Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1361/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...]marca 2020r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Skarżącego D. K. kwotę 480 (słownie czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej "Prezes AMW") decyzją z [...] maja 2020r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. (zwany dalej "Skarżącym") uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej "Dyrektor AMW") z [...] marca 2020r. nr [..] o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego i odmówił Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] grudnia 2019r.

W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r. poz. 231 ze zm.) i art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r. poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z.").

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że Skarżący jest żołnierzem zawodowym, powołanym do służby kontraktowej od [...] listopada 2019r. do [...] października 2021r. Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] z [...].10.2019r. Skarżącego wyznaczono na stanowisko Zastępcy Komendanta w Oddziale Żandarmerii w [...]. Skarżący złożył [...] listopada 2019r. wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego i wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego Dyrektor AMW decyzją z [...] grudnia 2019r. umorzył postępowanie w sprawie decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego i wypłacił Skarżącemu świadczenie mieszkaniowe w wysokości 630 zł za listopad 2019r. Skarżący w grudniu 2019r., w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora AMW, wyjaśnił, że przed powołaniem do służby wojskowej, pełniąc służbę stałą w Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym Dyrektor AMW wezwał Skarżącego do zwrotu ww. świadczenia mieszkaniowego (630 zł), który ww. kwotę zwrócił. Dyrektor AMW ww. decyzją z [...] marca 2020r. odmówił Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.

Prezes AMW po rozpoznaniu odwołania wydał powołaną na wstępie decyzję, podkreślając, że decyzja Dyrektora AMW z [...] marca 2020r. jest nieprecyzyjna, gdyż nie zawiera terminu od kiedy Skarżącemu nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, a w okolicznościach sprawy było to niezbędne. Skarżący we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego nie podał, że otrzymał pomoc finansową, dlatego w listopadzie 2019r., nastąpiła realizacja wniosku, a następnie wstrzymanie kolejnej wypłaty – po ustaleniu, że Skarżący pobrał z Policji pomoc finansową. Odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego mogła więc nastąpić najwcześniej od [...] grudnia 2019r. Fakt, że Skarżący zwrócił po wezwaniu świadczenie mieszkaniowe za listopad 2019r. nie był też podstawą do orzekania o odmowie wypłaty świadczenia, bez wskazania terminu. Dlatego Prezes AMW poprawił decyzję przez sprecyzowanie, że wniosek Skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego zrealizowano przez czynność materialno-techniczną w listopadzie 2019r., a odmowa wypłaty następuje od [...].12.2019r. W pozostałym zakresie Prezes AMW stwierdził, że ustalenia Dyrektora AMW są prawidłowe, więc zarzut Skarżącego o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Prezes AMW stwierdził, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 20.05.1976r. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1.01.1996r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na mocy której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Ustawodawca przy kolejnej nowelizacji tej ustawy w 2004r. zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansową zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – odprawę mieszkaniową.

Zdaniem Prezesa AMW niezależnie od obecnego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976r. wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. W związku z tym użyte, w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli analogicznie, jak w u.z.s.z., celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego przez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z 6.04.1990r. o Policji -Dz.U. z 2020r. poz. 360 ze zm.), to koniecznym jest uwzględnienie faktu, czy żołnierz, który był wcześniej policjantem, zrealizował to prawo. Fakt, że wiele nowelizacji u.z.s.z. spowodowało zmianę nazw instytucji prawnych, w tym nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania, także tej konieczności nie niweczy. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienne. Jasnym jest więc, że ww. uprawnienia - dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym - są zbieżne - umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ma to na celu należyte wykonywanie - przez osoby z tych formacji - obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju.

W ocenie Prezesa AMW odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu do 1995r. doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. W takim przypadku byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Prezes AMW, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 lutego 1997r. sygn. akt P 4/96, stwierdził, że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo - żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Fluktuacja w służbach mundurowych, która jest zjawiskiem częstym i pożądanym (stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy) nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona. Również w warunkach ekonomiczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, przez otrzymanie pomocy finansowej najpierw jako funkcjonariusz następnie jako żołnierz, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny.

Prezes AMW przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania art. 21 ust. 6 u.z.s.z. "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" i ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji pozwala wyprowadzić wniosek, że wyjątkowe prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko raz. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 u.z.s.z. pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy żołnierzy pomoc finansowa przysługuje tylko raz i tylko raz w rodzinie. Dotyczy to też sytuacji, gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1810/16). Dowodzi to, że ww. ustawy mają spójny cel - realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych.

W realiach sprawy oznacza to, że skoro Skarżącego docelowo zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa, z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. W sprawie istnieje więc podstawa do zastosowania obok wykładni językowej, wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Rezultaty tych wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa.

Prezes AMW w uzupełnieniu prawidłowości ww. wykładni wskazał też zasadę z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019r. poz. 330 ze zm.). Wynika z niej prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce żołnierza powołuje się na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby uwzględniane przy ustalaniu prawa do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, są traktowane jako okresy równorzędne zaliczane do wysługi pełnionej służby (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz.U. z 2020r. poz. 586 ze zm.) i art. 12 i 13 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723)).

Zdaniem Prezesa AMW wszelka fluktuacja, w ramach tych służb, jest traktowana jak kontynuacja dotychczas pełnionej służby. Ww. ustawy pragmatyczne traktują więc pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń. Ustawodawca, kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 10 u.z.s.z. wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych.

Prezes AMW stwierdził, że wbrew stanowisku Skarżącego wątpliwości nie budzi, że przesłanki negatywne określone w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie odnoszą się do kwestii czasu. Przypadki wskazane w tym przepisie dotyczą zdarzeń z przeszłości, czyli przed 1996r., jak i po tym terminie, czyli z 2009r., gdy Skarżący otrzymał pomoc finansową. Ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi i żołnierzowi zawodowemu, co do zasady, analogiczne uprawnienia służące temu samemu celowi, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, w tym wypłatę pomocy finansowej, jako trwałą realizacją prawa do zakwaterowania, ale raz urzeczywistnione uprawnienie stanowi przeszkodę do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych po raz kolejny. Wobec tego zarzut Skarżącego o naruszeniu art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie mógł się ostać. Organ pierwszej instancji rozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oparł o bezsporną okoliczność wypłaty Skarżącemu pomocy finansowej ze środków budżetu Państwa.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezes AMW lub jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Dyrektora AMW i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub spisu kosztów, jeżeli zostanie złożony, z uwagi na naruszenie:

a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. - przez dowolną interpretację art. 21 ust. 1, 2, 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., z uznaniem, że przepis dotyczący żołnierzy zawodowych "odnosić należy też do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym";

b) zasady "przyjaznej interpretacji przepisów" zawartej w art. 7 a § 1 k.p.a. – przez pozbawienie żołnierza zawodowego uprawnień wynikających ze wskazanych przepisów u.z.s.z. i rozszerzającej ich interpretacji i to na niekorzyść strony, gdy wykładnia ta nie wynika z obowiązujących przepisów prawa (art. 2 Konstytucji RP);

c) art. 8 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności;

d) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne wnioski, sprzeczne ze stanem prawnym (źródła prawa powszechnie obowiązującego - art. 87 ust. 1 Konstytucji RP);

e) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. - przez wydanie przez Prezesa AMW na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius) decyzji kasatoryjnej, bez stwierdzenia przy tym, że decyzja Dyrektora AMW rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (co czyni te decyzję nieważną);

f) wydanie decyzji kasatoryjnej, na niekorzyść strony w okresie stanu epidemii, co uniemożliwiał art. 15 zzs ust. 9 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) obowiązujący w dacie procedowania

g) art. 21 ust. 1, 2, 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - przez błędną ich wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, gdy Skarżący w sposób pewny i oczywisty nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992r., poz. 19 ze zm.).

Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do właściwego, zgodnego z prawem i zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zdekodowania art. 21 ust. 1, 2, 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., w kontekście twierdzenia, że nieproporcjonalnie niższa tzw. pomoc finansowa, wypłacona Skarżącemu w 2009r., gdy był Policjantem, jest tożsama z pomocą udzielaną na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Skarżący nie zgodził się z koncepcją prawną, argumentacją i metodami wykładni prawa przyjętymi przez Prezesa WAM, gdyż nie mają one oparcia w normach prawnych. Wskazał, że w orzecznictwie Sądów administracyjnych zarysowały się dwie - sprzeczne linie orzecznicze:

a) pierwsza prezentowana w wyroku NSA z 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2439/14 że "prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP- powinna uwzględniać zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, systemową i historyczną. Przy takim założeniu prowadzi ona do odmiennych wniosków niż przyjęły organy administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, nie jest to bowiem nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza";

b) druga, opierająca się na przyjęciu, że chociaż nie wynika to z art. 21 u.z.s.z., to świadczenie mieszkaniowe żołnierzowi nie przysługuje, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz innej służby mundurowej otrzymał pomoc finansową na cele mieszkaniowe (np. wyrok NSA z 15.01.2020r., sygn. I OSK 1480/18).

Sytuacja taka jest "trudna" i wymyka się spod kontroli art. 45 Konstytucji RP, gwarantującego prawo do orzeczeń opartych na przepisach prawa i stabilności orzeczniczej. Sytuacja prawna Skarżącego jest jasna przejrzysta i mająca pełne oparcie w treści przepisów prawa. Stroną w sprawie jest żołnierz zawodowy, a przepisy u.z.s.z. dotyczą żołnierzy, a nie "funkcjonariuszy innych służb mundurowych". Nie wolno w państwie prawa, dla pozbawienia obywatela przysługującego go prawa (tutaj: świadczenia mieszkaniowego), wynikającego z jasnej normy prawnej, stosować analogii czy porównań przepisów prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych grup zawodowych. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z 2 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 1354/12 stwierdził, że ustawodawca może w szerokim zakresie określać sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, często regulując ich prawa i obowiązki odmiennie. Poszczególne formacje mundurowe nie są kategorią jednolitą i dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy. Każda z formacji posiada odrębną regulację ustawową określającą jej charakter i zakres działania. Powyższe odrębności uzasadniają występowanie zróżnicowania zarówno w zakresie dotyczącym statusu, jak i uprawnień funkcjonariuszy różnych służb, a także warunków dotyczących przejścia do poszczególnych służb.

Skarżący wskazał, że status prawny żołnierza zawodowego ma od 1 listopada 2019r., zgodnie więc z art. 21 u.z.s.z. - z mocy prawa - nabył prawo do zakwaterowania w jednej z przywołanych form: "wypłaty świadczenia mieszkaniowego". Skarżący zakończył pełnienie służby w Policji [...].10.2019r., a pomoc przyznana w 2009r., jako policjantowi, była stosunkowo niska - wynikała z art. 94 ustawy o Policji. Analiza § 5 rozporządzenia MSWiA z 17.10.2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) przez policjantów wskazuje, że pomoc ta ma już charakter historyczny i nie podlega zwrotowi. Wraz z żoną spłaca kredyt hipoteczny zaciągnięty na kupno lokalu w [...]. Dodatkowo stosunek służbowy policjanta jest rodzajowo, jakościowo i podmiotowo odmiennym stosunkiem niż służba wojskowa. Do okresu służby wojskowej, uprawniającej do odprawy, nie zalicza się służby w Policji, co wynika z art. 94 ust. 3 u.z.s.z., więc nie można mówić o "ciągłości statusu i służby" Skarżącego w aspekcie "otrzymanej już pomocy finansowej", bo twierdzenie takie nie ma oparcia w przepisach, rozważanych przez dyrektywy art. 2. i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Skarżący pismem z 17 sierpnia 2020r. podtrzymał stanowisko w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż Prezes AMW w piśmie z 21 lipca 2020r., a Skarżący w piśmie z 17 sierpnia 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzją, na mocy której uchylił ww. decyzję Dyrektora AMW z [...] marca 2020r. o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego i odmówił Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] grudnia 2019r., na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., dopuścił się, podobnie, jak organ pierwszej instancji, istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa: art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że w przypadku Skarżącego brak jest podstaw do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż Skarżący skorzystał wcześniej, jako funkcjonariusz Policji z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powołane na wstępie decyzje dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd po pierwsze stwierdza, że w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powoływał się zarówno Skarżący, jak i Prezes AMW, tym niemniej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, zapadłego w analogicznej sprawie, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., wskazał, że "Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw."

Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu zauważył też, że oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z 17 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednak, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącego, powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 (dostępny na www.nsa.gov.pl) w pełni podziela i stwierdza, że organy obu instancji, które wydały w sprawie ww. decyzje (Prezes AMW zaskarżoną decyzję z [...] maja 2020r. i Dyrektor AMW decyzję z [...] marca 2020r.) pominęły – na co prawidłowo zwracał uwagę Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – jasną wykładnię językową ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że rację ma także Skarżący, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Sąd w związku z tym stwierdza, że zastosowany przez organ obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Nie sposób więc przyjąć, tak, jak wskazywały organy administracyjne w wydanych w sprawie decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zasakrżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. (a tym bardziej później), także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21.

Zadaniem Sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych, jakkolwiek Sąd zgadza się z Prezesem AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana. Tym niemniej Sąd stwierdza, że racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę).

Sąd, na tej podstawie, mając na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach. Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 - spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

Sąd stwierdza ponadto, biorąc pod uwagę argumentację powoływaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, i to jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego, ale nie sposób przyjąć, że w stanie faktycznym mamy z taką luką do czynienia. Obywatele w państwie praworządnym mają więc - tak, jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 - prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku Prezesa AMW - ustawodawca art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która - zdaniem organów powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa - solidarności społecznej.

Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne - wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez Sąd administracyjny. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżącemu przed powołaniem do służby wojskowej, jako osobie pełniącej służbę stałą w Policji, przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym Dyrektor AMW wezwał Skarżącego do zwrotu świadczenia mieszkaniowego przyznanego Skarżącemu po zmianie formacji, jako żołnierzowi (630 zł), który ww. kwotę zwrócił. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - zauważył, że skoro Skarżący wcześniej skorzystał z jednej z form pomocy na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w tym przepisie, stanowi to negatywną przesłankę do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Sąd podkreśli raz jeszcze, że ww. pogląd organów administracyjnych obu instancji nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor AMW, odmawiając Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z. Powołane przez organy obu instancji ww. przepisy są jasne i precyzyjne i zawierają jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Powoływanie się przez organy obu instancji jedynie na pozaustawowe przesłanki i argumentację wyłącznie celowościową, które choć w zamyśle mogą być uznane za słuszne - nie stanowią podstawy do zainicjowania postulatów de lege ferenda, oznacza naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 in principio k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.

Również powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie, oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których Skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy służby stałej. Jest to analogia zbyt daleko idąca.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę. Podobne stanowisko było prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowały niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i ww. decyzji Dyrektora AMW z [...] marca 2020r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów. Sąd z uwagi na art. 134 § 1 P.p.s.a., uznał, że zasadne było uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

4. W konsekwencji, Organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierowały się przy rozpatrzeniu ww. wniosku Skarżącego, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

5. Sad, mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), strona skarżąca była reprezentowana przez adwokata.