Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 629/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1-3, art. 35 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 271 ust. 1, 2, 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz D.N. pozwolenia na budowę hoteliku z salą bankietową w miejscowości M. na działkach nr [...], obręb M. Zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej było usytuowanie obiektu w odległości 4,1 m od granicy lasu, czyli niezgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) zwanej dalej: rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Po rozpatrzeniu odwołania D.N. (zwanej dalej: skarżącą), decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek hoteliku usytuowany został w odległości 4,1 m od granicy lasu, co jest niezgodne z § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Sytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy lasu możliwe byłoby wyłącznie w przypadku uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, wydanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Po rozpatrzeniu skargi D.N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Ol 61/16 uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą. Skoro w ocenie organów planowane usytuowanie obiektu jest niezgodnie z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., to stosownie to treści art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409, ze zm.) dalej jako: pr.bud., w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W ocenie Sądu, organy nie uwzględniły w sposób należyty regulacji art. 9 pr.bud., a przecież inicjatywa zastosowania powyższej normy należy do organu a nie do inwestora. Wniosek taki składa tylko organ architektoniczno- budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest on uzależniony od wniosku inwestorów. W niniejszej sprawie inwestor uzyskała opinię Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], którą organ ten dopuścił możliwość usytuowania budynku w odległości 4 m od działki leśnej, o ile ściana zewnętrzna budynku od strony południowej będzie spełniała wymagania, jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy zastosowaniu otworów okiennych o klasie odporności równej klasie odporności dla całej ściany, tj. cała ściana będzie o klasie odporności ogniowej REI 120 wraz ze wszystkimi otworami w niej występującymi. Sąd wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę hotelu z salą bankietową w miejscowości M. na działkach nr [...] obręb M. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 3 pr.bud.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dokonując ponownej analizy złożonego wniosku stwierdzono, iż skarżąca w dniu [...] uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, w której wskazano, że "najmniejsza odległość budynku z przykryciem dachu nierozprzestrzeniającym ognia wynosi 12 m od granicy lasu zlokalizowanego na sąsiedniej działce [...]". W dniu [...] Wójt Gminy zmienił powyższy zapis w ww. decyzji na zapis o treści: "obiekty i ich lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie organu, wprowadzona korekta merytorycznie nie zmienia pierwotnego zapisu dotyczącego wymaganej odległości projektowanego budynku od granicy lasu. Jednakże projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem umożliwiającym dopuszczenie do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowane przez skarżącą rozwiązanie polegające na niezachowaniu wymaganej odległości w przypadku pożaru lasu lub hotelu może spowodować zagrodzenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2016r. wydanym w tej sprawie, starosta wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Pismem z dnia 26 września 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił Staroście upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] Starosta odmówił udzielenia zgody na odstępstwo, zaś na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. zobowiązał postanowieniem skarżącą do usytuowania projektowanego budynku zgodnie z § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Po otrzymaniu wniosku od skarżącej o wyrażenie zgody na odstępstwo od § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., w dniu 12 grudnia 2016r. po raz drugi organ zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa po raz kolejny odmówił Staroście upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W tej sytuacji w dniu [...] postanowieniem organ I instancji odmówił udzielenia zgody na odstępstwo. Skarżąca w wymaganym terminie nie wypełniła obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. Organ architektoniczno - budowlany stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedłożony projekt budowlany hotelu z salą bankietową jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, bowiem nie zachowano określonej w tej decyzji odległości od granicy działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Ls. Wyklucza to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Projekt narusza nadto uzasadnione interesy Nadleśnictwa W. oraz jest niezgodny z treścią § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż minimalna odległość projektowanego budynku od granicy lasu powinna wynosić min. 12 m, tymczasem budynek zaprojektowano w odległości od 4,1 m do 7 m od granicy lasu.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez wadliwe przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że odległość projektowanego budynku od granicy lasu nie spełnia kryteriów odległości minimalnej, oraz że odległość od budynku do granicy lasu winna być mierzona od granicy dz. nr [...], że granica tej działki jest jednocześnie granicą lasu, a także, iż znaczenie dla ustalenia granicy lasu na gruncie powołanego przepisu ma strefa ekotonowa;

- rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w sposób podlegający ocenie organu i mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie administracyjne;

- rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm.) dalej jako: k.p.a., przez zaniechanie zbadania w toku postępowania okoliczności faktycznych obejmujących rzeczywistą odległość projektowanego budynku od granicy lasu;

- błędne przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie odstępstw od warunków

technicznych, gdy analiza stanu faktycznego nie upoważnia do poszukiwania

upoważnienia do zastosowania konstrukcji odstępstwa do warunków technicznych

zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że spór w sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organ I instancji ustalenia, iż na realizację planowanej inwestycji nie pozwalają przepisy odrębne. Istotną kwestią dotyczącą dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę była odległość projektowanego budynku od granicy lasu. Wojewoda wskazał, że realizacja planowanej inwestycji ma nastąpić na działkach nr [...], obr. M. Działki te od strony południowej graniczą z działką nr [...] oznaczoną na mapie jako tereny leśne. Projektowany budynek został usytuowany w odległości od 4,10 m do 7 m od granicy lasu. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro stosownie do § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. najmniejsza odległość takiego budynku, jak planowany przez skarżącą, od granicy lasu winna odpowiadać odległości ścian tego budynku od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, to zwiększając wymaganą w tabeli odległość 8 m o 50% jak nakazuje § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość ta nie może być mniejsza niż 12 m. Wojewoda wyjaśnił również, że odległości usytuowania budynków od "granicy lasu", o jakich mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., jako że mają na celu ochronę przeciwpożarową zarówno samego lasu jak i obiektu budowlanego sytuowanego w jego pobliżu, należy ustalać mając na uwadze granice gruntu, określonego - zgodnie z ustawą o lasach - jako las. Charakteru danego gruntu jako lasu nie zmienia zatem fakt, że jest on np. przejściowo pozbawiony roślinności leśnej.

Na powyższą decyzję D.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- naruszenie § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez pominięcie istniejącego stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że odległość projektowanego budynku od granicy lasu nie spełnia kryterium odległości minimalnej, oraz że odległość od budynku do granicy lasu winna być mierzona od granicy dz. nr [...], że granica tej działki jest jednocześnie granicą lasu, a także, iż znaczenie dla ustalenia granicy lasu na gruncie powołanego przepisu ma strefa ekotonowa;

- niewyjaśnienie istoty rozpatrywanej sprawy;

- rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji;

- rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zbadania w toku postępowania okoliczności faktycznych obejmujących rzeczywistą odległość

projektowanego budynku od granicy lasu;

- błędne przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie odstępstw od warunków

technicznych, gdy analiza stanu faktycznego nie upoważnia do poszukiwania

upoważnienia do zastosowania konstrukcji odstępstwa do warunków technicznych

zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r.

W uzasadnieniu podniesiono, że w § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. zostało zawarte pojęcie "granicy lasu". Zdaniem skarżącej, należy przyjąć faktyczną odległość projektowanego budynku wyłącznie do granicy lasu, ustawodawca nie wprowadził pojęcia "granicy działki leśnej". Mając na uwadze definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 788) skarżąca wywiodła, że granica lasu jest "stanem faktycznym nie utożsamianym z granicą geodezyjną działki gruntu". Zatem odległość projektowanego budynku powinna być mierzona wyłącznie od "ściany lasu". Skarżąca zarzuciła, że organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły konieczności zbadania rzeczywistej odległości projektowanego budynku od granicy lasu. Wskazała również, że pomiędzy działkami [...] a ścianą lasu na działce [...] znajduje się grunt leśny pozbawiony drzewostanu. Zatem pomiędzy ścianami projektowanego budynku znajdują się: odległość od ściany budynku do granicy działki skarżącej oraz odległość od granicy działki [...] do granicy lasu. Skarżąca zarzuciła, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony, gdyż decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W terminie tym pełnomocnik skarżącej nadał do organu za pośrednictwem operatora pocztowego szkic sytuacyjny, w którym odwzorowano usytuowanie ściany lasu, jednak dowód ten nie został przez organ I instancji zweryfikowany. Skarżąca stwierdziła ponadto, że gdyby organ I instancji zastosował prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, a wcześniej dokonał oględzin terenu, to nie pojawiłoby się zagadnienie "odstępstwa" od warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił wszystkie dowody będące przedmiotem tego postepowania, zaś przed rozstrzygnięciem poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia stanowiska odnośnie całości zebranych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż w sprawie tej wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Ol 61/16. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999r., sygn. I SA 1089/99, LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., OPS 4/99, LEX nr 38476). Poza tym wyjaśnić pozostaje, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyrażą ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (wyr. NSA z 5 lutego 2008r. sygn. II FSK 1649/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl - dalej jako: CBOSA). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do konkluzji, że orzekający ponownie w rzeczonej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Ol 61/16, albowiem po jego wydaniu nie doszło ani do zmiany stanu prawnego, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie w wyroku z dnia 25 lutego 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skoro w ocenie organów planowane usytuowanie obiektu jest niezgodnie z § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., to stosownie do treści art. 9 pr.bud., w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Sąd wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego.

W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanej w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przywołany art. 35 ust. 1 pr.bud. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w przypadku pozytywnych ustaleń co do spełnienia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 art. 35 pr.bud., w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 pr.bud. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pr.bud.).

Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pr.bud., w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 pr.bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z art. 9 ust. 3 zd. 1 pr.bud. wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie przedłożony przez skarżącą projekt hotelu wraz z salą bankietową został zaprojektowany w odległości od 4,1m do 7m od granicy lasu, podczas gdy zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy decyzją z dnia [...] i zmieniającą ją decyzją z dnia [...] minimalna odległość projektowanego budynku od granicy lasu powinna wynosić min. 12. Minimalna odległość wynika z § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do którego przepisów odsyła również wskazana powyżej decyzja Wójta Gminy z dnia [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będąc związany wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 25 lutego 2016r., dwukrotnie wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jednak pismami z dnia 26 września 2016r. oraz z 4 kwietnia 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił Staroście upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniami z dnia [...] i z dnia [...] odmówił udzielenia zgody na odstępstwo. Starosta nadto postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., zobowiązał skarżącą do usytuowania projektowanego budynku zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Skarżąca w wyznaczonym terminie nie wypełniła jednak obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud.

W tej sytuacji organy obu instancji zasadnie uznały, że skoro przedłożony projekt budowlany hotelu z salą bankietową jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, bowiem nie zachowano określonej w tej decyzji odległości od granicy działki nr [...] będącej działką leśną, należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy wyjaśniły także, iż rzeczona sprawa nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem umożliwiającym dopuszczenie do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowane przez skarżącą rozwiązanie polegające na niezachowaniu wymaganej odległości w przypadku pożaru lasu lub hotelu może spowodować zagrodzenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż w tej sprawie organy powinny zbadać rzeczywistą odległość projektowanego budynku od granicy lasu, a nie od granicy działki leśnej, należy wyjaśnić, że takie stanowisko jest nieuprawnione. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.)., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące, między innymi gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z art. 21 powołanej wyżej ustawy wynika, zaś że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższego organy administracji są związane danymi wpisanymi do ewidencji gruntów i budynków. Zatem odległości wynikające z przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. należy liczyć od granicy lasu oznaczonej na mapie, a nie od miejsca gdzie drzewa faktycznie rosną. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że granice działki leśnej są płynne i zmieniają się samoistnie, w sytuacji gdy drzewa zaczną np. rosnąć poza działką oznaczoną na mapie jako działka leśna.

Poza tym nie sposób zaakceptować podnoszonego w skardze argumentu, że z uwagi na fakt, iż ściana lasu nie dochodzi bezpośrednio do granicy działki ewidencyjnej - oznaczonej w ewidencji symbolem Ls o nr [...], odległość, o której mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., winna być mierzona do granicy ściany lasu, a nie działki ewidencyjnej, pozostaje wyjaśnić, że w przywołanym przepisie rozporządzenia uprawniony do wydania przepisów wykonawczych organ posłużył się zwrotem "granicy lasu" dla określenia konieczności zachowania niezbędnej odległości z obiektem planowanym, nie zaś granicy ściany lasu. Nie budzi wątpliwości, że w przywołanym przepisie posłużono się pojęciem lasu w znaczeniu prawnym, nie zaś w znaczeniu potocznym, powszechnym. Słusznie podnoszą organy orzekające w sprawie, że definicja lasu została przedstawiona w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 788), z którego wynika, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, kiedy spełnione jest nie tylko kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony) i kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 010 ha), lecz także kryterium przeznaczenia – (do produkcji leśnej) lit. a pkt 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Zatem dla oceny czy mamy do czynienia z lasem, oraz w jaki sposób należy dany teren traktować niezbędne jest spełnienie kryteriów podstawowych: przyrodniczych, przestrzennych i przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015r. sygn. II OSK 308/14, dostępny CBOSA). Pozostaje podkreślić, że w powołanym rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002r. posłużono się pojęciem lasu w znaczeniu prawnym, wynikającym z art. 3 ustawy o lasach, gdyż takie znaczenie odpowiada celowi przywołanego terenu, jakim jest ochrona zasobów leśnych. Fakt, iż jakiś kompleks leśny nie na całej powierzchni działki ewidencyjnej przylega do granicy działki, nie oznacza, że teren całej tej działki ewidencyjnej nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Nie wytrzymuje oceny racjonalnego działania twierdzenie, że przy wykładni § 271 ust. 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. dopuszczalne jest wprowadzanie nowej kategorii tj. ściany lasu, gdyż nie wynika to z treści przywołanej normy prawnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony przez organ I instancji, należy zgodzić się ze skarżącą, że wydając decyzję przed upływem terminu do wypowiedzenia się strony w sprawie zebranego materiału procesowego, organ ten dopuścił się uchybień procesowych. Jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy administracyjnej, gdyż nawet gdyby do tych uchybień nie doszło, treść wydanej decyzji musiałaby być taka sama. Wskazywana przez skarżącą w piśmie z dnia

25 kwietnia 2017r. konieczność zbadania rzeczywistej odległości projektowanego budynku od granicy lasu, a nie od granicy działki leśnej, jak zostało wyjaśnione powyżej, nie miałaby wpływu na treść wydanego przez organy rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, i stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.