Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2211/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2211/11 oddalił skargę J. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy aktu mianowania na stopień służbowy

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Opolu w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. J. K. w odwołaniu domagał się uchylenia powyższego aktu i mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu swej decyzji Szef Służby Celnej wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownicy urzędów zostali zobowiązani do mianowania funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowano w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza we wskazanym w ustawie korpusie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Odwołujący domaga się mianowania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który wskazane w nim warunki spełniał bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że w przypadku J. K. przesłanki te nie zachodziły. W omawianej dacie odwołujący zajmował bowiem stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Wobec powyższego należało określić mu stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Organ dodał ponadto, że wbrew twierdzeniom odwołującego się użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie nowej pragmatyki służbowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez: 1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i granicach prawa, 2) naruszenie wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z przyporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 4) naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, a nie także odnośnie do stopnia funkcjonariusza celnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. K. oddalił.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niesporny jest stan faktyczny. Sporną jest natomiast kwestią wykładni art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt. 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wykładnia językowa użytego w powyższym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Sformułowanie to może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie ustawy. Nie można zatem ograniczyć się tylko wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy, lecz trzeba odwołać się do metod wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą do rozstrzygania wątpliwości nasuwających się przy wykładni językowej oraz pozwalają uzasadnić wybór miedzy różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła nowe rozwiązania w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz na wzór innych służb mundurowych tworzyła korpusy stopni służbowych. Jej przepisy przejściowe miały zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową pragmatyką służbową. Został tam umieszczony między innymi art. 223, który w ust. 2-6 określał szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, przewidziane w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do nowo utworzonych korpusów. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów, ustawodawca uzależnił nie od okresu służby celników, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zadaniem tej regulacja było zatem zapewnienie płynnego przeniesienia celników w realia nowej regulacji prawnej a nie awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami. Należy przy tym brać także pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu zarówno do art. 223 ust. 2- 6, jak i do pozostałych przepisów przejściowych, w których użyto tego samego sformułowania.

Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. było dostosowanie dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu i stosowanie go do dowolnego okresu przed wejściem w życie tej ustawy prowadziłoby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Taki sposób rozumienia omawianego zwrotu, wbrew zarzutom skarżącego, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu pozostałych przepisów rozdziału 14 nowej ustawy, w których został on użyty. Przepisy art. 226 ust. 1 i z art. 227 odnoszą się bowiem również do określonych stanów zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 30 października 2009 r. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji podzielić zatem należy stanowisko organów, że przepis art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ma zastosowanie jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Nie do przyjęcia jest natomiast interpretacja powyższego przepisu sugerowana przez skarżącego. Prowadziłaby ona bowiem w praktyce do tego, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

J. K. w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Tym samym w oparciu z przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy prawidłowo został mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, iż warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. jest wykazanie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, a ponadto ustalenie że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Szef Służby Celnej zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie kwestionował przy tym faktu, że skarżący w okresie od 1 grudnia 1991 r. do 31 lipca 2004 r. zajmował stanowisko kierownika zmiany, które związane było z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Fakt ten, jak słusznie przyjął Szef Służby Celnej, nie mógł jednak wpłynąć na określenie Jerzemu K. stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, odwołanie tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 - 6 ustawy o Służbie Celnej). Natomiast co do mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej). Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim to było dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr 25 z 2000 r., poz. 301 ze zm.) w zakresie pojęcia" przed dniem wejścia w życie ustawy", co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi,

2. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów "prawa formalnego", tj. art.134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak całościowego rozpoznania sprawy w trakcie postępowania I instancyjnego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA w Warszawie mimo obowiązku przewidzianego w art.134 P.p.s.a. nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Nie uwzględnił mianowicie tego, że organ II instancji opracował kryteria punktowe, które przesłał wszystkim dyrektorom izb celnych celem ich stosowania w procesie mianowań na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy, chociaż przepis ten wyłączną kompetencję do dokonania takich mianowań dawał tym właśnie tym organom. Ponadto Szef Służby Celnej po pierwszych wyrokach NSA i WSA w Warszawie w podobnych sprawach, w liście z dnia 10 listopada 2010 r. skierowanym do funkcjonariuszy i dyrektorów izb celnych wskazał, że wobec przesądzenia charakteru prawnego mianowań na stopnie służbowe odwołania funkcjonariuszy celnych od aktów mianowania wydanych na podstawie wskazanego przepisu będą rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczyć to jednak będzie tylko tych funkcjonariuszy, którzy przed dniem wejścia w życie zajmowali stanowiska kierownicze i którzy nie zostali mianowani na stopnie służbowe w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Spowodowało to wypaczenie procesu decyzyjnego i pozbawiło dyrektorów izb celnych możliwości swobodnego oraz bezstronnego orzekania w sprawie administracyjnej i doprowadziło do złamania zasady postępowania dwuinstancyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uwzględnił również tego, że polecenie służbowe Szefa Służby Celnej wypaczało przesłanki ustawowe, a przyjęta przez ten organ wykładnia była groteskowa, absurdalna i prowadziła zarówno do dyskryminacji skarżącego w stosunku do wąskiej grupy funkcjonariuszy pełniących służbę głównie w Ministerstwie Finansów, uczestniczących w misjach i prowadzących szkolenia, jak też do degradacji funkcjonariuszy mianowanych do korpusu podoficerów. Równe traktowanie funkcjonariuszy celnych w procesie mianowania na nowe stopnie służbowe było fikcją również z tego powodu, że punktacja Szefa Służby Celnej nie przewidywała rekompensaty z tytułu wieloletniego braku awansu J. K., mimo spełniania przez niego przesłanek przewidzianych w § 6 i § 7 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. oraz mimo że dotychczasowy brak awansu skarżącego spowodowany był tylko złą sytuacją finansową Służby Celnej. W wyniku zastosowania wytycznych Szefa Służby Celnej co do rozumienia terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz zastosowania wspomnianych kryteriów punktowych skarżący otrzymał stopień w korpusie aspirantów Przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji skarżący został w rezultacie na wiele pozbawiony prawa do ubiegania się o część stanowisk. Zgodnie z art. 27 ust. 10 ustawy na wyższe stanowiska kierownicze w Służbie Celnej mogą być bowiem powołani tylko funkcjonariusze z korpusu oficerów lub generałów.

Problem zaległości w awansach był znany ustawodawcy, a w szczególności autorom projektu nowej ustawy o Służbie Celnej. Dlatego nie można podzielić stanowiska WSA w Warszawie oraz Szefa Służby Celnej, że przy zmianie ustawy chodziło jedynie o przetransponowanie starych stopni na nowe. W praktyce dochodziło do awansowania niektórych funkcjonariuszy nawet o kilka stopni, tylko z tego powodu, że w dniu wejścia wżycie ustawy zajmowali oni stanowiska kierownicze.

Przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił również wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, ponieważ nie wziął pod uwagę tego, że na podstawie polecenia Szefa Służby Celnej organ I instancji uwzględnił staż na stanowisku kierowniczym tylko tym funkcjonariuszom, którzy zajmowali stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym w dniu wejścia w życie ustawy, a pomijał tych celników często o wieloletnim stażu, którzy byli odwołani ze stanowisk kierowniczych tuż przed wejściem ustawy. Doszło tym samym do skrajnej niesprawiedliwości, bowiem nie uwzględniono kilkunastoletniego stażu i doświadczenia zawodowego J. K. na stanowisku kierowniczym, a przepis art. 223 ust. 2 pkt. 3 ustawy stosowano między innymi do tych osób, które legitymowały się kilkudniowym doświadczeniem na stanowisku kierowniczym.

Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 223 ustawy- zdaniem skarżącego kasacyjnie – prowadzi do kadrowego osłabienia korpusu oficerów Służby Celnej (z uwagi na zaszeregowanie J. K. do korpusu aspirantów), a z pewnością nie takie było zamierzenie racjonalnego ustawodawcy. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca, odwołując się do doświadczenia i kwalifikacji funkcjonariuszy, dążył do tego by wysokie stopnie służbowe i mianowanie do korpusu oficerów młodszych otrzymali doświadczeni funkcjonariusze, jak również funkcjonariusze zajmujący- tak jak skarżący- w swojej karierze stanowiska kierownicze. W żaden racjonalny sposób nie można przypisać innej woli ustawodawcy.

Istotnym jest również fakt, iż inną wykładnię omawianego zwrotu przyjmowały sądy powszechne (wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt VIII PA 24/11). W rezultacie do korpusu oficerów młodszych mianowano niektórych funkcjonariuszy, którzy zajmowali stanowiska kierownicze wcześniej, a wymogu tego nie spełniali w dniu wejścia w życie nowej ustawy.

Z tych względów należy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uznać, że WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt.2 ustawy o Służbie Celnej, co skutkowało też naruszeniem konstytucyjnych praw J. K. wyrażonych w art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), złamanego przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku złamania norm procesowych- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art.183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto częściowo zostały wadliwie skonstruowane.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że skargę kasacyjną można oprzeć na obu lub jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art.174 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie powołał powyższego przepisu, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania skardze kasacyjnej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że wytykając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i "prawa formalnego" oparł on wniesiony środek zaskarżenia na obu podstawach wymienionych w pkt.1 i pkt.2 art.174 P.p.s.a. W takiej zaś sytuacji analizę zarzutów kasacyjnych rozpoczyna się od zarzutu procesowego, gdyż kwestie odnoszące się do przepisów prawa materialnego można co do zasady rozważać, gdy stan faktyczny nie jest w ogóle zakwestionowany lub – tak jak w niniejszej sprawie-nie został skutecznie podważony.

Autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 134 ustawy P.p.s.a. Formułując w taki sposób powyższy zarzut, chyba nie zauważył, że kwestionowany przez niego artykuł składa się z dwóch paragrafów regulujących różne zagadnienia prawne. Paragraf 1 omawianego artykułu stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast w myśl § 2 sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tej sytuacji, mając na uwadze również zakres postępowania kasacyjnego oraz wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku przepisu składającego się z dwóch lub więcej jednostek redakcyjnych, skarżący zobowiązany jest sam wskazać, która z nich jego zdaniem miała być złamana zaskarżonym wyrokiem. Niedopełnienie tego warunku przez autora rozpatrywanej skargi kasacyjnej zwalnia NSA z obowiązku merytorycznego rozpatrzenia zarzutu, gdyż Sąd ten nie może za skarżącego doprecyzowywać złożonego przez niego środka zaskarżenia. Dodać jedynie należy, że nawet przyjmując, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o § 1 art.134 P.p.s.a., to o naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy oraz gdyby orzekając w sprawie ograniczył się wyłącznie do zarzutów strony. W tym ostatnim przypadku nie można jednak poprzestać na wytknięciu wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., lecz przepis ten bezwzględnie należy połączyć z tymi przepisami procedury administracyjnej, których złamania przez organ administracji publicznej nie dopatrzył się sąd pierwszej instancji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej odwołał się ogólnie do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie wskazał natomiast żadnych przepisów, których naruszenie przez organ miał pominąć WSA w Warszawie. Istotne również jest to, że w świetle art.134 § 1 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku analizowania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, ani innych kwestii, które tylko pośrednio łączą się z przedmiotem zaskarżenia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie zobowiązany był jedynie zbadać, jaki stopień służbowy skarżący posiadał "przed wejściem w życie" nowej ustawy oraz na jakim stanowisku pełnił on wówczas służbę. Nie był natomiast uprawniony do oceny polityki kadrowej organów celnych w okresie obowiązywania poprzedniej pragmatyki służbowej, w tym przyczyn nieawansowania skarżącego od 2004 r., w szczególności zaś przeniesienia go w 2004 r. na inne stanowisko służbowe i niepowierzenia mu od tego czasu innego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Za nieskuteczny należy również uznać sformułowany w skardze kasacyjnej wytyk naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi podniósł zarzut złamania art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 2, art. 7 i art.32 Konstytucji RP oraz w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr 25 z 2000 r., poz. 301 ze zm.). Zasadność tego zarzutu upatruje on w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy w zakresie rozumienia użytego tam zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", co miało doprowadzić do "niekonstytucyjnego zastosowania" powołanych przepisów.

W związku z powyższym podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust.1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie analizowanego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot został zawarty. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej. Prymat tej wykładni można jednak zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz wówczas gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc rozumieć omawiany zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej lub mniej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej nie jest wystarczające dla ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w tym zakresie należy posłużyć się także innymi metodami wykładni.

Przy interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazano tam na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Powołane przepisy zostały zamieszczone w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne unormowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Zwrócić zatem trzeba uwagę na treść art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten wyraża regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem nadrzędnym w tej części nowej pragmatyki służbowej, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust.2-6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie nowych stopni wraz z pierwszym przydziałem do korpusu następowało w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Przy kształtowaniu treści nowych stosunków służbowych w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie nie jest uzasadniony. Z przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że J. K. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to jest w dniu 30 października 2009 r., zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Skoro nie spełniał w tym czasie warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż wówczas nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełnił obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mógł być mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zatem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania nie tylko art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, ale także § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni.

Niezasadny jest ponadto wytyk dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie przepisów ustawy bądź przepisów wykonawczych wydanych w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Takiego umocowania nie mogą natomiast stanowić wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe, gdyż nie należą one do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje także w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP jest zatem nieuzasadniony.

Podobnie należy też ocenić wywody odnoszące się do zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że istotą tej zasady nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, lecz równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną. Skoro celem przepisów zamieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe" – o czym była już mowa- było dostosowanie dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do rozwiązań prawnych wprowadzonych nową pragmatyką służbową, to oczywistym jest, że grupą relewantną w tym przypadku są jedynie funkcjonariusze celni, którzy przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, czyli w dniu 30 października 2009 r. a nie kiedykolwiek w przeszłości, zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pełnili obowiązki na takim stanowisku. Takie rozwiązanie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza granic swobody regulacyjnej ustawodawcy wyznaczonej treścią norm, zasad i wartości konstytucyjnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.