Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2175/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2, art. 43 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2364/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej S-8 od rejonu węzła "Opacz" na terenie gminy Michałowice (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "Paszków" i powiązania z drogą krajową nr 7 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 721 w miejscowości Magdalenka.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z [...] lutego 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji określonego we wniosku przedsięwzięcia, według wariantu preferowanego przez inwestora. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Organ I instancji podał, że inwestycja polega na budowie drogi ekspresowej. Jest więc przedsięwzięciem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) czyli przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wymagane zatem było sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten został sporządzony i dołączony przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał raport za zgodny z wymogami art. 66 ustawy środowiskowej. W ocenie organu I instancji, raport uwzględnia wszystkie możliwe aspekty oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Organ I instancji zaznaczył, że w toku postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie przedstawił opinię z 6 czerwca 2011 r., którą podtrzymał w piśmie z 7 lipca 2011 r. (z zastrzeżeniem uwzględnienia zmian dotyczących zabezpieczeń akustycznych). W opinii tej przedstawiono uwagi na temat wymagań higienicznych i sanitarnych związanych z planowaną inwestycją. Uwagi te zostały uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ nie uwzględnił natomiast uwagi wskazującej na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko, na etapie projektu budowlanego. Organ I instancji podkreślił, że dane na temat inwestycji, posiadane na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwalają wystarczająco ocenić jej oddziaływanie na środowisko. Stwierdził też, że nie istnieje zagrożenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony, wymaganej ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt i ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły Stowarzyszenie A. oraz B.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w części objętej pkt 1.2.2., 12.5.3., 1.2.8.3., 1.3.1., 1.3.2., 1.3.3.3., 1.3.3.7., 1.3.3.8. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (pkt 1 do 8 decyzji odwoławczej). Ponadto uchylił decyzję w części objętej pkt 1.3.3.9 i 1.3.4.9. i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne (pkt 9 i 10 decyzji odwoławczej). W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt 11 decyzji odwoławczej).

Organ II instancji doprecyzował wysokość przejść dla małych zwierząt (pkt 6, 7 i 8 sentencji decyzji organu odwoławczego), częstotliwość kontroli obecności zwierząt w wykopach i urządzeniach podczyszczających w trakcie budowy (pkt 2 sentencji decyzji), terminów oczyszczania i konserwacji przejść dla zwierząt oraz terminów kontroli stanu i szczelności wygrodzeń (pkt 3 sentencji decyzji organu odwoławczego).

Generalny Dyrektor Ochrony uchylił też decyzję organu I instancji w części, w której wykraczała ona poza zakres planowanego przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora i w tym zakresie orzekł co do istoty, wykreślając sformułowanie "bariery ochronne w celu minimalizacji zderzeń z ptakami należy również zastosować po obu stronach Alei Krakowskiej (na wysokości rezerwatu przyrody "Stawy Raszyńskie" – realizowane poza okresem lęgowym i według odrębnych przepisów) w postaci ekranów o lekkiej konstrukcji i wysokości 4,5 m, zlokalizowanych tuż przy krawędzi jezdni".

Organ odwoławczy uchylił też pkt 1.3.3.9 i 13.4.9 decyzji I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie, podając w uzasadnieniu, że zakwestionowane rozstrzygnięcie wykraczało poza zakres żądania określonego we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił raport i na tej podstawie prawidłowo określił pośredni i bezpośredni wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie przyjął, że w rejonie węzła "Paszków" nie występuje zabudowa chroniona akustycznie (a jedynie hale Centrum Handlowego Maximus), dlatego też prawidłowo uznał, że nie ma potrzeby budowy urządzeń ochrony akustycznej np. ekranów akustycznych. Jednocześnie w celu zweryfikowania rzeczywistego oddziaływania akustycznego trasy i oceny skuteczności zastosowanej ochrony akustycznej, zobowiązał inwestora do wykonania analizy porealizacyjnej, której wyniki umożliwią ewentualną korektę lokalizacji oraz parametrów zastosowanych ekranów akustycznych. Zobowiązał również do monitoringu środowiska m.in. w zakresie kontroli poziomu hałasu.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie A.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi sprowadzają się do próby zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, w szczególności zaś zakwestionowania podstawy tych ustaleń – raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca podważa merytoryczną treść raportu. Nie przeciwstawia jednak temu raportowi żadnych innych konkretnych i wiarygodnych dowodów, jej zarzuty w tym zakresie należy więc uznać za gołosłowne i nieuzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty te wynikają w części z błędnego wyprowadzania wniosków co do istnienia, na terenie objętym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, podlegających ochronie ptaków i płazów, na podstawie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] września 2011 r. w sprawie zezwolenia na niszczenie siedlisk żaby trawnej, żaby moczarowej, mewy śmieszki i rybitwy rzeczne. Skarga zarzuca bowiem, że podczas inwentaryzacji nie stwierdzono występowania gatunków chronionych z załącznika I dyrektywy ptasiej, płazów objętych ochroną ścisłą wpisanych do czerwonej księgi gatunków zagrożonych. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik Stowarzyszenia sprecyzował ten zarzut i podniósł, że w raporcie nie opisano występowania na terenie planowanego przedsięwzięcia występowania żaby trawnej, żaby moczarowej, mewy śmieszki, rybitwy rzecznej i dlatego w skardze podniesiono, że występują braki w inwentaryzacji tych elementów przyrody. Zdaniem Sądu I instancji, analiza treści raportu nie pozwala na przyjęcie, żeby w tym dokumencie stwierdzone zostało występowanie wymienionych wyżej gatunków w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Wskazywane przez Stowarzyszenie gatunki chronione i zgoda na ich zniszczenie – objęte decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. – nie dotyczą odcinka budowy trasy objętego kontrolowaną decyzją środowiskową, lecz innego przedsięwzięcia. Stąd też bezzasadny jest, zdaniem Sądu I instancji, zarzut prowadzenia jednocześnie dwóch postępowań administracyjnych – w rozpatrywanej sprawie i w sprawie o wydanie zezwolenia na niszczenie siedlisk 2000 osobników żaby trawnej, 1000 osobników żaby moczarowej, 120 osobników mewy śmieszki i 20 osobników rybitwy rzecznej oraz przemieszczenie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca wszystkich stwierdzonych gatunków płazów z terenu inwestycji. Decyzja w sprawie zgody na niszczenie siedlisk została wydana znacznie wcześniej, a sprawy nie wiążą się ze sobą, ponieważ decyzja w sprawie zezwolenia dotyczy innego odcinka budowy drogi S8. Zezwolenie na zniszczenie siedlisk dotyczy odcinka miejskiego trasy S8, czyli do węzła "Opacz". Zaskarżona decyzja obejmuje natomiast część pozamiejską – od węzła "Opacz".

W ocenie Sądu I instancji, kierując się błędnym rozpoznaniem stanu faktycznego Stowarzyszenie formułuje również zarzut naruszenia art. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). Jak wynika z raportu, planowana inwestycja na całej długości nie koliduje z istniejącymi i potencjalnymi obszarami Natura 2000. Natomiast w jej sąsiedztwie występują obszary ochrony siedlisk oraz obszary specjalnej ochrony ptaków.

Sąd I instancji wskazał, że w kontekście powołanego w skardze wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 26 stycznia 2012 r. w sprawie C-192/11, Stowarzyszenie nie wykazało jakie konkretnie gatunki dzikich ptaków nie zostały objęte ochroną prawa krajowego, a powinny zostać w świetle prawodawstwa unijnego. Nie wykazało także, jakie konkretnie gatunki stwierdzone na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji takiej ochrony w świetle przywołanego wyroku wymagają.

Zdaniem Sądu I instancji, raport odpowiada formalnym wymaganiom określonym w art. 66 ustawy środowiskowej. Zawiera wszystkie wymagane tą ustawą elementy i odnosi się do kwestii ochrony elementów przyrody występujących na spornym terenie.

W raporcie zwraca się uwagę na konieczność usunięcia drzew. Raport podkreśla też, że zostaną zniszczone pospolite gatunki roślin (barwinek pospolity, bluszcz pospolity, konwalia majowa oraz centuria pospolita). Ich wycięcie, z uwagi na pospolitość, nie będzie miało jednak wpływu na reprezentatywność tych gatunków na Mazowszu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że budowa spornej drogi spowoduje zniszczenie 0,96 ha z 1,07 ha płatu siedliska łęgu olszowo-jesionowego. Decyzja organu I instancji nieprecyzyjnie określa, że zniszczenie tego łęgu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla przebudowy rowu. Jednocześnie jednak z raportu wynika zakres tego zniszczenia i niewątpliwie zostanie zniszczony prawie w całości. Łęg taki jest chroniony dyrektywą Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L z 1992 r. Nr 206, poz. 7 ze zm.). Wymienione w załączniku I do dyrektywy typy siedlisk będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty wymagają wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Zamieszczenie danego typu siedliska w załączniku nr I do dyrektywy siedliskowej nie powoduje automatycznego objęcia go ochroną przewidzianą w dyrektywie, a następnie przepisach wewnętrznych Państwa Członkowskiego. Niezbędne jest więc objęcie tą ochroną przez Państwo Członkowskie w przewidzianej przez prawo krajowe formie prawnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił powyższą kwestię w kontekście powołanego przez Stowarzyszenie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt C-258/11, który dotyczy wykładni art. 6 dyrektywy siedliskowej. Wykładnia zaprezentowana we wskazanym wyroku miałaby znaczenie gdyby sporny łęg został objęty ochroną przez prawo krajowe, czy to po przeprowadzeniu procedury zatwierdzenia obszaru ochronnego przez Komisję Europejską, czy też jako obszar planowany do objęcia taką ochroną. Zdaniem Sądu I instancji, fakt występowania w danym miejscu gatunku mogącego być przedmiotem ochrony siedliskowej nie stwarza sam w sobie obowiązku jego ochrony w świetle przepisów dyrektywy, w tym przywołanego art. 6. Z raportu natomiast wynika, że w pobliżu terenu oddziaływania inwestycji znajdują się obszary ochrony siedlisk, zatem one podlegają przywołanej przez Stowarzyszenie ochronie. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że według raportu siedlisko to znajduje się "na krawędzi zaniku" (zagrożone w ciągu najbliższych ok. 20 lat zanikiem). Stowarzyszenie stwierdza jednak, że siedlisko jest w dobrej kondycji. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty co do ustaleń raportu odnośnie kondycji łęgu powinny zostać zgłoszone przed organami administracji prowadzącymi postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Z kwestionowanych ustaleń raportu wynika, że łęg został zakwalifikowany do grupy C, tj. siedlisko na krawędzi zaniku i Sąd I instancji nie ma możliwości zakwestionowania tego ustalenia na etapie postępowania sądowego w oparciu jedynie o twierdzenia strony i materiał zdjęciowy.

Sąd I instancji stwierdził, że raport może być oceniany jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Zdaniem Sądu I instancji, sporny raport spełnia te wszystkie kryteria formalne.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego umorzenia postępowania w części objętej pkt 1.3.3.9 i 1.3.4.9. decyzji organu I instancji, Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, podstawą umorzenia było stwierdzenie, że decyzja organu I instancji w tej części wykraczała poza zakres przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora. Organ I instancji orzekł więc ponad żądanie wniosku.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu skargi dotyczącego wpływu planowanej inwestycji na jakość powietrza, który ma być zbadany na etapie porealizacyjnym. Ocena oddziaływania na środowisko opiera się na prognozowanych oddziaływaniach. Prognozowanie odbywa się na podstawie najlepszych dostępnych metod i technik, ale póki przedsięwzięcie nie będzie w pełni eksploatowane należy liczyć się z pewnym niedoszacowaniem oddziaływań. Stąd też optymalnym zabiegiem jest kontrola na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia przez analizę porealizacyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 9 ustawy środowiskowej. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy przez przyjęcie, że raport zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś. w związku z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2), dawniej art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przez ich niezastosowanie w sytuacji, w której ze względu na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały podjęte wszelkie możliwe środki zapobiegawcze

Po drugie, art. 46 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 4 i art. 56 ust. 4 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "u.o.p.") w brzmieniu obowiązującym do 18 sierpnia 2011 r. w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L z 1992 r. Nr 206, poz. 7 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 9 ustawy środowiskowej. Wbrew bowiem zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny nie przeprowadza co do zasady postępowania dowodowego, w tym również nie dokonuje oględzin. Natomiast jedyny wyjątek z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w tej sprawie jednak nie wystąpił. Powyższy przepis stanowi bowiem tylko, że Sąd I instancji może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dostarczone przez stronę skarżącą opracowania i to dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji, a nie w postępowaniu dowodowym przed właściwymi w tej sprawie organami, nie spełniają bowiem przesłanki z przepisu art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Skoro w świetle powołanego przepisu Sąd I instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie i to z jednego tylko źródła dowodowego jakim jest dokument, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z przedłożonego przez stronę skarżącą kasacyjnie opracowania, bowiem jest to opinia zawierająca wiadomości specjalne. Przeprowadzenie dowodu z takiego opracowania stanowiłoby więc naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., który nie daje Sądowi I instancji możliwości dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z tego rodzaju opinii. Przede wszystkim jednak, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego ustalenia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy nie może zostać uznany za zasadny ze względu na to, że Sąd I instancji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń stanu faktycznego. To na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest ocena, czy stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, z zachowaniem norm postępowania i przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków. Sąd I instancji zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Skarżąca kasacyjnie miała więc możliwość zgłaszania zarzutów na etapie postępowania administracyjnego.

Rola wojewódzkiego sądu administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, czy raport jest kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się do zbadania raportu pod względem formalnym i słusznie stwierdził, że raport ten spełnia wymagania ustawowe wynikające z art. 66 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w raporcie zawarto opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Powyższe przesądza o niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy także nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia, że wobec projektowanego przedsięwzięcia nie podjęto koniecznych środków zapobiegawczych. W myśl art. 6 ust. 1 p.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest zobowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (tzw. zasada prewencji). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest zobowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (tzw. zasada przezorności). Zasada przezorności odnosi się więc do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy skutki takiej działalności nie są jeszcze w pełni rozpoznane. Natomiast w odniesieniu do zasady prewencji odnosi się do działań, które są w pełni rozpoznane, a obowiązek zapobiegania wynikający z tej zasady wiąże się dopiero z ustaleniem negatywnych oddziaływań. Skarżące stowarzyszenie powołała się jedynie w sposób ogólnikowy na naruszenie powyższych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, nie precyzując i nie wyjaśniając, jakie konkretne okoliczności zaistniałe w sprawie mają świadczyć o ich naruszeniu. Należy także podkreślić, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest jednym z elementów służących właśnie realizacji powyższych zasad, których celem jest ochrona środowiska.

Po trzecie, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 46 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 4 i ust. 4 pkt 7 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do 18 sierpnia 2011 r. w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L z 1992 r. Nr 206, poz. 7 ze zm.) z powodu ich niezastosowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wykładnia art. 6 powyższej dyrektywy dokonana w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt C-258/11 byłaby istotna w tej sprawie gdyby przedmiotowy łęg był objęty ochroną przez prawo krajowe (np. w ramach procedury zatwierdzenia obszaru ochronnego przez Komisję Europejską lub jako obszar planowany do objęcia taką ochroną). Natomiast występowanie w danym miejscu gatunku mogącego być przedmiotem ochrony siedliskowej nie stwarza jeszcze obowiązku jego ochrony w świetle przepisów dyrektywy, w tym przepisu art. 6. Ponadto z ustaleń raportu wynika, że w pobliżu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia są obszary ochrony siedlisk podlegające podniesionej przez skarżące Stowarzyszenie ochronie prawnej. Sąd I instancji słusznie także podkreślił, że w świetle przyjętych ustaleń raportu siedlisko to jest już "na krawędzi zaniku" (zagrożone w ciągu najbliższych ok. 20 lat zanikiem). Dlatego też jeżeli skarżące Stowarzyszenie stwierdza, że dane siedlisko jest w dobrej kondycji, to zarzuty odnośnie ustaleń w tym zakresie raportu co do stanu faktycznego kondycji łęgu powinny być zgłoszone przed organami administracji prowadzącymi postępowanie w tej sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, a nie dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że jeżeli z jednoznacznych ustaleń raportu wynika, że dany łęg został zakwalifikowany do grupy C, tj. siedlisko na krawędzi zaniku, to sąd administracyjny nie ma możliwości zakwestionowania tego ustalenia na etapie postępowania sądowego w oparciu tylko o twierdzenie strony skarżącej i materiał zdjęciowy. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za w pełni prawidłowe w świetle dyspozycji art. 46 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 56 ust. 4 i ust. 4 pkt 7 u.o.p. w związku z art. 6 ust. 3 i 4 cyt. wyżej dyrektywy, w zakresie ochrony gatunkowej okazów gatunków i siedlisk jak i ostoi roślin. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], wydał zezwolenie firmie C. Sp. z o.o. na zniszczenie siedliska żaby trawnej, żaby moczarowej, mewy śmieszki oraz rybitwy rzecznej, poprzez odwodnienie zbiornika wodnego w związku z budową drogi ekspresowej S8 na odcinku Salomea–Wolica w Warszawie oraz przemieszczanie wszystkich stwierdzonych gatunków płazów z terenu inwestycji na teren rozlewisk rzeki Utraty w rejonie ul. Pęcickiej i Konwaliowej (poz. 66 w spisie akt postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r.). Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie budowy drogi ekspresowej S8 na odcinku Salomea–Wolica w etapie I składa się z dwóch części, tj. miejskiej, zlokalizowanej w granicach m.st. Warszawy i pozamiejskiej. Natomiast zezwolenie na zniszczenie siedlisk oraz przemieszczanie gatunków dla firmy KV Projekty Inżynieryjne i Architektoniczne Sp. z o.o. dotyczy tylko odcinka miejskiego trasy S8 Salomea–Wolica, czyli do węzła "Opacz" (z wyłączeniem tego węzła). Z kolei przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje wyłącznie część pozamiejską – od węzła "Opacz" (czyli oprócz tego węzła) do węzła "Paszków" i powiązania z drogą krajową Nr 7 do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr 721 w Magdalence (razem z węzłem "Paszków" i powyższym skrzyżowaniem).

Należy więc podkreślić, że przedmiotowe gatunki, dla których w granicach tego przedsięwzięcia wystąpiono o odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk i ich przemieszczania, nie występują na odcinku, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w tej sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.