Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1431/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 18a ust. 3, art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za rok 2017; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz S. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Rada Gminy R. nie udzieliła Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy R. za rok 2017 r.

Z powyższej uchwały wynika, iż została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) w związku z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) w związku z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za 2017 rok oraz po rozpatrzeniu i zapoznaniu się z :

1. sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy R. za 2017 rok,

2. sprawozdaniem finansowym,

3. Uchwalą Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy R. sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za 2017 rok.

4. Uchwalę Nr [...] Składu Czekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie wydania opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy z 2017 rok,

5. informacją o stanie mienia Gminy R.,

6. stanowiskiem komisji rewizyjnej oraz po dyskusji,

Uchwałą, o której wyżej mowa zaskarżył S. G. Wójt Gminy R. zarzucając jej naruszenie:

Art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994)

Art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych

poprzez ich rażące naruszenie polegające na podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. z wykonania budżetu gminy przy jednoczesnym braku wykazania merytorycznego uzasadnienia takiego stanowiska i zawinionego przez wójta niewykonania bądź wykonania w stopniu niepełnym istotnych zadań określonych w uchwale budżetowej z naruszeniem zasad gospodarowania środkami publicznymi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2018 r.

2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Komisja Rewizyjna Rady Gminy R. na posiedzeniu w dniu 17 maja 2018r działając na podstawie art. 18 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446) oraz art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) rozpatrzyła:

1. sprawozdanie finansowe gminy R.;

2. sprawozdanie z wykonania budżetu gminy R. wraz z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym sprawozdaniu;

3. informację, o której mowa w art. 267 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych.

Komisja Rewizyjna po rozpatrzeniu w/w dokumentów podkreśliła m.in., że

• Realizacja budżetu Gminy R. w 2017 roku przebiegała na podstawie uchwalonego budżetu gminy przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2016 roku. W trakcie roku budżetowego dokonywano zmian w przyjętej uchwale budżetowej uchwałami Rady Gminy R. i zarządzeniami Wójta.

• Dochody budżetowe, pomimo wahań w realizacji niektórych wpływów, zostały osiągnięte, na łączną kwotę - 41.208.625,67 zł., co stanowi 97,97% względem planu rocznego - po zmianach wynoszącego kwotę 42.058.878,84 zł. Jednocześnie na sesji 28 czerwca 2017 r. Rada uchwaliła w sposób sztuczny zwiększenie dochodów ze sprzedaży nieruchomości o kwotę 1.500.000zł. Było to niemożliwe do wykonania gdyż gmina nie posiadała żadnych nieruchomości przygotowanych do sprzedaży. Rada nie wskazała też jakie nieruchomości miałyby być zbyte. Po odjęciu tych niewykonalnych dochodów dochody pierwotnie założone w budżecie uchwalonym na rok 2017 zostały zrealizowane w wysokości 102,02%.

• Na dobry wynik osiągniętych dochodów ogółem w 2017 roku (97,97%) - aczkolwiek niższy w porównaniu do roku 2016 gdzie było (104,37%), wpłynęło regularne przekazywanie względem planu, środków finansowych do budżetu Gminy przez zewnętrzne Jednostki tj.

1. Mazowiecki Urząd Wojewódzki,

2. Ministerstwo Finansów,

• Wydatki budżetowe wykonano w 2017 r. na kwotę - 40.139.879,93 zł. Co stanowi 79,51% planu z tego zrealizowano:

- zadania bieżące na kwotę - 32.880.076,79 zł tj. 90,79% planu rocznego

- wydatki inwestycyjne na kwotę - 7.259.803,14 zł stanowiącą 50,88% planu rocznego

• Nadwyżka budżetu ( różnica między kwotą osiągniętych dochodów ogółem a kwotą poniesionych wydatków ogółem) na dzień 31 grudnia 2017 r. stanowiła kwotę 1.068.745,74 zł.

• Rozchody na dzień 31 grudnia 2017 r. stanowiły kwotę 636.436.26 zł obejmującą spłatę pożyczek oraz kredytów.

• Przychody na dzień 31 grudnia 2017 r. stanowiły kwotę 1.025.450 zł

• Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 roku Gmina R. posiadała zobowiązania według tytułów dłużnych na łączną kwotę 2.618.052 zł - pożyczki wobec Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowisk i Gospodarki Wodnej.

Komisja Rewizyjna zwróciła uwagę, że nastąpił spadek wykonalności wydatków budżetowych. (W 2017 r. wykonanie na poziomie 79,51%) oraz drastyczny spadek wykonania wydatków inwestycyjnych.

Komisja Rewizyjna przeanalizowała wykonanie budżetu i stwierdziła, że duża część niewykonanych inwestycji mogła zostać zrealizowana przez Wójta Gminy R.. Brak realizacji inwestycji ważnych i potrzebnych dla mieszkańców, które były zgłaszane właśnie przez mieszkańców, radnych i sołtysów Gminy R. to efekt braku chęci realizacji przez Wójta, a nie możliwości inwestycyjnych i budżetowych Gminy R..

• Komisja Rewizyjna szczegółowo wskazała jakie inwestycje nie zostały wykonane, a które jej zdaniem mogły zostać zrealizowane lub też mogły zostać podjęte działania zmierzające do wykonania tych inwestycji (było ich 16)

• Komisja rewizyjna zwróciła również uwagę na niski stopień wykonania wydatków w dziale; Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, gdzie wskaźnik wykonania wyniósł 70,02 %.

W konsekwencji Komisja Rewizyjna wyraziła negatywną opinię w sprawie wykonania budżetu gminy za 2017 rok i wystąpiła do Rady Gminy R. z wnioskiem w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wójt ustosunkowała się merytorycznie do stanowiska Komisji Rewizyjnej i podkreślił, że zarzucane niewykonanie inwestycji w punktach od 1 do 16 stanowi zaledwie 4,65 % budżetu 2017 r. Jest to kwota niewielka w stosunku do całego budżetu. Zadania te nie mogły być wykonane ze względu na przyczyny obiektywne niezależne od organu wykonawczego oraz niestabilną sytuację budżetu.

Skarżący przypomina, że Regionalna Izba Obrachunkowa uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r pozytywnie zaopiniowała przedłożone sprawozdanie finansowe. Tym samym RIO oceniła zgodność złożonego sprawozdania finansowego z prawem stwierdzając, że ocena działań Wójta w zakresie realizacji budżetu oraz gospodarności, celowości i rzetelności przy wykonywaniu budżetu należy do organu stanowiącego gminy.

Poza tym Regionalna izba Obrachunkowa uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. - wydała opinię pozytywną z uwagami. W uzasadnieniu uchwały RIO stwierdziła, że komisja rewizyjna czyni pod adresem organu wykonawczego zarzuty braku realizacji zadań inwestycyjnych - jednakże komisja rewizyjna nie przedstawiła w tym względzie żadnej argumentacji, czy też motywów podjęcia takiej, a nie innej decyzji. Ogólne sformułowania, nie dają podstaw do kategorycznego zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, a samo powoływanie się na brak realizacji zadań bez uzasadnienia zaistniałej sytuacji, nie jest w obecnym kształcie uprawnione.

Skarżący zwraca uwagę także na to, że zaskarżona przez niego Uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy R. absolutorium z wykonania budżetu za 2017 r. nie zawiera uzasadnienia.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie sąd wskazuje, iż skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Podkreśla jednocześnie, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Sąd podziela pogląd, iż skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

W ocenie Sądu nie jest to jednak równoznaczne z tym, że interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium nie posiada również wójt, działający nie jako organ wykonawczy, ale jako osoba fizyczna broniąca własnego, osobistego interesu prawnego. Innymi słowy, jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy, a nie organu jako takiego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14).

Zdaniem Sądu, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Instytucja absolutorium stanowi podsumowanie wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność.

To, czy wójtowi udzielone zostanie absolutorium istotne jest jednak również z perspektywy możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Jeśli bowiem rada gminy udzieli wójtowi absolutorium, potwierdzając w ten sposób, że budżet gminy został wykonany zgodnie z uchwałą budżetową, procedura absolutoryjna się kończy. Natomiast jeśli rada gminy odmówi udzielenia wójtowi absolutorium, to taka odmowa równoznaczna jest (art. 28a ust. 1 zd. 1 in fine u.s.g.) z wnioskiem o podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Wójt - z racji tego, że jego wybór na stanowisko następuje w wyborach powszechnych - nie ponosi odpowiedzialności przez radą, lecz przed wspólnotą samorządową. O ile zatem uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, to zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Niewątpliwie stanowi ona również dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu przez konkretną osobę - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie wykonania budżetu gminy. Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - przyjęcie, że Skarżący, występujący w sprawie jako piastun organu wykonawczego gminy, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium byłoby równoznaczne z pozbawieniem go uprawnienia co ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do dalszej analizy sprawy odnieść należy się do stawianych przez Skarżącego zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p. przy podejmowaniu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium.

Sąd zauważa, że udzielenie bądź odmowa udzielenia absolutorium stanowi najistotniejszą prerogatywę organu stanowiącego w fazie procedury budżetowej, określanej tradycyjnie mianem kontroli wykonania budżetu. Ze względu na znaczenie absolutorium zasadnicza część jego prawnej regulacji zawarta jest w ustawach ustrojowych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wprost stanowi, iż uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona również z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (zgodnie z art. 28a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Z kolei norma wyrażona w przepisie art. 271 ust. 1 u.f.p. ustanawia adresowany do organu stanowiącego nakaz podjęcia uchwały w sprawie absolutorium w określonym terminie i po zapoznaniu się z określonymi informacjami. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym oraz opinią z jego badania przez biegłego rewidenta, jeżeli sprawozdanie takiemu badaniu podlegało; 3) opinią regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu; 4) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 5) stanowiskiem komisji rewizyjnej, z tym że wniosek komisji rewizyjnej w przedmiocie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium ma walor niewiążącej radę lub sejmik propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., II GSK 225/08, LEX nr 490091). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień. Żądanie powyższe ograniczone jest jedynie do sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sprawozdania finansowego.

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice cyfrowe budżetu stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności zarządu gminy.

Różny jest przy tym charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować (wykonywać) zarząd gminy. Ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy powinien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu ani też żadnych szczególnych upoważnień.

Podobnie ma się rzecz w przypadku nieosiągnięcia planowanej wielkości dochodów budżetowych, co również nie wymaga zmian proceduralnych budżetu. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów może być spowodowane czynnikami zewnętrznymi, na które zarząd gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie; ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe; zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej; pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie maja większego wpływu; pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych, dotykających podatników.

Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają one inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe są zatem wiążące dla zarządu gminy jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się; wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian.

Limity wydatków budżetowych, wynikające z uchwał budżetowych rad gmin, nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi. Ujęte w budżecie gminy kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98, LEX nr 79774).

Mając na uwadze wskazane uwagi natury ogólnej związane ze znaczeniem uchwały budżetowej, należy podkreślić, że tryb i procedurę podejmowania uchwał w sprawie absolutorium ukształtowało szerokie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z jego analizy można wysnuć kilka zasadniczych przesłanek niezbędnych do uznania uchwały w przedmiocie udzielenie absolutorium za zgodną z prawem.

W pierwszej kolejności wskazuje się, że procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., I SA/Kr 1583/13, LEX nr 1773994; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2005 r" I SA/Bk 206/05, LEX nr 172073).

Ponadto o ile organ stanowiący zachowuje pewną niezależność oceny wykonania budżetu obejmującą także prawo do zastosowania kryteriów wartościujących, ocena ta nie może wykraczać poza realizację budżetu. Absolutorium jest zatem instytucją kontroli pracy organu wykonawczego o ograniczonym przedmiotowo zakresie i nie może być wykorzystywane przez organ stanowiący do oceny całokształtu działalności organu wykonawczego. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestach wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. Nieudzielenie z przyczyn innych niż dotyczące wykonania budżetu stanowi zatem istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2002 r., I SA/Po 1606/01, LEX nr 7 9796). Rada gminy swoje niezadowolenie z pracy wójta może wyrazić w odrębnej uchwale, nie powiązanej ze sprawozdaniem z wykonania budżetu i z absolutorium, a także, zgodnie z art. 28b u.s.g., może z tej przyczyny zainicjować procedurę odwołania wójta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 22 marca 1996 r" SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789).

W konsekwencji przyjąć należy, iż brak wykazania i uzasadnienia przez organ stanowiący, że w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy określonych w uchwale budżetowej doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, skutkuje niemożliwością podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789).

Mając na uwadze wskazane rozważania, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Gminy R. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy R. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2017 rok została podjęta w sposób wadliwy.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że choć przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani ustawy o finansach publicznych, normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, expresis verbis nie nakładają na radę gminy prawnego obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie może oznaczać to tego, że rada w swoich działaniach jest nieskrępowana i absolutorium może być wykorzystywane wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Absolutorium dotyczy bowiem jak zostało wyżej podkreślone - wykonania budżetu i nie odnosi się

do oceny całokształtu działania organu wykonawczego, a w procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie tego, w jaki sposób organ wykonawczy wykonał planowany budżet. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie absolutorium, co ma miejsce w niniejszej sprawie (uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2018 r. ogranicza się do stwierdzenia w § 1, że nie udziela się Wójtowi Gminy R. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy R. za rok 2017), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy R. uchwały o nieudzieleniu absolutorium staje się niemożliwe. Skoro przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia absolutorium był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Sąd zwraca uwagę, że na ustalenie, jakimi względami kierowali się radni w akcie indywidualnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu absolutorium, nie pozwalają również pozostałe dowody zgromadzone w aktach sprawy w tym te nadesłane przez skarżącego.

Niezależnie od tego sąd podnosi, iż w pierwszej kolejności powinny one zostać ocenione przez organ i dopiero ta ocena winna być przedmiotem kontroli sądu.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, że Rada Gminy R. nie przedstawiła w kontrolowanej uchwale powodów odmowy udzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu realizacji budżetu za 2017 r. Tym samym przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. oraz zasadami rzetelnego i praworządnego działania organów władzy samorządowej.

W tej sytuacji, Sąd, działając na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności kontrolowanej uchwały.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.