Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1566/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 7, 28,32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3 pkt 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 28, 127, 128, 138 par. 1 pkt 3, 156 par 1, 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, 153, 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. R., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], umorzył podstępowanie odwoławcze.

Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...], jako organ wyższego stopnia, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej "pr.bud."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

Decyzja Wojewody [...] została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu w związku z pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] nie jest obarczona żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., i tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [...] uznał, że organ wydający pozwolenie na budowę dochował należytej staranności w sprawie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W treści decyzji Starosty [...] brakowało natomiast określenia terminu rozbiórki rampy zlokalizowanej przy budynku obory, co zostało przewidziane w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do ww. decyzji. Nie stanowi to jednak, zdaniem organu wojewódzkiego, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniósł w dniu 1 kwietnia 2015 r. skarżący H. R., wnosząc o jej uchylenie ze względu na wydanie jej z naruszeniem prawa i bez pełnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, a także w procesie realizacji, projektu doszło do wielu przypadków naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Najważniejsze z nich to: (1) zgody Starosty [...] oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] (dalej: "WUOZ") na realizację omawianej inwestycji zostały bezpodstawnie potwierdzały zgodność inwestycji z prawem, wbrew wcześniejszym ustaleniom sądów administracyjnych; (2) inwestycję usytuowano w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego (nie mniej niż 100 m od zespołu dworsko-parkowego), a więc niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; (3) nie zbadano zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem liczby inwentarza wyrażonego w jednostkach przeliczeniowych (DJP); (4) decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie wysłano do urzędu gminy [...], właściwej miejscowo, lecz do urzędu gminy [...], gdzie inwestor pełni funkcję wójta. W ten sposób strona postępowania została pominięta; (5) decyzję Wojewody wydano bez rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń skarżącego przekazanych w piśmie skarżącego z dnia 16 marca 2015 r., a pismo organu informującego go o możliwości wniesienia uwag i wniosków do toczącego się postępowania nie zawierało pouczenia dla skarżącego o terminie, w którym takie wnioski takie może złożyć; (6) projekt inwestycji został faktycznie przygotowany w sposób mający na celu obejście prawa polegające na umożliwieniu rozbudowy obory o nowe stanowiska dla krów, mimo że formalnie projekt przewidywał tylko rozbudowę obory o zadaszenie wybiegu dla krów wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB"), jak i WUOZ potwierdzali jednak realizację inwestycji zgodnie z projektem; (7) w trakcie realizacji inwestycji dokonano odstępstw od projektu budowlanego, przez co liczba zwierząt w budynku uległa podwojeniu; (8) bez pozwolenia zbudowano także wiaty przylegające do obiektu; (9) wbrew projektowi i pozwoleniu na budowę odstąpiono od rozebrania rampy, która znajduje się już w strefie ochrony konserwatorskiej.

Mimo licznych zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, tj. podmiot, który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji (art. 28 k.p.a.). Podkreślił też, że istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną, organ obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 pr.bud., który jako przepis szczególny względem przywołanego art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego musi być z kolei określony na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Samo subiektywne odczucie podmiotu, w tym skarżącego, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Po przeprowadzonej analizie sprawy organ stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Już po wydaniu pozwolenia na budowę (w postępowaniu o wznowienie postępowania – uwaga Sądu) skarżący żądał takiego udziału, przy czym swój interes prawny wywodził z tytułu posiadania przez niego prawa własności działek o nr ew. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że sporna inwestycja – rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu – zaprojektowana na działce nr ew. [...], jest oddalona o 9,7 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działką o nr ew. [...]).

Przede wszystkim jednak na obszarze objętym działkami o nr ew. [...],[...] i [...] położony jest zespół dworsko-parkowy i ustalona jest strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej. Organ stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jednak prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...],[...] i [...], gdyż na omawianych nieruchomościach, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej. Nawet gdyby ww. działki mogłyby być zabudowane, to i tak, z uwagi na odległość dzielącą je od spornego przedsięwzięcia, nie ma podstawy aby uznać, że znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Według GINB projektowana inwestycja nie niosła ze sobą również ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach o numerach ew. [...],[...] i [...], co normuje przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422). Dokumentacja projektowa nie przewiduje bowiem zmiany spływu wód powierzchniowych w stronę nieruchomości należącej do skarżącego (vide: § 29 rozporządzenia). Ponadto rozwiązania przyjęte w projekcie nie pozbawiają powyższych nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Organ podkreślił też, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu wojewódzkiego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących do niego nieruchomości, będzie niedopuszczalny – w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego, zdaniem organu, pozostaje również fakt, że skarżący brał udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym na etapie pierwszej instancji. Niewątpliwym jest, że interesu prawnego skarżącego do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia mu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Jak przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja administracyjna nie kreuje samoistnie interesu prawnego jedynie przez fakt doręczenia jej określonej osobie.

Konkludując organ drugiej instancji stwierdził, że nie może prowadzić postępowania odwoławczego na wniosek osoby, która nie ma interesu prawnego, a tym samym nie posiada przymiotu strony. W sytuacji bowiem, gdy osoba składająca odwołanie, nie będąc do tego uprawniona, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jest zobligowany wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. złożył H. R.. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że odpowiadając na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego, w tym do przesłania dokumentu, potwierdzającego przysługujące mu prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przesłał do organu akt notarialny będący podstawą nabycia nieruchomości i odpis księgi wieczystej dla działki nr ew. [...], która jest działką sąsiednią dla działki, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja (działa nr ew. [...]). Mimo tych dokumentów, organ umorzył postępowanie powołując się na brak przymiotu strony w przypadku skarżącego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, podkreślając, że w innych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji, został uznany za stronę postępowania z uwagi na fakt, że jest właścicielem działki sąsiedniej.

Zdaniem skarżącego organ nie zauważył, że ograniczenia zagospodarowania działki skarżącego, wynikające z przepisów odrębnych, dotyczą także działki inwestora i mają na celu umożliwienie korzystania z działki sąsiedniej w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, funkcją i charakterem. Część działki nr ew. [...] objęta jest zresztą ścisłą strefą ochrony zabytku. Bezsporne jest przy tym, że przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania i wykorzystania parku i pałacu, jak też w wyniku jej realizacji może zostać zaprzepaszczona naturalna funkcja reprezentacyjna obiektu zabytkowego. W związku z objęciem nieruchomości skarżącego ochroną konserwatora zabytków, skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postepowaniu o zatwierdzenie projektu inwestycyjnego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę obory. Potwierdziły to między innymi wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VII Wydział, o sygnaturach akt: 1656/09, 1422/12 oraz 2167/12.

Zdaniem skarżącego, GINB w swojej decyzji pominął także przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (§ 42 pkt 2), który odnosi się do terenu m.in. działki nr [...]. W przepisie tym ustalono strefę 100 m ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej, a zdaniem skarżącego taką właśnie działalność podjął inwestor na działce nr ew. [...].

W skardze powtórzono też inne zarzuty, wyrażone wcześniej w odwołaniu skarżącego od decyzji Starosty [...], m.in. dotyczące wielkości obory oraz nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji o braku w przypadku skarżącego przymiotu strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzją GINB zapadła z naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wskazano wyżej, przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w trybie art. 127 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd powinien zatem odnieść się do przede wszystkim do tych przepisów postępowania administracyjnego, a także ustawy Prawo budowlane, które pozwalają rozstrzygnąć, czy zasadne było umorzenie postępowania w sprawie. Kluczowe znaczenie mają przepisy regulujące kwestię stron postępowania.

Sąd co do zasady przyjmuje pogląd organu, że art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. Rzeczywiście pogląd ten wyrażony jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14, lecz nie jest on jednolicie i bezkrytycznie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W zaledwie o miesiąc wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14, formułuje się tę samą tezę o relacji lex specialis – lex generalis między ww. przepisami. Zarazem jednak słusznie podkreśla się, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, zarówno w ujęciu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 pr.bud., ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być przez to ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Oznacza to gotowość do przyjęcia rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. (porównaj np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 97/16).

Podobnie nauka prawa zwraca uwagę, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, że obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (...) odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. Takie stanowisko przedstawił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2007, sygn. akt II OSK 1526/06 (LexPolonica nr 2216067), w którym wskazał iż pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu (przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, jeżeli są to zjawiska, których negatywnym skutkom można zapobiec bez konieczności wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Tego typu uciążliwości powinny być brane pod uwagę w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (tak również wyrok NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1591/08, LexPolonica nr 2094127; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 561/09, Lex nr 564138)". (vide: A. Ostrowska, Komentarz do art. 28, w: Prawo budowlane. Komentarz, autorzy: A. Despot-Mładanowicz [i inni], pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 189). Wniosek dla rozpatrywanej sprawy jest dość oczywisty: pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować szeroko jeśli istotne okoliczności faktyczne za tym przemawiają. Dotyczy to również osób żądających uznania, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Jeśli bowiem NSA i wojewódzkie sądy administracyjne wskazują prawny obowiązek - w przypadku wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. - poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, to na zasadzie argumentum a fortiori (w formule: jeśli wolno więcej, to wolno i mniej) należy przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w faktycznym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma prawo żądać, aby jego interes był brany przez organ pod uwagę.

Odnosząc powyższe rozumowanie do rozpatrywanej sprawy Sąd przyjmuje generalną tezę o szczególnym charakterze art. 28 ust. 2 pr.bud., lecz nie podziela konkluzji wyprowadzonych przez organ z wykładni systemowej tych przepisów. Skoro stosujemy regułę kolizyjną, według której norma szczególna uchyla normę ogólną, to znaczy, że do rozpatrywanego stanu faktycznego powinniśmy stosować wyłącznie normę szczególną, a nie normę ogólną. W przedmiotowej sprawie należy zatem położyć nacisk na zobiektywizowane cechy (kwalifikacje) określonych podmiotów, a nie na wymagającą interpretacji i konkretyzacji kategorię "interesu prawnego". Sam ustawodawca, przyjmując art. 28 ust. 2 pr.bud., dokonał już wyboru w kwestii jak rozumieć interes prawny przewidziany w art. 28 k.p.a.

Przedstawione wyżej rozumowanie oznacza, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji skarżący wykazywał swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu wojewódzkiego, powołując się na istotne okoliczności faktyczne. Z drugiej jednak strony, organy administracji były zobowiązane ustalić, czy H. R. jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. To całkowicie obiektywny test.

W kwestii tytułu prawnego, jaki przysługuje skarżącemu do nieruchomości przylegających bezpośrednio do działki nr ew. [...], na której realizowana miała być i była inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, ustalenie stanu prawnego było proste. Skarżący doręczył organowi odpis z księgi wieczystej, a także inne dokumenty (wypis z aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości), z których wynikało bezspornie, że przysługiwało mu prawo własności działek o nr ew. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Pozostawało zatem ustalić, czy nastąpiło spełnienie drugiej przesłanki z art. 28 ust. 2 pr.bud. Nie jest przy tym przedmiotem kontrowersji, że kryterium rozstrzygnięcia, czy mamy podstawy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszaru oddziaływania obiektu", ma przede wszystkim charakter prawny. Z przepisów prawa obowiązującego musi wynikać, że określone okoliczności faktyczne danej sprawy odpowiadają prawnym przesłankom zaliczenia nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna omawianego wyrażenia zawarta w art. 3 pkt 20 pr.bud. przesądza bowiem, że przez "obszar oddziaływania obiektu należy (...) rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Należy zatem stwierdzić, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jeśli ustalone zostaną odrębne od pr.bud. przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu na którym zlokalizowana ma być [jest] inwestycja.

Zdaniem Sądu skarżący wykazał, że w okresie, w którym toczyło się postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] obowiązywały i na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie obowiązują przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu działki nr ew. [...], należącej do inwestora. Ograniczenia te odnoszą się wprost do obiektu objętego projektem budowlanym i następnie pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Dlatego należy uznać je za istotne okoliczności sprawy.

Po przeprowadzeniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie Sąd stwierdza, że w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji doszło do naruszenia prawa poprzez:

1. przyjęcie przez GINB, że przesłanką decyzji podejmowanej po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, powinna być prawna niedopuszczalność skarżącego występowania w sprawie w roli strony. Jak wskazano powyżej w niniejszym uzasadnieniu, wbrew wnioskowi skarżącego (wyrażonemu w odwołaniu) o uchylenie decyzji Wojewody [...] ze względu na niezgodność tej decyzji z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, organ drugiej instancji postanowił zakończyć postępowanie w sprawie poprzez jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest nie tylko oparte na błędnej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego, ale również jest sprzeczne z wcześniejszymi i wiążącymi dla organu orzeczeniami sądów administracyjnych;

2. nieuzasadnione nieuwzględnienie przepisów o ochronie środowiska i przyjęcie jako nie budzącej wątpliwości - opinii, że "inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko". Kwestia ta była wspomniana już w analizie stanu faktycznego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), jednak nie została ostatecznie rozstrzygnięta, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji w powoływanej sprawie nastąpiło – zgodnie ze skargą - ze względu na naruszenie art. 106 § 1 k.p.a.

Niezależnie zatem od sporu o wąsko rozumianą kwestię podmiotową: brak u skarżącego przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ w postępowaniu odwoławczym miał obowiązek odnieść się do zarzutu skarżącego (pkt 3. powyżej w części prezentującej treść odwołania) o niezgodności projektu z przepisami ustawy regulującymi zasady ochrony środowiska i przepisami wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Omawiana kwestia nie jest bowiem – wbrew stanowisku organu – bezzasadna w sytuacji braku przymiotu strony u skarżącego, lecz przeciwnie – stanowi podstawę uznania zdolności skarżącego do występowania w postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w roli strony. Wynika to z art. 28 pr.bud. nakazującego uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;

3. przyjęcie, że bezzasadność odwołania skarżącego z dnia 1 kwietnia 2015 r., a także skargi, uzasadniona jest przez fakt, iż w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. Stanowisko takie zostało wyrażone zarówno w zaskarżonej decyzji organu (str. 3), jak i w odpowiedzi na skargę (str. 2) i stanowi m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.).

Przedstawione stanowisko Sądu opiera się na następujących przesłankach.

Ad. 1. Podstawy uznania skarżącego za stronę

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zagadnienie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwykłym w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę, jak i w sprawie o wznowienie wymienionego postępowania, było już wielokrotnie przedmiotem decyzji organów administracji, a także między innymi trzykrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowisko Sądu wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach było też w pełni konsekwentne:

a) w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, w sprawie toczącej się w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i uznał konieczność wznowienia postępowania. Sąd stwierdził, że "nietrafne jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem (art. 3 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ...). (...) Skarżący, jak wynika z zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na okoliczność położenia jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w odległości 100 m, ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy obory na działce sąsiedniej, mieszczącej się również w tej strefie, na której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej." (podkreślenia Sądu).

b) z kolei w wyroku z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W omawianej sprawie Sąd przypomniał i potwierdził stanowisko, wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, o nietrafności ustalenia organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem. W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, Sąd uznał decyzję Wojewody orzekającą co do istoty sprawy za wadliwą ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., art.151 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nawiązując do wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. Sąd podkreślił też, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (...) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

c) wreszcie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, wydanym w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odstąpienia od jej uchylenia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekający w powoływanej sprawie zarzucił organowi wojewódzkiemu błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest wykazanie nie tylko wadliwości formalnej uchylanej decyzji, ale również że decyzja ta była w całości pozbawiona wadliwości materialnej. Jeśli się nie spełni tego warunku, wówczas wadliwa jest również decyzja organu drugiej instancji.

Przede wszystkim jednak Sąd potwierdził prawidłowość wykonania przez organ wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/09, według których H. R. ma przymiot strony postępowania z uwagi na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i położenie jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w odległości 100 m.

W świetle powyższych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestia posiadania przez H. R. przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych odnoszących się do pierwotnej decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – rozbudowę istniejącej obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...], nie powinna budzić wątpliwości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był stroną postępowań zakończonych wymienionymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym nie odnosi się do organu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powołane wyżej wyroki nie były jednak skarżone i uprawomocniły się. Należy jednak wziąć pod uwagę art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro wcześniejsze wyroki uchylały decyzje organu wojewódzkiego, a nie umarzały postępowanie w sprawach i dodatkowo konsekwentnie uznawały, że H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniach odnoszących się do pozwolenia na budowę - rozbudowę obory położonej na działce nr ew. [...], to i w rozpatrywanej sprawie GINB jako organ odwoławczy miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę co do meritum, a nie umarzać postępowanie. Uderzające jest bowiem, że w zaskarżonej decyzji organ podnosi argumenty identyczne do tych, które były już tylekroć podważane w poprzednich postępowaniach. Dlatego też stanowisko organu co do braku przymiotu strony u skarżącego, w rozstrzyganej sprawie nie może uznane za zasadne.

Nie ma też – zdaniem Sądu – podstaw do przyjęcia, że o unikalności i nieporównywalności z innymi rozstrzygnięciami zaskarżonej decyzji GINB przesądza fakt, że zapadła ona w ramach nadzwyczajnego postępowania, jakim jest postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a nie w postępowaniu zwykłym lub postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem Sądu odmienność wskazanych trybów postępowań nie uzasadniałaby takiego stanowiska organu, nawet gdyby było ono wprost przez organ wyrażone (choć faktycznie nie było). Postępowanie o stwierdzenie nieważności wyróżnia się wśród innych postępowań przesłankami, które upoważniają organ lub sąd do wydania decyzji o zastosowaniu lub nie takiej sankcji. Przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. mają wszakże charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Zarówno w nauce prawa jak i w orzecznictwie sądów potwierdza się opinię, że w związku z wyjątkową naturą rozstrzygnięcia o nieważności "niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w przepisie [art. 156 § 1 k.p.a.] przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary" (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 5, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 646; analogicznie s. 653). W związku z powyższym, rozstrzyganie o tym, kto jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności powinno być oparte na mających ogólne zastosowanie przepisach, w pierwszej kolejności art. 28 k.p.a. i tak jak w niniejszej sprawie art. 28 § 2 pr.bud. Okoliczność, że przymiot strony potwierdzony został w przypadku skarżącego w postępowaniach toczących się w innym trybie, nie może być podważona przez odwołanie się jedynie do typu (trybu) postępowania.

Ad. 2. Rola przepisów dotyczących ochrony środowiska

Niezależnie od konsekwencji prejudykatów powoływanych powyżej, skarżący wywodził swoje prawo do udziału w postępowaniu odwoławczym i poprzez to do obrony swoich uprawnień o charakterze materialnoprawnym, z brzmienia art. 28 pr.bud. stosowanego w związku z innymi przepisami.

Jak wyżej wskazano – art. 28 ust. 2 pr.bud. stosowany w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli (...) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Obszarem oddziaływania obiektu" będzie przy tym teren wyznaczony: (a) w otoczeniu obiektu budowlanego, (b) na podstawie przepisów odrębnych, (c) wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na względzie rozpatrywaną sprawę w tym miejscu należy zbadać, czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji GINB obowiązywały przepisy prawne odrębne od pr.bud. i zarazem wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, działki nr ew. [...].

Analizując podniesioną kwestię należy uczynić istotne zastrzeżenie, odnośnie skutków, jakie dla stosowania prawa ma upływ czasu. Otóż Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (decyzji). Zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (decyzji), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (vide: A. Kabat, Komentarz do art. 133 p.p.s.a., teza 4., w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 427). W niniejszej sprawie Sąd rozpatruje skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. podjętą po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W związku z powyższym, a zwłaszcza z faktem, że decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., należy przyjąć, że rozstrzygnięcie o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony powinno zapaść co do zasady na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu udzielenia pozwolenia na budowę, tj. w dniu 12 stycznia 2009 r.

Wracając do kwestii, czy przepisy odrębne od ustawy Prawo budowlane obowiązujące w styczniu 2009 r. przewidywały ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, działki nr ew. [...], należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności.

Skarżący zarzuca decyzji organu pierwszej instancji, a następnie decyzji organu drugiej instancji nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem liczby inwentarza wyrażonego w jednostkach przeliczeniowych (DJP). Skarżący podnosi, że ograniczenia w zabudowie działki nr ew. [...] mające na celu niedopuszczenie do oddziaływania na nieruchomość skarżącego są uregulowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie z 2010 r."). Rozporządzenie z 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.; dalej: "ustawa z 2008 r.").

Przeciwnie niż skarżący organ wojewódzki przyjął, że "inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko". W decyzji Starosty [...] ustalono bowiem, że "obszar oddziaływania ograniczony jest do działki nr ew. [...]".

Trzeba stwierdzić, że żądanie skarżącego jest uzasadnione, chociaż podstawa prawna jest wskazana błędnie. W styczniu 2009 r. kwestie ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] wynikały z ustawy z 2008 r., ale w związku z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś."). Szczegółowe rodzaje przedsięwzięć, które znacząco oddziałują lub mogą znacząco oddziaływać na środowisko były wówczas przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 2004 r.").

Powyższe przepisy przewidywały, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym należało rozstrzygnąć, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada któremukolwiek z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przez to wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 1 rozporządzenia z 2004 r., w zw. z art. 51 p.o.ś.). W szczególności w myśl § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia z 2004 r. Sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko obejmujące chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Dodatkowo zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia z 2004 r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43, ale prowadzony na obszarach innych niż tereny w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych określonymi formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

Mimo obowiązywania wskazanych przepisów Starosta [...] uznał, że inwestycja, która była przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż nie była wymieniona w rozporządzeniu z 2004 r. Do akt sprawy postanowienie Starosty [...] w prezentowanej kwestii nie zostało dołączone. Zasadność stanowiska Starosty [...] jest jednak kwestionowana przez skarżącego.

Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie nie jest rozstrzyganie kontrowersji, czy Starosta [...] zasadnie przyjął brak obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Należy bowiem przyjąć przeciwne stanowisko oparte na następującym rozumowaniu. Przedmiotem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę była rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. W świetle art. 3 ust. 2 pr.bud. rozbudowa obiektu budowlanego jest traktowana tak samo jak jego budowa, czyli wykonanie w całości. W związku z tym, przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinien być nie tylko fragment nowego zadaszenia w części nazywanego wiatą, ale całość budynku, nawet jeśli jego istotna część powstała przed wieloma laty jako budynek dworskiego folwarku. Sam projekt budowlany nie prezentuje też wyłącznie fragmentu wiaty, ale całość obory (k. 5-17 akt [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie). Można zatem twierdzić, że Starosta [...], rozpatrując w grudniu 2008 r. oraz w styczniu 2009 r. wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, był zobowiązany zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższej okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Jak wskazano wyżej nie była to kwestia bezzasadna z punktu widzenia praw skarżącego żądającego uznania go za stronę w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z art. 28 pr.bud. nakazującego uznać za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obowiązek organu uwzględnienia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko był tym bardziej oczywisty, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L. z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5; dalej "rozporządzenie UE z 2011 r."), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)" (podkreślenie Sądu). Obowiązkiem organu rozstrzygającego w 2015 r. odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego było zatem rozpatrzenie kwestii przymiotu strony u skarżącego na podstawie dynamicznej, prowspólnotowej wykładni prawa, a nie statycznej wykładni prawa przyjmującej za punkt odniesienia stan prawny na dzień 12 stycznia 2009 r. Decyzja w kwestii prawa skarżącego do rozpatrzenia jego odwołania powinna być podjęta na podstawie stanu prawnego ustalonego na dzień wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, czyli dzień na dzień 3 marca 2015 r.

Należy przy tym podkreślić, że cytowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 jest aktem obowiązującym w polskim porządku prawnym, bez potrzeby transpozycji (dostosowania) do systemu krajowego i w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. jego przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawowymi. Oczywiście, przywołanego punktu 3 podpunkty a), d) i f) nie stosujemy w niniejszej sprawie bezpośrednio, lecz w ramach prowspólnotowej wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud. jako istotny kontekst interpretacyjny. Oznacza to, że przedmiotem wykładni musi być art. 28 ust. 2 pr.bud., tyle że budzące wątpliwości wyrażenie "nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu" powinno być interpretowane w taki sposób, aby osiągnąć cele prawa wspólnotowego (unijnego). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dawniej ETS, wielokrotnie podkreślał, że "wykładnia prowspólnotowa powinna sięgać tak dalece jak to tylko możliwe (as far as possible), aby osiągnąć rezultat założony w prawie wspólnot" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1462/13 i cytowana tam literatura). W przypadku przywołanego rozporządzenia UE z 2011 r. cele i zarazem standardy ("podstawowe wymagania") dotyczące obiektów budowlanych są wyrażone bardzo jasno: obiekty powinny być wykonane w taki sposób, aby w ciągu całego cyklu ich życia nie stanowiły one "zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów (...). Co więcej, nacisk na określony stan obiektów w "ciągu całego ich życia" nakazuje w taki sposób interpretować i stosować przepisy prawa krajowego, aby nie ograniczać się do stanu faktycznego (w tym: "oddziaływania obiektu") z jakiegoś początkowego, oryginalnego momentu, np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale aby jakościowe standardy były utrzymywane przez kolejne lata.

Z powodów przedstawionych w niniejszym punkcie 2. Sąd uznał pominięcie przez organ zagadnienia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącego, a następnie odmowę uznania za stronę właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 pr.bud. i umorzenie postępowania w sprawie, za naruszenie prawa.

Ad. 3. Rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej

W zaskarżonej decyzji (str. 3) oraz w odpowiedzi na skargę (str. 2) organ stwierdził, że brak legitymacji procesowej skarżącego wynika (między innymi) z faktu, iż w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna inwestycja na działce nr ew. [...] nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. W zaskarżonej decyzji dodaje się także, iż skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony m.in. przez to, że nie wskazał, w jaki sposób zamierza zagospodarować własną nieruchomość, a przez to nie udowodnił interesu prawnego w podważaniu wymienionych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji.

Jeśli Sąd prawidłowo odczytuje stanowisko organu, rozumowanie organu jest następujące: nie można podważać decyzji organu wojewódzkiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, a także decyzji GINB umarzającej postępowanie, gdyż nawet gdyby się to powiodło, skarżący i tak nie mógłby prowadzić na własnej nieruchomości żadnej działalności inwestycyjnej.

W opinii Sądu przedstawiona argumentacja organu stanowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.; dalej: "u.o.z.o.z.").

Zdaniem Sądu naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. polega na tym, że organ uzależnia dopuszczalność lub przynajmniej zasadność odwołania od faktycznych planów odwołującego się. Tymczasem art. 128 k.p.a. wyraźnie stwierdza, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepis ten jest zupełnie jasny. W doktrynie podkreśla się, że odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 128, Nb 3 i 4, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 751-752). Notabene, argument organu o braku uzasadnienia żądania polegającego na nieokreśleniu sposobu zamierzonego zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z podstawowym stanowiskiem organu o braku legitymacji procesowej skarżącego. Uzasadnienia zarzutów można byłoby bowiem żądać tylko od strony postępowania, a nie od podmiotu, którego prawo do występowania w roli strony kwestionuje się.

Znacznie bardziej złożona jest kwestia błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud., a także art. 19 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. W tym zakresie art. 28 ust. 2 pr.bud., jest rozpatrywany już w płaszczyźnie materialnoprawnej, gdyż wynik wykładni tego przepisu przesądza o zakresie praw i obowiązków danego podmiotu, a jednocześnie rozstrzygnięcie, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego zależy od interpretacji i zastosowania odrębnych przepisów prawa materialnego. Takie ujęcie art. 28 ust. 2 pr.bud. było już wskazane w przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14.

Badając wskazaną kwestią Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] (PGR [...]) w gminie [...] przewiduje w § 42, że zarówno nieruchomości będące własnością skarżącego, jak i działka należąca do inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Jest to teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [i] urządzenia obsługi gospodarki rolnej, co obejmuje istniejący zespół dworsko - parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Jednocześnie dla zespołu dworsko-parkowego ustalono:

1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej, a prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej.

Analizowana argumentacja organu koncentruje się na dotyczącym skarżącego zakazie działalności inwestycyjnej i ograniczeniach zagospodarowania przez skarżącego zespołu dworsko-parkowego, o czym mowa w powyższym punkcie 1 (§ 42 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "mpzp"). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący miał zamiar podejmować jakąkolwiek działalność inwestycyjną w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Dwór wraz z otoczeniem ma pełnić jedynie funkcję mieszkaniową. Nie ma też powodów do postawienia skarżącemu zarzutu, że narusza bądź ma zamiar prowadzić prace konserwatorskie bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W związku z tym wywodzenie przez organ twierdzenia o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym obory zlokalizowanej na działce sąsiadującej z nieruchomościami skarżącego jest całkowicie bezzasadne.

Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na tym, że organ w swojej decyzji nie wziął pod uwagę treści § 42 pkt 2 mpzp. Przepis ten ustanawia strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Tymczasem działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja może (przynajmniej potencjalnie) być uznana za miejsce prowadzenia "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Organ nie zbadał liczby krów, które mogą mieścić się w rozbudowanej części obory i skutków takiej inwestycji dla realizacji funkcji mieszkalnych w położonym w odległości 30-40 m dworze. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że budynek obory istniał już od wielu lat i że jest on położony na terenie oznaczonym symbolem [...]. Dlatego nie można wykorzystania go jako części gospodarstwa rolnego traktować jako niezgodnego z mpzp. Jednak przedmiotem postępowania jest nie fakt istnienia oryginalnej obory, lecz inwestycja polegająca na jej rozbudowie, co przynajmniej może zakładać zwiększenie liczby hodowanych zwierząt.

Istotną okolicznością dla badania zgodności z prawem i z mpzp spornej inwestycji na działce nr ew. [...] może być również fakt, że inwestycja została zrealizowana na terenie oznaczonym w mpzp symbolem [...]. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora sąsiadującego ze skarżącym powinno spełniać wymogi wskazane w § 20 pkt 1 mpzp dla gminy [...] dla terenów oznaczonych na rysunkach symbolem RU. Tereny te, z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej powinny być zagospodarowane w taki sposób, żeby "uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem urządzeń nie [mogła] wykraczać poza granice [tych] terenów".

Organ kwestii charakteru oraz potencjalnych i faktycznych skutków inwestycji, a także odpowiedniego zarzutu skarżącego nie wziął pod uwagę, skupiając się na domniemanych planach inwestycyjnych skarżącego. Organ nie odniósł się też do zarzutu skarżącego, że przedmiotem inwestycji jest "wiata z zadaszeniem wybiegu dla krów o powierzchni 574 m2 (...), której posadzką zaprojektowano ze spadkami w kierunku zabytkowego parku i pałacu" (str. 6 skargi). Gdyby przedstawiony zarzut skarżącego okazał się zasadny, przesłanka "prowadzenia uciążliwej działalności inwestycyjnej" byłaby spełniona.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 pr.bud. przewidującego obowiązek zapewnienia ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską, interpretowany i stosowany w związku z art. 19 ust. 1 u.o.z.o.z., który przez określając treść i zasady stosowania mpzp nakazuje ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (podkreślenie Sądu) oraz w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., który otoczenie nakazuje rozumieć jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Z powyższych względów argument organu, że skarżącemu brak legitymacji do występowania w sprawie w roli strony ze względu na zakaz działalności inwestycyjnej, wynikający z treści mpzp powiązany dodatkowo z twierdzeniem, że w świetle mpzp sporna inwestycja na działce nr ew. [...] nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego jest całkowicie nietrafny i nie zasługujący na uwzględnienie.

Sąd uważa zatem, że prowadząc postępowanie w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postepowania odwoławczego, organ odwoławczy powinien przyznać skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], i zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne zawarte we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, a także dalsze wytyczne Sądu, a mianowicie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (§ 20 oraz § 42 ust 2 pkt 2) oraz odniesienie się do zarzutów skarżącego w tym zakresie z zachowaniem zasad wynikających z art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.