Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1368/15 w sprawie ze skargi Regionalnego [..] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Regionalnego [..]na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Sz 1368/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Regionalnego [..] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. nr [..]w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je orzeczenie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2012 r. Nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[..]" do eksploatacji. Wnioskiem objęto również jednostki "[..]" i "[..]".

W dniach 13 i 14 grudnia 2012 r. przeprowadzona została kontrola wszystkich jednostek, z której sporządzono jeden protokół. Ocenie poddano parametry jednostki w kontekście spełniania wymagań technicznych określonych Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. statków żeglugi śródlądowej objętych Wspólnotowym Świadectwem Zdolności Żeglugowej. Dokonano również oceny załączonych do wniosku dokumentów, w szczególności wyciągu z protokołu pomiarowego statku śródlądowego z Polskiego Rejestru Statków z dnia 16 listopada 2012 r. nr 11/PLO/2012, w którym jednostkę określono jak statek typu kontrolno - inspekcyjnego oraz dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej z dnia 26 listopada 2012 r. wystawionego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie, w którym wskazano, iż jednostka jest statkiem kontrolno – inspekcyjnym do utrzymania szlaków żeglugowych.

Państwowy Inspektor Pracy w Szczecinie orzeczeniem z dnia 21 grudnia 2012 r., Nr [..], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34 k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), postanowił "nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[..]" numer rejestracyjny statku [..]do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla statku przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, o ile statek spełnia wymagania przepisów technicznych zawarte w dyrektywnie 2006/87/WE. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2012 r. stwierdzono, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganej przepisami wyżej wymienionej dyrektywy z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy podniesionych pokrywach.

Od powyższego orzeczenia Regionalny [..] złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. Nr [..]Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W ocenie organu II instancji okoliczność, iż armator złożył do Urzędu Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie wniosek o zarejestrowanie statku "[..]" jako jednostki kontrolno – inspekcyjnej do utrzymania szlaków wodnych i uzyskał dokument potwierdzający takie przeznaczenie statku, przesądza o tym, że zastosowanie w tej sprawie znajduje art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej. W myśl przywołanych przepisów dla statków tego rodzaju wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej -Dz. U. z 2010 r. Nr 94, poz. 604). Ponadto, zdaniem organu, z dokumentacji projektowej wynika, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Statek ma za zadanie wykonywać pomiary, zbierać dane pomiarowe, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej. Z opisu technicznego wynika, że dla wykonywania prac dźwigowych zastosowano teleskopowy żuraw pokładowy z napędem elektro-hydraulicznym, wyposażony w hak i zawiesia linowe oraz chwytak rolniczo-leśny odpowiedni do wyciągania z wody gałęzi itp. Zdaniem organu, trudno w tym aspekcie zgodzić się ze stanowiskiem PRS, definiującym pojęcie urządzenia pływającego w rozumieniu Dyrektywy 2006/87/WE.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko inspektora pracy, że wyniki kontroli przesądziły o tym, iż statek nie spełnia wymagań technicznych określonych dyrektywą 2006/87/WE.

Regionalny [..], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 462/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bhp wszczynane jest na wniosek armatora, a zatem granice tego postępowania wyznacza wnioskodawca.

W przedmiotowej sprawie, analiza treści wniosku skarżącego, z dnia 5 grudnia 2012 r., inicjującego postępowanie administracyjne, doprowadziła Sąd do przekonania, że brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez organy orzekające, tego wniosku jako wniosku o wydanie orzeczenia w trybie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy o żegludze śródlądowej, a więc jako wymagającego oceny spełnienia przez statek wymagań technicznych pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, określonych dla statków żeglugi śródlądowej, objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej. Wniosek skarżącego zawiera ogólną prośbę o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[..]" do eksploatacji. Brak jest w tym piśmie określenia, czy spowodowane jest to koniecznością uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności, przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie.

W konsekwencji tak sformułowany wniosek uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków, czy też zastosowanie ma art. 34k ust.1pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie.

Wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 172/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, iż w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie stanowiska skarżącego Regionalnego [..] w przedmiocie złożonego w dniu 5 grudnia 2012 r. wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący informacyjnie wskazał, że armator w dniu 7 marca 2013 r. złożył kolejny wniosek o wykonanie inspekcji w celu dopuszczenia statku do eksploatacji. Inspektor Pracy stwierdził, że armator w dokumentach rejestracyjnych wydanych dla tego statku zmienił rodzaj i przeznaczenie statku na inne, w tym wypadku podano jako kontrolno-inspekcyjny. W efekcie orzeczeniem z dnia 20 marca 2013 r. Inspektor Pracy dopuścił statek kontrolno-inspekcyjny "[..]" do eksploatacji pod względem bhp, jako statek nie objęty wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie odnoszące się do nierozpoznania istoty sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd powinien dokonać oceny wniosku złożonego przez armatora w konfrontacji z aktami sprawy, w szczególności zweryfikować stanowisko organów obu instancji w przedmiocie rodzaju i przeznaczenia spornego statku oraz konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem na fakt, iż Regionalny [..]już w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie uczynił zaskarżonemu postanowieniu Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zastosowanie ma bowiem art. 190 P.p.s.a. który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W omawianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze, a odnoszących się przede wszystkim do wadliwej, w ocenie Regionalnego [..], kwalifikacji przez organy obu instancji złożonego przez niego wniosku o dopuszczenie statku "[..]" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, a w konsekwencji zastosowania przez organy procedury zmierzającej do wydania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej.

Sad I instancji za zasadny uznał zarzut wadliwego zastosowania art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458 ze zm.), zwanej dalej "u.ż.ś."

Wskazał, iż złożony przez skarżącego w dniu 5 grudnia 2012 r. wniosek nie zawierał określenia wydania jakiego rodzaju dokumentu się domaga. W związku z tym organ I instancji dokonał własnych ustaleń w tym zakresie na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli jednostki oraz załączonych przez skarżącego dokumentów. Wydając orzeczenie o niedopuszczeniu jednostki do eksploatacji organ I instancji posłużył się terminologią użytą w dokumencie rejestracyjnym wydanym przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie, w którym w punkcie 3, określającym rodzaj i przeznaczenie statku wpisano "kontrolno – inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych". Zapis ten stanowił podstawę do uznania, że przeznaczeniem jednostki jest utrzymanie szlaków żeglugowych, a w konsekwencji przyjęcia, iż zastosowanie mają w tym przypadku przepisy art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.ż.ś. Dla jednostek tego typu wydawane jest wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, co oznacza, że statek powinien spełniać wymagania techniczne określone w dyrektywie 2006/87/WE.

Dokonując prawidłowości przyjętej przez organy obu instancji kwalifikacji statku "[..]" Sąd I instancji odwołał się do regulacji zawartych w ustawie o żegludze śródlądowej. Na podstawie art. 27 u.ż.ś. statek może być używany w żegludze śródlądowej, jeżeli odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa w zakresie:

1) budowy, jego stałych urządzeń i wyposażenia;

2) właściwości manewrowych;

3) ochrony wód, powietrza lub ochrony przed hałasem;

4) warunków sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy;

5) składu i kwalifikacji załogi.

W oparciu o art. 28 ust. 1 u.ż.ś. statek może być dopuszczony do żeglugi po uzyskaniu jednego z następujących dokumentów bezpieczeństwa statku:

1) wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej,

2) wspólnotowego tymczasowego świadectwa zdolności żeglugowej,

3) świadectwa zdolności żeglugowej,

4) uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej

- stwierdzających, że statek odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa określonym w art. 27 pkt 1-4.

Wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, stosownie do art. 30 u.ż.ś., wydaje się dla:

1) statków o długości nie mniejszej niż 20 m,

2) statków, których iloczyn długości, szerokości i zanurzenia jest nie mniejszy niż 100 m3,

3) holowników i pchaczy przeznaczonych odpowiednio do holowania lub pchania statków, o których mowa w pkt 1 i 2, lub przemieszczania takich statków w zestawach sprzężonych,

4) statków przeznaczonych do przewozu ponad 12 pasażerów,

5) statków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f

- uprawiających żeglugę po drogach wodnych, o których mowa w art. 29.

Dalej Sąd wskazał, iż ustawa o żegludze śródlądowej w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. stanowi, że pod pojęciem statek należy rozumieć urządzenie pływające o napędzie mechanicznym lub bez napędu mechanicznego, w tym również prom, wodolot i poduszkowiec, przeznaczone lub używane na śródlądowych drogach wodnych do:

a) przewozu osób lub rzeczy,

b) pchania lub holowania,

c) inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia,

d) ratowania życia lub mienia,

e) połowu ryb,

f) wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw,

g) uprawiania sportu lub rekreacji,

h) celów mieszkalnych, biurowych, gastronomicznych, hotelowych lub warsztatowych, a także jako przystanie pływające, doki lub zakłady kąpielowe.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w myśl przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej wydawane jest dla statków przeznaczonych do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż i kruszyw. Wspólnotowego świadectwa nie wymagają natomiast statki przeznaczone do inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia. Fundamentalne znaczenie dla wydania odpowiedniego świadectwa zdolności żeglugowej miało zatem właściwe określenie przeznaczenia statku.

W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały niewłaściwej kwalifikacji statku "[..]", jako "jednostki kontrolno – inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych". Lektura art. 5 ust. 1 u.ż.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że statki, o których mowa w punkcie "c" to jest przeznaczone do inspekcji, nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu żeglugowego lub szkolenia stanowią odrębną kategorię od statków przeznaczonych do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw, od których mowa w punkcie "f". Rozróżnienie to jest istotne z punktu widzenia rodzaju wydawanego świadectwa zdolności żeglugowej dla tych jednostek. Zatem dokument, który określa przeznaczenie statku, w tym przypadku dokument rejestracyjny statku żeglugi śródlądowej wydany przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie, powinien precyzyjnie określać, do których z wymienionych w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. celów statek będzie wykorzystywany - stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 4 u.ż.ś., przy czym w ocenie Sądu dopuszczalne jest łączenie różnych funkcji i wykorzystywanie statków do różnych celów, a faktycznym wykorzystaniu jednostki, bez względu na jej wyposażenie decyduje armator.

Analiza dokumentu rejestracyjnego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że określenie przeznaczenia statku jest nieprecyzyjne, bowiem kategoria statku opisana w punkcie 3 dokumentu nie występuje w art. 5 ust. 1 u.ż.ś. W ocenie Sądu, gdyby statek miał być przeznaczony do pełnienia kilku funkcji, o których mowa w tym przepisie, to wówczas powinny one zostać wymienione odrębnie, a każda z nich powinna zostać oddzielona przecinkiem, ewentualnie spójnikiem "i" lub "oraz". Użyty w treści dokumentu zapis dotyczący przeznaczenia statku oznacza, zdaniem Sądu, iż jest to jednostka kontrolno – inspekcyjna, która będzie użytkowana w celu utrzymania szlaków wodnych. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że statek będzie wykonywał inne aniżeli kontrola i inspekcja zadania.

Sąd podkreślił, że organy obu instancji oprócz wspomnianego dokumentu rejestracyjnego dysponowały również tymczasowym świadectwem klasy żeglugowej, wyjaśnieniami skarżącego jak również pismami z Polskiego Rejestru Statków zawierającymi oświadczenia w przedmiocie właściwej klasyfikacji jednostki i jej przeznaczenia, z których wynika, że statek będzie wykorzystywany jako kontrolno – inspekcyjny. Zatem w sytuacji, gdy wniosek nie zawierał określenia, jakiego rodzaju świadectwa domaga się skarżący, organ winien był dokonać analizy zgromadzonych dokumentów i na tej podstawie wydać właściwe świadectwo.

W ocenie Sądu I instancji, wszystkie te dokumenty interpretowane łącznie przesądzają o tym, iż przeznaczeniem jednostki jest wykonywanie inspekcji i kontroli, które mają na celu badanie parametrów szlaków żeglugowych w celu utrzymania ich właściwego stanu, a nie jak błędnie przyjęły organy obu instancji wykonywanie czynności kontrolno – inspekcyjnych oraz utrzymanie szlaków żeglugowych. Wbrew wywodom Okręgowego Inspektora Pracy zapisy zawarte w "Opisie technicznym" nie przesądzają o wykorzystaniu statku w taki sposób jak zostało to przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.

Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencją błędnej kwalifikacji jednostki było badanie, czy jednostka spełnia wymogi stawiane dyrektywą 2006/87/WE, dla statków przeznaczonych do utrzymania szlaków żeglugowych, a następnie odmowa dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.ż.ś.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1458 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że statek żeglugi śródlądowej "[..]" jest jednostką kontrolno - inspekcyjną, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że statek jest jednostką kontrolno - inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych, a w związku z tym organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, że statek powinien spełniać wymagania techniczne określone w rozprządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że statek "[..]" jest jednostką kontrolno - inspekcyjną wbrew literalnej treści dokumentu rejestracyjnego, wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie dla statku "[..]", w którym rodzaj i przeznaczenie statku określono jako kontrolno - inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych oraz przyjęcie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inne przeznaczenie statku, niż wynikające z dokumentu rejestracyjnego potwierdzają tymczasowe świadectwo klasy statku, wyjaśnienia armatora, jak również pisma Polskiego Rejestru Statków, podczas gdy z kompletnego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego sprawy wynika, że statek "[..]" jest jednostką kontrolno - inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych, zgodnie z wydanym dla statku dokumentem rejestracyjnym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że z dokumentacji projektowej statku "[..]" nie wynika, aby podejmowane przez statek prace miały inny cel, aniżeli kontrola i inspekcja, w szczególności zaś, aby celem tych prac było utrzymanie szlaków żeglugowych, podczas gdy w dokumentacji projektowej wskazano, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej;

3) art. 141 § 4, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że statek "[..]" jest statkiem kontrolno - inspekcyjnym i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania 'świadectwa zdolności żeglugowej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że statek "[..]" uprawia żeglugę na podstawie uzyskanego świadectwa zdolności żeglugowej nrSz- 1/0328, wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie w dniu 25.03.2013 r., co czyni zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania całkowicie niezrozumiałymi dla organu oraz przez uchylenie orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo wydały orzeczenia o niedopuszczeniu statku kontrolno - inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[..]" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy jako niespełniającego wymagań technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdy podnoszą brak podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia.

Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/13. Od razu warto odnotować, że nie wchodzi w grę przepis art. 153 P.p.s.a. przywołany w podstawach kasacji, ale art. 190 P.p.s.a. Dodać jeszcze można, że sformułowanie błędnych merytorycznie wskazań nie stanowi uchybienia wobec art. 153 P.p.s.a., ale świadczy o błędnej ocenie prawnej, którą kwestionować można z powołaniem się na określone przepisy prawa materialnego lub procesowego, których błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie skutkują błędna oceną prawną i błędnymi wskazaniami co do dalszego postępowania.

Kwestionując zasadność uchylenia poprzednio przez WSA w Szczecinie postanowień Inspekcji Pracy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Tej kontroli Sąd pierwszej instancji miał zaś dokonać weryfikując stanowisko organów w sprawie co do: 1) rodzaju i przeznaczenia spornego statku, 2) konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Ta ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wydaje się oczywista w świetle granic rozpoznania zakreślonych sądowi administracyjnemu przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Ustalenie przedmiotu postępowania sądowego nie może abstrahować od wydanego już zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzeka w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Takie zakreślenie granic pozwala na skupienie się na ocenie, czy postanowienie wydane w sprawie wspólnotowego świadectwa żeglugi jest zgodne z prawem. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem nie było wydanie, na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1458 ze zm.) zwykłego świadectwa zdolności żeglugowej. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia uzyskania przez armatora takiego orzeczenia. Przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, orzeczenia o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, warunkującego uzyskanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, odrywając się od przyczyn takiej oceny, determinuje wydanie postanowienia odmawiającego dopuszczenia do eksploatacji. Postanowienie takie kończy postępowanie prowadzone na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Z uwagi na odmienną podstawę materialnoprawną, postępowanie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, jest postępowaniem w innej sprawie administracyjnej. W obu sprawach chodzi o konkretyzację, poprzez wydanie orzeczenia, różnych uprawnień strony stosunku administracyjnego, którą jest armator wnioskujący o wydanie orzeczenia (por. Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 11).

W świetle art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 i art. 138 K.p.a., nie ma procesowych możliwości kontynuowania postępowania zakończonego decyzją załatwiającą sprawę, w celu wydania, w tym samym postępowaniu, rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej. Nie ma także materialnych i procesowych podstaw do eliminowania przez sąd administracyjny zgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, ze wskazaniem przeprowadzenia w ramach tego samego postępowania administracyjnego, postępowania opartego na innej podstawie prawnej. Zauważyć jeszcze można, że niezależnie od intencji Sądu pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonych orzeczeń Inspekcji Pracy i ocena, według której, przeznaczenie statku determinuje przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej, prowadziło do sytuacji procesowej, w której organ, bez naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., nie miał możliwości wydania kolejnego orzeczenia w tym samym przedmiocie, w którym prowadzone było postępowanie zakończone orzeczeniem Inspektora Pracy z dnia 20 marca 2013 r.

Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie było podstaw do uzyskania przez armatora pozytywnego orzeczenia opartego na art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, to w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., nie powinien uchylić zaskarżonych orzeczeń Państwowego Inspektora Pracy.

W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez przyjęcie i wskazanie w zaskarżonym wyroku, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku wydania świadectwa zdolności żeglugowej.

Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a więc zrealizował dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafność tych wskazań nie może być natomiast kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Już powyższa ocena zaskarżonego wyroku, dostrzegająca sprzeczność między stanowiskiem Sądu o braku podstaw do wydania orzeczenia o dopuszczeniu statku do eksploatacji stanowiącego warunek wydania wspólnotowego świadectwa żeglugi, a zastosowaniem środka prawnego uchylającego odmowę wydania takiego orzeczenia, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z podstaw kasacji wynika potrzeba odniesienia się do pozostałych zagadnień procesowych oraz materialnoprawnych. Jest to tym bardziej wskazane, że w myśl art. 188 P.p.s.a., jeśli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, możliwe jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego.

W związku z tym, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania było orzeczenie przewidziane w procedurze uzyskiwania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, jako istotne zagadnienie materialne można zbadać, czy statek "[..]" spełnia warunki dla wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej.

Raz jeszcze zaakcentować należy, że kwestia ewentualnego spełnienia wymogów dla uzyskania orzeczenia, o którym mowa w art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, może być przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Jak wynika z niekwestionowanych przez obie strony postępowania sądowego ustaleń, postępowanie takie toczyło się i w jego wyniku statek "[..]" został dopuszczony do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, jako statek kontrolno-inspekcyjny, nieobjęty wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

Zbadanie w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. spełniania przez statek "[..]" wymogów wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej było uprawnione w świetle treści wniosku oraz w świetle rodzaju statku i jego przeznaczenia. Na istotne znaczenie ustaleń, w tym zakresie, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r. O możliwości prowadzenia wobec statku "[..]" procedury wspólnotowej świadczy treść wniosku w powiązaniu z ustaleniem przeznaczenia statku wskazanym w Dokumencie Rejestracyjnym Statku Żeglugi Śródlądowej statku "[..]". Wśród alternatywnych sposobów wykorzystania statku wymieniono utrzymanie szlaków żeglugowych. Pojęcie utrzymania szlaków żeglugowych nie może być rozumiane inaczej, niż wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej. W rezultacie organy trafnie prowadziły postępowanie w przedmiocie świadectwa wspólnotowego. Stanowisko armatora polegało zaś w tamtym okresie nie tyle na kwestionowaniu wymogu zgodności statku z przepisami dyrektywy 2006/87/WE, ile na tezie o spełnianiu przez statek "[..]" tych wymogów. Świadczy o tym stanowisko RZGW w Szczecinie zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., stanowiącym zastrzeżenia do Protokołu Kontroli sporządzonego po kontroli przeprowadzonej w dniach 13 i 14 grudnia 2012 r. na statkach: "[..]", "[..]" i "[..]". Takie stanowisko armatora zostało wyartykułowane także w zażaleniu na orzeczenie pierwszej instancji. Podobne zarzuty zostały podniesione w skardze. Dopiero w skardze armator zarzucił złe sklasyfikowanie statku jako przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw (art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy), podczas gdy wg. armatora jednostka jest statkiem kontrolno-inspekcyjnym, co miało potwierdzać świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków. Wskazać należy, że skarga jest pismem składanym po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie może być traktowana jako stanowisko strony kształtujące przedmiot przeprowadzonego już postępowania administracyjnego. Powtórzyć zatem można, że zarówno wola wnioskodawcy, jak i rodzaj oraz przeznaczenie statku uprawniały organy Państwowej Inspekcji Pracy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że rodzaj i przeznaczenie statku określa wpis do rejestru (ksiąg rejestrowych) statku prowadzonego, w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o żegludze śródlądowej przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej właściwego dla portu macierzystego statku (zastrzeżenie z ust. 2 nie wchodzi w grę). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz niniejszym postępowaniu sądowym rodzaj i przeznaczenie statku wynikają zatem z przewidzianych ustawą zapisów urzędowej procedury rejestracyjnej.

Trafny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy nie wyjaśniły, w oparciu o jakie dokumenty dokonano rejestracji statku "[..]" oraz nie rozpatrzyły materiału dowodowego w tym zakresie. Ustalenia organów w odniesieniu do rejestracji statku były prawidłowe. Błędna była ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, według której, statek "[..]" był w chwili złożenia wniosku oraz w dacie wydania orzeczeń zaskarżonych w niniejszej sprawie, jednostką wyłącznie kontrolno-inspekcyjną. Prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że był w tym czasie jednostką kontrolno-inspekcyjną do utrzymania szlaków żeglugowych. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.

W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o żegludze śródlądowej. Przepis ten nie ma zastosowania do statku przeznaczonego m.in. do utrzymania szlaków żeglugowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, armator nie podważył ustaleń organów Państwowej Inspekcji Pracy, według których, statek "[..]" nie spełnia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1607) w związku z przepisami części II rozdziału 11 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. Urz. UE L 2006/389.1). Orzekając w ramach art. 188 P.p.s.a. należy zauważyć, że istotne i warunkujące zastosowanie szeregu przepisów Dyrektywy 2006/87/WE, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Okręgowego Inspektora Pracy, ustalenie o konieczności wykonywania w maszynowni statku czynności, nie zostało skutecznie zakwestionowane. Ocena dowodów dokonana w tym zakresie przez organy Inspekcji Pracy, oparta o ustalenia własne oraz dokument w postaci pisma Szefa Służby Technicznej PRS S.A. z dnia 19 grudnia 2012 r., nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Skoro zaś statek "[..]" jako statek kontrolno-inspekcyjny do utrzymania szlaków żeglugowych nie spełniał wymogów bhp przewidzianych dla takiego jego przeznaczenia, które w części wyczerpuje okoliczność wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej (utrzymanie szlaków żeglugowych), to odmowa dopuszczenia tego statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy była zasadna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.