Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2349/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 182/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na zarządzenie Wójta Gminy Kobierzyce z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępnienia nieruchomości stanowiących własność Gminy Kobierzyce z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat za tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wójta Gminy Kobierzyce kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 182/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. na zarządzenie Wójta Gminy Kobierzyce z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy Kobierzyce z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat za tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

[...] S.A. pismem z 6 czerwca 2013 r. wezwała Wójta Gminy Kobierzyce do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że ustalenie zarządzeniem stawki czynszu dzierżawy dla telefonii komórkowej na 61,50 zł/m2 narusza zasady współżycia społecznego, jest rażąco niesprawiedliwe, gdyż, w obowiązującej między Wójtem a Spółką, do 14 maja 2013 r., umowie dzierżawy działki o pow. 304 m2 z 14 maja 2003 r., aneksowanej 1 lipca 2007 r., stawka czynszu została ustalona na kwotę 1.304,16 zł netto, tj. 4,34 zł/m2. Wójt Gminy, pismem z 15 lipca 2013 r., doręczonym Spółce 22 lipca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie, wyjaśnił, że nie może ono być rozpatrzone w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponieważ sprawa nie jest z zakresu administracji publicznej, ale jest sprawą cywilną.

Skarga Spółki na zarządzenie Wójta została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z 21 listopada 2013 r. II SA/Wr 693/13, z uwagi na to, iż sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, jako nie będąca z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 21 lutego 2014 r. I OSK 320/14, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu, stwierdzając, że zarządzenie, jako dotyczące mienia stanowiącego własność publiczną, należy zakwalifikować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej i nakazał Sądowi w ponownym postępowaniu zbadanie, czy skarga spełnia warunki formalne, została wniesiona przez podmiot legitymowany i w zależności od tych ustaleń dopiero ocenę sprawy co do meritum.

Wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. II SA/Wr 182/14, wskazanym na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A., stwierdzając, iż warunki formalne zostały zachowane, bowiem przed wniesieniem skargi Spółka wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w sprawie z zakresu administracji publicznej, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 21 lutego 2014 r.

Przechodząc do oceny legitymacji do złożenia skargi, Wojewódzki Sąd uznał, że Spółka nie wykazała, aby zaskarżone zarządzenie naruszało jej interes prawny lub uprawnienie i wyjaśnił:

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zgodnie z tym przepisem skarżący musi wykazać nie tylko, że zaskarżony akt jest z zakresu administracji publicznej, ale że narusza interes prawny. W sprawie w dacie wniesienia skargi – 21 sierpnia 2013 r. – [...] S.A. nie łączył z Gminą Kobierzyce żaden stosunek prawny, bowiem umowa z 14 maja 2003 r. wygasła 14 maja 2013 r., a nadto, że stawka za dzierżawę w dacie obowiązywania umowy była płacona wg jej ustaleń – zmienionych aneksem z 1 lipca 2007 r., zatem wejście w życie zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy nie wpłynęło na ustalenia umowy i wysokość czynszu. Zarządzenie przewidywało, że znajduje zastosowanie do umów zawieranych po 1 stycznia 2013 r., tj. po jego wejściu w życie, a po tej dacie umowa pomiędzy skarżącą a Gminą nie została zawarta. Zarządzenie zatem nie wpłynęło na prawa Spółki, a naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może odnosić się do ewentualnych przyszłych sytuacji, ale musi być aktualne. Nadto istniejący stosunek obligacyjny nie stwarzał po stronie Spółki praw do nieruchomości ani żadnych roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sprawie można zatem mówić co najwyżej o interesie fatycznym Spółki, zatem nie dającym legitymacji do wniesienia skargi.

Reprezentowana przez radcę prawnego, [...] S.A. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 674 i art.693 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 659 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie;

– art. 225 w zw. z art. 224 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie;

– art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie;

– art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie;

– art. 50 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie;

– art. 3531 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie;

– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo iż umowa dzierżawy wygasła to skarżąca korzysta z nieruchomości Gminy i płaci czynsz uprzednio umówiony, czemu Gmina się nie sprzeciwia, co oznacza zawarcie nowej ustnej umowy, zatem Spółka posiada status najemcy, a wobec tego interes prawny w składaniu skargi na podstawie art. 659 k.c., jako zainteresowana trwałym i zgodnym z prawem uregulowaniem uprawnień.

Wójt Gminy Kobierzyce wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył żadnego z przepisów wskazanych w jej podstawach.

W sprawie wiążąca była ocena dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2014 r. I OSK 320/14 i Wojewódzki Sąd zastosował się do niej. Ponieważ w postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarga została wniesiona w sprawie z zakresu administracji publicznej, Wojewódzki Sąd zbadał czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia wymogów formalnych i w tej kwestii uznał, że zostały one spełnione. Skoro zatem skarga nie podlegała odrzuceniu, jako zachowująca formalne wymogi, Wojewódzki Sąd obowiązany był ocenić czy została wniesiona przez uprawniony podmiot. Tylko bowiem skarga takiego podmiotu powoduje, że sprawa może być oceniana przez sąd co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w przeciwnym wypadku, jeśli skarga została wniesiona przez podmiot nie mogący wykazać swojej legitymacji podlega ona oddaleniu.

Wojewódzki Sąd uznał, że [...] S.A. nie ma legitymacji do zaskarżenia zarządzenia Wójta Gminy Kobierzyce z [...] grudnia 2012 r. w sprawie wytycznych dotyczących ustalania umów, tym samym skargę oddalił, nie mogąc odnieść się do zarządzenia. Z oceną Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną, a dwie z nich, formalne, zostały omówione wyżej – sprawa musi być z zakresu administracji publicznej, a jej wniesienie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Te wymogi, jak i termin wniesienia zostały zachowane. Dwie dalsze przesłanki – materialne – to istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym,, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną.

Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.

W niniejszej sprawie [...] S.A. przesłanek określonych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazała.

Spółkę [...] z Gminą Kobierzyce łączył stosunek obligacyjny – umowa dzierżawy działki, stanowiącej własność tej Gminy. Powstanie tego stosunku nie wynikało z nakazu prawa administracyjnego, ale zależało tylko od woli stron. Spółka nie może wskazać żadnego przepisu prawa materialnego administracyjnego, który nakazywałby zawarcie umowy dzierżawy ze względu na konieczność ustawiania urządzeń telefonii komórkowej, zatem normy, która na gruncie administracyjnym miała dawać jej ochronę praw. W prawie administracyjnym materialnym można znaleźć przepisy dotyczące praw najemców mienia gminnego – np. najemcy mieszkań komunalnych, których prawa wynikają z decyzji administracyjnych wydanych w ramach szczególnego trybu najmu, zostały przeniesione na umowy najmu. Jednak sytuacji Spółki nie da się z podmiotami legitymującymi się takimi umowami najmu porównać. Podobieństwo jest tylko w tym, że przedmiotem dzierżawy było mienie komunalne, potem publiczne i stanowiące własność podmiotu publicznego. Z tego tylko powodu sprawa mieści się w zakresie administracji publicznej. Brak normy administracyjnego prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona praw Spółki powoduje, że nie można mówić o jej interesie prawnym, jeżeli, to interes ten można określić jako faktyczny.

Skoro w sprawie brak jest po stronie Spółki interesu prawnego trudno mówić o jego naruszeniu. W okresie obowiązywania umowy dzierżawy Spółka płaciła czynsz wg stawek przewidzianych umową, następnie aneksem do niej i wejście w życie zarządzenia Wójta nie miało wpływu na zmianę stawki czynszu. Prawa Spółki wynikającego z umowy zarządzenie zatem nie naruszyło. Z zarządzenia wynika, że stawki czynszu ustalone wg jego wytycznych będą miały miejsce do umów zawieranych po jego wejściu w życie. W takiej sytuacji, jeśliby miało dojść do zawarcia umowy po wydaniu zarządzenia to można by mówić tylko o przyszłym, ewentualnym kształtowaniu stosunku prawnego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga naruszenia interesu prawnego aktualnego, a nie ewentualnego, przyszłego.

Skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione przez Spółkę przy wnoszeniu skargi tylko przesłanki formalne, zaś brak było wypełnienia materialnych, świadczących o legitymacji do wniesienia skargi musiała ona podlegać oddaleniu przez Wojewódzki Sąd.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).