Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1551/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 par.4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zbigniewa R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 494/15 oddalającego skargę Zbigniewa R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Zbigniewa R. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. oddalił skargę Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 15 [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 15 [...] 2012 r. na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w W. w celu ustalenia ceny sprzedaży wycenianych działek, rzeczoznawca Z. R. sporządził:

1) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie nr [...], gm. L., pow. W. [...]". Oszacowana w operacie szacunkowym wartość rynkowa wynosi [...] zł;

2) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, położona w obrębie nr [...], gm. N., pow. P.". Oszacowana w operacie szacunkowym wartość rynkowa wynosi [...] zł.

W związku ze sporządzeniem powyższych opracowań Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. zwróciła się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy Z. R.

Agencja przedstawiła następujące zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, polegające na:

1) przyjęciu do porównań nieruchomości, które nie spełniają definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na różnice w powierzchniach nieruchomości przyjętych do porównań i nieruchomości wycenianej;

2) niewykonaniu dostatecznej analizy rynku lokalnego, gdyż wskazano zaledwie kilka transakcji sprzedaży nieruchomości porównawczych o powierzchniach znacznie mniejszych niż nieruchomości wyceniane i cenach jednostkowych różniących się znacznie między sobą;

3) nieuwzględnieniu ograniczeń zabudowy wynikających z przebiegających przez nieruchomość wycenianą linii wysokiego napięcia 110, 220 i 400 kV i gazociągu wysokiego ciśnienia (odnośnie operatu szacunkowego dotyczącego działki z obrębu L.);

4) przyjęciu zbyt wąskiego obszaru rynku lokalnego - brak analizy transakcji pochodzących z sąsiednich gmin (odnośnie operatu szacunkowego dotyczącego działki z obrębu L.);

5) przyjęciu do porównań w metodzie porównywania parami niewłaściwych nieruchomości, czego dowodem są znacznie różniące się od siebie wartości cząstkowe, a także wyniki niepokrywające się z wnioskami z przeprowadzonej analizy rynku (np. w operacie dotyczącym nieruchomości w W. wartość cząstkowa gruntu o przeznaczeniu usługowym po poprawkach wyniosła [...] zł/m).

Decyzją z dnia 21 [...] 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego – rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Decyzją z dnia 15 [...] 2015 r. Minister orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 21 [...] 2014 r. Uzasadniając organ dokonał porównania i analizy sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych, wskazując iż rzeczoznawca majątkowy przyjął nieruchomości nawet kilkudziesięciokrotnie mniejsze jako nieruchomości podobne. Zauważył, że przepisy prawa nie wskazują co prawda dopuszczalnego zróżnicowania wielkości nieruchomości podobnych przyjmowanych dla potrzeb szacowania w podejściu porównawczym, a wielkość nieruchomości nie zawsze wpływa na zróżnicowanie cen transakcyjnych i nie musi być cechą rynkową określaną dla potrzeb podejścia porównawczego. Jednak, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 r. I OSK 23/10, rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie różniących się powierzchnią od nieruchomość badanej.

Organ zauważył, iż w operacie szacunkowym dotyczącym nieruchomości położonej w obrębie L. rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do ograniczeń w możliwościach zagospodarowania działki wynikających ze stref ochronnych wymaganych dla ww. ciągów infrastruktury technicznej usytuowanej na wycenianej nieruchomości, w szczególności w odniesieniu do możliwości realizacji zabudowy zagrodowej. Nie wykonał również analizy wpływu stref ochronnych na możliwości zagospodarowania i zabudowy działki. Określając zaś wartość nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w obrębie W. nieprawidłowo ustalił cechy nieruchomości przyjętych jako podobne do nieruchomości wycenianej.

Organ wskazał również, iż przy szacowaniu obu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się do podstawowych zasad stosowania podejścia porównawczego i zwykłej logiki, przyjmując niezrozumiałe i niespójne założenia w zakresie ustalania cech rynkowych i ich stanów, co prowadzi do niewłaściwego oszacowania przedmiotu wyceny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 15 [...] 2015 r. skarżący Z. R. uznał ją za bezpodstawną.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że, uchybienia i błędy popełnione podczas wykonywania czynności zawodowych i zawarte w sporządzonych przez skarżącego operatach szacunkowych z określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy W., tj. działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie nr [...], gm. L., pow. W. woj. M. oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie nr [...], gm. N., pow. P., precyzyjnie wykazane w zaskarżonej decyzji, uzasadniają pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej z tytułu naruszenia standardów zawodowych rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd podzielił ocenę organu, że podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych skarżący naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości w postaci:

- niewyjaśnienia kwestii dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie różniących się powierzchnią od nieruchomości badanej, pomimo, że sprawa ta jest informacją bardzo istotną przy dokonywaniu wyceny – czym skarżący naruszył przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

- braku opisu wielkości stref ochronnych, brak analizy ich wpływu na ograniczenia zagospodarowania i możliwości zabudowy nieruchomości położonej w obrębie L. oraz nieuwzględnienie tych ograniczeń przy określaniu wartości nieruchomości, co stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n.;

- naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2004 r., bowiem cechy nieruchomości przyjętych jako podobne do wycenianej nieruchomości położonej w obrębie W. zostały nieprawidłowo ustalone, jak i przy szacowaniu wartości obydwu nieruchomości nie zastosował się do podstawowych zasad stosowania podejścia porównawczego i zwykłej logiki, przyjmując niezrozumiałe i niespójne założenia w zakresie ustalania cech rynkowych i ich stanów – czym rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący – rzeczoznawca majątkowy, nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby postawić w innym świetle wykonane przez niego czynności zawodowe w postaci operatów szacunkowych. W ocenie tego Sądu, wszystkie ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, znalazły potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zaś w decyzjach organów obu instancji wskazano podstawy prawne zapadłych rozstrzygnięć, fakty które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, Z. R., na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; oraz na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie odniesiono się należycie do braku obowiązku przyjmowania do porównań nieruchomości, zbliżonych powierzchnią do wycenianej nieruchomości, co nie narusza definicji nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wielkość nieruchomości, nie jest parametrem wpływającym na podobieństwo nieruchomości;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wyroku w szczególności w zakresie wskazania jakie cechy rynkowe i ich stany zostały przez rzeczoznawcę określone w oderwaniu od cech nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej i stanu analizowanego rynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, że w zakresie oceny poprawności doboru nieruchomości do porównania Sąd ten w całości przyjął za własne wcześniejsze rozważania organów, pomijając fakt, że brak było nieruchomości o podobnej powierzchni do powierzchni wycenianej. Skarżący podniósł, że szczegółowo wyjaśnił przyczyny wyboru nieruchomości do porównania już na etapie wniosku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpoznanie sprawy, jednakże ani organ ani Sąd nie przeprowadziły jego analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści skargi kasacyjnej złożonej w sprawie niniejszej wynika, że jest ona oparta jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Żadna ze stron w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed zmianą dokonaną przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2015 r. poz. 658) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Komplementarny charakter postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które w istocie sprowadzały się do zarzucenia Sądowi I instancji uchylenia się od dokonania szczegółowej oceny sprawy, pozwolił na łączne ich rozpoznanie.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Co bowiem istotne w tym względzie, jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład, z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). W tym też kontekście podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się również w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Z przedstawionego przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ukształtowało się stanowisko, z którego wynika, że w sytuacji, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej. Tym samym, prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując przypisane mu, a powyżej wskazane funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu, i to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, i przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym stron oraz ich praw i (lub) obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wbrew dyspozycji przywołanego powyżej przepisu nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów. Jego lakoniczności, nie dość, że w istocie rzeczy towarzyszy ograniczenie się do powielenia stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju, to również brak dostatecznego odniesienia się do wzorca (wzorców) kontroli legalności zaskarżonej decyzji i to w sytuacji, gdy uwzględniając istotę sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji miało to podstawowe znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia materialnoprawnych ram sprawy, a w konsekwencji przez pryzmat tych przepisów, które w sprawie były lub powinny były być stosowane, wyznaczenia wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazany deficyt argumentacyjny, gdy chodzi o wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wiązać należy w rozpatrywanej sprawie z tym jej aspektem, który odnosi się do zupełnego pominięcia przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tej istotnej kwestii jaką jest – przy kontroli nałożenia na Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres trzech miesięcy – precyzyjne skonfrontowanie przypisanego stronie deliktu z wzorem zachowania, który strona swoim działaniem naruszyła i co miało przekonywać do trafności stanowiska o zasadności nałożenia kary dyscyplinarnej. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia Sądu I instancji trudno ustrzec się refleksji, że przytoczył on ustalenia faktyczne i ich ocenę pod względem zgodności z prawem dokonaną przez organ, nie przedstawiając własnych wniosków w sprawie, dokonanych na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd. Stwierdzenia Sądu, że "Organ [...] prawidłowo przyjął, że błędy popełnione przez skarżącego [...] szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, uzasadniają pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej [...]" nie realizują obowiązku sądu do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska. Tym bardziej w sytuacji, gdy sąd podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Enigmatyczne sformułowania o akceptacji oceny dokonanej przez organ, wskazują na brak poczynienia przez Sąd I instancji własnych refleksji w sprawie, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pojawia się porównanie zarzuconego naruszenia z wzorcem normatywnym. Stanowisko to wydaje się uzasadnione również z uwagi na porównanie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – bardzo dokładnie wskazującej rodzaj stwierdzonych naruszeń, ich podstawę prawną, jak również podstawę prawną nałożenia kary dyscyplinarnej i wyjaśnienie zastosowania konkretnego rodzaju kary za stwierdzone naruszenia – z treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym nie wskazał on z jakiego powodu przyjął, w ślad za organem, adekwatność rodzaju nałożonej kary dyscyplinarnej w relacji do stwierdzonych naruszeń, biorąc przy tym pod uwagę istniejący katalog kar i możliwość stopniowania ich dolegliwości.

Biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać za wystarczające stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia prawa. Opieranie się na ogólnikach, odsyłanie do uzasadnienia decyzji organu, brak szczegółowej analizy sprawy, z dokładnym wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za uzasadnione.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 15 [...] 2015 r., Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem tej decyzji zobowiązany będzie przedstawić swoją argumentację przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej uwag.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.