Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1-13, art. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 2 i 7, art. 74 ust. 1-3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania A. H. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 r. – Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności za zielenienie i płatności redystrybucyjnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. H. [...] czerwca 2020 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Następnie [...] czerwca 2020 r. złożył zmianę wniosku. Do wniosku zadeklarował o Jednolitą Płatność Obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dodatkową oraz o płatność ONW.

W siedzibie stada A. H. [...] listopada 2020 r. po uprzednim skutecznym zawiadomieniu, podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze Zdrowie publiczne – kontrola podstawowa. Zaplanowana była też kontrola sprawdzająca w ramach Identyfikacji i rejestracji zwierząt. Sporządzono raporty, w których odnotowano, że A. H. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Doręczono je stronie z pouczeniem o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń.

Wskutek powyższego Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił A. H. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. zakwestionował zasadność kontroli. Wskazał też, że nie da się przewidzieć 2 miesiące wcześniej co będzie się robiło w wyznaczonym dniu kontroli, tym bardziej w okresie pandemii COVID-19. Podniósł też, że w rozmowie telefonicznej pracownik Biura ARiMR poinformował go, że jego obecność nie jest konieczna.

Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. włączył do sprawy dowody z dokumentów: pisma Burmistrza Ż. z [...] listopada 2019 r., decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] października 2019 r., raport z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2020 r. dotyczącą płatności na rok 2019 oraz wyrok Sądu Rejonowego w J. z [...] marca 2021 r. sygn. akt [...].

Wydając wspomnianą na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w siedzibie stada strony w dniu [...] listopada 2020 r. podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze Zdrowie publiczne, zdrowie roślin, zdrowie zwierząt, Dobrostan zwierząt oraz Identyfikacja i rejestracja zwierząt. Kontrolę tę skutecznie zapowiedziano, o czym świadczy odebranie przez stronę [...] września 2020 r. zawiadomienia. Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. w zawiadomieniu poinformował producenta rolnego o konieczności przygotowania dokumentów oraz o skutkach odmowy wpuszczenia osób wyznaczonych do kontroli, a także, iż w przypadku braku możliwości przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie producent powinien skontaktować się w ciągu 7 dni z organem. W związku z tym organ odwoławczy za niezrozumiały uznał zarzut strony niemożliwości przewidzenia co będzie się robiło za 2 miesiące i czy dzień kontroli będzie jej pasował. Strona do dnia kontroli nie powiadomiła bowiem organu kontroli o braku możliwości przeprowadzenia tych czynności. W dniu kontroli ani A. H., ani osoby przez niego upoważnionej do udziału w czynnościach kontrolnych nie zastano. Skutkowało to wskazaniem w raportach (tab. III pkt 42), że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych i w efekcie odmowę przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Raporty doręczono stronie [...] listopada 2020 r. Na s. 3 raportu z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wskazano, że nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w raporcie kontrolowany może zgłosić powiatowemu lekarzowi weterynarii umotywowane zastrzeżenia na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Strona nie skorzystała z tego prawa, zatem przyjęła do wiadomości wyniki raportu.

Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że na gruncie art. 38 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm., dalej: u.p.s.w.b.) powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 809/2014, jest właściwy do przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów wskazanych w załączniku do rozporządzenia nr 1306/2013, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 13. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie wymogów, do których kontroli jest właściwy powiatowy lekarz weterynarii oraz rodzajów tej kontroli (Dz. U. poz. 692, dalej: r.w.k.p.l.w.) określono, że lekarz weterynarii jest właściwy do przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności dotyczącej Identyfikacji i rejestracji zwierząt, Zdrowie publiczne, zdrowie roślin i zdrowie zwierząt oraz kontroli dotyczącej Dobrostanu zwierząt.

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w siedzibie stada A. H. podjęto jedynie próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych, o których to czynnościach stronę skutecznie poinformowano z wyprzedzeniem prawie 2 miesięcy. Wskazano na skutki braku wpuszczenia inspektorów terenowych. Strona nie zgłaszała żadnych przeszkód co do możliwości przeprowadzenia kontroli [...] listopada 2020 r., a we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (pkt 2, tab. IX Oświadczenia i Zobowiązania) zobowiązała się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren swojego gospodarstwa rolnego, okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności, a także zapewnienia niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w przypadku niedochowania powyższego wniosek o przyznanie płatności jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Strona, mimo skutecznego zawiadomienia o kontroli w dniu kontroli, nie umożliwiła wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren swojego gospodarstwa rolnego, ani nie zapewniła niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych. W 2019 r. kontrola stada strony ujawniła liczne zaniedbania co skutkowało odebraniem zwierząt gospodarskich. Zgodnie z wyrokiem z [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] A. H. uznano za winnego przetrzymywania zwierząt w warunkach rażącego zaniedbania oraz znęcania się nad zwierzętami. Ustalono brak oznakowania posiadanych zwierząt oraz ich zgłaszania, w tym zgłoszenia wybycia ze stada 27 sztuk bydła. Kierownik Biura ARiMR po uzyskaniu wiedzy o przepadku na rzecz Skarbu Państwa – Gminy Ż. zwierząt gospodarskich i domowych (27 szt. bydła, 46 szt. trzody chlewnej, 2 psów) dokonał przemieszczenia (wybycia ze stada A. H.) w bazie systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt. A. H. nie dochował obowiązku zgłoszenia przemieszczeń do i z siedziby stada w terminie 7 dni od dnia zdarzenia.

Mając na uwadze powyższą wiedzę Powiatowy Lekarz Weterynarii miał obowiązek sprawdzić, czy A. H. dochowuje obowiązków wynikających z przepisów o systemie identyfikacji zwierząt i czy ponownie nie popełnia tych samych wykroczeń i czynów zabronionych. Organ ten jest bowiem odpowiedzialny za prowadzenie rejestrów i ewidencji oraz kontroli zwierząt gospodarskich i domowych na terenie danego powiatu. Kontrole mają wykazywać stan faktycznego posiadania zwierząt, warunki, w jakich są przetrzymywane i stan ich zdrowia. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że fakt braku dokonywania zgłoszeń nie był jedyną przyczyną wytypowania do kontroli. Kontrola przede wszystkim potwierdza stan faktyczny, czy rolnik przetrzymuje zwierzęta, a jeśli tak – w jakich warunkach i w jakim są one stanie zdrowia. Poza tym obowiązkiem producenta rolnego jest m.in. przetrzymywanie ksiąg rejestracji zwierząt przez okres 3 lat od utraty posiadania zwierząt. Zasadnie więc wyznaczono do kontroli gospodarstwo rolne strony.

Dodano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w asyście Policji inspektorzy terenowi po dokonaniu obchodu budynków inwentarskich nie stwierdzili obecności zwierząt. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do uznania, że kontrolę błędnie przeprowadzono. A. H. występuje bowiem jako wnioskodawca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ma zarejestrowaną siedzibę stada i jako beneficjent środków unijnych powinien przestrzegać prawa unijnego i krajowego dotyczących wymogów w ramach wzajemnej zgodności (art. 92 rozp. UE nr 1306/2013). Uniemożliwił zaś czynności kontrolne w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Zdrowie publiczne, zdrowie roślin i zwierząt, Dobrostan zwierząt oraz Identyfikacja i rejestracja zwierząt, co udokumentowano w raportach kontroli. Brak stwierdzonych na dzień kontroli w budynkach inwentarskich zwierząt nie wyczerpuje obowiązków ciążących na producencie rolnym, który ma zarejestrowaną siedzibę stada i dla którego w roku poprzedzającym bieżącą kontrolę stwierdzono niezgodności polegające na braku okazania księgi rejestracji bydła, braku oznakowania posiadanych zwierząt, czy niedochowania terminowości zgłoszeń przemieszczeń.

Zdaniem organu II instancji poinformowanie strony o terminie kontroli z dużym wyprzedzeniem dało jej czas na uzupełnienie i uporządkowanie dokumentacji dotyczącej zwierząt i umożliwiało zarezerwowanie jednego dnia na czynności kontrolne, ewentualnie skontaktowanie się z Lekarzem Weterynarii celem ustalenia innego terminu kontroli. Na producencie rolnym ciąży bowiem obowiązek spełniania warunków kwalifikowalności płatności w ramach deklarowanych płatności.

Organ odwoławczy uznał, że skoro w sprawie bezsprzecznie stwierdzono, że A. H. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w jego gospodarstwie rolnym, której celem była weryfikacja, czy spełnione są wszystkie warunki do otrzymania płatności na rok 2020, to Kierownik Biura ARiMR prawidłowo zastosował przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 nakazujący wniosek o płatność odrzucić jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Strona celowo unika kontroli na miejscu w gospodarstwie, bowiem jest świadoma uchybień i zaniechań w jego prowadzeniu.

Wyjaśniono przy tym, że w przepisach u.p.s.w.b. odstąpiono od ogólnej zasady zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), która nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Po wejściu zmian do przepisu art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. większy nacisk położono na uaktywnienie stron postępowania. Aktualnie organy Agencji na podstawie tego przepisu zobowiązane są do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zapewnienia stronom, ale na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z jednoczesnym wyłączeniem stosowania art. 79a i art. 81 K.p.a. Niemniej organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże strona nie skorzystała z tej możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Odnosząc się do twierdzeń strony jakoby osoba, która zajmowała się wnioskiem podała stronie, że jej obecność nie jest konieczna Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że zarzut ten potwierdził się. To zaś raporty z czynności kontrolnych stanowią podstawę do ustalenia spełnienia warunków i wymogów kwalifikowalności w ramach zadeklarowanych płatności, do których strona nie odniosła się. Z kolei zarzuty względem Lekarza Weterynarii jakoby ten celowo działał na szkodę rolnika, stanowi subiektywne odczucie strony, niemające oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" oznacza, że obok zachowań umyślnych obejmuje każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli. Zdaniem Kolegium taka sytuacja miała miejsce w gospodarstwie A. H.. Zgodnie z materiałem dowodowym A. H. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, zatem zastosowanie znalazł art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

W skardze do tutejszego Sądu A. H. zarzucił Dyrektorowi Oddziału ARiMR naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie kwestionował raportu kontroli i celowo unika jej przeprowadzenia świadomy uchybień i zaniechań w prowadzonym przezeń gospodarstwie,

- art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącego nie cechuje profesjonalizm w wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych, co nie powinno mieć wpływu na wynik sprawy,

- art. 10 K.p.a. poprzez ograniczenie stronie możliwości czynnego udziału w sprawie,

- art. 77 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego,

- rozporządzenia w sprawie wymogów, do których kontroli właściwy jest powiatowy lekarz weterynarii oraz rodzajów tej kontroli poprzez wyznaczenie tylko jednego terminu kontroli,

- art. 59 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez wyznaczenie kontroli na odległy dzień, co uniemożliwiało skarżącemu możliwość zaplanowania przeprowadzenia kontroli,

- art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez uznanie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wykonanie czynności kontrolnych,

- art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. poprzez zaniechanie uaktywnienia strony, co doprowadziło do odmowy przyznania przedmiotowych płatności.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ewentualnie – uchylenie albo unieważnienie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania go na okoliczność powiadomienia o planowanej kontroli, przebiegu wydarzeń w dniu kontroli, braku celowego unikania kontroli, a także wniósł o zwolnienie od kosztów.

W motywach skargi wyjaśnił, że z uwagi na odległy termin otrzymania informacji o planowanej kontroli nie mógł ułożyć swojego grafiku dnia w taki sposób, aby móc w niej uczestniczyć. Skarżący podkreślił, że w chwili obecnej nie dopuszcza się żadnych uchybień i zaniedbań, a kontrola nie została przeprowadzona wyłącznie dlatego, że skarżący został o niej zawiadomiony zbyt wcześnie i nie mógł przewidzieć swoich planów na ten dzień. Zdaniem skarżącego organ nie zebrał całości materiału dowodowego, ani nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącego i ograniczył zastosowanie zasady określonej w art. 10 K.p.a. Skarżący wskazał, że nie jest prawnikiem i nie miał świadomości, że ma prawo do czynnego uczestniczenia w sporze. Jego zdaniem został pozbawiony przez organ możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale. Zarzucając organowi naruszenie art. 8 K.p.a. podniósł, że organ nie kierował się zasadą bezpośredniości, proporcjonalności i równego traktowania. Przyjął bowiem, że przez wzgląd na kontrolę z 2019 r. kontrola w 2020 r. będzie miała podobne skutki, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż skarżący dba o swoje gospodarstwo. Nieprawdziwe jest przy tym twierdzenie, że skarżący chciał celowo uniknąć kontroli z uwagi na świadomość zaniedbań w gospodarstwie.

Skarżący dodał, że decyzję wydano na podstawie tylko jednej kontroli, a raczej próby jej podjęcia. Gdyby zaś rzeczywiście weterynarz chciał skontrolować gospodarstwo rolne strony podjąłby kolejną próbę kontroli. Zdaniem skarżącego w świetle art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 organ błędnie przyjął, że skarżący celowo utrudnił przeprowadzenie kontroli. Wątpliwości skarżącego budzi też okoliczność, że jego gospodarstwo corocznie wybierane jest do kontroli. Nadto wbrew przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 4 u.p.r.s.w.b. organ nie zapewnił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] października 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z jednakowym wnioskiem wystąpił organ w piśmie z [...] października 2021 r.

Referendarz sądowy tutejszego Sądu postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. sygn. akt III SPP/Po [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym. Na skutek sprzeciwu skarżącego, Sąd postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. sygn. akt III SPP/Po [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że uwzględniwszy wnioski skarżącego i organu Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.) rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Istotą sporu pomiędzy organami Agencji a A. H. jest okoliczność, czy brak możliwości przeprowadzenia przez powiatowego lekarza weterynarii kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego mógł stanowić podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Niekwestionowaną okolicznością w sprawie było, że po złożeniu przez A. H. [...] czerwca 2020 r. wniosku o przyznanie ww. płatności i jego zmianie [...] czerwca 2020 r., pismem z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 38 ust. 2 i 8 u.p.s.w.b. Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. wyznaczył w gospodarstwie rolnym skarżącego tj. w siedzibie stada nr [...] kontrolę w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz wymogów wzajemnej zgodności – obszar A, B oraz C na dzień [...] listopada 2020 r. godz. 10:00. W przedmiotowym zawiadomieniu o terminie, miejscu i przedmiocie kontroli Lekarz Weterynarii pouczył skarżącego, że odmowa wpuszczenia osób wyznaczonych do przeprowadzenia kontroli, a tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkować będzie wnioskiem o wstrzymanie dopłat bezpośrednich. Jednocześnie organ podał, jakie dokumenty skarżący powinien przygotować do kontroli. Poinformował równocześnie A. H., że w przypadku, gdyby kontrola ta nie mogła zostać zrealizowana w wyznaczonym terminie, należy skontaktować się w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie to, jak wynika z akt, co zostało prawidłowo ustalone przez organ odwoławczy, zostało doręczone skarżącemu [...] września 2020 r. Skarżący tak w zakreślonym przez Lekarza Weterynarii terminie, jak i później, a przed wyznaczonym terminem kontroli, nie zgłosił prośby o zmianę jej terminu. Następnie pomimo doręczenia mu [...] listopada 2020 r. raportów z czynności kontrolnych z [...] listopada 2020 r. w zakresie wzajemnej zgodności, które zawierały pouczenie o możliwości zgłoszenia na piśmie powiatowemu lekarzowi weterynarii umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (zgodnie z art. 38 ust. 11 u.p.s.w.b.) skarżący z uprawnienia tego nie skorzystał, milcząco akceptując przyjęty w nich stan faktyczny, tj. stwierdzenie, że z uwagi na nieobecność w trakcie wyznaczonej kontroli jego lub jego przedstawiciela niemożliwym było przeprowadzenie kontroli w siedzibie stada.

W ocenie Sądu po pierwsze prawidłowo organy Agencji przyjęły, że wytypowanie gospodarstwa rolnego skarżącego do kontroli na miejscu po złożeniu wniosku o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 miało prawne podstawy i było uzasadnione.

Trafnie Kierownik Biura ARiMR w decyzji z [...] kwietnia 2021 r. wskazał, iż w myśl art. 74 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 z późn. zm., dalej i uprzednio: rozporządzenie nr 1306/2013) zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. W myśl art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Ustęp 2 art. 59 powołanego rozporządzenia wskazuje zaś, że państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

Krajowy system zarządzenia i kontroli zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewiduje w przepisie art. 38 u.p.s.w.b., iż powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 809/2014, jest właściwy do przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów wskazanych w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 13. Chodzi tu, jak w niniejszej sprawie, o kontrole w zakresie zasad wzajemnej zgodności w obszarze zdrowia publicznego, zdrowia roślin, zdrowia zwierząt, dobrostanu zwierząt oraz identyfikacji i rejestracji zwierząt (art. 93 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z zał. II).

Zważyć należy, iż przepis art. 38 ust. 7 u.p.s.w.b. zakłada, że czynności kontrolne w ramach kontroli wymogów mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Przy czym rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych (art. 38 ust. 9 u.p.s.w.b.).

Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy stwierdzić należy, iż uprawnione było, aby w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem A. H. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czynności kontrolne w siedzibie stada skarżącego podjął powiatowy lekarz weterynarii. Zważywszy na specyfikę przedmiotu kontroli (siedziby stada – zwłaszcza w zakresie zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt) Lekarz Weterynarii kierując zawiadomienie z [...] sierpnia 2020 r. o kontroli wyznaczonej na [...] listopada 2020 r. godz. 10:00 uprawniony był wystąpić do skarżącego jako rolnika z żądaniem przygotowania do wglądu dokumentacji w postaci: księgi rejestracji bydła, paszportów bydła, ewidencji leczenia zwierząt, ewidencji zakupu i zużycia pasz w gospodarstwie, ewidencji stosowania środków ochrony roślin, ewidencji stosowania środków biobójczych, czy ewidencji dotyczącej sztuk padłych. Przepis art. 38 ust. 8 u.p.s.w.b. określa bowiem osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych w ramach kontroli wymogów mają prawo do m.in. żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4), czy wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów (pkt 5).

Stwierdzić należy, że w kontekście przedmiotu kontroli, jak i podlegającej skontrolowaniu dokumentacji niezbędny w czynnościach kontrolnych był udział skarżącego lub jego przedstawiciela. Lekarz Weterynarii zamierzał bowiem przede wszystkim zbadać dokumentację, którą wymienił w zawiadomieniu o kontroli. Zasadnie więc organy Agencji przyjęły, że absencja A. H. w wyznaczonym przez Lekarza Weterynarii terminie i miejscu kontroli uniemożliwiła jej przeprowadzenie w wyznaczonym a mającym normatywne podstawy zakresie.

Co równie istotne, a mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Lekarz Weterynarii z czynności kontrolnych podjętych [...] listopada 2020 r. sporządził zgodnie z art. 38 ust. 10 u.p.s.w.b. raport, który jak wynika z akt sprawy [...] listopada 2020 r. doręczono skarżącemu. W raporcie tym wyjaśniono, że zawiadomienie o terminie kontroli zostało stronie prawidłowo doręczone, a ta nie zgłosiła w wyznaczonym terminie zastrzeżeń co do terminu kontroli. Ponadto wskazano, że [...] listopada 2020 r. podjęto czynności kontrolne, lecz z uwagi na nieobecność skarżącego niemożliwym było przeprowadzenie kontroli w jego siedzibie stada. Ów doręczony raport z czynności kontrolnych zawierał wynikające z normy zawartej w art. 38 ust. 11 u.p.s.w.b. pouczenie, iż w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych powiatowemu lekarzowi weterynarii, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do doręczonego mu raportu.

Odnośnie argumentacji skarżącego podnoszonej tak w odwołaniu, jak w skardze, jakoby skarżący z uwagi na nazbyt wczesne zawiadomienie go o terminie kontroli (na 2 miesiące przed jej terminem) nie był w stanie przewidzieć swoich planów na ten dzień, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że do dnia wyznaczonego terminu kontroli strona nie powiadomiła Lekarza Weterynarii o braku możliwości przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie. Ponadto skarżący nie skorzystał z prawa złożenia zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych, akceptując tym samym jego wyniki wskazujące na niemożność przeprowadzenia kontroli pod nieobecność rolnika. W szczególności skarżący nie zwrócił się do Lekarza Weterynarii o ponowienie kontroli.

Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wymogów, do których właściwy jest lekarz weterynarii oraz rodzajów tej kontroli poprzez jednokrotnie wyznaczenie terminu kontroli. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie wskazuje, by obowiązkiem lekarza weterynarii było ponowienie kontroli, w tym zwłaszcza w sytuacji, gdy w zakreślonym terminie rolnik nie zgłosił zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.p..s.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W powyższych przepisach do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rozstrzyganych w drodze decyzji ustawodawca modyfikuje zasady postępowania obowiązujące na gruncie K.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - a zatem ten, który przedstawi strona postępowania. Skoro strona, do której należało przedstawienie dowodów na poparcie jej twierdzeń, nie uczyniła tego w trakcie postępowania, nie może zarzucać organowi, że tego za nią nie dokonał (por. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Sz 818/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. I GSK 1402/19).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko to podziela, że w sprawach tego rodzaju organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. I GSK 1367/18).

W ocenie Sądu organy Agencji w niniejszej sprawie sprostały powyższym wymogom. W uzasadnieniach swych decyzji wyczerpująco wyjaśniły przyczyny odmowy przyznania stronie wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 z powodu uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia kontroli.

Organ I instancji przedstawiając podstawę prawną czynności kontrolnych podjętych przez Lekarza Weterynarii wskazał następnie, że w załączniku nr 3 do protokołu czynności kontrolnych z [...] listopada 2020 r. widnieje zapis, iż: "Dnia [...]-11-2020 r. zgodnie z harmonogramem kontroli podjęto próbę przeprowadzenia kontroli wymogów wzajemnej zgodności w obszarze A, B i C w gospodarstwie należącym do A. H., zam. L. , [...], numer siedziby stada [...](...) O godz. [...] pod wskazanym adresem zjawili się przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w J. (...) oraz przedstawiciele Komendy Powiatowej Policji w J. (...). Działania w postaci kilkukrotnego pukania do drzwi oraz głośnego nawoływania nie dały oczekiwanych rezultatów – nikt nie wyszedł z domu. Dokonano obchodu budynków inwentarskich przyległych do budynku mieszkalnego, nie stwierdzono obecności właściciela ani zwierząt gospodarskich." W tym stanie rzeczy, mając na względzie poprawność zawiadomienia o terminie ww. czynności kontrolnych, prawidłowo stwierdzono, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie tej kontroli. W rezultacie zastosowanie znalazł art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 i odmowa przyznania płatności.

Z kolei Dyrektor Oddziału ARiMR we wszechstronnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, jak i wyczerpująco wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Podzielając ocenę organu I instancji podkreślił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. wobec posiadanej wiedzy o zarejestrowanych w siedzibie stada A. H. zwierzętach i stwierdzonym w 2019 r. licznych zaniedbaniach, które skutkowały odebraniem zwierząt oraz braku znakowania zwierząt i terminowego zgłaszania ich przemieszczania do i z siedziby stada, miał obowiązek przeprowadzenia kontroli jako organ odpowiedzialny za prowadzenie rejestrów i ewidencji oraz kontroli zwierząt gospodarskich i domowych na terenie powiatu. Ponadto wskazał, że Lekarz Weterynarii wziął pod uwagę, że skarżący posiadając zarejestrowane stado nie dokonywał zgłoszeń, a kontrola ma na celu potwierdzenie stan faktyczny, tj. czy rolnik przetrzymuje zwierzęta, w jakich warunkach i w jakim są one stanie zdrowia. Skarżący zaś jako beneficjent środków unijnych zobowiązany jest przestrzegać zarówno przepisy prawa unijnego, jak i krajowego, w tym wymogów wzajemnej zgodności (art. 92 rozporządzenia nr 1306/2013), tymczasem zaś uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze: zdrowie publiczne, zdrowie roślin, zdrowie zwierząt, dobrostan zwierząt oraz identyfikacja i rejestracja zwierząt. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że brak stwierdzonych na dzień kontroli w budynkach inwentarskich zwierząt nie wyczerpuje obowiązków ciążących na producencie rolnym, który ma zarejestrowaną siedzibę stada i dla którego w roku poprzedzającym kontrolę stwierdzono niezgodności polegające na braku okazania księgi rejestracji bydła, braku oznakowania posiadanych zwierząt (bydła i świń) czy niedochowanie terminów zgłoszeń przemieszczeń.

Stwierdzając uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie zgodnie z zawiadomieniem w dniu [...] listopada 2020 r. organ II instancji zaznaczył trafnie, że przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 jednoznacznie wskazuje, iż wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Strona nie zgłaszała zaś wystąpienia siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że analiza przepisu art. 59 ust.7 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie C-536/09 (opubl.: ZOTSiS 2011/6B/I-5367-5388). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. W niniejszej zaś sprawie A. H., co bezsprzecznie wynika z akt sprawy, zignorował zawiadomienie Lekarza Weterynarii o terminie kontroli wyznaczonej na dzień [...] listopada 2020 r.

Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie kwestionował raportu kontroli, celowo unikał jej przeprowadzenia, Sąd stwierdza, że są one gołosłowne, bowiem nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że pomimo stosownego pouczenia zawartego w doręczonym [...] listopada 2020 r. raporcie z czynności kontrolnych (z [...].11.2020 r.), A. H. nie wniósł do niego zastrzeżeń. Następnie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie skorzystał z uprawnienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia wyjaśnień i uzupełnień, choć organ ten pismem z [...] marca 2021 r. (doręczonym [...].03.2020 r.) zapewnił mu tę możliwość. W kontekście tym nie sposób uznać, by organy orzekające ograniczyły stronie możliwość czynnego udziału w sprawie (zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. ogranicza stosowania art. 10 § 1 K.p.a., przyjmując, że w postępowaniach tego rodzaju organy nie mają obowiązku informowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Czynią to na wyraźne żądanie strony. W rezultacie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. poprzez zaniechanie przez organy uaktywnienia strony. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b. to strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To zatem skarżący powinien był samodzielnie zadbać o czynny udział w zakończonym postępowaniu administracyjnym.

Co do zaś zarzutu naruszenia przez organy art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie wzbudził zaufania skarżącego Sąd stwierdza, że tak przywołane wyżej regulacje prawne, jak i okoliczności i charakter sprawy wskazują, co zostało wyżej wyjaśnione, a także znajduje poparcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uprawnione i zasadne było przeprowadzenie przez Lekarza Weterynarii czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w roku 2020.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art. 59 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez wyznaczenie kontroli w odległym terminie, co uniemożliwiło skarżącemu zaplanowanie udziału w kontroli. Po pierwsze przywołany przepis nie określa, w jakim terminie kontrola na miejscu powinna zostać przeprowadzona. Stanowi on bowiem, że w przypadku kontroli na miejscu właściwy organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów. Po wtóre, jak trafnie stwierdził organ II instancji w zaskarżonej decyzji, Lekarz Weterynarii skutecznie poinformował skarżącego o terminie prawie dwóch miesięcy, a ten – pomimo stosownego pouczenia - nie zgłosił uwag do wyznaczonego terminu kontroli.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przesłuchanie (wysłuchanie) go, skoro skarżący zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, a do wysłuchania stron – zgodnie z art. 106 § 2 P.p.s.a. - dochodzi na rozprawie.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzje wydano zgodnie z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.