Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 952/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 art. 84 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 792/12 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2012 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz P. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 792/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kolidujących z budową pawilonu handlowo-usługowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania P. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2010 r. zezwalającej, w punkcie 1 rozstrzygnięcia, P.P. na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...] i nr [...], [...], obręb Z. we W. za naliczeniem opłaty, poprzez zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczeniem na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów, odroczenia opłaty nie była przedmiotem pozytywnego rozstrzygnięcia zamieszczonego w zezwoleniu z dnia [...] października 2010 r. Strona w podaniu z dnia 6 września 2010 r. nie wnioskowała o nasadzenia zastępcze, a organ z urzędu nie rozstrzygnął w takim przedmiocie (bo i nie miał takiego obowiązku). Zezwolenie na usunięcie drzew było więc bezwarunkowe (nie zawierało zlecenia nasadzeń zastępczych) i zostało wydane wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zgodnie z którym: usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Uwzględnienie żądania strony prowadziłoby do wydania zezwolenia o odmiennym charakterze, bo warunkowego. Zezwolenie warunkowe jest wydawane nie tylko na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej, zamieszczonej w art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody: wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody: opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeśli więc dodatkowe zastrzeżenia miałyby zostać zamieszczone w decyzji administracyjnej, to ich podstawą prawną byłyby właśnie cytowane powyżej art. 83 ust. 3 oraz art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Skoro w momencie wydania pierwotnego zezwolenia na usunięcie drzew, jego udzielenie nie zostało "uzależnione od (...) zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami", to reformatoryjna zmiana zezwolenia, w trybie art. 155 k.p.a., nie mieściłaby się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień oraz obowiązków. Implikowałoby to konieczność orzekania na nowej podstawie prawnej, o nowych obowiązkach i uprawnieniach oraz na nowej podstawie faktycznej. Trzeba byłoby przeprowadzić w nowym zakresie postępowanie dowodowe, a ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto uprawnienie z punktu 1 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. zostało wykonane, a zmiana decyzji miałaby zapaść w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotowe drzewa zostały bowiem już usunięte. Strona przystąpiła do wykonywania decyzji w zakresie przyznanego jej uprawnienia i usunęła drzewa z terenu inwestycji (por. pismo uzupełniające z dnia 14 marca 2012 r.). Nie można więc zmienić zezwolenia na usunięcie drzew określonych w pkt. 1 decyzji z dnia [...] października 2010 r., poprzez wprowadzenie warunku dokonania nasadzeń zastępczych, bo brak jest tożsamości podstawy faktycznej sprawy zezwolenia udzielonego w pkt. 1 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. i sprawy jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy wykonanie decyzji ma znaczenie dla oceny niedopuszczalności zmiany zezwolenia w trybie art. 155 K.p.a., bo zmianie uległ stan faktyczny sprawy.

Kolegium stwierdziło, że kwestia nasadzeń zastępczych jest nową kwestią i jest to prawna przeszkoda do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwiał się przepis szczególny. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa o ochronie przyrody przewiduje, w zakresie opłaty ustalonej bezwarunkowym, ostatecznym zezwoleniem na usunięcie drzew, możliwość udzielenia ulgi w postaci rozłożenia jej na raty lub przesunięcia terminu jej płatności. Nie przewiduje zaś udzielania innych ulg w zakresie opłaty ustalonej ostatecznym zezwoleniem. Wprowadzenie więc do takiego zezwolenia obowiązku nowych nasadzeń w trybie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji obligatoryjne odroczenie terminu płatności opłaty, a w przyszłości ewentualne jej obligatoryjne umorzenie, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Nadto instytucję odroczenia opłaty z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody stosuje się tylko do opłaty niewymagalnej. Tymczasem opłata ustalona decyzją z dnia [...] października 2010 r. jest już wymagalna.

Kolegium stwierdziło, że gdyby jednak hipotetycznie przyjąć, że zachodzi tożsamość sprawy, to należy zwrócić uwagę na niespełnienie przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Za zmianą pkt 1 zezwolenia z dnia [...] października 2010 r. nie przemawia interes społeczny. Środki uzyskane z tytułu uiszczonej opłaty są przeznaczone na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej (por. art. 400a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zmiana zaś zezwolenia w sposób żądany przez stronę, prowadziłaby do udzielenia ulgi (odroczenia terminu płatności), a w konsekwencji mogłaby prowadzić do obligatoryjnego umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty, na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W interesie społecznym nie leży zmiana decyzji, prowadząca do rezygnacji ze środków przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Z kolei słusznego interesu własnego strona upatruje w fakcie złożenia wniosku (jak stwierdziła w odwołaniu "kwestia zgodności dokonania zmiany decyzji ze słusznym interesem strony wynika wprost z wniosku skarżącego"). W ocenie Kolegium sam fakt złożenia przez stronę wniosku o zmianę zezwolenia nie jest interesem kwalifikowanym jako słuszny. Ponadto, zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2010 r., odwołujący się miał prawny obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Odwołujący się korzystał ze środowiska. Zgodnie z udzielonym zezwoleniem usunął drzewa. Korelatem przyznanego uprawnienia był zaś obowiązek uiszczenia opłaty. Odwołujący się tego obowiązku nie wykonał. W opisanej wyżej sytuacji, zdaniem Kolegium, wniosek odwołującego się nie został oparty na interesie, który można znać za słuszny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję wniósł P. P., który zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 6, 7, 8, 61 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 12 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd stwierdził, że istotą sporu między skarżącym a organami administracji publicznej jest problem, czy można zmienić decyzję administracyjną zezwalającą na wycinkę drzew za naliczeniem opłaty, w taki sposób aby decyzja ta zezwalała na wycinkę drzew za naliczeniem opłaty, ale warunkowo odroczonym z powodu nakazania nasadzeń zastępczych. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Następnie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zasadę, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, natomiast zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W myśl art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat.

Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów prawa kwestia usuwania drzew i krzewów oparta jest o dwie podstawowe zasady: działania organu administracji na wniosek posiadacza nieruchomości (a nie z urzędu) oraz na zasadzie ponoszenia przez posiadacza nieruchomości opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Zdaniem Sądu, uprawnienie wynikające z art. 155 k.p.a. służy do zmiany decyzji w znaczeniu materialnym, a zatem do zmiany istoty rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To zaś doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy organy administracji publicznej trafnie odmówiły zmiany zezwolenia na usunięcie drzew z terenu należącego do skarżącego. Skoro bowiem istotą uprawnienia, które nabył skarżący z chwilą gdy zezwolenie na usunięcie drzew wydane w dniu [...] października 2010 r. stało się ostateczne, było uprawnienie do usunięcia drzew, to w sytuacji, gdy skarżący drzewa te usunął, brak jest obecnie możliwości zmiany decyzji, która uprawnienie takie mu nadała. Na okoliczność tę słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zdaniem Sądu I instancji, nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy stan faktyczny (wyjściowy) sprawy uległ takiej zmianie, która uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie sprawy. Obrazowo można powiedzieć, że oczywiste jest, że strona, która uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew i je zrealizowała nie może żądać uchylenia zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. argumentując, że na chwilę obecną brak jest potrzeby pozostawania zezwolenia w obrocie prawnym. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest niedopuszczalna.

Sąd stwierdził, iż w postępowaniu w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zachodzić musi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sensu largo odnosząca się do sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną i mającej podlegać rządom nowego rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiotem sensu stricto postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, na podstawie art. 155 organ administracyjny albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej, albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub w ograniczonym zakresie. W przypadku samego uchylenia decyzji albo otwiera się droga do ubiegania się od nowa o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków stron. W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw lub obowiązków czy też ich zakresu (za: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 154 k.p.a., Legalis 2012). Skoro tak, to - w ocenie Sądu I instancji - zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie może być zmienione po tym, jak drzewa zostały fizycznie usunięte. W takim stanie rzeczy niemożliwe byłoby bowiem ponowne ustalenie treści uprawnień strony (jakie drzewa może usunąć) i treści związanych z tym obowiązków (wysokość opłaty i rozmiar ewentualnych nasadzeń zastępczych). Organy nie byłyby obecnie w stanie poczynić należytych ustaleń (np. dokonując oględzin drzew) i merytorycznie rozstrzygnąć sprawy administracyjnej, ponieważ doszło do takich zmian stanu faktycznego sprawy, które oznaczałyby, iż organ wydawałby nowe rozstrzygnięcie poświęcone drzewom, które nie istnieją.

W realiach rozpatrywanej sprawy wymaga również podkreślenia, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421). Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania kwestią nową byłoby właśnie nakazanie nasadzeń zastępczych i odroczenie terminu uiszczenia należnej i wymagalnej już opłaty za usunięcie drzew. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w pierwotnym zezwoleniu.

Sąd stwierdził, że prawidłowe są rozważania organu II instancji dotyczące kwestii interesu społecznego, choć nie miały one decydującego znaczenia w sprawie. Trudno byłoby bowiem, na co wskazał organ, zaakceptować sytuację, w której strona po usunięciu drzew nie uiszcza należnej opłaty i dopiero wówczas żąda nakazania jej nasadzeń zastępczych w celu de facto uniknięcia uiszczenia opłaty wyliczonej w decyzji ostatecznej. Pójście tym tropem doprowadziłoby do sytuacji nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady legalizmu i wzbudzania zaufania do władzy państwowej. Natomiast w interesie społecznym leży wykonywanie decyzji ostatecznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. P., opierając ją na podstawach:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 155 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na możliwość zmiany decyzji w żądanym zakresie,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 61 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również organu I instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do negatywnego rozpoznania wniosku strony, bez dokonywania jakiejkolwiek analizy w zakresie zasadności dokonania zmiany decyzji ostatecznej, w szczególności z uwagi na korzystny wpływ zmiany na środowisko,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wynikającym z błędnego przyjęcia przez Sąd, że skarżący żąda uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co nie jest możliwe z uwagi na skorzystanie z uprawnienia w postaci usunięcia drzew, gdy tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę tej decyzji w części w trybie art. 155 k.p.a., poprzez zastąpienie obowiązku uiszczenia ww. opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty;

b) zbyt ogólnikowym uzasadnieniem przez Sąd I instancji wyroku oraz nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów odmowy zasadności zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz powodów uznania, że opłata za wycinkę drzew ma większe korzyści niż nasadzenie zastępcze,

II. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 84 ust. 1-3 w zw. z art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za usunięcie drzew jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycinkę drzew i płynący z tego wniosek o przewadze opłaty nad nasadzeniami zastępczymi traktowanymi jako wyjątek, stosowany wyłącznie w przypadku wniosku posiadacza nieruchomości;

2) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) zmiana decyzji ostatecznej we wskazanym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji niewykonanej, gdy tymczasem ustawodawca uzależnił wzruszenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji od zgodności tego wzruszenia z interesem społecznym i słusznym interesem jednostki (strony) oraz od braku naruszenia przepisu szczególnego, a żadna z tych przesłanek w omawianej sprawie nie występuje;

b) zmiana we wnioskowanym zakresie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew byłaby sprzeczna ze wskazaną w tym przepisie przesłanką interesu społecznego;

3) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, polegające na błędnym ich niezastosowaniu wynikającym z uznania, że:

a) możliwość nałożenia obowiązku zastąpienia objętych postępowaniem drzew innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew uzależniona jest od wniosku inwestora, gdy tymczasem obowiązek taki może być nałożony z własnej inicjatywy organu, dla którego wartością nadrzędną powinien być stan i dobro środowiska przyrodniczego;

b) nie istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji jej częściowego wykonania, gdy tymczasem oczywiste jest, że tryb ten ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, a zatem wykonalnych, a sam ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia czasowego, po upływie którego nie ma on zastosowania, warunkując możliwość zmiany zaistnieniem przesłanek wskazanych wprost w omawianej regulacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że pomimo usunięcia drzew objętych zezwoleniem, stan faktyczny w zakresie wnioskowanej zmiany nie uległ modyfikacji. Skarżący wniósł bowiem o zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew obowiązkiem wykonania nasadzeń zastępczych oraz o odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty. W jego ocenie, wszystkie przesłanki ujęte w art. 155 k.p.a. wystąpiły łącznie i brak jest przeszkód do zmiany decyzji w żądanym zakresie. Dopóki decyzja z dnia [...] października 2010 r. znajduje się w obrocie prawnym możliwa jest jej zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o ww. podstawę jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 155 k.p.a., decyzja taka może być zaś wzruszona w każdym czasie. Nie uzależniono również zastosowania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. od jej częściowego wykonania, czy też niewykonania.

W ocenie skarżącego, prawidłowa wykładnia przepisów art. 83 i 84 ustawy o ochronie przyrody powinna prowadzić do stwierdzenia, że obowiązkiem organu administracji jest dbałość o przyrodę. Organ, wydając zezwolenie jest zobowiązany do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak dla podmiotu wnioskującego o usunięcie drzew. Nie sposób zgodzić się z tezą, według której z uwagi na brak zawarcia przez skarżącego w piśmie z dnia 6 września 2010 r. wniosku o umożliwienie dokonania nasadzeń zastępczych, nie istniał obowiązek organu rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji ostatecznej we wskazanym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji niewykonanej oraz zarzut błędnego zastosowania tych przepisów na skutek przyjęcia, że nie istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji jej częściowego wykonania.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Przepis ten ma jednak zastosowanie w przypadku, gdy nie jest możliwe wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności lub w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., III SA 362/95, M.Pod. 1996, nr 3 , s. 78, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, Lex nr 784233). Samo wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. również pozostaje w sferze uznania organu administracji. Przepis art. 155 k.p.a. tworzy więc dla organów administracji dość szeroką możliwość korygowania decyzji administracyjnych ze względów słusznościowych, w zależności od zmiany okoliczności faktycznych i prawnych i ich wpływu na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z brzmieniem art. 155 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzależniona od: zgody strony, uznania przez organ, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz braku przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, a więc podlegających wykonaniu i nie zawiera ograniczeń czasowych co do jego zastosowania. W orzecznictwie wskazuje się jedynie, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (np. wyroki NSA z dnia 22 września 2009 r., II OSK 1431/08; z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten może mieć więc zastosowanie do decyzji w części wykonanych. Z jego treści nie wynikają bowiem żadne ograniczenia w tym zakresie. Ponadto – jak wskazuje się w orzecznictwie - art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany, oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "plastyczne", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., I GSK 319/06, LEX nr 515242, wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11, LEX nr 1243888, wyrok SN z dnia 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, Lex nr 1267167).

W tej sprawie skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] października 2010 r. w zakresie nałożonego na niego obowiązku uiszczenia opłaty za wycięcie drzew poprzez odroczenie jej zapłaty na okres 3 lat i zezwolenie mu na wykonanie nasadzeń zastępczych już 4 listopada 2010 r., a więc w terminie wniesienia odwołania od tej decyzji. Organ I instancji powinien był merytorycznie rozpoznać ten wniosek pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 155 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wprawdzie skarżący skorzystał z przyznanego mu uprawnienia do wycięcia drzew, ale sam ten fakt nie wyklucza możliwości zastosowania w tej sprawie art. 155 k.p.a., albowiem decyzja z dnia [...] października 2010 r. określa również obowiązek uiszczenia opłaty. Kwestia częściowego wykonania przez skarżącego tej decyzji powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ma charakter uznaniowy i przy jego zastosowaniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ powinien rozważyć zarówno okoliczności jakie wystąpiły po wydaniu decyzji, która ma być zmieniana, jak i to czy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne określone w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Organ powinien więc również ustalić czy na działkach, z których skarżący usunął przedmiotowe drzewa w ogóle istnieje możliwość wykonania nasadzeń zastępczych. Nasadzenia takie bowiem nie mogą być wykonane – jak wnioskował skarżący – na innych działkach, w innej miejscowości, gdyż celem art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 84 ust. 4 tej ustawy jest zachowanie stanu środowiska przyrodniczego na terenie, na którym stan ten został naruszony.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana we wnioskowanym zakresie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew byłaby sprzeczna z przesłanką interesu społecznego jest przedwczesny. Stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego w tym zakresie sprowadzające się do twierdzenia, że skarżący chce uniknąć opłaty nałożonej ostateczną decyzją administracyjną, co pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym w rozumieniu art. 155 k.p.a. nie miało decydującego znaczenia w tej sprawie, gdyż Sąd przyjął, że przepis art. 155 k.p.a. w ogóle nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Zatem organ I instancji, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, powinien rozważyć czy spełnione są przesłanki z art. 155 k.p.a., w tym czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, biorąc również pod uwagę w tym zakresie argumentację strony skarżącej dotyczącą kompensacji przyrodniczej na tym terenie.

Za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej: błędnej wykładni art. 84 ust. 1-3 w zw. z art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody polegającej na przyjęciu, że opłata za usunięcie drzew jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycinkę drzew, a nasadzenia zastępcze traktowane są jako wyjątek, stosowany wyłącznie w przypadku wniosku posiadacza nieruchomości oraz powiązany z nim zarzut niezastosowania art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w wyniku uznania, że możliwość nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych uzależniona jest od wniosku inwestora, gdy tymczasem obowiązek taki może być nałożony z własnej inicjatywy organu, dla którego wartością nadrzędną powinien być stan i dobro środowiska przyrodniczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że z treści i systematyki przepisów art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody wynika, że nałożenie opłaty jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew, natomiast nasadzenia zastępcze mają charakter fakultatywny. Zasadą jest więc, że zezwolenie na usunięcie drzew jest uzależnione od poniesienia opłaty (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), natomiast organ ma jedynie możliwość uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty. Nietrafne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że w każdej sprawie organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a dopiero w braku możliwości wykonania nasadzeń zastępczych na danym terenie, nałożyć na wnioskodawcę opłatę bezwarunkową.

Zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 61 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2012 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.