Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3340/16 w sprawie ze skargi A. sp.z o.o., sp. k z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (obecnie A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., dalej: Spółka) na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2016 r. Marszałek Województwa Podlaskiego cofnął Spółce bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanej w [...], o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 ton (instalacja IPPC – instalacja prowadzona na podstawie pozwolenia zintegrowanego).

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka.

Decyzja z [...] października 2016 r. Minister Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 195 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.).

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję.

Oddalając skargę Sąd I Instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona na adres Spółki zamiast ustanowionego przez Spółkę pełnomocnika. Wynikało to z ustanowienia pełnomocnika już po złożeniu odwołania przez Spółkę. Sąd I instancji wskazał jednak, że nie spowodowało to uchybienia terminu do złożenia skargi na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. i nie miało wpływu na "dalszy przebieg sprawy". W ocenie Sądu I instancji, strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika (nawet działając przez innego pełnomocnika).

Zdaniem Sądu I instancji, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających zarzut Spółki, że Minister Środowiska przesuwał zaplanowany termin zapoznania się strony z aktami sprawy. Nie można też stwierdzić, żeby wystąpiły podnoszone w skardze utrudnienia ze strony organu odwoławczego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. Materiał dowodowy, który został wykorzystany w trakcie rozpatrywania odwołania był znany Spółce. Pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce zostało wystosowane na prośbę Spółki, która wniosła o uzupełnienie akt o czytelną wersję protokołu z kontroli tego organu. Treść protokołu nadesłana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego również była znana Spółce, ponieważ uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były nowe, nieznane dowody. Poza dokumentami związanymi z postępowaniem prowadzonym przez organy w tej sprawie, pełnomocnik Spółki dostarczył jako dowód w sprawie protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 marca 2016 r. w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne w [...] gm. [...] . Organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował te dokumenty jako wyjaśnienie dla naruszeń dotyczących:

1) likwidacji obwałowania ograniczającego kwaterę nr I, a następnie utworzenie prowizorycznego nasypu bez uszczelnienia geomembraną, co stanowiło naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego określonego w pkt. 2.2., lit. c stanowiącego o uszczelnieniu kwatery I;

2) niewłaściwego gospodarowania odciekami – na kwaterze nr I znajdowały się zastoiska odcieków, które przelewały się przez koronę obwałowania składowiska i przesiąkały do gruntu, co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego, określonego w pkt. 2.2., lit. d opisującego system ujmowania odcieków z kwatery I we wskazany w tym pozwoleniu sposób.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dokumenty przesyłane przez Gminę [...] nie zostały wykorzystane w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 104 § 2 w związku z art. 140, art. 128 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Minister Środowiska ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy ustosunkował się także do twierdzeń Spółki zawartych w odwołaniu oraz jego uzupełnieniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego braku wskazania konkretnych dowodów dowodzących istnienia poszczególnych nieprawidłowości wymienionych w zaskarżonej decyzji przez ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia, że dokumentację w sprawie stanowią liczne fotografie, filmy notatki służbowe, także badania upoważnionych próbobiorców [...] Polska Sp. z o.o., protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale ITD., oświadczenie kierowcy oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony "w dużej ilości", dlatego też brak jest racjonalnych przesłanek przemawiających, za tym, aby organ szczegółowo wymienił poszczególne dowody obszernie zgromadzone w aktach sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie Spółki decyzja cofająca pozwolenie zintegrowane została oparta głównie na ustaleniach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Dokumentację w sprawie stanowią także liczne fotografie, filmy, notatki służbowe przesyłane przez Burmistrza Sokółki, Straż Miejską w Sokółce, także badania odpadów upoważnionych próbkobiorców firmy [...] Polska sp. z o.o. oraz udostępnione protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale Inspekcji Transportu Drogowego w Białymstoku, oświadczenie kierowcy dowożącego odpady na składowisko oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe materiały potwierdzają systematycznie powtarzające się nieprawidłowości dotyczące głównie deponowania na składowisku w Sokółce niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie prawa dało podstawę organowi I instancji do wydania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane bez odszkodowania. Wezwanie do usunięcia naruszeń obowiązujących przepisów oraz warunków pozwolenia zintegrowanego zostało wystosowane do Spółki z datą 3 lutego 2016 r., a doręczone 9 lutego 2016 r. Ponadto jak wynika z zarządzenia pokontrolnego z 20 kwietnia 2016 r. oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 20 stycznia 2016 r.–25 marca 2016 r. udokumentowanych protokołem kontroli, w odniesieniu do instalacji w Spółki zarządzono zaprowadzić i na bieżąco prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów (do 30 kwietnia 2016 r.) oraz uzupełnić i uszczelnić obwałowania składowiska na wale od strony północnej (do 6 maja 2016 r.). W zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 9 maja 2016 r.

Sąd I instancji wskazał, że 22 kwietnia 2016 r. zostało przesłane zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenia się, z czego Spółka nie skorzystała. W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę okres, który upłynął od pierwszego zgłoszenia nieprawidłowości przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku do momentu wydania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane, trudno wytłumaczyć brak podjęcia przez Spółkę działań zmierzających do naprawy stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto z przedłożonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku dokumentów (m. in. protokołów kontroli, protokołów z wizji terenowych oraz zdjęć) stanowiących dowody w sprawie jednoznacznie wynikają następujące naruszenia:

1. Przyjmowanie przez zarządzającego składowiskiem odpadów w godzinach niezgodnych z warunkami udzielonego pozwolenia zintegrowanego (w dniu 19 czerwca 2015 r. odpady zostały wyładowane o godz. 15:50), co stanowiło naruszenie rozdziału I pkt 3 pozwolenia zintegrowanego, ponieważ Zakład Zagospodarowania Odpadów w [...] funkcjonuje w systemie jednozmianowym od poniedziałku do soboty w godzinach od 7:00 do 15:00. Sytuacja powtórzyła się również w dniu 2 stycznia 2016 r., kiedy to pojazdy z odpadami wjechały na teren składowiska ok. godz. 17:00.

2. Składowanie odpadów przemysłowych w postaci folii i etykiet foliowych z przemysłu mleczarskiego, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w workach typu komunalnego, odzieży w workach, odpadów z budów i remontów w postaci wiaderek i opakowaniach po materiałach i środkach budowlanych, odpadów niebezpiecznych w postaci samochodowych filtrów olejowych, złomu stalowego, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych opon samochodowych, związanych drutem stalowym "kostek" ze zmieszanych odpadów komunalnych, co stanowiło naruszenie rozdziału III pkt 3.2.1. pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, zarządzający składowiskiem odpadów ma obowiązek dokonać weryfikacji odpadów, która polega na: 1) oględzinach przed i po rozładunku odpadów; 2) sprawdzeniu zgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w podstawowej charakterystyce odpadów.

3. Składowanie odpadów, z których uprzednio nie wysegregowano odpadów nadających się do odzysku, co spowodowało, że "unieszkodliwione" odpady nie zostały poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją. Bezpieczne składowanie odpadów jest ściśle związane z zabezpieczeniem składowiska przed ujemnym oddziaływaniem na zdrowie ludzi i przed jego wpływem na pogorszenie się stanu środowiska do czego zobowiązana była Spółka jako zarządzająca składowiskiem odpadów i eksploatująca instalację.

4. Prowadzenie monitoringu składowiska odpadów w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ z przekazanych przez zarządzającego składowiskiem odpadów pismem badań monitoringowych z 11 marca 2015 r. wynika, że nie były wykonywane m.in.: pomiary objętości wód odciekowych, kontrole osiadania powierzchni składowiska w oparciu o ustalone repery, badania substancji i parametrów wskaźnikowych w gazie składowiskowym oraz pomiary emisji gazu składowiskowego – co stanowiło naruszenie rozdziału VII pkt 3 pozwolenia zintegrowanego.

5 Niepoddawanie jakimkolwiek zabiegom dezynfekcji pojazdów opuszczających teren składowiska, potwierdzone również przez Powiatowego Lekarza Weterynarii (pismo z 29 kwietnia 2015 r.), co stanowiło naruszenie rozdziału I pkt 3.2. lit. c pozwolenia zintegrowanego.

Potwierdzeniem naruszeń warunków pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów powszechnie obowiązujących są zebrane przez Marszałka Województwa Podlaskiego dokumenty (przesyłane m.in. przez Burmistrza Sokółki) w postaci: notatek urzędowych Straży Miejskiej w Sokółce, licznych fotografii oraz filmów rejestrujących deponowanie na składowisku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych zamiast deklarowanych przez zarządzającego pozostałości z segregacji o kodzie 19 12 12 oraz "stabilizatu" o kodzie 19 05 99.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wyjaśniła naruszeń prawa wymienionych przez Marszałka Województwa Podlaskiego w decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane obejmujących:

1. prowadzenie ewidencji odpadów w sposób nierzetelny i nie na bieżąco,

2. niedopełnienie obowiązku dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska poprzez wyjazd pojazdów ze składowiska drogą poza brodzikiem dezynfekcyjnym,

3. prowadzenie wykopów na kwaterze składowiska,

4. unieszkodliwianie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01,

5. unieszkodliwianie odpadów, które nie spełniają wymogów załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1277).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Polegało to na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a.

Po pierwsze, art. 10 k.p.a. przez pozbawienie Spółki możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym włączonym do akt postępowania przez organ odwoławczy oraz pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Po drugie, art. 104 § 2 k.p.a. w związku art. 140 k.p.a., art. 128 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez ograniczenie się przez organ odwoławczy do rozpatrzenia "wyjaśnień do naruszeń" złożonych przez Spółkę w odwołaniu i pismach uzupełniających. Ponadto organ odwoławczy zaniechał merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dokonania własnej oceny zasadności wydania decyzji przez organ I instancji na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do odtwórczego powielenia stanowiska organu I instancji, bez śladów prowadzenia własnej analizy znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.

Po trzecie, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 i 11 k.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny przez Sąd prawidłowości ustaleń organu. Organ odwoławczy zaniechał skonkretyzowania zarzutów stawianych Spółce w zakresie poszczególnych nieprawidłowości oraz zaniechał wskazania konkretnych dowodów, które dowodzą istnienia poszczególnych nieprawidłowości wymienionych w zaskarżonej decyzji. Ponadto ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że dokumentację w sprawie stanowią liczne fotografie, filmy notatki służbowe, także badania upoważnionych "próbobiorców" [...] Polska sp. z o.o., protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale ITD, oświadczenie kierowcy oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Po czwarte, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędną ocenę części dowodów, pominięcie części dowodów oraz nieuwzględnienie, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w przeważającej części dotyczy działalności Spółki przed datą wezwania do zaniechania naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Ponadto w aktach brak jest dowodów na niezgodną z prawem i warunkami pozwolenia zintegrowanego działalność skarżącego po dacie wezwania Spółki przez organ do usunięcia naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego (tj. po 9 lutego 2016 r. – data doręczenie wezwania).

Po piąte, art. 84 k.p.a. przez zaniechanie powołania biegłego, który wydałby opinię w kwestii rodzaju (kodu) odpadów przyjmowanych na składowisku w [...] i oparcie rozstrzygnięcia na ocenie dokonanej przez inspektorów wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska, którzy dostarczane odpady kwalifikowali jako przypominające zmieszane komunalne oraz na ocenie dokonanej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, którzy nie mają żadnych kwalifikacji i kompetencji do dokonywania kwalifikacji odpadów pod względem rodzaju kodu.

W ocenie Spółki powyższe uchybienia skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i przyjęciem, że Spółka prowadzi ewidencję odpadów w sposób nierzetelny i nie na bieżąco, a także, że nie dopełnia obowiązku dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska przez wyjazd pojazdów ze składowiska poza brodzikiem dezynfekcyjnym. Ponadto błędnie przyjęto, że Spółka prowadzi wykopy na kwaterze składowiska oraz unieszkodliwia niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01, a także że w masie odpadów przywożonych na składowisko były frakcje, które powinny zostać wysortowane z masy zmieszanych odpadów komunalnych w trakcie procesu mechanicznego przetwarzania odpadów. Dodatkowo błędnie przyjęto, że Spółka unieszkodliwia odpady, które nie spełniają wymogów załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach, a także art. 109, art. 114 ust. 2, art. 120 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).

Spółka zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wyłączający możliwość przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej zarzucanych Spółce naruszeń prawa i warunków pozwolenia zintegrowanego. Polegało to na ogólnikowym wskazaniu rzekomo stwierdzonych przez organy naruszeń .

Spółka zarzuciła także naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 195 ust. 1 i 2 p.o.ś., przez niedostrzeżenie, że w aktach sprawy brak jest dowodów na istnienie naruszeń opisanych w wezwaniu organu I instancji z 3 lutego 2016 r. – po dacie tego wezwania.

Po drugie, art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka prowadziła ewidencję w sposób nierzetelny i nie na bieżąco.

Po trzecie, art. 18 ust. 7, art. 105 ust. 1 i art. 122 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka składowała na składowisku w [...] zmieszane odpady komunalne.

Po czwarte, załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach przez przyjęcie, że na składowisku w [...] Spółka składuje odpady z naruszeniem warunków tego załącznika.

Po piąte, art. 109, art. 114 ust. 2 i art. 120 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka nie sporządzała karty charakterystyki odpadów, testów zgodności oraz nie dokonywała oględzin przed i po rozładunku.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzanie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto, jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te pierwsze, co następnie pozwoli ocenić prawidłowość zastosowania w danym stanie faktycznym powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. jaki w związku z art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 i art 11 k.p.a.. Wynika to z tego, że Sąd I instancji wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. W szczególności z przedłożonych przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku protokołów kontroli, protokołów z wizji lokalnej, fotografii czy nawet notatek służbowych, będących przecież w aktach sprawy, stwierdzono szereg naruszeń wypełniających dyspozycję art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Wynika z nich także, że wystąpiły przesłanki do cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego z powodu eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach. Dotyczyły one po pierwsze, prowadzenia ewidencji odpadów w sposób nierzetelny jak i nie na bieżąco. Po drugie, nie był realizowany obowiązek dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska z powodu wyjazdu pojazdów ze składowiska drogą poza brodzikiem dezynfekcyjnym. Po trzecie, prowadzono wykopy w kwaterze składowiska. Po czwarte, dokonywano unieszkodliwiania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w kodzie 20 03 01. Po piąte, przeprowadzono unieszkodliwianie odpadów, które nie spełniało wymagań załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach. W szczególności w masie odpadów przywożonych na składowisko były frakcje, które powinny zostać wysortowane z masy zmieszanych odpadów komunalnych w trakcie procesu mechanicznego przetwarzania odpadów. Należy także podkreślić, że powyższe ustalenia faktyczne potwierdzają także inne dowody zawarte w aktach sprawy, a w szczególności przesyłane m.in. przez Burmistrza Sokółki dokumenty będące dowodami w rozumieniu art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Są to notatki urzędowe Straży Miejskiej w Sokółce, fotografie i filmy rejestrujące składowanie na składowisku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, a nie deklarowanych przez Spółkę pozostałości segregacji o kodzie 19 12 12 oraz "stabilizatu" 19 05 99.

Natomiast należy zaznaczyć, że przedmiotowe wezwanie z 3 lutego 2016 r., o którym stanowi art. 195 ust. 2 p.o.ś., a które Spółka otrzymała 9 lutego 2016 r., dotyczyło między innymi usunięcia stwierdzonych wyżej naruszeń, ponieważ spowodowały one naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego oraz w szczególności ustawy o odpadach w rozumieniu art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Potwierdza to zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 20 kwietnia 2016 r. jak i ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 20 stycznia 2016 r.– 25 marca 2016 r., potwierdzone protokołem kontroli, że wobec instalacji Spółki zarządzono, żeby na bieżąco prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów z terminem wykonania do 30 kwietnia 2016 r., a także uzupełnić i uszczelnić obwałowania składowiska na wale od strony północnej, z terminem wykonania do 6 maja 2016 r. Ponadto w zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji w zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 9 maja 2016 r.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że zarządzenie pokontrolne z dnia 20 kwietnia 2016 r. wydane przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku nie było skarżone przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Natomiast brak realizacji powyższego zarządzenia pokontrolnego spowodował wydanie przez właściwy organ I instancji decyzji z dnia 11 maja 2016 r. o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Należy także przypomnieć, że już poprzednie zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 12 sierpnia 2015 r. zarządziło w ramach realizacji ciągłej, że po pierwsze, dozwolona jest eksploatacja urządzeń i instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w przypadku, kiedy będą spełniały wszystkie wymagania ochrony środowiska. Po drugie, zarządziło także monitorowanie składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Karcze, gmina [...] w zakresie jak z częstotliwością określoną w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto termin przesłania pisemnej informacji o zrealizowanych działaniach służących eliminacji podnoszonych w tym zarządzeniu pokontrolnym naruszeń ustalono na dzień 31 sierpnia 2015 r. Natomiast powyższe zarządzenie pokontrolne Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 14 września 2016 r. II SA/Bk 105/16 oddalił skargę. Z kolei po wniesieniu przez Spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 35/17 oddalił skargę kasacyjną. Oznacza to, że sentencja powyższego zarządzenia pokontrolnego jak i jego uzasadnienie w dacie otrzymania przez Spółkę wezwania z dnia 3 lutego 2016 r. co nastąpiło w dniu 9 lutego 2016 r., była w obrocie prawnym, ponieważ nie zostało wstrzymane wykonanie tego zarządzenia pokontrolnego. Dlatego też, chociaż zarządzenie pokontrolne nie nakłada na jego adresata żadnego obowiązku poddanego następnie egzekucji administracyjnej, jak i jest to w przypadku tytułu egzekucyjnego opartego na braku realizacji osnowy (rozstrzygnięcia) prawomocnej decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek administracyjnoprawny, to art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686) stanowi, że w oparciu o ustalenia kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną, co właśnie nastąpiło w tej sprawie, po wydaniu kolejnego zarządzenia pokontrolnego z dnia 20 kwietnia 2016 r.

Po drugie, należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania jest oparta nie tylko na ustaleniach pokontrolnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, lecz także pozostałym materiale dowodowym w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., zgodnie ze swobodną oceną dowodów oraz zasadą prawdy obiektywnej. Są to bowiem nie tylko dowody w formie dokumentacji dostarczonej przez burmistrza Sokółki oraz Straż Miejską w Sokółce w formie fotografii, filmów i notatek służbowych, lecz również wyniki badań upoważnionych "próbkobiorców" firmy [...] Polska Spółka z o.o., udostępnione protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale Inspekcji Transportu Drogowego w Białymstoku, oświadczenie kierowcy dowożącego odpady na składowisko oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że powyższy materiał dowodowy potwierdza powtarzające się systematycznie nieprawidłowości, które dotyczą m.in. deponowania przez Spółkę na składowisku w Sokółce niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01.

Po trzecie, Sąd I instancji także słusznie stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 k.p.a. W szczególności materiał dowodowy, który był wykorzystany w postępowaniu odwoławczym był znany Spółce. Ponadto przedmiotowe pismo zostało przesłane na wniosek Spółki do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce, ponieważ Spółka wniosła o uzupełnienie akt o czytelną wersję protokołu z kontroli powyższego organu. Z kolei już treść protokołu nadesłana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była znana Spółce, ponieważ uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. Dlatego też w dokumentacji przesłanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce nie było nowych – nieznanych dowodów. Natomiast oprócz dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym przez organy w tej sprawie, pełnomocnik Spółki dostarczył jako dowód protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 marca 2016 r. w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne w [...] gm. [...] . Jednak Sąd I instancji również prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy zinterpretował powyższe dokumenty w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego dwóch naruszeń. Po pierwsze, likwidacji obwałowania ograniczającego kwaterę nr I, a następnie utworzenia prowizorycznego nasypu i to bez uszczelnienia geomembraną. Spowodowało to naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego określonego w punkcie 2.2. lit. c stanowiącego o uszczelnieniu kwatery. Po drugie, nieprawidłowego gospodarowania odciekami – na kwaterze nr I, w której były zastoiska odcieków, przelewające się przez koronę obwałowania składowiska, a następnie przesiąkające do gruntu, co jest naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego, określonego w punkcie 2.2. lit. d, określającego system ujmowania odcieków z kwatery I we wskazany w osnowie pozwolenia zintegrowanego sposób.

Po czwarte, biorąc pod uwagę ustalony prawidłowo przez właściwe organy stan faktyczny w tej sprawie, następnie poddany właściwej kontroli przez Sąd I instancji, brak jest przesłanek w tej sprawie do zastosowania art. 84 § 1 k.p.a., w zakresie powołania biegłego w celu sformułowania opinii co do rodzaju (kodu) przyjmowanych odpadów na składowisku w [...] . Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że z ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie wynika, że Spółka prowadziła działalność gospodarczą, która wypełniała dyspozycję art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ponieważ prowadziła eksploatację instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, jak i przepisów ustawy o odpadach.

Świadczy o tym, także materiał dowodowy będący w aktach sprawy zebrany po 9 lutego 2016 r., czyli dacie doręczenia Spółce prowadzącej instalację wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń w oznaczonym terminie, zgodnie z dyspozycją art. 195 ust. 2 p.o.ś.

Po piąte, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności zawiera prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 151 p.p.s.a. jak i jej wyjaśnienie. Ponadto należy przypomnieć, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku prawidłową ocenę przyjętego przez właściwe organy stanu faktycznego.

Po szóste, w stanie faktycznym tej sprawy chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli wystąpiły przesłanki do zastosowania przez właściwe organy art. 195 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. Dlatego też brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach z powodu jego niewłaściwego zastosowania, ponieważ Spółka prowadziła ewidencję w sposób nierzetelny jak i nie na bieżąco. Ponadto brak jest również podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 18 ust. 7, art. 105 ust. 1 i art. 122 ustawy o odpadach, ponieważ Spółka składowała na przedmiotowym składowisku także zmieszane odpady komunalne. Także nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi, że Spółka "unieszkodliwiając" odpady nie naruszyła cyt. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach, jak i art. 109, art. 114 ust. 2, art. 120 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy i poddane prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Oznacza to, że nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 109, art. 114 ust. 2 i art. 120 i ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w świetle przyjętych ustaleń faktycznych w tej sprawie, z których wynikają przedmiotowe nieprawidłowości dotyczące sporządzanych kart charakterystyki odpadów, testów zgodności, jaki i braku właściwych oględzin przed i po rozładunku przyjmowanych odpadów.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.