Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2533/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Starosty B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych) od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1993 r. na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 437,80 ha położone na terenie gminy B.

Wnioskiem z 23 października 2000 r. (uzupełnionym pismami z 9 listopada 2000 r., 29 listopada 2000 r. oraz 6 grudnia 2000 r.) Agencja wystąpiła do Wojewody [...] w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r., polegającej na wyłączeniu z przekazania na rzecz Agencji niektórych nieruchomości PFZ.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2000 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako kpa), zmienił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonych na terenie gminy B., w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...] i [...] we wsi B., działki nr [...] we wsi M., działek nr [...],[...] i [...] we wsi S., działek nr [...] i nr [...] we wsi T. oraz działek nr [...] i nr [...] we wsi W.

Wójt Gminy B. pismem z [...] stycznia 2001 r. poinformował Wojewodę [...], iż jego decyzją z [...] grudnia 2000 r. zostały wyłączone z przekazania także nieruchomości, które Agencja już zbyła. Również Starosta B. w piśmie z [...] stycznia 2001 r. skierowanym do Wojewody [...], wskazał nieruchomości, które zostały wyłączone z przekazania na rzecz Agencji pomimo, że nie stanowiły już własności Skarbu Państwa, co potwierdził załączonymi do pisma wypisami z rejestru gruntów.

Postanowieniem z [...] stycznia 2001 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r., w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2001 r. wydaną na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości swoją decyzję ostateczną z [...] grudnia 2000 r. zmieniającą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania do Agencji nieruchomości PFZ, położonych na terenie gminy B. oraz odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że działki nr [...],[...],[...] i [...] we wsi B., nr [...] we wsi T., nr [...] we wsi W., nr [...] we wsi S. zostały przez Agencją zbyte, co uniemożliwia zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r.

Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że działki nr [...] i [...] we wsi S. oraz nr [...] we wsi T., nie mogły być wyłączone z przekazania na rzecz Agencji, gdyż w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji, tj. [...] stycznia 1993 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. przeznaczone były na cele rolne i na taki cel wykorzystywane. Z kolei działki nr [...],[...],[...] i [...] we wsi B., nr [...] we wsi W. oraz nr [...] we wsi W., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. przeznaczone były pod zabudowę zagrodową, a częściowo pod budownictwo mieszkaniowe, a faktycznie wykorzystywane były na cele rolne, z tym, że działki te również nie mogły być wyłączone z przekazania na rzecz Agencji.

Z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. nie zgodziła się Agencja i pismem z 19 marca 2001 r. wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu swego odwołania Agencja podała m.in., że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2000 r. wyłączył z zasobu Agencji zabudowane nieruchomości byłego PFZ, oznaczone jako działki ewidencyjne zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. pomimo, że pismem z [...] listopada 2000 r., Agencja informowała o zmianie stanu prawnego tych nieruchomości.

Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawą do wznowienia przez Wojewodę [...] postępowania zakończonego jego decyzją z [...] grudnia 2000 r., zmieniającą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. był art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wojewoda [...] uznał, że podstawę wznowienia postępowania stanowiły nowe okoliczności nieznane mu w dniu wydania przez niego decyzji z [...] grudnia 2000 r., a mianowicie fakt, że niektóre z nieruchomości objętych tą decyzją stanowiły już własność Skarbu Państwa. Organ wojewódzki wskazał, że o powyższym poinformował go Wójt Gminy B. pismem z [...] stycznia 2001 r. oraz Starosta B. pismem z [...] stycznia 2001 r.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Agencja wnioskiem z 23 października 2000 r. wystąpiła o wyłączenie z zasobu nieruchomości zabudowanych, przekazanych jej decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Następnie Agencja precyzowała swoje żądania oraz sygnalizowała, że niektóre z nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., a wykazane we wniosku i pismach uzupełniających Agencji uległy podziałowi, a część z nich została zbyta.

Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] wydając decyzję [...] grudnia 2000 r. wiedział, że część nieruchomości wyłączonych z zasobu Agencji tą decyzją, nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, ale była własnością osób fizycznych, o czym Agencja informowała organ wojewódzki w piśmie z [...] listopada 2000 r.

Podsumowując organ wskazał, że Wojewoda [...], po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylił decyzję z [...] grudnia 2000 r., powołując się na wystąpienie nowych okoliczności, nieznanych mu w dniu wydania przez niego decyzji, podczas gdy – w ocenie organu - okoliczności, będące podstawą wznowienia były znane organowi, co wynika z pisma Agencji z [...] listopada 2000 r., które znajdowało się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ww. decyzji.

Organ uznał, że w świetle dokonanych ustaleń brak było podstaw do uchylenia przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 2001 r. swojej decyzji z [...] grudnia 2000 r. zmieniającej decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania do Agencji nieruchomości PFZ, położonych na terenie gminy B. To powoduje obowiązek uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. i odmówienia uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta B., zarzucając naruszenie art. 10 kpa, 75 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 77 kpa oraz wskazując, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. Starosta B. – reprezentujący Skarb Państwa – wskazał, że niezrozumiałym jest, że można wycofać z przekazania Agencji nieruchomości, które faktycznie nie były już na ówczesną chwilę jej własnością. Zdaniem Starosty B. nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z tego względu, iż przedmiotowe nieruchomości od 1993 r. były we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a dopiero w 2000 r. Agencja zaczęła ubiegać się o ich wycofanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1117/12 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. i odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. oraz uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2006 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r. nr [...].

Sąd nie przesądził w tym wyroku kwestii merytorycznych, bowiem – jak wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powodem uchylenia decyzji były popełnione przez organ błędy proceduralne, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał mianowicie, że w sprawie doszło do sytuacji, w której organ wydając decyzję w ramach autokontroli i uwzględniając skargę wyjaśnił, że podstawą wydania tej decyzji jest również art. 154 § 1 i 2 kpa. W ocenie Sądu łączne korzystanie z trybu autokontroli oraz kompetencji przyznanych w ramach art. 154 kpa jest niedopuszczalne. Uzasadniając to twierdzenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2013 r. wywodził, że o ile zastosowanie art. 154 kpa powoduje, że decyzja podjęta jest w pierwszej instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania - odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku decyzji podjętych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, o tyle efektem zastosowania art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to, że od decyzji wydanej w tym trybie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem w decyzji z [...] października 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł pouczenie o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierując się powyższym pouczeniem Wójt Gminy B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy B. wydana została kolejna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2005 r.

Ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wydanej m.in. na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa decyzji z [...] października 2005 r. uchylił swoją decyzję z [...] sierpnia 2005 r. i nie orzekł w sposób ostateczny toteż wskazał, że winien wydać decyzję rozpatrującą odwołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. W wyniku powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał kolejną decyzję, tj. decyzję z [...] kwietnia 2012 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. i odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. znak [...] zmieniającą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], w sprawie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości byłego Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie gminy B. oraz odmawiającej zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła 19 września 2005 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. Sekcja w T. z siedzibą w L.

W skardze wywodzono, że decyzja Wojewody [...], dla której podstawę prawną stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, do jakiego doszło w sprawie należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, co prowadzi do stwierdzenia nieważności.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2005 r. oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. wyłączającą z przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości obejmujące działki oznaczone nr [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone na terenie gminy B.

Pismem z 25 września 2013 r. skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2013 r. nr [...] wniósł Starosta B., wskazując na naruszenie art. 10 kpa, 75 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 77 kpa oraz podnosząc, że decyzja zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wniósł o jej uchylenie oraz o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. Reprezentujący Skarb Państwa Starosta B. ponownie wskazał, że niezrozumiałym jest, że można wycofać z przekazania Agencji nieruchomości, które faktycznie nie były już na ówczesną chwilę jej własnością. Zdaniem Starosty B. nie można aprobować stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z tego względu, iż przedmiotowe nieruchomości od 1993 r. były we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a dopiero w 2000 r. Agencja zaczęła ubiegać się o ich wycofanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem badania przez Sąd jest legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych względów, niż w niej wskazano.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie pod kątem legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji dotyczy decyzji wydanej w specjalnym trybie, przewidzianym przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. Aby w pełni wyjaśnić istotę sprawy, należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. do dnia rozpoczęcia rozprawy organ może uwzględnić skargę w całości. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno wynika, że jedną z niezbędnych przesłanek umożliwiających organowi administracji zastosowanie trybu autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Rozumienie tego pojęcia nie jest dowolne, a biorąc pod uwagę, że właściwe zastosowanie tej przesłanki decyduje o możliwości skorzystania z trybu autorewizyjnego, należy wskazać, iż prawidłowość sposobu jej wykładni jest decydująca dla oceny sposobu rozstrzygnięcia sprawy objętej skargą.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sadowego w niniejszej sprawie jest zatem przyjęcie przez skład orzekający Sądu, że uwzględnienie skargi w całości musi prowadzić do uznania przez organ za uzasadnione wszystkie wnioski i zarzuty skargi, bowiem organ jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Organ, wydając decyzję w trybie autokontrolnym, winien zatem podzielić zawarte w skardze zarzuty i uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości.

Pogląd ten prezentowany jest zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie. Gwoli przykładu przywołać można wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 511/10 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, nsa.gov.pl – CBOSA), w którym stwierdzono, że warunkiem zastosowania instytucji wskazanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uznanie przez organ za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosku skargi jak i powołanej podstawy prawnej (por. również wyroki NSA z: 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1426/11, 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10, 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07 oraz postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 971/10, CBOSA, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 177, M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C. H. Beck 2011, s. 294, por. B. Dauter, B. Gruszecki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182).

Pojęcie "uwzględnienie skargi w całości", którym operuje ustawodawca, należy rozumieć jako uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, co obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków oraz wskazanej podstawy prawnej skargi. Instytucja autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. pozostaje w pewnym sensie w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Niemniej jednak jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości - a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu - nie godzi w prawa strony, a przyczynia się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego z jej żądaniami. Stąd za niedopuszczalne uznać należy dokonywanie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu taką ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, która pozbawiałaby stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskanie żądanego rozstrzygnięcia. Skład orzekający aprobuje przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, CBOSA wskazujący na brak możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. przez organ administracji i podjęcie decyzji w trybie autokontroli, jeżeli nie podziela on niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną podstawę lub ocenę prawną naruszeń. W sytuacji wystąpienia powyższych ocen organ administracji powinien przekazać sprawę do rozpoznania Sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a. Implikuje to, że uwzględnienie skargi w całości oznacza także uznanie zasadności wszystkich zarzutów skargi i uczynienie zadość żądaniom skarżącego w kontekście powyższego zakresu uwzględnienia zarzutów (tak NSA w wyroku z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1976/11, por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, CBOSA).

Za zaaprobowaniem powyższego rozumienia przedmiotowego przepisu przemawia okoliczność ustalenia instytucji autokontroli na zasadzie wyjątku. Wyjątkowy charakter tego przepisu wymaga jego ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, LEX nr 440633). Przekłada się to na przyjęcie, że jedynie uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze uprawnia do zastosowania trybu autokontroli. A contario – w sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., o czym była wyżej mowa.

Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że efektem uruchomienia przedmiotowej normy musi być uwzględnienie skargi w całości. Wyjątkowy charakter przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej, bowiem niż sąd administracyjny, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrole winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony można uznać pogląd, iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków, o ile ich uwzględnienie leży we właściwości organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 158/05), wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok NSA z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10, CBOSA, por. A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. lex). Organ podejmując rozstrzygnięcie w ramach autokontroli, dokonuje oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem i powinien skonfrontować kryteria oceny legalności tego aktu z treścią wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy (wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, CBOSA).

W przypadku wątpliwości, co do treści żądania dopuścić można podjęcie przez organ w tym zakresie czynności wyjaśniających. Niedopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki, które nie zostały powołane w argumentacji strony skarżącej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ porównanie treści skargi wniesionej od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2001 r. nr [...], z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do tego środka zaskarżenia, prowadzi w ocenie Sądu, do wniosku, że organ nie uwzględnił tej skargi w sposób wynikający z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Z treści skargi wynikało bowiem, że jej celem było uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia i zajęcie stanowiska w kwestii oceny, czy objęta skargą decyzja rażąco narusza prawo, czy też ciężar gatunkowy naruszeń do jakich doszło przy jej wydaniu nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. W skardze strona nie sformułowała odrębnego wniosku dotyczącego oczekiwanej treści rozstrzygnięcia, ograniczając się do złożenia ogólnego żądania zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Wywodziła natomiast, jakie jej zdaniem okoliczności faktyczne sprawy winny zostać rozważone przy określaniu stopnia naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję. Ponadto w skardze zaakcentowano, że dostrzeżone błędy miały charakter rażącego naruszenia prawa. W skardze wniesionej od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] stwierdzono bowiem, że "Decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 16 par. 1 Kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej, następstwem czego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciom o wadliwość nie wyliczoną w art. 145 par. 1, jak i rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w art. 145 par. 1. Naruszenie tak zakreślonych ram wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja wydana z takim przekroczeniem jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia jej nieważności".

Tymczasem, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ w najmniejszym stopniu nie odniósł się do wywodów skargi. Przeciwnie, zupełnie je pominęło i przyjęło własną koncepcję rozstrzygnięcia, nie powołując się na charakter i stopień naruszenia prawa. Wobec tak wyartykułowanych żądań i twierdzeń skargi, w ocenie Sądu, organ działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., w pierwszej kolejności winien był wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżąca. Natomiast, uwzględniając skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, - jak wcześniej zaznaczono - obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i o ile przyjąłby jako prawidłową argumentację skarżącej strony, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną podstawę prawną oraz zarzuty.

Tak jednak organ nie uczynił, tym samym nie uwzględnił skargi w całości, pomimo zastosowania trybu art. 54 § 3 p.p.s.a, czym naruszył wskazany przepis.

Ponownie oceniając skargę organ będzie związany powyższą wykładnią prawną zawierającą się w stwierdzeniu, że ocena, czy miało miejsce uwzględnienie skargi w całości, powinna nastąpić w kontekście nie tylko żądania zawartego w skardze, ale również zarzutów podniesionych w skardze i argumentacji podanej przez stronę skarżącą na ich uzasadnienie. Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skargi w całości.

Te wszystkie wskazania organ winien mieć na uwadze w sytuacji, gdyby zdecydował się jeszcze raz na wydanie orzeczenia w trybie autokontroli.

Z względu na wskazane naruszenie prawa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 P.p.s.a.