Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 205/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 18 czerwca 2019 r. M. W., zwany dalej także skarżącym, wystąpił do Burmistrza Niemodlina, zwanego dalej organem pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie linii technologicznej do produkcji organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby, przewidzianego do realizacji w wariancie 1 na działce nr a z k. m. [...], obręb [...]. Do podania inwestor dołączył Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia (dalej: KIP) oraz wypisy z rejestru gruntów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem.

Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania zainicjowanego podaniem M. W. W tym samym dniu Burmistrz Niemodlina zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS), Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w Opolu (dalej RDOŚ) i Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego -Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej RZGW) o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Opinią z dnia 18 lipca 2019 r. PPIS stwierdził brak potrzeby przeprowadzania przedmiotowej oceny. Analogiczną opinię wydał RZGW w piśmie z dnia 7 października 2019 r. Natomiast RDOŚ w piśmie z dnia 25 lipca 2019 r. odmówił wyrażania żądanej opinii z powodu niespełniania wymogów ustawowych przez załączoną KIP. Po uzupełnieniu KIP, RDOŚ w opinii z dnia 10 września 2019 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu w pełnym zakresie. W konsekwencji Burmistrz Niemodlina postanowieniem z dnia 24 października 2019 r., nr [...], (w pkt 1) stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem M. W. i (w pkt 2) określił, że raport winien być sporządzony w pełnym zakresie. Raport wpłynął do Urzędu Miejskiego w Niemodlinie w dniu 30 stycznia 2020 r. W piśmie z dnia 2 marca 2020 r. nr PPIS zaopiniował środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia z uwagą, że jego eksploatacja powinna być prowadzona w sposób najmniej uciążliwy dla otoczenia z zastosowaniem rozwiązań organizacyjnych i technicznych pozwalających ograniczyć emisję substancji złowonnych.

RDOŚ pismem z dnia 13 marca 2020 r. wezwał M. W. do uzupełnienia raportu we wskazanych (14) zakresach. Żądane uzupełnienie wpłynęło do RDOŚ w dniu 28 kwietnia 2020 r., a kolejne - w dniu 3 lipca 2020 r.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., nr [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie 1, określając jednocześnie warunki jego realizacji na etapie realizacji oraz eksploatacji lub użytkowania.

Pismem z 24.08.2020 r. Burmistrz Niemodlina zwrócił się do Marszałka Województwa Opolskiego o zaopiniowanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ ten przekazał sprawę według właściwości Staroście [...], który pismem z dnia 22 października 2020 r. zaopiniował pozytywnie środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił na rzecz M. W. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii technologicznej do produkcji organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby, przewidzianego do realizacji w wariancie 1 na działce nr a z k. m. [...], obręb [...]. Określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt I), warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania (pkt II), działania, jakie należy podjąć (pkt "2"), wymogi w zakresie: przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych (pkt IV), ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt V), konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt VI), stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazanej w podstawie prawnej (pkt VII), obowiązków zapobiegania, ograniczenia i monitorowania oddziaływania na środowisko (pkt VIII), obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej (pkt IX). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, podał, że dla terenu inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i że planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80, pkt 37 i pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz 71 ze zm.). Opisał szczegółowo przebieg realizacji I i II etapu realizacji planowanej inwestycji, procesy technologiczne zachodzące w instalacji przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, odpadów pochodzenia organicznego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnymi, rodzaj odpadów przewidzianych do przetwarzania, zasady realizacji transportu poszczególnych rodzajów surowców oraz odpadów powstałych w trakcie produkcji środka poprawiającego jakość gleby. Odniósł się do emisji hałasu wynikającej z pracy urządzeń instalacji i ruchu pojazdów, sposobu odprowadzania ścieków, wód opadowych i roztopowych. Wyjaśnił, że przedsięwzięcie usytuowane jest na nieruchomości, która w części jest obszarem zagrożonym powodzią w związku z czym jego realizacja przewidziana jest poza terenem zagrożenia powodziowego. Dla podniesienia bezpieczeństwa przewiduje się podwyższenie rzędnej terenu inwestycji nasypem mineralno-gruzowym o 50 cm - 70 cm oraz budowę wału ziemnego od strony zalewowej, co jednak nie wyklucza możliwości podtopienia w przypadku występowania ekstremalnych opadów atmosferycznych. Ustosunkował się do negatywnych zjawisk pogodowych (burz, suszy, wzrostu temperatur), uznając, że nie będą miały wpływu na procesy technologiczne. Podał, że w raporcie przeanalizowano skumulowane oddziaływanie o podobnym charakterze i że przedsięwzięcie wymaga uzyskanie pozwolenia zintegrowanego z uwagi na przewidywaną wielkość unieszkodliwiania lub odzysku padłych (ubitych) zwierząt lub produktów pochodzenia zwierzęcego (192 Mg/dobę). W końcowej części uzasadnienia organ I instancji wymienił organy, z którymi uzgodnił realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia (RDOŚ, PPIP, RZGW, Starosta [...]) oraz opisał warianty jego realizacji przedstawione w raporcie uznając, iż wariant inwestycyjny (I) jest korzystniejszy dla środowiska. Poinformował nadto, że podał do publicznej wiadomości informacje: o wszczęciu postępowania, jego przedmiocie, organie właściwym do rozpatrzenia podania inwestora, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i możliwości oraz terminie składania uwag i wniosków, a także zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Załącznikiem do decyzji jest charakterystyka przedsięwzięcia.

W tożsamej treści odwołaniach, wniesionych z zachowaniem ustawowego terminu, A. H., M. K. i P. D. zarzucili organowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów, polegającym na zaniechaniu odniesienia się do "nieprzyjemnych zapachów" powstających w związku z realizacją przedsięwzięcia, do jego wpływu na stan wód gruntowych i cieków wodnych, zwiększonego ruchu transportu kołowego i związanego z tym zanieczyszczenia powietrza oraz transgranicznej migracji ptaków. Uznali za niewystarczające opinie organów uzgadniających: RDOŚ, PPIP, RZGW. Wyrazili obawy, że odory z transportu padłych zwierząt będą bardzo odczuwalne nie tylko przy niekorzystnych wiatrach i że zwiększony ruch kołowy spowoduje zniszczenie dróg i wpłynie negatywnie na stan bezpieczeństwa ich użytkowników z uwagi na brak chodników. Z kolei pobór wody z sieci wodociągowej skutkować będzie obniżeniem jej ciśnienia dla mieszkańców [...] i okolic, Odwołujący się zwrócili uwagę na częste występowanie podtopień rzeki [...] (w roku 2020 - dwukrotnie) oraz za sąsiedztwo przedsięwzięcia z [...], co stanowi zagrożenie przesiąkania wód opadowych i powierzchniowych zawierających "pozostałości z martwych zwierząt" w głąb ziemi. Zwrócili również uwagę na utrudniony kontakt z organem z powodu pandemii i na obawę zmiany struktury gleby działek położonych w pobliżu terenu, a także na wybiórcze przyznawanie legitymacji procesowej (pominięto właścicieli dz. nr b, nr c "i innych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zwane dalej także Kolegium lub organem odwoławczym, po rozpatrzeniu odwołania uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na fakt, iż wniosek M. W. wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 18 czerwca 2019 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712) do sprawy zainicjowanej tym wnioskiem stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 24 września 2019 r., z wyjątkiem art. art.: 63, 64 ust. 1 i ust. 3a, 65, 74 ust. 3b-3h, 84 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 86d. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy przez organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostają w mocy. W dalszej części uzasadnienia przywołano i omówiono znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 października 2019 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i (w pkt 2) określił, że raport winien być sporządzony w pełnym zakresie, jednak postanowienie to wydał z naruszeniem prawa, ponieważ nie było poprzedzone opinią organu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. organu właściwego (tu: Starosty [...]) do wydania pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do treści art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz 1219 ze zm.) pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Planowane przedsięwzięcie, o wydajności instalacji 192 Mg/dobę (tj. 192 t/dobę) wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego w myśl ust. 6 pkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) dotyczącego instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o zdolności produkcyjnej ponad 10 t/dobę.

Drugi zarzut Kolegium względem działania organu pierwszej instancji dotyczy tego, że organ ten przed wydaniem postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 ustawy nie zwrócił się do Starosty [...] o zasięgnięcie opinii w trybie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zwrócił się (błędnie do Wojewody Opolskiego, który przesłał zgodnie z właściwością sprawę do Starosty [...]) dopiero po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, tj. na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Kolejna nieprawidłowość proceduralna dotyczy zaniechania wydania przez organ 1 instancji postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 5 ustawy

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że wydanie postanowienia z dnia 24 października 2019 r. o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko skutkuje uznaniem, że od tej daty społeczeństwo winno mieć zagwarantowany udział w tej ocenie. W konsekwencji organ pierwszej instancji winien był informować społeczeństwo o postępowaniu z uwzględnieniem art. 33 ustawy. W aktach sprawy są zawiadomienia stron z dnia 15 lipca 2019 r. o wszczęciu procedury zainicjowanej wnioskiem inwestora z dnia 1 lipca 2020 r. i z dnia 26 października 2020 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługujących im uprawnieniach procesowych, a także obwieszczenie, na podstawie art. 85 ust. 3 i art. 95 ust. 3 ustawy, o wydaniu w dniu 7 grudnia 2020 r. decyzji ustalającej, na rzecz M. W. środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Natomiast z wynikającego z art. 33 i nast. ustawy obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji ograniczył się do obwieszczenie z dnia 3 lutego 2020 r. o wszczęciu procedury na wniosek M. W. Kwestionowana decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 37 i art. 38 ustawy, ponieważ nie podano do publicznej wiadomości informacji o stanowiskach (opiniach) RDOŚ, PPIP, RZGW i Starosty [...], jak również o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący sformułował sześć zarzutów.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 oraz art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy polegającego na braku zasięgnięcia przez organ pierwszej instancji opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego przed wydaniem postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy organ pierwszej instancji wyjaśnił w decyzji z dnia 7 grudnia 2020 r. z czego wynikał brak zasięgnięcia wskazanej opinii na wyżej wymienionym etapie, a także przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zasięgnięta opinia organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, a zatem wskazany brak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż został sanowany na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 37 i 38 ustawy w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez błędne uznanie, że doszło do rażącego naruszenia w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy obwieszczenie z dnia 3 lutego 2020 r. zawierało wszystkie wymagane ustawą elementy, społeczeństwo miało możliwość zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym ze stanowiskami organów właściwych do dokonania uzgodnień dostępnych w terminie składania uwag i wniosków. Po drugie, poprzez błędne uznanie, że nie podano do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią, podczas gdy dnia 8 grudnia 2020 r. w BIP organu pierwszej instancji zamieszczono obwieszczenie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z informacją gdzie i kiedy można zapoznać się z przedmiotową decyzją, dokumentacją sprawy oraz treścią uzgodnień lub opinii, czym Kolegium naruszyło również art. 85 ust. 3 i 95 ust. 3 ustawy,

Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędne uznanie, że Organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył art. 63 ust. 1 i art. 33 ustawy, podczas gdy Kolegium nie wzięło pod uwagę czterech kwestii. Po pierwsze, tego że mimo braku zasięgnięcia przez organ pierwszej instancji opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego przed wydaniem postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (przyczyny organ pierwszej instancji wyjaśnił w decyzji z dnia 7 grudnia 2020 r.), taka opinia została zasięgnięta przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i była pozytywna, tzn. że organ właściwy nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, a zatem początkowy brak zasięgnięcia opinii nie miał znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia i brak ten został sanowany przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, że społeczeństwo zostało zawiadomione o wydanej w dniu 7 grudnia 2020 r. decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią, dokumentacją sprawy i treścią uzgodnień lub opinii obwieszczeniem z dnia 8 grudnia 2020 r. Po trzecie, że w obwieszczeniu z dnia 3 lutego 2020 r. znalazły się wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 33 ustawy, a społeczeństwu zapewniono możliwość udziału w procedurze wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym zapoznania się ze stanowiskami innych organów, dostępnymi w terminie składania uwag i wniosków. Po czwarte, że zaniechanie wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 63 ust. 5 ustawy nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez wykorzystanie pełnego zaufania strony skarżącej do organu administracji, w sytuacji gdy organ ten nie dążył do zbadania faktów istotnych dla strony skarżącej, a nadto poprzez odstąpienie od należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z przywołaniem okoliczności powodujących pominięcie informacji organu pierwszej instancji dotyczących przyczyn braku zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego przed wydaniem postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także pominięcie treści obwieszczenia z dnia 3 lutego 2020 r. i dnia 8 grudnia 2020 r. zamieszczonych m.in. w BIP Urzędu Miejskiego w Niemodlinie pod adresem: [...],

Piąty zarzut dotyczył naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla sprawy, pominięcie części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz elementów treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przez co naruszona została zasada przekonywania, z której wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy.

Szósty zarzut dotyczy naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w sprzeciwie na okoliczności w nim wskazane.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję.

Organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad w ramach uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy. Taka ocena Sądu wynika z konstrukcji materialnej sprawy administracyjnej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wyznaczonej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nadal zwanej ustawą. Dlatego - zdaniem Sądu - nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej.

Stosownie do treści art. Art. 71 ust. 1 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia będącego zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy). Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy), a jej wydanie następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a także - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy).

Postępowanie w sprawie wydania decyzji wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy). Do wniosku należy dołączyć - w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy). W art. 74 ust. 1 pkt 3a wprowadzono nadto obowiązek dołączenia do wniosku załącznika graficznego przedstawiającego zasięg oddziaływania przedsięwzięcia (z zastrzeżeniem ust. 1a oraz 1b).

W myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie przedsięwzięcie polegające na budowie linii technologicznej do produkcji organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 37, pkt 52 lit,b i pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.).

Zgodnie z art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1-4 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska (pkt 1), organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-27, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. lb (pkt 2), organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy (pkt 3), organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Burmistrz Niemodlina postanowieniem z dnia 24 października 2019 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz określił, że raport winien być sporządzony w pełnym zakresie, jednak postanowienie to wydał z naruszeniem prawa, ponieważ nie było poprzedzone opinią organu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. organu właściwego (tu: Starosty [...]) do wydania pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do treści art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz 1219 ze zm.) pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Planowane przedsięwzięcie, o wydajności instalacji 192 Mg/dobę (tj. 192 t/dobę) wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego w myśl ust. 6 pkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) dotyczącego instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o zdolności produkcyjnej ponad 10 t/dobę.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z dnia 24 października 2019 r. stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie wystąpił do Starosty [...] o zasięgnięcie opinii w trybie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, które oznacza, że już na tym etapie sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, w konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasad rozpoznania sprawy administracyjnej, a więc niemożliwym było sanowanie tego uchybienia w trybie uzupełniającego postępowania przed organem odwoławczym.

Należy również podzielić pogląd organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie została zapewniona w pełni możliwość udziału w nim społeczeństwa zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy. W przywołanym przepisie zostały wymienione instrumenty prawne gwarantujące społeczeństwu udział w podejmowaniu decyzji. Stanowią je wyszczególnione w tym przepisie informacje wymagane do podania przez organ do publicznej wiadomości, bez zbędnej zwłoki przed wydaniem lub zmianą decyzji. Ustawodawca w sposób samoistny i specyficzny określił w ustawie termin podania informacji do publicznej wiadomości (bez zbędnej zwłoki – art. 33 ust. 1 ustawy), sposób podania informacji do publicznej wiadomości (art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy) i adresata informacji (społeczeństwo - art. 33 ust. 1 ustawy). Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Od tego momentu – czyli dnia 24 października 2019 r. - aktualizują się obowiązki informacyjne organu określone w art. 33 ust. 1 ustawy, którym to organ powinien zadośćuczynić bez zbędnej zwłoki. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie podano do publicznej wiadomości informacji o stanowiskach (opiniach) RDOŚ, PPIS, RZGW i Starosty [...] oraz o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią.

Z tego względu organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, która w ocenie Sądu jest prawidłowa. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia, określonej w art. 15 K.p.a., zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc prawa strony do ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Przedstawione naruszenia przepisów prawa materialnego a w konsekwencji również prawa procesowego powodują, że w tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji.

Powyższa ocena Sądu odnosi się jedynie do oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania i w tym stanie sprawy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na charakter prawny instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, Sąd nie odnosił się do zasadności ustalenia na rzecz M. W. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii technologicznej przewidzianej do produkcji organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej obecnie sprawy sądowoadministracyjnej. Taka ewentualna ocena może zostać przeprowadzona przez Sąd dopiero w sytuacji, gdy właściwe organy rozstrzygną tę sprawę w toku instancji w oparciu o regulację ustawy, a strona wniesie wówczas odrębną skargę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.