Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 540/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 156  § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa–[...] K. W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie skargi kasacyjnej N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2028/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2028/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], i orzekł o kosztach postępowania.

W jego uzasadnieniu podał, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie z dnia [...] września 1955 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - dalej: Prezydium, którym odmówiono C. K. i A. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], nr [...], rej. Hip. [...], oraz stwierdzono przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie budynków lub ich fragmentów. Podstawą prawną orzeczenia był art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej: dekret. Nieruchomość stanowiła współwłasność C. K. i A. P. w częściach równych, niepodzielnie, na mocy umowy kupna zawartej aktem z dnia [...] grudnia 1938 r.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej: SKO, po rozpatrzeniu wniosku N. K., następcy prawnego C. K. vel K., orzekło że orzeczenie z [...] września 1955 r. w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...], znajdujących się w budynku zlokalizowanym na tym gruncie (obecnie ul. [...] w Warszawie) wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdziło jego nieważność. Decyzja została skierowana do N. K., nadto do kuratora nieznanego z miejsca pobytu A. P. oraz do właścicieli 11 lokali mieszkalnych. Uwzględniając wniosek A. O. B., właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], SKO decyzją z dnia [...] września 2014 r. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2008 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku N. K., SKO decyzją z dnia [...] marca 2015 r. stwierdziło, na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., że przywołane wyżej orzeczenie z dnia [...] września 1955 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie stwierdzono jego nieważności, oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność tego orzeczenia w pozostałej części. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożone przez A. B. oraz Województwo [...] SKO załatwiło decyzją z dnia [...] września 2015 r., którą uchyliło w całości decyzję z dnia [...] marca 2015 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:

1. na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. stwierdziło wydanie orzeczenia Prezydium dnia [...] września 1955 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], odnoszącej się do sprzedanych 11 lokali mieszkalnych o nr [...], znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie, z naruszeniem prawa, nie mogąc stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przezeń w tej części nieodwracalnych skutków prawnych;

2. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w pozostałej części stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium z dnia [...] września 1955 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

SKO ustaliło, że możliwe było pogodzenie korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego, co oznacza że orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej z dnia [...] września 1955 r. rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu. Jednak sprzedaż niektórych lokali wraz ze współużytkowaniem wieczystym gruntu wykluczała w tym zakresie stwierdzenie nieważności.

W rozpoznawanej w tej sprawie skardze na powyższe rozstrzygnięcie ostateczne skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 4 K.p.a. wobec skierowania decyzji do N. K. oraz D. K., mimo że osobom tym nie służy przymiot strony, bowiem nie są następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości,

2. art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ kręgu podmiotów, którym służy przymiot strony, a wyrażające się w stwierdzeniu, że "nie było potrzeby dokonywania przez SKO jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy wnioskodawcom (w/w osobom) służy przymiot strony, ponieważ dokonał tego już sąd powszechny",

3. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń, co do pobranego na przedmiotową nieruchomość warszawską przy ul. [...] odszkodowania na podstawie układów indemnizacyjnych, co skutkowało błędnym wnioskiem, że w chwili obecnej następcy prawni dawnego właściciela uprawnieni są do kwestionowania prawidłowości orzeczenia z dnia [...] września 1955 r., oraz zaniechanie ustaleń co do terminu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wynikającego z przepisów dekretu,

4. art. 16 K.p.a. poprzez brak zapewnienia Marszałkowi Województwa [...] udziału w obu stadiach postępowania przed SKO,

5. art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niedoręczenie (brak skierowania) zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, współwłaścicielkom jednego z wykupionych lokali, tj. lokalu nr [...] – E. M. J. i Z. B., co skutkowało niezawinionym przez nie brakiem ich udziału jako stron w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. (następcy prawni C. K. i A. P.) wnieśli o oddalenie skargi, wskazując wpierw na brak legitymacji skarżącej, a następnie dowodząc, że nieruchomość objęta została w posiadanie przez Gminę Warszawa w dniu [...] sierpnia 1948 r., to jest z dniem opublikowania ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (nr [...]). Zatem w ich opinii wniosek o przyznanie własności czasowej z dnia [...] listopada 1948 r. został złożony w terminie. Zwalczali także pozostałe zarzuty, zwłaszcza dotyczące ich przymiotu strony w postępowaniu oraz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Województwo [...] i Prokurator postulowali oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga była zasadna. W motywach zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności odniósł się on do wyrażonego przez następców prawnych C. K. i A. P. poglądu, że skarżącej (właścicielce wyodrębnionego lokalu w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości i współużytkowniczce wieczystej gruntu) nie przysługuje interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego dotyczącego tego budynku i gruntu. Przytaczając liczne przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti wskazał na utrwalony pogląd, iż właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu - dawnej nieruchomości warszawskiej ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Inaczej to zagadnienie kształtuje się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej takiej nieruchomości, co wszak nie ma tu znaczenia. Zatem nie ma też znaczenia tok sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej komunalizacji spornego gruntu. W konsekwencji czego uznał, iż skarżącej przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje. Co do innych osób będących w tej sytuacji, a niebiorących udziału w tym postępowaniu, Sąd I instancji wskazał, iż tego rodzaju wada może być przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która jednak może się ziścić tylko na żądanie zainteresowanej osoby. Dalej podkreślił, że głównym zarzutem skargi była kwestia, czy N. K. i D. K. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, który warunkuje ich przymiot strony. Skarżąca i prokurator wskazywali, że w ich ocenie N. K. i D. K. nie wykazali, aby byli następcami prawnymi C. K., bezspornie współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych istotnie, bo tę okoliczność podnoszono, wynika różna pisownia imienia i nazwiska ich matki (C. K., A. K., A. K.), również imiona i nazwiska wnioskodawców mają różną pisownię (N. K., D. K., D. K.). Jednakże w aktach administracyjnych znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po C. vel A. K. vel K. zmarłej w dniu [...] marca 1999 r. w [...] (w [...]), ostatnio na stałe tamże zamieszkałej, na podstawie ustawy nabyli jej synowie: N. N. K. vel K., syn N. i C. vel A., oraz D. vel D. K. vel K., syn N. i C. vel A., po ½ części każdy z nich. Na postanowieniu znajduje się adnotacja, że jest ono prawomocne od dnia [...] listopada 2013 r. Zarówno SKO w Warszawie, jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę, związani są opisanym wyżej postanowieniem, z którego wynika, że C. K. jest poprzedniczką prawną N. i D. K. W ocenie Sądu meriti prawidłowo zatem SKO przyjęło następstwo prawne N. i D. K. po C. K. Wskazał Sąd dalej, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż jej mężem był N. (por. karta emigracyjna A. K.; podobnie postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział I Cywilny, w którym jako imię ojca N. i D. wskazano "N."). Natomiast ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1939 r. wynika, że stanęła do niego C. K., działająca w asystencji i za zgodą męża swego N. K. W świetle powyższego, w przekonaniu Sądu meriti, wyjaśnienia wymagało, czy C. K. - będąca poprzedniczką prawną N. K. i D. K. - jest osobą tożsamą z C. K., współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że pomimo podnoszenia przez skarżącą już na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy konieczności wyjaśnienia tej kwestii, w tym z uwagi na występujące różnice w pisowni imion i nazwisk, organ do niej nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zatem konieczne jest rozwianie tych rozbieżności, szczególnie w brzmieniu imienia męża C. K. wskazanego w umowie z dnia [...] czerwca 1939 r. oraz w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, uwzględniając w szczególności treść przywołanej w uzasadnieniu wyroku publikacji, oraz ewentualnie uzupełniając akta sprawy o akt zgonu C. K. (A. K.). Drugim czynnikiem, jaki wziął pod uwagę Sąd meriti uchylając zapadłe w sprawie decyzje, był fakt że ani w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., ani w decyzji z dnia [...] września 2015 r., SKO nie ustaliło, w jakiej dacie nastąpiło objęcie spornej nieruchomości w posiadanie. Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności ma podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Art. 7 ust. 1 dekretu zastrzegał bowiem 6-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej od tego zdarzenia. Jeżeli więc wniosek datowany jest na [...] listopada 1948r., to gdy objęcie w posiadanie nastąpiło [...] sierpnia 1948 r., jak podawali następcy prawni byłej właścicielki, złożony został z zachowaniem tego terminu. Natomiast, gdyby objęcie nastąpiło [...] kwietnia 1948 r., jak twierdzi skarżąca, wówczas odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu byłaby zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowa, a to z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu. Zaniechanie ustalenia daty objęcia gruntu w posiadanie Sąd ten uznał za naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako kolejny powód wzruszenia zapadłych w sprawie decyzji Sąd meriti wskazał niemożność na tym etapie postępowania podzielenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. SKO podało, iż obowiązującym był wówczas plan ogólny zabudowy m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. przewidujący zwarty sposób zabudowy budynkami czterokondygnacyjnymi i powierzchnią zabudowy wynoszącą 50%. Jednak wydaje się to gołosłowne w świetle braku jakichkolwiek czynności organu zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Tym bardziej, że w aktach zalega czarno-biała kopia fragmentów planu, co przy braku oznaczeń odnoszących się do spornej nieruchomości, wyklucza pewne ustalenie w tym przedmiocie. W jego opinii, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, konieczne jest wykonanie opracowania wskazującego miejsce położenia dawnej nieruchomości warszawskiej z jego jednoczesnym odniesieniem do postanowień planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia dekretowego. Ustalenie, w skład jakich obecnych działek ewidencyjnych wchodzi dawna nieruchomość warszawska ma znaczenie przede wszystkim dla wyjaśnienia spełnienia hipotezy art. 7 ust. 1 dekretu, ale i dla ustalenia kręgu stron postępowania, bowiem przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje nie tylko dawnym właścicielom, czy ich następcom prawnym, ale i podmiotom mającym obecnie prawa rzeczowe do tychże gruntów. Ostatnią przyczyną uwzględnienia skargi było niewyjaśnienie zagadnienia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie tzw. układów indemnizacyjnych. Co prawda w aktach zalega pismo Ministra Finansów, wedle którego z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby C. K. takowe uzyskała, lecz zdaniem Sądu meriti jest to niewystarczające dla dokonania wiążącego ustalenia w tej materii. Za błędny uznał przy tym pogląd organu, że nie ma to znaczenia dla sprawy. Przesądził bowiem, że uzyskanie takiego odszkodowania skutkuje przejściem prawa własności nieruchomości i roszczeń z nią związanych na Skarb Państwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja SKO z dnia [...] marca 2015 r. naruszają uwypuklone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a. Polecił wyjaśnienie podniesionych kwestii i rozważenie ich w kontekście przesłanek nieważnościowych.

W skardze kasacyjnej N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo iż organ nie naruszył przepisów postępowania, względnie dokonane naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., postulowali przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, to jest z:

- postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - [...] w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt: [...], z uzasadnieniem oraz postanowienia Sądu Okręgowego Warszawa [...] w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt: [...], z uzasadnieniem,

- aktu zgonu A. K. z tłumaczeniem uwierzytelnionym,

- Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r.,

- opracowania na podkładzie planu Warszawy z 1935 r. i opinii geodety uprawnionego z dnia [...] grudnia 2016 r.,

- zaświadczenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Państwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. potwierdzającego obywatelstwo [...] A. K. oraz jego tłumaczenia uwierzytelnionego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym dla przyjęcia, że zaskarżona decyzja w zakresie ustalenia służącego N. K. i D. K. przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym (jako następcom prawnym przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości) jest prawidłowa, wobec tego ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez organ w obszarze wyjaśnienia tożsamości C. K. (polegające na zbyt lakonicznym uzasadnieniu tego ustalenia) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia decyzji. Przede wszystkim jednak kwestia ta jest wyjaśniona i przesądzona prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego Warszawa - [...] w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] - co przemawia za dopuszczeniem dowodu z tego orzeczenia, który to Sąd uznał ich następstwo prawne po C. vel A. K. vel K. Natomiast jej tożsamość wynika z szeregu dokumentów zgromadzonych w sprawie, które w motywach kasacji jej autor opisał. Dalej podniósł, że w jego ocenie organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodziła w sprawie przesłanka odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości ze względu na niezłożenie wniosku w terminie, a ewentualne wątpliwości w tym względzie wyjaśniają załączone do skargi kasacyjnej dokumenty wykazujące, że termin ten został dochowany. W szczególności objęcie nieruchomości w posiadanie w dniu [...] sierpnia 1948 r. wynika z ogłoszenia z tej daty. Zatem wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybienie przepisom postępowania w tej materii nie miało wpływu na legalność zapadłych w sprawie decyzji. Podkreślono nadto, iż w aktach administracyjnych znajduje się reprodukcja fragmentu Planu Ogólnego Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. z adnotacją organu, iż reprodukcja ta została wykonana z komputerowej wersji graficznej tego planu zakupionej w Archiwum Państwowym m. st. Warszawy (teczka znak sprawy: [...], karta nr [...]). Tamże zaznaczono przedmiotową nieruchomość i opisano jej przeznaczenie w planie zabudowania (sposób zabudowy - zwarty, ilość kondygnacji - 4, powierzchnia zabudowy 50%). Oznacza to, iż organ już w postępowaniu zakończonym wydaniem poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2008 r. o stwierdzeniu nieważności i wydania z naruszeniem prawa przedmiotowego orzeczenia podjął czynności w celu ustalenia, jaki plan zabudowania obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dla terenu, na którym jest położona nieruchomość i jakie było w nim jej przeznaczenie. Czynności te zakończyły się urzędowym potwierdzeniem przez organ informacji wskazanych w piśmie N. K. z dnia [...] stycznia 2007 r. (przez potwierdzenie za zgodność z oryginałem reprodukcji Planu i wyraźne stwierdzenie przewidzianego tym planem sposobu zabudowy nieruchomości). Wobec tego ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez organ w zakresie wyjaśnienia wchodzenia nieruchomości w skład obecnych działek geodezyjnych nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia decyzji organów obu instancji. Na te okoliczności wniesiono o dopuszczenie konkretnie wskazanych dowodów w postępowaniu kasacyjnym. Wedle skarżących kasacyjnie zaskarżona decyzja nie narusza prawa także dlatego, że stwierdza nieważność i wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w sytuacji, w której korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowania. W dalszej kolejności podniesiono, iż w postępowaniu brały udział wszystkie podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości (za wyjątkiem E. J. i Z. B., współwłaścicielek wyodrębnionego lokalu nr [...], jednak osoby te, pomimo powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji organu II instancji, nie złożyły skargi do sądu administracyjnego, ani wniosku o wznowienie postępowania - zaś Sąd I instancji trafnie ustalił, że ewentualne zaniechanie ustalenia przez organ kręgu stron postępowania nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji). Wreszcie, zdaniem autora skargi kasacyjnej wykazano, iż C. K. nie otrzymała odszkodowania za nieruchomość w wyniku układów indemnizacyjnych i była obywatelką [...], zatem ta okoliczność nie powinna stanowić również podstawy uwzględnienia skargi.

Uczestnicy postępowania kasacyjnego A. B., P. M. i Województwo [...] postulowali oddalenie skargi kasacyjnej. Również Prokurator domagał się oddalenia skargi kasacyjnej, dowodząc potrzeby wyjaśnienia legalności potwierdzenia odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez C. K. adwokatowi do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej oraz rozważenia możliwości zastosowania w sprawie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się podnieść, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, chociaż ich część okazała się uzasadniona.

W niniejszej sprawie powołano się na jedną podstawę kasacyjną, a mianowicie podstawę naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym obrębie jako złamany przepis wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, eksponując pogląd o braku wadliwości zaskarżonej decyzji ujawnionych przez Sąd meriti. Konstrukcja tego zarzutu nie jest jednak całkowicie poprawna, gdyż przede wszystkim nie wskazano formy naruszenia, nadto powołano się na uchybienie przepisowi wynikowemu, co prawda wiążąc go z przepisami rzekomo naruszonymi przez organ, lecz zbiorcze ich powołanie utrudnia właściwą ocenę w odniesieniu do każdego z wytyków. Wada ta jednak nie usunęła skargi kasacyjnej spod oceny Sądu II instancji. Trzeba też w tym miejscu dodać, że eksponowana w pewnych fragmentach kasacji sprzeczność ustaleń sądu z treścią zebranego materiału nie mogła być badana z tej przyczyny, że nie połączono tego zarzutu z wytykiem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co zresztą skutkuje przesądzeniem ustaleń faktycznych w kasacji niepodważonych.

Rację ma autor skargi kasacyjnej dowodząc wykazania następstwa prawnego po C. vel A. K. vel K. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], wynika że jej spadkobiercami są N. N. K. vel K. i D. vel D. K. vel K. Z uwagi na treść prawomocnego orzeczenia sądu, przyjąć należy że ta kwestia jest przesądzona. Zasadny jest także zarzut braku powodów dla podważenia tożsamości tejże C. K. jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Wyraźnienie wskazał na tę tożsamość Sąd Okręgowy Warszawa-[...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...]. Trzeba przy tym wskazać, że ustalenie tego faktu, jakkolwiek wielce istotnego i wymagającego szczególnej ostrożności, to nie może być kwestionowane dopóty, dopóki nie zostaną przedstawione odmienne wiarygodne dowody. Wobec powyższego zastrzeżenia Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za nietrafne. Idąc dalej uwypuklona przezeń odmienna pisownia nazwisk i imion wymienionych powyżej osób, jak i męża współwłaścicielki a ojca uczestników, została wyjaśniona zarówno w przywołanej w motywach zaskarżonego wyroku publikacji, jak i w innych dokumentach, w tym wyjaśnieniach tłumacza zawartych na dołączonym do kasacji tłumaczeniu Karty Emigranta. Oczywiście wątpliwości w tej materii winny być usunięte, wszak w okolicznościach tej sprawy nie powinny stanowić samodzielnego powodu uchylenia decyzji. Podobnie jawi się kwestia odszkodowania z tytułu układów indemnizacyjnych. W aktach zalega pismo Ministra Finansów z [...] marca 2015 r., wedle którego nie posiada on informacji, aby C. K. uzyskała odszkodowanie z tego tytułu. Nie ma więc powodu, dla którego organ miałby tę kwestię dogłębniej jeszcze wyjaśniać. Tym bardziej, że okoliczności sprawy (głównie z uwagi na obywatelstwo [...]) przekonują do poglądu o nieuzyskaniu takiego odszkodowania, stąd wystarczający dla negatywnego załatwienia tej kwestii jest brak dowodu na przeciwny fakt. Nie wykazano przeto przyznania jej rekompensaty, dlatego pogląd o konieczności uchylenia decyzji dla wyjaśnienia tego zagadnienia nie nadaje się do obrony.

Zasadność powyższych zarzutów nie mogła wszak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, albowiem chybione są pozostałe podniesione w niej wytyki. Mianowicie co do kwestii daty złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz planistycznego przeznaczenia przedmiotowego terenu. W obszarze pierwszego zagadnienia należy zwrócić uwagę, iż bez znaczenia jest okoliczność, czy dotąd je podnoszono, bo jest to fakt obiektywny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, nadto orzeczenie z [...] września 1955 r. tego faktu nie przesądziło, bo w tej materii się organ nie wypowiedział. Art. 7 ust. 1 dekretu zastrzega termin 6-miesięczny na złożenie wniosku w tym przedmiocie. Jest on liczony od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Poza sporem jest fakt, że wniosek w tej sprawie złożono w dniu [...] listopada 1948 r. Zatem pojawiające się dwie sprzeczne daty objęcia w posiadanie spornego gruntu mają istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Jak słusznie uznał Sąd I instancji w przypadku objęcia w posiadanie w dniu [...] kwietnia 1948 r., na co wskazuje skarżąca dowodząc tego faktu treścią Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr [...] z [...], wniosek byłby spóźniony. Natomiast objęcie w posiadanie w dniu [...] sierpnia 1948 r., jak twierdzą skarżący kasacyjnie, a co wynikać ma z publikatora tego samego organu, nr [...], skutkowałoby złożeniem wniosku w terminie. Godzi się w tym miejscu dodać, że ów termin ma charakter materialnego terminu zawitego, nieprzywracalnego, co w judykaturze nie jest kwestionowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1977/10, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 366/12, CBOSA). Omieszkanie terminowi skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Zatem zarówno złożenie wniosku (jego datę), jak i objęcie gruntu w posiadanie należy udowodnić. Wypada odnotować, że § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) stanowił, iż grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W dzienniku nr [...] w pkt. I ppkt. 10 znajduje się informacja o objęciu w posiadanie gruntów ograniczonych osiami ulic, wśród których znajduje się ulica [...], wszak nie wiadomo czy sporny teren jest tamże ujęty. Badanie dalszej treści ogłoszenia nie daje pożądanych rezultatów. Natomiast w dzienniku nr [...] podobny zapis znajduje się w pkt. 8, lecz również i on nie wyjaśnia wątpliwości w tej materii. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w tym zakresie jest nieprzekonujący. W konsekwencji czego ów termin należało ustalić przeprowadzając wszelkie dostępne dowody. Tym bardziej, gdy rację ma Sąd meriti twierdząc, że nie doszło do precyzyjnego ustalenia położenia przedmiotowej nieruchomości zarówno co do numeracji działek, jak i konfiguracji w terenie, co nie pozwoliło na ustalenie powyższej kwestii. Nie pozwoliło też na wyjaśnienie przeznaczenia planistycznego tego terenu, bo z tego powodu niepodobna przyporządkować go pod zapis konkretnego planu.

Wedle brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej podlegał uwzględnieniu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W dacie wejścia w życie dekretu plan zabudowania regulowany był rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Następnie plan zabudowania był rozumiany jako plan zagospodarowania przestrzennego w znaczeniu nadawanym mu kolejnymi aktami prawnymi podejmowanymi w tej materii (por. m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r, nr 2, poz.18). Na obszarze Warszawy obowiązywał początkowo dekret z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 21, poz. 124), a następnie ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), która pozostawała w obrocie prawnym do 31 grudnia 1985 r. Jednak z dniem 21 maja 1946 r. wszedł w życie dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). Jak wynika z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które obecny skład tego Sądu podziela, ten ostatni akt prawny jest relewantny dla oceny planu obowiązującego na niektórych nieruchomościach warszawskich. Bowiem ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy nie obowiązywała poprzez jej niestosowanie, czyli w wyniku negatywnego zwyczaju, począwszy od 1 stycznia 1951r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się też zaprzestanie działania Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 sierpnia 2011r., sygn., akt I OSK 1383/10, 15 lipca 2015r., sygn. akt I OSK 2663/13, 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, publ. CBOSA). Niewątpliwie jednak ta materia wymagała szczegółowego zbadania, ustalenia i rozważenia. Wypada też dodać, że jakkolwiek w dniu wejścia w życie dekretu obowiązywał plan – w uproszczeniu - z 11 sierpnia 1931 r., to nie obejmował on swoim zasięgiem wszystkich gruntów m.st. Warszawy. Na tych terenach obowiązywały różne akty dotyczącego tego przedmiotu. Ponad powyższe, w latach pięćdziesiątych – wskutek niezatwierdzenia planów zagospodarowania przestrzennego opracowanych w latach 1948-1949 – Warszawa nie miała kompleksowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeto skoro ocena wniosków dekretowych odbywała się zwykle na podstawie szczegółowych planów urbanistycznych i architektonicznych opracowanych dla fragmentów miasta oraz przedwojennego ogólnego planu zabudowy Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r., to nie można wykluczyć istnienia innego opracowania planistycznego dla przedmiotowego terenu. Takim planem mógł być, obejmujący m.in. dzielnicę [...], plan opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Rady Odbudowy m.st. Warszawy z 8 października 1949 r. Istotne jest przede wszystkim to, że w postępowaniu dekretowym organ powinien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej, aczkolwiek przyjmowano również, iż właściwe są plany obowiązujące w dacie złożenia takiego wniosku. Brak ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowy), wiążącego na dzień wydania decyzji dekretowej, powoduje że organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wykazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu. Konkluzja ta dotyczy także organu nadzoru kontrolującego legalność takiego orzeczenia. Tylko niewątpliwe ustalenie w tym przedmiocie, a następnie wnikliwe rozważania, z uwzględnieniem specyfiki materii, ówczesnych standardów oraz cech nadzwyczajnego postępowania, pozwalają na prawidłową ocenę zgodności z prawem dotychczasowego orzeczenia. Pominięcie, a właściwie nieprzekonujące wyjaśnienie tych okoliczności przez organ, skutkować musiało wzruszeniem zapadłych decyzji.

Z wyłożonych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż ostatecznie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Rzeczą organu rozpatrującego sprawę ponownie będzie przede wszystkim uzupełnienie materiału dowodowego o dowody pozwalające na wyjaśnienie usytuowania i ewentualnych części składających się na przedmiotową nieruchomość, poprzez określenie precyzyjne zarówno jej oznaczenia, jak i położenia (obecnie i w dacie istotnej dla przedmiotu sprawy), a następnie ustalenie daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, wreszcie przyporządkowanie jej do określonego terenu objętego planem, który to plan w sposób niebudzący wątpliwości organ ustali. Te okoliczności pozwolą na ocenę, czy dotychczasowe orzeczenie odpowiada prawu, czy jest dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W razie braku innych dowodów uzna za przesądzone, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności są następcami prawnymi jej współwłaścicielki, która nie otrzymała odszkodowania z umów indemnizacyjnych. W tych aspektach wytyczne Sądu I instancji są nieaktualne. Oceni przy tym również zarzuty prezentowane w toku dotychczasowego postępowania, w tym m.in. dotyczący legalności dokumentów sporządzonych przez C. K., jak też ewentualne przesłanki z art. 54 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zadaniach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), mając na względzie m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2014/16, 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, CBOSA). Pamiętać bowiem należy, że rzeczą organu nadzoru jest zbadanie wszystkich przesłanek nieważnościowych z urzędu, niezależnie od zarzutu umieszczonego we wniosku wszczynającym postępowanie. Przy czym także dokonanie oceny istnienia przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a., których badanie również na gruncie uregulowanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest wykluczone, mimo werbalnie innej treści tego przepisu, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015), stwierdzając niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, lecz zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie.

Końcowo godzi się wyjaśnić, że wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone ze względu na generalną ich zbędność w postępowaniu kasacyjnym, co nie przesądza o ich wartości w całym postępowaniu. Okazało się bowiem, że większość z nich znajdowała się w aktach administracyjnych, z których dowodu się nie przeprowadza, gdyż sądy administracyjne orzekają na ich podstawie (p. art. 133 P.p.s.a.), znana więc była Sądowi I instancji, zaś jeden to środek powstały po zapadnięciu zaskarżonego wyroku, a więc nie może być brany pod rozwagę przy jego ocenie (opinia geodety z 9 grudnia 2016 r.)

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.