Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 508/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 190, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12 w sprawie ze skarg H. K., E. U., J. K., A. P. oraz W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., E. U., J. K., A.P. i W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania: stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Gospodarki, Budownictwa i Transportu Morskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. B. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa i wezwał, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku: W. P., H. K., E. U., J. K. i A. P. po Z. P.; A. W., H. K., E. U., J. K. i A. P. po H. W.; T. J., H. K., E. U., J. K. i A. P. po I. J.; A. T., H. K., E. U., J. K. i A. P. po Z. T.; W. G., H. K., E. U., J. K. i A. P. po A. i E. małż. G.; W W., H. K., E. U., J. K. i A. P. po J. W.; E. K., H. K., E. U., J. K. i A. P. po J. K. - albo wystąpienie, we wskazanym terminie, do dowolnie wybranego notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w osobach. Ponadto, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwał H. K., E. U., J. K. i A. P. do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B. K.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku H. K., J. K., E. U. i A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu podał, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem tego dekretu, ale wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości, a więc np. są użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości "dekretowej". Nabywając własność lokali w budynku przy ul. B. [...] ich właściciele stali się, w określonej części ułamkowej, użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości, na której posadowiony jest ten budynek. Zatem błędny byłby pogląd, że właściciele lokali będący równocześnie użytkownikami wieczystymi ułamkowej części opisanego gruntu nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do tego gruntu.

Wobec powyższego organ wskazał na zasadność zawieszenia tego postępowania do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnych postanowień stwierdzających nabycie spadku po współużytkownikach wieczystych gruntu, tj. Z. P., H. W., I. J., Z. T., A. i E. mał. G., J. W. i J. K. Jednocześnie podkreślił, że zasadne jest zawieszenie postępowania także z powodu braku prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po B. K. - byłym współwłaścicielu nieruchomości, wskazując, że umowa działu spadku z dnia [...]1939 r. nie jest wystarczającym dokumentem dla prawidłowego udokumentowania następstwa prawnego po B. K.

Skargi na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. K., E. U., J. K. i A. P. oraz W.

Skarżący H. K., E. U., J. K. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

Wskazali, że w odniesieniu do właścicieli lokali wyodrębnionych z budynku "niedekretowego" interesu prawnego w sprawie nadzorczej w odniesieniu do odmownej decyzji dekretowej nie można pojmować automatycznie. Osoby, które nabyły lokale w takim budynku nie utracą tego prawa, nawet jeżeli decyzja dekretowa byłaby unieważniona - szczególnie jeżeli wcześniej była wydana decyzja lokalowa, której dziś nie sposób wzruszyć. Nabywców lokali chroni ponadto rękojmia. Prowadzenie sprawy z udziałem 200 czy 400 osób, których sytuacja prawna w żaden sposób nie może się zmienić, niezależnie od wyniku sprawy, jest absurdem, niegospodarnością i niepotrzebnym zamieszaniem dla tych właścicieli, a obstrukcją dla wnioskodawców. Angażowanie przez organ do udziału w sprawie osób, które nie mają interesu prawnego i zawieszanie postępowania z powodu braku stwierdzeń nabycia spadku przez te osoby jest w ocenie skarżących metodycznym bezprawnym działaniem obliczonym na trwałe zamknięcie drogi do kontroli wadliwej decyzji na zasadach przewidzianych w k.p.a. Niezależnie od powyższego skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a., organ powinien wystąpić o ustanowienie kuratora.

Z kolei w odniesieniu do żądania stwierdzenia nabycia spadku po B. K., organ próżno zdaniem skarżących szuka uzasadnienia w art. 711 Kodeksu Napoleona. Zamiast tego organ powinien był przeanalizować art. 724 oraz art. 883. Kodeks Napoleona nie wymagał stwierdzenia nabycia spadku dla ważności i skuteczności nabycia nieruchomości wskutek działu spadku. Podstawową regułą prawa spadkowego jest to, że do spadków stosuje się przepisy z daty ich otwarcia.

Ponadto uwadze organu uszło, iż prowadzi on postępowanie nadzorcze do postępowania dekretowego, w którym inni spadkobiercy nie brali udziału, a zatem już z tego powodu powinien dojść do przekonania, że skoro decyzja dekretowa była adresowana do określonych spadkobierców, to ci spadkobiercy stanowią obecnie krąg osób, których udział jest wystarczający do jej unieważnienia. W przypadku odmiennego stanowiska rzeczą organu jest wykonać obowiązek z art. 30 § 5 k.p.a. Przy czym sprawa spadkobrania w konkretnej sprawie jest już ustalona działem spadku dokonanym przez notariusza z udziałem wszystkich zainteresowanych i zgodnie z ich wolą. Postępowanie nadzorcze wszczęły osoby, które złożyły wniosek dekretowy. Inne osoby w postępowaniu nie brały udziału, nie są stronami i organ nie powinien stawiać bezzasadnych hipotez w tym zakresie czy żądać dowodów przeciw osnowie dokumentów (akt działu spadku, wpis w księdze hipotecznej, wniosek dekretowy, decyzja odmowna) złożonych w sprawie.

W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych współwłaścicielach lokali i współużytkownikach wieczystych do ułamkowej części gruntu przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania jest "zagadnieniem wstępnym" skutkującym obligatoryjnym zawieszeniem postępowania oraz zarzuciła naruszenie art. 30 § 5 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącej, okoliczności, które stały się przyczyną zawieszenia postępowania, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, gdzie znani są ewentualni spadkobiercy zmarłych właścicieli lokali a występuje sytuacja spadków nieobjętych, organ powinien zastosować art. 30 § 5 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpatrując skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia. Sytuacja taka, zdaniem Sądu I instancji, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem tego Sądu, zawieszenie postępowania z uwagi na brak ustalenia następców prawnych i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ musi być uznane za rażące naruszenie art. 28 k.p.a., art. 30 § 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia spraw spadkowych osób nie mających jakiegokolwiek związku ze wskazanym postępowaniem nadzorczym, jak również mylne zobowiązanie aby ustaleni zgodnie z prawem spadkobiercy ponownie wykazywali swoje prawa, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W ocenie Sądu I instancji, całkowicie bezzasadne było zawieszenie postępowania z uwagi na nieustalenie następców prawnych właścicieli samodzielnych lokali i czynienie stronami postępowania właścicieli lokali. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny właścicieli lokali usytułowanych w budynku posadowionym na gruncie dekretowym w badaniu oceny legalności orzeczenia, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to bowiem interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego (w tym przypadku mogą to być tylko przepisy powołanego dekretu). Sąd ten wskazał, że należy sobie zadać pytanie, jakie skutki prawne dla właścicieli lokali będzie miało ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, w jaki sposób może wpłynąć na treść ich prawa do samodzielnego lokalu i związanego z nim udziału w nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. B. [...] objętego działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ewentualnym skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej będzie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku. Poza kręgiem podmiotów zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych biorą udział osoby, którym przysługuje obecnie tytuł prawny do nieruchomości. W dotychczasowej praktyce i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze.

Kwestia ta wymaga jednak pogłębionej analizy. Skoro interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, to nasuwa się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi między ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego a sytuacją prawną obecnego właściciela czy też użytkownika wieczystego.

Decyzja wycofująca z obrotu prawnego decyzję odmowną nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzeka bowiem jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy, tj. przyznania własności czasowej. Jej rezultatem nie jest jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie. Trudno jednak zdaniem Sądu I instancji dopatrzyć się, na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali. Prawa osób, które nabyły lokale, są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma zdaniem tego Sądu żadnego sensu.

W ocenie Sądu I instancji, interesu prawnego nie można wywieść również z faktu, że właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. To, że postępowanie dekretowe może finalnie doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale nie związanym ze sprzedanymi lokalami spowoduje jedynie to, że w miejsce gminy do wspólnoty mieszkaniowej wejdzie nowa osoba. Jednak właściciele lokali jako współużytkownicy wieczyści nie mają jakiegokolwiek wpływu na zadysponowanie udziałem przez gminę. Sąd I instancji podał, że nie znajduje jakiegokolwiek przepisu ani w Kodeksie cywilnym regulującym wykonywanie prawa współwłasności, ani w ustawie o własności lokali, który kreowałby interes prawny właścicieli lokali. Interes prawny nie może być wywodzony z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem.

Co do braku skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej Sąd I instancji odwołał się do postanowienia Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. I CSK 288/2010 (LexPolonica nr 3069034 lzba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11 Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/20SP 2013/4 poz. 46). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie - art. 5 dekretu.

Na tle niniejszej sprawy pogląd ten jest zdaniem Sądu I instancji trafny, ponieważ nie jest możliwe aby budynek, który już raz utracił odrębność i stał się częścią składową nieruchomości, obecnie w części był częścią składową nieruchomości, tj. w odniesieniu do udziałów związanych ze sprzedanymi lokalami, a w części stanowił odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 5 dekretu.

Za brakiem interesu prawnego właścicieli lokali, a w konsekwencji koniecznością ustalenia następców prawnych właścicieli lokali, którzy zmarli, przemawia zdaniem Sądu I instancji również ta okoliczność, że niezależnie od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa. Właścicieli lokali jako współużytkowników wieczystych chroni bowiem rękojmia wiary ksiąg wieczystych, co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10. W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. Można nawet wskazać, że włączanie tych osób do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego niepotrzebnie wywołuje u tych osób obawę o utratę nabytych przez nich lokali.

Sąd I instancji podkreślił, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Przy czym wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów warszawskich wypracowało szereg istotnych tez. W szeregu uchwał (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Zatem wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. B. [...] w W. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że stronami niniejszego postępowania nadzwyczajnego powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję tę skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Wobec czego organ w sposób nieuzasadniony rozszerzył krąg stron postępowania o podmioty, które obecnie są współużytkownikami wieczystymi gruntu przy ul. B. [...], przez co naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania.

Wobec wskazanej wady postępowania zapadłe rozstrzygnięcia uznać zdaniem Sądu I instancji należy za rażąco naruszające prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym przypadku zdaniem Sądu I instancji nastąpiło rażące naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 28 k.p.a., bowiem właścicielom lokali mieszczących się w budynku znajdującym się na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu z wniosku spadkobierców byłych właścicieli gruntu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne.

W odniesieniu do stwierdzenia nabycia spadku po B. K. Sąd I instancji przyznał rację skarżącym H. K., J. K., E. U. i A. P., że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczące działu spadku po zmarłym w [...] r. B. K. są w świetle przepisów prawidłowe i wystarczające do przyjęcia, że w/w skarżący są następcami prawnymi B. K. W tym zakresie trudno jest zdaniem tego Sądu zrozumieć stanowisko Ministra pozostające w oczywistej sprzeczności z jednoznacznymi przepisami spadkowymi, co zresztą nie wywoływało żadnych wątpliwości organów w 1950 r.

W ocenie Sądu I instancji, oczywiste jest, że do spraw spadkowych stosuje się normy prawa spadkowego obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. XVIII dekretu z 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz. U. 1946 r. Nr 60 poz. 329 ze zm. i art. LI ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny Dz. U. 1964 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.). Sąd ten wskazał, że instytucję postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wprowadzono do polskiego systemu prawnego dopiero w 1947 r. Kodeks Napoleona nie wymagał stwierdzenia nabycia spadku dla ważności oraz skuteczności nabycia nieruchomości wskutek działu spadku (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt I ACa 829/2007, orzeczenie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 14 października 1922 r. sygn. akt S.N.I.C. 211/22).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie następstwo prawne po B. K. wynika jednoznacznie z umowy zawartej w dniu [...]1939 r. Nr Repertorium [...], stosownie do której, Z. z K. P., J. K. i S. W. K. spadek po zmarłym w dniu [...] [...] r. odziedziczyli z mocy prawa w częściach równych. Przy czym stosownie do umowy działu spadku zawartej w tym dokumencie, współwłaścicielami spadkowej części nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] zostali J. i S. K.

Popełnione powyżej uchybienia i bezpodstawne zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji narusza również, zdaniem Sądu I instancji, gwarantowane Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., zwanej dalej EKPCz) prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Trzeba mieć również na względzie, że prowadzenie postępowania ze zbytecznym udziałem dużej liczby właścicieli lokali znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej, przez co organ wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy ustawowe na załatwienie sprawy, naruszając tym samym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organ administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 EKPCz. Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie strasburskim ukształtowała się taka wykładnia art. 6 EKPCz, że sam fakt trwania postępowania administracyjnego przez wiele lat oznacza, że system prawa i jego stosowania jest niewydolny, co pozbawia obywatela prawa rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w rozsądnym terminie.

Reasumując Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób o osoby niemające interesu prawnego w sprawie administracyjnej, a tym samym niemożności zakończenia tego postępowania w terminie przewidzianym przepisami k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając wniosek H. K., J. K., E. U. i A. P. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji odmownej, organ winien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad, uznać następstwo prawne wnioskodawców po byłym właścicielu nieruchomości B. K. oraz ustalić obecny krąg stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 120, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dalej dekret (Dz. U. Nr 50, poz. 279) polegającą na przyjęciu, że stronami postępowaniu nadzorczego nie są obecni właściciele lokali - użytkownicy wieczyści,

b) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że ustalenie i wezwanie do sprawy jako stron postępowania obecnych właścicieli lokali-użytkowników wieczystych nieruchomości doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób o osoby nie mające interesu prawnego w sprawie administracyjnej co stanowi rażące naruszenie prawa przez organ nadzoru,

c) błędne zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez formułowanie oceny rażącego naruszenie prawa w sytuacji braku oczywistości tego naruszenia,

d) błędne zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. dekretu poprzez ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nieprawidłowo zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych właścicieli lokali-użytkowników wieczystych i nieprawidłowo wezwał domniemanych spadkobierców i strony do przeprowadzenia stosownych postępowań,

e) błędne zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. dekretu poprzez ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nieprawidłowo zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych ujawnionego w księdze hipotecznej przeddekretowego właściciela nieruchomości i nieprawidłowo wezwał strony do prowadzenia stosownego postępowania,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do następstwa prawnego wnioskodawców postępowania nadzorczego oraz przez podjęcie na podstawie tak błędnie ustalonego stanu faktycznego oceny prawnej wiążącej organ administracji,

b) naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 100 k.p.a. polegającą na przyjęciu, na gruncie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że organ naczelny nieprawidłowo wezwał do udziału w postępowaniu podmioty nie będące stroną, co miało wypełnić przesłankę nieważności postanowienia,

c) naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28, w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. polegającą na przyjęciu, na gruncie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że organ naczelny nieprawidłowo nie zastosował instytucji kuratora spadku nieobjętego,

d) naruszenie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia, jak również jego wznowienia.

Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku jest błędne.

Wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie, na przestrzeni ostatnich 20 lat nie budziło żadnych wątpliwości sądów administracyjnych, jak w postępowaniach nadzorczych rozumiany winien być przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten, jakkolwiek definiując pojęcie strony, wprost nie wskazuje w sensie podmiotowym, kto jest stroną postępowania. Dopiero na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej organy orzekające, a co za tym idzie sądy, określają, na podstawie definicji wyrażonej w art. 28 k.p.a., komu przysługuje interes prawny (lub obowiązek) w danym postępowaniu. W początkowym okresie wątpliwości budziła jedynie kwestia, czy najemca lokalu może być stroną postępowania nadzorczego w sprawach dotyczących gruntów warszawskich. Jednoznacznie przesądzono, że najemca lokalu nie jest stroną takiego postępowania. Orzecznictwo sądowe 20 lat w sprawach gruntów warszawskich wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowyeh), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. W każdym przypadku, w którym nie był ustalony obecny właściciel, czy też współwłaściciel nieruchomości, powodowało to po stronie organu obowiązek zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przez sąd (obecnie również notariusza) spadkobierców. W przypadku zaś skierowania decyzji do zmarłego właściciela lokalu - uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji przez sądy i ponownego ustalania i orzekania przez organ.

Koncepcja ta wywodzi się ze stanowiska, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 stwierdził, że nieuprawniony jest pogląd o braku normy prawnej, świadczącej o istnieniu interesu prawnego właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu. Przede wszystkim obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 kc w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1). Nie bez znaczenia jest również przepis art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowiący, że dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych.

Zanegowanie zatem przez Sąd I instancji ustaleń organu w zakresie stron postępowania nadzorczego wynika m.in. z błędnej wykładni art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co z kolei spowodowało naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu zarówno co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i wykładni i zastosowania ww. przepisów, to nie stwierdziłby nieważności postanowień organu nadzoru. Powyższe uzasadnia zarzuty wskazane w pkt 1a, 1b, 1d i 2b skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań nieuprawniony jest również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pogląd Sądu I instancji, że organ rażąco naruszył art. 30 § 5 k.p.a. stanowiący, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku brak jest stanowiska Sądu wyjaśniającego tę kwestię.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że ośmiu użytkowników wieczystych będących właścicielami lokali mieszkalnych nie żyje, będąc jednocześnie ujawnionymi w księgach wieczystych jako właściciele. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie działały osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Przede wszystkim jednak należy podnieść, że z akt sprawy nie wynika, żebyśmy mieli do czynienia ze spadkiem nieobjętym. Wprost przeciwnie. Osoby, które organ wezwał do przeprowadzenia postępowania spadkowego są nie tylko domniemanymi spadkobiercami ale również współmałżonkami zmarłych i jednocześnie współwłaścicielami lokali i współużytkownikami wieczystymi gruntu. Jedynie P. J. i P. G. nie są współwłaścicielami lokali ale oni poinformowali organ, że są spadkobiercami. Z doświadczenia organu, prowadzącego również postępowania o ustanowienia kuratorów spadku wynika, że sądy cywilne w przypadku, kiedy w skład spadku wchodzi mieszkanie, a zmarły był jego współwłaścicielem i mieszkanie nadal zajmuje współmałżonek, odmawiają powołania kuratora spadku uznając, że w sprawie nie występuje spadek nieobjęty. Tak jak w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji wskazując rażące naruszenie przez organ art. 30 § 5 k.p.a., nie wskazał na czym to naruszenie polega, a świetle stanowiska przyjętego przez Sąd w kwestii wykładni art. 28 k.p.a., budzi niezrozumienie organu i uzasadnia zarzuty wskazane w pkt 1c i 2c skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził ponadto, że w odniesieniu do stwierdzenia nabycia spadku po B. K. dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, dotyczące działu spadku po zmarłym w [...] r. B. K. są wystarczające do uznania, że skarżący: H. K., E. U., J. K. i A. P. są następcami prawnymi B. K., co wynika z umowy działu spadku zawartej w dniu [...]1930 r. (winno być [...]1939 r.).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że jak stwierdzono w zaskarżonych postanowieniach, w zaświadczeniu z dnia [...].09.1945 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział Hipoteczny wskazał, że przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest jawnym wpisem na imię B. K. i J. K. W dziale [...] księgi hipotecznej wpisano, że toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu [...] r. B. K., a przy akcie z dnia [...]1939 r. zaprojektowana została przez zastrzeżenie treść, że na skutek częściowego działu spadku po B. K. należąca do zmarłego niepodzielna część tej nieruchomości przypadła na własność wyłącznie dwóm synom zmarłego – J. i S. W. K., na których tytuł własności tej nieruchomości winien być przepisany po zamknięciu postępowania spadkowego. Akt ten do czasu zamknięcia postępowania spadkowego po B. K. został zawieszony. Jak wynika z akt sprawy, B. K. zmarł nie pozostawiając testamentu. Ustawowy krąg spadkobierców stanowiły dzieci zmarłego: Z. P., J. K. i S. K. Z. P. w § 4 tej umowy zastrzegła, że wyraża zgodę na przejście praw na rzecz braci, ale dopiero po zamknięciu postępowania spadkowego. Z powyższego wynika, że pomiędzy stronami tej umowy istniał spór, który był rozstrzygany w drodze sądowej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale każdy właściciel nieruchomości dekretowej. Wobec braku zamknięcia postępowania spadkowego (na który spadkobiercy się zgodzili) zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy w postępowaniu nadzorczym rzeczywiście biorą udział wszyscy uprawnieni, tj. wszyscy spadkobiercy wszystkich współwłaścicieli przeddekretowych.

Tym samym w ocenie organu przedmiotowa umowa działu spadku z dnia [...]1939 r. jest niewystarczającym dokumentem potwierdzającym następstwo prawne po zmarłym B. K. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, kwestia ta była oczywista na gruncie obowiązujących wówczas przepisów spadkowych, skoro na podstawie umowy działu spadku spadkobiercy nie zostali ujawnieni jako właściciele nieruchomości, a wpis został zawieszony do czasu zamknięcia postępowania spadkowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, a w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prosta wykładnia przepisów m.in. Kodeksu Napoleona przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest nieuprawniona i nie uwzględnia m. in. powojennego porządku prawnego, w tym obecnych uwarunkowań dotyczących potwierdzenia praw spadkowych.

W powyższym zakresie Sąd I instancji naruszył zdaniem skarżącego kasacyjnie przede wszystkim art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również błędnie zastosował art. 156 §1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i 100 k.p.a., co potwierdza zasadność zarzutów wskazanych w pkt 1e i 2a skargi kasacyjnej.

Powyższe uzasadnienie potwierdza również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie przez Sąd I instancji art. 119 pkt 1 i art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż przepisy te nie powinny mieć zastosowania w związku z brakiem rażącego naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 156 k.p.a., 28 k.p.a., art. 30 § 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 k.p.a., co potwierdza zasadność wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących H. K., E. U., J. K. i A. P. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wniósł także o zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Dokonując oceny w powyższy sposób podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należy uwzględnić, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest zagadnienie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji w niniejszej sprawie i w konsekwencji powyższego, ustalenie kręgu podmiotów będących stroną tego postępowania. Trafnie w tej mierze podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, że w dotychczasowym orzecznictwie na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat nie budziło żadnych wątpliwości sądów administracyjnych, jak w postępowaniach nadzorczych rozumiany winien być przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten, jakkolwiek definiuje pojęcie strony to wprost nie wskazuje w sensie podmiotowym, kto jest stroną postępowania. Z tych też powodów, przy określaniu tej kategorii prawnej nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogłyby być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Dopiero na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej organy orzekające, a co za tym idzie sądy, określają komu przysługuje interes prawny (lub obowiązek) w danym postępowaniu. Skład orzekający podziela w tej materii pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06 (lex nr 340207), zgodnie z którym nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na te art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dodać należy, że legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru wyłącznie procesowego. Podmiot uzyskuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 349/07, lex nr 453447).

Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że w początkowym okresie w sprawach dotyczących gruntów warszawskich wątpliwości budziła jedynie kwestia, czy najemca lokalu może być stroną postępowania nadzorczego w tych sprawach. Jednoznacznie przesądzono, że najemca lokalu nie jest stroną takiego postępowania. (por. np.: wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., sygn. I OSK 427/05, lex nr 194358, wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2011 r., sygn. I SA/Wa 630/11 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów warszawskich wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych.

Trafnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 264/08, autor skargi kasacyjnej podnosi, że zgodnie z poglądem w wyroku tym wyrażonym, nieuprawniony jest pogląd o braku normy prawnej świadczącej o istnieniu interesu prawnego właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 kc w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1)."

Eliminując właścicieli lokali mieszkalnych jako strony postępowania administracyjnego (a w dalszej konsekwencji także sądowoadministracyjnego) Sąd I instancji nie dostrzegł, że obowiązujące prawo w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) przewiduje, że samodzielne lokale mieszkalne mogą stanowić odrębną własność. W razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1). W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie nieruchomości warszawskiej, której niniejsze postępowanie dotyczy, stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości warszawskiej, której niniejsze postępowanie dotyczy.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że zanegowanie w tej sytuacji przez Sąd I instancji ustaleń organu w zakresie stron postępowania nadzorczego wynika z błędnej wykładni art. 28 k.p.a., naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz niewłaściwego zastosowania art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co z kolei spowodowało naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Gdyby bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu zarówno co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i wykładni i zastosowania ww. przepisów, to nie stwierdziłby nieważności postanowień organu nadzoru. Nie naruszyłby też tym samym art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że występują w sprawie przesłanki do jego zastosowania.

Wniosek o stwierdzenie nieważności, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczy odmownej decyzji dekretowej, a więc dotyczy całej działki, a nie jej wydzielonej części, jakby to wynikało z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja mająca uzasadniać stanowisko Sądu I instancji dotyczące ustalenia kręgu osób będących stroną niniejszego postępowania, nie przystaje do przedmiotu niniejszej sprawy, którym jest żądanie stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej, lecz dotyczy skutków decyzji, która zapadnie w przyszłości w wyniku ponownego rozpoznania wniosku po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej, a więc decyzji wydanej w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego zasadnie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, w tym art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że występują w sprawie przesłanki do jego zastosowania, art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz odnośnie właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie nieruchomości warszawskiej – art. 28 k.p.a.

Za trafny także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 § 5 k.p.a. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził na wstępie rozważań prawnych, że zawieszenie postępowania z uwagi na brak ustalenia następców prawnych i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ musi być uznane za rażące naruszenie art. 28 k.p.a., art. 30 § 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W żaden jednak sposób nie wykazał, na czym polegało rażące naruszenie przez organ art. 30 § 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wykazuje wprawdzie brak podstaw do zastosowania w sprawie instytucji przewidzianej w art. 30 § 5 k.p.a., powołując się przy tym na okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń organu, ani Sądu I instancji, to jednak wobec braku w zaskarżonym wyroku argumentacji Sądu I instancji odnoszącej się do stwierdzonego przez ten Sąd rażącego naruszenia art. 30 § 5 k.p.a., ocenę zasadności powyższego zarzutu na obecnym etapie postępowania uznać należy w tej sytuacji za przedwczesną.

Wbrew natomiast stanowisku skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do stwierdzenia nabycia spadku po B. K. dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczące działu spadku po zmarłym w [...] r. B. K. są wystarczające do uznania, że skarżący: H. K., E. U., J. K. i A. P. są następcami prawnymi B. K., co wynika z umowy działu spadku zawartej w dniu [...]1930 r. (winno być [...]1939 r.).

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że do spraw spadkowych stosuje się normy prawa spadkowego obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. XVIII dekretu z 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz. U. 1946 r. Nr 60 poz. 329 ze zm. i art. LI ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny Dz. U. 1964 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.). Instytucję postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wprowadzono do polskiego systemu prawnego dopiero w 1947 r. Kodeks Napoleona nie wymagał stwierdzenia nabycia spadku dla ważności oraz skuteczności nabycia nieruchomości wskutek działu spadku (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt I ACa 829/2007, orzeczenie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 14 października 1922 r. sygn. akt S.N.I.C. 211/22).

W niniejszej sprawie następstwo prawne po B. K. wynika jednoznacznie z umowy zawartej w dniu [...]1939 r. Nr Rep. [...], stosownie do której, Z. z K. P., J. K. i S. W. K. spadek po zmarłym w dniu [...] r. odziedziczyli z mocy prawa w częściach równych. Przy czym stosownie do umowy działu spadku zawartej w tym dokumencie, współwłaścicielami spadkowej części nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] zostali J. i S. K. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w świetle powyższego Sąd I instancji przyjął, że umowa działu spadku z dnia [...]1939 r. jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym następstwo prawne po zmarłym B. K.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 k.p.a. dekretu poprzez ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nieprawidłowo zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych ujawnionego w księdze hipotecznej przeddekretowego właściciela nieruchomości i nieprawidłowo wezwał strony do prowadzenia stosownego postępowania oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do następstwa prawnego wnioskodawców postępowania nadzorczego oraz przez podjęcie na podstawie tak błędnie ustalonego stanu faktycznego oceny prawnej wiążącej organ administracji.

Zasadność jednak podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, obok wskazanych także wyżej przepisów prawa materialnego, skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.