Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2505/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Z. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], w części punktu 1.2, uchyliło decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], [...], zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], wydanej przez Starostę [...], którą:

"I. zezwolono Wójtowi Gminy [...] na usunięcie następujących drzew, zgodnie przedłożonym wnioskiem, dokumentacją i protokołem oględzin:

1. droga gminna wewnętrzna w miejscowości [...]nr ew. działki [...] Wierzba biała - 2 szt. - o obwodach mierzonych na wysokości 130 cm: 72 cm, 65 cm, Robinia - szt. 1 o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm: 176 cm,

2. droga gminna wewnętrzna w miejscowości [...] nr ew. działki[...] Sosna - szt. 18 o obwodach mierzonych na wysokości 130 cm: 112 cm, 60 cm, 112 cm, 38 cm, 68 cm, 84 cm, 96 cm, 94 cm, 92 cm, 112 cm, 103 cm, 98 cm, 110 cm, 111 cm, 97 cm, 105 cm, 116 cm, 97 cm, Robinia - szt. 4 o obwodach mierzonych na wysokości 130 cm: 48 cm, 52, cm, 55 cm, 54 cm,

3. droga gminna wewnętrzna działka nr ew.[...] Jesion - szt. 1 o obwodzie na wysokości 1310 cm: 166 cm, Wierzba szt. 1 o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm: 262 cm,

4. droga gminna wewnętrzna w miejscowości [...] działka nr ew. [...] Klon - szt. 1 o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm: 129 cm,

5. droga gminna wewnętrzna w miejscowości [...] działka nr ew. [...] Topola szt. 1 o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm: 179 cm,

II. Ustalono opłatę za usunięcie drzew opisanych w pkt I w wysokości 343 916,88 zł,

III. Zobowiązano Wójta [...] do:

1. przeprowadzenia wycinki drzew wymienionego w pkt I, z zachowaniem przepisów bhp,

2. przeprowadzenia wycinki drzew w terminie do 31 grudnia 2015 r.

IV. Określono, że wymienioną w pkt I kwotę należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w [...].

Wnioskodawca, jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazał przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a., zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, w części I 2 decyzji oraz podnosząc, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzję wydano rażąco naruszając art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.), albowiem decyzja ta oparta została na wniosku, złożonym przez osobę nieuprawnioną, nie mającą żadnych uprawnień do gruntu, na którym znajdowały się drzewa, a więc wydana została na podstawie wniosku pochodzącego od osoby nieuprawnionej, ponadto została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania.

Pismem z dnia 29 października 2015 r. [...] uzupełnił złożony wniosek poprzez zarzucenie Staroście [...] naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Pismami z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło do Starosty [...] o uzupełnienie materiału dowodowego, natomiast do [...] o przedłożenie dowodów potwierdzających, że kwestionowane drzewa na datę wydania decyzji, tj. na dzień [...] lipca 2015 r., rosły w granicach działki [...].

Starosta [...] uzupełnił żądany materiał dowodowy przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., natomiast [...] przekazał do akt sprawy protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, z wykazem współrzędnych oraz opinię geodezyjną.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], wydanej przez Starostę [...], a pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy, jak też o możliwości składania w sprawie wniosków.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...]lipca 2015 r. Nr [...], wydanej przez [...].

Po rozpoznaniu wniesionego przez [...], wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lutego 2016 r. Kolegium stwierdziło, że [...], jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie ma interesu prawnego, który by go legitymował do udziału w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr ewid. [...], co w konsekwencji sprawia, iż nie może on być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2015 r., wydanej przez Starostę [...].

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawaie.

Wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [....] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia[...] lutego 2016 r. WSA w Warszawie i stwierdził, że organ odwoławczy nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, sam również nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania, bowiem organy administracji publicznej oceniały interes prawny wnioskodawcy nie w odniesieniu do przedmiotowego postępowania, a do postępowania zwykłego i ustalonego w nim stanu faktycznego. W ocenie WSA w Warszawie rozstrzygnięcie o braku interesu prawnego [...] było przedwczesne.

Po ponownym przeprowadzeniu wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w części "I. 2", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w części punktu I.2. uznając, że ww. decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w części dot. punktu I.2., tj. w części dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew z drogi gminnej wewnętrznej w miejscowości [...] - działka nr ewid. [...].

W dniu [...] marca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek z dnia [...] marca 2017 r. Gminy [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...]lutego 2017 r. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.

We wniosku Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa, tj.:

1. art. 28 K.p.a., w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez pominięcie przez SKO oceny prawnej wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/16, odnoszących się do konieczności wyjaśnienia kwestii interesu prawnego [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], albowiem SKO nie rozważyło, czy [...] interes prawny w tym postępowaniu przysługuje,

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w części, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na usunięcie drzew rosnących rzekomo na granicy ich działki i działki nr ewid. [...] w sytuacji, gdy SKO dokonując istotnych w sprawie ustaleń faktycznych oparło się na mapie zasadniczej sporządzonej po dacie wydania decyzji przez Starostę [...], gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] drzewa objęte zezwoleniem rosły na granicy sąsiadujących działek, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest jedynie w razie wykazania wad decyzji istniejących w chwili jej wydania, a zatem późniejsza aktualizacja granic nieruchomości nie ma wpływu na prawidłowość wydania wcześniejszego zezwolenia na usunięcie drzew, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż brak było podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Starosty [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w części punktu I.2.

Odnosząc się do zarzutu Wójta Gminy [...] o nie wyjaśnieniu przez Kolegium kwestii przysługiwania [...] interesu prawnego, a także mając na uwadze zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2016 r., pismem z dnia 8 maja 2017 r. Kolegium wezwało [...] do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 13 lipca 2015 r., poprzez wykazanie interesu prawnego do występowania w tymże postępowaniu administracyjnym, stosownie do treści art. 28 K.p.a.

W dniu 23 maja 2017 r. przesłał do Kolegium pismo zatytułowane, w którym wywodził interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w części pkt I.2, z uwagi na naruszenie jego własności poprzez wycinkę drzew znajdujących się na działce nieruchomości gruntowej, należącej do [...]. Pełnomocnik [...] wskazał, że przepisem prawa cywilnego materialnego, z którego wynika interes prawny [...] jest art. 222 § 1 pkt 2 K.c. Pełnomocnik wskazał, iż na podstawie zawartych w nim regulacji, przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób, aniżeli pozbawienia właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń.

Kolegium podniosło, że istnieje źródło interesu prawnego [...]w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji na gruncie przepisów prawa cywilnego. Należy bowiem przyjąć, iż interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa cywilnego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, wypełniając tym samym przesłanki wskazane w art. 28 K.p.a., warunkujące przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony i legitymujące go do brania udziału w postępowaniu administracyjnym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, z którego wynika, że drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usuniecie rosły na granicy sąsiadujących działek, interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będą mieli właściciele graniczących działek. Tak więc w przedmiotowym przypadku właściciel działki nr ewid. [...], która graniczy z działką nr ewid. [...], tj. drogą będącą własnością Gminy[...], a mianowicie [...]ma interes prawny, legitymujący go do udziału w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2015 r. Stosownie bowiem do treści art. 154 § 1 K.c. domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. To samo dotyczy drzew i krzewów na granicy. Ze względu na powyższe domniemanie wszyscy właściciele nieruchomości pomiędzy którymi rosną drzewa i krzewy powinni być stronami postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, gdy okaże się, że rosną na granicy sąsiadujących nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w części punktu I.2, w dniu [...] lipca 2017 r. wydało decyzję Nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium wywodziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, prowadzonej przez organ administracji publicznej, tj. z treści wniosku inicjującego postępowanie, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez gminę [...] własności nieruchomości położonej w miejscowości [...] m.in. działki nr [...], inwentaryzacji drzew w gminie [...] w miejscowości [...], dokumentacji fotograficznej, jak też protokołu z oględzin sporządzonego przez organ w toku rozpoznawania sprawy, jak również z treści samej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż Starosta [...] ustalił, że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia na ich usunięcie rosły na terenie nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie miejscowości [...].

[...] przedstawił dokumenty - w postaci kopii aktu notarialnego, kopii protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, kopii szkicu polowego, kopii wykazu współrzędnych oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2015 r. - które w jego ocenie mają świadczyć, iż drzewa, które miały znajdować się na działce o numerze ewidencyjnym [...] faktycznie znajdowały się na działce o numerze [...], której właścicielem jest [...].

Jak wynika z art. 83 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest posiadacz nieruchomości oraz jej właściciel. Z decyzji Wojewody [...] wynika, iż właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...], stanowiącej drogę była gmina [...].

[...], w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, przedstawił w niniejszej sprawie dowody, w świetle których można uznać, iż drzewa objęte wnioskiem rosły faktycznie w granicy jego nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z nieruchomością oznaczoną numerem [...], stanowiącą drogę i będąca własnością Gminy [...].

Zdaniem Kolegium dowody, na które powołuje się [...], a które mają znaczenie dla rozpoznania sprawy, pojawiły się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Opinia geodezyjna została wydana w dniu [...] października 2015 r., po wykonanych w dniach [...] września 2015 r. i [...] września 2015 r. pomiarach. Zatem dowody, na które powołuje się strona nie istniały w dacie wydawania spornego rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W ocenie organu uwzględnienie przez skład orzekający Kolegium w pierwszej instancji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na mapie zasadniczej Nr [...], wykonanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., a zatem sporządzonej po dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...], było nieuprawnione. Mapa powyższa została sporządzona na skutek wydania przez geodetę uprawnionego "Opinii geodezyjnej" z dnia [...] października 2015 r. dotyczącej: granicy północnej działki ewidencyjnej Nr[...], z obrębu: [...], [...], której stan prawny reguluje księga wieczysta, do której to opinii załącznik stanowi kopia protokołu ustalenia granic.

Z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie na dzień wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] nie wynikało wszakże, aby drzewa objęte zezwoleniem na usunięcie rosły na granicy sąsiadujących działek. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest jedynie w razie wskazania wad decyzji istniejących w chwili jej wydania, to późniejsza aktualizacja granic nieruchomości nie może mieć wpływu na prawidłowość wydania wcześniejszej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Zatem przyjmując, że okoliczności podnoszone przez [...] są prawidłowe, a okoliczność przebiegu granic została wyjaśniona i ostatecznie ukształtowana dopiero w oparciu o sporządzoną opinię geodezyjną, o której mowa powyżej i na jej podstawie istnieją powody do uznania, iż przedmiotowe drzew znajdowały się na działce [...], to powyższe – zdaniem Kolegium - nie świadczy o tym, że winien on być znany organowi administracyjnemu w dacie wydawania decyzji w sprawie. Starosta [...] ustalił bowiem, opierając się na dostępnych mu dowodach, że drzewa wskazane we wniosku rosną na nieruchomości będącej własnością gminy [...] i to ona jest ich posiadaczem. Gdyby nawet powyższe ustalenia okazały się nieprawidłowe, z uwagi na wyjście na jaw, w okresie późniejszym nowych okoliczności, to nie pozostawały one w sprzeczności z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy w momencie rozpoznawania sprawy. Opisane powyżej okoliczności, mając na uwadze materiał dowodowy dostępny Staroście [...], nie uzasadniały zasadności stanowiska, co do istnienia podstaw do odmowy udzielenia wnioskodawcy zgody na wycinkę drzew. Powyższy pogląd, znajduje potwierdzenie m.in. w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 94/15, CBOSA).

Kolegium argumentowało, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001 r. Nr 8, str. 29 i n.). Sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie mniej jednak wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 223/16, CBOSA).

W dniu 25 lipca 2017 r. [...] wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucił jej naruszenie:

1. art. 7 i art. 8 K.p.a., a tym samym podstawowych zasad postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, a także poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji na wycinkę drzew na działce osoby, bez jej udziału w postępowaniu, nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności, wydanej w związku z tym decyzji, co skutkuje nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, podczas gdy SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, poprzez zmianę przedmiotowej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego,

2. art. 77 K.p.a., w związku z art. 11 K.p.a. poprzez błędną ocenę organu w zakresie, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia dowodów ujawnionych lub powstałych po czasie wydania zaskarżonej decyzji, jednakże niemożliwym do spełnienia jest fakt, iż drzewa będące przedmiotem decyzji rosły w innym miejscu, tym samym kto inny był ich właścicielem przez czas przed wydaniem decyzji, a w innym po jej wydaniu. Ponadto, poprzez wydanie decyzji w zgodzie z prawdą formalną, będącą w niniejszej sprawie sprzeczną z prawdą materialną, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy,

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w części wydanej decyzji, pomimo stwierdzenia błędu w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., a także nierozważenie w przedmiotowej sprawie kwestii istnienia przesłanki, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., wskutek uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną i w konsekwencji uchylił decyzję dotychczasową, z przyczyny określonej w 145 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania i w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji,

4. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez fakt, iż postępowanie toczy się od 2015 r., a z przepisów K.p.a. wynika, iż sprawy powinny być rozpatrywane możliwe szybko.

Mając na względzie powyższe zarzuty [...] wniósł o:

1. uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżonej decyzji,

2. uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. postanowienia organu I instancji w całości,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], które - po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty[...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], w części punktu 1.2, tj. zezwalającej Wójtowi Gminy [...] na usunięcie drzew, zgodnie z przedłożonym wnioskiem, dokumentacją i protokołem oględzin, uchyliło decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93, M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Podsumowując, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zasadniczo przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł wyznaczonych przepisami prawa procesowego (v. B. Adamiak w: System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r., str. 235). Trzeba mieć również na uwadze, że decyzja administracyjna jest efektem stosowania prawa, a jej treścią jest ustalenie w sposób wiążący kwalifikacji faktów oraz ustalenie prawnych konsekwencji tej kwalifikacji. Powyższe względy determinują kryteria oceny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

III. W rozpatrywanej sprawie skarżący w toku postępowania przedstawił materiały dowodowe, które – wbrew twierdzeniu SKO - mają znaczenie dla rozpoznania sprawy, chociaż pojawiły się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Opinia geodezyjna została wydana w dniu [...] października 2015 r., po wykonanych w dniach [...] września 2015 r. i [...] września 2015 r. pomiarach. Dowody, na które powołuje się strona (karta 14 i poprzed. akt administracyjnych sprawy, tom I), powinny być przeanalizowane – wraz z innymi materiałami, jak np. mapa zasadnicza przesłana przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. (karta 24 akt administracyjnych sprawy, tom II) przez organ, celem weryfikacji, czy drzewa rosły na gruncie skarżącego, a zatem zagadnienia posiadającego podstawowe znaczenie dla oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Brak rozstrzygnięcia tej kwestii należy kwalifikować jako rażące naruszenie przepisów procesowych (art. 7, 77, i 80 K.p.a.), prowadzące do wydania decyzji, sprzecznej z wyraźnymi i nie budzącym wątpliwości przepisami, co z kolei implikuje wniosek o ziszczeniu się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10 (CBOSA). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Nie chodzi bowiem o ocenę czy interpretację tego samego materiału dowodowego, lecz o ocenę dostarczonych przez stronę materiałów, które mogą przesądzać o wadliwości postępowania dowodowego, w kwestii mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie, że sporne drzewa rosły na nieruchomości skarżącego decydowałoby o sposobie oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], a zatem dotyczyłoby istoty prowadzonego postępowania.

IV. Stanowisko o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów procesowych prezentowane jest w orzecznictwie, por. np. (teza pierwsza wyroku NSA z 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99, "Wspólnota" 2001, nr 39, s. 48, wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX nr 47217, wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99, Prz. Pod. 2001, nr 3, poz. 63, wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072, teza pierwsza wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98, "Gazeta Prawna" 2004, nr 166, s. 7, wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072, teza pierwsza wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., teza trzecia wyroku NSA z 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735, teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749, wyrok NSA z 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98, LEX nr 48734, wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 70, wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 868/97, LEX nr 47862, tezę drugą wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749, wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1303/97, LEX nr 47923, wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 101/98, LEX nr 39728, wyrok NSA z 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491, wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 689/97, LEX nr 47329, wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1754/97, LEX nr 47869, wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97, LEX nr 46651, wyrok NSA z 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1754/97, LEX nr 47869, zob. także wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97, LEX nr 46651, wyrok NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 727/96, LEX nr 43307, wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1006/96, LEX nr 43356, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98, wyrok NSA z 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3, poz. 62, ONSA 1999, nr 1, poz. 4, sygn. akt II SA/Gd 1089/98, "Gazeta Prawna" 2004, nr 166, s. 7, LEX nr 39728, wyrok NSA z 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97, LEX nr 35491, wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 190/96, LEX nr 29764, wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 190/96, LEX nr 29764).

V. W kontekście wymogów związanych z art. 153 P.p.s.a. (z którego wynika związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub faktycznego czyniąca pogląd nieaktualnym), zwrócić należy uwagę, że SKO nie mogło pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1290/16, odnoszących się do konieczności wyjaśnienia kwestii interesu prawnego [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], czyli SKO powinno było rozważyć, czy [...]interes prawny w tym postępowaniu przysługuje.

W wyroku tym Sąd wskazał bowiem, że "Organy administracyjne obu instancji nie dokonały należytej i rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, mimo że wywodził on źródło swojego interesu prawnego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości i powoływał się na fakty dotyczące ustalania przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością objętą zezwoleniem na usunięcie drzew. Te okoliczności powinny zobligować organy administracji publicznej do oceny czy nie istnieje źródło interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na gruncie przepisów prawa cywilnego.

W konkretnym stanie faktycznym w którym wynika, że drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, rosną na granicy sąsiadujących działek, jak też gdy istnieje spór co do przebiegu granicy na której rosną drzewa planowane do usunięcia, nie można wykluczyć że interes prawny zarówno w postępowaniu dotyczącym zgody na usunięcie drzew, jak też w postępowaniu nieważnościowym będą mieli właściciele graniczących nieruchomości. W przypadku, gdy granice nieruchomości na której rosną drzewa i krzewy są sporne nie ma bowiem pewności czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił posiadacz nieruchomości lub czy zgodę na wystąpienie z wnioskiem wyraził właściciel nieruchomości. Wydanie zezwolenia bez wyjaśnienia tej okoliczności i bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom mogłoby prowadzić do naruszenia art. 140 k.c. (...)

Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, sam również nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie ocenił czy skutki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 lipca 2015 r. mogą godzić bądź ograniczać zakres uprawnień prawnorzeczowych wnioskodawcy, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wskazaną w decyzji, a zatem czy przysługuje mu status strony wynikający z naruszenia interesu prawnego określonego normami prawa cywilnego.

W sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania, nie powinien dokonywać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wykluczenie jednego z elementów koniecznych przedmiotu postępowania, uniemożliwia jego prowadzenie i stanowi przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ I instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek podmiotu, który nie posiada legitymacji procesowej jako bezprzedmiotowego.

W przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego nie została dostatecznie wyjaśniona, a z uwagi na istotne naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji.

Ze względu na przedwczesne rozstrzygnięcie o braku interesu prawnego i nieuzasadnione wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sąd nie dokonywał oceny pozostałych zarzutów skargi.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. wymagają uzupełnienia materiału dowodowego, następnie dokonania ponownej jego oceny, według zaleceń określonych szczegółowo powyżej, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu. (...)"

VI. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną.

VII. Z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie II wyroku, wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.). Na koszy składają się: wpis w wysokości 100 zł, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.