Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 320/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2, 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a, 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1, 23 ust. 1 pkt 2, 25 ust. 1, 34 ust. 1 i 6, 37 ust. 2 pkt 1, 70 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 2 oraz § 5.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Lublina w dniu 4 marca 2004 r. podjęła uchwałę Nr 366/XVI/2004 w sprawie sprzedaży garaży, stanowiących własność Gminy Lublin (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 72, poz. 1282).

W dniu 4 kwietnia 2008 r. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 oraz § 5 uchwały.

Skarżący wyjaśnił, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Lublina określiła zasady sprzedaży garaży stanowiących własność Gminy Lublin. Jak podkreślił Wojewoda, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały, cena sprzedaży ustalona w myśl ust. 1 może być na wniosek nabywcy rozłożona na raty, wyłącznie w przypadku określonym w § 1 ust. 2 – z tym, że pierwsza rata płatna przed zawarciem aktu notarialnego nie może być mniejsza niż 50% tej ceny, zaś pozostała część może być zapłacona w 5 rocznych ratach, płatnych w terminie do dnia 31 marca każdego roku, przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Od niespłaconych w terminie rat nalicza się odsetki według zasad określonych w kodeksie cywilnym. Zdaniem Wojewody § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 70 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają bowiem radzie gminy kompetencji w zakresie ustalania i rozkładania na raty ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży ani w zakresie ustalania odsetek od niespłaconych rat, ponieważ stanowią kompletną regulację w tym zakresie. Oznacza to, w ocenie skarżącego, iż regulacja § 4 ust. 2 uchwały przyjęta została bez podstawy prawnej.

Wojewoda podkreślił, iż również § 5 uchwały został przyjęty z naruszeniem prawa. W świetle tego przepisu koszty wykonania operatu szacunkowego lokalu i ułamkowej części gruntu oraz sporządzenia aktu notarialnego ponosi nabywca. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do obciążania nabywcy kosztami związanymi z wyceną nieruchomości, gdyż koszty te na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponosi organ zlecający dokonanie tej czynności. Wojewoda stwierdził, iż gdyby przyjąć, że prawnie dopuszczalne było obciążanie nabywców kosztami związanymi z wyceną nieruchomości, to zamieszczenie w zaskarżonej uchwale kwestionowanych przepisów § 4 ust. 2 i § 5 narusza wyrażoną w art. 3531 k.c. zasadę swobody umów. W świetle bowiem tego przepisu niedopuszczalna jest sytuacja, gdy strona przyszłej umowy (nabywca nieruchomości) przy jej zawieraniu nie ma żadnego wpływu na jej treść wynikającą z podjętej uchwały, narzucającej niekorzystne dla tej strony rozwiązania. W ocenie organu kształtowanie tych postanowień winno mieć miejsce przy zawieraniu umowy sprzedaży, a nie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na którego przepisy nabywcy nieruchomości nie mają wpływu.

Wojewoda wyjaśnił również, iż zaskarżona uchwała jest nadal stosowana, a w dniu 29 listopada 2007 r. Rada Miasta dokonała jedynie zmiany uchwały, polegającej na skreśleniu po wyrazach: "na rzecz dotychczasowych najemców i dzierżawców" słów: "wybudowanych ze środków byłych Rad Narodowych w latach 1959-1975".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublina wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż wskazane w skardze zarzuty zostały przez Radę uwzględnione, gdyż uchwałą z dnia 24 kwietnia 2008 r. skreślony został § 4 ust. 2 oraz § 5 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd skarżącego, że przepisy § 4 ust. 2 oraz § 5 uchwały są sprzeczne z prawem.

Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W doktrynie wskazuje się na kilka podstawowych cech aktów prawa miejscowego. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia.

Ponadto akty prawa miejscowego zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Zaskarżona uchwała, określająca zasady sprzedaży garaży stanowiących własność gminy Lublin posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zmianami), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87).

Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych. W doktrynie podkreśla się, że ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową.

Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D.Dąbek, j.w., s.77 - 79).

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D. Dąbek, j.w., s. 72).

Uchwała Nr 366/XVI/2004 Rady Miasta Lublina z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie sprzedaży garaży, stanowiących własność Gminy Lublin określa zasady sprzedaży garaży ich dotychczasowym najemcom lub dzierżawcom i przyznaje tym osobom pierwszeństwo w nabyciu garaży w trybie bezprzetargowym. Jako podstawę prawną wydania uchwały Rada wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zmianami), dotyczące kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy (zbycia, nabycia i obciążenia nieruchomości gruntowych) oraz kompetencji organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności określające pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, warunki ich zbycia bez przetargu oraz warunki rozłożenia ceny na raty, a ponadto art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zmianami, definiujące samodzielny lokal mieszkalny i jego części oraz nieruchomość wspólną.

Kwestionowany przepis § 4 ust. 2 uchwały określa zasady rozkładania ceny sprzedaży garaży na raty, natomiast § 5 ustala, że koszty wykonania operatu szacunkowego i koszty sporządzenia aktu notarialnego ponosi nabywca.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie dawały Radzie uprawnienia do przyjęcia wskazanej wyżej regulacji.

Spośród powołanych w uchwale przepisów ustawowych upoważnienia do podjęcia przez radę uchwały zawarte są tylko w art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Ubocznie zauważyć należy, że powołany w uchwale przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia do przyjęcia określonej regulacji. Jest to przepis ogólny, potwierdzający jedynie prawo stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia z kolei odpowiednią radę, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, do przyznania w drodze uchwały pierwszeństwa w nabywaniu lokali – poza osobami wskazanymi w art. 34 ust. 1 ustawy – także ich najemcom lub dzierżawcom.

Upoważnienie do określania zasad zbycia nieruchomości gminnych oraz ustanawiania zasad zarządu mieniem gminy, zawarte w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie dawało radzie gminy uprawnienia do określenia zasad rozkładania ceny sprzedaży na raty, ani obciążenia nabywców kosztami wykonania operatu szacunkowego i kosztami sporządzenia aktu notarialnego. Upoważnienia takiego nie można doszukiwać się także w przepisie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera jedynie szczegółowe upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, przyznającej podmiotom wskazanym w ustawie pierwszeństwo w nabyciu lokali.

Zasady zbywania nieruchomości gminnych i zasady zarządu mieniem gminy, określone w uchwale organu stanowiącego gminy, nie mogą regulować materii ustawowych, ani też nie mogą kształtować treści stosunków cywilnoprawnych.

Zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisów tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży (art. 13 ust. 1). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1). Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości. Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej. Potwierdzają to dalsze przepisy ustawy, szczegółowo regulujące zasady wyceny (art. 149 – 159 ustawy). Sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II ustawy (art. 28 ust. 1). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje osobom wskazanym w art. 34 ust. 1 ustawy oraz najemcom lub dzierżawcom na podstawie uchwały jednostki samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 6). Przepisy ustawy regulują następnie szczegółowo sprzedaż w drodze przetargu oraz w drodze bezprzetargowej (art. 37 – 42) i określają sposób ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, zasady udzielania bonifikat i rozkładania ceny na raty (art. 67 – 70). Stosownie do przepisu art. 70 ust. 2 cena może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu. Pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Przepis art. 70 ust. 3 stanowi natomiast, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Przytoczone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują zatem zasady dotyczące sprzedaży lokali i nieruchomości gminnych w sposób kompleksowy. Odstąpienie przez lokalnego prawodawcę od zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nastąpić może tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg upoważnień szczegółowych do stanowienia aktów prawa miejscowego, żadne z tych upoważnień nie daje jednak radzie gminy prawa regulowania zasad wyceny nieruchomości oraz prawa odmiennego niż w ustawie określenia zasad rozkładania ceny na raty. Przepis art. 70 ust. 4 ustawy przyznaje radzie gminy jedynie uprawnienie do zastosowania umownych stawek oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny, z uprawnienia tego Rada w zaskarżonej uchwale jednak nie skorzystała.

Rada mogła – na podstawie upoważnień zawartych w ustawie o samorządzie gminnym - przeznaczyć do sprzedaży określone lokale (garaże), uprawniona była także - na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do określenia pierwszeństwa w ich nabyciu na rzecz najemców i dzierżawców, nie miała jednak prawa określać w akcie prawa miejscowego zasad wyceny zbywanych lokali, w szczególności zaś obciążania kosztami wyceny nabywców i rozkładania ceny na raty.

Nie była też uprawniona do jednostronnego nałożenia na nabywców lokali obowiązku poniesienia kosztów aktu notarialnego. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 27 ustawy sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. Zawarcie umowy należy do organu wykonawczego gminy, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). O tym, kto poniesie koszty sporządzenia aktu notarialnego decydują strony umowy. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jedną ze stron tego obowiązku. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego obowiązek ten nie może być także nałożony jednostronnie na nabywców w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy nie może stanowić w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących, wiążących podmioty nie podlegające jej kierownictwu.

Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do odmiennego niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami określenia zasad wyceny lokali i rozkładania ceny na raty, kwestionowany § 4 ust. 2 uchwały wydany został bez podstawy prawnej. Upoważnienia takiego nie zawierały także powołane w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Również § 5 uchwały nie ma oparcia w jakimkolwiek upoważnieniu ustawowym.

Ocena zgodności z prawem § 4 ust. 2 i § 5 uchwały dokonana została na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały.

Konsekwencją ustalenia, że zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały bez podstawy prawnej jest konieczność stwierdzenia nieważności tych przepisów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W myśl bowiem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie natomiast do przepisu art. 94 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia.

Zmiana zaskarżonej uchwały, polegająca na skreśleniu § 4 ust. 2 i § 5 uchwały po wniesieniu skargi do Sądu (uchwała Rady Miasta Lublina z dnia 24 kwietnia 2008 r.) nie czyniła postępowania w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie zakwestionowane przez skarżącego przepisy przestają obowiązywać, nie oznacza to jednak, że uchwała nie może zostać poddana kontroli sądu.

Należy bowiem zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Uchylenie § 4 ust. 2 i § 5 uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie tych przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty ich skreślenia w drodze uchwały zmieniającej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Zmiana zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, polegająca na skreśleniu § 4 ust. 2 i § 5 uchwały przez organ, który akt ten ustanowił nie jest kontrolą aktu, mającą na celu ocenę jego zgodności z prawem. Kontroli takiej dokonuje organ nadzoru albo sąd. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 i § 5 uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe.

Dodać również należy, że skarżący, domagał się stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 i § 5 uchwały przez sąd, a zatem skreślenie tych przepisów w trybie uchwały zmieniającej, podjętej przez radę gminy nie oznaczało uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie OSK 1290/04 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Sąd odwołał się w uzasadnieniu do istoty sądowej kontroli aktów administracyjnych oraz uchwał Trybunału Konstytucyjnego w sprawach W 5/94 i K 10/93. Natomiast w wyroku z dnia 13 września 2006 r. w sprawie OSK 758/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 1046/07.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) niezależnie od ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność § 4 ust. 2 i § 5 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.