Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 725/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 106 § 3 i 5, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 8, art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 1, art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/12 w sprawie ze skargi M. H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1117/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) utrzymało w mocy własną decyzję z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicowego [...] (dalej Kierownik Wydziału) z [...] 1980 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1980 r.) w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym 0,2074 części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, co do udziału wynoszącego 0,2074 części.

Z ustaleń Kolegium wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy [Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej dekret bądź dekret warszawski]. Objecie gruntu przez Gminę [...] nastąpiło 25 listopada 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu przez byłego właściciela upłynął w dniu [...] 1949 r. Wniosek dekretowy nie został złożony. Według odpisu aktu notarialnego z 31 stycznia 1929 r. rep. Nr [...], przedmiotową działkę gruntu kupiła J. H. Spadek po niej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 9 sierpnia 1960 r. I Ns II 708/60 nabyły córki: W. I. H. i M. G. B. po 1/2 części każda z nich.

Decyzją z [...] 1980 r. Kierownik Wydziału orzekł o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym 0,2074 części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, co do udziału wynoszącego 0,2074 części.

Dnia [...] 1981 r. została zawarta w formie aktu notarialnego Rep. [...] umowa sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym 0,2074 części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu co do udziału wynoszącego 0,2074 części.

Dnia [...] 1988 r. W. H. złożyła, w trybie art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [w brzmieniu Dz. U. nr 22, poz. 99, zm. z 1987 r. nr 21, poz. 124], wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Spadek po zmarłej 17 marca 2002 r. W. H. na mocy postanowienia z dnia 1 lipca 2002 r. II Ns 1355/02 Sądu Rejonowego w Gdańsku, nabyła siostra M. G. H. B. w całości.

Działając w trybie art. 214 [ust. 1, 2 i 3] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn), po rozpoznaniu wniosku z 29 marca 1988 r. Prezydent [...] decyzją z [...] 2009 r. nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału 0,5181 części zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 234 m2, opisanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz M. G. H. B.; [zwrócił własność budynku mieszkalnego, posadowionego na gruncie opisanym w punckie 1 decyzji, w udziale wynoszącym 0,5181 części na rzecz M. G. H. B.] i umorzył postępowanie w części dotyczącej udziału wynoszącego 0,4819 oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali mieszkalnych nr 1, 2b i 4 [odpis decyzji z [...] 2009 r. w aktach administracyjnych].

M. H. B., wnioskiem złożonym dnia 23 grudnia 2010 r., zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem wynoszącym 0,2074 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Aktualnymi właścicielami lokalu mieszkalnego nr [....] są K. M. i K. M.

W ocenie organu nadzoru, w dacie wydania decyzji z [...] 1980 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Jako chybiony organ uznał zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. nr 2, poz. 9, rozporządzenie Rady Ministrów z 1970 r.), jakoby dawnym właścicielom przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje:

1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokali,

2. repatriantom,

3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

Wynika z tego, że to najemcy wymienieni w pkt 1 mieli pierwszeństwo nabycia lokalu przed osobami wywłaszczonymi. Ów przepis rozporządzenia obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r.

Prawo pierwszeństwa najemców potwierdza również treść § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. nr 13, poz. 120, zm. z 1972 nr 51, poz. 331), zgodnie z którym najemców lokali mieszkalnych w budynkach położonych na terenach przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste oraz dzierżawców takich terenów należy zawiadamiać pisemnie o przeznaczeniu tych terenów do oddania w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonych na nich domów (budynków).

Stan faktyczny sprawy potwierdza, że kwestionowana decyzja z [...] 1980 r. została wydana przed złożeniem w dniu 29 marca 1988 r., wniosku następcy prawnego dawnego właściciela dekretowego. Stan prawny wskazuje, że to najemcy przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu mieszkalnego.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy i na podstawie analizy ówcześnie obowiązujących norm prawa - ustaw i rozporządzeń, brak jest zdaniem Kolegium podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu prawa, tym bardziej w stopniu rażącym. Ocena kwestionowanej decyzji w świetle pozostałych kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 kpa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1980 r.

W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. H. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 § 1 i art. 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

2. art. 11 i 104 § 2 kpa przez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

4. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez całkowicie błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] 1989 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem Kierownik Wydziału, zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...], dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;

5. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. nr 2, poz. 9) przez błędną jego interpretację i niczym niepoparte twierdzenie, że nacjonalizacja mienia na podstawie dekretu warszawskiego nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu;

6. art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. (Dz. U. nr 57, poz. 321 ze zm., dalej pwpr) przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...], to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr [...];

7. innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i 80 kpa przez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] [...] z dnia [...] 1980 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

8. art. 8, 11 i 12 w zw. z art. 107 § 1 kpa przez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie;

9. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, i brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

10. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność;

11. art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych;

12. postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w internie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że lokal nr [...] położony w budynku na działce gruntu, przy ul. [...] w [...] stanowi nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu. Jest również bezsporne, że w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, a który to termin w rozpoznawanej sprawie upłynął [...] 1949 r., nie został złożony wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej.

Kontrolowana zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nadzorczą decyzja w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana [...] 1980 r. Rozważenia wymaga czy w dacie wydania tej decyzji Skarb Państwa mógł dysponować tą nieruchomością czy też dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością jak to zarzucono w skardze.

Stosownie do art. 1 dekretu, z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r., wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z mocy prawa na własność gminy [...], a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. grunty te stały się własnością Państwa. Zgodnie z art. 5 dekretu, budynki, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu).

Treść wyżej powołanych przepisów dekretu wprost wskazuje, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] zarówno grunt nieruchomości przy ul. [...] stanowił własność Skarbu Państwa – z mocy art. 1 dekretu, jak również własnością Skarbu Państwa był budynek posadowiony na tej nieruchomości – z mocy art. 8 dekretu. Budynek stał się własnością Skarbu Państwa bowiem nie został złożony wniosek w trybie i terminie przewidzianymi w art. 7 ust. 1 dekretu. Dotychczasowemu właścicielowi gruntu nie zostało przyznane prawo wieczystej dzierżawy (wcześniej prawo własności czasowej), a w takiej sytuacji, zgodnie z art. 8 dekretu, budynki położone na gruncie przeszły na własność gminy a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Wykładnia art. 8 dekretu dokonana w skardze jest nieprawidłowa. Regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy zarówno sytuacji gdy został złożony wniosek dekretowy a w wyniku jego rozpatrzenia została wydana decyzja o nieuwzględnienie tego wniosku, jak również sytuacji gdy wniosek dekretowy w ogóle nie został zgłoszony. W obu tych sytuacjach nie doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy. Sprowadzenie regulacji z art. 8 dekretu tylko do sytuacji gdy zostało wydane orzeczenie odmawiające przyznania wieczystej dzierżawy powodowałoby, że w lepszej sytuacji byliby ci dotychczasowi właściciele gruntu, którzy nie złożyli wniosku, o jakim stanowi art. 7 dekretu od tych, którzy taki wniosek złożyli a wniosek ich byłby nieuwzględniony. Przy takiej wykładni art. 8 jaką zaprezentowano w skardze, to dotychczasowy właściciel gruntu nie składając wniosku z art. 7 dekretu, pozostawałby właścicielem budynku a w sytuacji złożenia wniosku dekretowego i jego nieuwzględnienia, budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. Taka wykładnia tego przepisu podważałaby także sens regulacji zawartej w art. 7 dekretu. Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie o odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy mogło zapaść tylko w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego, a gdy wniosku takiego nie zgłoszono, organ nie wydawał orzeczenia o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy, gdyż organ administracji nie działał w tym przedmiocie z urzędu.

Sąd I instancji wskazał, że wydając decyzję o sprzedaży lokalu nr [...] Skarb Państwa jako właściciel mógł nim rozporządzać, a zatem zarzuty skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr, są nieuzasadnione. Skarżąca niezasadnie zarzuca naruszenie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1970 r., zgodnie z którym pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje:

1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokalu,

2. repatriantom,

3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

Przepis ten wyraźnie wskazuje kolejność w jakiej należy realizować prawo pierwszeństwa osób wskazanych w przepisie i niewątpliwie wynika z niej, że pierwszeństwo najemcy wyprzedza pierwszeństwo wywłaszczonego. Sąd Najwyższy, rozważając charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, w uchwale [7 Sędziów Sądu Najwyższego] z 23.7.1992 r. III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214 stwierdził, że pierwszeństwo to polega przed wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], tj. w dniu [...] 1980 r. w ogóle nie były zgłoszone żadne roszczenia ani wcześniej dotychczasowej właścicielki, ani jej następców prawnych a dotyczące nieruchomości dekretowej. Tak więc kwestia pierwszeństwa wówczas nie istniała. Po raz pierwszy z roszczeniem wystąpiła spadkobierczyni dotychczasowej właścicielki nieruchomości – W. H., składając dnia [...] 1988 r. wniosek w trybie art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości [w brzmieniu Dz. U. nr 22, poz. 99, zm. z 1987 r. nr 21, poz. 124].

Organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i wyprowadził z tego właściwe wnioski, które uzasadniają odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z [...] 1980 r. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują uzasadnienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 10 § 1 kpa nie wskazała jaki istotny wpływ na wynik sprawy ma zaniechanie przez Kolegium powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Ponieważ, ze względów wyżej podniesionych, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła M. H. B. reprezentowana przez radcę prawnego M. N. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 2 pusa polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr , § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1970 r.;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do argumentacji, że zgodnie z zasadą proporcjonalności uprawnienia dawnych właścicieli wyprzedzały uprawnienia najemców lokali oraz do zarzutu naruszenia art. 1 sporządzonego 20 marca 1952 r. Protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), a także do zarzutu naruszenia art. 8, 11 i 12 w zw. z art. 107 § 1 kpa przez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie;

3. art. 141 § 4 ppsa przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.6.2008 r., I OSK 249/07 stwierdził, że: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 ppsa wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a nadto podobne stanowisko zawarł w uchwale Pełnego Składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09 (ONSA[iWSA] z 2010, z. 1, poz.1);

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, że dawnym właścicielom nie przysługiwało prawo pierwszeństwa, gdyż nie zgłosili oni żadnych roszczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości ["(...) kwestia pierwszeństwa nie istniała wówczas"] podczas gdy możliwość skorzystania z prawa pierwszeństwa jest niezależna od złożenia wniosku dekretowego i wynika z samego faktu posiadania statusu dawnego właściciela - osoby która utraciła własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia;

5. 151 ppsa przez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga winna być uwzględniona, bowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...], jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;

II. naruszenie prawa materialnego:

a. § 13 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 1970 r. przez błędną jego interpretację i niczym niepodparte stwierdzenie, że przepis ten wyraźnie wskazuje kolejność w jakiej należy realizować prawo pierwszeństwa;

b. art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...], to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr [...] gdyż zgodnie z niniejszymi przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) "znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej nie miało miejsca (wyrok WSA w Warszawie z 2.3.2012 r., I SA/Wa 2239/10);

c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, artykuł Huberta Izdebskiego, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) i brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

d. art. 1 sporządzonego 20 marca 1952 r. Protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8, oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność (uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27.1.2000 r., nr 33752/96, Lex 41130);

e. art. 77 Konstytucji RP przez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

f. postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie za uczciwym odszkodowaniem wypłacanym we właściwym terminie (...)".

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Zasadnicze znaczenie ma zrzut naruszenia art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr przez ich niezastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu danego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Jeżeli zatem w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 299/05, Lex 190971, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 637, nb 16). Jednakże analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli przepisów i uwzględniając przy dekodowaniu normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie również innych przepisów (art. 1, 7 ust. 1 dekretu; s. 6-7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1117/12), trafnie uznał, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości J. H., nie zachowała własności budynku znajdującego się na gruncie, którego to gruntu własność przeszła na własność ówcześnie istniejącej gminy [...].

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej z ustaw), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. W kontrolowanej sprawie w szczególności konieczne było dokonanie wykładni powołanych przepisów wskazanych ustaw, z uwzględnieniem norm hierarchicznie wyższych (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Wyd. Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 2004, s. 103-104, 151-152, 217; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 57, nb 92).

Skarżąca kasacyjnie zarzutu błędnej wykładni art. 1, 5, 7, 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr nie postawiła. Rezultat wykładni art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr, aprobowanej zaskarżonym wyrokiem, okazał się prawidłowy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że art. 8 dekretu posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny (orzeczenie SN z 9.10.1962 r., 1 CR 819/61, OSNC 1963/7-8/178, akceptowane przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W.Pr. 1969, s. 196, uw. 707; wyrok NSA z 13.1.2010 r., I OSK 475/09, Lex 595396; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3.10.2013 r., I ACa 361/13, Lex 1383546). Prawodawca w art. 7 ust. 1 dekretu ustanowił ekspektatywę nabycia prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 35), uzależniając możliwość skorzystania z tej ekspektatywy od złożenia wniosku dekretowego (art. 7 ust. 1 dekretu) w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z niewadliwych ustaleń organu, prawidłowo aprobowanych zaskarżonym wyrokiem wynika, że objęcie w posiadanie gruntu przez Gminę [...] nastąpiło dnia 25 listopada 1948 r. – z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 365, uw. 4 – dalej S. Rudnicki, Nieruchomości). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, art. 296 § 1 prawa rzeczowego, dla objęcia nieruchomości podlegającej dekretowi warszawskiemu w posiadanie, nie znajdował zastosowania. Wobec nie złożenia wniosku dekretowego przez J. H. w materialnoprawnym, nieprzywracalnym terminie zakreślonym przez prawodawcę (uchwała 5 Sędziów NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997/2/56, akceptowana przez S. Rudnickiego, Nieruchomości, s. 365, uw. 4) po upływie 6 miesięcy – dnia 25 kwietnia 1949 r. - owa ekspektatywa wygasła. Norma prawna wywiedziona z art. 1, 5, 7, 8 dekretu prowadzi do wniosku, że wszystkie budynki, położone na gruncie objętym art. 1 dekretu, przeszły na własność gminy nie tylko w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy decyzją administracyjną, ale także w wyniku upływu terminu materialnoprawnego z art. 7 ust. 1 in medio dekretu. W kontrolowanej sprawie organy trafnie uznały, że ponieważ J. H. nie złożyła wniosku dekretowego w okresie od 25 listopada 1948 r. do 25 kwietnia 1949 r., to o północy 25 kwietnia 1949 r. własność budynku na przedmiotowej nieruchomości przeszła na własność Gminy [...]. Do takiego rezultatu prowadzi wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna powołanych przepisów. Właściciel przeddekretowy, który nie złożył w ustawowym terminie wniosku dekretowego, nie może być bowiem w korzystniejszej sytuacji prawnej niż dotychczasowy właściciel, który taki wniosek złożył i uzyskał decyzję o odmowie przyznania wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Norma wywiedziona z art. XXXIX § 3 pwpr nie stanowi odrębnej podstawy nabycia własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu, a jedynie wskazuje, że treść praw powstałych w oparciu o dekret warszawski, po wejściu w życie dekretu z 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz 319 ze zm.; dalej pr bądź Prawo rzeczowe; S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi. T. II, W. Pr. 1958, s. 165-168, uw. 5, 12; s. 353-354, uw. 1-5), podlegała przepisom dotychczasowym (art. XXXI pwpr; S. Rudnicki, Nieruchomości, s. 364, uw. 3). W kontrolowanej sprawie prawidłowo uznano, że Gmina [...], a następnie Skarb Państwa, nabył własność przedmiotowej nieruchomości – zarówno gruntu, jak i posadowionego na nim budynku, przy czym tego ostatniego z dniem 25 kwietnia 1949 r. (zatem 30 lat i 10 miesięcy przed wydaniem decyzji z [...] 1980 r.).

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej: "w dacie zawarcia tej umowy nie był rozpoznany wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu tej nieruchomości i postępowanie dekretowe nie zostało prawomocnie zakończone" (s. 9 skargi kasacyjnej), bowiem w kontrolowanej sprawie dawna właścicielka nie złożyła wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu i postępowanie dekretowe nie zostało w ogóle wszczęte. Z pierwszym wnioskiem następca prawny dawnej właścicielki W. H. wystąpiła dnia [...] 1988 r. (8 lat, 1 miesiąc i 4 dni po wydaniu decyzji z [...] 1980 r.) i uzyskała ona decyzją z [...] 2009 r. użytkowanie wieczyste na udziale przedmiotowej nieruchomości, zwrot własności budynku posadowionego na owym gruncie, w udziale wynoszącym 0,5181 części – na podstawie odrębnej regulacji – art. 214 ust. 1, 2 i 3 ugn [odpis decyzji z [...] 2009 r. w aktach administracyjnych]. Wszystkie argumenty dotyczące bezwzględnego pierwszeństwa przedwojennych właścicieli przed ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie dotyczą stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (s. 9-10 skargi kasacyjnej).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 1970 r. przez błędną jego interpretację. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że normodawca podustawowy, określając w punktach ustępu 1 § 13 rozporządzenia z 1970 r. osoby, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych, miał na uwadze kolejność, w jakiej osoby należące do każdej z kolejno wymienionych kategorii osób, którym przysługuje pierwszeństwo, mogą zeń korzystać. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie każdej z tych grup osób pierwszeństwa miało różne uzasadnienie aksjologiczne: przyznanie pierwszeństwa najemcom lokali w tych domach miało na celu zapobieżenie zmuszania tych osób do zmiany centrum spraw życiowych – te same względy przyświecały ustawodawcy, gdy ustanowił art. 391 kz, a następnie art. 691 kc.

Przyznanie pierwszeństwa repatriantom było formą wsparcia osób w największym stopniu doświadczony przez los i historię. Przyznanie pierwszeństwa osobom, które utraciły własność domu na skutek wywłaszczenia, miało na celu zrekompensowanie utraty domu wywłaszczonym.

Kolejność w jakiej poszczególne grupy osób mogły korzystać z pierwszeństwa, nie była przypadkowa i miała na celu realizację aksjologii ówczesnego prawodawcy (M. Zieliński – op. cit. s. 304-305, uw. 551-553). Nabywcy lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] – małżonkowie A. R.-K. i K. K., byli najemcami lokalu nr [...] na podstawie decyzji o przydziale lokalu z dnia [,...] 1979 r. nr [...] (adnotacja urzędowa Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1980 r. w ankiecie w sprawie nabycia lokalu; art. 106 § 3 i 5 ppsa – w kopii akt dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...], załączonych do pisma przewodniego z [...] 2011 r. nr [...] – teczka w aktach administracyjnych).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że pierwszeństwo najemców lokali mieszkalnych uzyskało szczególną ochronę w § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki (Dz. U. nr 13, poz. 120, zm. 1972, nr 51 poz. 331), gdzie normodawca wprowadził obowiązek zawiadamiania pisemnie o przeznaczeniu terenów do oddania w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonych na nich domów (budynków), przy czym – ówczesny normodawca nie wprowadził takiego obowiązku wobec osób, które utraciły własność domu na skutek wywłaszczenia (taki obowiązek wprowadził ustawodawca wobec najemców lub dzierżawców lokalu do nabycia zajmowanego lokalu jak i wobec byłych właścicieli nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa do nabycia tych nieruchomości (art. 23 pkt 7 w zw. z art. 23 pkt 3 jak i 4 uggwn – j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN III CZP 62/92). Tym samym zaskarżony wyrok nie narusza § 13 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 1970 r.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946) w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji trafnie aprobował zaskarżoną decyzję, która zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przywoływana uchwała 7 Sędziów NSA z 26.11.2008 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18, dotyczy art. 7 ust. 2 dekretu, który w kontrolowanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem dawna właścicielka nie złożyła wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu i dyspozycja z art. 7 ust. 2 dekretu nie została wypełniona. Wskazywane orzeczenia Sądów administracyjnych i poglądy doktryny nie dotyczyły stanów faktycznych, odpowiadających stanowi faktycznemu w kontrolowanej sprawie. W dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego ([...] 1980 r.), wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dawna właścicielka ani jej następcy prawni (aż do dnia [...] 1988 r.), nie zgłaszali w trybie przewidzianym prawem jakichkolwiek roszczeń, mogących prowadzić do nieuwzględnienia pierwszeństwa najemców lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], stanowiącym w dniu [...] 1980 r. własność Skarbu Państwa (s. 12-15 skargi kasacyjnej). Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie doszło do "pozbawienia spadkobiercy byłego właściciela ostatnich uprawnień przysługujących mu w stosunku do dawnej nieruchomości" (s. 15 skargi kasacyjnej), skoro W. H. skutecznie zrealizowała swe uprawnienia z art. 214 ust. 1, 2 i 3 ugn, na podstawie wniosku z [...] 1988 r., złożonego na podstawie art. 89 uggwn (w brzmieniu Dz. U. nr 22, poz. 99, zm. z 1987 r. nr 21, poz. 124), w oparciu o decyzję z 8 grudnia 2009 r.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 Protokołu Nr 1, sporządzonego 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8, oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) ani postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz. Urz. UE C Nr 83, poz. 389) – w tym art. 17 KPP. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego, Państwo może być odpowiedzialne jedynie za zdarzenia, które nastąpiły po ratyfikowaniu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27.1.2000 r., nr 33752/96). Polska ratyfikowała Protokół Nr 1 do Konwencji dania 10 października 1994 r. Tym samym nie sposób wymagać, by standardy art. 1 Protokołu Nr 1 bądź Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, mogły stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decyzji z [...] 1980 r. Kontrolowane postępowanie nadzorcze i sądowoadministracyjne nie narusza art. 1 Protokołu Nr 1 ani Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej – w szczególności jej art. 17 (którego konwencyjnym odpowiednikiem jest art. 1 Protokołu Nr 1; D. Miąsik w: red. A. Wróbel, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 629, nb 2).

Nieusprawiedliowny jest zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie w istocie zarzutu tego nie uzasadnia. Przez wskazanie wprost art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zarzut ten ogranicza tylko do tego wzorca kontroli, precyzując że upatruje naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1980 r.

Podstawę prawną stosunku odszkodowawczego stanowią normy dekodowane z regulacji ustawowych. W przypadku prawa do wynagrodzenia za szkody, powstaje zagadnienie, czy w ogóle zachodzi odpowiedzialność odszkodowawcza, a dopiero jeśli taka zachodzi, w jakiej wysokości odszkodowanie należy się poszkodowanemu. Regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjne granice dopuszczalności wywłaszczenia i wymóg słusznego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Jednakże ustawodawca wprowadził zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa), a Sąd I instancji trafnie uznał, że żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w stosunku do decyzji badanej w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1980 r., wobec braku kardynalnych naruszeń przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z [...] 1980 r., w żaden sposób nie może być postrzegana jako "próba zamknięcia drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych".

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 2 pusa, bowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli decyzji z 9 maja 2012 r. pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 5 w zw. z art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr i § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1970 r.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 133 § 1 ppsa okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest nieuzasadniony. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu ani jego oceną prawną, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 ppsa. W szczególności Wojewódzki Sąd prawidłowo i zgodnie z zebranym materiałem dowodowym przedstawił stan sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jakim zakresie Sąd I instancji miałby aprobować nieprawidłowe ustalenia organu nadzoru. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów. Nie musiał w szczególności odnosić się do zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez całkowite błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] 1989 r. (dalej decyzja z [...] 1989 r.) nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności" (s. 2 skargi z 22 maja 2012 r. – zarzut 4; k. 2v akt I SA/Wa 1117/12), skoro przedmiotem kontroli były decyzje w postępowaniu nieważnościowym, kontrolujące decyzję z [...] 1980 r., dotyczącą sprzedaży lokalu nr [...], a nie lokalu nr [...].

Zagadnienie naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zakresie błędnego przyjęcia, że "dawnym właścicielom" [s. 3 zarzut 4 i s. 5 pkt. II zd. 1 skargi kasacyjnej; zapewne "następcom prawnym dawnej właścicielki"] nie przysługiwało prawo pierwszeństwa, było w istocie zagadnieniem materialnoprawnym, wyżej zbadanym. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do tej części niniejszego uzasadnienia.

Za niezasadne należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 ppsa, który to zarzut jest pochodną w stosunku do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej (w tym dotyczących art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się wskazanych w nich naruszeń i zasadnie oddalił skargę, to z oczywistych względów prawidłowo zastosował normę wynikową z art. 151 ppsa.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.