Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 885/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 2, art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach,, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpatrzeniu zażalenia R.R. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] w sprawie wymierzenia R.R. kary w wysokości 60.000zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją Starosty z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R.R. pozwolenia na budowę budynku usługowego – hali magazynowej z częścią handlową i budynku administracyjno-socjalnego. Oba budynki zaliczono do kategorii XVII obiektów budowlanych. W czasie dokonanej w dniu 25 maja 2018 r. przez pracowników PINB kontroli stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...]/2 i [...] w [...] R.R. prowadzi działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą materiałów opałowych. Inwestor przyznał również, że prowadzi na tej działce działalność polegającą na sprzedaży materiałów budowlanych oraz transporcie drogowym. W oparciu o materiały inwestora ustalono też, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w/w decyzją z [...]. Natomiast budowa objętego tym samym pozwoleniem budynku usługowego - hali magazynowej nie została rozpoczęta.

PINB stwierdzając, że budynek administracyjno-socjalny jest użytkowany z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, pismem z 3 lipca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku administracyjno-socjalnego, a następnie postanowieniem z [...] wymierzył R.R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego budynku zaliczonego do kategorii XVII, w wysokości 75.000 zł. W toku postępowania zażaleniowego organ I instancji w trybie art. 136 kpa przesłuchał w charakterze świadków kierownika budowy przedmiotowego budynku administracyjno-socjalnego, pracowników składu opału i inwestora ustalając, że budynek ten jest użytkowany od 2016 r. Ponadto organ przeprowadził oględziny tego budynku wykonując dokumentację fotograficzną i stwierdzając, że użytkowane w tym budynku pomieszczenie wyposażone jest w sprzęt biurowy, a nadto jest tam pomieszczenie socjalne dla pracowników, a na elewacji tego budynku znajduje się elektroniczne urządzenie sczytujące ciężar ważonego opału, co świadczy o powiązaniu tego budynku z działalnością handlową prowadzoną przez inwestora.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył R.R. podnosząc, że budowę oraz wszelkie czynności związane ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego powierzył swojemu projektantowi i to w jego gestii było wykonanie czynności formalnych związanych z zakończeniem budowy.

WINB postanowieniem z [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB przyjmując za bezsporne, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Na działkach [...]/2 i [...] inwestor R.R. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży materiałów opałowych. Kwalifikację przedmiotowego budynku do kategorii XVII obiektów budowlanych uzasadnia treść decyzji Starosty z dnia [...] oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, które do tej kategorii zaliczają budynki handlu, gastronomii i usług. Organ podkreślił, że w budynku administracyjno-socjalnym są dokonywane czynności związane z prowadzoną działalnością. Powyższe okoliczności potwierdzają wykonane podczas oględzin w dniu 5.10.2018 r. zdjęcia z umieszczonym na elewacji budynku urządzeniem elektronicznym sczytującym ciężar ważonego opału oraz wyposażenie tego budynku. Ponadto sam inwestor nie kwestionuje faktu użytkowania obiektu. Zdaniem organu, inwestor nie mógł więc z uwagi na przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przystąpić do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a taka sytuacja właśnie miała miejsce, albowiem inwestor nie dopełnił czynności formalno-prawnych wynikających z przepisów Prawa budowlanego.

Ustalając wysokość kary organ przywołał przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz wskazał, że nie zaistniały przesłanki świadczące o przedawnieniu się kary, do rozpatrzenia których stosownie do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – odsyła art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

Na skutek skargi na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R.R., WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 6 lutego 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Ke 19/19 uchylił postanowienie WINB z [...], oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał na konieczność ponownego ustalenia kategorii obiektu budowlanego, do użytkowania którego inwestor przystąpił z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a następnie rozważenia przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 w zw. z 59g Prawa budowlanego, które stanowią podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. WSA zaznaczył, że istnieje rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem niedopełnionego obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikającym z klasyfikacji przedmiotowego budynku do XVII kategorii obiektów budowlanych w treści pozwolenia na budowę z [...], a informacją w pkt 5 str. 3 w tej decyzji, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić PINB co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, co dotyczy budynku administracyjno-socjalnego.

Wykonując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zalecenia WSA w Kielcach organ I instancji uzyskał ze Starostwa Powiatowego informację, że kategoria przedmiotowego obiektu wskazana w pozwoleniu na budowę z [...]. jest prawidłowa. Organ I instancji uznał jednak, że budynek ten należy zaliczyć do kategorii XVI, która obejmuje budynki biurowe i konferencyjne, przez co przystąpienie do użytkowania tego budynku wymagało pozwolenia na użytkowanie, którego inwestor nie uzyskał.

Utrzymując w mocy takie rozstrzygnięcie, WINB stwierdził, że w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę jako budynek administracyjno-socjalny. R.R. przystąpił jednak do jego użytkowania bez dopełnienia formalności z art. 55 Prawa budowlanego. PINB uwzględnił wskazówki wynikające z wyroku WSA w Kielcach, dotyczące zaliczenia przedmiotowego obiektu do właściwej kategorii przy uwzględnieniu jego aktualnej funkcji i przeznaczenia, co wynika też z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych co do braku związania organów nadzoru budowlanego kategorią obiektu budowlanego przypisaną obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie podzielił w związku z tym stanowiska Starosty w zakresie kategorii przedmiotowego obiektu wyrażonego w pozwoleniu na budowę z 2014 r. i w piśmie z 17 maja 2019 r. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem strony co do zakwalifikowania tego obiektu do kategorii III – innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk łącznie – z uwagi na fakt, że nie posiada on fundamentów, a także ze względu na jego konstrukcję, powierzchnię i walory funkcjonalne. Powołując się na treść art. 55 Prawa budowlanego organ stwierdził, że inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu jako zaliczonego do XVI kategorii, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro inwestor takiej decyzji nie uzyskał, to zasadnie miał do niego zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ I instancji prawidłowo przy tym ustali na 60.000 zł wysokość kary zgodnie z art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego dla obiektu z kategorii XVI - 12 oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) uzależnionego od kubatury budynku poniżej 2500 m³, wynoszącego 1.

2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

Odnosząc się do treści zażalenia WINB wyjaśnił, że powierzenie prze inwestora czynności formalno-prawnych związanych z budową przedmiotowego budynku projektantowi, który nie wywiązał się ze swoich obowiązków, nie zmienia oceny sprawy, skoro karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części co do zasady wymierza się inwestorowi, gdyż to inwestor jest zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego.

Załamanie się płynności finansowej inwestora w efekcie uiszczenia nałożonej kary nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie pozostawiają organowi administracji żadnego uznania administracyjnego. Ubocznie w tym zakresie organ poinformował stronę, że stosownie do treści art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do kar, o których mowa w art. 59 g ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. W związku z tym to wojewodzie przysługuje, stosownie do treści art. 67a Ordynacji podatkowej prawo odroczenia terminu płatności kary, rozłożenia jej na raty lub umorzenia zaległości kary na wniosek ukaranego.

W skardze z dnia 2 października 2019 r. R.R. wniósł o uchylenie postanowienia WINB z [...] oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...]. Zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że budynek wzniesiony przez skarżącego należy do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne);

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji PINB z [...] pomimo jej sprzeczności z prawem,

b) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności zaś zaniechanie rzeczowego odniesienia się do części zarzutów odwołania,

c) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zignorowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę, w tym nie zrealizowanie pełnego zakresu wytycznych WSA w Kielcach zawartych w wyroku z 6 lutego 2019 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor przyznał, że R.R. rzeczywiści przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku administracyjno-socjalnego bez pozwolenia na użytkowanie, ale o braku potrzeby uzyskania takiego pozwolenia co do tego budynku, pouczony został przez Starostę w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. W punkcie 5 tego pozwolenia bowiem Starosta wskazał, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić PINB co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, co dotyczy budynku administracyjno-socjalnego (bud nr 2); oraz przed przystąpienie do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – co dotyczy hali magazynowej z częścią handlową (bud nr 1). Treść takiego pouczenia dobitnie wskazuje, że w ocenie Starosty budynek administracyjno-socjalny – wbrew informacji zawartej na 1 stronie decyzji – nie należał i nie należy do kategorii objętych art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Również aktualne twierdzenie w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy budynek należy do kategorii XVI jest nieuprawnione, ponieważ budynek ten nie posiada fundamentów, jego konstrukcja, powierzchnia, walory funkcjonalne nakazują zakwalifikować go do kategorii III – inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Niepełne wykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach ze sprawy II SA/Ke 19/19 polegało na zaniechaniu wyjednania wyjaśnienia Starosty Powiatowego sprzeczności pomiędzy kwalifikacją przedmiotowego obiektu, a pouczeniem zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] i dlaczego inwestor został zapewniony, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku administracyjno-socjalnego nie jest wymagane.

Dodatkowo w uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie może ponieść sankcji za naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ponieważ czynności związane ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego powierzył projektantowi, w którego gestii było wykonanie wszelkich czynności formalno-prawnych związanych z zakończenie budowy, w tym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący powołał się też na olbrzymią dysproporcję pomiędzy nakładami poniesionymi na budowę przedmiotowego budynku o powierzchni zaledwie 50 m², a nałożoną karą, której uiszczenie doprowadzi do utraty przez skarżącego płynności finansowej.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w nim naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności takiego, na jakie powołano się w skardze.

Ponieważ w sprawie kary za nielegalne przystąpienie przez R.R. do użytkowania przedmiotowego budynku orzekał już WSA w Kielcach, uchylając wcześniejsze postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji wymierzające inwestorowi R.R., karę o innej wysokości za przystąpienie do nielegalnego użytkowania budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...] to jest za to samo naruszenie prawa, co w niniejszej sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dostrzegając niejednolitość orzecznictwa co do kwestii, czy kategoria obiektu budowlanego ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, WSA w Kielcach w wyroku z 6 lutego 2019 r. przesądził, że "w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu budowlanego ustaloną w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo bowiem dlaczego organy stwierdzając, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany zgodnie z pozwoleniem przyjmują, że jest to budynek handlowy. Zdaniem Sądu, z faktu, że na zewnątrz, na elewacji budynku znajduje się urządzenie elektroniczne do sczytywania ciężaru ważonego opału, nie wynika zmiana charakteru budynku z administracyjno-socjalnego na handlowy, skutkująca zaliczeniem tego obiektu do kategorii XVII, jak uznały organy". Sąd zauważył również rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem w zaskarżonym postanowieniu, obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a wskazaniem w decyzji Starosty z dnia [...] – o pozwoleniu na budowę - w pkt 5 (str. 3), że "inwestor jest zobowiązany zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, dotyczy budynku administracyjno-socjalnego (bud nr 2); przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – hali magazynowej z częścią handlową (bud nr 1)". Sąd polecił w związku z tym w swych wytycznych wyjaśnienie tej rozbieżności, z uwagi na jej wpływ na ustalenie kategorii spornego obiektu. Przede wszystkim jednak WSA w Kielcach wskazał na konieczność ustalenia kategorii obiektu, do użytkowania którego przystąpił inwestor z naruszeniem art. 54 i 55 Pb, a następnie rozważenia przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 Pb w zw. z art. 59g stanowiących podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę ponownie, organy administracji wywiązały się z przedstawionych wskazań. PINB zwrócił się bowiem do Starosty Powiatowego o wyjaśnienie wskazanej wyżej rozbieżności, w odpowiedzi na co Starosta w piśmie z dnia 17 maja 2019 r. wyjaśnił, że jego zdaniem kategoria obu obiektów objętych pozwoleniem na budowę z [...] została prawidłowo ustalona na XVII, jako budynek handlowy i administracyjno socjalny. Oznacza to zdaniem Sądu, że według tego organu, przesądzające dla interpretacji rozbieżnych zapisów pozwolenia na budowę co do kategorii obiektu budowlanego przypisywanej przedmiotowemu budynkowi administracyjno-socjalnemu i w konsekwencji wynikającej z treści art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania – jest określenie kategorii tego obiektu budowlanego we wstępnej części decyzji z [...]. Ze względu jednak na wiążącą ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 6 lutego 2019 r., zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie są związane określeniem tej kategorii zawartym w decyzji Starosty z [...]i poczyniły w tym zakresie własne ustalenia, których nie sposób zakwestionować biorąc pod uwagę treść tych ustaleń. Bezspornie bowiem organy ustaliły w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 5 października 2018 r., a także zeznania i wyjaśnienia świadków oraz inwestora, że w przedmiotowym budynku administracyjno-socjalny znajduje się pomieszczenie wyposażone w sprzęt biurowy, co jasno świadczy o jego administracyjnej funkcji, oraz pomieszczenie socjalne z w.c. dla pracowników, co z kolei wprost i jednoznacznie wskazuje na jego socjalną funkcję. Stwierdzony bezspornie w toku postępowania wyjaśniającego fakt zamontowania na elewacji tego budynku elektronicznego urządzenia do sczytywania ciężaru ważonego opału, został oceniony przez WSA w Kielcach w wyroku z 6 lutego 2019 r. jako nie świadczący o zmianie charakteru tego budynku z administracyjno-socjalnego na handlowy.

Zasadnie również organy przyjęły, że przedmiotowego budynku nie da się zakwalifikować jako wymienionego w kategorii III załącznika do Prawa budowlanego innego niewielkiego budynku, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Przeciwko takiej kwalifikacji przemawiają bowiem niespornie ustalone w sprawie funkcje pomieszczeń znajdujących się w tym budynku, mieszczące się w obejmującej między innymi budynki biurowe i konferencyjne kategorii XVI. Również ustalona przez organy, niesporna okoliczność zamontowania na elewacji tego budynku elektronicznego urządzenia do sczytywania ciężaru ważonego opału, wiążącego jego funkcjonowanie z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą w zakresie sprzedaży opału i materiałów budowlanych sprawia, że przedmiotowy budynek swoimi funkcjami i przeznaczeniem zdecydowanie bardziej upodabnia się do budynków wymienionych w kategorii XVI, niż do budynków, o jakich mowa w kategorii III, w której przykładowo zostały wymienione takie budynki jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, czy garaże do dwóch stanowisk włącznie. Za przesądzającą dla kwalifikacji przedmiotowego budynku do odpowiedniej kategorii budynków, nie może być uznana jego powierzchnia wynosząca 50 m². To nie wielkość budynku przesądza bowiem o jego kwalifikacji do danej kategorii obiektów, ale funkcja, jaką pełni. Taki wniosek wynika z tego, że wśród obiektów kwalifikowanych do kategorii XVI mieszczą się również budynki o wielkości mniejszej lub równej 2500 m³, a więc również i takie budynki, jak przedmiotowy. Natomiast w kategorii III wskazywanej przez skarżącego jako odpowiednia dla przedmiotowego budynku, wielkość obiektu nie jest wyróżniana.

Również wskazywane w skardze pozostałe cechy przedmiotowego budynku, tj. brak fundamentów, konstrukcja i walory funkcjonalne nie mogą przesądzać o jego kwalifikacji do III kategorii obiektów, ani dyskwalifikować możliwości zaliczenia go do kategorii XVI. Brak fundamentów (który co do zasady nie wyklucza możliwości zakwalifikowania danego obiektu budowlanego do kategorii budynków w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego – por. dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1052/14) oraz konstrukcja, nie stanowią przewidzianych w załączniku do Prawa budowlanego cech przesądzających o kwalifikacji do danej kategorii obiektu budowlanego. Walory funkcjonalne danego obiektu rzeczywiści rozstrzygają o jego kategorii, ale wbrew niczym nie popartej sugestii zawartej w uzasadnieniu skargi, nie można przyjąć, aby w przedmiotowym budynku realizowane były funkcje letniskowe, gospodarcze, czy garażowe, skoro znajdują się w nim pomieszczenia administracyjno-biurowe oraz socjalne służące prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a fakt jej prowadzenia od 2016 r. potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie, tj. kierownik budowy budynku administracyjno-socjalnego, pracownicy składu prowadzonego przez skarżącego oraz sam skarżący.

Całkowicie bezpodstawny był kolejny zarzut przedstawiony w skardze, zmierzający do wykazania, że za niesporne w sprawie nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku administracyjno-socjalnego odpowiedzialność powinien ponosić projektant, któremu skarżący inwestor powierzył wykonanie wszystkich czynności formalno-prawnych związanych z zakończeniem budowy. Jak to bowiem trafnie wyjaśnił organ II instancji, karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co do zasady wymierza się inwestorowi, gdyż to inwestor jest zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, co jednoznacznie wynika z treści art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego. Choć więc z zastosowanego w sprawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary, to z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, art. 57 i art. 59 ust. 7) wynika, że skoro inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego, to on też jest wyłącznie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Opolu z 4 grudnia 2018 r., II SA/Op 480/18).

Fakt powierzenia czynności związanych ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego osobie trzeciej na podstawie stosunku cywilnoprawnego, czy jakiegokolwiek innego, nie zmienia faktu, że taka osoba dokonuje tych czynności nie w imieniu własnym, ale w imieniu i ze skutkiem dla inwestora. Niewywiązanie się lub nienależyte wywiązanie się przez projektanta z przyjętych przez niego obowiązków związanych ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego, jest domeną tej dziedziny prawa, na podstawie której doszło do zawarcia węzła prawnego pomiędzy inwestorem i projektantem i pozostaje poza sferą zainteresowania administracyjnego prawa budowlanego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są również powołane w skardze okoliczności dotyczące dysproporcji pomiędzy wysokością nałożonej na skarżącego kary, a nakładami inwestycyjnymi poniesionymi na budowę przedmiotowego budynku, a także skutki ewentualnego uiszczenia tej kary dla kondycji finansowej skarżącego. Ta ostatnia okoliczność nie ma żadnego znaczenia na gruncie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, które nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego marginesu swobodnego uznania administracyjnego. Również wysokość kar za przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wymierzanych przez organy nadzoru budowlanego nie jest efektem jakiegokolwiek uznania, lecz matematycznym wynikiem wyliczenia tej kary przy uwzględnieniu przewidzianych w art. 59f stawek i współczynników oraz przy uwzględnieniu wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zasady, że przewidziana w art. 59f ust. 1 stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie sam matematyczny sposób wyliczenia wymierzonej kary nie był przez skarżącego kwestionowany oraz odpowiada przepisom prawa.

W związku z wyartykułowanymi w skardze obawami skarżącego o jego płynność finansową w razie uiszczenia nałożonej kary, należy powtórzyć za organem, że istotnie stosownie do treści art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar o których mowa w art. 59 g ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. W związku z tym to wojewodzie, a nie organom nadzoru finansowego przysługuje, stosownie do treści art. 67a Ordynacji podatkowej prawo odroczenia terminu płatności kary, rozłożenia jej na raty lub umorzenia zaległości kary na wniosek ukaranego.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.