Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1, § 4 ust. 1-3, 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 2, § 22 ust. 3 i ust. 5 pkt 1, 2 i ust. 7 oraz § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Rada Gminy Z. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z..

Skargę na uchwałę z [...] czerwca 2016 r. wniósł Prokurator Rejonowy w S..

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:

naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 j.t. z późn. zm.) poprzez ich błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały;

naruszenie przepisów § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) przez powtórzenie i modyfikację;

- w § 1 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.),

- w § 4 ust. 1-3 Regulaminu treści art, 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.),

- w § 4 ust. 5 Regulaminu treści art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 j.t. z późn. zm.),

- w § 4 ust. 6 Regulaminu treści art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.),

- w § 22 ust. 5 pkt 1 Regulaminu treści art. 77 kodeksu wykroczeń z dnia 20 maja 1971 r. (Dz.U. 2019.281 j.t.);

- w § 22 ust. 7 Regulaminu kwestii uregulowanych w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 j.t.) oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.);

- w § 24 ust. 1 Regulaminu kwestii uregulowanej w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.);

3) naruszenie przepisów § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przez zamieszczenie w Regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U,2019.2010 j.t. z późn. zm.) poprzez:

- w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wskazanie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem dokonania w pojazdach samochodowych tylko drobnych napraw (np. wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnienie płynów itp.);

- w § 22 ust. 3 Regulaminu określenie, że "wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe oraz zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem",

- w § 22 ust. 5 pkt 2 Regulaminu wskazanie, że "zabronione jest wpuszczanie psów do piaskownic na place zabaw dla dzieci".

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o:

stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały poprzez błędne wskazanie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 j.t. z późn. zm.),

stwierdzenie nieważności przepisów Regulaminu w części obejmującej § 1, § 4 ust. 1-3, 5, 6, § 5 ust. 2 pkt 2, § 22 ust. 3, ust. 5 pkt 1, 2 i 7, § 24 ust 1.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał że art. 18, art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym są przepisami ustrojowymi, który to mogą stanowić samodzielną podstawę aktów wewnętrznie obowiązujących, natomiast nie stanowią one delegacji do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi. W ocenie Prokuratora z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wyeliminować art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym albowiem w tym zakresie zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że treść § 1 Regulaminu jest powtórzeniem i modyfikacją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest niezgodne z §137 w zw. z §143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załączniki do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Powołano, że § 4 ust. 1-3 Regulaminu zawiera powtórzenie i modyfikację treści uregulowanej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a regulamin nie powinien nakładać na właścicieli nieruchomości jeszcze raz tych samych obowiązków, do których właściciel zostali zobowiązani na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 -4 wyżej wskazanej ustawy.

Kolejno Prokurator zarzucił, że materia określona przez Radę Gminy w § 4 ust. 5 została uregulowana w treści art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 j.t. z późn. zm.). Ponadto § 4 ust.5 Regulaminu wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o czystości i porządku w gminach, gdyż nie reguluje on kwestii związanych z częściami nieruchomości służącymi do użytku publicznego.

W dalszej części skargi skarżący wskazał, że w § 4 ust. 6 Regulaminu powtórzono treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010j.t. z późn. zm.), co jest niepoprawnym zabiegiem legislacyjnym skutkującym nieważnością tak zredagowanych przepisów. Prokurator zarzucił, że § 22 ust. 5 pkt 1 Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację treści art. 77 kodeksu wykroczeń z dnia 20 maja 1971 r. (Dz. U. 2019.281 j. t.), a materia § 22 ust. 7 Regulaminu została uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 j.t.). Ponadto kwestie związane z tym tematem reguluje również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.).

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że materia określona w § 24 ust. 1 Regulaminu została uregulowana w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.). Prokurator podkreślił, że stosownie do § 133-135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Wskazano, że wyliczenie kategorii spraw wskazane w powyższym artykule ma charakter wyczerpujący, dlatego też jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa.

Skarżący zakwestionował § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, wskazując że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Powołano, że chodzi tu przed wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Wskazano, że przepis ten nie upoważnia organu gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw, a wprowadzone przez Radę Gminy w Z. ograniczenie związane z naprawą pojazdów samochodowych poza warsztatami do drobnych napraw stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

W dalszej kolejności skarżący zakwestionował § 22 Regulaminu wskazując, że ww. przepis jest przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, ponieważ jej istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prokurator ocenił, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne, a brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Kolejno Prokurator zakwestionował § 22 ust. 5 pkt 2 Regulaminu wskazując, że regulacja ta stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, ponieważ w kompetencjach tych nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia psów na określone treny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobów postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prokurator ocenił, że ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli psów i wykracza poza materię określoną w ustawie o czystości i porządku na terenie gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020.1439 tj.). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. § 137 w zw. z § 143 i § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) przez powtórzenie i modyfikację regulacji wskazanych w innych ustawach i poprzez zamieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach.

Zgodnie z art. 4. ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gmin, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z ust. 2a. ww. ustawy Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Podzielić należy zarzuty skargi, że treść § 1 Regulaminu jest powtórzeniem i modyfikacją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest niezgodne z § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z ww. przepisami, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Niewątpliwie regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Zgodzić się również należy z zarzutem skargi, że § 4 ust. 1-3 Regulaminu zawiera powtórzenie i modyfikację treści uregulowanej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niewątpliwie kwestie związane z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zostały uregulowane wskazanym wyżej artykule ustawy, w związku z czym nie należy ich umieszczać w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto istotnym uchybieniem jest wskazanie konkretnego sposobu postępowania z błotem śniegiem lodem i innymi zanieczyszczeniami, tzn. poprzez gromadzenie. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia Rady Gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowego obowiązku związanego z gromadzeniem uprzątniętego śniegu. Powyższe stanowi niewątpliwie przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem organ uchwałodawczy nie posiada upoważnienia do nakładania w regulaminie innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada gminy ma zatem za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu ich gromadzenia, co ma miejsce w analizowanej normie. Sąd orzekający w sprawie podziela tym samym stanowiska wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. II Sa/Sz 238/13, Lex nr 1316984, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. IV SA/Po 372/15, Lex nr 1933074.

W dalszej kolejności podzielić należy zarzuty skargi w zakresie § 4 ust. 5. W przepisie wskazano, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do usuwania śniegu z dachów oraz sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji budynku niezwłocznie po ich pojawieniu się". Wyżej wskazana materia niewątpliwie została uregulowana w treści art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 j.t. z późn. zm.), który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska Ponadto stwierdzić należy, że § 4 ust. 5 Regulaminu wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o czystości i porządku w gminach, gdyż nie reguluje on kwestii związanych z częściami nieruchomości służącymi do użytku publicznego.

W odniesieniu do § 4 ust. 6 Regulaminu to wskazać należy, ze powtórzono w nim treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach, co jest niepoprawnym zabiegiem legislacyjnym skutkującym nieważnością tak zredagowanych przepisów.

Analizując zaś przepis § 22 ust. 5 pkt 1 Regulaminu to stwierdzić należy, że stanowi on powtórzenie i modyfikację treści art. 77 kodeksu wykroczeń z dnia 20 maja 1971 r. (Dz. U. 2019.281 j. t.), zgodnie z którym "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" oraz że "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany".

Podzielić również należy zarzuty skargi, że w § 22 ust. 7 uregulowano sposób postępowania ze zwłokami zwierząt, która to materia uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 j.t.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 www. ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Kwestie związane z postępowaniem ze zwłokami zwierząt reguluje również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.), która w art. 22 ust. 1 pkt 3 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością obowiązani są utrzymywać ja w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W odniesieniu do § 24 ust. 1 Regulaminu to obowiązek właścicieli nieruchomości do stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości zostało uregulowane w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.). W ww. przepisie uregulowano, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki.

Podzielić należy również stanowisko Prokuratora, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, a konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Niewątpliwie wprowadzony w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zapis, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem dokonania w pojazdach samochodowych tylko drobnych napraw (np. wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnienie płynów itp.), stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przed wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (tak wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Niewątpliwie przepis ten nie upoważnia organu gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Dodatkowo wprowadzając przepis § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu i ograniczając możliwość napraw pojazdów samochodowych do drobnych, organ posłużył się pojęciami nieostrymi, co w konsekwencji może wywoływać trudności interpretacyjne u adresatów tego aktu prawnego. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Podzielić również należy ocenę Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa przy uchwaleniu § 22 Regulaminu. Mianowicie w przepisie tym wskazano, że "wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,

zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem."

Niewątpliwie zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Celami tymi jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tych względów nakazanie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras wyprowadzania ich tylko na smyczy lub w kagańcu zostało niewątpliwie sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 727/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Dodatkowo wskazać należy, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, a niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno również wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tak więc postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Podzielić również należy zarzutu skargi, że regulacja § 22 ust. 5 pkt 2 Regulaminu stanowiąca o zakazie wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Niewątpliwie w kompetencjach tych nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia psów na określone treny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobów postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli psów i wykracza poza materię określoną w ustawie o czystości i porządku na terenie gminy (tak też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017, sygn. akt II OSK 991/17).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności ww. zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z. należało uznać za zasadny. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do problematyki wskazanej w niej podstawy prawnej jej podjęcia przez organ gminy. W ocenie Sądu podnoszone w tym zakresie przez Prokuratora uwagi można rozpatrywać co najwyżej w kontekście formalno-prawnym, dlatego ewentualne nieścisłości powołanej w kwestionowanej uchwale podstawy prawnej nie mogły z całą pewnością mieć wpływu na skuteczność prawną i moc jej obowiązywania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w obiektywnym porządku prawnym istnieje przepis prawa stanowiący taką podstawę. W szczególności mowa tu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W zakresie wskazanym przez Prokuratora można mówić zatem co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa, tj. 121 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2016 r., II SA/Go 688/16). W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Prokuratora i stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej wyrażonej uchwały. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powołaną wyżej regulację, należy zauważyć, że w badanej sprawie brak było przepisu szczególnego, który umożliwiłby Sądowi stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w zakresie wskazanym przez Prokuratora. Przepisem takim nie jest nadto w tym przypadku art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje taką ewentualność w sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ adresatem tej regulacji pod względem orzeczniczym jest organ nadzoru, a nie sąd administracyjny. Z podniesionych przyczyn, skarga we wskazanym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.