Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3815/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W.T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W.T. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby wskazując, że służbę rozpoczął [...] lutego 1986 r. w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K. na stanowisku [...] Grupy [...] SB w pionie zajmującym się sprawami [...] (co było zresztą zgodne z jego wykształceniem). Wyjaśnił, że ze względów finansowych chciał podjąć służbę w Milicji Obywatelskiej, ale z uwagi na brak etatów dla osób z wyższym wykształceniem zaproponowano mu służbę w SB, gdzie zajmował się sprawami związanymi z [...], w szczególności zaś nieprawidłowościami w sektorze spółdzielczym, służbie rolnej i doradztwie rolnikom indywidualnym. W międzyczasie ukończył Studium Podyplomowe w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...] i w czerwcu 1988 roku został mianowany na stopień podporucznika Milicji Obywatelskiej. Po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa na poziomie rejonu, pozostał w K. i został przeniesiony do pionu kryminalnego. Było to na przełomie lat 1989/1990. W tym czasie przeszedł pozytywną weryfikację. Po złożeniu ślubowania w miesiącu wrześniu 1990 r. został przeniesiony z K. do podległej jednostki terenowe] - Komisariatu Policji w S.. Wykonywał tam zadania przewidziane dla policjanta pionu kryminalnego. Jesienią 1991 r. przeszedł do Komendy Rejonowej Policji w K. na stanowisko kierownika Samodzielnej Sekcji Prewencji. Od tego momentu aż do czasu przejścia na emeryturę we wrześniu 2008 r. kierował pracą pionu prewencji na szczeblu powiatowym/rejonowym/.

W.T. podkreślił, że był autorem wielu programów prewencji kryminalnej, osobiście uczestniczył w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego policjantów, ukończył różne kursy i przeszkolenia, był instruktorem wyszkolenia strzeleckiego. Przez wszystkie lata służby powierzone mu zadania wykonywał rzetelnie, z pełnym poświęceniem i zaangażowaniem, nigdy nie był karany. Za swoją służbę był wielokrotnie nagradzany zarówno awansami w stopniu, nagrodami pieniężnymi, rzeczowymi i listami gratulacyjnymi, jak również odznakami: Brązowym Medalem "Za Zasługi Dla Obronności Kraju", Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", Brązowym Krzyżem Zasługi. Zaznaczył nadto, że przez cały okres służby posiadał poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji o klauzuli "ściśle tajne", co oznacza, że był osoba godną zaufania oraz, że nigdy nie dokonał jakiegokolwiek przestępstwa polegającego na: "terroryzowaniu" "dławieniu", "gnębieniu" "działaniu na rzecz obcego państwa" oraz "działaniu na szkodę narodu polskiego".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W.T. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na skutek złożonego przez W.T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzją została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2528/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 23-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W świetle powyższego nie można, w ocenie Sądu uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Sąd podkreślić przy tym, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a ponadto że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Zdaniem Sądu, twierdzenie organu, że W.T. wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa", a nie "obowiązki techniczne, niewymagające zaangażowania" tylko dlatego, że pełnił służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] (odpowiedzialnej za zadania operacyjne związane z rolnictwem, gospodarką żywnościową i leśnictwem), a następnie inspektora Referatu Studiów i Analiz, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W ocenie Sądu informacje zawarte w opiniach służbowych o skarżącym z [...] lutego 1987 r. i [...] czerwca 1988 r., że W.T. należycie wywiązywał się z obowiązków służbowych, był sumienny, zaangażowany w służbie i kulturalny oraz posiadał predyspozycje do pracy operacyjnej, a jego postawa ideowo-moralna nie budziła zastrzeżeń, nie uzasadniają wystarczająco stwierdzenia organu, że jego służba była ukierunkowana "na rzecz" państwa totalitarnego, w rozumieniu zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach.

Sąd zobowiązał w związku z tym organ, aby ponownie rozpatrując sprawę, poddał ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister musi przy tym rozważyć okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Organ powinien też uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a., tj. m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec W.T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. w dniu [...] sierpnia 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., czyli 3 lata, 11 miesięcy i 7 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 23 lata, 4 miesiące i 10 dni, a do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 11 miesięcy i 27 dni (od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] sierpnia 1984 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) oraz za pismem z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby W.T. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza, stwierdzając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że W.T. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, a także pozytywnie go opiniowano. Został odznaczony Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział W.T. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę ww. przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ dodał jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że całkowity okres pełnionej przez W.T. służby wynosi 23 lata, 4 miesiące i 10 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat, 11 miesięcy i 7 dni, co stanowi ok. 16,5% ogółu służby. W ocenie Ministra, ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, a prawie czteroletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Zdaniem organu skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Wobec powyższego Minister uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez W.T. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, uznając tym samym, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Na marginesie Minister zauważył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

W kontekście analizy wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku Minister stwierdził, że z dużą pewnością można domniemać, że W.T. był świadomy przyjęcia do struktur państwa totalitarnego, o czym świadczy "Wniosek personalny", w którym wniesiono o przejęcie do służby i mianowanie funkcjonariuszem na okres służby przygotowawczej na stanowisko inspektora Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Organ podkreślił również, że w trakcie służby zaliczanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa W.T. podnosił swoje kwalifikacje zawodowe, w tym w szczególności ukończył kurs funkcjonariuszy w okresie służby przygotowawczej z wynikiem dobrym oraz Kurs Wstępnego Przeszkolenia Funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa – także z wynikiem dobrym.

Minister zaznaczył też, że wnioskodawca w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa był pozytywnie opiniowany przez przełożonych, a także awansowany na kolejne stopnie służbowe. Dodatkowo, z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że W.T. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Minister wyjaśnił więc, że w całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem Ministra wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) pozwala domniemywać, że W.T. w pełni utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa byłego funkcjonariusza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec strony przedmiotowego postępowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Organ zaznaczył jednocześnie, że zawarte w uzasadnieniu wniosku W.T. argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez niego nagród, wyróżnień i odznaczeń, nie mają znaczenia kluczowego w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, co manifestowało się zaangażowaniem w ww. strukturach ówczesnego państwa totalitarnego, świadomością w zakresie przyjęcia do służby w Służbie Bezpieczeństwa oraz zdobywaniem wyższych kwalifikacji zawodowych w ramach tej "organizacji".

Konkludując, Minister stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił ponadto, że charakter służby W.T. przed dniem 31 lipca 1990 r., a także przyjęta przez byłego funkcjonariusza określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikują sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.T. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji,

2) zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c tej ustawy,

3) zwolnienie skarżącego od poniesienia kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że służbę w Policji rozpoczął na początku stycznia 1990 r., a więc prawie 7 miesięcy wcześniej niż wskazana data 31 lipca 1990 r. Skarżący zaznaczył nadto, że faktycznie wykonywał zadania na rzecz Policji już od lata 1989 r., co wielokrotnie sygnalizował osobie prowadzącej postępowanie.

Nadto skarżący zarzucił, że Minister dokonał nadinterpretacji przepisów poprzez wartościowanie charakteru służby i działań związanych z narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego służba w Policji zawsze będzie się wiązać z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia każdego funkcjonariusza, stąd, m.in., ustawowe przywileje dla policjantów, w tym także emerytalne, których skarżącego pozbawiono, przekreślając tym samym ponad 17 lat służby w Policji.

Skarżący zakwestionował też łączenie przez organ wystąpienia przesłanki narażenia życia lub zdrowia z podwyższeniem emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wskazując, że taka przesłanka powinna być wyrażona expressis verbis w ustawie zaopatrzeniowej. Dodał, że zarówno we wniosku o wyłączenie stosowania przepisów, jak też w kolejnych pismach, wskazywał przykłady czynności podejmowanych przez niego w sytuacji realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia (np. z użyciem broni lub wobec osób podejrzanych o jej posiadanie, czy też przy zabezpieczaniu imprez masowych).

W ocenie skarżącego, spełnia on również kryterium "krótkotrwałości służby", wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Podkreślił też, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, wbrew wielu opiniom, wprowadzono do treści art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych, o czym wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy. Stąd też, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną.

Jednocześnie W.T. wniósł o zbadanie przez Sąd czy:

– Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego",

– przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela,

– respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

W.T. zarzucił nadto zaskarżonej decyzji brak prawidłowej oceny stanu faktyczne w sprawie wskazując, że Minister nie sprawdził jakie zadania i obowiązki wykonywał w czasie służby "na rzecz totalitarnego państwa". Skarżący podkreślił zatem, że jego zadania dotyczyły ujawniania wszelkich nieprawidłowości w sektorze rolnictwa, co w dużej mierze pokrywało się z zadaniami realizowanymi przez pion przestępczości gospodarczej ówczesnej Milicji Obywatelskiej, co z kolei nie jest oceniane negatywnie.

Skarżący przypomniał również obszernie swoje działania podejmowane w czasie służby w Policji, zaznaczając, że na emeryturę przechodził w stopniu podinspektora Policji. Zakwestionował nadto uwypuklanie kwestii kandydowania do PZPR oraz członkostwa w ZSMP, wskazując na nierówne traktowanie obywateli, jako że niektórym osobom członkostwo w ww. organizacjach nie zablokowało dostępu do eksponowanych stanowisk.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Ministra, że opinie przełożonych na jego temat przed 1989 r. były pozytywne, skarżący podniósł, że takie same były też opinie jego przełożonych po 1989 r. Jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa nikomu natomiast nie wyrządził krzywdy, nie wykonywał zadań, które naruszałyby czyjąś godność lub były przestępstwem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2528/20. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W.T. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W wyroku tym Sąd zarzucił, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W świetle powyższego nie można w ocenie Sądu uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Sąd podkreślić przy tym za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a ponadto że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był poddać ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister zobowiązany był przy tym rozważyć okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem.

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2528/20. Organ nadal nie wyjaśnił w sposób przekonujący w zaskarżonej decyzji z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Organ powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą we wcześniejszych decyzjach. Organ pominął też zupełnie stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Organ stwierdził, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Dokonując takiej oceny organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń na okoliczności charakteru wykonywanych zadań przez skarżącego w okresie pełnienia przez niego służby na rzecz państwa totalitarnego. Przywołał jedynie wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...] wywodząc z tego, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na "wniosek personalny" wskazując, że skarżący świadomie rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa, a także na opinie służbowe zawarte w aktach osobowych wywodząc z nich, że skarżący kształcił się oraz szkolił w okresie realizowania zadań w Służbie Bezpieczeństwa. Zaakcentowany został także fakt członkostwa skarżącego w ZSMP oraz jego kandydowania na członka PZPR. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ nie przypisał jednak skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po prawie 20 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie.

Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd w prawomocnym wyroku z 13 maja 2021 r. uznał, iż twierdzenie organu, że W.T. wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa", a nie "obowiązki techniczne, niewymagające zaangażowania" tylko dlatego, że pełnił służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] (odpowiedzialnej za zadania operacyjne związane z rolnictwem, gospodarką żywnościową i leśnictwem), a następnie inspektora Referatu Studiów i Analiz, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Organ, wbrew zaleceniom Sądu, nie rozważył także okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymanych wyróżnień i nagród, m. in. Brązowego i Srebrnego Krzyża Zasługi), mogących wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. W istocie organ zmarginalizował przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2020 r., co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2528/20. W przypadku wydania ponownie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec W.T. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ zobowiązany będzie wyjaśnić w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Ponadto organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy Sąd wyjaśnia, iż przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygniecie pozostawiono uznaniu organu.