Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1350/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 131/10 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania B.S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. akt I SA/Wa 131/10 oddalił skargę I. B.-S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta G. wnioskiem z dnia [...] marca 1980 r. wystąpił do Wojewody G. o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 49, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 610 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność M.W., nieznanej z miejsca pobytu.

Wojewoda G. decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] stwierdził przejście na własność Państwa ww. nieruchomości, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37).

I.B.-S. – następca prawny M.W. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 1997 r., wystąpiła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie, I.B.-S. pismem z dnia [...] marca 2004 r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołując się do dokumentacji archiwalnej znajdującej się w aktach sprawy stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo ustalił, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zarządzał nieruchomością od roku 1952 w sposób władczy bez tytułu prawnego, a zatem były podstawy do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., jak również właściwie ocenił legalność decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. Podkreślił, że strony zostały pouczone o możliwości wystąpienia w trybie art. 127 § 3 K.p.a. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże z możliwości takiej nie skorzystały. Ponadto wskazał, że wprawdzie postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sprzedanych lokali wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, jednak brak udziału w postępowaniu bez własnej winy nie może przesądzać o nieważności decyzji. Może być natomiast przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku I.B.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.B.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 17 ust. pkt lit. b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 107, 77, 81 i 10 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2008 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do jej twierdzeń i zarzutów prezentowanych w toku postępowania. Zaniechał zajęcia stanowiska co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczając się do powtórzenia formuły o potwierdzeniu zasadności rozstrzygnięcia z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz przytaczając fragment uzasadnienia poprzedniej decyzji, co oznacza, że uchylił się od przeprowadzenia kontroli wydanego przez siebie wcześniej rozstrzygnięcia. Podniosła, iż Minister Infrastruktury w obu wydanych przez siebie decyzjach pominął uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, gdyż brak jest jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie powodów zastosowania określonego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy oraz wskazówek co do zastosowanej wykładni. W ocenie skarżącej organ ten wydając obie zaskarżone decyzje rażąco naruszył art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uniemożliwiając jej kontrolę dokonanych rozstrzygnięć oraz uchybił zasadom postępowania wynikającym z art. 6–8 i art. 11 K.p.a. Skarżąca przedstawiła również przesłanki wydania decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. z naruszeniem prawa i w tym zakresie odwołała się na orzeczenie Sądu Najwyższego. Poza tym wskazała, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r. powołał się na dokumenty, które nie istnieją, względnie istnieją, lecz nie dotyczą przedmiotowego stanu faktycznego, tj. dokumenty odnoszące się do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Ł. (a nie w G.).

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. SA/Wa 475/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Podkreślił, że przedmiotem badania organu powinna być decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., a nie decyzja Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r.

Tymczasem Minister dokonał ponownej kontroli ww. decyzji z dnia [...] marca 1980 r. i stwierdzając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa wywiódł, iż także decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jest prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) wyjaśnił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza to, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja, kwestionowana przez skarżącą. Sąd formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. [...] oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. [...] wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., biorąc pod uwagę wskazaną powyżej argumentację. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania – B.S., który na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 lit. a-c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. I OSK 1672/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny. Podał, iż wprawdzie przepis ten określa jedynie formalne wymogi, jakim musi odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, to jednak ich spełnienie jest niezbędne dla oceny legalności postępowania sądu, które prowadzone było w związku z kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej. Jednym z koniecznych elementów uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie wstąpiła sprzeczność wskazanej w uzasadnieniu podstawy prawnej ze sposobem jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy określają art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Natomiast z treści wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało jednak, która z wymienionych przesłanek uchylenia decyzji, zaistniała w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego ze wskazaną podstawą prawną nie ma związku ani sentencja wyroku, ani ocena prawna zawarta w części obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne. W konsekwencji stwierdził, że zaskarżony wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej, a brak możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie podanej podstawy prawnej uzasadnia przyjęcie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał, że skarga I.B.-S. nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oparto na twierdzeniu, że rozstrzygnięcia dokonano na podstawie ustaleń faktycznych które nie wynikają z dokumentów sprawy. A zatem wydanie decyzji w oparciu o takie ustalenia rażąco naruszało art. 6–8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy odróżnić ustalenie okoliczności faktycznych sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem wynikającym z akt administracyjnych, od redakcyjnego błędu uzasadnienia decyzji, polegającego na przywołaniu niewłaściwych dokumentów dla uzasadnienia okoliczności faktycznych w niej powołanych, stanowiących przesłankę merytorycznego rozstrzygnięcia. Taki błąd stanowi wprawdzie naruszenie powołanych w skardze przepisów K.p.a., lecz mógłby on być skutecznym zarzutem odwołania od decyzji, złożonego w zwykłym trybie, a nie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, aby stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., nie mógł poprzestać na ustaleniu, że organ w kontrolowanym postępowaniu, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśnił i nie uzasadnił właściwie rozstrzygnięcia lub też uczynił to w sposób błędny, naruszający zaufanie do działania organów administracji. Musiał również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno-gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było poczynienie ustaleń dotyczących, rozstrzygnięcia jakie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne było ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o rzeczywiste dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, niezależnie od tego, na co powołuje się kontrolowana decyzja.

W ocenie Sądu pierwszej instancji takie ustalenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury poczynił i na ich podstawie doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. mimo błędnego uzasadnienia w istocie odpowiada prawu. Na stronie 4 zaskarżonej decyzji wymieniono rzeczywiste dokumenty i dowody znajdujące się w aktach sprawy, w oparciu o które ustalona została przesłanka rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody G. z [...] marca 1980 r. w postaci władania przez Skarb Państwa nieruchomością na dzień 31 grudnia 1954 r. bez tytułu prawnego. Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji potwierdził, że w dniu [...] grudnia 1999 r. możliwe było wydanie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji odpowiadającej prawu, której rozstrzygnięcie byłoby identyczne z tym, jakie zawarł w/w Prezes w swojej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionowana decyzja z dnia 20 grudnia 1999 r. nie wywołała skutku sprzecznego z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że treść art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37) wskazuje, że postanowienia art. 17 pkt 2 odnoszą się do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), czy ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz.U. Nr 52, poz. 271) jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu z art. 2 oraz art. 17 pkt 1 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r. I OSK 40/07). Przy czym, wyjaśnił, że wykładnia dotycząca przepisu art. 17 pkt 2 lit. b/ cyt. ustawy z 25 lutego 1958 r. w zakresie rozumienia pojęcia "władanie" nieruchomością przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa, zaprezentowana w powołanym w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1962 r. III Cr 566/61, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu tego przepisu, gdyż interpretacja przepisu, który może być różnie wykładany, nie stanowi podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) skargi oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.B.-S. reprezentowana przez radców prawnych i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107, 77 i 7 K.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to znaczy organ ten nie zawarł w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, naruszył zasadę prawdy obiektywnej przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia nieistniejący w sprawie stan faktyczny dotyczący nieruchomości położonej w Ł., a nie w G., oraz nieistniejące w sprawie dowody dotyczące nieruchomości w Ł., i tym samym nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również zaniechał wszechstronnego zbadania, czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. – przez co decyzja ta podlegała stwierdzeniu nieważności, a co za tym idzie obie zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury naruszały przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. i z tego powodu podlegały uchyleniu;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 17 pkt 2 lit. b i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, albowiem zasadzała się na niewłaściwym zastosowaniu przepisów powołanej ustawy z 1958 r., polegającym na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie administracyjnej o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] 49 błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w powyższych normach prawnych, a ponadto na błędnej ich wykładni polegającej na przyjęciu, że przekazanie przez właściciela administrowania nieruchomością państwowej osobie prawnej tożsame jest z utratą władania nieruchomości przez właściciela i nabycie tego władania przez państwową osobę prawną w rozumieniu powyższego przepisu, przez co decyzja ta podlegała stwierdzeniu nieważności, a zatem obie zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury naruszały art. 156 § 1 pkt 2 K..p.a. i art. 138 Kpa i z tego powodu podlegały uchyleniu;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] naruszył art. 138 K.p.a., mimo że organ wydając obie te decyzje naruszył przepisy art. 107 § 3, 77 § 1, 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierając w uzasadnieniu obu decyzji takiego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, które spełniałoby warunki przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a., nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechając wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również zaniechając wszechstronnego zbadania, czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., w szczególności pomijając oceny zgłaszanych przez skarżącą wniosków i twierdzeń i rozstrzygnięcia decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r.;

4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec, że skoro Minister Infrastruktury w obu zaskarżonych decyzjach odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., która rażąco naruszała prawo, to obie te decyzje podlegały stwierdzeniu nieważności przez Sąd pierwszej instancji;

5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nierozpoznanie i niewyjaśnienie zarzutów niezgodności z prawem obu zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury, a w szczególności zarzutu naruszenia art. 17 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i art. 107, 77 i 10 § 1 K.p.a. oraz błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającej na utożsamieniu rażącego naruszenia prawa jedynie z rażącym naruszeniem prawa materialnego, oraz na uznaniu, że sam fakt, że przepis da się różnie wykładać, przesądza negatywnie o możliwości uznania naruszenia takiego prawa za rażące;

6) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

7) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37 ze zm.) poprzez: jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie administracyjnej o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w powyższej normie prawnej, a także błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekazanie przez właściciela administrowania nieruchomością państwowej osobie prawnej tożsame jest z utratą władania nieruchomości przez właściciela i nabycie tego władania przez państwową osobę prawną w rozumieniu powyższego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła m.in., że uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. pozostaje w całkowitym oderwaniu od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1980 r. W ocenie skarżącej skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. rażąco naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podlegała ona stwierdzeniu nieważności. A zatem Minister Infrastruktury naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując tę ostatnią decyzję w mocy. Skarżąca zarzuciła również, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zdaniem skarżącej w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób ustalić, że nieruchomość w G. przy ul. [...] pozostawała we faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej bez podstawy prawnej, oraz że jej poprzedniczka prawna utraciła władanie przedmiotową nieruchomością. Znajdująca się w aktach sprawy uchwała Prezydium MRN w G. z dnia 14 września 1951 r. oraz zmieniająca ją uchwała z dnia 25 stycznia 1952 r. wyraźnie wskazują, że nieruchomość przejęto do "administrowania". Poza tym w dniu 11 grudnia 1946 r. właścicielka nieruchomości udzieliła H.K. pełnomocnictwa do jej zarządzania. A zatem powierzenie administracji budynku MZBM w G. było następstwem odjęcia pełnomocnikowi prawa administrowania (uchwała z dnia 14 września 1951 r.). W związku z powyższym MZBM w G. mógł przejąć jedynie taki zakres uprawnień jaki przysługiwał pełnomocnikowi właściciela nieruchomości – czyli administrowanie, nie zaś "władanie" nieruchomością, o jakim mowa w art. 17 pkt 2 lit. b/ cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Ponadto przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została objęta przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. RP z 1918 r. Nr 21, poz. 67).

Zdaniem skarżącej, skoro decyzja Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. rażąco naruszała prawo, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiając decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdzenia jej nieważności, a Minister Infrastruktury odmawiając decyzją z dnia 21 maja 2008 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r. a następnie utrzymując ją w mocy decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji powinien uchylić wydane przez Ministra Infrastruktury decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a.

Skarżąca podniosła także, iż w sprawie nie wyjaśniono, czy występowały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął jej zarzuty odnoszące się do niewyjaśnienia przez Ministra Infrastruktury rażącego naruszenia przepisów postępowania przez Prezesa UMiRM przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., oraz zarzuty dotyczące treści obu decyzji Ministra Infrastruktury.

Zdaniem skarżącej w obrocie prawnym pozostała decyzja administracyjna, której treść narusza art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. oraz art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ze skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Uczestnik postępowania B.S. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawową zasadą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związanie tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji może być kontrolowany tylko w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej, z wyjątkiem przypadków nieważności postępowania, której przesłanki określone w art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., to jest 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż ich wynik może mieć istotny wpływ na ocenę zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyte przez ustawodawcę określenie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem przepisom a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien istnieć związek przyczynowy. Niezbędne jest również wykazanie i uzasadnienie, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę naruszył w realny sposób przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie (uchybienie) było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. II FSK 336/08, Lex nr 511236, z dnia 19 marca 2009 r. II OSK 1000/08, Lex nr 563525).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji, iż wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykazał jaki wpływ mają te naruszenia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej (zarzuty 1, 2, 3, 4) Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. [...] została wydana z rażącym naruszeniem zarówno przepisów postępowania art. 107, 77 i 7 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego art. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 maja 2008 r. odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., a następnie utrzymując ją w mocy decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja tych zarzutów jest niezwykle zawiła, a przez to zaciemnia istotę toczącego się sporu. Sprowadza się ona wyłącznie do kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. było konsekwencją rozstrzygnięcia tej kwestii.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów przez zaakceptowanie wadliwego postępowania organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w sprawie, a sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Przedmiotem sprawy jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, iż ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie tak jak w postępowaniu zwykłym całego postępowania, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W tej sprawie oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w trybie nieważnościowym dokonano na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie. Uwzględniając cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności uznać należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przez organy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są niezasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, ze błąd uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] polegający na powołaniu niewłaściwych dokumentów dla uzasadnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowił niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., to jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty i dowody, w oparciu o które została ustalona przesłanka władania przez Skarb Państwa nieruchomością na dzień 31 grudnia 1954 r. bez tytułu prawnego, która stanowiła podstawę prawną decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...].

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 K.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b i art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Według art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. b ww. ustawy postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do innego mienia, których władanie osoby uprawnione straciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosowania cyt. art. 17 pkt 2 ocenianej ustawy było niejednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r. I OSK 40/07 Lex nr 347851, w świetle którego postanowienia art. 17 pkt 2 odnoszą się do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu z art. 2 oraz art. 17 pkt 1 ocenianej ustawy.

A zatem w świetle art. 17 pkt 2 lit. b/ powołanej ustawy jej zastosowanie do innego mienia wymagało spełnienia następujących przesłanek: 1) utraty władania mieniem przez osobę uprawnioną w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., 2) pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, 3) władanie tym mieniem przez państwowe jednostki administracyjne bez tytułu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej warunki te zostały spełnione. Przedmiotowa nieruchomość nie została objęta przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. RP z 1918 r. Nr 21, poz. 67). Z akt sprawy wynika, że właścicielka nieruchomości M.W. w dniu 11 grudnia 1946 r. udzieliła pełnomocnictwa do zarządzania nieruchomością położoną w G. przy ul. [...] H.K. Z odpisu uchwały z dnia 14 listopada 1951 r. nr XL III/443/51 zmienionej uchwałą z dnia 25 stycznia 1952 r. Nr III 29/52 wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. zastosowało środek przymusowy polegający na odjęciu H.K. prawa administrowania przedmiotową nieruchomością i powierzyło administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w G. Nastąpiło to w dniu 1 lutego 1952 r. Pełnomocnik M.W. adw. H.K. pismem z dnia 21 listopada 1964 r. poinformował Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarząd Gospodarki Terenami, że na podstawie decyzji Prezydium MRN w G. Nr [...] protokołem z dnia 15 maja 1952 r. przekazał administrację tej nieruchomości Zrzeszeniu Prywatnych Właścicieli Nieruchomości.

Oznacza to, że nieruchomość położona w G. przy ul. [...] do dnia 31 grudnia 1954 r. została objęta we władanie bez tytułu prawnego przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych, a następnie Zrzeszenie Prywatnych Właścicieli Nieruchomości. Wskazać należy, iż w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b/ omawianej ustawy władanie nie było równoznaczne z posiadaniem lecz oznaczało faktyczne, fizyczne władztwo nad mieniem nie pozostającym w ręku właściciela. A zatem w rozpoznawanej sprawie nad sporną nieruchomością władztwo wykonywały wyżej wymienione podmioty, którym nieruchomość została przekazana przez Państwo. Oznacza to, iż M.W. właścicielka nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] utraciła władanie przedmiotową nieruchomością.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w tej sprawie brak było zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała powołane wyżej przepisy prawa materialnego.

Jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygniecie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. A zatem chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca powinna wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. W tym kontekście niezrozumiały jest zatem zarzut autora skargi kasacyjnej, że Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi. Zauważyć bowiem należy, iż skoncentrowanie się przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i pominięcie wątków mających charakter uboczny nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać należy, iż zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro skargę skarżącej oddalono, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 135 P.p.s.a., a zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Bezzasadne było również powiązanie z zarzutem naruszenia tego przepisu art. 134 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

"Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", o jakim mowa w tym przepisie należy uznać za spełnione wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy administracji publicznej przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest także podnoszony w pkt 7 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b/ w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Kwestia ta została wyjaśniona przy omawianiu zarzutu pkt 2 skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisach o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi, ani skargi kasacyjnej.