Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 478/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...]w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Rady [...] w W. reprezentowanej przez przewodniczącego T. L. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. L. działając w imieniu Rady [...] w W. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie odpowiedzi na wnioski o informację publiczną, jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r., decyzji odmawiających oraz umarzających postępowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej wydanych przez Ministra Finansów w 2012 r. wraz z prośbą o zanonimizowanie danych wnioskodawców i przesłanie materiałów na płycie CD (z wyłączeniem odpowiedzi/decyzji udzielonych/wydanych skarżącej oraz jej pełnomocnikowi T. L.).

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ poinformował skarżącą, iż udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku będzie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem (zanonimizowanie danych osobowych wnioskodawców wielokrotnie powtarzanych

w każdym dokumencie sprawy). Jednocześnie z uwagi, iż wyżej wymienione czynności będą czynić z żądanej przez skarżącą informacji, informację przetworzoną, organ wezwał - w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] pełnomocnik skarżącej wskazał, iż wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jest nie uzasadnione, gdyż usunięcie danych z pism nie tworzy informacji przetworzonej. Nadto podniósł, iż wszystkie informacje, o które skarżąca wnioskowała znajdują się na dyskach w formie elektronicznej, a Ministerstwo Finansów dysponuje również rejestrem spraw związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Minister Finansów orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej, uzasadniając odmowę tym, iż nie dysponuje on gotową informacją, stanowiącą odpowiedź na zadane we wniosku pytania, a udzielenie takiej odpowiedzi wymaga wytworzenia nowej informacji tj. informacji przetworzonej. Nadto Minister Finansów wyjaśnił, że w celu przygotowania odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, należy dokonać czynności polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie

i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, zanonimizowania danych wnioskodawców oraz że przygotowanie odpowiedzi będzie wymagało opracowania jakościowo nowej informacji, wynikającej z zestawienia tak uzyskanych danych. To

z kolei wiązać się będzie z zaangażowaniem istotnych środków osobowych. Wytworzenie informacji będzie również czasochłonne.

Wyjaśnił także, iż te zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Minister Finansów wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia skarżącej przedmiotowych dokumentów. Nadto zauważył, iż skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też związku przyczynowo-skutkowego między żądanymi informacjami, a celem ich pozyskania.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] marca 2013 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedmiotowym, określonym we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– art. 7, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

– art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,

– art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, szczegółowo uzasadniając podniosła m.in., iż odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej nie znajduje podstaw w aktualnym stanie prawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi danymi dysponuje Minister i jakie czynności oraz dlaczego mają przesądzić o powstaniu informacji przetworzonej. Zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji nie użył twierdzenia, że nie posiada danych źródłowych, lecz wyraźnie poinformował skarżącą, że udostępnienie żądanych przez nią informacji, będzie wymagać dokonania wielu, różnorodnych czynności polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, czy też zanonimizowania danych wnioskodawców. Nadto Minister Finansów wskazał, iż jasno wyjaśnił powód, jakim jest brak wykazania przez skarżącą szczególnego interesu prawnego. Odnosząc się natomiast do definicji informacji przetworzonej powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 17 października 2006 r. I OSK 1347/05 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10, cytując ich obszerne fragmenty.

Konkludując Minister Finansów uznał za prawidłowe stanowisko, iż przedmiotem żądania jest informacja przetworzona, co powodowało, iż organ był uprawniony do żądania od skarżącej wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w sytuacji, gdy sam takiego interesu nie stwierdził.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] maja 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Nadto skarżąca wniosła

o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której udostępnienie wymaga przetworzenia, czy jedynie przekształcenia.

Autor skargi zarzucił organowi naruszenie:

– art. 7, art. 61 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

– art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

Uzasadniając skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Ministra Finansów naruszenie zasad kodeksu postępowania administracyjnego, nieprawidłowe jej uzasadnienie oraz że z uzasadnienia tego nie wynika, jakimi danymi dysponuje Minister dla wytworzenia informacji przetworzonej. Nadto – w ocenie skarżącej – w decyzjach Ministra Finansów nie dokonano wykładni art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie wskazano o jakie dane chronione chodzi i jaki przepis wyłącza jawność tych danych, błędnie uznano, że w tym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną oraz naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z nie ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania, jak i art. 10 k.p.a. Nadto skarżąca stwierdziła, iż w decyzjach Ministra Finansów występują poważne wady uzasadnień pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1

w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż nie posiada wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej w żądanej formie. Nadto przygotowanie informacji we wskazanym we wniosku zakresie wymagałoby podjęcia przez organ dodatkowych czynności i zaangażowanie środków osobowych oraz finansowych, co powoduje, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Tym samym – zdaniem organu – miał on prawo żądać od skarżącej wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy sam takiego interesu nie stwierdził. W ocenie Ministra Finansów w przedmiotowej sprawie nie zostało naruszone konstytucyjne prawo skarżącej do uzyskania informacji publicznej oraz wskazane w skardze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając skargę według ww. kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2013 r. naruszają przepisy prawa materialnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącą informacje, tj. odpowiedzi udzielone przez Ministra Finansów na wnioski o informację publiczną, jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r., jak i decyzje odmawiające oraz umarzające postępowania w sprawach udostępnienia informacji publicznej wydane przez Ministra Finansów w 2012 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Sporne natomiast jest, czy żądane dokumenty, o których udostępnienie ubiega się skarżąca (z wyłączeniem odpowiedzi/decyzji udzielonych/wydanych skarżącej oraz jej pełnomocnikowi T. L.) - jak twierdzi Minister Finansów - stanowią tzw. informacje publiczne przetworzone.

Na wstępie wyjaśnić przy tym od razu trzeba, że w związku z nieprzekazaniem przez organ żądanych przez skarżącą dokumentów, o których mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. inicjującym postępowanie w sprawie nie jest możliwym rozstrzygnięcie bez żadnych wątpliwości przez Sąd, czy żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Sąd bowiem zgodnie z art. 133 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro zaś żądane przez skarżącą dokumenty nie zostały również przekazane Sądowi, nie jest więc możliwe dokonanie oceny, czy stanowią one informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, połączonych z zaanagażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych.

Sąd zauważa, iż zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP w realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej należy zagwarantować maksymalną jawność, a wszelkie ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP winny zostać stosowane wyjątkowo. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny więc przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. W świetle bowiem art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, co do zasady, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1), a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego (ust. 2).

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie żądana przez skarżącą informacja publiczna polegająca na udostępnieniu odpowiedzi udzielonych przez Ministra Finansów na wnioski o informację publiczną, jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r. oraz decyzji odmawiających, jak i umarzających postępowania

w sprawach udostępnienia informacji publicznej wydanych przez Ministra Finansów

w 2012 r. nie może zostać uznana za informację przetworzoną. Dlatego też jej udostępnienie nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem żądanie przez organ od skarżącej wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, było nieprawidłowe.

Należy wskazać, iż podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska, czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ani wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. Porównaj: T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 – LEX nr 478697.

Minister Finansów, uzasadniając zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej, wskazywał na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: zebranie wnioskowanych dokumentów ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, czy też zanonimizowanie danych wnioskodawców.

W ocenie Sądu argumentacja organu, iż przeprowadzenie powyższych czynności świadczy o informacji przetworzonej nie jest trafna. Informacją przetworzoną nie jest pogrupowanie posiadanych informacji, ani wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji, ale informacja nowa jakościowo. Dokonanie tych czynności, na które wskazuje Minister Finansów, nie wymaga ani przeprowadzenia stosownych obliczeń, zestawień statystycznych, ani wnioskowania. Czynności te są zwykłymi czynnościami technicznymi związanymi z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślenia wymaga tu decydująca okoliczność, iż w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności, nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość. Także przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacji nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja.

Zdaniem Sądu samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Minister Finansów rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r.) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Czasochłonność, trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku jej udostępnienia , bo są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera istotne wady co do interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowały nieprawidłowe zastosowanie przez Ministra Finansów przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 (punkt 2), zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów przeprowadzi postępowanie, mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia.