Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par. 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1115/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], którą Prezydent [...] orzekł o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] ([...]) w okresie od dnia 01.10.2019 r. do dnia 31.12.2019 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. tymczasowego pawilonu handlowego M. P. (Strona, Skarżący).

Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 12 września 2019 r. Skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w celu funkcjonowania w nim pawilonu handlowego na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent [...] orzekł o odmówił Stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] ([...]) w okresie od dnia 01.10.2019 r. do dnia 31.12.2019 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. tymczasowego pawilonu handlowego.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że budynek został wybudowany w pasie drogowym, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3 i 13 i art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zastosowanie tych przepisów, a ponadto art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazało na wstępie, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 – dalej: u.d.p.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; la) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

Z kolei, według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy d jogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (...).

Organ przywołał orzecznictwo sądowe, wskazujące na wyjątek w postaci możliwości lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. W sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zatem ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Organ powołał się na stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 14 marca 2018 r., z którego wynika, ze przedmiotowy obiekt ma negatywny wpływ na jakość przestrzeni publicznej, jego forma odbiega od standardów, jakie powinny spełniać obiekty umieszczone w sąsiedztwie obszarów posiadających wartość historyczną i urbanistyczną. Nadto lokalizacja obiektu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekt nie spełnia też wytycznych funkcjonalnych w zakresie branży prowadzonej działalności (sprzedaż alkoholi, papierosów, cygar).

Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] udzielił zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk na okres od 01.01.2019 r. do 31.03.2019 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]. Zdaniem SKO, skoro odwołujący się sam występował z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i je uprzednio otrzymał za wcześniejszy okres, niezasadne jest jego twierdzenie, że budynek nie został wybudowany w pasie drogowym. Wskazał, iż Skarżący otrzymał zezwolenia na "okres przejściowy" - do końca marca 2019 r. Do tej daty powinien przenieść działalność w inne miejsce.

M. P. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

a. przepisów zawartych w art. 39 ust.3, 40 ust. 1 i ust. 2 punkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwaną dalej u.d.p. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisów, podczas gdy nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, a to z tego powodu, że przedmiotowy budynek nie został posadowiony w pasie drogowym i nie znajduje się w nim obecnie,

b. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, że prawo nie działa wstecz i uznanie, że do stałego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2014 r,

c. przepisów zawartych w art. 6,7,8,11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów strony oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o własne zapatrywania z pominięciem przepisów ustawy o drogach publicznych i oparciu rozstrzygnięcia na nieaktualnej opinii architekta oraz planie zagospodarowania przestrzennego z 2014 r., którego cytowane postanowienia nie mają w dodatku zastosowania do przedmiotowego obiektu,

d. przepisu zawartego w art. 138 k.p.a. przez nierozpatrzenie odwołania strony i niedokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Powołując się na ww. zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 11 lipca 2019 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego, że teren, na którym usytuowany jest budynek znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków i poza obszarem ujętym w gminnym rejestrze zabytków.

Wniósł także o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, iż w 2003 r. wydzierżawił od m. [...] niezabudowaną działkę gruntu przy ul. [...] w [...] o powierzchni 100 m2, na której, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej po uzyskaniu pozytywnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postawiłem budynek o powierzchni 50 m2 o charakterze stałym w rozumieniu prawa budo walnego wraz z miejscami parkingowymi na dwa samochody oraz podjazdem dla osób niepełnosprawnych. Projekt przewidywał również utwardzenie gruntu wokół budynku oraz wykonanie wjazdu do miejsc parkingowych. Inwestycja była realizowana w tym samym czasie co prace budowlane związane z przebudową ul. [...], tj. w 2004 r.

Kiedy budował wjazd do budynku, prace związane z przebudową drogi znajdowały się na etapie budowy krawężnika odgradzającego ulicę od wąskiego pasa zieleni, ścieżka rowerowa oraz chodnik usytuowane za pasem zieleni były w trakcie realizacji.

Przyłącze wodno-kanalizacyjne do budynku przebiegające pod ulicą [...] zostało wykonane w trakcie wykonywania przebudowy tej ulicy tj. przed położeniem asfaltu, dlatego też w porozumieniu z inwestorem przebudowy drogi, rozpoczął inwestycję od budowy przyłącza wodno-kanalizacyjnego do budynku, aby zapobiec ponownemu rozkopywaniu ul. [...]. Wzniesiony budynek znajduje się ok. 4 m. od chodnika, a teren pod budynkiem nie jest w żaden sposób związany z ruchem drogowym.

Do marca 2006 r. korzystał z gruntu na podstawie umowy dzierżawy z 10 kwietnia 2003 r. Od 15 kwietnia 2006 r. zajmował ten teren na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych tj. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bowiem po zakończeniu umowy dzierżawy zawartej na czas określony 3 lat, wydzierżawiający stwierdził, że budynek znajduje się w pasie drogowym i aby posiadać prawo do zajmowania terenu miasta Skarżący winien złożyć wniosek o zajęcie pasa drogowego i ponosić opłaty z tego tytułu.

Przez kilkanaście lat składał wnioski, zgodnie ze wskazanym przez urząd trybem postępowania, a zarządca drogi wydawał pozytywne dla niego decyzje. Do lipca 2010 r. w ww. budynku najemca prowadził sprzedaż artykułów malarskich, następnie oddał budynek w najem - do 31.03.2019 r. prowadził w nim sklep spożywczo – monopolowy, w sposób zgodny z prawem. Sklep nie prowadził sprzedaży całodobowej.

Pod koniec marca 2019 r., gdy został poinformowany, że kolejna decyzja na zajęcie pasa drogowego będzie odmowna, rozwiązał umowę najmu oraz umowy o dostawę mediów. Budynek od tej pory nie był użytkowany.

W dniu [...] maja 2019 r. wydana została decyzja nr [...] o odmowie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Chciał przystąpić do rozebrania budynku, jednakże nie otrzymał zgody Burmistrza Dzielnicy [...] zgody na jego wyburzenie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...].06.2019 r nr [...] odmówił mu wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego budynku z powodu nieuzupełnienia dokumentów m.in. w postaci zgody właściciela obiektu na jego wyburzenie (budynek, jako obiekt na stałe z gruntem związany jest własnością m. [...]). Skarżący zaznaczył, że dopóki właściwy decydent nie wyrazi zgody na wyburzenie, budynek będzie stał tam, gdzie stoi z uwagi na obawę przed odpowiedzialnością karną za zniszczenie cudzego mienia niemałej wartości oraz za dokonanie rozbiórki bez stosownego zezwolenia.

Skarżący wskazał, iż, jak wynika jednoznacznie z uzasadnienia decyzji organu I instancji, pas drogowy ul. [...] nie został wydzielony, gdyż zdaniem organu cała działka nr [...] skoro stanowi użytek drogowy i uchwałą nr [...] z dnia [...].03.2003 r. ul. [...] została zaliczona do dróg gminnych, to zdaniem organu jest w całości pasem drogowym.

Należy również zauważyć, że budynek nie był posadowiony w pasie drogowym, gdyż jego budowa oraz przebudowa ul. [...] nastąpiła w tym samym czasie, a zatem pas drogowy mógłby ulec poszerzeniu, ale dopiero wówczas, gdy przebudowa drogi została zakończona, a ostatnim bastionem tego pasa nie byłby chodnik. Teren położony za chodnikiem nigdy nie był związany z gospodarką drogową; był w okresie budowy sklepu zakrzaczonym, gliniastym klepiskiem, na którym po wykarczowaniu krzaków posadowiłem budynek na głębokim fundamencie, a grunt wokół budynku utwardził. Budynek ten nie jest budynkiem tymczasowym w rozumieniu prawa, a zatem podkreślanie w pismach urzędowych i decyzjach, że budynek jest tymczasowy, to po prostu powielanie kłamstwa, natomiast sugerowanie, że stoi na utwardzonym fragmencie pasa drogowego, to kolejne kłamstwo, gdyż to mój projekt budowalny przewidywał utwardzenie gruntu wokół budynku. Gdyby zatem postawił zgodnie z sugestią organów administracji murowany obiekt budowlany bez fundamentu na utwardzonym gruncie rzekomego pasa drogowego, to zapewne w chwili obecnej problem budynku dawno przestałby istnieć, gdyż uległby on zawaleniu. Na okoliczność, że budynek nie był budowany w pasie drogowym przedstawił dowody w postaci niżej wskazanych dokumentów z których wynika, że:

- w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...].11.2002 r, teren pod planowaną zabudowę określono, jako [...] o funkcjach mieszkaniowo- usługowych,

- w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].04.2004 r. nie nałożono na mnie obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia budowy, co byłoby warunkiem niezbędnym zgodnie z art. 40 ust. 2 punkt 1 ustawy o drogach publicznych.

- w piśmie przewodnim z dnia 4 kwietnia 2006 r., do którego załączono pierwszą decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na zajęcie pasa drogowego, przytoczono art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując, że budynek nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu w myśl art. 38 ww. ustawy, a to stwierdzenie wskazuje jednoznacznie, że budynek został wybudowany poza pasem drogowym, gdyż tylko w takich przypadkach przepis ten ma zastosowanie.

Według Skarżącego, do dnia dzisiejszego organy prowadzące postępowanie nie przedstawiły geodezyjnie wydzielonego pasa drogowego ul. [...], argumentując wbrew prawu i utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, że skoro działka nr [...] w ewidencji gruntów stanowi użytek drogowy i skoro z dniem 1 styczniu 2004 r. ul. [...] na tym odcinku została zaliczona do kategorii dróg publicznych, to cała działka [...] stanowi pas drogowy od dnia 1.01.2004 r (data wejścia w życie uchwały Rady [...] z dnia [...].09.2003 r. zaliczającej ten odcinek ul. [...] do kategorii dróg gminnych). Z powyższego wynika, że nie został wydzielony geodezyjnie pas drogowy ul. [...] na obszarze działki nr [...], gdyż w przeciwnym razie organ nie przytaczałby argumentów mających usankcjonować istnienie pasa drogowego w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku. Skarżący odwołał się do ustawowej definicji pasa drogowego, zgodnie z którą pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, co również świadczy o tym, że organy administracji wydające decyzje bezprawnie uznały, że ewidencja gruntów i zakwalifikowanie drogi do dróg gminnych pozwala na uznanie, że cała działka nr [...] stanowi pas drogowy. Oczywiście organy nie wyjaśniły w jaki sposób ewidencja gruntów wytyczyła pas drogowy, jako obiekt trójwymiarowy.

Opisując stan sprawny sprawy, Skarżący wskazał na art. 4 ust. 1 u.d.p. oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z 26.11.2015 r., III SA/Łd 967/15; WSA w Warszawie z 13.02.2019 VIII SA SA/Wa 885/18; wyroki NSA z 17.06.2008 r., II GSK 171/08 i z 2.03.2011 r. II GSK 316/10), z którego wynika, że pas drogowy musi zostać wytyczony geodezyjnie, nawet wówczas, gdy cała działka na której znajduje się droga jest zapisana w ewidencji gruntów, jako użytek drogowy.

Reasumując swoje stanowisko powyższej kwestii, Skarżący stwierdził, iż pas drogowy ul. [...] nie został wytyczony, a zatem bezprawne jest działanie organu polegające na udzieleniu bądź odmowie udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Urząd przez okres 16 lat bezpodstawnie żądał pozyskiwania przez Skarżącego zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Skarżący podniósł, iż organ II instancji nie odniósł się do jego twierdzeń oraz przedstawionych dowodów, nie podjęto żadnych czynności w celu sprawdzenia, czy istnieją podstawy do wydawania decyzji zezwalających lub odmawiających zajęcia pasa drogowego, naruszając tym samym podstawowe zasady k.p.a.: zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania strony co do zasadności przesłanek, którymi urząd się kieruje art. 11. k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w jego ocenie skrótowe powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym nieprawdziwych twierdzeń: co do charakteru tymczasowego obiektu, posadowienia go na utwardzonym gruncie pasa drogowego, posadowienia reklam na obiekcie, podczas gdy od dwóch lat żadnej reklamy nie ma na budynku a na jego dachu nigdy nie była posadowiona. Narusza także art. 107 § 3 kpa, gdyż brak jest uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego w rozumieniu tego przepisu. Naruszono, jego zdaniem, również art. 138 k.p.a., gdyż de facto organ II instancji nie rozpatrzył odwołania strony i nie dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, poprzestając na skopiowaniu uzasadnienia decyzji pierwszej instancji.

W ocenie Skarżącego "aroganckie i pozbawione całkowicie podstaw prawnych" jest stwierdzenie organu, że skoro strona występowała o udzielenie pozwolenia na zajmowanie pasa drogowego i je otrzymała, to nie może teraz twierdzić, że budynek nie został wybudowany w pasie drogowym. Zaznaczył, że to urząd wprowadził go w błąd twierdząc, że budynek znalazł się w pasie drogowym. Stanowisko organu jest według niego bezprawne i nielogiczne, gdyż to nie do strony należy wytyczanie pasów drogowych.

Dodatkowo Skarżący podniósł, iż odmowa opiera się na całkowitej dowolności uznania administracyjnego i w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną tj. plan zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. i nieaktualną opinię architekta z dnia 14 marca 2018 r. Zwrócił uwagę, że cytowane w uzasadnieniu decyzji postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą stałych obiektów budowalnych o powierzchni 50 m2, tylko kiosków powierzchni do 12m2 oraz nie dotyczą stałych obiektów budowalnych tj. min. przedmiotowego budynku. Po drugie nieaktualna jest opina architekta z dnia 14 marca 2018 r., gdyż jak wykazał pismem z dnia 11.07.2019 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków teren wokół budynku nie jest objęty żadną ochroną konserwatorską. Fakt ten wynika również z właściwych rejestrów, gdyż nie znalazł w rejestrze zabytków tzw. Ogrodu [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] oraz [...].

Nie istnieje również wokół budynku zabytkowe otoczenie i nie jest nim mur cmentarny. Powyżej określone argumenty organu są zatem, w ocenie Skarżącego, nieprawdziwe, a ich podniesienie stanowi nadużycie prawa. Odmowa zajęcia pasa drogowego winna się opierać wyłącznie na przepisach ustawy o drogach publicznych, a odmowa uznania administracyjnego powinna być wyjątkowo staranie uzasadniona na podstawie tychże przepisów i opierać się na prawdzie obiektywnej.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Sąd na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. postanowił o oddaleniu wniosku Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 11 lipca 2019 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego, że teren, na którym usytuowany jest budynek znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków i poza obszarem ujętym w gminnym rejestrze zabytków na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Należy również wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 02 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z treścią art. 15zzs4 ust. 2 tej ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Natomiast w myśl ust. 3 ww. art. 15zzs4 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzenie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy, zostało wydane w niniejszej sprawie 9 czerwca 2021 r. (zarządzenie k. 18 akt sądowych).

Skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z porządku prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca odmowy udzielenia Skarżącemu kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] ([...]) w okresie od dnia 01.10.2019 r. do dnia 31.12.2019 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu handlowego).

Organy uznały, że Skarżący nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Dodatkowo, uzasadniając odmowę udzielenia żądanego zezwolenia, SKO przywołało stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego zawarte w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. W oparciu o jego treść organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy obiekt ma negatywny wpływ na jakość przestrzeni publicznej, jego forma odbiega od standardów, jakie powinny spełniać obiekty umieszczone w sąsiedztwie obszarów posiadających wartość historyczną i urbanistyczną. Nadto wskazano, iż lokalizacja obiektu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że obiekt nie spełnia też wytycznych funkcjonalnych w zakresie branży prowadzonej działalności (sprzedaż alkoholi, papierosów, cygar).

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności należy stwierdzić, iż podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje administracyjne w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wydawane są na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl zasady wynikającej z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

Nie jest w orzecznictwie kwestionowane, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej.

Wydanie zezwolenia musi być zatem uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p.

Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13). Podobnie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. ( sygn. akt II GSK 193/14) Sąd podkreślił, że "Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania".

Z powyższego wynika, że każdorazowo interes publiczny, tak jak interes strony postępowania podlega indywidualnej ocenie.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zgodnie uznały, że w przypadku Skarżącego taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Innymi słowy, organy administracji publicznej dały prymat interesowi publicznemu nad interesem Skarżącego.

Konkretyzując ten interes publiczny organy wskazały na wydane w tej sprawie stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 14 marca 2018 r., z którego wynika, ze przedmiotowy obiekt ma negatywny wpływ na jakość przestrzeni publicznej, jego forma odbiega od standardów, jakie powinny spełniać obiekty umieszczone w sąsiedztwie obszarów posiadających wartość historyczną i urbanistyczną. Nadto lokalizacja obiektu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekt nie spełnia też wytycznych funkcjonalnych w zakresie branży prowadzonej działalności (sprzedaż alkoholi, papierosów, cygar).

Sytuacji powyższej nie zmienia fakt otrzymywania uprzednich zgód na zajęcie przedmiotowej części psa drogowego przez Skarżącego (ostatnio - decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydenta [...] udzielająca zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk na okres od 01.01.2019 r. do 31.03.2019 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]). Jak zasadnie wskazał organ, ustosunkowując się do tej kwestii, istota regulacji dotyczącej instytucji zgody na zajęcie pasa drogowego polega na tym, że ma ona charakter czasowy. Należy zaakceptować stanowisko organu, iż ma on za zadanie każdorazowo badać istnienie – bądź brak – szczególnego wypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

I tak, w orzecznictwie wskazuje się, że wcześniej udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Chęć prowadzenia (kontynuowania) działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego funkcjonowanie pawilonu handlowego w pasie drogowym ( por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1584/18). Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela.

Wbrew zarzutom skargi, jak już wcześniej zaznaczono, właściciel obiektu zlokalizowanego w pasie drogowym drogi publicznej powinien liczyć się z możliwością uzyskania decyzji odmownej, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 48/18). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. II GSK 451/17 wyraził pogląd, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

W konsekwencji Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów materialnoprawnych (art. 39 ust. 3, 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.) były bezzasadne i jako takie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Akcentowany przez skarżącego zarzut bezzasadnego przyjęcia przebiegu pasa drogowego, a tym samym dowolnego ustalenia, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w jego granicach, należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Przede wszystkim, skoro Skarżący uprzednio występował do stosownego organu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji tożsamej z występująca w sprawie niniejszej, i takie zezwolenia otrzymywał, należy uznać, iż fakt ten nie budził wówczas wątpliwości ani po stronie organu, ani też Skarżącego. Przywoływany przez Skarżącego na obecnym etapie (odwołanie, skarga) zmian funkcjonalnych w postaci m.in. utwardzenia fragmentu zajmowanego terenu na podstawie projektu budowlanego Skarżącego, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż pas drogowy jest pojęciem prawnym i ma charakter obiektywny, a strona przez własne działania nie jest w stanie zmienić jego przebiegu. Skoro działka jest zakwalifikowana jako użytek drogowy, a na mocy uchwały Rady [...] nr [...] została zaliczona do dróg gminnych, to zdaniem Sądu należy ją uznać za należącą do pasa drogowego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady zakazu reformationis in peius (działania organu wstecz) poprzez odwołanie się do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2014 r, gdyż intencją organu było wskazanie, iż na obecnym etapie nie występuje sytuacja wyjątku od reguły, jaką jest odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wyżej podano, uznaniowy charakter decyzji przyznaje w tym zakresie organowi pewna swobodę, lecz aby nie narazić się na zarzut dowolności, organ winien sprostać podwyższonym kryteriom w zakresie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, co z kolei podlega kontroli sądowoaministracyjnej. W ocenie Sądu z powyższego obowiązku organ wywiązał się należycie, nie pozwalając zasadnie przyjąć tezy o dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

Nie ma też racji Skarżący, że organ naruszył zasady proceduralne wyrażone w art. 7, 6, 8 k, w tym przepisów o postępowaniu dowodowym. Wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art.8 k.p.a. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z 15.11.2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę i należycie rozważyły wszystkie istotne okoliczności związane zarówno z koniecznością uporządkowania przestrzeni publicznej w celu kontynuowania polityki ładu przestrzennego w m. [...], zaś z drugiej strony uwzględniły słuszny interes Skarżącego, udzielając mu "okresu przejściowego" do marca 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów miasta naruszenia zasady praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Według WSA, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, wynikający z powyższych ustaleń, stwierdzony na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, został dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygający sprawę organ dokonał jego prawidłowej kwalifikacji prawnej.

Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała decydującego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Należy zaznaczyć, iż Sąd na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. postanowił o oddaleniu wniosku Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 11 lipca 2019 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego, że teren, na którym usytuowany jest budynek znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków i poza obszarem ujętym w gminnym rejestrze zabytków. Uznał bowiem, iż dowód ten nie ma w sprawie istotnego znaczenia i nie jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Organ działał bowiem wyłącznie na podstawie przepisów u.d.p.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji