Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 135/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c art. 50,51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej DWINB), po rozpoznaniu odwołania S.K., przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., (dalej PINB), z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego pomiędzy działkami nr [...] i[...] , AM-[...] przy ul. M. S.-C. w O.Ś.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona do Sądu decyzja przedstawiał się następująco.

S. K. pismem z dnia 30 maja 2011 r. zwrócił się do PINB w T. z żądaniem przeprowadzenia kontroli robót budowlanych związanych z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na wybudowaniu muru międzysąsiedzkiego "długości 6,5 m i wysokości 2.6 m oraz wybudowaniu wzdłuż granicy garażu o długości 5 m". Organ nadzoru budowlanego I instancji celem ustalenia stanu sprawy pisemnie poinformował o zamiarze przeprowadzenia kontroli wyznaczając w tym względzie termin, po czym telefonicznie informował o zmianie wyznaczonego termin, by ostatecznie w dniu 28 lipca 2011 r. przeprowadzić udokumentowaną protokolarnie kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr [...] AM [...] przy ul. M.S.-C. w O.Ś. usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, zaś w tylnej części działki w granicy z działką nr [...] wykonano ogrodzenie (część z siatki stalowej na słupkach stalowych, część murowana - długość ok. 6 m), w tylnej części działki bezpośrednio przy granicy usytuowana jest klatka-wiwarium na ptaki (papugi) o konstrukcji drewnianej (długość około 5 m i szerokość ok. 2 m). Nie stwierdzono, aby wzdłuż granicy działki nr [...] wybudowany był garaż. Przeprowadzono pomiary ogrodzenia międzysąsiedzkiego podając, że jego wysokość w najwyższym punkcie wynosi 2,18 m i nie przekracza 2,20 m. W trakcie czynności prowadzonej w terenie organ zebrał oświadczenia uczestników kontroli dotyczące zarówno czasu realizacji robót, ich zakresu, a nawet zamiarów jakie zdaniem inicjatora postępowania posiadał inwestor względem realizowanego ogrodzenia. Dalsze działania organu nadzoru budowlanego polegały na wzywaniu stron, w tym inwestora, do złożenia wyjaśnień, których rezultat odnotowano w stosownych protokołach, udostępnianiu stronom zebranych akt administracyjnych oraz przyjmowaniu pisemnych wyjaśnień stron, jak też sporządzaniu notatek urzędowych z oświadczeń składanych w inspektoracie nadzoru budowlanego. Następnie po zawiadomieniu stron postępowania w ramach dyspozycji art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" w dniu [...] r. PINB w T. wydał decyzję nr[...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E.S. na działce nr [...], AM [...] przy ul. M. S.-C. w O. Ś. Wobec oprotestowania ww. decyzji przez S. K., DWINB rozpoznał sprawę w trybie odwoławczym i w dniu 22 lutego 2012 r. wydał decyzję nr[...] , którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji rozstrzygnięcie kasacyjne oparł na negatywnej ocenie ustaleń poczynionych przez podległy mu instancyjnie organ. Zakwestionował on w szczególności pomiary wysokości ogrodzenia, zalecając w tym względzie przeprowadzenie tej czynności co najmniej w kilku punktach, zwrócił uwagę na podniesienie poziomu terenu poprzez jego utwardzenie kostką brukową, co miało wpływ na wykonane pomiary. Dostrzeżono także uchybienia proceduralne zwracając uwagę na zbyt szeroko zakreślony przedmiot postępowania, podając przy tym, iż oględziny wykazały realizację wiwarium nie objętego wnioskiem strony dotyczącym wszczęcia postępowania.

PINB w T. realizując zalecenia organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, w dniach 3 kwietnia i 21 czerwca 2012 r. przeprowadził oględziny na zainwestowanej nieruchomości, zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy O. Ś. o udzielenie informacji związanych z regulacjami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi przedmiotowego terenu, a także wydał w dniu [...] r. postanowienie nr[...], którym w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zażądał sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej dotyczącą utwardzenia części gruntu. Na tym etapie postępowania kontynuowano także postępowanie dowodowe polegające na odbieranie oświadczeń od stron postępowania. Zgodnie z wytycznymi DWINB wyłoniono do odrębnych postępowań realizację wiwarium, garażu, utwardzenia części nieruchomości kostką oraz ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Odnośnie ostatniego zamierzenia inwestycyjnego w dniu [...] r. wydano decyzję nr[...], którą umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ decyzyjny odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin i wskazał, że wymiary od strony działki nr [...] są prawidłowe i nie przekraczają wysokości 220 cm, zaś wymiary od strony działki [...] są zmienne i tylko w jednym punkcie przekraczają o 7 cm ustawowe 220 cm, co przy ogrodzeniu o całkowitej długości 8,9 m jest wielkością znikomą. Biorąc pod uwagę fakt, że teren, na którym znajduje się ogrodzenie jest zróżnicowany wysokościowo oraz nieznaczne przekroczenie wysokości uznano, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. DWINB rozpoznając odwołanie złożone od ww. decyzji, w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podobnie jak on oceniając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Argumentacja jaką przytoczył organ odwoławczy sprowadzała się do uznania, że bezprzedmiotowość wynika z faktycznego braku przedmiotu postępowania, gdyż sporne ogrodzenie - zlokalizowane pomiędzy działkami nr [...] i nr[...], tj. prywatnymi działkami budowlanymi i nie przekracza na całej swej długości wysokości 2,20 m - nie mieści się w kategorii ogrodzeń podlegających regulacji Prawa budowlanego. Uzyskanie zgody właściwego wymaga realizacja ogrodzeń w miejscach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych DWINB wysnuł pogląd, iż przedmiotowe ogrodzenie nie wymaga zgłoszenia, co przesądza o niedopuszczalności ingerencji organów nadzoru budowlanego, które nie mogą przekraczać przypisanych im ustawowo kompetencji. Istnienia takiego obowiązku organ odwoławczy nie dopatrzył się mimo przekroczenia przez ogrodzenie wysokości 2,20 m, uznając, że ma to miejsce tylko na jednym krótkim odcinku, i po jednej tylko stronie, na całej pozostałej długości nie osiągając nawet 2,15 m - po obu stronach. Prowadzenie postępowania w sprawy w tych okolicznościach byłoby niezasadne z uwagi na nieznaczne przekroczenie dopuszczalnej normy oraz jego fragmentaryczny charakter przy uwzględnieniu rodzaju podłoża po stronie działki nr[...], które jako gruntowe może ulegać okresowym zmianom z uwagi na panujące warunki atmosferyczne.

Wobec wywiedzenia skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w dniu 20 marca 2013 r. zapadł wyrok (sygn. akt II SA/Wr 64/13), którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekając równocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd nie podzielił poglądów prawnych organów nadzoru budowlanego i uznał, że brak było podstaw do umorzenia, wszczętego z urzędu, postępowania, zarówno z uwagi na przedwczesność, jak i na wadliwość przyjęcia, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia międzysąsiedzkiego nie podlegała reglamentacji administracyjnej. Zwrócono uwagę, iż art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązuje przy budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi. Zatem budowa ogrodzeń o wysokości przekraczającej 2,20 m wymaga w każdym wypadku zgłoszenia, niezależnie od usytuowania ogrodzenia. Uwzględniając warunki terenowe w jakich zlokalizowane jest ogrodzenie zwrócono uwagę na istotność prawidłowego pomiaru wysokości spornego ogrodzenia nie tylko od strony działki inwestora, lecz także od strony działki sąsiedniej. Dotychczasowe ustalenia w tym względzie poddano w wątpliwość, gdyż wskazano, że trzykrotnie dokonane pomiary za każdym razem wskazywały inne wyniki. W protokołach oględzin nie uwzględniono sposobu pomiaru tych wysokości, a także nie wiadomo czy przy ustalaniu dolnych punktów pomiarowych uwzględniono ewentualne zmiany ukształtowania terenów bezpośrednio sąsiadujących z konstrukcją przedmiotowego ogrodzenia. Braki dowodowe postępowania polegały także na niepowiązaniu wysokości ogrodzenia z robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniem placu powodującym podwyższenie lub obniżenie terenu. Oceniając mankamenty postępowania dowodowego zakwalifikowano je jako naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś do organu skierowano zalecenie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił czy doszło do zmiany ukształtowania terenu (obniżenia lub podwyższenia) i kierowania się przy rozstrzygnięciu rzeczywistym poziomem terenu i pomiarem ogrodzenia z obu jego stron, ze szczególnym uwzględnieniem miejsc, które mogą wskazywać na przekroczenie normatywnej wielkości 2,20 m.

Po zwróceniu organowi akt administracyjnych w dniu 16 września 2013 r. PINB w T. przeprowadził kolejne oględziny z udziałem stron postępowania, zapoznał strony z aktami sprawy, a w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego pomiędzy działkami nr [...] i [...], AM-[...] przy ul. M. S.-C. w O. Ś. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na podstawie ustaleń z oględzin, iż stan prawny przedmiotu postępowania nie uległ zmianie. Powołano się na załącznik do protokołu oględzin, gdzie podano, że wysokość ogrodzenia od strony działki inwestora w najwyższym punkcie wynosi 212 cm, zaś wysokość ogrodzenia od strony działki uczestnika postępowania S. K. w najwyższym punkcie wynosi 234 cm. Ogrodzenie międzysąsiedzkie znajduje się w odległości 215 cm od budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki nr [...] jako obiektu najbliżej usytuowanego od ogrodzenia. W trakcie oględzin nie stwierdzono naruszeń w zakresie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia, nie stwierdzono pęknięć, zarysowań oraz odchyleń ogrodzenia od pionu, co mogłoby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji, czy też mienia lub osób. Na podstawie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie międzysąsiedzkie usytuowane w granicy działek [...] i [...] AM [...] w O. Ś. zakwalifikowano jako urządzenie budowlane rozumiane jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowe ogrodzenie jako urządzenie budowlane o wysokości powyżej 220 cm, wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, skoro ustawodawca nie wskazał urządzeń budowlanych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania podano, że roboty związane z ogrodzeniem polegały na wykonaniu przez E. S. jesienią 2009 r. remontu i konserwacji muru polegającego na wyrównaniu uskoków, podniesieniu całość muru o 1 pustak i otynkowaniu. Ze względu na zakres robót i czas ich prowadzenia przyjęto, że postępowanie należy prowadzić w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestorowi nie dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Z powodu zakończenia prac w chwili orzekania, organ nie wstrzymywał ich wykonania, ale mając na względzie, że wykonano je bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę, zastosował dyspozycję art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika możliwość nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podano, ze przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy normuje przesłanki nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Posiłkując się przepisami prawa materialnego PINB w T. uznał, że w niniejszym przypadku właściwym jest rozważenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uznając, iż zastosowanie najbardziej restrykcyjnego środka jakim jest orzeczenie rozbiórki winno mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Organ I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie można także nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych. Z kolei, co do postępowania naprawczego przyjęto, że ma ono za zadanie doprowadzenie już zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

W dalszej części uzasadnienia zauważono, że prawidłowość pod względem technicznym robót budowlanych wykonanych dotychczas przez inwestora nie budzi zastrzeżeń, nie stwierdzono pęknięć, zarysowań oraz odchyleń ogrodzenia od pionu. Uznano, iż zrealizowane roboty budowlane nie naruszają przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 późn. zm.), w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem nowelizującym z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), gdyż nie naruszają one przepisu § 13 określającego odległości, jakie muszą być zachowane między budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów ze względu na konieczność zapewnienia im naturalnego oświetlenia. Nie dostrzeżono także naruszenia zasad dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia.

W oparciu o przeprowadzone rozważania PINB w T. przyjął, że nie można wydać decyzji w oparciu o zapis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, skoro roboty zostały wykonane poprawnie, nie można nakazać obowiązku ich rozbiórki, zaniechania ani przywrócenia do stanu poprzedniego. Uznał więc postępowanie za bezprzedmiotowe. Jakkolwiek w ocenie organu roboty wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, wobec ich poprawności w sensie technicznym interwencja służb nadzoru budowlanego okazała się bezprzedmiotowa.

W odwołaniu od decyzji S. K. zakwestionował jej prawidłowość wskazując w szczególności na przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia oświadczenia inwestora, powtarzając twierdzenia dotyczące realizacji przedmiotowego ogrodzenia jako jednej ze ścian garażu, a także poddając w wątpliwość ustalenia przez organ poprawności inwestycji w sensie technicznym. Autor odwołania zażądał uchylenia decyzji, ponownego przeprowadzenia oględzin oraz zobowiązania E. S. do rozebrania nadmurowanej warstwy muru z pustaków żużlobetonowych.

DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W szczegółowych motywach uzasadnienia decyzji przytoczono dotychczasowy tok postępowania, po czym zakwestionowano słuszność stanowiska organu I instancji odnośnie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót, gdyż w oparciu o treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wykazano, że właściwym działaniem inwestora poprzedzającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było w istniejącym stanie faktycznym sprawy dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Niewłaściwa kwalifikacja stanu faktycznego co do obowiązków inwestora uznana została za pozostającą bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie ponieważ organ I instancji zastosował w niniejszym przypadku adekwatną do stanu faktycznego procedurę.

Dalej organ odwoławczy odnosząc się do stanu nieruchomości objętych postępowaniem wywiódł poprawność uznania ogrodzenia za urządzenie budowlane, wskazując, że słuszność stanowiska organu I instancji potwierdza kopia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r. dotycząca podziału nieruchomości. Następnie przeprowadzono analizę trybu naprawczego wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego zauważając, że w przypadku ustalenia przez organ w toku postępowania, że wykonanych robót, choć zrealizowanych samowolnie, nie obarczają żadne nieprawidłowości, postępowanie kończy decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie, która samowolne, lecz prawidłowo wykonane roboty, legalizuje.

W zakresie wykonanych robót, wobec ich zakończenia i stwierdzenia, że nie naruszają one przepisów techniczno-budowlanych nie istniały podstawy do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków, ani w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani też w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy. Stanowisko organu I instancji uznano za uprawnione, ponieważ stwierdzono brak jest nieprawidłowości wymagających naprawy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu uznając twierdzenia dotyczące długości spornego muru, charakteru zlokalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jako wolnostojącego lub w zabudowie zwartej, niedoszłych do skutku planów inwestora wykonania na działce nr [...] garażu, uprzedniej wysokości spornego muru (już nieaktualnej) za indyferentne dla wyniku postępowania, uznając je za okoliczności bez znaczenia dla oceny prawidłowości będących przedmiotem postępowania. Podobnie oceniono zagadnienie niedokładności pomiarów ogrodzenia, skoro jego wysokość przekracza ustawowe 2,20 m i w tych okolicznościach podlega regulacji ustawy Prawo budowlane, bez względu na sposób pomiaru wysokości ogrodzenia po stronie działki nr[...], tj. od poziomu kostki brukowej, co daje wysokość rzędu 2,12 m, czy też od poziomu gruntu, co daje wysokość rzędu 2,31 m. Organ zanegował także zarzuty w postaci braku odniesienia do argumentacji strony oraz niezastosowania się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 64/13), jako że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne zostały w sprawie ustalone.

Na koniec uzasadnienia decyzji wskazano, iż przepisy Prawa budowlanego nie określają maksymalnej dopuszczalnej wysokości ogrodzenia oraz wyjaśniono niemożliwość nałożenia na inwestora kary, o jaką wnosił autor odwołania w trybie zastosowanych przepisów prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jaką S. K. wywiódł od ww. decyzji wniesiono o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postępowanie prowadzone przez PINB oceniono jako stronnicze co wykazano w odwołaniach od wydawanych decyzji i pismach procesowych. W motywach skargi wskazano na przyjęcie przez organy I i II instancji ,,gołosłownych i nieprawdziwych" oświadczeń inwestora i nie braniu pod uwagę twierdzeń skarżącego dotyczących wylania betonowej ławy, na której miała być budowana trzecia ściana garażu. Wobec zamiaru z jakim inwestor zrealizował mur za nieprawidłowe wskazano uznanie inwestycji za ogrodzenie międzysąsiedzkiego zamiast budowy garażu. Skarżący nie godzi się także z twierdzeniami o poprawności wykonanych robót poprzez wskazanie, że stanowisko to organ zajął w oparciu o oględziny w trakcie których nie były prowadzone szczegółowe badanie, np. brak odchyleń muru od pionu nie został przeprowadzony przy użyciu choćby poziomicy.

W odpowiedzi na skargę DWINB w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono.

Prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym poddać należy analizie przez pryzmat zdarzeń o doniosłości prawnej jakie wyłaniają się z akt administracyjnych zebranych w sprawie. Otóż w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie administracyjnym utrwalił się z kolei pogląd, że ze względu na policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, to niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. akt II SA/Op 64/12), - LEX nr 1163187. Bez względu na charakter wszczęcia postępowania, co zresztą w żaden sposób nie wynika z korespondencji prowadzonej przez organ I instancji z uczestnikami postępowania, ponieważ w sposób formalny nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania, należy zwrócić uwagę na pismo inicjujące postępowanie w sprawie z dnia 30 maja 2011 r., które niewątpliwie kreuje sprawę w sensie administracyjnym i określa czego w istocie żąda od organu autor pisma. Wnioskodawca S. K. w przywołanym piśmie wskazuje, że ,,skarga dotyczy wybudowania bez mojej zgody w granicy muru, (...)". PINB w T. w decyzji z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. S.na działce nr [...] AM [...] przy ul. M. S.-C. w O. Ś. nie zawierając jednak w osnowie decyzji opisu tych robót. Po uchyleniu wspomnianej decyzji przez organ odwoławczy, organ nadzoru budowlanego prowadził odrębne postępowanie w stosunku do wiwarium, garażu, utwardzenia placu i wreszcie ogrodzenia międzysąsiedzkiego, przy czym w decyzji z dnia [...] r., nr [...] umorzono postępowanie w sprawie ,,robót budowlanych wykonanych przez E. S. na działce nr [...] AM [...] przy ul. M. S.-C. w O. Ś. polegających na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego. W toku dalszego postępowania, wobec uchylenia decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji DWINB przedmiot postępowania pozostał niezmienny.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym organy nadzoru budowlanego w zasadzie przeprowadziły dość szczegółowe i wnikliwe postępowanie wyjaśniające, precyzyjnie odnosząc się do wniosków stron, zapewniając im czynny udział w prowadzonych czynnościach, występowały do innych organów o dostarczenie informacji, jednak nie ustrzegły się uchybienia w postaci zignorowania istotnego dokumentu rodzącego następstwa prawne. Do protokołu oględzin z dnia 16 września 2013 r. załączono kserokopię zawiadomienia z dnia 7 kwietnia 1995 r. o wizji lokalnej w związku z odwołaniem S. K. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanego ogrodzenia na granicy działek nr [...] i [...] przy ul. T. w O.Ś. oraz kserokopię decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy wskazaną wcześniej decyzję. Co prawda nie wiadomo w jakich okolicznościach kserokopie wspomnianych dokumentów zostały dołączone do akt sprawy, wynika z nich jednak w sposób choćby pośredni, (brak informacji o ostateczności decyzji i jej funkcjonowania w obrocie prawnym), że odnośnie wykonania ogrodzenia o wysokości około 2,0 m, w 1995 r. prowadzone było postępowanie administracyjne. Skoro tak, to trudno zgodzić się z faktem, że PINB w T. mógł z pominięciem tej okoliczności prowadzić kolejne postępowanie dotyczące robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia.

Stwierdzenie, że odnośnie ogrodzenia wydano już decyzję administracyjną powoduje, że w stosunku do kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie skuteczny okazuje się zarzut naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak już wspomniano, aktualnie brak dostatecznej dokumentacji w aktach administracyjnych, co do bytu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r., nr[...], niemniej jednak organ nadzoru budowlanego nie mógł pominąć tej okoliczności rozpoznając sprawę, gdyż prawidłowość wydanej przez niego decyzji, co najmniej budzi wątpliwości proceduralne z powodu niezbadania czy faktycznie wybudowanie ogrodzenia zostało w sposób ostateczny prawnie ukształtowane wydanym wcześniej aktem administracyjnym.

Nie przesądzając oczywiście ustaleń do jakich dojdzie organ ponownie badając sprawę, należy już w oparciu o zebrany materiał dowodowy zwrócić uwagę na to, że widoczne są symptomy nie - wykonania ogrodzenia, jak wskazuje PINB w T. w decyzji, lecz jego nadbudowania. Pomiędzy kolejnymi decyzjami wydawanymi przez organy prowadzone były także roboty budowlane. Inwestor rozbierał część ogrodzenia w najwyższych punktach, by z kolei zwiększyć wysokość ogrodzenia w innym miejscu. Proces inwestycyjny związany z budową ogrodzenia, jak wskazują niektóre z dokumentów sięga roku 1993, zaś nadbudowę rozpoczęto w 2009 r., na co wskazuje w piśmie procesowym S.K. Sama budowa ogrodzenia prawdopodobnie została już rozstrzygnięta aktem administracyjnym, natomiast ingerencji organu wymagają roboty budowlane polegające na nadbudowie ogrodzenia.

Oczywiście biorąc pod uwagę poglądy doktryny co do możliwości ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy poprzednie zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, co w istocie nie powinno skutkować zarzutem wydania ponownej decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w realiach niniejszej sprawy ewentualność taka jest wykluczona z tej przyczyny, że organ nieprecyzyjnie już na wstępie postępowania zakreślił jego przedmiot. Nadto na etapie badania wydanych decyzji w trybie sądowoadministracyjnym nie ma możliwości ustalenia zależności między decyzją z 1995 r., a obecnym postępowaniem, ze względu na brak danych co do samej decyzji i jej bycie prawnym. Skoro jednak okoliczność w postaci wydania decyzji w sprawie miała już miejsce ze względu na treść art. 7 i 77 k.p.a. organy nie mogły kwestii tej pominąć zupełnym milczeniem, jak miało to miejsce.

Dodatkowo, gdyby nawet wszelkie wątpliwości co do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] r., zostały wyjaśnione w ten sposób, że pozostaje ona bez wpływu na obecnie prowadzone postępowanie rolą organu nadzoru budowlanego będzie precyzyjne określenie przedmiotu postępowania, a ten jak dowodzi lektura kolejnych decyzji jest dość zmienny, zaś w świetle wyżej powiedzianego nawet wątpliwy.

Ze względu na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej argumentacja skargi dotyczącą merytorycznych zagadnień związanych ze sprawą nie wymaga szczegółowej analizy, gdyż organ przeprowadzi ponownie postępowanie w sprawie. Zauważyć jednak trzeba, że stanowisko skarżącego jakoby organ nie mógł samodzielnie w trakcie oględzin ocenić prawidłowości inwestycji w sensie technicznym nie może zostać zaakceptowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., (sygn. akt II OSK 486/10) wyraził pogląd, że ,,w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie" - por. LEX nr 992591. Zatem organ może samodzielnie ocenić prawidłowość inwestycji w sensie technicznym, jednak warunkiem jest aby ów stan techniczny nie budził wątpliwości.

Nie przesądzając o ewentualnym sposobie zakończenia postępowania, gdyż organ sposób rozstrzygnięcia zapewne uzależni od dokonanych ustaleń, należy zwrócić uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że w orzecznictwie administracyjnym pojawiły się w tym względzie dualistyczne poglądy. Odnośnie zakończenia postępowania dotyczącego robót wykonanych bez zgłoszenia, jednak przy braku podstaw do wydania konkretnych nakazów, często wydawane są decyzje o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Nierzadko jednak organy, po stwierdzeniu prawidłowości robót w sensie technicznym, kończąc prowadzone postępowanie legalizacyjne wydają decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i orzekając w ten sposób co do istoty sprawy. Organy uznają, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (prowadzenie remontu bez wymaganego zgłoszenia), - (por. wyroki zamieszczone w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych ,,CBOSA", II SA/Gd 186/10, II OSK 1012/09, VII SA/Wa 162/13, II OSK 1344/05).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a.