Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2148/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2375/13 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt, II SA/Wa 2375/13 oddalił skargę K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada 2013 r. nr [..] -SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [..] z dnia 27 września 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił K.P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wskazał, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany udokumentował 18 lat i 8 miesięcy okresu ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, jedynie 4 miesiące tych okresów.

Podniósł też, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, celem uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K.P. stwierdził, że jest całkowicie niezdolny do pracy i nie ma żadnych środków do życia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [..] -SWO z dnia 6 listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki:

‒ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

‒ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

‒ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

‒ nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawca nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Przez szczególne okoliczności zaś rozumie się wydarzenie o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia.

Prezes ZUS podał, iż w okresach od 23 marca 1964 r., tj. od ukończenia 18 roku życia, do 27 lutego 1972 r., od 13 sierpnia.1986 r. do 8 września 1987 r. i od 1 grudnia 1992 r. do 2 sierpnia 2002 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Natomiast analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych, nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w ww. okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwskazania do kontynuowania zatrudnienia wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiałyby jego kontynuację celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.

W ocenie organu orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 19 lipca 2005 r. częściowa niezdolność do pracy wnioskodawcy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała wykonywanie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.P. zarzucił jej:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, mający wpływ na treść decyzji, a polegający na przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy wnikliwa analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że jego żądanie w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadnione,

2) naruszenie naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8, poprzez całkowite pominięcie w szczególności słusznego interesu obywateli, który organy administracji publicznej powinny uwzględnić z urzędu oraz poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób powodujący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, wynikający z tego, iż pomimo uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji i spełnieniu przez skarżącego wszystkich wymaganych prawem przesłanek, odmówiono mu przyznania świadczenia.

Wniósł w związku z tym o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Następnie Sąd podkreślił, iż uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji uznał, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał wskazanych wyżej regulacji, zaś wydane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem.

Dodał, iż dla oceny uprawnień wnioskodawcy do świadczenia w drodze wyjątku decydującego znaczenia nie ma ani długość stażu ubezpieczeniowego, ani też przerwy w ubezpieczeniu. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, czy brak uprawnień do świadczenia przyznawanego na ogólnych zasadach, był spowodowany szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej "ustawa emerytalna".

Za szczególną okoliczność w świetle powołanego przepisu przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna i niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności, nie był w stanie zapobiec jej skutkom.

Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 sierpnia 2013 r., skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 2 sierpnia 2002 r. Natomiast zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz zdolność do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest ono wiążące także dla Prezesa ZUS rozstrzygającego sprawy w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku. Z tego względu powołana w skardze argumentacja, jakoby skarżący był całkowicie niezdolny do pracy co najmniej od końca maja 1994 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd zauważył, iż akta administracyjne zawierają orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 lipca 2005 r., stwierdzające częściową niezdolność do pracy skarżącego, jednakże powstałą w terminie późniejszym niż wskazany we wniosku. Co prawda częściowa niezdolność do pracy ogranicza kontynuowanie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, jednak takiej pracy lub działalności w całości nie wyklucza. Nie oznacza ona bowiem braku możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy, lecz jedynie pracy, która nie może być wykonywana z uwagi na stwierdzone schorzenie.

Sąd I instancji podkreślił również, że skarżący zaprzestał zatrudnienia już w dniu 14 marca 1991 r., a od 11 kwietnia 1991 r. do 30 listopada 1992 r. pobierał zasiłek z Powiatowego Urzędu Pracy w [..]. Prowadzi to do wniosku, iż to nie stan zdrowia był przyczyną braku wymaganego okresu ubezpieczenia i tym samym braku uprawnień do świadczenia ubezpieczeniowego przyznawanego na zasadach ogólnych.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze twierdzeń, że w kategoriach szczególnych okoliczności należy rozpatrywać w niniejszej sprawie także sytuację panującą na rynku pracy, Sąd wskazał, iż nie jest ona trafna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem powszechnie, że w kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znaczenie mają w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., I OSK 2266/12, Lex nr 1291 383).

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez Prezesa ZUS art. 7 K.p.a., ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nie oznacza bowiem, że organ pominął wymóg załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela. Wbrew stanowisku skarżącego, zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 8 K.p.a., ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. O jej naruszeniu nie może bowiem przesądzać niezgodne z wolą skarżącego załatwienie sprawy, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja przedstawiona w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:

1) rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom sformułowanym w rzeczonym przepisie wskutek nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli;

2) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3) rażące naruszenie naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 8 poprzez całkowite pominięcie słusznego interesu obywateli, który powinno uwzględniać się z urzędu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie świadczenia rentowego skarżącemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że częściowa niezdolność do pracy skarżącego nie miała znaczenia dla podjęcia decyzji. Należy zauważyć, iż sytuacja na rynku pracy, wiek oraz przede wszystkim stan zdrowia K.P. miały wpływ na ograniczone możliwości podjęcia przez niego pracy, a później, w szczególności stan zdrowia uniemożliwił mu podjęcie pracy. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że przesłanka o której mowa została niewątpliwie spełniona.

Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od co najmniej końca maja 1994 r. Wcześniej, jak wynika z decyzji Prezesa ZUS był też częściowo niezdolny do pracy. Obecnie jest osobą w podeszłym wieku, w dalszym ciągu schorowaną, niezdolną do pracy, co uniemożliwia podjęcie zatrudnienia oraz pozbawia niezbędnych środków do życia. Z powyższych przyczyn, mając na uwadze uznaniowość, a więc pewną dowolność w rozstrzygnięciu sprawy należy uznać, iż przypadek skarżącego zasługuje na przyznanie mu w drodze wyjątku żądanego świadczenia.

W ocenie skarżącego Sąd nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, albowiem pomimo tego, że powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą w zakresie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i to linię negatywną dla skarżącego, to nie wskazał żadnego konkretnego orzeczenia, które by to stanowisko potwierdzało. Okoliczność ta jest tym bardziej uzasadniona, gdyż chodzi o jedyną sporną przesłankę, której w ocenie Sądu skarżący nie wykazał. Należy uznać, że skoro ustawa nie zawiera definicji wyrażenia nieostrego "szczególne okoliczności", którego treść jest kształtowana przez orzecznictwo i doktrynę, to nieodzownym było dokładne wyjaśnienie go za pomocą przytoczenia konkretnych judykatów, czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie zaniechał, co w dalszej konsekwencji implikuje w niemożność dokonania kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), którego błędna interpretacja, jego zdaniem, doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie uznał Sąd I instancji konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy.

Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że ich sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Z kolei organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Wskazać należy, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia pod warunkiem, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie, bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy otrzymany na zasadach ogólnych.

Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wobec tego stwierdzić należy, że przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, lecz jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nie zostało wykazane, aby zachodziły szczególne okoliczności w przerwach w pracy ubezpieczonego i ze stanowiskiem tym wypada się zgodzić. Sąd prawidłowo też stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby K.P. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Należy mieć na uwadze, iż okres pozostawania skarżącego, bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W wymienionym okresie wobec K.P. nie została też orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne Z pewnością do tych okoliczności nie można w niniejszej sprawie zaliczyć trudności w znalezieniu pracy, czy subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia. Wskazywanie przez stronę, że kłopoty zdrowotne K.P. zaczęły się zdecydowanie wcześniej, niż ustalona data powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie stanowią okoliczności szczególnej. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS związany był orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r., ustalającym dzień 2 sierpnia 2002 r. jako początek okresu całkowitej niezdolności skarżącego do pracy. Zatem w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku organ nie mógł dokonywać własnych ustaleń dotyczących tej okoliczności, co oznacza, że do sierpnia 2002 r. stan zdrowia skarżącego pozwalał mu na podjęcie, choćby w ograniczonym zakresie, zatrudnienia. Tezie tej nie przeczy okoliczność uznania K.P. za częściowego niezdolnego do pracy. Miało to niewątpliwie niekorzystny wpływ na możliwość wykonywania pracy zarobkowej, nie sposób jednak uznać, by ją uniemożliwiało. Świadczy o tym choćby fakt wykonywania takiej pracy od lipca 1974 r. do marca 1991 r. Nie jest więc okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 wymienionej ustawy sam fakt orzeczenia wobec skarżącego częściowej niezdolności do pracy, jeżeli ubezpieczony przez długi okres czasu nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia i podjęcia zatrudnienia, chociażby wysiłki te zakończyły się niepowodzeniem.

Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może zostać uznany za zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył także art. 7 i art. 8 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o naruszeniu art. 7 K.p.a. w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Określona natomiast w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oznacza przestrzeganie przez organ reguł postępowania zawartych w K.p.a. i przepisach szczególnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie przepisy procedury naruszył Prezes ZUS, a za nim Sąd I instancji uznając, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia o charakterze wyjątkowym. Nadto zauważyć trzeba, iż postępowanie przed sądem jest uregulowane przepisami powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w tym postępowaniu Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem niestosując ich, nie mógł tych przepisów naruszyć.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., to wskazać należy, że nie można przyjąć, by zarzut taki sam w sobie stwarzał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji gdy zażąda tego strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymogi wynikające z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Lektura uzasadnienia wydanego wyroku prowadzi do wniosku, że jest ono logiczne i spójne. W sposób wyczerpujący odnosi się do wszystkich okoliczności niezbędnych do oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku w trybie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia WSA w Warszawie wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego. Wyjaśniono również motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej czy administracyjnej, któremu Sąd I instancji miałby uchybić w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.