Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 788/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40,44
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 w sprawie ze skargi Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 232/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2006 r., zn. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta Przysucha wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. na wniosek [...] Spółka z o.o. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] położonej w R. B., na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., zn. [...] uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że decyzja została wydana w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w tej sprawie, a ponadto powołano się w niej na ustalenia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta Przysucha ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] położonej w R. B..

Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji J. i M. K., Stowarzyszenia Społeczny Komitet Przeciwników Budowy Masztów w R. B. oraz Stowarzyszenia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Przysucha z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), zgodnie z którą do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W tej sytuacji organ I instancji winien wystąpić do inwestora celem wskazania przez niego sposobu prowadzenia dalszego postępowania.

Po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2212/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. wskazując, iż stanowisko inwestora winno być wyrażone w toku postępowania odwoławczego. Sąd zauważył również, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uprawnione tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tymczasem organ nie wykazał, aby sytuacja taka zachodziła.

Pismem z dnia 8 listopada 2006 r. inwestor wypowiedział się, że postępowanie winno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., bez uwzględniania zmian przepisów wprowadzonych przepisami ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Przysucha z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren zamierzonej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu 30 lipca 2002 r., zaś pierwsza decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z mającą w tej sprawie zastosowanie ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne, a wydanie decyzji następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Organ wskazał, że została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania i osób zainteresowanych. Z uwagi, że budowa masztu telefonii cyfrowej zaliczana jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko został opracowany "Raport Oddziaływania na Środowisko Stacji Bazowej Telefonii Cyfrowej Sieci [...] nr [...] w R. B.". Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. Raport oddziaływania na środowisko był opiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w dniu [...] marca 2003 r., znak [...]. Inwestycja uzyskała również pozytywne uzgodnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (postanowienie z dnia 17 marca 2003 r.), utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełniała zatem wymogi art. 42 ust.1 pkt 1-7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, została dokonana pozytywnie ocena oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko i nie było podstaw do jej uchylenia.

W skardze do sądu administracyjnego wniesionej pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. Społeczny Komitet Przeciwników Budowy Masztów w R. B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2006 r. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja, jako zakwalifikowana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko będzie oddziaływać niekorzystnie na zdrowie okolicznych mieszkańców. Sporządzony w postępowaniu administracyjnym raport jest niezgodny z prawem, zawiera wiele uchybień formalnych i prawnych. Ponadto organy nie odniosły się do zarzutów przedstawianych przez uczestnika w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o oddalenie skargi.

W postępowaniu wszczętym skargą Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 504/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem organ orzekł wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 28 listopada 2006 r. wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Nowa ustawa weszła w życie 11 lipca 2003 r., a zatem słusznie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 lipca 2002 r. był rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 40 ust. 3 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie. W sprawie został także sporządzony "Raport w sprawie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w R. B.". Z treści raportu wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną gęstości mocy 0,1 W/m2 wytwarzane przez anteny nadawcze projektowanej stacji wystąpią na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi. Na powierzchni ziemi oraz w miejscach przebywania ludzi gęstość strumienia pola elektromagnetycznego zbliżona jest do wartości tła pola elektromagnetycznego dla terenów zabudowanych.

Zdaniem Sądu do opinii M. K. kwestionującej treść przygotowanego "raportu" organ powinien się odnieść w postępowaniu uzgodnieniowym, bowiem w tym postępowaniu dokonywana jest ocena wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. W postępowaniu głównym organ nie dokonuje ponownie takiej oceny. Żaden z przepisów nie nakłada też takiego obowiązku przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego w postępowaniu głównym. Z kolei organ uprawniony do wydania decyzji głównej (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska organów uzgadniających i opiniujących projekt decyzji głównej (wyrok NSA z 21 września 2005 r. sygn. akt II OSK 69/05). Zarzuty dotyczące wad i uchybień, jakie zdaniem skarżącej, popełniono przy sporządzaniu "raportu oddziaływania na środowisko", były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 20007 r. sygn. akt IV SA/Wa 504/06, którym uchylono postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 maja 2004 r.

Odnosząc się do kwestii położenia inwestycji, zgodnie z rozporządzeniem nr 39/2002 Wojewody Mazowieckiego z 19 kwietnia 2002 r. zaliczającym teren przedmiotowej inwestycji do Krajowego Systemu Obszarów Chronionych Krajobrazowo – "Lasy Przysusko-Szydłowieckie", Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało pozytywnie uzgodnione z właściwym Wojewodą (postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r., znak [...]), jako organem ochrony środowiska.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem nieokreślenia wymogów dotyczących ochrony interesu osób trzecich, ponieważ ochrona ta podlega ograniczeniom, wynikającym z Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, iż niezasadny jest także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją interesu społecznego, albowiem organy administracji nie mogą w wydawanych przez siebie decyzjach kierować się zasadami słuszności zwłaszcza w sprawach, w których wydanie decyzji uwzględniającej wniosek nie jest uzależnione od swobodnego uznania organu. Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Przysucha z dnia [...] lipca 2005 r., zostały wydane w oparciu o ostateczne i obowiązujące w chwili ich wydawania postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2004 r. Uchylenie powyższego postanowienia wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. spowodowało, iż w chwili obecnej w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], którym przedmiotowa inwestycja była również pozytywnie zaopiniowana.

Sąd stwierdził, iż warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodność ta jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji. W związku z tym, organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy prawa ochrony środowiska oraz inne przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej (uzupełnionej pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r.) wniesionej od tego wyroku Społeczny Komitet Przeciwników Budowy Masztów w R. B. zarzucił naruszenie:

– art. 40 ust. 1, 2, 3, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

– art. 46 ust. 10, art. 47 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.,

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub stwierdzenie jego nieważności, albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego, pomimo że w skardze kasacyjnej pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, lub stwierdzenie jego nieważności, dodaje: "albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw", co treścią odpowiada przepisowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i stanowi jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowego. Poza powyższym stwierdzeniem jednak nigdzie dalej nie uzasadniono w skardze kasacyjnej, ani w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. tego zarzutu, czego wymaga art. 176 p.p.s.a., wobec czego trudno się odnieść do tego stwierdzenia. Poza tym należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wszelkie możliwe rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu II instancji, zostały określone w przepisach art. 184, 185 § 1, art. 186, 188 i art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna (pismo z dnia 16 marca 2008 r.) sporządzona przez pełnomocnika Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B., została uzupełniona pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r., które zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych może mieć miejsce w oddzielnym piśmie złożonym po wniesieniu skargi kasacyjnej lub na rozprawie, z zachowaniem jednak zasad wynikających z przepisów art. 176 i 183 § 1 p.p.s.a. (tzn. skarga kasacyjna powinna zawierać "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie" i "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej"). Przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie może wskazywać nowych podstaw ani też ich zmieniać, nie może też uzasadniać podstaw kasacyjnych, które nie były uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Jedną z podstaw skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może stanowić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 40 ust. 1, 2, 3, art. 44 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 10, art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., pełnomocnik skarżącej nie wskazał na czym ma polegać naruszenie powyższych przepisów, nie wynika to też z uzasadnienia skargi kasacyjnej i pisma pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 2009 r. Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, bądź korygować (wyrok NSA z 30 marca 2004 r. GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392; postanowienie NSA z 29 marca 2004 r. FSK 73/04, niepubl.).

Samo wskazanie zaś w skardze kasacyjnej przepisów, które rzekomo zostały naruszone bez uzasadnienia takiego poglądu, nie może stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia (wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r. FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).

W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustalono, z uwagi na to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony w dniu 30 lipca 2002 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co sugeruje się w zakończeniu skargi kasacyjnej.

Podobne uwagi jak wyżej w zakresie wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej, można odnieść do zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które zostały zamieszczone w skardze kasacyjnej jednak ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ani w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej nie odniósł się do nich w ogóle (brak uzasadnienia). Sąd nie może więc takich zarzutów traktować jako podstaw skargi kasacyjnej i domyślać się, co miał na myśli autor tego pisma. Poza tym należy przypomnieć, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym najwyraźniej zapomniał autor skargi kasacyjnej, skoro nie zwrócił nawet na ten warunek uwagi w swych pismach. Kolejnymi przepisami wskazanymi w podstawie skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia "art. 46 ust. 10, art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a." w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. przedstawiony jako naruszenie "art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 46 ust. 4 pkt 10 ustawy – Prawo ochrony środowiska..." W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jednak nie uzasadnia się tego zarzutu w ogóle ani jednym zdaniem. Na pierwszy rzut oka już widać, że sformułowania powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej i w piśmie pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 2009 r. są różne, gdyż nie bez znaczenia jest w świetle przepisów art. 174 p.p.s.a., czy zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Poza tym przepisy art. 46 ust. 4 pkt 10 i art. 47 (brak wskazania konkretnego przepisu zamieszczonego w tej jednostce redakcyjnej) Prawa ochrony środowiska (brak wskazania o tekst ustawy z jakiej daty chodzi) dotyczą postępowania i decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy uzasadnienia wyroku. Skoro w skardze kasacyjnej nie uzasadniono w ogóle zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie można przyjąć, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. w odniesieniu do tego przepisu, strona mogła "przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" w rozumieniu art. 183 § 1 (in fine) p.p.s.a.

Możliwość przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, po wniesieniu skargi kasacyjnej i po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, należy rozumieć jako rozwinięcie uzasadnienia skargi kasacyjnej bądź zmianę tego uzasadnienia w części lub w całości. Nie można jednak mówić o przytoczeniu nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., jeżeli te w skardze kasacyjnej nie były w ogóle uzasadnione i upłynął już termin do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż to naruszałoby przepisy art. 176, 177 § 1 i art. 183 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 19 października 2005 r. I FSK 119/05, niepubl.; wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r. GSK 1041/04, niepubl.; postanowienie NSA z 29 września 2004 r. OSK 200/04, niepubl.; wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r. FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14).

Analizując treść skargi kasacyjnej i pisma pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 2009 r. należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzucano naruszenie "art. 46 ust. 10 i art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a." natomiast w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. wskazano przepis art. 46 ust. 4 pkt 10 w miejsce błędnie podanego art. 46 ust. 10 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W żadnym z tych pism nie podano jednak do jakiego tekstu ustawy – Prawo ochrony środowiska należy odnieść powyższe przepisy, czy do tekstu ustawy obowiązującego do dnia 27 lipca 2005 r., czy też do tekstu ustawy obowiązującego po tej dacie, znowelizowanego ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Problem jest zasadniczy, gdyż w tekście wcześniejszym ustawy, obowiązującym do dnia 27 lipca 2005 r., nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak wskazany przez pełnomocnika art. 46 ust. 4 pkt 10, nie ma również takiego przepisu w tekście ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r. podobnie, jak nie ma w tym tekście wcześniej powoływanego (błędnie) art. 46 ust. 10. Jedynym przepisem, jaki powołano w skardze kasacyjnej i nie zmienił swego brzmienia w międzyczasie jest art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednak nie wskazano w skardze kasacyjnej, co wymaga art. 174 p.p.s.a., czy jest to zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania. Poza tym ww. przepis art. 47 ma wiele jednostek redakcyjnych (punkty, podpunkty) i nie wiadomo, w stosunku do której z nich odnosi się zarzut naruszenia tego przepisu. Trudno więc aby w tej sytuacji Sąd się domyślał, co miał na myśli autor skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jak i w piśmie pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 209 r. konieczne było określenie do tekstu ustawy – Prawo ochrony środowiska z jakiej daty odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem po wydaniu decyzji przez organ I instancji ustawa ta została zmieniona w poważnym zakresie przez wcześniej powołaną ustawę z dnia 18 maja 2005 r., która weszła w życie przed datą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

Jak wynika z powyżej przedstawionej analizy skarga kasacyjna łącznie z pismem pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 2009 r. nie spełnia podstawowych wymogów dla tego rodzaju pism, bowiem w większości nie zawiera prawidłowo sformułowanych zarzutów i prawidłowego uzasadnienia tych zarzutów, chociaż została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną (art. 175 p.p.s.a.).

Zaskarżany wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu pod względem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i zachowania wszelkich wymagań wynikających z przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sąd odniósł się do wszystkich najważniejszych zarzutów strony skarżącej, obiektywnie oceniając zaskarżaną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W postępowaniu trwającym od 2002 r. wzięto pod uwagę cały materiał dowodowy łącznie z opiniami W. K. i M. K. oraz pismami mieszkańców, o czym najlepiej świadczy treść uzasadnienia decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta Przysucha z dnia [...] lipca 2005 r. W dniu 20 kwietnia 2005 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem mieszkańców, przedstawicieli Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. i M. K. przedstawiciela Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...]. Ocena jednak zgłoszonych w postępowaniu dowodów, należy do organów i faktu nieuwzględnienia stanowiska przeciwnego wydaniu pozytywnej decyzji w tej sprawie, nie można oceniać jako naruszenia prawa, skoro przed wydaniem ostatecznej decyzji zostały wykonane wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie specjalistyczne oraz został przygotowany raport oddziaływania na środowisko. Nie jest też prawdą, że uzgodnienie z organem inspekcji sanitarnej nie było ostateczne, co jasno i zgodnie z faktami wyjaśnia Sąd na s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a czego najwyraźniej nie chce dostrzec autor skargi kasacyjnej. Uchylenie zaś wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 maja 2004 r., mogło ewentualnie stanowić podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem sądu I instancji, że zarzuty dotyczące raportu oddziaływania na środowisko, wnioski z tym związane oraz opinie M. K. i W. K. powinny być rozpatrzone jako materiał dowodowy w postępowaniach uzgodnieniowych prowadzonych w trybie art. 106 k.p.a. w tej sprawie, gdyż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma kompetencji merytorycznych w tym zakresie ani nie może kontrolować postanowień uzgadniających decyzję w trybie art. 106 k.p.a.

Na postanowienie uzgadniające zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. służy zażalenie a następnie skarga do sądu (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Tak więc każde z tych postanowień ma własny indywidualny tryb zaskarżania, nie można więc żądać aby organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ingerował w postępowania należące do kompetencji innych organów, tym samym organ ten nie może oceniać materiału dowodowego należącego do innych postępowań, gdyż mógłby się narazić na zarzut naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Ponieważ w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien przestrzegać, aby przed wydaniem decyzji były dokonane wszystkie konieczne uzgodnienia i został przygotowany raport o oddziaływaniu na środowisko, skoro planowane przedsięwzięcie jest zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ocenę merytoryczną raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w tej sprawie w związku z opiniami przygotowanymi przez W. K. i M. K., jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 504/06, powinien dokonać Główny Inspektor Sanitarny, który uzgadniał decyzje. I brak takiej oceny był przyczyną uchylenia ww. wyrokiem postanowienia z dnia 18 maja 2004 r.

Nie można więc z tej samej przyczyny (brak dostatecznego odniesienia się do opinii W. K. i M. K.) żądać uchylenia kolejnego aktu tym razem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można też z tego powodu kwestionować zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że ocena materiału dowodowego w tym zakresie powinna nastąpić w postępowaniu uzgodnieniowym.

W związku z podnoszonym szeroko w materiałach sprawy problemem udziału społeczeństwa w postępowaniu i przedstawionymi opiniami W. K. i M. K. należy mieć poważne wątpliwości, co do przydatności tego typu opinii, skoro ich autorzy z założenia są przeciwni wszelkim sztucznym źródłom wytwarzającym pola elektromagnetyczne, gdyż są one ich zdaniem powodem wzrostu zachorowalności i umieralności Polaków na raka, cukrzycę, osteoporozę, miażdżycę, choroby psychiczne i inne choroby. Podobne opinie również ww. autorów przywoływane są w wielu innych sprawach dotyczących lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i wykorzystywane są przez różne organizacje ekologiczne oraz społeczności lokalne przeciwne rozwojowi telefonii komórkowej w Polsce.

Tymczasem przepisy prawa obowiązujące w Polsce dopuszczają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o określonej mocy i częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz., zaliczając je do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z czym istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym określa się podstawowe warunki i parametry urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (moc, częstotliwość, rodzaj anten nadawczych, wysokość umieszczenia anten, odległość od zabudowań itp.). Jednak tak określane warunki i parametry przez autorów raportów zgodne ich zdaniem z obowiązującymi przepisami i nie zagrażające zdrowiu ludzi, w ocenie autorów opinii przeciwnych lokalizacji sztucznych źródeł fal elektromagnetycznych, nie dają gwarancji całkowitego braku szkodliwego oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i zdrowie ludzi. Praktycznie w każdym takim przypadku organy uzgadniające decyzje i oceniające merytorycznie raport oddziaływania na środowisko powinny na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego lub biegłych różnych specjalności o wydanie opinii.

Adresatem opinii W. K. i M. K. oraz innych tym podobnych opinii, powinny być raczej organy stanowiące prawo, które miałyby możliwość wykorzystania ich jako wnioski de lege ferenda przy tworzeniu nowego prawa, a nie organy stosujące prawo, które są zobligowane do przestrzegania i działania w ramach obowiązującego prawa. Organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są uprawnione i nie mają możliwości dokonania oceny czy dane przedsięwzięcie emitujące pola elektromagnetyczne, jest szkodliwe dla zdrowia i życia ludzkiego, pomimo że spełnia warunki przewidziane w obowiązującym prawie.

Raport oddziaływania na środowisko powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą specjalistyczne uprawnienia zawodowe z listy wojewody bądź ministra, której status byłby podobny jak biegłego z danej dziedziny, co dawałoby temu dokumentowi rangę zbliżoną bądź równą opinii biegłego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.