Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 102/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2, w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319), po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] L.P..

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ podał, że jak wynika z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, L.P. prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...] listopada 1986 r. do [...] grudnia 2019 r., jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną pod firmą [...], którego przeważającą działalnością gospodarczą był [...].

W dniu 10 kwietnia 2020 r. wpłynęło do Wojewody, jako organu nadzoru, pismo Wójta Gminy [...] dotyczące zarzutów pod adresem radnego L.P., w zakresie wątpliwości dotyczących zakazu łączenia mandatu radnego z określonym rodzajem działalności.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Wojewoda zwrócił się do Rady Gminy [...] z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez Wójta. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda otrzymał uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie wyrażenia stanowiska dotyczącego wystąpienia Wojewody [...]. Z treści uzasadnienia do uchwały wynika, że Rada Gminy [...] nie podzieliła stanowiska i zarzutów Wójta w tej kwestii. Ponadto w uchwale tej wskazano, że mandat radnego uzyskany przez radnego L.P. w wyborach w kadencji 2014 - 2018 wygasł wraz z końcem kadencji rady gminy, a działalność radnego zakończona w 2019 r. nie nosiła znamion działalności niezgodnej z prawem, nie była świadczona na rzecz gminy, a także nie była opłacana z wykorzystaniem środków budżetu gminy.

Z kolei z pisma Wójta Gminy [...] wynikało, że ww. radny nadal sprawuje mandat, a działalność transportową, którą prowadził, świadczona była na rzecz spółki, której właścicielem udziałów jest w 100% Gmina [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ zwrócił się ponownie do Rady Gminy [...] z prośbą o udzielenie dodatkowych wyjaśnień.

Wójt Gminy [...], pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. przesłał kopie faktur wystawionych przez [...] oraz umów najmu zawartych pomiędzy radnym, a wskazaną spółką. Z przedstawionych ponad 80-ciu faktur, których sprzedawcą był [...], wynikało, że dokonywano sprzedaży usług [...] na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o.

Ponadto z wyjaśnień Wójta Gminy [...] (przekazanych organowi w dniu [...] kwietnia 2020 r.) wynikało, że Spółka [...] zakupiła od firmy radnego L.P. używany pojazd, z tytułu którego została wystawiona faktura na kwotę 30.300,00 zł.

Wyjaśnienia od Rady Gminy [...] wpłynęły do Wojewody w dniu [...] lipca 2020 r. Wynikało z nich z kolei, że:

– radny L.P. złożył ślubowanie [...] listopada 2018 r.;

– Spółka [...] dokonywała opłat za faktury wystawiane przez firmę L.P. ze środków własnych pochodzących z prowadzonej działalności;

– radny był zatrudniony w Spółce na podstawie umowy o pracę, Spółka miała też podpisaną umowę z firmą transportową [...].

Z oświadczenia radnego wynikało natomiast, że:

– nigdy nie nawiązywał stosunku pracy z Urzędem Gminy;

– nigdy nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej gminy ani jego zastępcy;

– nigdy nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a także nie zarządzał taką działalnością, nie był także przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda zwrócił się ponownie do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czy przedkładał na sesję Rady Gminy [...] projekt uchwały o wygaszeniu mandatu ww. radnemu.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że nie przedkładał dotychczas projektu uchwały dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, z uwagi na brak możliwości, zdaniem Wójta, procedowania przez Radę Gminy takiego projektu.

Pismem z dnia [...] września r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu L.P., radnego Rady Gminy [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

W odpowiedzi z dnia [...] września 2020 r. znak [...] Rada Gminy przekazała organowi nadzoru uchwałę z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Gminy [...] L.P..

Pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] L.P..

Następnie zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] L.P. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, to jest poprzez prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ wyjaśnił nadto, że stosownie do art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.), mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Z kolei art. 43 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Wojewoda wyjaśnił też, że ww. art. 24f ustawy o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem mienia komunalnego gminy, które odnosi się wyłącznie do mienia komunalnego określonej jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem mienia komunalnego innych gminnych osób prawnych. Natomiast pojęcie działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy definicji wskazanej w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, z późn. zm.), zgodnie z którą działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Wojewoda podał też, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny i celem jego jest kształtowanie odpowiednich standardów wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość, a nie próbę obejścia zakazów wynikających z prawidłowej wykładni ww. przepisu, w związku z wykładnią art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda wyjaśnił też, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, był generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

Organ podniósł, że naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje, stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięciem mandatu radnego. Przepis ten przewiduje bowiem, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Organ stanowiący nie może uzależnić decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia (wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 140/11). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie podziela stanowisko, że z uwagi na przepisy antykorupcyjne, osoba pełniąca funkcje publiczne powinna pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku, gdy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, wojewoda zobligowany jest do wezwania organu gminy do podjęcia stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto art. 98a ust. 2 wskazuje, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Wojewoda, powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w rozpatrywanej kwestii podniósł że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. A zatem należy przyjąć, że wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Naczelny sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że majątek spółki, w której gmina ma 100% udziałów, jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym i należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego".

Wojewoda podniósł też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie, czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Jednocześnie wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego.

Organ dodał nadto, powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym. Take mienie, pozostające w zarządzie, czy użytkowaniu jednostki organizacyjnej gminy, jest mieniem komunalnym.

Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że kwalifikacja środków finansowych jako mienia komunalnego gminy także znalazła swoje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.P., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi:

I. obrazę przepisów prawa procesowego, istotną dla wyniku sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie części okoliczności w toku rozumowania,

II. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, a mianowicie:

2) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 44 w zw. z 155 § 2 w zw. z art. 750 k.c. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymane przez radnego wynagrodzenie za usługi świadczone w ramach działalności gospodarczej dla komunalnej osoby prawnej jest korzystaniem z mienia komunalnego gminy, gdy od chwili zapłaty umówionej kwoty wynagrodzenia nie można mówić o dysponowaniu przez radnego mieniem komunalnym jako, że środki pieniężne po przeniesieniu ich posiadania na radnego nie stanowią dalej własności komunalnej osoby prawnej,

3) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 44 k.c. w zw. z art 155 § 2 k.c. w zw. z art. 750 k.c. - poprzez jego niezastosowanie i wyprowadzanie niekorzystnych dla skarżącego wniosków nie na podstawie przepisów prawa (do czego obliguje organy państwa Konstytucja RP), lecz na podstawie orzecznictwa sądowego, w tym w oderwaniu ich od rafio legis ww. unormowań.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego, dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych organu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że ustalenia podjęte przez organ na kanwie niniejszej sprawy winny w sposób jednoznaczny wskazywać na to, że zarzucane radnemu (skądinąd niezasadnie) rozporządzenie mieniem gminy, które pozostaje w jego władaniu, było korzystniejsze niż to, jakie mógłby on uzyskać nie posiadając statusu radnego. Zarzucił, że ustalenia faktyczne organu co do rzekomo osiągniętych kosztem gminy korzyści, są najzwyczajniej błędne. Organ błędnie zaliczył bowiem należności powstałe przed datą złożenia przez radnego ślubowania tj. przed [...] listopada 2018 r. (pozycje [...] i [...] ze strony [...] skarżonego orzeczenia), a następnie w okresie kolejnych 3 miesięcy od tej daty (pozycje [...],[...],[...],[...]), do kwot korzyści osiągniętych z wykorzystaniem mienia gminy w ramach prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, gdy przepis art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym jasno stanowi, że działalność powyższa jest ograniczona począwszy od daty wykonywania mandatu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił nadto, że organ podwójnie wliczył tę samą kwotę (tyle, że w wartości netto i brutto) do sumy wyliczeń kwot korzyści osiągniętych z wykorzystaniem mienia gminy (dotyczy kwoty 30.300 zł netto, a 37.269 brutto), nie wspominając jednocześnie, że ww. kwota została zasądzona i wyegzekwowana przez skarżącego (jako osobę nieprowadzącą działalności gospodarczej w dacie wydania orzeczenia) na podstawie prawomocnego tytułu wykonawczego w postaci nakazu zapłaty wydanego przez starszego referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym [...] w [...][...] Wydział Cywilny w postępowaniu upominawczym z dnia [...] marca 2020 r. sygn. akt [...].

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył jednocześnie, iż organ pomija fakt, że umowa o świadczenie usług transportowych z komunalną osobą prawną (Spółką [...] sp. z o.o.) została podpisana wiele lat wcześniej tj. w 2014 r., była później przedłużana, nadto od tej daty nie zmieniały się zasadniczo przewidziane nią warunki współpracy. Co więcej, umowa była kwalifikowana jako nienaruszająca przepisów antykorupcyjnych już w 2015 r., a sam skarżący zaprzestał prowadzenia działalności [...] grudnia 2019 r.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił też, że nie mniej ważne dla rozstrzygnięcia jest posługiwanie się przez organ w sprawie orzecznictwem sądowym, przypisanym do innych niż niniejszy stanów faktycznych, a w rezultacie orzekanie nie tyle na podstawie przepisów prawa i zgodnie z zasadą legalizmu, lecz na podstawie stanu rzeczy innych postępowań - co narusza art. 7 Konstytucji RP.

Dalej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że umowa o odpłatne świadczenie usług, w tym usług transportowych w oparciu o własny środek transportu (będąca wraz z fakturami przedmiotem analizy przez Wojewodę [...]), należy do kategorii umów dwustronnie zobowiązujących i wzajemnych (z uwagi na zastrzeżenie odpłatności), w której wynagrodzenie należne przyjmującemu zlecenie jest ekwiwalentem spełnianego przez niego świadczenia (art 487 § 2 k.c.). W ramach takiej umowy zleceniobiorca zobowiązuje się do świadczenia określonych czynności na rzecz zleceniodawcy, a zleceniodawca zobowiązuje się do zapłaty wynagrodzenia za świadczone usługi tj. przeniesienia własności rzeczy oznaczonych co do gatunku w postaci umówionej za usługi kwoty pieniężnej. Zgodnie natomiast z art 155 § 2 k.c., jeżeli przedmiotem umowy zobowiązującej do przeniesienia własności są rzeczy oznaczone tylko co do gatunku (w tym określona i umówiona kwota pieniędzy), do przeniesienia własności potrzebne jest przeniesienie posiadania rzeczy.

W rezultacie, od chwili faktycznej zapłaty umówionej kwoty wynagrodzenia nie można mówić o dysponowaniu przez radnego mieniem komunalnym, ponieważ środki pieniężne po przeniesieniu ich posiadania na radnego nie stanowią dalej własności komunalnej osoby prawnej - i konsekwentnie - nie są także mieniem komunalnym. Odwrotnie też, do chwili zapłaty środki pieniężne nie mogą być kwalifikowane jako wykorzystywane przez radnego do celów prowadzonej działalności gospodarczej, skoro nie pozostają przed tym momentem w jego dyspozycji. Tym samym, również przed zapłatą trudno w sprawie mówić o prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W ocenie pełnomocnika skarżącego ww. stanowisko uzasadnia wniosek o tym, że w ww. stanie faktycznym radny nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a ewentualne orzecznictwo sądowe sprzeczne z ww. przepisami, nie wiąże w sprawie.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił też uwagę, że mienie prywatne radnego w postaci środka transportu było wykorzystane przez Gminę [...] do celów komunalnych, zatem w sprawie zaszła sytuacja dokładnie odwrotna do opisywanej w hipotezie przepisu 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i będąca dokładnym zaprzeczeniem ratio legis przepisu pozwalającego na wygaszenie mandatu radnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, ratio legis ww. przepisu jest takie, aby radny nie mając odpowiedniego substratu majątkowo-funkcjonalnego do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie pozyskiwał go ze środków publicznych i nie zakładał lub nie prowadził przedsiębiorstwa w oparciu o wsparcie publiczne, a nie by skutecznie funkcjonujący na rynku od 1986 r. przedsiębiorca (później będący radnym) nie mógł udostępniać części własnego i zorganizowanego wcześniej zakładu, po stawkach niższych niż rynkowe, nie tyle gminie, lecz spółce komunalnej.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przychylając się jednocześnie do wniosku pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

Odnoszą się do zarzutów skargi organ podniósł, że dokonana wykładnia przywołanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów k.c. stanowi absurdalny wyraz błędnej ich kwalifikacji i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie znajduje poparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewoda podzieli i uznał za własne stanowisko sądów administracyjnych, że sam fakt przekazania środków kontrahentowi w związku z wykonaną usługą, nie pozbawia tych środków, w świetle prawa, ich samorządowego charakteru. Środki te, pozostające w dyspozycji kapitału zakładowego spółki gminnej (mającej 100% udziałów gminy) pochodzą z budżetu gminy i nie zmieniają w toku dokonanej transakcji charakteru komunalnego. Zatem, zdaniem organu, wynagrodzenie uzyskane przez L.P. od Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. w ramach zawartej umowy o świadczenie usług, było niewątpliwie wynagrodzeniem wypłacanym z mienia komunalnego gminy (tj. z budżetu gminy).

Odnosząc się do podniesionego w skardze przez pełnomocnika skarżącego argumentu, że umowa na świadczenie usług transportowych zawarta z Gminnym Przedsiębiorstwem Komunalnym [...] Sp. z o.o. była kwalifikowana jako nienaruszająca przepisów antykorupcyjnych już w 2015 r., a sam skarżący zaprzestał prowadzenia działalności w dniu [...] grudnia 2019 r., Wojewoda ocenił ten argument za nieposiadający żadnej wartości dowodowej w niniejszej sprawie wskazując, że nie wyłączył on zasadności postawienia zarzutu korupcyjności, co do działań skarżącego w ramach prowadzonej wówczas działalności gospodarczej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu obrazy przepisów prawa procesowego Wojewoda podkreślił, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozyskany był od organów samorządowych Gminy [...]. Zarówno faktury wskazane w treści niniejszego pisma procesowego, jak również umowy zawierane przez skarżącego ze Spółką [...] sp. z o.o. (stanowiące załącznik do skargi) były wystawiane na skarżącego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący miał wiedzą na ten temat, czego dowodem są zarówno dokumenty przedstawione przez skarżącego, jak również treść wyjaśnień wskazanych w skardze.

Organ zaznaczył jednocześnie, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie nakazuje stosowania przepisów K.p.a. ani wprost, ani odpowiednio.

Na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r. wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga L.P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Odnoszą się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wyjaśnić należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).

W świetle powyższego chybiony jest zarzut skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów K.p.a. Wygaśnięcie mandatu radnego jest bowiem instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.). Zaznaczyć trzeba, że przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów K.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Przepis art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma też zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...], wydając sporne zarządzenie zastępcze z dnia [...] listopada 2020 r. - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśnił, dlaczego uznał, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego Rady Gminy [...], a przede wszystkim jednoznacznie wykazał, iż zachodzą zasadnicze przesłanki zastosowania rozwiązania antykorupcyjnego zawartego w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., którego istotnym celem jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

Sąd uznał w konsekwencji, że Wojewoda [...] - stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] wykonywanego przez skarżącego - dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu skarżącego L.P. - radnego Rady Gminy [...] stanowił przepis art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego artykułu wynika natomiast, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i w takim duchu należy go interpretować. Ratio legis tego zakazu opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego (tak również: A. Wierzbica /w:/ B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, Cz. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, WKP, 2018).

Mając na względzie normę prawną wyrażoną w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., uznać należy, że podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. W tej sytuacji, to na osobie radnego spoczywa ułożenie takiego biegu spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością, by nie dochodziło do kolizji z art. 24f ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć – choćby mylnie – takie wrażenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 540/16, LEX nr 2161262; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17 publ. CBOSA).

W przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2968/13; publ. CBOSA).

Przepis ten, co należy podkreślić, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. "Wykorzystywanie mienia" jest bowiem pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych. Wyjaśnienia także wymaga, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10; publ. CBOSA).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g., statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016r., sygn. IV SA/Po 482/16). Wykładnia przepisu art. 24f powinna być restrykcyjna by nie obchodzić ustawowego zakazu antykorupcyjnego z tego przepisu wynikającego.

Pojęcie mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (vide wyroki: z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, z dnia 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13, publ. CBOSA). Oznacza to, że wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją wyrażonej w pieniądzu należności pochodzącej z praw majątkowych gminy. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego (vide wyrok z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe nie może być jakichkolwiek wątpliwości, że "wykorzystywaniem mienia gminnego" w powyżej wskazanym znaczeniu jest także uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych lub gminnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1263/06 przyjął, że mienie pozostające we współwłasności (88% udziałów) gminy należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" (publ. CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznać należy, że prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 f ust. 1 u.s.g. Skarżący do [...] grudnia 2019 r. prowadził działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...]. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej od 2014 r., na podstawie zawieranych kolejno umów najmu, świadczył usługi transportowe samochodem ciężarowym stanowiącym jego własność na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o., w której Gmina [...] ma 100% udziałów. Ostatnia umowa zawarta została na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Równocześnie skarżący w listopadzie 2018 r. objął funkcję radnego Gminy [...] na kolejną 5-letnia kadencję. Odpłatne usługi na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o., skarżący świadczył natomiast do grudnia 2019 r. ( co potwierdzają załączone do akt faktury), a w grudniu 2019 r. zawarł ze Spółką "[...]" umowę sprzedaży samochodu ciężarowego, którym świadczył wcześniej na rzecz tej Spółki usługi. Gmina [...] posiada 100% udziałów w Spółce "[...]". Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 u.s.g., że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym. Wypłacone wynagrodzenie z tytułu świadczonych usług transportowych jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminnej spółki i pochodzi z majątku gminy. Oznacza to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie zatem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminnej spółki (100 % udziałów) stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162).

W orzecznictwie przyjmuje się, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Z tego powodu usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego. Tak więc, skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki, a w konsekwencji wypłata ich usługodawcy (przedsiębiorcy) stanowi o działalności prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14, LEX nr 1658036).

W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda [...] prawidłowo dokonał więc wykładni i zastosowania art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g., co do wykorzystywania mienia komunalnego. Mienie pozostające w zarządzie, czy użytkowaniu spółki, w której gmina ma 100% udziałów – Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. – jest mieniem komunalnym. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia natomiast ustalenia wystąpienia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystanie mienia komunalnego od stwierdzenia sposobu wykorzystania mienia komunalnego (bezpośrednio, czy pośrednio do prowadzonej działalności). Nie uzależnia też od formy nawiązanie stosunku prawnego wykorzystywanie mienia komunalnego. Nie można więc uznać, że zawarcie umowy najmu przy czynszu umownym wyklucza wystąpienie przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego.

Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wprowadził też dla ustalenia wystąpienia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego czasu nawiązania stosunku prawnego, będącego podstawą do wykorzystywania mienia komunalnego. Z art. 24 ust. 1a powołanej ustawy wynika wniosek wprost przeciwny. Jeżeli radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego obowiązuje go nakaz zaprzestania tej działalności w ustawowo określonym terminie, pod sankcją wygaśnięcia mandatu (art. 383 ustawy Kodeks wyborczy). Okoliczność zatem, że skarżący świadczył usługi na rzecz gminnej spółki jeszcze przed objęciem funkcji radnego nie ma w tym wypadku znaczenia. W ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania był zobowiązany do zaprzestania świadczenia usług na rzecz gminnej spółki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czego jednak nie uczynił.

To z kolei obligowało Wojewodę [...] do podjęcia zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego. Tym samym nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.