Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 969/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 art. 9 ust 4 art. 61 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 320/19 w sprawie ze skargi K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego kasacyjnie R. B. na rzecz Gminy K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 320/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy K. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie K.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. i R. B. zarzucili rażące naruszenie przez Radę Gminy K. uprawnień poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu dopuszczającego lokalizację nowych siedlisk rolniczych pod warunkiem posiadania przez inwestora minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych, położonych wyłącznie na terenie gminy K., których inwestor jest wyłącznie właścicielem (§ 18 ust. 11 pkt 3 lit. a). Podnieśli, że taki zapis stanowi dyskryminację rolników z areałem do 10 ha w zakresie możliwości korzystania ze środków finansowych zarówno unijnych, jak i krajowych, przeznaczonych na wsparcie małych gospodarstw rolnych poprzez uniemożliwienie założenia siedliska rolniczego. W ocenie skarżących kwestionowany zapis planu narusza art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wskazała, że – przyjmując kwestionowane zapisy planu - miała na uwadze dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie gruntów skarżących (tereny rolnicze, 12R), w szczególności ich położenie z dala od zabudowy wsi, w otoczeniu lasów, a także położenie na obszarze chronionego krajobrazu oraz w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie jest zasadna. Kwestionowane postanowienie planu miejscowego jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w którym zawarto tożsamą regulację dopuszczającą poszerzenie obszaru zabudowanego istniejących siedlisk rolniczych oraz dopuszczono realizację nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką leśną, jedynie pod warunkiem posiadania przez inwestora minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy K. i będących własnością inwestora. Uchwalając miejscowy plan wdrożono zatem postanowienia studium w przedmiotowym zakresie, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Zdaniem Sądu w odniesieniu do działek skarżących, oddalonych od zwartej zabudowy wsi N., położonych w enklawie otoczonej lasami, objętej dwoma formami ochrony przyrody, wprowadzenie ograniczeń możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, było w pełni uzasadnione i stanowiło prawidłowe wdrożenie ustaleń studium dotyczących rozwoju przestrzennego gminy. Sąd podkreślił, że organ, określając w planie kryteria dopuszczalności nowej zabudowy siedliskowej na terenach rolnych stworzył zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy. W ocenie Sądu kwestionowane zapisy planu w pełni korespondują z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Gmina w sposób prawidłowy uzasadniła wymóg posiadania minimum 10 ha gruntów rolnych, wyjaśniając, że wielkość tę wywiodła z danych obejmujących średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w powiecie k. – 12 ha oraz w województwie pomorskim – 19 ha. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej ochrony prawa własności. Dopuszczenie na terenie rolnym, na którym dotychczas nie była dozwolona jakakolwiek forma zabudowy mieszkaniowej, w tym siedliskowej, możliwości realizacji takiej zabudowy pod ściśle określonymi warunkami, jest przejawem rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego.

Skargę kasacyjną złożyli K. B. i R. B., zaskarżając wyrok w całości. Wnieśli o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. w całości, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający i budzący wątpliwości w zakresie dopuszczalności zabudowy gruntu będącego własnością skarżącego jedynie pod warunkiem posiadania przez właściciela ponad 10 ha na terenie Gminy N.; organ w uzasadnieniu podjętej uchwały nie wyjaśnił w sposób konkretny i przekonujący, dlaczego przyjął takie rozwiązanie;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i w sposób nieuzasadniony przyjął, że na terenie rolnym nie była dopuszczalna dotychczas jakakolwiek forma zabudowy mieszkaniowej, w tym siedliskowej, w sytuacji, gdy na podstawie decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej w zakresie budowy budynku mieszkalnego, stodoły, budynku gospodarczego, garażu oraz wiaty na maszyny rolnicze na terenie działki nr [...] w miejscowości N.; gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyrok mógłby być odmienny;

3. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie dowodu z pisma Wójta Gminy K. z dnia 14 lutego 2019 r. do M. P., a w konsekwencji poprzestanie na ustaleniu średniej powierzchni gruntów rolnych w powiecie kościerskim – 12 ha oraz w województwie – 19 ha w sytuacji, gdy z przedmiotowego dokumentu wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynosi 7,3968 ha, a zatem jest zdecydowanie niższa niż 10 ha.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że potrzeba wybudowania siedliska w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest ewidentna i trwała tylko i wyłącznie w przypadku posiadania prawa własności powyżej 10 ha, natomiast posiadanie mniej niż 10 ha prowadzi jedynie do incydentalnej budowy i służy innym celom; przyjęcie, że aktywność inwestycyjna właściciela, który posiada 10 ha nie będzie pogarszała stanu siedlisk przyrodniczych oraz nie będzie wpływała negatywnie na gatunki, dla ochrony których został powołany obszar ochronny, natomiast aktywność właściciela, który posiada mniej niż 10 ha może takie negatywne skutki przynieść; nieuzasadnione przyjęcie, że zabudowa nieruchomości o powierzchniach mniejszych niż 10 ha mogłaby prowadzić do utraty walorów przyrodniczych wskazanych terenów;

2. art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia co do konkretnych, jasnych i wyczerpujących przyczyn, z powodu których dopuszczono możliwość zabudowy działki skarżących jedynie pod warunkiem posiadania przez właściciela 10 ha na obszarze Gminy K.;

3. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na określeniu zakazu zabudowy w oderwaniu od pojęcia "budowy" zawartego w prawie budowlanym i powiązaniu go wyłącznie z osobą właściciela, oraz wprowadzenie możliwości zabudowy w zależności od wielkości posiadanych gruntów rolnych i leśnych na obszarze Gminy K. i będących własnością inwestora, a nie w zależności od wielkości działki budowlanej lub powierzchni terenu objętego inwestycją oraz powiązaniu go wyłącznie z prawem własności;

4. art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na skupieniu się wyłącznie na interesie publicznym i tym samym brak wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz rozważenia, czy ograniczenia wprowadzone na nieruchomości skarżących są niezbędne i konieczne w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

5. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości ograniczenia prawa własności pomimo niewyjaśnienia, czy wprowadzona regulacja jest w stanie wywołać zamierzone skutki, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana ani czy jej efekty pozostają proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela;

6. art. 21 ust. 1 i art. 23 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika, że podstawą ustroju rolnego Państwa jest gospodarstwo rodzinne, a zatem ustalenia miejscowego planu powinny przede wszystkim chronić rolników o najmniejszym areale ziemi i umożliwiać im rozwój;

7. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy gmina, prowadząc politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną jest zobowiązana zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców, a każdy mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy; na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, a tym samym zupełne pominięcie w przedmiotowej sprawie interesów skarżących, którzy na terenie objętym planem uzyskali swego czasu decyzję o warunkach zabudowy;

8. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do dyskryminacji właścicieli gruntów rolnych o powierzchni do 10 ha poprzez uniemożliwienie im zabudowy siedliskowej w sytuacji umożliwienia zabudowy właścicielom gruntów powyżej 10 ha.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Skarżący kasacyjnie podtrzymali swoje stanowisko w sprawie w dalszych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), bowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak jednoznacznego stanowiska pełnomocników obu stron i konieczność zachowania równości stron w procesie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności ogólnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, iż co prawda prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy K. została więc upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów.

W tym kontekście nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Wprowadzone w kwestionowanym planie miejscowym ograniczenie prawa zabudowy pod względem minimalnej powierzchni gruntów posiadanych przez inwestora nie miało cech dowolności, lecz było wynikiem wyważenia interesów prywatnych właścicieli działek i interesu publicznego. Rada Gminy K. wykazała również, że ograniczenie prawa własności w tym zakresie było konieczne dla zapewnienia ochrony środowiska naturalnego. Działki skarżących położone są poza obszarem zwartej zabudowy wsi N., w enklawie otoczonej lasami, na terenie posiadającym szczególne walory przyrodnicze. Dotychczas były użytkowane wyłącznie na cele rolnicze. Jak wskazano w treści uchwały Rady Gminy K. z [...] listopada 2014 r., nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., tak położone obszary należy wyłączyć z zainwestowania, a rozwój przestrzenny prowadzić w sposób jak najefektywniej wykorzystujący obszary już istniejącego zainwestowania (pkt 2.2.1.). W pkt 2.2.3. tej uchwały dotyczącym systemu ochrony walorów krajobrazu zwrócono uwagę na konieczność ograniczenia zainwestowania na terenach leśno-rolnych przez wyznaczanie w dokumentach planistycznych gmin obszarów wyłączonych spod zabudowy i jej ograniczanie. Co najistotniejsze jednak, w Studium, w części dotyczącej kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wprost zastrzeżono dopuszczenie lokalizacji nowych siedlisk rolniczych lub zabudowań związanych z gospodarką leśną, jedynie pod warunkiem posiadania przez inwestora zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub odpowiednio gruntów leśnych położonych na obszarze gminy K. i będących własnością inwestora (pkt 4.14.). Powyższe postanowienie Studium odpowiada treściowo kwestionowanemu postanowieniu planu. Podkreślić należy, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zmiany Studium została przez K. B. i R. B. zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga nie została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 438/15 odrzucił skargę, uznając, że interes prawny skarżących nie został naruszony. W uzasadnieniu wskazano, że działki skarżących znajdują się w całości w zasięgu obszarów chronionych przyrodniczo, tj. w granicach utworzonego w 2008 r. specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 – [...] oraz obszaru chronionego krajobrazu – [...] objętego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Położone są poza granicami obszarów wskazanych jako rozwojowe dla nowego zainwestowania. Sąd podkreślił, że w Studium wprowadzono dla terenu całej gminy zasadę nierozpraszania budownictwa, a także zakaz wyznaczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy wsi, między innymi dla N. W miejscowości tej dopuszczono jedynie lokalizację nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienia w obszarze zwartej zabudowy wsi, zakładając możliwość realizacji 8-10 domów mieszkalnych. Sąd zaznaczył, że na mocy uchwały zmieniającej Studium nie zostały wprowadzone - w stosunku do pierwotnej treści Studium z 2002 r. - żadne zmiany w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących, uchwała ta nie ma zatem wpływu na sytuację prawną skarżących. Z uwagi na powyższe, ograniczenie w kwestionowanym planie miejscowym, zabudowy na działkach skarżących jest w pełni uzasadnione również ze względu na konieczność zapewnienia zgodności planu miejscowego ze studium, stosownie do art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy ustalenia studium są wiążące dla gminy przy ustalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie tych przepisów stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Ponadto ustalenia minimalnej powierzchni posiadanych gruntów rolnych na poziomie 10 ha nie można uznać za dowolne. W trakcie rozprawy przez Sądem Wojewódzkim pełnomocnik organu wyjaśnił, że oparto się w tym zakresie na ogłoszeniu Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczącym średniej wielkości powierzchni gruntów rolnych, która w województwie pomorskim w latach 2012-2016 wynosiła 19 ha. Natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie powiatu kościerskiego wynosiła 12 ha. Tak ustalony wymóg w pełni koresponduje również z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Przepis ten stanowi, że zasady kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustawodawca dopuścił zatem możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji w sytuacji, gdy (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, nie ma obiektu, na podstawie którego można byłoby określić warunki dla nowej zabudowy (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), jedynie pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą inwestycją przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem ustalenie w miejscowym planie minimalnej powierzchni posiadanych gruntów rolnych na poziomie przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, pozostaje w zgodzie z zamiarem ustawodawcy dotyczącym warunków realizacji tego typu inwestycji. Wobec powyższego przyjęte przez Radę Gminy założenia planistyczne należy uznać za w pełni uzasadnione i racjonalne.

Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowany zapis planu nie prowadzi do dyskryminacji właścicieli gruntów rolnych o powierzchni do 10 ha poprzez uniemożliwienie zabudowy siedliskowej. Jak wskazano powyżej, ograniczenie prawa własności skarżących zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tożsame dla wszystkich właścicieli gruntów na terenie objętym planem oznaczonym jako "teren rolniczy R".

W konsekwencji powyższego, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że brak wprowadzenia do planu kwestionowanego ograniczenia skutkowałby możliwością realizowania siedlisk nawet na bardzo niewielkich działkach. Mogłoby to doprowadzić do powstania gęstej zabudowy na terenach dotychczas użytkowanych jedynie rolniczo, położonych poza zwartą zabudową wsi, posiadających istotne walory przyrodnicze. Taka nadmierna penetracja środowiska przyrodniczego byłaby zagrożeniem utraty jego wartości i walorów krajobrazowych. Spowodowałoby to też znaczne naruszenie ładu przestrzennego.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 23 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści cytowanego przepisu wynika konieczność ochrony gospodarstw rodzinnych, a nie rolników o najmniejszym areale ziemi, wręcz przeciwnie, skoro gospodarstwo rodzinne ma być podstawą ustroju rolnego państwa, uwzględnione powinny zostać potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, w tym zachowanie produktywności gospodarstw i przeciwdziałanie ich rozdrobnieniu. Nie bez znaczenia pozostaje także kwestia zapewnienia ochrony środowiska naturalnego i przeciwdziałania jego degradacji, które to wartości również są podlegają ochronie – art. 5 Konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 23). W konsekwencji kwestionowane zapisy planu nie prowadzą do naruszenia powyższej zasady.

Nie doszło też do naruszenia art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Przepis nawiązuje do rozpowszechnionego w nauce prawa administracyjnego odróżnienia zadań własnych i zleconych samorządu terytorialnego. W ust. 1 wymienione zostały konstytutywne cechy zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie podlega bezpośredniemu stosowaniu. Nie miał również zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, Rada Gminy, działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, posiadała uprawnienie do wprowadzenia w planie ograniczenia w użytkowaniu terenów rolniczych, w którym uzależniono możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej od posiadania przez inwestora określonego minimum gruntów rolnych położonych na terenie tej gminy i będących własnością inwestora. Taki zapis nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Co więcej, jak wskazano powyżej, sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże dopuszczalność lokalizacji zabudowy zagrodowej z powierzchnią gospodarstwa rolnego, a nie – jak wskazał autor skargi kasacyjnej – z wielkością działki budowlanej (z którą w przypadku terenów rolniczych w ogóle nie mamy do czynienia) czy powierzchnią terenu objętego inwestycją (art. 61 ust. 4 ustawy). Zawarta w ustawie – Prawo budowlane definicja "budowy" odnosi się natomiast jedynie do wykonywania obiektu budowlanego "w określonym miejscu" (por. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Nie budzi zastrzeżeń również uzależnienie dopuszczalności lokalizacji zabudowy zagrodowej od posiadania przez inwestora określonego minimum gruntów na własność. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ma to swoje racjonalne uzasadnienie. Za pomocą tych obiektywnych czynników uchwałodawca chciał uzyskać uprawdopodobnienie rzeczywistej i trwałej potrzeby lokalizacji zabudowy zagrodowej na przedmiotowym terenie, wartościowym przyrodniczo, zamiast na obszarze zwartej zabudowy wsi. Uwiarygodnieniu takiej potrzeby ma służyć wymóg trwałej formy posiadania określonej, minimalnej powierzchni gruntów rolnych, skoncentrowanych na terenie danej gminy.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu projektu planu odniesiono się do ustalonych zasad zabudowy, wskazując, że zostały określone w powiązaniu m. in. z zasadami ochrony środowiska. Wyjaśniono, że ustalenia projektu planu uwzględniają wymagania ładu przestrzennego oraz walory krajobrazowe dzięki ustaleniom w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenów, a także wymagania ochrony środowiska. Podkreślono konieczność zachowania walorów środowiska przyrodniczego oraz usankcjonowania terenów rolnych i lasów. Odniesiono się również do wniosków składanych do projektu planu przez osoby fizyczne, w tym skarżących w niniejszej sprawie, zwracając uwagę na sprzeczność zgłoszonych postulatów z treścią Studium. Ponadto stwierdzono, że - umożliwiając sytuowanie nowej zabudowy - uwzględniono wymagania ładu przestrzennego, efektywne gospodarowanie przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni, w szczególności projektowanie struktury przestrzennej w oparciu o już istniejące rozwiązania. Nie sposób uznać zatem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia uzasadnienia projektu planu. Treść uzasadnienia pozwala na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ, określając zasady dopuszczalności zabudowy terenów.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie dotyczące podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c. Pismo, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, jest datowane na 14 lutego 2019 r., a więc ponad rok po uchwaleniu kwestionowanego planu miejscowego. Ponadto, jak wskazano wyżej, ustalenie minimalnej powierzchni posiadanych gruntów rolnych na poziomie powyżej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie odpowiada wymogowi z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.