Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2947/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 543/12 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 543/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [..] czerwca 2012 r., znak: [..] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2012 r., znak: [..] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [..] maja 2012 r., znak: [..] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego.

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [..] grudnia 2011 r. pracownicy organu pierwszej instancji, na skutek interwencji K.K., dokonali kontroli na działce nr ewid. [..] w miejscowości P., gmina D., w wyniku której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się m.in. budynek o wymiarach w rzucie 6,10m x 11,60m murowany, parterowy, dobudowany bez ściany własnej do budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce. Przedmiotowy budynek posiada dach jednospadowy o konstrukcji stalowej, pokryty blachą i jest użytkowany jako warsztat ślusarski, o czym świadczą narzędzia znajdujące się wewnątrz obiektu. Obecna podczas kontroli K.K. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1996 r., przy czym nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie tych twierdzeń. Natomiast właściciel nieruchomości M.B. stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1993 r. – bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku postępowania wyjaśniającego M.B. przedłożył kserokopie dokumentów na zakup materiałów budowlanych oraz urządzeń wyposażenia warsztatu obejmujące lata 1990-1995, kserokopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kielcach z dnia [..] lutego 1994 r. oraz kserokopię postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kielcach z dnia [..] czerwca 1995 r., sygn. akt: [..].

Postanowieniem z dnia [..] maja 2012 r. organ pierwszej instancji nałożył na M.B. obowiązek przedłożenia – w terminie do dnia 30 sierpnia 2012 r. – oceny technicznej opisanego powyżej budynku warsztatu ślusarskiego z jednoczesnym wskazaniem, że ocena techniczna winna rozstrzygnąć wątpliwości, czy budynek został wybudowany w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania oraz czy spełnia wymogi higieniczno-sanitarne, bhp i ergonomii dotyczące prowadzonej w nim działalności. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena techniczna winna wskazywać zakres i sposób wykonania wymaganych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Przedmiotowa ocena techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i zostać zaopiniowana pod względem obowiązujących wymogów higieniczno-zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zasad ergonomii przez rzeczoznawców odpowiednich specjalności. Pouczono jednocześnie stronę, że niedostarczenie wymaganej oceny technicznej w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie postanowienia w sprawie zlecenia wykonania tej oceny na koszt osoby zobowiązanej. W podstawie prawnej powołano art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uznano przy tym za wiarygodne twierdzenia M.B. co do daty powstania spornego obiektu, stwierdzając w rezultacie, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1981 r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ wskazał także na brak podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego – z uwagi na fakt, że nie występują przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ze względu natomiast na niemożność dokonania oceny, czy w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego zachodzi konieczność wydania decyzji w trybie art. 40, czy też art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., za niezbędne uznano przedłożenie żądanej oceny technicznej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M.B. podniósł, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania do przedmiotowego obiektu budowlanego, który został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto, zdaniem strony organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła również K.K., zarzucając temu rozstrzygnięciu, że jest dla niej krzywdzące. W uzasadnieniu strona wskazała na uciążliwą dla niej działalność prowadzoną przez M.B. w przedmiotowym zakładzie oraz na zewnątrz warsztatu.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. zakwestionowane rozstrzygnięcie, za prawidłowe uznał ustalenia organu pierwszej instancji o tym, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., a w rezultacie, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – o czym świadczy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Podkreślono przy tym, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który zawiera odesłanie do przepisów poprzednio obowiązującej ww. regulacji nie obejmuje granicami swojej dyspozycji kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazano, że jakkolwiek organ pierwszej instancji nie wyartykułował tego wprost, to u podstaw wydania przez niego zaskarżonego postanowienia legły wątpliwości zarówno co do jakości wykonanych robót budowlanych, jak i stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Uchybienie to organ odwoławczy uznał za nieistotne, gdyż fakt wystąpienia powyższych wątpliwości można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby właściciel nieruchomości przedłożył chociażby do wglądu jakiekolwiek dokumenty związane z użytkowaniem tego obiektu. W rezultacie bez sporządzenia stosownej oceny technicznej nie da się ocenić, czy występują przesłanki do legalizacji spornego obiektu zgodnie z funkcją jaką pełni oraz czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 bądź art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego też względu poczynione przez organ pierwszej instancji wywody o braku występowania przesłanek, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uznano za przedwczesne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.B. zarzucił postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym wobec przedmiotowego budynku wybudowanego samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r.,

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania w postępowaniach prowadzonych w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż przepis ten stosuje się tylko i wyłącznie w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc w postępowaniach w sprawie utrzymania obiektów budowlanych. Ponadto skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń co do złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast obowiązek wykonania oceny technicznej może być nakładany wyłącznie w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę – a nie w postępowaniach legalizacyjnych. Ponadto wykonanie tak rozbudowanej oceny rodzi problemy ze znalezieniem odpowiedniego jej autora, jak również generuje duże koszty – niewspółmierne do wartości obiektu. Zdaniem M.B. to do organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane i czy w związku z tym zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Obowiązku takiego nie można przerzucać na zobowiązanego, jako że to organ nadzoru budowlanego powinien wiedzieć, jakie rozstrzygnięcie winno zapaść w sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w kontrolowanym rozstrzygnięciu naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności podniesiono, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego – przeprowadzając w dniu [..] grudnia 2011 r. oględziny na działce nr ewid. [..] i zapoznając się ze złożonymi wyjaśnieniami stron. W rezultacie organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) – w szczególności przedłożone przez M.B. kserokopie dokumentów – przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Podkreślono przy tym, że organy prawidłowo ustaliły datę powstania przedmiotowego obiektu budowlanego – przed 1 stycznia 1994 r. – o czym świadczą wyjaśnienia inwestora oraz przedstawione przez niego dokumenty obejmujące lata 1990-1995, potwierdzające zakup materiałów budowlanych oraz urządzeń stanowiących wyposażenie zakładu, decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kielcach z dnia [..] lutego 1994 r. w sprawie ustalenia wysokości karty podatkowej na rok 1994 dla M.B. świadczącego usługi ślusarskie oraz postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kielcach z dnia [..] czerwca 1995 r., sygn. akt: [..] o umorzeniu dochodzenia w sprawie włamania w dniu [..] maja 1995 r. do budynku warsztatu ślusarsko-kowalskiego, zlokalizowanego na działce nr [..]. W świetle powyższego materiału dowodowego nie można uznać za wiarygodne twierdzeń K.K. o tym, że przedmiotowy budynek został wybudowany dopiero w 1996 r. – zwłaszcza że strona nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie tych okoliczności.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego wskazano, że podstawę prawną utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 powołanej wyżej ustawy z 1994 r. ma jedynie charakter dowodowy i dopiero realizacja obowiązków nałożonych w trybie powołanego przepisu pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania.

Odnosząc się z kolei do pojęcia "uzasadnionych wątpliwości", zawartego w ww. przepisie, wskazano, że muszą być one stwierdzone okolicznościami sprawy i występują z reguły w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – zazwyczaj przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 1264/11, LEX nr 1123247, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt: II SA/Ol 344/08, LEX nr 510171).

Powyższe przesłanki – zdaniem Sądu – zostały spełnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Okolicznością niesporną – wskazywaną przez organy obu instancji – jest bowiem wybudowanie przez M.B. na działce nr [..] w miejscowości P., gmina D., budynku o wymiarach w rzucie 6,10m x 11,60 m, użytkowanego jako warsztat ślusarski – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto – jak słusznie zauważył organ drugiej instancji – w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby inwestor dysponował jakimkolwiek dokumentem związanym z użytkowaniem tego obiektu, takim jak książka obiektu lub protokoły z okresowych kontroli, o których mowa w rozdziale 6 Prawa budowlanego z 1994 r. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uprawniony był do żądania przedłożenia przez inwestora stosownej oceny technicznej – gdyż dopiero taka ocena, stanowiąca element postępowania dowodowego, umożliwi wyjaśnienie niezbędnych okoliczności, poprzedzających podjęcie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie. Wbrew zarzutom skarżącego o "przerzucaniu" na niego obowiązku wykonania oceny technicznej organy postąpiły prawidłowo, jako że domaganie się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest niedopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 486/10, LEX nr 992591). Sytuacja taka z całą pewnością nie występuje w niniejszej sprawie, gdzie wobec braku pozwolenia na budowę, projektu budowlano-architektonicznego czy też dziennika budowy brak jest zasadniczych informacji o spornym obiekcie – w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego oraz użytkowania. Niebagatelne znaczenie mają przy tym dość duże gabaryty przedmiotowego obiektu (6,10m x 11,60 m) – przylegającego do budynku mieszkalnego, jak również okoliczność, że z racji prowadzonej tam działalności znajduje się tam butla z gazem technicznym oraz instalacja elektryczna – widoczne na materiale fotograficznym (..). Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie wykonano roboty budowlane o nieznacznym stopniu skomplikowania, których ocenę – jak chce tego skarżący – organy miałyby dokonywać samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 486/10, LEX nr 992591). Wręcz przeciwnie – z uwagi na podniesione powyżej okoliczności – należy w sposób jednoznaczny i fachowy rozstrzygnąć, czy przedmiotowy budynek warsztatu ślusarskiego został wybudowany w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania oraz czy spełnia wymogi higieniczno-sanitarne, bhp i ergonomii dotyczące prowadzonej w nim działalności. W ocenie Sądu, jest to możliwe wyłącznie w formie oceny technicznej – do której przedstawienia prawidłowo został zobowiązany skarżący.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego o naruszeniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym wobec budynku wybudowanego samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Regulacja art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy bowiem wyłączenia stosowania art. 48 tej ustawy (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zapis ten został wprowadzony przez ustawodawcę, aby umożliwić inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., skorzystanie po dniu 1 stycznia 1995 r. z przepisów poprzedniej ustawy, łagodniej traktującej taką samowolę. Nie budziło natomiast wątpliwości Sądu, że w pozostałym zakresie zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Z tego też względu zasadnie organy obu instancji zastosowały w sprawie art. 81c ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy.

Podniesiono, że jakkolwiek organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia poczynił ustalenia co do braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to słusznie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uznał te wywody za przedwczesne. Wobec braku stosownej oceny technicznej na obecnym etapie postępowania nie sposób bowiem ocenić, czy występują przesłanki do legalizacji spornego obiektu zgodnie z funkcją jaką pełni, czy też zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 bądź art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienie organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, nie mogło mieć jednakże żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku wywiódł M.B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu Sądu I instancji obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.:

- naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.,) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ocena dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej;

- naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie bezsprzecznie wskazuje, że data powstania przedmiotowego obiektu budowlanego to data przed 1 stycznia 1994 r., o czym świadczą wyjaśnienia inwestora oraz przedstawione przez niego dokumenty obejmujące lata 1990-1995, potwierdzające zakup materiałów budowlanych oraz urządzeń stanowiących wyposażenie zakładu, a także inne dokumenty szczegółowo wymienione przez Sąd pierwszej instancji na stronie 5 zaskarżonego orzeczenia. Sąd zatem, idąc w ślad za ustaleniami organów administracyjnych uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wydając zaskarżone uzasadnienie dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

Wskazano, że spór co do zagadnienia, które przepisy należy w takiej sytuacji zastosować, a zatem czy przepisy z 1994 r., czy też przepisy ustawy z 1974 r., był już analizowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96. Dokonując interpretacji art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w uchwale tej przyjęto, że regułą podstawową, wynikającą z ust. 1, jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisy prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy więc nadal muszą być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Ten pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. skarżący kasacyjnie podzielił w całej rozciągłości.

Skarżący kasacyjnie podzielił także tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1214/07, zgodnie z którą "Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera koniunkcję rozłączną dwóch przypadków, których spełnienie łącznie lub osobno oznacza, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się. Skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to oczywistym jest, że każdy etap tego postępowania musi być oparty na ww. przepisach."

Sąd natomiast dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydanych postanowień uznał, że pomimo że budowa obiektu została zakończona przed 1994 r., co jest w sprawie bezsporne, to i tak zastosowanie mają przepisy ustawy obecnie obowiązującej. Takie rozstrzygniecie powoduje zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

Niezasadnym zatem było nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, co jest wytycznym na gruncie nowej ustawy w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Nie można bowiem nie zgodzić się z orzeczeniem wyżej powołanego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym do każdego etapu procesu legalizacji samowoli budowlanej stosuje się przepisy ustawy z 1974 roku, gdy budowa zakończona została do roku 1994. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku wiąże się ze znacznym obciążeniem finansowym. Nadto wskazano, że przepisy ustawy z 1974 roku nie nakazują dokonywać przez inwestora takich czynności, a po drugie nie jest to uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy. W trakcie bowiem kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stwierdzono naruszeń warunków technicznych, co wskazuje na brak przesłanek do rozbiórki, a nadto nie stwierdzono podstaw do nakazania wykonania zmian lub przeróbek. Powyższe zatem wskazuje, że nie jest zasadnym nakładanie na inwestora obowiązku dostarczenia tego typu opinii technicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wydając przedmiotowe orzeczenie dopuścił się zatem obrazy przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut "błędnej wykładni" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia, tj. na czym polega nieprawidłowe zrozumienie treści przepisu, a w konsekwencji zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu.

W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.,) poprzez przyjęcie, że ocena dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Przepis powyższy nie zawiera regulacji wskazującej, jaki stan prawny organy są obowiązane uwzględniać w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Poprzez zarzut jego błędnej wykładni nie było zatem możliwe kwestionowanie stosowania w sprawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do czego zmierzają argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny również zarzut błędnej wykładni art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez zrównanie sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup.

Oceniając ten zarzut skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że przepisu art. 48 cyt. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęta przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że działanie (stosowanie) ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 ustawy "nowej" (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95). Skoro przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odwołuje się w sposób ścisły jedynie do pojedynczej normy art. 48, to stosując wykładnię rozszerzającą, nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 innych wskazanych w przepisach Prawa budowlanego stanów faktycznych, które co prawda mogą pozostawać z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanej w bliskiej łączności, to jednak - tak jak to ma miejsce w przypadku regulacji prawnej wynikającej z art. 81c ust. 2 ustawy - mogą dotyczyć również zasadniczo odmiennych zdarzeń faktycznych (np. sprawa jakości wyrobów budowlanych).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 737/08, zgodnie z którym analiza treści art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę aktualnie zastosowanie znaleźć mogą - w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej - trzy różne stany prawne (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, (pod. red.) Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 501-502). Poza przepisami art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym oraz przepisami art. 48 tej ustawy w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), której celem było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki, będą to także przepisy art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Postępowanie prowadzone na podstawie norm materialnoprawnych zawartych w Prawie budowlanym z 1974 r. nie wyklucza stosowania przepisów procesowych (zarówno zawartych w k.p.a. jak i w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo budowlane z 1994 r.), w tym przepisu art. 81c ust. 2. Stosowanie tego przepisu w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie oznacza tym samym zrównania sytuacji materialnoprawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.