Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1347/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 b
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1998 nr 74 poz 471
law: Ustawa z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie ustawy zmieniającej ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi A. F. i P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania P. F. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Prezydent [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku z 1 lutego 2016 r. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] pismem z 7 lutego 2020 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2016 r., wskazując, że zatwierdzając przedłożony przez inwestora projekt budowlany, organ naruszył § 12 ust. 4 pkt 1 i § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie MI, dopuszczając lokalizację okien w ścianie elewacyjnej budynku oraz w jego dachu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Powyższy wniosek został poprzedzony wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającego na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia na wniosek H. S., pozostającego właścicielem sąsiedniej działki nr ew. [...], postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., które zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 896/18 oddalił skargę P. F. na powyższe postanowienie Wojewody [...]. W ramach wszczętego na wniosek H. S. postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonywanych na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b. odmówił nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 p.b. Skargę H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18.

Pismem z 1 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że szerokość działek inwestycyjnych nr ew. [...] oraz [...] wynosi ok. 13-13,3 m, a zatem w niniejszym przypadku mógł mieć zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MI. Z projektu budowlanego wynika, że budynek zaprojektowany na działce ew. nr [...] i [...] jest usytuowany w odległości od granicy z działką nr ew. [...], należącą do H. S. w odległości 3,18 m oraz w granicy z sąsiednią działką nr ew. [...]. Od strony południowo-zachodniej (działki nr ew. [...]) znajduje się pełna ściana bez okien o odporności ogniowej RE160, zatem jej usytuowanie w granicy jest zgodne z prawem. Natomiast w ścianie od strony północno-wschodniej (od strony działki nr ew. [...]) zaprojektowano otwory ze stałym przeszkleniem o odporności ogniowej klasy E30 oraz 5 uchylnych okien w połaci dachowej (s. 48 projektu budowlanego). Wojewoda zauważył, że z rysunku przedstawiającego rzut więźby dachowej wynika, iż ww. okna zlokalizowane są na wysokości ściany przedmiotowego budynku, która to ściana została zaprojektowana w odległości 3,18 m od granicy działki sąsiedniej (co potwierdza rysunek znajdujący się na s. 42 projektu budowlanego - rzut więźby dachowej oraz projekt zagospodarowania terenu znajdujący się na s. 55), a zatem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, w stronę której są zwrócone. Powyższe rozwiązanie stanowi rażące naruszenie § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia MI, stanowiąc zaprzeczenie wskazanej regulacji i wywołując skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Pismem z 29 grudnia 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył P. F., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Odwołujący zwrócił uwagę na to, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, które nie posiadało sprecyzowanego przedmiotu, co uniemożliwiło aktywny w nim udział stron. Organ nadzoru nie ustalił prawidłowo zakresu stron postępowania nieważnościowego, nie wykazał rażącego charakteru naruszenia prawa, nie wyjaśnił kwestii związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18, nie sporządził również prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W decyzji z [...] kwietnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2020 r. GINB wskazał, co stanowi przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wyjaśnił sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważając, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa ocenie podlega oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, iż sporna inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto w ramach projektu zagospodarowania działki inwestycja obejmuje budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego w postaci dojazdu i dojścia do budynku, a także pozostałych urządzeń budowlanych, tj. miejsca gromadzenia odpadów stałych, budowę instalacji zewnętrznych z podłączeniem do projektowanego budynku poprzez istniejące przyłącza do sieci zewnętrznych (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu. Opis techniczny, s. 5; Projekt zagospodarowania terenu, s. 21). Odwołując się do zgromadzonej dokumentacji i prawnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, GINB stwierdził, że P. F. jako inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskał również decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem GINB, analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji. Została ona pozytywnie uzgodniona przez [...] Konserwatora Zabytków postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] w związku z budową obiektu w granicach układu urbanistycznego Miasta [...] - część zachodnia, ujętego w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...]. Zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Ponadto projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 p.b., o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazującej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, GINB zauważył, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z dokumentacji projektowej, budynek został zaprojektowany ścianą ze "stałym przeszkleniem o odporności ogniowej klasy E30" typu fix o wymiarach 100 x 200 cm w odległości 3,18 m od granicy z działką nr ew. [...] (Projekt budowlany. Rzut parteru, rys. PB-A02, s. 40, Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, rys. PZT-1, s. 21; Elewacje, s. 48). GINB wskazał, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 896/18 w sprawie ze skargi odwołującego na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. WSA w Warszawie stwierdził: "(...) zaprojektowany budynek jest oddalony od granicy nieruchomości uczestnika o 3,18 m przy czym w ścianie znajdują się okna typu fix (nieotwieralne). W ocenie Sądu uczestnik ma zatem prawo poddania ocenie takiego rozwiązania i ewentualnego jego wpływu na sferę prawnie chronioną". Odwołując się do art. 170 p.p.s.a., GINB przyjął, że zaznaczone w projekcie budowlanym "stałe przeszklenie o odporności ogniowej klasy E30" typu fix to okna nieotwieralne znajdujące się w ścianie budynku mieszkalnego zaplanowanego w odległości 3,18 m od granicy z działką nr ew. [...] i w tym kontekście wyjaśnił, że zakaz sytuowania ścian z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki sąsiedniej ma na celu zagwarantowanie możliwości nieskrępowanego zabudowania terenu na sąsiedniej działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wypełnienie zaprojektowanych otworów szybą, nawet o określonej odporności ogniowej, nie pozbawia tych otworów cech okien. Nie są one również tożsame z luksferami lub szklaną cegłą, które mają za zadanie doświetlenie niektórych elementów budynku, ale nie mają cech przezroczystości. Zdaniem GINB, nie ma znaczenia klasa odporności ogniowej szyby. Istotna bowiem pozostaje inna funkcja, jaką spełnia okno, czyli możliwość nieograniczonego wglądu i penetracji wzrokowej. Na charakterystyczne cechy okna wskazuje także sposób wykonania spornych otworów typowy dla okien z osadzoną szybą w ramie aluminiowej. Czym innym jest wypełnienie konstrukcji ściennych lub stropowych kształtką budowlaną wykonaną ze szkła w postaci chociażby luksfery, czy cegły szklanej, która stanowi integralną część ściany budynku. Te względy, jak wyjaśnił GINB, nakazują uznać, że zaprojektowane usytuowanie obiektu ścianą z oknami typu fix w odległości 3,18 m od granicy z działką nr [...] narusza w sposób rażący ww. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Wskazując na projekt budowlany, GINB stwierdził równocześnie, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI, zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. wskazuje bowiem, że od strony granicy z działką nr ew. [...] zostało zaprojektowanych 5 okien uchylnych umiejscowionych w połaci dachu. Z rysunku przedstawiającego rzut więźby dachowej wynika, że znajdują się one na wysokości ściany przedmiotowego budynku, która oddalona jest od granicy z działką nr ew. [...] o 3,18 m. Z porównania rzutu więźby dachowej, rzutu połaci dachowej i projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe okna dachowe zostały zaprojektowane w odległości 3,48 m od granicy z działką nr ew. [...] (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, rys. PZT-1, s. 21, Projekt budowlany. Rzut więźby dachowej, rys. PB-A04, s. 42. Rzut połaci dachowej, s. 43). GINB podkreślił, że zarówno przepis § 12 ust. 1 pkt 1, jak i § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI są jednoznaczne i nie pozostawiają żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, zdaniem organu odwoławczego, należało stwierdzić, że analizowane nieprawidłowości są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaplanowanego ścianą z otworami w odległości 3,18 m od granicy sąsiedniej działki wraz z oknami dachowymi zaplanowanymi w odległości 3,48 m od granicy tej samej sąsiedniej działki, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanego obiektu z warunkami technicznymi w zakresie usytuowania względem granic sąsiednich powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny. Niezachowanie minimalnych odległości uniemożliwia bowiem zabudowanie sąsiednich działek budowlanych zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa oraz wpływa na brak poszanowania intymności i spokoju osoby dysponującej tytułem prawnym do działki sąsiedniej.

GINB nie podzielił zarzutów odwołania, wskazując, że zawiadomieniem z 1 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. Zatem przedmiot postępowania został precyzyjnie określony przez organ I instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, że odwołujący brał aktywny udział w tym postępowaniu, albowiem miał możliwość składania wyjaśnień na piśmie, z której to możliwości kilkukrotnie korzystał (pismo z 16 kwietnia 2020 r.; e-maile z 17 kwietnia 2020 r. i z 20 kwietnia 2020 r.). Wojewoda [...] w swojej decyzji ustosunkował się do kwestii dotyczącej skutków społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją Prezydenta [...]. GINB nie zgodził się z twierdzeniem, że w wyroku z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18 została wyrażona ocena prawna dotycząca decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., którą organy były związane rozważając, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kręgu stron postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że badanie przymiotu strony odbywa się na każdym etapie postępowania, a zatem miało miejsce również w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. GINB o toczącym się postępowaniu odwoławczym poinformował A. F. Jeżeli chodzi o przyznanie statusu strony H. S., to zdaniem GINB, w wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 896/18 Sąd uznał, że właściciel działki nr ew. [...] jest ograniczony w jej zagospodarowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] kwietnia 2021 r. złożyli P. F. i A. F., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Skarżący zarzucili GINB naruszenie:

- art. 37b p.b. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że doręczona ona została 20 kwietnia 2016 r., to jest od jej doręczenia upłynęło więcej niż 5 lat,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że został on rażąco naruszony, podczas gdy ewentualna błędna ocena prawidłowości rozwiązań projektowych nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, a naruszenie w stopniu rażącym mogłoby stanowić wyłącznie zaniechanie kontroli prawidłowości projektu zagospodarowania terenu,

- art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez brak zastosowania i przyjęcie, że rozporządzenie MI może zawierać, zwłaszcza w § 12, regulacje dotyczące zachowania m. in. intymności, podczas gdy zakres delegacji ustawowej nie upoważnia do wydawania przepisów techniczno-budowlanych w tym zakresie,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18 nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,

- § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 2, § 216 ust. 1, § 218 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia MI poprzez przyjęcie, że przegroda budowlana nie może być wypełniona przeszkleniem przezroczystym spełniającym wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy możliwość taka wynika wprost z przepisów,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, podczas gdy uzasadnienie decyzji nie wskazuje na istnienie takiego naruszenia, a przeciwnie - wyprowadza jego wystąpienie z daleko idącej i budzącej wątpliwości wykładni przepisów techniczno-budowlanych,

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a poprzez dowolne ustalenie kręgu stron postępowania, włączenie na etapie postępowania odwoławczego osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji (w tym skarżącej), pominięcie w postępowaniu odwoławczym osób, które uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji (B. F., A. R.), formalne a nie faktyczne zapewnienie udziału w postępowaniu poprzez wyznaczenie skarżącej terminu na zajęcie stanowiska w sprawie wynoszącego realnie 4 dni, uwzględniając datę otrzymania zawiadomienia i datę planowanego rozstrzygnięcia sprawy, zaakceptowanie formalnego spełnienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, które to zawiadomienie nie zawierało sprecyzowania przedmiotu postępowania, a w rezultacie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady dwuinstancyjności.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie z 2 sierpnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 5 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania H. S. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podziela argumentację przedstawioną w sprawie przez GINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wbrew odmiennej ocenie skarżących, zaskarżona decyzja nie uchybia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W treści skargi skarżący wskazali, że wszczęcie postępowania nieważnościowego i wydanie przez GINB decyzji należy uznać za niedopuszczalne, albowiem sprzeczne z art. 153 p.p.s.a. Tę ocenę oparli na przyjęciu, że w "sprawie usytuowania budynku i okien" organ nadzoru budowlanego wydał decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora nakazów (decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2017 r.) i prawidłowość takiego rozstrzygnięcia została potwierdzona prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18. Tak sformułowana w skardze argumentacja w sposób błędny określa jednakże zakres normowania art. 153 p.p.s.a., którego dyspozycja kształtuje obowiązki organu oraz sądu wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, co nie koresponduje z wynikiem postępowania sądowego zakończonego wskazanym wyrokiem oddalającym skargę. Stanowisko skarżących pomija równocześnie przedmiot postępowania zakończonego decyzją [...] WINB i odpowiadającą mu ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z 28 listopada 2018 r. Twierdzenie, że w ww. wyroku "[...] zostały w szerokim zakresie przytoczone argumenty o prawidłowym usytuowaniu okien w połaci dachu oraz o prawidłowym przeszkleniu otworów w ścianie" (s. 10 skargi) trudno traktować za ocenę nawiązującą do faktycznej treści orzeczenia, jeżeli Sąd przyjął w nim, że podnoszone przez H. S. wadliwości dotyczące usytuowania budynku skarżących względem granicy jego działki nie mogły stanowić przedmiotu badania przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania sprawdzającego legalność inwestycji i w konsekwencji również Sąd nie mógł się odnośnie do nich wiążąco wypowiedzieć. Sąd oparł się na uznaniu, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oznacza przyznanie inwestorowi uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego na warunkach określonych w tej decyzji, co powoduje, że ustalenie, iż inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób, który nie narusza warunków ustalonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, powinno prowadzić do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 p.b.

GINB nie podważył w kontrolowanym postępowaniu oceny prawnej Sądu, ponieważ "próba stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" w żaden sposób nie prowadziła do kolizji ze stanowiskiem zamieszczonym w wyroku z 28 listopada 2018 r. Interpretacja, że w ww. wyroku Sąd "uznał, że okna są prawidłowe" (s. 10 skargi) nie pozostaje zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy tak samo, jak zaprzeczenie przez skarżących, iż organy nadzoru budowlanego badały wyłącznie zgodność realizacji budowy z pozwoleniem na budowę. Jakkolwiek faktem jest, że przesłanką prowadzenia postępowania naprawczego jest sytuacja prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych nie tylko w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, ale także w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), to nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do spornej kwestii dopuszczalności zaprojektowania okien typu fix w ścianie budynku znajdującej się w odległości 3,18 m od granicy z działką nr ew. [...] i pięciu otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej od strony tejże działki, stanowiącej zagadnienie objęte rozstrzygnięciem GINB, organy nadzoru budowlanego nie zajęły stanowiska potwierdzającego zgodność tak zaprojektowanych robót z warunkami techniczno-budowlanymi. Swoje rozważania sprowadziły wyłącznie do wskazania, że inwestor zrealizował je zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednoznaczność tego wniosku potwierdza zamieszczona w decyzji [...] WINB konkluzja, że cyt.: "[...] zadaniem organu nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie było jedynie sprawdzenie zgodności prowadzonej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Tego organ powiatowy dokonał stwierdzając, że budowa jest prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem. Kwestia zaś zgodności z prawem zatwierdzonego projektu budowlanego wykracza poza kompetencje nadzoru budowlanego." (s. 3 decyzji). Analiza stanu prawnego wyznaczonego prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę prowadzi w konsekwencji do wniosku, że GINB zasadnie w sprawie stwierdził, że na kierunek przyjętej oceny legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nie miała wpływu ocena prawna wyrażona przez WSA w Warszawie w wyroku z 28 listopada 2018 r., tak jak i podejmowanego rozstrzygnięcia nie kształtowało stanowisko przyjęte w decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2018 r. Rozważana kwestia nie ma związku z badaniem, czy "organy nadzoru budowlanego zbagatelizowały nieprawidłowe rozwiązania projektowe" (s. 11 skargi), czy też nie i z formułowaniem w tym zakresie, na co wskazują uwagi skarżących, określonych "założeń".

Błędny, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostaje zarzut skargi przyjmujący, że orzekanie przez GINB o stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne w sprawie ze względu na upływ czasu. Skarżący odnieśli powyższy wniosek do faktu wydania zaskarżonej decyzji po upływie 5 lat od dnia doręczenia skarżącemu (20 kwietnia 2016 r.) decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], ocenianego w świetle dyspozycji art. 37b ust. 1 i 2 p.b. Zdaniem Sądu, jeżeli bieg 5-letniego terminu według ustawodawcy wyznacza data doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to strona skarżąca nie powinna obliczać tego terminu w oparciu o określenie, kiedy kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została jej doręczona. Relewantne znaczenie w tym zakresie w sytuacji, gdy w postępowaniu poza inwestorem bierze udział wiele stron, przypisać należy temu doręczeniu decyzji, które nastąpiło najpóźniej. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z [...] kwietnia 2016 r. stała się ostateczna z dniem [...] maja 2016 r. w związku z tym, że ostatnie doręczenie kształtujące bieg terminu do jej zaskarżenia nastąpiło [...] kwietnia 2016 r. (decyzja podlegała doręczeniu M. i H. S., k. 48 akt). Determinuje to uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji GINB [...] kwietnia 2021 r., wbrew odmiennej ocenie skarżących, nie nastąpiło po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, której legalność była badana tym aktem.

Tenże wniosek nie ma jednakże w sprawie charakteru przesądzającego, ponieważ, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem GINB zamieszczonym w odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim wskazuje ono, że powołana norma art. 37b ust. 1 p.b. nie miała zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Skarżący sprzeciwili się temu poglądowi w piśmie z 2 sierpnia 2021 r., niemniej argumenty w nim podniesione nie zasługują na aprobatę. W myśl art. 25 cyt. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazana ustawa nowelizująca przepisy p.b. weszła w życie 19 września 2020 r. Przytoczona treść przepisu każe przyjąć, że do wszczętego przez Wojewodę [...] zawiadomieniem z [...] kwietnia 2020 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] nie znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 p.b. Jakkolwiek bowiem w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, a równocześnie niesporne pozostaje, że przepisy p.b. w brzmieniu dotychczasowym nie zawierały regulacji prawnej określającej zasady prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów p.b. obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Warunki uzależniające możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określają przepisy p.b. (rozdział 4. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych) normujące sprawę wydania pozwolenia na budowę, toteż brak jest podstaw, by wyłączyć postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z zakresu pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1" w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 25 cyt. ustawy. Funkcjonalnie bowiem sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami p.b. W związku z powyższym wszczętą przed dniem [...] września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny – jak zasadnie uznał GINB - przepisy p.b. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym przed tą datą), nie przewidujące ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie innym, aniżeli określonym w art. 156 § 2 k.p.a. Nadanie takiego znaczenia art. 25 cyt. ustawy pozostaje zgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Z zasady tej wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Jej istotę należy odnieść do nakazu, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym zakończyć im sprawy będące w toku z zastosowaniem przepisów prawa, które obowiązywały w czasie powstania określonych stosunków, zdarzeń czy ich następstw i odnośnie do których strony pozostawały w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te pozostaną w toku tego postępowania stabilne (por. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82).

Celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156-159 k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyjęta przez GINB wykładnia powołanego przepisu, nawiązując do stanowiska prezentowanego w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest w pełni prawidłowa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinny decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu GINB w sposób odpowiadający jego przedmiotowi i zasadom badania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia oceny jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania rozważył legalność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., zasadnie uznając, że wskazany akt został wydany z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej). Z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika obligatoryjny wymóg sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Normą dopełnienia w tym zakresie niewątpliwie pozostawał § 12 rozporządzenia MI, który w swojej treści, po pierwsze, uregulował, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, dopuszczalną (minimalną) odległość sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (ust. 1 pkt 1 i 2), różnicując ją w zależności, czy budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (4 m), czy też nie (3 m), a po drugie (ust. 5 pkt 2), określił dopuszczalną (minimalną) odległość zwróconego w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej (4 m).

Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia przyjętego przez GINB, że Prezydent [...] wskazanych wymagań nie dochował w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2016 r., albowiem zatwierdził nią projekt budowlany, który od granicy z działką nr ew. [...], należącą do uczestnika postępowania, przewidywał w odległości 3,18 m od niej budowę ściany budynku zawierającej dwa "stałe przeszklenia o odporności ogniowej klasy E30" typu fix, stanowiące formę niedopuszczalnego otworu okiennego (Projekt budowlany, rys. PB-A02, s. 40; rys. PZT-1, s. 21), jak również pięciu okien uchylnych umiejscowionych w połaci dachu w odległości 3,48 m od granicy z ww. działką (Projekt budowlany, rys. PB-A04, s. 42; Rzut połaci dachowej, s. 43; rys. PZT-1, s. 21). Podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają w całości niezasadne w zakresie, w jakim wywodzą, po pierwsze, że art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. może zostać rażąco naruszony wyłącznie, gdy organ zaniecha kontroli prawidłowości projektu zagospodarowania terenu, natomiast ewentualna błędna ocena prawidłowości konkretnych rozwiązań projektowych takiego skutku pociągać nie powinna, i po drugie, że § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI budzą zasadnicze wątpliwości interpretacyjne i na ich tle nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym przegroda budowlana nie może być wypełniona "przeszkleniem przezroczystym" spełniającym wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy możliwość taka wynika wprost z przepisów. Sąd podziela stanowisko GINB, że przepisy techniczno-budowlane mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i nie ma żadnej możliwości modyfikowania ich treści na podstawie arbitralnie formułowanych ocen. Tego rodzaju działanie powinno podlegać sankcji prowadzącej do wzruszenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę naruszającej wymagania techniczno-budowlane lub stwierdzenia jej nieważności zależnie od trybu, w jakim dochodzi do ustalenia obarczającej tę decyzję wadliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że wskazane w § 12 rozporządzenia MI "otwory okienne" znajdujące się w ścianie zewnętrznej budynku pełnią taką samą funkcję jak okna wymienione w § 57 ust. 2 tego aktu. Takie otwory okienne przede wszystkim umożliwiają dostęp światła do wnętrza budynku, jak również zapewniają widok na zewnątrz budynku (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 749/14). W zależności od rodzaju użytych materiałów, jeżeli otwór okienny zostanie wypełniony, może też tak samo jak okno chronić wnętrze budynku przed czynnikami atmosferycznymi. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI w dacie wydania kwestionowanej decyzji zakazywał umieszczania otworów okiennych w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Dla wykładni i stosowania tego przepisu nie ma znaczenia, czy otwór okienny pozostał niewypełniony, czy też został wypełniony konstrukcją taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie - rodzajem "witryny", oknem typu fix (nieotwieranym). Okoliczności te z perspektywy § 12 rozporządzenia MI są obojętne w tym sensie, że sam fakt stwierdzenia istnienia otworu okiennego w odległości mniejszej niż wymagana stanowi naruszenie prawa. Przepisy warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w tym zakresie nic nie zmieniają, albowiem, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 19 listopada 2015 r., otwory okienne pozostają nimi również wtedy, gdy mieszczą się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i są wypełnione szybą o odpowiedniej odporności ogniowej. Wyrażony w skardze pogląd, że okno fix (nieotwierane, o odpowiednich parametrach przeciwpożarowych) może stanowić "element ściany – przegrody, usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki" (s. 5 skargi) nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści normatywnej analizowanych przepisów. Jak zasadnie bowiem przyjął GINB, pomiędzy tego rodzaju rozwiązaniem technicznym a użyciem luksferów lub szklanej cegły nie da się wyznaczyć równoważności, ponieważ tylko ściana wykonana ze wskazanych materiałów służących do wypełniania konstrukcji ściennych lub stropowych może być traktowana jako ściana pełna, tj. nieposiadająca otworów. Wypełnienie otworu przeszkleniem pełniącym funkcję okna, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie prowadzi do zaprojektowania ściany pełnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 5 października 2021 r. sygn. II OSK 201/21, zgodnie z którym norma § 232 ust. 6 rozporządzenia MI nie może być interpretowana w oderwaniu o pozostałych przepisów, w tym § 12 ust. 1 tego aktu.

Jeżeli wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI nie mogła, jak stwierdził trafnie GINB, stwarzać poważnych trudności interpretacyjnych odnośnie do treści wyrażonego w tym przepisie nakazu, wpływających na możliwość przypisania dostrzeżonej przez organ wadliwości cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczenie normatywne § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI, jak trzeba przyjąć, nie powinno było prowadzić do powstania jakichkolwiek trudności odnośnie do przesądzenia, że w sprawie doszło do oczywistego uchybienia powyższego przepisu przez Prezydenta [...]. Lokalizacja okien uchylnych w połaci dachu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budowlaną, w oczywisty sposób stojąc w sprzeczności z warunkami techniczno-budowlanymi, nie mogła stanowić rozwiązania projektowego podlegającego zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, niezależnie, czy elementom pokrycia dachowego powinny być stawiane wymagania odnośnie do odporności ogniowej.

Przy ocenie skutków wywoływanych obowiązywaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MI GINB trafnie odwołał się do zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zgodnie z nią, obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zawarty w § 12 rozporządzenia MI zakaz sytuowania budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy działki sąsiedniej i otworami okiennymi umieszczonymi w dachu lub połaci dachowej w tym kierunku nie wynika wyłącznie z wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zakaz ten, mając na uwadze zapewnienie możliwości zabudowania sąsiedniej działki budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, służy również ochronie interesów osób trzecich, w tym prawa do ich prywatności. Odwołanie się w zaskarżonej decyzji do braku poszanowania intymności i spokoju uczestnika postępowania (H. S.) jako osoby dysponującej tytułem prawnym do działki sąsiedniej nr ew. [...] nie stanowiło w tych warunkach wadliwości, albowiem wbrew poczynionym w skardze uwagom, sięgnięcie do argumentów aksjologicznych w tym przypadku było uzasadnione i wynikało z konieczności rozważenia na gruncie stosowanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. realnych skutków społeczno-gospodarczych obowiązywania kwestionowanej przez uczestnika postępowania decyzji. Niesporne pozostawało, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. i niezwłocznie po dowiedzeniu się o wydaniu pozwolenia na budowę budynku w niedopuszczalnym zbliżeniu względem jego działki podjął aktywne działania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami nadzoru budowlanego w celu jego podważenia, wskazując na negatywne następstwa pozostawienia w obrocie projektu budowlanego w takim kształcie, w jakim został on zatwierdzony. Istotą i celem postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej musi być dążenie do zapewnienia zgodności projektowanej inwestycji w prawem, w tym w szczególności z regulacjami gwarantującymi poszanowanie uzasadnionych praw i interesów osób trzecich. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 749/14, zgodnie z którym tego rodzaju wada projektu budowlanego może być postrzegana jako wada o charakterze kwalifikowanym. Jest bowiem oczywistym naruszeniem normy bezwzględnie obowiązującej i wywołuje z reguły skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadzi bowiem do naruszenia szczególnie wrażliwej sfery jaką jest intymność, także w relacjach sąsiedzkich.

Sposób prowadzenia postępowania nie prowadził w sprawie do naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem mógł rzutować na kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2021 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uchybia powołanym przez skarżących kodeksowym zasadom ogólnym. W kontrolowanej sprawie GINB dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), kierując się wymaganiami art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 p.b. Zawiadomienie z [...] kwietnia 2020 r. o wszczęciu przez Wojewodę [...] z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. odpowiednio identyfikowało przedmiot sprawy, która podlegała załatwieniu przez organ nadzoru. Umożliwiało ono skarżącemu branie czynnego udziału w postępowaniu poprzez zgłoszenia w nim swojego stanowiska i uwag. Odwołanie się w zakresie dotyczącym wymaganej treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 6 grudnia 2017 r. sygn. V SA/Wa 454/17, kształtowanego całkowicie odmiennymi uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi, jest nietrafne, niezależnie od tego, że przytoczony w wyroku pogląd poddał zdecydowanej krytyce Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r. sygn. I GSK 1987/18 uchylającym wskazane orzeczenie.

Uwzględniając, że skarżący pozostawał stroną postępowań zakończonych postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i decyzją [...] WINB z [...] stycznia 2018 r., w których H. S. domagał się podważenia pozwolenia na budowę, przedstawiając w sposób spójny swoje zastrzeżenia, uczestniczył jako uczestnik postępowania i jako strona skarżąca w obu postępowaniach sądowych zakończonych wyrokami WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r. sygn. VII SA/Wa 683/18 i z 12 grudnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 896/18, a wreszcie doręczone zostało mu pismo Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., którym organ ten zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów rozporządzenia MI, twierdzenie, że skarżący był zmuszony "zakres tego postępowania zgadywać" (s. 9 skargi) nie wydaje się, by odpowiadało rzeczywistemu stanowi zaznajomienia się skarżącego z rodzajem wadliwości przypisywanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tym bardziej, że w skierowanym do Wojewody [...] piśmie z 16 kwietnia 2020 r. skarżący skoncentrował swoje stanowisko ściśle na problemie prawnym, który stanowił przedmiot wypowiedzi Wojewody [...], a następnie GINB.

Odnośnie do przyjętego kręgu stron postępowania i zarzutu, że w postępowaniu odwoławczym zostały pominięte osoby, które uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji (B. F., A. R.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, iż zarzut niezapewnienia udziału w postępowaniu skutecznie mogą podnosić jedynie podmioty pominięte. Podniesienie takiego zarzutu przez skarżących w imieniu B. F. i A. R. pozostawało nieskuteczne prawnie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, to jest ta osoba, która bez własnej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 2152/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1584/18; wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1268/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 328/18). Powyższa ocena pozostaje niezależna od merytorycznych wyjaśnień, jakie w omawianym zakresie sformułował w odpowiedzi na skargę GINB, wskazując, dlaczego zarzut pominięcia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją B. F. i A. R., które utraciły tytuł prawny do działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], powinien być traktowany jako nieuprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB, że skarżącej umożliwiony został czynny udział w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., w ramach którego mogła ona wypowiedzieć się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego i swoich żądań. Uprawnienie to przybrało postać realną a nie jedynie formalną, jak błędnie przyjęła skarżąca, wskazując, że przyznany został jej termin jedynie 4 dni na zajęcie stanowiska. Z zawiadomienia z 26 lutego 2021 r. wynikało, że dalsze czynności w sprawie zostaną podjęte w terminie do 26 marca 2021 r., a nie że w terminie tym ma zostać wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, jak mylnie odebrała wypowiedź organu skarżąca. Znalazło to potwierdzenie w doręczonym jej piśmie GINB z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]. Nie stanowi przedmiotu sporu to, że skarżąca nie została zawiadomiona równocześnie z małżonkiem (skarżącym) o wszczęciu przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Pominięcie skarżącej w czynnościach jurysdykcyjnych organu I instancji należy kwalifikować jako naruszenie prawa procesowego, niemniej nie powinno ono, zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważyć na prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kluczowe dla tego wniosku pozostaje ustalenie, że skarżąca, do której nie została skierowana decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, po jej wydaniu ([...] grudnia 2016 r.) stała się właścicielem działek inwestycyjnych nr ew. [...] i [...], jednakże, co wynika z wpisów w KW nr [...] i [...], pozostaje nim w udziale 1/1 w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej ze skarżącym. Nie może nie być dostrzegana w sprawie swoistość wspólności ustawowej jako bezudziałowej małżeńskiej wspólności majątkowej. Prawa i obowiązki z niej wynikające określają dwie pozostające ze sobą w ścisłym związku zasady - obowiązek współdziałania małżonków w zarządzie majątkiem wspólnym oraz uprawnienie każdego z małżonków do samodzielnego wykonywania zarządu majątkiem wspólnym. W świetle zasad przyjętych w art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), małżonek działa we własnym imieniu, ale ze skutecznością względem współmałżonka w zakresie zarządu majątkiem wspólnym, tj. przysługującym zarówno jemu, jak i drugiemu małżonkowi. Zarząd majątkiem wspólnym obejmuje całokształt dotyczących tego majątku działań faktycznych oraz czynności prawnych. W ramach tych ostatnich wyróżnieniu podlegają czynności zachowawcze zmierzające do zachowania majątku wspólnego, podejmowane wobec zagrożenia jego utratą albo zmniejszenia wartości. Mogę one być podejmowane w formie dokonywania przez jednego ze współmałżonków czynności procesowych. Niezawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] nie powinien być przypisywany, zdaniem Sądu, taki sam skutek procesowy, który jest wyznaczany wskutek pominięcia osoby posiadającej własny (odrębny) indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu kształtowany jej prawem własności, prawem użytkowania wieczystego lub zarządem nieruchomością, skoro skarżący w granicach zarządu majątkiem wspólnym w zastępstwie skarżącej podejmował w toku postępowania wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] w celu weryfikacji pozwolenia na budowę czynności procesowe na rzecz ochrony tych wspólnych uprawnień majątkowych, z których skarżąca wywodziła podstawę dla przyznania jej statusu strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje doniosłości instrumentu procesowego określonego w art. 61 § 4 k.p.a., to nie powinno ulegać wątpliwości, że prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem i jest ono kształtowane poprzez jej aktywność procesową. Trafnie stąd w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się, że zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1389/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1788/16). Wymaga zauważenia, że skarżąca była adresatem postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] (protokół rozprawy). Aktem tym organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. w związku z uznaniem, że pierwszeństwo w stosunku do tego trybu powinno mieć prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Powyższe nie pozwala niebraniu udziału przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji przypisać znaczenia tożsamego z pozbawieniem jej możliwości czynnego w nim udziału w sposób w pełni niezawiniony, odpowiadający przyczynie wznowienia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Rozważenie konsekwencji wynikających z przyjętego układu podmiotowego kontrolowanego postępowania nie może pomijać również tego, że naruszenie praw procesowych skarżącej nie mogło prowadzić do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie z racji na szczególny charakter ustaleń dokonywanych w trybie nieważnościowym, w którym organ nadzoru ocenia wyłącznie to, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Art. 138 § 2 k.p.a. zezwala na wydanie decyzji kasacyjnej, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie nie został przytoczony w skardze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie zostały również wskazane czynności wyjaśniające podjęte przez Wojewodę [...], które jako obarczone istotnymi brakami, powinny podlegać powtórzeniu. Skarżąca w złożonej skardze swoje zarzuty oparła w całości na argumentach tożsamych z tymi, które sformułował skarżący, który brał czynny udział w postępowaniu po jego wszczęciu i skutecznie wniósł od decyzji organu I instancji odwołanie prowadzące do powtórnego rozpatrzenia sprawy przez GINB, stąd też naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przytoczonymi przez stronę przepisami k.p.a. nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji również zarzuty postawione przez odwołującego decyzji Wojewody [...].

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.