Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 128/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; II. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2011r. - zaskarżoną skargą przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. o odmowie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, usługami oraz terenem rekreacyjno - sportowym wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdami na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] oraz części działek [...],[...] przy ul. W. w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazało iż wyznaczono wokół terenu inwestycyjnego granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jego analiza odpowiada wymogom wynikającym z cytowanego rozporządzenia. Za punkt odniesienia przy wykreśleniu tego obszaru przyjęto granice terenu inwestycji przylegającą do ul. L. W tym zakresie organ przyjął, że główny wjazd na działkę projektowany jest właśnie od tej strony. Za niezasadne organ uznał twierdzenie skarżącej, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie również od strony ul. P. i ul. W. Nie można bowiem, jak chciałaby tego skarżąca uznać, iż organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy może dowolnie oznaczać granice obszaru analizowanego. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Dopiero rozszerzenie obszaru powyżej trzykrotności powoduje, że odchodzimy od reguły biorąc pod uwagę nieruchomości coraz bardziej oddalone od terenu inwestycyjnego. I jedynie taki zabieg winien być uzasadniony przez organ.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi nie niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu przeprowadzona analiza urbanistyczna w szczególności wykazała, że projektowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji odbiega od wyników analizy obszarowej i brak jest przesłanek przestrzennych do zastosowania na przedmiotowym terenie obiektów o wysokości 50 m. Ponadto inne, proponowane we wniosku, gabaryty zabudowy są niezgodne z wynikami analizy, a także są rażąco sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Oznacza to, iż Kolegium biorąc pod uwagę wyniki analizy zagospodarowania obszaru, podzieliło pogląd Prezydenta W.

W postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji ustalono, że nowa zabudowa na działce objętej wnioskiem stanowić będzie fragment północnej pierzei przy ul. L. Na działkach sąsiednich wysokość istniejącej zabudowy jest zróżnicowana. Inwestor zaplanował budowę dwóch obiektów o następujących wysokościach: od strony ul. L. - X i IX kondygnacji z łącznikami V kondygnacji oraz w głębi działki - ÍX-X-XV-XVI kondygnacji, na fragmentach VII-VII kondygnacji. Tymczasem wysokość istniejącej zabudowy przy ul. L. nie przekracza V - ciu kondygnacji (ok. 17 -10,5 m). Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż bezpośrednio od strony ul. L. ustalona wysokość dla nowej zabudowy nie powinna zdominować obecnej skali tej ulicy. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji przy ul. L. usytuowane są segmenty o zmiennej wysokości VI- VII kondygnacji (21-24 m) i na fragmencie VIII kondygnacji z dachem mansardowym. Tym samym na zasadzie § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. można dopuścić wysokość nieprzekraczającą VIII kondygnacji (do 26 m), nawiązującą do zabudowy na działce sąsiedniej. Z kolei w północnej części działki wysokość budynków może rosnąć w kierunku ul. W., ale w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, nie powinna przekroczyć 31-43 m. Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia do przyjęcia dla planowanej inwestycji, zwłaszcza od strony ul. L., maksymalnej wysokości - 50 m, która tylko punktowo występuje w kwartale ulic L. - P. - W. - B. Projektowane formy zabudowy powinny nawiązywać do występujących w obszarze, a nie na zasadzie wyjątku od nich odbiegać. Po północnej stronie ulicy L. występują wysokości: V kondygnacji (ok. 17 m) - w rejonie ul. B.; IV kondygnacje (ok. 14 m) - w rejonie ul. P.; VI-VII (na fragmentach VIII kondygnacji) z poddaszem użytkowym w dachu mansardowym do 27 m - w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy ul. L. ; parterowy budynek na terenie sportowo-rekreacyjnym. Z kolei po południowej stronie ul. L. występuje kompleks budynków I i II kondygnacyjnych I. Z dalszych ustaleń organu wynika, że u zbiegu ul. L. z ul. P. wysokość rośnie do III-IV-V (na fragmencie VII kondygnacji) -11-15 m. W części zachodniej ul. L. znajduje się zespół budynków V-cio kondygnacyjnych (ok. 17 ) oraz zabytkowy budynek W. o dachu mansardowym i wysokiej piwnicy o wysokości ok. 20,5 m. Dla kwartału ulic L. - P. - W. - B., w którym znajduje się teren inwestycji, wysokości rosną w rejonie ul. W., co jest uzasadnione wielkomiejską skalą tej ulicy. W kwartale występują liczne budynki IV-V kondygnacyjne (do 20 m), bliżej ul. W. powstały zespoły XI-XV kondygnacyjne (ok. 47m) i pojedynczo (punktowo) przy ul. W. XVI kondygnacji (ok. 49 m), a u zbiegu W. i P. XVII kondygnacji (ok. 55 m). Niemniej jednak charakterystyczna wysokość całego tego obszaru nie przekracza 20 m (V kondygnacji). Dużą cześć obszaru zajmuje położony na południe od ul. K. zabytkowy zespół G. o niewielkich wysokościach (lll-IV kondygnacje) oraz zespół Szpitala W., również posiadający walory zabytkowe (III kondygnacje). W rejonie ul. S. spory obszar zajmuje zajezdnia tramwajowa z parterowymi budynkami technicznymi, a po sąsiedzku przy ul. W. kompleks Szpitala Z. (III kondygnacje).

Dodatkowo też w odniesieniu do zarzucanych nieprawidłowości w wynikach analizy, Kolegium stwierdziło, iż takich błędów nie dostrzegło. Gołosłowne twierdzenia zawarte w odwołaniu nie mogą obalić ustaleń wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej. Zauważyć wypada, że stosownie do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego stronom przysługuje prawo zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia ustaleń organu na przykład w postaci opinii sporządzonej przez architekta lub urbanistę. Jednak w niniejszym postępowaniu taka opinia, czy też inny dokument wskazujący na ewentualną wadliwość analizy w tym zakresie nie został przez stronę przedstawiony.

Z kolei w odniesieniu do nieuzasadnionej weryfikacji przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej na podstawie załączonej koncepcji, Kolegium wyjaśniło, że nie podziela prezentowanego czasami w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska jakoby organ ustalający warunki zabudowy był związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Jeżeli chodzi o parametry obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Organ załatwia wniosek strony decyzją pozytywną, która w pełni uwzględnia żądanie wnioskodawcy, lub też negatywną w sytuacji, gdy stan prawny lub stan faktyczny nie pozwala na pozytywnie rozstrzygnięcie. W przypadku ustalania warunków zabudowy, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku np. w zakresie wysokości obiektu, linii zabudowy itd., stosownie do art. 9 K.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie (inwestor kategorycznie podtrzyma żądania zawarte we wniosku) organ, mając na uwadze, że to strona będąca wnioskodawcą, jest gospodarzem wniosku i decyduje o tym jakie jest jej zamierzenie inwestycyjne, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem inwestora, bowiem faktycznie nie byłaby to decyzja pozytywna, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku. W warunkach rozpoznawanej sprawy zaistniała właśnie taka sytuacja kiedy nie jest możliwe wydane pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zaprojektowane parametry, które nie wypełniają zasady "dobrego sąsiedztwa". Należało zatem zapewnić inwestorowi możliwość dokonania korekty złożonego wniosku, uwzględniającej wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium takie warunki zostały inwestorowi stworzone. Wbrew wywodom zamieszczonym w odwołaniu strona była poinformowana o zebraniu w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości składania uwag i wniosków. Inwestor miał świadomość, iż korekta wniosku może być przez niego sporządzona. Niemniej do chwili wydania decyzji takiej korekty wniosku skarżąca nie przedłożyła.

Z powyższym związany jest też zarzut nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej, na której umożliwiono by stronie zaprezentowanie argumentów przemawiających za uwzględnieniem jej wniosku, zaś organ mógłby zaprezentować własne stanowisko oraz przekonać skarżącą do takiego a nie innego rozwiązania, skutkującego być może dokonaniem zmiany we wniosku w taki sposób aby dostosować go do przeprowadzonej analizy. Kolegium nie znajduje podstaw do uwzględniania tego zarzutu. Rację ma bowiem organ pierwszej instancji, że w świetle art. 89 K.p.a. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie nie było obligatoryjne, a cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia oddalającego wniosek o przeprowadzenia rozprawy zasługuje na aprobatę.

Natomiast mając na uwadze zarzut strony jakoby w aktach sprawy nie pozostawał projekt decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W art. 50 ust. 4 u.p.z.p. jest mowa, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Brak jest przy tym wymogu aby projekt decyzji pozostawał w aktach sprawy. W niniejszej sprawie warunek określony w art. 50 ust. 4 ustawy został spełniony bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2011 roku wynika, że projekt tej decyzji sporządziła mgr inż. arch. E. B. (wpisana do [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr [...]).

Z. Sp. z o. o. z siedzibą w W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2011 r. i utrzymanej nią w decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuzasadnione przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy;

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwane dalej: rozporządzeniem] przez nieprawidłowy sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego;

3) § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na wadliwym przeprowadzeniu na wyznaczonym obszarze analizowanym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnień zaskarżonych decyzji;

5) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 78, art. 84, art. 89 § 2 i art. 95 § 1 Kp.a. przez nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosków stron odnoszących się do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie w szczególności przez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej odnośnie wyjaśnienia kwestii związanych z wynikami będącej podstawą decyzji analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu stanowisko przedstawione przez organy w kontrolowanej sprawie jest przedwczesne, albowiem nie zostało poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem materiału dowodowego i wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy. Wiąże się to z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, związanym również z naruszeniem niżej wskazywanych przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora; wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ właściwy do wydania warunków zabudowy, aby mógł prawidłowo ocenić możliwość planowanej zabudowy, w szczególności w kontekście wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, w tym więc i tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), a w konsekwencji wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy czy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, winien być w posiadaniu kompletnego wniosku inwestora. Na treść wniosku składa się część opisowa i graficzna. Część opisowa powinna m. in. zawierać charakterystykę urbanistyczną zabudowy, w tym określać gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Charakterystyka ta pozwala bowiem na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można zabudowę o proponowanych parametrach dostosować do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania, w tym gabarytów istniejących obiektów budowlanych.

Tymczasem wniosek skarżącej, będącej inwestorem, z 25 lipca 2008r. o wydanie warunków zabudowy (uzupełniany w toku postępowania), spośród wymienionych wyżej elementów projektowanej zabudowy, wskazuje jedynie maksymalną wysokość inwestycji (50 m/16 kondygnacji), a nadto dodatkowo z projektu koncepcyjnego można jeszcze wyczytać planowany wskaźnik zabudowy (0,328). Natomiast w decyzji odmawiającej warunków zabudowy pojawia się np. szerokość ok. 67 m, do tego ze wskazaniem, iż informacja ta pochodzi od inwestora. Organ odwoławczy, powołując się na decyzję organu pierwszej instancji, stwierdza iż proponowane we wniosku gabaryty zabudowy są niezgodne z wynikami analizy, a także są rażąco sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego, przy czym, poza wskazaniem na gabaryt jakim jest wysokość, innych konkretnych gabarytów nie wymienia. Zatem z treści zaskarżonej decyzji inwestor nie uzyskuje informacji, które według organu gabaryty planowanej zabudowy są niezgodne z wynikami analizy, co dałoby mu możliwość dostosowania się do nich w przyszłości, np. korygując wniosek lub składając nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. A organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania sprawy na nowo, aby nie narazić się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W wykazanej sytuacji obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy było wezwanie skarżącej (inwestora) do uzupełnienia wniosku według wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a następnie przekonywujące uzasadnienie swojego stanowiska w decyzji. Takie działanie organu nie narażałoby go na zarzut niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Obowiązkowi temu organ zadośćuczyni przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Po drugie, skoro organ zdecydował się zapoznać skarżącą z projektem analizy, to analiza ta - jako integralna część projektu decyzji o warunkach zabudowy – winna spełniać wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Mianowicie z analizy tej winno wynikać, iż sporządziła ją osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tymczasem skarżąca została zapoznana z analizą nie opatrzoną żadnym podpisem.

Po trzecie stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. mowa o kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Z przytoczonych norm zatem po pierwsze wynika, iż załączniki graficzne decyzji winny być sporządzone na kopiach map, a nie jak w sprawie na kopiach z kopii map; po drugie dopuszczalną skalą wymienionych map, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, jest skala 1:500 lub 1:1000, natomiast mapę w skali 1:2 000 dopuszcza się jeżeli przedmiotem sprawy jest inwestycja liniowa, a nadto chodzi o kopie wymienionych map, a nie kopie z kopii. Przedmiotem kontrolowanej sprawy była inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą. Zatem część graficzna decyzji i analizy winna być sporządzona na kopiach mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż mapę do analizy obszarowej wykonano na kopii mapy zasadniczej, zmniejszonej ze względu na jej duże rozmiary do skali 1:2000 (str. 2 i 3 decyzji), i też wymieniając załączniki podano, iż załącznik nr 2 - to "mapa w skali 1:2000 (kopia mapy zasadniczej miasta) z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej miasta" i zapis ten jest zgodny z oznaczeniem na mapie stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji z [...] maja 2011 r. W takiej też skali załącznik graficzny analizy został doręczony stronom wraz z decyzją Prezydenta W. Wykazując to uchybienie, należy zaznaczyć, iż organ wskazuje wprawdzie również na mapę w skali 1:1000, jako dostępną w aktach sprawy, niemniej taką skalą nie posługuje się w decyzji i w takiej skali analizy graficznej nie doręcza stronom postępowania.

Po czwarte dla właściwego wyjaśnienia sprawy konieczne było ustalenie frontu działki inwestycyjnej, gdyż przyjęty przez organ pierwszej instancji front działki przez cały tok postępowania budził wątpliwości, nie tylko skarżącej, ale i organu odwoławczego w uprzednio wydanej decyzji. Zatem obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej do jednoznacznego wskazania frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Następnie ustalenie jego szerokości, albowiem od określenia wielkości tego parametru zależy rozmiar obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się [...] w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W zasadzie więc obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyroki NSA z: 15.02.2012r., sygn. akt II OSK 2167/11 i 10.09.2010r., sygn. akt II OSK 1334/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem tej odległości uznać za zupełnie dowolną, w żaden sposób niezwiązaną z szerokością rontu działki. W kontrolowanej sprawie organ wprawdzie wskazał, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objęte wnioskiem, niemniej nieznana jest szerokość frontu działki, zatem trudno było ocenić prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i wymóg uzasadnienia przyjętych jego granic (pod. wyrok NSA z 7.05.2009r., sygn. akt II OSK 731/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po piąte powoływane wyżej rozporządzenie nie zna pojęcia "charakterystyczna wysokość" czy "charakterystyczna szerokość", jakimi posługuje się organ w decyzji pierwszej instancji i analizie tekstowej, tylko "średnia" szerokość czy wysokość (§ 6, § 7 rozporządzenia). Ponadto organ wskazując na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy czy istniejącej zabudowy, winien określać ów gabaryt w metrach, tymczasem jednym razem mówiąc o wysokości wskazuje ilość kondygnacji, a innym razem metry. Ta sama uwaga dotyczy wykazywania tej wielkości przez skarżącą i jest ona uzasadniona ze względu na fakt, iż dana kondygnacja może mieć różną wysokość. Zatem obowiązkiem organu - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie również ponowne przeanalizowanie tego gabarytu w granicach obszaru analizowanego i wykazanie go zgodnie z zasadami wynikającymi z § 7.

Po szóste organ pierwszej instancji wskazał, iż planowana inwestycja zaliczana była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego wnioskodawca przedstawił decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] czerwca 2009r. Niemniej nie wskazał, co wynika z akt sprawy, iż decyzja ta została wydana na innych podmiot niż skarżąca. Zaś w sytuacji gdy istnieje wymóg załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, to nie może to być decyzja wydana na inny podmiot, chyba że strona wykaże, iż doszło do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu. Obowiązkiem organu było więc wyjaśnienie i tej okoliczności, w sensie jednoznacznego wykazania, czy z przedmiotowym postępowaniem związany jest obowiązek posiadania decyzji środowiskowej.

Wykazane uchybienia - w ocenie Sądu - stanowią o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, czyli wymaganym art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Nadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a., uchybiając istocie administracyjnego toku instancji, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W zaskarżonej decyzji organ jedynie przytoczył przepisy z zakresu planowania i zagospodarowana przestrzennego oraz fragmenty ustaleń organu pierwszej instancji, a nadto powierzchownie, chaotycznie odniósł się do zarzutów i treści odwołania. Nie rozważył wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, bezpośrednio skierowanego do organu odwoławczego, jako ze zawartego w odwołaniu. Jedynie co, to odparł zarzut w tym przedmiocie skierowany pod adresem organu pierwszej instancji.

Niezależnie od wykazanego wyżej uchybienia organu odwoławczego, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej jakoby w sprawie zachodziły podstawy do przeprowadzenia rozprawy na zasadzie art. 89 § 2 K.p.a. W myśl tej regulacji organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy w sprawie ścierają się interesy co najmniej dwóch stron postępowania, które organ powinien uzgodnić. Rozprawa administracyjna jest więc formą postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Celem takiej rozprawy jest uzgodnienie interesów stron, konieczność wyjaśnienia sprawy m. in. przy udziale biegłych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie żadna z wymienionych przesłanek, uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, nie zachodziła. Rozprawę przeprowadza się gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesu stron, natomiast przewodnim interesem w sprawie był interes skarżącej, zatem to ona winna wykazać się szczególną inicjatywą dowodową, jako że w jej interesie leżało uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie można więc mówić o ścieraniu się interesów stron postępowania, albowiem inne strony nie zajmowały w sprawie żadnego stanowisko co do kwestii, które budziły niezadowolenie skarżącej. Skarżąca głównie nie zgadzała się z ujawnianym stanowiskiem organu administracji publicznej. Nie można również traktować - jak tego chce skarżąca - analizy jako typowej opinii biegłego, a osoby ją sporządzającej jako biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i domagać się przeprowadzenia rozprawy z jej udziałem, celem dyskusji nad sporządzoną analizą. Faktem jest, iż analiza sporządzana jest przez osobę niejako posiadającą wiadomości specjalne z zakresu urbanistyki czy architektury, niemniej jako stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy (będąca częścią decyzji o warunkach zabudowy), czyli aktu stosowania prawa, nie może być traktowana jako opinia biegłego, która w zakresie spornym może być przedmiotem rozprawy administracyjnej.

Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. W szczególności po uzupełnieniu wniosku i uzyskaniu jednoznacznych wyjaśnień skarżącej, przeprowadzi analizę obszaru wokół terenu inwestycji, dokonując charakterystyki poszczególnych cech istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego wymaganych rozporządzeniem i przekładając jej wyniki na dopuszczalne cechy nowej, wnioskowanej zabudowy (§ 4 do § 8 rozporządzenia), w konsekwencji oceni dopuszczalność inwestycji w aspekcie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, w tym uzasadni je stosując się do treści art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowił - w pkt II - na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.