Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 494/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 , art. 22a ust.3,  5 , 7 , art. 89 ust. 1 pkt 7 , art. 74 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017r. sprawy ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A.B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia 21 sierpnia 2015r. o zmianę zezwolenia nr 264 na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób przewoźnik działający pod firmą "[...]" A.B. wniósł o modyfikację zezwolenia na linii komunikacyjnej [...] - Potok Wielki - Krzcięcice - Sędziszów w zakresie godzin odjazdu, proponując:

- na kierunku [...]odjazdy z przystanku [...]: 07:05, 09:20, 12:30, 13:08, 14:40, 15:40, 17:25 z oznaczeniem kursowania od poniedziałku do piątku oprócz świąt i kurs o godz. 17:03 z oznaczeniem kursowania w dni nauki szkolnej,

- na kierunku [...] odjazdy z przystanku: 06:18, 06:54, 09:00, 11:30, 12:15, 13:05, 14:00, 18:15 z oznaczeniem kursowania od poniedziałku do piątku oprócz świąt i kurs z godz. 07:57 z oznaczeniem kursowania w dni nauki szkolnej,

zgłaszając do obsługi ww. linii cztery autobusy o pojemności: 44 osób, 25 osób, 24 osób i 17 osób.

W dniu 15 października 2015r. Starosta [...] dokonał analizy sytuacji rynkowej, stwierdzając w proponowanym rozkładzie jazdy brak racjonalnych odstępów czasowych między kursami już funkcjonujących przewoźników.

Mając na uwadze wyniki powyższej analizy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A.B., wydało decyzję z dnia 12 stycznia 2016r., którą utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia 3 listopada 2015r. o odmowie zmiany zezwolenia nr 264.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 211/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny nie został wystarczająco dokładnie wyjaśniony – w szczególności nie sporządzono wymaganej przez art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004r. poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., analizy o treści zdeterminowanej przez przepis art. 22a ust. 5 u.t.d. W konsekwencji nie zostało wykazane zaistnienie którejkolwiek z określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. przesłanek pozwalających na odmowę zmiany zezwolenia na wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...]:

- zarządzeniem nr 69/2016 z dnia 7 grudnia 2016r. powołał do życia zespół zadaniowy do wykonania analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym;

- wystąpił do przewoźników o wypełnienie ankiety, dotyczącej wykonywania przewozów osób na ww. linii komunikacyjnej;

- zwrócił się do sołtysów miejscowości [...], do Wójta Gminy [...], Burmistrza [...], Burmistrza [...] o rozpropagowanie treści ankiety dotyczącej funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego przy przewozie osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej;

- zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o podanie ilości stwierdzonych naruszeń przy wykonywaniu przewozów osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej, jak również prawomocnych decyzji dotyczących nałożonych kar, w okresie od stycznia 2015r.,

- ustalił, że na ww. linii komunikacyjnej A.B. konkuruje jedynie z firmą C.D.

Zespół zadaniowy dokonał kontroli wykonywania przez A.B. przewozu osób na ww. linii komunikacyjnej, ustalając podczas obserwacji przystanków, że przewoźnik nie wykonuje kursów z godz. 13:05 i 14:05 z [...] do [...], natomiast wykonuje kurs o godz. 13:54 – którego nie ma w zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Ponadto podane do publicznej wiadomości na przystankach i w autobusach rozkłady jazdy nie zawierają kursów z godz. 13:05 i 14:05, natomiast wskazują na kurs z godz.13:54 – pomimo sprzeczności z wydanym zezwoleniem. Stwierdzone nieprawidłowości zostały utrwalone w formie protokołów z przesłuchań świadków.

Na podstawie zebranych informacji zespół zadaniowy sporządził analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym na ww. liniach komunikacyjnych, zawierającą zestawienie poszczególnych kursów, ilość osób przewożonych w poszczególnych kursach i stopień wypełnienia pojazdu. W rezultacie ustalono, że potrzeby przewozowe mieszkańców badanych gmin są zabezpieczone. Z kolei z ankiet przeprowadzonych wśród mieszkańców wynika, że częstotliwość kursów komunikacji zbiorowej jest niewystarczająca. Natomiast poziom zapełnienia autobusów kształtuje się na poziomie poniżej 40 % pojemności, tylko niektóre kursy posiadają poziom zapełnienia w wielkości 40 – 80 %. Z danych przekazanych przez przewoźników wynika, że na 221 kursów 59 miało zapełnienie optymalne – co stanowi 26,6% ogółu kursów. Na ogólną liczbę 52 kursów tylko 4 były na poziomie optymalnym, nie stwierdzono zaś kursów z poziomem zapełnienia powyżej 80%.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przy piśmie z dnia 16 grudnia 2016r. przekazał kopie decyzji nakładających na przewoźników na badanej linii kary pieniężne, z których m.in. wynika, że A.B. został ukarany: decyzją z dnia 22 października 2015r. karą w kwocie 3.000 zł, decyzją z dnia 24 marca 2015r. karą 500 zł, decyzją z dnia 11 lipca 2015r. karą w wysokości 1.500 zł, decyzja z dnia 18 czerwca 2015r. karą w wysokości 4.000 zł.

W dniu 14 lutego 2017r. organ instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było wypracowanie z przewoźnikami racjonalnych godzin odjazdu na badanej linii. [...] wyrazili gotowość do podjęcia rozmów, natomiast A.B. uzależnił swoją zgodę na negocjacje w tym zakresie od zakończenia na jego korzyść prowadzonych postępowań dotyczących zmian zezwoleń.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...]. Starosta [...], działając na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, d u.t.d. odmówił A.B. zmiany zezwolenia nr 264 linii komunikacyjnej: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podkreślił, że z analizy sytuacji rynkowej wynika, że na badanej trasie istnieje nadmiar potencjału przewozowego i dodatkowe kursy są zbędne. Ponadto A.B. nie wykonuje kursów z godz. 13:05 i 14:05 i nie zamieszcza ich na upublicznionych rozkładach jazdy, natomiast wykonuje kurs z godz. 13:54, mimo że kurs ten nie jest ujęty w zatwierdzonym rozkładzie. Zaproponowaną przez przewoźnika zmianę (wykonywanie kursów z 2-3 min. odstępem czasowym przed kursami obsługiwanymi przez C.D.) oceniono jako mającą na celu odebranie pasażerów konkurencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.B. podnosząc, że jego wniosek o zmianę zezwolenia nr 264 podyktowany był faktem, że Starosta [...] w dniu 23 czerwca 2015r. wyraził zgodę na zmianę rozkładu jazdy firmie C.D., polegającą na wprowadzeniu do rozkładu jazdy odjazdów bezpośrednio przed jego odjazdami, przy czym nie dokonano analizy sytuacji rynkowej. Dodał, że konkurencja zmusiła go do zwolnienia dwóch kierowców, a obecnie wykorzystuje tylko dwa z pięciu autobusów o najmniejszej pojemności 15 i 25 osób. Zawieszenie kursów następuje z przyczyn od niego niezależnych, ponieważ przewozi wówczas tylko dwóch pasażerów. Sytuacja ta powoduje zagrożenie utratą płynności finansowej. Podkreślił, że analiza została wykonana przez organ nieprawidłowo, w sposób sprzeczny z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Ke 211/16. Organ winien bowiem badać w trakcie kontroli, jakim autobusem o jakiej liczbie miejsc każdy z przewoźników wykonuje kursy z tej samej godziny odjazdu, na tym samym przystanku i jaka jest liczba przewożonych pasażerów, a protokoły powinny być podpisane przez kierowców. Wskazał, że organ zwracał się do ITD o przeprowadzenie kontroli, które nie wykazały nieprawidłowości. Organ zasłania się koniecznością zachowania odstępów czasowych pomiędzy kursami – mimo że WSA w [...] i NSA w Warszawie nie przewidują takiej konieczności. Podkreślił, że na rozprawie przed Starostą nie doszło do porozumienia pomiędzy przewoźnikami, ponieważ konkurencja i organ oczekiwały zrezygnowania przez niego z pozostałych kursów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej Kolegium, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podkreśliło że wydana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. decyzja ma charakter uznaniowy – co obliguje do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie sporządzenia przekonującego uzasadnienia. Wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zebrany materiał dowodowy, w tym analiza sytuacji rynkowej, uwydatnił zagrożenie planowanych przez A.B. zmian w rozkładzie jazdy dla rentowności działalności gospodarczej prowadzonej przez C.D. Stwierdzone w trakcie odjazdów w dniach: 21 grudnia 2016r., 7 lutego 2017r., 1 marca 2017r., 16 marca 2017r. i 4 kwietnia 2017r. nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu powodują, że Starosta [...] zasadnie odmówił A.B. zmiany zezwolenia nr 264. Z kolei podnoszona w odwołaniu konieczność zawieszania niektórych kursów z powodu braku rentowności nie znajduje umocowania w u.t.d. Przewoźnik jest obowiązany wykonywać kursy zgodnie z uzyskanym zezwoleniem – pod rygorem cofnięcia zezwolenia na przewóz osób. Natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności odstąpienia od wykonywania niektórych kursów, przedsiębiorca zobligowany jest uprzednio wystąpić do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego zmianę. Jakkolwiek obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo nie przewidują konieczności ustalania odstępów czasowych pomiędzy kursami konkurencyjnych przewoźników, to z dotychczasowych analogicznych sytuacji wynika, że należy je stosować. Zbliżenie czasowe kursów powodowało "wyścigi" pomiędzy przewoźnikami na trasie, aby uprzedzić konkurencję. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem takiej sytuacji jest zachowanie pomiędzy konkurencyjnymi kursami odstępów czasowych, które nie tylko uniemożliwią "wyścigi" po pasażerów, ale zapewnią także komfort i bezpieczeństwo podróżowania. Kolegium zauważyło, że małe odstępy czasowe pomiędzy kursami i odbieranie pasażerów powoduje obniżenie dochodowości rynkowej prowadzonej działalności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że sporządzona analiza sytuacji rynkowej zawiera wszelkie elementy, wynikające z obowiązujących przepisów i jest jednym z elementów uzasadniających podjęcie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek strona załączyła do odwołania 15 protokołów ITD stwierdzających brak nieprawidłowości wykonywania przewozów osób, to nie podała liczby decyzji, którymi została ukarana finansowo. Przewoźnik nie wyjaśnił także powodów braku wykonywania i niepodania do publicznej wiadomości kursów z godz. 13:05 i 14:05 oraz wykonywania kursu z godz. 13:54 niezgodnie z zezwoleniem.

Oceniając spełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), lit. d), art. 22a ust. 5 u.t.d. organ podkreślił m.in., że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "zagrożenia dla już istniejących linii regularnych". Budując definicję tego znaczenia w zestawieniu z brzmieniem ustępu 5 można przyjąć, że chodzi tu w pierwszym rzędzie o zagrożenia finansowe i organizacyjne. Odnosząc się do przeprowadzenia kontroli bez udziału kontrolowanego, organ wskazał, że z tej przyczyny nie było możliwe zachowanie warunków procedury kontroli – tak w zakresie wylegitymowania się kontrolujących, jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Jednakże nie oznacza to – zgodnie z orzecznictwem sądowym – że czynności obserwacji inspektorów są bezwartościowe.

W skardze na powyższą decyzję A.B. wniósł o uchylenia decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że po zmianie rozkładów jazdy w czerwcu 2015r. przez konkurencyjną firmę C.D. ilość przewożonych dotychczas pasażerów spadła z 4468 pasażerów w czerwcu 2015r. do 3598 pasażerów w lipcu 2015r. Skarżący podniósł, że przez 11 lat prowadzenia działalności Starosta [...] wielokrotnie wprowadzał innych przewoźników bezpośrednio przed jego kursami. Obecna decyzja została wydana z krzywdą dla prawidłowego funkcjonowania przewozów, a nieprawidłowości te nie służą dobru przewożonych pasażerów i prawidłowemu koordynowaniu przewozami – co przedkłada się na stan taboru, a tym samym bezpieczeństwo przewożonych pasażerów. Organ ignoruje konieczność przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, uporczywie domagając się stosowania tzw. odstępów czasowych – bez względu na wymagania rynku w przewozach pasażerskich – konsekwentnie zmuszając stronę za każdym razem do tego, aby wykonywała kursy za konkurencyjnymi przewoźnikami, albo odmawiając zmiany rozkładu jazdy. Natomiast sporządzona w niniejszej sprawie analiza sytuacji rynkowej jest nierzetelna, stanowiąc zbiór godzin odjazdów autobusów bez podania pojemności tych autobusów, przy jednoczesnym braku stwierdzenia ilości osób oczekujących na przystankach i przewożonych na danym kursie. Godziny podane w analizie rynkowej nie uwzględniają już istniejących kursów strony. W analizie zawarte jest sformułowanie, że w proponowanym rozkładzie jazdy stwierdzono nieprawidłowości czasu przejazdu:

- w kursie wyjazd godz. 17:16 z przystanku [...]przyjazd godz. 17:25 – nieprawidłowy czas przejazdu 9 min. (w sąsiednich kursach czas przejazdu 2 minuty),

- w kursie wyjazd godz. 9:14 z przystanku [...]przyjazd godz. 9:20 – nieprawidłowy czas przejazdu 6 minut (w sąsiednich kursach czas przejazdu 2 minuty).

Skarżący zarzucił organowi, że dokonując analizy myli pojęcie czasu przejazdu od punktu rozpoczęcia kursu z początkowego przystanku [...], przystanek [...] z pojęciem godziny odjazdu z przystanku [...]. O ile czas przejazdu [...] waha się od dwóch minut i dłużej i zależny jest od pory przejazdu, a tym samym natężenia ruchu, a także czy na mijanych przystankach oczekują pasażerowie (nie oczekują o ile bezpośrednio przed przyjazdem autobusu strony swoim kursem przejechał C.D.). Godziny 17:25 i 9:20 są odjazdami z przystanku [...], który jest ostatnim przystankiem w granicach miejskich [...] w pobliżu sieci sklepów i z tego powodu winno oczekiwać tam najwięcej pasażerów. Zła interpretacja analizy proponowanego rozkładu jazdy polega na tym, że organ nie odróżnia godziny przyjazdu na przystanek od godziny odjazdu z przystanku po uprzednim zabraniu i zabiletowaniu pasażerów oczekujących na przystanku. Zdaniem Starosty godzina przyjazdu i odjazdu powinna być taka sama, czyli niepozwalająca na zatrzymanie pojazdu i brak możliwości zabrania oczekujących pasażerów – co wiąże się z koniecznością sprzedania biletu.

Odnosząc się do twierdzeń organu o braku racjonalnych odstępów czasowych między kursami już funkcjonujących przewoźników skarżący wskazał, że Starosta, zmieniając rozkłady firmy C.D. do zezwoleń nr 257 i 266, wyraził zgodę na uruchomienie jej kursów na tych samych liniach komunikacyjnych w odstępach od 21 do 2 minut przed kursem autobusów strony, a nawet o tej samej godzinie odjazdu (trasa przejazdu przez [...]). Wbrew wytycznym zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2016r,. w sporządzonej analizie rynkowej nie podano ani rodzaju pojazdu, ani pojemności tych pojazdów. Podkreślił, że karty kontrolne, na które powołuje się Starosta [...], powinny być załączone do akt sprawy.

Skarżący wskazał, że przewoźnik C.D. zaledwie w jednym roku prowadzenia działalności w transporcie drogowym osób otrzymał łącznie kary na 6.000 zł za naruszenia tylko i wyłącznie przy obsłudze linii komunikacyjnej. Z kolei zespół zadaniowy, pomimo kontroli przeprowadzonych w pojazdach skarżącego, nigdy nie przedstawił protokołu z tych kontroli, opierając się jedynie na protokołach z przesłuchań i myląc niejednokrotnie pojazdy oraz ich numery rejestracyjne. Jeśli chodzi zaś o rozprawę administracyjną, to przewoźnicy [...] w jej trakcie posiadali ustalone godziny odjazdów swoich autobusów przed odjazdami firmy skarżącego z przystanków, a w chwili zmian swoich rozkładów jazdy nigdy nie wyrazili chęci uzgodnienia tychże rozkładów jazdy. Skarżący wskazał na złą koordynację przewozów pasażerskich przez Starostę – co powoduje kierowanie zbyt dużej ilości autobusów na te same trasy - autobusy jeżdżą "stadami", co przejawia się walką o pasażera i nie ma nic wspólnego z zasadami zdrowej konkurencji. Końcowo skarżący wskazał, że dalsze prowadzenie firmy i świadczenie przewozu osób w oparciu o obecny rozkład jazdy staje się niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 4 października 2017r. A.B. poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz złożył kserokopię pisma do Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego w [...] wraz z załącznikami z dnia 27 marca 2017r. na okoliczność wykazania nieprawidłowej godziny odjazdu z miejscowości Krzcięcice, przyjętej przez organ w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie (Dz. U. z 2016r. poz. 1907 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) (uchylony),

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzją uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W konsekwencji, kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała taka sytuacja, że organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9.10.2014r. o sygn. akt III SA/Lu 416/14, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3 u.t.d.). Analizę, stosownie do wymogów art. 22a ust. 5 u.t.d., przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 22a ust. 7 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (m. in. starosta), mogą realizować zadania, o których mowa w ust. 3, przez własne jednostki lub inne wyspecjalizowane podmioty.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę istniejącego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, muszą być oparte na szczególnym, sformalizowanym dowodzie przeprowadzanym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 211/16, uprzednio wydanych decyzji odmawiających skarżącemu zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania sprawy niniejszej jest zatem kwestia związania Sądu powyższym wyrokiem. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań.

Ze względu na powyższe, zarówno organy obu instancji, orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] związani są powyższym wyrokiem. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał m. in., że:

- po pierwsze, "znajdująca się w aktach sprawy analiza nie została przeprowadzona z zachowaniem ustawowych wymogów. (...) Ani z jej treści, ani też z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby została ona przeprowadzona przez organ właściwy do spraw zezwoleń, jak to wyraźnie przewiduje art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie. Znikąd nie wynika bowiem, czy podpisany pod tą analizą [...] został upoważniony do jej sporządzenia przez właściwy organ, tj. przez Starostę [...]";

- po drugie "nie można w żadnym razie przyjąć, aby analiza ta zawierała wszystkie obligatoryjne elementy określone w poszczególnych przepisach art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie. (...) Z regulacji zawartej w art. 22a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie wynika, że wspomniana analiza powinna w kompleksowy i pełny sposób przedstawiać sytuację rynkową w zakresie regularnego przewozu osób zarówno na linii komunikacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie, objętej wnioskiem o zmianę, jak i na innych liniach komunikacyjnych, które z nią konkurują lub mogą konkurować, choćby na części trasy między przystankami określonymi w rozkładzie jazdy objętym wnioskiem o zmianę. W przepisie art. 22a ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie wskazano bowiem wyraźnie na konieczność uwzględnienia w tej analizie istniejącej komunikacji, łącznie z rodzajami pojazdów, godzin ich odjazdów, częstotliwością kursów i dostosowaniem do potrzeb społecznych, a także przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych"; tymczasem "treść sporządzonej analizy zdeterminowana przyczyną jej sporządzenia określoną na jej wstępie ("w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr 264"), ograniczyła się niemal wyłącznie do oceny tego wniosku. (...) Kluczową dla rozstrzygnięcia kwestię zagrożenia dla już istniejących linii regularnych przeanalizowano w sprawie niemal wyłącznie przez pryzmat uwarunkowań finansowych, rentowności i obciążenia linii wnioskującego o zmianę przewoźnika. Brakło natomiast wymaganych informacji co do istniejących linii innych niż wnioskodawca przewoźników. W konsekwencji nie wiadomo przykładowo, jaką ilość podróżnych przewożą na objętej wnioskiem o zmianę linii konkurujący ze skarżącym przewoźnicy i jaka w związku z tym jest rentowność tych linii. Bez tych informacji nie da się stwierdzić, czy konkurujący ze skarżącym przewoźnicy, nie mają na tych liniach nadmiaru pasażerów, bądź czy ilość przewożonych przez nich pasażerów nie pozostaje w rażącej dysproporcji do ilości pasażerów przewożonych przez skarżącego";

- po trzecie, (odnosząc się do przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d.) że "stwierdzenie wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem powinno zostać przekonująco uzasadnione. Niewystarczające jest przy tym samo stwierdzenie ukarania przewoźnika za naruszenie warunków określonych w posiadanym zezwoleniu. Konieczna jest bowiem analiza okoliczności, które doprowadziły do ukarania. Nie może bowiem pozostać bez znaczenia, z punktu widzenia oceny zachowania przedsiębiorcy jako wykonującego przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, rodzaj, charakter i częstotliwość naruszeń w realizacji posiadanego już zezwolenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają organowi przyjąć, iż przedsiębiorca może skutecznie ubiegać się o zmianę zezwolenia lub nie będzie mógł z tej możliwości skorzystać. (...) Takich ustaleń jednak w sprawie zabrakło. (...) Kolejnym powodem nie pozwalającym na uznanie wspomnianego ostrzeżenia za podstawę odmowy zmiany zezwolenia udzielonego A.B. jest to, że ani z akt sprawy, ani z obowiązujących przepisów nie wynika, aby udzielenie przez organ takiego ostrzeżenia (A.B. pismem Starosty [...] z dnia 28 września 2015 r.) podlegało jakiejkolwiek weryfikacji. Należy bowiem wyrazić pogląd, że wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie nieprzestrzeganie warunków zezwolenia, bądź wykonywanie przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, które mogą być podstawą odmowy zmiany udzielonego zezwolenia, musi być wykazane w trybie przewidzianym w ustawie o transporcie i w sposób ostateczny".

WSA wskazał, na konieczność podjęcia przez Starostę [...] stosownych działań w kierunku pozyskania wymaganej przez przepisy analizy, zastrzegając że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 22a u.t.d., konieczne będzie szczegółowe i przekonujące wykazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji motywów, którymi organ będzie się kierował.

W rozpoznawanej sprawie lektura akt przedstawionych Sądowi pozwala stwierdzić, że - wbrew zarzutom skargi - wskazania Sądu zostały w powyższym wyroku przez organ wykonane. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności z analizy sytuacji rynkowej, wynika bowiem, że organy obu instancji, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). – przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2016r. nr 69/2016 (k. 134) Starosta [...] – stosownie do art. 22a ust. 3, 5 i 7 u.t.d – powołał Zespół Zadaniowy do wykonania analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym na linii komunikacyjnej [...], z uwzględnieniem:

- istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych,

- dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf,

- przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych,

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zespół zadaniowy dokonał w dniach: 21 grudnia 2016r., 7 lutego 2017r., 1 marca 2017r., 16 marca 2017r. i 4 kwietnia 2017r. kontroli wykonywania przez A.B. przewozu osób na ww. linii komunikacyjnej, ustalając podczas obserwacji przystanków, że przewoźnik:

- nie wykonuje kursów z godziny 13:05 i 14:05 z [...],

- wykonuje natomiast kurs o godz. 13:54 – którego nie ma w zatwierdzonym rozkładzie jazdy,

- w podanych do publicznej wiadomości na przystankach i w autobusach rozkładach jazdy nie zawarł kursów z godz.13:05 i 14:05, ujął natomiast kurs z godz. 13:54 – pomimo sprzeczności z wydanym zezwoleniem.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących utrwalenia powyższych nieprawidłowości w formie protokołów z przesłuchań świadków (pracowników organu) wskazać trzeba, że istotnie, zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziałach 9 i 10 u.t.d., wszelkie kontrole przeprowadzone przez osoby, o jakich mowa w art. 89 ust. 1 pkt 7 u.t.d. (upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych), odbywają się w obecności kontrolowanego, po okazaniu stosownego upoważnienia, a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że wskazane wyżej kursy nie zostały wykonane, a zatem brak było możliwości sporządzenia protokołu z podpisem kontrolowanego. Natomiast wyniki obserwacji pracowników organu, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie ich wiedzy, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok WSA w [...] z dnia 1 grudnia 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 541/16, dostępny j.w.). W konsekwencji, sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy protokoły uzasadniały przyjęcie ich przez organ jako dowód w sprawie, zwłaszcza że część z nich zawiera zeznania przesłuchanych w charakterze świadków pracowników organu wykonujących obserwację – potwierdzających ustalenia stwierdzone w tych protokołach.

Na podstawie zebranych informacji zespół zadaniowy sporządził analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym na ww. liniach komunikacyjnych (k. 328-369), zawierającą szczegółowe zestawienie poszczególnych kursów, ilość osób przewożonych w poszczególnych kursach i stopień wypełnienia pojazdu. Zgodnie z danymi uzyskanymi z kart kontrolnych na trasach nr 264 A.B. oraz nr 266 C.D. wskazano, że przewoźnicy ci posiadali następujące zapełnienia autobusów:

- o godz. 6:54 A.B. przewiózł 33 osoby, a C.D. o godz. 7:59 - 4 osoby,

- o godz. 9:10 A.B. przewiózł 4 osoby, a C.D. o godz. 9:03 – 7 osób,

- o godz. 12:25 A.B. przewiózł 9 osób, a C.D. o godz. 13:10 - 7 osób.

Odnosząc się do zarzutów skargi o braku dołączenia do akt sprawy wyżej wskazanych kart kontrolnych należy zauważyć, że powyższe ustalenia zawarto na s.21 analizy (k. 349). W związku z powyższym, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawie, zwłaszcza że analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób została sporządzona z uwzględnieniem okoliczności, o jakich mowa w art. 22a ust. 5 u.t.d.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nierentowności prowadzonej działalności wskazać trzeba, że jak wynika z analizy, najwyższe zapełnienie w autobusie A.B. na linii nr 264 wynosiło 45,83 %, zaś na konkurencyjnej linii nr 266 C.d. jedynie 18,18 %. W konsekwencji, bazując na powyższych danych organ prawidłowo uznał, że to A.B. przewozi większą liczbę pasażerów, a co za tym idzie osiąga większe zyski. W kontekście powyższego, w zaskarżonej decyzji trafnie zauważono, że postulowane przez A.B. zbliżenie godzin jego odjazdów do kursów C.D. może spowodować odebranie temu przewoźnikowi pasażerów, a co za tym idzie i dochodu. Z zestawienia godzin odjazdów z poszczególnych przystanków na badanej linii wynika, że w 3 kursach na 5 kursów wykonywanych przez C.D., A.B. proponuje godziny odjazdów o tej samej godzinie lub bezpośrednio przed kursami konkurenta. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdził prawidłowe ustalenia organu w zakresie zagrożenia planowanych przez A.B. zmian w rozkładzie jazdy dla istniejącej linii obsługiwanej przez C.D.

W ocenie Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 22a ust. 5 u.t.d. Podkreślenia wymaga – w odniesieniu do konieczności uwzględnienia w tym zakresie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych – że Starosta [...] zwrócił się do sołtysów z miejscowości [...], Wójta Gminy [...], Burmistrza [...], Burmistrza [...] o rozpropagowanie treści ankiety dotyczącej funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego przy przewozie osób na linii komunikacyjnej [...]. W rezultacie, na podstawie ankiet przeprowadzonych wśród mieszkańców ustalono, że częstotliwość kursów komunikacji zbiorowej jest niewystarczająca. Tymczasem skarżący w zgłoszonej zmianie rozkładu jazdy proponuje w 3 kursach na 5 kursów wykonywanych przez C.D. godziny odjazdów o tej samej godzinie lub bezpośrednio przed kursami tego przewoźnika.

Zauważyć trzeba, że w podsumowaniu analizy zawarto zalecenia o konieczności zachowania właściwych odstępów czasowych między kursami poszczególnych przewoźników, które powinny wynosić w godzinach od 6:00 do 8:00 i od godziny 14:00 do 16:00 15 minut przed i po kursie, a w pozostałych godzinach 30 minut przed kursem i 20 minut po kursie. Założenie takie prawidłowo uzasadniono racjonalnym wykorzystaniem środków transportu, opłacalnością przewozu, a zarazem zapewnieniem właściwej dostępności pasażerów do przewozów (k. 369).

Organy, ustalając kolejną przesłankę odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób – art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d (wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem) prawidłowo oparły się w tym zakresie na danych dotyczących kar pieniężnych nałożonych przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na przewoźników obsługujących ww. linię komunikacyjną (k. 277-318). Dane te, zgodnie z wymogami art. 22a ust. 5 pkt 2 u.t.d., dotyczącego dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf, zostały uwzględnione przy sporządzaniu analizy (k. 330). W tym zakresie Kolegium wskazało że:

- [...] został ukarany decyzją z dnia 5 października 2015r. karą 1.000 zł,

- [...] został ukarany decyzją z dnia 2 kwietnia 2015r. karą 1.000 zł,

- [...] został ukarany decyzją z dnia 1 lipca 2015r. karą 3.000zł,

- [...] została ukarana decyzją z dnia 11 maja 2015r. karą 3.500 zł,

- C.D. został ukarany decyzją z dnia 23 lipca 2015r. karą 3.000 zł, decyzją z 11 maja 2015r. karą w wysokości 3.000zł,

- A.B. został ukarany decyzją z dnia 22 października 2015r. karą w kwocie 3.000 zł, decyzją z dnia 24 marca 2015r. karą 500 zł, decyzją z dnia 11 lipca 2015r. karą w wysokości 1.500 zł, decyzja z dnia 18 czerwca 2015r. karą w wysokości 4.000 zł.

Z powyższego zestawienia jednoznacznie wynika, że spośród przewoźników obsługujących ww. linię to na skarżącego nałożono największą ilość kar pieniężnych, w łącznie najwyższej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że w toku prowadzonego postępowania skarżący skutecznie nie zakwestionował ostatecznego charakteru tych rozstrzygnięć.

Reasumując, w ocenie Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza w sposób kompleksowy i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.t.d. przedstawia sytuację rynkową w zakresie regularnego przewozu osób na ww. liniach komunikacyjnych, które ze sobą konkurują lub mogą konkurować. Przede wszystkim, w przeciwieństwie do uprzednio prowadzonego postępowania, organy ustaliły jaką ilość podróżnych przewożą na objętej wnioskiem o zmianę linii konkurujący ze skarżącym przewoźnicy i jaka w związku z tym jest rentowność tych linii. Tym samym organy nie ograniczyły się do oceny wniosku wyłącznie z przez pryzmat uwarunkowań finansowych, rentowności i obciążenia linii skarżącego. Organy uwzględniły także inne aspekty - bezpieczeństwa w ruchu drogowym i interesy podróżnych. Brak zarazem podstaw by zarzucić organom dowolną ocenę zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Motywy, którymi organy kierowały się przy wydaniu decyzji zostały szczegółowo i przekonująco wskazane w ich uzasadnieniach, spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Należy podkreślić, że przesłanki określone w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy u.t.d. mogą być podstawą negatywnej decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia pod warunkiem, że zostaną wykazane (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r. o sygn. akt II GSK 750/10, dostępny j.w.). Dla zastosowania tego przepisu organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje, rzeczywiście zaistniały.

W ocenie Sądu, wymóg ten został spełniony w sprawie niniejszej. Należy przy tym zauważyć, że użyte w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. sformułowanie "zostanie wykazane" wskazuje na prowadzenie hipotetycznych rozważań na temat przewidywanego wpływu wprowadzenia nowego przewoźnika na sytuację na danym rynku przewozów. Nie chodzi tu o ocenę zdarzeń już zaistniałych, ale o prognozowanie sytuacji na danej linii komunikacyjnej, z punktu widzenia interesów przedsiębiorców już funkcjonujących na rynku i aspirujących do niego, pasażerów oraz interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w wymogach bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz zdrowej konkurencji na rynku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2014r. o sygn. akt III SA/Lu 416/14, dostępny j.w.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że istotnie, obowiązujące przepisy nie wymagają ustalania odstępów czasowych pomiędzy kursami konkurencyjnych przewoźników. Jak słusznie argumentuje jednak Kolegium, doświadczenie wynikające z dotychczasowych analogicznych sytuacji nakazuje jednak stosować te odstępy – tak aby uniknąć "wyścigów" pomiędzy przewoźnikami na trasie w celu uprzedzenia konkurencji i zapewnić komfort i bezpieczeństwo podróżowania. Małe odstępy czasowe pomiędzy kursami i odbieranie pasażerów powodują obniżenie dochodowości rynkowej prowadzonej działalności. W sporządzonej analizie trafnie uzasadniono, że w celu racjonalnego wykorzystania środków transportu oraz opłacalności przewozu, a zarazem zapewnienia właściwej dostępności pasażerów do przewozów winny być zachowane właściwe odstępy czasowe między kursami poszczególnych przewoźników:

- w godzinach od 6:00 do 8:00 i od godziny 14:00 do 16:00 15 minut przed i po kursie,

- w pozostałych godzinach 30 minut przed kursem i 20 minut po kursie.

Zarzuty skargi o braku uwzględnienia ilości miejsc w pojazdach przewoźników nie mogły odnieść skutku – z uwagi na właściwie stwierdzony w analizie niski procent wykorzystania środków transportu – z czego prawidłowo wywiedziono wniosek o niezasadności zwiększania ilości połączeń.

Jeśli chodzi zaś o wskazywane przez skarżącego obniżenie w ostatnim czasie rentowności jego działalności gospodarczej, rzekomo wskutek działań organu oraz innych przewoźników, to wskazać należy, że:

- po pierwsze, z ustaleń zawartych w analizie rynkowej wynika, że większą liczbę pasażerów, a co za tym idzie większe zyski (w porównaniu z konkurencyjnym przewoźnikiem – C.D.) osiąga skarżący,

- pod drugie, z przywołanych w podsumowaniu analizy uwag przewoźników i kierowców autobusów wynika, że to rządowy program Rodzina 500+ spowodował spadek liczby osób przewożonych transportem zbiorowym, wpływając na wzrost budżetu rodzin, co w połączeniu z powszechną dostępnością do stosunkowo niedrogich samochodów zdecydowało o rezygnacji z publicznego transportu zbiorowego na rzecz własnych samochodów osobowych (k. 369).

Podkreślenia wymaga również, że Starosta [...] przeprowadził w dniu 14 lutego 2017r. rozprawę administracyjną (k. 157-159), której celem było wypracowanie racjonalnych godzin odjazdu. Ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu jednoznacznie wynika, że przewoźnicy [...] wyrazili gotowość do podjęcia rozmów, natomiast A.B. uzależnił swoją zgodę na negocjacje w tym zakresie od zakończenia na jego korzyść prowadzonych postępowań dotyczących zmian zezwoleń. W konsekwencji cyt.: "nie udało się dojść do konsensusu i wypracować kompromisu w kwestii wspólnego opracowania rozkładów jazdy przez brak woli do współpracy przewoźnika Pana A.B.".

Końcowo należy zauważyć, że niekontrolowane powiększanie liczby połączeń może prowadzić do negatywnych następstw "niezdrowej" konkurencji między nimi, w efekcie czego dochodzi do niebezpiecznych zjawisk w ruchu drogowym, jak również do przerostu podaży usług nad popytem. W konsekwencji proces taki obraca się przeciwko interesowi klientów na skutek likwidacji przewoźników, niewytrzymujących konkurencji na rynku. Okoliczności te są powszechnie znane, potwierdzone informacjami medialnymi i upublicznionymi badaniami, nie ma więc podstaw do ich podważania. Regulacja rynku przewozowego jest zatem działaniem podejmowanym w interesie również samych pasażerów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały kompleksowej oceny przesłanek odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym – odnosząc się do kwestii zagrożenia dla już istniejącej linii regularnej oraz nieprzestrzegania przez skarżącego warunków określonych w posiadanym zezwoleniu – przy uwzględnieniu szczegółowo omówionych zagadnień dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym i interesów podróżnych.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowania. Akta sprawy dowodzą, że skarżący został zawiadomiony przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim (k. 161, 163, 431, 432). Przyznał również, że wykonał fotokopię akt sprawy (k. 438). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.