Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 641/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2, art. 15 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 i 8, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 177 i par. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1-3, art. 73 ust. 1 pkt 2, art. 6 i 7, art. 119 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 23 września 2021 r. nr XXXIV/338/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Piekarzew i Suchorzew, gmina Pleszew - etap I 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 2; 2. zasądza od Miasta i Gminy Pleszew na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIV/338/2021 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 23 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Piekarzew i Suchorzew, gmina Pleszew - etap I, zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie: § 3 ust. 1 pkt 6, § 9 ust. 2 i wyznaczenia rysunku planu dodatkowej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi KD-GP w odległości 140 m.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie: § 3 ust. 1 pkt 6, § 9 ust. 2 i wyznaczenia na rysunku planu dodatkowej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi KD-GP w odległości 140 m, uchwały Nr XXXIV/338/2021 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 23 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Piekarzew i Suchorzew, gmina Pleszew - etap I - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o rozstrzygnięcie o kosztach.

Uchwała Rady Miejskiej wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 30 września 2021 r.

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w § 9 ust. 2 pkt. 1 i 2 uchwały, ustalono dla terenów sąsiadujących z drogą krajową nr 11, przedstawione na załączniku nr 1 do uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości:

1) 25,0 m dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz ich części zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, dla których zostaną spełnione warunki określone w przepisach odrębnych, dopuszczające ich realizację w zasięgu uciążliwości drogi lub zastosowane zostaną środki techniczne zmniejszające te uciążliwości do poziomów normatywnych;

2) 140,0 m dla części obiektów budowlanych zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, poza określonymi w pkt 1).

Powyższe ustalenia uchwały nie znajdują zdaniem Wojewody umocowania w regulacjach ustawy oraz w przepisach odrębnych.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 177 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jak wskazano w § 178 ust. 1 i 2 cytowanego Rozporządzenia, jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organy właściwe tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia te uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Skarżącego należy również zwrócić również uwagę na art. 174 i art. 175 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu, powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą, z zastrzeżeniem obszarów ograniczonego użytkowania, spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający drogą ma tytuł prawny.

Dalej Wojewoda wskazał, że w uchwale, w tym na zał. nr 1, ustalono oprócz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od terenu KD-GP dodatkową nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 140 m od drogi publicznej KD-GP, co w powiązaniu z zapisem § 9 ust. 2 pkt. 1 i 2 uchwały, stanowi nałożenie dodatkowych ograniczeń i to pomimo przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową czy zagrodową, de facto uniemożliwia lokalizację tej zabudowy - dopuszczając faktycznie lokalizację jedynie obiektów nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi zawierających jedynie pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi przed tą linią.

Wojewoda wskazał, że z przesłanych mu w toku toczącego się postępowania nadzorczego wyjaśnień Burmistrza Pleszewa wynika, że użyte sformułowanie: "oraz ich części zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi" dotyczy części, fragmentów obiektów budowlanych wchodzącej w skład poszczególnych rodzajów zabudowy wyznaczonej w planie. I tak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, będzie to budynek mieszkalny (przeznaczony na stały pobyt ludzi) i budynek garażowy (nie przeznaczony na stały pobyt ludzi) lub w przypadku zabudowy zagrodowej - budynek mieszkalny (przeznaczony na stały pobyt ludzi) i budynek gospodarczy czy stodoła (nie przeznaczony na stały pobyt ludzi). Jednakże zdaniem Skarżącego wyjaśnień Burmistrza nie można uznać za przekonujące, gdyż z literalnego brzmienia § 9 ust. 2 pkt. 1 i 2 uchwały w żaden sposób nie wynika, że możliwa jest realizacja budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi (jako części zabudowy jednorodzinnej) - przepis ten wprost odnosi się do pomieszczeń.

Z uwagi na wskazane regulacje, zdaniem Wojewody stwierdzić należy, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń w kwestii uregulowanej przepisami odrębnymi, stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stoi to też w sprzeczności z celem uchwalenia planów miejscowych.

Dalej Wojewoda argumentował, że w § 4 ust. 1 pkt 8 uchwały ustalono przeznaczenie terenu 2WS - teren wód powierzchniowych, podczas gdy na rysunku planu nie wyznaczono takiego terenu. Następnie w § 8 uchwały ustalono dla terenu 2WS zasady zagospodarowania, a w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazano ten teren jako obszar przestrzeni publicznej. Na załączniku nr 2 do uchwały, nie oznaczono terenu 2WS, natomiast wprowadzono teren 3WS, dla którego z kolei nie określono w uchwale żadnych zasad zabudowy czy zagospodarowania terenu.

Powyższe uchybienie jednak zdaniem Wojewody można jednak uznać za omyłkę pisarską na rysunku planu skutkującą z uwagi na ograniczony zakres ustaleń dla terenów WS, w szczególności zakaz lokalizacji budynków, nieistotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.

Końcowo organ nadzoru wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały ustalono przeznaczenie terenu US - teren usług sportu i rekreacji, podczas gdy na rysunku planu - zał. nr 1, nie wyznaczono takiego terenu. Wobec tego jego zdaniem naruszono przepisy ustawy i rozporządzenia poprzez wprowadzenie terenu US - terenu usług sportu i rekreacji, podczas gdy na rysunku planu nie wyznaczono takiego terenu. W związku z tym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zapisu § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pleszewie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że droga oznaczona symbolem KD-GP na rysunku planu, w załączniku nr 1 do uchwały XXXIV/338/2021 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 23 września 2021 r. jest istniejącą drogą krajową nr 11, administrowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Poznaniu. O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Piekarzew i Suchorzew, gmina Pleszew Burmistrz Miasta i Gminy Pleszew zawiadomił właściwe organy i instytucje, w tym zarządcę drogi krajowej nr 11. Dyrektor Oddziału w Poznaniu, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad swoje wnioski przedstawił w piśmie. Natomiast w kolejnym piśmie Dyrektor odmówił uzgodnienia planu miejscowego wskazując na mogące wystąpić znaczne uciążliwości, wywołane ruchem drogowym na drodze ekspresowej S11.

Dalej organ podał, że jego zdaniem w § 9 uchwały nr XXXIV/338/2021 z dnia 23 września 2021 r. Rada Miejska w Pleszewie, nie ustaliła strefy uciążliwości istniejącej drogi krajowej nr 11, ustaliła natomiast, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy, jako obligatoryjny element planu miejscowego. Linie zabudowy ustalone zostały w planie miejscowym w wyniku analizy szeregu dokumentów: inwentaryzacji urbanistycznej dokumentującej stan zagospodarowania i przekształceń w obszarze planu, analizę wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wydanych pozwoleń na budowę, a po sporządzeniu projektu planu uzgodnień z zarządcą drogi.

Dalej Rada Miejska wskazywała na "Program ochrony środowiska przed hałasem dla dróg krajowych i odcinka autostrady A2 (Konin-granica województwa)", który uchwalony został uchwalą nr XI1/232/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 października 2019 r.

Zdaniem Rady niewprowadzenie wymagań sformułowanych w uzgodnieniu GDDKiA Oddział w Poznaniu byłoby podstawą do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego przez uprawniony organ, skutkującą brakiem podstawy do jego uchwalenia w planowanej postaci. Konsekwencją nie uchwalenia planu, byłoby natomiast pozostawienie terenu w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej zlokalizowanej w Suchorzewie, bez możliwości zagospodarowania terenów zabudową mieszkaniową bądź mieszkaniowo-usługową. Natomiast uchwalenie przez Radę Miejską planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub części (vide wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/2012). Z przytoczonych względów podjęta została uchwała nr XXXIV/338/2021 z dnia 23 września 2021 r.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze Rada Miejska wskazała, że ocenia je jako nieistotne oraz uchybienia te nie powodują sprzeczności w interpretacji ustaleń planu i nie wpływają na poprawność przyjętej uchwały.

Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pleszew wskazał, że w dniu 13 grudnia 2022 r. Powziął informację ze strony Ministerstwa Infrastruktury o przyjętym Rządowym Programie Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. z akceptacją Rady Ministrów. Wśród wymienionych dróg znalazła się droga ekspresowa S11 z Pomorza Środkowego na Górny Śląsk. Jednym z odcinków do kontynuacji i realizacji jest odcinek od Jarocina do Ostrowa Wlkp. od wielu lat planowany, omawiany i projektowany. Dalej Burmistrz wskazywał, że z informacji GDDKiA Oddział w Poznaniu wynika, że dotychczas przygotowany został etap do dalszego procedowania tj. do uzyskania w 2023 roku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku analizy informacji dotyczących tematyki związanej z realizacją inwestycji drogowych, a istotnej dla rozpoznania skargi, można stwierdzić, że zlokalizowana w cytowanym miejscowym planie miejscowym droga krajowa nr 11 traci swoją dotychczasową rangę, w znaczeniu zmiany kategorii na niższą np. drogę przyśpieszonego (symbol GP).

Mimo powyższego, organ ponownie wniósł o oddalenie skargi Wojewody Wielkopolskiego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia

4 października 2021 r. pod pozycją 7290.

Skargę na przedmiotową Uchwałę nr XXXIV/338/2021 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 23 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Piekarzew i Suchorzew, gmina Pleszew - etap I, zaskarżając uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia § 3 ust. 1 pkt 6, § 9 ust. 2 i wyznaczenia na rysunku planu dodatkowej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi KD-GP w odległości 140 m, wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w zakresie § 3 ust. 1 pkt 6, § 9 ust. 2 i wyznaczenia na rysunku planu dodatkowej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi KD-GP w odległości 140 m z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.

Rada Miejska uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Sądu Administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody 22 sierpnia 2022 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA).

Jak wynika z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu musi być więc uwzględniony w takim zakresie w jakim jest "opisany". W pewnym uproszeniu rysunek planu stanowi uszczegółowienie tekstu planu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 403/10, CBOSA). Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem tego planu miejscowego. W konsekwencji uchwalenie planu miejscowego, którego część rysunkowa nie jest spójna z ustaleniami tekstowymi, powinno być postrzegane jako naruszenie, w analizowanym tu aspekcie, trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe odnieść należy się zatem do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności planu w zakresie § 3 ust. 1 pkt 6 Uchwały. W tym postanowieniu przewidziano przeznaczenie terenu US - teren usług sportu i rekreacji, podczas gdy na rysunku planu – załączniku nr 1, do którego odnosi się to przeznaczenie terenu nie wyznaczono takiego terenu oznaczonego symbolem US.

Jak słusznie zauważył Wojewoda, przewidziane, w tekście kontrolowanego przez Sąd aktu, przeznaczenie terenu pod teren usług sportu i rekreacji, nie zostało graficznie określone na rysunku planu na załączniku nr 1. Mając na uwadze wskazany wcześniej pogląd, należy zgodzić się ze Skarżącym, że rysunek planu nie może zawierać ustaleń innych niż treść Uchwały, również w tym sensie, że pomija ustalenia treści planu, które powinny się znaleźć także na rysunku planu. Skoro w części tekstowej planu wyraźnie wskazano, że cześć terenów przeznacza się pod tereny usług sportu i rekreacji oznaczone symbolem US, to teren ten powinien być na rysunku planu oznaczony i określony liniami rozgraniczającymi. W takiej sytuacji – wobec oczywistej sprzeczności miedzy rysunkiem planu a jego tekstem – niezależnie od tego, czy nastąpiła ona na skutek omyłki czy też świadomego zabiegu, niedopuszczalne było pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia w tekście planu, który nie znajduje potwierdzenia na jego rysunku.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, wyłaniające się z treści zarzutów i argumentacji skargi, w myśl którego zawarcie w treści uchwały planistycznej ustaleń tekstowych dla terenu (oznaczonego określonym symbolem), który nie został wyznaczony na rysunku planu, stanowi o istotnej wadliwości Uchwały planistycznej, skutkującej jej nieważnością w żądanej części. W związku z tym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia § 3 ust. 1 pkt 6 Uchwały w związku z istotnym naruszeniem prawa.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.

Podkreślić, zatem należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze, że zaskarżone postanowienie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały stanowią, że: "dla terenów sąsiadujących z drogą krajową nr 11, przedstawione na załączniku nr 1 do uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości:

1) 25,0 m dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz ich części zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, dla których zostaną spełnione warunki określone w przepisach odrębnych, dopuszczające ich realizację w zasięgu uciążliwości drogi lub zastosowane zostaną środki techniczne zmniejszające te uciążliwości do poziomów normatywnych;

2) 140,0 m dla części obiektów budowlanych zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, poza określonymi w pkt 1)."

Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że cytowane postanowienie Uchwały jest wadliwe. Sąd w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 29 marca 2019 r., sygn. IV SA/Po 3/19, z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 367/21, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 875/21 (dostępne CBOSA).

Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021r., poz. 247), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały dla terenów sąsiadujących z drogą krajową nr 11 ustala nieprzekraczalne linie zabudowy wraz z dodatkowymi ograniczeniami w zakresie obiektów budowlanych nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz ich części z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz dla części obiektów budowlanych zawierających pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Poza naruszeniem § 6 ZTP, odnoszącego się do generalnego nakazu takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, treść powyższego uregulowania Uchwały w istocie prowadzi do stwierdzenia, że organ wyznaczył strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącą drogą krajową nr 11, co w ocenie Skarżącego i Sądu stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Postanowienia § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały oznaczają, że dla części budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w całości nie ma możliwości umiejscowienia ich w odległości mniejszej niż 140 m, albowiem tylko dla obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi wraz z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi można dopuścić ich realizację w zasięgu uciążliwości drogi lub zastosować środki techniczne zmniejszające te uciążliwości do poziomów normatywnych. Przy czym nawet jeśli podzielić stanowisko Burmistrza przedstawione w piśmie z dnia 23 maja 2022 r., że budynki jednorodzinne mogą powstać na pasie terenu w odległości 25 m od drogi nr 11, to i tak muszą spełnić wyznaczone przez organ warunki niwelujące uciążliwości tej drogi.

Organ stoi na stanowisku, że postanowienia § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały stanowią jedynie wyznaczenie linii zabudowy na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednakże nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Organ posługując się obowiązkiem wyznaczenia linii zabudowy wprowadza do Uchwały "nieprzekraczalne linie zabudowy", skutkiem czego w istocie tworzy tzw. obszar ograniczonego (negatywnego) użytkowania. Wynika to z tego, że sytuowanie budynków w odległości 25 i 140 m od drogi obarczone jest dodatkowymi wymaganiami wobec inwestorów.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi przepisami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Sąd wskazuje, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego "stref negatywnego oddziaływania", "stref uciążliwości" oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. W myśl powołanego art. 135 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Takiego charakteru nie posiada także wspomniany przez organ Program ochrony środowiska przed hałasem dla dróg krajowych i odcinka autostrady A1 (Konin – granica województwa)", wprowadzony uchwałą nr XII/232/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 października 2019 r. (Dz. Urzędowy Woj. Wlkp. z dnia 8 listopada 2019 r., poz. 9346)

Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt podnoszony przez Radę Miejską w Pleszewie w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone postanowienia Uchwały zostały wprowadzone do treści Uchwały na podstawie wskazań zawartych w piśmie organu uzgadniającego – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 stycznia 2020 r. (O.PO.Z-3.438.3.2020.ep, akta planistyczne), który był odpowiedzią na zawiadomienie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: dokumentacja planistyczna). Następnie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. (O.PO.Z-3.438.3.2020.1.ep) odmówiono uzgodnienia projektu planu miejscowego. Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane. Gmina powinna wejść w polemikę z organem uzgadniającym i wyjaśnić, że zasugerowane rozwiązania są niezgodne z przepisami. Pogląd powyższy wyraził także WSA w Poznaniu w prawomocnych wyrokach z 25 lipca 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 425/18, dostępne CBOSA) oraz z 17 listopada 2021 r. (sygn. IV SA/Po 861/21, CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Również w przypadku gdyby organ uzgadniający wydaje postanowienie o odmowie uzgodnienia wobec niewpisania zalecanych przez niego zmian do projektu planu miejscowego Burmistrz miał możliwość podważenia zasadności tego postanowienia.

Wskazać dodatkowo należy, że zaskarżone postanowienie § 9 ust. 2 pkt 1 Uchwały w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicielskie, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w granicach przedmiotowego obszaru. Uzależnia bowiem lokalizowanie obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi od zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwość drogi do poziomów normatywnych. Ustanowienie kwestionowanego postanowienia Uchwały rodzi taki skutek, że doprowadzenie do zredukowania ww. uciążliwości do poziomów odpowiadającym obowiązującym normom staje się obowiązkiem potencjalnego inwestora. W przeciwnym razie zlokalizowanie takiej inwestycji nie będzie możliwe, z uwagi na jej niezgodność z przedmiotowym postanowieniem Uchwały. W konsekwencji ustanowienie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały może prowadzić w konkretnym przypadku do odwrócenia zasady – wynikającej m.in. z przepisów § 177 i § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz art. 135 ust. 1, art. 6 (zasada przezorności) i art. 7 (zasada "zanieczyszczający płaci") ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, że obowiązek oraz koszty redukcji negatywnych (ponadnormatywnych) oddziaływań pochodzących od drogi publicznej obciążają jej zarządcę, a w konsekwencji do przerzucenia tego obowiązku (w tym i kosztów zastosowania wymaganych zabezpieczeń) na właścicieli nieruchomości sąsiednich – bez podstawy prawnej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w sposób niezrozumiały i bez wymaganej podstawy prawnej, wyznacza obszar oddziaływania hałasu w związku z sąsiadującą drogą nr 11 z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Tymczasem żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego tego rodzaju stref oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie przed ponadnormatywnych oddziaływaniem uciążliwości inwestycji drogowych (hałasu i wibracji).

Końcowo wskazać należy, że wspomniany przez organ w odpowiedzi na skargę "Program ochrony środowiska przed hałasem dla dróg krajowych i odcinka autostrady A1 (Konin – granica województwa)" wskazuje, że obowiązek wykonania Programu ochrony przed hałasem został nałożony na Marszałka Województwa Wielkopolskiego zgodnie z zapisami art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396). Natomiast głównym celem jest identyfikacja obszarów w otoczeniu dróg krajowych, zagrożonych ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu drogowego oraz wskazanie na tych obszarach działań o charakterze naprawczym, których skutkiem byłaby poprawa warunków akustycznych. Program ten jedynie postuluje przyjęcie określonych działań naprawczych. Przy czym, w ocenie Sądu spełnienie tych celów nie może polegać na nałożeniu na właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie takiej drogi krajowej ograniczeń i dodatkowych obowiązków w zakresie ich zagospodarowania, zwłaszcza że to nie oni generują niekorzystne oddziaływanie.

Nadto w zakresie identyfikacji dróg objętych Programem brak odcinka drogi krajowej DK 11 przebiegającej przez teren objęty Uchwałą - w miejscowości Suchorzew i Piekarzew.

Dodatkowo z pisma Burmistrza z dnia 14 grudnia 2022 r. przedłożonego Sądowi wynika, że droga krajowa nr 11, której dotyczy zaskarżone postanowienie § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały straci swoją dotychczasową rangę w znaczeniu zmiany kategorii na niższą, wobec przyjęcia Rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. w którym ujęto drogę S11 (przewidzianą na terenie oznaczonym na załączniku nr 2). Fakt ten świadczyć dodatkowo może o braku potrzeby tak daleko idącej ochrony przed uciążliwościami drogi nr 11, abstrahując od uprawnień do ich określania przez Radę Miejską Pleszewa.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut Wojewody istotnego naruszenia prawa i żądanie stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonej części. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały w całości, co oznacza, że ta regulacja została wyeliminowana zarówno z części tekstowej planu oraz z części graficznej planu, który stanowi załącznik do Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Stwierdzenie nieważności postanowienia części tekstowej planu wiąże się z wyeliminowaniem tego postanowienia z części graficznej, która w sposób wierny odzwierciedla regulacje zawarte w części tekstowej, jak wskazano powyżej. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały eliminuje z rysunku planu wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów sąsiadujących z drogą krajową nr 11.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 i 2, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z 7 grudnia 2022 r. (k. 65 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.