Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1559/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 990/19 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od H. W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 990/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wspomnianą wyżej decyzją, Wojewoda [...] – orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu – w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn. Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, ust. 2, ust. 3a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - na rzecz H. W. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 1, działka nr [...], o pow. [...] ha, ujawnionej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...].

Powyższe decyzje wydano w następstwie wejścia w życie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...], opartej na przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) a którą to decyzją zatwierdzono podział nieruchomości, położonych w gminie [...], obejmujących między innymi działkę nr [...]. Decyzja podziałowa dzieliła w/w pierwotną działkę numer [...] na działki o numerach: [...] i [...].

Sąd Wojewódzki wskazał również, że na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1996 r. właścicielką działki nr była H. W. zaś obszar jej był objęty ustaleniami uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1993 r. Nr 1, poz. 5).

Sąd Wojewódzki zauważył również, że rozpatrując wniosek H. W. (pismo z dnia 7 czerwca 2013 r.) o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], Starosta [...], wystąpił do Gminy [...] o udzielenie informacji dotyczącej przeznaczenia planistycznego działki nr [...]. W odpowiedzi na w/w pismo Gmina [...] poinformowała, iż na dzień 3 października 1996 r. działka nr [...] znajdowała się, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...], na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej. Następnie zaś Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego – K. M., jako biegłego w sprawie celem sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości. Biegła wyceniła wartość przedmiotowej działki na kwotę [...] zł i kwota ta została przyjęta w decyzji organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez H. W., Wojewoda [...] wezwał rzeczoznawczynię majątkową – K. M. do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów, przedstawionych w odwołaniu. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. biegła wyjaśniła, że nie można było przy wycenie posłużyć się zestawieniem transakcji przedstawionym przez H. W. bowiem była właścicielka nieruchomości przedstawiła kopie aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości, które dotyczyły gruntów przeznaczonych pod zabudowę przemysłową i usługową, nie zaś terenów wyłącznie komunikacyjnych. Z tego więc powodu nieruchomości te nie mogły stanowić nieruchomości podobnych do wycenianej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. podnosząc, iż konsekwencją zastosowania obecnie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n. jest to, iż określone działki gruntu, jako wydzielone pod drogi publiczne, stają się - z mocy prawa - własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazana regulacja przewiduje więc instytucję przejścia - z mocy prawa - własności tych działek gruntu wydzielonych z określonej nieruchomości, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W motywach decyzji Wojewoda wyjaśnił również, że poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa (z 1985 r.) przewidywała podobny skutek w art. 10 ust. 5, a co było w tym przypadku istotne ponieważ odjęcie prawa własności szacowanej nieruchomości nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu. Ustalenie natomiast należnego stronie odszkodowania następowało w tym przypadku na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, Wojewoda przywołał zatem treść regulacji prawnych odnoszących się do zasad i wymogów, które winny być stosowane przy sporządzania operatu szacunkowego, to jest: art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 135, art. 156 ust. 1, art. 159 i art. 175 ust. 1 u.g.n. a także przepisów § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.) i analizując ich treść w kontekście sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego uznał, że operat ten był wiarygodny i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Przy wycenie biegła zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej a opisując rzeczywistość prawidłowo ustaliła, iż działka nr [...] została objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...]. Przyjęte przy tym przez biegłą parametry nieruchomości wycenianej również odpowiadały rzeczywistości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów H. W., Wojewoda zauważył, że powołane przez stronę transakcje nie mogły zostać wykorzystane w procesie wyceny bo m. in. dotyczyły nieruchomości z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, nie zaś terenów komunikacyjnych.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu.

W dniach 29 listopada 2019 r. i 12 lutego 2020 r. do Sądu Wojewódzkiego wpłynęły pisma skarżącej, uzupełniające braki formalne skargi i zawierające stanowisko w sprawie. W dniu zaś 14 lutego 2020 r. pełnomocnik H. W. stawił się na rozprawie, podnosząc, że teren wycenianej działki był przeznaczony pod aktywizację gospodarczą, a nie pod drogę publiczną.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że

wprawdzie złożona skarga była bardzo uboga w swej treści i nie zawierała – literalnie wyrażonych – wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 p.p.s.a., tym niemniej jej ocena winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji, Sąd Wojewódzki dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro H. W. zdecydowała się zakwestionować decyzję o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi, należało przyjąć, że kwestionuje ona podstawę prawną wydania omawianej decyzji i zwraca się o uchylenie zaskarżonego aktu. W szczególności Sąd Wojewódzki więc w tym miejscu podkreślił, iż (cyt.): "wziął pod uwagę, że w istocie strona skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu – niezależnie – od zarzutów i wniosków skargi".

Dokonując natomiast merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 11 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga H. W. okazała się uzasadniona, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Sąd Wojewódzki podniósł, iż (cyt.): "sprawa działki nr [...] była już wielokrotnie przedmiotem postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostają wyroki, w których Sąd wypowiadał się na temat statusu działki nr [...], a także jej przeznaczenia w planie miejscowym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r., znak [...] należy podkreślić, że sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 09 października 2018 r. sygn. I OSK 954/18 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1049/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1164/18 stwierdził, że do ustatecznienia decyzji podziałowej doszło z dniem 19 października 1996 r. Kwestia ta aktualnie nie może rodzić zatem żadnych wątpliwości".

Sąd Wojewódzki podkreślił jednocześnie, że skarżąca próbowała doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...], ale wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. (sygn. IV SA/Po 1164/18), została oddalona jej skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tym niemniej, odwołując się do sprawy o sygnaturze akt IV SA/Po 1164/18, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, H. W. wskazywała na niezgodność w/w decyzji z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1993 r. Nr 1, poz. 5). W w/w zaś nieprawomocnym wyroku z dnia 13 września 2018 r. (sygn. IV SA/Po 444/18) Sąd Wojewódzki stwierdził, że poza sporem pozostawał fakt, iż działki nr [...] i [...], wydzielone na mocy decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" tudzież "pod drogę", znajdowały się na obszarze określonym w Planie ogólnym z 08.12.1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz, że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi). Wprawdzie jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał w powyższym wyroku, iż faktem powszechnie znanym jest, że każdy teren aktywizacji gospodarczej, dla zapewnienia możliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (a niekiedy nawet urządzenia całej sieci połączeń drogowych) i to także w obrębie danego terenu oraz, że Plan ogólny z 08 grudnia 1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne i w związku z tym było oczywiste, że brak takich wymagań nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych – tak jak w kontrolowanej sprawie – pod aktywizację gospodarczą, to jednak – zdaniem Sądu Wojewódzkiego, orzekającego w niniejszej sprawie (dotyczącej decyzji odszkodowawczej), wyjaśnienia nadal wymagała (cyt.): " kwestia przeznaczenia spornej działki w dniu jej wywłaszczenia" a rozstrzygnięcie tej kwestii niewątpliwe mogło mieć wpływ na wysokość odszkodowania.

Powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki uzasadniał tym, (cyt.): "że decyzja podziałowa wymagała zgodności podziału z planem miejscowym. Możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy staną się nowymi nieruchomościami stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielania. Podkreślić trzeba więc, że decyzja podziałowa nie determinuje przeznaczenia terenu, ale możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (zgodnie z planem), gdy staną się nowymi nieruchomościami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W dacie wydawania Decyzji podziałowej plan miejscowy obowiązywał. Ta kwestia jest bezsporna. Natomiast, rzeczoznawca majątkowy przyjął przeznaczenie działki nr [...] wskazane przez Urząd Gminy [...] w zaświadczeniu z dnia 27 czerwca 2018 r. Z kolei Sądowi jest wiadomym , z urzędu, że z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej wynikało, że ten sam teren był – przeznaczony – w Planie ogólnym pod tereny aktywizacji gospodarczej". "

W rezultacie więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie było w tym przypadku możliwe dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odszkodowawczej w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy a w związku z tym Sąd -orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, polecając by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy, (cyt.): "poprzez wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ustaleniami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej - dotyczącymi przeznaczenia działki nr [...] wydzielonej na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę", tudzież "pod drogę" jako "terenu aktywizacji gospodarczej" (oznaczonego symbolem "AG"), a ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie – poczynionymi w oparciu informację o przeznaczeniu wydaną 27 czerwca 2018 r. przez Urząd Gminy [...], w którym wskazano, że działka położona w [...] o nr ewid. [...] znajdowała się w dniu 03 października 1996 r. na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej. W następstwie tych ustaleń organ II instancji odniesie się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia w operacie szacunkowym – przeznaczenia działki nr [...] – pod drogę w dniu 03 października 1996 r."

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

I. (na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania: .

1. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi, zawierającej braki formalne w postaci pominięcia przez skarżącą określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wyjście poza granice sprawy, w której wniesiona była skarga i uczynienie przedmiotem kontroli innej decyzji administracyjnej (ustaleń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r., znak [...]), podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogą publiczną,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle za[...] wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji organu II instancji z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe i czasochłonne postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do wyjaśnienia, jakie było przeznaczenie działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 3 października 1996 r., podczas gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta przez organy I i II instancji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niezasadne nakazanie organowi II instancji badania przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ przesądził w wydanej przez siebie decyzji z [...] października 2019 r., znak [...], bazując przede wszystkim na oświadczeniu Gminy [...], iż działka nr [...] na dzień 3 października 1996 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji wraz z pasem zieleni izolacyjnej.

II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "ustawa o planowaniu przestrzennym") - poprzez przyjęcie, iż oświadczenie Gminy [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy to właśnie Rada Gminy [...], na mocy przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, uchwala plan miejscowy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. W. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając jednocześnie, że również nie wnosi o rozpoznanie powyższej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. H. W. wniosła

o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29 czerwca 2020 r. na okoliczność poczynienia przez nią nakładów na wycenianą nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego ( art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 57 § 1 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że z wyjątkiem zarzutu opartego na art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzuty te okazały się uzasadnione. Na wstępie bowiem należy wyjaśnić, że obowiązek określenia przez skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego, w przypadku skargi wnoszonej do sądu wojewódzkiego należy (w odróżnieniu od skargi kasacyjnej) rozumieć w ten sposób, że powyższy wymóg będzie spełniony, jeśli skarżący chociażby w sposób nader ogólny wskaże na czym – jego zdaniem - polega w danym przypadku naruszenie prawa lub jego interesu prawnego. W tej sytuacji więc chociaż istotnie skarga wniesiona przez H. W. nie zawierała żadnego uzasadnienia, to jednak – w świetle opisanych wyżej czynności następczych (złożenie kolejnych pism przez stronę skarżącą) - nie można było twierdzić, iż uznając dopuszczalność przedmiotowej skargi Sąd Wojewódzki naruszył w istotny sposób przepisy art. 57 § 1 pkt 3 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Inaczej jednak sytuacja przedstawia się w odniesieniu do pozostałych zarzutów procesowych.

Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr v ustalającą – na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] złotych z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa – z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn. Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy 1. Decyzja Wojewody została następnie zaskarżona przez H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a który – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uznał, że rzeczoną decyzję organ wydał z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzki w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, a będącym podstawą dla wydania w tej sprawie decyzji odszkodowawczej, przyjęto, że szacowana działka była w planie przeznaczona pod drogę publiczną, podczas, gdy – w ocenie Sądu I instancji – okoliczność ta (cyt.): "wciąż wyjaśnienia wymaga".

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący kasacyjnie Wojewoda, który generalnie akcentował, że kwestia przeznaczenia wspomnianej nieruchomości w planie - w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział - była już całkowicie rozstrzygnięta a ponadto zarzucał również Sądowi Wojewódzkiemu dopuszczenie się istotnych uchybień procesowych.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie podkreślić, że ustalone w toku postępowania administracyjnego odszkodowanie na rzecz H. W. związane było z faktem wydania (m. in. na jej wniosek) przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] października 1996 r. nr [...], zatwierdzającej podział m. in. pierwotnej działki nr [...]. Istotne przy tym było, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn. Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 w/w ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że będąca w tym wypadku źródłem uprawnienia H. W. do domagania się odszkodowania za działkę nr [...], decyzja podziałowa miała charakter szczególny. Jej znaczenie polegało bowiem nie tylko na zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni wynoszącej [...] m kw , ale także na tym, że na skutek wejścia decyzji podziałowej w życie doszło do powstania skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności części dzielonego gruntu. W związku z tym - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie można było więc się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r. nie determinowała przeznaczenia terenu a stwarzała jedynie możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak wskazał bowiem w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. (sygn. akt I CSK 389/09) Sąd Najwyższy, odnosząc się do decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy gruntowej z 1985 r., decyzja wydzielająca działkę pod ulicę wyznacza jej przeznaczenie.

Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono odszkodowanie na rzecz H. W. za działkę nr [...], a która to działka - ipso iure - przeszła na własność Skarbu Państwa. Pamiętać bowiem trzeba, że dopóki decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy gruntowej z 1985 r., pozostaje w obrocie prawnym to decyzja ta wywołuje określone skutki. Należy zaś do nich m. in fakt, że z racji tego, iż w decyzji podziałowej z 1996 r. stwierdzono, że teren obecnej działki nr [...] został przeznaczony pod drogę, to własność tego terenu przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli by zaś zostało przyjęte, że w/w działka miała inne przeznaczenie w miejscowym planie (a taką sytuację wydaje się dopuszczać Sąd Wojewódzki ) to nie można by było wtedy twierdzić, że doszło do przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodzić się trzeba, że uzasadnienie decyzji podziałowej mogło budzić pewne wątpliwości H. W., bo odwołano się w nim do dwóch planów zagospodarowania przestrzennego, to jest do planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1993 r. Nr 1, poz. 5), w którym przewidziano jedynie, że przedmiotowy teren jest przeznaczony pod aktywizację gospodarczą oraz do planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – sektor [...] Zachód – gmina [...] (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1996 r. Nr 26, poz. 295), który był już wprawdzie uchwalony w dacie wydawania decyzji podziałowej, ale wszedł w życie dopiero w dniu 3 grudnia 1996 r. Pomimo jednak tych wątpliwości decyzja podziałowa nadal pozostaje w obrocie prawnym. Podkreślić w tym miejscu zwłaszcza należy, że została ona nawet poddana ocenie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyniku jednak rozpoznania skargi H. W. na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, skarga ta została oddalona (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 444/18) zaś skarga kasacyjna, wniesiona od tego wyroku została (fakt znany składowi orzekającemu z urzędu) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 404/19) również oddalona.

Zgodzić się przy tym wprawdzie trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w wyroku z dnia 13 września 2018 r. (jeszcze wówczas nieprawomocnym), Sąd Wojewódzki odniósł się również do kwestii zgodności decyzji podziałowej z obowiązującym - w dacie jej wydawania – miejscowym planem zagospodarowania, ale nie zmienia to jednak faktu, że na skutek wydania w/w wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. (oddalającego skargę kasacyjną), decyzja podziałowa z 1996 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Na marginesie zatem tylko należy uzupełniająco zauważyć, iż wprawdzie w uzasadnieniu wyroku wydanego sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 444/18) Sąd Wojewódzki stwierdził - iż "Jest poza sporem, że działki nr [...] i [...] wydzielone na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" (zob. pkt II sentencji ww. decyzji), tudzież "pod drogę" (zob. uzasadnienie ww. decyzji), znajdowały się na obszarze określonym w Planie ogólnym z 08.12.1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi)", ale – co wymaga zaakcentowania – Sąd ten jednocześnie uznał, że (cyt.): "wbrew twierdzeniom Skarżącej, zatwierdzony podział nie pozostawał w sprzeczności z postanowieniami tego planu (...)". Następnie zaś Sąd podkreślił, iż (cyt.): "faktem powszechnie znanym jest, że każdy teren aktywizacji gospodarczej, dla zapewnienia możliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (a niekiedy nawet urządzenia całej sieci połączeń drogowych), i to także w obrębie danego terenu". Zwrócono też uwagę na fakt, iż plan z 1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się bowiem dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W związku z tym oczywistym dla Sądu orzekającego w sprawie, dotyczącej decyzji wydanej w trybie nadzorczym, było (cyt.): " że brak takich wymagań nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych – tak jak w kontrolowanej sprawie – pod aktywizację gospodarczą. Pogląd ten następnie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 404/19), a w którym dodatkowo jeszcze zostało podkreślone, że powyższa argumentacja była szczególnie zasadna w rozpatrywanej sprawie z uwagi na dużą powierzchnię działek, które były objęte decyzją podziałową z 1996 r.

W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy procedury administracyjnej w sposób istotny bo została wydana w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono kwestii przeznaczenia w planie działki [...], naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, kwestionując okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym nie było rzeczą ustaloną, jakie było przeznaczenie gruntu, stanowiącego obecną działkę nr [...], w dacie wydawania decyzji podziałowej, Sąd Wojewódzki w rzeczywistości oceniał tym samym także prawidłowość decyzji podziałowej a w istocie rzeczy nawet podważał tym samym zasadność rozstrzygnięć, które zostały wydane w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji więc zarzuty kasacyjne oparte na art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. okazały się również usprawiedliwione.

W rezultacie z uwagi na to, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena decyzji Wojewody [...] została przez Sąd Wojewódzki ograniczona tylko do kwestii związanej z zagadnieniem przeznaczenia – na dzień wydania decyzji podziałowej - działki nr [...] w planie zagospodarowania, podczas gdy rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego winno nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w art. 134 § 1 p.p.s.a., zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Z tej przyczyny więc także ocena zarzutu materialnoprawnego była na tym etapie sprawy przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien zatem ocenić zaskarżoną decyzję wszechstronnie, przyjmując jednak kwestię przeznaczenia w planie - w dacie wydawania decyzji podziałowej - obecnej działki nr [...], tak jak wynika to z wyżej przytoczonego wywodu.

Ponadto Sąd odniesie się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie H. W. z dnia 12 listopada 2020 r., rozważając przede wszystkim dopuszczalność przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez uczestniczkę postępowania w kontekście procedury sądowoadministracyjnej.

Uznając skargę kasacyjną za w znacznym stopniu uzasadnioną - Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.