Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 138/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 56, art 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: art. 32 ust.1, art 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. ze skargi P. B. i E. Z. – B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących P. B. i E. Z. – B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 138/06

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] P] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. B. - pełnomocnika P. B. i E. Z.-B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. R. z dnia [...] października 2005r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowy do istniejącego budynku mieszkalno-warsztatowego – "warsztatu usługowego – usługi podstawowe instalacji wod.-kan. i gazowe" zlokalizowanego na działce Nr 1899 obr. 218 przy ul. Morgowej w R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji udzielając pozwolenia na użytkowanie powołał się na decyzję z dnia [...] marca 1999r. [...] wydaną przez Prezydenta Miasta R., którą udzieloną pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego dobudowanego do budynku mieszkalnego. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Wojewodę P., jednakże NSA OZ w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2002 r. sygn. SA/Rz 1199/99 uchylił oba rozstrzygnięcia. Sprawa wymagała wobec tego ponownego rozpoznania i realizując wytyczne Sądu przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim zbadano czy nie zachodzą przesłanki z akt 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Będący przedmiotem postępowania obiekt wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 kwietnia 1982 r. wydanego dla K. i A. P. W trakcie realizacji inwestycji inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę powiększając budynek, co spowodowało jego zbliżenie do działki sąsiedniej. Ponieważ roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., dlatego w sprawie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Cytując przepis art. 37 tej ustawy organ wskazał, że zgodnie z MPO ZP Miasta R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium WRN z dnia [...] stycznia 1973 r. obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowej inwestycji, działka na której położony jest budynek warsztatowy położona jest w "terenie istniejącego i projektowanego budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z lokalizacją usług podstawowych oraz urządzeń towarzyszących". Zapis tego planu nie wykluczał możliwości zabudowy w granicy działki. Ustalony w trakcie postępowania przewidziany sposób użytkowania budynku warsztatowego i rodzaj świadczonych usług jest zgodny z zapisem powołanego planu. Budynek warsztatowy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jak również niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a jego lokalizacja nie narusza ustaleń rozporządzenia Min. Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62/. Wobec tego nie zachodzą okoliczności z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W tej sytuacji podjęte zostały działania zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podstawą wydania takiego pozwolenia zgodnie z art. 42 ust. 3 wymienionej ustawy jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przedłożona przez inwestorów dokumentacja powykonawcza warsztatu została uzgodniona bez zastrzeżeń przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. opinią z dnia [...] maja 2005r. znak [...] oraz zaopiniowana bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych, zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Ponadto rzeczoznawca d.s. zabezpieczeń pożarowych bez uwag stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony p.poż. Również rzeczoznawca budowlany w specjalności konstruktyjno-budowlanej podał, że dobudowa wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami i nadaje się do użytkowania. Inwestor przedłożył również niezbędny protokół badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. B. działający jako pełnomocnik P. B. i E. Z.-B.. Powołując się na wyrok w sprawie sygn. SA/Rz 1199/99 domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i jego części.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ naprowadził, że poza sporem pozostaje okoliczność wykonania dobudowy budynku warsztatowego do istniejącego budynku mieszkalno-warsztatowego na działce Nr 1899 obr. 218 w R. na podstawie pozwolenia na budowę. W trakcie realizacji inwestorzy w sposób istotny odstąpili od pozwolenia na budowę powiększając budynek, co spowodowało jego zbliżenie do granicy działki sąsiedniej. Ponieważ budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. dlatego postępowanie prawidłowo było prowadzone przez organ I instancji w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Uchylając poprzednie rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie NSA w wyroku z dnia 11 września 2002r. sygn. SA/Rz 1199/99 wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią następujące wskazówki:

- ustalą, jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w czasie budowy budynku przeznaczonego na warsztat, w tym części wybudowanej samowolnie i czy ten plan dopuszczał możliwość lokalizacji takiego obiektu w granicy z działką sąsiednią;

- zwrócą się do właściwego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii co do lokalizacji warsztatu i projektu inwentaryzacji powykonawczej - opinia z 1992r. dotyczyła obiektu budowlanego, który miał być usytuowany w odległości 3 m od granicy działki,

- na podstawie ustaleń wynikających z MPO oraz z materiałów związanych z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rozważą, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 tej ustawy,

- dopiero po ustaleniu, że nie ma podstaw do zastosowania wskazanego przepisu dokonają czynności związanych z legalizacją samowoli budowlanej dot. części obiektu nieobjętych pozwoleniem na budowę z 1982 r.,

- sprawdzą czy właścicielka zakładu doprowadziła otwory okienne i drzwi do zgodności z Polską Normą PN-91/B-022020,

- uzasadnią zastosowanie § 13 rozporządzenia z 1980 r.,

- ustosunkują się do zarzutu dot. zacieniania działki skarżącego.

Z zebranego w sprawie materiału wynika, że w czasie realizacji objętego postępowaniem obiektu budowlanego obowiązywał MPO ZP Miasta R. zatwierdzony uchwałą z dnia [...] stycznia 1973 r. Nr [...]. Według tego planu działka z budynkiem położona jest "w terenie istniejącego i projektowanego budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z lokalizacją usług podstawowych oraz urządzeń towarzyszących". Sposób użytkowania budynku warsztatowego i rodzaj świadczonych usług /usługi podstawowe instalacji wod.-kan. i gazowe – jest zgodny z ustaleniami planu. Plan ten nie wykluczał możliwości zabudowy w granicy działki.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w dniu [...] listopada 2004 r. zaopiniował pozytywnie inwentaryzację powykonawczą warsztatu oraz opinią z [...] maja 2005 r. uzgodnił "Ekspertyzę powykonawczą warsztatu usługowego – usługi podstawowe instalacji wod.-kan. i gazowe". W świetle powyższego nie ma przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji przystąpiono do badania czy spełnione są wymagania do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 42 ust. 3 wskazanej ustawy podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przedłożona przez inwestorów dokumentacja powykonawcza została zaopiniowana bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców pod względem wymagań higieniczno - sanitarnych, zgodności z przepisami bhp oraz wymaganiami ergonomii, a także p.poż. Również rzeczoznawca budowlany właściwej specjalności stwierdził wykonanie dobudowy zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami, inwestor przedłożył wymagane protokoły sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej. Niezależnie od tego istniejące w budynku otwory okienne i drzwiowe doprowadzone zostały do wymagań obowiązujących w tym zakresie przepisów, co wynika z ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego. Wskazując następnie na § 13 rozp. z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten odnosi się do budynków gospodarczych i nie ma zastosowania w omawianej sprawie. Przedmiotem postępowania jest budynek warsztatowy, a sytuowanie tego typu obiektów reguluje § 17 rozporządzenia określający wymagane odległości między budynkami ze względu na potrzeby zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. W omawianym przypadku wymagania te są zachowane. Przepisy rozporządzenia nie regulują natomiast zagadnienia zacieniania działki sąsiedniej. Unormowania zawarte w rozporządzeniu dotyczą jedynie ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przez nowo wznoszony obiekt. Taka sytuacja w omawianym przypadku nie zachodzi. Budynek warsztatowy ma wys. 3m, a na sąsiedniej działce naprzeciw tego budynku nie ma zabudowy. Tym samym problem zacienienia nie występuje. Reasumując organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania i orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Na decyzję tą skargę złożył M. B. występując jako pełnomocnik P. B. i E. Z.-B. podnosząc, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez szczegółowej analizy dowodów istotnych w sprawie i przy braku dowodów. Na tej podstawie sformułował wniosek o stwierdzenie nieważności w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. i dokończenie egzekucji dobudowanego warsztatu, zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. znak [...]. Uzasadniając skargę podał, że w oparciu o treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. VII SA/Wa 404/04, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. SA/Rz 1399/03, wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 11 września 2002 r., sygn. SA/Rz 1199/99, pisma P. Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie przesłania akt administracyjnych dot. decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 1979r., pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zaginięcia akt administracyjnych dot. decyzji UM w R. z dnia [...] lipca 1979 r., pisma P. Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 18 czerwca 2003 r. i z dnia 20 grudnia 2005 r. dot. odtworzenia akt sprawy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 1979 r. oraz z daty [...] maja 1979r. w przedmiocie wydanego K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem instalacji CO, wod.-kan. i gaz oraz garażem wbudowanym, a także w oparciu o skargę z dnia 9 czerwca 2005 r. wniesioną w trybie art. 227 k.p.a. do Wojewody P. i z dnia 3 grudnia 2005r. do Min. Infrastruktury, zwrócił się do Sądu o przyjęcie załączonych do skargi kopii pism i wniosków, dla zapoznania się z bezprawnym sposobem działań inwestora od 1979 r. Powołując pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi decyzję UM w R. z dnia [...] lipca 1979 r. i decyzję z dnia [...] maja 1979r. stwierdził, że rozstrzygnięć tych nikt nie kwestionował, gdyż odpowiadały ówczesnemu prawu. Inwestor w 1982 r. zakończył budowę i nie posiada decyzji o odbiorze i dopuszczeniu do użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r. udzielono K. P. i A. P. pozwolenia na dobudowę drugiego warsztatu usługowego tej samej branży i przedmiotowy warsztat miał być zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią Nr 1900 własności B. B. Taka lokalizacja zaopiniowana została pozytywnie przez organy sanitarne i ochrony środowiska. Inwestorzy nie dostosowali do warunków pozwolenia, wyburzyli ścianę szczytową warsztatu w budynku mieszkalnym i umieścili ją na granicy z działką Nr 1900. Faktu połączenia dwóch warsztatów nie uwzględniono w wydawanych opiniach, w tym sanitarnej z dnia 15 listopada 2004 r. W 1987 r. podczas oględzin stwierdzono, że w połączonych warsztatach prowadzona jest działalność produkcyjna – warsztat ślusarsko-mechaniczny. W efekcie takich działań Urząd Wojewódzki w dniu 4 kwietnia 1996 r. poinformował o istotnych odstępstwach od warunków pozwolenia z 1982 r., a Prezydent M. R. decyzja z dnia [...] listopada 1996 r. orzekł o utracie ważności tego pozwolenia. Opisując następnie postępowanie organów, w tym Inspekcji Sanitarnej stwierdził, że wyrażone stanowisko w piśmie z dnia 15 listopada 2004 r. nie nosi cech opinii. Powołując w dalszej części uzasadnienia wyrok w sprawie SA/Rz 1199/99 wywodził, że organy winny były orzec rozbiórkę, bo nie zostały zachowane normy odległościowe. Rozbiórka taka była już prowadzona w oparciu o ostateczną decyzję Architekta Miasta R. z dnia [...] listopada 1987 r. W dalszej części wskazał, że żaden przepis prawa nie dopuszczał budowy w granicy i nie przewidywał tego również plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że zgodna z prawem była decyzja z dnia [...] lipca 1979 r. i ta mogła być tylko zrealizowana. Decyzja ta jednak zaginęła i toczy się postępowanie w celu odtworzenia akt. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik przedstawił podejmowane działania w przedmiotowej sprawie, szczegółowo wskazując organy, do których występował i od których oczekiwał zgodnych z prawem rozstrzygnięć. Jeszcze raz podkreślił, że inwestor samowolnie zmienił przeznaczenie obiektów budowlanych na warsztat produkcyjny ślusarsko-mechaniczny, co było uznawane przez organy budowlane i uzgadniające do 15 listopada 2004r. Reasumując wskazał na działalność produkcyjną warsztatu, która jest tolerowana przez organy, a nie mieści się w usługach podstawowych. Końcowo domagał się wydania zgodnego z prawem orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę (k.149) organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na decyzję Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] listopada 1987r. nakazującą rozbiórkę części warsztatu organ stwierdził, że decyzja ta wyeliminowana została z obrotu prawnego przez Wojewodę R. w dniu [...] kwietnia 1996 r. znak: [...], poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Wnioskami, wg dat wpływu do Sądu poniżej wskazanymi, pełnomocnik:

1. dnia 27.02.2006r. (k.163) wystąpił o zwrot kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie,

2. 28.02.2006r. ( tom II, k.278) o przyjęcie dodatkowych, szczegółowo wskazanych dokumentów, jako dowodów w sprawie,

3. 20.03.2006r. (k.170) zwrócił się do Sądu z prośbą o udział prokuratora w toczącej się sprawie; odpowiadając na ten wniosek Sąd poinformował pełnomocnika o zasadach udziału Prokuratora w toczącym się postępowaniu (k.175),

4. dnia 22.03.2006r. (K. 177) przedłożył wniosek z załącznikami, skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie dotyczącej odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 3.01.2006r. na złożoną skargę dotyczącą decyzji tegoż organu z dnia [...].11.2005r. o utrzymaniu decyzji własnej o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...].03.1995r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...].07.1979r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanego K. P.,

5. 22.03.2006r. (k.228) pełnomocnik przedłożył dodatkowe dokumenty odnoszące się do postępowania nadmieniając, że nie jest pewny, czy dokumenty te przedłożone zostały przez organ administracyjny,

6. dnia 27.03.2006r. (k.262) wniosek z załącznikami informujący o przekazaniu pisma M. B. dot. odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...].07.1979r. Głównemu Inspektorowi Budowlanemu,

7. 5.05.2006r. wniosek II adresowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – do wiadomości Sądu,

8. dnia 19.06.2006r. pismo procesowe z załącznikami będące wnioskiem o sprawdzenie wskazanych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Na podstawie akt administracyjnych można zrekonstruować następujący stan faktyczny: w dniu [...].03.1998r. [...] wszczęte zostało postępowanie na wniosek K. F. – P. z dnia 17.11.1997r. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1210/1 obr.203 w R. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1999r. Nr [...], udzielającą K. F. – P. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1899 obr.218 w R. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Wojewodę P. rozstrzygnięciem z dnia [...].07.1999r. nr [...]. W wyniku skargi P. B. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11.09.2002r. sygn. SA/Rz 1199/99 – uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Sąd ustalił, iż decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 1979 roku, Nr [...] udzielono K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usługowym. Kolejną decyzją z dnia [...].04.1982, Nr [...], wydaną przez Wydział A., N. B. i O. Ś. – U. M. w R. – udzielono K. P. i A.P. pozwolenia na dobudowę warsztatu usługowego (branża instalacji wod.-kan. i gazowa) do w/w budynku mieszkalnego, na działce oznaczonej wówczas nr 1210/1. Przedmiotowy warsztat miał być zlokalizowany w odległości 3m od granicy z działką sąsiednią stanowiącą wówczas własność B. B. Taka lokalizacja obiektu została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w R. (postanowienie z dnia [...].02.1982r., Nr [...]). Inwestorzy nie dostosowali się do warunków pozwolenia na budowę, bowiem powiększyli budynek przeznaczony na warsztat o około 3 x 9m i umiejscowili obiekt w granicy z działką sąsiednią. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3.09.1987r. stwierdzono, że budynek warsztatu o wymiarach 12,90 x 8,60m jest wykonany w całości i użytkowany w całości, na bramie wejściowej do obiektu widnieje szyld pn. "Warsztat ślusarsko mechaniczny – inż. K. P.", a w warsztacie prowadzona jest działalność produkcyjna i zainstalowane są urządzenia niezbędne do produkcji. Wobec powyższego Zastępca Kierownika Wydziału U., A. i N. B. – Urzędu Miejskiego w R. decyzją z dnia [...].07.1987r., [...] nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy budowie warsztatu, przedłożyć inwentaryzację powykonawczą obiektu z określeniem jego przeznaczenia i rodzaju produkcji lub usług zaopiniowanej przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz inwentaryzację działki z opinią tegoż Inspektora co do lokalizacji obiektu i jego przeznaczenia w terminie do dnia 30.09.1987r. Jednocześnie w tej samej decyzji orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę z dnia [...].04.1982r. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Zastępca Dyrektora Wydziału P. P., U., A. i N. B. Urzędu W. w R. – decyzją z dnia [...].09.1987r., Nr [...], wyznaczając nowy termin do przedłożenia dokumentacji powykonawczej z uzgodnieniami do dnia 30.10.1987r. Skargę B. B. na to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.03.1988r., sygn. akt SA/Kr 19/88 oddalił. Kolejną decyzją z dnia [...].11.1987r., Nr [...], Architekt Miejski R. nakazał inwestorowi dokonać rozbiórki części budynku warsztatu, wybudowanej samowolnie i doprowadzić bryłę obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...].04.1982r. orzekając równocześnie o wygaśnięciu decyzji z dnia [...].07.1987r. Wojewoda R. decyzją z dnia [...].06.1988r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Architekta Miejskiego w R. z dnia [...].11.1987r.

Decyzją z dnia [...].09.1991r., Nr [...] – Wojewoda R. nie uwzględnił wniosku K. P. i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę części budynku warsztatu. Minister G. P. i B., nie uwzględnił odwołania K. P. i decyzją z dnia [...].11.1991r. – Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody R.

Decyzją z dnia [...]04.92, Nr [...], Minister G. P. i B. stwierdził nieważność decyzji Wojewody R. z dnia [...].06.1988r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Architekta Miejskiego w R. z dnia [...].11.1987r. w sprawie rozbiórki części budynku warsztatu. Na skutek skargi B. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2.10.1995r., sygn. akt IV SA 380/94 uchylił decyzję Ministra G. P.i B. z dnia [...] kwietnia 1992r. w części odnoszącej się do orzeczonej nieważności decyzji Architekta Miejskiego w R. z dnia [...].11.1987r. Przyczyną kasacji tej decyzji była okoliczność, iż organ naczelny nie był właściwy do wydania takiej decyzji (właściwy był Wojewoda Rzeszowski).

Wojewoda R. decyzją z dnia [...].04.1996r., Nr [...] – stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w R. z dnia [...].11.1987, Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...].06.1996r., Nr [...] stwierdził, że odwołanie P. B. od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]11.1996r., Nr [...] wygasił decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału U., A. i N. B. – Urzędu M. w R. z dnia [...].07.1987r., Nr [...] dotyczącą wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku warsztatu, przedłożenia dokumentacji powykonawczej obiektu z uzgodnieniami i orzekającej o utracie ważności pozwolenia na budowę warsztatu z dnia [...].04.1982r.

W reasumpcji Sąd stwierdził, iż została reaktywowana decyzja z dnia [...].04.1982r., [...] w sprawie udzielenia K. i A. P. pozwolenia na budowę – dobudowę do budynku mieszkalnego warsztatu usługowego branży "instalacje wod.-kan. i gazowe". Sąd stwierdził również, że poza sporem pozostaje odstąpienie inwestora od warunków udzielonego pozwolenia. Odnosząc się do prawa materialnego Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro budowa przedmiotowego obiektu była zakończona przed dniem 1.01.1995r., to stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), w sprawie mają zastosowanie przepisy poprzedniej ustawy, a to z dnia 24.10.1974 – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W dalszej części uzasadnienia Sąd omówił przepisy ostatnio wymienionej ustawy, które mogą w sprawie mieć zastosowanie i akceptując postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...].11.1996r., Nr [...], wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku zawarł konkluzję, że organ w ten sposób uzyska odpowiednią dokumentację, umożliwiającą dalsze procedowanie w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2, bądź też - art. 40 i 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku.

Wskazując następnie na przedłożone dokumenty (projekt budowlany – dokumentację powykonawczą z lutego 1997r., opracowaną przez architekta W. B., zaopiniowaną przez rzeczoznawców z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy E. U. i przez Z. U. D. P. w R. oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, uzgodnioną w ZUDP w R.) Sąd szczegółowo wskazał na uchybienia organów konkludując, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa, co na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 i 55 ust. 1 ustawy o NSA zadecydowało o wyeliminowaniu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jako wytyczne odnośnie do dalszego postępowania Sąd sformułował wskazówki podając, że organy:

- ustalą, jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w czasie budowy budynku przeznaczonego na warsztat (jego części wybudowanej samowolnie) i czy plan ten dopuszczał możliwość lokalizacji takiego obiektu w granicy z działką sąsiednią,

- zwrócą się do właściwego inspektora sanitarnego o wydanie opinii co do lokalizacji warsztatu i projektu inwentaryzacji powykonawczej (opinia z 1982r. dotyczyła projektu budowlanego obiektu, który miał być usytuowany w odległości 3m od granicy działki),

- na podstawie ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz materiałów związanych z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. rozważą, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 w/w prawa,

- dopiero po ustaleniu, że nie ma podstaw do zastosowania w/w przepisu, dokonają czynności związanych z legalizacją samowoli budowlanej dotyczącej części obiektu nie objętej pozwoleniem na budowę z 1982r.

- sprawdzą, czy właścicielka zakładu doprowadziła otwory okienne i drzwi do zgodności z Polską Normą PN-91/B-022020,

- uzasadnią zastosowanie § 13 rozporządzenia z 1980r.,

- ustosunkują się do zarzutu dotyczącego zacienienia działki skarżącego.

Organy realizując wskazane wytyczne uzupełniły materiał dowodowy i podjęły decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, której skarga dotyczy.

Na wstępie stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez Sąd w 2002 roku, obowiązywała ustawa z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. nr.74, poz.368 ze zm.) która zawierała przepis art.30 stanowiący, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z dniem 1.01.2004r. stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Od tej daty odpowiednikiem art.30 ustawy o NSA jest art.153 P.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić więc należy, że organy nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu były związane wytycznym zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 11.09.2002r. sygn. SA/Rz 1199/99, przy czym od dnia 1.01.2004r. – również wskazaniami co do dalszego postępowania. Wobec tego wyjaśnieniu w pierwszej kolejności podlegały kwestie objęte przepisem art.37 Prawa budowlanego z 1974r., a dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek przesądzających o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, organy mogły podjąć działania mające na celu legalizację dokonanego istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę z 1982r.

Przypomnieć w tym miejscu wypada treść przepisu art.37 "starego" Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodzić należy się z organami, że w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, w okresie jego realizacji, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. zatwierdzony uchwałą z dnia [...] stycznia 1973r. Nr [...]. Według tego planu działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek położona jest "w terenie istniejącego i projektowanego budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z lokalizacją usług podstawowych oraz urządzeń towarzyszących". Taki zapis planu legł u podstaw przyjęcia przez organy, iż sposób użytkowania budynku warsztatowego i rodzaj świadczonych usług - usługi podstawowe instalacji wod.-kan. i gazowe – jest zgodny z ustaleniami planu. Również na podstawie tego zapisu organy wyprowadziły wniosek, że skoro Plan ten nie wykluczał możliwości zabudowy w granicy działki, to dopuszczalne było wzniesienie budynku w granicy.

O ile z rodzajem usług świadczonych w przedmiotowym obiekcie budowlanym można by się zgodzić pod warunkiem, że nie jest prowadzona tam produkcja (co w latach poprzednich miało miejsce) i przyjąć, że usługi obejmujące instalacje wod.-kan. i gazowe mieszczą się w kategorii "podstawowych", o tyle w żadnym wypadku nie jest uprawniony wniosek organów, zasadzający się na przedstawionych powyżej zapisach planu, jakoby budowa w granicy była dopuszczalna. Plan bowiem ze swej istoty określa i przesądza o przeznaczeniu terenów i sposobach jego zagospodarowania. Stąd też tylko pozytywne zapisy planu decydują o możliwości realizacji danej inwestycji. Zatem argumentacja zastosowana przez organy: "co nie jest zakazane – jest dozwolone" w odniesieniu do planu jest niedopuszczalna.

W konkretnym przypadku tekst MPO wskazuje, że jest to teren budownictwa mieszkalnego, przy czym zabudowa ta ma charakteryzować się "niską intensywnością". Treść planu nie zawiera żadnego zapisu w odniesieniu do lokalizacji obiektów budowlanych, w szczególności lokalizacji w granicy działki sąsiedniej. Oznacza to, że skoro plan takiej materii nie unormował, to ustalenia organów o możliwości budowy w granicy są nieprawidłowe.

Brak w planie pozytywnego zapisu o dopuszczeniu budowy w granicy jest równoznaczny z tym, że lokalizacja obiektów budowlanych musi być zgodna z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującymi w okresie realizacji obiektu. Zatem rozważenia wymagała kwestia, czy istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy, jest objęte dyspozycją art.37 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że realizacja obiektu budowlanego naruszająca warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zwłaszcza prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi okoliczność uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki tego obiektu na podstawie art.37 ust.1 pkt 2) Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 26.05.1981r. sygn. SA 790/81 - OSPiKA 7-8/1982, poz.108). Natomiast w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004r. sygn. SA/Rz 753/2003 (ONSAiWSA 2005/4 poz. 84) stwierdzono, iż w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 r. Nr 17 poz. 62), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Z kolei za niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia orzecznictwo uznało sytuację, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej działki (wyrok SN z 30.05.1987r. sygn. III ARN 81/88 – GP 1/1990, s.8).

Podzielając przedstawione poglądy podkreślić należy, że ograniczenie możliwości zabudowy winno być oceniane w aspekcie art.4 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami), przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa własności (art.64 ust.2 Konstytucji: Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej) i równego traktowania wszystkich stron (art.32 ust.1 Konstytucji: Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne). W odniesieniu do tych zasad należy ocenić działanie inwestora i naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Przedwczesna wobec tego jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnym odstąpieniem przez inwestorów od warunków określonych w decyzji z dnia [...].04.1982r., Nr [...] w sprawie udzielenia K. i A. P. pozwolenia na budowę – dobudowę do budynku mieszkalnego warsztatu usługowego branży "instalacje wod.-kan. i gazowe".

Dodatkowego więc rozważenia wymaga, czy budowa w granicy pozostaje w kolizji z warunkami technicznymi, a jeśli tak, to czy dopuszczenie się przez inwestora naruszenia przepisów Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. polegające na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i na zrealizowaniu obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia, w rozumieniu art.37 ist.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponieważ organy nie zrealizowały w pełni wytycznych zawartych w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 11 września 2002 r., sygn. SA/Rz 1199/99 i przedwcześnie wykluczając zastosowanie przepisu art.37 Prawa budowlanego przeprowadziły procedurę legalizacyjną, dlatego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.