Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi W.Ś. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 marca 2022 r. nr KO.420.46.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 400/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga W.Ś. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 14 marca 2022 r. (znak: KO.420.46.2022) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 26 stycznia 2022 r. (nr 41/2021) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego skarżących.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 26 stycznia 2022 r. Wójt Gminy G. - działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] - odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...] obręb [...], położonym w miejscowości [...] przy drodze gminnej [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że projektowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej ok. 13,54 m, długości 20,35 m, wysokości do okapu 3,21 m i wysokości w kalenicy do 6,94 m, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych do 25°. Obsługa komunikacyjna budynku planowana jest zjazdem z drogi gminnej nr [...] przylegającej do działki od strony północnej. Zgodnie z wnioskiem, dla obsługi projektowanej inwestycji przewiduje się zaopatrzenie w wodę z wodociągu gminnego, odprowadzenie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, zaopatrzenie w ciepło z kotłowni własnej i zaopatrzenie w energię elektryczną z projektowanego przyłącza. Ponadto organ ustalił, że teren objęty wnioskiem o powierzchni ok. 0,7977 ha położony w miejscowości [...], stanowi współwłasność wnioskodawców, obejmuje grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych - Lz r - RVI i łąki trwałe Ł IV klasy bonitacyjnej, nieruchomość nie jest zabudowana i położona jest w otoczeniu lasów.

W toku postępowania stwierdzono, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, w związku z powyższym przeprowadzono analizę urbanistyczną. Organ ustalił, że w granicach obszaru analizowanego, na działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto organ wskazał, że najbliżej położone działki zabudowane usytuowane są w odległości ponad 270 m od granic terenu objętego wnioskiem (czyli w odległości trzykrotnie większej niż wyznaczony obszar analizowany) i tworzą zwartą enklawę zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu terenów leśnych, o odmiennych cechach urbanistycznych i architektonicznych niż obszar, w jakim inwestor planuje zrealizować zabudowę.

Wobec powyższego organ stwierdził, że zaproponowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia kontynuacji zastanego układu przestrzennego, jest elementem obcym dla istniejącego zainwestowania i zagospodarowania terenu oraz zakłóca jego układ.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. Ś. podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie] poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego, w sposób ograniczony z pominięciem nieruchomości wokół planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy w zakresie niezbędnym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - załącznik nr 2 do decyzji - przeprowadzonej na analizowanym obszarze i nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że inwestycja nie może zostać przeprowadzona, co skutkuje naruszeniem:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie linii zabudowy, kiedy jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy (zgodnej z wnioskiem) dla inwestycji,

- § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie powierzchni zabudowy (wskaźnika), w sytuacji kiedy taka możliwość była,

- § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w sytuacji, kiedy taka możliwość była,

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, w sytuacji kiedy taka możliwość była,

- § 8 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie geometrii dachu w sytuacji kiedy taka możliwość była,

2) art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji kiedy, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym, nie może być podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie i niewykazanie w treści skarżonej decyzji, że inwestycja doprowadzi do braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

4) art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nieaktualnej) skarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi również naruszenie ogólnej zasady legalizmu i stanowi o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia,

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,

6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (decyzji) w sytuacji, kiedy przedmiotowe uzasadnienie nie wyjaśnia podstaw wydanego rozstrzygnięcia,

7) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę, w szczególności parametrów planowanej inwestycji, gdy tymczasem organ wydał swoje rozstrzygniecie na nieprawidłowych przesłankach i dowodach.

W uzasadnieniu skarżąca skupiła się na zarzucie błędnego wytyczenia obszaru analizy urbanistycznej. Strona zauważyła, że inwestycja jest planowana przy drodze gminnej [...], przy której znajduje się również zabudowa jednorodzinna (w załączeniu do odwołania strona przedstawiła szereg fotografii obrazujących najbliższą zabudowę). Zdaniem skarżącej jest to ten sam typ zabudowy, o którą wnioskuje. Istnieje zatem możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto zgodnie z obowiązującymi poglądami orzecznictwa oraz doktryny przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują - się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej nie jest zatem zrozumiałe dlaczego organ konsekwentnie pomija zabudowanie znajdujące się przy tej samej drodze.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa z wniosku W. i M.Ś. z 28 lipca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była przedmiotem oceny Kolegium, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z 5 listopada 2021 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z 17 września 2021 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania w rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany – zdaniem Kolegium - spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr ewid. [...], obręb [...], wskazano, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 29 m, wobec tego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek, tj. 87 m. Wyznaczony obszar uwidoczniono w załączniku graficznym. Organ pierwszej instancji uzasadnił wyznaczone granice obszaru analizowanego oraz rozważał także kwestię możliwości poszerzenia obszaru ponad wyznaczone, minimalne granice obszaru analizowanego, zgodnie ze wskazaniami Kolegium zawartymi w decyzji z 5 listopada 2021 r.

W swojej decyzji z 5 listopada 2021 r. Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie nakazywało poszerzenia obszaru analizowanego, tylko wskazało, że "organ winien jednoznacznie wskazać według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany, w jakiej odległości i przedstawić uzasadnienie dla wyznaczonego obszaru" oraz że "organ winien również uzasadnić dlaczego poszerzenie obszaru analizowanego jest nieuzasadnione".

Obecnie organ przeanalizował podnoszone w orzecznictwie czynniki przemawiające za rozszerzeniem obszaru analizowanego ponad minimalny oraz doszedł do wniosku, iż nie znajduje uzasadnienia, ponieważ najbliżej położone tereny zabudowane, których zdjęcia inwestor dołączył do odwołania od pierwszej decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy, znajdują się w zupełnie innej przestrzeni o zupełnie innych cechach urbanistycznych. Najbliżej położona zabudowa stanowi bowiem zwarty kompleks zabudowy, kształtowanej w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i od działki objętej wnioskiem oddziela go ponad 270 m terenów leśnych, z czego 16 niezabudowanych działek leśnych, których ewentualna zabudowa może nastąpić (z uwagi na rodzaj użytku) wyłącznie poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z kolei musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a które również nie przewiduje zabudowy na wskazanym obszarze. Tym samym, najbliżej położony budynek mieszkalny znajduje się w odległości ponad 270 m od działki objętej wnioskiem, czyli znacznie dalej aniżeli prawidłowo, zgodnie z przepisami wyznaczony obszar analizowany.

W świetle powyższego Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, iż nie powinien dokonać rozszerzenia obszaru analizowanego. Uzasadnienia dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego nie może stanowić podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przy drodze gminnej [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna, bowiem zabudowa ta nie wchodzi w skład obszaru analizowanego, lecz znajduje się w odległości ok. 270 m od terenu inwestycji. Zwiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on wymienione przez skarżącą nieruchomości, na których znajduje się zabudowa pociągałoby za sobą konieczność zwiększenia obszaru analizowanego o ok. 180 m, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby rozszerzenie obszaru analizy celem "poszukiwania sąsiedztwa". Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się bowiem ok. 270 m od terenu inwestycji. Twierdzenie skarżącej, iż w najbliższym czasie okolica stanie się osiedlem domków jednorodzinnych nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Obszar obejmujący tereny przeznaczone do zabudowy wzdłuż drogi gminnej wyznaczony jest zasięgiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i są to tereny, które uzyskały zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Jednakże tereny te znajdują się poza obszarem analizowanym. Natomiast działki oddzielające teren inwestycji od obszaru, dla którego jest ustalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowią użytki leśne, dla których wyłączenie z produkcji leśnej może nastąpić wyłącznie w drodze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż "wskazany na mapie stanowiącej załączniki do decyzji obszar analizowany, został nieprawidłowo przedstawiony/ustalony. U dołu załącznika obszar analizowany wychodzi poza zakres mapy" nie ma wpływu na ocenę przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jak wynika z mapy załączonej do projektu decyzji oraz wskazań analizy (część opisowa) działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią tereny rolne bez jakiejkolwiek zabudowy. Według Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał sprzeczność przedmiotowej inwestycji z funkcją terenów i sposobem ich zagospodarowania, co znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy zagospodarowania. Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast w toku postępowania ustalono, iż w obszarze analizowanym występują jedynie tereny leśne bez zabudowy (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz tereny rolne również bez jakiejkolwiek zabudowy (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Teren inwestycji położony jest więc poza zasięgiem zabudowy mieszkaniowej dostępnej z tej samej drogi publicznej - działka objęta wnioskiem znajduje się w terenie leśnym, pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy, wraz z sąsiednimi terenami stanowi jednolity obszar lasów, w sposób zdecydowany tworzący pewną urbanistyczną całość, a tym samym stanowi obszar o zupełnie odmiennym sposobie użytkowania i odmiennym charakterze urbanistycznym aniżeli tereny zabudowy mieszkaniowej. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej inwestycji.

Organy nie kwestionują, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednakże, aby można było ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji muszą być spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy łącznie, a więc również z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie może dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia skarżącej i ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Tym samym zarzuty odwołania dotyczące naruszenia § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia są bezpodstawne.

Zdaniem Kolegium, wbrew temu co podaje skarżąca, organ pierwszej instancji nie twierdzi, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zgodziło się ze skarżącą, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uległy zmianie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże jedynie zmiana przepisów dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . z 2021 r. poz. 1986), obowiązująca od 3 stycznia 2022 r. spowodowała zmianę przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie. Przy czym należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 ww. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy (...), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Zatem zarzuty odwołania odnośnie podania błędnej podstawy prawnej (bez wskazania i uzasadnienia, jakie brzmienie organ przyjął za podstawę) nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy przepisów mających w sprawie zastosowanie na dzień złożenia wniosku, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezrozumiały Kolegium uznało zarzut dotyczący braku uzasadnienia twierdzenia, iż "inwestycja nie leży w strefie oddziaływania od elektrowni wiatrowych". W sytuacji budowy budynku o funkcji mieszkaniowej, gdyby inwestycja była lokowana w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej, to okoliczność ta stanowiłaby bowiem podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium ponadto nie zgodziło się również ze stroną skarżącą, iż Wójt Gminy G. w sprawie nie przeprowadził ponownego postępowania. Po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z 17 września 2021 r., organ ten wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku, następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji, który poddano również procedurze uzgodnień. Organ zawiadomił strony o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. To, że w uzasadnieniu decyzji organ przekopiował "całe fragmenty z pisma sprzed postępowania odwoławczego (wraz z zacytowaniem tych samych orzeczeń sądów administracyjnych)", nie świadczy o tym, iż ponowne postępowanie nie zostało przeprowadzone. Za bezzasadny zatem Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji - stanie faktycznym.

Skarżący W. Ś. i M. Ś. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego, a więc w sposób ograniczony z pominięciem nieruchomości wokół planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy urbanistycznej w zakresie niezbędnym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i nieuzasadnionego przyjęcia przez organ odwoławczy, że inwestycja nie może zostać przeprowadzona, co skutkuje naruszeniem:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie linii zabudowy, kiedy jest 2 możliwość wyznaczenia linii zabudowy (zgodnej z wnioskiem) dla inwestycji;

- § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie powierzchni zabudowy (wskaźnika), w sytuacji kiedy taka możliwość była;

- § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, w sytuacji kiedy taka możliwość była;

- § 8 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie geometrii dachu w sytuacji kiedy taka możliwość była;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wnioskowana zabudowa (inwestycja) stanowiłaby przekroczenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie i niewykazanie w treści decyzji drugiej instancji, że inwestycja doprowadzi do braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

4. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nieaktualnej) decyzji organu odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i również stanowi naruszenie ogólnej zasady legalizmu i stanowi o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia;

5. art. 138 § 1 ust. 1 w zw. art. 15 k.pa. w zw. z § 3 rozporządzenia, a to poprzez to, że organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy G. prawidłowo przeprowadził analizę, która to analiza powinna zawierać prawidłową część graficzną i tekstową, gdy tymczasem załącznik graficzny do analizy został obarczony istotnym błędem, gdyż nie przedstawia całego obszaru analizowanego co stanowi istotne naruszenie mające wpływ na wynik sprawy;

6. art 138 § 1 ust. 1 oraz art. 7-11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, chociaż przedmiotowa decyzja została podjęta z ww. naruszeniami prawa, które to naruszenia miały wpływ na ostateczne rozstrzygniecie, co stanowi naruszenie przepisów prawa i sprawia, że skarżona decyzja (decyzja organu odwoławczego) nie może ostać się w porządku prawnym;

7. art. 138 § 2 w zw. z art. 35 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie postępowanie w sytuacji, kiedy organ ten skopiował całe fragmenty swoich pism, a także przekopiował treść analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co świadczy o fakcie, że analiza nie została ponownie przeprowadzona a co implikuje, że postępowanie również nie zostało przeprowadzone;

8. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy (inwestycji), podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej Inwestycji;

9. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (decyzji organu drugiej instancji) w sytuacji, kiedy przedmiotowe uzasadnienie nie wyjaśnia podstaw wydanego rozstrzygnięcia;

10. art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego (w szczególności zagospodarowania nieruchomości wokół planowanej inwestycji), a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez skarżącą.

Zdaniem skarżących wszystkie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 8 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 lipca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestników postępowania – M. C., I.G. i D. G. o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 8 sierpnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Wskazać dalej należy, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 1339/18).

Kontrola sądowa doprowadziła zaś w niniejszej sprawie do wniosku, że wszystkie prawnie relewantne okoliczności stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji zostały należycie wyjaśnione i udowodnione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Należy w tym miejscu podkreślić, że wspomniana ustawa z dniem 3 stycznia 2022 r. została zmieniona na podstawie art. 2 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986). Zgodnie jednak z art. 4 ustawy nowelizującej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec złożenia przez skarżących wniosku 28 lipca 2021 r. w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Stosownie do tych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie podkreślić należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

W kontrolowanym postępowaniu wniosek skarżących o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji odnosił się do działki o nr ewid. [...], obręb [...], której front ma szerokość 29 m, wobec czego wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek, tj. 87 m nie narusza wyżej omówionych przepisów.

Odnosząc się od razu do głównego zarzutu skarżących, który domagają się poszerzenia obszaru analizy celem objęcia zabudowań, do których skarżący pragną nawiązać swoją inwestycją, wyjaśnić należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, że organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Jak to zostało wcześniej wskazane, może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego.

Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Podzielić przy tym należy argumentację organu odwoławczego wskazującą na brak podstaw do rozszerzenia tego obszaru. W takiej sytuacji powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby właśnie de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 610/13). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13).

Powyższe przemawia za nieuwzględnieniem zarzutu skargi co do granic wyznaczonego obszaru analizy urbanistycznej i przychyleniu się do poglądu organu, że nie miał obowiązku poszerzać obszaru analizy urbanistycznej celem objęcia zabudowań zlokalizowanych w odległości ponad 270 m od działki inwestorów.

Ponadto z akt sprawy wynika, że owa najbliższa zabudowa mieszkaniowa, do której skarżący zamierzają nawiązać, swoje umocowanie ma w planie miejscowym uchwalonym. Natomiast najbliższe otoczenie działki skarżących – jak wynika ze studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu – przeznaczone jest pod użytki leśne, co do których zmiana sposobu zagospodarowania wymagałaby sporządzenia planu miejscowego, po uprzedniej zmianie studium.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów i argumentów skarżących, stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy.

Wobec zarzutu skargi odnoszących się do błędów załącznika graficznego do analizy (doręczony skarżącym załącznik graficzny nie przedstawiał całego obszaru analizy) należy przede wszystkim podnieść, że owszem owa mapa nie obrazuje południowej części obszaru poddanego analizie, jednak ta wadliwość wydruku nie dotknęła działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a wyłącznie działki dostępne z innej drogi publicznej. Tymczasem z omawianej ustawy wynika wymóg dostosowanie nowej zabudowy do ładu istniejącego na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, co uzasadnia konkluzję o braku wpływu wadliwego wydruku tego załącznika graficznego na wynik postępowania. Niemniej jednak w aktach sprawy (karta 64 akt organu pierwszej instancji) znajduje się załącznik graficzny do analizy urbanistycznej sygnowany przez uprawnionego urbanistę, autora tej analizy. Wskazany załącznik ilustruje w całości obszar analizy i potwierdza, że w tym obszarze nie ma żadnej zabudowy. Na marginesie warto zauważyć, że również mapa złożona przez skarżących przy piśmie z 8 grudnia 2021 r. także potwierdza taki stan faktyczny.

Reasumując tę część rozważań, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że przeprowadzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna była prawidłowa i wystarczająco rzetelna dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego, sprowadzającego się do stwierdzenia braku zabudowy w obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących położona jest w otoczeniu gruntów leśnych i rolnych niezabudowanych: dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. 428/4 - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] - teren leśny bez zabudowy, dz. nr ewid. [...] i [...] - teren Lasów Państwowych bez zabudowy. Funkcja działek położonych w obszarze analizowanym (strona południowa): dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...] - tereny rolne, bez jakiejkolwiek zabudowy.

Nie mają racji skarżący podając, że w tej sprawie uzasadnionym byłoby zwiększenie obszaru analizy, co doprowadziłoby do objęcia tym obszarem także terenów zabudowanych, co z kolei uzasadniałoby ustalenie warunków zabudowy. Nie może bowiem samoistnie uzasadniać poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej sam brak zabudowy w wyznaczonym obszarze. Nie można bowiem twierdzić, że obszar analizy winien być na tyle poszerzany, aby objąć teren objęty daną zabudową lub określonymi parametrami zabudowy. Prowadziłoby to bowiem do całkowitej dowolności w wyznaczaniu takich terenów, a tym samym ustalanie parametrów inwestycji pozostawałoby w istocie poza kontrolą sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2014 r., II SA/Kr 1153/14).

Co więcej, ustalony stan faktyczny uprawniał organ do konkluzji, że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa, bowiem brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji dostępnych z tej samej drogi publicznej uniemożliwiał zadośćuczynienie wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest uzależnienie zmian w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co stanowi podstawową barierę w możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2016 r., II SA/Gd 324/16). Skoro zatem w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, zasadnie Kolegium przyjęło, że planowany budynek nie wpisuje się w otoczenie. Decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla obiektów budowlanych, stanowiących uzupełnienie zabudowy na obszarach już zagospodarowanych, nie zaś rozpoczynać odmienne od dotychczasowego zagospodarowanie przestrzeni (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r., II SA/Łd 988/19).

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż nie jest jej wiadome na podstawie jak brzmiących przepisów wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, zauważyć należy, że Kolegium w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji zacytowało prawidłowo normy prawne będące podstawą prawną w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że wobec złożenia przez skarżących wniosku 28 lipca 2021 r. w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji. Zarzut ten okazał się zatem niezasadny.

Nietrafnie również zarzucono w skardze, iż w Wójt Gminy G. w sprawie nie przeprowadził ponownego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z 17 września 2021 r., organ ten wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku, następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji, który poddano również procedurze uzgodnień. O tym, że istotnie ponownie postępowanie zostało przeprowadzone świadczy chociażby odmienna treść dwóch analiz urbanistycznych sporządzonych w kontrolowanym postępowaniu.

Skład orzekający doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji - stanie faktycznym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wbrew twierdzeniu skarżącej uzasadnienie decyzji jest przekonywujące i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera elementy konieczne: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto uzasadnienie to realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Z tych też względów, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.

dc