Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1541/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 828/16 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 828/16, oddalił skargę D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej jako "SKO") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

SKO decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] na podstawie art.158 § 1 oraz art.156 § 1 pkt.2 i art.157 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.194 ust.1, 2 i 3 oraz art. 193 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.332 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty C. Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalonej decyzją z dnia [...].09.2014r. opłaty od D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej od dnia 4.03.2014 r. do 31.03.2014 r. w wysokości 596,12 zł, od dnia 1.04.2014 r. do dnia 30.06.2015 r. w wys. 660,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej objętej zasadą trwałości (art. 16 k.p.a.). Tego rodzaju decyzjom przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznych, jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych, obarczonych istotnymi wadami materialno-prawnymi, na zasadach określonych w art. 156 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w pierwszym rzędzie, ustalenia czy zachodzi jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 156 k.p.a., a następnie czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.).

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym i w literaturze podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem.

Ponadto "o oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem." - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2475/04 (LEX nr 173255). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 933/02 (LEX nr 149177) stwierdza, że "naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażącego, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa."

Przyjmując takie rozumienie przesłanki określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. skład orzekający Kolegium uznał, iż decyzji organu I instancji nie można uznać za naruszającą w sposób rażący przepisy prawa i orzekł odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zważono, iż kwestia sporna dotyczy przepisów art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Jak stanowi przepis art. 193 ust. 1 za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

- przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

- średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Opłatę, o której mowa w ust. 1 rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust.1a).

Stosownie do art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust.2).

Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust.3).

Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta jest zobligowany do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ jednak może (lecz nie musi) - na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust.2 ustawy, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Dopóki bowiem dziecko przebywa w pieczy zastępczej, jego rodzice są z mocy przepisów prawa obowiązani do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust.1 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium Odwoławcze zważyło, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej organ I instancji wszczął w dniu [...].05.2014 r., a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2014 r. organ ustalił ojcu dziecka wysokość opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. D. T. wprawdzie w dniu 11.06.2014 r. złożył wniosek o zwolnienie go z odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej, jednak organ I instancji wniosek ten rozpoznał po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności i decyzją z dnia [...].11.2014 r. odmówił odstąpienia od ustalonej decyzją z dnia [...].09.2014 r. opłaty za pobyt córki W. w rodzinie zastępczej, zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Otóż sądy administracyjne do 2015 r. stały na stanowisku, że organy w pierwszej kolejności powinny orzekać o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero wtedy gdy decyzja taka stanie się ostateczna, mogą orzekać o zastosowaniu art.194 ust. 2 i 3 ustawy.

W wyrokach sądów administracyjnych powielano taki pogląd, że dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, starosta rozstrzyga o ewentualnym umorzeniu w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty albo odstąpieniu od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wskazywano, że postępowanie to jest niezależne od postępowania o ustaleniu opłaty. W ramach tego postępowania starosta ocenia, czy rodzice spełniają warunki określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, do umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, odroczenia terminu jej płatności, bądź do odstąpienia od ustalenia opłaty, przy czym pamiętać należy, że stosownie do przepisu art. 194 ust. 3 ustawy może, lecz nie musi - nawet przy spełnieniu warunków określonych w uchwale, umorzyć tę odpłatność, rozłożyć ją na raty, odroczyć termin płatności lub odstąpić od jej ustalenia. Zależy to od jego uznania.

W zakresie tym należy wskazać, że dopiero na przełomie 2014/2015 roku w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wobec złożenia przez rodzica w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie i ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zatem postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienie od ustalenia opłaty (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 7.10.2015 r. sygn. akt IV SA/GI 133/15, z dnia 20.01.2016 r. sygn. akt IV SA/GI 566/15, z dnia 20.11.2015 r. sygn. akt IV SA/GI 1178/14, z dnia 25.06.2015r. sygn. akt IV SA/GI 1081/14; WSA w Szczecinie z dnia 26.02.2015 r. sygn. akt 1182/14 z dnia 26.02.2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1183/14 z dnia 26.02.2015 r.; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.02.2015 r. sygn. akt II SA/Go 14/15; WSA w Olsztynie z dnia 12.01.2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1319/15; WSA w Warszawie z dnia 3.06.2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 76/15; WSA w Rzeszowie z dnia 19.03.2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/14; WSA w Krakowie z dnia 19.05.2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1880/14; WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 727/15; WSA w Gdańsku z dnia 13.11.2015 r. sygn. akt III SA/Gd 739/15).

W powołanych wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie sam przepis nie reguluje kolejności podjęcia rozstrzygnięcia, to logicznym jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, gdyż z istoty rzeczy decyzja ta jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zakończenie jednego z nich (tj. w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty) powinno dopiero otwierać drogę do wszczęcia kolejnego (dotyczącego ustalenia opłaty), o ile oczywiście zaistnieje taka potrzeba.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt 566/15 wskazał nadto, że analiza powyższych unormowań prowadzi do kilku istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinien nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakowoż, zdaniem Sądu, ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje postanowienie art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w zw. z ust. 3 tego przepisu, wskazującego na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (uchwała rady powiatu), w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W normie zawartej w art. 194 ust. 3 ustawy wyraźnie jest mowa o "odstąpieniu od ustalenia" opłaty, co oznacza, w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tut. Kolegium uznało zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji z dnia [...].11.2014 r. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów oraz prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do stwierdzonego w tej sprawie stanu faktycznego. W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej wskazanych okoliczności, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, mimo, że rozstrzygnięcie to zapodło po wydaniu w pierwszej kolejności decyzji z dnia [...].09.2014 r. ustalającej wysokość odpłatności za pobyt córki Z. w rodzinie zastępczej.

Podnieść należy i to, że wyroki sądów administracyjnych wiążą jedynie w danej sprawie, natomiast inne wyroki sądów i zawarta w nich interpretacja mogą być pomocne w podejmowaniu decyzji przez organy administracji, nie stanowią one jednak przepisów prawa.

Przytoczone w niniejszej sprawie przepisy prawa tj. art.193 i 194 ustawy nie regulują wprost kolejności postępowania w sprawach ustalania odpłatności i odstąpienia od ustalania tych opłat, a zatem odmienne od poprzedniego orzecznictwo sądów prezentowane obecnie, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...].11.2014 r. odmawiającej odstąpienia od ustalonej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W ocenie tut. Kolegium organ I instancji dokonał wyczerpująco rozpoznania materiału dowodowego w zakresie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Powiatu w C. Nr [...] z dnia 19.09.2013 r. w sprawie warunków umarzenia, odraczania terminów płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ I instancji ustalił, że ww. uchwała nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki strony w rodzinie zastępczej, co stanowiło podstawę odmowy odstąpienia od ustalonej w decyzji z dnia [...].09.2014 r. opłaty za pobyt córki Z. w rodzinie zastępczej.

Strona natomiast nie wnioskowała o umorzenie odpłatności, zatem dopiero w odrębnym postępowaniu na wniosek strony, organ może ocenić sytuację osobistą i materialną w przedmiocie zastosowania ulgi w postaci umorzenia odpłatności.

D. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżąjąc w całości decyzję Kolegium nr: [...] z dnia [...] maja 2016 r., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...].11.2014r., zarzucając:

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO podtrzymało argumentację prawną zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. i ponownie uznało, że decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...].11.2014r. nie można uznać za naruszającą w sposób rażący przepisy prawa .

W ocenie składu orzekającego Kolegium organ I instancji dokonał wyczerpująco rozpoznania materiału dowodowego w zakresie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Powiatu w odraczania terminów płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ I instancji ustalił, że ww. uchwała nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki strony w rodzinie zastępczej, co stanowiło podstawę odmowy odstąpienia od ustalonej w decyzji z dnia [...].09.2014r. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ponownie rozpatrując sprawę uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2014r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle wskazanych wyżej okoliczności podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe pomimo, że rozstrzygnięcie to zapadło po wydaniu w pierwszej kolejności decyzji z dnia [...] września 2014r. ustalającej wysokość odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Należy zauważyć, że przytoczone w niniejszej sprawie przepisy prawa (art. 193 i art. 194 omawianej ustawy) nie regulują wprost kolejności postępowania w ww. sprawach, a przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennego od poprzedniego stanowiska odnośnie kolejności wydawania tych decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. T., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie

1. art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy istnieją istotne przesłanki dla odstąpienia od opłaty za pobyt Z. T. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 4 marca 2014 roku do chwili wydania i doręczenia skarżącemu decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2014 r. oraz umorzenia opłaty,

2. § 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w C. z dnia 19.09.2013 r. w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 5 wskazanej uchwały i ocena przesłanek wskazanych w tym zapisie uchwały,

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z treści przepisu, podczas gdy decyzja Starosty C. nr [...] z dnia [...].09.2014 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...].11.2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wadliwie i bezprawnie zastosował instytucję odstąpienia od ustalonej opłaty zastosowanej analogicznie do instytucji odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona ostateczną decyzją z [...] listopada 2014 roku, a sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, tj. naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, a ponadto brak wskazania podstawy prawnej, z której wynikałoby iż organy w pierwszej kolejności powinny orzekać o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero gdy decyzja taka stanie się ostateczna mogą orzekać o zastosowaniu art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku, a także stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. Nr [...] z dnia [...].11.2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał m.in., że kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., mocą której organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie odstąpienia od ustalonej decyzją z dnia [...] września 2014 r. opłaty od D. T. za pobyt córki Z. T.w rodzinie zastępczej. Oznacza to, że kontroli Sądu poddane zostały rozstrzygnięcia organu administracji podjęte w ramach uruchomionego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Uwaga ta posiada istotne znaczenie, ponieważ wskazana okoliczność determinuje działania podejmowane przez organ administracji jak również wpływa to na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W ramach postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, organ administracji prowadzący to postępowanie skupia swoją uwagę na tym, czy przy wydaniu tej decyzji dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które wyczerpywałoby jedną z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak wyznaczone ramy tego postępowania nadzwyczajnego determinują także zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, ponieważ sąd ten kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięć podjętych w ramach tego nadzwyczajnego postępowania.

W następstwie wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uruchomiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2014 r. We wskazanym wniosku uznano, że wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C., ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, a okoliczności te wyczerpują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego wniosek rażące naruszenie prawa miało miejsce z tego powodu, że decyzja o odstąpieniu od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej winna zostać podjęta przed decyzją nakładającą na stronę postępowania obowiązek ponoszenia takiej opłaty co narusza postanowienia art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto zdaniem wnioskodawcy wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności przywoływanej decyzji zaistniała, ponieważ strona została obciążona obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną, podczas gdy konkretyzacja obowiązku winna obowiązywać tylko do przodu. Przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej wynikła z tego, że Starosta C. obowiązany był umorzyć opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej kierując się treścią § 5 Rady Powiatu w C. z dnia [...] września 2013 r., a nie wydawać decyzji o odmowie odstąpienia od ustalonej opłaty. Mocą poddanych ocenie Sądu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie odstąpienia od ustalonej decyzją z dnia [...] września 2014 r. opłaty od D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej.

Sąd wskazał, że brak jest przesłanek pozwalających uwzględnić wniesiona skargę. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu odnoszącego się do wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa przewidzianej treścią w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podzielił stanowiskoSKO, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Inaczej mówiąc treść decyzji przeciwstawia się przepisom, na podstawie których została wydana, a zatem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść tej decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego mającego zastosowanie w danej sprawie. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przedmiotowa przesłanka nie występuje wówczas, gdy dane unormowanie może być w różny sposób interpretowane i znajduje to odzwierciedlenie w przyjmowanych orzeczeniach. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że wypowiadający się w sprawie organ trafnie dostrzegł, iż dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została kolejność decyzji podejmowanych w sprawach dotyczących odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz decyzji ustalającej taką opłatę. Skoro wskazana kolejność podejmowania rozstrzygnięć we wskazanym zakresie ustalona została w orzecznictwie, zatem brak jest występowania przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że wypowiadający się w sprawie organ w sposób prawidłowy zinterpretował orzecznictwo sądów administracyjnych i wyciągnął z niego trafne wnioski. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie rozważyć to, czy organ administracji uprawniony jest do podjęcia decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po uprzednim jej ustaleniu mocą innej decyzji. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie z tego typu sytuacją będzie można w praktyce się spotkać, zwłaszcza wówczas, gdy przesłanki odstąpienia wystąpią dopiero po wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. Tym samym okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność argumentów podnoszonych w pismach procesowych i w skardze do tutejszego Sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzucono organom administracji wydanie decyzji z naruszeniem postanowień art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które polegało na tym, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalono od dnia jego umieszczenia a nie od dnia wydania decyzji. Organ administracji wypowiadający się w rozpoznawanej sprawie powyższego zarzutu nie uwzględnił i podtrzymał stanowisko, iż opłatę tę ustala się od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie zna orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmowały stanowisko prezentowane w skardze, jednakże takiego stanowiska nie podziela, ponieważ w jego ocenie jest ono sprzeczne z treścią czytelnej normy prawnej zamieszczonej w art. 193 ust. 1 a, zgodnie z którym rodzice dziecka ponoszą odpłatność od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zatem przepis ten w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje na ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia tej opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż występujące orzeczenia, w których silnie akcentowano konstytutywny charakter takiej decyzji, wydawane były przed wprowadzeniem przywoływanego powyżej przepisu. W konsekwencji uznać należy, że formułowany w skardze zarzut wobec poddanej kontroli decyzji nie może być uwzględniony. Podnoszony w skardze zarzut wadliwego odwołania się w decyzji Starosty C. do § 2 uchwały Rady Powiatu w C. z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 5 tej uchwały i ocena przesłanek wskazanych w tym przepisie, także nie może zostać uwzględniony, ponieważ § 5 tej uchwały w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W rozpoznawanej skardze podniesiono naruszenie szeregu przepisów procesowych, a w szczególności podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Konstrukcja podniesionego zarzutu nie jest trafna, ponieważ w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest weryfikacja wcześniej wydanej decyzji pod kątem ewentualnego wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności sformułowanych w art. 156 k.p.a., organ prowadzący takie postępowanie co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny prawnej materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej D. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy istnieją istotne przesłanki dla odstąpienia od opłaty za pobyt W. T. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 4 marca 2014 roku do chwili wydania i doręczenia skarżącemu decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2014 r. oraz umorzenia opłaty,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia motywów prawnych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszących się do zarzutu podniesionego w skardze, a dokładnie do zarzutu naruszenia § 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Częstochowie z dnia 19.09.2013 r. w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej / instytucjonalnej pieczy zastępczej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 5 wskazanej uchwały - co uniemożliwia kontrolę kasacyjną we wskazanym zakresie,

3. naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z treści przepisu, podczas gdy decyzja Starosty C. nr [...] z dnia [...].09.2014 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...].11.2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wadliwie i bezprawnie zastosował instytucję odstąpienia od ustalonej opłaty zastosowanej analogicznie do instytucji odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona ostateczną decyzją, a sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast rozbieżność orzecznictwa nie wyklucza rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poszerzono argumentację stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § p.p.s.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Zwrócić należy także uwagę, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. m.in. wyroki NSA: z dnia12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosi się do zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, także do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 uchwały [...] Powiatu w C. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ugruntowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja SKO z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty C. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do art. 134 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji, to Sąd powinien ją uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. To stanowisko jest niezasadne albowiem jest błędne, bo niedostrzegające istoty regulacji zawartej w art. 154 k.p.a. W tym miejscu należy tylko zaznaczyć, że regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. dotycząca uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi inny rodzaj postępowania nadzwyczajnego niż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane począwszy od art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie postępowanie nadzwyczajne o uchylenie decyzji, stąd też art. 154 k.p.a. nie mógł być stosowany, ponadto art. 154 k.p.a. stosuje organ, a nie Sąd.

Przed odniesieniem się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck ,11 Wydanie, str. 627 i nast.). Przy czym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne i niewątpliwe (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2012r., s. 635 – 636). Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któremuś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową.

Skarżący kasacyjnie postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, że złożony w dniu 11 czerwca 2014 r. wniosek skarżącego o zwolnienie go z odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej organ powinien rozpoznać wcześniej bądź już w chwili wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej z dnia 17 września 2014 r. Natomiast Starosta C. rozpoznał ten wniosek dwa miesiące później.

Art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

- przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

- średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Opłatę, o której mowa w ust. 1 rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust.1a).

Stosownie do art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (ust.2).

Słusznie wskazał organ (powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych), że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej sądy administracyjne stały na stanowisku, że organy w pierwszej kolejności powinny orzekać o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art.193 ust. 1 ustawy), a dopiero wtedy gdy decyzja taka stanie się ostateczna, mogą orzekać o zastosowaniu art.194 ust.2 i 3 ustawy. Z czasem zmieniła się linia orzecznicza i ugruntowało się stanowisko, że wobec złożenia przez rodzica w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie i ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zatem postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienie od ustalenia opłaty. Organ podkreślił także, że przepisy prawa tj. art.193 i 194 ustawy nie regulują wprost kolejności postępowania w sprawach ustalania odpłatności i odstąpienia od ustalania tych opłat, a zatem odmienne od poprzedniego orzecznictwo sądów, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2014 r.

Także zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można było w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, w znaczeniu wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaznaczyć trzeba, że również skarżący kasacyjnie nie kwestionuje faktu rozbieżności orzecznictwa jeżeli chodzi o stosowanie powołanych wyżej przepisów, a uzasadniając swoje stanowisko, co do kolejności wydawania decyzji na wyżej wskazanej podstawie prawnej, powołuje wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych z lat 2013-2015 i orzeczenie NSA z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 3078/14.

Wyjaśnić również należy, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy. Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 156 § 1 k.p.a. są niezasadne.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.