Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 169/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust. 1,2,4 i 5,  art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. K.-P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. O.[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], obręb S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowaną decyzją Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. O. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], obręb S., stanowiącej własność A.K. W motywach tegoż rozstrzygnięcia wskazano, że w wyniku podziału powstała działka nr [...]- zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, działka nr [...]- przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uprawami ogrodniczymi oraz działka nr [...] - przeznaczona pod komunikację. Dalej podano, że dostęp do drogi publicznej - ul. W. z wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr[...], AM-[...], na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Reasumując organ I instancji uznał, że podział nieruchomości jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., a granice podziału wynikają z postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...] , opiniującego pozytywnie przedstawiony projekt podziału.

Samorządowe Kolegium wskazało następnie, że podaniem z dnia 6 maja 2010 r. skarżący B. K.-P. i J. P. wnieśli - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. Motywując swój wniosek skarżący stwierdzili, że w dniu [...] r. nabyli działkę nr[...], która powstała w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości. B. K.-P.i J. P. wywodzili, że decyzja - w części ustalającej zasady komunikacji i dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]- jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., zatwierdzonego przez Radę Miejską W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]). Zwrócili bowiem uwagę, że zapis decyzji, iż "dostęp do drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr [...], AM-[...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" dotyczy działek, których nie obejmował wyżej powoływany plan miejscowy.

Kolegium podało, że skarżący wskazali nadto, iż plan miejscowy ustalił dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez nowoprojektowaną drogę oznaczoną symbolem 5 KD i od tej strony usytuowany jest wjazd na działkę. Dlatego też strony konstatowały, że kwestionowana decyzja, wskazując wjazd od strony działek nr [...] i nr[...], obchodzi zapisy planu miejscowego. W ich ocenie, decyzja podziałowa mogłaby zawierać warunek ustanowienia służebności drogowej na terenach, gdzie ma przebiegać droga 5KD i byłoby to zgodne z planem miejscowym. Dalej skarżący wywodzili, że decyzja podziałowa jest nie tylko niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również bardzo dla nich niekorzystna. Stwierdzili bowiem, że gdyby wypełnili warunek ustanowienia służebności drogowej na działkach nr [...] i nr[...], to wprawdzie uzyskaliby dostęp do drogi publicznej, ale pozbawieni byliby możliwości korzystania z drogi 5KD (ustanowienia służebności na tej drodze). Na zakończenie strony, powołując się na treść pisma Zastępcy Dyrektora do Spraw Służby Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] r., stwierdziły że kwestionowany warunek jest właściwie bezprzedmiotowy, gdyż działka nr [...] to droga publiczna, natomiast działka nr [...] to rów melioracyjny, na którym nie ustanawia się służebności drogowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaznaczyło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu prawną eliminację z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc), decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie to może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane na wniosek B.K.-P. oraz J. P., którzy, nabywając prawo własności działki nr[...] , stali się następcami prawnymi A. K. - strony kwestionowanej decyzji podziałowej.

Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreśliło, że w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też zastrzeżenie, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wskazało przy tym na wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96.

Wskazując na powyższe Kolegium podało, że dokonało analizy przepisów prawa obowiązujących w dniu 3 kwietnia 2001 r., a kluczowe znaczenie dla sprawy miała analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Zgodnie więc z obowiązującym wówczas art. 93 ust 1 ustawy, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przy tym, stosownie do dyspozycji art. 93 ust. 2 ustawy, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Co również istotne z pozycji rozpatrywanej sprawy, art. 93 ust. 3 ustawy przewidywał, że podział nieruchomości nie był dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miały dostępu do drogi publicznej.

Mając na względzie to, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, wywodząc, że godzi ona w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., Kolegium wyjaśniło, że w literaturze został wyrażony pogląd, iż naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Dalej organ wskazał, że analiza aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa pozwala na przyjęcie dodatkowych założeń odnośnie do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił przy tym, że nie wystarcza samo stwierdzenie "rażącego" naruszenia prawa. Należy bowiem rozważyć sferę skutków takiej wadliwej decyzji. Dlatego, przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 398/05, LEX Nr 19721). Konsekwentnie, przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., I OSK 996/06, LEX Nr 354687).

Mając powyższe na względzie Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa wymaga - po pierwsze - stwierdzenia "oczywistego", a zatem widocznego "prima faciae" naruszenia przepisów prawa. Niemniej warunek ten ma charakter jedynie wstępny. W dalszej bowiem kolejności należy rozważyć skutki takiego kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie można bowiem stracić z pola widzenia tego, że zastosowanie sankcji nieważności prowadzi do najdalej idącego skutku - wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem "ex tunc". Stwierdzenie zatem nieważności decyzji na podstawie "rażącego" naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści, a powyższe znajduje swoje uzasadnienie w przywołanych w uzasadnieniu poglądach doktryny.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium podało, że przywołane powyżej przepisy art. 93 ustawy statuowały dwie zasadnicze przesłanki dopuszczalności podziału geodezyjnego nieruchomości. Po pierwsze, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Przy tym, zgodność z ustaleniami planu dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Po drugie natomiast, warunkiem podziału było to aby wydzielane działki gruntu miały dostęp do drogi publicznej. A zatem – w ocenie Kolegium - weryfikując kwestionowaną decyzję podziałową pod kątem możliwości stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, przede wszystkim należy ocenić czy organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 93 tej ustawy.

Pozostając przy pierwszej z powoływanych przesłanek podziału organ wyjaśnił, że w dacie dokonywania podziału, działka nr [...] była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., a konkretnie jego jednostek strukturalnych oznaczonych jako MNRO - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wiejskim stylu zamieszkiwania z uprawami ogrodniczymi (§ 10 uchwały) oraz 5KD - ulica klasy dojazdowej (§ 18 ust. 13 uchwały). Co istotne, dla wzmiankowanych jednostek strukturalnych (a zwłaszcza MNRO) prawodawca lokalny nie przewidział konkretnych normatywów podziałowych (takich jak np. minimalna szerokość frontów działek czy minimalna powierzchnia nowopowstałych działek). Dlatego Kolegium uznało, że zatwierdzony podział realizował zapisy planu co do dopuszczalnych funkcji terenu, tym bardziej, że przeprowadzone linie podziałowe determinowane były liniami rozgraniczeniowymi ulicy klasy dojazdowej 5KD.

Odnosząc się do zapisu, że dostęp do drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr[...], AM-[...], na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, Kolegium podzieliło zapatrywanie skarżących, że w istocie zapis ten był bezprzedmiotowy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka nr [...] to publiczna droga gminna - ul. W., natomiast działka nr [...] to rów melioracyjny. Biorąc zatem pod uwagę, że z mapy sporządzonej w dniu 8 marca 2001 r., a stanowiącej załącznik do postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, wynika, że działka nr [...], a co za tym idzie nowopowstała działka nr [...], miały zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to jest stanowiącej działkę nr [...] ul. W. poprzez istniejący przepust nad rowem melioracyjnym stanowiącym działkę nr[...], to przyjąć należy, że komunikacja działki nr [...] z drogą publiczną na pewno nie wymagałyby ustanowienia żadnej służebności gruntowej, tak jak błędnie wskazano w kwestionowanej decyzji podziałowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powyższe oznacza, iż spełniony został drugi z obligatoryjnych warunków polegający na dostępie nowopowstałych działek gruntu do drogi publicznej. Komunikację taką mają bowiem zapewnione działki nr [...] (do ul. O.), jak i nr [...] (do ul. W.). Natomiast działka nr [...] sama planowana jest pod ulicę dojazdową. W takiej też sytuacji - odnosząc się dalej do zarzutów skarżących – organ I instancji nie mógłby ustanowić żadnej innej służebności, w tym na działce nr [...] (czy też "tam gdzie miałby przebiegać droga wewnętrzna"). Byłoby to bowiem możliwe jedynie wtedy, gdyby nowopowstała działka nr [...]w ogóle nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem działka ta w chwili dokonania podziału miała zapewniony dostęp do drogi publicznej – to jest działki nr[...].

Następnie Kolegium Odwoławcze wywiodło, że chociaż - jak wynika z rysunku planu - niewątpliwie intencją planisty lokalnego było, aby komunikacja działek budowlanych w obrębie jednostki strukturalnej MNRO odbywała się poprzez ulicę dojazdową 5KD, to plan nie wprowadził żądnych imperatywnych nakazów w tym zakresie. A zatem wydzielenie działki nr[...], która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. W. na pewno nie wiąże się z naruszeniem planu w sposób rażący, a co za tym idzie i naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Podsumowując przeprowadzone rozważania Kolegium podniosło, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Z tego też względu należy unikać pochopnej kwalifikacji stwierdzonych wadliwości decyzji w aspekcie "rażącego" naruszenia prawa. Skutkowałoby to bowiem zastosowaniem sankcji niewspółmiernej do stopnia stwierdzonego naruszenia norm prawnych. Wskazano przy tym, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Nie stwierdzono bowiem, ażeby treść decyzji, którą zatwierdzono projekt podział wyżej opisanej nieruchomości w sposób niebudzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, w tym także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. Nie można również uznać, że decyzja wywołała dla stron - jako nabywców powstałej w wyniku podziału działki nr [...]- szczególnie negatywne skutki, których dotkliwości niczym nie można usprawiedliwiać, skoro działka ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, to jest do ul. W.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli B. K. – P. oraz J. P., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa.

W ocenie stron skarżących, decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej, co jest równoznaczne z naruszeniem prawa. Wskazywanej wadliwości strony upatrują w wydaniu zaskarżonego aktu podziałowego niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, co do przyjętych w nim zasad komunikacji. Jak bowiem argumentowano, z ustaleń planu miejscowego wynika, że do obsługi komunikacyjnej całego obszaru "MNRO", na którym położona jest także stanowiąca ich własność działka nr[...], przeznaczona jest ulica oznaczona na rysunku planu symbolem "5KD". Tak też powinien zostać określony w decyzji podziałowej dostęp do drogi publicznej. Dodano też, że zmiana ustalonego w planie miejscowym dostępu do drogi publicznej może odbyć się wyłączne w drodze zmiany planu miejscowego. W przekonaniu stron, wskazanie w przedmiotowej decyzji, że dostęp do drogi publicznej dla wydzielonej działki gruntu nr [...] ma odbywać się poprzez działki nr [...] i nr[...], AM-[...], nie gwarantuje trwałości przyjętego rozwiązania. Nie ma bowiem pewności, czy dla terenu działek nr [...] i nr [...] AM-[...], nie jest (jeżeli dla tych terenów istnieje plan miejscowy) lub nie zostanie określone takie przeznaczenie terenu, które uniemożliwi dostęp działki gruntu nr [...] do drogi publicznej. Wyjaśniono przy tym, że teren działek nr [...] i nr[...], AM-[...], leży poza granicami planu miejscowego określającego przeznaczenie terenu. Nieobjęcie z kolei przepisami planu miejscowego terenu działek gruntu nr [...] i nr [...], AM-[...], oznacza - według skarżących stron - wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano ponadto, że kwestia dostępu do drogi publicznej jest istotna także ze względu na wydane w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przez Urząd Miejski W. - Wydział Architektury i Budownictwa, postanowienie nakładające obowiązek dostosowania obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego do zgodności z postanowieniami planu miejscowego, a więc zaplanowanie tej obsługi jedynie poprzez ulicę klasy dojazdowej 5 KD.

Decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że istotą postępowania przed organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie - w oparciu o stan faktyczny i prawny, aktualny w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia - analizy mającej ustalić, czy jest ono dotknięte co najmniej jedną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ocena prawidłowości decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. O. [...], opiera się w związku z powyższym na zbadaniu, czy została ona podjęta zgodnie z aktualnym, obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, stanem prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło następnie, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Oznacza to, w kontekście zarzucanych decyzji wadliwości, a także wobec niestwierdzenia wystąpienia innych wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa, konieczność dokonania oceny, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także czy została wydana bez podstawy prawnej.

Dalej Kolegium podało, że w świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa podział nieruchomości miał charakter dwuetapowy. Wydanie decyzji podziałowej było bowiem poprzedzone postanowieniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, opiniującym wstępny projekt podziału co do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do charakteru prawnego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, Kolegium wskazało, że postanowienie to miało charakter wiążący przy wydaniu decyzji o podziale nieruchomości. Do ostatecznego postanowienia podziałowego - tak samo jak do decyzji - należy bowiem stosować zasadę domniemania mocy obowiązującej indywidualnego aktu administracyjnego (art. 16 § 1 kpa). Stąd też, ostateczne postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wiążące, nie tylko dla stron tego postępowania, ale także dla organu orzekającego w przedmiocie podziału nieruchomości. Konsekwencją tego jest z kolei założenie, że organ administracyjny nie może oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych, niż te, które wynikają z ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Organ administracyjny nie może zatem odmówić zatwierdzenia podziału ze względu na sprzeczność z planem miejscowym, kiedy wcześniej postanowieniem pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału taką zgodność ustalił. I na odwrót - nie może zatwierdzić podziału nieruchomości, kiedy postanowienie opiniujące projekt podziału było negatywne.

W konsekwencji powyższego organ wskazał, że istnienie w obrocie prawnym postanowienia Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]), uniemożliwia sformułowanie zarzutu o niezgodności decyzji podziałowej z odpowiednimi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r.

Przechodząc do kontroli prawidłowości decyzji podziałowej pod kątem spełnienia drugiego z warunków, a więc konieczności zapewnienia dla wydzielonych działek gruntu dostępu do drogi publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że warunek ten został w analizowanej sprawie spełniony, co jednocześnie oznacza, że decyzja o podziale nieruchomości nie narusza prawa. Wyjaśniono przy tym, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy przewidywał dopuszczalność podziału nieruchomości jedynie w sytuacji, kiedy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej, określając przy tym również, co - oprócz bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - należało rozumieć przez spełnienie tego warunku. Organ podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do projektu podziału nieruchomości wynika, że podlegająca podziałowi działka gruntu nr [...]dzielona była na trzy działki geodezyjne o numerach:[...], [...] i[...]. Zabudowana działka gruntu nr [...] położona była w sąsiedztwie działki drogowej - ulicy O. i posiadała bezpośredni do niej dostęp. Działka nr [...] sama była przeznaczona pod drogę publiczną (zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym), natomiast działka nr[...] , stanowiąca obecnie własność wnioskodawców, skomunikowana była z działką drogową (ul. W.) oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] poprzez przepust nad rowem melioracyjnym umiejscowionym w granicach działki geodezyjnej nr[...] , co też oznacza, że posiadała dostęp do drogi publicznej – tj. ulicy W. Wobec tego Kolegium podzieliło twierdzenia wskazane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., że za bezprzedmiotowy należy uznać zawarty w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podziałowej zapis, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej działki nr [...] wymagać będzie ustanowienia odpowiednich służebności drogowych na działkach nr [...] i nr [...] , AM-[...], wywodząc przy tym, że dla spełnienia przesłanki - dostępu do drogi publicznej wydzielonej działki gruntu nr [...] nie ma znaczenia, że dostęp ten odbywa się poprzez drogę, która położona jest poza granicami uchwalonego planu miejscowego. Z żadnych bowiem przepisów ustawy nie wynika, by warunkiem dokonania podziału nieruchomości było zapewnienie wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej zlokalizowanej w granicach opracowania planistycznego. Abstrahując od ustaleń planu miejscowego, stanowiącego podstawę dokonanego w analizowanej sprawie podziału geodezyjnego, Kolegium wskazało, że niejednokrotnie, w szczególności w sytuacji, gdy plan miejscowy dotyczy niewielkiego obszaru, opisany warunek mógłby nie zostać spełniony.

Przedstawione powyżej rozważania – w ocenie organu – wskazują, że spełnione zostały ustawowe przesłanki podziału nieruchomości działki gruntu nr [...] na działki geodezyjne nr[...], nr [...] i nr[...]. W konsekwencji, nie ma podstaw do uznania, że wydana w sprawie, a opisana na wstępie decyzja, obarczona jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, na co wskazują wnioskodawcy.

Ustosunkowując się do przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że przeznaczenie w planie miejscowym określonego gruntu pod drogę publiczną nie oznaczało w dacie podejmowania rozstrzygnięcia (taka też regulacja prawna obowiązuje obecnie), że grunt w tych granicach staje się po uchwaleniu planu drogą publiczną. Niezbędnym bowiem warunkiem było wybudowanie drogi i zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm. - tekst wg stanu na dzień wydania ocenianej decyzji). Ponadto Kolegium wskazało, że w przypadku, gdyby okazało się, że któraś z wydzielanych na podstawie planu miejscowego działek gruntu nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to warunek zapewnienia dostępu poprzez ustanowienie innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (warunek o jakim mowa w art. 93 ust. 3 ustawy), odnosi się do terenu w granicach nieruchomości podlegającej podziałowi. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej możliwe bowiem stanie się w razie sprzedaży nieruchomości powstałej w wyniku podziału i w przypadku jednoczesnego ustanowienia służebności drogowej. Stronami zaś umowy sprzedaży są wyłącznie dotychczasowy właściciel i nabywca nieruchomości. W jej zawarciu nie biorą natomiast udziału właściciele nieruchomości gruntowych przeznaczonych w planie miejscowym pod wydzielenie nowych dróg publicznych, na których, zgodnie ze stanowiskiem stron skarżących, ustanowione miałyby zostać służebności drogowe.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej nałożonego w postanowieniu organu administracji architektoniczno - budowlanej obowiązku dostosowania projektowanej komunikacji do zgodności z odpowiednimi zapisami planu miejscowego, Kolegium wskazało, że ocena tej materii wykracza poza rozpatrywaną sprawę administracyjną stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a ponadto nie należy do kompetencji Kolegium. Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie są bowiem organami wyższego stopnia w odniesieniu do organów administracji architektoniczno - budowlanej. Z tych też względów niemożliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się co do kwestii obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego planowanego do wybudowania na działce gruntu nr[...] .

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. K. – P. i J. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...].

Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa.

W ocenie strony skarżącej, decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 107 kpa oraz nie spełnia warunku zapisanego w art. 93 pkt. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozwijając zarzuty skargi B. K. – P. i J. P. podali, że zawarty w decyzji Prezydenta zapis, że "dostęp do drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr: [...] i [...] AM[...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" jest bezprzedmiotowy, a jego sformułowanie świadczy o nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez Prezydenta W. Wyjaśnili przy tym, że działka nr [...] – stanowi rów melioracyjny i należy do Zarządu Zieleni Miejskiej, a działka nr [...]- to ulica W. należąca do Zarządu Dróg i Komunikacji. Z pisma natomiast Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia [...]r. wynika, że służebności drogowej nie ustanawia się na rowie melioracyjnym ani na drodze publicznej.

Dalej skarżący podnieśli, że dostęp do przedmiotowej działki według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odbywać się poprzez drogę 5KD, a według decyzji Prezydenta Miasta nr [...] poprzez działki nr [...] i [...] AM[...] . Powyższe z kolei – w opinii skarżących – skutkuje zmianą zasad komunikacji, która może nastąpić jedynie przez zmianę planu, co też wymaga wydania uchwały. Nie można natomiast zmieniać planu decyzją, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących, zmiana ta nastąpiła bez podstawy prawnej, co też stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wywodzili przy tym, że Gmina W. powinna była wpierw wejść w posiadanie terenu przeznaczonego pod planowaną drogę 5KD, a dopiero potem dokonać podziału działek.

Następnie skarżący podali, że działka budowlana powinna mieć możliwość podłączenia do infrastruktury technicznej, która zgodnie z zapisami obowiązującego w niniejszej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest jedynie poprzez ulice objęte planem. Warunkiem bowiem przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest wybudowanie sieci przez ulicę oznaczoną w planie 5KD. Ponieważ jednak w dniu wydawania decyzji teren przeznaczony na drogę 5KD nie został nabyty przez Gminę W., a skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego do tego terenu, nie istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodno - kanalizacyjnej. Wobec tego wskazano, że skoro działka przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego nie miała w dniu wydania decyzji podziałowej możliwości podłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej, należy stwierdzić, że nie było możliwości zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem. To zaś stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nr [...] w związku z naruszeniem pkt. 2 art. 93 powyższej ustawy.

Strona skarżąca wywodziła nadto, że nie jest możliwe zagospodarowanie działki nr [...]domem mieszkalnym ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Wskazała przy tym, że Urząd Miejski odmówił nabycia terenu pod planowaną drogę 5KD, bo nie została ona przeznaczona do realizacji celu publicznego. Podniosła także, że droga 5KD nie istniała i nie było pozytywnej opinii Zarządu Dróg i Komunikacji oraz Zarządu Zieleni Miejskiej władających działkami nr [...] i [...] AM [...] na lokalizację wjazdu na działkę [...] AM [...] w celu zagospodarowania nowopowstałej dla celów budowlanych.

B. K.-P. i J. P. podkreślili, że postawienie w decyzji Prezydenta Miasta warunku ustanowienia służebności drogowej na działkach nr [...] i [...] AM [...] jest bezprzedmiotowe i - wbrew twierdzeniom Kolegium - stanowi rażące naruszenie prawa. W ich opinii żądanie ustanowienia służebności drogowej na działkach [...] i [...] było sformułowane bez podstawy prawnej, a efektem tak wydanej decyzji było oświadczenie wnioskodawcy, że posiada dostęp do drogi publicznej, bo działki nr [...] i [...] AM, to rów melioracyjny i droga publiczna.

Skarżący zarzucili też, że w dniu wydania decyzji podziałowej, dostęp do drogi publicznej miała działka rolna, a nie budowlana. O dostępie do drogi publicznej można bowiem by mówić, gdyby w dniu wydania decyzji istniała pozytywna opinia zarządcy drogi w sprawie możliwości lokalizacji zjazdu na działkę budowlaną. Poza tym bezpodstawne żądanie Prezydenta o ustanowieniu służebności drogowej doprowadziło – zdaniem skarżących – do tego, że Zarząd Dróg i Zarząd Melioracji w ogóle nie został powiadomiony, że na terenie będącym w ich władaniu ma być zlokalizowany zjazd na działkę budowlaną, co też oznacza, że o decyzji nie powiadomiono podmiotów, które powinny być stronami w tej sprawie. Zarzucili przy tym, że zarówno Zarząd Melioracji jak i Zarząd Dróg mają prawo odmówić właścicielowi działki nr [...] zgody na lokalizację zjazdu na tą działkę i powołać się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że obsługa komunikacyjna tej działki ma być realizowana przez drogę 5KD.

Skoro zatem w dniu wydania decyzji podziałowej nr [...] nie istniała droga publiczna 5KD i nie było pozytywnej opinii zarządcy drogi w sprawie lokalizacji zjazdu na działkę budowlaną przez działki [...] i [...] – zdaniem skarżących – należy uznać, że nowopowstała działka budowlana nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, co też stanowi naruszenie pkt. 3 art. 93 powyższej ustawy i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

B. K. – P. i J. P. podnieśli nadto, że po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta nr [...](mylnie wpisano[...]), w dniu [...]r. wnioskodawca złożył oświadczenie, że dostęp do wydzielonej działki nr [...]nast.[...]AM [...]. W ocenie skarżących, skoro pismo to zostało złożone w ciągu 14 dni od otrzymania przez wnioskodawcę decyzji podziałowej, to powinno być potraktowane przez Urząd Miejski jako odwołanie, gdyż niezadowolenie z wydanej decyzji może być wyrażone w sposób pośredni i nieporadny, a o treści pisma nie może przesądzać jego oznaczenie.

W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślono, że istniejący przepust zlokalizowany jest na granicy działek i korzysta z niego również właściciel działki nr [...] położonej na wschód od działki nr[...]. Zgodnie natomiast z przepisami budowa i utrzymanie zjazdu na działkę jest obowiązkiem właściciela gruntu, na który ten zjazd prowadzi, a zatem utrzymanie istniejącego zjazdu jest obowiązkiem właścicieli obu działek ([...]i [...]). Ponadto wspólne korzystanie z czegoś, wymaga zgody drugiej strony, na wprowadzenie zmian w zasadach korzystania ze wspólnej rzeczy. W rozpoznawanej sprawie nikt jednak nie pytał czy właściciel działki nr [...] wyraża zgodę na korzystanie z tego zjazdu. Ponadto skarżący zarzucili, że lokalizacja zjazdu poprzez działki nr [...] i [...] nakłada na nich obowiązek utrzymania (budowy, rozbudowy, remontu) tego zjazdu i finansowania tych robót.

Skarżący nie zgodzili się nadto z twierdzeniami Kolegium, że Prezydent Miasta nie mógł odmówić wydania decyzji podziałowej, bo istniało wcześniej postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział, wywodząc, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ wydający decyzję sam może badać sprawę i wstrzymać bieg postępowania, jeśli dochodzi do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium powtórzyło, że przesłanka zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była determinowana treścią ostatecznego postanowienia podziałowego Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]), którym pozytywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W. Ze znajdujących się natomiast w aktach sprawy podkładów mapowych ze wstępnym projektem podziału, projektem podziału oraz z wyrysu z planu miejscowego jasno wynika, że zatwierdzone linie podziału wynikały z obowiązujących w planie granic jednostek strukturalnych, oznaczonych symbolami MN4, 5KD oraz MNRO. Z kolei kształt i wielkość nowo powstałych działek pozwalał na hipotetyczne wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym.

Mając zaś na uwadze argumentację skarżących Kolegium podkreśliło, że kształt i inne parametry należącej obecnie do nich działki nr [...] pozwalały i nadal pozwalają na jej wykorzystanie zgodnie z zapisami obowiązującymi dla jednostki MNRO. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z kryterium, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy, badanie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu dokonuje się w aspekcie hipotetycznym. Kwestia ta badana jest bowiem w trakcie procesu budowlanego, gdzie właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę, sprawdza jej zgodność z ustaleniami planu miejscowego i przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi.

W ocenie Kolegium, spełniony został również warunek dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej. Przede wszystkim działka nr[...], zarówno w dacie wydania weryfikowanej decyzji podziałowej (jak i obecnie) miała zapewnioną komunikację z drogą publiczną - działką gruntu nr [...]dr - ul. W., poprzez przepust nad rowem melioracyjnym.

Na okoliczność zaistnienia tej przesłanki nie miał natomiast wpływu podnoszony w skardze brak opinii Zarządu Dróg i Komunikacji oraz Zarządu Zieleni Miejskiej. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem takiej przesłanki podziału. W szczególności chodzi tutaj o decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, którą wydaje i właściwy zarządca drogi na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzyskanie takiej decyzji nigdy nie było merytoryczną przesłanką zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Organ wskazał także, że nie mogło przesądzić o wystąpieniu podstawy nieważnościowej, zawarte w uzasadnieniu decyzji podziałowej niefortunne sformułowanie organu pierwszej instancji, że "dostęp do drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr[...], AM-[...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych". W szczególności - wbrew konsekwentnemu twierdzeniu skarżących - zapis ten w żadnym wypadku nie modyfikował ustalonej w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej dla działki nr[...], AM-[...]. Jeżeli bowiem Prezydent W. na terenie 5KD urządzi drogę publiczną, albo skarżący uzyskają w drodze czynności cywilnoprawnych lub wyroku sądowego stosowne służebności drogowe, to nie ma przeszkód, aby komunikacja działki nr [...] była zapewniona właśnie poprzez teren 5KD.

Na marginesie Kolegium zauważyło, że przy ocenie zasadności argumentacji skarżących nie można stracić z pola widzenia ich rzeczywistych intencji, które sprowadzały się właśnie do zapewnienia należącej obecnie do nich działki nr [...] komunikacji, poprzez teren przeznaczony w planie pod ulicę klasy dojazdowej (5KD). Jak bowiem wynikało z dokumentów dostarczonych przez strony, Prezydent W. w sposób konsekwentny odmawiał uznania tej planowanej ulicy jako drogi publicznej. Z kolei skarżący uważali, że "sensowne i logiczne byłoby rozwiązanie polegające na wcześniejszym podziale i nabyciu przez gminę działek przeznaczonych zgodnie planem pod drogi publiczne, zwłaszcza że istnieją do tego możliwości prawem dopuszczone".

Odnosząc się do powyższej argumentacji Kolegium podało, że są to kwestie leżące poza kognicją organu nadzoru. Jednocześnie wskazało, że fakt, iż Prezydent W. konsekwentnie odmawia realizacji na terenie 5KD drogi publicznej (albowiem uważa ją za ulicę klasy dojazdowej), nie jest żadną istotną okolicznością z punktu widzenia niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium, nie można również traktować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako swoistego "narzędzia" mającego zmusić Prezydenta W. do zrealizowania drogi publicznej na terenie 5KD.

W piśmie z dnia [...] r. B. K.-P. powtórzyła, że decyzja podziałowa nie pozwala na zagospodarowanie tej działki zgodnie z zasadami opisanymi w miejscowym planie zagospodarowania i z tego względu jest rażąco niezgodna z obowiązującym prawem. Powyższa decyzja umożliwia tyko wprowadzenie działki nr [...] AM [...] na rynek nieruchomości. Do powyższego pisma został dołączony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2005 r. (sygn. akt IISA/Kr 2588/2000).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Motywując zasadność powyższego koniecznym jest scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem odmowa stwierdzenia przez organ administracyjny nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Przepis art. 156 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

W niniejszej sprawie, kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...] , utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...] ), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W.przy ul. O.[...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM –[...], obręb S., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności której – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – wystąpili skarżący B. K. – P. i J. P.

Mając na względzie powyższe rozważyć należało, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest czy kwestionowana przez skarżących decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, (OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624), rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20). O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

W odniesieniu zaś do przesłanki braku podstawy prawnej w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; por. też wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 96: "1. W sytuacji gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestie zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej"; por. też wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06, Lex nr 315975: "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a."). Można więc zauważyć, jak słusznie podkreśla J. Borkowski, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595-596). Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, może to dotyczyć np. działania organu odwoławczego mimo braku skutecznego wniesienia odwołania (inaczej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2010 r., IV SA/Po 308/09, Lex nr 559912: "W przypadku gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo niepodpisane przez osobę wnoszącą odwołanie, to oznacza, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z tym decyzja organu odwoławczego w takiej sytuacji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Brak zaś podstawy prawnej zachodzi wtedy, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, a nie wówczas, gdy jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji podziałowej z obrotu prawnego. Koronnym argumentem – w ocenie strony skarżącej – przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. jest jej niezgodność - w części ustalającej zasady komunikacji i dostępu do drogi publicznej dla działki [...] - z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., zatwierdzonego przez Radę Miejską W. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Zdaniem skarżących, zapis decyzji, iż "dostęp do drogi publicznej - ul. W.do wydzielonej działki nr [...]odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr [...], AM-[...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" dotyczy działek, których nie obejmował wyżej powoływany plan miejscowy. Podnieśli nadto, że plan miejscowy ustalił dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez nowoprojektowaną drogę oznaczoną symbolem 5 KD i od tej strony usytuowany jest wjazd na działkę. Dlatego też strony konstatowały, że kwestionowana decyzja, wskazując wjazd od strony działek nr [...] i nr[...], obchodzi zapisy planu miejscowego. Powołując się na treść pisma Zastępcy Dyrektora do Spraw Służby Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] r., stwierdziły że kwestionowany warunek jest właściwie bezprzedmiotowy, gdyż działka nr [...] to droga publiczna, natomiast działka nr [...] to rów melioracyjny, na którym nie ustanawia się służebności drogowej.

Z powyższymi zarzutami strony skarżącej nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim zważyć należy, że stosownie do postanowień art. 93 ust. 1 – obowiązującej w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm. – stan prawny na dzień podejmowania kwestionowanej decyzji podziałowej) podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania działek gruntu (art. 93 ust. 2 powyższej ustawy). Podział nieruchomości nie był natomiast dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wypada także podkreślić, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi opiniował wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opinię tę wyrażał w formie postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia ( art. 93 ust. 4 i 5 tej ustawy). Podział nieruchomości dokonywał się natomiast na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej projekt podziału (art. 96 ust. 1 ustawy).

W świetle zatem przywołanych regulacji normatywnych przyjąć należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości było dwuetapowe. Najpierw bowiem zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniował wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia. Następnie dopiero na podstawie takiego postanowienia, organ orzekał w przedmiocie podziału nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, jest częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a powyżej wyrażony pogląd znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt l SA/Rz. 899/98).

Przepis zatem z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia obowiązek każdorazowego wyrażania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opinii, o jakiej mowa w ust. 4 w formie postanowienia, które podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Skoro zatem postanowienie, o którym mowa powyżej stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy de facto ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Dodać też trzeba, że przewidziana przez ustawodawcę wpierw instancyjna, a następnie sądowa kontrola legalności tegoż postanowienia, powoduje, że opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym interes prawny) może je kwestionować poprzez wniesienie zażalenia, a dalej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 43/10).

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...]) Prezydenta W. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej we W. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr[...], AM [...], polegający na wydzieleniu: działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym; działki pod nowoprojektowaną ulicę dojazdową; działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie.

W świetle zatem wskazanych powyżej regulacji normatywnych w toku dalszego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości organ związany był przedstawioną w tym postanowieniu opinią o podziale. Z tego też względu nie mógł oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych niż te, które wynikają z powyższego ostatecznego postanowienia. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy będąc związany opinią o zgodności planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nie był uprawniony do podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, położonej przy ul. O. nr[...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów prowadzonej dla miasta W. obrębu S. jako działka nr [...] AM [...], stanowiącej własność A. K. Taką też decyzję w dniu [...] r. (Nr[...]) Prezydent W. podjął, w wyniku której powstały działki: nr[...], [...] i [...] AM [...]. Istnienie zatem w obrocie prawnym powyżej opisanego postanowienia Prezydenta W. uniemożliwia w zasadzie sformułowanie zarzutu co do niezgodności decyzji podziałowej ze stosownymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym możliwości jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących co do braku możliwości podłączenia do infrastruktury technicznej, skutkujący uniemożliwieniem zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem działki nr [...]. Dopiero bowiem zmiana lub uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...]r. – które jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest możliwe jedynie w trybach nadzwyczajnych weryfikacji orzeczeń – mogłoby mieć wpływ na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.

Drugą, określoną w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanką dopuszczającą podział nieruchomości było to, aby projektowane do wydzielenia działki gruntu miały dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie taki dostęp został zapewniony. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium, ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego wynika, że nowo powstała działka nr [...] posiadała bezpośredni dostęp do położonej w sąsiedztwie działki drogowej – ulicy O. Powstała natomiast działka nr [...] została (zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym) przeznaczona pod drogę publiczną. Z kolei ostatnia z nowo utworzonych działek – to jest nr[...] – stanowiąca obecnie własność skarżacych B. K. – P. i J. P. – skomunikowana była z działką drogową (ul. W.) oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] poprzez przepust nad rowem melioracyjnym umiejscowionym w granicach działki geodezyjnej nr [...]. Z tego też względu nie sposób podzielić twierdzenia skarżących, że stanowiąca ich własność działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Zawarty natomiast w decyzji podziałowej zapis, że dostęp "do drogi publicznej - ul. W. z wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr [...] i nr[...], AM-[...], na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych", uznać należy za bezprzedmiotowy. Nie można bowiem przyjąć, że działka [...] dla swojej komunikacji wymagała ustanowienia na działce nr [...] i [...] służebności gruntowej, gdyż miała ona zagwarantowany bezpośredni dostęp do drogi publicznej – to jest działki nr [...] (ul. W.) poprzez istniejący przepust nad rowem melioracyjnym stanowiącym działkę nr[...]. Z tego też względu wskazany zapis uznać należy po prostu za zbędny. W żadnej jednak mierze sformułowania tego nie można pojmować jako rażącego naruszenia prawa stanowiącego wadę kwalifikowaną, która można objąć zakresem zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że decyzja podziałowa zawierająca ten zapis w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości godzi w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną, a tylko takie uchybienia uprawniają do stwierdzenia nieważności, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa.

Wypada nadto wskazać, że w świetle koniecznych przesłanek dopuszczających podział bez znaczenia pozostaje również podnoszony w skardze brak "opinii Zarządu Dróg i Komunikacji oraz Zarządu Zieleni Miejskiej". Uzyskanie bowiem pozwolenia na zjazd, którą wydaje właściwy zarządca drogi, nie stanowi merytorycznej przesłanki zatwierdzenia podziału. Podziału nieruchomości prawodawca nie uzależnia także od konieczności uprzedniego rozważenia skutków finansowych i obowiązków ponoszenia ewentualnych nakładów związanych z zagospodarowaniem i użytkowaniem z nowo wydzielonej działki. Z tego też względu podniesione w tym przedmiocie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie może nadto uzasadniać odmową realizacji na terenie 5KD drogi publicznej, gdyż przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego gruntu jako drogi publicznej nie można pojmować tak, że grunt ten staje się po uchwaleniu i wejściu w życie planu drogą publiczną, czy też, że organ jest obowiązany do niezwłocznej realizacji na terenie 5KD drogi publicznej.

Podzielić także należy stanowisko organu, że intencją lokalnego prawodawcy w niniejszej sprawie bezspornie było to, aby komunikacja działek budowlanych w obrębie jednostki MNRO odbywała się poprzez ulicę dojazdową 5KD. W miejscowym planie brak jest jednak jakichkolwiek wiążących wytycznych w tym przedmiocie. Z tego też względu zapewnienia dostępu od ul. W. dla działki nr [...] nie można pojmować jako rażącego naruszenia prawa. Zważywszy z kolei, że postanowienie nr [...] pozytywnie zaopiniowało projekt podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając tym samym proponowane rozwiązanie za zgodne z uchwałą Nr [...], wykluczyć należy trafność twierdzeń skarżących odnoszących się do zmiany decyzją nr [...] zasad komunikacji określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnić także wypada, że dopuszczalności podziału prawodawca nie uzależnia od konieczności zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej zlokalizowanej w granicach obowiązującego planu miejscowego. Z tego też względu zapewnienie dla nieruchomości [...] dostępu do drogi publicznej, która zlokalizowana jest poza granicami opracowania planistycznego, w żadnej mierze nie stanowi naruszenia prawa.

Odnosząc się z kolei do kwestii zaniechanie potraktowania złożonego w dniu [...] r. pisma jako odwołania od decyzji Prezydenta W. nr [...] (omyłkowo wskazano[...]) wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej natomiast sprawie stronie – to jest A. K. – decyzja, od której pismem z dnia [...] r. miało jakoby zostać wniesione odwołanie została podjęta dopiero w dniu [...] r. i doręczona w dniu [...] r. Powyższa konstatacja wyklucza zatem uznania złożonego w dniu [...] r. pisma jako odwołania od decyzji nr [...] r.

Nie sposób nadto podzielić twierdzeń skarżących, że lokalizacja zjazdu poprzez działki nr [...] i [...] wymagała w toku postępowania podziałowego uzyskania zgody właściciela nieruchomości nr[...], który korzysta z przepustu zlokalizowanego na granicy działek. Zauważyć bowiem należy, że właściciel tej nieruchomości nie był stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, gdyż nie miał on żadnego tytułu prawnego względem dzielonej nieruchomości. Zgodnie zaś z ukształtowanym orzecznictwem sadów administracyjnych poglądem, stroną takiego postępowania są jedynie jej właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści, ponieważ tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IISA/Kr 311/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt IISA/Bk 493/08).

Konkludując, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji podziałowej z obrotu prawnego, w związku z czym należy uznać, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, a podjęte przez Kolegium, w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom prawa.

Mając na względzie powyższe i kierując się dyspozycją art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.