Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 100/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt IV SA/Po 271/08 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego [...] "[...]" w Lesznie na uchwałę Rady Miejskiej w Lesznie z dnia 21 lutego 2008r. nr XIX/213/2008 w przedmiocie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 271/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały nr XIX/213/2008 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno oraz zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji Urzędu Miasta Leszna w zakresie, w jakim dopuszcza ustalenie miesięcznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego poniżej wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 roku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miejska w Lesznie uchwałą z dnia 21 lutego 2008r., nr XIX/213/2008, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.), ustaliła najniższe wynagrodzenie zasadnicze w I kategorii zaszeregowania dla pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno oraz zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji Urzędu Miasta Leszna w wysokości 750 zł oraz wyraziła zgodę na ustalenie wartości punktu w tabeli dla poszczególnych kategorii zaszeregowania w wysokości 2,80 zł i powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Leszna, stwierdzając jednocześnie, że traci moc uchwała nr X/105/2007 Rady Miejskiej Leszna z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno oraz zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji Urzędu Miasta Leszna.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego, Związek Zawodowy [...] "[...]" z siedzibą w Lesznie zawiadomił Wojewodę o naruszeniu prawa przez podjęcie uchwały nr XIX/213/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. i wniósł o podjęcie działań nadzorczych przez stwierdzenie nieważności tej uchwały.

W odpowiedzi, Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005r.,podnosząc, że Związek Zawodowy [...] "[...]" nie rozróżnia pojęcia "najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania" od pojęcia "minimalnego wynagrodzenia" i to jest powodem niesłusznego kwestionowania uchwały.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Związek Zawodowy [...] "[...]" zwrócił się do Rady Miejskiej Leszna z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając w całości treść pisma z dnia [...] marca 2008 r. oraz uzupełniając je o wykazanie interesu prawnego członków Związku Zawodowego w złożeniu tegoż wezwania.

Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2008 r. Rada Miejska Leszna nr XXII/236/2008, odmówiła dokonania zmiany skarżonej uchwały z dnia 21 lutego 2008 r.

Pismem z dnia 29 maja 2008 r. pełnomocnik Związku Zawodowego [...] "[...]" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę z dnia 21 lutego 2008 r., zarzucając naruszenie przepisów zawartych w Ponadzakładowym Układzie Zbiorowym Pracy z dnia 20 września 2002 r. dla pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji oraz w przedszkolach, szkołach i innych placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno, w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia za pracę, które na mocy art. 9 k.p. są traktowane jako źródła prawa pracy, co narusza zasadę praworządności, o czym stanowi art. 6 k.p.a. Zarzucono także naruszenie przepisów normujących równe traktowanie w zatrudnieniu, to jest art. 183b § 1 pkt 2 k.p. w zakresie niekorzystnego kształtowania wynagrodzenia za pracę.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 271/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając nieważność uchwały nr XIX/213/2008 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 lutego 2008 r., wskazał, że interes prawny Związku w niniejszej sprawie wynika wprost z Konstytucji RP (art. 59 ust. 2: "Związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień.") oraz z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz.854 ze zm.).

Sąd wskazał, że na funkcję i znaczenie układów zbiorowych pracy wskazuje art. 771 k.p., który stanowi, że "Warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą ustalają układy zbiorowe pracy, zgodnie z przepisami działu jedenastego (...)". Zdaniem Sądu w tym kontekście i w okolicznościach niniejszej sprawy, Układ może stanowić wzorzec badania zaskarżonej uchwały, oczywiście w kontekście Konstytucji i właściwych przepisów ustawowych.

Na potrzeby niniejszej sprawy Sąd uznał za stosowne wyjaśnienie kilku pojęć.

W związku z tym Sąd stwierdził, że kategorię minimalnego wynagrodzenia za pracę określa ustawa o minimalnym wynagrodzeniu, która w art. 6 ust. 1 wskazuje, iż wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia (ustalonego w trybie wskazanym w ustawie). Sąd podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wysokość tego wynagrodzenia określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 września 2007 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz.U. Nr 171, poz. 1209) w wysokości 1.123,00 zł.

Sąd zwrócił także uwagę, iż pojęcie najniższego wynagrodzenia zasadniczego definiuje § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r. wskazując, że przez najniższe wynagrodzenie zasadnicze rozumieć należy najniższe wynagrodzenie zasadnicze, ustalone odpowiednio przez radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa, w I kategorii zaszeregowania, określone w tabeli miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego, sporządzonej zgodnie z § 3 ust. 3-5 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r.

Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia, miesięczne kwoty wynagrodzenia zasadniczego ustala się jako sumę najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz iloczynu liczby punktów, ustalonych dla poszczególnych kategorii w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, i wartości jednego punktu w złotych. Miesięczną kwotę wynagrodzenia zasadniczego określa pracodawca.

Sąd podkreślił, że wynagrodzenie pracowników korzysta z gwarancji konstytucyjnych, o czym stanowi art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja przesądza bowiem, że "minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa." Tą ustawą jest natomiast ustawa o minimalnym wynagrodzeniu. Natomiast zgodnie z art. 771 k.p., warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą, ustalają układy zbiorowe pracy.

Sąd podkreślił, że ustawa o minimalnym wynagrodzeniu ma charakter ochronny, bowiem obok funkcji ekonomicznej, polegającej na dostarczaniu pracownikowi środków do życia, instytucja minimalnego wynagrodzenia za pracę spełnia przede wszystkim funkcję socjalną, chroniąc pracownika przed narzuceniem wynagrodzenia, które nie gwarantuje mu minimum egzystencji, a więc jest przejawem wyzysku. Natomiast funkcję gwarancyjną w obu zakresach pełni art.6 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten formułuje bowiem wyraźny i bezwzględny zakaz: "Wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i 4 z zastrzeżeniem ust. 2".

W związku z tym Sąd pierwszej instancji podkreślił, że żadne regulacje podustawowe nie mogą tak kształtować wynagrodzenia za pracę, żeby ich zastosowanie w konkretnej sytuacji mogło doprowadzić do tego, że pracownik otrzymałby wynagrodzenie w wysokości poniżej minimalnego wynagrodzenia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ustalone zaskarżoną uchwałą wartości najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania i wartości punktu w tabeli dla poszczególnych kategorii zaszeregowania, nie mogą prowadzić do sytuacji, w których ich zastosowanie mogłoby skutkować naruszeniem ustawowego standardu w postaci minimalnego wynagrodzenia za pracę. Sąd podkreślił, że chodzi o to, by postanowienia uchwały, w związku ze strukturą wynagrodzenia, ustaloną w Układzie, nie tworzyły wzorca dla ustalania wynagrodzeń poniżej minimalnego wynagrodzenia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopatrzył się błędu zarówno w wyliczeniu skarżącego, jak i organu. Sąd podkreślił, że jak wskazuje art. 9 Układu, zasady podziału funduszu premiowego oraz warunki przyznawania i wypłacania premii określa regulamin premiowania (regulamin z dnia 26 listopada 2002 r.), z którego wynika, że nie tylko nie jest obowiązkiem pracodawcy przyznanie premii w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego, ale jej wysokość może być zróżnicowana, a nawet pracownik może być jej pozbawiony. Zdaniem Sądu za błędne należy zatem uznać wyliczenie skarżącego i organu, zakładające każdorazowe przyznanie premii w wysokości 20%. W rzeczywistości zatem wynagrodzenie może być faktycznie jeszcze niższe, niż wskazał skarżący w skardze, i niż wskazał organ, a zatem jeszcze bardziej odbiegające od wysokości minimalnego wynagrodzenia.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że rozwiązania przyjęte w uchwale, w związku z postanowieniami układu, nie gwarantują pracownikom, objętym układem, minimalnego wynagrodzenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, iż jego zdaniem nie ma wystarczających argumentów, by uznać, że uchwała jest niezgodna z prawem, i wyeliminować ją z obrotu, bowiem, uchwale tej nie można zarzucić naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r., będącego podstawą jej uchwalenia, bowiem nie precyzują żadnych wielkości, które rada gminy zobowiązana byłaby uwzględniać. Istotny jest też, zdaniem Sądu, fakt wcześniejszego, pozytywnego zaopiniowania treści uchwały przez Związek Zawodowy, niezależnie od okoliczności i przesłanek podjęcia takiej opinii. Istotny, w ocenie Sądu, jest fakt, że treść uchwały uwzględnia wcześniej zaplanowane w budżecie wydatki na wynagrodzenia pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w niniejszej sprawie zdecydował się na orzeczenie o charakterze swoistego kompromisu, sięgając po najlepsze wzorce, jakie stosuje Trybunał Konstytucyjny. Jest to więc orzeczenie o charakterze "zakresowym" i zarazem interpretacyjnym. Intencją zatem niniejszego wyroku jest, by uchwała była interpretowana zgodnie odnośnymi przepisami, nakazującymi, by miesięczna kwota wynagrodzenia zasadniczego za pracę nie była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Chodzi zatem o swoiste dookreślenie postanowień uchwały, które na poziomie ich interpretacji i stosowania, ma zapewnić określanie wynagrodzeń zgodnie z intencją Układu i norm prawnych, na podstawie których został zawarty.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Rady Miejskiej w Lesznie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) art. 101ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że związek zawodowy posiada legitymację procesową do złożenia skargi na uchwałę, którą wcześniej zaopiniował pozytywnie, że hipotetyczne zagrożenie interesu prawnego uprawnia do złożenia skargi, skarga oparta o ten przepis nie musi dotyczyć uchwały z zakresu administracji publicznej,

b) art. 171 i art. 165 Konstytucji RP, art. 2 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że można stwierdzić nieważność uchwały mimo, że uchwała "per se" nie narusza prawa,

c) art. 91 i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że można oceniać zgodność z prawem uchwały poprzez badanie jej zgodności z układem zbiorowym, który nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP,

d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 146, poz.1222 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, przez przyjęcie, że wartość miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania powinna wynosić minimalne wynagrodzenie.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12 70 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, oraz poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie to jest: "w zakresie w jakim dopuszcza ustalenie miesięcznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego poniżej wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2008", podczas gdy przepis ten przewiduje tylko stwierdzanie nieważności uchwały w całości lub w części, a nie w zakresie,

b) art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie przez Sąd sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Związek Zawodowy [...] "[...]" w Lesznie nie posiada legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 oraz orzecznictwo sądownictwoadministracyjne, wskazano, że o powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny, a w niniejszej sprawie skarżący naruszenia takiego interesu lub uprawnienia nie wykazał.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że podejmując uchwałę Rada Miejska Leszna naruszyła interes Związku, skoro Związek pozytywnie zaopiniował tę uchwałę. Związek miał bowiem możliwość kwestionowania uchwały i nie uczynił tego w zwykłym trybie, zatem, zdaniem Rady Miejskiej w Lesznie, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszono jego interes. Podniesiono także, że gdyby założyć, iż skarżący nie tyle reprezentuje Związek, co grupę pracowników, to także w tym przypadku należy stwierdzić, że nie naruszono praw tych osób, bowiem z żadnego przepisu prawa, (a nawet Układu), nie wynika, że pracownika należy przyjmować do pracy z zastosowaniem I kategorii zaszeregowania. W związku z tym wskazano, że pracodawca może i powinien zastosować taką kategorię zaszeregowania, która z jednej strony jest dopuszczalna na danym stanowisku, a z drugiej strony pozwala tak ustalić łączne wynagrodzenie, aby pracownik otrzymał co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nawet hipotetyczne naruszenie interesu prawnego uprawnia do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest sprzeczne z dotychczasową linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, potwierdzoną wyżej wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008r. sygn. akt SK 76/06.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Lesznie wskazał, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza złożenie skargi tylko wobec uchwał, które mają charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Natomiast wszelkie spory dotyczące spraw z zakresu prawa pracy, w tym ewentualnej dyskryminacji pracowników należą do sądów powszechnych - sądów rejonowych wydziałów pracy. Podkreślono zatem, że skoro uchwała reguluje sprawy nienależące do zakresu spraw z zakresu administracji publicznej, to skarga nie mogła być uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wskazano, że art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym

stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, co oznacza, że uchwała jest nieważna tylko wtedy, gdy jest sprzeczna z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji złamał tę normę, gdyż stwierdził nieważności uchwały "w zakresie", mimo, że nie miał wystarczających argumentów, by uznać, iż uchwała jest niezgodna z prawem, i wyeliminować ją z obrotu oraz mimo, że nie można uchwale zarzucić naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów stanowiącego podstawę podjęcia uchwały jak i innych przepisów prawa. Stwierdzono, że orzeczenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy nie narusza ona prawa powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej, o czym stanowi art. 165 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zakres i treść samodzielności gminy wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) oraz ustawy o pracownikach samorządowych, a przepis ten nie stawia żadnych ograniczeń co do ustalania najniższego wynagrodzenia, w związku z czym rada gminy ma pełną swobodę w zakresie ustalania najniższego wynagrodzenia w I Kategorii zaszeregowania.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uznanie przez Sąd, że wzorzec badania zgodności z prawem może stanowić ponadzakładowy układ zbiorowy nie znajduje uzasadnienia prawnego, a w szczególności w art. 91 i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano także, iż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że rada ustalając najniższe wynagrodzenie zasadnicze w I kategorii zaszeregowania musi je ustalić tak, aby miesięczne wynagrodzenie zasadnicze było równe wynagrodzeniu minimalnemu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nie wziął bowiem pod uwagę tego, że zgodnie z ust. 4 art. 6 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, do obliczenia wysokości wynagrodzenia pracownika przyjmuje się przysługujące pracownikowi składniki wynagrodzenia i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny do wynagrodzeń osobowych, z zastrzeżeniem ust. 5. Zatem zarówno premia jak też dodatek za wieloletnią pracę musi być wliczany do wynagrodzenia pracownika, aby stwierdzić, czy nie następuje złamanie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Każdy z pracowników objętych układem ma w umowie o pracę przyznaną premię w wysokości 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Podkreślono także, iż premia w wysokości 20% należy się za normalne wykonywanie obowiązków służbowych wszystkim pracownikom.

Zwrócono także uwagę, że premia jest skutkiem zawarcia układu, gdyż ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani rozporządzenie takiego obowiązkowego składnika wynagrodzenia nie przewiduje.

Wskazano, że pracodawcy samorządowi złożyli oświadczenia na okoliczność pozbawiania pracowników premii regulaminowej i ewentualnego przyznawania premii podwyższonej. Premia podwyższona, zgodnie z regulaminami premiowania, może być przyznana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podkreślono, że z wyjaśnień w niniejszej sprawie wynika, iż poza 3 wyjątkami, wszyscy pracownicy otrzymali premię regulaminową w pełnej wysokości (20%), a w wielu przypadkach otrzymywali także podwyższoną premię (wyższą niż 20%). Wyjątki zaś dotyczyły 3 przypadków (na 47 pracodawców), a premię obniżono ze względu na naruszenie obowiązków pracowniczych, jednak nawet po takim obniżeniu pracownicy otrzymali wynagrodzenie powyżej minimalnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, a orzekając jednocześnie nieważność "w zakresie", naruszył art. 147 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż pojęcia "część" i "zakres" nie są tożsame. Zaznaczono, że stwierdzenie nieważności uchwały w części poprzez wskazanie konkretnego przepisu uchwały jest potwierdzone dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Sąd natomiast zastosował zasady dotyczące orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor poniósł, że użycie trybu przypuszczającego przez Sąd w zaskarżonym wyroku "uchwała może skutkować naruszeniem ustawowego standardu w postaci minimalnego wynagrodzenia" potwierdza, że Sąd orzekł nieważność uchwały, mimo, że nie ustalił, iż nastąpiło naruszenie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Zaś zdaniem Rady Miejskiej w Lesznie, standard minimalnego wynagrodzenia nie został naruszony, gdyż wszyscy pracownicy zatrudnieni w szkołach otrzymują co najmniej minimalne wynagrodzenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy [...] "[...]" w Lesznie, wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że sformułowanie zarzutów nie odpowiada wymaganiom stanowionym przez prawo, w związku z czym skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wskazano bowiem, że wadliwe jest zarzucenie samoistnego naruszenia art. 151 oraz art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzut ten nie powinien być uwzględniony, szczególnie w sytuacji, gdy nie powiązano go z żadnym innym przepisem procedury.

Podniesiono także, iż w skardze kasacyjnej przy zarzucie art. 147 wskazanej wyżej ustawy nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi.

W ocenie Związku Zawodowego [...] "[...]" w Lesznie, w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie przeprowadzono także żadnego wywodu na okoliczność, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło, to wyrok sądu byłby inny.

Podniesiono, że nikt nie zakazuje gminie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego, ale choć w przepisach przywołanego rozporządzenia nie ma wyraźnych ram jego wysokości, to ramy te tworzą inne unormowania systemu prawa, na który trzeba patrzeć całościowo i które organ powinien uwzględnić. Konieczne jest tutaj zachowanie szerszej perspektywy analizy prawnej, głównie o charakterze interpretacji systemowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji rozważenia wymagają w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151, art. 147 i art. 113 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, gdyż niezasadnie uznał, że uchwała nr XIX/213/2008 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 lutego 2008 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazać należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na zasadzie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały, regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne. Natomiast skarga złożona na podstawie art. 101 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, zatem do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu, albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie przewidzianym Kodeksem postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Stwierdzić zatem należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy dojść do wniosku, że jeżeli skarżący nie wykazał, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny), to nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr XIX/213/2008 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 lutego 2008 r., Związek Zawodowy [...] "[...]" podniósł zarzut hipotetycznego naruszenia praw pracownika tą uchwałą, na co wskazuje zwrot "mogłoby wynikać, iż pracownik (...) uzyskałby". W związku z tym stwierdzić należy, iż pomimo, że co do zasady nie można odmówić prawa strony Związkowi Zawodowemu [...] "[...]" w Lesznie, to jednak w niniejszej sprawie nie można nie zauważyć, że Związek ten nie wykazał interesu prawnego, przy czym wskazać trzeba, że Związek ten występował w niniejszej sprawie niejako w dwóch rolach, to jest zarówno jako organ opiniodawczy uchwały, którą zaopiniował pozytywnie, jak i jako skarżący w niniejszym postępowaniu. Związek ten miałby zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę gdyby wykazał, że uchwała ta bezpośrednio i realnie naruszyła interes pracowniczy któregoś z pracowników. Tymczasem w niniejszej sprawie nie przedstawiono, aby którykolwiek z pracowników otrzymywał wynagrodzenie niższe, niż określone ustawowo minimalne wynagrodzenie z pracę.

Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że wyrok narusza art. 171 i 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności. Przepis ten jest konsekwencją zasady, że samorząd jest samodzielny, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej, o czym stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że wtedy tylko można stwierdzić nieważność uchwały rady gminy, gdy jest ona sprzeczna z wyraźnie wskazanym przepisem prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z tego oczywista konsekwencja, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały "w zakresie", jak uczynił to Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy Sąd pierwszej instancji winien wskazać, jaki konkretny przepis został naruszony oraz, czy to naruszenie było istotne.

Trafnie też podnosi skarżący, i takie też stanowisko w tej sprawie zajął Wojewoda Wielkopolski, że należy odróżnić pojęcie "najniższego zaszeregowania" od pojęcia "minimalnego wynagrodzenia".

Zgodnie z przepisami art. 2 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy nie może być niższe od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego corocznie w formie negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych.

Oznacza to, że pracownik nie może pobierać niższego wynagrodzenia przy zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy od ogłaszanego corocznie w obwieszczeniu Prezesa Rady Ministrów, zgodnie z ustaleniami Trójstronnej Komisji, bądź też jeżeli Trójstronna Komisja nie uzgodni w terminie minimalnego wynagrodzenia w roku następnym, to określa je Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

Również Ponadzakładowy Układ Zbiorowy Pracy z dnia 20 września 2002 r. dla pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji oraz w przedszkolach, szkołach i innych placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno wskazuje, że wynagrodzenie pracownika nie może być niższe od minimalnego wynagrodzenia.

Ponieważ Związek Zawodowy [...] "[...]" w Lesznie nie wykazał, aby którykolwiek pracownik otrzymywał wynagrodzenie niższe od minimalnego, to tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały nr XIX/213/2008 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto Leszno oraz zatrudnionych w Zespole Obsługi przy Wydziale Edukacji Urzędu Miasta Leszna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, iż dla związku zawodowego, który dysponuje składkami członkowskimi swoich członków, koszty postępowania kasacyjnego byłyby nadmiernym obciążeniem.