Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 721/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.36a  ust. 5,   art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 199,  art. 151,  art. 52 par. 3, art. 3 par. 2 pkt 4 i 4a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101, art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J K na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy w wyniku rozstrzygnięcia konkursu powierzył J K stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w S na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. W § 5 tego zarządzenia stwierdził, że wchodzi ono w życie z dniem 1 września 2012 r. Jako podstawę prawną zarządzenia Wójt Gminy wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej ustawa o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Zarządzenie to zostało doręczone J K w dniu 21 sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. doręczonym skarżącej w tym samym dniu, Wójt Gminy powierzył J K stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w S na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. W tym samym dniu skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy o przeniesienie jej z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w S. Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy, które w dniu 28 sierpnia 2012 r., zostało złożone w Urzędzie Gminy, J K złożyła rezygnacją z powierzonego jej na okres 5 lat, tj. od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w S. W związku z rezygnacją wniosła też o nieprzenoszenie jej z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w S. Rezygnacja ta został przyjęta przez Wójta gminy G o czym zawiadomił on skarżącą pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r.

Zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...], powierzono L R pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S na okres 10 miesięcy, tj. od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W § 2 tego zarządzenia stwierdzono, że uprawnienia i obowiązki wynikające z zajmowanego stanowiska określają przepisy Karty Nauczyciela oraz przepisy wykonawcze do tych ustaw, a w zakresie nieuregulowanym w wymienionych ustawach – przepisy Kodeksu Pracy. W § 3 stwierdzono, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatków określają odrębne przepisy. Natomiast w § 4 znalazło się stwierdzenie, że "traci moc Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] Wójta gminy". W § 5 zarządzenia Nr [...] określono natomiast, że wchodzi ono w życie od dnia 1 września 2012 r. Jako podstawę prawną zarządzenia Nr [...] Wójt Gminy wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy J K poprosiła o określenie szczegółowych warunków jej pracy w obowiązującym okresie 3-miesięcznego wypowiedzenia, wynikłego ze złożenia przez nią rezygnacji z powierzonego stanowiska Dyrektora tej szkoły. W odpowiedzi na to pismo Wójt Gminy wyjaśnił, że w związku z przyjęciem rezygnacji ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S jeszcze przed formalnym podjęciem obowiązków Dyrektora tej szkoły oraz podjęciem obowiązków wynikających z powierzonej funkcji, nie doszło do przeniesienia skarżącej w trybie przepisów Karty Nauczyciela, ani też do nawiązania stosunku pracy zgodnie z kodeksem pracy. W związku z tym nie stała się ona pracownikiem Szkoły Podstawowe w S.

Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. Wojewoda powiadomił J K, że nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy.

Po wezwaniu Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, J K w dniu [...] wniosła skargę na Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy.

Postanowieniem z dnia [...] WSA w Kielcach odrzucił skargę wyrażając pogląd, że w konsekwencji złożenia przez J K rezygnacji z powierzonego jej stanowiska dyrektora, zaskarżone zarządzenie nie zaistniało w obrocie prawnym, przez co skarga na nie jest niedopuszczalna.

Pogląd taki podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę kasacyjną J K postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...]. NSA stwierdził w szczególności, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zanim weszło w życie. Określenie na dzień 1 września 2012 r. terminu, z upływem którego następowało powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyznacza wyraźną granicę, od której nowy dyrektor jest uprawniony i zobowiązany do sprawowania powierzonego stanowiska. Skarżąca nie miała możliwości "zastosować" uprawnień dyrektora szkoły, ponieważ przed 1 września 2012 r. nie nastąpiły skutki prawne zaskarżonego zarządzenia. Podjęte przez skarżącą przygotowania do pełnienia funkcji dyrektora nie mogą być w uznane za skutki prawne wydanego zarządzenia. Ponadto na marginesie NSA dodał, że powyższe oznacza także, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, o którym to naruszeniu stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.

Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. J K wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zamieszczeniu w paragrafie 4 Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] stwierdzenia, że traci moc zarządzenie Wójta Gminy Górno Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu podała, że w wynikającym z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawnieniu organu prowadzącego szkołę, do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły, nie mieści się możliwość uchylenia przez organ prowadzący zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. stwierdził, że kwestionowane Zarządzenie nr [...] z dnia [...], dotyczyło powierzenia L R pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S na 10 miesięcy od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w związku z czym straciło moc prawną z dniem 30 czerwca 2013 r. i nie istnieje już w porządku prawnym. Dlatego brak jest podstaw do jego weryfikowania.

W skardze z dnia 12 lipca 2013 r., która wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 15 lipca 2013 r., J K wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...]. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S L R na okres 10 miesięcy tj. od dnia 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zaskarża nieobowiązujące zarządzenie w celu uzyskania wyroku stwierdzającego jego nieważność, co zniweczy skutki sprzecznego z prawem aktu od momentu jego podjęcia (ex tunc), zamiast tylko na przeszłość (ex nunc). Możliwość zaskarżenia takiego aktu mimo jego nieobowiązywania jest prawnie dopuszczalna, jeżeli zaskarżona uchwała nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej.

Skarżąca zarzuciła, że w wynikającym z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawnieniu organu prowadzącego szkołę, do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły, nie mieści się możliwość uchylenia przez organ prowadzący zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Przepis ten powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem wyłącznie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, a nie odwołania z tego stanowiska. Wyprowadzanie z niego innych uprawnień dla organu prowadzącego szkołę stanowi rażące naruszenie prawa, przez co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Powierzenie stanowiska dyrektora mogło zostać uchylone prze organ, który powierzył obowiązki, ale wyłącznie na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty.

Kompetencja do eliminowania z obrotu prawnego uchwał lub zarządzeń organów gminy sprzecznych z prawem ustawodawca przyznał organowi nadzoru, o czym orzeka on na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w trybie, o jakim mowa w art. 90 tej ustawy.

Mimo, że zaskarżone zarządzenie ma charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w zakresie skutków, jakie ów akt wywołuje może dochodzić przed sądem pracy.

Negatywnych skutków wydanego zarządzenia nie znosi fakt uchylenia zarządzenia w drodze wydania nowego zarządzenia zawierającego przepis derogacyjny.

Następnie skarżąca przytoczyła okoliczności, w jakich zostało wydane zaskarżone zarządzenie. Wyjaśniła między innymi, że w roku szkolnym 2011/2012 była zatrudniona w Szkole Podstawowej w B, której dyrektor zobligował ją do wypowiedzenia się, czy w kolejnym roku szkolnym pozostanie na dotychczasowym stanowisku. Ponieważ w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 21 sierpnia 2012 r. o przeniesienie jej na podstawie art. 18 ust. 1 Karty Nauczyciela z urzędu na stanowisko nauczyciela języka polskiego i historii w pełnym wymiarze zajęć do Szkoły Podstawowej w S, uzyskała odpowiedź, że nie jest to możliwe, gdyż w Szkole Podstawowej w S nie ma dla niej godzin jako nauczyciela języka polskiego i historii, przez co może być zatrudniona tylko na podstawie umowy o pracę z Wójtem na stanowisku nauczyciela – dyrektora – skarżąca będąc w przymusie zdecydowała się na złożenie rezygnacji z powierzonego jej stanowiska. Złożona propozycja zmusiłaby ją bowiem do podjęcia ryzykownej decyzji, tj. rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy w macierzystej Szkole Podstawowej w B bez gwarancji właściwego ukształtowania sytuacji prawnej w nowej szkole. Skarżąca uważała równocześnie, że odmawiając jej przeniesienia w trybie art. 18 ust. 1 Karty Nauczyciela postąpiono niezgodnie z prawem. Dyrektor szkoły nie jest bowiem gminnym pracownikiem samorządowym, ale nauczycielem pełniącym funkcję kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jaką jest szkoła. Powierzenie jej stanowiska dyrektora szkoły jako nauczycielowi mianowanemu nastąpiło bez zatrudnienia jej w charakterze nauczyciela w Szkole Podstawowej w S. Samo powierzenie stanowiska dyrektora nauczycielowi, który nie jest zatrudniony w tej szkole nie powoduje nawiązania stosunku pracy. Tymczasem ona przystępowała do konkursu na stanowisko dyrektora jako nauczyciel dyplomowany i posiada kwalifikacje uprawniające ją do zajmowania stanowiska takiego nauczyciela.

Następnie skarżąca zakwestionowała twierdzenia Wójta Gminy, jakoby nie objęła obowiązków wynikających z powierzonej jej funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Pełnienie funkcji dyrektora polegało bowiem w jej przypadku na: przejęciu majątku szkoły oraz całej jej dokumentacji od poprzedniej dyrektor L R, przewodniczeniu posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu 28 sierpnia 2012 r., przydzieleniu godzin pracy nauczycielom tej szkoły, wprowadzeniu zmian w arkuszu organizacyjnym, rozpoczęciu procedury zatrudnienia katechetki na stanowisku nauczyciela religii, powołaniu komisji do odbioru stanu technicznego budynku, ustaleniu godziny rozpoczęcia roku szkolnego, podjęciu decyzji o skróceniu zajęć dydaktycznych w dniu 4 września 2012 r., powołaniu zespołu do ułożenia planu lekcji, zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją szkoły.

Zakwestionowała też prawdziwość wyjaśnień Wójta zawartych w jego piśmie z dnia 30 października 2012 r. skierowanym do Wojewody, jakoby poinformowano ją o możliwości przeniesienia w trybie art. 18 Karty Nauczyciela na 4 godziny dydaktyczne oraz uzupełniające 14 godzin z tytułu sprawowania funkcji kierowniczej i zatrudnienia jej na podstawie mianowania, na co rzekomo nie wyraziła zgody. Wywiodła również, że z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że stanowisko dyrektora szkoły można powierzyć tylko nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu. Oznacza to, że stanowisko dyrektora można powierzyć tylko nauczycielowi zatrudnionemu w tej szkole. W sytuacji, gdy nauczyciel, któremu ma zostać powierzone stanowisko dyrektora nie jest pracownikiem danej szkoły, należy z nim najpierw nawiązać stosunek pracy jako nauczycielem w tej szkole. Ponieważ w dniu wydania zarządzenia z dnia [...] nie była nauczycielem zatrudnionym w Szkole Podstawowej w S, organ gminy nie mógł jej powierzyć stanowiska dyrektora szkoły. Powinien był natomiast sprawdzić, czy obowiązek ustawowy wynikający z art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty został należycie wykonany.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł przede wszystkim o odrzucenie skargi.

Zarzucił, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca o wydaniu przedmiotowego zarządzenia wiedziała już w dniu 18 października 2012 r., bo w piśmie do Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego powoływała treść tego zarządzenia. Działania związane z jego kwestionowaniem powinna więc podjąć najpóźniej w terminie do dnia 2 listopada 2012 r., tj. w terminie 14 dni wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarga podlega również zdaniem organu odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn, do których należy między innymi brak przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ przedmiotowe zarządzenie z dnia [...] obowiązywało zgodnie z jego treścią do dnia 30 czerwca 2013 r., należy uznać, że po tej dacie przestało obowiązywać, przez co w dniu składania skargi nie mogło już być jej przedmiotem.

Na wypadek niepodzielenia tej argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi.

Zarzut dotyczący braku podstawy prawnej do uchylenia Zarządzenia nr [...] z [...] organ uznał za bezpodstawny, ponieważ podstawy takiej dopatrzył się w przepisie § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z tym przepisem bowiem, do zarządzeń stosuje się przepisy działu I tego rozporządzenia, w tym przepisy zamieszczone w rozdziale 6, określające mechanizm uchylania wcześniej obowiązujących przepisów dotyczących tej samej materii, co nowy akt prawny. Tym samym Wójt, powierzając pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S był uprawniony do umieszczenia zapisu uchylającego poprzedni akt prawny dotyczący tej samej materii.

Ponadto zauważył, że ponieważ Wójt wydał zarządzenie o powołaniu J K na stanowisko Dyrektora z mocą od dnia 1 września 2012 r., a skarżąca przed tą datą zrezygnowała z tego stanowiska, to zaistniały przesłanki do zastosowania mechanizmu z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchylenie wcześniejszego zarządzenia było konieczne z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym nie mogą obowiązywać dwa akty prawne regulujące tę samą materię związaną z wykonywaniem obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S.

Ponadto J K nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia z dnia [...] w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., ponieważ zarządzenie to nie zostało skierowane do niej, ale do L R. Natomiast uchylenie zarządzenia nr 69 było konsekwencją oświadczenia woli J K.

Z ostrożności procesowej Wójt Gminy w nawiązaniu do wniosków skarżącej o przeniesienie jej do Szkoły Podstawowej w S na podstawie Karty Nauczyciela wyjaśnił, że nie było możliwe przeniesienie jej na pełny etat nauczyciela języka polskiego i historii z urzędu, ponieważ zatwierdzony wcześniej arkusz organizacyjny przewidywał dla dyrektora tej szkoły jedynie 4 godziny lekcyjne (1 godzina historii, 2 godziny informatyki i 1 godzina zajęć artystycznych) oraz 14 tzw. godzin dyrektorskich. Tym samym Szkoła Podstawowa w S nie posiadała wakatu, na który mogłaby przenieść skarżącą zgodnie z jej wnioskiem.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy całego zaskarżonego zarządzenia, a więc wszystkich czterech paragrafów. Wyjaśnił przy tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zapisy zawarte w § 1 – 3 zaskarżonego zarządzenia wynika z tego, że zarządzenie to kompleksowo regulowało powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora osobie trzeciej, co nie powinno mieć miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Jej przedmiotem było zarządzenie Wójta Gminy wydane na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty (dotyczącym powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (w którym mowa o kompetencji wójta w zakresie zatrudniania i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyło się konsekwentnie traktowanie czynności powołania i odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jako czynności z zakresu administracji publicznej, które skutkiem tego podlegają kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Praktyka wyraźnie doprowadziła do ukształtowania się dualnego i równoległego (jak gdyby niezależnego od kontroli sprawowanej przez sądy powszechne w cywilnym postępowaniu procesowym w sprawach z zakresu prawa pracy) poddawania tych aktów ocenie pod względem ich legalności. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69). Dlatego nie było wątpliwości co do kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynikającej z treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W związku z wnioskami organu o odrzucenie skargi zawartymi w odpowiedzi na skargę, na wstępie należy odnieść się tego zagadnienia.

Wbrew twierdzeniom autora odpowiedzi na skargę, warunki formalne skargi zostały w sprawie spełnione, przez co nie było podstaw do jej odrzucenia.

Nie może być w sprawie wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej innej niż akt prawa miejscowego. Dopuszczalność wniesienia skargi na taki akt wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym wspomniano już powyżej. Warunek jaki trzeba przedtem spełnić wynika natomiast z treści art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., mimo że w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na zarządzenie wójta. Wyłączenie przewidziane w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na zarządzenie wójta jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 tego Prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., II FSK 2140/12, Lex nr 1318864).

Z przytoczonego przepisu art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wynika więc, że art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz określony w nim czternastodniowy termin, którego przekroczenie zarzucono w odpowiedzi na skargę, nie mają w sprawie zastosowania. Jego niedochowanie nie mogło wiec uzasadniać odrzucenia skargi.

Ubocznie można dodać, że przepis art. 52 § 3 i określony w nim termin nie mogły mieć w sprawie zastosowania również ze względu na treść art. 52 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku innych aktów (tj. aktów innych niż określone w art. 52 § 1 – 3 p.p.s.a., gdzie są wymienione między innymi akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, przed których zaskarżeniem do sądu administracyjnego należy wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Jak więc wynika wprost z przytoczonych przepisów, termin czternastodniowy, którego niezachowanie zarzuca organ w odpowiedzi na skargę, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wniesienie wezwania o usunięcie naruszeń prawa w stosunku do zarządzenia wójta podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącego innych aktów niż akty prawa miejscowego, nie jest ograniczone terminem (art. 52 § 4). Wezwanie to można zatem wnieść w każdym czasie obowiązywania wymienionego aktu, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej (podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 99).

Konieczne w wypadku zaskarżania do sądu administracyjnego takich aktów, jak zaskarżone Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy , jest natomiast zachowanie terminu do wniesienia skargi, który stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynosi trzydzieści dni gdy biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lub sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Termin ten został w sprawie zachowany, ponieważ odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Wójta Gminy w dniu 14 czerwca 2013 r., została sporządzona w dniu 8 lipca 2013 r., po czym w dniu 15 lipca 2013 r., a więc z zachowaniem ustawowego, trzydziestodniowego terminu została wniesiona skarga do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy.

Nie jest również prawdą, aby skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu z powodu upływu w dniu 30 czerwca 2013 r. okresu, do którego zaskarżone zarządzenie miało obowiązywać, przez co nie było już przedmiotu skargi.

Należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie nr [...] zawierało kilka różnych rozstrzygnięć. W § 1 Wójt Gminy powierzył L R nauczycielowi dyplomowanemu pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S na okres 10 miesięcy tj. od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W kolejnych przepisach § 2 i 3 wskazane zostały przepisy będące podstawą praw i obowiązków L R jako pełniącej obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W § 4 stwierdzono, że traci moc Zarządzenie Wójta gminy Górno Nr [...] z dnia [...]. Jak to wynika z wypowiedzi fachowego pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r., przedmiotem skargi były wszystkie cztery paragrafy tego zarządzenia, co należy odnosić do § 1 do 4, skoro § 5 określał jedynie datę wejścia zarządzenia w życie. Odnosząc się do tak sprecyzowanej skargi należy zauważyć, że zaskarżony § 4 zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] dotyczył bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, skoro jego treścią było usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] o powołaniu skarżącej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Świadczy to zdaniem Sądu o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to w konsekwencji, że skarżąca posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w tej części. Odnośnie pozostałych zapisów zarządzenia nr [...] nie dotyczących bezpośrednio skarżącej, ale innej osoby, której na skutek rezygnacji skarżącej z powierzonego jej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S powierzono pełnienie obowiązków dyrektora tej szkoły na okres 10 miesięcy, należy podzielić pogląd skargi, że naruszenie interesu prawnego skarżącej w tej części stanowi konsekwencję twierdzenia o wadliwości § 4 tego zarządzenia. Jeżeli by bowiem przyjąć, że usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] o powołaniu skarżącej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S jest wadliwe, to za wadliwe i naruszające interes prawny skarżącej należałoby również uznać wynikłe z § 4 powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora innej niż skarżąca osobie. Ze względu na różny skutek stwierdzenia nieważności aktu (ex tunc) w porównaniu z konsekwencjami jego usunięcia z obrotu prawnego w drodze derogacji (ex nunc), upływ okresu, przez który powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora L R pozostawało w obrocie prawnym nie jest przeszkodą dla przyjęcia, że ta część zaskarżonego zarządzenia również może być przedmiotem skargi.

Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie oznacza jednak zasadności skargi. Sąd administracyjny bada bowiem wyłącznie zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), przez co na uwzględnienie skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie obiektywna niezgodność z obowiązującym prawem (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 360-362).

Oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które nakazywałyby stwierdzenie jego nieważności. Nie zaistniały w szczególności w sprawie takie naruszenia, jakich istnienie zarzucono w skardze.

Zasadnicza wątpliwość w niniejszej sprawie dotyczyła tego, czy skarżąca J K objęła obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej w S i w związku z tym, czy dopuszczalne było stwierdzanie utraty mocy Zarządzenia nr [...] o powierzeniu jej tego stanowiska z pominięciem trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego określonego w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I OSK 1891/13, w której NSA oddalił skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Kielcach z dnia 31 maja 2013 r. odrzucające skargę J K na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]. Zaskarżone w tamtej sprawie zarządzenie zostało uchylone zanim weszło w życie. Określenie terminu, z upływem którego następowało powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyznacza wyraźną granicę, od której nowy dyrektor jest uprawniony i zobowiązany do sprawowania powierzonego stanowiska. J K wbrew swoim twierdzeniom nie miała możliwości zastosowania uprawnień dyrektora szkoły, ponieważ przed 1 września 2012 r. nie nastąpiły skutki prawne zarządzenia nr [...] z dnia [...], w którego § 5 wyraźnie i zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty stwierdzono, że zarządzenie o powierzeniu skarżącej stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S, wchodzi w życie z dniem 1 września 2012 r. Podjęte przez skarżącą przygotowania do pełnienia funkcji dyrektora szkoły, nie mogą być uznane za skutki prawne wydanego zarządzenia nr [...].

Konsekwencją powyższej kwalifikacji zaskarżonego zarządzenia, jest to, że brak jest możliwości stosowania w sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dotyczącego odwołania ze stanowiska kierowniczego. Odwołać ze stanowiska kierowniczego można bowiem osobę, która takie stanowisko objęła. To jednak w sprawie nie nastąpiło.

Kolejny zarzut skargi dotyczył tego, że paragraf 4 zaskarżonego zarządzenia nie miał podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Z takim twierdzeniem również nie można się zgodzić.

Na wstępie tej części rozważań należy podzielić stanowisko skarżącej, że możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę reguluje art. 38 ustawy o systemie oświaty. Ten przepis jednak nie miał w sprawie zastosowania. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, dotyczy on nauczycieli, którzy dane stanowisko kierownicze już objęli. Nie można natomiast odwołać z kierowniczego stanowiska kogoś, kto jeszcze go nie objął. Skarżąca J K, na skutek rezygnacji z powierzonego jej stanowiska dyrektora jeszcze przed wejściem w życie zarządzenia nr [...] z dnia [...] - kierowniczego stanowiska nie objęła.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie stanowiło podstawy prawnej do stwierdzenia utraty mocy zarządzenia nr [...], rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100/02 poz. 908). Rozporządzenie to, a zwłaszcza powołane w odpowiedzi na skargę § 141 i przepisy rozdziału 6 działu I, dotyczą projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, co wynika z delegacji ustawowej do wydania tego rozporządzenia zamieszczonej w art. 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929, z 2000 r. Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r. Nr 102, poz. 1116 i Nr 154, poz. 1799 i 1800). W literaturze został nawet wyrażony pogląd, że przyjęty w Konstytucji RP paradygmat demokracji opartej między innymi na niekwestionowanej roli samorządu terytorialnego, na jego znacznej samodzielności w państwie prawa oraz wyraźne odróżnienie od administracji rządowej stanowi podstawę do wywiedzenia argumentów o braku normy w ustawie o Radzie Ministrów do uregulowania, w trybie rozporządzenia do tej ustawy, zasad stanowienia aktów prawa miejscowego (J. Brzeziński, artykuł p.t. Zakres stosowania załącznika do uchwał organów samorządu terytorialnego na tle Zasad techniki prawodawczej. Teza 1 Samorząd Terytorialny 2006/11/22-34). Tym bardziej więc nie można stosować przepisów tego rozporządzenia do zarządzeń wójta dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły i spraw z tym związanych, które nie są aktami prawa miejscowego.

Nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że jedynym sposobem na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia nr [...], było wykorzystanie kompetencji nadzorczych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Możliwość ta dotyczy więc tylko aktów sprzecznych z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie została ujawniona. Do skutecznego podważenia legalności zarządzenia Wójta Gminy nr[...] z dnia [...] nie doszło, gdyż skarga J K na to zarządzenie została prawomocnie odrzucona, a organy nadzoru nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości w jego treści. W sprawie chodziło natomiast o wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia, które straciło rację bytu, zanim weszło w życie. Organy nadzoru nie mają kompetencji do eliminowania takich zarządzeń.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają regulacji dotyczącej utraty mocy zarządzenia o powołaniu na stanowisko dyrektora, w sytuacji gdy kandydat na dyrektora wyłoniony w drodze konkursu i powołany na to stanowisko, zrezygnował z niego jeszcze przed jego objęciem. W ocenie Sądu nie można jednak zaakceptować luki w prawie, ani tym bardziej sytuacji pozostawania w obrocie prawnym dwóch rozstrzygnięć dotyczących tego samego zagadnienia. Taka sytuacja miałaby bowiem miejsce, gdyby powierzając pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w S L R na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., Wójt Gminy nie orzekł o utracie mocy obowiązującej Zarządzenia nr [...] powierzającego J K to samo stanowisko na częściowo ten sam okres. Dlatego trzeba przyjąć, że - a contrario - z art. 36a u. 1 ustawy o systemie oświaty wynika kompetencja organu prowadzącego szkołę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia powierzającego stanowisko dyrektora szkoły osobie, która zrezygnowała z tego stanowiska jeszcze przed jego objęciem. Organ który powołuje dyrektora, musi bowiem mieć możliwość eliminacji własnego zarządzenia w sytuacji, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego nie może dojść do objęcia funkcji, a nie istnieje inna prawna możliwość usunięcia takiego zarządzenia z obrotu prawnego.

Na przeszkodzie przyjętej przez Sąd wykładni nie stoją przepisy powołane w skardze i w piśmie pełnomocnika skarżącej złożonym na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r.

W szczególności nie został naruszony przepis art. 36a ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Skarżącej bowiem, która została wyłoniona w drodze konkursu nie odmówiono powierzenia stanowiska dyrektora, lecz jej to stanowisko powierzono Zarządzeniem nr[...] z dnia[...] .

W sprawie nie doszło do uchylenia zarządzenia o powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora, co istotnie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2012 r., I OSK 931/12). Stan faktyczny niniejszej sprawy jest jednak znacząco inny niż w powołanej sprawie rozstrzygniętej przez NSA, gdzie doszło do objęcia stanowiska dyrektora szkoły, po czy się okazało, że został on wyłoniony bez przeprowadzenia konkursu. W niniejszej sprawie jak to już wyżej wyjaśniono, do objęcia stanowiska dyrektora szkoły przez skarżącą w ogóle nie doszło, przez co dyspozycja norm prawnych, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie została wyczerpana. Dlatego pogląd wyrażony przez NSA w przywołanym wyroku z dnia 10 sierpnia 2012 r. nie stanowi przeszkody dla zaakceptowania legalności zaskarżonego zarządzenia.

Nie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy motywy, jakimi kierowała się skarżąca składając pisemne oświadczenie o rezygnacji ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Ponieważ do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia nie doszło do skutecznego uchylenia się od skutków prawnych tego oświadczenia woli, ani też do stwierdzenia jego nieważności, organ musiał je respektować.

Nie miały również znaczenia dla wyniku sprawy zarzuty dotyczące domniemanego naruszenia przepisów Karty Nauczyciela regulujących sytuację prawną nauczyciela przenoszonego do innej szkoły w trybie art. 18 Karty. Przedmiotem sprawy nie był bowiem stosunek pracy J K, ale legalność zarządzenia wójta wydanego w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora. Przeniesienie nauczyciela w trybie art. 18 ustawy Karty Nauczyciela jest instytucją prawa pracy, a nie prawa administracyjnego i co za tym idzie jego prawidłowość może stanowić przedmiot oceny jedynie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie, mimo tego że naruszało interes prawny skarżącej, znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazać należy, iż żądanie to nie mogło zostać przez Sąd uwzględnione, albowiem stoi ono w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć zaś należy, iż nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji - i to niezależnie od wyniku sprawy.