Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2059/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 152, 153, 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej spółka, skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego) z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, dla obszaru powiatu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes NFZ podał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oddalił odwołanie spółki od wyników konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, z uwagi na brak naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, Prezes NFZ w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2010 r.

Następnie Prezes NFZ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki od decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r., wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1086/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd stwierdził, że pomimo tego, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, to dla wydania decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. konieczne jest dokonanie porównania oferty wybranej z ofertą odwołującego. Niezrozumiała, w ocenie Sądu, była odmowa udostępnienia oferty podmiotu wybranego w postępowaniu konkursowym z uwagi na zawarte w niej "dane wrażliwe" w świetle udostępnienia dokumentacji skarżącej spółki zawierającej również "dane wrażliwe". Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały udostępnione stronie, były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Natomiast we wskazaniach co do dalszego postępowania, jak dalej wskazał Prezes NFZ, Sąd zobowiązał organy NFZ do dokonania, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert złożonych w postępowaniu konkursowym.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego rozpoznając ponownie sprawę wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie, wobec braku podstaw do jego uwzględnienia. Zdaniem organu I instancji, oferta odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto zaznaczył, że warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do wykonania. Ponadto Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego podkreślił, że Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania ofertę zajmującą miejsce pierwsze. Oferta uznana za najlepszą, zdobywając 87,500 punktów uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na niniejsze postępowanie.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Powyższa decyzja Prezesa NFZ została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2734/12 uchylił tę decyzję, tj. decyzję Prezesa NFZ z [...] października 2012 r. zarzucając Prezesowi NFZ naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do pełnego wykonania wyroku z dnia 13 października 2011 r., tj. dokonania analizy porównawczej oferty odwołującego z ofertą, która została wybrana, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, a co wynika z całości wywodu w tym zakresie - także oferty konkurenta w postępowaniu konkursowym.

W konsekwencji powyższego Prezes NFZ ponownie rozpatrzył sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylając tę decyzję swoją decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes NFZ, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego podjął działania w celu umożliwienia spółce, podczas postępowania administracyjnego, wglądu do dokumentacji ofertowej podmiotu wygranego w takiej formie, która nie będzie doprowadzała do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie. Jednocześnie włączono do akt sprawy dokumentację ofertową złożoną do przedmiotowego postępowania konkursowego przez oferenta wygranego podczas postępowania konkursowego, a konkurencyjnego wobec spółki.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nie uwzględnił odwołania spółki, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Spółka odwołała się od decyzji z dnia [...] września 2014 r., wnosząc o jej uchylenie.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W treści decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Prezes NFZ stwierdził między innymi, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego rozpatrując ponownie odwołanie i wykonując zalecenia wyroków Sądu, dołączył do akt sprawy ofertę wybraną (z zachowaniem anonimizacji danych poufnych) oraz dokonał w swoim rozstrzygnięciu tabelarycznego porównania ofert biorących udział w postępowaniu. Prezes NFZ wskazał jednocześnie, że tabela zawarta w decyzji I instancji jest jedynie zestawieniem punktacji poszczególnych oferentów, bez części analityczno-opisowej wyjaśniającej mechanizm przyznawania punktów w ocenie oferty. Zasadne także byłoby, w ocenie Prezesa NFZ, rozszerzenie przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego argumentacji dotyczącej pozostałych zarzutów spółki.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] oddalił odwołanie spółki, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, wskazując między innymi na naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie Prezes NFZ wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak podała spółka, ww. przepis stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spółka zarzuciła też posługiwanie się przez komisję konkursową, niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego, procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz posługiwanie się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej.

Zdaniem spółki, naruszono przepis art. 15. ust 1 ustawy o świadczeniach, stanowiący, że świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie, poprzez ograniczanie w przypadku występującym w tym postępowaniu liczby świadczeniodawców, z którymi zawarto umowy. W ocenie spółki, naruszono też przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stanowiący, że w części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Nadto spółka postawiła zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 74 oraz art. 80 Kpa., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego i nieokazanie stronie wszystkich akt sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes NFZ w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazał na treść przepisu art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz stwierdził, że przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz kontrola prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W dalszej kolejności wywodził, że przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, w ocenie Prezesa NFZ, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w wymienionych w zaskarżonej decyzji zarządzeniach wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, które stosownie do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 262/10 są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu wiążące.

W dalszej kolejności Prezes NFZ dokonał porównania oferty odwołującej się Spółki oraz oferty świadczeniodawcy wybranego w przedmiotowym konkursie ofert w formie tabelarycznej oraz stwierdził, że przyznana ofercie spółki punktacja nie była wystarczająca, aby została ona wybrana w toku prowadzonego postępowania konkursowego, ponieważ komisja konkursowa dokonała wyboru oferty oferenta, który uplasował się na pierwszym miejscu w rankingu końcowym, a który jednocześnie wyczerpał środki finansowe przeznaczone na to postępowanie. Prezes NFZ przypomniał, że oferta podmiotu wybranego w rankingu końcowym uzyskała 87,500 pkt, zaś oferta spółki zajęła w rankingu końcowym trzecią pozycję uzyskując 83,333 pkt, co oznacza, iż jej oferta nie mogła zostać wybrana podczas postępowania.

Wobec zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, w związku z przeprowadzeniem kontroli tylko u nowych oferentów, Prezes NFZ wskazał, że w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, nie nakłada się obowiązku kontroli przez komisję konkursową a jedynie nadaje się takie uprawnienie.

Prezes NFZ wyjaśnił, że podczas prowadzonego postępowania konkursowego komisja przeprowadziła negocjacje z siedmioma podmiotami i tym samym nie naruszyła przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodał w szczególności, że w trakcie negocjacji oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania komisji konkursowej ostatecznego kształtu swojej oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. Prezes NFZ nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, zgodnie z którym obustronne podpisanie protokołu końcowego z negocjacji zawierającego zbieżne stanowiska, oznacza następnie dokonanie wyboru oferty podmiotu, z którym podpisano protokół końcowy i zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne. Prezes NFZ stwierdził, że podpisanie protokołu końcowego z negocjacji w dniu [...] listopada 2010 r. przez odwołującego i komisję konkursową spowodowało sytuację rodzącą swoistego rodzaju stosunek prawny pomiędzy odwołującym, a komisją konkursową. Tym samym podważanie przez odwołującego (spółkę) propozycji komisji konkursowej dotyczącej ceny jednostkowej, która była zgodna z ceną wskazaną w ofercie, należy uznać za działanie nietrafne, w sytuacji dobrowolnego zaakceptowania tej propozycji przez odwołującego, poprzez podpisanie stosownego protokołu końcowego z negocjacji.

Prezes NFZ wskazał, że procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też nie może determinować działania członków komisji konkursowej, którzy w swoim podstępowaniu zobowiązani są do kierowania się przepisami: ustawy o świadczeniach, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719) oraz regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ stwierdził, po analizie treści decyzji z dnia [...] marca 2015 r., że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem spółki, jakoby decyzją tą uwzględniono odwołanie. Jednocześnie Prezes NFZ zauważył, że zgodnie z powyższą decyzją organ I instancji winien był ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne, celem ponownego rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Prezes NFZ rozpatrując sprawę nie stwierdził uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania i zawarcia umowy z wybranym oferentem. Wyjaśnił, że do udzielania świadczeń wybrany został oferent, który zapewniał ciągłość dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej oraz którego oferta przedstawiała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Podkreślił, że zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o świadczeniach, do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy w szczególności efektywne i bezpieczne gospodarowanie środkami finansowymi oraz realizacja planu finansowego oddziału. Zatem nie było możliwe wybranie w przedmiotowym postępowaniu innych oferentów, gdyż w wyniku takiego postępowania przekroczona zostałaby kwota przeznaczona na to postępowanie. W związku z tym, w ocenie Prezesa NFZ, nie został naruszony art. 15 ust. 1 ani art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ świadczenia w zakresie etapu podstawowego programu profilaktyki raka piersi zostały zabezpieczone zgodnie z planem finansowym oddziału wojewódzkiego Funduszu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2015 r. spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

- art. 7, art. 8, art. 9 Kpa. w zw. z art. 138 ust. 2 Kpa. w zw. z art. 134 ust. 2 i 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, poprzez brak uchylenia decyzji organu I stopnia, w sytuacji gdy podczas prowadzonego postępowania przez komisję konkursową stosowany był niejawny dla uczestników regulamin jej prac, który został wydany przez niewłaściwy organ, tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy z ustawy wynika bezpośrednia i jasna kompetencja Rady Narodowego Funduszu Zdrowia do uchwalania regulaminu prac komisji konkursowych, bez jednoczesnej możliwości delegacji tegoż uprawnienia na inny organ, a w związku z tym,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez nierówne traktowanie uczestników postępowania, poprzez stosowanie nierównych zasad postępowania, w szczególności kryteriów kontroli oferentów przewidzianych w wydanym bez podstawy prawnej akcie - Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który wydany został przez Prezesa NFZ, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz "uchylenie uchwał organu I instancji".

Skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła ww. zarzuty, wskazując między innymi, że do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy nie był jej znany fakt istnienia zarządzenia Prezesa NFZ w przedmiocie szczegółowej regulacji prac komisji konkursowych.

Zdaniem skarżącej, samo jej oświadczenie, jako oferenta biorącego udział w postępowaniu, że zna warunki postępowania i sposób oceny ofert, nie przesądza o prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Wskazała, że oświadczenie takie zostało złożone co do przepisów jawnych i znanych powszechnie, a także tych o których bezpośrednio informował Oddział NFZ powołujący komisję. Procedura uchwalona przez Prezesa NFZ została - na wniosek skarżącej - udostępniona dopiero przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, spowodowanym rozstrzygnięciem tutejszego Sądu o uchyleniu poprzednich decyzji. Do tego momentu skarżąca nie wiedziała, że istnieje inna procedura (poza procedurą uchwaloną przez Radę Funduszu), ponieważ była ona dostępna jedynie w wewnętrznym systemie informatycznym niedostępnym dla oferentów.

Skarżąca dodała, że Prezes NFZ wydając zarządzenie, do którego wydania nie był uprawniony, uregulował kwestię dostatecznie uregulowaną przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 2734/12. Wyrokiem tym uchylono decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. zarzucając Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie art. 153 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia w całości wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 13 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1086/11 tj. dokonania analizy porównawczej oferty odwołującego z ofertą, która została wybrana na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletu materiału dowodowego – także oferty konkurenta w postępowaniu konkursowym.

W niniejszej sprawie bardzo istotny jest fakt, że WSA uchylił tylko decyzję organu II instancji, który dysponując całością dokumentacji mógł dokonać analizy porównawczej przedmiotowych ofert.

Konsekwencją powyższego wyroku było ponowne rozstrzygnięcie przez Prezesa NFZ odwołania od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Prezes NFZ rozstrzygając powyższe odwołanie winien wydać decyzję merytoryczną wykonującą wskazany na wstępie wyrok.

Tymczasem Prezes NFZ wydał decyzję Nr [...] z [...] lipca 2014 r., w której działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.:

- uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r.,

- przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie zostały wydane dwie decyzje: decyzja z [...] września 2014 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia, nie uwzględniająca odwołania oraz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2015 r., którą to decyzją uchylono decyzję z [...] września 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie zostały wydane dwie decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu tj. decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, którą to decyzją oddalono odwołanie skarżącej spółki oraz decyzja Prezesa NFZ z [...] czerwca 2015 r. nr [...].

W pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej, należy wskazać, że istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i ust. 7 cytowanego przepisu, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy jeszcze raz przypomnieć, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd było naruszenie przez organ odwoławczy - Prezesa NFZ, przy pierwotnym rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisu art. 153 p.p.s.a.

Wykonania zaleceń Sądu związanych z treścią 153 p.p.s.a. nie uprawnia jednak organu do naruszenia innych przepisów postępowania, a to właśnie w tej sprawie miało miejsce.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 2167/13, gdzie wskazano, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego należy uznać, że zastosowanie 2 krotnie po wyroku WSA z dnia 4 czerwca 2013 r. przez Prezesa NFZ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafny, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 u.s.o.z.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji, co spowodowało konieczność uchylenia obu decyzji w niniejszej sprawie.

Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie), co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wyżej wskazaną interpretację art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.