Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 663/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A na informację Zarządu Województwa z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr akt [...]; [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2010 (dalej "RPOW") pt. "Budowa Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w R. z instalacją elektryczną, instalacją oświetleniową oraz kanalizacją deszczową" (dalej jako "Projekt") w ramach konkursu dla Działania 11.02 "Gospodarka odpadami".

Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. Dyrektor Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dalej jako "Dyrektor DPR") poinformował Spółkę, że w wyniku przeprowadzonej oceny wykonalności przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia. Projekt nie spełnił bowiem kryteriów wykonalności zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WP 2014-2020: B.3. Analiza finansowa projektu (w zakresie Pomocy publicznej). Wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia Rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013r. s. 289 ze zm., dalej "Rozporządzenie 1301/2013") Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (dalej "EFRR") nie wspiera przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa. Oznacza to zakaz udzielania dofinansowania, także stanowiącego pomoc publiczną, ze środków EFRR dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Kolejno wskazano wzór, który należy zastosować przy badaniu ww. przesłanki przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji, określonego w pkt 20 Wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji (Dz.Urz. UE C 249 z 31.07.2014r. s. 1, dalej "Wytyczne RiR"). Przekładając wzór na poszczególne pozycje z pasywów bilansu Spółki za 2017r., na podstawie sprawozdania finansowego za ten okres, otrzymano wynik, który oznaczał, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, wobec czego zastosowanie znajdzie zakaz udzielania dofinansowania ze środków EFRR. Ponadto, zawarta przez Spółkę umowa o świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym nie pozwala na to, by część rekompensaty była wypłacana ze środków funduszy UE, a zatem nie pozwala na udzielenie dofinansowania w formie, o którą Spółka się ubiega.

Spółka pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. wniosła protest, nie zgadzając się z oceną kryterium B.3 Analiza finansowa projektu (w zakresie Pomocy publicznej). W ocenie Spółki przedmiotowe kryterium jest spełnione, a z uwagi na jej powstanie 25 października 2016r., spełnia ona definicję nowo utworzonego przedsiębiorstwa zgodnie z pkt 21 Wytycznych RiR. Oceniający nie odnieśli się do pkt 20, z którego wynika, że przedsiębiorstwo uznaje się za znajdujące się w trudnej sytuacji, jeżeli bez interwencji państwa prawie na pewno będzie skazane na zniknięcie z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Spółka natomiast może bez interwencji państwa kontynuować działalność, bowiem: 1) z dniem 1 maja 2017r. rozpoczęła świadczenie usług w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, na rzecz Gminy Miejskiej na mocy umowy wykonawczej o świadczenie usług publicznych zawartej dnia 28 kwietnia 2017r., 2) zawarła umowy sprzedaży surowców wtórnych z czterema podmiotami, 3) głównym wierzycielem Spółki jest Właściciel a przedmiotowe straty zostaną pokryte z zysków lat przyszłych, 4) czynne rozliczenia międzyokresowe na dzień 31 grudnia 2017r. wynosiły 876.048,54 zł i dotyczyły rozliczeń międzyokresowych przychodów dotyczących przychodów z tytułu świadczonych usług na rzecz Gminy, które zostały wykonane w grudniu 2017r. natomiast zostały zafakturowane w styczniu 2018r., 5) zobowiązania wobec jednostek powiązanych na dzień 31 grudnia 2017r. wynosiły 884.836 zł, zakupiono usługi na łączną kwotę 2.038.338,86 zł, 6) zgodnie z informacją dodatkową do sprawozdania finansowego nie ma zagrożenia dla kontynuowania działalności w dającej się przewidzieć przyszłości.

Ponadto Oceniający zastosowali pkt 20a Wytycznych RiR bez uwzględnienia danych z informacji dodatkowej do sprawozdań finansowych. W przypadku ich uwzględnienia, zwłaszcza informacji o czynnych rozliczeniach międzyokresowych, sytuacja finansowa Spółki jednoznacznie przemawiałaby na jej korzyść.

Spółka wskazała, że treść umowy o świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, którą Spółka zawarła z Miastem, przewiduje wypłacenie rekompensaty przez Miasto, jednak nie zabrania i umożliwia wypłacenie rekompensaty z innych źródeł, na co wprost wskazuje pkt 10.6 odnoszący się do innych źródeł Rekompensaty.

Dyrektor DPR pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. poinformował Skarżącą o nieuwzględnieniu protestu przez Instytucję Zarządzającą RPOW. W uzasadnieniu wskazano, że dla oceny sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o pomoc publiczną ważna jest przede wszystkim sytuacja z dnia złożenia wniosku i ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej po dniu złożenia wniosku nie musi mieć znaczenia dla przyznania pomocy. Ocena, czy wnioskodawca jest przedsiębiorstwem zagrożonym, odbywa się na podstawie jego sprawozdań finansowych w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.), a nie innych dokumentów, takich jak np. uchwały podejmowane w trakcie roku obrotowego. Jest to o tyle uzasadnione, że tylko według danych na koniec roku obrachunkowego można w sposób wiarygodny zbadać sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a nie na podstawie przyszłych zdarzeń.

Odnosząc się do zarzutu, że Komisja Oceny Projektów nie odniosła się do pkt 20, zauważono, że zdanie pierwsze bezwzględnie przyznaje status przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej przy spełnieniu warunków a) bez interwencji państwa, b) prawie na pewno, c) będzie skazany na zniknięcie z rynku oraz d) w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Przy tym zd. 2 pkt 20 Wytycznych RiR brzmi następująco: Przedsiębiorstwo uznaje się zatem za znajdujące się w trudnej sytuacji, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności: (...). Już z literalnego, kategorycznego brzmienia tego przepisu ("uznaje się zatem" a nie "można uznać") wynika, że zawsze, w każdej sytuacji, gdy zajdzie jedna z przesłanek wskazanych dalej w lit. a-d należy uznać przedsiębiorstwo za zagrożone, a zatem za takie, które bez interwencji państwa prawie na pewno będzie skazane na zniknięcie z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Korelację między zd. 1 a zd. 2 pkt 20 Wytycznych RiR w praktyce Komisji Europejskiej tłumaczy się bowiem w ten sposób, że za przedsiębiorstwo zagrożone uznaje się każde przedsiębiorstwo spełniające co najmniej jedną z przesłanek z lit. a-d, a ponadto - mimo braku ich spełniania - przedsiębiorstwo można uznać za zagrożone, gdy jeszcze inne czynniki pokazują na spełnienie warunków ze zd. 1. A zatem Komisja Oceny Projektów słusznie powołała się na zapis pkt 20 (zdanie 2) lit. a, który warunkuje przyznanie takiego statusu przedsiębiorstwu od spełnienia przesłanek wymienionych w lit. a, tym samym dowodząc, że Spółka jest przedsiębiorcą w trudnej sytuacji.

Odnosząc się do zarzutu, że Spółka spełnia definicję nowo utworzonego przedsiębiorstwa wskazano (przywołując treść pkt 21 Wytycznych RiR), że przepis ten wskazuje, jakie kategorie przedsiębiorstw nie są uprawnione do otrzymania pomocy publicznej na ratowanie i restrukturyzację, udzielanej na podstawie Wytycznych RiR. Jedną z kategorii takich przedsiębiorstw są przedsiębiorstwa nowo utworzone. Logika unijnego prawodawcy jest tu jasna - jeżeli przedsiębiorstwo już w ciągu pierwszych 3 lat swojego istnienia jest zarządzane w taki sposób, że bez interwencji państwa zniknie wkrótce z rynku, to publiczne finansowanie jego ratowania i restrukturyzacji jest pozbawione sensu, gdyż nie rokuje, że po udzieleniu takiej pomocy państwa przedsiębiorstwo to odzyska długoterminową rentowność. W żadnym razie natomiast nie wynika z tego przepisu, że przedsiębiorstw nowo utworzonych nie uznaje się za zagrożone.

Istnieje natomiast w Wytycznych RiR przepis, zgodnie z którym nowo utworzonych przedsiębiorstw nie uznaje się za zagrożone - jednak wyjątek ma zastosowanie tylko do określonej kategorii przedsiębiorstw, jaką są MŚP. Jest to pkt 24 lit. b Wytycznych RiR, która stanowi, że: "MŚP, które istnieją krócej niż trzy lata, nie uznaje się za znajdujące się w trudnej sytuacji, chyba że dane przedsiębiorstwo spełnia warunki określone w pkt 20 lit. c)." W odniesieniu do Spółki należy jednak stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 4 Załącznika do Zalecenia Komisji nr 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003 r., s. 36) , przedsiębiorstwo nie może być uznane za MŚP, jeżeli 25% lub więcej kapitału lub praw głosu jest kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio, łącznie lub indywidualnie, przez jedno lub więcej organów publicznych. W omawianym przypadku 99% udziałów w Skarżącej spółce posiada spółka z o.o., w której z kolei 100% udziałów posiada Gmina Miejska. Oznacza to, że pośrednio (za pośrednictwem swojej jednoosobowej spółki komunalnej) 99% kapitału Skarżącej (a więc znacznie powyżej 25%) kontroluje organ publiczny, tj. Gmina Miejska.

Na podstawie tego przepisu Spółka nie może zatem być uznana za MŚP, co z kolei oznacza, że nie będzie miał do niej zastosowania wyjątek przewidziany w pkt 24 lit. b Wytycznych RiR. Zatem - jako duże przedsiębiorstwo - Spółka nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa, jakim jest nieuznawanie nowo utworzonych MŚP za przedsiębiorstwa zagrożone mimo spełnienia przesłanek z pkt 20 lit. a, b lub c Wytycznych RiR. Tak więc na tych podstawach Spółka została prawidłowo uznana za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji (zagrożone).

Odnosząc się do zarzutu dot. umowy o świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, którą Spółka zawarła z Miastem, a która w ocenie członków Komisji Oceny Projektów nie pozwala na to, by część rekompensaty była wypłacana ze środków funduszy UE, należy zauważyć niespójność wyjaśnień, jakie w dniu 4 czerwca 2018 r. zostały złożone przez Spółkę ("zgodnie z umową rekompensata może być wypłacana tylko z budżetu Miasta", "wypłacanie rekompensaty ze środków RPOW uwzględnione zostanie przy wypłacaniu rekompensaty operatorowi"), która prowadzić mogła do ww. stanowiska KOP. Jednakże nawet przyjęcie stanowiska Spółki nie zmieniłoby w kontekście wcześniejszych rozważań ustaleń KOP.

Analiza finansowa projektu nie potwierdziła zatem dopuszczalności jego realizacji przy dofinansowaniu w ramach RPOW. Zgodnie z regulaminem konkursu niespełnienie któregokolwiek z kryteriów wykonalności skutkuje uzyskaniem przez wniosek negatywnej oceny wykonalności. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów wykonalności wniosek uzyskuje pozytywną ocenę wykonalności i zostaje zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny, tj. do oceny strategicznej I stopnia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, powtarzając argumentację przytoczoną w proteście podniosła zarzut naruszenia pkt 20 oraz 20 zdanie 2 lit a) Wytycznych RiR poprzez nieprawidłowe uznanie, że Skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym w się trudnej sytuacji podczas gdy całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzona dokumentacja przeczą tym wnioskom, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji, że zastosowanie wobec Skarżącej ma zakaz udzielania dofinansowania ze środków EFRR wyrażony w art. 3 ust 3 lit d Rozporządzenia 1301/2013. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzająca PROW, a także zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: "ustawa o zasadach realizacji") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a."). Należy wskazać, ze ustawa o zasadach realizacji zawiera rozwiązania autonomiczne, regulujące wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8). Natomiast w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. - art. 64 ustawy o zasadach realizacji). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7), a wraz z załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ww. ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 641/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna przedstawionego przez Skarżącą wniosku (projektu) przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotę sporu przed tut. Sądem stanowi, czy złożony przez Skarżącą wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został prawidłowo oceniony w zakresie kryterium B.3 "Analiza finansowa projektu" poprzez uznanie Skarżącej za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji finansowej.

Należy wskazać, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Konieczne jest, aby przedstawiona argumentacja była przekonująca. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z 24 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1028/17, z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 2236/18). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów - do wiarygodności swych oświadczeń, w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza, aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. To on decyduje, jakie dokumenty - poza wymaganymi - dołączyć. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 664/17). Treść wniosku o dofinansowanie wypełnionego według wzoru regulaminu stanowi zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu a za błędy w jego sporządzeniu ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż to wnioskodawca winien starannie przygotować dokumentację zgodnie z wymogami konkursu (por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3765/17, z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 60/17, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 4280/17). Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga instytucja ogłaszająca konkurs w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 685/17).

W związku z tym uznać należy, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu - winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tychże zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży w każdym przypadku na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie.

Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować, uczynić mu zadość (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 273/18).

Istota postępowania, którego uczestnikiem była Skarżąca, sprowadza się do konkursu, w którym premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16). Należy podkreślić, że zasady konkursu są identyczne dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie realizacji projektu i żaden z podmiotów nie może samodzielnie, bez podstawy prawnej, nie podawać wymaganych informacji, podawać informacje wewnętrznie sprzeczne lub domagać się wyinterpretowania wymaganych treści przez organ. Oceniający bowiem nie może domyślać się tych informacji, czy też poszukiwać podstaw prawnych w braku odpowiedzi na konkretnie zadane pytania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16).

Wskazać przy tym należy, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą jest ocena projektu, to uzasadnione jest twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 61/17). Instytucja ta nie może więc wykraczać poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy, kształtujących przedmiotowo istotne – w kontekście wymogów danego konkursu – elementy projektu, czyniąc przedmiotem oceny elementy nie wynikające z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji powyższego nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem instytucji jest bowiem ocena spełnienia przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Wniosek Skarżącej o dofinansowanie projektu był rozpatrywany w trybie konkursowym, z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich wnioskodawców (art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji), zgodnie z obowiązującą w tym naborze dokumentacją konkursową. Oznacza to, że za treść wniosku odpowiada wyłącznie Skarżąca, która - dla osiągnięcia skutku otrzymania dofinansowania ze środków publicznych - winna sformułować wniosek oraz wypełnić jego załączniki w sposób nie tylko nie budzący wątpliwości co do spełnienia wymaganych kryteriów (por. art. 37 ust. 2 ww. ustawy), ale także powinna zadbać o taką treść swoich wypowiedzi, aby były one przekonujące i wiarygodne w procedurze oceny przez ekspertów, dla otrzymania odpowiedniej punktacji gwarantującej dofinansowanie (por. art. 39 ww. ustawy). Błędy, niedopowiedzenia, luki w argumentacji i opisie poszczególnych pozycji wniosku obciążają bowiem wyłącznie wnioskodawcę, gdyż ocena wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej jego treści (załączników, dołączonych dokumentów). Stosownie do art. 57 ww. ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Na tle zasad z art. 37 ust. 1 ustawy, kontrola sądowo-administracyjna powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.

Sąd uznał, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia czyni zadość wskazanym regułom.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia pkt 20 Wytycznych RiR poprzez nieprawidłowe uznanie, że Skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji oraz art. 3 ust. 3 lit. d Rozporządzenia 1301/2013 poprzez jego zastosowanie.

Według treści art. 3 ust. 3 lit. d Rozporządzenia 1301/2013 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) nie wspiera przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa.

Zgodnie z pkt 20 Wytycznych RiR przedsiębiorstwo uznaje się za znajdujące się w trudnej sytuacji, jeżeli bez interwencji państwa prawie na pewno będzie skazane na zniknięcie z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Przedsiębiorstwo uznaje się zatem za znajdujące się w trudnej sytuacji, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:

a) w przypadku spółki charakteryzującej się ograniczoną odpowiedzialnością wspólników: więcej niż połowę subskrybowanego kapitału podstawowego utracono wskutek poniesionych strat. Ma to miejsce w przypadku, gdy odliczenie poniesionych strat z kapitałów rezerwowych (i z wszystkich innych elementów ogólnie uznawanych za część funduszy własnych spółki) prowadzi do ujemnego wyniku przekraczającego połowę subskrybowanego kapitału podstawowego;

b) w przypadku spółki, w której przynajmniej niektórzy wspólnicy ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za długi spółki: więcej niż połowę kapitału spółki według dokumentów księgowych utracono wskutek poniesionych strat;

c) przedsiębiorstwo jest przedmiotem zbiorowego postępowania upadłościowego lub zgodnie z prawem krajowym spełnia kryteria objęcia zbiorowym postępowaniem upadłościowym na wniosek wierzycieli;

d) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat:

(i) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do księgowej wartości kapitału przedsiębiorstwa był większy niż 7,5; oraz

(ii) wskaźnik pokrycia odsetek do EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosił poniżej 1,0.

Jak słusznie wskazano w informacji o nieuwzględnieniu protestu, dla oceny sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o pomoc publiczną ważna jest przede wszystkim sytuacja z dnia złożenia wniosku i ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej po dniu złożenia wniosku nie musi mieć znaczenia dla przyznania pomocy. Wbrew twierdzeniom skargi, nie przesądza to jednakże o konieczności uwzględnienia okoliczności dotyczących sytuacji ekonomicznej podmiotu wnioskującego zaistniałych już po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Ocena, czy wnioskodawca jest przedsiębiorstwem zagrożonym (tj. znajdującym się w trudnej sytuacji), odbywa się na podstawie jego sprawozdań finansowych w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, a nie innych dokumentów, takich jak np. uchwały podejmowane w trakcie roku obrotowego. Jest to o tyle uzasadnione, że tylko według danych na koniec roku obrachunkowego można w sposób wiarygodny zbadać sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a nie na podstawie przyszłych zdarzeń.

W związku z powyższym prawidłowo Komisja Oceny Projektów, po podstawieniu danych ze sprawozdania finansowego za 2017 r. do wzoru wskazanego w wyjaśnieniach Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznała, że Skarżąca jako przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, w związku z czym zastosowanie do niej znajdzie zakaz udzielania dofinansowania ze środków EFRR.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazać należy, że Skarżąca zarzucając błąd w procesie subsumpcji zwraca uwagę na nieuwzględnienie okoliczności zaistniałych w przeważającej mierze po dacie oceny wniosku o dofinansowanie, w szczególności zawartych kontraktów na świadczenie usług oraz umowy sprzedaży surowców. Rozpatrując zgłoszony protest organ wyjaśnił, iż są to tylko wyrywkowe informacje nie pozwalające zbadać sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa kompleksowo. Podstawą dla wiarygodnego badania jest sprawozdanie finansowe i taki dokument stanowił materiał dla oceny kondycji finansowej Skarżącej.

Komisja Oceny Projektów precyzyjnie zastosowała dyrektywy wynikające z pkt 20 Wytycznych RiR. Zdanie drugie tego przepisu w sposób kategoryczny wskazuje, że przedsiębiorstwo musi być uznane za znajdujące się w trudnej sytuacji (tj. za takie, które "bez interwencji państwa prawie na pewno będzie skazane na zniknięcie z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej" - zd. 1 pkt 20 Wytycznych RiR) zawsze, gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek wskazanych w pkt a-d Wytycznych RiR. Jednoznaczne brzmienie cytowanego przepisu nie pozwala na dowolność oceny ("Przedsiębiorstwo uznaje się zatem za znajdujące się w trudnej sytuacji, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności"). W sytuacji więc, gdy zastosowany algorytm pozwolił ustalić, iż odliczenie poniesionych strat z kapitałów rezerwowych (i z wszystkich innych elementów ogólnie uznawanych za część funduszy własnych spółki) dało ujemny wynik przekraczający połowę subskrybowanego kapitału podstawowego, to ocena Komisji nie mogła być pozytywna.

Skarżąca zarzuciła, iż Komisja Oceny Projektów w trakcie oceny projektu zignorowała dokument w postaci informacji dodatkowej stanowiący element sprawozdania finansowego i nie poddała ocenie punktu 9 tego dokumentu. Zarzut ten nie jest trafny. Punkt 9 informacji dodatkowej zawiera jedynie stwierdzenie organu zarządzającego co do przyszłości Spółki: "Zdaniem zarządu nie ma zagrożenia dla kontynuowania działalności jednostki w dającej się przewidzieć przyszłości." Już samo sformułowanie tego zapisu pokazuje, iż jest to subiektywne przekonanie zarządu niepoparte żadną analizą. Sposób zaś, w jaki należy badać spełnienie przesłanki z pkt 20 lit. a Wytycznych RiR został natomiast szczegółowo (w postaci wzoru wskazanego w informacji o wyniku oceny wykonalności) wyjaśniony przez Komisję Europejską za pośrednictwem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Komisja Oceny Projektów zastosowała algorytm zalecany przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów do badania kondycji przedsiębiorstw dla zweryfikowania podstaw przyznania pomocy publicznej.

Należy nadmienić, że właśnie w zawartych tam wskazówkach za podstawę analizy nakazano przyjąć dokumenty za ostatni zamknięty okres księgowy. Analogiczne stanowisko prezentuje także orzecznictwo sądowo-administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1501/16). Dlatego nietrafny jest zarzut strony skarżącej, iż organ rozpatrujący protest powinien zmienić ocenę projektu uwzględniając wskazane przez Skarżącą oczekiwane efekty zawartych kontraktów.

Niesłusznym jest też zarzut, że Komisja Oceny Projektów winna uwzględnić rozliczenia międzyokresowe na dzień 31 grudnia 2017 r. W zastosowanym algorytmie zostały uwzględnione poszczególne pozycje z bilansu. Rozliczenia międzyokresowe nie wpływają na kapitały ani na wynik finansowy spółki na dany rok obrachunkowy, lecz są uwzględniane w wyniku finansowym za kolejny rok. Tak więc gdyby raz uwzględniać dane sumy na koniec jednego roku w rozliczeniach międzyokresowych, a drugi raz w wyniku finansowym, to byłyby one uwzględniane dwukrotnie. Oznacza to, że słusznie nie uwzględniono, oceniając projekt, rozliczeń międzyokresowych przy badaniu sytuacji ekonomicznej Wnioskodawcy. Trafnie też Komisja Oceny Projektów, a także organ rozpatrując protest nie uznali za relewantne dla oceny kondycji finansowej Wnioskodawcy opinii zarządu Spółki w tym przedmiocie oraz informacji, że strata zostanie pokryta z oczekiwanych zysków, jako, że ich uzyskanie, ani wysokość nie są pewne.

Ponownie podkreślić w tym miejscu należy, że w związku z konkursowym charakterem postępowania o przyznanie dofinansowania to na wnioskodawcy – Skarżącej – spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego sporządzenia wniosku, w którym wykaże w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że zgłoszony projekt spełnia kryteria wyboru operacji do przyznania pomocy. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku prawidłowego sporządzenia wniosku, czy to poprzez niewiedzę czy też niedbalstwo, nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniechania na organ oceniający i wymagać od niego interpretacji wniosku zgodnie z zamiarem wnioskodawcy, którego nie wyraził on wprost w złożonym formularzu, a który jest sprzeczny z zapisami zawartymi we wniosku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 577/17).

Tym samym nie ma przesłanek do uznania, że w trakcie oceny kryterium B.3 doszło do naruszenia norm prawnych.

Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie. Zarzuty protestu, jak i skargi, nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny. Skoro ocena wniosku Skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, to nie było podstaw do uwzględnienia protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi.

Strona skarżąca nie wykazała, aby ocena projektu, a także postępowanie odwoławcze zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo i że takie ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny, a tylko wykazanie takich okoliczności, zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji, mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a nie stwierdzono innych naruszeń prawa, Sąd działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji, orzekł o oddaleniu skargi.