Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4017/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi T. Spółka z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w M.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu Koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz Zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim powyższa decyzja określa wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. z 1995 r. Nr 118, poz. 572 ze zm.), tj. powyżej kwoty stanowiącej równowartość 23.500 Euro, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...].

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 1999 r. Minister Łączności, w wyniku przeprowadzonego przetargu, udzielił w drodze decyzji administracyjnej skarżącej spółce E. Sp. z o.o. Koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz Zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. W decyzji ustalono m.in., iż Koncesję wraz z Zezwoleniem wydaje się skarżącej spółce z o.o. na okres 15 lat. Jednocześnie w przedmiotowej decyzji określono wysokość opłaty za udzielenie Koncesji w wysokości 10.200.000 EURO i ustalono terminy wnoszenia kolejnych rat opłaty koncesyjnej za jej udzielenie (łącznie 6 rat). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż opłata za udzielenie koncesji oraz zasady jej podziału na raty zostały ustalone na podstawie § 1 ust. 1, 3 oraz § 2 ust. 3-7 cyt. rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 10 załącznika Nr 1 do w/w rozporządzenia i na podstawie deklaracji złożonej w dokumentacji ofertowej (Koperta nr 3) zgodnie z warunkami przetargu oraz w związku z art. 30 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. -Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 160, poz. 1063). Organ poinformował również, iż wysokość I raty opłaty koncesyjnej (opłata początkowa) ustalono zgodnie z zasadami określonymi w § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia.

Z dniem 1 stycznia 2001 r. koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci, na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.) - przekształciły się z mocy prawa w zezwolenia telekomunikacyjne, o których mowa w art. 3 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W dniu [...] maja 2001 r. spółka E. Sp. z o.o., działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a.. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu Koncesji Nr [...] oraz Zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do w/w rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż ustawodawca wyraźnie określił, że wysokość opłaty za udzielenie koncesji stanowi materię regulowaną w drodze rozporządzenia, zaś wskazanie wysokości opłaty koncesyjnej w decyzji mogło mieć co najwyżej walor deklaratywny - stwierdzający fakt, który wynika wprost z rozporządzenia. W ocenie skarżącej spółki nie znajdowało podstawy prawnej określenie w decyzji o udzieleniu koncesji innej wysokości przedmiotowej opłaty, niż wynikająca z rozporządzenia, a w szczególności nie był podstawą do ustalenia w sposób konstytutywny wysokości omawianej opłaty § 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Zdaniem strony Minister Łączności miał kompetencje do określenia wysokości opłaty koncesyjnej w rozporządzeniu, nie miał zaś kompetencji do określenia tejże wysokości w inny sposób, np. w drodze decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny skarżący uznał, iż stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że decyzja Ministra w zakresie ustalenia wysokości opłaty koncesyjnej była wydana bez podstawy prawnej i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W wyniku rozpoznania w/w wniosku Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzję Nr [...], na podstawie której odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...] w części dotyczącej nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie Koncesji w wysokości przekraczającej kwotę stanowiącą równowartość 200 Euro. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż opłaty za udzielenie koncesji są należnościami budżetu państwa i podlegają regulacji zawartej w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poświęconej zobowiązaniom podatkowym, stosownie do dyspozycji art. 2 § 2 tej ustawy. W ocenie organu Koncesja Nr [...] wydana została przez Ministra Łączności zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem w chwili wydawania koncesji, i z tej przyczyny wysokość opłaty koncesyjnej jest dla strony skarżącej wiążąca. Organ powołując się na postanowienia rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu, stwierdził, iż zwiększenie opłaty za udzielenie koncesji było możliwe w razie udzielenia koncesji w wyniku przetargu. Minister zwrócił uwagę, że w podstępowaniu przetargowym, którego warunki były znane stronie, to sam operator zaproponował w ofercie wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Wysokość opłaty miała - zdaniem organu - bardzo istotny wpływ na wybór oferty operatora, a ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzenia przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 53, poz. 338 ze zm.) jednym z etapów przetargów była ocena proponowanej opłaty koncesyjnej. Minister Infrastruktury stwierdził, iż warunki przyznanej koncesji znane były stronie w momencie składania wniosku ojej udzielenie, a wysokość opłaty ustalona była zgodnie z § 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Łączności z 1995 r.

Zdaniem organu obowiązek wniesienia opłaty, który ciąży na operatorze, powstał w chwili wydania decyzji o udzieleniu koncesji i wygaśnie dopiero po jego wykonaniu lub na zasadach ustalonych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Organ podniósł ponadto, iż opłata koncesyjna była nierozerwalnie związana z wydaniem koncesji i zawsze stanowiła element koncesji jako decyzji administracyjnej. Zmiana przepisów w zakresie koncesjonowania działalności w sektorze telekomunikacji nie zmienia faktu, iż w momencie wydania koncesji na operatora został nałożony obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej. Przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne uchylające z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisy regulujące wnoszenie opłat koncesyjnych, nie objęły swoją regulacją opłat wymaganych przed tą datą. Zdaniem organu uregulowania dotyczące trybu jej wnoszenia, w szczególności możliwości wniesienia opłaty w ratach, nie zmieniają faktu, iż w dniu wydania doręczenia koncesji, powstał oraz jest wymagalny obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej.

W dniu [...] maja 2002 r. strona skarżąca złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu swego wniosku spółka skarżąca zwróciła uwagę, iż Minister wydając decyzję w I instancji rozstrzygnął w sentencji decyzji wbrew wnioskowi spółki, której chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu Koncesji Nr [...] w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do w/w rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r., tj. powyżej kwoty stanowiącej równowartość w złotych 23.500 Euro i która została uiszczona przez spółkę skarżącą jako pierwsza rata opłaty koncesyjnej. Ponadto spółka E. Sp. z o.o. podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko uznała, iż określeniu przez Ministra Łączności wysokości opłaty koncesyjnej w decyzji administracyjnej sprzeciwiał się przepis art. 17 oraz art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.). Zdaniem skarżącej wadliwości aktu administracyjnego wydanego bez podstawy prawnej i jednocześnie rażąco naruszającego przepisy prawa nie konwaliduje świadomość skarżącej spółki co do sposobu określenia wysokości opłaty koncesyjnej. Również bez znaczenia jest - co podniósł w swym wniosku skarżący -argument organu administracji dotyczący akceptacji przez spółkę E. Sp. z o.o. reguł wyłaniania koncesjonariusza, albowiem jest on sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto argument ten, jako odwołujący się w pewnym sensie do regulacji umownych, jest - zdaniem skarżącej spółki - chybiony również z tego względu, że Państwo nie wywiązało się ze swoich zobowiązań w zakresie zapewnienia spółce uprawnień o charakterze koncesyjnym, a więc wyłącznym przez okres wskazany w dokumentacji przetargu i koncesji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] sierpnia 2002 r. decyzję Nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w w/w decyzji została błędnie podana kwota, która określała dolną granicę żądania, albowiem zgodnie z wnioskiem strony skarżącej powinna być wskazana nie kwota 200 Euro, lecz kwota 23.500 Euro. Ustosunkowując się w pozostałym zakresie organ podtrzymując w pełni swe dotychczasowe stanowisko w sprawie uznał, iż nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji domniemanie niekonstytucyjności przepisu prawa, albowiem akt normatywny cieszy się domniemaniem konstytucyjności do czasu obalenia tego domniemania przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność.

W dniu [...] września 2002 r. spółka E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2002 r. Skarżąca spółka - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz przekazanie organowi sprawy w celu stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz Zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej w zakresie, w jakim powyższa decyzja określa wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. - zarzuciła obu decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności i § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu, jak również naruszenie zasad zawartych w art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, oraz naruszenie zasad postępowania zawartych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka, podtrzymując zasadniczo swoje dotychczasowe stanowisko, podniosła, iż suma wszystkich rat opłaty koncesyjnej równać się musi wysokości opłaty koncesyjnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli suma rat jest wyższa niż wysokość opłaty, to w ocenie skarżącej decyzja dotknięta jest wadą. Zdaniem skarżącej spółki według zasad określonych w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika Nr 1 do cyt. rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r., wysokość opłaty koncesyjnej w przypadku spółki E. Sp. z o.o. powinna wynosić równowartość w złotych 23.500 Euro, a więc suma rat, na które została rozłożona płatność opłaty koncesyjnej znacznie przekracza wysokość samej opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącej w dacie udzielenia koncesji musiałaby zatem istnieć norma prawna, z której wynikałoby, iż wysokość opłaty koncesyjnej, w razie wyłonienia koncesjonariusza w drodze przetargu, jest równa oferowanej przez tego koncesjonariusza w przetargu opłacie koncesyjnej. Z uwagi na to, iż norma taka nie istniała skarżąca stwierdziła, iż nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że wadliwość aktu administracyjnego wydanego bez podstawy prawnej lub rażąco sprzecznego z prawem konwaliduje świadomość operatora co do sposobu określenia wysokości opłaty koncesyjnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada związania administracji prawem wyrażona jest również w art. 6 k.p.a. Skarżąca spółka stwierdziła więc, iż w świetle tych przepisów znajomość przez spółkę reguł przeprowadzenia przetargu oraz wzoru decyzji o udzieleniu koncesji, które określone zostały przez Ministra Łączności, nie zwalnia tego organu od obowiązku działania zgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie skarżącej spółki dokumentacja przetargu nie miała charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji nie mogła stanowić podstawy dla wydanej decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka podniosła, iż z dniem wejścia w życie ustawy - Prawo telekomunikacyjne koncesje, a więc - jej zdaniem - uprawnienia o charakterze wyłącznym wydane na 15 lat, przekształciły się w zezwolenia, które obecnie może otrzymać w zasadzie każdy podmiot, uiszczając jedynie równowartość 2.500 Euro. Jest to zatem kwota nieporównywalnie mniejsza, niż wysokość opłat koncesyjnych nałożonych na podmioty, którym udzielone zostały koncesje pod rządami ustawy o łączności. Z tej przyczyny należy - zdaniem skarżącego - uznać, iż Państwo nie wywiązało się ze swoich zobowiązań w zakresie zapewnienia skarżącej spółce uprawnień o charakterze koncesyjnym, a więc wyłącznym, przez okres wskazany w dokumentacji przetargu i koncesji. W uzasadnieniu swej skargi skarżący podniósł ponadto, iż nawet, jeżeli uznać, że w § 1 ust. 3 w/w rozporządzenia w sprawie opłat wyrażona była nie wprost kompetencja dla Ministra Łączności do podwyższenia w drodze decyzji opłaty koncesyjnej podaną wysokość obliczoną wprost na podstawie tego rozporządzenia, przepis ten jest niezgodny z aktami wyższego rzędu, tj. z ustawą o łączności i Konstytucją RP. W ocenie skarżącego imperatywny sposób sformułowania przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o łączności (ustanawiającego delegację dla Ministra Łączności w porozumieniu z Ministrem Finansów dla określenia w drodze rozporządzenia wysokości i sposobu uiszczenia opłat) oznacza, że Minister Łączności nie tylko został przez ustawodawcę upoważniony, lecz również zobowiązany do ustalenia wysokości i sposobu uiszczania opłat m.in. za udzielenie koncesji. Zdaniem skarżącego Minister Łączności nie wywiązał się w pełni ze swego obowiązku w szczególności w zakresie opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, gdyż w załączniku Nr 1 do cyt. rozporządzenia Minister - zamiast wysokości opłat koncesyjnych - ustalił zasady ustalania ich wysokości. Z kolei jeśli chodzi o przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia skarżący stwierdził, że wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w przypadku wyłaniania koncesjonariusza w drodze przetargu, rozporządzenie określało jedynie sposób obliczenia dolnej granicy wysokości opłaty koncesyjnej. Natomiast określenie wysokości tej opłaty pozostawione zostało uznaniu organu koncesyjnego. W praktyce w przypadku zarządzenia przez Ministra Łączności - stosownie do art. 14a ustawy o łączności - przeprowadzenia przetargu, opłata była określana w koncesji, w wysokości zaoferowanej przez podmiot wyłoniony jako zwycięzca przetargu. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do przypadków zarządzenia przetargu Minister Łączności w istocie zaniechał określenia wysokości opłaty koncesyjnej i jednocześnie pozostawił określenie jej wysokości żywiołom rynkowym, do czego - w ocenie skarżącej spółki - nie był uprawniony. Jest to wyraźne złamanie woli ustawodawcy, które - zdaniem skarżącej spółki - orzecznictwo sądowe traktuje jako przejaw naruszenia konstytucyjnych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, mogący stanowić delikt konstytucyjny. Skarżący stwierdził, iż wprawdzie na mocy przepisu art. 14a ustawy o łączności wprowadzono instytucję przetargu w celu wyboru podmiotu, któremu Minister Łączności miał wydać koncesję na świadczenie usług telekomunikacyjnych, to jednak z żadnego przepisu ustawy o łączności nie wynikało, aby kryterium wyboru takiego podmiotu miała stanowić zaoferowana przezeń wysokość opłaty koncesyjnej. Skarżący wyraził również pogląd, powołując się na naukę prawa oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, iż przepis § 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia łamał wymóg zachowania więzi treściowej oraz zakaz subdelegowania upoważnienia do regulowania spraw określonych w ustawie przez organ ustawowo upoważniony, a także - w odniesieniu do przypadków określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia - nakaz wykonania woli ustawodawcy poprzez określenie wysokości opłat koncesyjnych. Skarżąca spółka wskazała również, iż w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z aktami wyższego rzędu, albowiem nie narusza to w żaden sposób uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Konkludując skarżąca spółka stwierdziła w uzasadnieniu swojej skargi, że należy uznać, iż § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Łączności w sprawie opłat koncesyjnych jako przepis niezgodny z ustawą o łączności i Konstytucją RP nie może być podstawą ustalenia obowiązków dla operatorów, zaś jakiekolwiek rozstrzygnięcie dokonane na podstawie tego przepisu jest pozbawione podstawy prawnej i jednocześnie jest rażąco sprzeczne z tymi przepisami rozporządzenia w sprawie opłat, które określały wysokość opłaty za udzielenie koncesji. W ocenie skarżącej spółki nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje o udzieleniu koncesji na rzecz spółki E Sp. z o.o. są w zakresie wysokości opłaty koncesyjnej dotknięte nieważnością, co wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc odmowa stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności tej decyzji jest zatem rażącym naruszeniem wspomnianego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w uzasadnieniu swe dotychczasowe argumenty podniesione w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] września 2002 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie i będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki E.Sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w M.) podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2002, Nr [...], nie naruszają prawa.

Mając na względzie przepisy prawa materialnego powołane w decyzji administracyjnej Ministra Łączności z dnia [...] lutego 1999 r. - Koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz Zezwoleniu na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, w tym w szczególności przepisy wskazane w ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności oraz przepisy zawarte w aktach wykonawczych do tej ustawy - tj. w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu oraz w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzenia przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnej, jak również uwzględniając przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wspomniana decyzja Ministra Łączności w zakresie ustalenia wysokości opłat koncesyjnych została wydana bez podstawy prawnej. W związku z tym Sąd nie dostrzegł również, aby zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury z 2002 r., odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministra Łączności, naruszyły zarówno powołany przez skarżącego przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również wskazane przez niego przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, czy też normy wskazane w Konstytucji RP. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury nie uchybiają ponadto przepisom art. 77 § 1, art. 80, czy też art. 107 § 3 kpa w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja, która została wydana przez organ administracji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja wydana albo w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też wydana w sytuacji, gdy wprawdzie przepis taki jest, ale nie spełnia on wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Niewątpliwie podstawą prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub osoby prawne, czy też inne jednostki organizacyjne, może być - z uwagi na fakt, iż dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich -jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc m.in. ustawa i/albo rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego.

Materialnoprawną podstawą decyzji Ministra Łączności z 1999 r., o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca spółka, były przepisy art. 12, art. 14 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 15, art. 17 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i 7-9 i ust. 3, art. 19a ust. 2, art. 20 ust. 1 i 3 i art. 20a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności. Z kolei ustalając opłatę za udzielenie koncesji oraz zasady jej podziału na raty w/w organ administracji działał w oparciu o normy wskazane w przepisach § 1 ust. 1, 3 oraz § 2 ust. 3-7 cyt. rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 10 załącznika Nr 1 do w/w rozporządzenia.

Zgodnie z obowiązującymi w lutym 1999 r. przepisami ustawy o łączności organem administracji właściwym do wydania koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz do udzielenia zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej był Minister Łączności, który dokonywał tych czynności w drodze decyzji administracyjnej (vide: art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy).

Jak stanowił przepis art. 14a ust. 1 ustawy o łączności Minister Łączności co do zasady zobowiązany był do zarządzenia przeprowadzenia przetargu w celu wyboru podmiotu, któremu wyda koncesję oraz do określenia trybu i warunków jego przeprowadzenia. Możliwość odstąpienia od wymogu przeprowadzenia przetargu przewidywał przepis ust. 2 art. 14a cyt. ustawy z 1990 r.

Według art. 20a ust. 1 ustawy o łączności za udostępnienie dokumentacji przetargu, o którym mowa w art. 14a ust. 1 ustawy, oraz za udzielenie koncesji organ zobowiązany był do pobrania opłaty. Przepis ten przewidywał ponadto, iż opłata za udzielnie koncesji może być pobrana zarówno jednorazowo, jak i ratalnie.

W ust. 2 przepisu art. 20a ustawy o łączności wskazana była delegacja dla określenia przez Ministra Łączności w porozumieniu z Ministrem Finansów, w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości i sposobu uiszczania opłat koncesyjnych.

Jednocześnie ustawa stanowiła, iż opłaty koncesyjne są pobierane przez organ wydający koncesję i stanowią one dochód Skarbu Państwa (art. 20a ust. 3 cyt. ustawy).

Minister Łączności wykonując dyspozycję przepisu art. 20a ust. 2 ustawy o łączności wydał w dniu 9 października 1995 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu.

Przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Łączności stanowił, iż wysokość opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych określa się według zasad podanych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia. Opłata nie mogła być jednak niższa od równowartości 200 Euro.

Z kolei według normy wskazanej w § 1 ust. 3 w/w rozporządzenia opłaty za udzielenie wspomnianej koncesji mogły ulec zwiększeniu w razie udzielenia koncesji w drodze przetargu.

Ponadto należy podnieść, iż organ administracji dokonując w 1999 r. wyboru podmiotu, któremu udzielona miała zostać koncesja na świadczenie usług telekomunikacyjnych, zobowiązany był stosować się do unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzenia przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnej. Przepis § 4 ust. 1 przywołanego aktu normatywnego stanowił, iż jednym z etapów przetargów (etap III) była ocena proponowanej przez oferentów opłaty koncesyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy - zdaniem składu orzekającego - uznać, iż Koncesja Nr [...] wydana została przez Ministra Łączności zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej, i z tej przyczyny zgodzić się należy z oceną Ministra Infrastruktury, że wysokość opłaty koncesyjnej jest dla strony skarżącej wiążąca. Organ stosując się do postanowień cyt. rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. prawidłowo przyjął, iż zwiększenie opłaty za udzielenie koncesji było możliwe w razie udzielenia koncesji w wyniku przetargu. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w postępowaniu przetargowym, którego warunki były znane stronie skarżącej, wysokość opłaty koncesyjnej, którą skarżący sam zaproponował w swej ofercie, miała bardzo ; istotny wpływ na wybór oferty operatora.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej, który ciąży na skarżącej spółce, powstał w chwili wydania decyzji o udzieleniu koncesji. Zmiana przepisów w zakresie koncesjonowania działalności w sektorze telekomunikacji nie zmienia faktu, iż w momencie wydania koncesji na operatora został nałożony obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej. Zgodzić się należy z oceną wyrażoną przez Ministra Infrastruktury, iż przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne, uchylające z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisy regulujące wnoszenie opłat koncesyjnych, nie objęły swoją regulacją opłat koncesyjnych wymaganych przed tą datą. Zdaniem Sądu uregulowania dotyczące trybu jej wnoszenia, w szczególności możliwości wniesienia opłaty w ratach, nie zmieniają faktu, iż w dniu wydania i doręczenia koncesji, powstał oraz jest wymagalny obowiązek wniesienia przedmiotowej opłaty koncesyjnej.

Skarżąca spółka stwierdziła w uzasadnieniu swej skargi, iż zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, podnosząc jednocześnie, że zasada związania administracji prawem wyrażona jest również w art. 6 k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji, wydając w lutym 1999 r. analizowaną decyzję przyznającą Koncesję Nr [...], działał zgodnie z powołanymi wyżej normami prawa. Stosując się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa regulujących w owym czasie przyznawanie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych w/w organ oparł swą decyzję na w/w przepisach prawa. Z tej przyczyny Minister Infrastruktury nie miał - w ocenie Sądu -podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Łączności z dnia [...] lutego 1999 r.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącej spółki, iż wysokość opłaty koncesyjnej określona w decyzji Ministra Łączności z dnia [...] lutego 1999 r. ustalona została i pobrana na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, albowiem w kwestii niezgodności rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny.

Z tej przyczyny należy - zdaniem Sądu - uznać, iż do czasu zweryfikowania postanowień spornego rozporządzenia Ministra Łączności przez Trybunał Konstytucyjny wspomniany akt normatywny korzysta z domniemania legalności.

Wydając niniejsze orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez skarżącą spółkę w zakresie wadliwości ustalenia wysokości opłaty koncesyjnej określonej w decyzji Ministra Łączności z dnia [...] lutego 1999 r., a więc odmowa stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury nieważności w/w decyzji nie stanowi - zdaniem składu orzekającego - przykładu decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w toku niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej wszechstronnie zebrał i ocenił materiał w sprawie, a uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.