Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 543/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 3b, art. 6j ust. 3c, art. 6k ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Lipowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 575/16 w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVII/75/15 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Lipowa na rzecz K. P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/GL 575/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Lipowa

z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVII/75/15 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Gminy Lipowa uchwałą nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w § 1 ust. 1 ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lun inne nieruchomości wykorzystywane jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W § 1 ust. 3 uchwały postanowiono, że średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 ustala się na 3 pojemniki o pojemności 110 litrów.

Uchwałą tego samego organu z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15 w sprawie zmiany ww. uchwały nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. § 1 ust. 3 otrzymał następujące brzmienie: "Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustala się na 16 pojemników o pojemności 110 l i 16 pojemników o pojemności 60 l oraz w ust. 1 pkt 2 na 24 pojemniki o pojemności 110 l."

K. P. (zwana też "skarżącą") pismem z dnia 27 października 2015 r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie na podstawie jakich danych ustalono, że średnioroczna ilość odpadów na nieruchomościach rekreacyjnych wynosi 3 pojemniki rocznie, zaś jego cena 142,66 zł, a nie zgodnie z uchwałą 17,76 zł. Wystosowała też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 stycznia 2016 r., w którym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. domagała się usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą nr XIV/63/15 Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. oraz uchwałą nr XVII/75/15 z dnia 27 listopada 2015 r. poprzez ustalenie stawki opłaty na podstawie średniej ilości odpadów odbieranych od wszystkich gospodarstw domowych na terenie gminy, nie zaś odpadów odbieranych z domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz jej ustalenia w wysokości zawyżonej w stosunku do rzeczywiście ponoszonych średnich kosztów odbioru odpadów z domku letniskowego. Podała, że jest właścicielką domku letniskowego w L.

Organ w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 5 lutego 2016 r. poinformował, że uchwałą nr 746/XXIX/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach nie stwierdziło nieważności ww. uchwały z dnia 27 listopada 2015 r., lecz ograniczyło się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa w § 3 uchwały poprzez zastosowanie dwóch wzajemnie wykluczających się norm prawnych.

K. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej: "P.p.s.a.") wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15. Zarzuciła istotne naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; zwanej dalej: "u.c.p.g.") poprzez ustalenie stawki opłaty w sposób sprzeczny z postanowieniami ustawy, czyli nie jako iloczynu rzeczywistej średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania. Twierdziła, że obowiązkiem gminy było wyliczenie średniej ilości odpadów na podstawie faktycznej ich produkcji w budynkach letniskowych, a nie wszystkich nieruchomościach w gminie. Zwróciła uwagę że w ciągu dwóch miesięcy organ zwiększył średnią ilość odpadów ponad ośmiokrotnie, nadmieniając, iż od 2012 r. nie zdarzyło się, aby spod jej posesji odbierano odpady.

Organ – Rada Gminy Lipowa reprezentowana przez Wójta Gminy Lipowa – w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Podała w jaki sposób obliczono opłatę ryczałtową.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustalając ryczałtową stawkę gospodarowania odpadami, organ uwzględnił jako średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy– 16 pojemników o pojemności 110 litrów. Zaznaczył, że odpady segregowane – worki o pojemności 60 litrów – nie mają wpływu na cenę, jednakże organ je uwzględnił dodatkowo jako koszty transportu ponoszone w związku z wywozem odpadów; przy kalkulacji uwzględnił także coroczny dwudziestoprocentowy (20%) wzrost ilości odpadów. Koszt zagospodarowania jednego pojemnika to 17,76 zł, a worka 4,20 zł. Ryczałtowa stawka gospodarowania odpadami wynosi 352 zł rocznie w przypadku odpadów zbieranych selektywnie, a dla odpadów zbieranych nieselektywnie kwota ryczałtu wynosi 428 zł (odbierane są 24 pojemniki z odpadami z nieruchomości).

Sąd zgodził się ze skarżącą, że ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie przewidział możliwości kształtowania wysokości opłaty ryczałtowej uwzględniając zarówno koszty transportu, jak również prognozowany przyrost odpadów. Zgodził się też, że w cenie wywozu danego pojemnika zawarta jest cena transportu. Stwierdził, iż regulacja zawarta w ust. 3c art. 6j u.c.p.g. nie pozwala organowi na uwzględnienie w przyjętej kalkulacji opłaty rocznej takich czynników cenotwórczych, które zaistnieją w przyszłości, tj. zwiększonych kosztów transportu i prognozowanego przyrostu odpadów. Organ może dokonać kalkulacji omawianej opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają. Natomiast kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W aktach sprawy brak jakichkolwiek szacunków wysokości tej opłaty. Pomimo, że skarżąca pytała organ o podstawy naliczenia opłaty (pismo z dnia 27 października 2015 r.) organ nie odwołał się do żadnych konkretnych danych stanowiących podstawę jej ustalenia. Nawet na potrzeby postępowania sądowego organ nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów (np. firmy wywożącej odpady w gminie), z których wynikałaby rzeczywista liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Dane te wynikają jedynie z liczb wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Ostatecznie przyjęte przez Radę Gminy stawki opłat nie były w istocie wynikiem rzetelnej kalkulacji uwzględniającej, w szczególności zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy, a więc czy zaskarżona uchwała uwzględnia przesłanki wynikające z przepisów u.c.p.g. Sąd podniósł, że organ nie przedstawił uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co dodatkowo powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają przepisom prawa.

Sąd uznał, że brak rzetelnych danych na podstawie, których ustalono opłatę stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 27 listopada 2015 r. Wyjaśnił, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę wywiodła Gmina Lipowa. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 P.p.s.a polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnięcia z naruszeniem granic danej sprawy poprzez dokonanie analizy stanu faktycznego wykraczającego poza treść kwestionowanej uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVI1/75/15 i w rzeczywistości kwestionowaniu treści uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. nr XIV/63/15, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty niniejszej sprawy;

- jak zaznaczono, z ostrożności procesowej - art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3 c 3c u.c.p.g., a tym samym niezastosowanie art. 151 P.p.s.a, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. nr XlV/63/15 w całości, a co stanowi konsekwencję uznania przez WSA, iż organ (Rada Gminy Lipowa) zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, podczas gdy w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. zostało przedstawione szczegółowe wyliczenie ilości odbieranych odpadów oraz wskazano koszt gospodarowania każdym z pojemników wynikający z uchwały Nr XXXI1/174/12 Rady Gminy Lipowa z dnia 12 grudnia 2012 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Gmina Lipowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przez wzgląd na treść art. 170 P.p.s.a. Sąd orzekający w sprawie niniejszej zobowiązany był uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II FSK 623/17 w tym samym składzie i w tym samym dniu, jak wyrok w tej sprawie. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 258/16 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. nr XIV/63/15 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym uchwała Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. nr XIV/63/15 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona w ramach wniesionej w niniejszej sprawy uchwała z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15 zmieniała wyeliminowaną z obrotu prawnego uchwałę nr XIV/63/15. Utrata bytu prawnego uchwały z dnia 30 września 2015 r. nr XIV/63/15 uczyniła bezprzedmiotową uchwałę ją zmieniającą z dnia 27 listopada 2015 r.

Niemniej jednak oceniając stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/GL 575/16, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVI1/75/15 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdzić należy, iż wyrok ten nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granicy sprawy, poprzez dokonanie analizy stanu faktycznego wykraczającego poza treść kwestionowanej uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVI1/75/15 i w rzeczywistości kwestionowaniu treści uchwały Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. nr XIV/63/15.

Zdaje się, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż kwestionowany w skardze do Sądu pierwszej instancji zapis uchwały nr XVII/75/15 o treści: "Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustala się na 16 pojemników o pojemności 110 l i 16 pojemników o pojemności 60 l oraz w ust. 1 pkt 2 na 24 pojemniki o pojemności 110 l.", zastąpił zapis uchwały nr XIV/63/15 stanowiący, że średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 ustala się na 3 pojemniki o pojemności 110 litrów. Zatem poprzez ów zapis w uchwale zmieniającej została określona średnia roczna ilość odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast średnia roczna ilość odpadów powstających na tych nieruchomościach stanowi podstawę ustalenia ryczałtowej stawki opłaty. Nie jest możliwe ustalenie wysokości opłaty ryczałtowej bez poczynienia prawidłowych ustaleń odnośnie do ilości odpadów powstających na nieruchomościach.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast stosownie do postanowień ust. 3c tego artykułu, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

Z przytoczonych przepisów w sposób bezsprzeczny wynika, że istnieje korelacja pomiędzy ilością powstających odpadów a wysokością ryczałtowej stawki opłaty. Inaczej mówiąc, organ nie jest uprawniony do określenia ryczałtowej stawki opłaty, jeśli nie posiada rzetelnych danych odnośnie do ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Podstawą bowiem do obliczenia opłaty są właśnie te dane.

Sąd pierwszej instancji poddając ocenie wcześniej cytowany zapis uchwały nr XVI1/75/15 przede wszystkim zwrócił uwagę na nieprawidłowości jakich dopuszczono się przy ustalaniu średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wskazał na ustalenie jej w oderwaniu od dokumentacji zawierającej rzetelne dane w tym zakresie, co wywiódł z nieprzedstawienia jej Sądowi przez organ oraz nieprzedłożenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Ta wypowiedź Sądu niewątpliwie dotyczy przedmiotu sprawy, w której została wniesiona skarga. Co najwyżej zgodzić się można z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd niepotrzebnie wypowiedział się na temat czynników cenotwórczych, ale ta wadliwość pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ co do istoty stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak rzetelnych danych na podstawie, których ustalono opłatę stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz że naruszony został art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.p.s.a.