Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 251/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11d, art. 11 f
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i A. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr I-III.7821.18.2020 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 251/22

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2020r. n 9/2020 Starosta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm., dalej specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi — Burmistrza Gminy i Miasta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z budową oświetlenia drogowego" na działkach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oznaczonymi linią przerywaną koloru niebieskiego na Załączniku nr I do niniejszej decyzji – ze wskazaniem nr ewid. działek zajmowanych w całości pod pas drogowy (pkt 1) oraz nr ewid. działek zajmowanych pod pas drogowy w wyniku dokonania podziału (pkt 2).

Starosta [...] w ramach ww. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej:

I. Zatwierdził projekt budowlany pn. "Budowa drogi gminnej pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z budową oświetlenia drogowego".

II. Zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podziały nieruchomości, zgodnie z mapami z projektem podziału nieruchomości; określił operaty techniczne, wpisane przez Starostę [...] do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentujące stosowne podziały.

III. Wskazał nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy i Miasta [...] na podstawie art. 12 ust. 4 i 4a specustawy drogowej.

IV. Na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej określił termin wydania nieruchomości na 121 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, jak również wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 specustawy drogowej); do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 21 ust. 1 specustawy drogowej); do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych (art. 21 ust. 2 specustawy drogowej).

V. Ustalił obowiązek: przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy urządzeń wodnych, budowy i przebudowy zjazdów i zezwolił na wykonanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ww. obowiązków, dla realizacji których określił ograniczenia w korzystaniu z wymienionych nieruchomości, określonych na załączniku nr I do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego:

VI. Ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

VII. Określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii.

VIII. Określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

IX. Określił pozostałe ustalenia dotyczące: szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych: szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie:

Starosta wskazał, że integralną część niniejszej decyzji stanowią: załącznik nr 1 — mapa w skali I : 500 — 1 karta, przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz załącznik nr 2 - mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych i wykazami synchronizacyjnymi (2 mapy w skali 1:500 i 1:1000 + I karta), załącznik nr 3 — projekt budowlany — I tom.

Działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej Starosta nadał decyzji z dnia 30 listopada 2020r. rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu 20 maja 2019 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] (dalej: Burmistrz/Inwestor) złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zakres rzeczowy przedsięwzięcia obejmuje budowę drogi publicznej gminnej o długości łącznie 499,75 m wraz z urządzeniami oświetleniowymi, budowę zjazdów zapewniających dostęp do terenów przyległych, budowę skrzyżowań z drogami publicznymi: ul. [...] i ul. [...], przebudowę lub zabezpieczenie sieci elektroenergetycznej, gazowej, telekomunikacyjnej i wodociągowej, wycinkę drzew i krzewów.

Starosta stwierdził, że wniosek spełnia wymóg art. 11b ust. 1, ust. 2 specustawy drogowej. Do wniosku załączono zgodnie z art. 11d specustawy drogowej: mapę w skali 1: 500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości; określenie części nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy i Miasta [...]; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: P.b.), aktualnymi na dzień opracowania projektu.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z 12 czerwca 2019r. zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli gruntów, przeznaczonych w projekcie budowlanym na realizację przedsięwzięcia jw. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń wywieszonych w budynku Urzędu Gminy i Miasta [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych — Biuletynie Införmacji Publicznej tych urzędów. Obwieszczenie opublikowano również 17 czerwca 2019 r. oraz dniu 1 sierpnia 2020 r. w prasie lokalnej "[...]". W zawiadomieniu i obwieszczeniu zawarto pouczenie o przysługującym prawie do składania wniosków i zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 31 lipca 2019r.nr 7/2019 Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z budową oświetlenia drogowego", na rzecz Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Jednak Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 31 października 2019r. nr I-III.7821.13.2019 uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W terminach zakreślonych w obwieszczeniu i zawiadomieniu zostały zgłoszone wnioski, dot. trasy i zakresu przedmiotowego zamierzenia.

W wyniku sprawdzeń dokonanych w trybie art. 35 P.b. w związku z art. 11i specustawy drogowej stwierdzono: zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b.; wykonanie oraz sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b.

Starosta ustalił, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej ustawa środowiskowa).

Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1, ust. 4 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b. udzielono zezwolenia na budowę wnioskowanej drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wnieśli M. G. i A. G., którzy zarzucali, że wydane zezwolenie, dotyczące przedmiotowej inwestycji obejmuje około 70 % działki będącej ich własnością, której zostają pozbawieni. Pozostała część zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym z utwardzoną kostką brukową powierzchniową. Taki stan rzeczy wpływa na całkowitą zmianę dotychczasowego użytkowania nieruchomości jako całości, użytkowanej na cele mieszkaniowe, jak również na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pozbawienie Skarżących nieruchomości w tak znacznej części prowadzi do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszej kolejności Skarżący podnosili, że przedmiotowa inwestycja przebiega przez miejsce instalacji zbiornika na ścieki tzw. szamba, którego usunięcie uniemożliwi całkowicie użytkowanie domu, a przede wszystkim prowadzenie normalnego trybu życia.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2021r., nr I-III.7821.18.2020 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. i A. G. od decyzji Starosty [...] z dnia 30 listopada 2020 roku nr 9/2020, udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z budową oświetlenia drogowego":

I. uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, poprzez ustalenie w miejsce uchylonego załącznika, nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1: 1000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącą załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

II. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w częściach dotyczących:

1. pkt 1 (określającego działki przeznaczane pod pas drogowy w całości) – w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie, poprzez wykreślenie trzech działek o nr: [...] z przeznaczenia pod pas drogowy w całości

2. pkt 2 (określającego działki zajmowane pod pas drogowy w wyniku podziału) – w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie, poprzez usunięcie działki nr [...] z przeznaczenia pod pas drogowy po podziale i wpisanie w to miejsce trzech działek przeznaczonych pod pas drogowy po podziale tj.: [...].

3. pkt II (w przedmiocie zatwierdzenia na potrzeby ww. inwestycji podziałów nieruchomości) w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie poprzez wprowadzenie dodatkowego operatu geodezyjnego, dokumentującego podział nieruchomości pod pas drogowy;

4. tabeli w ramach pkt II decyzji (określającej działki podlegające podziałowi na potrzeby realizacji inwestycji drogowej) w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie - rozstrzygnięcie to stanowi konsekwencję uchylenia decyzji Starosty w części dotyczącej pkt 1 i pkt 2;

5. określonego zapisu decyzji ("Mapy z podziałami nieruchomości stanowią Załącznik nr 2 do niniejszej decyzji") i orzeczenie w tym zakresie reformatoryjnie – poprzez wskazanie map podziałowych stanowiących dodatkowe załączniki do decyzji zrid;[pic]

6. pkt III (określającego nieruchomości stające się z mocy prawa własnością Gminy i Miasta [...]) w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie poprzez usunięcie działki nr [...] jako stanowiącej własność Gminy z mocy prawa;

7. pkt V (ustalającego m.in. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości) w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie poprzez wskazanie, że ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości podlega działka nr [...] (zamiast działki nr [...]) na potrzeby przyłącza do sieci gazowej;

8. pkt V w określonym fragmencie i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie, poprzez określenie załącznika do decyzji zrid.

W pozostałym zakresie Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego, działając w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wyszczególnione w tym piśmie braki i uwagi. Burmistrz m.in. zwrócił się do Wojewody o dokonanie korekty linii rozgraniczających teren inwestycji w obrębie działki nr [...] i nr [...], jak również przedłożył skorygowane mapy z proponowanym przebiegiem drogi oraz korektę wniosku, a także mapę z podziałem działki nr [...]. Powyższe wymagało uchylenia załącznika nr 1 do decyzji zrid (mapy z przebiegiem drogi) oraz zatwierdzenia nowego załącznika nr 1 i dodatkowej mapy z projektem podziału działki nr [...] (pkt I, IV, VI niniejszej decyzji), co z kolei spowodowało rezygnację z wykonywania robót budowlanych i podziału działki nr [...]. Ponadto organ I instancji w sposób nieprawidłowy wskazał w kwestionowanej decyzji, że działki nr [...] i [...] są w całości zajmowane pod pas drogowy, w sytuacji gdy są one zajmowane pod pas w wyniku dokonanego podziału, co skorygowano w pkt II i III niniejszej decyzji. Nieprecyzyjnie organ I instancji wskazał w pkt V decyzji nr działki objętej terenem niezbędnym, nie uwzględniając, że działka nr [...] ulega podziałowi i roboty związane z włączeniem przyłącza do sieci gazowej będą wykonywane na działce nr [...] (po podziale). Powyższe skorygowano w pkt VIII niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., gdyż stanowią w istocie skorygowanie dostrzeżonych nieprawidłowości, bez zmiany przyjętych rozwiązań projektowych.

Wojewoda ocenił również, że Inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone ustawą zrid. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej zarządca drogi uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo organów. A mianowicie:

- pismem z dnia 15 października 2018 r., znak: RG. 7011.8.8.2018.ŁK, Burmistrz Gminy i Miasta [...], zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie pozytywnie;

- uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., Zarząd Województwa [...] w [...] wydał opinię do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji.

- Zarząd Powiatu [...] nie zajął stanowiska w terminie, co traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 11b ust. 2 specustawy drogowej).

Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Do wniosku dołączono również załącznik, w którym określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

W samym wniosku określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy i Miasta [...] i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. P.b.

Do wniosku dołączono również pozytywne opinie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]; Wojewódzkiego Konserwatora; Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...].

Zdaniem Wojewody przedłożony projekt budowlany nie narusza w sposób uzasadniający uchylenie kwestionowanej decyzji art. 34 ust. 2 P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Projekt sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera odpowiednie oświadczenie projektantów i sprawdzających o zgodności projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda podkreślił, że pomimo dokonania w dniu 19 września 2020r. zmiany specustawy drogowej, oraz ustawy Prawo budowlane, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, stosownie do art. 25 i art. 36 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

W ocenie Wojewody, przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane wymogi proceduralne, ustalone w specustawie drogowej. O wszczęciu postępowania zainteresowane strony, zgodnie z treścią art. 11d ust. 5 ww. ustawy zostały powiadomione w drodze obwieszczenia poprzez:

- wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta [...] w dniach od 4 do 24 sierpnia 2020 r.,

- zamieszczenie na stronie BIP Urzędu Gminy i Miasta [...] od 4 do 24 sierpnia 2020 r.

- opublikowanie w prasie lokalnej, tj. gazecie codziennej "[...]", w dniu 1 sierpnia 2020 r.,

- wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa [...] w dniach 29 lipca - 22 sierpnia 2020 r.,

- zamieszczenie na stronie BIP Starostwa od dnia 29 lipca do 20 sierpnia 2020r.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 28 lipca 2020 r. zostało ponadto wysłane do wnioskodawcy oraz dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Również kontrola wydanej przez Starostę decyzji z dnia 30 listopada 2020 roku doprowadziła Wojewodę do wniosku, że nie zawiera ona wad powodujących jej uchylenie w całości w trybie odwoławczym przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, a także działki w stosunku do których zastosowano tymczasowe ograniczenia w korzystaniu (teren niezbędny dla obiektów budowlanych). Decyzja zawiera ponadto postanowienia dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii oraz określa linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1 do decyzji) i linie podziału nieruchomości (załącznik nr 2 do decyzji), który to podział przedmiotowa decyzja zatwierdza w pkt II, na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...]. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany i określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy i Miasta [...]. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt VI decyzji), określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt VIII decyzji), a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt IX decyzji).

Zgodnie z treścią art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poinformowano strony w drodze obwieszczenia poprzez:

- wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta [...] w dniach od 4 do 17 grudnia 2020 r.,

- zamieszczenie obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy i Miasta [...] od 4 do 17 grudnia 2020

- opublikowanie w prasie lokalnej, tj. w gazecie codziennej "[...]" w dniu 7 grudnia 2020 r.

- wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa [...] w dniach od 2 do 21 grudnia 2020 r.

- zamieszczenie na stronie BIP Starostwa od 2 do 16 grudnia 2020 r.

Ponadto decyzja została doręczona wnioskodawcy, a do dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wskazanych w katastrze nieruchomości, wysłane zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 30 listopada 2020 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Wojewoda uznał również, że treść wniosku Inwestora uzasadniała nadanie, stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o zrid decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Ponadto dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oznacza, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W analizowanej sprawie właściwy zarządca drogi — Burmistrz Gminy i Miasta [...], zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności co uzasadnił tym, że przedmiotowa droga stanowi drogę dojazdową do przyległych zabudowanych posesji, pól i łąk oraz stanowi połączenie z innymi drogami, jej wybudowanie jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, poprzez zapewnienie dojazdu do mieszkańców. Uzyskanie decyzji daje możliwość złożenia wniosków i uzyskania dofinasowania na wybudowanie drogi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wojewoda wskazał, że specustawa drogowa, na podstawie której wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a która ma służyć poprawie bezpieczeństwa i komfortu jej użytkowników, także samych właścicieli działek przy niej położonych, ma na celu zachowanie proporcji między interesem publicznym inwestora — właściwego zarządcy drogi, a ingerencją w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości przez które przebiegać ma dana inwestycja. Niewątpliwie jednak interes publiczny niejednokrotnie ma znacznie większe znaczenie niż interes pojedynczej jednostki i właściciel danej nieruchomości może dochodzić swoich praw na etapie postępowania następnego po postępowaniu polegającym na wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. postępowania odszkodowawczego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przebiegu inwestycji przez miejsce instalacji zbiornika na ścieki tzw. "szamba", którego usunięcie uniemożliwi całkowicie użytkowanie domu Wojewoda wskazał, że analiza projektu budowlanego, w tym rysunku projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 2, str. 30 projektu i rys. nr 2a, str. 31) oraz opisu technicznego (str. 16 pkt 5.6 Branża sanitarna wod-kan) pozwala stwierdzić, że przewidziano likwidację istniejącego zbiornika na ścieki sanitarne usytuowanego na działce nr ewid. [...] (po podziale na działce drogowej nr ewid. [...]) oraz podłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej.

Wojewoda wskazał również, że z analizy rysunku projektu zagospodarowania terenu (str. 30 projektu budowlanego) wynika, iż na działkę nr [...] został zaprojektowany zjazd indywidualny o szerokości 4,5 m z drogi publicznej. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 specustawy drogowej nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, skoro roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

A. G. i M. G. wnieśli skargę na www. decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 8 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia decyzji w kontekście nieokreślenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" oraz nieokreślenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia drogi przez posesję Skarżących, a konieczność ta jest uzasadniona interesem publicznym w stopniu uzasadniającym wywłaszczenie 70 % powierzchni działki w sposób uniemożliwiający dalsze użytkowanie pozostałej części (3 ary zabudowane domem mieszkalnym) zgodnie z przeznaczeniem;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia.

- art. 11f ust. 1 pkt 5 oraz art. 11f ust.1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej braki w postaci braku określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz braku określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Mając na względzie wskazane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że pomimo podnoszonych przez nich wielokrotnie w toku postępowania argumentów, świadczących o nadmiernej ingerencji przedmiotowej inwestycji w ich prawo własności, organ wydający decyzję administracyjną odniósł się jedynie do kwestii zlikwidowania szamba oraz odcięcia dojazdu do naszej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Organ wskazał, że w ramach projektu przewidziano podłączenie kanalizacji oraz został zaprojektowany zjazd indywidualny o szerokości 4,5m z drogi publicznej. Organ nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa (działka znajduje się na zakręcie drogi, a droga biegnie tuż obok domu). Organ pominął także kwestie konieczności korzystania z działki w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, kwestii całkowitej nieprzydatności do dotychczasowego użytku pozostawionej części działki (3 ary zabudowane domem jednorodzinnym, położonym tuż przy drodze, na wysokości zakrętu którego kąt wynosi około 90 stopni).

Odnosząc się do argumentacji organu, dotyczącej realizacji celu publicznego poprzez kwestionowaną inwestycję Skarżący z powołaniem się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych podnieśli, że niekiedy interes publiczny ma większe znaczenie niż interes pojedynczej jednostki, niemniej jednak w niniejszej sprawie żaden z organów nie dokonał oceny tych interesów. Wyższość interesu publicznego została przyjęta z założenia, mimo podnoszonych przez nich argumentów. Żaden z organów nie wskazywał, czy przebieg inwestycji w sposób najmniej dotkliwy ingeruje w prawa osób trzecich, czy też istniały rozwiązania alternatywne. W zaskarżonej decyzji brakuje określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a). Organ wydający decyzję nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Skarżący w dalszej części argumentowali, że wielość skutków wywoływanych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że jej legalność należy rozpatrywać nie tylko na płaszczyźnie zgodności z wymogami formalnymi wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przewidzianymi przez art. 11d specustawy drogowej, lecz również na tle unormowań dotyczących instytucji wywłaszczenia (wbrew stanowisku organu). Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma treść art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, która wprowadza jako zasadę ochronę własności prywatnej. Zgodnie z ustępem drugim tego artykułu dopuszczalność wywłaszczenia (a więc pozbawienia własności aktem indywidualnym) jest obwarowana warunkami w postaci celu publicznego, niezbędności wywłaszczenia i słusznego odszkodowania. Ta regulacja konstytucyjna znalazła swoje odzwierciedlenie w treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej jako: u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Pozostawienie zasadności ingerencji w prawo własności (i to ingerencji polegającej na odebraniu tego prawa) poza kontrolą zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i zasadą praworządności działania organów publicznych.

Procedura wywłaszczenia nie została kompleksowo uregulowana w ustawie, za wyjątkiem stwierdzenia, że następuje ono z mocy prawa, zatem uprawnione jest odwoływanie się do warunków dopuszczalności wywłaszczenia, określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Art. 1 12 ust. 3 u.g.n. statuuje zaś zasadę, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. O konieczności zbadania "niezbędności" wywłaszczenia pośrednio świadczy także treść art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja musi zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymóg badania niezbędności wywłaszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 3 u.g.n., mającego poprzez art. 23 specustawy zastosowanie do oceny wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, musi być odnoszony do konkretnych przedsięwzięć i konkretnych nieruchomości, na których te przedsięwzięcia mają być umiejscowione. Nie jest wystarczające odwołanie się w tym przedmiocie do celu uchwalenia specustawy, czyli uproszczenia i przyspieszenia procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Świadczy to wyłącznie o tym, że decyzje zintegrowane odejmują własność ze względu na ogólnie wskazany cel publiczny (rozbudowa sieci drogowej w Polsce). Cel ten nie przesądza jednak automatycznie, czy w konkretnym przypadku proponowany przez inwestora zakres wywłaszczenia spełnia wymóg "niezbędności", który w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji jest przesłanką odrębną. Zgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi także zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny.

Skarżący podnieśli, że przy orzekaniu organ powinien brać pod uwagę nie tylko spełnienie wymagań formalnych (kompletność wniosku, załączników, zgodność z szczegółowymi przepisami technicznymi), ale również konieczność zachowania zasad ogólnych w tym wyrażonego w k.p.a. obowiązku uwzględniania równoważenia interesu stron i publicznego, przy czym określając zakres ochrony uprawnionego interesu strony należy mieć na uwadze wspomnianą wcześniej konstytucyjną zasadę szczególnej ochrony własności. Teza co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, czy zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18 marca 2022r. Burmistrz wniósł również o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Ponadto w piśmie z dnia 25 kwietnia 2022r. Burmistrz dodatkowo wyjaśnił, że budowa drogi, której dotyczy zaskarżona decyzja została zakończona a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu budowy zaświadczył w dniu 18 lutego 2022r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zamierzonego przystąpienia do użytkowania drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, w niniejszej sprawie istotnego znaczenia nabierają okoliczności faktyczne, wynikające z treści pisma Burmistrza z dnia 25 kwietnia 2022r., że inwestycja drogowa, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została zakończona a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu względem zgłoszonego przez Inwestora zamiaru przystąpienia do użytkowania drogi.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o zrid, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie oświadczenie Burmistrza z dnia 25 kwietnia 2022r. należało uznać, że z sytuacją opisaną w przepisie art. 31 ust. 2 ustawy o zrid mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z tego względu należy zaznaczyć, że w przypadku gdy zachodzi warunek opisany w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej - sąd administracyjny nie ma prawa uchylenia zaskarżonej decyzji i może jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem określonych przepisów prawa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i to wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet jeśli kontrola legalności decyzji doprowadzi Sąd do wniosku, że w sprawie zaszło naruszenie prawa spowodowane przyczynami innymi niż zaistnienie przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych, to w takim przypadku nie można orzec o uchyleniu skarżonej decyzji. Skoro nawet fakt wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wystarcza do jej uchylenia, to tym bardziej nie może być ono wynikiem stwierdzenia innych wad tej decyzji wymienionych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) i c (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2013 r., II OSK 1373/13; wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2020r., II SA/Kr 315/19 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w bazie CBOSA).

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, aby zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu I instancji obarczone była wadami, wynikającymi z treści art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany choć nie jednoznacznie jest pogląd, że sąd może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a.( wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 2244/14).

Mając na względzie powyższe Sąd z przyczyn przedstawionych w dalszej części uzasadnienia nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzją wraz z decyzją Starosty z dnia 30 listopada 2020r. obarczona była wadami, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Skarżący eksponował zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności, które przejawiało się w uznaniu organów, że zachodzi konieczność przeprowadzenia drogi przez nieruchomość Skarżących, w wyniku czego odebrano im 70% powierzchni działki, na której zlokalizowany jest ich dom rodzinny, jak również prowadzona była działalność gospodarcza. Odebranie prawa własności w tak znacznej część spowodowało dla Skarżących dotkliwe skutki, zarówno jeżeli chodzi o sposób funkcjonowania ich rodziny, zwłaszcza dzieci, jak również w zakresie sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący w tym zakresie argumentowali, że droga została zaprojektowana w sposób zagrażający ich bezpieczeństwu, ponieważ w bliskiej odległości do granicy pozostawionej im części działki znajduje się droga z ostrym zakrętem.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazać należy, że poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy zostanie wykazane, że planowana inwestycja drogowa jest oczywiście zbędna w danej lokalizacji lub w sposób oczywisty zmierza do nadużycia uproszczonego trybu postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły tego rodzaju okoliczności. Nie dostrzega ich również Sąd. Zasadą pozostaje zatem, że organy orzekające o lokalizacji lub zakresie inwestycji dotyczącej drogi publicznej w trybie specustawy drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy lub przebiegu inwestycji albo do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje właściwy zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (tak np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 711/20; por. także wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 i postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 2/14,).

Oceniając natomiast zagadnienie prawidłowego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym Skarżących), należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego ostatniego interesu w sposób niezgodny z prawem. W odniesieniu do inwestycji drogowych realizowanych na podstawie specustawy drogowej, wyważenie kolizji między interesem publicznym a interesami prywatnymi podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi (w tym skutkami wywłaszczeniowymi) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało niewątpliwie dokonane już na poziomie ustawowym i co do zasady organy orzekające w sprawach wydawania tego rodzaju decyzji oraz sądy administracyjne nie dokonują ponownej oceny dopuszczalności lub zasadności realizacji celu publicznego tego rodzaju inwestycji. Możliwa jest natomiast ocena, czy konkretna inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w specustawie drogowej, a więc czy rzeczywiście zmierza ona do realizacji zadań publicznych związanych z budową, przebudową lub remontem drogi publicznej w celu rozwoju sieci drogowej, jej utrzymania lub ochrony, w granicach wyznaczonych ustawowo (art. 17-18, art. 19-20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej u.d.p.). W tym zakresie organy orzekające w sprawach o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą i powinny ocenić, czy wniosek inwestora (właściwego zarządcy drogi - zob. art. 11 a ust. 1 u.i d.) mieści się w granicach zadań ustawowych, o których mowa w art. 19 i n. u.d.p.

W sprawie, której dotyczy skarga, nie ulega wątpliwości, że cel i zakres projektowanej inwestycji mieścił się w zakresie zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych (art. 19 ust. 1 u.d.p.) i miał na celu rozwój sieci drogowej w granicach gminy miejskiej (art. 20 pkt 1 u.d.p.). Zagadnienie racjonalności lub celowości transportowej lub drogowej rozbudowy drogi gminnej połączonej z budową i przebudową określonych obiektów i urządzeń budowlanych oraz innymi robotami budowlanymi uchyla się natomiast spod oceny legalnościowej Sądu. W szczególności nie można stwierdzić, że kontrolowane organy naruszyły prawo przez to, że planowana rozbudowa będzie skutkować rozszerzeniem możliwości komunikacyjnych, poprzez utworzenie łącznika pomiędzy ulicami [...] i [...] w [...] (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021r., II SA/Rz 228/21).

Trzeba również przypomnieć, że ustawodawca - wbrew zarzutom Skarżących - nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych lub alternatywnych. Właściwe organy dokonują jedynie weryfikacji, czy wniosek spełnia ustawowe przesłanki, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r., II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r" II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r., II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10; 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione materialnoprawne podstawy dla wydania decyzji organu I oraz II instancji w przedmiocie zatwierdzenia realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wniesiony został przez uprawniony podmiot, którym jest Burmistrz Gminy i Miasta i [...], jako zarządca drogi gminnej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Sąd stwierdził również, że wniosek Inwestora o wydanie decyzji zrid, po jego uzupełnieniu w toku ponownego rozpoznania sprawy (na skutek pierwszej decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia 31 października 2019r.) spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. W szczególności Inwestor przedłożył stosowną opinię Zarządu Województwa [...] z dnia 30 października 2018r. oraz Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 15 października 2018r. (art. 11b ust. 1 specustawy drogowej) oraz dowód wystąpienia do Zarządu Powiatu w [...] o wydanie opinii, który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska (art. 11b ust. 2 specustawy drogowej). Do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej), analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej), cztery egzemplarze projektu budowlanego, wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej). We wniosku określono nieruchomości i ich części, które przejdą na rzecz Gminy Miasta [...] oraz nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone (art. 11d ust. 1 pkt 3a i 3b specustawy drogowej), jak również zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej). Przedłożona została również opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2018 r. (art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej); opinia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia 10 października 2018r. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 24 października 2018r. (art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej). Ze względu na przebieg inwestycji, w odniesieniu do pozostałych opinii, wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, nie były one w sprawie wymagane. W związku z powyższym organy obu instancji prawidłowo uznały, że spełnione zostały warunki formalne wniosku o wydanie decyzji zrid. Należy również wspomnieć, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na długość przedsięwzięcia poniżej 1 km - § 3 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Po wydaniu przez Wojewodę kasatoryjnej decyzji z dnia 31 października 2019 Starosta, po uzupełnieniu przez Inwestora braków w złożonym wniosku ponownie wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, które zawierało pouczenie o możliwości zapoznania się projektem budowlanym i dokumentami dotyczącymi wydania decyzji w zakreślonym terminie. Zawiadomienie to zostało doręczone inwestorowi oraz właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją, a ponadto podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa [...] (w dniach od 29 lipca do 22 sierpnia 2020 r.) i Urzędu Miejskiego w [...] (od 4 do 24 sierpnia 2020r.), a także w prasie lokalnej.

Zgodnie z art. 11f specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Sąd stwierdził również, że decyzja Starosty z dnia 30 listopada 2020 r. spełnia wymogi, o których mowa w powyższym przepisie. Starosta prawidłowo również zastosował art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczając odpis decyzji inwestorowi, zawiadomienia o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją, a także zawiadamiając pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Wymagany tryb doręczenia decyzji, jak również zawiadomienia o jej wydaniu został również zachowany w przypadku zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto w zgodzie z art. 16 ust. 1 specustawy drogowej określono termin wydania nieruchomości. Nie budzi również zastrzeżeń Sąd nadanie decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2020r. rygoru natychmiastowej wykonalności, stosownie do art. 17 ustawy o zrid.

Sąd nie stwierdził również uchybień po stronie Wojewody, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy takim kształcie reformatoryjnej decyzji Wojewody. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie rozstrzyga sprawę ponownie. Jeszcze raz dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego, stosując przepisy prawa materialnego, przepisy postępowania, przeprowadzając w razie konieczności dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję - art. 136 k.p.a. Zasadą jest, że organ rozstrzyga sprawę merytorycznie, tj. albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo umarza postępowanie odwoławcze - art. 138 § 1 k.p.a. Jedynie w drodze wyjątku organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dzieje się tak, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Oceniając prawidłowość zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uwzględnił, że z treści zaskarżonej decyzji wynika dokładnie w jakim zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i jednocześnie w rozstrzygnięciu zreformowanej decyzji zawarte zostało jednoznaczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy częściowe uchylenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji przez Wojewodę było podyktowane błędami Starosty w zakresie wyznaczenia działek, które przeznaczane są pod pas drogowy w całości lub w części. W ramach postępowania wyjaśniającego i na skutek dodatkowych dokumentów złożonych przez Inwestora (w tym skorygowanej mapy z przebiegiem drogi, korekty wniosku o dodatkowej mapy podziałowe) ustalono, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, że działki nr [...] i [...] są w całości zajmowane pod pas drogowy, podczas gdy są one zajęte pod pas drogowy w wyniku podziału (odpowiednio działek nr [...] i [...]). Odnośnie działki nr [...] ustalono, że nie jest ona zajmowana pod pas drogowy w całości, lecz w części, co wymagało dokonania podział tej działki (na działki o nr [...] – zajętej pod pas drogowy oraz działki nr [...]). Powyższe w konsekwencji spowodowało rezygnację z robót budowlanych i podziału działki nr [...] (m.in. na działkę nr [...]). Ponadto organ I instancji nieprecyzyjnie wskazał, że ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości podlega działka nr [...], podczas gdy tym ograniczeniem objęta jest powstała z podziału działka nr [...]. Powyższe spowodowało konieczność zatwierdzenia nowego załącznika nr 1 - tj. mapy przedstawiającej przebieg drogi oraz zatwierdzenia nowych map z podziałem działek. W konsekwencji Wojewoda zreformował kolejne postanowienia zawarte w decyzji zrid, które dotyczyły określenia działek przeznaczonych pod pas drogowy w całości oraz w części, zatwierdzenia podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, wskazania nieruchomości, które z mocy prawa przechodzą na własność.

Istotne jest również to, że przed zreformowaniem decyzji organu I instancji organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a., wzywając m.in. inwestora do wyjaśnienia rozbieżności w zakresie przeznaczenia wskazanych działek pod pas drogowy w całości lub też w części, skorygowania mapy z proponowanym przebiegiem drogi w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, skorygowanie wniosku zrid poprzez jednoznaczne wskazanie działek wchodzących w całości pod projektowaną inwestycję. W wyniku przedstawionej dokumentacji przez Inwestora organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i mógł prawidłowo wyodrębnić działki ewidencyjne z nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania na nich przedmiotowej dojazdowej drogi gminnej. W zaskarżonej decyzji usunięte zostały wątpliwości w zakresie przeznaczenia – w całości lub też w części działek pod inwestycję drogową i które, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nie było przy tym konieczności ponownego przeprowadzenia całego postępowania, gdyż nie wymagał tego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy czym wystarczające dla wyjaśnienia ww. kwestii okazały się kompetencje z art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018r., sygn. II OSK 597/18, baza CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy również podkreślić, że związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. To inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej. Zauważyć trzeba, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (tak NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21). Natomiast oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 556/21, zob. również wyrok WSA w Rzeszowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Rz 1255/21).

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.