Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2101/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 126, art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 roku, sygn. VII SA/Wa 1868/16 w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. B. i Z. B. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 roku, sygn. VII SA/Wa 1868/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2016 roku (nr [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23, dalej jako: "K.p.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia Z. B., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku, nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 roku (nr [...]) utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 roku, nr [...], oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 roku, nr [...], nakazującą Z. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne z budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...].

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 roku, sygn. II SA/Lu 563/15, oddalił skargę A. i Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 roku, nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Organ ma obowiązek badać czy wznowienie jest dopuszczalne, z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, jak również czy wnioskodawca zachował termin określony w art. 148 K.p.a., w art. 145a § 2 K.p.a., albo w art. 145b § 2 K.p.a.

Jak podkreślił organ, Z. B. pismem z dnia [...] 2015 roku wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 roku.

[...] WINB wezwał Z. B. do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., ma stanowić podstawę do wznowienia oraz daty (dzień, miesiąc oraz rok), w której wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

W odpowiedzi Z. B. wskazał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz poinformował, że o wznowieniu postępowania dowiedział się "od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie po otrzymaniu pisma w dniu 10 września 2015 roku".

[...] WINB wystąpił do Z. B. o wskazanie, jakie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz w wyniku jakiego przestępstwa wydano ww. postanowienie (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W odpowiedzi Z. B. wskazał, że "w tej sprawie są dwa wyroki: jeden wyrok, że decyzja rozbiórki zbiornika na ścieki nie podlega wykonaniu drugi wyrok: zostały uchylone dwa postanowienia PINB w [...] oraz WINB w [...] przez Sąd Wojewódzki".

[...] WINB wystąpił do Z. B. o wskazanie sygnatur wyroków i podanie dat (dzień, miesiąc, rok), w których doręczono przedmiotowe wyroki.

Z. B. nie udzielił odpowiedzi.

Następnie organ powołując treść art. 148 § 1 K.p.a. podkreślił, że to strona musi wskazać okoliczności i fakty, mogące stanowić przesłanki wznowienia postępowania, a także udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być zatem udowodnione przez stronę.

Organ zaznaczył, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 4 października 2015 roku, uzupełnionym pismami z dnia 2 i 15 listopada 2015 roku Z. B. wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wnioskodawca powołał się na dwa wyroki "jeden wyrok, że decyzja rozbiórki zbiornika na ścieki nie podlega wykonaniu drugi wyrok: zostały uchylone dwa postanowienia PINB w [...] oraz WINB w [...] przez Sąd Wojewódzki", nie wskazując jednak, pomimo wezwania, sygnatur wyroków, ani daty, w której je doręczono.

Następnie organ sięgając do treści art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. rozpoczyna bieg od momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o istnieniu orzeczenia sądu lub organu potwierdzającego sfałszowanie dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, bądź potwierdzającego, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, a nie od daty, kiedy uzyskał wiadomość, że prawdopodobnie dowód sfałszowano lub że decyzja mogła zostać wydana w wyniku przestępstwa.

W sprawie wnioskodawca powołał się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., w żaden sposób jej jednak nie uprawdopodobnił. Nie wskazał, jakie dowody okazały się fałszywe. Tymczasem dla zaistnienia tej przesłanki nie wystarczy nawet jej uprawdopodobnienie, bowiem sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie.

W związku ze zarzutem popełnienia przestępstwa w sprawie, organ zaznaczył, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że decyzja (postanowienie) została wydana w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć orzeczenie sądu lub innego organu potwierdzające ten fakt. Samo przypuszczenie, że popełniono przestępstwo, czy też subiektywne przekonanie o tym, nie poparte orzeczeniem sądu lub innego organu, nie są wystarczające do ubiegania się na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. o wznowienie postępowania. Dopiero po zapadnięciu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego popełnienie przestępstwa, w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanej decyzji (kwestionowanego postanowienia), wniosek o wznowienie postępowania może być skuteczny.

Wnioskodawca powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. również nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego, że do wydania postanowienia doszło w wyniku przestępstwa.

Jeżeli zatem nie zapadło orzeczenie potwierdzające sfałszowanie dowodu, jak również wydanie postanowienia doszło w wyniku przestępstwa, to nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 roku, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że w świetle ww. ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

Skargę do sądu administracyjnego skierowała A. B. i Z. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 roku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W tym początkowym stadium rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.). Dokonanie ustaleń pozytywnych w stadium wszczęcia daje podstawę do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z takich podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przypadku ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania.

Podanie o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

Powyższe nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji.

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie zarzuciły wnioskodawcom uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a. i w konsekwencji odmówiły wznowienia postępowania.

Strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Treść tego przepisu wyraźnie nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania. To, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia, czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej (postanowienia) podlega badaniu w fazie rozpoznawczej postępowania wznowionego.

Uwzględniając powyższe Sąd Wojewódzki napisał, że w toku postępowania organy nie ustaliły przede wszystkim w jakiej dacie w istocie został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 6 lipca 2015 roku wpłynęło – skierowane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, ale za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – pismo skarżących z dnia 30 czerwca 2015 roku (brak koperty, dowodu nadania) zatytułowane "Skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r. w sprawie utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy PINB w [...] z dnia 04.05.2015r. w sprawie oddalenia zrzutu w przedmiocie postępowania egzekucyjnego". Już w tym piśmie skarżący wnosili "o uchylenie lub zmianę postanowienia" i wskazywali na dwa wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 745/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SA/Wa 2297/13 (prawidłowa sygnatura VII SA/Wa 2297/13). Zaznaczyć ponadto trzeba, że pismo z dnia 4 października 2015 roku potraktowane przez organy jako podanie o wznowienie postępowania, nawiązuje do wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] 2012 roku.

Kwestia powyższa, choć kluczowa przy ustalaniu daty początkowej terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. nie została zatem jednoznacznie wyjaśniona.

W ocenie Sądu I instancji, umknęło uwadze organu odwoławczego, że na powyższe wyroki wskazywali skarżący również w zażaleniu od decyzji organu pierwszej instancji z podaniem dat ich wydania tj. 24 kwietnia 2014 roku wyrok sygn. VII SA/Wa 2297/13 i 29 stycznia 2015 roku wyrok sygn. II SA/Lu 745/14. W treści obu ww. wyroków skarżący upatrywali podstaw (art. 145 § 1 i 2 K.p.a.) do wznowienia postepowania zakończonego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2015 roku. To, czy w istocie w oparciu o wymienione orzeczenia, można było stwierdzić, że wystąpiła bądź nie wystąpiła podstawa do uchylenia bądź odmowy uchylenia opisanego postanowienia, zdaniem Sądu, winno podlegać badaniu dopiero w fazie rozpoznawczej, to jest po wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Brak wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie, czynił – zdaniem Sądu – skargę uzasadnioną, postepowanie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy, rozpoznając sprawę ponownie wezmą pod uwagę ww. wskazania Sądu.

Ponadto, jak napisał Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu organów nie przedstawiono stanowiska, odnośnie tego, czy wnioskodawczyni A. B. posiada interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem, czy może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania wznowieniowego, biorąc pod uwagę zgormadzony w aktach sprawy materiał dowody, w tym postanowienie z dnia [...] 2015 roku wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie z dnia [...] 2015 roku umarzające postępowanie zażaleniowe.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zarówno postanowienie pierwszej, jak i drugiej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Stąd opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastępowany przez radcę prawnego A. O. wskazując, że kwestionuje ww. wyrok w całości i zarzucając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. w powiązaniu z art. 148 § 1 oraz art. 9 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył wskazane przepisy K.p.a., kiedy to wnioskodawca zignorował wezwanie organu do wykazania okoliczności pozwalających na ustalenie dnia, w którym ten dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracji doprowadziła do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor napisał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2016 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. B., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku, znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem ostatecznym organu wojewódzkiego z dnia [...] 2015 roku, znak: [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2015 roku, po rozpatrzeniu zażalenia Z. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 roku, znak: [...], oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] 2011 roku, znak: [...], nakazującą Z. B. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne z budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] (utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 roku, znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 roku, sygn. II SA/Lu 563/15, oddalił skargę A. B. i Z. B. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] 2015 roku.

Jak ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, a ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez Sąd I instancji, Z. B. pismem z dnia 4 października 2015 roku wystąpił do [...] WINB z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] 2015 roku. [...] WINB pismem z dnia [...] 2015 roku, znak: [...], wezwał Z. B. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., ma stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] 2015 roku, a także wskazanie terminu, tj. podanie daty (dzień, miesiąc oraz rok), w której wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na ww. pismo, Z. B. pismem z dnia 2 listopada 2015 roku wskazał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz poinformował, że o wznowieniu postępowania dowiedział się "od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie po otrzymaniu pisma w dniu 10.09.2015 r.". Następnie [...] WINB pismem z dnia 6 listopada 2015 roku wystąpił do Z. B., żeby wskazał, jakie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz w wyniku jakiego przestępstwa wydane zostało kwestionowane postanowienie (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.). W odpowiedzi na ww. pismo, Z. B. pismem z dnia 15 listopada 2015 roku wskazał, że "w tej sprawie są dwa wyroki: jeden wyrok, że decyzja rozbiórki zbiornika na ścieki nie podlega wykonaniu drugi wyrok: zostały uchylone dwa postanowienia PINB w [...] oraz WINB w [...] przez Sąd Wojewódzki". [...] WINB pismem z dnia 10 grudnia 2015 roku wystąpił do Z. B. o wskazanie sygnatur wyroków, na które powołał się w piśmie z dnia 15 listopada 2015 roku, jak również o podanie dat (dzień, miesiąc, rok), w których doręczono przedmiotowe wyroki. Na ww. pismo Z. B. nie udzielił odpowiedzi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle materiału zgromadzonego w sprawie nie ma wątpliwości, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez Z. B. pismem z dnia 4 października 2015 roku, które na wezwanie organu wojewódzkiego zostało uzupełnione pismami z dnia 2 i 15 listopada 2015 roku. Tak więc to wniosek z dnia 4 października 2015 roku był przedmiotem postanowienia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to postanowienie było kontrolowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stanowiska w tym zakresie nie zmienia fakt, że strona przeciwna we wcześniejszej korespondencji, jak wskazał Sąd, powoływała się na określone wyroki sądów administracyjnych.

Jak zaakcentował autor skargi kasacyjnej, Z. B. zignorował wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] 2015 roku do wskazania sygnatur wyroków, na które powołał się w piśmie z dnia 15 listopada 2015 roku, jak również o podanie dat (dzień, miesiąc, rok), w których doręczono przedmiotowe wyroki. Uzyskanie od strony takiej informacji miało na celu dokonanie ustaleń w przedmiocie zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania, o którym stanowi art. 148 § 1 K.p.a.

Jak zauważył Sąd I instancji, strona przeciwna już w piśmie z dnia 12 czerwca 2015 roku powoływała się na dwa wyroki sądów administracyjnych. Strona przeciwna w treści tych wyroków upatrywała podstaw (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) do wznowienia postępowania. Jednak – jak podkreślił skarżący kasacyjnie – podanie z dnia 4 października 2015 roku o wznowienia postępowania zostało złożone z przekroczeniem miesięcznego terminu, gdyż najpóźniej w dniu 12 czerwca 2015 roku strona przeciwna posiadała wiedzę o okolicznościach (wyrokach), z których wywodziła postawy do wznowienia postępowania. Z tego powodu organ mając na względnie m.in. art. 9 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania na jakie konkretnie wyroki w istocie się powołuje, a nie przyjął a priori stanu faktycznego niekorzystnego dla Z. B. Również w zażaleniu z dnia 29 stycznia 2016 roku na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku strona przeciwna nie wykazała okoliczności pozwalających na ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Zasada oficjalności postępowania dowodowego, wynikająca z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku. Twierdzenie, że na organach spoczywa obowiązek weryfikacji, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, nie oznacza jednocześnie, że wnioskodawcy nie obciążają skutki braku odpowiedzi na wezwanie organu do przedstawienia uzupełniających wyjaśnień. Jak po raz kolejny podkreślił skarżący kasacyjnie, że organ pierwszej instancji wezwał Z. B. do przedstawienia okoliczności pozwalających na ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a ten to wezwanie zignorował. W sytuacji gdy podanie skarżącej o wznowienie postępowania nie zawierało żadnych dowodów na okoliczność daty dowiedzenia się przez nią o przyczynie wznowienia, obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było wezwanie strony o przedstawienie dowodów na okoliczność zachowania terminu. W sprawie odpowiednie wezwanie zostało wystosowane.

Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W sprawie nie zostały spełnione wymagania formalne, dające podstawę do wznowienia postępowania, dlatego też na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówiono wznowienia postępowania.

Błędna ocena czynności organów administracji przez Sąd I instancji mogła mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziła do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do uwagi Sądu I instancji, a odwołującej się do kwestii posiadania interesu prawnego w sprawie przez A. B. skarżący kasacyjnie napisał, iż A. B. nie była stroną postępowania zakończonego kontestowanym w skardze postanowieniem. Stroną postępowania był wyłącznie Z. B. W odpowiedzi na skargę organ napisał, że A. B. nie jest stroną postępowania. Stronami w postępowaniu egzekucyjnym są wierzyciel i zobowiązany, na którym ciąży wykonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, W sprawie wierzycielem jest PINB w [...], natomiast zobowiązanym Z. B. Brak jest podstaw do udziału w tym postępowaniu – jako strony – A. B. Prawo wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy wyłącznie zobowiązanemu. Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2016 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.B. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] 2016 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, umorzył postępowanie zażaleniowe. Jednak ww. postanowienie nie było przedmiotem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują jedynie na naruszenie przepisów postępowania i zasługują na uwzględnienie, a wobec braku zarzutów podważających prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadnym jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Przepis ten – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wskazuje, iż tenże Sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zasługują na akceptację. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd Wojewódzki naruszył przepis 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. w powiązaniu z art. 148 § 1 i art. 9 K.p.a.

Jak niewątpliwie słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W sprawie najistotniejsze jest stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W tym początkowym stadium rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.).

Co także niewątpliwe, a na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, podanie o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Co jednak, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy administracji nie podołały wskazanym obowiązkom, bowiem przedwcześnie zarzuciły wnioskodawcom uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) i w konsekwencji odmówiły wznowienia postępowania. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie zgodził się autor skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skarżącego kasacyjnie organu zasługują na akceptację. Lektura akt administracyjnych pozwala dostrzec, iż organ pierwszej instancji kilkakrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania, najpierw poprzez sprecyzowanie żądania poprzez podanie podstawy wznowienia i podanie terminu, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (wezwanie z dnia 23 października 2015 roku). W dalszej kolejności, po uzyskaniu informacji, że podstawą wznowienia są okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., organ zobowiązał wnioskodawcę do ponownego sprecyzowania żądania poprzez dokładne jego określenie i wskazanie dowodów na poparcie żądania wznowienia (wezwanie z dnia 6 listopada 2015 roku). Następnie organ pierwszej instancji ponownie zobowiązał wnioskodawcę do wskazania sygnatur wyroków, na które powołał się wnioskodawca, a które w jego ocenie stanowią przesłanki do wznowienia postępowania oraz do wskazania dat, w których doręczono wnioskodawcom wyroki (wezwanie z dnia 10 grudnia 2015 roku). Ostatnie wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi ze strony wnioskodawców. Podkreślić należy, że każde z przywołanych wezwań było kompletne i spełniało wymagania z art. 9 i art. 10 K.p.a., bowiem w każdym z nich organ wskazywał podstawę swojego działania i cytował treść przepisów, wyjaśniał żądania oraz zakreślając termin określił konsekwencje braku odpowiedzi.

Tak opisany tok czynności stanowił – w ocenie organu pierwszej instancji – asumpt do wydania w dniu [...] 2016 roku postanowień o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W motywach tych rozstrzygnięć organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie wskazali sygnatur wyroków i dat, w której te wyroki doręczono. Ponadto w postanowieniu z dnia [...] 2016 roku, które odnosiło się do wniosku A. B. organ wskazał, iż nie przysługuje jej przymiot uczestnika postępowania.

Przedmiotem zażalenia A. i Z. B. uczynili tylko postanowienie organu pierwszej instancji odnoszące się do wniosku Z. B. W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2016 roku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Natomiast postanowieniem także wydanym w dniu [...] 2016 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem A. B. uznając, iż nie ma ona przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to nie było przedmiotem skargi.

W obliczu opisanych faktów, które wynikają z akt administracyjnych jako zupełnie nieuzasadnione jawi się stanowisko Sądu Wojewódzkiego zarzucające organom przynajmniej przedwczesne stwierdzenie, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny daty początkowej terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

W ocenie składu orzekającego NSA stanowisko Sądu Wojewódzkiego – w obliczu wskazanych wezwań – nie może zyskać uznania. Trzykrotna wymiana korespondencji między organem, a wnioskodawcą zmierzająca do uzupełnienia braków wniosku nie może umykać uwadze. Trudno oczekiwać od organów podejmowania kolejnych działań w celu wyjaśnienia spornych okoliczności.

Ponadto, jak słusznie dostrzegł skarżący kasacyjnie, w obliczu treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku o umorzeniu postępowania zażaleniowego, zupełnie niezrozumiałe są uwagi zawarte w konkluzji uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego zarzucające organowi brak odniesienia się do oceny czy A. B. posiada interes prawny w sprawie. Niewątpliwie przywołane postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie było przedmiotem skargi, ale zostało załączone do akt administracyjnych. Uważna lektura wszystkich dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie pozwoliłaby na sformułowanie takiego zarzutu.

Konkludując, opisane uchybienia – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – doprowadziły do uchylenia kontestowanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA i oddalenia skargi z argumentacją przedstawioną powyżej. W ocenie NSA, w opisanych w sprawie stanie faktyczno – prawnym, odmowa wznowienia postępowania jest uzasadniona i nie narusza art. 7 i art. 77 oraz art. 107 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i art. 9 K.p.a.

Na marginesie powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego zawarte w sentencji wyroku jest niepełne. Sformułowanie: "uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji" nie jest wystarczające. Za celowe należy uznać skonkretyzowanie jakie rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki uchyla poprzez podanie organu, daty i numeru lub znaku uchylanego rozstrzygnięcia. Ponadto należy sformułować także uwagi krytyczne do części historycznej uzasadnienia wyroku, w której zabrakło wzmianki o fakcie wniesienia zażalenia, skargi i stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.

Z tych względów uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w istocie naruszenie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać skargę. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 P.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. Skarżący, którzy powinni – stosownie do art. 203 pkt 2 w zw. z art. 248 P.p.s.a. – zwrócić wnoszącemu skargę kasacyjną, zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, korzysta z przyznanego przez Sąd I instancji prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.