Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2484/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 71b ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza, od Ministra Finansów na rzecz Gminy ... kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę ... – miasto na prawach powiatu (dalej: Miasto, strona) - jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2014 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia ... grudnia 2013 r. wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 r. w kwocie ... złotych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w mieście na prawach powiatu ... przez Urząd Kontroli Skarbowej w O., dotyczącej prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2009 r., pismem z dnia ... czerwca 2013 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów o uzyskaniu przez Miasto ..., w części powiatowej nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości ... zł.

Pismem z dnia ... czerwca 2013 r. Miasto zostało powiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009. Minister Finansów zwrócił się do Miasta o zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji.

W piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. strona przedstawiła zastrzeżenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości w wykazywaniu danych o liczbie uczniów w systemie informacji oświatowej. Miasto podniosło, że nieprawidłowości w systemie informacji oświatowej dotyczą również danych, które nie znalazły się w bazie. Zdaniem Miasta należy wyliczyć część oświatową subwencji ogólnej z uwzględnieniem wszystkich danych, a następnie porównać z kwotą subwencji otrzymaną przez Miasto w 2009 r. Miasto podniosło, że należna kwota części oświatowej subwencji ogólnej jest wyższa od otrzymanej o ... zł i zwróciło się o umorzenie wszczętego postępowania.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Minister Edukacji Narodowej skorygował zawyżoną liczbę uczniów przeliczeniowych do 36,4444 uczniów i wysokość zawyżenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej do ... zł, a w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. - do kwoty ...zł.

Decyzją z .. grudnia 2013 r. o wskazanym wyżej numerze Minister Finansów zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 r. Organ stwierdził, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2009 dla Miasta na Prawach Powiatu ... została nieprawidłowo skalkulowana w części powiatowej z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 36,5265 uczniów.

Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów decyzją z dnia ... czerwca 2014 r. o wskazanym powyżej numerze postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję własną. Organ wskazał, że Minister Edukacji Narodowej podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2009 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588).

Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi dla uczniów niepełnosprawnych, w tym wagę: P2=1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa wart. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), P4=3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym i znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 w w. ustawy), P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust 3 ww. ustawy).

Jak wskazał organ, zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego określony został na podstawie danych o liczbie uczniów (wychowanków) w roku szkolnym 2008/2009, wykazanych w systemie informacji oświatowej (według stanu na dzień 30 września 2008 r. i na dzień 10 października 2008 r.) oraz etatów nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, wykazanych w sprawozdaniu EN-3 (według stanu na dzień 10 września 2008 r.). Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.) w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

Przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 i przy wagach P2, P4 i P5 mogli zostać uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, posiadający - według stanu na dzień 30 września 2008 r. - orzeczenia, o których mowa wart. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przy czym uczniowie powinni zostać wykazani zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Warunków do wykazania w systemie informacji, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta na Prawach Powiatu ... na rok 2009 przy dodatkowych wagach P2, P4 i P5, nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali orzeczeń publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisach wag, a w przypadku uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych - orzeczeń poradni psychologiczno- pedagogicznych o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Również uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie byli uczniami szkoły nie spełniali warunków do wykazania ich w systemie informacji oświatowej i ujęcia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej.

Minister Finansów wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez szkołę specjalną rozumie się szkołę dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zorganizowaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z § 6 ust. 1 i § 6 ust 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232, z późn. zm.) do szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych oraz szkół ponadgimnazjalnych specjalnych byli przyjmowani uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej. Gimnazjum Specjalne Nr ... i Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna Nr ... wchodzące w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. ... w ... nie były zatem uprawnione do wykazania w systemie informacji oświatowej jako uczniów szkoły specjalnej uczniów, którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczniowie nieposiadający orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta na Prawach Powiatu ... nie tylko przy wagach przeznaczonych dla uczniów objętych kształceniem specjalnym, ale również w liczbie uczniów ogółem ww. szkół.

W wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r. przez Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. ...w ... prowadzony przez Miasto na Prawach Powiatu ... niezgodnych ze stanem faktycznym danych o liczbie uczniów: w Szkole Podstawowej Specjalnej Nr ... przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej została zawyżona liczba uczniów przeliczonych wagą P5 (o 2 uczniów), zawyżona o 4 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P4 (uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności jest 17, a nie 21) i jednocześnie zaniżona o 4 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P5 (4 uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej jako uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym posiadało orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną), w Gimnazjum Specjalnym Nr ... przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P2 (uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności jest 43, a nie 44) i jednocześnie zaniżona o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P5. Uczeń wykazany w systemie informacji oświatowej jako uczeń z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim posiadał orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną, w Gimnazjum Specjalnym Nr 21 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej została zawyżona o 3 uczniów liczba uczniów ogółem, zawyżona o 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagami P4 i P26, w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej Nr ... przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów ogółem oraz przeliczonych wagami P7 i P8 (jest 100, a nie 101 uczniów), zawyżona o 6 uczniów liczba uczniów przy wadze P2 (uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności jest 95, a nie 101) i jednocześnie zaniżona o 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P4 i o 2 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P5 (3 uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej jako uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim posiadało orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, a dwóch uczniów wykazanych jako uczniowie z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim - orzeczenia wydane z uwagi niepełnosprawność sprzężoną), w Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P4 (uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności jest 31, a nie 32) i jednocześnie zaniżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P5. Uczeń ten wykazany w systemie informacji oświatowej jako uczeń z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym posiadał orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną. Dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia 24 czerwca 2013 r., z dnia 30 sierpnia 2013 r., z dnia 13 listopada 2013 r., z dnia 7 lutego 2014 r. i z dnia 5 maja 2014 r. oraz ustaleń zawartych w wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w ... z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... skierowanym do Miasta w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia, na 2009 rok.

Przy kalkulacji, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 dla Miasta na Prawach Powiatu ... została uwzględniona zawyżona o: 4 uczniów liczba uczniów ogółem,1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P2, 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P4, 2 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P5, 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P7, 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P8, 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P26.

Rozpatrując powtórnie sprawę Minister Finansów ustalił, że w części powiatowej część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2009 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 36,5265 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła .... zł.

Jak wskazał Minister Finansów, w uzasadnieniu decyzji z dnia .... grudnia 2013 r. nie wskazywał, że Miastu należne są dwie różne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu realizacji zadań powiatu: subwencja wyliczona po usunięciu błędnych danych z SIO wprowadzonych w 2008 r. i subwencja wyliczona po uzupełnieniu danych SIO o dane nie wprowadzone w 2008 r. Należną jednostce samorządu terytorialnego kwotę subwencji oświatowej stanowi różnica pomiędzy ustaloną na dany rok budżetowy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, a kwotą korekty z tytułu uzyskania części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej.

Niezasadny jest w ocenie organu zarzut Miasta, że decyzja z dnia ... grudnia 2013 r. została podjęta w oparciu o stanowisko niezgodne z przepisami prawa. W myśl art. 130 ust 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.) nie było możliwości zwiększania kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 jednostce samorządu terytorialnego, która nie uzyskała tej części subwencji w należnej wysokości z powodu podania nieprawdziwych danych stanowiących podstawę do naliczenia na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej. Również zgodnie z art. 130 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmienia ustawy o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1639) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r., jeżeli do systemu informacji oświatowej zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. ... w ... wykazał w systemie informacji oświatowej dane o uczniach posiadających orzeczenia poradni psychologiczno- pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego niezgodnie ze wskazaną w orzeczeniu niepełnosprawnością, w wyniku czego uczniowie ci przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 zostali przeliczeni wagami o niższej wartości zamiast wagami o wyższej wartości. W związku z powyższym, w świetle art. 130 ust. 2 ustawy o systemie informacji oświatowej brak było podstaw do rozliczenia nienależnie otrzymanych kwot subwencji oświatowej za rok 2009 z kwotami, które Strona mogła otrzymać, gdyby Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. ... w ... wykazał w systemie informacji oświatowej dane o uczniach zgodne ze stanem faktycznym. Jednocześnie przy kalkulacji nienależnie uzyskanej przez Miasto na Prawach Powiatu ... kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 nie zostało uwzględnione zawyżenie liczby uczniów przy wadze P4 (o 4 uczniów Szkoły Podstawowej Nr ... Specjalnej w ... oraz o 1 ucznia Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy) oraz przy wadze P2 (o 1 ucznia Gimnazjum Specjalnym Nr ... oraz o 5 uczniów Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej Nr ...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2013 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Ministra Finansów.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) poprzez niewłaściwą interpretację prowadzącą do błędnej subsumcji stanu faktycznego, polegającej na uznaniu, że w niniejszym przypadku ustalona subwencja oświatowa jest wyższa od należnej,

2. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie informacji oświatowej z dnia 19 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) poprzez uznanie, że szkoła specjalna nie może wykazywać uczniów, którzy nie posiadają orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co w konsekwencji prowadzi do braku ujęcia uczniów zapisanych do szkoły w obowiązkowym systemie informatycznym, w którym umieszcza się dane wszystkich uczniów bez względu na prawidłowość przyjęcia do danej szkoły oświatowej, w konsekwencji przyjęcie, że w tym zakresie nie jest należna skarżącemu subwencja,

3. § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, poprzez przyjęcie, że szkoły specjalne nie mają obowiązku wykazywać w systemie informacji oświatowej uczniów nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ze wskazaniem edukacji w szkole specjalnej,

4. art. 130 ust. 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej w zakresie w jakim uznaje, że przepis ten uniemożliwia dokonanie korekty błędnych danych, a w konsekwencji skarżący nie ma możliwości przyjęcia do naliczenia kwoty subwencji należnej, w wysokości uwzględniającej dane wynikające z korekty,

5. art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej w zakresie w jakim organ wskazuje, że nie ma możliwości wykazania w systemie informacji oświatowej przez szkoły specjalne uczniów nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego,

6. art. 111 ust. 4 i 5 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej w zakresie w jakim przyjmuje brak wpływu dokonanej korekty w systemie informacji oświatowej na wyliczenie należnej skarżącemu subwencji ogólnej, jednocześnie poprzez uznanie, że dane przed korektą były nieprawdziwe a nie niepoprawne jako niezgodne ze stanem faktycznym i jako takie podlegające korekcie,

7. art. 77 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co miało wpływ na wydanie decyzji.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona uzasadniła wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem przepisów, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Jak wskazała skarżąca, kanwą sporu toczącego się pomiędzy organem a skarżącą jest interpretacja art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca nie kwestionuje sposobu obliczenia subwencji, dokonywanej na podstawie danych przesyłanych ze szkół. Ustawodawca ma jednak świadomość, że dane będące podstawą ustalenia subwencji ogólnej mogą być nieprawidłowe z rożnych przyczyn. O takim założeniu świadczy możliwość dokonywania korekt danych w trakcie roku szkolnego oraz w kolejnych latach w trybie ustawowym. Mając powyższą świadomość ustawodawca wprowadził pojęcie subwencji należnej jednostce samorządu terytorialnego. Pojęcie to w ocenie skarżącej oznacza subwencję ogólną, której wielkość jest obliczana na podstawie zweryfikowanych danych systemu informacji oświatowej wynikających m.in, z korekt danych o ilości uczniów, ich specyfikach itp. Wprowadzane zmiany do systemu mogą skutkować nie tylko zmniejszeniem należnej jednostce subwencji oświatowej ale również jej zwiększeniem. Pierwsza sytuacja może wynikać np. z faktu zmniejszenia się w wyniku korekty ilości wykazanych pierwotnie uczniów szkół, czy zmniejszeniu ilości decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednak w wyniku weryfikacji danych i dokonaniu ich korekty ilość ujawnionych uczniów może zostać zwiększona, podobnie jak ilość uczniów, wobec których wydano orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie skarżącej w praktyce występują sytuacje, w których dokonywane korekty w systemie informacji oświatowej powodują jednocześnie zwiększenia jak i zmniejszenia kwoty subwencji ogólnej ustalone pierwotnie. W konsekwencji subwencja należna stanowi wynikową dokonanych zmian, w stosunku do pierwotnych danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Dopiero wyliczona w ten sposób kwota może być określana mianem subwencji należnej. Nie można w jej wyliczaniu brać pod uwagę wyłącznie danych skutkujących obniżeniem subwencji pomijając te, które powodują jej wzrost. Za prezentowanym stanowiskiem o sposobie wyliczania subwencji należnej świadczy również interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, które w swojej treści posługują się pojęciem nienależnie otrzymanej subwencji. Przymiotnik nienależna oznacza bowiem nieprzysługującą, pobraną bez podstawy faktycznej - w konsekwencji oznacza, że przy wyliczaniu należnej subwencji weryfikacji podlega faktyczna liczba uczniów szkół i ich specyfika, w tym wynikająca z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Gdy po uwzględnieniu zmienionych danych z systemu należna subwencja będzie wyższa lub niższa niż ustalona, to jednostka samorządu terytorialnego z uwagi na treść art. 130 ustawy o systemie informacji oświatowej nie będzie miała możliwości otrzymania należnej jej subwencji oświatowej w części przekraczającej kwotę subwencji ustalonej. Jeżeli natomiast subwencja należna będzie niższa niż subwencja ustalona to minister ma uprawnienie do wydania stosownej decyzji o jej zwrocie. Przepis art. 130 ustawy o systemie informacji oświatowej zawiera swoistą sankcję dla jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli wprowadzone do systemu dane (lub ich brak) spowodują, że ustalona na ich podstawie subwencja należna będzie większa niż ustalona, to jednostka samorządu terytorialnego nie otrzyma wyższych kwot. W konsekwencji subwencja ustalona stanowi górną granicę przychodu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli ustawodawca ustalił sankcję, to przepisy te należy interpretować w sposób ścisły. Brak przepisu, który przy ustalaniu subwencji należnej zabrania uwzględniać dane wpływające na jej zwiększenie w stosunku do subwencji ustalonej - takiego też przepisu nie wskazał organ i dokonał jednostronnego obliczenia subwencji należnej nieuwzględniającego danych powodujących zwiększenie kwoty należnej subwencji. Przyjęcie powyższego rozwiązania powoduje, że subwencja należna w ocenie organu, zawsze będzie niższa niż subwencja ustalona. W konsekwencji w każdym przypadku jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie (w ocenie Ministra) pobranej subwencji.

Skarżąca przedstawiła tabelę "Różnica pomiędzy subwencją otrzymaną a subwencją należną - stanowisko Ministra Finansów", w której umieściła dane, które zdaniem Ministra Finansów są podstawą do wyliczenia różnicy pomiędzy subwencją należną a subwencją otrzymaną, z wynikiem w zaokrągleniu do pełnych złotych ... zł do zwrotu. Wyliczeń dokonano zgodnie z danymi wykazanymi w ostatnim akapicie na stronie trzeciej decyzji Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2013 r.

Skarżąca przedstawiła również tabelę "Różnica pomiędzy subwencją otrzymaną a subwencją należną - stanowisko Gminy ...", w której przedstawiła dane, które jej zdaniem są podstawą do wyliczenia różnicy pomiędzy subwencją należną a subwencją otrzymaną, z wynikiem w zaokrągleniu do pełnych złotych ... zł nieuzyskanych dochodów. Podkreśliła, że wyliczeń dokonano zgodnie ze stanowiskiem zajmowanym w trakcie obu postępowań, tj.: - dwóch uczniów, którzy przeszli do SOSW w ..., na dzień 30 września 2008 r. było uczniami SOSW w ..., przypadki, w których korekta danych na 30 września polegała na zgłoszeniu danych, które nie były zgłoszone w pierwszym sprawozdaniu, skutkują naliczeniem większej subwencji należnej, uczeń, choćby bez ważnego orzeczenia jest uczniem, a przepisy nie pozwalają na pominięcie go w sprawozdawczości SIO będącej podstawą do naliczenia subwencji.

W ocenie skarżącej dokonane przez organ obliczenie kwoty nienależnej subwencji zostało dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ nie wykazał, że przy obliczeniu subwencji należnej nie bierze się pod uwagę danych powodujących wzrost kwot, a jedynie te korekty danych, które powodują obniżenie subwencji w stosunku do subwencji ustalonej. Organ nie wykazał że takich działań nie można wykonać i nie ma podstaw prawnych aby kwestionować dokonane ujawnienie przez szkołę, bowiem w systemie umieszcza się dane wszystkich uczniów. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której w systemie informacji oświatowej nie byłoby wykazanych wszystkich uczniów szkoły, niezależnie od faktu, czy mogli być oni do niej przyjęci. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy postępowania, w pierwszej kolejności nie dokonał analizy całości zebranego materiału dowodowego, a w dalszej twierdzeń strony. W uzasadnieniu brak jest odniesienia do zarzutu wskazanego w punkcie 3 pisma skarżącej z dnia 19 lipca 2013 r.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w pierwszej kolejności Sąd ma obowiązek odniesienia się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd zarzut ten uznał za chybiony, ponieważ Minister Finansów prawidłowo powołał podstawę prawną decyzji, jak również wyjaśnił zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.).

Należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 71b ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie wymagającą stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i w specjalnych ośrodkach szkolno wychowawczych oraz specjalnych ośrodkach wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także w ośrodkach umożliwiających dzieciom i młodzieży, upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, realizację odpowiednio obowiązku przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Stosownie natomiast do art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art. 71b ust. 5 ww. ustawy zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Należy również wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm., dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

Art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zawiera delegację, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. W wykonaniu delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnie 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz.1588, dalej: rozporządzenie.) Załącznik do rozporządzenia zawiera algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2009 rok.

Minister Edukacji Narodowej, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia.

Sąd stwierdza, że przytoczone wyżej przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wskazuje na to przepis art. 71b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który obliguje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, ale tylko w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto przepisy rozporządzenia w sposób wyraźny uzależniają przyznanie określonej wagi od posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Z wyżej wyłożonych przyczyn za prawidłowe należało uznać działanie Ministra Finansów, który ustalił, że tylko uczniowie wykazani w SIO posiadający na dzień 30 września 2008 r. orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej wydane z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, a w przypadku uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych – orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej.

Ponieważ stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Wobec powyższych ustaleń za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o SIO, zgodnie z którym system informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą zbiory danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach oraz absolwentach.

Należy wyjaśnić, że w myśl art. 3 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez szkołę specjalną rozumie się szkołę dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zorganizowaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232, z późn. zm.) do szkoły podstawowej specjalnej i gimnazjum specjalnego oraz szkoły ponadgimnazjalnej specjalnej byli przyjmowani uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej. Gimnazjum Specjalne Nr ... i Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna Nr ... wchodzące w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. ... w ... nie były zatem uprawnione do wykazania w systemie informacji oświatowej jako uczniów szkoły specjalnej uczniów, którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczniowie nieposiadający orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta na Prawach Powiatu ... nie tylko przy wagach przeznaczonych dla uczniów objętych kształceniem specjalnym, ale również w liczbie uczniów ogółem ww. szkół. W konsekwencji powyższego niezasadne są zarzuty: naruszenia art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.) w zakresie w jakim organ wskazuje, że nie ma możliwości wykazania w systemie informacji oświatowej przez szkoły specjalne uczniów nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz art. 111 ust. 4 i 5 ww. ustawy w zakresie w jakim organ przyjmuje brak wpływu dokonanej korekty w systemie informacji oświatowej na wyliczenie należnej skarżącemu subwencji ogólnej, jednocześnie poprzez uznanie, że dane przed korektą były nieprawdziwe a nie niepoprawne jako niezgodne ze stanem faktycznym i jako takie podlegające korekcie.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, poprzez przyjęcie, że szkoły specjalne nie mają obowiązku wykazywać w systemie informacji oświatowej uczniów nieposiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ze wskazaniem edukacji w szkole specjalnej.

Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k powołanego rozporządzenia w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Zasadnie zatem organ orzekający w sprawie przyjął, iż przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009, przy wagach P2, P4 i P5 mogli zostać uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w SIO, posiadający – według stanu na dzień 30 września 2008 r. – orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przy czym uczniowie powinni zostać wykazani zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.) w zakresie w jakim organ uznaje, że przepis ten uniemożliwia dokonanie korekty błędnych danych, a w konsekwencji skarżący nie ma możliwości przyjęcia do naliczenia kwoty subwencji należnej, w wysokości uwzględniającej dane wynikające z korekty. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r., jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy, o której mowa w art. 104, za lata 2007-2016, jeżeli nieprawdziwe dane zostały przekazane do systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie wymienionej w ust. 1, lub zostały podane w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzenia wynikał z odrębnych przepisów, i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. ... w ... wykazał w SIO dane o uczniach posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego niezgodnie ze wskazaną w orzeczeniu niepełnosprawnością, w wyniku czego uczniowie ci przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 zostali nieprawidłowo przeliczeni wagami o niższej wartości. Organ orzekający zasadnie przyjął zatem, iż w świetle art. 130 ust. 2 ustawy o systemie informacji oświatowej brak jest podstaw do rozliczenia nienależnie otrzymanych kwot subwencji z kwotami, które Miasto na Prawach Powiatu ... mogło otrzymać, gdyby Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. ... w .... wykazał w SIO dane o uczniach zgodne ze stanem faktycznym.

Za zasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyjaśnień strony odnoszących się do dwóch uczniów Gimnazjum Nr ..., którzy w roku szkolnym 2007/2008 uczęszczali do klasy II, uzyskali promocję, lecz nie byli obecni na zajęciach we wrześniu 2008 r., gdyż uczęszczali do SOSW w .... Miasto ... w piśmie z 6 czerwca 2014 r., w którym ustosunkowano się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przywołało treść stanowiska wyrażonego w punkcie 3 pisma z 19 lipca 2013 r. wskazującego na brak podstaw prawnych do dokonania skreślenia uczniów o numerach ewidencyjnych 50 i 47 z listy uczniów szkoły. Wyjaśniono, iż przekazanie odpisów arkuszy ocen ww. uczniów nastąpiło dopiero 6 października 2008 r. z inicjatywy dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w ..., niezwłocznie po uzyskaniu przez jednego z nauczycieli informacji o przebywaniu uczniów na zajęciach w SOSW w .... W ocenie skarżącego, SOSW w ... obowiązane było wykazać tych uczniów w sprawozdaniu SIO, który określa stan uczniów na dzień 30 września. Z tego też powodu organ odwoławczy powinien był odnieść się w sposób szczegółowy do tej kwestii oraz przedstawionej przez stronę argumentacji. Zwłaszcza, że strona wyjaśniła na czym, w jej ocenie, polegał błąd organu w wyliczeniu należnej jej subwencji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego przeprowadzenia postępowania z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7, 75, 77 i 78 k.p.a.