Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1203/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 128
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 18, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1203/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.), Sędziowie WSA Halina Jakubiec, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Ewelina Kalita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

wyroku WSA z dnia 5 marca 2013r.

Decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [....] Wójt Gminy odmówił przyznania T. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. C. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, iż J. C. jest osobą wymagającą opieki, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w związku małżeńskim z T. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukująca pracy, gdyż sprawuje opiekę nad mężem. Organ I instancji stwierdził zatem, iż aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania tego świadczenia w niniejszej sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta Gminy T. C. podniosła, iż musi opiekować się mężem przez całą dobę, gdyż jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Odwołująca się nie może więc pracować i zarabiać na utrzymanie rodziny. Odwołująca się podała, iż nikt inny nie może się opiekować jej mężem, gdyż ich dzieci same wymagają opieki – mają po 5, 8 i 9 lat. Siostra J. C. mieszka zbyt daleko by im pomóc, a z teściową odwołująca się i jej mąż nie utrzymują kontaktów. W związku z powyższym odwołująca się wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej świadczenia.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. Nr [....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [....] 2012r. Nr [....]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ II instancji podniósł, iż obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia osobie, która pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, osoba wymagająca opieki (J. C.) pozostaje w związku małżeńskim z T. C., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, iż nowelizując w sierpniu 2011r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca, w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji gdy współmałżonek takiej osoby również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, treść tego przepisu jest jasna, zrozumiała i jednoznaczna, zaś organy stosujące prawo są nią związane, co w konsekwencji powoduje, że decyzję organu I instancji należy uznać za prawidłową.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się T. C. i pismem z dnia 20 lipca 2012r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zdaniem skarżącej, zastosowana przez SKO interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna. Skarżąca powołała się na art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że jako żonie świadczenie pielęgnacyjne jej przysługuje, ponieważ przysługuje ono innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny. A taki obowiązek alimentacyjny, zgodnie z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży na jednym małżonku w stosunku do drugiego małżonka. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium stwierdziło, że już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2008r. oraz po licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, ustawa o świadczeniach rodzinnych była nowelizowana co najmniej dwa razy, przy czym ustawodawca konsekwentnie odmawiał prawa do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych osobie, która pozostawała w związku małżeńskim. Ostatnia nowelizacja z sierpnia 2011r. ostatecznie dała możliwość przyznania świadczenia w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ale pod warunkiem, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium należy uznać w tej sytuacji – przyjmując koncepcję racjonalnego ustawodawcy – że wolą ustawodawcy jest ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób pozostających w związku małżeńskim. Organ II instancji stwierdził, iż nie jest rzeczą organów orzekających ocena tego typu rozwiązania legislacyjnego, jednakże z drugiej strony przepis ten jest tak jasno sformułowany, że trudno o bardziej wyraźny przejaw woli ustawodawcy w takim rozwiązaniu tego problemu. Kolegium podniosło, iż katalog przesłanek negatywnych, z którymi ustawodawca łączy brak możliwości przyznania świadczenia, jest tak sformułowany, iż nie daje organom orzekającym żadnej możliwości interpretacji. Gdyby ustawodawca miał zamiar przyznać prawo do świadczeń wszystkim osobom wymagającym opieki i jednocześnie pozostającym w związku małżeńskim, to mógł to zrobić w taki sam sposób, w jaki wprowadzał kolejne zmiany w redakcji przepisu art. 17. Skoro jednak tego nie uczynił, to nie można dokonywać zmiany treści jasnej normy prawnej w drodze jej wykładni (clara non sunt interpretanda). Podsumowując Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do przyznania świadczenia skarżącej, albowiem po stronie osoby wymagającej opieki istnieje przesłanka negatywna, z którą przepis prawa materialnego łączy brak możliwości uwzględnienia żądania strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy fakt pozostawania przez męża skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sama skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem, wykluczającą podjęcie zatrudnienia.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Odnosząc treść tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 (Dz. U. nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Ta nowelizacja nie zmieniła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 512/12; także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011r. sygn. akt IV SA/GI 92/11).

Także po kolejnej nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011r., literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia przyjęta przez organy w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być zatem przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Kr 328/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Po 255/12).

Taka wykładnia omawianego przepisu nie może zostać zaaprobowana w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz podstawowych wartości konstytucyjnych, w tym zwłaszcza wymienionych w art. 18 Konstytucji RP: małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Byłaby ona sprzeczna z podstawowymi zasadami naszego porządku prawnego, akcentowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz.107 i postanowienie TK z 1.06.2010r.,P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz.53).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, przed jego wykładnią językową. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. Należy zatem odczytać treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a cytowanej ustawy w ten sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia w przypadku zawarcia przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego z tego powodu, że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zrezygnuje z pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009r., II SA/Gd 319/09).

A zatem, przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania, gdy z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne występuje zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający jednocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2010r., VIII SA/Wa 671/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011r., II SA/Ol 456/11). Okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może więc stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia.

W świetle zatem prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd stwierdza, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z tego powodu, w ocenie Sądu, obie decyzje wydane w sprawie naruszają prawo materialne – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.