Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 371/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 61 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 4, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 1, 6 i 7a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: "Kolegium" lub "skarżony organ"), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego [Dz.U. z 2016 r., poz. 23] – dalej: K.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek złożenia wniosku przez T. K. (reprezentowanego przez pełnomocna J. K.), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2016 r. znak [...] (w komparycji decyzji omyłkowo wskazano błędne oznaczenie decyzji z dnia [...] 2016 r. jako: [...]), którą Kolegium, po rozpoznaniu wniosku T. K. (dalej również: "wnioskodawca", "zainteresowany" lub "skarżący"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2014 r. nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] w Konarzewie.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Z. (dalej również: Burmistrz) ustalił na wniosek L. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie podlegającej na nadbudowie ścian poddasza oraz zmianie pokrycia i geometrii dachu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w Konarzewie. W osnowie decyzji rodzaj i funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu została określona jako: zabudowa mieszkalna jednorodzinna (pkt 1) przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegająca na nadbudowie ścian poddasza zmianie pokrycia i geometrii dachu (pkt 2). W poszczególnych ustaleniach dotyczących określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 3.) stwierdzono:

- linia zabudowy: istniejąca (zachowana) – planowana inwestycja w obrysie istniejących murów;

- liczba kondygnacji: maks. dwie kondygnacje nadziemne,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku: od poziomu terenu do poziomu ściany stojącej w granicy z działką nr [...] – istniejąca, zachowana;

- geometria dachu: dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 15°, spadek dachu tylko w kierunku terenu własnej działki;

- ściany stojące w granicy z działkami sąsiednimi muszą spełniać wymogi ścian oddzielenia pożarowego.

Pozostałe parametry i wskaźniki, jak wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej i szerokość elewacji frontowej, określono jako pozostające bez zmian.

W dalszej części osnowy decyzji zostały m.in. określone ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym wskazanie, że obsługa komunikacyjna przebiega poprzez istniejącą drogę – działkę nr [...].

Odnosząc się do linii rozgraniczających teren inwestycji, zaznaczono w decyzji, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji została wyznaczona na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji. Załącznik ten został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że Miasto Z. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia postępowania na podstawie przepisów art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że wobec spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 tej ustawy na terenie, na którym przewiduje się realizacje inwestycji – w tym po przeprowadzeniu jego oględzin – na podstawie przedstawionego we wniosku opisu inwestycji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji i cech zagospodarowania trenu dla działki nr [...] i najbliższego sąsiedztwa w odległości ok. 120 m (trzykrotność szerokości frontu działki), tj. działek nr [...], [...] i [...], która dla zamierzonej inwestycji potwierdziła kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 28 stycznia 2016 r. (data wniosku) T. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podniósł, że decyzja dotyczy budynku nr [...]D na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], natomiast w załączniku graficznym do decyzji zaznaczono budynek [...] na działce nr [...]. Podniósł, że przedmiotowy budynek nr [...] na mapie oznaczony został jako budynek częściowo gospodarczy, tymczasem w kwestionowanej decyzji mowa jest o przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dodał, że w jego ocenie decyzja Burmistrza w najmniejszym stopniu nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie wykonawcze. Ponadto w dniu 16 marca 2016 r. do Kolegium wpłynęło pismo wnioskodawcy, który przedłożył kolorową fotokopię (kserokopię) załącznika do decyzji z dnia [...] 2014 r.

Kolegium, wydając decyzję z dnia [...] 2016 r., uznało, że uchybienia związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, które wytknął wnioskodawca, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, mogły bowiem być one podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaineresowany podtrzymał zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz pominięcie, że decyzja Burmistrza Z. nie zawiera załączników wymaganych przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto zarzucił, że w toku postępowania Kolegium nie wyjaśniło rozbieżności między treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy a jej załącznikiem graficznym, bowiem zgodnie z treścią decyzji inwestycja dotyczy budynku [...] na działce nr [...] przy granicy z działką [...] , natomiast na załączniku graficznym (przekazanym do akt sprawy) inwestycją objęto budynek nr [...] na działce [...].

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zainteresowany przedstawił również szereg zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Wojewody Wielkopolskiego [z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne w sprawie, Kolegium podniosło, że zarzuty dotyczące naruszenia ustawy Prawo budowlane nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, bowiem weryfikacja dotyczy zasadności odmowy stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło problematykę dotyczącą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (na którą powołuje się wnioskodawca), jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadto przybliżyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 2016 r., poz. 778, z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa planistyczna".

Skarżony organ podkreślił, że kwestionowana decyzja Burmistrza Z. nie dotyczy ustalenia wymaganych warunków dla nowej zabudowy, lecz jedynie nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] w granicy z działką [...]. W tym zakresie organ zaznaczył, że wprawdzie do decyzji nie przedłożono załączników w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, to jednak sama analiza została w sprawie przeprowadzona, gdyż w przekazanych aktach administracyjnych znajduje się analiza w formie pisemnej sporządzona przez mgr inż. arch. Pawła Frankiewicza.

Odnosząc się do przedmiotowej analizy, Kolegium podniosło, że wynika z niej, iż zagospodarowanie na sąsiednich działkach (działki nr [...], [...] i [...]) stanowi podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy zgodnie z funkcją określoną we wniosku, tj. zabudową mieszkaniową. Idąc dalej, organ podniósł, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]; posiada uzbrojenie techniczne wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazu lub ograniczenia w realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium stwierdziło, że w analizie zawarto również wyniki dotyczące parametrów, cech i wskaźników dla planowanej zabudowy: linia zabudowy bez zmian – przebudowa i nadbudowa w obrębie istniejących murów; szerokość elewacji frontowej bez zmian – przebudowa i nadbudowa w obrębie istniejących murów; wysokość budynków na działkach sąsiednich od poziomu terenu do kalenicy dachu – wysokość budynków dla działkach: nr [...] – ok. 8 m, na działce nr [...] – ok. 9 m; geometria dachu: zabudowa na sąsiednich działkach posiada dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni; działki w sąsiedztwie zabudowane są zabudową o małej intensywności zabudowy oraz działki terenów rolnych.

Dalej Kolegium wskazało na to, że ustalenia powyższe zostały przeniesione do projektu decyzji i następnie zostały zawarte w decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2014 r.

Zdaniem skarżonego organu, w świetle powyższego naruszenie przepisów § 3 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie organ argumentował, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Kolegium zaznaczyło, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawową przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest zgodność planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu warunki zabudowy ustalone w kwestionowanej decyzji Burmistrza Z., obejmujące przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], wpisują się w zastany stan rzeczy; z przedłożonej analizy wynika, że zabudowa na sąsiednich działkach posiada dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni; tym samym ustalenie dla planowanej zabudowy dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 15 stopni, ze spadkiem w kierunku własnej działki, odpowiada zastanej formie architektonicznej. W ocenie skarżonego organu również wskazanie w decyzji maksymalnie dwóch kondygnacji nadziemnych nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową, skoro budynki na działkach sąsiednich, zgodnie z przedłożona analizą, mają wysokość ok. 8 i 9 m. Zarazem organ zaznaczył, że w związku z realizacją inwestycji pozostają bez zmian takie parametry, jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokość elewacji frontowej – i brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie w odniesieniu do istniejącej zabudowy, stosownie do § 4-6 powołanego rozporządzenia, nie stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy. Przy tak przedstawionej argumentacji merytorycznej Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium braki formalne decyzji polegające na niedołączeniu do niej wszystkich wymaganych załączników oraz brak zaznaczenia na załączniku graficznym obszaru analizowanego (przy prawidłowo sporządzonej analizie opisowej) nie stanowią naruszenia prawa w stopniu rażącym. Wobec tego Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2016 r. poprzez jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2014 r. W tej kwestii Kolegium wyjaśniło, że w przekazanych aktach sprawy na załączniku graficznym do kwestionowanej decyzji Burmistrza linie wykreślone na budynku [...] na działce nr [...] zostały przekreślone i jako teren inwestycji wskazano obrys budynku [...] na działce [...] i jest to zgodne z treścią decyzji, bowiem w punkcie 3 decyzji wyraźnie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku określona jest od poziomu terenu do poziomu ściany stojącej w granicy z działką [...], jak również wprowadzono obowiązek, że ściany stojące w granicy z działkami sąsiednimi muszą spełniać wymogi ścian oddzielenia pożarowego. Powyższe w ocenie Kolegium jednoznacznie wskazuje, że ustalone warunki zabudowy dotyczą przebudowy i nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr [...] w granicy z działką [...]. Natomiast kwestię istnienia w obrocie prawnym załącznika graficznego bez naniesionych poprawek, jak również ustalenie w jakim trybie dokonano tych przekreśleń pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania.

W skardze zainteresowany, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 26 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2016 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] 2014 r. (znak: [...]).

Kwestionowanej decyzji Kolegium skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6-11, art. 7 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie,

2. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie,

3. § 3-§ 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego polegające na niewykonaniu w istocie analizy urbanistyczno-architektonicznej w sprawie o wydanie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium jest wadliwie, bowiem skarżony organ nie wyjaśnił kiedy i w jakim trybie dokonano przekreśleń na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] 2014 r. i nie odniosło się w żaden sposób do doręczonej w dniu 16 marca 2016 r. kolorowej kserokopii załącznika do decyzji z dnia [...] 2014 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że kwestia istnienia w obrocie prawnym załącznika graficznego bez naniesionych poprawek, jak również ustalenie w jakim trybie dokonano przekreśleń jest poza przedmiotowym postępowaniem i skarżony organ powinien wyjaśnić te kwestię.

Ponadto argumentował, że dowodem wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa jest brak analizy, o której mowa jest w § 3 rozporządzenia wykonawczego. W ocenie skarżącego w postępowaniu nieważnościowym oceniania jest wyłącznie decyzja doręczona stronie, a nie jej projekt ani też inne dokumenty znajdujące w aktach sprawy, a to, że w przekazanych aktach znajduje się analiza nie oznacza jeszcze, że została ona sporządzona przed wydaniem decyzji, mogła zostać dołączona do akt po tym, jak strona zażądała stwierdzenia nieważności decyzji.

Podnosząc, że skarżona decyzja zawiera tylko jeden załącznik, który nie stanowi części tekstowej ani graficznej wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), zarazem kwestionował znajdującą się w aktach sprawy analizę, podnosząc, że nie wskazano w rzekomej analizie szerokości działki, gdyż skoro nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, to o żadnej analizie nie może być mowy. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie problemem nie jest brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale brak takiej analizy w ogóle.

Ponadto podniósł, że dla oceny ważności decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu ocena Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie ważności pozwolenia na budowę [obejmującego wykonanie robót budowanych, których dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy]. W tym zakresie podał również, że na decyzję Wojewody została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga, a dla przedmiotowego postępowania znaczenie ma zarzut zawarty w punkcie 2 tej skargi dotyczący kwestii legalności budynku oznaczonego jako budynek nr [...] oraz jego oznaczenia jako budynku częściowo gospodarczego.

Odwołując się do przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym wymogów w zakresie kontynuacji charakteru zabudowy w pierwszej kolejności stwierdził, że Burmistrz Z. winien był wskazać, jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – co ma istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a tym samym na wyniki analizy i dalej na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy – zaś w przedmiotowej sprawie ustalenie szerokości frontu działki nie jest proste i oczywiste, gdyż działka nr [...] będąca przedmiotem postępowania nie przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zdaniem strony przedmiotowa wadliwość jest wystarczająca do tego, aby stwierdzić nieważność decyzji, gdyż ustalenia oparte na błędnych danych wyjściowych są z oczywistych powodów także błędne.

Dalej – odwołując się do poszczególnych parametrów, cech i wskaźników ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy – skarżący zakwestionował w tym zakresie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz zaskarżonej decyzji i podniósł, że z decyzji Burmistrza wynika, iż wysokość pozostanie "bez zmian: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku: od poziomu terenu do poziomu ściany stojącej w granicy z dz. nr [...] - istniejąca, zachowana", tymczasem Kolegium w decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r. nie wskazuje żadnej wysokości, a jedynie odwołuje się do wysokości na działkach sąsiednich, w tym do działki nr [...], której na mapie nie ma. Ponadto zarzucił, że stwierdzenie o braku zmiany wysokości jest całkowicie niezrozumiałe, bowiem na czym ma polegać owa nadbudowa budynku, skoro wysokość nadbudowywanego budynku nie ulega zmianie. Co do geometrii dachu podniósł, że z decyzji Kolegium wynika, iż działki sąsiednie posiadają dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni, lecz nie wynika dlaczego dach ma być jednospadowy o kącie 15 stopni.

Ponadto zarzucił, że poza sformułowanymi wadliwościami decyzja o warunkach zabudowy była niekompletna, gdyż zawiera tylko jeden załącznik, który nie stanowi części tekstowej ani graficznej wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), wobec czego nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Zdaniem strony z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby została w sprawie wykonana analiza w celu stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym, czego wymaga przepis art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dalej skarżący argumentował, że osobnym przedmiotem analizy, obok obiektywnego porządku prawnego, jest stan faktyczny i prawny nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana, zatem w decyzji powinny się informacje o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, w tym również w zakresie potwierdzania legalności istniejącej na terenie działki infrastrukturze technicznej.

W jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy dotyczy obiektu budowlanego już istniejącego, który ma być przebudowany i nadbudowany, a zatem decyzja o warunkach zabudowy niejako legitymizuje jego istnienie. Skarżący zarazem wyraził wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt (jak i infrastruktura mu towarzysząca) został wybudowany legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę, a wbrew stanowisku Kolegium powinny te kwestie być wyjaśnione z uwagi na wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Podsumowując, skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, by na sąsiedniej działce (tu: na działce nr [...]) istniała zabudowa przy granicy z działką nr [...], a takiej brak, zatem o zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa nie może być mowy.

Ponadto wspomniał, że skarżący we wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. zażądał wszczęcia postępowania w sprawie legalności przedmiotowej zabudowy (kopię podania dołączył do skargi).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, a kwestionowana decyzja Burmistrza Z. nie dotyczy ustalenia wymaganych warunków dla nowej zabudowy, lecz jedynie nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] w granicy z działką nr [...]. Zdaniem Kolegium ustalone w decyzji Burmistrza Z. warunki zabudowy wpisują się w zastany stan rzeczy, gdyż z przedłożonej analizy wynika, że zabudowa na sąsiednich działkach posiada dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni; budynki na sąsiednich działkach mają wysokość ok. 8 i 9 m. Organ podkreślił, że w związku z realizacją inwestycji pozostaną bez zmian: linia zabudowy, wielkość zabudowy, udział powierzchni biologiczne czynnej oraz szerokość elewacji frontowej, tym samym odstąpienie od szczegółowej analizy tych parametrów nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium takim naruszeniem prawa nie jest również wydanie decyzji bez załączników wymaganych w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) z dnia 14 lipca 2016 r. znak [...] – w celu przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczność wykazania, że wątpliwości skarżącego co do legalności budynku mieszkalnego, który miał podlegać przebudowie i nadbudowie były w pełni uzasadnione. W piśmie tym podniesiono, że nie może być w ogóle mowy o wydaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego dopóki nie zostanie załatwiona sprawa legalności jego istnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nietrafne.

Omówienie przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę, należy poprzedzić uwagą wstępną, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a. Z kolei co do zawartego w skardze wniosku dowodowego należy podkreślić, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi poczynienia ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 oraz 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie Sąd na podstawie analizy skargi nie powziął żadnych tego rodzaju wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia przez Sąd w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., a tym bardziej dowodu wskazanego przez pełnomocnika skarżącego. Niemniej jednak z uwagi na brzmienie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na podstawie akt sprawy, zatem miał na uwadze również całokształt argumentacji podniesionej w pismach procesowych stron postępowania, zatem również w doniesieniu do podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z prowadzeniem przez PINB w K. postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego, który miał podlegać przebudowie i nadbudowie zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy, których dotyczy postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 28 stycznia 2016 r. Wydanie przez organ nadzoru budowalnego postanowienia z dnia [...] 2016 r. znak [...] nie miało jednak doniosłego znaczenia w przedmiotowej sprawie, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a., tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ograniczony właśnie do tej kwestii, a właściwy organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w "wadliwej" decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny na nowo rozstrzygać o meritum sprawy, tj. o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. II OSK 236/07, dostępny jw.). Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 K.p.a.) jest też zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych i w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, dostępny jw.). Co więcej, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego orzekającego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzenia po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06, dostępny jw.).

Z uwagi na merytoryczny aspekt zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie decyzji administracyjnej, najczęściej ostatecznej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie K.p.a. i taką tez wadę zarzucił skarżący decyzji warunkach zabudowy we wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym – dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, dostępny jw.).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku.

Analizując z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego, warto zauważyć, że podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne, to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów, jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie rodzaju map, na kopii których są sporządzane oraz zastosowanej techniki graficznej. Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie – zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z treści tych przepisów bowiem jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy również stanowią istotny wyznacznik dla przyszłej zabudowy, wobec czego nie powinny być obarczone wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06 – orzeczenia dostępne jw.).

Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że ocena spełnienia przez inwestora, jak i przez organ wydający merytoryczną (pozytywną) decyzję o warunkach zabudowy wymogów formalnych, powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia względem K.p.a. i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, i to nieprzewidzianej przepisami ustawy planistycznej, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa planistyczna w art. 61 ust. 5 stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 61 ust. 7 u.p.z.p. przewiduje, że w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tak określony zakres delegacji ustawowej wprost nie kształtuje zatem kompetencji właściwego ministra do wprowadzenia modyfikacji warunków formalnych decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do wymogów określonych w K.p.a. Wobec tego przepisy § 9 rozporządzenia wykonawczego należy tak interpretować, by zachować spójność z zakresem delegacji ustawowej i zarazem zagwarantować właściwy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro – jak już wspomniano – tego rodzaju decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę lub też organ właściwy w sprawie podziału geodezyjnego działki.

Przy tak przyjętym założeniu uprawniony jest wniosek, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie musi być odrębny dokument zawierający wyniki analizy, ale również sama analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyraźnie sformułowane wyniki analizy i nie wpływa to na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Podobnie należy donieść się do części graficznej decyzji, stąd też dopuszczalne jest nawet przedstawienie wyników analizy (jej części graficznej) na części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile część graficzna decyzji sporządzona została na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także w czytelnej technice graficznej. Nie można jednak oczywiście zaakceptować sytuacji, w której to w istocie wyniki analizy zastępują przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej). Niewątpliwie też optymalnym rozwiązaniem jest, kiedy decyzja o warunkach zabudowy zawiera część graficzną w postaci kopii właściwej mapy w odpowiedniej skali, na której zaznaczony jest teren inwestycji i obszar oddziaływania, a także co najmniej linia zabudowy, a ponadto zawiera wyodrębnioną część w postaci wyników analizy w postaci tekstowej oraz w postaci graficznej. Nie może to jednak być wymogiem bezwzględnym z uwagi na przedstawioną wcześniej argumentację. Podstawowym kryterium oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia wymogów formalnych powinno być zawsze spełnienie warunku czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej, mając na uwadze skutki jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego.

Trzeba zarazem w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nie każde naruszenie wyżej scharakteryzowanych wymogów stawianych postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, jak i samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK [...] oraz z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK [...] – orzeczenia dostępne jw.). Co więcej, prezentowany jest również – w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, dostępny jw.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK1637/10, dostępny jw.). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej i potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 600/09, jw.) albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić w jakikolwiek sposób. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę, a tym bardziej zawierającą jakieś braki formalne (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy), a tym bardziej braki z zakresu objętego § 9 rozporządzenia wykonawczego. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1104/13, dostępny jw.).

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, że to właśnie naruszenie przez decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] 2014 r. przepisów § 3-9 rozporządzenia wykonawczego, polegające przede wszystkim na nieprzeprowadzeniu analizy architektonicznej miało w powiązaniu z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowić w ocenie skarżącego przesłankę stwierdzania nieważności tej decyzji, albowiem miało według niego charakter rażący.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadziło odpowiednią ocenę kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod kątem jej zgodności z "zasadą dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu popełnione przez organ prowadzący postępowanie zwykłe nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, gdyż same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym.

Wyjaśniając motywy leżące u podstaw takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, przede wszystkim zauważyć należy, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] 2014 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument zatytułowany "ANALIZA funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" opracowana przez uprawnioną osobę (imiennie wskazaną osobę wpisaną na listę członków jednej z okręgowych izb architektów, z podanym numerem wpisu), która sporządziła następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb wydania decyzji w sprawie znak [...]

Po pierwsze, skarżący poza kwestionowaniem samego faktu wykonania analizy urbanistycznej zdaje się ograniczać się do wykazania braków formalnych decyzji, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia. Tymczasem przy ocenie sprawy nie można pominąć oceny ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżący nie przedstawił żadnych poszlak, które mogłyby uwiarygodnić jego tezę o braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Skoro strona uważa, że sam fakt znajdowania się analizy w aktach postępowania głównego nie oznacza, że analiza została wykonana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winien był to wykazać, a co najmniej naprowadzić takie okoliczności (wskazać poszlaki), które mogłyby wskazywać na podnoszony przez niego stan rzeczy. Należy bowiem wspomnieć, że wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a. uzupełnionej o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Wprawdzie nowelizacja ta nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednak niewątpliwie również na stronę postępowania przenosi część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy – tym bardziej w zakresie tych okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Po drugie, nawet gdyby rzeczywiście w sprawie zabrakło sporządzania analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Z., to należałoby przyjąć, że Kolegium podjęło się w postępowaniu nadzwyczajnym zbadania zgodności wydanej decyzji (ustalonych warunków zabudowy) z podstawowymi zasadami, według których zorganizowane jest zagospodarowanie sąsiedztwa. Rzekomy brak analizy zostałby zatem w tym przypadku nie miałby istotnego znaczenia dla sprawy, skoro Kolegium przy ocenie zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy zbadało, czy ustalone warunki zabudowy są sprzeczne z zastanym porządkiem planistycznym na terenie otaczającym działkę nr [...].

Po trzecie, przedmiotowa analiza pomimo posiadania pewnych wad nie może dyskwalifikować ustalonych warunków zabudowy i samej decyzji, jako całości. Okoliczność, że obszar analizowany nie został wyznaczony na mapie sam w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem dołączona do decyzji kopia mapy we właściwej skali 1:1000 została użyta w sprawie, a część pisemna analizy wprost wskazuje na kryterium wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości (promieniu) ok. 120 m od granic działki. Na przedmiotowej mapie niewątpliwie znalazła się cała nieruchomość objęta wnioskiem, na której planowana jest inwestycja, oraz jej najbliższe sąsiedztwo, które zostało poddane analizie architektonicznej.

Należy podkreślić, że niewłaściwe wyznaczenie na mapie obszaru analizowanego czy też wręcz jego brak nie oznacza automatycznie, że niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie oznaczało to sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przesądzić, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń poczynionych w wyniku przeprowadzenia w tej sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu. A w konsekwencji nie jest zasadne przyjęcie wniosku, że określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] 2014 r. warunki zabudowy są jednoznacznie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, nie dając się pogodzić z zastaną funkcją.

Reasumując kwestię przeprowadzenia analizy urbanistycznej, Sąd stwierdza, że w sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona i w jej wyniku organ I instancji uznał, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Niedostatki załącznika graficznego do decyzji – w kontekście stwierdzenia, że zasadniczo w art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. brak jest delegacji ustawowej do określenia w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych elementów decyzji – nie mogło bezwzględnie stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję o warunkach zabudowy.

Co się tyczy poprawek oznaczenia terenu inwestycji i budynku objętego zmianą zagospodarowania (przebudową i nadbudową) – istotnie, z załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że mylnie naniesione linie czerwone na szkicu rzutu pionowego budynku usytuowanym na działce nr [...] zostały przekreślone, a zaznaczone zostało czerwone obramowanie innego budynku na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy załącznik niewątpliwie obejmuje budynek znajdujący się na działce nr [...], którego charakterystyka wynika z treści samej decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy urbanistycznej. Nie ma też żadnej wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy tego właśnie budynku, a nie budynku nr "[...]" znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto wynika z niej, że chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy granicy z działką nr [...]. Z kopii mapy zasadniczej nie wynika, aby ten budynek miał być oznaczony jako budynek częściowo mieszkalny, a częściowo gospodarczy. Skarżący raczej mylnie próbuje odczytać uwidoczniony na tej mapie stan zagospodarowania działki nr [...], na której ujawniony jest segment trzech szeregowo usytuowanych obiektów budowlanych, z których tylko pierwszy, patrząc od frontu działki oznaczony jest nr. "[...]" – stanowi budynek mieszkalny, a kolejne dwa stanowią obiekty gospodarcze (na co wskazuje oznaczenie ich na mapie literą "g").

Kwestia naniesienia na załączniku graficznym do decyzji znajdującej się w aktach postępowania (na kopii mapie zasadniczej) zmian w oznaczeniu budynku objętego wnioskiem – tj. w gruncie rzeczy skorygowania oczywistego błędu, biorąc pod uwagę treść decyzji o warunkach zabudowy, jak i sam wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy – nie jest okolicznością doniosłą prawnie i dla ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy objęta jest wadą nieważności. Nawet jeżeli w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy – na co może wskazywać przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania kopia decyzji z dnia [...] 2014 r., różniąca się od "oryginału" znajdującego się w aktach administracyjnych (część tekstowa decyzji zawiera również dodatkowo podpis osoby, która sporządziła projekt decyzji) – załącznik graficzny zawierał mylne oznaczenie obiektu, którego dotyczą ustalone warunki zabudowy, to nadal nie byłaby to wada dyskwalifikująca tę decyzję w postępowaniu nieważnościom. Jak już wspomniano z części tekstowej decyzji jednoznacznie wynika, o który budynek – objęty planowaną przebudową i nadbudową chodzi. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzania nieważności kwestia naniesienia poprawek na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy podlegała ocenie jedynie w kontekście wpływu na dopuszczalność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Kolegium.

Odnosząc się do ustalonych warunków zabudowy, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że wykonanie przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w granicy z działka [...] było uzasadnione, ponieważ przedmiotowy budynek, objęty zamierzeniem inwestycyjnym, istnieje już w granicy działki. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy, a w zasadzie od całokształtu okoliczności sprawy, wynika, że nie dokonano zmiany istniejącej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wielkości powierzchni zabudowy działki. Wobec powyższego nie było podstaw do ustalania tych cech i wskaźników nowej zabudowy, skoro planowana budowa w tym zakresie zachowywała zastany stan rzeczy. W tym zakresie należy wyjaśnić, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu i jeżeli celem zamierzonej inwestycji nie jest powstanie nowej zabudowy, to zbędne jest dokonywanie analizy cech sąsiedniej zabudowy, która ma dotyczyć "nowej zabudowy", a nie już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2183/10, dostępny jw.). Z kolei inwestycja polegająca na dobudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej) ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1776/09, dostępny jw.). Jeżeli zatem planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy, a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji, nie może budzić wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 720/12 , dostępny jw.).

Z uwagi na powyższe należy podkreślić, że kontynuowanie przez planowane zamierzenie funkcji zabudowy zostało w decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwe stwierdzone. Skoro istniejący na działce nr [...] budynku mieszkalny (jednorodzinny) nie podlegał rozbudowie, która zwiększałaby obrys budynku – na co wprost zwrócono uwagę w osnowie decyzji o warunkach zabudowy – i powierzchnię zabudowy działki, to nie było podstaw do ustalenia innej linii zabudowy, niż ta którą ma budynek usytuowany na tej działce, jak również ustalenia wielkości powierzchni zabudowy działki czy szerokości elewacji frontowej, tj. tych ustalenia wytycznych nowej zabudowy w zakresie wynikającym z § 4-6 rozporządzenia wykonawczego.

W tym miejscu dodać należy, że biorąc pod uwagę przepisy art. 3 pkt 1, 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) – dalej: Prawo budowlane planowane przez inwestora roboty budowlane stanowiły raczej rodzaj rozbudowy, tj. powiększenia obiektu budowlanego ( nadbudowa ścian poddasza, zmiana pokrycia i geometrii dachu), ale bez zmiany powierzchni zabudowy działki, skoro wysokość budynku miała pozostać bez zmian, tj. nie przekraczać wysokości ściany tego budynku znajdującego się w granicy z działką nr [...], co nie było kwestionowane przez samego inwestora. Z nadbudową wiązałoby się bowiem zwiększenie parametru budynku, jakim jest wysokość obiektu.

Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że na działce nr [...] nie ma żadnego budynku, a co najmniej brak jest zabudowy w granicy z działką [...], przylegającej do budynku znajdującego się na tej działce. Nie ma zatem wątpliwości, że stwierdzony brak zmiany wysokości budynku dotyczy właśnie obiektu oznaczonego [...]. Z kolei analiza urbanistyczna wskazywała na zachowanie większości parametrów przez planowaną nadbudowę (rozbudowę) obiektu. W szczególności rozbudowanie obiektu do dwóch kondygnacji, przy zachowaniu wysokości istniejącej (w sąsiedztwie stwierdzono wysokość obiektów do: 8 m na działce nr [...] i 9 m na działce nr [...]) nie sprzeciwia się charakterystyce zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Nie stanowi też w konsekwencji naruszenia przepisu § 7 rozporządzenia wykonawczego, skoro ten parametr zabudowy nie ulegał zmianie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki), wyznacza się bowiem jedynie dla nowej zabudowy i co do zasady jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Parametr ten może też być ustalony w inny sposób, o ile to wynikałoby z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4). Dodać należy, że wbrew chybionemu zarzutowi skarżącego Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r. nie odniosło się przy omawianiu tego zagadnienia do wysokości obiektu na działce nr [...], której nie ma na mapie.

Również kwestia geometrii dachu została odpowiednio wyjaśniona. Z analizy wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich cechują dachy wieloobsadowe o kącie nachylenia od 15ş do 40ş, natomiast decyzja ustala warunki zabudowy, określając geometrię dachu jako jednospadową o kącie nachylenia 15ş i kierunku nachylenia w stronę terenu działki inwestora. Ustalenie geometrii dachu jako jednospadowego, przy utrzymaniu kąta nachylenia z przedziału występującego w sąsiedztwie, nie stanowi w braku odpowiedniego uzasadnienia zawartego w samej decyzji o warunkach zabudowy rażącego naruszenia prawa. Przywołane rozporządzenie wykonawcze w § 8 stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie oznacza to jednak, że ustalenie tej geometrii w sposób częściowo odbiegający od stwierdzonych w sąsiedztwie stanowi o braku możliwości pogodzenia planowanej zabudowy z zastaną w sąsiedztwie. Nie może to uchybienie być uznane za uchybienie rażące, dyskwalifikujące warunki zabudowy w ich całokształcie.

Innymi słowy, z treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonej do niej analizy wynika, że realizacja spornej inwestycji nie wiąże się z jakąkolwiek zmianą linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wielkości powierzchni zabudowy.

W kwestii legalności budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy należy podkreślić, że nie jest rolą organów orzekających w tym przedmiocie badanie zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego. Warto też mieć na uwadze, że słuszne co do zasady – a wywodzone z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – stanowisko, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja bowiem ze swej istoty zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II OSK 299/08 oraz z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1291/14 – orzeczenia dostępne jw.). Te zagadnienia mogą być – i jak na to wskazał skarżący, faktycznie aktualnie są – przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego i to w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego oceniana będzie kwestia posiadania przez zrealizowaną zabudowę (tak w odniesieniu do "zasadniczej" części budynku, czy też jego rozbudowywanej lub też nadbudowywanej części) decyzji o warunkach zabudowy, czy szerszej – zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Dodać należy, że kwestia legalności zabudowy znajdującej się na działce nr [...] jest dopiero badana przez PINB w K., co wynika z faktu wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wstępnego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest to sprawa ostatecznie rozstrzygnięta, a ponadto na tym etapie postępowania naprawczego nie można przesądzić, że nie nastąpi legalizacja tej zabudowy. Poza tym nie należy to do kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, a tym bardziej organu kontrolującego decyzję o warunkach zabudowy w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kończąc tę część rozważań, należy podkreślić, że to, czy dany obiekt budowlany (przed jego planowaną nadbudową lub rozbudową), jak i infrastruktura mu towarzysząca zostały wybudowane legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę – nie może stanowić przedmiotu badania organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może zatem domniemywać istnienia samowoli budowlanej zarówno na działce będącej przedmiotem wniosku, jak i na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia wykonawczego nie odsyłają bowiem w żaden sposób do przepisów Prawa budowlanego, jak również nie wskazują na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Powyższe przesądza o tym, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie – do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, że dozwolone jest to, co nie jest zabronione, lecz zasada, że mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Ewentualna samowola budowlana winna być zatem ostatecznie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy, byłyby uprawnione do powoływania się na to, że istniejąca zabudowa jest niezgodna z prawem. Za przyjęciem powyższej wykładni przepisów prawa przemawia nadto okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego przewidują w określonych stanach faktycznych możliwość legalizacji samowoli. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 172/06 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r. sygn. II SA/Bd 243/08 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r. sygn. II SA/Po 167/08 – orzeczenia dostępne jw.).

Sumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. powodowałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżony organ rozstrzygnął jej istotę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego limitowanego granicami sprawy, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Uchybienia, na które wskazano w skardze, a wcześniej w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2014 r., nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że Kolegium w sposób prawidłowy orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy – i to nawet nie zawsze, gdyby w sprawie nie przeprowadzono analizy, bądź też nie wyjaśniono odrębnie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Taka jednak sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, a jedynie niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Załączenie bowiem do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa. Również inne uchybienia w zakresie dotyczącym prawidłowości załącznika graficznego, a wynikające z treści § 9 rozporządzenia wykonawczego, nie mogą traktowane być jako rażące naruszenie prawa. Pozostałe zarzuty skargi okazały się zaś całkowicie nietrafne merytorycznie, bowiem Kolegium nie dopuściło się naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez skarżącego.

Wobec powyższego skarżony organ zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Z. o warunkach zabudowy z przyczyn określonych w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stąd też skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.