Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta decyzją z 31 marca 2014 r.:

1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa ul. K. na odcinku od ul. L. do ul. K. w G. zlokalizowanej w G. w liniach rozgraniczających teren proponowanego przebiegu pasa drogowego – obręb [..], działki nr [..] (przed podziałem [..]), [..] (przed podziałem [..]) oraz zajętych na czas realizacji inwestycji w związku z obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej i obowiązkiem przebudowy dróg innych kategorii – obręb [..], działki nr [..]-[..];

2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości;

3) oznaczył nieruchomości, wg katastru nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego;

4) oznaczył nieruchomości, wg katastru nieruchomości, na których wygasło

użytkowanie wieczyste;

5) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji projekt budowlany.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli mieszkańcy budynków usytuowanych przy ul. K., wśród nich Z. Ś.

Decyzją z 26 czerwca 2014 r. Wojewoda, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, umorzył postępowanie odwoławcze. Z. Ś. złożył skargę na decyzje Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 550/14, oddalił skargę Z. Ś. na decyzję Wojewody z 26 czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. Ś. wyrokiem z 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2375/15 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody z 26 czerwca 2014 r. NSA wskazał, że uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji drogowej oraz usytuowanie budynku (lokalu), którego współwłaścicielem jest skarżący, należało przyjąć, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji z 31 marca 2014 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżący miał interes prawny, aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują mu ochronę, o której mowa w punkcie 10 decyzji. Rzeczą organu było zwłaszcza odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ocena, czy postanowienia decyzji zapewniają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób gwarantujący skarżącemu ochronę prawa własności do lokalu, stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

W toku ponownego rozpoznania Wojewoda decyzją z 26 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2014r. zezwalającą na realizację inwestycji.

Przedstawiając stan sprawy wskazał Wojewoda, że 3 lutego 2014 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek Zarządu Dróg i Zieleni o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa ul. K. na odcinku od ul. L. do ul. K. w G. oraz o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych w G.: obr. [..], dz. nr [..] na [..] i [..] oraz dz. nr [..] na dz. nr [..] i [..] zgodnie z załączonym do wniosku projektem podziału, wraz z zatwierdzeniem linii rozgraniczających teren obejmujący tworzące pas drogowy działki w obr. [..], nr [..].-[..] a także wraz z zatwierdzeniem zajęcia na czas realizacji inwestycji działek w obr. [..], nr [..]-[..]. Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, projekt podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, opinie Dyrektora Urzędu Morskiego oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, opinie A., B., a także Prezydenta Miasta.

Pismem z 11 lutego 2014 r. Prezydent Miasta zawiadomił inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto stosowne obwieszczenie Prezydenta Miasta o wszczęciu niniejszego postępowania zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz w prasie lokalnej.

Decyzją z 31 marca 2014 r. Prezydent Miasta zezwolił Zarządowi Dróg i Zieleni na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli D. A. - współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.; I. B. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K. [..]; S. B. -współużytkownik wieczysty dz. nr [..], obr. [..] oraz właściciel znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K. [..]; B. B. - współużytkownik wieczysty dz. nr [..], obr. [..] oraz współwłaścicielka znajdującego się na niej lokalu przy ul. K.[..]; J. C. - współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; D. C. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; D. D. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..], oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; F. D. - współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; I. D. -współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; A. K. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; S. K.- współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K. [..]; B. M. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; D. N. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; T. P.-P. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; J. P. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; T. P. - współużytkownik wieczysty dz. nr [..], obr. [..] oraz współwłaścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; J.P. - współużytkownik wieczysty dz. nr [.], obr. [..] oraz współwłaściciel znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; H. P. - współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz właściciel znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; M. R. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..]oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; P. S.- współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz właściciel znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[.]; M. S. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; B.S. - współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; Z. Ś. - współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; E. Z. -współwłaścicielka dz. nr [..], obr. [..] oraz właścicielka znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..]; A. Z. - współwłaściciel dz. nr [..], obr. [..] oraz właściciel znajdującego się na niej lokalu mieszkalnego przy ul. K.[..].

W swych odwołaniach strony podniosły, iż ulica K. na odcinku planowanej inwestycji objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza szerokość jezdni do 5-6 m; zatwierdzony projekt budowlany przewiduje tymczasem jezdnię o szerokości 8 m. Plan miejscowy przewiduje również zachowanie i uzupełnienie istniejącego wzdłuż ulicy szpaleru drzew, natomiast w projekcie przewidziano wycinkę wszystkich drzew po zachodniej stronie ulicy. Dodatkowo plan przewiduje pozostawienie skrzyżowania z ul. K. w istniejącym stanie, natomiast projekt przebudowy zakłada zmianę geometrii skrzyżowania jak i jego poszerzenie.

Odwołujący się zauważyli, iż przedmiotowa inwestycja spowoduje naruszenie ich interesu jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją poprzez bezpośredni wpływ, jaki wywiera ona na ww. nieruchomości. Wpływ ten przejawia się poprzez likwidację bezpośrednio przylegającego do budynków pasa zieleni i przybliżenie chodnika do ścian budynków, co powoduje obniżenie standardu mieszkań z uwagi na uciążliwy hałas generowany przez pieszych, poprzez podniesienie poziomu chodnika o 11 cm, co spowoduje obniżenie poziomu okien do ok. 1,4 - 1,5 m, co z kolei przekłada się na spadek wartości mieszkań oraz poprzez niezadbanie w projekcie o podział sieci wodociągowej zgodnie z obowiązującym podziałem budynków i klatek, co narusza zasadę różnego dostępu do infrastruktury wodociągowej. Na zakończenie odwołujący zawnioskowali o zaprojektowanie ulicy w taki sposób, który spowoduje, że będzie ona przebiegać środkiem pasa drogowego i w jednakowym stopniu oddziaływać na obydwie pierzeje. Dodatkowo w opinii odwołujących się ulica K. powinna być ulicą jednokierunkową, co pozwoliłoby zminimalizować ryzyko dla zdrowia i bezpieczeństwa jej mieszkańców.

Ponadto, w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wnioski w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazanym orzeczeniem złożyli: A.A.-Z.Z. - współwłaściciele działek nr [..]-[..], obr. [..] oraz właściciele znajdujących się na nich lokali mieszkalnych.

Wnioskodawcy wskazali, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2014 r., a jako współwłaściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, gdyż w wyniku tego postępowania zapadnie decyzja kształtująca stosunki na sąsiednich nieruchomościach. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wnioskodawcy podnieśli, iż jako współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym inwestycją posiadają oni interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja nie była ostateczna oraz że wspomniane wnioski o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda uznał, iż stanowią one odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z 31 marca 2014 r.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda pismem z 29 sierpnia 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o przesłanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego gruntów i budynków dla działek nr [..]-[..] (przed podziałem [..]), [..] i [..] (przed podziałem [..]), obr. [..] w G.

Po otrzymaniu wnioskowanych dokumentów w dniu 25 września 2017 r., organ odwoławczy pismem z 29 września 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy. Z powyższych uprawnień skorzystał Z. Ś., którego pełnomocnik, T. G., zapoznał się w dniu 16 października 2017 r. z aktami sprawy. Dnia 18 października 2017 r. z aktami sprawy zapoznała się A. Z.-Z., działająca z upoważnienia M. M., pełnomocnika C..

Dnia 23 października 2017 r. do Wojewody wpłynęło niepodpisane pismo M. M., w którym wyjaśniono przyczynę zastosowania w projekcie krytykowanych przez odwołujących się rozwiązań, a także stwierdzono, iż w sprawie nie doszło do naruszenia jakiegokolwiek interesu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich.

Dnia 25 października 2017 r. do Wojewody wpłynęło pismo T. G., w którym podtrzymano wszystkie dotychczasowe zarzuty stawiane przez Z. Ś. oraz przychylono się do zarzutów stawianych przez pozostałe odwołujące się strony. T. G. zauważył, że organ I instancji zaniechał zadbania o interes innych niż inwestor stron postępowania, nie rozważając rzeczywistego wpływu samego przebiegu realizacji inwestycji jak i jej skutków na warunki mieszkania w lokalach znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich względem inwestycji, w tym zmiany natężenia hałasu, emisji zanieczyszczeń powietrza, wibracji oraz ochrony przed tymi czynnikami. W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja, a zwłaszcza tryb jej wydania, narusza zasadę adekwatności w działaniu administracji publicznej, wskazując, iż zastanawiającym jest, że przebudowując ulicę K. na podstawie dwóch, wydanych w odrębnych trybach decyzji, Prezydent Miasta zdecydował się na zastosowanie trybu specustawy drogowej względem przebudowy odcinka, który na całym obszarze przebudowy jako jedyny przebiegał wzdłuż nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. T. G. zauważył, że o ile można doszukiwać się zasadności uproszczonego trybu postępowania przy nowych inwestycjach drogowych, to stosowanie go dla przebudowy krótkiego odcinka lokalnej ulicy jest nieadekwatne do celu inwestycji i charakteru miejsca, w którym jest zlokalizowana. Zastosowanie trybu specustawy drogowej przy przedmiotowej inwestycji drogowej musiałoby zostać, w ocenie pełnomocnika Z. Ś., w sposób wyczerpujący i szczegółowy uzasadnione. Brak takiego uzasadnienia pozwala uznać, że w niniejszej sprawie żadne rzeczywiste przesłanki nie przemawiają za działaniem w trybie specustawy drogowej.

Pismem z 16 listopada 2017 r. Wojewoda powiadomił strony o wpływie do organu mających związek z niniejszą sprawą pism M. M. oraz T. G., a także pouczył o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Z powyższej możliwości skorzystał T. G.

Następnie, decyzją [..] z 26 stycznia 2018 r., Wojewoda umorzył postępowania z odwołań D. D., F. D., E. O., E. Z., M. M., R. K. oraz W. B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, iż ww. osoby nie są już właścicielami nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie, utraciły przymiot strony w postępowaniu.

Podkreślił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że uwzględniając treść wyroku Naczelnego Sądu Admiracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2375/15, którego treścią organ jest związany, stwierdzono, iż odwołującym, jako właścicielom i współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie modernizowanej ulicy, przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W niniejszym przypadku interes prawny wskazanych osób wynika z treści przepisu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Realizacja objętej kwestionowaną decyzją inwestycji niewątpliwie wywołuje skutki, które są odczuwalne w sposób naturalny na nieruchomościach stanowiących współwłasność bądź przedmiot użytkowania wieczystego odwołujących się (emisja spalin i hałasu spowodowana ruchem samochodowym, hałas generowany przez pieszych). Zastrzegł organ odwoławczy, iż przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi temu przysługuje (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16).

Celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przejęcia jej na własność publiczną i zatwierdzenia projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/11).

W przepisach art. 11d ust. 1 w punktach 1 - 9 specustawa drogowa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej w punktach 1 - 8 wskazuje elementy jakie decyzja ta winna zawierać.

Jak wynika z akt sprawy, do złożonego w dniu 3 marca 2014 r. przez inwestora do Prezydenta Miasta wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dołączono: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnymi na dzień opracowania projektu, a także wymagane przepisami prawa opinie. Analiza wydanej w efekcie rozpatrzenia tego wniosku decyzji Prezydenta Miasta z 31 marca 2014 r. pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie to wydane zostało zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej i zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy elementy, tj.: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; zatwierdzenie projektu budowlanego. Ponadto decyzja określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 4 wyraźnie natomiast stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16). Inwestor przedłożył wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji zgodnie z wymogami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz wymaganiami określonymi w przepisach ustawy Prawo budowlane, wobec czego Prezydent Miasta zobligowany był do wydania decyzji z 31 marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

Dodatkowo wskazał Wojewoda, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Art. 16 ust. 2 precyzuje, iż szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu 17 grudnia 2013 r. umowa taka została zawarta między zarządcą drogi - Gminą Miasta, reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni, a inwestorem inwestycji niedrogowej - D.

Podkreślił także organ odwoławczy, iż w myśl art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności oznacza to, że ustalenie lokalizacji drogi w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Tym samym wszelkie uwagi odwołujących nt. realizacji przedmiotowej inwestycji niezgodnie z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego uznał Wojewoda za niezasadne.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia cytowanego wyżej art. 11f ust. 1 specustawy, odnosząc się jednocześnie do zarzutu odwołujących dotyczącego zaprojektowania przebiegu planowanej inwestycji w sposób niejednakowo oddziałujący na obie pierzeje ulicy K., przede wszystkim wskazano na ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, że przepisy specuustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie wskazanej specustawy drogowej nie posiada bowiem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Wspomniana ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca drogi (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający zezwolenie, a także organ odwoławczy może sprawdzić jedynie zgodność przyjętych w decyzji rozwiązań z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 547/12; wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2085/13; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2725/13; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2794/14).

Ustosunkowując się do zarzutu strony odwołującej poddającego w wątpliwość zasadność realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda zauważył, iż art. 1 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Przepis ten odnosi się zatem ogólnie do inwestycji w zakresie dróg publicznych, jakkolwiek na jego tle ukształtowała się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepisy specustawy drogowej generalnie mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę bądź rozbudowę dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r, sygn. akt II OSK 2307/13). Zastosowanie powyższego trybu możliwe jest również w przypadku przebudowy, jeśli stanowi ona - zgodnie z wnioskiem właściwego zarządcy drogi - tylko jeden z elementów większego przedsięwzięcia rozbudowy drogi (por. P. Antoniak, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP, 2012). Podkreślił Wojewoda, iż objęta weryfikowaną decyzją inwestycja stanowi w swej istocie rozbudowę, a ujęty w cudzysłów termin "przebudowa" użyty został jedynie dla całościowego nazwania przedmiotowego zamierzenia, w skład którego wchodzi szeroki zakres robót (m.in. rozbudowa skrzyżowania i odcinka ulicy, przebudowa chodników i zjazdów, przebudowa sygnalizacji świetlnej i oświetlenia ulicznego).

W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych definiuje przebudowę drogi jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż jeżeli inwestycja drogowa wychodzi poza granice dotychczasowego pasa drogowego i wymaga przejęcia własności nieruchomości - nawet w niewielkim stopniu - jest to rozbudowa drogi, która w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest traktowana jako budowa drogi. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie weryfikowaną decyzją zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] i [..] odpowiednio na działki nr [..] i [..] oraz działki nr [..] i [..]. Jednocześnie wskazaną decyzją nastąpiło przejście na własność Gminy Miasta powstałych w wyniku ww. podziału działek nr [..] i [..] a także przejście na własność Gminy działki nr [..]. W związku z powyższym uznał organ odwoławczy, iż inwestor był uprawniony do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w trybie specustawy drogowej. Na marginesie dodał Wojewoda, że z treści pełnomocnictwa udzielonego Prezesowi E. przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni oraz treści dalszego pełnomocnictwa udzielonego projektantom przez Prezesa E. wynika, iż ww. inwestycja dotyczy rozbudowy odcinka drogi publicznej ulicy K.

Odnosząc się do zarzutu narażenia, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, lokali odwołujących na wpływ niekorzystnych czynników związanych ze zwiększonym ruchem pojazdów i pieszych, rozpoznający odwołanie organ zauważył, iż z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę (w tym przypadku - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) narusza prawo. Okoliczność, iż po zrealizowaniu przedmiotowego zamierzenia powstały dla odwołujących określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości, nie podważają legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, skoro uciążliwości te, same przez się nie mogą prowadzić do wniosku, że organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa. Nie zamyka to jednak stronom prawa do dochodzenia ochrony naruszonych, w ich ocenie, dóbr w postępowaniu przed sądami powszechnymi w drodze ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych. Oddziaływanie świadczące o przekroczeniu dopuszczalnych granic immisji może bowiem uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, na podstawie art. 144 ustawy Kodeks cywilny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

Argument, iż wartość lokali odwołujących - w wyniku realizacji kwestionowanej inwestycji - może ulec obniżeniu, stanowi jedynie okoliczność faktyczną, a nie prawną i nie może stanowić podstaw do odmowy wydania decyzji wnioskodawcy.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu o braku "podziału sieci wodociągowej zgodnie z obowiązującym podziałem własnościowym budynków/klatek" stwierdzić należy, iż nie jest on zrozumiały. Jak wynika z treści projektu budowlanego, wzdłuż wschodniej granicy ulicy K., poza pasem jezdni, zaplanowano ułożenie nowego wodociągu. Istniejące przyłącza mają zostać przełączone do nowego odcinka sieci. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza zatem żadnych zmian w stosunku do stanu istniejącego w zakresie podziału sieci.

Skargę na powyższą decyzje wniósł Z. Ś. reprezentowany przez radcę prawnego T. G. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2014 r.

W skardze zostały sformułowane zarzuty naruszenia:

art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 138 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie przez Wojewodę kontroli decyzji Prezydenta Miasta z 31 marca 2014 r., w tym przez brak pełnego ponownego merytorycznego i prawnego zbadania oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym poprzez brak odniesienia się do kompletności i zasadności wniosku oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych, dla których Wojewoda uznał decyzję Prezydenta Miasta za zgodną z prawem,

art. 1 ust. 11 art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, w której inwestycja służyła wyłącznie zapewnienia dojazdu do prywatnych inwestycji oraz w której inwestycja nie była finansowana (współfinansowana) ze środków z Unii Europejskiej,

art. 1 ust. 1, art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej w związku z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozważenia możliwości wydania decyzji pozwalającej na realizację decyzji polegającej na przebudowie ulicy K. w innym trybie, niż przewidziany przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym poprzez brak rozważenia, czy procedura określona w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest adekwatna i proporcjonalna do celu inwestycji polegającej na przebudowie ulicy K. w G.,

art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 15 i 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Wojewodę w mocy decyzji Prezydenta Miasta, w której nie określono warunków ochrony interesów osób trzecich,

art. 6, 7 i 15 oraz 138 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez zbadania i rozważania, czy zostały spełnione warunki określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 11 d ust. specustawy drogowej, od których uzależnione jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7 i 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Wojewodę w mocy decyzji Prezydenta Miasta, bez rozważania, czy decyzja organu pierwszej instancji w proporcjonalny i adekwatny do celów zamierzonej inwestycji ingeruje w prawa innych stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości sąsiadujących z ulicą K. w G., w tym poprzez brak rozważenia, czy przybliżenie jezdni ulicy K. do jednej pierzei zabudowy wzdłuż tej ulicy oraz likwidacja nasadzeń jest rzeczywiście konieczna do zapewnienia właściwych parametrów drogi służących dojazdowi do inwestycji prywatnych, z których budową była związana z przebudową drogi.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w jego ocenie Wojewoda nie dokonał ponownej merytorycznej oceny sprawy, a ograniczył się do odniesienia do zarzutów zawartych w odwołaniach. Nie wyjaśnił Wojewoda dlaczego uznał, że przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego został zastosowany wprost. Nie wykazał, że spełnione zostały warunki z art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Podkreślił pełnomocnik, że z uzasadnienia do projektu specustawy wynika, że rozszerzenie jej stosowanie na drogi publiczne zarządzane przez jednostki samorządu terytorialnego miało na celu ułatwienie realizacji zadań z tego zakresu z udziałem środków unijnych. Tymczasem realizacja przebudowy ulicy K. w G. była związana z realizacją inwestycji niedrogowej, przez podmiot niepubliczny i nie była finansowania z udziałem środków unijnych. W ocenie pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja została wydana w celu realizacji inwestycji, która nie realizowała celu określonego przez ustawodawcę w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zaznaczył skarżący, że zasada proporcjonalności i adekwatności w prawie i postępowaniu administracyjnym, wzmacniana regułami wynikającymi z przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje rozważyć konieczność i zasadność zastosowania trybu wydania decyzji pozwalającej na przebudowę drogi gminnej w oparciu o przepisy specustawy w razie możności wydania decyzji w zwykłym trybie, z zachowaniem wszelkich rygorów i wymogów wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, które zapewniają wzmożoną ochronę właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją drogową. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w której jak wspomniano powyżej, inwestycja drogowa jest związana z realizacją innej prywatnej inwestycji niedrogowej. W powyższym kontekście organy obu instancji były zobligowane rozważyć (w tym zgodnie z art. 7 k.p.a.) wzajemną relację interesu obywateli, sąsiadów planowanej inwestycji w ochronie służącego im prawa własności oraz prawa do ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniem środowiska (dla przykładu: zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje jezdnię o szerokości 8 m, to jest o 2-3 metrów więcej niż obowiązujący plan miejscowy, plan ten przewiduje również zachowanie i uzupełnienie istniejącego wzdłuż ulicy szpaleru drzew, natomiast w zatwierdzonym projekcie przewidziano wycinkę wszystkich drzew po zachodniej stronie. Ponadto w planie skrzyżowanie ulicy K. z ulicą K. miało pozostać bez zmian, natomiast projekt przebudowy zakładał zmianę geometrii skrzyżowania, a zwłaszcza jego poszerzenie) oraz interesu prywatnego inwestora do maksymalizacji zysku poprzez zapewnienie sobie dogodnego dojazdu do planowanych inwestycji, a także do rozważenia czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w sprawie występuje interes publiczny w rozbudowie ulicy K. w G.

W niniejszej sprawie za bezsporne uznaje skarżacy, że obszar przebudowy jest objęty przepisem prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta statuującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustala również możliwość przebudowy ulicy K. Podobnie bezsporne jest, że zamiar przebudowy ulicy K., której dotyczyło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie był wywołany inwestycją, bądź inwestycjami niedrogowymi, realizowanymi przez podmioty prywatne. Inwestycja ta była zatem, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, realizowana ze środków prywatnych. Co więcej wskazać należy, że na odcinku ulicy K. sąsiadującym z odcinkiem, którego dotyczy niniejsza sprawa przebudowa została przeprowadzona bez stosowania trybu przewidzianego w specustawie.

Negatywnie skarżący odniósł się do stwierdzenia organu drugiej instancji, który powołuje się na możliwość weryfikowania tylko zgodności inwestycji, względnie zgodności decyzji organu pierwszej instancji z prawem, wskazując, że pomija on aspekt, że owa zgodność z prawem to zgodność z przepisami prawa wykładanymi zgodnie z obowiązującymi regułami interpretacyjnymi, w tym z normami kształtującymi zakres ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Ta ingerencja, chociażby pośrednia, poprzez bezpośrednie lub pośrednie negatywne oddziaływanie realizacji inwestycji lub samej inwestycji na nieruchomość skarżącego stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podsumował skarżący, że ustalenie sposobu realizacji inwestycji drogowej oddziaływającej na nieruchomości sąsiednie powinno uwzględniać pełną gwarancję ochrony dla podmiotu, na którego prawo własności nieruchomości negatywnie oddziaływa decyzja lokalizacyjnej drogi publicznej. Pozbawiając właścicieli nieruchomości sąsiadujących na nieruchomościach, na których w trybie tej ustawy są lokalizowane drogi publiczne, ochrony przed negatywnymi zmianami planistycznymi (lokalizacyjnymi) przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) nie wyłącza w ogóle ochrony i nie przesądza o jednoznacznej przewadze interesu związanego z budową lub przebudową drogi w trybie specustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie z racji kwestionowania przez skarżącego zastosowania w niniejszej sprawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 - dalej jako specustawa drogowa) Sąd uznaje za stosowne zwrócić uwagę na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia tzw. specustawy drogowej. Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu inwestycji poprzez wiele nieruchomości, niezbędne okazało się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, postępowaniu. Decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej (w skrócie ZRID) stanowi przy tym zwieńczenie tego procesu, dając podstawę do rozpoczęcia budowy dróg publicznych, przez co jej szybkie wydanie ma istotne znaczenie dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego.

Wskazać również należy, iż w literaturze słusznie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą "prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności określonych w omawianej ustawie. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej. Te wszystkie elementy nadal są konieczne, tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (np. nabycie tytułu prawnego w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowania o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).

W świetle przywołanej argumentacji bezzasadne jest oczekiwanie przez stronę skarżącą szczególnego uzasadnienia dla zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej specustawy drogowej, skoro właśnie ta ustawa służy realizacji tego typu inwestycji. Wskazywanie przez stronę skarżąca, że skoro z uzasadnienia dla specustawy wynika, że jednym z argumentów przywoływanych w toku procesu jej uchwalania było wskazywanie na realizacje tego typu inwestycji z wykorzystaniem środków unijnych to zaangażowanie tego typu środków warunkuje jej stosowanie jest chybione. Ustawa w żadnym z zawartych w niej przepisów nie odwołuje się do sposobu finansowania inwestycji.

Specustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich, i w tym zakresie rację ma strona skarżąca o konieczności rozważenia interesów właścicieli prywatnych. Jednak chybiony jest zarzut, ze z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Wojewoda dokonał oceny spornych interesów stron.

Lokalizacja drogi w terenie musi z jednej strony uwzględniać potrzebę jej budowy/przebudowy, z drugiej zaś strony gwarantować uzasadnione interesy osób znajdujących się na potencjalnej trasie tej drogi. Wyważenie tych spornych i zazwyczaj odmiennych kwestii bez wywoływania konfliktu lub poczucia niezadowolenia niejednokrotnie nie jest możliwe. To na co należy jednak zwrócić uwagę, to okoliczność iż analizując projektowane rozwiązania należy dane zagadnienie widzieć w kontekście okoliczności i warunków panujących w danym terenie jak i cech charakterystycznych drogi.

W kontekście normy z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nie wystarczy uznanie, że strona czuje się nieusatysfakcjonowana proponowanym rozwiązaniem drogowym. Konieczne jest wykazanie, iż rozwiązanie takie narusza tak dalece chroniony prawem interes osoby trzeciej, że nie jest możliwe do zaakceptowania w ramach reguł praworządności. Strona skarżąca poza podnoszonymi argumentami o spadku wartości lokalu oraz pogorszeniem warunków zamieszkiwania w związku ze zwiększonym ruchem kołowym nie wskazywała na jakikolwiek aspekt chroniony przepisami.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ wydający decyzję ZRID w zasadzie nie jest upoważniony do negowania rozwiązań przyjętych we wniosku o jej wydanie. To bowiem inwestor, jako jedynie upoważniony, samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej jego zdaniem korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a także dbałość o przeznaczone na ten cel środki publiczne. Nadto, zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W świetle normy prawnej wywodzonej z tego przepisu organ wydający decyzję nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji jak również i jej przebiegu. W zasadzie niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ponieważ miałaby ona charakter pozaprawny.

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, iż organy wydające ZRID nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Nie mogą też dokonywać - jak już wspomniano - jakichkolwiek zmian w zakresie np. lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Oznacza to, że niezasadne jawią się zarzuty dotyczące kwestionowania przez skarżącego po pierwsze w ogóle zastosowania do przebudowy ulicy K. regulacji specustawy drogowej, po drugie za również pozbawione postaw należy uznać zarzuty zmierzające do negowania rozwiązań technicznych w zakresie parametrów technicznych drogi, poszerzenia jezdni, podwyższenia poziomu chodników czy dokonanej przebudowy infrastruktury technicznej.

Wyjaśnić również należy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć przesądzającego wpływu na treść rozwiązań technicznych dotyczących przebiegu projektowanej inwestycji drogowej, w tym przyjętych w decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Przepis art. 11 i ust. 2 ustawy jest jednoznaczny i przesądza, że "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Tym samym kwestie zapisu miejscowego planu odnoszące się do ulicy K. nie mają w sprawie znaczenia, gdyż zapisów tych nie stosuje się przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Zbędne jest wiec w tym zakresie odnoszenie się do argumentów strony skarżącej.

Zarzut o braku wyjaśnienia podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego mimo swej zasadności nie może odnieść skutku, gdyż uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Natomiast regulacja art. 11 i ust. 1 wskazuje wprost, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Stąd też regulacja art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 znajdują w tego typu sprawach zastosowanie wprost.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.