Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1622/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4  kpa; art. 133 par. 1; art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 768/12 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 768/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd podał, że R. M. wniosła skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] marca 2012r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni pismem z dnia [...] czerwca 2011r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ś. w Gdyni, postępowania w sprawie robót budowlanych, wykonanych w ramach remontu oraz przebudowy części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu budynku przy ul. Ś. w Gdyni, w zakresie budowy tarasu.

Po przeprowadzeniu kontroli decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1, art.80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w ramach remontu oraz przebudowy części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu w budynku przy ul. Ś. w Gdyni, w zakresie budowy tarasu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ś. w Gdyni wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspólnota podniosła, iż w pismach składanych w toku postępowania Zarząd wskazywał, że degradacja budynku Ś. i lokali [...] zaistniała rok po wybudowaniu tarasu w lokalu nr [...] na VI kondygnacji budynku. Wskazano, że budowa tarasu odsłoniła ścianę nośną (ogniową) pomiędzy budynkami [...], przy czym dodatkowo taras na budynku nr [...] jest w bardzo złym stanie technicznym. W rok po budowie zaczęła cieknąć woda w ścianie nośnej pomiędzy ww. budynkami powodując szkody wewnątrz mieszkań na IV i V kondygnacji ( mieszkania nr [...]). W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2012r. Zarząd Wspólnoty uzupełnił swoje odwołanie kwestionując sposób wykonania tarasu i stropodachu nad tarasem.

Zarząd podniósł, iż aktualnie dach górny jest odwodniony od strony ul. Ś. przez jeden spust, a były dwa i zgodnie z projektem miało tak pozostać. Istniejąca rura spustowa z dachu górnego budynku wchodziła zgodnie z projektem do wpustu tarasowego O150 z syfonem. Podczas izolowania tej ściany rura spustowa została obcięta a otwór zapiankowany – odstępstwo to nie zostało wpisane do protokołu. Wpust tarasowy został zlikwidowany i zastąpiony odwodnieniem liniowym, co zostało naniesione jako zmiana. Zgodnie z projektem miały pozostać dwa spusty. Obecnie obcięty spust został zabezpieczony.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ ustalił, że skarżąca R. M. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2006r. dokonała przebudowy dachu budynku przy ul. Ś. w Gdyni na taras przynależny do mieszkania nr [...]. Podczas realizacji inwestycji zrezygnowano z wykonania schodka w pokoju przy wejściu na taras oraz zmieniono kierunek spadku tarasu i sposób odprowadzania wód opadowych przez zastosowanie koryta odwadniającego podłączonego do rury spustowej pomiędzy budynkami nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem projektanta powyższe zmiany zostały ocenione jako nieistotne z punktu widzenia otrzymanego pozwolenia na budowę, przepisów Prawa budowlanego i nie mają wpływu na poprawność projektu i wykonywanych prac.

W toku postępowania Zarząd Wspólnoty oraz skarżąca złożyli ekspertyzy techniczne dotyczące określenia przyczyn zawilgocenia ściany zewnętrznej budynku, przegród zewnętrznych i ich złącz z przegrodami wewnętrznymi w budynkach nr [...]. W orzeczeniu technicznym złożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową sporządzonym przez M. K. i J. T. stwierdzono, że analizowane części stropodachu oraz tarasów w budynku nr [...] oraz tarasu budynku nr [...], należącym do mieszkania nr [...], wymagają demontażu i poprawnego wykonania wszystkich elementów ich konstrukcji, ze szczególnym zwróceniem uwagi na warstwy przeciwwilgotnościowe i termoizolacyjne oraz zabezpieczenie konstrukcji przed kontaktem z wodą bieżącą.

W orzeczeniu technicznym złożonym przez skarżącą sporządzonym przez S. N. stwierdzono, że zawilgocenie mieszkań sąsiadujących z tarasem mieszkania nr [...] przy ul. Ś. wynika jedynie ze złej eksploatacji tego tarasu a zwłaszcza braku jego remontów i bieżącej konserwacji. Nadto skarżąca złożyła "Analizę charakterystyki termicznej – stropu nad V kondygnacją budynku nr [...] - obliczenie współczynnika przenikania ciepła stropodachu płaskiego – tarasu" sporządzoną w grudniu 2010r. przez L. S.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisami art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Powołując się na powyższe regulacje organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, tj. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji orzekająca o braku podstaw do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest prawidłowa. Wątpliwości budzi ustalenie organu I instancji, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić aby roboty były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ II instancji powołał się na dokumentację fotograficzną złożoną do akt sprawy obrazującą stan techniczny pomieszczenia znajdującego się bezpośrednio pod wykonanym tarasem (lokal nr [...]), przedłożone przez strony ekspertyzy odnoszą się natomiast do skutków – zawilgocenia, zgrzybienia, degradacji biologicznej oraz zalania wodami opadowymi w lokalach nr [...], a nie wskazują jednoznacznie przyczyn ich powstania.

Organ wskazał na przeciwstawne stanowiska stron postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem Wspólnoty Mieszkaniowej przyczyną degradacji elewacji budynku wraz z przemarzaniem ścian i nadproży jest wykonany remont dachu budynku nr [...] na taras przynależny do lokalu nr [...], natomiast w ocenie inwestora R. M. przebudowa stropodachu poprawiła częściowo (w zakresie przewidzianym przez inwestora) stan techniczny budynku dotychczas zaniedbany.

Organ II instancji ustalił, że inwestor dokonał zmian zatwierdzonego projektu poprzez: rezygnację ze schodka w pokoju przy wejściu na taras; zmianę kierunku spadku tarasu (kierunku frontowej ściany budynku); zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych przez zastosowanie koryta odwadniającego, podłączonego do rury spustowej między budynkami nr [...]; likwidację rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu górnego.

Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest w tej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy i wyjaśnienie kwestii ingerencji inwestora w sposób odprowadzenia wód opadowych wykonanego tarasu oraz likwidacji rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu górnego budynku nr [...]. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych, tj. czy wykonany sposób odprowadzenia wody nie stanowi potencjalnego zagrożenia. Wyjaśnienia wymaga prawidłowość wykonanych robót przy budowie tarasu z nieistotnymi odstępstwami od projektu i ich wpływu na budynek przy ul. Ś. w Gdyni. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem autorów złożonych do akt sprawy ekspertyz.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła R. M., wnosząc o uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania..

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 131 k.p.a., poprzez niedoręczenie treści ani uzasadnienia odwołania Zarządu Wspólnoty na decyzję organu I instancji, niezawiadomienia strony o wniesieniu odwołania, uniemożliwienie ustosunkowania się do twierdzeń, żądań oraz wniosków strony odwołującej się, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego działania w toku postępowania odwoławczego i obrony swoich praw; 2. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy- tj. art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej prawidłowego zapoznania się z całością akt postępowania odwoławczego, ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego działania w toku postępowania odwoławczego i obrony swoich praw; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, które miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że nieodpowiedni stan techniczny pomieszczenia znajdującego się bezpośrednio pod wykonanym tarasem, tj. lokalu nr [...] może wynikać z robót wykonanych przez skarżącą w ramach remontu oraz przebudowy części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu budynku przy ul. Ś. w Gdyni, w zakresie budowy tarasu oraz uznania, że przedmiotowe roboty były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji błędnie założył, że stan techniczny lokalu nr [...] jest skutkiem sposobu, w jaki wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane. Skarżąca wskazała, że przyczyny zawilgocenia, zagrzybienia, degradacji biologicznej oraz zalania wodami opadowymi niektórych lokali mieszkalnych wskazane zostały w złożonych w sprawie ekspertyzach, które wykluczają związek przyczynowy między podciekaniem czy zawilgoceniem ścian budynku a dokonaną przez skarżącą modernizacją części nieruchomości. W ekspertyzie opracowanej przez dr inż. arch S. N. wskazano wprost, że przyczyną tą jest zła eksploatacja tarasu przy lokalu nr [...] przy ul. Ś. Takie stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzeczeniu technicznym przedłożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową, w którym wskazano, że źródło kontaktu z wodą bieżącą jest w obrębie złącza przegród, ale od strony budynku nr [...]. Zdaniem skarżącej przebudowa części stropodachu nie mogła pogorszyć charakterystyki i izolacyjności termicznej przegród poziomych i pionowych budynku, gdyż na ścianach kolankowych, szczytowych oraz na płycie nośnej stropodachu nie istniała wcześniej żadna izolacja termiczna, poza nierówną warstwą gruzu i popiołu zmieszanego ze śmieciami, a zastosowane przy budowie tarasu warstwy zapewniają izolacyjność cieplną zgodną z przepisami. Analiza charakterystyki termicznej wykonana przez mgr inż. arch. L. S. wykazała, że przeprowadzona przez skarżącą inwestycja doprowadziła stropodach do stanu spełniającego Polską Normę, a przed przeprowadzeniem inwestycji ta część budynku normy tej nie spełniała. W konsekwencji prace budowlane wykonane przez skarżącą poprawiły stan izolacji termicznej na nieruchomości w części objętej inwestycją. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja wykonana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z tym pozwoleniem i z zachowaniem zasad sztuki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa Ś. w Gdyni wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że skarżąca poprzez swojego pełnomocnika była informowana o przebiegu postępowania, w którym brała aktywny udział. Odnosząc się do argumentacji skarżącej uczestnik podniósł, że ekspertyzy złożone przez skarżącą są niespójne( parametry do obliczeń cieplnych wzięto z bezpodstawnych założeń), stwierdzono również odstępstwa od projektu w postaci obcięcia rury spustowej od deszczu z górnego dachu z budynku Nr [...] i złe wykonanie opierzeń. Nadto uczestnik powołał się na swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach kierowanych do organów nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, iż skarżąca została zawiadomiona o wniesieniu odwołania, poprzez swojego pełnomocnika, natomiast obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku jego doręczania stronom postępowania. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, stanowi wprawdzie naruszenie przepisu art. 10 §1 k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na charakter wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej. Nadto składając skargę skarżąca nie złożyła i nie powołała nowych dowodów, których złożenie uniemożliwił jej organ II instancji, lecz wskazała na dowody dotychczas zebrane w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podniósł, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I instancyjnym naruszone zostały przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Postępowanie, jak prawidłowo ustalił organ II instancji zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem norm procesowych, w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a.), decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, a konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Sąd przytoczył art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 51 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 tej ustawy. Sąd podniósł, że podstawą ingerencji organu nadzoru budowlanego, w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Może to nastąpić także wówczas, gdy roboty są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Przedmiotem oceny nie jest to co jest wykonywane, ale sposób prowadzenia nawet legalnych robót i zgodnych z warunkami technicznymi. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przewiduje odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do sytuacji, gdy roboty zostały wykonane, w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1. Zagrożenia, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 mogą pojawić się na etapie wykonywania prac i w związku z ich wykonywaniem. W sytuacji zatem zakończenia robót i wykonania obiektu, nie jest możliwe podjęcie w stosunku do inwestora działań w trybie administracyjnym, zmierzających do modyfikacji robót i nałożenia ewentualnych nakazów.

Sąd zaznaczył, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w 2011r. i prowadzone było w okresie gdy roboty budowlane, których dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, zostały wykonane. Decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2006r. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę: "remont i przebudowa w obrębie części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu budynku przy ul. Ś. w Gdyni. W dniu 2 lutego 2008r. skarżąca zawiadomiła bowiem organ architektoniczno- budowlany o zakończeniu prac oraz złożyła dokumentację powykonawczą.

W ocenie Sądu ingerencja organu nadzoru po zgłoszeniu Wspólnoty Mieszkaniowej złego stanu technicznego budynku przy ul. Ś. winna być prowadzona w trybie przepisów art. 66 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że stan techniczny obiektu budynku nr [...] i zły stan techniczny w lokalu mieszkalnym nr [...] w tym budynku stanowił przedmiot sporządzonych ekspertyz, które wskazywały na źródło kontaktu z wodą w obrębie przegród między budynkami od strony budynku nr [...], którego nie dotyczyło wydane pozwolenie na budowę. Również Wspólnota Mieszkaniowa w swoich pismach i zgłoszeniu do organu nadzoru powoływała się na zły stan techniczny budynku przy ul. Ś. (zły stan tarasu). Sąd zaznaczył, że wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ akceptuje dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 to powyższe nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Orzeczenie organu II instancji ma charakter decyzji kasacyjnej, a istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji istniało w niniejszej sprawie, albowiem organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ustalił, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących zmiany zatwierdzonego projektu poprzez wyjaśnienie ingerencji inwestora w sposób odprowadzania wód opadowych poprzez likwidację rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu górnego budynku nr [...].

Sąd podkreślił, iż w sytuacji gdy obiekt został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2) albo orzec o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części ( art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W tym zakresie organ nie wyjaśnił kwestii podnoszonej już na etapie prowadzenia sprawy przed organem I instancji czy ingerencja inwestora w sposób odprowadzania wód opadowych poprzez likwidację rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu górnego budynku przy ul. Ś. stanowiła odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, czy też taka realizacja odprowadzania wód jest następstwem zaakceptowanych zmian do projektu.

Sąd zaznaczył, że nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia i nie dokonuje ustaleń faktycznych, a ogranicza się do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej R. M., reprezentowana przez r.pr. J. T., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu, pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 10 §1 k.p.a. skutkujące pozbawieniem strony bez jej winy możliwości wzięcia udziału w postępowaniu;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu na podstawie akt sprawy wszystkich okoliczności ustalonego stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy postępowanie dowodowe zostało wyczerpująco przeprowadzone, co skutkowało prawidłowym ustaleniem przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu, pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy pod nieobecność strony skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że norma wyrażona w naruszonym przez organ przepisie art. 10 § 1 k.p.a. jest przejawem zasady czynnego udziału i wysłuchania stron w postępowaniu, gwarantującą im możliwość obrony swoich praw. Strona skarżąca, nie znając treści wniesionego odwołania ani pozostałego zebranego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, na tym etapie rozpoznania sprawy pozbawiona została możliwości czynnego udziału w odwoławczym stadium postępowania, w tym prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i zmuszona była przedstawić wskazane okoliczności, umożliwiające merytoryczną obronę jej praw, dopiero w skardze na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Brak możliwości przedstawienia przez skarżącą argumentacji odnośnie złożonego odwołania oraz będącego w dyspozycji organu II instancji materiału dowodowego mógł istotnie wypłynąć na wynik postępowania. Skarżąca podkreśliła, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co w świetle art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Mając na względzie, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był - w sytuacji uznania, że doszło do naruszenia wskazanej normy oraz stwierdzenia, że nie miała ona istotnego wpływu na wynik postępowania - rozpatrzeć również zaistnienie podstawy uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie uznał, jakoby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, które wymagają uzupełnienia. W sprawie zostały zgromadzone liczne analizy i opinie ekspertów, które wyraźnie i zgodnie potwierdzają, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy przeprowadzoną przez skarżącą inwestycją budowlaną a występującym przemakaniem czy zalewaniem w budynkach przy ulicy Ś. Prace budowlane przeprowadzone przez skarżącą w ramach przedmiotowej przebudowy i remontu poprawiły wręcz stan izolacji termicznej na wskazanej nieruchomości w części objętej inwestycją. Zgromadzone w sprawie ekspertyzy wskazują wyraźnie na przyczyny powstania "zawilgocenia, zagrzybienia, degradacji biologicznej oraz zalania wodami opadowymi" niektórych z lokali mieszkalnych, uznając za niezłą eksploatację tarasu przy lokalu nr [...] przy ulicy Ś. oraz istniejący dotychczas stan techniczny przedmiotowego budynku. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że organ administracyjny zobowiązany był uzyskiwać dalsze opinie specjalistyczne, skoro treść tych znajdujących się w materiale sprawy nie budzi wątpliwości.

Zdaniem R. M. Sąd wskazał jako prawidłową podstawę prawną art. 66

Prawa budowlanego, lecz pominął, że przepis ten formułuje odmienne przesłanki zastosowania sankcji wskazanych w tym przepisie niż art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust, 1 pkt 1 i 2 ustawy, a tym samym odmiennie wyznacza zakres badania i rozpoznania sprawy przez organ administracyjny. Okoliczność ta, uwzględniając dodatkowo zgromadzony materiał dowodowy, niewątpliwie miała wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Ś. wniósł o jej oddalenie.

Zarząd Wspólnoty podniósł, że główny zarzut skarżącej dotyczy tego, że nie mogła brać udziału w postępowaniu, jednak przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego skarżąca korzystała z pełni z praw do przeglądania dokumentów i składania wniosków. Miała możliwość zapoznania się też z treścią odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, albowiem zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przepis art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, lecz przepisu tego nie można wiązać w taki sposób z art. 131 k.p.a. jak uczyniła to skarżąca.

Przepis art. 131 k.p.a., zawarty w Rozdziale 10 - "Odwołania", jednoznacznie stanowi, iż o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony.

Skoro ustawodawca w art. 131 k.p.a. wyraźnie postanowił, że organ zawiadamia strony o wniesieniu odwołania, to powyższe oznacza, że organ ten nie ma obowiązku doręczania stronom odwołania. Gdyby ustawodawca chciał obciążyć organ obowiązkiem doręczania stronom odwołania, to przepisowi art. 131 k.p.a. nadałby inne brzmienie i przepis ten stanowiłby, że organ doręcza odwołania stronom. A zatem, z art. 131 k.p.a. wynika obowiązek organu polegający na zawiadamianiu stron o wniesieniu odwołania, a nie obowiązek doręczania stronom odwołania. Strony zawiadomione przez organ o wniesieniu odwołania przez inną stronę mogą – jeśli przejawią taką wolę - zapoznać się z odwołaniem i podjąć określone czynności, aby zapewnić właściwą ochronę swoich interesów. Od chwili zawiadomienia stron o wniesieniu odwołania, strony mają prawo ( i łączący się z tym obowiązek ) podjęcia stosownych czynności, w tym zapoznania się z odwołaniem. W tym zakresie strona nie może swoich obowiązków przerzucać na organ administracji publicznej. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. pozwala stronie uczestniczyć w postępowaniu w każdym stadium postępowania, a zatem po uzyskaniu informacji o wniesieniu odwołania strona ma możliwość zapoznania się z odwołaniem – np. w siedzibie organu - i tym samym możliwość realizowania prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Nie można – tak jak czyni skarżąca - wykładając jeden przepis, w tym przypadku art. 10 § 1 k.p.a., doprowadzić do tego, że w wyniku wykładni jednego przepisu następuje zmiana jednoznacznej treści innego przepisu - art. 131 k.p.a. – treści takiej jaką nadał mu ustawodawca. Nie można poprzez sprzeczną z prawem wykładnię art. 131 k.p.a. skutecznie zarzucić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i nadawać tym przepisom inne brzmienie niż uczynił to ustawodawca.

Sąd pierwszej instancji ma rację, że organ I instancji w niniejszej sprawie uczynił zadość art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 131 k.p.a. i jednocześnie umożliwiał stronom wgląd do akt w toku postępowania administracyjnego. Z tego też względu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie zaistniało tego typu naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i do uchylenia z tego powodu zaskarżonej do Sądu decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może ( z urzędu lub na wniosek stron ) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy i ustalenie stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd winien uwzględnić skargę, gdyż postępowanie dowodowe zostało wyczerpująco przeprowadzone i sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i doszedł do prawidłowego wniosku, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia tej sprawy.

Przypomnieć należy, iż R. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] marca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A zatem, R. M. wniosła skargę na decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.).

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek sprawdzenia, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy i które legły u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez takiego sprawdzenia decyzji organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej zaskarżonej do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzji kasacyjnej ) musi odnieść się do decyzji organu I instancji, a więc ocenić zgodność z prawem decyzji organu I instancji, aby móc stwierdzić, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawę tej kontroli w niniejszej sprawie stanowiły wady decyzji (naruszenia prawa ) przypisane decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, także w aspekcie stanu faktycznego sprawy i doszedł do prawidłowych wniosków, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż nie zostało należycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i stan faktyczny tej sprawy budzi uzasadnione wątpliwości. Tymczasem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy i nie budzi wątpliwości.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w ramach remontu oraz przebudowy części lokalu mieszkalnego nr [...] i dachu w budynku przy ul. Ś. w Gdyni, w zakresie budowy tarasu. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe, w tym złożone przez strony w toku postępowania administracyjnego dokumenty i zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest stosownych ustaleń faktycznych i oceny wykonanych robót budowlanych, a przedłożone przez strony orzeczenia techniczne zawierają odmienne wnioski co do przyczyn stwierdzonego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Podzielić należy stanowisko Sąd pierwszej instancji, iż brak stosownych ustaleń faktycznych na skutek naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie pozwala na ustalenie, jakie przepisy ustawy – Prawo budowlane winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, w tym inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych, oceny techniczne bądź ekspertyzy winny jednoznacznie wskazywać stanowiące przedmiot oceny roboty budowlane i dawać możliwość jednoznacznej oceny ich zgodności z określonymi przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a także wskazywać na przyczyny stwierdzonego stanu technicznego budynku. Wówczas będzie możliwe stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a., polegającego na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo niewłaściwego zastosowania przez organ II instancji art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja jest decyzją kasacyjną, a organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego w zakresie stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, wskazał jedynie, kiedy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a kiedy w grę wchodzi zastosowanie przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane.

Wobec tego, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.