Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 377/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1, art. 127, art. 128
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej jako "skarżąca" lub "Wspólnota"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako "PINB") z października 2021 r. nr [...] kierujące obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] grudnia 2018 r. nr z do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego, tj. skarżącej.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. E. P. nr upr. [...] z czerwca 2012 r., dotyczącej balkonów elewacji i obróbek blacharskich w ww. budynku.

W związku z niewykonaniem przez Wspólnotę obowiązku wskazanego w powyższej decyzji, PINB działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego i w dniu 13 lipca 2018 r. dokonano oględzin obiektu, które wykazały, że balkony zostały zdemontowane, lecz nie odtworzone.

PINB w dniu 17 lipca 2018 r. wystawił upomnienie nr [...] wzywające podmiot zobowiązany - Wspólnotę do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Upomnienie doręczono w dniu 25 lipca 2018 r. Następnie w dniu 3 października 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdził, że obowiązek nie został wykonany w całości, tj. zdemontowano balkony lecz nie dokonano ich odtworzenia.

PINB w dniu 19 grudnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który skutecznie doręczono skarżącej w dniu 2 stycznia 2019 r. Powyższe skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego, zaś w dniu 21 marca 2019 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że nie odtworzono balkonów.

PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nałożył na Wspólnotę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2012 r. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem WINB z [...] maja 2019 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/19 oddalił skargę Wspólnoty na postanowienie WINB, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt: II OSK 1876/20 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku.

PINB postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", wobec dalszego uchylania się przez skarżącą od wykonania ciążącego na niej obowiązku w całości, skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] grudnia 2018 r. nr [...] do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego - Wspólnoty.

WINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2021 r. i wskazał, że ze względu na uchylanie się przez Wspólnotę od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2012 r. (pomimo zastosowania wcześniej środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia), PINB zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl bowiem art. 128 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny - PINB doręczył skarżącej wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego nr [...]. WINB wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego winno zawierać również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia wynika, że PINB określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania obowiązku nałożonego przywołaną wyżej decyzją w wysokości 1 200.000 zł. Wartość wskazana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia jest szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie. Wobec powyższego, w ocenie organu, PINB zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wskazał, że jedynie całkowite wykonanie przez podmiot zobowiązany obowiązku nałożonego ww. decyzją może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Analiza akt zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wykazała, że obowiązek ten nie został wykonany w całości. Organ wskazał również, że zadaniem PINB jest kontrola wykonywania obowiązku, a następnie podejmowanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W świetle bowiem art. 6 § 1 u.p.e.a. "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". Uregulowanie to nie pozostawia zatem organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy tym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona obecnie oraz te, które wykona w późniejszym terminie. Co istotne, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja z [...] października 2012 r., organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania w całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia WINB wskazał, że egzekwowana decyzja została wydana i doręczona podmiotowi zobowiązanemu w 2012 r. Ponadto PINB kilkukrotnie decyzjami z [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r. i [...] listopada 2015 r. zmieniał ww. decyzję, tj. wydłużał termin wykonania wymaganych robót budowlanych. W tej sytuacji wskazywanie aktualnie panującego stanu epidemii jako przyczyny niemożności wykonania egzekwowanego obowiązku jest niezasadne. Podsumowując WINB zauważył, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości (nie odtworzono balkonów), nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego PINB prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem jego wyegzekwowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2052), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca uchyla się od wykonywania nałożonego na nią obowiązku, podczas gdy wykonanie przedmiotowego obowiązku jest w toku. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] Sp. z o.o. oraz skarżąca w umowie z 20 maja 2021 r. (w aktach postępowania administracyjnego), uwzględnili wykonanie prac, o których mowa w nakazie nałożonym decyzją z [...] października 2012 r., zaś [...] Sp. z o.o. wykonuje czynności związane z procesem budowlanym mające na celu doprowadzenie m.in. do wykonania tego nakazu. W ocenie skarżącej, nie można pominąć też faktu, jakim jest epidemia COVID-19.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

PINB decyzją ostateczną z [...] października 2012 r nakazał Wspólnocie usunięcie, w terminie 12 miesięcy, stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. E. P. nr upr. [...] z czerwca 2012 r. Następnie decyzjami z [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r. i [...] listopada 2015 r., na wniosek skarżącej, PINB zmieniał ww. decyzję, tj. wydłużał termin wykonania wymaganych robót budowlanych. Mimo powyższego przeprowadzone w dniu 13 lipca 2018 r. oględziny obiektu wykazały, że balkony zostały zdemontowane, jednak nie odtworzone.

W związku z powyższym PINB rozpoczął wykonywanie poszczególnych czynności postępowania egzekucyjnego, mających doprowadzić do wykonania obowiązku. W dniu 17 lipca 2018 r. wystawił upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją (upomnienie doręczono w dniu 25 lipca 2018 r.). Następnie w dniu 3 października 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdził, że obowiązek nie został wykonany w całości (nadal nie dokonano odtworzenia balkonów). W tej sytuacji PINB w dniu 19 grudnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy (doręczony skarżącej w dniu 2 stycznia 2019 r.), co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu 21 marca 2019 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że nie odtworzono balkonów, a zatem decyzja nie została wykonana. W tej sytuacji PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na Wspólnotę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2012 r. W postanowieniu tym wskazano, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie 90 dni od dnia doręczenia tego postanowienia w stosunku do obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem WINB z [...] maja 2019 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/19 oddalił skargę Wspólnoty na postanowienie WINB, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1876/20 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku. Mając powyższe na uwadze PINB postanowieniem z [...] października 2021 r. skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] grudnia 2018 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego - Wspólnoty.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się, że zasada uregulowana w przytoczonym przepisie polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek, A. Skoczylas [w]: R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58). Stosując środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu prawa budowlanego, polegający na wykonaniu robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów) i okoliczności sprawy (niemal 6-letni okres uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, licząc od daty doręczenia decyzji z [...] listopada 2015 r., którą po raz ostatni przedłużono termin na odtworzenie balkonów). Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadą jest, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności stosuje się grzywnę w celu przymuszenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08 (https://cbois.nsa.gov.pl), w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4). Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie PINB postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. nałożył na Wspólnotę jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2012 r., informując, że niewykonanie obowiązku w terminie 90 dni od dnia doręczenia tego postanowienia będzie skutkowało skierowaniem obowiązku do wykonania zastępczego, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postanowienie to uzyskało walor prawomocności w dniu 26 stycznia 2021 r. (tj. w dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1876/20).

Z akt sprawy wynika, że kilka miesięcy po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, PINB wydał postanowienie z [...] października 2021 r. o skierowaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym z 19 grudnia 2018 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego – Wspólnoty. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl z kolei art. 128 § 1 u.p.e.a. w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu wraz z postanowieniem z [...] października 2021 r. odpis tytułu wykonawczego, który stanowił załącznik do tego postanowienia. Postanowienie to zawiera także obowiązkowy element w postaci przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego w wysokości 1 200 000 zł (art. 128 § 1a u.p.e.a.).

W odniesieniu do zarzutów zażalenia, WINB słusznie podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja z [...] października 2012 r. o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania, gdyż decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Z akt sprawy nie wynika, aby zapadło jakieś rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego tej decyzji ostatecznej. Skarżąca zarówno w zażaleniu, jak i w skardze wskazała, że wykonuje czynności związane z procesem budowlanym mające na celu doprowadzenie m.in. do wykonania tego nakazu, bowiem zawarła z [...] Sp. z o.o. umowę z 20 maja 2021 r., w której uwzględniono wykonanie prac, o których mowa w nakazie nałożonym decyzją z [...] października 2012 r. Jak jednak wynika z akt sprawy do dnia dzisiejszego nakaz ten nie został wykonany, mimo że egzekwowana decyzja została wydana i doręczona podmiotowi zobowiązanemu w 2012 r. oraz mimo trzykrotnego przedłużania terminu jej wykonania (decyzjami z [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r. i [...] listopada 2015 r.). W tej sytuacji, skoro skarżąca do dnia dzisiejszego uchyla się od wykonania obowiązku w całości (brak odtworzenia balkonów), musi się liczyć z tym, że organy będą podejmowały czynności w postępowaniu egzekucyjnym zmierzające do jego wykonania, co na każdym dalszym etapie postępowania będzie miało niekorzystny dla skarżącej wymiar finansowy.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.