Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 313/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 i 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem  nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano żadnych zwolnień podmiotowych od obowiązku wykazania przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej,   przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego .

TEZY

Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem  nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano żadnych zwolnień podmiotowych od obowiązku wykazania przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej,   przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego .


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

R. G. ( zwany dalej : wnioskodawcą , stroną , skarżącym ) zwrócił się do Urzędu Miasta w D. z wnioskiem z dnia 24 lutego 2017r. o udostępnienie informacji publicznej zakresie "informacji o wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty) obowiązującej w gminie D. w latach 2010-2014" . Ponadto tym samym wnioskiem wniósł o udostępnienie informacji dotyczącej lat 2010-2014 w zakresie :

1/ liczby dzieci w przedszkolach niepublicznych, przyjętej jako podstawa obliczania dotacji w danym roku , z wyszczególnieniem liczby dzieci w poszczególnych przedszkolach bądź ich filiach zamiejscowych ,

2/ liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych,

3/ wydatków ustalonych w planie budżetowym jako wydatki bieżące w przedszkolach publicznych, odjętych od podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych; 4/ wydatków w przedszkolach publicznych finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych, pozabudżetowych źródeł i ich wysokości,

5/ wysokości dotacji dla dzieci niepełnosprawnych w przedszkolach niepublicznych i wysokości subwencji ogólnej,

6/ wskazania przedszkoli niepublicznych, które w ww. latach otrzymywały dotacje podmiotowe w trybie art. 90 ust . 2 b ustawy o systemie oświaty.

Adresat wniosku uznając ,że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 13 marca 2017r. ( otrzymanym w dniu 20 marca 2017r. ) o wykazanie – w terminie l4 dni od dnia otrzymania powiadomienia - interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art.3 ust.1 pkt 1 i art. 16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 poz.1764) i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 poz.23 ze zm.), Burmistrz D. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził ,że realizacja wniosku nie jest związana z gotową ( prostą) informacją publiczną, gdyż jej pozyskanie wiązałaby się z nie tylko z znacznym nakładem pracy - okres "wyszukania" niezbędnych informacji wynosi 5 lat, ale również pozyskania tych informacji od jednostek przedszkolnych. Następnie uporządkowania i sporządzania określonego zbioru informacji. W tych warunkach informacja publiczna nabiera charakteru informacji przetworzonej, która wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W związku z tym organ zwrócił się do wnioskującego o wykazanie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W tym zakresie organ I instancji wskazał ,że wnioskodawca musi wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie, dla poprawy lub usprawnienia pracy organu lub organów państwa. Pismo w tej sprawie zostało wnioskującemu doręczone w dniu 20 marca 2017r.

Organ I instancji wskazał , że elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie szerokiego kręgu adresatów. W przypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz stwierdzenia, że nie występuję przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego ( bowiem wnioskujący nie ustosunkował się do wezwania i nie wykazał istnienia interesu publicznego) organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej . W ocenie organu pomimo wezwania wnioskodawca nie spełnił tej przesłanki.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia art.3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie odwołującego żądana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej , gdyż dane objęte jego wnioskiem bezpośrednio wpływają na wysokość wypłacanych przez organ gminy dotacji podmiotowej dla przedszkoli publicznych i niepublicznych , aby zatem prawidłowo ja wypłacić , organ musi nimi dysponować na początku każdego roku budżetowego . W związku z powyższym organ nie musiał podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia , czy też inne sposoby przetworzenia wnioskowanych danych , a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł . Z kolei fakt ,że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji , nie powoduje ,że mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z przetworzeniem informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji ,że dane dotyczące udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez zainteresowanego, za okres od 2010 do 2014 roku, stanowi informację publiczną. Wniosek we wskazanym zakresie, został sformułowany bardzo szczegółowo i ma obejmować długi okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2014 roku. Jego istota wskazuje na to , że żądanie należało zakwalifikować jako wniosek do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej informacji, która będzie opracowana przez zobowiązany organ administracji publicznej na podstawie posiadanych danych. W ocenie Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że wniosek strony oprócz żądania uzyskania informacji publicznej, wskazywał również na kryteria czasowe i przedmiotowe, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zainteresowany powiadomienie odebrał w dniu 20 marca 2017 r. Odpowiedź, wnioskodawca nadał listem poleconym w dniu 6 kwietnia 2017 r., tj. po wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 3 kwietnia 2017 r.

Kolegium odwołało się do wyrażanego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądu, wedle którego w określonych przypadkach zakres wniosku wymaga zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, co determinuje podjęcie takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają i utrudniają wykonywanie powierzonych zadań. I dlatego informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z informacji prostych, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w ten sposób zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt IOSK 792/11). W innym orzeczeniu z kolei stwierdzono , że samo podjęcie działań organizacyjnych i angażowanie pracowników w związku z koniecznością przeglądu znacznej ilości dokumentów jest przetworzeniem informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 34/14). Natomiast ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzieleniem informacji ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 864/13).

W ocenie Kolegium , udostępnienie informacji zawartych we wniosku wymagałoby znacznego zaangażowania pracowników, bowiem konieczne byłoby dokonanie dużej ilości czasochłonnych czynności - wyselekcjonowania żądanych dokumentów za okres wyodrębnienia żądanych informacji, ich zestawienia i z sumowania. Wobec tego skoro wniosek dotyczy informacji przetworzonej, zainteresowany obowiązany jest wykazać posiadanie szczególnego interesu publicznego. Wnioskodawca wezwany do jego wykazania , w zakreślonym terminie milczał. Organ II instancji dalej wskazał ,że skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W związku z tym jej udzielenie podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu, przemawia za przyjęciem, że po ich stronie nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji.

W ocenie organu II instancji, w tej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której udostępnione informacje nie będą wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania jakiegokolwiek urzędu administracji publicznej. Przeciwnie, będą wykorzystywane w realizacji celów własnych wnioskodawcy. Wnioskodawca nie posiada potencjalnych możliwości do wykorzystania w przyszłości udzielonej informacji, poza celami komercyjnymi. Na ocenę bowiem istnienia interesu publicznego ma wpływ charakter czy pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego udostępnionych danych.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Skarżący zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację żądanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej . W tym zakresie odwołał się do doktryny , gdzie przeważa pogląd, że jest to jakościowo nowa informacja nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012/3, s. 71). Przy czym okoliczność pewnego rozproszenia informacji nie powinna rzutować na realizację konstytucyjnie zapewnionego prawa do informacji. Nawet jeśli będzie to skutkować powstaniem konieczności połączenia informacji z różnych źródeł, co można uznać za pewnego rodzaju przetworzenia informacji, organ nie powinien wymagać wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący wywodził ,że podobnie kształtuje się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, , w którym uznaje się , iż w przypadku, gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna (por. wyroki NSA : z dnia 6.10.2011 r, sygn. akt I OSK 1199/11; z dnia 01.12.2011 r. sygn. akt I OSK 1621/11). W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca . Informację przetworzoną definiuje się również jako informację, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, będąc wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy (por. wyroki NSA : z dnia 05.04.2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, "LEX nr 1368968; z dnia 17.10.2006 r. sygn. akt OSK 1347/05, LEX nr 281369). Pod pojęciem "przetworzenie" rozumie się zestawienie konkretnych danych z określonego okresu przybierające postać porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, analiz, ekspertyz, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu (wyroki NSA : z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).

Według skarżącego dane objęte jego wnioskiem z dnia 24.02.2017 r. bezpośrednio wpływają na wysokość wypłacanych przez organ gminy dotacji podmiotowej dla przedszkoli publicznych i niepublicznych, zatem aby ją prawidłowo wypłacić, organ musi nimi dysponować na początku każdego roku budżetowego. W związku z powyższym organ nie musiał podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia czy też inne sposoby przetworzenia wnioskowanych danych, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji, nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji. Poza tym żądane dane nie wymagały "specjalnego" przygotowania dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów ani też tworzenia specjalnych zestawień czy porównań, gdyż informacje te powinny być już w posiadaniu organu. Skoro zatem organ błędnie zakwalifikował żądane wnioskiem dane jako informację przetworzoną , to nie można wymagać od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniająca je argumentacją .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. , poz.1066 ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania , a szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bowiem z poszanowaniem wymaganego trybu postępowania oraz przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego zgodnych z przedmiotem sprawy.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 zwanej dalej u.d.i.p.) , której art. 1 ust. 1 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na ustawowo określonych zasadach i trybie.

Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia

2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12).

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Między stronami niesporny jest również fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, albowiem odnosi się do zasad funkcjonowania podmiotu , o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. , w tym o trybie działania władz publicznych ( art.6 ust.1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

Osią sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie wnioskodawcy dane objęte przedmiotowym wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało "specjalnego" przygotowania dla niego , według wskazanych przez niego kryteriów ani tworzenia specjalnych zestawień czy porównań, gdyż informacje te powinny być już w posiadaniu organu. Z kolei według obu organów orzekających w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami.

Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem , czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia " informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności , które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej , Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony , Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia , że przetworzenie występuje jedynie wtedy , gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia , a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej , której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę , a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku , a tym samym najkorzystniejsze dla strony skarżącej, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez wnioskodawcę danych za tzw. prostą informację publiczną.

W badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje takim dokumentem , jak zestawienie informacji za okres obejmujący lata 2010-2014 ,przedstawiających dane o : wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych obowiązującej w gminie D. , o liczbie dzieci w przedszkolach niepublicznych, przyjętej jako podstawa obliczania dotacji w danym roku , z wyszczególnieniem liczby dzieci w poszczególnych przedszkolach bądź ich filiach zamiejscowych , o liczbie dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych, o wydatkach ustalonych w planie budżetowym jako wydatki bieżące w przedszkolach publicznych, odjętych od podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych, o wydatkach w przedszkolach publicznych finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych, pozabudżetowych źródeł i ich wysokości, o wysokości dotacji dla dzieci niepełnosprawnych w przedszkolach niepublicznych i wysokości subwencji ogólnej oraz dane wskazujące przedszkola niepubliczne, które w tym okresie otrzymywały dotacje podmiotowe w trybie art. 90 ust . 2 b ustawy o systemie oświaty . A zatem informacja, której domaga się podmiot informacyjnie zainteresowany nie istnieje w treści i postaci żądanej przez niego. Burmistrz D. posiada jednak dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów ( za okres 5 lat ) z określonego okresu. Przede wszystkim - jak wskazał organ I instancji w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r. (k.6) " żądana przez wnioskującego informacja stanowi nową, nieistniejącą informację i jej opracowanie wymaga czasochłonnego i pracochłonnego przetworzenia dużej liczby informacji źródłowych za 5 lat, z następujących przyczyn:

a) cześć informacji źródłowych niezbędnych do opracowania informacji, o którą występuje wnioskodawca znajduje się w archiwum zakładowym, w związku z czym nie są to informacje dostępne od ręki i wymagają wyszukania, sporządzenia zestawienia chronologicznego i utworzenia określonego zbioru informacji oraz sporządzenia zestawień, co wiąże się ze znacznym nakładem pracy,

b) informacja o wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych, obowiązującej w gminie D. w latach 2010-2014 (o którą występuje wnioskodawca), nie jest informacją tzw. gotową, ponieważ w latach tych nie było przez cały rok tylko jednej podstawy wyliczenia dotacji na ucznia uczęszczającego do przedszkoli niepublicznych. Dlatego gmina D. nie wypłacała przez cały rok dotacji na podstawie informacji jaką dysponowała na początku roku. Podstawa wyliczenia dotacji w trakcie roku budżetowego ulegała zmianie w zależności od zmian w planach przedszkoli publicznych i od liczby uczniów w przedszkolach publicznych, którą na początek każdego miesiąca danego roku podawały przedszkola publiczne i która często w trakcie roku ulegała zmianie. Przygotowanie informacji o wysokości wydatków bieżących przedszkoli publicznych wymaga wyszukania tych wydatków w planach budżetowych, oraz dokonanych w tych planach zmianach jak również analizy i przetworzenia informacji pod kątem wydatków ujętych i ewentualnie odjętych od podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych (o podanie takich informacji występuje wnioskodawca), oraz sporządzenia na tę okoliczność przetworzonej (wyliczonej) informacji, potwierdzającej wysokość tych wydatków,

c) w latach 2010-2014 obowiązywały 3 uchwały Rady Miejskiej D. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego oraz zakresu i trybu ich kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W związku z powyższym przygotowanie informacji o dotacjach dla niepublicznych przedszkoli w poszczególnych latach ze względu na zróżnicowanie materiałów źródłowych nie byłoby sztampowe i wymagałoby innego sposobu przetworzenia dużej liczby informacji oraz sporządzenia na tę okoliczność pracochłonnych zestawień,

d) przygotowanie informacji o wydatkach w przedszkolach publicznych finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych pozabudżetowych źródeł i ich wysokości (o udostępnienie takich informacji występuje wnioskodawca), wymaga analizy budżetów miasta D. pod kątem pozyskanych z różnych źródeł, w latach 2010-2014 środków dla przedszkoli publicznych oraz dokonania zestawienia kwot tych wydatków w analizowanym okresie wg źródeł ich pochodzenia. Wydatki unijne w w/w okresie ujmowane były w odrębnych planach i sprawozdaniach finansowych , a przygotowanie informacji na ten temat wymagałoby zaangażowania kilku wydziałów Urzędu Miasta D. (...). "

Mają zatem rację organy obu instancji , kiedy wywodzą , że informacja, o którą występuje wnioskodawca byłaby więc informacją przygotowaną dla niego według wskazanych przez niego kryteriów spełniających określone, szczegółowe dane , co wymagałaby dodatkowego, dużego nakładu pracy . Przy czym działania podjęte w powyższym zakresie miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy , chociażby pod kątem stworzenia zbioru informacji , odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. W konsekwencji trafnie oba organy orzekające w sprawie zakwalifikowały informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności jako informację przetworzoną.

Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12).

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu . A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja , o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Z akt analizowanej sprawy wynika, że strona skarżąca została wezwana – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 marca 2017 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. ( nadanym drogą pocztową w dniu 6 kwietnia 2017r. ) polemicznie odniósł się tylko do twierdzenia organu o przetworzonym charakterze żądanej przez niego informacji i nie uczynił zadość nałożonemu na niego obowiązkowi wykazania , że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej jest podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym .

Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Stąd też adresat przedmiotowego wniosku, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy ( będącego radcą prawnym) nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że w przypadku informacji przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano żadnych zwolnień podmiotowych od obowiązku wykazania przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego .

Reasumując zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , gdyż organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co – wbrew twierdzeniom skarżącego – stanowiło o zachowaniu prawidłowego trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i zastosowaniu właściwej prawnej formy działania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej.

W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.