Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 366/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu[...] czerwca 2018 r. skarżąca – za pośrednictwem aplikacji eWniosek Plus – złożyła do Kierownika BP ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 r. zawierający deklarację płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach wariantów:

- 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe na powierzchni 15,58 ha,

- 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 4,36 ha,

- 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 0,60 ha.

Podaniem z [...] czerwca 2018 r. skarżąca wystąpiła również o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach zadeklarowanego pakietu 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżąca dostarczyła do Biura Powiatowego ARiMR w P. trzy strony z planu działalności rolnośrodowiskowej i ekologicznej, oświadczenie eksperta przyrodniczego lub doradcy rolnośrodowiskowego, informację zawierającą wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 lub pakietu 5 cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, która zawierała zestawienie wymogów określonych przez eksperta przyrodniczego w dokumentacji przyrodniczej oraz oświadczenie rolnika wnioskującego o płatności. Z treści w/w oświadczenia wynikało, że skarżąca jest dzierżawcą nieruchomości rolnej o numerze ewidencyjnym [...] użytkowanej jako trwały użytek zielony. Podała, że w 2017 r. na tej działce zgłosiła do płatności ugór zielony, na którym od kilkunastu lat nie były wykonywane zabiegi agrotechniczne niszczące darń (orka, talerzowanie). Wskazała, iż fakt ten potwierdził ekspert przyrodniczy kwalifikujący działkę jako cenny użytek zielony.

W dniu [...] września 2018 r. skarżąca dostarczyła kopię z pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej siedliskowej na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, realizowanego w zakresie wariantów w ramach pakietu 5 w latach 2018-2023.

Decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR w P. przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 4 767,33 zł. (za wariant 5.4 kwotę 3 971,96 zł, za wariant 5.5 kwotę 795,37 zł) oraz odmówił płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za wariant 5.1 i nałożył sankcję w wysokości 18 297,84 zł. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna została przyznana do powierzchni wynikającej z deklaracji z wniosku do wariantów 5.4 oraz 5.5 tj. do powierzchni odpowiednio 4,36 ha oraz 0,60 ha.

W motywach rozstrzygnięcia do wariantu 5.1 organ wyjaśnił, że odmowa wnioskowanego wsparcia nastąpiła z uwagi na stwierdzenie, że zadeklarowane łąki nie spełniają definicji trwałego użytku zielonego (TUZ), zawartego w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółów zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r.). Podał, że podczas weryfikacji spełnienia warunku, czy działka zadeklarowana do wariantu 5.1 odpowiada kryterium TUZ okazało się, że w 2017 r. na działce rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] znajdował się częściowo ugór i działka ta nie stanowiła TUZ -u. Organ wyjaśnił, że definicja TUZ –u stosowana jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użyłkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w ww. definicji TUZ. Organ podał, że powierzchnia zatwierdzona do wsparcia (1,24 ha) jest niższa od hektarów zadeklarowanych (15,58 ha). Tym samym przedeklarowanie powierzchni na poziomie 100% zobligowało go do odmowy wnioskowanego wsparcia w ramach wariantu 5.1 oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych, poniesionych z tytułu wykonania dokumentacji przyrodniczej.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie po rozpoznaniu, którego organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu organ - po szczegółowym przywołaniu przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie - wskazał, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w rozstrzygnięciu, w którym organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach wariantów 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni odpowiadającej deklaracji zawartej we wniosku z [...] czerwca 2018 r. tj. do powierzchni 4,36 ha w ramach wariantu 5.4 oraz 0,60 ha w ramach wariantu 5.5, dlatego też w tym zakresie odstąpił od szczegółowego odniesienia się do tej części rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozważań pozostała jedynie kwestia odmowy przyznania płatności w ramach wariantu 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe, odmowa przyznania refundacji za sporządzenie dokumentacji przyrodniczej w formie tzw. kosztów transakcyjnych oraz nałożona na rolnika kara administracyjna w wysokości 18 297,84 zł. Zdaniem organu istota sporu w sprawie sprowadzała się do kwestii niezakwalifikowania przez organ I instancji działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] jako TUZ – u . W ocenie Kierownika BP ARiMR w P. działka zgłoszona do płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej nie spełniała kryterium TUZ, gdyż w poprzednim roku na jej powierzchni znajdował się ugór. Organ stwierdził, że TUZ to grunt zajęty pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w definicji TUZ. Tymczasem w ocenie skarżącej płatność do spornej działki winna zostać przyznana, bowiem stanowi ona trwały użytek zielony, który nie był włączony do płodozmianu przez 5 ostatnich lat. Pomimo faktu, iż w 2017 r. na działce skarżąca zgłosiła do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ugór, to i tak podtrzymała swoją deklarację na 2018 rok wskazując, że sporna działka stanowi TUZ.

Dalej organ podkreślił, że dla zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych w wariancie 5.1, na podstawie § 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, należy posługiwać się definicją TUZ – u oraz definicją traw lub innych zielnych roślin pastewnych, zawartych odpowiednio w art. 4 ust. 1 lit. h oraz i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013. Z w/w definicji, jak podkreślił organ, wynika wprost, że aby uznać grunt za trwały użytek zielony, to co najmniej na 5 lat wstecz (okres liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej) musi być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, przy czym uprawa ta powinna być prowadzona bez wprowadzania płodozmianu.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że skoro podczas weryfikacji spełnienia kryterium TUZ na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, iż w poprzednim roku skarżąca we własnym wniosku o płatności obszarowe na 2017 r. zadeklarowała ugór, podobnie jak inny producent rolny, który na działce [...] w 2016 r. zgłosił we wniosku o unijne dopłaty także ugór, to rozważania na temat weryfikacji gruntów rolnych, które można zakwalifikować jako TUZ, należało rozpocząć od ustalenia czym jest ugór. Zgodnie z definicją ugoru jest to pole wyłączone z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Celem ugorowania jest poprawienie żyzności gleby. Niekiedy ugór stosuje się również jako metodę zwalczania chwastów na bardzo zachwaszczonych polach. Termin TUZ stosowany jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w ww. definicji. Zabiegi wykonywane na ugorze mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowane na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Ponadto uprawa traw lub pasz z roślin zielonych w tym okresie w przypadku łąk oznacza co najmniej jednokrotne wykoszenie i usunięcie biomasy lub w przypadku pastwisk wypas w okresie wegetacyjnym. Okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności. Skoro zatem skarżąca we wniosku o unijne wsparcie na 2017 rok zadeklarowała na spornej działce nr [...] ugór, to zdaniem organu II instancji, należało przyznać słuszność ustaleniem organu I instancji, iż w ramach tego gruntu skarżąca nie spełnia warunków do przyznania płatności w ramach wariantu 5.1.

Dalej organ podkreślił, że ekspert przyrodniczy na którego ustalenia powołuje się skarżąca w odwołaniu, dokonuje kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nich siedliska dotowanego w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, natomiast za prawidłowość deklaracji powierzchni poszczególnych działek odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Wykonanie ekspertyzy przyrodniczej potwierdzającej fakt występowania danego siedliska przyrodniczego dla gruntu nie jest jednoznaczne z tym, że przysługuje do niego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna. Poza wykonaniem ww. dokumentu z udziałem uprawnionego eksperta, grunty zadeklarowane do płatności muszą jeszcze spełnić inne wymagania określone przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zgodnie z § 12 ust. 7 pkt 1 komentowanego rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wszystkich wariantów tego pakietu. Skoro działka nr [...]/3 w dwóch latach poprzedzających złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w 2018 roku deklarowana była jako ugór, to trudno zaakceptować żądanie rolnika o uznanie działki jako TUZ i wypłatę wsparcia, tym bardziej, że sama skarżąca we wniosku o dopłaty na 2017 r. zadeklarowała na niej ugór.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że dokumentem przesądzającym o istnieniu TUZ na działce [...] jest ekspertyza przyrodnicza wykonana przez fachowca- eksperta przyrodniczego, który zakwalifikował działkę jako TUZ. W ocenie Dyrektora OR ARiMR we W. dokument ten zawiera jedynie charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków (wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 134/15).

Odnosząc się natomiast do dowodów przedłożonych przez skarżącą wraz z pismem odwoławczym, organ II instancji wskazał, że skarżąca [...] kwietnia 2019 r. wystosowała do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) w L. pismo zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy działka oznaczona numerem [...] (obręb L., gm. R.) w latach 2014-2016 stanowiła TUZ, czy na działce prowadzone były zabiegi koszenia trawy i zbierania biomasy oraz czy działka utrzymywana była w dobrej kulturze rolnej i czy w takiej formie została wydzierżawiona. W dniu [...] kwietnia 2019 r. KOWR o/terenowy we W., Sekcja Zamiejscowa w L. wskazał, że wymieniona w piśmie działka została zgłoszona przez KOWR do dopłat bezpośrednich w 2016 r., wykonano na niej koszenie, natomiast w latach 2014-2015 działka nie była zgłaszana do dopłat. W związku z nieprecyzyjnym określeniem zawartym w piśmie KOWR oraz brakiem jasnego wskazania, jaki był charakter użytkowania spornej działki w 2016 r., organ II instancji (jak wskazał), dokonał podglądu wniosku w integrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli- lACSplus, z jakim KOWR wystąpił do ARiMR o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2016 r. Z analizy tej wynika, że na "działce" nr [...] zgłoszono ugór na powierzchni 12,12 ha natomiast, co ustalił również Kierownik BP ARiMR w P., działka w latach 2013-2015, nie była zgłaszana do unijnych dopłat.

Skarżąca twierdziła, że na działce w 2017 roku zadeklarowała uprawę traw, choć deklaracja z jej wniosku na 2017 r. wskazuje, iż na działce znajdował się ugór na powierzchni 14,00 ha. Trudno zatem - zdaniem organu II instancji - uznać, że skarżąca nie była świadoma swojej deklaracji i nie rozróżniała uprawy traw od ugoru, skoro na innych działkach rolnych, zadeklarowanych we wniosku na 2017 rok tj. działkach rolnych A, B, C, D oraz G zadeklarowała TUZ, natomiast na działce [...] ugór. To wskazuje, że istniała różnica w sposobie użytkowania ww. działek, dostrzeżona przez skarżącą i wyrażona w złożonym wniosku poprzez deklarację TUZ – ów na części działek, a na spornej działce ugoru.

Organ II instancji podkreślił dalej, że tylko rolnik składający wniosek, odpowiada za treść złożonego podania o przyznanie płatności (wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 308/13). W sprawie nie ulega wątpliwości, że za treści zawarte w podaniu z [...] czerwca 2018 r. oraz wniosku o dopłaty za 2017 rok, gdzie na spornej działce zadeklarowano ugór, odpowiedzialność ponosi skarżąca.

Końcowo organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do wariantu 5.1 wynosiła 15,58 ha, natomiast powierzchni stwierdzona, po wykluczeniu z płatności działki nr [...] wyniosła 1,24 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach tego wariantu a powierzchnią stwierdzoną w trakcie przeprowadzonej kontroli wyniosła ponad 100%. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym.

Odnosząc się do odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych, poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej organ zacytował (kolejno) § 18 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia rolno- środowiskowo-klimatycznego i podniósł, że wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych nie może przekroczyć 20% wysokości pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przyznanej za realizację zobowiązania rolno-środowiskowo- klimatycznego. Skoro zatem skarżąca dodając w 2018 roku nowe zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach wariantu 5.1 otrzymała odmowę wnioskowanego wsparcia, to nie może otrzymać również kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

W odniesieniu do wniosku skarżącej o zaakceptowanie jej wyjaśnień bądź o przeprowadzenie wizji w terenie, w celu potwierdzenia rzeczywistego użytkowania spornej działki organ II instancji podniósł, że przeprowadzenie takiej kontroli byłoby niecelowe, a wyniki kontroli, nawet gdyby okazało się, że poszycie działki stanowią trawy, nie mogłoby wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem na jego kierunek miała wpływ 5- letnia historia działki. Weryfikacja TUZ, którego definicję zawiera art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 potwierdziła, że co najmniej w dwóch poprzednich latach przed złożeniem wniosku na 2018 roku na działce nr [...] istniał ugór, co dyskwalifikuje ją do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1.

W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skardze skarżąca zarzuciła organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej organ poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie udzieleniu na jej żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, naruszył art. 27 ust. 1-2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Podała, iż organ nie dokonał lustracji terenowej, choć wniosła o bezpośrednią wizytację działki w terenie, nie skonfrontował jej oświadczeń i nie ustalił bezsprzecznie, iż kwestionowana działka nie stanowiła trwałego użytku zielonego. Podniosła, że kontrola organu ograniczyła się do wizualizacji działki na mapie. W ocenie skarżącej definicja TUZ przyjęta w sprawie została zastosowana wybiórczo i stronniczo. Zarzuciła, iż organ uniemożliwił jej wzięcie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności wskazując na niemożność wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W ocenie skarżącej, w sprawie nie wystąpiła okoliczność, uprawniająca organ do zastosowania art. 10 § 2 kpa, tj. odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Dlatego też skarżąca, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył ca następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 poz. 2167 ze. zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a., aczkolwiek w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r., poz. 627 ze zm.) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Powyższe uregulowania - w połączeniu z treścią art. 27 ust. 3 ustawy - wg. którego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne wskazują zatem, że to na rolniku, który złożył wniosek o przyznanie płatności, ustawodawca nałożył (wprost) obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postepowaniu, czy też przejawianiu inicjatywy dowodowej. Dlatego też nie sposób zgodzić się z zarzutami skarżącej w zakresie w którym podnosi, że "uniemożliwono jej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu", gdyż jak wynika z akt sprawy skarżąca nie złożyła żądania w tym zakresie (brak żądania o umożliwieniu jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). Nie doszło nadto do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w postępowaniu dotyczącym w/w płatności przepisy te nie obowiązują.

W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się również naruszenia dalszych przepisów wskazanych w skardze przez skarżącą tego szczególnego postępowania, w którym ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 3 ustawy). Organy - w ocenie Sądu - prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono końcowo prawidłowo. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Dalej wskazać należało, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się de facto do odmiennej kwalifikacji przez organy oraz skarżącą – jako producenta rolnego zgłoszonych - przez nią do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2018 rok gruntów jako TUZ w ramach wariantu 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe na powierzchni 15,58 ha. W ocenie organów działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] nie sposób zakwalifikować jako TUZ, gdyż w poprzednim roku (2017) na jej powierzchni znajdował się ugór. Organ stwierdził, że trwały użytek zielony to grunt zajęty pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w definicji TUZ.

Zdaniem skarżącej natomiast płatność do spornej działki winna zostać przyznana, gdyż stanowi ona TUZ, który nie był włączony do płodozmianu przez pięć ostatnich lat. Pomimo okoliczności, że w 2017 r. na w/w działce skarżąca zgłosiła do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ugór, to podtrzymała swoją deklarację na 2018 rok wskazując, że sporna działka stanowi TUZ. I w tym miejscu podkreślenia wymaga – że zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami to na skarżącej (a nie na organie) – wbrew zarzutom skargi, spoczywał obowiązek wykazania, że zgłoszona działka do płatności jako TUZ, rzeczywiście miała taki charakter i to (co najmniej) w okresie poprzedzającym pięć lat licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności.

Zakreślając dalej ramy prawne rozpoznawanej sprawy należało wskazać na treść § 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, stosownie do którego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/201", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz.Urz.UE.L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie zaś z § 12 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-6 płatność rolno-środowiskowo-klimatycznego jest przyznawana do położonych poza obszarem Natura 2000 trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wszystkich wariantów tego pakietu.

Definicja TUZ – ów została natomiast zawarta w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013. Zgodnie z w/w regulacją TUZ jest to grunt wykorzystywany do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat i który nie był zaorany przez okres co najmniej pięciu lat. Trwały użytek zielony może obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu lub gruntów nadających się do wypasu. Natomiast trawy lub inne zielne rośliny pastewne zostały w ww. art. 4 ust. 1 lit. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013 określone jako wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.

Powyższe - zdaniem Sądu - oznacza zatem, iż aby uznać grunt za trwały użytek zielony, to co najmniej na 5 lat wstecz (okres liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej) musi on być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, przy czym uprawa ta powinna być prowadzona bez wprowadzania płodozmianu. Dlatego też – wbrew zarzutom skargi – Sąd uznał ustalenia organów w w/w zakresie za prawidłowe.

Skoro zatem skarżąca we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) za 2018 rok (w ramach wariantu 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe) zgłosiła działkę ewidencyjną nr 19[...](działka rolna [...]) jako trwały użytek zielony, to organy (prawidłowo) w pierwszej kolejności przystąpiły do weryfikacji tego wniosku pod kątem upraw, jakie były zgłaszane na w/w działce w latach poprzednich (sięgając pięć lat wstecz od daty złożenia wniosku). Dokonując - w tym zakresie - weryfikacji wniosku skarżącej, organy miały również (słusznie) na uwadze okoliczność, że z analizy terminu "trwałe użytki zielone" wynika wprost, że termin ten składa się de facto z trzech słów: "trwałe", "użytki" "zielone". Definicja to powinna być zatem tak tłumaczona, aby uwzględnione było połączenie tych wszystkich elementów łącznie. Pod pojęciem "użytki", należy rozumieć grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych, innymi słowy są to uprawiane grunty. I właśnie owo "uprawianie" gruntów ma podstawowe (kluczowe) znaczenie, gdyż grunt nieuprawiany nie będzie użytkiem, a nieużytkiem. Pod pojęciem "zielone" mieszczą się natomiast: trawy lub inne rośliny zielne rozsiewające się naturalnie lub uprawiane, które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej, mogą to być także inne gatunki, takie jak krzewy i drzewa, które mogą nadawać się do wypasu w dwóch sytuacjach, po pierwsze, gdy zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych i po drugie w sytuacji, gdy grunty, które mogą nadawać się do wypasu i stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych, jeżeli zdecydują tak państwa członkowskie. Element trwałości zostaje natomiast spełniony, gdy uprawa traw lub roślin zielnych na gruncie trwa pięć lat i dłużej.

Z prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń w tym zakresie wynikało, że skarżąca we własnym wniosku za rok poprzedni, czyli 2017 rok zadeklarowała na spornej działce ugór. Wynika to również z oświadczenia skarżącej (stanowiącej załącznik do wniosku o dopłaty bezpośrednie za 2018 r.), w którym to skarżąca (wprost) przyznała, że "jest dzierżawcą działki o numerze ewidencyjnym [...] (...). Całość nieruchomości rolnej stanowi trwały użytek zielony, a w roku 2017 do dopłat obszarowych zgłoszony był tzw., zielony ugór (...)". Dodatkowo – jak wynika z pisma KOWR i danych zgromadzonym w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli IACSplus - również w 2016 roku na spornej działce również został zadeklarowany ugór, aczkolwiek już przez innego – niż skarżąca – rolnika. Natomiast w latach 2013-2015 w/w działka rolna nie była w ogóle zgłaszana do dopłat. Tym samym sporna działka była co najmniej przez dwa lata (i co ważne - poprzedzające rok złożenia wniosku) ugorem. Zgodnie natomiast z definicją ugoru – wbrew twierdzeniom skarżącej – ugór jest "polem wyłączonym z rolniczego użytkowania" na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub jest "polem niepielęgnowanym zarastającym samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony)". Zabiegi wykonywane na ugorze mają zaś - jedynie - zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby. Tymczasem rodzaj użytkowania określony mianem TUZ ukierunkowany powinien być na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych.

Weryfikacja (na przełomie pięciu lat) zgłoszonej przez skarżącą do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej działki w ramach wariantu 5.1 wykazała zatem w ocenie Sądu – jak też słusznie przyjęły organy – że nie sposób przyjąć, aby zadeklarowana działka spełnienia kryterium trwałego użytku zielonego. Działka ta nie była bowiem - w okresie pięciu pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej w 2018 r. (od 2013 do 2017 roku) - przeznaczona pod uprawę traw lub innych upraw zielonych bez płodozmianu, skoro przez dwa lata (2016 i 2017 rok) była ugorem, a zatem gruntem wyłączonym z rolniczego użytkowania. I w tym miejscu wskazać należało, że Sąd nie znalazł podstaw, aby (za skarżącą) mógł zarzucić organom nieprawidłowe zrozumienie treści § 4 ust. 2 –pkt 5 i 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

Podkreślenia wymagała także kwestia, że taki kształt definicji TUZ – ów jaki znajduje się w rozporządzeniu 1307/2013 (i jaki prawidłowo zastosowały w sprawie organy), jest wynikiem wypracowanej wcześniej formuły definicji trwałych użytków zielonych na gruncie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/204, gdzie po zmianie wynikającej z rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r., wskazano, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw (pastewnych roślin) lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania (...). I to właśnie w takim stanie prawnym (co wymagało podkreślenia Sądu) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 2 października 20014 r. wydał (wskazany przez skarżącą w skardze) wyrok w sprawie C-47/13 Martin Grund przeciwko Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein, w którym wypowiedział się, że definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników należy interpretować w ten sposób, że obejmuje grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej innej niż uprawiana na nich uprzednio. W wyroku tym zatem Trybunał wskazał, że wymóg pięcioletniego uprawiania odnosi nie tylko do upraw po płodozmianie, lecz także do wykorzystywania gruntów pod uprawę traw i innych roślin zielnych. Tym samym, zatem przywołany w skardze przez skarżąca wyrok potwierdza - de facto - konieczność faktycznego wykorzystania gruntu "pod uprawę trwa lub innych pastewnych roślin zielonych" przez okres co najmniej pięciu lat. Tym samym dalsze rozważania Sądu - w tym zakresie –należało uznać za zbędne z uwagi na okoliczność, że zadeklarowana przez skarżąca działka (jak już to zostało wyżej wykazane) nie spełniała (już) tego podstawowego wymogu (będąc ugorem w 2016 i 2017 roku), a tym samym nie mogła zostać uznana za TUZ.

Dalej podkreślenia wymagało, że uprawianie określonego gruntu przez czas umożliwiający uznanie go za TUZ powinien wykazać producent rolny, który zgłasza grunt do płatności, a zatem w rozpoznawanej sprawie skarżąca. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżąca w zasadzie - jedynie - zakwestionowała stanowisko organów co do tego, że stwierdzony na działce [...] brak działalności rolniczej w 2016 i 2017 roku miał bezpośredni wpływ na odmowę przyznania płatności na 2018 rok, aczkolwiek w żaden sposób nie wykazała, że na zgłoszonych przez nią do płatności gruncie nr [...] w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku -rzeczywiście - istniały trwałe użytki zielone. Absolutnie nie dowiodła tego poprzez złożenie wyników ekspertyzy przyrodniczej. I tutaj Sąd (wbrew zarzutom skarżącej) w całości uznał za słuszne stanowisko organów, z którego wynika, że samo wykonanie ekspertyzy przyrodniczej potwierdzającej fakt występowania danego siedliska przyrodniczego dla gruntu nie jest jednoznaczne z tym, że przysługuje do niego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna. A tego właśnie dowiodła sama ekspertyza (istnienia siedliska). Tymczasem - poza wykonaniem ww. dokumentu z udziałem uprawnionego eksperta - grunty zadeklarowane do płatności muszą bowiem jeszcze spełnić inne wymagania określone przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego (§ 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). A jak wynika z akt sprawy zadeklarowana przez skarżącą do płatności działka nr [...] w dwóch latach poprzedzających złożenie przez skarżącą wniosku nie spełniła w/w wymagań, ponieważ przez okres dwóch (2016 r. i 2017 r.) z pięciu poprzedzających lat złożenie wniosku (2013-2017 r.) była ugorem.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut "nieprzeprowadzenia przez organy kontroli na miejscu". Po pierwsze bowiem wniosek skarżącej w tym zakresie należało uznać za przejaw "zwalczenia niekorzystnych postanowień w zaskarżonej decyzji", a po wtóre (i co ważniejsze) przeprowadzenie takiej kontroli byłoby niecelowe, gdyż wyniki tej kontroli, nawet gdyby okazało się, że poszycie działki stanowią trawy, nie mogłoby w żaden decydujący sposób wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem na jego kierunek miała wpływ pięcioletnia historia działki, a nie jedynie stan działki zastany w czasie przeprowadzenia kontroli.

Analogicznie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, która zakwestionowała okoliczność, że podjęcie decyzji nastąpiło (niesłusznie) "po kontroli wizualizacyjnej sprawy na mapie". Organy Agencji określając powierzchnię do wsparcia w ramach wariantu 5.1, zobowiązane bowiem były do weryfikacji spełnienia warunku trwałego użytku zielonego, o którym mowa w § 12 ust 7 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Weryfikacja taka prowadzona jest w oparciu o różne narzędzia, w tym m.in. o deklarację działki we wnioskach obszarowych składanych w okresie pięciu ostatnich lat poprzedzających złożenie wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną. Natomiast mapa, na którą powołuje się skarżąca, jest podstawowym narzędziem, przy pomocy którego określany jest maksymalny kwalifikowalny obszar, do którego przyznawane są płatności. Podkreślić należało nadto, iż ortofotomapa jest precyzyjnym środkiem dowodowym, a pomiar przeprowadzony za jej pomocą jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Tym samym uznać należało, że w sprawie organ zobowiązany był nie tylko określić maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, ale także zobligowany był zweryfikować wymóg wymieniony w § 12 ust 7 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Negatywna weryfikacja warunku TUZ w ramach wariantu 5.1, musiała natomiast prowadzić do odmowy wsparcia w programie rolno- środowiskowo-klimatycznym za 2018 r.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znalazły oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił