Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 665/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1 pkt 19 i ust 2 pkt 3, art. 14 ust 1 i 1a, ust 4, art. 62 ust 2, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 2 ust 2, art. 29 ust 1 pkt 16, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Zarządca nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa pokrytej wodami jeziora może być więc adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie jeziora, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym (art. 48 i art. 49 b w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela tego obiektu.

TEZY

Zarządca nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa pokrytej wodami jeziora może być więc adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie jeziora, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym (art. 48 i art. 49 b w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela tego obiektu.


SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1054/15 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [....] w przedmiocie rozbiórki pomostu 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz Marszałka Województwa [...] kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1054/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Marszałka Województwa [...] - Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie rozbiórki pomostu oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. A. M. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., iż nad brzegiem Jeziora S. w D. na wysokości jego działki nr geod. [...] został wybudowany drewniany pomost. W związku z powyższym oraz informacją powziętą od Starosty O., że na budowę pomostu nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego pomostu. W toku czynności kontrolnych w dniu 7 maja 2015 r. przeprowadzonych z udziałem przedstawiciela Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w G.- działającego w imieniu Marszałka Województwa [...] (sprawującego trwały zarząd nad działką nr geod. [...] w obrębie D., gm. Ś., w powiecie o., stanowiącą własność Skarbu Państwa), organ I instancji ustalił, że nad jeziorem S., na wysokości działki nr geod. [...], w obrębie D., gm. Ś., został wybudowany w 2014 r. pomost drewniany o długości ok. 12 m, szerokości 1,2 m i wysokości nie przekraczającej 2,5 m (od korony do dna jeziora). Nie ustalono kto jest inwestorem w/w pomostu. Przedstawiciel Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. oświadczył, iż nie została wydana zgoda dla żadnego inwestora na budowę niniejszego pomostu (brak na tej działce dzierżawy czy użyczenia gruntu).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w G. - działającemu w imieniu Marszałka Województwa [...], rozbiórkę przedmiotowego pomostu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż rozpatrując niniejszą sprawę, wziął pod uwagę m.in. to, że pomost jest obiektem budowlanym, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymagała uprzedniego zgłoszenia do starosty. Stwierdził, że wobec braku możliwości ustalenia inwestora przedmiotowego pomostu, zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki jest właściciel nieruchomości, na której niniejszy obiekt jest usytuowany.

Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w organu I instancji. W uzasadnieniu WINB podniósł, że, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do norm prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, zaskarżone rozstrzygniecie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jest zgodne z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 11 i art. 64 a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), art. 52 ustawy Prawo budowlane, art. 47 i 48 k.c. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu podkreślono m.in., że skarżący nie jest właścicielem, inwestorem ani zarządcą przedmiotowego pomostu, aby w myśl przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązany był do wykonania czynności nakazanych w decyzji, tj. rozbiórki pomostu. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, jako zarządca wód w imieniu Skarbu Państwa, posiada jedynie uprawnienie do wydania zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane w formie umowy na użytkowanie gruntu pokrytego wodami. Umowa taka zawierana jest już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do wydania takiego pozwolenia jest natomiast starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prawo wodne nie zawiera szczegółowych regulacji w zakresie własności budowli i urządzeń wodnych zlokalizowanych na gruntach pokrytych wodami. Urządzenie wodne jest własnością tego, kto posiada do niego tytuł prawny. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. nie legitymuje się takim tytułem prawnym do przedmiotowego pomostu, zatem w myśl obowiązujących przepisów nie jest podmiotem uprawnionym ani do wystąpienia o legalizację pomostu, ani do jego rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na charakter pomostu jako urządzenia wodnego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, ale równocześnie obiektu budowlanego (w postaci budowli), na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Sąd, wskazując na regulacje zawarte w ustawie - Prawo budowlane oraz ustawie - Prawo wodne, wskazał, że w stosunku do przedmiotowego pomostu stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Sąd stwierdził, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. Sąd wskazał, że zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego). Z kolei, analizując obowiązki właścicieli wód (rozdział 3 – Obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości), Sąd stwierdził, że brak wśród obowiązków ciążących z mocy ustawy na właścicielu śródlądowych wód powierzchniowych tych dotyczących urządzeń wodnych (art. 26 Prawa wodnego). Poczynione rozważania w ocenie Sądu upoważniają do stwierdzenia, iż Prawo wodne przewiduje wyjątek od ustanowionej w Kodeksie cywilnym zasady superficies solo cedit (vide: wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1654/09; wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OSK 1654/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl), w oparciu o którą - jak się wydaje - organy sformułowały tezę, iż to Marszałek Województwa pozostaje adresatem decyzji w przedmiocie legalizacji pomostu, jako podmiot wykonujący w imieniu Skarbu Państwa uprawienia właścicielskie do gruntów pod wodami jeziora.

W ocenie Sądu I instancji, decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane bez kompleksowej analizy stanu prawnego. Uwzględniając orzecznictwo NSA oraz biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania jest legalność wykonania pomostu, Sąd podniósł, że to starosta na mocy art. 140 Prawa wodnego, a nie marszałek województwa, powinien być adresatem zakwestionowanej decyzji. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087), zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych oraz marszałków województw stosownie do art. 11 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przywołany przepis jednoznacznie stanowi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów nimi pokrytych. Nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Podmioty gospodarujące innym mieniem, niż grunty pod wodami płynącymi, związanym z gospodarką wodną zostały określone w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Do podmiotów tych zaliczany jest właściwy miejscowo starosta.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie przeanalizowały odpowiednich regulacji prawnych zawartych w przepisach Prawa wodnego w kontekście ustalenia właściwego adresata decyzji (właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) w odniesieniu do urządzenia wodnego (pomostu), posadowionego na "wodach płynących" jeziora. Analiza stanu prawnego w rozstrzyganej przez organy sprawie powinna przebiegać w powiązaniu z kompleksowym postępowaniem dowodowym, które pozwoliłoby, z uwzględnieniem specyfiki prawa wodnego, ustalić bez wątpliwości podmiot, do którego powinna być skierowana decyzja. W okolicznościach sprawy pozostaje całkowicie dowolne stwierdzenie organów, iż nie jest znany inwestor (właściciel) obiektu budowlanego. W omawianym zakresie organy nie poczyniły bowiem jakichkolwiek ustaleń, ani co do daty wzniesienia pomostu, ani jego inwestora.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., wnosząc o uchylenie go w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wymienionego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na swoją rzecz według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I i II instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń ani co do daty wzniesienia pomostu, ani jego inwestora (podczas gdy postępowanie dowodowe zostało w tym zakresie przeprowadzone w sposób wystarczający), co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego, która czyniła zadość w/w przepisom k.p.a.;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie ustalonego przez sąd stanu faktycznego sprawy, uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy prawnej przedmiotowego postępowania, w tym całkowite pominięcie przepisów ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 2 oraz art. 52 oraz uzasadnienie wyroku w sposób nieprawidłowy, polegający na przywołaniu w wielu punktach rozważań i orzecznictwa różnych sądów administracyjnych odbiegających od stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji skutkowało sprzecznymi oraz niejasnymi wskazówkami dla organu dotyczącymi dalszego prowadzenia postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 64 a w związku z art. 140 ustawy - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta a nie marszałek województwa powinien być adresatem zaskarżonej decyzji (podczas gdy starosta nie jest ani właścicielem, ani zarządcą zarówno działki, na której znajduje się przedmiotowy pomost, jak i samego pomostu), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów przez przyjęcie ich jako podstawę prawną określenia adresata zaskarżonej decyzji, chociaż organy nadzoru budowlanego orzekają w odrębnej procedurze na podstawie ustawy Prawo budowlane, a tym samym adresat zaskarżonej decyzji powinien zostać ustalony na podstawie art. 52 ustawy Prawo budowlane;

2. art. 52 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w celu ustalenia właściwego adresata zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że data wybudowania pomostu została ustalona na podstawie wyjaśnień A. M. zawartych w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie oraz złożonych podczas oględzin i nie była kwestionowana przez strony postępowania (ustalono, że pomost powstał między jesienią 2014 r. a kwietniem 2015 r.). Biorąc pod uwagę, iż nie budzi wątpliwości, że obiekt ten powstał w okresie obowiązywania nowego Prawa budowlanego (tj. po 1.01.1995 r.), nie ma zatem potrzeby określenia konkretnego dnia wybudowania pomostu, gdyż nie miałoby to wpływu na samo rozstrzygnięcie rozbiórkowe. Ponadto, skarżący wskazał, że postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia inwestora wykazało, że inwestorem nie jest ani właściciel działki usytuowanej od strony pomostu, ani zarządca jeziora. Zauważył, że sąsiednie działki rekreacyjne są poza sezonem rzadko uczęszczane przez ludzi, którzy mogliby być świadkami budowy pomostu. W ocenie skarżącego inwestor mógłby być adresatem decyzji wyłącznie pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji, gdy sprawca samowoli nie posiada żadnego prawa do dysponowania nieruchomością (zarówno w okresie wybudowania obiektu jak i w dacie orzekania) to nałożenie na niego obowiązków wynikających z Prawa budowlanego jest niewykonalne w świetle wykładni art. 52 tejże ustawy. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę, że adresat decyzji został ustalony w sposób prawidłowy, brak jest podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie sprawcy samowoli.

Skarżący wskazał, że WSA w Olsztynie sformułował uzasadnienie wyroku w sposób niespójny i nieczytelny. Po pierwsze w treści uzasadnienia Sąd przywołał fragment postanowienia NSA z dnia 28 września 2011 r. (II OW 78/11), które dotyczyło sporu kompetencyjnego między wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego a starostą. Spór został rozstrzygnięty poprzez wskazanie starosty jako organu właściwego do legalizacji lub likwidacji urządzenia wodnego. Zastosowanie przedstawionej wykładni przepisów w niniejszej sprawie oznaczałoby zdaniem skarżącego stwierdzenie braku właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., a zatem skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania przed organem I instancji, tymczasem Sąd uchylił oba rozstrzygnięcia. Skarżący zauważył, że w dalszej części uzasadnienia Sąd zważył, że na mocy wskazanego art. 140 Prawa wodnego starosta a nie marszałek województwa powinien być adresatem kwestionowanej decyzji. Tym samym nie jest jasne czy starosta ma być adresatem decyzji dotyczącej likwidacji pomostu, czy też organem, który ma taką decyzję wydać.

W ocenie organu, wybór adresata decyzji o nakazie rozbiórki jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Oznacza to, że niedopuszczalne jest nałożenie na inwestora obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, jeżeli jest on wyłącznie sprawcą samowoli i nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym. Podobnie niedopuszczalne jest nałożenie tych obowiązków na starostę, m. in. z uwagi na to, że nie jest on ani inwestorem, ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego obiektu.

Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w G. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest możliwa właściwość dwóch odrębnych podmiotów do jednoczesnego prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub orzeczenia o rozbiórce pomostu. W myśl Prawa wodnego organem właściwym do legalizacji lub orzeczenia o rozbiórce pomostu jest starosta. Marszałek wskazał, że urządzenia wodne znajdujące się na gruntach pokrytych wodami mogą być przedmiotem własności innych podmiotów niż właściciel wody oraz mogą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu, w szczególności mogą być przedmiotem trwałego zarządu również jednostek organizacyjnych innych niż te, które zarządzają wodami i gruntami nimi pokrytymi. Urządzenia wodne, w tym przypadku pomost, wypełniają też definicję obiektu budowlanego, ale ze względu na powyżej wskazaną odrębność, legalizacja pomostu powinna być rozpatrywana na gruncie ustawy - Prawo wodne przez starostę.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Marszałek Województwa [...] podniósł ponadto, że przedmiotowy pomost został wybudowany przez osobę, która miała interes faktyczny w korzystaniu z niego. Jest to zapewne właściciel działki przylegającej do przedmiotowego jeziora, który w obliczu konieczności poniesienia opłat legalizacyjnych zgłosił fakt wybudowania pomostu przy jego działce prze nieokreślone osoby. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, jaką zaprezentowano w skardze kasacyjnej, będzie skutkowało tym, że osoby, które samowolnie wybudowały pomost, lecz temu zaprzeczą nie poniosą z tego tytułu żadnych konsekwencji, gdyż nakaz usunięcia tego urządzenia wodnego zostanie skierowany do zarządcy wody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, jednak nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia relacji pomiędzy przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) a przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), która ma istotne znaczenie dla oceny właściwości organu w tej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z przepisu art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wynika natomiast, że przepisy art. 63-66 (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Na tle powołanych przepisów tych dwóch ustaw w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że, przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę (albo dokonania zgłoszenia) (zob. Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 30, M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 254, W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 27, wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 800/12, z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2227/10, z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, z 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07, z dnia 30 listopada 2005 r., OSK 1604/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 800/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wyznaczających wzajemne relacje między tymi ustawami, nie można tak rozumieć, że powstają pewne obszary w zakresie regulacji Prawa budowlanego, które przestają podlegać organom nadzoru budowlanego i nie należą też do organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego z racji ograniczeń wynikających z Prawa wodnego. Przez fakt, że rów zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zaliczany jest do urządzeń wodnych, nie przestaje być też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i trudno przyjąć pogląd, że w tym zakresie wszystkie kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego wynikające z Prawa budowlanego, przejmują organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Urządzenia wodne to - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego - urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Większość urządzeń wodnych w rozumieniu Prawa wodnego stanowi jednocześnie budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wynika, które urządzenia wodne w rozumieniu Prawa wodnego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a które dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Przykładowo zgłoszenia wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do: cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty (pkt a), uprawiania wędkarstwa (pkt b), rekreacji (pkt c), co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Na budowę pomostów przekraczających te parametry wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z powyższych rozważań wynika, iż skoro większość urządzeń wodnych w rozumieniu Prawa wodnego stanowi jednocześnie obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, na których budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia organom architektoniczno-budowalnym, to również organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do załatwiania spraw dotyczących rozbiórki tego rodzaju samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Marszałka Województwa [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organem wyłącznie właściwym do prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub orzeczenia o rozbiórce pomostu jest starosta, działający w trybie art. 64 a Prawa wodnego. Trudno przyjąć, że jeżeli inwestor wykonał obiekt budowlany będący równocześnie urządzeniem wodnym bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia budowlanego, to organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego, zwłaszcza, jeśli nie toczy się równocześnie postępowanie w sprawie legalizacji tego urządzenia wodnego w trybie art. 64 a Prawa wodnego.

Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w celu ustalenia właściwego adresata zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozbiórki pomostu. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Kryterium wyboru jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie jest posiadanie przez niego praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, celem tej regulacji jest bowiem doprowadzenie do wykonania decyzji rozbiórkowej. Jeżeli inwestora nie można ustalić lub przeniósł on własność obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest jego własnością. Taki pogląd jest wyrażany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i na tle art. 52 Prawa budowanego z 1994 r. (m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., II OSK 333/12, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się, że "zarządcą obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu może być zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością na mocy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w ustawie o własności lokali (Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576-577). W pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 699 i powołany tam wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., II SA/Wr 167/12).

Zastosowanie art. 52 Prawa budowlanego do wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, który jest jednocześnie urządzeniem wodnym wymaga analizy przepisów dotyczących własności wód i urządzeń wodnych. Własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 k.c.), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza, wyd. 6, str. 179; uchwała SN z dnia 8 listopada 1971 r. II CZP 28/71 /OSNC 1972/3/43/). Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody. Natomiast wody płynące są wodami publicznymi i w tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, str. 39). W orzecznictwie wskazuje się, że w przepisach Prawa wodnego nie ma stwierdzenia wprost, iż przewiduje ono wyjątek od zasady superficies solo cedit, ale takie stanowisko ustawodawcy wynika w sposób dostatecznie jasny ze sformułowań tego Prawa (art. 123 § 1 a, art. 139 ust. 2) oraz jego celu. Właścicielem urządzenia wodnego postawionego na nurcie wody płynącej, która stanowi wraz z gruntem znajdującym się pod nią własność Skarbu Państwa nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ono posadowione (wyrok SN z dnia 25 października 2012 r., I CSK 145/12, publ. OSNC 2013, nr 5 poz. 66, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/10, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1847/07, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1638/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy Prawa wodnego dotyczące budownictwa wodnego posługują się pojęciem "właściciela urządzenia wodnego". Zgodnie z art. 64 ust. 2 Prawa wodnego właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. Właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia (art. 64 a ust. 1), na właściciela urządzenia wodnego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 64 a ust. 5). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, choć w art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego wskazano, że przepisy ustawy dotyczące właścicieli - stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych; a w przypadku eksploatacji instalacji stosuje się do prowadzącego instalację w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku, gdy niemożliwe jest ustalenie inwestora, organ nadzoru budowlanego, stosując art. 52 Prawa budowlanego do wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę pomostu, powinien w pierwszej kolejności ustalić kto jest właścicielem urządzenia wodnego (pomostu). Przy czym należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do m.in. do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych (art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego). Ustalenia więc przede wszystkim wymaga czy właścicielem (posiadaczem samoistnym) pomostu nie jest właściciel działki przylegającej do jeziora, do której to działki przylega również dany pomost.

Jeżeli niemożliwe jest ustalenie właściciela pomostu, to decyzja o rozbiórce tego obiektu budowlanego (urządzenia wodnego) powinna być skierowana do zarządcy nieruchomości gruntowej, na której znajduje się ten obiekt, czyli do zarządcy nieruchomości pokrytej wodami jeziora. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu (art. 14 ust. 1 a Prawa wodnego). W tej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] w obrębie D., gm. Ś., stanowiąca teren jeziora S. jest własnością Skarbu Państwa. Trwały zarząd nad tą działką sprawuje Marszałek Województwa [...]. W imieniu Marszałka działa Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. (§ 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O.). Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. jest uprawniony do wydania zgody na dysponowanie gruntem (w granicach linii brzegowych jeziora) na cele budowlane w formie umowy użytkowania gruntu pokrytego wodami. Umowa taka jest zawierana po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego (art. 20 Prawa wodnego). Jak już wskazano powyżej, własność wody ani własność gruntu w granicach linii brzegowych jeziora nie rozciąga się na urządzenie wodne znajdujące się na terenie jeziora (wyjątek od zasady superficies solo cedit). Jednak nawet jeżeli Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., działający w imieniu Marszałka Województwa [...], nie jest inwestorem ani właścicielem danego pomostu, to - jako zarządca nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt budowlany, uprawniony do udzielania zgody w imieniu Skarbu Państwa na dysponowanie terenem na cele budowlane - może być uznany za zarządcę tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli niemożliwe jest ustalenie jego właściciela. Zarządca nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa pokrytej wodami jeziora może być więc adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie jeziora, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym (art. 48 i art. 49 b w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela tego obiektu.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64a w związku z art. 140 ustawy - Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta, a nie marszałek województwa powinien być adresatem zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne. Starosta jest organem uprawnionym do orzekania o legalizacji lub likwidacji pomostu w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 64 a w zw. z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego. Ta okoliczność nie przesądza w żaden sposób o tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 b Prawa budowlanego powinien on być uznany za adresata decyzji nakazującej rozbiórkę pomostu w świetle art. 52 Prawa budowlanego. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że starosta nie jest zarządcą zarówno działki, na której znajduje się przedmiotowy pomost, jak i samego pomostu. Sąd powołał w tym zakresie art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087), zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych oraz marszałków województw stosownie do art. 11 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Sąd wywiódł, że skoro przepis ten jednoznacznie stanowi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów nimi pokrytych, to nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Podmioty gospodarujące innym mieniem, niż grunty pod wodami płynącymi, związanym z gospodarką wodną zostały określone w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne i do podmiotów tych zaliczany jest przede wszystkim właściwy miejscowo starosta. W odniesieniu do tych rozważań Sądu I instancji wskazać należy, iż przepis art. 14 ust. 4 Prawa wodnego wskazuje podmioty, które gospodarują innym mieniem związanym z gospodarką wodną (chodzi tu głównie o urządzenia wodne), stanowiącym własność Skarbu Państwa. Z okoliczności tej sprawy nie wynika, aby przedmiotowy pomost stanowił kiedykolwiek własność Skarbu Państwa, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że podmiotem uprawnionym do zarządzania tym mieniem jest właściwy starosta.

W tej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż nie jest możliwe ustalenie inwestora, który wybudował przedmiotowy pomost nad jeziorem S. (działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, nad którą trwały zarząd sprawuje Marszałek Województwa [...]), na wysokości działki nr geod. [...], będącej własnością A. M., ani też ustalenie właściciela tego pomostu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalenia organów w tym zakresie są niewystarczające, dlatego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Organy oparły się wyłącznie na oświadczeniu właściciela działki nr [...], iż to nie on jest inwestorem i właścicielem tego pomostu. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r. ustalono jedynie wymiary pomostu i fakt, iż został on wybudowany ok. 2014 r. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów z zeznań świadków (właściciela działki nr [...], właścicieli sąsiednich działek) w celu ustalenia, kto jest inwestorem czy też właścicielem (samoistnym posiadaczem) tego pomostu, kto faktycznie z niego korzysta (z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy wynika, że na pomoście tym znajduje się sprzęt wędkarski). Zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy przedwczesne jest skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pomostu do zarządcy jeziora Stopka (działka nr [...]). Organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie mające na celu ustalenie inwestora lub właściciela (samoistnego posiadacza) tego urządzenia wodnego i dokonać oceny zebranego materiału dowodowego, kierując się również zasadami doświadczenia życiowego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń i niejasnych wskazówek dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Uchybienie to nie mogło jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej drugiej sytuacji wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.