Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 374/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi M. F. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. F. oraz Pana S. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009r.. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę drogi krajowej nr [...], od km 356+485,0 do 356+845.0 na działkach nr ew. [...], [...] obręb [...] miasta [...] oraz [...]. [...], [...], [...] obręb [...]. gm. [...], poza pasem drogi krajowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014r. znak: [...]; Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę drogi krajowej nr [...]. od km 356+485,0 do 356+845.0 na działkach nr ew. [...], [...] obręb [...] miasta [...] oraz [...]. [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...], poza pasem drogi krajowej.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego wnieśli Pani M. F. oraz Pan S. L..

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r. odpowiada prawu.

Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) w przypadku, kiedy inwestor spełni wymagania w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor złożył w dniu 6 października 2009r. prawidłowo wypełnione oświadczenie, o którym mowa wyżej.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], dla działek m.in. nr ew. [...] oraz [...]. Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie drogi krajowej nr [...] w związku z poszerzeniem jezdni na wysokości istniejących zjazdów do terenów przyległych, natomiast działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki Nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008r. Nr [...], poz. [...]), zaś działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005r.. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszar dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr [...], poz. [...]).

Jak wynika z dokumentacji projektowej na działce nr ew. [...] zaprojektowano wykonanie fragmentu rury osłonowej dwudzielnej [...] (w ramach sieci telekomunikacyjnej [...] S.A. - Projekt budowlany, rys. [...]). natomiast na działce nr ew. nr ew. [...] zaprojektowano uziom prętowy (Projekt budowlany, rys. nr [...]). Powyższe, w ocenie GINB nie narusza ustaleń decyzji lokalizacyjnej dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców z całą pewnością nie wiąże się z możliwością pozbawienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2 ust. 5 lit. a tiret pierwsze), na co wskazuje się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Omawiana inwestycja w zakresie objętym ustaleniami decyzji lokalizacyjnej: 1) nie wiąże się z możliwością pozbawienia korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności; 2) nie wiąże się z pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 3) nie spowoduje powstania uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem; 4) nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby (pkt 2 ust. 5 decyzji lokalizacyjnej). Stosownie do pkt 4 decyzji lokalizacyjnej inwestor uzyskał: uzgodnienia z gestorami sieci uzbrojenia podziemnego (pismo [...] S.A. z dnia 24 czerwca 2009r.. Nr [...]; pismo [...] S.A. Oddział w [...] z dnia 19 sierpnia 2009r., Nr [...]); opinię ZUDP (pismo z dnia 1 września 2009); uzgodnienie GDDiKA (pismo z dnia 21 września 2009r" znak: [...]). Reasumując, twierdzenie odwołujących się jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę była niezgodna z decyzją lokalizacyjną nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów GINB stwierdził, że sporna inwestycja, w zakresie w jakim obejmuje działki nr ew. [...] oraz [...], nie narusza ustaleń mpzp z dnia [...] grudnia 2007r., Nr [...]; dla terenów oznaczonych symbolem KDD (ulica dojazdowa).

W oparciu o posiadany materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że działka nr ew. [...] oraz [...] objęte mpzp z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...]; znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem KDD (tereny, dróg - drogi dojazdowe) - pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 3 lipca 2014r" znak: [...]. Paragraf 16 ust. 2 pkt 4 mpzp określił liczbę pasów ruchu (2) oraz szerokość pasa drogowego (minimum lOm), natomiast ust. 11 dopuścił budowę dróg. Stosownie do § 18 ust. 2 mpzp dojazdy do terenów zabudowy wykonuje się z ulic o niższej klasie, znajdujących się w sąsiedztwie zabudowy. Zasady organizacji dojazdów w obrębie terenów do zabudowy przedstawione na załączniku graficznym nie są obligatoryjne, albowiem mpzp dopuścił stosowanie innych rozwiązań jeżeli wyrazi zgodę zarządca drogi i nie narusza to interesu stron (§ 18 ust. 5).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że projektowany odcinek ulicy [...] posiada dwa pasy ruchu, zaś szerokość pasa drogowego wynosi 10,00m (projekt zagospodarowania terenu), co jest zgodne z § 16 ust. 2 pkt 4 mpzp. Mając na względzie, że mpzp dopuścił budowę dróg, sporna inwestycja polegająca na wykonaniu brakującego fragmentu ul. [...] (Projekt budowlany. Branża drogowa. Opis techniczny, pkt 6, s. 3) nie narusza § 16 ust. 11 mpzp. Uwzględniając natomiast treść § 18 ust. 2 mpzp zaprojektowano 2 zjazdy z ul. [...], w tym na działkę nr ew. [...] (projekt zagospodarowania terenu), której użytkowanie wieczyste przysługuje Pani K. F., Pani M. F. oraz Panu P. F. (dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]), w miejscu przedstawionym na załączniku graficznym do mpzp. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut, jakoby w związku z likwidacją zjazdu nie zagwarantowano innego rozwiązania komunikacyjnego umożliwiającego bezpośredni dostęp z nieruchomości skarżących do drogi krajowej.

Jednocześnie, z uwagi na okoliczność zaprojektowania spornej inwestycji na obszarze oznaczonym symbolem KDD nieuprawnionym jest odwoływanie się do ustaleń aktu władztwa planistycznego gminy dotyczących działek wnioskodawców.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za nieuzasadniony uznać należało zarzut obarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozbawienia Pana S. L. bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] (której jest użytkownikiem wieczystym, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]; prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) w oparciu o załącznik do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2009r., znak: [...]; stwierdzono, że ww. dojazd do działki odwołującego się odbywał się przez działkę nr ew. [...]. i nie został zlikwidowany, natomiast na odcinku bezpośrednio graniczącym z działką nr ew. [...]zmieniona została nawierzchnia (zaprojektowano nakładkę bitumiczną wykonaną na istniejącej konstrukcji; 4-centrymetrowej warstwie wyrównawczej - betonie asfaltowym 0/16 oraz 6-centrymetrowej warstwie ścieralnej z mastyksy grysowego SMA 0/11) - projekt zagospodarowania terenu.

Zważywszy, że ulica [...] (jako droga dojazdowa) zaliczona jest do klasy D - § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zaś droga krajowa nr [...] do klasy GP (§ 12 ust. 2 pkt 1 mpzp Nr [...]) likwidacja istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] oraz zaprojektowanie zjazdów z ul. [...] nie stanowi naruszenia § 18 ust. 2 mpzp.

Ustosunkowując się do treści pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2008r., znak: [...]; z którego wynika, że sporna inwestycja winna obejmować "utwardzenie wjazdów do usług na odcinku objętym przedmiotowym opracowaniem", stwierdzono, że projekt budowlany przewiduje realizację utwardzonych zjazdów z ulicy [...] na działkę nr ew. [...] oraz [...], wykonanych z 15cm warstwy frezów bitumicznych z remontu drogi krajowej nr [...] oraz 15 cm kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, zaś na istniejącym wjeździe na działkę nr ew. [...] zaprojektowano nakładkę bitumiczną.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przez właściwy organ wymaga, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uprzedniego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zważywszy na zakres przedmiotowy spornej inwestycji przepisy techniczno-budowlane, o których mowa wyżej zawarte są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wskazano wcześniej szerokość pasa drogowego ul. [...] (będącej ulicą o przekroju jednojezdniowym, klasy D) wynosi 10,00m co jest zgodne z § 7 ust. 1 warunków technicznych. Paragraf 15 ust. 1 warunków technicznych określa szerokość pasa ruchu, która na terenie zabudowy, w przypadku drogi dwupasowej, powinna wynosić 2,25-2,50m. Powyższy warunek, w odniesieniu do pasów ruchu ul. [...] uznać należy za spełniony, podobnie jak wymóg dotyczący pochylenia poprzecznego jezdni, które powinno wynosić nie mniej niż 2,0% - nawierzchni twardej ulepszonej (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1; przekrój 5-5, rys. nr 3).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu, jakoby "zjazd do posesji skarżących po wykonaniu inwestycji nie spełniał wymogów zjazdu publicznego" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 78 warunków technicznych. W myśl art. 4 ust. 8 ww. ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje "dostęp do drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, połączenia ul. [...] z działkami nr ew. [...] oraz [...] stanowią zjazdy w rozumieniu ww. przepisów. Po pierwsze, ul. [...] jest drogą publiczną. Po wtóre ww. działki położone są przy drodze (graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [...] - projekt zagospodarowania terenu). Po trzecie, połączenia o których mowa stanowią bezpośrednie miejsce dostępu do ul. [...].

Z projektu budowlanego wynika, że: szerokość zjazdu na działkę nr ew. [...] wynosi 5,00m, zaś przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukami kołowymi o promieniu 5,00m. Odnośnie zaś zjazdu na działkę nr ew. [...] stwierdzono, że: przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukami kołowymi o promieniu 5,00m oraz 12.00m. zaś szerokość projektowanego zjazdu odpowiada szerokości dotychczas istniejącego zjazdu. Co prawda parametr ten wynosi ok. 7,00m. a więc więcej aniżeli szerokość jezdni na drodze, jednakże powyższe w ocenie GINB nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem, których nie dałoby się zaakceptować w praworządnym państwie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niespełnienia norm technicznych m.in. w zakresie konstrukcji nawierzchni oraz prognozy natężenia ruchu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowanej nie posiada uprawnień do sprawdzania i oceny projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie ma uprawnienia do sprawdzania prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 718) uchylono bowiem ust. 2 art. 35. w którym dopuszczono możliwość badania przez organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu architektoniczno-budowanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 7 października 2010r" sygn. akt II OSK 1517/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013r" sygn. akt VII SA/Wa 705/13). Ponadto podkreślono, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają uprawnień do dokonania oceny rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 705/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009r" sygn. akt II SA/Bd 898/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007r" sygn. akt II SA/Po 658/06).

Mając powyższe na uwadze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie można skutecznie zarzucić wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeń potwierdzających wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że w dokumentacji projektowej znajduje się: 1) decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2009r., znak: [...]; zezwalająca na umieszczenie w pasie drogi miejskiej ul. [...], dz. nr ew. [...] i [...], obr. [...] urządzeń infrastruktury technicznej; 2) opinia ZUDP z dnia 1 września 2009r.; 3) pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] października 2008r., znak: [...]; stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia postępowania środowiskowego; 4) pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 9 września 2008r., znak: [...]; stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia postępowania środowiskowego; 5) pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 22 maja 2009r" znak: [...]; ustalające warunki techniczne dla odprowadzenia wód opadowych; 6) postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 2009r., znak: [...]; uzgadniające projekt budowlany; 7) pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 13 sierpnia 2009r., znak: [...]; uzgadniające projekt budowlany; 8) informacja BIOZ; 9) warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej (pismo [...] S.A. Oddział w [...] z dnia 13 marca 2009r., znak: [...]; 10) uzgodnienie [...] S.A. Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...]; 11) uzgodnienie [...] S.A. z dnia 24 czerwca 2009r., Nr [...]; 12) warunki techniczne przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych (pisma [...] S.A. z dnia: 8 grudnia 2008r" znak: [...] oraz z dnia 10 lutego 2009r" znak: [...]; 13) uzgodnienie [...] S.A. z dnia 14 czerwca 2009r" Nr [...]; 14) uzgodnienie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (pismo z dnia 5 sierpnia 2009r., znak: [...]); 15) uzgodnienie GDDKiA z dnia 21 września 2009r" znak: [...]; 16) uzgodnienie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 5 sierpnia 2009r.; 17) uzgodnienie [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 29 lipca 2009r., Nr [...]; 18) zaświadczenia potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołujących się wskazującego na niekompletność projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszej kolejności, wbrew twierdzeniu pełnomocnika odwołujących się z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie wynika, aby projekt budowlany zawierał opinie i uzgodnienia. Po wtóre, nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach pogląd pełnomocnika odwołujących się jakoby projekt budowlany winien "zawierać oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania każdą nieruchomością wchodzącą w obszar oddziaływania inwestycji, na cele budowlane". Oczywistym, w przekonaniu organu odwoławczego, jest stwierdzenie że inwestor obowiązany jest posiadać prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane (wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r" sygn. akt II OSK 550/07; wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2002r" sygn. akt II SA/Po 4738/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012r" sygn. akt II SA/Bk 134/12).

Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2009r.. Nr [...]. znak: [...]; nie pozwala na stwierdzenie, aby sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało na którejkolwiek z działek stanowiących własność odwołujących się, a co za tym idzie, aby inwestor obowiązany był do składania oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do tychże działek.

Z powyższych względów, zdaniem GINB, argumentacja powołana w uzasadnieniu odwołania dla poparcia zarzutu rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę poprzedza sprawdzenie wykonania (oraz sprawdzenia w przypadkach określonych w ww. ustawie) projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu (oraz jego sprawdzenia) zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2009r. Nr [...] została ona wykonana oraz sprawdzona przez uprawnione osoby, legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu (oraz jego sprawdzenia) zaświadczeniami potwierdzającymi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez pozbawienie wnioskodawców czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że argumentacja odwołujących się pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśniono, że oba tryby nadzwyczajne weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, tj. wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji są względem siebie niekonkurencyjne, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania (m.in. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2060/10; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012r" sygn. akt VII SA/Wa 1637/11).

W przekonaniu organu odwoławczego rację ma Wojewoda [...] odmawiając zasadności zarzutowi rażącego naruszenia art. 1 lf ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194). Artykuł 1 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że podmiotem mogącym być inicjatorem wszczęcia postępowania określonego w powołanej ustawie jest zarządca drogi publicznej odpowiedniej kategorii. Właściwość zarządców dróg publicznych określa art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wg którego zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; dróg wojewódzkich - zarząd województwa; dróg powiatowych - zarząd powiatu; dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Artykuł 19 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych zadania zarządcy mogą być powierzone tzw. partnerowi prywatnemu w ramach umowy o partnerstwie publiczno- prywatnym zawartej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o partnerstwie publiczno- prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420) lub drogowej spółce specjalnego przeznaczenia (ustawa z dnia 12 stycznia 2007r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia - Dz. U. Nr 23, poz. 136). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że inwestorem nie był żaden z podmiotów, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W oparciu o posiadany materiał dowodowy brak jest podstaw do przyjęcia, aby [...] S.A. był którymkolwiek z podmiotów wymienionych w art. 19 ust. 7, bądź art. 19 ust. 8 ww. ustawy. Niezależnie od powyższego wskazano, że regulacja wynikająca z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter lex specialis w stosunku do Prawa budowlanego, zaś to inwestor decyduje, czy zamierza korzystać z regulacji specustawy (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II OW 23/12).

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009r., Nr [...], znak: [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli : M. F. i S. L.

Zarzucili w niej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2013, poz. 1409) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokumentacja projektowa stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była kompletna, pomimo iż:

- projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- projekt budowlany nie jest kompletny i nie posiada wszelkich wymaganych opinii, uzgodnień, itd.; b) przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 687) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy tej ustawy nie musiały znaleźć, zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji - pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż zarzut rażącego naruszenia rt. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 praz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie trybu stwierdzenia nieważności w tym zakresie, podczas gdy organ wydający pozwolenie na budowę i zatwierdzający projekt budowlany z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane dokonał ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r. znak: [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12 Lex nr 1518037, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. V SA/Wa 2594/13 Lex nr 1486536, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. I SA/Ol 160/14 Lex nr 1464864, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278).

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nie narusza prawa, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. Wojewody [...] z dnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez GINB jak też dokonaną przez ten organ wykładnię prawa.

Organ w sposób szczegółowy opisał przebieg procesu budowlanego wskazując z jakich powodów udzielenie przez Starostę [...] pozwolenia na budowę było uzasadnione. Akceptując te wywody za zbędne Sąd uznaje ponowne ich przytaczanie.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazać należy, że słusznie organ wskazuje, iż to do inwestora należy wybór procedury w oparciu, o którą będzie realizował zamierzenie inwestycyjne. Sąd podziela w całości zaprezentowany w uzasadnieniu skarżonej decyzji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który chociaż dotyczy nieco innego stanu faktycznego niemniej wyraża zasadę odnoszącą się również do przedmiotowej sprawy. Dlatego też zarzut odnoszący się do niezastosowania procedury określonej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy uznać za chybiony. Konsekwencja tego faktu brak wymogu dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji określonej w tej ustawie.

Nie można też zgodzić się z poglądem, że inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu.

GINB precyzyjnie wskazał w oparciu o jakie akty realizowana była inwestycja wskazując w szczególności wskazał na decyzję z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], Wójta Gminy [...], ustalenia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki Nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008r. Nr [...], poz. [...]), zaś działka nr ew. [...] oraz [...] objęte były ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005r.. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszar dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr [...], poz. [...]).

Biorąc pod uwagę te ustalenia nie można mówić o niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ uniemożliwia zagospodarowanie działek skarżących w sposób określony w miejscowym planie.

W szczególności planowana inwestycja nie uniemożliwia funkcjonowania istniejących obiektów oraz możliwości ich rozbudowy.

Podzielić należy również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zatwierdzony projekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 Prawa budowlanego w ustępie 2 upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Obecnie zakres weryfikacji projektu budowlanego przez organ jest węższy, gdyż nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wynika to z założenia ustawodawcy, że odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa na projektancie. Dlatego też przepis art. 20 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy, obejmują sprawdzenie zgodności całego projektu budowlanego (a więc projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Organ bada też kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, sprawdza również, czy projekt budowlany został wykonany - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzony - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może zatem kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. Skoro zatem projekt budowlany spornej inwestycji jest kompletny, został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzuty Skarżących dotyczące technologii wykonania nawierzchni niewątpliwie należy uznać za odnoszące się do rozwiązań technicznych, których organ nie mógł co do zasady oceniać. Niemniej należy podzielić obszerne wyjaśnienia organu odnoszące się do prawidłowości projektu w zakresie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności parametrów drogi, zjazdów jak też użytej technologii.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego w zakresie pominięcia Skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnoszone przez nich okoliczności wskazują, że zarzut ten w istocie dotyczy braku możliwości udziału w toczącym się postępowaniu a nie wskazuje na naruszenie uzasadnionych interesów Skarżących spowodowane inwestycją.

Wobec tego należy uznać, że wskazywana przez Skarżących przesłanka stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postepowania.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. jest zatem zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).