Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3a, 4, 7 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 124/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Zielonej Górze w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Zielonej Górze kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 763/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 124/14, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Zielonej Górze do załatwienia wniosku K. M. − dziennikarza Dziennika "[...]" w terminie 14 dni.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

K. M., wnioskiem opatrzonym nagłówkiem "[...]" i jego numerem rejestru prasowego w Sądzie Okręgowym w Gdańsku, wystąpił do Zarządu Okręgowego PZŁ w Zielonej Górze, powołując na przepis art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. − Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24, ze zm.) o udostępnienie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla osób wstępujących do Związku poprzez podanie sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania kursów, ilości jego uczestników i kwot, do zapłaty których zobowiązany był każdy z aplikujących.

Przewodniczący Zarządu zwrócił się do "[...]" o przysłanie pełnomocnictwa udzielonego K. M. przez redaktora naczelnego, upoważniającego go do występowania o udzielenie informacji na podstawie Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi P. G. − redaktora naczelnego "[...]" na bezczynność Zarządu, uznał, że jest ona zasadna. Podniesiono, że treść wniosku oraz forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 Prawa prasowego, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Nie powoływał się on we wniosku na żadne pełnomocnictwo, ale wniosek był oznaczony w nagłówku logo "[...]", został sporządzony na druku firmowym redakcji z podaniem jej danych (numer rejestru sądowego, numery telefonów, faksów, adresy poczty elektronicznej i strony internetowej), zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy Prawa prasowego. Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż K. M. występował z wnioskiem w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz "[...]". Tym samym P. G. − redaktorowi naczelnemu, jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego redakcją, przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu. Podniesione zarzuty i powołane podstawy prawne oraz motywy uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazują na fakt, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, a nie prasowej. Wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3a Prawa prasowego udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.), na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy i nie można żądać od niego wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Zauważono, że PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowań, szkolenia prowadzonego przez Związek za które ustala on wysokość opłat, uwzględniając poniesione koszty (art. 42 ust. 4-9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie; Dz.U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.). Tym samym organizacja takich szkoleń należy do powierzonych PZŁ zadań publicznych. W konsekwencji informacje dotyczące kosztów tych szkoleń oraz ilości osób biorących w nich udział są informacją publiczną. Dodano, że zaistniała w przedmiotowej sprawie bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. PZŁ niezwłocznie skierował do redaktora naczelnego "[...]" pismo w celu potwierdzenia charakteru wnioskodawcy a dodatkowo materia przedmiotowej sprawy jest skomplikowana z uwagi na styk ustawy o dostępie do informacji publicznej z Prawem prasowym oraz kształtujące się wciąż poglądy orzecznictwa co do zasad udostępniania informacji publicznej prasie.

Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Okręgowy PZŁ w Zielonej Górze, żądając uchylenia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

• art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

• art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ błędnie ustalono stan faktyczny sprawy − Zarząd nie był w przedmiotowej sprawie bezczynny;

• art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a Prawa prasowego, ponieważ zobowiązano Zarząd do udostępnienia informacji prasie pomimo braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

• art. 7 pkt 2 ust. 5, art. 11 Prawa prasowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie;

• art. 50 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że P. G. posiadał uprawnienie do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Podnieść trzeba, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia, czy wniosek K. M. pochodził od prasy. We wniosku o udzielenie informacji publicznej jako podstawę żądania udzielenia informacji powołany został art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. − Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24, ze zm.), natomiast w skardze na bezczynność wskazano art. 3a tej ustawy. Zauważyć należy, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy tryb wynika z powołanego art. 3a, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc prasa w tym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W trybie tym zobowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3-4 Prawa prasowego).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego prasą są publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Natomiast dziennikarzem jest, według art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Powołanie się na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego, nie jest wystarczające, żeby wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami tej ustawy. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, powinna ona tę okoliczność potwierdzić stosownym dokumentem. Za takie potwierdzenie nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem "[...]", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a Prawa prasowego. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, ale dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. W przedmiotowej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Zielonej Górze z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, powołując się na fakt bycia dziennikarzem "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia tego wniosku od prasy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 11 Prawa prasowego, należy uznać za usprawiedliwiony. Pogląd Sądu I instancji, że dla powstania obowiązku Zarządu rozpoznania wniosku K. M. nie było koniecznym wykazanie, iż pochodzi on od prasy, jest nieprawidłowy. Powołane przepisy Prawa prasowego wymagają udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, jeśli na tę okoliczność we wniosku wskazuje. Podkreślić należy ,że nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie poglądu przeciwnego mogłoby prowadzić do nadużywania prawa poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień. Podnieść więc należy, że braki wniosku o udzielenie informacji w trybie określonym w Prawie prasowym, które nie zostały konwalidowane pomimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, a więc redaktor naczelny "[...]" nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność Zarządu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, uchylił zaskarżony wyrok. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zastosowano art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i oddalono skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.