Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2169/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 i art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: art. 3 art. 4 art. 6 art. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 51/14 w sprawie ze skargi P.G.- redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 51/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji prasowej; stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] na rzecz P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. S. P. – dziennikarz dziennika "[...]" z siedzibą w G., powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] dalej jako "ZO PZŁ") o udzielenie informacji "poprzez wydanie kopii protokołów oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego, odbytych w okresie obecnej kadencji, od 2010 r. do dnia dzisiejszego, które nie były jeszcze udostępnione redakcji". Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji, z upoważnienia redaktora naczelnego prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej jako u.p.p.).

Pismem z 15 września 2013 r. Przewodniczący ZO PZŁ poinformował wnioskodawcę, że Zarząd zapozna się z jego wnioskiem na najbliższym planowanym posiedzeniu.

13 grudnia 2013 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" skierował do ZO PZŁ pismo, wskazując, że redakcja dotychczas nie otrzymała odpowiedzi na zapytanie prasowe S. P. z [...] sierpnia 2013 r., co oznacza odmowę udzielenia informacji. W związku z tym domagał się od adresata wniosku sporządzenia odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 u.p.p. lub udzielenia wnioskowanej informacji w ciągu 3 dni.

W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący ZO PZŁ w piśmie

z 3 stycznia 2014 r. poinformował, że Zarząd Okręgowy zapozna się z wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. na swym styczniowym posiedzeniu i udzieli odpowiedzi w tej sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że dotychczasowa zwłoka w udzieleniu odpowiedzi spowodowana była koniecznością wnikliwej konsultacji prawnej w tym zakresie.

P. G., działając jako redaktor naczelny dziennika "[...]", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na odmowę lub bezczynność w udzieleniu informacji, w której jako przedmiot zaskarżenia oznaczył alternatywnie: odmowę ZO PZŁ w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. i bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie tego wniosku. W sposób alternatywny skarżący sformułował również zarzuty wobec ZO PZŁ. W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie przez organ art. 4 ust. 1 u.p.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy odmowy udzielenia informacji prasowej oraz naruszenie ust. 3 tego przepisu poprzez niezachowanie wymagań, jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej (brak wskazania powodów odmowy) oraz zwłokę w jej udzieleniu. Alternatywnie zaś zarzucił naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w związku z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w udzieleniu wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi ZO PZŁ nie udzielił odpowiedzi na zawarte w przedmiotowym wniosku pytania. Zdaniem skarżącego, brak żądanych odpowiedzi należy utożsamiać z odmową udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p., która to odmowa jest niezgodna z art. 4 ust. 1 u.p.p. Informacje objęte wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. spełniają bowiem kryteria wskazane w powyższym przepisie, a zatem prasa winna mieć do nich dostęp. Ponadto – jak podkreślił skarżący – nie udzielając odpowiedzi na zadane w tym wniosku pytania, ZO PZŁ nie wskazał ustawowych przyczyn odmowy, czym naruszył także ust. 3 powyższego przepisu.

Na wypadek uznania przez Sąd, że nieudzielenie przez ZO PZŁ informacji zgodnie z treścią wniosku z [...] sierpnia 2013 r. nie stanowi odmowy udzielenia informacji prasowej, lecz jest to ewentualna bezczynność lub nadmierna przewlekłość prowadzonego postępowania, skarżący podniósł, iż na odpowiedź organu oczekuje już prawie 5 miesięcy, pomimo że w piśmie z 5 września 2013 r. został poinformowany, iż Zarząd zapozna się z przedmiotowym wnioskiem na swym najbliższym posiedzeniu, a zgodnie z § 134 ust. 2 Statutu PZŁ, ZO PZŁ zobowiązany jest do zbierania się na posiedzeniu co najmniej raz w miesiącu.

W oparciu o powyższe argumenty P. G. zwrócił się do Sądu alternatywnie:

‒ na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) – o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji poprzez odpowiedź na pytania zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2013 r., lub

‒ na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonej odmowy

i zobowiązanie ZO PZŁ do ponownego rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2013 r., lub

‒ na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. – o zobowiązanie ZO PZŁ do udzielenia wnioskowanej informacji w określonym terminie z równoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZO PZŁ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że Zarząd Okręgowy w niniejszej sprawie nie odmówił udzielenia żądanych informacji, a jedynie poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu tego organu. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że Zarząd Okręgowy jest organem kolegialnym, w którym jedynie jego Przewodniczący jest pracownikiem etatowym, zaś pozostali członkowie wykonują swe zadania społecznie. Posiedzenia Zarządu, aczkolwiek dokonywane cyklicznie, poświęcane są zagadnieniom, które z mocy Statutu należą do kompetencji tego organu. Częstokroć zdarza się, że ilość spraw zaplanowanych na posiedzenie Zarządu Okręgowego jest na tyle znaczna, że nie sposób dokonać ich rozpoznania na danym posiedzeniu, lecz są one przesuwane na kolejne posiedzenia. Taka sytuacja – jak wyjaśnił pełnomocnik ZO PZŁ – miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ponadto wskazał, że treść wniosku dziennika "[...]" jest na tyle szeroka, iż koniecznym jest dokonanie analizy prawnej, w jakim ewentualnie zakresie wniosek ten może zostać wykonany. Protokoły oraz uchwały zarządów okręgowych PZŁ dotyczą bowiem nie tylko spraw ogólnoorganizacyjnych, ale także – a nawet nader często – spraw indywidualnych poszczególnych członków, gdzie omawiane są sprawy osobiste, których charakter powoduje, że podlegają one prawnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione redakcji. Zdaniem pełnomocnika ZO PZŁ, trudno zatem w niniejszej sprawie mówić o odmowie, czy też bezczynności jego mocodawcy.

Na rozprawie przed Sądem 29 kwietnia 2014 r. S. P., występując w roli pełnomocnika strony skarżącej, podtrzymał skargę wyjaśniając, że dotychczas nie udzielono mu żądanych informacji. Dodatkowo wniósł o wymierzenie ZO PZŁ grzywny oraz o sygnalizację Ministrowi Środowiska o niewłaściwym działaniu tego organu.

Pełnomocnik ZO PZŁ na rozprawie wniósł natomiast o oddalenie skargi i wyjaśnił, że 28 kwietnia 2014 r. stronie skarżącej została wysłana odpowiedź na wniosek z [...] sierpnia 2013 r. Jednocześnie złożył on kserokopię i dowód nadania powołanego pisma.

6 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniosek z [...] sierpnia 2013 r. nie podlegał załatwieniu przez ZO PZŁ w trybie art. 4 u.p.p. W konsekwencji nie można uznać, że nieudzielenie skarżącemu informacji zgodnie z treścią tego wniosku stanowi odmowę udzielenia informacji prasowej, o której mowa w ust. 3 powyższego przepisu, a która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie jego ust. 4 w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Sąd wskazał, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sadu I instancji taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Mogą być one realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Zdaniem Sądu I instancji publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia protokołów z posiedzeń ZO PZŁ oraz podjętych przez ten organ uchwał, a więc dokumentów stanowiących informację o działalności tego organu. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro wniosek z [...] sierpnia 2013 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 u.p.p.. Zatem ewentualny brak odpowiedzi na przedmiotowe żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "Łowiecki" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Mając zatem na uwadze, że skarżący jako przedmiot skargi oznaczył alternatywnie odmowę udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem

z [...] sierpnia 2013 r. i bezczynność w tym zakresie, sąd za właściwy uznał drugi ze wskazanych przedmiotów zaskarżenia i w konsekwencji ocenił, czy ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku, który – stosownie do art. 3a u.p.p. – był zobowiązany rozpoznać w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z [...] sierpnia 2013 r., albowiem pomimo upływu przeszło pół roku od dnia otrzymania tego wniosku (tj. od 30 sierpnia 2013 r.), dotychczas nie rozpoznał go. Wprawdzie przed wniesieniem skargi ZO PZŁ dwukrotnie (w pismach z 5 września 2013 r. i z 3 stycznia 2014 r.) informował wnioskodawcę, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na najbliższym posiedzeniu Zarządu, PZŁ nie podał w nich jednak powodów opóźnienia, a przede wszystkim nie wyznaczył możliwego terminu udzielenia żądanych informacji, który nie przekraczałby 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ponadto nie udzielił wnioskodawcy żądanych informacji w tym warunkowo dopuszczalnym, dwumiesięcznym terminie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że czynności, jakie ZO PZŁ podjął przed wniesieniem skargi, nie uchyliły stanu jego bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z [...] sierpnia 2013 r., który to stan powstał wraz z upływem 14-dniowego terminu od dnia otrzymania tego żądania.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób również przyjąć, że bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie ustała po wniesieniu skargi, tj. w chwili przesłania redakcji dziennika "[...]" pisma z 28 kwietnia 2014 r., którego odpis pełnomocnik ZO PZŁ złożył na rozprawie. Sąd wyjaśnił, że w piśmie tym Przewodniczący ZO PZŁ poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie mu protokołów z posiedzeń i uchwał tego organu nie jest możliwe na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie są to dokumenty urzędowe w rozumieniu tej ustawy. Wskazał, że jest możliwy do nich wgląd. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak błędne, albowiem na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać udostępnienia nie tylko dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz również wszystkich innych dokumentów, których treść stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnienie żądanych informacji publicznych – zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – następuje zaś w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Zatem skoro protokoły z posiedzeń ZO PZŁ oraz uchwały tego organu stanowią informację publiczną, winny one zostać udostępnione wnioskodawcy w 14 -dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w tym terminie ZO PZŁ winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia (w całości bądź w części).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę P. G. za zasadną i zobowiązał ZO PZŁ do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji prasowej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie trwa już przeszło pół roku i nie znajduje żadnego wyjaśnienia w okolicznościach sprawy. Ponadto wyjaśnienia kierowane do wnioskodawcy przed wszczęciem postępowania sądowego mają – zdaniem Sądu – charakter lekceważącego stosunku do obowiązku udzielenia informacji. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa Sąd, na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierzył ZO PZŁ grzywnę w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu wysokość grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu bezczynności tego podmiotu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w wyroku z 6 maja 2014 r. nie określił przez przeoczenie terminu jego wykonania przez ZO PZŁ, do czego był zobligowany na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 1 P.p.s.a. może uzupełnić wyrok w tym zakresie, o ile zostanie złożony stosowny wniosek. W przypadku, gdy wniosek w tym przedmiocie nie zostanie złożony, ZO PZŁ będzie obowiązany załatwić przedmiotowy wniosek niezwłocznie po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty tego doręczenia, stosując zasadę wyrażoną w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

‒ art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie pełnomocnika nienależycie umocowanego;

‒ naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. polegające na pominięciu, iż prawo do informacji publicznej obejmuje prawo wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych;

‒ naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewydanie obligatoryjnego składnika orzeczenia, tj. wskazania terminu dokonania czynności.

Z ostrożności procesowej zarzucił również:

‒ naruszenie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż kosztem postępowania niezbędnym do celowego dochodzenia prawa jest nieuiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla S. P. Znajduje się w nich wyłącznie wydruk komputerowy pełnomocnictwa (k. 35), co oznacza, że osoba działająca jako pełnomocnik, składająca na rozprawie dodatkowe wnioski, które miały istotny wpływ na orzeczenie, działała bez umocowania.

Następnie wskazał, że Sąd I instancji w swych rozważaniach pominął zapis art. 3 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Sąd stwierdził bowiem, iż udostępnieniu podlega każdy dokument. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca zdefiniował instytucję "dokumentu urzędowego" na potrzeby ustawy o dostępie do informacji publicznej i w sposób enumeratywny określił uprawnienie dostępu do informacji publicznej, dając uprawnienie do wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych.

Nieprawidłowe jest również powoływanie się na art. 14 ust. 1 u.d.i.p., gdyż przepis ten mówi o formie udostępnienia informacji, a nie przedmiocie informacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie aby móc skorzystać z tego przepisu najpierw należy stwierdzić, iż żądana informacja podlega udostępnieniu. Nie można art. 14 ust. 1 u.d.i.p. rozumieć w ten sposób, iż na podstawie tego przepisu można żądać udostępnienia dokumentów, do których wnioskodawca "nie ma prawa" na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca w niniejszej sprawie żądał wglądu (udostępnienia) do dokumentów, jednakże z uwagi na fakt, iż nie są to dokumenty urzędowe nie ma on takiego uprawnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane dokumenty nie mogły być udostępnione o czym organ pouczył prawidłowo wnioskodawcę w piśmie z 28 kwietnia 2014 r. i od tego czasu nie pozostaje w bezczynności.

Końcowo organ podniósł, iż strona skarżąca nie poniosła kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Nie można bowiem uznać, iż darowizna na konto urzędu skarbowego spełnia wymogi ustawy o opłacie skarbowej, tj. spełnia ustawowy obowiązek dokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zatem WSA zasądzając zwrotu tej kwoty naruszył art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.

Pismem z 28 grudnia 2015 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" ustosunkował się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., I OSK 1974/14 i I OSK 1928/14, stwierdzając, że zarówno Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego, jak i jego zarządy okręgowe wykonują zadania tylko z zakresu zadań władzy publicznej i gospodarują mieniem publicznym państwa jakim jest zwierzyna dziko żyjąca, co oznacza, że informacja żądana wnioskiem z 8 września 2015 r. jest informacją publiczną.

Odnosząc się do twierdzenia, iż skarżący może uzyskać informację publiczną poprzez przepisy wewnątrzorganizacyjne P. G. podkreślił, że o informację wnioskowała inna osoba. Ponadto zwrócił uwagę, że przepisy wewnątrzorganizacyjne PZŁ nie mogą ograniczać prawa prasy do uzyskiwania informacji publicznej lub też ograniczać prawa prasy do składania do sądu skarg w postępowaniu administracyjnym w przypadku bezczynności organu.

W piśmie z 5 stycznia 2016 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i stwierdził, że żądana informacja, z uwagi na jej zakres, nie jest informacją publiczną, zatem organ nie mógł pozostawać w bezczynności. Ponadto zdaniem organu z uwagi na fakt przynależności skarżącego do PZŁ w sprawie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy wewnątrzorganizacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono, w tym Naczelny Sąd Administracyjny – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie stwierdził zaistnienia nieważności postępowania z uwagi na nienależyte umocowanie pełnomocnika skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni aprobuje tezę wyrażoną w wyroku tego Sądu z 6 maja 2005 r., FSK 2110/04 (dostępny na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), iż nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie zachodzi w przypadku, gdy wziął w nim udział pełnomocnik, którego umocowanie wywołuje wątpliwości, lecz jego działanie ani nie wywołało postępowania, ani też nie miało istotnego znaczenia z procesowego punktu widzenia.

W sprawie niniejszej postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowała skarga sporządzona osobiście przez P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" , który został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy odbywającej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Na wyznaczonej rozprawie w imieniu skarżącego stawił się pełnomocnik S. P. – dziennikarz dziennika "[...]", który przedłożył kserokopię pełnomocnictwa. Na pełnomocnictwie tym brak jest własnoręcznego podpisu P. G., jest tylko kserokopia tego podpisu.

Wskazać zatem należy, że pełnomocnictwo procesowe jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia oznaczoną osobę do zastępowania go przed sądem. Zgodnie z art. 78 § 1 K.c. do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Jedną z cech charakteryzujących podpis jest to, że znak ten powinien być postawiony własnoręcznie. Dokument obejmujący czynność prawną może być sporządzony na komputerze lub za pomocą innej techniki, jednakże podpis musi być własnoręczny. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 17 kwietnia 1967 r., II PZ 22/67 (Lex 6142) wyraził pogląd, że nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby podpis w rozumieniu przepisów procesowych rozumieć inaczej niż podpis w rozumieniu przepisów prawa cywilnego materialnego oraz że odtworzony mechanicznie na piśmie procesowym wzór podpisu nie czyni zadość wymogowi przewidzianemu art. 126 § 1 pkt 4 K.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając przywołany pogląd Sądu Najwyższego, uznał, że znajduje on zastosowanie również do podpisu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących podpisu.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że S. P. nie przedłożył należytego pełnomocnictwa do zastępowania na rozprawie strony skarżącej. Zważyć jednak należy, że pełnomocnik nie inicjował postępowania, jak i nie dokonywał w nim takich czynności procesowych, które można by było uznać za doniosłe. Wnosił wprawdzie o wymierzenie organowi grzywny, ale zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność o wymierzeniu organowi grzywny może orzec z urzędu albo na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd wymierzył PO PZŁ w [...] grzywnę, ale – w świetle powyższej regulacji – mógł to uczynić również bez wniosku pełnomocnika strony w tym zakresie. Przyjąć zatem należy, że przy potraktowaniu czynności, jakie podjął pełnomocnik za niebyłe, to i tak nie miałoby to wpływu na przebieg i wynik postępowania w sprawie. Wobec powyższego, mimo wskazanych nieprawidłowości w sferze procedowania, nie można zasadnie twierdzić, iż dają one podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, w którym go podjęto.

Za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, uwzględniając, iż w piśmie procesowym z 5 stycznia w 2016 r., jak i na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. zaprezentował dodatkową argumentację w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Wyjaśnił nadto, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. należy rozumieć w ten sposób, że do naruszenia tego przepisu doszło także dlatego, iż żądanie wniosku z [...] sierpnia 2013 r. nie dotyczyło informacji publicznej. Tak sformułowany zarzut zasługuje na uwzględnienie.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej kwestia charakteru żądanych informacji, tj. czy informacje określone we wniosku z [...] sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną, jak przyjął Sąd Wojewódzki, czy też charakteru takiego nie mają, jest zagadnieniem kluczowym. Określenie w uzasadnieniu wyroku, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego miał obowiązek stosowania przy załatwianiu powyższego wniosku trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, determinowało z kolei to, czy można mu było zarzucić bezczynność.

Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, dostępny CBOSA). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1928/14, dostępny CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego – objęte wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tożsamy pogląd co do charakteru żądanych informacji został zaprezentowany w wyroku NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1974/14 (dostępny CBOSA).

Konsekwencją powyższego stanowiska jest brak po stronie skarżącego prawa do uzyskiwania informacji publicznej i to niezależnie od tego jakie uprawnienie w celu realizacji tego prawa, a określone w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., wybrał.

Zauważyć jedynie można, w nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej, którą nie w całości można podzielić, że sposób i forma udostępnienia żądanej informacji publicznej zależy przede wszystkim od wnioskodawcy, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest w tym zakresie związany żądaniem wniosku i nie może dokonywać jego samodzielnej modyfikacji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści wyroku NSA z 2 grudnia 2010 r., I OSK 1622/10 (dostępny CBOSA), w którym Sąd ten orzekł, że "w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie". W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie żądał wglądu do dokumentów, lecz przekazania ich kopii, do czego miał zasadniczo prawo na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wszak pod warunkiem, że informacja, o przekazanie której wystąpił miała charakter informacji publicznej oraz że podlegała udostępnieniu w trybie tej ustawy. W sprawie niniejszej warunek ten nie został jednak wypełniony, co w konsekwencji oznacza, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności, jak przyjął Sąd Wojewódzki w punkcie pierwszym skarżonego wyroku, nie będąc zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nieprawidłowe było zatem zastosowanie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji prasowej, co czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszeniem tego przepisu opartym na usprawiedliwionych podstawach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wskazane zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest wyjaśniona i z tego względu zastosował art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. W rezultacie orzekanie o zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w zw. z art. 200 P.p.s.a. okazało się bezprzedmiotowe.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 450 ze zm.), wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.