Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 59/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1, art.91 ust.4, art.40 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.4 ust.2, art.5 ust.1, art.10 ust.2a
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Rzeszowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 w zakresie, w jakim w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta dodaje § 5a ust. 1 do 4; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego A. D. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 59/07

Uzasadnienie

A. D.i zaskarżył w dn.17.01.2007r. (prezentata wpływu do Biura Rady Miasta) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwałę Rady Miasta Nr [...] z [...].09.2006r. (zwana dalej uchwałą nowelizującą) zmieniającą uchwałę Rady Miasta Nr [...] z [...].02.2006r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta (zwana dalej regulaminem czystości i porządku). Przedmiotem skargi uczyniono § 1 uchwały nowelizującej w części odnoszącej się do wprowadzenia w regulaminie czystości i porządku §5 a pkt 2. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art.2 i art.7 Konstytucji RP w zw. z art.4 ustawy z 13.09.1994r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236 z 2005r., poz.2008, zwana dalej Uczp), naruszenie art.31 ust.2 oraz art.31 ust.3 Konstytucji RP. Podnosząc te zarzuty A. D. domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części, w jakiej wprowadzono do regulaminu czystości i porządku §5 a "pkt 2" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że na mocy § 1 uchwały nowelizującej wprowadzono do regulaminu §5 a "pkt 2", mocą którego Rada Miasta nałożyła na właściciela nieruchomości obowiązek dbania o czystość i estetykę oraz odpowiedni stan techniczny budynków, ogrodzeń, a także innych urządzeń, w szczególności poprzez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń oraz napisów i rysunków szpecących tę nieruchomość. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia prawa, które wpłynęło do organu w dn.15.11.2006r. Reakcją było udzielenie odpowiedzi przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta, iż komisja ta oczekuje w sprawie na opinię radcy prawnego. Zdaniem A. D. obowiązek określony w uchwale nowelizującej został wydany bez stosownego upoważnienia ustawowego, wykraczać ma także poza materię unormowaną w art.4 Uczp. Rada Miasta naruszyć miała także konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w art.7 Konstytucji RP. Wedle skarżącego doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady wolności, albowiem zmusza się właścicieli nieruchomości do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje. A. D. wywodzi także, iż w uchwale nowelizującej posłużono się takimi określeniami jak: "szpecący", "estetyka", które to pojęcia są niedookreślone i nie zostały przez uchwałodawcę zdefiniowane. Prowadzi to w skutkach do następstw, w którym istnieje stan prawny bez skonkretyzowania warunków, jakie muszą zaistnieć, aby organy zobowiązywały właściciela nieruchomości do usuwania konkretnego plakatu, reklamy, ogłoszenia lub rysunku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi wyeksponowano, iż skarżący uchwałę rady gminy musi posiadać interes prawny w rozumieniu art.101 ustawy z 8.03.1990r. – o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1542 ze zm., zwana dalej Usg), a osoba skarżąca nie może wnieść skargi nie opierając się na "prawach własnych osobistych". W ocenie organu skarżący nie wykazał w dacie wniesienia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Niezależnie od tego poglądu wniosek o oddalenie skargi znajdować ma uzasadnienie także z przyczyn merytorycznych. W ocenie organu §5a ust.2 regulaminu utrzymania czystości i porządku, mającego charakter przepisu prawa miejscowego, "w swej istocie nie stanowi prawa". Obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie estetycznym, wynika wprost z innych przepisów, np. z art.5 i art.66 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz.1118 ze zm., zwana dalej Upb). Celem wprowadzenia "takiego zapisu" w przekonaniu strony przeciwnej miało na celu wskazania adresatom tej uchwały w jednym akcie prawnym tego rodzaju obowiązków, niezależnie od uregulowań odrębnych. Uchwała nie zawierać ma także uregulowań odnośnie odpowiedzialności karnej na jej naruszenie, co dodatkowo wzmacniać ma stanowisko organu administracji publicznej.

Na wezwanie Sądu A. D. przedstawił kserokopię dowodu nadania skargi datowanego na 12.01.2007r. oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. Furtaka 13 w Rz., zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Przewodniczący Rady Miasta na wezwanie Sądu uzupełnił akta m.in. o wyciąg z protokołu sesji Rady Miasta, kserokopię listy obecności radnych, poinformował również, że uchwała nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz.[...] z 2006r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art.147 § 1 Ppsa). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust.1 Usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Usg posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa", a takim przypadku wyklucza się stwierdzanie nieważności uchwały organu gminy (por. art.91 ust.4 Usg). Z pewnością do innego niż "nieistotne naruszenie prawa" zaliczyć należy podjęcie uchwały przez radę gminy w drodze przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

W art.3 § 2 pkt 5 Ppsa mowa jest o tym, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie ze skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 4. ust.1 Uczp "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Uchwała zmieniająca ten regulamin ma także walor aktu prawa miejscowego. Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 5 Ppsa.

Wniosek strony przeciwnej o oddalenie skargi A. D. uzasadniano tym, iż nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nowelizującej nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści § 5a ust.1-3 regulaminu czystości i porządku ustalonego w brzmieniu wskazanym w § 1 uchwały nowelizującej jednoznacznie wynika, że nakłada ona na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze miasta Rz. określonego rodzaju obowiązki. W świetle przedstawionej kopii wydruku z rejestru gruntów wynika, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze miasta Rz., faktu tego strona przeciwna nie kwestionowała w trakcie rozprawy, z tego względu skarżący jest adresatem obowiązków określonych w regulaminie czystości i porządku. Ma więc swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały nowelizującej ów regulamin, niezależnie od tego, czy zaistniał już stan prawny przewidziany w kwestionowanym fragmencie tego regulaminu, z którym wiązałby się konkretny obowiązek A. D. Posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia w trybie art.101 Usg uchwały rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego nie jest uzależnione od tego, aby skarżącego te przepisy już "dotknęły", skoro skarżący jest adresatem sformułowanych w uchwale nowelizującej obowiązków, to ma prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie. W jednym tylko elemencie A. D. nie jest adresatem zaskarżonej uchwały. Chodzi tu o treść § 5a ust.5 regulaminu czystości i porządku, który skierowany został do organizatorów imprez o charakterze publicznym. Zarówno z samej skargi, jak i wystąpienia skarżącego w trakcie rozprawy nie wynika, aby był takim organizatorem tego typu imprez. Z tej przyczyny Sąd uznaje, iż skarżącemu służy interes prawny w zaskarżeniu uchwały nowelizującej w odniesieniu do treści § 5a ust.1-4 regulaminu czystości i porządku.

Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, zaliczonych przez Konstytucję RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Taki akt normatywny musi zatem odpowiadać wszystkim wymogom jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. W stosunku do aktów prawa miejscowego znaczenie istotne ma norma art.94 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art.40 ust.1 Usg, gdzie mowa jest o dwojakim upoważnieniu do stosowaniu formuły aktu prawa miejscowego – będzie to albo tzw. delegacja szczególna, albo delegacja generalna. Delegacja generalna dotyczy aktów porządkowych i ustrojowo-organizacyjnych. Delegacja szczególna dotyczy materii, która unormowana jest w oznaczony sposób w ustawie, a organom terenowym pozostawia się pole do uregulowania kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Nie ulega wątpliwości, iż delegacja zawarta w art.4 Uczp ma charakter delegacji szczególnej.

W myśl art.4 ust.2 Uczp "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art.4 ust.2 Uczp, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cyt. przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Uchwałą nowelizującą dodano w regulaminie czystości i porządku nowy § 5a o następującym brzmieniu: "1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do koszenia wyrosłych na tych nieruchomościach traw i chwastów. 2. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do dbania o czystość i estetykę oraz odpowiedni stan techniczny ścian budynków, ogrodzeń, a także innych urządzeń, w szczególności poprzez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń, oraz napisów i rysunków szpecących tą nieruchomość. 3. Umieszczanie plakatów, reklam, ogłoszeń, powinno być dokonywane wyłącznie na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, przez właścicieli nieruchomości. 4. Zabrania się spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, jak również zakopywania odpadów ziemi. 5. Organizator imprezy o charakterze publicznym jest zobowiązany do: 1) Wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady oraz zapewnienie odpowiedniej ilości toalet, 2) Uporządkowania terenu niezwłocznie po zakończeniu imprezy". Dodany przepis znajduje się w rozdziale 1 regulaminu czystości i porządku zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości", biorąc pod uwagę systematykę regulaminu czystości i porządku uznać należy, że ta regulacja ma znajdować oparcie w delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art.5 ust.2 pkt 1 Uczp. W ocenie Sądu treść § 5a ust.1-4 dodanego w regulaminie czystości i porządku, nie odpowiada zakresowi powyższego upoważnienia ustawowego. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie gminy w regulaminie czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość, a dodany § 5a ust.1-4 w regulaminie czystości i porządku nie może pozostać w obrocie prawnym. Skarżący wprawdzie ograniczył się skargą wyłącznie do zakwestionowania brzmienia § 5a ust.2 (w skardze powołano błędnie § 5a pkt 2) cyt. regulaminu, niemniej Sąd nie jest związany granicami skargi, w jego przekonaniu § 5a ust.1-4 regulaminu sprzeczny jest z prawem. Trafnie skarżący zarzucił naruszenie art.4 Uczp w takim zakresie, w jakim podjęcie uchwały nowelizującej oznaczać ma działanie z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku wyznacza brzmienie art.5 ust.1 Uczp. Oprócz obowiązków wprost określonych ustawowo, art.5 ust.1 pkt 5 cyt. ustawy nakazuje właścicielowi realizację "innych obowiązków określonych w regulaminie". Rzecz jednak w tym, że te inne obowiązki nie mogą wykraczać poza ściśle wskazane kwestie w delegacji ustawowej do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku. Nietrafnie w odpowiedzi na skargę wypowiedziano się, że "zapis §5a ust.2 ... w swej istocie nie stanowi prawa", skoro nawet w tym samym zdaniu przyznano, iż zaskarżona uchwała ma walor przepisu prawa miejscowego. O tym, że regulamin jest aktem prawa miejscowego wyraźnie stanowi art.4 ust.1 Uczp. Sąd nie może zaaprobować tłumaczenia zawartego w odpowiedzi na skargę, iż wprowadzenie zmian w regulaminie czystości i porządku miało na celu wskazanie adresatom także innego rodzaju obowiązków, w zakresie utrzymania obiektów w odpowiednim stanie estetycznym, niezależnie od innych uregulowań prawnych. Prezydent Miasta przyznaje w odpowiedzi na skargę, że nakaz utrzymania nieruchomości w należytym stanie estetycznym ma swoje unormowanie w art.5 i 66 Upb. Z tym spostrzeżeniem Sąd zgadza się, ale wyprowadza z niego odmienne od organu wnioski – skoro nakaz utrzymywania obiektów budowlanych, w tym więc i ścian budynków lub ogrodzeń, w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym w sposób nie powodujący jego oszpecenia, ma swoje unormowanie w akcie rangi ustawowej, to rada gminy, niezależnie od wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej w podjęciu zaskarżonej uchwały, nie powinna normować takiej kwestii, która już została unormowana w akcie rangi ustawowej. W literaturze przedmiotu wyraźnie wskazuje się, iż nie może ulegać wątpliwości niemożność regulowania aktami prawa miejscowego tzw. materii ustawowych (por. D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, s.74).

Art.4 ust.1 pkt 1 Uczp nie daje podstaw do tego, aby przyjąć iż w drodze uchwały rada gminy była upoważniona do wprowadzenia obowiązku właścicieli nieruchomości koszenia traw i chwastów, wyrosłych na tych nieruchomościach, podobnie nie można doszukać się upoważnienia do wprowadzenia zakazu spalania odpadów komunalnych i ich zakopywaniu w ziemi. W tym ostatnim zakresie rada nie dostrzegła, iż problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego ich przekształcania normuje ustawa z 27.04.2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 39 z 2007r., poz.251), rada jest zaś upoważniona wyłącznie do tego, aby w drodze regulaminu ustalić częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych (art.4 ust.2 pkt 3 Uczp). Regulamin czystości i porządku nie może także normować kwestii urządzeń przeznaczonych do celów reklamowych, umieszczania ogłoszeń lub plakatów. Po pierwsze rada nie ma do tego upoważnienia ustawowego zawartego w delegacji z art.4 Uczp, po drugie regulacja taka pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Dla przykładu ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (ustawa z 12.04.2001r., Dz.U. Nr 46, poz.499 ze zm.) w art.90 ust.1 wyraźnie dopuszcza umieszczenie plakatów i haseł wyborczych m.in. na ścianach budynków, ogrodzeniach, latarniach, za zgodą właściciela nieruchomości.

Przekonania Sądu o naruszeniu prawa poprzez dodanie w regulaminie czystości i porządku norm zawartych w §5a ust.1-4 nie osłabia stanowisko strony przeciwnej prezentowane w odpowiedzi na skargę, iż regulamin ten nie jest zaopatrzony w sankcje o karnym charakterze. Sankcje te przewiduje sama Uczp w art.10 ust.2a, skoro karze grzywny podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie czystości i porządku. Z tego względu tym istotniejszym jest, aby rada gminy nie wprowadzała do regulaminu obowiązków, które nie wynikają z zakresu delegacji ustawowej, ani nie dadzą się skonkretyzować z uwagi na brzmienie odpowiedniego przepisu regulaminu.

Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, iż zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w treści wyroku narusza prawo, to zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części, na zasadzie art.147 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa, wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.