Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1205/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 12, art. 36 (5) (8)
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. E. II S. przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1410/10 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę K. E. II S. przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od A. M. na rzecz K. E. II S. przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI Sa/Wa 1410/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, z dnia [...] kwietnia 2010 r., podjętą w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia na rzecz A. M. zwrot kosztów postępowania.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie Sąd I instancji podał, że w dniach [...] – [...] grudnia 2009 r. A. M. przystąpiła do egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do przeprowadzania egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że A. M. uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.

Zgodnie bowiem z art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych pozytywny wynik egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Z ocen zaś uzyskanych przez skarżącą wynika, że z jednej części egzaminu, tj. z egzaminy z prawa administracyjnego uzyskała ona ocenę niedostateczną.

Rozpatrując odwołanie A. M. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r., Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r., podjętą na podstawie art. 368 ust. 9 i 12 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

Według Komisji II Stopnia, ocena trafności i słuszności zarzutów odwołania winna być dokonana przy uwzględnieniu celu egzaminu radcowskiego. Zgodnie z art. 364 ustawy o radach prawnych, celem egzaminu radcowskiego jest sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego. Sprawdzenie tego przygotowania następuje poprzez dokonanie oceny pięciu części egzaminu, przy czym każda z tych części musi być oceniona według kryteriów wskazanych w art. 365 ust. 2 ustawy.

Ustawodawca nie zamyka katalogu kryteriów oceny, a wskazuje jedynie, że w szczególności muszą być wzięte pod uwagę następujące kryteria: zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Spełnienie przez zdającego tych kryteriów oznacza pozytywną ocenę z danej części, natomiast ich nie spełnienie oznacza ocenę negatywną. Pozostałe kryteria przyjęte przez egzaminatorów, nie wymienione wśród kryteriów "obowiązkowych" mogą wpływać na podwyższenie lub obniżenie oceny pozytywnej. Uwzględniając powyższe założenia Komisja uznała zarzuty podniesione przez skarżącą za nieuzasadnione.

Oceny zarzutów odwołania, Komisja II Stopnia dokonała poprzez ustalenie, czy wybór zdającej polegający na sporządzeniu opinii prawnej był usprawiedliwiony treścią zadania a nadto, czy opinia prawna zawiera wskazanie naruszenia prawa materialnego w decyzji zawartej w opisie zadania. Zadanie brzmiało "proszę jako radca prawny sporządzić skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo - w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej wniesienia - sporządzić opinię prawną". Kwestią istotną jest więc, czy zdająca udzieliła poprawnej odpowiedzi na zadanie zawarte w części V egzaminu.

Zadanie nakazywało zdającej sporządzić skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w razie braku podstaw do jej wniesienia - sporządzić opinię prawną. Rozważyć należy wobec tego kwestię pojęcia "podstaw do wniesienia skargi", albowiem ma to wpływ na ocenę, czy słusznie zdająca wybrała sporządzenie opinii prawnej, zamiast skargi, dając przez to wyraz temu swojemu przekonaniu, że nie istnieją podstawy do jej wniesienia.

W zaproponowanym przez zdającą rozwiązaniu problemu zabrakło oceny w tym zakresie. Zdająca nie zawarła, w opracowanym przez siebie rozwiązaniu, wywodu prawnego dotyczącego zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania decyzji ostatecznej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Elementu tego zabrakło ponieważ zdająca skupiła się nie na ocenie czy istnieją podstawy do wniesienia skargi, a na ocenie czy wniesienie takiej skargi jest możliwe w świetle innych okoliczności, pomijając ocenę prawną samej decyzji ostatecznej. Oznacza to, że zdająca nie spełniła zadanego polecenia.

W opracowanej opinii prawnej brakuje wywodu prawnego dotyczącego zasadniczych kwestii prawnych związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby taki wywód zdająca zawarła w opracowanej opinii, to ten element mógłby pozwolić na pozytywną ocenę jej pracy, mimo niewłaściwego wyboru sposobu rozwiązania problemu. Nie zachodziły bowiem żadne przeszkody ku temu, aby zdająca sporządzając skargę zaopatrzyła ją w datę wskazującą na to, że nie upłynął jeszcze termin do jej wniesienia.

Słusznie wobec tego egzaminatorzy stwierdzili, że zaproponowany przez zdającą sposób rozwiązania problemu jest niekorzystny dla klienta.

Komisja II stopnia uznała, że mając na uwadze cel egzaminu radcowskiego wyrażony w art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, nie można, przyjąć, że zdająca wykazała się należytym przygotowaniem prawniczym, w zakresie części V egzaminu, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

A. M. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wprawdzie trafnie Komisja w zaskarżonej decyzji podnosi, iż powołana ustawa nie zamyka katalogu kryteriów oceny wskazując, iż są nimi w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość stosowania przepisów prawa, umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia, tyle tylko, że ocena poszczególnych części egzaminu winna pozostawać w ścisłym związku z treścią zadania objętego egzaminem. Oznacza to, iż w ocenie tej uwzględnienia wymaga nie tylko treść polecenia, które egzaminujący rozwiązując zadania ma wykonać ale również, co jak się wydaje Komisja uznaje, za mniej istotną okoliczność, również stan faktyczny przedstawiony w zadaniu, na tle którego dane polecenie (pytanie) ma być wykonane.

Zdaniem Sądu I instancji egzaminowany, jako przyszły radcy prawnego winien, jak w przypadku każdej porady prawnej, wskazać szczegółowe rozważenia przedstawionego stanu faktycznego i przeanalizowanie każdego z jej elementów w świetle obowiązującego prawa. Stan faktyczny winien zatem pozostawać w ścisłej korelacji z postawionym poleceniem i nie wywoływać po stronie egzaminowanego wątpliwości co do zakresu i istoty polecenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Takie też stanowisko prezentuje Komisja (tyle, że w sprawie innej osoby egzaminowanej - J. D.), gdyż uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uchyliła uchwałę Komisji I stopnia, stwierdzając w jej uzasadnieniu, iż zadanie z prawa administracyjnego nie zostało przygotowane precyzyjnie (i możliwe było wyciągnięcie wniosków, do jakich doszła zdająca).

Zdaniem Sądu I instancji nie chodzi o nieprecyzyjność pytania tylko o to, iż w stanie faktycznym wskazanie daty doręczenia decyzji podlegającej ocenie w ramach zadania mogło mieć wpływ na wybór zaproponowanego rozwiązania, w tym rozumieniu, że ten wybór w istocie nie był w zadanym pytaniu uwzględniony.

Przedstawiony stan prowadzi do zasadności zarzutu błędnego, bo niejasnego w świetle przedstawionego w zadaniu stanu faktycznego, polecenia.

Tożsamy stan rozpoznania odwołania J. D. winien być przez Komisję uwzględniony i skoro, co Komisja przyznała w zaskarżonej uchwale, opis zadania nie wskazywał daty udzielenia pomocy prawnej, to skarżąca mogła przyjąć jako tę datę, datę egzaminu tj. [...] grudnia 2009 r. Ocena więc, co do wyboru przez skarżącą sposobu rozwiązania problemu powinna być dokonana z uwzględnieniem powyższego założenia i zawierać stanowisko co do tego, czy możliwe było wyciągnięcie takich wniosków, do jakich doszła zdająca tj. do stwierdzenia przez skarżącą, iż wobec upływu terminu do wniesienia skargi, wniesienie skargi jest bezcelowe i omówienia innych środków, które mogą mieć w sprawie zastosowanie.

Przyjęcie, iż skarżąca nie spełniła zadanego polecenia pozostaje w świetle powyższego, w oderwaniu od treści zadania rozumianego jako nierozerwalna całość pytania ze stanem faktycznym stanowiącym tło zadanego pytania. Podnieść przy tym należy, iż wbrew twierdzeniom Komisji, aspekt materialnej oceny został, chociaż nie w sposób rozbudowany, uwzględniony w opinii. W przedmiotowej opinii jest stwierdzenie, że analiza akt sądowych wskazuje na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiona jest również kwestia wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z zarzutem skarżącej co do naruszenia jej interesu prawnego przez ustalenie i opisanie stanu faktycznego w sposób odmienny niż został opisany i przyjęty w stosunku do innych zdających, Sąd podniósł, iż nie jest jego rzeczą w ramach niniejszej sprawy, dokonywanie oceny uchwał w przedmiocie ustalenia wyniku innych egzaminowanych, niemniej jednak w związku ze znajdującą się w aktach administracyjnych uchwałą dotyczącą J. D. stwierdzić należy, iż niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami ogólnymi k.p.a. jest przyjmowanie innych kryteriów i stanowiska w sprawach, których istota oparta jest na tym samym zadaniu egzaminacyjnym i nie chodzi o ocenę pracy D. tylko o to, że w tej sprawie dokonana przez Komisję ocena zadania z prawa administracyjnego diametralnie się różni. Komisja uznała, iż było ono nieprecyzyjne i możliwe było wyciągnięcie wniosków, do jakich doszła zdająca. W rozpoznawanej sprawie tego aspektu Komisja II stopnia nie uwzględniła, uznając błędnie, iż skarżąca dokonała niewłaściwego wyboru zaproponowanego rozwiązania.

Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości wystąpiła ze skargą kasacyjna od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżając ten wyrok w całości, wnosiła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz nie została skonfrontowana z aktami sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż niedopuszczalne jest przyjmowanie przez Komisję II stopnia odmiennych stanowisk w sprawach, których istota oparta jest na tym samym zadaniu egzaminacyjnym, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasad uzasadniania wyroku, polegające na lakonicznym wzmiankowaniu istotnych okoliczności sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 365 ust. 2 i art. 364 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała Komisji II stopnia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem tych przepisów, podczas gdy ocena prac egzaminacyjnych A. M., w tym również ocena pracy z zakresu prawa administracyjnego, została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny i w sposób z nimi zgodny.

3. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego A. M.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja Egzaminacyjna II stopnia wskazała, że dokonując oceny pracy A. M. z zakresu prawa administracyjnego przyjęła takie same kryteria oceny jak przy ocenianiu pracy J. D. Przyjęcie odmiennego stanowiska przy ocenianiu prezentowanych stanowisk w obu tych sprawach było wynikiem oceny tychże prac. Zdaniem Komisji należy zwrócić uwagę, że teza o niedopuszczalności zajmowania różnych stanowisk w stosunku do spraw, których istota oparta jest na tym samym zadaniu egzaminacyjnym jest chybiona, albowiem nie ulega wątpliwości, że organy administracyjne w stosunku do jednej pracy egzaminacyjnej – uznając jej prawidłowość w kontekście ustawowych przesłanej oceny – zajmują stanowisko pozytywne, natomiast w stosunku do innej pracy egzaminacyjnej – uznając, iż praca ta nie spełnia ustawowych przesłanek oceny pozytywnej – zajmują stanowisko negatywne. Sąd I instancji wadliwie utożsamia zatem niedopuszczalność stosowania różnych kryteriów przy ocenie takich samych prac z możliwością zajmowania różnego stanowiska będącego efektem tej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy na wstępie, że z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz nie została skonfrontowana z aktami sprawy, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego A. M.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwione.

Na wstępie, w kontekście uzasadnienia wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że jakkolwiek z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy - "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do elementów przedmiotowych do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09).

Operując w granicach sprawy, sąd administracyjny, jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka również na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny, reguł proceduralnych.

Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 391 - 392). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Z powyższego wynika, że naruszenie zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.; 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyraża się w przedstawieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

W związku z powyższym, a także w kontekście sposobu skonstruowania i uzasadnienia analizowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać również należy, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel przywołanej regulacji, w kontekście specyfiki i istoty kontroli legalności działalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że uzupełniające postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w tym przepisie będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje więc cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne, tj. cel w postaci kontroli działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

W związku z powyższym, w świetle normatywnej treści przepisów 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz konsekwencji ich obowiązywania stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przywołanych przepisów są usprawiedliwione.

Poza sporem jest, że sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, w przywołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., podjętej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego A. M., co nastąpiło w rezultacie rozpatrzenia odwołania zdającej od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzającej, że A. M. uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Kontrolując jej zgodność z prawem, Sąd I instancji zobowiązany był więc, do: 1) orzekania w granicach sprawy, zdeterminowanych ramami (granicami) sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną uchwałą wyznaczającą przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy; 2) orzekania na podstawie akt sprawy; 3) rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z akt sprawy administracyjnej A. M. wynika między innymi, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej I stopnia podjęta została w dniu [...] grudnia 2009 r., a odwołanie od niej z dnia [...] lutego 2010 r. – bez załączników – wpłynęło do OIRP w W. w dniu [...] lutego 2010 r., zaś do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] lutego 2010 r. Uchwała Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, podjęta w rezultacie rozpatrzenia tego odwołania pochodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., zaś skarga do WSA w W. na tę uchwałę złożona została przez A. M., wraz z załącznikami do skargi, w dniu [...] czerwca 2010 r. Ponadto, z akt sprawy administracyjnej A. M. wynika, że znajdują się w nich dokumenty generowane tylko i wyłącznie i bezpośrednio w związku z jej udziałem w postępowaniu egzaminacyjnym.

Do akt sprawy administracyjnej A. M. nie zostały włączone, w trybie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa, żadne inne dokumenty, w szczególności zaś dokumenty związane z udziałem w postępowaniu egzaminacyjnym innych osób zdających, zwłaszcza zaś dokumenty J. D.

Okoliczności zaś ich dołączenia do akt sprawy A. M. – "zalegania" jak to określa autor skargi kasacyjnej – szczegółowo wyjaśnia notatka urzędowa z dnia [...] lipca 2010 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji pominął przywołane okoliczności stanu sprawy, istotne z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która to kontrola powinna być przeprowadzona na podstawie akt sprawy oraz w granicach sprawy. Ani z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji, ani z uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku, nie wynika bowiem, aby Sąd podjął jakiekolwiek działania zmierzające do rozstrzygnięcia wskazanej wyżej kwestii o charakterze procesowym, która była istotna z punktu widzenia prawidłowo przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Bagatelizując tę kwestię, przywołane wyżej dokumenty stanowiące część akt administracyjnych sprawy J. D. (a nie A. M.), Sąd I instancji uczynił jednocześnie punktem centralnym swojej argumentacji, a w konsekwencji oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały podjętej w sprawie A. M. oraz oceny - bo tak należy potraktować cały wywód prawny Sądu I instancji - o prawidłowości postępowania prowadzonego w sprawie J. D. (por. s. 9 – 10). Na marginesie wskazać również należy, że argumentacja Sądu I instancji koncentruje się wyłącznie na treści uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia podjętej w sprawie J. D. Nie zawiera natomiast analizy treści jej pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego, ani też nie konfrontuje jej wyników z analizą treści pracy egzaminacyjnej A. M. Uzasadnia to więc twierdzenie, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnośnie oceny metody pracy komisji oraz stosowanych przez nią kryteriów oceniania prac, uznać należy za przedwczesne.

Powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi tego, że wbrew zasadzie wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd I instancji, wykroczył poza granice sprawy, w których zobowiązany był orzekać.

Ponadto, zaniechanie odniesienia do istotnej kwestii procesowej odnoszącej się do dokumentów dotyczących J. D. stanowi naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika bowiem, że Sąd I instancji operował na podstawie własnych ustaleń, tzn. ustaleń przeprowadzonych w oparciu o dowody nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy administracyjnej A. M. i równocześnie dowody, "przeprowadzenie" których przebiegło z pominięciem art. 106 § 3 p.p.s.a. i określonych tym przepisem reguł uzupełniającego postępowania dowodowego oraz jego celu.

Równocześnie, za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art.141 § 4 p.p.s.a.

W związku z tym zaś, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a stwierdzone naruszenia przepisów postępowania podważają prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie, odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 365 ust. 2 i art. 364 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne.

Ponownie orzekając w sprawie ze A. M., Sąd I instancji zobowiązany więc będzie uwzględnić normatywną treść art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.