Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 555/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. Spółki Gazownictwa sp. z o.o. we W. - Zakład Gazowniczy w W. na decyzję Wojewody - Wydział N. i R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej D. Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą we W. - Zakład Gazowniczy w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta W. działając na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego nie wyraził zgody D. Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W. na czasowe zajęcie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." Sp. z o.o. D. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach:[...], [...], [...],[...] - obręb Sz. [....], położonych w W. przy ul. O., dla których Sąd Rejonowy w W.prowadzi księgi wieczyste [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że wniosek o wydanie zezwolenia w trybie art. 126 powołanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyła D.Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział – Zakład Gazowniczy w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A.D.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Starosta W. wyjaśnił, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową Strażnicy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej W. – P. przy ul. O. w W. ujawniono, że gazociąg średniego ciśnienia o średnicy 150 mm posadowiony jest na wysokości niezgodnej z warunkami technicznymi.

Dwie wykonane odkrywki wykazały, że gazociąg znajduje się na głębokości 32 cm poniżej istniejącej nawierzchni ul. O. w miejscu planowanego włączenia dróg wewnętrznych do ul. O. oraz na głębokości 42 cm w pobliżu ogrodzenia sąsiedniej nieruchomości.

Przedmiotowy gazociąg oddany do użytkowania 31 października 1976 r, wybudowany został na podstawie projektu sporządzonego w Biurze Projektów Gazownictwa "G." we W. Projekt przewidywał posadowienie gazociągu na głębokości 1,20 m poniżej terenu. Aktualny właściciel gazociągu D.Operator Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o. o. Zakład Dystrybucji Gazu W. nie posiada dokumentów związanych z przekazaniem gazociągu do użytkowania.

W związku ze stwierdzonym posadowieniem gazociągu na głębokości innej niż wynika to z zachowanego projektu i warunków technicznych budowy gazociągów, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W.zobowiązał D. Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W., do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego gazociągu, która ustali profil posadowienia i stwierdzi możliwość bezpiecznego użytkowania gazociągu, a w przypadku koniecznym wskaże rozwiązania techniczne, które należy zrealizować w celu zapewnienia właściwego, zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi użytkowania gazociągu.

W oparciu o przedstawioną ekspertyzę określającą stan gazociągu średnioprężnego ze wskazaniem robót budowlanych i czynności, które należy wykonać, aby umożliwić bezpieczne i zgodne z przepisami użytkowanie gazociągu, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. nakazał D. Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W.: wykonanie przełożenia odcinka gazociągu przy wjeździe do Strażnicy Państwowej Straży Pożarnej, kortach tenisowych, budynku biurowym Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, drugim wjeździe do Strażnicy Państwowej Straży Pożarnej przy ul. O. w W. -odcinek 236 m. i wyłączenie z użytkowania na tym odcinku gazociągu dn 150, który nie posiada odpowiedniego przykrycia, wykonanie przełożenia odcinka gazociągu określonego jako odcinek VIII - IX o długości 266 m. i wyłączenie z użytkowania na tym odcinku gazociągu dn 150, który nie posiada odpowiedniego przykrycia, wykonanie przełożenia odcinków gazociągu, określonych jako odcinki: I-II o długości 122 m, II-ID o długości 174 m, IV-V o długości 264 m lub podniesienie niwelety terenu w strefie kontrolowanej tych odcinków gazociągu do poziomu zapewniającego wymagane przykrycie gazociągu, wykonanie na odcinku, określonym w przedstawionej ekspertyzie technicznej część II jako odcinek VI-VII o długości 48 m, podniesienia niwelety terenu w strefie kontrolowanej do poziomu zapewniającego wymagane przykrycie gazociągu.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w tej decyzji nakazał także, usunąć drzewa i obiekty budowlane oraz składowisko materiałów sypkich ze strefy kontrolowanej gazociągu na całej jego długości, wykazane w ekspertyzie jako niezgodne z przepisami oraz sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej całego gazociągu i przekazanie jej do zasobu geodezyjnego właściwego organu.

Powyższe roboty D. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W. powinna wykonać zgodnie z wymaganiami jakie zawiera Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. nr 97 poz. 1055 ), z poszanowaniem interesów osób trzecich, po ustanowieniu kierownika robót i inspektora nadzoru inwestorskiego, zarejestrowaniu dziennika budowy na podstawie wymienionej decyzji nakazowej, w terminie do dnia [...]r. - opisane w części I ekspertyzy technicznej i do dnia 30 czerwca 2009 r. - opisane w części II ekspertyzy technicznej.

Wady ujawnione w przedstawionej ekspertyzie nie gwarantują spełnienia podstawowych wymagań w zakresie odpowiednich warunków bezpieczeństwa użytkowania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. oraz wart. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponieważ wad nie usunięto, stało się konieczne wydanie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nakazu usunięcia zagrożeń i stwierdzonych nieprawidłowości w posadowieniu gazociągu.

W dalszej części uzasadnienia Starosta W. opisał przebieg nieskutecznych rokowań prowadzonych przez pełnomocnika wnioskodawcy z poprzednim oraz obecnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w sprawie udostępnienia tej nieruchomości w celu wykonania obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia [...]r. Nr[...].

W ocenie organu orzekającego między stronami istnieje spór co do odpłatności za bezumowne korzystanie z nieruchomości, natomiast nie uprawdopodobniono wystąpienia awarii sieci gazowniczej uzasadniającej czasowe zajęcie nieruchomości. Organ wskazał przy tym, że wnioskodawca dopiero po upływie ponad roku od otrzymania decyzji organu nadzoru budowlanego zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 126 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił jednocześnie, że wykonanie przełożenia odcinków gazociągu nie jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym, trudnym do przewidzenia. Zdarzenie takie można było przewidzieć z wystarczającym wyprzedzeniem, aby zapobiec zagrażającemu niebezpieczeństwu bez uciekania się do wyjątkowo stosowanego przepisu jakim jest art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Starosty W.umożliwienie wywiązania się przez Spółkę z nakazów zawartych w decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z istnieniem sieci gazowniczej, będącej własnością spółki na prywatnej nieruchomości, bez zawarcia stosownej umowy nie mieści się w ustawowych przyczynach wydania decyzji w oparciu o art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zakończeniu uzasadnienia organ stwierdził, że tryb postępowania określony w art. 126, w którym ustawodawca nakazuje jego zastosowanie w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w przedmiotowej sprawie nie wystąpił, ze względu na brak zaistnienia którejkolwiek z przesłanek. Analizując znaczenie takich pojęć jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" należy zauważyć, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tak więc podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania organu administracji publicznej.

Organ orzekający podkreślił przy tym, że postępowanie administracyjne nie może służyć i być wykorzystywane przez jedną ze stron konfliktu cywilnoprawnego do osiągnięcia korzystnego dla tej strony celu, z obejściem właściwej drogi cywilnoprawnej, a zastosowanie trybu przewidzianego w art. 126 powołanej ustawy

nie może być swoistą "sankcją" za brak postępów w rokowaniach z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Od opisanej powyżej decyzji pełnomocnik D. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W. wniósł odwołanie, w którym zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o wyrażeniu zgody na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawcę, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki – przedstawiając stosowną argumentację – zarzucił, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności, gdyż organ pierwszej instancji błędnie uznał za niesporne fakty dotyczące zarówno tego, iż przełożenie przedmiotowego gazociągu nie jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym oraz, że nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia groźby awarii sieci gazowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr[...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że udzielenie przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości następuje w drodze decyzji wydanej w trybie art.126 ustawy o gospodarce nieruchomościami na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy i możliwe jest w sytuacjach wyjątkowych, z którymi ustawodawca łączy wystąpienie dwóch przesłanek pozytywnych. Pierwsza z przesłanek to zaistnienie, działanie tzw. "siły wyższej" określanej w orzecznictwie jako zdarzenie nagłe, nieuchronne i nieprzewidywalne, druga z przesłanek pozytywnych zawartych w tym przepisie, to nagła potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody z założenia powstałej właśnie w wyniku działania siły wyższej ( wyrok NSA I OSK301/08 z dnia 5 lutego 2009 r.). Z tego też względu na organie ją wydającym ciąży obowiązek opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że bezpośrednią przyczyną wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art.126 ust.1 była wcześniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r., w której między innymi nakazano D. Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. we W. Oddział Zakład Gazowniczy W., wykonanie przełożenia gazociągu oraz wyłączenie jego odcinków z powodu braku odpowiedniego przykrycia wraz z usunięciem drzew, obiektów budowlanych oraz składowiska odpadów sypkich. Zgodnie z treścią tej decyzji, D.Spółka Gazownictwa Oddział Zakład Gazowniczy w W. wspomniane wyżej prace miała wykonać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 lutego 2009 r.

Zamiast zrealizowania nakazanych prac, rok po upływie terminu do ich wykonania, reprezentowana przez pełnomocnika Spółka, wystąpiła dnia 18 stycznia 2010 r. do Starosty W. z wnioskiem o wydanie na jej rzecz decyzji w trybie art.126 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: zgody na czasowe zajęcie przedmiotowych nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego trudno przyjąć w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż wykonanie przełożenia gazociągu po upływie dwóch lat od daty wydania decyzji nakazowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i roku od dnia gdy przełożenie gazociągu (zgodnie z powyższą decyzją) miało być wykonane, za zdarzenie nagłe i nieprzewidywalne.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że w odwołaniu od decyzji Starosty W. pełnomocnik Spółki podniósł, że zwłoka w przełożeniu gazociągu jest niebezpieczna i może zagrażać zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt, z czym organ odwoławczy zasadniczo się zgadza, lecz nie ma ona charakteru zdarzenia nieprzewidywalnego i nagłego, a tylko w takim przypadku starosta rozstrzyga w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie art.126 ust.1 powołanej wyżej ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie pojęcia "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" uznawane są za stany, z którymi ustawodawca wiąże zaistnienie sytuacji wyjątkowej, nieprzewidywalnej, nakazującej natychmiastowe działanie konieczne do zapobieżenia, powstania szkody, a to oznacza, że wnioskodawca musi udowodnić potrzebę wyjątkowo szybkiego działania.

Zdaniem Wojewody decyzja Starosty W. została wydana prawidłowo i nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Warunki konieczne do zastosowania art.126 ust.1 nie zaistniały, a sprawy nie można określić jako wyjątkowej w tym znaczeniu, że brak natychmiastowego wykonania zaleceń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. grozi powstaniem niepowetowanej, znacznej szkody i jest niebezpieczne dla mienia i życia ludzi i zwierząt. Tym bardziej, że z materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji oraz z treści decyzji wynika, że wnioskodawca prowadził z użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości negocjacje dotyczące wysokości odszkodowania za czasowe ich zajęcie. W sytuacji siły wyższej lub nagłej potrzeby nie ma czasu na prowadzenie takich rozmów. Rozmowy z użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości trwały prawie rok, a dopiero po wyczerpaniu możliwości negocjacyjnych Spółka wystąpiła z wnioskiem o czasowe zajęcie gruntu w trybie art.126 powołanej wyżej ustawy.

W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest prawidłowe, zatem odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała D.Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział – Zakład Gazowniczy W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Działający imieniem Spółki pełnomocnik w petitum skargi zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez:

- przyjęcie, iż sam fakt prowadzenia długotrwałych negocjacji z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości wyklucza możliwość ustalenia nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i tym samym zastosowanie przepisu art. 126 ust. 1 powołanej wyżej ustawy,

- przyjęcie, iż ustalone przez organ II instancji zagrożenie zdrowiu i życiu ludzi i zwierząt nie skutkuje ze swej istoty pojawieniem się nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 7 i art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które polegało na:

- niedostatecznym ustaleniu faktu zachodzenia w sprawie nagłej potrzeby szybkiego działania w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody,

- przyjęciu, iż to wyłącznie na stronie skarżącej ciąży ciężar dowodowy w zakresie ustalenia zaistnienia nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i to strona musi udowodnić potrzebę wyjątkowo szybkiego działania,

- sprzeczności i niekonsekwencje w ustaleniach w zakresie faktu istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi powodowanego przez zwłokę w przełożeniu gazociągu,

- a także uniemożliwieniu stronie skarżącej zapewnienia czynnego udziału w sprawie poprzez nie wystosowanie przed wydaniem spornej decyzji zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał na odmienność procedury administracyjnej i cywilnej, szczególnie w kontekście art. 232 kpc i na nieprawidłowe jego zdaniem – uznanie przez organ odwoławczy, że wnioskująca Spółka "musi udowodnić potrzebę wyjątkowo szybkiego działania". Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania, a organ jest zobowiązany wszechstronnie zebrać materiał dowodowy i właściwie go ocenić.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej Spółki zwrócił uwagę na nieprawidłową wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym i przyjęcie błędnego rozumienia pojęcia "nagłej potrzeby", uwzględnionej w przepisie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nagłość zdarzenia zdaniem strony skarżącej należy oceniać nie poprzez kryteria subiektywne, a odnoszące się do zachowania wnioskodawcy sprzed wystąpienia z wnioskiem (podjęcie rokowań z właścicielem bez powodzenia), lecz stosując kryterium obiektywne, tj. prawdopodobieństwo wystąpienia awarii. W tym kontekście ustalać należy, czy potrzeba zajęcia nieruchomości występuje w sposób nagły. Jednoznacznie zaś wynika z decyzji organ nadzoru budowlanego, iż prawdopodobieństwo awarii istnieje, zagrożenie jest realne i wymaga natychmiastowej interwencji bez uciekania się do dalszych negocjacji z właścicielem nieruchomości, czy też do wszczynania długotrwałych procedur cywilnoprawnych lub administracyjnych. Z ekspertyzy bowiem, jasno wynika, iż gazociąg nie tylko jest położony płycej, niż to wymagają normy, lecz nawet, iż sieć umiejscowiona jest na powierzchni i bez przykrycia. Tak rażące naruszenie norm bezpieczeństwa interpretowane według zasad doświadczenia wskazuje na znaczące niebezpieczeństwo nagłego uszkodzenia gazociągu w wyniku każdej, najmniejszej ingerencji osób trzecich w strefę ochronną. Nadto wykazano, iż w strefie ochronnej rosną drzewa, co jest jawnym naruszeniem norm bezpieczeństwa, z uwagi na możliwość uszkodzenia gazociągu przez systemy korzeniowe rosnących drzew. Zdaniem pełnomocnika przesłankę z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci nagłej potrzeby zapobieżenia wystąpieniu znacznej szkody oceniać należy w sposób nie tylko obiektywny i odnoszący się do konkretnego zagrożenia, ale i w ujęciu dynamicznym, mającym na celu ustalenie zagrożenia na dzień wydania decyzji administracyjnej. Ocena zaś działań strony skarżącej i możliwość przewidzenia przez nią zagrożenia nie ma w świetle ustawy żadnego znaczenia, co potwierdzają – zdaniem pełnomocnika – przywołane w uzasadnieniu skargi poglądy prezentowane w doktrynie.

Zgodnie z powyższą wykładnią - zdaniem strony skarżącej takie fakty jak okres, który minął od wykrycia zagrożenia, bezskuteczne negocjacje z właścicielem nie stanowią przesłanki wykluczającej przyjęcie nagłej potrzeby zajęcia nieruchomości. Wykładnia pojęcia "nagłej potrzeby" winna zmierzać do zobiektyzowania oceny zaistnienia tejże ustawowej przesłanki.

Nagła potrzeba nie jest zatem pojęciem pierwotnym, abstrakcyjnym i samoistnym, lecz jest funkcjonalnie związana ze stanem zagrożenia bezpieczeństwa, a zatem pojęcie "nagłej potrzeby" jest niejako pochodną owego stanu. Wnioskodawczyni wskazała na dowody, iż niebezpieczeństwo istnieje, jest realne i uzasadnia zastosowanie wyjątkowego wnioskowanego trybu działania.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie ma zamiaru w żaden sposób zastąpić rokowań z właścicielami ingerencją organu administracyjnego. Rokowania te były prowadzone w dobrej woli ustalenia warunków korzystania z nieruchomości, jednakże pozytywny wynik rokowań nie jest warunkiem sine qua non wejścia na nieruchomość w celu usunięcia awarii. Następnie wskazał na różnice pomiędzy trybami określonymi w art. 124 i art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając jednocześnie, że wykładania funkcjonalna, niesprzeczna z literalnym rozumieniem art. 126 powołanej powyżej ustawy pozwała stwierdzić, że przepis ten ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i natychmiastowe usunięcie zagrożeń, a nie ochronę interesów strony skarżącej.

W zakończeniu uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 kpa, wynikające z braku zawiadomienia skarżącej Spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 29 września 2010r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie przepisów postępowania obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając kasacyjnie nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 kpa, bowiem organ ten nie dokonywał dodatkowych czynności wyjaśniających i orzekał w sprawie wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji.

O możliwości zapoznania się z tym materiałem i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań pełnomocnik skarżącej Spółki został zawiadomiony pismem z dnia [...]r. (doręczonym w dni 11 marca 2010r. ) skierowanym przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w W.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w ar. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przyjętej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Oznacza ona obowiązek działania na podstawie prawa. W obowiązku tym zawiera się m.in. prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej i prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu.

Jeżeli organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną ustali następstwa prawne odmiennie niż wyznacza to norma prawa, stanowi to naruszenie prawa. (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa). W przypadku, gdy norma prawna nie wyznacza jednoznacznie następstwa prawnego, pozostawiając jego określenie uznaniu organu administracji publicznej, to mamy do czynienia z tzw. luzem decyzyjnym i różnym zakresem swobody organu przy orzekaniu.

W takich sytuacjach istotne znaczenie w procesie stosowania prawa mają dyrektywy odsyłające zawarte w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (np. M. Minczer: Uznanie administracyjne, Toruń 1983). Należą do nich dyrektywy zamieszczone w przepisie art. 7 kpa nakazujące uwzględnianie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, które powinny być wnikliwe przez organ ocenione i rozważone.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie czynności organów właściwych instancyjnie zostały podjęte nieprawidłowo, co skutkowało wadliwością wydanych przez nie decyzji.

Zważyć przede wszystkim należy, że w myśl art. 126 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami: "W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może udzielić w drodze decyzji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy".

Oznacza to zatem, że ustawodawca dopuszcza – w przypadkach wskazanych w tym przepisie – czasowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściwy organ administracji publicznej. Ingerencja organu w formie przyjętej w przywołanym powyżej przepisie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Istotą obu przesłanek ustawowych jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania.

Z akt sprawy wynika, że D.Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział – Zakład Gazowniczy W. podjęła starania o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr[...], nr [...] i nr [...] w W., pozostających obecnie w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A." Sp. z o.o. ze względu na nałożone na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., wydaną w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, obowiązki (wyszczególnione w osnowie tej decyzji), mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w posadowieniu gazociągu średnioprężnego do O. P. w W.

Materiał sprawy wskazuje również, że stwierdzone nieprawidłowości stwarzają realne zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa mienia.

Zdaniem Sądu te okoliczności wymagały starannego i racjonalnego rozważenia z jednoczesnym uwzględnieniem wskazanych wcześniej w uzasadnieniu dyrektyw sformułowanych w art. 7 kpa, a przede wszystkim z uwzględnieniem rodzaju urządzeń budowlanych i istoty stwierdzonych nieprawidłowości. Ocenę taką – w uznaniu Sądu – powinien determinować wzgląd na skutki ewentualnej awarii, całkowicie nieprzewidywalnej.

Zdaniem Sądu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, nakazującej – poprzez konkretne czynności – likwidację stwierdzonych nieprawidłowości, stanowią nie budzącą wątpliwości co do swej treści informację o konieczności niezwłocznego wykonania wskazanych czynności.

Fakt, że zobowiązana Spółka prawdopodobnie zignorowała zastrzeżony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. termin wykonania obowiązku nie może być okolicznością uprawniającą do uznania, że w sprawie nie występuje potrzeba niezwłocznego działania.

Należy też zwrócić uwagę, że w słowniku języka polskiego (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, PWN Warszawa 2008) określenie "potrzeba" tłumaczone jest jako niezbędność, konieczność, natomiast określenie "nagle" jako nieoczekiwanie, zaskakująco.

W ocenie Sądu sposób, w jaki skarżąca Spółka (wnioskodawczyni) powzięła wiadomość o konieczności podjęcia konkretnych działań dla zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i usunięcia zagrożenia dla życia ludzi i zwierząt odpowiada pojęciu "nagła potrzeba" w znaczeniu potocznym i przypisanym mu przez językoznawców.

Zdaniem Sądu istotne jest również, że skarżąca Spółka nie była zobligowana do prowadzenia rokowań z użytkownikiem wieczystym nieruchomości, przez którą przebiega nieprawidłowo posadowiony gazociąg, bowiem przepis art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami takich czynności nie wymaga, co zapewne wynika z racjonalnego działania ustawodawcy. Obowiązek prowadzenia rokowań jest wprawdzie zawarty w przepisie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale czynności, dla wykonania których skarżąca Spółka ubiega się o wezwanie na czasowe zajęcie nieruchomości nie odpowiadają typizacji prac zamieszczonej w przepisie art. 124 ust. 1 i ust. 6 powołanej powyżej ustawy. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Spółka nie może też skorzystać z możliwości określonych w art. 47 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie nie zastosowały się do wymogów wynikających z zasady praworządności i niewłaściwie skorzystały z przyznanej im kompetencji uznaniowej i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić przy orzekaniu uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

H.B. 5.01.2011r.