Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 872/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 92 ust.2a
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy [...] kwotę 4242 (cztery tysiące dwieście czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 872/21

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 21 380.00 zł za niewykonanie w 2013 roku obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o analizę rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 rok. stwierdził, że Gmina [...] w 2013 r. nie wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 29 września 2017 r., znak: [...] zawiadomił Gminę [...] o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 § 4 kpa, za niewykonanie obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 roku.

Pismem z dnia 5 października 2017 r., znak [...]. Strona złożyła wyjaśnienia wskazując, że odpady komunalne przekazane do Miejskiego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. w [...] zostały poddane procesom innym niż składowanie. Składowaniu poddane zostały jedynie odpady o kodzie 19 12 12. Ponadto Strona poinformowała, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania nie był zamierzony, a sposób postępowania z odpadami przez Miejski Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi Sp. z o.o. w [...] jest niezależny od Gminy [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust 3, art. 9zb ust. 2 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996

r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), zwanej dalej "u.c.p.g", wymierzył Gminie [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 21 380.00 zł, za niewykonanie w 2013 roku obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. Strona odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującym kpa. Organ przytoczył treść art. 16 ustawy zmieniającej i wskazał, że zobligowany był do rozpatrzenia odwołania Strony w trybie przepisów dotychczasowych.

Dalej zaznaczył, iż z dniem 31 grudnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. u sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), określające poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. a poszczególnych latach od 2012 r. do dnia 16 lipca 2020 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2412). Aktualnie obowiązujące rozporządzenie wskazuje wyłącznie poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w latach 2017-2020. Zgodnie natomiast z § 4 tego rozporządzenia traci moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676).

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych. przy braku przepisów przejściowych może polegać na przyjęciu jednej z dwóch zasad. Po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa, po drugie - zasady dalszego obowiązywania starego prawa

- zasada tempus regit actum. Za przyjęciem każdej z wymienionych zasad przemawiają określone argumenty.

W rozpoznawanej sprawie ocena zachowania podmiotu w zakresie osiągnięcia poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą w sytuacji, gdy zachowanie skarżącego polegające na nieosiągnięciu wymaganego poziomu nadal podlega karze zgodnie z u.c.p.g.

Stwierdzone przez organ naruszenie przepisów u.c.p.g. dotyczyło 2013 r. Przyjęcie więc stanowiska, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy nowego rozporządzenia, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2018 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit. tj. podstawowej zasady państwa prawa, którą można wy prowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny dotyczący nieosiągnięcia przez skarżącego wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. został ukształtowany w całości przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2017 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r.

Organ poinformował także, że ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019. poz. 1579) oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2361) wprowadziły zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jednak przedmiotowymi nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zmianie uległo więc jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej. Zmianie nie uległ również faktyczny sposób obliczania przedmiotowej kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie ustalił, że strona nie osiągnęła wymaganego poziomu 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Organ II instancji, analizując dane zawarte w rocznym sprawozdaniu Burmistrza z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. sporządzonym przez Gminę Miejską [...] ponownie dokonał przeliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów za 2013 r. i przedstawił w uzasadnieniu sposób obliczeń.

Organ potwierdził, iż Gmina [...] osiągnęła w 2013 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy 69,05 %, natomiast zgodnie z w/w rozporządzeniem maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 50 %.

Organ II instancji dokonał ponownego przeliczenia należnej kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 Poś i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obwieszczeniem w sprawie wysokości stawek (...) jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady' komunalne wynosiła 115.41 zł/Mg.

Brakującą masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaganą do osiągnięcia poziomu równego 50% obliczono jako różnicę masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru Gminy [...] w 2013 r., przekazanych do składowania (MOUBR) oraz masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonej do składowania w 2013 r. (OUBR).

Organ odwoławczy biorąc pod uwagę art. 9zf u.c.p.g., a także działając na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, ustalił ostateczną wysokość kary pieniężnej na 21 380.00 zł.

Organ przypomniał, że za podstawie art. 3c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. gmina. która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze, pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Natomiast w myśl art. 9zb ust. 2 u.c.p.g. przedmiotowej ustawy karę tę nakłada, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, że rok 2013 był pierwszym rokiem, w którym zobowiązana była m.in. do osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa z dnia 11 lipca 2011 r. o zmianie ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr. 152, poz. 897 z późn. zm.) w zakresie art. 3b i 3c. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. już w 2012 r. gminy zobowiązane były do osiągnięcia 75% poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Z dniem 1 stycznia 2013 r. w życie weszły przepisy w zakresie dodania art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5. ust. 2 i 3. art. 9y ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 i 3 oraz art. 9z ust. 1—3, natomiast z dniem 1 lipca 2013 r. przepisy art. 9z ust. 4.

W kwestii zagospodarowania odpadów komunalnych w regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, organ zauważył, że zgodnie z art. 9n ust 4 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie świadczył takiej usługi w oparciu o umowę z gminą, zobowiązany był do przekazywania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, kwartalnych sprawozdań, w których zamieszczał m.in. informację o osiągniętym poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazanych do składowania. W myśl art. 9p u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydenta miasta, zobowiązany był do weryfikacji tych sprawozdań. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że Strona była w posiadaniu szczegółowych informacji dotyczących zarówno ilości odbieranych odpadów, sposobach ich zagospodarowania oraz o osiągniętych poziomach o których mowa w art.. 3b i 3c u.c.p.g. Dokonując corocznej analizy systemu gospodarki odpadami komunalnymi (o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 10 u.c.p.g.) za 2012 r. Strona powinna tak dostosować system gospodarki odpadami na swoim terenie, aby w oparciu o technologie dostępne w regionalnej instalacji do przedawania odpadów komunalnych oraz o lokalne warunki wywiązać się z ciążących na niej obowiązków.

Podjęcie szeregu działań naprawczych, nie może stanowić podstawy do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Sankcja ustanowiona w art. 9z ust. 2 itc.p.g. jest obligatoryjna i zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie mogą odstąpić od jej wymierzenia.

Gmina [...] wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a zwłaszcza art. 77 § 1 kpa i 80 kpa,

2. Naruszenie przepisów art. 7 kpa,

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa,

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 9zb ust. 2 i ust. 3, art. 9ze ust. 3 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 t.j. z dnia 2021.05.12}

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że według art. 9z ust. 3 ustawy kary pieniężne, o których mowa w ust. 2 i 2a, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Z powyższego wynika, że przepis prawa materialnego co prawda nakłada karę pieniężną, ale dokonując literalnego brzmienia przepisu wynika, że kara taka nakładana jest za określoną wyraźnie masę odpadów, które trafiają na składowisko odpadów.

Mając na uwadze powyższe sam fakt dowiezienia odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) i masy odpowiednio frakcji posegregowanych i nieposegregowanych nie powinno rzutować na ilość masy odpadów, które faktycznie trafiają na składowisko odpadów. Należy zauważyć, że kara pieniężna winna mieć ten skutek, że powinna obligować gminy do zwiększania odsetka odpadów posegregowanych, lecz poziom ten jest też realizowany poprzez obowiązek dostarczania odpadów do RIPOK-u. Z kolei kara taka winna zostać naliczona od odpadów faktycznie trafiających na składowisko zgodnie ze wskazaną treścią przepisu. Inny zaś sposób obliczenia kary pieniężnej skutkuje tym, że gmina karana jest dwukrotnie, a to po pierwsze poprzez wyższą opłatę na składowisku za odpady zmieszane i drugi raz za przekroczenie limitu zmieszanych odpadów obliczanych na podstawie wskazanych w rozporządzeniu algorytmów. Nadto na gminy został nałożony obowiązek ograniczania masy odpadów bez dokonania odpowiednich analiz. Tym samym organy naruszyły art. 7, 77 § 1 kpa i 80 kpa nie badając ile faktycznie odpadów zmieszanych trafiło na składowisko. Takie informacje należało uzyskać w tym przypadku od Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w [...].

Według art. 9ze ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku po usunięciu przyczyn nałożenia kary pieniężnej kara ta podlega umorzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w drodze decyzji; w przypadku nieusunięcia przyczyn wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia tej kary wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres zawieszenia zapłaty kary.

Gmina podniosła, że złożyła wniosek o zawieszenie wykonania kary. Okres przygotowania z uwagi na charakter i specyfikę odpadów przyjęty w przepisach był zbyt krótki.

Nadto na etapie postępowania właśnie w oparciu o art. 9ze ust. 3 ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł wszcząć postępowanie w zakresie umorzenia kary lub w oparciu o procedurę określoną w tym przepisie lub w oparciu o art. 9zb ust. 3 w drodze decyzji, mógł zawiesić zapłatę kar, o których mowa w art. 9z ust. 2 i 2a, lub ją umorzyć. Od czasu wydania decyzji przez organ Instancji minęły 4 lata do wydania decyzji przez organ II instancji. Takie działanie organów powoduje niepewność finansową, co do tego, czy kara jest prawidłowo naliczona oraz, względnie czy po upływie 8 lat od zakończenia okresu sprawozdawczego może być egzekwowalna. Zdaniem Gminy [...] organy nakładające karę pieniężną winny dokonać analizy, że od 2014 do 2018 roku (max 5 lat termin zawieszenia wykonania kary), czy w tych latach Gmina [...] wywiązywała się z nałożonych na nią poziomów recyklingu. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które zdaniem gminy jest istotne organ II instancji mógłby wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tylko w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej spółki naruszenia tj. niewykonania obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2013 r. Organ odwoławczy słusznie wywiódł, że w związku z dokonanymi nowelizacjami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 t.j.) zwanej dalej ustawą ustawodawca nie wyeliminował stosowania kary administracyjnej do zachowania polegającego na nieosiągnięciu wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów podlegających biodegradacji przekazywanych do składowania, a jedynie zmienił jednostki redakcyjne regulujące te kwestie i ich usytuowanie.

Stosownie do treści art. 9z ust. 2a ustawy Gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Według ust. 3 tego przepisu kary pieniężne, o których mowa w ust. 2 i 2a, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Organ prawidłowo ocenił, że z uwagi na zastąpienie z dniem 31 grudnia 2017 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. u sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), określającego poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. w poszczególnych latach od 2012 r. do dnia 16 lipca 2020 r. nowym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2412), zastosowanie powinny mieć przepisy dotychczasowego rozporządzenia. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie wskazuje wyłącznie poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w latach 2017-2020.

W przedmiotowej sprawie ocena zachowania podmiotu w zakresie osiągnięcia poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. Niedochowanie obowiązku przez Gminę polegające na nieosiągnięciu wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. nadal podlega karze zgodnie z ustawą.

Organ odwoławczy dokonał ustaleń co do osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przez Gminę w 2013 r. na podstawie danych przedstawionych przez nią w rocznym sprawozdaniu Burmistrza z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi i własnych obliczeń przy zastosowaniu przepisów ww. rozporządzenia. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono sposób obliczania poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w roku rozliczeniowym. Analiza ta doprowadziła do ustalenia, że Gmina w 2013 r. osiągnęła poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w wysokości 69,05 %. Wynik ten jest zbieżny z danymi przedstawionymi przez Burmistrza w rocznym sprawozdaniu. Brakującą masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaganą do osiągnięcia poziomu równego 50% organ obliczył jako różnicę masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru Gminy [...] w 2013 r., przekazanych do składowania oraz masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonej do składowania w 2013 r. Ten wynik również zbieżny jest podanym w rocznym sprawozdaniu Gminy. Organ odwoławczy dokonał więc prawidłowych ustaleń dotyczących skali naruszenia i przewidywanej za to naruszenie wysokości kary administracyjnej.

Nie są to jednak dostateczne ustalenia do wydania rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy nie ma racji co do tego, że wymierzenie kary na podstawie art. 9z ust. 2 a ustawy w tej sprawie jest obligatoryjne i organ nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia.

Organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tym przepisem do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Organ błędnie ocenił, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe zmienianej ustawy. Tymczasem nie zauważył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ 29 września 2017 r., a więc już po wejściu w życie ustawy zmieniającej, co oznacza, że zastosowanie w sprawie miały już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.

Tym samym organy obu instancji nieprawidłowo pominęły treść art. 189f kpa w przedmiotowym postępowaniu i nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej.

Według art. 189a § 1 kpa zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 kpa z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W ocenie sądu treść przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy kpa nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 kpa.

Według art. 9zf ustawy do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

W sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie został całkowicie uregulowany. Nie jest to w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 kpa regulacja całościowa, gdyż przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Organ odwoławczy miał więc obowiązek stosowania przepisów kpa i ocenić czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za 2013 r. Organ odwoławczy nie dokonywał żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Tym samym w ocenie sądu nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej jest przedwczesne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącej Gminy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej w związku z niewykonaniem obowiązku dotyczącego 2013 r.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące nierozważenia przez organ kwestii zawieszenia wykonania kary czy też jej umorzenia, ponieważ rozważenie zasadności wniosku następuje po zakończeniu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.