Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubliniew składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia 29 czerwca 2022 r. Nr OW-DJ-I.4431.5.109.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Mocą zaskarżonej czynności z 29 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin (organ) nie wyraził zgody na udzielenie dotacji M. R. na rzecz prowadzenia Niepublicznego Punktu Przedszkolnego [...] w L. (punkt przedszkolny) w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Organ motywował, M. R. 23 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (1 stycznia 2022 r.), czyli od kwietnia 2021 r.

Według ustaleń organu, M. R. prowadzi punkt przedszkolny. Nie uzyskał wpisu do ewidencji do 30 września 2020 r. z powodu braku potwierdzenia spełnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w siedzibie punktu przedszkolnego przy ul. [...] w L.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie wydał opinię w tym przedmiocie 4 marca 2021 r. Punkt przedszkolny został otwarty 1 kwietnia 2021 r. dla 17 uczniów, a od maja dla 20 uczniów. Dane o uczniach punktu przedszkolnego nie zostały przekazane do Systemu Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2020 r., w sposób umożliwiający organowi partycypację w części oświatowej subwencji ogólnej w 2021 r. Organ zaznaczył, że w budżecie miasta Lublin z roku na rok powiększa się deficyt. W kolejnych latach wzrastają wydatki budżetowe na dotacje na rzecz przedszkoli.

Następnie organ nawiązał do art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2022.2082 ze zm. - u.f.z.o.) i tłumaczył, że udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym jest fakultatywne. Powinno być podyktowane dobrą kondycją finansową miasta Lublin. Organ podkreślił, że ustawa o finansach publicznych (Dz.U.2022.1634 ze zm. - u.f.p.) nakłada na samorządy ograniczenia w zakresie tworzenia i wykonywania budżetu. Samorządy mają obowiązek utrzymania przewagi dochodów bieżących nad bieżącymi wydatkami, a tam samym racjonalizacji i ograniczania wydatków bieżących. W związku z tym priorytetem jest zapewnienie finansów na wydatki obligatoryjne (funkcjonowanie jednostek i urządzeń miejskiej infrastruktury technicznej i społecznej, zaspokojenie bieżących potrzeb mieszkańców, pokrycie kosztów obsługi długu i wpłatę do budżetu państwa). W celu zrównoważenia budżetu miasta Lublin w 2021 r. wydatki bieżące zostały ograniczone już na etapie uchwały budżetowej przy uwzględnieniu przyjętych harmonogramów wykonywania zadań, podpisanych umów i złożonych wniosków o dofinansowanie.

W tej sytuacji, jak argumentował organ, wygospodarowanie dodatkowych, niezaplanowanych wcześniej środków na nieobligatoryjną część dotacji dla niepublicznych jednostek oświaty jest bardzo trudne nawet przy prawidłowej realizacji dochodów miasta Lublin, a wręcz niemożliwe przy ich niepełnym wykonaniu. Przeznaczenie dodatkowych środków na dotacje musiałoby przełożyć się na brak możliwości pełnej realizacji innych zaplanowanych zadań publicznych.

Ponadto organ zaznaczył, że ostatnie lata, w tym 2021 r., nie były łatwe dla realizacji budżetu miasta Lublin. W tym kontekście organ wymienił:

- wyższą inflację niż prognozowana przez Ministerstwo Finansów na 2021 r. (prognozowana 1,8%, faktyczna 5,1%);

- dynamikę wzrostu wynagrodzeń w gospodarce w 2021 r. (faktyczny wzrost w porównaniu z 2020 r. o 9,6%, według prognozy Ministerstwa Finansów na poziomie 1,8%);

- deficyt w budżecie w 2020 r. w wysokości 88,8 mln zł, a w 2021 r. 43,1 mln zł.

Jednocześnie organ uściślił, że nadwyżka operacyjna w 2021 r. wyniosła 155,5 mln zł, co wynikało z przekazania z budżetu państwa w grudniu 2021 r. jednorazowej subwencji w wysokości blisko 83 mln zł z przeznaczeniem na wydatki 2022 r., stanowiącej częściową rekompensatę trwałego corocznego od 2022 r. ubytku dochodów budżetu miasta Lublin w efekcie wdrożonych zmian podatkowych w ramach programu rządowego.

Organ zwrócił uwagę, że dochody miasta Lublin uległy zmniejszeniu o około 75 mln zł rocznie w efekcie:

- obniżenia stawki podatku PIT;

- zwolnienia z opodatkowania PIT osób, które nie ukończyły 26. roku życia;

- podwyższenia pracowniczych kosztów uzyskania przychodów;

- umożliwienia podatnikom, prowadzącym działalność gospodarczą, opodatkowania w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych do kwoty 2 mln euro.

Według organu, wprowadzone rozwiązania trwale ograniczą roczne dochody miasta Lublin z udziału w PIT o około 220-240 mln zł.

Co więcej, jak wykazywał organ, pandemia w dalszym ciągu negatywnie wpływa na kondycję finansową miasta Lublin. Obniżyły się wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji zbiorowej w stosunku do planowanych (mniej o około 35 mln zł) czy ze sprzedaży działek (mniej o około 54 mln zł).

Jednocześnie wzrosły koszty obsługi bieżących wydatków samorządów.

Z powodu niewystarczających środków, pochodzących z budżetu państwa na zadania nałożone ustawami, miasto Lublin przeznaczyło w 2021 r. własne środki w wysokości 224 mln zł w szczególności na zadania w sferze: oświaty i wychowania, rodziny, pomocy i polityki społecznej, administracji publicznej, nieodpłatnej pomocy prawnej oraz geodezji i kartografii.

W rezultacie sytuacja finansowa miasta Lublin wymusiła pod koniec 2021 r. sięgnięcie po dodatkowe finansowanie zwrotne w wysokości 100 mln zł. Zadłużenie na koniec 2021 r. wyniosło 1.804,5 mln zł i zwiększyło się w stosunku do roku poprzedniego o 9,29%, czyli o 153,3 mln zł.

W tym stanie rzeczy miasto Lublin, chcąc zapewnić środki na zadania obligatoryjne, nie jest w stanie wygospodarować dodatkowych kwot na przekazanie nieobowiązkowej i pozaplanowej dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Szczegółowe dane dotyczące wzrostu wydatków na dotacje dla przedszkoli zawiera załącznik. Miasto Lublin umożliwiło rodzicom przystąpienie do rekrutacji w ramach prowadzonych przez siebie przedszkoli.

Na zakończenie organ stwierdził, że automatyzm udzielenia dotacji nie zachodzi, jeśli nie zostaną spełnione wszystkie ustawowe warunki.

M. R. (skarżący) w skardze do sądu na powyższą czynność organu zarzucił naruszenie:

- art. 33 ust. 4 u.f.z.o. polegające na pominięciu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (WSA w Lublinie) sygn.: I SA/Lu 258/21, I SA/Lu 62/22 oraz na niewykazaniu konkretnych okoliczności, wpływających na uwzględnienie wniosku skarżącego zwłaszcza, że kondycja finansowa miasta Lublin uległa poprawie w 2021 r. w porównaniu z 2020 r.;

- art. 7, art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm. - K.p.a.) z powodu: niedokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy; podważenia zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej; nierespektowania słusznego interesu skarżącego i uczniów punktu przedszkolnego; w następstwie niewykazania podstawy faktycznej i prawnej podjętej czynności.

W kanwie formułowanych zarzutów skarżący domagał się: stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, uznania uprawnienia skarżącego do otrzymania wnioskowanej dotacji w terminie wcześniejszym oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów i wniosków skarżący wykazywał, że organ ponownie błędnie nawiązał do wolnych miejsc w przedszkolach publicznych, sprzecznie ze stanowiskiem prawnym WSA w Lublinie przyjętym w wyrokach sygn.: I SA/Lu 258/21, I SA/Lu 62/22.

Argumenty organu odnoszące się do stanu finansów miasta Lublin obrazują ogólną sytuację, ale nie przedstawiają konkretnej struktury wydatków na utrzymanie przedszkoli miejskich.

Ponadto skarżący stwierdził, że deficyt w budżecie miasta Lublin jest stałą tendencją. Zatem samo istnienie deficytu w kondycji finansowej miasta Lublin realnie czyniłoby z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przepis martwy.

Skarżący podkreślił również, że gdyby w ustawowym terminie spełnił wszystkie warunki wymagane dla uzyskania dotacji oświatowej, wówczas - co do zasady - nie wchodziłby w rachubę art. 33 ust. 4 u.f.z.o. W ocenie skarżącego, organ pominął istotę, sens rozwiązania prawnego przyjętego przez ustawodawcę w tym przepisie. Przesłanki stosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie mogą jednocześnie przemawiać za niestosowaniem tej regulacji prawnej.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej czynności. Podkreślił, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego po upływie roku budżetowego, którego wniosek dotyczy.

W sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22 WSA w Lublinie prawomocnymi wyrokami odpowiednio z 17 września 2021 r. i z 13 maja 2022 r. każdorazowo stwierdził bezskuteczność kontrolowanych czynności organu, odmawiających skarżącemu zgody na udzielenie dotacji na rzecz prowadzenia punktu przedszkolnego w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

W sprawie sygn. I SA/Lu 258/21 WSA w Lublinie wyjaśnił, że w przypadku rozstrzygnięć na zasadzie uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak taki wybór nie może być dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy według art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Działanie organu będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy swoje stanowisko organ należycie uzasadni, odniesie się do argumentacji skarżącego, przedstawi kryteria, jakimi kierował się, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego. Chociaż art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przesądza, jakimi przesłankami powinien kierować się organ dotujący przy stosowaniu tego przepisu, to jednak powinien on: - dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego; - rozważyć interes społeczny, cel dotacji i sytuację konkretnego wnioskodawcy; - w sposób logiczny i z odwołaniem się do wartości, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, wyjaśnić skarżącemu zasadność przyjętego rozstrzygnięcia.

WSA w Lublinie ocenił, że organ nie odniósł się w żaden sposób do motywacji skarżącego, którą skwitował zdaniem o istnieniu wolnych miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez miasto Lublin. Nie przeanalizował okoliczności, że rodzice wybrali właśnie punkt przedszkolny skarżącego, pomimo wolnych miejsc w przedszkolach publicznych.

W następstwie WSA w Lublinie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. z przedstawieniem rzetelnych motywów przyjętego stanowiska.

W kolejnej sprawie sygn. I SA/Lu 62/22 WSA w Lublinie w pierwszej kolejności powołał się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.).

Następnie odnotował, że organ swoją argumentację skoncentrował na: obniżonej dochodowości miasta Lublin związanej z pandemią, zmianach w prawie podatkowym, złej sytuacji edukacji przedszkolnej w mieście, wolnych miejscach w innych placówkach przedszkolnych. Tym samym, jak stwierdził WSA w Lublinie, organ przyjął ten sam tok rozumowania, który został krytycznie oceniony w sprawie sygn. I SA/Lu 258/21.

WSA w Lublinie wyjaśnił, że zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się wyłącznie do wypełniania luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych, ale współkształtują określone standardy opieki i wychowania dzieci, a także - co najważniejsze - pozwalają opiekunom na dokonanie wyboru według istotnych dla nich kryteriów. Ich istnienie mieści się zatem w interesie lokalnej społeczności, a to z kolei przemawia za potrzebą wspierania przez organ.

Natomiast argument organu, nawiązujący do środków finansowych na cele oświatowe, nie został wsparty żadnym dowodem, choćby zestawieniem: wysokości wpływów, kwot przeznaczonych na dotacje oświatowe, liczby przedszkoli i dzieci w placówkach dotowanych. Organ nie wyjaśnił, jakim budżetem na oświatę dysponowało miasto Lublin w 2021 r. w porównaniu z latami wcześniejszymi, w jaki sposób wzrosły wydatki w szczególności na realizację zadań z mocy prawa, z jakich przyczyn, w jaki sposób wzrost zadań oświatowych przełożył się na poziom uzyskiwanej subwencji. Jeśli, jak twierdzi organ, w 2021 r. przybyło dzieci korzystających z placówek przedszkolnych, to odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego w takich realiach pozostaje w sprzeczności z potrzebami lokalnej społeczności.

WSA w Lublinie podkreślił, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych przez organ na zasadzie uznania, wybór treści rozstrzygnięcia nie może być dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przy zastosowaniu standardów określonych w Konstytucji RP i K.p.a., na co już wcześniej zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku sygn. I SA/Lu 258/21.

W podsumowaniu WSA w Lublinie ocenił, że postępowanie organu kolejny raz było dowolne. Organ powielił te same błędy. Całkowicie zignorował prawomocny wyrok z 17 września 2021 r. sygn. I SA/Lu 258/21. Co więcej, w przedstawionych aktach nie zawarł ani wcześniejszego rozstrzygnięcia, ani prawomocnego wyroku sygn. I SA/Lu 258/21. Powielanie tych samych wadliwości i lekceważenie stanowiska WSA w Lublinie nie mogą znaleźć akceptacji.

Finalnie organ został zobowiązany do sprecyzowania jasnych kryteriów podjętego rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego przy uwzględnieniu prawomocnych wyroków sądowych wydanych w niniejszej sprawie oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 § 1 K.p.a., art. 2, art. 7 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana czynność organu nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia prawa.

Spór skarżącego z organem skoncentrował się na zagadnieniu czy odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. jest wynikiem wnikliwego i rzetelnego przeanalizowania ze strony organu wszystkich istotnych okoliczności, w jakich skarżący ubiega się o uzyskanie dotacji oświatowej, a w szczególności z jednej strony tła społecznego, lokalnych potrzeb i oczekiwań dotyczących standardów, jakości funkcjonowania przedszkoli na terenie Lublina, z drugiej zaś realnych możliwości budżetowych organu w tym zakresie.

Dodatkowo - co ma kluczowe znaczenie w świetle prawa - w niniejszej sprawie dwukrotnie już wypowiadał się WSA w Lublinie w prawomocnych wyrokach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22.

Wobec tego należy przypomnieć, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mocą prawomocnych wyroków w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 oraz I SA/Lu 62/22 organ został zobowiązany do rzetelnego, obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Argument o wolnych miejscach w przedszkolach publicznych został jednoznacznie zakwestionowany jako nieprawidłowy. Natomiast organ miał za zadanie przeanalizować i omówić w motywach podjętego rozstrzygnięcia konkretne wielkości, obrazujące: potrzeby lokalnej społeczności w zakresie edukacji przedszkolnej; strukturę finansowania placówek przedszkolnych.

Zdaniem skarżącego, organ kolejny raz zastosował uznanie administracyjne z pominięciem wszystkich istotnych aspektów, w sposób ogólnikowy, bez przedstawienia konkretnej podstawy faktycznej, a w rezultacie dowolnie i jednocześnie wbrew wskazaniom WSA w Lublinie.

Natomiast organ konsekwentnie nawiązał do wolnych miejsc w innych przedszkolach oraz do trudnej sytuacji budżetowej miasta Lublin w obliczu zmian w prawie podatkowym i COVID-19. W kwestii finansowania działalności przedszkoli na terenie Lublina organ odesłał do załącznika bez jakiejkolwiek analizy zawartych w nim wielkości, bez przedstawienia przyjętego toku rozumowania.

W myśl art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;

2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

3) organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, ukończył odpowiednio publiczne lub niepubliczne: liceum ogólnokształcące dla dorosłych, branżową szkołę II stopnia lub szkołę policealną, przekaże:

a) zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia, o którym mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia, lub dyplomu zawodowego, wydane niezwłocznie przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego tę szkołę,

b) kopię świadectwa ukończenia szkoły, o której mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, przez ucznia tej szkoły poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora tej szkoły, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o systemie oświaty

- w przypadku dotacji, o której mowa w art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 5;

4) organ prowadzący szkołę udokumentuje uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu zawodowego przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego – w przypadku dotacji, o których mowa w art. 31 ust. 1a i art. 31a ust. 1.

Następnie stosownie do art. 33 ust. 2 u.f.z.o. przepisu ust. 1 nie stosuje się do dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1, w roku, w którym dotacja została przyznana.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 u.f.z.o. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do placówek wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, które rozpoczynają działalność po dniu 30 września roku bazowego i uzyskały, do dnia 30 września roku bazowego, wpis do ewidencji, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, lub na podstawie wniosku, złożonego do dnia 30 września roku bazowego, uzyskały zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 lub art. 90 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Natomiast art. 33 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

W świetle argumentów organu, art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz wiążącego stanowiska prawnego przyjętego w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22 sąd ocenia, że organ dowolnie odmówił skarżącemu zgody na udzielenie dotacji na rzecz prowadzenia punktu przedszkolnego w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Postępowanie organu, które doprowadziło do rozstrzygnięcia tej treści, nie spełnia standardów konstytucyjnych ustanowionych w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP i ustawowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz w art. 153 P.p.s.a.

Szczególny tryb z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. został przewidziany właśnie dla sytuacji, w których zainteresowany podmiot nie spełnił warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, co wynika wprost z treści tego unormowania. Zatem stwierdzenie, że podmiot ubiegający się o dotację nie dopełnił warunków z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. oznacza tylko tyle, że właśnie z tego względu był uprawniony do wystąpienia do organu z wnioskiem o zastosowanie na zasadzie wyjątku art. 33 ust. 4 tej ustawy. Dlatego też odnotowanie przez organ, że skarżący nie dopełnił na czas wszystkich ustawowych warunków otrzymania dotacji w żaden sposób nie mogło przemawiać za odrzuceniem stosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Przeciwnie, właśnie taki stan rzeczy zobowiązywał organ do rzetelnego, bezstronnego i wszechstronnego przeanalizowania wszystkich istotnych aspektów sprawy, na które zwracał uwagę WSA w Lublinie w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i następnie I SA/Lu 62/22.

Kolejny raz należy wyjaśnić, że rozwiązanie przyjęte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. bazuje na uznaniu administracyjnym. Na potrzeby jego stosowania ustawodawca nie określił, jakimi konkretnymi przesłankami organ ma się kierować. Organowi pozostawił wyjaśnienie i rozważenie tych aspektów, które okazują się ważne w realiach każdej indywidualnej sprawy. Oznacza to, że uznanie administracyjne będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy organ dokładnie wyjaśni i przeanalizuje wszystkie ważne okoliczności, w jakich zainteresowany podmiot zwraca się do niego o zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a następnie w podejmowanej czynności konkretnie i wyczerpująco przedstawi przyjęty obraz sprawy, zasadność zastosowanych kryteriów, jakie kryteria uznał za ważne i z jakich powodów, a tym samym tok rozumowania jednoznacznie i obiektywnie prowadzący do rozstrzygnięcia określonej treści.

W ramach kontrolowanej czynności z 29 czerwca 2022 r. organ tego nie uczynił. Nie odniósł się merytorycznie, a więc konkretnie i z nawiązaniem do zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim do aspektu społecznego i finansowego funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie Lublina w systemie publicznym i niepublicznym.

Jeśli, w ocenie organu, twierdzenia skarżącego nie były wystarczające, zawierały istotne luki czy budziły wątpliwości, w takiej sytuacji organ miał obowiązek w stosownym zakresie zażądać od skarżącego przedstawienia dodatkowych okoliczności i dowodów bądź w miarę możliwości podjąć samodzielną próbę odtworzenia obiektywnego obrazu sprawy.

Po raz kolejny trzeba wyjaśnić, że sądowa kontrola legalności zastosowania przez organ instytucji uznania administracyjnego, jak między innymi przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu przez organ wniosku złożonego na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., obejmuje postępowanie prowadzące do wydania kwestionowanej czynności. W związku z tym poza zakresem kontroli sprawowanej przez sądy nie pozostają przypadki dowolnego korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji, w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, logiką i doświadczeniem życiowym.

Są zatem pewne granice uznania administracyjnego, których organ nie może przekroczyć przy jego stosowaniu. Przekroczenie tych granic ma miejsce między innymi wówczas, gdy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia:

- z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości;

- w sposób arbitralny, pozbawiony rzetelnego uzasadnienia, obiektywnie istotnych argumentów;

- wskutek uwzględnienia kryteriów nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, z zasadami tworzącymi fundament obowiązującego porządku prawnego;

- na podstawie błędnych przesłanek, argumentów pozbawionych związku z rzeczywistym stanem rzeczy.

Wyłączenie z zakresu sądowej kontroli legalności uznania administracyjnego obarczonego takimi wadami stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która - co do zasady - ma umożliwiać zainteresowanym dochodzenie praw naruszonych w sposób oczywisty (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu, będące rezultatem uznania administracyjnego, zasługuje na przymiot legalności wyłącznie wówczas, gdy organ nie naruszył wiążących go standardów postępowania. Jeśli zostały one dochowane, w takim przypadku sąd nie jest uprawniony do zakwestionowania finalnego stanowiska organu, czyli rezultatu uznania administracyjnego. Jeśli natomiast w postępowaniu organu można dopatrzeć się istotnych zaniechań, niedopuszczalnej arbitralności, a tym samym dowolności, rozstrzygnięcie podjęte w takich warunkach podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku sądowej kontroli legalności.

W realiach analizowanej sprawy mamy do czynienia z tą drugą sytuacją.

Sprzeczny z art. 153 P.p.s.a. jest argument organu, w którym wykazywał, że inne placówki prowadzone przez miasto Lublin są w stanie przejąć opiekę nad dziećmi, uczęszczającymi do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącego. Wbrew stanowisku organu, zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się tylko do wypełnienia luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych. Przeciwnie, przedszkola niepubliczne należy postrzegać jako alternatywę dla przedszkoli publicznych. Wybór najlepszej, najdogodniejszej spośród placówek przedszkolnych należy przyznać rodzicom i opiekunom, którzy kierując się przede wszystkim dobrem dziecka ocenią, w jakiej placówce dziecko będzie miało zapewnione jak najwyższe standardy bezpieczeństwa, opieki, wychowania i rozwoju, a więc komfortu codziennego spędzania kilku godzin bez najbliższych i poza domowym klimatem. Bardzo często w tej mierze kryterium ekonomiczne jest odkładane przez rodziców i opiekunów na dalszy i zdecydowanie mniej istotny plan. W ten sposób, niezależne od siebie placówki przedszkolne publiczne i niepubliczne, działając w jednym systemie oświaty, w tym samym przedmiocie i celu, wzajemnie na siebie oddziaływają, motywując do funkcjonowania według jak najwyższych standardów. Dobra opinia wśród rodziców i opiekunów dzieci przekłada się na poziom społecznego zainteresowania poszczególnymi placówkami przedszkolnymi, a w dłuższej perspektywie na ich byt.

Co więcej, w obecnych realiach często rodzice, opiekunowie za oczywistą przyjmują konieczność dowożenia dziecka nawet do istotnie dalej położonego przedszkola, jeśli tylko cieszy się ono społecznym uznaniem, a więc budzi duże zaufanie.

Dlatego stwierdzenie organu, że są wolne miejsca w placówkach przedszkolnych prowadzonych przez miasto Lublin nie ma związku z realnym zaspokojeniem potrzeb społecznych dotyczących placówek przedszkolnych. Przeciwnie, stan rzeczy opisany przez organ może oznaczać, że placówki publiczne, w których są wolne miejsca, po prostu nie cieszą się zainteresowaniem, zaufaniem rodziców, opiekunów dzieci ze względu na społeczne zastrzeżenia dotyczące poziomu ich funkcjonowania (ze względu na jakość opieki, wychowania, edukacji poniżej społecznych oczekiwań). To z kolei może przemawiać za społeczną potrzebą wspierania przedszkoli niepublicznych w miejsce innych, niesprawdzających się przedszkoli publicznych.

Rzecz wymaga od organu rzetelnego, wszechstronnego, a przede wszystkim bezstronnego rozważenia z punktu widzenia:

- zadań, jakie ma realizować system oświaty (por. w szczególności art. 1, art. 2, art. 11 ustawy Prawo oświatowe, Dz.U.2021.1082 ze zm.);

- konstrukcji budżetu miasta Lublin w tej sferze;

- prawidłowo rozumianego interesu, uzasadnionych oczekiwań mieszkańców Lublina w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej (por. art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym Dz.U.2022.559 ze zm.).

Czynienie oszczędności w budżecie, do czego nawiązał organ, nie może odbywać się kosztem podstawowych potrzeb lokalnej społeczności, w tym przypadku nie może usprawiedliwiać braku troski o jak najwyższe standardy opieki, wychowania i edukacji najmłodszych mieszkańców Lublina, które będą adekwatne do dynamicznego rozwoju społecznego i w związku z tym do sukcesywnie wzrastających oczekiwań ze strony rodziców, opiekunów dzieci.

Zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców Lublina, wynikające z COVID-19, oznaczają celowość tworzenia mniej licznych grup dzieci w przedszkolach i konieczność wprowadzania dodatkowych zabezpieczeń, a tym samym jeszcze wyższych standardów w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej. Aspekt funkcjonowania miasta Lublin w obliczu COVID-19 organ odnotował wyłączne w kontekście wyższych wydatków, ale całkowicie pominął przy tym rzecz najważniejszą, czyli cele i zadania, jakie ustawodawca przypisał systemowi oświaty.

Podobnie organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy realiów funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie Lublina w obszarze publicznym i niepublicznym. W ten sposób organ w istocie chce pozbawić rodziców, opiekunów wyboru dla dziecka takiej placówki przedszkolnej, która jak najlepiej zrealizuje przypisane jej ustawowe cele. Będzie dla rodziców, opiekunów realnym i efektywnym wsparciem w opiece, wychowaniu i rozwijaniu zdolności dziecka, a w związku z zagrożeniem COVID-19 zapewni odpowiednio wysokie standardy ochrony życia i zdrowia.

Organ nie rozważył, z jakich konkretnych powodów określone przedszkola na terenie Lublina nie cieszą się zainteresowaniem mieszkańców, którzy wybierają placówki niepubliczne, w tym punkt przedszkolny prowadzony przez skarżącego.

W uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia organ akcentował trudności ze zrównoważeniem budżetu. W kontekście tej treści argumentu organu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie:

Po pierwsze - organ nie wykazał konkretnej struktury finansowania opieki i edukacji przedszkolnej na terenie Lublina, przyjętych kryteriów i zakresu zrealizowanych ustawowych celów w tej sferze. Nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów faktycznych i prawnych, przemawiających za zasadnością finansowania przedszkoli, którymi mieszkańcy Lublina nie są zainteresowani, skoro są w nich wolne miejsca i za odmową finansowania tych placówek przedszkolnych, które cieszą się społecznym zaufaniem, skoro są wybierane przez rodziców i opiekunów. Organ całkowicie pominął w tej mierze stanowisko prawne w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22.

Bez konkretnych danych, wielkości w tym przedmiocie nie sposób obiektywnie ocenić na ile dysponowanie środkami finansowymi na cele opieki i edukacji przedszkolnej jest adekwatne do realnych potrzeb i uzasadnionych oczekiwań mieszkańców Lublina.

Po drugie - organ, nawiązując do konieczności finansowania innych placówek przedszkolnych, poza punktem skarżącego, ogólnie odesłał do załącznika. Ten załącznik, według jego tytułu, powinien obejmować dotowane przedszkola publiczne i niepubliczne. Wynika z niego, że w latach 2019-2021 przedszkoli w Lublinie ubyło (odpowiednio 95, 94, 94). Natomiast dzieci w przedszkolach przybyło (odpowiednio 4.243, 4.462, 4.657). Wobec tego potrzeby mieszkańców Lublina w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej - co do zasady - są coraz większe nie tylko z punktu widzeniach ich jakości, profesjonalizmu, ale także liczby miejsc w przedszkolach. Jednak tego rodzaju placówek nie przybywa.

Pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem potwierdził, że omawiany załącznik obrazuje ilości dotowanych placówek przedszkolnych publicznych i niepublicznych, ale w odniesieniu do ilości dzieci w przedszkolach nie miał pewności czy wielkości wymienione w omawianym załączniku obejmują obie kategorie placówek przedszkolnych, czyli publiczne i niepubliczne (por. protokół rozprawy z 16 listopada 2022 r.).

W uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia organ przemilczał konkretne pozycje i wielkości ujęte w tym załączniku. Nie przedstawił ich analizy. Nie wyprowadził żadnych wniosków na potrzeby rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego.

W sprawie sygn. I SA/Lu 62/22 WSA w Lublinie wyraźnie stwierdził, że jeśli, jak twierdzi organ, w 2021 r. przybyło dzieci korzystających z placówek przedszkolnych, to odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego w takich realiach pozostaje w sprzeczności z potrzebami lokalnej społeczności.

W podsumowaniu sąd ocenia, że organ ponownie nie rozpatrzył istoty sprawy. Wybrał błędne argumenty, które zostały zakwestionowane przez WSA w Lublinie w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22 jako nieprawidłowe. W konsekwencji organ naruszył standardy ustanowione w art. 1, art. 2, art. 7 Konstytucji RP, w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz w art. 153 P.p.s.a.

W toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżącego organ uwzględni obowiązujący stan prawny. Wnikliwie, obiektywnie i wszechstronnie wyjaśni wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a na tym tle rozważy, jakie kryteria i z jakich względów okażą się kluczowe dla treści przyszłego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, a jakim z kolei należy odmówić znaczenia i dlaczego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być wyczerpująco, wnikliwie, spójnie i jasno, a w efekcie przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. W ten sposób bowiem organ wykazuje przyjęty tok rozumowania, jego przesłanki faktyczne i prawne, a z szerszej perspektywy rzetelność i obiektywizm przy stosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Tylko wówczas można stwierdzić, że organ miał w polu widzenia obiektywny i wyczerpujący stan sprawy, który wszechstronnie i bezstronnie rozważył, a podjęta czynność stanowi jedyną logiczną konsekwencję, służącą realizacji ustawowych zadań gminy.

W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezstronnie rozstrzygają o prawach i obowiązkach obywateli, na podstawie całokształtu istotnych okoliczności faktycznych, obrazujących prawdę obiektywną. Nie odrzucają arbitralnie i nie przemilczają przedstawianych im argumentów, które mogą okazać się ważne. Rozstrzygnięcia podejmują po uważnej i wnikliwej analizie wszystkich aspektów faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zakres praw i obowiązków zainteresowanego podmiotu. Swoje stanowisko wyjaśniają przez przedstawienie rzeczowych i adekwatnych argumentów faktycznych i prawnych. W ten sposób budują zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Uznanie administracyjne, bazujące na niepełnym obrazie faktycznym sprawy, na wybranych przez organ nieadekwatnych argumentach nie jest powzięte w granicach prawa.

Treść kontrolowanej czynności dowodzi, że organ nie respektował spoczywających na nim obowiązków związanych ze stosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Oznacza to, że na obecnym etapie analizowanej sprawy organ dowolnie odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

W odpowiedzi na skargę organ nawiązał do zakończenia roku budżetowego. Rzecz jednak w tym, że w motywach kontrolowanej czynności organ nie omówił znaczenia tej okoliczności dla rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nie przedstawił w tej mierze żadnych argumentów i żadnego toku rozumowania na gruncie obowiązującego stanu prawnego. WSA w Lublinie w sprawie sygn. I SA/Lu 258/21 jednoznacznie stwierdził, że odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako "aneks" do zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może uzupełniać jego treści. Innymi słowy, organ rozstrzygnął sprawę wyłącznie mocą zaskarżonej czynności, nie zaś mocą odpowiedzi na skargę. Organ także w tym zakresie pominął znaczenie wyroku z 17 września 2021 r. sygn. I SA/Lu 258/21.

Na zakończenie trzeba wyraźnie zaznaczyć, że skuteczność skargi z przyczyn wyłącznie proceduralnych nie przesądza ani pozytywnie, ani negatywnie przyszłego stanowiska organu w kwestii wniosku skarżącego. Jednak musi ono być wywiedzione przez organ z konkretnych, adekwatnych i wnikliwie rozważonych przesłanek faktycznych i prawnych omówionych w treści podejmowanej czynności.

W tym stanie sprawy nadal otwarta pozostaje kwestia, jaki będzie przyszły rezultat uznania administracyjnego zasługującego na przymiot zgodności z prawem, jakie konkretne okoliczności i kryteria okażą się - obiektywnie rzecz biorąc - ważące, przesądzające.

W zaistniałej sytuacji proceduralnej - wobec kluczowych luk w materiale dowodowym, jego ocenie i ustaleniach faktycznych - sąd nie miał przesłanek ani faktycznych i ani prawnych do orzekania o uprawnieniach skarżącego. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej należy do obowiązków organu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ich realizacji. Zatem sąd nie jest uprawniony do tego, aby za organ gromadzić dowody, oceniać je, wyprowadzać z nich ustalenia faktyczne i w efekcie rozstrzygać o stosowaniu bądź niestosowaniu uznania administracyjnego.

Z powodów omówionych wyżej sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu z 29 czerwca 2022 r. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (697 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) Obejmują one wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).