Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b; art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 264/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza na rzecz Sp. z o.o. [...] z siedzibą w Krakowie od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 264/09, w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 957 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) dalej Prawo budowlane, oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem, z wewnętrznymi instalacjami: wodną, kanalizacyjną, gazową, c.o., went. mechanicznej, elektryczną, z kotłownią gazową, wraz z przesunięciem słupa oświetleniowego, przełożeniem kabla TV i włączeniem do ul. Kłosowskiego (budowa zjazdu), z przyłączami: gazu, kanalizacji opadowej, kanalizacji sanitarnej, wodnej i elektrycznej oraz rozbudową sieci energetycznej" w K. przy ul. [...]. W decyzji za obszar oddziaływania obiektu uznano działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Obr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. W odwołaniu wskazano, że decyzja nr [...] nie obejmuje zasilania rezerwowego z budynku nr [...] na os. [...], co wynika z powołanych w zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę warunków [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] określonych w pkt 1b, tj. "w zakresie rozbudowy sieci: wykonać zasilanie (...) ze str. [...] (dz. [...]) oraz ze złącza kablowego nr [...] w bloku nr [...] os. [...]" (dz. nr [...]). Podniesiono również, że pozwolenie na budowę na działce nr [...] obr. [...] w sposób rażący narusza interes prawny SM "[...]" jako właściciela sąsiedniej działki nr [...] i zarządcy budynków w os. [...] w otoczeniu działki nr [...], ponieważ projektowany IX kondygnacyjny budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 26,5 m jest usytuowany w odległości 4,1 m od granicy z działką nr [...] i spowoduje ograniczenie jej zabudowy.

Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku spełnienia warunków zawartych w piśmie "[...] z dnia [...] września 2004 r." i w tym zakresie orzekł, że należy spełnić warunki zawarte w piśmie "[...] z dnia [...] sierpnia 2005 r." Natomiast w pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie projektowana zabudowa nie ogranicza dotychczasowego sposobu korzystania z sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] będącej własnością odwołującej się SM "[...]", a urządzonej i zagospodarowanej jako plac zabaw dla dzieci. Zdaniem Wojewody wynikające z projektu zagospodarowania terenu dane wskazują, że istniejące i projektowane pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi mają zapewnione naturalne oświetlenie. Działka nr [...], co wynika z definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być działką budowlaną, a zatem prawidłowo został zaprojektowany budynek z zachowaniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, i w ocenie Wojewody nie uniemożliwia to zabudowy tej działki. Wojewoda wskazał także, iż miejsca parkingowe wzdłuż ulicy Kłosowskiego nie stanowią infrastruktury osiedlowej SM "[...]", lecz stanowią część drogi gminnej, zatem są ogólnodostępne, a sposób ich wykorzystania określa zarządca drogi. Ponadto zarówno ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jak i zarządca drogi nie określają żadnego wskaźnika ilości miejsc parkingowych, zaś przyjęta w projekcie konieczność zapewnienia potrzeb w zakresie miejsc parkingowych na terenie inwestycji na poziomie 0,6, a w pozostałym zakresie możliwość korzystania z ogólnodostępnych miejsc parkingowych wzdłuż ulicy [...] została potwierdzona przez zarządcę drogi jako poprawna. Odnośnie zarzutu dotyczącego niezgodności decyzji z wydanymi warunkami "[...]" z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż zatwierdzony projekt budowlany odpowiada w pełni uzgodnieniu dostawcy energii elektrycznej "[...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Zgodnie z jego treścią przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z warunkami przyłączenia z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe, zaskarżoną decyzję Wojewoda zmienił w tym zakresie. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za zgodną z prawem.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 Prawa budowlanego, art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, § 13 i § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 5 Prawa budowlanego, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej minimalnej stawki opłat za czynności radców prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 568/06 oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OZ 1237/06 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Następnie postanowieniem z dnia 23 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez skarżącą w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia kaucji w wysokości 7 milionów złotych na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji, a wobec nieuiszczenia kaucji postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2007 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.

Zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. i "[...]" Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2007 r. zostały oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II OZ 779/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1868/07 oddalił skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 886/05, którym to wyrokiem uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. podjął z urzędu postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu z innych powodów niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, musi być poprzedzone zbadaniem, czy przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem treść decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie stanowi jeden z elementów oceny prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem dla niniejszej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r., a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 886/05. Wyrok ten uprawomocnił się, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1868/07 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez "[...]" Sp. z o.o. W ocenie Sądu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji została więc wyeliminowana z obiegu prawnego, stąd decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotycząca tej samej inwestycji utraciła swoją podstawę. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchylenie decyzji, która stanowiła oparcie dla innej decyzji, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej innej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że późniejsze uchylenie decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za naruszenie prawa, ponieważ wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy jest wadą postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wada ta powstała wprawdzie w wyniku okoliczności niezależnych od organów wydających pozwolenie na budowę, jednakże celem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. nie jest wskazanie nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji, lecz przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Sąd I instancji podniósł także, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wezwały inwestora do uzupełnienia braku wniosku o pozwolenie na budowę polegającego na nieprawidłowym umocowaniu pełnomocnika.

Odnośnie zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał je za niezasadne podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Sp. z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie wskutek przyjęcia rozszerzającego rozumienia określonego w powołanym przepisie pojęcia "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" i uznanie, że sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia kontrolowanej decyzji także wtedy, gdy decyzja ta opierała się na innej decyzji, która następnie została uchylona, albowiem celem powołanego przepisu nie jest wskazanie nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji, lecz przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do rozszerzającej wykładni powołanego przepisu i w konsekwencji uchylenia kontrolowanej decyzji, gdyż:

– decyzja o warunkach zabudowy będąca podstawą kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę została uchylona ze względu na wady formalne w trybie zwykłym zaskarżenia ze skutkiem ex nunc, a zatem jej wady nie istniały nawet obiektywnie w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę,

– w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. kontrolowana decyzja nie mogłaby zostać uchylona, gdyż obiekt budowlany, którego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę został zrealizowany, a w związku z tym z powodu bezprzedmiotowości postępowania nie mogłoby być ono prowadzone (organ powinien odmówić wszczęcia postępowania bądź umorzyć je jako bezprzedmiotowe);

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka z o.o. "[...]" wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz "[...]" sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 28 sierpnia 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wskazując na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. jest powtórzeniem art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dalej ustawa o NSA.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można zauważyć rozbieżności w orzecznictwie sądowym wynikłe z rożnego rozumienia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i różnego zakresu jego stosowania przez sądy administracyjne (wyrok NSA z 16 czerwca 2005 r., OSK 832/04, Lex nr 179202; wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4. Warszawa 2010, s. 341). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie sięgającym jeszcze przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA, nie wszystkie przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., stanowią "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA (obecnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.). Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), to muszą brać pod uwagę przy ocenie decyzji stan istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a nie stan prawny po jej wydaniu, jaki może się ukształtować na skutek późniejszych działań organów, czy sądu. Nie wszystkie przecież przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., istnieją bądź są znane w dacie podejmowania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, nie mogą więc być traktowane przez sąd administracyjny jako "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Nie może bowiem stanowić naruszenia prawa stan prawny, który nie istniał w dacie wydania kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji nie mógł więc naruszać prawa, a powstał na skutek późniejszych okoliczności. Nie sposób organowi administracji publicznej zarzucić naruszenia prawa, jeśli okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, nie istniała w momencie wydania decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny. Ponieważ podstawę uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., stanowi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a.) i takie, które nie posiadają tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a.). I tylko pierwsza z powyżej wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97 wraz z glosą aprobującą J. Zimmermanna, OSP 2000, nr 1, poz. 16; wyrok NSA z 23 września 2004 r., FSK 641/04, Lex nr 133764; wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2045/04, Mon. Podat. 2006, nr 3, s. 45; wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 518/05; wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II FSK 353/06, Lex nr 465004; wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., I FSK 157/07, Lex nr 466073; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r., I GSK 284/09, Lex nr 550347; wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., I GSK 302/09, Lex nr 550867; wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 1226/09; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 315).

Powyżej przedstawione stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w szczególności, że w zaskarżonym orzeczeniu zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem, że "naruszenie prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. nie może być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, obejmującej wszystkie przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., gdyż wtedy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. staje się przepisem konkurencyjnym a nawet wyłączającym możliwość wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 k.p.a. Trafnie dostrzeżono też w orzecznictwie, że uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA, powoduje inne skutki niż wystąpienie okoliczności wznowienia postępowania w postępowaniu administracyjnym. Bowiem po uchyleniu decyzji przez Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA, a obecnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., nie może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego, w takim przypadku zostaje więc pominięty etap wznowienia postępowania (wyrok NSA z 10 maja 2001 r., IV SA 1729/00, Lex nr 54155).

Zbyt szerokie rozumienie zwrotu "naruszenie prawa", użytego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku odwołując się do części orzecznictwa w tym zakresie, pozbawia organy i strony możliwości wznowienia postępowania zgodnie z art. 147 k.p.a., tym samym postępowanie sądowoadministracyjne praktycznie wyłącza jedno z postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny zastępuje organy administracji publicznej w ich funkcji orzeczniczej. Ponadto należy zauważyć, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., bądź również decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest dla strony bardziej niekorzystne, niż wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 147 k.p.a. i wydanie orzeczenia w oparciu o przepisy art. 151 k.p.a., które nie tylko przewidują uchylenie dotychczasowej decyzji. Poza tym decyzja wydana na podstawie art. 151 k.p.a., podlegałaby zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie można oczekiwać po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Jak wynika z art. 56 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym i odwrotnie, wszczęcie takiego postępowania nie uniemożliwia wniesienia skargi do sądu. Tymczasem przyjęcie poglądu, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji w każdym przypadku, kiedy mają miejsce okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., narusza powyższą zasadę. Zakres kognicji sądów administracyjnych nie powinien być konkurencyjny dla orzecznictwa sprawowanego przez organy administracji publicznej, ani też nie powinien go zastępować, w przyjętym w Polsce modelu funkcjonowania administracji publicznej i sądownictwa administracyjnego. Ewentualne zmiany tego modelu wymagałyby zmian ustawowych.

Należy również podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazań co do dalszego postępowania organów administracji publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien merytorycznie rozpoznać skargę, pozostawiając kwestię ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organom i stronom postępowania, gdyż przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wynikająca z ww. przepisu, nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.