Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3940/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 ust. 1, art. 79 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 35 ust. 2, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 37/17 w sprawie ze skargi "A" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 37/17 działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę "A" s.a. w P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...] w P., przeprowadzonej w dniu 23 marca 2015 r., stwierdzono obecność jednostronnej reklamy o treści "[...]", o wymiarach 2,0 m x 2,0 w pasie drogowym w/w ulicy. Podczas ponownej kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2015 r. stwierdzono, że po stronie północnej usunięto z pasa drogowego ul. [...] jednostronną reklamę o przywoływanej treści, o wymiarach 2,00 m x 2,00 m.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącej, w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P., przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy o przywoływanej wyżej treści. Skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnienia w niniejszej sprawie, a w szczególności doręczenia do siedziby organu - zgody na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ul. [...], pozwolenia na budowę obiektu umieszczonego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz projektu technicznego reklamy, pozwolenia na rozbiórkę urządzenia reklamowego, określenia powierzchni reklamy oraz wskazania okresu zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez jej umieszczenie, tj. daty umieszczenia i daty demontażu reklamy wraz z dokumentami potwierdzającymi powyższe. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę, że na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") strona ma prawo brać czynny udział w postępowaniu, może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Skarżąca na powyższe pismo nie udzieliła żadnych wyjaśnień w sprawie, jedynie zapoznała się z aktami sprawy.

Pismem z dnia 9 maja 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto Płock o udzielenie informacji, czy wydawane były dla skarżącej o bądź innego podmiotu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego, bądź przyjmowane zgłoszenie budowy lub zamiar prowadzenia robót, polegających na instalowaniu urządzenia reklamowego o w/w treści we wskazanej lokalizacji oraz pozwolenie na rozbiórkę urządzenia reklamowego.

W dniu 12 czerwca 2015 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo informujące, iż w zasobach archiwalnych nie udało się odnaleźć w/w pozwoleń.

Organ I instancji pismem z dnia 19 czerwca 2015 r., w związku z równolegle prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Płocku, z prośbą o udostępnienie kserokopii pozwolenia na budowę obiektów umieszczonych w pasie drogowym ul. [...] na działce nr [...] w obrębie nr [...] (zgodnie z załącznikiem mapowym) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót, zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia robót oraz pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych reklam wraz z fundamentami.

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. organ I instancji zwrócił się także do Gminy Miasto Płock z prośbą o określenie terminu naniesienia na mapie zasadniczej zmian związanych z lokalizacją fundamentów pod 4 sztuki reklam, tj. 2 szt. reklam dwustronnych o treści "[...]" (działka nr [...] obręb [...]); reklamy jednostronnej o treści "[...]" (działka nr [...] obręb [...]) oraz części reklamy o treści "[...]" (działka nr[...] obręb [...] Kombinat), zaś uzupełniającym pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. z prośbą o kopie szkiców z pomiaru sytuacyjnego.

Pismem z dnia 30 czerwca 2015 oraz pismem uzupełniającym z dnia 6 lipca 2015 r., Urząd Miasta Płocka poinformował, iż przedmiotowe reklamy zostały wniesione do bazy numerycznej mapy zasadniczej w ramach digitalizacji map "[...]" w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych pod wskazanymi w aktach sprawy numerami. W celu precyzyjnego określenia terminu ich naniesienia na mapy "[...]" wskazano by zwrócić się do [...] Pracowni Planu Generalnego.

Pismem z dnia 6 lipca 2015 r., organ I instancji wezwał skarżącą do doręczenia kserokopii materiałów źródłowych (szkiców polowych) i precyzyjnego określenia terminu ich naniesienia na mapy "[...]", w związku z wniesieniem do bazy numerycznej mapy zasadniczej w ramach digitalizacji map "[...]" pod numerami zgłoszonych prac geodezyjnych.

Powyższe wezwanie skarżąca pozostawiła bez odpowiedzi.

W dniu 15 lipca 2015 r. do siedziby organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku informujące, iż nie odnaleziono w zasobach archiwalnych dokumentów związanych z rozpoczęciem bądź zakończeniem robót prowadzonych przy budowie dwóch reklam zlokalizowanych na działce o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w P. Poinformowano również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku posiada dokumenty i akta spraw prowadzonych od lipca 2003 roku.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnienia w niniejszej sprawie a w szczególności określenia daty montażu i daty demontażu reklamy jednostronnej o treści "[...]" w pasie drogowym ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. na działce nr [...] obręb [...] oraz podania wymiarów w/w reklamy.

Skarżąca na powyższe wezwanie nie udzieliła wyjaśnienia.

W dniu 25 sierpnia 2015 r., wydrukowano zdjęcia dwóch sztuk reklam dwustronnych - lokalizacja P. ul. [...] oraz przedmiotowej reklamy jednostronnej - lokalizacja P. ul. [...]. Zdjęcia zostały pobrane ze strony internetowej "Mapy Google", z której wynika data wykonania zdjęcia:, tj. maj 2012 (notatka służbowa z dnia 25 sierpnia 2015 r.).

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnienia w niniejszej sprawie, a w szczególności odniesienia się do terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. przez umieszczenie przedmiotowej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z datą wykonania zdjęcia: "maj 2012", która widnieje na zdjęciu, pobranym ze strony internetowej "Mapy Google".

W dniu 28 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z dokumentacją, nie wnosząc żadnych uwag.

Pismem z dnia 12 października 2015 r., organ zwrócił się do Gminy Miast Płock z prośbą o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...] obręb [...] - Kombinat w P. przy ulicy [...] oraz wykonanie 4 sztuk kolorowej kserokopii wybranych dokumentów.

Pismem z dnia 14 października 2015 r. Gmina Miasto Płock przekazała organowi I instancji kserokopie wybranych dokumentów dot. wykonania robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zlokalizowanych w P. przy ul. [...], tj. przyjęcie zgłoszenia z dnia 6 października 2011 r. (które strona niniejszego postępowania otrzymała do wiadomości w dniu 2011-10-07) dowód - kserokopia zwrotki potwierdzająca otrzymanie w/w zgłoszenia przekazana przez Urząd Miasta Płocka wraz z planem sytuacyjnym w skali 1:500 przedstawiającym m. in. granice działki [...] obręb [...] graniczącej z działką nr [...] obręb [...] (stanowiącej pas drogowy drogi publicznej, tj. ulicy [...], której zajęcie przez przedmiotową reklamę obejmuje niniejsze postępowanie), na którym to planie widnieje obszar zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez przedmiotową reklamę, wskazujący tym samym kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 76.740,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, przedmiotowej reklamy jednostronnej o powierzchni 4,0 m2 w okresie od dnia 22 września 2011 r. do dnia 23 marca 2015 r., tj. przez 1279 dni.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien określić kiedy reklama została wybudowana, kiedy fizycznie "weszła" w pas drogowy ul. [...] oraz kto był jej inwestorem, ponadto określić jednoznacznie lokalizację przedmiotowej reklamy na przestrzeni lat 2011 -2015, uzupełnić materiał dowodowy o urzędowy dokument geodezyjny określający jednoznacznie linie graniczne pasa drogowego i kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, wyjaśnić zasadność zastosowanych stawek do wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, odwołując się do pojęcia "reklamy" na gruncie obowiązujących na przestrzeni lat 2011-2015 przepisów prawa oraz wydać rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

Organ I instancji mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] stycznia 2016 r. pismami z dnia 22 marca 2016 r., wezwał pełnomocników (działających w imieniu skarżącej) do złożenia wyjaśnienia w zakresie czy nazwa i logo widoczne na załączonej fotografii, są tożsame z zastrzeżonym znakiem towarowym słownym i słowno-graficznym [...] oraz wskazania podmiotu, któremu udostępnił możliwość posługiwania się na przestrzeni lat 2011-2015 zastrzeżoną nazwą z logo [...] widoczną na tablicy zlokalizowanej w P. przy ul. [...], zgodnie z załączoną fotografią.

Na powyższe wezwanie skarżąca nie złożyła żadnej odpowiedzi.

Następnie pismem z dnia 24 marca 2016 r., organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto Płock Wydziału Geodezji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej, powołując się na pismo z dnia 14 października 2015 r. i przekazanym w załączeniu planem sytuacyjnym, o wyjaśnienie: 1. czego dotyczy oznaczenie "bet." oraz co oznaczają elementy naniesione na planie sytuacyjnym (zaznaczone przez MZD kolorem zielonym na załączonej kserokopii fragmentu w/w planu sytuacyjnego); 2. kiedy i na podstawie jakiego dokumentu źródłowego, bądź na podstawie jakiej czynności przeprowadzonej w terenie wskazane elementy naniesiono na mapę zasadniczą. W przypadku posiadania w/w dokumentów, poproszono o sporządzenie kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem.

W dniu 30 marca 2016 r. Gmina Miasto Płock, w odpowiedzi na w/w pytania wyjaśniła:, cyt. "1) skrót "bet" oznacza "betonowy" elementy o numerach 1 i 2 zaznaczone przez MZD na kserokopii mapy kolorem zielonym odzwierciedlają podpory betonowe pod reklamy, natomiast element zaznaczony przez MZD numerem 3 oznacza reklamę, 2) elementy te zostały naniesione na mapę zasadniczą w ramach pracy geodezyjnej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 marca 2015 r. pod nr. [...]. Nie posiadamy materiałów źródłowych. Mapa zasadnicza zaktualizowana poprzez digitalizację z map [...] i wykonawca dostarczył tylko plik wsadowy modyfikujący".

Organ I instancji odnosząc się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] stycznia 2016 r., pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r., na podstawie umowy z dnia 28 stycznia 2016 r. zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie tyczenia pasa drogowego ul. [...] w P. na odcinku zgodnym z załączonym załącznikiem graficznym.

Pismem z dnia 9 maja 2016 r. geodeta uprawniony (uprawnienia geodezyjne nr 20101) poinformował organ I instancji, że zostanie wykonane tyczenie pasa drogowego przy ul. [...] P. (działka nr [...] obręb [...]), na podstawie w/w zlecenia.

Pismami z dnia 11 maja 2016 r., organ I instancji zawiadomił pełnomocników działających w imieniu strony o nie załatwieniu sprawy w terminie oraz o terminie tyczenia przez geodetę uprawnionego pasa drogowego ul. [... ]w P.

Skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczyła w powyższych czynnościach.

W dniu 11 maja 2016 r. specjalista ds. ewidencji dróg i koordynacji wykupów gruntów pod pas drogowy Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku złożył oświadczenie, cyt.: "W dniu 03-03-2012 r. w ramach czynności służbowych dokonano objazdu ulic miasta P. w tym m. in. ulicy [...]. Objazd został zarejestrowany kamerą. Z nagrania wykonano dokumentacje fotograficzna potwierdzająca, iż w dacie objazdu istniały już w terenie 2 sztuki dwustronnych reklam o treści "[...]" wraz z fundamentami oraz jednostronna reklama o treści "[...]". Do oświadczenia zostały załączone fotografie wykonane z objazdu z dnia 03.03.2012 r. przedstawiające reklamy o w/w treści, w tym przedmiotową reklamę.

W dniu 25 maja 2016 r. geodeta uprawniony przekazał do organu I instancji protokół wznowienia znaków granicznych dla działki o nr ewidencyjnym [...] oraz opinię techniczną, w której geodeta uprawniony (uprawnienia geodezyjne nr [...]) stwierdził, cyt.: "Po dokonaniu inwentaryzacji domniemanych posadowień dwóch betonowych i dwóch metalowych słupków podstaw reklam i wniesieniu wyników pomiaru na wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1:500 stwierdzam, że wyżej wymienione podstawy w całości znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...]. Oświadczam, że krawędzie zdemontowanych podstaw reklam (3 sztuki) wytyczono w terenie na podstawie mapy zasadniczej, udostępnionej z zasobów Geodezyjnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Płocku i po zapoznaniu się z dokumentacją znak sprawy: znak: [...] znak: [...] znak [...] " (dowód - karta nr 46)".

Organ I instancji odnosząc się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwał pełnomocników działających w imieniu strony do przedłożenia wykazu obiektów reklamowych, będących własnością strony, zlokalizowanych na przestrzeni lat 2011-2015 w pasie drogowym ul. [...] w P. wraz z posiadanymi pozwoleniami.

Skarżąca pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie podała, że zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a. na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Udział skarżącej w przedmiotowych postępowaniach (w zakresie udzielania informacji, wyjaśnień, przedkładania dokumentów) - jako strony tych postępowań - jest prawem skarżącej z którego korzysta w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione dla obrony praw. Poinformowano, że skarżąca nie prowadzi wykazów obiektów reklamowych w pasie drogowym ul. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Płocka po wszczęciu postępowania z urzędu i po ponownym rozpatrywaniu sprawy w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 76.Z40,00 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, przedmiotowej reklamy jednostronnej, o powierzchni 4,0 m2 w okresie od dnia 22 września 2011 r. do dnia 23 marca 2015 r., tj. przez 1279 dni. Organ I instancji zaznaczył, że przepisy wskazane w podstawie prawnej niniejszej decyzji i przytoczone w poniższym uzasadnieniu obowiązywały (dotyczą) okresu za jaki niniejszą decyzją została wymierzona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. od dnia 22 września 2011 r. do dnia 23 marca 2015 r.), bez zezwolenia zarządcy drogi a zastosowana do wyliczenia kary stawka opłaty, została przyjęta zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miasta Płocka wskazaną także w podstawie prawnej niniejszej decyzji. Również pojęcie "reklamy" użyte zostało zgodnie z obowiązującymi na przestrzeni lat 2011-2015 przepisami prawa. Organ I instancji wyjaśnia, że brzmienie art. 4 pkt 23 dotyczące definicji "reklamy" nie uległo zmianie w okresie objętym niniejszym postępowaniem.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w części posiadającej brzmienie: " karę pieniężną w wysokości 76.4000zł (siedemdziesiąt sześć tysięcy siedemset czterdzieści złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego ul. [... ](droga kat. gminnej) w P. poprzez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy jednostronnej o treści "[...]" o powierzchni 4,00m2 w okresie od dnia 22 września 2011 roku do dnia 23 marca 2015 roku tj. przez 1279 dni" i w tym zakresie orzekło: "karę pieniężną w wysokości 66.960,00zł (sześćdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kat. gminnej) w Płocku poprzez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy jednostronnej o treści "[...]" o powierzchni 4,00m2 w okresie od dnia 3 marca 2012 roku do dnia 23 marca 2015 roku tj. przez 1116 dni"

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

Z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż geodeta uprawniony w dniu 25 maja 2016 roku przekazał do organu I instancji protokół wznowienia znaków granicznych wraz z opinią techniczną dotyczącą reklam umieszczonych w opasie drogowym ul. [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...] w skali 1 : 500, w treści której oświadczył, że po dokonaniu inwentaryzacji domniemanych posadowień dwóch betonowych i dwóch metalowych słupków podstaw reklam i wniesieniu wyników pomiaru na wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500 stwierdza, że wyżej wymienione podstawy w całości znajdowały się pasie drogowym ulicy [...] w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...]. Wyniki geodezyjnego pomiaru domniemanych lokalizacji podstaw nośników reklamowych zostały pokazane na załączniku graficznym - wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500 i oznaczone kolorem zielonym.

W ocenie składu orzekającego Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do wymierzenia kary pieniężnej we wskazanej wysokości za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kat. gminnej) w P. poprzez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi przedmiotowej reklamy począwszy od dnia 22 września 2011 roku tj. daty widniejącej na pieczęci wydania mapy zasadniczej w skali 1:500, bowiem dopiero dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy (oświadczenie z dnia 11 maja 2016 roku), opatrzona datą 03 marca 2012 roku pozwala na stwierdzenie, iż reklama o określonej treści "[...]" znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w P., co potwierdzają również inne dowody zgromadzone w sprawie.

W świetle powyższego do obliczenia wysokości kary pieniężnej tj. 10 krotności opłaty ustalonej za zajęcia pasa drogowego należało przyjąć:

– okres zajęcia pasa drogowego od dnia 3 marca 2012 roku do dnia 23 marca 2015 roku tj. przez 1116 dni na podstawie; mapy zasadniczej w skali 1 : 500 uzyskanej z zasobów Miasta Płocka, fotografii pobranych z bazy internetowej zasobów "Mapy Google", fotografii wykonanych w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m.in. ul. [...] w dniu 3 marca 2012 roku, kontroli przeprowadzonych w terenie w dniach 23 marca 2015 roku i 15 kwietnia 2015 roku udokumentowanych protokołami i sporządzoną dokumentacją fotograficzną z ww. czynności,

– powierzchnię reklamy na podstawie pomiaru dokonanego podczas kontroli w terenie w dniu 23 marca 2015 roku- reklama jednostronna o treści "[...]" - wymiar 2,00m2 x 2,00m, tj. powierzchnia 4,00m2,

– stawkę opłaty za zajęcie lm2 pasa drogowego wskazaną w uchwale Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie lm2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 roku wraz z późniejszymi zmianami), która za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi gminnej określa stawkę opłaty w wysokości l,50zł za 1 dzień wg załącznika nr 1, lp. 3, rubryka 6- dot. dróg kat. gminnych) i dokonać jej ustalenia na kwotę 66.960,00zł, według następującego wyliczenia: 4,00m2 x 1116 dni x 10 x 1,50zł = 66.960,00zł.

Skarżąca złożyła skargę do WSA, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku rozpoczął od przytoczenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440; dalej jako: "u.d.p."), z których wynika, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest zatem ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona np. reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. W razie zaistnienia w/w przesłanek zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. nr 465/XXIII/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P..

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sad I instancji uznał, że są zupełnie bezpodstawne. Sąd I instancji wykazał bowiem, że organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie czy reklama umieszczona została w pasie drogowym czy strona tego zajęcia dokonała zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także ustalenie okresu w jakim bezspornie reklama była umieszczona w pasie drogowym. Skarżąca wielokrotnie była wzywana przez organ do udzielenia wyjaśnień, nadesłania dokumentacji o ile taką posiada. Na większość wezwań skarżąca nie udzielała odpowiedzi. Natomiast pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. w odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca podała, że zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Udział zaś skarżącej w przedmiotowych postępowaniach (w zakresie udzielania informacji, wyjaśnień, przedkładania dokumentów) - jako strony tych postępowań - jest prawem skarżącej, z którego korzysta w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione dla obrony praw. Poinformowano także, że skarżąca nie prowadzi wykazów obiektów reklamowych w pasie drogowym ul. [...].

W ocenie sądu I instancji organ zebrał obszerny materiał dowodowy w postaci: mapy geodezyjnej w skali 1:500, na której wyraźnie zostały pokazane linie graniczne pasa drogowego ul. [...] i zaznaczony obszar zajętego pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, zdjęcia tejże reklamy zarówno z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 23 marca 2015 r. oraz zdjęcia pobrane ze strony internetowej "Mapy Google", wykonane w maju 2012 r., jak również fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ul. miasta P. w tym m. in. ul. [...] w P. w dniu 3 marca 2012 r., potwierdzające lokalizację (istnienie w terenie) reklamy o treści "[...]" w dacie ich wykonania, które stanowią dowód umieszczenia przedmiotowej reklamy, tj. w pasie drogowym drogi publicznej (działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie MZD w Płocku).

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, sąd I instancji za bezsporne uznał, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożył, co oznacza, że bez wątpienia doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. przez 1116 dni. Jednocześnie podkreślił, że ilość dni zajęcia oraz powierzchnia tablicy z reklamą została ustalona precyzyjnie przez organ administracji.

Ponadto, sąd I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że zapisy obowiązującego m.p.z.p, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem planistycznym w systemie prawnym zagospodarowania przestrzennego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Może przewidywać odmienne niż dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że sporna reklama w okresie objętym zaskarżona decyzją była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia, zaś skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby skutecznie poważyć ustalenia organu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

2.1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

2.1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez sąd I instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny, oraz że bierność strony może zwolnić organ od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i nie jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na następujące uchybienia organów:

– nieprawidłowe ustalenie granic pasa drogowego, w sposób nieuwzględniający ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów Zakładu Produkcyjnego skarżącej wraz z terenami przyległymi, położonych w granicach administracyjnych miasta Płocka (uchwała Rady Miasta Płocka Nr 299/XVI/03 z dnia 28 października 2003 r.; opubl. w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 298, poz. 7871, ze zm., dalej jako: "m.p.z.p."), oraz uznanie że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. [...] (działki nr [...]) było wystarczające do wytyczenie pasa drogowego tej drogi;

– niewyjaśnienie niejednoznacznego statusu działki nr [...] z obrębu [...] w Płocku, która nie została określona w księdze wieczystej nr [....] jako działka drogowa;

– nieustalenie daty wykonania przedmiotowej tablicy informacyjna, w związku z czym nie można ustalić przepisów właściwych do oceny jej posadowienia,

w związku z czym organy nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcia były przedwczesne i jako takie winny być uchylone przez sąd I instancji;

2.1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem zaakceptowania przez sąd I instancji błędnej oceny środków dowodowych dokonanej przez organy w sprawie, na podstawie których ustalono istotne okoliczności stanowiące podstawę do wymierzenia Spółce kary pieniężnej, w szczególności ustalenie daty początkowej rzekomego zajęcia pasa drogowego na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg w Płocku z dnia 11 maja 2016 r., stanowiącego w istocie notatkę służbową, która nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych wart. 75 i n. k.p.a. (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2001 r., I SA/Gd 306/99, LEX nr 76108; por. także wyrok NSA z dnia 30lipca 2015 r., II GSK 1305/14) - w związku z czym sąd I instancji oddalił skargę od decyzji opierającej się o niedopuszczalne środki dowodowe, podczas gdy należało odmówić im mocy dowodowej i uchylić decyzje organów obu instancji;

2.1.3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 u.d.p., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 3 latach od stwierdzenia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14), oraz niepotwierdzenie tych okoliczności w drodze czynności przy których zapewniony został udział strony, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 8 i 10 § 1 k.p.a., i kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie może być wymierzona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, jeżeli postępowanie to nie zostało wszczęte niezwłocznie po stwierdzeniu okoliczności mających uzasadniać jej wymierzenie, oraz sprzeczne z celami ustawy o drogach publicznych i reglamentacji zagospodarowania pasa drogowego, wyrażonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p. - co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji;

2.1.4. art. 141 § 1 p.p.s.a., polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ogranicza się do przyjęcia stanowiska organu, podczas gdy w przypadku gdy stanowisko to było podważane w skardze przez skarżącą z powołaniem się na konkretne argumenty. Sąd I instancji winien był poddać te argumenty szerszej ocenie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., II OSK 169/13) - co uniemożliwiło Spółce merytoryczną polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie w zakresie tych zarzutów oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2.2. naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

2.2.1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 2 u.d.p., § 3 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz rysunkiem i § 18 ust. 2 pkt 7 lit. b m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szerokość pasa drogowego jest tożsama z szerokością działki ewidencyjnej, na której droga się znajduje, a ustalenia m.p.z.p., pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze, granice pasa drogowego powinny być ustalane w oparciu o treść tego planu, a nie tylko ewidencję gruntów czy nieuwzględniające ustaleń m.p.z.p. czynności geodezyjne.

III

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konieczne jest zatem prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych przez powołanie konkretnego przepisu prawa, formy jego naruszenia, wyjaśnienie na czym to naruszenie miałoby polegać - w sposób pozwalający na poznanie toku rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną i umożliwiający odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela jednak pogląd, że w sytuacji, gdy - mimo pewnych nieścisłości w sformułowaniu podstaw kasacyjnych -treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia wskazanych w środku zaskarżenia przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, możliwe jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej ustanowionej w art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2271/16).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który oceniając zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego uznał, iż skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia, w związku z czym organ zasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych skardze kasacyjnej podkreślić należy, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że wskazany wyżej przepis prawa dotyczy wyłącznie określenia terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika aby jej autor zarzucił Sądowi I instancji uchybienie terminowi określonemu w tym przepisie prawa.

Uwzględniając jednak treść poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 141 p.p.s.a, zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w ocenie NSA przyjąć należało, że w istocie zarzut ten ma na celu wykazanie, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach; gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawionego stanu sprawy sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie podkreśla się, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także wskazuje się, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowo przyjętego przez sąd administracyjny stanu faktycznego czy też stanowiska tegoż sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. uchwała NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 ONSA i WSA 3/2010 poz. 39, wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. II FSK 1045/09 niepublikowany).

Wbrew zarzutom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA uzasadnienie sądu I instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

Za niezasadne uznać należy zarzuty sformułowane w pkt. 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania skarżąca upatruje w wadliwym oddaleniu skargi przez sąd I instancji, pomimo że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na: nieprawidłowe ustalenie granic pasa drogowego, w sposób nieuwzględniający ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów [...] w P. wraz z terenami przyległymi, położonych w granicach administracyjnych miasta P. oraz uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. [...] (działki nr [...]) było wystarczające do wytyczenie pasa drogowego tej drogi; niewyjaśnienie niejednoznacznego statusu działki nr [...] z obrębu [...] w Płocku, która nie została określona w księdze wieczystej jako działka drogowa oraz nieustalenie daty wykonania przedmiotowej tablicy informacyjnej, w związku z czym nie można ustalić przepisów właściwych do oceny jej posadowienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, że organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie, w trakcie którego zebrały obszerny materiał dowodowy w postaci: opinii technicznej uprawnionego geodety, mapy geodezyjnej w skali 1:500, na której wyraźnie zostały pokazane linie graniczne pasa drogowego ulicy [...] i zaznaczony obszar zajętego pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, zdjęcia tejże reklamy zarówno z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 23 marca 2015 r. oraz zdjęcia pobrane ze strony internetowej "Mapy Google", wykonane w maju 2012 r., jak również fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m. in. ulicy [...] w P. w dniu 3 marca 2012 r., potwierdzające lokalizację (istnienie w terenie) reklamy o treści "[....]" w dacie ich wykonania, które stanowią dowód umieszczenia przedmiotowej reklamy, tj. w pasie drogowym drogi publicznej (działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie MZD w Płock).

Powyższe pozwoliło zatem organom ustalić czy reklama umieszczona została w pasie drogowym czy skarżąca tego zajęcia dokonała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe pozwoliło także ustalić okres w jakim bezspornie reklama była umieszczona w pasie drogowym.

Skarżąca nie podważyła powyższych dowodów zebranych przez organy administracji. W toku postępowania nie przedłożyła przedmiotowego zezwolenia. Mimo wezwań organów administracji skarżąca nie udzieliła informacji oraz wyjaśnień, a także nie nadesłała żadnych dokumentów na poparcie aktualnie prezentowanych twierdzeń. W jednym z pism wskazała jedynie, że to na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca poinformowała także w toku postępowania, że nie prowadzi wykazów obiektów reklamowych w pasie drogowym ulicy [...].

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej (np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2078/17). Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznacza, że strona winna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12), zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. Tak więc kwestionowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, bez oparcia tych twierdzeń na konkretnym materiale dowodowym, stanowi jedynie polemikę z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ prowadzący postępowanie w tej sprawie.

Chybiony jest w związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt. 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadne są również zarzuty z pkt 2.1.2. petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca dąży w nich bowiem do wykazania, że sąd I instancji dokonał błędnej oceny środków dowodowych zebranych przez organy w sprawie, na podstawie których ustalono istotne okoliczności stanowiące podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, w szczególności dotyczących ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg w Płocku z dnia 11 maja 2016 r., stanowiącego w istocie notatkę służbową, która nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i n. k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy dokonał wyczerpującej analizy i oceny środków dowodowych, czemu dał wyraz zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie daty początkowej zajęcia pasa drogowego przez organ odwoławczy nie nastąpiło wyłącznie na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg w Płocku z dnia 11 maja 2016 r., stanowiącego notatkę służbową, ale również mapy zasadniczej w skali 1 : 500 uzyskanej z zasobów Miasta Płock, fotografii pobranych z bazy internetowej zasobów "Mapy Google", fotografii wykonanych w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m.in. ulicy [...] w dniu 3 marca 2012 roku, kontroli przeprowadzonych w terenie w dniach 23 marca 2015 roku i 15 kwietnia 2015 roku udokumentowanych protokołami i sporządzoną dokumentacją fotograficzną z wyżej wymienionych czynności. Wszystkie te dowody organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji.

Skarżąca nie podważyła powyższych dowodów zebranych przez organy administracji w tej kwestii, mimo że była wielokrotnie wzywana przez organ do udzielenia informacji, wyjaśnień, czy przedłożenia dokumentów. Skarżąca nie zakwestionowała powyższych ustaleń, ani nie przedstawiła innych dokumentów mających na celu wykazanie daty początkowej zajęcia pasa drogowego przez skarżącą (np. rachunków na których widniała data posadowienia betonowych i metalowych słupków podstaw reklam).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Formułując natomiast zarzuty zawarte w pkt 2.1.3. petitum skargi kasacyjnej skarżąca zmierza w istocie wykazania naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 3 latach od stwierdzenia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu oraz niepotwierdzenie tych okoliczności w drodze czynności przy których zapewniony został udział strony.

W pierwszej kolejności należy podkreślić ponownie, że skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia o czynnościach podejmowanych przez organy administracji nie uczestniczyła w nich, czym pozbawiła się czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się natomiast do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego (m.in. mapy zasadniczej w skali 1 : 500 uzyskanej z zasobów Miasta Płock, fotografii pobranych z bazy internetowej zasobów "Mapy Google", fotografii wykonanych w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m.in. ulicy [...] w dniu 3 marca 2012 roku, kontroli przeprowadzonych w terenie w dniach 23 marca 2015 roku i 15 kwietnia 2015 roku udokumentowanych protokołami i sporządzoną dokumentacją fotograficzną z ww. czynności) ustaliły okres zajęcia pasa drogowego od dnia 3 marca 2012 roku do dnia 23 marca 2015 roku tj. przez 1116 dni. Dlatego powoływanie się przez skarżącą, że działała w zaufaniu do organów, nie może oznaczać zaakceptowania przez organy i sąd sytuacji, w której skarżąca zajęła pas drogowy ulicy [...] P. poprzez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy. Skarżąca miała bowiem świadomość, że działania jej są niezgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zarzuty zawarte. W pkt 2.1.3. petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że dotyczy on wykładni art. 4 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 2u.d.p., § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rysunkiem i § 18 ust. 2 pkt 7 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca w petitum skargi kasacyjnej wskazała na błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szerokość pasa drogowego jest tożsama z szerokością działki ewidencyjnej, na której droga się znajduje, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze, granice pasa drogowego powinny być ustalane w oparciu o treść tego planu, a nie tylko ewidencję gruntów czy nieuwzględniające ustaleń miejscowego planu zagospodaowania przestrzennego czynności geodezyjne.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W niniejszej spawie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosi się do kwestii rozumienia przepisu. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest zaś uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania w jaki sposób należy rozumieć wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej podkreślić należy, że przywołane przez nią przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanych przepisów, ponadto trafnie wskazał, że w jego ocenie zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem planistycznym w systemie prawnym zagospodarowania przestrzennego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala bowiem przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Może przewidywać odmienne niż dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu. Niemniej nie zmienia to faktu, że sporna reklama w okresie objętym zaskarżona decyzją była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia, a strona skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby skutecznie poważyć ustalenia organu.

Wobec powyższego, zarzut z pkt. 2.2.1. petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.