Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 751/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1.	Ustalone przez radę gminy stawki procentowe jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) mają charakter norm generalnych i abstrakcyjnych.

2.	Upoważnienia do stanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nigdy nie można wyprowadzać z zawartego w przepisie odesłania do odpowiedniego stosowania innego przepisu.

TEZY

1.	Ustalone przez radę gminy stawki procentowe jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) mają charakter norm generalnych i abstrakcyjnych.

2.	Upoważnienia do stanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nigdy nie można wyprowadzać z zawartego w przepisie odesłania do odpowiedniego stosowania innego przepisu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29 marca 2007 r. nr VI/25/07 w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty, wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.-


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 26.10.2009r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) Wojewoda P. wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29.03.2007r. Nr VI/25/07 w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty, wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości. Mocą tej uchwały, wydanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalona została stawka w wysokości 20% służąca naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydanymi ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy (par. 1 – szy uchwały). W paragrafie 2 – gim uchwały orzeczono, iż stawka powyższa obowiązuje w Gminie Juchnowiec Kościelny na obszarach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego. W paragrafie 3 – im wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, a w paragrafie 4 – tym stwierdzono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Juchnowiec Kościelny. Wojewoda stwierdził, że uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ ustalenie stawki procentowej służącej pobieraniu jednorazowych opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nawiązał do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 6.03.2008r. sygn. IIOSK 1887/07, w którym NSA stwierdził, że rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent. Uznając naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą za istotne organ nadzoru wniósł o orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Juchnowiec Kościelny wniosła o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na to, że uchwałą z dnia 16.11.2009r. Nr XXXVIII/267/09 Rada Gminy w Juchnowcu Kościelnym uchyliła zaskarżoną uchwałę, co czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym.

Pełnomocnik Wojewody na rozprawie podtrzymał skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu. Okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały nie uczyniła – jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę - bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Inne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu a inne stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od chwili jej podjęcia (ex nunc). Stwierdzenie natomiast nieważności uchwały wywołuje skutki od momentu podjęcia uchwały (ex tunc). Stwierdzenie nieważności aktu ma zatem znaczenie dla oceny czynności prawnych podejmowanych na jego podstawie. Sądowi z urzędu jest znana okoliczność, iż sporna uchwała stanowiła podstawę decyzji administracyjnych ustalających jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego decyzjami o warunkach zabudowy. Na rozprawie sąd dopuścił dowód z wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach IISA/Bk 15/09 i IISA/Bk 16/09 ze skarg S. K. na dwie ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydane dnia [...].10.2008r. utrzymujące w mocy decyzje Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...].09.2008r. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, położonych w K., spowodowanego ustaleniem warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnień wyroków (kopie sentencji wyroków i uzasadnień dołączono do sprawy niniejszej), w każdej ze spraw opłaty zostały wyliczone przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty jednorazowej, ustalonej uchwałą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29.03.2007r. Nr VI/25/07 tj. uchwałą zaskarżoną przez wojewodę. Ewidentny fakt, iż skarżona uchwała stanowiła podstawę indywidualnych rozstrzygnięć spraw administracyjnych, nie pozwala odstąpić od merytorycznej oceny uchwały mimo, iż formalnie została ona uchylona przez organ. Wskazać należy, iż stanowisko o braku bezprzedmiotowości postępowania sądowego dotyczącego oceny ważności uchwały w przypadku jej uchylenia przez organ, jest już utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.07.2007r. sygn. IIOSK 1046/07 (Lex nr 384291), z dnia 24.05.2007r. sygn. IIOSK 233/07, czy z dnia 13.09.2006r. sygn. II OSK 758/06. Skład orzekający WSA w Białymstoku przychyla się do wypracowanego przez NSA stanowiska o dopuszczalności skarg (organu nadzoru czy indywidualnych podmiotów) na uchwały organu gminy nawet w sytuacji, gdy uchwała ta została uchylona lub zmieniona. Fakt uchylenia uchwały nie oznacza bowiem niemożności jej stosowania od wejścia w życie do momentu uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały lub wydania jej z naruszeniem prawa jest równoznaczny z niemożnością traktowania uchwały jako właściwej podstawy prawnej indywidualnych rozstrzygnięć.

Przed przejściem do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także podkreślić, iż przyznana organowi nadzoru z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencja nadzorcza w postaci prawa skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona terminem jej realizacji. Artykuł 53 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi na akt organu administracji publicznej otwiera się po bezskutecznym upływie 30 dni przewidzianych na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (vide: art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W sprawie niniejszej w stosunku do skarżonej uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez wojewodę skarga jest zatem dopuszczalna.

Merytorycznie sąd podziela stanowisko wojewody, ze zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jako podstawy prawne podjętej uchwały zostały przez Radę Gminy Juchnowiec Kościelny powołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 63 ust.3 w związku z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś o tym, iż w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, przepisy art. 36 i 37 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właśnie ten przepis przewidujący uprawnienie do pobierania przez organ gminy jednorazowej opłaty, stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości spowoduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa warunki zagospodarowania terenów nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Żaden z przytoczonych wyżej przepisów prawnych przywołanych jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały, nie daje upoważnienia radzie gminy do uchwalania poza miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, stawek procentowych jednorazowych opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, iż stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art.. 36 ust. 4 ustawy, określa się obowiązkowo w planie miejscowym. Również treść art. 36 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na powiązanie jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie ze stawkami ustalonymi w planie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym wiąże kompetencje uchwałodawcze rady gminy z przepisami ustaw, co oznacza, iż sam w sobie nie może stwarzać skutecznego upoważnienia do podejmowania uchwał. Nie ulega przy tym – zdaniem sądu – wątpliwości, iż ustalane przez radę gminy stawki procentowe jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, mają charakter norm generalnych (skierowanych do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnych (ustanawiających pewne wzory zachowań). Ustalona w planie stawka kształtuje sytuację prawną nieokreślonego kręgu podmiotów i przez to stanowi – jak cały plan zagospodarowania przestrzennego – akt prawa miejscowego. Prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje radzie gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych (vide; art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Upoważnienia do stanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nigdy nie można wyprowadzać z zawartego w przepisie odesłania do odpowiedniego stosowania innego przepisu.

Skład orzekający sądu w niniejszej sprawie podziela więc stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.03.2008r. sygn. II OSK 1887/07 , w którym stwierdzono, iż rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Konsekwencją uznania, iż generalny i abstrakcyjny charakter normy określonej kwestionowaną uchwałą, nadawał mu cechy aktu prawa miejscowego, stało się orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały, a nie tylko stwierdzeniu, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis art. 147 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 ustawy (akty prawa miejscowego lub inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza czasowych ograniczeń dla stwierdzenia nieważności uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego. Przyznana przez przedstawiciela wojewody na rozprawie okoliczność, iż uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, także nie zamyka drogi do stwierdzenia jej nieważności. To, że naruszony został wynikający ze standardów ogłaszania aktów normatywnych, wymóg publikacji uchwały zawierającej przepis prawa miejscowego, nie stoi na przeszkodzie w uznaniu uchwały za akt prawa miejscowego. Decydujące znaczenie dla takiej kwalifikacji ma bowiem charakter norm (normy) uchwalonej uchwalą. Dopuszczony dowód z wyroków wydanych w sprawach IISA/Bk 15/09 i IISA/Bk 16/09 wskazuje, że uchwała mimo, iż wadliwie podjęta i niewłaściwie opublikowana, pełniła na obszarze gminy rolę powszechnego źródła prawa. Taki stan rzeczy wymaga kategorycznego orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały.

Stąd orzeczono jak w sentencji.