Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 770/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 139, 142
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń z funduszu opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dnia [...] r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Leczenie Szpitalne w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu – zespół chirurgii jednego dnia, kod postępowania: [...][...], dot. obszarów powiatów: [...], m. B., [...], w okresie obowiązywania umowy od [...] r. do [...] r. W ogłoszeniu określono warunki, które powinni spełniać oferenci przystępujący do konkursu, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz z zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ogłoszenie wskazywało nadto wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń w ramach tego postępowania (119 340 złotych) oraz ilość podmiotów, z którymi zawarta zostanie umowa, tj. jeden. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do [...] r. We wskazanym terminie wpłynęły dwie oferty, w tym oferta zarejestrowana pod nr [...], złożona przez E. Sp. z o.o. (dalej zwana skarżącą lub E. ).

W wyniku rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] r. komisja konkursowa wybrała ofertę E. J.-B., która została najwyżej oceniona (69 pkt). Oferta skarżącej nie została uwzględniona, gdyż uzyskała mniejszą liczbę punktów (66 pkt), a oferta wybrana w całości pokrywała zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem oraz była zgodna z określonym wcześniej planem finansowym.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca, złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] r., zarzucając:

1. naruszenie w toku postępowania art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., zwana dalej "ustawą o świadczeniach"), poprzez pominięcie w toku postępowania zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji, przejawiające się:

- niepełną, nierzetelną i nieprawidłową oceną ofert,

- przeprowadzeniem negocjacji z naruszeniem prawa poprzez odgórne narzucenie wielkości kontraktu oraz ceny jednostkowej,

- wpływaniem na wynik postępowania poprzez zredukowanie ilości podmiotów, które mają być wyłonione w konkursie do jednego, przy jednoczesnym oparciu się na kryterium ciągłości.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływany dalej jako "k.p.a.") oraz art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, od rozstrzygnięcia z dnia [...] r., dotyczącego postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – zespół chirurgii jednego dnia, kod postępowania: [...] oddalił odwołanie skarżącej oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, w celu zapewnienia pacjentom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju i zakresie objętym postępowaniem konkursowym, zgodnie z terminem określonym w ogłoszeniu. Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, iż nie doszło do naruszenia zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji w toku postępowania konkursowego, uzasadniając to faktem, iż wszelkie dokumenty, informacje oraz wymagania związane z przedmiotowym postępowaniem były udostępnione wszystkim oferentom na tych samych zasadach, co niewątpliwie jest przejawem respektowania ww. zasad. Organ wskazał również, że wymagania oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania, a sama ocena ofert odbyła się przy użyciu systemu informatycznego, co stanowi dodatkową gwarancję obiektywności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Spółka powtórzyła argumenty odwołania, zarzucając nadto naruszenie art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, poprzez wadliwą wykładnię kryterium ciągłości świadczeń, przejawiającą się utożsamieniem owego kryterium z kontynuacją świadczeń przez oferenta. Odnośnie uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności skarżąca podniosła, iż nadanie go zaskarżonej decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne z uwagi na unormowania zawarte w art. 154 ustawy o świadczeniach, który w sposób kompleksowy reguluje zasady postępowania w przypadku odwołań w trybie owej ustawy i możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności stwarza jedynie dla decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz postępowania, wraz ze wskazaniem aktów prawnych regulujących warunki, jakie winni spełnić oferenci. Zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w wyniku, których komisja konkursowa dokonała wyboru oferty z najwyższą liczbą punktów. Organ zaznaczył, iż skarżąca uzyskując mniejszą liczbę punktów (66 pkt) od zwycięzcy (69 pkt), nie została wytypowana do zawarcia umowy. Ponadto wybrana oferta w pełni zaspokajała zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ ponownie przytoczył także powody oddalenia odwołania decyzją z dnia [...] r. w szczególności podkreślając, że konkurs i jego rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z obowiązującym prawem, a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Podkreślono także, że postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów, a cały konkurs przebiegł zgodnie z obowiązującym zasadami przy zachowaniu dbałości o interes prawny każdego z oferentów.

Organ stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżąca zasadniczo nie podniosła żadnych nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. Poza powieleniem argumentów poprzednio zawartych w odwołaniu, skarżąca wskazała dodatkowo na błędną interpretację kryterium ciągłości przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Organ uznał owy zarzut za niezasadny, wskazując przy tam na fakt, iż Dyrektor nie dokonywał interpretacji owego pojęcia ani w toku postępowania konkursowego, ani w uzasadnieniu wydanej uprzednio decyzji, toteż twierdzenie skarżącej o interpretacji kryterium ciągłości we wskazany przez nią sposób należałoby uznać za nieuprawniony, gdyż nie znajduje ono potwierdzenia w jakiejkolwiek czynności wykonanej w toku postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, iż w świetle definicji legalnej, zawartej w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, kryterium ciągłości należy rozumieć jako gotowość oferenta do realizacji przyszłego kontraktu, jak i możliwość kontynuowania rozpoczętych procesów leczenia, a nie jak twierdzi skarżąca wyłącznie jako gotowość organizacyjna do realizacji przyszłego kontraktu, co w ocenie organu stanowi zawężenie definicji owego pojęcia. Organ zaznaczył również, iż komisja konkursowa nie wprowadziła dodatkowej punktacji z tytułu kontynuacji udzielania świadczeń, a ilość punktów przyznawanych w ramach poszczególnych kryteriów oparła na wytycznych określonych przez Ministra Zdrowia w Załączniku 3 Tabela Nr 2 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.). Powodem nieuzyskania przez E. z tytułu kryterium ciągłości jakiegokolwiek punktu było udzielenie negatywnej odpowiedzi na każde z pytań dotyczących owego kryterium.

W ocenie organu prawidłowość przeprowadzonego konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Organ ponownie podkreślił, że przyczyną niewybrania oferty skarżącej było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferta z najwyższą liczbą punktów w pełni pokrywa zakreślone ramami konkursu potrzeby oraz wykorzystuje środki przewidziane na udzielenie świadczeń nim objętych.

Odnośnie zarzutu braku poszanowania zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji w związku z ograniczeniem ilości wybieranych w drodze konkursu podmiotów do tylko jednego, organ uznał, iż owe działanie nie posiada znamion naruszenia ww. zasad, gdyż w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczenia od początku określono, iż w wyniku postępowania będzie zawarta tylko jedna umowa. Decyzja o ilości zawieranych umów została podjęta wcześniej przez Dyrektora Oddziału przy uwzględnieniu środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń oraz poziom zabezpieczenia dostępności świadczeń w danym rodzaju i zakresie, a zatem do redukcji ilości wybieranych podmiotów nie doszło w toku postępowania.

Wbrew zarzutowi dotyczącemu nieprawidłowego sposobu przeprowadzania postępowania poprzez narzucanie oferentom niespełniającym kryterium ciągłości, ceny niepodlegającej negocjacji, organ podniósł, iż cena ofertowa nie została odgórnie narzucona, a dobrowolnie i autonomicznie przyjęta przez E. do wysokości [...] zł za punkt w stosunku do ceny ofertowej, w wyniku przedstawionej jej uprzednio propozycji finansowej. W związku z powyższym według organu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego nadania decyzji Nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, organ uznał, że nie jest on zasadny, gdyż Narodowy Fundusz Zdrowia jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, wykonująca określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia jest wyposażona w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i 6 ustawie o świadczeniach, przy czym wskazana ustawa nie wyłącza wprost zastosowania przepisów k.p.a., co organ uznał za możliwość zastosowania odpowiednich przepisów k.p.a., z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, poprzez zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.

E. Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Skarżąca zarzuciła jak w postępowaniu administracyjnym:

1. naruszenie w toku postępowania art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez pominięcie w toku postępowania zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji, przejawiające się niepełną, nierzetelną i nieprawidłową oceną ofert, odgórnym narzuceniem wielkości kontraktu oraz ceny jednostkowej w toku negocjacji oraz wpływaniem na wynik konkursu poprzez zredukowanie do jednego ilości podmiotów, które mają być wyłonione w konkursie

2. naruszenie art. 148 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię kryterium ciągłości, przejawiającą się utożsamieniem owego kryterium z kontynuacją świadczeń przez oferenta, co w kontekście ogólnej punktacji zdaniem skarżącej zaważyło na ostatecznym wyniku postępowania konkursowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli zostały poddane akty administracyjne organów o oddaleniu odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, prowadzone w trybie konkursu ofert. Przepisami materialnoprawnymi zatem kontrolowanych decyzji były przepisy ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j., Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, zwanej dalej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych").

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powoływanej wyżej ustawy. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych kreuje więc nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, za dopuszczalne wniesienia skargi w niniejszym przypadku. Zdaniem Sądu podniesione przez stronę skarżącą zarzuty zmierzają do wykazania powstania uszczerbku w jej interesie prawnym.

Zauważyć także należy, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. W postanowieniu z dnia [...] r. sygn. akt II GSK 186/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Na pewnym etapie postępowania w sprawie zawarcia umowy może jednak powstać sprawa administracyjna. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Odwołanie od rozstrzygnięcia komisji nie ma jednak na celu zastąpienia trybu cywilnoprawnego trybem administracyjnym w zakresie ustalenia osoby świadczeniodawcy, lecz zbadanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia przez Fundusz określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy podkreślić, że w myśl art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy oraz unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy, co oznacza, że zagadnienia te nie mogą być postępowaniem administracyjnym objęte.

Przechodząc do dalszych rozważań już w odniesieniu do realiów rozpoznawanej sprawy – to na wstępie należy zauważyć, że skarżąca spółka zarzuca organowi naruszenie 148 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia "ciągłość", sprzeczną z treścią art. 5 pkt 2a ustawy, co w konsekwencji spowodowało naruszenie treści art. 134 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach, a zatem prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców oraz w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji. Naruszenia zasad uczciwej konkurencji spółka dopatruje się zaś w zredukowaniu "do dwóch" ilości podmiotów, z którymi zostanie zawarta umowa – albowiem taki sposób określenia potrzeb miasta B. w zakresie usług objętych konkursem pozwala Dyrektorowi NFZ na wpływanie na wynik postępowania.

Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze - ustawa z dnia [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa m.in. warunki udzielania zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego do nich dostępu (art. 1 pkt 2, 3 i 7 ustawy). Realizacja ustawowych obowiązków organu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Postępowanie powyższe stanowi specyficzną procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i cechuje je wysoki formalizm. Ponadto, ustawodawca stworzył szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia postępowania.

Szczegółowy tryb postępowania konkursowego w przedmiocie regulują przepisy art. 132 - 161 ustawy o świadczeniach, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz.1980 ze zm.), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372), a także obowiązujące w czasie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 119/2017/DSOZ z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne.

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach), który składa się z części jawnej i niejawnej (art. 142 ustawy). W części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2; oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe warunki postępowania zostały spełnione. Skarżąca, przystępując do postępowania miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu postępowania o kodzie [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w leczenie szpitalne, zakres: ortopedia i traumatologia narządu ruchu – zespół chirurgii jednego dnia (k. 52 akt adm.). Wszystkie akty, które zawierają wymagania dotyczące oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie właściwych świadczeń opieki zdrowotnej podane zostały do publicznej wiadomości w powyższym ogłoszeniu. Należy więc przyjąć, że skarżąca miała możliwość poznania szczegółowych kryteriów oceny ofert. Wśród aktów tych wymieniono m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którego załącznikach wskazano szczegółowe parametry kryteriów oceny w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej i określono sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny. W ogłoszeniu o konkursie wskazano też na wydane na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy zarządzenie Prezesa NFZ nr 119/2017/DSOZ z 30 listopada 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, które w dacie ogłoszenia konkursu określało warunki wykonywania oferowanej umowy. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Skarżąca posiadała zatem wiedzę dotyczącą kryteriów ocen, którymi będzie kierowała się komisja w momencie wyboru oferty, jak również miała świadomość, że wybrana zostanie oferta, która otrzyma największą liczbę punktów.

Nie zasłużył na uwzględnienie zarzut skarżącej spółki dotyczący błędnej wykładni zawartego w art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach kryterium "ciągłości świadczeń". Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. "Ciągłość" jest więc jednym z kryteriów porównania złożonych ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), z dniem 1 stycznia 2014 r. w art. 5 dodano pkt 2a. W wyniku tej zmiany, stosownie do art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, użyte w ustawie określenie "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" oznacza organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

W świetle literalnego brzmienia ustawowej definicji kryterium ciągłości jako organizacji udzielania świadczeń to zapewnienie kontynuacji procesu (diagnostycznego czy terapeutycznego), w szczególności poprzez ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia realizowanego w dniu złożenia oferty. Zatem najmniejsze ryzyko przerwania procesu leczenia pacjenta zapewnia świadczeniodawca prowadzący już to leczenie na podstawie uprzednio zawartej umowy. Za przyjęciem takiej interpretacji tego kryterium przemawia też uzasadnienie projektu wprowadzonej zmiany. Wskazano w nim, że kryterium "ciągłości" należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany (por. Sejm RP VII kadencji, nr druku 1785). W uzasadnieniu ww. projektu wyjaśniono, że zdecydowano się na wyszczególnienie podstawowych elementów wskazanych pojęć, które muszą być brane pod uwagę podczas procesu porównania ofert według wskazanych kryteriów. Wyliczenie nie ma jednak charakteru enumeratywnego (wskazuje elementy, które należy brać pod uwagę, dokonując oceny ofert pod względem ciągłości i kompleksowości), co umożliwia stosowanie także dodatkowych wyznaczników ww. kryteriów.

Dodatkowe wyznaczniki porównania ofert według kryterium ciągłości wskazuje - wydane na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnośnie rodzaju i zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, których dotyczył konkurs, istotne znaczenie miał załącznik nr 3 do tego rozporządzenia regulujący "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju leczenie szpitalne". Zgodnie z tabelą nr 5 tego załącznika, określającą wspólne kryteria oceny dla świadczeń zdrowotnych w ramach leczenia szpitalnego – leczenie jednego dnia, w części dotyczącej kryterium "ciągłość", określono oceniany warunek w ten sposób, że: "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie", za co oferent może uzyskać 3 punkty. Nadto kolejne 2 albo 3 punkty uzyskuje oferta, jeżeli odpowiednio: "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat" albo "W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat". Czynnikiem warunkującym uzyskanie punktów w ramach kryterium ciągłości jest to, czy realizuje on w dniu złożenia oferty na podstawie umowy proces leczenia w ramach danego zakresu świadczeń i obszaru, którego dotyczy postępowanie, oraz długość okresu realizowania tego procesu leczenia.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. (II GSK 5488/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że cel kryterium "ciągłości" wiąże z ograniczeniem ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Zatem ma na uwadze dobro pacjentów. Wagę tego interesu pacjentów trzeba uznać za proporcjonalną do pewnego uprzywilejowania świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej już świadczących te usługi. Przedstawionego wyżej rozumienia kryterium "ciągłości" – w zgodzie z motywami wprowadzonych zmian ustawy o świadczeniach - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważa fakt, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w art. 134 w ust. 1, nakłada na Fundusz obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposób realizacji tej zasady określa ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Ocena zróżnicowania sytuacji podmiotów wymaga oceny, czy zróżnicowanie to można uznać za uzasadnione, w szczególności czy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, czy pozostaje w proporcji do interesów naruszanych (wyrok SN z dnia 5 maja 2010 r., I PK 201/09 i wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2017, II GSK 490/10 i z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał także w powołanym wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny istotne jest to, że interpretowanie kryterium "ciągłości" tylko jako ryzyko przerwania świadczeń "na przyszłość" przez biorącego udział w konkursie w istocie pokrywałoby się z kryterium kompleksowości, która w myśl art. 5 pkt 7a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oznacza możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, w szczególności strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie ocena oferty skarżącego według kryterium ciągłości została dokonana zgodnie z prawem. Nie doszło także do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców w świetle regulacji konstytucyjnej, skoro wprowadzenie analizowanego kryterium służyło zagwarantowaniu kontynuacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej i przyświeca mu dobro pacjenta, ochrona jego zdrowia i życia.

Pogwałceniem ustawowego obowiązku równego traktowania byłoby odczytywanie zasady ciągłości w aspekcie podmiotowym jako prawa do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania określonych świadczeń na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Istota ustawowego określania ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się jednak w oczekiwaniu, ażeby potencjalnie wybrany świadczeniobiorca gwarantował rodzaj i zakres podjętych wobec świadczeniobiorców usług zdrowotnych na minimalnym poziomie wynikającym z dotychczasowej umowy, a więc szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny byłoby np. obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W innym zaś przypadku nie ma potrzeby zmiany oferenta (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3333/15 i z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1344/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony w związku z powyższym jest zarzut spółki, jakoby zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu kryterium ciągłości wyeliminowało innych potencjalnych świadczeniodawców i pozbawiło ich realnej możliwości skutecznego ubiegania się o zawarcie kontraktu. Zasady oceny stosowanych kryteriów były skarżącej spółce znane, zwłaszcza, że organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przedstawił szczegółową analizę punktacji oferentów w postępowaniu konkursowym. Z analizy tej wynika, że sporne kryterium nie było jedynym, w którym skarżąca spółka uzyskała mniejszą ilość punktów od konkurenta. Za niektóre z kryteriów zaś zarówno skarżąca spółka, jak i jej konkurent nie uzyskały punktów, istnieje zatem obszar, w którym jakość usług może zostać poprawiona względem konkurencji.

Po drugie - za całkowicie bezpodstawny uznać też należy zarzut, jakoby organ ograniczył zasadę konkurencyjności poprzez dopuszczenie wyboru tylko jednego podmiotu w zakresie usług objętych konkursem. Ogłoszony przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia konkurs określał zapotrzebowanie na jedną umowę w zakresie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, a więc z jego istoty wynikało, że tylko jeden świadczeniodawca będzie miał możliwość zawarcia z organem umowy o świadczenie usług opieki medycznej.

Należy w tym miejscu wskazać, że zasady ogłoszenia w sprawie konkursu ofert określa w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy. W myśl § 3 tego rozporządzenia ogłoszenie o postępowaniu w trybie konkursu ofert zawiera między innymi określenie maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu tego postępowania, zgodnie z planem finansowym oddziału i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

Liczba zawieranych umów zależy od potencjału merytorycznego zawartego w zgłoszonych ofertach, który powinien odpowiadać zapotrzebowaniu Funduszu na określone świadczenia na określonym obszarze. Przepisy ustawowe zaś nie przewidują minimalnej lub maksymalnej ilości oferowanych umów zawieranych po przeprowadzeniu konkursu, pozostawiając ten czynnik do uznania podmiotu przeprowadzającego konkurs w zależności od możliwych do rozdysponowania środków finansowych (wartość zamówienia) i zapotrzebowania na daną usługę. Oczywiście niewłaściwe określenie maksymalnej liczby umów może wpłynąć na poziom usług z zakresu opieki zdrowotnej, lecz w ocenie Sądu kwestia ta nie wpływa na wyniki rozstrzygnięcia konkursu, gdyż co najwyżej skutkować może nie zabezpieczeniem świadczeń na określonym obszarze. Komisja konkursowa dokonuje zaś wyboru wyłącznie w oparciu o kryteria oceny ofert, a nie o zaoferowaną liczbę świadczeń.

Zauważyć również wypada, że skarżąca nie zgłaszała z powyższego tytułu na podstawie art. 153 ustawy o świadczeniach protestów w toku postępowania konkursowego, podobnie jak nie zgłaszała protestów co do prawidłowości każdego z innych elementów tego postępowania.

Oczekiwanego skutku nie może również przynieść podniesiony w skardze zarzut "narzucenia" ceny jednostkowej kontraktu oraz uniemożliwienia skarżącej spółce zaoferowania ceny poniżej 0,9 zł za punkt (podniesiony wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w odwołaniu od decyzji) W tym zakresie organy przedstawiły wyjaśnienia w rozstrzygnięciach obu instancji, a Sąd argumentację tę w całości popiera. Zgodnie z załącznikiem nr 17 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. ceną minimalną jest 0,9 ceny oczekiwanej przez NFZ, natomiast maksimum stanowi 1,1 ceny oczekiwanej przez NFZ; zaoferowanie ceny niższej niż minimalna powoduje przyznanie maksymalnej liczby punktów (zgodnie ze wzorem: yc=s). W myśl załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia w zakresie leczenie szpitalne – leczenie jednego dnia (ortopedia i traumatologia) można uzyskać maksymalnie 20 punktów w kryterium ceny.

Taką też cenę skarżąca spółka zaoferowała, w związku z czym uzyskała maksymalną ilość 20 punktów w kryterium ceny. Po pierwsze zatem minimum cenowe jest określone przepisami cytowanego rozporządzenia, w związku z czym organ obowiązany jest utrzymywać tę wartość na wskazanym przepisem poziomie. Po drugie - zaoferowanie ceny niższej nie miałoby wpływu na liczbę punktów (jej zwiększenie), a zatem nie miałoby wpływu na końcowy wynik postępowania, którego prawidłowość skarżąca kwestionowała.

Reasumując - w ocenie Sądu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz wskazane na wstępie szczególne przepisy wykonawcze, a Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy podając jego podstawą prawną i faktyczną; szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania. Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1 i § 4 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.