Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1640/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S.P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] II. zasądza od Gminy [...] na rzecz S.P. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowanym na 22 czerwca 2021 r. skarżący S.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Rady Gminy W. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] r. z [...] kwietnia 2015 r. oraz na uchwałę z [...]kwietnia 2021 r. nr [...] Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gm. W., twierdząc, że te uchwały "naruszają ważny interes prawny i faktyczny skarżącego poprzez wyłączenie działki ew. nr [...] z obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K.". Skarżący obie uchwały zaskarżył w całości, wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w całości;

2. uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu, w myśl art 190 ppsa, wykładni prawa, dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 03.12.2019 r. Sygn. akt II OSK 2593/19;

3. zasądzenie zwrotu przez Stronę przeciwną kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego;

4. rozpoznanie Skargi bez rozprawy".

Skarżący wyjaśnił, że obie ww. uchwały "w ten sam sposób rażąco naruszają mój indywidualny, niezwykle istotny interes prawny i faktyczny". Zdaniem skarżącego naruszony został "art, 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny i art. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez pozbawienie skarżącego w drodze nadużycia władztwa planistycznego, znaczącej części uprawnień właścicielskich, a w szczególności - prawa do zabudowy swojego gruntu zgodnie z zapisami uchwalonego Studium uwarunkowań". Ponadto uchwały naruszały art. 5 ustawy Kodeks Cywilny - przez przekroczenie przez gminę granic prawa podmiotowego - władztwa planistycznego" i "art. 20 ust. 1, w zw. z art. 17 pkt. 14 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) przez przekroczenie w podjętej uchwale zakresu rozstrzygnięcia, wyznaczonego wskazanymi przepisami",

Uchwały naruszyły ponadto "art. 9 ust 3a w zw. z art 10a ust. 2 pkt 3) i art 11 pkt 7-9) ustawy Upzp - przez podjęcie próby omijania prawa - tj. zmiany ustaleń uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej procedurze - uchwalania planu miejscowego" i "art. 9 ust 4 ustawy upzp - przez ustalenie zakresu zmiany projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium.

Zdaniem skarżącego nastąpiło również naruszenie zasad konstytucyjnych. Zaskarżone uchwały naruszyły bowiem "zasadę legalizmu określonej treścią art. 7 Konstytucji RP - przez podjęcie uchwały obarczonej wskazanymi wadami prawnymi; zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP - przez ukształtowanie sytuacji prawnej S. P. w sposób najbardziej nie-korzystny, biorąc pod uwagę możliwe rozwiązania, zapisy Studium i wskazania planu odnoszące się do działek bezpośrednio sąsiadujących; zasady zaufania do organów władzy publicznej i równego traktowania, wyrażone w art. 32 Konstytucji R.P. - które to zasady zostały obrażone przez świadome zniweczenie korzystnych dla skarżącego skutków zapisów Studium, pod pretekstem korekty projektu planu, co w konsekwencji doprowadziło do takiej zmiany sytuacji prawnej Skarżącego, że stała się ona dużo gorsza od pozycji prawnej właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z jego nieruchomością".

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił tez, że jego skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2018 r. rozpatrywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 172/19), odrzucając 24 kwietnia 2019 r. skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie WSA 3 grudnia 2019 r. (sygn.. akt II OSK 2593/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA (sygn. akt IV SA/Wa 624/20), "nie nastąpiło rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, ponieważ na skutek zaniedbania pełnomocnika skarżącego, nie została wniesiona stosowna opłata od Skargi (postanowienie o odrzuceniu z dnia 27.07. 2020 r. Sygn. akt jw.), o czym S.P. dowiedział się dopiero teraz".

Korzystając z tej okoliczności, Władze Gminy, posłużyły się tym samym argumentem, tj. rozstrzygnięciem uchwały nr [...], ponownie wyłączając teren działki nr [...] z obszaru objętego planem zagospodarowania, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., o czym świadczy treść załącznika nr 2 do uchwały nr [...], pkt. 1 i 2, gdzie dla uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwag przywołuje się t uchwałę nr [...]z [...] kwietnia 2018 r.

Skarżący wskazał na aspekt "zasad uniwersalnych: zasady słuszności i zasady prawidłowego współżycia społecznego we wspólnocie samorządowej". Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wyrażonych w art. 7 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Należą do nich w szczególności sprawy związane z ładem przestrzennym, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania wymogi funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Cel ten realizowany jest m.in. poprzez stanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działania gminy w tym zakresie spotykają się z oceną i reakcją różnych grup interesów. Trzeba bowiem mieć na względzie fakt, że coraz częściej zdarzają się sytuacje, kiedy grupa ludzi lub pojedynczy obywatele, świadomi możliwości, jakie daje im prawo i w poczuciu zagrożenia swych interesów, zaczynają tych interesów aktywnie bronić.

Rolą natomiast władzy publicznej jest prowadzenie do satysfakcjonującego sporne strony kompromisu, pamiętając, aby partykularne interesy pogodzić z wartościami uniwersalnymi, reprezentowanymi przez innych uczestników życia publicznego i uzasadnionymi celami rozwoju gminy.

Wskazywany przez Radę Gminy tzw. "konflikt społeczny", jest zatem pozorny, bo nie odbyły się żadne próby rozwiązania spornych interesów, a w żadnym wypadku nie może być to usprawiedliwieniem organów Gminy przed zaprzestaniem wykonywania nałożonych ustawą zadań, tj. opracowywania planu zgodnie z założeniami Studium.

Stworzenie zaś "wyłomu" w szeregu działek, objętych planem, dowodzi braku racjonalności w planistycznej wizji harmonijnego rozwoju tego obszaru Gminy, bowiem prezentowany w Studium i w pierwotnym projekcie planu, sposób zagospodarowania mojej działki, nie pozostaje przecież w sprzeczności ani z prawidłowo pojmowanym interesem społecznym, ani z celami rozwojowymi Gminy.

Zasada równości obywateli wobec prawa, wyrażona art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zaskarżone uchwały Rady Gminy są dowodem rażącego złamania tej zasady, wyłączają bowiem tylko jedną spośród wielu działek, objętych planem, co stanowi dyskryminację skarżącego, jako właściciela i jednocześnie wykluczenie go z udziału w działaniach związanych z rozwojem Gminy.

Właściciel nieruchomości, inwestując w jej zakup i utrzymanie, pozostaje w przekonaniu, że władze publiczne, pobierające od niego stosowne daniny, będą mu także pomagać, a przynajmniej współpracować, przy ochronie zgodnego z prawem korzystania ze swojej własności. W tym prawidłowym przekonaniu, utwierdzało mnie uchwalenie Studium zagospodarowania, korzystnie rozstrzygające o przeznaczeniu działki skarżącego, pozwalające na prognozowanie przyszłych zamierzeń.

Tymczasem, jednostronne, nieuzasadnione unicestwienie tego stanu rzeczy, uchwałami Rady Gminy, "zepchnęło mnie na pozycję nieporównywalnie gorszą od sytuacji moich najbliższych sąsiadów, a takie działania Władzy trudno uznać za słuszne i proporcjonalne".

Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania do organów państwa, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Skarżący przytoczył cytat z wyroku Trybunału Konstytucyjnego "sygn. 54/05" i z 7 lutego 2001, "sygn. akt 27/00").

Władze Gminy, nadmiernie korzystając z przysługującego im władztwa planistycznego, podejmowały dyskryminujące skarżącego uchwały, godzące w jego żywotne interesy, a także nie chciały w sposób przekonujący uzasadnić interesu społecznego w swoich działaniach, nie odnosząc się poważnie do jego zarzutów i wniosków.

Pismem datowanym na 6 sierpnia 2021 r. Rada Gminy W., reprezentowana przez r. pr. Jacka Nieściora, złożyła odpowiedź na skargę. W związku jednakże z tym, że r. pr. Nieścior złożył do tut. Sądu wyłącznie nieparzyste strony ww. pisma procesowego, domyślać się należy (na podstawie argumentów widniejących na tych stronach), że jego intencją był wniosek o oddalenie skargi. Z przedłożonych Sądowi nieparzystych stron odpowiedzi na skargę wynika, że pełnomocnik kwestionował twierdzenia, zawarte w skardze, przedstawiając własną argumentację.

Zarządzeniem z 13 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozdzielił skargę S. P. na dwie skargi. Na skutek tego, przedmiotem sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1660/21 była wyłącznie skarga na uchwałę z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Rady Gminy W. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] r. z [...] kwietnia 2015 r. i tej skargi dotyczył wyrok.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., Gm. W. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwaliła, że:

"§ 1 1. Z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. zgodnie z jego załącznikiem nr 1 do uchwały, wyłącza się część terenu t.j. działkę o nr ewid. [...],

2. Załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2015 roku, otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy W..

§3

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Uzasadnienie uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2018 r. jest następujące: "Dnia [...] kwietnia 2015 roku Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. gm. W. zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. W trakcie prowadzonych prac planistycznych nad opracowaniem planu miejscowego w czasie jego wyłożenia wpłynęło wiele uwag dotyczycących przedmiotowego terenu co spowodowało konflikt społeczny. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać za zasadne przyjęcie przedstawionej uchwały".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "ustawa o samorządzie") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie tut. Sąd – zgodnie z zakresem związania i powagą rzeczy osądzonej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.) wziął pod uwagę ocenę prawną, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/19. Postanowienie to wydane zostało w tożsamym stanie faktycznym i dotyczyło również skarżącego.

NSA w sposób jednoznaczny ocenił prawnie w ww. postanowieniu, że o wyłączeniu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, z granic opracowania m.p.z.p. postanowił Wójt Gminy W. na etapie rozpatrywania uwag do projektu planu. Takie stwierdzenie Sądu wynikało z analizy zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy W. rozpatrując uwagi postanowił, że "teren działki nr [...] zostanie wyłączony z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K.. Zostanie przygotowana uchwała w sprawie aminy granic opracowania przedmiotowego planu i przedstawiona Radzie Gminy W.." Wójt Gminy W. nie podjął rozstrzygnięcia uwagi skarżącego z 28 grudnia 2017r. (poz.12 ww. zarządzenia) dotyczącej zmiany przebiegu drogi 1KDW, a zawierającej prośbę o uwzględnienie projektu podziału działki nr [...], dla której w projekcie planu przewidziano przeznaczenie 1KDW, 4MN, 5 MN, wskazując, że "w związku z uwzględnieniem uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu planu w następstwie czego teren działki nr [...] zostanie wyłączony z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. i nie będzie podlegał dalszemu procedowaniu (...)."

W prawnej ocenie NSA, wyrażonej w ww. postanowieniu, Rada Gminy W. jedynie "wykonała" powyższe zarządzenie Wójta, podejmując [...] kwietnia 2018 r. zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., gmina W.. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w trakcie prowadzonych prac planistycznych nad opracowaniem planu miejscowego w czasie jego wyłożenia wpłynęło wiele uwag dotyczących przedmiotowego terenu - tj. terenu należącego do S. P. - co spowodowało konflikt społeczny i w związku z powyższym zasadne było przyjęcie przedstawionej uchwały.

Jak wynika z ww. postanowienia NSA prawnie ocenił, że Wójt Gminy W. w istocie przejął uprawnienia przypisane wyłącznie radzie gminy. To zaś oznaczało istotne naruszenie trybu właściwego dla procedury planistycznej, a także naruszenie właściwości organów, a tym samym naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz obejście przepisów prawa. Sąd stwierdził ponadto, że "organy planistyczne "uciekły" od należytego wykonania obowiązków objętych procedurą planistyczną, naruszając jednocześnie interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i pozbawiając skarżącego możliwości zaskarżenia przyszłego planu. W sytuacji bowiem, gdyby ustalenia m.p.z.p. były, zdaniem S. P. niekorzystne dla skarżącego, mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p.".

Z oceny prawnej NSA, zawartej w cyt. postanowieniu, wynika ponadto, że skutkiem rozpatrzenia uwag do projektu planu nie mogło być wyłączenie z dalszej procedury planistycznej części terenu, wcześniej ujętego w projekcie planu. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała Rady Gminy W. Nr [...]z [...] grudnia 2013 r.) działka nr [...] położona jest na terenie, gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MN – zgodnie z rysunkiem studium".

Naczelny Sąd Administracyjny słusznie też zwrócił uwagę na to, że "przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia".

NSA wyjaśnił ponadto przywołując art. 14 ust. 1 u.p.z.p., że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przejmować działań właściwych dla rozpatrzenia uwag i nie może naruszać zasad i trybu procedury planistycznej. Dlatego też NSA, mając na uwadze okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały, stwierdził, że uchwałą tą naruszono interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności do działki wyłączonej tą uchwałą z dalszej procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w całości ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w ww. postanowieniu wziął również pod uwagę to, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W. nie posiada żadnego merytorycznego uzasadnienia, pozwalającego ocenić jej trafność i zgodność z prawem.

W systemie prawnym nie został wprost wyrażony obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego. Należy jednak brać pod uwagę, że brak uzasadnienia uchwały – a takim brakiem jest w rzeczywistości również jednozdaniowe stwierdzenie o tym, że "w trakcie prowadzonych prac planistycznych nad opracowaniem planu miejscowego w czasie jego wyłożenia wpłynęło wiele uwag dotyczycących przedmiotowego terenu co spowodowało konflikt społeczny" – nie pozwala na dokonanie oceny jej legalności ( (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 21 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1815/12 i z 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 998/07, CBOSA).

Należy też wyjaśnić, że jeśli obowiązek uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z ustawy, wówczas powinien być wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Również w judykaturze za utrwalony należy uznać pogląd, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).

Dlatego też tut. Sąd ocenia prawnie, że jeżeli z uwagi na brak uzasadnienia uchwały rady gminy nie jest możliwe poznanie motywów podejmowanego aktu, zwłaszcza ograniczającego lub unicestwiającego prawa rzeczowe osób trzecich, to konsekwencją zaniechania władzy planistycznej powinno być stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Z samej bowiem treści uchwały – z natury rzeczy – nie wynika uzasadnienie stanowiska organu gminy o konkretnym rozstrzygnięciu planistycznym, dotykającym (jak w sprawie niniejszej) w istocie sytuacji prawnej właściciela gruntu, normowanej art. 140 Kodeksu cywilnego.

Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05,CBOSA).

Należy w pełni podzielić ocenę prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20 (CBOSA), że nie sposób uznać, aby rada gminy, realizując swe kompetencje była niczym nieskrępowana. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowane niepoddające się z uwagi na brak uzasadnienia kontroli instancyjnej lub sądowej działanie organu gminy. Wynika to wprost z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jak już była wyżej mowa, właśnie z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy (por. także wyrok WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 – CBOSA).

Trafnie też wskazał WSA w Poznaniu w ww. wyroku, że, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9)".

Wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), w połączeniu z zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), powoduje w ocenie tut. Sądu po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego. Obowiązek taki jest przecież zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Należy więc jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia. Nie sposób bowiem za uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać jednego zdania o potencjalnym "konflikcie społecznym" – bo też i nie jest zadaniem organu planistycznego, ustalającego ład przestrzenny, zażegnywanie konfliktów społecznych. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Ograniczenie tego prawa właścicielowi wymaga więc zawsze starannego uzasadnienia. Należy bowiem wyjaśnić, czemu organ planistyczny przystępując do stanowienia prawa miejscowego o randze podustawowej ogranicza prawo wynikające z ustawy (art. 140 k.c.) przez wykluczenie jednego z właścicieli gruntów od możliwości wpływu na określenie przeznaczenia jego nieruchomości w przyszłym m.p.z.p.

Dlatego też w takiej sytuacji, zdaniem tut. Sądu, uznanie administracyjne, jakim kierowała się Rada Gminy wykluczając z opracowania planistycznego jedną nieruchomość wymagało uzasadnienia, pozwalającego na ocenę legalności takiego działania. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, ale nosi znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak merytorycznego uzasadnienia uchwały, którą z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. zgodnie z jego załącznikiem nr 1 do uchwały, wyłączono działkę o nr ewid. [...], co powodowało, że uchwała nie poddaje się kontroli sądowej pod względem legalności (zgodności z prawem) doprowadził do tego, że uchwała nie jest zgodna z prawem wskazanym w poprzedzającej części uzasadnienia i w rezultacie jest sprzeczna z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Ponadto, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/19, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nastąpiło istotne naruszenie trybu jej sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Powoduje to nieważność uchwały rady gminy w całości.

Skoro więc przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gmin jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym), a takie naruszenie w niniejszej sprawie wystąpiło, to na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.