Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 838/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia 25 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. (dalej także jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 25 października 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. nr [..] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr [..], KW nr [..], położonej w P., gmina P., będącej własnością "B., zwanej dalej "Spółką ", na działki nr: [..]-[..] oraz działek nr [..]-[..], KW nr [..], położonych w P., gmina P., będących własnością Spółki, na działki nr[..]-[..]. Działki nr [..]-[..] zostały "wydzielone jako fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania, układu komunikacyjnego". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 września 2008 r.

C. (zwana dalej: Spółką C.), pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r., skierowanym do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), wniosła o "1) podjęcie rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nabycie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, a stanowiące działki ewidencyjne nr: [..]-[..], położone w P., Gmina P.; a w przypadku braku uzgodnienia w powyższej kwestii, (...) o: 2) wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione w pkt 1 nieruchomości według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Spółka C. powstała na skutek przekształcenia D., zwanej dalej "Spółką D.", (vide: odpis KRS z dnia 2 maja 2015 r.), która na skutek podziału przejęła wszystkie składniki majątkowe Spółki B. (vide: Plan podziału z dnia 26 września 2011 r. i akt notarialny z dnia 5 grudnia 2011r., Repertorium A nr [..]).

Rzeczoznawca majątkowy Ł. L., sporządził w dniu 28 października 2016 r. trzy operaty szacunkowe, w których oszacował wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [..] na kwotę 319 858,00 zł, działka nr [..] na kwotę 41 021,00 zł i działka nr [..] na kwotę 304 818,00 zł. W aktach organu I instancji znajdują się aneksy aktualizacyjne, zgodnie z którymi rzeczoznawca majątkowy Ł. L. potwierdził aktualność ww. operatów szacunkowych na dzień 16 sierpnia 2018 r.

W dniu 11 maja 2017 r. Spółka C. i A.., zawarły umowę przelewu wierzytelności dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności ww. działek.

Decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. nr [..] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 665.697,00 zł na rzecz Spółki A. za działki nr [..]-[..].

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, wniósł Wójt Gminy, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki nr [..]-[..] stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne; naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 157 ust. 1 ww. ustawy poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego; naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozważeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie polegającej na uznaniu, że podmiotem uprawnionym do dochodzenia odszkodowania jest A.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 25 października 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej ustalono, że postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Według tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 oraz na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Rozważając, czy wydzielone działki nr [..]-[..] przeznaczone są pod drogę publiczną organ wskazał, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n., rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z dnia 20 sierpnia 2008 r. nr [..], dla P. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr XXXIV/l 90/2005 Rady Gminy P. z dnia 27 sierpnia 2005 r. Z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 8 października 2012 r. nr [..] wynika, że działki nr [..]-[..] znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy symbolem KD - drogi dojazdowe.

W ocenie Wojewody, zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. - wydzielone działki gruntu przeznaczone są pod drogę publiczną, podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna, a w konsekwencji doszło do nabycia działek przez podmiot publicznoprawny.

Wojewoda powziął jednak wątpliwości co do tego, czy z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpił podmiot uprawniony i czy decyzja skierowana została do podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazał, że z wnioskiem wystąpiła Spółka C., która powstała na skutek przekształcenia D., która z kolei na skutek podziału przejęła wszystkie składniki majątkowe Spółki B. Decyzja natomiast skierowana została do skarżącej A., która wywodzi swoje prawo do odszkodowania za ww. działki z umowy cesji zawartej w dniu 11 maja 2017 r. Skarżąca jest też wpisana w dziale II ksiąg wieczystych urządzonych dla przedmiotowych działek jako ich właściciel na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 września 2014 r., Rep. A nr [..]. Zdaniem jednak organu, Spółka A. nie mogła nabyć od Spółki C. przedmiotowych działek na podstawie tejże umowy sprzedaży, skoro przeszły one na własność Gminy w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. w dniu 4 września 2008 r.

Dalej organ wskazał, że skoro Spółka A. nie była właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dniu ich przejęcia na własność Gminy, dokonanego na mocy decyzji z dnia 20 sierpnia 2008 r., to nie przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje bowiem tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, oraz spółce, która powstała w wyniku podziału innej spółki (art. 531 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm., zwanej dalej "k.s.h."), czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. Druga z ww. sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie w momencie, kiedy Spółka D., na skutek podziału, przejęła wszystkie składniki majątkowe A. Zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., Spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału. Zgodnie natomiast z art. 531 § 3 k.s.h., do składników majątku spółki dzielonej nieprzypisanych w planie podziału określonej spółce przejmującej lub spółce nowo zawiązanej stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Udział spółki przejmującej lub spółki nowo zawiązanej we wspólności jest proporcjonalny do wartości aktywów przypadających każdej z tych spółek w planie podziału. W aktach organu I instancji brak jest załączników do Planu podziału z dnia 26 września 2011 r., w których określono składniki majątkowe Spółki A. Z kolei w protokole z dnia 5 grudnia 2011r. na stronie 10 wskazano, iż w składnikami tymi jest prawo własności zabudowanych nieruchomości położonych w P., KW nr [..] (prowadzona dla działek nr [..] i [..]) i [..] (prowadzona dla działki nr [..]), których właścicielem stała się Gmina w dniu 4 września 2008 r., a więc Spółce A. już nie przysługiwało do nich prawo własności, a jedynie roszczenie o odszkodowanie - czego już nie wskazano w ww. protokole. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż z wnioskiem w niniejszej sprawie wystąpił podmiot nieuprawniony. W związku z tym organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i go przeanalizować. Ponadto organ I instancji powinien mieć na względzie, że ww. plan podziału stanowi jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię, w związku z czym nie korzysta z mocy dowodowej.

Kontynuując Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Powołał się w tym zakresie na poglądy doktryny prawa cywilnego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, przyjmujące, że do roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń, wywodząc z tego, że skoro niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów dotyczących terminów przedawnienia za roszczenia majątkowe w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności na osoby trzecie roszczeń odszkodowawczych.

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda wskazał m.in., że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. (dotyczący sytuacji, gdy dany rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie), wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ww. ustawy "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości", zaś w art. 156 ust. 1 przedmiotowej ustawy stwierdzono, że "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego".

W niniejszej sprawie Starosta zlecił wykonanie operatów szacunkowych, mających na celu określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..]. W ocenie Wojewody, wartość gruntów, określona w operatach szacunkowych z dnia 28 października 2016r., sporządzonych dla działek nr [..]-[..] nie została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.), bowiem rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do trzech transakcji przyjętych do porównania wykorzystał wartości nieruchomości przejętych przez Gminę na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474). Tymczasem definicja wartości rynkowej zawarta art. 151 ust. 1 u.g.n. zakłada m.in., aby strony umowy nie działały pod przymusem oraz konieczność eksponowania nieruchomości na rynku. Natomiast ww. ceny nieruchomości zostały ustalone w decyzjach odszkodowawczych wydanych w trybie administracyjnym. Ponadto biegły wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się "w obrębie jednostki urbanistycznej o symbolu: KL - drogi lokalne", co jest sprzeczne z zaświadczeniem Wójta Gminy z dnia 8 października 2012 r., jak również twierdzeniami Wójta Gminy, zawartymi w odwołaniu z dnia 15 grudnia 2017 r. (z których wynika, iż działki te położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem KD - drogi dojazdowe).

W świetle powyższego operaty szacunkowe dotyczące działek nr [..]-.[..] zawierają istotne błędy, które nie pozwalają na wykorzystanie ich jako dowodów o wartościach ww. nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, w sytuacji ustalenia, że z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony, koniecznym będzie nie tylko sporządzenie nowego operatu szacunkowego, ale również powołanie innego biegłego, który w sposób rzetelny, w oparciu o transakcje rynkowe i zgodnie z obowiązującymi przepisami określi wartość prawa własności działek nr [..]-[..].

W sprzeciwie na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2018 r., skarżąca zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie: Wójt Gminy) jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy status ten przysługuje jednostce samorządu terytorialnego, nie zaś jej organom;

prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może być przedmiotem cesji w sytuacji, gdy jest ono przenoszalne jak każde inne roszczenie majątkowe;

prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł.L. nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach, a rzeczoznawca "utracił na wiarygodności" w sytuacji, gdy Wojewoda nie posiada wiadomości specjalnych umożliwiających merytoryczne zanegowanie operatu, a co więcej - przedmiotowy operat był poprawny i rzetelny;

przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy zgromadził materiał dowodowy (w szczególności wobec błędnego, zdaniem Wojewody, dopuszczenia kserokopii dokumentów) w sytuacji, gdy materiał ten był zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, kompletny oraz wyczerpujący.

Mając na względzie powyższe zarzuty, Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Wojewoda zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., lub umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualnie - w razie niepodzielenia stanowiska Skarżącej określonego w pkt a) powyżej, Wojewoda, zamiast wydawać decyzję z art. 138 § 2 k.p.a., zobowiązany był do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 zdanie drugie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości 42.715,10 zł. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał argumentację przestawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw spełniał wymogi formalne określone w art. 64a – 64c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.).

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.

Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane poglądy judykatury, które zachowują aktualność mimo zmiany stanu prawnego i wprowadzeniu instytucji "sprzeciwu" od decyzji kasacyjnej w miejsce skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc te rozważania do kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał na dwie kwestie, które w jego ocenie uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie, tj. po pierwsze, wątpliwości co do tego, czy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został przez podmiot uprawniony i czy decyzja skierowana została do podmiotu będącego stroną, po drugie, wadliwość sporządzonych operatów szacunkowych.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, należy zauważyć, że organ w istocie nie wskazał w tym zakresie na naruszenie przez organ I instancji przepisów procesowych. Wojewoda dokonał natomiast analizy materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 28 k.p.a., a więc przepisu o charakterze materialnoprawnym. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył treść art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., niemniej jednak nie wyjaśnił, w jaki sposób organ pierwszej instancji przepisy te naruszył, oraz, co szczególnie istotne, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że Wojewoda dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego pod kątem przysługiwania skarżącej statusu strony w tym postępowaniu, a zażądanie załączników do planu podziału miało jedynie na celu zweryfikowanie informacji wynikającej już z protokołu z dnia 5 grudnia 2011 r., w którym jako składnik majątku spółki A. ujęto prawo własności działek [..]-[..], mimo że prawo to przeszło wcześniej na własność Gminy, a nie ujęto roszczeń o wypłatę odszkodowania za ich wywłaszczenie. Wskazana zatem przez organ odwoławczy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o załączniki do planu podziału z dnia 26 września 2011 r. w celu zweryfikowania, czy zostało w nich wymienione roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek, oraz ewentualnie zwrócenie się do strony o nadesłanie uwierzytelnieniach kopii dokumentów w miejsce znajdujących się już w aktach sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii tychże dokumentów, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co wyklucza możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej z tego tylko powodu. Kwestia statusu skarżącej Spółki jako strony niniejszego postępowania sprowadza się do oceny prawnej ustalonych w sprawie okoliczności, a zakres postępowania dowodowego, jaki wskazał Wojewoda w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości, nie przekracza uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a.

Zawarte w zaskarżonej decyzji argumenty nie przekonują również, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowej opinii biegłego co do wartości przedmiotowych nieruchomości.

Rację ma Wojewoda stwierdzając, że organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00). Co prawda organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15), ale zarazem nie mogą bezkrytycznie przyjmować poczynionych przez niego ustaleń. W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści.

Konsekwencją zaniechania tych czynności powinno być stwierdzenie wadliwości wydanego na podstawie budzącego wątpliwości operatu szacunkowego aktu administracyjnego. Tylko bowiem w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadniałoby kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n., za działkę powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę gminną (jej poszerzenie), na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W takiej właśnie sytuacji mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 (dostępny w CBOSA), wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne, w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...). Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy argumenty powołane przez Wojewodę nie przekonują, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest sporządzenie całkiem nowej opinii biegłego. W szczególności organ nie wykazał, aby biegły przyjął błędne założenia czy też błędną metodologię wyceny. Organ zakwestionował jedynie przyjęcie przez biegłego do porównania trzech z dziewiętnastu transakcji, przy czym powody zakwestionowania tych transakcji budzą wątpliwości. Organ wskazał bowiem, że transakcje te miały odnosić się do przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 z późn.zm.), a zatem nie spełniały wymagań wynikających z art. 151 ust. 1 u.g.n. Z tego stwierdzenia nie sposób jednakże zrozumieć, dlaczego transakcje te nie mogłyby zostać przyjęte przez biegłego do porównania. W każdym razie zaskarżona decyzja argumentów przemawiających za takim stanowiskiem nie zawiera. Zasadnie podnosi Spółka w sprzeciwie, że istniejące wątpliwości mogłyby zostać rozwiązane w drodze zwrócenia się do biegłego o wyjaśnienia lub uzupełnienie opinii. Z możliwości tej jednak organ z niewyjaśnionych powodów nie skorzystał.

Analogicznie, w ten sam sposób można byłó wyjaśnić wątpliwości co do właściwego dla spornych działek symbolu – biegły wskazał, ze znajdują się one w obrębie jednostki urbanistycznej o symbolu KL- drogi lokalne, natomiast Wójt Gminy w zaświadczeniu i odwołaniu twierdzi, że są one położone na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem KD-drogi dojazdowe.

Rozpatrując odwołanie, organ winien uwzględnić, że strona ma prawo oczekiwać rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 12§ 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11, LEX nr 1137370).

Odstępstwem od opisanej powyżej zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie tego organu do wydania decyzji kasacyjnej. Przy czym samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia jego decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r. sygn. II SA/Gd 619/17)

Organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, by w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Za uzasadniony uznać zatem należało podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie rozważał natomiast zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego z uwagi na zakres postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu, przewidziany w art. 64e p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, oceniając przy tym zasadność wniesionego odwołania.

Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego tj. Wójt Gminy jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim Wojewoda takiej wykładni prawa nie dokonał. Stanowisko, w myśl którego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. status strony przysługuje jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej organowi wykonawczemu, nie budzi wątpliwości. Nie ma jednak racji skarżąca twierdząc, że w sprawie status strony przyznany został Wójtowi Gminy. Wprawdzie to Wójt Gminy wniósł odwołanie, uczynił to jednak w imieniu Gminy, którą reprezentuje zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), co jednoznacznie wynika z treści tego odwołania i co też prawidłowo stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aczkolwiek istotnie w samym rozstrzygnięciu stwierdzono błędnie, że sprawa była rozpatrywana na skutek odwołania Wójta.

Sąd oddalił wniosek Skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględniając sprzeciw sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna przewidziana w przepisie art. 151a § 1 p.p.s.a. została wprowadzona z uwagi na fakt, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy wreszcie grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu dla orzeczenia takiej grzywny nie jest wystarczające tylko i wyłącznie uwzględnienie sprzeciwu. Należy bowiem mieć na uwadze wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności oczywiście nieuzasadnione wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby uzasadniać orzeczenie grzywny przewidzianej w art. 151a § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, co w ocenie Sądu przesądza o bezzasadności wniosku. Sąd nie dopatrzył się także, wbrew twierdzeniom skarżącego, żadnych pozaprawnych argumentów w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w szczególności braku woli wypłaty odszkodowania. Istota sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zasadności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynność adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1800). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.