Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1902/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 349 ust. 1 pkt 4, art. 348
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2992/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2992/17 oddalił skargę P. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. S. wjechał legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z matką N. K. oraz przyrodnią siostrą J. K. w marcu 1990 r. w celu dołączenia do męża matki – obywatela polskiego J. G. [...] kwietnia 1990 r. cudzoziemiec otrzymał zezwolenie na osiedlenie się, które [...] października 2001 r. zostało mu cofnięte przez Wojewodę [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] orzekł o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzając, że jego pobyt na terytorium Polski jest niepożądany z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2002 r. (z dniem 1 maja 2014 r. wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stały się decyzjami o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu).

Skarżący w dniu [...] lipca 2014 r., bezpośrednio po opuszczeniu Aresztu Śledczego w Z., został zatrzymany przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w K. z uwagi na brak dokumentów uprawniających do pobytu na terytorium Polski i brak środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu w naszym kraju. W konsekwencji [...] lipca 2014 r. umieszczono skarżącego w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w B. w celu zrealizowania decyzji o wydaleniu z 2002 r. Następnie skarżący został zwolniony ze strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców i przyjęty do Zakładu Karnego w O. w celu odbycia kary 8 lat pozbawienia wolności.

P. S. pismem z dnia 16 lipca 2014 r. zatytułowanym "wniosek humanitarny" wystąpił z prośbą "o zezwolenie na pobyt stały przez zasiedlenie na terytorium Polski". W uzasadnieniu wskazał, że w 1990 r. przyjechał do Polski wraz matką i siostrą, gdzie otrzymał zezwolenie na osiedlenie się. Wyjaśnił, że jego siostra otrzymała polskie obywatelstwo, natomiast on nie mógł go otrzymać z uwagi na nieprzyjęcie nazwiska ojczyma, mimo że od dziecka przebywa w Polsce i skończył tu szkołę.

Komendant Placówki Straży Granicznej w L. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...], na podstawie art. 349 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 348 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że cudzoziemiec przebywa w Polsce od wielu lat, prowadzi tu życie rodzinne i prywatne oraz nie posiada związków z krajem pochodzenia. Przyjechał do Polski w 1990 r. z matką, żoną obywatela polskiego. Po otrzymaniu zezwolenia na osiedlenie się w Polsce uczęszczał do szkoły podstawowej, którą ukończył w 2000 r. Natomiast z uwagi na brak polskiego obywatelstwa nie został przyjęty do szkoły średniej, wobec czego pracował dorywczo na budowach w K. i w W. (na podstawie umów zlecenia lub bez umowy). Dwukrotnie wyjeżdżał z Polski – w 1994 r. wyjechał do [...], skąd powrócił w 1995 r., a w 2010 r. przez ok. 6 miesięcy przebywał w [...] z wizytą u znajomych. Podał także, że paszport, którego ważność upłynęła w 2009 r., został mu zabrany przez Policję w P. Nie odwoływał się od decyzji Wojewody [...] w przedmiocie wydalenia, a powodem niewykonania ww. decyzji był brak rodziny w [...]. Cudzoziemiec nie posiada stałego źródła utrzymania w Polsce. Był zatrzymywany przez Policję za popełnienie przestępstw - m.in.. kradzieży, oraz przebywał w więzieniu odbywając karę pozbawienia wolności z 5 wyroków o różnej długości. W Polsce posiada rodzinę, z którą utrzymuje kontakt – matkę, ojczyma oraz siostrę. Zamierza ożenić się z E. P., którą poznał 23 lipca 2012 r. w L. i z którą mieszkał przez ok. rok do momentu osadzenia go w zakładzie karnym. E. P. odwiedzała wielokrotnie skarżącego podczas jego ostatniego pobytu w więzieniu, a do chwili przesłuchania dwukrotnie odwiedziła go w Ośrodku Strzeżonym oraz ma zezwolenie na stałe widzenia z nim. Cudzoziemiec nie zna [...] prawa, a w kraju pochodzenia grozi mu kara za nieodbycie służby wojskowej.

Z informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, że skarżący popełnił szereg czynów karalnych i był karany na mocy wyroków sądowych.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki z art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu ewentualna konieczność odbycia przez niego służby wojskowej w [...] nie jest w jego przypadku realnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia – z uwagi na prawdopodobne pozostawanie jeszcze przez kilka lat w zakładzie karnym.

Odnosząc się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że odmowę udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych uzasadniają przesłanki określone w art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ odwoławczy uznał je za zasadne. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że skarżący w okresie pobytu w Polsce wielokrotnie, tj. od 2000 r. do [...] października 2011 r., popełniał czyny karalne, w wyniku czego orzeczono wobec niego szereg wyroków sądowych, z których część dotyczyła kilku czynów. Cudzoziemiec kilkukrotnie dopuścił się kradzieży, kradzieży z włamaniem, odpowiadał za naruszenie czynności narządu ciała, uszkodzenie mienia publicznego, posiadanie narkotyków i udzielenie środka odurzającego osobie małoletniej, a części z ww. czynów dokonał w warunkach recydywy. Organ odwoławczy zaznaczył, że najpoważniejszego czynu, tj. rozboju, cudzoziemiec dopuścił się w listopadzie 2008 r., przy czym czynu tego dokonał w ciągu 5 lat po odbyciu co najmniej 6 miesięcy kary pozbawienia wolności za podobne przestępstwo umyślne. Za ww. przestępstwo został skazany [...] października 2013 r. z art. 280 § 1 k.k. na karę 8 lat pozbawienia wolności, a na rzecz pokrzywdzonej przez niego osoby zasądzono kwotę 26.600 zł tytułem częściowego odszkodowania. Obecnie skarżący odbywa ww. karę pozbawienia wolności. Natomiast ostatnich przestępstw, tj. przemocy wobec funkcjonariusza Policji w celu zaniechania przez niego prawnej czynności służbowej oraz zniszczenia samochodu policyjnego, cudzoziemiec dopuścił się w 2011 r. Podkreślił jednocześnie, że pierwsze i kolejne skazania skarżącego nie odwiodły go od dalszego naruszania prawa i pomimo wielokrotnego odbywania przez cudzoziemca kar pozbawienia wolności nadal dopuszczał się on czynów karalnych. Cudzoziemiec popełnił także przestępstwo na terytorium innego państwa – wprawdzie w trakcie postępowania odwoławczego nie udało się uzyskać od władz niemieckich szczegółowych informacji dot. tego przestępstwa, lecz – zdaniem organu – fakt jego popełnienia wynika z zapisów z Krajowego Rejestru Karnego, zatem uznał go za udowodniony. Zastosowane w przypadku skarżącego środki probacyjne okazały się nieskuteczne. Ponownie łamał prawo, dopuszczając się przestępstw o wysokim stopniu społecznej szkodliwości.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja) organ odwoławczy stwierdził, że zakres tej ochrony ma względny charakter, dopuszcza bowiem ingerencję państwa w warunkach określonych w ust. 2 tego artykułu. Nie można zatem lekceważyć interesu państwa w utrzymaniu porządku publicznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że cudzoziemiec spełnia wprawdzie przesłankę udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (istnienie rzeczywistych więzi rodzinnych łączących go z E. P., okoliczność, że w Polsce zamieszkują członkowie jego rodziny, z którymi utrzymuje kontakt oraz fakt wieloletniego pobytu w Polsce), ale jego dalszy pobyt stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. S. zarzucił brak zrozumienia i nieuwzględnienie jego indywidualnej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1608/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu stopień demoralizacji skarżącego jest duży, o czym świadczy jego przestępczość, nieprzestrzeganie porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Jednakże zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy – biorąc pod uwagę długość pobytu cudzoziemca w Polsce, jego związki rodzinne istniejące w Polsce, życie prywatne, całkowity brak faktycznego związku z krajem, do którego miałby wyjechać – należało uznać, że wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu miałoby w stosunku do niego cechy działania nieludzkiego. Sąd uznał, że nakaz opuszczenia przez skarżącego Polski jest działaniem nieproporcjonalnym, a przez to narusza art. 8 Konwencji. Wbrew stanowisku organów takie działanie pozbawione byłoby cech proporcjonalności. Sąd wskazał, że skarżący obecnie odbywa karę 8 lat pozbawienia wolności i nie jest wykluczone, że działania resocjalizacyjne podjęte w stosunku do niego w tym czasie okażą się skuteczne. Z tego względu uznał, że błędne może okazać się założenie organu, że skarżący w przyszłości może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II OSK 362/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na skutek zaistnienia przesłanki określonej w art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach odmowa udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych stanowi obowiązek organu administracji. Jednocześnie stosując ten przepis organ administracji musi wykazać nie tylko, że ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego służy obronności, bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także wykazać, że ingerencja jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie, przez co należy rozumieć dokonanie oceny, czy działania organów władzy państwowej godzące w życie rodzinne pozostają w należytej proporcji w stosunku do zagrożeń stwarzanych przez konkretne osoby. Jeżeli zatem ingerencja w wartości chronione art. 8 Konwencji spełnia kryterium proporcjonalności, to w myśl art. 349 ust. 1 pkt 4 organ nie ma wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, przy niekwestionowanym przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji spełnieniu przesłanki z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, istotna była ocena zaistnienia przesłanki z art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. czy skarżący stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w latach 2000 – 2013 skarżący był dziesięciokrotnie skazywany za popełnienie łącznie 13 przestępstw; 3 z nich były powiązane ze stosowaniem bezpośredniej przemocy – w tym co najmniej 1 ze stosowaniem przemocy o znacznym stopniu natężenia, 2 przestępstwa były związane z narkotykami, przy czym 1 z nich polegało na sześciokrotnym udzielaniu środka odurzającego osobie małoletniej. Przestępstw tych skarżący dopuszczał się zarówno jako osoba dorosła, ale młodociana, jak również w okresie późniejszym. Kolejno orzekane wobec skarżącego kary pozbawienia wolności nie odwiodły go od popełniania następnych przestępstw. Stosowane wobec skarżącego środki związane z poddaniem sprawcy próbie także nie przyniosły zakładanego skutku w postaci zmiany zachowania skarżącego.

Z tych względów, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 349 ust. 1 pkt 4 i art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2992/17 oddalił skargę.

Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 października 2017 r. Sąd stwierdził za organami, że w stosunku do skarżącego została spełniona przesłanka z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a dalej zasadna okazała się ocena dokonana przez organy administracji co do zaistnienia przesłanki z art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. czy skarżący stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący w latach 2000 – 2013 był dziesięciokrotnie skazywany za popełnienie łącznie 13 przestępstw, a były to: kradzieże z włamaniem, zabór mienia, kradzieże, udzielanie środka odurzającego osobie małoletniej (sześciokrotne), kradzież rozbójnicza, umyślne uszkodzenie ciała, przemoc wobec funkcjonariusza policji do zaniechania czynności służbowych i uszkodzenie mienia policyjnego (radiowozu) oraz rozbój. Sąd odpisał bliżej przestępstwo, za które odbywa obecnie karę 8 lat pozbawienia wolności (i zasądzono na rzecz pokrzywdzonego kwotę 26.600 zł tytułem częściowego odszkodowania), jako znamienny przykład dotychczasowej postawy skarżącego. Otóż skarżącego skazano z art. 280 § 1 k.k., uznając go za winnego tego, że [...] listopada 2008 r. w W. dokonał rozboju na osobie w ten sposób, że bijąc pokrzywdzonego pięściami po całym ciele doprowadził go do stanu bezbronności i spowodował u niego obrażenia ciała w postaci urazu twarzoczaszki bez utraty przytomności z objawami wstrząśnienia mózgu ze złamaniem kości nosa i z przemieszczeniem odłamków, złamania ściany dolnej prawego oczodołu , które to obrażenia spowodowały rozstrój zdrowia trwający dłużej niż 7 dni, a następnie zabrał w celu przywłaszczenia pieniądze w kwocie 1.600 zł, kartę miejską, czytnik pracowniczy i legitymację pracownika [...], przy czym czynu tego dopuścił się w ciągu 5 lat po odbyciu co najmniej 6 miesięcy kary pozbawienia wolności za podobne przestępstwo umyślne. Dalej Sąd podkreślił, że wśród przestępstw popełnionych przez skarżącego jest także przestępstwo popełnione przeciwko funkcjonariuszowi policji, czyli funkcjonariuszowi publicznemu, polegające na stosowaniu przemocy w celu zmuszenia funkcjonariusza do zaniechania prawnej czynności służbowej i uszkodzenia mienia publicznego w postaci oznakowanego radiowozu policyjnego. Przestępstw skarżący dopuszczał się zarówno jako osoba młodociana, jak i osoba dorosła. Kolejno orzekane wobec skarżącego kary pozbawienia wolności, długość pobytu skarżącego w Polsce, podnoszone przez niego związki rodzinne istniejące w Polsce, życie prywatne i brak związku z krajem pochodzenia, nie odwiodły go od popełniania następnych przestępstw. Stosowane wobec skarżącego środki związane z poddaniem sprawcy próbie także nie przynosiły zakładanego skutku w postaci zmiany zachowania skarżącego.

W świetle poczynionych ustaleń Sąd uznał za prawidłową ocenę organów obu instancji, że postawa skarżącego, wielokrotnie karanego za popełnianie przestępstw o znacznym stopniu szkodliwości, nie daje podstaw do przyjęcia pozytywnej prognozy odnośnie do ewentualnego zaprzestania naruszania porządku prawnego w przyszłości. Dalszy pobyt skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego skarżącego była konieczna w rozumieniu art. 8 ust. 2 Konwencji, pomimo istnienia silnych związków skarżącego z Polską. Podkreślił, że więzi łączące skarżącego z konkubiną i przyrodnią siostrą nie mogły mieć decydującego znaczenia dla organów orzekających w sprawie ze względu na wielokrotne naruszenie przez skarżącego porządku prawnego Polski. W ocenie Sądu działanie organów godzące w życie rodzinne skarżącego pozostaje w należytej proporcji do wysokiego stopnia zagrożenia stwarzanego przez skarżącego, co oznacza, że organ nie miał wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do przedłożonej na rozprawie opinii Dyrektora Zakładu Karnego w H. na temat aktualnej postawy skarżącego w zakładzie karnym, jak również deklaracji skarżącego zawartych w piśmie z dnia 9 grudnia 2017 r., Sąd uznał, że nie mogą one prowadzić do odmiennej oceny zaskarżonej decyzji i przysłaniać dotychczasowego postępowania skarżącego, polegającego na notorycznym naruszaniu porządku prawnego państwa, które dało mu schronienie, przez długoletni czas pobytu i narażać na niebezpieczeństwo ze strony skarżącego obywateli państwa polskiego. Sąd podkreślił, że już w 2002 r. przy wydawaniu decyzji o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznano, że jego pobyt w Polsce jest niepożądany z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego. Skarżący pomimo wydania ostatecznej decyzji o wydaleniu nie opuścił Polski, przebywał nielegalnie bądź w zakładach karnych. Posiadał życie rodzinne, nawiązywał relacje partnerskie (w trakcie nielegalnego pobytu), w tym obecny związek konkubencki. Relacje te jednak nie powstrzymywały go od kolejno popełnianych czynów karalnych i ponoszenia konsekwencji związanych z ich popełnianiem, zwłaszcza w kontekście odbywanej ośmioletniej kary pozbawienia wolności (od 2014 r. do 2022 r.). Wyjaśnił również, że decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie pozbawia skarżącego utrzymywania kontaktów z partnerką i rodziną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. S., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 349 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 Konwencji poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że decyzja o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP nie naruszy jego prawa do życia rodzinnego lub prywatnego w rozumieniu przepisów, skutkiem czego doszło do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 349 ust. 1 pkt 4 i art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne przyjęcie, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny pozwalał na zastosowanie art. 349 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy i niezasadne było udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 2 tej ustawy.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesiono ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazuje, że w niniejszej sprawie jedyną sporną kwestią jest ocena, czy odmowa udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych spełnia wymóg testu konieczności. W ocenie skarżącego kasacyjnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę długość pobytu cudzoziemca w Polsce, jego związki rodzinne istniejące w Polsce, życie prywatne oraz całkowity brak faktycznego związku z krajem, do którego miałby wyjechać, należało uznać, że wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu miałoby w stosunku do niego cechy działania nieludzkiego. Stwierdził, że – wbrew stanowisku organów i Sądu wojewódzkiego – takie działanie pozbawione byłoby cech proporcjonalności, co oznacza, że odmowa udzielania zgody na pobyt ze względów humanitarnych będzie naruszać art. 8 Konwencji. Autor skargi kasacyjnej odwołał się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i podniósł, że sytuacja osobista skarżącego wykazuje podobieństwo do sytuacji tzw. imigrantów drugiej generacji, tj. osób urodzonych i wychowanych na terytorium państwa goszczącego, które podlegają zwiększonej ochronie przed wydaleniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne. Jak prawidłowo bowiem oceniły organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji w związku z odmową udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych nie doszło do naruszenia art. 8 Konwencji, w którym wyrażone zostało prawo do poszanowania życia rodzinnego i osobistego.

Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, odmawiająca udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych, w sytuacji konieczności opuszczenia przez niego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wydaniem wobec niego decyzji o wydaleniu (zobowiązaniu do powrotu), może stanowić ingerencję w życie prywatne lub rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że ochrona przewidziana w art. 8 ust. 1 Konwencji nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem nie jest ona gwarantowana m.in. wtedy, gdy ingerencja władzy publicznej jest dokonywana ze względu na ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom. Wymienione powody ingerencji w pewnych warunkach mogą być zatem uznane za dopuszczalne w rozumieniu Konwencji, pomimo że odmowa udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych i konieczność opuszczenia kraju pobytu, w którym wychowywał się i w którym żyją jego bliscy, może stanowić ingerencję w prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zobowiązań konwencyjnych, albowiem interes społeczny w postaci ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ma pierwszeństwo przed interesem skarżącego. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, przyjmując, że okoliczności będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozwalają stwierdzić zachowanie stanowiące faktyczne zagrożenie dla ww. wartości, wyłączające możliwość powołania się przez skarżącego na zakaz ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Uzasadnienie dla takiego stanowiska odnaleźć można przede wszystkim w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, na które powołuje się również autor skargi kasacyjnej. Trybunał sprecyzował kryteria dopuszczalnej ingerencji w życie rodzinne, koniecznej w demokratycznym społeczeństwie i proporcjonalnej w stosunku do jej celu, w wyroku Boultif przeciwko Szwajcarii (wyrok z dnia 2 sierpnia 2001 r., nr 54273/00) oraz później m.in. w wyroku Üner przeciwko Holandii (wyrok z dnia 18 października 2006 r., nr 46410/99). Kryteria te to:

– rodzaj i powaga naruszenia prawa, które popełnił skarżący,

– długość pobytu w kraju, z którego cudzoziemiec ma być wydalony,

– czas, który minął od popełnienia przestępstwa i zachowanie skarżącego w tym czasie,

– obywatelstwo osób, których dotyczy potencjalne wydalenie,

– sytuacja rodzinna skarżącego (długość małżeństwa i in.),

– czy małżonek cudzoziemca wiedział o przestępstwie, gdy zawierał związek małżeński,

– czy cudzoziemiec ma dzieci i w jakim wieku,

– stopień trudności, jakie będzie musiał przezwyciężyć małżonek i dzieci w kraju, do którego ma być wydalony cudzoziemiec,

– stopień więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych z państwem, z którego i do którego ma być wydalony cudzoziemiec.

Istotnie, rację ma skarżący kasacyjnie, że zasada proporcjonalności wymaga rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca, w tym m.in. długotrwałości jego pobytu w Polsce, jego związków rodzinnych i życia prywatnego istniejącego w Polsce oraz całkowitego braku faktycznego związku z krajem pochodzenia. Na gruncie niniejszej sprawy nie budził wątpliwości fakt wieloletniego pobytu skarżącego w Polsce, wychowania się tutaj oraz prowadzenia życia rodzinnego i prywatnego, jak również brak integracji z krajem pochodzenia (nieznajomość kraju, jego języka), stanowiące obiektywne trudności w przeniesieniu tam centrum życiowego. Nieuprawnione jest jednak twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że powyższe okoliczności w sposób bezwarunkowy determinują uznanie odmowy udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych za działanie nieludzkie, naruszające art. 8 Konwencji. W ramach toczącego się postępowania, w którym zapaść może decyzja wiążąca się z koniecznością opuszczenia przez cudzoziemca kraju pobytu, organ powinien bowiem rozważyć wszystkie przywołane wyżej okoliczności – tzw. kryteria Boultif, nie zaś jedynie wybrane, które pozwalają na wydanie korzystnej dla cudzoziemca decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym kryterium ustalenia tego, czy odmowa udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych może być traktowana jako konieczna w demokratycznym społeczeństwie, był przede wszystkim wzgląd na wagę i częstotliwość popełnianych przez cudzoziemca przestępstw. Pominięcie tychże okoliczności było wszak przyczyną uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w tej sprawie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jak stanowi natomiast art. 190 zd.1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Wyjaśnić należy, że celem zastosowanego w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 348 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach nie jest funkcja represyjna. Cudzoziemcy posiadający w Polsce zgodę na pobyt ze względów humanitarnych (podobnie jak i inne formy ochrony międzynarodowej) powinni dawać rękojmię, że ich pobyt na terytorium państwa przyjmującego nie będzie wiązał się – generalnie rzecz ujmując – z żadnymi negatywnymi konsekwencjami. Cudzoziemiec nieprzestrzegający ładu i porządku publicznego stanowi zagrożenie dla praw i wolności innych obywateli. Niewątpliwie pobyt cudzoziemca naruszającego czy też nawet zagrażającego bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu nie może i nie powinien być przez państwo tolerowany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1344/07, niepubl.). Pomimo zatem tego, że odmowa udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych i w dalszej kolejności wydalenie cudzoziemca w sposób istotny ograniczają jego prawo do życia rodzinnego i prywatnego, to jednak art. 8 ust. 2 Konwencji gwarantuje każdemu z państw – stron Konwencji prawo oceny, czy względy m.in. bezpieczeństwa publicznego czy ochrony porządku i zapobiegania przestępstwom nie nakazują sprzeciwić się korzystaniu przez cudzoziemców z praw wymienionych w art. 8 ust. 1 tego aktu.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w latach 2000 – 2013 skarżący był aż dziesięciokrotnie skazywany za popełnienie łącznie 13 przestępstw, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego waga i częstotliwość popełnianych przez skarżącego przestępstw (wymierzonych przeciwko różnym prawnie chronionym dobrom, powiązanych również ze stosowaniem przemocy, popełnianych w warunkach recydywy, surowość wymierzonych kar – w tym obecnie odbywana kara 8 lat pozbawienia wolności) oraz brak woli przestrzegania porządku prawnego pomimo wymierzonych kar pozbawienia wolności czy środków probacyjnych, pozwalają przyjąć, że naruszanie przez skarżącego porządku prawnego RP nie miało charakteru incydentalnego i nie może być oceniane wyłącznie przez pryzmat "błędów przeszłości". Postawa skarżącego i jego zachowanie potwierdza istnienie rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla porządku publicznego. Stopień tego zagrożenia jest tak wysoki, że nakazuje przyznać pierwszeństwo ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego przed interesem skarżącego, co wyłącza możliwość powołania się przez cudzoziemca na zakaz ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Ubocznie wyjaśnić warto, że nie bez znaczenia dla oceny wpływu odmowy udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na życie rodzinne, tj. związek z M. P., miał jednocześnie relatywnie krótki czas pozostawania w tym związku oraz nawiązanie relacji partnerskich w czasie nielegalnego pobytu cudzoziemca (pomimo wydania decyzji o wydaleniu), kiedy musiał zdawać sobie sprawę, że prowadzenie przez niego życia rodzinnego w Polsce jest zagrożone i nie mógł spodziewać się, iż będzie ono mogło być w zgodzie z prawem kontynuowane.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie również co do tego, że jego sytuacja wykazuje podobieństwo do imigrantów drugiej generacji, w stosunku do których Europejski Trybunał Praw Człowieka uznawał, że ich wydalenie (cofnięcie zezwolenia na pobyt stały) jest niezgodne z art. 8 Konwencji. Tego rodzaju orzeczenia Trybunału zapadły w sprawach, w których: cudzoziemcy popełniali przestępstwa jako osoby młodociane, popełnione przez nich czyny karalne cechował niski stopień szkodliwości, przestępstwa te nie były w zasadzie powiązane z użyciem przemocy oraz orzeczone kary były relatywnie niewielkie bądź z zawieszeniem ich wykonania. Trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że sytuacja skarżącego w żadnej mierze nie przystaje do wymienionych wyżej warunków – w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę przestępstwa o najpoważniejszym ciężarze gatunkowym (rozbój, kradzież rozbójnicza, udzielanie środka odurzającego osobie małoletniej, uszkodzenie ciała), popełnione przez skarżącego, gdy był osobą dorosłą (już nie młodocianą).

Odnosząc się do załączonego do skargi kasacyjnej oświadczenia skarżącego kasacyjnie przedstawionego w piśmie z dnia 19 marca 2018 r. stwierdzić należy, że przekonanie cudzoziemca o swojej niewinności i jego ocena wymierzonej kary pozbawienia wolności, którą obecnie odbywa, jako niesprawiedliwej, nie daje żadnych podstaw do zmiany przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym względzie argumentację Sądu pierwszej instancji co do wcześniejszego oświadczenia strony, złożonego w warunkach pozbawienia wolności, czyli odizolowania od bytności w społeczeństwie kraju zamieszkania.

Konkludując, w niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji przy wydawaniu decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jak i Sąd wojewódzki kontrolujący te rozstrzygnięcia, należycie rozważyły zasadę proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że organy administracji wykazały się w tej sprawie dużą rozwagą przy ocenie konfrontowanych wartości: ochrony życia rodzinnego i prywatnego cudzoziemca z jednej strony a z drugiej ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd – prawidłowo podzielając stanowisko organów – przeprowadził trafne rozumowanie i wskazał na fakty, które przesądzają o istnieniu zagrożenia ze strony cudzoziemca. Zaskarżony wyrok oddalający skargę nie narusza tym samym wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.