Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 358/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz M. K. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 24 kwietnia 2006 r. Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i T. E. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma odrębnymi lokalami mieszkalnymi oraz budynkiem garażowym na działce nr [...] w miejscowości M. w gminie W.. Decyzja ta zmieniona została decyzją nr [...] z dnia 24 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy tego budynku o czym stanowi zaświadczenie z dnia 20 lutego 2008 r.

Pismem z dnia 28 września 2012 r. M.K. - właścicielka sąsiedniej działki nr [...] - zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na podniesieniu gruntu o 20-40 cm na terenie działki [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu, PINB przeprowadził w dniu 22 listopada 2012 r. kontrolę na terenie działki nr [...], w której uczestniczyły zainteresowane strony. W trakcie kontroli M.K. oświadczyła, że oczekuje sprawdzenia legalności podniesienia gruntu na terenie działki nr [...], czego skutkiem są zmiany stosunków wodnych na tej działce jak i na należącej do niej działce nr [...]. Wskazała, że w jej ocenie, podniesienie gruntu jest przyczyną ciągłego zalewanie jej nieruchomości jak i podmakania znajdującego się tam budynku. Wobec powyższego, zażądała przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń, które zapobiegłyby negatywnym skutkom w stosunku do jej działki. Ponadto w takcie kontroli ustalono na podstawie map geodezyjnych, że teren działki nr [...] i nr [...] jak i działek sąsiednich, w promieniu około 100 m posiada naturalny spadek w kierunku ulicy M., czyli z północy na południowy wschód. Stwierdzono, że teren działki nr [...], znajduje się powyżej działki nr [...], na co wskazują również rzędne wysokościowe na mapach geodezyjnych. Nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót ziemnych mających na celu podwyższenie terenu działki. Przyjęto także, że zagospodarowanie działki nr [...] w zakresie rzędnych wysokościowych, nie zmieniło się od czasu zakończenia budowy budynku. Obecny w trakcie kontroli inwestor - T. E. oświadczył, że nie w wykonywał żadnych robót budowlanych w zakresie podwyższania gruntu od czasu zakończenia budowy budynku. Powyższe stwierdzenie zakwestionowała M.K., która oświadczyła, że teren działki nr [...] był inny i że teren był dorównany do poziomu domu.

Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. J. i T. E. poinformowali PINB, że nie wykonali robót budowlanych polegających na podniesieniu terenu działki nr [...]. Zaznaczyli, że zagospodarowanie terenu wraz z budynkiem zostało zgłoszone do odbioru, czego efektem było wydane zaświadczenie przez organ nadzoru budowlanego zaś w zakresie podniesienia terenu i zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] prowadzone było postępowanie administracyjne przez Wójta Gminy W..

W tak kształtującym się stanie faktycznym, PINB stwierdził brak podstaw do orzekania o prawach i obowiązkach stron niniejszego postępowania w związku z czym, decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r., nr 21/13 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania M.K., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał pierwszoinstancyjną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 497/13 po rozpoznaniu skargi M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. W pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał orzekające w sprawie organy do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ustalenia przedmiotu postępowania. Zwrócono przy tym uwagę, że ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki nie jest wykluczona w sytuacji, gdy roboty budowlane powiązane są z wykonywaniem obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania. Sąd administracyjny uznał również, że roboty ziemne, polegające np. na niwelacji terenu można zakwalifikować jako roboty budowlane, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś obiektu budowlanego lub pracami związanymi z prowadzeniem budowy obiektu budowlanego. Wobec powyższego zobowiązano organ do ustalenia, czy i w jaki sposób, doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w obowiązujących przepisach.

Rozpoznając ponownie sprawę, PINB wystąpił do Wójta Gminy W. o przesłanie kopii posiadanych dokumentów dotyczących opinii i ekspertyz odnoszących się do podniesionego terenu działki nr [...].

W udzielonej odpowiedzi Wójt Gminy W. przesłał kserokopię opinii techniczno-prawnej sporządzonej przez biegłego mgr inż. E. S., dotyczącej postępowania w sprawie podniesienia terenu i zmiany stosunków wodnych na terenie działek nr [...] i nr [...] oraz kopię geodezyjnej ekspertyzy zmian wysokości rzędnych terenu, sporządzonej przez geodetę mgr inż. Piotra Turek.

Następnie w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 29 maja 2014 r. M.K. oświadczyła, że przedmiotem jej żądania jest zmiana zagospodarowania terenu działki nr [...] spowodowana wykonaniem robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu działki nr [...] w stosunku do działki nr [...], wykonaniem zbiornika na ścieki i studni chłonnej oraz drenażu odwadniającego budynek i drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku na działce nr [...] w sposób odmienny z założeniami ujętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nadto M.K. oświadczyła, że domaga się przywrócenia terenu zagospodarowania działki do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], poprzez zmianę usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni chłonnej z narożnika południowego na narożnik północny działki i obniżenie części działki nr [...] tak aby się zrównał z terenem działki nr [...].

W trakcie oględzin stwierdzono, że stan gruntu (w zakresie wysokości i ukształtowania) i zagospodarowania terenu działki nr [...] nie zmienił się od ostatnich oględzin i czynności geodezyjnych polegających na pomiarach wysokościowych dokonanych przez geodetę P. T. (ekspertyza z dnia 10 marca 2013 r.). Stwierdzono również, że obok zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe usytuowana jest studzienka z kręgów betonowych o średnicy 80cm i głębokości 2 m (południowo zachodnia część działki) w odległości ok 0,5 m od granicy z drogą i 2 m od granicy z działką nr [...]. Po ściągnięciu żeliwnego dekla stwierdzono, że studnia napełniona jest do połowy klarowną wodą. Do studni doprowadzone są dwie rury wchodzące w jej ściankę. Jedna z nich odprowadza wody opadowe z połaci dachu i drenażu opaskowego wokół budynku a druga rura stanowi jedynie odcinek, który w przyszłości po uzyskaniu stosownych zezwoleń może być podłączony do sieci kanalizacji deszczowej. Nie stwierdzono istnienia trzeciego wylotu od strony zbiornika na nieczystości ciekłe. Obecny podczas oględzin T. E. oświadczył, że budynek posiada drenaż opaskowy w postaci rury perforowanej o średnicy 80 mm, obłożonej geowłókniną i wpięty w trzy studzienki rewizyjne, do których wpięto również rury spustowe orynnowania odwadniającego połać dachu budynku mieszkalnego. Z trzech studni rewizyjnych woda odprowadzana jest do studni betonowej o średnicy 80 cm i głębokości 2 m (usytuowanej w południowo zachodniej część działki) w odległości ok 0,5 m od granicy z drogą i 2 m od granicy z działka nr [...]. Rury spustowe z odwodnienia dachu wpuszczone są w grunt do odwodnienia pionowego pod gruntem a studnie rewizyjne są przesypane ziemią. W granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] istnieje grodzenie międzysąsiedzkie wykonane z elementów prefabrykowanych betonowych. Od strony działki nr [...] grunt tej działki przylega bezpośrednio do podwaliny betonowej tego ogrodzenia tak, że podwalina wystaje ponad grunt 5cm zaś od strony działki nr [...] grunt znajduje się poniżej podwaliny ogrodzenia co powoduje uskok terenu w tym miejscu (wskazany w ekspertyzie geodety P. T.). Ponadto T. E. oświadczył, że wody opadowe z sąsiedniej działki nr [...] spływają wzdłuż jego ogrodzenia, przepływając przez działkę nr 206 a następnie w kierunku rowu i częściowo są one gromadzone na działce nr 206. Również woda opadowa z działki nr [...] spływa z utwardzonej drogi w kierunku rowu i działki nr [...]. Wyjaśnił również, że wszystkie elementy widoczne w dniu oględzin w zakresie jego działki zostały wykonane na etapie realizacji robót polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego decyzją nr 310/06, zgodnie z tym projektem i zmianami zaakceptowanymi przez projektanta i kierownika budowy. Ponadto T. E. oświadczył, że podczas budowy budynku nie dokonywał żadnych robót polegających na nawożeniu ziemi i podnoszeniu terenu działki.

Skutkiem złożonych w trakcie oględzin oświadczeń PINB poinformował w dniu 23 czerwca 2014 r. strony postępowania o doprecyzowaniu przedmiotu toczącego się postępowania administracyjnego.

Następnie w dniu 21 lipca 2014 r. PINB przesłuchał A. B. - projektanta obiektu i zarazem kierownika budowy na okoliczność stanu projektowanego i wykonanego w dniu zakończenia budowy. A. B. zeznała, że zmiany, które wprowadzono zostały zakwalifikowane jako nieistotne i opisane w końcowym oświadczeniu kierownika budowy. Dotyczyły one zbiornika na nieczystości ciekłe. Wskazała, że w przypadku rzędnej 0,00 budynku, być może ją skorygowano o około 10 do 30 cm maksymalnie idąc w górę w związku z różnicami pomiędzy rzędnymi wskazanymi na mapie do celów projektowych a rzędnymi rzeczywistymi. Według przesłuchiwanej osoby, nie stanowi to zmiany istotnej, dlatego uznała, że różnice wynikające z niedokładności map nie muszą stanowić przedmiotu jej oświadczenia końcowego. Jeśli chodzi o wodę opadową z dachu budynków, A. B. oświadczyła, że rury spustowe odprowadzające wody opadowe wprowadzono w grunt, w sposób przedstawiony na rysunkach przekroi zatwierdzonego projektu budowlanego. Podała przy tym, że na etapie wykonawstwa szczegółowe rozwiązania były z nią konsultowane. Dotyczyło to studzienek przy rurach spustowych, studni chłonnej i rur drenażowych. Stwierdziła również, że szczegółowe rozwiązania nie stanowiły przedmiotu projektu budowlanego i były wdrażane na etapie wykonawstwa. Projekt budowlany jedynie zawierał informacje o wprowadzeniu wód opadowych z dachu do gruntu. Obecny stan na działce nr [...] w zakresie rzędnej terenu, odwodnienia i zagospodarowania terenu jest taki, jaki był w dniu zakończenia inwestycji. Ponadto A. B. stwierdziła, że usytuowanie studni chłonnej nie wpływa ujemnie na działkę nr [...], jak również na panujące na niej stosunki wodne oraz na znajdujący się na niej budynek. Pomiędzy działkami istniało ogrodzenie między sąsiedzkie wykonane z systemowych elementów. Słupki posadowione w gruncie znajdowały się w obudowie betonowej a pomiędzy obudową stóp wsadzona była belka betonowa podwalinowa, która wspierała się na gruncie. Wskazała, że od strony działki nr [...] grunt opierał się na podwalinie betonowej i sięgał do 3/4 jej wysokości. Ponadto oświadczyła, że ogrodzenie międzysąsiedzkie okazane na zdjęciach z oględzin z dnia 29 maja 2014 r. nie wyglądało tak, jak w dacie zakończenia inwestycji. Stopy betonowe były całkowicie w gruncie, obudowa betonowa słupków była posadowiona na gruncie wraz z podwaliną. W chwili obecnej w wskazanych miejscach elementy te wiszą w powietrzu tak jakby zabrano z tej części ziemię.

W związku z koniecznością sprawdzenia zgodności wykonania z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w zakresie ewentualnego oddziaływania na wody gruntowe i budynek na działce nr [...], robót budowlanych w części dotyczącej ukształtowania terenu na działce nr [...], drenażu wokół budynku wraz z studnią chłonną, PINB postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, szczegółowo przy tym wskazując jej zakres.

W dniu 26 września 2014 r. inwestor przedłożył ocenę techniczną, autorstwa mgr inż. M.M.. Autor oceny technicznej w swoich wnioskach końcowych stwierdził, że na podstawie obliczeń, analizy technicznej opartej na wizji lokalnej oraz wiedzy i wieloletniej praktyce, nie zachodzi w żadnym z elementów ujętych w postawionych pytaniach PINB negatywny wpływ wykonanych na działce nr [...] robót budowlanych (zagospodarowanie terenu w zakresie rzędnych wysokościowych, drenaż, studzienki drenażowe, studnia chłonna) na działkę nr [...] i sąsiednie a wręcz może dochodzić do ich dodatkowej ochrony przed niekorzystnymi warunkami panującymi na omawianym terenie. Według autora ekspertyzy, wszystkie prace drenarskie i odprowadzenie wód opadowych (drenaż, studzienki drenażowe, studnia chłonna) zostały wykonane z materiałów atestowanych a przyjęte rozwiązanie jest ogólnie stosowane i poprawne techniczne. Ponadto wyjaśniono, że problemy zawilgocenia budynku na działce nr [...] wynikają jedynie z nieskutecznego zabezpieczenia przeciwwilgociowego murów. W tym zakresie autor opinii zwrócił uwagę na fakt niewystarczającego zabezpieczenia budynku. Uwzględniając zatem warunki gruntowe, wzrost wód gruntowych oraz ich agresywność jak i to, że budynek jest podpiwniczony bez odpowiedniej specjalistycznej izolacji, autor opinii stwierdził, że jego zawilgocenie jest zjawiskiem naturalnym. Jego zdaniem nie należy łączyć stanu zawilgocenia budynku na działce nr [...] z pracami odwadniającymi (drenaż, studzienki drenażowe, studnia chłonna) i zagospodarowaniem terenu w zakresie rzędnych wysokościowych wykonanymi na działce sąsiedniej. Ponadto wskazał, że dodatkowe zawilgocenie budynku powoduje odsypanie go w części skarpą ziemi, która dodatkowo powoduje wzrost zawilgocenia budynku. Według eksperta, nie ma też możliwości przelewania się powierzchniowych wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz sąsiednie na skutek wykonania odwodnienia w postaci drenażu i studni drenażowych i studni chłonnej na tereny przyległe.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB, decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...] odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...], spowodowanej wykonaniem robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu tej działki w stosunku do działki nr [...], wykonaniu zbiornika na ścieki i studni chłonnej oraz drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku w sposób odmienny od założeń ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia PINB stwierdził, że zatwierdzony decyzją z dnia 6 maja 2006 r. i zmieniony decyzją z dnia 24 kwietnia 2007 r. projekt budowlany określał rzedną 0,00 dla budynku garażowego jako 137,55 mnpm (rys nr 1) zaś dla budynku mieszkalnego określał rzedną 0,00 = 136,95 mnpm. Analizując dalej projekt budowlany, PINB stwierdził, że teren wokół budynku miał być płaski obniżony w stosunku do punku 0,00 o jeden stopień 15 cm (rys. 1a i rys 4 i 4a projektu budowlanego). A zatem rzędna terenu wokół budynku winna wynosić zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym 136,95 mnpm. - 0,15m = 136,80 mnpm. Przekładając te dane na stan obecny PINB stwierdził, że generalnie działka nr [...] jest działką płaską z niewielkimi różnicami wysokości terenu (północ południe) do 10 cm, jedynie w narożniku południowo-wschodnim występuje miejscowe zaniżenie terenu (powierzchnia około 1m²) do 60cm w stosunku do rzędnej 137,00 mnpm. Z powyższego wynika, że różnica w rzędnej terenu projektowanego 136,80 mnpm a rzędnej terenu obecnego istniejącego 137,00 mnpm wynosi 20 cm (najwyżej wyniesiony teren wokół budynku - cześć południowo-zachodnia działki i środkowa). PINB zauważył przy tym, że zaznaczone przez geodetę P. T. przy punktach kontrolnych (kolor zielony) na mapie pomiaru, rzędne wysokościowe terenu pozyskane z mapy (kolor czerwony) różnią się od rzędnych pozyskanych z pomiaru (kolor brązowy) od 10 cm do 30 cm. Czyli dane z mapy są obarczone błędami pomiarowymi, które organ nadzoru budowlanego uznał, że najprawdopodobniej wynikają z niedokładności pomiarów w rzeczywistości. PINB powoła się przy tym na zeznania projektanta obiektu a zarazem kierownika budowy, który podał, że rzedną 0,00 budynku skorygowano o około 10 do 30 cm maksymalnie idąc w górę w związku z różnicami pomiędzy rzędnymi wskazanymi na mapie do celów projektowych a rzędnymi rzeczywistymi. Ponadto projektant oświadczył, że ze względu na niedokładności wynikające z map geodezyjnych zmiany te nie były przedmiotem końcowego oświadczenia składanego po zakończeniu inwestycji a jedynie były przedmiotem korekt podczas realizacji inwestycji.

Mając powyższe na uwadze PINB uznał, że teren działki został wypłaszczony w stosunku do pierwotnych rzędnych wysokościowych terenu co też zakładał zatwierdzony projekt budowlany i co potwierdziła geodezyjna ekspertyza P. T.. Za przekonywujące PINB potraktował również wyjaśnienia projektanta, zwracając przy tym uwagę na okoliczność konsultowania zmian z projektantem na etapie wykonawstwa. Na tej podstawie PINB przyjął, że zatwierdzony projekt budowlany w zakresie charakterystycznych rzędnych wysokościowych był mało precyzyjny i nie można uznać, że dokonane zmiany istotnie odstępują od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto organ I instancji przychylił się do stwierdzenia geodety P. T., że teren działki nr [...] utracił naturalne pochylenie. Niemniej stwierdził, że poprzednie pochylenie działki przebiegało z północy na południowy wschód (czyli w kierunku działki nr [...] i nr 206) i było wyraźnie widoczne a w chwili obecnej teren został wypłaszczony ale też posiada niewielki spadek z kierunku północnego na południowy wschód.

W dalszej części uzasadnienia PINB zwrócił uwagę na fakt prowadzenia przez Wójta Gminy W. postępowanie administracyjne w przedmiocie podniesienia gruntu o 20-40 cm na terenie działki nr [...]. W szczególności zauważył, że w toku tego postępowania sporządzona została opinia techniczno-prawna biegłego E. S., posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych. W sporządzonej opinii w sprawie podniesienia terenu i zmiany stosunków wodnych na terenie działek nr [...] i nr [...], biegły stwierdził, że powyższe działki utraciły częściowo swoje naturalne pochylenie w granicach 0,1 m w kierunku północ-południe i 0,2 m w kierunku wschód -zachód. Wzdłuż wschodniej granicy opisanych działek powstała skarpa w kierunku działki nr [...] i nr [...], co wskazuje na pewne zmiany w ich pierwotnej powierzchni. Również droga dojazdowa do działek została podniesiona o około 0,1 m. Teren działki nr [...] w wyniku zagospodarowania po budowie został nieco podniesiony, zwłaszcza w południowym fragmencie działki o około 0,20 m od strony zachodniej do 0,40 m od strony wschodniej. Rzędne terenu od strony północnej granicy z działką [...] nie wykazują zmian. Na działce według oświadczenia właściciela wykonano odwadniający drenaż, od strony północnej (od strony działki nr [...]) - rurociąg drenarski przechwytujący wodę i w części środkowej - dwa rurociągi drenarskie. Woda z drenażu odprowadzana jest do niżej położonej studzienki. Studzienka zlokalizowana została w zachodnio-południowej części działki w odległości około 0,5 m od granicy z drogą i około 2,0 m od granicy z działką nr [...]. Natomiast teren działki nr [...] w wyniku zagospodarowania terenu po budowie został również nieco podniesiony, zwłaszcza w południowym fragmencie w granicach od 0,20 do 0,30 m. Od strony północnej (granicy z działka nr [...]) zmian wysokości terenu nie stwierdzono. Teren przyległy do działki nr [...] od strony wschodniej (działka nr [...]) u podnóża powstałej skarpy uległ zagłębieniu o około 0,20 m względem pierwotnego kształtu terenu. Skarpa od strony wschodniej ze spadkiem w kierunku działki nr [...] i nr [...] powstała zarówno na działce nr [...] i nr [...]. Budynek w stosunku do pierwotnego projektu został w części garażowej (południowej) zamieniony na podpiwniczony, co spowodowało obniżenie posadowienia fundamentów z 1,45 m na 2,80 m od poziomu 0,00. W tej części powierzchni budynku w pewnych okresach wiosna, długotrwałe opady wg oświadczenia właścicielki występuje woda gruntowa na posadzce i częściowo ścianach bocznych. W trakcie przeprowadzenia dowodu z oględzin przez biegłego w dniu 24 maja 2013 r. wody w budynku nie stwierdzono. Według opinii techniczno-prawnej sporządzonej przez biegłego napływ wód opadowych w rejonie przedmiotowych działek występuje głównie ze zlewni obejmującej przyległe zbocze, użytkowane jako grunty orne. Zmiana ukształtowania powierzchni obu działek nie ma większego znaczenia dla zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych. Ilość wód powierzchniowych pozostaje stała, jedynie na obu działkach zwłaszcza na działce nr [...] woda będzie powierzchniowo dłużej spływała do odbiornika, jakim jest rów melioracyjny zlokalizowany przy ul. M.. Woda opadowa powierzchniowa nie zalewa budynku położonego na działce nr [...]. Pomimo, że przeprowadzone kontrole nie stwierdziły bezpośrednio zalewania budynku, to istnieje uzasadnione podejrzenie, że budynek zwłaszcza w części podpiwniczonej znajduje się pod niekorzystnym oddziaływaniem wód gruntowych. Stan wody gruntowej uzależniony jest od wielkości opadów i wód roztopowych. Zasilenie wód gruntowych ze studzienki na styku działek nr [...] i nr [...] może powodować niewłaściwa lokalizacja studzienki w odległości około 0,5 m od drogi i około 2,0 m od granicy z działką nr [...]. Studzienka na wysokości około 0,50 m od terenu jest nieszczelna są nawiercone otwory, które mają umożliwić odpływ wód do gruntu przy większym poziomie wody w studzience. Studzienka ma połączenie ze zbiornikiem bezodpływowym ścieków, nieklarowna woda w studzience może świadczyć o połączeniu obu instalacji. Do studzienki podłączone są również wody opadowe z dachu i istniejącego drenażu z działki.

Poza przedstawieniem szczegółowej treści opinii techniczno-budowlanej PINB zwrócił uwagę na wydaną przez Wójta Gminy W. w dniu 12 sierpnia 2013r. decyzję nakładającą na J. i T. E. obowiązek likwidacji połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką, stanowiącą odbiornik wód opadowych i drenarskich. PINB wskazał, że obowiązek ten został wykonany, co potwierdziły oględziny z dnia 7 maja 2014 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii wykonania na działce nr [...] zbiornika na ścieki, studni chłonnej oraz drenażu odwadniającego budynek i drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku, PINB stwierdził, że inwestor w dniu 18 lutego 2008 r. po zakończeniu robót budowlanych zawiadomił inspektorat o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego i garażowego wykonanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę dołączając wymagane dokumenty określone w art. 57 ust 1 u.p.b. Jednym z tych dokumentów było końcowe oświadczenie kierownika budowy stwierdzające zakończenie budowy budynku na działce nr [...]. Z niniejszego dokumentu wynika, że wprowadzono miedzy innymi zmianę usytuowania bezodpływowego osadnika ścieków z zachowaniem wymogów § 36 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto wyjaśniono, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań organu nadzoru budowlanego w prowadzonych czynnościach kontrolnych zakończonych udzieleniem M.K. odpowiedzi z dnia 21 maja 2008 r. Wówczas poinformowano, że usytuowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] nie zostało uznane za wykonane z naruszeniem przepisów § 36 ust 2 pkt 2 oraz § 31 ust 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto organ I instancji powołał się na niezmieniony stan faktyczny na działce nr [...] od czasu ukończenia spornej inwencji do dnia ostatnich oględzin.

W takim stanie sprawy, PINB potraktował za chybiony zarzut wykonania zbiornika na ścieki na działce nr [...] w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdził, że stoi to w sprzeczności z końcowym oświadczeniem kierownika budowy i wydaniem przez PINB zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektów na spornej działce.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących studni chłonnej oraz drenażu odwadniającego budynek i drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku na działce nr [...], PINB stwierdził, że sporny zakres robót został bez wątpienia wykonany w trakcie realizacji budynku na tej działce i urządzenia te istniały w dacie odbioru inwestycji. Potwierdzeniem tych faktów są oświadczenia inwestora jak i kierownika budowy. Za istotne w tym zakresie, według PINB, było wyjaśnienie na jakiej podstawie te elementy urządzeń budowlanych zostały wykonane. Dlatego też PINB uznał za konieczne przesłuchanie kierownika budowy, który zarazem pełnił funkcję projektanta obiektu. Na podstawie tych zeznań PINB stwierdził, że faktycznie z rysunku 1a, 2a i 11a - zatwierdzonego decyzją nr [...] projektu budowlanego wynika, że rury spustowe z rynien dachu budynku wpuszczone są w przyległy grunt na działce nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika aby drenaż opaskowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlegał obowiązkowi inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Według PINB, projektant obiektu mający nadzór autorski nad swym dziełem projektowym ma też obowiązek wyjaśniać wszelkie wątpliwości w zakresie zastosowanych rozwiązań w projekcie budowlanym. W tym przypadku dopuszczalnym przez ustawę Prawo budowlane projektant obiektu pełnił również funkcję kierownika budowy, co powodowało znaczne uproszczenie w zakresie wszelkich wątpliwości na etapie budowy inwestycji i podejmowanie decyzji w zakresie wprowadzanych szczegółowych rozwiązań technicznych, których projektant nie ma obowiązku zamieszczania w projekcie budowlanym. Aspekt ten został wyjaśniony podczas przesłuchania A. B..

Wobec powyższego PINB uznał, że nie może zgodzić się ze skarżącą, dokonane przez inwestora zmiany w zakresie zagospodarowania terenu działki nie były konsultowane z projektantem obiektu i są zmianami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał również, że przepisy ustawy Prawo budowlane jak i akty wykonawcze do tej ustawy nie regulują odległości studni chłonnych od granic działki czy też od innych obiektów budowlanych. Dlatego też usytuowanie studni chłonnej w zachodnio-południowej części działki w odległości około 0,5 m od granicy z drogą i około 2,0 m od granicy z działką nr [...] nie stanowi naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się natomiast do treści opinii biegłego E. S. w części dotyczącej braku pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla drenażu i odprowadzania wód drenażowych, PINB stwierdził, że zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Stosownie zaś do treści art. 37 pkt 2 ustawy Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ściekami z kolei, jak wynika z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne są wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. PINB przyjął, że do ścieków w rozumieniu omawianego przepisu nie zalicza się wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni dachów. Nie mieszczą się zatem w definicji legalnej "ścieków", czyli ich odprowadzanie do wód lub do ziemi nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto, mając na uwadze treści opinii biegłego E. S. PINB zauważył, że z opinii M.M. wynika jednoznacznie, że w przedmiotowym przypadku nie występuje negatywny wpływ wykonanych robót budowlanych (zagospodarowanie terenu w zakresie rzędnych wysokościowych, drenaż, studzienki drenażowe, studnia chłonna) na działce nr [...] na działkę nr [...] i działki sąsiednie a wręcz może dochodzić do ich dodatkowej ochrony przed niekorzystnymi warunkami panującymi na omawianym terenie.

PINB stwierdził, że sporne roboty budowlane z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego stanowiły roboty wykonane w ramach prowadzonej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], zmienionej decyzją nr [...]. Powołując się na całokształt materiału dowodowego, w tym na końcowe oświadczenia kierownika budowy oraz złożone dodatkowe wyjaśnienia PINB uznał, że nie może przyjąć, iż podwyższenie terenu działki nr [...] w stosunku do działki [...], wykonanie zbiornika na ścieki i studni chłonnej oraz drenażu odwadniającego budynek i drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku na działce [...] zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego czy też zostały wykonane po przystąpieniu do użytkowania ww. obiektu. Według organu nadzoru budowlanego, to projektant obiektu zgodnie z art. 36 ust 6 u.p.b. dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 4 lit. b u.p.b. uzgadnia możliwości wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie. Wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany założeń ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym czy też zostały zrealizowane w sposób odmienny z założeniami ujętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Drenaż odwadniający budynek i drenażu odprowadzający wody opadowe z dachu budynku czy też ukształtowanie terenu nie stanowi w tym przypadku robót o skomplikowanym charakterze wymagających szczegółowych rysunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ocenie PINB, w sprawie jest istotnym również fakt, że kwestionowane przez M. K. roboty budowlane zostały wykonane poprawnie techniczne i nie wpływają niekorzystnie na należącą do niej nieruchomość.

Wobec powyższego PINB uznał, że nie istnieje potrzeba nakładania obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. Nie zachodzi także bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem.

Od powyższej decyzji odwołała się M.K.. Autorka odwołania zrzuciła PINB naruszenie: 1) art. 36a u.p.b., poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że zmiany realizacji inwestycji w odniesieniu do zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, dotyczące zagospodarowania terenu, są nieistotne; 2) art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i podlega jedynie uznaniu i kwalifikacji projektanta; 3) art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę, jako okoliczności pozbawiających skarżącą prawa udziału strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 54 u.p.b. ze zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i przystąpienia do jego użytkowania, w okolicznościach odstępstw od projektu budowlanego mających znamiona samowoli budowlanej, a tym samym pozbawienie strony skarżącej jej praw ustawowych przez uniemożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie zebranie wszystkich dowodów w sprawie w sposób wyczerpujący, a przez to rozstrzygnięcie sprawy przy braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 4) art. 81c oraz 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez brak prawidłowych ustaleń w sprawie i pełnej oceny zebranych dowodów w kontekście obowiązujących regulacji prawnych i praktyki orzeczniczej z zakresu postępowania administracyjnego dotyczącego braku zgłoszenia dokonania istotnych zmian w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Po zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz szczegółowym odniesieniu się do treści geodezyjnej ekspertyzy zmiany wysokości rzędnych terenu autorstwa mgr inż. P. T. z dnia 10 marca 2013 r., opinii techniczno-prawnej mgr inż. E. S., zeznań A. B. oraz opinii technicznej sporządzonej przez M.M., organ odwoławczy stwierdził, że powyższe dowody dają podstawę do stwierdzenia, że inwestycja budowlana realizowana na działce nr [...] nie miała negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącej, tj. działkę nr [...]. Uznając, że w trakcie jej realizacji doszło do zmiany ukształtowania działki nr [...], poprzez jej podniesienie od 20 do 40 cm i jej wyrównanie, organ II instancji przyjął, że nie spowodowało to skierowania wód opadowych w kierunku działki należącej do odwołującej się. Według DWINB, nie można dokonanych odstępstw traktować jako istotnych. W tym zakresie organ argumentował, że Prawo budowlane nie zawiera wprost definicji "istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego". Wykładnia jej art. 36 a ust. 5 u.p.b. prowadzi jednak do wniosku, że skoro nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy wymienionych w tym przepisie parametrów, to a contrario przyjmuje się, że przez istotne odstępstwo należy rozumieć takie, które dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Podzielając stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/10, organ odwoławczy przyjął, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi być uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a u.p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. DWINB podał również, że taki pogląd na kwestie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wyrażany jest przez doktrynę (por. Prawo budowlane Komentarz red. Z. Niewiadomski str. 446, Warszawa 2007).

Wobec powyższego organ II instancji przyjął, że na podstawie zatwierdzonego projektu budowanego rury spustowe odprowadzające wodę z dachu budynku wprowadzono w grunt. Stwierdził przy tym, że szczegółowe rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych nie stanowiły przedmiotu projektu budowlanego i były wdrażane na etapie wykonawstwa. Ponadto zgodził się z PINB, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany założeń ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, czy też zostały zrealizowane w sposób odmienny z założeniami ujętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Drenaż odwadniający budynek i drenaż odprowadzający wody opadowe z dachu budynku, czy też ukształtowanie terenu nie stanowi, w tym przypadku, robót o skomplikowanym charakterze wymagających szczegółowych rysunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Dodatkowo wprowadzone zmiany, nie wywierają negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie oraz nie wymagały uzyskania opinii i uzgodnień.

W konsekwencji, w ocenie DWINB, w sprawie nie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

W przekonaniu DWINB, w sprawie nie zachodzi również przypadek uzasadniający wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pk 1 i 2 u.p.b., ponieważ wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 1-3 u.p.b. Niemniej w ocenie DWINB, stwierdzenie tej okoliczności nie może przybrać formy odstąpienia od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w sytuacji, gdy równocześnie organ stwierdza brak przesłanek do nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. W takich okolicznościach rozstrzygnięcie organu powinno przyjąć formę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do umorzenia postępowania odpowiednio w całości lub w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części.

Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącą opinii technicznej autorstwa M.M. organ II instancji stwierdził, że opinia ta jest szczegółowa, kompleksowa i spójna. Fakt, że poruszono w niej kwestię nieskutecznego zabezpieczenia przeciwwilgociowego murów budynku skarżącej nie podważa jej rzetelności. Trzeba mieć bowiem na względzie, że została ona wykonana w sprawie, w której skarżąca zarzuca, że wykonane na działce nr [...] roboty budowlane spowodowały podmakanie jej budynku. Zadaniem prowadzonego postępowania było m.in. wyjaśnienia, czy tak jest w istocie. Z tej przyczyny wobec wykazania, że roboty budowlane na działce nr [...] nie miały wpływu na podmakanie budynku skarżącej naturalne było odniesienie się przez autora opinii do przyczyn, które powodują to zjawisko. Ponadto DWINB uznał za zasadne podkreślenie tego, że kwestionowane opracowanie zostało wykonane przez osobę posiadającą, zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 u.p.b. stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 u.p.b. jest odpowiedzialna za wykonywanie tej funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy. Wyjaśniono przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować uprawnień posiadanych przez autora oceny technicznej. Dlatego też jej wynik należy uznać za miarodajny i wiarygodny. Natomiast skarżąca nie wskazała jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. W związku z tym organ II instancji podkreślił, że dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy (patrz: wyrok WSA z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Go 46/11).

Nadto organ II instancji zauważył, że także według E. S. napływ wód opadowych w rejonie przedmiotowych działek występuje głównie ze zlewni obejmującej przyległe zbocze, użytkowane jako grunty orne. Zmiana ukształtowania powierzchni obu działek nie ma większego znaczenia dla zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych. Ilość wód powierzchniowych pozostaje stała, jedynie na obu działkach (zwłaszcza na działce nr [...]) woda będzie powierzchniowo dłużej spływała do odbiornika, jakim jest rów melioracyjny zlokalizowany w ul. M.. Woda opadowa powierzchniowa nie zalewa budynku nr [...]. Pomimo, że przeprowadzone kontrole nie stwierdziły bezpośrednio zalewania budynku to jednak istnieje uzasadnione podejrzenie, że budynek zwłaszcza w części podpiwniczonej znajduje się pod niekorzystnym oddziaływaniem wód gruntowych. Stan wody gruntowej uzależniony jest od wielkości opadów i wód roztopowych. Zasilanie wód gruntowych ze studzienki na styku działek nr [...] i nr [...] może powodować niewłaściwa lokalizacja studzienki w odległości ok. 0,5 m od drogi i około 2m od granicy z działką nr [...]. Studzienka o wysokości około 0,50 m od terenu jest nieszczelna. Są nawiercone otwory, które maja umożliwić odpływ wód do gruntu przy większym poziomie wody w studzience. Studzienka ma połączenie ze zbiornikiem bezodpływowym ścieków. Rzeczoznawca wskazał na potrzebę likwidację ww. połączenia, która została wykonana.

W takich okolicznościach, według DWINB, brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych a postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę od opisanego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M.K., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. W skardze zarzucono DWINB, naruszenie art. 36a u.p.b. polegające na nieprawidłowej jego wykładni, poprzez uznanie, że zmiany w zagospodarowaniu terenu na działce nr [...] nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto autor skargi podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz błędnym uzasadnieniu wydanej decyzji, w szczególności, nie wzięciu pod uwagę faktu, że z analizy materiału dowodowego wynika, że w trakcie prowadzonej na terenie działki nr [...] budowlanej doszło do znacznego podwyższenia terenu działki nr [...], co uzasadnia sierdzenie, iż powyższe stanowi istotne odstępstwo od zamierzonego projektu budowlanego, a nie jak wskazano w uzasadnieniu odstępstwo nieistotne, na co jedynym dowodem na którym oparł się organ były zeznania kierownika budowy i projektanta A. B.; b) uznaniu, że zmiana usytuowania studzienki poprzez umieszczenie jej w odległości ok. 0.5 m od drogi i około 2,0 m od granicy z działką nr [...] nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy w istocie jest to zmiana istotna i wpływa na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] i nr [...], co zostało stwierdzone w opinii E. S. oraz uznanie, że zmiana rodzaju i lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe stanowi odstępstwo nieistotne, podczas gdy w istocie taka zmiana powoduje zmiany w planie zagospodarowania terenu i jest zmianą istotną; c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do innych zgromadzonych materiałów; d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji poprzez brak odniesienia się do ekspertyzy E. S. w zakresie, w którym stwierdza on, iż obecna lokalizacja studzienki wpływa na zmianę stosunków wodnych na działkach, co powoduje powstanie szkód na działce skarżącej.

Ponadto treścią skargi objęto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wszelkie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podniósł, że zgłoszone zarzuty są bezpodstawne.

W dniu 26 czerwca 2015 r. pismo przygotowawcze w sprawie złożyli uczestnicy postępowania J. i T. E., wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnicy odnieśli się do zarzutów skargi i podzieli stanowisko i argumentację organu. Zaprzeczyli przy tym stwierdzeniom zawartym w skardze, że wykonanie robót ziemnych oraz wybudowanie oczyszczalni ścieków nastąpiło bez koniecznego pozwolenia, gdyż budynek wraz z garażem i całą infrastrukturą został ujawniony w wydziale geodezji Starostwa Powiatowego, następnie został odebrany i dopuszczony przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Podkreśli, że PINB na wnioski skarżącej wielokrotnie wszczynał postępowania czego przykładem jest zawiadomienie PINB z dnia 7 kwietnia 2008 r. o kontroli oraz odpowiedzi z dnia 21 maja 2008 r. Jednak po raz kolejny skarżąca wnioskowała o dodatkowe postępowanie, w wyniku którego PINB w dniu 4 listopada 2008 r. zawiadomił o kolejnej kontroli stanu technicznego należącego do nich budynku mieszkalnego wraz z całą infrastrukturą techniczną. W wyniku przeprowadzonej kontroli po raz kolejny nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości a tym bardziej podnoszonej przez skarżącą samowoli budowlanej. Uczestnicy postępowania zwrócili przy tym uwagę, na wyrok WSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 855/14, którym oddalono skargę M.K. na postanowienie SKO z dnia 6 października 2014 r. w przedmiocie oddalenia jej skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie wykonania decyzji nakazującej likwidację połączenia rurowego zbiornika bezodpływowego ze studzienką. Dodatkowo uczestnicy postępowania wskazali na fakt likwidacji połączenia rurowego pomiędzy studnią chłonną a zbiornikiem na ścieki bytowe.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. okazano stronom zatwierdzony decyzją z 2006 r. projekt zagospodarowania terenu oraz mapę pomiaru kontrolnego z 2013 r. - załączoną do opinii geodezyjnej P. T., znajdującą się w aktach administracyjnych organu I instancji z naniesionym zbiornikiem na nieczystości płynne celem okazania jego lokalizacji. Uczestnik postępowania T. E. wskazał lokalizację zbiornika na mapie z 2013 r. oraz potwierdził, że zmieniono ją w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Oświadczył, że obecnie jest on zlokalizowany pomiędzy zachodnią ścianą budynku a granicą działki z drogą. Wskazał miejsce w okolicach wejścia do budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są zasadne, gdyż tak zaskarżone rozstrzygnięcie jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2015 r., którą została uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2014 r. i umorzono postępowanie organu I instancji, w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] spowodowane wykonaniem robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu tej działki, wykonaniu zbiornika na ścieki, studni chłonnej oraz drenażu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku w sposób odmienny od założeń ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że prace polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma odrębnymi lokalami mieszkalnymi oraz budynkiem garażowym na działce nr [...] były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 kwietnia 2006 r., wydanej przez Starostę T.. Poza sporem pozostaje również, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organów nadzoru budowlanego stwierdzone odstępstwa należało zakwalifikować jako odstępstwa nieistotne, dla których nie było potrzeby uzyskania wcześniejszej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stąd, w ich ocenie, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...], w wyżej opisanym zakresie, uznać należało za bezprzedmiotowe, z tej przyczyny sprawa podlegała umorzeniu.

Istotą zawisłego sporu jest zatem określenie, czy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w postaci zrealizowania innego, niż przewidziane w projekcie budowlanym, zagospodarowania terenu działki, może zostać zakwalifikowane jako odstępstwo istotne.

Jak słusznie zauważyły organy administracji publicznej, wyjaśnienia, jakie odstępstwo może zostać zakwalifikowane jako istotne należy poszukiwać w art. 36a ust. 5 u.p.b. Zgodnie z treścią powyższego artykułu, do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zalicza się te wszystkie zmiany, które nie dotyczą: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zmiany, które nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Definicja powyższa ma więc charakter definicji negatywnej, która wskazuje jedynie, jakie zmiany będą zawsze kwalifikowane jako zmiany istotne. Przy czym, w ocenie Sądu, zmiana projektu zagospodarowania działki oznacza każdą zmianę dotyczącą któregokolwiek elementu zagospodarowania działki np. jego parametrów wielkościowych, usytuowania, natomiast zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oznacza – przy uwzględnieniu wyjaśniania pojęcia "zakres" zawartego w Słowniku Języka Polskiego – zmianę w granicach przyjętych dla danego działania czy zjawiska (tak też WSA w wyroku z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 65/14).

Należy również mieć na względzie, że to, czy dane odstąpienie od projektu zostanie uznane jako istotne, zależy od okoliczności sprawy, przy czym jednym z czynników decydujących o kwalifikacji istotnego odstąpienie jest charakter inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 436). Pamiętać przy tym należy, że art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. nie ogranicza się wyłącznie do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ale wskazuje również, iż prowadzenie postępowania, o jakim mowa w powyższym artykule winno mieć miejsce w przypadku, gdy wykonywane prace są prowadzone w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach odrębnych. W powyższym zakresie niezbędne jest również rozważenie, czy realizowana inwestycja spełnia wymagania określone w powszechnie obowiązujących przepisach regulujących proces inwestycyjny.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że w orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że kwalifikacja stopnia odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono przy tym, że to czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5 p.b. może być uznana za istotną niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (np. wyroki WSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 535/11, z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2072/12).

Zdaniem Sądu, dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń i rozważań w powyżej wskazanym zakresie, co do zaistnienia przesłanek z art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b., pozwoli organowi na rzetelną ocenę co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 u.p.b.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że powyższa sprawa nie jest rozpatrywana pierwszy raz przez sąd administracyjny, lecz była już przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zob. wyrok z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 497/13). Analiza powyższego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd uchylając poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego wskazał im sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego rozstrzygnięcia podnoszonych wątpliwości, dotyczących przede wszystkim przedmiotu postępowania i jego zakresu oraz ustalenia, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w obowiązujących przepisach.

Trzeba też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem obecnie oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły wszystkie podnoszone w sprawie wątpliwości.

Stwierdzić trzeba, że w ponownym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego, nie w pełni uwzględniły powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim nadal nie została w kontrolowanym postępowaniu, sposób jednoznaczny i bezsporny ustalona kwestia podstawowa, a mianowicie stwierdzone czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 u.p.b.

Przyjdzie zatem zgodzić się z autorem skargi, który słusznie zauważył, że orzekające w sprawie organy nie tylko w sposób wadliwy ale także sprzecznie z dokonanymi ustaleniami wypowiedziały się, dlaczego dana zmiana w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu, w ich ocenie nie jest odstępstwem istotnym w stosunku do zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania terenu. W szczególności przyjdzie zauważyć, że organ I instancji ustalił, że teren działki nr [...] został wypłaszczony w stosunku do pierwotnych rzędnych wysokościowych. Podzielając powyższe ustalenia, organ II instancji przyznając, że w trakcie realizacji inwestycji doszło do zmiany ukształtowania działki nr [...], poprzez jej podniesienie od 20 do 40 cm i jej wyrównanie, stwierdził że działania inwestora nie spowodowały skierowania wód opadowych w kierunku działki nr [...].

Powyższe stanowisko uznać należało z kilku co najmniej powodów za wątpliwe i niespójne. Po pierwsze, w sposób daleko niewystarczających skonfrontowano i oceniono zeznania A. B. - projektanta i zarazem osoby pełniącej obowiązki kierownika budowy, która za nieistotne zakwalifikował odstępstwa w zagospodarowaniu terenu działki, z pozostałym materiałem dowodowym. Nie można bowiem zapominać, że orzekające w sprawie organy dysponowały sporządzoną przez biegłego mgr inż. P. T. ekspertyzą geodezyjną zmian wysokości rzędnych terenu oraz opinią techniczno-prawną sporządzoną przez mgr inż. E. S.. Powyższe opinie zawierały wystarczające informacje umożliwiające wskazanie, jakie są rzeczywiste rzędne terenu działki nr [...]. Co więcej, te opinie zawierają również informacje o podniesieniu terenu działki od 20 do 40 cm względem rzędnych terenu przyjętych w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu.

Rozpatrując tak ustalony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie można zatem abstrahować od przyjmowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym różnice w wysokości ukształtowania terenu stanowią element objęty projektem zagospodarowania działki, co w zasadzie skutkować winno przyjęciem, że zmiany w tym względzie w odniesieniu do zatwierdzonego projektu, zgodnie z unormowaniem art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. stanowią odstępstwa istotne, wymagające wszczęcia procedury legalizacyjnej (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OW 84/08).

Ponadto prezentowane w sprawie stanowisko pozostaje w sprzeczności z poglądami wyrażanymi w judykaturze. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Z. Kostka (zob. tenże, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007 , s. 128), który zwracając uwagę na wynikający z art. 36 a ust. 6 u.p.b. obowiązek projektanta zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących odstąpienia, o którym mowa w ust. 5, wskazuje, iż takie oświadczenia nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organu nadzoru budowlanego. Stąd też przyjmuje się, że błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny albo dokonanie przez inwestora odstępstw innych niż wynikające z informacji projektanta nie wyklucza możliwości podjęcia przez te organy przewidzianych prawem działań. Za ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia projektant ponosi odpowiedzialność wobec inwestora. Podobne stanowisko zajął również NSA, którym m.in. w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 224/2011 wprost stwierdził, że dokonanie kwalifikacji odstąpień przez projektanta, o których mowa w art. 36a ust. 6 u.p.b. nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organów nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Dlatego też dokonanie stosownej adnotacji o odstąpieniu nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania prawidłowości dokonanej oceny w tym zakresie.

Odnosząc się jeszcze do znaczenia jakie organy orzekające w sprawie przywiązują do udokumentowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przez kierownika budowy w dzienniku budowy należy stwierdzić, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej.

Organy rozstrzygając zatem kwestię podwyższenia terenu działki nr [...] nie dokonały rzetelnej oceny wykonanych prac w zakresie odstępstw od projektu budowlanego, czym w ocenie Sądu, dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Za naruszające normę art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. uznać należy również stwierdzenie w decyzji organu odwoławczego, bez bliższego wyjaśnienia, że inwestycja budowlana realizowana na działce nr [...] nie miała negatywnego wpływu na działkę nr [...]. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem, że o braku istotności odstąpienia świadczy bliżej nieudokumentowane założenie o braku negatywnego wpływu na nieruchomość sąsiednią. Z przepisu art. 36a ust. 5 u.p.b. wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Jednocześnie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w sprawie, prowadzenie postępowania w trybie art. 51 u.p.b. jest możliwe przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie zawiadomienia przez organ o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jak każda decyzja, dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności korzysta z domniemania jej prawidłowości. Ponadto brak jest także podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę (vide: NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/11, czy też WSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1632/13).

W ocenie Sądu za niedostateczne należy uznać także ustalenia organów obu instancji odnoszące się do zmiany usytuowania bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne. Przyjdzie wobec powyższego zauważyć, że wszechstronne, wyczerpujące rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oznacza także uwzględnienie stanowisk wszystkich uczestników postępowania. Tymczasem organy obu instancji, wbrew podnoszonym przez skarżącą wątpliwościom, nie wyjaśniły, czy zmiana usytuowania zbiornika na ścieki bytowe, przy czym z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest obecnie jego lokalizacja, powinna być kwalifikowana jako nieistotne odstępstwo w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobnej natury wątpliwości pojawiają się również w przypadku zarzucanej przez skarżącą zmiany parametrów spornego zbiornia (podnoszona przez skarżącą realizacja zbiornika wielokomorowego zamiast jednokomorowego),

W tym kontekście przyjdzie zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w piśmiennictwie, w związku z tym, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jest odstąpieniem istotnym (art. 36 a ust. 5 pkt 1 u.p.b.), uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wymaga zmiana zawartych w tym projekcie ustaleń wskazanych w art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., w tym zmiana dotycząca sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków (zob. A. Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 510.). Przyjmuje się również, że wykonanie zbiornika na ścieki w innym miejscu niż ustalone w dokumentach stanowiących podstawę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z całą pewnością zmienia jego lokalizację przez co też zmienia zagospodarowanie terenu działki a co za tym idzie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (tak też WSA w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 693/07).

W poruszanym wyżej aspekcie, nie przesądzając zarazem o nieprawidłowości stanowiska orzekających organów, jednocześnie za daleko niewystarczające, wobec stwierdzenia nieistotności odstąpienia od projektu budowlanego, uznać należało argumentację, że drenaż odwadniający budynek i drenaż odprowadzający wody opadowe z dachu budynku, nie stanowi robót o skomplikowanym charakterze wymagających szczegółowych rysunków w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W tym względzie przedstawione wywody uznać należało za zbyt lakoniczne. Dlatego też wymaga zauważyć, że realizacją instalacji służącej odprowadzaniu wód opadowych z połaci dachowej budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednak bez wątpienia winna ona zostać uwzględniona w projekcie budowlanym. Wskazuje na to art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.b., w którego świetle obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim, urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania wody opadowej. Pominięcie tej kwestii w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub jej zbyt ogólne przedstawienie (w niniejszej sprawie jedynie w decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy z dnia 10 marca 2006 r., nr [...], wydanej dla spornego zamierzenia, wprowadzony jest wymóg odprowadzania wód opadowych powierzchniowych na teren działki inwestora) powoduje, że inwestor w trakcie prowadzonych robót był uprawniony jedynie do realizacji takich rozwiązań, które pozwalają zagospodarować wody opadowe na terenie działki. Bez opracowania i zatwierdzenia odrębnego projektu nie mógł zatem włączyć się do instalacji odprowadzającej wody opadowe poza teren działki. Tym samym dopiero posługując się taką argumentacją można przyjąć, że realizacja drenażu opaskowego w połączeniu ze studnią chłonną, do której odprowadzane są wody opadowe nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b.

Powyższe nie zmienia jednak generalnej oceny kontrolowanych decyzji. Zdaniem Sądu, dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń i rozważań w powyżej wskazanym zakresie, co do zaistnienia przesłanek z art. 36 a ust. 5 pkt 1 u.p.b., pozwoli organowi na rzetelną ocenę co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 u.p.b. W obecnym stanie sprawy zatem umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości nie znajdowało podstaw prawnych. Dlatego też skarżąca trafnie wskazała, że organ drugiej instancji nie wykazał by w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiące o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że pomimo prowadzenia przez stosunkowo długi okres czasu postępowania w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego nadal nie zebrały całego materiału dowodowego i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. W takiej sytuacji trzeba stwierdzić, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący przygotowana do rozstrzygnięcia. Organy zobowiązane są zgodnie ze wskazaniami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadto zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowane były prowadzić postępowanie z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wymienionym wyroku, które dla organu są wiążące. Dopiero bowiem pełne, jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, czyli dokonanie poprawnej kwalifikacji ustalonej w sprawie zamiany rzędnej terenu działki nr [...] w stosunku do działki nr [...], dokładne określenie lokalizacji zbiornika na ścieki bytowe, a następnie dokonanie prawnej kwalifikacji w tym zakresie ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia normy prawnej zawartej w art. 36 a ust. 5 pkt 1 u.p.b. może przesądzić o wykonaniu tej budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będąc przy tym uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co oznacza konieczność przyjęcia, że zmiana rzędnych wysokości terenu (jego ukształtowania), jak również zmiana lokalizacji zbiornika na nieczystości płynne stanowi w istocie zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Reasumując należy stwierdzić, że prowadząc postępowanie organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należny z nałożonych na nie obowiązków, gdyż w sprawie doszło do naruszenia zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie tych przepisów w ocenie składu orzekającego mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącą, że nie została wyjaśniona podstawowa kwestia w sprawie, to znaczy nie ustalono ponad wszelką wątpliwość faktu naruszenia przez inwestorów art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. W zależności od powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego będzie obowiązany rozważyć potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w trybie 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.b., w tym konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia zmienionego projektu zagospodarowania działki.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. z 2013 r, poz. 490).