Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 595/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2003 r., nałożono na p. J. D. karę pieniężną w kwocie 8000,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek).

W uzasadnieniu przypomniano, iż dnia [...] grudnia 2003 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Właściciel pojazdu - p. J. D. podczas kontroli drogowej nie okazał odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Okazał natomiast do kontroli: - zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], wydane dnia [...] lipca 2003 r., uprawniające do rozpoczęcia działalności gospodarczej z dniem 1 sierpnia 2003 r.; - zgłoszenie aktualizacji osoby fizycznej prowadzącej samodzielnie działalność gospodarczą; - zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON; - świadectwo legalizacji ponownej taksometru o symbolu fabrycznym [...], nr fab. [...].

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu. W zależności od rodzaju prowadzonej działalności transportowej zainteresowany powinien uzyskać i okazać w toku kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, rzeczy bądź przewozy taksówką.

Zgodnie z okazanym wpisem do ewidencji gospodarczej przewóz osób samochodem jest jedyną formą działalności gospodarczej zainteresowanego. Przewóz osób samochodem nie jest więc w rozpatrywanym przypadku niezarobkowym przewozem drogowym osób pojazdami konstrukcyjnie przeznaczonymi do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, co zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zwalniałoby z obowiązku posiadania licencji. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, definiującego niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne) jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie jedyną działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę jest przewóz osób samochodem, co wyklucza jej pomocniczy charakter w stosunku do podstawowej działalności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz analiza zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacyjnego REGON przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wyklucza prowadzenie działalności w zakresie przewozu taksówką. Wykluczenie wykonywania przewozów na potrzeby własne, przewozów taksówką oraz stwierdzenie, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób uprawnia do stwierdzenia, że prowadzenie działalności w powyższym zakresie wymaga posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Kontrolowany podpisał protokół kontroli, stanowiący podstawę wydanej decyzji, bez żadnych uwag.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołujący się powołał się na informację uzyskaną w Urzędzie W., iż zamierzona przez niego działalność poza wpisem do ewidencji działalności gospodarczej nie wymaga żadnych licencji i zezwoleń. Na podstawie tych informacji odwołujący się uznał, że do prowadzonej przez niego działalności ma zastosowanie ar. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się powołał się również na pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] września 2002 r. (nr [...]) wyjaśniające, że przedsiębiorcy wykonujący przewozy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony są uprawnieni do wykonywania takich przewozów bez obowiązku posiadania licencji. Odwołujący się stwierdził ponadto, że gdyby nawet ustawa o transporcie drogowym miała zastosowanie do jego sytuacji, to art. 18 ust. 3 ustawy mówi, że przewozy okazjonalne spełniające warunki określone w pkt 1 – 3 tego przepisu (a taki właśnie rodzaj przewozów wykonuje odwołujący się) nie wymaga zezwolenia. W ocenie odwołującego się w jego przypadku nie dość, że został naruszony termin wydania decyzji, to jeszcze jej uzasadnienie jest niejasne.

Przekazując na zasadzie art. 133 K.p.a. powyższe odwołanie organowi odwoławczemu M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się strona, dotyczy wykonywania transportu drogowego rzeczy, natomiast strona wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, a więc powołany przepis nie ma w rozpatrywanym przypadku zastosowania. Kara administracyjna została nałożona za brak licencji, czyli dokumentu zupełnie innego niż zezwolenie. W rozpatrywanym przypadku nie miał też zastosowania art. 18 ustawy przywołany przez odwołującego się, gdyż organ kontrolny nie żądał okazania zezwolenia.

W obszernym uzupełnieniu odwołania odwołujący się "zarzucił dodatkowo zaskarżonej decyzji" naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 i 32 Konstytucji RP, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 i lp. 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i powołanych przepisów ustawy w związku z art. 4 pkt 7, 9, 11 i 18, art. 5 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.), polegające na naruszeniu podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zasady zaufania do organów państwowych, ochrony praw nabytych oraz swobody i wolności działalności gospodarczej, a także na dokonaniu niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym i Prawa działalności gospodarczej poprzez niezasadne uznanie, że rozpatrywana sprawa podlega ustawie o transporcie drogowym i w rezultacie niezasadne wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy działalność ta była wykonywana przez zainteresowanego legalnie, bez naruszenia przepisów prawa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6 - 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na rażącym naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a konkretnie na złamaniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, prowadzeniu postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do pracy organów administracji oraz zasady informacji prawnej, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i nie podaniu w zaskarżonej decyzji prawidłowych podstaw prawnych oraz lakonicznym jej uzasadnieniu, a w konsekwencji bezpodstawnym uznaniu, iż zainteresowanego obowiązywała licencja na wykonywanie działalności, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rezultacie powyższych uchybień bez podstawy prawnej, naruszając dodatkowo przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazując na powyższe uchybienia odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo – alternatywnie – o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie nadaje się ona do kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu odwołujący się ponownie przypomniał, że starając się o wpis do ewidencji działalności gospodarczej uzyskał zapewnienie, że do "okazjonalnego, dodatkowego poza (...) podstawowym zajęciem, wykonywania przewozu osób taksówką na indywidualne zamówienie" wystarczający jest wpis, który uzyskał. Nie ulegało wątpliwości ani odwołującego się, ani urzędników dokonujących wpisu, że na taką działalność nie potrzeba licencji, ponieważ nie są to przewozy regularne ani regularne specjalne, ale okazjonalne, na każdorazowe zamówienie określonych osób, pozarozkładowe. Odpowiada temu przyjęta w systemie REGON klasyfikacja tej działalności jako [...] ""pozostały pasażerski transport lądowy", m.in. czartery. Nie znalazło to, mimo zgłoszenia, odzwierciedlenia w protokole kontroli.

Odwołujący się wskazał, iż uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej nabył prawo do jej wykonywania i działał w zaufaniu do organu, który o tym decydował.

W ocenie odwołującego się M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego potraktował go jako sprawcę a nie ofiarę niespójności przepisów prawa (nazbyt często zresztą zmienianych) oraz praktyki stosowania tych przepisów, pomijając powyższe okoliczności w uzasadnieniu decyzji, co uniemożliwiło mu dokonanie wykładni systemowej i celowościowej zaistniałej sytuacji. Uniemożliwiło to odwołującemu się obronę jego praw, stanowiąc o rażącym naruszeniu prawa i znacznym nagromadzeniu nieprawidłowości w sprawie, uniemożliwiającym kontrolę instancyjną przedmiotowej decyzji.

Dla poparcia swojego stanowiska i przedstawionych w sprawie zarzutów odwołujący się przytoczył orzecznictwo i – przede wszystkim (a w zasadzie wyłącznie) głosy doktryny (J. Oniszczuk, "Państwo prawne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zasady państwa prawnego.)", Wyd. EXIT, wyd. 1, Warszawa `1996 r., str. 9-10, 12-14, 22-40; "Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o NSA z orzecznictwem NSA i Sądu Najwyższego, red. R. Hausera, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1998, str. 43, 48, 57, 68-69, 77, 221, 269, 309, 394-395; J. Kubisiak, J. Siegień, "Kodeks postępowania administracyjnego i inne ustawy", wyd. 4 , Warszawa-Jaktorów 2004 r., str. 194-195, 196-205). W konkluzji tych wywodów odwołujący się stwierdził, że w sprawie brak jest okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy i dodatkowo wniósł o umorzenie postępowania na zasadzie art. 5 K.p.a. jako bezprzedmiotowego.

M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przy współpracy Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. wyjaśnił, że p. J. D. otrzymał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką w dniu [...] lutego 2004 r., którą odebrał dnia [...] marca 2004 r. Przed uzyskaniem powyższej licencji p. J. D. nie posiadał zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego taksówką (pismo z dnia [...] września 2004 r., nr [...]).

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz powołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie (art. 5, art. 7 ust. 2, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy) organ drugiej instancji za bezsprzeczny uznał fakt, że strona rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób samochodem w dniu 1 sierpnia 2003 r., czyli w czasie obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Potwierdza to zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej z dnia [...] lipca 2003 r. Ustawa o transporcie drogowym uzależnia możliwość wykonywania tego rodzaju usług od uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób samochodem, co jest jedyna formą prowadzenia przez niego działalności. Przewozy te wykonuje pojazdem marki [...], czyli pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony. Ponadto pojazd ten oznakował jako [...] i wyposażył w taksometr i cennik, co wskazywałoby, iż jest to taksówka.

Jednakże zgodnie z przepisami prawa nie można tego pojazdu wyłączyć spod obowiązywania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i zakwalifikować jako taksówki.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób,

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy.

Przewozy wykonywane przez skarżącego nie mogą zostać wyłączone na tej podstawie, ponieważ strona nie wykonuje przewozów na potrzeby własne. Przewozy te wykonywane są za odpłatnością, o czym świadczy umieszczony w pojeździe cennik oraz taksometr. Natomiast wyłączenie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony dotyczy przewozów drogowych rzeczy, a nie osób.

Zgodne z § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262, z późn. zm.) taksówkę wyposaża się w:

1) taksometr z ważnym dowodem legalizacji,

2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów, a taksówkę bagażową – co najmniej w jedno miejsce dla pasażera,

3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia; przepisu tego nie stosuje się do taksówki bagażowej,

4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów taksówki osobowej,

5) gaśnicę umieszczoną w miejscu łatwo dostępnym w razie potrzeby jej użycia,

6) apteczkę doraźnej pomocy,

7) ogumione koło zapasowe,

8) dodatkowe światło z napisem TAXI, odpowiadające następującym warunkom:

a) rozmieszczenie: na dachu,

b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu; w taksówce bagażowej napis może być widoczny tylko z przodu pojazdu,

c) połączenia elektryczne: światło może być włączone wówczas, gdy taksometr jest wyłączony, niezależnie od włączenia innych świateł i położenia urządzenia umożliwiającego pracę silnika; włączenie lub wyłączenie taksometru powinno powodować równoczesne odpowiednio wyłączenie lub włączenie światła,

d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej przejrzystości powietrza.

Pojazd p. J. D. nie spełniał warunków powyższego rozporządzenia. Najistotniejsze znaczenie dla sprawy ma fakt, iż pojazd został oznaczony napisem [...], a nie jak wymaga tego powołany przepis napisem TAXI. Również zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej wyklucza możliwość uznania przedmiotowego pojazdu za taksówkę.

W świetle przedstawionych przepisów argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Zgodnie z przytaczanymi przepisami strona winna uzyskać licencję na transport drogowy osób, gdyż prowadzi działalność zarobkową w zakresie transportu osób samochodem, transport ten wykonuje odpłatnie pojazdem, który mimo cech zewnętrznych (pozornych) nie jest taksówką. Ponadto nie ma żadnych przesłanek uzasadniających wyłączenie przewozów wykonywanych przez skarżącego spod regulacji dokonanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany podnosząc w zasadzie zarzuty sformułowane już w odwołaniu i w związku z tym żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się ponadto do praktyki, która jego zdaniem wygląda tak, że korporacje transportowe (np. [...] czy [...]), identycznie znakujące samochody, zrzeszają osoby dokonujące przewozu osób nie posiadając licencji i mając oznakowanie w postaci niebieskich kogutów i żółte napisy z nazwą korporacji oraz napisem TAXI. W korporacji [...] właściciel zatrudnia tzw. taksówkarzy na dokumenty właściciela, a przewoźnicy nie posiadają stosownych zezwoleń na przewóz, wielu jeździ mając wpis do ewidencji działalności gospodarczej, mając taksometry i liczniki. Skarżący wskazał, iż szczególna sytuacja w tym zakresie miała miejsce przed końcem 2003 r., który był okresem zawieszenia i umożliwiał dotychczasowym przewoźnikom wykonywanie przewozów bez licencji; sprawa ta miała zostać w sposób jednoznaczny uregulowana na początku 2004 r. Nadto skarżący podniósł, iż kontrola miała miejsce w dniu protestu taksówkarzy przeciwko wprowadzeniu kas fiskalnych i była zemstą za postawę polityczną taksówkarzy, a skarżący był zapewnie jedyną osobą ze środowiska ukaraną dla przykładu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

W uzasadnieniu wskazał, że podczas kontroli drogowej w grudniu 2003 r. oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, iż skarżący wykonywał krajowy transport drogowy (zarobkowy przewóz osób) samochodem osobowym. Przewozy te objęte były obowiązkiem uzyskania licencji na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 a contrario. Skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie tego transportu. Okoliczności te nie są sporne. Ponadto organ ustalił, że skarżący rozpoczął działalność gospodarczą dnia 1 sierpnia 2003 r., a więc już pod rządami ustawy o transporcie drogowym, po dniu 1 stycznia 2002 r.

Skarżący nie wskazał, w jaki sposób uchybienia procesowe, które jakoby organ popełnił rozpoznając sprawę, miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można zatem dokonać ich oceny. Zarzuty te są zresztą chybione wobec braku sporu co do okoliczności faktycznych sprawy.

Podniesione przez skarżącego zarzuty co do niejasności powołanych przez skarżącego przepisów prawnych są jego subiektywną oceną. Przywołane przepisy są jasne i nie wymagają wykładni. Każdy kto wykonuje transport drogowy w zakresie przewozu osób musi posiadać odpowiednią licencję i to niezależnie od tonażu pojazdu i liczby przewożonych pasażerów.

Skarżący bezpodstawnie uważa, iż w chwili kontroli objęty był okresem przejściowym wynikającym z treści art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Nie przedstawił jednak dowodu na te okoliczność, a zebrany w sprawie materiał prowadził do odmiennych wniosków. Mianowicie z wypisu z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że skarżący podjął działalność gospodarczą w sierpniu 2003 r. Nie mógł więc być objęty hipotezą art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, na mocy którego to przepisu przewidziano dwuletni okres przejściowy w stosunku do przedsiębiorców prowadzących taką działalność w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2002 r. Brak jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby tę korzystną dla skarżącego okoliczność, a zaprzeczałby ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji, prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są prawidłowe. Prawidłowo też je poczyniono zapewniając stronie udział we wszystkich stadiach postępowania. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wykonywał transport drogowy dnia 1 stycznia 2002 r.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym weszła w całości w życie dnia 1 stycznia 2002 r. Na mocy tego aktu wprowadzono licencjonowanie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego osób (art. 5 ust. 1). Przedsiębiorca powinien być profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego aktywności gospodarczej. Mylne informacje, które uzyskał skarżący, w trudnych do ustalenia okolicznościach, także nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Ewentualne roszczenia z tego tytułu skarżący może kierować do osób lub podmiotów, które takich błędnych informacji mu udzieliły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek).

W ocenie Sądu – inaczej niż w ocenie skarżącego – w rozpatrywanej sprawie nie występuje "brak (...) okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy", ani też nie ma miejsca "znaczne nagromadzenie nieprawidłowości w sprawie, uniemożliwiającym kontrolę instancyjną przedmiotowej decyzji." Przeciwnie, w ocenie Sądu stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został ustalony w wyniku kontroli z wystarczającą dokładnością, a zastosowane przepisy prawne zostały użyte właściwie, przy czym ich treść nie budzi wątpliwości. Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ, a także dokonane na ich podstawie stwierdzenie, iż w rozpatrywanym przypadku miało miejsce wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek).

Jednocześnie Sąd raz jeszcze wyjaśnia, że przedmiotem rozpoznania jest wspomniana wyżej decyzja administracyjna skierowana do skarżącego – p. J. D. a nie naganne praktyki korporacji transportowych. Sąd nie zajmuje się bowiem rozpatrując niniejszą sprawę działalnością tych korporacji, a wadliwe zasady funkcjonowania tych podmiotów nie usprawiedliwiają naruszeń ustawy o transporcie drogowym dokonanych przez skarżącego. Nie można też dać wiary twierdzeniu skarżącego, że był on zapewne jedyną osobą ze środowiska ukaraną dla przykładu, w związku z protestem taksówkarzy przeciwko wprowadzeniu kas fiskalnych, gdyż jest to twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami.

Od momentu wejścia w życie w całości ustawy z dnia 6 września 2001 r., tj. od dnia 1 stycznia 2002 r., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 powołanej ustawy). W zależności od rodzaju prowadzonej działalności transportowej skarżący powinien uzyskać i okazać w toku kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, rzeczy bądź przewozy taksówką.

Skarżący rozpoczął działalność gospodarczą z dniem 1 sierpnia 2003 r. na podstawie zaświadczenia z dnia [...] lipca 2003 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Przedmiot tej działalności został określony jako "[...]". Jednocześnie w zaświadczeniu skarżący (przedsiębiorca) został pouczony, że "ma obowiązek uzyskania koncesji bądź zezwoleń wymaganych przepisami prawa do wykonywania działalności gospodarczej (w zależności od przedmiotu działalności)."

Pouczenie to jest zgodne z przepisami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.), w myśl której uzyskania zezwolenia wymagało wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw. Organy zezwalające oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, a także tryb wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej (art. 27 ustawy). W rozpatrywanej sprawie ustawa nie stanowiła inaczej, a przepisami odrębnych ustaw były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 1 stycznia 2004 r.). Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób. Zamieszczony w powołanym przepisie ust. 3 zawiera niemal analogiczne postanowienia dotyczące krajowego drogowego przewozu rzeczy. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie ustalił, że skarżący nie mógł być objęty hipotezą art. 103 ustawy o transporcie drogowym, na mocy którego to przepisu przewidziano dwuletni okres przejściowy w stosunku do przedsiębiorców prowadzących taką działalność w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2002 r. Skarżący bowiem w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wykonywał transport drogowy dnia 1 stycznia 2002 r. Nie ulega więc wątpliwości, że korzyści związane z okresem przejściowym, o którym wyżej mowa, skarżącemu nie przysługiwały. Oznacza to również, że rozpoczynając działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego z dniem 1 sierpnia 2003 r. skarżący podlegał ogólnym zasadom ustalonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Istotnym problemem w rozpatrywanej sprawie było zakwalifikowanie działalności transportowej wykonywanej przez skarżącego zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący otrzymał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką w dniu [...] lutego 2004 r., którą odebrał dnia [...] marca 2004 r. Przed uzyskaniem powyższej licencji skarżący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego taksówką. Oznacza to, że prowadzona przez niego działalność w zakresie transportu drogowego osób była jedynym rodzajem działalności gospodarczej zainteresowanego, jedynym źródłem jego utrzymania. W każdym zaś razie przewóz osób samochodem nie miał więc w rozpatrywanym przypadku charakteru niezarobkowego.

Kryterium niezarobkowego przewozu drogowego ma w ustawie o transporcie drogowym istotne znaczenie. Po pierwsze, jest ono jednym z kryteriów przesądzających o zastosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych pojazdami lub zespołami pojazdów. Mianowicie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy jej przepisów nie stosuje się do takich przewozów, które wykonywane są pojazdami lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy – pod warunkiem, że przewozy te – odpowiednio – osób lub rzeczy mają charakter niezarobkowy. Po drugie, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy niezarobkowy przewóz drogowy jest jednym z rodzajów przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne – którym jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wszystkie cztery warunki z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności poczynione ustalenie, że to właściciel rzeczy wykonywał przewóz, że pojazd był w jego prawnej dyspozycji, a kierowca był jego pracownikiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 3279, LEX nr 160729).

Z przedstawionej analizy jednoznacznie wynika, że do przewozów drogowych wykonywanych przez skarżącego, realizowanych w celach zarobkowych jako jego jedyna działalność gospodarcza, nie mająca charakteru pomocniczego, miały zastosowanie – mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego – przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także, że przewozy te nie miały charakteru przewozów na potrzeby własne. A contrario były to więc przewozy o charakterze zarobkowym, do których miały w pełni zastosowanie przepisy powołanej ustawy o transporcie drogowym (z wyłączeniem przewozów na potrzeby własne). O takim charakterze tych przewozów świadczy zresztą umieszczony w pojeździe cennik oraz taksometr.

Zebrany w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy (m.in. analiza treści zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz o numerze identyfikacyjnym REGON, a także przepisów § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia) wskazuje, że pojazd używany do przewozów przez skarżącego nie mógł być uznany za taksówkę (m.in. z powodu oznakowania go napisem [...] zamiast TAXI), a wykonywane nim przewozy nie były przewozami taksówką.

Za trafną należy więc uznać ocenę organu drugiej instancji, iż wykluczenie wykonywania przewozów na potrzeby własne, przewozów taksówką oraz stwierdzenie, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób uprawnia do stwierdzenia, że prowadzenie działalności w powyższym zakresie wymaga posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Broniąc swojego stanowiska skarżący podnosił, że do "okazjonalnego, dodatkowego poza (...) podstawowym zajęciem, wykonywania przewozu osób taksówką na indywidualne zamówienie" wystarczający jest wpis, który uzyskał. Na taką działalność, zdaniem skarżącego, nie potrzeba licencji, ponieważ nie są to przewozy regularne ani regularne specjalne, ale okazjonalne, na każdorazowe zamówienie określonych osób, pozarozkładowe.

Pojęcie przewozów okazjonalnych, zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy, obejmuje te przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Bardziej szczegółowe przepisy dotyczące przewozów okazjonalnych zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym "Transport drogowy osób", w którym zawarto regulację dotyczącą przede wszystkim przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, których wykonywanie wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 ustawy). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia właściwego organu (...), z zastrzeżeniem kolejnego, 3 ustępu powołanego przepisu. Zgodnie z art. 21 ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się na wniosek przedsiębiorcy na czas nie dłuższy niż rok – na wykonywanie przewozów wahadłowych lub przewozów okazjonalnych, z możliwością przedłużenia tego okresu. W art. 22 ust. 3 określono z kolei zakres dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym ( 1) przebieg trasy przewozu dla każdej grupy osób, uwzględniający miejsce początkowe i docelowe przewozu, długość tej trasy podaną w kilometrach oraz przejścia graniczne; 2) wykaz terminów przewozów; 3) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną trasą przewozu; 4) kopię umowy między organizatorem przewozu a przewoźnikiem drogowym; 5) harmonogram czasu pracy i odpoczynku kierowców). Minister właściwy do spraw transportu może odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, wahadłowych lub okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, gdy przedsiębiorca: a) nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu, b) nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące, c) wykonuje przewozy bez wymaganego zezwolenia. Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób.

Z przedstawionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przewozy okazjonalne mieszczą się w ramach kategorii "transportu drogowego osób", i (zwłaszcza w międzynarodowym transporcie drogowym) wymagają zezwolenia wydanego przez właściwy organ, po złożeniu stosownego wniosku i przeprowadzeniu postępowania uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym. Od przewozów regularnych oraz regularnych specjalnych różni przewozy okazjonalne przede wszystkim brak cechy regularności. Cechą wspólną tych przewozów jest to, iż dotyczą określonych grup osób ( w przypadku przewozów regularnych – pasażerów, przewozów regularnych specjalnych – określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, przewozów wahadłowych – zorganizowanych grup osób), a także ich zarobkowy charakter. Jest to bowiem działalność gospodarcza, mająca z założenia charakter zarobkowy.

W ograniczonym zakresie wyjątek od przedstawionych wyżej zasad wprowadza przywołany już wyżej art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się skarżący, w myśl którego wykonywanie przewozu okazjonalnego nie wymaga zezwolenia, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Enumeratywne określenie przypadków przewozów okazjonalnych, z zasady dotyczących grupy osób, ograniczonych – jak to wynika z treści art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – do krajowego transportu drogowego, których wykonywanie nie wymaga zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych, wymaga – po pierwsze – każdorazowo uprawdopodobnienia m.in. przez okazanie stosownych dokumentów ( umów zlecenia przewozu, faktur, itp.), co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, po drugie zaś – nie wyklucza możliwości zakwalifikowania tego rodzaju działalności jako działalności gospodarczej, a więc zarobkowej, w zakresie transportu drogowego (przewozu osób). Z przepisu tego nie wynika bowiem, że każdy okazjonalny przewóz krajowy nie wymaga zezwolenia, lecz że z obowiązku zezwolenia zwolnione są określone, enumeratywnie wymienione przewozy okazjonalne, spełniające warunki określone w ustawie. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że prowadzenie działalności w rozpatrywanym zakresie wymagało posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się błędu w kwalifikacji działalności prowadzonej przez skarżącego przez organy orzekające w sprawie, uznając tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 i lp. 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i powołanych przepisów ustawy w związku z art. 4 pkt 7, 9, 11 i 18, art. 5 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, za bezzasadne. W ocenie Sądu uznanie, że rozpatrywana sprawa podlega ustawie o transporcie drogowym i w rezultacie wymierzenie kary pieniężnej, było zasadne, a działalność skarżącego zmierzała w istocie do ominięcia powołanych wyżej przepisów prawa.

Sąd nie stwierdził również, by organy orzekające w sprawie naruszyły swoimi działaniami i podjętymi decyzjami przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP, gdyż działały zgodnie z obowiązującym prawem i nie naruszyły zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Kwestię tą już poruszono przy ocenie przywołanego przez skarżącego przykładu sprzecznej z prawem działalności niektórych korporacji transportowych.

W ocenie Sądu nie doszło także w kontrolowanym postępowaniu do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6 - 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a zwłaszcza art. 156 § 1 pkt K.p.a. Przywołane naruszenia nie tylko nie miały charakteru rażącego, lecz wręcz nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można mylić, jak to czyni skarżący, rażącego naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a konkretnie złamania zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, z wydaniem decyzji zgodnej z prawem, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, której jedyną "wadą" jest niezgodność z interesem faktycznym obywatela, pozostającym z tym prawem w sprzeczności. Jak też już wcześniej wskazano, stan faktyczny sprawy został zbadany z wystarczającą dokładnością, oceniono całokształt materiałów dowodowych, a uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie naruszało art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również, by w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.