Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 226/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2017 r. W. W. powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. o udostępnienie informacji dotyczących jego uczestnictwa w realizacji, w Izbie Administracji Skarbowej w K., procesu składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z tym wniósł o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jaka była Pana rola w procesie składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w odniesieniu do podległych Panu pracowników, urzędników i funkcjonariuszy [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K.?

2. Czy uczestniczył Pan w procesie decyzyjnym, chociażby, jako osoba doradzająca Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w K. w zakresie składania lub nic składania propozycji pracownikom, urzędnikom lub funkcjonariuszom [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K.?

3. Czy przeglądał Pan (uczestnicząc w procesie decyzyjnym z zakresie składania propozycji) akta osobowe wszystkich podległych Panu pracowników, urzędników i funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali ostatecznie propozycji pracy lub służby i czy pozwoliły one Panu, w każdym przypadku, na wyrobienie sobie negatywnej opinii w zakresie ustawowych przesłanek, które skutkowały nie złożeniem propozycji pracy lub służby?

4. Czy przekazał Pan swoje spostrzeżenia w formie pisemnej lub innej, wraz z negatywnym uzasadnieniem dalszej pracy lub służby w Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w K.? Jeżeli nastąpiło to w formie pisemnej, proszę o podanie sygnatury pisma/pism, kierowanych w tej sprawie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.?

5. Czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie złożył propozycji wszystkim negatywnie "zweryfikowanym" przez Pana, w zakresie oceny ustawowych przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 w/w ustawy, osobom?

6. Czy przy ewentualnym opiniowaniu (wyrażaniu zdania) w stosunku do podległych Panu pracowników, urzędników lub funkcjonariuszy były przez Pana wykorzystywane, inne niż ustawowe, wynikające z art. 165 ust. 7 (posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy/służby, miejsce zamieszkania) lub z art. 177 wyżej wymienionej ustawy, przesłanki? Jeżeli, tak, proszę o wymienienie innych pozaustawowych przesłanek.

7. Czy są Panu znane inne niż w/w przesłanki nie wynikające z akt osobowych, które legły u podstaw nie złożenia propozycji któremukolwiek z podległych Panu pracowników, urzędników lub funkcjonariuszy?

8. Dla lepszego zrozumienia procesu decyzyjnego w zakresie składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w K. proszę o wyjaśnienie jakie kryteria były przez Pana brane pod uwagę przy opinii w stosunku do podległych Panu pracowników, urzędników łub funkcjonariuszy w zakresie ustawowych przesłanek: "posiadane kwalifikacje" i "przebieg dotychczasowej pracy lub służby", innymi słowy: co decydowało o negatywnej bądź pozytywnej ocenie "posiadanych kwalifikacji" i " przebiegu dotychczasowej pracy lub służby"?

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. (dalej także: "Naczelnik" lub "organ") pismem z dnia 27 lipca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że informacją publiczną nie są wszelkiego rodzaju wyjaśnienia i objaśnienia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną, ani oceny pojawiające się w procesie decyzyjnym. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. dalej "ustawa Przepisy wprowadzające") proces składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby funkcjonariuszom i pracownikom [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., przebiegał na poziomie Izby Administracji Skarbowej w K. Zwrócono uwagę, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej "Dyrektor IAS") zarządzeniem Nr [...] z [...] powołał Zespół ds. wstępnych propozycji miejsca pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy w Krajowej Administracji Skarbowej (w skrócie KAS) w województwie [...].

Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. W. W. (dalej również: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w zakresie nierozpoznania jego wniosku z dnia 12 lipca 2017 r.

Skarżący zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), wniósł o zobowiązanie wymienionego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt administracyjnych, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, a także zasądzenia zwrotu kosztów.

Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył art. 13 ust. 1 tej ustawy. Twierdził, że pismo organu nie zawierało odpowiedzi na zadane we wniosku pytania o fakty, stanowiło natomiast próbę uchylenia się od udzielenia odpowiedzi na proste pytania dotyczące stosowanej przez organ władzy publicznej praktyki postępowania w sprawach publicznych. Zdaniem skarżącego informacja o udostępnienie której wystąpił jest informacją publiczną, albowiem przedmiotem wniosku nie są oceny, wyjaśnienia czy objaśnienia, lecz fakty i dane oraz stan faktyczny, towarzyszące procesowi składania propozycji zatrudnienia lub służby. Przedmiotem zapytania jest przebieg procesu decyzyjnego, o jakim mowa w art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające, który ma charakter władczy i jest realizowany przez organ władzy publicznej (Dyrektora IAS w K. w porozumieniu z Naczelnikiem Urzędu Celno-Skarbowego w K. oraz naczelnikami urzędów skarbowych z terenu województwa[...]). Zapytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnoszą się do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym w orzecznictwie faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1192/12, wyrok NSA sygn. I OSK 2215/11). W dalszej części uzasadnienia skargi przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji publicznej akcentując m.in., że stanowi ona każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego i cywilnego, każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych oraz podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, że jest nią treść dokumentów, opinii, ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Natomiast w razie wątpliwości, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji.

Ponadto skarżący zakwestionował prawdziwość udzielonej mu informacji, że powołany przez Dyrektora IAS w K., zespół ds. wstępnych propozycji miejsca pracy lub służby dla pracowników i funkcjonariuszy KAS w województwie [...] uczestniczył w tworzeniu wstępnych propozycji wykorzystywanych w trybie, o którym mowa w art. 165 ust. 7 ustawy. Wskazał, że przewodniczącym i zastępcą przewodniczącego w tym zespole były dwie osoby piastujące stanowiska zastępców Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Prace zespołu dotyczyły osób, które, jako niezadowolone, złożyły wnioski o rozpatrzenie spraw przydzielenia ich do poszczególnych komórek organizacyjnych KAS z dniem 1 marca 2017r., a więc z dniem powstania KAS i nie miały żadnego odniesienia do procesu wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy. Zdaniem skarżącego udzielona mu odpowiedź była całkowicie nieadekwatna do treści wniosku i uwypukla tylko bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Natomiast o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku.

Reasumując skarżący stwierdził, że organ uchylił się od obowiązku udzielenia informacji, a także podał w odpowiedzi informacje, których skarżący nie żądał, nieadekwatne do treści wnioski, a przede wszystkim nieprawdziwe. Postępowanie organu świadczy o absolutnym braku dobrej woli dla załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 lipca 2017 r., że żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że ustawą Przepisy wprowadzające z dniem 1 marca 2017 r. ustanowiono organy Krajowej Administracji Skarbowej, w tym m.in.: dyrektora izby administracji skarbowej i naczelnika urzędu celno-skarbowego (art. 162). Jednocześnie, w myśl art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (w skrócie " ustawa o KAS", Dz. U z 2016 r., poz. 1947 r. ze zm.), w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. Natomiast w myśl art. 145 ust. 1 tejże ustawy, zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Zgodnie natomiast z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dalej wskazano, że w świetle przywołanych powyżej przepisów, kierownikiem jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby w odniesieniu do pracowników i funkcjonariuszy w[...] Urzędzie Celno-Skarbowym, jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. Także pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., zgodnie z przywołanym art. 165 ust.7 ustawy Przepisy wprowadzające, składał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., a co za tym idzie - proces decyzyjny, kto otrzyma propozycję, również odbywał się na poziomie kierownika jednostki w sprawach z zakresu pracy i służby tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. W związku z tym stwierdzono, że informacje dotyczące roli Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w omawianym zakresie oraz ewentualnych jego działań, czynności i toku myślowego dotyczących składania propozycji przez Dyrektora IAS w K., a także faktów czy takowe w ogóle miały miejsce, mieszczą się w zakresie zdefiniowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcia "dokumentu wewnętrznego", rozumianego odpowiednio - jako dokument w formie zmaterializowanej, ustną wymianę informacji, czy też brak takowej. W tym zakresie organ przywołał obszerne fragmenty stanowisk zawartych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których zasadniczo wynika, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu podglądów i stanowisk, mogą mieć dowolna formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej wyrazem stanowiska organu (wyroki NSA z 14.10.2015 sygn. I OSK 1947/14, z 3.03.2017 sygn. I OSK 1206/15, I OSK 1158/15, I OSK 1163/15).

Ponadto odwołując się także do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ podniósł, że niektóre z żądanych informacji dotyczą sfery ocen, a nie faktów lub też pozostają jedynie w pamięci organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i dodatkowo z tego powodu nie mogą zostać uznane za informacje publiczne, np.: czy pozwoliły one Panu, w każdym przypadku, na wyrobienie sobie negatywnej opinii (...) " (pytanie nr 3 wniosku); " (...) czy przy ewentualnym opiniowaniu (wyrażaniu zdania) w stosunku do podległych Panu pracowników, urzędników lub funkcjonariuszy były przez Pana wykorzystywane inne niż ustawowe (...) przesłanki (...) " (pytanie nr 6); "jakie kryteria były przez Pana brane pod uwagę przy opinii (...), innymi słowy: co decydowało o negatywnej bądź pozytywnej ocenie (...) " (pytanie nr 8) Podał także, że niektóre z żądanych przez Skarżącego informacji, pozostają jedynie w pamięci Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. (np. tok myślowy, czy też nieudokumentowane rozmowy). Ponadto stwierdził, że niektóre z pytań są nieprecyzyjne - np. "Jaka była Pana rola w procesie (...)" (pytanie nr 1 z wniosku Skarżącego); "Czy uczestniczył Pan w procesie decyzyjnym, chociażby, jako osoba doradzająca (...)" (pytanie nr 2 z wniosku). Natomiast wskazanie żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z 25.08.2016 r. sygn. I OSK 219/15).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących treści pisma z dnia 27 lipca 2017r. stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego stwierdził, że w piśmie tym, zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią, poinformowano skarżącego, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; że przytoczone w ww. piśmie wyroki sądów administracyjnych faktycznie potwierdzają stanowisko organu i zostały również (w szerszym zakresie) przytoczone w odpowiedzi na skargę; ponadto podanie informacji, o powołaniu zespołu ds. wstępnych propozycji miejsca pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy w KAS w województwie [...] , miało na celu zaakcentowanie, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. jest kierownikiem jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby i na jego poziomie odbywał się szeroko rozumiany proces składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby funkcjonariuszom i pracownikom [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. i nie stanowiło podania informacji nieprawdziwych, czy też nieadekwatnych do złożonego wniosku.

W świetle powyższego organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że dany podmiot był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w K. polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia z dnia 12 lipca 2017 r. a dotyczącej uczestnictwa tego organu w realizacji, w Izbie Administracji Skarbowej w K., procesu składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie zawartych w nim pytań.

W związku z tym należało odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta określa zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także przypadki w jakich dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W myśl przepisów tej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:

- przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2;

- adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

- podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi być w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3).

Zatem bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który informację taką posiada. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji publicznej lub nie podejmie nakazanych w tej ustawie czynności, w tym nie wyda stosownej decyzji zgodnie z art. 16 tej ustawy. Przy czym, co wymaga podkreślenia, obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.07.2007 r., sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11.12.2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33, wyrok WSA w Gliwicach z 13.01.2015 r. IV SAB/Gl 165/14).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, naczelnik urzędu celno-skarbowego jest organem Krajowej Administracji Skarbowej (dalej KAS), którego zadania z zakresu realizacji zadań publicznych zostały określone w art. 33 tej ustawy. Zresztą kwestia ta między stronami nie jest sporna.

Istotnym, a zarazem spornym zagadnieniem jest natomiast charakter żądanej informacji, a więc czy żądanie udostępnienia zawartej we wniosku skarżącego informacji dotyczy informacji publicznej. Podkreślenia bowiem wymaga, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną czyni skargę na bezczynność bezzasadną.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Pojęcie to nie zostało natomiast zdefiniowane. W orzecznictwie wskazuje się, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Informacją publiczną, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, jest zatem każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą (np. wyroki NSA: z dnia 15.07.2011 r., sygn. I OSK 667/11 – Lex nr 969478; z dnia 7.12.2010 r., sygn. I OSK 1774/10; z dnia 18.09.2008 r., sygn. I OSK 315/08). Informacja publiczna musi istnieć w formie utrwalonej (zmaterializowanej) oraz dotyczyć sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze m.in. regulacji określonych praw czy dysponowania majątkiem publicznym. Informacja publiczna obejmuje zatem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Przy czym nie wszystkie dokumenty mają walor informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, a także różnego rodzaju zapiski, notatki czy proces rozważań lub proces myślowy, który ma za zadanie wypracowanie finalnej koncepcji (np. wyroki NSA z dnia 14.09.2012 r., sygn. I OSK 1203/12, z dnia 11.03. 2011r. sygn. I OSK 118/14 – Lex nr 1463417).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu, że żądane we wniosku informacje dotyczące procesu składania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające, a przede wszystkim uczestnictwa w tym procesie Naczelnika, roli jaką pełnił, czynności jakie wykonywał, przesłanki i kryteria jakimi się kierował przy formułowaniu opinii, spostrzeżenia jakie formułował oraz sposób w jaki przekazywał je Dyrektorowi IAS w K. z podaniem oznaczenia pism, nie mają charakteru informacji publicznej.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy o KAS w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi i urzędami celno-skarbowymi stanowią jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby skarbowej. Organ ten zgodnie z art. 145 tej ustawy pełni zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS. Natomiast w świetle regulacji art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle powyższych regulacji naczelnik urzędu celno-skarbowego nie jest podmiotem do zakresu zadań którego należą sprawy z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy, a także te wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. W zakresie wskazanego wyżej uregulowania na poziomie izb administracji skarbowej oraz urzędów skarbowych i urzędów celno-skarbowych proces decyzyjny, dotyczący złożenia propozycji pracy lub służby (lub nie) należy wyłącznie do zadań dyrektora izby administracji skarbowej. W związku z tym należało uznać, że sfera dotycząca ewentualnych uzgodnień, zaciągania opinii, informacji, stanowisk organów jednostek organizacyjnych (urzędów skarbowych oraz urzędów celno-skarbowych), w procesie podejmowania przez dyrektora izby administracji skarbowej decyzji co do propozycji pracy lub służby na podstawie art. 165 ust. 7, ma charakter wewnętrzny. Uzgodnienia, opinie, oceny nie mogą być bowiem skutecznie kwalifikowane jako posiadające walor stanowiska wiążącego dla dyrektora. Regulacje zawarte w ustawie Przepisy wprowadzające nie stanowią o związaniu dyrektora stanowiskiem, opinią, przedstawionymi przez inny podmiot. Zatem nawet, gdyby zostały one sformułowane pisemnie, to stanowić one będą wewnętrzną korespondencję nie stanowiącą o rozstrzygnięciu sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wprawdzie ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (np. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., sygn. I OSK 666/12; wyrok NSA z dnia 15.07.2010 r., sygn. I OSK 707/10 i z dnia 27.01.2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Udostępnieniu, jako informacja publiczna podlegałyby natomiast stanowiska, opinie, oceny wówczas, gdy stały się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej i stanowiły podstawę podjętej decyzji, co w sprawach dotyczących realizacji zadań określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające pozostaje w gestii Dyrektora IAS w K., a nie organu do którego skarżący wystąpił z wnioskiem.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo już tylko należy wskazać, że aby informacja mogła być przedmiotem jej udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej musi istnieć w formie utrwalonej (zmaterializowanej), tzn. powinna być zapisana na nośniku informacji, bez względu na jego charakter oraz musi odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, a więc dotyczyć sfery faktów. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania, czy też określania przyczyn, poglądów, motywacji (w tym motywacji innych podmiotów), wewnętrznych przekonań, analiz myślowych. Oznacza to, że nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy zapytania kierowane do Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego dotyczące tego, czy organ wyrobił sobie negatywną opinię; przyczyn jakie zdecydowały o negatywnej bądź pozytywnej ocenie; czy znane mu są inne przesłanki nie wynikające z akt, które legły u podstaw niezłożenia propozycji któremukolwiek z podległych mu pracowników, urzędników, funkcjonariuszy (przez Dyrektora IAS), czy też prośba o wyjaśnienie kryteriów branych pod uwagę przy opinii w zakresie ustawowych przesłanek. Wniosek nie może bowiem inicjować postępowania nastawionego na określenie czy odtworzenie pewnych zdarzeń, motywacji, analiz myślowych.

Z powyższej nakreślonych powodów uznać należało, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Natomiast, jak już wskazano, w sytuacji gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Tym samym brak było podstaw do skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, skoro zawiadomił on skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.