Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 471/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 maja 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. O., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. B.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 14 maja 2015 r. H. O. zwróciła się do Miejskiego Centrum Świadczeń w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką M. B., urodzoną [...]. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 28 października 2014 r., którym zaliczono M. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 września 2014 r. Poza tym przedłożyła wypis z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 23 czerwca 1994 r., która zaliczyła M. B. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia na trwałe, uznając, że inwalidztwo istnieje od 6 maja 1994 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kierownik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], odmówił przyznania H. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej dalej ustawą, oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ stwierdził, ze znaczny stopień niepełnosprawności M. B. został ustalony od dnia 2 września 2014 r., stąd prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, gdyż niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia. Następnie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment postania niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani w sposób równy i podkreślił, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, H. O. wniosła odwołanie, w którym wskazała na fakt ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie zaznaczono, że art. 17 ust. 1b tej ustawy utracił moc z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Kolegium wywodziło, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić łącznie wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy, a jednocześnie nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. Zaznaczyło, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką – M. B., urodzoną [...], w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Odnosząc się do okoliczności sprawy, organ odwoławczy podał, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem 81-letniej niepełnosprawnej matki – M. B., która wymaga całodobowej opieki i że tę opiekę sprawuje H. O. Jednak znaczny stopień niepełnosprawności ustalony został od 2 września 2014 r., wobec czego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, gdyż niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia. Kolegium zauważyło, że według dołączonego wypisu z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 23 czerwca 1994 r. M. B. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów od 6 maja 1994 r., a zatem w wieku 60 lat, stąd w świetle treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie istnieją przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Kolegium podało, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyraźnie zauważył, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Kolegium wskazało, że wyrok ten, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, to nie zmienił sytuacji prawnej i należy czekać na rozwiązania ustawowe, przy czym na chwilę orzekania przez Kolegium przepis ten nie został uchylony ani zmieniony. Nadto Kolegium podkreśliło, że organ decydujący o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, co powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Poza tym ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględnienia przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach. Nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

We wniesionej skardze H. O. ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz jednolity tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. pod pozycją 114, wskazując na jego ostateczny charakter w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Domagała się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uznanie jej argumentów i zasądzenie wypłaty należnego świadczenia od dnia złożenia wniosku, tj. od 20 maja 2015 r. wraz z odsetkami, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując oceny w zakreślonej wyżej kognicji, sądy administracyjne - co do zasady - nie zastępują organów administracji w orzekaniu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 maja 2015 r., o odmowie przyznania H. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. B.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej nadal również ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei, po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego.

Z zacytowanych regulacji jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm.) albo lekarza orzecznika ZUS, stosownie do art. 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sąd administracyjny, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

W rozpoznawanej sprawie odmowne załatwienie wniosku H. O. oparto o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ w orzeczeniu Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 28 października 2014 r. określono, że u M. B. - urodzonej [...] - znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 2 września 2014 r. Jednocześnie w obu wydanych decyzjach powołano się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym - jak zaznaczył organ odwoławczy - stwierdzono wprawdzie, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 (o świadczeniach rodzinnych - dop. Sądu) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji", jednak przepis ten jest nadal obowiązujący, a z uzasadnienia tego wyroku wynika, że poprawienie stanu prawnego w kwestionowanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Spór między stronami sprowadzał się zatem do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów córce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jej matki powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu przez niepełnosprawną matkę 18 roku życia. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie istotne znaczenie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także skutki z niego płynące, w celu określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, Sąd był zatem zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do tego zagadnienia w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trafnie wyjaśnił w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dokonując charakterystyki tzw. wyroku zakresowego, z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że "wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu". Wyrok zakresowy wydany przez Trybunał w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, a istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. WSA w Bydgoszczy słusznie odnotował, że zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Sąd argumentował, że w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP 2008 r., nr 10). WSA w Bydgoszczy podkreślił również, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, gdyż skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę.

Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, za wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia uznały okoliczność zbyt późnego powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Organy podkreśliły, że warunkująca przyznanie świadczenia przesłanka wymagająca wcześniejszego powstania niepełnosprawności wynika wprost z art. 17 ust. 1b ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Formułując stanowisko co do istnienia podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu, Kolegium powołało się na treść uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym zaznaczono, że konsekwencją wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani też wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie pozostawił wyłącznie ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, na skutek wyroku Trybunału nie doszło do zmiany sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Nie nastąpiła utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b ustawy, dlatego przepis ten nadal obowiązuje w jego dotychczasowym brzmieniu. Nie został on też uchylony ani zmieniony przez ustawodawcę, stąd należało go uwzględnić przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z dokonaną przez Kolegium interpretacją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z cytowanej wcześniej sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wynika bowiem, że we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Co istotne, komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany. Oceniając pewne stwierdzenia, jakie znalazły się w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału, a dotyczące kwestii "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", celnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., że "dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym." Dalej, zasadnie też Sąd ten wywodził, odwołując się do funkcjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem bezpośredniego skutku omawianego wyroku, że honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010 r., s. 46 i nast.). Wskazując natomiast na argument natury prakseologicznej, trafnie ponadto dostrzegł, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie zmienia sytuacji prawnej H. O. Wbrew twierdzeniom Kolegium, skarżąca nie musi czekać na nowe rozwiązania ustawowe, bo skutkiem tego wyroku jest obowiązek zbadania przez organy, czy spełnia ona warunki do przyznania żądanego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem takiego rozumienia ust. 1b tej regulacji, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy rozpoznające sprawę nie wywiązały się z tego obowiązku, ograniczając się do wskazania, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie przez M. B. granicy wieku, o jakim mowa w spornym przepisie. Warunek ten - co należy podkreślić - nie powinien jednak mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Powiedziane dotąd prowadzi do wniosku, że orzekające organy działały wadliwie, gdyż wydając rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, nie uwzględniły zmiany stanu prawnego, czyli wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu. Świadczy to o naruszeniu przez organ pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego, przy czym naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Jednocześnie dostrzec należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji Prezydenta Miasta Opola nie rozważano, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sytuację skarżącej, Kolegium powołało się przede wszystkim na przedstawiony wyżej fragment jego uzasadnienia, dotyczący skutków wyroku. Jednak zdaniem Sądu, treść uzasadnienia wyroku nie może modyfikować jednoznacznej treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. W przywołanym w niniejszym wyroku orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2008, Wydawnictwo Naukowe UAM) prezentowany jest zasługujący na aprobatę pogląd, wedle którego uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnym sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), bowiem brak jest przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji. Dostrzec ponadto trzeba, że stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powtórzyć też przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.

Akcentując prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekonująco argumentował, że poważnym błędem jest twierdzenie, iż wejście w życie przedmiotowego wyroku, który ma charakter zakresowy negatywny i nie tworzy nowych przepisów prawa, nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę, tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie bez racji również Sąd ten wywodził, że problematyczny fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołało się Kolegium także w niniejszej sprawie, nie stoi w sprzeczności z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu, ponieważ można go rozumieć wyłącznie jako postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób zasygnalizowany przez Trybunał. W konsekwencji trafnie podsumował, że poprzez swoje uzasadnienie Trybunał nie mógł przesądzić o tym, że sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jasnych zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują również Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania.

W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na spoczywający na organach administracji publicznej obowiązek, określony w art. 6 K.p.a., podejmowania działań na podstawie przepisów prawa, należało w kontrolowanej sprawie uwzględnić stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w przedmiotowym zakresie i rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów ustawy.

Sądowi znane jest stanowisko odmienne, prezentowane w orzecznictwie na tle podobnych stanów faktycznych do tego, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Według tych poglądów, wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów z uwagi na zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnienia Trybunału (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 2 lipca 2015 r., II SA/Ke 527/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 1085/14; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2926/14, powołana strona internetowa), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. W pełni natomiast akceptuje poglądy przeciwne, zbieżne z wyrażonymi w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15; wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15; wyrok WSA w Gliwicach z 13 października 2015 r., IV SA/GL 764/15 i powołane tam orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych rozważań wynika, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji. W przedmiotowej sprawie sentencja wyroku Trybunału z dnia 21 września 2014 r. wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zasygnalizowano już wcześniej, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powinny więc być respektowane przez wszystkich adresatów, a źródła takiego obowiązku należy poszukiwać nie tylko we wskazanym przepisie, ale również w innych normach konstytucyjnych, tj. art. 2 (zasada państwa prawnego), art. 7 (zasada legalizmu) i art. 8 ust. 1 (zasada nadrzędności Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji w sprawie wniosku H. O. Wobec skarżącej zastosowano bowiem przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

Z uwagi na powiedziane dotychczas wskazać trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wykazano powyżej, że w świetle treści komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. organy obu instancji wadliwie zastosowały wobec skarżącej przepis prawa materialnego, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Natomiast podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określone są w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 K.p.a. Pośród okoliczności wymienionych w tych przepisach należy zwrócić uwagę na art. 145a § 1 K.p.a., wedle którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji,

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., a następnie rozważenia, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie i wydania stosownego rozstrzygnięcia.