Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 2/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4 , art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu P. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu P. pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. – na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) – zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu P. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. o wyrażenie zgody na lokalizację sieci gazowej na działce nr ewidencyjny [...] w m. P.

Z akt sprawy wynika, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. złożyła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację sieci gazowej na działce nr ewidencyjny [...] w m. P.

Pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA) - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał sprawę do rozpoznania Zarządowi Powiatu P. - jako organowi właściwemu.

W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że działka nr ewidencyjny [...] w m. P. stanowi pas drogowy drogi powiatowej nr [...], która jest połączona z drogą krajową poprzez skrzyżowanie usytuowane na działce nr [...], obręb P. Skoro wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej dotyczy pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], dlatego też właściwym organem do wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej: u.d.p.) - jest Zarząd Powiatu P.

Natomiast Zarząd Powiatu P. w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, że działka nr ewidencyjny [...] w m. P. pozostaje w przebiegu drogi krajowej nr 71. Działka ta weszła w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskutek decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, co w ocenie Zarządu Powiatu P. przesądza o krajowym charakterze odcinka drogi publicznej na niej zlokalizowanej.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację sieci gazowej na działce nr ewidencyjny [...] w m. P.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg powiatowych – zarząd powiatu.

Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składający wniosek Zarząd Powiatu P., jak i przez GDDKiA. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).

Z treści stanowisk prezentowanych przez będące w sporze organy wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność prawnych stanowisk, co do kompetencji organów odnośnie do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym sieci gazowej. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd - jak już wskazano - że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi.

Natomiast wychodząc z odmiennych stwierdzeń, organy domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia w pasie której drogi (krajowej czy powiatowej) jest położona działka nr ewidencyjny [...] w m. P., na której ma być zlokalizowana sieć gazowa. Zarząd Powiatu P. twierdzi bowiem, że działka nr ewidencyjny [...] w P., na której ma być usytuowana sieć gazowa objęta wnioskiem P. Sp. z o.o. z siedzibą w T.– pozostaje w przebiegu drogi krajowej nr 71. GDDKiA uważa zaś, że ww. działka stanowi pas drogowy drogi powiatowej nr [...]. Zatem między organami toczy się w istocie spór, który obejmuje zasadniczy element stanu faktycznego sprawy, tj. kwestię usytuowania planowanej sieci gazowej - w pasie drogi krajowej czy powiatowej, a więc spór o fakty (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16).

Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 p.p.s.a. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii tej nie potwierdza jednoznacznie dokumentacja przedstawiona przez organ w postępowaniu o rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Skoro materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń, to w konsekwencji brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności, czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04).

Stąd należało stwierdzić, że wniosek Zarządu Powiatu P., jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.