Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6, art 4 ust 1 pkt 3, art 3 ust 1, art 13 ust 2. art 1 ust 1, art 5 ust 1 art 16 art 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszanie", "strona skarżąca") zwróciło się do Agencji Rezerw Materiałowych z siedzibą w W. (dalej: "Agencja", "organ") o udostępnienie następujących informacji:

1) liczba zakupionych testów na koronawirusa COVID-19,

2) koszt poniesiony przy tym zakupie,

3) czy ww. zakupy zostały dokonane w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie ww. informacji poprzez platformę e-PUAP.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Agencja poinformowała, że z uwagi na przeznaczenie rezerw strategicznych (art. 3 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 1846), informacje dotyczące asortymentu i ilości rezerw stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zakupy asortymentu do rezerw dokonywane są w oparciu o decyzje ministra nadzorującego pracę Agencji oraz Rządowy Program Rezerw Strategicznych, które są dokumentami niejawnymi.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Agencji Rezerw Materiałowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy gwarantują dostarczanie do debaty publicznej informacji będących w posiadaniu władz publicznych w sytuacji, w jakiej są one niezbędne do oceny działania Rządu, a odmowa ich udostępnienia narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Agencji do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, iż wnioskowane informacje mają fundamentalne znaczenie dla debaty publicznej o tym, w jaki sposób polski Rząd przygotowywał się i jakie działania podjął w związku z otrzymywanymi ostrzeżeniami o zbliżającej się pandemii.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Agencja działa w oparciu o ustawę z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1864), dalej: "u.r.s.". Agencja jest państwową osobą prawną oraz agencją wykonawczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p.". Agencja jest zatem jednostką sektora finansów publicznych, lecz nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.".

Dalej organ wskazał, że żądane przez Stowarzyszenie informacje odnoszące się do rezerw strategicznych państwa, tworzonych w oparciu o ustawę o rezerwach strategicznych, mają charakter informacji publicznej. Jednakże, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" (art. 16 u.d.i.p.) należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest ograniczone przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Agencja odmówiła stronie skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja niejawna w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo, poniesie z tego tytułu odpowiedzialność.

Stosownie do art. 3 u.r.s., rezerwy strategiczne tworzy się na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, w celu wsparcia realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa i obrony państwa, odtworzenia infrastruktury krytycznej, złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli, ratowania ich życia i zdrowia, a także wypełnienia zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stanowi art. 4 u.r.s., rezerwy strategiczne mogą stanowić: surowce, materiały, urządzenia, maszyny, konstrukcje składanych wiaduktów, mostów drogowych i kolejowych, elementy infrastruktury krytycznej, produkty naftowe, produkty rolne i rolno-spożywcze, środki spożywcze i ich składniki, wyroby medyczne, produkty lecznicze, produkty lecznicze weterynaryjne oraz substancje czynne w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo farmaceutyczne, a także produkty biobójcze - niezbędne do realizacji celów, o których mowa w art. 3 u.r.s. Rezerwy strategiczne tworzy minister właściwy do spraw energii w drodze decyzji. Co do zasady decyzje w tym zakresie opatrzone są klauzulą niejawności.

Organ zaznaczył, że zakres działania Agencji obejmuje zarządzanie rezerwami strategicznymi w bardzo szerokim asortymencie i o różnym przeznaczeniu, których wykorzystanie ukierunkowane jest na przeciwdziałanie zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej. Informacja w tym zakresie wskazywać może na stan przygotowania państwa na wypadek wystąpienia zagrożenia oraz na przyjętą przez władze państwa politykę przeciwdziałania i jego kierunki.

Celem przeciwdziałania możliwym zagrożeniom lub naruszeniom interesów państwa związanym z ujawnieniem stanu rezerw strategicznych skutkujących możliwą szkodą dla RP, w dniu [...] lutego 2015 r. Prezes Agencji objął instytucjonalną ochroną informacje o stanie rezerw strategicznych w zakresie danych dotyczących ilości, asortymentu i miejsc przechowywania rezerw, jeżeli jednocześnie wymienione są co najmniej dwie ze wskazanych wyżej danych (zarządzenie nr [...] Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ochrony informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych w Agencji Rezerw Materiałowych oraz zasad ich klasyfikowania).

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca oczekuje informacji o rezerwach strategicznych w zakresie asortymentu i jego ilości. Informacja ta, jak podkreślił organ, stanowi informację niejawną, stąd zasadna była odmowa jej udostępnienia.

Organ zaznaczył, że Agencji nie przysługuje przymiot organu władzy publicznej. Odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. Od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń jakie wydają organy administracji publicznej, ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie w świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie powinno posiadać.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Agencja odmówiła udzielenia wnioskowanych informacji z uwagi na fakt, że informacje dotyczące asortymentu i ilości rezerw stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacjami niejawnymi są również dokumenty, na podstawie których Agencja dokonuje zakupu rezerw. Agencja nie pozostaje zatem w bezczynności względem wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zadania i organizację Agencji Rezerw Materiałowych określa ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1864 ze zm.). Agencja jest oraz agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Agencja realizuje zadania państwa w zakresie określonym w ustawie oraz w ustawie o zapasach ropy naftowej i produktów naftowych. Agencja podlega ministrowi właściwemu do spraw energii (art. 26 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.r.s.). Do zadań Agencji należy m.in. utrzymywanie rezerw strategicznych, w tym przechowywanie, dokonywanie wymiany lub zamiany oraz przeprowadzanie konserwacji przechowywanych rezerw strategicznych; wykonywanie decyzji ministra właściwego do spraw energii dotyczących tworzenia, udostępniania i likwidacji rezerw strategicznych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie; prowadzenie inwestycji związanych z budową lub modernizacją infrastruktury technicznej utrzymywania rezerw strategicznych; tworzenie i utrzymywanie zapasów agencyjnych ropy naftowej i paliw na zasadach określonych w ustawie o zapasach ropy naftowej i produktów naftowych oraz wykonywanie innych obowiązków wynikających z tej ustawy (art. 27 pkt 1 - 4 u.r.s.). Jak stanowi art. 8 ust. 1 u.r.s. asortymenty rezerw strategicznych i ich ilości określa Rządowy Program Rezerw Strategicznych, który opracowuje minister właściwy do spraw energii we współpracy z ministrami i organami administracji rządowej wymienionymi w pkt 1 - 9. Minister właściwy do spraw energii przygotowując projekt Programu uwzględnia m.in. możliwość wystąpienia lub zaistnienie zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego, klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej (art. 8 ust. 3 pkt 1 u.r.s.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.r.s. organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższego wynika, że Prezes Agencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (v. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

Strona skarżąca przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2020 r. uczyniła następujące informacje: 1) liczba zakupionych testów na koronawirusa COVID-19, 2) koszt poniesiony przy tym zakupie, 3) czy ww. zakupy zostały dokonane w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Nie ulega wątpliwości, i nie było to kwestionowane przez adresata wniosku, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem ustawowej działalności Agencji Rezerw Materiałowych związanej z tworzeniem i utrzymywaniem asortymentu rezerw strategicznych, o których mowa w powołanych wyżej przepisach ustawy o rezerwach strategicznych.

W odpowiedzi na ww. wniosek Agencja pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformowała Stowarzyszenie, że informacje dotyczące asortymentu i ilości rezerw stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742). Wskazała również, że zakupy asortymentu do rezerw dokonywane są w oparciu o decyzje ministra nadzorującego pracę Agencji oraz Rządowy Program Rezerw Strategicznych, które są dokumentami niejawnymi.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przy czym, jak już wyżej wskazano, w sytuacji gdy adresat wniosku stwierdzi, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona z przyczyn, o których mowa w ww. przepisie, powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Obowiązek taki wynika wprost z art. 16 u.d.i.p., który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nawet przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 603/15, publ. CBOSA). Chodzi w tym przypadku wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2860/15; publ. CBOSA).

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, pisma z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie można uznać za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Decyzja administracyjna jest jednym z rodzajów aktu administracyjnego w ścisłym znaczeniu. O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169 i glosa aprobująca J. Borkowskiego). Również gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera wszystkie tzw. konstytutywne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Kraków 2010, art. 1).

Pismo organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie zawiera wszystkich ww. niezbędnych elementów decyzji. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy, tj. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Pismo to zawiera jedynie informację ("uprzejmie informuję"), że dane dotyczące asortymentu i ilości rezerw stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z ww. pisma nie wynika również, aby osoba, która je podpisała - Dyrektor Biura Organizacyjnego Agencji – D. Z. - reprezentowała (działała z upoważnienia) podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tj. Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych. Nie wskazuje na to treść ww. pisma, w aktach sprawy brak jest również dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie dla Dyrektora Biura Organizacyjnego Agencji do działania w imieniu Prezesa Agencji.

W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł posłużyć się konstrukcją domniemania formy decyzji administracyjnej i przyjąć, że odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, stanowiąca w istocie pismo informacyjne, jest decyzją w rozumieniu ww. przepisów.

W świetle powyższego podniesiony względem Agencji zarzut bezczynności jest uzasadniony. Wniosek Stowarzyszenia nie został rozpoznany w przepisanej prawem formie. W sytuacji bowiem, gdy organ powziął przekonanie co do tego, że dostęp do wnioskowanych informacji podlega wyłączeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., powinien wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja taka została wydana.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Prezesa Agencji do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzając po stronie organu stan bezczynności, Sąd nie uznał aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Końcowo zaznaczyć należy, że na obecnym etapie Sąd oceniał, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2020 r. został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, czy dotyczył informacji publicznej oraz czy został rozpoznany w przepisanej prawem formie. Sąd nie oceniał natomiast tego, czy prawidłowe (czy też nie) jest stanowisko organu co do wyłączenia z udostępnienia informacji stanowiących odpowiedź na pytania postawione we wniosku. Kwestia ta może być przedmiotem ewentualnej oceny Sądu w przypadku wydania przez organ decyzji odmownej, a następnie, w razie kwestionowania stanowiska organu, w przypadku zaskarżenia jej przez Stowarzyszenie w przepisanym do tego trybie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.