Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 290/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12 pkt 8 lit. i, art. 6 ust. 2,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 21 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 6 ust. 1, art. 7,art. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D.– powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") – wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;

W § 1 uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Rada Powiatu w M. postanowiła, że z dniem [...] r. jednostkę budżetową działającą pod nazwą Zarząd Drogowy w M. przekształca się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie. W § 2 zaś określono, co będzie stanowić jej kapitał zakładowy, przewidziano sukcesję praw i obowiązków dotychczasowego zakładu oraz przejęcie przez spółkę wszystkich pracowników zakładu. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w M.. W podstawie prawnej tego aktu wskazano art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 6 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.k."). Ponadto powołano art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p., według którego rada powiatu, na zasadzie wyłączności, jest upoważniona do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Następnie uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...]) Rada Powiatu w M. zmieniła treść § 1 i § 2 uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]), określając tworzoną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – P.R. D. "D.", a także zmieniając ustalenia odnośnie składników jej kapitału zakładowego.

Badając legalność tychże uchwał Wojewoda doszedł do wniosku, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 u.s.p., według którego powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Na podstawie, sporządzonego w formie notarialnej, aktu założycielskiego spółki z o.o. – P.R. D. "D.", Wojewoda ustalił, że przedmiotem działalności spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej m.in. na: wykonywaniu robót ogólnobudowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, wykonywaniu instalacji elektrycznych, gazowych, centralnego ogrzewania, sprzedaży detalicznej poza siecią sklepową, wynajmie samochodów ciężarowych, obsłudze nieruchomości (art. 9 ust. 1 aktu założycielskiego).

Zdaniem skarżącego, powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi oraz województwu samorządowemu) uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże głównym celem działalności gospodarczej prowadzonej przez te podmioty prawa jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach, o których mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Według art. 1 u.g.k., akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przy czym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawa ta stanowi również, że gospodarka komunalna (czyli działalność w zakresie użyteczności publicznej) może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2).

Przepisy dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 u.g.k. Według zaś art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), województwo, poza wymienioną sferą, może tworzyć i przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, jeżeli ich działalność polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Uwzględniając jednakże przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o samorządzie powiatowym, należy – zdaniem skarżącego – uznać, że ustawodawca ograniczył możliwość prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej i przystępowania do spółek prawa handlowego wyłącznie do sfery użyteczności publicznej, a więc do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Z art. 1 ust. 2 u.g.k. wynika, że na pojęcie "użyteczności publicznej" składają się następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) potrzeby mają przymiot potrzeb zbiorowych, 3) potrzeby zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo należy wskazać, że zaspokajanie potrzeb zbiorowych musi następować bezpośrednio. Brak któregokolwiek elementu pozbawia prowadzoną dzielność cechy "użyteczności publicznej".

Przy kwalifikowaniu danego rodzaju działalności jako użyteczności publicznej w piśmiennictwie zwraca się uwagę na następujące kryteria:

• rozstrzygnięcie, czy działalność mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego;

• czy realizuje bezpośrednio zadania określone w ustawie o samorządzie terytorialnym;

• stwierdzenie, czy działalność będzie prowadzona w warunkach monopolu naturalnego;

• czy działalność ta służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych, a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które powinny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany.

Zadania powiatu wyznacza art. 4 u.s.p. Należy jednak zauważyć, że przepis ten jest w zasadzie przepisem ustrojowym, co oznacza, że badając zadania powiatu trzeba każdorazowo odszukać stosownych norm materialnoprawnych, które potwierdzają oraz konkretyzują zadania określone w art. 4 u.s.p. Brak takiego przepisu prawa materialnego eliminuje w zasadzie możliwość działania powiatu. Wszystkie organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że nie obowiązuje tu reguła, według której dozwolone jest to czego prawo nie zabrania.

Możliwość utworzenia lub przystąpienia, przez powiat, do spółki prawa handlowego należy – zdaniem skarżącego – oceniać przez pryzmat przywołanych przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie powiatowym. Ich wykładnia pozwala twierdzić, że prowadzenie przez powiat działalności gospodarczej lub jego udział w spółce prawa handlowego ma na celu wyłącznie, bezpośrednio i w sposób niewątpliwy prowadzić do realizacji zadań własnych powiatu (określonych w art. 4 u.s.p.), w tym zadań użyteczności publicznej.

W ocenie Wojewody, przedmiot działalności spółki z o.o. P. R.D. "D.", utworzonej przez Powiat M., nie ma charakteru użyteczności publicznej. Nie można bowiem przyjąć, że określony w § 9 ust. 1 aktu założycielskiego spółki zakres działalności ma na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Powiat M. wniósł o oddalenie skargi. Według Powiatu, sformułowany przez Wojewodę zarzut podjęcia kwestionowanych uchwał z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.s.p. – przez określenie § 9 aktu założycielskiego P. R. D. "D." sp. z o.o. zakresu zamierzonej działalności gospodarczej – jest bezpodstawny, gdyż skarżący błędnie ustalił stan faktyczny i wadliwie zinterpretował treść uchwał.

W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) jedynie omyłkowo wspomniano, że działalność spółki będzie działalnością gospodarczą. Chodziło tu bardziej o określenie przedmiotu działania spółki jako działalności o charakterze gospodarki komunalnej. Na takie rozumienie wskazuje dalsza część uzasadnienia, w której dookreślono, że działalność ta będzie miała charakter użyteczności publicznej, podejmowanej w celu zapewnienia lokalnej społeczności świadczenia usług, wykonywania zadań w sektorze publicznym i prywatnym, utrzymania dróg oraz czynności z tym związanych. Rada Powiatu podkreśliła również, że tworzenie spółki zmierza do reorganizacji zatrudnienia przekształcanego Zarządu Drogowego w M.. To zaś oznacza, że jednoznacznym celem Rady Powiatu było przekształcenie zakładu budżetowego i utworzenie, na bazie jego majątku, spółki z udziałem Powiatu M. wykonującej – stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Niedopuszczalne jest – zdaniem Powiatu – przyjmowanie przez skarżącego założenia, według którego treść aktu założycielskiego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w trybie jej zaskarżenia przez organ nadzoru. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku aktu założycielskiego z samą uchwałą. Treść aktu założycielskiego w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że jest to element składowy uchwały, powodujący konieczność unieważnienia uchwały w trybie zaskarżenia przez organ nadzoru. Zdaniem Powiatu, skarżącemu przysługuje szereg innych środków prawnych, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do zmiany treści aktu założycielskiego utworzonej spółki.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że w celu uściślenia przedmiotu działalności tworzonej spółki jej Zgromadzenie Wspólników podjęło w dniu [...] r. uchwałę w sprawie zmiany aktu założycielskiego i przyjęcia jego jednolitego tekstu, w którym przedmiot działalności określono w ten sposób, że spółka przejmuje majątek Zarządu Drogowego w M. w zakresie działalności Zarządu Dróg (§ 8) a przedmiotem jej działalności (§ 9) są:

• roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych;

• roboty związane z budową dróg i autostrad;

• wykonywanie instalacji elektrycznych;

• wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych.

Postanowiono jednocześnie, że spółka zobowiązana jest zapewnić ciągłość i powszechną dostępność usług na rzecz mieszkańców Powiatu M..

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 300/08) stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że umożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego działalność gospodarczą, ustawodawca ograniczył jej zakres do sfery gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.), w stosunku zaś do powiatu zastrzegł, że nie może on prowadzić działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 u.s.p.). Już te unormowania pozwalają zauważyć, że jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności zaś powiaty, charakteryzują się węższą (rzec można – specjalną) zdolnością prawną aniżeli inne struktury organizacyjne wyposażone w osobowość prawną. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że jeżeli więc w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 6 ust. 1 u.s.p.), w tym także spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 u.g.k.), to przy każdorazowym korzystaniu z takiej możliwości powinien mieć na uwadze bezwzględnie obowiązującą dyrektywę zawartą w art. 6 ust. 2 u.s.p., co musi znaleźć odzwierciedlenie w treści aktów kreujących konkretne jednostki organizacyjne. W kontekście tego unormowania oznaczenie zakresu działalności tworzonej przez powiat jednostki organizacyjnej staje się niezbędnym, koniecznym elementem treści aktu będącego źródłem powołania takiej jednostki, umożliwiającym jednocześnie zarówno organom nadzoru, jak i sądom administracyjnym kontrolę legalności aktu według kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p.

Podniesiono w uzasadnieniu wyroku, że kompetencje do przekształcania jednostek organizacyjnych powiatu [art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p.], w tym również do przekształcania jednostek budżetowych w inne formy organizacyjno-prawne (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), a także do tworzenia przez powiat spółek [art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.] przyznano do wyłącznej właściwości organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej działając na podstawie tych unormowań, rada powiatu powinna w podejmowanej uchwale zawrzeć minimalną treść niezbędną do jej prawidłowego funkcjonowania, jako że stanowi ona źródło i podstawę kolejnych czynności prowadzących do powstanie spółki z o.o., tj. sporządzenia w formie notarialnej aktu założycielskiego lub umowy spółki z o.o. a następnie zarejestrowania nowego podmiotu. W zbiorze elementów minimalnych treści uchwały prowadzącej do utworzenia spółki z o.o. muszą więc znaleźć się także postanowienia określające zakres działalności gospodarczej powiatowej osoby prawnej, tak by możliwa była ocena, czy jej funkcjonowanie nie wykroczy poza kryterium ujęte w art. 6 ust. 2 u.s.p. Obowiązek określania przez radę powiatu sfery zadań przypisanych powoływanemu do istnienia podmiotowi wynika z samej istoty "tworzenia" spółki z o.o. [art. 12 pkt 8 lit. g) u.s.p.], czy też "przekształcenia" jednostki budżetowej w taką spółkę [art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), zakresem tych pojęć objęte są bowiem – wymagające każdorazowej konkretyzacji – zadania powierzane tworzonej w oznaczonym celu osobie prawnej. Zdaniem Sądu, poprzestanie w uchwale jedynie na postanowieniu o "utworzeniu" spółki z o.o. lub "przekształceniu" jednostki budżetowej w taką spółkę, bez oznaczenia zakresu zadań powoływanej osoby prawnej, jest naruszeniem zarówno art. 12 pkt 8 lit. g), jak i art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p., co czyni taką uchwałę rady powiatu aktem niepełnym, niezawierającym elementów przedmiotowo istotnych niezbędnych do jego funkcjonowania, jako źródła i podstawy dalszych działań zmierzających do powstania spółki z o.o. Z naruszeniem prawa uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego mamy bowiem także do czynienia w przypadku braku, wymaganych prawem, postanowień niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania takiego aktu w obrocie prawnym.

W tym kontekście w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Rada Powiatu w M. – wbrew dającemu się wyprowadzić z art. 12 pkt 8 lit. g) i art. 12 pkt 8 lit. i) w związku z art. 6 ust. 2 u.s.p. obowiązkowi – zaniechała, należącego do jej wyłącznej kompetencji, określenia w uchwale zakresu działalności gospodarczej i rodzaju zadań, które ma wykonywać tworzona spółka z o.o. W efekcie takiego postępowania i powierzenia wykonania niepełnej uchwały Zarządowi Powiatu w M. (§ 3 uchwały) doszło w istocie do bezprawnego przekazania tych kompetencji Zarządowi Powiatu, który – mimo braku stosownych uprawnień – określił i skonkretyzował zakres zadań tworzonej spółki dopiero w akcie o jej utworzeniu (§ 9 ust. 1). Tymczasem postanowienia te powinny znaleźć się w uchwale i wiązać organ wykonawczy przy dalszych czynnościach prowadzących do powstania spółki. Dostrzeżona wada zaskarżonej uchwały powoduje i to, że akt ten, jako niepełny w części dotyczącej zakresu działalności gospodarczej tworzonej spółki z o.o., wymyka się spod kontroli legalności sprawowanej zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny według kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p., nie pozwala bowiem jednoznacznie ocenić, czy zamierzona działalność spółki nie wykracza "poza zadania o charakterze użyteczności publicznej".

W zakończeniu uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że uchwała rady powiatu realizująca wyłączną właściwość tego organu do tworzenia spółki z o.o. [art. 12 pkt 1 lit. g) u.s.p. w związku z art. 2 u.g.k.] lub do przekształcenia jednostki budżetowej powiatu w taką spółkę [art. 12 pkt 8 lit. i) w związku z art. 2 u.g.k. i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych] powinna określać zakres działalności gospodarczej powoływanej spółki z uwzględnieniem kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 u.s.p. W tym stanie zaskarżone uchwały nie mogły pozostać w zbiorze legalnych aktów nie dlatego, że zawierały postanowienia sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, lecz z powodu bezprawności uchwałodawczej polegającej na niezamieszczeniu w treści tych uchwał postanowień należących do – wymaganych ustawą – elementów przedmiotowo istotnych takich aktów.

Rozpatrując skargę kasacyjna, wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1887/08), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że z gramatycznej wykładni przepisu art.12 pkt 8 lit. i/ ustawy o samorządzie powiatowym dość jednoznacznie wynika, że podejmowanie uchwał w sprawach tworzenia i przekształcania ( jak w niniejszej sprawie) oraz likwidacji jednostek organizacyjnych należy do rady powiatu. Potwierdza to regulacja art. 21 ustr.1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, stanowiąc expressis verbis, że do kompetencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego, a więc w niniejszym przypadku do rady powiatu, należy przekształcanie samorządowych jednostek budżetowych w inną formę organizacyjno-prawną.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że żaden z tych przepisów nie zobowiązuje rady powiatu ani wprost, ani nawet dorozumianie do jednoczesnego z przekształceniem określonej jednostki regulowania jej zakresu działalności gospodarczej. Stąd też domniemywanie takiego obowiązku, nie mającego podstawy prawnej w obowiązującym prawie, nie może znaleźć akceptacji Sądu. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że jest inaczej i, że rada powiatu przekształcając jednostkę budżetową w spółkę z ograniczona odpowiedzialnością jest zobowiązana określić jej zakres działalności, to zakres ten w niniejszej sprawie został de facto ustalony, jako, że stosownie do regulacji § 2 ust.3 zaskarżonej uchwały, spółka powstała w wyniku przekształcenia przedmiotowej jednostki budżetowej "wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością tej jednostki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy, że sprawa, w związku z wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2009 r., jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone uchwały nie uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu.

Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i/ ustawy z dnia .5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: "u.s.p."), do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jednostki budżetowe, tworzą, łącza, przekształcają w inną formę organizacyjno- prawną organy stanowiące odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższą regulacją, Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażane we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2008 r., jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., co do możliwości przekształcenia jednostki budżetowej w spółkę z ograniczona odpowiedzialności oraz, że kompetencja w tym zakresie należy do rady powiatu. Potwierdza to stanowisko regulacja art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej: "u.g.k."), stanowiąc, ze organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe. Wskazać należy, że art. 12 pkt 8 lit. i/ u.s.p. przyznaje także radzie powiatu kompetencję do wyposażenia powstałego podmiotu w majątek.

W tym stanie, zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Zarządu Drogowego w M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i uchwała Nr [...] Rady Powiatu w M. zmieniająca powyższą uchwałę, została podjęta przez organ kompetentny, właściwy do podejmowania decyzji w kwestii przekształcenia jednostki budżetowej w spółkę prawa handlowego oraz wyposażania jej w majątek.

Badając legalność tychże uchwał Wojewoda uznał, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 u.s.p., według którego powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Wojewody, w sporządzonym - w formie notarialnej - akcie założycielskim spółki z o.o. (§ 9 ust.1), wskazany przedmiot działalności nie ma na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorządowej, wykracza poza sferę użyteczności publicznej.

Odnośnie określenia w zaskarżonych uchwałach przedmiotu działalności powstałej w wyniku przekształcenie Spółki zauważyć należy, że we wskazanym wcześniej wyroku NSA stwierdził, że w przepisach przyznających kompetencje do przekształcenia jednostki budżetowej w inną formę organizacyjno-prawną braku obowiązku rady powiatu do jednoznacznego z przekształceniem określonej jednostki regulowania jej zakresu działalności gospodarczej. Zdaniem NSA, ten zakres działalności w rozpatrywanej sprawie został ustalony w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, poprzez stwierdzenie, że powstała Spółka w wyniku przekształcenia Zakładu – jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Drogowy w M. - wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane działalnością tego Zakładu.

Mamy więc w rozpatrywanym przypadku do czynienia z przekształcenie w znaczeniu zmiany formy organizacyjno-prawnej przekształcanej jednostki z równoczesnym zachowaniem tożsamości w zakresie min. działalności gospodarczej. Z przejęciem zakres działalności gospodarczej przekształcanej jednostki budżetowa pod nazwą Zarząd Drogowy w M. przez powstałą spółkę z ograniczona odpowiedzialnością. Oznacza to, że w zaskarżonych uchwałach, zakres działalności powstałej spółki ustalono na zasadzie tożsamości z działalnością wykonywaną przez jednostkę budżetową.

W tym miejscu wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, w szczególności art. 7 u.g.k., działalność wykraczające poza zadania użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Wprawdzie mowa jest w tym przepisie o zakładzie budżetowym, niemniej ograniczanie to stosuje się odpowiednio do jednostki budżetowej. Zakaz prowadzenia przez jednostki budżetowe działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wywieść można z innych przepisów. W szczególności z art. 2 u.g.k. stanowiącego, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że są możliwe inne formy publiczno- prawne, w tym niewątpliwie jednostka budżetowa. Tym samym ograniczenie odnoszące się wprost do jednej z form publiczno-prawnych odnosić należy także do innych tego rodzaju (publiczno-prawnych) form.

Oznacza to, że w formie jednostki budżetowego powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, mógł prowadzić jedynie taką działalność, która polega na wykonywaniu zadań o charakterze użyteczności publicznej. W tym stanie, określony w zaskarżonych uchwałach zakres działalności gospodarczej powstałej w wyniku przekształcenia Spółki – na zasadzie wstąpienia we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością przekształcanej jednostki - obejmuje działalność w sferze użyteczności publicznej. Nie narusza więc obowiązującej dyrektywę zawartej w art. 6 ust. 2 u.s.p., według której powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Niewłaściwe jest natomiast, jaka to uczyniono w skardze, wyprowadzanie wniosków z treści aktu założycielskiego spółki o treści, poprzedzającej ten akt, uchwały rady powiatu. Ocena legalności powinna bowiem dotyczyć treści samej uchwały, zawartych tam postanowień.

Dotychczasowe wywody - w ocenie Sądu - przemawiają zatem za uznaniem, że zarzuty sformułowane w skardze Wojewody nie są zasadne, a zaskarżone przez organ nadzoru uchwały znajdują oparcie w przepisach prawa. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono zatem jak w sentencji wyroku.