Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ART 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 351/11 w sprawie ze skargi B. M., K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 351/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...)i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia (...) listopada 2009r. nr (...) oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...)października 2009r. nr (...) w sprawie ze skargi B. M., K. K. i J. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) grudnia 2009r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2009r. nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji Kolegium z dnia (...) stycznia 2004r. uwzględniającej w ramach autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w całości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia (...) października 2003r. i uchylającej tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) sierpnia 2003r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Kielce KW (...) oraz stwierdzającą wydanie decyzji z dnia (...) kwietnia 1956r. z rażącym naruszeniem prawa i nie stwierdzającej jej nieważności z uwagi na wywołane nią nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że z wnioskiem o stwierdzenie naruszenia prawa przy wydawaniu przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach decyzji z dnia (...) kwietnia 1956r. zatwierdzającej podział nieruchomości Kielce KW 368 oraz o zapłatę odszkodowania za tereny przejęte pod ulicę (...) , zwrócili się w dniu 9 maja 2003r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach B. M. , K. K. i J. K. , spadkobiercy nieżyjących właścicieli podzielonej nieruchomości, tj. W. i J. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 157 k.p.a. Kolegium doszło do przekonania, że decyzja podziałowa z dnia (...) czerwca 1956 r. nie narusza prawa. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium podtrzymało zajęte wcześniej stanowisko wydając decyzję z dnia (...) października 2003r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia (...) października 2003r. wnioskodawcy podnieśli, że zarówno w decyzji z dnia (...) sierpnia 2003r. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia (...) października 2003r. orzekała ta sama osoba. Ponadto skarżący podtrzymali zarzut dotyczący podjęcia decyzji podziałowej z 1956r. na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając skargę w całości za uzasadnioną, decyzją z dnia (...) stycznia 2004r., w ramach autokontroli, w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. zmieniło swoje dotychczasowe stanowisko w ten sposób, że uchyliło decyzję Kolegium z dnia (...) października 2003r. i utrzymaną nią w mocy decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2003r. odmawiającą unieważnienia decyzji Prezydium MRD w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956r. i stwierdziło wydanie decyzji Prezydium MRD w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie orzekło jednakże o jej unieważnieniu z uwagi na wywołane nią nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż poza sporem pozostaje, że z wnioskiem o podział nieruchomości w dniu 28 marca 1955r. wystąpił jedynie W. K. . W rozpatrzeniu tego wniosku została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Zgodnie zaś z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. art. 22 Kodeksu rodzinnego do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka. Podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art.82 dekretu z dnia 11 października 1946r. – Prawo rzeczowe). Jakkolwiek J. K. wraz z W. K. przystąpiła do zawarcia aktu notarialnego, nie jest to równoznaczne z wyrażeniem zgody na podział tej nieruchomości.

Z kolei w związku z tym, że w ocenie Kolegium ponowna wszechstronna ocena przedmiotu sprawy pozwoliła z dużym prawdopodobieństwem wywieść, że decyzja Kolegium z dnia (...) stycznia 2004r. posiada wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowieniem z dnia (...) października 2009r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia (...) listopada 2009r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia (...) stycznia 2004r. W uzasadnieniu wskazano, że ponowna, wszechstronna ocena przedmiotu sprawy pozwala z dużym prawdopodobieństwem wywieść, ze decyzja z dnia (...) stycznia 2004r. posiada wadę określoną w art.156 kpa. Podjęto ją bowiem zbyt pochopnie w oparciu o błędnie przyjęte przesłanki i w konsekwencji w uwzględnieniu nieuzasadnionej skargi.

W tejże decyzji rażące naruszenie prawa przypisane decyzji Prezydium MRN Kolegium oparło na ustaleniu, że decyzja ta została podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku jednego ze współwłaścicieli dzielonej nieruchomości W. a K. a, a przez to rażąco naruszyła art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1950r. Kodeks rodzinny, nakładający wymóg wyrażenia zgody przez drugiego małżonka na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu jaką jest podział nieruchomości wspólnej.

Kolegium wskazało, iż wydając badaną decyzję z dnia (...) stycznia 2004r., całkowicie pominięto fakt, że jakkolwiek wniosek o podział nieruchomości Kielce KW 368 złożył w dniu 28 marca 1955r. W. K. , to już do czynności przekazania protokołem zdawczo-odbiorczym wydzielonych działek nr 3, 4 i 12 położonych przy ul. Chłodnej i Rzecznej w Kielcach przystąpiła J. K. , co potwierdza jej podpis złożony pod protokołem z dnia 18 kwietnia 1961r. Ponadto do zawarcia umowy przekazania w formie aktu notarialnego Repertorium (...) w/w działek na rzecz Państwa przystąpili oboje małżonkowie W. i J. K. . Te urzędowe dokumenty, w tym do dnia dzisiejszego nie podważony przez spadkobierców byłych właścicieli podzielonej nieruchomości akt notarialny Repertorium (...) dowodzą, że decyzja Prezydium MRN w Kielcach zatwierdzająca podział nieruchomości Kielce KW 368 została wydana za zgodą obojga małżonków W. a i Janiny K. . Zdaniem Kolegium stan taki dowodzi bezspornie, że decyzja Prezydium MRN z 1956r. nie posiada wady nieważności.

Jak stwierdzono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje możliwości swobodnej oceny rodzaju naruszenia. Rażące naruszenie prawa charakteryzuje się oczywistą sprzecznością rozstrzygnięcia z przepisem prawa i decyzja Kolegium z dnia (...) stycznia 2004r. poprzez sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym orzeczenie, iż decyzja Prezydium MRN z dnia (...) kwietnia 1956r posiada wadę nieważności, sama jako wydana wbrew art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza ten przepis. Ponadto stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. jest nie do zaakceptowania również w kontekście wywołanych skutków społeczno-gospodarczych, w postaci wysokiego odszkodowania, jakiego domagają się wnioskodawcy od Gminy Kielce. Powstanie takich skutków naruszenia prawa jest również sprzeczne z zasadami praworządności, które należy chronić nawet kosztem trwałości decyzji ostatecznej.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w decyzji z dnia 28 grudnia 2009r. Kolegium podzieliło i powtórzyło dokładnie stanowisko wyrażone we własnej decyzji z dnia 2 listopada 2009r. (pkt 1.8.)

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2009r. B. M. , K. K. i J. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej zmianę przez uznanie, że przy wydawaniu decyzji Kolegium z dnia (...) stycznia 2004r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa i decyzja ta winna nadal pozostawać w obiegu.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenie organu co do wydania decyzji podziałowej z 1956r. za zgodą obojga małżonków W. a i Janiny K. . Podniesiono, że w dokumentach sprawy nie ma nigdzie upoważnienia przekazanego mężowi przez żonę, ani też wzmianki, iż mąż Janiny K. jest jej pełnomocnikiem lub że żona jest poinformowana o podjętych przez męża czynnościach prawnych i w pełni się z nimi zgadza. Nigdzie w aktach nie ma też dowodu, że pomiędzy małżonkami K. istniała rozdzielność majątkowa. Poza tym w momencie, gdy J. K. przystąpiła do podpisania aktu notarialnego i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 18 kwietnia 1961r. wszystko było już nieodwracalne i nie miała innej możliwości działania, gdyż decyzja Prezydium MRN w Kielcach zapadła ponad 5 lat wcześniej. Dlatego nie można zgodzić się z poglądem Kolegium, że podpisanie aktu notarialnego przez Janinę K. "uważnia (legitymuje) wcześniejszą decyzję MRN w Kielcach podjętą bez jej zgody". Brak tej zgody powodował nieważność decyzji podziałowej, ponieważ art. 22 Kodeksu rodzinnego jasno stwierdzał, że do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym małżeńskim, jaką bezspornie był i jest obecnie podział (a faktycznie zbycie) wspólnej nieruchomości, konieczna jest zgoda drugiego małżonka.

Skarżący zarzucili również, że argument zaskarżonej decyzji dotyczący wywołanych decyzją z dnia (...) stycznia 2004r. skutków społeczno-gospodarczych, w postaci wysokiego odszkodowania, jakiego domagają się wnioskodawcy od Gminy Kielce, nie powinien być przez Kolegium przytaczany, ponieważ sugeruje działanie organu na rzecz jednej ze stron konfliktu i bronienie interesu Gminy Kielce. Organ rozstrzygający winien natomiast skupić się wyłącznie na merytorycznej ocenie sprawy. Odnośnie oceny charakteru stwierdzonej przez Kolegium wady prawnej decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. skarżący powołali się na poglądy wyrażane w piśmiennictwie i w orzecznictwie NSA, z których wynika, że w razie istnienia rozbieżności w interpretacji przepisów prawa nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 marca 2010r. sygn. akt II SA/Ke 101/10 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję oraz postanowienie Kolegium z dnia (...) października2009r. (...), stwierdzając z urzędu naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku WSA w Kielcach, o którym mowa w pkt 2.6., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1064/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a, (autokontroli), które to postępowanie nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję nie podlega wyłączeniu.

NSA wskazał, aby rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji rozpoznał skargę merytorycznie, gdyż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania określone w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Wyraził też pogląd, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie powinno poprzedzać wydanie postanowienia o jego wszczęciu.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, w tym poprzedzającego jej wydanie procesu decyzyjnego, wskazuje że naruszają one przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Poddana kontroli sądowej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach została podjęta w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności (z powodu rażącego naruszenia prawa) własnej decyzji ostatecznej (dalej jako decyzja z dnia (...) stycznia 2004r.), podjętej w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Przy czym niezmiernie ważny jest kontekst procesowy sprawy. Otóż decyzją z dnia (...) stycznia 2004r. Kolegium stwierdziło wydanie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956r. z rażącym naruszeniem prawa. Uruchomiony więc przez Kolegium tryb nieważności miał potwierdzić, czy Kolegium podejmując decyzję z dnia (...) stycznia 2004r. rażąco naruszyło prawo, w szczególności przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten kontekst procesowy determinował więc poddany obecnie kontroli przez Sąd pierwszej instancji proces decyzyjny Kolegium i wydanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza czynności procesowych Kolegium oraz treść uzasadnienia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, jednoznacznie wskazuje, że Kolegium wyszło poza zakres przedmiotowy postępowania i wskazane wyżej determinanty (pkt 3.3.). W istocie bowiem zaskarżoną decyzją Kolegium ponowiło kontrolę wyrażoną w decyzji z dnia (...) stycznia 2004r., zarzucając pochopność decyzyjną, przekroczenie swobodnej oceny przy dokonywaniu ustaleń faktycznych (pominięcie faktów) i stwierdzając, że "decyzja Prezydium MRN z 1956r. nie posiada wady nieważności" (pkt 1.7. i 1.8.). W ocenie Sądu pierwszej instancji wydaje się zaś być oczywistym, że tryb stwierdzenia nieważności nie może służyć prostemu ponowieniu rozpoznania sprawy, jak również jak to uczyniło w niniejszej sprawie Kolegium, ponowieniu kontroli decyzji podjętej w trybie zwykłym w aspekcie posiadania wad nieważności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dopuszczalna jest weryfikacja decyzji podjętej w trybie autokontroli (art.54 § 3 ustawy p.p.s.a.) w kontekście jej nieważności. Jednakże weryfikacja ta nie może sprowadzać się do retrospektywnego ponowienia autokontroli, a ma polegać na wykazaniu wad kwalifikowanych tkwiących w decyzji podjętej w ramach autokontroli. Przedmiotem kontroli pod względem przesłanek nieważności nie jest bowiem ponownie decyzja, która była przedmiotem kontroli w pierwszym postępowaniu nadzorczym, ale decyzja wydana w wyniku tej kontroli oraz jej ewentualne kwalifikowane wady skutkujące nieważnością. Można nawet przyjąć twierdzenie, że takie działanie, polegające na ponowieniu kontroli, wymierzone jest przeciw chronionej przez prawo powadze rzeczy osądzonej. Z pewnością natomiast godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Kolegium nie wykazało, że decyzja z dnia (...) stycznia 2004r. właśnie w ten sposób narusza prawo.

Kolegium zaś poza wskazaniem faktu, że stanowisko wyrażone w decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. jest nie do zaakceptowania w kontekście wywołanych skutków społeczno-gospodarczych (pkt 1.8.) w postaci wysokiego odszkodowania jakiego domagają się wnioskodawcy od Gminy Kielce, nie wykazało oczywistości naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wskazując przy tym na "prawdopodobieństwo" takiego naruszenia – pkt 1.7.). Ważnym również jest charakter tego przepisu, który jest szczególny, nadzwyczajny. Już samo też posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w stosowaniu tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za wypełnienie tych powinności i wykazanie powyższych przesłanek nie można uznać próby zdyskwalifikowania ustaleń faktycznych i ich oceny dokonanej w decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. (pkt 1.8.) oraz zawarcie stwierdzenia, że art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje możliwości swobodnej oceny rodzaju naruszenia. Przy czym wbrew temu na co wskazuje w zaskarżonej decyzji Kolegium (pkt 1.8.), w decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. nie pominięto faktu, że do zawarcia umowy przekazania w formie aktu notarialnego Repertorium (...) w/w działek na rzecz Państwa przystąpili oboje małżonkowie W. i J. K. (pkt 1.5.). Zarówno przystąpienie do aktu notarialnego, jak i czynności przekazania protokołem zdawczo-odbiorczym wydzielonych działek (co dodatkowo eksponuje Kolegium w zaskarżonej decyzji - pkt 1.8.) to zdarzenia jakie nastąpiły już po wydaniu decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuzasadnione jest też twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia (...) stycznia 2004r. poprzez sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym orzeczenie, iż decyzja Prezydium MRN z dnia (...) kwietnia 1956r posiada wadę nieważności, sama jako wydana wbrew art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza ten przepis (pkt 1.8.). Decyzja z dnia (...) stycznia 2004r. w żadnej mierze nie pozostaje bowiem w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi, które legły u jej podstaw. Inna ocena tych faktów, co wydaje się być aktualną intencją zaskarżonej decyzji, nie może zaś dyskwalifikować tej pierwszej z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium nie wykazało, aby decyzja z dnia (...) stycznia 2004r. rażąco naruszała prawo, przez co uchybiło przepisowi art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji również, stosując w szczególności kryterium wskazane w pkt 3.5. i 3.6., nie dopatrzył się w procesie podejmowania tej decyzji takiej wady. Decyzja ta zapadła w prawidłowym trybie, w wyniku realizacji właściwych dla Kolegium kompetencji nadzorczych, a proces wykładni prawa znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji uchylił również postanowienie Kolegium z dnia (...) października2009r., którym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Taka forma wszczęcia postępowania nieważnościowego nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa. Tożsamy pogląd w tej mierze wyraził też NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011r. (pkt 2.8.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja z dnia (...) grudnia 2009r. znak: (...) i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia

(...).11.2009r. znak: (...) uchybiają przepisowi

156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy,

podczas gdy Kolegium orzekając decyzją z dnia (...).01.2004 znak:

(...) dokonało błędnej kwalifikacji naruszenia prawa w

decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia (...)

kwietnia 1956r. zatwierdzającej podział nieruchomości Kielce KW(...) jako

rażącego i w konsekwencji takiego orzeczenia samo naruszyło prawo w

stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zobowiązywało

Kolegium do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego;

2. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia (...) października2004r. znak: (...) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia (...) stycznia 2004r. i przyjęcie przez Sąd, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazując jednakowoż jakie to przepisy postępowania zostały naruszone a także, że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Pierwszy z zarzutów dotyczy błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja SKO w Kielcach z dnia (...) grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia (...) listopada 2009 r. naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu przez organ postępowania, wszczętego z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia (...) stycznia 2004 r. Zdaniem organu wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2004 r. było niezbędne, gdyż decyzja ta rażąco narusza art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podjęto ją bowiem zbyt pochopnie, w oparciu o błędnie przyjęte przesłanki, poprzez sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym orzeczenie, iż decyzja Prezydium MRN z dnia (...) kwietnia 1956 r. posiada wadę nieważności. Zdaniem organu, poprzednie jego stanowisko wyrażone w decyzji z dnia (...) stycznia 2004 r. jest nie do zaakceptowania również w kontekście wywołanych skutków społeczno-gospodarczych, w postaci wysokiego odszkodowania, jakiego domagają się wnioskodawcy od Gminy Kielce. Rozpoznając skargę wnioskodawców Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję SKO w Kielcach z dnia (...) grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia (...) listopada 2009 r. Sąd pierwszej instancji uznał, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji, określony w art. 156 §1 k.p.a. nie może służyć prostemu ponowieniu rozpoznania sprawy w trybie zwykłym, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy w pełni podzielić, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za niezasadne.

Podniesione w uzasadnieniu uchylonej przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO w Kielcach z dnia 28 grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia 2 listopada 2009 r. zarzuty nie mogły doprowadzić do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) stycznia 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa. Opisane zarzuty odnosiły się bowiem do błędów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem były to zarzuty dotyczące sposobu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzuty te nie odnosiły się do wad materialnoprawnych decyzji, lecz jedynie do postępowania, w którym decyzja została wydana. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 k.p.a. mogą jednak być wyłącznie wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a.

Zgodzić należy się też z tym, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W obu przypadkach jednak wady - stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji - dotyczyć muszą skutków prawnych tej decyzji, elementów stosunku prawnego tworzonego lub ustalonego tą decyzją. Rażące naruszenie przepisów postępowania może nastąpić wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają nakazom wynikającym z przepisów proceduralnych lub łamią nakazy w nich ustanowione, zaś wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia tym przepisom postępowania w sposób rażący - w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Niewątpliwie nie każde naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego. Wnoszące skargę kasacyjną SKO w Kielcach odwołując się do braków decyzji z (...) stycznia 2004 r. w zakresie ustaleń faktycznych i traktując te braki jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. musiało udowodnić, iż powyższe uchybienie miało wpływ na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, z obowiązku tego organ nie wywiązał się, podejmując próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z (...) stycznia 2004 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. z powodu błędu w ustaleniach faktycznych sprawy, które jednak nie kwalifikują się jako rażące naruszenie prawa. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w decyzji z dnia (...) stycznia 2004 r. nie pominięto faktu, że do zawarcia umowy przekazania w formie aktu notarialnego spornych działek na rzecz Państwa przystąpili oboje skarżący, co było powodem wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji przez organ. Zarówno przystąpienie do aktu notarialnego, jak i czynności przekazania protokołem zdawczo-odbiorczym wydzielonych działek są jednak zdarzeniami jakie nastąpiły już po wydaniu decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia (...) kwietnia 1956 r. Tak więc stwierdzając nieważność decyzji z (...) stycznia 2004 r. Kolegium w żaden sposób nie podważyło faktu, iż z wnioskiem o podział nieruchomości w dniu (...) marca 1955 r. wystąpił jedynie W. K. i to w wyniku rozpatrzenia tego właśnie wniosku wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości bez zgody drugiego małżonka – współwłaściciela nieruchomości, co doprowadziło do naruszenia prawa.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia (...) października2004 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2004 r. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż taka forma wszczęcia postępowania nieważnościowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie można zapomnieć również, iż Sąd pierwszej instancji związany był oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1064/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził powyższą okoliczność, stąd zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.