Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 988/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a, art. 33 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi F spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej F spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania F spółki z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego oraz udzielenia F Spółce z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej p mocy do 3000 kW wraz z powierzchnią utwardzoną w miejscowości [...], na działkach nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. F Spółka z o.o. zwróciła się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 3000 kW, wraz z powierzchnią utwardzoną w miejscowości [...] na działkach nr [...].

Do wniosku, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, inwestor dołączył: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto inwestor dołączył do wniosku decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa parku elektrowni wiatrowych F zlokalizowanego w całości w granicach gminy, w obrębie ewidencyjnym [...], na działkach nr [...] i [...] na działkach nr [...]".

Zgodnie z załącznikiem nr 1, dołączonym do projektu budowlanego, zakres oddziaływania obiektu został wyznaczony w promieniu 250 m od osi turbiny wiatrowej. Jako w/w obszar przyjęto teren wynikający z treści art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, objął on następujące działki: [...].

W wyniku analizy przedłożonego projektu budowlanego oraz załączonej dokumentacji Starosta stwierdził szereg nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji, w terminie do 30 maja 2016 r., o:

1) projekt budowlany wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) w szczególności:

a) według § 3 ust. 1, na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić poprawną kategorię obiektu budowlanego, jednostkę ewidencyjną i obręb ewidencyjny oraz nr wszystkich działek w adresie inwestycji,

b) według § 3 ust. 5, spis zawartości projektu budowlanego powinien zawierać wykaz załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii,

c) według § 4 ust. 1, na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego należy umieścić metrykę projektu zawierającą specjalność uprawnień budowlanych projektanta,

i sprawdzającego oraz wszystkie nr działek w adresie inwestycji,

d) według § 4 ust. 3, dokumentację projektową należy uzupełnić o projekt wieży siłowni wiatrowej – przeznaczony do wielokrotnego zastosowania, spełniający wymagania § 11-13, dostosowany do warunków ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienie budowlane,

e) według § 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony w części rysunkowej na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta,

f) według § 8 ust 2 pkt. 3 część opisowa do projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna określać urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym (min. kontener pomiarowo zasilający), określenie parametrów technicznych dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę,

g) według § 8 ust. 3 część rysunkowa projektu zagospodarowania, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7 (min. zawierająca właściwości danego obiektu budowlanego, jego usytuowanie, rozmiar, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie), powinna określać: orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; charakterystyczne rzędne, wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, w szczególności uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r., urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary;

h) według § 11 ust. 2 pkt. 8 projekt budowlany powinien zwierać rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: elektrycznej i piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi (kontener pomiarowo zasilający),

i) według § 11 ust. 2 pkt. 11 projekt budowlany powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem właściwości akustycznych, hałasu z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się,

j) według § 11 ust. 2 pkt. 13 projekt budowlany powinien zwierać warunki ochrony przeciwpożarowej określone w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r., w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2015 r.),

k) według § 12 ust. 1 pkt. 5 część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, powinna być sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne oraz instalację piorunochronną, wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi (kontener pomiarowo zasilający), uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach,

l) informacja o obszarze oddziaływania obiektu wymagana zgodnie z § 13a powinna zawierać: wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, w szczególności uwzględniająca zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r., zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej również uwzględniający zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r.;

2) projekt budowlany powinien zawierać dane niezbędne do sprawdzenia zgodności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z 30 września 2010 r., w szczególności zgodny z:

a) rozdziałem 4 §17 ust. 3 określającym strefy poziomu występowania hałasu o równoważnym poziomie > 45 dB ze wskazaniem lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

b) rozdziałem 4 § 17 ust 4 lit. b określającym zachowanie poziomu hałasu dla jednej wieży max. do 110 dB,

c) rozdziałem 4 §17 ust 4 lit. e w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy: od granicy terenów leśnych, drogi publicznej powiatowej, gminnej, cieków wodnych, od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w celu spełnienia warunków wynikających z norm poziomu hałasu dla środowiska,

d) rozdziałem 4 §17 ust 4 lit. f w zakresie zachowania wokół elektrowni wiatrowych stref technicznych o promieniu 55, 0 m od osi wieży poszczególnych elektrowni wiatrowych,

3) wyjaśnienie rozbieżności w projekcie budowlanym między opisem a rysunkiem technicznym dotyczącym wysokości wieży elektrowni: z części opisowej projektu wynika, że wysokość wieży wynosi 119 m., a z części rysunkowej 121,75 m;

4) poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zdaniem organu architektoniczno-budowlanego przywołana umowa dzierżawy, porozumienie i uzgodnienie definiujące uprawnienia do wykonywania robót w obrębie danej nieruchomości są stosunkiem zobowiązaniowym, należy w oświadczeniu zaznaczyć pkt 26;

5) sprawdzenie całości projektu budowlanego w branży elektrycznej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wymagane zgodnie z art. 20 ust. 2 prawa budowlanego;

6) wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.

W dniu 20 maja 2016 r., pełnomocnik inwestora uzupełnił projekt w następującym zakresie:

1) według art. 3 ust. 1, na stronie tytułowej projektu budowlanego zamieszczono poprawną kategorię obiektu budowlanego, jednostkę ewidencyjną i obręb ewidencyjny w adresie inwestycji,

2) według art. 3 ust. 5, w spisie zawartości projektu budowlanego zawarto wykaz załączonych do projektu uzgodnień, pozwoleń oraz opinii,

3) według art. 4 ust. 1, na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego umieszczono metrykę projektu zawierającą specjalność uprawnień budowlanych projektanta i sprawdzającego,

4) według art. 4 ust. 3, dokumentację projektową uzupełniono o projekt wieży siłowni wiatrowej – rysunki A03-T12, A04-T12,

5) według art. 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki sporządzono na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta,

6) według art. 8 ust. 2 pkt. 3, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 nr 124 poz. 1030) obiekt nie wymaga budowy dróg pożarowych i hydrantów, co zapisano w punkcie 5.8 projektu budowlanego,

7) według art. 8 ust. 3, część rysunkową projektu zagospodarowania, określa:

- orientację położenia terenu w stosunku do stron świata,

- wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych uwzględniające zapisy miejscowego planu zagospodarowania dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r. zostały określone w załączniku nr 1 Zakres oddziaływania,

- zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 Nr 124 poz. 1030) obiekt nie wymaga budowy dróg pożarowych i hydrantów, co zapisano w punkcie 5.8 projektu budowlanego,

8) według art. 11 ust. 2 pkt. 8, odniesienie do wyposażenia budowlano-instalacyjnego opisano w punkcie 5.11. projektu budowlanego,

9) według art. 11 ust. 2 pkt. 11, wpływ obiektu budowlanego na środowisko opisano w punkcie 4.13 projektu budowlanego,

10) według art. 11 ust. 2 pkt. 13, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. 2015 poz. 2117) projekt nie wymaga uzgodnienia,

11) według art. 12 ust. 1 pkt. 5 w części rysunkowej uwzględniono instalacje piorunochronną, pozostałe instalacje są projektowane wg. odrębnego opracowania zgodnie z art. 29 ust. 27 prawa budowlanego

12) w informacji o obszarze oddziaływania obiektu uwzględniono zapisy miejscowego planu zagospodarowania dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXl/276/10 z dnia 30 września 2010 r.,

13) projekt budowlany rozszerzono o załącznik nr 1 Zakres oddziaływania uwzględniający zapisy miejscowego planu zagospodarowania dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/l0 z dnia 30 września 2010 r.

14) zgodnie z częścią opisową projektu budowlanego wysokość wieży wynosi 119 m co jest zgodne z częścią rysunkową, na której zaznaczono wieże od poziomu +2,75 m do poziomu +121,75 m.

15) złożono poprawnie wypełnione oświadczenie posiadanym o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

16) projekt budowlany w branży elektrycznej został sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

17) zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego w projekcie budowlanym zawarto opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego.

W toku postępowania administracyjnego zapewniono udział oraz możliwość składania uwag właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także Stowarzyszeniu E.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania tej decyzji) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia F Spółce z o.o. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące nieprawidłowości, jakie dostrzegł we wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji:

1) projekt budowlany został wykonany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) – zwane dalej rozporządzeniem projektowym, według § 4 ust. 3 dokumentację projektową należało uzupełnić o projekt wieży siłowni wiatrowej, przeznaczony do wielokrotnego zastosowania, spełniający wymagania § 11-13 rozporządzenia projektowego, dostosowany do warunków ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienie budowlane, według § 8 ust. 1;

2) projekt budowlany powinien zawierać dane niezbędne do sprawdzenia jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi: [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r.;

3) rozbieżność w projekcie budowlanym pomiędzy opisem a rysunkiem technicznym dotycząca wysokości wieży elektrowni wiatrowej: z części opisowej projektu wynika, że wysokość wieży wynosi 119 m, a z części rysunkowej 121,75 m;

4) niepoprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zdaniem organu architektoniczno-budowlanego przywołana umowa dzierżawy, porozumienie i uzgodnienie definiujące uprawnienia do wykonywania robót w obrębie danej nieruchomości są stosunkiem zobowiązaniowym;

5) brak sprawdzenia całości projektu budowlanego w branży elektrycznej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego – wymagane zgodnie z art. 20 ust 2 prawa budowlanego;

6) brak wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, które powinien zgodnie z art. 34 ust 3 pkt. 4 prawa budowlanego zawierać projekt budowlany.

Inwestor został wezwany do uzupełnienia złożonej dokumentacji, co też uczynił, jednakże zdaniem organu projekt budowlany oraz załączona do niego dokumentacja w dalszym ciągu nie pozwalały na uwzględnienie złożonego wniosku.

Starosta podał, iż wniosek został rozpatrzony w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, w myśl którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i ust. 4 prawa budowlanego projektant jest zobowiązany do opracowania projektu w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z wymaganiami prawa budowlanego oraz zasadami wiedzy technicznej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodne z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, natomiast pełną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z prawem regulującym techniczne zasady projektowania ponoszą projektanci.

Według § 3 ust. 5 rozporządzenia projektowego spis zawartości projektu budowlanego należało uzupełnić o wykaz załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Załączniki oraz część rysunkowa do projektu nie zostały opatrzone numeracją. Stosownie do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia dokumentację projektową należało uzupełnić o projekt wieży siłowni wiatrowej przeznaczony do wielokrotnego zastosowania, spełniający wymagania § 11-13, dostosowany do warunków ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienie budowlane. Dokumentację projektową uzupełniono o dwa rysunki A03-T4 i A04-T4 oraz zapis pkt. 8 opisu technicznego "Informacje dotyczące konstrukcji turbiny stanowią intelektualną i prawną własność producenta firmy [...] i projektant nie ma prawa ujawniać tych informacji". Zdaniem organu architektoniczno-budowlanego takie zapisy w projekcie budowlanym nie zwalniają projektanta z obowiązku dołączenia do projektu budowlanego wszystkich niezbędnych jego elementów, ograniczając tym samym jego zakres opracowania. Jedyną ustawową możliwością wyłączenia z projektu budowlanego pewnego jego zakresu umożliwia § 7.2. wyżej cytowanego rozporządzenia, ale tylko w stosunku do obiektów służących obronności i bezpieczeństwu państwa. Według § 11 ust. 2 pkt. 8 wskazanego rozporządzenia projekt budowlany powinien zwierać rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: elektrycznej i piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi (kontener pomiarowo zasilający). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 5 część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne oraz instalację piorunochronną, wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi (kontener pomiarowo zasilający), uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach.

Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, iż przedmiotem opracowania jest jedna elektrownia wiatrowa [...] o mocy do 3,0 MW usytuowana na żelbetowym monolitycznym fundamencie, wraz z powierzchnią utwardzoną, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, wykonanie powierzchni utwardzonej. Natomiast podłączenie elektrowni wiatrowej z istniejącą siecią elektroenergetyczną za pomocą przyłącza kablowego, dojazdy do inwestycji oraz kontener pomiarowo-zasilający opisano jako elementy inwestycji, według oddzielnego opracowania.

Organ wskazał, że inwestor nie przedłożył projektu kontenera pomiarowo-zasilającego oraz projektów wyposażenia techniczno-instalacyjnego, wraz ze sposobem powiązania instalacji danego obiektu budowlanego z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowanym terenie, umożliwiające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Powołując się na przepis art. 33 ust. 1 prawa budowlanego organ wywiódł, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, ale tylko mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie organu elementy, z których składa się elektrownia wiatrowa czyli wieża usytuowana na fundamencie, kontener pomiarowo-zasilający oraz połączenie elektrowni z istniejącą siecią elektroenergetyczną, są pomiędzy sobą tak powiązane technicznie i użytkowo, że żaden z tych elementów nie mógłby – celem wytwarzania energii elektrycznej – funkcjonować samodzielnie, stanowią więc one całość techniczno-użytkową. Niemożliwe jest zatem realizowanie podstawowej funkcji tego typu inwestycji bez wszystkich poszczególnych elementów składających się na elektrownię wiatrową. Brak zatem podstaw do wyodrębniania poszczególnych części elektrowni wiatrowej, a tym samym czynienia z nich przedmiotu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postrzeganych w oderwaniu od przeznaczenia elektrowni wiatrowej jako całość.

Zgodnie z § 13a rozporządzenia projektowego informacja o obszarze oddziaływania obiektu oprócz przepisów prawa w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, powinna zwierać jego zasięg. Projektant w pkt 4.16 opisu technicznego wskazał szereg przepisów w odniesieniu do których określono obszar oddziaływania, jednak nie podaje jego zasięgu ze wskazaniem konkretnych numerach działek.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego stronie do usunięcia wskazanych nieprawidłowości organ obowiązany był wydać decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji F Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Wojewody, zarzucając brak podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej. Organ prowadzący postępowanie bezzasadnie przyjął, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest niekompletny, pomimo że został on uzupełniony w pełnym zakresie wskazanym w postanowieniu poprzedzającym wydanie decyzji. Stanowisko to, w ocenie odwołującego, wynika z faktu naruszenia przez Starostę przepisów prawa budowlanego i dokonania oceny projektu budowlanego w zakresie, który nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ nie może żądać przedstawienia w projekcie rozwiązań w zakresie instalacji, gdyż stanowią on własność intelektualną producenta siłowni wiatrowej. Odwołująca zakwestionowała również zasadność przedstawienia w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących zasilania siłowni wiatrowej oraz kontenera zasilająco-pomiarowego. Fakt, że projekt budowlany nie zawiera rozwiązań obejmujących połączenie siłowni wiatrowej z kontenerem zasilająco-pomiarowym, w żaden sposób nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Jest to bowiem zakres robót mogący zostać zrealizowany w ramach zgłoszenia lub poza reżimem prawa budowlanego, gdyż zarówno linia kablowa jak i sam kontener mieszczą się w definicji przyłącza. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zawarto w sposób jednoznaczny informacje na temat obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Obszar ten obejmuje nieruchomości stanowiące adres inwestycji, tj. działki o nr [...]. Inwestor zakwestionował również stwierdzenie organu, jakoby starał się o realizację inwestycji w podziale na etapy. Treść złożonego wniosku o pozwolenie na budowę przeczy bowiem temu, by przedmiotowa inwestycja podlegała etapowaniu. Wnioskiem tym bowiem objęte zostało całe zamierzenie budowlane jakie inwestor zamierza realizować, a powstały w wyniku inwestycji obiekt może samodzielnie funkcjonować. Zdaniem strony pozostałe podniesione przez Starostę uchybienia miały charakter nieistotny i nawet w przypadku ich wystąpienia nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno część rysunkowa jak i opisowa zawierają numerację, podobnie jak wszystkie wymienione w spisie treści załączniki. Projekt został ułożony zgodnie ze spisem, a organ nie żądał jego ponownego numerowania.

Wątpliwości odwołującego wzbudził również zarzut nieaktualności zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego dwóch autorów projektu budowlanego. Kwestia ta została podniesiona przez organ dopiero na etapie uzasadnienia decyzji, a co za tym idzie inwestor nie mógł się do niej ustosunkować przed wydaniem rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił zatem organowi I instancji naruszenie przepisów proceduralnych oraz zasad postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne informowanie wnioskodawcy o kwestiach wymagających wyjaśnienia bądź uzupełnienia. Starosta winien przed wydaniem zaskarżonej decyzji dopytać wnioskodawcę w zakresie budzącym wątpliwości organu, bądź wymagającym dodatkowego wyjaśnienia. Umożliwiłoby to, zdaniem strony, wydanie decyzji pozytywnej. Wydając decyzję sprzeczną z wolą inwestora organ oparł się o okoliczności, które nie były przedmiotem poprzedzającego ją postanowienia. Tym samym inwestor nie miał możliwości zajęcia stanowiska i wyjaśnienia tych kwestii przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem sprawy jest wzniesienie obiektu budowlanego jakim jest siłownia wiatrowa, nie zaś przewiezienie na teren inwestycji wyrobów budowlanych celem ich składowania czy przechowywania. Wzniesienie obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. prawo budowlane odbywa się przy użyciu wyrobów budowlanych. Obiekt budowlany będący przedmiotem zamierzenia budowlanego służył będzie produkcji energii elektrycznej celem jej dalszej dystrybucji. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz treści samego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa siłownia wiatrowa stanowi jedynie jedną z turbin planowanych do realizacji przez inwestora w ramach parku elektrowni wiatrowych, pn. "F". Przedmiotowa siłownia wiatrowa nie będzie jedyną, jaką inwestor zamierza zrealizować na terenie gminy. Inwestor złożył kolejne wnioski o pozwolenie na budowę siłowni wiatrowych zlokalizowanych w obrębie [...] oraz w obrębie [...].

O ile można przyjąć argumentację, że wieża turbiny wiatrowej oraz sama turbina stanowią wyroby gotowe przewiezione na teren objęty inwestycją i należy je zaliczyć do wyrobów budowlanych, to po ich połączeniu z gruntem powstanie obiekt budowlany. Budowa takiego obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym do jego realizacji można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). Występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest załączyć do wniosku kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi przepisami prawa uzgodnieniami i opiniami (art. 33 ust. 2 pkt 1), sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymagań określonych w przepisach prawa, pomimo że organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Projekt ten w dalszym ciągu nie przedstawia wszystkich rozwiązań dotyczących projektowanego obiektu. W części opisowej i rysunkowej nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące instalacji i urządzeń budowlanych zapewniających funkcjonowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Brak jest informacji na temat instalacji elektrycznej czy też piorunochronnej dla siłowni wiatrowej. Autor projektu ograniczył się do przedstawienia wyłącznie uziemienia i fragmentu instalacji piorunochronnej fundamentu, za pomocą którego projektowana wieża turbiny zostanie połączona z gruntem.

Projekt budowlany nie zawiera również rozwiązań w zakresie instalacji łączących turbinę z kontenerem zasilająco-pomiarowym oraz sieciami zewnętrznymi. Linie kablowe łączące turbinę z kontenerem, sam kontener, a także powiązanie tych instalacji z siecią zewnętrzną mają zostać wykonane w oparciu o odrębne opracowanie. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazana została jedynie lokalizacja kontenera oraz linii kablowej łączącej kontener z turbiną. Ponadto przedstawiono fragment linii kablowej wychodzącej z kontenera mającej prawdopodobnie stanowić połączenie siłowni wiatrowej z siecią elektroenergetyczną. Niemniej jednak fragment ten nie łączy się w żaden sposób z siecią elektroenergetyczną. Tymczasem, zdaniem organu, wszystkie elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem winny zostać przedstawione w projekcie budowlanym, bez względu na to czy ich realizacja możliwa jest na podstawie zgłoszenia czy też innego wniosku o pozwolenie na budowę (§ 8 ust. 3 pkt 2 i 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Część opisowa i rysunkowa projektu są ze sobą niespójne. W części opisowej podano, że komunikacja pionowa w obiekcie odbywać się będzie za pomocą drabiny oraz windy. W części rysunkowej na rzucie przedstawiającym segment wierzy zaznaczono wyłącznie drabinę. Brak jest rysunków, na którym winda jako element wyposażenia wieży znalazłyby odzwierciedlenie, przedstawiających pionowe przekroje, na których zostałaby ujęta zarówno drabina jak i winda. Wspomniana w opisie winda nie została uwidoczniona na żadnym z rysunków załączonych do projektu budowlanego. Fakt, że są to elementy wyposażenia wieży stanowiącej wyrób budowlany, opatrzony odpowiednim certyfikatem wg normy zharmonizowanej dla wyrobów budowlanych, nie zwalnia w żaden sposób autora projektu od ich przedstawienia w projekcie budowlanym. Autor projektu nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorcy czy też jego własnością intelektualną i ma obowiązek przedstawić wszystkie elementy, urządzenia i instalacje zapewniające funkcjonowanie obiektu budowlanego jakim jest siłownia wiatrowa zgodnie z jego przeznaczeniem. Obowiązek ten występuje nawet w przypadku wykonania obiektu z wyrobów gotowych, np. prefabrykatów, które również stanowią same w sobie wyroby budowlane.

Instalacje łączące turbinę z kontenerem zasilająco-pomiarowym oraz ich połączenie z sieciami zewnętrznymi stanowią takie wyposażenie siłowni wiatrowej, które umożliwia jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, tj. produkcję energii elektrycznej celem jej odsprzedaży. Taki jest cel wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Tym samym za nietrafny uznano argument, że sama siłownia wiatrowa, składająca się wyłącznie z fundamentu, wieży i turbiny, jest w stanie funkcjonować samodzielnie, niezależnie od instalacji pomiarowo-zasilającej i połączenia z siecią elektroenergetyczną. Brak wyposażenia siłowni w taką instalację uniemożliwia chociażby zasilanie sterownika włączającego wirnik turbiny zależnie od siły wiatru. Nie jest również możliwe przesyłanie wyprodukowanej przez siłownię energii elektrycznej.

W ocenie organu potwierdzenia w materiale dowodowym nie znajduje również zarzut odwołania dotyczący określania przez autora projektu obszaru oddziaływania inwestycji w sposób zgodny z wymogami przepisów prawa, albowiem autor opracowania nie wskazał obszaru, jaki on obejmuje. Na stronie 41 w pkt 4.16 projektu budowlanego wskazano, iż zespół elektrowni wiatrowych [...] jest etapem zamierzenia budowlanego o nazwie "F". Obszar oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych zawiera się w granicach nieruchomości stanowiących adres inwestycji oraz w granicach obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Autor projektu nie wskazał w rzeczywistości nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ prowadzący postępowanie mógł się jedynie domyślić, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazanie, że obszar oddziaływania obejmuje również działki gruntu w granicach obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie może być uznane za spełnienie wymagali określonych w § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Natomiast zapis zawarty w badanym projekcie budowlanym obowiązek ten niewątpliwie ceduje na organ administracji architektoniczno-budowlanej, który w ramach prowadzonego postępowania musiałby ustalić, jakie działki gruntu znajdują się w obszarach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu dokumentacji projektowej nie można również uznać za integralny, spójny i profesjonalnie przygotowany projekt budowlany. Jest to opracowanie nieusystematyzowane wewnętrznie. W myśl § 5 przywoływanego rozporządzenia wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być ponumerowane. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. W przedmiotowym projekcie budowlanym nie tylko brak jest numeracji stron na arkuszach zawierających część rysunkową projektu. Również żaden z załączników wymienionych w spisie treści taką numeracją nie został opatrzony. Każdy z załączników posiada oddzielną numerację. Brak jest jednej wspólnej numeracji dla wszystkich kolejnych stron projektu budowlanego, która znalazłaby odzwierciedlenie w spisie treści. To utrudnia odnalezienie konkretnego elementu projektu i pozbawia projekt dodatkowego zabezpieczenia przed jego nieuprawnionymi zmianami. Wbrew twierdzeniom odwołującego obowiązek numeracji stron projektu zgodnie ze spisem treści został nałożony na inwestora.

Organ wyraził stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdyby brak numeracji stron zgodnej ze spisem treści stanowił jedyne nieusunięte uchybienie stwierdzone w dokumentacji projektowej, nie byłoby podstaw do odmowy zatwierdzenia takiego projektu. Uchybienie to nie wypływa bowiem ani na kompletność projektu, ani na zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednakże do projektu budowlanego dołączono także załączniki nie wymienione w spisie treści.

Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez Starostę przepisów proceduralnych oraz przekroczenia ustawowego uprawnienia do oceny projektu budowlanego.

W związku z tym, że przedłożony do zatwierdzenia projekt nie spełniał wymagań określonych w ww. rozporządzeniu, organ zasadnie zobligował inwestora do przedłożenia opracowania, którego forma odpowiada warunkom określonym w wyżej przywoływanym akcie prawnym. Dalej Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie dokonywał jednocześnie merytorycznej oceny rozwiązań projektowych części architektonicznej projektu budowlanego. Zbadał jedynie kompletność opracowania w tym zakresie, nie dokonując w żaden sposób oceny rozwiązań projektowych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały w sposób precyzyjny wymienione w postanowieniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Natomiast sama decyzja została oparta wyłącznie o fakt, że inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przy czym inwestor został wcześniej pouczony o konsekwencji niewywiązania się z tych obowiązków. Przepisy prawa jasno wskazują, jakie kompetencje posiada organ w przypadku, gdy wnioskodawca nie wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków. Zamykają one drogę organowi do prowadzenia dalszej korespondencji z inwestorem celem dodatkowego wyjaśnienia kwestii pominiętych bądź określone niezgodnie z przepisami.

W kwestii związanych z aktualnością zaświadczeń autorów projektu budowlanego o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, organ zwrócił uwagę, że inwestor korzystając z przysługującego mu prawa do odwołania przedłożył wraz z nim zaświadczenia aktualne od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r., obejmujące dzień sporządzenia projektu budowlanego. Tym samym Wojewoda, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, uznał ten fakt za dostatecznie udowodniony. Nie wpłynęło to jednak na treść wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i ocenę zasadności decyzji wydanej przez Starostę.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że niekompletność projektu budowlanego wpływa również na ocenę inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak rozwiązań projektowych w zakresie instalacji dla wieży wiatraka oznacza, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może zostać uznane za zgodne z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr XXXI/276/10 z dnia 30 września 2010 r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 118, poz. 1894 z dnia 21 grudnia 2010 r. W § 17 ust. 4 pkt 2 lit. a nakazano bowiem wykonanie zabezpieczeń konstrukcji wieży przed porażeniem prądem oraz przed emisją fał elektromagnetycznych. W części opisowej zamieszczona została wprawdzie informacja o uziemieniu konstrukcji wieży, jednakże nie znajduje ona potwierdzenia w części rysunkowej. Do projektu załączony został jedynie rysunek przedstawiający uziemienie fundamentu pod konstrukcję wieży.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje do realizacji na działkach objętych inwestycją utwardzenia terenu jako takiego. W § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a wskazano, że na terenie objętym inwestycją dopuszczona została jedynie realizacja "dróg dojazdowych oraz placów manewrowych wykonanych na czas montażu wież dla celów serwisowych w okresie eksploatacji". W projekcie budowlanym brak jest informacji na temat funkcji, jaką spełniać będzie projektowane utwardzenie terenu oraz na temat wszystkich jego parametrów. Wskazano jedynie, że szerokość wynosi 4,50 m m, a powierzchnia utwardzona tłuczniem 1727,34 m². Informacje te nie są jednak spójne z częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu, z którego wynika, że utwardzenie to nie stanowi prostokąta o równych bokach, którego krótszy bok ma długość 4,50 m. Zgodnie z rysunkiem na sporym odcinku następuje znaczne zwiększenie szerokości projektowanego utwardzenia, aż do 28 m. Nie można jednak ustalić czy utwardzenie, o szerokości 4,50 m stanowi drogę dojazdową czy też wewnętrzny dojazd techniczny, gdyż informacja ta nie została podana w projekcie. Informacja ta jest niezbędna by ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne w tej części jest zgodne z warunkami określonymi w prawie miejscowym dotyczącym minimalnej szerokości drogi dojazdowej bądź wewnętrznego dojazdu technicznego.

Od powyższej decyzji F Spółka z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 35 ust. 4 oraz art. 35 ust 1 prawo budowlanego w zw. z przepisami § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ustalenie, że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny i/lub zawiera wady, gdyż "nie przedstawia wszystkich rozwiązań dotyczących projektowanego obiektu" podczas gdy projekt budowlany był kompletny i został sporządzony zgodnie z prawem, zaś kwestionowanie stopnia szczegółowości rozwiązań projektowych pozostaje poza kognicją organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś przepisy wykonawcze do prawa budowlanego nie mogą być wykorzystane jako podstawa do poszerzenia kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej o badanie kwestii konstrukcyjnych i projektowych, które pozostają w zakresie odpowiedzialności projektanta; wieża siłowni wiatrowej dostarczana jest na miejsce budowy jako gotowy wyrób budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1570 r. ze zm.), który posiada odpowiednią certyfikację oraz dopuszczony jest do obrotu (m.in. na terenie Polski) na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5), a tym samym w ogóle nie znajduje do nich zastosowania przywołany przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia projektowego, zaś organy nie były uprawnione do żądania szczegółowych rozwiązań projektowych takiego wyrobu budowlanego;

2) art. 35 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 oraz art. 29a prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 i 6 rozporządzenia projektowego poprzez ustalenie, że przedłożony projekt budowlany jest wadliwy, gdyż nie zawiera rozwiązań w zakresie tzw. infrastruktury przyłączeniowej, tj. instalacji łączących turbinę z kontenerem zasilająco-pomiarowym oraz sieciami zewnętrznymi, podczas gdy dopuszczenie przez przepisy prawa budowlanego (art. 29a ustawy oraz dopuszczone w orzecznictwie oddzielenie realizacji inwestycji głównej oraz infrastruktury przyłączeniowej), aby infrastruktura przyłączeniowa objęta została odrębnym trybem administracyjnego udzielenia zgody na realizację oznacza, że nie ma obowiązku przedstawiania w tym zakresie dokładnych rozwiązań projektowych w dokumentacji projektowej dla inwestycji kubaturowej; infrastruktura przyłączeniowa nie jest elementem, który jest niezbędny do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem w niniejszym postępowaniu jako obiektu budowlanego;

3) art. 35 ust. 4 oraz art 35 ust 1 prawa budowlanego w zw. z § 13a rozporządzenia projektowego poprzez ustalenie, że informacja o obszarze oddziaływania nie zawiera określenia zasięgu oddziaływania przez podanie konkretnych działek, podczas gdy projekt budowlany zawiera te informacje i wyraźnie wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działkach, na których został zaprojektowany, czyli obejmuje działki stanowiące adres inwestycji, nr [...];

4) art. 35 ust 4 oraz art 35 ust 1 prawa budowlanego w zw. z § 5 rozporządzenia projektowego poprzez ustalenie, że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny i/lub zawiera wady, gdyż załączniki oraz część rysunkowa do projektu nie zostały opatrzone numeracją, podczas gdy projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z prawem, a załączniki oraz część rysunkowa do projektu są należycie ponumerowane, a ponadto wątpliwości organu II instancji co do prawidłowości numeracji załączników, niezależnie od innych okoliczności, nie mogą być nawet teoretycznie podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;

5) art. 35 ust 1 prawa budowlanego poprzez merytoryczną kontrolę przez organ II instancji przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i zawartych w nim rozwiązań projektowych poza zakresem przewidzianym w tym przepisie i oparcie na wynikach tej kontroli decyzji odmownej (jak również zaakceptowanie dokonania takiej niedopuszczalnej kontroli przez organ I instancji), podczas gdy kognicja organu wydającego pozwolenie na budowę w odniesieniu do badania projektu jest ograniczona wyłącznie do kwestii określonych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i kwestionowanie merytorycznych, w szczególności technicznych i projektowych, rozwiązań projektu budowlanego nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;

6) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art 35 ust 1 oraz 32 ust. 4 prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy, a tym samym organy zobowiązane były do udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja ta ma charakter decyzji związanej i organ zobowiązany jest do jej wydania po stwierdzeniu spełnienia wymogów wynikających z przywołanych przepisów;

7) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 35 ust 3 prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której organ I instancji nie wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych przez siebie naruszeń art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, które to naruszenia były podstawą odmowy, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego; utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której organ l instancji nie wezwał inwestora do przedstawienia wyjaśnień lub uzupełnień odnoszących się do kwestii, uznanych za wątpliwe lub niewystarczająco wyjaśnione, albo też stanowiły oczywiste i błahe omyłki, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniej próby wyjaśnienia takich kwestii; a co doprowadziło do tego, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję I instancji, która wydana została przedwcześnie i mimo braku wyczerpania przez organ I instancji wymaganych prawem działań mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę;

8) art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 9 oraz art. 77 i art 80 k.p.a., jak również art 136 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę) na nowych okolicznościach, które stanowić miały o naruszeniu przez dokumentację projektową art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, tj. przede wszystkim braku możliwości stwierdzenia zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zabezpieczeń konstrukcji wieży przed porażeniem prądem oraz przed emisją fal elektromagnetycznych; oraz braku możliwości stwierdzenia zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do planowanego utwardzenia terenu, które to okoliczności nie były przedmiotem badania przez organ I instancji oraz w sytuacji, w której organ li instancji nie zastosował trybu wezwania Inwestora do usunięcia stwierdzonych przez siebie naruszeń (art. 35 ust 3 prawa budowlanego), podczas gdy organy nie są uprawnione do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, a co doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie i mimo braku wyczerpania przez organ II instancji wymaganych prawem działań mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę;

9) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego uzasadnienia, co prowadzi do wniosku, że organ II instancji w takim zakresie nie dokonał pełnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy naruszając art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a co odnosi się w szczególności do problematyki braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego; braku pełnego wyjaśnienia, które spośród zaskarżonych odwołaniem argumentów organu I instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji l instancji uznano za zasadne, a które uznane zostały za niedające podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja zawiera wady, które uniemożliwiają lub nadmiernie utrudniają jej sądową kontrolę, pozbawiając stronę prawa do rozpoznania sprawy w pełnym postępowaniu w dwóch instancjach administracyjnych, jak również jednoznacznie wskazują, że zaniechano ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia spełnienia przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji odbyło się spotkanie przedstawicieli inwestora z przedstawicielami organu, podczas którego ustalono, które braki i w jaki sposób mają zostać usunięte. Inwestor z tych ustaleń się wywiązał, mimo to w decyzji organ pierwszej instancji zajął odmienne stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. planowana w niniejszej sprawie inwestycja została przewidziana do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych, [...], a jej przedmiotem jest budowa obiektu jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,0 MW. Generator prądu ma zostać usytuowany na systemowej wieży rurowej o wysokości 119 m, generowana energia ma być przez przyłącza kablowe wprowadzana do krajowej sieci energetycznej. Rozpiętość wiatraka (średnica rotora) ma wynosić 122 m, co oznacza, że długość śmigła wynosi 61 m. Inwestycja stanowi etap zamierzenia budowlanego o nazwie "F". Położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi [...], przyjętego uchwałą Nr XXXI/276/10 Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r. (Dz. Urz. Województwa z 2010 r. Nr 118, poz. 1894 ze zm.). Działki objęte planowaną inwestycją znajdują się na jednym z terenów oznaczonych w planie symbolem EWR, co w myśl § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b) uchwały oznacza tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2016 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji).

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W myśl art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie tego przepisu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia dostrzeżonych braków w dokumentacji w terminie do 30 maja 2016 r., co pełnomocnik inwestora uczynił pismem z dnia [...] maja 2016 r.

W rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych . Z przepisu tego wynika, że na "obiekt budowlany" mogą składać się budowla, instalacje oraz wyroby budowlane. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, ilekroć w tej ustawie jest mowa o budowli, należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Fakt, że elektrownie wiatrowe nie zostały w sposób wyraźny wymienione w przywołanym powyżej art. 3 pkt 3 prawa budowlanego nie świadczy o tym, że elektrownie wiatrowe jako całość nie są budowlami. Ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 3 obiekty budowlane, które są budowlami, ale wskazuje jednocześnie, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Tym samym zawarte we wskazanym przepisie wyliczenie stanowi katalog otwarty. W ocenie Sądu obiektem budowlanym jest elektrownia wiatrowa jako całość, obejmuje ona fundament, wieżę i gondolę z obrotową siłownią wiatrową wyposażoną w trójramienny rotor.

Turbina wiatrowa, podobnie jak wieża, na której turbina ta jest mocowana, stanowi gotowy element (urządzenie) z certyfikatami o zgodności z Normami Europejskimi IEC 61400-1 w zakresie projektu produkcji turbiny wiatrowej oraz IEC 61400-22 w zakresie badań i certyfikacji zgodności. Nie jest elementem na nowo projektowanym w dokumentacji, lecz stanowi gotowe urządzenie konkretnego producenta, wskazane w projekcie budowlanym. Według § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) projekt obiektu budowlanego przeznaczony do wielokrotnego zastosowania, spełniający wymagania § 11-13, może być zastosowany, jako projekt architektoniczno-budowlany przez projektanta obiektu budowlanego, po dostosowaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego przez stronę skarżącą zarzutu przekroczenia kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie merytorycznej oceny prawidłowości projektu budowlanego, przypomnieć należy, iż przepis art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, po zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przewiduje zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 35 ust. 1 pkt 1), a także kompletności projektu budowlanego i posiadania dokumentów wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego).

Treść powyższej regulacji ustawowej, w powiązaniu z przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia projektowego wskazuje, że zakres badania podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do projektu budowlanego nie obejmuje wewnętrznych rozwiązań projektowych obiektu budowlanego i nie dają podstawy do kwestionowania tych rozwiązań. Organy te nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą one zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie tego przepisu oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 940/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zawartego w skardze zarzutu błędnego uznania przedłożonego projektu budowlanego za niekompletny w stopniu uniemożliwiającym jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, w zakresie infrastruktury przyłączeniowej, również należy stwierdzić, iż zasługiwał on na uwzględnienie.

Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze prawa budowlanego zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a prawa budowlanego dodanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Celem tego, nowego przepisu było ułatwienie realizacji procesu inwestycyjnego i zwolnienie z reglamentacji administracyjno-prawnej wykonywania wszystkich wymienionych w art. 29 ust.1 pkt 20 przyłączy.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z kolei stosownie do treści art. 29a prawa budowlanego budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 1 i 2 art. 29a).

Ustawodawca przewidział dwa alternatywne rozwiązania realizacji budowy przyłączy, wymienionych w art. 29 ust. pkt 20 prawa budowlanego, normując w art. 30 ust. 1 pkt 1a, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 – z zastrzeżeniem art. 29a tej ustawy. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że inwestor ma prawo wyboru procedury związanej z budową przyłączy. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i ust. 2, inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy. Decydując się na budowę przyłączy w oparciu o procedurę określoną w art. 29a powołanej ustawy inwestor musi przedstawić plan sytuacyjny sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1), a także spełnić inne wymogi przewidziane w przepisach prawa energetycznego, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Ponadto w art. 57 punkt 6 ustawy został zawarty wymóg, aby do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestor załączył potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonania przyłączy. Przy takiej konstrukcji przepisów dotyczących budowy przyłączy nie należy mieć obaw, że inwestor wykona przyłącza wbrew sztuce budowlanej, niezgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Brak jest wyłączeń ustawowych, z których wynikałoby, iż w przypadku nowych inwestycji przyłącza jako integralna część wznoszonego obiektu powinny być objęte pozwoleniem na budowę. Przy czym trudno dopatrzyć się racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, aby inwestor występujący o pozwolenie na budowę nie mógł skorzystać z przewidzianej w art. 29a alternatywnej możliwości zrealizowania budowy przyłączy.

Nie ma żadnych przekonywujących argumentów, by w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, zdefiniowanych jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest częścią składową obiektu budowlanego (wyrok NSA z 18 lutego 2013 r., II OSK 896/12, orzeczenia.nsa,gov.pl). Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego.

Z powyższego wynika zatem, iż możliwość realizacji przyłączy w odrębnych trybach oznacza, że nie muszą one być objęte decyzją o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w jego zasadniczej części. Innymi słowy brak jest wymogu, by przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą jego budowę.

Strona skarżąca zasadnie podniosła, iż w części opisowej projektu budowlanego obszar oddziaływania inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku został określony jako obejmujący działki oznaczone numerami [...]. Wskazanie to odpowiada treści § 13a rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w myśl którego informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera m.in. zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Wprawdzie to do inwestora należy ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, jednakże jeżeli stanowisko strony w tym zakresie zostało przez organ wydający pozwolenie na budowę zakwestionowane, to jest on zobowiązany w myśl zasad wynikających z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie będąc związanym w tym zakresie deklaracjami inwestora. Marginalnie należy jedynie zwrócić uwagę, iż w oparciu o dane zawarte w projekcie budowlanym, w tym jego części graficznej oraz załączonej do niego dokumentacji krąg stron postępowania został w niniejszej sprawie ustalony przez organy bez żadnych trudności.

Odnośnie pozostałych zarzutów strony skarżącej należy zwrócić uwagę, iż kwestię niezgodności numeracji stron projektu ze spisem treści organ odwoławczy ocenił jako nie mogącą samoistnie skutkować rozstrzygnięciem odmownym, zaś kwestię dołączenia do projektu zaświadczeń jego autorów o przynależności do właściwej izby zawodowej, aktualnych na dzień sporządzenia projektu (art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego) organ uznał za ostatecznie wykazaną przez stronę. Jeśli chodzi natomiast o zastrzeżenia organu w zakresie kompletności i spójności projektu budowlanego, należy zauważyć, iż w odpowiedzi na postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. strona skarżąca przedłożyła dokumentację stanowiącą uzupełnienie projektu budowlanego.

Odnosząc się do charakteru prawnego wezwania z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego wskazać należy, iż ratio legis analizowanego przepisu należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji – przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty – służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie od tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2102/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od spełnienia nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja może zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji, która swoje uzasadnienie czerpała z niewywiązania się przez inwestora z nałożonego tym postanowieniem obowiązku.

Akt prawny wydany na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego ma formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), a więc jest to akt procesowy dotyczący określonej kwestii wynikłej w toku postępowania. Tę czynność procesową o charakterze rozstrzygającym (orzeczniczym) należy odróżnić od podejmowanych w toku postępowania administracyjnego czynności techniczno-procesowych, które ze względu na swój przedmiot i niższą ocenę ich doniosłości dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, nie wymagają posłużenia się przez organ sformalizowanym aktem procesowym. Na ważność postanowienia kluczowy wpływ ma zachowanie przez organ administracji publicznej jego poprawnej formy. Przepis art. 124 § 1 k.p.a. mający zastosowanie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wskazuje, że postanowienie powinno zawierać poza oznaczeniem organu administracji publicznej, daty jego wydania, oznaczeniem strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu oraz powołaniem podstawy prawnej również rozstrzygnięcie. W piśmiennictwie dotyczącym tej prawnej formy działania organu podkreśla się, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu wyraża rezultat stosowania normy prawa (procesowego lub materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Wymogiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia jest jego jednoznaczność. Ocena prawidłowego spełnienia przez organ obowiązku zamieszczenia w postanowieniu tego elementu przebiega, jak się przyjmuje, w dwóch płaszczyznach – po pierwsze, stwierdzenia, że organ w sposób niewątpliwy oznaczył rodzaj (postać) uprawnienia lub obowiązku skierowanego do określonego podmiotu, a po wtóre – precyzyjnie wyznaczył granice (zakres) tego uprawnienia bądź obowiązku (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 340 i n.). Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia jako sformalizowanego aktu administracyjnego, ale również sama treść art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, ze nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również jednoznacznie "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora (powołany wcześniej wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2102/14).

Postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być zatem jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Omawiane postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Powinnością organu było wskazanie konkretnych nieprawidłowości projektu budowlanego w taki sposób, aby fakt ich usunięcia lub nieusunięcia nie tylko poddawał się kontroli, ale przede wszystkim, aby inwestor nie miał wątpliwości co do zakresu obowiązków, jakie zostały na niego nałożone (wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2012 r., II SA/Kr 887/12).

Pamiętać również należy, iż zainicjowanie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 35 ust. 3 omawianej ustawy powinno prowadzić do rozwikłania kwestii, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też w tym postępowaniu organ winien zmierzać do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Przez bezskuteczny upływ terminu, o którym mowa we wskazanym przepisie ustawy, należy rozumieć sytuację, w której wnioskodawca nie przejawia woli wyjaśnienia powstałych wątpliwości. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 18 lutego 2004 r., IV SA 2770/02, LEX nr 704687, wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2012 r., II SA/Kr 887/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazane wyżej zasady ogólne postępowania mają charakter normatywny, co oznacza, że kreują konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Przenosząc powyższe uwagi na tło niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że postępowanie wyjaśniające wszczęte na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego powyższym wymogom nie odpowiadało. Pomimo uzupełnienia przez stronę dokumentacji projektowej, która w ocenie organu nadal nie spełniała wymogów prawnych, organ nie podjął czynności w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości.

Odnosząc się z kolei do zawartego w końcowym fragmencie zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje do realizacji na działkach objętych inwestycją utwardzenia terenu jako takiego wskazać należy, iż zgodnie z § 11 ust. 3 przywołanej na wstępie uchwały Nr XXXI/276/10 Rady Gminy z dnia 30 września 2010 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie wsi [...] na terenie planu wydzielony zostanie dla każdej elektrowni wiatrowej teren utwardzony o nawierzchni przepuszczalnej, o powierzchni ok. 1800 m² związany z obsługą i serwisem elektrowni. Projektowane drogi wewnętrzne dojazdowe do elektrowni wiatrowych będą wykorzystane również dla obsługi terenów rolnych. W tej sytuacji brak jest podstaw do formułowania wobec inwestora zastrzeżeń (i to zastrzeżeń stanowiących jedną z przyczyn wydania decyzji odmownej) na temat braku informacji na temat funkcji, jaką ma spełniać projektowane utwardzenie terenu, skoro funkcja ta wynika z całokształtu okoliczności sprawy – ma ono umożliwiać obsługę i serwis elektrowni. Natomiast zastrzeżenia odnośnie dokładnych wymiarów i kształtu terenu utwardzonego to kwestie na tyle szczegółowe, że nie mogły stanowić podstawy decyzji odmownej. Powinny one zostać szczegółowo wskazane inwestorowi w omówionym wyżej postanowieniu z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i wyjaśnione w tym trybie.

Odnośnie sformułowanych w zaskarżonej decyzji Wojewody zastrzeżeń co do niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy również zaznaczyć, iż nie kwestia ta nie była przedmiotem decyzji organu I instancji. W konsekwencji zastrzeżenia organu odwoławczego w tym przedmiocie nie tylko stanowią naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, ale również wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Końcowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Komentowany przepis kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak więc osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować w zakresie powszechnie obowiązującego prawa w sposób dowolny według swojego uznania. Co prawda musi to uczynić również zgodnie z prawem miejscowym (m.p.z.p.), ale postanowienia w nim zawarte w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. W przypadku, gdy projektowana inwestycja – zgodna z wolą inwestora – mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, wówczas nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2014 r., II SA/Wr 494/14).

Z powyższych względów zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., przy czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów procedury administracyjnej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu sumy 997 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193), równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszącego 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804).