Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41 ust. 1, art. 85, art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy Jeziorany na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 stycznia 2010 roku nr PN.0911-4/10 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 stycznia 2010r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w Jezioranach nr XXVIII/321/09 z dnia 3 grudnia 2009r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Jeziorany w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r.". W treści § 4 wskazanej uchwały Rada Miejska w Jezioranach postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010r. Z dniem wejścia w życie przedmiotowej uchwały traci moc dotychczas obowiązująca uchwała podjęta w tym przedmiocie z dnia 3 lutego 2009r. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Jezioranach wprowadzając zapis "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010r." naruszyła prawo, a w szczególności art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Podniesiono, iż uchwałę, której przedmiotem jest ustalenie górnych stawek opłat za usługi odbioru odpadów i nieczystości ciekłych, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, a w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zatem data ogłoszenia przepisu prawnego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ustawa dopuszcza także, ale tylko w uzasadnionych przypadkach, wejście w życie aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, w terminie krótszym niż 14 dni od daty ogłoszenia. Możliwe jest również nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 cytowanej ustawy). W praktyce nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej sprowadza się do przypadku, gdy akt ten zawiera regulacje bardziej korzystne dla jego adresatów. Tymczasem przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Jezioranach wprowadza wyższą górną stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych aniżeli wynikająca z dotychczas obowiązującej uchwały z dnia 3 lutego 2009r. Tym samym należy stwierdzić, iż nadanie mocy wstecznej przedmiotowej uchwale na podstawie art. 5 ustawy nie znajduje uzasadnienia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Jeziorany. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że § 4 przedmiotowej uchwały w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r." jest sprzeczny z prawem, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Jezioranach działa z mocą wsteczną oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała ta weszła w życie z naruszeniem zasad wskazanych w Konstytucji i ustawie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie Gminy Jeziorany o wszczęciu postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż w momencie podejmowania uchwały nie była ona sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszała konstytucyjnego zakazu działania prawa wstecz. Uchwała została podjęta w dniu 3 grudnia 2009r., a § 4 nadano brzmienie: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r. i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Jezioranach". Intencją Rady Miejskiej w momencie podejmowania uchwały nie było zatem nadanie jej wstecznej mocy obowiązującej, co wyraźnie wynika z brzmienia kwestionowanego przez Wojewodę § 4 uchwały. Rada Miejska kierowała się interesem publicznym, wynikającym ze wzrostu cen 1m³ wywozu i unieszkodliwiania odpadów. Nadto w ocenie strony skarżącej brak było przeszkód, aby uchwała faktycznie weszła w życie przed 1 stycznia 2010r., zważywszy, iż Wojewoda otrzymał ją 9 grudnia 2009r. Istniała zatem możliwość wcześniejszego opublikowania uchwały, a w rezultacie wcześniejszego wejścia jej w życie. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż w razie podzielenia stanowiska Wojewody co do nadania przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, należy zwrócić uwagę na fakt, iż nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z zasady zaufania do państwa. Badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów polega na materialnym określeniu, jaki okres vacatio legis ma charakter "odpowiedni" do ich treści i charakteru. Ocena czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, zależy od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych. Podkreślono przy tym, iż uchwała Rady Miejskiej w Jezioranach objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przewidywała 14-dniowe vacatio legis. Przyjąć zatem należy, iż w momencie otrzymania uchwały przez Wojewodę nie mogła ona budzić jego wątpliwości co do zgodności z prawem. Zaznaczono, iż akt prawny działa z mocą wsteczną wówczas, kiedy początek jego stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym dany akt staje się obowiązujący, tj. w którym został prawidłowo ogłoszony. Podkreślono przy tym, iż nakaz odpowiedniego vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem ustawodawca może zrezygnować z vacatio legis, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć interesem jednostki. W świetle obowiązujących unormowań nie można zatem skutecznie wyprowadzić wniosku, iż strona skarżąca zmierzała do skrócenia ustawowo określonego vacatio legis. Ponadto wskazano, iż Wojewoda wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 kpa nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny z kompetencji wojewody do uznaniowego decydowania o wszczęciu postępowania oraz do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa nie można wyprowadzić dalej idącego wniosku o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej takich, jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Zaniechanie obowiązku zawiadomienia Rady Miejskiej w Jezioranach o wszczęciu postępowania nadzorczego uniemożliwiło stronie skarżącej wyjaśnienie motywów jakimi kierowała się Rada Miejska przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Podkreślono, iż w dacie otrzymania uchwały przez Wojewodę brak było podstaw uzasadniających wszczęcie postępowania nadzorczego, zaznaczając przy tym, iż Wojewoda podjął zaskarżone rozstrzygnięcie w ostatnim dniu ustawowo określonego terminu do wydania aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru. Wskazano, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 3 grudnia 2009r., doręczona organowi osobiście w dniu 9 grudnia 2009r., ogłoszona została w dniu 22 stycznia 2010r., zaś weszła w życie w dniu 6 lutego 2010r. Wskazywana przez stronę skarżącą możliwość ewentualnego opublikowania uchwały tak, aby mogła ona obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010r., tj. nie później niż w dniu 17 grudnia 2010r., ma jedynie wymiar teoretyczny i subiektywny, a przeprowadzona w tym zakresie kalkulacja nie uwzględnia w żaden sposób praktycznych i prawnych aspektów oraz ograniczeń funkcjonowania administracji publicznej, konieczności załatwiania spraw wedle daty wpływu, a w szczególności nie uwzględnia 30-dniowego terminu zakreślonego ustawowo dla organu nadzoru na zbadanie przedkładanych uchwał, ani też czasu niezbędnego na redakcję dziennika urzędowego. Niezależnie od powyższego, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów jednoznacznie wskazuje, iż zasadniczo datą wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest dzień nie wcześniejszy niż dzień następujący po upływie czternastego dnia od dnia ogłoszenia danego aktu. W konsekwencji zatem to dzień ustalony zgodnie z treścią wskazanego przepisu może być miarodajny dla oceny zachowania lub naruszenia zasady nieretroakcji. Wskazano również, iż co prawda w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zakaz retroakcji nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. System demokratycznego państwa prawa winien bowiem opierać się m.in. na prawidłowym procesie legislacyjnym, poszanowaniu praw nabytych jednostki, pewności i stabilności sytuacji prawnej jednostki. W ocenie organu nadzoru nieprawidłowe i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami jest nadawanie wstecznej mocy obowiązującej aktom normatywnym w przypadkach, w których unormowania tych aktów zawierają postanowienia mniej korzystne dla jego adresatów. Jednocześnie powołując się na uchwałę NSA z dnia 21 października 2002r., sygn. akt OPS 9/02 wskazano, iż sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, ale to do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w konkretnej sprawie będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, który pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie mając na uwadze merytoryczną wadę prawną uchwały Rady Miejskiej w Jezioranach, organ nadzoru stoi na stanowisku, iż nawet w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego zasadnym jest przyjąć, iż kontynuacja korzystania z kompetencji nadzorczych ostatecznie doprowadziłaby do wyeliminowania z obrotu prawnego tej uchwały w zaskarżonej części. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma bezpośredniego przełożenia na treść czynności nadzorczej, a zakwestionowanie tej czynności w niniejszym postępowaniu oznaczałoby nieuzasadnione przydanie wartości wyższej normom procedury nad przepisami prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl przepisów art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru Wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust.1 wskazanej ustawy). Jednocześnie przepis art. 90 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje wójta do przedłożenia Wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe – w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Jezioranach w dniu 3 grudnia 2009r. podjęła uchwałę w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Jeziorany. Zgodnie z § 4 podjętej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r. i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Jezioranach. Jednocześnie też, z dniem wejścia w życie tejże uchwały, traci moc poprzednia uchwała Rady Miejskiej podjęta w tym przedmiocie z dnia 3 lutego 2009r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż tak sformułowany zapis podjętej uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, podzielając w tym zakresie stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art.87 ust. 2 Konstytucji RP) i zawierają rozstrzygnięcia generalne, które są kierowane do niedookreślonego adresata. Adresatami tymi mogą być zarówno wszystkie podmioty znajdujące się na obszarze działania organów stanowiących to prawo, jak i niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego kierowane są do wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez te akty sytuacjach. Są to akty wielokrotnego zastosowania, a zatem nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, lecz obowiązują do czasu ich uchylenia, zmiany lub też z upływem czasu na jaki zostały ustanowione.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Z treści wskazanego przepisu wynika, iż akty nie ogłoszone nie mogą wejść w życie czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. Obowiązywanie aktu prawa miejscowego oznacza, iż dopiero od tej daty wywiera on określone w nim skutki prawne.

Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r. Nr 17, poz. 95). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5).

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż uchwała Rady Miejskiej w Jezioranach w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Jeziorany stanowi akt prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu w myśl powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Jezioranach została podjęta w dniu 3 grudnia 2009r., następnie doręczona organowi nadzoru w dniu 9 grudnia 2009r., zaś ogłoszona została w dniu 22 stycznia 2010r. i weszła w życie z dniem 6 lutego 2010r. Należy zatem stwierdzić, iż zapis § 4 tejże uchwały, stanowiący moc obowiązującą przedmiotowego aktu prawnego od dnia 1 stycznia 2010r. jest sprzeczny z prawem.

Zakaz działania prawa wstecz stanowi bowiem podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada nie działania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo, iż nie została wyrażona wprost w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006r. Nr 3 poz. 71).

Przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych co prawda dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jednakże przełamanie fundamentalnej zasady prawnej nie działania prawa wstecz nie może stać w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W praktyce wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego trudno jednak dopuścić zastosowanie art. 5 cytowanej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, przepis ten podważa i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy, istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską, właśnie demokratyczną, zasadę - prawo nie działa wstecz. Taki przepis dewaluuje zasady ustawy, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, która nie przewiduje w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E. Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Radca Prawny nr 2001/6/6 - t.7). Skrócenie czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art.4ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, również może być stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach, a wejście aktu normatywnego w życie z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym może nastąpić, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, bowiem zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska wprowadziła wyższe górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy Jeziorany w stosunku do stawek jakie obowiązywały dotychczas, co pogorszyło sytuację kręgu podmiotów, do których była adresowana zaskarżona uchwała. Jednocześnie ani w zaskarżonej uchwale, ani w innym dokumencie, w tym również i w skardze, pełnomocnik Gminy Jeziorany nie wskazała na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie zaskarżonej uchwały. Tym bardziej trudno też dopatrywać się w tym jakiegokolwiek ważnego interesu państwa, skoro zaskarżona uchwała ma znaczenie tylko lokalne. Należy przy tym mieć na uwadze, iż w demokratycznym państwie jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa.

Podnieść także należy, że organ gminy mając siedmiodniowy termin na przedłożenie Wojewodzie podjętej uchwały uczynił to dopiero przedostatniego dnia, tj. w dniu 9 grudnia 2009r. Tym samym stawianie organowi nadzoru zarzutu nadmiernej opieszałości, polegającego na rozpatrzeniu sprawy ostatniego dnia ustawowego terminu, wydaje się co najmniej nietrafione. Skoro ustawodawca określił termin dla organu nadzoru na 30 dni, to organ ten może w każdym dniu przed upływem tego okresu wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. To obowiązkiem organu stanowiącego jest takie określenie daty wejścia w życie aktu, aby uwzględniając wszystkie ustawowe terminy w ich maksymalnej długości (a więc zarówno termin na przekazanie aktu organowi nadzoru, jak i termin do ewentualnego zakwestionowania go przez ten organ), nie narazić się na zarzut naruszenia zasady nieretroaktywności prawa.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody oparte na powołanej w odpowiedzi na skargę uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała posiada wskazane wyżej wady prawne, stanowi co prawda naruszenie przepisów postępowania, ale nie na tyle istotne, aby skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.