Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 452/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 w zw. z art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Firmy [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Firmy [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 1000 ( tysiąc ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił J. sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z jednokondygnacyjnymi garażami podziemnymi na działce nr [...] obr. [...], wraz z likwidacją istniejącego wjazdu oraz budową dwóch nowych wjazdów na działkach nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...], budową sieci i przyłączy: wody, kanalizacji, ciepłociągu na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] oraz [...] obr. [...], budową wewnętrznych instalacji wodno - kanalizacyjnych, elektrycznych, cieplnych, wentylacji mechanicznej, przy ul. [...] w K..

Organ I instancji podał, co następuje:

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania uzyskano:

1. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 20 kwietnia 2016 r. znak: [...], a następnie opinię z dnia 5 kwietnia 2017 r. znak: [...] wraz z umową na wykonanie utwardzenia pobocza pasa drogowego z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [...], w zakresie ochrony środowiska;

3. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia z dnia 19 kwietnia 2016 r., w odniesieniu do ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunikacyjne;

4. Protokół nr [...] z dnia 21 czerwca 2017 r. Zespołu Urbanistycznego powołanego zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 grudnia 2014 r. zmienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. z załącznikiem nr 14.

Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 177 m od granic terenu działki nr [...]. Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w południowo-zachodniej części K. w dzielnicy [...], w pobliżu terenów rekreacyjnych o znacznych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, tj. zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "[...]", oddalonego w kierunku północno-zachodnim; usytuowany jest między ulicą [...] (do której przylega), a [...]. Obszar analizowany obejmuje tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania. Teren usytuowany po południowej stronie ulicy [...] jest w znaczymy stopniu zainwestowany, występuje na nim zwarta i wielokondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także zabudowa usługowa z terenami urządzonymi, na których prowadzona jest działalność usługowa. Znajdujące się w granicach obszaru tereny położone po północnej stronie ulicy [...] stanowią część większego niezagospodarowanego kompleksu cennych przyrodniczo terenów otwartych, na których występuje zieleń łąkowa, częściowe zadrzewienie, tylko w niewielkim zakresie zainwestowanych ekstensywną zabudową produkcyjno-usługową (betoniarnia w sąsiedztwie terenu inwestycji). Tę część obszaru, po stronie północno-zachodniej, przecina ulica [...] - droga gminna na tym odcinku bez trwałej nawierzchni (nawierzchnia o znacznym zużyciu technicznym i z ubytkami utwardzeń), o nieregularnym przebiegu i nieczytelnych krawędziach. Ulica [...] oddziela intensywnie zainwestowaną południową częścią obszaru analizowanego od rozległych terenów nieurządzonej zieleni po jej północnej stronie. Jest to ulica o statusie drogi wewnętrznej i znacznym natężeniu ruchu.

Przez ww. tereny otwarte, między ulicami [...] przebiega uwzględniana w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwa terenowa pod budowę Kanału [...], stanowiącego inwestycję o charakterze ponadlokalnym, ujmowaną m.in. w rządowych programach ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W.. Jest to inwestycja dotychczas niezrealizowana. Decyzja o jej realizacji była poza możliwościami i kompetencjami Prezydenta Miasta K. i podjęta będzie na szczeblu rządowym. Niemniej jednak we wszystkich dotychczasowych opracowaniach planistycznych, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jest ona uwzględniona. Nie przewidziano też dla niej rozwiązania alternatywnego. W przyjętym uchwałą nr [...] z 9 lipca 2014 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. tereny rezerwowane pod budowę Kanału [...] oznaczone zostały jako ZU (tereny zieleni nieurządzonej), co nie wyklucza realizacji tej inwestycji.

Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy obszar położony jest na terenie uwidocznionym w Studium: strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta, korytarza ekologicznego oraz krajowego węzła (K 16) sieci ECONET-PL, będącego elementem Krajowej Sieci Ekologicznej ECONET-PL, która wchodzi w skład sieci europejskiej EECONET (European ECOlogical NETwork), mającej na celu zintegrowanie obszarów podlegających ochronie i utworzenie spójnego systemu ochrony w poszczególnych krajach europejskich.

Opiniowany teren leży na obszarze wymienionym w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K.", opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu [...] pod nazwą "[...]", który to obszar został zgłoszony w 2007 r. do rejestru [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako miejsce występowania chronionych gatunków zwierząt i roślin.

Część terenu zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowana na obszarze objętym sporządzanym na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 października 2016 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K.". W uzasadnieniu przystąpienia do sporządzenia planu wskazano, że za opracowaniem ww. planu miejscowego przemawia konieczność zapewnienia ochrony planistycznej terenom cennym pod względem przyrodniczo-krajobrazowym.

Czynnikiem, który w ostatnich latach szczególnie dotkliwie przyczynia się do uszczuplenia systemu przyrodniczego miasta K., jest bowiem nieplanowa lub planowa zabudowa realizowana niezgodnie z zasadami kształtowania środowiska. Fragmentowanie siedlisk w połączeniu z zabudowywaniem wielu cennych pod względem przyrodniczym obszarów, przecinanie naturalnych korytarzy ekologicznych, przesuszanie siedlisk i zasypywanie zbiorników wodnych prowadzi do katastrofalnego i niezwykle szybkiego zubażania fauny i flory K.. W rezultacie żywiołowego rozwoju zabudowy następują procesy dotkliwie i trwale przeobrażające przyrodę.

W granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. "Rejon [...]".

Część terenu objętego wnioskiem znajdująca się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w obszarach o wysokim walorze przyrodniczym, również w obszarze oznaczonym symbolem ZU, ustalonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., winna pozostać bez zabudowy i trwałego zainwestowania jako teren zielony. Ograniczenie to wynika przede wszystkim z potrzeby ochrony przed zabudową niezagospodarowanych terenów otwartych o wysokich walorach przyrodniczych, które w tym wypadku stanowią jednocześnie rezerwę terenową dla realizacji Kanału [...].

W opinii z dnia 19 kwietnia 2016 r. Wydział Gospodarki Komunalnej UMK podał, że zgodnie z Koncepcją i Studium Wykonalności dla budowy Kanału [...] - wariant żeglugowo-powodziowy fragment działki nr [...] obr[...] znajduje się w liniach rozgraniczających planowanego Kanału [...]

W wyniku ww. analizy stwierdzono , że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki nr [...] obr[...], objętej wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej, tym samym brak jest możliwości spełnienia warunku przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 ustawy. W obszarze analizowanym na północ od ulicy [...] w zasadzie brak jest zabudowy i są to tereny cenne przyrodniczo. Zabudowa lokalizowana jest na południe od ulicy [...].

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wyliczony w obszarze analizowanym równy 28 %, nie daje właściwego wyobrażenia o obszarze i nie jest wielkością prawidłowo opisującą (charakteryzującą) obszar analizy. Pomija bowiem jego zasadniczą cechę ładu przestrzennego, tj. brak zabudowy w północnej części i intensywną zabudowę w części południowej. Dlatego wyznaczenie wskaźnika w oparciu o średnią nieodpowiadającą żadnej z dwóch ww. przestrzeni, nie byłoby właściwe. Tym bardziej nie byłoby właściwe wyznaczenie wskaźnika powyżej średniej w terenie prawie w 100 % pozbawionym zabudowy. Możliwym do dopuszczenia wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki byłby wskaźnik porównywalny ze wskaźnikami obecnymi po północnej stronie ulicy [...] (ok. 9 %) lub nieco wyższy, jednak taki, który gwarantowałby utrzymanie zastanego ładu przestrzennego (w tym ochronę przed zabudową cennych przyrodniczo i krajobrazowo obszarów na północ od ulicy [...], w odsunięciu od ulicy, do tej pory niezabudowanych). Rozważając możliwość wyznaczenia obszaru, na którym możliwa byłaby zabudowa w oparciu o ustalenia analizy należy stwierdzić, że byłaby ona dopuszczalna bezpośrednio przy ulicy [...] (podobnie jak po południowej stronie tej ulicy). Teren w głębi, ze względu na opisane wcześniej uwarunkowania oraz położenie w strefie kształtowania systemu przyrodniczego miasta, korytarza ekologicznego oraz krajowego węzła (K 16) sieci ECONET-PL, będącego elementem Krajowej Sieci Ekologicznej ECONET-PL, która wchodzi w skład sieci europejskiej EECONET, mającej na celu zintegrowanie obszarów podlegających ochronie i utworzenie spójnego systemu ochrony w poszczególnych krajach europejskich, a także na obszarze wymienionym w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K.", opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu [...], pod nazwą "[...]", który to obszar został zgłoszony w 2007 r. do rejestru [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako miejsce występowania chronionych gatunków zwierząt i roślin, powinien zostać niezabudowany, tak by minimum 70 % działki nadal pełniło funkcje biologicznie czynne. Obecność terenów cennych przyrodniczo, o których mowa w tej lokalizacji, została "zinwentaryzowana" także w Studium. W związku z tym wprowadzono stosowne zapisy ochronne do tego dokumentu i tereny te stanowią obecnie obszar zieleni ZU i rezerwę terenową pod budowę Kanału [...]. Co więcej, jest to część obszaru sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta K.", będącego planem ochronnym, którego głównym celem jest ochrona istniejących obszarów zielonych przed ewentualną zabudową. Obszar ten stanowi ok. 66,4 % wnioskowanej działki i w celu zachowania ładu przestrzennego nie powinien podlegać zabudowie.

Z kolei linia zabudowy, którą należałoby wyznaczyć od strony ulicy [...], wyklucza z zabudowy pas terenu przed linią o powierzchni stanowiącej ponad 10 % terenu inwestycji. Oznacza to, że obszar, na którym w ogóle dopuszczalna byłaby zabudowa stanowi maksymalnie 22 % terenu inwestycji. Jest to wskaźnik zdecydowanie większy niż na działkach sąsiednich po północnej stronie ulicy [...] (ok. 9 %), jednak ze względów technicznych i projektowych najprawdopodobniej bardzo trudny do uzyskania (w rzeczywistości będzie niższy). Ponadto koncentracja zabudowy bezpośrednio przy ulicy [...] z pozostawieniem zielonej i niezabudowanej większej części działki mogłaby być uznana za nienaruszającą ładu przestrzennego miejsca. Z tego punktu widzenia byłaby więc dopuszczalna i do pogodzenia z zastanymi cechami tego miejsca. W związku z tym można stwierdzić, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji kubaturowej może osiągnąć wartości ok. 9 % lub wyższe - dochodzące nawet do 22 % pod warunkiem, że zabudowa będzie lokalizowana wyłącznie przy południowej granicy terenu inwestycji (przy ulicy [...]).

Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wnioskowanego wskaźnika 44 % powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej - zarówno w postaci obecności odpowiedniej działki sąsiedniej, jak i szerszego uzasadnienia urbanistycznego. Dla wnioskowanej nowej zabudowy na działce nr [...] obr. [...] mogłaby zostać wyznaczona obowiązująca linia zabudowy w odległości 8 m od granicy z działką drogową nr [...] obr[...] w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowych zlokalizowanych od strony ul. [...] w przedziale od 16,5 m do 22 m w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych do głównych attyk na 12,5 m z tolerancją ± 1 m w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz geometrią dachów płaskich w oparciu o § 8 rozporządzenia, ale jedynie z zastrzeżeniem spełnienia przez inwestycję wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wykazano w wynikach analizy, inwestycja o wnioskowanym programie nie spełnia wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. Sp. z o.o., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 1 ust. 3 ustawy może być samodzielną podstawą do wydania decyzji odmownej w przedmiocie warunków zabudowy z powołaniem się na wymogi uwzględnienia interesu społecznego w postaci budowy Kanału [...] i zachowania cennego obszaru przyrodniczego, podczas gdy wymogi te powinny wynikać z przepisów szczególnych, a ponadto zgodnie z art 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zagospodarowania terenu może być ograniczone wyłącznie ze względu na chroniony prawem interes publiczny osób trzecich, a żaden powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego nie zawiera zapisów dotyczących inwestycji w postaci budowy Kanału [...] ani nie chroni przedmiotowego obszaru ze względu na obszary przyrodnicze;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowy teren jest cenny przyrodniczo i powinien podlegać ochronie, a to z uwagi na błędne ustalenia organu w zakresie szczególnych walorów przyrodniczych przedmiotowego terenu, wynikające z braku przeprowadzenia wizji lokalnej oraz szczegółowych analiz i przyjęcie, że przedmiotowy teren jest wartościowy przyrodniczo, z uwagi na okoliczność, że objęty jest obecnie procedurą planistyczną w zakresie ochrony obszarów przyrodniczych miasta K., podczas gdy w rzeczywistości teren ten nie charakteryzuje się, żadnymi wartościowymi walorami przyrodniczymi;

- art. 1 ust. 3. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z §3 ust 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może w analizie podzielić obszar analizowany na dwie części – po jednej i po drugiej stronie drogi publicznej i w sposób arbitralny uznać, że pomimo bliskiego sąsiedztwa zwartej zabudowy wielorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej wymagania ładu przestrzennego nie dopuszczają zabudowy sąsiedniego terenu zielonego, który to wniosek z założenia jest absurdalny, bowiem zabudowie podlegają właśnie tereny wolne od zabudowy;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "działką sąsiednią" dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jest wyłącznie działka sąsiadująca po jednej stronie drogi publicznej z działką na której ma być prowadzona inwestycja;

- art. 1 ust. 3u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art 2, art 7 i art 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ w uzasadnieniu decyzji odmownej powołując się na wytyczne art 1 ust. 3 u.p.z.p. może powołać się na dokument planistyczny w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.;

- art 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art 38 u.p.z.p. w zw. z rozdziałem 6.1.4 Tomu II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] poprzez przyjęcie, że zapisy w.w. planu dotyczące rezerwy pod budowę [...] mogą stanowić podstawę do wykazania interesu społecznego będącego podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy;

- art 7 i art 77 kpa. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów na okoliczność czy działka przeznaczona pod inwestycję stanowi obszar cenny przyrodniczo.

Odwołująca się spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z Raportu z inwentaryzacji przyrodniczej terenu przy ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) w K. na okoliczność wykazania, że działka przeznaczona pod inwestycję nie stanowi cennych przyrodniczo terenów.

Decyzją z dnia 1 lutego 2018 r. ([...]) na podstawie art. 54, 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Według organu odwoławczego słusznie przyjęto, że dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia w odległości min. 177 m. od granic terenu działki nr [...] obr. [...]. Organ powtórzył, że z analizy tej wynika, że obszar analizowany obejmuje tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania, bowiem teren położony po południowej stronie ul. [...] jest w znacznym stopniu zainwestowany, występuje na nim zwarta i wielokondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także zabudowa usługowa z terenami urządzonymi. Z kolei tereny położone po północnej stronie ul. [...] stanowią część większego niezagospodarowanego kompleksu cennych przyrodniczo terenów otwartych, tylko w niewielkim stopniu zainwestowanych ekstensywną zabudową produkcyjno - usługową. Poprzez w.w. tereny otwarte między ul. [...], a [...] przebiega uwzględniana w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwa terenowa pod budowę Kanału [...] co jest inwestycją o charakterze ponadlokalnym. Teren inwestycji położony jest w obszarze objętym sporządzanym na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia 26 października 2016 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K.", a także leży na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Część terenu objętego wnioskiem znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w obszarach o wysokim walorze przyrodniczym, również w obszarze oznaczonym symbolem ZU, ustalonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. i dlatego winna pozostać bez zabudowy i trwałego zainwestowania jako teren zielony.

W obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki nr [...] obr[...], objętej wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej. W obszarze analizowanym na północ od ulicy [...] w zasadzie brak jest zabudowy i są to tereny cenne przyrodniczo. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 28%, nie daje właściwego wyobrażenia o obszarze i nie jest wielkością prawidłowo opisującą obszar analizowany. Pomija bowiem zasadniczą cechę ładu przestrzennego tj. brak zabudowy w północnej części i intensywną zabudowę w części południowej. Stąd też prawidłowo przyjął organ I instancji, że wyznaczenie wskaźnika w oparciu o średnią w obszarze nie byłoby prawidłowe, a tym bardziej bezpodstawne byłoby wyznaczenie go powyżej średniej w obszarze, który jest praktycznie niezainwestowany. Z kolei przyjęcie wskaźnika, jaki występuje po północnej stronie ul. [...] tj. 9% - nie miałoby żadnego znaczenia w kontekście realizacji planowanej inwestycji.

W obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachów nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na terenie działki nr [...] obr[...]. Działa nr [...] obr. 9 [...] zawiera się bowiem zasadniczo w terenie otwartym rozciągającym się od ulicy [...] w kierunku północny, tak więc ustalenie warunków zabudowy nie byłoby wynikiem analizy stanu istniejącego, lecz stanowiłoby przykład nieuzasadnionego przepisami prawa dowolnego kształtowania nowego układu urbanistycznego.

Kolegium odwoławcze podzieliło stanowisko autora analizy, zgodnie z którym w opisanej sytuacji przestrzennej nie występuje możliwość wykazania urbanistycznej całości pomiędzy terenem planowanej inwestycji i istniejącą zabudową po południowej stronie ul. [...]. Obszar znajdujący się pomiędzy ulicami [...] stanowi bowiem odrębny obszar (kwartał) urbanistyczny wolny od zabudowy, obejmujący tereny zielone, stąd też nie może stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji obszar znajdujący się po południowej stronie ul. [...], który jest silnie zainwestowany. Obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], a ul. [...] to bowiem kwartał zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Mimo iż istnieje zabudowa wzdłuż ul. [...] po jej południowej stronie, to jednak brak jest uzasadnienia, aby po jej drugiej stronie wprowadzać w kwartale wolnym od zabudowy obcy element urbanistyczny.

W tym kontekście Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że naruszono art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt l u.p.z.p. w zw. z §3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może w analizie podzielić obszar analizowany na dwie części - po jednej i po drugiej stronie drogi publicznej, bowiem organ I instancji dokonał analizy całości obszaru analizowanego, a następnie odniósł możliwość ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy do bezpośredniego sąsiedztwa terenu przeznaczonego pod inwestycję.

Realizacja zabudowy we wskazanej we wniosku lokalizacji wykracza poza zasady ustalania warunków zabudowy poprzez decyzje wz - ograniczające pozytywne rozstrzygnięcia na podstawie nawiązania do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy przy konieczności zachowania i (kształtowania) harmonijnej całości urbanistycznej. Kreowanie przestrzeni poprzez dopuszczenie zabudowy w terenach pozbawionych zabudowy (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), w oderwaniu od istniejących zabudowań - jest niezgodne z przepisami prawa określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązującymi w przypadku wykonywania analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz ustalania warunków zabudowy (por. II SA/Gd 324/16).

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy bowiem konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na zrealizowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, sprawia, że możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że nawet niewątpliwie bardzo rozległy obszar analizowany nie pozwoliłby na wyznaczenie jednego z kluczowych dla sprawy wskaźników - powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwagi na okoliczność, iż teren, na którym planowana jest inwestycja znajduje się w kwartale wolnym od zabudowy.

Kolegium podzieliło stanowisko odwołującego, że ustalając warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego nie można opierać się wyłącznie na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., gdyż akt ten nie może stanowić samoistnej podstawy wydawania decyzji negatywnej. Organ odwoławczy podzielił również wątpliwości strony co do istnienia na obszarze objętym wnioskiem cennych gatunków przyrodniczych. Niemniej jednak wedle organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję J. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ może w analizie podzielić obszar analizowany na "kwartały" oddzielone przez drogę wewnętrzną - w tym przypadku ul. [...]. Tymczasem z istoty zabudowy wynika, że zabudowie podlega teren wolny od zabudowy, zazwyczaj teren zielony, a zasada dobrego sąsiedztwa sprowadza się do tego, aby w obszarze analizowanym była przynajmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w wymagany przez prawo sposób - wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma więc na celu stwierdzenia, czy wokół działki inwestora jest cały zespół zabudowań, z którym nowa inwestycja dobrze z się komponuje z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wniosek wyprowadzony przez organ jest zatem absurdalny z tego względu, że prowadziłby do całkowitej blokady zabudowy i urbanizacji wbrew instytucji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem przepisy o obszarze analizowanym zostały wprowadzone przez ustawodawcę po to, aby traktować obszar analizowany jako całość urbanistyczną i nie wydzielać z niego poszczególnych części w postaci odrębnych "kwartałów", które to pojęcie jest obce zarówno ustawie, jak i Rozporządzeniu.

Wedle skarżącej naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter rażący, bowiem dla przedmiotowej działki, jak i dla działek sąsiednich na terenie zielonym na północ od ul. [...] wielokrotnie w przeszłości, jak i w ostatnim czasie wydawano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, nie dostrzegając przeszkód, na które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji. Dla przedmiotowej działki [...] obręb [...] wydano następujące decyzje o warunkach zabudowy:- z dnia 22.08.2014 r. nr [...] i z dnia 25.11.2014 r. nr [...]

Dodano, że na podstawie ww. decyzji z dnia 25 listopada 2014 r. skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 25 stycznia 2018 r.). Z powyższego, wedle skarżącej wynika, że twierdzenia organu administracji o niemożności ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce stoją w jawnej, rażącej sprzeczności z ustaleniami innych organów, które nie widzą żadnych przeszkód prawnych dla ustalenia dla przedmiotowej działki warunków zabudowy, a nawet dla wydania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa okoliczność przeczy w sposób elementarny zasadzie równości wobec prawa jako wartości konstytucyjnie chronionej.

Wedle strony skarżącej organ za wszelką cenę, wbrew obowiązującym przepisom, chciał ochronić przed ustaleniem warunków zabudowy teren, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przeznaczony jest jako teren zielony pod rezerwę terenową do celów budowy w przyszłości Kanału [...]. Z uwagi jednak na fakt, że Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. W chwili obecne, Rada Miasta K. prowadzi procedurę planistyczną w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę, w którym ma być uwzględniona rezerwa pod budowę Kanału [...] Nadto w ocenie skarżącej wyznaczenie 77 dniowego terminu na zapoznanie się stron z materiałem dowodowym w sytuacji, gdy powszechnie wykorzystywanym standardem jest 7 dni, dowodzić może chęci organu takiego przedłużenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, aby w międzyczasie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ochroni teren przeznaczony pod Kanał [...] przed zabudową. Jeśli w istocie tak by było, to postępowanie organu l instancji należy ocenić jako szczególnie naganne i niezgodne z prawem.

Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowy teren nie jest chroniony przed zabudową przez żaden powszechnie obowiązujący akt planistyczny. Oczekiwania mieszkańców i aktywistów, aby władze Miasta K. za wszelką cenę ochroniły przedmiotowy teren zielony (notabene przekształcony przez człowieka i zdegradowany, pozbawiony jakichkolwiek walorów przyrodniczych, co Skarżący wykazywał inwentaryzacji przyrodniczej przedstawionej jako dowód w odwołaniu), mają charakter całkowicie bezprawny, bowiem do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren może być zgodnie z prawem zabudowany, o ile spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżąca dodała, że organ II instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że zabudowa przedmiotowej działki byłaby obcym elementem w kwartale zielonego terenu znajdującego się na północ od ulicy [...]. Otóż takie ustalenie organu jest całkowicie sprzeczne z prawem. Nieprzypadkowo ustawodawca nakazał wyznaczać do analizy obszar analizowany w kształcie okręgu - we wszystkich kierunkach. Organ musi więc analizować ten obszar jako całość i nie może go dzielić na "kwartały". Nowa zabudowa ma kontynuować funkcję już obecną na obszarze analizowanym - w tym przypadku jest to funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Wyłączną przesłanką spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest fakt, by przynajmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób umożliwiający określenie warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Powyższy przepis jest tak skonstruowany, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jako decyzja związana musi być wydana w skrajnym przypadku nawet wtedy, gdy w okręgu będącym obszarem analizowanym znajduje się jeden i tylko jeden budynek na działce sąsiedniej spełniający ustawowe przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji, a cała pozostała cześć obszaru analizowanego jest terenem zielonym. W żadnym wypadku przedmiotowy przepis nie stanowi, aby w obszarze analizowanym i to w dodatku wszędzie dookoła znajdowały się całe zespoły zabudowy o podobnej funkcji do nowej zabudowy. A taki w istocie niezgodny z prawem wymóg czyni organ w zaskarżonej decyzji.

Pozbawione podstaw prawnych jest wedle spółki przyznawanie szczególnej doniosłości przebiegowi ul. [...] w podziale terenu na "kwartały". Abstrahując od faktu, że pojęcie "kwartałów" jest całkowicie obce przepisom, wskazania wymaga, że ul. [...] jest tylko ulicą wewnętrzną - nie bardziej istotną z punktu widzenia ładu przestrzennego, niż wewnętrzna droga osiedlowa między blokami. Powinna zostać w ogóle pominięta w analizie, jakby jej wcale nie było. Jako że obszar analizowany jest okręgiem, planowana zabudowa miałaby być umiejscowiona praktycznie na granicy istniejących zwartych zabudowań wielorodzinnych, będąc ich kontynuacją w zakresie funkcji. Przyjęty przez organ wniosek o istnieniu osobnych kwartałów oddzielonych ul. [...] powinien być odrzucony ze względu na absurdalne konsekwencje, do jakich prowadzi. W przedmiotowym obszarze analizowanym występują w zasadzie dwie funkcje - terenu zielonego oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Żadna z tych funkcji nie dominuje - teren jest w połowie zielony, w połowie gęsto zabudowany, a zabudowa nie ma stanowić kontynuacji dominującej w danym obszarze analizowanym funkcji, ale kontynuację jednej z występujących na tym obszarze funkcji. (por. II OSK 779/17).

Podniesiono, że jako że nowa zabudowa powiela jedną z funkcji w obszarze analizowanym tj. funkcję mieszkaniową wielorodzinną, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie inne aspekty mają charakter pozaprawny i nie mogą być brane pod uwagę w decyzji, jeśli ma być ona zgodna z prawem. Wbrew twierdzeniom organów przedmiotowy teren nie stanowi obszaru szczególnie cennego przyrodniczo, który wymagałby ochrony. Występowanie powszechnej i pospolitej flory i fauny na przedmiotowym terenie nie może być w żadnym wypadku podstawą ograniczenia wolności zabudowy. Gdyby przyjąć odmienne założenie, to w zasadzie rozwój urbanistyczny oraz prawo własności mogłyby być w sposób zupełnie arbitralny ograniczone przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przeprowadzona według powyższych reguł kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku o konieczności jej uchyleni.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wykazały w sposób należyty przyczyny, dla której uznały za zasadną odmowę ustalenia warunków dla określonego we wniosku zamierzenia. W uzasadnieniach swych decyzji organy zreferowały ustalenia i wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności podkreślając otwarty, zielony charakter znacznej części obszaru objętego granicami obszaru analizowanego. Na tym tle organ I instancji doszedł do (podzielonego następnie przez organ II instancji) przekonania, że proponowany sposób usytuowania dwóch nowych budynków w stosunku do ulicy [...] wewnątrz tego, otwartego terenu, stanowiłby dysonans i byłby sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego, jak również stanowiłby złamanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organów planowana zabudowa nie będzie uzupełniała istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym, a stanowiłaby odrębną enklawę w przestrzeni terenów niezabudowanych.

Organy stwierdziły co prawda, że w obszarze analizowanym brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wyznaczenia linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachów nowej zabudowy, ale stwierdzenia te nie zostały poparte logiczną i adekwatną argumentacją. Nie może być bowiem dostatecznym argumentem dla takiej tezy to, że "w obszarze analizowanym na północ od ulicy [...] w zasadzie brak jest zabudowy i są to tereny cenne przyrodniczo", to, że "średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 28%, ale nie daje właściwego wyobrażenia o obszarze i nie jest wielkością prawidłowo opisującą obszar analizowany, pomija bowiem zasadniczą cechę ładu przestrzennego tj. brak zabudowy w północnej części i intensywną zabudowę w części południowej".

Taka ocena nie może stanowić samodzielnej i jedynej przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji nie może uznać za pomijalne prawne wymagania mające na celu realizację naczelnych zasad ustawowych (zachowanie ładu przestrzennego, ochronę przyrody itd...), ponieważ ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Przekonanie organu, że gwarantowany prawem mechanizm, okazuje się w konkretnej sprawie niewystarczający dla ochrony określonej wartości, nie zwalnia organu od tego obowiązku.

Ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawy), jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń dotyczących "dobrego sąsiedztwa" opisuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588). Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analizie poddawany jest cały obszar, choćby składały się nań części o bardzo różnorodnym zagospodarowaniu. Rzeczą analizy jest właśnie dostrzeżenie tej różnorodności, ale też i wyciągnięcie stosownych wniosków.

Generalnie podzielić trzeba podnoszony przez stronę skarżącą zarzut o braku podstaw do "wykluczenia" z terenu analizy takiej części, która dawałaby podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy tylko dlatego, że przemawiają za tym ogólne względy urbanistyczno-architektoniczne (o których była mowa wyżej) czy też ogólne walory przyrodnicze. Taki zaś zabieg w rozpoznawanej sprawie organ faktycznie przeprowadził stwierdzając, że "obszar znajdujący się pomiędzy ulicami [...] stanowi odrębny obszar (kwartał) urbanistyczny wolny od zabudowy, obejmujący tereny zielone, stąd też nie może stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji obszar znajdujący się po południowej stronie ul. [...], który jest silnie zainwestowany. Obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], a ul. [...] to kwartał zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Mimo iż istnieje zabudowa wzdłuż ul. [...] po jej południowej stronie, to jednak brak jest uzasadnienia, aby po jej drugiej stronie wprowadzać w kwartale wolnym od zabudowy obcy element urbanistyczny".

Istotne jest to, czy w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ta, najistotniejsza w sprawie kwestia, nie została w rozpoznawanej sprawie należycie wyjaśniona. W decyzji wskazano bowiem, że ulica [...] jest ulicą wewnętrzną, która ma dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...]. Nie ustalono natomiast w ogóle, z której drogi publicznej dostępna jest opisywana w analizie i w decyzji zabudowa wielorodzinna znajdująca się po południowej stronie ulicy [...], która to zabudowa ewentualnie stanowić miałaby wzorzec dla zabudowy nowej.

Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia.

Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 (mającym zastosowanie w zw. z art. 64) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Z regulacji powyższych wynika, że przedstawione we wniosku dane mają służyć jednoznacznemu określeniu charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej". Ustalenie tych wymagań należy jednak do organu. W tym zakresie organ nie jest związany oczekiwaniami wnioskodawcy. Stąd też istniejąca ewentualna rozbieżność pomiędzy tymi oczekiwaniami, a wynikami analizy sama w sobie nie może stanowić odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stąd też nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska organów, które fakt, że "projektowane i wskazane we wniosku parametry, gabaryty i wskaźniki nowej zabudowy nie mieszczą się w parametrach, gabarytach i wskaźnikach zabudowy wynikających z analizy urbanistycznej" zdają się postrzegać jako samodzielną przyczynę odmowy ustalenia warunków.

Powyżej przedstawione uwagi dotyczą generaliów sprawy o ustalenie warunków zabudowy i sprowadzają się do tezy, że ani ogólna opinia organu o zagrożeniu naruszenia ładu przestrzennego, ani przekonanie o potrzebie ochrony terenów zielonych, ani rozbieżność pomiędzy oczekiwanymi a ustalonymi na podstawie analizy wymaganiami dla nowej zabudowy, nie mogą stanowić samoistnych podstaw dla negatywnego rozstrzygnięcia.

Nie stanowią przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy niezwykle szeroko opisywane przez organy zamierzenia i plany dotyczące obszarów, w których znajduje się teren inwestycji. Żadne z tych zamierzeń i planów nie zostało ujęte w taka formę prawną, która w świetle art. 54 pozwalałaby na wydanie decyzji odmownej. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., będący tylko w przygotowaniu plan miejscowy, czy też "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." opracowana przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu [...]

Na marginesie tylko odnotować należy, że – wbrew stanowisku organu – wyznaczony w sprawie obszar analizy nie jest obszarem "minimalnym". Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2015 r. II SA/Kr 334/15, według którego odległość, o której mowa w § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji".

Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Tak jak wskazał Sąd w cytowanym wyroku "zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów". Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy i tak znacznie został poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego".

Ostatecznie stwierdzić należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), a w konsekwencji brak ustaleń co do wskaźników i parametrów nowej zabudowy, jest uzasadniony. Badanie sprawy poza granicami skargi ujawniło też brak w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie dostępności działek sąsiednich do tej samej drogi publicznej, co także stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Powyższych naruszeń nie można jednak określić, jak chce tego strona skarżąca, jako rażących.

Decyzja jest wtedy wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.).

Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie ma miejsca.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylono decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.