Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 907/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...]marca 2021 r. Nr [...] Prezes Wód Polskich, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "Pr. wod.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...]z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...]- uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 18 lipca 2019 r. Zakłady [...] S.A. wystąpiły do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność innego podmiot, tj. [...] Sp. z o.o. Do wniosku o udzielenie pozwolenia dołączono operat wodnoprawny oraz kopię umowy z [...]marca 2015 r. pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem kanalizacji, tj. [...]Sp. z o.o., stanowiącej w ocenie wnioskodawcy zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Z uwagi na wątpliwości w tej kwestii organ I instancji pismem z 22 lipca 2019 r. wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o interpretację art. 407 ust. 5 Pr. wod. Minister w odpowiedzi wskazał, że uzasadniony wydaje się pogląd, że wprawdzie zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod. ma mieć formę pisemną i wskazywać wprost na jakość i ilość przyjmowanych ścieków, niemniej zgodą może być również ważna umowa, o ile zawiera określenie jakości i ilości odbieranych ścieków (pismo z 9 sierpnia 2019 r.). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...] uwzględniając stanowisko Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...] udzielił Zakładom [...]S.A. wnioskowanego pozwolenia.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł właściciel urządzeń kanalizacyjnych, podnosząc, że dołączona do wniosku [...]S.A. umowa nie może być traktowana, jako zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 407 ust. 5 Pr. wod. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Zgodnie z utrwaloną w tym zakresie linią orzeczniczą w charakterze zgody do wniosku może zostać dołączona umowa zawarta pomiędzy właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, a ich użytkownikiem, o ile zawiera ona informacje na temat ilości i jakości odprowadzanych ścieków, co zostało wskazane w cyt. wyżej piśmie Ministra.

Niemniej z uwagi na niespójność dokumentów przedłożonych przy wniosku [...] S.A. (w tym umowy zawartej 25 marca 2015 r.) oraz ustaleń poczynionych przez organ I instancji z treścią odwołania złożonego przez [...]Sp. z o.o., organ odwoławczy pismem z 27 stycznia 2020 r. wezwał właściciela urządzeń kanalizacyjnych do jednoznacznego określenia, czy wyraża on zgodę, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod. W odpowiedzi 5 lutego 2020 r. [...]Sp. z o.o., reprezentowany przed radcę prawnego A F, poinformował organ odwoławczy, że nie wyraża, a także nie wyrażał w dacie składania przez [...]S.A. wniosku, zgody na wprowadzanie do jego urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych powstających na terenie [...]S.A. Powołano się przy tym na załącznik Nr 4 do odwołania, stanowiący kopię korespondencji skierowanej przez [...]Sp. z o.o. do [...]S.A., z której również wynika brak wymaganej zgody.

W toku postępowania odwoławczego szereg pism złożył również [...]S.A., w tym pismem z 5 marca 2020 r. wystąpił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że zakończenie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...] . Organa odwoławczy jednak postanowieniem z [...]czerwca 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania,

Pismem z 24 czerwca 2020 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków, informacji, wyjaśnień i zastrzeżeń w sprawie. Pismem z 2 lipca 2020 r., uzupełnionym następnie pismem z 10 lipca 2020 r. [...] S.A. przedłożył materiał dowodowy w postaci decyzji Nr [...] Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...]czerwca 2020 r., znak: [...]w której uznano działania [...]Sp. z o.o. za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz nakazano zaniechania jej stosowania. W ocenie skarżącego oznacza to nieskuteczność braku zgody [...]Sp. z o.o. na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność tej spółki ścieków przemysłowych przez [...]S.A.

Organ odwoławczy nie zgodził się z taką interpretacją decyzji Prezesa UOKiK, bowiem uznanie przez ten organ naruszenia przepisów ustawy oraz nakaz zaniechania dotychczasowej praktyki oznacza konieczność podjęcia przez [...]Sp. z o.o. działań, mających na celu to zaniechanie. [...]Sp. z o.o. w toku postępowania odwoławczego nie tylko nie wyraził zgody na wprowadzanie do swoich urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych powstających na terenie [...]S.A., ale wręcz podtrzymał sprzeciw, który został wyartykułowany w złożonym odwołaniu.

Pismem z 12 października 2020 r. [...]S.A. wnosił o zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że zakończenie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego obejmującego "ocenę skuteczności prawnej niewyrażenia przez [...] Sp. z o.o. zgody na wprowadzanie przez [...]S.A. ścieków do urządzeń kanalizacyjnych należących do [...]Sp. z o.o., zważywszy na wciąż obowiązującą i realizowaną umowę nr [...] z dnia [...].03.2015 r. na odprowadzanie i odbiór ścieków", które to zagadnienie rozpatrywane jest obecnie przez Sąd Rejonowy w [...]. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia przez tut. organ powyższej przesłanki, wnioskodawca wskazał na konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że sposób jego zakończenia jest uzależniony od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy [...]Sp. z o.o. stosuje praktyki ograniczające konkurencję w postaci zobowiązywania dostawców ścieków przemysłowych z terenu po dawnych Zakładach [...]w umowach z nimi zawieranych do odprowadzania ścieków o maksymalnych parametrach odpowiadających parametrom ścieków, które mogą być odprowadzane z oczyszczalni ścieków do [...]na podstawie pozwolenia wodnoprawnego posiadanego przez [...]Sp. z o.o.

Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...]marca 2021 r., znak: [...], odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, wskazując, że z treści art. 407 ust. 5 Pr. wod. wynika wprost i bez żadnych wątpliwości, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Brak takiej zgody stanowi brak formalny, uniemożliwiający de facto prowadzenie postępowania w sprawie. W przypadku, gdyby organ uznał w obecnym momencie prowadzenia postępowania zasadność wniosku o zawieszenie tego postępowania uznałby, że przesłanki do jego prowadzenia, w tym również kompletność złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, zostały spełnione. Stałoby to w sprzeczności z przedstawionym przez Skarżącego we wniosku o zawieszenie postępowania stanowiskiem dotyczącym niewkraczania przez organ w sferę stosunków cywilno-prawnych - oznaczałoby bowiem uznanie, że udzielona w formie umowy podpisanej przez strony w 2015 r. zgoda właściciela urządzeń kanalizacyjnych jest nadal obowiązująca, wbrew twierdzeniom tegoż właściciela. Sam fakt konieczności prowadzenia sprawy sądowej w celu wyjaśnienia kwestii obowiązywania przedmiotowej umowy sprawia, że nie sposób uznać jednoznacznie, że zgoda ta nadal obowiązuje. Należy przy tym podkreślić, że wyrażenie (bądź niewyrażenie) przedmiotowej zgody nie może być zakwalifikowane, jako zagadnienie wstępne przedmiotowego postępowania. Jak wskazano wyżej zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem - sama zgoda nie warunkuje takiego rozstrzygnięcia, stanowi natomiast o kompletności wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Wniosek złożony przez [...]S.A. był niekompletny pod względem formalnym, nie zawierał bowiem wymaganego obowiązującymi przepisami prawa załącznika, tj. zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie podania skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot, a zatem brak formalny powoduje, że wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 571/08: "Rozpatrywanie takiego wniosku (niekompletnego) w praktyce jest niemożliwe i byłoby naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obligują organ "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego".

W związku z tym wniosek [...]S.A. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie powinien być w ogóle procedowany przez organ I instancji. W świetle dowodów zebranych w toku postępowania odwoławczego, w tym zwłaszcza wyjaśnień zawartych w piśmie skarżącego z 5 lutego 2020 r. wniosek ten nie zostałby uzupełniony przez wnioskodawcę ani na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji ani na etapie odwoławczym, ponieważ jak wskazał skarżący brak wymaganej zgody został wyartykułowany jeszcze przed złożeniem stosownego podania przez [...] S.A. Brak kompletnego wniosku, a więc jednego z zasadniczych składników postępowania mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej, czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym i powoduje konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 7 kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając j w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji:

"1) naruszenie art. 407 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: Prawo wodne), i uznanie, że wniosek Skarżącej nie zawierał zgody, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy do wniosku została dołączona Umowa cywilnoprawna nr [...]z dnia [...].03.2015 r. na odprowadzanie i odbiór ścieków (dalej, jako: Umowa) łącząca [...] i [...] sp. z o.o. i której wykonywanie przez Strony świadczy o istnieniu zgody ze strony [...]sp. z o.o. na wprowadzanie przez [...]ścieków przemysłowych do należących doń urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych,

2) naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 7ga § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieudzielenie pełnomocnikowi Skarżącej dostępu do akt sprawy, nieumożliwienie pełnomocnikowi Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed zamknięciem postępowania i wydaniem Decyzji II instancji oraz co za tym idzie, poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od Skarżącej, które zdaniem Organu nie zostały spełnione lub wykazane, a które skutkowały wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącej.

3) Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, i Organ II instancji powinien był doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożonego przez [...],

4) Naruszenie art. 97 § 1 ust. 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 407 ust. 5 Prawa wodnego i 65 k.c., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie zawieszenia postępowania mimo, że rozpatrzenie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ocena skuteczności prawnej niewyrażenia przez [...] sp. z 0.0. (dalej, jako: [...]) zgody na wprowadzanie przez [...]ścieków do urządzeń kanalizacyjnych należących do [...], zważywszy na wciąż obowiązującą i realizowaną przez Strony Umowę oraz samodzielne dokonanie przez Organ II instancji wykładni oświadczeń woli Stron oraz Umowy wbrew zasadom zawartym w art. 65 k.c. oraz dokonywanej przez organy administracji wykładni przepisu art. 405 ust. 7 Prawa wodnego".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, skierowanie stron do mediacji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że [...]od początku swojego istnienia prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji materiałów wybuchowych. Jest obecnie największym w kraju i jednym z największych na świecie producentów materiałów wybuchowych, takich jak trotyl (TNT), heksogen (RDX), oktogen (HMX), oraz kompozycji na bazie ww. materiałów oraz tritonalu i dinitrotoluenu. Powyższe wymaga od [...]posiadania specjalnej technologii produkcji, utrzymywanej na rozległym obszarze całego zakładu. Ryzyko potencjalnych wybuchów i niepożądanych reakcji chemicznych powoduje, że w zakładzie konieczne jest zachowywanie podwyższonych środków bezpieczeństwa, o najwyższej jakości.

Masowa skala produkcji powyższych materiałów opiera się m.in. na odpowiedniej gospodarce wodno-ściekowej. Pobierana przez [...]woda (a następnie odprowadzana, jako ścieki) jest niezbędna zarówno do celów produkcji, jak i prawidłowego funkcjonowania systemów chłodniczych, zapewniając kontrolowany przebieg silni egzotermicznych reakcji. Zakład funkcjonuje w trybie pracy zmianowej, linia produkcyjna pozostaje w ciągłym ruchu. Pozbawienie [...]możliwości odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych [...], a tym samym zaburzenie procesu dostarczania wody, z całą pewnością skutkować będzie wystąpieniem awarii. Odcięcie wody w trakcie prowadzenia procesów produkcyjnych jest niedopuszczalne.

Skoro więc zakład nie będzie mógł na bieżąco odprowadzać ścieków, to nie będzie mógł także doprowadzać do swoich urządzeń systematycznie wody. To z kolei może spowodować katastrofalne w skutkach konsekwencje i stanowi realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W związku z takim ryzykiem, [...] bez pozwolenia wodnoprawnego nie może prowadzić żadnej działalności gospodarczej związanej w produkcją materiałów wybuchowych w zakładzie. Powyższe zaś będzie miało niebagatelne skutki. [...]zatrudnia obecnie ponad 300 pracowników, jest jednym z największych pracodawców na lokalnym, bydgoskim rynku, który od wielu lat cieszy się opinią stabilnego zatrudnienia. Zamknięcie zakładu oznaczać będzie konieczność zwolnień. Powodowałoby także realne zagrożenie dla interesu społecznego i obronności kraju. [...], jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, wpisanym do wykazu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo- obronnym. Realizuje obecnie wiele długo i krótkoterminowych kontraktów zarówno na rzecz Sił Zbrojnych RP, jak i na rzecz Państw zrzeszonych w NATO, co stanowi jeden z przejawów współpracy międzynarodowej w ramach Sojuszu. Oczywistym jest, że wstrzymanie produkcji, nie tylko narazi Spółkę na straty, ale będzie miało doniosłe i nieodwracalne konsekwencje dla polityki militarnej i zagranicznej RP. [...], nie mogąc realizować swoich zobowiązań, będzie musiał zerwać łączące go umowy i ponieść z tego tytułu wszelkie konsekwencje finansowe i wizerunkowe. Stanowi to realne ryzyko nieodwracalnych szkód, zarówno dla Spółki, jak i dla krajowego przemysłu obronnego.

Pełnomocnik uzasadnił też wniosek o skierowanie stron do mediacji

Odnosząc się do naruszenia art. 407 ust. 5 Pr. wod. pełnomocnik stwierdził, że do wniosku [...]o wydanie pozwolenia wodnoprawnego została załączona zgoda [...], jako właściciela urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, w postaci umowy. Możliwość powyższego, wskazywana była bezpośrednio przez Samorząd Województwa [...], który w "Wytycznych dla wnioskodawców przygotowujących wnioski o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego" (stan prawny na 23 czerwca 2015 r.) podkreślał, że zgodą w rozumieniu art. 407 ust. 5 Prawa wodnego może być również umowa na odbiór ścieków, o ile zawiera określenie jakości i ilości odbieranych ścieków. Powyższe stanowisko zostało także podtrzymane przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w piśmie z 9 sierpnia 2019 r., skierowanym do ówczesnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

Kierując się zatem powyższymi wytycznymi i wykładnią prawa, dokonaną przez te organy, skarżąca słusznie pozostawała w przekonaniu, że załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego umowy z [...]będzie wystarczające. Taka wykładnia ww. przepisu, pozostawałaby także w zgodzie w brzmieniem przepisów kodeksu cywilnego, traktujących o prawie zobowiązań i zasadach składania oświadczeń woli drugiej stronie stosunku zobowiązaniowego.

Organ II oparł się wyłącznie na oświadczeniu [...], złożonym w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazał, że "n/e sposób uznać jednoznacznie, że zgoda ta nadal obowiązuje". Jest to zatem kwestia, która nie została przez organ jednoznacznie ustalona w ramach niniejszego postępowania, wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a.

Nie można było w tej sprawie jednoznacznie stwierdzić, że nie ma zgody [...]na wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, skoro strony łączy umowa. Organ II instancji naruszył dyspozycję art. 405 ust. 7 Pr. wod., a także potwierdzone przez orzecznictwo stanowisko, że wydanie decyzji pozytywnej jest zasadą, jeśli tylko spełnione są warunki wskazane w Prawie wodnym, zaś odmowa wydania pozwolenia na budowę następuje tylko wówczas, gdy spełnione są negatywne przesłanki z art. 399 pkt 1 Pr. wod.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...]o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. [...]czerwca 2020 r. organ poinformował ówczesnych pełnomocników o zakończeniu postępowania i wyznaczył 14-dniowy termin na zapoznanie z materiałem dowodowym oraz na składanie dodatkowych pism w sprawie. W piśmie wskazano także, że po upływie tego terminu, sprawa zostanie rozstrzygnięta w oparciu o posiadane materiały dowodowe. Powyższe pismo organu II instancji nie zawierało informacji, o której mowa w art. 79a § 1 k.p.a., tj. nie zawierało wskazania przesłanek zależnych od strony, które zdaniem organu nie zostały spełnione lub wykazane, a które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem [...].

Jak stwierdził pełnomocnik, "w tej sprawie [...]złożył jeszcze kilka dodatkowych pism, w tym m.in. pismo z dnia 02.07.2020 r. oraz z dnia 10.07.2020 r. Następnie, pismem z dnia 12 października 2020 r. [...]poinformował o ustanowieniu nowego pełnomocnika (w osobie autora niniejszej skargi) i o odwołaniu pełnomocnictwa pełnomocnikom dotychczasowym, oraz złożył wniosek o zawieszenie postępowania wraz z wnioskiem ewentualnym oraz wnioskiem dowodowym. Na powyższy wniosek o zawieszenie postępowania, pełnomocnik Skarżącej do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi ani rozstrzygnięcia Organu II instancji. Jednocześnie, obecny pełnomocnik Skarżącej kilkukrotnie (odpowiednio w dniu 18.09.2020 r. oraz w dniu 28.09.2020 r.) wnosił o udostępnienie akt tej sprawy do przejrzenia. Wniosek ten był umotywowany dwiema przyczynami - po pierwsze nowy pełnomocnik nie miał wcześniej okazji zapoznać się z tymi aktami, a po drugie, sprawa znajdowała się na końcowym etapie, stąd podejmując się jej prowadzenia, pełnomocnik nie miał wiele czasu, aby podjąć jakiekolwiek czynności. (...) Powyższe wnioski pozostały bez odpowiedzi ani żadnej reakcji ze strony Organu II instancji. Telefonicznie zaś, pełnomocnik Skarżącej był informowany, że Organ ma problem z udostępnieniem akt, bowiem jest w trakcie przeprowadzki i zmiany swojej siedziby, a także z uwagi na wystąpienie C0V!D-19. Tym samym, do dnia wydania Decyzji II instancji, obecny pełnomocnik Skarżącej nie miał żadnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nadto, co istotne, Skarżąca nie została poinformowana o zamknięciu postępowania dowodowego a także o tym, że Decyzja II instancji zostanie wydana. Skarżąca trwała więc w przeświadczeniu, że Organ wciąż rozpatruje wniosek o zawieszenie postępowania i że w pierwszej kolejności wypowie się w tym zakresie, informując jednocześnie z odpowiednim wyprzedzeniem, że jednak zamierza wydać decyzję rozstrzygającą. Tak się jednak nie stało. Obecny pełnomocnik [...], nie dość, że nie został dopuszczony do przejrzenia akt, to dodatkowo nie miał żadnej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, przed zamknięciem postępowania, wbrew brzmieniu art. 73 § 1 k.p.a.". Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Jeśli organ II instancji wyszedł z założenia, że nie została spełniona przez [...]dyspozycja art. 407 ust. 5 Pr. wod., która ostatecznie skutkowała wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem [...], to powinien był w sposób bezpośredni poinformować o tym skarżącą.

Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji ustawy k.p.a. wprowadzającej przepis art. 79a k.p.a., jego celem jest "zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań".

Organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie, wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak kompletnego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, który nie został uzupełniony w toku postępowania (w postaci braku zgody [...]na wprowadzanie przez [...]ścieków przemysłowych do należących doń urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych).

Powyższa teza jest błędna. Po pierwsze, jeżeli nawet, jak uznał organ, w niniejszej sprawie brak było przedmiotowo kompletnego wniosku, to powinien był wezwać [...]do jego uzupełnienia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czego nie uczynił. Sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy naruszał zasady wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. Jest to istotne szczególnie w kontekście niniejszej sprawy, w której umorzenie postępowania skutkuje niemożnością prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot mający istotne znaczenie dla obronności kraju i będący historycznym spadkobiercą działalności nieprzerwanie prowadzonej w tym miejscu od czasów Il wojny światowej.

Organ sam wskazał w uzasadnieniu, że: "sam fakt konieczności założenia sprawy sądowej w celu wyjaśnienia kwestii obowiązywania przedmiotowej umowy sprawia, że nie sposób uznać jednoznacznie, że zgoda ta nadal obowiązuje". Czyli, z jednej strony organ II instancji stwierdza, że nie mamy pewności, czy zgoda ta jest udzielona, a z drugiej wydaje decyzję, która jest ewidentnym stwierdzeniem, że owej zgody nie ma. Organ II instancji jednoznacznie rozstrzygnął, że owej zgody nie ma, pomimo że strony od 2015 r. łączy nieprzerwanie umowa w zakresie odprowadzania ścieków i dostarczania wody.

W świetle zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która stanowi jedynie wyjątek od tej zasady, stosowaną tylko wówczas, gdy zajdą przesłanki określone w przepisach k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Organ II instancji umarzając postępowanie nie wskazał (poza ogólnym art. 105 § 1 k.p.a.) konkretnego przepisu zawierającego przesłanki umorzenia postępowania, jakie miałyby zaistnieć w tym postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający, gdyż instytucja umorzenia postępowania ma charakter wyjątkowy. Przede wszystkim, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy, art. 105 § 1 ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka, która nakazywałaby umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przede wszystkim, wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie został przez [...] wycofany. Nadto, do wniosku została załączona zgoda [...], jako właściciela urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, w postaci umowy.

Mimo to, organ II instancji uznał, że dysponuje informacją, czy istnieje ważna decyzja [...]w przedmiocie zgody na wprowadzanie substancji do urządzeń kanalizacyjnych, opierając się wyłącznie na oświadczeniu [...]i całkowicie pomijając fakt istnienia umowy. Organ przekroczył tym samym swoje kompetencje, które są wyraźnie określone w przepisach prawa i muszą być odczytywane ściśle, gdyż część tych kompetencji dotyczy stosunków cywilnoprawnych, gdzie pierwszoplanową rolę odgrywa przecież wola stron. Działanie organu w takich przypadkach, jest wtórne, ponieważ organ wkracza ze swoimi uprawnieniami dopiero w sytuacjach przewidzianych przepisach prawa materialnego i tylko w ramach kompetencji wyraźnie tam wskazanych.

Organ II instancji, jeżeli posiadł wątpliwości co do istnienia zgody [...]na wprowadzanie ścieków do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, powinien był podjąć czynności mające na celu doprowadzenie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia - czego przejawem byłoby zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 ust. 1 pkt 4) k.p.a.

Zważywszy, że strony nieprzerwanie od 7 lat łączy umowa na odprowadzanie i odbiór ścieków, złożenie przez [...]oświadczenia o odmowie udzielenia zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod. należało uznać za kwestię, która wymaga analizy z całościowym uwzględnieniem stosunku cywilnoprawnego, jaki łączy strony.

W trakcie obowiązywania umowy wydane zostało już poprzednie pozwolenie wodnoprawne z [...]września 2015 r. Jej ciągłe wykonywanie przez strony ewidentnie wskazuje na istnienie faktycznej zgody [...]na wprowadzanie przez [...] ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych [...]. Skuteczność złożenia przez [...]oświadczenia o odmowie udzielenia tej zgody jest przedmiotem postępowania cywilnoprawnego wszczętego na podstawie art. 189 k.p.c., obecnie prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...]VIII Wydział Gospodarczy, pod sygnaturą akt [...]. Stąd, skuteczność złożenia przez [...]takiego oświadczenia, należało uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 1 pkt 4) k.p.a. i z uwagi na toczące się postępowanie cywilne w tym zakresie, niniejsze postępowanie zawiesić.

Organ II instancji nie był uprawniony do dokonywania rozstrzygnięć co do skuteczności niewyrażenia zgody przez [...], bowiem wyłączną kompetencję posiada w tym zakresie właściwy sąd powszechny. [...]nigdy nie kwestionował ważności zawartej umowy i wciąż nieprzerwanie ją wykonuje. W tej sytuacji, uznanie oświadczenia [...]złożonego organowi II instancji za skuteczne, powoduje jednoczesne powstanie dwóch sytuacji prawnych, całkowicie się wykluczających. Z

jednej strony, na gruncie prawa cywilnego, [...]wciąż może wprowadzać swoje ścieki do urządzeń [...], a [...]ma obowiązek je odbierać, gdyż stanowi to realizację łączącej strony umowy. Z drugiej jednak, [...]nie może tego robić, gdyż na gruncie niniejszego postępowania [...]złożył organowi II instancji oświadczenie, że swojej zgody na to nie wyraża.

NSA w wyroku z 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 348/12, zwrócił uwagę, że jeśli w toku postępowania patentowego o wpis do rejestru lub jego zmianę, pojawią się wątpliwości w zakresie wykładni umowy cywilnoprawnej łączącej strony, to Urząd Patentowy nie może przychylić się do interpretacji umowy na rzecz jednej ze stron sporu. Stosownie bowiem do treści art. 229 ust. 2 p.w.p., rozpatrując wniosek o wpis, Urząd Patentowy bada jedynie, czy złożone dokumenty, mające uzasadnić wydanie decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru, nie naruszają ustawy i odpowiadają co do formy obowiązującym przepisom. Jeżeli więc spór o ustalenie treści umowy nie został zainicjowany, np. przed sądem powszechnym, to Urząd Patentowy - w ocenie Sądu I instancji - powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., traktując ten spór, jako zagadnienie wstępne. NSA stwierdził przy tym, że gdy już w postępowaniu wpisowym istnieje stwierdzony spór co do prawidłowości dokumentu i skuteczności nabycia prawa, to Urząd Patentowy, jako niepowołany do rozstrzygania tego sporu nie powinien podejmować decyzji o wpisie, tylko zawiesić postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zdaniem NSA słuszne było wskazanie, że konieczne jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu wynikłego na tle skuteczności umowy darowizny w świetle treści umowy o wspólności prawa do patentu, bowiem "ocena treści umowy, która stanowi podstawę dokonania wpisu do rejestru patentowego, nie może być samodzielnie dokonana przez Urząd Patentowy RP w szczególności, jeśli jest ona przedmiotem sporu między stronami postępowania o wpis. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które powinno zostać rozstrzygnięte przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)."

Tym samym, wydanie przez Sąd Rejonowy w [...]w sprawie [...], orzeczenia stwierdzającego, że oświadczenie [...] o niewyrażeniu zgody na wprowadzanie przez [...]ścieków do urządzeń kanalizacyjnych jest nieważne, miałoby istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w zakresie ustalenia, czy spełniony zostały przez [...]wymóg z art. 407 ust. 5 Pr. wod. Jednocześnie umożliwiłoby Organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy, bowiem wynik postępowania prowadzonego przez sąd powszechny determinuje dalsze kroki i prawne możliwości działania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, ze Prezes Wód Polskich (bo taka jest prawidłowa nazwa tego organu – art. 14 ust. 1 pkt 3 Pr. wod.) całkowicie błędnie w stanie niniejszej sprawy uznał, że po pierwsze skarżąca nie przedstawiła przy wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego zgody właściciela tych urządzeń, a po drugie, że taka sytuacja czyni postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bezprzedmiotowym, co upoważnia organ odwoławczy do jego umorzenia.

1. Zgodnie z art. 407 ust. 5 Pr. wod. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń.

Skarżąca do datowanego na 18 lipca 2019 r. wniosku o ponowne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego dołączyła umowę zawartą [...] marca 2015 r. z [...] sp. z o.o. w [...]. Jej przedmiotem było m.in. zobowiązanie się [...]sp. z o.o. do odprowadzania za umówionym wynagrodzeniem do urządzeń kanalizacyjnych będących w jej władaniu ścieków przemysłowych wytwarzanych przez Zakłady Chemiczne [...] S.A. w [...] (§ 1 i § 2 pkt. 3). Zgodnie z § 17 pkt. 1 i 2 umowa została zawarta na czas nieokreślony z możliwością jej wypowiedzenia z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego lub zgodnie z porozumieniem stron. W sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie miały znaleźć przepisy Kodeksu cywilnego (§ 19).

Tut. Sąd stwierdza, że wobec takiego przedmiotu umowy oczywistym prawnie było to, że [...]sp. z o.o. wyraziła Zakładom [...] S.A. zgodę, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod., a zgoda ta stanowiła essentialia negotii (element przedmiotowo istotny) zawartej umowy. Najzupełniej zbędne w takim wypadku było poszukiwanie "interpretacji" tego przepisu w drodze wykładni Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Zgodnie bowiem z art. 354 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, dalej: "k.c.") [...] sp. z o.o., jako dłużnik, powinna wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego. Trudno zaś wyobrazić sobie sytuację, że [...]sp. z o.o. zobowiązuje się do odprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących w jej władaniu ścieków przemysłowych wytwarzanych przez Zakłady [...]S.A., a jednocześnie nie udziela zgody na ich wprowadzanie do tejże kanalizacji.

Oświadczenie woli, wyrażone przez [...] sp. z o.o. i stanowiące zobowiązanie do odbioru przez tą spółkę ścieków przemysłowych wytwarzanych przez Zakłady [...]S.A. do będącej we władaniu [...]sp. z o.o. sieci kanalizacyjnej było więc równoznaczne z wyrażeniem zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod.

Wprawdzie w ujęciu cywilistycznym umowa wiąże tylko inter partes, ale stanowi wobec osób trzecich dowód na to, co stanowi jej przedmiot – a więc także rodzaj świadczenia dłużnika (art. 245 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1575). Nie mieści się natomiast w kompetencjach organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami (i do tego w postępowaniu administracyjnym o zgodę wodnoprawną) władcza ocena skutków cywilnoprawnych jednostronnych oświadczeń woli, składanych przez jedną ze stron umowy, przeczących treści zobowiązania umownego - co uczynił Prezes Wód Polskich w zaskarżonej decyzji. Takie jednostronne oświadczenie woli (np. odmowa wyrażenia zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod., pomimo istniejącej w tym zakresie umowy), niebędące umówionym przez strony wypowiedzeniem umowy, jako co do zasady niezgodne z prawem (art. 354 § 1 k.c.) nie może być też dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Wobec złożenia jednostronnego oświadczenia woli [...] sp. z o.o. o niewyrażeniu zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod. (sprzecznego w sposób oczywisty z treścią zawartej umowy) pomiędzy stronami ww. umowy powstać mógł spór o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnym, do rozstrzygnięcia którego powołany jest wyłącznie sąd powszechny (art. 1 k.p.c.), a nie Prezes Wód Polskich. Do czasu takiego rozstrzygnięcia organa administracji publicznej, dokonując oceny oświadczeń woli w zakresie istotnym dla sprawy administracyjnej, są związane treścią czynności prawnej stron – a więc umową; oświadczenie [...]sp. z o.o. nie stanowi wypowiedzenia umowy i ma charakter raczej pozaprawnego oświadczenia o braku woli wykonania zobowiązania umownego.

Dlatego też słusznie organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, wytoczonym na podstawie art. 189 k.p.c. Postępowanie sądowe bowiem nie wyłączało możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego przy uznaniu, że zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod. została udzielona w umowie stron z 25 marca 2015 r.

Co więcej, w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia jedynym prawnym dokumentem, z którego jasno i bez wątpliwości prawnych wynikała wyrażona wobec Zakładów [...] S.A. zgoda [...]sp. z o.o. na wprowadzenie ścieków do będącej w jej władaniu kanalizacji, była ww. umowa z 25 marca 2015 r. Wniosek Zakładów [...]S.A. wpłynął do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...]19 lipca 2019 r. Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych "oświadczenia Zarządu [...]sp. z o.o.", datowanego na 2 lipca 2019 r., umowa z 25 marca 2015 r. wiązała strony, nie została wypowiedziana ani rozwiązana.

Pismo [...]sp. z o.o. datowane na 17 lipca 2019 r, zawierające zastrzeżenia co do prawidłowego wykonywania udzielonego Zakładom [...]S.A. pozwolenia wodnoprawnego wpłynęło do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...]dopiero 26 lipca 2019 r., ale w piśmie tym nie znajduje się oświadczenie o braku zgody na wprowadzanie ścieków skarżącej do instalacji kanalizacyjnej tej spółki.

Przesłanki odmowy udzielenia zgody wodnoprawnej zostały natomiast enumeratywnie określone w art. 399 ust. 1 i 2 Pr. wod. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się wyłącznie, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 lub projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się ponadto, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.

Powyższe oznacza, że skarżąca dopełniła obowiązku, wynikającego z art. 407 ust. 5 Pr. wod. i obowiązkiem organu I instancji (wobec braku innych wad wniosku) było udzielenie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowa decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...]nie powinna być więc uchylona przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na wyeliminowanie z obrotu decyzji, ale wadliwej. Tym samym Prezes Wód Polskich naruszył ww. przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie.

2. Prezes Wód Polskich umarzając postępowanie organu I instancji naruszył też art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w [...] nie było bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Jest już dostatecznie jasno wytłumaczone zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze, na czym polega podmiotowa lub przedmiotowa bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość może bowiem mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/20, CBOSA).

Jeżeli jednak istnieje konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, to taka sprawa nie jest bezprzedmiotowa. Taką sprawą jest w niniejszym postępowaniu udzielenie (lub odmowa) skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność innego podmiot, tj. [...]sp. z o.o.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, "skoro przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to przyjąć należy, że postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków" (wyrok z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1204/20, CBOSA). Postępowanie może stać się bezprzedmiotowe również wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, co z kolei powoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem zaś organu II instancji, brak zgody, o której mowa w art. 407 ust. 1 Pr. wod. i wynikająca z oświadczenia [...]sp. z o.o. z 5 lutego 2020 r. niemożność uzyskania przez skarżącą takiej zgody doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania, ze skutkami wynikającym z art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko takie jest błędne. Po pierwsze – jak wynika z oceny prawnej tut. Sądu, dokonanej w pkt. 1 uzasadnienia wyroku – skarżąca wymaganą prawem zgodę na odprowadzanie ścieków do kanalizacji innego podmiotu dołączyła do wniosku o pozwolenie wodnoprawne; zgoda ta wynikała z umowy z [...]marca 2015 r.

Po drugie, jeżeli podanie ma braki formalne (np. brak wymaganego załącznika) to obowiązkiem prawnym organu administracji publicznej jest wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skutkiem prawnym nieusunięcia braków podania nie jest więc umorzenie postepowania, ale pozostawienie podania bez rozpoznania.

Jeżeli jednak organ II instancji, zwracając się 27 stycznia 2020 r. do [...] sp. z o.o., czy wyraża zgodę, o której mowa w art. 407 ust. 5 Pr. wod., to w rzeczywistości organ ten prowadził postępowanie dowodowe, a nie dążył do usunięcia braków formalnych podania. Potencjalne zaś zastosowanie przez organ odwoławczy (czego nie uczynił) art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i powinno być oparte o reguły normujące to postępowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 1/21, CBOSA).

Dlatego też w niniejszej sprawie Prezes Wód Polskich nie miał podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania. Tym samym nie mógł poprawnie umorzyć postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Błędna wykładnia ww. art. 105 § 1 k.p.a. doprowadziła organ odwoławczy do wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

3. Prezes Wód Polskich, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ponownie rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji i zaniecha stosowania w niniejszej sprawie umorzenia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., wydając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, przewidziane w art. 138 § 1 pkt. 1 lub pkt. 2 k.p.a. W związku z oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku organ weźmie pod uwagę, że w sprawie nie występują też przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tej sprawie nie jest niezbędne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji i sprawa może być co do jej istoty rozstrzygnięta orzeczeniem merytorycznym Prezesa Wód Polskich w postępowaniu odwoławczym.

4. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.