Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 752/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 51 ust. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: 1. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podejmowane w oderwaniu od rozstrzygnięcia, jakie zapadło w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może uchylać decyzji, która w jego ocenie, nie narusza prawa procesowego ani prawa materialnego, a podjęte rozstrzygnięcie w skutkach prawnych jest identyczne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji /umorzenie postępowania/. Umorzenie postępowania o którym mowa w art. 138 par. 1 pkt 2 lub pkt 3 Kpa dotyczy tej samej instytucji określonej w art. 105 par. 1 Kpa, chociaż odnosi się do różnych faz postępowania administracyjnego.

2. Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania powstałe na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi drugiej instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa/, skoro wcześniej już organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.

TEZY

1. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podejmowane w oderwaniu od rozstrzygnięcia, jakie zapadło w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może uchylać decyzji, która w jego ocenie, nie narusza prawa procesowego ani prawa materialnego, a podjęte rozstrzygnięcie w skutkach prawnych jest identyczne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji /umorzenie postępowania/. Umorzenie postępowania o którym mowa w art. 138 par. 1 pkt 2 lub pkt 3 Kpa dotyczy tej samej instytucji określonej w art. 105 par. 1 Kpa, chociaż odnosi się do różnych faz postępowania administracyjnego.

2. Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania powstałe na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi drugiej instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa/, skoro wcześniej już organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Elżbiety G.-S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności PPHU "P." s.c. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Kierownik Delegatury w P. z upoważnienia M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska w W. decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania działalności PPHU "P." s.c. Grzegorz Ch., Rafał Z. w O., dalej zwane Zakładem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Elżbieta G.-S. złożyła wniosek o wstrzymanie działalności ww. Zakładu z powodu hałasu pochodzącego od transportu, rozładunku i załadunku materiałów budowlanych na placu składowanym przy ul. B. Jak ustalono Zakład działa na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzi głównie handel materiałami budowlanymi. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., działalność Zakładu odbywa się na terenie, gdzie jest dopuszczona lokalizacja zakładów drobnej wytwórczości, usług i rzemiosła, pod warunkiem, że nie zostaną naruszone interesy osób trzecich.

Decyzją z dnia 25 czerwca 1999 r. Starosta P. ustalił dla Zakładu dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska. W dniu 7 września 1999 r. przeprowadzono na posesji E. G.-S. pomiary hałasu i stwierdzono, że poziom dźwięku związany z pracą na terenie Zakładu nie wyróżnia się od poziomu tła akustycznego zmierzonego w tym czasie. W dniach 10 września 1999 r. i 12 października 1999 r. przeprowadzono ponownie pomiary kontrolne natężenia hałasu. Powyższe pomiary wykazały, że hałas z Zakładu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych ww. decyzji tzn. Zakład nie narusza wymagań ochrony środowiska. W związku z tym brak jest podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrzenia sprawy wstrzymania działalności Zakładu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. G.-S., opisując uciążliwości związane z funkcjonowaniem Zakładu, który jest usytuowany w odległości 7-10 m od jej domu w związku z czym wnosi o likwidację tego Zakładu.

Główny Inspektor Ochrony środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 22 lutego 2000 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe ponieważ z dniem 31 grudnia 1999 r. Zakład uległ likwidacji. W ocenie organu odwoławczego, "organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa procesowego ani materialnego, jednakże zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła w czasie postępowania odwoławczego, a która wiąże organ II instancji w dacie orzekania - należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe".

Elżbieta G.-S. w skardze do Sądu na powyższą decyzję, powtarza argumentację podnoszoną wcześniej o uciążliwości dla środowiska funkcjonowania Zakładu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wyjaśnia, że nastąpiła zmiana właściciela zakładu - Spółka Cywilna z dniem 31 grudnia 1999 r. została zlikwidowana i powołane Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "P." sp. z o.o. Ma to taki skutek prawny, że nowy podmiot gospodarczy nie obowiązuje cyt. wyżej decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Dla nowego podmiotu nie została natomiast wydana decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych względów niż to w niej wskazano.

Celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty /art. 104 Kpa/.

Do merytorycznego więc, a nie tylko formalnego załatwienia sprawy powinny dążyć organy administracji publicznej. Umorzenie postępowania administracyjnego, jako nie załatwiające sprawy co do jej istoty, powinno stanowić wyjątek od reguły wymuszony nieprzewidzialnymi okolicznościami, powodującymi bezprzedmiotowość tego postępowania. Odmienne są przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego /art. 105 Kpa/ od tych, które umożliwiają organowi na merytoryczne /co do jej istoty/ zakończenie sprawy.

W jednym i drugim przypadku organ ma jednak obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/. Tymczasem podjęte przez organy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, muszą w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzić poważne wątpliwości, gdyż argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w niej zawarte było spowodowane tym, że PPHU "P." s.c. w O. z dniem 31 grudnia 1999 r. uległa likwidacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozszerza tę informację o nowy fakt, iż z dniem 31 grudnia 1999 r. został powołany nowy podmiot gospodarczy - Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "P." Sp. z o.o. Tymczasem z akt sprawy wynika, że firma PPHU "P." Sp. z o.o. istnieje już od 15 lutego 1999 r. i ma siedzibę pod tym samym adresem co spółka cywilna o tej samej nazwie. Nazwiska wspólników obu spółek i rodzaj prowadzonej działalności są również podobne, a nawet zbieżne. Z porównania dat można wnosić, że taki stan istniał już przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Dlaczego więc wszczęto postępowanie o wstrzymanie działalności PPHU "P." s.c., a nie o wstrzymanie działalności PPHU "P." Sp. z o.o., nie wiadomo, chociaż w skardze do Sądu Elżbieta G.-S., wskazuje jako firmę naruszającą swą działalnością przepisy prawa /od 33 miesięcy/ właśnie firmę "P." Sp. z o.o. Powyższe wskazuje na to, że organ pierwszej instancji, wszczynając postępowanie, nie dokonał wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego. Należy zwrócić uwagę również i na to, że ustalenia merytoryczne /pomiary hałasu/ poczynione przez organ pierwszej instancji, nie dawały podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Skoro poziom hałasu nie przekraczał wartości dopuszczalnej, należało wydać decyzję merytoryczną /co do istoty sprawy/ - odmawiającą wstrzymania działalności wnioskowanego zakładu, a nie decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, gdyż brak przesłanek do wstrzymania działalności zakładu, nie jest tożsamy z bezprzedmiotowością postępowania. Podobnie krytycznie należy ocenić rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Likwidacja zakładu, w sprawie wstrzymania działalności, którego toczy się postępowanie, może być przesłanką umorzenia postępowania, jednak należy wziąć pod uwagę datę likwidacji tego zakładu i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skoro likwidacja zakładu miała miejsce na etapie postępowania odwoławczego, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, a organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie, to organ drugiej instancji powinien w tej sytuacji umorzyć jedynie postępowanie odwoławcze /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/, a nie wydawać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 /in fine/ Kpa. Nie można zgodzić się z takim rozstrzygnięciem, gdyż uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji, organ odwoławczy w efekcie końcowym powtórzył w części rozstrzygnięcie, jakie wydał organ pierwszej instancji. Wadliwość tego rozstrzygnięcia wynika już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji /str. 3/, w którym wprost stwierdzono, że decyzja pierwszej instancji nie narusza prawa procesowego ani materialnego, a przesłanka bezprzedmiotowości postępowania miała miejsce dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Krytykowane rozstrzygnięcie należałoby uznać za prawidłowe, gdyby organ pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu działalności zakładu, który został zlikwidowany. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podejmowane w oderwaniu od rozstrzygnięcia, jakie zapadło w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może uchylać decyzji, która w jego ocenie, nie narusza prawa procesowego ani prawa materialnego, a podjęte rozstrzygnięcie w skutkach prawnych jest identyczne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 138 par. 1 pkt 2 lub pkt 3 Kpa dotyczy tej samej instytucji określonej w art. 105 par. 1 Kpa, chociaż odnosi się do różnych faz postępowania administracyjnego.

Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania powstałe na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi drugiej instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa/, skoro wcześniej już organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, jako pierwotne i główne przyczyny uznania wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji należy uznać, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w swych skutkach miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.