Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 732/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Z. Sp. j. z siedzibą w O. (dalej: Z. Sp. j.,; dalej: wnioskodawcy, skarżąca) wystąpił do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]", udzielonej na rzecz P. S.A. (zwanego dalej "P. S.A.").

Po analizie zgromadzonych materiałów decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (koncesja [...]) wskazując w uzasadnieniu, ze wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2009 r., VI S.A./Wa 272/09).

Występując z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 6, 7, 28, 156, 157, 158 K.p.a., art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 231 § 1 K.k.

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku (z dnia [...] grudnia 2009 r.) wnioskodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. (znak: [...]) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. o udzieleniu na rzecz P. S.A. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]" – utrzymano w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że ponowne rozpoznanie sprawy nie doprowadziło do ujawnienia okoliczności pozwalających na uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Nie ma on żadnego interesu prawnego w sprawie zakończonej opisaną wyżej koncesją z dnia [...] marca 2008 r.

Bezzasadne i niczym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 6 K.p.a. Zaskarżona decyzja znajduje pełne podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Zaskarżona decyzja podjęta została po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z pełnym poszanowaniem praw stron. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. Wnioskodawca ani nie wykazał przysługującego mu interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, ani też w toku postępowania nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące uzasadnić ten interes. Za taką wykładnią przemawia też bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Brzmienie art. 28 K.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 K.p.a. (wyrok WSA z 3 lipca 2008 r., VII SA/Wa 673/08, Lex 491309). Artykuł 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (wyrok NSA z 29 maja 2008 r., I OSK 826/07, Lex 424659).

Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło się toczyć. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156-158 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Wnioskodawca trafnie podkreśla natomiast, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 cyt. ustawy). Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 272/09) wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem koncesji nr [...]. Nie zostały natomiast ujawnione żadne nowe okoliczności uzasadniające uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej koncesji. Tym samym zarzut naruszenia art. 170-171 p.p.s.a. jest bezpodstawny.

Okoliczności sprawy nie uzasadniają także zarzutu, jakoby w toku przedmiotowego postępowania doszło do naruszenia art. 231 K.k.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. również w całości.

W ocenie wnioskodawcy, koncesja Ministra Środowiska nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 46 ust. 4 pkt 3) ustawy z dnia 4 lipa 2006 r. - Prawo ochrony środowiska.

Powołana ustawa w art. 46, ust. 4 w sposób enumeratywny wskazuje decyzje, których wydanie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pkt 3 tegoż wykazu nakazuje uzyskanie takiej decyzji przed wydaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin.

Minister Środowiska świadomie pomija treść art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która stanowi wprost, które koncesje bezwzględnie muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a między innymi koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin (pkt 3) w sytuacji dokonywania wierceń.

Jak wynika z treści udzielonej koncesji (pkt 4), obejmuje ona zarówno badania sejsmiczne wykonywane metodą niewybuchową, co nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ale również na wykonanie wierceń, z których zostanie wydobyta kopalina, co organ potwierdza (pkt 7 koncesji), a to już może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko - wynika to wprost z treści § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b) przywołanego przez organ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Jest to wymóg bezwzględny - ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wyłączeń, ani też delegacji dla jakiegokolwiek organu umożliwiającego zwolnienie z tego obowiązku. NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 548/07 podkreślił, że "Wśród wszystkich typów wykładni, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową. Na gruncie naszego systemu prawa, podobnie zresztą jak i na gruncie innych systemów prawnych należących do kręgu kultury civil law i common law można mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator może (i powinien) się oprzeć na wyniku wykładni językowej, a jedynie w celu jej potwierdzenia może posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej, bądź zwężającej."

Minister Środowiska, wydając zaskarżoną koncesję w sposób nieuprawniony naruszył przepisy ustawy dokonując niezrozumiałej i niezgodnej z przepisami wykładni. "Planowana działalność, w zakresie wynikającym z wniosku, w myśl obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięcia, dla którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Planowane prace sejsmiczne będą wykonywane przy użyciu bezdynamitowych środków wzbudzania."

Minister Środowiska nie jest organem władnym do zwalniania podmiotu ubiegającego się o koncesję z obowiązków ustawowych. Minister Środowiska myli pojęcie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z raportem o oddziaływaniu na środowisko, a nadto, iż nie jest organem władnym do zwalniania podmiotu z obowiązku sporządzania raportu.

Postępowanie Ministra Środowiska wyczerpuje znamiona czynu karalnego opisanego w art. 231 § 1 K.k., a być może, że również § 2, biorąc pod uwagę, iż koncesje takie uzyskały w sposób nieuprawniony podmioty zagraniczne, niektóre powiązane z tzw. oligarchiami gospodarczymi.

Minister Środowiska miał świadomość, iż uzyskanie decyzji środowiskowej na rzecz wnioskodawcy, tj. P. S.A. trwałoby około roku.

Minister Środowiska miał również wiarę, iż skarżąca spółka wystąpi z wnioskiem koncesyjnym na rozpoznane przez siebie złoże Pakosław. Aby uniemożliwić skarżącej spółce uzyskanie koncesji Minister Środowiska przekroczył kompetencje i naruszając bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy wydał P. S.A. koncesję w treści niezgodną z wnioskiem P. S.A.

Minister Środowiska dokonał czynności pozornej w celu uniemożliwienia zaistnienia konkurencji na rynku magazynowania gazu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 K.p.a., wskazując iż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ odmówił skarżącej spółce wszczęcia postępowania uznając, iż wnioskująca spółka nie ma interesu prawnego. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 272/09. Zdaniem organu, to, iż sąd w tym wyroku uznał, iż wnioskująca spółka nie ma przymiotu strony przesądza o tym, że i w tym postępowaniu nie posiada ona przymiotu strony.

Zdaniem organu, z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Pominął jednak organ art. 171 tejże ustawy, który stanowi, iż " Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia ".

Tożsamość postępowania w różnych postępowaniach administracyjnych zachodzi wyłącznie wówczas, gdy identyczne są zakres wniosku jak i podstawa żądania. Przedmiotowe granice zawiłości postępowania wyznaczają: żądanie strony co do zakresu rozstrzygnięcia oraz podstawy faktycznej żądania.

Spółka w postępowaniu zakończonym przywołanym przez organ wyrokiem wnosiła o wznowienie postępowania wskazując na art. 145 K.p.a. - obecne żądanie zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji koncesyjnej w trybie art. 157 K.p.a. z przesłanek wskazanych w art. 156 K.p.a., a to rażącego naruszenia prawa.

A zatem zarówno zakres żądania, jak i podstawa prawna, są diametralnie różne, zatem powołanie się przez organ na art. 170 p.p.s.a. jest całkowicie bezzasadne. Bezzasadne jest również twierdzenie organu, iż to, że spółka nie była stroną postępowania o udzielenie koncesji, to nie może żądać stwierdzenia nieważności przedmiotowej koncesji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może przysługiwać znacznie większej liczbie podmiotów, czy osób w stosunku do stron postępowania zakończonego decyzją podlegającą wnioskowi o stwierdzenie nieważności.

Spółka w piśmie z dnia [...] września 2009 r. wykazała z czego wywodzi, iż posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - powtarzanie tych argumentów jest zatem zbędne.

Organy administracji mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a także stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.). Zdumienie budzi, że organ administracji publicznej wynajduje wszelkie możliwe kruczki prawne, aby nie uchylić swojej decyzji wydanej nie tylko z pogwałceniem prawa administracyjnego, prawa materialnego, ale także stanowiącej czyn przestępczy, polegający na przekraczaniu uprawnień przez urzędnika wydającego w imieniu Ministra Środowiska decyzje koncesyjne.

Decyzje te, wydane wbrew prawu, przysparzają ogromnych korzyści ich beneficjentom.

To organ, po wskazaniu mu naruszenia zasad praworządności przy wydaniu tych decyzji, winien z urzędu wszcząć postępowanie w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jeśli tego nie uczynił, można domniemywać, iż działa z przyczyn pozamerytorycznych, których zbadanie winno być dokonane przez organa ścigania - dziwić może obrona przez urzędnika państwowego niepraworządnych decyzji, które przyniosły ich beneficjentom korzyści liczone w dziesiątkach milionów złotych.

Zwrócić należy uwagę na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 27 września 1984 r., sygn. akt: II SA 838/84, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa, czyli taka decyzja będzie dotknięta nieważnością i to niezależnie od kogo pochodzi wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Fakt rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji koncesyjnej spółka wykazała w piśmie do Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r., powtarzanie argumentacji tam zawartej należy uznać za zbędne.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymuje dotychczasowe stanowisko zawarte w opisanych wyżej decyzjach.

Niczym nieuzasadnione i bezzasadne są powtarzane zarzuty przedstawione przez skarżącego m.in. naruszenia art. 6 K.p.a. Zaskarżona decyzja znajduje bowiem pełne podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Chybiony również jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Zaskarżona decyzja podjęta została po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z pełnym poszanowaniem praw stron. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. Wnioskodawca ani nie wykazał przysługującego mu interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, ani też w toku postępowania nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące uzasadnić ten interes. Za taką wykładnią przemawia też bogate orzecznictwo sądowo administracyjne. Brzmienie art. 28 K.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 K.p.a. (wyrok WSA z 3 lipca 2008 r., VII SA/Wa 673/08, Lex 491309). Artykuł 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (wyrok NSA z 29 maja 2008 r., I OSK 826/07, Lex 424659).

Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło się toczyć. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 156-158 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia.

Stosownie do art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyr. NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Wnioskodawca trafnie podkreślał natomiast, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 cyt. ustawy). Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r. (sygn. akt VI S.A./Wa 272/09) wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem koncesji nr [...]. Nie zostały natomiast ujawnione żadne nowe okoliczności uzasadniające uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej koncesji Tym samym zarzuty naruszenia art. 170-171 p.p.s.a. są bezpodstawne.

W świetle przedstawionej argumentacji prowadzącej do wniosku, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zakresie zgłoszonego żądania, odnoszenie się do argumentów skargi wykazujących rzekome naruszenia wymagań związanych z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r., którą Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. (o udzieleniu na rzecz P. S.A. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]") wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawcy (Z. Sp. j.) nie przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2009 r., VI S.A./Wa 272/09).

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 272/09, oddalono skargę Z. Sp. j., z siedzibą w O., na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] marca 2008 r. o udzieleniu koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ odmówił wnioskodawcom przymiotu strony postępowania, wskazując na brak ich interesu prawnego w sprawie.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tej samej daty , sygn. akt VI SA/Wa 393/09, oddalono skargę ww. wnioskodawcy na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowany rejon objęty został już inną koncesją udzieloną na rzecz P. S.A. (P. S.A.), które wystąpiło w tej sprawie z wcześniejszym wnioskiem.

Obecnie wnioskodawcy domagają się – w kolejnym trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji koncesyjnej z powodu określonego w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażącego naruszenia prawa – poprzez pominięcie przy wydaniu przedmiotowej koncesji zawartego w art. 46 ust. 4 pkt 3) ustawy z dnia 4 lipa 2006 r. - Prawo ochrony środowiska wymogu poprzedzenia wydanej decyzji decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.

W komentarzach do K.p.a. nie jest w zasadzie kwestionowany pogląd, że organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga w swej decyzji wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 3 wyd., warszawa 2000, str. 647).

W rozpoznawanej sprawie występuje szczególna sytuacja, gdy skarżący nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej koncesji – i to nie tylko ze względu na stauowaną przez przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze "ograniczoność" podmiotową postępowania koncesyjnego w tym przedmiocie, lecz również (wręcz przede wszystkim) dlatego, że – jak wynika z powołanego wyżej wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 393/09, wydanie przez organ decyzji odmawiającej skarżącemu udzielenie koncesji spowodowane było faktem, że wcześniejszą decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Minister Środowiska udzielił P. S.A. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie "[...]", obejmującym także złoże gazu ziemnego "[...]". W dniu [...] marca 2008 r. została także zawarta umowa o ustanowienie użytkowania górniczego na rzecz P. S.A. na okres 3 lat.

Jak podkreśla się w powołanym wyroku, wbrew zarzutom skargi decyzja koncesyjna Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. była decyzją ostateczną w dniu jej wydania, gdyż nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz tylko wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy(art. 127 § 3 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a.).

Koncesja na rzecz P. S.A. udzielona została przed datą wszczęcia postępowania z wniosku Z. Sp. j. o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża gazu ziemnego "[...]." Organ prawidłowo ocenił zatem, iż w tym stanie faktycznym istniała przeszkoda do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej.

Skoro zaś organ w toku dokonywania ustaleń faktycznych doszedł do przekonania, iż okoliczności sprawy nie pozwalają na pozytywne rozpoznanie wniosku strony o udzielenie koncesji, to zobligowany był wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że relacja między trybami postępowania administracyjnego – i możliwością występowania w nich jako strona – nie jest jednoznacznie ustalona. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 389/08, LEX nr 550468, stwierdzono, że:

"1. Możliwa jest taka sytuacja, w której osoba będąca stroną w postępowaniu zwykłym, nie będzie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jak i taka, w której osoba nie była stroną w postępowaniu zwykłym, ale będzie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym.

2. Istnienie przesłanki wznowieniowej nie wyklucza wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli równocześnie spełnione są warunki wymagane dla tego trybu postępowania.

3. Strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji mając na uwadze, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia wznawianego postępowania."

W wyroku NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07. LEX nr 485360, uznano, że: " W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji." Podobną tezę zawiera wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913, w którym stwierdzono, że: "1. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien więc wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a."

Podobnie w piśmiennictwie (por. E. Kierejczyk, Strony postępowania koncesyjnego w świetle przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, mat. na konferencję, Leszno 19-21 czerwca 2007), gdzie stwierdza się, że "zdefiniowane w art. 28 k.p.a. pojęcie strony ma tu pełne zastosowanie, podobnie jak rozwinięty w doktrynie i orzecznictwie podstawowy element tej definicji dotyczący interesu prawnego lub obowiązku strony. Przyjmuje się więc, że interes prawny ma charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i oparty na normie prawa materialnego i nie może wynikać z innych interesów prawnych, uprawnień lub obowiązków. Nie budzi też wątpliwości odróżnianie od niego interesu faktycznego w oparciu o samo kryterium zainteresowania wynikiem sprawy, jednak bez możliwości wskazania przepisu stanowiącego podstawę żądania od organu administracji stosownych czynności. Takiej klasyfikacji nie podważają sytuacje, w których podmiot ma status strony wynikający z norm prawa procesowego, gdy organ kwestionuje istnienie jego interesu prawnego, bo wówczas nie zawiązuje się stosunek materialnoprawny."

Trzeba też podkreślić, że w ocenie cyt. autora "w postępowaniu koncesyjnym legitymację strony ma nie tylko przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie koncesji, lecz także jeden lub więcej podmiotów sprzeciwiających się udzieleniu koncesji z powodów wynikających z ich interesu prawnego. W pierwszej sytuacji chodzi o postępowanie dotyczące bezpośrednio przedsiębiorcy w tym znaczeniu, że rozstrzyga się o jego prawach i obowiązkach. W sytuacji drugiej postępowanie dotyczy natomiast w sposób pośredni interesu takich podmiotów, bo decyzja wpływa na ich prawa lub obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej z przedsiębiorcą.(...)."

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie przywołany przez stronę skarżącą przepis art. 46 ust. 4 pkt 3) ustawy z dnia 4 lipa 2006 r. - Prawo ochrony środowiska, formułujący wymóg (obowiązek) poprzedzenia koncesji decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, nie stanowi – nie może stanowić – podstawy materialnoprawnej, z której skarżący mogą wywieść swój interes prawny (we wskazanym wyżej rozumieniu).

Przepis ten, uchylony zresztą przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r., ma charakter w istocie proceduralny, normujący tryb wydawania określonych decyzji administracyjnych, w tym m.in. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego odpowiednimi metodami. Z przepisu tego nie wynika żaden indywidualny, osobisty interes prawny strony skarżącej, która podnosząc ten zarzut działa w istocie w szeroko rozumianym interesie społecznym.

Jeszcze inny charakter ma zwrócenie uwagi przez wnioskodawców na prawno-karny aspekt sprawy, związany z zarzutem naruszenia przez Ministra Środowiska art. 231 § 1 (ew. również § 2) K.k. Adresatem tego rodzaju informacji są przede wszystkim organy prokuratury.

Kwestia zakupu przez skarżących nieruchomości w obszarze objętym koncesją na rozpoznanie kopaliny (nie stanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej) została już w wystarczającym stopniu przedstawiona w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 272/09.

Natomiast z procesowego punku widzenia w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w której WSA odmówił już wcześniejszym wyrokiem wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (koncesja [...]), należy zwrócić uwagę na ocenę zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/09, LEX nr 564/09, że: " Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności."

Nadto, niejako drugostronnie, trzeba zwrócić uwagę na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, w myśl której: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. "

Tak też postąpił w rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska odmawiając

decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (koncesja [...]), wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania i utrzymując decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. zaskarżoną decyzję w mocy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.