Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 462/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E.G.M. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej części działek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w L. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania ,,EG.M." Spółki z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty w kwocie 86.403,26 zł za wyłączenie z produkcji rolnej części działek nr 400/5 i nr 400/8 o łącznej powierzchni 0,1647 ha, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ustalił i zważył co następuje:

Starosta G., zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [...], poinformował P.B. "E.G.M." Spółkę z o.o. z siedzibą w L., zwaną dalej Spółką o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych części działek nr 400/5 i nr 400/8, obręb S., gmina N..

Kolejnym zawiadomieniem, z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], organ ten poinformował stronę o wyznaczonych na dzień 22 czerwca 2012 r. oględzinach objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości z równoczesnym przeprowadzeniem dowodu z pomiaru uprawnionego geodety dotyczącego ewentualnego wydobycia piasku na części wymienionych działek, stanowiących użytki rolne klasy IIIb. Poinformował również, że zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Następnie organ I instancji wydał w dniu [...] r. wspomnianą decyzję.

Opisując tok postępowania organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki nr 400/5 i nr 400/8 w obrębie S., gmina N. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem R - tereny rolnicze - uprawy polowe.

Według zapisów w operacie ewidencji gruntów działka nr 400/5 o powierzchni 11,15 ha sklasyfikowana jest w użytkach: grunty orne Rlllb - 2,28 ha, grunty orne RIVa - 0,66 ha, grunty orne RIVb - 1,78 ha, grunty orne RV - 4,17 ha, grunty orne RVI - 1,1448 ha, pastwiska trwałe PsV - 0,07 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione Lz - 0,03 ha, użytki kopalne K - 0,0352 ha i nieużytki N - 0,98 ha, natomiast działka nr 400/8 o powierzchni 12,39 ha stanowi grunty orne Rlllb - 0,84 ha, grunty orne RIVb - 7,58 ha oraz grunty orne RV- 3,99 ha. Grunty stanowiące część działek nr 400/5 i nr 400/8, jak uzasadnia Starosta G., zostały wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, co zostało ustalone na podstawie posiadanej mapy glebowo rolniczej.

W wyniku przeprowadzonych, z udziałem strony, w dniu 22 czerwca 2012 r. oględzin nieruchomości oraz dokonanego przez uprawnionego geodetę pomiaru stwierdzono, że Spółka dokonała faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych Rlllb, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie: w działce nr 400/5 - o powierzchni 0,1412 ha (przy całkowitej powierzchni działki 11,15 ha) oraz w działce nr 400/8 - o powierzchni 0,0235 ha (przy całkowitej powierzchni działki 12,39 ha).

Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty organ doszedł do przekonania, że wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych o powierzchni 0,1647 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunty orne kl. IIIb, stanowiących część działek nr 400/5 i nr 400/8, położonych w obrębie S., gmina N., zostało dokonane niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę do ustalenia stronie opłaty w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 86.403,26 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., złożył pełnomocnik "E.G.M." Spółki z o.o. z siedzibą w L. - radca prawny H.S..

W piśmie z dnia 20 lutego 2013 r. zarzuca, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów:

1) art. 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego — poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin w sposób niezgodny z przepisami postępowania,

2) art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez wykorzystanie wiadomości specjalnych bez powołania biegłego,

3) art. 79 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu,

4) art. 77 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

5) art. 28 k.p.a. - poprzez nieustalenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania,

6) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie sposobu ustalenia gruntów podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej,

7) art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez naliczenie opłaty za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zamiast opłaty rocznej.

Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, co następuje.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organ I instancji w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Unormowania dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej zawarte są w rozdziale 3 tej ustawy, natomiast kwestie kontroli wykonania przepisów ustawy i sankcje z tym związane uregulowane zostały w rozdziale 7 cytowanej ustawy. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, natomiast ust 2 art. 28 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z kolei użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 omawianej ustawy.

Z powołanego art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wnioskować należy, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. II SA 1746/97-LEX nr 41805).

Przechodząc do analizowanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż z przesłanej przez Starostę G. dokumentacji wynika, że w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia 28 maja 2007 r., Nr [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), działki oznaczone geodezyjnie nr 400/5 i nr 400/8, położone w obrębie wsi S., przeznaczone są na cele rolne (przeznaczenie podstawowe - R - tereny rolnicze - uprawy polowe). W stosunku do ww. działek nie wszczęto procedury zmiany ich przeznaczenia, jak również nie leżą one na trasie planowanych autostrad i tras szybkiego ruchu.

Akta sprawy potwierdzają też, że na podstawie koncesji Starosty G. z dnia 10 marca 2008 r., nr [...] oraz z dnia 14 maja 2009 r., nr [...], firma "E.G.M." Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w L., uzyskała możliwość wydobywania kruszywa naturalnego położonego na terenie działki nr 400/5 w obrębie S., gmina N.. Granice obszaru koncesyjnego, stanowiącego część działki nr 400/5, zostały wyznaczone liniami łączącymi punkty o wskazanych koncesją współrzędnych. Obszar ten został też przedstawiony na mapie stanowiącej integralną część koncesji. Nadto opisane decyzje koncesyjne w pkt 14 i 15 stwierdzają iż koncesja nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych i nie zwalnia od konieczności przestrzegania innych ustaw m.in. o ochronie i kształtowaniu środowiska, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie przyrody, o zagospodarowaniu przestrzennym, o działalności gospodarczej, ustawy Prawo Wodne, ustawy o odpadach, itp. W decyzjach koncesyjnych zapisano również, że "przedsiębiorca wystąpi do Starosty G. z wnioskiem o ustalenie kierunków rekultywacji w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wydania koncesji" (pkt 13 i 14).

Treść powołanych koncesji wskazuje, że wydano je bez opinii Urzędu Gminy N., bowiem organ opiniodawczy, mimo upływu dwutygodniowego terminu wystawienia opinii, nie przekazał stosownego postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie, co potwierdza lektura przesłanych przez organ akt, Starosta G., po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zawiadomił stronę o wyznaczonych na dzień 22 czerwca 2012 r. oględzinach nieruchomości. Korespondencja w przedmiotowej sprawie została stronie doręczona w dniu 13 czerwca 2012 r., a więc z zachowaniem przewidzianego przepisami 7-dniowego terminu (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Opisanym zawiadomieniem poinformowano Spółkę, iż w dniu 22 czerwca 2012 r. przeprowadzony będzie dowód z oględzin, jak również dowód z pomiaru uprawnionego geodety. Skład orzekający Kolegium stwierdza zatem, iż nieuzasadniony jest zarzut pełnomocnika Spółki, który twierdzi, że "strona w zawiadomieniu ... o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie została poinformowana o zamiarze równoległego przeprowadzenia dowodu z pomiaru".

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu naruszenia art. 84 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. przypomnieć należy, że według tych przepisów organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1), natomiast gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1). Oględziny mają na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie, natomiast stronie dają możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Z kolei opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe.

Z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości, jak też zasięgnięcia opinii uprawnionego geodety (pomiaru części nieruchomości) nie budzą wątpliwości, a podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący sposobu przeprowadzenia dowodu z oględzin i udziału w tych oględzinach geodety, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., nie jest trafny. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie dokonał zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. W omawianym przypadku oględziny przeprowadzone przez biegłego na nieruchomości nie mają charakteru dowodu w sprawie. Należy je bowiem traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie opinii. Dowodem w sprawie jest wyłącznie opinia biegłego, przy sporządzaniu której, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, ich obecność nie jest konieczna. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 797/07 - LEX nr 385391).

Nie można również zaakceptować stanowiska pełnomocnika strony, zgodnie z którym organ wykorzystał wiadomości specjalne (dowód z pomiaru uprawnionego geodety), z naruszeniem przepisów art. 84 § 1 k.p.a. - bez formalnego powołania biegłego. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. zawiera bardzo ogólną regulację dotyczącą korzystania przez organ z opinii biegłego. Przepisy szczególne mogą nakładać obowiązek zasięgnięcia w danych rodzajach spraw opinii biegłego. Dodać należy, że biegłym jest nie tylko osoba wpisana na listę biegłych, lecz każda osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z określonej dziedziny. Uprawniony geodeta, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest osobą posiadającą wiedzę fachową co obliguje do przyznania jej statusu biegłego w postępowaniu administracyjnym. Osoba taka nie jest powoływana przez organ administracji w trybie określonym w k.p.a., jednakże nie oznacza to, iż nie powinna być traktowana tak jak biegły. Geodezyjny pomiar nieruchomości jest podstawowym dowodem niezbędnym dla poczynienia ustaleń faktycznych przez organ orzekający w sprawie samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, gdy wyłączeniem objęto tylko część nieruchomości. Zdaniem Kolegium, jest to uproszczony sposób nadania uprawnionym geodetom statusu biegłego, stanowiący odstępstwo od zasady, iż biegły jest powoływany przez organ administracji w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że wydana w niniejszej sprawie przez geodetę opinia niewątpliwie wymagała wiadomości specjalnych z zakresu geodezji. Tym samym należy ją traktować jako środek dowodowy mający walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że bez niej organ nie może dokonywać ustalenia powierzchni gruntów samowolnie wyłączonych z produkcji rolniczej, która to powierzchnia stanowi podstawę orzekania w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2380/06 - LEX nr 335151; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. II SA/Ke 773/10 - LEX nr 1086098; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Lu 750/07 - LEX nr 567011). Natomiast jeśli w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontropinii we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie. Obowiązek zbierania danych i wyjaśniania sprawy nie oznacza przerzucania całego ciężaru dowodowego w sprawie na organy administracji w sytuacji, jeśli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów. W wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1704/06 (LEX nr 386433), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skuteczne zakwestionowanie dokumentów urzędowych wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Wobec sformułowanego w odwołaniu zarzutu "nieustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania" zauważyć należy, że kwestię strony tego postępowania należy rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego

(B. Adamiak / J. Borkowski, wydawnictwo C.H.Beck, wydanie 7, Warszawa 2005), wskazano, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i jego kompetencji. Zatem pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany). Szczególnie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 kpa) pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., sygn. III SA 955/97 - LEX nr 34944).

Natomiast przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalną zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98 LEX nr 41809 orzekł iż, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu (jak było w ustawie z dnia 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, iż systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Zatem ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył grunt z użytkowania rolniczego, równoznaczne jest z ustaleniem "sprawcy" wyłączenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, do którego winna być skierowana decyzja wydana w oparciu o ten przepis.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a potwierdza to przesłana przez organ I instancji dokumentacja, że właścicielem działek nr 400/5 i nr 400/8 w obrębie S. jest R.M., będący jednocześnie udziałowcem "E.G.M." Spółki z o.o. z siedzibą w L., która uzyskała koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego położonego na terenie części działki nr 400/5.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istnienie ostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji nie jest równoznaczne z zezwoleniem na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, które to zezwolenie może zostać wydane wyłącznie po spełnieniu się warunków przewidzianych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych (określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne) może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. OPS 13/96 - ONSA 1997/3/105). Natomiast żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Stanowisko to potwierdza, zawarty również w decyzjach koncesyjnych, przepis art. 16 ust. 6 (obowiązującej w dniu wydania ww. koncesji) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

W rozpatrywanej sprawie fakt eksploatacji kruszywa przez Spółkę z części działek nr 400/5 oraz nr 400/8 potwierdziły przeprowadzone w dniu 22 czerwca 2012 r., z udziałem R.M., oględziny opisanej nieruchomości. Zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., organ I instancji prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję do "E.G.M." Spółki z o.o. z siedzibą w L., jako do sprawcy samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, będącego niewątpliwie stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Bezzasadnym jest, w ocenie Kolegium, zarzut naruszenia przez Starostę G. przepisu 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

W wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Gd 3959/01, (LEX nr 220265) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, iż do wadliwości uzasadnienia zaliczyć należy: niepełność uzasadnienia, pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadniania z obiektywnymi motywami), brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązane uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, wady formalne (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne).

W rozpatrywanej sprawie Kolegium wymienionych uchybień nie dostrzega. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sporządzone w sposób, który umożliwia odczytanie podstawy zarówno faktycznej, jak i prawnej, leżącej u podstaw rozstrzygnięcia Starosty G.. Wbrew twierdzeniom odwołującego, organ I instancji wyjaśnił, że przyjęty obszar do wyłączenia wynosi 0,1647 ha w klasie Rlllb (wskazując powierzchnię oraz klasę gruntu) i wynika z opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia w dziedzinie geodezji, natomiast klasoużytki ustalono na podstawie posiadanej, załączonej do akt sprawy, mapy glebowo rolniczej. Wobec zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposobu ustalenia gruntów podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej wyjaśnić wypada, że w opinii geodety zawarto informację, iż pomiarów terenowych dokonano odbiornikiem GPS Topcon Hiper GL, w oparciu o krajową sieć stacji referencyjnych ASG-EUPOS, w układzie odniesienia "2000" - południk 18. Należy w tym miejscu zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. VI SA/Wa 1023/07 - LEX nr 362083).

W świetle opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia regulacji prawnych nie można zgodzić się z ostatnim zarzutem dotyczącym naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić bowiem należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem przy zastosowaniu przepisów o surowszym traktowaniu osób użytkujących nierolniczo grunty przeznaczone do produkcji rolnej bez zezwolenia. Wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28 ustawy, dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1, ale w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się - w drodze decyzji - opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy decyzja ma charakter decyzji związanej. Jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie - co w niniejszej sprawie ma miejsce - organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i niezależnie od stopnia zawinienia strony zobowiązany jest ustalić podwójną opłatę (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt II SA 2169/00 - LEX nr 53437, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1843/10 - www.orzeczenia-nsa.pl).

Natomiast z art. 4 pkt 13 cyt. ustawy (słownika ustawowego) wynika, że na gruncie tej ustawy przez "opłatę roczną" (o której nie ma mowy w art. 28 ust. 1) należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Podkreślenia zatem wymaga, że decyzją wydawaną na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nie udziela się zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz nie ustala się należności ani opłaty rocznej, jak to ma miejsce w przypadkach podlegających pod regulację art. 11 ust. 1 - 2 i art. 28 ust. 2 ustawy. Przywołane w odwołaniu wyroki WSA w Warszawie i WSA w Lublinie skład orzekający Kolegium uznał za nieadekwatne do stanu niniejszej sprawy ze względu na odmienny stan faktyczny, w jakim zapadły.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ

I instancji prawidłowo uznał, że istotne dla sprawy okoliczności zostały w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wyjaśnione.

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej działa w przedmiotowej sprawie z urzędu, określając dowody, jakie są niezbędne i przeprowadzając je. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej jest więc to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać spełnienie oczekiwań i zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie dopatrzyło się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium organ z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 C k.p.a. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a podniesione w tym względzie zarzuty pełnomocnika Spółki nie znajdują oparcia w aktach sprawy.

W opisanych okolicznościach skład orzekający Kolegium uznał, iż zaskarżona decyzja Starosty G. nie narusza wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy - na mocy

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - orzeczono jak w sentencji.

W złożonej do Sądu skardze pełnomocnik strony skarżącej zarzucił opisanej decyzji naruszenie:

I. art. 28 KPA - poprzez nieustalenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania,

II. art. 84 § 1 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA - poprzez wykorzystanie wiadomości specjalnych bez powołania biegłego oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego,

III. art. 77 KPA w zw. z art. 7 KPA - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

IV. art. 107 § 3 KPA - poprzez ograniczenie ustalania stanu faktycznego do przeprowadzenia dowodu z pomiaru uprawnionego geodety,

V. art. 15 KPA - poprzez pozbawienie skarżącej jednej instancji postępowania.

Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik wskazał, co następuje:

Decyzja Starosty G. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w L. stanowią sankcję tytułem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opłatę w wysokości dwukrotności należności za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 180). W uzasadnieniu decyzji Starosty G. z dnia [...] r. całkowicie pominięto zasadność przyznania E.G.M. sp. z o.o. statusu strony w niniejszym postępowaniu. Wskazano jedynie, że podczas przeprowadzania dowodu z oględzin uczestniczył p. R.M., który jest zatrudniony w spółce na stanowisku dyrektora. Organ II instancji w uzasadnieniu co prawda wskazuje, że adresatem sankcji jest gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Granicę swobody organu w zakresie możliwości powołania biegłego wyznacza zasada prawdy obiektywnej, na mocy której organ jest obowiązany do podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający powinien powołać biegłego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 84. Wyd. 12, Warszawa 2012, Legalis). Analizując aspekty procesowe organ powinien w sposób formalny powołać biegłego i tym samym wydać postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Przy zaniechaniu tych czynności osoba posiadająca wiadomości specjalne, lecz niebędąca biegłym, nie jest uprawniona do podejmowania żadnych czynności w toczącym się postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomił stronę o planowanym na dzień

22 czerwca 2012 r. przeprowadzeniu dowodu z oględzin, a także dowodu z pomiaru uprawnionego geodety p. T.W.. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "uprawniony geodeta, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest osobą posiadającą wiedzę fachową, co obliguje do przyznania jej statusu biegłego w postępowaniu administracyjnym. Osoba taka nie jest powoływana przez organ administracji w trybie określonym w KPA, jednakże nie oznacza to, iż nie powinna być traktowana jako biegły." Przede wszystkim zważyć należy, że powoływany przez organ II instancji art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dot. tylko i wyłącznie ustalanie przebiegu granic podczas rozgraniczania nieruchomości. Po drugie, geodeta dokonujący czynności w postępowaniu rozgraniczającym powinien być upoważniony przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Ponadto czynnościom tym nie można przyznać waloru dowodu z opinii biegłego. Powyższe prowadzi do wniosku, że p. T.W. działał z upoważnienia organu, a zatem powinien zostać odpowiednio umocowany do podejmowanych przez siebie czynności (brak jest powołania p. T. Wrotkowskiego do działania w charakterze biegłego oraz brak udzielenia mu odpowiedniego pełnomocnictwa), co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wszelkie czynności podejmowane przez p. T.W. nie spełniają więc minimum ustawowego, a tym samym jako pozyskane w sposób sprzeczny z prawem, nie mogą stanowić materiału dowodowego, wykorzystywanego przeciwko skarżącej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 KPA, stanowiącego o realizacji normy art. 7 KPA, zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 KPA, dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ przyjął ustalenia przeprowadzone przez geodetę jak swoje własne nie wyjaśniając podstaw, dla których uznał poszczególne fakty za udowodnione.

W orzecznictwie wskazuje się, że nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej dowodu z opinii biegłego. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej opinii przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 817/09). Biorąc pod uwagę, że organ bezkrytycznie wykorzystał wiadomości specjalne bez formalnego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego należy uznać, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej realizowaną poprzez obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W wyniku realizacji ww. norm, uzasadnienie decyzji, w myśl art. 107 § 3 KPA, powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ winien przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych faktów i dowodów oraz podanie przyczyn nieuwzględnienia niektórych z nich jest przy tym niezbędne również z uwagi na realizację, określonej w art. 8 KPA, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ

I instancji wskazał, że nastąpiło faktyczne wyłączenie następujących gruntów w klasie

R III b z produkcji rolnej:

- część działki o numerze ewidencyjnym 400/5 o powierzchni 0,1412 ha przy całkowitej powierzchni działki 11,15 ha,

- część działki o numerze ewidencyjnym 400/8 o powierzchni 0,0235 ha przy całkowitej powierzchni działki 12,39 ha.

Powyższe wartości organ ustalił w oparciu o opracowanie sporządzone przez

p. T.W. na podstawie przeprowadzonego przez niego dowodu z pomiaru. Z własnych obserwacji (dowód z oględzin) Starosta G. przytacza, że na części nieruchomości o numerach 400/5 oraz 400/8 są prowadzone prace polegające na wydobyciu piasku. Organ II instancji powtarza, że dla treści rozstrzygnięcia przyjęto ustalenia dokonane przez p. T.W.. Odnośnie wątpliwości w zakresie metody dokonanych pomiarów i sposobu ustalenia gruntów objętych wyłączeniem z produkcji rolnej organ II instancji powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1023/07, stwierdził, że "żaden przepis KPA czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentum naukowe stosowane przy ich sporządzaniu". Warto zauważyć, że cyt. wyrok dot. stanu faktycznego, gdzie przydrożne reklamy zagrażają bezpieczeństwu drogowemu. W takiej sytuacji organ kierując się ochroną wartości, jaką jest bezpieczeństwo na drodze, jest kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Analizowany wyrok dot. zatem sytuacji, gdy są wymagane wiadomości specjalne, które nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanej decyzji. W niniejszej sprawie, jak organ II instancji prawidłowo wskazał w treści uzasadnienia, organ w sytuacji stwierdzenia, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami, ustala powierzchnię tych gruntów oraz nalicza stosowną opłatę (brak luzu decyzyjnego). Prawidłowe ustalenie gruntów oraz ich powierzchni stanowi podstawę do prawidłowego naliczenia opłaty. Powoływanie się na cytowany wyrok jest zatem nieuzasadnione.

Naruszenia, których dopuścił się zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, tj.:

- brak ustalenia strony postępowania,

- niepowołanie biegłego oraz brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, - wykorzystanie wiadomości specjalnych pochodzących od osoby nieupoważnionej do występowania w niniejszym postępowaniu,

- brak weryfikacji ustaleń dokonanych przez osobę posiadającą wiadomości specjalne

wskazują jednoznacznie, że cytowane uzasadnienia nie czynią zadość wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 KPA. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2055 r. WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3959/01, orzekł, że do wadliwości uzasadnienia zaliczyć należy m.in.: niepełność uzasadnienia oraz jego pozorność. Analiza uzasadnień organów I i II instancji prowadzi do wniosku, że organ ich treść dostosował do wyników pomiarów p. T.W., który nie był uprawniony do podejmowania czynności w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnienie, w jaki sposób p. T.W. pojawił się na gruncie postępowania ograniczono do stwierdzenia, że E.G.M. sp. z o.o. została poinformowana o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz dowodu z pomiaru.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 KPA, organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 KPA (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 870/12). Kontrola decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu odwoławczym odbywa się przez ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Organ II instancji co prawda wyjaśnia, że organ I instancji przyjął ustalenia dokonane przez p. T.W. za swoje własne, jednak pomija ciążący na nim obowiązek ponownego rozważenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest stwierdzenia, w jaki sposób organ II instancji ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Zasada dwuinstancyjności wymaga od organu II instancji by samodzielnie rozstrzygnął sprawę, a nie powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji. Niniejszym skarżąca została pozbawiona jednej instancji postępowania.

W oparciu o te zarzuty i argumenty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawarta w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm. (dalej ustawa). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98 LEX nr 41809 orzekł iż, nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, iż systemowa wykładnia

art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia.

Z faktu, iż art. 28 ust. 2 nie wskazuje wprost - jak to czyni art. 28 ust. 1 - podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśne.

Podzielając wyżej przytoczone poglądy, wskazać należy, iż przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim zauważyć, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest wyjątkowo szczegółowe, wnikliwe i odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu strony skarżącej od decyzji organu I instancji. Interpretacja przepisów prawnych jest prawidłowa i poparta została stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w związku z czym zarzuty skargi pokrywające się prawie w całości z zarzutami odwołania Sąd uznał za nietrafne z następujących powodów: Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że na części działek nr 400/5 i nr 400/8 w obrębie S. Gmina N. doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez wydania uprzednio decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a odpowiada za to skarżąca spółka, prowadząca tam działalność w postaci wydobywania kruszywa.

Nie budzi także wątpliwości Sądu ustalenie przez organy sprawcy tego wyłączenia. Pomiaru wyłączonej powierzchni dokonała właściwa osoba reprezentująca wiedzę specjalną, która w swojej opinii wbrew zarzutom skargi, podała sposób i metodę tego wyliczenia. W związku z powyższym wysokość naliczonej należności ustalono zgodnie z omówionymi przepisami art. 28 § 1 przywołanej ustawy i przy zastosowaniu właściwego sposobu i metody. Wbrew także zarzutom skargi, organ I instancji zasadnie zwrócił się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, po uprzednim przeprowadzeniu oględzin w dniu 22 czerwca 2012 r. z udziałem tego biegłego i reprezentanta strony skarżącej, który nie zakwestionował ustaleń zawartych w protokole oględzin. Pan R.M. nie kwestionował wyłączenia z produkcji rolnej opisanych obszarów i osoby, która dopuściła się tego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że regulacja prawna korzystania z opinii biegłego jest w kodeksie postępowania administracyjnego opisana bardzo ogólnie. Unormowana jest jedynie kwestia przypadku, w którym należy powołać biegłego oraz zdolność do występowania w charakterze biegłego. Z tego też względu Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że organ I instancji nie powołał formalnie biegłego w niniejszej sprawie, albowiem przepisy kpa takiego formalnego powołania nie wymagają. Przepis art. 84 § 1 kpa wymaga tylko tego, aby organ "zwrócił się" do takiego biegłego, co w sprawie nastąpiło. Ponadto wbrew zarzutom skargi organ I instancji zawiadomił stronę pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. o terminie i miejscu oględzin działek oraz dokonaniu pomiaru przez uprawnionego geodetę. O zebraniu wszystkich materiałów strona skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 27 września 2012 r. z pouczeniem o możliwości składania własnych wyjaśnień i dokumentów. Pracę biegłego w toku oględzin kontrolowali na bieżąco pracownicy organu, wobec czego nie może dziwić brak zastrzeżeń do jego opinii pisemnej. Tej opinii nie podważyła też w toku postępowania strona skarżąca. Skarga nie precyzuje, dlaczego uważa, że biegły ten był osobą nieupoważnioną. Sąd także nie podziela zarzutu skargi, sprowadzającego się do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 15 kpa. Zarzut ten jest gołosłowny w obliczu obszernego i wnikliwego, w ocenie Sądu, rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i całościowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy samodzielnie i bezstronnie ocenił całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyciągnął właściwe wnioski. Sąd nie dopatrzył się żadnych błędów w tej ocenie i podzielił wnioski końcowe zawarte w skarżonej decyzji.

Z tych też powodów skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

PM 27.12.2013 r.