Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 472/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art.7, art. 77 § 1, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 7 ust. 4, § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 693/12 w sprawie ze skargi U. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 693/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę U. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż P.B. B. Sółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie ul. S., w dniu 10 listopada 2010 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jeden budynek wolno stojący i dwa w układzie bliźniaczym) z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową niezbędnej infrastruktury technicznej i zjazdu, dla terenu położonego przy ul. Ogrodowej w Szczecinie działka nr ewid. [...] obr. [...], dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta Szczecin decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], na skutek odwołania U. W., K. W. i E. P., uchyliło powyższą decyzję uznając, że organ I instancji nie ustalił szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie określił granic obszaru analizowanego, nie ustalił średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W pkt II decyzji organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji, cech zabudowy, zagospodarowania terenu oraz przepisów odrębnych tj.: a) jako obowiązującą linię zabudowy ustalił linię wyznaczoną licem budynku sąsiedniego przy ul. Ogrodowej [...] c) – oznaczoną na załączniku graficznym - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – do 27%; szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od 8,5 m do 12,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,9 m (liczoną od poziomu terenu istniejącego przed głównym wejściem do budynku); dla każdego budynku dach płaski); b) stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko; - w przypadku kolizji przedsięwzięcia z drzewami lub krzewami, usunięcie lub przesadzenie drzew i krzewów należy uzgodnić z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM; również na etapie projektu budowlanego należy uzgodnić sposób wykonania robót, w przypadku zbliżenia do drzew i krzewów; - na 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub zmianą tej działalności wpływającą na ilość i rodzaj wytwarzanych odpadów bądź sposobów gospodarowania nimi, należy przedłożyć właściwemu organowi informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania nimi; c) stwierdził, że inwestycja nie dotyczy warunków wynikających z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; d) lokalizacja infrastruktury technicznej może nastąpić po uzyskaniu zgody zarządcy drogi w przypadku konieczności usytuowania infrastruktury technicznej w pasie drogowym; - infrastruktura nie może naruszać elementów technicznych drogi, nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszania wartości użytkowej drogi oraz nie może ograniczać możliwości przebudowy lub remontu drogi; - w celu budowy zjazdu, należy uzyskać decyzję o zezwoleniu przez zarządcę drogi na budowę zjazdu w zakresie parametrów technicznych oraz lokalizacji zjazdu; - ilość miejsc parkingowych niezbędna do obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego należy lokalizować na terenie przeznaczonym do zainwestowania; - wskaźnik ilości miejsc postojowych : 2 miejsca postojowe (1 mieszkanie); e) odnośnie warunków wynikających z przepisów odrębnych, organ ustalił, że zamierzenie inwestycyjne powinno być zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); f) realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich, ani powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności przed pozbawieniem : dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

W pkt III decyzji organ stwierdził, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny. Opieczętowane załączniki w liczbie 2 sztuk stanowią integralną część decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając brak określenia wielkości granic obszaru analizowanego oraz wyliczenia średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Organ wskazał, że ustalił parametry nowej zabudowy: obowiązującą linię zabudowy od frontu działki – jako kontynuację zabudowy linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. Ogrodowej [...] – zgodnie z § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia; wskaźnik wielkości nowej zabudowy max do 27% - zgodnie z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia; szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków od 8,5 m do 12,5 m – zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia; wysokość dla każdego z planowanych budynków do 6,90 m; zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuacji wysokości budynku w najbliższym sąsiedztwie przy ul. Ogrodowej [...], w celu zapewnienia ładu przestrzennego, którego elementami są gabaryty sąsiednich budynków.

Zapewniając harmonijną pierzeję ulicy: dachy płaskie dla każdego z budynków – zgodnie z § 8 rozporządzenia, jako kontynuację formy zwieńczenia dachów budynków frontowych, wzdłuż tej samej drogi.

Szczegółowe uzasadnienie przyjętych parametrów zawarto w wynikach analizy stanowiących załącznik do niniejszej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do pisma stron z dnia 29 lipca 2011 r., w którym zakwestionowano sposób obliczenia średniej wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie i wniosku o ponowne przeprowadzenie oględzin przy udziale stron, przy czym organ nie znalazł podstaw do przeprowadzenia oględzin. Odnosząc się do sposobu obliczenia średniej wysokości budynków organ I instancji podniósł, że w obszarze analizowanym występują budynki jedno i dwu kondygnacyjne o różnie ukształtowanych dachach. Wskazał, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków : o dachach płaskich to 6,8 m, o dachach stromych 6,35 m, o dachach stromych do poziomu kalenicy 9,3 m. Tak więc, średnia wysokość elewacji frontowej budynków (łącznie dla wszystkich budynków objętych analizą) wynosi 6,57 m. Z uwagi na brak jednorodności zabudowy na obszarze analizowanym, odstąpiono od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy, na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, przy tej samej ulicy. Za bezpośrednie sąsiedztwo organ uznał zabudowę frontową przylegającą do działki drogowej i graniczącą z nieruchomością przy ul. Ogrodowej [...], o wysokości 6,90 m i ul. Ogrodowej [...] o wysokości 6,90 m. Planowana inwestycja polega na lokalizacji budynków o wysokości 6,90 m licząc do poziomu attyki. Ustalona wysokość stanowi przedłużenie (kontynuację) wysokości większości budynków usytuowanych wzdłuż ulicy Ogrodowej oraz gwarantuje zachowanie ładu urbanistycznego.

U. W., K. W. i E. P., reprezentowani przez radcę prawnego K. G., wnieśli odwołanie o powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż na analizowanym obszarze brak jest działki, która na powierzchni 1000m² byłaby zabudowana trzema budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi, a ponadto przedstawiony projekt architektoniczny w żadnej mierze nie komponuje się z istniejącą charakterystyką ulicy Ogrodowej; § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez wyliczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – dokonując wyliczenia organ pominął budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w linii zabudowy tj. budynek przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 6,9 m oraz przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 3,09 m. Ponieważ średnia wysokość dla tych budynków powoduje powstanie uskoku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać ustalona jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym; § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie uwzględnienie wymogów dot. miejsc postojowych dla planowanej inwestycji, a w konsekwencji wydanie decyzji, która może doprowadzić do naruszenia elementów technicznych drogi, przyczynić się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, a także zmniejszenia wartości użytkowej drogi; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie działań zmierzających do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie oględzin przy udziale stron.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że już z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika brak możliwości oceny spełnienia wymaganych ustawą parametrów, to tym samym brak było podstaw do pozytywnego uwzględnienia wniosku inwestora. Odwołujący się zarzucili też, że w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy kondygnacji przyziemia, gdyż organ nie odwołał się do treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś obowiązkiem organu jest konkretne ustalenie, ile dla tej inwestycji winna wynosić odległość od drogi publicznej. Nadto w obszarze analizowanym brak jest podobnej działki, która zaledwie na 1000 m² zostałaby zabudowana trzema mieszkaniami jednorodzinnymi z dwoma lokalami mieszkalnymi. Planowana inwestycja zdecydowanie odbiega pod tym względem od dotychczas istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy. Nadto, organ I instancji pominął całkowicie kwestie związane z zapewnieniem miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Wokół budynków musi pozostać zachowana strefa biologicznie czynna – przestrzeń zielona, która uniemożliwi powstanie miejsc parkingowych. Zamiarem inwestora jest stworzenie ośmiu garaży podziemnych. Taka ilość miejsc postojowych nie daje gwarancji, że przyszli mieszkańcy nie będą parkować na ulicy, która już obecnie jest pozastawiana po obu stronach.

W piśmie z dnia 7 marca 2012 r., będącym uzupełnieniem odwołania, zarzucono, że organ I instancji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem decyzja z dnia 22 września 2011 r. została wydana przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina E. G. Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, która na mocy powyższego przepisu podlega obligatoryjnemu wyłączeniu, gdyż ta sama osoba wydawała decyzję z dnia 8 marca 2011 r. następnie uchyloną przez SKO w Szczecinie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznając ten zarzut za niezasadny. W ocenie Kolegium przepis ten wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie ma przeszkód prawnych by sprawę ponownie prowadził ten sam pracownik organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wyeliminował uchybienia wytknięte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]). Organ pierwszej instancji przeprowadził nowe wyliczenie parametru średniej wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy budynków położonych w zakreślonym obszarze. Przeanalizowano 58 obiektów, dla których średnia wysokość elewacji frontowej mierzonej do okapu dachu lub attyki wyniosła 6,57 m (w analizie zaokrąglono do 6,60 m). Wskazano, że w obszarze analizy występuje zabudowa niejednorodna, dlatego odstąpiono od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Bezpośrednie sąsiedztwo to zabudowa frontowa na działkach przy ul. Ogrodowej [...] (wysokość 6,90 m) i ul. Ogrodowej [...] (wysokość 6,90 m). Organ I instancji ustalił zatem wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy o wartości 6,90 m, to jest takiej samej jak gabaryty sąsiadujących nieruchomości, co ma zapewnić harmonijną pierzeję ulicy Ogrodowej. Kolegium stwierdziło, że taki sposób wyliczenia wysokości elewacji frontowej znajduje potwierdzenie w przepisie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy (...), który dopuszcza wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy w sposób inny niż poprzez przyjęcie średniej wielkości tego parametru jeśli wynika to ze sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że istniejące obiekty budowlane są zróżnicowane co do elewacji frontowych, wiele z nich znacznie przekracza wyznaczoną wartość 6,90 m. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji spełnia wymagania wynikające z § 3 i § 9 powyższego rozporządzenia, zawiera część tekstową i załącznik graficzny oraz wyniki analizy. Określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz parametry nowej zabudowy.

Kolegium uznało, że organ I instancji ustalił wymóg lokalizacji miejsc parkingowych i postojowych na terenie inwestycji (ustalenie pkt I lit. d tiret piąte i szóste decyzji). Zgodnie z tym ustaleniem, inwestor będzie zobowiązany do opracowania szczegółowych rozwiązań projektowych, które następnie będą podlegać ocenie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Kolegium nie jest uzasadniony zarzut, że planowana inwestycja z uwagi na nowoczesny wygląd odbiega od charakteru zabudowy istniejącej. Organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie pozostawia inwestorowi swobodę. Inwestor realizując planowaną inwestycję ograniczony jest parametrami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy tj. linią zabudowy, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli U. W. i K. W., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego K. G.

Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo nie uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą to decyzję inwestor obowiązany jest uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż na analizowanym obszarze brak jest działki, która na powierzchni 1000 m² byłaby zabudowana trzema budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi, a ponadto przedstawiony projekt architektoniczny w żadnej mierze nie komponuje się z istniejącą charakterystyką okolic ulicy Ogrodowej; 3) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyliczenie krawędzi górnej elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – dokonując wyliczenia organ pominął budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w linii zabudowy tj. budynek przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 6,9 m oraz przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 3,09 m. Ponieważ średnia wysokość dla tych budynków powoduje powstanie uskoku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać ustalona jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym; 4) art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy dla terenu położonego przy ul. Ogrodowej [...] w Szczecinie, jak i decyzja z dnia 8 marca 2011 r. została wydana przez działającą z up. Prezydenta Miasta Szczecin E. G., zastępcę dyrektora w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej, czyli przez osobę która na mocy tego przepisu podlega obligatoryjnemu wyłączeniu; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a nadto nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, zapewniający rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy; 6) art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie żądania stron dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną dla danego terenu, czy też stanowi naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżących, w świetle obowiązującego prawa, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organów było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała w sposób potencjalnie znacząco na środowisko i czy wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jakiejkolwiek informacji, że organy wywiązały się z tego obowiązku.

Skarżący podnieśli też, że okolice ulicy Ogrodowej stanowią posesje zabudowane domami wolno stojącymi jednorodzinnymi. Planowana nowa inwestycja powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Dlatego brak jest podstaw by uznać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, zwłaszcza w formie architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy Kolegium podniosło, że dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych nie przeprowadza się postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i nie uzyskuje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uczestniczka postępowania E. P. wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z tą zasadą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalenia wymienionych parterów. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1585) precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsie lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - § 1 ust. 1 – 5 rozporządzenia). Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającą część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosiła 22m, zatem obszar analizowany objął teren wokół przedmiotowej działki o promieniu 66m i analizie poddano 58 obiektów. W obszarze analizowanym występuje ukształtowana zabudowa mieszkaniowa, o typie wolno stojącym, bliźniaczym i szeregowym wraz z budynkami towarzyszącymi jak budynki gospodarcze, garaże o formie wolno stojącej lub jako przybudówki. Budynki mieszkalne są jedno i dwu kondygnacyjne, o dachach różnych – płaskich i stromych. Zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie dostępna z tej samej drogi publicznej – przy ulicy Ogrodowej to budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące i zbliźnione, jedno i dwu kondygnacyjne, o dachach płaskich. Na analizowanym terenie, na każdej z działek usytuowany jest co najmniej jeden budynek mieszkalny z garażem. Budynki przekształcone i rozbudowywane. Występują liczne wtórne wydzielenia w celu pozyskania nowych działek pod zabudowę, jak to ma miejsce w najbliższym sąsiedztwie np. : na działkach przy ul. Ogrodowej [...] (...). Przez wtórne wydzielenie działek doszło do zagęszczenia zabudowy. Z analizy wynika też, że średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi 27,83%, a z zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił dla planowanej inwestycji max. wskaźnik zabudowy do 27%.

A zatem, lokalizacja trzech budynków mieszkalnych na jednej działce nie odbiega – jak zarzucają skarżący – od dotychczasowej istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy.

Wbrew stanowisku skarżących, zachowanie ładu przestrzennego i kontynuacja funkcji istniejącej nie oznacza, że dopuszczalna nowa zabudowa ma być ograniczona wyłącznie do obiektów tożsamych rodzajowo z obiektami już istniejącymi. Zróżnicowana niejednorodna zabudowa występująca na analizowanym terenie, stanowiła uzasadnienie dla odstąpienia od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. Ogrodowej [...] oraz [...]. Jak wynika z analizy uczyniono tak dlatego aby zapewnić ład przestrzenny, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijną pierzeję ulicy. Takie ustalenie wysokości budynku dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia, zatem odstąpienie od ustalenia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy występującej na analizowanym terenie, nie stanowi o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.

W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, że oględziny nie były konieczne, gdyż zestawienie tabelaryczne wykonanych pomiarów wysokości elewacji frontowej 58 budynków, w tym budynków położonych przy ul. Ogrodowej bezspornie wskazuje, iż wysokości te nie są jednakowe i przebiegają uskokami. Z niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi o naruszeniu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu nie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla każdej inwestycji musi być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca w art. 71 tej ustawy wskazał, realizacja jakiego rodzaju przedsięwzięcie będzie musiała być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosowne do ust. 2 art. 71 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 tej ustawy została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r. Nr 213, poz. 1397). W § 2 rozporządzenia wymienione są rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowiska, a w § 3 wymienione rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiska. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie trzech budynków jednorodzinnych (jeden wolno stojący i dwa w układzie bliźniaczym) z garażem, nie jest wymienione ani w § 2 ani w § 3 rozporządzenia. Tak więc, w rozpoznawanej sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, nie został także naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 i 4 k.p.a.). Na prawidłowość tego poglądu wskazują właśnie wyroki sądów administracyjnych przywołane w skardze.

W skardze kasacyjnej U. W. i K. W., reprezentowani przez r.pr. K. G., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucili wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej.p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, albowiem zarówno decyzja z dnia 22 września 2011 r. o warunkach zabudowy dla terenu położonego przy ul. Ogrodowej [...] w Szczecinie, jak i decyzja z dnia [...] marca 2011 r. zostały wydane przez tego samego pracownika, co winno skutkować wyłączeniem tejże osoby od udziału w postępowaniu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organy I i II instancji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. na skutek niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżących dowodu z oględzin - mimo podnoszenia przez skarżących w toku postępowania zastrzeżeń, których prawidłowa ocena wymagała przeprowadzenia wnioskowanych oględzin;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten winien stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organy I i II instancji art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienia żądania stron dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego terenu w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną dla danego terenu, czy też stanowi naruszenie dotychczasowego ładu przestrzennego;

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż na analizowanym obszarze brak jest działki zabudowanej w sposób podobny do planowanej inwestycji, a mianowicie na której na powierzchni 1000 m² znajdowałyby się trzy budynki jednorodzinne mieszkalne, a ponadto mimo faktu, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji (a wręcz w sposób zasadniczy odbiega), parametrów, cech i wskaźników, a także gabarytów, formy architektonicznej i intensywności dotychczasowej zabudowy okolic ulicy Ogrodowej;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie poprzez nieprawidłowe określenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego co winno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonych decyzji;

- § 7 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyliczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - dokonując wyliczenia organ w ogóle pominął budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w linii zabudowy, tj. budynek przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 6,9 m oraz przy ul. Ogrodowej [...] o wysokości 3,09 m. Ponieważ średnia wysokość dla tych budynków powoduje powstanie uskoku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać ustalona jako średnia wielkość występująca na prawidłowo określonym obszarze analizowanym, a nie w sposób dowolny;

- § 7 ust. 4 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie wysokości zabudowy na poziomie 6,90m, podczas gdy z analizy dokonanej w oparciu o § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokość zabudowy winna zostać określona na 6,57 m.;

- § 4 ust. 3 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy określił jedną linie nowej zabudowy podczas gdy z treści wniosku o wydanie decyzji wynika, że będzie więcej niż jedna linia planowanej zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji z dnia 22 września 2011 r. o warunkach zabudowy została wydana przez działającą z up. Prezydenta Miasta Szczecina E. G., zastępcę dyrektora w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej, która również wydała pierwszą decyzję w sprawie, tj. decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia 8 marca 2011 r. W ocenie skarżących taka sytuacja stoi w sprzeczności z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który w obecnie obowiązującym brzmieniu dotyczy wszelkich sytuacji, w których organ administracji ponownie rozpatruje sprawę, w której wcześniej wydał decyzję. Przepis ten znajdzie zastosowanie także wówczas, gdy sprawa zostanie przekazana organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika jest wadliwość postępowania, która z kolei prowadzi do wadliwości wydanej w postępowaniu decyzji. Skarżący powołał się na wyroki NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1911/11; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1461/10.

W ocenie skarżących z analizy stanu faktycznego sprawy wynika brak możliwości oceny spełnienia wymaganych ustawą parametrów dla projektowanej inwestycji, a więc tym samym brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją - z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Organ II instancji całkowicie pominął w niniejszej sprawie, iż okolice ulicy Ogrodowej stanowią posesje zabudowane domami wolno stojącymi jednorodzinnymi. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi kontynuację w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, zwłaszcza w zakresie formy architektonicznej. Maksymalna liczba mieszkań, jaka jest dopuszczalna w trzech budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych, wynosi w sumie 6 lokali mieszkalnych. W obszarze analizy brak jest podobnej działki, która na powierzchni zaledwie 1000m² zostałaby zabudowana trzema budynkami jednorodzinnymi z dwoma lokalami mieszkalnymi, a nadto na której znajdowałby się wymagany przepisami parking oraz opisywany zjazd do garaży. Planowana inwestycja zdecydowanie odbiega pod tym względem od dotychczas istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy.

Skarżący co do zasady zgodzili się z Sądem, iż rozumienie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, jednak zastrzegli, iż nie można granic stosowania tego przepisu rozszerzać tak dalece, że prowadzi to do legalizacji wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, zwłaszcza tych które wprost uderzają w istniejący ład przestrzenny. Zdaniem skarżących organ winien przeprowadzić oględziny - czego jednak nie uczynił. Oględziny pozwoliłyby również na dokonanie prawidłowego, a nie dowolnego (w ocenie skarżących) zakreślenia granic obszaru analizowanego. Skarżący podnieśli, że WSA z mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien wziąć pod uwagę brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i uchylić zaskarżone decyzje do ponownego rozpoznania. Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze. Orzeczenie Sądu sprowadza się do powtórzenia argumentacji organów administracji, czym Sąd naruszył wskazane w skardze przepisy.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, że organ I instancji dokonał prawidłowego określenia obszaru analizowanego. W ocenie skarżących obszar ten powinien obejmować nieruchomości na możliwie zwartym terenie - tymczasem analiza załącznika graficznego wskazuje, iż zakres ten został ustalony w sposób dowolny, pomijając budynki tworzące spójną całość - choćby analiza zabudowań przy ul. Kieleckiej, a włączając do tego obszaru inne budynki całkowicie "oderwane" swoim charakterem i gabarytami od planowanej inwestycji. W ten sposób organ przyjął, a Sąd uznał za uzasadnione okolicznościami - iż na analizowanym terenie występuje niejednorodna zabudowa, "uzasadniająca odstąpienie od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. Ogrodowej [...]". "Najbliższe sąsiedztwo" stanowi nieruchomość przy ul. Ogrodowa [...], a nie przy ul. Ogrodowa [...] jak to przyjęły organy i Sąd. Nie sposób uznać tych dwóch nieruchomości za sąsiednie z pominięciem zabudowy przy ul. Ogrodowej [...]. Powyższe doprowadziło do rażącego zawyżenia dopuszczalnej wysokości zabudowy i zaakceptowania planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, iż stosownie do § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia: "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1". Przepis ten stanowi wyjątek metodologiczny wobec § 7 ust. 1 i w żaden sposób wyjątek ten nie wyłącza ustawowej zasady kontynuacji wysokości obiektów, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak więc dla jego zastosowania koniecznym jest najpierw prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie stwierdzenie niemożliwości zastosowania ustępu 1 tego paragrafu. Żadna z powyższych przesłanek, zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sąd błędnie przyjął za organem, że właściwie zastosowano w decyzji § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Analiza przyjętego obszaru wskazuje, że wysokość została ustalona na poziomie 6,57 m, podczas gdy w treści decyzji wysokość została określona w sposób odmienny, a więc na poziomie 6,90 m. W ocenie skarżących wysokość zabudowy winna być w takim przypadku określona na 6,57m. Skarżący zaznaczyli także, że nie ma możliwości faktycznej, aby trzy budynki zostały usytuowane obok siebie w oparciu o ustaloną w decyzji linię zabudowy. A zatem, wadliwie została ustalona linia zabudowy określona przez organ w treści decyzji. Sąd winien ten aspekt wziąć pod uwagę i uznać, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, iż w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. ) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Takie brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzyskał w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miała na celu usunięcie wątpliwości dotyczących nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

A zatem, należy przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział.

Powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W tym stanie prawnym wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez E. G. - zastępcę Dyrektora w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina - po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] ) decyzji nr [...] wydanej przez tę samą osobę - prawa nie narusza. Okoliczność, że osoba ta brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy, nie ma znaczenia w kontekście art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został naruszony. E. G., wydająca decyzję w I instancji w imieniu Prezydenta Miasta Szczecina, nie brała udziału w wydaniu decyzji przez organ II instancji.

Brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i cel regulacji prawnej zawartej w tym przepisie nie pozwala na aprobatę wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały okoliczności wyłączenia pracownika organu, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w tym, iż organ nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu z oględzin. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogły uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy i przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny uzasadnia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do stwierdzenia, czy spełnione są warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że oględziny nie były konieczne, gdyż zestawienie tabelaryczne wykonanych pomiarów wysokości elewacji frontowej 58 budynków, w tym budynków położonych przy ul. Ogrodowej. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odzwierciedla wysokość budynków na terenie objętym analizą, szerokość elewacji frontowej, przebieg linii zabudowy, geometrię dachów. Analiza ta obejmuje także budynki wskazane przez skarżących, w tym budynek usytuowany na działce skarżących. Zdaniem skarżących sama analiza dokumentacji nie daje całościowego obrazu sytuacji. Gdyby przyjąć takie założenie, należałoby wówczas przyjąć, że w każdej sprawie oprócz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji publicznej winien przeprowadzać oględziny. Tymczasem to właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi w istocie "kwalifikowane oględziny". Analiza taka jest sporządzana na podstawie oględzin i pomiarów wykonanych w terenie. Można wprawdzie kwestionować prawidłowość dokonania analizy, lecz przy prawidłowo przeprowadzonej analizie i przy niekwestionowaniu zamieszczonych w analizie pomiarów nie można skutecznie twierdzić, że sama analiza nie daje obrazu sytuacji. Analiza ta jest właśnie po to przeprowadzana, aby dawała organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów budynków i ich charakteru.

Przepis art. 78 § 1 k.p.a. wiąże się z koncentracją materiału dowodowego. W § 1 art. 78 k.p.a. ustawodawca wskazał na obowiązek uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodu, natomiast w § 2 art. 78 k.p.a. wskazał w jakich, ściśle określonych okolicznościach, organ administracji publicznej może nie uwzględnić zgłoszonego przez stronę żądania przeprowadzenia dowodu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, iż dane zawarte w przeprowadzonej analizie uwzględniają wszelkie okoliczności związane z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną analizowanego terenu bez konieczności i potrzeby prowadzenia przez organ dowodu z oględzin.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się tak naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 3 oraz § 7 rozporządzenia wykonawczego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i prawidłowo ocenił jego zastosowanie oraz przepisów rozporządzenia.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p."

Podkreślić należy, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można pomijać zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (Z.Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2008 s. 492). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Jednocześnie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przepis § 3 powołanego wyżej rozporządzenia jest przepisem wykonawczym do ustawy. To zaś oznacza, że nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika, aby nowa zabudowa miała być odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej.; przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że zróżnicowanie rodzajów zabudowy (dom jednorodzinny wolnostojący, zbliźniaczony czy szeregowy) w ramach funkcji mieszkaniowej nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego. Trafnie też Sąd pierwszej instancji przyjął, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym obszarze występuje zagęszczona zabudowa, działki są zabudowane budynkami jednorodzinnymi typu wolnostojącego, bliźniaczego i szeregowego wraz z budynkami towarzyszącymi tj. garażami i budynkami gospodarczymi i w tych okolicznościach lokalizacja trzech budynków mieszkalnych na jednej działce nie odbiega od istniejącej charakterystyki urbanistycznej okolicy. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić błędnej oceny działania organów w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

W niniejszej sprawie szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 22m, a więc obszar analizowany, który objął teren wokół przedmiotowej działki o promieniu 66m należy uznać za prawidłowy. Analizie poddano – jak już wcześniej zaznaczono - 58 obiektów, a analiza podaje wysokości tych budynków i ich funkcje, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachów i linię zabudowy.

Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowych wniosków, iż zróżnicowana zabudowa występująca na analizowanym terenie stanowiła uzasadnienie dla odstąpienia od przyjęcia dla nowej zabudowy średniej wysokości zabudowy na rzecz wysokości budynków usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. Ogrodowej [...] i ul. Ogrodowej [...].

Jak stanowi § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym - § 7 ust. 3. Jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynikają dane potwierdzające prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Ustalenie w niniejszej sprawie wysokości budynku w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia zapewnieni zachowanie ładu przestrzennego, w tym harmonijną pierzeję ulicy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy uwzględniły wysokość budynków sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji ( ul. Ogrodowa 11). Budynki istniejące przy ul. Ogrodowej [...] i ul. Ogrodowej [...] mają wysokość 6,90m. Okoliczność, iż budynek przy ul. Ogrodowej [...] ma wysokość 3,09m nie oznacza, że działanie organów w oparciu o § 7 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia – zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji – było wadliwe. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku przy ul. Ogrodowej [...] ustalono na 6,90m i taką też wysokość posiada budynek skarżących usytuowany przy ul. Ogrodowej [...]. W tej sytuacji niezrozumiałe są zarzuty skarżących co do określonej w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości projektowanych budynków.

Także obowiązującą linię zabudowy organ określił tak jak przebiega linia zabudowy przy budynku skarżących położonym przy ul. Ogrodowej [...].

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Budynek przy ul. Ogrodowej [...] znajduje się w większej odległości od pasa drogowego niż budynki przy ul. Ogrodowej [...] i przy ul. Ogrodowej [...].

A zatem, i w tej kwestii nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że błędnie ocenił zastosowanie przez organy § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem skarżących, że obszar analizowany nie obejmował nieruchomości przy ul. Kieleckiej. Jak wynika z części tekstowej i graficznej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, analiza obejmuje nieruchomości położone przy ul. Kieleckiej [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.