Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1266/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Stanisław Nowakowski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 623/04 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2005 r., II SA/Sz 623/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze. zm.) i uchwały nr LIII/478/02 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r., w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej geodezyjnego podziału - orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek: 71/62 o powierzchni 13.878 m2, 71/61 o powierzchni 8.712 m2, 71/23 o powierzchni 14.655 m2, 71/20 o powierzchni 10.695 m2, w wyniku ich geodezyjnego podziału, na łączną kwotę 6.896,14 zł i zobowiązał J. W. do wniesienia tej opłaty na rzecz Gminy G. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja zatwierdzająca projekty podziału powyższych działek z dnia 26 listopada 2002 r. wydana na wniosek Spółdzielni Budowlanej "E." z siedzibą w [...], stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2002 r.

J. W. z dniem 29 listopada 2002 r. stał się współwłaścicielem w określonych udziałach przedmiotowych działek i był nim w dniu 10 grudnia 2002 r. tj. w dniu, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wartość działek przed i po podziale określił rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych z dnia 15 sierpnia 2003 r. W ocenie organu operaty te zostały sporządzone zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału, zawartymi w § 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 8/00 obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział tej nieruchomości stała się ostateczna. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało przeprowadzone w sposób uniemożliwiający zajęcie merytorycznego stanowiska. Nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 6 stycznia 2004 r., w którym zwrócił się o podanie minimum informacji niezbędnych do tego, aby mógł wziąć udział w postępowaniu znając jego podstawy faktyczne.

W ocenie skarżącego wartość działek ustalono w sposób dowolny, w oparciu o nieprawidłową wycenę ich wartości, która odbiega od wyceny tych samych działek dokonanej przez gminę w 2002 r., kiedy według gminy wartość 1m2 wynosiła 9,80 zł, a na potrzeby tej decyzji obniżono wartość 1 m2 do 6,76 zł, a po podziale wartość 1 m2 wzrosła od 12,29 zł. Przyjęta w decyzji wartość 1 m2 odbiega w sposób istotny od wartości przyjętych dla działek sąsiednich 62/26, 62/27, 62/28, 61/29, 61/30, 60/31, gdzie wartość 1 m2 przed podziałem przyjęto na 9,32 zł, a po podziale 10,82 zł. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazał, że gdyby otrzymał odpowiedź na pismo z dnia 6 stycznia 2004 r. to miałby możliwość zrozumienia intencji, podstaw faktycznych i prawnych działania organu zanim zapadła decyzja. Przed kupnem działek, okoliczni mieszkańcy zrobili sobie z nich wysypisko śmieci, a ich usunięcie wiąże się z dużymi kosztami. Skarżący nie zgadza się na płacenie tak wysokiej opłaty adiacenckiej skoro otrzymał od gminy działkę w powyższym stanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zważył, iż materialną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika zatem, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało na celu ustalenie: czy w wyniku podziału przedmiotowych działek wzrosła wartość nieruchomości. W przypadku ustalenia, że wzrosła wartość nieruchomości po podziale, warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest, aby w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej uchwały. Sąd stwierdził, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające wymierzenie opłaty adiacenckiej. Wartość nieruchomości przed i po podziale - jak wynika to z uzasadnienia decyzji - organy ustaliły w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Analiza tych operatów wykazała, że zostały one wykonane zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości polega na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 rozporządzenia). Biegły podał szczegółowy opis każdej działki przed podziałem i nowowyodrębnionych w wyniku podziału, przeprowadził analizę rynku nieruchomości Gminy [...], obrębów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością wycenioną w okresie od grudnia 2001 r. do maja 2003 r. oraz szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości 1m2 nieruchomości przed i po podziale. Twierdzenia zaś skarżącego, że wartość nieruchomości została błędnie ustalona, nie zostały poparte żadnymi dowodami i są w istocie gołosłowne.

W szczególności skarżący nie wyjaśnił, na czym opiera twierdzenie, że w 2002 r. Gmina [...] wartość 1m2 działki wyceniała na kwotę 9,80 zł i poddał w wątpliwość przyjętą przez rzeczoznawcę wycenę 1 m2 działki przed podziałem na kwotę 6,76 zł.

Sąd zauważył, iż nawet gdyby przyjąć - tak jak twierdzi skarżący - że Gmina [...] w 2002 r. sprzedawała stanowiące jej własność działki wyceniając 1 m2 gruntu na kwotę 9,80 zł, to byłaby to cena umowna kształtowana przez strony transakcji, nie zaś cena będąca wypadkową ceny wyliczonej w operacie szacunkowym przy zastosowaniu metody porównawczej parami w podejściu porównawczym. Skarżący miał możliwość zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie w tym z operatami szacunkowymi, bowiem zarówno organ I jak i II instancji zawiadomił skarżącego o jego uprawnieniach określonych w art. 10 § 1 k.p.a., z tej możliwości nie skorzystał. Organ I instancji w piśmie z dnia 25 listopada 2003 r. zawiadomił skarżącego, że wszczął postępowanie z urzędu w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej geodezyjnego podziału dokonanego w grudniu 2002 r. Ponadto organ przytoczył treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz pouczył, że zebrał dowody, z którymi strona może zapoznać się we wskazanym miejscu i czasie. Z treści powyższego pisma wynika zatem, że organ I instancji właściwie wyjaśnił stronie przedmiot postępowania, wskazał podstawę prawną, dlatego niezasadne są zarzuty, że brak odpowiedzi na pismo strony z 12 stycznia 2004 r. (a nie 6 stycznia 2004 r.) pozbawiło skarżącego udziału w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył J. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oparł ją na następujących podstawach kasacyjnych:

1) naruszeniu przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem podział nieruchomości, działka gruntu 71/62 z obrębu [...], gmina [...], której skarżący był współwłaścicielem, nie spowodował wzrostu jej wartości. W pobliżu tej nieruchomości okoliczni mieszkańcy urządzili wysypisko gruzu i śmieci. Fakt ten wpływa negatywnie na wartość nieruchomości. Nie doszło więc do wbrew operatowi szacunkowemu do wzrostu wartości nieruchomości;

2) naruszeniu przepisu art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium dokładnie wyjaśniło stan faktyczny niniejszej sprawy oraz że załatwiło sprawę mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego, w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozstrzygnięcie oparł jedynie na podstawie operatu szacunkowego, którego Skarżący nie mógł zakwestionować, albowiem nie został powiadomiony o fakcie jego sporządzenia. Skoro zaś Kolegium utrzymywało, że zawiadomiło go o sporządzeniu operatu szacunkowego, z którym mógł się zapoznać, to okoliczność tą organ ten powinien udowodnić.;

3) naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Burmistrz Gminy [...] zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności, że umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji, gdy skarżący nie został zawiadomiony o fakcie sporządzenia operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z jego treścią, jak również w sytuacji, gdy nie udzielono mu odpowiedzi na jego pismo z dnia 12 stycznia 2004 r., pomimo tego, że organ ten miał obowiązek to zrobić jeszcze przed wydaniem decyzji, a nie dopiero w uzasadnieniu samej decyzji;

4) naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy postępowanie to ograniczyło się jedynie do zbadania operatu szacunkowego, do treści, którego nie mógł ustosunkować się skarżący, gdyż nie został powiadomiony o fakcie sporządzenia tegoż operatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia jedynie w zakresie w jakim została oparta o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego - art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zostały oparte o naruszenie art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za chybione. Nie dość bowiem, że kwestia dopuszczalności oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów k.p.a. wywołuje kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie sądowym, to zarzut naruszenia tych przepisów jest chybiony. Sąd bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami p.p.s.a. Nie stosuje natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów k.p.a. Trudno zatem skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów k.p.a., gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem. Abstrahując od tego, zarzuty te, nawet, gdyby zostały prawidłowo postawione - zarzucając Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. i tak nie miałyby usprawiedliwionych podstaw, gdyż jak wykazał to Sąd i instancji, skarżącemu zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, z którego nieskorzystał. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji nie zwierało uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy natomiast uznać za niezasadny. Zastosowanie tego przepisu przez Burmistrza Gminy [...] decyzją z dnia [...] było bowiem uzasadnione. Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej była decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 26 listopada 2002 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana na wniosek Spółdzielni Budowlanej "E." z siedzibą w [...], która stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2002 r. Wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o operaty szacunkowe z dnia 15 sierpnia 2003 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, z których wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości wartość nieruchomości wzrosła. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej analizy powyższych operatów szacunkowych i stwierdził, iż wykonane zostały one zgodnie z obowiązującym w dacie decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Wynika z tego, iż zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nałożenia na skarżącego obowiązku wniesienie odpowiedniej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącego jakoby w wyniku podziału przedmiotowych nieruchomości ich wartość w ogóle nie uległa zwiększeniu są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami czy analizami konkurencyjnymi dla tych zebranych w postępowaniu przed organami administracji. Należy zauważyć ponadto, iż skarżący w złożonej skardze kasacyjnej prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych na podstawie których została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej nie podważył. Operat szacunkowy należy zaś uznać za podstawowy dokument przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie którego ustala się wysokość takich opłat. W myśl art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.