Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 2 lit.b
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) – dalej: "u.g.n." oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz w związku z uchwałą nr [...] z [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zwaną dalej "Studium".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.g.n., Wojewoda D. stwierdził nieważność: Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy K., zawartych w Części I, podrozdział 1.9.6.2 Wody podziemne we fragmencie "dla których nie obowiązują obszary ochronne" (str. 148 tekstu studium) oraz Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kotla, zawartych w Części II, rozdział 2.1.7 pkt 4 Ogólne zasady dotyczące ustalania wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - wielkość powierzchni biologicznie czynnej we fragmencie "lub terenu" (str. 173 tekstu studium) a także rozdział 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów we fragmencie "postulowane" oraz rozdział 2.1.8. lit. b) tiret drugie (str. 174 tekstu studium) załącznika nr 1 do uchwały Nr [...].

Wojewoda wskazał, że w toku badania legalności uchwały stwierdził podjęcie:

1). Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.7 pkt 4 Ogólne zasady dotyczące ustalania wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - wielkość powierzchni biologicznie czynnej we fragmencie "lub terenu" załącznika nr 1 do uchwały (str. 173 tekstu studium) z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., polegającym na ustaleniu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - jako wskaźnika mierzonego w odniesieniu do powierzchni terenu;

2). Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów we fragmencie "postulowane" oraz rozdział 2.1.8 lit. b) tiret drugie załącznika nr 1 do uchwały (str. 174 tekstu studium), z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 (prawidłowo powinien być pkt 1 – pod. Sądu) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118 poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego dowolną zmianę określonych w studium szczegółowych ustaleń w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego;

3). Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy K., zawartych w Części I, podrozdział 1.9.6.2 Wody podziemne we fragmencie "dla których nie obowiązują obszary ochronne" załącznika nr 1 do uchwały (str. 148 tekstu studium), z istotnym naruszeniem rozporządzenia nr 22 Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14.09.2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa w związku z art 95 ustawy z 09.06.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420).

Odnosząc powyższe do treści Studium organ nadzoru wskazał, że w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego Gminy K., Części II, dział 2.1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, rozdział 2.1.7 Ogólne zasady dotyczące ustalania wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w punkcie 4) Wielkość powierzchni biologicznie czynnej (str. 173 tekstu studium) załącznika nr 1 do Studiu, stanowi się, że:

"4) Wielkość powierzchni biologicznie czynnej.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej lub terenu powinien wynosić co najmniej:

- dla zabudowy zawierającej głównie funkcję mieszkaniową i zabudowy zagrodowej- 35%,

- dla zabudowy zawierającej głównie funkcję usługową - 20%,

- dla zabudowy zawierającej głównie funkcję produkcyjną - 30%.

Dopuszcza się w miejscowych planach zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działek budowlanych niespełanijących dniu wejścia w życie studium ww. parametrów".

Organ nadzoru wyjaśnił, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej uregulowany jest w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej ustalony został w tym przepisie w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Biorąc pod uwagę fakt, że ustalenia w zakresie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej są obligatoryjnymi ustaleniami planu miejscowego, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. organ nadzoru stwierdził, że wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej określany w studium musi odnosić się do tej definicji i nie może być ustalony w odniesieniu do terenu. Wojewoda zauważył, że "działką budowlaną" jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), a także umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a u.g.n.). Inne znaczenie ma pojęcie "terenu", które w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, mający różne (odmienne od obszarów sąsiednich) przeznaczenie lub różne warunki zagospodarowania i jako część planu miejscowego wyznaczoną na rysunku planu miejscowego liniami rozgraniczającymi tereny, oznaczoną odpowiednim symbolem cyfrowo-literowym i zaliczoną do odpowiedniej kategorii terenu definiowany jest w uchwale. Różnice znaczeniowe pomiędzy pojęciami działki budowlanej i terenu powodują, że posługiwanie się wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej, który stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, w odniesieniu do terenu, a nie w wymagany ustawowo sposób - w odniesieniu do działki budowlanej, jest niedopuszczalne. Studium posługuje się bowiem nieznanym ustawie parametrem. W ocenie organu nadzoru, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu przestrzennym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób jednoznaczny, wskazany w ustawie. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Odnosząc się do wyjaśnień Gminy, sugerujących dowolność używania pojęcia działki budowlanej i terenu w regulacji wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenu, zawartych w rozporządzeniu, organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy stoją w hierarchii źródeł prawa wyżej niż przepisy rozporządzenia. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, odnośnie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wynikające z zapisów rozporządzenia, powinny być rozstrzygane i korygowane przez przepisy ustaw.

W Kierunkach zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, dział 2.1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, rozdział 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów, Rada przyjęła, że: "dla każdego terenu ustalono postulowane kierunki zagospodarowania". Wojewoda wskazał, że kierunki te podzielono na trzy grupy: główne, dopuszczalne oraz ograniczane, przy czym kierunki dopuszczalne, tj. funkcje uzupełniające i towarzyszące, mogą być realizowane na całym terenie samodzielnie bez funkcji kierunku głównego łub wspólnie z funkcjami kierunku głównego. W ocenie Wojewody, ustalenia rozdziału 2.1.8 dopuszczają dowolność w zakresie ustalania konkretnych przeznaczeń na danym terenie. Brak jest ustalonych sztywno proporcji pomiędzy funkcjami dominującymi i uzupełniającymi. Zgodnie ze Studium: "W obszarze opracowania, na rysunku kierunków studium wydzielono tereny o odmiennych kierunkach zagospodarowania. Dla każdego terenu ustalono postulowane kierunki zagospodarowania:

a). główne (funkcje dominujące zabudowy i terenów);

b) dopuszczalne (funkcje uzupełniające i towarzyszące zabudowy i terenów), które zależności od potrzeb:

- mogą być realizowane na terenie wspólnie z funkcjami kierunku głównego,

- mogą być realizowane na całym terenie samodzielnie, bez funkcji kierunku głównego;

c). ograniczane (funkcje warunkowo dopuszczane lub wykluczane), które mogą być realizowane na terenie wyłącznie:

- wraz z kierunkiem głównym lub dopuszczalnym,

- pod warunkiem, że ich realizacja nie będzie wpływać negatywnie na przeznaczenia kierunku głównego łub dopuszczalnego, - pod warunkiem, że ich realizacja nie jest możliwa na innych terenach".

W świetle powołanego brzemienia Studium organ nadzoru powołał się na treść regulacji wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. W § 6 pkt 1 rozporządzenia uregulowano z kolei wymogi w tym zakresie wskazując, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu, terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanych powyżej regulacji wynika, że określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru określenie przeznaczenia terenu powinno być jasne i precyzyjne, tak aby niebyło wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą bowiem prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji i danego terenu. Brak wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie w studium, może doprowadzić do pomieszania różnych funkcji na poszczególnych terenach, dowolnym układem proporcji pomiędzy dopuszczonymi na tym terenie przeznaczeniami. Postanowienia studium nie określają bowiem żadnych warunków, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia mógłby być realizowany. W związku z wprowadzeniem reguły, zgodnie z którą dopuszcza się, że funkcje uzupełniające i towarzyszące zabudowy i terenów mogą być realizowane na całym terenie samodzielnie, bez funkcji kierunku głównego może dojść do sytuacji, gdy funkcja dominująca na danym terenie nie zostanie w ogóle zrealizowana. Przeznaczenia te mogą być również realizowane łącznie, w dowolnych proporcjach. Każda z funkcji może stanowić przeznaczenie podstawowe, jak i uzupełniające. Wprowadzone przez Radę Gminy K. postanowienia, w ocenie organu nadzoru, dają możliwość dowolnego kształtowania zabudowy i przeznaczenia terenów na etapie sporządzania planu miejscowego. Wprowadzają one bowiem dowolność przy łączeniu dwóch różnych kategorii przeznaczenia terenu. Kwestionowany fragment Studium nie określa przy tym żadnych warunków, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógłby zostać zrealizowany.

Odnosząc się do wyjaśnień Rady organ nadzoru zauważył, że nie kwestionuje tego, że możliwe jest szczegółowe ustalanie przeznaczeń w planach miejscowych oraz mieszane przeznaczenie terenu, niemniej jednak intencją ustawodawcy jest, aby było ono na tyle precyzyjnie określone i klarowne, aby adresaci kształtowanych w tej materii norm nie mieli wątpliwości, co do ustalonego przeznaczenia. W przypadku niniejszego przepisu brak jest takiej jasności. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z 17.07.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 224/18). Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki" sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Skoro zatem Rada, ustalając w Studium konkretny kierunek przeznaczenia określonego terenu, dokonuje swoistego samoograniczenia się, nie może jednocześnie pozostawiać luzu decyzyjnego, na wypadek późniejszej zmiany koncepcji zagospodarowania terenu. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Studium w Uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego gminy K., Części I, dział 1.9. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, rozdział 1.9.6. Występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, podrozdział 1.9.6.2 Wody podziemne zapisano: "Gmina znajduje się w zasięgu dwóch głównych zbiorników wód podziemnych, dla których nie obowiązują obszary ochronne:

- GZWP Pradolina Barycz-Głogów (W) 302,

- GZWP Wschowa (W) 306".

Zdaniem Wojewody, zgodnie z rozporządzeniem nr 22 Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14.09.2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa, na obszarze gminy K. ustanowiono obszaru ochronny Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa. Odnosząc się do powołanego przez Gmina w trakcie postępowania nadzorczego braku wiedzy na temat tego rozporządzenia, organ nadzoru zauważył, że przedmiotowe rozporządzenie jest aktem prawnym opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 04.10.2021 r. Posiada ono charakter aktu powszechnie znanego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące. Podstawową zasadą obowiązującą przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych jest fakt, że każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Uchwała Rady nie może naruszać przepisów aktów hierarchicznie wyższych. Obowiązkiem Gminy jest, zgodnie z art. 95 ustawy prawo geologiczne i górnicze ujawnienie w Studium obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, w przypadku gdy zostały one utworzone. Zapis zawarty w Uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w Części I, dział 1.9. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, rozdział 1.9.6. Występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, podrozdział 1.9.6.2 Wody podziemne we fragmencie "dla których nie obowiązują obszary ochronne" załącznika nr 1 do uchwały (str. 148 tekstu studium) stanowi więc wprost naruszenie przepisów rozporządzenia nr 22 Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14.09.2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa w związku z art. 95 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina K., wskazując na błędne stanowisko organu nadzoru. Zdaniem Wójta zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Studium nie narusza prawa. Dlatego powołując się na przepis art. 148 p.p.s.a. Wójt Gminy wniósł o uchylenie w części pkt 1) i pkt 2) zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W odniesieniu do stwierdzenia nieważności Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.7 pkt 4 Ogólne zasady dotyczące ustalania wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - wielkość powierzchni biologicznie czynnej we fragmencie "lub terenu" (str. 173 tekstu studium), Wójt Gminy K. podniósł, że w studium należało określić: "ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów", a także "minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne". Wobec tego w Studium ustalono minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej jaką można ustalać w miejscowych planach. Z uwagi na brzmienie (obowiązującego w dniu uchwalenia Studium) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Dlatego w ocenie autora odpowiedzi na skargę, zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym fragment Studium jest uzasadniony.

Odnosząc się do stwierdzenia nieważności rozdziału 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów we fragmencie "postulowane" oraz rozdział 2.1.8. lit. b) tiret drugie (str. 174 tekstu studium) załącznika nr 1, zdaniem Wójta Gminy K., zgodnie z (obowiązującym dla przedmiotowego projektu studium, tj. przed zmianą w [...]) § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej rozporządzenie) "ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierające wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "planami miejscowymi". Zarówno kierunki główne jak i dopuszczalne mieszczą się w pojęciu "dopuszczalny zakres zmian", przy czym zdecydowano się na wskazanie najbardziej pożądanych przeznaczeń dla terenów - właśnie poprzez zgrupowanie przeznaczeń w "kierunki główne" oraz "dopuszczalne". Brak ustalenia proporcji jest celowym zabiegiem i nie jest wymagany żadnymi przepisami prawa. Pod względem językowym, zastosowane słownictwo w sposób jasny sygnalizuje najbardziej pożądany kierunek zmian. Zastosowana metodologia została ponadto w wyczerpujący sposób wyjaśniona w punkcie 2.1.8. (strona 174). W przekonaniu Wójta Gminy, w licznych wyrokach sądowych podnosi się, że stopień szczegółowości studium zależy od woli organu uchwalającego, a jego treść, stanowiąca akt kreujący politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób ogólny. Dodatkowo skarżący wskazał, że w projekcie Studium, zgodnie z wymaganiami ustawy i rozporządzenia, wprowadzono w ramach ograniczeń "wytyczne ich określania w miejscowych planach". Ustalono zatem szerokie warunki brzegowe, które nie są tożsame z "luzem interpretacyjnym", stanowią zaś właściwą formę zapisów Studium. Ze względu na skalę opracowania nie jest możliwe ani pożądane precyzyjne określanie przeznaczeń, chociażby z uwagi na istniejące użytkowanie gruntów oraz specyfikę zagospodarowania przestrzennego gminy K. Warunki w Studium określono szeroko, lecz "konkretnie". Stosowanie Studium z uwzględnieniem niniejszego ustalenia rozstrzygnięcia nadzorczego będzie utrudnione, gdyż "wypaczony" został zamysł projektowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30.08. 002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, wskazując równocześnie że strona skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy zbadać, czy zarzucone przez organ nadzoru w tym rozstrzygnięciu naruszenia prawa mają charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował przy tym, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, które może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 08.05.2018 r., I OSK 2766/17).

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organ nadzoru wykazał w sposób zgodny z prawem zaistnienie istotnego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym fragmentów uchwały nr [...] Rady Gminy K. Uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem okazała się w stopniu istotnym sprzeczna z prawem. Wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł w tym zakresie o jej nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów, a także spełnia wymagania formalne wynikające z art. 90 u.s.g.

Za istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Wojewoda zakwalifikował ustalenie w Studium minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - jako wskaźnika mierzonego w odniesieniu do powierzchni terenu. Stosownie do powołanego przepisu w Studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Powyższy wymóg został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233 ze zm.), dalej: rozporządzenie, które utraciło moc 24.12.2021 r., z tym że na podstawie przepisu przejściowego - § 9 ust. 1 nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jego przepisy stosuje się do projektu zmiany studium w zakresie objętym uchwałą nr [...]. Przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Nie jest zatem tak, jak wskazuje się w skardze, że w przypadku projektu studium, tu cyt. "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Powołany w tym miejscu fragment przepisu pochodzi z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie dotyczy on więc wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstowych projektu studium lecz planu miejscowego. Upoważnienie do określenia w ramach Studium "minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego", przewiduje art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28.04.2004 r. A skoro tak, to organ nadzoru słusznie wywodzi, że Studium określając wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, jako obligatoryjne elementy, które są uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń Studium przy sporządzaniu planu. Dodatkowo uwzględnić należy różnice znaczeniowe pomiędzy pojęciami: "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) oraz "terenu". Powodują one, że wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, który stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, powinien odnosić się do pojęcia "działki budowlanej" a nie "terenu". Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej uregulowany został bowiem w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdzie wprost minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej odnoszony jest do powierzchni działki budowlanej. Dlatego również w Studium wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznej czynnej musi być zawężony do pojęcia "działki budowlanej". Ponadto zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40. Uwzględniając powyższe, stwierdzenie nieważności Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.7 pkt 4 Ogólne zasady dotyczące ustalania wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - wielkość powierzchni biologicznie czynnej we fragmencie "lub terenu" załącznika nr 1 do uchwały (str. 173 tekstu studium), okazało się w pełni uzasadnione.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie wytknięto Radzie istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia z 28.04.2004 r., polegające na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego dowolną zmianę określonych w studium szczegółowych ustaleń w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził nieważność Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów we fragmencie "postulowane" oraz rozdział 2.1.8. lit. b) tiret drugie, gdzie zapisano: "mogą być realizowane (funkcje dopuszczalne – pod. Sądu) na całym terenie samodzielnie, bez funkcji kierunku głównego" (str. 174 tekstu studium). Oceniając legalność zakwestionowanego przez Wojewodę fragmentu Studium, Sąd miał na uwadze, że Studium jako wewnętrzny akt programowy zapewnia gminie znacznie większą swobodę regulacyjną w porównaniu z planem miejscowym jako aktem prawa miejscowego. Oczywiste jest również, że przeznaczenie terenu w Studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w Studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych. Powyższe stwierdzenia, które odnoszą się do charakteru Studium, nie oznaczają jednak akceptacji dla wprowadzenia do tego aktu zapisów, które umożliwiają dowolną zmianę określonych w Studium szczególnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r., ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element Studium, to ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też określenie przeznaczenia terenu w Studium powinno być jasne i na tyle precyzyjne, aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Nie można zaakceptować możliwości wystąpienia sytuacji, w której na etapie sporządzania planu miejscowego, wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, niczym nie ograniczony zapisami Studium dotyczącymi dopuszczalnego zakresu i ograniczeń dla takich zmian. Pozostawienie w mocy zakwestionowanego fragmentu Studium mogłoby na etapie sporządzania planu miejscowego stworzyć możliwość zasadniczo dowolnego pomieszania różnych funkcji na poszczególnych terenach, czy też zastosowania dowolnych proporcji pomiędzy dopuszczonymi na danym terenie przeznaczeniami. Racje ma zatem organ nadzoru wykazując, że w kwestionowanym przez niego zakresie Studium nie określa żadnych warunków, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia mógłby być realizowany. W związku bowiem z wprowadzeniem reguły, która dopuszcza aby funkcje uzupełniające i towarzyszące zabudowy i terenów mogły być realizowane na całym terenie samodzielnie, bez funkcji kierunku głównego, dojść może do sytuacji, gdy funkcja dominująca na danym terenie nie zostanie w ogóle zrealizowana. Rolę takiej funkcji przejmie funkcja uzupełniająca. Zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia Studium stwarzają więc możliwość dowolnego kształtowania zabudowy i przeznaczenia terenów na etapie sporządzania planu miejscowego. Skutkować to może dowolnością przy łączeniu dwóch różnych kategorii przeznaczenia terenu. Brak określa warunków, w jakich każdy z wariantów przeznaczeń mógłby zostać zrealizowany, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia. Oznacza to konieczność stwierdzenia nieważności Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zawartych w Części II, rozdział 2.1.8 Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania terenów we fragmencie "postulowane" oraz rozdział 2.1.8. lit. b) tiret drugie, gdzie zapisano: "mogą być realizowane (funkcje dopuszczalne – pod. Sądu) na całym terenie samodzielnie, bez funkcji kierunku głównego" (str. 174 tekstu studium)..

W przypadku zaskarżonego rozporządzenia nie budzi również wątpliwości, że uchwalając w dniu [...] zmianę Studium, Rada powinna uwzględnić rozporządzenie nr 22 Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14.09.2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa. Mocą tego rozporządzenia na obszarze gminy Kotla ustanowiono obszar ochronny Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa. Powyższe rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 04.10.2021 r. Zatem posiada charakter aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt hierarchicznie wyższy, powinno zostać uwzględnione przez Radę procedującą nad zmianą Studium. Obowiązkiem Gminy było zgodnie z art. 95 ustawy prawo geologiczne i górnicze ujawnienie w Studium, obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, w przypadku gdy zostały one utworzone. Dlatego prawidłowo wykazał to organ nadzoru, że zapis zawarty w Uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w Części I, dział 1.9. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy, rozdział 1.9.6. Występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, podrozdział 1.9.6.2 Wody podziemne we fragmencie "dla których nie obowiązują obszary ochronne" załącznika nr 1 do uchwały (str. 148 tekstu studium), stanowi istotne naruszenie rozporządzenia nr 22 Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14.09.2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 306 Zbiornik Wschowa w związku z art. 95 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.