Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1035/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: aRT. 13
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części stanowiącej pkt 1) b) oraz pkt 2) w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu P. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu P.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także "Gminy") od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., na podstawie art.13 ust.2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014 z późn. zm.) własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, orzekł w następujący sposób:

1) uchylił decyzję Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa części nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], stanowiącej:

a) działkę nr [...] o pow. [...] ha,

b) tę część działki nr [...], która w dniu 30 czerwca 2000 r. stanowiła grunty orne o pow. [...] ha,

i stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności wyżej wymienionej części nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r.;

2) w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Gmina wniosła do Wojewody o stwierdzenie nabycia przez nią z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., na podstawie art.13 ust.2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej także "ustawy o gospodarowaniu (...)" albo "ustawy") , m.in. własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (dalej odpowiednio: "stwierdzenie komunalizacji" oraz "(przedmiotowe) działki").

2. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie.

3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda odmówił komunalizacji przedmiotowych działek w całości, stwierdzając przeszkodę do takiej komunalizacji, polegającą na tym, że przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

4. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Gmina wniosła do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie od decyzji tego ostatniego z dnia [...] czerwca 2013 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., w części reformując tę decyzję, a w części utrzymując ją w mocy (w sposób wskazany na wstępie).

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

1. Z art.13 ust.2 i 3 ustawy o gospodarowaniu (...) wynika, że wystąpienie skutku prawnego w postaci komunalizacji z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., wskazanych tam nieruchomości, zostało uzależnione od łącznego spełnienia przez daną nieruchomość czterech kryteriów, tj. tego, aby nieruchomość ta łącznie: 1) stanowiła własność Skarbu Państwa, 2) nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych, 3) była położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele gospodarki rolnej, 4) była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu Cywilnego.

2. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza spełnienie się co do przedmiotowych działek w całości trzech pierwszych wskazanych wyżej kryteriów, co poświadczają:

1) w odniesieniu do kryterium stanowienia przez nieruchomość własności Skarbu Państwa w dacie [...] czerwca 2000 r. – zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] oraz treść księgi wieczystej nr [...],

2) w odniesieniu do kryterium niedokonania do dnia [...] czerwca 2000 r. przekazania nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji Nieruchomości Rolnych – pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2012 r.,

3) w odniesieniu do kryterium położenia nieruchomości w dniu [...] czerwca 2000 r. na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele gospodarki rolnej – zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Z zaświadczenia tego wynika, że na dzień [...] czerwca 2000 r. dla ww. działek obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalony na sesji RN MiG [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Zgodnie z treścią ww. planu:

- działka nr [...] położona była częściowo w terenach upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy oraz częściowo w terenach upraw polowych,

- działka nr [...] położona była w terenach upraw polowych. Obie działki były tym samym przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele gospodarki rolnej (w myśl art. 1 ustawy o gospodarowaniu (...).

3. W odniesieniu do czwartego kryterium (posiadanie przez nieruchomość charakteru nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 Kodeksu Cywilnego w dniu 30 czerwca 2000 r.), stwierdzić natomiast należy jego spełnienie się w stosunku do: 1) części działki nr [...] o powierzchni [...] ha (z ogólnej powierzchni tej działki, wynoszącej [...] ha), stanowiącej według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. użytki rolne (RIVb), 2) działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. pastwiska trwałe (PsVIz). Kryterium to pozostaje natomiast niespełnione w odniesieniu reszty działki nr [...] o powierzchni [...] ha (z ogólnej powierzchni tej działki, wynoszącej [...] ha), stanowiącej na dzień [...] czerwca 2000 r. inne tereny zabudowane (Bi). Wskazany wyżej charakter przedmiotowych gruntów w tej dacie potwierdza pismo Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., informujące o stosownych zapisach w ewidencji gruntów oraz notatka służbowa z dnia [...] lutego 2016 r.

4. W świetle powyższych ustaleń zasadnym było jednoczesne zreformowanie na korzyść Gminy (poprzez stwierdzenie komunalizacji) decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie odnoszącym się do: 1) całości działki nr [...], 2) części działki nr [...] o powierzchni [...] ha (z ogólnej powierzchni tej działki, wynoszącej [...] ha), stanowiącej w dniu [...] czerwca 2000 r. użytki rolne (RIVb) oraz utrzymanie tej decyzji w mocy zakresie pozostałej części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej w dniu [...] czerwca 2000 r. inne tereny zabudowane (Bi). Zaznaczyć przy tym należy, że uznanie spornej części działki nr [...] za nie posiadającą charakteru nieruchomości rolnej, wynika wyłącznie z ustaleń faktycznych, o których mowa powyżej, nie zaś z racji nieosiągnięcia przez tę część określonego kryterium powierzchniowego, od osiągnięcia którego dopuszczalność zakwalifikowania danego gruntu, jako nieruchomości rolnej, miałaby być sztywno uzależniona (kryterium takie nie wynika bowiem z art.461 k.c.).

IV. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając organowi wydanie tego orzeczenia z naruszeniem art. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państw.

Uzasadniając zarzut skargi, Gmina wskazała, co następuje:

Działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha powstała operatem odnowy modernizacji gruntów obrębu [...] ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z 1995 r. poz. [...]. Dopiero po modernizacji ewidencji gruntów część działki oznaczono jako użytek inny niż dotychczasowe rolne i leśne tj. inny teren zabudowany (Bi), co było wynikiem subiektywnej oceny dokonanej przez geodetę realizującego czynności związane z odnową ewidencji. Zmiana ta nie znajdowała bowiem odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Działka nie była wówczas zabudowana, a od co najmniej 20 lat ma w charakter zakrzewionego odłogu, co potwierdza ortofotomapa z połowy lat 90.

Działka oznaczona nr [...] jest położona w sołectwie [...], w sąsiedztwie gruntów o charakterze rolnym z zabudową siedliskową. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonego na sesji RN MiG [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. obowiązującego w dacie [...] lipca 2000 r. przedmiotowa działka położona była częściowo na terenie oznaczonym symbolem II B 29 RO - tereny upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem II B 28 RP - tereny upraw polowych. Plan miejscowy w szczególności ustala warunki i sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów. Niezależnie od jej oznaczenia w operacie ewidencji działka nr [...] była położona ; w planie zagospodarowania w liniach rozgraniczających tereny przeznaczone na cele rolne, a tym samym zgodnie z ustaleniami planu mogła być wykorzystywana wyłącznie do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Działka w całości spełnia zatem dyspozycję zawartą w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i z dniem 1 lipca 2000 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy [...].

V. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister wniósł odpowiedź na skargę Gminy, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko w sprawie.

W ocenie Ministra brak jest przesłanek do przyjęcia, że co do części działki nr [...], oznaczonej jako Bi o pow. o pow. [...] ha, również powinno być stwierdzone nabycie własności przez Gminę, co miałoby wynikać z faktu, że według ortofotomapy stanowiła zakrzewiony odłóg, nie zaś inne tereny zabudowane (Bi).

Odnosząc się do ww. zarzutu należy wskazać, co następuje. Z pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], i notatki służbowej z dnia [...] lutego 2016 r. jednoznacznie wynika, iż w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] działka nr [...] w części o pow. [...] ha stanowiła, według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r., inne tereny zabudowane (Bi). Oznacza to, iż działka nr [...] w części oznaczonej symbolem Bi nie mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a więc nie była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego.

W aktach sprawy brak jest natomiast ortofotomapy, na którą powołuje się Gmina [...]. Ponadto, według Skarżącej, obrazuje ona określony stan z połowy lat 90-tych, a tym samym nie przedstawia stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. Należy również uznać za wątpliwą próbę dokonania oceny stanu przedmiotowej nieruchomości tylko na podstawie ortofotomapy. Taki rodzaj dokumentu w żadnej mierze nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że nieruchomość ma charakter "zakrzewionego odłogu", a nie stanowi np. gruntów leśnych, czy zakrzewionych ruin dawnych budynków. Sama ortofotomapa, na którą powołuje się Skarżąca, nie może wreszcie prowadzić do podważenia danych wynikających z wypisu z ewidencji gruntów i budynków, a tym samym przesądzać o innym charakterze omawianej części działki nr [...], aniżeli ten jaki z tej ewidencji wynika. Należy zatem uznać, iż Gmina [...] nie nabyła części działki nr [...], stanowiącej inne tereny zabudowane (Bi), o pow. [...] ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., podobnie jak i poprzedzająca tę decyzję decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., obie w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Minister było rozstrzygnięcie, czy z dniem 1 lipca 2000 r. skarżąca Gmina nabyła, na zasadach i w trybie uregulowanym w art.13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, prawo własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżoną decyzją Minister stwierdził komunalizację na rzecz Gminy: 1) całości działki nr [...] o pow. [...] ha, 2) jedynie części działki nr [...], posiadającej łączną powierzchnię [...] ha, tj. jej części obejmującej powierzchnię 0,1582 ha, stanowiącej według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r., ujawnionego w ewidencji gruntów, użytki rolne (RIVb), odmawiając stwierdzenia komunalizacji reszty działki nr [...], obejmującej powierzchnię [...] ha ("sporna część działki"), stanowiącej na dzień 30 czerwca 2000 r., według zapisów wskazanej wyżej ewidencji, inne tereny zabudowane (symbol "Bi"). Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie decyzji odwoławczej w zakresie spornej części działki nr [...], podobnie jak i decyzję Wojewody w tym samym zakresie należało uchylić z przyczyn, o których mowa poniżej.

2. Reżim prawny, regulujący zasady i tryb stwierdzania komunalizacji nieruchomości rolnych na podstawie art.13 ustawy przedstawia się w następujący sposób:

Przepis art.1 pkt 1 – 3 ustawy o gospodarowaniu (...) zawiera katalog nieruchomości, stanowiących mienie Skarbu Państwa, do których ustawa ta znajduje zastosowanie. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2.

W myśl art.13 ustawy, przejęcie przez Agencję praw i obowiązków, wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. (ust. 1). Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (ust. 2). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust. 4).

Z powyższej regulacji wynika, że przy nabyciu z mocy prawa mienia przez właściwą gminę w trybie art. 13 ust. 2 ustawy rozstrzygające znaczenie ma stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. Dla niniejszej sprawy znaczenie miało zatem to, czy w dniu 30 czerwca 2000 r. sporna część nieruchomości spełniała kryteria nieruchomości rolnej w rozumieniu art.1 pkt 1 ustawy. Przepis ten za nieruchomość rolną uznaje tego rodzaju nieruchomość, która łącznie spełnia dwie przesłanki: 1) jest nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a ściślej w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego (nieruchomością, gruntem, który jest lub może być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej); 2) jest nieruchomością położoną na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

4. Bezspornym w sprawie jest, że w dniu [...] czerwca 2000 r. sporna część działki była przeznaczona w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wynika bowiem, że na dzień [...] czerwca 2000 r. dla ww. działek obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalony na sesji RN MiG [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Zgodnie z treścią ww. planu działka nr [...] położona była częściowo w terenach upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy oraz częściowo w terenach upraw polowych.

Odnotować w tym kontekście należy, że z dniem [...] kwietnia 2016 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarowaniu (...), zmieniająca art.1 pkt 1 tej ustawy poprzez usunięcie z zamieszczonego tam opisu nieruchomości rolnej, podlegającej regulacji ustawy, zastrzeżenia że nieruchomość ta musi być położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie ulega wątpliwości, że aktualna treść przywołanego przepisu różni się od stanu obowiązującego zarówno w dacie wskazanej w art.13 ust.2 ustawy o gospodarowaniu (...), tj. w dniu [...] czerwca 2000 r., jak też w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy ([...] lutego 2016 r.), w którym wskazane wyżej zastrzeżenie obowiązywało. Abstrahując od takich okoliczności, że: (-) wspomniana nowelizacja weszła w życie już po rozpatrzeniu niniejszej sprawy przez organ odwoławczy, 2) w tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania się do art.1 pkt 1 w wersji obowiązującej w dacie wydawania orzeczenia odwoławczego, 3) zmianę treści art.1 pkt 1 ustawy należy traktować jako poszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy, obejmującego swoim zakresem wszystkie nieruchomości rolne Skarbu Państwa, a zatem również te, które w planach miejscowych nie zostały przeznaczone na cele rolne, 4) powyższe może wpływać na poszerzenie zakresu zastosowania art.13 w postępowaniach komunalizacyjnych wszczętych po dacie wejścia nowelizacji w życie, podkreślić stanowczo należy, że nowelizacja art.1 pkt 1 ustawy nie doprowadziła do zmodyfikowania w żadnej sposób wymogu spełniania przez nieruchomość kryteriów nieruchomości rolnej z k.c. (w tym w szczególności do poszerzenia definicji takiej nieruchomości). Tym samym niezależnie od tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego miałaby być oceniana pod kątem spełniania przez nią kryteriów ustalonych w art.1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu (...) według brzmienia tego przepisu przed nowelizacją, czy też po niej, to w obu przypadkach musiałaby spełniać te same rygory co do spełniania przez nią kryteriów nieruchomości rolnej z k.c. Tym samym, nawet gdyby podjąć próbę wywiedzenia dopuszczalności stosowania znowelizowanej wersji art.1 pkt 1 ustawy do oceny legalności zaskarżonej skargą decyzji odwoławczej, tj. nawet gdyby wziąć dla potrzeb takiej oceny pod uwagę ustanie wymogu położenia nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, to i tak sednem rozpatrywanej sprawy pozostaje to, czy sporna część działki stanowiła w dacie 30 czerwca 2000 r. nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów k.c.

5. Ocena, czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, regulowanego art.13 ustawy o gospodarowaniu (...), stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów k.c., winna się opierać o przepis art.461 tego kodeksu, w myśl którego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Artykuł 461 k.c. jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej.". W uchwale z dnia 30 maja 1996 r., sygn. akt III CZP 47/96, publ. OSNC 1996/11/142, Sąd Najwyższy wskazał z kolei, że "Wchodzące w skład gospodarstwa rolnego grunty pod budynkami mieszkalnymi i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków są nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) w rozumieniu art. 461 k.c. i art. 1058 k.c."..

Z pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że na dzień [...] lipca 2000 r. na działce nr ewidencyjny [...] o łącznej powierzchni [...] ha znajdowały się dwa różne użytki gruntowe, tj.: 1) użytek RIVb o powierzchni [...] ha (zaskarżoną decyzją Minister stwierdził komunalizację tej części działki), 2) użytek Bi o powierzchni [...] ha, stanowiący sporną część nieruchomości. Użytkiem gruntowym jest wykazywany w ewidencji gruntów i budynków podział gruntów na rodzaje ze względu na faktyczny sposób użytkowania lub zagospodarowania. Kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

Przepis § 68 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji (...) wskazuje pełny katalog rodzajów gruntów, wchodzących w skład grupy użytków gruntowych "grunty rolne", przyjmując przy tym podstawowy podział na użytki rolne (pkt 1 lit.a – h) oraz nieużytki (pkt 2). Odnotować należy, że w katalogu użytków rolnych przewidziano również grunty zabudowane (pkt 1 lit.e - grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem – "Br"). Do całkowicie innego rodzaju użytków gruntowych niż grunty rolne zakwalifikowano natomiast w rozporządzeniu grunty oznaczone symbolem "Bi" ("inne tereny zabudowane"), wymienione w § 68 ust.3 pkt 3, dotyczącym grupy użytków gruntowych "grunty zabudowane i zurbanizowane", obok takich użytków, jak np. tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem – "B" (ust.3 pkt 1), czy też tereny przemysłowe, oznaczone symbolem – "Ba" (ust.3 pkt 2).

Stosownie do treści Załącznika nr 6 do rozporządzenia: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty:

1) zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów;

2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki,

3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt.

Skarżąca Gmina zajmuje stanowisko, że zaewidencjonowanie spornej części działki jako terenu o symbolu "Bi" nie uniemożliwia uznania, że część ta spełnia kodeksową definicję nieruchomości rolnej, sformułowaną w art.461 k.c., tj. że może być ona wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, podnosząc w tym kontekście: (-) w skardze – kwestię wadliwości i arbitralności zapisu ewidencyjnego, (-) na rozprawie – kwestię istnienia spotykanej praktyki, polegającej na funkcjonowaniu gruntów oznaczonych symbolem "Bi", jako integralnej części gruntów rolnych. W ocenie Sądu jednakże samej tego rodzaju argumentacji nie można uznać za przesłankę wystarczającą do przyjęcia, że sporna część nieruchomości spełnia kryteria z art.461 k.c., o ile Gmina nie podejmie kroków, prowadzących do zmiany przez właściwy organ ewidencyjny wadliwego w ocenie Gminy wpisu w ewidencji według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r. (z racji niewykluczonego uznania Gminy za podmiot nie posiadający legitymacji do żądania wszczęcia stosownego postępowania ewidencyjnego we własnym imieniu, w grę wchodziłoby zgłoszenie organowi ewidencyjnemu zaistnienia przesłanek do wszczęcia takiego postępiania z urzędu). W obecnym stanie ewidencyjnym, stwierdzającym stan istniejący we wskazanej wyżej dacie, zakwalifikowanie spornej części gruntu jako użytku innego niż użytek rolny, tj. jako użytku należącego do kategorii użytków "grunty zabudowane i zurbanizowane", uniemożliwia postrzeganie tego gruntu jako stanowiącego nieruchomość rolną. Sytuację tę należy zatem oceniać inaczej niż miałoby to miejsce np. w przypadku wspomnianych w cytowanym wcześniej orzeczeniu NSA odłogów i ugorów, które wprawdzie w dacie 30 czerwca 2000 r. mogły nie być wykorzystywane na potrzeby produkcji rolniczej, niemniej co do ich oczywistej potencjalnej zdolności do służenia tego rodzaju działalności nie może być wątpliwości. Tego rodzaju pewności nie można formułować w odniesieniu do gruntu oznaczonego symbolem "Bi", który to symbol co do zasady zarezerwowany jest dla gruntów wykorzystywanych na inne cele niż związane z produkcją rolną. Oceniając ten zakres sprawy, nie sposób zatem zarzucić organom istotnego naruszenia przepisów prawa, poza koniecznością zakwestionowania niewłaściwego trybu, w jakim organ odwoławczy dokonał ustaleń w kwestii precyzyjnej daty, do której odnosiła się treść zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (notatka służbowa z dnia [...] lutego 2016 r. w miejsce wystąpienia do organu ewidencyjnego o stosowne zaświadczenie).

6. W pełni natomiast podzielić należy stanowisko Gminy co do nieuwzględnienia przez orzekające w sprawie organy kwestii podziału działki nr [...] w perspektywie orzeczenia o komunalizacji tej działki tylko w części. Kwestię tę (w tym także kwestię braku przesłanek do stosowania kryterium obszarowego przy kwalifikowaniu nieruchomości jako rolnej) omówiono kompleksowo w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1172/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W wyroku tym stwierdzono w szczególności, co następuje: "Z treści art. 13 ust. 2 powołanej ustawy nie wynika, aby niemożliwe było nabycie przez gminę z mocy prawa części nieruchomości, która spełnia przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy. Ustawa nie uzależnia nabycia nieruchomości przez gminę z mocy prawa od powierzchni tej nieruchomości, ani jej wyodrębnienia ewidencyjnego. Zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy nie zostało zatem ograniczone do nieruchomości stanowiących w całości nieruchomości rolne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu, prezentowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mogłoby prowadzić do sytuacji, w których niemożliwe byłoby nabycie przez gminę nieruchomości, której tylko niewielka część nie miałby charakteru rolnego, co przekreślałoby cel wprowadzenia art. 13 ust. 2 ustawy. Podobne stanowisko wyrażone zostało w już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., II OSK 1612/07 oraz z dnia 26 lipca 2013 r., I OSK 346/12, publ. http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), na które to orzecznictwo trafnie powołał się Sąd I instancji. W wyrokach tych przyjęto, iż z dniem 1 lipca 2000 r. gmina stała się, zgodnie z ustawową dyspozycją i jedynie na mocy samego prawa, właścicielem nieruchomości w części, w jakiej nieruchomość ta spełniała przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut, iż analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wskazuje, że skoro ustawodawca w tym akcie prawnym ściśle ogranicza dopuszczalność podziału nieruchomości rolnych (art. 93 ust. 2a), to nie może dopuszczać dowolnego ich podziału w innym akcie prawnym. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać na wstępie należy, iż przepisy tych ustaw wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie - organ wydający decyzję na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ma obowiązek uwzględnić również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Oznacza to, że przepisy ustawy z 1991 r., które dotyczą tylko nieruchomości rolnych będących własnością Państwa są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast w kwestiach nieuregulowanych w ustawie z 1991 r. należy stosować przepisy ogólne ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami spełnia więc funkcję uzupełniającą w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2, w tym do ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., II OW 51/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom organu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają możliwość dokonania podziału nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha (art. 93 ust. 2a), m.in. w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej, regulacji granic. Zakaz podziału działek rolnych na mniejsze niż 0,3 ha nie odnosi się też do przypadków określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja tej ustawy, która weszła w życie 22 października 2007 r. wprowadziła zmiany w art. 93 i od tego czasu nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości rolnej na działki mniejsze niż 0,3 ha jest dopuszczalny w przypadkach określonych w art. 95. Zgodnie z art. 95 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Przepis art. 96 ust. 1b ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

Z przepisów tych wynika, że w przypadku gdy tylko część nieruchomości rolnej spełnia przesłanki do nabycia przez gminę z mocy prawa określone w art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, to decyzja deklaratoryjna wojewody stwierdzająca nabycie tej części nieruchomości przez gminę wydana na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r. zatwierdza również podział całej nieruchomości na część podlegającą komunalizacji i pozostałą część. Zatem nabycie przez gminę części nieruchomości spełniającej przesłanki z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, natomiast gmina musi uzyskać decyzję deklaratoryjną wojewody (art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r.) stwierdzającą nabycie konkretnej nieruchomości o określonych ściśle granicach. Z treści art. 46 k.c. wynika bowiem, że nieruchomość gruntowa to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Wyodrębnienie nieruchomości następuje więc przez oznaczenie jej granic. Bez oznaczenia granic nieruchomości trudno ustalić w jakiej części stała się ona odrębnym przedmiotem własności gminy. Zastosowanie w tej sprawie uzupełniająco art. 96 ust. 1b ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozwala więc na zatwierdzenie przez wojewodę w decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r. podziału nieruchomości w celu wydzielenia tej części, która została nabyta przez gminę z mocy prawa.

Zatem w tej sprawie Wojewoda [...] powinien dokonać ustaleń, która dokładnie część działki nr (...) (...) spełnia przesłanki z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a następnie wydać decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę tej określonej części nieruchomości z mocy prawa i równocześnie zatwierdzającą podział całej nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.".

5. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra oraz decyzja Wojewody, obie w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], zapadły z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie te decyzje należało we wskazanym wyżej zakresie wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy sprawę w części dotyczącej działki nr [...], stosując się do ocen wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.