Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 990/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 765/11 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. 2) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądził od organu na rzecz [...] określoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w L. wydał decyzję odmawiająca przyznania [...] (dalej skarżący lub wnioskodawca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Powodem negatywnej decyzji był fakt, iż w dniu [...] listopada 2010 r. wnioskodawca – w ocenie organu I instancji – uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC). Skarżący w odwołaniu zarzucił podjęcie próby przeprowadzenia tej kontroli niezgodnie z przepisami prawa.

Decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, ale nie muszą. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni, natomiast w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu posiadania zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Organ odwoławczy zaznaczył również, że na podstawie art. 31a ust 7 stawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., dalej jako "ustawa o płatnościach"), czynności kontrolne w ramach kontroli wymogów mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, tym samym udział rolnika przy czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy dla stwierdzenia, iż kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem (przepisy nie ustanawiają obowiązku obecności rolnika dla uznania, iż kontrola została przeprowadzona właściwie).

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego, że osoba kontrolująca nie wylegitymowała się oraz nie przedstawiła upoważnienia do wykonywania tej kontroli podniósł, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. (PIW.zak.456-1/118/11) Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował, iż kontroler weterynaryjny nie został wpuszczony do gospodarstwa mimo okazania imiennego upoważnienia na podstawie art. 31a ust. 2 ustawy o płatnościach.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, że organ rozpatrując merytorycznie powyższą sprawę jest związany przepisami prawa co wyklucza możliwość uwzględnienia przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania.

Sąd pierwszej instancji powołał art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"), zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Sąd zaznaczył jednak, że omawiany przepis, który stanowi podstawę prawna odmowy przyznania skarżącemu wszystkich wnioskowanych przez niego płatności na rok 2010 – nie może być interpretowany rozszerzająco.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sytuacji uniemożliwienia kontroli odrzuceniu podlegają nie wszystkie wnioski o przyznanie pomocy złożonej przez producenta rolnego, lecz tylko te z nich, których dotyczyć miała zamierzona kontrola.

W rozpatrywanej sprawie, jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji, wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 złożony przez skarżącego w dniu 13 maja 2010 r. obejmował: jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) oraz płatność do krów (PKO). Kontrola na miejscu miała zostać przeprowadzona przez służby inspekcji weterynaryjnej, gdyż dotyczyć miała zgodności w obszarze IRZ, to jest zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji krów. Oznacza to, że kontrola na miejscu z dnia 26 listopada 2010 r. dotyczyć mogła płatności do krów i owiec, a w konsekwencji skutek w postaci odrzucenia wniosku przewidziany w art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, odnosić się mógł wyłącznie do płatności tego rodzaju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że pojęcie "wniosek" nie jest równoznaczne z terminem "formularz". Rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zakresie płatności obszarowych może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku. Na jednym formularzu wniosku o przyznanie płatności producent rolny może natomiast ubiegać się o przyznanie różnego rodzaju płatności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zupełnie inne są cele kontroli przeprowadzanej przez Agencję, o których mowa w art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która ma na celu przede wszystkim sprawdzenie zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, a inne są cele kontroli służb weterynaryjnych w obszarze IRZ. Kontrole na miejscu leżące w kompetencji ARiMR mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Powyższe oznacza, że wymienione kontrole nie mogą być utożsamiane z możliwością weryfikacji kryteriów pozwalających na przyznanie płatności do krów i owiec, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, iż kontrola na miejscu jaką próbowano przeprowadzić w dniu 26 listopada 2010 r. w obszarze IRZ dotyczyła i mogła dotyczyć ze względu na kompetencje i wiedzę osób kontrolujących oraz cel i zakres tego rodzaju kontroli – wyłącznie inwentarza żywego, nie mogła natomiast dotyczyć gruntów rolnych. Oznacza to, że raport powiatowego lekarza weterynarii z dnia 26 listopada 2010 r. nie mógł być wyłączną i zarazem jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącemu wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które wnioskował, z powołaniem się na to, że rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli jedynie w obszarze IRZ, a więc jedynie w zakresie tylko jednego rodzaju wnioskowanej płatności (płatności do krów – PKO).

WSA podniósł, że ewentualna odmowa przyznania płatności w omawianym zakresie oparta na przyjęciu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, winna zostać wywiedziona z całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie zaś z raportu z czynności kontrolnych, do których w istocie nie doszło. W ocenie Sądu organy obu instancji nie zrobiły tego, opierając swoje ustalenia faktyczne wyłącznie na raporcie z kontroli, która nie miała miejsca.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne nienależycie rozpatrzyły i oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności :

- art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt. 2), ust. 2b pkt. 2 ) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. 2008 r, Nr 170, poz. 1051 z późn. zm) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że każdy rodzaj płatności określonych w cytowanej ustawie stanowi odrębny wniosek, w sytuacji gdy powołany przepis jednoznacznie stanowi, że rolnik w danym roku składa tylko jeden wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) łącznie z którą mogą być przyznane inne płatności: uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST), wsparcie specjalne w formie płatności do samic gatunku bydło domowe - płatność do krów (PKO);

- art. 26 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasad wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego da rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 65 zwanego dalej; "rozporządzeniem nr 1122/2009") poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że w przypadku gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się tylko wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczyła kontrola, w sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest jednym wnioskiem, obejmującym zakresem rzeczowym różne płatności, a więc podlega odrzuceniu w całości, w odniesieniu do wszystkich rodzajów płatności.

Kasator uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdził, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest oczywiście niewłaściwe, bowiem jest sprzeczne z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Podniósł również, że WSA dokonując wykładni definicji ‘wniosek" nie powołał żadnych przepisów prawa krajowego uzasadniających przyjętą przez Sąd wykładnię, pomimo jednoznacznego brzmienia art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji niezgodnie z przepisami uznał, iż na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt. 2), ust. 2b pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia, każdy rodzaj płatności stanowi odrębny wniosek.

Przede wszystkim należy zauważyć, że powyższy zarzut jest niezasadny z tego względu, iż Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego pogląd jaki został zaprezentowany przez organ w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej

Organ formułując zarzuty skargi kasacyjnej nieprawidłowo zinterpretował uzasadnienie Sąd pierwszej instancji, akcentując tylko jedno stwierdzenie Sądu w oderwaniu od całokształtu uzasadnienia sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji.

To prawda, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 8) Sąd pierwszej instancji przyjął, iż wniosek o płatności składa się na jednym druku (formularzu), ale obejmuje on aż 9 płatności i w zależności od tego, które z nich zostaną wskazane w konkretnym przypadku, rolnik składa odpowiednią ilość wniosków o przyznanie płatności. Użycie sformułowania "odpowiednia ilość wniosków" nie można w kontekście całego uzasadnienia wyroku rozumieć jako pogląd, iż rolnik składa odrębny wniosek do każdej żądanej (wnioskowanej) płatności.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnik na jednym formularzu wniosku może ubiegać się o przyznanie różnego rodzaju płatności (patrz str. 7 uzasadnienia wyroku).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Kontrola, o której mowa w niniejszym postępowaniu w sprawie dotyczy wniosku o płatności do krów i owiec. Jak wynika z art. 18 ustawy o płatnościach bezpośrednich (obowiązującego w dacie mającej zastosowanie w niniejszej sprawie) płatność obszarowa i płatność do krów i owiec są przyznawane na wniosek rolnika. Z przepisu art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/09 wynika, iż w przypadku gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wniosek o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

W sprawie nie jest kwestionowane, że kontrola dotyczyła jedynie płatności do krów i owiec, a więc w przypadku przesądzenia, iż miało miejsce uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez rolnika (co zdaniem Sądu I instancji nie zostało należycie wyjaśnione) odrzuceniu podlegałyby jedynie płatności w tym zakresie.

Reasumując, powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, co skutkowało, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.