Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 272/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt li c, art. 152, art. 200, art. 2015
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2. i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi "X" Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach na rzecz "X"Sp. z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 1 pkt 3, art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. z 2011r. Dz.U. Nr 212, poz.1263, ze zm.) w związku z art. 44b i 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 124) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia wniesionego przez “X" Sp. z o.o. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 października 2013r. numer [...]- uchylił w całości wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzje, tj. z dnia 23 października 2013r. Numer [...], z dnia 6 listopada 2013r. numer [...] oraz z dnia 21 listopada 2013r. Numer [...] i orzekł o:

1. wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie zlokalizowanym ul. [...] podejrzanych produktów pod nazwą:

- Cząstka Boga: Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

- Cząstka Boga: Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

- Cząstka Boga: Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

- Cząstka Boga: Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

- Cząstka Boga: Warana 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

- Cząstka Boga: Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy.

2. zatrzymaniu powyższych produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w ilości ogółem 29 opakowań, w tym:

- Cząstka Boga: Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 8 sztuk opakowań

- Cząstka Boga: Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 4 sztuki opakowań

- Cząstka Boga: Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 3 sztuki opakowań

- Cząstka Boga: Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 2 sztuki opakowań

- Cząstka Boga: Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 5 sztuk opakowań

- Cząstka Boga: Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - 7 sztuk opakowań, z których pobrano 6 próbek do badań w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie w ilości ogółem 12 sztuk opakowań - po 2 z każdego asortymentu.

3. nakazaniu firmie “X" Sp. z o. o. zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu zlokalizowanym ul. [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia pierwszej kontroli, tj. od dnia 23 października 2013r. do dnia 23 stycznia 2014r.

W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że w odwołaniu firma “X" Sp. z o.o. zarzuciła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 23 października 2013r. numer [...] z naruszeniem przepisów art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a., art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6, art.79, art.79a, art. 79b i art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania organu I instancji, a także uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym stwierdził, że dokonał oceny okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał zaskarżoną decyzję z dnia 23 października 2013r. numer [...] i wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 15 października 2013r. Komenda Powiatowa Policji poinformowała Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wprowadzaniu do obrotu podejrzanych produktów przez sklep ul. [...]. W związku z powyższym, ustawowym obowiązkiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego było podjęcie działań mających na celu likwidację zagrożenia życia i zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i dlatego w dniu 23 października 2013r. w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji przeprowadzono kontrolę sanitarną w powyższym sklepie. Kontrolę przeprowadzili upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pracownicy, którzy przed przystąpieniem do czynności kontrolnych poinformowali sprzedawcę M. F. o przedmiocie i zakresie kontroli, o przysługujących jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli, a także uzasadnili fakt niepowiadomienia skarżącej Spółki o zamiarze kontroli. Z uwagi na uzasadnione podejrzenie zagrożenia zdrowia i życia ludzi przez sprzedawane w sklepie produkty, kontrole przeprowadzono bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. W dniu kontroli ustalono, że w sklepie ul. [...] działalność handlową prowadziły dwa podmioty, tj. “Y"oraz firma “X Sp. z o.o. 95. Towar oferowany do sprzedaży przez wyżej wymienione podmioty eksponowano na 5-ciu oszklonych regałach zlokalizowanych w sali sprzedaży, przy czym każdy regał oznaczony był nazwą firmy do której należał. Dwa z tych regałów należały do firmy “X" Sp. z o.o., w których wyeksponowane były produkty, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, tj.:

- Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - cena 20zl.

W dniu kontroli na stanie sklepu były 4 sztuki opakowań zaopatrzonych w etykiety o treści: "Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. Umiejscowić w ceglanych naczyniach i rozłożyć w czterech kątach pokoju. Prosimy o zapoznanie się z mitologią Indyjską, której każdy Bóg ma inną symbolikę. Nie wysypywać zawartości! Chronić przed dziećmi! Produkt nie do spożycia! Matisz Sp. z o.o. 95-200 Pabianice, ul. Łaska 3/5 lok.311 Regon: 101565899 NIP: 7312044620",

- Cząstka Boga Uszas 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - cena 30zł.

W dniu kontroli na stanie sklepu były 3 sztuki opakowań zaopatrzonych w etykiety o treści: "Cząstka Boga Uszas 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. Umiejscowić w ceglanych naczyniach i rozłożyć w czterech kątach pokoju. Prosimy o zapoznanie się z mitologią Indyjską, której każdy Bóg ma inną symbolikę. Nie wysypywać zawartości! Chronić przed dziećmi! Produkt nie do spożycia! Matisz Sp. z o.o. 95-200 Pabianice, ul. Łaska 3/5 lok.311 Regon: 101565899 NIP: 7312044620"

- Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu - cena 40zł.

W dniu kontroli na stanie sklepu było 8 sztuk opakowań zaopatrzonych w etykiety o treści: "Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. Umiejscowić w ceglanych naczyniach i rozłożyć w czterech kątach pokoju. Prosimy o zapoznanie się z mitologią Indyjską, której każdy Bóg ma inną symbolikę. Nie wysypywać zawartości! Chronić przed dziećmi! Produkt nie do spożycia! “X" Sp. z o.o."

Na oznakowaniu opakowań brak było informacji dotyczących opisu produktu, czyli: składu, przeznaczenia i pochodzenia, a przede wszystkim informacji dla konsumentów o ewentualnych zagrożeniach związanych z nieprawidłowym użyciem produktu, do czego zobowiązują wszystkie podmioty wprowadzające produkty na rynek i przeznaczone dla konsumentów przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz.U. z 2003r. Nr 229 poz. 2275. z późniejszymi zmianami), a także art. 20 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 672).

Zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 27c ust. 1 i ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przedstawiciele organu I instancji w dniu 23 października 2013r. pobrali ze stanu sklepu próbki (po dwie sztuki opakowań z każdego asortymentu łącznie 6 sztuk opakowań), w celu przeprowadzenia badań na obecność substancji zawartych w podejrzanych produktach i oceny ich bezpieczeństwa w laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, natomiast pozostałe na stanie sklepu produkty (łącznie 9 sztuk opakowań) zostały w obecności sprzedawczyni przeliczone, zabezpieczone, zatrzymane i przekazane do depozytu w Komendzie Powiatowej.

Sprzedawca M.F. odmówiła zapoznania się z treścią protokołu numer sporządzonego na okoliczność kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2013., a także odmówiła jego podpisania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, mając uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu w dniu kontroli produkty są środkami zastępczymi i mogą stwarzać realne zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, skorzystał z ustawowych kompetencji, określonych przepisami art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i po zakończonej kontroli wydał w dniu [...] decyzję numer [...], którą nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwie: Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Uszas 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu oraz Cząstka Boga Yinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy oraz zatrzymał podejrzane, wyżej wymienione produkty, a ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a..

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez pominięcie ustanowionego tym przepisem nakazu, a tylko połowicznie rozstrzyga co do istoty, a zatem jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Przepisy art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są ze sobą ściśle związane, a zatem, jeżeli zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 27c ust. 1 o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z brzmieniem art. 27c ust. 3 zobowiązane są zatrzymać podejrzane produkty i jednocześnie nakazać zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu do obrotu takich produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożeń, nie dłuższy niż 3 miesiące. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny naprawił wadę prawną omówionej wyżej decyzji i po ponownej analizie materiału dowodowego wydał w dniu 6 listopada 2013r. decyzję numer którą nakazał firmie X. Sp. z o.o. w Pabianicach zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu w S. ul. [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 2 miesiące, tj. do dnia 23 stycznia 2014r.

Skarżąca “X" Sp. z o.o. nie dostosowała się do wydanych przez organ I instancji nakazów, gdyż zachowując ciągłość sprzedaży zaczęła wprowadzać do obrotu kolejne podejrzane produkty, co wykazała przeprowadzona w dniu 20 listopada 2013r. kontrola sklepu ul. [...]. W trakcie powyższej kontroli, przeprowadzonej również z udziałem funkcjonariuszy Policji stwierdzono, że w kontrolowanym sklepie nie sprzedawano produktów wymienionych w decyzji z dnia 23 października 2013r numer [...], natomiast wprowadzano do obrotu nowe podejrzane produkty o nazwie: Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu oraz Cząstka Boga Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu.

W związku z powyższym, upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pracownicy podjęli czynności w celu zabezpieczenia i zatrzymania wyżej wymienionych produktów, w ilości 14 sztuk opakowań, z których pobrano 3 próbki (po dwie sztuki z każdego asortymentu, łącznie 6 sztuk opakowań), w celu przeprowadzenia badań na obecność substancji zawartych w podejrzanych produktach i oceny ich bezpieczeństwa w laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , mając uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu przez firmę “X" Sp. z o.o. w nowe produkty są również środkami zastępczymi i mogą stwarzać realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi wydał w dniu 21 listopada 2013r. decyzję numer [...], która nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwie: Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu oraz Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu oraz Cząstka Boga Ganga 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, zatrzymał podejrzane wyżej wymienione produkty oraz ponownie orzekł o zatrzymaniu prowadzenia działalności przez skarżąca Spółkę w pomieszczeniach sklepu ul. [...] na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, tj. do dnia 20 lutego 2014r., a ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi organ I instancji powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a..

W ocenie organu odwoławczego, decyzja z dnia [...] numer [...], poprzez ponowne orzeczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez firmę “X" Sp. z o.o. w sklepie ul. [...], z podaniem nowego okresu trwania tego nakazu, jest dotknięta wadą skutkującą wycofanie jej z obrotu prawnego. W związku z tym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, korzystając z uprawnień art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości omówione w uzasadnieniu decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego:

- z dnia 23.10.2013r. numer [...]

- z dnia 6.11.2013r. numer [...] oraz

- z dnia 21.11.2013r. numer [...]

i orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał, że powyższe decyzje są nieprawidłowe, gdyż naruszają przepis prawa materialnego - art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w swojej istocie nie osiągają celu wyznaczonego przez ustawodawcę. Wskazał, że jako organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym poprzez ocenę stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy zastosował instytucję reformacji i orzekł co do istoty sprawy, uprzednio uchylając prawnie wadliwe decyzje organu I instancji. Zastosowanie trybu merytoryczno - reformacyjnego wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podyktowane było tym, że każda z tych decyzji miała wadę istotną, nieusuwalną w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie art. 111-113 k.p.a. oraz ustalony stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości organu odwoławczego i nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w dniu kontroli w sklepie zlokalizowanym ul. [...] działalność prowadziła również firma “Y", która nie wprowadzała do obrotu podejrzanych produktów, to dlatego sformułowany w punkcie 3 rozstrzygnięcia zakaz prowadzenia działalności do dnia 23 stycznia 2014r. orzeczono w stosunku do firmy “X" Sp. z o.o., która wynajmowała część pomieszczeń lokalu handlowego. Brak zatem zasadnych przesłanek, aby mocą decyzji administracyjnej z dyspozycji treści art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakazać prowadzenia działalności w lokalu handlowym skutkującym jego całkowite zaniknięcie i unieruchomienie działalności. Takie działanie byłoby naruszeniem prawa podmiotu gospodarczego - firmy “Y" prowadzonej przez osobę fizyczną [...], co do którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stawiał zarzutów naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów firmy “X" Sp. z o. o., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał je w całości za chybione, zaskarżona decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia z dnia 23.10.2013r. numer została uchylona w całości nie z przyczyn naruszenia przepisów prawnych wskazanych przez skarżącą Spółkę.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, jako uzasadnienie powyższego stwierdzenia zaprezentował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zawarte w wyroku z dnia 4 października 2013r. sygn. akt II SA/Ke 660/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "w sytuacji istnienia uzasadnionego podejrzenia, że w danym miejscu wprowadzane są do obrotu produkty stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a taki charakter niewątpliwie mają środki zastępcze, organy państwowe, w tym - mocą art. 27c ust. 1 ustawy o PIS w zw. z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - właściwy państwowy inspektor sanitarny, zobowiązane są do podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie takiego podejrzenia, w tym m.in. poprzez podjęcia przewidzianych w ustawie z 2004 r. działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. W zakres takich działań wpisuje się m.in. regulacja z art. 79 ust. 2 ustawy z 2004r., która uprawnia do niezawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, m.in. w przypadku: gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa (pkt 2) oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (pkt 5)".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach wniosła “X" Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie trzech decyzji organu I stopnia i wydanie rozstrzygnięcia, rażąco wykraczającego poza "istotę" rozpoznawanej sprawy poprzez nałożenie na stronę obowiązków, które wcześniej zostały na skarżącego nałożone uchylonymi przez organ II instancji decyzjami, mimo nieustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniach skarżącego zarzutów co do ich nieprawidłowości;

- art. 15 kpa poprzez nałożenie na skarżącego, w drugiej instancji obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, który to obowiązek nie był przedmiotem zaskarżonej decyzji, a tym samym organ II instancji naruszył rażąco zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i uniemożliwił stronie wniesienia odwołania od decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnień do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości na jakiej postawie prawnej organ wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu, a także dlaczego mimo istnienia decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności uznał, że jest ona wadliwa (przy zupełnym braku ustosunkowania się do słusznych zarzutów skarżącego, podnoszonych w odwołaniach) i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze, a także całkowite niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te "stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia" niewyjaśnienie okoliczności na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu;

- art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez Państwowy Powiatowy Inspektor, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mający istotny wpływ na wynik tej kontroli, biorąc pod uwagę fakt, że gdyby organ postępował w zgodzie z literą prawa musiałby odstąpić od czynności kontrolnych i zwrócić stronie próbki pobranych produktów;

naruszenie prawa materialnego:

- art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów, wymienionych w decyzji i nie wykazał istnienia uzasadnionego podejrzenia;

- art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie przez organ II instancji, mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje i zakaz ten był już na spółkę nałożony;

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z wymienionymi powyżej przepisami procedury administracyjnej i prawa materialnego, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie “w części, tj. w pkt. 1, 2 i 3, decyzji ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. o numerze ". Na podstawie art. 200 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów – stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 424/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania.

Powyższe rozważania dotyczą skierowanego do skarżącej – na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu zlokalizowanego ul. [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, licząc od dnia pierwszej kontroli, tj. od dnia 23 października 2013r. do dnia 23 stycznia 2014r – w sytuacji gdy uchylona decyzja z dnia 23 października 2013r. nie zawierała jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w oparciu o tę właśnie podstawę prawną.

W tym miejscu należy przywołać wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009r. o sygn. akt II SA/Wr 197/09, LEX nr 563861, zgodnie z którym "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)".

Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy – po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Od takiego rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji.

Porównując treść decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2013r., od której w niniejszej sprawie wniesiono odwołanie, z decyzją organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2013r. – w kontekście przywołanych na wstępie regulacji – nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny– wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydał bowiem w tym trybie decyzję, którą orzekł co do istoty sprawy, wychodząc poza zakres uchylonej decyzji organu I instancji, czego procedura administracyjna nie przewiduje.

Ponadto naruszeniem przez ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego powołanych przepisów było skontrolowanie w toku postępowania - z odwołania skarżącej Spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 października 2013r. Numer [....], również decyzji organu I instancji z dnia 6 listopada 2013r. numer [...] oraz z dnia 21 listopada 2013r. Numer [...].

Mając na uwadze wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazać trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy, ale wyłącznie w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt I GSK 1005/08).

Jednak w sprawie niniejszej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylając decyzję z dnia 6 listopada 2013r. oraz decyzję z dnia 21 listopada 2013r. (bazującą na późniejszej kontroli i dotyczącą innych produktów i czasokresów prowadzonej działalności), "wyszedł" poza granice postępowania z "odwołania Spółki z dnia 27 listopada 2013r. (data wpływu do organu 13 grudnia 2013r.)" "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 października 2013r. numer ".

Należy przy tym zauważyć, że przepisy k.p.a. – w przeciwieństwie do regulacji art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a. – nie przewidują możliwości połączenia kilku oddzielnych spraw administracyjnych, toczących się przed organem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rezultacie, każde z wniesionych przez Spółkę oddzielnymi pismami odwołań od różnych decyzji organu I instancji, powinno być rozpoznane odrębnie. Należy zauważyć także, że w skardze stwierdzono, że "organ naruszył rażąco zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym uniemożliwił stronie wniesienie odwołania od decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności", co oznaczałoby, że odwołanie od decyzji z dnia 6 listopada 2013r. nie zostało w ogóle wniesione w terminie.

Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 194/14.

Ze względu na opisane powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyleniu podlega cała decyzja z dnia 23 października 2013r., nie tylko jej część wskazana w petitum skargi. Należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił wprawdzie jedynie o uchylenie decyzji w pkt 1, 2 i 3 (będącego rozstrzygnięciem reformatoryjnym), ale zarzuty, które Sąd podzielił rozpoznając skargę, dotyczyły również tej części decyzji, którą na wstępie uchylono wszystkie trzy decyzje organu I instancji. Rozstrzygnięcie z dnia 23 października 2013r. stanowi jedną całość, składajacą się z części uchylającej decyzje organu I instancji oraz części roztrzygającej co do istoty sprawy. Nie można uchylić tylko części decyzji roztrzygającej co do istoty, z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji przedwczesne są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi. W obecnej sytuacji, po uchyleniu decyzji ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "odżywa" odwołanie od decyzji z dnia 23 października 2013r. numer, w którym Spółka formułuje zarzuty w tym samym zakresie, co w złożonej w niniejszej sprawie skardze. Zatem, rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, rozpozna jedynie odwołanie wniesione od decyzji z dnia 23 października 2013r. numer [...] i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.