Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 97/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4 b, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. O. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 67/1 i 116/1 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, 2. zasądza od organu – Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących – A. O. i P. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 6 czerwca 2012 r. P. K. i A. O. zaskarżyli przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na części nieruchomości należącej do skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku węzeł W.- węzeł W.. Następnie skarżący wskazali, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 20 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W ocenie skarżących zgodnie z art. 12 ust. 4a oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skarżący wskazali, że nie dość, że nie zostały w stosunku do nich wydane decyzje odszkodowawcze, to nie otrzymali nawet zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Po upływie tego terminu wystąpili do Wojewody [...] z żądaniem wskazania przyczyn opieszałości, ale nie otrzymali odpowiedzi. Podnieśli, że z początkiem marca 2012 r. zlecono sporządzenie operatu szacunkowego, przy czym zawiadomienia o przeprowadzeniu wizji lokalnej dostarczone zostały pocztą już po jej przeprowadzeniu, pomimo zaznaczenia, że wizja ma być przeprowadzona w obecności właściciela nieruchomości. Wskazali też, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 2 lutego 2012 r. wynika, że termin na wydanie ostatecznych decyzji odszkodowawczych w sprawie został wydłużony do dnia 15 maja 2012 r. Mimo upływu wydłużonego terminu decyzje w sprawie nie zostały wydane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wyjaśnił, iż decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej objęła m.in. działki położone w obrębie [...], gminie Ł., oznaczonej w ewid. gruntów jako działki nr 67/1 o pow. 0,4463 ha, 116/1 o pow. 0,0141 ha, których dotychczasowymi współwłaścicielami byli A. O. i P. K.. Podniósł, że stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Data, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Następnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, jednakże w ocenie organu przedmiotowy przepis nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania za grunty nabyte przez Skarb Państwa następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a więc na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ nadmienił, iż przedmiotowe postępowania wszczynane są z urzędu, co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie Ł., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 67/1 o pow. 0,4463 ha, 116/1 o pow. 0,0141 ha, o czym poinformował jako strony postępowania P. K., A. O. oraz Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. Wojewoda [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii o wartości przedmiotowej części nieruchomości. Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. rzeczoznawca wyjaśnił wszystkie wątpliwości, jednocześnie podtrzymując swoją wycenę. Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 8 maja 2012 r. przesłał do stron postępowania wyciąg z operatu szacunkowego, zawierający kwoty odszkodowania, przy czym wskazał, że obecnie trwa analiza i weryfikacja zgromadzonego materiału dowodowego. Na koniec organ wyjaśnił, iż obecnie w Oddziale ds. Dróg Publicznych Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. prowadzonych jest ponad 5300 postępowań administracyjnych, a na jednego pracownika przypada blisko 260 spraw. Liczba prowadzonych postępowań ciągle ulega zwiększeniu. Sama inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej S-8 na odcinku Węzeł W. - Węzeł W. obejmuje ok. 5300 działek. Jednocześnie na bieżąco realizowane są inwestycje drogowe w zakresie dróg wojewódzkich, a niebawem inwestycja polegająca na budowie trasy A w Ł., mająca strategiczne znaczenie dla Ł.. Z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że duża liczba prowadzonych postępowań, skomplikowane stany prawne, konieczność weryfikacji dokumentów oraz sporządzanych operatów szacunkowych w znacznym stopniu wpływa na szybkość prowadzonych postępowań. Organ wskazał też, że P. K. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] do Ministra Infrastruktury i do dnia wniesienia skargi zażalenie nie zostało rozpatrzone, w związku z czym wnosi o odrzucenie skargi na bezczynność Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej, p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a) p.p.s.a., a zatem m. innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18) uzupełniła treść art. 37 § 1 K.p.a. przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ujęciu znowelizowanego art. 37 § 1 K.p.a. wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalne jest po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zaś zażalenia w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, niezależnie od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to bowiem środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpuje przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania.

W konsekwencji powyższych rozważań należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie skarżący wyczerpali skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 21maja 2012 roku wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż owo zażalenie nie zostało rozpatrzone przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminów wnoszenia skarg na przewlekłość postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność organu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

W wyroku z dnia 5.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w Internecie) NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Konkludując, przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucili Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, której zakończenie następuje w drodze decyzji ustalającej odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się zatem do tego, czy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, można przypisać przewlekłe prowadzenie sprawy. Kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w postępowaniu, w którym organ podejmował czynności, w tym wymagane przepisami szczególnymi, może zostać poczytane jako przewlekłe prowadzenie sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 4 K.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw aniżeli określone w art. 35 K.p.a. Takim przepisem jest art. 12 ust. 4 b) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wyznaczający 30 - dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter stricte procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tę szczególną regulację z uwagi na fakt, iż nabywanie z mocy prawa nieruchomości pod drogi w trybie powoływanej ustawy, ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przepisu tego nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 576/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z powołanego art. 12 ust. 4b ustawy nie wynika również, iż wyłącza on stosowanie art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu administracji, iż wydanie decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa, musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 12 ust. 5 ustawy. Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Niejednokrotnie czas potrzebny na wyłonienie biegłego - rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenie przez niego operatu szacunkowego, uniemożliwi organowi wydanie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy.

Jednakże fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania się do przepisu art. 36 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 1 powołanego artykułu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Innymi słowy w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. – węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka 5 (węzeł S.– węzeł Ł.) – od km 140 + 552,05 do km 174 + 200 wraz z infrastrukturą stała się ostateczna w grudniu 2012 r. W konsekwencji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 16 grudnia 2011r., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o ustalenie i wpłatę odszkodowania za nieruchomości skarżących.

Następnie Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 2 lutego 2012 r. jednocześnie zaznaczając, iż nie jest możliwe dotrzymanie terminu określonego art. 35 K.p.a., m. innymi ze względu na konieczność sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości. Tym samym Wojewoda, uwzględniając treść art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2012 r.

Treść art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważają skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Wprawdzie wskazana ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, to jednak w ocenie Sądu sama konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw, nawet niespójnych i niezsynchronizowanych w zakresie terminów w nich określonych, nie może sama w sobie skutkować stwierdzeniem, że organ nie jest w stanie dotrzymać terminu określonego w art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, bądź podejmować takie działania w sprawie, aby nie narazić się na przewlekłość postępowania.

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zaistniała konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, a następnie konieczność zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wszczęto w dniu 2 lutego 2012 roku, a zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu oszacowania działek nastąpiło 8 marca 2012 r. a więc po upływie miesiąca od jego wszczęcia. Mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie mogą same przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Szczególnie w przypadku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy nie została ona załatwiona w terminie ustawowym, zaś z akt nie wynika, by od momentu zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek były podejmowane przez Wojewodę [...] jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym przez ten organ, tj. do dnia 15 maja 2012 roku.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem o wyjątkowym i uproszczonym charakterze, w związku z czym od organu administracji wymaga się szczególnie wnikliwego i szybkiego działania tym bardziej, że decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ administracji powinien się zatem liczyć z tym, iż kolejnym postępowaniem będzie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które powinno być zainicjowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

O ile zatem wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.).

Na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. pełnomocnik organu złożył kserokopię decyzji z dnia [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących za grunt przejęty pod drogę. Oznacza to, iż od daty złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania do daty wydania decyzji upłynęło ponad 9 miesięcy. Organ wielokrotnie zatem przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, a wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę nie mogą w ocenie Sądu stanowić argumentów usprawiedliwiających zaistniałe opóźnienie. Co więcej, już samo wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie półtora miesiąca od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, zaś postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego wydane zostało po upływie kolejnego miesiąca, a więc również z opóźnieniem, którego organ w żaden sposób nie wyjaśnił.

Z akt sprawy wynika ponadto, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona została w maju 2012 r., zaś organ wydał decyzję ustalającą odszkodowanie dopiero [...], a więc po upływie kolejnych 4 miesięcy. Taka opieszałość organu w merytorycznym zakończeniu postępowania nie znajduje w ocenie Sądu żadnego obiektywnego uzasadnienia.

Jak już powyżej wskazano, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, nie stanowi przeszkody do wydania wyroku w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. W sytuacji zaistnienia przewlekłości, Sąd zobligowany jest bowiem w oparciu o art. 149 p.p.s.a. stwierdzić tę przewlekłość ustalając, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podzielając argumenty skargi wskazujące na niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie przyznania skarżącym odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, którą potwierdza analiza akt postępowania administracyjnego, Sąd zgodnie z art. 149 ust. 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

a.tp.