Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1912/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 b ust 1 i 2 art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2954/12 w sprawie ze skargi Z. Z. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 07 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2954/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Z. Z. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], nakazał Z. Z. - jako inwestorowi oraz pełnomocnikowi J. Z. dokonać całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą S.. Decyzja te była skutkiem niewykonania przez inwestora Z. Z. jako pełnomocnika J. Z. właścicielki ww. działek obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu PINB w Sandomierzu z dnia [...] sierpnia 2010 r.

J. Z. w dniu [...] lipca 2012 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Świętokrzyski WINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r. Świętokrzyski WINB stwierdził, że organ stopnia powiatowego, działając w oparciu o obowiązujące przepisy prawa prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Zdaniem organu wojewódzkiego wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na skutek odwołania J. Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z całości zgromadzonego materiału dowodowego w tym z pisma z dnia [...] czerwca 2010 r., protokołu wyjaśnień z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz pisma z dnia [...] marca 2011 r., jednoznacznie wynika, że inwestorem spornego ogrodzenia był Z. Z., dlatego też za niezasadne uznać należy twierdzenie J. Z. zawarte w odwołaniu z dnia [...] września 2012 r., że to ona była inwestorem spornego ogrodzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej a nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji gdy inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę.

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] zawiera oznaczenie strony zobowiązanej w sposób wyraźny, oczywisty i nie budzący wątpliwości. Stroną tą jest inwestor Z. Z..

Fakt, że Z. Z. występował przed powiatowym organem nadzoru budowlanego jako inwestor i jako pełnomocnik J. Z., właściciela działek, na których doszło do samowoli budowlanej nie powoduje, zdaniem organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu wydając decyzję z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] niewłaściwie oznaczył adresata decyzji, nakazując Z. Z. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] oraz [...] - usytuowanego od strony istniejącej drogi powiatowej nr ewid. [...] zwanej ulicą S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem działki, nie można przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...].03.2011 r. obarczona jest wadą, której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji .

Wskazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby w sprawie administracyjnej, której postępowanie dotyczy, nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., brak należytego oznaczenia stron postępowania.

Zarzuciła również błędne rozstrzygnięcie merytoryczne polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo ewidentnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a., skutkujące powinnością organu II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i merytorycznym orzeczeniu o nieważności decyzji PINB w Sandomierzu z dnia [...].03.2011 roku znak [...].

Zdaniem skarżącej Z. Z. nie składał wniosku i nie przyłączał się doń jako strona. Popierał go jako pełnomocnik J. Z., ustanowiony zgodnie z art. 32 i 33 K.p.a. i w takim to jedynie charakterze w sprawie tamtej występował.

Strona skarżąca podniosła również, że wadą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jej niewykonalność (art. 156 pkt 5 K.p.a.). bowiem Z. Z. nie dysponuje nieruchomością J. Z. na cele budowlane tak w celu wzniesienia czegokolwiek, jak i w celu rozbiórki. Nie może zrobić niczego bez zlecenia ze strony J. Z., bez jej zgody. Nie jest właścicielem działki. Nie posiada żadnego innego tytułu prawnego do tej działki, który umożliwiałby mu zastosowanie się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji bowiem postępowanie administracyjne, w ocenie Sądu, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Sąd w kontekście możliwości zastosowania przez organ rygorów z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że z treści zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki dotyczył wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia od strony ulicy. Zauważył, że w sprawie bezspornym było, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia, a zatem można było orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, iż wzniesienie ogrodzenia od strony dróg, ulic i placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd poddał w wątpliwość prawidłowość nałożenia na Z. Z. obowiązku rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy nie jest on właścicielem nieruchomości. Artykuł 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych przez organ czynności i stosownie do tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. W pierwszej kolejności zatem obowiązek ten spoczywa na inwestorze, a w drugiej kolejności, gdy nie ma inwestora, zobowiązanymi będą właściciel lub zarządca obiektu.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie właścicielką nieruchomości była J. Z., która upoważniła Z. Z. do określonego działania. Natomiast z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. wynika, że rozbiórkę ogrodzenia nakazano Z. Z. jako inwestorowi i pełnomocnikowi J. Z. (właścicielki działki) lecz decyzję tę doręczono Z. Z. jako pełnomocnikowi J. Z. a więc niejako uznając ją jako stronę postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro J. Z. uznano za stronę postępowania, a Z. Z. jako jej pełnomocnika to należałoby wyjaśnić zakres tego pełnomocnictwa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Należałoby również wyjaśnić, czy w zakres udzielonego Z. Z. pełnomocnictwa wchodzi również umocowanie do realizacji określonych inwestycji budowlanych.

Wskazując na treść art. 52 ustawy Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że przepis ten nie wskazuje kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w czasie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Uwzględniając powyższe, Sąd podkreślił, że bezspornym jest, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W znaczącej większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja lub z jej zarządcą. W sytuacji jeśli nakaz rozbiórki ma być skierowany do osoby nie będącej właścicielem np. do inwestora lub zarządcy to stroną postępowania niewątpliwie powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Sąd podkreślił, że logicznym zatem jest wniosek, iż nakaz rozbiórki trwale związanego z gruntem urządzenia dotyka nie tylko praw inwestora, ale również praw właściciela gruntu, na którym obiekt ten stoi.

Skierowanie w takiej sytuacji decyzji wyłącznie do pełnomocnika właścicielki nieruchomości, zdaniem Sądu I instancji, nie naruszyło art. 52 ustawy Prawo budowlane ani przepisów postępowania, gdyby to właścicielka była zobowiązana do rozbiórki ogrodzenia. Ogrodzenie zostało bowiem wzniesione bez przewidzianego prawem zgłoszenia i ją jako właścicielkę obciążają z tego tytułu obowiązki. W sytuacji jednak gdy organ z jednej strony uznaje pełnomocnictwo Z. Z., a z drugiej strony uznaje go za inwestora, to po pierwsze organ musiałby wykazać, że pełnomocnik, budując ogrodzenie, działał w tym zakresie bez umocowania właściciela no i musiałby wykazać bezspornie, że to nie właściciel był inwestorem ogrodzenia tylko Z. Z..

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ winien wziąć również pod uwagę, że w sytuacji gdy wykonawca samowoli budowlanej, nie jest właścicielem nieruchomością nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne nawet w sytuacji gdy występuje w sprawie jako pełnomocnik właścicielki. Wykonawca nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją.

Sąd uznał, że skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela nie naruszyło art. 52 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie wynika z faktu, że był on stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę ani z tego, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały na niego przeniesione (gdyż takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca), lecz z faktu, że jest on właścicielem działki i ogrodzenia będącym być może również inwestorem ogrodzenia.

Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne przed organami administracji obu instancji wykazało naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy co w pełni uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyżej omówionym i poddać go wszechstronnej analizie w aspekcie przepisów prawnych wyżej wskazanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj:

1. art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 oraz w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. dalej ustawa Prawo budowlane), poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki powinien nałożyć na właściciela nieruchomości, na której wybudowany został obiekt wskazany do rozbiórki, podczas gdy organ nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki może także nałożyć na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a pomimo tego zbudował obiekt podlegający rozbiórce (tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia),

2. art. 7 i art. 77 K.p.a w związku z art. 98 k.c. poprzez przyjęcie, że organ powinien wyjaśnić zakres pełnomocnictwa udzielonego Z. Z. przez córkę J. Z. podczas gdy zakres tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości, ponieważ został szczegółowo i precyzyjnie określony w akcie notarialnym z dnia [...] maja 2008 r. załączonym do akt sprawy ,

3. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ powinien zbadać czy zakres pełnomocnictwa udzielonego Z. Z. przez J. Z. obejmował umocowanie do realizacji inwestycji budowlanych (w celu uzyskania odpowiedzi, czy Z. Z. miał prawo być inwestorem w przedmiotowej sprawie), podczas gdy badanie pełnomocnictwa pod kątem, o którym mowa powyżej jest bezprzedmiotowe, ponieważ Z. Z. rozpoczął realizację inwestycji w 2007 r., a więc przed udzieleniem mu pełnomocnictwa, o którym mowa powyżej,

4. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ skierował decyzję o rozbiórce do Z. Z. wyłącznie jako pełnomocnika J. Z., a zatem obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony przez organ nadzoru budowlanego na mocodawcę Z. Z., to jest na właścicielkę nieruchomości J. Z. podczas gdy organ skierował decyzję do Z. Z. zarówno jako inwestora jak i pełnomocnika J. Z., a zatem organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć tą decyzją na Z. Z. jako inwestora obowiązek rozbiórki.

Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zaskarżony wyrok nie bierze pod uwagę faktu, że uchylone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Postępowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Zdaniem GINB nie ulega wątpliwości, że określenie adresata obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r. - Z. Z. jako inwestor i pełnomocnik J. Z. było niefortunne. Organ twierdzi, że ma ono jednak uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy, co Sąd pominął. Wskazano, że dokonane w sprawie ustalenia, że inwestorem wykonanego ogrodzenia był Z. Z. nie były kwestionowane na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Ustalenie to wynika między innymi z jego pism z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] marca 2011 r. oraz wyjaśnień złożonych do znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] sierpnia 2010 r.: "Pan Z. Z. oświadcza, że budowę a właściwie remont ogrodzenia i skarpy rozpoczął w 2007 roku". Organ podkreślił, że nie bez znaczenia dla powyższych ustaleń pozostaje również podniesiony w uzasadnieniu decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyrok Sądu Rejonowego w Sandomierzu Wydział Karny z dnia 09 grudnia 2010 r., sygn. akt II K 615/10, uznający Z. Z. za winnego wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w kontekście zasad postępowania nieważnościowego – stan faktyczny i prawny badany w czasie wydania decyzji organu powiatowego – zdaniem organu brak było podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń, co Sąd zdaje się sugerować.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że pełnomocnictwo, na mocy którego J. Z. umocowała Z. Z. "do reprezentowania jej i do działania w jej imieniu oraz do prowadzenia wszystkich jej spraw przed wszelkimi organami państwowymi i administracyjnymi" zostało udzielone dopiero w dniu [...] maja 2008 r. czyli już po rozpoczęciu robót budowlanych. W czasie orzekania o nakazie rozbiórki Z. Z. był więc jednocześnie stroną postępowania jako inwestor ogrodzenia (sprawca samowoli) jak i pełnomocnikiem J. Z., co znalazło swoje odzwierciedlenie w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r.

Organ stanął na stanowisku, że podnoszone przez Sąd zarzuty dotyczące pominięcia jako strony w postępowaniu zwykłym J. Z. pozostają bez znaczenia dla oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r. pod kątem obarczenia wadą nieważności, albowiem nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 k.p.a (ewentualnie mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania). Fakt pominięcia J. Z. jako strony postępowania w kontekście udzielonego pełnomocnictwa, nie jest oczywisty. Jakkolwiek decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r. została doręczona wyłącznie Z. Z., to jednak było to zgodne z dyspozycją art. 40 § 2 K.p.a. na mocy którego pisma doręcza się ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Organ dowodził, że wątpliwości Sądu co do prawidłowości nałożenia na Z. Z. obowiązku rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, pomijają specyfikę postępowania nieważnościowego. Trudno uznać tak skierowany nakaz za obarczony wadą nieważności (zwłaszcza w kontekście niewykonalności decyzji, czy rażącego naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane) w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowe dopuszcza kierowanie nakazu rozbiórki do inwestora nie legitymującego się tytułem własności nieruchomości. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 sam fakt, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, nie oznacza jeszcze, iż nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto że powodowałoby to niewykonalność decyzji. Skoro bowiem skarżący wykonał roboty budowlane, to uzasadnione jest skierowanie do niego nakazu likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07. Nie można również obecnie pomijać faktu, że brak prawa własności nieruchomości nie stanowił dla Z. Z. problemu w dokonaniu samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma uzasadnionych podstaw. Stwierdzone wyrokiem Sądu I instancji uchybienia w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r., którą orzeczono o nakazie rozbiórki, musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Wobec braku jednoznacznego ustalenia przez organy w trakcie prowadzonego przez nie postępowania nieważnościowego istnienia zgłaszanych wad decyzji PINB w Sandomierzu z dnia [...] marca 2011 r. (w postaci niewłaściwego oznaczenia adresata decyzji oraz kwestii wykonalności takiego nakazu przez adresata decyzji) Sąd I instancji stwierdził naruszenie zasad postępowania określonych przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Należy za to ustalić, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art.156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. Przesłanki wskazane w tym przepisie z uwagi na możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej należy interpretować ściśle.

W związku z tym organy prowadzące postępowanie w ww. trybie wydając rozstrzygnięcie powinny jednoznacznie ustalić w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, czy nie zaistniały przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

W niniejszej sprawie J. Z. wnioskując o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji rozbiórkowej z [...] marca 2011 r. wskazała na naruszenie art.156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą).

W ocenie NSA Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji słusznie skoncentrował się na kwestii prawidłowego wskazania adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji uznał, że ze sformułowania "nakazuję Z. Z. jako inwestorowi i pełnomocnikowi J. Z. właścicielowi ww. działek" wynikało, że organ uznał za stronę J. Z., przy czym decyzję tą doręczył jej pełnomocnikowi Z. Z. jednocześnie jednak jako zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki wskazał Z. Z. uznając go za inwestora. Sąd uznał, że takie określenie adresata decyzji nie powinno mieć miejsca, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie nie wynika, czy uznanie Z. Z. za inwestora było uprawnione. Pojawiła się zatem wątpliwość, czy adresat decyzji został prawidłowo oznaczony, co wypełnia znamiona przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W doktrynie uważa się, że przepis ten jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej.

Generalnie zatem dopuszcza się skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości podlegającej rozbiórce.

Zauważyć należy, że pojęcie "inwestor", jakim posługuje się ustawa Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując go, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną, nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. Przy wykładni pojęcia inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje.

Mając powyższe na uwadze i odnosząc to do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ewentualne przypisanie Z. Z. funkcji inwestora powinno uwzględniać nie tylko to, że w warunkach samowoli wykonywał prace przy budowie ogrodzenia, co wynika z licznych jego oświadczeń zawartych aktach sprawy (na co powołują się organy). Trzeba również zbadać aspekt jego woli i aktywności w procesie budowlanym. Ustalić należy, czy to on zdecydował o rozpoczęciu i kontynuacji budowy ogrodzenia oraz wyłożył na to środki finansowe. Ustalenie, jak to uczyniły organy w postępowaniu zwykłym, że wykonywał on prace przy ogrodzeniu nie uprawnia do formułowania wniosków, że był inwestorem. Pominięcie aspektu woli i aktywności w procesie budowlanym może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego oznaczenia inwestora przedmiotowego ogrodzenia. Zdaniem NSA organy pominęły ten wątek lub błędnie uznały, że będąc pełnomocnikiem J. Z., właściciela nieruchomości, wchodzi on w jej prawa i obowiązki i na równi z nią korzysta z jej uprawnień do inicjowania i kontynuowania procesu budowlanego.

Pomieszanie ról procesowych stron (inwestora, pełnomocnika właściciela, właściciela) i związanych z nimi uprawnień w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej doprowadziło do, jak to ujęły organy, użycia przez nie niefortunnego sformułowania w sentencji – najpierw postanowienia PINB w Sandomierzu z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wstrzymaniu robót budowlanych a w konsekwencji także w decyzji tego organu z dnia [...] marca 2011 r. orzekającej o rozbiórce.

Jak słusznie podniesiono w skardze z faktu ustanowienia kogoś pełnomocnikiem w sprawie, nie wynika, że pełnomocnik wchodzi w prawa materialne mocodawcy.

Przywołać należy powszechnie akceptowany pogląd orzecznictwa, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w czasie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (tak w wyroku NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika z tego, że potencjalny inwestor powinien dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, której nakaz rozbiórki dotyczy.

Wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nie pozbawia organ możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas, zgodnie z art. 52 ww. ustawy, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu.

Skierowanie nakazu rozbiórki również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Opisane powyżej okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku na inwestora nie zostały jednoznacznie wyjaśnione. Z ustaleń poczynionych przez organy wprost nie wynika, czy Z. Z. działał za zgodą, czy bez zgody właściciela. Stanowcze twierdzenie, że działał bez zgody powinno mieć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane bowiem błędnie uznał, że organ skierował decyzję o rozbiórce do Z. Z. wyłącznie jako pełnomocnika J. Z., a zatem obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony przez organ nadzoru budowlanego na mocodawcę Z. Z., to jest na właścicielkę nieruchomości J. Z.. Uzasadnił powyższe stanowisko tym, że organ skierował decyzję do Z. Z. zarówno jako inwestora jak i pełnomocnika J. Z., a zatem organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć tą decyzją na Z. Z. jako inwestora obowiązek rozbiórki.

W ocenie NSA zarzut ten jest bezzasadny. Sąd w zaskarżonym wyroku jednoznacznie stwierdził, że stroną postępowania dotyczącego nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora lub zarządcę jest, z racji posiadanego prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt podlegający rozbiórce, właściciel. Sąd dowodził, że brak naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie sytuacji gdyby decyzja z [...] marca 2011 r. skierowana została do pełnomocnika właścicielki kiedy to na nią zostałby nałożony obowiązek rozbiórki ogrodzenia. W sytuacji kiedy organ nakłada obowiązek rozbiórki na pełnomocnika właścicielki określając go mianem inwestora, to powinien jednocześnie wskazać, że ów działał bez zgody właścicielki oraz, że to on a nie właścicielka jest inwestorem. Wówczas jest on stroną tego postępowania i może być adresatem decyzji.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny jednoznacznie ustalić, czy Z. Z. wykonując ogrodzenie działał na polecenie właściciela nieruchomości lub za zgodą właściciela nieruchomości, czy też samodzielnie dokonał budowy ogrodzenia nie posiadając zgody właściciela nieruchomości na jego budowę. Istotne będzie też ustalenie, czy po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej realizacji ogrodzenia Z. Z. nadal posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, które pozwalałoby mu na wykonanie rozbiórki ogrodzenia. Jeśli prawa takiego już nie posiadał, to nakładanie na niego obowiązku rozbiórki prowadziłoby do niewykonalności decyzji i było niedopuszczalne. Prowadziłoby to do wydania decyzji dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązek rozbiórki powinien być w takim przypadku nałożony na właściciela nieruchomości, którym jak się okazuje jest J. Z.. Należy mieć jednak na względzie fakt, że w przedmiotowej sprawie podstawą nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia było niewykonanie obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Jako podstawa prawna nakazu rozbiórki wskazany został bowiem art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 art. 49b tej ustawy, to jest obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w tym przepisie stosuje się ust. 1 art. 49b, to jest wydaje się nakaz rozbiórki.

Na mocy ww. postanowienia obowiązek dostarczenia tych dokumentów ciążył na Z. Z., aczkolwiek treść punktu 2 tego postanowienia jest sformułowana niewłaściwie. Brzmi ona bowiem następująco: "Nakładam na: inwestora, tj. Pana Z. Z. zam. S. ul. S. [...] – jako pełnomocnika Pani J. Z. właścicieli w/w działek obowiązek przedłożenia w tut. Inspektoracie następujących dokumentów". W treści decyzji lub postanowienia należy wskazywać się adresata decyzji, a nie jego pełnomocnika. Pełnomocnika adresata decyzji wymienia się tylko w wykazie podmiotów, którym decyzja jest doręczana. Sformułowanie "Nakładam na: inwestora, tj. Pana Z. Z.", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy jednak o tym, że intencją organu administracji było nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu na Z. Z..

Decyzja nakazująca rozbiórkę, której podstawą jest art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane może być skierowana tylko do tej osoby, która nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wymienionego w art. 49b ust. 2 tej ustawy. Gdyby zatem doszło do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia i ustalenia, że adresatem nowej decyzji powinna być J. Z., to organy administracji powinny najpierw nałożyć na nią obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero niewykonanie przez nią tego obowiązku mogłoby być podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wiąże się zazwyczaj z koniecznością poniesienia przez stronę postępowania znacznych kosztów. Decyzja taka nie może więc zawierać niejasności, tak co do jej przedmiotu jak i adresata. Ponownie stwierdzić należy, że w treści decyzji należy wskazywać adresata obowiązku nie zaś jego pełnomocnika.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje wskazania Sądu I instancji co do konieczności zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] marca 2011 r. zakresu udzielonego Z. Z. pełnomocnictwa, w tym, czy obejmowało ono umocowanie do realizacji inwestycji budowlanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia te są nieistotne dla sprawy bowiem zakres udzielonego pełnomocnictwa jasno wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2008 r. załączonego do akt sprawy. Wykazywanie, czy był Z. Z. uprawniony na mocy pełnomocnictwa do wykonywania prac budowlanych zdaniem GINB też jest bezprzedmiotowe bowiem osoba ta rozpoczęła budowę w 2007 r. czyli przed udzieleniem mu pełnomocnictwa.

W ocenie NSA stanowisko skarżącego kasacyjnie w tej kwestii jest zasadne. Rzeczywiście badanie treści pełnomocnictwa, w celu ustalenia, czy wynika z niego uprawnienie do wykonywania prac budowlanych jest niezasadne. Treść tego pełnomocnictwa jest jednoznaczna. Jest to pełnomocnictwo procesowe upoważniające Z. Z. do reprezentowania J. Z. przed organami administracji, sądami oraz innymi wymienionymi w nim instytucjami. Nie wynika z niego jakiekolwiek uprawnienie do wykorzystania nieruchomości w celu budowy ogrodzenia. Zarzut związany z bezzasadnością wskazania przez Sąd I instancji konieczności zbadania zakresu pełnomocnictwa udzielonego Z. Z. przez J. Z. aczkolwiek słuszny nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak to zostało już bowiem wcześniej wskazane istniały inne okoliczności, wymienione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które uzasadniały uchylenie kontrolowanej przez ten Sąd decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji nie będą związane wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącym wyjaśnienia, czy w zakres udzielonego Z. Z. pełnomocnictwa wchodzi również umocowanie do realizacji inwestycji budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.