Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Teza: 1. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzemieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem.

2. W świetle art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz.935) decydujące znaczenie dla procedury wniesienia skargi go sądu administracyjnego ma data podjęcia aktu lub dokonania czynności przez organ administracji, mających być przedmiotem skargi, a nie data wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub data jego rozpatrzenia organ.

TEZY

1. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzemieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem.

2. W świetle art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz.935) decydujące znaczenie dla procedury wniesienia skargi go sądu administracyjnego ma data podjęcia aktu lub dokonania czynności przez organ administracji, mających być przedmiotem skargi, a nie data wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub data jego rozpatrzenia organ.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3076/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3076/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy P., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie wezwania Rady Miejskiej w P. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w związku z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C.. Wojewoda podniósł, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. zmieniony został art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g. W wyniku tej zmiany organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozbawiony został kompetencji do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonych uchwałą organu. Dlatego też Wojewoda [...] uznał, iż Rada Miejska w P. nie miała podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Nowe przepisy miały zatem zastosowanie w czasie, kiedy wydano zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2017 r., co powoduje, że brak było podstawy prawnej do jej wydania.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. zostało zaskarżone przez Gminę P., która stwierdziła, że narusza ono art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 17 ust. 2 powoływanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Gmina argumentowała, że art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., obejmuje również art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.). Nadal więc do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. mają zastosowanie m.in. art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w poprzednim brzmieniu. Uchwała Rady Miejskiej w P., której dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjęta została w dniu [...] kwietnia 2017 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Do jej zaskarżenia stosuje się więc art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, iż - zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Z dniem 1 czerwca 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, na podstawie art. 2 pkt 1 ww. ustawy zmieniającej nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie, które w ogóle nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej "(...) przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy''. Ustawodawca w przepisie intertemporalnym posłużył się zatem pojęciem aktu i czynności, a także terminem wejścia w życie samej nowelizacji. Aktem w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej będzie zatem uchwała, w tym przypadku uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C., zaś czynnością uchwała w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. O ile zatem sam akt prawa miejscowego podjęty został przed wejściem w życie nowelizacji art. 101 u.s.g., o tyle czynność organu skarżącego, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, została podjęta po nowelizacji tegoż przepisu i wyrażona w formie uchwały podjętej w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc 90 dni od daty wejścia w życie nowelizacji. Co więcej samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Akt podjęty został co prawda przed nowelizacją przepisu art. 101 u.s.g., jednak czynność dokonana została po wejściu w życie nowych przepisów. Kwestionowana uchwała dotyczy wezwania wniesionego w dniu 30 czerwca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania wniesionego w czasie, gdy obowiązywał znowelizowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, dla wykładni znaczenia przepisu art. 17 ust. 2 K.p.a. oraz niektórych innych ustaw, pomocna jest wykładnia językowa lub językowo - logiczna. Analizując przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej należy zauważyć, iż dotyczy ona aktu i czynności. Możliwa jest zatem interpretacja, że zarówno akt, jak i czynność (rozumiana łącznie, jako koniunkcja) muszą być dokonane przed 1 czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że gdyby faktyczna wola ustawodawcy sprowadzała się do tego, by każdy akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. mógł być zaskarżony do sądu jedynie po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to racjonalny ustawodawca, dla wyrażenia takiej woli użyłby spójnika "albo", bądź też spójnika "lub", wskazując na alternatywność poszczególnych znaczeń pojęciowych, czego jednak nie uczynił. Rozumowanie to zawiera jednak nieścisłość, polegającą na tym, że utożsamianie czynności z uchwałą w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy uznaniu wymogu wprowadzenia spójnika "lub" prowadziłoby do interpretacji, że ustawodawca przewiduje wariant odniesienia się do samej uchwały, z pominięciem czynności, do której owa uchwała się odnosi, co nie miałoby poparcia w zasadach racjonalnego ustawodawcy (ze względu na następstwo czasowe). Nie może bowiem przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosić się wyłącznie do czynności wcześniejszej. Z kolei uznanie, że nowe przepisy miałyby się odnosić do czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z uwagi na zniesienie czynności w postaci instytucji odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wiązałoby się z respektowaniem zasady racjonalnego ustawodawcy. Nie można zatem skutecznie wywodzić, na podstawie wykładni językowej, że zgodnie z wolą ustawodawcy wszelkie czynności organu podejmowane po wejściu w życie nowelizacji, winny być objęte nowymi regułami. Skoro dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego musi zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa, a interpretacja tych przepisów jest niejednoznaczna, to brak jest przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd podkreślił, że dokonując zaś wykładni celowościowej należy zwrócić uwagę na cel nowej regulacji przewidującej likwidację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy nowelizującej (druk nr 1183), wymagania dotyczące w szczególności terminu na złożenie skargi w przypadku innych niż decyzje i postanowienia "aktów i czynności" są, z jednej strony, rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie co do podstawowych wymogów formalnych. Ustawa nie precyzuje w szczególności formy i treści wezwania, a w judykaturze poważne wątpliwości budził termin, w jakim strona może wnieść skargę w przypadkach, w których jest obowiązana wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (tj. czy skarga wniesiona przed terminem na odpowiedź organu powinna być uznana za przedwczesną). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "rozbieżności te stały się przyczyną wydania uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, zaś dotychczasowa sytuacja "powoduje niepewność prawa, która może rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje. W praktyce może zagrażać wręcz realizacji prawa do sądu, w związku z ryzykiem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W szczególności w orzecznictwie bywa wyrażany pogląd, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co może prowadzić do odrzucenia skargi w razie podniesienia zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu. Równie istotny jest fakt, że sytuacje, w których organy pozytywnie odpowiadają na wezwanie do usunięcia naruszeń, są bardzo rzadkie i najczęściej wynikają ze zmiany stanu prawnego." Powyższe nie przemawia za uznaniem, że udzielnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie udzielenie odpowiedzi spowodowało bowiem większą pewność prawną strony i możliwość formułowania przez nią argumentacji polemicznej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie udzielenie odpowiedzi tamowało wniesienie środków zaskarżenia. Z uwagi zatem na dopuszczalność różnej interpretacji przepisu intertemporalnego oraz brak negatywnych skutków dla strony postępowania, wywołanych przez sformułowanie odpowiedzi na wezwanie, nie można w rozpatrywanym przypadku kwestionowanej przez Wojewodę czynności organu przypisać charakteru istotnego naruszenia prawa. Nie wystąpiła zatem pozytywna przesłanka, konieczna do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa), co spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] września 2017 r., na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania:

- art. 17 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie prowadzące do uznania, iż organ uchwałodawczy gminy posiada uprawnienia do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa po wejściu w życie nowelizacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. po 1 czerwca 2017 r.;

- art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją RP", w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że możliwość różnej interpretacji przepisów przesądza, iż nie doszło do istotnego naruszenia prawa, co oznacza błędną wykładnię art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru;

- art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały, a także niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, nie stanowi istotnego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w kontekście wadliwej kontroli uchwały, polegającej na braku dokonania jednoznacznej wykładni przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru;

- art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. oraz art. 138, art. 148, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie aktu nadzoru, w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd stoi na stanowisku, że podjęcie uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oceniane jest jako istotnie naruszające prawo;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, w związku ze sporządzeniem wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku w zakresie istotności naruszeń, stosowania przy ocenie istotności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz podstaw prawnych do podejmowania uchwały w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa po nowelizacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ustawodawca w przepisie intertemporalnym posłużył się pojęciem aktu i czynności, a także terminem wejścia w życie samej nowelizacji. Aktem w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej będzie zatem uchwała, w tym przypadku uchwala Rady Miejskiej w P. z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C., zaś czynnością uchwała w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. O ile zatem sam akt prawa miejscowego podjęty został przed wejściem w życie nowelizacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, o tyle czynność organu skarżącego, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, została podjęta po nowelizacji tego przepisu i wyrażona w formie uchwały podjętej w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc 91 dni od daty wejścia w życie nowelizacji. Co więcej samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Akt podjęty został co prawda przed nowelizacją przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże czynność dokonana została po wejściu w życie nowych przepisów. Zdaniem Wojewody, przepis intertemporalny (dotyczy wyłącznie przypadku, w którym akt i czynność związana z tym aktem ma miejsce przed 1 czerwca 2017 r.), a to oznacza, że wszelkie czynności po wejściu w życie znowelizowanych przepisów mają odbywać się według nowych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji niejednoznacznej wykładni art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), aczkolwiek interpretacja tego przepisu zaprezentowana w skardze kasacyjnej również nie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Wojewoda zakwestionował takie rozumienie tego przepisu z uwagi na trudności dla stron w stosowaniu dwóch procedur w zależności od daty podjęcia zaskarżonego aktu lub dokonania przez organ czynności. Takie rozwiązanie wynika jednak wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i dokonywać wykładni przepisu prawa, nadając mu inną treść niż wynika z jednoznacznej wykładni językowo-logicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji oparły się na błędnym rozumieniu pojęcia "akty i czynności" zawartego art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Pojęcie to należy rozumieć w kontekście art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (w brzmieniu przed nowelizacją) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 4-6 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. przed nowelizacją stanowił, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przepisach tych chodzi więc o akty i czynności będące przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedza ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje kwestię wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy on więc aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) albo aktów organów jednostek samorządu

terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Tego rodzaju aktów dotyczy również art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. Błędna jest wykładnia tego przepisu polegająca na przyjęciu, że aktem jest uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podjęta przed 1 czerwca 2017 r.), a czynnością - uchwała w przedmiocie wezwania do usunięcia interesu prawnego. W tej sprawie przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest wyłącznie akt prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, a uchwała dotycząca tego wezwania jest elementem procedury poprzedzającej wniesienie skargi. Żadna czynność organu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie była w tej sprawie przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przedmiotem ewentualnej skargi. Jeżeli akt został podjęty albo czynność organu administracji została dokonana przed 1 czerwca 2017 r., to stosujemy poprzednią procedurę jego zaskarżenia polegającą na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, niezależnie od czasu, w którym wezwanie to zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (przed czy po 1 czerwca 2017 r.). W świetle art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. decydujące znaczenie dla procedury wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma data podjęcia aktu lub dokonania czynności przez organ administracji, mających być przedmiotem tej skargi, a nie data wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub data jego rozpatrzenia przez organ.

Skoro w tej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego miała być uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt wydany przed 1 czerwca 2017 r., to osoba, która zamierzała wystąpić z taką skargą zastosowała prawidłową procedurę jej zaskarżenia i wystąpiła do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Również uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie wezwania Rady Miejskiej w P. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest zgodna z prawem, gdyż postępowanie w tej sprawie toczy się według poprzedniej procedury. Brak było więc jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały z [...] sierpnia 2017 r. Wyrok Sądu I instancji, uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 148 p.p.s.a. odpowiada więc prawu.

W związku z tym, że uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., której nieważność stwierdził Wojewoda jest w pełni zgodna z prawem, to brak jest podstaw do rozważania czy podnoszone przez organ nadzoru naruszenie prawa miało charakter istotny, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały czy też – jak przyjął Sąd I instancji – takiego charakteru nie miało. Bezprzedmiotowe są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.

Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak dokonania jednoznacznej wykładni przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku. To uchybienie Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak już wskazano powyżej – zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.