Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1405/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Po 1092/10 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1092/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta Kościański (dalej – Starosta) cofnął firmie Przedsiębiorstwo [...] w Zielonej Górze zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (dalej – zezwolenie) na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, nadając jednocześnie ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu starosta wskazał, że działalność prowadzona przez Z. R. prowadzona jest niezgodnie z wydanym zezwoleniem oraz z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm., dalej – ustawa o odpadach). Ponadto organ m.in. podkreślił również, że część odpadów składowana jest na terenie, do którego posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej – Kolegium w Lesznie, SKO w Lesznie) decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchyliło wyżej opisaną decyzję w części oznaczonej w pkt 1 i w tym zakresie orzekło o cofnięciu skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (bez odszkodowania), w pozostałym natomiast zakresie Kolegium utrzymało ww. decyzję w mocy.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. skarżący złożył do Kolegium w Lesznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem skarżącego ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim - jak podał skarżący - w wyniku zaistnienia siły wyższej, w trakcie składowania odpadów na terenie wyrobiska nastąpiło osunięcie terenu, którego rezultatem było samoistne przemieszczenie się części odpadów na teren działki, do której w owym czasie nie miał tytułu prawnego. Dalej skarżący podniósł, że Starosta nie rozpoznał wniosku o zmianę decyzji dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów złożonego przez niego w dniu 9 października 2007 r. Zdaniem skarżącego ww. wniosek winien być rozpoznany w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Stanowił on bowiem zagadnienie wstępne w tymże postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Kolegium w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r.

W dniu 16 marca 2009 r. skarżący złożył do Kolegium w Lesznie wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wyżej opisanego wniosku Kolegium w Lesznie wydało decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., w której utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożył w ustawowym terminie skarżący, który w uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Po 410/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej – WSA) w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2009 r., w punkcie 2. natomiast zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce sytuacja, że osoby, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, brały następnie udział w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę wydanej przez nich decyzji. W ocenie WSA w składzie orzekającym zarówno w pierwszej instancji jak i drugiej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zasiadały osoby, które brały udział w wydawaniu tej decyzji, co zdaniem Sądu nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa czy z zasadą praworządności.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2010 r., które wpłynęło do Kolegium w Lesznie, skarżący ponownie powtórzył argumenty zawarte we wcześniejszych pismach. W kolejnym piśmie z dnia 10 marca 2010 r. Skarżący podniósł ponownie, że zasadny był jego wniosek o zmianę warunków magazynowania złożony przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności i tym bardziej winien on zostać rozpatrzony zanim wydano decyzję. Skarżący powołał się na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 5 marca 2010 r., w którym to wskazano, że w trakcie badań przeprowadzonych w 2007 r. nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi określonych rozporządzeniem w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. nr [...] Kolegium w Lesznie poinformowało stronę o prawie zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i wypowiedzenia się przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Dodatkowo skarżący przedłożył do akt pismo z dnia 13 kwietnia 2010 r., w którym podkreślił przede wszystkim, że w chwili wydawania decyzji cofającej mu zezwolenie na działalność, dokumenty, na jakie oczekuje Starostwo w tzw. postępowaniu dowodowym w kwestii odzysku nie istniały, wobec czego nie mogą mieć wpływu na rozpatrywaną sprawę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kolegium w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2007 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2008 r.

Pismem z dnia 24 maja 2010 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zarzutach skarżący podniósł, iż Kolegium zbadało tylko i wyłącznie postępowanie pod kątem "zagadnienia wstępnego", tj. rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Tymczasem do innych wniosków skarżącego Kolegium w ogóle się nie odniosło.

Postanowieniem Prezesa Kolegium w Lesznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wyłączono ośmiu członków Kolegium z udziału w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. Kolegium poinformowało strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło podstawy prawne rozstrzygnięcia: art. 7 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 i art. 63 ust. 1ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji dot. stwierdzenia nieważności), jak również art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej – "k.p.a."). Następnie wskazało, iż rozpatrując wniosek skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów jest starosta właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2, Starosta był właściwym organem do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie nieruchomości w Czaczu (dz. nr ewid. A i B, dalej – nieruchomość w Czaczu). Rozważając przesłankę stwierdzenia nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej organ podkreślił, iż w dniu wydania rozstrzygnięcia istniała podstawa prawna do wydania decyzji o cofnięciu (bez odszkodowania) skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów - przepis art. 30 ust. 2 i 4 ustawy o odpadach, a zatem nie zachodzi powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W zakresie badania czy miało miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, iż w niniejszej sprawie decyzja oparta została o przepisy ustawy o odpadach. Zarówno decyzja Starosty, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie utrzymująca w mocy decyzję Starosty, zostały oparte o postępowanie dowodowe, które wykazało, iż skarżący, pomimo wezwania z dnia 15 czerwca 2007 r. do niezwłocznego zaprzestania naruszeń posiadanego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, w dalszym ciągu naruszał przepisy ustawy o odpadach oraz posiadanego zezwolenia (poprzez stworzenie możliwości zanieczyszczenia gruntu poprzez wymywanie odpadów, gdyż miejsce magazynowania nie jest w sposób zgodny z przyjętymi technologiami wyłożone geomembraną, ponieważ teren magazynowania nie jest odgrodzony siatką, osoby trzecie mają dostęp do odpadów; odpady nie są magazynowane selektywnie w pryzmach, zabezpieczonych przed namakaniem i rozmywaniem; odpady są składowane w części na terenie, do którego skarżący nie posiada tytułu prawnego - umowa dzierżawy dotyczy terenu o pow. 100 m x 64 m a odpady składowane są powyżej wysokości 64 m tj. do 100 m długości działki dzierżawionej). Kolegium w Poznaniu wskazało, iż wypełniając wymaganie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, organ po przeprowadzeniu kontroli w dniu 5 czerwca 2007 r. dotyczącej prowadzenia przez skarżącego działalności na terenie nieruchomości w Czaczu polegającej na zbieraniu odpadów i stwierdzeniu nieprawidłowości w tym zakresie, najpierw wezwał skarżącego w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń ustawy o odpadach i wydanego w dniu [...] stycznia 2007 r. zezwolenia, a następnie - wobec braku reakcji ze strony skarżącego, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu cofnięcie wydanego zezwolenia bez odszkodowania. Kolegium w Poznaniu podkreśliło, że okoliczność, iż skarżący nie posiadał tytułu prawnego do całości terenu, na którym składowane były odpady, nie stanowiła jedynej i wyłącznej przesłanki do cofnięcia zezwolenia. Organ wskazał, iż zarówno w swoich pismach, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie kwestionuje istniejących w dniu wydania decyzji uchybień - tj. przesunięcia hałdy odpadów na teren, do którego nie posiadał tytułu prawnego (a więc niezgodnego z prawem i posiadanym zezwoleniem magazynowania odpadów w sposób powodujący nieplanowane rozprzestrzenianie się odpadów); niezabezpieczenia terenu, na którym odpady są magazynowane (brak siatki lub jakiegokolwiek innego ogrodzenia uniemożliwiającego lub utrudniającego dostęp do odpadów); magazynowania nieposelekcjonowanych odpadów w pryzmach, niezabezpieczonych przed namakaniem i rozmywaniem. Biorąc pod uwagę, iż organ wezwał skarżącego do niezwłocznego usunięcia naruszeń a skarżący nic w tym zakresie nie zrobił Kolegium w Poznaniu stwierdziło, iż słusznie wydano decyzję o cofnięciu zezwolenia. Wskazano także, że do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów wystarczy wykazanie przez organ, iż prowadzący działalność, pomimo wcześniejszego wezwania, w dalszym ciągu narusza posiadane zezwolenie lub przepisy ustawy. Oceniając z kolei całość postępowania Kolegium wskazało, iż wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż w czasie kiedy został złożony toczyło się postępowanie w sprawie cofnięcia posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Tryb postępowanie wyrażony w art. 155 k.p.a., jak podkreślono, ma służyć jedynie ocenie przez organ administracji czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.11.2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08). Tymczasem postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia prowadzone na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dotyczy stwierdzenia czy podmiot prowadzący działalność, pomimo wezwania, w dalszym ciągu narusza przepisy ustawy lub postanowienia posiadanego zezwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że cofnięcie zezwolenia w niniejszej sprawie (szereg naruszeń posiadanego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach) powoduje, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta przestała obowiązywać z chwilą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji cofającej zezwolenie a następnie decyzji Kolegium w Lesznie, które częściowo zmieniło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego - cofnięcie zezwolenia następuje nie tylko w wyniku naruszeń przepisów ustawy ale także w wyniku naruszeń posiadanego zezwolenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego badań wskazujących na brak przesłanek do stwierdzenia, iż składowane odpady są niebezpieczne, podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 44/10), organ stwierdził, iż zmiana kodu odpadu nie może następować po wszczęciu postępowania dotyczącego cofnięcia posiadanego zezwolenia. Skarżący miał możliwość wykazania przed organem administracji, iż nastąpiła zmiana właściwości odpadów a tym samym zasadna jest zmiana kodu odpadu. Skarżący złożył wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie jego cofnięcia a ponadto, skoro wcześniej (jego zdaniem) istniały przesłanki do innej kwalifikacji odpadu mógł już wcześniej wystąpić o zmianę a nie dopuścić do sytuacji w której narusza przepisy ustawy o odpadach i posiadane zezwolenie. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie naruszył rażąco żadnych przepisów prawa. Ponadto wskazało, iż sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tym samym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z przepisu art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie decyzja została skierowana do strony postępowania a więc nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Jak również Kolegium stwierdziło, iż w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., gdyż decyzja była wykonalna (wywoływała skutki prawne w innych postępowaniach), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Z.R. wnosząc o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007r. Skarżący zarzucił uchybienie zasadom ogólnym oraz szczegółowym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, co do rzetelnego traktowania strony i postępowania, a konkretnie naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 k.p.a. Wskazał, iż sposób prowadzonego postępowania i zaskarżona decyzja uchybiają Konstytucji RP, jeśli chodzi o praworządność i prawo obywatela do sprawiedliwego osądu. Rozstrzygnięcia organów stoją w sprzeczności z art. 74 oraz art. 86 Konstytucji. Skarżący podniósł, iż nie zajęto się merytorycznie sprawą, na gruncie prawa materialnego, jakim jest ustawa o odpadach, będąca podstawą działań w sprawie, co ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi na uprawnienia Sądu skarżący wniósł o rozciągnięcie postępowania na kwestię stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, iż są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, iż skarżący w dalszym ciągu kwestionuje sposób nadawania kodów odpadom nałożony przez przepisu ustawy o odpadach, co było już przedmiotem postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach o sygnaturach: IV SA/Po 44/10, IV SA/Po 45/10, IV SA/Po 46/10 i IV SA/Po 47/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. uznał, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołując treść art. 156 k.p.a. podkreślił, że kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym, w wyniku którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kościańskiego z dnia [...] października 2007 r. cofającej zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Sąd I instancji wyjaśnił, iż postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie czy decyzja jest niezgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek. Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prawidłowo uznało i uzasadniło, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a w szczególności nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, istniała podstawa prawna do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Przepisy te w zaskarżonej decyzji wskazał sam organ. I tak, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa wyżej, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa wyżej, powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem. Decyzji, o której mowa wyżej, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w skardze skarżący po raz kolejny kwestionuje sposób nadawania kodów odpadom nałożony przez przepisu ustawy o odpadach. Kwestia ta, jak słusznie wskazało Kolegium, była już przedmiotem postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach o sygnaturach: IV SA/Po 44/10, IV SA/Po 45/10, IV SA/Po 46/10 i IV SA/Po 47/10. W ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi są w części niekonkretne i na tyle ogólnikowe, że nie poddają się kontroli sądowej. Sąd I instancji wskazał, że część zarzutów służy kwestionowaniu decyzji z dnia [...] października 2007 r., które to zarzuty podniesione być winny na etapie weryfikowania tej decyzji w normalnym toku postępowania. Postępowanie zaś o stwierdzanie nieważności decyzji jest, jak wskazano, postępowaniem nadzwyczajnym, nie zwykłym trybem kwestionowania rozstrzygnięć. Nie może służyć uruchamianiu niejako kolejnego trybu odwoławczego. Intencją skarżącego, czego nie ukrywa, jest kwestionowanie prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2007 r., ponieważ się z nią nie zgadza. Nie taki jednak jest cel postępowania nieważnościowego. Postępowanie to ma służyć wyeliminowaniu z obiegu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych wadami kwalifikowanymi i w konsekwencji przede wszystkim ochronę w szerszym tego słowa znaczeniu, aniżeli ochrona interesu samego tylko skarżącego – ochronę interesu społecznego. W zakresie zaś, w którym skarżący zarzuca Kolegium uchybienie zasadom postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. W szczególności uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2010 r. spełnia wymogi, o których mowa m.in. w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., w konsekwencji uznał, iż Kolegium w obu decyzjach (decyzja z [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 2010 r.) prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że postępowanie odpowiadało standardom postępowania wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.R. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") polegający na przedstawieniu stanu sprawy przez Sąd I instancji niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. pominięcie dokumentów złożonych przez skarżącego do Starosty Kościańskiego przed wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów: przede wszystkim dokumentów z dnia 13 marca 2007 r. wyniki badań odpadów potwierdzające brak cech odpadu niebezpiecznego, z dnia 13 kwietnia 2007 r. - wniosek o zmianę decyzji w zakresie zbierania odpadów, z dnia 26 lipca 2007 r. - wyjaśnienia dot. zbierania odpadów, których brak rozpatrzenia miał wpływ na wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, z dnia 9 października 2007 r. - wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, a przez to w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu mimo naruszenia przez organy administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 7 oraz art. 8 k.p.a. (podstawowych zasad postępowania administracyjnego) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - brak odniesienia się do powyżej wskazanych dokumentów przez skarżącego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c) przez brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu mimo naruszenia przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa co do wydania decyzji cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów pomimo rażącego naruszenia przez Starostę Kościańskiego (a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie) - w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbierania odpadów - art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia co najmniej trzech w/w dokumentów, które znajdowały się w jego posiadaniu, co do których nie wszczął odrębnego postępowania i co do których nie objął ich postępowaniem wyjaśniającym przy cofnięciu zezwolenia na zbierania odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego występuje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.) zarówno w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również w postępowaniu z 2007 r. dotyczącym cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Uchybienie w/w zasadom w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji polega na tym, iż zarówno organy administracji, jak również sąd I instancji w ogóle nie rozważyły wpływu pominięcia przez Starostę Kościańskiego w/w dokumentów na załatwienie sprawy co do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Oczywistym jest, iż w niniejszym postępowaniu organy ani sąd nie są władne rozstrzygać merytorycznych przesłanek zasadności decyzji Starosty Kościańskiego (zmienionej przez SKO w Lesznie), ale w tym konkretnym przypadku pominęły w ogóle wskazywane przez Z.R. dokumenty, które winien wziąć pod uwagę Starosta Kościański, gdyż znajdowały się w jego aktach. Już sama treść tych dokumentów, jak również brak reakcji Starosty Kościańskiego powoduje, że wydana przez niego decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż nieporozumieniem jest wskazywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na jego wyrok z dnia 02 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 44/10 i powoływanie go na potwierdzenie cyt: "braku możliwości zmiany kodu odpadu przez posiadacza po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów". Otóż w/w sprawa w ogóle nie dotyczyła zmiany kodu odpadu, a po drugie kod odpadu musi być zgodny z faktycznym stanem. Skoro więc zbierane odpady nie były odpadami niebezpiecznymi to w ogóle nie może być mowy o naruszeniu zezwolenia w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych. Po drugie z przedstawionych przez skarżącego dowodów wynika, iż wystąpił on o zmianę kodu odpadu jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów - czyli stan faktyczny jest całkowicie odmienny od ustalonego przez sąd I instancji. Zezwolenie na zbieranie odpadów zostało cofnięte z uwagi na rzekomo cztery uchybienia. Trzy uchybienia dotyczyły naruszeń w zakresie działania niezgodnego z udzielonym zezwoleniem, natomiast jedno - naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach.

Podkreślono także, iż całkowicie dowolne są również stwierdzenia, że skarżący winien przewidzieć skutki siły wyższej, w wyniku zaistnienia której osunęły się odpady, gdy tymczasem z samej definicji siły wyższej wynika, że jest to zdarzenie, którego skutków nie można przewidzieć. Nadto 09.10.2007 r. skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów. Art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją - zarówno interes społeczny jak również słuszny interes strony przemawiały za tym aby zmienić ostateczną decyzję w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów. Całkowicie błędne jest także stanowisko sądu I instancji, iż kod odpadu nie może być zmieniony po wszczęciu postępowania.

Jednym z podstawowych celów ustawy o odpadach jest ochrona środowiska, czyli dbanie o interes publiczny. Zdaniem skarżącego skoro Staroście Kościańskiemu zostały przedstawione wyniki badań wskazujące, iż zbierane odpady nie są odpadami niebezpiecznymi, a następnie zostało to potwierdzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu to nie może być mowy o naruszeniu w tym względzie interesu społecznego. W tym kontekście również postępowanie wyjaśniające przez Starostę Kościańskiego winno być prowadzone w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów. Tymczasem postępowanie wyjaśniające nie objęło swoim zakresem wniosków skarżącego o zmianę decyzji - zezwolenia na zbieranie odpadów, wniosku o zmianę kodu odpadu, faktycznego stwierdzenia jaki rodzaj odpadu jest zbierany, czy wreszcie skutków takiego a nie innego sposobu magazynowania odpadów - wpływ odpadów na środowisko. Ostatnia z trzech przesłanek dotyczy racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. W niniejszej sprawie skutki takie wystąpiły w dwóch aspektach. Z jednej strony skarżący został doprowadzony na skraj bankructwa, gdyż zezwolenie na zbieranie odpadów zostało cofnięte bez odszkodowania. Nie może on prowadzić w chwili obecnej w tym zakresie działalności gospodarczej, a jest to jego podstawowe źródło pozyskiwania środków finansowych. W związku z tym pętla się zamyka. Odpady nadal znajdują się cały czas na tym samym terenie. Nie są to odpady niebezpieczne, co zostało potwierdzone przez organy ochrony środowiska. Z uwagi na brak zezwolenia, a co za tym idzie środków finansowych skarżący nie jest w stanie ich usunąć. Przy czym, gdyby Starosta Kościański należycie zbadał sprawę przed cofnięciem zezwolenia już do chwili obecnej przedmiotowe odpady zostałyby zagospodarowane. Dzieje się jednak inaczej. Na skarżącego nakładane są kolejne grzywny, które nie mogą zostać wyegzekwowane z uwagi na brak środków. Odpady cały czas są w tym samym miejscu, a Starosta Kościański aby je usunąć musi tego dokonać wydając publiczne pieniądze. Zdaniem skarżącego także ostatnia z przesłanek rażącego naruszenia prawa została spełniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa procesowego.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów kontrolowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w postępowaniu nieważnościowym.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż zakres badania przedmiotowej sprawy przez organy administracji wyznaczał przepis art. 156 k.p.a., a zatem iż powinna być ona zbadana wyłącznie w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie i w takim właśnie zakresie badaniu legalności poddał Sąd I instancji decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez skarżącego wynika natomiast, że domaga się on kontroli decyzji wydanej w trybie nieważnościowym w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie nieodniesienia się do szeregu kwestii, które mogły być wyłącznie oceniane w postępowaniu zwykłym, przy błędnym powiązaniu tych zarzutów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie jednoznacznie wskazują na to, że intencją skarżącego jest poddanie kwestionowanej decyzji kontroli przede wszystkim w takim zakresie jaki dotyczy zwykłego postępowania administracyjnego nie w sposób właściwy dla postępowania, które zostało zakończone zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Bowiem jak wynika z akt administracyjnych postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo [...] pomimo wezwania z dnia 15 czerwca 2007 r. do niezwłocznego zaprzestania naruszeń posiadanego zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach nie podjął stosownych działań zapobiegających dalszemu naruszaniu posiadanego zezwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach. Omawiane naruszenie polegało na stworzeniu możliwości zanieczyszczania gruntu poprzez wymywanie odpadów, bowiem miejsce magazynowania odpadów nie było wyłożone w sposób zgodny z przyjętymi technologiami geomembraną, nadto odpady nie były magazynowane selektywnie w pryzmach zabezpieczonych przed namakaniem i rozmywaniem, teren magazynowania odpadów nie był odgrodzony siatką co mogło prowadzić do dostępu osób trzecich do gromadzonych odpadów, ponadto odpady były składowane na terenie do którego skarżący nie posiadał tytułu prawnego. Wskazane wyżej naruszenia zostały potwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w protokole kontroli przeprowadzonych w dniach 2, 3 i 10 lipca 2007 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został przez organy administracji ustalony w sposób prawidłowy tym samym, organ administracji, w sytuacji zrealizowania się dyspozycji najpierw art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, a w dalszej kolejności art. 30 ust. 2 omawianej ustawy miał obowiązek cofnąć zezwolenie w przypadku niepodejmowania przez podmiot posiadający zezwolenie określonych działań, pomimo uprzedniego wezwania do zaniechania tego stanu rzeczy. Decyzja w tym przedmiocie nie stanowi decyzji uznaniowej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie zauważył Sąd I instancji oddalając skargę.

Wobec zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, powtórzenia wymaga w tym miejscu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Tym samym niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza subiektywnej oceny skarżącego, iż decyzja Starosty Kościańskiego z dnia [...] października 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a stan faktyczny nie został właściwie wyjaśniony.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.