Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3386/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 4/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność PGE [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od PGE [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. (dalej: "Fundacja") na bezczynność PGE [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca Spółka") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał skarżącą Spółkę do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od skarżącej Spółki na rzecz Fundacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. przesłanym drogą elektroniczną, Fundacja domagała się od skarżącej Spółki udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na następujące pytania: "1) czy zarząd, rada nadzorcza lub osoby na stanowiskach dyrektorskich w Spółce mają do dyspozycji samochody służbowe? 2) Jeżeli tak to: a) jaka jest marka i rok produkcji poszczególnych samochodów; b) jakie są zasady użytkowania tych samochodów; c) jakie były koszty paliwa do tych samochodów, poniesione w 2015 r., 2016 r. i 2017 r. do chwili rozpatrzenia wniosku (dla każdego roku oddzielnie), 3) Czy któreś z samochodów służbowych, będących w dyspozycji zarządu, rady nadzorczej lub dyrektorów zostały w ciągu minionych 3 lat sprzedane? Jeśli tak, to na jakich zasadach odbywała się sprzedaż, kto został nabywcą i za jaką cenę ?".

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca Spółka poinformowała Fundację, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazała, że koszty użytkowania floty pojazdów ujęte są zbiorczo w sprawozdaniu finansowym przygotowywanym za dany rok obrotowy.

Fundacja wniosła skargę na bezczynność skarżącej Spółki. W jej ocenie skarżąca Spółka jest spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada spółka Skarbu Państwa PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. (dalej: "PGE S.A."), co wynika z danych udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka potwierdziła, że jako przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne, a więc stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p."), jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to jednak tego rodzaju informacji, które dotyczą realizacji zadań publicznych, mających znaczenie dla sfery regulowanej prawem publicznym. Takiej cechy nie mają natomiast dane związane z używaniem samochodów służbowych przez kadrę menadżerską skarżącej Spółki oraz z gospodarowaniem tymi samochodami. Kwestie związane ze środkami transportu, korzystaniem/sprzedażą, odbywają się w ramach wewnętrznej gospodarki finansowej skarżącej Spółki. Wskazała, że wnioskowane informacje w niezbędnym dla ochrony interesu publicznego zakresie są udostępniane w dokumentach finansowych skarżącej Spółki, tj. sprawozdaniach finansowych za lata obrotowe. Dane dotyczące kosztów paliwa do pojazdów służbowych za dany rok obrotowy znajdują się w rachunkach zysków i strat, zaś dochody uzyskane ze sprzedaży pojazdów skarżącej Spółki w rachunku zysków i strat stanowiącym część sprawozdania finansowego skarżącej Spółki.

WSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17: zobowiązał skarżącą Spółkę do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od skarżącej Spółki na rzecz Fundacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku WSA stanął na stanowisku, że skarżąca Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, zaś informacja o sposobie wykorzystywania urządzeń technicznych i rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań osób pełniących funkcje publiczne, tj. samochodów służbowych, w szczególności w kontekście kosztów, jakie te poniekąd "narzędzia pracy" generują – stanowi informację publiczną. W ocenie WSA skoro żądane informacje zbiorczo zawarte zostały w sprawozdaniu finansowym i są one jawne oraz powszechnie dostępne, fakt ten dodatkowo przemawia za uznaniem tych danych za informację publiczną.

W oparciu o powyższe WSA stwierdził, że skarżąca Spółka pozostaje w zwłoce w realizacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., bowiem do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie rozpatrzyła go w wymaganym terminie, w sposób zgodny z jedną z przewidzianych w u.d.i.p. form działania. WSA uznał przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca Spółka nie pozostawiła bowiem wniosku Fundacji bez rozpoznania, lecz błędnie uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Końcowo WSA zwrócił uwagę, że Fundacja domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jako bezzasadny WSA uznał natomiast wniosek Fundacji o zasądzenie od skarżącej Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.").

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. z uwagi na niejasność wypowiedzi WSA. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku WSA wskazał bowiem, że wniosek Fundacji dotyczył dysponowania samochodami służbowymi przez osoby zarządzające spółką Skarbu Państwa, podczas gdy skarżąca Spółka nie ma takiego statusu. W ocenie NSA, brak precyzji WSA w zakresie struktury własności skarżącej Spółki może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia przedmiotu sporu.

NSA podzielił pogląd WSA, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne w sprawach związanych z dystrybucją energii i w tym zakresie jest ono zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, wskazując jednak, że wniosek złożony w rozpoznawanej sprawie trudno uznać za dotyczący informacji związanych z dystrybucją energii.

NSA nakazał rozważenie przez WSA, czy skarżąca Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji we wskazanym we wniosku zakresie, dokonując przy tym niezbędnych ustaleń pozwalających ocenić, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne lub czy dysponuje majątkiem publicznym.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA: zobowiązał skarżącą Spółkę do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od skarżącej Spółki na rzecz Fundacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że skarżąca Spółka należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. WSA odwołał się do przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 275), który definiuje "pozycję dominującą" jako "pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%". WSA wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przy wykładni tego przepisu, wymóg "40 % udział w rynku", o którym mowa w art. 4 pkt 10 ww. ustawy należy odnosić do udziałów Skarbu Państwa w danym podmiocie (spółce). Jak natomiast wynika z Krajowego Rejestru Sądowego oraz statutu skarżącej Spółki umieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej, jej założycielem i jedynym akcjonariuszem jest PGE S.A., a z kolei z KRS i Statutu PGE S.A. wynika, że założycielem i większościowym akcjonariuszem tej spółki, posiadającym 57,39 % akcji - jest Skarb Państwa. Ponadto z § 10 Statutu skarżącej Spółki wynika, że PGE S.A. jest wobec skarżącej Spółki spółką dominującą i związku z tym wobec tej Spółki przysługują jej określone uprawnienia. WSA stwierdził więc, że powyższe uprawnienia oznaczają istotny wpływ PGE S.A., w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa na działalność, w tym dysponowanie majątkiem Spółki. Pozwala to na uznanie, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą nie tylko w PGE S.A., ale również w skarżącej Spółce ("spółce – córce"). Na poparcie swojego stanowiska WSA przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. WSA podkreślił, że grupę podmiotów, w których pozycję dominującą ma Skarb Państwa, należy traktować w sposób podobny do podmiotów publicznych, mieszczących się w pojęciu "władzy publicznej", zobowiązanych z mocy ustawy do udostępnienia informacji publicznej bez konieczności ustalania, czy wykonują one zadania publiczne. Władza publiczna z istoty swojej powołana jest bowiem do sprawowania zadań publicznych, a jej funkcjonowanie możliwe dzięki zapewnieniu jej środków publicznych. W przypadku takich podmiotów ich transparentność i społeczna kontrola dotyczy zatem zarówno sposobu pełnienia zadań publicznych, jak i dysponowania majątkiem publicznym. To samo cechuje podmioty, w którym pozycję dominującą ma Skarb Państwa.

Niezależnie od powyższego WSA wskazał, że skarżąca Spółka, jako przedsiębiorstwo energetyczne - wykonuje zadania publiczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej. Zachowanie bezpieczeństwa energetycznego kraju jest bowiem jednym z głównych zadań państwa, istotnym zarówno z punktu widzenia poszczególnych obywateli, jak i suwerenności kraju. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym, podzielił go również NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Oznacza to, że nawet gdyby skarżąca Spółka nie była podmiotem, w którym pozycję dominującą ma Skarb Państwa, to i tak w zakresie informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych byłaby zobowiązana do udzielenia takiej informacji.

Odnosząc się do kwestii charakteru objętej wnioskiem informacji, dotyczącej kosztów eksploatacji przez kierownictwo skarżącej Spółki samochodów służbowych i ewentualnej ich sprzedaży – w ocenie WSA stanowi ona informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o "podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1", w tym o "majątku, którym dysponują". Zdaniem WSA kwestia zakupu samochodów służbowych ma charakter majątkowy, wiąże się ze sposobem gospodarowania majątkiem, co potwierdził wprost NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, stwierdzając, że wniosek dotyczy "informacji o mieniu Spółki". WSA wskazał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. odsyłając ogólnie do art. 4 ust. 1, odnosi się do wszystkich podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wymienionych w tym przepisie, a więc także do podmiotów, w których pozycję dominującą ma Skarb Państwa. W odniesieniu do takich podmiotów nie potrzeba więc poszukiwać dodatkowych argumentów potwierdzających, że informacja dotyczy wykonywania zadań publicznych. Posiadanie przez Skarb Państwa pozycji dominującej oznacza nie tylko zaangażowanie majątku publicznego, ale również zakłada istotny wpływ Skarbu Państwa na działalność spółki, co podobnie jak w odniesieniu do władzy publicznej wymaga transparentności i przejrzystości. Zdaniem WSA nie ma przy tym znaczenia to, czy samochody służbowe wykorzystywane przez osoby zarządzające skarżącą Spółką były używane w procesie "dystrybuowania energii", czy w innych celach, związanych z funkcjonowaniem tej Spółki.

Dodatkowo WSA wskazał, że sporna informacja jest jednocześnie informacją, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., tj. informacją o "dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat". Majątek skarżącej Spółki utworzonej przez PGE S.A., w której głównym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest bowiem majątkiem publicznym.

WSA stwierdził, że kwestia potraktowania spornej informacji jako dotyczącej wykonywania zadań publicznych została przesądzona przez NSA, który stwierdził jednoznacznie, że trudno ją uznać za dotyczącą informacji związanych z dystrybucją energii elektrycznej. Poglądem tym WSA jest obecnie związany. Poza tym, konieczność wykazania bezpośredniego związku informacji z wykonywaniem przez skarżącą Spółkę, będącą podmiotem, w którym pozycję dominującą ma Skarb Państwa, zadań publicznych zachodziłaby tylko wtedy, gdyby informacja nie dotyczyła jej majątku, lecz innych danych.

Wobec powyższego WSA na podstawie art. 149 ust. 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. WSA wskazał, że rozważenia wymaga to, czy sporna informacja nie wymaga przetworzenia (Fundacja domagała się danych za kilka lat), gdyż w takiej sytuacji konieczne byłoby wykazanie przez Fundację, że uzyskanie przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

WSA podtrzymał również stanowisko wyrażone w poprzednim wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego samego powodu WSA stwierdził brak podstaw do zasądzenia od skarżącej Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3, 4, 5 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku rozważenia i analizy przez WSA całego materiału dowodowego w sprawie i w związku z tym brak poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych istotnych dla jej rozpoznania, w tym wyciągnięcie błędnych wniosków z posiadanego materiału dowodowego w sprawie oraz faktów powszechnie znanych polegające na:

- przyjęciu, że Skarb Państwa zaangażował w skarżącej Spółce środki publiczne, oraz że majątek skarżącej Spółki jest majątkiem publicznym w sytuacji, gdy majątek skarżącej Spółki w postaci samochodów służbowych oraz środki pieniężne wydatkowane na paliwo do tych samochodów nie pochodzą ze źródeł publicznych tudzież z zadysponowania majątku publicznego. Majątek, którym dysponuje skarżąca Spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz własnością podmiotu gospodarczego, działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. WSA poczynił w tym zakresie ustalenia w sposób dowolny bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i bez jego właściwej oceny, wskutek czego następnie błędnie zastosował przepisy prawa materialnego stwierdzając, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a następczo nieprawidłowo orzekł o bezczynności skarżącej Spółki w zakresie udzielenia informacji publicznej,

- uznaniu, że skarżąca Spółka zalicza się do podmiotów wykonujących władzę publiczną cyt. str. 10 uzasadnienia wyroku: Z tego względu tę grupę podmiotów, w których pozycję dominującą ma skarb Państwa należy traktować w sposób podobny do podmiotów publicznych, mieszczących się w pojęciu "władzy publicznej zobowiązanych z mocy ustawy do udostępnienia informacji publicznej bez konieczności ustalania, czy wykonują one zadania publiczne". Te ustalenia nie mają pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu,

b) art. 15 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wskazań NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/18 i wydanie orzeczenia wbrew tej ocenie i z pominięciem wskazań tj.: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozważy czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji w nakazanym we wniosku zakresie. Sąd dokona niezbędnych ustaleń pozwalających ocenić, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne lub czy dysponuje majątkiem publicznym. WSA nie ograniczył się do tych wskazań (pominął je), skupiając swoją uwagę na zaliczeniu skarżącej Spółki do kręgu podmiotów mieszczących się pojęciu "władzy publicznej", co w konsekwencji doprowadziło do ponownego uznania, że skarżąca Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia [...] sierpnia 2017 r. zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na tym przepisie rozstrzygnięcia, pomimo wystąpienia przesłanek do oddalenia skargi (brak przesłanek do uznania żądanych od skarżącej Spółki informacji, jako posiadających walor informacji publicznej).

Skarżąca Spółka wskazała, że powyższe naruszenia przepisów postępowania spowodowały, że na podstawie uzasadnienia orzeczenia nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się WSA podejmując orzeczenie, jak również kontrola instancyjna z uwagi na zachodzącą sprzeczność z wykładnią prawa i wskazaniami NSA.

W przypadku nie uwzględnienia zarzutów procesowych skarżąca Spółka zarzuciła:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu, która doprowadziła do uznania przez WSA, że pozycję dominującą w skarżącej Spółce w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów ma Skarb Państwa, w sytuacji gdy Skarb Państwa ma taką pozycję w PGE S.A., a nie w skarżącej Spółce. Niewłaściwa wykładnia przepisu spowodowała także, że WSA zaliczył skarżącą Spółkę do kręgu podmiotów mieszczących się pojęciu władzy publicznej cyt. str. 10 uzasadnienia: W przypadku pozycji dominującej Skarbu Państwa, pozycja ta wiąże się ze znacznym zaangażowaniem środków publicznych, co podlega kontroli społecznej. Z tego względu tę grupę podmiotów, w których pozycję dominującą ma skarb Państwa należy traktować w sposób podobny do podmiotów publicznych, mieszczących się w pojęciu "władzy publicznej zobowiązanych z mocy ustawy do udostępnienia informacji publicznej bez konieczności ustalania, czy wykonują one zadania publiczne". Wbrew wiążącej wykładni NSA, WSA dokonał rozróżnienia trzeciej grupy podmiotów zobowiązanych (po władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne) w oparciu o art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, tj. podmiotu mieszczącego się w pojęciu władzy publicznej zobowiązanego z mocy ustawy do udostępnienia informacji publicznej, bez konieczności ustalania, czy wykonują one zadania publiczne,

b) art. 1 ust. 1 i precyzującego go art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na uznaniu przez WSA, że informacja dotycząca mienia skarżącej Spółki niebędącego majątkiem publicznym (samochody służbowe, koszty paliwa, wewnętrzne regulacje dot. korzystania z samochodów i ich sprzedaży), niezwiązanego bezpośrednio z dystrybucją energii elektrycznej (z przesyłem energii elektrycznej) stanowi informację publiczną, a co spowodowało błędne zakwalifikowanie wszystkich wnioskowanych przez Fundację informacji, jako stanowiących informację publiczną podczas, gdy żądane informacje nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej, ze względu na fakt, że nie są nośnikiem informacji o sprawach publicznych (nie wiążą się z wykorzystywaniem mienia publicznego >>majątku publicznego<< i wykonywaniem zadań publicznych). Niewłaściwe zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja żądanych informacji jako niestanowiących informacji publicznej nie doprowadziłaby do uznania bezczynności skarżącej Spółki na podstawie art. 16 u.d.i.p., a do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.;

c) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię przepisu, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania go w niniejszej sprawie, tj.:

- przyjęcia, że zapytanie Fundacji o samochody służbowe będące w dyspozycji zarządu, rady nadzorczej, lub osób na stanowiskach dyrektorskich, koszty paliwa, o sprzedaży tych samochodów, nabywcy i kwoty uzyskanej ze sprzedaży jest pytaniem o dochody i straty spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, w sytuacji, gdy przychody i straty nie były przedmiotem zapytania Fundacji. Błędna wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja żądanych informacji jako niestanowiących informacji publicznej nie doprowadziłaby do uznania bezczynności skarżącej Spółki na podstawie art. 16 u.d.i.p., a do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.;

- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na tym przepisie rozstrzygnięcia, pomimo wystąpienia przesłanek do oddalenia skargi (brak przesłanek do uznania żądanych od skarżącej Spółki informacji jako informacji posiadających walor informacji publicznej).

W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a..

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

I. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 15 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a, w ramach którego wytknięto, że WSA nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyroku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/18. W błędzie pozostaje skarżąca kasacyjnie Spółka sądząc, że w powołanym wyroku NSA wykluczył możliwość weryfikacji, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Owszem NSA nakazał ocenić, czy Spółka wykonuje zadania publiczne lub czy dysponuje majątkiem publicznym, jednakże wypowiedź ta nawiązywała do stanowiska jakie zajął Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17. NSA nie sformułował zakazu czynienia ustaleń i ocen prawnych, co do tego, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, albowiem Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą.

II. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do uznania przez WSA, że pozycję dominującą w skarżącej Spółce w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów ma Skarb Państwa, w sytuacji gdy Skarb Państwa ma taką pozycję w PGE S.A., a nie w skarżącej Spółce.

Jako błędne należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej - wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom.

Podkreślić należy, iż odwołanie się w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów jest zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych. Pojęcie pozycji dominującej zostało w u.o.k.k. zdefiniowane w art. 4 pkt 10, stanowiącym, iż pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.) posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach. Obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Stąd zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego", przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., I OSK 2205/16, B. Wilk: Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. "Rejent" 2015, nr 8, s. 113-114).

Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela. Stąd konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki. Kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Taką analizę Sąd I instancji przeprowadził wykazując, iż PGE Dystrybucja S.A. jest spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa (57,39% akcji). Skarb Państwa dysponuje więc w sposób pośredni większością głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy PGE Dystrybucja S.A. W konsekwencji to właśnie Skarb Państwa ma wspomniany decydujący wpływ na skarżącą spółkę, a tym samym niewątpliwie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z 27 lipca 2018 r., I OSK 2205/16 i z 29 maja 2019 r., I OSK 2596/17)

III. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia:

a) art. 106 § 3, 4, 5 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a;

b) art. 1 ust. 1 i precyzującego go art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

c) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.;

d) art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18).

W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, spowodowanego błędnym zinterpretowaniem pojęcia "majątku publicznego", Powtórzyć należy, że PGE Dystrybucja S.A. jest spółką prawa handlowego, w której 100% akcji posiada PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa (57,39% akcji). W sytuacji, kiedy faktycznie Skarb Państwa angażuje w Spółce środki publiczne w tak znaczącym zakresie kapitału Spółki, że należy mu przypisać pozycję dominującą, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej –analogiczne stanowisko wobec PGE Dystrybucja S.A. NSA zajął w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 2189/17.

Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1017/11, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14 i z 29 listopada 2018 r., I OSK 248/17).

Przypomnieć należy, że zawarte w art. 61 Konstytucji RP polityczne prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter kontrolny. Pozwala bowiem Polakom kontrolować bezpośrednio władze oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne i dzięki temu wyrabiać sobie o nich, a także o ich działalności samodzielną opinię, co powinno w przyszłości skutkować racjonalnymi decyzjami wyborczymi. Prawo to posiada szczególne znaczenie dla zachodniej kultury prawnej, w której wolni obywatele mają prawo żądać od władz publicznych zdania rachunków ze sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a więc nie należącym do aktualnie rządzącej partii lub grupy politycznej, ale do wszystkich Polaków. Stąd też przez pryzmat istoty konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy dokonywać wykładni przepisów określających zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej – wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 1127/21.

W tym stanie rzeczy brak uzasadnienia do stawiania tezy, że Sąd pierwszej instancji nie poczynił właściwych ustaleń w sprawie (zarzut naruszenia art. 106 § 3, 4, 5 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a) i w konsekwencji wadliwie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Uwzględniając całość powyższego oraz fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/18 przesądził, iż wniosek Fundacji dotyczy majątku Spółki – kosztów eksploatacji przez kierownictwo spółki samochodów służbowych oraz ewentualnej ich sprzedaży – Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie rozpoznając wniosku Fundacji z [...] sierpnia 2017 roku, Spółka pozostawała w bezczynności.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 kpt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.