Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 180/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt. 4, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 9 i 10, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. – M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) października 2010 r. nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 ppkt a, pkt 2, pkt 3 ppkt a, pkt 4, pkt 5, pkt 6 ppkt a, pkt 9, pkt 10, pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237 poz. 2018 ze zm.), zarządził o niezwłocznym poddaniu dziecka: K. M. ur. (...) kwietnia 2004 r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi, poliomyelitis, odrze, śwince, różyczce, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, Haemophilus influenzae typu b. Na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podano, iż wykonanie decyzji jest obowiązkowe pod rygorem zastosowania środków przewidzianych w art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.). Jako adresata decyzji wskazano M. L. – M., matkę dziecka.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż na podstawie zgłoszenia z Poradni Lekarza Rodzinnego NZOZ "A" w P. ustalono, że wymieniona matka dziecka nie dopełniła obowiązku wynikającego z przytoczonych w sentencji decyzji przepisów i nie poddała dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Ponadto, pomimo wezwań, matka dziecka nie dostarczyła do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej oświadczenia lekarza o przeciwwskazaniach do szczepień dziecka lub o przesunięciu ich terminu.

M. L. – M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła, iż decyzja wydana została bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego, bowiem za wszczęcie postępowania nie może zostać uznane skierowane do niej z powołaniem przepisu art. 50 kpa wezwanie do złożenia oświadczenia lekarza o przeciwwskazaniach do zaszczepienia dziecka. Zdaniem odwołującej naruszeniem prawa jest także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem przesłanki określone przepisem art. 108 kpa w sprawie nie wystąpiły. Skarżąca wyjaśniła, iż jej oświadczenie w sprawie szczepień z dnia (...) sierpnia 2010 r. wynika jedynie z obawy o zdrowie córki, która jest dzieckiem fizycznie drobnym i bardzo wrażliwym psychicznie. Podała, iż u córki po szczepieniach wcześniej wykonanych występowały niepożądane odczyny poszczepienne, co spotkało się z lekceważącym stosunkiem pediatrów do zgłaszanego im faktu ich wystąpienia. W konsekwencji, zgłaszane przez nią problemy nie zostały odnotowane w karcie szczepień dziecka. Zdaniem skarżącej jej obecne obawy o negatywny wpływ szczepionek znajdują uzasadnienie w pojawiających się informacjach, także naukowych, traktujących o szkodliwym wpływie na zdrowie dziecka stosowanych w szczepionkach składników dodatkowych. Zdaniem skarżącej rolą organów państwa jest odbudowanie zaufania społecznego do programu szczepień, co winno nastąpić poprzez weryfikację stosowanych szczepionek, także w aspekcie celowości ich podawania. Skarżąca wskazała także, że w decyzji podano błędna datę urodzenia jej dziecka.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. Nr (...), po rozpoznaniu odwołania M. L. – M., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał przepis art. 138 §1 pkt 1 kpa, a nadto przepisy powołane w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji w pierwszej kolejności wskazano, iż zarówno w toku postępowania, jak i w odwołaniu, strona nie przedstawiła oświadczenia lekarza prowadzącego dziecko o przeciwwskazaniu do szczepień lub przesunięcia ich wykonania, choć skierowano do niej w tym przedmiocie odrębne wezwanie. Takiego oświadczenia strona nie przestawiła również na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Następnie wskazano, że stosując przepisy przywołane w podstawie prawnej decyzji organ I instancji słusznie nakazał odwołującej poddać dziecko obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby określone na podstawie art. 10 pkt 2 są obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Odnosząc się do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ II instancji wskazał, iż podstawą zastosowania tej instytucji stanowił przepis art. 108 kpa. Wskazano, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji słusznie zastosował powyższą instytucję, bowiem niepoddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym może stanowić zagrożenie zdrowia lub życia dziecka.

Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, organ wskazał, że pierwszą czynnością procesową w sprawie było wezwanie skarżącej przez organ I instancji o przedłożenie przez skarżącą oświadczenia lekarza pediatry prowadzącego dziecko lub specjalisty do spraw szczepień ochronnych o przeciwwskazaniach do szczepień lub zarówno przesunięciu szczepień. Pismo powyższe, zdaniem organu II instancji było pismem wszczynającym postępowanie.

W dalszej kolejności organ podał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osobą odpowiedzialną za wypełnienie obowiązków nałożonych powyższą ustawą jest osoba sprawująca pieczę nad osobą małoletnią. Uchylanie się od wypełnienia powyższych obowiązków może skutkować zastosowaniem środków opisanych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub też odpowiedzialnością karną, o jakiej mowa w art. 231 Kodeksu karnego. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad i prowadzenia dokumentacji szczepień, zaszczepienie dziecka poprzedzone jest kwalifikacyjnym badaniem lekarskim oraz potwierdzeniem zakwalifikowania osoby badanej do szczepienia podpisem w karcie uodpornienia i podpisem w książeczce szczepień. Jednocześnie wynik z badania wpisywany jest do dokumentacji medycznej danej osoby, a stwierdzenie przez lekarza stałych przeciwwskazań do szczepienia ochronnego wymaga potwierdzenia przez lekarza specjalistę. W związku z powyższym przedstawione w odwołaniu obawy dot. negatywnego wpływu szczepienia na zdrowie dziecka winny być skierowane do lekarza mającego pod swoją opieką dziecko, którego decyzja jest ostateczna w tej sprawie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. L. – M. wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego polegającą na samodzielnym sprostowaniu decyzji organu I instancji przez oznaczenie prawidłowej daty urodzenia córki skarżącej. Podtrzymano również zarzut wadliwego wszczęcia postępowania, oraz podniesiono zarzut braku zastosowania art. 131 kpa, jak również naruszenia ogólnych norm postępowania określonych w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa. Organowi odwoławczemu zarzucono ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego wadliwe przytoczenie oraz brak rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła również zarzut wadliwego oparcia decyzji na art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazując, że artykuł powyższy może jedynie stanowić podstawę do usunięcia uchybień stwierdzonych w ramach przeprowadzanych przez organy kontroli sanitarnej kontroli.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przeprowadzana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe zasady Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w związku z nie poddawaniem dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W związku z powziętą informacją w tym zakresie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu (...) października 2010 r., decyzję nr (...), którą zarządził o niezwłocznym poddaniu dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi, poliomyelitis, odrze, śwince, różyczce, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, Haemophilus influenzae typu b. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 ppkt a, pkt 2, pkt 3 ppkt a, pkt 4, pkt 5, pkt 6 ppkt a, pkt 9, pkt 10, pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237 poz. 2018 ze zm.). Strona skarżąca zakwestionowała jednakże powyższe rozstrzygnięcia akcentując zły stan zdrowia córki, będący następstwem wykonanych uprzednio szczepień.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia, może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku. Według art. 17 ust. 9 tej ustawy obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom.

Regulacja powołanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nakładająca w art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 z mocy prawa obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, nakazuje uznać, że ustawa ta nie daje podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Z kolei, zgodnie z art. 5 pkt 4 ustawy z 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.,), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy: wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Powołana ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakładając obowiązek z mocy prawa poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. Brak jest więc podstaw prawnych do wydania decyzji o obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

W rozpatrywanym przypadku organy inspekcji sanitarnej nie zauważyły, że przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzacji obowiązku poddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym w formie decyzji administracyjnej. Jak wyżej wskazano, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy Kodeks wykroczeń. W konsekwencji, decyzja nakładająca obowiązki na stronę w sytuacji, gdy obowiązki te wynikają wprost z przytoczonych powyżej przepisów, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jako wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 OSP 1984/5/108 Lex nr 10693). Skoro wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która zgodnie z przepisami prawa nie podlega autorytatywnej konkretyzacji w tej formie prawnej, jest rażącym naruszeniem prawa, okoliczność ta stanowi podstawę stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na powyższe wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11 (dostępnym na stronach internetowych NSA – Baza orzeczeń), a stanowisko wyrażone w tym wyroku Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Powyższa okoliczność zwalnia ponadto Sąd od obowiązku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia (...) października 2010 r. W oparciu o art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz postanowił o kosztach sądowych.