Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 988/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B W i Z W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B W i Z W kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B W i Z W jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B W i Z W, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], nakładającą na B W i Z W obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie murowanego budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z cegły pełnej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...];

- wykonanie wentylacji nawiewno - wywiewnej z kanałami wywiewnymi wyprowadzonymi na dach budynku;

- wykonanie przekrycia dachu z trzech warstw papy;

- zabezpieczenia przeciwogniowo drewna konstrukcyjnego;

- wykonanie zwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym.

Wszystkie roboty budowlanego należało wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej z zachowaniem przepisów bhp i p.poż. z zachowaniem wskazówek z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej z dnia [...] maja 2010 r. Obowiązek należało wykonać w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawiając przebieg postępowania, organ II instancji podał, iż na pisemny wniosek M K przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w dniu [...] lipca 2001 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , będącej własnością B W i Z W, znajduje się budynek garażowo-gospodarczy. Zgodnie z oświadczeniem właścicielek obiekt ten został wybudowany przez poprzedniego właściciela w latach 1960 - 1970. Z informacji udzielonej przez Biuro Architektury i Urbanistyki Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982 r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektu na tym terenie, brak jest natomiast danych dotyczących miejscowych i ogólnych planów zabudowania dla ww. posesji z okresu, kiedy stanowiła ona część miasta [...] w Powiecie [...].

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy tej ustawy zezwalają na legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, jeżeli nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi oraz mienia i wybudowane zostały na terenach przeznaczonych pod zabudowę.

W związku z tym, iż murowany budynek garażowo - gospodarczy został wzniesiony bez pozwolenia na budowę oraz projektu, istniały uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami i normami, dlatego też postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] nałożono na B W i Z W obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] dokumentacji inwentaryzacyjnej murowanego budynku garażowo - gospodarczego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia oraz zawierającą aktualną odbitkę z mapy zasadniczej uwzględniającej budynek. Obowiązek ten należało wykonać w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zobowiązano Z W i B W do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, tj. zlecenia osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia, do wykonania za Z W i B W ww. dokumentacji. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...], po otrzymaniu wpłaty na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji, zlecił jej wykonanie Naczelnej Organizacji Technicznej Federacji Stowarzyszeń Naukowo - Technicznych.

W dniu [...] lipca 2010 r. została złożona inwentaryzacja murowanego budynku garażowo - gospodarczego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] zawierająca ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wraz z aktualną odbitką z mapy zasadniczej uwzględniającej ww. budynek, opracowana przez mgr. inż. R D, posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Jak wynika z opisu technicznego znajdującego się w przedłożonej dokumentacji, budynek ten posiada wymiary w planie około 4,0 m x 7,0 m oraz wysokość około 2,2 m. Obiekt jest usytuowany w ostrej granicy z działką sąsiednią (przy ul. [...] w [...] ) i we fragmencie na długości 2,5 m jest otwarty bez ścianki bocznej. Obiekt jest oddalony od budynku mieszkalnego na tej posesji o około 5,0 m. Obiekt wykonany jest sposobem gospodarczym, z wyglądu przypomina barak, częściowo murowany parterowy, dach pokryty prowizorycznie niezamocowaną papą asfaltową bez lepiku, na której leżą luźno rozrzucone cegły utrzymujące papę.

W ocenie technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i polskimi normami stwierdzono zły stan techniczny budynku wynikający z:

- braku wymaganej ściany ogniowej murowanej przy ostrej granicy z sąsiadem; Obiekt na odcinku 2,5 m jest otwarty w formie wiaty, bez ściany przy ostrej granicy z sąsiadem;

- nieprawidłowego przykrycia dachu; prowizoryczne przykrycie położoną swobodnie luźną papą nie zamocowaną do deskowania, a przytwierdzone leżącymi swobodnie na pokryciu cegłami stanowi niebezpieczeństwo dla życia i mienia; przy podmuchu wiatrem luźno poukładane cegły mogą pospadać z dachu narażając życie przebywającej w pobliżu osoby;

- niezwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym, co świadczy o niezgodności z normą PN-84/B-03264 Konstrukcje betonowe, żelbetowe;

- nieużycia do budowy drewna konstrukcyjnego odpowiedniej klasy; istniejące jest bezklasowe i nie zabezpieczone ogniowo; konstrukcje z drewna wymagały stosowania drewna odpowiedniej klasy;

- niezapewnienia odpowiedniej wymiany powietrza poprzez brak otworów wentylacyjnych nawiewno - wywiewnych.

W ocenie technicznej przedstawiono rodzaj robót budowlanych, których wykonanie doprowadziłoby obiekt do stanu zgodnego z przepisami, stwierdzając: "zbudowanie granicznej ściany ogniowej np. z cegły pełnej. Ale pobudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się praktycznie z rozbiórką obiektu, ponieważ rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się jednoznacznie z rozbiórką całego obiektu". Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto usytuowanie przedmiotowego budynku jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak złożona opinia techniczna wskazuje, że budynek garażowo - gospodarczy usytuowany przy granicy działki utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. Nie jest bowiem spełniony warunek odległości wynikający z § 14 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna odległość budynków gospodarczych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić 15 m. Tymczasem na sąsiedniej działce znajduje się budynek mieszkalny w odległości 5,5 m. Ponadto przedstawiona opinia techniczna wskazywała, że budynek garażowo - gospodarczy nie posiada kanałów nawiewno - wywiewnych, co jest niezgodne z § 158 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie posiada pokrycia z 3 warstw papy, co jest niezgodne z § 192 pkt 1 tego rozporządzenia oraz nie posiada oddzielenia pożarowego ścianą ogniową co jest niezgodne z § 202 wskazanego rozporządzenia.

Stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nakazał B W i Z W, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dokonanie rozbiórki murowanego budynku garażowo - gospodarczego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B W i Z W, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 oddalił skargę B W i Z W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo -gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nałożył na B W i Z W obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie murowanego budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z cegły pełnej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] ;

- wykonanie wentylacji nawiewno - wywiewnej z kanałami wywiewnymi wyprowadzonymi na dach budyniu;

- wykonanie przekrycia dachu z trzech warstw papy;

- zabezpieczenia przeciwogniowo drewna konstrukcyjnego;

- wykonanie zwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym.

Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odwołanie, w ustawowym terminie, złożyły B W i Z W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w uzasadnieniu podał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest samowolnie wybudowany murowany budynek garażowo - gospodarczy na nieruchomości przy ul. [...] w [...] . Stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo nałożył obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że nałożone roboty budowlane pokrywają się z zaleceniami zawartymi w przedłożonej inwentaryzacji budowlanej z dnia [...] maja 2010 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/13, w ślad za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 wskazał, że: "W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, w oparciu o ekspertyzą mgr inż. R D, że nie istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek budynku garażowo - gospodarczego, które doprowadziłyby go do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie tej wyraźnie wskazano, jakie prace budowlane należy podjąć, by cel ten osiągnąć." Dalej w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż należy rozważyć możliwość przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie zmian i przeróbek. Zatem jednoznacznie ustalono, iż murowany budynek gospodarczo – garażowy nie podlega reżimowi art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, zdaniem organu, dalsze kwestionowanie ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny jest pozbawione podstaw oraz racji. Natomiast zarzuty dotyczące braku staranności w opisie stanu faktycznego nie mają wpływu na merytoryczną część decyzji i nie stanowią naruszenia procedury administracyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i posiada odzwierciedlenie w przedstawionym materiale dowodowym. W ocenie organu rozwiązania przyjęte w ww. inwentaryzacji nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącej i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno - budowlanych. Słusznie zatem organ I instancji zastosował art. 40 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w zakresie, w którym nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji nie zostały spełnione równocześnie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niedokładnego określenia, którego dokładnie obiektu dotyczy obowiązek wynikający z decyzji organu I instancji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiot postępowania został w sposób jasny określony jako budynek gospodarczo - garażowy, usytuowany w granicy z działką przy ul. [...] w [...].

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wniosła B W i Z W.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że nałożone na skarżące obowiązki wykonania określonych robót budowlanych są nieprecyzyjne i niezasadne, jak np. wykonanie przekrycia dachu z trzech warstw papy, bez uwzględnienia, że skarżące wniosły o pokrycie dachu blachą. Ich zdaniem decyzje organów obu instancji zostały wydane bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Wskazały, że inwentaryzacja budowlana z dnia [...] maja 2010 r. sporządzona przez mgr. inż. R D jest nierzetelna i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu budynku. Skarżące podniosły, że nie uwzględniono w sprawie złożonej w 2002 r. inwentaryzacji przedmiotowego budynku. Dodały, że pominięto w sprawie stronę postępowania – B K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...]

Mocą tej ostatniej, nałożono na B W i Z W obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie murowanego budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z cegły pełnej od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] ;

- wykonanie wentylacji nawiewno - wywiewnej z kanałami wywiewnymi wyprowadzonymi na dach budynku;

- wykonanie przekrycia dachu z trzech warstw papy;

- zabezpieczenia przeciwogniowo drewna konstrukcyjnego;

- wykonanie zwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym.

Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ I instancji przywołał art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Oceniając te decyzje nie można pominąć, iż zapadły one na skutek trzech wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1089/13 uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 (oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ) i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zatem, orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy obowiązany był wykonać wytyczne Sądu, wynikające z ww. wyroków. Dostrzec należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1089/13 zapadły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11, stał się prawomocny, a w sprawie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby wskazania Sądu w nim zawarte nieaktualnymi i wyłączały tym samym "związanie" uregulowane w art. 153 p.p.s.a. Co równie istotne, na podstawie art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dodać także należy, iż w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Przypomnieć tym samym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 oddalający skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd Naczelny wskazał, że rozbiórka w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być nakazywana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby niemożliwe było doprowadzenie budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd Naczelny wskazał, że z podstawowego dowodu w tej sprawie – dokumentu, na którym oparły się organy administracji orzekając nakaz rozbiórki, tj. ekspertyzy mgr. inż. R D wynika, że przedmiotowy budynek jest w nienajlepszym stanie technicznym (choć wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie grozi zawaleniem), jednak istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymieniona ekspertyza nie uprawniała organów orzekających w niniejszej sprawie, a za nimi Sądu I instancji, do przyjęcia, że brak było możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek należy interpretować możliwie szeroko. Wskazał w efekcie na to, że konieczne jest rozważenie możliwość przywrócenia, poprzez zmiany i przeróbki, przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało powtórzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/13, którym Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo - gospodarczego.

Uwzględniając wykładnię prawa zawartą w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/13, wydanych w niniejszej sprawie, stwierdzić trzeba, iż bezsporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. To zaś oznacza, że w sprawie należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym, nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W niniejszej sprawie, wobec wskazań wynikających z ww. wyroków, należało rozważyć możliwość zastosowania tego ostatniego przepisu i na jego podstawie - doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W takim stanie, organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył na B W i Z W obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie murowanego budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji, nakładając obowiązek wykonania określonych robót budowlanych miał na względzie treść ekspertyzy technicznej z dnia [...] maja 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. R D. W opinii tej wskazano, że budynek narusza m. in. przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), w szczególności § 14 (nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego), § 158 pkt 1 (nie posiada wentylacji nawiewno – wywiewnej z kanałami wywiewnymi), § 192 pkt 1 (nie posiada pokrycia dachu z trzech warstw papy) i § 202 (nie posiada oddzielenia ścianą ogniową). Decyzja organu I instancji, bez wskazania na dodatkową argumentację faktyczną czy prawną została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organu wojewódzkiego.

W ocenie Sądu orzeczenia te są co najmniej przedwczesne, bo pozbawione prawidłowego postępowania wyjaśniającego.

Zważyć trzeba, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 (a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/13) wskazał na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a ponadto dostrzegł, że w ekspertyzie z dnia [...] maja 2010 r. sporządzonej przez mgr. inż. R D określono, jakie roboty budowlane należy wykonać, by doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, co ma świadczyć o tym, iż nawet biegły nie wykluczył możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Niemniej nie przesądził zastosowania w sprawie ww. art. 40. Zatem, wytyczne wynikające z zapadłych w sprawie wyroków (w tym wyroku NSA) nie zwalniały organów obu instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. To zaś było konieczne w zakresie uaktualnienia stanu technicznego budynku (należy bowiem dostrzec, że poprzednie decyzje zapadły w sprawie w 2010 r., a obecne – po pięciu latach, bez uzupełnienia materiału dowodowego w tej materii), i dalej - ewentualnego sformułowania obowiązków (koniecznych dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), przy czym - z odniesieniem się do obecnie obowiązujących przepisów prawa, bo tego wymaga zastosowana w sprawie procedura. Tymczasem uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedstawiają jedynie przebieg postępowania i wytyczne wynikające z wyroku NSA. Nie zawierają zaś żadnego uzasadnienia w zakresie aktualnego stanu budynku, jak i - nałożonych na skarżące obowiązków. Nie czynią w efekcie żadnych rozważań w zakresie nakazanym w wydanych w sprawie wyrokach. Stąd też Sąd stwierdził, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a w konsekwencji - prawa materialnego.

Rozwijając powyższą ocenę wskazać trzeba, iż na podstawie art. 40 Prawo budowlane 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym miejscu powołać należy uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, (LEX nr 1401021), w której Sąd wskazał, że treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Zauważyć przy tym należy, że istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Zatem wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Podkreślić należy, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Z powyższego wynika, iż prowadząc postępowanie na gruncie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. Prawa budowlanego z 1994 r. organ administracji publicznej (po stwierdzeniu samowoli budowlanej i naruszeń prawa z daty jej realizacji), winien dokonać analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, tj. w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 165/12). Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji, nakładając obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie murowanego budynku garażowo - gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, kierowały się przepisami nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Nałożony decyzją I instancji obowiązek wykonania określonych robót budowlanych stanowi w istocie powtórzenie wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej z dnia [...] maja 2010 r. mgr. inż. R D, sformułowanych po dokonaniu oceny zgodności inwestycji m. in. z ww. rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w szczególności z § 14, § 158 pkt 1, § 192 pkt 1 i § 202 tego rozporządzenia. Powyższego nie sposób uznać za prawidłowe. Nie można bowiem podzielić stanowiska organów obu instancji, iż prowadząc postępowanie służące legalizacji, a zatem doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem organ obowiązany jest stosować przepisy nieistniejącego w obrocie prawnym aktu wykonawczego. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ winien stosować przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy formułowaniu obowiązku wykonania konkretnych robót (w oparciu o art. 40 ww. ustawy, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i stanu zagrożenia) winny być brane pod uwagę przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1664/11, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 71/13). W konsekwencji Sąd stwierdza, iż nie może być tak, aby nałożony w decyzji I instancji (i podtrzymany przez organ odwoławczy) obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych, nie znajdował swojego oparcia w obowiązującym w dacie orzekania przez organ stanie prawnym, w tym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że nałożony na skarżące obowiązek wykonania robót (poprzez użycie zwrotu: wszystkie roboty budowlane należy wykonać (...) z zachowaniem wskazówek z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej z [...] maja 2010 r.", bez określenia o jakie to wskazówki chodzi), nie jest dość precyzyjny, i może powodować trudności w jego realizacji, co również uzasadniało wzruszenie wydanych w sprawie decyzji. Wskazać w tym kontekście trzeba, że decyzja administracyjna, aby uznać ją za prawidłową powinna określać obowiązki w sposób czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 k.p.a. - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 18/10, LEX nr 783523). Należy też pamiętać, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje na stronę nałożony. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnych interpretacji. Jest to niezbędne również ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści obowiązku nie można domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1253/06, LEX nr 383777).

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a to w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu, a tym samym: dokonać ustalenia aktualnego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz rozważyć zasadność uzyskania kolejnej ekspertyzy technicznej (czy uzupełnienia tej, pozostającej w aktach), a to wszystko – w celu rozważenia zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i dokładnego określenia prac, jakie należy wykonać, aby doprowadzić budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym - przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.