Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 4/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 4 i 6 oraz par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta N., po rozpoznaniu wniosku H. R. (zwanej dalej inwestorką lub wnioskodawczynią) z dnia 24 listopada 2020 r. (data wpływu do organu), zmienił decyzję własną z dnia [...], nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w N. przy ul. [...] (dz. nr a k.m. [...]), w ten sposób, że wprowadził zamienny projekt budowlany, uwzględniający zmiany w stosunku do poprzedniego projektu polegające na zmianie parametrów technicznych i użytkowych budynku (zmiana powierzchni całkowitej, użytkowej oraz kubatury budynku), oraz udzielił pozwolenia na budowę - w zakresie wprowadzonych zmian - zgodnie z treścią zamiennego projektu. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organ odnotował, że w prowadzonym postępowaniu uwagi do planowanej inwestycji wnieśli - pismami z grudnia 2020 r. – A. K. i A. W. (właściciele działki nr b, jednostka ewidencyjna [...], obręb - [...]) oraz M. i Z. T. (właściciele działki nr c a.m. [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb - [...]), lecz uwagi te nie zostały uwzględnione. Starosta zatwierdził więc - decyzją z dnia [...], nr [...] - dodatkowy projekt budowlany, uwzględniający zmiany w stosunku do poprzedniego projektu oraz udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. oraz A. W. decyzja ta została uchylona przez Wojewodę O. rozstrzygnięciem z dnia [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił, że wskutek rozpoczęcia budowy w wymaganym terminie (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) decyzja z dnia [...] nie wygasła i pozostawała w obrocie prawnym w dniu złożenia przez inwestorkę wniosku o jej zmianę. Organ przedstawił też powody poszerzenia kręgu stron postępowania, podając, że za strony zostali uznani właściciele sąsiednich nieruchomości (tj. właściciele działek o numerach: c, b), a to m.in. ze względu na zapisy § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa wymagania zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi. Podniósł, że wniosek dotyczący zmiany decyzji z dnia [...] w stosunku do poprzedniego projektu budowlanego dotyczy m.in. zmiany wysokości budynku, w związku z czym wysokość przesłaniania zwiększa się i wynosi obecnie 10,10 m. Ponadto zwiększenie wysokości budynku inwestora może wprowadzić ograniczenia w przebudowie przegród zewnętrznych i ewentualnych zmian lokalizacji okien lub drzwi już istniejących budynków w zakresie ograniczenia przez inwestycję dostępu światła słonecznego do tych budynków. Dodatkowo za poszerzeniem kręgu stron postępowania przemawiał fakt zmiany planu miejscowego i wprowadzenia innych rozwiązań w kwestii linii zabudowy. Obecnie usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 4,00 m od granicy z działką nr c oraz w odległości 4,00 m od granicy z działką nr b skutkuje możliwością wprowadzenia ograniczeń w zabudowie tych działek ze względu na konieczność spełnienia przepisów przeciwpożarowych określonych w § 271 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] "nie ogranicza rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiednich działkach budowlanych na odległości nie mniejszej niż 3,00 m zwróconego ścianą bez okien i drzwi od granicy tej działki". Następnie organ odnotował okoliczność wydania w dniu [...] postanowienia nr [...] nakładającego na wnioskodawczynię obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu w taki sposób, by planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego nie budziła wątpliwości i nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta N. w rejonie ulic: [...], [...] i [...], zatwierdzonego ww. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...], zwanego dalej miejscowym planem, w zakresie ustaleń tego planu dotyczących podstawowego przeznaczenia terenu, tj. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Organ zaznaczył, że w dniu 4 czerwca 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego uzupełnionego zgodnie z ww. postanowieniem. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że rozwiązania projektowe zawarte w dokumentacji dołączonej do wniosku o zmianę warunków pozwolenia na budowę nie naruszają ustaleń miejscowego planu. Wyjaśnił, że ustalenie, iż inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie (nawet w sposób ograniczający możliwość zabudowy działki sąsiedniej) nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu może domagać się poszanowania jego interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione i stosownie wyważone. Następnie Starosta podsumował, że wobec spełnienia przez inwestorkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego należało wydać przedmiotową decyzję.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. oraz A. W. zakwestionowali również prawidłowość wydanego w dniu [...] postanowienia, które zostało im doręczone w postaci nieuwierzytelnionej kopii przy korespondencji wysłanej elektronicznie w dniu 19 maja 2021 r. Podnieśli, że z treści sentencji postanowienia nie można dowiedzieć się, jakie nieprawidłowości organ stwierdził. Wprawdzie w uzasadnieniu (bardzo ubogim) postanowienia podano, że przedmiotem powziętych wątpliwości jest brak zgodności przedłożonego opracowania z ustaleniami miejscowego planu, jednak także uzasadnienie to nie daje jakichkolwiek wskazówek co do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się z kolei do przedłożonego poprawionego projektu budowlanego, zarzucili odwołujący się, że projekt zagospodarowania działki jest w dalszym ciągu niewłaściwy. Natomiast mapa, na której został on sporządzony - w ich ocenie - nie odzwierciedla ustaleń obowiązującego miejscowego planu. Tymczasem projekt winien zawierać takie informacje, jak ilość kondygnacji, rzędne terenu i poziomu posadzki parteru, czy też uzbrojenie terenu. Ponadto autor projektu architektoniczno-budowlanego jedynie graficznie usunął elementy (skrzydła drzwiowe) potwierdzające większą ilość lokali mieszkalnych aniżeli dopuszczalna ilość wynikająca z miejscowego planu i przepisów prawa materialnego. Poza tym układ przestrzenny łazienek niemal jednoznacznie wskazuje na chęć wydzielenia większej liczby mieszkań niż dwa, wskazane w projekcie. Niezrozumiałe jest też dla odwołujących się, dlaczego organ zatwierdził projekt, w którym część połaci dachów posiada spadek mniejszy od dopuszczalnego minimalnego spadku, określonego dla terenów 1 MN/11. Ich zdaniem "ponad wszelką wątpliwość dachy o spadku 12 stopni nie stanowią przekrycia lukarn i stanowią większy udział w powierzchni dachów w odniesieniu do części zadaszonej dachem o spadku 40 stopni", czego dowodzi rysunek 4A projektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania wniosku Starosta uwzględnił zalecenia zawarte w decyzji odwoławczej z dnia [...]. Ustalił bowiem, że decyzja z dnia [...] pozostawała w obrocie prawnym na dzień złożenia wniosku o zmianę decyzji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też szczegółowo powody ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, obejmującego sąsiednie działki nr b oraz nr c, i stanowisko w tym zakresie Wojewoda uznał za prawidłowe. Ponadto Starosta w drodze postanowienia nałożył na inwestorkę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu, zaś analiza uzupełnionego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż jest on zgodny z planem. W szczególności układ projektowanych zmienionych instalacji wewnętrznych oraz przyjęte rozwiązania konstrukcyjne jednoznacznie wskazują, iż projektowany budynek (po zmianach) spełnia warunki techniczne w zakresie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tytułem przykładu Wojewoda wskazał, że minimalna szerokość biegu schodów dla budynku wynosi - zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - dla zabudowy jednorodzinnej 0,8 m, a dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 1,2 m. W oparciu o przedłożony projekt budowlany ustalono, że szerokość obu klatek schodowych wynosi 2,2 m, a szerokość biegu schodów wynosi 1 m. Stąd - w ocenie organu odwoławczego - nie ma podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie budynku wielorodzinnego. W kwestii niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia z dnia [...] Wojewoda przyjął, że stanowiło to naruszenie art. 10 K.p.a., jednak - jak zaznaczył - zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, lecz takich okoliczności nie podniesiono w rozważanym przypadku, a postanowienie zostało doręczone w terminie późniejszym. Nie uwzględnił też Wojewoda zarzutu dotyczącego nałożenia na inwestorkę mało konkretnych obowiązków w postanowieniu z dnia [...]. Podniósł mianowicie, że w treści tego postanowienia wyjaśniono zakres obowiązków i prawidłowo odczytała je inwestorka. Z kolei co do zarzucanego braku aktualności mapy do celów projektowych dostrzegł, że nie wskazano żadnych obiektywnych okoliczności uzasadniających ten zarzut. Argumentował, że powyższe twierdzenie oparto jedynie na przypuszczeniu, że z pewnością mapa nie odzwierciedla ustaleń obowiązującego planu. Tymczasem zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami tej ustawy oraz przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze projektu, zaś w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionował aktualności przedmiotowej mapy. W dalszej kolejności Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego określający zakres obowiązków, jakie spoczywają na organie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Następnie stwierdził, że analiza akt sprawy przedmiotowego postępowania prowadzi do wniosku, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, a także z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Dodał, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. odmówił A. K. i A. W. uzupełnienia decyzji własnej z dnia [...] w zakresie jednoznacznego odniesienia się do zaskarżenia postanowienia Starosty N. z dnia [...] oraz zajęcia stanowiska co do zarzutu niezgodności kształtu projektowanego dachu z ustaleniami miejscowego planu.

W skardze na decyzję z dnia [...] A. W. (zwany dalej skarżącym) zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

2) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów,

3) art. 35 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie nieprawidłowości zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z postanowieniem z dnia [...] wydanym w przedmiocie uzupełnienia decyzji oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie przedłożone przez inwestorkę opracowanie projektowe jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu. Stwierdził, że forma obecnie zaprojektowanego budynku znacznie przewyższa dopuszczalne planem gabaryty. Ponadto zaprojektowany dach nie odpowiada wymogom planu i dlatego przedłożone rozwiązanie powinno było zostać zakwestionowane przez organy obu instancji. W tym ostatnim zakresie skarżący powołał się na argumentację Starosty N., który podał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu dachy powinny mieć spadek 35 do 45 stopni. Spadek ten nie został zachowany w przypadku dachu przekrywającego środkową część budynku. Wedle organu ta część obiektu stanowi lukarny, które posiadają swoje przekrycie niemające nic wspólnego z połaciami dachowymi opisanymi w planie. Skarżący z tą tezą się nie zgodził i argumentował, że lukarna to niewielkie okna ze ścianami umieszczone w połaci dachu i pozwalające na lepsze doświetlenie poddaszowych pomieszczeń. Natomiast analiza przedstawionych rozwiązań projektowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że znakomita większość pomieszczeń "poddaszowych" posiada na całej powierzchni strop oddzielający to pomieszczenie od przestrzeni poddasza, a ściana z oknami, bądź oknem zlicowana jest ze ścianą elewacji budynku. Zdaniem skarżącego zastosowane tłumaczenie o rzekomych lukarnach może w ekstremalnym przypadku prowadzić do zaprojektowania ostatniej kondygnacji z wszystkimi pomieszczeniami przykrytymi stropem i otoczonej spadzistym okapem dachu na ścianach szczytowych sugerującym, nieistniejący w istocie stromy dach. Dalej skarżący wskazał na kilkanaście sposobów rozumienia pojęcia "lukarna" i na tej podstawie sformułował stanowisko, że w przedstawionym rozwiązaniu projektowym nie ma mamy do czynienia z lukarną doświetlającą poddasze lub strych. Jest to w istocie pełna kondygnacja przekryta połaciami dachowymi nieodpowiadającymi wymogom miejscowego prawa. Dalej skarżący zauważył, że Wojewoda O. odmawiając uzupełnienia swojej decyzji w trybie art. 111 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] wskazał, iż kwestia formy dachu była przedmiotem analizy, a jej wyniki nie potwierdziły wad projektu. Niestety w całej decyzji nie ma najmniejszego śladu merytorycznego uzasadnienia, że zaprojektowany dach odpowiada wymogom planu. Poza tym skarżący zarzucił, że projekt zagospodarowania działki zawarty w przedłożonym projekcie również nie odpowiada obowiązującym przepisom. Sporządzona mapa pięć lat temu nie mogła odzwierciedlać zapisów niedawno opracowanego i uchwalonego planu. Nie zgadzają się na niej linie zabudowy, a planowana zabudowa w istocie w jednokondygnacyjnej bryle już istnieje. Zdaniem skarżącego z przedłożonego projektu w dalszym ciągu wynika, że w projektowanym budynku znajdować się będzie więcej niż dwa lokale mieszkalne i będzie w nim mieszkać więcej niż dwie rodziny. Zaś działka, na której został budynek zaprojektowany nie nadaje się na zabudowanie tak dużym budynkiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, w tym do konstrukcji dachu budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek wyznacza zatem granice prowadzonego w tym przedmiocie postępowania.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:

a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo

b) elektronicznej

- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego wynika m.in., że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Jednocześnie w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego określone zostały wymogi dotyczące treści projektu budowlanego, natomiast na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Rozwoju rozporządzeniem z dnia 11 września 2020 r. określił szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609, z późn. zm.).

Z kolei art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Cytowany przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wedle zaś art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedłożony przez inwestorkę zamienny projekt budowalny, po jego uzupełnieniu, jest zgodny z prawem, co skutkowało zmianą pierwotnej decyzji Starosty N. z dnia [...], nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w N. przy ul. [...] (dz. nr a k.m. [...], obręb [...]), w ten sposób, że uwzględniono zmiany w stosunku do poprzedniego projektu, polegające na zmianie parametrów technicznych i użytkowych budynku (zmiana powierzchni całkowitej, użytkowej oraz kubatury budynku) oraz udzielono pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian, zgodnie z treścią zamiennego projektu. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Uzasadnienie to musi zawierać wskazanie i omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 K.p.a.) oraz należy w nim przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji, w tym powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia decyzji organu organ pierwszej instancji wynika, że Starosta skupił się głównie na realizacji wytycznych zawartych w decyzji odwoławczej Wojewody O. z dnia [...], czyli wyjaśnieniu kwestii pozostawania decyzji z dnia [...] w obrocie prawnym, ustalenia kręgu stron postępowania i ilości lokali mieszkalnych planowanych do realizacji w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W pozostałym zakresie decyzja Starosty N. praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], a inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast organ w ogóle nie wskazał przepisów planu, które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo, jakie warunki przewidziane w miejscowym planie, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy, spełnia planowana inwestycja w zakresie wprowadzonych przez inwestorkę zmian w projekcie budowlanym obejmujących zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku. W przekonaniu Sądu stanowisko Starosty w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten badał przedłożone rozwiązania projektowe, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w zamiennym projekcie budowlanym, nakazując inwestorce ich usunięcie w wydanym postanowieniu z dnia [...]. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego projektu zamiennego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez inwestorkę uzupełnienia tegoż projektu, w tym głównie w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji ogólnie jedynie stwierdził, że inwestor spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który swoją ocenę ograniczył do przytoczenia art. 35 Prawa budowlanego i generalnego podsumowania, że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, a także pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do stwierdzonej zgodności inwestycji z planem miejscowym. Mianowicie nie został wskazany ani jeden przepis miejscowego planu, który był przedmiotem jego badań w kontekście wprowadzonych przez inwestorkę zmian w projekcie budowlanym. Natomiast skarżący w odwołaniu wyraźnie akcentował niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie wysokości dopuszczalnego spadku dachu, w tym przekrycia lukarn, oraz wskazywał na wadliwość projektu zagospodarowania działki wobec wykonania mapy, która nie uwzględnia ustaleń aktualnego miejscowego planu. Z uwagi na niedostateczną argumentację Wojewody w omówionym powyżej zakresie, nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy analizował wszystkie konieczne przepisy miejscowego planu. Z kolei w pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy planowanej inwestycji pod kątem wprowadzonych przez inwestorkę zmian, a mimo to stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym Wojewoda - poza jednym przepisem dotyczącym szerokości biegu schodów dla budynku - nie wskazał innych przepisów techniczno-budowlanych, które wziął pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planowanej inwestycji w zakresie przedmiotowych zmian w projekcie. Nie wiadomo zatem, w świetle jakich przepisów oceniano planowaną inwestycję i co tak naprawdę było przedmiotem badania Wojewody. Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w obu decyzjach wydanych w sprawie. Nadto z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda przede wszystkim zajął się odpowiedzią na zarzuty odwołania i to tylko w wybranym przez siebie zakresie, a mianowicie co do ilości projektowanych lokali mieszkalnych, skutków niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia z dnia [...] oraz braku aktualności dołączonej do projektu mapy.

Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania przez sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wojewoda nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnej oceny, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie.

W opinii Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcia wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości ich uzasadnień - głównie wobec niewyjaśnienia przez organy stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek inwestorki. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego dotyczącego uchylenia postanowienia z dnia [...] o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, wydane w trybie art. 111 K.p.a., nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2955/18; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2005/18, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak samodzielnego bytu postanowienia z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem utratę jego bytu prawnego na skutek uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.