Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 407 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 61 ust. 1,  pkt 1, pkt 3, art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1, ust. 2, par. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję B. M. z dnia [...] lutego 2021 r. , Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym do organu administracji dnia 27 listopada 2018 r., zmodyfikowanym pismem z dnia 4 listopada 2019 r., B. M. i K. M., dalej "inwestorzy", wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego i wiaty samoobsługowej myjni samochodowej wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych

w obrębie [...] miasta M..

Na skutek procedowania wniosku, w toku instancji, zapadały następujące rozstrzygnięcia:

- decyzja Burmistrza M. z dnia [...] marca 2019 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r.;

- decyzja Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., (prawidłowy rok wydania 2020 r. – dopisek WSA);

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Burmistrz M. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52, art. 54, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p." bądź "ustawa o planowaniu" oraz art. 104 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał brzmienie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p i wskazał, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, ustalono warunki zabudowy w oparciu o rzeczony wniosek, który to zawierał niezbędne elementy określone zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., jak i analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wykonanej w myśl art. 53 ust. 3. Organ niższego stopnia dodał, że decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnień z organami określonymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy w trybie art. 106 k.p.a.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że wobec spełnienia warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu okoliczności faktycznych

i prawnych zaistniała podstawa do wydania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R., dalej: "skarżący", "strona", występując w sprawie jako właściciel sąsiadującej działki nr [...] zakwestionował wyliczenia szerokości elewacji frontowych zabudowy na działce [...] (prawidłowo nr [...], - dopisek WSA), średni wskaźnik 38% powierzchni zabudowy, ustaloną wartość elewacji frontowej, brak badań w zakresie emitowanego hałasu, a przez to niewykluczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, nieprawidłowo wyznaczony analizowany obszar działki [...] oraz wskazał na zignorowanie istnienia na ww. działce zbiorników wodnych, jak i zarzucił naruszenie proceduralne poprzez nierozpatrzenie na każdym etapie analizy akt sprawy składanych uwag.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie" i stwierdziło, że w nowo sporządzonej analizie na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 pochodzącej z zasobu geodezyjnego zakreślono obszar analizowany w odległości 315 m od granic działek nr [...] i [...]. Wskazując na ustalenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał, że na teren inwestycji składają się działki nr [...] i [...] przylegające do pasa drogi publicznej ul. [...] na szerokości 105 m. Wyznaczony obszar analizowany w odległości 315 m uwzględnia zatem trzykrotną szerokość frontu działek, a zakreślony obszar odpowiada wymaganemu, zgodnie z powyżej przywołanym przepisem rozporządzenia. Tym samym według Kolegium, organ pierwszej instancji sanował uchybienie w sporządzonej analizie wytknięte poprzednio.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie przeanalizowano wskazane

w rozporządzeniu cechy i parametry zabudowy istniejącej w zakreślonym obszarze analizy, w tym przebieg linii istniejącej zabudowy. W zakreślonym obszarze znalazło się 245 obiektów, w oparciu o które organ pierwszej instancji dokonał analizy parametrów i cech zabudowy oraz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanego terenu inwestycji.

Organ II instancji odnosząc się do obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, powołał się na przepis § 4 rozporządzenia i wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich: nr [...] (budynek handlowo-usługowy) i [...] (inny budynek niemieszkalny) oraz w odległości 10,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (ul. Warszawska). W ocenie Kolegium wyznaczenie linii jest zgodne ze sposobem, o którym mowa w przywołanym przepisie.

Wskazując na wynikającą z rozporządzenia możliwość ustalenia innych niż średnie wskaźników organ odwoławczy zaznaczył, że nie może ona wynikać

z dowolnych twierdzeń analizy, a treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji obliczył wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jako średnią ujawnionych działek zabudowanych. Wskaźnik ten wyniósł 38%. W decyzji ustalono wnioskowany wskaźnik zabudowy od 1% (minimalny) do 38% (maksymalny). Jednocześnie w analizie wskazano, że istniejąca obecnie zabudowa oraz obiekty projektowane docelowo mają osiągnąć wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 33%. W ocenie Organu II instancji ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy odpowiada przepisowi § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Wypowiadając się o szerokość elewacji frontowej organ odwoławczy podał, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 9,7m, co przy tolerancji 20% daje wartość w przedziale od 7,76m do 11,64m. W analizie porównawczej wskazano, że wnioskowana szerokość elewacji budynku mieszkalnego (17m) oraz myjni (7m) jest zgodna z szerokością części istniejącej zabudowy. W analizie dalej wskazano, że ze względy na znaczne zróżnicowanie funkcji i gabarytów istniejącej zabudowy wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej w odniesieniu do wartości średniej tego parametru z obszaru analizowanego nie jest właściwe. Dlatego uwzględniono wnioskowane przez inwestora szerokości które mieszczą się w wartościach szerokości frontowych istniejących budynków (obiekty wskazane w zestawieniu), a następnie ustalono przedział wartości tego parametru przy uwzględnieniu tolerancji 20% wnioskowanych wartości, i tak: dla budynku mieszkalno-usługowego - ustalono przedział 13,6m do 20,4m; dla obiektu myjni samochodowej - ustalono przedział 5,6m do 9,8m podsumowując stwierdzeniem, że tak wyznaczona wielkość pozwala na realizację zabudowy zgodnej z cechami części istniejącej zabudowy spełniając zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Weryfikując ocenę organu I instancji w tym względzie, Kolegium zaznaczyło, że dokonało przeglądu wskaźników szerokości elewacji frontowych z tabeli na str. 12 analizy urbanistycznej oraz oglądu rysunku mapy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że zabudowa w zakreślonym obszarze jest mocno zróżnicowana, występują zarówno niewielkie budynki (o małej szerokości elewacji), jak też obiekty większe a nawet duże (odpowiednio posiadające większą szerokość elewacji frontowych). Budynki położone przy tej samej drodze publicznej co teren inwestycji (ul. W. ) są zróżnicowane co do szerokości elewacji frontowej - od elewacji szerokich dla budynków wielorodzinnych położonych przy ul. W. [...] (około 50m) oraz dla budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] (około 45m), do elewacji węższych dla budynku jednorodzinnego (działka nr 467/1- około 14m) i innej funkcji (działka nr [...] - około 18 m). Ustalona szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalno-usługowego, projektowanego w tej samej linii zabudowy co budynki wskazane, zamyka się w granicach tych różnych szerokości, ze wskazaniem na mniejszą szerokość niż istniejące budynki wielorodzinne. Budowa nowego obiektu o szerokości elewacji od 13,6m do 20,4m nawiązuje do budynków bezpośrednio sąsiednich, o różnej szerokości elewacji, oraz wpisuje się w zabudowę linii tej drogi publicznej.

Z kolei szerokość obiektu myjni samochodowej, wiaty nie będącej obiektem kubaturowym, nawiązuje do budynków towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej (budynki garażowe i gospodarcze), które posiadają zdecydowanie mniejsze szerokości elewacji i są lokowane w głębi działek (np. na działce nr [...] budynki gospodarcze o szerokościach 6m, 6,5m, 4m elewacji). Budowa obiektu wiaty myjni samochodowej o ustalonej mniejszej szerokości elewacji nawiązuje do zabudowy towarzyszącej budynkom głównym w analizowanym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego odstąpienie od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze wysokości służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Analizując ocenę organu pierwszej instancji w zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podało, że z analizy wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich jest różna - 5,5m (dz. nr [...]) oraz 14 m (dz. nr [...]). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 5,6m. Dlatego uwzględniono wnioskowane przez inwestora wysokości które mieszczą się w wartościach wysokości elewacji istniejących budynków (obiekty wskazane w zestawieniu), a następnie ustalono przedział wartości tego parametru: dla budynku mieszkalno-usługowego - ustalono przedział 2m do 8,1m; dla obiektu myjni samochodowej - ustalono przedział 2m do 4,5m; podsumowując stwierdzeniem, że tak wyznaczone wielkości nie naruszają zasad kształtowania ładu przestrzennego analizowanego obszaru, bowiem odpowiadają cechom istniejącej zabudowy.

Kolegium w swojej ocenie prawnej wskazało, że dokonało przeglądu wskaźników szerokości elewacji frontowych z tabeli na str. 18 analizy urbanistycznej.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze występują w większości budynki niskie i o średniej wysokości elewacji (2,5m - 7m). Niewielki procent stanowią budynki o wyższej elewacji (8m, 8,5m, 9m, 9,5m, 10m, 10,5m, 13m), a dominantą jest budynek kościoła o wysokości 25m. Ustalona wysokość elewacji dla planowanego budynku mieszkalno- usługowego jest pośrednią wysokością dla zabudowy w linii ul. W. (działka nr [...] - 3,5m, działka nr [...] - 4,5m, działka nr [...] - 14m). Z kolei ustalona wysokość obiektu myjni samochodowej nawiązuje do budynków towarzyszących zabudowie mieszkaniowej (budynki gospodarcze i garażowe) lokowanych w głębi działek. Według Organu II instancji odstąpienie od średniego wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze wysokości służy zachowaniu ładu przestrzennego.

W zakresie parametrów geometrii dachu Organ II instancji wskazał, że

w obszarze analizy dachy budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszkalno-usługowej przykryte są dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° oraz o wysokości kalenic 10,5m do 14m skierowanych równolegle do frontów działek. Natomiast budynki o funkcji usługowej przykryte są w przewadze dachami jednospadowymi o kącie nachylenia od 5° do 20° i najwyższym punkcie krawędzi dachu na wysokości do 5m. Występuje również obiekt o funkcji usługowej z dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci 40° i kalenicą na wysokości 8m równoległą do frontu działki (działka nr [...]). W decyzji dla budynku mieszkalno-usługowego ustalono przykrycie dachu w odniesieniu do innych budynków o funkcji mieszkalnej i mieszkalno- usługowej, to jest dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°, kalenicy głównej od 10,5m do 14m, równoległej lub prostopadłej do linii zabudowy. Dla obiektu myjni samochodowej ustalono dach jednospadowy o nachyleniu połaci od 5° do 20° i najwyższym punkcie krawędzi dachu na wysokości 3m - 5m lub dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci 40° i kalenicą na wysokości 8m równoległą do linii zabudowy. W ocenie Kolegium wskazane ustalenie odpowiada dyspozycji § 8 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło że nie wpływają one na merytoryczną ocenę sprawy, wskazując, że co do zarzucanych błędów w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz poszczególnych wskaźników i parametrów ustalonych dla wnioskowanej inwestycji - Kolegium omówiło je powyżej. Natomiast z oznaczeń znajdujących się na mapie zasadniczej nie wynika, że na terenie działki nr [...] znajdują się jakiekolwiek zbiorniki wody. Z kolei przebiegający przez działkę [...] kanał deszczowy nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji. Ustalenia decyzji (pkt 2.4 f) przewidują włączenie inwestycji do tej kanalizacji, która przy realizacji nowego budynku będzie musiała być przebudowana w taki sposób, żeby nie kolidować z usytuowaniem budynku.

Z kolei zarzut braku ustosunkowania się w decyzji organu pierwszej instancji do uwag wnoszonych przez odwołującego w toku przeprowadzonego postępowania Kolegium uznało za zasadny. Jednakże brak odniesienia się do uwag i zastrzeżeń wnoszonych w toku postępowania przez stronę, w ocenie organu II instancji, nie może skutkować z założenia uchyleniem tak wydanej decyzji, jeżeli uwagi te nie wskazują okoliczności które mogłyby wpływać na inny sposób rozstrzygnięcia. W uwagach wnoszonych w postępowaniu odwołujący się wskazywał na powstały konflikt z inwestorem oraz odwoływał się do decyzji Kolegium uchylających poprzednie decyzje organu pierwszej instancji wydane w tej sprawie twierdząc, że rzeczona inwestycja nie może powstać na działkach nr [...] i [...] oraz że burmistrz powinien wyznaczyć dla inwestorów inne miejsce realizacji wnioskowanej inwestycji. Nadto podnosi, że postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy powinny na okres trwania pandemii zostać zawieszone, z uwagi na utrudniony kontakt z urzędem. W ocenie organu odwoławczego zarzuty te nie wpływają na sposób rozstrzygania w sprawie. Organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie zmieniać wniosku inwestora, jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek w takim zakresie jak został przedstawiony przez inwestora. Konflikt personalny nie wpływa również na merytoryczna ocenę sprawy. Z kolei pomimo zagrożenia pandemicznego organy administracji, w ocenie Kolegium, normalnie wykonują swoje zadania, a zawieszenie postępowania z tego powodu mogłoby nastąpić jedynie jeśli ustawodawca przewidziałby taką sytuację.

Organ II instancji dodał, że wnioskowane zamierzenie nie jest zaliczane do inwestycji negatywnie oddziałujących na środowisko (katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ponadto ustalenia decyzji zawierają zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym co do uciążliwości powodowanych hałasem (pkt 3 b ustaleń).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. R. niezadowolony z rozstrzygnięcia Kolegium wskazał, że w jego ocenie inwestycja jest szkodliwa dla obiektów sąsiednich jak i dla ludności z uwagi na używane środki i płyny stosowane w obiektach zwanych dalej myjniami samochodowymi, hałas oraz spodziewany wpływ z biegiem czasu na elewacje budynków. Skarżący powołał się również na niespełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" ponieważ w otoczeniu najbliższym jest zabudowa mieszkaniowa, jak i wiata handlowa ubiegających się o warunki zabudowy.

Ponadto w ocenie skarżącego planowana myjnia samochodowa będzie wymagać decyzji środowiskowej w przypadku planowanego urządzenia oczyszczania ścieków, zgodnie z paragrafem 3 ust. 1 pkt 78 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016 r.,poz.71), jak i uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na wprowadzanie do kanalizacji ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Nie bez znaczenia, według skarżącego, jest też fakt, że na działce dla planowanej myjni samochodowej usytuowane są zbiorniki ściekowe.

Końcowo skarżący nie zgodził się z oceną zarzutów odwołania co do nieistotności uwag strony składanych w postępowaniu administracyjnym oraz braku ich wpływu na wynik sprawy, zarzucając brak wnikliwości przy ich badaniu.

Skarżący wniósł o zmianę decyzji Kolegium i uwzględnienie odwołania oraz zgłosił udział w rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2020 r. Sąd poinformował strony o warunkach przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek

w przepisie tym wymienionych, po uprzednim braku uzyskania jednoznacznej woli stron do przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie do końca z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego i wiaty samoobsługowej myjni samochodowej wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta M., gmina M..

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle konstytuującego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy stanowią podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizy, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w ustawie

o planowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość bądź niejasność oznacza istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wadliwość analizy niewątpliwie może wynikać z nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, gdyż wielkość obszaru analizy warunkuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych lub nie wszystkich nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego wokół, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego obszaru, z każdej strony tej działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora.

Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w tym przepisie norm minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki inwestycyjnej, liczona od jej granic), jako wielkości pozwalających ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba zachodzi, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. W takiej sytuacji występuje potrzeba włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych, a nie ich części. Ma to istotne znaczenie dla wyników analizy, gdy granica obszaru analizowanego przebiega przez działki, które są zabudowane, a więc zawierające parametry i funkcje objęte analizą zasady dobrego sąsiedztwa, w szczególności - jak w badanej sprawie – dla wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. To natomiast oznacza, że nie zawsze odległość granic wyznaczanego wokół działki inwestycyjnej obszaru, będzie z każdej strony działki taka sama. Niemniej od wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia minimalnych odległości od granic działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że do decyzji Burmistrza dołączono jako załącznik graficzny - kserokopię w formacie A4 - załącznik nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., który nie odpowiada numerowi wydanej decyzji, do tego bez skali oraz pieczęci wskazującej na pochodzenie z odpowiedniego zasobu, jak i bez zaznaczenia obszaru analizowanego. Jednak treść załącznika nr 2 do omawianej decyzji w postaci analizy funkcji i cech zabudowy, dalej "analiza", w punkcie 2 na str. 2 wskazuje informacje identyfikujące jako załącznik graficzny mapę zasadniczą umieszczoną luźno w aktach, posiadająca pieczęć o pochodzeniu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zaznaczonym obszarem analizowanym i w skali 1:1000, wydaną przez Starostę G. dnia [...].11.2018 r., i opatrzoną numerem kancelaryjnym [...]. Zatem części graficzne decyzji i analizy pozwalały zidentyfikować lokalizację obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy.

W treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w terenie przyległym w odległości 315m - tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (105m). Wskazano też, że obszar ten jest wystraczający dla określenia cech istniejącego zagospodarowania terenu i charakteru użytkowania przyległych nieruchomości. Część graficzna wyników analizy nie obrazuje, a treść tekstowa nie precyzuje, że w sprawie wyznaczony został obszar analizowany w kształcie okręgu, z uwzględnieniem działek geodezyjnych po ich obrysie.

Dlatego też na podstawie treści decyzji organu I instancji, wyników analizy oraz samej analizy nie da się w sposób jednoznaczny określić czy w sprawie uwzględniono, czy też nie i to w sposób prawidłowy wszystkie obiekty na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach. Tym samym nie sposób wykluczyć, że maksymalny wskaźnik łącznej powierzchni istniejącej i nowej zabudowy dla obszaru analizowanego w stosunku do powierzchni terenu objętego inwestycją (do 0,38 - 38%) został ustalony dowolnie, a przez to ustalenie również wskaźnika przyjętego dla terenu inwestycyjnego w zaokrągleniu 0,33 (33%) budzi wątpliwości.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, by do wniosku bądź jego zmiany z dnia 4 listopada 2019 r. inwestorzy dołączyli zapewnienia bądź umowy gwarantujące wykonanie uzbrojenia terenu (z wyłączeniem drogi – art. 2 pkt 13 u.p.z.p.). Lektura decyzji organu I instancji wskazuje, że zaopatrzenie w poszczególne media w tym względzie określono jako "dostosowane do przewidywanego zakresu oraz wielkości zapotrzebowania, realizować z projektowanego przyłącza i na warunkach właściwego zarządcy sieci" (pkt 2.4 decyzji). W analizie natomiast wskazuje się, że uzbrojenie terenu zgodnie z wnioskiem, jest planowane "z projektowanego przyłącza do sieci i zagwarantowanego stosowną umową" (pkt 5 analizy). W ocenie Sądu we wskazanym wyżej zakresie zaistniała istotna rozbieżność pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym a treścią analizy i decyzji organu I instancji. Zarazem nie można stwierdzić procedowania nad tym zagadnieniem przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym, skoro nie przełożyło się to na treść zaskarżonej decyzji. Powyższe względy przesądzają o tym, że w sprawie nie został spełniony warunek przewidziany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Jako regułę ustawodawca przyjmuje wymóg istnienia infrastruktury, lecz nie jakiejkolwiek. Ustalenie czy uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia budowlanego wiąże się

z dokonywaną przez organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceną zapotrzebowania na media, które będzie generować inwestycja. Ocena ta powinna wprawdzie bazować na parametrach planowanej inwestycji, ale nie można wykluczyć, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ będą odmienne od ustaleń inwestora (por. K. Małysa-Sulińska, "Swoboda organów administracji publicznej w określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu" LEX: opubl. w ST 2015/7-8/15-24). W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń zabrakło.

Wskazane powyżej względy, prowadzą do wniosku, że sporządzona

w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma w części zasadnicze wady, jest niejasna i nie poddaje się w tym zakresie kontroli. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie i ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób niewłaściwy czy niejasny oraz ustalenie parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca funkcja i zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres i wagę okoliczności faktycznych, które są niejasne w sprawie, koniecznym było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag dotyczących obowiązku organu wyznaczenia w sposób prawidłowy - a więc na załączniku graficznym z w pełni zaznaczonym obszarem analizowanym, do tego obejmującym całe działki ewidencyjne obszaru analizy oraz sporządzenia poddającej się kontroli, jasnej, nie budzącej wątpliwości co do przyjętych parametrów istniejącej zabudowy i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W związku z tym, iż dopiero sporządzenie prawidłowej i niebudzącej wątpliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej zarówno w zakresie wyznaczonego i przyjętego obszaru analizy, jak i w efekcie występujących w nim ww. parametrów i funkcji zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu, może stanowić podstawę oceny czy w sprawie prawidłowo uzyskano wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy opierając się na wskaźniku średnim tej wielkości dla obszaru analizowanego, jak i parametry szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, przedwczesnym w sprawie była ocena tych parametrów przez orzekające organy.

Zarazem odnosząc się do ocen orzekających organów co do parametrów takich jak dostęp do drogi publicznej i obowiązująca linia nowej zabudowy Sąd nie dopatrzył się uchybień. Wypowiadając się co do wskazanych parametrów w zakresie obu planowanych obiektów organy argumentowały logicznie i spójnie przytaczając treść wynikających z analizy wartości wskaźników, jak i obowiązujące przepisy.

Wypowiadając się co do zarzutów skargi należy wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowalnego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu np. z powodu zwiększonego ruchu samochodowego. Określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwie nawet przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczony zostanie dopuszczalny poziom hałasu. W tej kwestii wszystko zależy bowiem od konkretnych rozwiązań jakie przyjęte zostaną w projekcie budowlanym. Powinny być to takie rozwiązania aby normy hałasu, po wykonaniu inwestycji, nie przekraczały dopuszczonych prawem poziomów (ruch związany z myjnią, odgłosy pracujących urządzeń).

W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z nadmiernym hałasem, jak i dotyczące szkodliwości dla ludzi i środowiska planowanej myjni samochodowej wiązały się nie tyle z decyzją o warunkach zabudowy lecz ze spodziewanymi skutkami, jakie niesie za sobą sama budowa zamierzenia inwestycyjnego w tej części i jego funkcjonowanie oraz ewentualne spełnienie norm emisji hałasu. Decyzja o warunkach zabudowy jest tymczasem jedynie wytyczeniem podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas właśnie rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działek inwestora i wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (vide: wyrok NSA z 18 marca 2008 r. II OSK 251/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 410/17). Ponadto orzekające organy wyraźnie w swoich decyzjach wskazały, że katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wnioskowane zamierzenie nie jest do takich zaliczane, z czym nie można się nie zgodzić.

Nie jest również trafny zarzut dotyczący wymogu uzyskania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, w sytuacji gdy z przepisu art. 407 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) jednoznacznie wynika kolejność uzyskiwania obu rozstrzygnięć, czyli że to do wniosku o wydanie pozwolenia wodno-prawnego dołącza się właśnie decyzję o warunkach zabudowy.

Podsumowując należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz ustalenia w nich zawarte muszą poddawać się w całości kontroli zarówno strony, organu II instancji jak i Sądu, zatem kompletna analiza zawierająca szczegółowe i niebudzące wątpliwości dane dotyczące funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu musi w takiej sytuacji odzwierciedlać treściowo ukompletowanie wniosku jak i obowiązujące przepisy.

W tym stanie rzeczy, nie dostrzegając z urzędu wad w zaskarżonym akcie innych niż wskazane wyżej oraz uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdzając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 punkt 3 u.p.z.p. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których wymieniono niejasności i wadliwości sporządzonej analizy powiązane z niezastosowaniem łącznie warunków z art. 61 ustawy o planowaniu, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).