Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1781/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art 138 § 2 k.p.a. (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako "PINB w P.", "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku H. G. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego, na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy PI. P. w N. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 maja 2011 r. do PINB w P. wpłynął wniosek H. G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku", na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy PI. P. w N.

Zawiadomieniem z dnia 31 maja 2011 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku oraz wyznaczył przeprowadzenie dowodu z oględzin na gruncie.

W dniu 24 czerwca 2011 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny ww. obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] PINB nałożył na H. G. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej na I piętrze omawianego budynku. W dniu 25 lipca 2011 r. do PINB zostało złożone potwierdzenie wpłaty nałożonej kary.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] PINB nałożył na H. G. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dniu 29 września 2011 r. złożono wymagany ww. decyzją projekt budowlany zamienny.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił z urzędu decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 1990 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego na terenie działki nr ew. [...] przy PI. P. w N.

W związku z tym, iż przedłożony projekt budowlany zamienny był niekompletny, nie odpowiadał warunkom określonym w art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b."), PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] PINB nałożył na H. G., obowiązek usunięcia powstałych nieprawidłowości

Decyzją z dnia [...] maja 2021r. nr [...] PINB w P., powołując się na art. 105 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku H. G. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego, na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy PI. P. w N.

PINB wskazał, że H. G. do dnia wydania decyzji nie wykonała postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], tj. nie przedłożyła uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego. Jednakże z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2018 r., Repertorium [...], znajdującego się w aktach przedmiotowego postępowania wynika, iż H. G. przekazała na podstawie umowy darowizny swojemu wnukowi D. S. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej nr ew. [...] wraz z pawilonem handlowo-usługowym stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, położoną przy PI. P. w N. D. S. pismem z dnia 22 kwietnia 2020 r. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na terenie działek [...] i [...] przy PI. P. w N. W załączeniu przedłożył cztery egzemplarze projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z części opisowej bazy EGIB Starosty Powiatu [...] wynika, iż aktualnie jedynym właścicielem ww. działki nr ew. [...] jest D. S.

PINB podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 p.b. stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas organy powinny ocenić przymiot strony w oparciu o normę zawartą w art. 28 k.p.a. A w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 1990 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona, a PINB w P. prowadzi postępowanie naprawcze dot. przedmiotowego budynku. H. G., na której wniosek zostało wszczęte niniejsze postępowanie, przeniosła przysługujące jej prawo do nieruchomości i posadowionego na niej budynku na D. S. Tym samym wnioskodawczyni utraciła przymiot strony niniejszego postępowania określony na podstawie art. 28 k.p.a. Wydanie decyzji merytorycznej skierowanej do osoby nie posiadającej przymiotu strony obarczone byłoby wadą nieważności, ponieważ zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Zdaniem organu I instancji ze względu na to, że prowadzone postępowanie naprawcze dotyczące budynku na terenie działki nr ew. [...], położonej przy Pl. P. w N. nie zostało zakończone, z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego budynku będzie mógł wystąpić jego aktualny właściciel po uzyskaniu decyzji wskazanej w art. 51 ust. 4 p.b.

H. G., reprezentowana przez A. S., pismem z dnia 7 lipca 2021 r. r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Skarżąca zanegowała prawidłowość podpisania ww. decyzji oraz wskazała na nieścisłości w niej zawarte.

Natomiast odnosząc się do merytorycznej treści decyzji podkreśliła, że istotnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednakże nie z powodów opisanych w uzasadnieniu decyzji. Nie może mieć bowiem znaczenia w odniesieniu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wdrożenie postępowania naprawczego opartego o przepisy art. 50-51 p.b. W przedmiotowym przypadku zostało bezpodstawnie przez organ pominięto wydanie postanowienia opartego o przepis art. 50 Prawa budowalnego. Zgodnie z przepisami proceduralnymi co do zasady postępowanie kończy się poprzez wydanie decyzji (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). Przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie nakazywały wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dopiero po ewentualnej negatywnej decyzji można było wdrożyć postępowanie naprawcze (art. 59 ust. 5). Za niedopuszczalne należy zatem uznać pominięcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przejście do procedury naprawczej. Skutkiem rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji było konsekwentne uchylenie pozwolenia na budowę, które przywołuje organ w inkryminowanej decyzji. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wydanej decyzji PINB z dnia [...] maja 2011r. opartej o przepis art. 51 p.b.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że do dnia 6 lipca 2021 r. decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie została przez organ wydana. Wskazała na treść art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") obowiązującym od dnia 16 kwietnia 2020 r. wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa art. 54 p.b.. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w dniu 30 kwietnia 2020r, wniosek H. G. został ostatecznie załatwiony poprzez niewniesienie sprzeciwu. Skoro zatem wniosek z mocy prawa poprzez niewniesienie sprzeciwu został załatwiony z mocy ustawy, to ponad wszelką wątpliwość postępowanie zostało zakończone i brak jest po tym terminie podstaw do wydawania jakiejkolwiek decyzji (nawet proceduralnej, umarzającej postępowanie), Nie można bowiem umorzyć postępowania, które nie jest już prowadzone.

Ponadto zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie doręczył decyzję D. S. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 p.b.w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Za niedopuszczalne należ zatem uznać uczynienie stroną postępowania osoby, która prawa do nieruchomości nabyła dopiero ponad siedem lat po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W wyniku wniesienia odwołania [...]WINB zaskarżoną decyzją z dnia dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] uchylił ww. decyzję PINB w P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[...]WINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że PINB nie zajął stanowiska co do wniosku skarżącej z dnia 16 maja 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co jest niezgodnie z przepisami. Postępowanie w sprawie o udzielenie decyzji o pozwolenie na użytkowanie jest postępowaniem wnioskowym i powinno zakończyć się albo decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, odmawiającą wydania takiego pozwolenia lub umarzającą postępowanie (w przypadku wycofania wniosku). W omawianej sprawie taka decyzja nie została wydana. Wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie obiektu i wydawane w jego toku rozstrzygnięcia (w tym nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2011 r, nr [...].) nie mogą zastępować postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i decyzji, którą organ jest zobowiązany takie postępowanie zakończyć. Akta sprawy i treść uzasadnienia decyzji organu powiatowego nie pozwalają na uznanie, że organ zajął stanowisko w tym przedmiocie udzielając pozwolenia na użytkowanie, odmawiając wydania takiego pozwolenia bądź umarzając postępowanie z powodu wycofania wniosku. W ocenie [...]WINB postępowanie naprawcze może zostać wszczęte po ewentualnej decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie uznał, że w związku z przekazaniem przez H. G. na podstawie umowy darowizny swojemu wnukowi D. S. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki wraz z pawilonem handlowo-usługowym postępowania administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stało się bezprzedmiotowe. Fakt, iż wnioskodawca nie jest już stroną postępowania (z uwagi na bezczynność PINB) może skutkować albo odmową wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo wystąpieniem do następcy prawnego z wezwaniem czy podtrzymuje wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. PINB w P. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wydanie zaskarżonej decyzji było zatem błędne.

Odnosząc się do treści odwołania organ podniósł, że iż zarzut skarżącej dotyczący błędnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem należy z zarzutem skarżącej odnośnie tego, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku H. G. z dnia 16 maja 2011 r powinno się zakończyć decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora (o ile wniosku nie wycofano). Ponadto [...]WINB wskazał, że decyzja I instancji została przesłana skarżącej poprzez ePUAP w dniu 6 lipca 2021 i została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym.

Jednakże [...]WINB nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinien być zastosowany przepis art. 31zy1 ustawy COVID. Bezczynność PINB w P. w sprawie z wniosku z dnia 16 maja 2011 r. nie może skutkować zastosowaniem ww. przepisu w omawianej sprawie, tym bardziej że skarżąca nie kwestionowała przez tyle lat braku wydania decyzji w przedmiocie w/w wniosku.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła H. G.

Skarżąca wskazała, że po pierwsze został naruszony przepis art. 61 § 1 k.p.a.. Stwierdziła, że odwołanie wniesione do [...]WINB za pośrednictwem PINB w P. dotyczyło decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. doręczonej elektronicznie za pośrednictwem platformy ePUAP przy piśmie przewodnim z dnia 7 lipca 2021 r. O dacie wydania skarżonej decyzji decydowała data opatrzenia jej podpisem elektronicznym w dniu 6 lipca 2021r. (fakt ten został udokumentowany wydrukiem weryfikacji podpisu). Decyzja ta nie mogła zostać podpisana w dniu 26 maja 2021 r., gdyż ważność podpisu kwalifikowanego rozpoczęła się dopiero w dniu 29 maja 2021 r. (trzy dni po dacie wskazanej na decyzji). W piśmie doręczonym organowi odwoławczemu z dnia 29 lipca 202 r. pełnomocnik skarżącej jednoznacznie podkreślił, że odwołanie dotyczy decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., a nie z dnia 26 maja 2021r. Skoro nie wniesiono odwołania od decyzji z dnia 26 maja 2021 r., to organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia tej decyzji w trybach odwoławczych - mogło to natomiast nastąpić w toku niezależnego postępowania w trybach nadzwyczajnych.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (osoba, która realizowała, bądź zakończyła budowę). Żaden z organów nadzoru budowlanego nie podważył jej prawa do ubiegania się w roku 2011 do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Fakt zbycia (w drodze darowizny) prawa do nieruchomości nie czyni obdarowanego inwestorem, a zatem nie można w najmniejszym stopniu wątpić co do posiadania przez nią w dalszym ciągu przymiotów strony w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowane.

Natomiast zdaniem skarżącej najważniejszą wada inkryminowanej decyzji to stwierdzenie, że "bezczynność PINB nie może skutkować zastosowaniem ww, przepisu w omawianej sprawie, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała przez tyle lat braku wydania decyzji w przedmiocie w/w wniosku". Chodzi o przepis art. 31zy1 ustawy COVID. Ustawodawca wprowadzając ten przepis nie mógł oczywiście przewidzieć, że w obrocie prawnym mogą pozostawać nie załatwione od dziesięciu lat wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie wprowadzono jednak jakichkolwiek ograniczeń w zakresie stosowania tego przepisu w okresie podejmowania czynności zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Uznanie przez organ odwoławczy możliwości podejmowania decyzji, czy dany przepis można stosować, czy też nie (w szczególności z uwagi na rażącą bezczynność organu) należy uznać za ewidentne naruszenie obwiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku H. G. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego, na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy PI. P. w N., i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] i przekazując Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] nie naruszył przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku H. G. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku pawilonu handlowo-usługowego, wskazując zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 p.b. stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas organy powinny ocenić przymiot strony w oparciu o normę zawartą w art. 28 k.p.a. A w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 1990 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona, a PINB w P. prowadzi postępowanie naprawcze dot. przedmiotowego budynku. H. G., na której wniosek zostało wszczęte niniejsze postępowanie, przeniosła przysługujące jej prawo do nieruchomości i posadowionego na niej budynku na D. S. Tym samym wnioskodawczyni utraciła przymiot strony niniejszego postępowania określony na podstawie art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie o udzielenie decyzji o pozwolenie na użytkowanie jest postępowaniem wnioskowym i powinno zakończyć się albo decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, odmawiającą wydania takiego pozwolenia lub umarzającą postępowanie, lecz jedynie w przypadku wycofania wniosku. Słusznie organ wskazał, że wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie obiektu i wydawane w jego toku rozstrzygnięcia nie może zastępować postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i decyzji, którą organ jest zobowiązany takie postępowanie zakończyć. Okoliczność, że wnioskodawca- inwestor (skarżąca) nie jest już stroną postępowania może skutkować albo odmową wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo wystąpieniem do następcy prawnego z wezwaniem czy podtrzymuje wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. PINB w P. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tym samym słusznie wskazano, że wydanie przez PINB decyzji umarzającej postępowanie było błędne, a PINB powinien przeprowadzić postępowanie w tym zakresie, wydając następnie merytoryczną decyzję w sprawie.

Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, że ma rację skarżąca, iż ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych w zakresie stosowania art. 31zy1 ustawy COVID-19. Na mocy art. 73 pkt 68 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695;, która weszła w życie 18 kwietnia 2020 r., dokonano nowelizacji ustawy ww. ustawy COVID-9, polegającej na dodaniu nowego art. 31zy. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 1). W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy – Prawo budowlane. Istotą tego przepisu jest ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Z ustępu 1 tego artykułu wynika, że jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy o szczególnych instrumentach tj.. przed 18 kwietnia 2020 r., został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz jeżeli przed tą datą nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wniosek taki traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 p.b. Przepis ten nie wskazuje na ograniczenie jego stosowania wobec wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożonych w wiele lat przez ogłoszeniem stanu epidemii z powodu COVID-19, a jedynym ograniczeniem jest przesłanka niewydania wobec takiego wniosku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Także i tą okoliczność winien wziąć organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę.

Wskazać należy, że w świetle powyższych rozważań, w świetle których organ I instancji zobowiązany jest do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, irrelewantne dla rozpoznania sprawy są zarzuty strony skarżącej odnoszące się do rozbieżności daty deklarowanego czasu złożenia podpisu elektronicznego pod decyzją z datą wydania decyzji I instancji.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.