Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1688/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. D. i A. D. -"[...]" Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. D. i A.D. -"[...]" Spółki z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za działki położone w W. w rejonie [...] , oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...],[...], [...], [...], [...], [...], uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...], zajęte pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowe działki przejęte pod drogi uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " [...] " wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], podjętą m. in. na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej jako działka o nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, położonej w W. przy [...]. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m.in. działki o numerach [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 , [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod drogi publiczne.

Organ II instancji przywołując treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym, zdaniem Wojewody [...], do uznania, że przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpi jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. W sprawie odszkodowawczej konieczne jest również ustalenie kategorii drogi, które ma istotne znaczenie przy określeniu podmiotu zobowiązanego do uzgodnienia wysokości odszkodowania i jego zapłaty na rzecz uprawnionych. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod projektowane drogi, które nie mają określonych kategorii dróg publicznych.

Organ II instancji przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt. I SA 368/03, zgodnie z którym "wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że droga ta musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o trybie tego zaliczenia. O tym, czy określony grunt stanowi drogę publiczną stanowią bowiem przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.)". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż przedmiotowe działki nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w przewidzianej prawem formie.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że dla ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną na wniosek właściciela pod drogę publiczną konieczne jest podjęcie uchwały lub wydanie rozporządzenia w trybie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg i wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]. z [...] kwietnia 2005 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego była kwestia odmowy przyznania odszkodowanie za grunt zajęty pod drogi publiczne.

Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Za działki gruntu, o których mowa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] podjętą m. in. na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej jako działka o nr [...], położonej w W. przy [...]. W wyniku tego podziału, który zgodny jest z załączonym do akt sprawy wypisem z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wyodrębniono m.in. działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne (str. 1 decyzji nr [...]). Decyzja o podziale stała się ostateczna dnia 17 lutego 2003 r. Dnia 30 września 2004 r. dotychczasowi właściciele przedmiotowych działek wystąpili na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznanie odszkodowania. Organy rozpatrujące sprawę odmówiły przyznania należnego odszkodowania, ponieważ drogi, pod które wydzielono grunty, nie mają określonej w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami prawa odpowiedniej kategorii dróg publicznych.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odmowa przyznania należnego odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty wydzielone pod budowę ulic jest naruszeniem powyższego artykułu Konstytucji, a także naruszeniem art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są przy prowadzeniu postępowania pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Stosownie do treści art. 7 i 77 kpa do organu administracji należy podjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Odmowa ta jest również naruszeniem przepisów art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Z brzmienia tego artykułu wynika bowiem, że przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu): gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje natomiast żądanie zapłaty słusznego odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że podział nieruchomości, zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić jedynie pod warunkiem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Natomiast zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 tej ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jeżeli więc zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie istniejące zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są niewystarczające do stwierdzenia, że planowane drogi spełniają przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 ustawy, to organ ten zobowiązany był stwierdzić i uwzględnić ten fakt na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim na etapie opiniowania projektu podziału nieruchomości.

W tej sytuacji za całkowicie błędne i nie znajdujące żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, uznać należy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (prawidłowość, którego potwierdził organ II instancji), że warunkiem wynikającym z treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędnym do "przejścia na własność gminy gruntu wydzielonego pod drogi jest jej zaliczenie do kategorii dróg publicznych. (...) z uwagi na fakt braku kategorii drogi na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale tj. w dniu [...] lutego 2003 roku nie powstało po stronie spółki z o.o. "[...]" roszczenie materialnoprawne o przyznanie odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną." (str. 2 i 3 decyzji organu I inst.). Takiego warunku nie zawiera art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego nie może on, zdaniem sądu, stanowić podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za grunty wydzielone i przejęte pod budowę ulic. Planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz.2086, ze zm.). W szczególności z treści art. 10 ust. 4 i ust. 5 ustawy o drogach wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, zaś odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Oznacza to, że zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Prezentowana przez organy wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której z mocy prawa właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego mu odszkodowania. Ewentualnie możliwość uzyskania odszkodowania zostałaby "zawieszona" na nieznany czas i uzależniona od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań, na których zaistnienie były właściciel nie miałby żadnego wpływu.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 zd. 2 ostateczna decyzja zatwierdzająca podział jest podstawą wpisu prawa własności powstałego z mocy prawa do księgi wieczystej. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie, jak wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] sierpnia 2004 r., Gmina nie miała żadnych wątpliwości co do przysługujących jej praw do spornych nieruchomości, wynikających z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], dokonując zmiany istniejącego wpisu na swoją rzecz i wskazując, że przedmiotowe działki są obecnie własnością m. W. Nadto, jak podnieśli skarżący w piśmie z dnia 27 września 2005 r. skierowanym do Sądu (k-17), dnia 16 czerwca 2005 r. zgodnie załączonymi do akt sprawy sądowej kserokopiami uchwał Rady W. Nr [...] oraz Nr [...] większość działek, za których przejęcie skarżący wystąpili o przyznanie odszkodowania, zostało zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że analiza akt przestawionej sprawy oraz akt sądowych spraw dotyczących wcześniejszego, również nieprawidłowego postępowania organów administracyjnych w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania odszkodowania m.in. za przedmiotowe działki (m.in. sygn. akt I SA/Wa 208/05, I SA/Wa 209/05, I SA/Wa 210/05), prowadzi do wniosku, że elementem utrudniającym organowi I instancji (Prezydentowi W., działającemu jako starosta) podjęcie prawidłowej decyzji jest fakt, że ewentualne przyznanie odszkodowania będzie oznaczało dla Prezydenta W. (jako reprezentanta Miasta W.) obowiązek jego zapłaty. Tym samym organ, czyli Prezydent W. wydający jako starosta w I instancji decyzję sam na siebie jako reprezentanta Miasta W. nakładałby taki obowiązek. Sytuacja taka może prowadzić do typowego konfliktu interesów i dlatego organy powinny były rozważyć konieczność wyłączenia Prezydenta W. od udziału w tym postępowaniu, na podstawie przepisów (art. 24-27) rozdziału 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (analogicznie np. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03, niepubl).

Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 i 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7, 8, 77 i 80 kpa, decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). O kosztach postępowania oraz wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.