Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1062/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184, ART. 141 PAR. 4, ART. 133 PAR. 3, ART. 204 PKT 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1386/15 w sprawie ze skarg W.J. oraz M i R. S. zu S. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.J. na rzecz Miasta Olsztyn kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1386/15, oddalił skargę W.J (skarżącego) oraz umorzył postępowanie sądowe ze skargi M. S. oraz Romualda s.S. (skarżących) na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M.S.S. i R.S.S. wezwali Radę Miasta Olsztyna do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] maja 2013r. [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie Oczyszczalni Ścieków Łyna, Os. Redykajny w Olsztynie" i zmiany planu o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Redykajny w Olsztynie w obszarze ul. H.(obr.156, dz. [...])". Następnie skarżący wywiedli skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do § 1 ust. 1 uchwały stwierdzającej zgodność ustaleń planu ze studium oraz w zakresie tekstowym i graficznym odnośnie działki skarżących nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym 156 w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że ze względu na skalę Studium, nie przesądza ono o przeznaczeniu w planie pojedynczych działek, a jedynie wyznacza kierunki rozwoju miasta.

W piśmie z dnia 28 maja 2013 r. W.J. wezwał Radę Miasta Olsztyna do usunięcia naruszenia prawa do jakiego, w jego ocenie, doszło uchwałą Rady Miasta Olsztyn z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie Oczyszczalni Ścieków Łyna, Os. Redykajny w Olsztynie" i zmiany planu o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Redykajny w Olsztynie w obszarze ul. H. (Obr. 156, dz. [...])". Wniósł o zlikwidowanie projektu przeprowadzenia drogi 4 KD przez jego działkę o nr [...]. Stwierdził, że taka inwestycja narusza art. 112 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjną gwarancję prawa własności. Następnie skarżący wywiódł skargę na ww. uchwałę. Skarżący podkreślił, że w pismach z 2 lutego 2012 r. oraz 15 marca 2013 r. wyraźnie wskazał, iż cele publiczne, czyli w jego przypadku, obsługa działek: obr. 156-3/11 oraz obr. 156-3/19, zaznaczonych w planie jako 1 U i 3 U - mogą być zrealizowane poprzez przeprowadzenie drogi przez drogę gminną zaznaczoną w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego pod numerem obr. 156-3/7 (zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej z 23.01.12 r. załączoną do akt sprawy).

W odpowiedzi na powyższa skargę Rada Miasta również wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że na przedmiotowej części działki nr [...] obr. 156, do momentu "uprawomocnienia się skarżonego planu", obowiązywał plan o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Redykajny w Olsztynie w Obszarze ul. H. (obr. 156, dz. [...])", który określał przeznaczenie terenu pod drogę K-10, wymienioną jako cel publiczny. Teren ten był przeznaczony pod drogę K-10 również w poprzednim "Miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Olsztyn - Redykajny" z 1994 r. Droga w obu wymienionych dokumentach przewidziana była do obsługi terenów osiedli położonych na wschód od działki wnioskodawcy. Organ wskazał dalej, że w zaskarżanym planie, przeznaczenie przedmiotowego terenu się nie zmienia. Drogę jedynie lekko skorygowano, aby mniej ingerowała w działkę. Ponadto, realizację drogi w tym miejscu uzasadnia sytuacja w terenie - teren nie jest zalesiony i jest wykorzystywany jako dojazd. Właściciel ogrodził posesję, uwzględniając lokalizację drogi. Zmiana układu komunikacyjnego wymagałaby wytyczenia 2,5 razy dłuższego pasa drogowego, o szerokości 12 m, biegnącego przez las, co naruszałby art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 dopuszcza możliwość wystąpienia z roszczeniem w sytuacji, gdy w związku ze zmianą planu miejscowego korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub znacznie ograniczone, a taki przypadek w ocenie organu nie ma miejsca.

Na rozprawie w dniu 31 października 2013 r., Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zarządzić połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ol 726/13 i II SA/Ol 727/13 i prowadzić pod wspólną sygnaturą II SA/Ol 726/13, a sprawę o sygn. II SA/Ol 727/13 zakreślić w Rep. SA.

Wyrokiem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 726/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] maja 2013 roku nr [...].

Sąd I instancji podniósł, że z analizy akt planistycznych sprawy oraz pozostałych dokumentów, w szczególności z porównania rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały i mapy znajdującej się w studium (mapa Nr 1 – kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego) bezsprzecznie wynika fakt zlokalizowania działki skarżących o nr [...] w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Olsztyna", w strefie M2 określonej jako strefa mieszkaniowa Redykajny, na obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Niewątpliwie też sporna działka została zlokalizowana w skarżonym planie miejscowym na obszarze oznaczonym jako 1 ZL, przeznaczonym pod zieleń leśną. Zdaniem WSA, organ planistyczny dokonał więc zmiany przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżących, eliminując funkcję mieszkaniową określonego obszaru i niwelując tym samym możliwość zabudowy spornej działki, będącej własnością skarżących. To samo dotyczy terenów leżących w sąsiedztwie działki skarżących S.S.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy uznać jako istotne naruszenie prawa w postaci art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie wtedy gdy, to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium.

Reasumując Sąd podniósł, że wyznaczona w miejscowym planie strefa zieleni - ZL nie ma w dużej części oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części nie byłoby zasadne również ze względu na niemożność precyzyjnego wyodrębnienia terenów, co do których plan miejscowy przewiduje teren zielony, a co do których studium określiło funkcje mieszkaniowe. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że z uwagi zaś na stwierdzenie nieważności całego aktu i jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz nieznaną w tym momencie treść przyszłego planu miejscowego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze przez skarżącego W.J.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Olsztyn zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Olsztyna uchyliła plan zagospodarowania przestrzennego wbrew wiążącym ustaleniom studium.

Wskazując na powyższe okoliczności wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 328/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Zdaniem NSA, nie jest uzasadniona argumentacja skargi kasacyjnej, według której w rozpoznawanej sprawie nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a postanowieniami studium. Ocena zgodności postanowień planu z postanowieniami studium nie może ograniczać się tylko do oceny postanowień części tekstowej studium z częścią tekstową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia obu aktów normatywnych, w tym także ocena zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać oba elementy tych aktów normatywnych – część tekstową i część graficzną. Skoro są to akty normatywne o swoiście wyrażanej treści normatywnej – części tekstowej i części graficznej to prawidłowa ich wykładania musi uwzględniać oba elementy wymienionych aktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia postanowień studium, dokonana w skardze kasacyjnej, w zakresie zgodności postanowień planu z postanowieniami studium, nie uwzględnia postanowień wynikających z rysunku studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy Olsztyn. Obszar na którym położona jest działka Państwa S.S. określony jest w studium jako strefa mieszkaniowa Redykajny. Według postanowień części tekstowej studium obszarowi temu przypisano różne funkcje zagospodarowania, w tym także funkcję dopuszczającą zabudowę mieszkaniową. NSA wskazał, że obszar strefy Redykajny został na mapie studium oznaczony różnymi kolorami, którym w legendzie mapy tego studium przypisano różne funkcje zagospodarowania terenu. Działka Państwa S.S. znajduje się niewątpliwe na obszarze, który według mapy studium jest terenem przeznaczonym pod zabudowę. Oznaczenie poszczególnych obszarów na mapie studium i określenie sposobu ich zagospodarowania w legendzie ma znaczenie prawne. Nałożenie różnych kolorów ma charakter porządkujący i służy rozgraniczeniu poszczególnych obszarów zagospodarowania przestrzennego. Zatem skoro działka Państwa S.S. położona jest na obszarze, na którym według rysunku studium dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa, to niewątpliwe postanowienia planu zakazujące zabudowy mieszkaniowej są sprzeczne z postanowieniami studium. Twierdzenia tego nie podważa argument skargi, iż w części tekstowej studium jest zawarte postanowienie w myśl którego wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę skalę rysunku studium niewątpliwie kontury obszarów i terenów funkcjonalnych nie są precyzyjną linią rozgraniczającą tereny. NSA podniósł, że tym niemniej wskazane oznaczenia kolorami obszarów o różnych funkcjach stanowi podstawę do ich rozgraniczenia. W przypadku działki Państwa S.S. nie ma jednak wątpliwości co do tego, że jest ona położona na obszarze oznaczonym według rysunku studium, na którym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową.

W ocenie NSA zasługuje na uwzględnienie natomiast argument skargi, że Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził nieważność całego planu, pomimo że miał zastrzeżenia tylko do części ustaleń planu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1386/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W.J. oraz umorzył postępowanie sądowe ze skargi M.S.S. oraz R.S.S.

Sąd I instancji wskazał, że skarga W.J. została wywiedziona na podstawie przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętą uchwałą. Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi, przewidzianego przepisami p.p.s.a. Sąd wskazał, że skarga W.J. w przedmiotowej sprawie spełnia warunki formalne, gdyż poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona została w okresie 60 dni od dnia złożenia wezwania.

Zdaniem WSA, nie ulega też wątpliwości, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio dotykają uprawnień skarżącego, wynikających z prawa własności nieruchomości, położonej w Olsztynie o numerze 4 obręb 156, która znajduje się na terenie ustaleń planu. Istnieje zatem związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną – sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, bowiem jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego.

Sąd podał, że w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawa przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne wynika z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i określenie warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi też, z mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących, w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji konstytucyjnej, gwarancji ustawowych i podustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dopuszczone Konstytucją RP a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej przez pryzmat opisanych wyżej granic władztwa planistycznego, tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu.

WSA wskazał, że skarżący zakwestionował postanowienia zaskarżonego planu w zakresie lokalizacji drogi publicznej 4KD przez część działki skarżącego nr 4 obręb 156. Podniósł, że cel publiczny w postaci drogi może być realizowany poprzez przeprowadzenie drogi przez drogę gminną, zaznaczoną w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego pod numerem obr. [...], która została w nowym planie wykreślona. Wskazał, że droga 4KD w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 czerwca 1998 r. figuruje jako droga wewnętrzna K-10, do obsługi działek UT-7 oraz ZU-1, a jej użytkowanie miało być regulowane na drodze cywilnoprawnej między właścicielami gruntów UT-7 i ZU-1 a skarżącym. Podniósł, że drogę należy wytyczyć przez opisaną działkę [...]oznaczoną jako "dr".

Zdaniem Sądu I instancji, jak wynika zaś ze stanowiska Gminy Olsztyn, na przedmiotowej części działki nr 4 obr. 156, do momentu uprawomocnienia się skarżonego planu obowiązywał plan o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Redykajny w Olsztynie w Obszarze ul. H. (obr. 156, dz. [...])", który określał przeznaczenie terenu pod drogę K-10, wymienioną jako cel publiczny. Teren ten był przeznaczony pod drogę K-10 również w poprzednim Miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Olsztyn – Redykajny z 1994 r. Droga w obu wymienionych dokumentach przewidziana była do obsługi terenów osiedli położonych na wschód od działki wnioskodawcy. W zaskarżonym planie – jak podnosi Gmina - przeznaczenie przedmiotowego terenu nie zmienia się, a drogę lekko skorygowano, aby mniej ingerowała w działkę. Przeznaczenie realizacji drogi w tym miejscu uzasadnia też fakt, że teren nie jest zalesiony i wykorzystywany jest jako dojazd. Właściciel zaś ogrodził swoją posesję, uwzględniając lokalizację drogi. W ocenie organu, droga, wskazywana przez skarżącego, nie jest drogą w obecnie obowiązującym planie miejscowym, pomimo, że w planie oznaczona była jako "dr"; jest to teren, który może zostać przeznaczony pod ewentualną drogę, ma ok. 3-4 m szerokości, a droga publiczna musi mieć 10m. Teren wymagałby wycinki pasa lasu. Wskazana przez skarżącego droga jest za wąska na drogę publiczną. Gmina poniosłaby dużo większe koszty niż przy urządzaniu drogi 4 KD.

Sąd podał, że skarżący domaga się zmiany przebiegu drogi i usytuowania jej na ww. działce [...], oznaczonej jako "dr" (droga), która nie jest drogą publiczną, analogicznie jak droga 4KD. Jej urządzenie nie wymagałoby, zdaniem skarżącego, wytyczenia 2,5 razy dłuższej trasy, a jedynie ok. 50-60 m dłuższej przez las, po byłej drodze [...]. Skarżący zgłosił uwagi do planu, które zostały rozpatrzone przez organ i zawierają się wraz z rozstrzygnięciem w załączniku Nr 2 do planu. Skarżący wniósł uwagę do projektu planu, "aby w projekcie planu zlikwidować drogę 4KD, na odcinku biegnącym po działce nr [...], a drogę obsługującą tereny 1U i 3U zaprojektować na terenie 3ZL". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia tej uwagi, która nie została uwzględniona, organ stwierdził, że "ustalenia planu nie pogarszają sytuacji wnioskodawcy, ponieważ wzmiankowana droga jest w obowiązującym planie miejscowym. Była również w poprzednim, który obowiązywał w latach 1994 – 1998. Ponadto realizację drogi w tym miejscu uzasadnia sytuacja w terenie – teren nie jest zalesiony i jest wykorzystywany jako dojazd. Zmiana obsługi komunikacyjnej terenów 1U i 3U wymagałaby wytyczenia 2,5 razy dłuższego pasa drogowego, o szer. 12 m, biegnącego przez las".

Sąd podniósł, że dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu, podzielił stanowisko organu, że ustalenia dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu o symbolu 4KD, znalazły uzasadnienie w zasadach takiego kształtowania polityki przestrzennej, które najpełniej odpowiadają ładowi przestrzennemu. Droga o symbolu 4KD przeznaczona była na ten cel również w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast wytyczenie jej zgodnie z wnioskiem skarżącego oznaczałoby naruszenie ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina, przeznaczając teren o symbolu 4 KD na drogę, uwzględniła zarówno wymagania, dotyczące ładu przestrzennego, jak i walory krajobrazowe. W sposób właściwy zapewniła stosowne skomunikowanie obszarów, przez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Przyjęte rozwiązania planistyczne dotyczące przebiegu drogi 4KD są – w ocenie Sądu – celowe i słuszne.

Sąd podał, że jak wynika z zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren, wskazany przez skarżącego jako oznaczony w poprzednim planie obr. 156-3/7, położony jest w obszarze o symbolu 2ZL- zieleń leśna i nie została wyznaczona na tym terenie w zaskarżonym planie żadna droga. Natomiast – co zgodnie potwierdzają skarżący i organ – teren 4KD stanowi drogę w zaskarżonym planie i stanowił ją w okresie obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosi natomiast, że wówczas była to droga wewnętrzna, co pozostaje w sprawie bez znaczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, usytuowanie drogi na działce wskazanej przez skarżącego, nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem jest to teren zieleni leśnej, a urządzenie tam drogi wymagałoby ingerencji w las i konieczność wycinki drzew, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że droga o symbolu 4KD faktycznie już istnieje. Brak jest podstaw do kształtowania przeznaczenia tego terenu w sposób polegający na wprowadzeniu do obszaru o symbolu 2 ZL o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu, niewielkiej enklawy istotnie różniącej się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. W karcie terenu wskazano zaś, że w zasadach obsługi w zakresie komunikacji na terenach leśnych 2ZL dopuszcza się wyłącznie wjazdy techniczne z dróg gminnych – z ul. H., ul. 3KD (przedłużenie ul. A). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że fakt, iż w przedmiotowej sprawie ustalenia planu ingerują w interesy prywatne skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, nie jest powiązany z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, nie ma – jak wskazano wyżej - charakteru absolutnego i nieograniczonego. Działanie organu administracyjnego w ramach tzw. władztwa planistycznego mieściło się w granicach, wyznaczonych przepisami prawa, zawartych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku ze skutecznym cofnięciem skargi przez M.S.S. i R.S.S., Sąd w punkcie 2. wyroku umorzył postępowanie sądowe ze skargi powyższych skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł W.J.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 140 Kodeksu cywilnego, "polegające na ustanowieniu w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Redykajny w Olsztynie w obszarze ul. H. (obr. 145, dz. [...]), drogi publicznej o oznaczeniu 4 KD, w części przebiegającej przez działkę skarżącego o nr [...], z naruszeniem zasady proporcjonalności";

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s..a., polegające na "pominięciu, przy rozstrzyganiu sprawy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących możliwości zagospodarowania działek zaznaczonych w planie jako 1 U i 3 U, ze względu na niekorzystne oddziaływanie, znajdującej się w sąsiedztwie oczyszczalni ścieków, a których uwzględnienie miałoby decydujący wpływ na określenie, czy interes publiczny w wystarczająco uzasadnia dalsze ograniczenie prawa własności skarżącego, tj. czy została zachowana zasada proporcjonalności";

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na "braku w uzasadnieniu wyroku wskazania jaki konkretnie interes publiczny uzasadnia dalsze ograniczenie prawa własności skarżącego przez wytyczenie w plamę drogi publicznej przez jego działkę nr [...], w sytuacji gdy działki oznaczone 1 U i 3 U mają dostęp do ul .H. drogą publiczną 3 KD od strony ul S.A.. A także wskazania doniosłości tego interesu publicznego uzasadniającego, zgodnie z zasadą proporcjonalności, dalsze ograniczenie prawa własności skarżącego".

Skarżący podniósł, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki skarżącego nr [...] jest zaznaczona droga niemająca statusu drogi publicznej. Status jej należy uznać za drogę niepubliczną, wewnętrzną, podlegającą "regulacjom cywilnoprawnym" między właścicielem działki a ewentualnym użytkownikiem. W projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego status tej drogi został zmieniony na drogę publiczną, co zdaniem skarżącego powoduje dalszą, w gruncie rzeczy radykalną ingerencję w prawo własności skarżącego przez Gminę, realizowaną przy wykorzystywaniu władztwa planistycznego. Celem wyżej wymienionej zmiany statusu drogi, według organu administracji, ma być zapewnienie obsługi komunikacyjnej działek oznaczonych na planie 1 U i 3 U. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jest to sformułowanie zbyt ogólnikowe, aby w oparciu o nie można było rozstrzygnąć, czy została zachowana zasada proporcjonalności. Aby ustalić interes publiczny należało uwzględnić dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy, dotyczące obiektywnej możliwości zagospodarowania powyższych działek. Sąd. z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie dokonał tego. Zadowolił się jedynie oznaczeniem przeznaczenia tych działek jako usługi ogólnomiejskie.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji winien był uwzględnić następujące dokumenty: 1) pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z/s w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., dotyczące oddziaływania oczyszczalni ścieków "Łyna" w Olsztynie na tereny bezpośredniego otoczenia, w którym stwierdza się, że ze względów ekonomicznych, nie ma możliwości wyeliminowania odorów, generowanych przez oczyszczalnię, na bezpośrednie otoczenie; 2) pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia 20 grudnia 2012 r. zawierające postulat zmiany przeznaczenia działek oznaczanych w projekcie planu 1 U i 3 U (usługi ogólnomiejskie) na ZL (zieleń leśna), z uwagi na negatywne oddziaływanie oczyszczalni ścieków; 3) opinię Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 marca 2013 r. co do projektu zmiany omawianego planu zagospodarowania przestrzennego, w której wykluczył na działkach oznaczonych symbolem 1 U i 3 U (z wyjątkiem obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z ul H.) realizację obiektów wymagających podwyższonych wymagań sanitarnych (np. w zakresie ochrany zdrowia, opieki społecznej, gastronomii, produkcji żywności).

Zdaniem skarżącego, dopiero po uwzględnieniu treści wyżej wymienionych dokumentów byłoby możliwe określenie interesu publicznego, a tym samym, czy została zachowana zasada proporcjonalności, przy wykonywaniu władztwa planistycznego przez Gminę, polegającego na ingerencji w prawo własności skarżącego. Skarżący podkreślił, że Sąd, w uzasadnieniu wyroku, ogólnikowo tylko wskazał, że ingerencja w prawo własności skarżącego zapewniła "stosowne skomunikowanie obszarów, przez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej". Zdaniem skarżącego, takie bardzo ogólnikowe sformułowanie interesu publicznego, nie odpowiada wymogom jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniu wyroku. Działki 1U (w części nie będącej własnością skarżącego) i 3U mają zaprojektowany dostęp do ul H. drogą publiczną o oznaczeniu 3 KD od strony ul S,A., bez ingerencji w prawo własności skarżącego. Skarżący podniósł, że w tej sytuacji określenie interesu publicznego zawarte jest odpowiedzi na pytanie: "co uzasadnia konieczność ustanowienia drogi publicznej do tych działek przez ingerencję w prawo własności skarżącego". Uzasadnienie wyroku nie zawiera odpowiedzi na to pytanie, a tym samym pomija kwestię interesu publicznego, który uzasadnialiby ingerencję w prawo własności skarżącego. W tej sytuacji należy zatem przyjąć, że Sąd nie dokonał oceny, czy została zachowana zasada proporcjonalności i czy Gmina nie nadużyła swojego władztwa planistycznego, co uzasadnia dodatkowo wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wskazał, że z części opisowej projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki oznaczone symbolami 1U i 3 U mają być przeznaczone pod usługi ogólnomiejskie z zakresu turystyki, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, handlu i administracji. Wobec tego, zdaniem skarżącego, wyżej wymienione dokumenty (pkt 1, 2, 3), pominięte przez Sąd, wskazują na zaniedbanie Gminy, w zakresie zmian w planie przeznaczenia tych działek (z naruszeniem art. 32 ust 1 u.p.z.p.), co wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę. Skarżący podał, że innego dojazdu wymagają tereny gdzie są prowadzone usługi dla ludności, a innego tereny leśne, czy magazynowe bez funkcji stałego pobytu ludzi. Zdaniem skarżącego, w świetle powołanych dokumentów nie sposób nawet przyjąć, że istnieje interes publiczny uzasadniający ingerencję w prawo własności skarżącego, w postaci zaplanowania na jego działce drogi publicznej. W ocenie skarżącego wymaga podkreślenia to, że w bliskim sąsiedztwie planowanej drogi publicznej usytuowany jest dom mieszkalny skarżącego i ruch ciężkich pojazdów będzie uciążliwy dla mieszkańców. W tej sytuacji zaskarżony wyrok wydany z naruszeniem prawa materialnego art. 140 Kodeksu cywilnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie sposób zaaprobować sytuacji, gdy naruszenie prawa (art. 32 ust. 1 "cytowanej ustawy") przez Gminę powodowałoby faktyczne zwiększenie zakresu jej władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało oparte na zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od zakresu zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie – wobec niestwierdzenia istnienia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zakres kontroli zaskarżonego wyroku do weryfikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalnego (zasadniczo procesowego), które w ocenie kasatora zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie postawionych lub niezupełnych zarzutów kasacyjnych.

Oceniając zasadność zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ w skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dlatego – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty procesowe, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty oraz wyjaśnia powody przyjęcia określonej wersji stanu faktycznego sprawy, to wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku przedstawienia stanu sprawy wywiązał się, jednakże w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Dlatego polemika kasatora z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być formułowany samodzielnie, jeżeli: uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera wszystkich elementów formalnych, o których mowa w powyższym przepisie, nie zawiera stanowiska (oceny) co do prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego aktu lub zawiera takie wady konstrukcyjne, że nie jest możliwa efektywna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Oczywiście uwzględnienie powyższego zarzutu jest warunkowane wykazaniem przez skarżącego kasacyjnie przesłanki co najmniej potencjalnego i istotnego wpływu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik sprawy, a więc na treść wydanego orzeczenia.

Odnosząc powyższe uwagi do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że zostało ono sporządzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem zawiera ono wszystkie konieczne elementy formalne oraz ocenę co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy w takim zakresie i stopniu, że możliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie jest wprawdzie obszerne, jednakże jego treść jest wystarczająca do dokonania weryfikacji prawidłowości orzeczenia w granicach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Jeżeli chodzi o eksponowany w skardze problem "braku wskazania" przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku "interesu publicznego uzasadniającego dalsze ograniczenie prawa własności skarżącego przez wytyczenie w planie drogi publicznej przez (...) działkę nr [...] w sytuacji gdy działki objęte terenami o oznaczeniu 1U i 3U mają dostęp do drogi publicznej (ul. H.) poprzez drogę 3KD, to – niezależnie od wadliwego sformułowania powyższego zarzutu (kasator kwestionuje w istocie ocenę materialną treści planu przez sąd pierwszej instancji) – należy zauważyć, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku przedstawiono nie tylko elementy stanu faktycznego sprawy związane z przesłankami objęcia zasadniczej części działki skarżącego ([...]) terenem 1U oraz przeznaczenia fragmentu tej działki pod drogę publiczną 4KD, lecz także wyrażono ocenę co do prawidłowości tak ustalonego stanu. Odmienną kwestią jest natomiast ocena merytoryczna planu w zakresie wyznaczenia oraz przebiegu drogi publicznej 4KD m.in. przez działkę skarżącego. Skarżący podważa zasadność wyznaczonego przebiegu powyższej drogi, wskazując, że droga ta powinna przebiegać przez tereny leśne oznaczone w planie symbolem 3 ZL. Zagadnienie to nie ma jednak związku z prawidłowością konstrukcji uzasadnienia wyroku, lecz z oceną treści planu.

Po drugie, nie jest uzasadniony zarzut procesowy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pism przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. i z dnia 20 grudnia 2012 r. oraz opinii właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego z dnia 5 marca 2013 r.), dotyczących możliwości zmiany przeznaczenia działek objętych w planie terenami 1U i 3U (przeznaczenie podstawowe: usługi ogólnomiejskie za zakresu turystyki, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, handlu, administracji) na zieleń leśną (tereny ZL).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 3250/15).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, nie pomijając żadnego dokumentu, w tym dokumentów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie. W szczególności z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia wynika, że Sąd ten przy ocenie treści kwestionowanej części planu uwzględnił okoliczności i przesłanki wynikające z materiału dowodowego zawartego w aktach planistycznych, a związane z wyborem przez organ gminy przeznaczenia podstawowego (usługi ogólnomiejskie) działek objętych symbolami 1-3 U w miejsce alternatywnego przeznaczenia (zieleń leśna), za którym miało przemawiać niekorzystne oddziaływanie zapachowe oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem NO. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w świetle materiałów zawartych w aktach planistycznych i aktach sądowych – nie wynika zatem, aby jakiekolwiek ustalenia Sądu co do stanu faktycznego sprawy zostały dokonane w oderwaniu od treści akt.

W trzeciej kolejności należy stwierdzić bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te generalnie koncentrują się wokół naruszenia przez organ planistyczny art. 140 kodeksu cywilnego, zasady proporcjonalności, zasady zakazu nadużycia władztwa planistycznego oraz art. 32 ust. 1 "cyt. ustawy".

Na wstępie należy wskazać oczywistą wadliwość konstrukcyjną znacznej części zarzutów materialnych i ich uzasadnienia.

Po pierwsze, skarżący kasacyjnie – wbrew wymogom ustanowionym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – nie wskazał formy naruszenia prawa materialnego (zarzut błędnej wykładni lub zarzut błędnego zastosowania). Nie jest więc wiadome, w jaki sposób – zdaniem kasatora – sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne.

Po drugie, skarżący kasacyjnie nie dokonał prawidłowej konkretyzacji podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności, zasady zakazu nadużycia władztwa planistycznego oraz "art. 32 ust. 1". Kasator ma obowiązek precyzyjnego i szczegółowego wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych określonych (co najmniej przez podanie tytułu) aktów prawnych, z których mają wynikać naruszone normy prawa materialnego. Nie jest zatem prawidłowe opisowe wskazywanie naruszeń prawa materialnego bez odwołania się do konkretnych przepisów, jak również nie jest uprawnione wskazywanie numerów przepisów bez powiązania ich z aktem prawnym, którego są częścią.

Po trzecie, formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji powinno uwzględniać, że naruszenia te mają złożony i wtórny charakter, wiążąc się z dokonaniem przez sąd administracyjny wadliwej oceny wykładni lub zastosowania prawa materialnego przez skarżone organy.

Ponieważ zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, dlatego – niezależnie od wadliwości sformułowania zarzutów kasacyjnych w przedmiotowej sprawie – dokonano oceny ich zasadności.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez kontrolowany Sąd przepisu art. 140 k.c. poprzez uznanie za legalne przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę publiczną 4KD, pomimo iż w ten sposób doszło do "radykalnej ingerencji w prawo własności skarżącego", Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższy przepis nie był i nie mógł być stosowany zarówno przez organy gminy, jak przez Sąd pierwszej instancji. Przepis te wyznacza bowiem na gruncie prawa cywilnego granice treściowe prawa własności, wyraźnie zastrzegając, że są one kształtowane przede wszystkim przez ustawy. Do ustaw tych należy m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w przepisach art. 1-6 wyznacza ogólne zasady wykonywania przez organy gminy kompetencji planistycznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ skarżący nie sformułował odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do powyższych przepisów u.p.z.p., dlatego Sąd kasacyjny – nie będąc uprawniony do uzupełniania zarzutów kasacyjnych – nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Zarzuty naruszenia zasad proporcjonalności oraz zakazu nadużycia władztwa planistycznego są również pozbawione uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej (adekwatnej) proporcji do wskazanych wyżej celów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 1348/13).

Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Ponadto należy mieć na uwadze, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskuje prymatu w odniesieniu do interesu prywatnego jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2273/11).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 1) realizacja zasady proporcjonalności w zakresie ograniczania praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga zachowania wymogów konieczności, zdatności oraz właściwego wyważenia racji w zakresie zastosowanego instrumentu ustawowej ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności, która to ingerencja nie może dodatkowo naruszać istoty prawa lub wolności.

Dokonując odniesienia powyższej zasady do uznanej za legalną przez Sąd pierwszej instancji części uchwały planistycznej w zakresie ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego, należy stwierdzić, że unormowania planu w tym zakresie spełniają warunki konieczności, zdatności i proporcjonalności sensu stricto. Z treści dokumentów planistycznych oraz ich uzasadnień wyraźnie wynikają nie tylko przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez kwestionowane normy prawa miejscowego określające jej przeznaczenie, ale także okoliczności świadczące o dokonaniu proporcjonalnego rozważenia i wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego.

Po pierwsze, ustalone w planie przeznaczenie granicznego fragmentu nieruchomości skarżącego jest ściśle związane z przyjętą w planie koncepcją zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów objętych symbolami 1U i 3U poprzez planowaną drogę publiczną 4KD, której częścią ma stać się powyższy fragment. Droga publiczna 4KD ma zostać połączona z drogą publiczną 3KD, aby w ten sposób zapewnić swoistą pętlę komunikacyjną zapewniającą w dwóch miejscach połączenie z ul. H. Takie rozwiązanie zostało racjonalnie powiązane z podstawowym przeznaczeniem terenów 1U i 3U. Przeznaczenie powyższych terenów pod usługi ogólnomiejskie, niezależnie od zastrzeżeń przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego co do uciążliwości zapachowych z terenu oczyszczalni ścieków oraz opinii właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego co do wykluczenia realizacji obiektów wymagających podwyższonych wymagań sanitarnych, nie zostało bezpośrednio zakwestionowane przez skarżącego. Jeśli powyższe tereny zostały przeznaczone pod usługi ogólnomiejskie, to racjonalnym rozwiązaniem jest zapewnienie tym terenom bezpośredniego dostępu poprzez drogę publiczną 4KD do drogi powiatowej (H.).

Po drugie, powyższe rozwiązanie zostało racjonalnie rozważone, a interes skarżącego został prawidłowo wyważony z interesem publicznym. Z akt sprawy wynika, że w sprawie rozpatrywano alternatywną obsługę komunikacyjną terenów 1U i 3 U – zgodnie z propozycją skarżącego – poprzez wytyczenie pasa drogowego przez tereny leśne (oznaczone w planie symbolem 3ZL). Organy planistyczne uznały prawidłowo, że uwzględnienie stanowiska skarżącego wymagałoby zbyt głębokiej ingerencji w zwarty kompleks leśny, przecinając go na całej szerokości, co doprowadziłoby do naruszenia zasad ochrony środowiska oraz gruntów leśnych, których uwzględnienie jest konieczne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Po trzecie, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych w granicach planowanych pasów drogowych (3KD) uzyskało nie tylko podstawę w decyzjach Ministra Środowiska z dnia 25 lutego 2013 r. i z dnia 4 marca 2013 r., lecz także ma odbywać się na obrzeżach kompleksu leśnego oznaczonego symbolem 3ZL, a nie w jego głębi.

Po czwarte, istotny dla uznania proporcjonalności wprowadzonego ograniczenia prawa własności skarżącego jest również fakt, że fragment działki nr [...] nie tylko nie jest zalesiony, lecz także był w dniu podjęcia uchwały planistycznej i jest aktualnie wykorzystywany w celach komunikacyjnych jako dojazd (zob. załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały z dnia 15 maja 2013 r.).

Po piąte, trzeba mieć na względzie, że w latach 1994-2013 sporny teren był przeznaczony na cele drogowe (jako droga wewnętrzna).

Całkowicie bezzasadny jest również zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają więc miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny.

W przedmiotowej sprawie sytuacje takie nie miały miejsca. Sposób rozumienia i konkretyzacji potrzeb interesu publicznego poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przez drogę publiczną dla terenów mających pełnić funkcje usługowe nie budzi wątpliwości co do realizacji celów ustawowych związanych z rozwojem infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt. 9-10 u.p.z.p.).

Również ostatni – wadliwe sformułowany – zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 "cyt. ustawy" – jak można przypuszczać – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest oczywiście niezrozumiały i nie poddaje się weryfikacji kasacyjnej. Powyższy przepis dotyczy bowiem oceny aktualności studium i planów miejscowych oraz obowiązku organu wykonawczego gminy w tym zakresie, natomiast zarzut jego naruszenia nie został w ogóle skonkretyzowany i uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe argumenty i oceny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt. 1 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżonej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (udział pełnomocnika organu w rozprawie kasacyjnej).