Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 148/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 48, art. 50 pkt 2 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2, par. 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 170, art. 171, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], którą w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – zwanej dalej "Prawo budowlane" – nakazano E. K. i W. K. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną położoną w granicy z sąsiednią nieruchomością nr ewid. gruntów 501 o wymiarach 21,72m x 6,87m wraz z tarasem o wymiarach 5,20 m x 6,42 m zgodnie z załącznikiem graficznym nr l, zlokalizowaną na działce nr ewid. gruntów 502 w miejscowości W. przy ul. A nr 64, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył obszerny stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji E. i W. K. podnieśli, że w sprawie nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy w części, w której stanowi o rozbiórce. Decyzja ma charakter wyłącznie represyjny, bowiem organ I instancji nakazuje rozbiórkę w większym zakresie niż jest to konieczne. Zakwestionowano nadto stanowisko organu szczebla powiatowego, co do niemożności zastosowania trybu przewidzianego normą art. 9 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wykluczenia możliwości zastosowania trybu określonego przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących, w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb przewidziany normą art. 51 ust. 1 pkt 3 i nakazanie wykonania projektu budowlanego zamiennego, natomiast w razie powzięcia przez organ I instancji wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub materiałów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, organ winien w pierwszej kolejności nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, czego nie uczynił. Inwestorzy uznali, że ostateczna decyzja organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...], nr [...], którą uchylono w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną, na działce położonej w miejscowości W., przy ul. A nr 64 - nr ewid. gr. 502 zapadła wyłącznie z uwagi na uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1262/13, decyzji organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym nie wyklucza ona możliwości zastosowania trybu określonego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zarzucono również, że organ nałożył obowiązek rozbiórki, opierając się wyłącznie na oględzinach bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym bez dodatkowych ekspertyz i ocen technicznych. Inwestorzy K. uznali, że część inwestycji zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu jest zgodna z prawem i doszło do nabycia praw, a zatem w stosunku do tej części nie można nałożyć obowiązku rozbiórki. Podniesiono dodatkowo, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Burmistrza W. o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołujących, pozwolenie na budowę, na podstawie którego realizowano przedmiotową inwestycję "uchylone zostało wyłącznie z uwagi na dyspozycję art. 36a ustawy Prawo budowlane".

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia E. i W. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną o projektowanej powierzchni zabudowy 136,40 m2, projektowanej powierzchni użytkowej 211,30 m2 i projektowanej kubaturze 845,0 m3 - kategoria obiektu- I, wg projektu indywidualnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia E. i W. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną o projektowanej powierzchni zabudowy 136,40 m2, projektowanej powierzchni użytkowej 211,30 m2 i projektowanej kubaturze 845,0 m3 - kategoria obiektu- I, wg projektu indywidualnego na działce o nr ew. gr. 502, położonej w miejscowości W. przy ul. A nr 64 i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w powyższym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę oficyny budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził, że opisana wyżej sytuacja, zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury administracyjnej i doktryny powoduje, że zrealizowanej inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną. Sytuacja taka obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego, w trybie art. 50-51 ustawy.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ma na celu w pierwszej kolejności doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Dopiero jednoznaczne wyeliminowanie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W analizowanej sprawie kwestia zgodności inwestycji z przepisami była weryfikowana przez sądy administracyjne obu instancji w toku postępowań odnoszących się do decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę wykonywanych robót budowlanych. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że planowane usytuowanie inwestycji nie spełnia warunku statuowanego normą art. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem "nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. [..] Przedstawiony przez inwestorów, a zaakceptowany przez organ projekt budowlany, nota bene po licznych korektach i uzupełnieniach, w tym dokonywanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie spełnia warunku przylegania (stykania się) całą powierzchnią do ściany istniejącej, a należącej do skarżącej. Zdaniem Sądu, nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy, akceptować zamierzeń inwestora (zabudowy w granicy, nie stykającej się z istniejąca ścianą na długości ponad 20 m) jedynie w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, w oderwaniu od zapisu ust. 4 pkt 2". Sąd zaakcentował, że pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą z jej społecznego przeznaczenia, natomiast w analizowanej sprawie kwestie te nie zostały rozważone przez organ administracji.

Dalej organ odwoławczy powołał się na brzmienie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wyjaśnił, że analizowana norma nie wprowadza ograniczeń co do jej zastosowania. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że norma ta w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu II instancji nie ma natomiast możliwości zweryfikowania pozostałych przesłanek, w szczególności statuowanych normami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w przekazanych aktach sprawy brak jest własnych ustaleń organu I instancji, dokumentacji technicznej, decyzji o warunkach zabudowy, umożliwiających sprawdzenie czy inwestycja jest zgodna, czy też nie z warunkami technicznymi. Organ szczebla podstawowego stwierdzając natomiast, że inwestycja jest sprzeczna z normą § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie badał już zgodności z pozostałymi przepisami rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił także, że jego wątpliwości budzi nadto stwierdzenie organu szczebla powiatowego, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek inwestorzy nie prowadzili robót budowlanych w dacie wydawania rozstrzygnięcia organu I instancji, to jednak nie przesądza to o bezprzedmiotowości wydawania rozstrzygnięcia w omawianym trybie. W szczególności biorąc pod uwagę fakt, że rozbudowa nie została zakończona w sposób umożliwiający oddanie jej do użytkowania. W szczególności nie wykonano montażu stolarki drzwiowej i balustrad. W oparciu o przekazane akta sprawy nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy pozostałe roboty budowlane zostały zakończone, ale już sam fakt niewykonania powyższych prac świadczy zdaniem organu II instancji, że celowym byłoby wydanie postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo umożliwiłoby to organowi szczebla powiatowego pozyskanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz niezbędnych do ewentualnego doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy, należało korzystając z kompetencji kasacyjnych przyznanych normą art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjno-reformatoryjnej w takiej sytuacji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną przepisem art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do treści odwołania E. i W. K. organ II instancji stwierdził, że nie podzielił żadnego z podnoszonych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w części, w której stanowi o rozbiórce, wyjaśniono, że teza ta nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem właściwy organ jest zobligowany do nakazania jego rozbiórki. Zupełnie chybione są wywody na temat możliwości zastosowania w postępowaniu naprawczym trybu przewidzianego normą art. 9 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisami art. 83 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, nie są organami właściwymi do inicjowania i prowadzenia postępowania w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. W szczególności organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. Za taką interpretacją przepisu przemawia nadto bezpośrednie brzmienie ust. 3 omawianego przepisu, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem możliwości prawnych rozszerzania sytuacji, w których dopuszczalne jest zastosowanie trybu określonego przepisami art. 9 ustawy Prawo budowlane, na innego rodzaju postępowania. Za słusznością tego rodzaju wykładni analizowanej normy przesądza nadto wyjątkowy, incydentalny charakter odstępstwa od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji uznał także, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb przewidziany normą art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być mowy o odstępstwach od takiego projektu. Odnosząc się do argumentu, że ostateczna decyzja organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...], nr [...], którą uchylono w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną, na działce położonej w miejscowości W., ul. A nr 64, nr ewid. gr. 502 zapadła wyłącznie z uwagi na uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1262/13 decyzji organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym nie wyklucza ona możliwości zastosowania trybu określonego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśniono, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja administracyjna ma moc wiążącą w stosunku do wszystkich podmiotów prawa, tj. zarówno organu który ją wydał, jak też innych organów administracji publicznej, sądów, osób fizycznych. Tym samym niedopuszczalne jest kwestionowanie jej i polemika z jej trafnością.

Zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest również argument, że część inwestycji zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu jest zgodna z prawem i doszło do nabycia praw, a zatem w stosunku do tej części nie można nałożyć obowiązku rozbiórki, bowiem brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej takiego twierdzenia. Niezrozumiałym jest, w ocenie organu II instancji, twierdzenie odwołujących, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowano przedmiotową inwestycję uchylona została wyłącznie z uwagi na dyspozycję art. 36a ustawy Prawo budowlane, skoro decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, w związku ze stwierdzoną niezgodnością projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. D., zarzucając zaskarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 4, art. 7 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 i 2 k.p.a przez błędne uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której nie powinno to mieć miejsca, czym organ wypełnił dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a także naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 12 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia wykładni, uwag i zaleceń oraz zasadniczo odmienną wykładnię przepisów prawa w stosunku do uwag, wykładni i zapatrywań prawnych wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Łd 1088/13.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania E. K. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów podniesionych dla jej uzasadnienia.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i innych wydawanych w sprawie rozstrzygnięć wobec tego, iż naruszały one prawo.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby nie wadliwie sformułowane w niej wytyczne oraz podjęte przez ten organ wcześniejsze rozstrzygnięcia, które wykluczają możliwość uznania, że samo błędne uzasadnienie nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała wszakże kwestia ewentualnej tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzją zaskarżoną oraz wydaną wcześniej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którą to decyzją umorzono postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego o część mieszkalną, na działce, położonej w W. przy ul. A nr 64.

Podzielając bowiem stanowisko organów obu instancji, że w przypadku następczego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanej na podstawie tego pozwolenia, inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś w stosunku do takiego obiektu konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 powołanej ustawy, rodzi się wszakże pytanie czy i ewentualnie w jakim zakresie wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pozwala na ponowną ingerencję organu nadzoru budowalnego w trybie art. 51 ustawy. Innymi słowy czy dopuszczalne jest osobne rozstrzyganie w odniesieniu do odrębnych jednostek redakcyjnych powołanego przepisu oraz w jaki sposób wcześniejsze rozstrzygnięcia determinują kolejne. O ile zatem uznano, iż uprzednio wydana decyzja, mająca charakter procesowy, nie stanowi "rzeczy rozstrzygniętej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o tyle, w świetle przedstawionych poniżej przyczyn wadliwości zaskarżonej decyzji, konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wedle bowiem ugruntowanego w doktrynie i judykaturze stanowiska, w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa była rozpoczęta, to wznowienie budowy stosownie do art. 37 ust. 2 może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Podobne konsekwencje powoduje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę lub stwierdzenie jej nieważności wyrokiem sądu administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie przepisów art. 51 ust. 4, ponieważ z obrotu prawnego została usunięta decyzja o pozwoleniu na budowę, powinna zakresem swego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem w takim przypadku przyjąć, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo gdy budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o których mowa w art. 51 ust. 4, zastąpi decyzję o pozwoleniu na budowę.

Tak więc postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w takim zakresie, w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Zakres postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 51 powinien obejmować całe zamierzenie budowlane, jakie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność bądź którą uchylono. (por. A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. LexisNexis 2014).

Wskazać przy tym należy, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51. Nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1, w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, mają najczęściej miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., II OSK 2477/2010, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" wynikiem negatywnym dla inwestora. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, należy uznać za wyjątkowe. Roboty budowlane wykonywane lub już wykonane (zakończone) musiałyby spowodować tak ciężkie (poważne) naruszenie przepisów Prawa budowlanego lub innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Stan niezgodności z prawem, który stwarza konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1, najczęściej jest spowodowany działaniami inwestora naruszającymi przepisy prawa lub warunki ustalone w pozwoleniu na budowę.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie organu, okaże się, że nie zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, świadczy to o tym, że postępowanie naprawcze może być kontynuowane na mocy pkt 2 lub 3 ust. 1 art. 51. Sprawdzanie przez organ, czy nie ma podstaw do wydania jednej z decyzji przewidzianych w pkt 1 ust. 1, jest wstępnym etapem postępowania wyjaśniającego, nie jest odrębnym postępowaniem i nie musi się kończyć wydaniem decyzji odmownej, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. Stwierdziwszy to, organ przechodzi do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisów zamieszczonych w pkt 2 lub 3 ust. 1. Odstąpienie przez organ od wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może być oczywiście kwestionowane przez stronę przeciwną w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. (por. A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. LexisNexis 2014)

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy po pierwsze, że podzielenie konkluzji organu odwoławczego o możliwości prowadzenia postępowania naprawczego nie powinno odwoływać się do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem winien w tym zakresie znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy; po wtóre przywołany dla uzasadnienia umorzenia postępowania w tym zakresie prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1262/13 nie wskazywał w żadnym elemencie na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, zasadzając się wyłącznie na istnieniu podstawy do wznowienia postępowania, spowodowanej wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (zaś obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego dotyczył istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego). Prowadzenie postępowania naprawczego na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oczywisty sposób winno zaś odnosić się do wszystkich ewentualnych rozwiązań, opisanych w art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane.

Kolejne, wymagające rozważenia zagadnienie dotyczyło kwestii wykładni przepisów prawa, dokonanej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 lutego 2014r., w sprawie o syn. akt II SA/Łd 1088/13 oraz wynikającego zeń związania wyrażonymi w uzasadnieniu tego wyroku poglądami prawnymi.

Zgodnie bowiem z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma przy tym powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się zatem tyko do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Z powagi rzeczy osądzonej korzysta przy tym jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1394/10 i z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II FSK 2103/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Przedmiot rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1088/13 wiązał się natomiast z kontrolą decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę. Odnosił do określonego stanu faktycznego i stanu prawego. Wyrażony w nim pogląd sprowadzał się do konkluzji, iż w oparciu o przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. w sprawie zmiany rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 46 ze zm.) inwestorzy nie mogli lokować ściany rozbudowywanego budynku w granicy nieruchomości z uwagi na niespełnienie przewidzianych przez ten przepis wymogów. Z marginalnie uczynionej adnotacji iż "również w aktualnym brzmieniu § 12 (po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009r.), a szczególnie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie byłoby możliwe zaakceptowanie projektu inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2024/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1354922)", nie można wyprowadzić wniosku, że w postępowaniu naprawczym wykluczone jest zastosowanie § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia dla oceny możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Po pierwsze bowiem przytoczony powyżej pogląd odnosił się do "zaakceptowania projektu inwestorów", złożonego w tym postępowaniu, po wtóre odwoływał się do interpretacji przepisów (znowelizowanych), które nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia. W tym zakresie zatem marginalnie i lapidarnie przytoczone, pozbawione uzasadnienia stanowisko, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, wykraczając poza przedmiot rozstrzygnięcia.

Kwestia przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje zatem otwarta. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przywołany wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2014/11 wyklucza możliwość rozbudowy w granicy w warunkach innych niż określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, został on wskazany jedynie "porównawczo", nie będąc wydanym w kontrolowanej sprawie, ponadto odnosi się do stanu prawnego innego niż objęty zakresem ówczesnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo dla porównania wskazać można również orzeczenia, które wyrażonego w nim stanowiska nie podzielają (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 57/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Za utrwalony w orzecznictwie uznać natomiast należy pogląd, że "sytuowanie" o którym mowa w § 12 rozporządzenia odnosi się do projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1333/05, ONSAiWSA 2007/4/99). Okoliczność, że szczególny przypadek owego sytuowania określony został w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie wyklucza możliwości stosowania innych, określonych w tym przepisie uregulowań, przy spełnieniu warunków w nich wskazanych (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 57/15). Konkluzja przeciwna prowadziłaby do sprzecznego z logiką wniosku, że przy spełnieniu warunków określonych § 12 ust. 3 pkt 1, 2 lub 4 możliwa byłaby budowa nowego obiektu w granicy ale już nie jego rozbudowa, dopuszczalna wyłącznie w oparciu o regulację § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Przy zaakceptowaniu takiego poglądu, nietrudno też wyobrazić sobie sytuację, że ewentualne doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem mogłoby prowadzić do formalnego "oddzielenia" rozbudowywanego budynku, wyłącznie dla potrzeb stworzenia zeń obiektu nowo sytuowanego. To zaś jedynie potwierdza wadliwość przedstawionego wyżej rozumowania.

Konkludując, organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze, mając do dyspozycji cały wachlarz możliwości, określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Aktualne pozostają przy tym te obowiązki, które na tle sprawy i w jej granicach wyrażone zostały w motywach wyroku z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1088/13, a które dotyczą konieczności rozważenia interesu skarżącej i uciążliwości zabudowy w granicy oraz jej wyjątkowego charakteru.

Z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. konieczne było zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ale również decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Względy ekonomiki procesowej obligowały zaś do uchylenia także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...], bowiem jej funkcjonowanie w obrocie prawnym po uchyleniu decyzji zaskarżonej ze wskazanych wyżej przyczyn, naruszałoby prawo.

Odnoszenie się do pozostałych, procesowych zarzutów skargi, uznano przy tym za niecelowe. Uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazanych wyżej przyczyn czyni bowiem bezprzedmiotowym rozważania na temat wadliwości jej uzasadnienia w kontekście niezastosowania przepisu art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (500 zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) na kwotę 480 zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17 zł.).

Ponownie rozpatrując sprawę organy przeprowadzą postępowanie naprawcze, biorąc pod uwagę sformułowane powyżej poglądy prawne.

ał