Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 727/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17 ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. U. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta Ustki oraz określenie granic ich obwodów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2016 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta oraz określenia granic ich obwodów (dalej w skrócie - "zaskarżona uchwała").

Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepisy art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 64). W § 1 uchwały Rada ustaliła plan sieci szkół podstawowych i gimnazjum, w § 2 granice obwodów szkół wymienionych w § 1, w § 3 uchwały wskazała, iż traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2004 r. i uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r., natomiast w § 4 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta . Zgodnie z § 5 uchwały, wejście jej w życie przewidziano z dniem 1 września 2016 r. oraz ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Gmina , działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przyjęciem zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazała, że uchwałą Nr [...] z dnia 12 marca 1999 r. Rada Gminy powierzyła Gminie Miejskiej na czas nieokreślony prowadzenie spraw z zakresu oświaty, w tym szkół podstawowych i przedszkoli, upoważniając Radę Miejską do włączenia w obwód Szkoły Podstawowej Nr [...] w U. następujących miejscowości z terenu Gminy : [...]. W tym samym dniu, Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...], na podstawie której powierzyła Gminie Miejskiej na czas nieokreślony prowadzenie spraw z zakresu oświaty, tj. gimnazjum, upoważniając Radę Miejską do włączenia w obwód gimnazjum następujących miejscowości z terenu Gminy : [...].

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta zmieniła obwody szkół podstawowych, wykreślając z granic obwodów Szkoły Podstawowej Nr [...] im. kpt. [...] oraz Szkoły Podstawowej Nr [...] im. kmdr. [...] z terenu gminy . Przedmiotowa uchwała została podjęta bez porozumienia z Gminą. Gmina została poinformowana o treści w/w uchwały już po jej podjęciu i ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa .

Ponadto Miasto starając się o zgodę Kuratora Oświaty na dokonanie powyższego nie poinformowało, iż na mocy powołanych wyżej uchwał zostały mu powierzone do prowadzenia zadania z zakresu oświaty Gminy oraz że podjęcie uchwały w brzmieniu przekazanym kuratorowi do zaopiniowania wywoła skutki społeczne w postaci nieprzyjmowania dzieci z terenu Gminy do pierwszych klas szkół podstawowych w roku szkolnym 2016/2017. Niewykonywanie przez Miasto powierzonych mu przez Gminę zadań z zakresu oświaty, w zakresie prowadzenia szkół podstawowych, poprzez ustalenie sieci i obwodów szkół podstawowych bez ujęcia w nich miejscowości z terenu Gminy uniemożliwia wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, co jest niezgodne z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zatajenie przed Kuratorem Oświaty informacji o powierzeniu Miastu przez Gminę zadań z zakresu oświaty rodzi przypuszczenie, iż gdyby organ ten posiadał przedmiotową informację, skarżona uchwała nie zostałaby przez niego pozytywnie zaopiniowana.

Tym samym, zdaniem Gminy, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skoro bowiem Miastu zostały powierzone zadania dotyczące oświaty w zakresie wskazanym w uchwałach Nr [...] i Nr [...] z dnia 12 marca 1999 r. i nie podjęto żadnych kroków zmierzających do zmiany stanu prawnego przez Gminę, uchwały te dalej funkcjonują w obrocie prawnym i Miasto powinno je wykonywać.

Ponadto, zgodnie z § 5 skarżonej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2016 roku. Bezprawne jest zatem odmawianie przez Miasto przyjmowania dzieci z terenu gminy do szkół podstawowych na dzień wniesienia wezwania do usunięcia prawa.

Pismem z dnia 27 maja 2016 r. Rada Miasta poinformowała, iż odmówiła uwzględnienia przedmiotowego wezwania.

Gmina zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 25 lutego 2016 r. w zakresie dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania i wiek.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą powołała się na treści umów z dnia 20 stycznia 1999 r. oraz 5 marca 1999 r. w kwestii refundacji kosztów uczęszczania dzieci z Gminy do szkół znajdujących się na terenie Gminy Miasta , wskazując że powyższe umowy określały dodatkowe koszty, poza przekazywaną miastu subwencją, wynikające z prowadzenia dodatkowych oddziałów szkolnych, do których uczęszczali tylko uczniowie zamieszkali w Gminie . Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Gmina rozwiązała w/w umowy z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem na dzień zakończenia zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2009/2010, tj. 25 czerwca 2010 r. z uwagi na zmianę specyfiki oddziałów szkolnych (skutkiem niżu demograficznego był brak możliwości utworzenia klas, do których uczęszczałyby tylko dzieci z terenu Gminy , uczniowie ci zasilali klasy z dziećmi z terenu strony przeciwnej, co w konsekwencji w wyniku przekazywanej dla miasta subwencji zmniejszało koszt utrzymywania szkół). Mimo powyższego Rada Miasta nadal wykonywała zadania skarżącej z zakresu oświaty, przyjmując do swoich szkół podstawowych dzieci zamieszkujące teren Gminy i uzyskując od skarżącej część subwencji oświatowej. W § 2 pkt 3 zaskarżonego aktu Rada Miasta pozostawiła w granicach obwodu gimnazjum im. gen. [...] z siedzibą przy ul. [...] nie tylko ulice w granicach administracyjnych Gminy Miasto , lecz również następujące miejscowości: [...].

W oceni skarżącej z powyższego wynika, iż Miasto , mimo braku zawarcia w formie pisemnej porozumienia mówiącego wprost o powierzeniu mu zadań z zakresu oświaty przez Gminę , uznaje że porozumienie takie zostało zawarte, skoro realizuje te zadania dokonując swobodnych wyborów co do rodzajów szkół. Ponadto skarżąc wskazała, że w dniu 25 sierpnia 2007 r. strony zawarły w formie aktu notarialnego porozumienie o współpracy partnerskiej. Zgodnie z art. 1 pkt 2 porozumienia strony w ramach posiadanych kompetencji będą współpracować w dziedzinie edukacji i nauki. Postanowienia zawartego porozumienia realizowane są przez skarżącą np. poprzez udzielanie uczniom zamieszkałym na jej terenie nagród, wyróżnień i stypendiów .

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skoro bowiem Miastu zostały powierzone zadania dotyczące oświaty w zakresie wskazanym w uchwałach Nr [...] i Nr [...] z dnia 12 marca 1999 r. i uchwały te nie zostały nigdy uchylone, jak również nie podjęto żadnych kroków zmierzających do zmiany stanu prawnego przez Gminę, uchwały te dalej funkcjonują w obrocie prawnym i Miasto powinno je wykonywać.

Niewykonywanie przez Miasto powierzonych mu przez Gminę zadań z zakresu oświaty, w zakresie prowadzenia szkół podstawowych, poprzez ustalenie sieci i obwodów szkół podstawowych bez ujęcia w nich miejscowości z terenu Gminy uniemożliwia wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, dyskryminując dzieci z terenu Gminy ze względu na miejsce zamieszkania i wiek, co jest niezgodne z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 i 70 ust. 4 Konstytucji RP. Jeśliby uznać, iż strony nie łączy porozumienie w sprawie powierzenia zadań z zakresu prowadzenia szkół, Miasto nie miało podstaw do włączenia do obwodu gimnazjum, miejscowości z terenu Gminy bez zgody skarżącej, czym naruszyłoby art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że przepisy prawa oświatowego dopuszczają możliwość realizowania obowiązku szkolnego w szkole, w której obwodzie uczeń nie zamieszkuje. W związku z tym, zmiana obwodów szkół będzie miała wpływ jedynie na rekrutację do klas pierwszych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. z uwzględnieniem pierwszeństwa uczniów zamieszkałych w obwodzie danej szkoły (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że dzieci z Gminy , rozpoczynające edukację, nie będą mogły w ogóle uczęszczać do szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie Gminy Miasta . Szkoły te, w ramach wolnych miejsc, w związku z niżem demograficznym, będą mogły nadal przyjmować dziecko spoza obwodu. W związku z powyższym, całkowicie bezzasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut, że ustalenie sieci i obwodów szkół podstawowych bez ujęcia w nich miejscowości z terenu Gminy uniemożliwia wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, dyskryminując dzieci z terenu Gminy ze względu na miejsce zamieszkania i wiek, co jest niezgodne z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, tj. z przyjęciem że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Dopiero po uwzględnieniu tych czynników, rada gminy może określić spójną sieć publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz określić granice obwodów szkół. W doktrynie podkreśla się, że droga dziecka z domu do szkoły powinna być mierzona nie w linii prostej, lecz z uwzględnieniem lokalnych warunków komunikacyjnych. Należy tak konstruować sieć szkół, by uciążliwości związane z ewentualną zmianą szkoły były jak najmniejsze dla uczniów uczęszczających do danego typu szkoły. Powyższe zasady zostały uwzględnione przez Gminę Miasto przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 17 ust. 7 w/w ustawy stanowi, iż ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5. -ustalona sieć publicznych szkół była więc przed podjęciem uchwały obiektem oceny kuratora oświaty, który nie zauważył żadnych odstępstw od prawidłowości wprowadzenia nowych obwodów.

Ponadto organ wyjaśnił, że rzeczywiście, strony niniejszego sporu zawarły w 1999 r. umowy w kwestii refundacji kosztów uczęszczania dzieci z Gminy do szkół znajdujących się na terenie Gminy Miasta . Jednak organ zaprzecza, by umowy te określały dodatkowe koszty wynikające z prowadzenia dodatkowych oddziałów szkolnych, do których uczęszczali tylko uczniowie zamieszkali w Gminie . Nigdy takich dodatkowych oddziałów szkolnych dla dzieci z Gminy nie było. W związku z powyższymi umowami skarżąca podjęła uchwały w sprawie powierzenia Gminie Miejskiej prowadzenie spraw z zakresu oświaty, w tym szkół podstawowych i przedszkoli, upoważniając Radę Miejską do włączenia w obwód jej szkół miejscowości z terenu Gminy . Rada Miasta również podjęła stosowne uchwały. Umowy w przedmiocie refundacji kosztów kształcenia dzieci z Gminy zostały przez skarżącą wypowiedziane w 2009 r. W związku z tym, zupełnie odbiega od prawdy twierdzenie, że było to podyktowane niżem demograficznym, który spowodował, że nie można już było tworzyć klas, do których uczęszczałyby tylko dzieci z terenu Gminy . Uczniowie ci zawsze zasilali klasy z dziećmi z Gminy Miasto , koszt utrzymania szkół był więc zawsze taki sam. Rzeczywistą przyczyną wypowiedzenia przez skarżąca ww. umów była chęć redukcji kosztów edukacji dzieci z jej terenu kosztem Gminy Miasto . Zmiana przez Gminę Miasto obwodów szkół podstawowych i gimnazjum jest efektem wypowiedzenia przez skarżącą ww. umów.

Zdaniem organu, chybione jest twierdzenia, że Miasto uznaje swoją odpowiedzialność za wykonanie powierzonych mu zadań, w szczególności z zakresu gimnazjum, bowiem włączyło do granic obwodu gimnazjum miejscowości z terenu Gminy , czego z resztą nie mogło uczynić bez zgody skarżącej. Gmina Miasto nie włączało do swoich obwodów w/w miejscowości, tylko je w nich pozostawiło. W pierwszej kolejności Gmina Miasto uregulowała kwestię szkół podstawowych, co nie wyklucza, że w terminie późniejszym zajmie się jeszcze właściwością gimnazjum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej - "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Oznacza to, że zasadniczo w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta z dnia 25 lutego 2016 r., Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Miasta oraz określenia granic ich obwodów.

Poza sporem w sprawie było zachowanie przez skarżącą trybu i terminu wymaganych przez ustawodawcę do wniesienia skargi.

Także istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi nie było kwestionowane i nie nasuwa wątpliwości Sądu.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej również jako - "usg" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2010, s. 272).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1).

Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania.

Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd orzekający w sprawie uznał, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ustalenie planu sieci publicznych szkół, o których mowa w ust. 4 i 5, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust.1, 2 i 5 (art. 17 ust. 7 ustawy).

Bezspornym było, że ustalenia plan sieci publicznych szkół objęte zaskarżoną uchwałą uzyskały pozytywną opinię Kuratorium Oświaty w G..

Obowiązek publikacji uchwał rady gminy ustalających sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy art. 15 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, i stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminny należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Skarżąca domagając się unieważnienia zaskarżonej uchwały argumentowała, że skoro Miastu zostały powierzone zadania dotyczące oświaty w zakresie wskazanym w uchwałach skarżącej Nr [...] i Nr [...] z dnia 12 marca 1999 r. i uchwały te nie zostały nigdy uchylone, jak również nie podjęto żadnych kroków zmierzających do zmiany stanu prawnego przez Gminę, to uchwały te dalej funkcjonują w obrocie prawnym i Miasto powinno je wykonywać. Zauważyć należy, że argument ten wymierzony jest jedynie w § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta z 28 stycznia 2016 roku, w których przy oznaczaniu obwodów szkół podstawowych zostały pominięte miejscowości leżące na terenie Gminy , a wymienione w uchylanej uchwale Rady Miasta z 30 czerwca 2004 r. W pkt 3 tego paragrafu, przy określaniu granic obwodu gimnazjum, Rada Miasta pozostawiła bowiem miejscowości sąsiedniej Gminy.

Z argumentacji skarżącej wynika, że zaskarżona uchwała jest bezprawna z uwagi na jej sprzeczność z wcześniejszą uchwałą skarżącej Nr [...] z dnia 12 marca 1999 r. (dotyczącą powierzenia zadań z zakresu szkół podstawowych i przedszkoli).

Powyższy zarzut nie zasługuje na aprobatę, przede wszystkim dlatego, że uchwały skarżącej mogą mieć jedynie charakter prawa miejscowego, obowiązującego na terenie Gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy). Uchwały te nie mają charakteru powszechnie wiążącego, i nie mogą wyznaczać obowiązków gmin sąsiednich. Stąd zaskarżonej uchwale nie można czynić zarzutu z tego, że uchyliła wcześniejszą uchwałę rozszerzającą obwody własnych szkół podstawowych na miejscowości położone na terenie skarżącej Gminy, a aktualne obwody tych szkół ograniczyła do terenu Miasta. W okolicznościach niniejszej sprawy, fakt funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Gminy Nr [...], nie może skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały, która została podjęta przez Radę Miejską działającej w ramach swojej kompetencji.

Ponadto zgodnie z samą treścią powyższej uchwały skarżącej Nr [...] oraz treścią podjętej tego samego dnia uchwały Nr [...] (dotyczącej gimnazjum), po stronie Gminy Miejskiej pojawia się uprawnienie, a nie obowiązek prowadzenia cudzych spraw z zakresu oświaty, tj.: szkół podstawowych i przedszkoli, oraz gimnazjum. W § 1 każdej z uchwał - powierza się Miastu prowadzenie tych spraw na czas nieokreślony na części terenu gminy wskazanej w § 3. Z kolei w § 3 każdej z uchwał upoważniono Gminę Miejską do włączenia odpowiednio w obwód gimnazjum oraz szkoły podstawowej nr 4 (przekształconej w roku 1999 w szkołę podstawową nr 2) wskazanych miejscowości z terenu Gminy .

Zgodnie z § 2 powyższych uchwał skarżącej, prawa i obowiązki obu gmin w zakresie prowadzenia spraw określonych w § 1 niniejszej uchwały oraz udziału w kosztach realizacji zadania miało określić porozumienie międzygminne. Gdyby takie porozumienie zawarto, to przez czas jego obowiązywania stanowiłoby ono źródło obowiązku po stronie Gminy Miejskiej wykonywania zadań publicznoprawnych innej gminy. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym - gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. W literaturze przyjmuje się, że warunki takiego porozumienia (podpisanego przez organ wykonawcze gmin) powinny być akceptowane uchwałami rad każdej z gmin (tak: Joanna Dominowska w Komentarzu do art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, C.H.Beck, red. Hauser, Niewiadomski, 2011). Nadto zgodnie z art. 13 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 296), porozumienia międzygminne podlegają przekazaniu właściwemu wojewodzie w celu ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strony nie zawarły bowiem porozumienia międzygminnego, pomimo, że było to przewidziane w § 2 uchwał Gminy z 12 marca 1999 r.

Wcześniej, dnia 20 stycznia i 5 marca 1999 r. pomiędzy stronami zawarte zostały umowy (następnie aneksowane) w kwestii refundacji kosztów uczęszczania dzieci z Gminy do szkół znajdujących się na terenie Miasta . W umowach tych strony kwestie sporne poddały właściwości sądów powszechnych (§ 7 każdej z umów), co wyraźnie wskazuje na ich cywilnoprawny charakter. Treść tych umów w niniejszej sprawie jest w zasadzie bez znaczenia, albowiem pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Gmina rozwiązała obie w/w umowy z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem na dzień zakończenia zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2009/2010 (okoliczność poza sporem).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także treść zawartej przez strony w dniu 25 sierpnia 2007 r. umowy o współpracy partnerskiej, która poza dwustronną deklaracją współpracy w dziedzinie m.in. edukacji i nauki, nie nakłada na Gminę Miejską żadnego konkretnego obowiązku w tym zakresie.

W świetle powyższych rozważań, nie można zatem wskazać stosunku prawnego, z którego wynikały obowiązek Miasta do prowadzenia spraw z zakresu oświaty należących do zadań Gminy skarżącej. Podjęte przez skarżącą Gminę uchwały z 1999 r. mogą stanowić jedynie upoważnienie Miasta do prowadzenia tych spraw w ten sposób, aby ustalić obwody szkół podstawowych i gimnazjum - poprzez ujęcie w nich miejscowości - z terenu Gminy . W konsekwencji Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę, w której nie korzysta już z upoważnienia zawartego w uchwale Rady Gminy Nr [...], nie narusza treści tej uchwały, a jedynie intencje jakie przyświecały Radzie Gminy przy jej uchwaleniu.

W związku z powyższym zawarty w skardze zarzut bezprawnej sprzeczności uchwały Rady Miasta z 28 stycznia 2016 r. (w części w jakiej pomija ona w obwodach szkół podstawowych należące do Gminy miejscowości wymienione w uchylonej uchwale z 2004 roku) z uchwałą Nr [...], nie znajduje uzasadnienia ani w hierarchii źródeł prawa, ani w samej treści uchwały Gminy.

Dodatkowo powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony także z pozaprawnego punktu widzenia.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta została podjęta w związku z jednostronnym rozwiązaniem przez Gminę umów, w których Gmina zobowiązała się do refundowania Miastu kosztów związanych z objęciem obowiązkiem szkolnym dzieci z terenów Gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako przyczynę jej podjęcia wskazano właśnie wypowiedzenie tych umów i związane z tym zaprzestanie partycypowania przez Gminę w kosztach edukacji dzieci mieszkających na jej terenie. W związku z tym, że próby porozumienia się pomiędzy stronami nie przyniosły skutku, w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta informował Wójta Gminy, m.in., że "z powodu braku zainteresowania Gminy partycypowaniem w kosztach usteckich szkół (proporcjonalnie do liczby uczniów z terenu miasta i gminy) zmuszony jestem podjąć kroki zmierzające do zmiany obwodów nauczania do granic administracyjnych Miasta". Ponadto w piśmie zaznaczono, że obecnie obwody nauczania wykraczają poza granice miasta i obejmują tereny Gminy, zaś koszty generowane przez szkoły i gimnazjum przewyższają otrzymywaną subwencję oświatową, powołując konkretne wyliczenia. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej gminy przyznał, że spór dotyczył braku porozumienia odnośnie wysokości partycypowania w kosztach.

Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżenie uchwały Rady Miasta z 28 stycznia 2016 r., zmierza do przywrócenia korzystnego dla Gminy stanu faktycznego trwającego od rozwiązania umów o refundacji, bez konieczności ponoszenia związanych z tym kosztów. Nie są to oczekiwania zasługujące na aprobatę.

W świetle tych okoliczności należy też ocenić drugi z zarzutów postawionych zaskarżonej uchwale, a mianowicie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 i 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego i dyskryminuję dzieci z terenu Gminy ze względu na miejsce zamieszkania i wiek.

Zarzut ten, niezależnie od oceny jego trafności, został ujęty zbyt szeroko. Z istoty skargi wynika, że może on dotyczyć jedynie dzieci, które mają rozpocząć naukę w pierwszej klasie szkoły podstawowej. Nadto zarzut dyskryminacji z uwagi na miejsce zamieszkania ucznia lub wiek jest niezrozumiały. Z istoty wprowadzenia obowiązku wyznaczenia dla większości szkół publicznych obwodów, wynika przecież, że miejsce zamieszkania może mieć wpływ na to, do której szkoły dziecko zostanie przyjęte. To zaś dotyczy wszystkich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym.

Skarżąca na poparcie omawianego zarzutu nie przedstawia konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby sprzeczność zaskarżonej uchwały z przywołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, a zwłaszcza z ustawą zasadniczą Rzeczpospolitej Polskiej (np. poprzez przywołanie konkretnych przypadków uniemożliwienia dzieciom realizacji obowiązku szkolnego). Jeśliby jednak rzeczywiście zarzucane utrudnienie w podjęciu obowiązku szkolnego miałaby zaistnieć, to będzie ona spowodowana przede wszystkim działaniem i zaniechaniem skarżącej Gminy. Bezspornym w sprawie jest bowiem to, że to Gmina wypowiedziała umowy o refundacji. Umowy te przez kilka kolejnych lat nie zostały zastąpione nowymi umowami lub właściwym w takiej sprawie porozumieniem międzygminnym. Przez cały ten czas Gmina nie była zwolniona z wykonywania swoich zadań w zakresie prowadzenia szkół podstawowych. Ewentualne zaniedbania w tym zakresie, skutkujące naruszeniem art. 17 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty lub przywołanych przepisów Konstytucji RP, obciążać będą w pierwszej kolejności skarżącą Gminę.

Dodatkowo zauważyć należy, że ograniczenie przez Radę Miasta wyznaczonych dla szkół podstawowych obwodów z terenu Miasta, nie oznacza, że mieszkańcy sąsiednich gmin nie będą mogli być do nich przyjmowani. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym dzieci takie będą nadal przyjmowane jeśli będą wolne miejsca, znajduje oparcie w ustawie o systemie oświaty oraz praktyce szkolnej.

Ostatni, trzeci zarzut postawiony zaskarżonej uchwale Rady Miasta ma charakter alternatywny, i ze swej istoty odnosi się jedynie do § 2 pkt 3 w części w jakiej w obwodzie wyznaczonym dla gimnazjum wymienione zostały miejscowości z terenu Gminy. Zarzut ten miałyby się zaktualizować dopiero wtedy, - "jeśliby uznać, iż strony nie łączy porozumienie w sprawie powierzenia zadań z zakresu prowadzenia szkół". W takim przypadku zgodnie z treścią skargi - "Miasto nie miało podstaw do włączenia do obwodu gimnazjum, miejscowości z terenu Gminy bez zgody skarżącej, czym naruszyłoby art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty".

Powyższy zarzut również należy uznać za nietrafny.

Jak to zostało już wcześniej wyjaśnione, strony nie zawarły porozumienia międzygminnego, na podstawie którego doszłoby do przekazania praw i obowiązków publicznoprawnych w omawianym tu zakresie; pomimo że zawarcie takiego porozumienia było przewidziane w § 2 uchwał Rady Gminy z 1999 r. Z uwagi na sformalizowany charakter porozumienia międzygminnego, jego istnienia nie można też domniemywać z zachowania stron. Nie musi to jednak automatycznie oznaczać, że Miasto nie miało zgody Gminy, na ujęcie w ujęcie § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały miejscowości z terenu Gminy. Przeczy temu sama treść skargi, w której zawarte jest twierdzenie, że uchwała skarżącej Nr [...] nie została nigdy uchylona i dalej funkcjonuje w obrocie prawnym. W uchwale tej zaś powierza się Miastu prowadzenie spraw z zakresu gimnazjum i upoważnia do włączenia w obwód gimnazjum wskazanych miejscowości z terenu Gminy . Nie można w związku tym zasadnie twierdzić, że zaskarżoną uchwałą doszło do włączenia do obwodu gimnazjum miejscowości z terenu Gminy, bez zgody skarżącej.

Nie można też nie zauważyć, że zarzut bezprawności (naruszenia art. 17 ust. 4 ustawy) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej gimnazjum, pozostaje w niezgodzie z - postawionym pozostałej części tej uchwały - zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 oraz przepisów Konstytucji. Podnoszone przez skarżącą zagrożenie dyskryminacją z uwagi na miejsce zamieszkania i wiek, jest przecież takie samo w przypadku dzieci rozpoczynających naukę w szkole podstawowej, jak i młodzieży przyjmowanej do pierwszej klasy gimnazjum. Jeśli zatem skarżąca zarzuca zaskarżonej uchwale Rady Miasta tak poważne naruszenie dobra dzieci rozpoczynających szkołę podstawową, to nie powinna swoją skargą zmierzać do postawienia w podobnie trudnej sytuacji dzieci kończące naukę w takiej szkole.

Skarżąca gmina nie podniosła innych niż wymienione wyżej konkretnych naruszeń przepisów prawa. Sąd orzekający nie dopatrzył się również istotnych naruszeń prawa. Brak przywołania na wstępie zaskarżonej uchwały Rady Miasta upoważnienia zawartego w uchwale Rady Gminy Nr [...] do prowadzenia spraw gimnazjum, nie jest takim naruszeniem.

Organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny.

W świetle poczynionych rozważań brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.