Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 983/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184 oraz 134 § 1, 141 § 4,art.145 § 1 pkt 2, 153,art.204 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,77,1`36,156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 ust.1, art.2 pkt1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 983/11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. – wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. (znak [...]) Wojewoda G. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., przy ul. [...], o pow. 1159 m2, oznaczonej jako parcela Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej tom [...], wyraz [...] K., stanowiącej własność M. Ł. zd. B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpił M. Ł., J. K. oraz J. R.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu i Budownictwa.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 17/7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ w istocie pozostawił bez rozpatrzenia wniosek M. Ł., J. K. oraz J. R., ponieważ rozpoznając sprawę ograniczył się jedynie do ustalenia, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru miał obowiązek zbadać, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta każdą z autonomicznych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ ograniczając się jedynie do ustalenia, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organ nie mógł stwierdzić jego nieważności, ponieważ uniemożliwiał to art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ponownie prowadząc postępowanie, organ winien zatem zbadać, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. z powodu takich wad, do których art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda G. nie był organem właściwym do wydania zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego, ponieważ z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 Nr 14, poz. 130 ze zm.) został zniesiony urząd wojewody, a odpowiednie przepisy wykonawcze dla prezydiów rad narodowych zostały wydane dopiero w dniu 20 maja 1950 r. Ponadto organ wskazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nie była zajęta w terminach określonych w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138) na cel użyteczności publicznej, ani nie była zajęta na inny cel określony w art. 2 pkt 1 tego dekretu. W związku z tym, w ocenie organu, orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem art. 1 i art. 2 pkt 1 ww. dekretu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 200 r. wystąpił Prezydent Miasta G. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., w przypadku wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy od jej ogłoszenia upłynęło 10 lat, a w przedmiotowej sprawie wskazany termin niewątpliwie upłynął. Ponadto Prezydent Miast G. podniósł, że w treści orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. nie przywołano konkretnego przepisu, który pozwalałby stwierdzić, że wywłaszczenia dokonano na cele użyteczności publicznej inne niż wymienione w art. 2 pkt 1 lit. a-e dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, a Minister Infrastruktury stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o dokonaną interpretację przepisu art. 2 pkt 1 dekretu, a nie na podstawie oczywistej sprzeczności decyzji z jednoznacznym przepisem prawa. Jednocześnie, zdaniem Prezydenta Miasta G. wykorzystywanie nieruchomości obok celów biurowych, częściowo także na cele mieszkaniowe nie przeczy wykorzystywaniu jej na cel publiczny, ponieważ zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy publicznych jest funkcją towarzyszącą i wspierającą realizację właściwego celu publicznego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. organ II instancji stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Infrastruktury podkreślił, iż podpisanie orzeczenia przez S. Z., działającego jako Wojewoda G. oznacza, że jest ono aktem organu nieistniejącego. Wniosek ten organ wywiódł z treści art. 33 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, zgodnie z którym z dniem 17 kwietnia 1950 r. zniesiony został urząd wojewody.

W ocenie organu, zasadne jest również wyrażone w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. stanowisko, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowo-biurowe pracowników Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. nie mieści się w żadnym z celów wymienionych w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Zdaniem organu, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowo-biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G., nie może być w żaden sposób uznane za cel użyteczności publicznej i to nawet przyjmując, że pełniło ono funkcje subsydiarną dla prowadzenia Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G.

W opinii Ministra Infrastruktury niespełnienie przesłanki uzasadniającej wywłaszczenie, określonej w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, uznać należy za rażące naruszenie tego przepisu, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r.

Organ podkreślił ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowa nieruchomość stanowi bowiem obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., co oznacza, że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej przez organ administracji działający z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie kwestii celu wywłaszczenia nieruchomości;

3) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

4) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 2 pkt 1 lit. f dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. W jego ocenie, działalność Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego – mimo współczesnej oceny instytucji tego rodzaju – stanowiła użyteczność publiczną, której efekty dotyczyły całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości i były dostępne lub przeznaczone dla wszystkich. Podkreślił ponadto, iż bez wpływu na tę okoliczność pozostaje fakt, że obok celów biurowych, nieruchomość częściowo przeznaczona była na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywiste i obiektywne naruszenie jasnego i jednoznacznego przepisu prawa. Z uzasadnień decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika ewidentnie konieczność dokonywania wykładni treści art. 2 pkt 1 dekretu, co oznacza, że nie jest on przepisem jasnym i jednoznacznym, możliwym do zastosowania wprost.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W przedmiotowej sprawie zaś, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa, a tym bardziej rażące naruszenia prawa nie jest oczywiste.

Ponadto skarżący zarzucił organowi, iż nie przeprowadził wszechstronnego i wystarczająco dokładnego badania okoliczności sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów skarżący podkreślił, iż nie można dokonywać jednoznacznego, kategorycznego stwierdzenia, nie popartego głębszą analizą, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jeśli stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 roku oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał na wstępie, że przedmiotowa sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. (sygnatura akt I SA/Wa 17/07) zobowiązał organy przy ponownym jej rozpoznaniu do zbadania czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości z powodu takich wad do których art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Wyrok ten był przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1169/07) skargę oddalił, stwierdzając jednocześnie, że "jeżeli jedno z naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uległo sanacji poprzez upływ czasu, a takim uchybieniem jest między innymi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to należy zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta inną wadą powodującą jej nieważność (np. rażącym naruszeniem prawa) zwłaszcza gdy żąda tego wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji".

Organy ponownie rozpoznając sprawę związane były wytycznymi powyższych wyroków. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury wydając zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lutego 2010 r. nie naruszył obowiązującego prawa i wykonał zalecenia wynikające z wiążących go wyroków.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną badanego w trybie nadzoru orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. stanowił dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), cytując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnośne przepisy.

Jak w związku z tym wskazał Sąd I instancji, wywłaszczenie przewidziane art. 1 dekretu było dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu; nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu lub w planach zagospodarowania przestrzennego lub w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w tym przepisie i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu oraz w dniu wejścia w życie dekretu tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Stwierdzenie więc, jak skonstatował Sąd I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu wymagało bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji (orzeczenia) nie była spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wywłaszczenia. Sąd meriti wskazał również, że takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że wymienione wyżej przesłanki nie były spełnione, bowiem w okresie wojny nieruchomość była zajęta przez gestapo, a po wojnie przeznaczono ja dla potrzeb mieszkaniowo – biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G.

Zauważył przy tym, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. o sygn. akt I SA 1020/01 wskazał, iż pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. W tym kontekście wyjaśnił, że urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując zatem, co jest bezsporne, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, za uprawnione uznał twierdzenie, iż już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Wskazał też, że mienie przeznaczone dla organów administracji państwowej niewątpliwie realizuje cel publiczny, lecz nie cel użyteczności publicznej. Zauważył ponadto, że na to, iż przekazanie nieruchomości na cele organów administracji nie pokrywa się z przekazaniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej zwrócił również uwagę ówczesny ustawodawca (art. 2 pkt 5 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia niewolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.).

Trafnie zatem, w ocenie Sądu meriti, organ wskazał, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowo – biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. nie może być uznane za cel użyteczności publicznej i to nawet jeżeli przyjąć, że miało ono funkcję subsydiarną do jego prowadzenia. Dlatego też słusznie organ uznał, że wywłaszczenie nieruchomości w przypadku gdy nie spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 45 r. stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co dało podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących powyższej decyzji Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny, bowiem – jak wskazał – z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., co oznacza, że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej przez organ administracji działający z urzędu co słusznie podniósł Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. i te zarzuty skargi uznał za niezasadne.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Prezydenta Miasta G. – wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które nie wskazuje z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez decyzję Ministra Infrastruktury art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do zarzutu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, którego w skardze nie podniesiono;

2) naruszenie art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że funkcjonowanie służb bezpieczeństwa nie stanowiło realizacji celu użyteczności publicznej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł:

1) w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu i uwzględnienia pozostałych zarzutów niniejszej skargi - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że właściwość rzeczową organu władnego orzekać o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Ustalić należy zatem najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Jak w związku z tym wskazał, zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 9a ww. ustawy, organem wyższego stopnia w tych sprawach jest wojewoda. Natomiast kompetencje wojewodów, a później prezydiów wojewódzkich rad narodowych w zakresie wywłaszczenia nieruchomości przejęli starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do których organami wyższego stopnia są wojewodowie, a nie Minister Infrastruktury. Wobec powyższego o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. orzekł organ niewłaściwy. Sąd I instancji winien z urzędu zbadać zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stwierdzić nieważność orzeczeń Ministra Infrastruktury.

Strona skarżąca wskazała również, że odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a., Sąd I instancji nie wskazał dlaczego uznaje je za niezasadne, ograniczając się jedynie do samego stwierdzenia i uniemożliwiając tym samym skarżącemu ustosunkowanie się do przytoczonych podstaw i argumentów.

Nieprawidłowe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, było natomiast odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, którego w skardze nie podniesiono.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej jego wykładni. Podkreślił, że Sąd meriti stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oparł na niezgodności treści decyzji z dokonaną przez siebie interpretacją tego przepisu, a nie z jego brzmieniem. W ocenie skarżącego kasacyjnie, odwołującego się w tym zakresie szeroko do orzecznictwa sądowego, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Dalej kwestionując rezultaty wykładni dokonanej przez Sąd I instancji podniósł, że przepisu art. 2 pkt 1 dekretu i oceny co stanowiło, a co nie stanowiło realizacji celu użyteczności publicznej, należy dokonywać biorąc pod uwagę realia, ustrój i inne okoliczności istniejące w dacie wywłaszczenia. Dlatego nie można zgodzić się z tezą, że lit. f w pkt 1 art. 2 dekretu obejmuje jedynie oczywiste cele publiczne, realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane, szczególnie gdy owa akceptacja społeczna odnosi się nie do czasów obowiązywania dekretu, lecz chwili obecnej, gdy mamy inny ustrój i odmienne wartości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestników postępowania podtrzymał stanowisko wyrażone w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sprawa mogła być rozpoznana jedynie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w ocenie NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się szerzej do tego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należało, że decyzja organu odwoławczego, jakim był rozpatrujący sprawę w listopadzie 2006 r. Minister Budownictwa była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 17/07) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1169/07). W obu tych postępowaniach sądowych została zbadana zasadność i prawidłowość rozstrzygnięć wydawanych wcześniej przez Ministra Budownictwa oraz Ministra Transportu i Budownictwa (poprzedników prawnych obecnego Ministra Infrastruktury). Zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA nie zakwestionowały właściwości ówczesnych ministrów w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 roku.

W tym miejscu należy wskazać, że sądy administracyjne – zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – rozstrzygają daną skargę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sądy administracyjne badają zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie pod kątem jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych przez skarżącego zarzutów i twierdzeń. Dlatego też należy wskazać, iż kwestia właściwości organu w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) była już w obecnym postępowaniu (w sensie materialnym) przedmiotem kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pomimo tego, że zarzut niewłaściwości organu nie został przed tymi sądami podniesiony przez skarżących.

Należy w związku z tym podkreślić, iż zarówno Sąd I instancji jak i organ administracji byli związani oceną zawartą w szczególności w wyroku NSA, który nie stwierdził nieważności postępowania administracyjnego z powodu niewłaściwości organu. Sąd potwierdził tym samym właściwość Ministra Infrastruktury – następcy prawnego Ministra Transportu i Budownictwa, a wcześniej Ministra Budownictwa. Stanowisko zawarte w tym wyroku miało bardzo istotne znaczenie nie tylko dla organu administracyjnego, który sprawę rozstrzygał ponownie, ale także i dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, który dokonywał oceny kolejnej decyzji, jaka zapadła w sprawie. Stało się tak ze względu na związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku NSA. W tej mierze należy przytoczyć treść przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia oraz art. 190 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należało zatem przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. był Minister Infrastruktury , zgodnie z oceną prawną zawartą we wskazanych wyrokach WSA w Warszawie i NSA.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że – jak wskazuje utrwalone w tym względzie orzecznictwo – nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nie był uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które nie wskazuje z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez decyzję Ministra Infrastruktury art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. oraz przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do zarzutu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, którego w skardze nie podniesiono, stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyraźnie wskazał, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż nie zostały spełnione łączne przesłanki z dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., warunkujące dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości. Sąd l instancji potwierdził również, iż materiał dowodowy zebrany przez organ nadzoru precyzyjnie wskazuje na cel wywłaszczenia - potrzeby mieszkalno-biurowe Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. Tym samym Sąd l instancji w sposób dostateczny odniósł się do podniesionych przez Prezydenta Miasta G. zarzutów sformułowanych w skardze.

W ocenie NSA, materiał dowodowy został zebrany kompletnie już na etapie rozpatrywania wniosku nieważnościowego przez poprzedników Ministra Infrastruktury, a obecnie skarżący organ nie podnosił takiego zarzutu. Zarzut ten Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zgłosił dopiero po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego. W ocenie NSA, Sąd l instancji w pełni ustosunkował się do zarzutów skargi.

Wskazać ponadto należy, iż art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08).

Okoliczność natomiast, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. tylko w sytuacji bezpośredniego wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Pominięcie natomiast rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych lub jedynie ogólne ich omówienie bez wskazania szczegółowych przesłanek nieuwzględnienia tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, szczególnie w kontekście rozważań dotyczących zasadności zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego.

Tym samym nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., w szczególności w świetle podniesionych poniżej rozważań dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia przepisu art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że funkcjonowanie służb bezpieczeństwa nie stanowiło realizacji celu użyteczności publicznej stwierdzić należy, że także ten zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Na wstępie wskazać należy na treść stosownych przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Jak wynika z kolei z art. 2 dekretu, wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej.

Poszczególne cele wskazane w art. 2 ust. 1 lit. a - e zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie nie budzących wątpliwości co do ich treści i zakresu. Wszystkie one są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, skoro z tytułu dekretu wynika, iż tylko takich majątków, które zajęte zostały w okresie wojny na cele użyteczności publicznej dekret ten dotyczy.

W myśl tego przepisu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały na cele wskazane w ust. 1 lit. a-f, przy czym pod literą a, b, c, d i e określono cele te przy użyciu pojęć konkretnych. Natomiast pod literą f wpisano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literą a-e, jak wskazano powyżej, są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, Taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e.

Według Słownika Języka Polskiego słowo "publiczny" oznacza: dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp. ogólny, powszechny, społeczny. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko, to co służy zaspokojeniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, służy kilku osobom czy też określonym grupom społecznym, względnie zawodowym, albo też potrzebom określonych podmiotów prawnych.

Generalnie w pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jego członków. Należy zatem przyjmować, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco. Mogą to być więc tylko oczywiste cele publiczne, takie jak np.: utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Należy także przypomnieć, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczególną formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej.

Takie wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucone redakcją art. 2 dekretu wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów - działalności organów służby bezpieczeństwa.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika natomiast bezspornie, że w okresie wojny sporna nieruchomość była zajęta przez gestapo, a po wojnie przeznaczono ja dla potrzeb mieszkaniowo - biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G.

Wskazać w związku z tym należy, że urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów "użyteczności publicznej" nawet, jeżeli przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na mieszkania ich pracowników. W tej mierze skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 935/94, z dnia 5 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 621/95, z dnia z dnia 28 marca 1996 r., sygn. IV SA 1500/94 i z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 398/99.

Skoro więc ani w okresie okupacji, ani po zakończeniu wojny nieruchomość nie była zajmowana na cele użyteczności publicznej, ani też na żaden inny cel, określony w art. 2 dekretu z 1948 r., to tym samym należy przyjąć, że nie zostały spełnione podstawowe przesłanki uzasadniające ewentualne wywłaszczenie omawianej nieruchomości w trybie tegoż dekretu. Organ nadzoru trafnie tym samym stwierdził, że zakwestionowane orzeczenie Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. dotknięte jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznał, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Skoro bowiem wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, iż już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Wniosek pełnomocnika uczestników postępowania (M. Ł., J. K. i J. R.) o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, został oddalony, albowiem przepisy art. 204 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.