Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 520/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 100, art. 101, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1 i 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postepowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej, G.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 520/19

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. — Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. z dnia [...] czerwca 2017 roku w przedmiocie odmowy dopuszczenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziatu w postępowaniu w sprawie udzielenia G. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie przed organem I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez OIA odwołania wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach; postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazane przestanki muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego, właściwy organ administracji publicznej. Przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

W ocenie GIF, cele statutowe OIA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem OIA w postępowaniu.

W zakresie celów statutowych. OIA powołuje się na art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U.2016,1496 j.t), zgodnie z którym zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Dalej OIA powołuje się na art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., z którego wynika, że samorząd wykonuje zadania w szczególności poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich.

W związku z powyższym zakres celów statutowych izb aptekarskich zamyka się w ochronie interesów osób wykonujących zawód farmaceuty, co nie ma związku z wydaniem przedsiębiorcy, nie będącym farmaceutą, zezwolenia na prowadzenie apteki.

OIA wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WIF sprawdza w ramach takiego postępowania, czy podmiot gospodarczy (niebędący farmaceutą) spełnia warunki określone w przepisach rozdziału 7 pr.farm, a także w przepisach wykonawczych (co do lokalu apteki, personelu, itd.). W szczególności, organ I instancji bada, czy nie występują przesłanki negatywne, określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 pr.farm.

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy zatem wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania. Badanie, czy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenia (lub podmioty przez niego kontrolowane, czy też członkowie grupy kapitałowej, do której należy) prowadzi na terenie danego województwa więcej, niż 1 % aptek ogólnodostępnych, nie ma związku z wykonywaniem zawodu farmaceuty - zagadnienie to jest ściśle związane z właściwościami danego przedsiębiorcy, (w niniejszej sprawie jest to spółka, nie farmaceuta prowadzący działalność gospodarczą jednoosobowo).

Za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony musi przemawiać również interes społeczny. GIF podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie interes ten nie występuje. OIA we wniosku wskazuje na ochronę zdrowia publicznego, która będzie się przejawiała w jej udziale w kontroli koncentracji przedsiębiorców ponad 1% na terenie województwa w procesie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Istotną kwestię, zdaniem OIA, stanowi zbadanie, czy ewentualne udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia nie naruszy przepisów antykoncentracyjnych, określonych prawem farmaceutycznym. Pomijając już fakt, że WIF zbadał niniejszą okoliczność, co jest w zakresie jego kompetencji, to jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art 2a ust 1 pkt 1-9 u.i.a.), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie ma związku z problemem koncentracji aptek i jest poza zakresem obowiązków farmaceuty, jak i samorządu aptekarskiego.

W ocenie GIF OIA wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, próbuje faktycznie poszerzyć kompetencje samorządu aptekarskiego.

GIF stwierdził, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Podkreślił, że OIA stanowi zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W konsekwencji, dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego wydania zezwolenia przedsiębiorcy konkurującemu z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony. Przepisy k.p.a. nie pozwalają na wyłączenie z postępowania osób. przez które działa podmiot występujący na prawach strony (istnieje jedynie możliwość wyłączenia organu iub pracownika organu). Przedmiotowa sytuacja prowadzi do działania organizacji we własnym interesie a nie w interesie społecznym.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego (korporacyjnego). Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu.

GIF podzielił wskazywaną przez OIA potrzebę przestrzegania przesłanki z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 pr.farm. dotyczącej zakazu koncentracji, jednak przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy za dopuszczeniem OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przemawia interes społeczny. Zdaniem organu to w kompetencji WIF. a następczo GIF, jest ocena czy podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki spełnia przesłanki wykonywania działalności regulowanej Organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje zezwolenie bądź odmawia jego wydania. W tej kwestii rola samorządu aptekarskiego może być jedynie pomocnicza, opiniodawcza. Organ I instancji trafnie wskazał, że przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki WIF oraz Okręgowa Izba Aptekarska współpracują.

GIFwyjaśnił również, że istnieje związek pomiędzy dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych w kwestii wydawania opinii przez izby aptekarskie i chociaż obecnie okręgowe rady aptekarskie nie mają już kompetencji do wydawania opinii w oparciu o procedurę określoną w art, 106 § 1 k.p.a., to jednak organy współdziałają w tym zakresie, a wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni zwracają się do izb aptekarskich o wydanie opinii zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a w zakresie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki Nadto okręgowe izby aptekarskie wydają, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie, opinię w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczona na kierownika apteki. Niniejsze zależności stanowią formę współdziałania samorządu aptekarskiego i inspekcji farmaceutycznej w sprawach wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki. Opinia samorządu aptekarskiego ma moc dowodową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest oceniana przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W przedmiotowej sprawie Okręgowa Rada Aptekarska w G. podjęła uchwałę w sprawie opinii dotyczącej pełnienia funkcji kierownika nowo otwieranej apteki osobie dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. W takiej sytuacji organ wydający zezwolenie ma na uwadze opinię izby aptekarskiej, co do faktu dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę, tym samym organy współdziałają we wskazanym wyżej zakresie dwukrotnie. Raz poprzez wydanie przez OIA opinii, co do wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, a następnie wydanie opinii w zakresie dawania rękojmi przez farmaceutę, który aptekę ma prowadzić. Mając na uwadze powyższe nie można do końca pominąć podkreślanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania. Dodatkowo samorząd aptekarski w każdej sprawie, gdy otrzyma zapytanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, może wyrazić swoje stanowisko w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Ewentualna rezygnacja izby aptekarskiej z tego uprawnienia, co w przedmiotowej sprawie jednak nie nastąpiło, leży zaś tylko i wyłącznie w jej gestii.

Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na stanowisko doktryny oraz konkretnie wskazane orzeczenia zarówno Naczelnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia:

- art. 31 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w skutek uznania, że udział [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w postępowaniu o udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest uzasadniony ani celami statutowymi izby ani też interesem społecznym, co poskutkowało bezzasadną odmową udziału izby w postępowaniu na prawach strony,

- art. 8 i 10 kpa poprzez brak zastosowania wskutek braku udostępnienia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego akt do wglądu, uznając, że osoba zgłaszająca się do jego dokonania (aptikant radcowski A. B.) nie jest do tego upoważniona, w sytuacji gdy osoba ta posiadała taki sam ciąg pełnomocnictw jak w sprawach [...],[...],[...] i [...], w których to Główny Inspektor Farmaceutyczny umożliwił dokonanie wglądu, co znacząco podważa zaufanie do sposobu przeprowadzenia postępowania przez GIF.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmioteymm skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie GIF z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIF o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sporna na gruncie niniejszej sprawy kwestia możliwości udziału OIA w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1056/18, VI SA/Wa 1057/18, VI SA/Wa 1063/18, VI SA/Wa 1343/18, VI SA/Wa 1344/18 i VI SA/Wa 1345/18). Pogląd przejęty przez składy orzekające w ww. sprawach Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmując go za własny.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" według art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się OIA, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez spółkę wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutycznej, opubl. Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, obowiązującej od dnia 25 czerwca 2017 r., mówiącego, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe) stanowił, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na jej prowadzenie. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i nie ma wymogu uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia opinii jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierający uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów na wniosek WIF prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki jest w tej sytuacji wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak, że opisane uprawnienia samorządu aptekarskiego wykluczają możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki bądź jej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. W ramach sprawowanej pieczy mieści się także udział na prawach strony w postępowaniach: w sprawie niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15), zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki (por. postępowania w sprawach przed WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 425/16, VI SA/Wa 128/16, VI SA/Wa 3197/15).

Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 kpa Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 Pf dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 Pf) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się (w kryteriach w tych przepisach określonych) przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa i podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy OIA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym OIA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie OIA do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien zatem wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie WIF odmówił OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine kpa, nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 kpa winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa, bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Na marginesie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 153/16 i z dnia 17 lutego 2017 r., II GSK 4920/16, w których zauważył, że kwestia środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

Odmawiając OIA dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.