Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2033/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 812/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 812/17 oddalił skargę S. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

S. S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm.) oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - poprzez ich nieprawidłową wykładnię i subsumcję wyrażającą się błędnym i nie znajdującym uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęciem, że w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki jego zastosowania;

2. Rażące naruszenie art. 4 ust. 1 lit. b) i c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm.) - poprzez pośrednie oparcie ocen Sądu, odnoszących się do okoliczności dotyczących osoby skarżącego na niepełnym i zniekształconym brzmieniu w/w norm, zawierających obowiązującą w sprawie definicję gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej, o czym świadczy dobitnie fakt powołania się przez Sąd w treści wyroku na wspomniane przepisy w ich niepełnym i zniekształconym brzmieniu, mającym świadczyć o tym, że prowadzona przez skarżącego działalność nie odpowiada jakoby celom systemów wsparcia bezpośredniego.

3. art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 - poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nieprawdziwej okoliczności, jakoby skarżący nie był faktycznym, realnym użytkownikiem zgłoszonych przez siebie w roku 2015 działek, którą to okoliczność ustalono błędnie bezpośrednio na skutek opacznej wykładni w/w normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w w/w przepisie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" wskazywać ma jakoby, iż przepis ten jest normą kompetencyjną, uprawniającą do każdorazowego uznania przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie i brak kontroli przez WSA rażących braków w uzasadnieniu decyzji, polegających na braku wskazania przez organ konkretnych okoliczności, mających dowodzić, iż uzasadniony jest zarzut wypełnienia przez stronę znamion deliktu określonego w powołanej jako podstawa prawna normie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a co za tym idzie zastosowania wobec strony przewidzianej w niej sankcji.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1 powyżej;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ okoliczności sprawy (art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.) - w zakresie, w jakim organ przyjął za ustaloną tezę, iż skarżący kreował, czy też uczestniczył w kreowaniu, w sposób sztuczny warunków do uzyskania przez siebie w roku 2015 wsparcia z zamiarem pozyskania niedozwolonych, zawyżonych korzyści w ramach systemu wsparcia bezpośredniego/rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, nie wynikająca z obiektywnych okoliczności sprawy, a będącą wynikiem uogólnień i ekstrapolacji faktów dotyczących w przytłaczającej większości szeregu podmiotów innych niż skarżący;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej przez stronę decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 2 lipca 2021 r.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnoszący skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczył w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności bezpośrednich na rok 2015. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącego miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: "u.s.w.b."). Zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 - 4 i ust. 3 u.s.w.b. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie Skarżący potwierdzał poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich zostało wyodrębnione sztucznie, bo jedynie na gruncie prawa administracyjnego, a technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie, czyli w sensie cywilnoprawnym, a więc faktycznie, stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i finansowanych przez grupę producentów rolnych (osób prawnych i fizycznych).

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w dniu 18 czerwca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie kontynuacyjnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. We wniosku producent rolny zadeklarował do płatności 4 działki ewidencyjne położone w województwie dolnośląskim. Organ wskazał ponadto, że Skarżący kasacyjnie był prezesem i udziałowcem spółki A. i wszelkie decyzje jej dotyczące są podejmowane w porozumieniu z innym udziałowcem. Ponadto był także udziałowcem spółki G.

W tej sprawie istotne znaczenia ma aspekt swoistej współpracy skarżącego kasacyjnie w sferze prowadzenia gospodarstwa rolnego z innymi podmiotami. Organy nie zarzucały skarżącemu niespełnienia warunków określonych w art. 7 u.s.w.b., wykazały natomiast że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności:

- powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami - przede wszystkim chodzi o osobę M. K.),

- formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.),

- pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat,

- faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.),

- wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego,

- położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodziny i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich innym podmiotom, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników tj. płatności ONW i rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Organy administracyjne ustaliły, że skarżący w kontrolowanym okresie prowadził ekologiczną uprawę roślin, a jego gospodarstwo stanowiło główne źródło utrzymania. Ponadto wydzierżawiał on działki ewidencyjne. Wszystkie czynności agrotechniczne na gruntach były wykonywane przez osoby trzecie na zasadach umowy barterowej co było spowodowane odległością do gruntu, ceną, rekomendacją innych osób jak i też wcześniejszą współpracą. Ponadto Skarżącego kasacyjnie nie interesowało, co się dzieje z sianem zebranym i wywiezionym z poła położonego w G., siano zebrane z działek położonych w S. był zagospodarowane przez okolicznych rolników dla zwierząt, a soczewicą z działki w Z. rozliczał się.

Jednocześnie Skarżący kasacyjnie stwierdził, że aktualnie, czyli w dacie przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie prowadzi działalności rolniczej, ponieważ nie jest w stanie opłacać czynszów dzierżawnych oraz ponosić kosztów uprawy ziemi wobec nieotrzymywania płatności. Stąd też już w tym miejscu należy wskazać, że nie są zasadne zarzuty dotyczące niekonsekwencji organów i Sądu I instancji, które z jednej strony zarzuciły stworzenie sztucznych warunków, z drugiej zaś strony rzekomo ustaliły, że skarżący kasacyjnie nie jest w ogólne rolnikiem, gdyż nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia ww. przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ze względu na to, że w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego lub prawa procesowego mającego zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do rozpoznania tak skonstruowanego zarzutu.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

W konsekwencji oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podstawą oceny tego zarzutu może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Wprowadzona w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C - 434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu brzmi tożsamo jak treść art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działał w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C - 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 - 53)). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie innym podmiotom gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek. W przypadku bowiem stwierdzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

W konsekwencji, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Następstwem niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadność zarzut naruszenia przepisów postępowania, zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).