Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1292/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 5 ust 2 , art 16 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako: u.d.i.p.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Firma A od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 22 lipca 2019 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym załącznika ("Doświadczenie Wykonawcy") do Formularza Oferty złożonego przez Wykonawcę: Kompleksowe Usługi Doradcze M. G. w ramach zamówienia pn. "Analiza uwarunkowań prawnych związanych z uruchomieniem połączeń w strefie transgranicznej",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 22 lipca 2019 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym załącznika ("Doświadczenie Wykonawcy") do Formularza Oferty złożonego przez Wykonawcę: Kompleksowe Usługi Doradcze M. G. w ramach zamówienia pn. "Analiza uwarunkowań prawnych związanych z uruchomieniem połączeń w strefie transgranicznej".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania i wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dlatego też mając na uwadze powyższe, organ I instancji pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. (znak: [...]) skierowanym do M. G. Kompleksowe Usługi Doradcze zwrócił się z prośbą o wskazanie z jakich powodów na dokumencie "Doświadczenie Wykonawcy" zamieszczono zastrzeżenie o treści: "Stanowi informacje poufne przedsiębiorstwa, do informacji Urzędu. Nie okazywać osobom, firmom zewnętrznym!!!", a także o wyjaśnienie czy należy uznać, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w kontekście przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że tajemnica przedsiębiorstwa to "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

Następnie wskazano, że w odpowiedzi na powyższe Kompleksowe Usługi Doradcze M. G. w obszernym piśmie poinformował, że dokument "Doświadczenie Wykonawcy" jest objęty tajemnicą przedsiębiorcy z uwagi na zawarte w nim dane stanowiące dla podmiotu wartość ekonomiczną wobec konkurencji jaka istnieje na rynku podobnych usług, które to twierdzenie zostało poparte przytoczeniem stanowiska doktryny i orzecznictwa.

W związku z powyższym stanowiskiem organ I instancji uznał, iż brak było możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na fakt, iż stanowiła ona tajemnicę przedsiębiorcy, określoną w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W konsekwencji powyższego podano, iż organ I instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Firma A, kwestionując wydaną decyzję. W treści odwołania wskazano m.in., że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił sprawę. Podkreślono także, że jakkolwiek możliwe jest ograniczenie jawności działań administracji publicznej, to powinno być to traktowane jako wyjątek od zasady, a co za tym idzie organ powinien wszechstronnie wyjaśnić przyczyny i przesłanki objęcia pewnych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem w ocenie strony odwołującej się podmiot, którego dotyczy pytanie zadane w trybie informacji publicznej uzasadnił swoje stanowisko zbyt ogólnikowo i nieprzekonująco, w szczególności nie odniesiono się do realnej sytuacji, nie podano żadnych przykładów, a nadto nie rozważono nawet częściowej anonimizacji danych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałami sprawy przytoczyło na wstępie treść art. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w oparciu o które wskazało, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, iż żądanie strony w pełnym zakresie dotyczyło informacji o charakterze informacji publicznych. Podniesiono jednak, że podstawą odmowy jej udostępnienia stało się uznanie przez organ I instancji, iż zachodziła konieczność ograniczenia jawności informacji – stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – z uwagi na fakt, że stanowiła ona tajemnicę przedsiębiorcy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wobec braku definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należało przywołać definicję tego pojęcia z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 – dalej jako: u.z.n.k.). W tym zakresie organ II instancji przywołał treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w którym zawarto definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa", zaznaczając przy tym, że przepis ten jest analogicznie stosowany w przypadku "tajemnicy przedsiębiorcy". Jednocześnie podkreślono, że w przypadku uznania, iż określone informacje są objęte właśnie tajemnicą przedsiębiorcy, to konieczne jest wówczas wykazanie, iż zachowano warunki zawarte ww. art. 11 u.z.n.k.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie informacji na temat drugiego oferenta (Kompleksowe Usługi Doradcze M. G.), tj. skan ofert wraz z załącznikami. Podniesiono również, że jak wynikało z akt sprawy oraz z zaskarżonej decyzji organ odmawiając udostępnienia informacji w zakresie załącznika ("Doświadczenie Wykonawcy") do Formularza Oferty oparł się na stanowisku podmiotu, którego żądanie dotyczyło. Podkreślono przy tym, że zasadne było zwrócenie się do podmiotu, którego dotyczyły żądane informacje o stanowisko w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, złożone wyjaśnienia uzasadniały przyjęcie, iż załącznik dotyczący doświadczenia wykonawcy stanowił informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy. W tym zakresie organ II instancji przytoczył obszerny fragment wyjaśnień podmiotu, którego dotyczyły żądane informacje, który jego zdaniem zawierał szczególnie przekonujące argumenty za objęciem żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, w tym m.in. zwrócono uwagę, że wykaz osób, stanowiących personel kluczowy w realizacji zamówienia, zawiera informacje dotyczące imion i nazwisk (stanowiąc wskazanie konkretnych osób), kwalifikacji zawodowych i doświadczenia tych osób oraz zakresu wykonywanych czynności, wobec czego skład takiego zespołu może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na trudność organizacyjną w pozyskaniu tych osób do realizacji danego zamówienia, w taki sposób, aby stworzyły one zespół zdolny do realizacji przedmiotu zamówienia, przy czym osoby te muszą posiadać odpowiednie i odpowiednio szerokie doświadczenie w realizacji podobnych projektów oraz odpowiednie uprawnienia i wykształcenie, natomiast w sytuacji, w której konkurenci dysponowaliby takimi informacjami, mieliby oni znacznie ułatwione potencjalne przejęcie tych osób, co z kolei dla podmiotu, którego dotyczyły żądane informacje stanowiłoby rzeczywistą i policzalną stratę, zwłaszcza, że dysponowanie tymi osobami ma bezpośredni wpływ na możliwość pozyskania zamówienia. Podniesiono również, że podmiot, którego dotyczyły żądane informacje w swoich wyjaśnieniach na poparcie przedstawionych twierdzeń powołał się m.in. na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 7 kwietnia 2015 r., sygn. akt KIO 568/15 oraz KIO 570/15, w którym Izba ta uznała zasadność twierdzenia o wystąpieniu realnego zagrożenia ze strony konkurencji, które miałoby polegać na podkupieniu wyspecjalizowanych osób, wskazując w szczególności, że taka sytuacja może być uzasadniona specyfiką rynku, na jakim działa podmiot ubiegający się o zamówienie. Ponadto dodano, że w ww. wyjaśnieniach podano, że osoby wskazane jako personel kluczowy zostały pozytywnie zweryfikowane przez Wykonawcę pod kątem realizacji określonego zadania, będącego przedmiotem zamówienia, wobec czego taka informacja stanowi dodatkową wartość gospodarczą, a w związku z tym ujawnienie, że dana osoba została wskazana na określone stanowisko połączone z informacją o pozytywnej ocenie wykonawcy pod kątem braku podstaw do wykluczenia lub/i przyznania punktów w kryterium pozacenowym oznacza, że osoba wskazana na to stanowisko posiada doświadczenie wymagane przez Zamawiającego (pozytywnie zweryfikowane), co z kolei oznacza, że ujawnione zostają informacje niedostępne publicznie, które stanowią o przewadze konkurencyjnej wykonawcy mającej bezpośrednie przełożenie na możliwość pozyskania zamówienia. Zaznaczono przy tym, że wymogi stawiane przez Zamawiającego powodują, iż wykonawca nie może zabezpieczyć się przed takim zagrożeniem w inny sposób, tj. np. poprzez zawarcie umów wyłączności z osobami wskazywanymi we wniosku, gdyż w sytuacji, gdy na rynku istnieje niewiele osób spełniających wymagania zamawiającego, nie są one skłonne do zawarcia takiej umowy, bowiem ich celem jest uzyskanie zlecenia od wykonawcy, który zaproponuje korzystne warunki, jednak musi to być jednocześnie wykonawca, który uzyska zamówienie, dlatego związanie się na etapie postępowania umową wyłączności z jednym tylko wykonawcą nie leży w interesie tych osób. Stąd też, jak zwrócił na to uwagę podmiot, którego dotyczyły żądane informacje, objęcie Wykazu osób, tajemnicą przedsiębiorstwa jest jedynym skutecznym sposobem utrzymania przewagi konkurencyjnej, mającej wymierny walor gospodarczy przejawiający się w możliwości uzyskania konkretnego zamówienia i szerzej – możliwości skutecznego konkurowania z innymi uczestnikami rynku.

Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu zarzucono brak konkretnych przykładów uzasadniających objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, którego to zarzutu nie można było uznać za uzasadniony. Zdaniem organu II instancji, słusznie bowiem wskazano w piśmie M. G., że w sytuacji, gdy brak jest możliwości zawarcia umowy na wyłączność z osobą posiadającą wymagane dla danego projektu kwalifikacje informacje o niej, jak i o jej doświadczeniu stanowią element przewagi na rynku konkurencyjnych podmiotów świadczących określone usługi. Podkreślono przy tym, że należy mieć także na uwadze, iż chodzi tu o usługi doradcze w określonym wąskim sektorze, wobec czego informacja o specjalistach, jak również o ich doświadczeniu jest wiedzą dającą przewagę i stanowi element mający określoną wartość gospodarczą wyrażającą się w możliwości uzyskania określonych zleceń. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wiedza o powyższym zjawisku jest powszechna i nie wymaga ilustrowania przykładami z własnej praktyki. Podniesiono również, że jak wynikało z wyjaśnień i z dokumentacji zawartej w aktach zostały podjęte kroki celem ochrony informacji, co stanowiło jeden z warunków uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto odnosząc się do argumentacji przytaczanych w pismach (odwołaniu, jak i piśmie M. G.) orzeczeń zarówno sądów administracyjnych, jak i KIO stwierdzić należało, że zapadały one w konkretnych indywidualnych sprawach i sytuacjach, natomiast w przedmiotowej konkretnej sprawie w ocenie organu odwoławczego słusznie odmówiono udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i w tym też zakresie należało podzielić wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Firma A, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez przyjęcie, że zastrzeżone (w ramach zamówienia pn. analiza uwarunkowań prawnych związanych z uruchomieniem połączeń w strefie transgranicznej) przez oferenta – M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kompleksowe Usługi Doradcze [...] informacje w zakresie dotyczącym załącznika – "Doświadczenie Wykonawcy" stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez przyjęcie, że na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do odmowy stronie skarżącej dostępu do żądanej informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy organ, na podstawie zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W wykonaniu zarządzenia z dnia 12 grudnia 2019 r., wezwano Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uzupełnienie przesłanych akt poprzez dołączenie do nich załącznika ("Doświadczenie Wykonawcy") do Formularza Oferty złożonego przez Wykonawcę: Kompleksowe Usługi Doradcze [...], w ramach zamówienia pn. "Analiza uwarunkowań prawnych związanych z uruchomieniem połączeń w strefie transgranicznej" w sposób umożliwiający dostęp do ich treści tylko składowi sędziowskiemu, tj. w zamkniętej kopercie opisanej jako wgląd dla Sądu z dopiskiem na ręce Przewodniczącego Wydziału i sędziego sprawozdawcy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 16 grudnia 2019 r. (data wpływu – 17 grudnia 2019 r.) wskazało, iż nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu, natomiast zwróciło się o przesłanie go w trybie pilnym na adres Sądu, do organu I instancji – Marszałka Województwa [...]

W dniu 18 grudnia 2019 r. Marszałek Województwa [...] przedłożył do akt sprawy żądane dokumenty opatrzone adnotacją "Wgląd dla Sądu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, doszedł bowiem do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania. Organy naruszyły bowiem, zarówno przepisy postępowania – przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. przede wszystkim ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa M. z dnia 22 lipca 2019 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym załącznika ("Doświadczenie Wykonawcy") do Formularza Oferty złożonego przez Wykonawcę: Kompleksowe Usługi Doradcze [...] w ramach zamówienia pn. "Analiza uwarunkowań prawnych związanych z uruchomieniem połączeń w strefie transgranicznej".

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, do decyzji, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. o odmowie udostępnienia informacji publicznej), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści obu kontrolowanych decyzji, to właśnie uznanie przez organy, że zachodzi konieczność ograniczenia jawności żądanych informacji w zakresie załącznika do Formularza Oferty złożonego przez Wnioskodawcę Kompleksowe Usługi Doradcze M. G., zatytułowanego "Doświadczenie Wnioskodawcy" z uwagi na fakt, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy było podstawą do odmowy jej udostępnienia. Tym samym istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dane zawarte w ww. załączniku złożonym przez Wnioskodawcę Kompleksowe Usługi Doradcze M. G., stanowią informację o wartości gospodarczej, a tym samym, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

W tym względzie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że w celu zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorcy w znaczeniu nadanym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności". W świetle powyższej definicji, przyjmuje się zatem, że dla objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, konieczne jest łączne spełnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek, natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zaaprobowania jedynie oświadczenia przedsiębiorcy o istnieniu takiej tajemnicy, bez dokonania w tym zakresie samodzielnie stosownej/obiektywnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy i podnoszonych przez niego argumentów. Stąd też podkreśla się, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15, LEX nr 2323561). Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma bowiem charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/14, LEX nr 1985769). Podnosi się przy tym, że powyższe twierdzenie jest o tyle uzasadnione, gdyż w innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie podmiot ten za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Podjęcie niezbędnych działań w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga zatem dokonania identyfikacji informacji mających znaczenie gospodarcze, dokładnego określenia katalogu informacji objętych poufnością, konieczne jest poinformowanie osób, którym przekazuje się informacje o ich poufności, niezbędne jest stosowanie zabezpieczeń prawnych, faktycznych i technicznych w celu zachowania poufności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2740/15, LEX nr 2395919 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt V ACa 471/17, LEX nr 2544012).

Tym samym w orzecznictwie przyjmuje się, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa wyżej, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą – co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski – nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1922/15, LEX nr 2205426 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3487/15, LEX nr 2227209).

W tym miejscu trzeba również podkreślić, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą one, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979). Oznacza to, że informacja ta musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Tym samym przyjmuje się, że do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zalicza się w szczególności wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Nie można natomiast w świetle regulacji art. 11 ust. 2 u.z.n.k. uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej i dozwolonej drodze. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 2 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (zob. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, uwaga 6, w: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, pod red. M. Zdyb, M. Sieradzka, wyd. II, 2016 LEX online).

Mając zatem na uwadze powyższe poglądy orzecznictwa i doktryny oraz po zapoznaniu się z treścią dokumentu Sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje obarczone są wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, po zapoznaniu się z treścią załącznika nr 2 do zapytania ofertowego zatytułowanego jako "Doświadczenie Wykonawcy", a udostępnionego jedynie do wglądu Sądu, należało uznać, iż nie wszystkie dane zawarte w tym załączniku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, do objęcia tajemnicą przedsiębiorcy, jako niespełniające przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., nie kwalifikują się bowiem dane zawarte w samej tabeli, gdzie prezentowane są w zakresie "Tytułu opracowania" ("Przedmiotu opracowania") przedsięwzięcia realizowane na rzecz podmiotów publicznych zaliczających się do samorządu powiatowego i wojewódzkiego. Podobnie też w ocenie Sądu, mając na uwadze firmę przedsiębiorcy, tj. Kompleksowe usługi doradcze M. G., nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy to, iż M. G. jest jednym z autorów licznych opracowań z zakresu transportu zbiorowego. Dlatego też w nawiązaniu do powyższego, zdaniem Sądu, wskazane powyżej informacje zawarte w przedmiotowej tabeli niespełniające przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, do której nie znajdą zastosowania ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jednocześnie jednak Sąd zwraca uwagę, iż w ww. załączniku nr 2 do zapytania ofertowego zatytułowanym jako "Doświadczenie Wykonawcy" zawarto również dane, które posiadają walor tajemnicy przedsiębiorcy, a dotyczą osoby/osób, które wykazują się znajomością zagadnień prawnych i doświadczeniem z zakresu organizacji transportu zbiorowego, a także odpowiednim doświadczeniem prawniczym (dane zawarte w części nieujętej w tabeli, tj. w pkt 1 oświadczenia nad tabelą), jak również to kto opracowuje zakres prawny dotyczący transportu zbiorowego (dane zawarte w części końcowej załącznika wskazane pod tabelą). W tym bowiem zakresie, tj. w jakim dotyczą one podmiotu/podmiotów posiadających odpowiednią wiedzę i doświadczenie, w ocenie Sądu, dane te stanowią informacje posiadające dla przedsiębiorcy wymierną wartość gospodarczą, gdyż odnoszą się one do struktury organizacyjnej prowadzonego przedsiębiorstwa i stanowią jeden z kluczowych elementów prowadzonej przez niego działalności. Odpowiedni dobór podmiotu/podmiotów pod względem posiadanej wiedzy i zdobytego doświadczenia ma bowiem istotne znaczenie przy pozyskiwaniu kolejnych zleceń, w związku z czym informacje na temat utworzonego na potrzeby danego/konkretnego zlecenia zespołu tych podmiotów niewątpliwie należy uznać za informacje posiadające dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, gdyż stanowią one o jego konkurencyjności na danym rynku. Wobec tego ich ujawnienie w okolicznościach konkretnej sprawy mogłoby nieść dla przedsiębiorcy wymierne starty, co przemawia za koniecznością objęcia tych informacji tajemnicą przedsiębiorcy i pozwala w tym zakresie na ograniczenie jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie wskazanym powyżej i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zdaniem Sądu, niezależnie od naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, naruszała także przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów, które to ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie wymaga bowiem podkreślenia, że jak wynika z akt sprawy oraz z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2019 r. (data wpływu – 17 grudnia 2019 r.), stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu, organ odwoławczy nie dysponował ww. załącznikiem do Formularza Oferty złożonej przez Wnioskodawcę Kompleksowe Usługi Doradcze M. G., zatytułowanego "Doświadczenie Wnioskodawcy", a w związku z tym nie mógł tym samym zweryfikować w sposób należyty wskazanych powyżej okoliczności dotyczących tego czy wyjaśnienia autora ww. załącznika "Doświadczenie Wnioskodawcy" – Kompleksowe Usługi Doradcze M. G., odnośnie konieczności objęcia zawartych w nim informacji tajemnicą przedsiębiorcy spełniały przesłanki z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., które zarazem pozwalałyby na ograniczenie udostępnienia tego rodzaju informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonanie tego rodzaju obiektywnej oceny, do której zobowiązany był także organ odwoławczy, byłoby bowiem możliwe dopiero wówczas, gdy organ ten mógłby skonfrontować treść ww. załącznika z wyjaśnieniami przedstawionymi przez przedsiębiorcę, natomiast w sytuacji, w której organ odwoławczy nie był w posiadaniu żądanego dokumentu, nie ulegało wątpliwości, iż nie mógł on dokonać takiej oceny. Dlatego też w ocenie Sądu, w kontekście wskazanych powyżej naruszeń prawa materialnego należało ponadto uznać, że organ odwoławczy, nie podjął wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Z tych też względów należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu, w szczególności zaś powinny mieć na uwadze, które ze wskazanych powyżej danych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy uprawniającą do ograniczenia jej udostępnienia w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a które z informacji wskazanych powyżej takiego waloru nie posiadają.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1000 z późn. zm.).