Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1211/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 , 17 i 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r., n r XLII/295/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Gródku nad Dunajcem - Gmina Gródek nad Dunajcem skargę oddala


UZASADNIENIE

K. Ś., A. O., M. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Grodku nad Dunajcem – gmina Gródek nad Dunajcem, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 14 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 572/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uznając, że interes prawny lub uprawnienie wnoszących skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. Ś., wniesionej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1103/20 uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi K. Ś. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wskazał:

"Nie jest kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką nieruchomości nr [...] i [...], które leżą poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Fakt ten nie wyklucza jednakże możliwości przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Oceniając tę kwestię należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że nieruchomości skarżącej oraz obszar objęty zaskarżonym w części planem miejscowym (§ 14 ust. 1 pkt 1) bezpośrednio z sobą sąsiadują. W ocenie NSA, ważne jest też to, że obszar objęty planem miejscowym w zakresie § 14 ust. 1 pkt 1 to w istocie trzy działki (nr [...], [...] i [...] z obszaru o symbolu 1UT) należące do jednego podmiotu. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zaskarżony w tej części plan miejscowy ma bowiem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości, bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. (...)

Jako że w rozpoznawanej sprawie chodzi o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą, gdyż tym samym ona musi więcej znosić. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżącej.

Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego uchwałą o planie miejscowym może być zgodne z prawem.

Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, czym dał wyraz w poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżącej, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą, z uwagi na ograniczenie przysługującego jej prawa własności, jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę."

Dodatkowo, odnosząc się do kwestii kosztów postępowania, NSA wskazał: "(...) w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07)."

Jak wynika z powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca K. Ś. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały i zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny do merytorycznego rozpoznania jej skargi.

K. Ś., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 14 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zarzuciła mu naruszenie:

1/ art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, oraz z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno - gospodarczych, stanowiących własność skarżącej, działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...] i [...] obręb Gródek nad Dunajcem, gmina Gródek nad Dunajcem, które to naruszenia w rezultacie czynią je ekonomicznie nieefektywną,

2/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury planistycznej polegające na odstąpieniu od praktykowanych dotychczas zasad ogłaszania o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, czym naruszono prawa strony do składania uwag do projektu planu oraz do uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu jak również przysługujące stronie prawo do zagospodarowania terenu będącego własnością strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi (wniesionej przez trzy osoby) wskazano, że skarżące posiadają interes prawny do wywiedzenia niniejszej skargi, którego źródłem jest prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...], dz. ewid. [...], dz.ewid.[...] i dz.ewid. [...] obręb Gródek nad Dunajcem, gmina Gródek nad Dunajcem. Wskazane działki są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Gródek nad Dunajcem. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki będące własnością skarżącej znajdują się w obszarze oznaczanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL.

Od strony południowej po drugiej stronie drogi znajdują się działki ewid. nr [...] i [...], położone w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT), a na których ma powstać budynek hotelowy, który wskutek dokonanej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie mógł mieć wysokość do 25 metrów. Działki skarżących znajdują się więc w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego do wybudowania na wskazanych dz. ewid. [...] i [...]. Skarżące wskazały, że w wyniku podjętej uchwały zostały zmienione m.in. zasady kształtowania zabudowy w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT) poprzez zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy z 12 metrów do 25 metrów (§ 14 uchwały). W ocenie skarżących przedmiotowa uchwała, jako podjęta niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej. Po pierwsze, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W ust. 2 określono wymagania jakie winne być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako że organy przy kształtowaniu zasad polityki przestrzennej winny się kierować m.in. ładem przestrzennym, ustawa w art. 2 zdefiniowała przedmiotowe pojęcie w ten sposób, iż przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organ gminy dopuścił się rażącego naruszenie art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju. Przy dokonywaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT) z 12 metrów do 25 metrów organ nie wziął pod uwagę okoliczności jak owa zmiana wpłynie na uwarunkowania funkcjonalne i społeczno - gospodarcze, nieruchomości sąsiednich, w tym znajdujących się w bliskim otoczeniu działek ewidencyjnych należących do skarżącej. Podkreślić należy, iż budynki hotelowe, co do zasady,, są budynkami dużych gabarytów, ich umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Postawienie 25 metrowego budynku (którego budowa jest planowana i trwa postępowanie o zmianę decyzji o pozwolenie na budowę) istotnie naruszy ład przestrzenny i w ocenie skarżącej zdegraduje przestrzeń publiczną. Znajdujące się w otoczeniu działki i istniejące na nich budynki ulegną znacznemu zacienieniu. Wpłynie to znacząco, na jakość życia osób zamieszkujących znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynki mieszkalne. Mimo, że miejscowość Gródek nad Dunajcem jest niewielką wioską, wchodzącą w skład gminy Gródek nad Dunajcem, o charakterze wypoczynkowym i rekreacyjnym, to dopuszczenie stawiania obiektów totalnie nie wpisujących się zarówno w krajobraz, jak i otoczenie urbanistyczno-architektoniczne powoduje, iż obniżeniu ulegają walory wypoczynkowe danego obszaru, na który bezpośrednio będzie oddziaływać postawiony obiekt budowlany. Obniżeniu ulegnie też wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do budowy obiektu budowlanego. Ponadto mając na względzie fakt, iż nieruchomość skarżącej znajdują się w obszarze oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL dopuszczenie możliwości budowy obiektu o wysokości do 25 metrów wpłynie również znacząco na możliwość realizacji w przyszłości zabudowy rekreacyjnej na nieruchomościach graniczących bezpośrednio z nieruchomością na której tak wysoki budynek się znajduje. Niecelowym, nieekonomiczne i gospodarczo nieuzasadnionym będzie podjęcie nawet próby ukierunkowanie się na podjęcie działalności rekreacyjno-wypoczynkowej - nikt nie będzie chciał korzystać z obiektu, znajdującego się w cieniu ogromnego budynku. Dopuszczenie przez organ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy obiektów o wysokości do 25 metrów w sposób bezsprzeczny narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W otoczeniu obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną uchwałą Rady Gminy z dnia 25 października 2017 roku znajdują się głownie obiekty mieszkalne, których wysokość nie przekracza 12 metrów. Dokonanie zmiany i zezwolenie na umiejscowienie "po środku" innych obiektów -budynku o wysokości do 25 metrów stanowi nieuzasadnione odejście od zasady (mając na względzie, iż do czasu wejścia w życie skarżonej uchwały na wskazanym obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "1 UT", w celu utrzymania harmonii z otoczeniem, była możliwość budowy obiektów nieprzekraczających 12 metrów wysokości). W ocenie strony skarżącej uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z naruszeniem procedury planistycznej polegającym na odstąpieniu od praktykowanych dotychczas zasad ogłaszania informacji o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które to naruszenie wywołało daleko idące skutki. W ocenie skarżącej naruszenie to było świadome i było ukierunkowane na osiągnięcie określonych celów. Na przestrzeni lat, odkąd został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Gródek nad Dunajcem, wszystkie dotychczasowe ogłoszenia o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były publikowane w prasie, najbardziej poczytnej w regionie, tj. w Gazecie Krakowskiej. Prasa ta, z uwagi na to, iż posiadała dodatek informacyjny o regionie, była najbardziej poczytnym medium, stąd też publikowane w niej informacje trafiały do szerokiego grona mieszkańców m.in. gminy Gródek nad Dunajcem. Zaskakującym jest, iż w przypadku ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi, (ogłoszenie Wójta ze stycznia 2017 roku) oraz ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (ogłoszenie Wójta z czerwca 2017 roku) zdecydowano się na publikację w/w ogłoszeń w Gazecie Wyborczej - dodatku Kraków. Kolejnym "odstępstwem" od przyjętych zasad, czy zwyczaju, było zaniechanie przez organ gminy ogłoszenia informacji o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o wyłożeniu planu do publicznego wglądu za pośrednictwem proboszcza parafii, poprzez odczytanie na ogłoszeniach parafialnych. Dotychczas wszystkie takie ogłoszenia były odczytywane co niedzielę, podczas ogłoszeń parafialnych. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że plany miejscowe są podstawowym narzędziem polityki przestrzennej realizowanej przez gminy, w którym materializuje się tzw. władztwo planistyczne gminy, dzięki któremu wpływa ona na kształt przestrzeni na swoim obszarze. Ocena ładu przestrzennego polega między innymi na sprawdzeniu czy projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rysunkiem pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącym załącznik do części tekstowej studium teren objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w: "Strefie zabudowy o dominującej funkcji usług turystyki, wypoczynku i rekreacji (ograniczone możliwości dalszego rozwoju). Z załączonego do odpowiedzi na skargę wypisu i wyrysu że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gródek nad Dunajcem przyjętego uchwałą nr V/33/2000 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 16 listopada 2000 roku wynika, że teren objęty planem w całości mieści się w terenie strefa zabudowy o dominującej funkcji usług turystyki, wypoczynku i rekreacji o zapisie: Tereny skupiające różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, przemieszanych z zabudową mieszkaniową, położone nad brzegiem jeziora w sąsiedztwie zapory rożnowskiej i w centrum Gródka. Tereny na ogół intensywnie zagospodarowane o dominacji funkcji turystycznej (ośrodki wypoczynkowe, domy letnie, pola biwakowe). Możliwości rozwoju tych terenów są ograniczone istniejącym stopniem wykorzystania. Działania kierunkowe powinny zmierzać do wyraźnej poprawy standardów zabudowy poprzez modernizację lub wymianę substancji oraz właściwe wyposażenie infrastrukturalne (kanalizacja, miejsca parkingowe). Poza wyznaczonymi w studium terenami aktywizacji turystyki, w obszarze całej gminy (z wyjątkiem obszarów podlegających ochronie) dopuszcza się aktywizację funkcji turystycznych w formach: urządzeń terenowych sportu niewyczynowego i wypoczynku, trasy (szlaki) turystyczne - piesze, rowerowe, konne, wraz z obiektami towarzyszącymi (schrony i zadaszenia przeciwdeszczowe, tablice informacyjne, sanitariaty) - bez obiektów kubaturowych bazy noclegowej; także zieleń urządzona wypoczynkowa, urządzonych terenów rekreacji i sportów zimowych z zasadniczym przeznaczeniem dla narciarstwa rekreacyjnego z dopuszczalną realizacją wyciągów narciarskich. Użytkowanie letnie - użytki zielone, wypas. Ze względów ochrony krajobrazu wskazane jest dopuszczenie wznoszenia towarzyszących obiektów kubaturowych (wraz z odpowiednią infrastrukturą techniczną jedynie w dolnych partiach terenów (u podstawy stoków wyposażonych w wyciągi narciarskie), najlepiej w bliskości istniejących zespołów zabudowy, agroturystyki - także w istniejących obiektach (głównie zagrodach) położonych poza terenami inwestycyjnymi, gdzie dopuszcza się działania adaptacyjne w tym kierunku. Część tekstowa studium wskazuje na "intensywne zagospodarowanie o dominacji funkcji turystycznej na przedmiotowym terenie. Przedmiotowy zapis jest zapisem ogólnym opisujących w części tekstowej studium także inne obszary na terenie Gminy Gródek nad Dunajcem (także w innej części gminy), niż teren objęty przedmiotowym planem zagospodarowania. Miejscowość Gródek nad Dunajcem jest jak to podnoszą wsią, wchodzącą w skład gminy Gródek nad Dunajcem, o charakterze wypoczynkowym i rekreacyjnym. Uchwalony plan umożliwia rozwój gminy. Rozbudowa hotelu na podstawie uchwalonego planu zwiększy ofertę turystyczną, przyczyni się do powstania nowych, miejsc pracy, przyczynić się może do powstania nowych usług (sklepy, restauracje), lub rozwoju obecnie występujących usług (choćby fryzjerskich i kosmetycznych) wykonywanych obecnie na działce [...] obrębu Gródek nad Dunajcem (własności jednej ze skarżących). Zgodnie z zapisem § 11 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 przedmiotowego planu w rozbudowanym budynku hotelowym przewiduje się że będą dostępne usługi turystyczne (hotelowe i restauracyjne), umożliwiające prowadzenie usług podstawowych i komplementarnych świadczonych turystom, lub odwiedzającym: m.in. informacji turystycznej, kultury, żeglugi i kąpielisk, ochrony zdrowia (punkty medyczne i apteczne), odnowy biologicznej i sportowych (m. in. Baseny, sauny, siłownie), kosmetycznych, rehabilitacyjnych, transportowo – wycieczkowych, handlowych, obsługi bankowej i ubezpieczeń, konferencyjnych, łączności publicznej (pocztowych i telekomunikacyjnych), także dopuszczone zostaną między innymi urządzenia sportowe oraz sportowo - rekreacyjne (place gier i zabaw, punkty integracji społecznej, punkty wypoczynkowe). Usługi te obecnie są dostępne (częściowo już realizowane) i zapewne będą dostępne nie tylko dla gości hotelowych, ale także dla mieszkańców i turystów nie korzystających z miejsc noclegowych hotelu. Dopuszczenie możliwości rozbudowy istniejących obiektów restauracyjne - hotelowych do 25 m wysokości oczywiście nie narusza ustaleń studium, nie narusza ładu przestrzennego i nie narusza zrównoważonego rozwoju. Nie można mówić że umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny ponieważ, w ustaleniach studium jest zapis że tereny te są właśnie terenami skupiającymi różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, przemieszanych z zabudowa mieszkaniowa. Skarżące w żaden sposób nie wykazały, że możliwość rozbudowy istniejącego budynku restauracyjne - hotelowego skutkować miałoby obniżeniem walorów wypoczynkowych przedmiotowego obszaru, co w konsekwencji obniżałoby wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do rozbudowy obiektu budowlanego. Zgodnie z tym planem działki [...], [...], [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o niskiej intensywności/Tereny rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe, a działka [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności, Tereny rekreacji zbiorowej -turystyki. Organ wskazał, że nieprawdą jest, że odstąpiono od dotychczasowej praktyki ogłaszania przez księży, bo takiej praktyki przy "punktowych" zmianach planu w Gminie Gródek nad Dunajcem nie było. Ponadto nie można wskazywać, że ogłoszenie przez księży może być elementem procedury, gdyż nie są organem administracyjnym, maja prawo odmówić ogłoszenia z ambony (jak to kilkukrotnie w innych sprawach miało miejsce). Gmina Gródek nad Dunajcem od wielu lat (co najmniej od 2011 roku) publikuje ogłoszenia związane z "procedowaniem" planów miejscowych w Gazecie Wyborczej – dodatku Kraków o czym wie zapewne jeden ze skarżących, który w kadencji 2010 do 2014 był radnym gminy Gródek nad Dunajcem.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 listopada 2020 r. (k – 205-206) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala.

W przedmiotowej sprawie Uchwała nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Grodku nad Dunajcem – gmina Gródek nad Dunajcem odpowiada prawu.

Dyspozycja art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378.) - dalej: "u.s.g. - stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na wstępie konieczne jest rozważenie kwestii legitymacji procesowej skarżącej. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Elementem niezbędnym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, który został naruszony uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, iż "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację." (tak: Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07). Jednocześnie przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes ten co do zasady powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. (tak: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca K. Ś. swój konkretny interes prawny wywodzili z treści art. 140 k.c. zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2020 r przekazującym niniejszą sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w zakresie skargi K. Ś. – zmiana planu ma wpływ na zakres wykonywania przez skarżącą swojego prawa własności, a naruszenia interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim w szczególności art. 144 kodeksu cywilnego.

Kwestia istnienia po stronie skarżącej K. Ś. naruszonego interesu prawnego została przesądzona. Podkreślenia wymaga, że sam fakt naruszenia interesu prawnego nie przesądza o zasadności skargi, a jedynie stwierdza, że podmiot skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, kwestią najistotniejszą było udzielenie odpowiedzi, czy interes publiczny leżący u podstaw podjęcia przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem uchwały nr XLII/295/2017 z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Grodku nad Dunajcem – gmina Gródek nad Dunajcem, jest uzasadniony i tym samym czy ma on prymat względem interesu prywatnego (właścicielskiego) skarżącej oraz czy zaskarżona zmiana jest zgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 16 listopada 2000.

W orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady, brzmienie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 76/18).

Dyspozycja art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19)

Trafnie wskazuje się, że przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierający zasadę proporcjonalności, gdyż plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest z kolei chronione poprzez zapisy art. 64 Konstytucji RP (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19).

Podejmując zaskarżona uchwałę Rada Gminy Gródek nad Dunajcem nie dopuściła się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a konkretne postanowienia planu miejscowego są wynikiem racjonalnego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości, na które owa zmiana oddziałuje.

Organ gminy procedował w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gródek nad Dunajcem zgodnie z wymogami ustawy. W szczególności podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało podjęciem uchwały nr XXXIII/218/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została opublikowana na stronie BIP Gminy Gródek nad Dunajcem. W dniu 17 stycznia 2017 r zawiadomienie/ogłoszenie Wójta Gminy o podjęciu uchwały z 28 grudnia 2016 r wywieszono na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy Gródek nad Dunajcem i sołectwa Gródek nad Dunajcem oraz stronie BIP Gminy. Jednocześnie zawiadomiono instytucje opiniujące i uzgadniające o przystąpieniu do sporządzenia mpzp, umożliwiono w terminie 21 dni składanie wniosków. Treść zawiadomienia/ogłoszenia obwieszczono w dniu 17 stycznia 2017 r w Gazecie Wyborczej - Kraków. Projekt planu był opiniowany przez komisję urbanistyczno-architektoniczną gminy a następnie występowano do instytucji opiniujących i uzgadniających projekt planu. W dniu 28 czerwca 2017 r ukazało się ogłoszenie w Gazecie Wyborczej - Kraków oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i Sołectwa Gródek nad Dunajcem, a także na stronie BIP o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu od 29 czerwca 2017 do 27 lipca 2017 r. Następnie przeprowadzano dyskusje nad przyjętymi rozwiązaniami. Wyznaczono termin do składania uwag. Nie wniesiono uwag do planu. W dniu 25 października 2017 r podjęto zaskarżoną uchwałę.

Wymogi, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przez Radę Gminy Gródek nad Dunajcem zachowane.

Rację ma organ wskazując, że dopuszczenie w zaskarżonym planie możliwości rozbudowy istniejących obiektów hotelowo - gastronomicznych maksymalnie do 25 m wysokości (na terenie o symbolu 1 UT) jako zabudowy rekreacyjnej – usług turystycznych nie narusza ustaleń studium, nie narusza ładu przestrzennego, ani zrównoważonego rozwoju. Nie można twierdzić, że umiejscowienie obiektów hotelowo - gastronomicznych pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, ponieważ, w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 16 listopada 2000 r (uchwała nr V/33/2000) postanowiono że teren objęty uchwałą Nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r mieści się w całości w terenie określonym w studium jako "Strefa zabudowy o dominującej funkcji usług turystyki, wypoczynku i rekreacji". Jest to teren skupiający różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, przemieszanych z zabudową mieszkaniową. Są to tereny aktywizacji turystyki na ogół intensywnie zagospodarowane o dominacji funkcji turystycznej (ośrodki wypoczynkowe, domy letnie, pola biwakowe). Skarżąca K. Ś. w żaden sposób nie wykazała, że możliwość rozbudowy istniejącego budynku restauracyjno – hotelowego (w sąsiedztwie jej działki) skutkować miałaby obniżeniem walorów wypoczynkowych całego obszaru, co w konsekwencji obniżałoby wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do rozbudowy obiektu budowlanego oraz że może to mieć realny wpływ na możliwość zagospodarowania jej działki. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości nr [...] i [...], które leżą poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Działki [...], [...], [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o niskiej intensywności/Tereny rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe. Obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym w zakresie § 14 ust. 1 pkt 1 to w istocie trzy działki (nr [...], [...] i [...] z obszaru o symbolu 1UT, k - 127-129 ) położone po drugiej stronie drogi względem działek skarżącej.

Ogólne twierdzenia skarżącej o naruszonym ładzie przestrzennym okolicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zasadzie dobrego sąsiedztwa nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane przez skarżącą w jej pismach i należy je ocenić, jako gołosłowne. Zwiększenie ruchu komunikacyjnego czy możliwość ograniczenia światła dziennego to normalne uciążliwości związane z urbanizacją terenu przeznaczonego pod zabudowę. Zachowanie wymogów prawa budowlanego i przepisów szczególnych będzie badane przez organy budowlane w każdej konkretnej sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skargi nie jest prawdą, że odstąpiono od dotychczasowej praktyki ogłaszania o prowadzonej procedurze planistycznej przez księży z ambony, gdyż takiej praktyki przy "punktowych" zmianach planu w Gminie Gródek nad Dunajcem nie było. Ogłoszenia parafialne dokonywane podczas nabożeństw z ambony nie są elementem procedury planistycznej. Ich brak nie wpływa w jakikolwiek sposób na ważność procedury planistycznej. Jeśli nawet takie ogłoszenia zdążają się, to mają charakter wyłącznie pomocniczy i w żaden sposób nie rzutują na zachowanie procedury planistycznej. Gmina Gródek nad Dunajcem od wielu lat publikuje ogłoszenia związane z "procedowaniem" planów miejscowych w Gazecie Wyborczej – dodatku Kraków. Wymóg ogłoszenia stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany.

Sąd nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Zarówno zawartość aktu planistycznego, jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej nie budzą w ocenie Sądu żadnych zastrzeżeń. W nadesłanych przez Radę Miejską materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm. )

Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia obowiązku wyważenia interesów indywidualnych podmiotów i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań czy proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Zakres ingerencji organu w tę sferę nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy, bowiem wskazać, że władztwo planistyczne gminy w sposób immanentny pozostaje w korelacji z uprawnieniami właścicielskimi podmiotów prywatnych, o czym świadczy treść art. 6 ust 1 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. Akt II OSK 76/18, "że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego." W ocenie Sądu, działania planistyczne Rady Gminy Gródek nad Dunajcem cechują się przymiotem legalności, bowiem interes publiczny wymaga tego, aby w terenach skupiających różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, celem zapewnienia prawidłowego rozwoju Gminy Gródek i jej społeczności lokalnej dopuścić możliwość rozbudowy istniejących obiektów restauracyjno – hotelowych, co umożliwia zaskarżony § 14 ust 1 pkt 1 uchwały planistycznej. Jak wyjaśnił organ rozbudowa hotelu zwiększy ofertę turystyczna i może przyczynić się do powstania nowych usług (sklepy, restauracje) lub rozwoju obecnie występujących na terenie gminy usług.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona Uchwała nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Grodku nad Dunajcem – gmina Gródek nad Dunajcem w części kwestionowanej przez skarżącą, z uwagi na ograniczenie przysługującego jej prawa własności, jest zgodna z prawem, w związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.