Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 785/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 718/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.B. 975 (dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 718/17, oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2016 r. w miejscowości Trzeciewnica na odcinku drogi krajowej nr 10, na którym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej wynosi 10 t, zatrzymano do kontroli dwuosiowy ciągnik samochodowy marki Renault o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Lecitrailer o nr rej. [...], którym A.B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [A.] A.B. (dalej: skarżący) wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem nawozu w big bagach (ładunek podzielny) na trasie Police-Kalników, Radymno. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej ww. pojazdu wynosił 11,7 t (bez odjęcia błędu w wysokości 2 % zaokrąglonego do 0,11 w górę), tj. przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej o 1,7 t, czyli o 17%. Kierujący pojazdem nie okazał w toku kontroli zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej. Skarżący przesłuchany w toku kontroli w charakterze świadka wyjaśnił, że załadowcą przewożonego ładunku jest [B.] S.A. Dodał, że był obecny podczas załadunku towaru i wnioskował o jego prawidłowe rozmieszczenie na naczepie – według przygotowanego przez siebie planu rozmieszczenia, który opracował po poprzedniej kontroli. Pracownicy załadowcy nie zastosowali się do tych wytycznych. Skarżący wyjaśnił również, że zamontował na osi napędowej manometr, aby mieć podgląd aktualnego nacisku na tę oś. Zeznał przy tym, że przy przeprowadzonych kilkunastu próbach, gdy manometr wskazuje 7 barów, to nacisk na oś wynosi około 10 ton. W chwili kontroli, w miejscu – według skarżącego – pochylonym, manometr wskazywał około 8 barów, a przy opuszczaniu terenu załadowcy wskazywał 7,6 bara. Skarżący przyznał, że na dokumencie przewozowym nie wnosił uwag dotyczących rozmieszczenia ładunku. Potwierdził tylko zgodność co do jego ilości i zabezpieczenia. Oświadczył ponadto, że co do zasady nie wnosi uwag co do procedury ważenia. Zgłosił jedynie uwagę co do pochylenia terenu na miejscu ważenia. Skarżący podpisał protokół kontroli.

W tych okolicznościach Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji) decyzją z [...] października 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł wskazując, że podstawą było wykonywanie przejazdu po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku do 10 t pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej o 1,7 t, tj. gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10%, a mniej niż 20 %.

Zaskarżoną decyzją z [..] lutego 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., dalej cyt. jako: p.r.d.) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm., dalej cyt. jako: u.d.p.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na regulacje dotyczące ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych oraz sankcje przewidziane za przejazd pojazdu nienormatywnego bez właściwego zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD wyjaśnił, że zgodnie z § 29 pkt 8 obowiązującego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 28/2014 z 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: zarządzenie GITD nr 28/2014), procedury odjęcia błędu pomiaru nie stosuje się, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji. Organ wskazał, że w przypadku skarżącego zastosowano korzystniejszy wynik ważenia, tj. bez odejmowania tolerancji, gdyż odjęcie tolerancji spowodowałoby wymierzenie wyższej kary. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że użyte w czasie kontroli wagi przenośne do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II legitymowały się w dniu kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, a miejsce ważenia protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia. Powyższe dokumenty zostały okazane skarżącemu, który został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

Organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy w pełni odzwierciedla ustalony w sprawie stan faktyczny. Organ nie stwierdził także wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 140aa ust. 4 p.r.d. W toku postępowania skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz brak wpływu na powstanie naruszenia. W ocenie GITD kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru na naczepie oraz jak kształtował się proces samego załadunku i rozmieszczania towaru, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący kontrolowany przejazd (przewoźnika) od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę, w której wskazał, że nie mógł odmówić wykonania przedmiotowego przejazdu, gdyż załadowca nie miał wagi osiowej, zatem nie było wiadomo, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia nacisku na osie. Stwierdził też, że jako polski przewoźnik czuje się dyskryminowany w zakresie dopuszczalności nacisków osi na drogach publicznych do 11,5 t.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podnoszony przez skarżącego brak u załadowcy wagi do pomiaru nacisku osi nie stanowi przesłanki wyłączającej jego odpowiedzialność za prawidłową organizację przewozu towaru. Odnosząc się do dopuszczalności ustalenia na polskich drogach limitu nacisku na pojedynczą oś do 11,5 t, organ odwołał się do art. 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r., (Dz.Urz.UE.L 1996 r. nr 235, s. 59; dalej cyt. jako: dyrektywa 96/53/WE) oraz do art. 41 u.d.p., wskazując, że wprowadzenie w prawie krajowym dodatkowego elementu w postaci rozróżnienia dróg, nie stanowi naruszenia przepisów tej dyrektywy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporny jest wynik ważenia pojazdu – 11,7 t, a zatem nienormatywny na każdej drodze nacisk pojedynczej osi napędowej, który bez odjęcia błędu w wysokości 2% zaokrąglonego do 0,11 w górę, z uwagi na korzystniejszą kwalifikację naruszenia (według wytycznych zawartych w zarządzeniu GITD nr 28/2014), powodował przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi o 1,7 t, czyli o 17%. Skarżący będący kierowcą i przewoźnikiem nie kwestionował braku zezwolenia na przejazd ww. pojazdem nienormatywnym oraz ustaleń, że przewożony przez niego ładunek nie był ładunkiem niepodzielnym. Skarżący zakwestionował natomiast prawidłowość ustalenia przez organ, że ponosi on odpowiedzialność za załadowanie pojazdu z naruszeniem dopuszczalnych norm. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy WSA uznał, że kontrola drogowa, w toku której dokonano pomiaru nacisków osi pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, miejsce ważenia legitymowało się dokumentem zatwierdzającym stanowisko do kontroli pojazdów, a wagi, którymi dokonano pomiarów, miały ważne świadectwa legalizacji. Skarżący został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Zdaniem sądu, przesłuchany w charakterze strony skarżący w istocie przyznał, że mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do normatywności pojazdu, a to z uwagi na wskazania manometru zamontowanego przez niego na pojeździe, który – zgodnie z wyjaśnieniami strony o tym, w jaki sposób opracował system załadunku na swojej naczepie, aby nie dochodziło do przekroczenia nacisku osi powyżej 10 t – przy prawidłowym załadunku powinien wskazywać 7 barów. Natomiast jak podał skarżący, w dniu kontroli, po załadunku, urządzenie to wskazywało pierwotnie 8 barów, zaś przy wyjeździe z terenu załadowcy 7,6 bara. Skarżący zeznał przy tym, że w miejscu załadunku była jedynie waga do sprawdzenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, która nie waży poszczególnych nacisków na osi. W tych okolicznościach, w ocenie sądu, skarżący miał świadomość przeciążenia osi pojazdu zarówno wobec niezadawalającego go rozmieszczenia ładunku przez pracowników załadowcy, jak również dlatego, że wskaźniki manometru zamontowanego celem uniknięcia przeciążenia na osi pojedynczej wskazywały, że doszło do przeciążenia, za które strona poniesie odpowiedzialność w przypadku kontroli pojazdu. Tym samym trafnie organ uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący nie powoływał bowiem ani nie dowiódł istnienia żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zwolnienia go od odpowiedzialności administracyjnej, oprócz twierdzenia, że za stwierdzone naruszenie winę ponosi wyłącznie załadowca. Prawidłowo zatem organ nałożył na skarżącego karę za przejazd pojazdem nienormatywnym, zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d., który w przypadku naruszeń zakazu przewidzianego w art. 64 ust. 2, obliguje organ do nałożenia kary jak za przejazd bez zezwolenia. Kwalifikacja stwierdzonego naruszenia została zaś prawidłowo dokonana w oparciu o zezwolenie kategorii VII, przy zastosowaniu korzystniejszej dla skarżącego metody obliczenia kary na podstawie wyniku ważenia bez uwzględnienia tolerancji w wysokości 2%, zgodnie z § 29 pkt 8 zarządzenia GITD nr 28/2014

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 140aa ust. 4 p.r.d. gdyż skarżący zachował należytą staranność przy załadunku i nie miał wpływu na powstały stan rzeczy;

2. art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. gdyż ładunek przewożony przez skarżącego był ładunkiem sypkim i mógł się przemieścić w big bagach podczas realizowanego przejazdu, ponadto ładunek sypki nie podlega ważeniu osiowemu, a jedynie ważeniu masy całkowitej, a ta w przedmiotowym przypadku wynosiła 38 700 kg i nie przekraczała ustawowych norm wagi.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Wskazał, że w sprawie bezsporny pozostaje stan faktyczny, zgodnie z którym 7 lipca 2016 r. w miejscowości Trzeciewnica, na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli pojazd, którym skarżący – jako przedsiębiorca – wykonywał krajowy transport drogowy z ładunkiem nawozu w big bagach na trasie Police-Kalników, Radymno. W ocenie skarżącego przewożony ładunek nawozu sztucznego w big bagach (tj. azotanu sodu) to materiał sypki, który nie podlega ważeniu osiowemu, a jedynie ważeniu masy całkowitej pojazdu, która w dniu kontroli wynosiła 38 700 kg, a zatem mieściła się w dopuszczalnych granicach, w związku z czym przewoźnik dochował należytej staranności podczas przewożenia ładunku oraz nie naruszył norm i przepisów ruchu transportu drogowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z dyrektywą nr 96/53/WE oraz dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego nośność dróg powinna spełniać standardy nacisku 11,5 tony na oś. Polska podpisując Traktat akcesyjny zobowiązała się do modernizacji infrastruktury drogowej i dostosowania sieci dróg do wymogów unijnych w nieprzekraczalnym okresie do 31 grudnia 2010 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 7 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 11 maja 2021 r., o czym strony zostały poinformowane telefonicznie lub mailowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zdaniem NSA wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jednak nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA zasadnie skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z postanowieniami Traktatu akcesyjnego Polska uzyskała zgodę na okres przejściowy trwający do 31 grudnia 2014 r., w którym pojazdy mogły korzystać z niezmodernizowanej części polskich dróg wyłącznie pod warunkiem, iż spełniają polskie normy nacisku na oś. Po upływie tego okresu cała sieć drogowa miała zostać udostępniona wykonującym międzynarodowe przewozy drogowe pojazdom o nacisku 11,5 t na oś, które powinny mieć możliwość dojazdu do wszystkich miejsc załadunku i rozładunku, niezależnie od kategorii drogi.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma bowiem to, czy nakładając na skarżącego karę, organy administracji publicznej, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji, jako punkt odniesienia dla oceny "normatywności" kontrolowanego pojazdu, przyjęły zgodne z prawem kryteria dotyczące wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. To z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wobec zaś obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego, nie można w tej sprawie pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.

We wskazanym wyroku Trybunał Sprawiedliwość Unii Europejskiej orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Z przywołanego wyroku jednoznacznie wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy96/53/WE). Tym samym wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej, obowiązujące poza cezurą czasową okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.), nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82–88 wyroku C-127/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany wyrok TSUE, pomimo że dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji odnoszącym się do przewidzianych w prawie polskim ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której nałożono na stronę karę pieniężną za przejazd wykonywany w ruchu krajowym. Ten wyrok TSUE ma bowiem dalej idące konsekwencje niż dotyczące tylko przejazdów w ruchu międzynarodowym, co wynika z zawartej w jego uzasadnieniu argumentacji. Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Również w świetle konstytucyjnej (art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17; ten i kolejne cytowane wyroki dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał już stanowisko, że oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów należy dokonywać według takich samych kryteriów jak międzynarodowego (por. np. wyrok z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 254/17). Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE – ograniczeń dalej idących niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (por. np. wyroki NSA: z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17; z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 291/19).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez organy orzekające w sprawie. Wobec tego nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nałożenie – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. w brzmieniu na datę kontroli, wymierzonej za brak zezwolenia kategorii VII – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% w związku ze stwierdzeniem przekroczenia w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej o 1,7 t na drodze krajowej nr 10, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.

W konsekwencji za niezgodne z prawem należy uznać zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,7 t, gdyż biorąc pod uwagę wnioski wynikające z powyżej cytowanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi powinno być liczone od 11,5 t dla każdej osi napędowej (pkt 3.4.1 załącznika I do cytowanej dyrektywy), a nie od 10 t przewidzianych w polskiej ustawie p.r.d. W stanie faktycznym tej sprawy nie było więc podstaw do przypisania skarżącemu kasacyjnie naruszenia, za które nałożono na niego karę pieniężną z powodu poruszania się po drodze o nośności do 10 t. Organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (11,7 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w związku z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 10 t, co nieprawidłowo – w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE – zaakceptował sąd pierwszej instancji.

Niezasadne natomiast, zdaniem NSA, są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot:

a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,

b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub

2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, w jaki sposób sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy, tj. czy doszło do ich błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania i na czym konkretnie to naruszenie miałoby polegać. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać treści (i sensu) zarzutów. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionował ustalenia, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 11,7 t oraz że wykonując przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Zarzucił jedynie, że jeśli w ogóle doszło do przekroczenia norm, to odpowiedzialność za nie ponosi załadowca, a nie skarżący – przewoźnik. Skarżący wskazał, że wykonywał krajowy transport drogowy z ładunkiem nawozu sztucznego w big bagach (tj. azotanu sodu ), który jest niepodlegającym ważeniu osiowemu materiałem sypkim, a dopuszczalna masa całkowita mieściła się w normie, a więc nie naruszył przepisów transportu drogowego.

Ten pogląd skarżącego nie jest zasadny. W toku postępowania nie podlegał ocenie organów wynik ważenia pojazdu w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, lecz dopuszczalny nacisk na osie pojazdu, bowiem z dokumentów przewozowych wynikało, że przewóz dotyczył ładunku podzielnego w postaci nawozu umieszczonego w 20 opakowaniach typu big-bag. Nie ma zatem wątpliwości, że skarżący przewoził ładunek podzielny, niebędący ładunkiem sypkim ani drewnem. W decyzji organu pierwszej instancji trafnie też zwrócono uwagę, co podtrzymał organ odwoławczy i co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w dniu kontroli stwierdzono normatywność w zakresie nacisku pozostałych osi i masy całkowitej pojazdu członowego, a także normatywność w zakresie wymiarów zewnętrznych tj. długości, szerokości i wysokości pojazd członowego.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano też skutecznie zgodności z prawem dokonanej w tej sprawie oceny, że skarżący miał świadomość przeciążenia osi pojazdu, zarówno wobec niezgodnego z załączonym do akt sprawy planem rozmieszczenia ładunku przygotowanym przez skarżącego po wcześniejszych kontrolach drogowych rozłożeniem ładunku przez pracowników załadowcy, jak również z powodu wskazań manometru, który przecież skarżący zamontował z własnej inicjatywy właśnie po to, by unikać przeciążenia pojazdu i który wskazywał na możliwe przeciążenie po załadunku nawozu. Z tych powodów, w ocenie NSA, prawidłowo w tej sprawie uznano, że brak jest podstaw do zastosowania w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący nie dowiódł istnienia żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zwolnienia go od odpowiedzialności administracyjnej.

Opisane powyżej naruszenie prawa polegające na przyjęciu przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA, zdaniem NSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a także – uznając zasadność skargi – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (11,7 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w związku z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, a nie do wartości 10 t.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 975 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej Spółki, który nie występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 675 zł za drugą instancję.