Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 84/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 154 ust. 1 art. 159, 150 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 877/10 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 877/10 oddalający skargę Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. K. F. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] oraz [...], ark. mapy [...], obręb [...], zajętą pod drogę gminną, ulicę [...]. Przejście z mocy prawa tej nieruchomości na własność Gminy Gliwice potwierdził Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2006 r.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...]08, Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja tego organu została uchylona decyzją kasacyjną Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r.), ustalił odszkodowanie na rzecz K. F. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w wysokości [...] zł. W punkcie drugim sentencji decyzji organ I instancji zobowiązał Gminę Gliwice do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające) w zw. z art. 128 – 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.).

Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji podał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie za przejętą w opisanym trybie nieruchomość jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W sprawie został sporządzony nowy operat szacunkowy. W operacie tym wzięte zostały pod uwagę, zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi mające miejsce na terenie miasta Gliwice. Strona zapoznała się ze sporządzonym operatem, a następnie przeprowadzona została, z jej udziałem oraz rzeczoznawcy majątkowego, rozprawa administracyjna. W toku rozprawy pełnomocnik strony wystąpiła o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie w charakterze biegłego bowiem był on także autorem operatu szacunkowego, na którym została oparta poprzednio wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta Gliwice. Zarzuciła także potraktowanie dwóch przejętych działek jako odrębnych nieruchomości, co z uwagi na ich powierzchnię obniżyło ich wartość. To drugie żądanie strony zostało uwzględnione i w związku z tym sporządzona została nowa wycena przejętej nieruchomości biorąca pod uwagę także aktualne ceny rynkowe. Prezydent Miasta nie podzielił natomiast stanowiska strony, że niewyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie narusza art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. W oparciu o zaktualizowany operat została ustalona wartość m² gruntu w wysokości [...] zł. Zdaniem K. F. wartość ta winna jednak wynieść [...] zł za m².

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2009 r., po rozpoznaniu odwołania K. F., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy B. T.-K., w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji posłużył się nieobowiązującym brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 27 września 2005 r. w przypadku wyceny nieruchomości zajętych pod drogi dopuszczał możliwość wykorzystania do porównań cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi jak i zajętych pod drogi. Tę możliwość, zdaniem organu odwoławczego, wyeliminowała jednak nowelizacja tego przepisu dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 196, poz. 1628). Przy braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca w operacie szacunkowym winien – zdaniem organu odwoławczego - przyjąć do porównań wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Należy wówczas udokumentować, w oparciu o plan miejscowy, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające, tj. w dniu 29 października 1998 r. W tym stanie rzeczy – zdaniem Wojewody - sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Mając na uwadze tę okoliczność organ uznał jednocześnie, że w tej sytuacji podniesione w odwołaniu zarzuty w stosunku do operatu sporządzonego w sprawie są bez znaczenia. Nie podzielił także zarzutu skarżącej dotyczącego odmowy wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę na tę decyzję wniosła Gmina Gliwice domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), nie pozwala na obrót nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06). Brak jest zatem działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby stanowić przedmiot transakcji rynkowych, co potwierdza analiza rynku lokalnego. W tej sytuacji rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy oparł się na zbiorze transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, chociaż omyłkowo podał, że wziął pod uwagę transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. W tym stanie rzeczy - w ocenie Gminy – Wojewoda dokonał wadliwej wykładni § 36 rozporządzenia.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Gminy Gliwice. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Gliwice, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 699/10, uchylił jednak powyższe postanowienie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił jako nieuzasadnioną skargę Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechny jest pogląd, że operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Zatem tak samo jak inne opinie wymagające wiadomości specjalnych winien on podlegać ocenie organu orzekającego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem składu orzekającego aktualna redakcja tego przepisu nie dopuszcza w toku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne przyjmowanie do porównań cen transakcyjnych gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Za prawidłowością takiej wykładni przemawia użycie w tym przepisie sformułowania "odpowiednio". Przywołana wykładnia językowo-logiczna analizowanego przepisu znajduje potwierdzenie także w świetle reguł wykładni porównawczo-diachronicznej. Akceptacja stanowiska skarżącej Gminy Gliwice dowodziłaby bowiem do zbędności przeprowadzonej w 2005 roku przez Radę Ministrów nowelizacji przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, który w swoim pierwotnym brzmieniu stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Poprzednia redakcja omawianego przepisu pozwalała, na zamienne posługiwanie się przy dokonywaniu porównań cenami gruntów zarówno przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi publiczne. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że zmiana brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje inną niż dotychczas jego wykładnię, ale nie podzielił argumentacji skarżącej Gminy, że z powodu braku po dniu 1 stycznia 1999 r. transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne uregulowanie to pozostałby martwe.

Sąd zwrócił też uwagę, że stosownie do § 36 ust. 5 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Cała regulacja przepisu § 36 rozporządzenia oparta jest na założeniu, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie uregulowała stanu prawnego wszystkich gruntów zajętych pod drogi publiczne, a w szczególności po jej wejściu w życie nadal będą istnieć grunty zajęte pod drogi publiczne, nie stanowiące własności Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, co wymaga uregulowania ich stanu prawnego w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Wreszcie gdyby przyjąć, że prawodawca nie przewidział takich stanów faktycznych, zupełnie niezrozumiałe byłoby rozróżnienie nieruchomości, objętych ustawą Przepisy wprowadzające (ust. 5 cyt. przepisu) od gruntów zajętych pod drogi publiczne, wymienionych w ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Przyjęcie założenia, że wartość rynkowa gruntów zajętych pod drogi publiczne może być określona w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi, czyniłoby martwym przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który nakazuje podwyższenie wartości gruntów zajętych pod drogi w sytuacji, gdy wartość ta szacowana wg cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. Oznacza to, że w takim wypadku znana jest wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, ale jest ona wyższa niż gruntów przyległych do drogi publicznej, np. gruntów rolnych. Jednak w tym wypadku podwyższa się o 50 % wartość gruntu, ustaloną przy przyjęciu cen transakcyjnych gruntów przyległych. Podsumowując Sąd wskazał, że reguły wykładni porównawczej (historycznej), jak i systemowej, przemawiają za przyjęciem stanowiska organu odwoławczego, że jedynie wówczas, gdy znane są ceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, dopuszczalne jest szacowanie nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w oparciu o ceny transakcyjne takich nieruchomości. O ile zaś nie ma transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, wówczas, ustalenie odszkodowania winno nastąpić na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia, a więc przy uwzględnieniu wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ewentualnym podwyższeniu tak ustalonej wartości o 50 %, jeżeli jest ona niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prezydent Miasta Gliwice, domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskutek przyjęcia, że do dokonania oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną można przyjąć jedynie transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, z wykluczeniem transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stosuje się do ustalania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, wprost nie zaś odpowiednio. Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przy określaniu wartości takiej nieruchomości, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością SP lub jednostki samorządu terytorialnego, a zajęta została wcześniej pod drogę publiczną, należy uwzględnić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów nie tylko zajętych, ale i przeznaczonych pod drogi publiczne. Odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 nie oznacza, iż do nieruchomości zajętych pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, przyjmuje się wyłącznie ceny transakcyjne występujące w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Tym samym wobec braku cen transakcyjnych występujących w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, prawidłowym jest przyjęcie na potrzeby oszacowania, cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Metoda ta pozwala bowiem na określenie ceny rynkowej nieruchomości w sposób bardziej realny, niż przejęcie ceny gruntów przyległych, których przeznaczenie i wykorzystanie jest całkowicie odmienne od nieruchomości drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Gliwice skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 877/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskutek przyjęcia, że do dokonania oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną można przyjąć jedynie transakcje sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne z wykluczeniem transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa objęta zaskarżeniem dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. F. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Gliwice własności nieruchomości położnej w Gliwicach, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², a zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 tej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji II instancji).

Przepisy ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał w szczególności przepis § 36 tego rozporządzenia, według którego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku jednak braku cen transakcyjnych, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2).

Podkreślić należy, że zarówno organ jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie należy zgodzić się z opinią Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Organ odwoławczy dokładnie zbadał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. T. – K. w dniu [...] czerwca 2008 r. stanowiący podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2008 r. ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul. [...]. Organ ten dokonał oceny operatu pod względem formalnym tj. zbadał czy dowód ten został wystawiony przez osobę właściwą, czy zawiera niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, czy zawiera konkluzje i czy został sporządzony rzetelnie, bez pomyłek i doszedł do wniosku, że przedmiotowy operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, ponieważ obarczony jest błędami. Przede wszystkim zwrócono uwagę, że w podstawach formalno – prawnych wyceny biegły nie podał prawidłowego publikatora rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (pkt 1.3) i w dalszej części operatu szacunkowego biegły posłużył się nieobowiązującym na dzień sporządzenia wyceny brzmieniem § 36 ust. 1 stanowiącym, że przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publicznej stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele (pkt 3.2). Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, iż tego typu błąd należy kwalifikować jedynie jako omyłkę pisarską, przede wszystkim dlatego, że wadliwe przytoczenie przepisu rozporządzenia miało swoje konsekwencje w błędnym doborze nieruchomości do porównań i w konsekwencji nieprawidłowym ustaleniu wartości nieruchomości.

Problem prawny jaki rysuje się na tle przedmiotowej sprawy dotyczy interpretacji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym nowelą tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 196, poz. 1628).

W pierwotnej wersji § 36 ust. 1 istniała możliwość w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę, brania do porównań cen nieruchomości przeznaczonych pod drogę, jednak nowelizacja dokonana ww. rozporządzeniem z dnia 27 września 2005 r. wyeliminowała tę możliwość. W uzasadnieniu do projektu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. wspomniano, że zgodnie z literalną wykładnią ww. przepisu przed zmianą przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne do porównań można było przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele (gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz gruntów zajętych pod drogi publiczne). Zaproponowana jednak zmiana precyzuje jednoznacznie, iż przy wycenie nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, przy stosowaniu podejścia porównawczego należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ta sama zasada dotyczy gruntów zajętych pod drogi publiczne tj. przy stosowaniu podejścia porównawczego należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zmiana brzmienia 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje inną niż dotychczas jego wykładnię.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z kolei z § 36 ust. 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że przyjęte do analizy transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Tymczasem odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających polega na przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów wyłącznie zajętych pod drogi publiczne, nie zaś przeznaczonych pod takie drogi. Wyraz "odpowiednio" użyty w § 36 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze ma postąpić odpowiednio do okoliczności, dla których sporządza wycenę. Jeżeli sporządza ją dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. Jeżeli sporządza operat szacunkowy dla określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Wyraz "odpowiednio" jest środkiem legislacyjnym, stosowanym w prawodawstwie wtedy, gdy prawodawca chce wskazać na łączność między pierwszą częścią normy prawnej a inną jej częścią, czy wręcz z innymi normami, które łączą się z sobą treściowo lub merytorycznie. Prawodawca użył tego środka w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia celem skrócenia zapisu, z którego w istocie wynikają dwie normy postępowania rzeczoznawcy majątkowego, w zależności od tego, czy określa wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej pod drogę, czy określa wartość rynkową nieruchomości zajętej pod drogę. Podzielić jednocześnie należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. W przypadku ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że Wojewoda Śląski prawidłowo postąpił wydając decyzję kasacyjną z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na reguły wykładni systemowej przemawiającej za przyjęciem stanowiska, że jedynie wówczas, gdy znane są ceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, dopuszczalne jest szacowanie nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, w oparciu o ceny transakcyjne takich nieruchomości. O ile zaś nie ma transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, wówczas, ustalenie odszkodowania winno nastąpić na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 ww. rozporządzenia, a więc z uwzględnieniem wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ewentualnym podwyższeniu tak ustalonej wartości o 50 %, jeżeli jest ona niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska NSA co do interpretacji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zaprezentowanego w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09.

Jednocześnie należy nadmienić, iż rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji, będzie zobowiązany uwzględnić aktualne brzmienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985).

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.