Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 126/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 33 ust. 2, art.34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 45 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 28, art. 33 ust. 2, art.34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowalne", uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. A., prowadzącemu działalność pod firmą: "A", pozwolenia na budowę dwóch tablic reklamowych zlokalizowanych w miejscowości A. na działkach nr ewid. 72/3 i 73/6, obręb [...], gm. S.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych zlokalizowanych w miejscowości A. na działkach nr ewid. 72/3 i 73/6, obręb ewid. [...], gm. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A., który wskazał, iż pkt VII ust. 4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), dalej jako: "Umowa europejska", nie dotyczy przedmiotowej sprawy. W powyższym dokumencie nie określono minimalnej odległości budowli od drogi międzynarodowej oraz nie zdefiniowano terminu "przy drogach międzynarodowych". Odległości te zdefiniowane zostały w prawie polskim, które zostało dostosowane do prawa europejskiego. Przedmiotowa konstrukcja znajduje się poza pasem drogowym na działce budowlanej i zgodnie z tym podlega przepisom i warunkom określonym w rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tylko konstrukcje umieszczone w pasie drogowym podlegają ustawie o drogach publicznych. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca określił szerokości pasa drogowego oraz strefę kontrolną, która jest wyznaczona poza terenem zabudowanym i wynosi 50 m. Planowane obiekty zostały zlokalizowane w odległości większej niż 50 m od krawędzi jezdni serwisowej. Z tych powodów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchylił decyzję organu I instancji oraz orzekł w sprawie zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, wskazując na treść art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, podkreślił, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Wojewody [...], z akt administracyjnych wynika, że inwestor spełnił wymagania przewidziane ww. przepisami, bowiem dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z projektem budowlanym, przedmiotem inwestycji jest wykonanie dwóch niepodświetlanych tablic reklamowych o wymiarach 27,32 m x 9,43 m x 3,9 m. Konstrukcja stalowa urządzenia reklamowego przykręcona będzie do płyt drogowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, niezwiązanych z nim trwale, bez fundamentów umieszczonych na gruncie. Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na działkach nr ewid. 72/3 i 73/6 w obrębie ewid. [...], w terenie rolnym i nieuzbrojonym. Obszar, na którym zlokalizowana jest wolnostojąca stalowa konstrukcja reklamowa, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego nr 263, poz. 2313). Zgodnie z planem miejscowym działka, na której projektowana jest inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem R – tereny użytkowane rolniczo, uprawy polowe. W myśl § 33 planu miejscowego, dla tych terenów ustalono uprawy polowe jako podstawowe przeznaczenie terenu oraz zabudowę mieszkaniową zagrodową wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zbiorniki retencyjne, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Przez dopuszczalne przeznaczenie terenu rozumie się rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 ust. 10 planu), zatem skoro przepisy prawa nie określają w sposób literalny zakazu lokalizacji urządzenia reklamowego, Wojewoda uznał, że budowa takiej inwestycji na ww. terenie objętym planem miejscowym nie jest zakazana.

Zdaniem Wojewody [...], wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia planów miejscowych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia zapisów planu miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził zgodność dokumentacji projektowej z ustalonymi w planie miejscowym warunkami zagospodarowania terenów i możliwości lokalizacji wolnostojącej stalowej konstrukcji reklamowej na działkach ewid. nr 72/3 i 73/6 w obrębie ewid. [...].

Jednocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że w sprawie ważną kwestią jest zbadanie zgodności projektowanej konstrukcji reklamowej z obowiązującymi przepisami związanymi z ruchem drogowym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej jako: "u.d.p.", obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku autostrad poza terenem zabudowy, w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "P.r.d.", zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Projektowane konstrukcje reklamowe, usytuowane są w terenie niezabudowanym w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej - autostrady A1. Ponadto obiekt nie jest zasilany w energię elektryczną, nie ma więc możliwości wysyłania światła. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ww. przepisami.

Następnie Wojewoda [...] odniósł się do kwestii respektowania Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35) i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych regulacji, w tym m.in. regulacji zawartej w pkt II. VII. 4. Załącznika II zatytułowanego "Warunki, jakim powinny odpowiadać główne drogi ruchu międzynarodowego" (p. VII - "Dostosowanie do krajobrazu"), zgodnie z którą ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Wojewoda wyjaśnił, że w art. 17 powyższej Umowy zawarto wzmiankę o sporządzeniu ww. dokumentu w jednym egzemplarzu w językach angielskim, francuskim i rosyjskim, przy czym wszystkie trzy teksty są identyczne. Umowa ani załączniki do niej nie definiują znaczenia zwrotu, który w polskiej wersji językowej oddano jako "przy drogach międzynarodowych". Zapisy Umowy nie pozwalają na ustalenie, w jakich dokładnie okolicznościach mamy do czynienia ze "stawianiem tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych", a zatem jak rozległe tereny w otoczeniu dróg miałyby zostać objęte zakazem, może te które są w pasie drogowym i w liniach rozgraniczających drogi. Jak podkreślił Wojewoda, Umowa weszła w życie w dniu 7 lutego 1985 r., a więc przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych. Umowa europejska zawiera ogólne sfomułowania, nie konkretyzując jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Tymczasem art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg ekspresowych, poza terenem zabudowy w odległości 40 m. Umieszczanie reklam przy drogach reguluje zatem m.in. art. 42a i art. 43 u.d.p., jak również art. 45 ust. 1 pkt 7 P.r.d., które wskazują, w jakich odległościach i przy jakich drogach można sytuować reklamy, i jakiego typu. Wobec tego podnoszone zarzuty w powyższych kwestiach nie są zasadne i nie znalazły uznania w ocenie organu odwoławczego.

Po analizie akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Projekt budowlany zawiera oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt budowlany opracowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz wymogami ustawy o drogach publicznych, mając na uwadze Umowę europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR). W konkluzji organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w Ł., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z:

- art. 20 ust. 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. poprzez pominięcie, że na zarządcy drogi (czyli: GDDKiA) ciąży obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzenia bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a usytuowanie tablicy reklamowej przy autostradzie A1, będącej częścią drogi międzynarodowej, powoduje lub może spowodować dekoncentrację kierowców spowodowaną treścią reklamy, która w stanie chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie - tzw. "fiksacji" na czas od 0,2 - 1,5 sekundy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla kierowcy pojazdu i pozostałych uczestników ruchu drogowego;

- załącznika II ust. VII. pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 Umowy europejskiej poprzez pominięcie, że zgodnie z tym przepisem zakazane jest ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu, przy czym Polska ratyfikowała tę umowę, co skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania, a zatem z tego powodu organ powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

Ze wskazanych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi strona skarżąca wskazała, że istotą sporu w sprawie jest okoliczność, czy można stawiać tablice informacyjne (reklamy) na działkach przylegających do pasa drogowego autostrady będącej częścią drogi międzynarodowej (transeuropejskiej). W ocenie strony, organ naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem projekt budowlany jest niezgody z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz Umowy europejskiej. Planowana tablica będzie usytuowana na działce nr 72/3 i 73/6, obręb [...], gmina S., na terenie przyległym do pasa drogowego autostrady A1 (droga międzynarodowa E75). W myśl art. 43 ust. 1 Lp. 1 tabeli u.d.p., obiekty budowlane przy drogach ekspresowych poza terenem zabudowy oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzie jezdni drogi ekspresowej. Odległość ta powinna być liczona od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej położonej w pasie drogowym drogi ekspresowej, która stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej, a nie odrębną, samoistną drogę. Tablice reklamowe stanowią element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę, ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Reklama niosąca pewne informacje niewątpliwie przyciąga uwagę, takie jest również jej zadanie. W tym przypadku jest to uwaga kierujących pojazdami, co powodowałoby ich dekoncentrację w zakresie obserwacji ruchu drogowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art.20 ust. 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. poprzez pominięcie, że na zarządcy drogi (GDDKiA) ciąży obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzenie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej. Usytuowanie tablicy reklamowej przy autostradzie, będącej częścią drogi międzynarodowej, powoduje lub może spowodować dekoncentrację kierowców spowodowaną treścią reklamy, która w stanie chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie - tzw. "fiksacji" na czas od 0,2 - 1,5 sekundy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla kierowcy pojazdu i pozostałych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem strony skarżącej, nie można przyjąć, że w przypadku sytuowania takiego typu obiektu budowlanego w sąsiedztwie autostrady, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Dla każdego kierowcy umieszczenie w takim otoczeniu, obok znaków drogowych jeszcze innych elementów, może powodować co najmniej dezorientację, która w przypadku, gdy konieczne jest skupienie uwagi na torze ruchu samochodu i nierzadko wyborze kierunku jazdy, stanowi niepotrzebny element. Dekoncentracja kierowców spowodowana treścią reklamy może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i w konsekwencji może prowadzić do tragicznych w skutkach wypadków drogowych. Jest to spowodowane tym, że kierowca podczas pobierania informacji z reklamy, nie ma możliwości skupienia uwagi na sytuacji panującej na drodze. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywamy "fiksacją" (średni jego czas wynosi 0,2 - 1,5 sekundy).

W ocenie strony skarżącej, organ naruszył także przepis zawarty w załączniku II. ust. VII. pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 Umowy europejskiej poprzez pominięcie, że zakazane jest ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Polska ratyfikowała ww. Umowę, co skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Zgodnie z art. 91 Konstytucji RP jest ona częścią porządku krajowego i stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że w załączniku nr II. ust. VII. pkt 4 wskazano, iż "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane", a ponadto zgodnie z ust. VII pkt 2 "wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu". Bezpieczeństwo ruchu tutaj ma decydujące znaczenie. Zarządca drogi stara się w taki sposób kształtować obszar w otoczeniu pasa drogowego, żeby w sposób jak najbardziej efektywny dbać o bezpieczeństwo uczestników ruchu, szczególnie że planowana inwestycja będzie przylegała do pasa drogowego autostrady A1.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. A. prowadzącemu działalność pod firmą: "A" pozwolenia na budowę dwóch tablic reklamowych zlokalizowanych w miejscowości A. na działkach nr ewid. 72/3 i 73/6, obręb [...], gm. S.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Prawo budowlane", w szczególności art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym kluczowe znaczenie w sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Dodać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowalnego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art.23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W świetle powyższych regulacji organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji powinien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W dalszej zaś kolejności ocena ta powinna dotyczyć kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, a także wykonania projektu stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz spełnienia warunku z art. 32 ust. 4 tej ustawy.

Dokonana z perspektywy powyższych regulacji i wynikających z nich obowiązków organu analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi, iż Wojewoda [...], uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji, prawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co tym samym uprawniało organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę dla spornych tablic reklamowych. W szczególności Sąd nie dopatrzył się uchybień w przyjętej przez organ ocenie, że projekt budowlany opracowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z uwzględnieniem postanowień Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35).

W rozważanym aspekcie należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z projektem budowlanym przedmiotem inwestycji jest wykonanie dwóch niepodświetlanych tablic reklamowych o wymiarach 27,32 m x 9,43 m x 3,9 m. Jak wynika z projektu, konstrukcja stalowa urządzenia reklamowego przykręcona będzie do płyt drogowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, niezwiązanych z nim trwale, bez fundamentów umieszczonych na gruncie. Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na działkach nr ewid. 72/3 i 73/6 w obrębie ewid. [...], w terenie rolnym i nieuzbrojonym. Obszar, na którym zlokalizowana jest wolnostojąca stalowa konstrukcja reklamowa, jak prawidłowo wskazał Wojewoda - objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego nr 263, poz. 2313). Zgodnie z planem miejscowym działka, na której projektowana jest inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem R – tereny użytkowane rolniczo, uprawy polowe. Z kolei w myśl § 33 planu miejscowego, dla tych terenów ustalono uprawy polowe jako podstawowe przeznaczenie terenu oraz zabudowę mieszkaniową zagrodową wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zbiorniki retencyjne, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Stosownie zaś do § 3 ust. 10 planu miejscowego przez dopuszczalne przeznaczenie terenu rozumie się rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.

W oparciu o powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo przyjął, że skoro przepisy prawa nie określają w sposób literalny zakazu lokalizacji urządzenia reklamowego, to budowa takiej inwestycji na ww. terenie objętym planem miejscowym nie jest zakazana. Podzielić należy przy tym stanowisko organu odwoławczego, znajdujące swą podstawę w ugruntowanych poglądach orzecznictwa, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia planów miejscowych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację należy również przyznać Wojewodzie, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień planu miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 454/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując ten wątek rozważań, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził zgodność dokumentacji projektowej z ustalonymi w planie miejscowym warunkami zagospodarowania terenów i możliwości lokalizacji wolnostojącej stalowej konstrukcji reklamowej na działkach ewid. nr 72/3 i 73/6 w obrębie ewid. [...].

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu prawidłowość zbadania przez organ odwoławczy zgodności projektowanej konstrukcji reklamowej z obowiązującymi przepisami z zakresu ruchu drogowego. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku autostrad poza terenem zabudowy, w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. Z kolei w myśl art. 45 ust. 1 pkt 7 P.r.d., zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z akt, projektowane konstrukcje reklamowe usytuowane są w terenie niezabudowanym w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej - autostrady A1. Obiekt nie jest przy tym zasilany w energię elektryczną, a zatem nie zachodzi możliwość wysyłania światła, o którym mowa w 45 ust. 1 pkt 7 P.r.d. Dokonane w tym względzie ustalenia niewątpliwie uprawniały zatem organ do przyjęcia stanowiska co do zgodności planowanej inwestycji z powołanymi powyżej przepisami z zakresu ruchu drogowego.

Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii respektowania w sprawie postanowień Umowy europejskiej z dnia 15 listopada 1975 r. sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., a ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych regulacji, w tym m.in. regulacji zawartej w pkt II. VII. 4, Załącznika II zatytułowanego "Warunki, jakim powinny odpowiadać główne drogi ruchu międzynarodowego" (p. VII - "Dostosowanie do krajobrazu"), zgodnie z którą ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.

Przedmiotowa Umowa, jak zauważył Wojewoda, weszła w życie 7 lutego 1985 r., a więc przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych. Umowa ta zawiera ogólne sfomułowania, nie konkretyzuje przy tym jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Z kolei art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg ekspresowych, poza terenem zabudowy w odległości 40 m. Umieszczanie reklam przy drogach reguluje zatem m.in. art. 42a i art. 43 u.d.p., jak również art. 45 ust. 1 pkt 7 P.r.d., które wskazują, w jakich odległościach i przy jakich drogach można sytuować reklamy i jakiego typu. Podzielić należy więc stanowisko Wojewody [...], że wskazane w decyzji usytuowanie tablic reklamowych spełnia te warunki ustawowe. Projektowane konstrukcje reklamowe, jak wskazał organ odwoławczy, usytuowane są w terenie niezabudowanym w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej - autostrady A1. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że obiekty te nie są zasilane w energię elektryczną, nie ma więc, jak zauważył Wojewoda, możliwości wysyłania światła.

W rozważanym aspekcie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego przyjmuje się, że "z pkt VII.4 załącznika do Umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie z dnia 15 listopada 1975 r., a ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r., nie można wysnuć wniosku o generalnym zakazie budowy urządzeń reklamowych podświetlanych poza pasem określonym w art. 43 ust. 1 u.d.p. Z punktu I.3 uwag ogólnych do załącznika II powyższej umowy wynika, że wszystkie postanowienia tego załącznika stosuje się, uwzględniając porównania nakładów i spodziewanych korzyści, zwłaszcza w dziedzinie poprawy bezpieczeństwa. Ustawodawca w przepisie art. 43 ust. 1 u.d.p. określił odległości dla poszczególnych kategorii dróg, gdzie nie mogą być realizowane żadne obiekty budowlane, w tym również urządzenia reklamowe. W tym zakresie było to więc wprowadzenie ograniczeń (bezwzględnych) z powołanej umowy, co do sytuowania reklam przy drogach międzynarodowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Łd 1467/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to tym samym, że w odniesieniu do tych odległości mamy do czynienia z ograniczeniami bezwzględnymi wynikającymi z powołanej Umowy. Te zaś w niniejszej sprawie zostały niewątpliwie zachowane, ponadto podkreślić należy, iż wspomniane obiekty nie są zasilane w energię elektryczną, nie wysyłają zatem światła.

Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi Sąd pragnie podkreślić, że z uwagi na brak ustanowienia w Polsce generalnego zakazu umieszczania reklam skierowanych do użytkowników dróg przyjąć należy, że ograniczenie swobody dysponowania nieruchomościami, w tym stawiania na nich przedmiotowych reklam, może wynikać wyłącznie z konkretnych uwarunkowań i muszą być one analizowane w konkretnych przypadkach. Dopiero stosowna ocena, iż dany nośnik reklamowy przyczyni się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu w wymiernym stopniu, może skutkować konkluzją, że akceptacja tego stanu rzeczy z punktu widzenia wykonywanych zadań (obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej) nie jest przez zarządcę możliwa. W rozpoznawanej sprawie taki wpływ projektowanej inwestycji nie został przez stronę skarżącą dowiedziony. W tej sytuacji należało uznać za niezasadne podniesione w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ wydający decyzję art. 20 ust. 20 w związku z art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowiących o obowiązkach zarządcy drogi, tj. czyli strony skarżącej.

Sądowi znane jest przy tym stanowisko NSA wyrażone wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, zgodnie z którym: "regulacja zawarta w punkcie VII.4 załącznika II do Umowy wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a nie zakaz względny pod warunkiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu" (wyrok dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje uzasadnienia.

Wziąwszy zatem pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Sąd, jak wykazano powyżej, przychyla się do poglądu, że wynikający z Umowy europejskiej zakaz ustawania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych został niedookreślony obszarowo, a jego dookreślenie następuje w wyżej wskazanych przepisach prawa krajowego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r., II OSK 1198/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1908/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności, w ocenie Sądu, nie nastręcza uwag krytycznych dokonana przez Wojewodę [...] ocena spełnienia w sprawie pozostałych wymogów ustawowych i wymogów wynikających ze wskazanego w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Dokonana pod tym kątem analiza akt sprawy dowodzi, że przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Projekt ten zawiera również oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Ponadto inwestor załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które organ prawidłowo ocenił jako spełniające wymagania zawarte w treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji należało uznać, że wydając decyzję z dnia [...] Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany opracowano zgodnie z przepisami Prawa budowalnego, a także z ustaleniami planu miejscowego oraz wymogami ustawy o drogach publicznych, mając na uwadze postanowienia Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

ał