Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 747/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1, art. 153, art. 170, art. 190, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: par. 6, par. 25, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 roku sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach z dnia 29 marca 2004 roku nr XV/57/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnożyły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 1 pkt 6; 2. zasądza od Rady Gminy w Czarnożyłach na rzecz D. W. kwotę 1187 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

D. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach nr XV/57/2004 z dnia 29 marca 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnożyły. Autor skargi ograniczył ją do § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały ustanawiającego na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.

W ocenie skarżącego kontestowana uchwała narusza:

1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości objętej zapisami planu poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, w tym naruszenie zasady proporcjonalności;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczenia dotyczącego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej w drodze wprowadzonego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (§ 12 ust. 1 pkt 6 uchwały) bez istnienia przemawiającego za tak restrykcyjnym ograniczeniem ważnego interesu publicznego;

3. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: "u.z.p.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy w drodze wprowadzenia zakazu w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały;

4. art. 10 ust. 1 pkt 4 u.z.p. w zw. z § 25 i w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej r.z.t.p. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez posłużenie się w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały wprowadzającym zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej pojęciem "uciążliwości", które jest niezrozumiałe, niejasne i nieprecyzyjne, co jest sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić prawne konsekwencje swojego postępowania oraz obowiązki, którym podlega.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, tj. w zakresie § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wskazał, że Rada Gminy w Czarnożyłach w dniu 29 marca 2004 roku podjęła uchwałę nr XV/57/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnożyły. Uchwała została podjęta na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7, 26 i 28 u.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").

Kontestowana uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 roku, zatem na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji stanowiący, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 7 sierpnia 2017 roku.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący podkreślił, iż jest właścicielem działki gruntu nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., obręb [...] S. w gminie C., wchodzącej w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazana działka położona jest w granicach objętych zapisami planu miejscowego przyjętego kontestowaną uchwałą. Sięgając do treści art. 140 Kodeksu cywilnego skarżący podkreślił, iż jako właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zapis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, narusza przysługujące skarżącemu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właścicielskie.

W aktualnym stanie faktycznym, naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest przede wszystkim z brakiem możliwości wykonywania prawa dzierżawy. Na mocy umowy dzierżawy z dnia 28 maja 2009 roku, skarżący wydzierżawił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością część działki nr ewid. [...] w celu wzniesienia i eksploatacji instalacji (urządzeń) do wytwarzania energii elektrycznej (elektrowni wiatrowej). W umowie skarżący zezwolił dzierżawcy na wzniesienie i eksploatację elektrowni wiatrowej na terenie działki przez okres 25 lat. Na mocy umowy z dnia 27 października 2010 roku umowa dzierżawy została przeniesiona na "B" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dawniej "C" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością) (dalej jako: "dzierżawca").

Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wiąże się z możliwością wystąpienia określonych, choćby najmniejszych, oddziaływań na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji (np. oddziaływań akustycznych), zatem zawarcie w uchwale postanowienia wprowadzającego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (w którym pojęcie "uciążliwości" nie zostało zdefiniowane), stanowi istotne ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej przez dzierżawcę i może tym samym stanowić przeszkodę do realizacji inwestycji.

Skutkiem wprowadzenia § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały jest toczące się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] roku ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ewid. [...].

Ponadto, w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego, skarżący podkreślił, iż w rezultacie braku możliwości realizacji inwestycji przez dzierżawcę, nie zostanie zrealizowany cel umowy dzierżawy, co niesie ze sobą ryzyko rozwiązania umowy dzierżawy. Dodatkowo, sporny zapis planu pozbawia skarżącego możliwości wydzierżawienia nieruchomości innemu dzierżawcy, zatem naruszone zostają uprawnienia właścicielskie skarżącego wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Konkludując powyższe rozważania skarżący podkreślił, iż jako właściciel działki objętej zapisami planu, posiada uzasadniony interes prawny do wniesienia skargi.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż wprowadzając mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. Analiza bowiem treści zaskarżonego zapisu (do którego nie zostało nawet sporządzone uzasadnienie) wskazuje, że nie została zachowana zasada proporcjonalności. Wprowadzenie tak restrykcyjnego zakazu nie zostało w żaden sposób przez organ uzasadnione, a w szczególności nie wynika to z dokumentacji planistycznej. Brak jest wykazania, aby za wprowadzeniem takiego zakazu przemawiał którykolwiek z elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.z.p., czyli m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury czy wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Rada Gminy nie dokonała należytej oceny i nie wyważyła, czy takie ograniczenie wprowadzone mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności.

Rada Gminy nie zdecydowała się na zdefiniowanie pojęcia "uciążliwości" w treści uchwały, brak jest również w obowiązującym ustawodawstwie definicji określającej to pojęcie, stąd możliwa jest konkluzja, iż uciążliwości to wszelkie oddziaływania mieszczące się nawet w normach. To z kolei oznacza, iż wszelkie emisje winny się zamknąć w granicach działek. W praktyce prowadzić będzie to do sytuacji, w której nie będzie możliwości realizacji żadnej inwestycji, która wiązać się będzie np. z jakimkolwiek oddziaływaniem akustycznym, albowiem na granicy działek, do których inwestor posiada tytuł prawny powinny znajdować się izofony mierzonych wartości na poziomie "0", co jest w praktyce niewykonalne (np. szum liści drzew to już kilka lub kilkanaście decybeli).

Niejednoznaczność spornego zapisu uchwały (w tym użycie nieostrego i niedookreślonego pojęcia "uciążliwości") świadczy o naruszeniu prawa i powoduje, iż nie można przyjąć, że wprowadzone przez organ ograniczenie prawa własności jest uzasadnione niezbędnością dla interesu publicznego.

Ponadto, władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczyć możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego. Wyłączenie możliwości lokalizacji inwestycji, których uciążliwości wykraczałyby poza teren, na którym są prowadzone, nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Gmina stanowiąc plan miejscowy obowiązana jest uwzględnić wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, co oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w u.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego. W przepisach tych nie ma mowy o obowiązku zamknięcia się oddziaływania przedsięwzięcia w granicach terenu inwestycji. Po to określa się jedynie pewne standardy (np. normy akustyczne), których należy przestrzegać.

W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawień indywidualnych obywateli. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, jak i w możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W sprawie brak jest zaś wyczerpującej argumentacji ze strony organu, a która wykazywałaby, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego, aby rozważyła wszystkie inne warianty, a przyjęte rozwiązanie planistyczne w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Rada Gminy ustalając kwestionowany w skardze zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zatem naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności spornego zapisu uchwały.

Następnie skarżący podkreślił, iż przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Reguły konstruowania aktów normatywnych zostały wyrażone w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej, który znajdzie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia). W ocenie skarżącego, zapis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a pojecie "uciążliwości" jest niejasne i niedookreślone.

W uchwale brak jest definicji tego pojęcia, nie jest ono również zdefiniowane w obowiązującym ustawodawstwie, stąd pytanie, jak należy je interpretować, tj. jakiego rodzaju oddziaływania składają się na pojęcie "uciążliwości", w tym czy chodzi o wszelkie możliwe immisje, o których mowa w art. 144 Kodeksu Cywilnego, czy jakiekolwiek oddziaływanie kwalifikować należy jako "uciążliwe", tzn. czy to jest tylko takie, które przekracza określone normy czy także takie, które się w normach mieści. Zatem, jakie są kryteria ustalenia, że dane oddziaływanie ma charakter uciążliwy i jakie są normy, w których takie oddziaływanie takiego charakteru nie ma. To w oczywisty sposób powoduje, iż nie jest do końca jasne dla adresatów tej normy, jakie zasady zagospodarowania terenu ich obowiązują, a zatem jakie są ich prawa i obowiązki wynikające z tego zapisu planu miejscowego. Taki zapis pozostaje również w sprzeczności m.in. z § 25 rozporządzenia, który stanowi, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy).

Sporny zapis uchwały pozostaje w sprzeczności z innym postanowieniem tego planu. Skoro w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały dopuszcza realizację na terenie całego planu dróg, stacji paliw i autogaz oraz urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią z natury rzeczy działalność gospodarczą o uciążliwości niejednokrotnie wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, to niezrozumiałym jest ustanowienie w pkt 6 generalnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Powoduje to wewnętrzną sprzeczność tego zapisu uchwały i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czarnożyłach wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

W ocenie organu powodem odrzucenia skargi jest okoliczność, iż została ona złożona przedwcześnie, bowiem skarżący nie czekał na stanowisko organu w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszeń prawa, zatem w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż elektrownia na działce nr [...] została wybudowana i jest użytkowana, a umowa dzierżawy została skutecznie przeniesiona w dniu 27 października 2010 roku na inny podmiot – "B" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Skarżący powołuje się na naruszenie kwestionowanym ustaleniem art. 140 Kodeksu Cywilnego, ale wbrew jego twierdzeniom, zawierając umowę dzierżawy (a następnie przenosząc ją na inny podmiot) skarżący w sposób nieskrępowany swe prawo dotychczas wykonuje. Wobec tego nie nastąpiło ani prawne, ani też faktyczne uniemożliwienie wykonywania prawa własności w najszerszym rozumieniu obowiązujących przepisów.

W przepisie § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały sformułowano zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Wspomniany zakaz został umieszczony w Rozdziale IV uchwały zawierającym ustalenia ogólne z zakresu ochrony środowiska. Zostało w nim użyte również niedookreślone, zdaniem Skarżącego, pojęcie "uciążliwości", którego interpretacja może prowadzić do rozbieżności w jego rozumieniu, ze względu na brak zdefiniowania tego pojęcia w słowniczku pojęciowym (§ 2 uchwały). Według językowego znaczenia "uciążliwy" to wymagający fizycznego wysiłku, trudny do zniesienia lub przykry, męczący i dokuczliwy (Słownik języka polskiego PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, str. 416). Pojęcie "uciążliwości" zostało użyte w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały w odniesieniu do działalności gospodarczej, przez którą, w myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1829 ze zm.) należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jak podkreślił organ, wyjaśnienia wymaga, czy w spornym zapisie chodzi o uciążliwości ponadnormatywne, czyli przekraczające normy oddziaływań określone w obowiązujących przepisach prawa, czy też o wszelkie uciążliwości, nawet nieprzekraczające granic normatywnie określonych, odczuwane (bądź mogące być odczuwane) przez określone (bądź nieokreślone) podmioty jako przykre, dokuczliwe, trudne do zniesienia. Pojęcie uciążliwości należy bezwzględnie odczytywać zgodnie z zasadą sensum, non verba spectamus. W intencji organu sporny zapis odnosi się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Trudno bowiem wywodzić, że w analizowanym § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 uchwały chodzi o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku. Takie rozumienie uciążliwości spowodowanych prowadzenie działalności gospodarczej uniemożliwiałoby realizację na obszarze objętym planem każdego przedsięwzięcia, które powoduje jakiekolwiek uciążliwości, co stoi w sprzeczności z przyjęciem założenia racjonalnego prawodawcy, którego celem winno być tworzenie prawa możliwego do zrealizowania. Tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Za takim rozumieniem pojęcia "uciążliwości" przemawia dodatkowo fakt, że sporny przepis nawiązuje swoją treścią do uregulowań art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 519 ze zm.). Zgodnie z nim eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącym obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Przepis ten wyznacza granice oddziaływania emisji spowodowanych funkcjonowaniem instalacji poprzez odwołanie się do standardów jakości środowiska, uregulowanych przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały koresponduje z wymaganiami narzuconymi przez art. 144 Prawa ochrony środowiska, bowiem prowadzi do praktycznej ich realizacji. Z powyższych rozważań – zdaniem organu – wynika, że zakaz określony w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały dotyczy lokalizacji przedsięwzięć, które podczas ich eksploatacji będą wykraczały ponadnormatywnym oddziaływaniem poza granice działki lub działek, do których inwestor ma tytuł prawny.

Zasada proporcjonalności, której złamanie skarżący zarzuca, nakazuje organom użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Celem organu było "przekształcenie zainwestowania na obszarze gminy w sposób umożliwiający wyznaczenie nowych terenów budowlanych i poprawę ładu przestrzennego, przy minimalizacji wzajemnych konfliktów i optymalizacji korzyści, wynikających ze wspólnych działań" (§ 3 uchwały). Takie przekształcenie w większości wypadków wiąże się z możliwościami powstawania konfliktów pomiędzy dotychczas użytkującymi przestrzeń, a jej nowym zagospodarowaniem. W szczególności takie konflikty mogą mieć miejsce w sąsiedztwie terenów prawem chronionych, ale również o funkcjach wrażliwych, gdy wprowadza się w nich przeznaczenia komercyjne. W tym celu organ stanowiący sformułował w uchwale ogólną zasadę dotyczącą działalności gospodarczej. Wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny oznaczało (i oznacza), zakaz przekraczania dopuszczalnych wartości emisji akustycznej, elektromagnetycznej czy innych, określonych w przepisach odrębnych, poza granicami realizowanej inwestycji. Wobec tego organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności, ponieważ ta regulacja ma na celu wprowadzenie dla wszystkich inwestorów tych samych zasad – zakazu przekraczania prawnie dopuszczonych wartości wszelkich emisji. W żadnym razie więc nie można uznać ograniczenia uciążliwości rozumianej w ten sposób za "tak restrykcyjne ograniczenie", a tym bardziej wprowadzone bez ważnego interesu publicznego. Interesem publicznym jest przestrzeganie obowiązującego prawa, w tym prawa do zagospodarowania każdej nieruchomości przez każdego jej właściciela w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego (art. 3 u.z.p.).

Sięgając do poglądów judykatury organ podkreślił, iż umieszczanie takich określeń jak "działalność nieuciążliwa" jest w pełni dopuszczalne i zgodne z prawem. Rada gminy może w planie miejscowym posługiwać się pojęciem działalność nieuciążliwa pomimo tego, że taka definicja legalna obecnie nie obowiązuje. Skoro pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to działalnością uciążliwą są takie, które są w nich wymienione.

W obecnym stanie prawnym, ustaleń o uciążliwościach niewykraczających poza granice działki lub działek do których inwestor posiada tytuł prawny już się nie stosuje. Związane jest to ze znacznym stopniem uszczegółowienia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Aktualnie, jak wcześniej wspomniano, zamiast tego typu ustaleń formułuje się zakazy, nakazy bądź dopuszczenia w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz standardów emisyjnych zawartych w innych przepisach odrębnych z dziedziny ochrony środowiska. Obowiązujący plan miejscowy został uchwalony nie tylko przed wydaniem ww. rozporządzenia ale także jego poprzedników z 2004, 2005 i 2009 roku.

Skarżący podniósł, że skutkiem wprowadzenia kwestionowanego ograniczenia jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] roku, znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ewid. [...], obręb S., gm. C. uzyskanej przez dzierżawcę. Jednak, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 77/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zostało zobowiązane do ponownego rozpoznania wniosku R. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w tym w szczególności do zbadania zgodności decyzji z § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji będzie miało bezpośrednie przełożenie na możliwość zgodnej z prawem eksploatacji inwestycji przez dzierżawcę na działce skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii organ przyznał rację skarżącemu. Jednakże organ podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało interpretacji zapisu § 12 uchwały w sposób, który podziela organ. Do dokonania tej interpretacji, Kolegium zostało zobligowane ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi po oddaleniu skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 2114/15.

Z tych powodów podnoszone w skardze zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nieuprawnione i zbyt restrykcyjne sformułowanie zapisów kwestionowanego ustalenia obowiązującego planu, niedookreśloności użytych w nim terminów, jak też domniemanej szkody poniesionej (czy też ewentualnie możliwej do poniesienia) przez skarżącego, zdaniem organu, nie znajdują uzasadnienia prawnego ani też faktycznego.

Wprowadzając sankcje nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Jednak podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności albo wolności i praw innych osób, mógłby stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności, co w sprawie nie zachodzi.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. W., z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Od powyższego postanowienia D. W. wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 319/18 uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie,

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie podkreślić należy, że stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku zaś z tym, iż NSA postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 319/18, przesądził, iż interes prawny skarżącego został – wbrew stanowisku WSA w Łodzi wyrażonemu w postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 731/17, naruszony zaskarżoną uchwałą – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, stosując się przy tym w myśl art. 190 p.p.s.a do wykładni NSA, przeszedł do oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do podstaw prawnych sporu należy stwierdzić, że na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Wskazać także należy, że do aktów prawa miejscowego ma zastosowanie r.z.t.p. Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p. do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, co oznacza, że znajdą do nich zastosowanie między innymi przepisy §§ 20-29 umieszczone w rozdziale 4, działu I załącznika do r.z.t.p.

Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie. W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń. W polskim systemie prawnym akty prawa miejscowego zajmują analogiczną pozycję jak rozporządzenia, a różnica pomiędzy tymi dwoma rodzajami aktów wykonawczych sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z nich ( por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008, nr 5, s. 103).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że kwestionowana regulacja § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały wskazuje, że: w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.

Podstawę wydania stanowi art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.z. Przy czym stosownie do § 25 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). W powołanym § 25 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. zostały określone zasady redagowania tzw. przepisu podstawowego, czyli przepisu prawa materialnego wyrażającego określoną dyrektywę postępowania. Zgodnie z tymi zasadami w przepisie podstawowym należy wskazać: jego adresatów, przesłanki jego stosowania, dyrektywę postępowania. Należy jednak podkreślić, że znajdują tu zastosowanie wszystkie zasady wyrażone w § 6 załącznika do r.z.t.p. Oznacza to, że przepis podstawowy należy redagować zgodnie z zasadami: precyzji tekstu prawnego, komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów i adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy. Przepis podstawowy zredagowany niezgodnie z zasadami precyzji lub komunikatywności jest przepisem niejasnym i może być oceniony jako naruszający zasadę określoności przepisów prawnych sformułowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z prezentowanym w skardze zarzutem polegającym na tym, że w § 12 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogu precyzyjności i jednoznaczności.

Pojęcie "uciążliwości" nie zostało przez uchwałodawcę sprecyzowane, a tym samym, nie znajdując normatywnej regulacji tego pojęcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego stwierdzić należy, iż tak nieprecyzyjne określenie skutkować może arbitralnością rozstrzygnięć w przypadku badania, czy doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. O konieczności stanowienia prawa cechującego się "poprawnością", "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie przypominał Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK z 10 listopada 1998 r., K 39/97, LEX nr 3460; 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; 13 lutego 2001 r., K 9/99, LEX nr 46368; 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr 165332; 7 listopada 2006 r., SK 42/05, LEX nr 231203).

Posługiwanie się pojęciem nieostrym stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. Nieprecyzyjne, niejasne postanowienia tej uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek.

Użycie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość pozwala na dowolne jego zastosowanie - poprzez brak sprecyzowania przesłanek za jego zastosowaniem przemawiających, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Podkreślić raz jeszcze należy, że według § 6 r.z.t.p., przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości normy określonej w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, zdaniem Sądu, nie można jej przypisać. W szczególności nie można w tym kontekście zaaprobować stanowiska organu o uznaniu użytego pojęcia "uciążliwości" jako oddziaływania ponadnormatywnego zwłaszcza, wobec braku dookreślenia tychże oddziaływań a wszak występować mogą takie, które w polskim prawie cech mierzalnych nie posiadają np. oddziaływania odorowe.

Nieuzasadnione okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Należy jeszcze zastrzec na marginesie, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, iż w wyroku z 17 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Łd 911/17 – zapadłym w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wyraziło pogląd prawny, iż z uwagi na brak zamieszczenia w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały definicji legalnej pojęcia "uciążliwości", pojęcie to z punktu widzenia wykładni językowej tego przepisu należy odnosić do uciążliwości o cechach mierzalnych, ponadnormatywnych i w rezultacie skargę R. B. oddaliło.

Godzi się jednak zauważyć, że skład Sądu wydający niniejszy wyrok nie był wskazanym orzeczeniem związany. Po pierwsze, pomiędzy obu wyrokami nie zachodzi relacja, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. (nie są to wyroki w tej samej sprawie w rozumieniu ww. przepisu). Niewątpliwie w ww. sprawie przedmiot badania i oceny dotyczył innej materii. Po drugie, przywołany wyrok o sygn. akt II SA/Łd 911/17 dotychczas nie uprawomocnił się, a zatem nie wymagało rozważenia, czy w ogóle (a jeśli tak, to w jakim zakresie) mógłby on swą mocą wiążącą oddziaływać na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 170 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 1 pkt 6.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę wpisu sądowego za I i II instancję, a także kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

dc