Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 738/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołań H. M. i J. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójta Gminy M., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej, decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, po rozpoznaniu wniosku R.T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zamkniętego zbiornika na gnojowicę, baterii dwóch sztuk silosów zbożowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. 386 i 387/2, obręb [...], gmina M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestorka jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,9060 ha, co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie wynoszącą 4,6075 ha. Tym samym wyłączona jest zasada "dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W tej sytuacji organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wskazując, że planowany rodzaj inwestycji to zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych obejmująca budowę: budynku gospodarczo – inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP (trzoda chlewna w planowanej obsadzie 190 szt. tuczników oraz 190 szt. warchlaków), dwóch silosów zbożowych oraz zamkniętego zbiornika na gnojowicę. Nieprzekraczalną linię zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr 1. Organ postanowił, iż wielkość powierzchni nowej zabudowy powinna wynosić nie więcej niż 2,93% powierzchni wnioskowanej nieruchomości, tj. do 1410 m2, w tym powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo – inwentarskiego od 900 m2 do 1100 m2, powierzchnia silosów od 25 m2 do 30 m2, a powierzchnia zamkniętego zbiornika na gnojowicę od 150 m2 do 250 m2. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej po realizacji obiektów kubaturowych, utwardzeń, dróg, podjazdów, itp. powinien wynosić nie mniej niż 80%. Kształtując gabaryty projektowanej zabudowy organ wskazał, że dwa silosy o ładowności od 70 do 120 ton każdy powinny mieć szerokość od 3,5 do 5 m każdy, a wysokość od 8 do 13 m. Zamknięty zbiornik na gnojowicę powinien mieć pojemność od 350 m3 do 450 m3. Natomiast budynek – parterowy powinien mieć szerokość elewacji frontowej od 10 do 20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, gzymsu lub attyki) od 3 do 6,5 m (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), przy zachowaniu wysokości do 9 m w najwyższym punkcie kalenicy, a dach powinien być dwuspadowy, o kącie nachylenia od 10° do 20°, przeciwległych połaciach o jednakowych kątach nachylenia, układ dachu prostopadły lub równoległy w stosunku do bocznych granic nieruchomości. W pkt 5 decyzji określone zostały warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a w pkt 7 warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalna linia zabudowy zostały przedstawione na załączniku graficznym.

Kwestionując powyższą decyzję odwołania złożyli H. M. i J. K.

H. M. podniósł, iż po analizie decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji zauważył szereg rozbieżności dotyczących, np. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym powierzchni biologicznie czynnej lub gabarytów projektowanej zabudowy. Autor odwołania jest właścicielem działki nr ewid. 388 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji i wybudowanie chlewni w sąsiedztwie jego działki uniemożliwi mu wybudowanie na niej domu (w tym zakresie rozpoczął procedurę administracyjną uzyskując decyzję o warunkach zabudowy), a środowiskowe skutki oddziaływania przedsięwzięcia (fetor, związki azotu, gryzonie) wykraczać będą znacznie poza teren inwestycyjny i trwać w czasie, powodując znaczne pogorszenie warunków życia. Zaplanowanie obsady na poziomie 39,9 DJP pozwala uniknąć konieczności oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Aktualny stan zabudowy działek sąsiednich ustala status zabudowy jako typowo mieszkaniowy i budowa chlewni w bezpośrednim ich sąsiedztwie oraz w sąsiedztwie: piekarni, szkoły, boiska dla młodzieży lub ośrodka zdrowia będzie inwestycją wysoce uciążliwą. Inwestycja spowoduje znaczny spadek wartości okolicznych nieruchomości, dlatego – zdaniem odwołującego – interesy mieszkańców nie zostały uwzględnione.

J. K. w treści odwołania sprzeciwiła się realizacji inwestycji wskazując, że jest właścicielką zabudowanej działki nr ewid. 389/4 oraz działki nr ewid. 389/10, będącej działką budowlaną, dla której ustalono warunki zabudowy, a które to działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Inwestycja będzie powodować powstanie immisji pośrednich w postaci zanieczyszczenia powietrza nieprzyjemnym zapachem. Z immisjami połączony będzie spadek wartości działek odwołującej, które znajdują się w niedalekiej odległości od inwestycji, a oddzielone są jedynie dwoma niezabudowanymi pasami pola. W związku z tym, odwołująca uważa, że posiada wszelkie niezbędne przymioty do uznania jej za stronę postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy ustalającą warunki zabudowy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać czy autorem odwołania jest podmiot, któremu przysługuje przymiot strony postępowania.

W sprawie zatem organ w pierwszej kolejności rozważył, czy J. K., która nie była przez organ pierwszej instancji uznana za stronę postępowania, przysługuje legitymacja do złożenia odwołania. Wobec tego, Kolegium pismem z dnia 21 czerwca 2016 roku wystąpiło do autorki odwołania o przedstawienie interesu prawnego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienie, czy jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji z nadesłaniem dowodów własności i przedstawieniem tych nieruchomości na mapie. W odpowiedzi J.K. wskazała, że jest właścicielką zabudowanej działek nr ewid. 389/4 i 389/10, będącej działką budowlaną, które znajdują się w niedalekiej odległości od inwestycji, a oddzielone są jedynie dwoma niezabudowanymi pasami pola.

Cytując treść art. 28 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jak również działek nie pozostających w bezpośredniej styczności z terenem inwestycji, mogą być stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy po wykazaniu przesłanek z art. 28 K.p.a. W każdej zatem sprawie o interesie prawnym i przymiocie stron, innych (poza inwestorem i właścicielem terenu objętego wnioskiem) osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.

Jak podkreśliło Kolegium, źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących warunków zabudowy są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości. Stąd też jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający nie tylko z przepisów art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy nakazują w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak i z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, ale też z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 i 144 k.c.). Wszak w wyniku ustalenia warunków zabudowy zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomościach sąsiednich (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nie prawa własności.

J. K. wywodzi swój interes z negatywnego wpływu inwestycji na jej nieruchomości położone w sąsiedztwie. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 3 decyzji działki nr ewid. 389/4 i 389/10 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) leżą około 700 – 750 m od granic terenu inwestycji. Uwzględniając charakter inwestycji, na gruncie przywołanych przepisów odgrywa ona znaczenie z punktu widzenia oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na działki J.K. Okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji mogącym mieć wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich – w ocenie Kolegium – uzasadniają udzielenie J. K. ochrony w ramach prowadzonego postępowania, poprzez uznanie jej interesu prawnego, a w rezultacie wystąpienie w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Przystępując do merytorycznej analizy wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Brak zgody odwołujących na realizację inwestycji, jak również przyszłe plany zagospodarowania działek sąsiadujących z jej terenem, nie mogą tamować planowanej zabudowy. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można kwestionować celowości czy słuszności inwestycji. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego, bowiem nie należą one do materii z zakresu planowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie będzie realizowane. Decyzja taka nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób, w tym właścicieli terenów sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, w tym dotyczących usytuowania obiektu względem granic nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana zabudowa, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, a nawet właściciela działki, na której inwestycja jest planowana. Taka decyzja bowiem nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Przez wydanie wspomnianej decyzji nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, w tym właścicieli terenów sąsiednich. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno – budowlanych. Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona (szczegółowo określa pkt 7 decyzji), ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Interesy osób trzecich, do których należą odwołujący, zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też – zdaniem Kolegium – wszelkie podnoszone przez odwołujących kwestie dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na komfort życia, działki i budynki nie mogą odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżących, gdyż jak wyżej wskazano decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień tych osób (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w którym tenże określa m.in. rodzaj inwestycji oraz jej parametry techniczne. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek jest dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. Organ związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, nie jest też dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. W przypadku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., cechy nowej zabudowy ustalone są zgodnie z wnioskiem inwestora.

Sprawa została zainicjowana wnioskiem R. T. o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w toku postepowania był uzupełniany i modyfikowany. Ostatecznie inwestorka wskazała, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla obsady zwierząt w części inwentarskiej planowanego budynku, tj. tuczniki 190 szt. (26,6 DJP), warchlaki 190 szt. (13,3 DJP), czyli łączna obsada została zaplanowana na poziomie 39,9 DJP. Z analizy sporządzonej dnia 16 marca 2016 roku wynika, iż obecnie w gospodarstwie nie ma zwierząt inwentarskich. Organ rozpatrujący sprawę, związany wnioskiem, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o obsadzie zwierząt i cechach nowej zabudowy wskazanych przez inwestora.

Na inwestowanym gruncie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego realizacja inwestycji jest możliwa na gruncie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta jest jednak wyłączona w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawiera dwie przesłanki, bowiem inwestycja ma posiadać cechy zabudowy zagrodowej i – po drugie – ustanowione jest kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Wobec braku legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej Kolegium sięgnęło do wykładni językowej tego pojęcia przyjmując, że takowa zabudowa to budynki znajdujące się na określonym terenie, zaś zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Na gruncie u.p.z.p. brak też jest definicji gospodarstwa rolnego, dlatego organ sięgnął do treści art. 553 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przez gospodarstwo rolne należy rozumieć pewną całość produkcyjną, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, bowiem ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową.

Na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ nie wyznacza obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a cechy nowego obiektu ustalane są na podstawie wniosku inwestora. Analiza w takim przypadku ogranicza się do elementów wskazanych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem dotyczy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak dostrzegło Kolegium, z pisma Urzędu Gminy w M. z dnia [...] stycznia 2016 roku wynika, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. na koniec 2015 roku wynosiła 4,6075 ha. R. T. wraz z R. T. posiadają gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 6,9060 ha fizyczne, 6,1049 ha przeliczeniowe. Ponadto R. T. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7499 ha fizyczne, 2,2214 ha przeliczeniowe. Zgodnie z oświadczeniem R. T. inwestycja będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego.

Z rejestru gruntów wynika, że inwestowane działki sklasyfikowane są jako grunty orne, użytki rolne zabudowane i pastwiska trwałe. W analizie urbanistycznej wskazano, że teren inwestycji jest działką rolną zabudowaną budynkami o funkcji zagrodowej, tj. budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji działki objęte wnioskiem położone są na terenie, na którym występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej i tereny rolnicze. Z tego powodu Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, że aktualny stan zabudowy sąsiednich działek ustala status zabudowy jako typowo mieszkaniowy.

W analizie urbanistycznej wskazano, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (z drogi krajowej poprzez istniejący zjazd przewidziany do przebudowy na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż na działkach w wyznaczonych liniach rozgraniczających teren inwestycji występują grunty orne klasy Rlllb, RTVa, RJVb, B- RTVb, RV, B-RV i PsIV. Nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów z użytkowania rolniczego na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 909 ze zm.). Inwestowany grunt pozostanie terenem rolnym (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), bowiem zostanie zrealizowana zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, inwestor jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne, a inwestycja będzie wchodzić w skład tego gospodarstwa. Na nieruchomości nie występują grunty leśne.

W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że inwestycja nie może przekroczyć dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, tj. dla terenów zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu dla pory dziennej wynosi 55 dB(A) zaś dla pory nocnej 45dB(A), w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosić będzie odpowiednio 50 dB(A) dniem i 40dB(A) nocą (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 112). Projektowany zbiornik musi spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 625 ze zm.). Wnioskowane 190 szt. tuczników oraz 190 szt. warchlaków przy współczynniku odpowiednio 0,07 i 0,14 DJP daje łącznie 39,9 DJP, zatem inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71), dla których przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konkluzji Kolegium podkreśliło, że wobec zebranego materiału dowodowego, uwzględniając fakt, iż planowana zabudowa, zgodnie z oświadczeniem strony będzie wchodziła w skład istniejącego gospodarstwa rolnego, a wielkość gospodarstwa przekracza średnią gospodarstwa rolnego w gminie, uzasadnia to zastosowanie art. 61 ust. 4. u.p.z.p. Skoro spełniony jest warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączone jest stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji cechy zabudowy ustalono w oparciu o wniosek inwestora. Ustalenie warunków zabudowy wymagało jednak spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest pkt 2 – 5. Wójt Gminy wykazał, iż warunki te zostały spełnione, co potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniami wymaganymi na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, a ustalony stan sprawy i jego ocena pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Reasumując Kolegium napisało, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

J. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo zatytułowane "skarga o wznowienie postępowania" wskazując, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z brakiem uznania skarżącej za stronę postępowania na jego wcześniejszym etapie (postępowanie pierwszoinstancyjne) skarżąca nie miała możliwości odwołania się – na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. – od decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym została pozbawiona możliwości ochrony swych praw. Inwestycja planowana na nieruchomości sąsiedniej wiąże się dla skarżącej z wieloma negatywnymi skutkami, takimi jak spadek wartości nieruchomości, której jest właścicielką oraz zanieczyszczenie powietrza i inne konsekwencje środowiskowe, które powstać mogą w związku z inwestycją. Jak zauważyło Kolegium, na gruncie u.p.z.p., przy wykładni jej przepisów należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicieli, a z samej ustawy wynika prawo osoby trzeciej, czyli m.in. skarżącej, do ochrony jej interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów należących do innych osób. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, pod warunkiem że znajdują się one na obszarze oddziaływania inwestycji. Wójt Gminy nie uznając skarżącej za stronę postępowania uniemożliwił jej skuteczne dochodzenie swych praw, w związku z czym skarga o wznowienie postępowania jest zasadna. Z opisanych powodów autorka skargi wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] lipca 2016 roku i uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2016 roku o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w sprawie ustalenia dla inwestora – R. T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zamkniętego zbiornika na gnojowicę, baterii dwóch sztuk silosów zbożowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Tytułem wstępu zastrzec wypada, iż stosownie do zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Rekapitulując podkreślić należy, iż organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który – w ocenie organów administracji i Sądu – znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że – po pierwsze – inwestor planuje zabudowę zagrodową i – po drugie – prowadzi on gospodarstwo rolne, które – po trzecie – ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

W sprawie – jak słusznie oceniły organy – inwestor jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na tej podstawie, że planując realizację obiektów w ramach zabudowy zagrodowej prowadzi on gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem Sądu pozytywna odpowiedź na to pytanie, w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów, nie budzi wątpliwości. Fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołuje się inwestor przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, został wykazany w sposób niewątpliwy. Porównując dane w zakresie wielkości średniego gospodarstwa rolnego w gminie wskazane w piśmie Urzędu Gminy w M. z dnia 18 stycznia 2016 roku (4,6075 ha) z powierzchnią gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorkę (6,9060 ha fizycznego, czyli 6,1049 ha przeliczeniowego), nie można mieć wątpliwości, iż jest ona uprawniona do skorzystania z wyjątku statuowanego przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Poza sporem w sprawie pozostaje kwestia, czy planowana inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej i czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, dlatego – zdaniem składu orzekającego – kwestie te nie wymagają szerszego wyjaśnienia, a Sąd w tym zakresie podziela pogląd Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiony w obszernym uzasadnieniu kontestowanej decyzji.

Przyjęcie poglądu o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przesądza o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy. Mimo tego organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie wspomnianą analizę urbanistyczną, która pozwoliła na ustalenie parametrów planowanej zabudowy. Sąd dokonując oceny w tym zakresie zauważa, że określanie wszystkich parametrów zabudowy, z uwagi na treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. było zbędne, niemniej jednak ewentualne naruszenie w tym zakresie ogranicza inwestora, który kształtując zabudowę będzie musiał się do nich dostosować. Wszak decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie wskazanych parametrów zabudowy – choć zbędne – odpowiada wymaganiom określonym w u.p.z.p. i w przepisach rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem takich które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanych decyzji na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. Argumentacja skargi nie wskazuje na żadne uchybienia w tym zakresie.

Wobec tego ustosunkowując się do skargi należy dostrzec, iż skupia się ona na wykazaniu, że skoro skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z pominięciem jej osoby, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić kwestionowaną w odwołaniu decyzję Wójta Gminy.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż na gruncie art. 28 K.p.a., przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, a nie ewentualny, sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, sygn. IV SA 1106/97; z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. II OSK 310/05; z dnia 25 października 2006 roku, sygn. II GSK 163/06 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez wątpienia jest podmiot wnioskujący o wydanie decyzji. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem tego postępowania, bowiem strony tego postępowania ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z treści art. 28 K.p.a., gdyż w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ww. decyzji brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w takim postępowaniu.

Stosownie do powyższego, uwzględniając omówione wcześniej znaczenie pojęcia interesu prawnego w odniesieniu do przedmiotu postępowania, na gruncie u.p.z.p., przymiot strony w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia nie można jednak ograniczać jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ono realizowane. Obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki sąsiednie. Mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w graniach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych.

Mając na względzie przedstawione dotychczas uwagi, Sad uznał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji ustalił w sposób prawidłowy, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Przymiot strony przysługuje wszak podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a jak wskazano wcześniej nieruchomości stanowiące własność skarżącej, choć nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale są zlokalizowane w takowym obszarze. Niewątpliwie bowiem oddziaływanie planowanej w sprawie inwestycji nie zamyka się z granicach inwestowanej działki. Ustalenie organu drugiej instancji w tym zakresie – co już wskazano wcześniej – w obliczu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, nie budzi wątpliwości.

Z przedstawionych uwag wynika zatem, jak prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na planowanym do zainwestowania gruncie. Niewątpliwie jednak skarżąca została pominięta przez Wójta Gminy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym kontestowaną w odwołaniu decyzją o warunkach zabudowy. Mimo to skarżąca złożyła odwołanie, które było przedmiotem merytorycznej analizy przeprowadzonej przez organ drugiej instancji. Wynika z tego, że pominięcie skarżącej jako strony postępowania przez organ pierwszej instancji nie pozbawiło jej prawa do złożenia odwołania, a tym samym obrony swoich praw w postępowaniu, dlatego – zdaniem Sądu – wskazana okoliczność nie stanowi automatycznej podstawy do wyeliminowania decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego. Innymi słowy, uchybienie w tym zakresie poczynione przez organ pierwszej instancji zostało sanowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez przyjęcie i merytoryczną analizę odwołania.

Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi, zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

dc