Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1753/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. K. oraz Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 993/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. B. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz M. K. kwotę 507 (słownie: pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 993/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2008r., nr [...] a także orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2008r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. B. i I. C., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 6, art. 107 §1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wskazano odwołujące się jako strony postępowania, a jednocześnie ograniczono obszar oddziaływania obiektu do nieruchomości, na której jest inwestycja. Ponadto naruszono art. 5 ust. 1 pkt. 1a, ust. 9, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ oświadczenie projektanta architekta nie może stanowić o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami wobec braku stosownej opinii projektanta o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która winna być wymagana uwzględniając charakter rozbudowy i zwiększone obciążenia na sąsiadujące ściany i fundament. Strony odwołujące się wskazały również na naruszenie art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na ustalenie, że dokumentacja dołączona do wniosku nie odzwierciedla jego treści, zdaniem stron odwołujących się planowane prace polegać będą na przebudowie, a nie rozbudowie.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę M. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż jest ona zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę podpisanego przez W. S., jak wynika z akt sprawy architekta, który sporządził projekt budowlany i wymaganą dokumentację architektoniczno-budowlaną. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że W. S. umocowany był do występowania w imieniu inwestorki M. K. na etapie złożenia przedmiotowego wniosku i dalszej reprezentacji w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, iż prawidłowe pełnomocnictwo nie zostało przedłożone również w kolejnym etapie postępowania. Wprawdzie po złożeniu odwołania, w toku postępowania odwoławczego, organ wezwał do przedłożenia stosownego dokumentu upoważniającego W. S. do reprezentowania M. K. i prowadzenia jej spraw związanych z inwestycją, jednakże złożonego w odpowiedzi na powyższe pełnomocnictwa nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za prawidłowe. Nie kwestionując zakresu umocowania Sąd zwrócił uwagę, iż przedstawiona kserokopia została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez W. S. Stosownie zaś do art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego pełnomocnictwa. Z powyższego wywieść należy, iż niewątpliwie W. S. nie był uprawniony do samodzielnego uwierzytelnienia dokumentu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż W. S. nie był umocowany do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jak i do reprezentowania M. K. w toku całego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ administracji wszczął postępowanie na podstawie wniosku architekta, który jako projektant planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie miał uprawnienia do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jedynie legitymowanie się prawidłowo udzielonym pełnomocnictwem mogło skutkować wszczęciem postępowania w sprawie. Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w toku całego postępowania inwestorka nie występowała czynnie, nie odbierała korespondencji, wszystkie te czynności wykonywał za nią architekt, a zatem usprawiedliwione jest twierdzenie, że strona nie była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu, co rodzi wątpliwości w kwestii realizacji przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. K. oraz Wojewoda Łódzki.

W swojej skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła przedmiotowe orzeczenie w całości i zarzuciła mu:

a) obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez błędną jego wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, iż Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej, jednocześnie uchylił zaskarżony akt i poprzedzającą go decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2008 r., nr [...] pomimo, że uznał go za zgodny z prawem;

b) obrazę przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 33 § 3 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, iż niezłożenie do akt sprawy - przez pełnomocnika – prawidłowego pełnomocnictwa co do jego formy, stanowi istotny brak prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

1. pełnomocnictwo M. K. z dnia 12 sierpnia 2009 roku udzielone mgr inżynierowi architektowi W. S.,

2. oświadczenie M. K. z dnia 12 sierpnia 2009 roku potwierdzające, iż wszystkie dokonane od dnia 6 stycznia 2006 roku w jej imieniu czynności - przez mgr inżyniera architekta W. S. - są zgodne z jej wolą oraz, że je potwierdza,

3. pismo mgr inżyniera architekta W. S. z dnia 3 sierpnia 2009r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z zasadami wyrażonymi w kodeksie cywilnym, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczeniu zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 §1 k.c. i 104 k.c). Z tego względu wskazać należy, iż potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Nadto, zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego, w żadnym razie, nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. W tym stanie rzeczy, M. K., oświadczeniem z dnia 12 sierpnia 2009 roku, potwierdziła wszystkie dokonane w jej imieniu czynności przez mgr inżyniera architekta W. S. w zakresie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w Łodzi przy ulicy [...], jak również ponownie udzieliła pełnomocnictwa mgr inżynierowi architektowi W. S. Ponadto, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jeśli nawet pełnomocnik składającej skargę złożył do akt pełnomocnictwo nieprawidłowo poświadczone za zgodność, to organ administracyjny bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem. Zdaniem skarżącej to organ administracyjny pierwszej i drugiej instancji ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację, a nie skarżąca, czy też jej pełnomocnik nie będący adwokatem ani radcą prawnym i nie posiadający wiedzy w tym zakresie. Ponadto Sąd pierwszej instancji w toku przeprowadzonej kontroli, znajdując błąd w zakresie braku odpowiedniej formy udzielonego pełnomocnictwa, nie wyznaczył M. K. terminu do potwierdzenia kwestionowanych czynności, podjętych przez pełnomocnika, jak również w tym zakresie nie powiadomił samego pełnomocnika.

Skargę kasacyjną wniósł również Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowana podstawę kasacyjna organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uchybienie proceduralne, które zaistniało w sprawie, nie jest tego rodzaju, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wolą inwestora Pani M. K. było upoważnienie architekta W. S. do działania w jej imieniu, wynika to w sposób niewątpliwy z treści załączonego do akt pełnomocnictwa, zatem nie można twierdzić, że naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji mógł w prosty sposób konwalidować dokonane czynności, żądając od strony prawidłowego pełnomocnictwa. Sąd pierwszej instancji uchylając wszystkie dokonane w sprawie czynności spowodował, że cała procedura administracyjna dotycząca uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych będzie musiała być przeprowadzona powtórnie, co sprawi, że postępowanie ulegnie znacznemu przedłużeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Na wstępie uznać należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej M. K. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może odnieść zamierzonego skutku. Wskazany artykuł określa bowiem kognicję sądów administracyjnych i należy do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu podniesionego w obydwu skargach kasacyjnych, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 3 k.p.a. uznać należy, iż jest on uzasadniony.

W myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3).

Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej M. K. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, Lex nr 275483).

W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 (Lex nr 519839) Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a.

Jak wyżej podniesiono, uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, dlatego w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że przepis art. 33 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. A zatem przepis ten, nie nasuwający żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, iż wniosek o pozwolenie na budowę podpisany został przez architekta W. S., który nie posiadał stosownego umocowania do działania w imieniu inwestorki M. K. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż właściwe pełnomocnictwo nie zostało dostarczone również w kolejnym etapie postępowania, bowiem pomimo przedłożenia na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnictwa o prawidłowej treści i zakresie, zostało one poświadczone za zgodność z oryginałem przez architekta W. S., czyli niezgodnie z treścią art. 33 § 3, który to prawo uwierzytelniania odpisów pełnomocnictw daje osobie będącej adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, a także doradcą podatkowym.

Nie ulega wątpliwości, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Jednakże należy mieć na uwadze, iż podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, czego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Skarżąca M. K. pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. potwierdziła wszystkie dokonane w jej imieniu czynności przez pełnomocnika W. S., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, iż strona w toku postępowania administracyjnego nie była należycie umocowana. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowych dokonanych przez jej pełnomocnika uprawnione byłoby twierdzenie, iż strona nie brała czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i zdecydował o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargi kasacyjne oparte zostały na uzasadnionych podstawach, co stosowanie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.