Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2168/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 PAR. 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3506/15 w sprawie ze skargi Z.R. i T.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Prezydenta m. st. Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3506/15 oddalił skargę Z.R. i T.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] o przyznaniu A.M. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy (zwane dalej: PRN) decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, udziału wynoszącego 1/2 części nieruchomości położonej w W. przy ul. P. o powierzchni 5095 m2, oznaczonej jako działka nr [...], posiadającej założony zbiór dokumentów Nr Rep. [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] przyznało na rzecz A.M. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Z.R. i T.M. wystąpiły do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r., nr [...].

Pismem z [...] października 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił o prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r., gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, iż podjęta przez PRN decyzja z [...] lutego 1973 r. rażąco narusza art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako ustawa wywłaszczeniowa) poprzez niepowołanie biegłych oraz niewysłuchanie ich opinii na rozprawie. Okoliczność ta wskazuje na wystąpienie zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2015 r. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że PRN zawiadomieniem z [...] października 1972 r., nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na [...] listopada 1972 r. Rozprawa została przeprowadzona [...] listopada 1972 r. z udziałem właścicielki nieruchomości A.M., która nie zgodziła się z wyceną biegłych, zażądała ustalenia odszkodowania zgodnie z podwyższonymi cenami, a także wniosła o przydzielenie działki zamiennej.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłego na rozprawie organ podał, że z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] lipca 1972 r. biegły M.P. sporządził opinię szacunkową przedmiotowej nieruchomości, która stała się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej.

Odnosząc się do zarzutu, że operaty zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia, zatem nie stanowią opinii biegłych wymaganych przepisami ustawy wywłaszczeniowej - organ wyjaśnił, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium. Zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena sprzedaży nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłych. Nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania. Ponadto, ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Oznacza to, w ocenie organu, że PRN było uprawnione do skorzystania z już istniejącej opinii (tj. M.P., uprawnionego biegłego z listy organu). Organ dodał, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłego i na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca, który sporządził wycenę nieruchomości został wybrany z listy PRN, był więc osobą uprawnioną do sporządzenia takiej opinii i nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jak i nieobecność na rozprawie biegłego nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W odniesieniu do ustalonej decyzją z [...] lutego 1973 r. wysokości odszkodowania i jej zgodności z prawem organ podał, że z decyzji tej wynika, iż wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o przepisy art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. nr 72, poz. 335). W opinii z [...] lipca 1972 r. wartość gruntu została oszacowana na kwotę 38198 zł, którą ustalono w wyniku ustalenia kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na działce normatywnej oraz przemnożenia powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 zł za jeden metr kwadratowy (266200 zł x 8% + 4695 m2 x 3,60 zł = 38.198 zł). Odszkodowanie za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości wyniosło zatem 19099 zł. PRN ustaliło, iż rolnictwo nie było jedynym źródłem utrzymania A.M., nie było więc podstaw do zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej i podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania, zgodnie z żądaniem właścicielki nieruchomości.

W związku z powyższym organ za prawidłowe uznał ustalenia decyzji z [...] maja 2015 r., że odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z treścią operatu oraz zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Oddalając skargę Z.R. i T.M. na powyższą decyzję Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu polega na ocenie czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 1973 r. doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieobecność na rozprawie biegłego, który wydał opinię.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] listopada 1973 r. na rozprawie obecna była jedynie właściciela wywłaszczanej nieruchomości, nie był zaś obecny biegły, który w dniu [...] lipca 1972 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego sporządził operat szacunkowy.

W ocenie Sądu sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być zatem kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analiza art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii.

Zdaniem Sądu za zasadne należało uznać zatem stanowisko organu, że brak biegłego na rozprawie nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

Sąd wskazał na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Toteż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 za 1m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę wynikającą z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w odniesieniu do gruntu i kosztu wybudowania domu. Tym samym w ocenie Sądu należało uznać, że brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłego na rozprawie, nie stanowi więc kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej odszkodowanie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Organ orzekający prawidłowo uznał, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły Z.R. i T.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 22 (poprzednio art 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż w świetle tego przepisu udział biegłego na rozprawie w postępowaniu o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi elementu bezwzględnie obligatoryjnego, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, iż brak uczestnictwa biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustała się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, stąd naruszenie tego przepisu stanowi rażące naruszenie przepisów prawa;

art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z treści tego przepisu wynika, iż odszkodowanie można ustalić po "odczytaniu opinii biegłych" na rozprawie, a w konsekwencji ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że odszkodowanie ustala się po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, co oznacza obowiązek obecności biegłych na rozprawie, nie zaś odczytanie ich opinii;

art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że opinia, o której mowa w tym przepisie mogła zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział [...] przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez oddalenie skargi mimo, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzja z dnia [...] maja 2015 r. naruszały przepisy tj. art 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż błędnie przyjęto w nich, iż udział biegłego na rozprawie w postępowaniu o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi elementu obligatoryjnego tej rozprawy, a brak uczestnictwa biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, zaś mając na uwadze stan prawny i faktyczny, naruszenie jawi się jako rażące, szczególnie w sytuacji obecności właścicielki nieruchomości na rozprawie, kwestionowania przez nią wyceny biegłych, jak i roli samego przepisu w realiach danego okresu historycznego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w sytuacji, gdy naruszały one przepisy tj. art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opinia, o której mowa w art. 22 (poprzednio art. 21) mogła zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział [...] przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, co skutkowało niezasadnym uznaniem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, niewydanie wyroku przez Sąd na podstawie całości akt postępowania i przyjęcie wbrew treści akt sprawy, że właścicielka nieruchomości A.M. nie kwestionowała wysokości odszkodowania, podczas gdy z akt tych wynika, że właścicielka nieruchomości nie zgadzała się z wyceną biegłych - co skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja z [...] lutego 1979 r. nie jest dotknięta nieważnością, a w konsekwencji że nie istnieją podstawy dla uchylenia decyzji z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja z [...] lutego 1973 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż naruszenie przepisów nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy skutkiem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest konieczność stwierdzenia nieważności decyzji bez względu na to, czy miało wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w wyniku ustalenia, że decyzja z [...] lutego 1973 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w świetle przepisów i orzecznictwa, niezastosowanie przepisu mimo jego oczywistego i jasnego brzmienia stanowi zawsze rażące naruszenie przepisów prawa.

W związku z powyższym skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Prezydent m. st. Warszawy - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestnika według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, doprowadziło w ocenie skarżących kasacyjnie do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organ ustaleń faktycznych.

Mając na względzie powyższy związek, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty należy poddać kontroli kasacyjnej łącznie.

Skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że nieobecność biegłego, który wydał w sprawie wywłaszczeniowej opinię na rozprawie administracyjnej oraz sporządzenie tej opinii przez biegłego powołanego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi rażącego naruszenia tego przepisu, a tym samym rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania na rzecz A.M. – [...] lutego 1973 r.) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemal jednolicie przyjmuje się, że brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 228/10, z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12, z dnia 17 września 2014 r., I OSK 374/13, z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2380/14, z dnia 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, z dnia 21 listopada 2017 r., I OSK 202/16).

To stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 800/13, z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14). W związku z tym brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Brak ten stanowił zatem naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Również za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej związany z powołaniem biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczność, że biegły nie został powołany na potrzeby ustalenia odszkodowania w ramach tego konkretnego postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi okoliczności mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., I OSK 374/13).

Jak wyjaśnił organ orzekający w niniejszej sprawie przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium Rady Narodowej. Zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena sprzedaży nieruchomości powinna być ustalona na podstawie opinii biegłych. Nie było przy tym rozróżnienia między biegłymi ustanowionymi na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania. W tej sytuacji przy ustaleniu wysokości odszkodowania Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy było uprawnione do skorzystania z już istniejącej opinii M.P. - uprawnionego biegłego z listy organu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż rację ma Sąd I instancji oraz organ, że w przedmiotowej sprawie wcześniejsze sporządzenie opinii (przed wszczęciem postępowania w sprawie) oraz nieobecność biegłego na rozprawie, nie mogą być uznane za rażące naruszenia prawa. Jak bowiem wskazano wyżej biegły w swojej wycenie zastosował stawki określone w przepisach art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. nr 72, poz. 335), a w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazano w jaki sposób powyższe uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania ustalonego na podstawie tej wyceny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu (punkt 1 wyroku).

W punkcie 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania Prezydenta m.st. Warszawy o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12).