Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2886/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 331/14 w sprawie ze skargi G. Ł. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. Ł., uchylił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynu zbożowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na właściciela magazyny zbożowego karę w wysokości 5 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania tego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Kościerskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi R. Ł. - bratu skarżącego pozwolenia na budowę magazynu zbożowego, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina S.. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek jest użytkowany przez skarżącego, który jest jego właścicielem (na podstawie umowy darowizny). Stwierdzono, że w budynku w jednym pomieszczeniu znajduje się zboże, w drugim zaś prowadzona jest hodowla drobiu, w kolejnym znajdują się traktor, dwa samochody i narzędzia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzone dowody wskazują bezsprzecznie, że przedmiotowy magazyn przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie był użytkowany na cele związane z prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Jako dowód przyjęto ustalenia przedstawicieli organu nadzoru budowlanego dokonane w toku oględzin w dniu 12 czerwca 2013 r., jak i w dniu 8 października 2013 r. Ponadto sam skarżący podczas oględzin oświadczył, że "budynek był sporadycznie wykorzystywany". Przepisy prawa nie uzależniają nałożenia kary od tego czy obiekt jest wykorzystywany sporadycznie czy permanentnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylając oba postanowienia, stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W świetle przepisów dotyczących oddawania do użytku obiektów budowlanych zobowiązanym do dokonania zawiadomienia, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, jest inwestor. Tym samym to inwestor jest podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a zatem adresatem postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku może być jedynie inwestor. W przypadku zbycia obiektu budowlanego przed zakończeniem budowy istotne znaczenie dla możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będzie miała okoliczność, czy inwestor przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedynie bowiem taka decyzja może być podstawą do uznania, że nastąpiła zmiana inwestora, a tylko inwestorowi można wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego wynika fakt przeniesienia prawa własności gospodarstwa rolnego przez inwestora R. Ł. na rzecz skarżącego G. Ł. Organy wymierzyły karę G. Ł. jako właścicielowi obiektu budowlanego, do czego jednakże nie daje podstaw art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Osoba nie będąca inwestorem, nie może być bowiem stroną postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organy nie wyjaśniły, czy zbyciu nieruchomości towarzyszyło przeniesienie pozwolenia na budowę, co prowadziłoby do zmiany inwestora i w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że kwestia adresata postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest oceniania niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nakładanie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na inwestora byłoby nieuzasadnione, z tego względu, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego dopuszcza się właściciel tego obiektu, a nie inwestor. Tym samym to właściciel powinien ponosić wszelkie prawne konsekwencje z tego tytułu. Zbyt daleko idąca byłaby teza, że podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest zawsze wyłącznie inwestor, skoro po zbyciu obiektu nie ma on żadnych praw do obiektu, a w konsekwencji żadnej możliwości zapobieżenia jego nielegalnemu użytkowaniu. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd o możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie przez właściciela obiektu, który nie jest inwestorem. Wadliwy jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma na celu wymuszenie zastosowania się przez inwestora do wymogów określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego to czynność jednorazowa i w razie zaistnienia takiego zdarzenia nie ma możliwości jej cofnięcia.

Przytaczając takie podstawy kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które uzasadniałby jej uwzględnienie, jakkolwiek słusznie zwrócono uwagę na pewne mankamenty uzasadnienia wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że to właściciel obiektu budowlanego powinien ponosić wszelkie prawne konsekwencje z tytułu nielegalnie użytkowanego przez niego obiektu budowlanego. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Jednocześnie, mając na uwadze wywody skargi kasacyjnej dotyczące stosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy uznać, że nazbyt kategoryczne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest przekonywujące. Mimo tego z uzasadnienia wynika, że zasadą jest, iż to inwestor ponosi określoną w Prawie budowlanym odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania oraz że istotne znaczenie dla nałożenia kary z tego tytułu ma przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego w zakresie ustalenia okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, a w rozpoznawanej sprawie także wyjaśnienie, czy pozwolenie na budowę zostało przeniesione na obecnego właściciela obiektu (magazynu zbożowego). W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego co do zasady jest inwestor. Skoro obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy (uzyskania pozwolenia na użytkowanie) spoczywa na inwestorze, to również ten podmiot może być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze, a więc podmiocie, który nie zawsze jest właścicielem budowanego obiektu. Dlatego inwestor ponosi określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Należy natomiast zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09, które należy podzielić w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano się na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których – zdaniem organu – ma wynikać, że stanowisko w kwestii dotyczącej adresata postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest jednolite. Ocena ta nie jest trafna, ponieważ z uzasadnień powołanych wyroków wynika, że podmiotem, na który można nałożyć karę jest inwestor, z tym że w szczególnych okolicznościach sprawy może być uzasadnione odstąpienie od tej zasady.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia, na którego nakłada się karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego oprały swoje postanowienia co do wymierzenia obecnemu właścicielowi obiektu budowlanego G. Ł. kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynu zbożowego jedynie na oświadczeniu inwestora R. Ł., że zbył obiekt budowlany i w dniu przekazania budynku (2 września 2010 r.) G. Ł., budynek ten nie był użytkowany i nie wie kto i kiedy przystąpił do użytkowania budynku. Tymczasem z aktu notarialnego (umowa darowizny) z dnia 2 września 2010 r. wynika, że działki nr [...] i [...] (na których usytuowany jest nielegalnie użytkowany magazyn zbożowy) zostały połączone tworząc nową działkę o numerze geodezyjnym [...]. W akcie tym wskazano, że działka nr [...] zabudowana jest parterowym domem mieszkalnym z poddaszem mieszkalnym z 1951 r. oraz pod wspólnym dachem oborą, chlewnią i stodołą i warsztatem o wymiarach około 7,5 na 25 m. Dalej z aktu notarialnego wynika, że G. Ł. oświadczył, że ustanawia na rzecz R. Ł. prawo nieodpłatnego użytkowania warsztatu na działce nr [...]. W akcie tym nie ma natomiast wzmianki o magazynie zbożowym. Organy administracji nie wyjaśniły tych wszystkich okoliczności, które wynikają z aktu notarialnego i oświadczeń zarówno inwestora, jaki i nowego właściciela obiektu. Nie jest tak, że jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a kwestia okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Istotna jest data przystąpienia do użytkowania obiektu, a więc ustalenie, kiedy i kto przystąpił do użytkowania obiektu. Mając na uwadze, że zasadą jest to, że inwestor ponosi odpowiedzialność materialną i formalną za budowę, prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga ustalenia, czy inwestor (niebędący obecnie właścicielem obiektu) naruszył art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a zatem wyjaśnienia kiedy obiekt magazynu zbożowego został wybudowany i kiedy rozpoczęto jego użytkowanie, czy inwestor zbywając nieruchomość poinformował o braku zgłoszenia zakończenia budowy obiektu, czy ewentualnie pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego właściciela. Wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora będzie miało wpływ na wynik tej sprawy. Te wszystkie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione i ocenione przez organy nadzoru budowlanego, podczas gdy w tej sprawie było to konieczne. Przy czym nałożenie kary na inwestora z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wymaga wcześniejszej oceny, czy nie zachodzą takie okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu tej kary, w szczególności okoliczności związane ze zbyciem obiektu budowlanego lub jego części przez inwestora oraz działaniami podejmowanymi w określonym czasie przez nabywcę. Konieczne jest także rozważenie, jakie znaczenie ma upływ czasu od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, zaś do tych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), w tym także przepisy rozdziału 8 Ordynacji dotyczące przedawnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.