Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 842/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany dla [...] " sp. z o.o. i zmieniającej w zakresie projektu budowlanego decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hali - punktu konfekcjonowania surowców wtórnych z częścią biurowo - socjalną wiatą oraz szamba szczelnego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] w miejscowość [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Dodał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Zaznaczył również, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Ponadto, podniósł, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku zatem z faktem, iż rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlanego mają, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że [...] swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] , wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działek nr ewid. [...] oraz [...] w [...] . Powyższe wynika z treści Ksiąg Wieczystych nr [...] nr [...] , prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Jak wynika z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...][...] marca 2010 r., nr [...], zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], polegają na: rozszerzeniu inwestycji o teren działki nr ewid. [...], utworzeniu na niej dodatkowych miejsc postojowych, drogi wewnętrznej, zjazdu z ul. [...] , lokalizacji myjni, zamianie wiaty na budynek, dobudowaniu części technicznej we wschodniej części budynku, zmiany wielkości otworów drzwiowych, okiennych, wrót wjazdowych, dobudowaniu antresoli nad częścią magazynowo-techniczną, zmniejszeniu powierzchni sal na drugiej kondygnacji oraz ze względów technologicznym - zmian lokalizacji kanałów. Ponadto, w projektowanym budynku wprowadzono możliwość sortowania, wydzielania odpadów biodegradalnych z odpadów pochodzących z różnych źródeł zbiórki.

Sporne obiekty budowlane, tj. miejsca postojowe, droga wewnętrzna zostały zaplanowane na działce nr ewid. [...], natomiast myjnia na działce nr ewid. [...]. Projektowany budynek (wcześniej wiata) ma 1 kondygnację i został zaplanowany na działkach nr ewid. [...] i [...] w odległości ok. 65 m od granicy niezabudowanej działki nr ewid. [...] (należącej do skarżącego) oraz w odległości ponad 170 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącego). Projektowane miejsca postojowe zostały usytuowane w odległości ponad 110 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 200 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast myjnia została zaprojektowana w odległości ponad 100 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 200 m od granicy działki nr ewid. [...]

Zdaniem organ nadzoru, mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji, działki nr ewid. [...] i [...] (należące do skarżącego) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych zmian. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...]. Innymi słowy, [...] może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania. Sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych. Ponadto, działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że podnoszona przez skarżącego argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji (zagrożenie wystąpienia uciążliwości, takich jak przemieszczanie się lekkiej frakcji odpadów poza obiektami sortowni, wyczuwanie substancji złowonnych, hałas pochodzący z sortowni i taboru samochodowego), nie może być podstawą do uznania, iż należące do skarżącego działki znajdują się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Dodatkowo wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika, że "(...) w trakcie eksploatacji normy emisyjne nie powinny być przekroczone, przy zastosowaniu przewidzianych rozwiązań technologicznych nie powinna wystąpić nadmierna uciążliwość dla środowiska (...) oddziaływanie przedsięwzięcia w trakcie realizacji inwestycji będzie miało charakter lokalny, ograniczony w granicach nieruchomości należących do inwestora (...) prawdopodobieństwo oddziaływania przedsięwzięcia przekraczające dopuszczalne normy w fazie eksploatacji jest znikome (...)". Z treści uzasadnienia ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] wynika również, że "(...) emisja gazów spalinowych z kotłów grzewczych gazowych nie wnosi znaczącego ładunku zanieczyszczeń (...) Substancje zło wonne powstające w trakcie pracy instalacji powinny być pochłaniane w urządzeniach filtracyjnych (...) emisja akustyczna z maszyn stosowanych w obiekcie jest ograniczona w obrębie hali, istotny jest hałas pochodzący z taboru samochodowego. Poziom hałasu nie powinien przekroczyć dopuszczalnych norm przy założonym ograniczeniu ruchu pojazdów w porze wieczornej i nocnej, a także przy zastosowaniu rozwiązań tłumiących hałas (...) z charakteru obiektu w którym następuje przetwarzanie mechaniczne odpadów (przemieszczanie, sortowanie, belowanie) może wynikać niekontrolowana emisja tzw. frakcji lekkiej odpadów. Przyjęte rozwiązania dla przeładunku oraz linii sortowniczej powinny maksymalnie ograniczyć taką emisję (...) w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz bieżącej, prawidłowej eksploatacji w warunkach określonych w niniejszej decyzji negatywne oddziaływanie na środowisko nie przekroczy dopuszczalnych norm".

Organ nadzoru uznał, że ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] i [...], których właścicielem jest [...] nie sposób również wywieść z tego, że projektowana inwestycja, jako całość, zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Okoliczność, że dana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ma znaczenie z punktu widzenia postępowania środowiskowego, w tym sensie, że powoduje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Natomiast z samej tylko okoliczności bycia przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko nie wynika jeszcze ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego spadku wartości nieruchomości strony skarżącej w związku z realizacją spornej inwestycji, organ wyjaśnił, że spadek wartości nieruchomości, problemy powstające w trakcie realizacji inwestycji czy też eksploatacji już wybudowanych obiektów budowlanych nie mają żadnego związku z interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1738/10).

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki nr ewid. [...] i [...] należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego zaszła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, chociaż jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu,

2) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego położna jest poza obszarem oddziaływania obiektu,

3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz nierówne traktowanie obywateli przez organu władzy publicznej w postępowaniu administracyjnym poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania przy jednoczesnym udziale w postępowaniu w charakterze strony właścicieli innej nieruchomości sąsiadującej z kwestionowaną inwestycją - [...].

4) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności dowodów wskazujących na to, że skarżący ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, albowiem sam charakter substancji chemicznych, wydzielanych w toku procesu sortowania odpadów (a także kompostowania), oraz ich właściwości chemiczne i fizyczne, takie jak np. lotność oraz zmiany fizykalne powietrza, wskazują na to, że ich oddziaływanie nie może zamykać się wyłącznie w obszarze nieruchomości, na której posadowiona jest inwestycja,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, której legalność jest kwestionowana ze względu na jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], który nie przewiduje na tym terenie jakichkolwiek obiektów związanych z gospodarką odpadami. Podniósł, że z decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją jasno wynika istnienie zagrożenia przemieszczania się tzw. lekkiej frakcji odpadów (drobne kawałki folii, styropianu papieru itp.) wytwarzaniu hałasu przez linię sortowniczą oraz tabor samochodowy dowożący odpady do punktu konfekcjonowania, oraz na wytwarzaniu odorów odczuwalnych także poza obszarem objętym inwestycją. W decyzji tej określono wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, m.in. rozwiązania dotyczące ograniczenia emisji hałasu, wibracji, a także nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej przez wykonanie pomiarów emisji hałasu, emisji opadów, emisji substancji zanieczyszczających środowisko wodno-gruntowe oraz powietrze. W decyzji o środowiskowych uwarunkowania z dnia [...] października 2010 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w punkcie 9 stwierdzono, że emisje mogą wykraczać poza obszar nieruchomości inwestora, choć nie powinny przekraczać stosownych norm. Decyzja ta także zawiera wskazówki odnoszące się do ograniczania uciążliwości w trakcie eksploatacji obiektu.

[...] podkreślił, że przepisy prawa budowlanego, a w szczególności art. 28 oraz powstałe na jego tle orzecznictwo nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem w związku z tym przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. W system ochrony prawa własności wpisuje się wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, także tych dotyczących ochrony własności. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania, która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13, z 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 857/14).

Zdaniem skarżącego, fakt umiejscowienia na nieruchomości sąsiedniej punktu konfekcjonowania odpadów (czy też obrazowo i potocznie rzecz ujmując - wysypiska śmieci) znacząco utrudni zarówno korzystanie (pobieranie pożytków), jak i rozporządzanie jego własnością. Ogranicza bowiem zasadniczo możliwości najmu, dzierżawy czy zbycia nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne położonej w odległości 65 metrów od sortowni odpadów (nazwanej eufemistycznie halą - punktem konfekcjonowania surowców wtórnych). Tym samym prawo własności wnioskodawcy doznaje ograniczeń. Ponadto, sam fakt zagrożenia zmianami w składzie fizykalnym powietrza, a także charakter substancji chemicznych, wydzielanych w toku procesu sortowania odpadów (a także kompostowania), oraz ich właściwości chemiczne i fizyczne takie jak lotność wskazują na to, że ich oddziaływanie nie zamyka się wyłącznie w obszarze nieruchomości, na której posadowiona jest inwestycja. Nie sposób jest bowiem przyjąć, że powietrze o zmienionej chemiczno-fizycznej charakterystyce nie będzie przepływało poza granice działek objętych inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej w zakresie projektu budowlanego decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hali - punktu konfekcjonowania surowców wtórnych z częścią biurowo - socjalną wiatą oraz szamba szczelnego na działkach o nr ewid. [...] , [...],[...] w miejscowość [...].

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku zatem z faktem, iż rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlanego mają, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Zauważyć również należy, iż sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym, badanie interesu faktycznego i prawnego dokonuje się na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07, LEX nr 508485).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo dokonał analizy interesu prawnego wnioskodawcy przez pryzmat art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż [...] swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działek nr ewid. [...] oraz [...] w [...] . Wskazał, że z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wynika, że zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., polegają na: rozszerzeniu inwestycji o teren działki nr ewid. [...], utworzeniu na niej dodatkowych miejsc postojowych, drogi wewnętrznej, zjazdu z ul. [...] , lokalizacji myjni, zamianie wiaty na budynek, dobudowaniu części technicznej we wschodniej części budynku, zmiany wielkości otworów drzwiowych, okiennych, wrót wjazdowych, dobudowaniu antresoli nad częścią magazynowo-techniczną, zmniejszeniu powierzchni sal na drugiej kondygnacji oraz ze względów technologicznym - zmian lokalizacji kanałów. Ponadto, w projektowanym budynku wprowadzono możliwość sortowania, wydzielania odpadów biodegradalnych z odpadów pochodzących z różnych źródeł zbiórki. Podkreślił, że sporne obiekty budowlane, tj. miejsca postojowe, droga wewnętrzna zostały zaplanowane na działce nr ewid. [...], natomiast myjnia na działce nr ewid. [...]. Projektowany budynek (wcześniej wiata) ma 1 kondygnację i został zaplanowany na działkach nr ewid. [...] i [...]w odległości ok. 65 m od granicy niezabudowanej działki nr ewid. [...] (należącej do skarżącego) oraz w odległości ponad 170 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącego). Projektowane miejsca postojowe zostały usytuowane w odległości ponad 110 m od granicy działki nr ewid. [...]oraz w odległości ponad 200 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast myjnia została zaprojektowana w odległości ponad 100 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 200 m od granicy działki nr ewid. [...].

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia, zasadnie doprowadziły organ do konstatacji, iż [...] może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...] zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, iż wnioskodawca w tym zakresie nie wskazał przepisów, które jego zdaniem byłyby naruszone.

Główna argumentacja skarżącego przemawiająca w jego ocenie za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, odnosi się do kwestii związanych z uciążliwościami mogącymi wystąpić w trakcie działalności zrealizowanej inwestycji (zagrożenia przemieszczania się tzw. lekkiej frakcji odpadów (drobne kawałki folii, styropianu papieru itp.) wytwarzanie hałasu przez linię sortowniczą oraz tabor samochodowy dowożący odpady do punktu konfekcjonowania, wytwarzanie odorów odczuwalnych także poza obszarem objętym inwestycją).

Powtórzyć należy za organ nadzoru, że ww. okoliczności są okolicznościami faktycznymi mogącymi jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

Fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymioty strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, samo powołanie się na immisje pośrednie nie jest nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Fakt występowania immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia bowiem przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10).

Podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę także organ nadzoru, w odniesieniu do podnoszonych uciążliwości, które mogą według skarżącego wystąpić, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że "(...) w trakcie eksploatacji normy emisyjne nie powinny być przekroczone, przy zastosowaniu przewidzianych rozwiązań technologicznych nie powinna wystąpić nadmierna uciążliwość dla środowiska (...) oddziaływanie przedsięwzięcia w trakcie realizacji inwestycji będzie miało charakter lokalny, ograniczony w granicach nieruchomości należących do inwestora (...) prawdopodobieństwo oddziaływania przedsięwzięcia przekraczające dopuszczalne normy w fazie eksploatacji jest znikome (...)". Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika również, że "(...) emisja gazów spalinowych z kotłów grzewczych gazowych nie wnosi znaczącego ładunku zanieczyszczeń (...) Substancje zło wonne powstające w trakcie pracy instalacji powinny być pochłaniane w urządzeniach filtracyjnych (...) emisja akustyczna z maszyn stosowanych w obiekcie jest ograniczona w obrębie hali, istotny jest hałas pochodzący z taboru samochodowego. Poziom hałasu nie powinien przekroczyć dopuszczalnych norm przy założonym ograniczeniu ruchu pojazdów w porze wieczornej i nocnej, a także przy zastosowaniu rozwiązań tłumiących hałas (...) z charakteru obiektu w którym następuje przetwarzanie mechaniczne odpadów (przemieszczanie, sortowanie, belowanie) może wynikać niekontrolowana emisja tzw. frakcji lekkiej odpadów. Przyjęte rozwiązania dla przeładunku oraz linii sortowniczej powinny maksymalnie ograniczyć taką emisję (...) w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz bieżącej, prawidłowej eksploatacji w warunkach określonych w niniejszej decyzji negatywne oddziaływanie na środowisko nie przekroczy dopuszczalnych norm".

Rację ma skarżący, że w system ochrony prawa własności wpisuje się wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, także tych dotyczących ochrony własności. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Stwierdzić jednakże należy, iż skarżący nie wykazał, w jaki sposób realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości będącej jego własnością w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, jaki wpływ będzie miała na wykonywanie przysługującego mu prawa własności. Jak zaś wyżej wskazano, ewentualna okoliczność "immisji pośrednich" nie stanowi o ograniczeniu w sposobie zagospodarowania terenu. Tym samym nie zasługiwały również na uwzględnienie okoliczności związane z ograniczeniem możliwości najmu, dzierżawy czy zbycia nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne położonej w odległości 65 metrów od sortowni odpadów (nazwanej eufemistycznie halą - punktem konfekcjonowania surowców wtórnych), albowiem stanowią one o interesie faktycznym nie zaś prawnym, który jest pod ochroną. W przypadku wystąpienia immisji skarżący może zawsze podjąć odpowiednie działania przed właściwymi organami.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.