Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 284/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy i Miasta [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy i Miasta [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z wnioskiem J. K., właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., złożonym w dniu 16 listopada 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] prowadził postepowanie administracyjne dotyczące zabudowy ww. działki siecią kanalizacji sanitarnej (kolektorem 0ogólnospławnym). W dniu 23 września 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] przekazał dokumenty w sprawie do właściwego organu nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") ustalił, że ww. kolektor ogólnospławny przebiega przez działkę nr ewid. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ewid. [...] Z uwagi na fakt, że Gmina nie posiada wiedzy ani dokumentów dotyczących budowy sieci sanitarnej na wskazanym terenie PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i prowadził je na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Postanowieniem PINB nr [...] wstrzymano kontynuację robót budowlanych i zobowiązano Gminę i Miasto [...] do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] WINB z jednoczesną wytyczną, że ponowne postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 49b pr.bud.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nałożył na Gminę i Miasto [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na ww. postanowienie, [...] [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. po raz kolejny uchylił w całości rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 49b ust. 2 pr.bud. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2018 r. określonych dokumentów dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działki nr ewid. [...] i [...], w miejscowości W.. Organ zobowiązał skarżącą do dostarczenia:

a) zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] o zgodności zrealizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym położona jest przedmiotowa siec kanalizacji sanitarnej,

c) odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i pozwoleniami wraz z opisem technicznym instalacji, wykonanych przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz

d) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. W związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych ww. postanowieniem nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nakazał Gminie i Miastu [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W..

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

4. Skarżąca Gmina i Miasto [...] złożyła w dniu 21 czerwca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie jej w całości, a następnie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że obiekt położony na działkach nr ewid. [...] i [...] jest dalszą kontynuacją robót budowlanych związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej. Tymczasem, obiekt ten został wybudowany w 1979 r. i jest częścią sieci kanalizacyjnej jako zestawu kolektorów i rur. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że niemożność odnalezienia i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego dokumentów dotyczących budowy ww. kolektora ogólnospławnego wynika z faktu, że minął już okres obowiązkowego przechowywania takich dokumentów przez właściwy organ administracji.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w [...].

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Zdaniem organu wojewódzkiego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim [...] WINB nie podzielił zarzutu skarżącej co do przyjęcia niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie prowadzone było w trybie określonym w art. 49b pr.bud. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie podlegało także kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał skargę na postanowienie [...] WINB nr [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia [...] WINB wskazał na konieczność przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie procedury legalizacyjnej opisanej w art. 49b pr.bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1600/17, oddalił ww. skargę, co świadczy o tym, że zaaprobował ocenę [...] WINB w tej sprawie.

Organ wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał sprzeciw J. K. od decyzji [...] WINB nr [...] z [...] lipca 2017 r., uchylającej decyzję PINB w [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. nakazującą rozbiórkę spornej sieci kanalizacji sanitarnej. Wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2178/17, WSA w Warszawie oddalił ww. sprzeciw przychylając się do zdania organu o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b pr.bud. W rezultacie organ uznał, że kwestia dotycząca trybu postępowania (a w związku z tym reżimu prawnego) została wyjaśniona w sposób ostateczny.

[...] WINB przypomniał, że postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2018 r. określonych dokumentów dotyczących ww. sieci kanalizacyjnej.

Skarżąca nie dostarczyła ww. dokumentów, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powyższe obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez żądanie przedłożenia dokumentów co do których minął obowiązek ich przechowywania, bowiem w przypadku nie posiadania takich dokumentów (a przy samowoli budowlanej inwestor zazwyczaj nie posiada dokumentów) istnieje obowiązek ich sporządzenia.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca Gmina i Miasto [...] pismem z 19 grudnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania błędnej decyzji. Zarzuty obejmowały w szczególności:

1) naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez wszczęcie procedury legalizacyjnej w odniesieniu do urządzeń przechodzących przez działki [...] i [...] w W., podczas gdy urządzenia te nie wymagają legalizacji bowiem korzystają z domniemania legalności, a budowa obiektów została zakończona kilkadziesiąt lat temu;

2) naruszenie przepisów prawa poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania;

3) naruszenie przepisów prawa polegających na zobowiązaniu skarżącej do przedłożenia określonych dokumentów, podczas gdy uprawdopodobniono, że wymagane dokumenty zostały już wytworzone, a następnie wybrakowane;

4) naruszenie przepisów prawa poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność czasu powstania urządzenia kanalizacyjnego przechodzącego przez określone działki. Zdaniem skarżącej, uzyskanie takiej opinii doprowadziłoby do sytuacji, w której kolejny raz z dużym prawdopodobieństwem można byłoby ustalić czas powstania urządzenia. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie doszedłby do wniosku, że z uwagi na upływ czasu jest oczywistym, że w stosunku do urządzenia należy przyjąć domniemanie legalności.

7. Odpowiadając w dniu 1 lutego 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte należało uznać za trafne.

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że należy odpowiedzieć w pierwszej kolejności na dwa istotne pytania:

a) czy prowadzenie postępowania nadzorczego na podstawie art. 49b pr.bud. było właściwe,

b) czy w związku z brakiem dokumentów odnoszących się do budowy sieci kanalizacyjnej w miejscowości W., a w szczególności kolektora ogólnospławnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...], należało orzec o obowiązku rozbiórki przedmiotowego kolektora?

[...] WINB prowadząc postępowanie jeszcze w roku 2017 w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB z [...] lutego 2017 r. zobowiązujące skarżącą Gminę i Miasto [...] do przedstawienia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud., uchylił wskazane postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że postępowanie nadzorcze powinno być prowadzone na podstawie art. 49b pr.bud., gdyż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w dniu 17 stycznia 2017 r. realizacja sieci sanitarnej nie wymagała uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. [...] WINB wskazał, że zastosowanie w omawianej sprawie powinny znaleźć art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 19a ppkt c pr.bud. Przedstawione rozstrzygnięcie kolizji norm prawnych [...] WINB utrzymywał również w kolejnych postępowaniach dotyczących sieci kanalizacyjnej w miejscowości W..

Uzasadniając przyjęte stanowisko [...] WINB powoływał się również na orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydane w związku z prowadzonymi przez PINB w [...] postępowaniami nadzorczymi. [...] WINB wskazał, że konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b pr.bud. potwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1600/17. W orzeczeniu tym Sąd oddalił skargę, a zatem – zdaniem [...] WINB – zaaprobował ocenę organu odwoławczego. Dodatkowo, wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2178/17, WSA w Warszawie oddalił ww. sprzeciw ponownie przychylając się do zdania [...] WINB o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b pr.bud.

Oceniając stanowisko [...] WINB w odniesieniu do podstawy prawnej prowadzenia postępowania legalizacyjnego Sąd uznał, że wskazane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie przesądzają o podstawie prawnej prowadzonego postępowania nadzorczego. Pierwsze ze wskazanych orzeczeń (sygn. akt VII SA/Wa 1600/17) zostało wydane w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Sąd oddalił skargę J. K., właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką, na której zlokalizowany jest przedmiotowy kolektor sanitarny. W sprawie nie zostało wszakże sporządzone uzasadnienie wyroku. Nie można zatem post factum rozstrzygnąć, czy oddalenie skargi nastąpiło z uwagi na stwierdzenie, że postanowienie [...] WINB, w tym przesądzenie o obowiązku prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b pr.bud., było zgodne z prawem, czy też Sąd stwierdził, że skarżącemu J. K. nie przysługuje interes prawny uzasadniający jego prawo do udziału w postępowaniu. Brak takiego interesu prawnego nie jest bowiem podstawą odrzucenia skargi po myśli art. 58 § 1 p.p.s.a. W przedstawionym stanie rzeczy powołanie się na wyrok w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1600/17 nie może być uznane za rozstrzygające.

Również z wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2178/17 toczącej się na podstawie sprzeciwu J. K. na decyzję [...] WINB w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie można wywodzić w sposób bezdyskusyjny wniosku o prawidłowości prowadzenia postępowania na podstawie art. 49b pr.bud. Postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w wyniku złożenia sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji, której podstawą był art. 138 § 2 k.p.a., nie obejmuje oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Są to jednak przesłanki procesowe a nie materialnoprawne. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2178/17 Sąd nie odnosił się do podstawy prawnej postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę rozstrzygająca wątpliwości argumentacja została jednak zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1052/18. Wyrok ten nie mógł z oczywistych powodów znaleźć odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji nr [...], gdyż został wydany trzy miesiące później. Wyrok ten nie jest też prawomocny, więc nie wiąże Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, jednak Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu powołanego wyżej rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd wskazuje, że w powołanym wyroku z 17 stycznia 2019 r. Sąd nie zakwestionował ustalenia [...] WINB, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych postanowień organu powiatowego stanowi art. 49b ust. 2 pr.bud. W omawianej sprawie postanowienia organów pierwszej oraz drugiej instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji zostały jednak uchylone, gdyż organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy i zbyt wcześnie założyły, że przedmiotowa inwestycja (budowa kolektora sanitarnego) zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Organu dopuściły się więc naruszenia dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W omawianej sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. stwierdzono brak dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę sieci sanitarnej lub stosownego zgłoszenia zamiaru takiej budowy. Ustalono jednak, że już w latach 1978-1979 biuro projektowe wykonało dla Gminy i Miasta [...] program koncepcyjny z dokumentacją techniczną sieci kanalizacyjnej. Program ten został przyjęty i zaakceptowany przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich uwzględniając dane z inwentaryzacji na podstawie posiadanych map. Dokumentacja ta jest obszerna i liczy ponad 12 teczek archiwalnych każda po kilkadziesiąt stron. Z dokumentacji tej wynika, że w dniu 24 kwietnia 1981 r. przekazano sieć kanalizacyjną w W. na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Kwestionowana inwestycja została więc oddana do użytku przed 1994 r.

Mając na względzie ustalenia potwierdzone w wyroku z 17 stycznia 2019 r. można przyjąć, że budowa spornego odcinka sieci kanalizacyjnej w W. z dużym prawdopodobieństwem miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. okoliczność, czy w danym przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną powinna zatem być rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Natomiast w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na podstawie przepisów prawa obecnie obowiązującego. Dlatego też zastosowanie art. 49b pr.bud. byłoby właściwe w przypadku, gdyby organu nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce samowola budowlana.

W tym stanie rzeczy, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję [...] WINB nr [...] stwierdza, że zaskarżona decyzja była co najmniej z dwóch powodów błędna.

Po pierwsze, nie ustalono bowiem jednoznacznie, czy w przypadku przedmiotowego kolektora sanitarnego doszło do samowoli budowlanej i w związku z tym, czy uzasadnione było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b pr.bud. lub, w razie innej daty budowy, art. 48 pr.bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zdecydowanie, że brak dokumentów potwierdzających istotną okoliczność prawną nie uzasadniania domniemania, że w badanej sprawie nie została wydana kluczowa decyzja prawna, np. decyzja o pozwoleniu na budowę. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3379/18, przyjęto następującą zasadę: "jak wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia po [tak] długim czasie określonych dokumentów nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania" (vide również: wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 290/18).

W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej Gminy i Miasta [...] długotrwałe istnienie określonej budowli nie może być podstawą domniemania prawnego, że budowla ta jest legalna. Domniemanie legalności przyjęte w polskim prawie administracyjnym odnosi się do decyzji ostatecznej, a nie do faktu istnienia określonych obiektów bądź wystąpienia określonych zdarzeń (vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2562/17 lub wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, powołujący się także na podstawy konstytucyjne). Argumentacja zawarta w skardze jest zatem nietrafna.

Po drugie, nie ustalono, czy nawet w przypadku samowoli budowlanej prowadzenie i zakończenie postępowania legalizacyjnego jest niemożliwe, a przez to jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem zgodnym z prawem jest rozbiórka przedmiotowego fragmentu instalacji sanitarnej. Należy podkreślić, że w praktyce sądów administracyjnych mocno ugruntowana jest zasada, że nakaz rozbiórki stanowi swoiste ultima ratio, czyli rozwiązanie ostateczne, takie, które należy przyjąć dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że żadne inne rozwiązanie nie jest możliwe. W rozpatrywanej sprawie [...] WINB zdecydowanie i bezpodstawnie skrócił prowadzone postępowanie. Przyjął bowiem, że skoro nie znaleziono dokumentacji i pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej w W., to należy uznać, że mieliśmy do czynienia z samowolą budowlaną, czego konsekwencją powinna być rozbiórka obiektu budowlanego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał przedstawione stanowisko organu drugiej instancji za naruszające przepisy prawa, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy administracji, tzn. zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy posiłkujący się możliwością przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a., powinny podjąć wszystkie czynności mogące rozstrzygnąć o legalności kwestionowanego odcinka sieci kanalizacyjnej i o dacie powstania tego fragmentu. W skardze zwrócono bowiem uwagę na fakt, że organy nadzoru budowlanego nie zwróciły się do archiwów państwowych z wnioskami o ustalenie, czy w posiadaniu archiwów znajdują się dokumenty odnoszące się do inwestycji w sieć kanalizacyjną w W.. Być może też takie dokumenty lub ich kopie mogą być przechowywane przez inne podmioty niż tylko Gmina i Miasto [...] oraz archiwa państwowe.

Dopiero po niebudzącym wątpliwości ani zastrzeżeń ustaleniu, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do samowolnej budowy systemu kanalizacji można prowadzić postępowanie legalizacyjne. Postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nakazującą dokonanie rozbiórki sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na określonych działkach zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem art. 49b pr.bud.

Co więcej, organy nadzoru budowlanego powinny wziąć pod uwagę okoliczność, że bez względu na datę powstania kwestionowanego odcinka kanalizacji, cała sieć sanitarna w miejscowości W. jest faktycznie wykorzystywana i służy zaspokojeniu jednej z podstawowych potrzeb mieszkańców miasta. W takim kontekście decyzja o rozbiórce tej sieci miałaby więc niezmiernie dotkliwe konsekwencje dla mieszkańców. Jak wskazano wcześniej nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego uzasadniony jest tylko jako prawne rozwiązanie stosowane gdy inne sposoby doprowadzenia procesów budowlanych do stanu ich zgodności z prawem nie są możliwe. Tej zasady organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie wzięły pod uwagę. Tym samym, można im zarzucić naruszenie art. 49b pr.bud., ale również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. w odniesieniu do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 7a § 1 k.p.a. nakazującego rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, czyli w tym wypadku gminy i Miasta [...], a także art. 81a § 1 k.p.a., który nakazuje niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać lub interpretować również na korzyść strony, a nie w sposób pozwalający organowi administracji skrócić postępowanie.

9. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy umożliwiający rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnej samowolnej budowy sieci kanalizacyjnej w miejscowości W., ze szczególnym uwzględnieniem działek ewid. [...] oraz [...]. Materiał dowodowy powinien być zgromadzony z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1052/18. Następnie po rozstrzygnięciu wskazanych wątpliwości faktycznych można prowadzić postępowanie na podstawie art. 49b pr.bud., przy czym postępowanie to powinno obejmować wszystkie zgodne z prawem działania, które pozwolą na utrzymaniu funkcjonowania istniejącego systemu kanalizacji z uwagi na jego funkcje dla mieszkańców miejscowości W.. Decyzja bądź decyzje podjęte w wyniku tak prowadzonego postępowania powinny być uzasadnione w sposób zgodny ze standardami wyrażonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.