Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 336/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 2, art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB PG) z [...] stycznia 2022 r. znak [...] i nałożył na M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł - z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...] wystawionym przez PINB PG.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB PG z [...] lutego 2021 r. znak [...] nakazującą M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej: Spółka) rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego, wykonanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., stanowiących rozpoczęcie budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych, z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury.

Decyzja PWINB została zaskarżona do sądu administracyjnego przez M.K. oraz Spółkę, a skargi zarejestrowano pod wspólną sygnaturą II SA/Bk 507/21. W sprawie tej postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r. WSA w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania decyzji PWINB z [...] maja 2021 r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r. w sprawie II OZ 764/21 oddalił zażalenia stron od odmowy wstrzymania. Wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. WSA w Białymstoku oddalił skargi Spółki i M.K. Wyrok nie jest prawomocny.

Z nadesłanych akt administracyjnych oraz z treści wydanych 3 marca 2022 r. wobec Spółki wyroków tutejszego sądu w sprawach II SA/Bk 75/22 i II SA/Bk 76/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że PINB PG przystąpił do egzekucji nakazu rozbiórki. Skierował do Spółki upomnienie z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku, a następnie [...] września 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej - wszczynając tym samym wobec Spółki postępowanie egzekucyjne (doręczenie tytułu wykonawczego nastąpiło [...] września 2021 r.). Wobec wniesienia przez Spółkę zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oraz wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, PINB trzema postanowieniami z [...] października 2021 r.: zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2021 r.; oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej; odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowienia w sprawie zarzutów oraz o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały zaskarżone do PWINB, który utrzymał je w mocy. Wobec tego PINB PG podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Spółka wniosła do sądu administracyjnego skargi na postanowienia PWINB.

Natomiast PINB PG postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...] nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 830 453,26 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że grzywna została wyliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Do ustalenia wysokości grzywny przyjęto powierzchnię zabudowy objętą nakazem rozbiórki, czyli wymiary 17,75 x 43,75 m oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2021 r., która wynosi 5 347 zł.

Zażalenie na postanowienie o grzywnie wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie art. 124 § 2, art. 107 § 3 w związku z art. 126 oraz 6, 7, 7b, 8 oraz 11 K.p.a. w związku z art. 18 oraz 121 § 4 i 5, art. 122, art. 119 i art. 7 § 1 u.p.e.a. przez:

a) błędne określenie wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., mimo iż obowiązek dotyczy wyłącznie rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie (tzw. chudziak) i likwidacji wykopu ziemnego oraz jest tożsamy z obowiązkiem określonym dla innej inwestycji (tytuł wykonawczy z [...] września 2021 r., nr [...]), w której ustalono grzywnę w kwocie 50 000 zł, zatem doszło do odmiennych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym;

b) błędne przyjęcie, iż przedmiot rozbiórki w sprawie niniejszej jest częścią budynku;

c) błędne nałożenie grzywny na elementy, które stanowią wstępne fazy budowy i zostały już skonsumowane przez fazy następne (realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego);

d) błędne określenie wymiarów płyty betonowej i wykopu jako 17,75m x 43,75m, podczas gdy wymiary te, zgodnie z rzutem projektu budowlanego budynku mieszkalnego, wynoszą 32,66m x 16,38m w obecnym stanie, a w dacie wydania tytułu wykonawczego (tj. decyzji z [...] lutego 2021 r.) płyta oraz wykop byty w trakcie realizacji i brak jest dokładnych ich wymiarów;

e) bezzasadne i nieproporcjonalne ustalenie wysokości grzywny w kwocie 830.453,26 zł, w oderwaniu do cen rynkowych oraz z naruszeniem zasady stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego oraz zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania do organów.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r. PWINB uchylił w całości postanowienie PINB PG z [...] stycznia 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł – z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...] wystawionym przez PINB PG; wezwał Spółkę do wpłacenia kwoty grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 14 dni oraz wezwał do wykonania obowiązku rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia – pouczając o ściągnięciu grzywny i zastosowaniu wykonania zastępczego w razie niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu.

PWINB opisał przebieg postępowania, w tym wskazał, że kontroli terenu budowy dokonywano [...] sierpnia 2021 r. (wówczas stwierdzono brak wykonania obowiązku rozbiórki) oraz [...] grudnia 2021 r., kiedy stwierdzono wykonanie budynku konstrukcji żelbetowej o wymiarach podstawy 17, 75 m x 33, 25 m, rozpoczęcie realizacji V kondygnacji budynku oraz wykonanie w głębi działki za budynkiem płyty o wymiarach 10, 50 m x 17, 75 m, na której widoczne jest zbrojenie wychodzące z głównej bryły budynku. W ocenie merytorycznej PWINB wywiódł, że w sprawie wystąpiły podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż Spółka uchyla się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Od wydania egzekwowanej decyzji ostatecznej upłynęło bezskutecznie ponad 9 miesięcy, a Spółka kontynuuje roboty budowlane. Organ ocenił, że właściwym środkiem prowadzącym do wykonania obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym dla zobowiązanej, będzie grzywna w celu przymuszenia (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Zastosowanie wobec Spółki innego środka egzekucyjnego, wykonania zastępczego, nie jest celowe w ocenie PWINB. Byłby on bardziej uciążliwy i wywołałby wyższe koszty dla zobowiązanego.

Według organu odwoławczego, do ustalenia wysokości grzywny należało w sprawie zastosować przepis 121 § 2 (grzywna do wysokości 50 000 zł) a nie art. 121 § 5 u.p.e.a., gdyż nie mamy do czynienia z nakazem rozbiórki budynku a nakazem rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego. Nie jest dopuszczalne, aby grzywna w celu przymuszenia obejmowała części inwestycji, których nie obejmował egzekwowany nakaz rozbiórki. Maksymalną wysokość grzywny uzasadnia charakter podmiotu zobowiązanego, który rozpoczął roboty budowlane na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków.

PWINB poinformował Spółkę o wyłącznie jednokrotnej możliwości nałożenia grzywny, niedopuszczalności jej egzekwowania w przypadku wykonania obowiązku oraz możliwości jej umorzenia lub zwrócenia w przypadkach wskazanych w przepisach (art. 121 § 4, art. 7 § 3, art. 126 u.p.e.a.). Odnośnie opłaty egzekucyjnej PWINB wskazał, że jej wysokość odpowiada przepisowi art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Pozostałe zarzuty zażalenia PWINB ocenił jako niezasadne.

Z akt administracyjnych nadto wynika, że:

- decyzją z [...] lutego 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] listopada 2021 r. odmawiającą wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB PG w sprawie obowiązków nałożonych decyzją ostateczną PWINB z [...] maja 2021 r. dotyczącą realizacji inwestycji przy ulicy [...] w B. na działce nr [...] (decyzje wydano na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie);

- postanowieniem z [...] lutego 2022 r. PWINB, na postawie art. 17 § 2 u.p.e.a., odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego ww. inwestycji;

- postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. PWINB uchylił postanowienie PINB PG z [...] lutego 2022 r. i umorzył postępowanie o odroczenie terminu zapłaty grzywny z uwagi na to, że nie toczy się egzekucja administracyjna. Skarga na ww. postanowienie PWINB została zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygnaturą II SA/Bk 358/22.

Skargę na postanowienie PWINB z [...] marca 2022 r. złożyła do sądu administracyjnego M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez brak właściwego uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny i przyjęcie, że kwota grzywny w wysokości 50 000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, mimo że do jej określenia doszło z naruszeniem trybu tzw. "uznania administracyjnego", który wiąże się z koniecznością wskazania przez organ ustaleń faktycznych oraz uzasadnienia powodów nałożenia grzywny w konkretnej wysokości, co doprowadziło do wydania postanowienia w sposób dowolny i uniemożliwiający jego kontrolę, wobec pism PINB PG, w których wprost wskazano, że skarżąca legitymuje się prawomocną, niezaskarżoną informacją uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych związanych z COVID-19 stanowiącą formę pozwolenia na budowę;

2) art. 121 § 1 i 4 w związku z art. 122 § 2 w związku z art. 119 § 1 i 2 w związku z art. 7 § 1 u.p.e.a. przez:

a) nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości z powołaniem się na okoliczność istnienia zakazu zabudowy przedmiotowej nieruchomości, mimo iż zgodnie z: (-) załącznikiem nr 4 do uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przedmiotową nieruchomość przeznacza się pod strefę aktywności gospodarczej, tj. do prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców; (-) decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r. znak [...] przeniesiono na M.K. decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2012 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku restauracyjno-hotelowego na przedmiotowej nieruchomości; nieruchomość nie jest objęta zakazem zabudowy, co czyni nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości bezprzedmiotowym oraz wysoce nieadekwatnym;

b) wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy w świetle zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, a zwłaszcza zasady celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy - takie rozstrzygnięcie jest całkowicie nieuzasadnione;

3) art. 6, 7, 7b, art. 8 § 1 oraz 11 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą zaufania do organów władzy publicznej, gdyż nakaz określony w tytule wykonawczym jest bezprzedmiotowy wobec likwidacji płyty betonowej oraz wykopu ziemnego jako etapu realizacji inwestycji i posadowieniu w tym miejscu nowej płyty fundamentowej, na której znajduje się V-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny.

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1) zawieszenie postępowania sądowego do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia przez NSA skargi na decyzje PWINB z [...] maja 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego, ewentualnie do czasu merytorycznego rozpoznania przez NSA wniosku w zakresie zaistniałego sporu kompetencyjnego;

2) uchylenie skarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania egzekucyjnego;

3) przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów.

Skarżąca wskazała, że wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy PINB PG a organem architektoniczno-budowlanym (Prezydentem Miasta B.). Zapytała, który z tych organów jest właściwy do oceny realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej: specustawa. Organy te bowiem przez kilka miesięcy korespondowały między sobą w przedmiocie istnienia kompetencji rzeczowej do zajęcia się inwestycjami rozpoczętymi na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. informacji złożonych na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Zawiśnięcie sporu kompetencyjnego uzasadnia, według Spółki, zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do czasu jego rozstrzygnięcia przez NSA. W przypadku uznania przez NSA, iż działania podjęte przez PINB PG w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy ulicy [...] w B. były nieuprawnione, wadliwy będzie tytuł wykonawczy, co spowoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Zdaniem skarżącej, istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy PWINB zasadnie nałożył grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Według Spółki, nałożenie grzywny w wysokości 50 000 zł jest: (a) rażąco nieproporcjonalne oraz nieadekwatne do etapu inwestycji (tj. wykop ziemny oraz wykonanie płyty betonowej tzw. chudziak) oraz kosztów wykonania nałożonego obowiązku; (b) w żaden sposób nieuzasadnione, gdyż argumentacja organu sprowadza się do lakonicznych stwierdzeń i powołania się na konieczność zapewnienia efektywności przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, bez ich skonkretyzowania i rozważenia zgodnie ze stanem faktycznym.

Skarżąca przedstawiła obszernie stan faktyczny sprawy oraz wywiodła, że nakaz rozbiórki jest bezprzedmiotowy wobec legitymowania się przez nią jako inwestora prawomocną, niezaskarżoną, niewyeliminowaną z obrotu prawnego informacją uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych związanych z COVID-19, stanowiącą formę pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość nakazu rozbiórki wynika także z likwidacji płyty betonowej oraz wykopu ziemnego, jako etapu realizacji inwestycji i posadowieniu w tym miejscu nowej płyty fundamentowej, na której znajduje się V-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny.

Zaakcentowała brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, podkreślając że w ramach art. 121 § 1-4 u.p.e.a. organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, co wymaga wskazania ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem. Uzasadnienie PWINB w zakresie zastosowania maksymalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia jest niezgodne z zasadami konstruowania uzasadnień aktów administracyjnych, jak też narusza zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Podkreśliła jego dowolność i wynikający z tego brak możliwości przeprowadzenia kontroli stanowiska organu. Zdaniem Spółki, okoliczność złożenia przez nią na podstawie art. 12 specustawy informacji z [...] maja 2020 r., uzupełnionej [...] maja 2020 r., ma ten skutek, że wyłącza zastosowanie do inwestycji obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, w tym zakazu budowy, a nadto – wobec faktu, że informację złożono w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2009 r. oraz pozwolenia z [...] marca 2012 r. na budowę budynku restauracyjno-hotelowego, przeniesionego na M.K. decyzją z [...] września 2018 r. – realizacja zabudowy na działce jest możliwa nawet jeśli pozostaje w sprzeczności z zakazem zabudowy wynikającym z planu miejscowego. W skardze podkreślono także, że nieruchomość przeznaczono w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku pod strefę aktywności gospodarczej i realizacja przedsięwzięcia w pełni się w to wpisuje.

Ponadto, zdaniem Spółki, obowiązek rozbiórki "platformy roboczej" został nieprawidłowo na nią nałożony. Platforma pełniła wyłącznie funkcję roboczego utwardzenia terenu, którego wykonanie nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Egzekwowany nakaz jest bezprzedmiotowy, gdyż obecnie nie da się wyodrębnić płyty betonowej i wykopu od późniejszych etapów budowy, nieobjętych tytułem wykonawczym (obecnie na tych elementach powstaje piąta kondygnacja budynku). Nakaz rozbiórki nie może więc zostać wykonany. Płyta betonowa mająca stabilizować grunt oraz wykop nie zostały także pomierzone i nie wiadomo, skąd PINB PG uzyskał wymiary, na postawie których ustalił wysokość grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej, według kryterium legalności, są postanowienia organów nadzoru budowlanego o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia (organ pierwszej instancji ustalił wysokość grzywny w wysokości 830 453,26 zł, a PWINB po zreformowaniu orzeczenia PINB PG – w wysokości 50 000 zł) oraz opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...], wystawionym przez organ pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych postanowień są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), dalej: u.p.e.a.

W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest to, że: (1) w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna z [...] maja 2021 r. nr [...], którą PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB PG z [...] lutego 2021 r. znak [...] nakazującą M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego wykonanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. stanowiących rozpoczęcie inwestycji w postaci budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami: murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury; (2) obowiązki nałożone decyzją nie zostały przez Spółkę wykonane; (3) w dniu [...] sierpnia 2021 r. PINB PG skierował do Spółki upomnienie nr [...] wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją; (4) w dniu [...] września 2021 r. PINB PG wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który doręczono [...] września 2021 r. wszczynając tym samym wobec Spółki postępowanie egzekucyjne.

Spór w sprawie dotyczy zaś tego, że po pierwsze, skarżąca wnosi o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA, w odrębnym postępowaniu, sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy; po drugie, Spółka kwestionuje prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięć organów w zakresie wysokości orzeczonej grzywny.

W ocenie sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Przede wszystkim brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z wymienionych powyżej postępowań. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, a ponadto WSA w Białymstoku nieprawomocnym wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 507/21 oddalił skargi M.K. i M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na tę decyzję (k. 165). Podnoszony przez skarżącą argument w postaci złożenia do NSA wniosku odnośnie sporu kompetencyjnego (np. k. 163-164) zmierza w istocie do kwestionowania merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego, co nie może odnieść skutku (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 566/21). Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro tak, to również sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O tym natomiast, czy decyzję o nakazie rozbiórki wydał właściwy organ zadecydował już WSA w Białymstoku oddalając skargę w sprawie II SA/Bk 507/21 i legalność tej oceny sądowej skontroluje Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną. Wobec zatem pozostawania w obrocie wykonalnej, ostatecznej decyzji rozbiórkowej oraz podjęcia czynności egzekucyjnych – nie może być mowy o nienakładaniu grzywny z uwagi na kwestionowanie właściwości organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie nakazu rozbiórki.

Sąd nie podziela także zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej grzywny oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3318/14). W tym przypadku skarżąca nie kwestionuje dokonanego przez organy wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Na skarżącą mogła być też nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 120 § 1 u.p.e.a. (jak na jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. (do 50 000 zł). W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nałożone na skarżącą obowiązki nie zostały bowiem wykonane, jak również żadnej z okoliczności wyłączających nałożenie grzywny nie stanowi zrealizowanie na płycie betonowej i wykopie ziemnym kilkukondygnacyjnego budynku. Jest to kontytuowanie budowy mimo wykonalnego obowiązku rozbiórki elementów powstających na jej początkowym etapie i stoi wręcz w sprzeczności z wydanymi w stosunku do inwestycji ostatecznymi i wykonalnymi decyzjami.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organy nałożyły grzywnę w zbyt dużej wysokości oraz że uzasadnienia wydanych przez nie postanowień są niepełne, gdyż nie wyjaśniają, dlaczego nałożono grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W sprawie niniejszej organy mogły więc nałożyć na skarżącą grzywnę tylko jednorazowo, a to determinowało jaka ma być jej wysokość.

Przy analizie wysokości nałożonej grzywny i celu jej nałożenia nie można pominąć charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Celem nałożenia grzywny jest bezpośrednie doprowadzenie do wykonania obowiązku. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, pomimo upływu ponad 9 miesięcy od wydania egzekwowanej decyzji, skarżąca nie tylko nie wykonuje nałożonych obowiązków, ale kwestionuje w ogóle sam tytuł i stoi na stanowisku, że "fakt niewyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 świadczy o możliwości dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji oraz o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej". Zdaniem sądu, powyższe świadczy o lekceważącym stanowisku strony wobec ciążących na niej obowiązków i braku zamiaru ich zrealizowania. W takiej sytuacji organ miał prawo sięgnąć po środek egzekucyjny o wysokości zapewniającej skuteczność egzekucji.

Skarżąca argumentuje, iż jej prawo do realizowania inwestycji wynika nie tylko ze złożenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (którym był w niniejszym przypadku Prezydent Miasta B.) informacji o zamiarze realizowania budynku na działce nr [...] na podstawie art. 12 specustawy, ale i przeniesienia na M.K. w 2018 r. wydanego w 2012 r. pozwolenia na budowę budynku hotelowo-restauracyjnego na ww. działce. Taka postawa strony nie zasługuje na aprobatę. Konsekwentnie okazuje ona zamiar kontynuowania inwestycji i zamiar ten wprowadza w czyn deklarując jednocześnie przekonanie o legalności inwestycji. Dzieje się to mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozbiórkowej, od której sąd oddalił skargę. Argumenty Spółki wskazują wręcz na celowe działanie wbrew wydanym orzeczeniom. Te okoliczności uzasadniają wysokość grzywny w maksymalnej kwocie 50 000 zł, gdyż grzywna ma być środkiem efektywnym, przymuszającym, osiągającym cel.

Sąd zwraca uwagę, że o sytuacji wywodzonego przez Spółkę prawa do zabudowy działki nr [...] (które ma wynikać z uprzednio wydanego dla tego terenu pozwolenia na budowę budynku hotelowo-restauracyjnego) wypowiedział się już WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 507/21 wskazując, że "inwestycja zgłoszona w maju 2020 r. w trybie art. 12 specustawy nie jest tą samą, na którą wydano pozwolenie na budowę w marcu 2012 r., zatem wywodzenie prawa do kontynuowania bez pozwolenia na budowę budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych w oparciu o pozwolenie na budowę budynku restauracyjno-hotelowego jest całkowicie nieuprawnione". Zdaniem także sądu w sprawie II SA/Bk 507/21, "Inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak. Realizuje on zabudowę wielorodzinną na terenie nieprzeznaczonym pod taką zabudowę". Skoro więc Spółka nie może prowadzić na tym terenie zamierzonej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) zarówno obecnie jak i w przyszłości, dopóki nie zmieni się plan miejscowy, to zachodzi potrzeba jak najszybszego wykonania nałożonych obowiązków. Z pewnością zaś podważyć legalności zaskarżonego postanowienia nie może treść obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, które nawet nie jest obowiązującym prawem ale aktem o charakterze wewnętrznym.

Na wysokość nałożonej grzywny wpływ miał charakter i zakres planowanej inwestycji. Wprawdzie, co trafnie podniósł organ odwoławczy, tytuł wykonawczy obejmuje tylko rozbiórkę płyty betonowej i likwidację wykopu ziemnego, ale nie można tracić z pola widzenia, że zamierzony zakres inwestycji był o wiele większy. Wskazane roboty budowlane stanowiły rozpoczęcie budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury. Wartość takiej inwestycji musiałaby w przybliżeniu wynosić dziesiątki milionów złotych (cena 1 m2 mieszkania w stanie deweloperskim na terenie Białegostoku waha się w przedziale od około 8 000 zł do około 12 000 zł). Trudno więc w takiej sytuacji mówić o "rażąco nieproporcjonalnej oraz nieadekwatnej do poczynionego etapu inwestycji" wysokości nałożonej grzywny. Skarżąca w sposób nieuprawniony, na potrzeby kwestionowania wysokości grzywny, próbuje oderwać wartość obecnego etapu inwestycji od wartości całej inwestycji, jednocześnie jawnie oświadczając, że dalej ma prawo kontynuować tę inwestycję i że nie zamierza wykonać obowiązków nałożonych na nią w tytule egzekucyjnym. W ocenie sądu, problem w niniejszej sprawie polega jednak nie na wysokości nałożonej grzywny, tylko na braku chęci do wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków. A skoro tak, to zważywszy na cel nakładania grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, czyli przymuszenie dłużnika do wykonania tytułu wykonawczego, wysokość nałożonej grzywny jawi się jako adekwatna do okoliczności zaistniałych w sprawie. Nałożenie grzywny w niższej wysokości nie zmusiłoby skarżącej do wykonania obowiązków nałożonych w przedmiotowym tytule wykonawczym. Brak zaś wykonania tych obowiązków stanowi łamanie obowiązującego prawa, co w żadnej mierze nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Dodatkowo skarżąca zapomina, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. W każdym zatem czasie skarżąca może zastosować się do tytułu egzekucyjnego i odpadnie kwestia uiszczania grzywny. Jednakże, jak zostało to już podkreślone powyżej, skarżąca mimo nałożenia na nią grzywny w możliwie najwyższej wysokości, nadal nie zamierza wykonać nałożonych obowiązków.

Bez znaczenia w tych okolicznościach pozostają twierdzenia o nieprawidłowym ustaleniu wymiarów płyty betonowej i skonsumowaniu wstępnych elementów inwestycji przez ich nadbudowanie. Wobec przyjęcia przez PWINB innej podstawy określenia wysokości grzywny, szczegółowy rozmiar płyty stracił na znaczeniu. Nadbudowanie zaś płyty i wykopu (wykonaniem kilku kondygnacji budynku) jest próbą uzyskania efektu bezprzedmiotowości rozbiórki za pomocą kolejnych niezgodnych z prawem działań, co nie może być akceptowane.

Zdaniem sądu, bez naruszenia prawa PWINB zreformował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowienie organu pierwszej instancji. O ile dopuszczalne jest przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględnienie okoliczności towarzyszących niewykonaniu nałożonego obowiązku (wartość całkowita inwestycji, nastawienie inwestora do wykonania obowiązku, podjęte działania lub ich brak w celu wykonania obowiązku, a także jednokrotność grzywny – co zostało wyżej rozważone), o tyle miarkowanie powyższe może mieć miejsce wyłącznie w granicach wyznaczonych ustawą. W sprawie niniejszej nakaz rozbiórki nie został wydany, jak trafnie zwrócił uwagę PWINB, w stosunku do budynku, ale w stosunku do elementów powstałych na wstępnym etapie budowy. Wysokość grzywny liczona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. (jak uczynił to PINB PG, tj. jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części "objętego nakazem przymusowej rozbiórki") pomijałaby tę okoliczność i prowadziłaby do przymuszania do wykonania obowiązku nieorzeczonego nakazem rozbiórki. W sprawie nie mamy zaś do czynienia z powierzchnią zabudowy budynku ale z płytą betonową i wykopem ziemnym, na którym budynek dopiero miał powstać. Orzeczenie o grzywnie na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. nastąpiło zatem przed organem pierwszej instancji z naruszeniem tego przepisu, co wyeliminował PWINB stosując należycie art. 121 § 2 u.p.e.a.

Reasumując, zdaniem sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w szczególności bez ich interpretacji na niekorzyść strony. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady przekonywania, gdyż wszystkie argumenty istotne PWINB odkodował, co wynika z wydanego postanowienia. Nie jest ono dowolne, arbitralne czy nieuzasadnione, a nadto w istocie jest orzeczeniem na korzyść skarżącej jeśli chodzi o wysokość grzywny (w stosunku do orzeczenia PINB PG). Także prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu zastosowano art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., bowiem wezwano do uiszczenia grzywny wskazując termin na dokonanie tego obowiązku oraz wezwano do wykonania obowiązku z zakreśleniem terminu – w obydwu przypadkach pouczając o możliwości ściągnięcia grzywny (i opłaty egzekucyjnej) w drodze egzekucji oraz o możliwości orzeczenia wykonania zastępczego.

Zdaniem sądu, złożone przy skardze dokumenty nie podważają zajętego stanowiska. Wobec treści art. 29 u.p.e.a. nie było podstaw do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, oceny i poglądy organów niezainteresowanych sprawą niniejszą, formułowane w różnych częściach kraju, są dla sądu niewiążące, podobnie jak poglądy piśmiennictwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na mocy art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.