Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwalę Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 26 marca 2019 r. Nr V/48/2019 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2019 rok I. stwierdza nieważność § 2 ust. 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Prokurator Rejonowy Kraków-Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nowe Brzesko Nr V/48/2019 z dnia 26 marca 2019 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2019 rok.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie w §1 ust. 2 pkt 3 oraz § 4, że osiąganie celów przyjętego programu odbywać się będzie w drodze sterylizacji albo kastracji zwierząt w gabinecie weterynaryjnym;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez

dopuszczenie w §1 ust. 2 pkt 2 oraz § 2 ust. 4 umieszczenia bezdomnych zwierząt w gabinecie weterynaryjnym do czasu adopcji;

- istotne naruszenie prawa, a to art, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez wprowadzenie § 2 ust. 13 możliwości dochodzenia przez gminę do dotychczasowego właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych, umieszczaniem ich w gabinecie weterynaryjnym oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarsko — weterynaryjnej;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 pkt 1 lit j. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 r. poprzez określenie w § 2 ust. 8 Programu warunków jakie powinno spełniać schronisko dla zwierząt;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 24 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie § 2 ust. 9 Programu warunków transportu odłowionych zwierząt;

- istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 33 ust. 1a i ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie w Rozdziale IV ust. 2 Programu warunków zasad postępowania ze zwierzęciem przed jego uśpieniem oraz wskazanie, że uśpienia dokonuje lekarz weterynarii;

- istotne naruszenie prawa, a to art 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 18 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 załączonego do uchwały Programu treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie przepisów zawartych w § 1 oraz § 2 ust. 1, 2, 4, 8, 9 i 13 oraz § 4 Programu załączonego do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności powołał treść § 1 ust. 2 , § 2, §14, Rozdziału IV ust. 2 Programu.

Dalej wskazał, że analiza treści zapisu § 1 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały wskazuje na brak w uchwale obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z unormowaniem ustawowym program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada Miejska natomiast przyjęła w uchwalonym akcie, że miejscem tym będzie gabinet weterynaryjny. W programie pominięto zatem kwestię obligatoryjnego uregulowania tego zagadnienia w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Skarżący zauważył przy tym, że art. 11 ust. 3a ustawy stanowi, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, jednakże przepis ten nie został wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały.

Nie sposób także uznać, że przepis § 2 ust. 13 Programu wydany został w oparciu o delegację ustawową. Przewiduje on możliwość dochodzenia przez Gminę od dotychczasowego właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt bezdomnych, umieszczaniem ich w gabinecie weterynaryjnym oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarsko weterynaryjnej. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego, ponieważ może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa.

Ponadto Rada Miejska nie będąc do tego upoważnioną w § 2 ust. 6, 8 oraz 9 i Rozdziale IV ust. 2 Programu zawarła przepisy, które regulują akty prawne wyższego rzędu. Art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. Na tej podstawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 26 sierpnia 1998 r. wydał rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. W związku z powyższym Rada dokonała w § 2 ust. 6 uregulowania sfery, którą ustawa zastrzegła dla innego organu.

Ta sama krytyczna uwaga dotyczy przepisów § 2 ust. 8 Programu. Ustawa o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt obejmuje swoją regulacją zagadnienie prowadzenia schronisk dla zwierząt - art. 1 pkt 1 lit j. W oparciu o jej art. 10 ust. 1 pkt 1 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 czerwca 2004 r. wydał rozporządzenie z w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi również brzmienie § 2 ust. 9 Programu, określający warunki transportu odłowionych zwierząt. Zapis ten uchwalono pomimo treści art. 24 ustawy o ochronie zwierząt. Wynika z niego, że zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt kręgowych są określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 05.01.2005, str. 1).

Rada Miejska przekroczyła również swoje uprawnienia reglamentując w Rozdziale IV ust. 2 reguły postępowania przy usypianiu zwierzęcia i wskazując, że zabiegu tego powinien dokonać uprawniony lekarz weterynarii. Przedmiotowe kwestie zostały uregulowane w art. 33 ust. 1a oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Na koniec Prokurator podniósł, że Rada Miejska uchwalając normy zawarte w § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 Programu w istocie powtórzyła przepisy ujęte w art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwalenie powyższych norm narusza zasady zawarte w § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Nowe Brzesko wskazał, że uznaje racje skarżącego co do naruszenia prawa we wskazanych w skardze przepisach zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko w 2019 roku, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały.

Zatem niezgodnie z przepisami, zdaniem organu, było wskazanie w przedmiotowej uchwale ( § 1 ust. 2 pkt 3, § 4 oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i § 2 ust. 4), że przeprowadzanie sterylizacji albo kastracji będzie miało miejsce w gabinecie weterynaryjnym, z pominięciem przy tym wskazania w uchwale należytej podstawy prawnej, jak również uregulowanie, że dla dokonywania tego typu zabiegów odłowione zwierzęta umieszcza się w gabinecie weterynaryjnym do czasu adopcji, mimo że w obydwu przypadkach właściwym miejscem jest zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt jest schronisko dla zwierząt. Przekroczeniem delegacji ustawowej było również wprowadzenie postanowienia z § 2 ust. 13 w zakresie dochodzenia od właścicieli zwierząt kosztów związanych z jego odławianiem, transportem, zapewnieniem opieki lekarsko - weterynaryjnej oraz umieszczaniem w schronisku. Wadliwe było wprowadzenie przepisów w § 2 ust. 6,8,9 oraz w postanowień rozdziału IV ust. 2, dotyczących odpowiednio warunków wyłapywania zwierząt, warunków jakie mają spełniać schroniska dla zwierząt oraz określających warunki transportu zwierząt, a także reguł postępowania przy usypianiu zwierząt, pomimo że materia ta jest uregulowana w aktach wyższego rzędu. Wreszcie niewłaściwe było powtórzenie, z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, w §1 ust.2 oraz §2 ust. 1 i 2 przepisów uregulowanych w akcie wyższego rzędu.

Jednocześnie organ podniósł, że nie ma możliwości zastosowania w ramach autokontroli o której mowa art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części, a uchylenie zakwestionowanych przepisów zamieszczonych w Programie jest z punktu widzenia obowiązującego prawa niewystarczające. Stąd przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Nowe Brzesko Nr V/48/2019 z dnia 26 marca 2019r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2019 rok", zwana dalej Programem lub zaskarżoną uchwałą. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały (art. 53 § 3 in fine p.p.s.a.) .

W orzecznictwie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17, konkludując, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że "Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44).

Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, opub. w Lex nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, opub. w LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, opub. w ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, opub. w Lex nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, opub. w LEX nr 2346710.

Podzielając te poglądy uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w czasie jej uchwalenia (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122), zwanej dalej ustawą. Stanowił on, że Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje w szczególności :

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne.

Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 13 Programu możliwości

dochodzenia przez Gminę od dotychczasowego właściciela zwrotu uzasadnionych kosztów związanych z odławianiem i transportem zwierząt

bezdomnych, umieszczaniem ich w lecznicy weterynaryjnej oraz w schronisku i zapewnieniem pomocy lekarsko – weterynaryjnej.

Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 2 ust. 13 Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja § 2 ust. 13 zaskarżonej uchwały nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia. Bowiem jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne i jako takie zostały oddalone. W tym miejscu poczynić należy uwagę natury ogólnej. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste - dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą, oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, jest także art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowe, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, co następuje.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie w § 1 ust. 2 pkt 3, że osiąganie celów przyjętego programu odbywać się będzie w drodze sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w gabinecie weterynaryjnym.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 4 ustawy, Program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Po myśli zaś art.11a ust. 4, zadanie to może zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko.

Zgodnie natomiast z kwestionowanym § 1 ust. 2 pkt. 3 Programu, osiągnięciu celu, o którym mowa w ust. 1, (celem programu jest "ograniczenie zjawiska bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko oraz zapewnienie właściwej opieki zwierzętom bezdomnym i gospodarskim oraz wolnożyjącym kotom, przebywającym na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko ") ma służyć podejmowanie działań w zakresie sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w gabinecie weterynaryjnym.

Natomiast § 4 Programu stanowi, że "1. Ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez ich sterylizację i kastrację realizowane będzie przez: 1/ Przychodnię Weterynaryjną [...] poprzez obligatoryjne przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji dla zwierząt domowych, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek; 2/ przez lekarza weterynarii. 2. Koty wolno żyjące będą wyłapywane i przewożone do gabinetu weterynaryjnego (...) na wykonanie zabiegu, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1, a po jego wykonaniu zwierzęta wrócą do miejsc macierzystych, bądź trafią do adopcji, 3. Koszty zabiegów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wykonywane dla zwierząt bezdomnych pokrywane będą ze środków przeznaczonych na realizację programu."

Przytoczone wyżej regulacje ustawowe oznaczają, że zwierzęta, które przebywają w schronisku dla zwierząt (zostały tam umieszczone), podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji. Nie oznacza to jednak, że wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji musi nastąpić w siedzibie schroniska, ani tym bardziej nie oznacza to, że zadanie to musi zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko. W tym zakresie Gmina ma prawo wyboru. Gmina i Miasto Nowe Brzesko postanowiła zlecić wykonywanie zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt umieszczanych w schronisku lekarzowi weterynarii prowadzącemu gabinet weterynaryjny. Po myśli przywołanych regulacji miała podstawy prawne do przyjęcia takiego właśnie rozwiązania. Z praktycznego punktu widzenia, dla bezpieczeństwa zdrowotnego zwierząt, jest to może nawet korzystniejsze rozwiązanie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia prawa, dotyczący naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie w § 2 ust. 6 Programu warunków zasad i warunków odławiania bezdomnych zwierząt. Zakwestionowany zapis Programu stanowi, że "przedsiębiorca odławiający zwierzęta bezdomne zobowiązany jest do wykonania swoich czynności w sposób jawny i nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, zwierząt i porządku publicznego". Regulacja ta częściowo tj. w odniesieniu do zwierząt koresponduje z treścią § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), zgodnie z którym "używane przy wyłapywaniu zwierząt bezdomnych urządzenia i środki nie mogą stwarzać zagrożenia dla ich życia i zdrowia ani zadawać im cierpienia." Natomiast w zakresie w jakim regulacja ta nakazuje wykonywać czynności odławiania zwierząt w sposób jawny, bezpieczny dla ludzi i porządku publicznego, nie narusza ona prawa w sposób, który usprawiedliwiłaby stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego przez Sąd.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 24 ustawy o ochronie zwierząt poprzez określenie w § 2 ust. 9 Programu uogólnionych warunków transportu odłowionych zwierząt.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r., środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 24 ustawy, zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt kręgowych są określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 05.01.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1/2005".

Rozporządzenie to w art. 1 ust. 5 stanowi, że nie znajduje ono zastosowania do transportu zwierząt nie mającego związku z działalnością gospodarczą oraz do transportu zwierząt bezpośrednio do lub z gabinetów lub klinik weterynaryjnych, odbywającego się z polecenia lekarza weterynarii.

Rzecz w tym, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało 26 sierpnia 1998 r., a wówczas brzmienie art. 24 ustawy było całkowicie odmienne:

"1. Transport zwierząt odbywa się środkami do tego celu przystosowanymi i jest prowadzony w odpowiednich warunkach, a w szczególności:

1) zwierzęta muszą być prawidłowo ulokowane, a używane uwięzi nie mogą im krępować leżenia i wstawania w czasie transportu,

2) podłogi pojazdów używanych do transportu powinny mieć odpowiednią nawierzchnię, zapewniającą przyczepność kończyn oraz umożliwiającą utrzymanie higieny,

3) środki transportu zwierząt powinny spełniać warunki utrzymania odpowiedniej temperatury, wentylacji, przestrzeni oraz naturalnej pozycji,

4) w trakcie dłuższego transportu zwierzęta muszą mieć zapewnioną odpowiednio często wodę i karmę oraz odpoczynek,

5) zwierzętom chorym lub rannym zapewnia się niezwłocznie pomoc weterynaryjną,

6) zwierzęta wwożone do kraju oraz wywożone za granicę muszą być wiezione najkrótszą drogą i bez zbędnych postojów, a ich odprawa graniczna odbywa się poza kolejnością.

2. Zabrania się:

1) transportu zwierząt w okresie okołoporodowym oraz młodych zwierząt oddzielonych od matek, niezdolnych do przyjmowania stałych pokarmów,

2) przeładunku zwierząt bez odpowiedniego zabezpieczenia.

3. Zwierzęta padłe oraz zwierzęta nie nadające się do dalszego transportu muszą być usunięte na pierwszym postoju.

4. Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie zasad i warunków wykonywania transportu, określonych w ust. 1-3, ponosi przewoźnik.

5. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki transportu zwierząt oraz maksymalny czas transportu dla danego gatunku i przedziału wiekowego zwierząt oraz sposób postępowania ze zwierzętami chorymi oraz padłymi."

Równocześnie nie obowiązywało jeszcze Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r., nadto Rzeczpospolita Polska nie była wówczas członkiem UE. Wobec powyższego odesłanie do art. 24 ustawy zawarte w § 8 rozporządzenia jest obecnie zasadniczo "martwe".

Dlatego § 2 ust. 9 programu w brzmieniu: "transport zwierząt odłowionych odbywać się będzie środkiem transportu przystosowanym do bezpiecznego i humanitarnego przewozu", nie narusza ani Konstytucji, ani Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. a w końcu także Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że istotnym naruszeniem prawa jest to, że § 2 ust. 8 Programu obejmuje swoją regulacją materię Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (DZ.U.2004.158.1657). W istocie, Rozporządzenie to przedstawia szczegółową regulację tego zagadnienia, poczynając od lokalizacji schroniska, rodzaju obowiązkowych pomieszczeń, spalarni zwłok, sposobu wykonania boksów, zapewnienia wybiegów z legowiskiem oraz wodą do picia, a skończywszy na prowadzeniu wykazu zwierząt, zapewnieniu opieki weterynaryjnej. Tymczasem § 2 ust. 8 stanowi: "odłowione zwierzęta są niezwłocznie przewożone i umieszczane w schronisku, które zapewnia właściwe warunki bytowania zwierząt, zgodnie z ich podstawowymi potrzebami:

1/ dostęp do odpowiedniego pożywienia i świeżej wody

2/ ochronę przed warunkami atmosferycznymi,

3/ należytą opiekę weterynaryjną".

Wobec tego należy stwierdzić, że fragmentarycznie i hasłowo, niejako emblematycznie w programie zwraca się uwagę na najważniejsze potrzeby zwierząt w schronisku. Nie zastępuje to ani nie koryguje w żaden sposób treści rozporządzenia, skoro wymowa jest identyczna. Jednak rolą tego zapisu w programie jest zwrócenie uwagi na konieczność zapewnienia dobrych warunków zwierzętom. Zatem nawet jeśli uznać, że jednozdaniowo program nawiązuje do treści Rozporządzenia, to w ocenie Sądu nie jest to naruszenie prawa mogące skutkować unieważnieniem zapisu.

Co się tyczy Rozdziału IV ust.2, brzmi on następująco: "Zwierzę usypiane musi być traktowane do ostatniej chwili życia łagodnie i przyjaźnie, należy zaoszczędzić mu trwogi i dodatkowych udręczeń. Sam zabieg uśpienia powinien być wykonany przez uprawnionego lekarza weterynarii w sposób humanitarny, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa". Odpowiednik w art. 33 ustawy o ochronie zwierząt to ust. 1a: Uśmiercanie zwierząt może odbywać się wyłącznie w sposób humanitarny polegający na zadawaniu przy tym minimum cierpienia fizycznego i psychicznego, a nadto ust. 4: w razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez:

1)podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii;

2)zastrzelenie zwierzęcia wolno żyjącego (dzikiego) - przez osobę uprawnioną do użycia broni palnej.

Można zatem powiedzieć, że inkryminowany zapis Rozdz. IV ust. 2 Programu doprecyzowuje i podkreśla humanitarny sposób wykonania zabiegu usypiania, poprzez zwrócenie uwagi na sposób traktowania zwierzęcia. Mówi to samo co przepisy, tylko nieco innymi słowami. Na pewno zatem nie jest to regulacja sprzeczna z zapisami ustawy, a raczej stanowiąca ich dopełnienie. Zdaniem Sądu, opowiada ona o pewnym wymaganym sposobie traktowania zwierzęcia w chwili ostatecznej, co stanowi uszczegółowienie pojęcia "w sposób humanitarny" użyte w art. 33 ust. 1a u.o.z. Nie można zatem uznać, że jest to istotne naruszenie prawa.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 1 oraz § 2 ust. 1 załączonego do uchwały Programu treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Jak to już wyżej naprowadzono, załącznik do zaskarżonej uchwały wypełniając obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawiera ponadto uregulowania zbędne, takie jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia czy też zdania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednak powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne, choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Naruszenie zasad legislacji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia – z tego powodu - nieważności zaskarżonej uchwały.

Jak się podkreśla w orzecznictwie, program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego w jakiej formie gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zatem zdaniem Sądu powtórzenie (i to niedosłowne) pewnych zapisów ustawowych spełnia właśnie walor informacyjny. Każdy z mieszkańców, bez konieczności sięgania po ustawę czy inne akty prawne, ma w wyżej wymienionym zakresie stosowną wiedzę. Zatem naruszenie zasad techniki legislacyjnej w tej konkretnej sprawie, nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku, a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. II wyroku.