Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1632/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Wojewody z dnia 27 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. B. wnioskiem z dnia 9 czerwca 2009 r. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu pod nazwą "uniwersytet [...] edukacja przedszkolna i wczesnoszkolna", [...] działka nr "1", "2", "3", pomiędzy ulicami [...] i [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi, przyłączem gazu (działka nr "4" i nr "5") i układem komunikacyjnym oraz zjazdem indywidualnym z działki nr "5" na działkę nr "3’. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że na potrzeby inwestycji wydzierżawiono parking na działce nr "6" przy ul. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na którym znajdują się przekreślenia odnośnie działki nr "6".

Starosta [...] postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wymieniając kilkanaście wadliwości, które należało usunąć.

Wnioskodawca pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. dokonał koreksy wniosku o pozwolenie na budowę wskazując, że pozwolenie to ma obejmować budynek oświatowy pod nazwą "uniwersytet [...] - edukacja przedszkolna i wczesnoszkolna", [...] działki nr: "1", "2", "3’ wraz z instalacjami wewnętrznymi, wodno-kanalizacyjnymi, gazową i przyłączem gazu z działki nr "4" przez działkę nr "5" i układem komunikacyjnym oraz zjazdem publicznym z działki nr "5" na działkę nr "3".

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na ww. inwestycję.

Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że nie ustalono stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkował się organ I. instancji do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Nie zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Wnioskodawca nie usunęła wszystkich wad projektu budowlanego, a mimo to organ I. instancji projekt ten zatwierdził. Zarzucono błędna wykładnię planu miejscowego w szczególności w zakresie ilości miejsc parkingowych. Wskazał, że nie badano, dlaczego do obszaru inwestycji zostały włączone działki, na których nie planuje się prac budowlanych. Zarzucono naruszenie przepisów określających warunki techniczne realizacji przedmiotowych inwestycji w szczególności w zakresie dostępu osób niepełnosprawnych, szerokości biegu schodów i spocznika. Wskazał na brak uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Zarzucono również naruszenie przepisów regulujących treść projektu budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazując, jakie ta są nieprawidłowości (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 28). Skarżąca przedłożyła wyjaśnienia do ww. postanowienia. Następnie organ I. instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budynek oświatowy pod nazwą "Uniwersytet [...] - edukacja przedszkolna i wczesnoszkolna " z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., gaz, c.o. i elektr.) zlokalizowany na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr : "1", "2’, "3", przyłącz gazu (z działki nr "4" przez działkę nr "5"), układ komunikacyjny z istniejącym parkingiem (dz. nr "6") oraz zjazd publiczny z drogi gminnej (dz. nr "5") w miejscowości [...], gmina [...]''.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapewniono wystarczającą ilość miejsc postojowych mając na uwadze, że powierzchnia bezpośrednio służąca klientom wynosi 144 m2 i tym samym obowiązkiem inwestora było zapewnienie 14 miejsc postojowych. Ten warunek został spełniony poprzez wydzierżawienie parkingu na działce nr "6’. Teren inwestycji w planie miejscowym objęty jest symbolem MN.32, zgodnie z którym łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie może być większa niż 20 % powierzchni działki budowlanej lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Ponadto, jak podniósł organ I. Instancji, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, dopuszczalnym jest odstąpienie od zasad kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca. To uzasadniało odstąpienie w stosunku do tej inwestycji co do niektórych zasad określonych w § 13 planu miejscowego poprzez umożliwienie zrealizowania obiektu o rozpiętości większej niż określona w § 18 planu miejscowego oraz o innym kształcie otworów okiennych. Projektowany budynek został zaprojektowany z dbałością o formę i funkcję architektoniczną, wkomponowany w układ przestrzenny oraz zagospodarowanie całej nieruchomości i posiada wysokie walory rozwiązań estetycznych oraz architektonicznych, a przy tym zachowuje pełną zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazano, że według oświadczenia projektanta sporządzony projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach technicznych dotyczących posadowienia budynków, nie ma barier architektonicznych i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

Od decyzji tej wniosły w terminie odwołanie H. M. i T. W.. W odwołaniach podnieśli, że charakter planowanej inwestycji i jej duży zakres powoduje, że funkcja usługowa będzie funkcją dominującą na przedmiotowym terenie. Realizacja planowanej inwestycji oznacza więc, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna utraci charakter przeznaczenia podstawowego na terenie objętym zakresem inwestycji jest już obecnie prowadzona działalność gospodarcza - warsztat samochodowy. Tym samym nie zostanie zachowany wymóg, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie mogła stanowić więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej, lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Dla firm prowadzących w szczególności usługi dla ludności wymagane jest jedno miejsce parkingowe na 10 m2 powierzchni użytkowej, a projekt budowlany nie obejmuje wymaganej w niniejszej sprawie budowy 66 miejsc parkingowych. Z powyższego wynika więc, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym także w zakresie zapewnienie miejsc parkingowych, a zawarcie umowy dzierżawy jest niewystarczające. Ponadto na działce nr "6" nie istnieje w chwili obecnej jak również w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji jakikolwiek parking, działka nr "6" nie jest w jakikolwiek sposób utwardzona i nigdy nie była wykorzystywana jako parking. Podniesiono w odwołaniu, że strony zostały co prawda zawiadomione przez organ I instancji o korekcie wniosku, jednakże należy zauważyć, że od tego czasu w sprawie dokonywane były kolejne czynności oraz zgromadzone zostały dodatkowe dokumenty istotne, a organ nie wyjaśnił dlaczego uznał projektowany obiekt budowlany za budynek o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 lipca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia 8 września 2010 r. znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji: "budynek oświatowy pod nazwą "Uniwersytet [...] - edukacja przedszkolna i wczesnoszkolna" z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., gaz, c.o. i elektr.) zlokalizowany na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr: "1", "2’, "3", przyłącz gazu (z działki nr "4" przez działkę nr "5"), układ komunikacyjny z istniejącym parkingiem (działka nr "6") oraz zjazd publiczny z drogi gminnej (działka nr "5’) w miejscowości [...], gmina [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedszkola na przedmiotowym terenie Wojewoda [...] orzekał już dwukrotnie: ostateczną decyzją z dnia 20 maja 2009 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 20 marca 2009 r. znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. znak: [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 21 sierpnia 2009 r. wskazane zostały błędy i uchybienia wymagające naprawy.

W toku obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia 2 listopada 2010 r. znak: [...], działając w trybie art. 136 K.p.a., organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, w tym między innymi dostarczenia projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją i zgodnego z treścią tej decyzji. Starosta [...] zwrócił akta sprawy przy piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. znak: [...], ale ponieważ nie wykonano w pełni wszystkich zaleceń organu odwoławczego, pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. przekazano ponownie akta do organu I instancji. Akta te zostały zwrócone przez Starostę [...] przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. znak: [...], które wpłynęło w dniu 12 kwietnia 2011 r.

Jak podnosi organ odwoławczy, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości a ponadto do projektu budowlanego dołączył w nieprawidłowy sposób dodatkowe dokumenty, które nie są wzajemnie spójne.

Wojewoda podniósł, że w oparciu o całość materiału dowodowego, analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wystarczającego materiału dowodowego.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 629, poz. 4162) - planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stosownie do § 18 ustaleń planu, jako przeznaczenie podstawowe dla tego terenu ustala się funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę, a jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji m.in. pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzonego programu; przy czym łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowi więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej, lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym.

W orzeczeniu zaskarżonej decyzji określono działkę budowlaną jako składającą się z trzech działek o numerach ewidencyjnych: "1", "2" i "3" oraz wskazano działki nr "4" i "6".

Przede wszystkim, wątpliwości organu odwoławczego budzi uznanie za działkę budowlaną objętą inwestycją kilku działek nie graniczących ze sobą i usytuowanych w pewnym oddaleniu od siebie, po przeciwnych stronach drogi gminnej, w szczególności z powodu braku wskazania związku wszystkich działek z planowaną inwestycją i precyzyjnego określenia zakresu robót budowlanych na tych działkach.

Na rysunku zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oznaczono kolorem obszar terenu, określony w legendzie jako: zakres opracowania, ale na działkach nr "4" i "6" nie przedstawiono żadnego zagospodarowania tego terenu, istniejącego ani projektowanego, wskazującego na konieczność wykonania robót budowlanych. Na rysunku tym w legendzie napisano: Etap I, ale nie przedstawiono projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego).

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, w projekcie zagospodarowania terenu nie zapewniono wymaganej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisano, że powierzchnia usługowa w [...] -klasyfikowana jest zgodnie z celem i przeznaczeniem budynków, dla których są wznoszone. Według projektu architektoniczno-budowlanego, powierzchnia bezpośrednio służąca klientom projektowanego obiektu wynosi 144 m2 i zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego inwestor zobowiązany jest zapewnić 14 miejsc postojowych.

Jakkolwiek w cytowanym fragmencie uzasadnienia decyzji organu I instancji błędnie przywołano powierzchnię usługową zamiast powierzchni użytkowej (pkt.5.1.7.1.tej normy), to nie udowodniono, że dla wyliczenia wymaganej ilości miejsc postojowych znaczenie ma wyłącznie powierzchnia użytkowa podstawowa.

Zapisy ustaleń planu miejscowego nie dają uprawnienia do takiego wyliczenia wymaganej ilości miejsc postojowych, albowiem nie ma w nich rozróżnienia powierzchni użytkowej na podstawową i pomocniczą.

Przypomniano, że w tej kwestii Wojewoda [...] wypowiadał się już szczegółowo dwukrotnie w powołanych wyżej prawomocnych decyzjach z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r. Niemniej, w związku z podniesionymi argumentami przez pełnomocnika inwestora, zawartymi w piśmie z dnia 26 maja 2011 r., ponownie wskazano, że dla projektowanego budynku zastosowanie ma § 13 ust 5 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. o treści: "W odniesieniu do przedsięwziąć usługowych, produkcyjnych i administracyjnych w ramach działki lub terenu objętego przedsięwzięciem należy zarezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych w zależności od wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej średnio 1 miejsce postojowe na 10m2 lub 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych. Przy ustaleniu szczegółowych miejsc postojowych należy uwzględnić: 1) dla firm produkcyjno-handlowo-uslugowych prowadzących sprzedaż detaliczną, usługi dla ludności wymagane jest 1 miejsce postojowe na 10 m2 powierzchni użytkowej".

Nie ma tu zastosowania § 13 ust. 5 pkt 6 planu miejscowego, o którym mowa w § 18 ust. 4 pkt 3 tego planu, albowiem przepis ten dotyczy zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla przeznaczenia podstawowego (MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a ponadto, zgodnie z § 18 ust. 4 pkt 6 ustaleń planu: Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się spełnienie warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref w ramach zasiągu terenowego tych stref. W rozdziale II znajduje się § 13 ust. 5, w którym w punktach od 1 do 6 wprowadzono konkretne ustalenia co do wymaganej ilości miejsc parkingowych w stosunku do budynków o określonej funkcji, a nie do terenu o ustalonym przeznaczeniu. W pkt 1 wskazano wymaganą ilość miejsc postojowych dla budynków w których prowadzone są m.in. usługi dla ludności, natomiast w pozostałych punktach wymienione są inne budynki: biur i administracji, bary, kawiarnie, obiekty dla nabożeństw, obiekty sportowe, oraz budynki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej z usługami oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zwrócono uwagę, że w § 13 ust. 5 pkt 6 ustaleń planu powołano budynki zabudowy jednorodzinnej (MN) a nie powołano budynków wolnostojących z usługami, o których mowa w § 18 ust. 3 pkt 3 ustaleń planu, dlatego właśnie - miejsca postojowe dla planowanej inwestycji należy wyznaczać w oparciu o przepis § 13 ust. 5 pkt 1 ustaleń planu.

W ocenie organu odwoławczego, oznacza to łącznie, że dla planowanego budynku, o powierzchni użytkowej 662 m2, należy zapewnić 66 miejsc postojowych, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

Organ odwoławczy wskazał, że układ komunikacyjny z istniejącym parkingiem na działce nr "6" nie istnieje. Z rozpoznania przeprowadzonego przez organ odwoławczy w dniu 25 października 2010 r. oraz zebranych dowodów w sprawie, w tym sporządzonych fotografii stanu istniejącego na gruncie oraz uzyskanego z Urzędu Gminy [...] wydruku z rejestru gruntów, a także mapy do celów projektowych na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że na działce nr "6’ nie ma żadnego "istniejącego parkingu", o którym mowa w zaskarżonej decyzji, a działka stanowi użytek rolny klasy RII.

Powyższe potwierdził także dobitnie sam inwestor, który dołączył do projektu zagospodarowania działki fotografie samochodów zaparkowanych na łące. Fotografie te wskazują, że na działce nr "6" brak jest parkingu samochodowego i działka nie posiada zjazdu z drogi gminnej; brak jest zatem: "układu komunikacyjnego z istniejącym parkingiem", o którym mowa w zaskarżonej decyzji.

Ponadto do projektu zagospodarowania działki dołączono dodatkowy rysunek, na którym są wrysowane miejsca postojowe (10 sztuk) ze zjazdem z drogi gminnej, bez legendy; nie wiadomo zatem czy chodzi o miejsca postojowe istniejące czy projektowane.

Zwrócono także uwagę, że miejsca postojowe wrysowane są niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) albowiem zgodnie z tym przepisem, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 metrów - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Rysunek projektu zagospodarowania terenu, opieczętowany jako załącznik do decyzji z dnia [...] września 2010 r. i podpisany przez osobę uprawnioną, nie zawiera na działce nr "6" żadnych oznaczeń istniejących miejsc postojowych, oprócz zapisu, że obszar dzierżawy 0,20 ha utw. Na rysunku opieczętowanym jako załącznik do decyzji z dnia 8 września 2010 r. - na działkach nr "6" i "4", oznaczonych jako objęte zakresem opracowania, nie oznaczono żadnego istniejącego ani projektowanego zagospodarowania tych działek.

Skoro zatem w projekcie budowlanym występują dwa rysunki projektu zagospodarowania terenu, które odmiennie przedstawiają zagospodarowanie tego terenu, oznacza to, że projekt nie jest spójny wewnętrznie, a orzeczenie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym.

Zauważono, że ewentualna budowa potrzebnej ilości miejsc postojowych na działce nr "6" wymagałaby oceny w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego oraz sporządzenia projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Ponadto, inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a więc tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2009 r., dotycząca działki nr "6" - nie spełnia tych kryteriów ponieważ nie daje inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z § 4, umowa ta została zawarta na okres dwóch lat, a więc nie jest już ważna.

W zaskarżonej decyzji organ I. instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za słuszne włączenie do terenu inwestycji działek już zagospodarowanych i zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, ponieważ nie wskazał, jaki zakres robót budowlanych jest przewidywany na tych działkach.

Zawarte w aktach oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 9 czerwca 2009 r., w którym znajdują się sprzeczne poprawki dotyczące między innymi działki nr "6’, naniesione w tej samej dacie: 17 sierpnia 2009 r. i nie wiadomo przez kogo podpisane, nie spełnia wymagań formalnoprawnych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.).

Mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, posiada naniesione dwie klauzule Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.: z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczącą działek nr "1", "2" i "3", oraz z dnia 25 listopada 2009 r. dotyczącą działki nr "6", co oznacza że mapa ta nie jest oryginalna, ale powstała z elektronicznego przetwarzania dokumentów, co nie może być akceptowane.

Z rozpoznania organu odwoławczego przeprowadzonego w tym zakresie wynika, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. nie było praktykowane podwójne klauzulowanie map do celów projektowych, a ponadto, dokumentacji nr [...] nie ma w zasobach geodezyjnych, a zgłoszenie pracy pod tym numerem dotyczyło podziału działki w W. i zostało wycofane. W świetle powyższych ustaleń poważne wątpliwości budzi potwierdzenie wyżej wymienionej mapy za zgodność z oryginałem zawarte na rysunku zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, tym bardziej, że potwierdzenie to nie zostało podpisane przez uprawnionego geodetę tylko przez projektanta.

Zatwierdzony rysunek projektu zagospodarowania terenu nie został czytelnie zwymiarowany, brak jest oznaczenia murów oporowych, przedstawienia zagospodarowania działek nr "4" i "6". W projekcie brak jest jednoznacznego określenia, czy na działkach tych są planowane roboty budowlane, i jakie.

Ze strony tytułowej projektu zagospodarowania działki wynika, że autorem projektu jest dr inż. arch. K. B., ale do tego projektu dołączono opracowanie projektowe innego projektanta A. K., który w ogóle nie widnieje na stronie tytułowej tego projektu.

Projekt budowlany nie zawiera kompleksowej aktualizacji podpisanej przez wszystkich projektantów, a oznaczenia zawarte na projekcie budowlanym wskazują różne daty jego opracowania, np. na stronie tytułowej projektu zagospodarowania działki widnieje data: grudzień 2008, a na rysunku zagospodarowania terenu widnieje data: grudzień 2009, itp., co nie może być akceptowane.

Na stronie tytułowej projektu znajdują się naklejki bez daty i podpisu uprawnionej osoby. Ponadto, w całym projekcie budowlanym, który nie został opracowany starannie, znajdują się liczne poprawki i uzupełnienia, które nie zawsze są datowane i podpisane przez uprawnioną osobę. Na rysunkach projektu budowlanego, metryki nie zawierają daty i podpisów projektantów i sprawdzających. Projekt budowlany nie został trwale zszyty i oprawiony, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

Oznacza to łącznie, w ocenie Wojewody, że projekt budowlany nie odpowiada w pełni przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133).

Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego, pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant, jednak podczas analizy akt sprawy stwierdzono poważne nieprawidłowości między innymi w zakresie przyjętych szerokości biegów i spoczników schodów. Podnośniki schodowe nie mogą zawężać wymaganych szerokości biegu i spocznika schodów (§ 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.: przedszkola i żłobki: 1,2 metra - minimalna szerokość użytkowa biegu schodów i 1,3 metra - minimalna szerokość użytkowa spocznika schodów). Tymczasem w projekcie przyjęto minimalne szerokości biegu i spocznika schodów, co wyklucza montaż podnośników schodowych.

Zgodnie z § 73 ust. 2 ww. rozporządzenia, w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku zakładu opieki zdrowotnej, opieki społecznej, oświaty, wychowania i nauki poziom podłogi powinien znajdować się co najmniej 0,3 m powyżej terenu urządzonego przy budynku. Z oznaczeń na rysunku przekroju C-C wynika natomiast, że poziom podłogi sali zajęć dla dzieci znajduje się poniżej urządzonego terenu wokół budynku.

Wreszcie Wojewoda podniósł, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I. instancji nie zawiadomił stron postępowania, w trybie art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia uwag lub zastrzeżeń. Zauważono, że zawiadomienie z dnia 19 lutego 2010 r. nie było wystarczające, ponieważ po tej dacie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z dnia 5 marca 2010 r. znak: [...], a następnie na nowo podjęte po postanowieniu Wojewody [...] z dnia 23 lipca 2010 r. znak: [...], w związku z oceną zebranych dowodów dotyczących postępowania o rozgraniczenie.

W ocenie organu odwoławczego, wątpliwości budzi ustalony w zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania obiektu budowlanego, skoro nie obejmuje działek sąsiadujących z działką nr "6" na której ma znajdować się parking samochodowy obsługujący projektowane przedszkole.

Ponadto, z zawartego w aktach wypisu z ewidencji gruntów wynika, że współwłaścicielem działek nr "1’, "2" i "3’ jest S. B., a w rozdzielniku decyzji jako strona występuje K. B..

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. należało decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podniósł, że nie może w badanej sprawie wydać orzeczenia rozstrzygającego sprawę z uwagi na opisane wyżej braki, rozbieżności i wątpliwości zawarte w materiale dowodowym, które wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego byłoby przedwczesne i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a.

Złożony przez pełnomocnika inwestora wniosek z dnia 25 lipca 2011 r. o przesłuchanie w charakterze świadka projektanta K. B. i inwestora I. B. powinien zostać rozpoznany przez organ I instancji.

W ponownym postępowaniu organ I instancji winien uwzględnić wszystkie wskazane powyżej okoliczności, w tym zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, a zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu zbadać i wyjaśnić wszechstronnie wszystkie zarzuty mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy, i nie tylko te wskazane w niniejszej decyzji oraz wydać decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się I. B., która w dniu 22 września 2011 r., zastępowana przez adwokata K. Z., złożyła do sądu administracyjnego skargę na przedmiotową decyzję. Zarzuciła tej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne i dowolne odniesienia do stanu prawego bez wskazania norm prawnych, które rzekomo przez organ I instancji zostały naruszone oraz działanie z naruszeniem zaufania strony do organu administracji publicznej, poprzez wielokrotne wzywanie strony do uzupełniania różnorakich rzekomych braków wniosku, bądź bez uzasadnienia i wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, bądź w następstwie zaniechania prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i szybki, jak również wprowadzanie strony w błąd, iż dostarczane w następstwie uzupełnienia braków dokumenty i informacje są zupełne i wystarczające, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie, w sytuacji powziętych wątpliwości podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywateli oraz naruszenie praworządności poprzez rażąco błędną wykładnię norm prawnych (o czym mowa w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego), jak również pominięcie w postępowaniu odwoławczym wniosków dowodowych strony Inwestora i błędne założenie, że na stronie ciąży obowiązek udowodnienia stanu prawnego, art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 85 § 1 K.p.a. w związku z art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. i art. 68 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez dokonanie niekorzystnych dla strony ustaleń faktycznych przez organ II. instancji na podstawie, nieznanego w kpa źródła dowodowego w postaci "rozpoznania przeprowadzonego przez organ odwoławczy w dniu 25 października 2010 r., w tym sporządzonych wówczas fotografii", z pominięciem zawiadomienia strony o czynności organu i dokonania czynności bez udziału strony, a wobec faktu, iż ww. "działania" organu spełniają cechy "oględzin", zaniechanie przez organ odwoławczy zagwarantowania stronie udziału w czynności, jak również zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności, stanowiącego dowód w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia ustaleń organu odwoławczego na dowodzie nieistniejącym w rozumieniu K.p.a., ewentualnie źródle dowodowym sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 K.p.a.;

- art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i art. 86 K.p.a. - w zw. 136 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy, wbrew wyraźnej kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a. wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz projektanta K. B., który zgodnie z powołanym przepisem art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako projektant w procesie inwestycyjnym jest zobowiązany do "wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań", tym bardziej, iż rzekome "wątpliwości" pojawiły się na etapie rozpoznawania sprawy przed organem odwoławczym, a nie na etapie postępowania przed organem I. instancji, który decyzją z dnia [...] września 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę;

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 104 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I. instancji w okolicznościach już zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego i nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez utrzymanie decyzji organu I. instancji w mocy, jak również poprzez udzielenie błędnych i sprzecznych z odnośnymi przepisami prawa materialnego (w zakresie objętym zarzutami naruszenia prawa materialnego) wytycznych dla organu I. instancji, w tym dotyczących wykładni postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...];

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji oparte na stwierdzeniach naruszenia przez organ I. instancji przepisów prawa z pominięciem wskazania konkretnych norm prawnych, które w ocenie organu odwoławczego zostały naruszone w toku postępowania przez organ I. instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 4, art. 5, art. 32 ust. 4, art. 34, art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego do stanu prawego, w sytuacji w której decyzja organu I. instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji jest zgodna z prawem i ze stanem faktycznym;

- § 18 ust. 4 pkt 3 w związku z ust. 3 w związku z § 13 ust. 5 pkt 6 oraz § 13 ust. 5 w związku z § 8 ust 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...] w związku z pkt 5.1.7 i 5.1.8 Polskiej Normy [...] "Właściwości użytkowe w budownictwie", poprzez rażąco błędną wykładnię powołanych przepisów, i ustalenie w oparciu o błędną wykładnię przepisów konieczności ustanowienia dla zamierzenia budowlanego skarżącej [...] miejsc postojowych, co nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych, natomiast w ocenie organu odwoławczego stanowiło przeszkodę rozstrzygnięcia sprawy.

Podniesiono, że powołując się na § 19 ust. 2 pkt 1i2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozbieżnie wskazano (zapewne omyłkowo) na pkt 1 (chociaż z przywołanej treści przepisu wynika, że intencją organu było oparcie wniosków na § 19 ust. 2 pkt 2 przywołanego rozporządzenia) oznaczenia przepisu w konfrontacji z jego treścią, z której organ odwoławczy wywodzi błędne wnioski, w tym poprzez niewłaściwe zastosowanie § 19 ust. 2 pkt 2 (wg prawidłowego oznaczenia na podstawie cytowanej treści przepisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) w sytuacji, gdy ewentualne zastosowanie powinna znaleźć norma § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przy dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie, gdy liczba prawidłowo ustalonych miejsc parkingowych jest mniejsza niż 5, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez błędną wykładnię i bezzasadne niepoparte wskazaniem przez organ odwoławczy, z którymi spośród przepisów ww. rozporządzenia, co do treści i formy, jest sprzeczny przygotowany w niniejszym procesie inwestycyjnym projekt budowlany.

Wymagania wynikające z ww. rozporządzenia zostały w ocenie skarżącej spełnione. Uwzględniając charakter ww. regulacji, bezzasadnym jest stwierdzenie organu, że ewentualne (abstrakcyjne) uchybienia postanowieniom rozporządzenia stanowią przeszkodę do rozpatrzenia sprawy co do istoty, tym bardziej, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 2008 r., natomiast to organ precyzował braki formalne, których domagał się uzupełnienia przez stronę, a do tego rodzaju uzupełnialnych braków należą ewentualne uchybienia postanowieniom powołanego rozporządzenia - organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które przepisy powołanego rozporządzenia zostały naruszone, opierając się na zbiorczym wskazaniu, że "Oznacza to łącznie, że projekt budowlany, nie odpowiada w pełni przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bezzasadne zakwestionowano oświadczenia Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również błędne ustalono, że przepisy instrukcyjne ww. regulacji stanowią podstawę do odmowy rozpatrzenia sprawy, a co do istoty - organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które przepisy powołanego rozporządzenia zostały naruszone.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia 27 lipca 2011 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie zawiera istotniejszych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygniecie organu administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Takie postanowienia były w tej sprawie nakładane na inwestora i mimo wskazania na dużą ilość uchybień, nie zostały one usunięte przez stronę.

Istotą rozpoznania tej sprawy przez Sąd jest zbadanie, czy projekt budowlany (obejmujący i projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki) przedłożony przez inwestora pozwalał na udzielenie na jego podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia samego projektu. W ocenie Sądu zasadnie odmówił Wojewoda [...] zatwierdzenia tego projektu i uchylił poprzedzającą ją decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego" wyraźnie określa, co powinien zawierać projekt budowlany. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zatwierdzony decyzją I. instancyjną projekt budowlany tych wymogów nie spełnia. W szczególności wbrew § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, projekt budowlany nie jest sporządzony w sposób nie pozwalający na jego dekompletację. Chodzi o to, że projekt budowlany nie może umożliwiać swobodną wymianę jego zawartości (treści). A taka w istocie swoboda dotyczy projektu sporządzonego w tej sprawie. Obindowane poszczególne części projektu budowlanego wraz ze znajdującymi się w nich kartami, mogą być dość swobodnie wymieniane. Nałożony obowiązek wynikający z ww. rozporządzenia jest jak najbardziej zasadny. Projekt budowlany jest podstawowym dokumentem pozwalającym inwestorowi na prowadzenie budowy, a następnie na ocenę (przez inwestora i ewentualnie przez organ nadzoru budowlanego), czy w czasie budowy dokonano jakiś odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, czy też nie. Okoliczność zaś, że projekt budowlany sporządza się w kilku egzemplarzach oraz że każda karta projektu powinna być opieczętowana nie zapewnia pełnej ochrony przed wymianą kart projektu. Sam projekt zawiera szereg kart, które są "podmieniane" w ten sposób, że na jedną kartę nakleja się kolejną kartę, na tą kolejną jeszcze jedną i tak dalej. Zdarzą się, że jedna karta zawiera aż cztery doklejone karty.

Następnie, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego projekt budowlany winien być sporządzony w czytelnej technice. Chodzi o to, że sam projekt powinien być czytelny, co w praktyce najczęściej realizowane jest w taki sposób, że sama treść projektu budowlanego sporządzana jest przy użyciu maszyny do pisania lub – najczęściej – wydruku komputerowego. Większa część treści projektu zagospodarowania działki została sporządzona przy wykorzystaniu kart wydrukowanych na drukarce komputerowej – co niejako w praktyce jest obecnie standardem. Ale na wielu kartach projektu zagospodarowania terenu (np. karty nr 4, 57), projektu instalacji sanitarnych (np. karta nr 19) oraz projektu budowlanego (np. karty nr 35 (dopięta), nr 36) znajduje się dodatkowa treść dopisana ręcznie, a nawet nie podpisana przez kogokolwiek. Skutkiem tego część tekstowa projektu budowlanego i dołączonych do niego projektów jest nieprecyzyjna, a nawet nieczytelna. Do tego samego wniosku prowadzi sytuacja, w której do jednej karty doklejono kolejną i kolejną i jeszcze kolejną kartę. Czy można mówić o czytelności projektu budowlanego, jeżeli dana karta składa się np. z pięciu kart wzajemnie do siebie doklejonych lub zszytych zszywaczem? A jeżeli jedna z tych czterech lub trzech kart "odlei się" lub zostanie "wypięta" z tekstu? W ocenie Sądu w tej sprawie już sama forma projektu budowlanego powinna uzasadniać odmowę jego zatwierdzenia. Architekt sporządzający projekt budowlany winien to zrobić w sposób przejrzysty i czytelny, bez wskazywania na jakiekolwiek możliwości jego różnorodnej interpretacji. Nawet tak istotna cześć projektu budowlanego jakim jest plan zagospodarowania terenu składa się aż z czterech map, z których wprawdzie dwie zawierają pieczątki o ich anulowaniu, ale dwie są aktualne. Dwie mapy projektu zagospodarowania terenu dla jednej inwestycji to o jedną za dużo zwłaszcza, że zawierają one niejednolitą treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/08, opub. w LEX nr 558399 zawarł stanowisko, zgodnie z którym, "Przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) nie dają podstaw do poprawiania projektu budowlanego w znaczeniu materialnym, czyli dokonywania ingerencji autora w treść projektu, szczególnie, gdy projekt taki złożono władzy budowlanej w celu zatwierdzenia. Nie można wykluczyć wprawdzie konieczności dokonania poprawki w znaczeniu formalnym, tj. naprawienia pomyłki w użytym wyrazie czy oznaczeniu graficznym (poprzez skreślenie tekstu i umieszczenie obok daty oraz podpisu osoby uprawnionej) skoro dopuszcza taką możliwość art. 71 k.p.a. w odniesieniu do protokołu, jednakże skreślenia takie czy poprawki nie mogą zmieniać sensu i znaczenia materialnego wyrażeń czy oznaczeń, gdyż "skreślenia" oznaczają wyrazy skreślone, a "poprawki" poprawione wyrazy lub inne znaki. Nie odpowiada zatem pojęciu "skreślenia" zamazanie wyrazu lub zdania korektorem, przez co poprzedni tekst staje się nieczytelny". Sąd rozpoznający tą sprawę w pełni podziela ww. to stanowisko.

Projekt zagospodarowania działki (aczkolwiek sam wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył kilku działek, a tym samym właściwszą nazwą powinno być "projekt zagospodarowania terenu") został sporządzony nie na jednej mapie, ale na kilku mapach i to pomimo brak ku temu jakichkolwiek okoliczności uzasadniających taki sposób przedstawienia inwestycji.

Najpierw na rysunku nr A-0 znajduje się jeden projekt zagospodarowania działek z pieczęcią o jego zatwierdzeniu decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. Do tej mapy dołączono dwie mapy zawierające projekty zagospodarowania działek ale z adnotacją o ich anulowaniu, a także kopię mapy zasadniczej z naniesionymi (nie wiadomo przez kogo) miejscami postojowymi lub innymi liniami dzielącymi działkę nr "6". Do tego dołączono opis sporządzony różnymi technikami (częściowo odręcznie) i także świadectwo charakterystyki energetycznej, które jest wymagane przy projekcie architektoniczno-budowlanym (§ 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego). Na kolejnej stronie jest kolejny projekt zagospodarowania (numer rysunku A-0) karta nr 15), który także posiada pieczęć Starostwa Powiatowego, dwie odręczne informacje o różnych datach jego dołączenia do projektu (11.02.2011 r. i 18.02(03?).2011 r.) podpisy nieczytelne, a ponadto ten projekt graficzny różni się od wcześniejszego projektu zagospodarowania tym, że przedstawia obszar zagospodarowania działki nr "6" – ilość miejsc postojowych i zasięg parkingu. Do tego projektu zagospodarowania terenu inwestor dołączył zdjęcia parkingu na działce nr "6’ (karty nr 19 i następne nienumerowane) które wyraźnie pokazują, że działka ta stanowi łąkę wokół pól uprawnych i nie posiadającą żadnych elementów parkingu, łącznie z brakiem zjazdu z drogi publicznej. Trafne są przy tym ustalenia Wojewody negujące jakiekolwiek istnienie parkingu. Wbrew opisowi znajdującemu się na karcie bezpośrednio znajdującym się po ostatniej mapie zagospodarowania terenu (nie ponumerowanej), istniejący na działce nr "6’ parking ma mieć również wjazd, a sam teren ma być utwardzony. Sąd nie podziela tych ustaleń. W ocenie Sądu trafnie przyjął Wojewoda, że to jest łąka, bez jakiegokolwiek utwardzenia, chyba że dokonały je postawione tam samochody i bez jakiegokolwiek zjazdu (za takowy nie można uznać dwóch desek położonych na ścieku korytkowym). Przedstawione zdjęcia pokazują różną konfigurację czterech tych samych samochodów. Rekapitulując, oczywiście na działce nr "6" nie ma żadnego parkingu i ta część twierdzeń zarówno inwestora jak i zawartych w projekcie i podpisanych przez inżyniera budownictwa rozmija się z rzeczywistością.

I już tylko dodatkowo należałoby podnieść, że skoro działka nr "6" znajduje się w obszarze 06.R (tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach i sadach) – to § 28 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...], zwanej w skrócie planem miejscowym, zakazuje na takim obszarze realizacji jakiegokolwiek parkingu.

Niezasadny jest w tym zakresie zarzut skarżącej, że stanowi istotne naruszenie prawa przeprowadzenie oględzin przez organ odwoławczy w dniu 25 października 2010 r. (tom II, akta administracyjne sprawy, karty nr 25-20). Wykonane oględziny działki nr "6’ tylko potwierdzają, że na tej działce jest łąka, nie ma żadnego parkingu, żadnego zjazdu i – co w tej sytuacji oczywiste – żaden samochód tam nie parkuje. Wprawdzie w czasie tych oględzin nie uczestniczyła skarżąca, ale ten brak nie stanowi nieprawidłowości ustaleń przyjętych przez organ. Brak bowiem parkingu na działce nr "6" jest tak ewidentny, że trudno znaleźć jakichkolwiek argumenty na poparcie stanowiska skarżącej – że brak jej udziału w przeprowadzeniu tego dowodu miałby jakiekolwiek znaczenie dla prawidłowości ustaleń faktycznych.

Trafnie wywodzi Wojewoda, że skoro inwestycja skarżącej ma być etapowana, to projekt zagospodarowania terenu winien obejmować wyraźnie zaznaczony cały zakres zamierzenia inwestycyjnego oraz określać kolejność realizacji obiektów (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego). Z treści opisowej projektu zagospodarowania terenu w sposób bardzo enigmatyczny wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowi I etap. Trzeba bardzo wnikliwie doszukiwać się, na czym miałby polegać drugi etap i chyba ten drugi etap będzie obejmował realizację boiska i piaskownicy (strona 4 projektu zagospodarowania terenu). Czy zatem realizacja boiska, prawdopodobnie tylko na potrzeby przedszkola, wymagałaby pozwolenia na budowę? Odpowiedź udziela art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga realizacja boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Etapowanie inwestycji, stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, obejmować wybrane obiekty lub zespoły obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której tak realizacja całej inwestycji, jak i jej samodzielnych części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ budowa boiska na potrzeby przedszkola (boiska szkolnego) nie wymaga pozwolenia na budowę, tym samym nie może to być odrębny i samodzielny etap w procedurze zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Oczywiście realizacja piaskownicy nie wymaga pozwolenia na budowę i w tym zakresie wywody Sądu są zbędne.

Wątpliwości Sądu budzi zasadność objęcia obszarem inwestycji działek nr "1", "2". Wprawdzie działki te stanowią własność skarżącej, ale jedynym zakres prac budowlanych, opisanych w projekcie zagospodarowania terenu jest – jak się sugeruje w projekcie zagospodarowania terenu – przebudowa na tych działkach nawierzchni betonowej drogi dojazdowej. Jednak w projekcie drogowym nie ma żadnych ustaleń dotyczących przebudowy drogi na działkach nr "1" i "2". W szczególności projekt zagospodarowania terenu przedstawiający zakres prac budowlanych "projektu budowlanego drogowego" obejmuje jedynie działkę nr "3" (rysunek, karta nr 39). Wprawdzie inwestor ma prawo określania obszaru danej inwestycji, ale nie może to być obszar dowolny. W każdym przypadku obszar inwestycji winien obejmować tylko taki teren, który jest niezbędny dla realizacji samej inwestycji lub użytkowania zrealizowanej inwestycji. Przyjęcie do obszaru inwestycji terenów, które w żadnym zakresie ani nie są związane z planowaną inwestycją, ani też nie mają żadnego znaczenia dla jej realizacji lub funkcjonowania, może być uznane za naruszające prawo wtedy, gdy wielkość przyjętego obszaru ma znaczenie dla dopuszczalności bądź parametrów danej inwestycji. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której inwestor przyjął do obszaru inwestycji całe działki nr "1’ i "2’ – mimo że zakres inwestycji w pewnością nie obejmuje większości obszaru tych działek.

Nawet jeżeli już przyjąć, że przedmiotowa inwestycja dotyczyłaby przebudowy dróg dojazdowych na ww. działkach i inwestor uzupełniłby projekt budowlany o taką przebudowę – to obszar inwestycji powinien obejmować część tych działek wyraźnie odnosząc go do terenu przebudowy drogi.

Jedna z podstawowych kwestii przyjmowanych odmiennie przez organ odwoławczy i inwestora dotyczy ilości miejsc parkingowych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Po pierwsze, już samo wskazanie przez inwestora, że do ilości miejsc parkingowych stanowiących obsługę przyszłej inwestycji należy zaliczyć miejsca parkingowe na działkach nr "1" i "2" budzi wątpliwości. Jak wskazuje na to inwestor, na działce nr "1" w budynku oznaczonym literą "g" przewidziane są dwa miejsca postojowe, a na działce nr "2" w budynku oznaczonym literą "g" cztery miejsca postojowe. Wątpliwość wynika stąd, że na tych działkach znajdują się budynki mieszkalne i owe budynki oznaczone literami "g" są garażami, zawierającymi miejsca postojowe dla osób mieszkających w tych budynkach. Wydaje się być wręcz nieprawdopodobne, aby w takiej sytuacji z garaży tych czynić miejsca ogólnodostępne. W ocenie Sądu zostały one wykazane tylko po to, aby uzasadnić formalne spełnienie wymogu dotyczącego ilości miejsc parkingowych. Kwestia zaś parkingu na działce nr "6" została już wyżej omówiona. Tak jak to przyjął trafnie Wojewoda [...], na działce nr "6" nie ma żadnego parkingu, a z projektu budowlanego ani z jakiegokolwiek pisma inwestora nie wynika, aby inwestor poczynił jakiekolwiek starania celem realizacji parkingu (np. poprzez zgłoszenie w trybie art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego).

Drugim zaś zagadnieniem jest zbadanie, czy ilość miejsc parkingowych określona jako wymagana przez Wojewodę [...] znajduje swoje podstawy w planie miejscowym. Działka nr "3" znajduje się w obszarze 06.MN.32. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 13 ust. 5 planu miejscowego w odniesieniu do przedsięwzięć usługowych, produkcyjnych i administracyjnych w ramach działki lub terenu objętego przedsięwzięciem należy zarezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych w zależności od wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej średnio 1 mp na 10 m2 lub 20 mp na 100 zatrudnionych. Zasada opisana powyżej dotyczy również projektowanego przedsięwzięcia, które obejmuje budowę budynku przedszkolnego, a zgodnie z § 8 pkt 7 planu miejscowego usługi realizowane w budynkach (obiektach) przedszkoli zaliczane zostały do działalności usługowej. Zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 1 dla firm produkcyjno-handlowo-usługowych prowadzących, między innymi, usługi dla ludności, wymagane jest 1 mp (miejsce postojowe) na 10 m2 powierzchni użytkowej.

Wprawdzie § 13 ust. 5 pkt 6 również określa ilość miejsc parkingowych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej z usługami (2 miejsca postojowe), ale ten wskaźnik nie może obejmować przedmiotem inwestycji będącej inwestycją usługową. Wskaźnik ten dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tak należy rozumieć również § 18 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, użyte w tym planie wyrażenie powierzchnia użytkowa oznacza taką powierzchnię, jaka wynika z Polskiej Normy [...] – właściwości użytkowe w budownictwie – określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Według normy [...], wyliczenie powierzchni użytkowej dokonuje się w ten sposób, że: pomiaru dokonuje się na poziomie podłogi w stanie całkowicie wykończonym, wnęki w ścianach o powierzchni powyżej 0,1 m2 nie dolicza się do powierzchni mieszkania, powierzchnie zewnętrzne niezamknięte ze wszystkich stron i dostępne z danego pomieszczenia (balkony, loggie, tarasy itp.) dolicza się do jego powierzchni (mieszkania, lokalu użytkowego), wykazując oddzielnie: powierzchnie nienakryte (balkony, tarasy), powierzchnie nakryte (loggie). Dokładność pomiarów i obliczeń powierzchni wynosi do 0,01 m2. Zgodnie z tą normą powierzchnia pomieszczenia ze skośnym sufitem liczy się w całości godnie z powierzchnią podłogi, ale dzieli się na dwie części: część o wysokości 1,9 m i więcej oraz na część o wysokości poniżej 1,9 m, którą można zaliczyć wyłącznie do powierzchni pomocniczej.

W projekcie budowlanym przedstawiono wyliczenie powierzchni projektowanego budynku wskazując, że powierzchnia użytkowa podstawowa ma wynosić 144 m2, a powierzchnia użytkowa pomocnicza – 518 m2, a w związku z tym ilość miejsc parkingowych winna odnosić się tylko do powierzchni użytkowej podstawowej, a nie użytkowej pomocniczej. Dalej inwestor wyjaśnia, że niejako powszechnie dostępna będzie tylko ta część użytkowa podstawowa, a nie użytkowa pomocnicza.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącej tylko powierzchni 144 m2 jako takiej, od której należy liczyć ilość miejsc parkingowych. Przede wszystkim to plan miejscowy określił, jak należy liczyć powierzchnię użytkową, czyli całą powierzchnię użytkową bez podziału na podstawową użytkową i pomocniczą użytkową. Powołana wyżej treść Normy Polskiej wyraźnie określa sposób wyznaczenia powierzchni. Stanowisko skarżącej w istocie prowadzi do wykładni contra legem, wbrew wyraźnej treści § 8 ust. 2 pkt 3 i § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Po drugie, wyznaczając w taki sposób ilość miejsc parkingowych pominięto miejsca parkingowe dla osób, które będą stale przebywać w projektowanym przedszkolu (dyrektor, nauczyciele, pracownicy obsługi, itd.). Jeżeli przewiduje się jako powierzchnie użytkową ogólnodostępną 5 sal zajęć po 24 m2 powierzchni każda, a z doświadczenia życiowego i praktyki wynika, że generalnie w przedszkolach dzieci przebywają w jednej sali nazwanej najczęściej nazwą danej grupy przedszkolaków, to orientacyjnie można przewidzieć, że ilość dzieci znacząco przekroczy liczbę 14. Nawet przyjmując, że w jednej sali będzie po 5-cioro dzieci, to wówczas suma dzieci w przedszkolu wyniesie 25. Oczywiście są to bardzo szacunkowe dane, które zostały przez Sąd podniesione tylko po to, aby wskazać, że projektowana ilość miejsc parkingowych na 14 stanowisk byłaby w praktyce wysoce niedostosowana do potrzeb. Posiadanie samochodu nie jest bowiem traktowane współcześnie jako dobro ponadprzeciętne i w sytuacji Gminy [...], nie będącej miastem, należałoby założyć, że większość dzieci będzie dowożona właśnie samochodami, które gdzieś będą musiały zaparkować.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przyznanie racji skarżącej co do ilości miejsc parkingowych z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do konieczności powstawania czy to tzw. "dzikiego" parkingu, czy też znacząco większej objętości tzw. parkingu na działce nr "6’.

Należy również podnieść, że wątpliwości dotyczą również zgodności projektowanej inwestycji z § 18 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że w obszarze MN (takie jest przeznaczenie działki nr "3") przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jako przeznaczenie dopuszczalne (a takim jest projektowany obiekt działalności usługowej – przedszkole) plan miejscowy określa pojedyncze obiekty wolnostojące na wydzielonych działkach. Zgodnie z powołanym § 18 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie może stanowić więcej niż 20 % powierzchni działki budowlanej lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, z wyłączeniem obszaru objętego terenami zielonymi, urządzeniami sportu i rekreacji oraz komponowanej zieleni ogrodów przydomowych. Powyższy wskaźnik nie został zachowany w stosunku do realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr "3". Działka nr "3" ma powierzchnie 866 m2, a projektowany na niej budynek 240 m2 (lub 225 m2, te dwie bowiem wielkości pojawiają się w projekcie budowlanym), tym samym staje się zrozumiałym, dlaczego przyjęto do obszaru inwestycji całą powierzchnię działek nr "1", "2", a nawet działek nr "4" i "6". Poprzez właśnie poszerzenie obszaru objętego inwestycją, inwestor doprowadził do zgodności dopuszczalnego parametru dopuszczalnej zabudowy do powierzchni obszaru inwestycji.

Zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji również i inne uchybienia dotyczące projektu budowlanego. Przykładowo część tego projektu, jakim jest projekt drogowy zawiera liczne błędy w postaci (przykładowo): braku oznaczenia terenu zjazdu, przekreśleń, dopisków bez pieczęci, błędnego oznaczenie terenu, na którym ma być realizowany sam obiekt przedszkola (strona nr 6 – projekt obejmuje budowę budynku Uniwersytetu [...] na działce nr "2" ("3") i na tej stronie przekreślona odręcznie ilość miejsc parkingowych na działce nr "3"). Strona 8 projektu drogowego zakłada, że projektowana niweleta drogi zapewnia wygodny przejazd i podjazd samochodem na teren wokół budynku, ale na rysunku brak takiej strefy komunikacyjnej.

Zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji co do naruszenia w projekcie budowlanym § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie jest jednak zasadny. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia (bo chyba o ten punkt chodziło organowi odwoławczemu), odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 metrów - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka nr "6" sąsiadowała z działką budowlaną.

Sąd nie podziela i tego zarzutu skargi, że organ winien przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącej jako inwestora. Dowód z przesłuchania strony dopuszczalny byłby tylko wówczas, gdyby zaistniała przesłanka wynikająca z art. 86 K.p.a., tzn. wyczerpane zostałyby środki dowodowe bądź z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Tylko wtedy organ może przeprowadzić dowód z przesłuchania strony. Żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi. Również zarzut braku przesłuchania projektanta nie jest uzasadniony, a to dlatego, że wbrew temu na co wskazuje skarżąca, istota sporu nie dotyczy wątpliwości co do projektu budowlanego, tylko sporządzenia projektu budowlanego wbrew wyraźnym przepisom prawa. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego projektant prezentował swoje stanowisko i nie było przeszkód, aby przedkładał swoje wyjaśnienia organom. Projektant był również w okresie do 15 czerwca 2009 r. pełnomocnikiem skarżącej, aczkolwiek znajdujące się na karcie nr 2 (chyba 12?) projektu budowlanego anulowanie pełnomocnictwa zostało uczynione bardzo niestarannie. W szczególności nie wiadomo, kto anulował skoro podpis skarżącej I. B. znajduje się na tekście udzielającym pełnomocnictwa, a przy słowie "anulowano" jest całkowicie inny (nieczytelny) podpis.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w tej sprawie Wojewoda [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo uznał, że przedłożony projekt budowlany w istotnym zakresie narusza przepisy prawa i nie pozwala na wydanie na jego podstawie pozwolenia na budowę.

Tym, samym organ ten nie naruszył przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 P.p.s.a.