Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 458/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 70, art. 11, art. 25
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII/146/09 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gminnych oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata 1) stwierdza nieważność paragrafu 9 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Łubniany Nr XXVII/146/09 z dnia 24 sierpnia 2009 r., w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata, żądając stwierdzenia nieważność § 9 ust. 1, 2, 3 i 4 tego aktu, z powodu istotnego naruszenia prawa. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Łubniany, jako podstawę prawną jej wydania wskazała przepisy art. 18 ust 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, iż w przepisie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy, ustawodawca upoważnił radę gminy do wydania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu określających zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości raz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególnie nie stanowią inaczej.

Skarżący wskazał, że w paragrafie 9 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Łubniany ustaliła, że cena nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe sprzedanej w drodze bezprzetargowej może być rozłożona na raty na okres 10 lat, a nieruchomości o innym przeznaczeniu na 5 lat. Powyższą regulację Wojewoda Opolski uznał za nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej. Zgodnie, bowiem z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz art. 39 ust. 2 ustawy może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Oznacza to, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do modyfikowania tej regulacji i skracania do 5 lat maksymalnego ustawowego okresu 10 lat, na jaki można rozkładać płatność w ratach ceny lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe.

Zarzut nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej, skarżący podniósł również w odniesieniu do ust. 2 paragrafu 9 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy Łubniany ustaliła, że pierwsza rata podlega zapłacie do dnia zawarcia umowy sprzedaży i nie może być niższa niż 50 % ustalonej ceny nieruchomości, przy sprzedaży na cele mieszkaniowe, a 20 % przy sprzedaży nieruchomości o innym przeznaczeniu. Zdaniem Wojewody Opolskiego, również i ten zapis jest niezgodny z art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej wartość nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Rada gminy nie została więc upoważniona do modyfikacji regulacji ustawowej w zakresie ustalenia terminu zapłaty pierwszej raty, jak i do arbitralnego ustalania wielkości rat. W ocenie skarżącego, regulacja zawarta w § 9 ust. 2 uchwały ustalająca minimalne wysokości rat prowadzić będzie do istotnego ograniczenia swobody organu wykonawczego, któremu ustawodawca przyznał kompetencję do ustalenia terminów płatności następnych rat wraz z oprocentowaniem w umowie zawieranej z nabywcą nieruchomości. Wysokość rat jest ściśle powiązana z ich ilością wynikającą z okresu, na jaki cena jest rozłożona, a także z należnym oprocentowaniem. Skarżący zarzucił, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do ustalania wysokości rat, a jedynie w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnił ją do ustalenia innej stopy procentowej niż określona w art. 70 ust. 3 ww ustawy. Dodatkowo Wojewoda wywodził, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że podział kompetencji na organy wykonawcze i stanowiące gminy wynikający z przepisów ustawy o samorządzie gminnym skutkuje koniecznością ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy.

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały, przewidującej że rozłożona na raty niespłacona cześć ceny podlega zabezpieczeniu hipoteką umowną i oprocentowaniu przy zastosowaniu odsetek ustawowych obowiązujących w okresie spłaty rat, Wojewoda Opolski zarzucił, że zapis ten jest niezgodny z art. 70 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z normą art. 70 ust. 2 przywołanej ustawy, wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tytułu rozłożenia na raty ceny nieruchomości podlegają zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Również i w tym przypadku Rada bez upoważnienia ustawowego zmodyfikowała regulację ustawową i ograniczyła organ wykonawczy gminy w możliwości wyboru sposobu zabezpieczenia wierzytelności arbitralnie przesądzając, że ma to być wyłącznie hipoteka.

Rada Gminy Łubniany w § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały przyjęła, że nabywca ponosi koszty sporządzenia dokumentacji nieruchomości związanej ze sprzedażą nieruchomości oraz koszt sporządzenia umowy notarialnej. W ocenie strony skarżącej, regulacja ta została podjęta z naruszeniem uprawnień organu wykonawczego wynikających z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem gminnym. Dlatego jedynie wójt jest uprawniony w umowie zawartej z nabywcą nieruchomości, w ramach realizowania gospodarki mieniem gminnym, przy uwzględnieniu regulacji ustawowych oraz zasad gospodarowania nieruchomościami, do ustalenia kto będzie ponosić koszty związane z zawarciem umowy sprzedaży. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Opolski przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08 oraz w sprawie sygn. akt II SA/Wr 304/08, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 250/08.

W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się z wywodami i zarzutami Wojewody Opolskiego.

Podniesiono, że Rada Gminy ustalając zasady zbywania nieruchomości miała prawo doprecyzować w granicach upoważnienia ustawowego kwestie w ustawie nieuregulowane w zakresie okresu, na jaki może zostać rozłożona na raty cena sprzedaży nieruchomości w zależności od jej przeznaczenia i regulacja taka mieści się w pojęciu zasad zbywania nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Gmina Łubniany stwierdziła, że regulacja ta mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i również stanowi ustalenie zasady dotyczącej zbywania nieruchomości w zakresie nieuregulowanym ustawą. Wywodzono, że Rada Gminy określiła minimalną wysokość pierwszej raty przy sprzedaży nieruchomości z uwagi na stabilność ustalanego przez Radę jej budżetu rocznego, obejmującego, między innymi wpływy ze sprzedaży nieruchomości. Rada Gminy podkreśliła, że kwestionowany zapis nie stanowi nieupoważnionego pozbawienia uprawnień organu wykonawczego, ponieważ ustalone zasady dotyczą jedynie minimalnej wysokości i tylko pierwszej raty dodając, że pozostałe warunki umowy w zakresie płatności podlegają ustaleniu przez strony w umowie. Zdaniem strony przeciwnej, nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia prawa poprzez wprowadzenie regulacji w § 9 ust. 3 uchwały. Ustalenie w zasadach zbywania nieruchomości, że niezapłacona część ceny sprzedaży zostanie zabezpieczona hipoteką umowną, w świetle przepisu ustawowego, wskazującego, w szczególności na hipotekę jako formę zabezpieczenia, wydaje się właściwe w celu stosowania jednolitych zasad w tym zakresie w stosunku do różnych nabywców.

Gmina zakwestionowała także stanowisko Wojewody Opolskiego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie ustalenia, że koszty związane ze sprzedażą nieruchomości gminnej ponosi nabywca, twierdząc, że brak jest podstaw do stosowania ogólnych zasad prawa cywilnego dotyczących swobody zbywania nieruchomości jednostek sektora finansów publicznych. Gmina argumentowała, iż określenie obowiązków poniesienia kosztów związanych ze zbyciem nieruchomości mieści się w granicach ustalenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. Gmina zwróciła także uwagę, że analogiczne zapisy zostały uznane przez organ nadzoru za zgodne z prawem i opublikowane bez zastrzeżeń w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej ustawą, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII /146/09 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda Opolski zakwestionował przepisy § 9 wskazanej uchwały stanowiące:

- w ust. 1: Cena nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe sprzedanej w drodze bezprzetargowej może być rozłożona na raty na okres 10 lat, a nieruchomości o innym przeznaczeniu na 5 lat.

- w ust. 2: Pierwsza rata podlega zapłacie do dnia zawarcia umowy sprzedaży i nie może być niższa niż 50% ustalonej ceny nabycia nieruchomości, przy sprzedaży na cele mieszkaniowe, a 20% przy sprzedaży nieruchomości o innym przeznaczeniu.

- w ust. 3: Rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega zabezpieczeniu hipoteką umowną i oprocentowaniu przy zastosowaniu odsetek ustawowych obowiązujących w okresie spłaty rat.

- w ust. 4: Nabywca ponosi koszty sporządzenia dokumentacji nieruchomości związanej ze sprzedażą nieruchomości oraz koszty sporządzenia umowy notarialnej.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Podstawą uwzględnienia skargi jest stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten został wskazany jako wyłączna podstawa skarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią do kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazany przepis w sposób jednoznaczny przyjmuje i dopuszcza możliwość podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania nieruchomości, o ile uchwała ta określi zasady takiego działania. W ocenie Sądu, określenie zasad musi się wiązać z przyjęciem pewnych ogólnych reguł działania, które powinny wiązać i określać postępowanie wójta, burmistrza lub prezydenta. Z kolei art. 30 omawianej ustawy obliguje wójta (burmistrza lub prezydenta) do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa. W szczególności do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym ( ust. 2 pkt 3). Do powyższej regulacji ustrojowej nawiązuje art. 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), według którego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania zasobem nieruchomości – art. 25 ww ustawy. Porównanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczających zakres zwykłego zarządu. Ponadto, mocą przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami rada gminy uzyskała uprawnienia szczególne do dokonania określonych czynności prawnych z zakresu gospodarki nieruchomościami. Rada na podstawie tych przepisów współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, przy czym uprawnienia organu wykonawczego gminy w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi stanowiącemu gminy. Reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowania przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady, jak i odwrotnie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającym radę do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68; z dnia 21 stycznia 2003 r., II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., II S.A./Wa 3144/03, LEX 16073).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy z Wojewodą, że te przepisy zaskarżonej uchwały, które regulują czynności zarządu mieniem komunalnym przypisane ustawowo wójtowi gminy podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszeniem odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co musi prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań zauważyć przyjdzie, że rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna była opracować zbiór reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie określonym w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07 niepubl.). Ponadto dodać przyjdzie, że zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem nadzoru, że wprowadzając uregulowania zawarte w § 9 uchwały Rada przekroczyła kompetencje przyznane jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i wkroczyła w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, a ponadto uregulowania te pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazać należy, że według art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Przywołany fragment przepisu wskazuje przede wszystkim, że ustawodawca dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, zakreślił już górną granicę czasu spłaty należności ustalając ją do lat 10. W takich też granicach mogą poruszać się przyszłe strony umowy sprzedaży nieruchomości. A zatem Rada w § 9 ust 1 przedmiotowej uchwały, określając w odniesieniu do nieruchomości o innym przeznaczeniu niż na cele mieszkaniowe, maksymalny czas spłaty rat na okres 5 lat - poprzez skrócenie tego okresu - dokonała nieuprawnionej modyfikacji postanowień ustawy, próbując tym samym ograniczyć strony przyszłej umowy w ustaleniu jej warunków, do czego nie była umocowana. Warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ewentualne rozłożenie należności na raty, czas spłaty należności i sposób zabezpieczenia niespłaconej części należności, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony; przyszłego właściciela i Gminę, która zgodnie z art. 11 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości, że omówione wyżej kwestie mieszczą się w zakresie kompetencji wójta, kształtującego w imieniu Gminy treść zawieranej umowy i nie mogą być - jak chciałaby tego Rada - utożsamiane z zasadami (regułami) określonego zachowania. Przedstawione wyżej argumenty dotyczą też zapisu ust. 3 § 9 uchwały o zabezpieczeniu niespłaconej części ceny nieruchomości hipoteką umowną, ponieważ również i w tym przypadku Rada bez upoważnienia ustawowego zmodyfikowała regulację ustawową i ograniczyła Wójta Gminy w możliwościach wyboru sposobu zabezpieczenia wierzytelności Gminy przesądzając, że może to nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie hipoteki umownej.

Zapisy dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania tej nieruchomości do sprzedaży zamieszczone w ust. 4 § 9 uchwały (opłaty notarialne, sądowe, skarbowe, założenia księgi wieczystej, wycena nieruchomości, podział i inne), również należą do postanowień (i to postanowień przedmiotowo nieistotnych), które powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Nie można zaś ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Podobnie odnieść należy się do uregulowania zawartego w § 9 ust.2 kwestionowanej uchwały. Przepis ten dotyczy sprzedaży nieruchomości oraz lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym, wprowadzając możliwość "rozłożenia - na wniosek nabywcy - ceny sprzedaży na raty, z tym, że pierwsza rata wynosić ma 50% wartości lokalu mieszkalnego i powinna być płatna najpóźniej przed zawarciem aktu notarialnego". Przedstawiona regulacja narusza prawo, gdyż z powodów wyżej podanych, wkracza w ustawowe kompetencje organu wykonawczego. Rada Gminy nie posiada uprawnień do określenia sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu - nawet jeżeli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat, skoro w art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie przekazano tę kwestię do regulacji umownej. Przedstawione postanowienia stanowią warunki umowy przeniesienia własności nieruchomości, w tym lokalowej, które powinny być rozwinięciem i konkretyzacją zasad ustawowych oraz określanych przez radę gminy zasad gospodarowania nieruchomościami. Tym samym, należy podzielić pogląd Wojewody, że przedstawione uregulowania pozostają w sprzeczności z zasadą, że to organ wykonawczy gminy zawiera umowy wynikające z realizacji zadania gospodarowania mieniem komunalnym, a ponadto podjęte zostały wbrew wyraźnemu uregulowaniu zawartemu w art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie przewidział bowiem instrumentu prawnego (w postaci np. uchwały) dla rady gminy, pozostawiając te kwestie do regulowania bezpośrednio w treści czynności prawnej, jaką stanowi umowa.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie § 9 nie obejmuje materii, do uregulowania której Rada Gminy Łubniany upoważniona była po myśli art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Odnosi się bowiem do zagadnień uregulowanych w ustawie bądź przyznanych organowi wykonawczemu.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniając skargę, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie podane w punkcie drugim wyroku oparte zostało o przepis art. 152 przywołanego aktu.