszowaniu, czy też nie można przesądzić, że doszło do fałszu dokumentu. Wystarczające jest bowiem oczywiste i niesporne ustalenie, że nie ma możliwości dokonania porównania projektu planu poddanego głosowaniu Rady Gminy, bowiem dokumentem tym Gmina nie dysponuje, z tym planem, który został przedstawiony Wojewodzie. Już tylko ta okoliczność powoduje, że słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż we wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku zakresie postępowanie planistyczne musi być ponowione przy zachowaniu należytej staranności.

Jaki będzie natomiast wynik toczącego się postępowania karnego w przedmiocie fałszu dokumentu, jakim jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddany głosowaniu Rady Gminy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Żadnego znaczenia nie ma też w sprawie, czy projekt planu przedstawionego przez skarżącą H. T. jest tym, który był poddany głosowaniu Rady Gminy, czy też jest to inny projekt, jak twierdzi pełnomocnik Gminy, skoro wnosząc skargę kasacyjną w imieniu Gminy sam potwierdza, że nie istnieje ten projekt planu, który był poddany głosowaniu Rady Gminy Poczesna. Okoliczności ustalone w postępowaniu sądowo-administracyjnym i będące poza sporem w sprawie, są wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na szczególnie poważne naruszenie procedury planistycznej, jak to zasadnie orzekł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.