Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 343/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L.C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]INB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej jako "p.b.") po rozpoznaniu zażalenia L. C. (dalej jako "skarżący") z dnia [...] października 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r., nr [...] znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku inwentarskiego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB w [...] w dniu 5 sierpnia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] znajduje się budynek inwentarski dwukondygnacyjny, konstrukcji łączonej murowano-drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m i wysokości 5 m. Dach obiektu jest jednospadowy, ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...]. Budynek jest zlokalizowany na granicy z działką nr ew. [...] oraz z działką nr ewid. [...]. Obecny podczas czynności kontrolnych L. C. oświadczył, że obiekt został wybudowany w latach 90 XX wieku oraz, że w obiekcie hodowane są gołębie w ilości ok. 200 sztuk. Właściciel w trakcie kontroli nie przedstawił dokumentacji budynku.

W dniu 5 sierpnia 2021 r. organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku inwentarskiego.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. PINB w [...] wezwał skarżącego do złożenia oświadczeń co najmniej dwóch świadków co do czasu wybudowania spornego obiektu. G. K. oraz S. K. złożyli oświadczenia z dnia 20 sierpnia 2021 r., w których wskazali, iż w/w budynek został wybudowany ok. 40 lat temu, zaś w przeciągu 20 lat powstała drewniana nadbudowa. Wraz z oświadczeniami świadków, strona przesłała pismo z dnia 23 sierpnia 2021 r., w którym poinformowała, że budynek inwentarski został nadbudowany w przeciągu kilkudziesięciu lat konstrukcją drewnianą, wykorzystywaną od ponad 20 lat jako gołębnik.

W odpowiedzi na pismo organ I instancji z dnia 6 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 7 września 2021 r. poinformował, iż w urzędzie nie odnaleziono pozwolenia na budowę w/w budynku.

Następnie pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę w/w budynku inwentarskiego. Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starostwo Powiatowe w [...] wskazano, iż nie posiada dokumentacji dotyczącej tego obiektu.

Kolejnym pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. PINB w [...] zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...] o udostępnienie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1980-2021 dla terenu działki o nr. ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo GUGiK przesłał zdjęcia lotnicze wykonane w: 1977, 1997, 2017 i 2020 r.

Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dnia 10 września 2021 r. w urzędzie stawił się R. O., który wskazał, że budynek inwentarski dwukondygnacyjny istnieje już ponad 30 lat. Z kolei co do nadbudowy, nie potrafił wskazać konkretnej daty jej budowy. Z kolei 16 września 2021 r. stawili się E. i L. C., którzy przedłożyli plan realizacyjny zagospodarowania oraz szkic sytuacyjny z dnia 10 grudnia 1986 r., na którym w miejscu obecnego budynku inwentarskiego znajduje się budynek gospodarczy kryty papą.

PINB w [...] postanowieniem z dnia 21 października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5, art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy budynku inwentarskiego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], nakazał E. i L. C. wstrzymać dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku inwentarskiego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że oceniając przedmiotowy obiekt w świetle przepisów prawo budowlanego należy przyjąć, że stanowi on budynek inwentarski. Za taką oceną przemawia wydzielenie obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian i dachu fundamencie punktowym trwale powiązany z gruntem, co odpowiada definicji budynku zamieszczonej w art. 3 pkt 2 p.b. Ponadto przeznaczenie obiektu do hodowli gołębi jednoznacznie wskazuje na jego funkcję inwentarską związaną z utrzymywaniem zwierząt.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy PINB w [...] zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nadbudową budynku inwentarskiego powstałą pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ poinformował, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji.

W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nałoży w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Po spełnieniu nałożonego obowiązku, zgodnie z art. 49 ust. 2a p.b., w celu uzyskania decyzji o legalizacji konieczne będzie wniesienie opłaty obliczonej według wzoru: s x k x w. gdzie s - oznacza stawkę opłaty podwyższoną pięćdziesięciokrotnie, k - współczynnik kategorii obiektu, w - współczynnik wielkości obiektu ti.: (500 x 50) x 1 x 1 = 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 21 października 2021 r. w ustawowym terminie wniósł skarżący wskazując, że budynek został przez niego nabyty w 1986 r. wraz z zakupem działki. Na dowód czego dołączył szkic sytuacyjny i mapę. Wskazał, że czas powstania budynku potwierdzają również sąsiedzi. Zaznaczył, że funkcja budynku nie uległa zmianie, tak jak jest to zaznaczone w opisie załączonej mapy, był to budynek gospodarczy. Wskazał, że budynek został wykonany przed rokiem 1995.

Po rozpatrzeniu zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie PINB w [...] powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie.

Wątpliwości nie budzi zakwalifikowanie przez organ I instancji robót budowlanych wykonanych przy budynku inwentarskim jako nadbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. r. Zgodnie z tym przepisem "Ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawa Prawo budowlane nie definiuje nadbudowy, jednak w orzecznictwie przyjęto, iż za "nadbudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację" (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13). W związku z powyższym organ powiatowy słusznie wskazał, że w/w sprawie mamy do czynienia z nadbudową. Ze zdjęć stanowiących załącznik do protokołu z kontroli z dnia 5 sierpnia 2021 r. wynika bowiem, iż na istniejącym obiekcie wykonano dodatkowe pomieszczenia z oknami, drzwiami, do których prowadzą schody oparte na konstrukcji istniejącego obiektu. Zarówno część parterowa jak i dobudowana kondygnacja pełnią funkcję inwentarską (gołębnik). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/GI 615/07 "(...) nie powinno budzić wątpliwości, iż budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Tymczasem zwierzęta, do których zalicza się gołębie jako ptaki (...) nie są rzeczą (...) budynek gospodarczy z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt". Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że ww. obiekt pełni funkcję inwentarską, co wynika z ustaleń kontrolnych, oświadczenia L. C. oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej - w budynku hodowane są gołębie.

Zdaniem [...]WINB, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż część parterowa istniała jeszcze przed 1986 r. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny z 1986 r. Natomiast ze względu, iż oświadczenia stron i świadków jednoznacznie nie wskazują, w jakim okresie wykonana została nadbudowa, należy oprzeć się na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach lotniczych. Z analizy zdjęć lotniczych wynika, iż obiekt z całą pewnością nie istniał w 1997 r., co z kolei uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 48 p.b.

Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. skarżący L. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika wedle norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 ust. 6 p.b. w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezasadne przyjęcie, iż konserwacja budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] stanowiła nadbudowę w sytuacji, gdy budynek ten istniał na nieruchomości co najmniej od 1986 r., zaś wszelkie prace wykonane przez skarżącego winny zostać zakwalifikowane jako remont istniejącego budynku.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 7a, 77 § 1, 81a, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego, dokładnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, pomijający słuszny interes skarżącego i naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego i utrzymaniem w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku inwentarskiego przy jednoczesnym błędnym ustaleniu, iż w sprawie niniejszej wykonywano na budynku objętym postępowaniem nadbudowę i nie rozważeniu, czy przeprowadzone prace nie stanowiły remontu budynku, nieustaleniu, w jakim okresie wykonano prace remontowo, jak również oparciu rozstrzygnięcia o materiał dowodowy niepozwalający na przyjęcie, iż skarżący wykonał nadbudowy budynku.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że budynek objęty niniejszym postępowaniem z całą pewnością istniał jeszcze przed 1986 r., w związku z czym w toku postępowania należało ustalić, czy jakiekolwiek prace wykonywane przy tym budynku nie stanowiły prac remontowych.

W ocenie skarżącego, z postanowienia [...]WINB nie wynika, na jakich to parametrach technicznych budynku oparł się stwierdzając, iż w sprawie niniejszej należy uznać, że doszło do nadbudowy budynku. Nie wynika z orzeczenia w pierwszej kolejności, jaka była pierwotna wysokość budynku, jaka obecnie jest wysokość budynku, jakie są parametry dotyczące całościowej kubatury budynku istniejącego pierwotnie i czy różnią się one od jego aktualnych parametrów. Okoliczności te wskazują, iż przyjęcie przez organ założenia, iż doszło do nadbudowy budynku, nie zostało wykonane w myśl zasad nakazujących wszechstronne rozważenie i wyjaśnienie sprawy, a więc z naruszeniem przepisów postępowania. Niemożliwym wydaje się, aby to ze zdjęć lotniczych pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dało się sporządzić wyliczenia co do kubatury, a w szczególności wysokości budynku zarówno w jego pierwotnym stanie, jak i stanie obecnym. Co więcej, nie ustalono, kiedy prace z budynkiem mogły zostać wykonane, jaki był zakres tych prac, czy były wykonywane jednorazowa, czy etapami, które to czynność pozwoliłyby dopiero na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Samo pojęcie nadbudowy nie zostało w przepisach zdefiniowane, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, iż za nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkowy kondygnację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 r. sygn. II OSK 1207/12). Przez kondygnacje rozumieć należy "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudów ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa" (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), tak m.in. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2370/19. Tymczasem ze złożonego do akt postępowania szkicu sytuacyjnego z 1986 r. wynika jedynie, iż przedmiotowy budynek stanowił w tym okresie budynek gospodarczy kryty papą - nie wynika natomiast, z ilu kondygnacji się składał oraz jaka była jego kubatura.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.").

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszyli w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymujące w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku inwentarskiego dwukondygnacyjnego o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]

Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania. Zmiana brzmienia art. 48 p.b. nastąpiła w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z jego treścią:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Wskazać należy, że art. 48 reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. noweli z dnia 13 lutego 2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e p.b.), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 p.b..). Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.

Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Zakresy stosowania poszczególnych trybów legalizacji są rozłączne . Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51 p.b.., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat – art. 49f p.b., aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania..

Wskazać należy, że organ administracji prowadząc postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w taki sposób, aby ustalenia faktyczne co do charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych nie budziły wątpliwości.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są wystarczające do wydania końcowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 3 pkt 6 p.b. Słusznie organy ustaliły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadbudową budynku inwentarskiego. Ze zdjęć stanowiących załącznik do protokołu z kontroli z dnia 5 sierpnia 2021 r. wynika bowiem, iż na istniejącym obiekcie (parterowym) wykonano dodatkowe pomieszczenia z oknami, drzwiami, do których prowadzą schody oparte na konstrukcji istniejącego obiektu. Zarówno część parterowa jak i dobudowana kondygnacja pełnią funkcję inwentarską (gołębnik). W ocenie Sądu ww. zdjęcia sporządzone podczas wskazują na zupełnie inną technologię wykonania drugiej kondygnacji omawianego budynku. Sąd nie podziela zdania skarżącego, że wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku mieści się w pojęciu remontu budynku, a nie jego nadbudowie. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że za nadbudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację, co mia...o miejsce w niniejszej sprawie.

Jednakże w ocenie Sądu organ niewystarczająco precyzyjnie ustalił datę wykonania omawianej nadbudowy, a tym samym nier ustalił, jaki winien być zastosowany w niniejszej sprawie tryb legalizacji omawianej samowoli budowlanej. Podkreślić trzeba że obecnie na gruncie ustawy Prawo budowlane występują trzy legalizacji.

Po pierwsze zastosowany w niniejszej sprawie przez organy tryb "zwykły" wynikający z art. 48 p.b., a dotyczący przypadków samowoli budowlanej jaka miała miejsce w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Po drugie, zgodnie z art. godnie z art. 103 ust. 1 Ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. ust. 2 art. 103 stanowi, że przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. (wejście w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane) odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Są to art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Po trzecie na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 13 lutego 2020 r., poz. 471), z dniem 19 września 2020 r. weszły w życie przepisy art.. 49f dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego 49f ust. 1 p.b w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Tym samym, w świetle powyższego, niezwykle istotne jest ustalenie, w jakiej dacie powstała omawiana nadbudowa, celem ustalenia, który z trybów legalizacyjnych ma w niniejszej sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie zarówno zeznania skarżącego jak i przedstawione przez niego zeznania świadków są bardzo nieprecyzyjne i nie sposób na ich podstawie ustalić, czy omawiana rozbudowa nastąpiła w latach 90-tych XX w., czy już po roku 2000. Zdaniem organu odwoławczego z analizy zdjęć lotniczych wynika, iż obiekt z całą pewnością nie istniał w 1997 r., co z kolei uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 48 p.b. W ocenie Sądu z przedstawionych zdjęć lotniczych z 2020 i 2017 r. wynika, że budynek istniał. Natomiast z ze zdjęcia wykonanego 13 sierpnia 1997 r. nie wynika, żeby na miejscu przedmiotowego budynku inwentarskiego istniał jakikolwiek budynek, stąd należałoby rozważyć czy prawidłowa jest teza organu odwoławczego, że część parterowa istniała jeszcze przed 1986 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny z 1986 r. W świetle powyższego nie zostało ustalone, kiedy została wykonana parterowa część budynku, a także kiedy nastąpiła rozbudowa tej części budynku. Powyższe jest niezbędne celem ustalenia, który z trybów (art. 48 czy art. 49 f p.b.) należy zastosować. Ma także rację skarżący, że trudnym do ustalenia na podstawie zdjęć lotniczych pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii jest ustalenie dary nadbudowy budynku, która w niniejszej sprawie przejawia się w zmianie wysokości budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust.3 p.b. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności winien dokonać czynności wyjaśniających kwestię ustalenia daty wykonania części parterowej omawianego budynku jak i ustalenia daty wykonania nadbudowy tego budynku.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy.