Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3882/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2335/18 w sprawie ze skargi R. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr 310/LVI/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I.2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, tj. co do punktu I.1 zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2335/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr 310/LVII/2018, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: 1. działki nr ew. [...] z obrębu [...]; 2. części działki nr ew. [...] z obrębu [...] począwszy od granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...] przebiegającą następnie po granicy terenów 11 R i 17 RM w kierunku południowym a następnie wzdłuż granicy działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] do granicy terenów 11R i 17 RM- tworząc prostokąt; w pk II. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy L. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. r. poz. 1875 ze zm.), dalej: "u.s.g.", i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", w związku z uchwałą nr 171/XXX/2016 Rady Gminy L. z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Kipichy, podjęła w dniu 26 kwietnia 2018 r. uchwałę nr 310/LVII/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Kipichy, dalej "zaskarżona uchwała lub Plan".

R. M., dalej: "skarżący", skargą z dnia 20 lipca 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

Zdaniem skarżącego, w wyniku ustaleń Planu, co do działek o nr ew. [...] i [...] doszło do naruszenia prawa własności skarżącego na skutek ich "okrojenia", co prowadzi do ograniczenia rozwoju i funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Postanowienia Planu nie uwzględniają istnienia na działce o nr ew. [...] płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na gnojowicę, na które to budowle skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, decyzją nr 211/2006 Starosty Ż., a następnie 22 grudnia 2007 r. zgodę na użytkowanie wydaną przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ż. W Planie płyta ta znajduje się na terenach rolnych (uprzednio były to tereny zabudowy zagrodowej). Ponadto skarżący posiada decyzję na budowę wagi samochodowej z najazdami, wydaną przed uchwaleniem Planu (decyzja nr 56/2017). Działka ta została okrojona z dwu stron i skarżący nie może się na niej pobudować. Zdaniem skarżącego, Gmina naruszyła art. 8 K.p.a., art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778). Skarżący podniósł wątpliwości co do przeprowadzenia prognozy skutków finansowych i ekonomicznych w związku z wprowadzeniem planu (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że:

- płyta obornikowa znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 17MR - teren zabudowy zagrodowej a nie na terenach rolniczych. Plan dopuszcza jej rozbudowę;

- działka nr ew. [...] przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową na terenie oznaczonym symbolem 18RM. Działka ta jest niezabudowana i od strony drogi znajduje się poza terenem zabudowy. Kwestię odległości w jakiej mogą być sytuowane obiekty budowalne od dróg reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla dróg powiatowych odległości te wynoszą minimum 8 m na terenie zabudowy i 20 m poza tym terenem. Dla dróg gminnych odległości te wynoszą 6 m i 20 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni. Dlatego ustalona linia zabudowy została ustalona w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Taka sama odległość została przewidziana na działkach sąsiednich.

Prognoza skutków finansowych została uchwalona zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i znajduje się w dokumentacji planistycznej.

W trakcie postępowania skarżący złożył do akt:

1. mapę inwentaryzacyjną budynku przyjętą do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Ż. P 1437.2014.344 z dnia 9 kwietnia 214 r. Na mapie tej uwidoczniona jest na działce o nr ew. [...] m.in. płyta gnojowna. Na terenach oznaczonych Br/RV. (skala 1:500);

2. wypis z rejestru gruntów z którego wynika że działka [...] stanowi grunty rolne zabudowane Br-RV o pow. 0,57 ha, lasy o pow. 0,58 ha, grunty orne RV o pow. 0,47 ha, i RVI o pow. 0,04. Działka o nr ew. [...] to grunty oznaczone Lzr-RVI (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o pow. 0,905 ha.

3. kartotekę budynków (dokument z 2018 r.), z której wynika, że na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny z 1976 r., budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa i budynek inwentarskie w gospodarstwie rolnym z 1972 r. i 2006 r., budynek składowy, budynki produkcyjne i usługowe dla rolnictwa i budynek inwentarski z 2008 r. i 2014 r. z 1995 r, 1980 r,

- KW nr [...] dt. m.in. działek o nr ew. [...] i [...] potwierdzające prawo własność skarżącego.

- decyzję nr 211/2006 Starosty Ż. z 18 lipca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę płyty gnojownej wraz ze zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...], wraz z mapą powykonawczą w skali 1:500 z 2007 r (k 77 akt adm.).

- decyzję o warunkach zabudowy z dnia 28 czerwca 2017 r. Wójta Gminy L. dla inwestycji polegającej na budowie wagi samochodowej na działce [...] z której wynika że linią zabudowy wyznaczono w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej i 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. (k 82 i 83 akt. sąd.).

W dniu 25 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd przypomniał wywody skarżącego, według których, ustalenia Planu naruszają jego prawo własności i prawo rozwoju gospodarczego gospodarstwa rolnego poprzez uniemożliwienie jego rozbudowy w szczególności płyty gnojownej oraz działki [...] z uwagi na wyznaczoną linię zabudowy. Sporne jest między stronami w którym miejscu (na jakiej działce ewidencyjnej) położona jest płyta. W zakresie działki o nr ew. [...] natomiast skarżący wskazuje na brak możliwości zabudowy z uwagi na wyznaczoną zbyt odległą do drogi powiatowej linię zabudowy.

Sąd wskazał, że linia ta została wyznaczona w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej (działka nr ew. [...]) a organ na poparcie zasadności wyznaczenia tej linii wskazał, że została ona wyznaczona zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i jest taka sama na działkach sąsiednich. Odległość 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej wynika z faktu, że pozostaje ona na terenie niezabudowanym.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z rysunku Planu, rzeczywiście linia zabudowy na działce o nr ew. [...] (przy drodze powiatowej) jest tożsama z linią na działkach sąsiednich. Fakt, że wydana została dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy dla wagi samochodowej nie oznacza, że gmina przy ustalaniu Planu jest tą decyzją związana. Związanie to dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę – co wynika z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. W sytuacji, w której wydana decyzja o warunkach zabudowy jest inna niż postanowienia nowego planu – zgodnie z tym przepisem stwierdza się wygaśnięcie tego rodzaju decyzji. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi co do konieczności wzięcia pod uwagę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wagi samochodowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zbyt szeroko ustalonej linii zabudowy, zdaniem Sądu, organ przekroczył w tym zakresie władztwo planistyczne. Jak niejednokrotnie wskazywał NSA, sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach musi uwzględniać wymogi art. 43 ustawy o drogach publicznych a rada gminy nie ma kompetencji do modyfikowania tych parametrów. Podane w tym przepisie odległości są jednak minimalne. (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2662/16 , z dnia 27 września 2017r., I OSK 156/16).

Sąd wskazał, że działka o nr ew. [...] leży przy drodze 1 KDG (droga publiczna główna – działka o nr ew. [...]) i w odniesieniu do niej wyznaczono linię zabudowy w odległości 20 m od krawędzi jezdni, natomiast w odniesieniu do drugiej z dróg (jednostka terenowa 1 KDD – droga publiczna dojazdowa, działka nr ew. [...]) – linia ta została wyznaczona w odległości 6 m od krawędzi jezdni.

Z art. 43 ustawy o drogach publicznych wynika, że dla dróg ogólnodostępnych w terenie zabudowanym (tu mamy do czynienia z takim terenem – 16 RM – usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze powinno nastąpić w zależności od rodzaju drogi w odległościach dla dróg ogólnodostępnych od 6 do 10 m. Ponieważ droga 1KDG jest drogą powiatową o jakiej mowa w art. 43 Lp. 3 b linia ta powinna być usytuowana w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z nieznanych powodów organ planistyczny wyznaczał tę linię w odległości 20 m. Nie uzasadnia tego znajdująca się na tym terenie zabudowa.

Poza tym z ustaleń Planu wynika, że teren całej działki o nr ew. [...] jest to teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową a nie jak twierdzi organ niezabudowany. Przy ustalaniu odległości od drogi bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w Planie a nie to czy na datę uchwalania planu dana nieruchomość jest zabudowana czy też nie – tak jak to uczynił organ. Tego rodzaju argument użyty przez Gminę, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie przekonuje o zasadności ustalenia linii zabudowy w odległości 20 m, a więc takiej jak dla drogi ekspresowej (art. 43 ust. 1 Lp. 2). Ustalenie linii zabudowy w odległości 20 m nastąpiło sprzecznie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Nie uwzględnia także interesów właścicielskich skarżącego, który na tym terenie prowadzi gospodarstwo rolne i zamierza je rozwijać poprzez zabudowę. Nie budzi natomiast (choć tego strona nie podnosiła w skardze) ustalenie linii zabudowy w odległości 6 m do drogi 1 KDD – jako zgodne z art. 43 ust. 1 Lp 3c ustawy o drogach publicznych.

Z tych względów Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o nr ew. [...] gdyż organ w sposób wadliwy ustalił linię zabudowy od strony drogi powiatowej czym ograniczył możliwości zagospodarowania działki skarżącego w sposób nieuzasadniony i nie wskazał z jakich innych powodów (natury ogólnej lub wynikających z interesu publicznego) konieczne stało się takie ograniczenie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi Sąd uznał go również za zasadny. Ze złożonych przez skarżącego dokumentów w postaci mapy inwentaryzacyjnej budynku przyjętą do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 9 kwietnia 2014 r. na której uwidoczniona jest na działce o nr ew. [...] m. in. płyta gnojowna, wypisu z rejestru gruntów z którego wynika że działka o nr ew. [...] powstała z działki o nr ew. [...], stanowi grunty rolne zabudowane Br-RV o pow. 0,57 ha, lasy o pow. 0,58 ha, grunty orne RV o pow. 0,47 ha, i RVI o pow. 0,04, decyzji nr 211/2006 Starosty Ż. z dnia 18 lipca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę płyty gnojownej wraz ze zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...], wraz z mapą powykonawczą z 2007 r (k 77 akt adm.), mapy z 2017 r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że płyta ta znajduje się w całości na działce [...] na terenach na użytku Br-RV., co potwierdza analiza załącznika graficznego Planu na którym widać (przerywana linia = granice użytków gruntowych).

Sąd uznał, że płyta ta została pobudowana legalnie na działce [...] (przed jej podzieleniem). W sytuacji, w której w wyniku podjętych czynności związanych z podziałem działki [...], doszło do jej podzielenia na 3 działki ewidencyjne, nie sposób uznać, że podział ten nastąpił bez uwzględnienia położenia tego urządzenia gdyż doprowadziłoby to do sytuacji w której obiekt ten znajdowałby się na 2 działkach ewidencyjnych, co w świetle zasad podziałów jest niemożliwe. Z Planu jednak wynika, że działka o nr ew. [...] (powstała w wyniku podziału) w części przeznaczona jest pod tereny do zabudowy zagrodowej a w części pod uprawy rolne. Ukształtowanie zabudowy na działce [...] wskazuje, że płyta ta położona jest w części na trenach BrV, w prostej linii od zabudowań od strony północnej. Z Planu wynika, że część użytków Br nie zostało objętych przeznaczenie pod zabudowę zagrodową ale pod uprawy rolne. Mimo, że Studium, z którym Plan musi być zgodny dla tych trenów przewiduje zabudowę zagrodową. Z rysunku Planu nie wynika aby płyta była położona wyłącznie na terenie działki [...] w części przeznaczonej pod zabudowę zagrodową.

W ocenie Sądu, nie zasługują na aprobatę wywody organu, że płyta nawet jeżeli leży na terenach rolnych to możliwa jest jej rozbudowa, czy remont. Wbrew wywodom organu z Planu wynika, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 11R (tereny rolnicze) – nie dopuszcza się zabudowy a jedynie uprawy rolne (rozdział 3 § 4 pkt 6). Dopuszcza się jedynie budowę i przebudowę sieci uzbrojenia terenu zgodnie z przepisami odrębnymi. W związku z tym nie ma możliwości sytuowania ani przebudowy istniejących obiektów budowlanych.

Jak wynika z kolei z ustaleń Studium (strona 6 – synteza załącznik nr 1 część III) dla terenów zabudowy zagrodowej obejmującej obszary zabudowy zagrodowej i usługowej w gospodarstwach rolnych studium przewiduje kontynuację i uzupełnienie oraz rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej i usługowej w gospodarstwach rolnych. Dla terenów rolnych natomiast (str. 6 j.w.) dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy zagrodowej a w uzasadnionych przypadkach budynków usługowych i produkcyjnych które będą stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy. Porównanie wypisu ze studium (kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy) z rysunkiem Planu wskazują, że teren na którym położona jest działka [...] (w części) przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową i na odcinku przeznaczonym pod tę zabudowę (linia północ – południe) tworzy linię ciągłą a nie, jest to wynika z Planu, linię z licznymi załamaniami w tym załamaniem na odcinku pomiędzy działką o nr ew. [...] a [...]. Oczywiście Studium jest sporządzone w zupełnie innej skali, niż Plan, to jednak rysunki obu aktów w zakresie przeznaczenia nieruchomości dokumenty te nie pokrywają się. Oznacza to, w ocenie Sądu, że organ planistyczny w odniesieniu do części działki [...] we wskazanym w wyroku zakresie, nie uwzględnił zapisów Studium gdyż nie przeznaczył tego terenu pod zabudowę zagrodową – co stanowi o naruszeniu przez organ art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji konieczność stwierdzenia jego nieważności w tej części.

Mimo zobowiązania Sądu do przedstawienia wypisu ze Studium dla działek objętych skargą ([...] i [...] ) organ odmówił wykonania tej czynności przesyłając jedynie wydruk Studium czym utrudnił – choć nie uniemożliwił, ocenę treści Planu w świetle postanowień Studium.

Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do następujących wniosków:

- płyty została posadowiona na gruntach oznaczonych Br-RV które w części w Planie znalazły się na terenie przeznaczonym wyłącznie do upraw rolniczych;

-postanowienia Planu wykluczają jakąkolwiek zabudowę lub remont istniejących budowli na terenach R;

-postanowienia Planu nie uwzględniają położenia płyty gnojownej na terenach przeznaczonych do zabudowy zagrodowej;

-usytuowanie płyty w jakiejkolwiek części na terenach rolnych ogranicza prawo własności skarżącego poprzez uniemożliwienie mu jej remontu czy przebudowy.

W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości przebudowy na działce [...] istniejącego obiektu budowlanego. Nadto ustalenia Planu są sprzeczne w części ze Studium (w wyżej wskazanym zakresie).

Podsumowując Sąd stwierdził, że Rada Gminy L., uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wzięła pod uwagę wszystkich aspektów i interesów właściciela nieruchomości objętej w/w planem. W sposób nienależyty ustaliła stan faktyczny w tym z naruszeniem ustaleń Studium, którymi była związana. Naruszenie to ma charakter istotny.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty, tj. zarzut dotyczący sporządzenia prognozy skutków ekonomicznych Planu; art. 36 u.p.z.p. oraz zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L. Wyrok zaskarżyła w części, tj. w pkt I. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w pkt I. sentencji wydanego orzeczenia wskazania, których przepisów miejscowego planu zagospodarowania nieważność stwierdzono oraz zawarcie w pkt I. ust. 2 orzeczenia rozstrzygnięcia zawierającego określenie części działki o nr ew. [...] w sposób nieczytelny i braku wyjaśnienia tego określenia w uzasadnieniu wyroku.

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozpoznanie sprawy poza jej granicami w zakresie w jakim Sąd stwierdził w pkt I. ust. 1 nieważność całości zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki [...] ;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 46 ust. 1 pkt 3 b ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) oraz § 4 ust 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że linia zabudowy dla działki o nr [...] może mieć inny przebieg niż linia zabudowy jaka została wyznaczona dla działek poprzednich.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w zakresie pkt I. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest, w odniesieniu do punktu I.2 zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia art. 138 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sentencja i uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie mogą zawierać sformułowań budzących wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Według art. 13 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy.

Natomiast na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Stwierdzenie, wyrokiem sądu administracyjnego, nieważności planu miejscowego w części oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje część unormowań planu miejscowego, zaś w zakresie wynikającym z wyroku, część unormowań jest wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wyrok sądu administracyjnego jest, co do zasady, czynnością procesową, a więc czynnością z zakresu stosowania prawa, ale wyrok uwzględniający skargę na akt prawa miejscowego bezpośrednio wpływa na zakres powszechnego obowiązywania tego aktu normatywnego.

Postulat precyzji odnoszący się do treści wyroku wynika więc nie tylko z prawa stron do uzyskania jasnej wypowiedzi co do zgłoszonego żądania, które to prawo jest jednym z aspektów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego chodzi także o sprostanie konstytucyjnym wymogom pewności prawa oraz określoności przepisów prawa, które są przejawami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Wymóg precyzji orzeczenia sądu odnoszącego się do uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest tym bardziej pożądany, że plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 i art. 16 u.p.z.p.). Nadto, materia unormowań planu z samej istoty powoduje, że część tekstowa zawiera szereg przepisów prawnych regulujących status prawny terenów (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), przy czym uchwała zawiera ustalenia odnoszące się do całego terenu planu, jak i ustalenia odnoszące się do poszczególnych jednostek planistycznych. W odniesieniu do tych jednostek obowiązują zaś ustalenia zawarte w szeregu normach określających przeznaczenie i zagospodarowanie terenu.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części może dotyczyć poszczególnych ustaleń (norm tekstu planu lub określonych ustaleń przybierających formę graficzną). Częściowa ingerencja sądu może polegać także na pozbawieniu mocy wiążącej wszystkich ustaleń odnoszących się do określonego terenu objętego planem miejscowym. Są to kwestie uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy. Niezależnie od przyjętej w danej sprawie metody ingerencji, sąd administracyjny, podobnie jak organ nadzoru, co do zasady powinien wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które, w jego ocenie, zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/18).

Podkreślić warto, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zawarte jest w sentencji, która ma formę pisemną (art. 138 P.p.s.a. i art. 137 § 1 P.p.s.a.). Uwaga ta ma znaczenie w niniejszej sprawie, w której stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w części, oparte zostało na kryterium terytorialnym, bez wskazania naruszonych przepisów tekstu Planu. W takim przypadku rozstrzygnięcie powinno być wyartykułowane w sposób pozwalający na precyzyjne odczytanie skutków wyroku dla obowiązywania części tekstowej i graficznej planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że sentencja zaskarżonego wyroku w punkcie I.2 nie wskazuje precyzyjnie części działki nr [...] , w odniesieniu do której Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność ustaleń Planu.

Nie można wykluczyć, jak wyżej zasygnalizowano, że takie "terytorialne" orzeczenie sądu, oznaczające stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń Planu, wpływających na status prawny określonego terenu (w tym przypadku działki nr [...]), poczynając od przeznaczenia terenu, byłoby jasne, i precyzyjnie określałoby relację tego rozstrzygnięcia wyroku w odniesieniu do pozostających dotychczas w obrocie ustaleń Planu.

Jednak sentencja punktu I.2 zaskarżonego wyroku nie określa jasno przedmiotowego terenu części działki nr [...] . Nie został wskazany punkt początkowy boku czworokąta, o którym mowa w tym rozstrzygnięciu. Jak wynika z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granica między działkami nr ew. [...] z działką nr ew. [...], wskazana jako początek tej figury geometrycznej jest odcinkiem. Na południe od tej granicy działek nr [...] i [...] jest działka nr [...]. Nie wiadomo, w którym punkcie następuje "powrót" do granicy działek nr [...] i [...] i w którym punkcie granicy działek nr [...] i [...], położonym na granicy terenów 11R i 17RM następuje "zamknięcie" ostatniego boku czworokąta. W tej sytuacji, odtworzenie sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe.

Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "organ planistyczny w odniesieniu do części działki [...] we wskazanym w wyroku zakresie nie uwzględnił zapisów Studium, gdyż nie przeznaczył tego terenu pod zabudowę zagrodową". Abstrahując od zasadności tezy o niezgodności Planu ze Studium, skonstatować można, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, określając teren dotknięty uchybieniem powołał się na wyrok. Jak zaś powyżej wskazano, w sentencji wyroku obszar ten (cześć działki nr [...] ) nie został jasno opisany.

Przedwczesna jest, w tej sytuacji, ocena, czy na razie niesprecyzowany obszar działki nr [...] , na którym usytuowana jest płyta obornikowa (określana na mapie inwentaryzacyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Ż. jako "płyta gnojowna"), powinien być uznany za tę część działki, w odniesieniu do której nieważne są wszystkie ustalenia Planu zawarte w uchwale. Już teraz jednak możliwe jest wskazanie, że zasadniczy spór w tej mierze dotyczy tych ustaleń Planu, które określają przeznaczenie ternu (R, czy MR). Jest przy tym oczywiste, że wyrok Sądu wskazujący na nieważność określonych przepisów tekstu Planu i stosownej części graficznej Planu, w razie przyjęcia, iż mamy do czynienia z przekroczeniem władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia terenu, na którym usytuowana jest płyta obornikowa, byłby bardziej precyzyjny od orzeczenia posługującego się jedynie kryterium terytorialnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. poprzez rozpoznanie sprawy poza jej granicami w zakresie w jakim Sąd stwierdził w pkt I.1 nieważność całości zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] .

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Co do zasady, Sąd administracyjny, w myśl wskazanej normy art. 134 § 1 P.p.s.a., nie może orzekać z urzędu w przedmiocie ważności niezaskarżonej części uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Jednak w okolicznościach określonej sprawy nie można wykluczyć stwierdzenia nieważności niewskazanych bezpośrednio ustaleń planu miejscowego, jeśli zakres ten jest nieodłączną konsekwencją zarzutów i wniosków skargi.

W niniejszej sprawie jednak, niezależnie od powyższego zastrzeżenia, zauważyć należy wyraźne twierdzenia skarżącego R. M., zawarte w skardze, wskazujące na to, że zakwestionował w odniesieniu do działki nr [...] całość uchwały. Stwierdził m.in., że "Na działkach nr [...] i nr [...] Rada Gminy L. powoduje ograniczenie rozwoju i dalszego funkcjonowania mojego gospodarstwa rolnego".

Podkreślić należy również, że Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi zakreślonych przez skarżącego jego interesem prawnym wynikającym z tytułu prawnego do działki nr [...] . Ponadto, skarżący R. M. podnosił zarzut nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy, ale wiązał ten zarzut z brakiem możliwości zabudowy działki, mimo tego, że działka została zaliczona do jednostki planistycznej 18RM (tereny zabudowy zagrodowej).

Sąd pierwszej instancji ustalił, że linia zabudowy od drogi powiatowej 1KDG powinna przyjmować jako punkt wyjścia unormowanie art. 43 ust. 1 L.p. 3 lit. b ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej nie podważono tego ustalenia. Nie ponowiono zawartej w odpowiedzi na skargę tezy, według której, "działka nr [...] jest niezabudowana i od strony drogi powiatowej znajduje się poza terenem zabudowy".

Jest niewątpliwe, że działka ta nie jest zabudowana. Jest także oczywiste, jakkolwiek nie ma to przesądzającego znaczenia w świetle unormowań art. 43 ust. 1 o drogach publicznych, że została w Planie przeznaczona pod zabudowę zagrodową.

Należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie tylko w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (patrz: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2715/18).

Nie kwestionując uprawnienia Gminy do przyjęcia linii zabudowy według uznania wynikającego z władztwa planistycznego, podkreślić należy że Gmina, działając w granicach tego władztwa, jest związana odległościami minimalnymi, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wobec bezspornych ustaleń o położeniu działki nr [...] w pobliżu istniejącej zabudowy oraz jej przeznaczeniu w Planie na teren zabudowy zagrodowej, lokalizacja przez Gminę linii zabudowy w odległości 20 m od drogi 1KDG, powinno być wyczerpująco w postępowaniu sądowym uzasadnione. Odległość minimalna dla drogi powiatowej wynosi w terenie zabudowy 8 m, zaś wskazana odległość 20 m odpowiada przecież odległości 20 m wymaganej dla obszaru poza terenem zabudowy.

Nie jest wykluczone, uwzględniając położenie działki nr [...] w pobliżu rozwidlenia dwóch dróg (powiatowej i gminnej), a także wymagania ładu przestrzennego oraz inne uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., że sporne usytuowanie linii zabudowy, naruszające interes prawny skarżącego, będzie się mieściło w granicach władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej nie podważono jednak skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, w omawianym zakresie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów kasacji organu dodać jeszcze można, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I.2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie tj. co do punktu 1.1 zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.