Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 351/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 24 ust. 1-5,  art. 24a ust. 1-3,  art. 27 ust. 4-6,  art. 6 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 10,   par. 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...] we fragmencie: "Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oblicza się na podstawie ilości opadów przypadających na m² powierzchni utwardzonej wg wzoru: Iś = P1 x O Iś = P2 x O Gdzie: Iś – Ilość ścieków (1 – z powierzchni grupy 1; 2 – z powierzchni grupy 2) P – Powierzchnia o trwałej nawierzchni (dla grupy 1 lub 2) O – Ilość opadów atmosferycznych za okres obliczeniowy tj. średnia ilość opadów z ostatnich trzech lat przed wprowadzeniem opłaty, podawana przez GUS dla Miasta W. wynosząca 0,63 (m3/m2) Opłata miesięczna będzie wyliczana jako iloczyn stawki i ilości ścieków przypadających średnio na 1 miesiąc wg wzoru: Op = S x Iś / 12 Gdzie: Op – Opłata miesięczna S – Stawka opłaty za 1 m3 odprowadzanych ścieków Do cen dolicza się podatek od towarów i usług (VAT). Podstawę do określenia powierzchni stanowić będą oświadczenia Gminy W. w odniesieniu do terenów będących w jej posiadaniu oraz: oświadczenia osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a także posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkowników wieczystych gruntu, posiadaczy nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (także jeśli posiadanie jest bez tytułu prawnego). W przypadku budynków i budowli, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych, wielkość powierzchni odwodnionej ustala się jako równą powierzchni zabudowy."; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej W. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Rada Miejska Wr. wprowadziła opłaty za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oblicza się na podstawie ilości opadów przypadających na m² powierzchni utwardzonej wg wzoru:

Iś = P1 x O

Iś = P2 x O

Gdzie:

Iś – Ilość ścieków (1 – z powierzchni grupy 1; 2 – z powierzchni grupy 2)

P – Powierzchnia o trwałej nawierzchni (dla grupy 1 lub 2)

O – Ilość opadów atmosferycznych za okres obliczeniowy tj. średnia ilość opadów z ostatnich trzech lat przed wprowadzeniem opłaty, podawana przez GUS dla Miasta W. wynosząca 0,63 (m3/m2)

Opłata miesięczna będzie wyliczana jako iloczyn stawki i ilości ścieków przypadających średnio na 1 miesiąc wg wzoru:

Op = S x Iś / 12

Gdzie:

Op – Opłata miesięczna

S – Stawka opłaty za 1 m3 odprowadzanych ścieków

Do cen dolicza się podatek od towarów i usług (VAT).

Podstawę do określenia powierzchni stanowić będą oświadczenia Gminy W. w odniesieniu do terenów będących w jej posiadaniu oraz: oświadczenia osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a także posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkowników wieczystych gruntu, posiadaczy nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (także jeśli posiadanie jest bez tytułu prawnego).

W przypadku budynków i budowli, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych, wielkość powierzchni odwodnionej ustala się jako równą powierzchni zabudowy." z powodu istotnego naruszenia art. 24a ust. 1 w związku z art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym sadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. - zwanej dalej "ustawą") oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Rada Miejska W. na sesji w dniu [...] r. podjęła m.in. uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 5 stycznia 2012 r.. W dniu 26 stycznia 2012 r. Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...]). Na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina W. złożyła skargę, w wyniku uwzględnienia której - na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ nadzoru w dniu 21 marca 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r..

W związku z powyższym Wojewoda wniósł na powyższą uchwałę skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części opisanej w sentencji skargi. Jak wskazał Wojewoda, przedmiotową uchwałą Rada Miejska W. wprowadziła opłaty za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych. Mocą załącznika do uchwały ustalono dla dwóch grup odbiorców stawki opłaty netto w zł/m3. Jednocześnie w tym załączniku określono sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Uchwała wydana na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy może obejmować wyłącznie ceny i stawki opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Analogicznie wedle art. 24 ust. 1 ustawy rada gminy zatwierdza jedynie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Nadto, jak stanowi § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Jeśli zaś chodzi o sposób ustalania ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków to stosowne regulacje w tym zakresie znajdują się w art. 27 ustawy. W odniesieniu do ścieków, stosownie do art. 27 ust. 4 ustawy, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Natomiast w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5).

Z powyższego wynika zatem, w ocenie strony skarżącej, że po pierwsze sposób ustalania ilości ścieków został określony przez ustawodawcę i rada gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie. Po drugie zaś z przytoczonego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy wynika jednoznacznie, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy i w tejże umowie może ona zostać określona albo jako równa ilości wody pobranej albo też określonej wprost w umowie (w metrach sześciennych). Zatem przepis ustawowy rozstrzyga o zasadach rozliczeń w przypadku odebranych ścieków, stąd Rada Miejska nie była umocowana do określenia sposobu ustalania ilości opadów przypadających na m2 powierzchni utwardzonej oraz nie była władna do stanowienia o podstawie do ustalenia tej powierzchni.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie może być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa oraz narusza zasadę legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją tej zasady w odniesieniu do organów samorządowych, uchwalających uchwały jest prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji, zaś sposób wykorzystania przyznanych kompetencji nie jest wyrazem arbitralności ich działań, lecz wynikiem przekazanych uprawnień. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla decyzji samowolnych ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 57).

W odpowiedź na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Wojewody D. kosztów postępowania według norm przypisanych. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej). Gmina realizując swoje zadania w tym zakresie jest zobowiązana do wykorzystania wszelkich zgodnych z prawem środków służących ich realizacji. Sam ustawodawca wprowadzając w art. 2 pkt 12 ustawy zaopatrzeniowej legalną definicję pojęcia "taryfy" potwierdza tożsamość charakteru "taryfy", o której mowa w art. 24 i charakteru "cen i stawek opłat" z art. 24a.

Zarzut naruszenia przepisów art. 27 ust. 5 oraz art. 2 pkt 8c ustawy zaopatrzeniowej nie jest – zdaniem strony przeciwnej - uzasadniony, ponieważ w przypadku wód opadowych i roztopowych nie może być mowy o wodach uprzednio pobranych z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, mają one bowiem pochodzenie naturalne. W związku z tym nie jest możliwe określenie ilości odprowadzonych ścieków jako równej ilości wody pobranej i nie jest możliwe ustalenie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, gdyż takie urządzenia nie są instalowane w przypadku urządzeń kanalizacyjnych służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Stąd jedną z możliwych metod określenia ilości ścieków w tym przypadku jest określenie wielkości powierzchni, z których wody te spływają, przy czym określenie to musi nastąpić w jednostkach właściwych określeniu powierzchni, tj. w metrach kwadratowych. Taki sposób określenia podstawy opłat za odprowadzanie wód odpadowych i roztopowych przyjęty został w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886), dalej "rozporządzenie". Rozporządzenie to zawiera upoważnienie do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Wskazując na treść § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia wydaje się, w ocenie strony przeciwnej, że zamiarem racjonalnego prawodawcy było wskazanie na powierzchnię zanieczyszczonej powierzchni jako podstawę obliczania ilości ścieków opadowych i roztopowych. Taryfy, według § 5 pkt 4 rozporządzenia, mogą zawierać cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Rozporządzenie zobowiązuje zatem do stosowania metrów kwadratowych powierzchni za jednostkę odniesienia dla określenia cen za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową. A zatem, nawet jeśli ustawa zaopatrzeniowa nie mówi o stosowaniu w rozliczeniach metrów kwadratowych dla usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to jednak zastosowanie tych jednostek w odniesieniu do kanalizacji deszczowej całkowicie spełnia warunki ustalania taryf/opłat określone w art. 20 ustawy zaopatrzeniowej. Ich zastosowanie nie powoduje w najmniejszym stopniu subsydiowania skrośnego, a dodatkowo czyni kalkulację bardziej zrozumiałą i prostszą. Za pozostawieniem metrów kwadratowych przemawia ponadto sposób ustalania opłat za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane do środowiska na podstawie § 5 rozporządzenia. Zróżnicowanie tych opłat to zróżnicowanie kosztów, na podstawie których powinna opierać się alokacja kosztów na grupy taryfowe. Wynika to jednoznacznie z Tabeli E zawartej w załączniku do rozporządzenia.

Ponadto strona wskazała, że ustawa nie zawiera także wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" przykładowo wymieniając tereny przemysłowe, drogi, parkingi o trwałej nawierzchni. Przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, że ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku – zdaniem strony - że w uchwale wprowadzającej opłaty prawidłowo określony został sposób obliczania należności z tytułu odbioru ścieków w postaci wód opadowych.

Strona zgodziła się przy tym z twierdzeniem Wojewody, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywać się powinno na podstawie umowy. Samo jednak zawarcie umowy nie wyklucza konieczności określenia należności w taryfie, a uprzednio - zgodnie z treścią przepisu art. 24a ustawy zaopatrzeniowej - w uchwale wprowadzającej opłaty. Zarówno w art. 24, jak i w art. 24a ustawy zaopatrzeniowej mamy do czynienia z taryfą, tj. urzędowo ustalonym i ogłoszonym zestawieniem stawek cen i opłat za usługi. Różnica polega jedynie na tym, że procedury ich ustalania są różne, a ponadto ceny i stawki opłat dla przedsiębiorstw podejmujących nową działalność w tym zakresie ograniczone są do wysokości zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 292/08). Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest bowiem działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna, tj. odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z efektów tej działalności, a co z tym się wiąże - wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych. Uzasadnieniem stosowania art. 24a są także społeczne i ekonomiczne cechy działalności użyteczności publicznej.

Strona podkreśliła przy tym, że przepis art. 24a ustawy zaopatrzeniowej konstruuje odrębny w stosunku do art. 24 ustawy tryb ustalania cen i stawek opłat za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Polega on na braku aktywności ze strony przedsiębiorstwa oraz na okoliczności, że rada miasta nie uchwala taryfy, lecz ceny i stawki opłat. W konsekwencji zarówno w art. 24, jak i w art. 24a mamy do czynienia z taryfą - tylko procedury ich ustalania są różne i dlatego ustawodawca nie posługuje się tym samym pojęciem w obu przepisach. Zgodnie z treścią przepisu art. 24a ustawy organ wykonawczy gminy samodzielnie występuje do rady gminy z inicjatywą podjęcia uchwały. W praktyce stosownej informacji dostarcza przedsiębiorstwo, bowiem zindywidualizowane koszty prowadzenia przez nie działalności są podstawą ustalenia cen i stawek opłat, które mają zapewnić pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, zdaniem strony przeciwnej, że za błędną należy uznać argumentację Wojewody D., który wskazuje, iż przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie rozstrzygają o zasadach rozliczeń w przypadku odebranych ścieków, stąd Rada Miejska nie była umocowana do ustalania ilości opadów przypadającej na m2 powierzchni utwardzonej oraz nie była władna do stanowienia o podstawie do ustalania tej powierzchni. Umocowanie do podjęcia decyzji przez Radę Miejską znajduje się – w ocenie strony przeciwnej - w treści przepisu art. 24a (w odniesieniu do sposobu procedowania w tym zakresie) oraz w treści rozporządzenia - w odniesieniu do sposobu ustalenia cen stawek i opłat.

Odnosząc się zaś do kwestii związanej z uchyleniem przez organ nadzoru własnego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 26 stycznia 2012 r., w którym kwestionowano przedmiot uchwały określony w załączniku, a będący przedmiotem obecnie skierowanej skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego, w pierwszej kolejności strona zauważyła, że organ nadzoru uchylił swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r. w całości, czyli uznał zasadność skargi m.in. w zakresie kwestionowanego załącznika do uchwały. Nadto sąd orzekający na mocy art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Czynności mające na celu obejście prawa (art. 58 k.c.) zawierają pozór zgodności z prawem. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołują i które objęte są zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe. Chodzi tu zatem o wywołanie skutku sprzecznego z prawem poprzez dokonanie samej czynności, a nie poprzez osiągnięcie celu leżącego poza treścią czynności (M. Safjan (w:) Z. Banaszczyk [i in.], Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. 2, Warszawa 1998, s. 153). Sąd uznaje wycofanie skargi na decyzję administracyjną za niedopuszczalne także wtedy, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 10 lipca 1987 r., sygn. akt IV SA 337/87, publ. ONSA 1987, nr 2, póz. 57). Identyczne stanowisko wynika m.in. z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 123/10 (publ. w zbiorze informacji prawnej LEX nr 784807), w którym sąd wywodzi: "Sąd za niedopuszczalne cofnięcie skargi uzna wówczas, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Strona zwróciła także uwagę na jedno z najnowszych orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się bezpośrednio do kwestii związanej z możliwością cofnięcia skargi na uchwałę czy zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 35/09, publ. w Bazie aktów prawnych Legalis Wydawnictwa CH BECK), wywiódł, że "cofnięcie skargi obliguje sąd do zbadania czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności, czyli do podjęcia wszystkich działań wyznaczonych zakresem kompetencji w fazie orzekania. W konsekwencji postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi na uchwalę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zrównuje się z oceną sądu uzasadniającą wydanie wyroku oddalającego skargę, natomiast umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku cofnięcia skargi na decyzję lub postanowienie administracyjne oznacza, że decyzje lub postanowienie nie są obciążone wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności, a cofnięcie skargi nie jest ukierunkowane na obejście prawa. Jakakolwiek postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie, zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie korzysta w obecnym stanie prawnym z powagi rzeczy osądzonej, to w istocie determinując treść wyroku w innych sprawach ze skarg na ten sam akt organu jednostki samorządu terytorialnego (związku samorządowego) podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, bezpośrednio łączy się z kwestią powagi rzeczy osądzonej.".

Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone orzeczenie sądu administracyjnego, strona stwierdziła, że kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg i rozstrzygnięć nadzorczych na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie budzi wątpliwości, że cofnięcie skargi obliguje sąd do zbadania czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności, czyli do podjęcia wszystkich działań wyznaczonych zakresem kompetencji w fazie orzekania. W rezultacie zaakceptowanie cofnięcia skargi jest zdeterminowane uprzednią merytoryczną oceną zaskarżonego aktu i stwierdzeniem jego zgodności z prawem. W konsekwencji postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze lub uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zrównuje się z oceną sądu uzasadniającą wydanie wyroku oddalającego skargę. Uznając za zasadne twierdzenia, zgodnie z którymi stan powagi rzeczy osądzonej powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, nie można pomijać faktu, że również treść postanowienia o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi stanowi wypowiedź sądu administracyjnego na temat zgodności z prawem określonego rodzaju działania administracji. Przesłanki wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi wskazują, że w tym przypadku charakterystyka tego postanowienia nie wyczerpuje się na stwierdzeniu, że "umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu, uchyleniu wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu" (por. W. Chróścielewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/KR 95/95, publ. Palestra 1997, z. 3-4, s. 256; wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt GSK 774/04). Tego rodzaju postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyka również kwestii materialnoprawnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Kategoryczna regulacja art. 171 Prawa o postępowaniu, zgodnie z którą wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia skłaniają doktrynę do stanowiska, zgodnie z którym "żadne prawomocne postanowienie sądu nie ma powagi rzeczy osądzonej. Dotyczy to również postanowień kończących postępowanie sądowe (postanowień odrzucających skargę i postanowień umarzających postępowanie" (por. T. Woś: Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 5, s. 37). Na gruncie obecnej regulacji Prawa o postępowaniu trudno z tym poglądem dyskutować. Przytoczone stanowisko, zgodnie z którym skoro postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie nie jest przeszkodą ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem warto jednakże skonfrontować z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczeń zalicza również postanowienia (art. 160 cyt. ustawy). Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia, przy czym z mocy art. 166 w/w ustawy do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ze względu na to, że ustawodawca w treści art. 170 Prawa o postępowaniu posługuje się pojęciem orzeczeń prawomocnych (a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171), konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. Strona zauważyła także, że w piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, że w przypadkach, gdy sporządzenie uzasadnienia wyroku jest obligatoryjne, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją. W braku odmiennych regulacji prawnych zasadę tę należy odnieść również do postanowień. Postanowienie o umorzeniu postępowania jako postanowienie kończące postępowanie, od którego służy skarga kasacyjna, składa się z sentencji i obligatoryjnie sporządzanego uzasadnienia (art. 163 § 2 Prawa o postępowaniu). Wniosek nie pozwalający na utożsamianie pojęcia orzeczenia wyłącznie z samą jego sentencją znajduje podstawy w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu. Przyjęcie, że uzasadnienie nie jest częścią orzeczenia uniemożliwiłoby np. stosowanie art. 153 tej ustawy, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie są bowiem wyrażane w sentencji orzeczenia. W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, zdaniem strony, że nie tylko wyroki, lecz również prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi jest wiążące w zakresie wynikającym z tego orzeczenia, tj. zarówno z jego sentencji, jak i poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis cytowanego unormowania polega na tym, że gwarantuje ono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). W przypadku cofnięcia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej prawomocne umorzenie postępowania jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.). Pogląd ten – zdaniem strony przeciwnej - należy również odnieść do uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, na uchwałę.

Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, póz. 63).

Skoro organ nadzoru uchylił we własnym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r. w całości, a nie w części to uznał, że skarga jest zasadna we wszystkich jej elementach i zarzutach. Inny wniosek mógłby wynikać wówczas gdyby uznać, iż organ nadzoru popełnił błąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, ale do takich wniosków nie można dojść z tego powodu, iż sąd administracyjny bada legalność środka nadzorczego również wojewody, a rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 21 marca 2012 r. nie miało na celu obejścia prawa. Sąd administracyjny natomiast nie mógłby uznać za zasadne cofnięcia skargi, gdyby akt prawny gminy zawierał wady prawne powodujące jego nieważność z mocy prawa. Powyższe wywody prowadzą do wniosków, że organ nadzoru pierwotnie w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 21 marca 2012 r. zgodził się z argumentacją skarżącego co do legalności całej uchwały Nr [...], a następnie mimo wyznaczonej na dzień 17 maja 2012 r. rozprawy przed sądem administracyjnym w sprawie rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r., mimo iż w dniu 4 maja 2012 r. skierował ponownie skargę na część tej uchwały, nie zmienił swojego stanowiska co do uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez jego ograniczenie. Brak konsekwencji w działaniu organu nadzoru prowadzi do wniosku, że organ nadzoru działa w stosunku do tej uchwały od samego początku w sposób niekonsekwentny i niezdecydowany, co oczywiście wpływa również na opóźnienie wejścia w życie tej uchwały wyłącznie z winy organu nadzoru. Każdy miesiąc opóźnienia powoduje wymierne straty finansowe dla spółki gminnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z w/w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a..

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że należało stwierdzić nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w kwestionowanym przez Wojewodę fragmencie, tj.:

"Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oblicza się na podstawie ilości opadów przypadających na m² powierzchni utwardzonej wg wzoru:

Iś = P1 x O

Iś = P2 x O

Gdzie:

Iś – Ilość ścieków (1 – z powierzchni grupy 1; 2 – z powierzchni grupy 2)

P – Powierzchnia o trwałej nawierzchni (dla grupy 1 lub 2)

O – Ilość opadów atmosferycznych za okres obliczeniowy tj. średnia ilość opadów z ostatnich trzech lat przed wprowadzeniem opłaty, podawana przez GUS dla Miasta W. wynosząca 0,63 (m3/m2)

Opłata miesięczna będzie wyliczana jako iloczyn stawki i ilości ścieków przypadających średnio na 1 miesiąc wg wzoru:

Op = S x Iś / 12

Gdzie:

Op – Opłata miesięczna

S – Stawka opłaty za 1 m3 odprowadzanych ścieków

Do cen dolicza się podatek od towarów i usług (VAT).

Podstawę do określenia powierzchni stanowić będą oświadczenia Gminy W. w odniesieniu do terenów będących w jej posiadaniu oraz: oświadczenia osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a także posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkowników wieczystych gruntu, posiadaczy nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (także jeśli posiadanie jest bez tytułu prawnego).

W przypadku budynków i budowli, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych, wielkość powierzchni odwodnionej ustala się jako równą powierzchni zabudowy.".

Należy tutaj zauważyć, że zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska W. wprowadziła opłaty za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych. Jej podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę".

Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z w/w usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta), a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

Tryb podejmowania uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, określono w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. I tak ust. 1 w/w artykułu stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5).

Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o tym czy przestawiona przez przedsiębiorstwo taryfa ma szanse wejść w życie i stać się wiążąca, należy do organu stanowiącego gminy, który rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy. Taka regulacja oznacza również, że rada może zatwierdzić taryfę jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami prawa, jeśli jednak taryfa pozostaje w sprzeczności z wiążącymi regulacjami prawnymi, rada nie może postąpić inaczej, jak tylko odmówić jej zatwierdzenia.

Zgodnie zaś z art. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, będącego podstawą prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest podejmowana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 2). We wniosku, o którym mowa w ust. 2, podstawę do określenia cen i stawek opłat stanowią planowane dla pierwszego roku działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 3).

Należy również zwrócić uwagę na przepisy Rozdziału 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w którym określono zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Kierowane są one przede wszystkim do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W Rozdziale 5 ustawodawca określił natomiast reguły wiążące organy gminy przy zatwierdzaniu taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków.

W art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazano sposób ustalania ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Ustęp 4 w/w artykułu stanowi, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Natomiast w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6).

W myśl zaś powołanego powyżej art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące m.in. (ust. 3): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń.

Analiza przedstawionych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług ma charakter umowy cywilnoprawnej.

W świetle powyższych przepisów, Sąd uznał twierdzenie strony przeciwnej, że nie jest możliwe określenie ilości odprowadzonych ścieków jako równej ilości wody pobranej i nie jest możliwe ustalenie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, gdyż takie urządzenia nie są instalowane w przypadku urządzeń kanalizacyjnych służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, w związku z czym jedną z możliwych metod określenia ilości ścieków, w tym przypadku, jest określenie wielkości powierzchni, z których wody te spływają, przy czym określenie to musi nastąpić w jednostkach właściwych określeniu powierzchni, tj. w metrach kwadratowych, za nieuzasadnione.

Co prawda w § 2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) pojawiają się zapisy, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, że taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, to jednak podzielić w tym miejscu należy zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 916/09, publ. LEX 645033), ocenę (której prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, publ. LEX 746923) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 929/11).

Tym samym należało uznać, że jeśli naliczenie opłaty za odprowadzanie ścieków ustalono w załączniku uchwały przyjmując jednostkę rozliczeniową, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to załącznik do uchwały wprowadza sposób naliczenia tej opłaty sprzecznie z tą ustawą (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, publ. LEX nr 746923; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 255/07, publ. Lex nr 334307).

W rozpoznawanej sprawie bowiem Rada w załączniku do zaskarżonej uchwały określiła sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, który ma następować według określonego przez ten organ wzoru na podstawie ilości opadów przypadających na m2 powierzchni utwardzonej przy ustaleniu sposobu obliczania tej powierzchni. Takie uregulowania nie mieszczą się jednak w zakresie kompetencji Rady przyznanej w art. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, na podstawie którego uchwała rady może obejmować wyłącznie ceny i stawki opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a co Rada Miejska W. uczyniła w § 1 skarżonej uchwały i w pierwszej części załącznika, określając grupy odbiorców, rodzaj ścieków i stawki opłat w zł/ m3, do czego upoważniają także przepisy § 4 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z tych też powodów Sąd zakwestionował jedynie część załącznika do przedmiotowej uchwały, opisanej w sentencji wyroku.

Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę co do tego, że organ nadzoru we własnym zakresie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, a co w konsekwencji spowodowało cofnięcie skargi na w/w rozstrzygniecie przez Radę Miejską W. i umorzenie postępowania sądowego w sprawie II SA/Wr 213/12 (zatem WSA we Wrocławiu uznał za prawidłową zaskarżoną uchwałę, bowiem nie mógłby uznać za zasadne cofnięcia skargi, gdyby akt prawny gminy zawierał wady prawne powodujące jego nieważność z mocy prawa), należy wskazać w pierwszej kolejności, że art. 60 p.p.s.a. stanowi, że skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W sprawie II SA/Wr 213/12 ocenie sądowej podlegało rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...] (podkreślenie Sądu), nie zaś uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...]. Zatem twierdzenie, że Sąd uznał za prawidłową zaskarżoną uchwałę jest twierdzeniem nietrafnym. Skoro Wojewoda – jak wskazał w odpowiedzi na skargę złożoną w sprawie II SA/Wr 213/12 – uznał za słuszny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych dotyczący faktu, czy istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podjęło nowego rodzaju działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a do którego (faktu) ograniczały się zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...], WSA uznał cofnięcie za dopuszczalne i postępowanie sądowe umorzył.

Należy tutaj także zaznaczyć, że z powołanym przez stronę przeciwną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 35/09, publ. w Bazie aktów prawnych Legalis Wydawnictwa CH BECK), należałoby się zgodzić. W istocie cofnięcie skargi obliguje sąd do zbadania czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności, czyli do podjęcia wszystkich działań wyznaczonych zakresem kompetencji w fazie orzekania. Takie czynności zostały podjęte przez WSA we Wrocławiu przy orzekaniu w sprawie II SA/Wr 213/12, skoro postępowanie sądowe w tamtej sprawie umorzono.

Zasadne są także twierdzenia strony przeciwnej, że postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zrównuje się z oceną sądu uzasadniającą wydanie wyroku oddalającego skargę oraz, że jakakolwiek postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie, zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie korzysta w obecnym stanie prawnym z powagi rzeczy osądzonej, to w istocie determinując treść wyroku w innych sprawach ze skarg na ten sam akt organu jednostki samorządu terytorialnego (związku samorządowego) podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, bezpośrednio łączy się z kwestią powagi rzeczy osądzonej.

Jednakże istotne jest tutaj to, że powody uchylenia zaskarżonej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...] były zupełnie inne niż zarzuty podniesione w skardze wniesionej w niniejszej sprawie. W sprawie II SA/Wr 213/12 chodziło bowiem o kwestię czy zaszła przesłanka podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a więc czy rada gminy była uprawniona do wydania uchwały na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który to przepis był powołany w podstawie prawnej tej uchwały. W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił natomiast przekroczenie kompetencji w zakresie ustalania sposobu naliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przy przyjęciu jednostki rozliczeniowej, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Należy tutaj zauważyć, że "istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana." (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1103/10, publ. LEX nr 992476). W niniejszym postępowaniu zatem Sąd nie mógł - i też tego nie zrobił – badać kwestii dotyczącej podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, bowiem ta została przesądzona przy podejmowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowienia z dnia 17 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 213/12), a poza tym nie była i nie jest między stronami kwestią sporną.

Stwierdzenie zaś przez Wojewodę w późniejszym czasie, że zaskarżona uchwała charakteryzuje się innymi wadami, nie wyklucza zakwestionowania jej ponownie, ale już w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego. Przyjmuje się, że nie ma podstaw, by z upływem tego terminu łączyć brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, której niektóre przepisy objęte były wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 329/10, publ. LEX nr 741416).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że przepisy art. 170 p.p.s.a. i art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stoją na przeszkodzie możliwości zaskarżenia przez wojewodę do sądu administracyjnego uchwały organu gminy sprzecznej z prawem w sytuacji, gdy uprzednio rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność tejże uchwały, a następnie po ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, po zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego organ nadzoru uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, co spowodowało cofnięcie skargi przez organ samorządu terytorialnego i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Za takim stanowiskiem, umożliwiającym eliminację z obrotu prawnego sprzecznego z prawem aktu prawnego jednostki samorządu terytorialnego przemawiają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Słuszną jest także teza przywołana przez stronę przeciwną, że "w przypadku cofnięcia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej prawomocne umorzenie postępowania jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05). Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...] nie jest jednak przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, tylko uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] r. Nr [...] i również z tego powodu skargę należało uznać za zasadną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a..