Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 466/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3, par. 5, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Gdańsku sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 1, 2 i 4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie jako "ustawa" oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), Prezydent Miasta ustalił dla P. C. warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania z pensjonatu na budynek mieszkalny wielorodzinny (do czterech lokali) z rozbudową, przebudową i częściową rozbiórką na działce nr [...], obręb [...], przy ul. T. [...] w G.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja nie wykracza poza graniczne parametry występujące w obszarze analizowanym i w najbliższym sąsiedztwie. Warunkiem realizacji budynku wielorodzinnego o dopuszczonych czterech lokalach mieszkalnych jest zapewnienie miejsc postojowych dla mieszkańców i gości wyłącznie w granicach własnej działki inwestora.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową. Analizując zasadność dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej z czterema lokalami mieszkalnymi w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, należy wskazać, że przy tej samej ulicy zlokalizowany jest podobny zespół zabudowy mieszkaniowej (identyczny kwartał zabudowy od wschodu), w którym występuje zabudowa wielorodzinna w formie budynku pięciokondygnacyjnego. Nie stoi zatem w sprzeczności z otaczająca zabudową zasada wprowadzania do kwartałów zabudowy jednorodzinnej wyższej intensywności zabudowy. Dla planowanej zabudowy dopuszczono wskaźnik max 0,33. W sąsiedztwie znajdują się nieruchomości o wskaźniku sięgającym ok. 0,52. Funkcja mieszkaniowa została na terenie tej części miasta ustalona również w studium, które nie rozgranicza zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną i wielorodzinną. Tendencją w kierunkach rozwoju miasta jest dogęszczanie zabudowy w dzielnicach P. i Z. Gabaryty planowanej zabudowy nie będą przekraczały parametrów zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, dlatego tez brak podstaw do odmowy ustalenia warunków dla zabudowy zaproponowanej we wniosku.

W. B. — właściciel działki sąsiedniej nr [...], w odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniósł o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniósł zarzuty dotyczące zacienienia jego budynku od strony południowo- zachodniej, w sytuacji, gdy dach zostanie podniesiony do wysokości 11 m., co w ocenie odwołującego spowoduje podwyższenie kosztów ogrzewania, a co za tym idzie także zwiększenie zawilgocenia murów i fundamentów z cegły, oraz nastąpi utrata wartości gruntu. Ponadto odwołujący przedstawił własne rozwiązania dające zacienienie jego działki we wrześniu i marcu w granicach 30%, co jego zdaniem nie jest komfortowe, ale jest do przyjęcia w imię stosunków dobrosąsiedzkich. W sytuacji niemożliwości zastosowanie jego propozycji odwołujący zażądał odszkodowania za szkody poniesione w związku z wybudowaniem planowanego budynku. Odwołujący nie zgodził się także z argumentacją organu pierwszej instancji o zagęszczeniu zabudowy dzielnicy P., które nie powinno dotyczyć osiedli domków jednorodzinnych, w szczególności o powierzchni działek 500-600 mkw.

W kolejnym odwołaniu M. i J. J. - właściciele działki nr [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., wnieśli o zmianę decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś z ostrożności procesowej o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że w całym obszarze analizowanym nie znajduje się jakikolwiek budynek wielorodzinny, nie ma na tym obszarze budynków jednorodzinnych o zabudowie szeregowej czy bliźniaczej. Wzniesienie budynku wielorodzinnego na przedmiotowym obszarze nie jest możliwe, gdyż nie dochodzi do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem odwołujących wykroczenie przez organ pierwszej instancji poza obszar wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia celem "poszukiwania" budynków wielorodzinnych jest niczym nieuzasadnione. Wskazali, że faktycznie od strony wschodniej od obszaru analizowanego znajduje się budynek wielorodzinny - jest to blok mieszkalny, który w swoim sąsiedztwie ma inne bloki mieszkalne. W ocenie odwołujących uzasadnienie zasadności budowy wśród budynków jednorodzinnych, budynku wielorodzinnego tym, że w innej części miasta znajduje się obszar blokowisk jest niedopuszczalne. Nadto w ocenie odwołujących powoływanie się przez organ pierwszej instancji na zapisy studium, które przewiduje dla danego terenu zabudowę mieszkalną - bez rozróżnienia na wielorodzinną i jednorodzinną jest nieuzasadnione, gdyż przewidywania studium nie należą do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także nie są aktem prawa miejscowego, a zatem nie może na obywateli nakładać obowiązków i ograniczeń.

Decyzją z dnia 31 maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących obiektów, budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowej z garażami w piwnicy wraz z infrastrukturą techniczną, istotne w sprawie było ustalenie, czy w sprawie zachowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzależnia ona możliwość zabudowy od kontynuacji funkcji, na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Z dołączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wynika, że celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki nr [...], położonej przy ul. T. [...], zabudowanej budynkiem o funkcji pensjonatowej został wyznaczony obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar ten został wyznaczony w promieniu 54 m wokół działki (trzykrotność szerokości frontu działki – 3x18m). W treści analizy stwierdza się, że działka objęta wnioskiem inwestora zabudowana jest budynkiem o funkcji pensjonatowej, przewidzianym do rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne, o współczynniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ok. 0,28. Działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem, położone przy ul. T. zabudowane są budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a także wielorodzinnej. - sąsiedztwo osiedli wielorodzinnych tarasu dolnego w mieście G.

Organ odwoławczy wskazał, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym. Działki z obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie, zatem określenie przez organ pierwszej instancji wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej głównie w oparciu o nieruchomość przy ul. T., zabudowaną wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, położoną poza obszarem analizowanym, uznając ją za działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niewłaściwe. Planowana zmiana zagospodarowania terenu musi być dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, w obszarze analizowanym. Wbrew więc stanowisku organu pierwszej instancji nie mogła mieć w sprawie żadnego znaczenia funkcja zabudowy znajdującej się poza obszarem analizowanym, położonym przy ulicy T., nawet w sytuacji, gdy odpowiada funkcjom zabudowy planowanej. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób jednoznaczny nakazuje analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzić w granicach uprzednio wyznaczonego obszaru analizowanego. Fakt posadowienia zabudowy odpowiadającej w zakresie funkcji zabudowie przyszłej, położonej w niewielkiej odległości od wyznaczonej trzykrotnej szerokości frontu działki stanowić może, co najwyżej podstawę do rozważenia poszerzenia granic obszaru analizowanego, czego jednak w sprawie nie uczyniono. Jednocześnie Kolegium stwierdza, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji zgodnie z ukształtowanym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym studium jako akt nie mający mocy powszechnie wiążącej, nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą i nie mogą tworzyć podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, a w szczególności nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium powyżej opisane wadliwości stanowią naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na niewłaściwy sposób określenia przez organ I instancji adresata decyzji. Jako adresata decyzji wskazano, bowiem nazwisko pełnomocnika – P. C., nie wskazując, że jest to pełnomocnik D. W. - pełnomocnictwo w aktach sprawy. Taki sposób określania adresata mógłby sugerować, że jest nim właśnie pełnomocnik, a nie jego mocodawca. Z wyjaśnień P. C. przesłanych w związku z zapytaniem Kolegium zawartym w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. wynika, że inwestorem w przedmiotowej sprawie jest D. W., a P. C. działa w jej imieniu zgodnie z upoważnieniem - pismo z dnia 20 maja 2012 r. Bezspornie powyższe stanowi naruszenie art. 107 k.p.a., zgodnie z treścią którego elementem obligatoryjnym każdej decyzji administracyjnej jest prawidłowe oznaczenie stron postępowania. W żadnym z punktów zaskarżonej decyzji, ani w aktach sprawy nie określono, że adresatem decyzji jest Danuta W.. Kolegium zauważa, że wskazanie jako adresata decyzji, czy też jej kierowanie do pełnomocnika jako strony równoznaczne jest ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję P. C., zarzucając jej naruszenie

art. 61 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w ocenie skarżącego wszystkie przesłanki określone w powyższym przepisie niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały łącznie spełnione, a także naruszenie

art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, podczas gdy wnioskodawcą, a także stroną w sprawie jest P. C., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja spełnia wszystkie gabaryty, w zakresie których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Strona skarżąca wskazała, że budynek wielorodzinny do czterech lokali jest czymś innym niż budynek wielorodzinny. Budynek z czterema lokalami mieszkalnymi można bardzo łatwo osiągnąć z domku jednorodzinnego, dlatego te dwie funkcje często mieszają się w mieście, bo dom jednorodzinny buduje się jako szeregowy, a następnie dzieli się każdy z nich na dwa poziomy mieszkań. Dlatego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła budynku mieszkalnego wielorodzinnego do czterech lokali, a nie domu wielorodzinnego. Zdaniem skarżącego intensywność zabudowy została określona w analizie urbanistycznej w sposób prawidłowy. Skarżący podniósł także, że w kwartale i obszarze analizowanym jest nie tylko zabudowa szeregowa, ale jest też budynek hotelowy (budynek zamieszkania zbiorowego) a przecież sam budynek, który w zamierzeniu ma zostać rozbudowany był pensjonatem. Praktyka taka, że dom jednorodzinny po latach jest rozbudowywany i dzielony na kilka części jest powszechna i występuje na przedmiotowym obszarze.

Odnośnie kwestii adresata decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazał, że fakt, iż w przyszłości inwestorem będzie D. W., nie przesądza o tym, że to ona powinna być adresatem decyzji. Każdy ma prawo do informacji o zagospodarowaniu terenu, w tym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bez względu na to, czy jest inwestorem, właścicielem nieruchomości, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując ponadto, że w żaden sposób nie przesądziło o tym, że w sprawie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz że wyniki analizy w przyjętych w niej granicach nie dają podstaw do uznania, iż sam fakt zlokalizowania przy tej samej ulicy zespołu zabudowy wielorodzinnej, stanowi podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań W. B. oraz M. i J. J., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał

art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że z konstrukcji art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydając decyzję na podstawie tego przepisu organ odwoławczy dokonuje oceny, czy w postępowaniu pierwszej instancji wystąpiły takie uchybienia przepisów proceduralnych, które wyłączają możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tych względów również ocena prowadzona przez sąd administracyjny, co do zgodności tego rodzaju decyzji z prawem, jest ograniczona do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej określonej w ww. przepisie. W konsekwencji, na tym etapie postępowania Sąd, którego interpretacja przepisów ma charakter wiążący (por. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) może dokonywać oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim wymaga tego kontrola prawidłowości zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie Sąd naruszyłby kompetencje kontrolne organu drugiej instancji (w przypadku ewentualnego odwołania od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy).

Sytuacja prawna stron przedmiotowego postępowania jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają oni możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów przed organem pierwszej instancji, a w przypadku ich nieuwzględnienia wnieść środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym,

a w warunkach utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, skierować skargę do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie jako "ustawa", w którym skarżący kwestionował błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, Sąd uznał, że zarzut ten nie był zasadny. Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, który wywodził, że przy zachowaniu gabarytów budynku, zbieżnych z gabarytami okolicznej zabudowy, dopuszczalna jest zmiana jego przeznaczenia na budynek wielorodzinny, w sytuacji gdy najbliższa zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Uwzględnienie takiej argumentacji jest niedopuszczalne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy 9dz. U. Nr 164, poz. 1589) stanowi w § 2 pkt 1 lit. a , że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa".

Z akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynikało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona prawidłowo, co wykluczało dokonanie prawidłowej oceny, czy dla planowanej inwestycji mogą zostać ustalone warunki zabudowy. Zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego w zakresie niemożności przeprowadzenia w zgodny z prawem sposób analizy zabudowy na tym terenie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna

z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa

w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, Baza Orzeczeń Lex nr 550308). Tych wymogów wyniki analizy, załączone do decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniały. W szczególności podkreślić należy, że załącznik do decyzji w postaci wyników analizy nie zawiera uzasadnienia poczynionych przez jej autora ustaleń. Dla prawidłowości analizy nie jest wystarczające stwierdzenie, że "planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy". Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji dopuściła realizację inwestycji polegającej na przebudowie budynku pensjonaty na budynek wielorodzinny w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym wyznaczonym przez urbanistę występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wynika to jednoznacznie z załącznika nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji. Wyniki analizy załączone do tej decyzji nie wskazują natomiast, z jakich przyczyn dopuszczono na tym obszarze realizację zabudowy wielorodzinnej. Ustalenia w tym przedmiocie, poczynione przez organ pierwszej instancji należy uznać zatem za dowolne, albowiem nie znajdują oparcia w analizie urbanistycznej przeprowadzonej dla planowanego zamierzania inwestycyjnego. Ponadto należy uznać, że ustalenia te zostały dokonane w sposób niezgodny z przepisami o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca zdecydował bowiem, że obligatoryjnym elementem postępowania dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jest analiza urbanistyczna. Zatem to z ustaleń analizy organ wydający decyzję w tym zakresie powinien wywodzić dopuszczalność projektowanej zabudowy. Nie jest jednak związany analizą przeprowadzoną w sposób nieprawidłowy, albowiem stan faktyczny ustalony na podstawie takiej analizy należy uznać za wadliwy. Nie jest także dopuszczalne, aby organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy dokonywał ustaleń faktycznych, które miałyby wyjaśniać nieprawidłowo uzasadnione stanowisko zawarte w analizie urbanistycznej.

Podnieść należy, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się dokument, podpisany przez mgr inż. arch. K. M., zatytułowany: "Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu" sporządzony dla planowanej inwestycji, który zawiera szersze uzasadnienie dla akceptacji tej inwestycji, jednak dokument ten nie stał się załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji (dowód: k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nawet jednak gdyby ten dokument stał się takim załącznikiem, to również jego ustalenia nie mogłyby stanowić prawidłowo przeprowadzonej analizy na potrzeby ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Dokument ten wadliwie uzasadnia dopuszczalność planowanej inwestycji, a ocenę w tym zakresie powtarza uzasadnienie organu pierwszej instancji. Wskazuje po pierwsze, że działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem inwestora położone przy ul. T., są zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej a także wielorodzinnej. Stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w części graficznej analizy, załączonej do decyzji organu pierwszej instancji. Obszar analizowany obejmuje bowiem wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na obszarze tym występują budynki mieszkalne o niewielkiej powierzchni zabudowy, zaś jedyna działka, która tylko częściowo została objęta granicami obszaru analizowanego, a zabudowana jest budynkiem o większej powierzchni stanowi grunt zabudowany, określony jako teren przemysłowy (symbol Ba). Sądowi jest przy tym wiadomym z urzędu, że grunt ten zabudowany jest budynkiem przedszkolnym. Występowanie tej nieruchomości w granicach obszaru analizowanego nie mogło zatem uzasadniać realizacji na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ponadto wskazany wyżej dokument, znajdujący się na k. 34 akt administracyjnych, stwierdza sąsiedztwo osiedli wielorodzinnych tarasu dolnego w mieście G., co miałoby uzasadniać lokalizację budynku wielorodzinnego na działce objętej wnioskiem. Autor dokumentu nie wskazuje jednak, aby osiedla te znajdowały się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Ustalenia w tym zakresie zostały w sposób błędny szerzej rozwinięte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W sposób niedopuszczalny organ ten przyjął do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu budynek wielorodzinny, pięciokondygnacyjny, usytuowany w "identycznym kwartale zabudowy od wschodu". Z części graficznej wyników analizy, wynika, że zespół budynków wielorodzinnych, pięciokondygnacyjnych, o których mowa w uzasadnieniu decyzji, położony jest m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy ul. T. w G., co oznacza, że nie został objęty granicami obszaru analizowanego. Nie jest dopuszczalne uwzględnianie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy nieruchomości spoza obszaru analizowanego. Z przepisów rozporządzenia wynika wprost, że analizie poddawane są tylko i wyłącznie działki znajdujące się w granicach wyznaczonego według kryteriów z § 3 rozporządzenia. Objęcie analizą działki, która nie znalazła się w obszarze analizowanym pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z tym rozporządzeniem, to zaś stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy, tym samym przeszkodę do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy planowana inwestycja ma się różnić od zabudowy występującej na najbliższych nieruchomościach, a w dalszej okolicy występuje zabudowa podobna do planowanej, to może ona stać się odniesieniem dla nowej zabudowy, ale wyłącznie wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W tym celu autor analizy mógłby ewentualnie dokonać takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który pozwoliłby na objęcie analizą szerszego terenu, w tym obejmującego podobną do planowanej zabudowę. Podkreślić należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznacza tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Tego rodzaju rozwiązanie (wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny) powinno znajdować jednak szerokie uzasadnienie w analizie, w szczególności, gdy nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w kwartale, który jest w całości zabudowany budynkami jednorodzinnymi.

Wskazać ponadto należy, że nie został w sposób zgodny z treścią

§ 5 rozporządzenia ustalony wskaźnik nowej zabudowy. Zasadą jest, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tych wielkości wszystkich działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym. Przepis § 5 w ust. 2 dopuszcza wyjątek od tej zasady, ale wymaga aby z analizy wynikało dlaczego wskaźnik ten wyznaczono inaczej i dlaczego zastosowano taką, a nie inną metodę przy jego obliczeniu. Tego rodzaju wyjaśnień nie zawierają zarówno wyniki analizy załączone do decyzji organu pierwszej instancji, jak również ww. analiza widniejąca na k. 34 akt administracyjnych. Podkreślić należy przy tym, że analiza ta zawiera tabelę wskazującą na wskaźnik powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym, z którego wynika, że średni wskaźnik zabudowy dla tego obszaru wynosi 0,25, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji ustaliła dla nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy o wartości 0,33. Ustalenie to nie zawiera żadnego uzasadnienia i stanowi powielenie ustaleń wyników analizy załączonej do decyzji, przy czym wyniki te nie wyjaśniają w żaden sposób, z jakich przyczyn dopuszczono wskaźnik 0,33, skoro wartość ta stanowi średnią tylko dla nieruchomości najbliżej położonych, tj. nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. T. w G.

Dodać należy, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie powinny dawać podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie powinna określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jako "max 0,33", kąta nachylenia dachu "od 380 do 450" oraz wysokości kalenicy "max 11m" nie spełnia w sposób właściwy wymogów przepisów ww. rozporządzenia.

Ponadto błędnie organ pierwszej instancji uzasadniał dopuszczalność planowanej zabudowy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być studium ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego", przy czym wymaga podkreślenia, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W powyższym kontekście wskazać należy, że z treści akt sprawy nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do wpływu wadliwości sporządzonej analizy na zasadność orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie można wykluczyć, że dysponując analizą zgodną z wymaganiami określonymi w ww. przepisach organ ten orzekłby tak samo. Jednakże Sąd zobowiązany jest do uznania, że dysponując wadliwą analizą organ pierwszej instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i już tylko z tego powodu za zasadne uznaje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie

art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do przyjęcia, że wydanie decyzji merytorycznej wymaga uprzedniego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując w niniejszej sprawie Kolegium uprawnione było do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z tego względu, iż dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia należy sporządzić powtórną analizę funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, która powinna stać się załącznikiem do decyzji.

Odnośnie kwestii adresata decyzji organu pierwszej instancji podkreślić należy, że w skardze co do zasady słusznie podniósł skarżący, że wnioskodawca w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie musi być właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem ani inwestorem. Z akt administracyjnych wynikało, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożył P. C., działający z upoważnienia D. W., pozostającej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. T. [...] w G. Z kolei przed organem odwoławczym P. C. wyjaśnił jedynie, że w przedmiotowej sprawie inwestorem jest D. W., a on działa w jej imieniu zgodnie z upoważnieniem. Powyższe okoliczności nie wykluczają jednak dopuszczalności złożenia wniosku przez P. C. w przedmiotowej sprawie. W szczególności z oświadczeń P. C. wynika jedynie, że D. W., jako aktualny właściciel nieruchomości będzie występować jako inwestor w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej nieruchomości. Z upoważnienia załączonego do wniosku nie wynikało, aby D. W. nie upoważniła skarżącego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na jego rzecz. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla podmiotu, jedynie zainteresowanemu w zgodnych z prawem możliwościach zabudowy określonej nieruchomości. Decyzja taka nie rodzi żadnych praw do terenu, a ponadto o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić więcej niż jeden podmiot. Z okoliczności powyższej wynika, że złożenie wniosku przez P. C. nie jest jednoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stanowisko Kolegium w tym zakresie było podjęte bez właściwego uzyskania stanowiska P. C. w tej mierze, gdyż kolegium zwróciło się do niego o udzielenie odpowiedzi kto jest inwestorem, a powinno było zapytać wprost czy P. C. występuje w niniejszej sprawie jako strona czy pełnomocnik D. W.. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem decyzja Kolegium była zasadna z uwagi na nieprawidłowo sporządzoną, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, analizę urbanistyczną. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie ustalić w sposób jednoznaczny w jakim charakterze w niniejszej sprawie występuje skarżący P. C., czy jako strona wnioskująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy jako pełnomocnik D. W..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), oddalił skargę