Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 518/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 7,  art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 3 w R. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie odwołania N.M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Nr [...] im [...] w R. przy ul. [...] w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), zwanej dalej również "ustawą". W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który został powołany w podstawie prawnej Zarządzenia stanowi, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ nadzoru podniósł, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy powinno być rozumiane wąsko i oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zagrożenie musi przy tym być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Organ podniósł, że w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1530/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "użyte przez ustawodawcę sformułowanie "inne uzasadnione przypadki" choć daje właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie wszystkie bowiem zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w powołanym przepisie, w czasie trwania roku szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego (porównaj wyroki NSA I OSK 939/09, I OSK 817/10). "W innym wyroku, z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 525/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA zauważył, że zgodnie z wykładnią przyjętą przez orzecznictwo sądowe, "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Organ podniósł, że wskazane orzeczenia pokazują dobitnie, iż okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego muszą mieć charakter na tyle poważny, że dalsze pełnienie funkcji przez tę konkretną osobę powoduje istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania jednostki oświatowej. Następnie wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem przedmiotowego Zarządzenia, odwołanie N.M. było spowodowane nieobecnością w pracy w okresie od 17 czerwca 2015r. do 24 czerwca 2015r. i od 29 września 2015r. do 19 stycznia 2016r., w czasie której osoba zastępująca dyrektora odmawiała wykonania niektórych czynności, które w jej ocenie wykraczały poza zakres umocowania (np. odmowa podpisania protokołu kontroli, odmowa uczestniczenia w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w R. Organ nadzoru podniósł, że w ocenie organu prowadzącego nieobecność dyrektora miała negatywny wpływ na funkcjonowanie Gimnazjum, dezorganizowała pracę (konieczność zastępowania dyrektora, niepełna realizacja programu nauczania). Ponadto wskazano nieprawidłowe zarządzanie środkami finansowymi szkoły, brak systematycznego monitoringu i oceny gospodarki finansowej szkoły, niewłaściwe stosowanie zarządzenia Prezydenta Miasta R. w sprawie zasad używania nieruchomości lub ich części oraz ustalenia stawek czynszu z tytułu najmu nieruchomości lub ich części stanowiących własność Gminy R., pozostających w trwałym zarządzie jednostek oświatowych, brak daty sporządzenia i wpływu do placówki kosztorysu powykonawczego na wykonanie przyłącza sieci komputerowej, niezgodność cenowa wartości oferty z wystawioną fakturą, naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niewłaściwa współpraca z dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr [...], co spowodowało dodatkowe koszty związane ze zniszczeniem mienia.

Natępnie organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie żadna z okoliczności podanych w uzasadnieniu jako podstawa odwołania N.M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w R. nie jest okolicznością, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania pełnienia przez dyrektora tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, a zatem nie stanowiła podstawy do odwołania dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru podniósł, że w czasie choroby dyrektora zastępowała osoba wskazana przez organ prowadzący, zatem placówki nie pozbawiono realnego kierownictwa. Zarzucił, że podnoszone w uzasadnieniu zarządzenia kwestie, iż osoba zastępująca dyrektora podczas jego nieobecności odmawiała wykonywania niektórych czynności, nie pozostają w związku ze sprawą i z pewnością nie mogą stanowić argumentu przesądzającego o konieczności odwołania dyrektora szkoły w tym trybie. Ponadto podniósł, że organ prowadzący szkołę w żaden sposób nie wykazał, iż nieobecność N.M. wpłynęła negatywnie na poziom kształcenia i dydaktyki, a tym bardziej wychowania w szkole. W uzasadnieniu nie wskazano także okoliczności świadczących o niepełnej realizacji programu nauczania ani konkretnych dowodów oraz okoliczności faktycznych świadczących o tego typu okolicznościach, również kwestia nieprawidłowej współpracy pomiędzy N.M. a dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr [...] opiera się jedynie na zarzutach wskazanych w sporządzonych przez dyrektora Szkoły Nr [...] notatkach, które nie zostały dołączone do uzasadnienia. Organ nadzoru zarzucił, że w uzasadnieniu Zarządzenia nie wskazano w sposób jasny i wyczerpujący, na czym polegały naruszenia N.M. Nie wskazano także, na czym miały polegać wynikające z braku chęci współpracy ponoszone "dodatkowe koszty związane ze zniszczeniem mienia". W uzasadnieniu nie wskazano, jakie przepisy ustawy o finansach publicznych zostały naruszone. Co więcej, w dokumentach przekazanych organowi nadzoru nie widnieje żadna informacja dotycząca negatywnej oceny pracy N.M. Organ nadzoru podkreślił, że w sytuacji zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i braku obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997r. nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Ponadto organ nadzoru wskazał, że nie dopatrzył się w przedmiotowym zarządzeniu i jego uzasadnieniu informacji o wysłuchaniu N.M. co do zarzutów kierowanych przez organ prowadzący do wykonywanej przez niego funkcji dyrektora. Podniósł, że w wyroku NSA w Warszawie z 1 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 706/06 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, iż szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu. Organ nadzoru dodał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne nie uznaje nawet poważniejszych przesłanek odwołania dyrektora szkoły, gdyż nawet taka czynność faktyczna jak negatywna ocena pracownika nie stanowi przesłanki do odwołania dyrektora w trybie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 2018/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (podobnie: wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt IOSK91/05 ). Organ wskazał, że w wyroku z 26 lipca 2012r. (sygn. akt I OSK 724/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 K.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem jej dalsze wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w zakresie jej zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W ocenie organu nadzoru okoliczności takie nie występowały w przedmiotowym przypadku, czyli nie było konieczności natychmiastowego odwołania N.M. ze stanowiska kierowniczego. Co prawda organ prowadzący Gimnazjum Nr [...] w R. wskazał w przedmiotowym zarządzeniu szereg zarzutów dotyczących wykonywania obowiązków dyrektora przez N.M., lecz żaden z nich nie nosi, w ocenie organu nadzoru, znamion "szczególnie uzasadnionego" przypadku. Organ podkreślił, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażonej w wyroku z 23 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/G1 436/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) taki szczególnie uzasadniony przypadek musi dotyczyć sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przy czym zauważyć należy, że zbiór różnych zarzutów nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, z powodu którego można odwołać nauczyciela w ciągu roku szkolnego ze stanowiska kierowniczego. Naruszenie prawa musi być na tyle istotne, by dalsze kierowanie szkołą mogło prowadzić do destabilizacji jej funkcjonowania i zagrożenia osiągnięcia jej celów - tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 712/11, publ. CBOSA).

Prezydent Miasta R., reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Skarżący podniósł zarzut nieprawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dokonanej przez Wojewodę [...] w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, opisanym w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że bezspornie przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, używając sformułowania "przypadek szczególnie uzasadniony" nie definiuje tego pojęcia. Podobnie - przywołane orzeczenia sądów administracyjnych nie dokonują wykładni tego przepisu. Skarżący podniósł, że generalnie przyjęło się, iż są to przypadki wyjątkowe, nadzwyczajne, zawinione lub niezawinione przez dyrektora, dające podstawę organowi do odwołania dyrektora, albowiem dalsze kierowanie przez niego szkołą stanowi zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Wskazał, że w jego ocenie, podane w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] przyczyny odwołania dyrektora Gimnazjum nr [...] w R. są "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodał, że jako zasadniczy powód wskazano w Zarządzeniu, iż od miesiąca czerwca 2015 r do dnia odwołania (z przerwą w czasie wakacji) dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wobec tego w okresie tym w ogóle nie wykonywał funkcji dyrektora. Skarżący podkreślił, że częsta absencja chorobowa jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż uniemożliwia dyrektorowi wykonywanie funkcji. Dodał, że za przyjęciem takiego poglądu przemawia wyrok SN z dnia 20 lutego 2008 r , sygn. akt III PK 69/07, według którego "wskazany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty "przypadek szczególnie uzasadniony nie może być utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika" Podniósł, że w związku z tym, iż w szkole nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, wskazano osobę , która miała zastępować dyrektora w czasie nieobecności spowodowanej np. chorobą. Jednakże osoba pełniąca zastępstwo nie wykonywała swoich zadań, które na niej ciążyły, w związku z zastępowaniem dyrektora. To z kolei powodowało dezorganizację pracy szkoły, gdyż osoba zastępująca dyrektora wykonuje zadania dyrektora określone w art. 39 ustawy, w tym np. kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz. Skarżący w uzasadnieniu odwołania podał przypadki niewykonywania zadań związanych z prawidłową działalnością szkoły przez osobę zastępującą. Następnie podniósł, że poza wyżej wymienionym szczególnym przypadkiem, w trakcie kontroli przeprowadzonej w szkole przez skarżącego ustalono niewłaściwe wykonywanie przez dyrektora zadań z zakresu gospodarki finansowej, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący podniósł, że ze względu na absencję dyrektora nie można było przeprowadzić procedury, o której mowa w art. 34 a ust. 2 ustawy, tj. negatywnej oceny pracy dyrektora w zakresie dysponowania środkami finansowymi. Zarzucił, że tę okoliczność stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym zupełnie pominął i w ogóle nie odniósł się do niej. Dodał, że protokół z kontroli dokonanej w okresie od 06.11.2015 r do 26.11.2015 r stanowił dowód, na który powołano się w uzasadnieniu zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora. Ponadto wskazał, że działania dyrektora opisane w protokole z kontroli doraźnej noszą znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 11 i 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r , poz. 168 ze zm.). Podkreślił, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, gdy dyrektor z powodu przedłużającej się absencji chorobowej w ogóle nie wykonuje funkcji dyrektora. Wobec tego, mając na względzie prawidłowe zarządzanie oświatą w gminie, która jest zadaniem własnym gminy, zobligowany był do podjęcia działań zapewniających właściwe funkcjonowanie Gimnazjum Nr [...] w każdym obszarze działania i tylko odwołanie dyrektora zapewniało, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności doprowadzenie do wykonywania przez dyrektora zadań ustawowych, o których mowa w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł, że nasuwa się pytanie, ile miesięcy musiałby czekać, aby odwołać dyrektora, skoro żaden przepis prawa tego nie reguluje i co musiało się wydarzyć, aby odwołanie dyrektora, przebywającego na zwolnieniu lekarskim, nie wykonującego w ogóle funkcji dyrektora, było zgodne z przepisami prawa w ocenie organu nadzoru. Wskazał, że na tak postawione pytanie brak jest odpowiedzi znajdującej uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa czy w orzecznictwie sądów, a wobec tego jest to kwestia interpretacji, a nie zapisów obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podniósł, że odwołany dyrektor, będący jednocześnie mianowanym nauczycielem, w piśmie z dnia 9.03.2016 r zwrócił się do dyrektora Gimnazjum nr [...] w R. o udzielenie mu urlopu dla poratowania zdrowia i w piśmie z dnia 11.03.2016 r dyrektor udzielił mu tego urlopu na okres od dnia 29.03.2016 r do dnia 28.03.2017 r. Dodał, że powyższe świadczy o tym, iż stan zdrowia odwołanego dyrektora uniemożliwia mu wykonywanie funkcji dyrektora co najmniej do 28.03.2017 r. Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru, że odwołany dyrektor nie miał możliwości odniesienia się do uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu go z funkcji dyrektora, skarżący wyjaśnił, że dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim i wobec stanowiska pełnomocnika, że brak jest podstaw prawnych do wysyłania jakiejkolwiek korespondencji na adres N.M., nie kierowano do niego korespondencji w tej sprawie. W związku z powyższym skarżący wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut organu nadzoru o nieinformowaniu odwołanego dyrektora o przyczynach odwołania, gdyż zainteresowany dobrowolnie zrezygnował z takiej możliwości. Dodał, że korespondencja w tym zakresie znajduje się w aktach sprawy. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze odwołania N.M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w R., podając przyczyny odwołania, które znalazły się w zarządzeniu o odwołaniu. Wskazał, że [...] Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do przyczyn odwołania dyrektora.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego.

Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała lub zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta R. o odwołaniu N.M. ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazując jako przyczynę nieważności - inną ocenę w zakresie tego, jakie okoliczności mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, będącym podstawą prawną wydania przedmiotowego Zarządzenia. Natomiast dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności – jak już była o tym mowa wyżej - konieczne jest wykazanie, że nastąpiło naruszenie w istotny sposób prawa, poprzez wyraźną sprzeczność Zarządzenia z określonym przepisem prawa, a więc kwestia odmiennej interpretacji, występujących w przepisach, pojęć ocennych, niedookreślonych, nie może wchodzić w zakres "wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa".

Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności tego Zarządzenia. Powołał przy tym liczne tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierające szeroki wachlarz ocen dotyczących "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, co dobitnie wskazuje na występującą różnorodność tych ocen.

Podkreślenia jednak wymagało, że nie zacytował ani jednego orzeczenia, w którym zawarta byłaby ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ocena taka byłaby zresztą bezpodstawna skoro przepis ten – jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie - zawiera sformułowanie o charakterze ogólnym, niedookreślonym (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1928/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10), a zatem pozwalającym na objęcie jego dyspozycją, bardzo różnorodnych stanów faktycznych, z wyjątkiem tych, których dotyczy treść art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, o wyraźnej sprzeczności z prawem przedmiotowego Zarządzenia można byłoby mówić wtedy, gdyby - zastosowany w tej sprawie - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyraźnie wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem, przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby.

Podkreślenia przy tym wymagało, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, stwierdził, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej (por. wyrok SN z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III PK 69/07 OSNP 2009/9 – 10/117). W uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jako podstawę odwołania wskazano częstą nieobecność dyrektora szkoły w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, która to nieobecność wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Natomiast w przedmiotowym Zarządzeniu, którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - jako powód uznania, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazano, że Dyrektor Gimnazjum Nr [...] w R. przebywał na zwolnieniu lekarskim od 17 czerwca 2015 r. do 24 czerwca 2015 r. i od 29 września 2015 r. do dnia odwołania, czyli 19 stycznia 2016 r. Wobec tego w okresie tym w ogóle nie wykonywał funkcji dyrektora, co wpłynęło niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły, gdyż w szkole tej (zgodnie z jej statutem) nie utworzono stanowiska wicedyrektora. W Zarządzeniu stwierdzono, że z tego powodu szkoła była pozbawiona realnego kierownictwa, gdyż osoba zastępująca dyrektora odmawiała wykonywania czynności, wskazując, że wykraczają poza zakres jej umocowania. Zawarta w Zarządzeniu, ocena organu dotycząca niekorzystnego wpływu nieobecności Dyrektora na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie dydaktyczno – wychowawczym i organizacyjnym, nie może budzić wątpliwości – skoro już z samego wskazania powyższych dat okresów niezdolności do pracy, wynika, że niezdolność do pracy od 17 czerwca 2015 r. do 24 czerwca 2015 r. miała miejsce w ostatnim - przed wakacjami - tygodniu zajęć dydaktyczno - wychowawczych, który jest przecież szczególnym okresem w funkcjonowaniu szkoły. Wspomniany okres niezdolności do pracy, zakończył się 24 czerwca 2015 r., a w piątek 26 czerwca 2015 r. zakończyły się zajęcia dydaktyczno – wychowawcze. Następnie – od dnia 29 września 2015 r. – niezdolność do pracy miała charakter ciągły – aż do daty wydania przedmiotowego Zarządzenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zasadnie Prezydent Miasta R., w Zarządzeniu o odwołaniu Dyrektora wskazał, że długotrwała nieobecność Dyrektora w pracy, wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Z powyższego wynika, że uznanie organu odwołującego ze stanowiska dyrektora, nie miało charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz zostało uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia i argumentacja ta miała potwierdzenie we wskazanych przez organ okolicznościach faktycznych. Ponadto w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. organ odwołujący powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze odwołania N.M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w R. i [...] Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do przyczyn odwołania dyrektora.

Wobec tego uznać należało, że Zarządzenie o odwołaniu N.M. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie naruszało art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W nawiązaniu do argumentów zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślenia wymagało, że pozostałe okoliczności, w tym dotyczące zarządzania środkami finansowymi szkoły, zostały powołane w uzasadnieniu Zarządzenia – jak wynika z jego treści oraz ze wskazanej podstawy prawnej, którym był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (a nie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy) - tylko na marginesie tych stwierdzeń, które były powodem uznania przez organ, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 38 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Niewątpliwie, wymienienie w przedmiotowym Zarządzeniu tych okoliczności było zbędne, a zatem nieprawidłowe, ale wobec faktu, że były wskazane tylko dodatkowo – obok tych stwierdzeń, które były powodem uznania przez organ, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" – nie mogło to uzasadniać stwierdzenia nieważności Zarządzenia.

Bezpodstawne było również stwierdzenie przez organ nadzoru w zaskarżonym Rozstrzygnięciu nadzorczym, że N.M. nie miał możliwości wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, gdyż z dołączonego do skargi, pisma jego pełnomocnika (będącego adwokatem) wynika, że pełnomocnik – w imieniu wyżej wymienionego - udzielił odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 23 grudnia 2015 r. oraz że wcześniej skierował do tego organu pismo z dnia 25 listopada 2015 r.

Całkowicie chybiony był także argument podniesiony przez organ nadzoru, w odpowiedzi na skargę, że “zastosowanie może mieć również art. 23 ust. 1 pkt. 2 Karty Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2014r., poz. 191 ze zm.), stosownie do którego stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu m. in. w razie czasowej niezdolności nauczyciela do pracy spowodowanej chorobą, jeżeli okres tej niezdolności przekracza 182 dni, przy czym do okresu niezdolności do pracy wlicza się również przypadające w tym okresie przerwy obejmujące dni, w których w szkole, zgodnie z odrębnymi przepisami, nie odbywają się zajęcia; w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres nieobecności w pracy może być przedłużony o kolejne 12 miesięcy, o ile nauczyciel uzyska prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, o którym mowa w przepisach dotyczących świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, lub zostanie mu udzielony urlop dla poratowania zdrowia."

Przytoczony przez organ nadzoru przepis dotyczy rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem i bez wątpienia – jak wskazał dalej ten organ w odpowiedzi na skargę - "rozwiązanie stosunku pracy z powodu przedłużającej się choroby oznacza w konsekwencji również pozbawienie funkcji dyrektora szkoły", jednakże nie ta kwestia była kwestią sporną w niniejszej sprawie, gdyż było nią odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły i to na podstawie konkretnie wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty, a zatem wskazywanie przez organ nadzoru innych możliwości, jakie nasuwają się w związku z długotrwałą niezdolnością do pracy Dyrektora szkoły, nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy, w szczególności nie ma odniesienia do tego Zarządzenia, którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić zatem należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ nadzoru nie wykazał, aby zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. o odwołaniu N.M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w R. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności – konieczne jest wykazanie, że nastąpiło naruszenie w istotny sposób prawa, poprzez wyraźną sprzeczność Zarządzenia z określonym przepisem prawa.

Wobec tego, na podstawie art. 148 P.p.s.a., należało orzec jak na wstępie.