Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2800/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 448/20 oddalającego sprzeciw F.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 448/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw F.K. (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki [...] przy ul. [...], obręb [...] w [...]. Organ zebrał niezbędne dane dotyczące działek otaczających inwestycję, wystąpił do skarżącego o uzupełnienie wniosku, a także zwrócił się do jednostek wewnętrznych Miasta [...] o uzgodnienie i opinię co do inwestycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie utrwalił w aktach stanowiska jednostek uzgadniających i opiniujących. Odpowiedź na wezwanie organu nadesłał także inwestor.

W dniu [...] lutego 2017 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tą analizą inwestycja została uznana za nie kontynuującą funkcji zabudowy obszaru analizowanego, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także cech zagospodarowania terenu, jednakże zarazem zauważono, że projektowana zabudowa wpisuje się jednak w linię zabudowy (względem budynków przy ul. [...]), jak również odpowiada zabudowie otaczającej w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy jako uzasadnienie wskazując argumenty zawarte w analizie urbanistycznej.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, na skutek czego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwróciło uwagę na konieczność uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uwzględnienie szerszego obszaru odniesienia, stając na stanowisku, że z przepisów wywieść można dyrektywy przemawiające za koniecznością proinwestycyjnego postrzegania instytucji warunków zabudowy.

Prezydent ponownie rozpatrując sprawę wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, między innymi przez określenie właściwych wysokości budynku do kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej. W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. skarżący jednocześnie sprecyzował dane dotyczące charakterystyki projektowanej zabudowy.

Organ [...] kwietnia 2019 r. ponownie sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieznacznie poszerzając obszar badania. Stwierdzono, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Wskazano również, iż projektowana zabudowa nie kontynuuje linii zabudowy i charakteryzuje się wyższym, aniżeli zastany w otoczeniu, wskaźnikiem powierzchni zabudowy, teren inwestycyjny znajduje się terenie rolnym, a inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezydent odmówił F. K. ustalenia warunków zabudowy swoje stanowisko opierając na sporządzonej analizie urbanistycznej. Zwrócił uwagę, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy w sposób opisany w § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia. Jednocześnie organ przyznał, że w myśl § 4 ust. 4 Rozporządzenia istnieje możliwość indywidualnego jej ustalenia, jednak w jego ocenie, przywołany przepis wyraża wyjątek od zasady, a jego stosowanie musi znajdować odpowiednie uzasadnienie i oparcie w analizie urbanistycznej. Oceniając pozostałe parametry i wskaźniki zabudowy Prezydent zwrócił jedynie uwagę, że zgodnie z analizą procent powierzchni zabudowy może wynieść maksymalnie 18 %; nie odnotował natomiast przeciwwskazań co do pozostałych parametrów i wskaźników. Organ zgłosił zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji, która ma znaleźć się poza strefą zabudowy wyznaczoną ul. [...] oddzielającą tą strefę od terenu upraw rolnych.

Skarżący ponownie złożył odwołanie od decyzji Prezydenta, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, kwestionując stanowisko jakoby dla nowej inwestycji nie istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy.

Skarżący wskazał również, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego błędnie określono granice obszaru analizowanego (błędnie przyjęto front terenu objętego wnioskiem a nie front działki [...]). Nadto wskazał również na naruszenie art. 8, 9 i 10 k.p.a. oraz wywiódł, iż decyzja nie spełniała warunków formalnych z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia, ponieważ jej załącznik graficzny stanowi tylko część mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący rozszerzył odwołanie o dodatkowe sprecyzowane zarzuty dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia i wniósł o wydanie decyzji reformatoryjnej

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., SKO uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, a reguła ta wyznacza kierunek wykładni przepisów, jednak w jego ocenie, analiza urbanistyczna ma charakter ogólny i nie pozwala na wyprowadzenie umotywowanego wniosku, że w sprawie nie jest możliwe określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji ani też ustalenie procentu zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ II instancji stanął na stanowisku, że konieczne jest sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie SKO wskazało, że uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i wniósł sprzeciw. Następnie [...] marca 2019 r. inwestor wniósł prośbę o wstrzymanie biegu przedmiotowej sprawy do czasu rozpatrzenia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wyrokiem z 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 305/19 Sąd oddalił sprzeciw, uznając, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem SKO w okolicznościach sprawy miało podstawy, aby uchylić decyzję organu I instancji. W związku z wyrokiem WSA skarżący zwrócił się do o podjęcie uprzednio zawieszonego postępowania.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany, otoczony z trzech stron pozbawionymi zabudowy działkami, jego powierzchnia wynosi około [...] m2 i stanowi południową część działki nr ewid. [...]. Obecnie teren ten użytkowany jest rolniczo. Podniósł, że ul. [...], z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna inwestycji jest nieutwardzoną drogą publiczną, planowana linia zabudowy przebiega w odległości 6m od strony tej ulicy. Organ wskazał, że wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 23,4%, powierzchnia wnioskowanego terenu: [...] m2, wnioskowana powierzchnia zabudowy - ok. 250 m2, istniejącej zabudowy - brak, szerokość elewacji frontowej ma wynosić 18 m, wysokość zaś do 9m w kalenicy oraz 6m do okapu dachu, inwestycja ma mieć 2 kondygnacje nadziemne, wreszcie geometria dachu, to dach stromy o nachyleniu połaci od 25° do 45°.

Organ ponownie wystąpił o opinię do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz Zarządu Dróg Miejskich, Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami analizy.

Organ, ponownie przeanalizował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i doszedł do wniosku, że został on wyznaczony prawidłowo, w szczególności za bezzasadne uznano roszczenie skarżącego opowiadającego się za potrzebą badania funkcji oraz cech zabudowy terenu w znaczeniu szerszym promieniu ustalonym według frontu działki, a nie terenu objętego wnioskiem.

Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie. Inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu nie było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia ani do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie uznano, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, pomijając przy tym, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, które zlokalizowane są po zachodniej stronie ulicy [...], zaś tereny po wschodniej stronie stanowią użytki rolne oraz łąki. W ocenie organu zastrzeżenie budzi lokalizacja planowanej inwestycji poza czytelnie ukształtowaną strefą zabudowy.

Odwołanie od decyzji złożył skarżący uzupełnione pismem z [...] marca 2020 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że w jego ocenie w sprawie nie przeprowadzono po raz kolejny prawidłowego postępowania administracyjnego, bowiem wbrew twierdzeniu organu I instancji z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika by nie było możliwości zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami rozporządzenia. SKO podniosło, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się już kilkukrotnie przed organami administracji obu instancji, jednak w ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego przez organ I instancji zmierza wyłącznie do bez podstawnego blokowania planowanej przez niego inwestycji. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, że skarżący w trakcie postępowania odwoławczego zmodyfikował swój wniosek, to zaś powoduje, że organ odwoławczy, uwzględniając wniosek skarżącego o orzeczenie w tej sprawie co do istoty, dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjnego trybu postępowania, i naraziłby wydane przez siebie rozstrzygnięcie na zarzut nieważności.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zobowiązany jest w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnego procentu zabudowy z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając zmodyfikowany wniosek inwestora.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł F.K. Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wnoszą o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Oceniając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Wyjaśnił, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizą architektoniczno-urbanistyczną), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Zwrócił uwagę na kluczowe znaczenie analizy dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśniając, że na jej podstawie oraz na podstawie pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Wskazując na treść § 3 rozporządzenia zwrócił uwagę, że sam skarżący zarzucił, że w sprawie nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zaś SKO to stanowisko podzieliło. Sąd wskazał, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na nie dającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art 136 k.p.a.) wadę, polegającą na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Tym samym, skoro postępowanie przed organem I instancji wymagało powtórzenia prawie w całości, to prawidłowa była decyzja organu II instancji.

Sąd ponadto zwrócił uwagę, że skarżący na etapie odwołania dokonał modyfikacji wniosku, co w ocenie Sądu sprawiło, że zmodyfikowany wniosek musi przejść przez obie instancje postępowania administracyjnego, gdyż wyznacza on granice postępowania i wymaga odniesienia go do przeprowadzonej analizy. Wyjaśnił jednocześnie, że nie zawsze konieczne jest zwrócenie sprawy do organu I instancji, jednakże organ odwoławczy musiałby jednak dokonać konfrontacji zmodyfikowanego wniosku z prawidłowo przeprowadzoną analizą, której brak w niniejszej sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że gdyby organ poinformował skarżącego o okolicznościach, które stoją na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu decyzji, i uczynił to - jak należało - przed wydaniem decyzji, skarżący miałby możliwość modyfikacji wniosku zanim zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i błędne przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a zatem zgodnie z przepisami uchylił decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, więc sprzeciw powinien zostać uwzględniony;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ drugiej instancji nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności bezzasadnie zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych i koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględniając przy tym słusznego interesu strony;

3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu będące skutkiem nieprawidłowego przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na możliwość, a nawet konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie powołanego przepisu i wydanie decyzji merytorycznej;

4. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, gdy na organie drugiej instancji ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej bez spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. godzi w wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy przekazanie sprawy do ponownego (czwartego już) rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...] godzi w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2020 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 448/20, rozpoznanie sprzeciwu oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o kwotę 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację siarczącą, zdaniem skarżącego kasacyjnie o zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Sądu, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Stosownie natomiast do treści art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Nie ulega wątpliwości, iż zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jednakże w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), zaś w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. - organ pierwszej instancji. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie przez organ, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W przypadku natomiast, gdy postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zastosowanie miał będzie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym różnica pomiędzy zastosowaniem tych dwóch przepisów przez organ II instancji ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16). Wyłącznie bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy.

Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Zakres przedmiotowej sprawy determinuje treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przypomnieć należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zaś analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę wnioskodawcy. Analiza ta sporządzana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie wyżej wskazanego rozporządzenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest zgodnie, z którym dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1291/17).

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 k.p.a., organ odwoławczy, powinien dokonać oceny całości materiału dowodowego, w tym zebranego w postępowaniu organu pierwszej instancji, przedstawić uchybienia i uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu usunięcia dostrzeżonych uchybień przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie jest natomiast możliwe skorygowanie uchybień w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem, gdy organ odwoławczy, nie odnosząc się do treści analizy urbanistycznej, która stanowi podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, wyda decyzję merytoryczną w oparciu o nową analizę urbanistyczną (tj. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości), to działanie takie wykraczać będzie poza jego uprawnienia. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest natomiast kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym przeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na nie dającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego wadę, polegającą na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wskazać należy, także skarżący kasacyjnie kwestionowała prawidłowość ustalenie obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnie zaś wywodził, że mimo tych nieprawidłowości, jego zdaniem to organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Zasadnie natomiast Sąd I instancji przychylił się do stanowiska SKO, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji merytorycznej nie było możliwe. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej kluczowym dowodem w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, to niewątpliwie stwierdzone w niej uchybienia nie mogły zostać zakwalifikowane jako uchybienie, które może zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji. Mając na uwadze wagę tego dokumentu w postępowaniu, słusznie przyjął organ, a za nim Sąd, że w istocie, w tych okolicznościach postępowanie pierwszoinstancyjne wymagało powtórzenia w zasadzie w całości. Skoro bowiem podstawę postępowania przed organ I instancji stanowi kwestionowana analiza, zaś jednym z kluczowych dla jej wyniku składników jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, nie można przyjąć, że SKO mogło uzupełnić w ramach postępowania drugoinstancyjnego wskazywane braki.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność modyfikacji na etapie odwołania przez skarżącego wniosku. Słuszne jest w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż dla rozpatrzenie zmodyfikowanego wniosku konieczna jest konfrontacja jego treści z prawidłowo wykonaną analizą. Jak już wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie znajdująca się w aktach sprawy analiza nie spełnia kryteriów umożliwiających uznanie jej za prawidłową. Tym samym organ II instancji nie miał możliwości w przedmiotowej sprawie dokonania konfrontacji zmodyfikowanego wniosku z analizą, przeciwne postępowanie w konsekwencji niewątpliwie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Mając na uwadze, że sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a., uznać należało, że braki podstępowania dowodowego dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie – reformatoryjnej.

W konsekwencji uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. za niezasadne.

Odnosząc się zaś do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy przekazanie sprawy do ponownego (czwartego już) rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...] godzi w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zarzut ten mógłby stanowić podstawę skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania. W przedmiotowej natomiast sprawie nie mógł on jednak zostać uznany za zasadny. W odniesieniu do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zrozumiałe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który nie może zaakceptować tak długotrwałego postępowania przed organem administracji,. Wskazać jednak należy, że środkiem do zwalczania takiej postawy organu nie jest sprzeciw od decyzji lecz inne instytucje prawne przewidziane w przepisach k.p.a. i p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.