Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1775/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 d
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W., J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2329/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz P.W., J.W. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy Warszawa Białołęka decyzją nr [...] z dnia 22 maja 1998 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gminie Warszawa Białołęka rej. urb. N., przy ul. O., oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę oraz działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod ul. O.

Pismem z dnia 14 października 1998 r. uzupełnionym pismem z dnia 25 września 2003 r. poprzedni właściciele wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] oraz o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. O. stanowiący działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ orzekający wskazał, iż działka nr [...] została wydzielona pod drogę nieposiadającą kategorii drogi publicznej, a tym samym nie wystąpił skutek w postaci przejścia prawa własności, i po stronie wnioskodawców nie powstało roszczenie odszkodowawcze.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia 01 lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 697/05 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r., z uwagi na cofnięcie skargi.

Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. J.W. i P.W., reprezentowani przez M.S., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. O. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 10 lutego 2014 r., nr: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r. nr: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. O. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

Miasto stołeczne Warszawa wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. wskazując, iż byłoby nieuzasadnionym wydatkiem publicznych pieniędzy wypłacenie odszkodowania za grunt, który nie służy ogółowi społeczeństwa, a jedynie właścicielom działek przyległych do działki nr [...], gdyż droga ta nie stanowi elementu układu komunikacyjnego. Ponadto zwróciło uwagę na wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej KW nr [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając ww. wniosek wskazał, że ponownej ocenie podlega kwestia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. Odkrytej stanowiący działkę nr [...] o pow.[...] ha, obręb [...].

Minister wyjaśnił, że w dacie wydania przez Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka decyzji podziałowej obowiązywał przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) w swojej pierwotnej wersji, który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem regulacja ta nie uzależniała przyznania odszkodowania od zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, czyli drogę zaliczoną do jednej z kategorii art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2013 r. poz. 260). Minister wskazał, że w sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządami poprzednich regulacji prawnych – art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) bądź art. 98 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r., nie wymieniających katalogu dróg publicznych, a używających ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi" – nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Podkreślił przepis art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 01 lutego 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. Odkrytej stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] rażąco naruszają art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji we wskazanym zakresie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego wpisu ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej KW nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż organy administracji publicznej związane są treścią wpisów w księdze wieczystej i nie mogą samodzielnie obalać rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, i czynić ustaleń sprzecznych ze stanem wpisów w księdze wieczystej. Rozstrzyganie takiego zagadnienia przez organy administracji państwowej stanowiłoby naruszenie naczelnych zasad podziału władz w państwie i sprawowania wymiaru sprawiedliwości wyłącznie przez sądy, wyrażonych w art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nie posiada uprawnień do arbitralnego orzekania w oparciu o niestwierdzoną sądownie rozbieżność pomiędzy stanem wpisów w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, bowiem ustalenia takiego mógłby dokonać jedynie sąd powszechny w powództwie przewidzianym w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 707).

Miasto stołeczne Warszawa złożyło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 maja 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. nr [...]w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. O., stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] oraz decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] w sytuacji, gdy są to prawidłowe decyzje administracyjne;

2) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy w sprawie nie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa".

Skarżące Miasto podniosło, że decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił odszkodowanie za grunt stanowiący dz. ew. [...] z obrębu [...] na rzecz J.W. oraz P.W. oraz odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ulicy O., stanowiący dz. ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m kw. Uzasadnieniem odmowy przyznania odszkodowania był fakt, iż w chwili, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. w dniu 22 maja 1998 r. działka [...] z obrębu [...] wydzielona pod drogę nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, co zostało potwierdzone w piśmie Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, znak: [...] z dnia 28 maja 2004 r.

Skarżący podnosił, że odmienne zapatrywanie organu nadzoru, sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądowym, na interpretację przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie stanowi podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji orzekający w postępowaniu zwykłym wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r., I SA/Wa 2329/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...].

Sąd wyjaśnił, że w dacie wydania przez Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka decyzji podziałowej obowiązywał przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) w swojej pierwotnej wersji, który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem regulacja ta nie uzależniała przyznania odszkodowania od zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, czyli drogę zaliczoną do jednej z kategorii art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260).

W przedmiotowej sprawie uzasadnieniem odmowy przyznania odszkodowania był fakt, iż w chwili, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. w dniu 22 maja 1998 r. działka [...] z obrębu [...] wydzielona pod drogę nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, co zostało potwierdzone w piśmie Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy, znak: [...] z dnia 28 maja 2004 r. Natomiast, w sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządami poprzednich regulacji prawnych – art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) bądź art. 98 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r., ustawodawca nie wymieniał katalogu dróg publicznych, używając ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi".

W ocenie Sądu, należało uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2004 r. nie spełnia kryteriów wydania jej "z rażącym naruszeniem prawa". Do dnia 15 lutego 2000 r. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierał warunku, że jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Przepis nie określał pojęcia "droga", w szczególności, czy oznacza ono powszechną dostępność do pasa gruntu, bez względu na funkcję drogi w sieci drogowej, czy też dotyczy drogi w węższym znaczeniu, tzn. nie odnosi się do drogi innej niż droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Zagadnienie to powodowało problemy interpretacyjne, ostatecznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pomimo braku dookreślenia w treści art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r.) pojęcia "drogi", intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. o sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 156 zawarł następująca tezę: "działka gruntu wydzielona pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 zd. 1 cyt. ustawy – w jego pierwotnym brzmieniu przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Takie stanowisko Sądu uzasadnione było brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielenia ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznaczało to – w ocenie Sądu Najwyższego – że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości doszło do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa mogło nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej.

Sąd zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Odwołując się do licznego orzecznictwa sądów administracyjnych WSA w Warszawie wskazał, że nie można twierdzić o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa, jeżeli prawo to było przedmiotem rozbieżności interpretacyjnej. Z tego powodu uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r., stanowiącej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie w rejonie ul. O. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] oraz w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 1 lutego 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 30 listopada 2004 r. Organy przyjęły bowiem jedną z wykładni przepisu, który nastręczał problemy interpretacyjne. Prawidłowość tej wykładni notabene została potwierdzona przez cytowane w sprawie orzecznictwo sądowe.

Sąd podzielił przy tym, stanowisko skarżącego, że nieprawidłowe było powołanie w decyzji Ministra, stwierdzającej nieważność, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb ustalania odszkodowania określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jest odrębnym trybem od określonego w art. 98 ust. 1 ustawy i nie był on przedmiotem tego postępowania.

Ponadto, zdaniem WSA w Warszawie, w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej. Przepisy Konstytucji RP nie stanowią o nieograniczonym charakterze prawa własności. Wydzielenie działki pod drogi nie musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności może być bowiem dochodzone przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, właścicielowi przysługiwać będzie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.W. i P.W. Postawili w niej wyrokowi zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1998 r.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego jakoby przepisy te nie dotyczyły nieruchomości przejętych przez władzę publiczną pod drogi inne niż publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie tylko doszło do ograniczenia w korzystaniu z dz. [...], tylko do wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie nie otrzymali żadnego ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd w niniejszej sprawie z jednej strony ograniczył możliwość żądania odszkodowania za utraconą nieruchomość zawężając stosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n., a z drugiej nie wskazał, w jaki sposób ma zostać naprawiony błąd w postaci przejścia na własność Miasta ww. działki. Zdaniem skarżących kasacyjnie konsekwencją prawidłowej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. powinno być stwierdzenie, że odmowa wypłaty przez skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiła rażące naruszenie prawa jako wywłaszczenie bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazano, że do dnia 15 lutego 2000 r. art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawierał warunku, że jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Zagadnienie pojęcia "drogi" powodowało problemy interpretacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Sądem II instancji prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu błędnego poglądu prawnego jakoby przepisy te nie dotyczyły nieruchomości przejętych przez władzę publiczną pod drogi inne niż publiczne.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Orzeczenie Sądu I instancji oparte jest na utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych przekonaniu, że wybór jednej z możliwych i rozbieżnych interpretacji przepisu prawa nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Pogląd ten, aczkolwiek słuszny, nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie bowiem przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania odszkodowania są nie tylko różnice interpretacyjne co do wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzeba przypomnieć, że w dacie wydania przez Burmistrza Gminy Warszawa – Białołęka decyzji podziałowej, obowiązująca wówczas wersja art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Regulacja ta nie uzależniała przyznania odszkodowania od zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, czyli drogę zaliczaną do jednej z kategorii wskazanych w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Miasto Stołeczne Warszawa zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] jako właściciel działek [...] i [...] na podstawie wniosku z dnia 26 lutego 2004 r. oraz decyzji podziałowej. Nastąpiło zatem przeniesienie własności nieruchomości, czego nie zmienia fakt wpisania do KW zastrzeżenia. Miasto Stołeczne Warszawa po wpisaniu tego zastrzeżenia mogło wystąpić z powództwem o uzgodnienie stanu prawnego ze stanem księgi wieczystej jednak przez kilkanaście lat czynności takie nie zostały podjęte.

Sąd I instancji całkowicie pomija te okoliczności, wskazując ponadto, że w sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, właścicielowi przysługuje droga postępowania cywilnego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Pogląd ten, w realiach rozpoznawanej sprawy, jest o tyle nieusprawiedliwiony, że nie mamy do czynienia z ograniczeniem wykonywania prawa własności, tylko wręcz z jego utratą, a ponadto obarczanie obywatela, który własność utracił konsekwencjami zmian prawa i zaniedbań organów administracji nie godzi się z zasadami państwa prawa. Rację ma zresztą skarżący kasacyjnie, że dla roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczoną nieruchomość brak jest drogi sądowej cywilnej a odszkodowanie może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego.

Dlatego należy zgodzić się z organem administracji, że w sprawach w których podział nieruchomości odbywał się pod rządami poprzednich regulacji prawnych nie wymieniających katalogu dróg publicznych, a używających ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic lub pod drogi" – nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługiwać się ścisłą gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać zgodnie z zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej.

Interpretacja art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana w decyzjach odmawiających przyznania odszkodowania, poddanych postępowaniu o stwierdzenie nieważności rażąco narusza prawo, jest bowiem sprzeczna zarówno z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie utraty prawa własności, jak i z całym systemie prawnym opartym na Konstytucji, zgodnie z którą obywatel może utracić własność jedynie wówczas gdy wywłaszczenie jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.