Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2595/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia odwołania [...]sp. z o. o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] stycznia 2017 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przez [...] sp. z o. o. robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy PI. [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 27 grudnia 2016 r. [...] Sp. z o. o., pozostająca użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej przy [...]nr [...]w [...] , stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu nr ew. [...] z obrębu [...] zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia ww. działki. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, przyjmując, że zgłaszane roboty budowlane polegające na zamiarze budowy ogrodzenia na działce nr ew. nr [...], będącej działką drogową leżącą w pasie drogowym ulicy [...] , są niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ulicy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z [...] października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]).

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez [...] sp. z o. o., Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzję [...] z [...] stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Pismem z 16 maja 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...]stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z uwagi na rażące naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu nadzoru, rażące naruszenie prawa wiązać należy z niepodjęciem przez Wojewodę [...] żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie parametry techniczne ma zgłaszany obiekt, gdzie ma zostać umiejscowiony, jak również, czy zgłaszający posiada zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Jednocześnie organ nadzoru wyraził zapatrywanie, że § 81 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] wyklucza realizacją zgłoszonego ogrodzenia na terenie oznaczonym symbolem "2KDG". Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. znak [...]utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę w toku instancji, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, w zależności od wyników tejże analizy może objąć zgłoszenie milczącą zgodą i uznać za niesprzeczne z prawem, wnieść sprzeciw stosownie do treści art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego lub też wnieść sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu administracji jest kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych wraz z dołączonymi do niego dokumentami celem dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane mogą być legalnie prowadzone w oparciu o zgłoszenie. W ocenie Wojewody [...] , organ I instancji słusznie wniósł sprzeciw do zgłoszenia spółki, działka nr ew. [...] z obrębu [...] objęta projektowaną inwestycją jest bowiem działką drogową zlokalizowaną w pasie drogowym ulicy [...] pełniącej zgodnie z ustaleniami funkcję ulicy głównej oznaczonej symbolem "2KDG". Działka leży na terenie Placu [...] w pasie drogowym ulicy [...]przy skrzyżowaniu z ulicami [...] i [...]. Na terenach w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych obowiązują ustalenia zawarte w § 81 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...]zgodnie z którymi: 1) zabezpiecza się pasy terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej, 2) dopuszcza się sytuowanie urządzeń drogowych i urządzeń związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych dotyczących dróg publicznych, 3) zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, nie wymienionych w pkt 1 i 2, z wyjątkiem kiosków z prasą, papierosami i artykułami drobnymi (typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych wyłącznie jako obiekty stałe, trwale związane z podłożem, o powierzchni zabudowy do 15 m. W świetle powyższych postanowień, zdaniem Wojewody [...] , wykluczyć należy realizację zgłoszonego ogrodzenia na terenie "[...] ", skoro zakazane jest sytuowanie na tym terenie "obiektów budowlanych" (z wyjątkiem kiosków). Organ odwoławczy wyjaśnił równocześnie, że kierując się wytycznymi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z 2 sierpnia 2018 r. wezwał pełnomocnika inwestora w terminie 21 dni od dnia doręczenia pisma do złożenia wyjaśnień poprzez przedłożenie szkicu planowanego ogrodzenia wraz z określeniem zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, wskazanie na rysunku, jakie parametry techniczne ma obiekt oraz podanie, w którym miejscu ma zostać umiejscowiony, a także usytuowanie planowanego ogrodzenia na czytelnej mapie uwzględniające docelowe linie rozgraniczające zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] , jak również przedłożenie zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym planowanego ogrodzenia zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222). Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora 14 sierpnia 2018 r., niemniej do dnia upływu terminu (4 września 2018 r.) inwestor nie uzupełnił wskazanych nieprawidłowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. złożyła [...] sp. z o. o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też umorzenie postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec dokonania błędnych ustaleń faktycznych sprawy, które to ustalenia pozostają sprzeczne z dokumentami urzędowymi:

a) błędne ustalenie organu, że należąca do spółki działka nr ew. [...] z obrębu [...] jest "działką drogową", podczas gdy zapisy w ewidencji gruntów (a także oparte na tych zapisach dane ujawnione w dziale I-O księgi wieczystej [...] ) obejmują oznaczenie przedmiotowej działki symbolem "Bp" oznaczającym "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy";

b) błędne ustalenie organu, że należąca do spółki ww. działka jest "zlokalizowana w pasie drogowym", podczas gdy w obrębie tej działki nie znajdują się żadne "obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu" (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a okoliczność tę potwierdził Zarząd Dróg Miejskich w ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] (w uzasadnieniu tej decyzji ZDM wprost stwierdził, że działka nr ew. [...] nie leży w pasie drogowym);

2) art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wobec przyjęcia przez organ, że wniesienie sprzeciwu co do przedmiotowego zgłoszenia było zasadne w sytuacji, gdy inwestor wskazał w piśmie z 14 września 2018 r. złożonym bezpośrednio w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] , że cyt. "planowane ewentualne ogrodzenie, którego dotyczyło zgłoszenie spółki, będzie miało wysokość 1,80 metra". Zważywszy, że tryb zgłoszenia obowiązuje w przypadku planowanej budowy ogrodzenia, gdy jego wysokość przekracza 2,20 m, obowiązkiem organu było włączyć ww. ustalenie faktyczne do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylić wniesiony sprzeciw Prezydenta [...] i umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe;

3) art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wobec przyjęcia przez organ, że objęte zgłoszeniem ogrodzenie jest "obiektem budowlanym" (a nie "urządzeniem budowlanym"), a w konsekwencji, że zastosowanie w sprawie znajduje § 81 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., w treści którego "zakazuje się realizacji obiektów budowlanych" na terenie oznaczonym symbolem "[...]".

W uzasadnieniu skargi [...] sp. z o. o. wskazała, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] nie znajduje się w pasie drogowym żadnej z dróg publicznych okalających Plac [...] w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniła również, że na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. O fakcie złożenia ww. skargi spółka poinformowała organ odwoławczy pismem z 14 września 2018 r. złożonym w biurze podawczym [...] Urzędu Wojewódzkiego. W treści tego pisma strona sygnalizowała ewentualną potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego, której to oceny organ jednakże nie podzielił, wydając zaskarżoną decyzję z [...] września 2018 r. W treści ww. pisma spółka jednocześnie oświadczyła, że planowane ewentualne ogrodzenie, którego dotyczyło jej zgłoszenie, będzie miało wysokość 1,80 metra. W ocenie strony skarżącej, ta okoliczność decydowała, że prace budowlane objęte zgłoszeniem spółki jako nieujęte w art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie podlegały postępowaniu prowadzonemu w trybie art. 30 tej ustawy, a w konsekwencji wniesiony przez Prezydenta [...] sprzeciw powinien zostać uchylony, a postępowanie umorzone. Skarżąca sprzeciwiła się równocześnie twierdzeniu, że projektowane ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, zwracając uwagę na to, że "ogrodzenie" jest wprost wymienione jako desygnat pojęcia "urządzenie budowlane" w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wobec przyjęcia, że nieprawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2219/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym na rozprawie postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2595/18 zawiesił postępowanie sądowe, a następnie postanowieniem z 7 sierpnia 2019 r. orzekł o jego podjęciu z uwagi na uprawomocnienie się 29 czerwca 2019 r. ww. orzeczenia, którego przedmiotem kontroli pozostawały decyzje wydane przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Niemniej jednak przyczyny, które uzasadniają podważenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. nie tkwią w wadliwości ustaleń merytorycznych, które organ odwoławczy zawarł w jej uzasadnieniu, ale wynikają z uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja jako akt procesowy obarczona jest istotną wadą prawną, która niezależnie od akcentowanych w skardze kwestii mających związek z oceną ustaleń faktycznych i sposobem dokonywania wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących robót budowlanych objętych sprzeciwem bezwzględnie prowadzi do uchylenia decyzji z [...] września 2018 r. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że przesądzające znaczenie dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji ma wynik kontroli sądowej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. oraz z [...]czerwca 2018 r., którymi organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Wyeliminowanie tychże decyzji w wyniku uprawomocnienia się ww. wyroku ma ten skutek, że zmaterializowana w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2017 r. kompetencja Wojewody [...] do (ponownego) rozpatrzenia sprawy wynikająca z wniesienia przez skarżącą spółkę odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...]została zniesiona. Tej okoliczności Sąd nie mógł zaś w niniejszym postępowaniu sądowym pominąć, albowiem związanie prawomocnym orzeczeniem z 3 kwietnia 2019 r. nakazuje uwzględnić wszystkie następstwa procesowe, jakie dla konstrukcji postępowania odwoławczego wywołało podważenie przez WSA w Warszawie dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Uznanie tejże okoliczności za irrelewantną prowadziłoby do niedającego się zaakceptować stanu, w którym w obrocie prawnych funkcjonowałyby dwie decyzje ostateczne wydane w następstwie skorzystania przez Wojewodę [...] z przyznanych mu w dacie orzekania kompetencji rozpatrzenia sprawy na etapie odwoławczym, a przy tym zawierające dwa odmienne rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia prawa skarżącej spółki jako inwestora do realizacji zgłoszonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc poprzez stwierdzenie jej nieważności, o co wniosła skarżąca na rozprawie przeprowadzonej 4 października 2019 r., albowiem, w ocenie Sądu, kontrolowaną decyzję obarcza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), co nakazuje nadać wyrokowi formę orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zamiast formy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do powodów sformułowania powyższego wniosku, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że odwołanie jest zasadniczym środkiem wchodzącym w skład systemu weryfikacji rozstrzygnięć wydawanych na drodze administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.). Stanowi ono zwyczajny środek zaskarżenia i służy do doprowadzenia do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy polega na rozpatrzeniu przez organ odwoławczy sprawy na nowo w jej całokształcie, co oznacza, że uruchomienie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez stronę odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej powtórnie. W ramach uprawnień merytoryczno-kontrolnych, jakie przysługują organowi odwoławczemu, ma on możliwość wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że zrealizowanie kompetencji orzeczniczej na etapie rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym jest obowiązkiem organu, a nie jego uprawnieniem, wobec czego przeszkodą tamującą wydanie decyzji mogą być jedynie te okoliczności, które ustawodawca zaliczył do podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjne w ogóle, nie zaś jednie wydanie pozytywnej albo negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10).

Uwzględnienie powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazuje przyjąć, że nie można w rozpoznawanej sprawie zgodzić się ze stroną skarżąca w zakresie, w jakim wskazywała ona na potrzebę zawieszenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego z uwagi na poddanie kontroli sądowej decyzji stwierdzającej nieważność Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Sąd nie mógł postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., trafnie Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania odwoławczego przyjął bowiem, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą skarżącej spółki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. a postępowaniem administracyjnym, w którym organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę prawidłowości wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia, nie istniała zależność polegająca na tym, że nie było możliwe zakończenie tego postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania wniesionej skargi. Okoliczność zakończenia postępowania nadzorczego decyzją ostateczną, która wyeliminowała ze skutkiem ex tunc decyzję Wojewody [...]z [...] kwietnia 2017 r. nie prowadziła do zaistnienia w postępowaniu zagadnienia prejudycjalnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), nakładała bowiem na organ obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego i zakończenia go w terminie wyznaczonym w art. 35 ust. 3 k.p.a. jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zawieszenie postępowania w sprawie stanowi przerwanie reguły ciągłości postępowania i nie można zagadnienia wstępnego, z czym zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą skargę, wyprowadzać wyłącznie z możliwości prawnej wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 131/17). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być również zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Wspomniany przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Decyzja taka ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Rekapitulując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w warunkach rozpoznanej sprawy nie zachodziły przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania odwoławczego w celu ustalenia, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. stanie się decyzją prawomocną, ponieważ Wojewoda [...]był zobowiązany z uwagi na wyeliminowanie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wydać decyzję kończącą postępowanie odwoławcze.

Powyższy wniosek nie oznacza jednakże, że podważenie prawidłowości decyzji wydanej przez organ nadzoru przez sąd administracyjny, jak Sąd zauważył na wstępie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w następstwie uprzedniego stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji tego organu, która w wskutek kontroli sądowej została następnie uchylona, stronie postępowania przysługuje możliwość domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia powinno zostać wszczęte z urzędu, okoliczność tę uwzględnić z urzędu powinien również sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, mając na uwadze, że kontrola prawidłowości decyzji obejmuje również ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia tego, czy nie obarczają go naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Sąd podkreśla, że naruszenie prawa, o którym mowa w ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., nie może być rozumiane wąsko, a zatem w ten sposób, że poprzez naruszenie prawa rozumie się jedynie takie sytuacje, w których organowi administracji można postawić zarzut naruszenia prawa w chwili wydania decyzji. Taki sposób interpretacji przepisu, jak trafnie zauważa się, naruszałby zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Za naruszające prawo w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uznać należy zatem także takie wady decyzji administracyjnej, które są wynikiem zmiany lub uchylenia innej decyzji, w oparciu o którą decyzja ta została wydana. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak organy administracji, jak i sądy administracyjne muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu, jeżeli wynikający z tego orzeczenia stan prawny, poprzez treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czyni kontrolowane działanie organu wadliwym. Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4728/97, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, OSP 2000/1/16, zgodnie z którym zakres zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest zawężony tylko do tych podstaw wznowienia postępowania, które są skutkiem naruszenia prawa. Sąd zdecydowanie opowiada się za przeciwnym stanowiskiem interpretacyjnym, w którym punktem wspólnym jest uznanie trafności zaprezentowanego w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 poglądu o błędności założenia upatrującego w naruszeniu prawa jedynie prostej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 603/17; wyrok NSA z 23 marca 2016 r. sygn. I OSK 2946/14; wyrok NSA z 10 października 2013 r. sygn. I OSK 1573/13; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 923/11; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 815/11; wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 807/11; wyrok NSA z 8 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1110/08; wyrok NSA z 28 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1640/06; wyrok NSA z 14 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1321/05). Zapatrywanie to jest również akceptowane w przeważającej części piśmiennictwa (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 698-699; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 840-842; P. Daniel, Naruszenie przepisów postępowania jako przesłanka uchylenia decyzji lub postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2016, s. 176-177; H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, Warszawa 2016, s. 132; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 987–989; B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, Warszawa 2014, s. 350; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 375-376; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dyspozycja powyższego przepisu, zdaniem Sądu, obejmuje sytuację, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie wskutek wydania wyroku z 3 kwietnia 2019 r., ponieważ nie może budzić wątpliwości to, że zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. została wydana w oparciu o decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. i fakt jej uchylenia w sposób bezpośredni oddziałuje nie tylko na jej rozstrzygnięcie, co przede wszystkim na samo obowiązywanie tejże decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji od nich zależnej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 511/15). Decyzje takie muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie, stanowiąc nowy fakt prawotwórczy, czyni drugą zbędną czy wręcz wadliwą (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. I OSK 2393/15; wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3322/14). Związek pomiędzy dwiema decyzjami może mieć charakter materialnoprawny, ale również może przybierać wymiar procesowy. Taki właśnie charakter ma zaś zależność zachodząca pomiędzy wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] lipca 2018 r. a zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., uwzględniając, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2017 r. procesowo otwierało Wojewodzie [...]drogę do skorzystania z kompetencji do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Eliminacja decyzji organu nadzoru wskutek uprawomocnienia się wyroku z 3 kwietnia 2019 r. podważa podstawę wydania i obowiązywania zaskarżonej decyzji jako decyzji zależnej, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zobowiązany był do orzeczenia o jej uchyleniu, jeżeli stanowiła ona przedmiot zaskarżenia.

Sąd zauważa, że rozpatrywany przypadek w zasadniczym zakresie pokrywa się z sytuacją, w której organ I instancji w związku z wydaniem decyzji kasacyjnej nową decyzją ponownie rozpatrzył sprawę, a równocześnie w wyniku kontroli sądowej decyzja kasacyjna została przez sąd uchylona. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowym, organ administracyjny, rozpatrując ponownie sprawę, wywiązuje się z obowiązku wydania decyzji w ustawowym terminie, niemniej jednak jednocześnie ponownie rozpatrując sprawę w sytuacji, gdy zawisła przed sądem administracyjnym skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., naraża się na potencjalne zagrożenie z uwagi na zaistnienie ewentualnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tego rodzaju zagrożenie nie może jednakże prowadzić ani do zawieszenia postępowania, ani do pozostawania przez organ w bezczynności (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 2537/18; postanowienie NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. II OZ 737/16; wyrok NSA z 10 października 2006 r. sygn. II GSK 156/06).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że wskutek wydania wyroku z 3 kwietnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2219/18, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2018 r., doszło do "odżycia" wyeliminowanej przez organ nadzoru decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., przez co zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. jako akt chronologicznie późniejszy całkowicie utraciła swoje uzasadnienie i rację bytu. Zarzuty odnoszące się do wad materialnoprawnych obarczających tę decyzję muszą być ocenione z tego względu za bezprzedmiotowe, co powodowało, że Sąd pominął je z tej racji, iż brak jest w sprawie podstaw, by poddając kontroli decyzję nr [...] Sąd rozstrzygnął, czy zachodziły warunki do skutecznego wniesienia przez Prezydenta [...] sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy [...] w [...].

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).