Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 773/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1i 2, art. 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16, art. 17, art. 21
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 , art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie E.O. Sp. z o.o. w P. z dnia (...) r. znak: (...), (nr sprawy (...)) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie E.O. Sp. z o.o. w P. z dnia (...) r. znak: (...) (nr sprawy(...) ); 2. zasądza od E. O. Sp. z o.o. w P. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z (...) r. M. P. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata Ł. L., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z póżn. zm. [powinno być: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm. – uw. Sądu]; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") zwrócił się do E. Sp. z o.o. w P. (dalej też jako: "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) wskazanie czy linie elektroenergetyczne zlokalizowane na nieruchomościach położonych w miejscowości R., przy ul. C., w których skład wchodzą działki o nr ewid.(...), (...), (...), dla których Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgi wieczyste nr (...),(...) oraz (...) (dalej jako: "Nieruchomości"), stanowią własność Spółki, a w przypadku odpowiedzi negatywnej – wskazanie czy Spółce przysługuje jakikolwiek inny tytuł prawny do tych linii elektroenergetycznych,

2) wskazanie kiedy i na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) nabyła własność lub inny tytuł prawny do linii elektroenergetycznych zlokalizowanych na Nieruchomościach,

3) wskazanie kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane linie elektroenergetyczne zlokalizowane na Nieruchomościach oraz przedstawienie wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, oddania do użytkowania lub późniejszej przebudowy linii,

4) wskazanie czy Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z Nieruchomości, polegającego na eksploatacji zlokalizowanych na nich linii elektroenergetycznych,

5) wskazanie, kiedy i w jaki sposób Spółka nabyła tytuł prawny do korzystania z Nieruchomości, polegającego na eksploatacji zlokalizowanych na nich linii elektroenergetycznych,

6) wskazanie kiedy i w jaki sposób ewentualni poprzednicy prawni Spółki (począwszy od dnia powstania linii) nabyli tytuł prawny do korzystania z Nieruchomości, polegającego na eksploatacji zlokalizowanych na nich linii elektroenergetycznych,

7) wskazanie parametrów linii elektroenergetycznych zlokalizowanych na Nieruchomościach poprzez określenie ich numerów ewidencyjnych, poziomu napięcia, długości linii, odległości, w jakiej względem siebie znajdują się skrajne przewody linii elektroenergetycznych,

8) wskazanie jakie działania podejmuje Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania linii elektroenergetycznych zlokalizowanych na Nieruchomościach,

9) wskazanie z jakiej części nieruchomości Wnioskodawcy korzysta Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania linii elektroenergetycznych,

10) wskazanie jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości Wnioskodawcy wiążą się z istnieniem na nich linii elektroenergetycznych, w tym w szczególności:

– wskazanie w jakiej minimalnej odległości od linii elektroenergetycznych możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew,

– wskazanie w jakiej minimalnej odległości od linii elektroenergetycznych możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jednocześnie wniesiono o precyzyjne określenie dokumentów (aktów normatywnych) potwierdzających okoliczności, których dotyczą ww. zapytania, oraz o przesłanie kserokopii tych dokumentów lub wskazanie terminu i miejsca, w którym pełnomocnik Wnioskodawcy będzie mógł zapoznać się z tymi dokumentami.

Pismem z (...) r., znak: (...) (nr sprawy: (...)), Dyrektor Zakładu Majątku Sieciowego E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., wskazując jako podstawę prawną art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że żądana informacja należy – zgodnie z obowiązującą od (...) r. ("...") – do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy przedmiotowa informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przez stronę wnioskowanym, a odmowa udzielenia tej informacji publicznej jest w pełni uzasadniona. Pismo zostało opatrzone pouczeniem, że od "niniejszego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej" wnioskodawcy, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., przysługuje prawo złożenia do E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z tym pouczeniem, pismem z (...) r. Wnioskodawca, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma, pod rygorem złożenia skargi na bezczynność organu (Spółki) do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku zakwestionował twierdzenie Spółki, że żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią "tajemnicę przedsiębiorstwa". Podkreślił, że informacje, których ujawnienia domagał się Wnioskodawca, sprowadzają się do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy, a jeśli tak to jaki tytuł prawny przysługuje Spółce (i jej poprzednikom prawnym) do korzystania z należących do Wnioskodawcy Nieruchomości, oraz do uzyskania wglądu do dokumentów potwierdzających ewentualne nabycie takiego tytułu prawnego przez Spółkę (względnie jej poprzedników prawnych). W ocenie pełnomocnika Wnioskodawcy ww. informacje nie spełniają kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako tajemnicy przedsiębiorcy, już z tego względu, że żadna z nich nie ma charakteru informacji niejawnej. Jedynym źródłem ewentualnego uprawnienia Spółki (lub jej prawnych poprzedników) do ingerencji w sferę cudzego prawa własności winien być stosowny akt administracyjny, np. w postaci decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei posadowienie infrastruktury przesyłowej na Nieruchomości musiało się łączyć z wydaniem decyzji o lokalizacji tego rodzaju inwestycji, decyzji zezwalającej na jej budowę, a następnie decyzji wyrażającej zgodę na jej użytkowanie. Zdaniem Skarżącego, który powołał się w tym zakresie także na poglądy judykatury, tego rodzaju decyzje nie mogą zostać zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorcy, gdyż z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji. Faktem jest, że część żądanych przez Wnioskodawcę informacji ma charakter techniczny czy też technologiczny, jednakże dotyczą one parametrów napowietrznej sieci elektroenergetycznej, która gołym okiem jest widoczna z dużej odległości. Uznawanie przez Spółkę tego typu danych za utajnione nie znajduje zatem, zdaniem Wnioskodawcy, logicznego uzasadnienia.

Pismem z (...) r., znak: (...) (...), Dyrektor Zakładu Majątku Sieciowego E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., wskazując, że działa na podstawie art. 17 u.d.i.p., po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i odmawia udostępnienia informacji przyjmując, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na wniosek pełnomocnika Skarżącego z (...) r. Spółka, pismem z (...) r., udzieliła Skarżącemu niektórych informacji, w pozostałym zakresie odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, przyjmując, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Podtrzymując nadal to stanowisko Spółka wskazała, iż podjęła kroki, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.), mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa obowiązującej w Spółce od (...) r. ("...") (dalej jako "Instrukcja"). Zgodnie z tym wykazem tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in.: dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Informacje te nie podlegają upublicznieniu, a ich ewentualne udzielenie w jednostkowym przypadku, z naruszeniem postanowień Instrukcji, nie stanowi o zwolnieniu wskazanej kategorii dokumentów spod ochrony i może być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach odpowiedzialności służbowej.

Dalej Spółka wskazała, że Uchwałą nr (...) z (...) r. Zarząd Spółki uchylił Instrukcję bezpieczeństwa, wprowadzając w życie ("..."). Zgodnie z tym dokumentem (art. 1) informacją chronioną jest każda informacja klasy B, C lub D, przy czym informacją klasy B jest: ,,Informacja powzięta w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, dotycząca bezpośrednio lub pośrednio Spółki, gdy jej nieuprawnione ujawnienie poza Grupę E. może spowodować szkodę dla interesów Grupy E. i nie jest podana do wiadomości publicznej" (art. 4 ust. 7). A ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 9: "Do czasu nadania klasy ochrony wszelkie Dokumenty zewnętrzne, należy traktować tak jak Dokumenty klasy B", należy uznać, iż do czasu nadania klasy ochrony żądane przez Skarżącego informacje należą do kategorii informacji chronionych i nie mogą być udzielone, jako korzystające z ograniczenia na podstawie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Spółki, objęte tajemnicą E. informacje mają szczególną wartość gospodarczą i zasługują na szczególną ochronę, gdyż zgodnie z regulacjami odnośnych rozporządzeń Spółka jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, a posiadane przez nią obiekty zaliczane są do szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Ponadto nieograniczony dostęp do informacji na temat systemu sieci elektroenergetycznych określonych obszarów, gmin, województw i kraju może stanowić potencjalne zagrożenie dla funkcjonowania i bezpieczeństwa tych systemów oraz krajowego systemu energetycznego w ogóle. Nie ma w sprawie żadnego znaczenia, że informacje dotyczą okoliczności sprzed wielu lat, gdyż na podstawie dokumentacji budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznych możliwe jest odtworzenie mapy sieci dystrybucyjnej zasilającej całe obszary geograficzne i jednostki administracyjne, a wejście w posiadanie takiej mapy przez osoby lub grupy osób może stanowić potencjalne zagrożenie dla funkcjonowania krajowych systemów energetycznych. Ograniczenie dostępu do informacji podyktowane jest obowiązkiem ochrony interesów osób trzecich, w tym w aspekcie bezpieczeństwa osób i mienia, gdyż wejście w posiadanie informacji na temat układu sieci może prowadzić do wykorzystania tej wiedzy w celach niezgodnych z prawem, np. wyłączenie lub dewastacja obiektu energetycznego w celu dokonania kradzieży elementów przeznaczonych na sprzedaż lub złomowanie (bez znajomości układu sieci wynikającej z żądania udostępnienia dokumentacji osoby te nie miałyby wiedzy o położeniu, rodzaju i wartości urządzeń oraz o tym, jakie urządzenia i gdzie należy wyłączyć spod napięcia, aby bezpiecznie dokonać kradzieży), do sprowadzenia zagrożenia dla życia lub mienia wielkich rozmiarów włącznie, w szczególności w przypadku wyłączenia odbiorcy (odbiorców) tzw. wrażliwych (np. szpitale, przepompownie ścieków, wodociągi itp.), nie posiadających własnego rezerwowego zasilania.

Spółka podkreśliła, że dostęp do warunków technicznych przyłączenia do sieci jest chroniony także ze względu na zawarte w nich informacje sensytywne i postanowienia "Programu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego" (tzw. "Programu zgodności"), zatwierdzanego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przy czym informacje sensytywne stanowią informacje o użytkownikach systemu lub potencjalnych użytkownikach systemu, których posiadanie stawia użytkownika systemu lub potencjalnego użytkownika systemu w uprzywilejowanej pozycji wobec innych użytkowników systemu lub potencjalnych użytkowników systemu dotyczące: wielkości mocy umownej, danych odczytowych urządzeń pomiarowych mocy i energii elektrycznej, zużycia energii elektrycznej i struktury jej poboru, umownych ograniczeń występujących w dostarczaniu energii elektrycznej, terminów płatności faktur i okresów rozliczeniowych, zadłużenia i windykacji należności, historii płatności, indywidualnie wydane techniczne i finansowe warunki przyłączenia do sieci. Nieograniczony dostęp do informacji, w tym dokumentów dotyczących budowy i eksploatacji urządzeń energetycznych, może spowodować potencjalne zagrożenie dla informacji sensytywnych i ustawowego obowiązku zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego. Z tego względu tajemnicą przedsiębiorstwa objęto m.in. warunki przyłączenia do sieci, dokumentację projektową prawną i techniczną, dokumenty świadczące o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, dokumenty związane ze zgłoszeniem budowy i inne, na podstawie których osoba trzecia, żądająca do nich dostępu, mogłaby wejść w posiadanie informacji sensytywnych (na podstawie sposobu zasilania, zainstalowanych typów i rodzajów urządzeń, uzyskanych zgód i pozwoleń itp. można wejść w sposób nieuprawniony, przy odrobinie wiedzy inżynierskiej, w posiadanie wiedzy nt. wielkości mocy umownej, zużycia energii elektrycznej i struktury jej poboru, ograniczeń występujących w dostarczaniu energii elektrycznej, tj. w posiadanie informacji sensytywnych). Wreszcie podkreślono, że E. Operator Sp. z o.o. jest spółką zależną spółki giełdowej E. S.A., zatem niektóre informacje mogą stanowić informacje poufne w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, dlatego Spółka objęła tajemnicą przedsiębiorstwa wszystkie umowy handlowe.

Pismem z (...) r. M. P., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, złożył skargę na opisane rozstrzygnięcie Spółki z (...) r., któremu zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy prawo Skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz "każdego ze skarżących" kosztów postępowania z uwzględnieniem: opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wydatków poniesionych w związku z korespondencją kierowaną w sprawie w kwocie (...) zł, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył in extenso wywody krytyczne wobec stanowiska Spółki, zawarte uprzednio w odwołaniu. Ponadto zaznaczył, że okoliczność zaliczenia Spółki do grupy "przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym" nie ma najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przyznanie Spółce takiego statusu bynajmniej nie zwalnia jej z obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podobnie argumentacja, że "nieograniczony dostęp do informacji na temat sieci elektroenergetycznych określonych obszarów, gmin, województw i kraju może stanowić potencjalne zagrożenie (...)", jakkolwiek prawdziwa, bynajmniej nie uzasadnia ograniczenia prawa Skarżącego do uzyskania informacji objętych złożonych przezeń wnioskiem, sprowadzających się do ustalenia tytułu prawnego, w oparciu o który Spółki posadowiła na należących do Skarżącego Nieruchomościach fragmenty należących do Spółki sieci elektroenergetycznych. Tym bardziej, że, jak zaznaczył pełnomocnik Skarżącego, jest faktem notoryjnym, iż zarówno Spółka, jak i inne przedsiębiorstwa energetyczne w kraju, bynajmniej nie ukrywają przebiegu posiadanych sieci dystrybucyjnych, planów związanych z ich rozwojem, remontami czy konserwacją. Plany te są ogólnodostępne, a co więcej, do wiadomości publicznej podawane są (a przynajmniej być powinny) wszelkie decyzje administracyjne, których przedmiotem jest np. lokalizacja tego rodzaju inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego A.P., wniosła o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki powtórzył in extenso argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności ograniczenia dostępu do żądanych informacji przez wzgląd na tajemnicę przedsiębiorcy, informacje sensytywne oraz postanowienia "Programu zgodności". Ponadto zakwestionował twierdzenie, jakoby przedsiębiorstwa energetyczne były zobowiązane do udostępniania żądanych informacji ze względu na charakter posiadanych przez siebie dokumentów. Odwołując się do definicji "dokumentu urzędowego" zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pełnomocnik stwierdził, że definicja ta oddziela materiały robocze – które, po pierwsze, nie będą kierowane do innych osób, a po drugie, nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego (w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego) – od dokumentów urzędowych. W ocenie pełnomocnika Spółki, dokumenty wymienione w Instrukcji w większości nie są dokumentami kierowanymi do innych osób, lecz stanowią dokumenty tzw. kierownictwa wewnętrznego, a także nie są dokumentami podpisanymi przez funkcjonariusza publicznego – i z tych względów nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentami urzędowymi wytworzonymi i będącymi w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych, do udostępniania których zobowiązane są te przedsiębiorstwa na mocy u.d.i.p., są jedynie warunki techniczne przyłączenia do sieci. Skoro zaś przedsiębiorstwo energetyczne wydaje tylko jednego rodzaju decyzje (warunki przyłączenia), to uzasadniona było odmowa udostępnienia żądanych dokumentów, jako niestanowiących oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego.

Dalej pełnomocnik Spółki zwrócił uwagę, że nie każda informacja, w której posiadaniu jest Spółka, stanowi informację publiczną. Część dokumentów wymienionych w Instrukcji miało jedynie charakter korespondencji wewnętrznej, dotyczącej działania Spółki i wzajemnych relacji w zakresie podległości służbowej osób zatrudnionych w Spółce, nie stanowi informacji publicznej, a jest jednym z narzędzi pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu określonych zadań przez pracowników i nie dotyczy sprawy publicznej. Szereg żądanych przez Skarżącego informacji nie dotyczy interesu ogółu, ale jest informacją o sprawach prywatnych, indywidualnych, takich jak kto i kiedy wydał zgodę na postawienie urządzeń energetycznych na gruncie, kto i jakie warunki techniczne przyłączenia do sieci uzyskał, jakie są parametry tego przyłączenia. Żądane przez Skarżącego informacje nie są żądaniem informacji o majątku publicznym, ale żądaniem udostępnienia informacji o majątku i warunkach zasilania poszczególnych nieruchomości osób trzecich, a więc informacji prywatnych. Nie można uznać za sprawy publiczne – a więc za informację publiczną – spraw prywatnych (danych osobowych, życia prywatnego, czyli kto, gdzie i co buduje na swojej działce, za ile i jak zasila swój dom), a także informacji, która naruszałaby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tak więc, zdaniem pełnomocnika Spółki, można powiedzieć, że informacja, którą dysponuje władza publiczna, dzieli się na informację o sprawach publicznych, sprawach prywatnych oraz o sprawach, które ze względu na działania, których dotyczą i podmiot je podejmujący uznane by mogły być za publiczne, to wobec tego, że dotyczą dóbr osobistych, które mogłyby zostać naruszone w wyniku uznania za publiczne, za takie nie mogą być uznane. Te dwie ostatnie kategorie, chociaż różne, można określić wspólnym mianem sfery prywatności człowieka (osób prywatnych). Informacje o sprawach prywatnych można podzielić na informacje o sferze życia osobistego, rodzinnego, religijnego, kulturalnego, ale także na informacje o majątku i o działalności gospodarczej. Po uzyskaniu żądanych informacji Skarżący wszedłby w posiadanie szeregu informacji właśnie o majątku i o działalności gospodarczej osób trzecich – właścicieli nieruchomości, przez które przebiegają urządzenia energetyczne Spółki – co uznać należy za niedopuszczalne. Tym bardziej, że Skarżący wielokrotnie podkreślał, a przynajmniej dawał wyraźnie do zrozumienia, iż żądanie swoje opiera na ewidentnym własnym interesie prywatnym, wyrażającym się w uzyskaniu określonych dokumentów na potrzeby postępowania sądowego (bądź to w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu bądź ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie) – co, w ocenie pełnomocnika Spółki, w sposób jednoznaczny świadczy bądź o zamiarze Skarżącego nadużycia ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnym interesie bądź o braku podstaw dla zastosowania tej ustawy.

Dalej pełnomocnik Spółki argumentował, że w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż udostępnienie żądanych informacji wymagało udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż przedsiębiorstwo energetyczne nie jest przedsiębiorstwem geodezyjnym i nie posiada aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałaby wiedza na temat tego, na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne. Taka wiedza potrzebna jest przedsiębiorstwu energetycznemu tylko na etapie budowy urządzeń. Ponadto udostępnienie Skarżącemu decyzji i innych żądanych dokumentów wymaga od Spółki podjęcia szeregu czynności, w tym m.in.: pozyskania aktualnych map i ustalenia aktualnego przebiegu granic działek; zidentyfikowania znajdujących się na działkach urządzeń, w tym w wyniku wizji lokalnej w terenie; ustalenia własności urządzeń (nie wszystkie urządzenia energetyczne są z definicji własnością przedsiębiorstwa energetycznego, możliwa jest także ich własność prywatna); ustalenia okresu budowy urządzeń (co w większości przypadków nie jest możliwe, a przynajmniej poważnie utrudnione i czasochłonne); a także zidentyfikowania oraz przeanalizowania zbioru dokumentów dotyczących tych urządzeń i wyselekcjonowania spośród nich tych, na podstawie których prowadzono inwestycję i o które najprawdopodobniej chodzi Skarżącemu, przy czym zbiory te nie są zlokalizowane w jednym miejscu, w jednym archiwum, ale w archiwach różnych jednostek wewnętrznych Spółki, położonych niekiedy w różnych miejscowościach, a samo żądanie udostępnienia jest niedookreślone (Skarżący nie wskazuje, o jakie konkretnie dokumenty się zwraca). W ocenie pełnomocnika Spółki, wobec konieczności przeprowadzania takiego szeregu czynności, uzasadnione jest stanowisko, że Skarżący domagał się udostępnienia jemu informacji przetworzonej.

Z tych wszystkich względów Spółka uznała, że jej wniosek o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli były w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydane przez Spółkę – a ściślej: przez Dyrektora jej Zakładu Majątku Sieciowego Oddziału Dystrybucji P. jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – w sprawie z wniosku M. P. z (...) r., tj. rozstrzygnięcie z (...) r. i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie z (...) r. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć, jak wynika z ich treści, stanowiły przepisy art. 5 ust. 1, art. 16 i art. 17 u.d.i.p.

Przywołany przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących – tak jak w rozpoznawanej sprawie Spółka – organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z tym wszakże zastrzeżeniem, poczynionym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Regulację zawartą w art. 16 i art. 17 u.d.i.p. dopełnia unormowanie art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: (1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; (2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Z treści przywołanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1, art. 16 i art. 17 u.d.i.p., które zostały wskazane w kontrolowanych rozstrzygnięciach Spółki, wynika expressis verbis, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy informacje żądane przez wnioskodawcę stanowią "informację publiczną". Swoistą definicję legalną tego terminu zawiera ustawa o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Od razu należy zastrzec – w nawiązaniu do poglądu dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielanego także przez Sąd w niniejszym składzie – że "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż tylko dokumenty urzędowe oraz że nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 03.01.2013 r., I OSK 2311/12; z 29.02.2012 r., I OSK 2215/11; z 07.12.2010 r., I OSK 1774/10; z 18.09.2008 r., I OSK 315/08; z 09.02.2007 r., I OSK 517/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; por. też wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., w tym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne, np. oddziały (por. wyroki NSA: z 18.08.2010 r., I OSK 851/10; z 04.04.2013 r., I OSK 102/13; z 26.09.2013 r., I OSK 831/13; z 11.03.2014 r., I OSK 2436/13; z 03.04.2014 r., I OSK 2874/13; z 05.09.2014 r., I OSK 2931/13; z 01.10.2014 r., I OSK 314/14; z 09.01.2015 r., I OSK 230/14 – CBOSA). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, są, co do zasady, uznawane w judykaturze za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 12.03.2014 r., I OSK 2753/13; z 03.04.2014 r., I OSK 2263/13; z 03.04.2014 r., I OSK 2994/13; z 01.10.2014 r., I OSK 314/14 – CBOSA).

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np.: wyrok NSA z 11.12.2002 r., II SA 2867/02, CBOSA; wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane dalsze orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33).

Aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej – także tej, która jest ogólnodostępna, a nawet takiej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w formie uregulowanej u.d.i.p. powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, CBOSA).

W myśl przywołanego wyżej art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednym z takich przepisów jest art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Właśnie na tę ostatnią tajemnicę: "tajemnicę przedsiębiorcy", a właściwie: "tajemnicę przedsiębiorstwa" (bo jej dotyczy Instrukcja) – które to pojęcie, o ile nie jest tożsame, to niewątpliwie zawiera się w pojęciu "tajemnicy przedsiębiorcy" (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 2014, nr 1, s. 21-22; M. Zaremba, Prawo dostępu do informacji publicznej. Zagadnienia praktyczne, Warszawa 2009, s. 227) – powołała się Spółka w swych rozstrzygnięciach odmawiających Skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji. Od razu należy wyjaśnić (korygując błędne w tym zakresie stanowisko Autora odpowiedzi na skargę), że fakt, iż dana informacja wykazująca cechy informacji publicznej może dotykać lub nawet dotyka także sfery prywatności określonej osoby, sam w sobie nie pozbawia tej informacji statusu informacji publicznej, a jedynie może uzasadniać odmowę udostępnienia takiej informacji – co wynika z treści art. 5 ust. 2 (w zw. z art. 16 ust. 1) u.d.i.p., w którym mowa jest tylko o "ograniczeniu" (a nie np. "wyłączeniu") prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się – analizowane także w odpowiedzi na skargę – rozróżnienie na informację publiczną "prostą" oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w świetle których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej "przetworzonej" wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 do art. 3, s. 53). Należy podkreślić, że jeżeli występowanie w danym przypadku "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania takiego interesu, z jednoczesnym zaznaczeniem, iż dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Dopiero brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo uprzedniego wezwania) interesu publicznego uprawnia do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartej na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12; z 05.04.2013 r., I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05; z 24.11.2011 r. II SA/Go 667/11; z 07.03.2013 r., II SA/Po 1060/12; z 17.06.2014 r., IV SA/Po 316/14 – CBOSA).

Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże dodawanym niekiedy zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu, innemu usunięciu) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – gdyż czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na "przekształceniu" informacji, a nie jej "przetworzeniu". Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA).

Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA). Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Dotychczasowe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od jego adresata przeprowadzenia gruntownej analizy takiego wniosku pod kątem ustalenia, czy posiada żądane informacje oraz czy są one informacjami publicznymi, czy też nie. Jeżeli zaś żądane informacje (wszystkie lub choćby niektóre z nich) stanowią informacje publiczne, to czy są one ogólnodostępne, czy też podlegają udostępnieniu tylko w trybie wnioskowym. A jeśli ten ostatni tryb okaże się właściwy – to czy zachodzą przesłanki ograniczające dopuszczalność udostępnienia żądanej informacji, np. z uwagi na to, iż informacja ta ma charakter przetworzony, na przeszkodzie jej udostępnieniu stoją ustawowo chronione tajemnice, względnie zachodzą inne przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Taka wstępna weryfikacja i klasyfikacja jest niezbędna, gdyż, jak to już wyżej wskazano, w zależności od sposobu odpowiedzi na powyższe pytania inaczej będzie się przedstawiać tryb oraz forma załatwienia odnośnego wniosku.

Dopiero takie działanie organu rozpatrującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej (tu: Spółki) spełniać może wymóg wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy znajdują zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 in principio w zw. z art. 17 u.d.i.p. Odesłaniem tym objęty jest m.in. również art. 107 § 3 k.p.a., określający standardy, jakie winno spełniać uzasadnienie administracyjnego orzeczenia.

W ocenie Sądu wskazanych wyżej wymogów kontrolowane rozstrzygnięcia Spółki nie spełniają. Zauważyć bowiem należy, że inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym rozpatrywaną skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju informacji i ich nośników (dokumentów). W szczególności wnioskodawca domagał się udostępnienia mu decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów ("aktów normatywnych"), a także szeregu szczegółowych informacji związanych z posadowieniem i eksploatacją linii energetycznych przebiegających przez Nieruchomości należące do Skarżącego, w tym dotyczących parametrów tych linii. Już z treści samego wniosku wynika, iż może on dotyczyć szeregu różnych dokumentów, w tym zarówno wytworzonych przez organy administracji publicznej (zwłaszcza decyzji administracyjnych), jak i prywatnych (np. dokumentujących fakt nabycia tytułu prawnego do linii energetycznej), a także danych (informacji) o niejednolitym charakterze (publiczne / niepubliczne, ogólnodostępne / chronione, proste / przetworzone itd.), pośród których mogą być nawet informacje o obowiązującym prawie (por. np. żądanie zawarte w pkt 10 wniosku).

Informacje, o które wnioskował Skarżący w piśmie z (...) r., mają zatem charakter zróżnicowany i każda z nich winna być odrębnie oceniona przez Spółkę pod kątem tego, czy stanowi ona informację publiczną, a jeśli tak, to czy znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dopiero udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania przez podmiot zobowiązany – w czym, podkreślmy, nie jest władny tego podmiotu zastąpić Sąd, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest załatwianie spraw administracyjnych, a tylko kontrola sposobu ich załatwienia przez powołane podmioty administrujące – upoważniałoby do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy lub prywatność osoby fizycznej. Odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji, właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest, jak to już wyżej wskazano, poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem. Również ocena, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany – odrębnie dla każdej z żądanych informacji – z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia danej informacji.

Zawarte w kontrolowanych rozstrzygnięciach, li tylko ogólnikowe odesłanie do unormowań obowiązującej w Spółce "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. sp. z o.o." (tudzież aktualnie obowiązujących: ,,Zasad przetwarzania informacji w Grupie E.") i katalogu informacji ową Instrukcją chronionych, tego wymogu nie spełnia. Tym bardziej, że sam fakt formalnego objęcia określonych kategorii informacji (dokumentów, danych itp.) postanowieniami Instrukcji wcale nie oznacza, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu materialnym (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 22; wyrok NSA z 05.07.2013 r. I OSK 511/13, CBOSA). Poza tym nie przesądza, samo w sobie, czy stanowią one w ogóle informację publiczną, czy też nie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że bez znajomości treści dokumentów, o udostępnienie których wnioskodawca się zwrócił, nie można ocenić, czy faktycznie ich zachowanie w tajemnicy jest uzasadnione. Oznacza to, że podmiot rozpoznający wniosek winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, czy dysponuje dokumentami źródłowymi, których udostępnienia domaga się osoba inicjująca postępowanie. Jest bowiem jasne, że inny charakter i walor, z punktu widzenia interesów podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ma informacja zawarta w dokumencie urzędowym w postaci np. decyzji administracyjnej, inny w kierowanym do operatora energetycznego wniosku odbiorcy energii (który sam także może być przedsiębiorcą), a jeszcze inny np. informacja co do znormalizowanych, prawnych ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości w bliskim sąsiedztwie linii energetycznej.

Powyższym wymogom uzasadnienie zaskarżonych rozstrzygnięć nie sprostało, albowiem ograniczyło się ono do generalnego wskazania, iż całość informacji wnioskowanych przez Skarżącego objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa (tajemnicą przedsiębiorcy – pojęć tych Spółka używa niekiedy zamiennie), bez próby wykazania, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za uznaniem za objęte taką tajemnicą poszczególnych informacji, o udzielenie których wnioskował Skarżący (w tym także np. decyzji organów administracji publicznej).

Próby konwalidacji tego uchybienia (inna rzecz, czy w ogóle dopuszczalnej – por. np. wyrok NSA z 08.02.2011 r., II GSK 237/10, CBOSA) nie podjęto także w odpowiedzi na skargę, która choć obszerna, to jednak sformułowana została również w sposób nazbyt ogólnikowy i bez odniesienia się do poszczególnych żądanych informacji, a jedynie z uwzględnieniem ogólnych kategorii informacji ujętych w Instrukcji. Ponadto treść tej odpowiedzi tylko spotęgowała istniejące wątpliwości co do tego, jakie były rzeczywiste podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji, skoro do wcześniejszej argumentacji Spółki, iż są to wszystko informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy (tudzież przedsiębiorstwa), dodano argumentację, że informacje te nie stanowią w ogóle informacji publicznej (bo nie dotyczą dokumentów urzędowych, ani spraw publicznych), a jednocześnie (sic!), że mają charakter informacji przetworzonej. Stwierdzenia te są w istocie wewnętrznie sprzeczne. Dość powiedzieć, że – jak to już wyżej wskazano – jeśli dana informacja nie jest informacją publiczną, to nie wydaje się w odniesieniu do niej decyzji (rozstrzygnięcia) odmownego, tylko informuje "zwykłym" pismem. Jeśli zaś twierdzi się, że dana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to w istocie przyznaje się, że jest ona jednak informacją publiczną. Poza tym uszło uwadze Autora odpowiedzi na skargę, że przed ewentualną odmową udostępnienia informacji przetworzonej należało wezwać wnioskodawcę o wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, legitymującego wnioskodawcę do uzyskania takiej informacji. Wydanie decyzji odmownej bez takiego uprzedniego wezwania jest co najmniej przedwczesne.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przedstawione Sądowi wraz ze skargą materiały ("akta administracyjne") nie zawierały jakichkolwiek dokumentów źródłowych, których udostępnienia domagał się Skarżący, co może sugerować, iż dokumenty te nie były faktycznie przez podmiot orzekający w sprawie analizowane.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 u.d.i.p., uchylił oba kwestionowane rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego go adwokata, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461, z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 457 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z (...) r. z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w żadnej mierze nie przesądził o sposobie finalnego załatwienia tego wniosku, albowiem charakter uchybień, jakich dopuszczono się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, uniemożliwił Sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena takowa będzie możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy, a w przypadku powtórnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji (w całości albo w części) – dodatkowo po opatrzeniu takiego odmownego rozstrzygnięcia uzasadnieniem odpowiadającym w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.