Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2589/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J T na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r. Pana [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2019 r., uzupełnionego w dniu 16 kwietnia 2019 r. przez Pana [...], o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km 83 + 740 do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], przeznaczonego do obsługi produkcji rolnej, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...].

Decyzję tę zaskarżył wnioskodawca.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Artykuł 4 pkt 21 ww. ustawy definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Artykuł 2 ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż cyt.: "Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie".

Według § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem A; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem S; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem GP; 4) główne, oznaczone dalej symbolem G; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem Z; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem L; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem D".

Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że cyt.: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Mając powyższe na uwadze GDDKiA stwierdził, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Dalej organ wskazał, że w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) ustawodawca zawarł definicję dostępu do drogi publicznej wskazując, że pod tym sformułowaniem należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym internetowego wydruku mapy ewidencyjnej, zdjęć terenu, wynika, że wnioskowana działka może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez powiatową drogę publiczną i dojazd do niej położony na terenie działek: nr [...] oraz nr [...]. Z załączonych do akt sprawy wydruków internetowych ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości stanowiące działki nr [...]mają uregulowany stan prawny, a ich właścicielami są osoby powiązane rodzinnie z wnioskodawcą. Natomiast załączony wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazuje, że właścicielem działek nr [...]jest strona postępowania.

Niezależnie od powyższego, rozwiązanie dojazdu do działki nr [...] może być również zrealizowane poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] usytuowany w km 83 + 765 strona prawa do sąsiedniej działki nr [...].

Zdaniem organu możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działce nr [...]jedną z dwóch opisanych tras dojazdu za pośrednictwem ww. działek w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, "(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)".

Na marginesie sprawy organ podniósł, że ww. zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] wymaga przebudowy ze względu na niewłaściwy stan techniczny. Z załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych wynika, że zjazd ten nie spełnia parametrów technicznych określonych w § 79 wymienionego rozporządzenia, m.in. nawierzchni co najmniej twardej w granicach pasa drogowego, czy przecięć krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m. W opinii zarządcy drogi stan techniczny przedmiotowego zjazdu nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...].

W celu realizacji powyższego zadania, właściciel działki nr [...], powinien wystąpić z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w m. [...], w km 83 + 765 strona prawa drogi krajowej nr [...].

Dzięki zastosowaniu takiego rozwiązania nie ma konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z analizowanej drogi, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza że wnioskowany zjazd do przedmiotowej działki znajdowałby się w bliskiej odległości od istniejącego zjazdu.

Należy podkreślić, iż droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

Dodano, że nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. ,

Zdaniem organu bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest występujące na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] duże natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło 4912 poj./dobę, w tym 1474 samochodów ciężarowych oraz 75 autobusów. Tak duże natężenie pojazdów (w szczególności ciężarowych) wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Organ wskazał ponadto, że z załączonych do akt postępowania materiałów dowodowych (w tym projektu stałej organizacji ruchu z czerwca 2017 r.) wynika, że na drodze krajowej nr [...] w rejonie położenia działki nr [...], obowiązuje dopuszczalna prędkość do 70 km/h. Ograniczenie to wprowadzone jest z uwagi na m.in. oddziaływanie skrzyżowania z drogą powiatową oznaczonego znakiem [...] (usytuowanym w km 83+ 727 strona lewa drogi), zatokę autobusową oznaczoną znakiem "D - 15" (usytuowanym w km 83 + 555 strona prawa), istniejącą zabudowę, wąskie pobocza (o szerokości 0.5 m), bliskie położenie rowów. Z załączonego materiału dowodowego sporządzonego na podstawie mapy [...] prowadzonej przez GDDKiA wynika, że na odcinku drogi krajowej nr [...] na terenie wsi [...] w km od 82 + 800 do 84 + 900, w latach 2016 - 2017 miały miejsce 4 wypadki, w których łącznie zginęły 2 osoby i aż 18 osób było rannych lub ciężko rannych.

Podsumowując wyżej opisane okoliczności dotyczące warunków drogowych, groźnych wypadków, czy możliwych rozwiązań skomunikowania działki nr [...] poprzez sąsiednie działki, stwierdzono, że ewentualne udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego do wnioskowanej działki (w km 83 + 740), stanowiłoby naruszenie przywołanych przepisów prawa, m.in. § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, a również § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a wymienionego rozporządzenia wskazującego, że warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (tj. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie) przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm, zapewniają w szczególności spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania.

Organ podkreślił, że wnioskowany zjazd byłby przeznaczony do obsługi produkcji rolnej m.in. przez maszyny rolnicze o znacznych gabarytach i wymagających wykonywania powolnych manewrów związanych z opuszczaniem i włączaniem się do ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], oczywistym jest, że lokalizacja tego zjazdu (w małej odległości od istniejącego zjazdu, a również od zatoki autobusowej), stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, na co zarządca drogi nie wyraża zgody.

Na marginesie niniejszej sprawy, wskazano, że na podstawie załączonej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. "W sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" wraz z załącznikiem graficznym (poświadczonej przez Wójta Gminy [...]), obszar działki nr [...]w m. [...] położony jest na terenie oznaczonym symbolem [...]Paragraf 90 ust. 2 pkt 2 wymienionego planu, ustala, że cyt. "obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych na rysunkach zmian w planie symbolem [...] wyłącznie od strony istniejącej drogi powiatowej [...]".

Odnosząc się do argumentów pełnomocnika strony, zawartych we wniosku z dnia [...] maja 2019 r., uzupełnionego w dniu [...] lipca 2019 r. i powtórnie uzupełnionego w dniu [...] lipca 2019 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że kwestia dotycząca uciążliwości związanych z dostępem działki nr [...] do drogi powiatowej poprzez działki nr [...], nr [...], zdaniem organu nie może wpływać na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji, gdyż z załączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że dojazd gruntowy umożliwiający skomunikowanie wnioskowanej działki istnieje w terenie. Ponadto załączona mapa zasadnicza wskazuje, że trasa przejazdu od drogi powiatowej do działki nr [...]o długości około 100 m położona jest na terenie zróżnicowanym wysokościowo w zakresie nieprzekraczającym około 3 m.

W odpowiedzi na zarzut pełnomocnika strony dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. oraz art. 29 ust. 4 u.d.p., stwierdzono, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie obszernego materiału dowodowego, który stanowią m.in. dokumentacja fotograficzna, projekt stałej organizacji ruchu, wyciąg z rejestru zjazdów w ramach Banku Danych Drogowych, wydruki internetowe ksiąg wieczystych (dział I i II), mapy zasadnicze, informacje Oddziału GDDKiA w [...]. Na podstawie wymienionych dokumentów organ ponownie rozpatrzył sprawę wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w km 83 + 740 strona prawa drogi krajowej nr [...]

Podkreślono, że zarządca drogi działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej art. 7 i art. 8 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

Odnosząc się do kolejnego argumentu pełnomocnika strony dotyczącego istnienia "od lat sześćdziesiątych zjazdu do działki nr [...]", w miejscu zaznaczonym na dołączonej mapie zasadniczej z dnia [...] czerwca 2006 r., tj. w km około 83 + 530 strona prawa analizowanej drogi, organ wyjaśnia na podstawie rejestru zjazdów w ramach Banku Danych Drogowych, projektu stałej organizacji ruchu oraz na podstawie informacji uzyskanych w Oddziale GDDKiA w [...], że nie istnieje (i nigdy nie istniał) legalny zjazd z drogi krajowej nr [...] do wnioskowanej działki lub do innej działki pochodzącej z podziału pierwotnej działki nr [...], oprócz ww. istniejącego zjazdu do działki nr [...], w km 83 + 755 (nie stanowiącego przedmiotu sporu). Natomiast zaznaczone miejsce na ww. mapie z 2006 r., (tj. dwa poprzeczne odcinki zawierające się w obrysie rowu), zdaniem organu oznacza dawniej istniejące nieformalne przejście przez rów lub nasyp przerywający ciągłość rowu. Ponadto wskazano, że w latach 2006 - 2007 przeprowadzono prace remontowe rozpatrywanego odcinka drogi oraz udrożnienie przyległego rowu z uwzględnieniem istniejących i zarejestrowanych zjazdów w ewidencji zjazdów. Rejestr ten, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych jest prowadzony przez organ państwowy i jego prowadzenie wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, a za tym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym.

Na gruncie przepisów o drogach publicznych za zjazd może być uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 u.d.p.), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj. m.in. oświadczeń Pana [...]oraz zeznań świadków (tj. ww. osób), organ stwierdził, że przedmiot przeprowadzenia dowodu, w zakresie ewentualnego istnienia dawnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości wnioskodawcy w zaznaczonym miejscu na mapie, tj. w km około 83 + 530, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w km 83 + 740. Przedmiotowe postępowanie przeprowadzono bowiem w sprawie możliwości zlokalizowania nowego zjazdu do działki nr [...], zgodnie z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Natomiast kwestia ewentualnego istnienia zjazdu od lat sześćdziesiątych w miejscu odległym o około 210 m, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie wpływa na podjęte rozstrzygnięcie.

Wskazane powyżej okoliczności, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad definitywnie eliminują możliwość wydania pozytywnej decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] ze względu na brak wyjątkowej sytuacji, o której mowa § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu z drogi krajowej do wnioskowanej działki, oznaczałoby naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Skargę na tę decyzję złożył [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisu art. 75 § 1,76 § 3, 77 § 1, 78 § 1, 89 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia [...], oświadczenia [...], opinii Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.2018 r. oraz dowodu z zeznań świadków a mianowicie: byłego Wójta Gminy [...] i geodety [...] - na okoliczność istnienia i stanu zjazdu istniejącego z drogi krajowej nr [...] na działkę stanowiąca własność Pana [...], jak również legalności tego zjazdu, pomimo, że strona kwestionowała prawdziwość dokumentu w postaci rejestru zjazdów, na okoliczność, czy przed remontem odcinka drogi nr [...] w 2007 r. istniał zjazd umożliwiający dostęp nieruchomości [...] do drogi publicznej nr [...], miała niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

2. Naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 kpa oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezasadną odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej jego własność o nr ew. dz. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], pomimo, iż nieruchomość ta została bezprawnie pozbawiona wcześniej dostępu do drogi publicznej nr [...], poprzez bezprawne zlikwidowanie w 2007 r. tego zjazdu przez GDDKiA i nie przywrócenie go zgodnie z obowiązkiem, wynikającym z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak również niezasadne twierdzenie, że lokalizacja takiego zjazdu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a jednocześnie istnieje możliwość skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą niższej kategorii.

Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r., Sąd uznał, iż decyzja odpowiada prawu.

Przedmiot sporu sprowadzał się do ustalenia, czy orzekający organ miał podstawy prawne do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W podstawie materialnoprawnej zaskarżonego aktu administracyjnego wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Stosowanie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP (a taką drogą jest droga nr 61) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Nie powtarzając obszernej i wyczerpującej argumentacji organu odwoławczego, którą to argumentację w całości podzielił Sąd orzekający w niniejszym postepowaniu, należy pokrótce przypomnieć najważniejsze okoliczności stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego.

Po pierwsze organ odwoławczy słusznie zauważył, że istnieje inna możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną.

Pierwsze z rozwiązań wskazuje na połączenie z drogą nr [...] poprzez powiatową drogę publiczną i dojazd do niej położony na terenie działek: nr [...]. Jak wskazuje organ z załączonych do akt sprawy wydruków internetowych ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] stanowią własność osób powiązanych rodzinnie z wnioskodawcą. Natomiast załączony wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazuje, że właścicielem działek nr [...]oraz nr [...]jest strona postępowania.

Jednakże o wiele bardziej racjonalnie przedstawia się możliwość skomunikowania przedmiotowej działki poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] usytuowany w km 83 + 765 strona prawa do sąsiedniej działki nr [...]. Analiza zdjęć oraz dołączonych do akt sprawy map wskazuje, że zjazd ten znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Jak wskazuje organ odwoławczy zaprojektowanie w ten sposób zjazdu do działki skarżącego było by też okazją do koniecznego remontu opisanego wyżej istniejącego zjazdu.

Podkreślić należy, że każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Istotne jest również, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło 4912 poj./dobę, w tym 1474 samochodów ciężarowych oraz 75 autobusów.

Tak duże natężenie pojazdów (w szczególności ciężarowych) wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Z załączonych do akt postępowania materiałów dowodowych (w tym projektu stałej organizacji ruchu z czerwca 2017 r.) wynika, że na drodze krajowej nr [...] w rejonie położenia działki nr [...], obowiązuje dopuszczalna prędkość do 70 km/h. Ograniczenie to wprowadzone jest z uwagi na m.in. oddziaływanie skrzyżowania z drogą powiatową oznaczonego znakiem "A - 6b" (usytuowanym w km 83+ 727 strona lewa drogi), zatokę autobusową oznaczoną znakiem "D - 15" (usytuowanym w km 83 + 555 strona prawa), istniejącą zabudowę, wąskie pobocza (o szerokości 0.5 m), bliskie położenie rowów. Mając na uwadze wymienione okoliczności, zarządca drogi zaliczył analizowany odcinek drogi krajowej do miejsc niebezpiecznych z ograniczeniem dopuszczalnej prędkości, które zostaje zakończone znakiem "B-42 - koniec zakazów" (usytuowanym w km 83 + 830 strona prawa).

Z załączonego materiału dowodowego wynika, że na odcinku drogi krajowej nr [...]w km od 82 + 800 do 84 + 900, w latach 2016 - 2017 miały miejsce 4 wypadki, w których łącznie zginęły 2 osoby i aż 18 osób było rannych lub ciężko rannych.

Zdaniem Sądu, nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Zachowanie bądź poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi najważniejszą zasadę przy podejmowaniu wszelkich czynności organów będących zarządcą dróg krajowych. Fakt, iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie podkreśla się również, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/09). Budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika że nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Art. 35 ust. 2 u.d.p. stanowi, że między innymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1129/11).

Słusznie zatem organ odwoławczy powołuje się na to, że z załączonej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. "W sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" wraz z załącznikiem graficznym (poświadczonej przez Wójta Gminy [...]), wynika, iż obszar działki nr [...] położony jest na terenie oznaczonym symbolem "[...]". Paragraf 90 ust. 2 pkt 2 wymienionego planu, ustala, że cyt. "obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych na rysunkach zmian w planie symbolem [...]wyłącznie od strony istniejącej drogi powiatowej KZ".

Podsumowując, w zaistniałym stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia.

W rezultacie powyższych ustaleń należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut drugi skargi wskazujący na niezasadność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego.

W ocenie Sądu, należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu i podaną w nim argumentację. Ocena organu jest logiczna, spójna, znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy.

Nie można mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją możliwości pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącemu innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie innego zjazdu, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Sąd nie podzielił też zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów procesowych poprzez pominięcie przeprowadzenia przez organy zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych.

Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że dowody te nie mogły posłużyć do udowodnienia postawionej tezy dowodowej, a mianowicie istnienia legalnego zjazdu do działki nr [...]. Przede wszystkim projektowany zjazd indywidualny miał by być położony w innym miejscu niż ten, który istniał przed 2007 r., zdaniem skarżącego legalnie. Postępowanie więc dotyczy budowy nowego zjazdu nie odbudowę lub remont wcześnie istniejącego. Oznacza to, że nie miało decydującego znaczenia w sprawie. Poza tym zgłoszone dowody mogły by co najwyżej potwierdzić faktyczne istnienie zjazdu a nie jego legalność.

Mając na uwadze zarzuty i uzasadnienie skargi, Sąd stwierdza, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił jako wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia organu, uznał również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, iż w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.