Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art.137
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r,, poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej w skrócie "u.g.n.") - po rozpatrzeniu odwołania I. W. (dalej zwanej "wnioskodawczynią" lub "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta C., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej, nieruchomości położonej w C. stanowiącej obecnie działkę nr 1 o pow. 0,4726 ha, objętej księgą wieczystą [...] (pochodzącej z wywłaszczonej działki nr 2) – Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. ("PWRN"), działając na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U z 1952 r. nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Komitetu Budowy B w S., nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 1,0066 ha, stanowiącej własność A. i J. W. Wywłaszczenia dokonano celem stworzenia B, mającego pełnić rolę "płuc okręgu przemysłowego K.- C.". W decyzji tej jednocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 5.194,04 zł. Do wypłaty tego odszkodowania zobowiązano Komitet Budowy B jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. W., jednak po jego rozpatrzeniu orzeczeniem z [....] r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., utrzymała w mocy tę decyzję.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2004 r. wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni A. i J. W., zwróciła się do Prezydenta Miasta C. z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, objęta żądaniem zwrotu wywłaszczona działka nr 2 została podzielona na działkę nr 3 - oznaczoną obecnie numerem 1 oraz działki nr 4 i nr 5, które następnie zostały połączone i tworzą aktualnie działkę nr 6.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 1 o pow. 0,4726 ha (natomiast sprawę zwrotu działki nr 6 wyłączono do odrębnego postępowania). Jednak na skutek odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazana powyżej decyzja Wojewody została zaskarżona przez PPUH A Sp. z o.o. (dzierżawcę części wywłaszczonej nieruchomości) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednak wyrokiem z 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 345/11 Sąd ten oddalił skargę.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania, decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. tym razem orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni części nieruchomości wywłaszczonej decyzją PWRN w S. z [...] r., stanowiącej obecnie działkę nr 1 o pow. 0,4726 ha (pochodzącą z dawnej działki nr 2). Jednocześnie zobowiązano I. W. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1543,49 zł. Jednak decyzją z dnia [...] r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołań B S.A. w C. oraz C Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K. - Wojewoda uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] r. Prezydent Miasta C. Decyzją wydał kolejną decyzję (nr [...]). W decyzji tej odmówił zwrotu na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że według organu cel wywłaszczenia w postaci zalesienia i zakrzewienia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany w latach 1955 - 1970, a następnie miała miejsce jego modyfikacja (wycinka części drzew i budowa zaplecza magazynowo warsztatowego dla [...]).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła I. W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając orzekającemu organowi brak jednoznacznych ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia i dowolne przyjęcie, że przedmiotowa działka miała stanowić teren zielony. Ponadto zarzucono brak dowodów na to, że przyjęty przez organ cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany. Nie udowodniono przy tym, że na przedmiotowej działce prowadzone były prace nasadzeniowe, oraz że teren całej działki był objęty takimi pracami. Ponadto na znacznej części przedmiotowej działki został wybudowany budynek warsztatu, co stanowi zaprzeczenie realizacji celu wywłaszczenia. O braku realizacji celu wywłaszczenia świadczy również dzierżawa na rzecz C Sp. z o.o. Sp. k. Zarzucono także naruszenie art. 136 u.g.n. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz nakreślił istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Wojewoda ustalił, że Komitet Budowy B w K. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, występując do PWRN w K. (pismo z 21 października 1952 r. nr [...]) o wywłaszczenie między innymi działki nr 2 (z której pochodzi działka oznaczona obecnie numerem 1) wskazał, że teren objęty wnioskiem stanowić będzie B, miejsce wypoczynku i wytchnienia, którego stworzenie w okręgu tak silnie uprzemysłowionym, jakim jest okręg K. - C. jest konieczne, bowiem " istniejące parki ([...]) czy zieleńce albo okazały się niewystarczające, albo też położone są w znacznej odległości od silnie uprzemysłowionych ośrodków "a tym samym nie mogą spełniać roli "płuc okręgu przemysłowego", która to rola miała przypaść w udziale powstającemu parkowi. W tym celu, na nieruchomościach objętych wnioskiem (których łączna powierzchnia obejmowała 112,0854 ha) przewidywano "budowę, względnie rozbudowę już istniejących urządzeń kulturalno-wypoczynkowych". Odnotował przy tym Wojewoda, podjętą przez organ I instancji próbę pozyskania ogólnego planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do wniosku o wywłaszczenie. W tym celu wystąpiono do Archiwum Akt Nowych w W. (pismo z 6 maja 2014 r.), do [...] Urzędu Wojewódzkiego (wystąpienia z 25 marca i z 6 maja 2014 r.) oraz do B S.A w C. (pismo z 25 marca 2014 r.). Próby te zakończyły się jednak niepowodzeniem, a tym samym niemożliwe okazało się ustalenie, jaki sposób zagospodarowania przewidywano pierwotnie tj. przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, dla działki -stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania (czy było to urządzenie zieleni parkowej, alejek spacerowych, posadowienie budynków lub innych urządzeń itp.).

Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał zarazem, że w przypadku braku możliwości określenia szczegółowego celu wywłaszczenia, oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, a w sytuacji, gdy celem wywłaszczenia była realizacja obiektów stanowiących tzw. infrastrukturę złożoną, wieloetapową, realizowaną przez dłuższy czas, i przez to mogącą podlegać różnym modyfikacjom – należy przyjąć, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie elementy tej inwestycji. Zdaniem Wojewody nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na danym terenie, w miejscu przeznaczonym pierwotnie pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub, aby w tym miejscu została pozostawiona przestrzeń np. mająca charakter, rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było - z perspektywy całej inwestycji, w ramach realizacji planowanego założenia - bardziej potrzebne.

Organ odwoławczy zaakcentował także konieczność odróżnienia zmiany celu wywłaszczenia (jakościowej zmiany inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości) od modyfikacji tego celu (modyfikacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającej jego charakteru).

Opierając się o treść wniosku Komitetu Budowy B w K. z [...] r. nr [...], decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. nr [...] i akt archiwalnych Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie działkę nr 1, było utworzenie terenu zielonego (stanowiącego "płuca regionu"), zaspokajającego jednocześnie potrzeby kulturalne i rozrywkowe mieszkańców województwa. Cel ten miał być realizowany stopniowo, a koncepcja zagospodarowania poszczególnych obszarów wywłaszczonego terenu, ulegała zmianom, wraz z nabywanymi doświadczeniu i w miarę możliwości finansowych

Wojewoda wskazał na pozyskaną z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. obszerną dokumentację zdjęciową obrazującą stan przedmiotowej działki na przestrzeni lat. Ze znajdujących się w niej zdjęć lotniczych obejmujących sporną nieruchomość wynika, że w 1955 r. na terenie tym znajdowały się pola uprawne oraz zabudowania gospodarcze Na zdjęciu z 1967 r. brak już zabudowań gospodarczych; natomiast cały teren stanowi obszar zielony, jest zakrzewiony i częściowo zadrzewiony, a ponadto wyraźnie widoczna jest przebiegającą przez niego (nadal istniejąca) alejka łącząca teren D z Aleją [...]. Na kolejnych zdjęciach widoczne jest przygotowanie części terenu pod budowę zaplecza magazynowo-warsztatowego dla D oraz teren zielony w znacznej części obsadzony drzewami, a na zdjęciu z 1986 r istniejący już budynek magazynowo -warsztatowy i teren zielony częściowo zalesiony. Na tej podstawie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że na objętej żądaniem zwrotu działce cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nastąpiło to przed 22 września 2004 roku, a cała działka nr 1 przez wiele lat stanowiła część założenia parkowego. Z analizowanej dokumentacji zdjęciowej wynika bowiem w sposób niewątpliwy, iż wywłaszczony obszar, stanowiący pierwotnie teren rolny, stał się terenem zielonym, na którym powstała alejka parkowa, a w latach osiemdziesiątych zaplecze magazynowo -warsztatowe dla D

Zmiana przeznaczenia części przedmiotowej działki nr 1, nastąpiła dopiero w 2000 roku. Jednak taka zmiana, jako że została dokona po uprzednim zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z 10 lipca 2019 r sygn. I OSK 2455/17 organ wskazał, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości.

Wojewoda uznał przy tym istnienie trudności ze wskazaniem jednoznacznej daty zakończenia inwestycji polegającej na utworzeniu B. Jednak jednocześnie przyjął, że niewątpliwie inwestycja ta w ogromnej większości zrealizowana została już w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych dwudziestego wieku.

W skardze na decyzję organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła:

1. niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy oraz błędne ustalenia faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niesłuszne uznanie, że cel wywłaszczenia działki o numerze 1 (poprzednio nr 3) został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak i przed datą wskazaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, tj. przed dniem 22 września 2004 roku;

2. naruszenie art. 136 u.g.n., poprzez:

- jego niezastosowanie i zaniechanie zawiadomienia skarżącej (względnie jej poprzedników prawnych – poprzednich właścicieli wywłaszczonej działki nr 1) o zamiarze użycia wywłaszczonej działki lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i niepouczeniu skarżącej (względnie jej poprzedników prawnych) o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części;

- jego niezastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, iż przysługującego prawa żądania jej zwrotu;

3. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania;

4. naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania.

Według skarżącej cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot. Ponadto organ odwoławczy pobieżnie przeanalizował treść złożonego w jej imieniu odwołania oraz nie ustosunkował się do większości podniesieniach w tym odwołaniu zarzutów oraz wątpliwości. Według skarżącej już co do samej zasady:

- brak jest możliwości ustalenia celu wywłaszczenia działki nr 1,

- brak jest dowodów na realizację celu wywłaszczenia, przyjętą nieprawidłowo przez poprzez zadrzewienie i zakrzewienie działki nr 1,

- brak jest dowodów na to, że realizacja celu wywłaszczenia poprzez zadrzewienie i zakrzewienie działki nr 1 miała miejsce na całej nieruchomości, czy jedynie na jej części,

- zmiana sposobu wykorzystania części działki - w okolicznościach niniejszej sprawy - stanowi przesłankę jej zbędności.

Według skarżącej przedmiotowa nieruchomość była bowiem obszarem zaniedbanym, zarośniętym chaszczami, na (jedynie) części którego rosły drzewa samosiejki, w związku z czym w ocenie odwołującej organom I i II instancji na potrzeby niniejszego postępowania najwygodniej było przyjąć, że w taki właśnie sposób, jak opisany powyżej, tj. poprzez zadrzewienie i zakrzewienie doszło do realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, co tak naprawdę nijak się ma do rzeczywistego celu wywłaszczenia przedmiotowej działki i jego realizacji.

Skarżąca zaakcentowała także, że nie udało się uzyskać ogólnego planu sytuacyjnego inwestycji, dołączonego do wniosku o wywłaszczenie z dnia 21 października 1952 r., a który to plan dopiero pozwoliłby ustalić cel wywłaszczenia w/w działki. Również sam wniosek o wywłaszczenie wskazywał na inny cel, aniżeli ten ustalony przez organy I i II instancji, tj. "budowa względnie rozbudowa już istniejących urządzeń kulturalno-wypoczynkowych - przez stworzenie na gruntach objętych wywłaszczeniem B".

Skarżąca zauważyła także, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie potrafi w sposób precyzyjny wskazać celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W tym też zakresie można dostrzec rozbieżności między twierdzeniami organu I i II instancji. Ponadto zdaniem skarżącej organy naruszyły jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Stanowisko w sprawie skargi wyrazili również uczestnicy postępowania: B im. [...] S.A. w C. (w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. oraz w piśmie z 10 czerwca 2021), C sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (pismo z dnia 22 marca 2021 r.) wnosząc o oddalenie skargi oraz przedstawiając argumentacją zmierzającą do wykazania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowi decyzja Wojewody z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odmawiająca skarżącej zwrotu nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n." Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Tym samym również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracyjnych w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie, celu na jaki przedmiotowa działka została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy poczynione w powyższym zakresie ustalenia są prawidłowe.

Oceniając czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja wywłaszczeniowa wydana została w [...] r., zatem kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, że celem wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie działkę nr 1, było utworzenie terenu zielonego (stanowiącego "płuca regionu"), zaspokajającego jednocześnie potrzeby kulturalne i rozrywkowe mieszkańców województwa. Tak oznaczony cel wywłaszczenia ma bez wątpienia charakter ogólnikowy. Dotyczy on nie tylko spornej działki lecz całego rozległego terenu. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, że w toku prowadzonego przez wiele lat postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zwrot przedmiotowej nieruchomości niemożliwym okazało się pozyskanie ogólnego planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Dokument ten pozwoliłby na bardziej szczegółowe wskazanie celu wywłaszczenia poszczególnych terenów, które weszły w skład B. Nie można więc wykluczyć, że na podstawie tego dokumentu możliwym było wskazanie jaki był zamierzony sposób zagospodarowania przedmiotowej działki jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a zatem jak zauważył organ odwoławczy czy było to urządzenie zieleni parkowej, alejek spacerowych, posadowienie budynków lub innych urządzeń. Brak tego dokumentu zdaniem Sądu jednak nie dyskwalifikuje przyjętego przez organ odwoławczy celu wywłaszczenia działki, której zwrotu domaga się skarżąca. Przyjęty przez organ odwoławczy cel wywłaszczenia, jakkolwiek oznaczony został w sposób ogólny, to jednak uwzględnia realia, w jakich doszło do wywłaszczenia i odpowiada standardowi prawnemu i funkcjonalnemu z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi, że brak jest możliwości ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotową działkę wywłaszczono w celu utworzenia z niej B tj. terenu zielonego (stanowiącego "płuca regionu"), zaspokajającego jednocześnie potrzeby kulturalne i rozrywkowe mieszkańców województwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wniosek Komitetu Budowy B w K. z 21 października 1954 r. wskazuje zarazem za szczególny charakter przedsięwzięcia, którego realizacji służyć miało m.in. sporne wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, a które realizowane miało być stopniowo, a koncepcja zagospodarowania poszczególnych obszarów wywłaszczonego terenu ulegała zmianom.

W ocenie Sądu w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wykazano, że oznaczony powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy (w tym obszerna dokumentacja zdjęciowa obrazująca stan przedmiotowej działki na przestrzeni lat), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa działka stanowiła pierwotnie teren rolny. Natomiast w ramach realizacji celu wywłaszczenia stała się terenem zielonym, z którego w ramach utworzenia parku usunięto istniejące zabudowania gospodarcze. Teren ten został zakrzewiony i częściowo zadrzewiony oraz powstała na nim alejka parkowa. W latach zaś osiemdziesiątych powstało tam zaplecze magazynowo -warsztatowe dla D.

W kontekście zarzutów skargi opierających o twierdzenie skarżącej, że przedmiotowa działka była obszarem zarośniętym chaszczami, na (jedynie) części którego rosły drzewa samosiejki, wskazać należy, że nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie przez organy materiale dowodowym. Przeciwnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że teren przedmiotowej działki został zadrzewiony. Ponadto przez sporną działkę została poprowadzona aleja spacerowa, której istnienie w istocie nie stanowi przedmiotu sporu. Nie można przy tym wykluczyć, że na spornej działce znajdowały się także tzw. samosiejki. Niemniej ocenę realizacji celu wywłaszczenia nie można sprowadzać do tego, czy całość roślinności znajdującej się na tej działce stanowiła wynik działań określanych mianem zadrzewiania czy zakrzewiania, oraz czy każdy fragment działki został objęty tymi działaniami. Utworzenie terenu zielonego odbywać się bowiem może nie tylko poprzez ingerencję człowieka w postaci dokonywanych nasadzeń, ale może polegać na wykorzystaniu już istniejącej roślinności (w tym drzew i krzewów) a nawet na pozwoleniu na swobodny rozrost roślinności, w tym nawet na pojawienie się i rozrost tzw. samosiejek. Stąd występowanie tzw. samosiejek, gdyby nawet przyjąć, że takie występowały, czy nadal występują na terenie spornej działki, nie wyklucza realizacji wskazanego powyżej celu wywłaszczenia. Przeciwnie, może stanowić nawet przejaw realizacji takiego celu.

W realiach rozpoznawanej sprawy ocenić także należało, jakie skutki dla zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma późniejsza zmiana przeznaczenia części przedmiotowej działki. Jak wskazał Wojewoda zmiana ta nastąpiła dopiero w 2000 r. Wówczas to bowiem w aneksie do umowy dzierżawy przedmiotowej działki znalazła się wzmianka o przeznaczeniu części dzierżawionego terenu pod parking. Organ odnotował także, że część przedmiotowej działki już wcześniej tj. w 1996 r. została oddana w dzierżawę osobie trzeciej, przyjmując jednak, że wówczas jeszcze nie doszło do zmiany przeznaczenia tej części działki. Argumentując taką kwalifikację okoliczności związanych z oddaniem części przedmiotowej działki w dzierżawę już w 1996 r. organ odwołał się do uzasadnienia, jakie przedstawił przyszły dzierżawca, ubiegając o wydzierżawienie tego terenu tj. że chciałby on dzierżawiony teren przeznaczyć na powiększenie powierzchni sprzedaży i przechowywania materiału szkółkarskiego oraz na stałą ekspozycję kilku ogrodów ozdobnych. Taka argumentacja zdaniem Sądu nie jest przekonująca, zwłaszcza, że nie została poparta wykazaniem w jaki sposób dzierżawca ostatecznie korzystał z wydzierżawionego fragmentu spornej działki. Ponadto samą działalność handlową, która ze względu swój przedmiot nie jest wprost związana z funkcja jaką spełniać miała przestrzeń parkowa trudno uznać, za realizację opisanego powyżej celu wywłaszczenia. Stąd, w ocenie Sądu, do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości doszło już w 1996 r. Inne wskazanie daty zmiany przeznaczenia spornej działki (tj. 1996 r. zamiast 2000 r.) pozostaje jednak bez wpływu na ocenę samego rozstrzygnięcia. Gdyż ze względu na wcześniejsze osiągnięcie celu wywłaszczenia, późniejsza zmiana przeznaczenia, nawet cztery lata wcześniej niż przyjął to organ, już z samej zasady nie wpływa na ocenę zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W tym miejscu należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalone jest stanowisko przyjęte również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wedle którego, jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Tym samym w sytuacji, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Wedle tego stanowiska nie ma znaczenia, że po realizacji celu wywłaszczenia nieruchomość była wykorzystywana w inny sposób i przez inny podmiot, niż ten na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to - w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA: z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09, z 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/11, 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2455/17 – ostatni z nich zacytował także organ odwoławczy). Innymi słowami istotne jest przede wszystkim nie to, czy obecnie jest realizowany cel ówczesnego wywłaszczenia, ale czy w przeszłości cel ten został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono.

Nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący braku zawiadomienia skarżącej (ewentualnie jej poprzedników prawnych) o zamiarze użycia wywłaszczonej działki lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także o braku pouczenia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarzut ten nawiązuje do treści art. 136 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Podniesiony na tle tego przepisu zarzut jest jednak bezzasadny, gdyż przywołany w tym przepisie obowiązek przestaje ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. "Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności, przysługujące każdemu innemu podmiotowi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 marca 2019 r., I OSK 1274/17 oraz z 10 lipca 2019 r. I OSK 2455/17). Potwierdzeniem tego stanowiska jest także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., P 12/11. Z wyroku tego wynika, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1472).

Nie można również podzielić zarzutu skargi dotyczącego rozbieżności pomiędzy celem wywłaszczenia wskazanym we wniosku o wywłaszczenie a celem wywłaszczenia przyjętym przez organy. Zacytowany w skardze opis celu: "budowa względnie rozbudowa już istniejących urządzeń kulturalno-wypoczynkowych – przez stworzenie na gruntach objętych wywłaszczeniem B" w istocie jest zbieżny z celem wywłaszczenia przyjętym przez Wojewodę. Różnica polega na przede wszystkim na pominięciu w tak ujętym celu nazwy własnej: "B". Ponadto przyjęty przez Wojewodę opis celu opiera się nie tylko na dosłownym brzmieniu sformułowania użytego we wniosku o wywłaszczenia lecz został sformułowany także w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej i akt archiwalnych. W konsekwencji przyjęty opis celu w sposób pełniejszy oddaje jego istotę. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się wprost do powyższego zarzutu, jednak w ocenie Sądu nie miało to żadnego wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skargi, albowiem uchybienia w zakresie ścisłego przestrzegania wymogów stawianych w tym przepisie wobec treści uzasadnienia oraz brak odniesienia się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ, pomimo naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11, 8 i 15 k.p.a., dokonał kluczowych dla istoty sprawy ustaleń i wydał prawidłową decyzję.

W ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Nie będąc zarzutami skargi Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził naruszenia także innych przepisów postępowania. W ocenie Sądu organy nie naruszyły również żadnych przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 162 ze zm.).

Powołane przez Sąd orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.