Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 855/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a, art. 71 ust. 2 pkt 5 oraz art. 71 ust. 6 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś., z dnia [...]r. znak: [...], o odmowie przyznania R.W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r.

Starosta Ś. decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania R. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r., tj. od dnia złożenia wniosku i uzupełnienia brakujących dokumentów. Organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że w przypadku R. W. nie zachodzą okoliczności do zaliczenia okresu odszkodowania do 365 dni wymaganych dla nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odwołaniu od tej decyzji R. W. zarzucił, że odmowa przyznania zasiłku nie jest oparta na rzeczywistej ocenie prawnej obowiązujących przepisów i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, mającym na celu urzeczywistnianie zasad sprawiedliwości społecznej. Z wyroku Sądu Rejonowego w Ś. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., sygn. akt [...]wynika, że odszkodowanie jest odszkodowaniem wynikającym z art. 55 § 3 Kodeksu pracy a nie odszkodowaniem opartym na podstawie art. 55 § 11 K.p., jak błędnie ocenia Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ocena jego sytuacji powinna być oparta wyłącznie na treści art. 55 § 3 K.p., którego treść należy traktować rozszerzające. Odszkodowanie powinno zostać zaliczone mocą wyroku sądowego do ustawowego wymogu 365 dni. Za poszerzonym traktowaniem normy art. 55 § 3 K.p. przemawia fakt, iż ma on ścisły związek z treścią art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i Instytucjach rynku pracy z 2004 r., która także powinna być przez analogię do normy art. 55 § 3 K.p. rozumiana rozszerzająco. Z tego też powodu nie można traktować enumeratywnego wyliczenia zawartego w treści art. 71 pkt 5 autonomicznie w oderwaniu od przepisów kodeksu pracy. Poza tym istnieją wątpliwości dotyczące pierwszeństwa w stosowaniu norm ustawy o zatrudnieniu oraz kodeksu pracy. Art. 71 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu jest niedoskonały, bo nie zawsze można ująć w normy prawne przewidywalne sytuacje. Zdaniem strony opinia prawna i wyjaśnienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie wniosły nic nowego do sprawy. Według strony opinia powinna być dokonana przez pracowników naukowych Katedry Prawa Pracy Wydziału Prawa Uniwersytetu W., natomiast opinie radcy prawnego i odpowiedź Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej powinny zostać odrzucone. W zapytaniu prawnym do Ministerstwa Powiatowy Urząd Pracy w Ś. błędnie sformułował pytanie, podał w pytaniu art. 55 § 1 K.p, a powinien § 3 K.p., bo na mocy tego artykułu wyrokiem Sądu Rejonowego w Ś. przyznano stronie odszkodowanie. Inna jest egzegeza treści art. 55 § 3 K.p, która nie pokrywa się ze stosowaniem normy art. 55 § 1 K.p.

W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że R. W. zgłosił się Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. w celu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w dniu [...]r. i oświadczył, że pracował od [...] r. do [...]r. Strona oświadczył, iż nie posiada świadectwa pracy, ponieważ sprawa toczy się w Sądzie. Niezwłocznie po uzyskaniu świadectwa dostarczy je do urzędu pracy. Na dowód przedłożył zaświadczenie z Sądu Rejonowego w Ś[...]Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, że toczy się sprawa z jego powództwa o "wydanie świadectwa pracy i inne".

Na tej podstawie decyzją z dnia [...]r. stronie przyznano status bezrobotnego bez prawa do zasiłku od dnia [...]r. Decyzję z dnia [...]r. doręczono stronie w dniu [...] r. i strona w terminie ustawowym nie wniosła od niej odwołania.

W dniu [...]r. wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do którego strona dołączyła:

* kserokopię pozwu o zapłatę odszkodowania m.in. w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...]r. do dnia zapłaty, z uzasadnienia powyższego pozwu wynika wyraźnie, że strona wnioskowała o [...] miesięcznie odszkodowanie zgodnie z treścią art. 361 § 2 K.p., w kwocie [...]zł,

* kserokopię odpisu wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w Ś. [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...]r., sygn. akt [...], w którym zasądzono m.in. wnioskowaną kwotę oraz kserokopię świadectwa pracy z dnia [...]r. za okres od [...] r. do [...]r., w którym podano, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania w trybie art. 55 § 1 i 2 K.p.

Pismem z dnia [...]r. R.W. ponowił żądanie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz wskazał, że ma mocy wyroku Sądu Rejonowego w Ś. [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., sygn. akt [...], zasądzono na jego rzecz odszkodowanie, ponieważ umowa o pracę została rozwiązana przez pracownika w trybie art. 55 K.p. z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w takiej sytuacji stosownie do postanowień art. 361 § 2 K.p. okres, za który przysługuje odszkodowanie wlicza się pracownikowi pozostającemu bez pracy do okresu zatrudnienia. Wobec braku zdefiniowania w punkcie I wyroku kwoty [...]zł zainteresowany dołączył kserokopię pozwu skierowanego do Sądu, w którym wniósł o uzupełnienie i sprostowanie wyroku. W dniu [...]r. odwołujący przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym dokonano wykładni punktu I wyroku poprzez określenie, że kwota [...]zł. dotyczy odszkodowania z art. 55 K.p.

Na tej podstawie decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...]r., nr [...]i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wystąpił do radcy prawnego o uzyskanie opinii oraz z pytaniem prawnym do Ministerstwa Gospodarki i Pracy, czy odszkodowanie wypłacone pracownikowi w świetle art. 55 Kodeksu pracy mieści się w zakresie regulowanym w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W odpowiedzi Departament Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej poinformował, że "otrzymanie odszkodowania w oparciu o art. 55 § 11 K.p. nie stanowi podstawy do jego uwzględnienia przy obliczaniu okresu uprawniającego do zasiłku". Na tej podstawie podjęto zaskarżoną decyzję.

Po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy. Wbrew zarzutom odwołującego zaskarżona decyzja została oparta na rzeczywistej ocenie prawnej obowiązujących przepisów i uwzględnia obowiązujące zasady prawne. Organ rozpatrujący sprawę w przypadku wątpliwości interpretacyjnych mógł wystąpić o opinię do radcy prawnego oraz o wyjaśnienie do Ministra. Z tym, że opinia radcy prawnego, czy też pracowników naukowych nie wiąże organu. Natomiast dla organów rozstrzygających sprawę istotne jest stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ponieważ w celu zapewnienia jednolitości stosowania prawa, zgodnie z art. 4 ust. i pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Minister właściwy do spraw pracy posiada kompetencje do udzielania wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust 2 pkt 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...). Do 365 dni, o których mowa w ust.1 pkt 2 zalicza się również okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

W odpowiedzi na zapytanie "czy w zakresie uregulowanym w powyższym przepisie mieścić się będzie odszkodowanie wypłacone pracownikowi w świetle art. 55 Kodeksu pracy", Ministerstwo wywiodło, że otrzymanie odszkodowania w oparciu o art. 55 § 1 Kodeksu pracy, nie stanowi podstawy do jego uwzględnienia przy obliczaniu okresu uprawniającego do zasiłku. Wyjaśnienie uzyskane z Ministerstwa jest jednoznaczne i nie może zostać odrzucone przez organy rozpatrujące sprawę. W świetle powyższego nie ma podstaw do wystąpienia o wydanie opinii do wskazywanych przez stronę pracowników naukowych. Poza tym wbrew zarzutom odwołania powyższe wyjaśnienie Ministerstwa dotyczy stanu faktycznego sprawy skarżącego.

Przepis art. 55 Kodeksu pracy określa dwie sytuacje kiedy pracownik może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia: w § 1, jeżeli zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ wykonywanej pracy na zdrowie pracownika, a pracodawca nie przeniesie go w terminie wskazanym w orzeczeniu lekarskim do innej pracy, odpowiedniej ze względu na stan jego zdrowia i kwalifikacje zawodowe, w § 11, gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Paragrafy 2 i 3 art. 55 Kodeksu pracy stosuje się do obu powyższych sytuacji. Całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności określone, w § 11, chociaż stronie pracodawca wydał świadectwo pracy z dnia [...]r. za okres od [...]r. do [...]r., w którym podał, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania w trybie art. 55 § 1 i 2 K.p. Jednakże należy stwierdzić, że fakt, iż odpowiednia adnotacja nie znalazła się w świadectwie pracy skarżącego nie pozbawia jeszcze charakteru prawnego wypłaconego jemu odszkodowania (na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 2795/00). Z pozwu i wydanych na skutek jego wniesienia orzeczeń wynika, że R. W. otrzymał odszkodowanie określone w art., 55 § 11 Kodeksu pracy, bo pracodawca dopuścił się względem niego naruszenia podstawowych obowiązków, a nie dlatego, że zostało wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ na zdrowie powoda. Co nie zmienia faktu, że również § 3 art. 55 ma zastosowanie w sprawie odwołującego.

Jednakże jak wynika z wyjaśnienia Ministerstwa wykładnia rozszerzająca powyższego przepisu w sposób wskazany w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. jest niedopuszczalna. Brak jest podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności do zaliczenia okresu uzyskanego przez stronę odszkodowania do 365 dni wymaganych dla nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu.

Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się również okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy, w tym określone okresy służby wojskowej, okresy za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego, okresy urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów, inne niewymienione w ust. 1 pkt 2 okresy, za które były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz okresy między innymi pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z postanowieniami art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust 2 pkt 5 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Do 365 dni, o których mowa w ust.1 pkt 2 ustawy zalicza się również okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy w zakresie uregulowanym w powyższym przepisie mieścić się będzie odszkodowanie wypłacone pracownikowi w świetle art. 55 § 11 Kodeksu pracy.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepisy art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Przepis art. 55 Kodeksu pracy określa dwie sytuacje, kiedy pracownik może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia: w § 1, jeżeli zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające szkodliwy wpływ wykonywanej pracy na zdrowie pracownika, a pracodawca nie przeniesie go w terminie wskazanym w orzeczeniu lekarskim do innej pracy, odpowiedniej ze względu na stan jego zdrowia i kwalifikacje zawodowe, w § 11, gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Postanowienia § 2 i 3 art. 55 Kodeksu pracy stosuje się do obu powyższych sytuacji.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 55 § 11 K.p.. Z orzeczeń Sądu Rejonowego wynika, że R. W. otrzymał odszkodowanie określone w art. 55 § 11 Kodeksu pracy, bowiem pracodawca dopuścił się względem niego naruszenia podstawowych obowiązków. Nie zmienia to faktu, że również § 3 art. 55 ma zastosowanie w sprawie skarżącego.

W myśl postanowień art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do 365 dni zalicza się również okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, wykładnia językowa powyższej regulacji wskazuje, iż otrzymanie odszkodowania w oparciu o art. 55 § 11 K.p. nie stanowi postawy do jego uwzględnienia przy obliczaniu okresu uprawniającego do zasiłku. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 5 jest unormowaniem samodzielnym i powinien być interpretowany w oderwaniu postanowień art. 55 § 3 Kodeksu pracy.

Sąd nie podziela wysuniętych przez skarżącego zarzutów związanych z błędną wykładnią przepisu art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten precyzyjnie wymienia rodzaje świadczeń, których przyznanie przez sąd pracy powoduje obowiązek zaliczenia okresu, za które zostało przyznane odszkodowanie, do okresu uprawniającego do zasiłku. Wykładnia rozszerzająca powyższego przepisu jest niedopuszczalna. Brak jest podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności do zaliczenia okresu uzyskanego przez skarżącego odszkodowania do 365 dni wymaganych dla nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego określającego prawo podmiotowe bezrobotnego do zasiłku, powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Trzeba bowiem podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym interpretator powinien w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki wykładni językowej, pozwala jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne i klarowne brzmienie przepisu.

W tym stanie faktycznym i prawnym skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i właściwie zastosował przepisy prawa.

Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.