Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1096/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 35, art. 5a ust. 2 , art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 23 października 2017 r. nr XXXIX/330/2017 w przedmiocie podziału sołectwa i utworzenia sołectwa stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem stanowiącym statut sołectwa Celiny Nowe.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Chmielniku uchwałą nr XXXIX/330/2017 z dnia 23 października 2017 roku, na podstawie na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", § 16 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik uchwalonego uchwałą Nr IV/44/2003 Rady Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 30 kwietnia 2003 r. Nr 89, poz. 896 z późn. zm.) i uchwały Nr XXXIV/292/2017 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących utworzenia nowego sołectwa wydzielonego z istniejącego sołectwa Celiny, dokonała podziału sołectwa Celiny i utworzyła w Gminie Chmielnik z dniem 1 stycznia 2018 roku nową jednostkę pomocniczą - sołectwo Celiny Nowe, nadając w § 2 uchwały statut temu sołectwu, stanowiący załącznik do uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, w zakresie obejmującym statut sołectwa Celiny Nowe, stanowiący załącznik do uchwały, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, a regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań – zadań sołectwa, a zarazem jego organów tj. zebrania wiejskiego, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 7 ust. 4 i 5 i § 8 ust. 2 zdanie drugie statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego w pierwszym terminie i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum oraz wymagania kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ..." i przez to nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą.

Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Chmielniku wynika, że Rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Z treści pisma i przesłanych załączników wynika, że w uchwale nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 roku uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik, jako załącznik nr 4 do tej uchwały - określono ogólnie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik. Odrębną uchwałą i zarządzeniem Burmistrza postanowiono przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami, ale w innej sprawie, utworzenia nowego sołectwa z istniejącego sołectwa Celiny, zatem te akty nie dotyczą przedmiotu sprawy, a nadto nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym.

Nie istnieje zatem żaden dokument potwierdzający rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Przy tym w ogóle nie zachowano trybu i procedury przeprowadzenia konsultacji - z uchwały, o której wspominano powyżej, a która stanowi załącznik nr 4 do statutu Miasta i Gminy Chmielnik. Wątpliwości budzi więc to, czy projekt statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa przez sołtysów - w jaki sposób go przedstawiono i w jakiej formie, jak przebiegała dyskusja nad jego postanowieniami i jaki był jej wynik i jak zaopiniowano projekt. Zatem de facto konsultacji nie przeprowadzono.

Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego (pismo z 31 lipca 2019 r.) wynika, że organ nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych co do tej uchwały. Do Dziennika Urzędowego w latach 2017 - 2019 Rada Miejska w Chmielniku nie przekazywała do publikacji uchwał w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca nadania statutu sołectwu powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - nie zaś w sposób przedstawiony powyżej - a to dla spełnienia wymogu z art. 5a ust. 2.

Co najistotniejsze w tej sprawie, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały wydanej na podstawie art. 5a, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie jak wskazane w załączonych dokumentach - istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący Prokurator zauważył, że Rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 3 ust. 1 statutu zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 ustawy. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W zaskarżonym statucie Rada przyznała sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Zatem zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami. Ponadto zwrócił uwagę, że art. 36 ust. 1 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego, ani też wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w § 16 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik oraz w załączniku nr 4 do tego statutu są zawarte uregulowania dla organu stanowiącego - Rady Miejskiej w Chmielniku dotyczące jednostek pomocniczych gminy, tj. sołectw (ich tworzenia, podziału, zniesienia oraz nadawania statutu). Przed podjęciem uchwały w sprawie podziału sołectwa Celiny i utworzenia sołectwa Celiny Nowe, projektowany tekst Statutu był umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od dnia 18 września 2017 r. oraz od 19 października 2017 r. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Chmielnik zostały uregulowane w załączniku nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Chmielnik (Uchwała nr IV/44/2003 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Chmielnik, (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r., nr 89, poz. 896)). W roku 2017 Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę nr XXXIV/292/2017 z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących utworzenia nowego sołectwa wydzielonego z istniejącego sołectwa Celiny. Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik dnia 6 lipca 2017 r. wydał zarządzenie nr 383/2017 w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących utworzenia nowego sołectwa wydzielonego z istniejącego sołectwa Celiny. Kwestie konsultacji ponadto są uregulowane w § 16 i w załączniku nr 4 w/w Statutu Miasta i Gminy Chmielnik. W dniu 30 października 2017 r. organ nadzoru: Wojewoda Świętokrzyski otrzymał uchwałę nr XXXIX/330/2017 i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu, w związku z czym organ nadzoru uznał, iż procedura konsultacji była przeprowadzona prawidłowo.

Dalej organ wskazał, że zapisy zawarte w § 8 załącznika do uchwały, a w szczególności § 8 ust. 2 - zdanie drugie, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zgłosi się np. jeden uprawniony mieszkaniec i to on zdecyduje o ważności wyboru. Takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział. Z kolei zapisy zawarte w § 7 ust. 4 i 5, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy o ważności spraw dla ogółu mieszkańców Sołectwa może zdecydować np. pięciu uprawnionych mieszkańców pod nieobecność większości. Takiej sytuacji ustawodawca również nie przewidział.

Organ wskazał również, że w sprawie projektu uchwały dotyczącego podziału sołectwa Celiny i utworzenia sołectwa Celiny Nowe, której załącznikiem był statut, obradowała Komisja Statutowo-Regulaminowa Rady Miejskiej w Chmielniku w dniu 18 września 2017 r. oraz w dniu 5 października 2017 r., na której obecni byli również mieszkańcy sołectwa Celiny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że zaskarżony w niniejszej sprawie statut sołectwa Celiny Nowe stanowi załącznik do uchwały o podziale sołectwa Celiny i utworzeniu sołectwa Celiny Nowe. Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie tegoż załącznika, tj. statutu sołectwa Celiny Nowe (por. też pismo z k. 55).

Po drugie zauważyć należy, że zaskarżony statut stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżony załącznik – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jego nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jego uchwalenia.

Zaskarżony statut został uchwalony na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował NSA w wyrokach z: 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej dla mieszkańców kwestii, jak zasady i tryb wyboru organów tej jednostki pomocniczej. Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", że konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku niewątpliwie taką regulację posiadała, gdyż została ona zawarta w załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik. W załączniku tym zostały określone zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik.

Nie można się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że powyższy akt nie dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ skarżona Rada nie posiada wymaganej odrębnej uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g. W opinii Sądu bowiem, możliwe jest ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarówno odrębnej uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, dotyczącej organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej określanych statutem dla każdej jednostki pomocniczej, jak i, tak jak to zrobiła Rada Miejska w Chmielniku, ustanowienie jednej, wspólnej regulacji mającej formę uchwały, dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych w tej Gminie z mieszkańcami. Kompetencja organu uchwałodawczego do wyboru sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wynika z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały:

1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, a więc do wszystkich konsultacji, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2, miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami poszczególnych spraw określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy.

Jednak dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. każdorazowo zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Jak już była o tym mowa, w niniejszej sprawie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik zostały określone w załączniku do uchwały nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. Reguły określone w tymże załączniku zostały zastosowane, ale wyłącznie co do samego podziału sołectwa Celiny i utworzenia nowego sołectwa Celiny Nowe. Mianowicie w dniu 29 maja 2017 r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę Nr XXXIV/292/2017 w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących utworzenia nowego sołectwa wydzielonego z istniejącego sołectwa Celiny. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik wydał zarządzenie nr 383/2017 z dnia 6 lipca 2017 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących utworzenia nowego sołectwa wydzielonego z istniejącego sołectwa Celiny w Gminie Chmielnik (dokumentacja w aktach sprawy II SA/Ke 1097/19, dopuszczonych jako dowód w sprawie niniejszej). Zgodnie z treścią tych aktów konsultacje, wyznaczone na dzień 3 września 2017 r., miały polegać na zasięgnięciu opinii mieszkańców sołectwa Celiny wyrażonej w formie bezpośredniej na ankietach konsultacyjnych według ustalonego wzoru. W ankiecie tej zawarto mianowicie dwa pytania, tj. "Czy jesteś za podziałem sołectwa Celiny zgodnie z załączonym załącznikiem graficznym i utworzeniem nowego sołectwa?" oraz "Czy jesteś za nazwą nowoutworzonego sołectwa?" – tu wskazano 3 możliwe odpowiedzi. Tak też te konsultacje przebiegły – z protokołu na k. 34 akt sprawy, czy też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały (k. 24) wynika, że odpowiedzi udzielano wyłącznie na w/w dwa pytania. Wyczerpano tym samym wymóg przewidziany w art. 5 ust. 2 u.s.g., tj. dotyczący przeprowadzenia konsultacji społecznych w sytuacji tworzenia nowej jednostki pomocniczej. Nie przeprowadzono natomiast takowych konsultacji dotyczących statutu nowej jednostki (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Świadczy o tym najdobitniej treść w/w pytań, na które udzielano odpowiedzi w ramach przeprowadzonych konsultacji. Nie można zatem uznać, że doszło do konsultacji w zakresie statutu sołectwa (może za wyjątkiem jego nazwy i obszaru – niejako przy okazji konsultacji dotyczących samego podziału sołectwa) – przeprowadzonych na podstawie uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik, określonych w załączniku do uchwały nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r., podjętego na podstawie art. 5a u.s.g. Za takowe nie można w szczególności uznać samego faktu, że tekst Statutu był umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od dnia 18 września 2017 r. oraz od 19 października 2017 r. Nie był to bowiem tryb zgodny z zasadami określonymi w powyższym załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. Brak także podstaw by sądzić, że ogłoszenie to zawierało informację o możliwości zgłoszenia uwag do opublikowanego projektu. Nie stanowiło wyczerpania trybu wynikającego z w/w uchwały także powoływane przez organ odbycie obrad w sprawie projektu uchwały dotyczącego podziału sołectwa Celiny i utworzenia sołectwa Celiny Nowe, której załącznikiem był statut, przez Komisję Statutowo-Regulaminową Rady Miejskiej w Chmielniku w dniu 18 września 2017 r. oraz w dniu 5 października 2017 r., na której obecni byli również mieszkańcy sołectwa Celiny. Udział mieszkańców w tego rodzaju posiedzeniach jest mimo wszystko ograniczony, a ze sporządzonych protokołów (k. 34-35) nie wynika, by dyskutowano na temat projektu statutu sołectwa Celiny Nowe.

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany) - czego jednak w omawianym przypadku zabrakło. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Celiny Nowe społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który został uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności § 2 zaskarżonej uchwały, w którym nadano statut sołectwu Celiny Nowe – pomimo braku wymaganych konsultacji, a także samego załącznika do uchwały stanowiącego statut.

Z uwagi na takie rozstrzygnięcie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.