Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 265/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
article: art. 3 § 2 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 189 i art. 193 i w zw. z art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: postanowienie inspektora pracy wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwoewj Inspekcji Pracy (dz. U. Nr 89, poz. 589) w przedmiocie zachowania tajemnicy danych osobowych podmiotu udzielającego informacji i okoliczności umozliwiających jego ujawnienie nie nalezy do kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ani do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.

TEZY

postanowienie inspektora pracy wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwoewj Inspekcji Pracy (dz. U. Nr 89, poz. 589) w przedmiocie zachowania tajemnicy danych osobowych podmiotu udzielającego informacji i okoliczności umozliwiających jego ujawnienie nie nalezy do kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ani do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 360/09 w sprawie ze skargi (...) w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 360/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej.: [...].

W uzasadnieniu postanowienia podał, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych z obawy przed wyciągnięciem przez przełożonych ewentualnych konsekwencji służbowych.

Na to postanowienie zażalenie złożyła spółka [...] S.A. w Krakowie Oddział w B. – B. Zakład Elektroenergetyczny w B. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez jego uchylenie i wydanie dyspozycji o zniszczeniu protokołu przesłuchania świadka. Podniesiono zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy związku z art. 124 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, a także art. 1, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 i art. 11 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], powołując się na art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że ustawodawca wymaga jedynie "uzasadnionej obawy" do tego, by inspektor pracy wydał postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych.

Wobec braku definicji legalnej zwrotu "uzasadnionej obawy", organ odwołał się do znaczenia językowego użytych w nim słów, podając, że "uzasadniony" to oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny usprawiedliwiony, natomiast "obawa" to stan, uczucie niepewności, niepokoju co do skutku, następstw czegoś, starach, lęk. Na tej podstawie stwierdził, że w każdej sytuacji, w której inspektor pracy uzna, że zachodzi "uzasadniona obawa", może wydać postanowienie o zachowaniu okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych, co nie wymaga uprawdopodobnienia wystąpienia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie. Ponadto wskazał, że w toku przesłuchania świadka inspektor pracy powinien uzyskać informację, czy przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Informację tą należy zamieścić w protokole przesłuchania świadka, bowiem stanowi ona podstawę wydania przez inspektora pracy przedmiotowego postanowienia.

Organ stwierdził, że wydanie przez inspektora pracy postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym uzasadniona została prośba o zachowanie w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej. Inspektor pracy podkreślił, że nie mógł powołać tych faktów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie chodzi nie tylko o zachowanie w tajemnicy danych personalnych, ale też innych danych i wszelkich okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości osoby udzielającej informacji. Dalej wskazał, że postanowienie inspektora pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest pracodawca, któremu przysługuje zażalenie, jednakże postępowanie w sprawie zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału pracodawcy.

W związku z tym organ uznał za nieuzasadnione powołane w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto inspektor pracy uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniona obawa, iż udzielenie mu przez pracownika informacji mogłoby narazić tego pracownika na uszczerbek lub zarzut z powodu jej udzielenia. Organ przedstawił także procedurę dotyczącą zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy służbowej, określoną w zarządzeniu nr [...] Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie określania zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy służbowej, uznając, że inspektor pracy zasad tych nie naruszył.

Na to postanowienie spółka [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego Z. C., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadków naraża ich na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy jest wyjątkiem od reguły, zatem nie może być interpretowana w sposób pozwalający na poszerzenie odstępstwa od zasady jawności.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 360/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] marca 2009 r. wskazał, że postanowienia wydane w trybie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w ocenie Sądu, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Sąd nie zgodził się ze skarżącą kasacyjnie spółką, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy kpa. Skoro na postanowienie oparte na art. 23 ust. 2 tej ustawy przysługuje zażalenie, to podlega ono kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wskazał, że jak wynika z treści art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie, na które służy zażalenie oraz postanowienie wydane na skutek zażalenia, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przypomniał także, iż zgodnie z art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art.107 § 2-5 K.p.a. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter uznaniowy, co rodzi konieczność zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia w jego uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności organu, ma natomiast uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze obiektywnym pozwalającym na ocenę zasadności argumentów organu oraz zachowania granic uznania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ obowiązany był w uzasadnieniu postanowienia przybliżyć okoliczności czyniące uzasadnioną obawę, że udzielenie informacji inspektorowi pracy może spowodować uszczerbek po stronie osoby udzielającej takiej informacji oraz wskazać, na czym miałby ten uszczerbek polegać, jakich dóbr może dotyczyć. Przy czym stopień ogólności kwestii odnoszących się do przesłanek, których wystąpienie uzasadnia wydanie przedmiotowego postanowienia, powinien być dostosowany do okoliczności konkretnej sprawy, tak aby nie było możliwości bezpośredniego czy pośredniego zidentyfikowania przesłuchiwanej osoby.

Sąd stwierdził, że nie czyni natomiast zadość wymogom stawianym uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., powołanie się przez organy na złożenie przez pracownika wniosku o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości w tym danych osobowych. W ocenie Sądu konieczności spełnienia wymogów formalnych uzasadnienia postanowienia nie należy traktować jako pozwalających na unicestwienie celu jego wydania, to jest gwarancji szeroko rozumianego bezpieczeństwa osobom udzielającym informacji organom inspekcji pracy.

Od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Okręgowy Inspektor Pracy w K., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.), przez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, a tym samym art. 23 tej ustawy jest regulacją szczególną wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym zostaje wyłączona możliwość stosowania przepisów tegoż Kodeksu w zakresie, w jakim ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy kwestie te reguluje odmiennie.

Skarżący kasacyjnie zgodził się z twierdzeniem Sądu dotyczącym uznaniowego charakteru postanowienia opartego na art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, natomiast bezpodstawne jest – w jego ocenie – twierdzenie o konieczności zaprezentowania kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia, mając na uwadze cel wydania takiego postanowienia. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K. ustawodawca świadomie nie określił wymogów formalnych postanowienia, wydawanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka akcyjna [...], podzielając argumentację Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach, wniosła o jej oddalenie. Podniesiono argument, że przyjęcie, iż wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osób przesłuchiwanych nie wymaga od organu wydającego to postanowienie uprawdopodobnienia lub udowodnienia przesłanki "uzasadnionej obawy", pozwala na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie za każdym razem, gdy przesłuchiwany złoży taki wniosek. Natomiast treść art. 23 ust. 2 powołanej ustawy nie pozwala na taką interpretację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd drugiej instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności określonych w tym przepisie powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było nieważne, a orzeczenie z tego powodu podlega obligatoryjnemu uchyleniu.

W przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Dokonując zatem oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że złożona skarga kasacyjna z tego powodu podlega uwzględnieniu, bez względu na przywołane w skardze kasacyjnej podstawy.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl § 1 tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w

indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i

terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne

niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji

publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu

terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 wskazanej wyżej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 23 ust. 2 – 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tej ustawy, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. W razie wydania takiego postanowienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych, o których mowa w art. 23 ust. 2 powołanej ustawy. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracownika, pracodawcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na postanowienie inspektora pracy rozpoznaje właściwy okręgowy inspektor pracy. Postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. W razie uwzględnienia zażalenia protokół przesłuchania pracownika lub osoby podlega zniszczeniu; o zniszczeniu protokołu należy uczynić wzmiankę w protokole pokontrolnym. Nadto zgodnie z treścią art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie prawnego charakteru postanowienia wydanego w oparciu o powołaną regulację prawną. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 – 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest rozwiązaniem prawnym, którego celem jest zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy oraz zagwarantowanie ochrony pracownikom i innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy. Z charakteru tego unormowania wynika, że jest instytucją mającą na celu stworzenie stronom postępowania możliwości bezpiecznego, zarówno z punktu widzenia obiektywnego, jak i subiektywnego, przekazania inspektorowi pracy wszelkich informacji o istniejących w kontrolowanej jednostce ewentualnych nieprawidłowościach bądź patologiach. Jej celem jest również niewątpliwie stworzenie dla inspektora pracy "narzędzia", które umożliwi mu uzyskanie informacji w istotnych sprawach dotyczących dokonywanej kontroli, których w inny sposób być może nie byłby w stanie w ogóle uzyskać. Tym samym stanowią jeden z elementów przeprowadzenia kontroli przez inspektora pracy.

Stwierdzić zatem należy, że zarówno ustęp 2, jak i ustępy 3, 4 i 5 artykułu 23 ustawy stanowią gwarancję rzeczywistej możliwości realizacji przyznanego inspektorowi pracy w ust. 1 pkt 3 art. 23 prawa do żądania od konkretnych podmiotów informacji w sprawach objętych kontrolą. Konsekwencją zaś rozwiązania przyjętego we wskazanym wyżej przepisie jest szczególny tryb udostępniania pracodawcy protokołu zeznań świadka (art. 23 ust. 3).

W literaturze przedmiotu odróżnia się dwa etapy postępowania kontrolnego, określonego w rozdziale 4 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Etap pierwszy zwany postępowaniem kontrolnym sensu stricto ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudniania oraz udokumentowania dokonanych ustaleń. W tym etapie postępowania kontrolnego ma zastosowanie przepis art. 23 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Drugim etapem jest etap oddziaływania pokontrolnego, w ramach którego wydawane są wystąpienia pokontrolne, powództwa do sądu, a także stosowane – w miarę potrzeby – władcze środki w postaci decyzji administracyjnych. Do tej części postępowania mają zastosowanie – zgodnie z art. 12 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka. Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 82-103).

Zauważyć ponadto należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 powołanej wyżej ustawy jest wydawane na zasadzie uznania administracyjnego w trakcie czynności wyjaśniających i nie dotyczy rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Przed jego wydaniem badane jest jedynie wystąpienie bardzo ogólnie określonej i niezdefiniowanej ustawowo przesłanki "uzasadnionej obawy", czyli co do zasady pojęcia subiektywnego. Postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie nakłada na pracodawcę jakichkolwiek obowiązków, ani też nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Wskazać przy tym należy, że uzyskane w trakcie podejmowania czynności wyjaśniających informacje i dane osobowe objęte są na mocy art. 23 ust. 4 ustawy w postępowaniu zażaleniowym tajemnicą służbową, czyli regulacją zawartą w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 163, ze zm.).

Wskazać należy, że bezpośrednie zastosowanie do postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i związanego z nim postępowania zażaleniowego art. 12 tej ustawy, a więc objęcie ich rygorami postępowania administracyjnego, prowadziłoby nieuchronnie do sprzeczności, z którymi zetknął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Wydawać by się bowiem mogło, że ustawodawca – mając na uwadze ochronę i dobro pracownika – celowo nie określił wymogów postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust.2 ustawy.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, że w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strony postępowania mają zagwarantowane określone prawa - w tym prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie, zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz uzyskania orzeczenia organu administracji, które będzie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wyczerpujący uzasadnione zarówno od strony faktycznej jak i prawnej. Natomiast szczególne regulacje zawarte w art. 23 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, z przyczyn uzasadnionych specyfiką tego postępowania, czyniłyby te ustawowe gwarancje pozornymi. Zatem merytoryczna ocena spełnienia ustawowych przesłanek rozstrzygnięć inspektorów pracy obu instancji przez Sąd wiązałaby się z koniecznością ograniczenia praw pracodawcy jako strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów za uznaniem postępowania określonego w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy za postępowanie administracyjne, uznając je za postępowanie o charakterze szczególnym, stanowiące jeden ze wstępnych etapów postępowania kontrolnego i całościowo uregulowane w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy tylko w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, postanowienia kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Skoro zatem, jak wywiedziono powyżej, przedmiotowe postanowienie wydane na mocy art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym co do istoty sprawę, to oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc sprawa taka nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również uznać, aby dopuszczalne było zastosowanie w tym przypadku kontroli legalności omawianego postanowienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż postanowienie to nie kształtuje bezpośrednio praw, ani obowiązków pracodawcy.

Stwierdzić więc należy, że postanowienie inspektora pracy wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych podmiotu udzielającego informacji i okoliczności umożliwiających jego ujawnienie nie należy do kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.

W związku z tym należy dojść do wniosku, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanego w związku z zażaleniem na postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącego zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej. [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna być odrzucona przez Sąd pierwszej instancji jako niedopuszczalna.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna, to powyższa wada powodująca nieważność postępowania sądowego obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz odrzucenia skargi, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie to podlega uchyleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 189 i w związku z art. 193 oraz w związku z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

.