Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 377/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 6, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bielsku Podlaskim na uchwałę Rady Miasta Brańsk z dnia 12 października 2018 r. nr XXXV/186/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 1,2,3,4, § 7, § 17, § 19 ust. 1,2,3,4, § 20 ust. 1,2,3, § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4, § 23 ust. 2 i 4, § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 12 października 2018 r. Rada Miasta Brańsk podjęła uchwałę nr XXXV/186/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 16 października 2018 r. pod pozycją 4108.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Bielsku Podlaskim wskazując, że narusza ona w sposób istotny przepisy art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 ust. 2, 3 i 4, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze. zm.), dalej: u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przekroczenie delegacji ustawowej, nadto uregulowanie szeregu kwestii oraz nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej a także w sposób sprzeczny z przepisami u.z.z.w. Zakwestionował następujące przepisy regulaminu:

1) § 2 przez zdefiniowanie pojęć "ustawa" i "umowa", podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady miasta do tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych, a powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji;

2) § 6 przez scedowanie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy, podczas gdy upoważnienie do takiego działania nie wynika z u.z.z.w., a nadto uregulowanie w § 17 ust. 2 regulaminu, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku;

3) zobowiązanie w § 6 ust. 3 oraz w § 17 ust. 1 regulaminu do dołączenia do wniosku dodatkowych dokumentów potwierdzających stan prawny nieruchomości lub tytuł prawny do nieruchomości oraz w przypadkach osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji - odpisów z właściwego rejestru, a ponadto także mapy sytuacyjnej, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, wskazując że do zawarcia umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek;

4) określenie w § 7 regulaminu warunków zawarcia umowy o przyłączenie, podczas gdy kwestie te uregulowane są w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.;

5) uzależnienie w § 19 ust. 1-4 oraz w § 20 ust. 1-3 regulaminu przyłączenia do sieci od uprzedniego spełnienia wielu przesłanek, podczas gdy przedsiębiorstwo jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się, jeśli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług;

6) określenie w § 22 ust. 1 regulaminu, iż jednym z elementów niezbędnych dla ustalenia warunków technicznych jest umowa o przyłączenie, a w ust. 3 - wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy pasa terenu, na którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna, natomiast w ust. 4 - wprowadzenie obowiązku zabezpieczenia pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz przed zalaniem, działaniem niskich temperatur oraz dostępem osób niepowołanych, podczas gdy u.z.z.w nie przyznaje Radzie Miasta uprawnień do wprowadzania wskazanych ograniczeń i zobowiązań w stosunku do odbiorcy;

7) wprowadzenie w § 23 ust. 2 regulaminu obowiązku dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, podczas gdy przepisy do tego nie upoważniają;

8) określenie w § 23 ust. 4 regulaminu przesłanek, po których spełnieniu przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy u.z.z.w. nakazuje przyłączenie do sieci osoby ubiegającej się, jeśli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług;

9) określenie w § 26 ust. 2 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy składa się w formie pisemnej, podczas gdy w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. ustawodawca nie określił szczegółowo formy złożenia reklamacji.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu w zaskarżonej części, w zakresie § 2 pkt 1 i 2, § 6 ust. 1, 2, 3, 4, § 7, § 17 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1, 2, 3, 4, § 20 ust. 2 i 3, § 22 ust. 1,3 i 4, § 23 ust. 2 i 4, § 26 ust. 2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazał, że w § 2 uchwały nie określono definicji pojęć w znaczeniu określonym w tych Zasadach, ale sformułowano skróty, aby w poszczególnych jednostkach redakcyjnych uchwały nie powtarzać całej nazwy ustawy lub umowy. Odnośnie poszczególnych zarzutów wyjaśnił w sposób następujący:

- § 6 ust. 1-4 regulaminu – przed zawarciem umowy przedsiębiorstwo powinno posiadać informację o prognozowanych ilościach wody i ścieków, które to informacje wynikać powinny z wniosku strony ubiegającej się o przyłączenie. Skoro rada jest zobowiązana do określenia obowiązków w zakresie warunków zawierania umów, to jest również uprawniona do narzucenia na spółkę obowiązku określenia wzoru wniosku (§ 6 ust. 1 i 2). Przedsiębiorstwo ma również prawo żądać dokumentów dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości (§ 6 ust. 3 i 4), bowiem umowę o przyłączenie może zawrzeć z podmiotami wymienionymi w art. 6 ust. 4 u.z.z.w.;

- błędnie uzasadniono zarzut naruszenia prawa przez § 7 regulaminu, bowiem wskazany art. 15 ust. 4 określa obowiązki związane nie z zawarciem umowy ale z przyłączeniem do sieci, a więc czynnością poprzedzającą zawarcie umowy;

- § 17 ust. 1 i 2 regulaminu, zdaniem organu, skoro regulamin uprawnia do nakładania obowiązków również na odbiorców usług, to strona powinna uprawdopodobnić prawo do korzystania z nieruchomości załączając tytuł prawny. Nadto, na podstawie wydanych warunków, podmiot przyłączany sporządza plan sytuacyjny (o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), który wymaga uzgodnienia z przedsiębiorstwem. Plan ten zawiera część opisową w tym dobór średnic przyłącza, wodomierza oraz część rysunkową. Pisemne uzgodnienie jest podstawą do rozpoczęcia budowy przyłącza;

- odnośnie § 19 i § 20 regulaminu organ wskazał, że należy określić warunki, jakie muszą być spełnione, aby nieruchomość przyłączyć do sieci. Wybudowane przyłącze po jego przyłączeniu do sieci musi spełniać wymogi w zakresie szczelności, ciśnienia czy prawidłowości wykonania, bowiem dopuszczenie do wykonania przyłącza w sposób wadliwy może skutkować skażeniem bakteriologicznym nie tylko przyłącza, ale również wody w całej sieci oraz może skutkować rozszczelnieniem przyłącza. Dlatego konieczne jest uzgodnienie projektu technicznego przyłącza w zakresie prawidłowości jego wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie projektowania. Zdaniem organu, zarzuty skarżącego sprawiają wrażenie, że uchwała w sprawie regulaminu jest zbędna i wszystkie prawa, obowiązki i wymogi wynikają z ustawy, a projekt przyłącza może wykonać przysłowiowy "Kowalski" w sposób dowolny, zaś przedsiębiorstwo nie może tego kontrolować;

- § 22 ust. 1, 3 i 4 regulaminu – przepis ten nie określa dodatkowych obowiązków, a jedynie odsyła do innych postanowień regulaminu. Z kolei postanowienia ust. 3 i 4 §22 określają obowiązki odbiorcy w zakresie dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zakaz lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzeń na sieci i w obrębie 2 metrów od sieci ma na celu umożliwienie dostępu do sieci w celu konserwacji czy usuwania awarii. Zakaz nasadzeń ma na celu zapobieżenie uszkodzeniom sieci. W tym zakresie przyjęto analogiczną regulację jak w przypadku sieci gazowych (§ 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Zabezpieczenie pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz, ma na celu zabezpieczenie go przed uszkodzeniem;

- § 23 ust. 2 i 4 regulaminu - pomiary geodezyjne (inwentaryzacja) przeprowadza się po zakończeniu budowy w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Przewody podziemne i elementy podziemne budowli należy poddawać pomiarowi powykonawczemu po ułożeniu w wykopie ale przed przykryciem (zasypaniem). Obowiązek zgłoszenia obiektów do pomiaru przed przykryciem spoczywa na zamawiającym i wykonawcy robót budowlanych. Jest również potwierdzeniem prawidłowego wykonania budowanych przyłączy wodociągowych lub kanalizacji sanitarnej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi, projektem lub szkicem;

- § 26 ust. 2 regulaminu – organ rozstrzygnięcie pozostawił do uznania sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w przeważającej części uwzględnieniu, a jedynie w niewielkim zakresie oddaleniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje. (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), dalej: u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis ściśle określa zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Wskazując zakres zagadnień, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść tego regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie odstępstwa od tego katalogu stanowią naruszenie przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności, a więc stanowią istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2068/20). Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, ewentualnie regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zdaniem sądu, nie mamy do czynienia ani z naruszeniem delegacji ustawowej, ani z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej w przypadku § 2 regulaminu, którego treść jest następująca: użyte w uchwale określenia oznaczają: 1) "ustawa" – ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152); 2) "umowa" - umowę o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków. Istotnie, jest tak jak wskazał Prokurator, że zgodnie z § 149 Zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zdaniem jednak sądu, w kwestionowanym § 2 pkt 1 i 2 nie mamy do czynienia ze sformułowaniem definicji, ale ze wskazaniem skrótów wykluczających konieczność powtarzania za każdym razem w tekście regulaminu pełnej nazwy ustawy z.z.w. i pełnej nazwy umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Taki zabieg sprzyja zmniejszeniu obszerności tekstu regulaminu, a jednocześnie nie wprowadza znaczeń czy definicji, których nie dałoby się pogodzić z aktami wyższego rzędu. Skarga w zakresie tego zarzutu podlega zatem oddaleniu, o czym sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga podlega uwzględnieniu.

Rację ma skarżący, że regulacja § 6 ust. 1 i 2 regulaminu w sposób istotny narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Regulacja ta zawiera scedowanie na przedsiębiorstwo czynności określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz wskazuje, że powinien on zawierać dane identyfikacyjne wnioskodawcy i elementy przedmiotowe istotne, w szczególności określenie ilości i jakości świadczonych usług. W tym względzie zgodzić się należy ze stanowiskiem sformułowanym przez WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 257/18, zaakceptowanym następnie przez NSA w sprawie III OSK 372/21, że "ustawa zawierając delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbierania ścieków, nie przewiduje możliwości dalszego delegowania przekazanych radzie gminy uprawnień. Jeżeli więc organ dopuszcza możliwość ujednolicenia wniosków o zawarcie umowy, to wzór takiego wniosku, bądź określenie jakie elementy powinien on zawierać, zgodnie z delegacją ustawową, powinien to uczynić w regulaminie, bądź określić wzór tego dokumentu w formie załącznika do uchwały. Tym samym upoważnienie przedsiębiorcy do określenia wzoru wniosku narusza art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w., tj. określenie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami i warunków przyłączenia do sieci". W kwestionowanej zaś regulacji regulaminu Rada przekazała określenie wzoru wniosku przedsiębiorstwu (niedopuszczalne w świetle delegacji ustawowej) oraz częściowo określiła co wniosek ma zawierać. "Podzieliła" się więc własną kompetencją z przedsiębiorstwem, do czego ustawa jej nie uprawnia. Jeśli zdecydowała się wprowadzić wzór wniosku, powinna w całości określić jego elementy w regulaminie lub w załączniku do niego, co się jednak nie stało. Wprowadzona regulacja ust. 1 jest więc nieuprawniona, a ust. 2 fragmentaryczna (vide użyty zwrot "elementy przedmiotowo istotne, w szczególności") oraz skutkuje koniecznością wyeliminowania § 6 ust. 1 i 2 regulaminu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie upoważnienia ustawowego w sposób istotny. Organ bowiem nie wykazał się konsekwencją w realizacji zamiaru wprowadzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy, scedował na przedsiębiorstwo określenie tego wzoru a jednocześnie ogólnie określił, co ma się w nim znaleźć, podczas gdy powinien wzór wniosku określić sam, jeśli dostrzega taką konieczność.

Konsekwencją oceny sądu odnośnie regulacji § 6 ust. 1 i 2 regulaminu jest stwierdzenie nieważności również § 17 ust. 2 wprowadzającego obowiązek przedsiębiorstwa udostępnienia zainteresowanym wzoru wniosku. Skoro narusza istotnie prawo scedowanie na przedsiębiorstwo określenia wzoru oraz skoro podlega eliminacji § 6 ust. 2 fragmentarycznie określający elementy tego wzoru, pozostawienie §17 ust. 2 traci rację bytu.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie naruszenia w sposób istotny delegacji ustawowej oraz innych przepisów u.z.z.w. treścią regulacji §6 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, a także § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1 i 2, wraz z wnioskiem o zawarcie umowy wnioskodawca przedstawia przedsiębiorstwu: 1) dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w art. 6 ust. 4 ustawy, 2) w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji - odpis z właściwego rejestru wskazujący na sposób reprezentacji podmiotu; ust. 4 - w przypadku korzystania z nieuregulowanego stanu prawnego, wnioskodawca określa swój status do zajmowania nieruchomości. Z kolei zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 – do wniosku, o którym mowa w § 17, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci załącza: 1) dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek; 2) mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zauważyć należy, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia wyłącznie do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Porównanie treści kwestionowanej regulacji oraz ww. przepisów uprawnia do wniosku, że ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie, poza złożeniem wniosku, spełnieniem warunków przyłączenia i istnieniem technicznych możliwości. Sąd nadto zauważa, że regulacja § 6 ust. 3 pkt 1 regulaminu, zawierająca wskazanie obowiązku przedstawienia dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości "z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w art. 6 ust. 4 ustawy" modyfikuje przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. w sposób pośredni, bowiem kreuje obowiązek dołączenia dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości w sytuacjach innych niż dotyczące podmiotów, co do których ustawa upoważnia przedsiębiorstwo do zawarcia umowy zaopatrzeniowej. Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje zaś dwie wyczerpujące sytuacje możliwości zawarcia tej umowy: z osobą posiadającą tytuł prawny oraz z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc nie przewiduje sytuacji spoza tego dychotomicznego kręgu. Z kolei regulacja § 6 ust. 3 pkt 2 regulaminu jest nieuprawniona w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa takiego warunku nie przewiduje. Z tych samych powodów należało uznać za istotnie naruszającą prawo treść § 6 ust. 4 i § 17 ust. 1 pkt 1 regulaminu. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku dokumentów w tych przepisach wymienionych. Zatem również i w tym przypadku doszło do przekroczenia zakresu ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. Z kolei regulacja § 17 ust. 1 pkt 2 regulaminu jest zbyteczna w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości, a przebieg sieci wodno- kanalizacyjnych (znany dostawcy usług ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (vide wyrok w sprawie II OSK 761/20).

Skarżący ma również rację kwestionując § 7 regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo zobowiązane jest zawrzeć umowę z odbiorcą, którego nieruchomość została przyłączona do sieci zgodnie z warunkami technicznymi oraz na podstawie złożonego wniosku o zawarcie umowy. Jest to modyfikacja regulacji ustawowej, jednak nie – jak trafnie wskazuje organ – przepisu art. 15 ust. 4 u.z.z.w., ale regulacji art. 6 ust. 2 u.z.z.w., stosownie do której przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepisy rangi podustawowej nie mogą modyfikować zapisów aktów wyższego rzędu.

Skarżący słusznie podważa legalność zapisów § 19 i § 20 regulaminu.

Zgodnie z § 19, na podstawie warunków przyłączenia podmiot przyłączony opracowuje projekt techniczny przyłącza (ust. 1); projekt, o którym mowa w ust. 1, wymagana uzgodnienia z Przedsiębiorstwem, które zajmuje pisemne stanowisko w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty jego założenia (ust. 2); projekt techniczny przyłącza zawiera co najmniej: 1) cześć tekstową, opis techniczny, w tym obliczenia dotyczące średnicy przyłącza, doboru wodomierza, sposobu odprowadzania wód deszczowych z nieruchomości; 2) cześć rysunkową zawierającą: plan sytuacyjny na kopii mapy zasadniczej, profile przyłączy, schemat węzła wodomierzowego z lokalizacją zaworu antyskażeniowego; 3) kserokopię uprawnień projektowych; 4) oświadczenie o prawie dysponowania terenem na cele budowy, w razie usytuowania przyłączy poza nieruchomością podmiotu przyłączonego (ust. 3); pisemne uzgodnienie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do rozpoczęcia budowy przyłącza (ust. 4). Wskazać należy, że uzależnienie przyłączenia od spełnienia określonych warunków wynika z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Są nimi w świetle tej regulacji wyłącznie spełnienie warunków przyłączenia i istnienie technicznych możliwości świadczenia usług a nie konieczność opracowywania projektu technicznego przyłącza. Nadto, regulacja § 19 regulaminu modyfikuje przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którymi budowa przyłącza (wodociągowego względnie kanalizacyjnego) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wykonania projektu (art. 29a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.), bowiem może to nastąpić na zgłoszenie, które powinno spełniać określone wymagania, tj. do zgłoszenia należy dołączyć plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 P.b.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne realizowane jest w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, po dopełnieniu wymagań określonych tą właśnie ustawą, to modyfikacja obowiązków inwestora zawarta w regulaminie, w tym nałożenie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem, jako niemająca oparcia w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w istotny sposób narusza prawo. To samo odnosi się do geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (vide art. 43 P.b.), zwłaszcza że katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną, znajduje się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego, gdyż wynika z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Prawa budowlanego (por. wyroki w sprawach II SA/Łd 156/19 oraz II SA/Rz 1234/20). Z kolei regulacja §19 ust. 4 regulaminu wprowadza katalog negatywny przypadków, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia do sieci. Jednak ustawa wprowadza wyłącznie przesłanki pozytywne, co wyżej omówiono, dlatego przepis ten należy uznać za superfluum niemające żadnego oparcia w upoważnieniu ustawowym. Dlatego przepis § 19 regulaminu podlegał wyeliminowaniu w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie zaś z § 20 regulaminu, w razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, Przedsiębiorstwo w terminie 14 dni informuje o tym wnioskodawcę pisemnie wraz z uzasadnieniem (ust. 1); w przypadku, o którym mowa w ust. 1, Przedsiębiorstwo na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie (inwestor), może określić odrębne techniczne warunki budowy sieci i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych, stanowiące podstawę do zawarcia pisemnej umowy o przyłączenie do sieci (umowa przyłączeniowa) – ust. 2; umowa przyłączeniowa zawiera w szczególności: 1) określenie zakresu i terminu robót niezbędnych do realizacji przyłączenia; 2) sposób uregulowania praw do gruntu, na którym zostanie zlokalizowana sieć; 3) nadzór inwestorski; 4) granicę własności i miejsce rozgraniczenia eksploatacji sieci; 5) zasady i terminy ewentualnego przyjęcia przez Przedsiębiorstwo sieci wybudowanych przez inwestora (przeniesienie własności, ustanowienie praw obligacyjnych) – ust. 3.

Przepis powyższy budzi wątpliwości, bowiem ustawa z.z.w. nie przewiduje sytuacji "przyłączenia do sieci w braku możliwości" oraz reguluje w stosunku do odbiorcy usług "warunki przyłączenia" czyli wykonania przyłącza a nie warunki budowy przez odbiorcę usług urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych czyli de facto sieci bądź jej fragmentu. Nadto, z przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że odbiorca jest wyłącznie zobowiązany do budowy przyłączy i studni wodomierzowej (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.), a budowę urządzeń wodociągowych realizuje przedsiębiorstwo (art. 15 ust. 1). Tymczasem z § 20, w szczególności ust. 2 i ust. 3 pkt 5 regulaminu wynika, że "odrębne warunki techniczne" określane odbiorcy usług dotyczą "budowy sieci i przyłączy" a nie tylko przyłączy, przy czym sieć wybudowana przez inwestora podlega następnie przekazaniu Przedsiębiorstwu. Takich przypadków podlegających uregulowaniu w regulaminie nie przewiduje upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Op 317/19, regulacje te stanowią nieuprawnioną zmianę podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Nadto, uregulowanie możliwości określenia odrębnych technicznych warunków budowy sieci i przyłączy oraz zawarcia w tym zakresie umowy stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego - nie stanowi bowiem warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Narusza więc w sposób istotny ten przepis oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.z.z.w. (vide wyroki w sprawach II SA/Rz 1289/17 oraz I SA/Op 19).

Rację ma również skarżący podważając legalność § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 regulaminu. Zgodnie z pełnym brzmieniem § 22: warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w konkretnym przypadku wyznaczają: 1) warunki przyłączenia; 2) umowa o przyłączenie; 3) informacja o niewiążącym charakterze udzielana przez Przedsiębiorstwo osobom zainteresowanym nabyciem nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci (ust. 1); każda nieruchomość powinna być przyłączona do sieci jednym, odrębnym przyłączem wodociągowym lub kanalizacyjnym (ust. 2); odbiorcy zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 2 m oraz na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 m, chyba że Przedsiębiorstwo wyda pisemną zgodę na odstępstwo (ust. 3); Odbiorca zabezpiecza pomieszczenie, w którym znajduje się zestaw wodomierza głównego, przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych (ust. 4). W tym zakresie wskazać trzeba, że eliminując - z wyżej sformułowanym uzasadnieniem - § 20 regulaminu wprowadzający odrębne warunki techniczne budowy sieci i przyłączy wodociągowych, jako stanowiące podstawę do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci (umowy przyłączeniowej), tzn. umowy innej niż umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, o której mowa w § 2 pkt 2 regulaminu i nieprzewidzianej w u.z.z.w., konsekwentnie należy wyeliminować treść § 22 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego odwołującego się do tej umowy jako określającej warunki techniczne dostępu do usług (w przypadku szczególnym braku możliwości przyłączenia). Z kolei ust. 3 i 4 tego przepisu godzą w treść zasad ochrony własności, ograniczają swobodę umów (w tym zakres odpowiedzialności ukształtowanej umownie w każdych indywidualnych warunkach odrębnie) i wkraczają w materię ustawową. To bowiem umowa zawierana z przedsiębiorstwem powinna regulować – na zasadzie swobody woli stron – zasady zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacyjna, z uwzględnieniem regulacji Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie są to kwestie mogące być przedmiotem reglamentacji aktu prawa miejscowego jakim jest sporny regulamin, gdyż nie ma ku temu upoważnienia ustawowego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

W sposób naruszający materię ustawową wprowadzono również w § 23 ust. 2 regulaminu obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, podczas gdy brak ku temu upoważnienia w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nadto – jak już wyżej wyjaśniono – zasady sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, i wyjątki od jej sporządzenia, określają normy Prawa budowlanego (art. 43). Jak wskazano w sprawie II SA/Wr 863/13, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to chodzi tu o czynności techniczne, a dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej nie mieści się w delegacji ustawowej. Z kolei § 23 ust. 4 regulaminu określa przesłanki, po zaistnieniu których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci (wykonania przyłącza bez wiedzy przedsiębiorstwa, niezgodnie w wydanymi warunkami technicznymi, przepisami prawa lub z treścią Regulaminu). Tymczasem u.z.z.w. nakazuje przyłączenie do sieci osoby ubiegającej się określając wyłącznie przesłanki pozytywne, tzn. jeśli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nie uprawnia do wskazania i sformułowania przesłanek negatywnych.

Podzielić również należy stanowisko skarżącego odnośnie regulacji § 26 ust. 2 regulaminu jako niezgodnej z prawem przez wprowadzenie wyłącznie formy pisemnej reklamacji. Zdaniem również sądu, ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego.

Ograniczenie jej wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego. rt.ulamin. ego i rozporządzeń wykona woZ wyżej wskazanych powodów sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały w całości bądź w części. Dlatego istotnym jest podkreślenie, że sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego tylko niektórych regulacji uchwały, pozostałe jej regulacje pozostawione w obrocie prawnym będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w (vide wyrok w sprawie II OSK 2605/15).

Zdaniem sądu, nieprawidłowości stwierdzone w sprawie niniejszej, mimo że liczne, to nie uzasadniają wyeliminowania zaskarżonego aktu w całości. W pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować bez ww. przepisów. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień, zwłaszcza że dotyczą one zagadnień które są uregulowane ustawowo, zawierają modyfikacje po których wyeliminowaniu obowiązki i prawa wynikają nadal z aktu wyższego rzędu albo zawierają regulacje niedopuszczalne, które w ogóle nie powinny się w regulaminie znaleźć a więc ich usunięcie przywraca jedynie prawidłowy stan prawny. Innymi słowy stwierdzenie nieważności regulaminu w zaskarżonej części pozostaje bez wpływu na pozostałą jego treść.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji.