Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2309/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt  lit. c, art. 153, art. 141 par. 4, art. 106 par. 3 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15 art. 80, 107 par. 1 i 3, art. 140, art. 92 par. 2, art. 75, art. 77, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 80, 107 par. 1 i 3, art. 140, art. 92 par. 2, art. 75, art. 77, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/14 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) w Wołominie w 2009 r. wpłynęło postanowienie Burmistrza [...] przekazujące pismo S. D. w sprawie użytkowania budynku garażowego przy ul. [...] w [...] przez H.K. i R.K.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 2 marca 2010 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...], składającej się z działek nr ew. [...] i [...] stanowiących własność H.K. i R.K., znajduje się budynek garażowy w budowie. Inwestorzy przedłożyli decyzję Starosty Wołomińskiego nr [...]z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]udzielającą pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego oraz dziennik budowy, budowa w/w obiektu w dniu kontroli nie była zakończona.

PINB w Wołominie pismem poinformował S. D. o wynikach kontroli, podczas której nie stwierdził sygnalizowanych w źródłowym zawiadomieniu prowadzenia usług napraw samochodowych i prac lakierniczych w budynku garażowym trzystanowiskowym przy ul. [...] [...] w [...].

W wyniku skargi S. D. na bezczynność organu powiatowego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. stwierdził bezczynność organu nadzoru budowlanego, zaś kolejnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. wymierzył PINB w Wołominie grzywnę z tytułu niewykonania wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r.

Jak dalej przytoczono w obecnie kontrolowanym wyroku, PINB w Wołominie poinformował strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku garażowego trzystanowiskowego wybudowanego przy ul. [...] [...] w [...], a następnie dokonał kontroli na ww. nieruchomości. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie PINB w Wołominie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie.

MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/13 uchylił ww. decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 10 października 2013 r. PINB w Wołominie przeprowadził rozprawę administracyjną celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., PINB w Wołominie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...] w granicy z działką nr ew. [...] i nr ew. [...]. Organ powiatowy przytoczył, że S. D. w toku prowadzonego postępowania podnosił, iż właściciele ww. obiektu, H. K. i R.K. użytkują przedmiotowy budynek w sposób niewłaściwy, tj. prowadzą w nim usługi w zakresie blacharsko-lakierniczych napraw samochodowych, nie mając pozwolenia na takie użytkowanie ww. obiektu. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 234/13, organ I instancji doszedł do wniosku, że nie dokonano zmiany sposobu użytkowania spornego garażu na warsztat samochodowy. Podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie o umorzeniu postępowania stanowił art. 105 § 1 K.p.a.

MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. – utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie było zasadne. Uwzględniając wytyczne przedstawione w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. PINB w Wołominie przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. – celem uzupełnienia materiału dowodowego – rozprawę administracyjną, na którą stawili się świadkowie: H. K., R.K., K. K., A. D., W. B., C. B. oraz M. B. Świadkowie zostali pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a następnie przesłuchani. C. i M. B. oświadczyli, że są właścicielami działki nr ew. [...] obr. [...], na której nie zamieszkują, niemniej jednak w związku z faktem zamieszkania ww. nieruchomości przez syna, często na niej przebywają. Świadkowie nie zauważyli, by budynek garażowy należący do H. i R. K. wykorzystywany był jako warsztat. C. B. zeznała także, że "drzwi do przedmiotowego garażu znajdują się przy samym parkanie i jak się do niego podejdzie to widać co się dzieje w garażu i nigdy nie zaobserwowała, aby w garażu prowadzone były usługi związane z naprawą samochodów". A. D. oświadczył, że jest właścicielem działki nr ew. [...] oraz, iż czasem przebywa na nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt. Świadek wskazał, że nie zauważył, by właściciel działki prowadził w trzystanowiskowym garażu usługi naprawcze. Kanał, znajdujący się w ww. budynku wykorzystywany jest jedynie do napraw we własnym zakresie właściciela. W. B. również zeznała, iż ww. obiekt nie służy H. i R. K. jako warsztat. K. K. – syn właścicieli działki nr ew. [...] oświadczył, że na ww. nieruchomości prowadził działalność gospodarczą polegającą na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, niemniej jednak nie wykorzystywał do tego celu spornego garażu. Prace naprawcze odbywały się według oświadczenia świadka w części garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego od strony działki nr ew. [...] oraz przed tym obiektem. Ponadto K. K. wskazał, że zawiesił prowadzenie ww. działalności gospodarczej, na co przedłożył wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz potwierdzenie przyjęcia wniosku z dnia 26 stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na ustalenia poczynione przez organ I instancji wykluczyć należy samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...].

S. D. w toku postępowania kwestionował również legalność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w [...] jak również legalność decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o pozwoleniu na budowę ww. obiektu. Z akt sprawy wynika, że PINB w Wołominie po przeprowadzeniu w dniu 27 sierpnia 2010 r. obowiązkowej kontroli decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]udzielił H. K. i R. K. pozwolenia na użytkowanie garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...]. Powyższa decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego, zatem wskazany wyżej obiekt może być legalnie użytkowany.

Organ odwoławczy wskazał również, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia na wniosek S. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego.

Z uwagi na niewskazanie w protokołach z czynności kontrolnych pomiarów odległościowych organ odwoławczy zlecił PINB w Wołominie przeprowadzenie na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...] oględzin celem ustalenia odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącego. Z protokołu oględzin z dnia 20 grudnia 2013 r. wynika, że sporny obiekt usytuowany jest w odległości ok. 12 m od granicy z działką skarżącego.

W ocenie MWINB w obecnym stanie prawnym S. D. posiada interes faktyczny w sprawie, niemniej jednak nie jest on przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej użytkowania budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w [...] świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd w ocenie organu odwoławczego zostało wszczęte na wniosek osoby nie posiadającej statusu strony postępowania i stąd również z tego powodu należało je umorzyć. Za umorzeniem przemawiał także stan rzeczy w sprawie. MWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, realizując tym samym wytyczne wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 234/13.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł S. D.

Wnosząc o unieważnienie decyzji MWINB w Warszawie i PINB w Wołominie, a także o wydanie decyzji zakazującej użytkowania garażu do czasu jego rozbiórki skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem skargę S. D. oddalono. W wyroku zrekapitulowano treść przepisu art. 105 § 1 K.p.a., które legł u podstaw decyzji organu I instancji, eksponując nakaz umorzenia postępowania administracyjnego, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego.

W motywach swego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że – po ustaleniu, iż przedmiotowy budynek garażowy trzystanowiskowy z częścią gospodarczą został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Wołomińskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz, że inwestorzy uzyskali na jego użytkowanie pozwolenie udzielone decyzją PINB w Wołominie z dnia [...] sierpnia 2010 r. – a także uzupełnieniu materiału dowodowego tj. o informację od Burmistrza [...], iż nie jest odprowadzany podatek od nieruchomości związany z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] października 2013 r. rozprawy administracyjnej, na której przesłuchano właścicieli sąsiedniej nieruchomości – zasadnie uznał, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku garażowego, a więc nie zaszły przesłanki wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej "uPb") – a wobec tego zarzuty skarżącego nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – S.D. zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z art. 227, art. 228 § 2 i art. 233

Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) poprzez:

nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych skarżącego zawartych w piśmie z dnia 8 października 2014 r.;

pominięcie zarzutów, twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania przed organami;

a w konsekwencji: art. 113 Ppsa poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, pomimo nie przeprowadzenia oceny dowodów zaoferowanych przez skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i dowodów uzupełniających zgłoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym co nie pozwala uznać, że sprawa została wyjaśniona w sposób obiektywny, z rozważeniem stanowiska skarżącego;

2. art. 141 § 4 Ppsa – poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu

skarżonego wyroku do zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 8 października 2014 r., a podtrzymanych na rozprawie 12 marca 2015 r. (pismo złożone bezpośrednio na Biurze Podawczym), co uniemożliwia dokonanie oceny toku wywodu sądu pierwszej instancji w tym zakresie;

a nadto:

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wnoszenia skargi Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej "Pusa"), art. 3 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z:

1. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez rozpatrzenia sprawy w sposób pełny i wyczerpujący, przede wszystkim poprzez nie zebranie materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie sprawy; dowody zgromadzone w sprawie nie przyczyniły się do jej wyjaśnienia; jednocześnie organy zaniechały przeprowadzenia szeregu czynności, które pozwoliłyby ustalić stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości i zakończyć sprawę;

2. art. 75 K.p.a. poprzez pominięcie oświadczeń skarżącego i dowodów ze zdjęć;

art. 94 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie rozprawy, mimo zaistnienia przesłanek do odroczenia rozprawy; skarżący jest osobą chorą, ma problemy z poruszaniem się i w związku z tym nie stawił się na rozprawie; stan zdrowia skarżącego jest znany organom; organ nie rozważył nawet czy bez udziału skarżącego zostanie osiągnięty cel rozprawy;

4. art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się przez organy do wskazań odnośnie dalszego postępowania, a zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 234/13; pominięcie twierdzeń i dowodów zaoferowanych przez skarżącego powoduje, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób obiektywny, również z uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez skarżącego, tak jak nakazał to WSA w Warszawie w ww. wyroku;

5. art. 107 § 1 § 3 K.p.a. i w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a.,

polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane przy braku ponownego rozpoznania sprawy przez organ, co potwierdza uzasadnienie decyzji – ograniczone w istocie do przytoczenia motywów rozstrzygnięcia organu I instancji, nie wyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy i nie pozwalające określić, jakimi przesłankami kierował się organ, a nadto stanowi zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 105 K.p.a. poprzez jego przedwczesne i nie poparte dowodowo zastosowanie;

Wobec czego skarżący kasacyjnie:

na zasadzie art. 176 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w

całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał kwestionowane orzeczenie;

wnosi o przyznanie mu prawa pomocy obejmującego zwolnienie od

wpisu sądowego od skargi kasacyjnej;

a nadto:

III. na zasadzie art. 250 Ppsa zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu wg norm przepisanych; pełnomocnik oświadcza jednocześnie, że koszty pomocy prawnej z urzędu nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przyznaje, że istotą sprawy było ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania garażu, a następnie ustalenie czy oddziałuje on na nieruchomość S. D. Tymczasem organy poprzestały na ustaleniu odległości pomiędzy garażem a nieruchomością skarżącego i na tej podstawie stwierdziły, że jego nieruchomość znajduje się poza zasięgiem oddziaływania garażu. W konsekwencji nietrafnie organy uznały, że skarżący nie jest stroną postępowania, postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną, wobec czego postępowanie należy umorzyć. Takiego przebiegu postępowania nie można jednak – zdaniem tejże strony – uznać za prawidłowe. W celu stwierdzenia czy inwestycja oddziałuje na sąsiednią nieruchomość przede wszystkim należy ustalić przeznaczenie tej inwestycji. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie przeznaczenia inwestycji (w tym przypadku garażu) pozwala na określenie kto jest stroną postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym, stanowiącym doprecyzowanie zarzutów skargi, w tym nie ustosunkowano się do zarzutu naruszenia przepisu art. 94 § 2 K.p.a. w aspekcie inwalidztwa S. D. i ograniczeniu w możliwości jego udziału w rozprawie administracyjnej. Sąd wojewódzki nie odniósł się do dowodów oferowanych w ramach uzupełnienia materiału sprawy postaci dokumentów i zdjęć, a dotyczących dalszego prowadzenia działalności na nieruchomości.

S. D. eksponuje prowadzoną działalność na nieruchomości przy ul. [...] [...] przez K. K., a polegającą na blacharstwie samochodowym. W dacie wystąpienia z pismem inicjującym postępowanie działalność ta była prowadzona, uwzględniając rodzaj tej działalności (wg PKD) skarżący kasacyjnie wywodzi, że polegała ona m. in. na lakierowaniu pojazdów, a jej efektem było wytwarzanie odpadów. Organy nie sprawdziły także, czy K. K. był płatnikiem podatku VAT, nie ustalono także, czy należny był podatek od nieruchomości związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przyznając, że co prawda organy podjęły czynności wyjaśniające, uznano je jednak za niewystarczające. Nie można uznać – z powodu braku udziału skarżącego – aby rozprawę przeprowadzono prawidłowo. S. D. wywodzi, że dokumentował (fotografie) samochody znajdujące się na nieruchomości sąsiedniej, wywodząc iż organy powinny wyjaśnić rodzaj prac wykonywanych przy tych pojazdach. Brak takiego działania uznaje za brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku w sprawie VII SA/Wa 234/13.

Pełnomocnik S. D. ustanowiony w ramach praw pomocy podczas rozprawy podtrzymał zarzuty i wnioski wywiedzione w skardze kasacyjnej.

R.K. przedstawił akt zgonu H.K. oświadczając, że stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

K. K. także wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oświadczając, iż prowadził działalność ograniczoną do napraw blacharskich, nie prowadził usług lakierniczych, gdyż nie posiada ku temu wykształcenia ani wiedzy. Działalność prowadził w innym budynku, niż objęty postępowaniem, obecnie nie prowadzi działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna S. D. została oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa, strona podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania winna jeszcze przekonać Sąd, że podnoszone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, iż z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie dowodzi takich naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uwzględnienie.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa nie jest zasadny. Art. 1 § 1 i 2 Pusa stanowią odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (§ 1), oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (§ 2). Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 Pusa w tej sprawie można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa.

B. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 3 Ppsa to nie dostrzeżono, że składa się on z odrębnych jednostek – paragrafów, zaś w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w sposób wymagany dla tego rodzaju środka zaskarżenia, którego z tych jednostek normatywnych dotyczy wskazana powyżej podstawa kasacyjna, to zaś uniemożliwia Sądowi rozważenie tego zarzutu. W art. 3 Ppsa określono jedynie tzw. kognicję sądów administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązano do zagadnienia sposobu naruszenia tej kognicji przez sąd wojewódzki.

C. Nie naruszył także WSA we Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, wobec uchybienia przez organy nadzoru budowlanego tych przepisów K.p.a., które wskazano w pkt. II 1., 3., i 5. skargi kasacyjnej, a odnoszących się do przepisów art. 7, 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 i 15 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia sprawy w sposób pełny i wyczerpujący, braku zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na wyjaśnienie sprawy, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo zaistnienia przesłanek do jej odroczenia, wreszcie wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co stanowić ma zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzegł wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

D. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja zawierała zgodne w wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie, to iż skarżący nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie dowodzi jeszcze naruszenia wskazanych przepisów, w szczególności zasad ogólnych Kodeksu (art. 7 K.p.a.). Nie sposób zarzucać organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 15 Kodeksu, z którego wynika że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne tylko z tego względu, że organ ten podzielił ustalenia faktyczne uczynione przez organ I instancji. Motywy organu odwoławczego zostały dostatecznie klarowne wyłożone, co trafnie ocenił sąd wojewódzki. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami oraz z przesłuchaniem świadków. W wyniku tych ustaleń bezspornie ustalono, że H. K. i R. K. udzielono pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego, obiekt ten został wybudowany bez odstępstw i uzyskano pozwolenie na jego użytkowanie. Garaż ten zlokalizowany jest w odległości ok. 12 m od granicy z nieruchomością należącą do S. D. Z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika ponadto, że istotnie K. K. uprzednio prowadził działalność gospodarczą, polegająca na usługach blacharskich, ale świadczył je z wykorzystaniem garażu zlokalizowanym w budynku mieszkalnym na działce nr [...] oraz na nieruchomości przed tym domem. Działalność tę następnie zawiesił. Te okoliczności wskazują, że chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. nakazującego organowi oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

E. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 94 § 2 K.p.a. odnośnie przesłanek odroczenia rozprawy administracyjnej z powołaniem się na fakt inwalidztwa skarżącego. Okoliczności tej nie można uwzględniać jako przeszkody do dokonywania przez organ jakichkolwiek czynności dowodowych, do których zresztą organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane mocą prawomocnego wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 234/13. Skarżący uznając, że z uwagi na swe ograniczenia komunikacyjne nie jest w stanie stawić się na rozprawie mógł udzielić pełnomocnictwa osobie zaufanej, tak aby w ten sposób działać w procesie administracyjnym. Sama absencja prawidłowo zawiadomionego skarżącego o terminie rozprawy nie może zatem stanowić generalnej przeszkody do dokonywania czynności dowodowych organu i dezawuowania poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

F. Gdy chodzi o zarzuty uchybienia przez organy art. 75, 77 i 105 K.p.a. to zostały one formalnie postawione wadliwie, co uniemożliwia ich rozpoznanie. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wskazane w tym zarzucie artykuły K.p.a. mają rozbudowaną strukturę wewnętrzną (dzielą się na paragrafy). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.

G. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się do wskazań odnośnie dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 234/13. W wytycznych powyższego wyroku wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na względzie, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też zaistniała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim zaś ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego, w oparciu o które organ wyda orzeczenie. Sąd wojewódzki wówczas orzekający stwierdził, że niepodjęcie przez organy administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym przezeń zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji uzasadniało uwzględnienie skargi. Trafnie – zdaniem Sądu w tym składzie – WSA w Warszawie ponownie rozpoznając skargę S. D. uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dostatecznie stanowiło realizację wytycznych zawartych w wyroku VII SA/Wa 234/13. Skoro istotą sprawy było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], a uzyskane dowody wskazywały że do takiej zmiany nie doprowadzono, to organy wywiązały się ze swoich obowiązków, wyłuszczonych w wytycznych zapadłego uprzednio w granicach sprawy wyroku.

H. Rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa powiązane powinno być z zarzutem naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 Ppsa, albowiem treść uzasadnienia skargi kasacyjnej na to wskazuje. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił, co prawda dość oszczędnie, gdy idzie o objętość motywów, niemniej w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. W tych kategoriach ocenić należy, że brak ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji do twierdzeń skarżącego odnośnie pojazdów parkujących na nieruchomościach sąsiednich należących do uczestników, zdjęć mających dokumentować dokonywanie ich napraw na sąsiednim terenie, przy uwzględnieniu, iż okoliczność prowadzenia przez K.K. do 2012 r. działalności gospodarczej na działce nr 1600, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Tak samo należy ocenić żądania skarżącego, aby ustalać oznaczone aspekty legalności działalności gospodarczej K. K. (s. 8 skargi kasacyjnej).

I. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 i 6 Ppsa w zw. z art. 227, 228 § 2 i 233 K.p.c. Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.

Podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów ze zdjęć pojazdów parkujących na nieruchomościach uczestników, a oferowanych przez skarżącego sądowi, w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut zamknięcia rozprawy przez sąd wojewódzki i wyrokowania, pomimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

J. W konsekwencji powyższych uwag uznać należy, że skarga kasacyjna nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O wynagrodzeniu pełnomocnika działającego na zasadzie prawa pomocy orzeka właściwy sąd wojewódzki, z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać żądania w tym aspekcie zawartego w skardze kasacyjnej.