Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 189/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Zdzisław Kostka, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Ceków-Kolonia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Po 433/05 w sprawie ze skargi Gminy Ceków-Kolonia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr PN.Ka.II-3.0911-109/2005 w przedmiocie stałych komisji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Po 433/05 oddalił skargę Rady Gminy Ceków-Kolonia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr PN.Ka.II-3.0911409/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 uchwały Nr XXIV/144/05 Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska Naturalnego, Gospodarki Komunalnej, Handlu, Usług i Przedsiębiorczości, Porządku Publicznego oraz Ochrony Przeciwpożarowej wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej jako usg) oraz na podstawie § 16 Statutu Gminy Ceków-Kolonia (uchwała nr XLII/238/02 Rady z dnia 26 września 2002 r. w sprawie Statutu Gminy Ceków-Kolonia – Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 11 lutego 2003 r., Nr 17, poz. 303).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2005 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 usg stwierdził nieważność § 2 uchwały Nr XXIV/144/05 Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie uzupełnienia składu osobowego w/w Komisji ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że postanowienie § 2 pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 30 ust. 1 usg, który stanowi min., iż wójt wykonuje uchwały rady gminy.

Uchwałą z dnia 25 maja 2005 r. nr XXVI/154/05 Rada Gminy Ceków-Kolonia wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi do sądu I instancji Rada zarzuciła organowi nadzorczemu rażące naruszenie prawa poprzez obrazę przepisów art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 2 oraz art. 91 ust. 4 usg. Skarżąca wskazywała, że z art.

19 ust. 2 usg wypływa obowiązek I uprawnienie przewodniczącego rady do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad, art. 21 ust. 1 i 3 daje zaś uprawnienie radzie gminy do powoływania komisji i ustalania ich składu osobowego oraz stanowi o podległości tych komisji radzie gminy. Powołane przepisy, w ocenie skarżącej, uzasadniają powierzenie wykonania uchwały przewodniczącemu Rady.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazał, że powołane przez Skarżącą przepisy usg nie mają związku z rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesioną skargę oddalił wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując że z powołanego przez Skarżącą przepisu art. 19 ust. 2 usg wynika, że zadaniem przewodniczącego Rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad i nie mieści się w jego dyspozycji kompetencja do wykonywania uchwał - to bowiem jest kompetencja wójta, wprost wynikającą z art. 30 ust. 1 usg. Taki podział kompetencji - podkreślił Sąd - odzwierciedla również Statut Gminy Ceków-Kolonia, który w §§ 17-24 zawiera uregulowania dotyczące zadań przewodniczącego rady, zaś w § 117 stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady.

W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę gminy, ponieważ organ nadzoru trafnie stwierdził istotne naruszenie przez § 2 uchwały Rady Gminy Ce-ków-Kolonia przepisów prawa, co musiało wywołać skutek w postaci stwierdzenia jego nieważności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy Ceków-Kolonia.

Zarzucając w petitum skargi zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 19 ust2, art. 21 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 2 oraz art. 91 ust. 4 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej jako usg) poprzez błędną Ich wykładnię, wniosła o uchylenie wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewoda Wielkopolski nie skorzystał z uprawnienia do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl zaś art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wy-

kazania, że naruszenie to mogło mleć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieod-powiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę zasadności Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W ocenie Sądu istotą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 oraz 2 usg.

Zdaniem Sądu błędna jest prezentowana przez Skarżącą interpretacja przepisu art. 30 ust. 2 usg, dokonywana w oderwaniu od przepisu ustępu poprzedzającego art. 30 usg,

Taksatywne wyliczenie przez ustawodawcę zadań wójta w ust. 2 art. 30 nie pozostaje w sprzeczności z ogólną normą kompetencyjną z ust. 1, ponieważ wyliczenie to ze swej istoty jest wyliczeniem egzemplifikującym jedynie zadania powierzone wójtowi, nie zaś wyliczeniem wyczerpującym - enumeratywnym. Dyspozycja normy zwartej w przepisie art. 30 ust. 1 usg nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż ustawodawca zastrzegł wykonywanie uchwał rady gminy do wyłącznej kompetencji wójta.

Wyraźnie trzeba w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sprzeczna zatem z Konstytucją byłaby praktyka domniemywania przez organ publiczny, a takim bez wątpienia jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - Rada Gminy, nie przewidzianych dla tego organu przez ustawodawcę kompetencji w sytuacji w której taka kompetencja została wyraźnie zastrzeżona przez prawodawcę na rzecz innego organu, w niniejszej sprawie na rzecz wójta gminy. Takie Interpretowanie przepisów usg pozostawałoby w sprzeczności również z funda-

mentalną zasadą ustrój ową Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego ustanowioną w art. 2 polskiej ustawy zasadniczej.

W związku z powyższym nie można podzielić również zarzutu Skarżącej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 91 ust. 4 usg. Trudno bowiem uznać, iż sprzeczność powołanego postanowienia zakwestionowanej w trybie nadzorczym uchwały Gminy z przepisami prawa powszechnie obowiązującego ma charakter nieistotnego naruszenia prawa (por. P. Chmielnicki [red.], Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 545 i n.).

Sąd I instancji słusznie wskazał, że wywodzone przez Skarżącą z art. 19 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i 3 usg uprawnienie przewodniczącego rady do wykonywania uchwał rady pozostaje w sprzeczności nie tylko z przepisem art. 30 ust. 1 usg, ale również z przepisami §§ 17-24 oraz § 117 Statutu Gminy Ceków-Kolonia (uchwała nr XLII/238/02 Rady z dnia 26 września 2002 r. w sprawie Statutu Gminy Ceków-Kolonia - Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 11 lutego 2003 n, Nr 17, poz. 303). Ten ostatni przepis w pkt 1) stanowi, iż wójt wykonuje uchwały Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną bada wyłącznie prawidłowość orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaś prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ - Wojewodę Wielopol-skiego - ta bowiem ocena należy do sądu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają również znaczenia te zarzuty skargi, w których wskazywano na to, że wykonanie uchwał rady w minionych latach powierzano przewodniczącym rady, a organ nadzoru nie stwierdzał ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia tylko legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może się w związku z tym wypowiedzieć co do poglądów wyrażonych w innej sprawie czy też braku stanowiska mającego znaczenie w innej sprawie.

Powołane w tym zakresie okoliczności nie mają znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna Rady Gminy Ceków - Kolonia nie ma wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu -słusznie bowiem sąd I instancji wskazał, iż naruszenie powołanych wyżej przepisów usg oraz postanowień Statutu Gminy Ceków-Kolonia stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Nr XXIV/144/05 z dnia 22 marca 2005 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego.

Z tych względów w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji.