Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 733/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r., nr [..], została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy decyzją z dnia 2 lutego 1991 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej w K., gmina L., będącej własnością skarżącej (punkt 1 decyzji) oraz orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] o powierzchni 248 m2 , przeznaczonej jako projektowana ulica (punkt 2 decyzji).

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. w części orzekającej o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [..] zarzucając, że orzeczenie w tym zakresie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i wyjaśniając, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty przeznaczone pod drogi przechodzą na własność gminy z mocy prawa, natomiast z treści decyzji podziałowej wynika, że działka przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. w części obejmującej orzeczenie o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [..] położonej w K., gmina L. Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej i obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie dawał bowiem podstawy do orzekania przez organ o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej. W decyzji o podziale nieruchomości organ powinien był wskazać jedynie działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy, a skutek prawny w postaci przejścia prawa własności działki nowej następował ex lege w dniu nabycia przez decyzję administracyjną przymiotu ostateczności.

W skardze na powyższą decyzję Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że w punkcie 2 sentencji decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności działki nr [..], został wydany bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2020 r., nr SKO [..], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a.:

1. uwzględniło skargę w całości i uchyliło w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt [..];

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r.;

3. stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt [..], nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że podziela stanowisko Gminy zawarte w skardze, zgodnie z którym nie można uznać, że zapis w osnowie decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. o przejęciu działki nr [..] przeznaczonej jako projektowana ulica został wydany bez podstawy prawnej. Zapis w punkcie 2 decyzji ma jedynie charakter informacyjny i pozostaje bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności. Dlatego też, jest to jedynie uchybienie procesowe, które nie ma wpływu na ważność przedmiotowej decyzji. Jeżeli tak, to prawnie bez znaczenia jest również kwestia, czy własność działki wydzielonej pod drogę przechodzi na Skarb Państwa czy na gminę a tym samym nie można mówić o istnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.K. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę, mimo, że powinna ona zostać odrzucona stosownie do treści art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów i uznanie, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę, zamiast jej odrzucenia, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;

- art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu za zgodną z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. mimo, że jej treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Gmina w piśmie procesowym z dnia 2 października 2020 r. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się zarzutów skargi wskazała, że jest stroną w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie działa ona jako organ, lecz jako właściciel działki drogowej nabytej z mocy prawa. Nie zgodziła się też ze stanowiskiem skarżącej o braku interesu prawnego gminy w niniejszym postępowaniu, wskazując, że dotyczy on sytuacji, gdy gmina prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące osób trzecich. Tymczasem, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi w pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a gmina występuje w nim jako właściciel, który nabył drogę z datą nabrania przez decyzję podziałową cech ostateczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 1 pkt p.p.s.a., kontrola wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać na wstępie należy, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r. wydana została na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Norma z art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten szczególny tryb uprawnia organ administracji publicznej do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 195). Rozstrzygnięcie organu administracji wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może przy tym ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Autokontrola ma na celu ponowne zajęcie się daną sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, dlatego też organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Organ administracyjny, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie przekształca się w sąd administracyjny i w przeciwieństwie do sądu ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji, ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 148-149). Przy czym, kryteria oceny stosowanej przez organ administracji publicznej w trakcie samokontroli powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym a więc samokontrola powinna być skoncentrowana na ocenie legalności działania (lub braku działania) tego organu. Organ, korzystając z instytucji samokontroli, nie jest więc związany granicami skargi, jednakże, zakres zastosowania tej instytucji jest limitowany granicami sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, Legalis). Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza zaś, że nie można uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, tj.: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 7 lipca 2020 r. spełnia wszystkie warunki decyzji autokontrolnej określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem uwzględnia skargę Gminy wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., jednocześnie orzekając o uchyleniu tej decyzji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. oraz stwierdzając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r. rozstrzyga istotę sprawy zgodnie z przepisami prawa.

Granice dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze autokontroli wyznaczała decyzja tego Kolegium z dnia 30 marca 2020 r., mocą której stwierdzono, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [..], położonej w K., gmina L..

Na wstępie, Sąd wskazuje, że, wbrew zarzutom skargi, Gmina była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r.

Skarga Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r. wniesiona został w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, 2023, 2320 i 2369) albo konsul. Stosownie przy tym do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją wydaną w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze a i jednocześnie wniesienie skargi na taką decyzję do sądu w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. jest wyłączną kompetencją strony postępowania, w którym decyzja ta została wydana. To, komu taki status przysługuje w postępowaniu administracyjnym, co do zasady reguluje art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei "mieć interes prawny" oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r. wydano po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 k.p.a. Owa odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1542/13, LEX nr 1769895). Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99, Legalis).

Co istotne, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żaden z organów Gminy nie miał więc przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w którejkolwiek z administracyjnych instancji orzeczniczych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy, jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 2 lutego 1991 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia 2 lutego 1991 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Nie ulega wątpliwości, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji.

Niemniej jednak, jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Stanowisko to NSA podtrzymało w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3799/19 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu stwierdzenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku po stronie danego podmiotu, konieczne jest ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 2 lutego 1991 r. Zgodnie z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskutek ostatecznej decyzji z dnia 2 lutego 1991 r. Gmina nabyła prawo własności nowowydzielonej pod ulicę działki i z tych uprawnień właścicielskich wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie są zasadne zarzuty skarżącej co do braku interesu prawnego Gminy do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r.

Przedstawiona kwestia wywołuje rozbieżności w orzecznictwie NSA (zob. odmienne stanowisko w wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2020 r.: sygn. akt I OSK 1451/20, I OSK 1378/20, I OSK 1491/20), jednakże sąd wojewódzki podziela orzeczenia przywołane powyżej.

W tej sytuacji Sąd mógł przejść do oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium weryfikując, czy organ ten, zgodnie z prawem, uchylił decyzję własną z dnia 30 marca 2020 r. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r.

Przypomnieć należy, że decyzja Kolegium z dnia 30 marca 2020 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności. Z tego względu dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowych z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w decyzji z dnia 30 marca 2020 r. uznało, że punkt 2 decyzji podziałowej wydano bez podstawy prawnej, albowiem przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie dawał podstawy do orzekania przez organ o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej na rzecz Skarbu państwa. Z poglądem tym, jak słusznie uznało Kolegium w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 7 lipca 2020 r., nie można się zgodzić.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

Jak już zaś wyżej wskazano, decyzja Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a szczególne znaczenie miał tu ust. 5 art. 12, który stanowił o przejściu z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przy czym przejście to odbywa się za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowi więc podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną i przejętą na własność przez podmiot publiczny pod budowę ulic, przy zastosowaniu zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi wywłaszczenie, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności, wadliwości decyzji podziałowej R. K. upatrywała w fakcie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [..] o pow. 248 m2, wskazując, że przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej grunty przeznaczone pod drogi przechodzą na własność gminy z mocy prawa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa

Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa własności działki nr [..] z przeznaczeniem pod drogę.

Nie ma wątpliwości, że wobec dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść tych przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

Z kolei treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W tym kontekście, bez wpływu na byt prawny decyzji, w tym jej pkt 2, pozostaje wskazanie podmiotu uwłaszczonego działką drogową.

W związku z tym, w ocenie Sądu, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną, a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w chwili dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Zdaniem Sądu, informacyjna treść punktu 2 decyzji podziałowej, pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z punktu 1, wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonej działki drogowej. Nie stanowi on odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne. Dlatego też zawarcie w kwestionowanej decyzji podziałowej takiego stwierdzenia nie przesądza o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Tego rodzaju uchybienie należy oceniać raczej jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

Mając to wszystko na uwadze, skoro punkt 2 decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącej nie był obciążony wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało uznać, że organ kontroli nadzwyczajnej I instancji błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r. słusznie uwzględniła skargę wniesioną przez Gminę na tą decyzję i uchyliła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 2 lutego 1991 r.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2020 r. jest zgodna z prawem a skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej, zawartym w skardze i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.