Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3 art. 125 par. 1 pkt 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1772/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1772/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Małopolski WINB, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], o nakazie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego o wymiarach 4,30 x 8,00 m, położonego na działkach o nr [...],[...] i [...] w miejscowości C., gm. J..

Organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, że PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Bezspornym jest, że inwestor wykonał ww. obiekt pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z tym budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto lokalizacja spornego budynku na działkach o nr [...],[...] i [...] w C. jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem WINB, organ I instancji prawidłowo wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym bierze się pod uwagę obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania w czasie prowadzonego postępowania. Wcześniejszy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na postępowanie. WINB wskazał również, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożone przez skarżącego w odwołaniu straciły swoją ważność: jedna była ważna do dnia 31 grudnia 2002 r. zaś druga do dnia 9 listopada 2001 r. Ponadto decyzje o warunkach zabudowy stanowią podstawę do uzyskania przez inwestora w czasie ich ważności pozwolenia na budowę obiektu. Z tych względów WINB uznał, że niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Legalizowana samowola budowlana musi być bowiem zgodna z przepisami obowiązującymi w momencie legalizacji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], wystąpił J. S., podnosząc, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], GINB, na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...].

W uzasadnieniu GINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 374/09, oddalił skargę J.S.na ww. decyzję Małopolskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponadto organ nadzorczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok: NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 843/00; NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 633/00; WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 3826/03), wyjaśnił, że nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Byt prawny decyzji (postanowienia) wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Zatem powyższy wniosek należało zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r.

Przechodząc do oceny wniosku GINB powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSP 6/09 oraz na stanowisko zawarte w wyrokach: NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wa 137/86, publ. ONSA 1986/1/29; oraz WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/05. W oparciu o ww. orzeczenia GINB sformułował tezę, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Następnie GINB przytoczył treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., i stwierdził, że z uwagi na wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 374/09, zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ww. decyzji Małopolskiego WINB. W tym stanie rzeczy GINB nie mógł się również odnieść do wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił J. S., podnosząc, że GINB nieprawidłowo zakwalifikował jego wniosek, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB, ponieważ w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki. Dlatego jego wniosek ten należało uznać za wniosek dotyczący decyzji obu instancji. Ponadto zakwestionował stanowisko GINB w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, wskazując, że WSA w Krakowie nie badał sprawy pod kątem przesłanek nieważnościowych. W jego ocenie decyzje WINB i PINB oparte zostały na decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], która była decyzją nieważną, co wykazał we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto GINB pominął argumenty zawarte we wniosku, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. J. S. wniósł także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu GINB ponownie powołał się na przytoczone w postanowieniu pierwszoinstancyjnym orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazał, że Sąd administracyjny oddalając skargę badał nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 p.p.s.a. z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu Sąd oddalając skargę uznał, że decyzja odpowiada prawu. W świetle powyższego, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe rozważania, jak również fakt, że w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 374/09, WSA w Krakowie oddalił skargę J.S.na ww. decyzję Małopolskiego WINB, GINB stwierdził, że zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania decyzji PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], o nakazie rozbiórki, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego GINB nie ustosunkował się do stanowiska zawartego w jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mianowicie co do zakresu wniosku nieważnościowego, jak również tego co zostało objęte wyrokiem WSA w Krakowie. Ponadto w ocenie skarżącego GINB nieprawidłowo zastosował uchwałę NSA sygn. akt I OSP 6/09, ponieważ w niniejszej sprawie w ogóle nie odniósł się do treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Krakowie, z którego wynika, że Sąd nie badał sprawy pod kątem nieważności decyzji rozbiórkowych, jak również nie badał nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J. Skarżący wskazał, że GINB nie rozpoznał jego wniosku o zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], i Małopolskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...].

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1772/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten stanowi również podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (dawniej art. 157 § 3 k.p.a.). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej "z innych uzasadnionych przyczyn". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego mają jednak znaczenie dla oceny tych przesłanek okoliczności, które wymieniano w dotychczasowym orzecznictwie w odniesieniu do treści poprzednio obowiązującego przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzekał o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (był to pogląd ugruntowany). Przyjąć zatem należy, że inne uzasadnione przyczyny przesądzające o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jak dotychczas, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydanie 6, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nadzorczy prawidłowo wskazał, że taką przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny i wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżącego. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych), co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności. Reguła ta – jak zasadnie podniesiono w skardze – ma zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad decyzji (postanowienia). W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, publ. LEX nr 536938, a także w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 i LEX 530338. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych, jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie, jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej. Nie wystarczy więc, tak jak to uczynił organ nadzorczy w I instancji powołanie się wyłącznie na okoliczność oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Poza powołaniem się na taki wyrok organ administracyjny winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takich okolicznościach sprawy, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane. Tę wadę postanowienia wydanego w I instancji usunął organ administracji ponownie rozpoznając środek odwoławczy skarżącego i wyprowadzając prawidłowy wniosek z uzasadnienia tego wyroku, że Sąd orzekając obejmował wiedzą okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że w uzasadnieniu postanowienia II instancji podkreślono, że decyzje będące przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie były objęte oceną z uwzględnieniem art. 134 p.p.s.a., a zatem nie ograniczały się jedynie do zbadania zarzutów skargi. Co więcej Sąd ten wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że badane decyzje w jego ocenie nie są dotknięte żadną z wad materialnych, czy procesowych. Stwierdzenie takie oznacza, że Sąd ocenę legalności kontrolowanej decyzji przeprowadził z uwzględnieniem wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i doszedł do wniosku, że badany akt prawa nie zawiera wad prawnych, a tym bardziej wad kwalifikowanych, które nakazywałyby stwierdzić jego nieważność. Nie jest zatem trafny zarzut skargi, że organ przed wydaniem postanowienia nie zapoznał się z treścią uzasadnienia ww. wyroku, gdyż swoją ocenę w tym względzie, z przytoczeniem okoliczności opisanych w uzasadnieniu wyroku organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co też potwierdza treść dołączonego do akt sprawy w postępowaniu sądowym odpis uzasadnienia tego wyroku.

Jak podniesiono w skardze decyzje obu instancji nakazujące rozbiórkę obiektu były oparte na decyzji Wójta Gminy J. wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego, który wbrew temu zakazowi zrealizował skarżący, zdaniem skarżącego sprzeciw ten był zaś nieważny, czego nie uwzględnił Sąd Wojewódzki w Krakowie, oddalając skargę w sprawie nakazu rozbiórki. W skardze zaznaczono też, że obecnie zainicjowano odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności tego sprzeciwu, podnosząc, że Wójt Gminy nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2002 r., gdyż powołał się na nieaktualne, zdaniem skarżącego, porozumienie z organem (kierownikiem rejonu) przekazujące kompetencje, co miałaby skutkować, według skarżącego, nieważnością decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu i tej właśnie okoliczności Sąd Wojewódzki w Krakowie nie wziął pod rozwagę i nie odniósł się do tej okoliczności w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to, że uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Krakowie nie wspomniano o tej okoliczności, po pierwsze, nie musi oznaczać, że Sąd tę kwestię przeoczył i jej nie rozważał, po drugie zaś nie ma uzasadnionego powodu, by Sąd ten powinien się tej okoliczności odnosić w czasie wyrokowania, gdyż przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd była sprawy nie była ocena, wydanego przez inny organ we wcześniejszym i w odrębnym postępowaniu sprzeciwu, a nakaz rozbiórki, stanowiący konsekwencję działań skarżącego podjętych po nieskutecznym zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego.

Zauważyć nadto należy, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Niektóre zaś wątki, pomimo że były przedmiotem analizy sądu, prowadzącej do właściwego rozstrzygnięcia sprawy są opisane skrótowo lub pominięte, jeżeli sąd, sporządzając uzasadnienie dojdzie do przekonania o ich mniejszej wadze dla istoty rozstrzygnięcia, lub też uzna, że nie stanowią one przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Inaczej mówiąc, uzasadnienie wyroku, pomimo że wyrokujący sąd obejmuje wiedzą całość sprawy zawartą w aktach administracyjnych, sądowych i pismach procesowych stron, to nie zawsze znajduje to odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Ponadto sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności znajdujące się w aktach sprawy znane są wyrokującemu sądowi, chociaż nie wszystkie okoliczności sprawy zamieszczane być muszą w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 768/07, LEX nr 483210; z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1387/07, LEX nr 475258; z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt I FSK 657/08, LEX nr 573187; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II FSK 1742/08; z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II FSK 629/08, LEX nr 577312; z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 317/08, LEX nr 521976. Nie można zatem wyprowadzić wniosku, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku podnoszonej przez skarżącego okoliczności oznacza, że Sąd nie obejmował jej wiedzą przy wydawaniu wyroku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy twierdzenie takie nie jest uprawnione, ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w jego ocenie, poza podnoszonymi w skardze zarzutami, kontrolowana decyzja jest pozbawiona wad procesowych i materialnych, zaś akta sprawy nie dają podstaw do tego, aby twierdzenie skargi uznać za zasadne.

Zdaniem Sądu, dla powyższej oceny ma też znaczenie fakt, że podnoszona przez skarżącego kwestia dotyczy innej decyzji i innej sprawy niż ta, którą rozpoznawał Sąd Wojewódzki w Krakowie. Przedmiotem jego kontroli była bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący zaś podnosi, że inna decyzja (sprzeciw od zgłoszenia) poprzedzająca decyzję o rozbiórce jest, w jego ocenie, nieważna. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania, które obecnie zostało zainicjowane przez skarżącego (wniosek z dnia 27 sierpnia 2010 r.). Nawet zatem, gdyby okoliczność nieważności sprzeciwu podnoszona przez skarżącego okazała się zasadna, tj. gdyby w obecnie zainicjowanym postępowaniu stwierdzono, że sprzeciw był nieważny, to okoliczność ta co najwyżej mogłaby stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W żadnym jednak razie Sąd Wojewódzki w Krakowie nie miał powodów w czasie wyrokowania do ustosunkowywania się tej okoliczności, a nawet jeśli ją hipotetycznie rozważał, nie miał obowiązku, zgodnie z wymienionymi wcześniej uwagami co do zakresu uzasadnienia wyroku, do opisu tej kwestii w treści uzasadnienia.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego, że w odwołaniu od postanowienia wydanego w I instancji skarżący domagał się również stwierdzenia nieważności decyzji PINB, uznając, iż pozostawienie jej w obrocie nie spełniałoby jego żądania eliminacji z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia należy wskazać, że wprawdzie GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do tego zarzutu odwołania, jednakże uwzględniając okoliczność, że GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego WINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB, a zatem odmowa stwierdzenia nieważności dotyczyła decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie, która obejmowała utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, uchybienie polegające na nieustosunkowaniu się do tej kwestii, zdaniem Sądu, należy ocenić jako niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro podawane przez skarżącego przesłanki nieważności były takie same dla obu decyzji. Kwestia ewentualnej nieważności sprzeciwu nie miała wpływu na treść wyroku Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, wydanie zaś tego wyroku stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych też względów nie okazał się również zasadny zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności sprzeciwu.

Z powyższych powodów, zdaniem Sądu, uznać należało, że organ nadzorczy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki, a podnoszona we wniosku okoliczność nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej wszczęcie kolejnego postępowania dotyczącego oceny legalności tej decyzji, ponieważ Sąd Wojewódzki w Krakowie miał pełne podstawy, w czasie rozpoznawania sprawy, do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jest pozbawiona wad procesowych i materialnych, co wynika wprost z treści uzasadnieniu tego wyroku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 roku i decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 roku,

2) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. nr [...] toczącego się przed Wojewodą Małopolskim,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez jego niezastosowanie,

4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność, że WSA w Krakowie odwołał się w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może dawać podstawy do uznania, że Sąd ten przeprowadził ocenę legalność kontrolowanej decyzji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i oraz, że doszedł do wniosku, iż badany akt administracyjny nie zawiera wad prawnych, w tym wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. WSA w Krakowie nie badał bowiem kwestii nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 roku, gdyż przyjął za bezsporne, że budynek wznoszony był mimo obowiązywania ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2002 r. Gdyby zaś Sąd badał kwestię ważności decyzji z dnia [...] stycznia 2002 roku pod kątem ważności decyzji Wójta Gminy J., która stanowiła podstawę materialnoprawną i formalną wydania decyzji o nakazie rozbiórki, to z pewnością analiza tych okoliczności i wyniki tej oceny znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Skoro Sąd co do tej kwestii się nie wypowiedział, to zdaniem skarżącego kasacyjnie, znaczy to, że ją przeoczył i nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że WSA w Krakowie nie miał obowiązku odnosić się do tej okoliczności w czasie wyrokowania. Sąd ten oceniając ważność decyzji rozbiórkowej powinien bowiem dokonać oceny, czy miała ona podstawę w ważnej decyzji Wójta Gminy J.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do zawartego w pkt 2 skargi wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 roku i decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 roku.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 roku skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja Wójta Gminy J. naruszała rażąco art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy, art. 30 ust. 5 Prawo budowlane oraz art. 82a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) w jej pierwotnym brzmieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J.S.nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61 § 3 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. (k – 15, 16, 17) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] i decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Wniosek o wstrzymanie wykonania tych decyzji został przez Sąd oddalony. Skarżącemu doręczono odpis postanowienia Sądu, którego odbiór skarżący osobiście potwierdził (k – 22 akt sprawy). Skarżący pouczony został o możliwości zaskarżenia tego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił powody nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 sierpnia 2011 roku i nie miał obowiązku powtarzania tej argumentacji po raz kolejny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydane przez wojewódzki sąd administracyjny może być samodzielnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że jego prawidłowość nie może być badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym to postanowienie zostało wydane.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ten daje więc sądowi administracyjnemu możliwość zawieszenia postępowania nie nakłada natomiast na sąd administracyjny obowiązku jego zawieszenia. Nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu, że nie dokonał czynności procesowej, której dokonania przepisy prawa na niego nie nakładają. Skoro z przepisu prawa wynika, że sąd administracyjny nie musi zawieszać postępowania, to prowadzenie postępowania sądowego jest prawidłowe nawet gdyby istniały przesłanki fakultatywnego jego zawieszenia.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów regulujących kwestię postępowania przed organami administracji, to jest przepisami k.p.a. lub innymi aktami prawnymi normującymi to zagadnienie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez powiązania z przepisami regulującymi kwestię postępowania przed organami administracji może być naruszony tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny uznał, że podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zaś, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W takim przypadku ma bowiem miejsce niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie nastąpiła.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 roku, które potraktować należało jako uzupełnienie skargi stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Są to bowiem zarzuty, które nie były objęte skargą kasacyjną. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych nie zaś podnosić nowe zarzuty naruszenia prawa materialnego lub procesowego.

Niezależnie od powyższych argumentów wskazać należy, że zarzuty te odnoszą się do decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2002 r. nie zaś do kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. Skarżący kasacyjnie formułuje niemający żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, że dokonując oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Sąd powinien ocenić również ważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2002 r. Tymczasem decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2002 r. jest samodzielną decyzją funkcjonującą w obrocie prawnym zaś ocena jej ważności może być dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym tej decyzji nie zaś w postępowaniach, które dotyczą innych decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.