Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 516/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 104, art. 107  par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...], J. K., A. P., T. M. i A. N. – Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy [...], J. K., A. P., T. M. i A. N. – Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 sierpnia 2012 r.,

Nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 kwietnia 2012 r. i orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę budynku biurowego [...] Centrum [...] inwestorowi "A" S.A. w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

"A" S.A. w [...] (dalej też jako Spółka lub "A" S.A.), wystąpił do Prezydenta Miasta Opola w dniu 22 lutego 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie budynku biurowego – [...] Centrum [...], przy ul. [...] w [...], na terenie działek nr A, B, C, D, E, F k.m. [...], obręb [...]. Do wniosku dołączono projekt budowlany w 4 egzemplarzach, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwolenie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2012 r., Nr [...].

Do wniosku o pozwolenie na budowę (według treści wniosku) pełnomocnik inwestora dołączył:

a) decyzję o warunkach zabudowy,

b) specjalistyczną opinię, o której mowa w art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego i postanowienie o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego,

c) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokumentów takich w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak.

Z opisu projektu budowlanego wynika, że zamierzony do realizacji budynek będzie posiadał cztery kondygnacje naziemne oraz kondygnację podziemną z parkingiem na 14 miejsc postojowych i pomieszczeniami technicznymi: hydroforownią oraz rozdzielnią główną. Projekt przewidywał konstrukcję obiektu monolityczno- żelbetową. Ze względu na warunki gruntowe oraz zbliżenie do sąsiednich budynków zaplanowano zagęszczenie gruntu palami żelbetowymi. Pod całością obiektu zaplanowano żelbetową płytę denną. Ściany nośne zewnętrzne, wewnętrzne, żelbetowe, betonowane na miejscu. Strop oraz stropodach- monolityczne, żelbetowe, betonowane na miejscu.

Prezydent Miasta Opola, postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa lub Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, obecnie Dz.U.2013, poz. 267) zwanej dalej K.p.a., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, braków wniosku i braków projektu budowlanego w zakresie:

a) braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie usytuowania projektowanego budynku biurowego i szybu dźwigu samochodowego od granicy działki budowlanej; zachowania odpowiedniej ilości oraz odległości naziemnych miejsc postojowych od granicy działki i okien budynków mieszkalnych; jednoznacznego usytuowania miejsca na odpadki stałe z zachowaniem wymaganych odległości i dokonania analizy wraz z przedstawieniem wniosków w zakresie przesłaniania budynku przy ul. [...];

b) uzupełnienia i doprowadzenia złożonej dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z przepisami – kompletność, czyli spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133);

c) zamieszczenia na stronie tytułowej spisu zawartości całego projektu budowlanego z podaniem liczby stron opisu i sztuk rysunków. W odpowiedzi na postanowienie, pełnomocnik inwestora M. W. w piśmie z 26 marca 2012 r. poinformował, "iż wszystkie uwagi i braki w dokumentacji zastały wyjaśnione i uzupełnione". Powołał się też na wyjaśnienia udzielone na spotkaniu w Urzędzie Miasta Opola. Do pisma załączył 3 dokumenty.

Prezydent Miasta Opola w dniu 29 marca 2012 r. wszczął postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, o czym zawiadomił inwestora i strony będące w obszarze oddziaływania obiektu.

Decyzją z 27 kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. Prezydent Miasta Opola, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję. Organ I instancji zaznaczył w decyzji, że szczególne warunki zabezpieczenia i prowadzenia robót budowlanych, określa zatwierdzony projekt budowlany jako załącznik do decyzji. Ponadto podał szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie i orzekł, że przed przystąpieniem do użytkowania inwestor jest zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja wymieniała także nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W uzasadnieniu organ podniósł, że " przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście II- Centrum" w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola Nr XXXVI/379/08 z dnia 25 września 2008 r. Inwestor uzyskał pozwolenie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia 22 lutego 2012 r. wraz ze sprostowaniem z dnia 7 marca 2012 r. na prowadzenie robót budowlanych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nie zostały złożone uwagi lub zastrzeżenia. Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art.32 ust. 4 Prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji."

W odwołaniu od powyższej decyzji, Wspólnota Mieszkaniowa [...] podniosła, że planowana budowa nie została przeanalizowana tak co do specyficznych warunków terenu jak i przemyślana pod kątem zagrożenia dla ich budynku, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda Opolski, pismem z dnia 18 czerwca 2012 r., na podstawie art. 50 K.p.a., zwrócił się do projektanta M. W. o wyjaśnienie, w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości tj. nieruchomość przy [...] oraz przy

ul. [...] w związku z informacjami zamieszczonymi w informacji "Bezpieczeństwo i Ochrona Zdrowia" i jakie zabezpieczenia zostaną wykonane. W odpowiedzi z 19 czerwca 2012 r. projektant podniósł, że przed przystąpieniem do prac projektowych na terenie objętym inwestycją przeprowadzono badania geologiczne gruntu, które zostały zawarte w "Dokumentacji z badań podłoża gruntowego". Realizując zalecenia z dokumentacji badań podłoża, opracowano "Projekt technologiczno- wykonawczy wzmocnienia podłoża gruntowego oraz zabezpieczenia wykopu", obejmujący zabezpieczenia stateczności ścian wykopów i fundamentów przyległych budynków przewidując min., wykonanie od strony budynku przy ul. [...] ścianki berlińskiej opartej na zbrojonych betonowych palach wierconych Ø 63 cm oraz palisady ze zbrojonych betonowych pali wierconych

Ø 63 cm od strony budynku przy ul. [...]. Taka konstrukcja będzie zabezpieczać budynek przed możliwymi uszkodzeniami. Prace przy wykonywaniu zabezpieczeń będą prowadzone metodami nieudarowymi a pale zostaną wykonane za pomocą wierceń. Projektowane zagęszczenie budynku za pomocą pali na głębokość

10 m spowoduje znaczne polepszenie warunków geotechnicznych posadowienia również dla budynku przy [...]. Ponadto przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu prac budowlanych zostanie przeprowadzony przegląd techniczny, a w trakcie realizacji prowadzony będzie bieżący monitoring stanu technicznego budynków oraz monitoring geodezyjny.

Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o zebraniu nowych dowodów w sprawie i możliwości zapoznania się z nimi w zakreślonym terminie.. W dniu 3 lipca 2012 roku "A" S.A. przekazał organowi II instancji Raport pn. "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalno-użytkowego w [...] przy [...]", sporządzony przez R. O. i M. J. W dniu 6 lipca 2012 roku z aktami przedmiotowej sprawy zapoznali się A. N., T. M. oraz J. K. W spotkaniu uczestniczyła także K. P. upoważniona przez "A" S.A. Dodatkowo 16 lipca 2012 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczące wyjaśnień projektanta M. W.

Pismem z 18 lipca 2012 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił akta przedmiotowej sprawy Prezydentowi Miasta Opola celem ich uzupełnienia o wyjaśnienie następujących kwestii:

- czy obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków projektu nałożony na inwestora postanowieniem z 16 marca 2012 roku został przez inwestora wykonany w całości, bowiem z treści decyzji oraz przekazanych akt sprawy to nie wynika;

- który plan zagospodarowania terenu został zatwierdzony decyzją z 27 kwietnia 2012 roku (gdyż do akt poza projektem zagospodarowania terenu znajdującego się w oprawionym tomie I dołączone są 2 rysunki opisane jako a) "analiza zacienienia budynku przy ul. [...] " i b) " stanowiska parkingowe"),

- czy wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych zostały zatwierdzone decyzją z 27 kwietnia 2012 r. W związku z tym, że wyniki badań geologiczno-inżynierskich w przedmiotowej sprawie są niezbędne, co oznacza, że winny stanowić część projektu budowlanego, który podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (§ 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakres i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zmianami).

W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Opola w piśmie z 23 lipca 2012 r. wyjaśnił, iż projektanci dokonali zmian w projekcie budowlanym oraz przedstawili materiały wyjaśniające sporne kwestie, co znajduje się w aktach sprawy. Nałożony na inwestora obowiązek wykonano i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany i znajdujący się w nim projekt zagospodarowania terenu. Nie zatwierdzono natomiast decyzją dokumentacji badania podłoża gruntowego. Rysunki przedstawione przez projektanta wyjaśniały spełnienie wymagań techniczno-budowlanych w zakresie zachowania odpowiedniej ilości oraz odległości naziemnych miejsc postojowych oraz granicy działki i okien budynków mieszkalnych oraz przesłanianie budynku przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji zawartość projektu budowlanego była wystarczająca do spełnienia kryterium jego kompletności wymaganego art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W dniu 30 lipca 2012 r. organ odwoławczy wystąpił do Prezydenta Miasta Opola "o przekazanie projektu budowlanego inwestycji", a do inwestora "o przekazanie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego".

Kolejnym pismem z 7 sierpnia 2012 r. Wojewoda Opolski wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o trzy egzemplarze dokumentacji z badań podłoża gruntowego oraz trzy komplety rysunków uzupełnionych przez projektanta, w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta Opola z 16 marca 2012 r., dotyczących lokalizacji obiektu z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, stanowisk parkingowych, analizy zacienienia budynku przy ul. [...] oraz wezwał do doprowadzenie dokumentacji projektowej do zgodności z zapisami § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Uzupełnienia projektu budowlanego dokonano w dniu 8 sierpnia 2012 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z załącznikiem nr 1. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i przytoczył mające zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeń wykonawczych. Organ odwoławczy wskazał, że uchylenie decyzji

I- instancji nastąpiło, bowiem projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 27 kwietnia 2012 r. był niekompletny.

Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu powinny znajdować się dane, które zostały zamieszczone na rysunkach, przez projektanta przy piśmie z 26 marca 2012 roku.

Następnie, badając postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Opola organ odwoławczy, korzystając wyłącznie z posiadanych akt sprawy oraz analizując zarzuty odwołania uznał, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście II - Centrum" w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z 25 września 2008 roku Nr XXXVI/379/08 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2008 r., nr 86, poz. 2061) wynika, iż działki numer A, B, C,D,E,F znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...].

Podstawowe przeznaczenie terenu [...], zgodnie z § 14 ust. 15 omawianego planu, to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Jak wynika z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a miejscowego planu w zakresie sposobu kształtowania zabudowy obowiązuje pierzejowy, kwartałowy układ zabudowy. Przez zabudowę pierzejową, zgodnie z § 3 pkt 9 omawianego planu, należy rozumieć lokalizowanie nowych obiektów z zachowaniem ciągu elewacji frontowych wzdłuż ulic lub terenów przestrzeni publicznej, w tym umieszczenia ścian bocznych obiektu bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Projektowany budynek jest budynkiem usługowym, który będzie posiadał cztery kondygnacje naziemne. Poziom parteru budynku 0,05 m ponad poziom terenu. Niezabudowany teren działki zostanie w całości utwardzony. Projektuje się 18 miejsc postojowych dla samochodów: 14 miejsc w garażu podziemnym oraz 4 miejsca na powierzchni terenu (w tym jedno miejsce dla osoby niepełnosprawnej). Powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosi 755,84 m2, powierzchnia użytkowa w istniejącym budynku biurowym inwestora wynosi 900 m2, czyli łącznie około 1655,84 m2. Inwestor uzyskał 22 lutego 2012 roku od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu pozwolenie na budowę budynku biurowego w strefie ochrony konserwatorskiej przy ul. [...] w [...]. Zatem przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami § 14 ust. 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście II - Centrum" w [...].

Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zmianami), odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli między ramionami kąta: 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m oraz 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości powyżej 35 m. Zgodnie natomiast z ust. 4 ww. przepisu odległość ta może zostać zmniejszona nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Zaznaczyć należy, że pomieszczenia takie jak łazienka, pomieszczenie gospodarcze, korytarz lub kuchnia nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w świetle przepisów § 4 i § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Z analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia okna usytuowanego w ścianie szczytowej w granicy działki w budynku zlokalizowanego przy [...], wychodzącego wprost na projektowany obiekt wynika, że wysokość przesłaniania, obliczona zgodnie z § 13 warunków technicznych, wynosi 11,28 m. W zabudowie śródmiejskiej odległość przesłaniania może być zmniejszona o połowę, w tym przypadku do 5,64 m. Natomiast projektowany budynek został zaprojektowany w odległości 6 m od przesłanianego, najniższego okna, co spełnia warunki ww. przepisu, Natomiast z analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia okna w budynku przy ul. [...] wysokość przesłaniania wynosi 6,95 m, odległość projektowanego budynku od przesłanianego okna wynosi 13,59 m. Zatem warunek nie przesłaniania okna został spełniony.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących tj. że grunt, na którym znajduje się ich budynek oraz zlokalizowany ma zostać nowoprojektowany budynek, to tzw. kurzawka - grunt niestabilny i w wyniku prowadzenia prac budowlanych można doprowadzić do katastrofy budowlanej Wojewoda podał, że z informacji o warunkach gruntowo-wodnych panujących na terenie przeznaczonym pod zabudowę wynika, ż podłoże działki przeznaczonej pod projektowaną zabudowę składa się z nienośnych gruntów nasypowych. Są to nasypy wypełniające dawną fosę miejską. Pod nasypami występują grunty rodzime - iły stanowiące nośne podłoże budowlane o specyficznych właściwościach, bowiem należą do gruntów ekspansywnych, które podlegają skurczowi i pęcznieniu w zależności od wilgotności. Fundamenty posadowione na takich gruntach wymagają specjalnego postępowania.

Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Ww. budowa winna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniając oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

Uwzględniając możliwość niekorzystnego oddziaływania prowadzonych robót ziemnych na budynki w otoczeniu, projekt budowlany przewiduje, że roboty ziemne wymagają zabezpieczenia stateczności ścian wykopów i fundamentów przyległych budynków przez zastosowanie np. ścianek szczelnych. W związku z powyższym zaprojektowane zostały kolumny IR o średnicy 63 cm jako zabezpieczenie wykopu w postaci palisady ciągłej oraz ścianki berlińskiej. Będą to pale wiercone o średnicy 63 cm zbrojone koszami ze stali zbrojeniowej. Po wykonaniu pali głowice ich zostaną skute, zbrojenie odsłonięte i zakotwione w płycie fundamentowej. Projektowany budynek posadowiony będzie na płycie fundamentowej o grubości 50 cm. Zgodnie z projektem budowlanym budynki mieszkalne znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu zostaną na stałe zabezpieczone przed możliwym uszkodzeniem poprzez zaprojektowanie i wykonanie specjalistycznej konstrukcji żelbetowej - ścianki osadzonej w gruncie za pomocą wiercenia. Podczas wiercenia wnętrze rury wypełnia się betonem i utrzymuje się lekkie ciśnienie betonu w celu zapobieżenia penetracji gruntu i wody do wnętrza świdra. Po osiągnięciu projektowanej głębokości następuje faza stopniowego podciągania świdra i betonowanie trzonu kolumny pod ciśnieniem. Konstrukcja ta zabezpieczy istniejące obiekty przed wpływem nierównomiernych osiadań w okresie budowy oraz w czasie późniejszym.

Wojewoda podniósł też, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji (Dział V, Bezpieczeństwo konstrukcji, § 204 i 206) odnoszą się zarówno do projektowania, jak i wykonania budynków i urządzeń z nimi związanych. Oznacza to, że warunki techniczne dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji powinny być uwzględnione zarówno na etapie projektowania oraz postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jak i na etapie wykonania robót budowlanych, ponieważ w fazie projektowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie wszystkich kwestii technicznych, a zwłaszcza tych, które mogą ujawnić się w toku wykonania robót budowlanych. W tomie II projektu budowlanego (opisie technicznym do projektu konstrukcji) określono warunki dotyczące wpływu planowanej inwestycji na budynki sąsiednie, w tym budynek Wspólnoty [...]. We wnioskach i zaleceniach tego opracowania wskazano na potrzebę wykonania ścianek szczelnych, unikania nadmiernych drgań i wibracji, oraz roboty ziemne i odbiory wykopów fundamentowych odbywać się powinny pod nadzorem geotechnicznym. Z uwagi na powyższe, należy uznać, że projekt budowlany zawiera ekspertyzę odnoszącą się do stanu budynków istniejących w celu wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa tych budynków. Ponadto przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu prac budowlanych zostanie przeprowadzony przegląd techniczny obiektów sąsiednich, mający na celu stwierdzenie aktualnego stanu technicznego.

Skoro zatem przepis § 206 warunków technicznych, zamieszczony w Dziale V, odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonania budynków, to wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może okazać się konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę, w toku budowy albo przed jej rozpoczęciem, w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. Należy więc odróżnić sporządzenie takiej ekspertyzy w zakresie koniecznym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (co w niniejszej sprawie zostało spełnione) od ekspertyz, które ewentualnie będzie należało sporządzić przed rozpoczęciem budowy i w toku budowy, gdyby okazało się, że w tym czasie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o zagrożeniu bezpieczeństwa dla sąsiedniej nieruchomości.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii, by budynek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] został na koszt firmy "A" S.A. zabezpieczony przynajmniej od strony konstrukcyjnej, a następnie dopiero po kontroli stanu budynku zadecydować, czy planowane przez inwestora prace są możliwe do wykonania i w jakim stopniu, Wojewoda podniósł, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma przepisu, który zobowiązywałby inwestora przed przystąpieniem do realizacji inwestycji do remontowania sąsiedniej nieruchomości. Natomiast projektować jak wynika z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego należy zgodnie z przepisami prawa zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co w omawianej sprawie zostało spełnione, bowiem inwestor załączył opinię techniczną budynku przy [...] oraz projektant zaprojektował wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji rozwiązania projektowe (konstrukcyjne) mające na celu zabezpieczenie sąsiedniej nieruchomości.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań dotyczących zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi, jeżeli projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia pozwolenia oraz sprawdzenia, projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, a inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwolenia na budowę, konkludował Wojewoda.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wnieśli: Gmina Opole, A. P., T. M. i A. N. jako Współnota Mieszkaniowa [...], reprezentowani przez adw. G. S. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie: a) przepisu procedury tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy, która dotyczyła spornych interesów stron jak i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu b) przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i wyczerpujący, oraz art. 36 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak określenia w załączniku nr 1 do decyzji warunków zabezpieczenie terenu budowy z uwzględnieniem konstrukcji budynku mieszkalnego należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi opisali przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, po czym wskazali, że wbrew art. 107 § 3 K.p.a. organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności podnoszonych przez skarżących w odwołaniu. Podnosili, że ich budynek postał w 1880 r., jest niepodpiwniczony, pod którym przebiega linia starych murów miejskich. W budynku tym od 2006 r. obserwowane są liczne spękania na wewnętrznych i zewnętrznych murach, jest zawilgocony i znajduje się na podłożu ekspansywnym, któremu towarzyszy zjawisko pęcznienia i skurczliwości gruntu. Warunki posadowienia budynku są wyjątkowo niekorzystne. Od września 2012 r. istniejące pęknięcia powiększyły się i powstały nowe, na co wskazywano już w odwołaniu. Oceniając ten zarzut, Wojewoda oparł się na ocenie stanu technicznego wydanej w 2012 r. przez R. O. i M. J., która pozostaje w sprzeczności z opinią inżynierów z zakresu budownictwa wydanej na zlecenie skarżącej Wspólnoty w 2006 r.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie winna zostać nowa opinia uwzględniająca szczegółową analizę badań i pomiarów posadowienia budynku, zagrożenia wynikające z budowy na sąsiednim gruncie nowego budynku i zalecenia w jaki sposób tym zagrożeniom przeciwdziałać. Zdaniem skarżących, nie jest wystarczające dla ochrony budynku palisadowanie terenu budowy a Wojewoda pomija kwestię podnoszoną przez stronę dot. spięcia budynku przy [...]. Pominięto również kwestię odprowadzania ścieków. Wskazując na powyższe, skarżąca Wspólnota uznała, że decyzja Wojewody jest przedwczesna i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy. Do skargi dołączono opinię techniczną sporządzoną przez Z. M. w 2006 r., oceniającą stopień zagrożenia dla budynku Wspólnoty w związku z spękaniami ścian i nadproży, dokumentację zdjęciową oraz mapy geodezyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że M. K., A. K., K. W., M. W. oraz Ł. W. nie są stroną postępowania.

Pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania- "A" S.A w [...], reprezentowany przez radcę prawnego W. G., wniósł o oddalenie skargi oraz dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli budowy z dnia 13 września 2012 r., oraz oceny stanu technicznego budynku mieszkalno- użytkowego w [...] z grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu przychylił się do stanowiska organu odwoławczego argumentując, że Wojewoda Opolski przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i zgromadził pełny materiał dowodowy, pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych. Uczestnik podniósł też, że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w Opolu w dniu 13 września 2012 r. jednoznacznie wynika, iż wykonywane roboty nie mają wpływu na budynek Wspólnoty. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na realizację inwestycji w ramach dofinansowania ze środków unijnych, mogłoby spowodować po stronie uczestnika powstanie znacznej szkody finansowej.

Pismem z dnia 24 marca 2013 r. skarżąca Wspólnota ustosunkowała się do zarzutów uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej, braki w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej nie pozwalają na kontrolę toku argumentacji organu administracyjnego. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności kwestii technicznych dotyczących posadowienia budynku, zagraża interesom majątkowym jak i pozaekonomicznym skarżącej. Co do braku wpływu prowadzonych prac budowlanych na budynek przy ul. [...] podnosiła, iż z dokumentacji zdjęciowej, jak i z protokołu kontroli z dnia 13 września 2012 r. wynika, że w budynku nadal występują spękania ścian zewnętrznych i wewnętrznych, z kolei opinia opierająca się na obserwacjach plomb zamontowanych kilka lat przed rozpoczęciem prac budowlanych jest niekompletna, gdyż część z tych plomb odpadła. W konsekwencji w ocenie skarżącej, zasadnym jest spięcie budynku specjalnymi klamrami.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że Wspólnota Mieszkaniowa, jest małą wspólnotą, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali i nie posiada zdolności sądowej. Ponadto z akt spraw nie wynika, aby pełnomocnik posiadał właściwe umocowanie do reprezentowanie interesów Gminy Opole. Złożył do akt spraw zdjęcia poglądowe i oświadczył, że prace konstrukcyjno- budowlane uległy zakończeniu. Odnosząc się merytorycznie do skargi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację w sprawie.

Pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte i wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji.

Prokurent uczestnika postępowania wyjaśnił, że obiekt nie był realizowany metodą udarową, a beton palikowano poprzez wiercenie i wlewanie.

Skarżący T. M. oświadczył, że roboty były wykonywane przy pomocy młota udarowego od koparki, przy czym nadzór dopuścił taki sposób wykonywania robót.

Sąd nie dopuścił dowodów z dokumentów wnioskowanych przez uczestnika postępowania "A" S.A. albowiem przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., nie przenosi na sąd administracyjny obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto Sąd nie jest kolejną instancją rozpoznającą merytorycznie sprawę.

Postępowanie w ramach art. 106 § 3 P.p.s.a. ma charakter uzupełniający i nie jest obligatoryjne. Przede wszystkim zaś dowodem dopuszczonym, przez sąd administracyjny w tym trybie może być tylko dokument, który istniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie został poddany ocenie lub nie został przedłożony przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę, mimo obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Dlatego Sąd z urzędu uzupełniał akta administracyjne o inne dokumenty żądane na rozprawie z 24 stycznia 2013 r.

Poza tym dokumenty wnioskowane przez "A"S.A. pochodzą z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie były przedmiotem oceny organu administracji. Wreszcie należy podnieść, że z mocy art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie co do wniosków dowodowych tylko w razie dopuszczenia dowodu na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym. W przeciwnym wypadku motywy braku uwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu uzasadnia w orzeczeniu kończącym postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak przede wszystkim z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem analiza przedłożonych sądowi akt administracyjnych skonfrontowana z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji przez pryzmat mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i obowiązujących organy zasad procedury, nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie sprawy administracyjnej za wyjaśnioną w stopniu uzasadniającym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, a w okolicznościach faktycznych tej sprawy narusza zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

I. Na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zdaniem "A" S.A., strona skarżąca określona jako Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie posiada zdolności sądowej. Niezależnie od tego zarzucono brak właściwego umocowania pełnomocnika Wspólnoty adwokata G. S.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami konieczne jest poczynienie na wstępie ogólnych uwag o podmiocie praw, jakim jest wspólnota mieszkaniowa. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 Nr 80 poz. 903 ze zm.) "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana".

Jak dowodzi praktyka orzecznicza oznaczenie podmiotów prawa wymienionych w tym przepisie nasuwa szereg wątpliwości.

Zasadniczo sprowadzają się one do ustalenia legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej lub wymienionych z nazwiska (nazwy) podmiotów ją tworzących.

Ponieważ stosownie do art. 30 § 1 K.p.a "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego", to należy przywołać te które odnoszą się do wspólnot mieszkaniowych.

Przepis art. 1 K.c. wskazuje tylko dwa rodzaje podmiotów wyposażonych w zdolność prawną: osoby fizyczne i osoby prawne, ale zagadnienie komplikuje się, gdyż w systemie prawnym funkcjonują podmioty nie będące ani osobami prawnymi, ani osobami fizycznymi. Bywają one określane jako niepełne, ułomne osoby prawne. Należą do nich bez wątpienia wspólnoty mieszkaniowe. O sytuacji cywilnoprawnej takich podmiotów rozstrzyga § 1 art. 33 1 K.c., stanowiący, że "do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych". Do tej kategorii jednostek organizacyjnych, do której odnosi się treść przepisu § 1 art. 33 1 K.c. należy niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa, utworzona zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali.

Wspólnota mieszkaniowa jako taka nie ma osobowości prawnej, gdyż nie jest osobą prawną, lecz przysługuje jej zdolność prawna, odrębna od osób uczestniczących w tej wspólnocie. Wspólnota powstaje ex lege, bez potrzeby jakiejkolwiek rejestracji, w wyniku wyodrębnienia własności lokali. Jej członkiem staje się nabywca własności nieruchomości lokalowej. Wspólnota stanowi grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną.

Należy też zwrócić uwagę, że wspólnota mieszkaniowa może być zróżnicowana jeśli chodzi o krąg podmiotów ją tworzących. W szczególności podmiotami tymi mogą być wyłącznie osoby fizyczne, ale też osoby fizyczne i osoby prawne, a więc podmioty wymienione w art. 29 K.p.a.

Jeśli każdy z takich podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna) może być zgodnie z przepisem art. 29 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także całość tych podmiotów, powiązanych ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym, tu wynikającym ze współwłasności.

Zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). W myśl § 3 tego artykułu zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Rozróżnianie wspólnot mieszkaniowych na małe i duże nie ma odniesienia w przepisach prawa. Ustawa o własności lokali nie zna pojęcia dużej i małej wspólnoty. Rozróżnianie wspólnot na potrzeby danej sprawy jest natomiast konsekwencją uregulowania zarządu nieruchomością wspólną w Rozdziale 4 ustawy o własności lokali.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie powołała zarządu, a ogólna liczba wyodrębnionych w nieruchomości lokali wynosi 4. Stosownie do art. 19 ustawy o własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności. Dlatego wskazanie w skardze, że stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] wymagało dookreślenia przez wymienienie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej tj. Gminy Opole, J. K., A. P., T. M. i A. N. Członkowie Wspólnoty udzielili w oparciu o uchwałę nr [...] z 25 września 2012 r. pełnomocnictwa procesowego adw. G. S. Umocowanie to jest skuteczne także co do Gminy Opole, bo podpisujący je Zastępca Prezydenta Miasta Opola – K. P. dysponuje stosownym upoważnieniem Prezydenta Miasta Opola z 13 maja 2011 r. Natomiast za właścicieli lokalu użytkowego "B" s.c., będących wspólnikami spółki cywilnej podpisał się jeden ze wspólników A. P.

Należy przy tym zważyć, że udzielenie pełnomocnictwa procesowego do wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości należy do czynności zachowawczych w rozumieniu art. 209 K.c. i każdy ze wspólników spółki cywilnej może w imieniu spółki podjąć działanie jednoosobowo, choć na jej rzecz.

Podobnie udzielenie pełnomocnictwa procesowego adwokatowi do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na akt, którym udzielono pozwolenia na budowę nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. Zatem, nawet gdyby nie podjęta została uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z 25 września 2012 r. o udzieleniu pełnomocnictwa, to każdy ze współwłaścicieli, członków Wspólnoty mógł umocować samodzielnie pełnomocnika także w ramach czynności zachowawczych z art. 209 K.c. jako czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa. W konsekwencji – zdaniem Sądu – nie ma podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej lub niewłaściwe umocowanie pełnomocnika.

II. Ocenę skargi rozpocząć należy od powołania przepisów Prawa budowlanego mających zastosowanie w procedurze zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z pominięciem tych ustępów, które w opisanym wyżej stanie faktycznym oczywiście zastosowania nie mają.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:

1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów;

3) (...)

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) (...)

1a) (...)

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Ponadto z mocy art. 33 ust. 2 ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między inymi:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

Zgodnie powinien art. 34 ust. 1 ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane.

2. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

3. Projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb:

a) (23) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,

b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Na podstawie art. 34 ust. 4 i 5 ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor, spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok.

Wreszcie na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) (25) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a w myśl art. 35 ust. 4 ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

III. W związku z granicami kognicji sądu administracyjnego określonymi w powołanym wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. niezależnie od zarzutów skargi należy rozważyć prawidłowość zastosowania w sprawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że według postanowienia organu I instancji z 16 marca 2012 r. nałożono na inwestora "obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i braków wniosku i projektu budowlanego". Termin usunięcia nieprawidłowości określono na 7 dni. Pełnomocnik inwestora otrzymał postanowienie prawdopodobnie 22 marca 2012 r. wraz z 4 egzemplarzami tomu I projektu (według podpisu na odwrotnej stronie wniosku, bo w aktach brak zwrotki z doręczenia postanowienia). Inwestor zawiadomił organ o wykonaniu zobowiązania pismem z 26 marca 2012 r. (wpływ 27 marca 2012 r.). Do pisma załączono 3 dokumenty określone jako: lokalizacja obiektu z uwzględnieniem planu miejscowego, stanowiska parkingowe i analiza zaciemnienia budynku przy ul. [...]. Pismo projektanta M. W. powoływało się także "na wyjaśnienie i zaakceptowanie wielu spraw" podczas spotkania w Urzędzie Miasta Opola. Akta administracyjne I-instancji nie zawierają jednak żadnego dokumentu (protokołu wysłuchania projektanta – art. 67 § 1 w zw. – z art. 50 § 1 K.p.a., lub choćby notatki urzędowej – art. 72 K.p.a.) nawiązującego do tej czynności urzędowej.

Ponieważ później wydana decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 kwietnia 2012 r. nie zawiera uzasadnienia poza trzema lakonicznymi zdaniami nieodnoszącymi się do zobowiązania nałożonego w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to przyjmując, że inwestor wykonał zobowiązanie wynikające z postanowienia w terminie, nie można poddać kontroli zasadność nałożonego obowiązku.

W postanowieniu wydanym z mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ musi wskazać stronie na czym dostrzeżone nieprawidłowości polegają. W tej konkretnej sprawie postanowienie z dnia 16 marca 2012 r. nie określiło na czym polega:

- niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami (a zatem jakimi zapisami planu miejscowego i rozporządzenia warunków 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690 ze zm. – przypis Sądu), które to uregulowania pozwoliły organowi na sformułowanie zarzutu nieprawidłowego usytuowania budynku i szybu dźwigu samochodowego w stosunku do granic działki

- niezgodność zaprojektowanych miejsc postojowych od granicy działki i okien budynków (przypomnieć należy, że inwestycja jest realizowana na 6 działkach geodezyjnych, lecz nie wskazano, na której działce niezgodność występuje - przypis Sądu):

- niezgodność usytuowania miejsca na odpady stałe w zakresie odległości (w stosunku do jakich obiektów ta niezgodność występuje już nie podano – przypis Sądu).

- brak analizy przesłanania budynku przy ul. [...].

Niezależnie od tego organ I-instancji zarzucił inwestorowi brak kompletności dokumentacji projektowej, wymagający jej "uzupełnienia i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem", w tym spisu treści, ponumerowania stron opisu i rysunków.

Ponieważ przedłożony Sądowi jeden egzemplarz projektu budowlanego nie jest opieczętowany przez organ I-instancji (poza stroną tytułową), a uzasadnienie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę nie podaje w jaki sposób wskazane postanowieniem nieprawidłowości usunięto, przeto nie da się ustalić i poddać kontroli sądowej, jaka dokumentacja stanowiła projekt załączony do wniosku z 22 lutego 2012 r., a jaka stanowiła podstawę wydania decyzji nr [...] z dnia 27 kwietnia 2012 r.

Okoliczności wyżej wskazane są bardzo ważne dla oceny legalności zaskarżonych aktów, albowiem w toku postępowania odwoławczego projektant udzielił dalszych wyjaśnień co do wątpliwości dotyczących projektu na wezwanie z dnia 18 czerwca 2012r. w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w szczególności na temat oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Ponadto inwestor złożył raport na temat "Oceny stanu technicznego budynku przy [...]".

Niezależnie od tych czynności akta postępowania administracyjnego uzupełniono w trybie art. 136 K.p.a. na podstawie pisma Wojewody z 18 lipca 2012 r., które zarzucało m. innymi nadal brak kompletności projektu budowlanego.

W odpowiedzi z dnia 23 lipca 2012 r. Prezydenta Miasta Opola, organ ten jednym zdaniem w pkt 1 stwierdził, że "pełnomocnik inwestora i projektanci dokonali zmian w projekcie budowlanym oraz przedstawili materiały wyjaśniające sporne kwestie", a zmiany te "znajdują się w aktach sprawy".

Pomimo tej "stanowczej" odpowiedzi I – instancji organ odwoławczy pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 50 K.p.a. wzywał inwestora do kolejnego uzupełnienia projektu budowlanego.

IV. Na tle oceny zastosowania przez organy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ I instancji oraz czynności podejmowanych przez organ odwoławczy a w konsekwencji oparcia decyzji na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a..

W szczególności podkreślić trzeba, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy upoważnienie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz do korygowania wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji i to bez względu na zarzuty odwołania, a następnie do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. z zastrzeżeniem art. 139 tej ustawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że uprawnienie organu odwoławczego sprowadza się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji. Takie ograniczenie kompetencji wynika z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Innymi słowy, w razie gdy organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w całości, wówczas organ odwoławczy nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem, a tak stało się w niniejszej sprawie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że po wpłynięciu wniosku o pozwolenie na budowę, organ I instancji postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie w nim wskazanym.

Z kolei, organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Opola projekt budowlany był niekompletny. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ odwoławczy przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Świadczą o tym wszystkie czynności podjęte przez Wojewodę po wniesieniu odwołania, a w szczególności:

- 18 czerwca 2012 r. wezwał projektanta do udzielenia wyjaśnień w zakresie odwołania inwestycji na sąsiednie nieruchomości,

- 28 czerwca 2012 r. zawiadomił strony o zebraniu nowych dowodów,

- 3 lipca 2012 r. przyjął za dowód "Oceny technicznej" budynku strony skarżącej,

-18 lipca 2012 r. w trybie art. 135 K.p.a. zwrócił organowi I instancji akta celem uzupełnienia,

- 30 lipca 2012 r. wezwał organ I instancji o przekazanie projektu budowlanego, a inwestora o przekazanie dwóch dalszych egzemplarzy projektu budowlanego,

- 7 sierpnia 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o trzy egzemplarze dokumentacji z badań podłoża gruntowe oraz trzy komplety rysunków uzupełnionych przez projektanta w związku z postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części Orzeczenia wydane w tym trybie zapadają w sytuacji, gdy organ działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Tak jednak w rozpoznawanej sprawie nie było o czym świadczą wskazane wyżej wątpliwości organu odwoławczego i podjęte przez Wojewodę czynności dowodowe w sprawie.

Podkreślić również należy, iż postępowanie dowodowe organu odwoławczego może być tylko uzupełniającym nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07- dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie bowiem z art. 15 K.p.a. sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., oraz przepisów art. 75 i nast. K.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych.

Te ostatnie uwagi o obowiązkach organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie są aktualne tylko w sytuacji, gdy organ I instancji rozpoznał i załatwił sprawę w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wymienionymi w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., a wydane orzeczenie umotywował należycie (art. 107 § 3 K.p.a.).

W przypadku, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., które uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...) - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przede wszystkim decyzja organu I instancji, nawet po uzupełniających wyjaśnieniach tego organu, wymyka się spod kontroli odwoławczej, a w konsekwencji sądowej, gdyż nie zawiera motywów ustalenia, że inwestor wykonał nałożony obowiązek i nie ma zastosowania art. 35 ust. 3 in fine Prawa budowlanego. Za takowe nie można uznać kilku zdawkowych zdań, tym bardziej, że decyzję poprzedziła procedura z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Art. 107 K.p.a. określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Na zasadzie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie K.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy także decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, wydanie decyzji I instancji z obrazą art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 11 K.p.a. zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który w realiach tego postępowania de facto przejął sprawę do załatwienia i rozstrzygnął ją za organ I instancji. Poza tym organ odwoławczy naruszył art. 104 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) zawarł w załączniku do decyzji zamiast w wydanej decyzji. Załącznikiem do decyzji wydanej w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego winien być prawidłowy projekt budowlany.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych zważań i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji, a w razie odwołania także przez organ II instancji zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 34 ust. 2 - 5 Prawa budowlanego, przy zachowaniu wymienionych wyżej reguł procedury administracyjnej. Uzasadnienie decyzji organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę winno także podawać motywy ustalenia takiego a nie innego określenia obszaru oddziaływania obiektu, ustalenia zgodności z planem miejscowym przez powołanie konkretnych zapisów planu pozwalających na lokalizację projektowanego obiektu budowlanego i odniesienia się do zarzutów strony skarżącej co do niewłaściwego zabezpieczenia budynku Wspólnoty, tak przez działania w obszarze inwestycji, jak i w zakresie naruszenia systemu kanalizacji przez niedopuszczalne zwiększenie obciążenia urządzeń kanalizacyjnych z których korzysta Wspólnota.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.