Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenie programu polityki zdrowotnej pn. "Dofinansowanie do leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców miasta G. w latach 2020-2023" oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda W. (dalej: Wojewoda, skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie uchwalenia programu polityki zdrowotnej pn. "Dofinansowanie do leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców miasta G. w latach 2020-2023" (dalej także: Uchwała, Program).

W skardze wniesiono o:

a) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości,

b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom Uchwały skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48a ust. 1 i art. 5 pkt 29 i 29a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1373 ze zm., dalej: u.ś.z.) - poprzez brak samodzielnego opracowania i sporządzenia projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej z rozpoznaniem potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców Miasta G..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 48 ust. 1 i 3 pkt 2 u.ś.z. Uchwała została doręczona organowi nadzoru dnia [...] stycznia 2020 roku.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało w prawie zdefiniowane. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się jednak w doktrynie m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie także przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2019 r., II SA/Wr [...], CBOSA).

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.ś.z. do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy. Stosownie do art. 5 pkt 29a u.ś.z. program polityki zdrowotnej oznacza zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym pojęcie "potrzeby zdrowotne", zgodnie z art. 5 pkt 29 u.ś.z. oznacza liczbę i rodzaj świadczeń opieki zdrowotnej, które powinny być zapewnione w celu zachowania, przywrócenia lub poprawy zdrowia danej grupy świadczeniobiorców.

Programy zdrowotne może opracowywać, wdrażać, realizować i finansować Fundusz, a programy polityki zdrowotnej mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego. Fundusz realizuje programy polityki zdrowotnej zlecone przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 48 ust. 1 u.ś.z.). Programy dotyczą w szczególności ważnych zjawisk epidemiologicznych jak i innych niż ww. zjawiska istotnych problemów zdrowotnych dotyczących całej lub określonej grupy świadczeniobiorców przy istniejących możliwościach eliminowania bądź ograniczania tych problemów (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.ś.z.). Przedmiotowe programy mogą być realizowane w okresie jednego roku albo wielu lat (art. 48 ust. 5 u.ś.z).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.ś.z., jednostka samorządu terytorialnego sporządza projekt programu polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6 u.ś.z. Dla obszaru województwa sporządza się bowiem regionalną mapę potrzeb zdrowotnych, zwaną "Mapą Regionalną", uwzględniającą specyfikę potrzeb zdrowotnych społeczności lokalnych (art. 95a ust. 1 u.ś.z), zaś Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny na podstawie Map Regionalnych sporządza Ogólnopolską Mapę Potrzeb Zdrowotnych, zwaną "Mapą Ogólnopolską".

Projekt programu polityki zdrowotnej, sporządzony wg wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie wzoru programu polityki zdrowotnej, wzoru raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej oraz sposobu sporządzenia projektu programu polityki zdrowotnej i raportu końcowego z realizacji programu polityki zdrowotnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2476), jest przekazywany do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w celu jego zaopiniowania (art. 48a ust. 3 i 4 u.ś.z.). Agencja sporządza opinię w sprawie projektu programu polityki zdrowotnej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania projektu tego programu na podstawie kryteriów, o których mowa w art. 31 a ust. 1 i art. 48 ust. 4 - w przypadku programów polityki zdrowotnej opracowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 48a ust. 8 pkt 1 lit b u.ś.z.). Rozpoczęcie wdrożenia, realizacji i finansowania programu polityki zdrowotnej może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej albo warunkowo pozytywnej opinii, o której mowa w ust. 4, albo po przesłaniu do Agencji oświadczenia, o którym mowa w art. 48aa ust. 11 (art. 48a ust. 11 u.ś.z.).

W ocenie skarżącego powyższe normy wymagają, aby sporządzony przez jednostkę samorządu terytorialnego program opieki zdrowotnej uwzględniał rozpoznane potrzeby zdrowotne mieszkańców danej gminy. Przy czym nie chodzi tu o odniesienie się do uśrednionych statystycznych danych krajowych czy światowych populacji, lecz o "potrzeby zdrowotne" mieszkańców jako pojęcie zdefiniowane w art. 5 pkt 29 u.ś.z., rozpoznane i uwzględnione na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a u.ś.z. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2017 roku, II SA/Bd [...], CBOSA). Wykładnia wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych prowadzi więc do wniosku, iż gmina może realizować i finansować jedynie taki program polityki zdrowotnej, którego projekt opracowała i sporządziła na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6 u.ś.z, a następnie tak sporządzony projekt programu polityki zdrowotnej przekazała do Agencji, w celu jego zaopiniowania.

W konsekwencji za naruszające ww. normy prawne uznać należy jedynie przyjęcie przez Miasto G. do realizacji i finansowania program polityki zdrowotnej, którego projekt nie został opracowany i przygotowany przez Gminę G., w szczególności w sytuacji gdy z postanowień pkt V.lll Programu wynika, że będzie on finansowany z budżetu miasta G..

Z protokołu posiedzenia z XVI sesji Rady Miasta G. odbytej w dniu [...] stycznia 2020 roku wynika, że wnioskodawcą przedmiotowej uchwały był wyłącznie Klub Radnych Koalicja dla Pierwszej Stolicy. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na to, aby na podstawie przedłożonego projektu uchwały w sprawie przyjęcia przedmiotowego programu polityki zdrowotnej i dołączonego projektu tego programu organy Miasta G., w szczególności Prezydent Miasta G., podjęły jakiekolwiek czynności lub działania merytoryczne, które byłyby przygotowaniem, czy też opracowaniem na tej podstawie programu polityki zdrowotnej gminy, w rozumieniu przywołanych norm prawnych. M. G. nie tylko nie opracowało i nie sporządziło projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej, ale także nie podjęło działań merytorycznych celem oceny tego programu i zweryfikowania m.in. możliwości finansowych gminy na okres planowanej realizacji programu. W ocenie skarżącego brak podjęcia w toku uchwalania Programu przez Miasto G. samodzielnych działań wiązanych z rozpoznaniem potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców Miasta G. stanowi istotne naruszenie przywołanych norm prawnych.

W odpowiedzi na skargę Miasto G. reprezentowane przez fachowego pełnomocnika wniosło o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zarzuty i wnioski skargi nie zostały poprzedzone jakimikolwiek ustaleniami, z których by wynikało, że Uchwała faktycznie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Skarżący ma rację, że opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy należy do zadań własnych gminy. Jest natomiast nieprawdą, że gmina nie opracowała przedmiotowego programu, ani że nie został opracowany na podstawie map potrzeb zdrowotnych. Z uwagi jednak na skomplikowany charakter i specyfikę regulowanej materii, która bezwzględnie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, pismem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta G., poprzedzonym wcześniejszymi konsultacjami pracowników merytorycznych, zwrócił się do specjalisty w dziedzinie in vitro z kliniki rozrodczości w Białymstoku – prof. dr. hab. n. med. S. W. o wyrażenie zgody na korzystanie ze sporządzonego przez niego programu, na potrzeby dostosowania go do wdrożenia na terenie miasta G.. W ww. piśmie Prezydent podkreślił, że "podjął decyzję o rozpoczęciu prac nad wdrożeniem programu polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego." Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Pan S. W. wyraził zgodę na wykorzystanie programu w określony wyżej sposób. W konsekwencji w dniu [...] lipca 2019 r. Miasto G. zawarło z Miastem Ł. umowę licencyjną na korzystanie z jego programu. Wskazuję, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt II Sa/Bd [...] potwierdził, że dopuszczalne jest korzystanie przez gminę z projektów innych analogicznych programów: "Oczywiście nie jest zakazane korzystanie ze współpracy z innymi profesjonalnymi podmiotami, osobami posiadającymi specjalistyczną wiedzę, czy też projektów innych analogicznych programów".

Korzystając z ww. programu w ustalonym umownie zakresie, pracownicy merytoryczni Urzędu Miejskiego w G., z Wydziału Spraw Społecznych, Referatu ds. Polityki i Profilaktyki Społecznej, na podstawie map potrzeb zdrowotnych w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 48a ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 i 6 u.ś.z.) opracowali program polityki zdrowotnej, na potrzeby wdrożenia go na terenie Miasta G.. Istotne jest, że program dla Miasta G. został sporządzony zgodnie z wytycznymi ww. ustawy, a także wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w treści programu odniesiono się do uzasadnienia wprowadzenia — wzmiankowanego programu na terenie gminy, w szczególności program zawiera dane odnoszące się do mieszkańców gminy. Opracowany przez gminę program został następnie przekazany pismem z dnia [...] września 2019 r. do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, celem zaopiniowania. W związku z warunkowo pozytywną opinią agencji, wyrażoną w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. i wprowadzeniem przez pracowników merytorycznych gminy w projekcie zmian zgodnych z tą opinią, możliwe było wdrożenie, realizacja i finansowanie przedmiotowego programu (art. 48a ust. 11 u.ś.z).

Wnioskodawcą zakwestionowanej uchwały w sprawie opracowanego przez gminę programu polityki zdrowotnej faktycznie był klub radnych, jednak skarżący nie wskazał żadnego przepisu, w tym prawa miejscowego, który zabraniałby radnym inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie. Jednocześnie z żadnego przepisu prawa nie wynika również obowiązek, aby inicjatorem procesu legislacyjnego w sprawie uchwalenia programu polityki zdrowotnej mógł być tylko prezydent.

Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów prowadzi do wniosku, że gmina dokonała rozpoznania potrzeb zdrowotnych odnośnie tego rodzaju programu i na tej podstawie opracowała przedmiotowy program. Jednocześnie nie ma w tym nic nieprawidłowego, że opracowując własny program, gmina korzystała z analogicznego programu obowiązującego w Łodzi, co potwierdził w swoim orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (w skardze na ten wyrok powołała się również strona skarżąca). Z uwagi na powyższe, gmina w sposób prawidłowy wywiązała się z wszystkich ciążących na niej obowiązków związanych z opracowaniem programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Art. 7 ust. 1 pkt 1 u.ś.z. stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy. Program polityki zdrowotnej to zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 pkt 29a u.ś.z.), zaś potrzeby zdrowotne to liczba i rodzaj świadczeń opieki zdrowotnej, które powinny być zapewnione w celu zachowania, przywrócenia lub poprawy zdrowia danej grupy świadczeniobiorców (art. 5 pkt 29 u.ś.z.).

Problematyka programów polityki zdrowotnej uregulowana została w art. 48a u.ś.z. Jego ustęp 1 stanowi, że minister oraz jednostka samorządu terytorialnego opracowują projekt programu polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6, oraz dostępnych danych epidemiologicznych.

Program polityki zdrowotnej określa:

1) nazwę programu polityki zdrowotnej;

2) okres realizacji programu polityki zdrowotnej;

3) podmiot opracowujący program polityki zdrowotnej;

4) podstawę prawną opracowania programu polityki zdrowotnej;

5) opis choroby lub problemu zdrowotnego i uzasadnienie wprowadzenia programu polityki zdrowotnej wraz z danymi epidemiologicznymi i opisem obecnego postępowania;

6) wskazanie rekomendacji, o której mowa w art. 48aa ust. 5 lub 6, której zalecenia uwzględnia program polityki zdrowotnej;

7) cele programu polityki zdrowotnej i mierniki efektywności jego realizacji;

8) charakterystykę populacji docelowej, w tym kryteria kwalifikacji do udziału w programie i kryteria wyłączenia, oraz charakterystykę interwencji, jakie są planowane w ramach programu polityki zdrowotnej, w tym sposób udzielania świadczeń w ramach programu, a także wskazanie, czy i w jaki sposób interwencje te są zgodne z przepisami dotyczącymi świadczeń gwarantowanych oraz czy są zgodne ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej;

9) organizację programu polityki zdrowotnej, w szczególności etapy programu polityki zdrowotnej i działania podejmowane w ramach etapów, oraz warunki realizacji programu polityki zdrowotnej dotyczące personelu, wyposażenia i warunków lokalowych;

10) sposób monitorowania i ewaluacji programu polityki zdrowotnej;

11) budżet programu polityki zdrowotnej, w tym koszty jednostkowe i całkowite oraz źródła finansowania programu polityki zdrowotnej (ust. 2).

Projekt programu polityki zdrowotnej jest przekazywany do Agencji w celu wydania przez Prezesa Agencji opinii w sprawie projektu programu polityki zdrowotnej (ust. 4). Prezes Agencji niezwłocznie przekazuje opinię, o której mowa w ust. 4, podmiotowi, który opracował projekt programu polityki zdrowotnej (ust. 10). Rozpoczęcie wdrożenia, realizacji i finansowania programu polityki zdrowotnej może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej albo warunkowo pozytywnej opinii, o której mowa w ust. 4 (ust. 11). Podmiot, który otrzymał warunkowo pozytywną opinię, o której mowa w ust. 4, jest obowiązany do wprowadzenia w projekcie programu polityki zdrowotnej zmian zgodnych z tą opinią przed rozpoczęciem wdrożenia, realizacji i finansowania programu polityki zdrowotnej (ust. 12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] września 2017 r. w sprawie II SA/Bd [...] (którego rozważania i konkluzje Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela) podkreślił, że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy, prowadzi do wniosku, iż gmina może realizować i finansować jedynie taki program polityki zdrowotnej, którego projekt opracowała i sporządziła na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6, a następnie tak sporządzony projekt programu polityki zdrowotnej przekazała do Agencji, w celu jego zaopiniowania. Zasadnie zatem (w ocenie WSA w Bydgoszczy) Wojewoda stwierdził sprzeczność z przepisami prawa jedynie "przyjęcia" przez samorząd B. do realizacji i finansowania programu polityki zdrowotnej, którego projekt został opracowany i przygotowany przez inny podmiot (zespół osób) dla potrzeb innej gminy. Tym bardziej w sytuacji gdy, jak wskazuje wnikliwa analiza treści uchwały Rady Miasta B. nr [...], wbrew jej tytułowi "w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej(...)",w § 1 Rada Miasta B. "zobowiązuje Prezydenta Miasta do realizacji programu polityki zdrowotnej, który stanowi załącznik nr [...] do uchwały. W § 2 natomiast zobowiązuje Prezydenta Miasta do corocznego uwzględnienia w projekcie budżetu miasta określonych kwot z rezerwy budżetowej, czy też środków przeznaczonych na promocję miasta z przyszłych budżetów.

W dalszej części uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy podniósł, że "brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby na podstawie przedłożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej oraz dołączonego doń projektu tego programu organy Miasta B. pod[j]ęły jakiekolwiek czynności lub działania merytoryczne, które można by uznać za przygotowanie, czy też opracowanie, na tej podstawie programu polityki zdrowotnej gminy, w rozumieniu art. 5 pkt 29a, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 oraz 48a ust. 1 ustawy. Miasto B. zatem ani nie opracowało, ani nie sporządziło projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej, nie podjęło działań merytorycznych nawet celem oceny i zweryfikowania możliwości i planów finansowych gminy na okres planowanej realizacji programu. Gmina ograniczyła się wyłącznie do przekazania przygotowanego i przedstawionego jej projektu przedmiotowego programu (opracowanego i sporządzonego przez odrębne podmioty – osoby fizyczne i prawne) do zaopiniowania Agencji. Podkreślenia wymaga, iż brak podjęcia własnych działań w zakresie opracowania i przygotowania projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej, z uwzględnieniem np. rozpoznanych potrzeb zdrowotnych przez Miasto B. pozostaje okolicznością niesporną i przyznaną w toku postępowania nadzorczego, a następnie sądowoadministracyjnego (...)".

Odnosząc powyżej przedstawione regulacje prawne i poglądy orzecznictwa do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że skarga Wojewody nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, ze w sprawie II SA/Bd [...] pozostawało okolicznością ewidentną i niesporną, iż "gmina ograniczyła się wyłącznie do przekazania przygotowanego i przedstawionego jej projektu przedmiotowego programu (opracowanego i sporządzonego przez odrębne podmioty – osoby fizyczne i prawne) do zaopiniowania Agencji".

W ocenie Sądu nie może natomiast budzić wątpliwości, że autorem Uchwały jest Miasto G.. To jego Prezydent pismem z dnia [...] maja 2019 r. zwrócił się do prof. S. W. o wyrażenie zgody dostosowanie programu ł. w celu wdrożenia go na terenie G.. W tym samym piśmie Prezydent informuje o rozpoczęciu prac na wdrożeniem w G. programu polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego. Także jako etap tych prac (a więc przygotowania własnego programu) traktować należy podpisanie przez Miasto G., reprezentowane przez Zastępcę Prezydenta z Miastem Ł. umowy licencyjnej w dniu [...] lipca 2019 r. W następstwie tych czynności doszło do powstania projektu Programu dla mieszkańców Miasta G., który został przekazany do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Uzyskał on warunkowo pozytywna opinię Prezesa Agencji, po czym wprowadzane do niego były zmiany wymagane przez ustęp 12 artykułu 48a u.ś.z.

Miasto G. wskazało także pracowników Urzędu Miejskiego, którzy brali udział w opracowaniu programu, a także osobę (pełniącą funkcje Zastępcy Prezydenta), która te prace nadzorowała. W ich toku konsultowano się z W. Ł. – lekarzem ginekologiem położnikiem praktykującym na terenie G.. Wszystko to nie pozwala na podzielenie zasadności tezy skargi, że brak jest "jakichkolwiek dowodów na to, aby na podstawie przedłożonego projektu uchwały w sprawie przyjęcia przedmiotowego programu polityki zdrowotnej i dołączonego projektu tego programu organy Miasta G., w szczególności Prezydent Miasta G., podjęły jakiekolwiek czynności lub działania merytoryczne, które byłyby przygotowaniem, czy też opracowaniem na tej podstawie programu polityki zdrowotnej gminy".

Analizując treść zaskarżonej Uchwały nie sposób nie zauważyć, że co do wielu zapisów odbiega ona od, będącego podstawą prac przygotowawczych, programu łódzkiego. Zakres i głębokość tych zmian nie podlegają jednak ocenie w sprawie niniejszej (nie były zresztą też objęte zarzutami skargi) i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Ze względu na przedmiot programu i charakter potrzeb zdrowotnych, jakie on realizuje nie można przecież wykluczyć, że programy przyjmowane przez różne jednostki samorządu terytorialnego różnić się będą jedynie nieznacznie – samego podobieństwa (czy nawet tożsamości) określonych regulacji nie można utożsamiać z brakiem własnych działań zakresie opracowania projektu.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.ś.z. jednostka samorządu terytorialnego opracowuje projekt programu polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6, oraz dostępnych danych epidemiologicznych.

Treść Uchwały nie zawiera wprost odniesień do danych wynikających z map potrzeb zdrowotnych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ wskazał jednak, że program został przygotowany przez pracowników Urzędu Miejskiego w G. na podstawie map potrzeb zdrowotnych w rozumieniu u.ś.z. (art. 48a ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 i 6). W ocenie Sądu sam fakt braku wskazania tej okoliczności expressis verbis w treści Programu nie może być okolicznością dyskwalifikującą. Podkreślić tu należy, że projekt programu otrzymał warunkowo pozytywna opinię Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, który co do znaczenia problemu zdrowotnego nie zgłosił żadnych uwag, wskazując, że projekt programu odnosi się do istotnego problemu zdrowotnego, który opisano w sposób poprawny, przedstawiając ogólne dane epidemiologiczne. Prezes zauważył też, że zgodnie z mapami potrzeb zdrowotnych w zakresie lecznictwa szpitalnego dla woj. W. w latach 2014-2016 zajmował 3 miejsce pod względem współczynnika płodności.

W tym samym piśmie organ wskazał, że w toku opracowywania projektu Programu miały miejsce konsultacje z prof. S. W. i lek. W. Ł., a także kontakty z J. K. – pracownikiem Urzędu Miasta Ł. , który nadzorował opracowanie programu w Łodzi. Wszystko to pozwala to na przyjęcie, że w badanym przypadku miało miejsce rzeczywiste opracowanie projektu Programu przez M. G., choć oczywiście w toku prac w znacznym stopniu posiłkowano się testem programu łódzkiego. Jak podkreślił jednak Sąd w sprawie II SA/Bd [...] "nie jest zakazane korzystanie ze współpracy z innymi profesjonalnymi podmiotami, osobami posiadającymi specjalistyczną wiedzę, czy też [z] projektów innych analogicznych programów."

Także odmiennie w stosunku do sprawy badanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (gdzie Sąd zwrócił uwagę na niezrozumiały brak współpracy między organem stanowiącym a wykonawczym), kształtuje się kwestia finansowania programu. Prezydentowi G. już we wrześniu 2019 r. przedłożony został wykaz zadań Wydziału Spraw Społecznych w 2020 r. obejmujący wniosek o zabezpieczenie środków na realizację Programu, zaś pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent poinformował o zaplanowaniu w budżecie Miasta G. stosownych środków finansowych na realizację zadań przez Wydział Spraw Społecznych.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku o niezasadności skargi Wojewody, czego następstwem jest jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.