Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 156/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skarg W. G. i D. K. na uchwałę Nr XII/130/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach 443/2, 456/1, 463/2 i 463/3; II. umarza w pozostałej części postępowanie ze skargi W. G.; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz każdego ze skarżących W. G. i D. K. kwoty po 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA 156/15

Uzasadnienie

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 kwietnia 2011r. uchwałę Nr Xll/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

Na powyższą uchwałę skargi złożyli T. S., K. P., D. K. i W. G., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skargi T. S. i K. P. zostały prawomocnie oddalone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. II SA/Kr 1061/12 (skarga kasacyjna K. P. została odrzucona postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r., natomiast T. S. cofnął przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniesioną skargę kasacyjną i w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. postępowanie kasacyjne w tej części zostało umorzone).

Przedmiotem niniejszego uzasadnienia jest zatem rozstrzygnięcie w sprawie skarg wniesionych przez D. K. i W. G..

Skarżąca D. K., w skardze zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) - poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, iż strona skarżąca nabyła działkę o nr ew.443/2 obr. 88 , przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, w konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne z uwagi na brak rangi ustawowej w/w aktu prawnego;

- przepisów postępowania, a to art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności uchwalonego zaskarżoną uchwałą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003 r.

Skarżący W. G., w skardze zarzucił natomiast naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399) - poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, iż strona skarżąca nabyła działki o nr ew.441 obr. 88, nr ew. 443/3 obr. 88, nr ew. 443/4 obr. 88, nr ew. 443/5 obr. 88, nr ew. 454/3 obr 88, nr ew. 456/1 obr. 88, nr ew. 463/2 obr. 88 , nr ew.463/3 obr.88 przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, w konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne uwagi na brak rangi ustawowej w/w aktu prawnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego a to art.1 ust.1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieuwzględnienie przy planowaniu przestrzennym prawa własności strony skarżącej, przejawiające się ograniczeniem tego prawa w sytuacji, kiedy przysługiwała mu ochrona wynikająca z ustawy, a to z art.61 ust.1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności uchwalonego zaskarżoną uchwałą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003r.

Skarżący na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej wskazanych nieruchomości, stanowiących ich własność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., nie stwierdzając żadnych uchybień w przebiegu procesu sporządzenia projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, oddalił skargi D. K. i W. G. uznając je za bezzasadne.

Z uwagi na zbieżność zarzutów obu skarg rozpoznane one zostały łącznie. Sąd Wojewódzki uznał za chybiony przede wszystkim zarzut naruszenia powołanych przez skarżących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych uznając, że przepisy te, z uwagi na przedmiot sprawy, nie mogły zostać zastosowane w sprawie. Analizując szczegółowe ustalenia planu dla działek stanowiących własność skarżących sąd podkreślił, że działki te znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem 6.LU/ZP, przeznaczonym pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Przeznaczenie to jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla terenu obejmującego działki skarżących, jako główną funkcję zagospodarowania ustalono tereny zieleni publicznej (ZP). W ocenie WSA w Krakowie ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasad postępowania planistycznego. Przeznaczenie w planie działek nr 443/2,441, 443/3, 443/4,443/5, 454/3, 456/1, 463/2 i 463/3 pod budownictwo mieszkaniowe – jak chcą tego skarżący - byłoby wbrew jasnym postanowieniom obowiązującego studium i to dopiero doprowadziłoby do wadliwości tak uchwalonego planu.

W tym stanie rzeczy nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 151 ppsa skargi oddalił.

W skardze kasacyjnej D. K. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

5) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że umieszczenie działki należącej do skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze oznaczonym 6.LP/ZP w strefie ochronnej A uzdrowiska "Swoszowice" z wyłączeniem zabudowy nieruchomości w tym obszarze zlokalizowanych nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

7) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

8) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U Nr 167, poz. 1399 ze zm., dale jako "ustawa uzdrowiskowa") zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez W. G. podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że umieszczenie działek należących do skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w strefie ochronnej A uzdrowiska "Swoszowice" nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

3) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

4) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie w odniesieniu do działek skarżącego o nr ew.465/1, 463/2 i 463/3.

W tożsamym w istocie uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, że działki skarżących zostały w MPZP zlokalizowane w konturze 6.LU/ZP, przeznaczonym pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Jednocześnie teren ten został włączony do strefy ochronnej "A" Uzdrowiska Swoszowice, a obszar ten opatrzono adnotacją "bez prawa zabudowy". W rezultacie, w świetle przepisu art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy uzdrowiskowej wykluczona jest na nim zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W Studium teren ten jest kwalifikowany jako położony w strefie ochrony uzdrowiskowej "B" i przeznaczony pod tereny zieleni publicznej (ZP), co nie wyklucza budowy tam budynków mieszkaniowych jednorodzinnych czy gospodarczych. W tym stanie rzeczy w wyroku WSA w Krakowie dopuszczono się błędnej wykładni przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp poprzez uznanie, że umieszczenie działek skarżących kasacyjnie w MPZP w strefie ochronnej "A" uzdrowiska "Swoszowice" z wyłączeniem zabudowy nieruchomości w tym obszarze zlokalizowanych nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium. Nie miało tu znaczenia przeznaczenie działek w Studium pod zieleń publiczną. Takie, a nie inne przeznaczenie dla działek skarżących radykalnie ogranicza sposób korzystania z własności nieruchomości.

Dodatkowo podkreślono, że prawo zabudowy działek znajduje uzasadnienie w treści art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wywodzi się z ochrony praw nabytych, a wkroczenie w to prawo stanowi naruszenie konstytucyjnych praw jednostki, mających swe źródło w przepisach art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarżący nabyli działki przed wejściem w życie ustawy uzdrowiskowej. Naruszono także normy zawarte w przepisach art. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp. W konsekwencji wyrok oddalający skargi narusza ponadto przepisy art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, do czego przekonuje utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Do ograniczenia prawa własności doszło bez podstawy ustawowej, wbrew wyraźnym regulacjom przepisu posiadającego tę rangę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. II OSK 1110/13 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej skarżących D. K. oraz W. G. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Rozpatrując łącznie skargi kasacyjne D. K. i W. G. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oparte zostały na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp, mający polegać na błędnej wykładni cyt. przepisów poprzez uznanie, że umieszczenie działek skarżących w MPZP w strefie ochronnej "A" uzdrowiska "Swoszowice" nie stanowi zapisów naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2004 r. (uchwała Nr XII/87/03 z 16 kwietnia 2003 r., dalej: "Studium"). W szczególności skarżący w swych skargach kasacyjnych wywodzili, że ich działki w Studium kwalifikowane były, jako obszar strefy ochronnej "B" uzdrowiska Swoszowice. Skoro postanowienia Studium nie zawierały zakazu zabudowy, to przyjęty obecnie plan taki zakaz zabudowy wprowadził. Ta okoliczność prowadzić ma do wniosku, że ustalenia MPZP mają być sprzeczne ze Studium.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 Upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w myśl art. 20 ust. 1 cyt. ustawy "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Z kolei z powołanych w pkt 1. zarzutów skarg kasacyjnych wynika, że "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenów,... 8) stanu prawnego gruntów...". Działki skarżących, gdy idzie o ich główną funkcję zagospodarowania, w Studium przeznaczone były pod tereny zieleni publicznej (ZP), wedle ustaleń WSA w Krakowie w niewielkiej części także położone były w konturze ZO – "tereny otwarte", w MPZP przeznaczono je w konturze 6.LU/ZP pod tereny lecznictwa uzdrowiskowego, w tym parku zdrojowego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się przy tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zastrzeżenie w MPZP w odniesieniu do działek skarżących "bez prawa zabudowy", nie oznacza eo ipso sprzeczności z ustaleniami Studium. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasada zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., II OSK 466/11, LEX nr 1081787). Uwidocznione w uchwalonym w 2003 r. Studium strefy ochrony uzdrowiskowej miały charakter informacyjny, granice tych stref określane były w oparciu o ówcześnie obowiązujący statut. Ustalenia MPZP nie prowadziły do modyfikacji zagospodarowania określonego w Studium, ani nie wykluczyły takiego zagospodarowania, gdy idzie o działki skarżących. W studium nie wskazano, aby działki te były przeznaczone pod określonego rodzaju zabudowę, zatem ujęcie w MPZP "bez prawa zabudowy", jak i określenie, że znajdują się w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" nie oznacza sprzeczności z ustaleniami Studium, to zaś prowadzi do wniosku, że chybiony jest zarzut ujęty w pkt. 1 skarg kasacyjnych.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisu art. 38a ustawy uzdrowiskowej, albowiem przepis ten został dodany do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej "nowela ustawy uzdrowiskowej z 2011"), która weszła w życie 7 lipca 2011 r. (na mocy art. 14 powyższej ustawy, wedle której wchodziła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, ogłoszono zaś ją w Dzienniku Ustaw z 6 kwietnia 2011 r.). Skoro Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 13 kwietnia 2011 r., a sąd wojewódzki dokonywał kontroli tej uchwały w zakresie stosowania przepisów obowiązujących w dniu jej podejmowania, to nie można skutecznie zarzucać mu naruszenia przepisu prawa materialnego, który w dniu uchwalania MPZP nie obowiązywał.

Natomiast za uzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wskutek jego niezastosowania. Nie podzielił bowiem stanowiska sądu I instancji, odnośnie braku możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej w ramach sądowej kontroli MPZP. Zdaniem NSA skoro przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) daje oznaczonej kategorii osób mających prawo do nieruchomości położonych w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" uprawnienie do ich zabudowy w postaci lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uprawnienie to musi być respektowane przy ocenie legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można usprawiedliwiać względami "władztwa planistycznego" gminy pominięcia zastosowania powyższego przepisu przy ocenie legalności tych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają takie prawo zabudowy.

Zważywszy w związku z tym, iż wykluczając dopuszczalność oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zgodności z normą art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poczynił ustaleń, czy D. K. i W. G. są osobami, o których mowa w cyt. przepisie, tj. czy są oni osobami, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy , tj. przed 2 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tym względzie uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej jako ustawa p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie należy podnieść, że na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego W. G. ograniczył skargę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się jedynie do działek o nr 465/1, 463/2 oraz 463/3, cofając skargę w pozostałym zakresie.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza zatem kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały będą prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 roku.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie przeznaczenia terenu przyjęte w MPZP nie może ignorować regulacji wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), która daje oznaczonej kategorii osób mających prawo do nieruchomości położonych w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" uprawnienie do ich zabudowy w postaci lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uprawnienie to musi być respektowane przy ocenie legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem usprawiedliwiać względami "władztwa planistycznego" gminy pominięcia zastosowania powyższego przepisu przy ocenie legalności tych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają takie prawo zabudowy.

Art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej został zamieszczony w rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Powołany przepis stanowi, że "Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b odnoszący się do zakazu lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy". Obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy uzdrowiskowej przewidywał m. in., że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C", zaś w strefie ochronnej "A" zabrania się m. in. "lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni ich zabudowy".

Analiza szczegółowa ustaleń planu dla działek skarżących wskazuje, że zostały one objęte strefą ochrony "A" w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem 6.LU/ZP, przeznaczonym na lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Przy czym dla konturu 6.LU/ZP zawarto zastrzeżenie – "bez prawa zabudowy".

W tym stanie rzeczy koniecznym było, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej i wskazaniami NSA, ustalenie czy skarżący D. K. i W. K. należą do kręgu podmiotów, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, tj. przed 2 października 2005 r. Na podstawie złożonych do akt dokumentów Sąd ustalił, że D. K. nabyła działkę o nr 443/2 w dniu 5 czerwca 1991 r. (dowód: umowa sprzedaży Rep. A [...] /K: 404/), natomiast W. G. nabył działki o nr 463/2 i 463/3 w dniu 17 grudnia 1998 r. (dowód: umowa sprzedaży Rep. A nr [...] /K: 407/) oraz działkę nr 465/1 w dniu 18 maja 2004 r. (dowód: umowa sprzedaży Rep. A nr [...] /K: 410/). Powyższe pozwala zatem przyjąć, że istotnie skarżący spełniają przesłankę warunkującą zastosowanie wobec nich przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej.

W tym m miejscu wypada przypomnieć, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego , o jakim jest mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r. I OSK 208/12). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy /art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie zgodnie z przyjętym stanowiskiem NSA doszło jednak do przekroczenia granic władztwa planistycznego wobec braku uwzględnienia w procesie planistycznym ustawowego przywileju osobistego skarżących sprowadzającego się do wyłączenia w stosunku do nieruchomości nabytych przed dniem 2 października 2005 r. zakazu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze strefy ochronnej "A" zważywszy, iż niesporne jest, że działki skarżących zlokalizowane zostały w właśnie w takiej strefie ochrony uzdrowiskowej. Należy w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielany także przez skład orzekający, wyrażony w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08 wskazujący, iż art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można bowiem wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały skutkujący przyjęciem naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest część uchwały tj. część w jakiej uchwalono plan dla działek: 443/2, 456/1, 463/2 i 463/3 - wskazanych Uchwałą Nr XXII/130/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność części uchwały w zaskarżonym zakresie.

Jak wyżej wskazano skarżący W. G. cofnął w części skargę. Stosownie do art. 60 ppsa skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie to wiąże sąd, o ile nie zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Mając na uwadze treść tego przepisu, zważywszy, że cofnięcie w części przedmiotowej skargi nie zmierza do obejścia prawa ani nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych nieważnością na zasadzie art. 161 §1 pkt 1 cyt. ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji postanowienia.

Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.