Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 683/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 186 ust. 1, art. 268 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
article: art. 2, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 420/13 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. na rzecz P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 420/13 oddalił skargę P. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 61 § 1, art. 104, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., art. 170, art. 186 ust. 1, art. 192 pkt 4, art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523) – dalej ustawa oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. Nr 147, poz. 986) – dalej rozporządzenie, postanowił uchylić decyzję z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego P. W.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] maja 2010 r. skarżący złożył raport o zwolnieniu ze Służby Więziennej i zgodnie z wnioskiem został z niej zwolniony z dniem [...] lipca 2010 r., przed upływem 15 lat służby. Do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał pomocy finansowej. W dniu 5 lipca 2010 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zmianę wymienionej wyżej decyzji.

Organ I instancji stwierdził, że przepisy wykonawcze dotyczące poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej w szczególności rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1235 ze zm.) stanowiły w § 7.1 "Pomoc finansowa podlega zwrotowi: po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania pomocy finansowej na kupno lokalu mieszkalnego, w przypadku niezawarcia i nieprzedłożenia w jednostce organizacyjnej Służby Więziennej ostatecznej umowy kupna lokalu w tym terminie, po upływie 3 lat od dnia otrzymania pomocy finansowej na budowę lokalu mieszkalnego, w przypadku niezainwestowania przyznanej kwoty na ten cel i nieudokumentowania tego faktu w jednostce organizacyjnej Służby Więziennej w tym terminie oraz w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przed nabyciem przez niego prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Do ustalenia kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się kwotę przyznanego świadczenia waloryzowanego corocznie o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, określonych w ustawie budżetowej, w przypadku, gdy obowiązek zwrotu powstał w latach następujących po roku przyznania pomocy finansowej. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, kwotę pomocy finansowej, ustalonej zgodnie z ust. 2, obniża się o 1/15 za każdy pełny rok służby." Organ stwierdził, że z przepisu powyższego wynika, że pomoc finansowa podlega zwrotowi jeśli funkcjonariusz fizycznie otrzymał taką pomoc.

Z dniem 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523). Zgodnie z art. 184 ustawy pomoc finansową na uzyskanie lokalu przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej. Zaś zgodnie z art. 186 ustawy, pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 15 lat służby w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który przed upływem tego okresu nabył prawo do renty inwalidzkiej Służby Więziennej. Organ wskazał też na treść art. 268 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...), wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273 wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy ...".

Organ stwierdził, że przepisy "nowej" ustawy w przeciwieństwie do przepisów wykonawczych "starej" ustawy, nie przewidują możliwości zmiany decyzji o przyznaniu tego rodzaju pomocy w sytuacji, w której przed upływem 15 lat służby funkcjonariusz odchodzi ze służby a przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego podlega zwrotowi w całości.

Skarżący wystąpił ze służby na własną prośbę, przed upływem 15 lat służby i do dnia zwolnienia ze służby takiej pomocy nie otrzymał. Dodał, że przepisy obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują możliwości wypłaty bądź pomniejszenia świadczenia pieniężnego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza, który zwolnił się ze służby przed upływem 15 lat służby.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Dyrektor Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2000 r. o Służbie Więziennej po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję organ podał, że w dniu 9 października 2009 r. odwołujący się złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W dniu [...] października 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. wydał decyzję Nr [...], w której uznał uprawnienia wnioskodawcy do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W dniu 5 lipca 2010 r. zainteresowany w związku z wystąpieniem ze służby złożył wniosek do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o zmianę decyzji Nr [...] i wypłatę przysługującej mu pomocy finansowej w kwocie pomniejszonej o wartość podlegającą zwrotowi. Odwołujący się został zwolniony ze służby z dniem [...] lipca 2010 r.

Dyrektor Zakładu Karnego w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] wszczął postępowanie o uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez zainteresowanego, zakończone decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...].

Skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym przez organ złożył zażalenie na powyższe postanowienie, które to postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało oddalone.

Organ II instancji rozpoznając złożone przez zainteresowanego odwołanie podał, że obowiązujące od dnia 13 sierpnia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie przewidują możliwości wypłaty, bądź pomniejszenia świadczenia pieniężnego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W tych okolicznościach na podstawie art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, w dalszym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zastosowanie mają przepisy tej ustawy.

Skarżący wystąpił ze służby na własną prośbę i do dnia zwolnienia takiej pomocy nie otrzymał. Z uwagi na to, że obecnie przepisy nie przewidują możliwości wypłaty bądź pomniejszenia świadczenia pieniężnego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza, który zwolnił się ze służby przed 15 lat służby zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożył zainteresowany. Zarzucił decyzji:

1) rażące naruszenia prawa materialnego, to jest art. 155 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 155 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 186 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 155 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej albo ewentualnie

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej

- na podstawie art. 135 p.p.s.a - uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] oraz postanowienia oddalającego zażalenie w przedmiocie wszczęcia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, wskazując również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepisy k.p.a. poza ściśle przewidzianymi wyjątkami, które nie mają tutaj zastosowania, nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. jest w istocie zawiadomieniem przewidzianym w art. 61 § 4 k.p.a. od którego nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Tym samym organ powinien stwierdzić, że zażalenie złożone przez skarżącego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest niedopuszczalne, tymczasem organ rozpoznał je merytorycznie a więc z obrazą art. 138 § 1 k.p.a.

Skarżący podniósł, że we wskazanym wyżej zażaleniu wyraźnie podkreślił, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji Nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej.

Tymczasem z treści decyzji organu I instancji wynika, że decyzja Nr [...] została uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. co zostało zaaprobowane przez organ II instancji, który utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną.

Z treści powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może w każdym czasie zmienić decyzję, jednakże pod warunkiem zgody stron. Skarżący takiej zgody jak wskazano wyżej, nie udzielił. Tym samym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem już z powołanego wyżej powodu powinno nastąpić stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego – nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ponadto postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego, z udziałem tych samych stron, i nie może zmierzać do ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem.

Skoro zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzyganych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych to należy uznać, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie można uchylić decyzji tylko dlatego, że zmienił się stan prawny.

Zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, lecz również w sensie materialnoprawnym.

Skarżący stwierdził, że organy w istocie rozpoznały nową sprawę administracyjną, stosując nowe przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – co wynika z uzasadnienia decyzji.

Powyższe naruszenia są także podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji.

Wskazując na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził też, że uchylone lub zmienione w trybie art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. mogą być decyzje ostateczne, konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź 156 § 1 k.p.a. mające charakter uznaniowy przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub 155 k.p.a. Tymczasem uchylona decyzja Nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej ma charakter deklaratoryjny i jest decyzją związaną i dlatego też organy nie mogły jej uchylić w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto skarżący wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. gdyż żadne postępowanie nie było w toku w dniu wejścia nowej ustawy.

Przedmiotem postępowania dotyczącego decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej – art. 268 ust. 2 jest prawo do takiej pomocy.

Podał, że organy są niekonsekwentne, bowiem z jednej strony wyrażają pogląd, że § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. ma zastosowanie wówczas, gdy funkcjonariusz fizycznie uzyskał taką pomoc, z drugiej strony nieoczekiwanie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji Nr [...] powołuje § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2003 r. mówiący o zwrocie pomocy finansowej, co aprobuje organ odwoławczy.

Stwierdził również, że błędny jest pogląd, że przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej przewidywały możliwość zmiany decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w przypadku wystąpienia ze służby przed upływem 15 lat służby. Organy mogły wydawać jedynie rozstrzygnięcia przewidziane w § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. wśród których nie ma decyzji o zmianie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Skarżący wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd, że w świetle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej sprawy dotyczące równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego czy równoważnika za remont zajmowanego lokalu powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób mogący stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności lub ich uchylenia.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przybiera formy postanowienia i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Art. 61 § 4 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strony zawiadamia się o wszczęciu postępowania. Ani art. 61 k.p.a. ani też inne przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia tej czynności. Z tych też względów pouczenie o możliwości zaskarżenia zawiadomienia i toczące się w związku z tym postępowanie jest wadliwe. Sąd uznał, że działania podjęte przez organ spełniły zadanie wynikające z art. 61 k.p.a. – zawiadomiły strony o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości podjęcia obrony swych praw i składania w tej sprawie dowodów i oświadczeń. Wskazane wady tego postępowania nie miały żadnego znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a., Sąd wskazał, że możliwość zastosowania powyższego przepisu ma miejsce wówczas, gdy strony postępowania wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji już ostatecznej. Niesporny jest fakt, że skarżący w zażaleniu z dnia 15 listopada 2010 r. nie wyrażał zgody na prowadzenie postępowania w trybie tego przepisu, odnośnie decyzji z dnia [...] października 2010 r.

W ocenie Sądu w istocie przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że organ I instancji, w części wstępnej, w podstawie prawnej decyzji powołuje art. 155 k.p.a., jednakże w uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek wynikających z tego przepisu oraz stanu faktycznego, który dałby podstawę do uruchomienia tej instytucji.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności dają podstawę do uznania, że mimo błędnie powołanego w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 155 k.p.a. nie miał on w istocie zastosowania przez organ I instancji.

Sąd zwrócił uwagę, że analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, jak zarzuca skarga, że organ jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony wyraża pogląd, że w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. ma zastosowanie wówczas, gdy funkcjonariusz fizycznie otrzyma pomoc, z drugiej strony nieoczekiwanie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji Nr [...] powołuje § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na użytkowanie lokalu mieszkalnego mówiący o zwrocie pomocy finansowej. Ponadto jak twierdzi skarga błędny jest pogląd, że przepisy poprzednio obowiązującej ustawy przewidywały możliwość zmiany decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w przypadku wystąpienia ze służby przed upływem 15 lat służby.

Przede wszystkim organ bowiem wskazuje, że istniały przepisy wykonawcze do "starej" ustawy o Służbie Więziennej, które pozwalały na częściowe pozostawienie środków pieniężnych dla osoby korzystającej z pomocy finansowej na nabycie mieszkania a "w tej chwili takiej sytuacji "nowa" ustawa nie przewiduje".

Nadto zdaniem Sądu błędne rozważania organu w tej kwestii nie miałyby znaczenia dla sprawy o ile te przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i o ile przepis nowej ustawy powołany w decyzjach ma w niniejszej sprawie zastosowanie.

Sąd stwierdził, że obie decyzje w uzasadnieniu wskazują, iż zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy tej ustawy a ponadto podstawę do wydania rozstrzygnięcia w ramach tak określonej ustawy jest art. 186 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu poza sporem pozostaje, że do rozpoznania niniejszej sprawy organy winny zastosować przepisy ustawy z dnia 9 grudnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Ustawa weszła bowiem w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r. czyli obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych decyzji (decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., II instancji z dnia [...] lipca 2011 r.). Nie zawiera ona przepisów intertemporalnych, które dawałyby podstawę do zastosowania przepisów "starej" ustawy.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, gdy uzna się, że sprawa została wszczęta z urzędu. Mówi on, że postępowanie dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca sytuacja określona w tym przepisie (podobnie jak nie miała miejsca okoliczność określone w art. 268 ust. 1) – w dacie obowiązywania "starej" ustawy nie toczyło się żadne postępowanie "wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy".

Art. 268 jest jedynym przepisem przejściowym w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r.

Sąd wskazał, że niniejsza sprawa została wszczęta z urzędu, co wynika z postanowienia organu I instancji w dniu [...] listopada 2010 r., ale nawet gdyby uznać, że toczy się ona również na wniosek strony, co zatem idzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek i z urzędu to po myśli art. 268 ust. 1 i 2 mają do niego zastosowanie przepisy nowej ustawy.

Sąd zwrócił uwagę na wniosek skarżącego z dnia 5 lipca 2010 r., w którym w związku z wystąpieniem ze służby wnosił o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego przez ponowne przeliczenie kwoty przysługującej mu pomocy finansowej, pomniejszonej o wartość podlegającą zwrotowi. Został on doręczony organowi, co wynika z prezentaty organu (k. 24 akt administracyjnych) w dniu 5 lipca 2010 r. zatem po myśli art. 61 § 3 datę wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Reasumując rozważania jakie prawo ma zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie stanowi odrębną sprawę, odrębne postępowanie i niezależnie od daty wszczęcia tego postępowania - [...] lipca 2010 r. lub [...] listopada 2010 r. w oparciu bądź to o art. 268 "nowej ustawy" bądź też o ogólne zasady procedowania mają zastosowanie przepisy nowej ustawy.

Podstawą prawną do wydania decyzji, na którą zresztą wskazują oba organy jest art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Do wymienionej ustawy mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 147, poz. 986) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 185 ustawy o Służbie Więziennej.

Art. 186 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 15 lat służby w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który przez upływem tego okresu nabył prawo do renty inwalidzkiej Służby Więziennej.

Z przepisem tym koresponduje § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r., który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

W ust. 2 tego paragrafu przewidziano możliwość zwrotu wypłaconej kwoty w ratach w określonych terminach, ale tylko wówczas, gdy uwzględniono pisemny wniosek funkcjonariusza o zwrot pomocy finansowej w ratach (o czym mowa w art. 186 ust. 3).

Powołany przepis prawa materialnego jednoznaczne wskazuje, że ustawodawca przewidział jeden wypadek, który uzasadnia o ile funkcjonariusz nie pracował 15 lat w służbie – zwolnienie od zwrotu pomocy finansowej – nabycie prawa do renty. Sąd wskazał, że okolicznością niesporną jest, że skarżący nie kwalifikuje się do powyższego przypadku, ponadto nie przepracował wymaganej ilości lat w służbie.

Okolicznością bezsporną jest również i to, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] przyznano zainteresowanemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która co wynika z pkt 3 petitum decyzji miała zostać wypłacona w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji i faktycznie żadna kwota z tego tytułu nie została skarżącemu wypłacona.

Sąd stwierdził, że w tej sytuacji nie można wprost zastosować art. 186 ust. 1, albowiem skarżącemu nie można nakazać zwrotu pomocy finansowej, gdyż żadnej kwoty nie otrzymał, z drugiej strony w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] października 2010 r., w której organ zobowiązał się do zapłaty określonej kwoty skarżącemu. Stanowi ona podstawę do prowadzenia egzekucji. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy jest ona niedopuszczalna, albowiem intencją ustawodawcy w art. 186 ust. 1 jest, by w takiej sytuacji w jakiej pozostaje skarżący, nastąpił zwrot otrzymanej pomocy materialnej.

Sąd stwierdził, że uzasadniona jest w powstałej sytuacji modyfikacja sentencji i nie nakazanie zwrotu, a uchylenie decyzji z dnia [...] października 2009 r.

Zdaniem Sądu, skoro rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2009 r. zapadło w formie decyzji, rozstrzygnięcie jej dotyczące winno zapaść również w tej formie – decyzji. Zauważyć też należy, że wprawdzie z art. 186 (i dalszych) nie wynika, iż w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej powinna być wydana decyzja, ale § 4 wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 29 lipca 2010 r. wyraźnie o tym stanowi w ust. 1 i ust. 2.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi albo uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji,

- zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP, czy art. 268 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 186 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP, co skutkowało błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 268 ust. 1 i 2 i art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez przyjęcie, że ww. przepisy nowej ustawy mają zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do pomocy finansowej na podstawie poprzednio obowiązującego prawa (ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej),

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 8 Konstytucji RP i

zaniechanie dokonania w ten sposób w niniejszej sprawie tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 155 k.p.a., skutkiem czego było błędne przyjęcie, że podstawą prawną uchylenia ostatecznej decyzji jest art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w zw. z art. 163 k.p.a.,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, przez przyjęcie, że intencją ustawodawcy jest, aby w takiej sytuacji w jakiej pozostaje skarżący, nastąpił zwrot pomocy materialnej,

5) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP,

6) naruszenie prawa, tj. 193 Konstytucji RP przez zaniechanie zwrócenia się z pytaniem prawnym, czy art. 268 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 186 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 o Służbie Więziennej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 14 lutego 2014 r., które wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie wskutek przyjęcia, że spór dotyczący pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Służby Więziennej nie stanowi sporu dotyczącego roszczenia ze stosunku służbowego, do którego rozpoznania wyłącznie właściwy jest sąd pracy,

2) art. 186 ust. 1 oraz art. 268 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że wyżej wymienione przepisy ustawy nowej dopuszczają pozbawienie funkcjonariusza Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanej ostateczną decyzją wydaną w postępowaniu zakończonym jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 t.j.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. - pomimo zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania obu tych decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na objęcie ich rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej roszczenia ze stosunku służbowego, podlegającej rozpoznaniu przez sąd pracy,

2) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. - pomimo naruszenia w nich prawa materialnego:

a) art. 186 ust. 1 oraz art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji także niezastosowania art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP,

b) art. 155 k.p.a. wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powyższe przepisy stanowiły podstawę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego - Nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, albowiem Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcia organów, wydane z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Nieuprawnione jest przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że pomimo powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 155 k.p.a., nie miał on w istocie zastosowania w sprawie.

W niniejszej sprawie, na skutek wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2010 r., w którym domagał się on zmiany decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, poprzez ponowne przeliczenie kwoty przysługującej mu pomocy, w związku z wystąpieniem ze służby, Dyrektor Zakładu Karnego w G. wszczął postępowanie o uchylenie ww. decyzji.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika zatem, że jednym z warunków uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na jego podstawie jest wyrażenie przez stronę zgody na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Skarżący w zażaleniu z dnia [...] listopada 2010 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] października 2009 r.

Tymczasem, jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor Zakładu Karnego w G. na podstawie m.in. art. 155 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] października 2009 r. przyznającą skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Organ I instancji uchylając decyzję w trybie art. 155 k.p.a., a organ II instancji utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem zignorował przewidziany w nim wymóg uzyskania zgody strony na wydanie takiego rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] jest decyzją ostateczną, a więc jej wzruszenie możliwe byłoby jedynie w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem Sąd I instancji akceptując decyzje organów obu instancji, starał się wywieść, że decyzje te zapadły w istocie na podstawie art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Sąd I instancji nie dostrzega jednakże, że przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby zaakceptowanie sytuacji, w której organ w postępowaniu zwykłym byłby uprawniony do uchylenia ostatecznej decyzji, co jest niedopuszczalne. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), a ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wynika to z wykładanych ściśle przepisów prawa (por. K. Celińska – Mysław, glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, Lex).

Zasadnie podnosi także skarżący kasacyjnie, że stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz. Niedopuszczalne było bowiem zastosowanie do zaistniałego w dacie obowiązywania ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej zdarzenia prawnego, jakim było zwolnienie skarżącego ze służby, przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lipca 2010 r., postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2009 r., która to decyzja jest ostateczna. W sprawie tej nie toczyło się żadne postępowanie "wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowej ustawy", a więc brak było podstaw do zastosowania przepisu przejściowego – art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a co za tym idzie, nie można było przyjąć, że w sprawie mają zastosowanie przepisy "nowej" ustawy o Służbie Więziennej.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie obliguje jednak sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Istotne także jest, że przedstawienie takiego pytania ma miejsce w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona, poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.