Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 111 oraz par. 16
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.P. S.A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 441/11 w sprawie ze skargi T.P. S.A. w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rz. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr rej.: [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy wykonania szatni przepustowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Rz 441/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T.P. S.A. w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Rz. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy wykonania szatni przepustowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki T.P. S.A. w D. od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], zobowiązującej Spółkę m.in. do zapewnienia szatni przepustowych dla wszystkich pracowników zakładu pracujących przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r., stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji podano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 17 i 22 lutego 2011 r. Inspektor Pracy ustalił, iż w przedsiębiorstwie Spółki używane są substancje trujące, drażniące i uczulające oraz surowce sklasyfikowane jako toksyczne i bardzo toksyczne (Izocyn-T80, Preventol GDA50, DwumetyloParatoluidyna, Naftochinion). Okoliczności kontroli utrwalono w protokole z kontroli. Stosownie do art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno – sanitarne. Nadto, pracodawca obowiązany jest znać przepisy prawa pracy (art. 207 § 3 kp) oraz chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz podejmować odpowiednie środki w celu doskonalenia istniejącego poziomu ochrony zdrowia i życia pracowników (art. 207 § 2 pkt 3 kp). W myśl § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), a także § 16 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, w tym poprzez zapewnienie tzw. szatni przepustowej. Szatnia taka powinna być urządzona dla pracowników zatrudnionych przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem się substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie. Formalną podstawę do wydania nakazu stanowił art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uprawniający organy Inspekcji do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 5, art. 7, art. 8, art. 77, art. 64 § 2 w związku z art. 132 kpa oraz § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazała, że przepis art. 156 § 1 pkt 5 kpa został naruszony, gdyż organ odwoławczy nie zastosował go względem decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja ta jest bowiem trwale niewykonalna, a zatem nieważna. Przed wydaniem nakazu nie zwrócono się do pracodawcy z wezwaniem do podania liczby zatrudnionych pracowników oraz wskazania budynków, w których występują zagrożenia dla zdrowia pracowników. Produkcja farb i lakierów prowadzona przez Spółkę odbywa się w wielu obiektach, obejmujących kilkanaście budynków i urządzeń. Ponadto, produkcja ma charakter okresowy (sezonowy) i odbywa się głównie w sezonie letnim. Stworzenie szatni przepustowych we wszystkich obiektach (w tym w budynkach z lat 70. ubiegłego wieku) będzie wiązało się z ingerencją wymagającą pozwoleń na budowę, co oznacza, że w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. Spółka nie będzie w stanie zrealizować nakazu. Z naruszeniem art. 132 kpa w postępowaniu autokontrolnym wzywano stronę do złożenia oświadczenia co do charakteru jej pisma procesowego z dnia 9 marca 2011 r. Nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 kpa), doprowadzając do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Z kolei w sentencji decyzji ograniczono się do przytoczenia treści § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy rozstrzygnięcie należało skonkretyzować, dostosowując nakaz do ustalonego stanu faktycznego w zakładzie pracy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zasadniczy zarzut skargi koncentruje się wokół niewykonalności nakazu organu I instancji, z racji jego braku sprecyzowania, tj. niewskazania, w których miejscach zakładu pracy mają powstać tzw. szatnie przepustowe (w których budynkach Spółki mają być wykonane, i w jakiej ilości). Strona wywodzi bowiem, iż w tym celu organ winien zwrócić się do skarżącej o podanie stanu zatrudnienia i wskazanie budynków, w których występują w procesie technologicznym substancje trujące i drażniące, a nieustalenie tego czyni decyzję wadliwą i tym samym niewykonalną, co świadczy o istnieniu podstawy nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Jednak zarzut ten Sąd uznał za nietrafny. Zaznaczył, że Okręgowy Inspektor Pracy w Rz. zaskarżoną decyzję wydawał w ramach rozpatrywania odwołania Spółki od decyzji Inspektora Pracy, a zatem mógł wydać wyłącznie jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 kpa. W judykaturze od dawna prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji przed trybem kontroli instancyjnej. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984 r. o sygn. akt II SA 225/84 (publ. "Gospodarka – Administracja Państwowa" 1987, nr 5, s. 43). Organ, w sytuacji, gdy zostało wniesione odwołanie, działał w trybie odwoławczym i nie mógł, nawet przy założeniu trafności zarzutu odwołania, iż doszło do wydania decyzji niewykonalnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stwierdzić jej nieważności, gdyż nie można trybu odwoławczego zastępować trybem stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza że Spółka korzystała ze zwyczajnego środka kontroli, jakim jest odwołanie. Zdaniem Sądu, niesporne jest, że skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu ujętego w pkt 6 tej decyzji, a odnoszącym się do zapewnienia szatni przepustowych. Tak zostało zatytułowane jej pismo procesowe z dnia 9 marca 2011 r., wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania. Niezależnie od tego, skarżąca wnosiła o zastosowanie autokontroli, przewidzianej w art. 132 kpa. Postawiony dodatkowo w skardze zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa w związku z art. 132 kpa w aspekcie wzywania strony skarżącej przez organ odwoławczy odnośnie prawidłowego zakwalifikowania jej odrębnego podania, w ocenie Sądu, jest niezasadny. Skoro organ odwoławczy, dysponując wniesionym odwołaniem, jednocześnie natknął się na pismo Spółki skierowane do organu I instancji, w którym domagano się zmiany zaskarżonej decyzji, to kierując wezwanie do strony odnośnie prawidłowej kwalifikacji tego pisma, a następnie wobec braku skorzystania z trybu autokontroli przez organ I instancji, rozpoznał odwołanie, to nie doszło do żadnego naruszenia prawa procesowego, w szczególności w sposób opisany w skardze. Zresztą sama Spółka w piśmie z dnia 25 marca 2011 r. wskazała, że gdyby nie została uwzględniona jej prośba o zastosowanie trybu autokontroli, to pismo dotyczące zmiany zakresu i terminu wykonania decyzji nr 6 należy traktować jako uzupełnienie odwołania.

WSA w Rzeszowie wskazał, że kluczową w sprawie jest ocena, czy decyzja organu I instancji, poprzez swoją konstrukcję, jest niewykonalna, i czy Inspektor Pracy winien swój nakaz zapewnienia szatni przepustowych dla wszystkich pracowników zakładu pracujących przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu skonkretyzować, podając miejsca na terenie zakładu pracy, w których takie szatnie należy zrealizować, czy też nie.

Analizując sprawę w powyższym aspekcie, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, argumentując, że przepisy § 111 i § 16 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nakładają na Spółkę obowiązek zapewnienia tego typu urządzeń, jak szatnie przepustowe, dla pracowników pracujących przy użyciu substancji toksycznych. Przepis § 111 tego rozporządzenia stanowi, że pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana (ust. 1). Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 2). Przepis § 16 załącznika nr 3 wskazuje, że: 1. szatnia przepustowa powinna być urządzona dla pracowników zatrudnionych przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie. 2. Szatnia przepustowa powinna spełniać następujące wymagania: 1) część szatni przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej powinna odpowiadać wymaganiom określonym w § 13 ust. 2 i 3; 2) część szatni przeznaczona na odzież własną pracowników powinna odpowiadać wymaganiom określonym w § 11 lub § 12; 3) ruch użytkowników szatni przepustowej pomiędzy obu jej częściami powinien odbywać się wyłącznie przez zespół sanitarny z natryskami. 3. Dla pracowników mających kontakt z substancjami trującymi lub zakaźnymi powinna być przeznaczona odrębna szatnia przepustowa, spełniająca wymagania określone w ust. 2. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie eksponuje, że Spółka, jako pracodawca, ma prawny obowiązek znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 207 § 3 kp), ma także ustawowy nakaz zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jest zobowiązana chronić zdrowie i życie pracowników. Skoro skarżąca Spółka, jako pracodawca, ma świadomość, że w procesie technologicznym używane są substancje toksyczne, to jej obowiązkiem jest zapewnienie zgodnych z prawem warunków wykonywania pracy z użyciem takich substancji. Brak wskazania w sposób skonkretyzowany ilości oraz lokalizacji na terenie zakładu pracy owych szatni przepustowych, zdaniem Sądu, nie świadczy o wadliwości decyzji organu I instancji, nie narusza także wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, a to § 16 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, wywodząc, że skoro Spółka ma świadomość, ilu pracowników i w jakich miejscach ma kontakt z substancjami toksycznymi, to w gestii strony jest realizacja tego nakazu w taki sposób, aby poprawnie zorganizować proces technologiczny i uwzględnić jego wykonanie. Sformułowanie przez Inspektora Pracy nakazu zapewnienia szatni przepustowych wszystkim pracownikom skarżącej Spółki pracującym przy pracach związanych ze stosowaniem bądź wydzielaniem się substancji trujących, drażniących lub uczulających oraz substancji o nieprzyjemnym zapachu, bez wskazania ilości tych szatni i miejsca ich lokalizacji na terenie zakładu pracy, nie oznacza, że nakaz taki jest niewykonalny, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Będący podstawą prawną nakazu, art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W opinii Sądu, sformułowanie zawarte w decyzji organu I Instancji czyni zadość przepisom prawa i przewidzianej dla organu kompetencji, tj. decyzyjnemu nakazaniu usunięcia stwierdzonego uchybienia, co świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 8 kpa.

WSA w Rzeszowie zaznaczył, że odrębnym aspektem zarzutu niewykonalności decyzji organu I instancji jest określenie terminu wykonania nakazu w zakresie zapewnienia szatni przepustowych dla części pracowników. Inspektor Pracy określił go na dzień 31 stycznia 2012 r., co – biorąc pod uwagę datę doręczenia decyzji organu I instancji (w dniu 3 marca 2011 r. – jak wynika z oświadczenia strony skarżącej zawartego w odwołaniu) – oznacza, iż Spółka na wykonanie nakazu otrzymała termin blisko 11 miesięcy. W piśmie z dnia 9 marca 2011 r. Spółka, wnioskując do organu I instancji o zastosowanie trybu z art. 132 kpa, chciała uzyskać zmianę decyzji, poprzez określenie w niej terminu 4 miesięcy na sporządzenie "harmonogramu programu zapewnienia szatni przepustowych", podając w nim, iż istnieje uzasadnione ryzyko braku możliwości wybudowania szatni przepustowych w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu, taka argumentacja nie wskazuje na naruszenie prawa przez określenie blisko 11-miesięcznego terminu na wykonanie nakazu, a takie jest wszak kryterium oceny zasadności skargi, zważywszy że strona skarżąca takiego harmonogramu do momentu rozpoznania skargi nie przedstawiła.

Sąd podkreślił przy tym, że wydany nakaz ma swoje źródło w ustawowych kompetencjach organów Państwowej Inspekcji Pracy i odpowiadających im ustawowych obowiązkach pracodawcy. W grę wchodzi troska o ludzkie zdrowie i życie, zwłaszcza w aspekcie skutków narażenia zawodowego pracowników, które mogą prowadzić do powstawania chorób zawodowych. Spółka mogłaby zwrócić się do organu o zmianę decyzji w zakresie terminu jej realizacji w trybie art. 155 kpa, dopuszczającego zmianę niewadliwej decyzji ostatecznej. Mogłoby to nastąpić w odrębnym postępowaniu, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego i po uznaniu, że zachodzą przesłanki przewidziane dyspozycją art. 155 kpa, wszak Spółka sama winna skonkretyzować, o jakiego rodzaju i rozmiaru inwestycje może chodzić.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka T.P. S.A. w D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżanemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia naruszeń prawa materialnego i procesowego;

- art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na niewykonalność decyzji nr [...], zawartej w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rz. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], a jej niewykonalność ma charakter trwały, co obligowało Sąd I instancji do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż brak wskazania w sposób skonkretyzowany ilości oraz lokalizacji na terenie zakładu pracy szatni przepustowych nie świadczy o wadliwości decyzji organu w sytuacji, kiedy organ I instancji jedynie powtórzył w decyzji powołany wyżej przepis bez koniecznego ustalenia, w jaki sposób przepis ten ma zostać zrealizowany, co konkretnie powinien uczynić adresat decyzji, aby zadośćuczynić dyspozycji cytowanego przepisu, co w rezultacie czyni decyzję niewykonalną, a jej niewykonalność ma charakter trwały;

- art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w rezultacie spowodowało uchybienie w treści wydanej decyzji, poprzez jej nieskonkretyzowanie, które czyni decyzję nakładającą na stronę obowiązek określonego zachowania się niemożliwą do dobrowolnego wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty podniesione w tym zakresie dotyczą naruszenia art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia powodów do jej uwzględnienia w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż – zdaniem autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności obu wydanych decyzji z uwagi na niewykonalność decyzji nr [...], zawartej w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], a jej niewykonalność ma charakter trwały, przejawiający się w tym, że decyzja nakazowa w swej treści nie została skonkretyzowana, co jest skutkiem niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, powodującego, że nałożony na stronę obowiązek określonego zachowania się czyni decyzję niemożliwą do dobrowolnego wykonania.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

W myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przepis ten łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i – co do zasady – nieusuwalnymi przez cały czas, a o takich nie można mówić w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Spółka cechy niewykonalności decyzji upatruje – z jednej strony – w nazbyt ogólnym sformułowaniu nakazu, co – jej zdaniem – nie pozwala na jego realizację, ale jednocześnie – z drugiej strony – wskazuje na trudności w jego wykonaniu. Jak już zostało wskazane, o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania. Tymczasem ogólne zakreślenie nałożonego na nią obowiązku, w brzmieniu obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa, wcale nie świadczy, że nakaz nie nadaje się do wykonania. Z kolei, mówiąc o trudnościach w realizacji nakazu, Spółka w istocie przeczy twierdzeniom o jego trwałej niewykonalności. Wydaje się, że skarżąca przyjmuje, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w tym przepisie, wynika z nadmiernego obciążenia finansowego i technicznego Spółki kosztami wykonania prac określonych w decyzji, sprowadzających się do utworzenia w przedsiębiorstwie Spółki szatni przepustowych. Jednak w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w tym zakresie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 977 i powołane tam orzecznictwo). Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu przez Spółkę obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a w szczególności zapewnienia im szatni przepustowych, zwłaszcza tym zatrudnionym przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem się substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie, nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy, nakazującej w indywidualnej sprawie wykonanie nałożonego obowiązku.

Skoro prawodawca podustawowy w § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) określił, że pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, to formułując nakaz utworzenia szatni przepustowych w przedsiębiorstwie Spółki i wskazując w nim dokładną ilość tych pomieszczeń oraz miejsca ich lokalizacji, czego w rzeczy samej oczekuje skarżąca, Inspektor Pacy w sposób nieuprawniony wkroczyłby w sferę swobody działalności gospodarczej. To na Spółce bowiem, jako przedsiębiorcy i pracodawcy, spoczywa obowiązek zapewnienia pracownikom pozostającym w narażeniu na działanie substancji toksycznych szatni przepustowych, a ich ilość i rozmieszczenie winny być odpowiednio przez niego dostosowane zarówno do potrzeb zatrudnionych w takich warunkach pracowników, jak i możliwości technicznych samego przedsiębiorstwa. W sytuacji braku odpowiednich pomieszczeń w zakładzie Spółki, które to pomieszczenia odpowiadałyby wymogom przewidzianym dla szatni przepustowych, o których mowa w § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, organ Państwowej Inspekcji Pracy w pełni zasadnie uznał, że istnieje określona w § 16 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia konieczność ich utworzenia (szatnia przepustowa powinna być urządzona dla pracowników zatrudnionych przy pracach związanych ze stosowaniem lub wydzielaniem się substancji trujących, zakaźnych, promieniotwórczych, drażniących lub uczulających oraz innych substancji o nieprzyjemnym zapachu, a także przy pracach pylących, w wilgotnym i gorącym mikroklimacie lub powodujących intensywne brudzenie) i nie ma podstaw, by przyjąć, że adresat decyzji nie może uczynić zadość jej osnowie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.