Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 704/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Potęgowo z dnia 18 marca 2021 r., Nr XXXI/284/2021 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Potęgowo stwierdza nieważność: § 5 ust. 2 , § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 3-5, § 11 ust. 2 i 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały,


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwalę Rady Gminy nr XXXI/284/2021 z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zaskarżając ją w części § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, §8 ust. 3 -5 , § 11 ust.2 i 3, § 15 ust.2 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Podniósł zarzuty naruszenia przepisów art.7 i art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.713 ze zm.) oraz §115 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego:

1. w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się "wyłącznie w zakresie obejmującym naprawy samochodów",

2. w § 6 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że sposób selektywnego odbierania poszczególnych frakcji odpadów oraz zasady selektywnej zbiórki określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dn. 29.12.2016r. w sprawie szczegółowego selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów( Dz. U. z 2019r., poz.2028) oraz wskazanie, że w zakresie kolorystyki i opisu pojemników lub worków służących do zbierania odpadów należy stosować §4 rozporządzenia,

3. w § 8 ust. 3 - 5 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy wystawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust.3), w przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów (ust.4) i w przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesje lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi (ust.5),

4. w § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie przetwarzania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.) oraz przekroczenie zakresu tego upoważnienia w §11 ust. 3 ust. 2 przez przyjęcie, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady,

5. w §15 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez regulację w myśl której na pozostałych terenach wyłączonych w produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 3) i padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych (pkt 4).

Uzasadniając kolejno sformułowane zarzuty Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniał radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zgodnie z § 5 ust. 2 regulaminu naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się "wyłącznie w zakresie obejmującym naprawy samochodów" oraz pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych. Wprowadzając w § 5 ust. 2 lit. a regulaminu ograniczenie do napraw wyłącznie samochodów Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, bowiem pojęcie "pojazdów samochodowych" zawarte w przepisie zawierającym upoważnienie ustawowe ma szerszy zakres niż pojęcie "samochodów" użyte w uchwale. Definicja pojazdów samochodowych znajduje się w ustawie Prawo o ruchu drogowym art. 2 pkt 33 i oznacza "pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego". Pojazdami samochodowymi oprócz samochodów osobowych i ciężarowych są także autobus, motocykl, ciągnik samochodowy- czy czterokołowiec, których szczegółowe definicje określa art.2 Prawa o ruchu drogowym.

Cytowany przepis regulaminu w obowiązującym brzmieniu powoduje ograniczenie prawa właścicieli innych pojazdów samochodowych niż samochody osobowe i ciężarowe pozbawiając ich możliwości napraw swoich pojazdów poza warsztatami, co wykracza poza zakres upoważnienia Rady Gminy i powoduje konieczność uznania, że kwestionowany przepis wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

W § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały Rada Gminy zawarła regulację, w myśl których sposób selektywnego odbierania poszczególnych frakcji odpadów oraz zasady selektywnej zbiórki określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dn. 29.12.2016r. w sprawie szczegółowego selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów ( Dz. U. z 2019r., poz.2028), natomiast § 6 ust.2 wskazuje, że w zakresie kolorystyki i opisu pojemników lub worków służących do zbierania odpadów należy stosować § 4 Rozporządzenia.

Cytowane przepisy nie mieszczą się w zakresie upoważnienia udzielonego Radzie Gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 i art. 2a Ustawy z 13.09.2019r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem żaden z tych przepisów, w szczególności art,4 ust.2 pkt 1 a) oraz pkt 2) nie upoważnia Rady Gminy do określenia sposobu odbierania i zasad selektywnej zbiórki poszczególnych frakcji odpadów, jak również określenia kolorystyki i opisu pojemników lub worków służących do zbierania odpadów.

Upoważnienie do określenia tych zagadnień zostało udzielone zgodnie z treścią art. 4a ust. 1 ministrowi właściwemu do spraw środowiska i w ramach tego upoważnienia wydane zostały przepisy ww Rozporządzenia. Odwołanie w Regulaminie do tych przepisów w zakresie, który nie mógł być przedmiotem regulacji uchwały uznać należy za istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego przez uchwałodawcę.

W § 8 ust. 3-5 Regulaminu Rada Gminy zawarła regulacje dotyczące odbioru odpadów z nieruchomości ustalając, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy wystawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust.3), w przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów (ust.4) i w przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesje lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi (ust.5).

Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym. Powyższe przepisy Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące terminu wystawienia pojemników lub worków w celu ich odbioru, skutków naruszenia tego terminu oraz sposobu odbioru odpadów przez przedsiębiorcę wykraczają poza zakres upoważnienia. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IVSA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. II SA/Ke 770/19)

(...) "Właściciel nieruchomości w celu opróżnienia pojemników przez właściwą jednostkę winien w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych uregulować sposób ich wystawienia w konkretnym dniu. Zatem Rada Gminy nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych": Wyrok WSA z 09.09.2020r. w Gdańsku IISA/Gd371/20.)

Wprawdzie Rada Gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, jednak nie w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, który stanowił podstawę kwestionowanej regulacji, lecz na podstawie art. 6r ust. 3 cyt. ustawy, co powoduje, że zakres upoważnienia został przez radę gminy przekroczony.

Stosownie do treści art. 4 ust.2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy Rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady.

W § 11 ust.2 regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy znalazła się regulacja, w myśl której dopuszcza się przetwarzanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz.1065 ze zm.). §11 ust.3 regulaminu stanowi natomiast, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady.

Przepisy przywołanego Rozporządzenia mogące znaleźć zastosowanie w zakresie w jakim Regulamin odsyła do tego aktu prawnego, to § 36 ust. 3, który mówi m.in. o wymaganej minimalnej odległości kompostowników o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń wymienionych w ust. 1 pkt 1 od granicy działki sąsiedniej i od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) lub ciągu pieszego, a także § 36 ust. 6. który stanowi, że odległości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i kompostowników o pojemności powyżej 50 m3 od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi należy przyjmować zgodnie ze wskazaniem ekspertyzy technicznej, przyjętej przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Skoro Rada Gminy skorzystała z upoważnienia z art. 4 ust. 2a pkt 4 cyt. ustawy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów oraz prawa zwolnienia w całości lub części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, to ograniczenie się w Regulaminie do przywołania przepisów rozporządzenia, które reguluje przedmiotowe zagadnienia jedynie w bardzo wąskim zakresie, nie wypełnia delegacji ustawowej, ponadto pozostaje w sprzeczności z § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ponadto zgodnie z delegacją zawartą w art. 4 ust.2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy rada gminy została upoważniona do zwolnienia z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady w przypadku kompostowania bioodpadów właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast brzmienie § 11 ust. 3 Regulaminu wskazuje na zwolnienie z tego obowiązku właścicieli wszystkich nieruchomości posiadających kompostowniki i kompostujących bioodpady zgodnie w wytycznymi zawartymi w ust. 2., a taki zakres zwolnienia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W rozdziale 7 regulaminu zawarte zostały przepisy określające "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej".

Zgodnie z § 15 ust.1 regulaminu zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny mieszkaniowe oraz w obrębie istniejącej zabudowy wielolokalowej. Ust. 2. przewiduje, że na pozostałych terenach wyłączonych w produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich przy zachowaniu następujących warunków: 1) zwierzęta będą skutecznie zabezpieczone przed opuszczeniem terenu; 2) właściciele nieruchomości, na których przetrzymują zwierzęta zobowiązani są do utrzymania obejść gospodarczych w należytej czystości i porządku oraz w odpowiednim stanie sanitarnym; 3) właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami; 4) padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych.

W odniesieniu do regulacji zawartej w §15 ust. 2 pkt 3 regulaminu wskazać należy, że w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się określenie wymogów jakie mają spełniać obiekty gospodarskie przeznaczone do utrzymywania zwierząt oraz zasad gromadzenia odpadów zwierzęcych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w art.4 pkt 15 definiuje właściwe warunki bytowania, przez które rozumie się zapewnienie zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami danego gatunku, rasy, płci i wieku; a w art. 12 ust. 1 wskazuje, że kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Art. 12 ust. 7 i ust. 8 cyt. ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej obowiązujących w tym zakresie, mając na względzie zapewnienie tym zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt oraz możliwości określenia minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż wymienione w ust. 7, mając na względzie zapewnienie tym zwierzętom właściwych warunków bytowania. Upoważnienie to realizuje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15.02.2010r. Wymagania dotyczące budynków określają przepisy Ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie (tj. Dz.U z 2014 r., poz. 81).

Regulacja regulaminu dotycząca gromadzenia odpadów zwierzęcych również pozostaje poza zakresem upoważnienia, a zagadnienie to objęte jest przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Regulacja zawarta w § 15 ust.2 pkt 4 regulaminu dot. sposobu postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi również pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w Ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz w Ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zatem w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie podzieliła zasadności sformułowanych zarzutów.

W zakresie zarzutu przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w §5 ust 2 załącznika do uchwały nr XXXI/284/2021 Rady Gminy z dnia 18.03.2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości I porządku na terenie Gminy zwanym dalej Regulaminem poprzez ograniczenie możliwości naprawy poza warsztatami samochodowymi wyłącznie do samochodów wskazuję, że zarzut ten jest nieuzasadniony. W skardze wskazano, że upoważnienie ustawowe obejmuje określenie zasad naprawy pojazdów samochodowych a nie samochodów, przy czym Skarżący wskazał na definicję legalną pojęcia "pojazd samochodowy" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym - zgodnie z art. 2 pkt 33 tej ustawy pojazd samochodowy - to pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Ponadto wskazano, iż pojazdem samochodowym jest samochód osobowy, autobus , motocykl ciągnik samochodowy czy czterokołowiec.

W tym miejscu należy podkreślić, iż w zaskarżonej Uchwale wskazano "w zakresie obejmującym naprawy samochodów" przy czym nie wskazano "samochodów osobowych" czy "samochodów ciężarowych". Biorąc pod uwagę fakt, że słowo "samochód" jest synonimem słowa "pojazd samochodowy", pojęcia te można traktować tożsamo. Tym samym zastosowanie kwestionowanego zwrotu nie pozbawiło możliwości naprawy swoich pojazdów poza warsztatami posiadaczy motocykli, autobusów czy innych pojazdów samochodowych a tym samym Organ skarżony wypełnił delegację ustawową art. 4 ust 2 pk 1 lit d Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 ) zwanej dalej Ustawą.

Odnośnie §6 ust 1 i 2 Regulaminu w ocenie Rady przywołując akt prawny regulujący sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kwestię kolorystyki pojemników lub worków Rada Gminy nie przekroczyła ram delegacji ustawowej jak również nie doszło do niedopuszczalnego nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków. Powyższe bowiem mieści się w delegacji art. 4 ust 2 pkt 2 i 2 a ustawy. Przywołanie w §6 ust 1 i 2aktu prawnego określającego sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów a w tym kolorystyką pojemników i worków przypisaną konkretnym frakcjom odpadów znajduje swe uzasadnienie we względach systemowych i celowościowych, sprawiając, że regulacja z Rozdziału 3 regulaminu jawi się dla określania rodzajów pojemników i worków jako całościowa, jasna i kompletna.

Zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w §8 ust 3-5 Regulaminu poprzez ustalenia, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy ustawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru. W przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów. W przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi

W ocenie Organu ponoszony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego należy uznać za nieuzasadniony. Treść bowiem umocowania zawartego w art 4 ust. 2 pkt 1 Ustawy upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanych w nim obowiązków, w tym także tych dotyczących czasu realizacji obowiązków. Gmina posiada uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku. Do wymagań dotyczących wykonania danego obowiązku zaliczać należy także wymagania związane z określeniem terminu, w jakim obowiązek taki powinien zostać wykonany.

Po pierwsze inne zadania ciążą na ustawodawcy, a inne na organach samorządu terytorialnego. Doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego sformułowań zawartych w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art 4 ust. 2 Ustawy), nie może być zatem jednocześnie utożsamiane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu, a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów) do osiągnięcia wskazanego celu.

Wprowadzenie ww. zapisów do regulaminu odnosi się wprost do zapisu art 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który - jak to wskazano wyżej - nakazuje określenie w regulaminie m.in. warunków rozmieszczania pojemników i worków na terenie nieruchomości oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie. Rada Gminy działając w ramach upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazała w § 8 ust 3-5 Regulaminu, adresatom uchwały sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas pozbywania się odpadów związanych z szeroko rozumianym rozmieszczeniem pojemników i worków na nieruchomości. Nakazywanie zmiany miejsca pojemnika lub worka przed określoną godziną i jego wystawiania w sposób umożliwiający dostęp do niego mieści się w szeroko rozumianych warunkach rozmieszczania pojemników i worków, o których mowa w art 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Obowiązek taki dotyczy bowiem również zagadnień związanych z rozmieszczeniem na terenie nieruchomości pojemników i worków. W delegacji ustawowej z art 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy mieści się upoważnienie rady gminy do określenia miejsc umieszczenia pojemników, dostępu do pojemników dla odbiorcy odpadów, wystawiania pojemników w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości. Wskazane zapisy w Regulaminie określają jedynie wymagania i konkretyzują je w tym zakresie.

Dodatkowo należy wskazać, że w art 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniono radę gminy do określenia również wymagań w zakresie sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W tym kontekście zapisy z § 8 ust. 3-5 Regulaminu stanowią uszczegółowienie wymagań związanych ze sposobami pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości. W istocie te postanowienia uszczegóławiają więc także ogólne zasady pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych.

W odniesieniu do zarzutu niewypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust 2 Regulaminu poprzez dopuszczenie przetwarzania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych z zachowaniem wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) oraz zarzuty przekroczenia w §11 ust 3 upoważnienia ustawowego wskazuję co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż rozporządzenie nie jest aktem wyższej rangi od prawa miejscowego. Obydwa są źródłami powszechnie obowiązującego prawa, jakkolwiek akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły - co wynika z art. 87 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP. Powołanie się zatem na rozporządzenie poprzez odesłanie do jego uregulowań nie stanowi naruszenia prawa, stanowi przy tym wystarczającą regulacje odnośnie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów.

Organ nie podziela poglądu Skarżącego że nieokreślenie w §11 ust 3 Regulaminu, że zwolnienie dotyczy właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, powoduje zwolnienie wszystkich nieruchomości posiadających kompostowniki i kompostujących bioodpady.

Treść §11 ust 3 jest skorelowana z treścią ust. 2, w którym mowa jest wprost iż odnosi się on do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast w ust 3 wskazano, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady. Należy wskazać ust 2 i 3 tworzą logiczna całości, odnosząca się do jednego zagadnienia. Brak jest zatem podstaw do uznania zarzutów Skarżącego za uzasadnione.

Zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w §15 ust 2 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem stworzenia właściwych warunków bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami a padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy Rada Gminy zobowiązana jest do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku.

Wymagania zawarte w § 15 ust.2 pkt 3 i 4 Regulaminu dotyczące właściwych warunków bytowania i odesłanie w tym zakresie do ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi przekroczenia upoważnienie ustawowego. W ocenie organu warunki bytowe, sposób postępowania z odpadami oraz z padłymi zwierzętami wchodzą w zakres określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnych.

Powyższe postanowienia § 15 ust.2 pkt 3 i 4 Regulaminu spełniają wymóg proporcjonalności i ekwiwalentności wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy nr XXXI/284/2021 z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), zwana dalej "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, zaskarżalnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) - zwane dalej z.t.p. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3298/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Zakres regulacji zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o regulaminie wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1)

wymagań w zakresie:

a)

selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b)

selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c)

uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d)

mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)

rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)

liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a)

utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)

częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)

(uchylony);

5)

innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)

obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)

wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)

wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określał art. 4 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2)

postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3)

określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4)

określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5)

określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 73/13; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Postanowienia regulaminu nie powinny również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie powinny powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora i uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej: § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 3 -5 , § 11 ust.2 i 3, § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Zgodnie z § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały – dalej jako Regulamin, naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym naprawy samochodów oraz pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zawarte w tym przepisie pojęcie pojazdów samochodowych zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jako pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Natomiast użyty w zaskarżonej uchwale termin samochód jest zapożyczony z języka potocznego i oznacza pojazd na kołach napędzany silnikiem, służący do przewozu osób lub ładunków (https://sjp.pwn.pl/szukaj/samoch%C3%B3d.html). Przywołane wyżej określenia nie są zbieżne, co skutkuje iż zaskarżona uchwała nie reguluje w pełni kwestii powierzonej jej przez ustawodawcę. Dlatego też Sąd podziela stanowisko skarżącego o konieczności stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 Regulaminu.

Przepis § 6 ust. 1 Regulaminu stanowi, że sposób selektywnego odbierania poszczególnych frakcji odpadów oraz zasady selektywnej zbiórki określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028). Natomiast ust. 2 § 6 określa, że w zakresie kolorystyki i opisu pojemników lub worków służących do zbierania odpadów należy stosować § 4 Rozporządzenia. Treść wskazanych wyżej unormowań nie ma umocowania w upoważnieniu zawartym w art. 4 ustawy. Przywołana regulacja jest nadto zbędna z uwagi na okoliczność, iż przywołane tam rozporządzenie stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego i winno być przestrzegane niezależnie od postanowień zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu.

Stosownie do § 8 ust. 3-5 Regulaminu: w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy ustawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust. 3). W przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów (ust. 4). W przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi (ust. 5). Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższe regulacje dotyczą kwestii odbioru odpadów, to jest upoważnienia do podjęcia odrębnej uchwały zawartego w art. 6r ust 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dlatego też w ocenie Sądu § 8 ust. 3-5 Regulaminu wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ustawy i z tej przyczyny stwierdzono ich nieważność.

Zgodnie z § 11 ust. 2 Regulaminu dopuszcza się przetwarzanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Natomiast § 11 ust. 3 Regulaminu stanowi, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady.

W myśl art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy Rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Przywołane wyżej przepisy Regulaminu nie określają zgodnie z upoważnieniem wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, jednocześnie przekraczając to upoważnienie odsyłają do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odesłanie do przepisów wskazanego rozporządzenia jest nadto zbędne z tej przyczyny, iż jest to akt powszechnie obowiązującego prawa. Sąd zatem podzielił stanowisko skarżącego i stwierdził nieważność § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu.

Przepisy § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu stanowią, że na pozostałych terenach (t,j. poza terenami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny mieszkaniowe oraz w obrębie istniejącej zabudowy wielolokalowej, określonymi w ust. 1 – uwaga Sądu) wyłączonych w produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich przy zachowaniu następujących warunków; właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 3); padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych (pkt 4).

Jednakże zauważyć należy, iż powyższe uregulowania nie stanowią realizacji upoważnień zawartych w ustawie, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 tejże Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przy czym wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich, o których mowa w powyższym przepisie nie dotyczą tych wymagań, które zostały uregulowane w odrębnych przepisach rangi ustawowej, choćby przywołanej przez uchwałodawcę ustawie o ochronie zwierząt. Nadto Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, iż zagadnienia sposobu gromadzenia odpadów zwierzęcych oraz sposobu postępowania z padłymi zwierzętami nie stanowią przedmiotu upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, a regulacje w tym zakresie zawarte są w odrębnych przepisach.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 5 ust. 2 , § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 3-5, § 11 ust. 2 i 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika nr 1 w sposób istotny narusza przepisy prawa. Dlatego też, Sąd stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., o czym orzekł w sentencji wyroku.