Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 709/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 oraz art. 61a § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1, art. 145 § 1, , art. 144, art. 148, art. 149, art. 150, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 sierpnia 2022 roku nr GiK-II.7221.57.2022.IM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 15 czerwca 2022 roku znak: GGN.ZGP.743-14/2011, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 8 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 15 czerwca 2022 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

3 czerwca 2022 r. D.P., powołując się na art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) wystąpił do Starosty Tomaszowskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Tomaszowskiego z dnia 21 marca 2011 r. dotyczącą zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającą na przeniesieniu z jednostki rejestrowej G.451 działki nr 118 o powierzchni 0.0092 ha, położonej w T. przy ul. A. w obrębie nr 13, figurującej we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego i wpisaniu jej do jednostki rejestrowej G.440 na podstawie księgi wieczystej KW [...] jako współwłasność: W.K. w ⅓ części oraz R. i M.K. w ⅔ części, a w konsekwencji uchylenie tej decyzji i przywrócenie stanu poprzedniego tj. przeniesienie działki nr 118 do jednostki rejestrowej G.440 i wskazanie jako jej właściciela Skarb Państwa.

W uzasadnieniu swojego żądania wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w T. przy ul. A. 59, oznaczonej jako działka nr 119, do której prowadzi droga (działka nr 118) będąca w jego posiadaniu i jego poprzedników prawnych od 1965 r. D.P. oświadczył, że podczas przeglądania w Sądzie Rejonowym w T. akt sprawy o zasiedzenie sygn. akt I Ns [...] dowiedział się o decyzji Starosty Tomaszowskiego dotyczącej zatwierdzenia powyższej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem wnioskodawcy Starosta Tomaszowski wydając tę decyzję pozbawił go dostępu do nieruchomości położonej przy ul. A. 59, będącej jego własnością. Natomiast na skutek działań nowego właściciela działek nr 118 i 119 (budowa ogrodzenia na granicy działek nr 118 i 119) wnioskodawca utracił możliwość korzystania z działki nr 118, z której on i jego rodzina korzystali od 1951 r.

Starosta Tomaszowski postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. w oparciu o art. 28 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Tomaszowskiego z 21 marca 2011 r., z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawcę legitymacji procesowej do bycia stroną w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że pismem z 14 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego wystąpił do Starosty Tomaszowskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wskazania podmiotu legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obrębie 13 miasta Tomaszowa Mazowieckiego oznaczonej jako działka nr 118. Po analizie załączonych dokumentów oraz po zbadaniu księgi wieczystej nr [...] Starosta Tomaszowski ustalił, że działka nr 118, będąca drogą dojazdową do nieruchomości położonej przy ul. A. 59A stanowi własność jej współwłaścicieli. Po dokonaniu powyższych ustaleń Starosta Tomaszowski wydał decyzję z 21 marca 2011 r., w której na podstawie art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287) i art. 104 k.p.a. orzekł o zatwierdzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przeniesieniu z jednostki rejestrowej G.451 działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 118 o powierzchni 0.0092 ha, położonej w T. przy ul. A. w obrębie nr 13, figurującej we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego i wpisaniu jej do jednostki rejestrowej G.440 jako współwłasność: W.K. w ⅓ części oraz R. i M. małż. K. w ⅔ części. Powyższa decyzja zawierała m. in. oznaczenie stron postępowania, wśród których D.P., nie był wymieniony jako strona postępowania. Ponadto, organ ustalił, że decyzja ta nie została prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania, co spowodowało, że Starosta Tomaszowski nie dokonał w operacie ewidencji gruntów i budynków żadnych zmian, jak również nie zastąpił tej decyzji innym rozstrzygnięciem.

7 lipca 2022 r. D.P. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 15 czerwca 2022 r., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu:

- błąd w ustaleniu stanu faktycznego,

- naruszenie art 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskujący D.P. nie posiada legitymacji procesowej strony postępowania, która uprawniałaby go do wystąpienia z żądaniem do Starosty Tomaszowskiego. W związku z czym, w ocenie skarżącego przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art 61a § 1 poprzez jego błędne zastosowanie,

- naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wnioskujący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 21 marca 2011 r., co umożliwi skarżącemu korzystanie z tej działki w celu uzyskania dostępu do swojej nieruchomości.

Strona podniosła, że 3 czerwca 2022 roku wystąpiła do organu I instancji z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja z 21 marca 2011 roku. Wnioskodawca obszernie przedstawiła także tło konfliktu występującego między nim, a aktualnymi właścicielami działek nr 117 i 118. Żalący wskazał, że wystąpił do sądu powszechnego o wznowienie postępowania w sprawie zasiedzenia działek nr 117 i 118. W ocenie wnioskodawcy organ swoim wadliwym działaniem pozbawił go dostępu do działki nr 118 z której on i jego rodzina korzystali od 1951 r. Podniósł, że swój interes prawny wywodzi się z faktu, że jest następcą prawnym W.P. w odniesieniu do działki nr 119. W ocenie strony, z faktu następstwa prawnego, wynika także jego interes prawny do wznowienia postępowania, wszczętego na wniosek R.K., który wprowadził organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w błąd, że to on jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 118, podczas gdy przedmiotowa działka była drogą dojazdową do nieruchomości nr 117 i nr 119. W związku z tym, w postępowaniu Starosty Tomaszowskiego zakończonym decyzją z 21 marca 2011 r. D.P. powinien być również stroną postępowania. Z uwagi na powyższe, Starosta Tomaszowski błędnie przyjął, że skarżący nie miał interesu prawnego do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, bezspornym jest fakt, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga, wywołała skutki prawne, ponieważ, na jej podstawie Starosta Tomaszowski dokonał w rejestrze gruntów zmiany właściciela nieruchomości oznaczonej nr 118 i w miejsce Skarbu Państwa, który był posiadaczem samoistnym, wpisał R.K. i W.K. i na mocy tej nieostatecznej decyzji zostały wprowadzone zmiany właścicieli w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w T. Wydział Ksiąg Wieczystych, mimo tego, że księga ta była prowadzona tylko dla działki nr 117.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 8 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 15 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą wart. 145 k.p.a. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją (postanowieniem) ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania. Niespełnienie przesłanek, o których mowa powyżej, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy przeanalizował przebieg postępowania toczącego się w 2011 roku przed organem I instancji i wskazał, iż to postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją Starosty Tomaszowskiego z 21 marca 2011 r., która nie orzekała o zmianie prawa własności działki nr 118, orzekała jedynie o doprowadzeniu zapisów wykazanych w ewidencji gruntów i budynków do zgodności z wpisami znajdującymi się w księdze wieczystej PT[...] oraz PT[...], z zapisów których to prawo wynikało. Decyzja ta zawierała m. in. oznaczenie stron postępowania. D.P. nie był wymieniony w tej decyzji, jako strona postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. By można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (np. wznowieniowego), a w konsekwencji skutecznego kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. W okolicznościach tej sprawy przedmiotem oceny nie są względy wynikające z interesu faktycznego, lecz to czy decyzja Starosty Tomaszowskiego z 21 marca 2011 r. mogła oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego wynikające z istniejącej normy prawa materialnego.

D.P. wnioskując o wznowienie postępowania nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść, że w stosunku do niego istnieje określone prawo lub obowiązek wynikające z decyzji Starosty Tomaszowskiego z 21 marca 2011 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że D.P. nie ma interesu prawnego (legitymacji) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Starosty Tomaszowskiego.

D.P. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie organu II instancji argumentując, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane wadliwie. Dodatkowo decyzja Starosty Tomaszowskiego uznana za decyzję ostateczną przez sąd cywilny spowodowała, że skarżący - właściciel działki nr 119 korzystający wspólnie z działki nr 118 z R. K., wpisanej do ewidencji gruntu jako "droga", został pozbawiony charakteru strony w sprawie sądowej o zasiedzenie 1/3 drogi należącej do nieżyjącej już W. K. Tym samym skarżący nie mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do zasiedzenia części drogi, która od 3 pokoleń była wspólnie użytkowana przez mieszkańców działki nr 117 (R. K.) i 119 (W. P., teraz D. P.).

Dalej skarżący wyjaśnił, iż od momentu przekazania "drogi" we władanie Skarbu Państwa opiekę nad "drogą" sprawowała: babcia skarżącego W.P. Następnie drogą opiekował się ojciec skarżącego W.P. i skarżący, który jest obecnym właścicielem działki i znajdujących się na niej nieruchomości gospodarczych wraz z domem mieszkalnym. Dodał, że oprócz korzystania z działki 118, która stanowi ważny element dojazdowy do drogi publicznej, w drodze tej (118) idzie instalacja wodno-kanalizacyjna i gazowa, która jest własnością skarżącego, "droga" posiadała płot i bramę , która również stanowił jego własność.

W ocenie skarżącego, gdyby Starosta Tomaszowski przeanalizował wszelką dostępna dokumentację dotyczącą w/w sprawy np. mapki podziałowe wykonane przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i mieszkaniowej w Tomaszowie Mazowiecki, umowę zawartą pomiędzy właścicielem działki 118, a organem reprezentującym państwo w kwestii przejęcia samoistnego posiadania drogi przez Skarb Państwa, a nie tylko księgę wieczystą, być może decyzja administracyjna w sprawie nie zablokowałaby możliwości do ustalenia przed sądem faktycznego stanu prawnego drogi. Skarżący podniósł, iż intencją właścicieli działki 118 w czasach przekazania drogi we władanie Skarbu Państwa było zapewnienie swobodnego dostępu do drogi publicznej dla działki 119. Oddanie działki nr 118 we władanie samoistne do Skarbu Państwa gwarantowało dwóm posesjom swobodny dostęp do drogi publicznej i realizowało wymagania prawa budowlanego oraz przepisów p/pożarowe dla działki 119.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz.1302) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie stanowiło postanowienie z 8 sierpnia 2022 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku D.P. z 3 czerwca 2022 r o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Będący podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji w przepis - art. 61a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka ta zdaniem organów wystąpiła w kontrolowanej sprawie). Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazany przepis może stanowić podstawę postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w trybie zwykłym.

W rozstrzyganej sprawie D.P. w swoim wnioski z 3 czerwca 2022 roku domagał się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym wniósł on bowiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Tomaszowskiego z 21 marca 2011 roku na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a albo art. 145b k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a - art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1.dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W rozstrzyganej sprawie podstawę wniosku skarżącego stanowił art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Pierwszy etap ogranicza się do badania przesłanek formalnych wniosku, do których należy stwierdzenie: czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej do złożenia wniosku, czy wniosek dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia organu, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Na tym etapie organ nie bada, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Następnie zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2).

Natomiast, gdy z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany lub dotyczy on decyzji nieostatecznej organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1-3 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Także odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia mającego swoje oparcie w art. 149 § 3 k.p.a.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że pierwsza, wstępna faza postępowania wznowieniowego polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747). W tej fazie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, przy czym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny (jest więc oczywiste, że wnioskodawca nie jest stroną takiego postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie prezentowane jest stanowisko, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2310016, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1219080, oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 107/18 LEX nr 2774580). Powyższe oznacza, że w drugiej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, jeśli jego wniosek oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu (por. cyt. powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98).

Pamiętać także należy, że skoro postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku strony, to organ był tym wnioskiem związany. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast istnienie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

W rozstrzyganej sprawie skarżący 3 czerwca 2022 r. wniósł do Starosty Tomaszowskiego żądanie wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z 21 marca 2011 r. powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. czyli okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, a także swój niezawiniony brak udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji był zatem związany tak sformułowanym żądaniem strony wszczęcia postępowania w sprawie. Z treści rozstrzygnięcia wynika natomiast, że organ I instancji nie uczynił zadość żądaniu strony, bowiem w ogóle nie rozważył wniosku strony z 3 czerwca 2022 r. w kontekście przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego ani przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Nie wykazał jednocześnie, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, co ewentualnie mogłoby stanowić uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania i stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, choć wniosku w tym zakresie strona skarżąca nie składała. W rozstrzyganej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania w żądanym przez stronę nadzwyczajnym trybie postępowania, dokonując równocześnie oceny jako bezzasadnej argumentacji strony skarżącej zgłoszonej na poparcie wniesionego żądania wznowienie postępowania z uwagi na jej pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją z 21 marca 2011 r. Zatem organ bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., co determinuje uznanie przez sąd naruszenia przepisów art. 6 , art. 7, art. 8 § 1 i art. 61a § 1 w zw. z art. 145 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Drugim uchybieniem wskazującym na konieczność uchylenia postanowień organów obu instancji, jest brak zbadania przez te organy i odniesienia się do pozostałych przesłanek wskazanych przez skarżącego w podaniu o wznowienie postępowania tj. do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W swoim wniosku o wznowienie postępowania strona powołał się także na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe oraz przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Organy w ogóle pominęły ocenę dopuszczalności wniosku strony z uwagi na te podstawy wznowieniowe. Jak to zostało wskazane powyżej żądanie skarżącego wyznaczało przedmiot i granice kontrolowanego postępowania. Organ administracji publicznej nie był uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony i jego wybiórczego traktowania. Dowolna interpretacja przez organy prowadzące postępowanie wniosku skarżącego stanowiła rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania (art. 6-9 k.p.a.), jak i art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei rozpoznając żalenie na postanowienie organu I instancji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sposób nieuprawniony zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie Starosty Tomaszowskiego. Mimo, iż w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazał na przepisy mające zastosowanie w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania jednak nie dostrzegł ich pominięcia przez organ I instancji czym naruszył art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W prowadzonym ponownie postępowaniu Starosta Tomaszowski winien zatem – uwzględniając powyższe rozważania, w pierwszym rzędzie ustalić spełnienie przez wniosek strony przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego i wydać w tym zakresie jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 149 k.p.a. Po jego ewentualnym wszczęciu rzeczą organu będzie biorąc pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenić wystąpienie w sprawie wskazanych przez skarżącego wad postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Organ winien przeprowadzić swoje postępowanie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swe stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które spełniać będzie wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 15 czerwca 2022 r.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając je na rzecz skarżącego w kwocie 100 zł równej wysokości uiszczonego przez stronę wpisu od skargi.

bg