Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 699/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. P-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. P-M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. P.-M. (dalej także: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie:

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659),

- art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., nr [powinna być: poz. – uwaga Sądu] 23, [obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257], dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] ustalającej na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]

W uzasadnieniu SKO wskazało, że dnia [...] marca 2006 r. A. K. wniosła do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]

Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Burmistrz [...] (dalej także: Burmistrz) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w miejscu istniejącego budynku zlokalizowanego w obrębie [...].

Burmistrz w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił na rzecz [...] A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki nr [...].

W dniu [...] grudnia 2015 r. do Burmistrza [...] wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...], którą ustalono na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki [...]. Burmistrz [...] wydał w dniu [...] lutego 2016 r. wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie [...]. Powyższe postanowienie w wyniku wniesienia zażalenia przez [...], postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] zostało utrzymane w mocy.

W dniu [...] marca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwróciła się [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapadła decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2006 r.

B. P. - M. skorzystała z przysługującego prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. W swoim wniosku skarżąca zwróciła uwagę, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o ustalenie warunków zabudowy z różnymi zapisami dotyczącymi wysokości planowanego budynku Zdaniem B. P.-M. zostały naruszone tym samym przepisy art. 5 i 6 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt. 1-6 K.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji.

W myśl art. 156 § 1 K.p.a.: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Dokonując oceny, czy zachodzą powody z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym trzeba ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powinien powodować, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

SKO obszernie, z powołaniem orzecznictwa i literatury omówiło charakter przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku gdy dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych SKO podniosło, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

przedmiotem badania przez SKO w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym była znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji decyzja Burmistrza [...], którą organ ustalił na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...].

Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji, w wyniku rozpoznania sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza [...], nie była obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 3, 6 i 7 K.p.a., tj. nie została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ przepisy wskazane w ww. decyzji umocowują Burmistrza [...] do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można stwierdzić, by decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Niezależnie od powyższego, SKO wskazało, że w oparciu o decyzję Burmistrza [...] w brzmieniu zapisu co do wysokości planowanego budynku określonego na 15,50 m wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 4 i 5 K.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz nie była niewykonalna w dniu jej wydania.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne.

Od decyzji SKO B. P.-M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzuciła jej naruszenie

- art. 7 i art. 77 K.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania poprzez brak ustalenia, że w obrocie prawnym znajdują się dwie sprzeczne ze sobą w swojej treści decyzje ustalające inna wysokość zabudowy, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie, która z wydanych decyzji jest ważna i wiążąca,

- art. 156 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 października 2017 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów (w tym decyzji o warunkach zabudowy), zaś na rozprawie dnia 15 listopada 2017 r. ustanowiony przez nią fachowy pełnomocnik podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Wymogi powyższe znajdują zastosowanie w wypadku postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżona decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 i 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 519). Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta obowiązuje również ściśle w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. mimo tożsamości podmiotowej organu I i II instancji (wyrok NSA w Warszawie z 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98, CBOSA).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. SKO nie ustosunkowało się w ogóle do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do poniesionego zarzutu, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o warunkach zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu II instancji decyzji sprowadza się do powielenia stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji i konstatacji, że nie stwierdzono przesłanek nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium nie przeanalizowało jednak w ogóle stanowiska skarżącej. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów i piśmiennictwo nie wnoszą do sprawy istotnych elementów, powołanie nastąpiło bowiem w zupełnym oderwaniu od sedna sprawy.

Istotne mankamenty wykazuje także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. Także w jej uzasadnieniu organ nie odniósł się do zarzutu istnienia dwóch odmiennej treści decyzji, który to zarzut został przecież wyraźnie sformułowany we wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu: [...].03.2016 r.): "Niedopuszczalnym jest bowiem istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji tego samego organu z tej samej daty, o tych samych numerach, odmiennie regulujących kwestie dopuszczalnej wysokości. Dlatego decyzja zmieniona-przerobiona nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego." (k. 54 akt adm.).

Faktyczne zignorowanie przez organy podnoszonej przez skarżącą kwestii stanowi naruszenie art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Nierozpoznanie przez organy istoty sprawy prowadzić musi do wniosku, ze naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił obie decyzje wydane w sprawie.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 200 zł., łącznie – 680 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Organ administracji publicznej obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza w kontekście wszystkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów i twierdzeń strony. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Rzeczą organu będzie wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest bowiem elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym (por. argumentację w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Po 189/15; CBOSA). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do wszystkich okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć w szczególności na uwadze, że za niedopuszczalne uznać należy funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji merytorycznie kończących to samo postępowanie. Zapobieżenie takiej sytuacji (poprzez eliminację decyzji późniejszej) ma na celu regulacja z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z nią decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną dotknięta jest nieważnością. W sytuacji, gdy z jakichkolwiek powodów nie można ustalić następstwa czasowego dwóch decyzji rozstrzygających tę samą sprawę, tj. podpadających pod regulację z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., regulacja ta nie będzie mogła mieć zastosowania, lecz faktu istnienia takich dwóch decyzji w żaden sposób nie można pogodzić z podstawowymi regułami porządku prawnego – jest to ewidentnie stan rażącego naruszenia prawa i winien skutkować stwierdzeniem nieważności obu takich decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nieważność decyzji w takim wypadku nie będzie spowodowana rażącym naruszeniem prawa przez poszczególne elementy rozstrzygnięcia decyzji (podobnie jak w wypadku przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), lecz przez sam fakt istnienia w obrocie prawnym dwóch odmiennych rozstrzygnięć tej samej sprawy.