Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1961/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17a ust. 3a pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2048/13 w sprawie ze skargi M. P. na odmowę Burmistrza Miasta O. w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 9 lipca 2013 r. M.P. zwróciła się do Burmistrza Miasta O. o zapewnienie synowi – B.P. (niepełnosprawnemu uczniowi z rozpoznaniem autyzm), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły zapewniającej odpowiednie kształcenie, tj. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Z.

Pismem z 5 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta O. poinformował stronę, że gmina zapewnia bezpłatny transport tylko do najbliższej szkoły, którą jest Zespół Szkół Specjalnych w L. Ewentualnie zaproponował zawarcie umowy na zwrot kosztów przejazdu realizowanego we własnym zakresie.

Następnie, odpowiadając na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa, pismem z 12 września 2013 r. Burmistrz Miasta O. podtrzymał wcześniejsze twierdzenia. Podniósł nadto, że Zespół Szkół w L. jest w stanie zapewnić synowi wnioskodawczyni warunki nauki odpowiednie do rodzaju i stopnia jego niepełnosprawności.

Nie czując się usatysfakcjonowana ofertą organu M.P. wywiodła skargę do tutejszego Sądu. Powołując się na orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jej syna wskazała, iż najbliższą szkołą, do której dowóz bezpłatny winna zapewnić gmina, jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. [...] w Z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pismach stanowiących odpowiedzi na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2048/13. Tym samym stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta O. określonej w pismach z dnia 5 sierpnia 2013 r. i 12 września 2013 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia małoletniemu B.P. bezpłatnego transportu i opieki do Szkoły Podstawowej – specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Z. i z powrotem; uznał, że małoletniemu B.P. urodzonemu [...] października 2004 r. przysługuje uprawnienie do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki umożliwiającej mu realizację obowiązku szkolnego określonego w punkcie pierwszym wyroku; zasądził od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącej M.P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał WSA w uzasadnieniu, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r., poz. 87), zaś spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania "najbliższa szkoła podstawowa".

Zgodnie z treścią przywołanej regulacji prawnej, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia.

Przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było to, aby odkodowywania omawianej normy dokonywać w odniesieniu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. W ocenie WSA jest bowiem rzeczą oczywistą, że dzieci, do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami – stąd dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".

Tak więc, w ocenie WSA, na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Sąd ten wskazał, że takie rozumienie podzielane jest w literaturze przedmiotu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotnym było także wyjaśnienie okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalać to, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka.

W ocenie WSA, powyższej kwestii nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r., poz. 87), czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Sąd ten wskazał, że należy mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności, wyrażona w omawianym zakresie, będzie posiadała walor bezstronnego i rzetelnego dowodu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, taką opinię znajdziemy m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim przecież opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe orzeczenie winno wiec stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością niesporną jest to, że syn wnioskodawczyni posiada orzeczenie nr [...] z 5 czerwca 2013 r., wystawione przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w O., o potrzebie kształcenia specjalnego.

W powyższym orzeczeniu znajduje się ustalenie, iż uprawniony uczęszcza do Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego [...] w Z., a także znajduje się zalecenie, by kontynuacja kształcenia dziecka odbywała się w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Nadto, sama sentencja powyższego orzeczenia zawiera w sobie stwierdzenie o potrzebie kształcenia specjalnego B.P. w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w Z.

W świetle treści wyżej powołanego orzeczenia, nie może – zdaniem WSA – budzić żadnych wątpliwości, iż w ocenie psychologa wydającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego B.P., najbliższą szkołą, do której gmina powinna zapewnić bezpłatny transport dziecku skarżącej (zgodnie z wymogiem przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2013 r., poz. 87), jest szkoła podstawowa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w Z. Tę bowiem placówkę oświatową lekarz sporządzający przedmiotowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego uznał za najodpowiedniejszą dla uprawnionego, z punktu widzenia posiadanej przez niego niepełnosprawności. Określił ją bowiem szczegółowo w samej sentencji orzeczenia, jak również w uzasadnieniu orzeczenia podkreślił potrzebę kształcenia dziecka w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, a nie w innej placówce szkolnej.

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie miał podstaw ku temu, aby odmówić skarżącej uwzględnienia jej wniosku. WSA uznał bowiem, że pismo z 17 października 2013 r. dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w S., informujące o możliwości objęcia syna skarżącej opieką i kształceniem, nie posiada waloru dowodu równoważnego dowodowi, jakim jest orzeczenie nr [...] z 5 czerwca 2013 r., wystawione przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w O., o potrzebie kształcenia specjalnego.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w realiach faktycznych sprawy, szkołą najbliższą dla syna skarżącej (zgodnie z wymogiem przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2013 r., poz. 87), jest szkoła podstawowa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w Z.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta O., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu postawił dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez przyjęcie, że sformułowania "najbliższa szkoła" nie można utożsamiać z geograficzną bliskością szkoły, co w konsekwencji oznacza uznanie za taką szkoły położonej w odległości ok. 40 kilometrów, oraz przyjęcie, że B.P. na podstawie tego przepisu przysługuje uprawnienie do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki nie będącej szkołą najbliższą.

Po drugie naruszenie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta w przedmiocie odmowy zapewnienia B.P. bezpłatnego transportu i opieki do Szkoły Podstawowej w Z. i uznanie, że przysługuje mu takie uprawnienie do placówki umożliwiającej realizację obowiązku szkolnego, wbrew przedstawionym przez Burmistrza Miasta dowodom, iż Zespół Szkół Specjalnych w S. jako szkoła najbliższa spełnia wymagania niezbędne do kształcenia B.P.

W ocenie kasatora, biorąc pod uwagę oba elementy interpretacji "bliskości" z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a zatem tak położenie geograficzne, jak i przygotowanie placówki – należało przesądzić o kształceniu B.P. w szkole w S., jako znajdującej się w odległości 6 kilometrów od jego miejsca zamieszkania i będącej odpowiednio przygotowaną na przyjęcie takiego ucznia. Natomiast Ośrodek w Z. jest oddalony o 33 km. Podniósł także, WSA oparł się na orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej zawierającym jedynie zalecenia, niedyskwalifikującym Szkoły w S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. M.P. wskazała, że od 8 września 2014 r. miasto O. zorganizowało dowóz dziecka do ośrodka w Zuzeli i ponosi koszt dojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), statuującego, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b tej ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia. Podzielić należy stanowisko, że na "bliskość" – o której mowa w przywołanym przepisie – składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy organ mógł przyjąć, iż najbliższą szkołą jest Zespół Szkół Specjalnych w S. (ok. 7 km. od miejsca zamieszkania ucznia), czy jedynie Ośrodek w Z. (ok. 33 km od miejsca zamieszkania ucznia).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty – jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu.

W powyższym kontekście należy w sprawie zwrócić uwagę na orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego B.P.. Wyraźnie stwierdza się w nim, że "z uwagi na rozpoznany autyzm dziecięcy oraz szereg dysfunkcji i zaburzeń psychofizycznych zalecana jest kontynuacja nauki w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym" (k. 5 akt administracyjnych). Skoro zatem organ nie wykazał w sprawie, że Zespół Szkół Specjalnych w S. w wyższym stopniu jest w stanie zrealizować wskazania zawarte w orzeczeniu Poradni niż Ośrodek w Z., to tym samym przyjąć należało, że najbliższą szkołą będzie dla B.P. Ośrodek w Z. Niewystarczające w tej materii jest pismo Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (k. 12 akt administracyjnych), gdyż oferta tego Zespołu Szkół nie została odniesiona do wskazań zawartych w orzeczeniu Poradni i w porównaniu do możliwości Ośrodka w Z.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargą kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).