Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 532/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.174,183 § 1,art.134,151,145,141§ 4,art.188,art.203 pkt 1,art.200,art.205 § 2 w zw. z art.193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 5 ust.1,§ 11 i 44 oraz art.2 ust.1 lit.e,art.6 i art.19 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 18 ust.1 pkt 2 lit.a i pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., T. T., T. T., B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/06 w sprawie ze skargi M. M., T. T., T.T., B. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo- parkowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] , 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących M. M., T. T., T. T., B. J. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2106/06 oddalił skargę M. M., T. T., T. T. i B. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo – parkowego pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy w P. W., objęty na dzień 1 września 1939 r. Iwh [...] księgi tabularnej Sądu Okręgowego w Wadowicach, stanowiący uprzednio własność M. L. – T. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej(Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm. – dalej dekret PKWN). W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia majątku ziemskiego M. L. –T. wynosiła 285 ha, w tym 112 ha użytków rolnych. Na parcelach katastralnych objętych wnioskiem M.M., T. T., T. T. i B. J., spadkobierców byłej właścicielki, znajdował się pałac, park oraz drogi dojazdowe do nich, a także domek rządcy, kuchnia, obora, ogród oraz staw. Powyższe parcele po przejęciu na własność Skarbu Państwa weszły w skład wyłączonej z parcelacji resztówki, która została przekazana m.in. na potrzeby Szkoły Rolniczej w P. W. Z protokołu spisanego w dniu 16 marca 1950 r. w ośrodku szkolnym w P. W. wynika, że do przedmiotowej resztówki zaliczono następujące budynki: pałac, 2 obory, 2 kurniki, pralnię, spichlerz, stajnię i 2 czworaki. W chwili obecnej działki nr 1pb, 2/1, 3, 4 i 1061 stanowią własność Skarbu Państwa i są wykorzystywane na potrzeby Szkoły Podstawowej w P. W., działki 2/2 i 11/1 pb znajdują się w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, natomiast pozostałe grunty są własnością osób fizycznych.

Wojewoda stwierdził ponadto, że na własność Państwa z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie powołanego dekretu PKWN, przechodziły nieruchomości określone w art. 2 ust. 1 lit. e i art. 1 ust. 2 dekretu. Zarówno dekret, jak rozporządzenie wykonawcze z dnia 1 marca 1945 r. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje się jednak, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Na cele reformy rolnej nie powinny być natomiast przeznaczane nieruchomości niemające takiego charakteru, niepozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. należy zatem oceniać możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. W toku rozpoznawania sprawy, mając na uwadze powyższe stanowisko, zbadano związek funkcjonalny zespołu pałacowo -parkowego z resztą przejętego majątku ziemskiego. Ustalono, że gospodarstwo stanowiło podstawowe źródło dochodów rodziny, między innymi budynek dworu był utrzymywany z dochodów pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku, co świadczyło o powiązaniu finansowym, natomiast za powiązaniem organizacyjnym przemawiał fakt, iż właścicielka zamieszkująca w dworze podejmowała kluczowe decyzje dotyczące zarządu majątkiem, mimo że bieżący zarząd sprawował rządca zamieszkały osobno. Istniał także związek terytorialny, gdyż zespół pałacowo-parkowy oraz znajdujące się w niedalekim sąsiedztwie budynki gospodarcze, stanowiły centrum majątku oraz integralną całość terytorialną z pozostałą częścią majątku ziemskiego w P. W.

Organ zauważył również, iż art. 19 dekretu PKWN ( w pierwotnym brzmieniu) wykluczał możliwość otrzymania przez byłego właściciela majątku ziemskiego samodzielnego gospodarstwa rolnego na terenie wywłaszczonego majątku, a po nowelizacji nawet na terenie tego samego powiatu. Taka regulacja w powiązaniu z art. 6 dekretu oraz § 11 i § 44 rozporządzenia wykonawczego, zdaniem Wojewody, świadczy o tym, że brak było możliwość pozostawienia niektórych budynków we władaniu dotychczasowych właścicieli oraz że nieruchomości podlegały przejęciu w całości, bez wyłączania z nich jakichkolwiek części. Oznacza to w konsekwencji, że majątek ziemski M. L. – T. wraz z zespołem pałacowym stanowił nieruchomość ziemską. Omawiany zespół dworsko - parkowy w P. W. pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem i wraz z nim podlegał przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, uznając że organ I instancji prawidłowo zbadał wszystkie okoliczności sprawy, w tym wykazał istnienie związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego w P. W. Wskazał przy tym, że z art. 1 dekretu PKWN wynika, że pojęcie nieruchomości ziemskiej znacjonalizowanej jest szersze od nieruchomości parcelowanej na rzecz rolników i obejmować może także np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddane zarządowi państwowemu lub samorządowi ośrodki dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Za taka definicją nieruchomości ziemskiej przemawia także art. 6 dekretu PKWN, upoważniający Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do objęcia zarządu państwowego nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami - w tym mieszkalnymi, do których zaliczyć należy pałace i dwory.

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., T. T., T. T. i B. J. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślili, iż przejęty zespół pałacowo - parkowy nie miał charakteru rolniczego, a więc nie stanowił nieruchomości ziemskiej a ponadto celem dekretu nie było wywłaszczenie właścicieli ziemskich z całego ich majątku. Stwierdzili ponadto że w dacie przejęcia omawianej nieruchomości M. L. – T. miała lat 80, a jej mąż 90. Oboje nie zajmowali się wówczas gospodarstwem, gdyż należało to do obowiązków rządcy. Nadto nie został dostatecznie wykazany związek funkcjonalny zespołu pałacowo - parkowego z resztą majątku ziemskiego. Takie powiązania przedmiotowego zespołu budzą więc wątpliwości i nie mogły być uznane za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, uznając, iż w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ może rozstrzygać wyłącznie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części majątku przejętego na cele reformy rolnej. Ponadto wniosek skarżących jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej nieruchomości i ma charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane bez podstawy prawnej, a zatem dotknięte są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. M., T. T., T. T. i B. J., wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 977/06 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że powołany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organ administracyjny wniosku następców prawnych M. L. –T., że zespół pałacowo - parkowy położony w P. W. nie miał charakteru "nieruchomości ziemskiej" i z tego względu nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, o wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I IV SA/Wa 2108/06 oddalił skargę M. M., T. T., T. T. i B. J. na powołaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a, Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdził ponadto, że na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych, przechodziły z dniem 13 września 1944 r. bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa. Przewłaszczenie następowało z mocy samego prawa, nie było zatem uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji taka regulacja mogła uzasadniać wątpliwości, czy konkretna nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu o reformie rolnej, zwłaszcza że akt ten nie wyjaśnia przedmiotowego pojęcia. Próbę sformułowania takiej definicji podjął jednak Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990/1/26). Analiza przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego, przy uwzględnieniu zaproponowanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni, prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co do zasady podziela powyższe stanowisko. Jednocześnie jednak zauważa, że omawiany dekret dopuszczał przejmowanie na cele reformy rolnej także budynków, w tym dworów, pałaców itp., chociaż w takich zabudowaniach z istoty nigdy nie mogła być prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza. Za zamiarem upaństwowienia również budynków przemawia, w ocenie Sądu I instancji, treść art. 6 dekretu PKWN, który przewidywał, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmie zarząd nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Na tle tego uregulowania powstaje wątpliwość czy budynki, o których mowa wyżej, miały walor wyłącznie rolniczy, czy też charakter mieszkalny (takie jak dwory i pałace) oraz ogrodowo – rekreacyjny (np. parki). Z uwagi na charakter dworów, które nigdy nie pełniły funkcji gospodarczych, w judykaturze pojawiła się koncepcja pojęcia związku funkcjonalnego Na konieczność badania tego związku między nieruchomością, która nie ma charakteru rolniczego z nieruchomością ziemską wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej na wstępie uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt OPS 2/06). W bogatym orzecznictwie NSA zwraca się ponadto uwagę, że powiązanie pomiędzy dworem, a resztą majątku winno być badane na płaszczyźnie związków finansowych, organizacyjnych i terytorialnych. Za istnienie takiego związku nie uznaje się przy tym samego powiązania przez osobę właściciela, podobnie jak czerpania przez właściciela korzyści finansowych z działalności rolniczej.

Na gruncie niniejszej sprawy rolą organu administracyjnego było przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem i parkiem w P. W., a pozostałą częścią majątku. Trudność owego postępowania, polegała przede wszystkim na tym, iż istotne w sprawie okoliczności miały miejsce około 60 lat temu. Dokonując oceny, podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy uznać, iż zaskarżona decyzja z dnia 19 grudnia 2003 r. nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Pewne zastrzeżenia można odnieść jedynie do decyzji Wojewody z uwagi na niekonsekwencję w rozumowaniu. Z jednej strony organ wywodzi, iż dekretowi co do zasady podlegały wszystkie dwory i pałace, z drugiej zaś bada związek funkcjonalny, co ma miejsce wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru takich zabudowań. Powyższą wadliwość wyeliminował jednak organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ostatecznie prawidłowo zostały ustalone i zinterpretowane powiązania między dworem, a resztą majątku ziemskiego.

Ze znajdujących się w aktach map wynika, że dwór sąsiadował bezpośrednio z ogrodem, pastwiskiem oraz oborą. Park natomiast otaczał nie tylko dwór lecz sięgał do spichlerza. Trudno zatem stwierdzić, aby przedmiotowy dwór i park zostały wyodrębnionę terytorialnie od budynków gospodarczych. W 1950 r. jako resztówkę przekazano pałac, dwie obory, dwa kurniki, pralnię, spichlerz, stajnię i czworaki. Wszystkie te zabudowania były niezbędne do prawidłowego funkcjonowania majątku ziemskiego. Dwór był wykorzystywany do celów mieszkalnych, ale stanowił także ośrodek zarządzania, mimo, że do codziennego zarządzania i pilnowania pracowników był zatrudniony zarządca. W ocenie Sądu trudno przyjąć, aby ważne dla funkcjonowania całego majątku decyzje podejmował tylko rządca. Inna byłaby sytuacja, gdyby właściciel nie zamieszkiwał w majątku. Nadto właściciele majątku nie pełnili publicznych funkcji i nie wykonywali profesji, które uniemożliwiałyby im jakiekolwiek zajmowanie się majątkiem. Fakt ich zainteresowania muzyką, nie wykluczał w żadnym stopniu możliwości zarządzania majątkiem. Natomiast zatrudnienie rządcy było oczywiste, biorąc pod uwagę areał majątku. Zespół dworsko-parkowy został przekazany szkole rolniczej, a zatem przeznaczono go na cel określony w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W tej sytuacji niezasadne są zarzuty skargi, iż organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił w całości stanu faktycznego, zwłaszcza iż organ dysponował ograniczonym materiałem dowodowym a osobowe środki dowodowe nie mogły być uznane za posiadające walor wiarygodności. Jedyny świadek oglądał bowiem majątek oczyma dziecka i trudno uznać, aby przedmiotem ówczesnych jego obserwacji mogły być okoliczności, w sprawie których zeznawał. Odnośnie natomiast informacji podawanych przez wnioskodawczynię to poza powyższym argumentem- nie bez znaczenia jest fakt, iż jest ona bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia. Nie pozbawia to jej zeznań jakiejkolwiek wartości dowodowej, ale nakazuje jednak ich ocenę z ogromną ostrożnością.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. M., T. T., T. T., B. J. reprezentowani przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 6 dekretu PKWN poprzez błędne przyjęcie, że zespół dworsko - parkowy w P. W. stanowiący część majątku M. L. – T. powinien być uznany za nieruchomość ziemską, a w konsekwencji podpadał pod działanie przepisów dekretu.

Sądowi I instancji wytknięto również mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 151 ustawy P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz dotychczasowego orzecznictwa w sprawach dotyczących reformy rolnej - skarga jest uzasadniona i winna zostać uwzględniona;

2. art. 134 P.p.s.a przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego składającego się na rozpoznawaną sprawę;

3. art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a poprzez uzasadnienie orzeczenia w sposób niepełny i nieprzekonywujący w oparciu o całość materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dopuszczalne jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej czy nieruchomość lub jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Trafnie też wskazał na konieczność badania powiązań finansowych, organizacyjnych i terytorialnych miedzy zespołem dworsko – parkowym, a pozostałym majątkiem. Natomiast błędnie i niekonsekwentnie zaaprobował rozumowania organów orzekających w kwestii wystąpienia takich powiązań w niniejszej sprawie. Opisując orzecznictwo NSA Sąd zwrócił uwagę, że powiązania podmiotowe (przez właściciela) nie są wystarczające dla przyjęcia, że dwór stanowił nierozerwalną całość z majątkiem ziemskim. Jednocześnie jednak zaakcentował, iż dwór był wykorzystywany dla celów mieszkalnych oraz stanowił ośrodek zarządzania majątkiem. Przy tym za swoistą "okoliczność obciążającą", mającą uzasadniać podpadanie zespołu dworsko - parkowego pod przepisy dekretu PKWN, Sąd uznał fakt zamieszkiwania właściciela w majątku. Dziwi wskazywanie na owe zamieszkiwanie jako mające wskazywać na istnienie więzi między zespołem dworsko – parkowym, a pozostałym majątkiem, zwłaszcza gdy w orzecznictwie za absurdalne uznaje się odwoływanie do faktu utrzymywania dworu ze źródeł pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku. Podkreśla się przy tym, że podzielenie takiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej decydowałby nie jej charakter i przeznaczenie, lecz źródła dochodów właściciela.

Kasator wskazał ponadto, iż dwór w P. W. miał typowy rezydencjonalny charakter. Położony był w starym ogrodzie krajobrazowym i razem z tym otaczającym go parkiem tworzył swoistą enklawę. Stanowił przy tym wyłącznie mieszkanie właścicieli, nie zaś obiekt związany z produkcją rolną. Ze znajdujących się w aktach map bynajmniej nie wynika, że dwór sąsiadował bezpośrednio z ogrodem, pastwiskiem, czy oborą. Pomijając niedookreślenie użytego przez Sąd pojęcia "bezpośrednio", fakt że park otaczał nie tylko dwór, ale sięgał też do spichlerza, nie dowodzi powiązania dworu i parku z resztą gospodarstwa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można też zgodzić się z dokonaną przez Sąd oceną przeprowadzanych w sprawie dowodów, w tym dowodów osobowych, które zostały uznane za pozbawione waloru wiarygodności. Sam fakt ustalania na ich podstawie okoliczności, które miały miejsce około 60 lat temu, nie może jeszcze dyskwalifikować zeznań wnioskodawców i świadka, zwłaszcza, wobec nieprzeprowadzenia żadnego przeciwnego dowodu. Dokonana przez Sąd ocena zeznań stron oraz świadka jest oceną dowolną i wybiórczą. W oparciu o nie Sąd ustalił np., że w majątku zatrudniony był rządca. Natomiast w pozostałym zakresie zeznaniom tym odmawia się wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne i zostały prawidłowo skonstruowane.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego, z wyjątkiem nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez samego kasatora. Skarga kasacyjna jest bowiem ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia i poza wymaganiami przypisanymi do pisma procesowego powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 P.p.s.a.). W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący wytknęli Sądowi I instancji uchybienie zarówno przepisom prawa materialnego jak i przepisom postępowania. W pierwszej kolejności oceny wymaga zatem zarzut naruszenia przepisów proceduralnych.

Kasator, powołując w tym zakresie art.134 P.p.s.a. nie uwzględnił, że zawiera on dwa paragrafy i nie wskazuje, który z nich miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Tymczasem w podstawach kasacyjnych należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego. Dla profesjonalnego pełnomocnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej nie powinno ulegać wątpliwości, że należy określić właściwą jednostkę semantyczną danego aktu normatywnego. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera różne unormowania, to należy wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm prawnych została zaskarżonym orzeczeniem naruszona, a więc wskazać nie tylko artykuł, ale także paragraf, czy inną jednostkę redakcyjną, na które się on dzieli. Sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać skargi kasacyjnej ani też domniemywać, jakie były intencje jej autora oraz naruszenie, jakiego dokładnie przepisu zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji.

Wadliwie też został sformułowany zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 151 lub art. 145 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Zakamycze, 2005 r. str. 412). Art. 151 P.p.s.a. może zatem stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, ale tylko łącznie z konkretnym naruszeniem prawa materialnego lub przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decydować może o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...)". Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie te elementy. Fakt, iż skarżący nie podziela wyrażonego tam stanowiska nie dowodzi, że uzasadnienie zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu.

Usprawiedliwione podstawy zawiera natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret PKWN) nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania.

Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r., nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r., nr 3, poz. 47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Podkreślenia zatem wymaga, iż omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej a nie rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r sygn. akt IISA 1499/94, Wokanda 1996, z. 3 str. 32).

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazał jednak, że z powołanego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak chodzi w nich o zarezerwowanie "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowanie "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990 r., poz.26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art.1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie rozumienie tego przepisu określa jednocześnie zakres przedmiotowy orzekania przez organy administracji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne, uważa, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art.1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.

Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05).

Nie ma zatem jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie w omawianym znaczeniu, tj. o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Podstaw do tego nie dają w szczególności powoływane w sprawie § 11 i § 44 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. oraz art. 6 i 19 dekretu. Wskazane przepisy rozporządzenia nasuwają bowiem uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z delegacją dekretową (wyrok NSA z 1 grudnia 1995 r. sygn. akt IISA 1499/94). Ponadto zasadą jest, że rozporządzenie wykonawcze ma służyć wykonaniu aktu wyższego rzędu (dekretu, ustawy), nie może być więc interpretowane ani w oderwaniu ani sprzecznie z nim. Jeżeli zaś chodzi o art. 6 dekretu, to rzeczywiście reguluje on kwestię zarządu państwowego nad nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na nich budynkami. Odnosi się on jednak nie do wszystkich nieruchomości, ale wymienionych w art. 2, a więc o charakterze rolniczym. Natomiast art. 19 w pierwotnym brzmieniu dotyczył odszkodowań przysługujących właścicielom wywłaszczonych nieruchomości i stanowił, że "wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, będzie im wypłacone zaopatrzenie miesięczne (...)". Powołane przepisy w żaden sposób nie wskazują na niedopuszczalność wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej jakichkolwiek gruntów czy zabudowań. Sugerowana, odmienna ich interpretacja jest całkowicie dowolna. Umotywowana ona przy tym bywa treścią, których wskazane normy w ogóle nie zawierają ( wyroki NSA z dnia 5 lutego 2003 r. sygn. akt IVSA 2467/02 i z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IVSA 2582/98).

Z przytoczonych względów za trafne trzeba uznać podniesione w skardze zarzuty, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powołanego art. 6 a także art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę następców prawnych M. L. –T., błędnie bowiem przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte ich wnioskiem spełniały wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Odnosi się to także do dworu z otaczającym go parkiem, który w jego ocenie były funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem w P. W., gdyż park sąsiadował z zabudowaniami gospodarczymi, a we dworze zamieszkiwała właścicielka, która musiała podejmować istotne decyzje związane z funkcjonowaniem całego gospodarstwa.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu, to nieruchomość o charakterze rolniczym lub powiązana funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. Przedmiotowy dwór z otaczającym go parkiem z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania bezspornie nie miał charakteru nieruchomości rolniczej. O związku tego zespołu z pozostałym majątkiem nie mogą natomiast przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Nie ma zatem znaczenia czy został on fizycznie oddzielony (np. ogrodzeniem) od zabudowań gospodarczych, ani też to czy park graniczył z częścią gospodarcza majątku. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku. Podzielenie tego poglądu prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania, nielogicznego wniosku, że przejęciu w trybie dekretu o reformie rolnej podlegają wszelkie obiekty mieszkalne należące do właścicieli nieruchomości ziemskich i przez nie zamieszkane, położone nie tylko na terenach, w skład których wchodzą nieruchomości o charakterze rolniczym ale także np. budynki położone w miastach. Ponadto w sytuacji podupadłych gospodarstw, gdy podstawowym źródłem dochodów właściciela była np. fabryka, to konsekwentnie również i ona musiałaby być przejęta w trybie dekretu o reformie rolnej.

Tymczasem związek funkcjonalny to wzajemna zależność (współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej ( Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t.I str.783 Warszawa 1998r).W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu dworsko - parkowego (pałacowo - parkowego) i odwrotnie. Zwracano też uwagę na to, że polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną lecz były integralną częścią otaczających go parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur, gdzie budynek mieszkalny powiązany były z produkcją rolną, wkomponowany w zabudowę podwórza gospodarczego i spełniający role centrum zarządzania gospodarstwem rolnym (por. wyroki NSA z 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00 i dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02).

Kierując się innym od przedstawionego rozumieniem przepisu art. 6 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył te przepisy i oddalił skargę, pomimo że takie samo wadliwe rozumienie tych norm było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Z tego względu, przyjmując że wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ przy uwzględnieniu wskazanej oceny prawnej.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 2 lit. a i pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).