Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 185/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. 1. stwierdza nieważność § 2 punkty 3 i 6, § 6 ustęp 1, § 20, § 21 ustępy 1 i 2, § 22 punkt 2, § 23 i § 24 ustęp 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2017r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018r., poz. 95) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Prokurator zarzucił uchwale:

I. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:

1) powtórzenie w § 2 Regulaminu definicji określonych przez ustawę oraz zmodyfikowanie definicji ustawowych a także stworzenie własnych definicji i pojęć mimo braku stosownego upoważnienia;

2) uregulowanie w § 6 ust. 1 Regulaminu kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe poprzez wprowadzenie zakazu wykonywania napraw blacharskich i lakierniczych poza warsztatami naprawczymi;

II. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 21 ust. 1 oraz ust. 2 w związku z § 20 Regulaminu poprzez zobowiązanie właścicieli psów do wyprowadzania ich na smyczy, przy czym psy rasy uznanej za agresywną lub zagrażające otoczeniu z założonym kagańcem oraz umożliwienie zwolnienia psa ze smyczy tylko w ściśle określonych miejscach;

III. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie w § 24 ust. 3 Regulaminu terminu przeprowadzenia deratyzacji w zakresie budynków jednorodzinnych w sposób niejednoznaczny

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że niedopuszczalne jest powtarzanie w przepisach prawa miejscowego treści przepisów ustawowych a także ich modyfikacja. Prokurator nawiązał do Zasad Techniki Prawodawczej opisanych § 143, 115, 135, 118, 137 i 149 i stwierdził po przytoczeniu brzmienia tych zasad, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieuprawniony doszło do zdefiniowania pojęć.

Zawarty w § 6 ust. 1 Regulaminu zakaz napraw blacharskich i lakierniczych poza warsztatami naprawczymi wprowadzony został z przekroczeniem delegacji ustawowej, która upoważniła radę gminy jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zapis § 21 ust. 1 Regulaminu nie jest precyzyjny, co narusza § 6 Zasad Techniki Prawodawczej, zgodnie z którym przepisy aktów prawodawczych powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały wyrażały intencje prawodawcy. Zwrot "psy zagrażające otoczeniu" jest niedookreślony, ocenny i nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie treści. Również sformułowanie "tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania" nad wyprowadzanym zwierzęciem domowym, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie treści normy. Pojęcie "dorosłości" jest niedookreślone, nie jest wiadome, czy należy je utożsamiać z "pełnoletnością". Zdaniem Prokuratora organ nie jest uprawniony do określania w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w danej gminie, bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy a agresywnych lub zagrażających otoczeniu psów na smyczy i w kagańcu. Kwestia ta została uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. W myśl art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W ust. 4 wskazano, że zakaz o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Prokurator stwierdził, że treść § 21 ust. 1 i 2 kwestionowanego regulaminu jest surowsza od ustawy o ochronie zwierząt i stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów tej ustawy. Nadto nałożenie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu bez jednoczesnego określenia wyjątków od tej zasady uwzględniających osobnicze cechy zwierzęcia, jego stan zdrowia i wiek, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Prokurator nawiązał do stanowiska WSA w Gdańsku wyrażonego wyrokiem z 21 grudnia 2018r. sygn. II SA/Gd 886/18 dodając, że analogiczne rozważania dotyczą też wskazania w § 21 ust. 2 w związku z § 20 Regulaminu, pojęcia miejsc, na których jest dozwolone zwalnianie psa ze smyczy.

Prokurator podniósł, że narusza zasadę określoności norm prawnych użyty w § 24 ust. 3 nieprecyzyjny zwrot "w miarę potrzeby" odnoszący się do obowiązku przeprowadzania deratyzacji budynków jednorodzinnych, co w konsekwencji powoduje istotne trudności w stwierdzeniu, czy i kiedy po stronie adresata normy, zachodzi obowiązek deratyzacji. Stwierdzając powyższe Prokurator powołał się na stanowisko NSA wyrażone wyrokiem z 25 maja 2017r sygn. II OSK 2462/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwała była przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez organ nadzoru a nadto została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Organ stwierdził, że zarzut skargi niedopuszczalnego powtórzenia definicji ustawowych nie został powiązany ze wskazaniem, które definicje – zdaniem Prokuratora – zostały powtórzone. Nadto organ dodał, nawiązując do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroku WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 745/06 i NSA Oz w Gdańsku sygn. SA/Gd 2949/94), że powtórzenie w prawie miejscowym definicji ustawowych niekiedy jest konieczne, gdyż czyni czytelnym i zrozumiałym dla odbiorcy treść prawa miejscowego.

Organ stwierdził, że zawarcie w § 6 ust. 1 Regulaminu zakazu wykonywania napraw blacharskich i lakierniczych poza warsztatami naprawczymi miało zapobiegać skażeniu środowiska, w szczególności gleby czy środowiska gruntowo – wodnego.

Odnośnie wprowadzonego Regulaminem nakazu wyprowadzania psów na smyczy a psów rasy agresywnej lub zagrażających otoczeniu z założonym kagańcem i na smyczy, organ wskazał na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 17 listopada 2015r. sygn. OSK 618/14 a w odpowiedzi na zarzut naruszenia proporcjonalności nakazów tj. pominięcie uwzględnienia wyjątkowych sytuacji niemożności założenia psu kagańca ze względów humanitarnych, organ powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 30 maja 2019r. sygn. II SA/Bk 188/19.

W odpowiedzi na zarzut braku precyzyjności w określeniu obowiązku deratyzacji budynków jednorodzinnych w miarę potrzeb, organ stwierdził, że użycie sformułowania "w miarę potrzeb" stwarza podstawy do bieżącego egzekwowania od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi właściwych działań albowiem nie można z góry przewidzieć terminów, w których pojawi się konieczność przeprowadzenia deratyzacji.

W konsekwencji organ stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione ponieważ przy uchwaleniu Regulaminu nie doszło do przekroczenia granic delegacji ustawowej jak również do istotnego naruszenia prawa. Stwierdzając powyższe organ przytoczył fragment stanowiska sądu administracyjnego z uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 listopada 2009r. sygn. IISA/Go 793/09

Z urzędu Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 16 lipca 2020r. w związku z wejściem w życie nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2020r. Nr XII/107/2020 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2020r., pod pozycją 3006 z 1 lipca 2020r.

Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku prokurator reprezentujący Prokuratora Rejonowego w S. (L. S. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B.) podtrzymał zarzuty skargi, precyzując, że wnosi o stwierdzenie nieważności wyłącznie zakwestionowanych w skardze zapisów zaskarżonego Regulaminu obejmujących: § 2, § 6 ust. 1, § 20, § 21 ustęp 1 i 2 i § 24 ust. 3 (a nie o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego Regulaminu, jak zostało wskazane w skardze). Nadto obecny na rozprawie prokurator reprezentujący skarżącego Prokuratora Rejonowego w S. rozszerzył zarzuty skargi o zarzuty istotnego naruszenia prawa zapisami § 22 punkt 2 oraz § 23 zaskarżonego Regulaminu, wnosząc o stwierdzenie nieważności również tych zapisów Regulaminu (vide: stanowisko prokuratora wpisane do protokołu rozprawy – k. 39 odwrót akt sądowych). Z ustnej wypowiedzi prokuratora wynikało, że zapisy § 22 punkt 2 i 23 Regulaminu wkraczają w materię prawa sąsiedzkiego uregulowaną art. 144 Kodeksu cywilnego.

Pełnomocnik organu obecny na rozprawie podtrzymał wniosek o oddalenie skargi (k. 39 odwrót akt sądowych)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów sprecyzowanych w skardze, podtrzymanych na rozprawie przez prokuratora oraz w zakresie zarzutów dodatkowo podniesionych przez prokuratora na rozprawie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2017r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018r., poz. 95), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 30 czerwca 2017r. do 31 grudnia 2017r. – t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1289 ze zm.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwala organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K., a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje:

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem I.1;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 2 punkt 3 i 6 Regulaminu. W kwestionowanym § 2 Rada Miejska w K. w 6 punktach wprowadziła definicję: przedsiębiorcy (pkt 1), harmonogramu (pkt 2), nieruchomości (pkt 3), pojemników (pkt 4), punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 5) i właścicieli nieruchomości (pkt 6) . W Regulaminie stwierdzono, że ilekroć jest w nim mowa o:

przedsiębiorcy - rozumie się przez to przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Burmistrza K. lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Burmistrza K. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (pkt 1);

harmonogramie – rozumie się przez to plan odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy K. podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (ug-krynki.pbip.pl) (pkt2);

nieruchomości – rozumie się przez to zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub część takich budynków (pkt 3);

pojemnikach – rozumie się przez to także kontenery, worki, kosze uliczne służące do gromadzenia odpadów (pkt 4);

punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych – rozumie się przez to wyznaczone przez Gminę K. miejsce odbioru i gromadzenia odpadów zbieranych selektywnie (pkt 5);

właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (pkt 6).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa upoważniająca do uchwalenia regulaminu otrzymania czystości i porządku w gminach, zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku, definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Definicje umieszczone w akcie prawa miejscowego, o ile zdefiniowania pojęć wymagają Zasady Techniki Prawodawczej (vide: § 146 Zasad Techniki Prawodawczej), nie mogą być powtórzeniem definicji ustawowych ani nie mogą być w akcie prawa miejscowego definiowane pojęcia ustawowe, których sama ustawa nie określa. Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca zwykły. Zgodnie z § 137 Zasad Techniki Prawodawczej, którego postanowienia stosownie do treści § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, nie powinno się powtarzać przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Sąd zauważa, że definicja "nieruchomości" zawarta w § 2 pkt 3 Regulaminu jest powtórzeniem definicji ustawowej z Kodeksu cywilnego a definicja "właściciela nieruchomości" jest powtórzeniem definicji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. "Nieruchomość" definiuje w sposób wiążący cały system prawa polskiego definicja zawarta w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, według której "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Zbyteczne było więc jej powtarzanie w Regulaminie, okrojone zresztą z kodeksowego zastrzeżenia, że budynki lub części budynków są nieruchomością tylko wtedy, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Z kolei ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 pod pojęciem "właścicieli nieruchomości" rozumie "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Rada Miejska w K. powtórzyła definicję z ustawy upoważniającej co samo w sobie stanowiło naruszenie treści § 137 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej.

Zdaniem Sądu, nie stanowią natomiast naruszenia prawa pozostałe definicje Regulaminu, odnoszące się do pojęcia "przedsiębiorcy", "harmonogramu", "pojemników" i "punktu selektywnego zbierania odpadów". Przede wszystkim są to pojęcia ściśle wiążące się zadaniami i kompetencjami podmiotów wymienionych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, realizujących obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin – jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej - określa, między innymi, wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzone przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) tworzone przez gminę (zadanie własne gminy wymienione w art. 3 pkt 6 ustawy) oraz częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 3 pkt 9 lit. "d" ustawy). Z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek publicznego obwieszczenia przez gminę informacji o działalności punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy ze wskazaniem rodzajów przyjmowanych odpadów oraz dniami i godzinami otwarcia punktów. Zdefiniowanie "harmonogramu" oraz "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" ma charakter porządkujący i uzasadnione jest przepisami rozdziału 4 Regulaminu dotyczącymi częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego a skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tych pojęć nie definiuje, istniało uzasadnienie dla ich zdefiniowania w Regulaminie, tym bardziej, że szczegółowe zasady regulaminu odnoszące się do pozbywania się odpadów komunalnych nawiązują do "harmonogramu" a także do działania "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" (vide:§ 11 ust. 1 Regulaminu oraz § 16 ust. 1 pkt 1 Regulaminu). Nie nasuwa również zastrzeżeń zdefiniowanie w Regulaminie pojęcia "przedsiębiorca" oraz pojęcia "pojemniki". Powszechnie jest znanym fakt mnogości definicji "przedsiębiorcy" na gruncie różnych przepisów prawa polskiego (vide: Kodeks cywilny, ustawy podatkowe, prawo przedsiębiorców, ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). W sytuacji, gdy dane określenie jest wieloznaczne, a realizację zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach zapewniają przedsiębiorcy szczególni (działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych jest działalnością regulowaną) a jednym z zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie, jest poinformowanie właścicieli nieruchomości o podmiotach odbierających odpady komunalne, regulaminowa definicja "przedsiębiorcy" nie stanowi naruszenia prawa. Jej wprowadzenie w akcie normatywnym uzasadniała treść § 146 Zasad Techniki Prawodawczej Nie jest też, zdaniem Sądu, naruszeniem Zasad Techniki Prawodawczej zdefiniowane "pojemników" rozumianych na gruncie Regulaminu także jako kontenery, worki i kosze uliczne, skoro przepisy Regulaminu w rozdziale poświęconym obowiązkowi wyposażenia nieruchomości w pojemniki wymienia wśród jego rodzajów pojemniki o różnej objętości i różnego rodzaju oraz kosze uliczne i kontenery.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem I.2:

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 6 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z brzmieniem kwestionowanego zapisu "Na terenie nieruchomości dopuszcza się wykonywanie doraźnych napraw oraz regulację pojazdów mechanicznych, związanych z bieżącą eksploatacją, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie spowodują skażenia powierzchni ziemi i wód gruntowych. Zabrania się wykonywania napraw blacharskich i lakierniczych poza warsztatami naprawczymi". Upoważnieniem ustawowym dla kwestionowanego zapisu był art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), z którego wynikała delegacja dla rad gmin szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu wyłącznie o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009r. sygn. II OSK 1256/09). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "doraźnych napraw" czy "regulacji pojazdów mechanicznych związanych z bieżącą eksploatacją". Wprowadzając takie zakazy i ograniczenia Rada Miejska w K. przekroczyła kompetencje ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymienione przy tym w kwestionowanym § 6 ust. 1 Regulaminu ograniczenia wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem II;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 20 oraz 21 ust. 1 i 2 Regulaminu, odnoszącymi się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Kwestionowane zapisy mają brzmienie następujące:

§ 20. Osoby posiadające zwierzęta domowe obowiązane są do takiego ich utrzymania, aby wyeliminować wszelkie zagrożenia i uciążliwości w szczególności w zakresie zachowań agresywnych tych zwierząt, hałasu (zwłaszcza w porze nocnej), przykrego zapachu, insektów i zanieczyszczeń, jakie mogą stwarzać te zwierzęta dla ludzi oraz miejsc wspólnego użytkowania (parki, zieleńce, place, ulice, chodniki, piaskownice, place zabaw, obiekty użyteczności publicznej).

§ 21.1. Zwierzęta domowe mogą być wyprowadzane tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania nad nimi. Psy należy prowadzić na smyczy, przy czym psy rasy uznanej za agresywną lub zagrażające otoczeniu muszą mieć założony kaganiec.

2. Zwalnianie psa ze smyczy dozwolone jest tylko na terenach zabudowanych, poza miejscami wymienionymi w § 20.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Opisany kwestionowanym zapisem § 20 Regulaminu obowiązek osób posiadających zwierzęta domowe takiego ich utrzymania "aby wyeliminować wszelkie zagrożenia i uciążliwości w szczególności w zakresie zachowań agresywnych tych zwierząt, hałasu (zwłaszcza w porze nocnej), przykrego zapachu, insektów i zanieczyszczeń, jakie mogą stwarzać te zwierzęta dla ludzi oraz miejsc wspólnego użytkowania" jest nieprecyzyjny, życzeniowy i wkracza w materię regulowaną zarówno Kodeksem cywilnym jak i Kodeksem wykroczeń. Z art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego wynika bowiem co do zasady odpowiedzialność na zasadzie ryzyka osoby która zwierzę chowa lub się nim posługuje za wyrządzone przez zwierzę szkody niezależnie od tego, czy zwierzę było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło. Natomiast z art. 51 Kodeksu wykroczeń, wynika odpowiedzialność karnoadministracyjna za zakłócanie spokoju i porządku publicznego, w tym spoczynku nocnego z różnych tytułów, w tym również w następstwie zawinionego (umyślnie lub nieumyślnie) braku "panowania" nad zwierzęciem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został przy tym pogląd, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017r. sygn. VIII SA/Wa 227/17, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18). Zakwestionowany zapis § 20 Regulaminu nie tworzy normy egzekwowalnej.

Wynikający natomiast z § 21 ust. 1 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania zwierząt domowych tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania nad nimi, jest nieprecyzyjny. "Dorosłość" ani "zdolność do panowania nad zwierzęciem" nie jest definiowalna a pojęcie "psy zagrażające otoczeniu" jest ocenne. Literalnie odczytywany nakaz Regulaminu prowadzi do absurdu, gdyż nie pozwala wyprowadzić rosłemu nastolatkowi na spacer bez założonego kagańca "ujadającego" ratlerka, mogącego być postrzeganym jako "pies zagrażający otoczeniu".

Nadto, zdaniem Sądu, bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użyteczności publicznej "psów rasy uznawanej za agresywną" lub "zagrażających otoczeniu" na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych i Sąd właśnie z tą linią orzecznictwa się zgadza, wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 21 ust. 1 bezwzględny nakaz wyprowadzania "psów rasy uznawanej za agresywną" lub "zagrażających otoczeniu" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że nieprecyzyjne sformułowanie psy "zagrażające otoczeniu" w przepisie prawa miejscowego, z którego wynika egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem bezwzględnie pozwalającym na zwalnianie psa ze smyczy, bez zróżnicowania rodzajowego, wyłącznie na terenie zabudowanym i poza terenami wymienionych w § 20 Regulaminu, do którego odsyła kwestionowany § 21 ust. 2 Regulaminu. Ogólnodostępne publiczne zieleńce i parki (wymienione w § 20) są typowymi miejscami spacerowymi także z towarzyszącymi z psami. Bezwzględny obowiązek trzymania na uwięzi każdego psa wyprowadzonego na poranny czy wieczorny spacer na skwer jest nadmiernym ograniczeniem, zwłaszcza, że z ustawy z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna a Kodeks wykroczeń penalizuje niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu.

W zakresie podniesionych na rozprawie zarzutów naruszenia prawa zapisami § 22 punkt 2 Regulaminu i § 23 Regulaminu;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 22 punkt 2 oraz zapisem § 23 Regulaminu. Kwestionowane zapisy dotyczą wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, upoważnienie do określenia których wynikało z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis upoważniający stanowi o obowiązku szczegółowego określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W § 22 punkt 2 rada gminy przyjęła, że "zwierzęta należy utrzymywać w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub na nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich, jak hałas czy odory". Treść zapisu jest nieprecyzyjna, nie wynikają z niej żadne konkretne wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich, gdyż nie jest określeniem wymagań stwierdzenie "w sposób zapewniający ograniczenie uciążliwości". Nadto przepis wkracza swoją treścią w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w dyspozycji art. 144 Kodeksu cywilnego. Przepis art. 144 K.c. wprowadza zakaz immisji pośrednich nakazując właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości (również przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich), które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować. Zapis § 22 punkt 2 wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego nie mieszcząc się w granicach tego upoważnienia.

Również poza granice opisanego wyżej upoważnienia ustawowego wykracza regulacja wprowadzona § 23 Regulaminu. Kwestionowanym zapisem miejscowy ustawodawca stwierdził, że "pszczoły należy utrzymywać w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich". Zapis tworzy normę nie egzekwowalną i wkracza w regulację stosunków sąsiedzkich tj. materię zastrzeżoną innej ustawie – art. 144 Kodeksu cywilnego. Nadto nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy nieruchomości, na której stoją ule, nie ma oparcia w treści zacytowanego wyżej upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Nie można też przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia zakazu utrzymywania na określonych obszarach" (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2866/15, wyrok WSA w Kielcach z 13 lutego 2020r. sygn. II SA/Ke 1062/19)

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem III;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 24 ust. 3 Regulaminu. Zapis został uchwalony w wypełnieniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada Miejska w K. obszary podlegające deratyzacji wymieniła w § 24 ust. 1, terminy deratyzacji poza nieruchomościami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi wymieniła w § 24 ust. 3, natomiast w kwestionowanym § 24 ust. 3 przyjęła, że "w przypadku budynków jednorodzinnych deratyzacja będzie się odbywała w miarę potrzeb"

Przytoczone wyżej brzmienie kwestionowanego zapisu pozostaje w sprzeczności z treścią zacytowanego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej wynika wyraźna delegacja do wyznaczenia zarówno obszarów deratyzacji jak i terminów jej przeprowadzenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017r. sygn. VIII SA/Wa 157/17 oraz z 10 sierpnia 2017r. sygn. VIII SA/Wa 265/17). Określona kwestionowanym zapisem częstotliwość deratyzacji nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi "w miarę potrzeb" wprost nie jest równoznaczna ze wskazaniem terminu przeprowadzenia deratyzacji.

Końcowo Sąd nadmienia, że ustalony z urzędu przez sąd fakt utraty mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę, będący następstwem uchwalenia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2020r. Nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2020r., pod pozycją 3006 z 1 lipca 2020r., nie czynił bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały z 15 listopada 2019r. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w domagał się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 2, § 6 ust. 1, 20, § 21 ustęp 1 i 2, §22 punkt 2, § 23 oraz § 24 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności zapisów Regulaminu oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawa prawna oddalenia skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 punkty 1,2,4 i 5) )